广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤12行终40号
上诉人（原审原告）怀集县中洲镇糯糖水电站。住所地：广东省肇庆市怀集县中洲镇糯糖村（糯糖林场内）。组织机构代码：L1693870-9。
负责人陈超棣。
委托代理人邓锷，男，1963年1月13日出生，汉族，住广东省怀集县。
被上诉人（原审被告）怀集县国土资源局。
法定代表人梁学海。
委托代理人容飞，该局工作人员。
委托代理人黄永青，广东洊江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局。住所地：广东省肇庆市端州区信安六路*号。组织机构代码：74626990-3。
负责人姚建洪。
委托代理人梁颖恒，该局工作人员。
委托代理人黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。
原审第三人怀集县中洲镇糯塘村爽坑石场。
负责人沈少潮。
上诉人怀集县中洲镇糯糖水电站（以下简称糯糖水电站）因与被上诉人怀集县国土资源局（以下简称怀集国土局）、肇庆市国土资源局（以下简称肇庆市国土局）、原审第三人怀集县中洲镇糯塘村爽坑石场（以下简称爽坑石场）行政许可纠纷一案，不服广东省怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，肇庆市国土局于2007年2月12日向爽坑石场颁发《采矿许可证》（证号：4412000720007），证载：开采矿种：建筑用花岗岩；生产规模：10万立方米／年；矿区面积：0.069平方公里；有效期限：伍年零陆个月，自2007年2月至2012年8月。2012年7月2日，怀集国土局就爽坑石场延续采矿权的申请，作出了怀国土资矿管（2012）1号《关于怀集县中洲镇糯塘村爽坑石场延续采矿权的批复》，同意爽坑石场延续爽坑石场采矿权。后爽坑石场向怀集国土局提交采矿权延续申请登记书、企业法人营业执照、矿产资源开发利用方案及备案证明、矿山地质环境保护与恢复治理方案、储量核实报告及评审备案证明、采矿权评估报告书及备案证明，和资源补偿费、采矿权使用费、采矿权价款等缴费证明等材料，向怀集国土局申请采矿权延续登记。根据爽坑石场提交的材料，经怀集国土局审查，查明石场可继续开采存量可满足未来八年开采存量，于2013年12月3日颁发给爽坑石场《采矿许可证》（证号：C4412002009047120011170），证载：开采矿种：建筑用花岗岩；生产规模：10万立方米／年；矿区面积：0.069平方公里；有效期限：捌年，自2013年12月3日至2021年12月3日。糯糖水电站不服怀集国土局向爽坑石场颁发《采矿许可证》（证号：C4412002009047120011170），向肇庆市国土局提出行政复议申请，要求撤销该《采矿许可证》。肇庆市国土局于2015年6月10日作出肇国土资得（2015）4号《行政复议受理通知书》，告知糯糖水电站其行政复议申请已受理。肇庆市国土局经审查，于2015年8月10日作出肇国土资复（2015）4号《行政复议决定书》，维持怀集国土局于2013年12月3日颁发《采矿许可证》（证号：C4412002009047120011170）给爽坑石场的行政行为。糯糖水电站仍不服，于2015年9月2日向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销肇庆市国土局于2015年8月10日作出的肇国土资复（2015）4号《行政复议决定书》和怀集国土局于2013年12月3日颁发给爽坑石场的《采矿许可证》（证号：C4412002009047120011170）。
另查明，2006年8月25日，糯糖水电站的负责人陈超棣与怀集县中洲镇糯塘村委会签订《投资兴建糯糖电站合同书》，约定由中洲镇糯塘村委会提供山地、水源等条件，由陈超棣负责筹集资金和电站工程规划和建设，在中洲镇糯塘管区阿牛坡地段兴建糯糖电站（暂名）。后糯糖水电站于2007年1月23日申请注册办理了营业执照，名称为怀集县中洲镇糯糖水电站，负责人为陈超棣。后于2007年4月22日，陈超棣与怀集县中洲镇糯塘村委会又签订《﹤投资兴建糯塘电站合同书﹥补充协议》，约定“石场按现合同期限至2013年为止不再包给任何人开采”。
