吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）吉行终550号
上诉人（一审被告）德惠市人民政府。
法定代表人赫哲，市长。
委托代理人郭柏臣，德惠市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王玉辉，德惠市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审原告）长春市汇德农贸有限公司。
法定代表人王志刚，经理。
一审第三人德惠市米沙子镇人民政府。
法定代表人王树岩，镇长。
委托代理人贾文宇，吉林志强律师事务所律师。
长春市汇德农贸有限公司（以下简称汇德公司）诉德惠市人民政府土地行政征收一案，德惠市人民政府不服长春市中级人民法院（2015）长行初字第129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭审理了本案。汇德公司法定代表人王志刚，德惠市人民政府委托代理人郭柏臣、王玉辉，德惠市米沙子镇人民政府委托代理人贾文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2002年5月29日汇德公司的法定代表人王志刚（曾用名王志瑜）与米沙子镇政府签订《德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书》，由米沙子镇政府提供土地，王志刚出资承建农贸市场并自行管理，合同期为50年。2012年4月26日德惠市人民政府作出《关于德惠市人民政府2012年第四十九批次拟征地公告》，拟对米沙子镇人民政府集体土地实施征收，汇德公司建设的米沙子镇农贸市场在该拟征收范围内。2012年6月德惠市国土资源局对拟征土地的现状进行调查，制作《拟征土地现状调查结果确认单》，王志刚作为地上附着物产权人在该确认单上予以签字。2013年4月9日吉林省国土资源厅经吉林省人民政府同意后，作出吉国土资耕函（2013）126号《土地征收批复》，同意德惠市人民政府对农村集体建设用地进行征收。2013年5月17日德惠市人民政府发布《征用土地公告》、《征地补偿、安置方案公告》。2014年6月16日，米沙子镇政府以王志刚没有达到协议约定的投资标准、没有在协议约定的期限内完成市场建设，没有达到强化和繁荣市场的目的、市场出现了违章建筑、改变市场用途、致使协议目的无法实现等为由，制作了《解除〈德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书〉通知书》，并向王志刚送达。2014年7月王志刚向德惠市人民法院提起民事诉讼，要求确认《德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书》有效并继续履行。2014年10月9日德惠市人民法院作出了（2014）德民初字第5975号民事判决书，判决驳回王志刚的诉讼请求，王志刚不服提出上诉。长春市中级人民法院于2015年4月12日作出（2014）长民一终字第392号民事判决书，判决王志刚与米沙子镇政府签订的《德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书》有效，驳回王志刚其他诉讼请求。在诉讼期间的2014年7月23日，米沙子镇政府拆除了米沙子镇农贸市场内地上建筑物。
2014年10月15日德惠市土地收购储备中心与米沙子镇政府签订德储收字（2014）第07号《国有土地使用权收购补偿协议》，约定根据《国有土地使用权出让合同》，德惠市土地收购储备中心收购米沙子镇政府国有土地使用权，收回土地面积21,790平方米土地，德惠市土地收购储备中心给付米沙子镇政府单价为每平方米209元，收购总价款为4,554,110元，协议经双方签字确认后，米沙子镇政府应在三十日内向德惠市土地收购储备中心交还土地使用权，土地收购款德惠市土地收购储备中心在签字之日一次性支付给米沙子镇政府。汇德公司提起行政诉讼，要求确认德惠市人民政府2013年5月17日作出的《征用土地公告》、《征地补偿、安置方案公告》违法；确认被告征收行为违法。
一审法院认为：一、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，汇德公司的法定代表人王志刚与米沙子镇政府签订了《德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书》，对被征收土地享有使用权，具备行政诉讼的原告诉讼主体资格。二、征收土地公告和安置补偿方案公告行为是对征收土地决定和安置补偿方案的复制与告知，其本身并未给行政相对人设定新的权利和义务，况且作出公告是集体土地征收的法定程序，负责组织实施集体土地征收的县级以上地方人民政府作出公告的行为符合法律规定，对汇德公司请求确认德惠市人民政府作出《征用土地公告》、《征地补偿、安置方案公告》行政行为违法的诉讼请求不予支持。三、虽然2013年7月23日米沙子镇政府对汇德公司地上附着物实施了拆除行为，但由于米沙子镇政府实施拆除行为是在《土地征收批复》作出后。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款、《征收土地公告办法》第十五条规定，汇德公司作为地上物的所有权人，应当享有地上附着物的补偿利益。四、在享有征收补偿利益的汇德公司地上附着物被拆除的情况下，对汇德公司补偿问题仍未作出结论，终结征收补偿程序，汇德公司要求确认德惠市人民政府征收程序违法这一笼统的主张成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，判决：一、德惠市人民政府在组织实施集体土地征收过程中，未对长春市汇德农贸有限公司的地上附着物进行补偿的行为违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定。二、驳回长春市汇德农贸有限公司要求确认作出《征用土地公告》、《征地补偿、安置方案公告》的行政行为违法的诉讼请求。
