广东省河源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河中法行终字第13号
上诉人（原审原告）：余普慈，男，汉族。
上诉人（原审原告）：蓝锡钦，男，汉族。
上诉人（原审原告）：王玉梅，女，汉族。
上诉人（原审原告）：王石生，男，汉族。
四上诉人共同委托代理人：张文华，广东至友律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：紫金县义容镇人民政府。
法定代表人：杜永华，镇长。
委托代理人：何瑞平，紫金县义容镇司法所所长。
第三人李五（伍）香，女，汉族。
委托代理人：蓝慈均，男，汉族。
委托代理人：蓝剑锋，男，汉族。
上诉人余普慈、蓝锡欣、王玉梅和王石生因林业行政裁决纠纷一案，不服紫金县人民法院（2014）河紫法行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月9日对本案进行了公开开庭审理。上诉人余普慈、蓝锡欣和王石生及其共同委托代理人张文华，被上诉人紫金县义容镇人民政府的委托代理人何瑞平，第三人李五香的委托代理人蓝慈均、蓝剑锋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告紫金县义容镇人民政府于2014年5月16日作出义府政决字（2014）13号《行政处理决定书》（简称《处理决定书》，下同）对原告余普慈、蓝锡欣、王玉梅、王石生与第三人的争议山林作出决定如下：一、申请人李伍香与被告申请人蓝锡钦争议山岭的四至范围东至田底、南至锡钦屋、西至申请人李伍香与被申请人王玉梅争议山交界处、北至草间下面山窝，将此处争议山范围内的南面被申请人蓝锡钦屋背三丈的山岭归被申请人蓝锡钦管理使用，其余归申请人李伍香管理使用；二、申请人李伍香与被申请人王玉梅争议山岭的四至范围东至申请人李伍香与被申请人蓝锡钦争议山界处，南至被申请人王玉梅屋，西至余善群花台，北至分水峎，将此处争议山范围内的南面被申请人王玉梅屋背三丈的山岭归被申请人王玉梅管理使用，其余归申请人李伍香管理使用；三、申请人李伍香与被申请人余普慈争议山岭的四至范围东至下坑田，南至申请人李伍香与被申请人蓝锡钦争议山交界处，西至王石生屋，北至蓝慈均自留山，将此处争议山范围内的全部山岭归申请人李伍香管理使用。
原审查明：原告余普慈、蓝锡欣、王玉梅与第三人李五香同为义容镇龙腾村学联村民小组村民。本案争议山坐落在该村民小组的下江坪，四至为东至下坑田，南至蓝锡钦屋花台、余浩平屋花台，西至枫树桥沥，北至蓝慈均自留山。对争议山岭原告方的登记情况如下：余普慈户下《社员自留山证》存根记载：下江屋背山岭一块，东至慈均、南至田面、西至锡钦、北至石生；蓝锡欣户下《山林所有证》存根记载：下江屋背什山一块，东至田，南至屋花台，西至玉枚山，北至普慈山；王玉梅户下《社员自留山证》存根记载：屋背山杂山一块，东至锡欣屋背，南至本屋背，西至善群屋花胎，北至屋背山，王石生户下《社员自留山证》存根记裁：下江坪屋背山岭一块，东至慈均，南至普慈，西至玉灵，北至沥。第三人李五香对争议山岭持有的登记情况是：一、第三人丈夫名下1953年《土地房产所有证》记载下江坪杂山一块拾亩，东至下坑田面，南至蓝汉宾，西至梯子厂蓝崇山地坟直下至合沥余耀鄯，北至白石峎顶与余侣佛分水一半；二、第三人丈夫蓝帝均户下《山林所有证》存根记载下江坪什山一块，东至下坑田，南至锡欣屋花胎，西至枫树桥沥，北至枫树桥峎。原告提出的争议山范围均被第三人的《山林所有证》登记的下江坪杂山范围所包含，而第三人的《山林所有证》下江坪种山登记的范围则又被自己的《土地房产所有证》登记的下江坪山岭范围所包含。1981年至1986年落实山林权证时，学联生产队会计蓝伟财保存的《笔记本》记载生产队分山是以1953年的土改山为基础，抽多补少，对山岭周边已建有房屋的，原则上在房屋背留出三丈山岭范围作为屋余山或柴草山供房屋主人使用。另查明，原告王石生与第三人李五香山岭的争议，原青溪乡人民政府于1989年12月18日作出过紫青民裁（89）第九号《裁决书》确定“座落在下江坪东至下坑田面、南至被告王石生屋天子壁外三丈，西至枫树桥沥，北至白石峎的山岭是原告李伍（五）香的经营山”，义容镇政府在2007年1月18日又以书面形式通知了王石生此情况。此外，原告与第三人均称：上世纪80年代填写社员自留山证时，当时证不够用，有些村民的自留山由所在集体填入《山林所有证》。
