湖北省云梦县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂云梦行初字第00047号
原告饶秋霞。
委托代理人聂文健，男，1968年2月21日出生，汉族。代理权限：代为提起、变更、放弃诉讼请�，代签法律文书，代为和解。
委托代理人邬显国，男，1944年11月2日出生，汉族。代理权限：代为提起、变更、放弃诉讼请求，代签法律文书，代为和解。
被告安陆市人民政府。
法定代表人刘敏，安陆市人民政府市长。
委托代理人涂新春，代理权限为一般代理。
第三人安陆市国土资源局
法定代表人周文锦，安陆市国土资源局局长。
委托代理人程红伟，湖北维天律师事务所律师，代理权限为：代为承认、否认诉讼请求，出庭参加诉讼，代签、代收法律文书。
委托代理人李春明，代理权限为：代为承认、否认诉讼请求，出庭参加诉讼，代签、代收法律文书。
第三人唐克强。
第三人杨家银，又名家艮。
第三人秦晓莉，安陆市人民检察院干部。
原告饶秋霞不服被告安陆市人民政府、第三人安陆市国土资源局、第三人唐克强、第三人杨家银、第三人秦晓莉土�行政登记一案，经湖北省安陆市人民法院报请湖北省孝感市中级人民法院指定管辖，湖北省孝感市中级人民法院于2014年2月26日作出行政裁定书，指定本案由湖北省云梦县人民法院管辖，本院受理后，依法组成由审判员周峰担任审判长，审判员黄建平、人民陪审员张亚平参加的合议庭，于2014年4月22日公开开庭进行了审理，原告饶秋霞的委托代理人聂文健、邬显国，被告安陆市人民政府委托代理人涂新春、第三人安陆市国土资局委托代理人程红伟、李春明到庭参加了诉讼，第三人唐克强、第三人杨家银、第三人秦晓莉经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2007年9月5日，第三人秦晓莉之夫梅万剑（已故）依据其与第三人杨家银于2005年5月8日签订的协议书，申请补办28.5平方米土地使用权转让手续，同月10日，第三人安陆市国土资源局经审查�，认为第三人杨家银转让28.5平方米土地使用权给第三人梅万剑的行为符合有关法律规定，遂依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的规定，报请被告安陆市人民政府批准同意转让28.5平方米土地使用权给梅万剑，同年9月25日被告安陆市人民政府批准颁发了（安土国用（2007）第2492号）土地使用权证。
被告安陆市人民政府为证明其批准作出的土地行政登记行为具有事实及法律依据，向本院提交了如下证据：
证据一、国有土地使用权出让合同，证明杨家银于2004年8月28日取得该4254.6平方米土地使用权。
证据二、2005年5月8日，杨家银、唐克强与梅万剑签订的协议书。证明杨家银、唐克强将其取得土地使用权中的29平方米补偿给梅万剑。
证据三、杨家银土地登记审批表，证明该土地于2007年7月30日经审批。
证据四、梅万剑土地登记审批表，证明梅万剑受让土地28.5平方米于2007年9月25日审批。
证据五、2007年9月25日地籍调查表。
证据六、划拨土地使用权补办出让手续及土地变更审批表。
证据七、划拨土地使用权变更申请审批表。
证据八、梅万剑土地登记资料。
证据九、杨家银书写的情况说明。
证据十、秦晓莉书写的情况说明。
原告饶秋霞诉称，2005年间第三人唐克强及杨家银共同开发安陆市碧涢小区住宅楼，并取得碧涢小区的规划用地面积4354平方米，建设完工后，两人将小区房屋出售给原告等人，现原告取得房屋所有权证，小区规划用地应属公共用地，经小区业主查询，第三人唐克强、杨家银未经业主同意，将公共用地28.5平方米无偿转让给梅万剑（第三人秦晓莉之夫，已故），被告安陆市人民政府在未经审核的情况下，违反规划将小区土地登记�梅万剑名下，侵犯了原告的合法权益，故请求撤销［安土国用2007第2492号］登记。
原告饶秋霞为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：
