广东省佛山市禅城区人民法院行 政 判 决 书（2013）佛城法行初字第77号原告朱惠芳，女，汉族，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。委托代理人陈少欢，女，汉族，年月日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。委托代理人黄东阳，男，汉族，年月日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。被告佛山市禅城区国土城建和水务局。住所地：广东省佛山市禅城区。法定代表人卢建华，局长。委托代理人周德卫，广东信步律师事务所律师。委托代理人刘敏，女，汉族，年月日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。原告朱惠芳不服被告佛山市禅城区国土城建和水务局行政行为纠纷一案，于2013年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2013年4月10日受理后，于2013年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年4月24日公开开庭审理了本案。原告朱惠芳的委托代理人陈少欢、黄东阳、被告的委托代理人周德卫、刘敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2012年12月19日作出《东华里土地使用证注销公告》，对祖庙片区内（祖庙路以东、人民路以南、福贤路以西、建新路以北地块；建设街地块；祖庙汽车站地块；丝绸试样厂地块；东华里片区：福贤路以东、燎原路以南、市东下路以西、兆祥路以北地块；东成巾布厂地块，总用地面积581310平方米）共384个《国有土地使用证》予以公告注销。被告于2013年4月12日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、组织机构代码证；2、佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》及附表《佛山市国土资源和城乡规划局下放的行政审批（管理）事项清单》。以上证据1、2证明被告作为佛山市禅城区的土地行政管理机关，依法拥有注销涉案土地登记的行政职权。3、佛国土资禅字（2007）109号《关于收回国有土地使用权的请示》；4、佛府国土禅字（2007）1号《关于收回国有土地使用权的批复》；5、佛国土资禅字（2007）134号《收回国有土地使用权决定书》；6、《收回国有土地使用权公告》。以上证据3-6证明涉案土地经佛山市人民政府批准已经收归国有，原告已不再拥有涉案土地的使用权，被告作出注销涉案土地登记的行为有相关事实依据。7、土地登记卡；8、《东华里土地使用证注销公告》及附表《祖庙东华里片区注销国有土地使用证的清单》；9、《东华里土地使用证废止公告》及附表《祖庙东华里片区废止国有土地使用证的清单》。以上证据7-9证明被告注销涉案土地登记的行为程序合法。被告向本院提供了以下法律依据：1、《土地登记办法》第3条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第7条。以上法律依据证明被告拥有注销涉案土地登记的行政职权。3、《土地登记办法》第50、56、76条。证明被告注销涉案土地登记的行为适用法律法规正确，程序合法。4、《中华人民共和国物权法》第28条。证明原告所拥有的土地使用权因政府的收地行为已经依法消灭。原告诉称，一、被告在没有法律、法规的授权下作出《东华里土地使用证注销公告》不合法。原告的《国有土地使用证》是由佛山市政府的国土资源行政主管部门颁发的，故注销原告的《国有土地使用证》的行为应由佛山市政府国土资源行政主管部门作出。被告作为下级行政机关，在没有法律、法规受权的情况下，注销上级行政机关所颁发的证书，明显不合法，违反了行政法的基本原则。二、《东华里土地使用证注销公告》违反了《土地登记办法》的相关规定。1、根据佛山市国土资源局在2007年10月23日发出的《收回国有土地使用权公告》可知，收回祖庙——东华里片区国有土地使用证已经市人民政府批准。同理，《东华里土地使用证注销公告》也应当报经佛山市人民政府批准，而被告作出的该公告却未经佛山市人民政府批准，也未经同级的佛山市禅城区人民政府批准，违反了《土地登记办法》第三条、第十四条第二款的规定。2、被告作出的《东华里土地使用证注销公告》上称，其依据《土地登记办法》第五十条第一款、第五十六条及第七十六条的规定，对附表范围内的国有土地证予以公告注销。而根据佛山市国土资源局在2007年10月23日发出的《收回国有土地使用权公告》可知，被告所收回的国有土地不存在《土地登记办法》第五十条所规定的可以直接办理注销登记的情形。故被告对原告的土地使用证予以公告注销不符合《土地登记办法》第五十六条、第七十六条的规定。三、《东华里土地使用证注销公告》违反了房地产权利主体一致原则，且被告作出该公告时未能提供法律、法规依据。