河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行初149号
原告徐先娥，女，汉族，1969年5月14日出生，住河南省偃师市。
诉讼代表人姬庆霖，男，汉族，1947年9月5日出生，住河南省偃师市。
诉讼代表人姬遂圈，男，汉族，1947年10月27日出生，住河南省洛阳市洛龙区。
诉讼代表人姬天照，男，汉族，1956年8月26日出生，住河南省偃师市。
被告洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区。
法定代表人刘宛康，市长。
委托代理人杨亮，洛阳伊滨区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人张旭婕，洛阳伊滨区管理委员会法制办主任。
原告徐先娥因要求确认被告洛阳市人民政府征地、征收土方违法，于2017年1月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人姬庆霖、姬遂圈、姬天照，被告的委托代理人杨亮、张旭婕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2009年9月5日至2014年12月底，市、区领导和李村镇领导，由村两委配合，征收了原告所在的石罢村5134.32亩耕地，价格每亩5.5万到每亩几千元不等，征收了该村124806方老河堤土方，不开村两会，不开群众代表会，也不张榜公告，完全剥夺了宪法赋予原告作为公民最基本的权利——人权、平等权，粗暴践踏了“中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见”中办发﹝2004﹞17号文件，剥夺了原告的知情权、参与权和决策权，同时也违反了土地管理法实施条例第二十五条以及物权法第五十八条、五十九条、第六十三条的规定，故请求确认被告征地、征收土方违法。
原告向本院提交证据如下：1、1951年5月23日河南省洛阳县土地房产所有证（姬庆霖）一份，证明姬庆霖对土地享有所有权；2、示意图一份，证明石罢村全部被征收的土地和老河堤的水利设施；3、徐红召等五人的证人证言一份，证明被告提供的GPS定位图是骗人的；4、管护协议一份，证明被告征地违法；5、被告提供的工程总体布置图、伊河东湖综合治理东延伸工程面积图各一份，证明测绘单位提供图纸时，图纸上面的标注受被告操控，已达到被告少赔偿、不赔偿的目的；6、河南省国土资源厅政府信息公开告知书一份，证明在蓝线内的土地被告必须经过国土资源部门批准才能征收。
被告辩称：一、原告的诉讼请求不明确，依法应驳回其起诉。原告的诉讼请求中未明确要求确认被告征哪一块土地是违法的，在事实与理由部分则提到了东石罢社区的5134.32亩地，原告没有具体的、明确的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定，原告的诉讼请求不具体，且原告与具体行政行为之间没有直接利害关系，依法应当裁定驳回原告的起诉。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限，依法应驳回其起诉。原告的起诉状中涉及的被告对伊洛河东石罢社区河滩地进行的回收及补偿工作是在2014年12月底实施，该时间距离2016年12月24日原告起诉的时间已经有24个月之久。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四、四十五、四十六条的规定，原告不服被告具体行政行为的，应当在知道或应当知道被告作出具体行政行为之日起六个月内提出。本案原告的起诉，显然已经远远超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。三、原告诉称与事实不符，被告对伊洛河东石罢社区的河滩地进行回收及补偿的行为法律依据明确。1、原告所在的东石罢社区的河道，自2009年开始进行伊河市区段防洪综合治理工程，原告诉称被告征地5134.32亩无事实及法律依据。2、本案涉及土地系伊河市区段防洪综合治理工程用地，其涉及使用的土地是河滩、滩涂，并非是征用东石罢社区所有的集体土地、耕地，其实质是国有土地回收。该工程是洛阳市政府为了提高伊河市区防洪标准，保护沿河两岸人民生命财产安全，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施<中华人民共和国水法>办法》、《河南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》和《河南省河道管理条例实施办法》决定实施的防洪综合治理工程。