海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）海中法行终字第168号
上诉人（原审被告）海口市美兰区城市管理行政执法局。
法定代表人韩椿畴，局长
委托代理人蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。
委托代理人陈凯，男，汉族，1983年7月28日出生。
被上诉人（原审原告）海南迪希商业城有限公司。
法定代表人林实诚，董事长。
委托代理人陈建平，海南方圆律师事务所律师。
委托代理人何强，海南圣合律师事务所律师。
上诉人海口市美兰区城市管理行政执法局（以下简称美兰区城管局）因与被上诉人海南迪希商业城有限公司（以下简称迪希公司）城市行政管理纠纷，不服海口市龙华区人民法院作出的（2013）龙行初字第67号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过阅卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：DC商业城于1995年10月批建，其底层前庭的规划功能是商场入口和广场，商场入口为DC商业城主体建筑物室内的一部分，具有主体结构，在规划报建的设计图纸中，商场入口处有水果、饮料的标志。DC商业城已按批准图纸建设。目前，迪希公司在商场入口处设置商业摊位出租给其他商户经营数码产品。由于出现维稳问题，2012年1月4日，海口市维稳办组织相关部门参加会议，会议要求海口市规划局对DC商业城前庭部分规划作出说明。2012年1月5日，海口市规划局致函海口市维稳办，认为DC商业城底层前庭为商场入口及广场。后海口市市政市容管理委员会致函海口市规划局再次征求海口DC商业城前庭规划意见，海口市规划局将有关情况复函如下：商业城于1995年10月批建，核发《海口市建设工程规划临时许可证》，证号为海市规证建（95）AE-164，其底层前庭的使用功能在批建图纸中已予以明确为广场，具体详见附图。前庭须按批建图纸实施和使用，如需变更使用性质和功能，须按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定执行。2012年6月5日，美兰区城管局向迪希公司发出《改正通知书》，要求迪希公司在2012年6月8日前将“商业城前庭部分在中间留足6米通道；左右两边留足4米通道”。2012年6月8日，迪希公司向美兰区城管局提交《关于请求给予合理整改期限的报告》，建议“整改期限延长至2012年6月18日，中间的通道宽度调整为4至4.5米，左右两边通道宽度调整为3.2米”。2012年6月13日，海口市市政市容管理委员会作出市政容管函（2012）135号《关于请求给予合理整改期限的复函》，答复基本同意迪希公司提出的整改意见，并要求迪希公司必须在6月18日前按要求完成整改。2012年6月18日，迪希公司整改完毕后向美兰区城管局提交《关于DC城前庭整改情况的汇报》，称其已按照要求完成整改工作。海口市市政市容管理委员会也以市政容管函（2012）147号文认可了迪希公司已于2012年6月18日按照政府和该委要求完成了整改工作。2013年1月15日，美兰区城管局向迪希公司发出《关于自行清理海口DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》（以下简称《清理通知》），称“根据市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》（市规函（2012）2847号）的意见，认为迪希公司在对DC商业城的前庭使用上存在不符合规划使用功能要求的行为，此行为违反了《海口市城乡规划条例》第五十六条的规定，责令迪希公司于2013年1月21日前组织前庭经营的商户，自行清理私自设置的柜台及商品，如逾期不清理，美兰区城管局将依法组织人员进行清理，在清理过程中所造成的财务损失由迪希公司及经营业主自行负责”。迪希公司对该通知不服，于2013年2月5日向海口市美兰区人民政府申请行政复议。2013年3月15日，海口市美兰区人民政府作出了美府复决（2013）第1号《行政复议决定书》，决定维持美兰区城管局于2013年1月15日作出的《清理通知》。迪希公司不服，遂成诉讼。
另查，海口市规划局于2013年2月1日作出海规（2013）58号《关于DC城前庭有关问题的意见》，提出意见：DC商业城于1995年10月报建，其底层前庭的规划功能在批建的图纸中标注为商场入口和广场，并已按批准图纸建设。来文提到广场的使用和管理问题，属城市管理的范畴，按职能分工，建议由市市政市容委处理。
