江苏省涟水县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）涟行初字第0018号
原告朱林海，男，汉族，居民。
原告施林霞，女，汉族，居民。
原告陈太兰，女，汉族，居民。
原告吴喜成，男，汉族，居民。
原告于东红，女，汉族，居民。
原告徐礼军，男，汉族，居民。
六原告共同委托代理人时培军，涟水县岔庙法律服务所法律工作者。
六原告共同委托代理人徐景文，淮安市清浦区黄码法律服务所法律工作者。
被告涟水县住房和城乡建设局，住所地在涟水县涟城镇淮浦路北首。
法定代表人周宏昌，局长。
委托代理人朱文生，该局副局长。
委托代理人彭勇，该局法律顾问。
第三人涟水开来置业发展有限公司，住所地在涟水县涟城镇深圳大厦斜对面。
法定代表人周耀行，董事长。
原告朱林海等六人要求撤销涟水县规划局于2011年11月2日颁发的建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》一案，本院于2014年3月31日立案受理后，依法向涟水县规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。由于涟水县规划局现已整合为涟水县住房和城乡建设局，其职责已由涟水县住房和城乡建设局承担，故本院依法告知原告应当变更被告，原告同意，并变更本案被告为涟水县住房和城乡建设局。涟水县住房和城乡建设局对本院原发送给涟水县规划局的应诉手续没有提出异议。因涟水开来置业发展有限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2014年4月22日公开开庭进行了审理，原告朱林海等六人共同委托代理人时培军、徐景文、被告涟水县住房和城乡建设局委托代理人朱文生、彭勇、第三人法定代表人周耀行均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告朱林海等六人诉称，原告是涟水县城市广场开发项目的拆迁安置户，2010年11月，六原告各自与涟水县房屋拆迁安置中心、开发商等单位共同签订了《涟水县房屋拆迁协议书》，其选择产权调换的门面房顺序，是依据原规划批准的图纸和建字第32082620103550号《建设工程规划许可证》，即将城市广场中的一号楼一层北首第一间设定为1号，然后依次向南约定给原告作为产权调换房屋。2011年11月2日被告在未征得原告同意的情况下，仅应开发商的要求、拆迁办的同意，将《建设工程规划许可证》进行变更，重新颁发了建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》；该证将一号楼一层大开间改为小开间，将原来3号至10号的门面房改成十间安置给原告及其他拆迁户，造成了每间门面房的宽度由4.05米变成3.24米，深度达17米，各户之间的隔墙宽约0.1米，部分门面房的门口及室内还有承重柱相立，前不好上门，后不好通风、透光，存在着极大的安全隐患，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第50条、《江苏省城乡规划条例》第22条、第36条、第40条、第45条等相关法律法规的规定，严重侵害了原告的合法利益。故请求人民法院依法撤销被告于2011年11月2日颁发的建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》。
庭审中原告向法庭提供下列证据：1、涟水城市广场1#楼规划及建筑设计方案一层平面图；2、2010年12月20日第三人的涟水城市广场1#、22#规划方案变更申请；3、2011年1月淮安市建筑设计有限公司的《设计变更》说明；4、六原告的《涟水县房屋拆迁协议书》、《交房通知书》。上列证据证明，原告签订拆迁安置协议时1#楼一层为大开间，现变更为小开间。
被告涟水县住房和城乡建设局辩称，根据涟委（2010）132号《中共涟水县委、涟水县人民政府关于印发﹤涟水县人民政府机构改革实施意见﹥的通知》的规定，原涟水县规划局职责已由被告行使，故就原告要求撤销行政规划许可一案提出如下答辩意见：被告作出的建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》，程序合法，适用法律正确。1、本案第三人因建设需要向涟水县规划局提出申请，要求对涟水县城市广场1号楼规划进行局部变更。涟水县规划局对第三人提交的申请材料进行了审查，认为符合批准条件，根据《江苏省城乡规划条例》第四十五条的规定，于2011年6月29日起至2011年7月8日连续在涟水电视台、涟水县规划局网站和建设用地现场进行方案变更批前公示；并于2011年10月14日至2011年10月23日在涟水电视台、涟水报社和建设用地现场进行了建设工程规划许可公示。公示期间内没有收到任何利害关系人的相关意见，被告于2011年11月2日批准了该变更规划请求。被告认为，被告履行职责并不需要征得原告同意，原告以变更规划未经其同意为由提起诉讼于法无据。2、从第三人提供的变更前、后图纸对比看，其申请变更的内容均没有改变原告安置房屋的建筑面积。因此，原告诉称变更规划改变了拆迁安置内容，没有事实依据。