洛阳市人民政府对于伊洛防洪综合治理是依据以上法律、规定、办法等对回收范围予以确定，具体范围如下：1、伊河南堤上游自李村镇石罢村界内，下游至庞村镇草店村界内，全长1.622公里；2、伊河北堤上游自佃庄镇王圪垱村界内，下游至佃庄镇相公庄村界内，全长1.559公里，伊河两岸河道控制蓝线范围内。同时参照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办[2013]113号）、《伊滨区征收集体土地和地上附属物拆（搬）迁补偿实施细则》（伊滨文[2014]37号）补偿标准对土地征用及地面附属物进行补偿。被告对涉及东石罢社区界内滩地滩涂的回收及补偿法律依据明确，未违反相关法律规定，并非违法征地。四、被告涉案土地征用程序合法。本案涉及的土地及地上附属物均在被征迁范围内，伊滨区管理委员会具体实施的征地拆迁工作是在被告授权下依照法定程序进行。2009年9月5日，被告发布《洛阳市人民政府关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》洛政通[2009]8号公告，该公告明确了征地拆迁范围及具体负责实施单位，并于2014年6月29日张贴公告，即伊滨通（2014）1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告，本案所涉征地拆迁工作程序合法。综上，原告诉讼请求不明确，起诉已超出起诉期限，且所诉与事实不符，其诉求无任何事实与法律依据，应依法予以驳回。
被告向本院提交证据如下：第一组证据：1、洛阳市城乡规划局伊河东湖水面工程选址意见书；2、洛阳市城乡规划局伊河东湖水面工程总体布置图；3、伊河东湖综合治理东延伸工程面积图；4、洛阳新区伊滨区分区规划（2010-2020）土地使用规划图。证明内容：1、本案涉及的土地系洛阳市伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁，其涉及使用的土地是国有的河滩、滩涂，并非是征用东石罢社区所有的集体土地、耕地。2、该工程是洛阳市政府为了提高伊河市区防洪标准，保护沿河两岸人民生命财产安全，根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施<中华人民共和国水法>办法》、《河南省实施<中华人民共和国防洪法>办法》和《河南省河道管理条例实施办法》决定实施的防洪综合治理工程，并非违法征地。第二组证据：1、洛政通[2009]8号《洛阳市人民政府关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》；2、伊滨通（2014）1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告及通告张贴情况的照片。证明内容：本案涉及的土地及地上附属物均在伊河防洪综合治理工程被征迁范围内，被告具体实施征地拆迁工作前张贴了通告、公告，是严格依照法定程序进行的。第三组证据：1、洛阳新区管理委员会文件洛新管[2009]14号洛阳新区管理委员会关于印发《伊河综合治理占用土地及地面附着物补偿标准》的通知；2、《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办[2013]113号）、《伊滨区征收集体土地和地上附属物拆（搬）迁补偿实施细则》（伊滨文[2014]37号）；3、李村镇东石罢社区及涉案村民所在生产队关于确定补偿款分配方案的会议记录、村委决议；4、东石罢社区向原告发放补偿款凭证及明细单。证明内容：1、在伊滨区管理委员会具体实施中，由于本案涉及土地由伊滨区国土局及所涉乡镇（李村镇）村（东石罢社区）及本案原告所在村民小组的积极配合下，对所涉征迁的土地及附属物进行了丈量评估，土地征用及地面附属物补偿标准参照洛新管[2009]14号、洛政办[2013]113号、伊滨文[2014]37号标准进行了补偿，并由东石罢社区两委会会议、居民会议决定了分配方案，最终将补偿款发放给村民，被告的用地行为并未对原告造成任何经济损失。2、部分原告与表中的实际领款人系同一户，领款时有的户是户主领取，有的户是户主家人领取，原告所在户已经领取了相应补偿款。第四组证据：1、（2016）豫01行初82号行政判决书；2、（2016）豫01行赔初6号行政判决书。证明内容：同类案件已经被法院驳回诉讼请求。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1是复印件，不能作为证据使用，且该证件所载位置与原告所诉的被征用土地位置不一致，不是同一个地方，与本案无关。