原审法院认为，本案的主要争议问题是：1、美兰区城管局作出的《清理通知》是否超越职权、是否违反“一事不再罚”的原则；2、美兰区城管局作出的《清理通知》认定事实的主要证据是否充分；3、美兰区城管局作出的《清理通知》适用法律是否正确；4、美兰区城管局作出的《清理通知》程序是否合法。
一、关于美兰区城管局作出的《清理通知》是否超越职权、是否违反“一事不再罚”的原则的问题。根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第四条之规定，美兰区城管局有权行使城市规划管理方面法律、法规规定的行政处罚权。虽然美兰区城管局作出的《清理通知》不属于行政处罚，但是，属于与行政处罚相关联的具体行政行为，美兰区城管局依照《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的规定，有权作出与行政处罚相关联的具体行政行为，因此，美兰区城管局在其职权范围内对迪希公司作出《清理通知》，并未超越职权。因美兰区城管局作出的《清理通知》不属于行政处罚，故美兰区城管局的该具体行政行为不存在违反“一事不再罚”的原则的情形。
二、关于美兰区城管局作出的《清理通知》认定事实的主要证据是否充分的问题。由于在规划部门批准的图纸中，已标明在商场入口处可设置摊位，因此，商场入口具有一定的商业使用功能。现迪希公司在DC商业城商场入口处设置摊位出租给商户经营，并未改变商场入口的使用性质。因此，美兰区城管局认定迪希公司存在违反《海口市城乡规划条例》第五十六条规定的行为，主要证据不足。
三、关于美兰区城管局作出的《清理通知》适用法律是否正确的问题。对是否随意变更现状建筑物的使用性质，应依据《海口市城乡规划条例》第五十六条进行认定，美兰区城管局依据《海口市城乡规划条例》第五十六条对迪希公司是否随意变更DC商业城前庭使用性质进行认定，适用法律并无不当。
四、关于美兰区城管局作出的《清理通知》程序是否合法的问题。由于美兰区城管局作出的《清理通知》不属于行政处罚，因此，该具体行政行为不能适用行政处罚的相关程序规定。迪希公司主张美兰区城管局程序违法无事实和法律依据，原审法院不予采纳。
综上所述，由于美兰区城管局作出的《清理通知》认定事实的主要证据不足，故对美兰区城管局的该具体行政行为应予以撤销。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销美兰区城管局于2013年1月15日作出的《关于自行清理DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》。案件受理费50元，由美兰区城管局负担。
上诉人美兰区城管局上诉称：
一、原审判决认定事实错误。原审判决第11页认定“由于在规划部门批准的图纸中，已标明在商场入口处可设置摊位，因此商场入口具有一定的商业使用功能；现被上诉人在商场入口处设置摊位出租给商户经营，并未改变商场入口的使用性质。”该认定明显错误。根据海口市规划局颁发的海口DC商业城《建设工程规划临时许可证》及规划批准的设计平面图，DC商业城底层前庭（即大门和原来门前广场的位置）的使用功能是商场入口和门前广场。值得强调的是，规划批准的DC城底层平面图虽然在底层东西两侧楼梯通道的旁边分别标注了一个“冷饮”、一个“水果”摊点，但是该“冷饮”和“水果”摊点在图中均有明确的四至界线和面积（没有作阴影标示），故按规划许可该“冷饮”和“水果”摊点只能在上述四至界线和范围内设置。除此之外，DC城底层前庭的其他位置（即图中作小方格状的阴影位置）均只能按平面图中的标示用作商场入口和门前广场，不能用作商场。另一值得强调的事实是，因为被上诉人在DC城底层前庭经营设置柜台引发纠纷，海口市维稳办、海口市市政市容委才两次去函海口市规划局征询被上诉人设置柜台所在位置的规划使用功能；为此，海口市规划局于2012年1月、2月两次发函，都明确说明DC商业城底层前庭的使用功能在批建图纸中已予以明确为商场入口和广场，并在函件中注明：“前庭须按批建图纸实施和使用，如需变更使用性质和功能，须按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定执行”。这充分证明：规划局也认定DC商业城《底层平面图》中作小方格状阴影的全部区域只能用作商场入口和门前广场，不能用作商场，因此规划局才会强调上述使用功能调整必须依法办理规划变更。可见，DC城底层前庭可以设置商业摊位的位置仅限于《底层平面图》中标注为“冷饮”和“水果”摊点的四至界线和范围内，其余位置不能设置商业柜台、摊位。一审判决上述认定混淆了规划许可设置“冷饮”和“水果”摊点的四至界线和范围，认定整个底层商场入口均具有一定的商业使用功能，明显违背事实和上述规划许可，认定事实明显错误。