德惠市人民政府上诉称：（一）一审法院判决认定事实不清，证据不足。上诉人未实施拆除行为，德惠市土地收购储备中心无法对已灭失的建筑物给予补偿，（2015）榆行赔初字第3号、（2015）长行终字第121号行政裁定书已经确认涉案农贸市场拆除系德惠市米沙子镇政府的民事行为，一审法院判决确认上诉人行政行为违法明显不当；（二）德惠市土地收购储备中心为德惠市人民政府批准成立，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门被告，德惠市人民政府不是本案适格被告。请求撤销一审判决第一项，驳回被上诉人的诉讼请求，上诉费用由被上诉人承担。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明：根据汇德公司营业执照记载，汇德公司成立于2014年6月11日，公司类型为自然人独资有限责任公司。
本院认为：（一）关于汇德公司的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，是行政诉讼的适格原告。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，2002年与米沙子镇政府签订《德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书》并出资建设农贸市场的均系王志刚个人，且王志刚与米沙子镇政府签订的《德惠市米沙子镇农贸市场投资建设协议书》已被生效的民事判决确认有效，王志刚是涉案土地的使用权人和地上附着物的所有权人。汇德公司成立于2014年6月11日，鉴于涉案土地的《土地征收批复》作出时间为2013年4月9日，《征用土地公告》发布时间为2013年5月17日，此时汇德公司尚未成立，因此，汇德公司既不是被征土地的使用权人，也不是地上附着物的所有权人，与被诉征收行为没有利害关系，汇德公司不具备提起本案之诉的原告主体资格。一审判决认定汇德公司具备原告主体资格错误。
（二）关于汇德公司诉讼请求的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的'有具体的诉讼请求'是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。”；另根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的有关规定，征收土地由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、责令交出土地等，包含诸多独立的行政行为和不同的行政机关，当事人如对其中的行政行为不服的，应当单独以某一具体、明确的行政行为作为对象提起行政诉讼，而不能笼统地以征收程序为对象提起诉讼。本案中，经一审法院释明后，汇德公司修改后的行政起诉状中的诉讼请求为：1.判令德惠市人民政府2013年5月17日发布的《征用土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》程序违法，应予撤销；2.判令德惠市人民政府征收房屋、土地程序违法，应予撤销。但变更后的第二项诉讼请求中“征收房屋、土地程序”所具体指向的行为仍不明确，不符合起诉的法定条件。
（三）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，王志刚与米沙子镇政府2002年签订协议并在涉案土地上出资建设农贸市场，涉案土地被征收前，王志刚作为被征收土地使用权人经营管理该农贸市场十余年，德惠市人民政府及土地管理部门在启动土地征收程序后，应依法对该地上附着物所有者王志刚及时作出补偿，虽然该农贸市场在2014年7月已被拆除，但德惠市人民政府及土地管理部门依法补偿的法定职责并不能因此而免除，一审判决中关于地上物所有权人应当享有获得补偿利益的认定意见是正确的。王志刚可先向德惠市人民政府及土地管理部门提出补偿申请，若德惠市人民政府及土地管理部门不履行补偿的法定职责，王志刚可再向人民法院提起行政诉讼。
综上，在汇德公司不具备原告主体资格的情况下，一审法院对本案出实体判决，显属不当，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销长春市中级人民法院（2105）长行初字第129号行政判决；
二、驳回长春市汇德农贸有限公司的起诉。
一、二审案件受理费应予退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 沈海蛟
代理审判员 孔德岩
代理审判员 刘家利
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 张春丽