原审法院认为，本案为地矿行政许可纠纷，本案的争议焦点为：1、怀集国土局向爽坑石场颁发涉案《采矿许可证》的行政行为是否合法；2、糯糖水电站是否为本案适格原告。根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条以及《广东省矿产资源管理条例》第五条的规定，县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门有权依法对矿产资源的开采进行审批登记并颁发采矿许可证。同时，根据《关于规范采矿权审批权限下放实施管理工作的通知》（肇国土资矿管（2010）60号）以及《关于进一步规范采矿权审批登记管理工作的通知》（肇国土资矿管（2012）5号）文件的规定，“不跨县（市、区），其矿山建设规模为中型以下（含中型）或可供开采的矿产资源储量规模为中型以下（含中型）的非金属矿产资源”，由县（市）国土资源局颁发采矿许可证。本案涉案采矿许可证开采矿种为建筑用花岗岩，年开采量为10万立方米，根据肇国土资矿管（2012）5号文附件3（矿山生产建设规模分类一览表），爽坑石场在矿山生产建设规模分类中为中型。因此，怀集国土局颁发涉案采矿许可证主体适格。爽坑石场本次采矿权申请登记属延续登记，已提交了《广东省国土资源厅关于完善采矿权登记管理有关问题的通知》采矿权申请事项提交资料目录中，采矿权延续登记所需提交的所有材料。怀集国土局对爽坑石场的采矿权延续登记申请予以审批，并颁发采矿许可证的行政行为事实清楚，手续齐备，程序合法，依法应予以维持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，肇庆市国土局作为怀集国土局的上一级主管部门，依法有权作出涉案复议决定。糯糖水电站于2015年6月9日向肇庆市国土局提出行政复议申请，肇庆市国土局于2015年6月10日作出受理通知书及答复通知书并送达给糯糖水电站和怀集国土局后，怀集国土局依法进行了答复。经肇庆市国土局审查，于2015年8月10日作出肇国土资复（2015）4号《行政复议决定书》，认为怀集国土局颁发涉案《采矿许可证》的行政行为主体适格、事实清楚、程序合法，维持怀集国土局颁发涉案《采矿许可证》的行政行为。后将该《行政复议决定书》依法送达给糯糖水电站和怀集国土局。因此，肇庆市国土局作出的肇国土资复（2015）4号《行政复议决定书》主体适格、事实清楚、程序合法，依法应予以维持。
关于原告糯糖水电站是否本案适格原告的问题，怀集国土局和肇庆市国土局认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，因地表使用权产生的民事纠纷与怀集国土局颁发采矿许可证的行政行为无关。故此，糯糖水电站不是本案的适格原告。但根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，糯糖水电站发现怀集国土局向第爽坑石场颁发涉案《采矿许可证》后，因不服而向肇庆市国土局提出行政复议申请。而肇庆市国土局也依法受理了糯糖水电站的复议申请，并作出行政复议决定。可见，肇庆市国土局认可了糯糖水电站的申请人资格，认为糯糖水电站的合法权益有可能受到怀集国土局颁发采矿许可证行为的侵犯。并且肇庆市国土局在《行政复议决定书》中载明“申请人如不服本行政复议决定，可以在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼”。故此，糯糖水电站是本案的适格原告。
综上所述，怀集国土局于2013年12月3日向爽坑石场颁《采矿许可证》（证号：C4412002009047120011170）的行政行为事实清楚、证据充分、手续齐备、程序合法、适用法律法规正确，依法应予以维持。肇庆市国土局于2015年8月10日作出的肇国土资复（2015）4号《行政复议决定书》主体适格、事实清楚、程序合法，依法应予以维持。糯糖水电站的诉讼请求理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回怀集县中洲镇糯糖水电站的诉讼请求。
上诉人糯糖水电站不服原审判决，向本院上诉称，原审判决认定事实有误，适用法律错误，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性，原判作出维持被诉具体行政行为的理由不成立。一、依据《立法法》第八十九条的规定，《立法法》属于宪法性文件，政府部门本应根据《立法法》意义上的法律的授权行使职权，而不能自我授权，在规定的幅度范围内行使职权，不能与法律、行政法相抵触。在本案中，被上诉人怀集国土局依据被上诉人肇庆市国土局制定的肇国土资矿管（2012）5号文件的规定颁发案涉《采矿许可证》给原审第三人。该文件与《广东省矿产资源管理条例》第二十五条第一款第（三）项的规定相抵触，怀集国土局颁发案涉《采矿许可证》主体不适格，属越权发证。同时，按照粤国土资矿管发（2007）34号《广东省国土资源厅关于进一步规范采矿权审批登记管理的通知》的规定“一、（二）开采下列矿产资源，由地级以上市国土资源主管部门颁发采矿许可证：……3、年开采量为10-30万立方米的建筑石料……。