证据一、饶秋霞与唐克强签订的售房协议。
证据二、安陆市房地产管理局颁发的房产证。
证据三、2004年6月安陆市李店粮食红石粮店（2004）03号地块规划图。
证据四、2007年7月30日安陆市人民政府颁发给杨家银的土地使用权证。
证据五、安陆市人民政府2007年9月26日颁发给梅万剑28.5平方米土地使用权证。
证据六、2008年4月28日唐克强、杨家银与梅万剑的协议书，证明2005年5月8日协议作废。
证据七、安陆市建筑勘察设计有限公司出具的有效期至2007年8月30日的碧涢小区设计图。
被告安陆市人民政府辩称，2004年8月23日，第三人杨家银通过挂牌程序取得安陆市碧涢小区4254.6平方米土地的使用权，土地用途为住宅，2005年杨家银在建临街房屋时与邻居梅万剑发生纠纷，经协商于2005年5月8日签订书面协议，由杨家银将紧邻梅万剑房后的28.5平方米土地转让给梅万剑作为补偿。2007年9月10日，梅万剑依据该协议申请补办28.5平方米土地使用权转让手续，经第三人安陆市国土资源局审查，第三人杨家银已依法取得该28.5平方米的土地使用权，并转让给梅万剑，梅万剑向第三人安陆市国土资源局提交了土地登记的书面材料，第三人安陆市国土资源局询问了申请人，并进行了现场勘查，认为申请登记的土地权属合法、面积准确、四界无争议，报经安陆市人民政府批准核发土地使用权证，2007年9月25日经安陆市人民政府批准并颁发了（安土国用（2007）第2492号）土地使用权证。该土地登记程序合法、有效，故请求驳回原告饶秋霞的诉讼请求。
第三人安陆市国土资源局述称，第三人杨家银通过挂牌程序取得4254.6�方米土地使用权，并于2007年7月30日依法登记发证，土地用途为住宅。2005年第三人杨家银动工建设，2006年12月竣工，2006年上半年开始销售。2005年开工建设时因占压梅万剑私房地基、损坏其下水道，2005年5月8日双方达成以梅万剑私房后空地28.5平方米进行补偿的协议，2007年9月5日梅万剑申请补办登记手续，同年9月25日经安陆市人民政府批准为梅万剑办理了土地登记，面积为28.5平方米，用途为住宅。原告饶秋霞没有取得土地使用权，杨家银没有成立房地产开发企业，属个人投资建设房屋，不属商品房，原告饶秋霞不具原告诉讼主体资格。原告饶秋霞所说的碧涢小区并非法律意义上的物业小区。我局登记梅万剑28.5平方米土地使用权，因土地使用权来源合法、有效，2007年7月30日杨家银办理土地使用权证时梅万剑所建房屋已经存在，我局在2007年9月5日受理梅万剑申请，同年9月10日经安陆市人民政府批准梅万剑土地出转让手续，其土地转让审批和登记行为符合法律法规，请求驳回原告饶秋霞的诉讼请求。
第三人安陆市国土资源局为支持其陈述，向本院提交了如下证据：
证据一、梅万剑土地登记资料，证明梅万剑土地登记审批情况。
证据二、杨家银国有土地使用权出让合同。
证据三、杨家银划拨土地使用权补办出让手续及土地变更审批表。
证据四、杨家银宗地现状图。
证据五、杨家银土地登记资料。
证据六、梅万剑划拨土地使用权变更申请审批表。
证据七、杨家银、唐克强与梅万剑协议书。
证据八、2013年12月17日、2014年1月20日询问杨家银笔录。
证据九、杨家银的情况说明。
证据十、秦晓莉的情况说明。
证据十一、碧涢小区楼盘销售协议。
第三人杨家银、唐克强、秦晓莉既未出庭作出陈述，亦未向本院提交证据。
经庭审质证，原告饶秋霞对被告安陆市人民政府提交的2005年5月8日杨家银、唐克强与梅万剑的协议书的真实性有异议，因2008年4月28日杨家银、唐克强与梅万剑另签订了一份协议，确认2005年5月8日签订的协议无效。被告安陆市人民政府及第三人安陆市国土资源局对原告饶秋霞提交的安陆市建筑勘察设计有限公司出具的有效期至2007年8月30日的碧涢小区设计图有异议，认为不能确认为规划，且有效期至2007年9月。双方对其它证据均无异议。
