中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第2086号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）辽宁省阜新蒙古族自治县太平镇奇金台村喇嘛店东、西村民组。
诉讼代表人赵志民。
诉讼代表人赵志义。
委托代理人王利辉，辽宁铜鹊律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）辽宁省阜新蒙古族自治县人民政府。住所地：阜新蒙古族自治县文化路东段。
法定代表人吴青林，县长。
委托代理人郭宝元，阜新蒙古族自治县国土资源局地籍管理站工作人员。
委托代理人马琳，北京绍嘉律师事务所律师。
被申请人（原审第三人）辽宁省阜新蒙古族自治县太平镇奇金台村民委员会。
法定代表人薛亚利，主任。
委托代理人陈建华，村委会工作人员。
再审申请人辽宁省阜新蒙古族自治县太平镇奇金台村喇嘛店东、西村民组（以下简称东、西村民组）全体村民因诉被申请人辽宁省阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜新县政府）、原审第三人辽宁省阜新蒙古族自治县太平镇奇金台村民委员会（以下简称奇金台村委会）土地确权行政裁决一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）辽行终字第182号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年11月19日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年12月28日下午在第二巡回法庭第二法庭，组织各方当事人进行询问，再审申请人东、西村民组全体村民的诉讼代表人赵志民、赵志义及其共同的委托代理人王利辉，被申请人阜新县政府的委托代理人郭宝元、马琳，奇金台村委会的委托代理人陈建华，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
1977年11月，为解决奇金台大队用电问题，于寺公社和奇金台大队与阜新矿务局平安煤矿协商，从东、西村民组调拨330亩土地，给平安煤矿农场使用，作为供电补偿。1984年农场被撤销，平安煤矿将农场土地及厂房、设施等交付给太平乡政府管理。1985年，太平乡政府将争议土地移交给奇金台村委会管理。自1985年至2013年，争议地一直由奇金台村委会发包给村民承包经营，并收取土地承包费。1993年开始，东、西村民组多次找乡（镇）领导，要求返还争议土地。2014年4月16日，东、西村民组向阜新县政府申请土地确权。阜新县政府进过调查，在调解不成的情况下，于2014年5月4日作出阜蒙地行决字（2014）004号《行政处理决定书》（以下简称004号确权决定），以奇金台村委会自1985年至今统一发包管理使用争议地已经30年，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，决定将争议土地所有权确定归奇金台村农民集体所有，并由其管理使用。东、西村民组不服，向阜新市人民政府申请行政复议，阜新市人民政府于2014年6月5日作出阜政行复决字（2014）10号行政复议决定，维持阜新县政府作出的004号确权决定。东、西村民组全体村民仍不服，于2014年6月19日向阜新市中级人民法院提起行政诉讼。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第四条的规定，阜新县政府对东、西村民组全体村民与奇金台村委会之间的土地权属争议，具有作出确权决定的法定职权。阜新县政府作出的004号确权决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。东、西村民组的诉讼请求及理由根据不足，不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持阜新县政府作出的004号确权决定。
二审判决认为，阜新县政府作出的004号确权决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，一审判决予以维持并无不当。奇金台村委会自1985年起至今通过统一发包的方式管理使用争议土地已达20年以上，虽然东、西村民组主张自1993年起曾多次找乡（镇）领导要求返还该争议土地，但根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，阜新县政府仍然有权根据具体情况确定土地所有权，并非“在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的”，土地所有权就归东、西村民组所有。因此，东、西村民组关于自1993年起多次要求返还争议土地，争议土地应归其所有的主张不能成立。本案中，东、西村民组与奇金台村委会对争议土地四至并无争议，且东、西村民组作为本案土地确权的申请人也在现场参与了指界，故东、西村民组提出县政府提供的争议土地现场照片及勘测图没有指界人签字，没有相邻地权利人确认一节，理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法；东、西村民组的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
东、西村民组申请再审称：1、一、二审判决认定1977年奇金台大队统一调拨330亩土地不属实。争议的330亩土地原属东、西村民组所有，没有证据证明奇金台大队从其他村民组统一调拨了土地，ＸＸ峰、赵国华、霍明、杜长才等人所出具的证明，不具有法律效力，且未被一审法院采信。2、阜新县政府调查程序违法。本案现场照片、勘测图没有注明出处和见证人，也没有边界相邻人的确认，东、西村民组虽有人在场，但没有经过村民推荐产生，不能作为村民代表参加调查。3、适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定将争议土地确权归奇金台村委会，属于适用法律错误。证人高某、齐某的证言足以说明，东、西村民组在20年内一直主张土地所有权，奇金台村委会并未实际经营20年。请求：撤销一、二审判决；撤销被诉004号确权决定。
阜新县政府答辩称：一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确。根据调查情况及相关证据，阜新县政府依据《土地管理法》第十六条、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三十五条、第四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条及《村民委员会组织法》第八条之规定，作出004号确权决定，将争议土地确定归奇金台村委会农民集体所有，并将土地确定给村委会管理。东、西村民组再审申请提出的因其在20年内一直主张土地所有权及现场照片、勘测图没有出处和见证人等理由，二审判决已作出了明确解释。请求驳回申请人的再审申请。
