贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）筑行终字第118号
上诉人（原审原告）姜科其。
被上诉人（原审被告）贵阳市公安局乌当分局，住所地贵阳市乌当区育新街2号。
法定代表人赵大兴，局长。
委托代理人杨再科、黄祥林。
上诉人姜科其因公安行政管理治安行政处罚一案，不服贵阳市乌当区人民法院（2015）乌行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定：2014年9月9日，原告姜科其以2002年顺海村委会拆除其子姜大兴的简易房屋168.5平方米，承诺另划地给其恢复建房，但之后顺海村村民委员会一直未兑现其承诺，至今未为其子恢复建房为由，携其子姜大兴到北京上访。因此时正值十八届四中全会召开前夕，新天社区服务中心接到贵阳市驻北京联络处通知后，先后派了7个工作人员到北京对姜科其及其子姜大兴进行劝返。经新天社区服务中心工作人员多次劝解，姜科其表示不同意回家，要长期留在北京上访。2014年9月18、19日，原告姜科其携其子姜大兴（残疾人）两次到中南海上访时，被北京市公安局西城区分局府右街派出所民警发现，经训诫后两次被送至马家楼分流中心。经贵阳市驻北京联络处与新天社区服务中心领导对接，答应对其提出的问题进行答复并同意现场解决其进京的车旅费、食宿费用后，姜科其及其子才于2014年9月22日回家。其间贵阳市驻北京联络处也先后派出4人协助新天社区服务中心的工作人员对姜科其做劝返工作。同年10月30日，新天社区服务中心向贵阳市公安局乌当分局新添派出所报案反映姜科其多次到北京非法上访情况。贵阳市公安局乌当分局新天派出所对新天社区服务中心的报案情况进行询问后，要求新天社区服务中心提供详细材料。2014年12月4日，新天社区服务中心向新天派出所提供详细书面报案材料及相关证据后，新天派出所以扰乱单位秩序为案由受理了新天社区服务中心的报案。次日9时5分，贵阳市公安局乌当分局民警根据筑乌公新传字【2014】43号传唤证在乌当区群众工作中心门口找到姜科其。因姜科其拒绝贵阳市公安局乌当分局民警的传唤，贵阳市公安局乌当分局民警遂对其进行强制传唤，并向姜科其家人送达了《被传唤人家庭通知书》【筑乌公（新）行传通字（2014）第46号】。姜科其到达被告办公地点后，拒绝回答公安民警的询问，也拒绝在询问笔录上签字。贵阳市公安局乌当分局认为原告姜科其多次在中南海周边非正常上访，其行为扰乱了单位秩序，拟对其进行行政处罚，遂告知其有提出陈述和申辩的权利。因姜科其拒不在告知笔录上签字，也未提出陈述和申辩。贵阳市公安局乌当分局于当日向姜科其下达了筑乌公新天行罚决字【2014】839号《行政处罚决定书》，对姜科其作出拘留十日的行政处罚。姜科其收到处罚决定书后拒绝在处罚决定书上签字。贵阳市公安局乌当分局于当日向姜科其家人送达了《被行政拘留人家属通知书》【筑乌公（新）拘通字（2014）第42号】。同日，姜科其被送往白云区拘留所执行拘留处罚。2014年12月24日，原告姜科其以被告贵阳市公安局乌当分局对其作出的行政拘留决定违法为由向法院提起行政诉讼，诉请：一、判令撤销被告对原告进行非法行政拘留10天的处罚决定；二、本案诉讼费由被告承担。一审另查明，1979年姜科其在顺海村集体土地上开荒10余平方米用于种植，1998年又在原新光厂技校宿舍旁非法占用顺海村集体土地120余平方米，加上原开荒地10余平方米为其子姜大兴修建简易房168.5平方米。2002年1月18日，乌当区人民政府以乌府地字【2002】2号文批复，同意区国土局收回包括原告的简易房占地在内的15294平方米土地，划拨给贵阳实验二中作教学用地。顺海村委会对原告的简易房、果树等给予了一次性补偿46336元。之后，原告要求顺海村村委会划地给姜大兴建养殖场未果后，向顺海村村委会提出被拆房屋及附属设施的土地补偿。2008年1月17日，贵阳市乌当区人民政府作出乌府发【2008】2号《关于确定新天街道办事处顺海村村民姜大兴“养殖场”土地使用权的决定》，明确了姜大兴所占土地的权属在划拨给贵阳市实验二中前，所有权属顺海村集体所有；对姜大兴要求将坐落于顺海村新寨坡的养殖场土地确认给姜大兴的请求不予支持。该决定下达后，姜大兴不服，向贵阳市人民政府申请复议。贵阳市人民政府于2008年4月26日作出筑府复决字【2008】07号《行政复议决定书》，维持了区政府作出的乌府发【2008】2号决定。姜大兴不服，遂向贵阳市乌当区人民法院提起行政诉讼，要求撤销乌府发【2008】2号决定和筑府复决字【2008】07号行政复议决定；并要求确认姜大兴养殖场土地属历史遗留问题，其使用权应属姜大兴。贵阳市乌当区人民法院于2008年7月25日作出（2008）乌行初字第12号行政判决书，判决维持了贵阳市乌当区人民政府作出的乌府发【2008】2号《关于确定新天街道办事处顺海村村民姜大兴“养殖场”土地使用权的决定》，姜大兴不服该判决，上诉至贵阳市中级人民法院。贵阳市中级人民法院于2008年11月26日作出（2008）筑行终字第133号行政判决书，驳回姜大兴的上诉，维持贵阳市乌当区人民法院（2008）乌行初字第12号行政判决。
