宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁行终16号
上诉人（一审原告）陈鹏祥，男，1977年2月6日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（一审被告）银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市北京东路471号。
法定代表人周福琦，男，区长。
委托代理人金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王军，宁夏浩晟律师事务所律师（一般授权）。
被上诉人（一审被告）银川市兴庆区草原管理站，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡。
负责人官平，男，站长。
委托代理人祁占虎，宁夏大远律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人陆颖波，宁夏大远律师事务所律师（特别授权）。
上诉人陈鹏祥与被上诉人银川市兴庆区人民政府、银川市兴庆区草原管理站草原行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2016）宁01行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
一审法院查明，2013年5月4日，被告银川市兴庆区人民政府为加快推进黄河金岸建设的战略部署，营造滨河新区生态屏障，打造沿黄生态旅游新景观，增加碳储存量，提升碳汇潜力，助推”黄河善谷”战略和生态移民工程的实施，公告以黄河东岸生态治理项目为名，对东至宁蒙省界，南至兵沟，西至203省道，北至平罗县高仁乡交界处的土地进行征收。征收补偿依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、银川市人民政府《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》的规定执行。2013年5月6日，被告银川市兴庆区人民政府委托被告银川市兴庆区草原管理站全权负责黄河东岸生态环境治理项目建设用地征地拆迁工作。
另查明，1995年3月2日，原陶乐县草原站向陈治财颁发《草原承包使用证》，载明承包草原面积为6500亩。2004年，陈治财去世，其承包的草原由其子陈巨祥、陈鹏祥继承。2010年3月16日，被告银川市兴庆区人民政府作出银兴专题纪要[2010]11号会议纪要，决定对红墩子范围内有草原承包手续的牧户，按照承包面积每亩补助75元。2012年7月3日，银川市人民政府作出银政函[2012]95号《银川市人民政府关于同意实施银川滨河新区项目建设及环境综合整治征地拆迁的批复》，附件《银东新城项目建设及环境综合整治征收生态旅游（蒙古包）及农业开发用地实施方案》中决定对已承包使用的草原地、生态荒漠化治理开发及在草原地上种植树木的土地按75元/亩进行补偿。2013年6月26日，原告（乙方）与被告银川市兴庆区草原管理站（甲方）签订《草原承包终止协议》，约定：一、终止《草原承包经营合同书》，由甲方依法收回乙方所承包的草原使用权（范围是：东至宁蒙交界，南至兵沟，西至203省道，北至青土沟处。草原证承包草原面积3613.5亩）。......三、乙方一次性获得甲方补偿款278964.5元。其中：1、草原承包经营补偿75元/亩，共3613.5亩，补偿金额271012.5元；2、附着物补偿7952元。四、本协议签订生效后，原《草原承包经营合同书》自动终止，原合同双方的权利义务关系终结，乙方不得依据该协议向甲方提出任何主张。五、原陶乐县草原站发给乙方的《草原承包使用证》等承包手续各种证书和协议的原件交付甲方。后原告领取了补偿款，并出具《承诺书》，承诺其提供的《草原承包使用证》系1995年3月2日由原陶乐县草原站颁发给其父亲陈治财（经家庭弟兄内部协商，该承包草原补偿由其和陈巨祥享受，有协议）。经和其他承包户内部之间协商达成平均分配意见，并签订协议后确定其父亲的承包面积是7227亩（提供平均分配协议书），即其和陈巨祥每人3613.5亩。该《草原承包使用证》和协议书真实、合法、有效，地上附着物是其父亲在经营管理草原时投资建设，属其和陈巨祥共有，一人一半，与任何人没有争议。