二、被上诉人在DC城底层前庭设置商业柜台违法、后果严重，上诉人通知被上诉人限期清理柜台合法有据。被上诉人擅自改变DC城底层前庭的使用功能，将DC城底层前庭商场入口和门前广场设置为铺面、柜台，事实上变更了规划建设方案，且未按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定办理规划变更手续，明显违反规划许可，显属违法。如果任由被上诉人设置上述柜台，将造成DC城规划设计、房产面积、土地容积率、土地出让金、土地增值税、房产税等一系列变化，需要办理一系列行政许可手续，相应补交多种税费。更重要的是，DC城是大型人员密集场所，将作为商场入口和具有疏散等功能的门前广场变更成为经营的商场，是否符合消防安全的要求，必须经过规划部门、消防部门结合建筑物及周边现场情况考察、审核并最终作出是否批准的意见，即便批准同意将该区域变更为商场，也要依据《消防法》第9-13条的规定在变更成为商场的区域进行消防设计、消防工程施工并通过消防验收后才能投入使用。现被上诉人未办任何规划、消防许可手续，未补交任何税费，更未经规划部门、消防部门考察、审核及批准，擅自将作为商场入口和具有疏散等功能的门前广场变更成为经营的商场，不但规避了诸多应缴税费，更重要的是挤占消防通道、疏散区域用作商场，且未经消防设计、消防工程施工并通过消防验收，人为造成严重的消防隐患和巨大风险。现DC商业城前庭柜台拥挤、通道狭窄、人流量大，若有火情无法进行及时、有效的人员财产疏散，也没有自备的喷淋设备救火及防火门阻挡火势蔓延，消防人员和灭火设备进场灭火也很困难，一旦发生火灾，难免造成重大人员财产损失，后果不堪设想。可见，被上诉人的行为已明显违反上述规划、消防等法律规定，造成国有税费的损失，且已造成公众场所的重大安全隐患，依法必须整改。据此，上诉人作出《清理通知》，要求被上诉人限期自行清理私自设置的柜台及商品，如逾期不清理将依法组织人员进行清理，完全合法有据。
三、上诉人对被上诉人作出的清理柜台通知适用法律正确。《海口市城乡规划条例》第五十六条规定：“现状建（构）筑物的使用性质，不得随意变更；确需变更的，建设单位或者个人应当向建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的发证机关提出书面申请；发证机关应采取公示或听证会等形式，听取利害关系人的意见后作出是否同意变更的书面意见；经发证机关同意的，应当申请办理相应的土地使用性质变更手续后，方可办理规划许可变更手续。”DC商业城底层前庭的性质和使用功能在批建图纸中已明确为广场和商场入口，而被上诉人未经规划许可，擅自将前庭变更为一个设置柜台经营的商场，变更了DC商业城前庭这部分建筑物的使用性质，明显违背上述条例规定。因此，上诉人根据《海口市城乡规划条例》第五十六条规定作出《清理通知》，适用法律完全正确，对此一审判决亦予确认。
四、上诉人对被上诉人作出的清理柜台通知程序合法。根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第四条等相关规定，海口市城市规划管理、建筑市场管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由城管执法部门集中行使。与之相对应，与该行政处罚相关的调查、告知、责令整改、处罚后申请强制执行等权力自然也一并由城管执法部门集中行使。据此，上诉人针对被上诉人违反城市规划管理的事实，有权对被上诉人作出清理柜台的通知。而从《清理通知》的内容看，其显然只是《海口市城乡规划条例》第八十条规定的责令限期改正的通知，不属于《行政处罚法》第八条规定的处罚形式，也不具备可以申请法院强制执行的效力，因此该通知不属于行政处罚，不应适用行政处罚的程序。此外，该通知没有任何罚款内容，不违反《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，没有违反“一事不再罚”原则。可见，上诉人对被上诉人作出的清理柜台通知程序合法。对此，一审判决同样予以确认。