这份土地证如果是真实的，也不能作为证据使用，因为国家已经对土地进行过多次大调整，原告在该证上所载的土地与现在的位置也不同，与原告请求确认违法、回收土地的河道滩涂地也不是同一块土地，且被告对回收的河道滩涂地并未给原告发放相关证件。对证据2的真实性有异议，是原告自己绘制的，不能作为证据使用。对证据3的真实性和合法性有异议，证人未出庭，不能证明证言的真实性，且其中有原告姬庆霖、姬天照本人的签字，原告本人不能作为证人，且证明内容与事实不符，与本案也没有直接的关联性。对证据4的真实性有异议，没有证据原件，证据来源不合法，且该证据是偃师市国土资源局和李村镇石罢村村民委员会签订的管护协议，和本案原告无关，该证据恰能证明偃师市国土资源局在对国有土地行使管理维护的职能，和本案原告所主张的“土地属于原告所有”是相矛盾的。对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议，证明目的以我们提交时的证明目的为准，该两份证据显示的内容无法印证原告所述的“被告存在造假行为”的事实。对证据6的证明目的有异议，无法印证原告的举证目的，该份告知书与本案无任何关联性。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据的真实性有异议，选址意见书和伊河东湖综合治理东延伸工程面积图上都标注的有“长期耕种滩涂”，但是测绘公司是怎么知道这是长期耕种的滩涂？这肯定是有人指使的！图上的两村界限也和实际不一致，实际上是三个挖沙场和政府把我们的耕地挖坏了；其他图纸上的标注也和实际不一致；对第二组证据的真实性有异议，实际上根本不是伊河治理一期工程，而是为碧桂园服务的；对第三组证据真实性有异议，被告根本就没有按照文件执行，黄庄小堤以南的500多亩地没有给我们补偿过，被告给我们登记丈量的土地面积和地上附着物与实际不符，李村镇东石罢社区及涉案村民所在生产队关于确定补偿款分配方案的会议记录上存在明显造假的情况，前面写姬天照请假，后面却有姬天照的签名；东湖工程实际上每人只分了2000元，但会议记录和镇会计中心提供的账表材料却显示每人分了6820多元；对第四组证据的关联性有异议，与本案无关。
本院综合双方当事人发表的质证意见，对上述证据认证如下：原告提交的证据1系复印件，不符合证据形式要件，本院对其真实性不予采信；原告提交的证据2、3系原告方自行制作，不能作为证据使用，本院对其不予采纳；原告提交的证据4、6与本案待证事实不具有关联性，本院对其不予采纳；被告对原告提交的证据5的真实性无异议，本院对其真实性予以采信。被告提交的第一组证据具有真实性，来源和形式合法，与本案具有关联性，本院予以采信；被告提交的第二组证据中的证据1和证据2中伊滨通（2014）1号伊滨区管理委员会关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告具有真实性，来源和形式合法，与本案具有关联性，本院予以采信；被告提交的第二组证据中证据2的该通告张贴情况照片不能显示其张贴时间、张贴位置等情况，对其主张的证明内容不具有证明力，故本院对该证据不予采信；被告提交的第三组证据中的证据1、2具有真实性，来源和形式合法，与本案具有关联性，本院予以采信；被告提交的第三组证据中的证据3、4与本案待证事实不具有关联性，本院不予采纳；被告提交的第四组证据系本院作出的一审判决，尚未发生效力，不具有证明力，本院不予采纳。
经审理查明，原告系洛阳伊滨区李村镇石罢村村民，在该村伊河南堤内侧有河滩地一块。2009年9月5日，为提高伊河市区段防洪标准，洛阳市人民政府发布《关于伊河市区段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河市区段防洪综合治理工程，对上游自龙门焦柳铁路桥、下游至偃师市顾县镇杨村入洛河口、全长45公里、伊河两案河道控制蓝线范围内进行征地并依法予以拆迁补偿。2014年6月29日，洛阳伊滨区管理委员会发布《关于伊河一期东延伸段防洪综合治理工程征地拆迁的通告》，决定实施伊河东延伸段防洪综合治理工程，对下列范围内：1、伊河南堤上游自李村镇石罢村界内，下游至庞村镇草店村界内，全长1.622公里；2、伊河北堤上游自佃庄镇王圪垱村界内，下游至佃庄镇相公庄村界内，全长1.559公里，伊河两岸河道控制蓝线范围内，进行征地并依法予以拆迁补偿。后原告以其河滩地被被告违法征收诉至本院，请求确认被告征地、征收土方违法。
庭审中，经原告明确，其所诉的征地行为包括三次：第一次是2009年实施的征收，北到东石罢黄庄地界，南到西大堤，东是从三十米黄庄地到东石罢渡口，再到提灌站林地；第二次是2010年实施的征收，北到伊河水面，东到东湖延伸工程的南北界限，南到新大堤；第三次是2014年12月底实施的东湖延伸工程征收。