再查明，2003年2月19日，原陶乐县委作出陶党发[2003]18号《关于印发<陶乐县完善草原承包经营责任制方案>的通知》，该通知载明，县牧场企业改制中职工身份置换承包的草原，维持原承包方案（不含场预留草场），不参加竞包，但需履行草原承包手续。2013年5月28日，被告银川市兴庆区人民政府作出银兴专题纪要发[2013]31号会议纪要，决定由黄河东岸生态环境治理项目指挥部负责，对草原管理站64名工人所承包的国有草原荒滩地，参照相邻地区国有草原地的补偿价格（均价每亩1000元）予以补偿。原告称其于2013年6月知晓被告银川市兴庆区人民政府收回原陶乐县牧场64名工人承包草原的补偿标准为1000元/亩，认为被告银川市兴庆区人民政府对其的补偿有违同地同价的原则，遂向相关政府部门信访。现原告诉至法院，请求判如所请。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告陈鹏祥与被告银川市兴庆区草原管理站于2013年6月26日签订《草原承包终止协议》，原告自认于2013年6月知晓被告银川市兴庆区人民政府收回原陶乐县牧场64名工人承包草原的补偿标准为1000元/亩的事实，故原告于2016年4月5日起诉要求确认被告银川市兴庆区人民政府、银川市兴庆区草原管理站低价征收原告承包草原的行政行为违法，已超过法律规定的起诉期限，且无正当理由。针对该项诉讼请求，不予审查。合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。故原告要求确认其与被告银川市兴庆区草原管理站签订的《草原承包终止协议》无效的诉讼请求，未超过法律规定的诉讼时效期间。本案中，被告银川市兴庆区草原管理站受被告银川市兴庆区人民政府的委托，与原告在自愿协商的情况下，达成《草原承包终止协议》，系双方真实意思表示，该协议合法有效,不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。故原告要求确认其与被告银川市兴庆区草原管理站签订的《草原承包终止协议》无效，与二被告重新签订《草原承包终止协议》，并由二被告支付补偿款差额的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决驳回原告陈鹏祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈鹏祥负担。
陈鹏祥不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销银川市中级人民法院（2016）宁01行初59号行政判决，改判支持上诉人一审诉求或发回重审。
上诉理由：一、银川市兴庆区草原管理站是接受银川市兴庆区人民政府的委托而非授权，不具备实施行政行为的主体资格，其与上诉人签订《草原承包终止协议》属无效行为；二、双方签订协议是在银川市兴庆区草原管理站负责人承诺补偿标准一致的情况下签订的，并非上诉人的真实意思表示，其与上诉人签订《草原承包终止协议》属无效协议；三、起诉期限应自上诉人知道诉权之日起算，本案没有超过起诉期限；一审法院对政府的征收行为是否合法和补偿标准是否合理并未进行实质性审查。综上，请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的上诉请求。
银川市兴庆区人民政府答辩称，涉案《草原承包终止协议》合法有效，上诉人提出协议无效的主张无事实及法律依据，亦无证据支持；上诉人提出草原管理站不具备实施行政行为的主体资格为由，请求确认涉案《草原承包终止协议》无效的观点不成立；一审法院认定上诉人要求确认被上诉人低价征收承包草原的行政行为违法的诉请，已超过法律规定的起诉期限，对此不予审查是正确的；本案不存在对上诉人低价补偿的事实，一审认定正确。综上，一审法院认定事实清楚，判决正确，请求二审法院依法驳回上诉请求，维持原判决。
银川市兴庆区草原管理站答辩称，上诉人自认于2013年6月知晓银川市兴庆区人民政府收回原陶乐县牧场64名工人承包草原的补偿标准的事实，而上诉人一直到2016年4月5日才起诉，已超过法律规定的起诉期限；上诉人与答辩人之间达成的《草原承包协议》系双方真实意思表示，该协议合法有效，并无法律规定的无效情形，上诉人要求重新签订协议并支付补偿款差额，没有事实与法律根据；一审判决中不存在遗漏征收土地的补偿标准问题。综上，原判决正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人银川市兴庆区人民政府、银川市兴庆区草原管理站共同向一审法院提交了以下证据：证据一、银政函[2012]95号《银川市人民政府关于同意实施银川滨河新区项目建设及环境综合整治征地拆迁的批复》及附件《银东新城项目建设及环境综合整治征收生态旅游（蒙古包）及农业开发用地实施方案》、《公告》、《委托函》、银兴专题纪要发[2013]31号《会议纪要》、银兴草发[2013]36号《关于对兴庆区黄河东岸环境治理项目征地拆迁补偿情况的结果报告》各一份；证据二、银兴专题纪要[2010]11号《会议纪要》一份；证据三、平罗县草原管理站平草发[2011]8号《关于原陶乐县红墩子地区草原遗留问题的处理意见》、《关于原陶乐县红墩子地区（兵沟）草原遗留问题处理协议》各一份；证据四、陶党发[2003]18号《关于印发<陶乐县完善草原承包经营责任制方案>的通知》一份；证据五、《草原承包终止协议》、《承诺书》、《草原承包使用证》、《银川市兴庆区黄河东岸生态环境治理项目草原征收及地上附着物补偿支出审批表》各一份。
