浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温平行初字第212号
原告黄邦迪。
原告王美柱。
原告ＸＸ胜。
原告王青强。
原告陈庆立。
原告王志坚。
原告苏泽球。
原告王超昂。
原告孙自强。
上列原告委托代理人王正善，浙江光正大律师事务所律师。
被告浙江省平阳经济开发区管理委员会（以下简称平阳开发区管委会。
法定代表人程朝华，主任。
被告平阳县鳌江镇人民政府。
法定代表人金启浩，镇长。
委托代理人周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
原告黄邦迪等九人因认为被告平阳开发区管委会、平阳县鳌江镇人民政府不履行建房审批法定职责，于2015年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月7日受理后依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理了本案。原告黄邦迪及其委托代理人王正善，被告平阳开发区管委会行政负责人吴立斌、两被告委托代理人周勉弟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄邦迪等九人于2015年1月12日、1月27日、3月30日先后向被告提交《关于办理个人建房手续的申请报告》、《申请报告》、《要求鳌江镇政府、平阳经济开发区管委会落实平政办（2014）144号文件的报告》，要求两被告为原告出具个人地基来源证明。被告在原告起诉前未作出书面答复，亦未向原告出具个人地基来源证明。
原告黄邦迪等九人诉称：原告和范茂川等十人于1994年与被告平阳开发区管委会签订国有土地使用权出让协议，取得了开发区xx段25米大街10间地基土地使用权，后发现被告出让地基仅有9间，故范茂川自愿退出，由被告另行安排地基建房。此后，原告根据合同约定缴清地价款，于2005年取得涉案地块建设用地规划许可证，并于2009年办理了农转用审批手续，处理了农民田亩赔青问题。后原告向国土部门申请办理用地审批手续时，国土部门要求原告提供个人地基来源证明。原告为此多次向两被告提交书面申请，要求被告为原告出具该证明，但被告均未答复。原告认为，原告九人的地基联建套房情况符合《平阳县人民政府办公室关于规范历史遗留个人兑现地基联建套房审批管理的通知》（平政办（2014）144号）第一点第（一）项、第三点第（四）项规定的情形，被告不向原告出具地基来源证明的行为违反了文件规定，系行政不作为。为此，原告向法院提起诉讼，请求判决确认被告不落实平政办（2014）144号文件的行为违法，并判令被告按文件规定为原告出具个人地基来源证明。
原告黄邦迪等九人在举证期限内提供了以下证据：1.原告身份证，以证明原告的诉讼主体资格；2.组织机构代码，以证明被告的主体资格；3.《平阳县委、县政府关于建立平阳经济开发区的通知》（县委发（1994）92号），以证明被告平阳开发区管委会的主要职责包括负责开发区内土地征用、开发、管理和土地使用权的出让、转让工作的事实；4.国有土地使用权出让协议，以证明被告平阳开发区管委会向原告出让涉案地块使用权用于私人建房的事实；5.要求解决私人建房地基问题的申请报告、第二次决议书，以证明因开发区管委会失误，原出让10间地基变为9间，后案外人范茂川自愿退出地基抽签，由开发区管委会另行安排地基的事实；6.清单、收据、工作联系函、建设用地规划许可证、建房申请表，以证明原告缴纳地价款后，于2005年4月取得建设用地规划许可证的事实；7.建屋地基申请表，以证明原告于2007年向国土部门提交建屋地基申请但未能通过审批的事实；8.开发区经济发展局证明、建房坐标、建筑工程施工承包合同，以证明开发区管委会确认原告建房坐标，原告于2009年9月与施工方签订建筑工程施工承包合同的事实；9.温州晚报广告、平阳县规划建设局《关于鳌江镇海关后地块规划条件（调整）的函》（平规建函（2010）81号），以证明鳌江镇政府于2010年4月欲将包括涉案地块在内的海关后地块整体拍卖出让，遭原告反对后，鳌江镇政府调整拍卖面积，保留原告地基的事实；10.人民来访办理笺，以证明原告申请建房一直得不到审批，后向温州市人民政府上访的事实；11.《平阳县人民政府办公室关于规范历史遗留个人兑现地基联建套房审批管理的通知》（平政办（2014）144号），以证明原告地基联建套房符合文件规定的情形，被告应向原告出具地基来源证明；12.《关于办理个人建房手续的申请报告》、《申请报告》、《要求鳌江镇政府、平阳经济开发区管委会落实平政办（2014）144号文件的报告》，以证明原告向被告提交要求其向原告出具个人地基来源证明申请报告，该报告由鳌江镇综合办公室副主任童刚签收的事实。
被告平阳开发区管委会、平阳县鳌江镇人民政府辩称，平政办（2014）144号文件仅为平阳县人民政府为规范历史遗留个人兑现地基联建套房审批的规范性文件，原告认为被告不落实文件就应确认违法没有依据。且原告与平阳开发区管委会签订的国有土地使用权出让协议并未经平阳县人民政府或国土部门批准追认，合同尚未生效，故原告的地基联建套房审批并不符合文件所规定的情形，原告无权要求被告为其出具地基来源证明。请求驳回原告的诉讼请求。
