湖南省沅江市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0981行初33号
原告沅江市振华校车服务有限公司，住所地沅江市庆云山街道办事处庆云山路160号。
法定代表人熊中华，该公司总经理。
被告沅江市教育局，住所地沅江市桔城南路。
法定代表人胡经纬，该局局长。
委托代理人陈清，男，汉族，1964年4月17日出生，住沅江市，系沅江市教育局安全管理办公室主任，代理权限为特别授权代理（代为参加诉讼，反驳、承认诉讼请求，参与调解，代收法律文书）。
委托代理人王伟，湖南德宽律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
原告沅江市振华校车服务有限公司（以下简称振华公司）诉被告沅江市教育局不履行受理校车使用许可法定职责及行政赔偿一案，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2017年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭进行了审理。原告振华公司的法定代表人，被告的委托代理人陈清、王伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月20日，原告向被告申请车牌号为湘H772**车辆的校车使用许可，并提供获得许可的相关材料。被告收到原告的申请后，对原告的申请拒绝受理。2017年1月4日，原告向被告提交履行法定职责申请书，被告于2017年1月6日以原告的申请不符合沅校车组发[2016]1号文件第一条第2项关于公司化管理的规定为由，拒绝受理原告办理校车使用许可的申请。
原告振华公司诉称，原告系工商部门登记的校车服务有限公司，与近40家学校、幼儿园签订校车服务合同，合法拥有校车53台。原告按照《校车安全管理条例》和《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》向被告提交了办理车牌号为湘H772**车辆的校车使用许可的材料，被告依法应当受理并根据法定的期限办理，被告拒绝和拖延办理原告的校车使用许可，属于不履行法定职责的违法行为。2017年1月4日，原告向被告提交履行法定职责申请书，被告以原告不符合沅校车组发[2016]1号文件第一条第2项关于公司化管理的规定为由，拒绝受理原告办理校车使用许可的申请。沅校车组发[2016]1号《关于加强校车安全管理工作的补充规定》属于规章以下的规范性文件，其上位法是《校车安全管理条例》和《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》。沅校车组发[2016]1号文件第一条第2项要求校车服务公司与镇、场、街道签订校车服务合同的规定是上位法规定的行政许可条件中没有的，属于增设了违反上位法的行政许可条件。且该文件未经统一登记、统一编号、统一公布的法定程序，依法不能作为办理校车许可的法律依据。被告以该文件的规定不履行受理校车使用许可的法定职责，违反了行政许可法规定的行政许可条件法定的基本原则，侵犯了原告依法取得校车标牌的合法权益。故原告诉至法院，请求判令被告沅江市教育局履行受理并办理原告申请的校车使用许可的法定职责；请求审查沅校车组发[2016]1号《关于加强校车安全管理工作的补充规定》第一条第2项的合法性；请求判令被告因不履行法定职责的违法行为致使原告不能取得校车标牌的经济损失。
原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据、依据：
1、沅江市振华校车服务有限公司的营业执照，
2、No.16122校车使用许可决定书，
3、编号43090017003805校车标牌，
以上证据1-3号拟证明原告振华公司系经人民政府及职能部门行政许可的校车服务提供者。
4、《履行法定职责申请书》及沅江市教育局安全管理办公室签署的意见，
5、校车标牌申请资料：
①校车标牌申领表;
②校车拥有单位资格证件（办园许可证）;
③校车行驶证复印件;
④驾驶证复印件;
⑤校车驾驶人校车驾驶资格申请表;
⑥机动车承运人责任保险凭证复印件;
⑦校车运行方案（包括行驶路线、开行时间和停靠站点）;
⑧校车安全管理制度;
⑨加入校车监控平台承诺书;
以上证据4-5号拟证明原告依法提供了办理校车使用许可的相关资料，被告依法应当受理被诉的校车使用许可，被告对原告的校车使用许可不予受理是不履行法定职责的行为。
法律依据：
1、《关于加强校车安全管理工作的补充规定》（沅校车组发[2016]1号）第一条第2项，
2《校车安全管理条例》第十四条、第十五条，
3、《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》，
以上依据证明沅校车组发[2016]1号文件第一条第2项，增设了上位法的行政许可条件，且未统一登记、统一编号、统一公布，违反了《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》的有关规定，依法不能作为被告行政许可的依据。
被告沅江市教育局辩称，2017年1月6日被告对原告作出的答复，适用法律正确。根据《校车安全管理条例》第九条规定，原告既不是客运运输经营企业、城市公共交通企业，也不是县级以上人民政府规定设立的校车运营单位，因此原告不属于可以提供校车服务的对象。《校车安全管理条例》第九条规定，只有学校和校车服务提供者才可以申请取得校车使用许可，而原告不是校车服务提供者，因此无权申请校车使用许可。沅江市校车安全管理工作领导小组《关于加强校车安全管理工作补充规定》（沅校车组发[2016]1号）为县级以上地方人民政府制定的校车安全管理规定。依据《校车安全管理条例》和《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》的相关规定，县级以上地方人民政府有职责且有权制定校车安全管理的具体规定。被告沅江市教育局只是沅江市校车办的成员单位之一，校车办是人民政府设立的规范校车管理的专门机构。根据沅江市人民政府办公室下发的《沅江市中小学幼儿园校车管理实施意见》（沅政办发〔2013〕22号）的规定，被告的职责为师生交通安全教育，学生上下学交接手续以及负责收集校车标牌的申报材料并分别送公安、交通等部门。被告收到原告提交的申请材料后，认为其不符合法律规定的校车服务提供者的条件，已用书面材料说明不予受理。被告是根据法律及上级文件履行受理校车使用许可的法定职责，不是校车使用许可的批准机关，不是本案的适格被告。因此，沅校车组发[2016]1号文件并没有违反上位法的相关规定，具有合法性。综上，原告对被告作出的答复，适用法律正确。原告的起诉没有事实与法律依据，请求人民法院查明案件事实，驳回原告的全部诉讼请求。