由于原告的房产物业是土地使用证占用范围内的土地定着物，且原告仍然拥有该土地使用证上建筑房屋的所有权，故原告应当拥有该土地使用权。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规，房地产权利主体一致是一项普遍得到认可的原则。土地使用权是一种财产权，被告在拆迁人未向原告作出任何拆迁安置补偿、原告仍然拥有该土地使用权证的使用权，拥有该土地上房屋的所有权的情形下，作出《东华里土地使用证注销公告》，注销原告的土地使用证，实质上是剥夺原告的土地使用财产权。被告剥夺原告的土地使用财产权，且未能提供法律、法规的条文依据，因而该行为是不合法的。基于国家基本法律中关于公民、法人合法民事权益的规定和法律保护，被告无权注销原告的土地使用证。四、被告作出注销原告的土地使用证的公告是可诉的具体行政行为，故被告应当参照民事诉讼法中有关诉讼文书送达的规定，向原告送达相关的注销文书。本案中，原告在没有法律、法规的授权下作出《东华里土地使用证注销公告》且不向原告予以文书送达，是不合法的。五、佛山市国土资源局收回祖庙东华里片区国有土地使用权不合法。1、佛山市国土资源局于2007年10月23日作出并于2007年10月25日刊登于佛山市日报的《收回国有土地使用权公告》告知收回土地使用权的面积，但在公告及附图中均未告知“文物保护单位及其它规划予以保留的房屋的土地使用权除外”。而在佛山市日报当天同一版面上刊登的佛山市建设局于2007年10月24日作出的《房屋拆迁公告》则告知了“文物保护单位及其它规划予以保留的房屋除外”。由于文物保护单位及其它规划予以保留的房屋自然也包括保护所依法占有的土地使用权（法律、法规有特别规定的除外）。因此，《收回国有土地使用权公告》违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条、《中华人民共和国文物保护法》第六条、《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十六条及《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》的规定。同时，《收回国有土地使用权公告》也违反了《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理办法》第二十条的规定。2、根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》及《全面推进依法行政实施纲要》第十条、《广东省政务公开条例》第七条的规定，佛山市人民政府有义务公开其作出的《批准收回祖庙东华里片区国有土地使用权》。另，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定，批准收回祖庙东华里片区国有土地使用权的批文及其内容，属于佛山市人民政府重点公开的政府信息。自2007年至今，佛山市政府信息公开发布的法定媒体之一：佛山日报及佛山市人民政府官方网站，均没有关于佛山市人民政府批准收回祖庙东华里片区国有土地使用权的批文及其内容的政府信息可以查阅。故，可以认定，佛山市国土资源局收回祖庙东华里片区国有土地使用权不合法。综上，被告作出的《东华里土地使用证注销公告》缺乏法律、法规依据。故原告特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的《东华里土地使用证注销公告》附表中序号为57号，权利人为朱惠芳，坐落于佛山市禅城区丽园一街18号101房，证号为06000212311的国有土地使用证的注销行为；2、确认原告所持有的佛府国用字（2000）第06000212311号国有土地使用证仍是合法有效的证件；3、本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼期间向法院提供的证据有：1、身份证；2、国有土地使用证；3、房屋所有权证。以上1-3证据证明1、原告是本案的合法主体；2、原告是案涉房屋的国有土地使用权人，享有土地权利，原告依法登记的国有土地使用权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯；3、涉案国有土地上的房屋属原告所有，原告拥有禅城区丽园一街18号101房的所有权，无可争议。虽然政府公告征收原告的房屋，但未依法给予补偿，原告拥有原房屋的所有权未发生变化，作为房屋所有权载体的土地使用权亦未发生变化，根据法律规定应当遵守房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权利主体一致的原则，在原告仍拥有房屋所有权的情形下，被告注销土地使用证，严重侵害原告的合法权益，被告的注销行为违法。4、《收回国有土地使用权公告》。证明根据相关法律规定，收回公告不是被告注销涉案土地使用权的依据。公告之后，还有一系列的法定程序实施，如给土地使用权人补偿等。公告之后直接注销土地使用证无事实和法律依据。本案未给原告补偿安置即行注销土地使用证，是不合法的。5、《东华里土地使用证注销公告》及附表。