四、其他有关要求：（一）各地国土资源主管部门要按照本通知要求，积极解决当地采矿权审批登记中存在的问题，采取切实有效措施，进一步加强采矿权审批登记管理工作，严禁越权发证，擅自下放审批登记权以及弄虚作假等违法违规行为。违者，将依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，怀集国土局擅自下放审批登记权，属违法违规行为。据此，肇国土资矿管（2012）5号文件“不跨县（市、区），其矿山建设规模为中型以下（含中型）或可供开采的矿产资源储量规模为中型以下（含中型）的非金属矿产资源，由县（市）国土资源局颁发采矿许可证”的规定，与粤国土资矿管发（2007）34号规定相抵触，是擅自下放审批登记权的行为，在法律效力上是无效的，理应予以撤销。最高人民法院法（2004）96号《关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》，如果具体行政行为是依据下位法作出的，并未适用上位法。在此情况下，为维护法制统一，法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断，经判断下位法与上位法抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。在本案中，审理行政案件，原审应当以法律和行政法规为依据认定被诉具体行政行为的合法性，不应当按照部门规章（市国土局规章文件）来认定被诉具体行政行为的合法性。因此，原判适用法律错误。二、原判未查明原审第三人延续采矿权应当缴纳采矿权价款的事实以及矿产资源储量开发核实的要件情况。被上诉人怀集国土局于2013年12月3日核发延续原审第三人采矿许可证，而原审第三人至今未缴纳延续采矿权价款。且其于2014年12月提交矿产资源储量依据（原审第三人地形地质图），显然是先发证，后补延续理由审批。被上诉人怀集国土局的具体行政行为属程序违规的行为，原判认定该行为事实清楚、手续齐备、程序合法的事实有误。三、原判也未查明被上诉人肇庆市国土局在行政复议作出的具体行政行为的事实和法律依据的合法性。被上诉人怀集国土局于2015年6月24日收到《行政复议答复通知书》后，到7月31日，上诉人要求被上诉人肇庆市国土局提供被上诉人怀集国土局颁发给原审第三人采矿许可证具体行政行为的事实依据和法律依据及其材料，但始终在复议期间未能提供给上诉人质证。甚至，在原审期间也举证不能，被上诉人怀集国土局何时将上述依据提交给被上诉人肇庆市国土局？依据《行政复议法》第二十三条以及第二十八条第一款第四项的规定，被上诉人肇庆市国土局应当依法撤销被上诉人怀集国土局颁发给原审第三人的延续采矿许可证。因此，被上诉人肇庆市国土局作出的具体行政行为的理据不合法，原判认定事实清楚、程序合法的事实有误。综上，为维护法制统一，保护上诉人的合法权益，被上诉人怀集国土局颁发给原审第三人延续采矿许可证的具体行政行为主体不适格，越权发证，手续不齐，程序违法，依法理应予以撤销。被上诉人肇庆市国土局作出的肇国土资复（2015）4号《行政复议决定书》事实不清，缺乏主要证据、依据，擅自下放审批登记权，依法应予以撤销。原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求予以撤销。另外，上诉人在向本院提起上诉的同时，提出增加对肇国土资矿管（2012）5号《通知》进行合法性审查的诉讼请求。
被上诉人怀集国土局二审提交的答辩意见与一审提交的一致。
被上诉人肇庆市国土局二审提交的答辩意见与一审提交的基本一致，另补充答辩称，一、答辩人依法有权采取书面审查的形式，并作出案涉复议决定，上诉人要求质证缺乏事实和法律依据。答辩人在复议审查过程中，并未收到上诉人要求出示怀集国土局颁证行为的事实和法律依据的要求。根据《行政复议法》第二十二条、第二十三条的规定，行政复议原则上采取书面审查的形式，若在申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，而非上诉人所谓的听证、质证。二、答辩人下发的肇国土资矿管（2012）5号《通知》是否合法不属于本案审查的范围。根据《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第七项的规定，法院在行政诉讼中只对原告在其诉讼请求中有请求一并审查规章以下的规范性文件的时候才进行审查。但上诉人无论是在一审还是二审均没有提出对该项进行审查。故此，本案依法不应对肇国土资矿管（2012）5号《通知》进行审查。