中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1555号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）贾代牛，男，1950年11月9日出生，汉族，住安徽省舒城县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路。
法定代表人张秀萍，该县县长。
贾代牛因诉安徽省舒城县人民政府（以下简称舒城县政府）不履行颁发国有土地使用证法定职责一案，不服安徽省高级人民法院（2015）皖行终字第00343号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院经审理查明以下主要事实：1999年8月，舒城县城关镇人民政府就仁和建材大市场由原来占地的九亩扩建为七十五亩地，向该县计划委员会申请批准立项，同年9月23日，原六安行署计划委员会同意舒城县计划委员会上报的扩建仁和建材大市场项目建议的请示（计三产〔1999〕239号）。与此同时，由舒城县城关镇政府主导组建的仁和建材大市场扩建指挥部对外宣传，邀约社会各界进入市场投资，兴家创业，并约定土地一次性从优出让。同年，贾代牛与仁和建材大市场（签章为舒城县城关镇仁和村民委员会）签订书面合同，合同约定仁和建材大市场提供给贾代牛土地，由贾代牛方缴纳调节费，公路代征费，集体土地建设使用证费用等各项费用，贾代牛方按约缴纳了建房土地转让费以及办证费。2001年，舒城县城关镇国土村镇建设管理所向该市场用地户发出通知，载明：仁和建材大市场建设用地申报材料和用地手续已经按照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理，上报，审批后的建材市场用地为国有土地……，并要求用地户补交国有土地使用费，否则按照违法用地查处等内容。后来贾代牛缴纳了该费用。
2003年12月9日，舒城县委办公室、舒城县人民政府办公室，成立了舒城县清理干部职工建购私房领导组以及下设办公室，负责在全县范围清理干部职工购建私房工作。2004年5月20日，清房办下发通知，对辖区内干部职工在城关规划区内私自建购私房的，要求带齐资料接受审查，补齐规费，待清房办核定后，由相关部门统一办理国有土地使用证和房产使用证件。同年，清房办向贾代牛下达了缴款通知，要求贾代牛按照清房领导组核定标准缴纳土地出让金，征地报批费，城建配套费，新型墙体材料专项费以及散装水泥发展基金等各项费用，并持收费票据到清房办结算，给予办理相关证件。贾代牛方按该通知交纳了上述费用，并填写了《国家建设征（拨）用土地申报表》申请用地手续，但涉案土地的征用手续至今没有得到批准。后贾代牛多次到县，市以及省国土资源部门信访反映，要求办理国有土地使用证的问题，始终未能得到解决。
六安市中级人民法院一审认为：《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”从本案查明事实来看，贾代牛通过与仁和村委会签订协议，取得了涉案土地使用权并建造了房屋，之后依照协议以及清房办通知要求交纳了各项费用，多年来通过各种方式向舒城县政府及其职能部门表达办理土地使用证的意愿，且从本案证据材料可以看出，贾代牛向舒城县政府提交过书面报告要求政府兑现当年清房办通知要求的补缴税费后即予办理土地证的承诺，虽然因客观原因未正式填写过土地申请，但不能否认贾代牛向舒城县政府及职能部门提出过要求办理合法土地使用权证的意思表示，应视为贾代牛向舒城县政府提出过申请，舒城县政府认为贾代牛未提出正式申请的辩解理由不能成立，不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄，集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原先批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《土地登记办法》第二十七条规定“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”
本案中，贾代牛在2004年申请用地审批时，按照清房办的通知要求，主动履行了己方缴纳规费的义务，亦提交了协议和缴费证明等相关材料，嗣后，舒城县政府及其职能部门未能按照承诺完成土地报批手续，以至该用地申请始终未能得到有关有权机关的正式批准，涉案土地未能由集体性质转变为国有性质。因此依照上述法律规定，舒城县政府就不能为贾代牛办理土地使用证，现贾代牛提起诉讼，请求判令舒城县政府为其颁发土地使用权证，也因为前述事实的存在而不能获得支持。本院认为导致本案讼争发生以及后果的主要原因是舒城县政府及其职能部门有违信赖利益保护原则，未兑现其承诺所致，舒城县政府理应采取相应的措施予以补救，妥善加以解决。
综上分析，贾代牛要求舒城县政府履行颁发国有土地使用权证的请求由于客观上不具备颁发土地使用权证的条件，其主张缺少事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回贾代牛的诉讼请求。