综上，上诉人对被上诉人作出的《清理通知》认定事实清楚、合法有据，适用法律正确，程序合法，应予维持。原审判决认定事实错误，恳请撤销一审判决所作出的实体判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。
被上诉人迪希公司答辩称：上诉人的上诉理由不充分，原审判决认定事实基本正确，适用法律正确，请二审法院在纠正部分错误事实认定的基础上维持原判。
一、原审判决事实认定部分的第二点，即关于“被告认定原告存在违反《海口市城乡管理条例》第五十六条规定的行为，主要证据不足”的认定是正确的。被上诉人完全认同原审判决该部分的事实认定，理由如下：1、从规划设计的角度来看，DC城底层前庭规划功能虽然标注为商场入口和广场，但是，商场入口大厅的区域与广场的区域具有明确的界限区分。根据设计图纸等材料，商场入口大厅所在的区域为图纸上轴①至轴③与轴A至轴H合成的区域。而广场为露天区域，位于商场入口大厅的左边（北边），即位于建筑主体的轴柱以外。这两部分区域以结构柱为分界线。商场入口大厅四周有结构柱，东、西边均有承重墙及室内楼梯直通第2-4层，顶端是约8米多高的楼板，正上方还有第3、4、5层建筑，其与整个商场实际是一体、不可分割的建筑物，而且该部分已占用计容面积，是具有商业使用功能的商业建筑。因此，商场入口大厅是DC城主体建筑物室内空间的一部分，是半围合式的商场，不是室外公共广场。它与露天公共广场这些不占计容面积、属于公共开放空间建筑的使用功能是完全不相同的，完全可以用作商业用途。所以，被上诉人在商场入口大厅的区域内，只要预留合理的消防疏散通道保障商场入口的正常通行的情况下，将其他区域作为商业用途使用，并不违反规划的使用性质和功能。目前在全国也找不出一处具有计容面积半围合商业空间由城市管理局进行管理的案例；2、被上诉人认为上诉人提出的“商场入口大厅标注冷饮和水果等商业使用功能的区域有明确的四至和面积，故除标注区域外，其余部分只能作为商场入口和门前广场”的上诉主张缺乏事实依据，完全是主观臆想和推断，理由包括三点。其一，关于标注冷饮和水果等商业使用功能的问题，这是由设计单位标注的，应由标注单位来进行解释，上诉人作为城管执法部门，其对建筑设计的解释和解读没有权威性。其二，标注冷饮和水果部分的所谓“四至”并非使用功能“四至”，而是装修条件的“四至”，并非未标注区域就不能作为商业经营，上诉人的主张没有法律依据。DC城的设计单位已就此进行解释，作为半围合的商场入口大厅与其他围合部分的商场，是一种外摆与内摆的关系，设计半围合的商场入口大厅，是为增加户外广场到全围合商业空间的过度空间层次，以便满足现代商业营销、推销商品的展示活动要求，适应现代商业外摆商品模式。因此，被上诉人将入口大厅作为商业用途并未违法。其三，关于上诉人提出的“标注冷饮和水果位置没有作小方格标示，区别于DC城底层前庭的其他位置（即图中作小方格状的阴影位置），故底层前庭小方格部分只能用作商场入口和门前广场”的主张，被上诉人认为完全没有依据，完全是其主观臆断和推断。事实上，设计图中的方格阴影标示，并非是针对建筑使用功能的标示，而是设计单位注明设计限制条件的统一装修的标示。换句话说，为了使商场的门脸部位高档、气派、统一，设计单位在设计时对商场入口大厅设计了装修条件，即在主体竣工时，标示小方格位置要求一次性用花岗岩大理石完成装修，而其他未标注部分则允许在竣工验收后二次装修，或者也可以不再进行装修；3、上诉人作出的《关于自行清理海口DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》的依据即《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》（以下简称《复函》）已被纠正，不能再作为执法依据。海口市规划局在其海规（2013）58号中关于纠正了“商场前庭的使用功能为广场”的错误事实认定，明确“DC城底层前庭的规划功能在批建的图纸中标注为商场入口和广场。来文提到广场的使用和管理问题，属城市管理范畴”。在这种情况下，《复函》显然已不能再作为认定事实和执法的依据。另外，海口市规划局（2013）58号文只是称“广场属于城市管理范畴”，而并没有将商场入口大厅也认定为属于城市管理范畴。原因很简单，商场入口大厅属于室内建筑的一部分，且没有分摊给其他楼层，属于被上诉人的合法财产，不属于城市管理的范畴，不归上诉人管理。因此，原审判决据此作出“被告认定原告违法的主要证据不足”的认定是正确；4、《复函》是一个未发生法律效力的文件，因为该函的内容涉及到被上诉人合法房产的使用功能，是对被上诉人财产合法使用的限制，根据有关法律规定，该函应当送达被上诉人后才能发生法律效力，否则就相当于剥夺了被上诉人对《复函》提出异议、复议或诉讼的权利。而在上诉人作出《清理通知》之前，被上诉人并未收到《复函》，上诉人也从未向被上诉人出示《复函》，该函就自然还没有发生法律效力。上诉人以未生效的信函作为其作出具体行政行为的依据，显然是违法的。