奇金台村委会未提交书面答辩意见，在询问中表示同意阜新县政府的答辩意见。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，阜新县政府具有作出土地确权决定的法定职权。阜新县政府从有利于生产生活，有利于维护当地的社会稳定的角度出发，以争议土地的历史和现实使用状况为依据，依法作出004号土地确权决定，该确权决定主要事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，一、二审判决依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定予以维持，并无不当。东、西村民组申请再审理由不能成立，本院依法不予支持。
一、关于事实认定问题
东、西村民组申请再审称，一、二审判决对诉争土地的来源认定有误，争议的330亩土地原属东、西村民组所有，并不存在从其他村民组调拨土地的事实。本院认为，一、二审判决对争议土地来源的事实认定，与004号确权决定相同，即：“1977年11月于寺公社和奇金台大队与平安煤矿协商，为解决奇金台大队用电问题，奇金台大队统一调拨300余亩土地作为补偿，划拨给平安煤矿建农场。”阜新县政府在一审时提供了数份询问笔录、证明材料及奇金台村委会的陈述作为证据，用以证明上述事实，但这些证据均未被一审判决采信。本院询问过程中，阜新县政府、奇金台村委会亦未提供证明1977年奇金台大队从东、西村民组之外的其他村民组调拨土地，或者与东、西村民组进行过土地调换的相关证据。一审判决在对证据的认定部分，采信了东、西村民组提供的原太平乡党委书记、乡长高某（1991年-1998年任职）、原太平乡党委书记齐某（1998年-2001年任职）的证言，证明“东、西村民组在1978年调给平安煤矿农场土地共330亩……争议的330亩土地就是东、西村民组的”。故争议土地应为1977年由东、西村民组调拨给平安煤矿，004号确权决定及一、二审判决对此节事实认定为由奇金台大队统一调拨，文字表述不准确，本院予以指正。但是，由于004号确权决定及一、二审判决，均是以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，决定将争议土地所有权确定归奇金台村委会，该条规定的适用条件与争议土地原先属于哪一个集体组织并无直接关联。因此，004号确权决定和一、二审判决认定事实上的表述不准确，不属于案件主要事实不清问题，并不足以否定确权决定和一、二审判决结果的合法性。东、西村民组以此为由申请再审，理由不能成立。
二、关于调查指界程序问题
根据辽宁省人民政府办公厅2004年5月17日转发辽宁省国土资源厅《关于加强集体土地所有权管理工作的意见》的规定，集体土地所有权确权工作程序包括：现状调查、权属调查、编制地籍图、公告、缮制和颁发集体土地所有权证书。其中，权属调查要求指界人由农民集体依法推荐产生，指界后再开展界线调查，调查成果须由指界人签字，再依据有关法律、法规、规章和相关文件精神，对调查结果予以确认。本案中，阜新县政府在土地界线调查程序中，现场照片、勘测图没有注明出处，亦没有见证人、边界相邻人的签字确认，虽有东、西村民组的村民在场，但并非村民通过法定程序推荐产生的村民代表，故调查程序违反了上述规定，一、二审判决对此未予明确指正，确有不当。但是，本案各方当事人对争议土地四至没有异议，阜新县政府调查指界程序上的瑕疵，并不足以否定004号确权决定的处理结果的正确性。因此，东、系村民组以此为由申请再审，理由仍不能成立。
三、关于适用法律问题
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”也就是说，即便争议土地原先属于其他集体经济组织所有，但是，作为现使用者的集体经济组织连续使用争议土地已满20年的，土地确权时，县级人民政府应当将争议土地确定归现使用的集体经济组织所有；如果一个集体经济组织使用另一集体经济组织的土地已满20年，但原土地所有者在20年内曾提出归还请求的，则由县级以上人民政府决定土地所有权的归属，也并非必须将争议土地的所有权确定归原所有者。本案中，争议土地1985年起即由奇金台村委会管理经营，迄今已近30年。期间，奇金台村委会将争议土地长期发包给东、西村民组承包经营，东、西村民组向奇金台村委会缴纳承包费用。在上世纪90年代之前，东西村委会并未积极主张权利。阜新县政府经过调查、调解，综合考虑争议土地的历史和使用现状，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，将土地所有权确定给奇金台村委会，具有事实和法律根据，并不存在适用法律错误的问题。东西村委会主张004号确权决定及一、二审判决适用法律错误，该项申请再审理由不能成立。
综上，东、西村民组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回东、西村民组的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 张志弘
审判员 汪国献
二〇一六年二月二十九日
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国土地管理法
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
4、确定土地所有权和使用权的若干规定
第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。
5、辽宁省国土资源厅《关于加强集体土地所有权管理工作的通知》（辽政办发（2004）33号）
二、抓紧做好集体土地所有权确权登记工作
（三）集体土地所有权确权工作程序
1.现状调查。在最新的土地利用现状调查资料的基础上，开展调查。
2.权属调查。农民集体所有的指界人由该农民集体依法推荐产生。指界后，再开展界线调查，调查成果须由指界人签字，再依据有关法律法规和本通知精神，对调查结果予以确认。
3.编制地籍图，量算面积。农村地籍图可以有影像图和线划图两种形式。土地利用现状变更调查的图斑界线和地类界线，经复核没有发生变化的，其地类图斑面积可以直接利用，不需重新量算。
4.公告。县级土地行政主管部门对相关资料进行审核后，对符合集体土地所有权登记条件的，以适当形式进行公告。在公告期内无异议的，给予注册登记。
5.缮制和颁发集体土地所有权证书。