浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙02行终221号
上诉人（原审原告）倪雯静，女，1990年7月30日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
委托代理人叶建荣（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。
委托代理人林鑫（特别授权代理），浙江煜华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市规划局，住所地浙江省宁波市江澄北路575号。
法定代表人王丽萍，局长。
委托代理人熊保华（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。
委托代理人黄红斐（特别授权代理），宁波市规划局杭州湾新区分局工作人员。
被上诉人（原审第三人）宁波合生锦城房地产有限公司，住所地浙江省宁波杭州湾新区海富路123.125号。
法定代表人史才全，总经理。
委托代理人苗建苹（特别授权代理），宁波合生锦城房地产有限公司工作人员。
上诉人倪雯静因诉被上诉人宁波市规划局规划行政确认一案，不服宁波市江东区人民法院于2016年4月20日作出(2015)甬东行初字第202号行政判决，于2016年5月13日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月9日组织各方当事人进行了询问。上诉人倪雯静的委托代理人叶建荣、林鑫，被上诉人宁波市规划局的委托代理人熊保华、黄红斐，被上诉人宁波合生锦城房地产有限公司（以下简称合生公司）的委托代理人苗建苹参加了询问。本案现已审理终结。
2014年3月28日，被上诉人宁波市规划局向被上诉人合生公司作出（2014）浙规核字第0294005号《浙江省建设工程规划核实确认书》，该书载明：建设单位为合生公司，建设项目名称为合生杭州湾国际新城0814#、0815#，建设位置为杭州湾新区中兴一路西，建设规模为75956.77平方米。
原审法院经审理认定，2011年5月12日，被告宁波市规划局向第三人合生公司核发了（2011）浙规建字第0300022号《浙江省建设工程规划许可证》,建设单位为合生公司，建设项目名称为1-52#低层住宅、沿街商业A、B，变电站A、B，垃圾收集站，M1、M2门卫，建设位置杭州湾新区中兴一路西，建设规模75559.52平方米。原告倪雯静于2012年9月20日向第三人购买了合生杭州湾国际新城住宅。2013年12月23日，第三人向被告申请合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块建设项目规划核实，并提供了《浙江省建设工程竣工规划核实申请表》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块规划竣工测量报告》等材料，被告受理后，于2014年3月28日作出（2014）浙规核字第0294005号《浙江省建设工程规划核实确认书》,建设单位为合生公司，建设项目名称为合生杭州湾国际新城0814#、0815#，建设位置为杭州湾新区中兴一路西，建设规模为75956.77平方米。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告作为城乡规划主管部门，具有对本辖区内建设工程竣工核实的法定职责。
合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块是整个区块中的一部分，1.0-1.5指的是整个区块的综合容积率，而非合生杭州湾国际新城0814#、0815#地块容积率。《杭州湾新区经济发展和行政审批局初步设计会审会议纪要》中所称的0.59的容积率是规划方案的指标数据，0.65是第三方进行指标复核中确定的容积率数据。该数据经被告复核发现，部分层高超过3.6米的未进行容积率折算，导致少计容建筑面积4466.56平方米。第三方宁波市规划设计研究院对此进行了说明，实际容积率应为0.71，并不存在第三人擅自改变容积率的情形。
根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十三条的规定，建设工程建筑面积误差在合理误差范围内，且没有其他违法建设情形的，可以视为轻微违法行为，不予处罚，建设单位或者个人按规定补缴土地出让金和相关规费后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门出具建设工程规划核实确认书。涉案建设工程的建筑面积虽然存在误差，但该误差系在合理范围之内，且整个区块的综合容积率亦未超过土地出让中1.0-1.5的容积率，根据上述规定，无需予以处罚。而是否应当补缴土地出让金和相关规费，应由土地管理部门进行审查确认，不属于规划主管部门的职权范围，因此，被告出具建设工程规划核实确认书并无不当。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定的竣工验收是指综合验收，而《宁波杭州湾新区房屋建筑工程竣工验收备案表》中记载的竣工验收是第三人在2014年1月17日组织设计、施工、工程监理、质量监督等单位进行的验收，是分阶段验收，因此，第三人并不存在违法组织竣工验收的行为。
综上，根据《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，第三人合生公司作为建设工程规划许可证中的建设单位向被告宁波市规划局申请建设工程竣工规划核实，并依照《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第七条的要求提交了建设工程竣工规划核实申请表、建设工程规划许可证、规划竣工测量报告等申请材料，被告宁波市规划局经过核实确认建设工程竣工实测建筑面积在合理的误差范围内，建设工程符合规划许可内容，遂向第三人颁发了建设工程规划核实确认书，认定事实清楚。被告经过受理、核实等环节，并根据《浙江省城乡规划条例》第四十四条的规定，在法定的期限内向第三人出具了建设工程规划核实确认书，程序上并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告倪雯静的诉讼请求。