二、对于原审判决的第一、第三和第四点事实认定，被上诉人不予认可，具体如下：1、被上诉人认为原审判决关于“被告作出的《清理通知》并未超越职权”的认定不符合法律的规定。根据《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（以下简称《办法》）第四条的规定，上诉人虽然有权行使城市规划管理方面的部分行政处罚权，但根据《办法》中关于城市规划管理方面的相关规定，对于本案争议的情形并未授予上诉人行政处罚权。此外，上诉人适用的《城乡规划条例》第五十六条及其他条款并没有规定行政机关拥有强制清理（拆除）柜台的权力。上诉人依据该五十六条规定来赋予自己“强制清理”的权力，就是滥用职权、超越职权的违法行为。原审判决的认定是错误的；2、被上诉人认为原审判决关于“被告作出的《清理通知》适用法律并无不当”的认定缺乏事实与法律依据。上诉人适用的《城乡规划条例》第五十六条规定：“现状建（构）筑物的使用性质，不得随意变更，经发证机关同意的，应当申请办理相应的土地使用性质变更手续后，方可办理规划许可证变更手续。”由此可见，该五十六条规定适用的情形是“变更的是建筑物的使用性质，而不是建筑物的使用功能”。比如建筑物的使用性质由住宅改为商业，或者由工业变为酒店等。在这种建筑物使用性质变更的情况下，首先得先办理土地使用权性质的变更才能办理规划许可证的变更。而入口大厅作为DC城的一部分，其使用性质当然与DC城一致，都是商业服务业，同时DC城的土地使用权性质也是商业服务业。被上诉人将入口大厅出租给他人经营商业并不没有改变使用性质，更不存在改变土地使用权性质的必要。按上诉人的主张，要依照第五十六条规定办理变更，那么，DC城的土地使用权性质应由商业服务业变更为什么性质呢？变更为住宅、旅游，还是酒店？恐怕上诉人自己也答不出来。因此，上诉人适用该五十六条作出《清理通知》显属适用法律错误；3、被上诉人认为原审判决关于“被告作出的《清理通知》不属于行政处罚，因此该具体性质行为不能适用行政处罚的相关规定程序，原告主张被告程序违法无事实与法律依据”的认定是错误的。被上诉人认为，上诉人作出的《清理通知》就是行政处罚，上诉人所谓的“《清理通知》只是限期改正的通知，也不具备可以申请法院强制执行的效力”的主张并不符合事实，理由有二。其一，《清理通知》虽然美其名曰“自行清理”，“限期改正”，但是，该文件认定被上诉人的行为已构成违法，并告知如果被上诉人未按期自行清理，上诉人将强行清理。而这里所谓的强行清理，其实就是强行拆除被上诉人的柜台，所以，说白了，《清理通知》是一份强行拆除被上诉人柜台的处罚决定。上诉人根本不需要另行下达其他的行政处罚措施，就可以直接强行拆除被上诉人的柜台。其二，上诉人强行清理的对象表明上看是被上诉人的商业柜台，其实质及最终结果却是剥夺被上诉人依法对价值数千万元国有资产享有的使用和收益的权利，是对被上诉人财产权益的最终处罚。其严重性远远超过大部分的行政处罚，而且具有明显的制裁性和惩罚性等行政惩罚的基本特征。故《清理通知》应属于《行政处罚法》第八条规定其他类型的行政处罚。既然《清理通知》属于行政处罚，就应当遵守行政处罚的程序。然而，上诉人在作出《清理通知》之前，没有向被上诉人告知《复函》的内容，没有告知被上诉人具体的违法事实，也没有听取被上诉人的陈述和申辩，更没有告知被上诉人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。上诉人的这些行为严重违反了法定程序。