安徽省高级人民法院二审认为：《土地登记办法》对颁发土地使用证的条件作出了明确规定，符合条件的应当予以颁发。根据《土地登记办法》第三条、第二十七条规定，当事人依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，在付清全部国有土地出让价款之后，可持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。申请向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出，依法报批县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省，自治区，直辖市人民政府批准的道路，管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄，集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原先批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市，县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
本案中，贾代牛在2004年申请用地审批时，按照被上诉人成立的清房办的通知要求，主动履行了己方缴纳规费的义务，亦提交了协议和缴费证明等相关材料，并依法向被上诉人及其职能部门提出办理国有土地使用证的申请。后来因舒城县政府及其职能部门未能按照承诺完成土地报批手续，以至该用地申请始终未能得到有权机关的正式批准，涉案土地未能由集体土地性质转变为国有土地性质。依照上述法律规定，被上诉人不能为贾代牛颁发国有土地使用证。一审认为，导致本案讼争的发生以及后果主要原因是被上诉人及其职能部门有违信赖利益保护原则，未兑现其承诺所致，被上诉人理应采取相应的措施予以补救，妥善加以解决，并无不妥。
综上一审认定事实清楚，适用法律正确。因为客观上不具备颁发国有土地使用证的条件，一审判决驳回贾代牛要求被上诉人履行颁发国有土地使用证法定职责的诉讼请求并无不当，贾代牛的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉维持原判。
再审申请人不服，向本院申请再审称:
一、一、二审判决认定事实不清。涉案土地的性质是国有土地还是集体土地，一、二审仅仅根据一份《情况说明》而认定为集体土地显然证据不足。第一，舒城县国土资源局是再审被申请人的一个职能部门，其出具的证明随意性很大；第二，根据《土地登记办法》第十六条的规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的合法证明，该证据应该在舒城县国土资源局土地登记簿中有记录，舒城县国土资源局出具的《情况说明》没有附涉案土地的地籍档案复印件，也印证了《情况说明》没有根据来源；第三，再审被申请人收取了土地出让金、征地报批费，且涉案土地是在已批准的农用地转用范围内，也是在再审被申请人的批准权限范围内，使再审申请人有理由相信再审被申请人已征用该土地，再者再审被申请人收取土地出让金出让的土地依法必须是国有土地；第四，涉案土地早就在1999年9月23日就经六安行署计划委员会批准征用，这里有再审申请人在一审时提交的六安行署计划委员会文件予以证明。一、二审法院没有依法调取涉案土地的地籍档案，就认定是集体土地，是认定事实不清。
二、一、二审判决适用法律不当。一、二审判决均引用《土地登记办法》第二十七条和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，但是一、二审法院没有依法调取舒城县城市总体规划。根据该规划，涉案土地均在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地的批准权就在再审被申请人处。而一、二审法院判决中均认定：“申请人按照被申请成立的清房办的通知要求，主动履行了己方缴纳规费的义务，已提交了缴费的证明等相关材料，并依法向被申请人及其职能部门提出了办理国有土地使用证的申请。后因为被申请人及其职能部门未能按照承诺完成土地报批手续，至该用地申请始终未能等到有权机关的正式批准，涉案土地未能由集体用地性质转为国有土地性质。因此，依据上述法律规定，被申请人不能为申请人颁发国有土地使用证”。该认定适用法律不当。只要查明涉案土地是在已批准的农用地转用范围内，其批准权就在再审被申请人处。所以再审申请人要求再审被申请人依法颁发国有土地使用证符合法律规定。退一步讲，即使涉案土地未能由集体土地转变为国有土地，办理农用地转为建设用地也是再审被申请人颁发国有土地使用证的一个必经程序，是整个办证的一个组成部分。一、二审判决以涉案土地未能由集体性质转为国有性质为由判决驳回再审申请人的诉讼请求，显然忽视了这就是再审被申请人不履行法定职责的客观事实。
基于以上事实和理由，再审申请人请求本院：撤销一二审判决，改判再审被申请人依法为再审申请人颁发国有土地使用证。
本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”据此，原审法院在对再审被申请人没有履行相关承诺，导致再审申请人未能取得国有土地使用权证的事实予以确认的情况下，仅以涉案土地尚未由集体土地转化为国有土地，从而不能为再审申请人颁发国有土地使用权证为由，判决驳回再审申请人要求颁发国有土地使用证的诉讼请求，在判决方式上确有不当之处。但是，考虑到在由于规划、用地指标等问题，争议土地目前确实无法办理征地手续，无法为再审申请人颁发国有土地使用权证的情况下，原审法院在判决理由部分已经要求再审被申请人采取补救措施，对涉案相关问题妥善解决，且再审被申请人实际上也采取了相应补救措施的情况下，原审法院的处理在判决方式上虽有瑕疵，但处理对申请人权利并无影响。
综上，贾代牛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人贾代牛的再审申请。
审 判 长 马永欣
代理审判员 阎 巍
代理审判员 沈小平
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 卢琨琨