被上诉人银川市兴庆区人民政府向一审法院补充提交的证据：（2014）夏行初字第13号行政判决书、（2014）银行终字第33号行政判决书各一份。
被上诉人银川市兴庆区草原管理站向一审法院补充提交的证据：[2009]1号《银川市兴庆区机构编制委员会会议纪要》、银川市机构编制委员会办公室《关于委托银川滨河新区管理的原兴庆区草原站人员编制等有关情况的汇报》各一份。
上诉人陈鹏祥为证实自己的主张，向一审法院提交了以下证据：
证据一、《公告》（2013年5月4日）一份；证据二、《草原承包终止协议》一份；证据三、《人民法治》（2015年6月号）《16万亩草原去哪儿了》、银川市兴庆区人民政府《关于何光和反映兴庆区黄河东岸生态环境治理项目低价征收信访事项答复意见书》、银川市人民政府银政信复查字[2015]1号《关于何光和反映兴庆区黄河东岸生态环境治理项目低价征收草原地信访事项的复查意见》、宁夏回族自治区国土资源厅宁国土资信复核字[2016]01号《关于何光和反映兴庆区黄河东岸生态环境整治项目低价征收草原（地）信访事项的复核意见书》、《宁夏回族自治区国土资源厅听证报告》、《草原承包终止协议》复印件各一份；证据四、《信访事项不予受理告知书》（信访件编20160301000059）。
上述证据均已随案移送本院。二审审理期间，双方均未提交新的证据。
经审查，一审法院对上述证据的认证意见符合法律规定，本院予以确认。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点有两个，一是上诉人要求确认二被上诉人低价征收其承包草原的行政行为违法的诉请是否超过起诉期限问题；二是上诉人与被上诉人银川市兴庆区草原管理站签订的《草原承包终止协议》的效力问题。
关于起诉期限问题。经查，上诉人与被上诉人银川市兴庆区草原管理站于2013年6月26日签订了《草原承包终止协议》，2013年6月知道被上诉人银川市兴庆区人民政府收回原陶乐县64名牧场工人承包草原的补偿标准为1000元/亩的事实，上诉人于2016年4月5日起诉，要求确认二被上诉人低价征收其承包草原的行政行为违法，已超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的期限，一审法院不予审查该项诉讼请求并无不当。故上诉人提出的”没有超过起诉期限，一审法院对政府的征收行为是否合法和补偿标准是否合理并未进行实质性审查”的上诉理由不能成立。
关于协议效力问题。经查，本案中上诉人起诉要求确认协议无效的诉讼请求，不受诉讼时效的限制。上诉人与被上诉人银川市兴庆区草原管理站签订了《草原承包终止协议》，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的属于协议无效的情形。关于上诉人提出银川市兴庆区草原管理站是接受银川市兴庆区人民政府的委托而非授权，不具备实施行政行为的主体资格，其与上诉人签订《草原承包终止协议》属无效行为的上诉理由。经查，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府批准征地补偿、安置方案后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被上诉人银川市兴庆区草原管理站作为银川市兴庆区负责草原行政管理的职能部门，与上诉人签订《草原承包终止协议》不违反相关法律规定。上诉人的该上诉理由本院不予支持。关于上诉人提出的双方签订协议是在银川市兴庆区草原管理站负责人承诺补偿标准一致的情况下签订的，并非上诉人的真实意思表示，协议应属无效协议的上诉理由。经查，上诉人系完全行为能力人，双方依据经银川市人民政府审批同意的征地补偿方案所确定的标准签订协议，上诉人对自己的该主张未提供相关书面证据予以证实。上诉人的该上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。被上诉人银川市兴庆区人民政府、银川市兴庆区草原管理站的答辩意见成立，本院予以采纳。上诉人陈鹏祥的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈鹏祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孔庆顺
审 判 员 王鸣亮
代理审判员 马 龙
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 牛 佳