浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终363号
上诉人（原审原告）缙云县四方广告有限公司，住所地浙江省缙云县五云街道蓬莱路186、188号。
法定代表人应建芬，董事长。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永康市前仓镇人民政府，住所地浙江省永康市前仓镇前仓村。
法定代表人朱正伟，镇长。
委托代理人陈春山，浙江泽大（永康）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永康市城市管理行政执法局，住所地浙江省永康市望春西路28号。
法定代表人施天祥，局长。
委托代理人吕华静、成智慧，永康市四方法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）永康市交通运输局，住所地浙江省永康市金城路1168号。
法定代表人周荣广，局长。
委托代理人徐伯越，永康市交通运输局党委委员。
委托代理人徐勇建，永康市四方法律服务所法律工作者。
上诉人缙云县四方广告有限公司因与永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局行政强制拆除及行政赔偿一案，不服永康市人民法院（2016）浙0784行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人缙云县四方广告有限公司的委托代理人俞静尧、常传领，被上诉人永康市前仓镇人民政府的行政负责人林志敏及委托代理人陈春山，被上诉人永康市城市管理行政执法局的行政负责人应广童及委托代理人吕华静、成智慧，被上诉人永康市交通运输局的委托代理人徐伯越、徐勇建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：三被告为响应“三改一拆”、“四边三化”活动，于2014年6月12日向原告缙云县四方广告有限公司发出了《通告》，并在原告不在场的情况下拆除了原告的3处户外广告设施（高炮）。原告不服三被告的行政行为，向原审法院提起行政诉讼，要求确认三被告强制拆除原告3处户外广告设施的行政行为违法，并提出赔偿各项损失合计437020元的请求。
原审法院认为，三被告为落实全市公路边“四边三化”及“三改一拆”的工作，以向原告发送《通知》的方式，实施了将原告3处户外广告设施拆除的行为；在实施具体行政强制行为中，未充分保障当事人程序权利，没有依法认定原告违法事实的决定书，也没有制作强制执行决定书的公告，原审法院认定其行政行为违法。对原告要求被告赔偿拆除3处户外广告设施所造成的经济损失的诉讼请求，原告对其主张未能举证证明其3处户外广告设施合法，亦未能就其主张的经济损失提供依据，本院对其要求被告赔偿经济损失的诉讼请求不予支持。被告在实施拆除时未通知原告到场，致原告未能取得残值，有一定的损失，本院酌定为每处2万元，六处共计6万元。该损失应由三被告共同承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局实施的拆除原告缙云县四方广告有限公司3处户外广告设施的行政行为违法。二、由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局赔偿原告缙云县四方广告有限公司因违法行政行为造成的损失6万元，在判决生效后三十日内支付。三、驳回原告缙云县四方广告有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局负担。
上诉人缙云县四方广告有限公司上诉称：一、上诉人户外广告设施合法。一审判决认为“原告未能举证户外广告设施的合法”认定有误。事实上，上诉人是依法登记的广告公司，依法享有经营户外广告业务的资格。上诉人通过与当地村委会、村民签订户外广告场地租用协议，分别设置了本案3座广告设施，并支付了高额的租金。当时永康市相关政府部门没有要求和告知原告的广告设施需要其他审批程序。被上诉人提出的“原告户外广告违法违规”之说，举证不能，无法否定在此之前上诉人设置的户外广告设施的合法性。根据《广告法》第三十三条规定：各地规划部门均需配合工商行政主管部门制定本地的户外广告规划。又根据2008年1月1日起施行的《浙江省广告管理条例》第二十七条规定：设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门统一制定。自1995年《广告法》施行至今20多年来，金华市各地规划主管部门都未制定过本地的户外广告设置规划，即未出台广告的专项规划，更谈不上审批的具体途径，连被上诉人都无法判定户外广告的合法程序。据此，政府长期的行政不作为，导致无规划、无审批的乱象，不可能由上诉人承担。被上诉人为配合整治运动，不顾事实，草率认定上诉人广告设施违法，作出强制拆除户外广告的行为属于滥用职权。二、上诉人已就主张的经济损失承担举证责任。一审判决认为“原告未能就其主张的经济损失提供依据”认定有误。本案上诉人向法庭提交了损失清单，包括本行业作出的广告牌成本评估、与他人签订广告经营合同应获得的利润损失、广告设施的使用寿命年限等合理核算，合计各项损失437020元。在法庭上，被上诉人空口否认上诉人提交的赔偿金额，认为计算不合理。对此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。上诉人履行了法定义务，提供了被上诉人行政行为造成的损害证据。而被上诉人实施强制拆除行为时，不做任何拆除财产估算，甚至连简单的记录清单都没有，无视上诉人对广告牌的所有权，野蛮推倒拆除广告牌。如果被上诉人不认可上诉人损失的举证，如果上诉人举证存在瑕疵，也是因被上诉人违法强拆的原因造成，理应由被上诉人承担举证责任。因本案被上诉人的原因导致上诉人举证不能，被上诉人应承担举证责任；然本案被上诉人事实上举证不能，根据立法精神，被上诉人无证据推翻，上诉人所主张赔偿金额成立。三、被上诉人应依法足额赔偿上诉人的经济损失。一审判决已认定被上诉人拆除上诉人广告设施的行政行为违法，故上诉人依法应获得公平、合理的赔偿。本案诉请赔偿的是一座合法经营中的广告牌损失，而非野蛮推倒拆除后的一堆残值。为此，被上诉人应依法足额赔偿原告的经济损失，而不是广告牌被违法拆除后的垃圾（残值）。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定：公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条规定：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。据此，上诉人依法应获得的相应赔偿金是广告设施的实际价值，即广告设施在拆除前的成本价值以及经营损失，而不仅仅是因被上诉人违法、破坏性拆除后的残余废料。