证明原告对涉案具体行政行为不服，向法院提起诉讼。被告辩称，一、被告拥有注销涉案土地登记的行政职权。根据《土地登记办法》第三条的规定，被告作为佛山市禅城区的土地行政管理机关，拥有注销涉案土地登记的行政职权。二、被告作出注销涉案土地登记的具体行为有相关的事实及法律依据，程序合法。1、涉案土地经佛山市人民政府批准已经依法收回。为了更好地保护祖庙东华里特有的历史文化瑰宝，加快推进禅城区的旧城区改造，2007年7月23日，佛山市国土资源局向佛山市人民政府提交了佛国土资禅字（2007）109号《关于收回国有土地使用权的请示》，报请佛山市人民政府批准收回包括祖庙片区：祖庙路以东、人民路以南、福贤路以西、建新路以北地块，面积237069平方米；建设街地块（即A地块），面积39582平方米；祖庙汽车站地块（即B地块），面积9619平方米；丝绸试样厂地块（即C地块），面积23150平方米；东华里片区：福贤路以东、燎原路以南、市东下路以西、兆祥路以北地块，面积241251平方米；东成巾布厂地块（即D地块），面积30639平方米。合计共收回土地使用权面积581310平方米。收回的土地使用权拟划交区土地储备中心实施统一规划、统筹开发。2007年7月31日，佛山市人民政府作出了佛府国土禅字（2007）1号《关于收回国有土地使用权的批复》决定收回祖庙东华里片区的国有土地使用权。2007年10月25日，佛山市国土资源局在佛山日报上刊登《收回国有土地使用权公告》，公告中明确“为加强对祖庙东华里历史文化街区的保护和利用，切实改善旧城区居民的生活居住条件，经市人民政府批准，被告决定收回祖庙东华里片区国有土地使用权。收回范围包括祖庙片区：祖庙路以东、人民路以南、福贤路以西、建新路以北地块，面积237069平方米；建设街地块（即A地块），面积39582平方米；祖庙汽车站地块（即B地块），面积9619平方米；丝绸试样厂地块（即C地块），面积23150平方米；东华里片区：福贤路以东、燎原路以南、市东下路以西、兆祥路以北地块，面积241251平方米；东成巾布厂地块（即D地块），面积30639平方米。合计共收回土地使用权面积581310平方米，具体位置见附图。”根据以上事实可知，涉案土地在2007年10月25日佛山市国土资源局刊登《收回国有土地使用权公告》时就已经收归国有，原告已不再拥有涉案土地的使用权。2、被告作出注销涉案土地登记的具体行为有相关事实依据，适用法律法规正确，程序合法。如上所述，涉案土地已经被依法收回，原告已不再拥有涉案土地的使用权，被告作出注销土地登记的具体行政行为有相关事实依据。如上所述，涉案土地已经被依法收回，根据《土地登记办法》第五十条的规定，被告注销涉案土地登记适用法律法规正确。根据《土地登记办法》第五十六条以及第七十六条的规定，被告在涉案土地被依法收回后，依法注销涉案的土地登记，并在涉案土地的土地登记卡上注明“根据佛府国土禅字（2007）1号批复，该房屋已纳入祖庙片区改造范围，根据《土地登记办法》第五十条第一款“依法收回的国有土地”的规定，直接注销该房屋的国有土地使用证。”在土地登记薄上注明注销登记事宜后，2012年12月24日，被告在佛山市禅城区人民政府门户网站上公告注销原告所持有的涉案土地证，同日，在被告的门户网站-通知公告栏目也发布了上述注销公告，因此被告注销涉案土地登记的具体行为程序合法。三、至于原告所述的，其仍然持有涉案土地证及地上房屋所有权证，被告认为：在涉案土地已经被依法收回的情况下，其所持有的土地证及房屋所有权证不再是物权凭证，而是原告与拆迁补偿单位签订拆迁补偿合同，领取补偿款的依据。原告以此为由，认为注销涉案土地证具体行政行为不合法没有相关法律依据。四、至于原告所述的，要求法院审查佛山市国土资源局收地行为的合法性，被告认为：佛山市国土资源局经佛山市人民政府批准提前收回包括涉案土地在内的整个祖庙东华里片区国有土地使用权行为的合法性，与原告所诉的要求撤销注销涉案土地登记的具体行政行为属不同法律关系，原告对佛山市国土资源局收地行为不服的，应当另案起诉。五、对于原告诉讼请求中要求确认其所持有的佛府国用（2000）第06000212311号国有土地使用证仍然是拥有国有土地使用权的合法有效证件，被告认为，如上所述，为了更好地保护祖庙东华里特有的历史文化瑰宝，加快推进禅城区的旧城区改造，包括涉案土地在内的整个祖庙东华里片区，经佛山市人民政府批准佛山市国土资源局已经依法收回，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，在该收地行为未被有权机关撤销前，原告所持有的土地证项下的土地使用权因收地行为已经消灭，原告所持有的原土地证已经不再是拥有项下土地使用权的物权凭证，仅仅只是原告与拆迁补偿单位签订拆迁补偿合同、领取相关拆迁补偿的依据。综上所述，涉案土地经佛山市人民政府批准依法提前收回，被告作出注销涉案土地登记的行为有充分的事实和法律依据，且程序合法。原告的起诉，没有事实和法律依据，因此请求依法驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：对被告提供的证据1、2、7-9，原告经质证对真实性均无异议，本院予以确认。