湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终717号
上诉人（原审原告）湖南青果软件有限公司，住湖南省长沙市芙蓉区万家丽中路一段176号旺德府国际大厦16层。
法定代表人张光铎，总经理。
委托代理人聂剑，湖南银联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖南省财政厅，住所地湖南省长沙市天心区城南西路1号。
法定代表人郑建新，厅长。
委托代理人朱利平，湖南省财政厅工作人员。
委托代理人吴艳，湖南省财政厅工作人员。
湖南青果软件有限公司（以下简称青果公司）不服湖南省财政厅不履行政府采购行政监督法定职责一案，不服长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：2015年,湖南师范大学委托湖南省华新招标咨询有限公司（采购代理机构）采购该校本科教务管理软件，预算金额90万元。湖南省华新招标咨询有限公司发布公开招标公告后，青果公司及湖南省强智科技发展有限公司、联奕科技股份有限公司、湖南瑞安斯科技有限公司四家公司参与投标，四家公司投标报价分别为72万元、88万元、89.8万元、2万元。2016年1月22日，湖南省政府采购网发布《湖南师范大学本科生教务管理系统公开招标成交公告》，成交候选人为湖南省强智科技发展有限公司（评分66.7分，推荐排名第1）、青果公司（评分60.46分，推荐排名第2）、湖南瑞安斯科技有限公司（评分56分，推荐排名第3），推荐成交供应商为湖南省强智科技发展有限公司。青果公司认为此次政府采购活动存在违法行为，于2016年1月27日向采购代理机构湖南省华新招标咨询有限公司提出质疑，质疑湖南瑞安斯科技有限公司虚假应标及评审人员名单不合法，湖南省华新招标咨询有限公司于2016年2月2日作出质疑答复书，对于青果公司针对涉案政府采购提出的质疑均未予采信。青果公司不满湖南省华新招标咨询有限公司的质疑答复，于2016年2月4日向湖南省财政厅提交投诉书，将湖南省华新招标咨询有限公司列为被投诉人，投诉湖南瑞安斯科技有限公司虚假应标及评审人员名单不合法，请求湖南省财政厅对其投诉请求逐条回复。湖南省财政厅于2016年2月5日对青果公司作出《投诉修改补正通知书》，要求青果公司“修改补正有关内容：1、被投诉人应增加采购人即湖南师范大学……请你单位将上述修改补正材料于2016年2月17日前提交至我厅重新投诉。如无正当理由逾期提交的，视为放弃投诉。”青果公司收到《投诉修改补正通知书》后，于2016年2月17日重新向湖南省财政厅提交了《投诉书（补充文件）》，但未将湖南师范大学列为被投诉人，湖南省财政厅因此对青果公司之投诉未予受理。青果公司对湖南省财政厅未受理其投诉不服，遂诉至法院。
一审法院认为：本案是对湖南省财政厅未受理青果公司之投诉是否合法进行审查。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十四条、第五十五条的规定，在政府采购中，供应商认为采购文件，采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以以书面形式向采购人、采购机构提出质疑，质疑供应商对采购人或采购代理机构的答复不满意，可以向同级政府采购监督管理部门投诉。湖南省财政厅作为同级政府采购监督管理部门具有受理政府采购投诉的法定职责。湖南省财政厅要求青果公司增加采购人湖南师范大学作为被投诉人是否合法，是本案当事人争议的焦点。湖南省财政厅援引《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》“财政部门在投诉审查期间，认定投诉事项与采购人行为有关但采购人不是被投诉人的，应当要求投诉人将采购人追加为被投诉人，并限期修改投诉书重新投诉，逾期不予受理”的规定作为不受理青果公司投诉之依据。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条规定“投诉人提起投诉应当符合下列条件：……（七）国务院财政部门规定的其他条件”。《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》属于国务院部门制定的规范性文件，该规定与《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购供应商投诉处理办法》不相抵触。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条、第四十五条规定，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责，评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成。青果公司向财政厅的投诉请求中对评审人员名单的合法性提出投诉，评标委员会的组成人员依《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定有采购人湖南师范大学的代表，因此，青果公司的投诉事项与采购人湖南师范大学有关。湖南省财政厅要求青果公司增加被投诉人，于青果公司投诉之事项具有适当性和必要性，于湖南省财政厅履行政府采购监督职责之目的具有正当性。青果公司在指定期限内未按《投诉修改补正通知书》将符合要求的修改补正材料提交重新投诉，湖南省财政厅不受理青果公司之投诉不违反政府采购相关法律法规的规定，青果公司的第一项诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十七条的规定，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，湖南省财政厅未受理青果公司的投诉，不在处理投诉事项期间，青果公司的第二项诉讼请求亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回湖南青果软件有限公司的全部诉讼请求。