原判认为：本案的争议焦点是：1、原告王石生是否适格主体？2、被告紫金县义容镇人民政府作出的义府政决字（2014）13号《行政处理决定书》是否合法？首先，关于王石生本案的主体资格问题。被告紫金县义容镇人民政府在2014年5月16日作出的义府政决字（2014）13号《行政处理决定书》，争议的土地范围与王石生没有利害关系，也不是申请人主张的被申请人。因此，王石生不是被告作出该具体行政行为的适格主体，申请复议及起诉均不具备主体资格，紫金县人民政府在本案复议期间把王石生列为复议申请人是不适当的。王石生对原与第三人的山岭争议，经原青溪乡人民政府1989年12月18日作出的紫青民裁（89）第九号《裁决书》不服，可以另遁法律途径解决，其在本案中提出请求，依法不予支持。其次，对于被告作出的具体行政行为是否合法问题。本案被告在处理纠纷时查明了事实，第三人的山林证确认范围包含了原告余普慈、蓝锡欣及王玉梅的山林证登记的范围，而根据调查，当时落实山林权证存在混乱不准确的状况，依据当时分山填证的原则及历史事实确定山岭使用权的归属完全符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的相关规定。原告主张八十年代落实山林证分山原则，无证据证实，无法采信。至于当时的山林自留山权证存在一证覆三证，原告主张应由紫金县人民政府作出审查后方可由被告对山岭纠纷进行处理观点，这与《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条的规定相违背，这些山林证或自留山证等，只是政府作为处理林地争议的证据，不能作为独立的具体行政行为进行专一司法审查。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，被告作出义府政决字（2014）第13号《行政处理决定书》事实清楚，对法律引用方面虽存在表述不准确的情况，但并不影响该具体行政行为的合法性，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告余普慈、蓝锡欣、王玉梅和王石生的诉讼请求。
上诉人余普慈、蓝锡欣、王玉梅、王石生不服原审判决，上诉称：一、被上诉人作出的《处理决定书》认定事实错误，程序违法。上诉人持有的涉案《自留山证》是林业“三定”时期县政府核发的山林权属凭证，该证在没有被依法撤销或者宣告无效的情况下，仍具有法律效力。被上诉人采纳与《自留山证》相违悖的相关材料（如所谓分山根据、1953年土地证等）作为处理决定的依据，明显与客观事实不符。另，被上诉人作出《处理决定书》时没有通知上诉人去勘验现场，并且现场勘验图也没有得到上诉人的签名认可。二、被上诉人无权对本案争议林地进行处理，应由紫金县人民政府进行处理或确权。依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十七条规定，对于一山两证的林地权属争议的处理应当为县级以上人民政府。三、上诉人对争议林地一直进行着经营和管理，涉案林地使用权归上诉人才符合客观实际。自1985年分山以来，上诉人在争议山林上有建水房、修路、种果树、种杉树、砍柴、割松香、收山根、建猪场等，第三人从未提出异议。四、被上诉人作出的紫青民裁（89）第9号《裁决书》是无效的，对王石生无任何约束力，也与本案无关。该《裁决书》是在王石生不知情的情况下作出的。且依据《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》“凡林权有争议的，由有关政府，组织有关双方，协商解决。协商无效时，提请人民法院裁决。”的规定，在1989年林权争议进行裁决的只能是人民法院；被上诉人作为政府部门，只有协调权，并无裁决权。综上所述，请求法院依法判决：1、撤销紫金县人民法院（2014）河紫法行初字第40号行政判决；2、撤销被上诉人的义府政决字（2014）13号《行政处理决定书》；3、判令被上诉人将本案移交给紫金县人民政府处理。