经审理查明，2004年安陆市人民政府拟挂牌出让（2004）03号地块，于2004年6月23日通过安陆市城市规划设计研究院制定了控制指标表，2004月8月28日，杨家银取得该地块土地使用权，并与安陆市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，合同约定了土地使用权出让金为850000元，主体建筑物性质为商品房住宅楼以及约定了相应的容积率、建筑限�和绿化比例。2005年杨家银开始建设，因在建设过程中与邻居梅万剑发生纠纷，2005年5月8日杨家银、唐克强与梅万剑签订协议，将该地块中紧邻梅万剑屋后的29平方米土地使用权转让给梅万剑作为补偿。后饶秋霞与唐克强签订了售房协议，房屋交付后，饶秋霞办理了房屋产权证。2007年7月30日杨家银申请补办了该地块的土地使用权登记手续，2007年9月5日梅万剑申请变更土地使用权登记，安陆市国土资源局以该地东、南与杨家银相邻，作了地籍调查，认为登记土地权属合法、面积准确、四界无争议，报请安陆市人民政府批准核发土地使用权证，2007年9月25日经安陆市人民政府批准并颁发了（安土国用（2007）第2492号）土地使用权证。原告饶秋霞知晓后，认为该地属碧涢小区住户共用面积，第三人唐克强、杨家银未经小区业主同意，将公共用地28.5平方米无偿转让给梅万剑（第三人秦晓莉之夫，已故），被告安陆市人民政府在未经审核的情况下，违反规划将小区土地登记在梅万剑名下，侵犯了原告的合法权益，故向法院提起诉讼，请求撤销［安土国用2007第2492号］登记。
本院认为，杨家银、唐克强与梅万剑虽分别于2005年5月8日和2008年4月28日签订了两份协议，但协议内容只对建墙高度进行了变更，其它内容均未改变。对于安陆市建筑勘察设计有限公司出具的有效期至2007年8月30日的碧涢小区设计图，因安陆市建筑勘察设计有限公司加盖了出图专用章，可认定为一份设计图。
本院认为，第三人杨家银取得的被告安陆市人民政府挂牌出让（2004）03号地块的土地使用权，在签订国有土地使用权出让合同时，约定主体建筑物性质为商品房住宅楼，在建设过程中，因对梅万剑房屋造成影响，第三人杨家银、唐克强将该地块中一部分（28.5平方米）作为补偿给梅万剑，实际上已改变土地控制指标和约定的土地用途，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第十九条：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”的规定。被告安陆市人民政府在批准办理土地登记及诉讼过程中未提供该地块规划已作变更的证据，属依据不足。对于原告饶秋霞是否具备原告诉讼主体资格，因第三人杨家银建设的房屋不是自住而是商品房，原告饶�霞实际已购买，且入住办理了房产证，该地块与其有一定的利害关系，饶秋霞具备作为原告的诉讼主体资格。是此，经合议庭评议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第一项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三项的规定，判决如下：
撤销被告安陆市人民政府批准颁发的安土国用（2007）第2492号）土地使用权证。
本案诉讼费50元，由被告安陆市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周 峰
审 判 员 黄 建 平
人民陪审员 张 亚 平
二〇一四年七月十日
书 记 员 �蔡妮
附法律条文：
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”第十九条：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条：“3、第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。