甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘行终10号
上诉人（原审原告）七里河区香源堂。
负责人沙洪伟，兰州市七里河区香源堂管委会主任。
委托代理人程仁奇，甘肃得舍律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府（以下简称省政府）。
法定代表人林铎，省政府省长。
委托代理人王维成，甘肃省国土资源厅法规处处长。
委托代理人陈灿，甘肃锐城律师事务所律师。
第三人中国石油天然气股份有限公司甘肃兰州销售分公司（以下简称中石油兰州分公司）。
法定代表人张爱民，该公司经理。
委托代理人汪雯，甘肃正天合律师事务所律师。
委托代理人杨晓楠，甘肃正天合律师事务所律师。
上诉人香源堂因诉省政府土地行政登记一案，不服兰州市中级人民法院（2015）兰行初字第22号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人香源堂的委托代理人程仁奇，被上诉人省政府的委托代理人王维成、陈灿，第三人中石油兰州分公司的委托代理人汪雯、杨晓楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2001年2月经原兰州石油公司五星坪油库申请，兰州市人民政府对申请人土地权属来源等进行调查，并在《兰州日报》发布公告无异议后，进行了初始登记，并核发了兰国用［2001］第Q01030号《国有土地使用证》，用地面积244667.1平方米。2001年6月，因中国石油天然气集团公司股份制改制，将使用权人由“兰州石油公司五星坪油库”变更为“甘肃省石油总公司”，使用权类型由“划拨”变更为“授权经营”，经甘肃省国土资源厅审核，换发了甘国用［2001］第374号《国有土地使用证》，原初始登记的土地四至范围、面积没有变化。2002年4月，根据国土资源部《关于中国石油天然气集团公司股份制改造土地估价结果确认和土地使用权处置的复函》（国土资函［1999］577号），对甘肃省石油总公司原登记的兰州市五星坪油库界址范围内的职工住宅用地分割剥离，土地使用面积变更为243231.2平方米，甘肃省石油总公司在省国土资源厅申请办理变更登记，并换发了甘国用［2002］第0490号《国有土地使用证》。2003年10月，根据国土资源部《关于中国石油天然气集团公司未上市销售重组项目土地资产处置的复函》（国土资函［2002］248号），原土地使用权主体变更为“中国石油天然气股份有限公司甘肃兰州销售分公司”土地使用权类型由“授权经营”变更为“国家作价出资（入股）”并办理了变更登记，为第三人中石油兰州销售分公司颁发了甘国用［2003］第1702号《国有土地使用证》，使用面积为243231.2平方米。2005年12月，中石油兰州销售分公司对其甘国用［2003］第1702号国有土地使用权范围内的住宅用地进行剥离分割，办理变更登记面积为241415.71平方米，并取得甘国用［2005］第1684号《国有土地使用证》。2008年2月1日，国土资源部公布的《土地登记办法》施行后，土地登记实行属地登记原则。另查明，中石油兰州销售分公司以七里河香源堂于2011年8月29日擅自组织人员将其土地东南围墙推倒拆除约40余米，要求立即停止侵权、恢复原状等为由，起诉至兰州市七里河区人民法院。七里河区人民法院在审理过程中，委托兰州市勘察测绘研究院进行测绘，测量面积为3449.3平方米，合5.174亩。2014年11月26日，七里河区法院作出（2012）七民初字第30015号民事判决，以中石油兰州销售分公司对［2005］第1684号国用土地使用证证载土地依法享有占有、使用、收益的权利为由，判决七里河香源堂立即停止侵权，将侵占原告的土地修复后交还中石油兰州销售分公司。七里河香源堂不服提起上诉后，于2015年2月提起本案诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告香源堂主张涉案范围内部分争议土地是其先辈们组织教民投入人力、物力建设，作为宗教活动场所用地占有，属于香源堂的用地范围。被告省政府却在2005年给第三人中石油兰州销售分公司颁发了土地证，起诉要求撤销甘国用［2005］第1684号《国有土地使用证》。但在本案审理过程中，香源堂并未提供有关政府部门给其依法确定国有土地使用权以及允许其使用诉争范围内土地的相关证据，故其主张争议土地属其合法权益无事实依据。省政府颁发给第三人中石油兰州销售分公司的甘国用［2005］第1684号《国有土地使用证》，是在2001年2月现第三人的前身申请初始登记的基础上，经历数次变更登记后的后续变更登记，将原土地使用权范围内的住宅用地分割剥离后，现土地使用权面积为241415.71平方米。原告香源堂在对涉案土地初始登记行为未提起诉讼情况下，只对后续土地使用权变更登记行为提起诉讼，不符合起诉条件。原告香源堂提出被告省政府在给第三人中石油兰州销售分公司颁发土地证时，没有充分了解诉争土地的渊源和土地的现状，其回填占有的荒沟属于香源堂地界范围的主张。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……”的规定，对涉案土地使用权争议，不属于本案审查范畴。据此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告七里河香源堂的起诉。
