金华市金东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金东行初字第16号
原告：金华市金大罐业有限公司，住所地金华市金东区澧浦多功能区。
法定代表人：李淑芳。
委托代理人：章汝招，男，1953年7月7日出生，汉族，住金华市婺城区三江街道丹溪路***号*幢*单元***室。
被告：金华市国土资源局，住所地金华市双龙南街818号。
法定代表人：楼东江。
委托代理人：余晓华。
委托代理人：蒋杭民。
原告金华市金大罐业有限公司（以下简称金大罐业公司）诉被告金华市国土资源局土地行政处罚一案，原告于2015年4月28日向本院提起诉讼，本院受理后，于2015年5月4日向被告金华市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月25日公开开庭审理了本案。原告金大罐业公司的法定代表人李淑芳及委托代理人章汝招、被告金华市国土资源局的委托代理人余晓华、蒋杭民到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告金华市国土资源局于2015年4月15日对原告金华市金大罐业公司作出金土资（金东）罚（2015）第8号《行政处罚决定书》，认定金大罐业公司未经依法批准擅自动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法占用土地行为。该局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对金大罐业公司作出退还非法占用的土地给洪村村集体经济组织、限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状和罚款60606元的行政处罚。
原告金大罐业公司诉称，被告作出的《行政处罚决定》认定事实错误。决定中称“南至金义南线公路、已建好围墙”不是事实，原告的厂房到金义南线公路之间有一条4米宽的河道，建好的不是围墙，而是围栏，该围栏于2012年3月已经拆除，被告错误将原告的绿化行为当作非法占用土地。2013年12月30日，澧浦镇人民政府书面通知原告“在不影响道路正常通行，确保道路安全的前提下，在规定的时间内对厂区前绿化实行包干施工，有通知为证。《处罚决定》认定的地块四至包含了原告厂房的南面对外道路，原告的南面道路，经过规划局审批，通行道路不属于非法占地。原告厂房土地系洪村村集体经济组织被征用土地，原告在建北面围墙时，洪村村提出距离其村道路太近，2012年经澧浦镇政府协调，原告北围墙向南退3米，由澧浦镇政府主任李根金现场决定，在原告厂区南面东西向补土地465平方米，南面入口处41平方米日后用作传达室，如国家公路拓宽，应服从国家需要。原告的行为不属于非法占地。综上，被告作出的《处罚决定》认定事实错误，处罚不当，请求法院依法撤销。
原告金大罐业公司向本院提交了以下证据：
1、营业执照复印件1份，证明原告主体资格。
2、法定代表人身份证明1份，证明原告法定代表人情况。
3、行政处罚决定书1份，证明被告对原告行政处罚的事实。
4、土地使用权证、金华市金大罐业有限公司总平面图复印件各1份，证明原告用地地址、范围及北面退出3米土地的事实。
5、通知1份，用以证明澧浦镇政府要求原告等企业对厂区门前进行绿化的事实。
6、行政判决书复印件2份，证明2012年原告拆除北面红线内围墙向南退出3米的事实。
7、照片6张，证明原告的行为不属于非法占地行为。
被告金华市国土资源局辩称，1、原告对非法占用土地的违法事实是自认的。南面传达室是因北面围墙退让而进行弥补的，洪村村与原告协商将北面退让三米从南面补足，是原告与洪村村委会的行为，道路经规划审批不能作为土地审批的依据，镇政府的通知不能作为原告绿化土地合法的依据。2、被告作出的行政处罚决定有对原告法定代表人、证人的询问笔录，对占用面积有勘察单位的勘察图为证，被告在作出处罚决定前已告知原告有听证权。原告起诉事由中第1点四至表述是否准确，第2点是“围栏”还是“围墙”对处罚决定是否合法的判定并无实质关联，原告是绿化还是造房或是浇路，只是表现方式不同，只要是在未经依法批准的土地上实施，均属非法占用行为。澧浦镇政府的书面通知、规划局对道路用地的审批，均不能作为占用土地合法的理由。3、北面围墙南退3米，是原告与洪村村达成的协议，所谓澧浦镇政府主任因围墙南退而决定补地的说法并无实据，如有也不能作为原告厂区南面非法占用土地面积应扣除围墙南退相应面积的理由。综上，被告的处罚决定证据充分、程序合法、结果正确，应驳回原告的诉讼请求。
被告金华市国土资源局在举证期限内向我院提交了以下证据：
1、金大罐业公司工商登记情况和变更登记情况各1份，证明当事人的基本情况。
2、被告对原告法定代表人李淑芬、澧浦镇洪村村主任黄国义、澧浦镇政府工商企业服务中心副主任潘业建、洪村村民沈新伟的询问笔录各1份，证明原告占用已审批用地外土地进行建设的事实。
3、现场照片2张，证明原告非法占地现场建设情况。
4、权属证明1份，证明原告占用土地属于澧浦镇洪村村集体经济组织。
5、现场勘测笔录1份、金华市兰德勘测规划有限公司提供的当事人占地现场勘测图、土地利用现状图、土地利用总体规划图各1份，证明原告建设地块的位置、四至范围、占地面积、建设情况、土地类别和在土地利用总体规划中的用途。
6、金土资（金东）罚告（2015）第8号《行政处罚事先（听证）告知书》及送达回证各一份，证明被告作出行政处罚前依法履行了告知义务。
7、澧浦镇政府证明1份，证明澧浦镇政府2013年12月30日下发给金华市金大罐业有限公司《通知》绿化不涉及渠道以北部分，不作为企业违法用地理由。
