江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终222号
上诉人(原审原告)南通康翔建材有限公司，住所地如皋市。
法定代表人赵舒，总经理。
委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。
委托代理人龙晓虎，南通康翔建材有限公司工作人员。
被上诉人(原审被告)如皋市长江镇人民政府,住所地如皋市。
法定代表人顾留忠，镇长。
出庭负责人陈红军，副镇长。
委托代理人王国华，江苏如港律师事务所律师。
上诉人南通康翔建材有限公司（以下简称康翔公司）因与被上诉人如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）行政强制行为违法、行政赔偿一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初242号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。康翔公司委托代理人丁连冲、龙晓虎，长江镇政府副镇长陈红军及委托代理人王国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2005年7月，晟昰公司在皋张汽渡下游私自建成码头经营砂石。康翔公司租赁晟昰公司的场地经营50万吨建筑用石子项目。2014年5月19日，长江镇政府对康翔公司位于晟昰公司码头的年产50万吨建筑用石子项目准予备案。同年10月8日，如皋市环境保护局对康翔公司该项目的环境影响报告表作出了批复。2017年1月22日，该项目通过如皋市行政审批局的环保“三同时”竣工验收。
2016年3月18日，为了贯彻落实[2015]9号文件精神，江苏省政府办公厅发布55号通知，要求将长江江苏段水域非法从事港口经营的码头纳入整治范围，主要包括码头建设不符合相关规划、没有履行基本建设手续、未依法核发港口经营许可证、未得到海事管理机构批准、未取得工商营业执照、不符合引用水源地保护或生态红线管控相关要求等情形，沿江各市人民政府落实主体责任，依法整治，严格执法。随后，南通市政府发布19号方案，明确了整治范围、责任主体等各方面内容。2016年5月16日，如皋市印发了97号方案，明确长江镇政府是非法码头专项整治的责任主体和实施主体，要求严格依法整治。案涉码头被列入非法码头整治范围。2016年5月19日，如皋市人民政府发布关于取缔长江沿线非法码头的通告。2016年6月16日，长江镇政府向各码头经营人送交通知一份，要求各码头经营人在6月20日之前关停并自行拆除。而后，长江镇政府组织召开了沿江非法码头整治工作推进会议，通知了包括康翔公司在内的各码头经营人参加，会上长江镇政府宣传法律政策，统一思想认识。2017年4月8日，长江镇政府召开各码头经营人会议（康翔公司工作人员龙晓虎代表晟昰公司参加），会后安排工作人员分组（每组两至三名工作人员）到码头现场进行协商，次日长江镇政府组织拆卸人员将康翔公司的部分传送带切割拆卸，将部分机械设备予以拆卸。后双方就如何补偿问题未能谈妥，康翔公司向一审法院提起诉讼，认为长江镇政府拆除行为程序违法，造成康翔公司损失。请求确认长江镇政府2017年4月9日拆除50万吨建筑用石子设施行为违法，赔偿康翔公司机械设施等建造成本24408636元和停产停业损失（标准为120000元/月，从2017年4月9日起至实际赔偿日止）。
一审法院认为，关于本案中拆除行为是否有事实依据、是否超越权限和违反法定程序的问题。第一，康翔公司的生产经营不符合相关法律规定，属于应整治的范围。《港口法》第十四条、十五条、十六条、十九条、二十二条等规定，建造相应的港口码头设施，应该符合相应的规划，进行相应的环境评价，实行相应“三同时”管理制度，还需按照其他的法律规定办理相应海事管理、河道管理、航道管理手续，在上述手续完备的情形下，按规定验收合格后方可使用，且港口码头设施的经营还需取得经营许可证方可开展相应的业务。本案中，康翔公司租赁晟昰公司场地，其生产经营的机械设备延伸至晟昰公司私自建成的码头上，无论是康翔公司亦或是晟昰公司，工程项目未得到国家审批，也未领取港口经营许可证等。晟昰公司及康翔公司的生产经营均不符合上述法律规定。依法治理和政策先行是现行社会治理之需要，政策作为实现公共管理目标而制定和实施的公共行为规范和行动准则，能够与法律相互弥补，填充法律的作用空间，弥补法律规范的缺失，实现目标功能的同一和内容指向的一致，省政府结合省情对沿江非法码头进行整治，能及时应对实践需要，康翔公司在非法码头上从事生产经营，违反法律规定，属于整治范围。第二，长江镇政府的拆除行为违反法律规定的权限和程序。康翔公司租赁非法码头从事的生产经营缺少相应的建造审批和经营审批手续，按照法律规定和相应的国家政策要求，应属于整治范围。