而且，所谓规范性文件，是对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的，对公民、法人和其他组织的权利义务和行为进行规范的行为规则。肇国土资矿管（2012）5号《通知》只是根据国土资源部和国土资源厅的内部行政命令，对内部职权进行调整的一个内部文件，不属于法律规定的规章以下的规范性文件的范畴。另外，如答辩人和怀集国土局在一审答辩中所引用的法律依据，县一级国土资源局有权颁发案涉采矿许可证。而作为行政机关，在不违反法律规定的大原则之下，有权根据实际的社会经济发展情况对各自的职权范围作适当调整。并且，从案涉通知所依据的文件的时间看，上诉人所引用的通知比这些文件形成的时间要早得多。也就是说，行政机关应按上级行政机关下发的最新行政命令执行。故此，答辩人下发的肇国土资矿管（2012）5号《通知》是合法的，且不属于上诉人所谓的规范性文件。因此，原审查明事实清楚，适用法律正确，依法应驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人爽坑石场在二审期间没有提出新的答辩意见。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明，糯糖水电站于2007年12月建成并投入使用。而被上诉人肇庆市国土局首次给原审第三人颁发《采矿许可证》的时间是2007年2月2日。
又查明，现已建成的糯糖水电站与爽坑石场（即案涉《采矿许可证》记载的位置）并不属于同一范围，而是相隔了一段距离，且糯糖水电站在地势上处于爽坑石场的上游。
再查明，《投资兴建糯糖电站合同书》约定，兴建糯糖水电站的位置坐落于中洲镇糯塘管区的阿牛坡地段。上诉人主张该地段在案涉《采矿许可证》记载的范围内，且糯糖水电站计划进行的二期建设将会扩展至该地段。因此，上诉人认为案涉《采矿许可证》的颁发影响糯糖水电站的二期建设，损害了其合法权益。
经审理，本院认为，上诉人糯糖水电站因对被上诉人怀集国土局给原审第三人爽坑石场颁发案涉《采矿许可证》的行为以及被上诉人肇庆市国土局复议维持上述颁证行为的决定不服，提起行政诉讼，综合一、二审查明的事实，从位置上看，糯糖水电站与案涉《采矿许可证》记载的位置并不在同一范围。从时间上看，原审第三人爽坑石场首次获得《采矿许可证》的时间早于上诉人糯糖水电站建成并投入使用的时间。另外，《投资兴建糯糖电站合同书》及其《补充协议》是上诉人与怀集县中洲镇糯塘村民委员会签订的，根据合同的相对性，上述合同及补充协议对原审第三人和被上诉人并不产生合同效力。同时，上诉人也未能提供证据证明其与被上诉人怀集国土局颁发案涉《采矿许可证》的行为之间存在利害关系。故上诉人并不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的公民、法人或者其他组织。因此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应裁定驳回上诉人的起诉。上诉人与案涉颁证行为没有利害关系，故其向被上诉人肇庆市国土局提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，被上诉人肇庆市国土局依法应当不予受理。现被上诉人肇庆市国土局受理上诉人的复议申请且作出实体审查于法无据。在上诉人没有复议申请权以及行政诉权的情况下，被上诉人肇庆市国土局受理上诉人的复议申请，作出实体审查，并赋予上诉人提起行政诉讼的权利，这并不能限制人民法院对上诉人的诉讼主体资格作出审查，上诉人亦不能因此享有行政诉权。故此，原审法院认为被上诉人肇庆市国土局受理了上诉人的复议申请并作出实体审查，赋予上诉人提起行政诉讼的权利，进而认定上诉人是本案的适格原告，没有法律依据，本院依法予以纠正。
另外，上诉人在二审期间提出的增加对肇国土资矿管（2012）5号《通知》进行合法性审查的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条的规定，本院依法不予审查。
综上所述，上诉人糯糖水电站无原告主体资格，法院已经受理的，应当裁定驳回起诉。原审法院受理其起诉并作出实体判决，违反法定程序，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第25号行政判决；
二、驳回上诉人怀集县中洲镇糯糖水电站的起诉。
本案一、二审受理费共100元，退回上诉人怀集县中洲镇糯糖水电站。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年八月一日
书 记 员 何剑锋
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