江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终526号
上诉人（原审原告）刘世益，男，1972年5月16日生，汉族，住海安县。
委托代理人范建军，江苏钻石律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安县城东镇人民政府，住所地海安县开发区。
法定代表人任永峰，镇长。
委托代理人李德余，海安县城东镇人民政府工作人员。
委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。
上诉人刘世益因要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省如东县人民法院（2016）苏0623行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人刘世益的委托代理人范建军，被上诉人海安县城东镇人民政府的负责人金山存及委托代理人李德余、许立群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2000年12月22日，原中国共产党海安县南屏乡委员会下发《关于试点建设高标准农民住宅小区的会议纪要》。2001年6月8日，海安县人民政府下发《海安县村（居）民住宅用地管理暂行办法》，其中第十三条规定，村（居）民新建、翻建住宅使用集体经济组织农民集体所有土地的，由村（居）民提出用地申请，经村民会议或村集体经济组织研究后以公告形式广泛征求村民意见，乡（镇）人民政府审核后，报县人民政府批准。第十四条规定，村（居）民建住宅占用农用地的，由县人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续，并与复垦开发新增耕地挂钩，由乡镇人民政府在县下达的个人建房占用耕地计划指标内统筹安排，按本办法第十三条规定的程序办理；规划迁建的住宅用地，可通过复垦宅基地进行土地置换，原有住房必须拆除，并复垦后交原集体经济组织另行安排。
2001年11月27日，刘世益户向海安县城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）缴纳建房款46800元。此后，刘世益作为户主申请新建楼房，该户填写了海安县村居民住宅用地审批表，表中所载申请建房面积为135平方米，生活用房占地94.5平方米，建房用地为农用地。2003年12月20日，海安县城东镇南屏村村民委员会在该申请的村集体经济组织意见处盖章，并由负责人签名，同时签署“该户建房已经村委会研究并公示，同意安排该户住宅用地。”2004年4月6日，经土管站查勘并盖章同意。2004年4月10日，城东镇政府负责人在该表上签署同意并盖章。同年9月5日，海安县城东镇南屏村村民委员会向刘世益发出通知，称根据土地管理法和城市规划法的有关规定，经镇主要领导同意，决定对原南屏高庄别墅区相关手续抓紧进行办理。刘世益户应缴纳建房占地等费用54800元，已缴46800元，尚欠8000元，余款应于2004年9月15日一并交至南屏村办公室。届时镇将组织规划、土管、财政等相关人员现场汇办该户合法建房手续。逾期视为自动放弃，退回已缴费用。9月15日，刘世益户向城东镇政府补缴8000元建房款。12月15日，城东镇政府向海安县人民政府提交《关于请求批准城东镇原南屏乡农迁农建房历史遗留问题的请示报告》称，该镇原南屏乡高庄村7组规划预留的20户农迁农建房系历史遗留问题。在乡镇区划调整之前，县土管局、建设局已形成共识。根据南屏乡委员会《关于试点建设高标准农民住宅小区的会议纪要》的精神，自2000年12月22日后，陆续有22户村民将户口迁进了南屏村20组，并每户缴纳了相应的补助费用。目前已有7户农迁农建房用地得到了审批，并有4户已将楼房建成。建设局已批准其余农迁农建设用地规划，但用地未审批。为妥善处理这一历史遗留问题，乡镇合并后，该镇集体进行了会审和公示，本着“尊重历史，面对现实，依法处理，钝化矛盾，促进社会秩序稳定”的原则，确定了符合条件的13户的处理意见，经与县建设局、县国土局通气，特向海安县人民政府申请，请予同意批准13户农迁农建房用地申请。
因刘世益户的建房申请一直未得到海安县人民政府的批准，城东镇政府于2016年9月30日向原告退还了54800元建房款，并按照银行相应的五年定期存款利率支付刘世益31448.12元。2017年5月，刘世益向一审法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认城东镇政府未按允诺批准建房的行为违法；2、判决城东镇政府赔偿建房损失款利息差额66528.01元及损失20万元。一审庭审中，刘世益将第一项诉讼请求明确为：确认城东镇政府收取其建房款，并对其申请进行了审批，但不安排其宅基地建房的行为违法。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1、城东镇政府未给刘世益安排宅基地建房的行为是否合法？2、刘世益所主张的损失是否具有事实和法律依据？
第一，关于城东镇政府未给刘世益安排宅基地建房的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。海安县人民政府于2001年6月8日下发的《海安县村（居）民住宅用地管理暂行办法》中对村民申请新建房屋的规定，与上述法律规定也并无矛盾之处。本案中，刘世益申请建房涉及占用农用地，根据相关法律的规定，其申请住宅用地应当由乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。另外，占用农用地的，还应当办理相关审批手续。城东镇政府作为乡（镇）人民政府，其已经在刘世益户的建房申请报告上签署审核意见，同意刘世益户的建房申请，但海安县人民政府是该申请的最终批准机关，而刘世益户的建房申请未得到海安县人民政府的批准。刘世益在其户建房申请未得到海安县人民政府批准的情况下，要求城东镇政府为其安排宅基地的请求无事实和法律依据，其主张难以支持。