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内所举证据有：第一组：1、审批时间为2011年10月31日第三人《建设工程规划许可证》申请表；2、第三人《组织机构代码证》；3、第三人涟国用（2011）第71号《国有土地使用权证》；4、2009年12月30日涟水县发展和改革委员会涟发改投（2009）186号《关于涟水开来置业发展有限公司“涟水城市广场”开发项目核准的通知》；5、2011年4月6日涟水县发展和改革委员会涟发改投（2011）34号《关于调整涟水开来置业发展有限公司城市广场开发项目核准内容的通知》；6、2010年12月涟水城市广场1#、2#楼放线示意图；7、第三人涟水开来置业发展有限公司《单位委托书》；8、2011年7月8日编号为2011037涟水县规划局《规划方案审查意见书》；9、2011年9月24日淮安市建设工程施工图审查处《审查合格书》；10、2011年9月24日淮安市住房和城乡建设局《建设工程抗震设防审查证书》；11、2011年10月14日涟水县规划局关于涟水城市广场1#楼、22#楼《涟水城市广场建设工程规划许可公示》；12、2011年10月14日关于涟水城市广场建设工程规划许可公示的《涟水广播电视台广告中心城市频道广告制播单》；13、2011年10月18日《涟水快报》第3版《涟水城市广场建设工程规划许可公示》；14、2011年10月18日现场公示照片；15、2011年11月2日建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》存根；16、出图日期为2011年6月涟水城市广场1#楼一层方案图；17、出图日期为2011年6月涟水城市广场1#楼一层施工图。上列证据证明第三人所提交的申请材料符合《江苏省城乡规划条例》第39条规定，被告发证合法。第二组证据：1、2011年5月30日第三人关于涟水城市广场1#楼、22#楼平、立面变更的《涟水县规划局规划设计变更方案申报表》（审批时间为2011年7月7日）；2、2011年6月27日《涟水城市广场1#、22#楼方案变更批前公示》；3、《涟水电视台城市频道广告制播单》；4、涟水城市广场1#、22#楼规划方案变更前公示照片；5、2011年7月11日经涟水县规划局批准的涟水城市广场总平面；6、2010年12月24日涟水县规划局建字第32082620103550号《建设工程规划许可证》存根；7、方案变更前的涟水城市广场1#楼规划及建筑设计方案一层平面图；8、方案变更前的涟水城市广场1#楼一层施工图。上列证据证明方案变更合法。
第三人涟水开来置业发展有限公司述称，原告没有证据证明将涟水城市广场1#楼一层大开间改为小开间，即由4.05米变成3.24米，其他陈述意见同被告答辩意见。
第三人向法庭提供拆迁户李加法、李红出具的情况说明一份。证明当时需要安置的是12户，而不是10户，且原告所说的10户人家中已有3户办理了交房手续。
经庭审举证、质证，本院对原、被告及第三人所举证据作如下确认：
被告所举的第二组证据中的证据1，能够证明第三人就1#、22#楼平、立面进行规划设计方案变更而于2011年5月30日向涟水县规划局提出申请的事实。证据2、3、4能够证明涟水县规划局于2011年6月27日至7月7日对“设计方案初审意见”通过涟水城市频道及建设施工现场进行了批前公示。被告所举第一组证据中的证据8，是经初审、公示等程序后涟水县规划局所作出的1#、22#楼变更方案意见书，能够证明涟水县规划局在最终作出变更规划许可前履行了相关程序。证据6，即变更前的1#楼规划许可证存根，能够证明1#楼原已取得了32082620103550号规划许可的事实。证据7、8，分别为1#楼一层规划变更前即颁发32082620103550号工程规划许可证的方案图、施工图，与本案被诉行为无关。
被告所举的第一组证据中的证据4、5、6，原告及第三人均无异议，能够证明第三人所开发的“涟水城市广场”项目已经涟水县发展和改革委员会核准，并对原控制性指标调整进行了核准等事实。证据2、3、7，原告及第三人亦无异议，应当属于办理规划变更许可的辅助性材料，其效力予以确认。证据9、10，是针对“涟水城市广场”一期工程中1#、22#楼变更后的规划设计即对证据16、17以及第二组证据中的证据5（分别为1#楼的方案图、施工图、城市广场总平面图）相关部门所作出的审查结论，是办理变更许可的必要条件，能够证明规划变更前涟水城市广场完成了相关的设计任务并履行了相关部门的批准程序，其效力予以确认。证据11、12、13、14，能够证明第三人申请的1#、22#楼规划变更内容经初步审查后，即将拟许可的内容通过涟水城市频道、涟水快报及建设施工现场于2011年10月14日至10月23日进行公示的事实；但现场公示中无法体现就1#楼变更许可公示情况。证据1，能够证明第三人就规划许可变更曾提出了申请并于2011年11月2日领取了建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》等事实。
原告所举的证据1与被告所举的第二组证据中的证据7相同，是办理原32082620103550号工程规划许可证的方案图，与本案被诉行为无关。证据2、3，能够证明第三人领取32082620103550号工程规划许可证前以及在后期申请变更规划许可中，为了拆迁安置需要而申请将1#楼一层由大开间变更为小开间的事实。证据4，能够证明六原告于2010年11月至2010年12月1日期间根据原1#楼一层设计方案平面图已经分别与第三人、涟水县房屋拆迁安置中心签订《涟水县房屋拆迁协议书》以及第三人已于2013年11月5日向其发出了《交房通知书》等事实。