三、上诉人上诉状中的第二点关于“被上诉人在DC城底层前庭设置柜台将造成DC城的规划设计、房产面积、土地容积率、土地出让金、土地增值税、房产税等一系列变化，需要补办一系列行政许可手续，相应补交多种税费，而且存在严重的消防隐患”的上诉意见，被上诉人认为完全没有事实与法律依据。第一，从规划设计来讲，入口大厅本身就可以作为商业场所经营，不存在改变规划设计的问题。第二，入口大厅本身就占计容面积，不会影响房产面积，影响容积率更谈不上。第三，土地出让金在取得土地使用权当时已缴交，在土地使用权性质没有发生变化的情况下，根本不会再发生变化。DC城的土地使用权为商业服务业，入口大厅作为商业使用与土地使用权性质完全相符，无须变更，更不会引起土地出让金的变化。第四，土地增值税是在房产产权交易环节才产生，DC城底层前庭设置柜台经营与土地增值税是完全不相干的两码事，谈不上影响。第五，房产税的影响倒是会有，因为只要入口大厅出租经营，就要缴交租金收入的各种税费。这是增加财政收入，根本不应当作为上诉人要强制拆除被上诉人柜台的理由。第六，关于消防问题，被上诉人从DC城建成的1997年开始就在入口大厅经营，至今已16年时间。每年消防部门都要对相关的消防设施、设备进行检查验收。如果存在消防隐患，消防部门也不会放任16年而不要求被上诉人整改或依法采取相关措施。最后，以上上诉人提出的种种理由已超出其职权范围，应由相关部门对不同的事由分别作出认定。上诉人仅凭其主观想象，就臆造被上诉人的上述种种行为违法，并无限夸大可能的后果，完全没有任何事实与法律依据，更不能作为证明《清理通知》合法的事由。
综上，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
二审期间，被上诉人向本院提交了海南物业规划建筑设计研究院于2013年8月20日出具的《关于海口DC商业城入口大厅处“小方格”阴影标示的涉及说明》以及中国信达资产管理股份有限公司海南分公司2011年9月27日《海口市海秀路10号DC商业城地上一层铺面（柜台）经营场地整体现状出租招标文件》，以证明DC商业城批建的图纸中入口大厅处“小方格”是对装修标准的标示，不是使用功能的标示；中国信达资产管理股份有限公司海南分公司的招标文件里面明确对DC商业城地上一层铺面（柜台）经营场地是按现状整体出租。上诉人认为被上诉人逾期举证，上述证据不属于法律规定的二审新证据，不同意进行质证，且关于规划功能和用途的说明应以规划主管部门的意见为主，设计单位出具的说明不具有说明建筑物规划用途、性质的合法依据和合法效力。经审查，本院认为被上诉人所举的上述证据不属于二审新证据，依法不予采信。
本院在二审期间查明：海口DC商业城于1995年10月批建，建设单位为海南物业股份有限公司，海口市城市规划局为该公司颁发了证号为海市规证建（95）AE--
164号《海口市建设工程规划临时许可证》。在批建图纸中，海口DC商业城底层前庭的使用功能经海口市城市规划局批准为“广场”和“商场入口”，其正面及两侧呈开放式，均设有进入广场的楼梯，“商场入口”处为进入海口DC商业城的楼梯，此外，根据设计图纸，海口DC商业城底层前庭右侧轴①至轴②与轴G至道路之间的区域设有“冷饮”标志，前庭左侧轴①至轴②与轴A至轴B之间的区域设有“水果”标志。DC商业城已按批准图纸建设并于1997年建成后投入使用。1997年12月，海口市人民政府向被上诉人迪希公司颁发证号为海口市国用（籍）字第G0110号的《国有土地使用证》。目前，被上诉人迪希公司在海口DC商业城底层前庭设置商业摊位出租给商户经营数码产品。由于出现维稳问题，2012年1月4日，中共海口市委维护稳定领导小组办公室（以下简称海口市维稳办）组织相关部门召开会议，会议要求海口市规划局对DC城商业中心前庭部分规划性质作出说明。2012年1月5日，海口市规划局向海口市维稳办出具《关于DC城商业中心前庭部分规划性质的说明》，对DC城商业中心前庭部分规划审批为商场入口及广场的规划审批情况进行了说明。此后，海口市市政市容管理委员会向海口市规划局发出《关于再次征求海口DC商业城前庭规划意见的函》，再次征求海口市规划局对海口DC商业城前庭的规划意见，海口市规划局经再次调档核查，于2012年2月28日作出市规函（2012）874号《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》，将有关情况复函海口市市政市容管理委员会，主要内容为：海口DC商业城于1995年10月批建，核发《海口市建设工程规划临时许可证》，证号为海市规证建（95）AE