第二，关于刘世益所主张的损失是否具有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。同时，根据该法第三十六条的规定，对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，刘世益户申请建房的宅基地为农用地，城东镇政府向其收取了宅基地使用费、耕地使用费以及土地开垦费等费用54800元，因刘世益户的建房申请报告最终未得到海安县人民政府的批准，城东镇政府于2016年9月30日向其退还该款，并支付了相应的利息。城东镇政府在刘世益户的申请建房过程中并无违法行为，且刘世益所主张的损失也非直接损失，法院亦难以支持。
综上，刘世益的诉讼请求无事实及法律依据。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘世益的诉讼请求。
刘世益不服一审判决，向本院提起上诉称，根据被上诉人城东镇政府出台的规范性文件，上诉人符合建房条件，被上诉人城东镇政府允诺批准上诉人建房，亦收取了相关规费，但未正确及时履行审批职责，导致规划调整，上诉人的建房申请无法获得最终审批。被上诉人城东镇政府直至2016年才退回上诉人的款项本息，无法弥补上诉人因无力购买商品房所致损失。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉请。
被上诉人城东镇政府辩称，上诉人刘世益的建房申请因规划调整而未获批准，其缴纳的费用也已退还。城东镇政府的行为并不存在违法情形，上诉人刘世益要求城东镇政府赔偿损失缺乏依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据一审判决内容及双方的诉辩意见，本案的争议焦点主要表现在被上诉人城东镇政府在核准上诉人刘世益建房过程中是否存在违法行为以及上诉人刘世益的赔偿请求有无事实根据和法律依据两个方面。
被上诉人城东镇政府对上诉人刘世益的建房申请予以核准的行为合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条和《江苏省土地管理条例》第三十四条第三款、第三十五条的规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，涉及占用农用地的，还需要根据批准权限办理农用地转用审批手续。海安县人民政府颁发的海政发［2001］144号《海安县村（居）民住宅用地管理暂行办法》亦作了类似规定。可见，对村民提交的建房申请，乡镇人民政府应当对拟建房地是否属于土地利用总体规划确定的建设用地、涉及的农用地是否已批准转为建设用地，占用的宅基地和拟建设面积是否符合规定要求等进行审核后，再将相关申请人的建房审批材料报县级人民政府批准。本案中，根据原海安县南屏乡委员会《关于试点建设高标准农民住宅小区的会议纪要》内容，包括上诉人刘世益在内的20多户村民提出在原南屏乡高庄村7组规划预留地建房的申请，经原海安县城东镇南屏村村民委员会同意上报、海安县国土资源局城东土地管理服务站出具查勘意见后，被上诉人城东镇政府签署了“同意”的审核意见。由于申请建房人数较多，加之还涉及到农用地转为建设用地等审批手续的办理，被上诉人城东镇政府于2004年9月20日召开专门会议，逐一审核各申请人是否符合建房条件，后又于2004年12月15日向海安县人民政府出具《关于请求批准城东镇原南屏乡农迁农建房历史遗留问题的请示报告》，从妥善处理上诉人刘世益等申请建房户因乡镇区划调整而带来的这一历史遗留问题、钝化矛盾、促进社会秩序稳定的角度出发，在与县建设局、县国土局沟通后，申请海安县人民政府批准符合条件的13户农迁农建房用地，应属及时正确地履行了审核职责。海安县人民政府对上诉人刘世益等13户农迁农的建设用地申请不予批准，是基于拟建房区域已计划纳入海安县县城总体规划的调整范围、无法办理农用地转为建设用地的审批手续，非被上诉人城东镇政府怠于履行审核职责所致。
上诉人刘世益的赔偿请求缺乏事实根据和法律依据。虽然被上诉人城东镇政府对上诉人刘世益的建房审核行为合法，但其长期占用上诉人刘世益缴纳的54800元费用是不争的事实，依法应予返还上诉人刘世益并支付相应利息。参照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项有关“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，被上诉人城东镇政府于2016年9月30日退还上诉人刘世益54800元的同时，按五年定期存款标准补偿上诉人刘世益31448.12元，上诉人刘世益的合法权益已经得到保护。上诉人刘世益要求被上诉人城东镇政府赔偿其因无力购买商品房所致损失的理由，缺乏事实根据和法律依据。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人刘世益的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘世益负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 仇秀珍
审判员 鲍 蕊
二〇一七年九月二十八日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；