第三人所举的拆迁安置户李加法、李红的情况说明与本案无关联。
经审理查明，2009年12月30日，涟水县发展和改革委员会作出涟发改投（2009）186号《关于涟水开来置业发展有限公司“涟水城市广场”开发项目核准的通知》，对第三人开发的“涟水城市广场”予以核准。2010年9月27日，经涟水县规划局请示，涟水县人民政府作出了涟政复（2010）77号《县政府关于涟水城市广场指标调整的批复》，同意将“涟水城市广场”的容积率由2.91调整为不大于3.1、建筑密度由不大于23.5%调整为不大于27.6%。据此及其他材料，涟水县规划局就“涟水城市广场”1#楼于2010年12月24日向第三人核发了建字第32082620103550号《建设工程规划许可证》，其核定的控制性指标中容积率为3.097、建筑密度为27.55%、绿地率35%。2011年4月6日，涟水县发展和改革委员会依据第三人的申请及涟政复（2010）77号文件精神，再次作出涟发改投（2011）34号《关于调整涟水开来置业发展有限公司“涟水城市广场”开发项目核准内容的通知》，同意第三人将总建筑面积调整为26.5万平方米，其中一期建筑面积调整为10.85万平方米。2011年5月30日，第三人为了优化1#、22#沿街平、立面效果，依据涟发改投（2011）34号文件精神向原涟水县规划局提出变更方案申请。经初审，涟水县规划局于2011年6月27日至7月7日通过涟水电视台城市频道、建设用地现场进行了批前公示；并于2011年7月8日作出编号2011037《规划方案审查意见书》，其调整后的总建筑面积调整为268931.5平方米、容积率为3.099、建筑密度为27.59%、绿地率35%。2011年9月24日经淮安市审图办、市住建局及9月30日县人防办公室对第三人公司提供的施工图进行审查合格后，涟水县规划局于2011年10月14日至10月23日针对1#、22#的工程规划许可通过涟水电视台城市频道、涟水快报及建设用地现场进行了批前公示，但就1#楼规划许可没有进行现场公示。公示期满后，涟水县规划局于2011年11月2日就1#楼向第三人核发了建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》即本案被诉具体行政行为。
原告朱林海等六人是“涟水城市广场”开发项目的拆迁安置户，2010年11月至2010年12月1日期间六户原告分别与第三人及涟水县房屋拆迁安置中心签订了《涟水县房屋拆迁协议书》，其选择产权调换的商业用房是按照原规划设计方案图进行安置的，即为“涟水城市广场”1#楼一层的商业用房，并将“涟水城市广场”1#楼一层北首设定为第一号，各户选择的房屋顺序与拆迁前一致。原告认为，涟水县规划局上述的规划变更侵犯其合法权益，遂向本院提起诉讼，要求撤销建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》。
另查明，“涟水城市广场”的一期工程1#楼现已竣工，部分房屋已交付使用。
本院认为，六原告为“涟水城市广场”开发项目的拆迁安置户，其与第三人、涟水县拆迁安置房屋拆迁安置中心所签订拆迁协议，已将原规划设计的“涟水城市广场”1#楼一层商业用房作为产权调换合同的组成部分，涟水县规划局现将“涟水城市广场”1#楼进行规划许可变更，其变更行为与原告存在事实上的利害关系，原告有权提起行政诉讼。
根据涟委（2010）132号《中共涟水县委、涟水县人民政府关于印发﹤涟水县人民政府机构改革实施意见﹥的通知》的规定，涟水县规划局已整合为涟水县住房和城乡建设局，其职责划归涟水县住房和城乡建设局行使，因此，依据法律规定，涟水县住房和城乡建设局应当是本案的适格被告。
由于本案被诉的规划许可变更行为，仅是对“涟水城市广场”中相邻的1#、22#楼平、立面的规划许可变更，并未改变原来的控制性详细规划，因此根据《城市规划编制办法》第四十三条的规定，该变更行为应当属于修建性详细规划的变更。根据《江苏省城乡规划条例》第四十条以及江苏省建设厅苏建规（2004）51号《关于城市规划管理“一书二证”内容变更的规定》的规定，就本案而言，既然涟水县规划局原确定的1#楼规划设计已作为六原告签订产权调换的合同组成部分，其再次作出变更许可时就应当征求利害关系人意见，但被告在法定期限内及庭审中均没有提供证据证明涟水县规划局在变更规划许可时已征求了本案原告的意见；同时，虽然涟水县规划局对变更后的规划设计方案通过有关媒体及建设用地现场进行了公示，但并没有对变更后的规划许可行为进行现场公示。因此，被告作出的变更规划许可行为，程序违法。鉴于“涟水城市广场”1#楼已经竣工，且部分房屋已交付使用，故依照《最高人民法院关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认涟水县规划局于2011年11月2日向第三人涟水开来置业发展有限公司核发的建字第32082620113463号《建设工程规划许可证》违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 张 云
审 判 员 周建权
人民陪审员 章步军
二〇一四年六月十三日
书 记 员 胡 亚