被上诉人紫金县义容镇人民政府答辩称：一、上诉人诉请撤销一审判决和被诉《处理决定书》，没有事实和法律依据。经调查，上诉人王石生与第三人李五香位于龙腾村学联村民小组下江坪的山岭早在1989年12月18日原青溪乡人民政府已作出紫青民裁（89）第9号《裁决书》，该裁决已发生法律效力，因此王石生不是本案当事人。二、被上诉人于2014年5月16日作出的被诉《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，处理正确。在1981年至1986年林权下放落实责任制时，山岭进行了重新分配，上诉人所在的生产队于1984年2月23日召开各户家长会议讨论划分自留山和责任山，参与分山34户共179人，当时的分山方案是“各农户以其1953年的土改山为基础，抽多补少”进行重新调整分配，对于分山时已建有房屋的农户，原则上其屋背留出三丈范围作屋余山或柴火山使用，计面积进行划分，这些事实有原学联队队长余绕慈的调查笔录、原学联队会计蓝伟才的调查笔录、学联队社员余普慈、余浩平、李五香等人的调查笔录，以及学联队1984年书面分山方案记录证据予以证实。依据《中华人民共和国森林法》第17条的规定，被上诉人具有法定职权，并根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条的规定，作出被诉《行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
第三人李五香述称：被上诉人紫金县义容镇人民政府作出的被诉《处理决定书》是符合事实，尊重历史，请求法院予以维持。
原审随案移送本案证据。
经审理查明：原审查明的事实本院予以确认。在二审诉讼中，经本院现场勘查，上诉人余普慈、蓝锡欣、王玉梅与第三人争议的山场呈片状自然地形，根据各自持有《自留山证》、《山林所有权证》所记载的四至进行比对，双方持证记载的范围均涉及争议山，第三人持有的《山林所有权证》覆盖了上诉人持有的《自留山证》。在争议山范围内，只有零星的杉树和果树，各方均无明显的管理事实。另，上诉人王石生主张的山林不在本案《处理决定书》认定的范围内。
本院认为：本案争议的焦点是上诉人王石生是否具有诉讼主体资格以及被上诉人紫金县义容镇人民政府作出的义府政决字（2014）13号《行政处理决定书》是否合法。
上诉人王石生以其持有的071084号《自留山证》主张争议山权属，经现场勘查，该证记载的四至与被诉《行政处理决定书》认定的争议山林的四至没有关联性，且该《处理决定书》并未将王石生列为当事人，在处理决定项也未涉及王石生的权利和义务，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，上诉人王石生不是适格主体。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”，因此，对上诉人的起诉应该裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉，原审判决驳回王石生诉讼请求不当，鉴于实体处理并无不当，本院予以指正。至于王石生认为原青溪乡人民政府作出的紫青民裁（89）第9号《裁决书》无效，不属于本案审查范围，应另循途径解决。
根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。被上诉人紫金县义容镇人民政府具有调解处理林权争议的法定职权。本案中，第三人李五香持有的《山林所有权证》覆盖了上诉人余普慈、蓝锡欣、王玉梅持有的《自留山证》，属于一地颁多证情形，因此仅以各自持有的权属凭证无法进行确权。在管理事实方面，各方均无法提供确实有效的依据证明对争议山林有明显的管理。因此，1981年至1986年落实山林权证时，分山方案如何确定是本次纠纷处理的关键事实。被上诉人经过对当时分山时知情人的调查以及结合《分山记录本》，并参照原青溪乡人民政府对类似纠纷作出的紫青民裁（89）第9号《裁决书》，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：“当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业”三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。”规定，作出义府政决字（2014）13号《行政处理决定书》，理由充分，适用法律并无不当。一审法院判决驳回上诉人余普慈、蓝锡欣、王玉梅的诉讼请求正确。上诉人主张撤销被诉《处理决定书》，缺乏事实和法律依据，上诉理由不充分，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄秀莲
代理审判员 李文苑
代理审判员 邱 毅
二〇一五年三月六日
书 记 员 邓 斌