被告向本院提交了以下依据：
1、《校车安全管理条例》，
2、《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》，
3、《关于加强校车安全管理工作的补充规定》（沅校车组发[2016]1号）
被告提供上述依据拟证明被告不受理原告校车使用许可的决定合法。
经庭审质证，原告对被告提供的法律依据的证明目的提出异议，认为沅校车组发[2016]1号文件的第一条第2项不具合法性，被告提供的法律依据不能证明被告不予受理原告的校车使用许可是合法的。
被告对原告的证据1-3号的真实性、合法性无异议，但对其关联性和证明目的提出异议，认为原告虽然取得了校车服务公司的营业执照，但是，原告在辖区内提供校车服务未经沅江市人民政府批准，不是合法的校车服务提供者；被告对原告证据4-5号提出异议，认为原告虽然提交了办理校车使用的部分资料，但是，原告提交的材料缺少与所在镇签订的校车服务合同，其提交的材料与法律规定不符。
本院对当事人提供的证据确认如下：
1、原告证据1-3号，系人民政府有关职能部门向原告颁发的与校车许可关联的营业执照、决定、标牌，被告对其真实性无异议，本院予以确认，证明了原告是经工商部门登记，人民政府有关职能部门批准许可的校车服务提供者。
2、原告证据4-5号，系原告在向被告申请办理涉案校车使用许可时提交的材料，以及被告在其提交的申请书上签署的意见。被告对原告在申请办理涉案校车使用许可时，提交了证据4-5号材料没有异议，原告证据4-5中相关材料来源合法，客观真实，本院予以确认，证明了原告在行政程序中向被告提出了涉案校车使用许可的申请，被告以原告未达到沅校车组发[2016]1号文件第一条关于公司化管理的要求为由，对原告的申请没有受理的事实。
经审理查明，2016年12月20日，原告振华公司向被告沅江市教育局递交了办理车牌号为湘H772**车辆的校车使用许可的申请及相关材料，被告收到原告的申请及相关材料后没有受理原告的行政许可申请。2017年1月4日原告向被告提交了履行法定职责申请书，要求被告根据《校车安全管理条例》以及《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》的规定，受理原告申请的校车使用许可申请。被告沅江市教育局下属安全管理办公室于2017年1月6日在原告的履行法定职责申请书上签署意见“根据沅校车组发[2016]1号文件精神，该公司未达到文件第一条‘关于公司化管理的规定’的要求（第2小条），暂不能签意见”，仍没有受理原告的行政许可申请。
本院认为，原告振华公司是经工商部门依法登记从事校车管理服务的有限责任公司，其公司部分校车已经由沅江市人民政府有关职能部门许可，办理了校车标牌，是沅江市辖区范围内的校车服务提供者，具有原告诉讼主体资格。被告沅江市教育局系县级人民政府教育行政部门，根据《校车安全管理条例》第十五条的规定，受理学校或者校车服务提供者校车使用许可的申请，是被告的法定职责，是本案的适格被告。
关于沅校车组发[2016]1号《关于加强校车安全管理工作的补充规定》第一条第2项的合法性问题。《中华人民共和国行政许可法》第二章对行政许可的设定做了具体规定。该法第二章第十四条、第十五条、第十六条规定：法律、行政法规、地方性法规可以依据该法的规定设定行政许可；省、自治区、直辖市的人民政府规章可以依据该法的规定设定临时性的行政许可，规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。根据上述法律的规定，规章以及规章以下的规范性文件对行政许可作出具体规定时，依法不能增设或者限缩违反上位法规定的适用条件。
沅校车组发[2016]1号《关于加强校车安全管理工作的补充规定》属于规章以下的规范性文件，其上位法是《校车安全管理条例》以及《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》。关于取得校车使用许可的条件，《校车安全管理条例》第十四条、《湖南省实施<校车安全管理条例>办法》第七条对取得校车使用许可的条件作出了具体规定。沅校车组发[2016]1号是沅江市校车安全管理领导小组，为加强本辖区内校车安全管理工作，规范本辖区内校车管理的规范性文件，该文件中第一条第2项中规定的校车服务公司准入辖区内镇、场、街道提供校车服务，其“经合法程序拟与镇、场、街道签订校车服务合同……”的前置性许可条件，是上位法没有规定的行政许可条件，应当认定为增设了违反上位法规定的适用条件。依法不能作为被告不予受理原告校车使用许可申请的依据。
关于原告请求判令被告赔偿因不履行法定职责致使原告经济损失的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据本院依法不予支持。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、责令被告沅江市教育局在本判决书生效之日起3日内受理原告车牌号为湘H772**车辆的校车使用许可申请；
二、驳回原告请求判令被告因不履行法定职责的违法行为致使原告不能取得校车标牌的经济损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告沅江市教育局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审判长 唐阳坤
审判员 张 清
审判员 覃锐国
二〇一七年七月五日
书记员 刘 驰
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。