经法庭释明多个行政行为不能在同一案中并案处理，本案只能审查一个行政行为后，原告明确其此次起诉的标的是被告于2014年12月底实施的东湖延伸工程即伊河东延伸段防洪综合治理工程土地征收行为，放弃对其他行政行为的起诉。
本院认为，一、关于原告的起诉资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被告“征收”了原告耕种的河滩地，原告作为该行政行为的相对人，与该行政行为之间具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。被告认为原告在未经村集体授权的情况下无权针对村集体使用的国有土地提起行政诉讼，缺乏法律依据，本院不予支持。
二、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。本案被诉的“土地征收”行为发生在2014年12月底。原告虽在诉状中陈述被诉“土地征收”行为于2014年12月底实施完毕，但原告并未认可其于当时即已知晓该行政行为的具体内容，且被告亦未提供有效证据证明原告于当时已知道该“土地征收”行为的具体内容，故对于被告认为原告的起诉已超过起诉期限的理由，本院不予支持。
三、关于被诉“土地征收”行为是否合法的问题。
按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国物权法》的规定，所谓土地征收，是指国家基于公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，强制取得集体所有土地的行为。也就是说，如果是法律意义上的土地征收，被征收土地在被征收之前应属于集体所有。而从本案查明的基本事实看，涉案土地位于洛阳市伊滨区李村镇石罢村伊河南大堤内侧。根据《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称《河道管理条例》）第二十条第一款的规定：有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地，故涉案土地属于河道管理范围内的土地。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。本案中，原告未提供有效证据证明涉案土地在“土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用”，故涉案土地应为国家所有。原、被告所谓的“土地征收”实际上是对原告所使用的国有河滩地的收回行为。而对国有土地的收回，《土地管理法》第五十八条仅规定了五种可以收回的情形，其中对第一项和第二项收回国有土地的情形，规定应当对原土地使用权人给予适当补偿，但并未设定具体的收回程序，故原告以被告未履行土地征收相关法律程序为由，认为被告“征收”行为违法，缺乏法律依据，本院不予支持。
《土地管理法》第五十八条规定，“为公共利益需要使用土地的”和“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，应当对原土地使用权人给予适当补偿，但是进行补偿的前提应当是该被收回土地系原土地使用权人经合法批准使用的。本案中，原告不能提供土地承包证等可以证明原告经合法批准使用涉案土地的证据，且依照《河道管理条例》第二十四条的规定，在河道管理范围内种植高杆农作物等，属于该条所严格禁止的违法行为，依据《行政强制法》第五十二条及《河道管理条例》第三十六条、第四十四条第一项的规定，应当由河道管理机关责令纠正违法行为，采取补救措施、处罚或强制清除。而本案被告洛阳市人民政府没有采取行政处罚或行政强制措施，而是采取了类似土地征收补偿的方式收回土地，正是因为造成原告等涉案区段防洪综合治理工程范围内的群众在河道管理范围内进行耕种等行为的原因复杂，多涉历史遗留问题，一概采取处罚或强制措施对原告等群众并不公平，且相关工程涉及群众财产权益且工程影响范围颇广，一概采取行政处罚或强制措施，在实践中必然效果极差。本案被告采取类似土地征收补偿的方式，收回原告使用的国有土地，更有利于保护原告等工程范围内群众的权益。
综上，被告收回原告土地的行为并无不当，原告的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 何信丽
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 陈晓莹
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。