至于被告作出注销涉案国有土地使用证的行政行为是否合法，属本案行政争议焦点之一，本院将结合全案的证据和查明的事实待后论述。证据3-6，原告经质证对真实性无异议，但认为与本案无关。经审查，该组证据是有关行政机关收回涉案国有土地使用权的请示、批准文件，于本案讼争的行政争议具有法律上的关联性，本院予以确认。对原告提供的证据1-4，被告经质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。证据5，与被告提供的证据8相同，不再重复。以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律法规依据，本院将结合查明的事实，作出适用法律是否正确的认定。根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：2007年7月23日，原佛山市国土资源局作出佛国土资禅字（2007）109号《关于收回国有土地使用权的请示》，报请佛山市人民政府批准，将以下范围包括祖庙片区的土地使用权收回：祖庙路以东、人民路以南、福贤路以西、建新路以北地块，面积237069平方米；建设街地块（即A地块），面积39582平方米；祖庙汽车站地块（即B地块），面积9619平方米；丝绸试样厂地块（即C地块），面积23150平方米；东华里片区（福贤路以东、燎原路以南、市东下路以西、兆祥路以北）地块，面积241251平方米；东成巾布厂地块（即D地块），面积30639平方米。总用地面积581310平方米，具体位置见附图。收回的土地使用权拟划交区土地储备中心实施统一规划、统筹开发。2007年7月31日，佛山市人民政府向原佛山市国土资源局作出佛府国土禅字（2007）1号《关于收回国有土地使用权的批复》，同意原佛山市国土资源局的上述报请。原佛山市国土资源局于2007年10月23日作出佛国土资禅字（2007）134号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回上述范围的国有土地使用权，收回土地涉及地上建筑物拆迁补偿安置按《祖庙东华里片区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》执行，并将上述决定进行了公告。2012年10月31日，被告在权利人为朱惠芳，坐落于佛山市丽园一街18号101房，土地证号为060002123**的《土地登记卡》“变更记事栏”中记载：根据佛府国土禅字（2007）1号批复，该房屋已纳入祖庙片区改造范围，根据《土地登记办法》第五十条第一款“依法收回的国有土地”的规定，直接注销该房屋的国有土地使用证。2012年12月19日，被告作出《公告》，告知位于祖庙路以东、人民路以南、福贤路以西、建新路以北地块；建设街地块；祖庙汽车站地块；丝绸试样厂地块；东华里片区（福贤路以东、燎原路以南、市东下路以西、兆祥路以北）；东成巾布厂地块，总用地面积581310平方米的国有土地，根据佛府国土禅字（2007）1号《关于收回国有土地使用权的批复》已于2007年7月31日经佛山市人民政府同意收回作为祖庙东华里片区旧城改造用地，根据《土地登记办法》第五十条第一款、第五十六条及第七十六条的规定，对附表《祖庙东华里片区注销国有土地使用证的清单》范围内的国有土地使用证予以公告注销，并于2012年12月24日分别在被告网站及佛山市禅城区人民政府网站发布。上述附表包含原告坐落于佛山市丽园一街18号101房，证号为06000212311的国有土地使用证。2013年1月14日，被告作出《东华里土地使用证废止公告》，对上述注销的国有土地使用证予以公告废止，并于2013年1月18日在被告网站上发布。原告得知后，不服被告注销其国有土地使用证的行政行为，诉至本院，形成本案行政诉讼。另查明，上述《土地登记卡》的登记机关为原佛山市国土资源局。经佛山市人民政府机构设置进行调整，原佛山市国土资源局的职责整合划入佛山市国土资源和城乡规划局。2011年8月29日，佛山市国土资源和城乡规划局向被告作出佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，将包括国有、集体土地注销（土地所有权、土地使用权、他项权）在内的审批事项下放给被告。本院认为，本案的行政争议焦点为：一、被告作出注销证号为06000212311国有土地使用证的具体行政行为是否合法。重点审查：1、被告是否具有作出注销涉案国有土地使用证的行政职权，有无超越职权；2、被告作出注销涉案国有土地使用证的具体行政行为有无事实和法律依据；3、被告作出注销涉案国有土地使用证的具体行政行为程序是否合法。二、原告的第二项诉讼请求有无事实和法律依据。关于被告是否具有注销涉案国有土地使用证的行政职权，有无超越职权的问题。原告提出，涉案国有土地证由原佛山市国土资源局颁发，在没有法律、法规授权的情况下，下级行政机关作出注销上级行政机关颁布的国有土地使用证公告不合法。经审查，涉案《土地登记卡》的登记机关为原佛山市国土资源局。经佛山市人民政府机构设置调整后，原佛山市国土资源局的职责整合划入佛山市国土资源和城乡规划局。