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164号，其底层前庭的使用功能在批建图纸中已予以明确为广场，具体详见附图。前庭须按批建图纸实施和使用，如需变更使用性质和功能，须按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定执行。2012年6月5日，上诉人美兰区城管局向被上诉人迪希公司发出美管法改字M1（2012）第06051号《责令限期改正通知书》，认为DC商业城一楼前庭未经规划变更，擅自改变使用功能的行为，违反了《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的相关规定，责令被上诉人迪希公司在2012年6月8日前将“商业城前庭部分在中间留足6米通道；左右两边留足4米通道”。2012年6月8日，被上诉人迪希公司向上诉人美兰区城管局提交《关于请求给予合理整改期限的报告》，请求给予其相对合理的改正期限，至少延长至2012年6月18日，并建议“中间的通道宽度调整为4至4.5米，左右两边的通道宽度留足约3.2米”。2012年6月13日，海口市市政市容管理委员会向被上诉人迪希公司作出市政容管函（2012）135号《关于请求给予合理整改期限的复函》，答复基本同意迪希公司提出的整改意见，并要求迪希公司必须在6月18日前按要求完成整改。2012年6月18日，被上诉人迪希公司向上诉人美兰区城管局提交《关于DC城前庭整改情况的汇报》，称其已按照要求完成整改工作，于2012年6月18日前将DC商业城前庭中间的通道宽度调整为4米，左右两边通道的宽度调整为3.2米。海口市市政市容管理委员会也以市政容管函（2012）147号文认可了迪希公司已于2012年6月18日按照政府和该委要求完成了整改工作。2012年6月25日，海口市维稳办作出海维稳办（2012）9号《对﹤海南迪希商业城有限公司关于DC商业城前庭整改情况﹥处理意见的报告》，对DC商业城前庭的处理提出了三点建议，其中建议美兰区城管局再次下达行政执法责令改正通知书，要求迪希公司于2012年12月前将前庭余下柜台全部清理。2012年11月26日，海口市市政市容管理委员会向美兰区城管局发出市政容管字（2012）151号《关于要求DC商业城完成前庭整改的通知》，请美兰区城管局对DC商业城前庭整改的情况进行检查，并要求迪希公司于2012年12月底前将前庭余下柜台全部清理并拆除完毕。2013年1月15日，上诉人美兰区城管局向被上诉人迪希公司发出《关于自行清理海口DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》，称其根据市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》（市规函（2012）2847号）的意见，经该局查明，被上诉人迪希公司对海口DC商业城前庭在使用上存在不符合规划使用功能要求的行为，该行为违反了《海口市城乡规划条例》第五十六条的规定，责令被上诉人迪希公司于2013年1月21日前组织前庭经营的商户，自行清理私自设置的柜台及商品，如逾期不清理，该局将依法组织人员进行清理，在清理过程中所造成的财务损失由被上诉人迪希公司及经营业主自行负责。被上诉人迪希公司对该通知不服，于2013年2月5日向海口市美兰区人民政府申请行政复议。2013年3月15日，海口市美兰区人民政府作出了美府复决（2013）第1号《行政复议决定书》，决定维持美兰区城管局于2013年1月15日作出的上述《清理通知》。被上诉人迪希公司不服，于2013年4月3日向原审法院提起本案行政诉讼。
以上事实，有海口市城市规划局为海南物业股份有限公司颁发的证号为海市规证建（95）AE--
164号《海口市建设工程规划临时许可证》以及批建图纸、证号为海口市国用（籍）字第G0110号的《国有土地使用证》、海口DC商业城前庭经营摊位的现场照片、海口市规划局于2012年1月5日向海口市维稳办出具的《关于DC城商业中心前庭部分规划性质的说明》、海口市市政市容管理委员会向海口市规划局发出的《关于再次征求海口DC商业城前庭规划意见的函》、海口市规划局于2012年2月28日作出的市规函（2012）874号《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》、上诉人美兰区城管局于2012年6月5日向被上诉人迪希公司发出的美管法改字M1（2012）第06051号《责令限期改正通知书》、被上诉人迪希公司于2012年6月8日向上诉人美兰区城管局提交的《关于请求给予合理整改期限的报告》、海口市市政市容管理委员会于2012年6月13日向被上诉人迪希公司作出的市政容管函（2012）135号《关于请求给予合理整改期限的复函》、被上诉人迪希公