被告平阳开发区管委会、平阳县鳌江镇人民政府在举证期限内未提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据真实性均无异议，但认为原告与经济开发区管理委员会签订的国有土地使用权出让协议尚未生效，被告无法依据该文件规定向原告出具土地来源证明。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-2可以证明原被告身份情况，予以采信；证据3可以证明被告浙江省平阳经济开发区控制范围、主要职责等情况，予以采信；证据4可以证明原告与范茂川等十人与被告平阳开发区管委会签订国有土地使用权出让协议的事实，予以采信；证据5可以证明案外人范茂川出涉案地基抽签的事实，但与本案不具有关联性，不予采信；证据6-7可以证明原告已缴清地价款并已取得建设用地规划许可证，但未取得用地许可的事实，予以采信；证据8中开发区管委会经济发展局证明可以证明被告平阳开发区管委会认可涉案地块土地使用权人为原告黄邦迪等九人，予以采信；建房坐标原告未提供原件且无落款署名，建筑工程施工承包合同与本案不具关联性，均不予采信；证据9-10与本案不具有关联性，不予采信；对证据11的内容真实性予以确认；证据12可以证明原告向两被告提交申请报告且被告已接收的事实，予以采信。
根据各方当事人的陈述及以上采信的证据，本院对本案事实认定如下：
1994年6月14日，平阳县委、平阳县人民政府决定建立平阳经济开发区，并下发《关于建立平阳经济开发区的通知》（县委发（1994）42号），确定开发区管理委员会职责之一为“负责开发区内土地征用、开发、管理和土地使用权的出让、转让工作”。1994年12月31日，被告平阳开发区管委会与黄邦迪、王美柱等十人签订国有土地使用权出让协议，出让位于开发区xx段25米大街10间地基的土地使用权，合同约定“本草签合同经平阳县人民政府批准后即转为正式合同生效”。2005年4月11日，原告黄邦迪等九人取得涉案地块建设用地规划许可证。2014年12月1日，平阳县人民政府办公室下发《关于规范历史遗留个人兑现地基联建套房审批管理的通知》（平政办（2014）144号），文件规定“符合下列其中任一情形的，适用本通知。（一）各镇（乡）人民政府或有关单位2013年5月10日前拆迁安置、2011年2月16日前征地兑现、2004年8月31日前出售的地基，以公寓住宅形式建设的个人建房项目（含未开工建设项目）……”，“对已办理建设用地规划许可证的，由规划许可证上的户主签定具结书后，相关镇（乡）人民政府（经济开发区）出具证明，以规划许可证上的户主名字进行审批。”被告在庭审中明确该条款所规定的证明即为土地来源证明。2015年1月12日、1月27日、3月30日，原告先后向被告提交《关于办理个人建房手续的申请报告》、《申请报告》、《要求鳌江镇政府、平阳经济开发区管委会落实平政办（2014）144号文件的报告》，并已由被告鳌江镇人民政府工作人员签收。截至原告起诉前，被告未作出书面答复，也未向原告出具地基来源证明。
本院认为：原告黄邦迪等九人于1994年12月31日与被告平阳开发区管委会签订国有土地使用权出让协议，其审批管理事项属于平政办（2014）144号文件所规定的适用范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）……（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书……（四）土地使用者应当依法申请土地登记。”平政办（2014）144号文件规定“对已办理建设用地规划许可证的，由规划许可证上的房主签定具结书后，相关镇（乡）人民政府（开发区）出具证明”，该审批条件实际上增加了申请人的负担，缺乏上位法依据，故平政办（2014）144号文件不能成为土地部门办理建房用地审批手续及两被告履行职责的法定依据，原告请求确认被告不落实该文件的行为违法本院不能支持。同时，出具个人地基来源证明并非镇（乡）人民政府（开发区）的法定职责，原告要求被告出具该证明本院不予支持。被告在收到原告提交的要求履行法定职责的申请报告后，未依法向原告作出书面答复或释明，本院对此予以指正。关于被告平阳开发区管委会的诉讼主体资格问题，本院将另行制作裁定书处理。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄邦迪等九人的诉讼请求。
本案受理费50元，由黄邦迪等九人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，户名：温州市财政局非税收入结算户，开户行农行温州市分行，账号：192999010400031950013，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢夏芬
代理审判员 潘前郭
人民陪审员 陈立铜
二〇一五年十二月七日
代书 记员 黄文文