上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沪一中行终字第50号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告暨诉讼代表人）陈斌。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告暨诉讼代表人）顾棹。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告暨诉讼代表人）金纪发。
上诉人（原审原告）张碧玉。
上诉人（原审原告）秦丽娟。
上诉人（原审原告）沈国芳。
上诉人（原审原告）姜荧荧。
上诉人（原审原告）陈姜忞。
上诉人（原审原告）瞿鸿康。
上诉人（原审原告）高文娟。
上述十位上诉人共同委托代理人赵国雄，上海市国雄律师事务所律师。
上述十位上诉人共同委托代理人袁玲花，上海市国雄律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市松江区新桥镇人民政府。
法定代表人＊＊＊，镇长。
�托代理人黄万春，上海乾业律师事务所律师。
上诉人陈斌、顾棹、金纪发、张碧玉、秦丽娟、沈国芳、姜荧荧、陈姜忞、瞿鸿康、高文娟等十人因不予备案决定一案，不服上海市松江区人民法院（2014）松行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月26日立案后，依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人陈斌、顾棹，上诉人张碧玉、秦丽娟、姜荧荧、高文娟及十位上诉人共同委托代理人赵国雄、袁玲花，被上诉人上海市松江区新桥镇人民政府（以下简称：新桥镇政府）的委托代理人黄万春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，陈斌等十人系某某花园小区业主。某某花园小区业主委员会（以下简称：某某花园业委会）换届选举后，某某花园业委会换届改选筹备组（以下简称：筹备组）向新桥镇政府申请业主�员会备案。新桥镇政府收到申请后进行核查，调取筹备组出具的《关于递补A为委员的报告》、某某办事处出具的《情况说明》、某某花园业委会选举大会记录、选票、选票签收单等材料，于2014年8月1日作出沪松新府不备字（2014）001号《关于对某某花园小区业主委员会不予备案的决定》（以下简称：不予备案决定），认定某某花园业委会换届改选小组在改选过程中违反《上海市住宅物业管理规定》、沪房管物（2011）345号《关于印发﹤加强本市住宅小区业主大会、业主委员会建设的若干规定﹥的通知》（以下简称：345号文）等规定，存在以下几方面问题：一是候选人中存在违章搭建，不具备业主代表及候选人资格；二是换届改选小组不按规范制作选票，选票无投票人的房号、签名，无法计算本次投票权数和投票面积；三是1名候选人非小区业主，无被选举资格，之后�补选程序不符合相关法律、法规规定。新桥镇政府决定对某某花园业委会不予备案，重新组建某某花园业委会换届改选小组，启动某某花园业委会换届改选工作。陈斌等十人不服，起诉至原审法院，请求撤销不予备案决定；新桥镇政府依法为某某花园业委会办理备案手续。
原审认为，根据《上海市住宅物业管理规定》第二十五条第二款及第二十九条的规定，新桥镇政府具有作出备案或不予备案决定的法定职权。《上海市住宅物业管理规定》第十七条规定，业主大会会议可以采用集体讨论形式，也可以采用书面征求意见的形式。业主大会会议应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。业主大会作出决定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意（以下简称：“双过半”）。根据查明的事实，换届改选小组向新桥镇政府申请备案时未提交关于“经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加业主大会会议并同意”的相关材料，庭审中亦未提供证据证明“双过半”的事实。根据《中华人民共和国物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。业委会委员候选人B所居住的某某花园小区房屋产权登记证上未登记其名，故B并非该小区业主，根据上海市住房保障和房屋管理局、上海市民政局下发的345号文的相关规定，B不能作为业主委员会成员，故该选举选票不符合规定。且选票的送达无送达人签字，也无挂号信回执等，不符合送达的基本要求。换届改选小组向新桥镇政府申请备案时未提交符合规范的材料，不符合备案条件，新桥镇政府依据《上海�住宅物业管理规定》相关规定，作出对某某花园小区新一届业委会不予备案登记的具体行政行为，并无不当。《上海市住宅物业管理规定》第二十九条规定：“按照本规定第二十一条、第二十五条、第二十八条规定，乡、镇人民政府或者街道办事处受理业主委员会备案后，应当在二十日内完成备案手续，并将备案资料抄送区、县房屋行政管理部门。”新桥镇政府自收到换届改选小组提交的备案资料后，未在上述规定的时间内完成备案手续，虽因换届改选小组提交的备案资料、选票等不符合规定等客观原因，新桥镇政府曾因此作出过暂缓备案的决定，但新桥镇政府自收到备案申请后近9个月才作出不予备案的决定，仍时间过长，存在主观上的拖延，对此，新桥镇政府应当引起重视，在今后的工作中加强工作责任心、严格依法行政。但该瑕疵不足以构成不予备案决定违�并加以撤销。陈斌等十人的诉讼请求，依据不足。原审法院遂依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈斌等十人的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由陈斌等十人负担。陈斌等十人不服，上诉至本院。