该整治工作应该依法严格进行办理。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条对乡镇人民政府的职权事项作出了明确规定，行政机关的权力行使需遵循“职权法定”的基本原则，也即通常意义上所讲的“法无规定不可为”。《港口法》第四十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、二十八条，《行政处罚法》第五十一条，《行政强制法》第五十三条等对违法生产经营的法律责任、查处主体及程序性事项等均有明确规定。55号通知、19号方案、97号方案等文件虽规定了属地政府的主体责任，但同时也明确要求进行依法整治，严格执法。可见，上述法律法规及政策性文件并未授权乡镇人民政府强制拆除的权力，本案中，也并未有有权行政机关委托长江镇政府实施强制执行，或者司法机关采取裁执分离模式让渡或授意长江镇政府取得强制执行权。故，长江镇政府强制拆除康翔公司生产设施的行为缺乏职权依据，并违反法定程序。
关于康翔公司主张的损失应否得到赔偿的问题。行政赔偿强调损害的是合法权益，且合法权益的损害与侵权行为之间具有直接因果关联，本案中康翔公司长期占用公共资源在长江边生产经营已从中获益，在本次沿江码头整治活动中理应积极响应国家的治理要求自行纠正并拆除码头及相关设备，长江镇政府多次劝导无果情形下组织人员对码头及相关设备进行拆除，并未损害康翔公司合法权益，康翔公司要求赔偿的诉讼请求不予支持。从合法生产经营角度看，任何个人和单位的生产经营活动必须符合相应的法律规定，即服从相应行政管理，康翔公司所利用的相关码头的建造并未取得相应的审批手续，开展经营活动所取得行政许可尚有缺失，码头设施的生产经营不符合法律规定；从拆除的对象来看，长江镇政府仅对康翔公司部分的传送带及机械设备进行了拆卸；从拆除的方式来看，长江镇政府并未采取暴力的、扩大损害的方式进行毁损性拆除，整个拆除过程未出现对抗现象；从权益保护角度看，任何人不得基于非法行为获益，行政赔偿保护的是合法权益，本案中仅仅是消除了此种不法状态，并未对其合法权益产生损害。综上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认长江镇政府于2017年4月12日实施的强制拆除康翔公司生产设施的行为违法。驳回康翔公司的其他诉讼请求。
上诉人康翔公司提起上诉称，康翔公司系租用晟昰公司的场地，并经有权部门审批，并未涉及码头的使用，因而经营的设备等财产是合法的。一审判决认定长江镇政府将部分传送带、部分机器设备拆卸错误，上诉人全部设施、设备、房屋均被暴力拆除。本案适用《港口法》认定康翔公司未办理许可是错误的，康翔公司被拆除的机器设备、生产设施均属于合法财产，且基于对行政机关的信赖而建设，故应由长江镇政府予以赔偿。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人长江镇政府辩称，康翔公司的设施设备与码头相连，长江镇政府仅拆除了码头上从事非法经营的设施，对其他相关设施没有拆除。本案应适用《港口法》，上诉人未经规划、用地等许可从事建设不具有合法性，所建设的项目违法。长江镇政府拆除行为平和、适度、文明。请求驳回上诉，维持原判。
为支持其上诉请求，康翔公司二审提供以下证据材料：
1．买卖合同发票、收据等。证明康翔公司出资购买的财产合法；2.如皋市安顺港口仓储有限公司与如皋康诚建材有限公司订立的《场地租赁合同》及收款收据。证明案涉码头并非由康翔公司使用；3.照片三组。证明现场已被夷为平地，长江镇政府不仅拆除输送带等固定设施，康翔公司所有设施及厂房以暴力方式拆除。
长江镇政府质证认为，康翔公司二审补充提交的证据材料依法不属于新证据。
本院认为，根据行政诉讼证据规则，原告在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。康翔公司二审提交的买卖合同发票、收据、租赁合同均已在一审诉讼前已经形成，不属于新证据，延迟到二审提交也无正当理由。且，康翔公司二审补充的三组照片形成于本案诉请确认的被诉拆除行为之后，租赁合同的主体和本案诉讼主体亦不一致，故与案件事实无关联性，本院对其证明效力不予确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议在于康翔公司被拆除的财产是否属于合法财产，长江镇政府应否赔偿以及赔偿范围如何确定？