上诉人倪雯静上诉称：一、根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第九条规定，规划主管部门在核实过程中发现建设单位或者个人未按照建设工程许可证的规定进行建设的，应按有关法律、法规规定予以处理。处理决定执行完毕后，方可出具建设工程规划核实确认书。涉案规划许可总平面图确定的容积率是0.65，涉案建设项目实际建造的容积率为0.71，被上诉人宁波市规划局对被上诉人合生公司实施的超容积率建设行为未予处罚，直接作出被诉规划核实确认书，行为违法。二、根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十三条规定，建设工程建筑面积存在误差的，建设单位或者个人按规定补缴土地出让金和相关规费后，才能出具规划核实确认书。涉案建设项目工程规划许可确定的建设规模是75559.52平方米，被诉规划核实行为确定的建设规模是75956.77平方米，超出了规划许可规模，被上诉人合生公司应当依法补缴土地出让金和相关规费。被上诉人宁波市规划局在作出被诉规划核实行为前未要求被上诉人合生公司提交补缴材料，违反了上述规定。三、涉案建设项目的规划核实时间是在2014年3月28日，被上诉人合生公司组织竣工验收的时间是在2014年1月17日，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条“未经核实或者核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”的规定，应当接受行政处罚。被上诉人宁波市规划局未予处罚，行为违法。综上理由，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人宁波市规划局作出被诉规划核实行为。
被上诉人宁波市规划局辩称：一、涉案建设项目的实际建造情况与工程规划许可证附件施工图的要求一致。经复核，施工图建设规模对应的容积率应为0.71，而非工程许可证证载的0.65。二者不相一致的原因是宁波市规划设计研究院在计算计容建筑面积时，未对三层层高超3.6米部分进行容积率折算，少计计容建筑面积4466.56平方米，而涉案工程规划许可证在核发时也未予发现。涉案建设项目并不存在改变许可容积率进行建设的情形，无需予以处罚。被诉规划核实行为按应有容积率进行核实并无错误。二、涉案建设项目实际建造的建设规模是75956.77平方米，与工程规划许可证许可的建设规模相差397.25平方米，建筑误差未超过500平方米，属合理误差范围内。涉案建设项目是杭州湾国际新城的一部分，该新城地块出让合同允许建造的容积率是1.0-1.5，根据容积率统算规则，涉案建设项目的超建面积可以整体设计控制中予以冲抵，并不存在超容积率建设应当补缴土地出让金和相应规费的情形。三、被上诉人合生公司在2014年1月17日组织验收的性质是分阶段进行验收，而非《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定的“未经核实或者核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”的竣工验收，无需予以处罚。综上理由，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人合生公司辩称：合生公司在涉案建设项目竣工后，向被上诉人宁波市规划局申请核实，并按《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第七条规定，提交了建设工程竣工规划核实申请表、建设工程许可证、规划竣工测量报告等材料，被上诉人宁波市规划局经审查后予以核实，符合相关规定。其他意见与被上诉人宁波市规划局的意见相同。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷证据和审理所认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。”被上诉人市规划局是涉案建设项目所在地的城乡规划主管部门，依法具有作出被诉规划核实行为的法定职权。
根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第七条规定，申请建设工程竣工规划核实应当提交下列材料：（一）建设工程竣工规划核实申请表；（二）建设用地规划许可证、建设工程规划许可证……，说明上述两证及附件总平面图所记载的内容是规划行政主管部门作出建设工程竣工规划核实的依据。被上诉人宁波市规划局对涉案建设工程进行规划核实时，发现规划工程许可总平面图记载的容积率数据与总平面图按规划许可技术规范进行计算所得出的容积率数据不一致，应当中止核实程序，按规划许可程序纠正总平面图对容积率指标的记载错误。被上诉人宁波市规划局未予中止，迳行按照总平面图的图例显示对涉案建设项目进行核实并作出被诉规划核实行为，程序上存在瑕疵，予以指正。
根据宁波市规划设计研究院出具的“规划指标复核面积差异说明”及“0814、0815区建筑工程类建设规模规划核实表”记载，涉案规划工程许可总平面图应当显示的容积率数据为0.71，涉案建设项目实际建造的容积率数据也为0.71，并不存在超容积率指标进行建设的情形。上诉人认为被上诉人宁波市规划局应按《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第九条规定，在对被上诉人合生公司作出行政处罚决定后，才能作出被诉规划核实行为，缺乏事实依据，本院不予采纳。
涉案建设项目工程规划许可确定的建设规模为75559.52平方米，实际建造的建设规模为75956.77平方米，相差397.25平方米，未超过《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十三条规定的500平方米合理误差范围，被上诉人宁波市规划局未予处罚，符合上述规定。涉案建设用地系“合生杭州湾国际商务健身综合体项目现代生态生活区”的一部分，根据相关投资协议约定，被上诉人合生公司可以根据生产开发需要，在保证整个地块综合容积率不高于1.5条件下，调整开发产品的容积率。故该超建面积所对应的容积率指标可在整个地块的设计控制中予以平衡。在整体设计控制尚未完成情况下，建设单位按规定补缴土地出让金和相关规费的条件不具备。上诉人认为被上诉人宁波市规划局应在被上诉人合生公司补缴土地出让金和相应规费后，才能作出被诉规划核实行为的主张，理由不能成立，本院不予认可。
建设工程规划核实的对象是建设项目的实际建造情况，与规划设计条件是否相符。被上诉人合生公司是否存在“未经规划核实，提前组织竣工验收”的违法行为，与被诉规划核实行为的合法性并无关联，本院不予评判。
综上理由，本院认为被诉规划核实行为认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。原审法院判决驳回上诉人诉讼请求正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人倪雯静负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈信根
审 判 员 孙 雪
代理审判员 贺 磊
二〇一七年一月十七日
代书 记员 吴 同