上诉人湖南青果软件有限公司上诉称：一、一审判决不合法。《行政诉讼法》第六十三条规定法院审理行政案件适用法律基本原则是“以法律和行政法规、地方性法规为依据；参照规章”。但一审法院却采纳效力不及规章的《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》这一规范性文件认定受理投诉的条件。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十五条明确“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围”，而青果公司质疑事项的范围是明确、具体的，被质疑的主体只有湖南省华新招标咨询有限公司，根据上述《实施条例》的规定只能针对特定主体提出投诉，否则违反了行政法规的规定，是违法的投诉行为。被上诉人要求青果公司投诉的条件完全不合法，其不受理青果公司的投诉不具有合法性。二、被上诉人不受理青果公司的投诉不具有合理性。一审期间，青果公司提交了我国其他省、市的《政府采购投诉处理决定书》，这些《决定书》的被投诉人均只有政府采购过程中的中介招标公司。为什么湖南省就必须将采购人列为被投诉人。青果公司在与被上诉人交换意见时也陈述了为什么不宜将采购人列为被投诉人的正当理由。被上诉人不受理青果公司的政府采购投诉不合法不合理。三、根据《政府采购法》第五十七条和《政府采购法实施条例》第五十四条的规定，应当支持青果公司的暂停本次采购活动诉请事项。综上，请求二审法院判决：一、撤销长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初32号行政判决书；二、改判被上诉人受理并审查上诉人对湖南师范大学本科教务管理系统招投标过程和结果的投诉并做出决定；三、改判被上诉人通知采购人暂停采购活动；四、本案两审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人湖南省财政厅答辩称：一、采购人是政府采购投诉中的被投诉主体。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条、第五十四条的规定，采购人是答复质疑的首要主体，采购代理机构只对采购人委托授权范围内的事项答复质疑，是答复的次要主体。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十五条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”、质疑为投诉的前置程序，答复质疑的采购人是政府采购投诉中的被投诉主体。二、采购人与上诉人投诉事项有实质性关联。上诉人的投诉事项中包括直接投诉采购人湖南师范大学90万元的采购项目预算涉嫌挥霍国有资金，重大国有资金流失的问题。显然，采购人与投诉事项有实质性关联，应作为被投诉人。同时，根据《政府采购法实施条例》第十一条、第四十三条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条规定，科学合理确定项目采购需求、派代表参与采购评审、确定中标结果是采购人的法定职责，不能委托给采购代理机构。在本案中，上诉人投诉事项涉及90万元项目预算需求是否科学合理、湖南瑞安斯科技有限公司低于成本价报价属于虚假应标、围标，应作无效投标处理并确认中标结果无效，是采购人湖南师范大学的法定职责，要作出认定，必须将采购人追加为被投诉人才能将事情调查清楚。此外，湖南师范大学在整个开标过程中派了纪检监督人员进行了全过程监督，纪检监督人员的主要职责就是发现招标过程是否存在违法违纪行为，而上诉人投诉事项要求查处操纵围标幕后的违法违纪行为，采购人湖南师范大学有责任参与处理。三、不予受理的法律依据有《政府采购供应商投诉处理办法》第十条、《财政部关于加强政府采购供应商投诉处理审查工作的通知》第三点、《湖南省政府采购工作规范》第十一章第七条，上述规范性文件的规定不仅是对《政府采购供应商投诉处理办法》的细化。符合《政府采购法》与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》之规定，也符合政府采购法的精神与原则，可作为行政行为的被援用规则和理由，被上诉人在投诉审查期间，依据财政部文件要求上诉人将采购人湖南师范大学追加为被投诉人，并履行了告知义务。但是，上诉人修改后的投诉书拒绝将采购人湖南师范大学追加被投诉人。据此，被上诉人对上诉人提交的投诉书依法不予受理。上诉人可通过举报的形式维护自己的权利主张。综上，被上诉人对上诉人投诉书不予受理的行为，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处理得当。请求人民法院依法审查并驳回上诉人的诉讼请求。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。
本院认为：根据《政府采购供应商投诉处理办法》第八条第二款第（一）项、第十条第（三）、（七）项、《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第三点规定，财政部门在投诉审查期间，认定投诉事项与采购人行为有关但采购人不是被投诉人的，有权要求投诉人将采购人追加为被投诉人。投诉人拒不追加的，属被投诉人不适格，其投诉书不符合规定,投诉不符合受理条件。本案中，被上诉人经审查认为投诉事项与采购人有关，通知上诉人追加采购人为被投诉人，但上诉人未在指定期限内按要求补正材料，故其投诉不符合法定条件，被上诉人不受理其投诉，具有事实依据和法律依据。上诉人主张《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》属于规范性文件，不能作为被上诉人不受理投诉的法律依据，本院认为，该规范性文件与相关法律法规的规定不相抵触，是对相关法律、法规规定的细化，可以作为行政机关执法的依据，该理由不成立，本院不予支持。关于上诉人要求暂停采购活动的诉讼请求，因被上诉人未受理其投诉，不符合《中华人民共和国政府采购法》第五十七条的规定，不予支持。综上，上诉人的诉讼请求没有事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人湖南青果软件有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 永
代理审判员 陈丽琛
代理审判员 黄 姝
二〇一六年十一月七日
书 记 员 贾翔婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。