司于2012年6月18日向上诉人美兰区城管局提交的《关于DC城前庭整改情况的汇报》、海口市市政市容管理委员会市政容管函（2012）147号文、海口市维稳办于2012年6月25日作出的海维稳办（2012）9号《对﹤海南迪希商业城有限公司关于DC商业城前庭整改情况﹥处理意见的报告》、海口市市政市容管理委员会于2012年11月26日向被上诉人美兰区城管局发出的市政容管字（2012）151号《关于要求DC商业城完成前庭整改的通知》、上诉人美兰区城管局于2013年1月15日向被上诉人迪希公司发出的《关于自行清理海口DC商业城前庭私自设置经营柜台的通知》、海口市美兰区人民政府美府复决（2013）第1号《行政复议决定书》、询问笔录以及当事人陈述等证据在案为凭。上述证据业经当事人质证和认证，足资认定。
本院认为：
一、关于上诉人美兰区城管局作出《清理通知》是否超越职权，以及是否违反“一事不再罚”原则的问题。《海口市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第四条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。根据上述规定，作为城管执法部门，上诉人美兰区城管局有权行使包括城市规划管理方面法律、法规规定的行政处罚权。上诉人根据海口市规划局《关于海口DC商业城前庭规划报批情况的复函》，经查明相关事实后认为被上诉人迪希公司对海口DC商业城前庭的使用上存在不符合规划使用功能要求的行为并作出《清理通知》，要求被上诉人迪希公司限期组织前庭经营的商户自行清理私自设置的柜台及商品，并未超越其职权范围。因上诉人美兰区城管局作出的《清理通知》不属于罚款处罚，故该被诉具体行政行为不存在违反“一事不再罚”原则的情形。被上诉人提出的关于上诉人美兰区城管局超越职权作出《清理通知》且违反了“一事不再罚”原则的主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
二、关于被诉的具体行政行为主要证据是否充分、确凿，所认定的事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法的问题。根据海口市规划局颁发的海口DC商业城《建设工程规划临时许可证》及规划批准建设的设计平面图，海口DC商业城底层前庭（即大门和原来门前广场的位置）的使用功能是商场入口和广场，对此，海口市规划局已经先后两次发函予以明确：前庭需按批建图纸实施和使用，如需变更使用性质和功能，须按《海口市城乡规划条例》第五十六条规定执行。被上诉人迪希公司擅自改变海口DC商业城底层前庭的使用功能，将海口DC商业城底层前庭设置为铺面、柜台，事实上变更了原规划建设方案，且未按照《海口市城乡规划条例》第五十六条的规定办理规划许可变更手续。由于被上诉人迪希公司未经规划许可变更擅自设置铺面、柜台，也没有报送变更规划后的建设方案，更未设置消防设施并通过规划验收以及消防验收，消防隐患极其严重。因此，上诉人美兰区城管局责令被上诉人迪希公司限期组织前庭经营的商户自行清理私自设置的柜台及商品，逾期将组织人员进行清理，所依据的主要证据充分、确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，其处理决定并无不妥。
综上所述，上诉人美兰区城管局的上诉请求依法成立，本院予以采纳。被上诉人迪希公司的诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持，对其诉讼请求予以驳回。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规不当，依法应予改判。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销海口市龙华区人民法院（2013）龙行初字第67号行政判决；
二、驳回被上诉人海南迪希商业城有限公司的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，均由被上诉人海南迪希商业城有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 冯达升
审判员 王晋湘
审判员 温 方
二〇一三年十月三十日
书记员 黄 燕
审核：符汉平撰稿：冯达升校对：黄燕印刷：何宗谦海南省海口市中级人民法院2013年11月1日印制（共印18份）