另外，参见浙江省杭州市中级人民法院（2011）浙杭行重字第1号行政判决书，其中对相同于本案上诉人的广告牌，判决确定的实际价值即赔偿金额是16.67万元（三座合计50万元），即以拆除前的实际价值来赔偿；又参见浙江湖州地区调解协议，与上诉人相仿的每块广告牌获得18万元补偿。诸多实例表明，本案被上诉人承担的户外广告设施赔偿数额不可能仅为2万元。就算赔偿残值，参见（2015）绍柯行初第134号行政判决、（2016）浙11行赔初1号等判决，赔偿残值为3万（有司法实例表明，相仿规格的这堆残余废料经法院委托评估为4.9万人民币）。综上，请求：1、变更永康市人民法院（2016）浙0784行初13号行政判决，依法改判被上诉人赔偿因其违法拆除上诉人3处户外广告设施的经济损失，合计437020元人民币；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人永康市前仓镇人民政府辩称：上诉人的上诉请求不能得到支持，根据上诉状的逻辑，上诉人的广告设施合法，被上诉人行为违法得出的赔偿责任。到目前为止，上诉人无相应的证据证明其设立广告合法，被上诉人在一审时已有充分证据证明上诉人的广告设置违法。按照目前行政赔偿的基本原则，损害了当事人的合法财益才会导致行政赔偿的责任，正由于上诉人无法证明合法，所以按照《国家赔偿法》第二条规定，一审法院综合目前司法实践作出的判决是适当的。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人永康市城市管理行政执法局辩称：一、上诉人所设置的广告系违法的广告，依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国城乡规划法》、《广告法》相关法律的规定，广告公司在高速公路边设置的广告未经永康市城市管理行政执法局的审批和验收是明显违反相关的法律法规的。二、上诉人设置的广告与生态浙江、美丽浙江的建设相违背，依据省委省政府提出的四边三化的相关规定，上诉人所设置的户外广告与周边的环境不协调，根据永康市人民政府2008年批准实施的户外广告的规划，上诉人未经审批擅自设置的广告牌应当予以拆除。三、上诉人所设置的广告属于违法的构筑物，其合法性得不到认可，依法不应支持。综上，广告设施未办理相关合法审批手续属违法构筑物，上诉人提交的证据也无法证明其合法权益受到违法行政行为损害，一审法院酌情考虑拆除残值的损失符合情理。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人永康市交通运输局辩称：一、根据《户外广告登记管理规定》第三条规定，户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。上诉人在本案中没有相关批准文件。二、根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条规定，大型户外广告固定设施的建设单位或个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设规划许可证。上诉人没有提供建设规划许可证，属违法建筑。三、浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知，浙政办发（2013）69号文件明确规定，当事人在执法机关决定的期限内不自行拆除，也不委托违法建筑拆除单位代为拆除违法建筑的，依法实施强制拆除。违法建筑的拆除，原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失及与违法建筑相关的民事责任由当事人自行承担。四、2014年6月12日，永康市前仓镇人民政府，永康市城市管理行政执法局，永康市交通运输局3家《通知》责令缙云县四方广告有限公司在2014年6月17日17时前自行拆除，逾期不拆除的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，依法强制拆除。五、一审法院认定，根据相关法律规定，上诉人所设的3处户外广告设施未办理相关的合法审批程序属违法。上诉人提交的证据不能证明其合法和权益受到违法行政行为的损害，但拆除后的残值部分上诉人未取得，有相应的残值处理损益。六、一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决得当，请求维持原判，驳回上诉。
各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。另查明，永康市人民法院于2016年9月作出的（2016）浙0784行初12号行政判决中，对浙江风扬广告有限公司的六处不同广告设施“路牌”、“高炮”等，均按照同一价格酌定补偿数额为2万元。
本院认为，在涉案行政强制拆除的行为实施过程中，因未依照《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序进行，原审法院认定该行政强制拆除行为违法并无不当，各方当事人对此亦无异议。本案二审的争议焦点为原审法院对涉案广告设施残值的酌定是否合理。本案中，在卷证据并不足以证实上诉人的六处户外广告设施已经取得了合法的审批手续，其提出的赔偿请求于法无据；但上诉人对拆除后的广告设施残余部分具有所有权，被上诉人在强制拆除后未将涉案广告设施残余部分返还，侵害了上诉人对涉案广告设施残余部分的财产权益。综合在卷证据及各方陈述并参照上诉人提交的工程预算表，广告设施中“路牌”、“高炮”各自造价有明显差异，其拆除后残余部分的价值也应当有所区分，本院酌定涉案广告设施高炮“锯力煌锯床”残值30000元，3处共计90000元。原审法院按每处2万元酌定补偿数额与事实不符，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持永康市人民法院（2016）浙0784行初13号行政判决第一项，即确认被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局实施的拆除原告缙云县四方广告有限公司3处户外广告设施的行政行为违法。
二、撤销永康市人民法院（2016）浙0784行初13号行政判决第二项，改判由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局赔偿原告缙云县四方广告有限公司因违法行政行为造成的损失90000元，在判决生效后三十日内支付。
三、驳回原告缙云县四方广告有限公司的其他上诉请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯少华
审 判 员 钟雪丹
代理审判员 朱 鸣
二〇一六年十二月二十六日
代书 记员 朱丽敏