被告金华市国土资源局还向本院提交了：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，证明被告作出具体行政行为的法律依据。
被告金华市国土资源局提供的证据经庭审质证，原告金大罐业公司对证据1、2没有意见；证据3是原告南面地段的，但面积与实际不符；证据4与原告无关；证据5勘测面积与实际是有误差的，当时原告未在场，实际面积为500多平方米，建筑面积只有传达室41平方米，对规划图没有意见；证据6收到过的，没有意见。证据7是真实的，后半部分是处罚决定以后加上去的，落款时间也是不对的。对被告提供的法律依据的真实性无异议，但原告没有违法占用土地。因向政府买了地，没有办法围围墙，南面硬化道路和传达室刚好是补足原告退让三米的面积。原告金大罐业公司提交的证据经质证，被告金华市国土资源局对证据1、2、3没有异议，对证据4真实性没有异议，但不能证明原告北面围墙退出3米的事实，只能证明原告南面土地不在出让用地内的事实。对证据5真实性没有异议，对证明政府要求原告厂区门前进行绿化没有异议，但不能证明原告非法占用土地是合法的；对证据6、7真实性没有异议，但不能证明原告北面围墙退出3米因此南面占用土地是合法的；证据7不能证明原告的行为不属违法占地，照片证明原告南面非法占用土地相关情况。
本院对当事人提供的证据作如下确认：对被告提供的证据1-6的真实性本院依法予以确认，对证据7本院依法不予确认。被告提供的法律系有权机关依法作出，对该组证据本院依法予以确认。对原告提供证据1-7的真实性本院依法予以确认，对证据7的证明目的本院依法不予确认。
经审理查明，2007年11月30日，原告金大罐业有限公司经协议出让取得了位于金华市金东区澧浦镇功能区的工业用地，土地证号金市（两区）国用（2007）第7－**号，地号7－46－0－2，使用权面积17512.2平方米，终止日期为2056年12月30日。该土地证的宗地图中记载其四至为东西是待出让土地、北为金佛公路、南为金义南线。至被告对原告作出行政处罚前，原告东西面各有企业，南面与金义南线有水渠隔断且与东西企业整齐划一，形成相对独立的区块。2012年，因被征集体土地所有权人金华市金东区澧浦镇洪村村提出北面红线内围墙距离其村的金佛公路太近，经澧浦镇人民政府协调，由原告拆除北面红线内围墙向南退出三米，失去面积从南面补足。但金市（两区）国用（2007）第7－52号土地证的记载并没有改变。2011年12月，金大罐业公司在已批准用地南侧及往南至公路通道进行了路面硬化、东首植树绿化，建有传达室一间，用地面积2331平方米，其中建筑占地面积617平方米，该处土地类别为未利用地。金华市国土资源局经过调查后于2015年4月15日对金大罐业公司作出金土资（金东）罚（2015）第8号《行政处罚决定书》，认定金大罐业公司未经依法批准擅自动工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法占用土地行为。该局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，给予金大罐业公司如下行政处罚：1、责令金大罐业公司将非法占用的2331平方米土地退还给洪村村集体经济组织；2、责令金大罐业公司限期拆除在非法占用2331平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对金大罐业公司非法占用土地的行为处以罚款60606元。另查明，金华市金东区澧浦镇人民政府于2013年12月30日向原告等企业发出通知，要求原告等企业根据镇政府统一的设计方案，在不影响道路正常通行、确保安全的前提下对厂区门前绿化实行包干施工。金华市金东区澧浦镇人民政府认为本案被告对原告违法占地面积认定应不包括原告从北往南延伸的三米。
本院认为，被告金华市国土资源局依法具有查处违反土地法律法规非法建设的法定职责。被告经过调查、现场勘测之后认定原告金大罐业公司在未经依法批准的土地上进行建设，属于非法占用土地行为认定事实清楚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。被告对原告作出责令退还土地、限期拆除建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚于法有据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政机关在行使行政管理权，选择适用法律法规对违法行为给予行政处罚时，应遵循公平比例原则，选择执法成本相对较小的执法手段，选择对行政相对人最小侵害的处罚方式。本案中，考虑原告金大罐业公司的违法行为的客观情形、社会危害性等情况，被告金华市国土资源局选择适用罚款的罚则违反了公平比例原则，处罚不当，依法应当撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告金华市国土资源局于2015年4月15日对原告金华市金大罐业公司作出金土资（金东）罚（2015）第8号《行政处罚决定书》第3项处罚内容。
二、驳回原告金华市金大罐业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告金华市金大罐业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 章 敏
代理审判员 荆笑言
人民陪审员 王志华
二〇一五年九月十六日
代书 记员 钱 霞