为提高行政效率，降低行政成本，佛山市作为大部门体制改革试点，在行政审批制度改革方面先行先试，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划通（2011）83号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，将包括国有、集体土地注销（土地所有权、土地使用权、他项权）在内的审批事项下放给被告，并未违反法律的禁止性规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”以及上述《通知》，被告具有注销涉案土地登记的行政职权，其对涉案国有土地使用证进行注销并未超越职权。原告的上述主张理由不成立，本院不予采纳。关于被告注销涉案国有土地使用证有无事实和法律依据的问题。原告认为，根据佛山市国土资源局在2007年10月23日作出的《收回国有土地使用权公告》可知，不存在被告可直接办理注销涉案土地使用证登记的情形；且根据房地产权利主体一致原则，原告仍然拥有涉案土地使用权和房屋所有权，被告注销涉案土地使用证不合法。经审查，根据佛山市人民政府作出的佛府国土禅字（2007）1号《关于收回国有土地使用权的批复》、原佛山市国土资源局作出的佛国土资禅字（2007）134号《收回国有土地使用权决定书》以及查明的事实，2007年10月，祖庙片区内（祖庙路以东、人民路以南、福贤路以西、建新路以北地块：建设街地块；祖庙汽车站地块；丝绸试样厂地块；东华里片区；福贤路以东、燎原路以南、市东下路以西、兆祥路以北地块；东成巾布厂地块，总用地面积581310平方米）包括原告原有的国有土地在内的国有土地使用权均已被决定收回。被告根据上述《批复》及《决定书》注销涉案国有土地使用证符合《土地登记办法》第五十条：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……”的规定。原告还提出，佛山市国土资源局未对文物保护单位及其它规划予以保留的房屋进行除外，且批文未在佛山日报、佛山市人民政府官方网站进行公开发布，其收回祖庙东华里片区国有土地使用权明显不合法。经审查，原告的上述异议属对上述《批复》、《决定书》批准、决定收回涉案国有土地使用权具体行政行为合法性的质疑。由于收回涉案国有土地使用权与注销涉案国有土地使用证分属不同的具体行政行为，其合法性在本案中不作审查，该具体行政行为在被依法定程序撤销或变更之前，对外具有法律效力。故原告的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。关于被告注销涉案国有土地使用证程序是否合法的问题。原告认为，佛山市国土资源局收回涉案国有土地使用权经佛山市人民政府批准，因此，被告注销涉案国有土地使用证也应报经佛山市人民政府批准，被告未经佛山市人民政府，亦未经佛山市禅城区人民政府批准注销涉案国有土地使用证违反《土地登记办法》第三条、第十四条第二款的规定。本案中，被告作出的是注销国有土地使用证的行政行为，《土地登记办法》对可直接办理注销登记的情形进行了明确的规定。根据《土地登记办法》第五十条：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……”的规定，涉案国有土地使用权已被依法收回，被告可直接对涉案国有土地使用证办理注销登记，原告的该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。原告还认为，被告应参照《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，向原告送达注销登记的文书。根据《土地登记办法》第五十六条：“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”以及第七十六条：“土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告”的规定，涉案国有土地使用证被注销后，被告在未能收回涉案国有土地使用证的情况下，于土地登记卡上载明注销的原因及依据，并在佛山市人民政府网站和被告门户网站上进行了公告废止，其注销涉案国有土地使用证并公告废止的行为符合法律法规规定。原告的上述主张理由不成立，本院不予采纳。据此，原告提出第二项诉讼请求无事实依据，本院不予支持。综上，原告起诉及抗辩理由缺乏事实和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：驳回原告朱惠芳的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告朱惠芳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  邬青山代理审判员  陈青兰人民陪审员  陈汝成二〇一三年五月十五日书 记 员  吴桂萍附相关的法律条文：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。