上诉人香源堂不服一审裁定上诉称，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”第（十二）项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，兰州市人民政府于2001年对涉案土地进行了初始登记，后来经过4次变更，目前生效的只有最后一次颁发的证件，初始登记的土地证已经无效，所以起诉最后的颁证行为并无不当。关于一审法院认为涉案土地不属于本案审查范围的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，双方没有协商过，政府没有处理过，因为土地纠纷和其他纠纷才诉至法院，而认为不属于本案审查范围，没有法律依据。综上，请求撤销一审裁定，重新审理本案。
被上诉人省政府答辩称，上诉人始终未提供有效证据证明其对涉案土地享有合法的使用权，不能证明其与第三人合法使用的土地存在法律上的利害关系。省政府在兰州市政府对涉案土地初始登记的基础上，对第三人使用的土地进行过四次变更登记，也只是对登记机关、土地使用权类型的变更或分割，未对土地初始登记范围的周边界址包括上诉人相邻址点均未变更，故上诉人的诉讼主体不适格。请求驳回上诉，维持原裁定。
第三人中石油兰州分公司述称，涉案土地颁证程序合法，本案不属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉超过法定起诉期限，依法应予驳回。请求驳回上诉人的全部上诉请求。
二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，2001年2月经原兰州石油公司五星坪油库申请，兰州市人民政府对申请人土地权属来源等进行调查，进行初始登记，并核发了兰国用［2001］第Q01030号《国有土地使用证》。此后，因中石油兰州分公司名称改变及企业改制等因素于2001年6月，2002年4月，2003年10月，经甘肃省国土资源厅审核，多次换发了《国有土地使用证》，故本案涉及的土地在2001年时已依法登记在中石油兰州分公司名下。2005年12月，因中石油兰州分公司对其登记的国有土地使用权范围内的住宅用地进行剥离分割，在相邻周边界址无变化，仍在土地初始登记的前提下，被上诉人换发甘国用［2005］第1684号《国有土地使用证》的行为，与上诉人没有利害关系。上诉人对该发证行为提起诉讼，不具有原告主体资格。
关于上诉人提出初始登记的土地证已经无效，应当起诉2005年最后发证行为的问题。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第二条规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”第十五条第一款规定：“土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。”第十六条规定：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”第十七条第一款第（一）项规定：“土地权利证书包括：国有土地使用证。”根据上述规定，土地登记是土地权利归属和内容的根据，是颁发土地使用证的基础和前提，没有土地登记，不存在颁发土地使用证。土地使用证是土地登记的载体，是证明土地使用者使用土地的法律凭证。因此，不能将土地发证行为等同土地登记行为，无论颁发的土地使用证发生多次的变更行为，其基础离不开土地初始登记。故对相对人产生实质影响的是土地初始登记行为，并非土地变更发证行为。
关于上诉人提出一并解决土地使用权争议问题，不属于本案审查范围，没有法律依据。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回起诉结果正确，上诉人香源堂的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何克祥
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 丁卫东