首先，上诉人康翔公司认为一审判决适用《港口法》进而认定康翔公司在非法码头上经营的设施设备违法并应予拆除，属于适用法律错误。本院认为，对于建设码头等设施，相关法律法规从保护的不同权益出发，在职能机关各自的职责范围内作出了不同规定。其中《水法》第三十八条规定，在河道管理范围内建设码头、临河建筑物、构筑物，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。《河道管理条例》第十一条规定修建码头，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道管理机关。《港口法》第三条明确港口是指具有船舶进出、停泊、靠泊、旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域。《水法》立法目的是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。而《港口法》立法目的是为了加强港口安全与经营秩序，保护当事人的合法权益，促进港口的建设与发展。《水法》《港口法》立法目的、调整对象不同，《水法》立足于对水资源的开发、利用、节约、保护和管理；而《港口法》立足于规范港口规划、建设、维护、经营、管理等活动。由于案涉码头既涉及水资源的管理和保护，又涉及到港口设施建设，故同时适用并不冲突，对此《港口法》第十六条也有相应的规定，港口建设使用土地和水域，应当依照有关土地管理、河道管理、航道管理的法律、行政法规以及其他有关法律、行政法规的规定办理。因此，上诉人康翔公司认为适用《港口法》错误是对法律规定的片面理解。
《港口法》第十四条、十五条、十六条、十九条、二十二条等规定，建造相应的港口码头设施，应该符合相应的规划，进行相应的环境评价，实行相应“三同时”管理制度，还需按照其他的法律规定办理相应海事管理、河道管理、航道管理等手续，在上述手续完备的情形下，按规定验收合格后方可使用，且港口码头设施的经营还需取得经营许可证方可开展相应的业务。从康翔公司一审提交的长江镇政府的企业投资项目备案通知书内容来看，年产50万吨建筑用石子项目的建设地点位于晟昰公司的码头，康翔公司代理人一审也陈述租用了码头和场地，且与康翔公司视频资料相印证，真实反映出康翔公司输送带与江边相连，利用码头输送石子作业的客观事实。康翔公司虽然办理了项目备案、环保“三同时”审批以及取得了环保影响报告的批复，但其租用的码头未经有权部门审批，也未取得港口经营许可，因此康翔公司在非法码头上修建的设施同样不具有合法性，应予拆除。
其次，康翔公司认为其设施设备位于与码头相连的场地上，与码头无涉，故此长江镇政府应对违法拆除造成的损失予以赔偿。对此，本院认为，根据前述分析，康翔公司租用了码头和场地，场地和码头相连，无论是场地还是码头，都是有一定地理面积的空间区域，在相连且通过码头作业的情形下不能机械割裂予以认定。
第三，行政诉讼法第三十八条规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，长江镇政府拆除时未进行了相应的证据保全，庭审陈述拆除时将码头上的破碎机移到场地上，还拆卸了与码头相连的输送带，输送带由钢架与PVC材料制成，之后对码头塔基进行了破碎处理。康翔公司二审认为长江镇政府拆除了包括房屋、机器设施、设施等全部财产，公司被夷为平地。本院注意到，本案康翔公司的诉讼请求是请求确认2017年4月9日长江镇政府的拆除行为违法，而其一审提供的照片清晰表明2017年4月24日乃至11月仍有相应的输送带、房屋设施存在。且康翔公司工作人员龙晓虎在一审庭后回答一审法院调查人员：“将传送带皮带抽下来，传送带架子拆下来了，包括振动筛。”结合康翔公司提供的现场视频资料，本院确认长江镇政府的陈述具有真实性。
第四，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，只有合法权益受到损害才能取得赔偿。反之，如果是不法权益受到损害就不能获得国家赔偿。康翔公司赔偿请求的成立须以合法权益受不法侵害为前提，并符合赔偿的其他法定条件。本案中，康翔公司在非法码头上经营作业，也未取得港口作业许可、用地许可及规划许可，属于违法行为，康翔公司虽是租用码头经营，但客观上部分设施、设备与码头连为一体，长江镇政府对码头塔基进行破碎时必然需先前拆除康翔公司的设施设备。虽然，长江镇政府拆除行为因违反法定程序被确认违法，但行为违法并不能当然得出康翔公司的损害应由长江镇政府赔偿的结果。长江镇政府的拆除范围、拆除方法均在必要的限度内，并未采取暴力方法拆除，即便康翔公司自行拆除，也不能避免因设施、设备本身的构造而导致的损失。
综上，上诉人康翔公司的上诉请求及理由不能成立。一审判认定事实清楚，适用法律法规正确，程度合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通康翔建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一八年六月五日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；