河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终153号
上诉人（原审原告）刘少丽，女，1968年9月20日出生，汉族，现住沧州市新华区。
委托代理人李章安，男，1953年3月26日出生，住任丘市。
被上诉人（原审被告）沧州市公安局新华分局。
法定代表人赵福增，局长。
出庭行政机关负责人王林之，该局副局长。
委托代理人杨方霖，河北衡泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。
法定代表人王大虎，市长。
委托代理人吴柯彤，沧州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人左东霞，沧州市人民政府法制办工作人员。
上诉人刘少丽因治安行政处罚一案，不服沧州市新华区人民法院（2016）冀0902行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2015年9月1日23时，沧州市公安局新华分局小赵庄派出所接到小赵庄乡政府工作人员杜志伟报案称，其辖区居民刘少丽到北京非法走访。沧州市公安局新华分局小赵庄派出所接报后当日进行受案登记，经调查得知刘少丽于2015年9月1日携带上访材料到北京中南海地区非法走访，其行为遭到北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫，并送至马家楼接济服务中心。新华公安分局在履行了对刘少丽传唤询问、调查取证、证据保全、处罚告知、处罚审批等法定程序后，认定刘少丽进京到中南海周边非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为。遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2015年9月2日作出沧公新（赵）行罚决字[2015]0224号行政处罚决定书，决定对刘少丽行政拘留十日。该行政处罚决定已执行完毕。因刘少丽不服该行政处罚决定，于2015年11月4日向沧州市人民政府申请行政复议，沧州市人民政府于同年11月9日依法立案，并于当日向新华公安分局送达《行政复议答复通知书》。沧州市人民政府对该案进行审查后，认为新华公安分局作出的行政处罚决定书正确，遂于2016年1月14日作出了沧政复决字[2015]066号行政复议决定书，维持了新华公安分局作出的处罚决定。刘少丽不服，起诉至本院。
一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案北京市的公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，据此，被告新华公安分局作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公共场所是指具有公共性特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。刘少丽曾因到北京市非法定接待上访的场所上访，多次被公安机关行政处罚，对于不能到中南海周边地区上访，刘少丽明知，现其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。另外，训诫不属于行政处罚的种类，在北京公安局府右街派出所对刘少丽进行训诫后，被告新华公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对刘少丽予以行政拘留，不属于重复处罚。综上，被告新华公安分局对原告作出的公安行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该处罚决定依法应当予以维持。被告沧州市人民政府作为复议机关，依据《行政复议法》的相关规定，履行了立案、向被申请人送达行政复议申请副本、对复议决定书作出内部审批、送达等法定程序，其作出的沧政复决字[2015]066号行政复议决定书程序合法，本院予以维持。综上，原告要求撤销被告新华公安分局的行政处罚决定及被告沧州市人民政府的行政复议决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
遂一审法院判决驳回原告刘少丽的诉讼请求。
上诉人刘少丽的主要上诉理由，一、一审判决事实不清，适用法律错误，违背以事实为根据、以法律为准绳、适用法律一律平等的原则。二、被上诉人对上诉人作出的处罚决定，程序违法，被上诉人没有管辖权；事实不清、没有证据，上诉人没有违法行为，上诉人没有非法上访，被上诉人认定上诉人“非正常上访扰乱公共秩序”于法无据，也没有事实证据。中南海和马家楼接济服务中心，是机关单位不是公共场所，被上诉人认定事实不清，适用法律错误。且本案北京市警方已对上诉人依法进行了训诫告知，被上诉人对上诉人作出处罚属重复处理，滥用职权、超越职权。三、被上诉人市政府作出的复议决定事实不清，适用法律错误。
被上诉人沧州市公安局新华分局辩称，我局有管辖权，不存在管辖错误。处罚决定程序合法，认定事实清楚。应当予以维持。
被上诉人沧州市人民政府辩称，政府作出的复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求予以维持。
经审理查明，二审查明事实与一审基本一致。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案北京市的公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，据此，沧州市公安局新华分局作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访。刘少丽曾因到北京市非法定接待上访的场所上访，被公安机关给予行政处罚，对于不能到中南海周边地区上访，刘少丽明知，其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序，沧州市公安局新华分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，在履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序后，对刘少丽作出拘留十日的行政处罚，并无不当。另外，训诫不属于行政处罚的种类，在北京公安局府右街派出所对刘少丽进行训诫后，沧州市公安局新华分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对刘少丽予以行政拘留，不属于重复处罚。因上诉人有违反治安管理的行为，因此沧州市公安局新华分局对其处罚的行为属于履行法定职责的行为，不属于超越职权、滥用职权的行为。
沧州市公安局新华分局对刘少丽作出的公安行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。沧州市人民政府作为复议机关，依据《行政复议法》的相关规定，履行了法定程序，其作出的沧政复决字[2015]066号行政复议决定程序合法。原审判决驳回刘少丽的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
代理审判员 张国英
代理审判员 赵书裙
二〇一六年八月十五日
书 记 员 陈亚会