北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）京01行终660号上诉人（一审原告）许占奎，男，1950年5月20日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人付英鹏，北京市中同律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市海淀区四季青镇人民政府，住所地北京市海淀区四季青路29号。法定代表人陈爱清，镇长。委托代理人王上榕，北京市海淀区四季青镇人民政府工作人员。委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。上诉人许占奎因北京市海淀区四季青镇人民政府（以下简称四季青镇政府）发布《致香山四王府等东部地区一期改造搬迁村民的一封信》（以下简称一封信）的行为一案，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第1235号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。2017年4月14日，一审法院作出裁定，认为，当事人提起行政诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围，符合法定起诉条件。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，针对对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，许占奎对四季青镇政府公布的一封信提起行政诉讼，但一封信的内容仅仅是告知村民尽快参与政府约谈调解工作，签订搬迁安置协议，而并未对许占奎等村民直接设定相关权利义务。因此，四季青镇政府公布一封信的行为对许占奎的权利义务并不产生实际影响。故，许占奎提起本诉不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回其起诉。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了许占奎的起诉。许占奎不服，上诉至本院，请求二审法院支持其要求一审法院回避的请求；追加第三人参加诉讼；撤销一审裁定，指令其他法院继续审理或由二审法院改判支持上诉人一审时的诉讼请求。其主要上诉理由为：1.一审法院应当对本案回避。一审法院与四季青镇政府同属于海淀区委、政法委领导下。涉案项目是海淀区重点支持项目，上诉人提出违法主张，必然会牵扯到海淀区对这项工作的合法性问题。一审法院从立案、开庭审理到最终裁决均偏袒四季青镇政府一方，上诉人明显处于不利地位。上诉人在一审审理中向一审法院及上级法院提出回避请求，但一审法院未将请求转至上级法院即予以驳回，该驳回是无效、违法的。2.本案遗漏第三人参加诉讼。本案行为涉及香山四王府等东部地区村民，与被诉行为有利害关系，一审法院应当通知其参加诉讼。一审法院未通知，致使本案遗漏第三人。现上诉人提起上诉，二审程序已经开始，整个案件尚未审结，一审遗漏的第三人仍有参加本案诉讼的权利，且第三人参加诉讼亦有利于二审法院查清事实，避免发生错判。因此，二审法院应当予以准许。3.一审法院未经开庭审理便裁定驳回起诉是故意回避对四季青镇政府不利的证据，是公开偏袒四季青镇政府。本案的诉讼主体、请求事项符合受案范围，上诉人的立案、提交证据等诉讼行为符合法律规定，而且相关联的其他两个案件已经开庭，法院亦向当事人送达了合议庭组成人员告知书，本案没有理由不开庭审理。上诉人提交的证据来源于四季青镇政府发布的文件等，是上诉人提起诉讼的关键证据，可以互相印证形成证据链条，用以证明案件事实。如果不开庭质证和审查，整个案件事实无法查清。4.一封信署有四季青镇政府的名称并加盖公章，是其在香山地区就改造搬迁的特定事项作出的，是对确认的搬迁范围内被拆迁人的单方决定，且一封信也公开予以发布，信的内容有组织机构、工作程序、具体要求，规定了工作原则和强制措施等具体操作步骤。依据信中规定的期限和工作原则，对包括上诉人在内没有搬迁也没有达成协议的村民实施了强制拆除，产生了一系列法律后果，发生了法律效力，对上诉人的房产等权利产生了实际影响。经查，2014年3月11日，四季青镇政府、北京市海淀区四季青镇香山村民委员会（以下简称香山村委会）及北京香山旅游文化发展有限公司联名公布一封信，该信主要内容为：“……根据《四季青香山村四王府等东部地区改造搬迁方案》第二章第十一条之规定，四季青镇政府、香山村委会将于2014年3月12日，启动政府约谈调解工作。该工作分成四个工作组分区分片与每一个未完成搬迁的家庭见面、约谈，了解家庭实际情况。……1、正确理解对待约谈工作，从实际出发，消除与改造搬迁政策不相符合的错误心理。政府将在改造搬迁政策允许的范围内，公平公正的对被约谈人提出的诉求进行调解，满足您的合理诉求，……2、可以通过政府调解谈话工作，向政府反映自家的实际困难和问题，充分表达自己的合理诉求。请大家准确把握约谈程序，不要轻视或草率放弃，……如果放弃这次约谈机会，视同您已经走完约谈程序。3、我们按照‘力争不强制搬迁，但不排除强制搬迁’的工作原则，希望未搬迁人调整心态，把握机会，尽快到改造搬迁指挥部签订搬迁安置协议。政府调解谈话工作结束后仍不能达成协议的，将按照相关程序予以强制搬迁。”许占奎认为四季青镇政府在没有任何合法手续和法律依据的情况下公布一封信，系故意滥用行政权力，也系导致其房屋被强拆的直接原因。因此，诉至一审法院，请求法院依法确认四季青镇政府公布一封信的行为违法；并由四季青镇政府承担本案诉讼费用。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》第一条、第二条规定了审判人员应当自行回避或依申请回避的情形。根据上述法律、司法解释的规定，当事人申请回避的对象应当为审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人，并不包括法院。且经本院审查，一审合议庭成员等亦不存在法定应当回避的情形。许占奎就回避问题提出的相关上诉主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，四季青镇政府公布一封信，是告知相关村的村民有关政府约谈调解工作的安排，提示村民及时参与政府谈话调解工作等。该信并未给村民设定权利义务，属于对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。许占奎针对四季青镇政府公布一封信的行为提起的本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围。一审法院据此裁定驳回许占奎起诉正确，本院应予维持。因许占奎的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。一审法院未准许其要求法院通知第三人参加诉讼的请求并无不当。许占奎关于一审法院遗漏第三人的上诉请求，本院不予支持。因当事人是否符合法定起诉条件的事实并非都需要经过开庭审理才能查明。本案中，一审法院经审查后认定四季青镇政府发布一封信的行为不属于行政诉讼的受案范围，迳行裁定驳回许占奎的起诉，符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款的规定。许占奎提出的一审法院应当开庭审理，查明案件事实等相关上诉主张，本院不予支持。综上所述，许占奎的上诉理由，均依据不足。其上诉请求，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  何君慧代理审判员  肖玲玲代理审判员  王 坤二〇一七年八月二十四日法官 助理  赵胜利书 记 员  苏 蒙