上诉人陈斌等十人上诉称：第一，《上海市住宅物业管理规定》规定了业主委员会备案制度，而非审批制，法律未授权被上诉人作出不予备案决定。被上诉人新桥镇政府作出不予备案决定超越法律规定的权限。第二，根据《上海市住宅物业管理规定》第二十九条规定，被上诉人应于受理业主委员会备案后二十日内完成备案手续。被上诉人于2013年11月19日受理备案申请，于2014年8月1日才作出不予备案决定，明显超过法定期限。第三，被上诉人于不予备案决定中记载的三点理由，均缺乏事�依据，其中，改选出的业委会委员并无违章搭建行为；原候选人B确非某某花园小区业主，但该问题已由业主A递补解决；换届选举的选票系由筹备组制作，且选举结果符合“双过半”的要求。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人新桥镇政府辩称：业主委员会备案非行政审批，但必须符合法律规定才能予以备案。2013年11月19日，被上诉人收到新一届某某花园业委会提交的备案资料，发现本次改选选出的业委会委员B非小区业主，且明确无法成为业主，补选A为委员的选举没有按照正常程序，其委员资格仍不符合条件。被上诉人进一步调查发现，改选使用的选票形式、内容、发放，以及选举程序均不符合345号文规定，无法统计参选人数及被选举人得票等选举情况，无法判定该小区本次选举“双过半”的基本要求。筹备组报送的选票签收�无送达人签字，亦无挂号信回执回单，筹备组也未向新桥镇政府提供关于专有部分占建筑物总面积过半数的业主参加业主大会会议等相关材料。某某花园小区此次业主委员会改选选举违反《上海市住宅物业管理规定》及345号文等规定，侵犯业主权益，因此，被上诉人作出不予备案决定。被上诉人于2013年12月31日出具了暂缓备案通知，于2014年8月1日作出了不予备案决定，超过《上海市住宅物业管理规定》第二十九条规定的备案期间，该情况系由于某某花园业委会备案资料不符合规定所致。上诉人陈斌等十人的诉讼请求缺乏事实及法律依据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
以上事实，由被上诉人新桥镇政府提交的《关于递补A为委员的报告》、《情况说明》、2013年9月14日某某花园业委会会议记录、候选人名单及签到记录、统计表、选票签收单、选票、上诉人陈�等十人提交的《上海市房地产权证》、《关于对某某花园小区业主委员会不予备案的决定》、一、二审庭审笔录等证据为证，本院予以确认。
本院认为，根据《上海市住宅物业管理规定》第二十一条、第二十五条第二款规定，业主委员会换届选举，新一届业主委员会选举产生后，应当在三十日内向乡、镇人民政府或者街道办事处，持业主大会会议记录和会议决定、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会成员的名单和基本情况等文件，办理换届备案手续。本案中，被上诉人新桥镇政府提交的证据尚不能反映其根据上述规定收取相应材料后为某某花园业委会办理备案手续。
被上诉人作出不予备案决定，认定新一届某某花园业委会候选人中存在违章搭建，不具备业主代表及候选人资格，但被上诉人未提交证据证明该节事实；认定一名候选人非小区业主，无被选举�格，之后的补选程序不符合相关法律、法规规定，但被上诉人提交的证据不能证实其对补选事宜已作充分调查，又未于庭审中说明如何认定补选程序不合法。被上诉人据以作出不予备案决定的事实不清，证据不足。本院应当指出，根据《上海市住宅物业管理规定》第十九条的规定，业主委员会成员应当符合国务院《物业管理条例》规定的条件，业主有损坏房屋承重结构、违法搭建、破坏房屋外貌、擅自改变物业使用性质、欠交物业服务费或者专项维修资金、违法出租房屋等情形且未改正的，不得担任业主委员会成员；担任业主委员会成员后出现上述情形的，应当按照业主大会确定的规则予以罢免。上述规定并未明确业主委员会候选人不适格系行政机关对业主委员会不予备案的法定事由，故被上诉人以候选人不适格为由作出不予备案决定，缺乏法律依据。
综上，被�诉人据以作出不予备案决定的事实认定不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审法院对上述情况未予查明即判决驳回上诉人陈斌等十人的诉讼请求，认定事实不清，本院应予纠正。上诉人陈斌等十人另提出判令被上诉人依法为某某花园业委会办理备案手续的诉讼请求。本院认为，新一届业主委员会选举产生后，应当根据《上海市住宅物业管理规定》第二十一条、第二十五条第二款等规定向乡、镇人民政府或者街道办事处申请备案，现上诉人要求本院判令行政机关予以备案，缺乏法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第六十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销上海市松江区人民法院（2014）松行初字第93号行政判决；
二、撤销被上诉人上海市松江区新桥镇人民政府于2014年8月1日作出的沪松新府不备字（2014）001号《关于对某某花园小区业主委员会不予备案的决定》的具体行政行为；
三、驳回上诉人陈斌、顾棹、金纪发、张碧玉、秦丽娟、沈国芳、姜荧荧、陈姜忞、瞿鸿康、高文娟的其余诉讼请求。
一、二审案件受理费各计人民币50元，由被上诉人上海市松江区新桥镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周瑶华
代理审判员 刘智敏
代理审判员 姚佐莲
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 孙 莹
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
……
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
3、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条
有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。