原判认为：妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予治安管理处罚。本案中，原告姜科其以其子姜大兴房屋被征占一事于十八届四中全会召开前夕到中南海进行非法上访，致使新天社区服务中心先后安排了七人到北京对其父子进行劝返，一方面扰乱了新天社区服务中心的正常工作秩序，另一方面也给新天社区造成了较大的经济负担，故被告贵阳市公安局乌当分局根据新天社区服务中心的报案，在履行了询问、告知等法定程序后，对姜科其的行为作出行政拘留十日的处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，故对姜科其要求撤销被告贵阳市公安局乌当分局作出的筑乌公新天行罚决字【2014】839号《行政处罚决定书》的诉请，不予支持。对于原告姜科其关于其到中南海上访系正常上访，不构成非法上访的主张，因其上访所主张的其子姜大兴房屋被征用一事已经贵阳市乌当区人民政府作出的乌府发【2008】2号《关于确定新天街道办事处顺海村村民姜大兴“养殖场”土地使用权的决定》、贵阳市人民政府作出的筑府复决字【2008】07号《行政复议决定书》、贵阳市乌当区人民法院作出的（2008）乌行初字第12号《行政判决书》、贵阳市中级人民法院作出的（2008）筑行终字第133号行政判决书，对姜大兴房屋被征收一事作出了处理。现其以贵阳市乌当区新天社区服务中心顺海村村民委员会未落实该村村委会与其子姜大兴签订的《顺海村委会与村民姜大兴土地遗留问题处理协议书》约定的义务的主张，因该协议系平等主体之间订立的民事协议，若其认为顺海村村民委员会未按协议的约定履义相应的义务，可选择与顺海村委会进行协商处理，或者根据民事诉讼法的规定向法院提起诉讼进行处理。但姜科其未选择上述合法形式主张权利，而是通过进京上访的方式试图给新天社区服务中心施加压力。且其上访时未按规定到国家信访机关信访，而是在十八届四中全会召开前夕到中南海上访，其上访行为符合国务院《信访工作条例》第十四条第二款、第十八条、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2008]35号）第一条第（2）项的规定，被告贵阳市公安局乌当分局认定原告姜科其到中南海上访的行为为“非法上访”，并无不当，故对原告姜科其关于其到中南海上访的行为不属于非法上访的主张，不予采信。对于原告姜科其关于其进京上访行为并未扰乱单位秩序，也没有致使任何单位、部门不能正常生产、尚未构成拘留条件的主张，根据《信访工作条例》第二十一条的规定，原告系针对新天社区服务中心提出的上访诉求，其非法进京上访，根据“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，新天社区服务中心就必须安排工作人员到北京对其进行劝返。仅2014年9月18日、19日这次上访，新天社区服务中心就先后派出七人到北京对其进行劝返。客观上给新天社区服务中心在人力和物力上都造成了较大的损失，扰乱了新天社区服务中心的正常工作秩序。故对原告姜科其的该主张，亦不予采信。对于姜科其关于其进京上访的行为即便扰乱了单位秩序，也应由其上访行为发生地的北京市公安局管辖，贵阳市公安局乌当分局对其上访行为无管辖权的主张。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，原告姜科其进行非法上访的行为虽然发生在北京市，但新天社区服务中心作为其户籍所在地的主管单位，对其到北京非法上访的行为负有劝返的职责，所以其非法上访客观上扰乱的是新天社区服务中心的工作秩序，故根据信访工作“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，由贵阳市公安局乌当分局对其非法上访行为进行处罚更为适宜。故对原告姜科其的该主张，亦不予采信。对于姜科其关于其到中南海上访的行为已经北京市公安局西城区分局府右街派出所对其进行训诫，贵阳市公安局乌当分局对其作出行政拘留的处罚属于一案双罚的主张。因北京市公安局西城区分局府右街派出所对其到中南海上访的行为作出的训诫并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的行政处罚种类，贵阳市公安局乌当分局对其作出的行政拘留处罚决定，并行不悖，不属于一案双罚，故对原告姜科其的该主张，亦不予采信。综上，贵阳市公安局乌当分局对姜科其作出的筑乌公新天行罚决字【2014】839号《行政处罚决定书》在法律依据上符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，在处罚程序上按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、第八十二条、第八十三条、第八十四条、第九十三条、第九十四条、第九十五条、第九十六条的规定履行了法定程序，在认定原告姜科其的违法事实上有北京市公安局西城区分局府右街派出所出具的《工作说明》相佐证。故对贵阳市公安局乌当分局作出的筑乌公新天行罚决字【2014】839号《行政处罚决定书》，予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持贵阳市公安局乌当分局作出的筑乌公新天行罚决字【2014】839号《行政处罚决定书》。
宣判后，姜科其不服，以“因贵阳市乌当区新天社区多次违背承诺，上诉人才到北京上访，并未扰乱新天社区正常工作秩序，且上诉人无论到哪里上访，均没有闹事，也没有采取过激方式，只是正常到有关部门反映诉求，并没有扰乱哪里的工作秩序，原判认定事实不清；本案中北京市公安局西城分局并没有向被上诉人移交有关手续，而是直接给予了上诉人相应处罚，在此情况下，被上诉人再对上诉人进行处罚显然不当，被上诉人无权对上诉人进行处罚，不具有管辖权”等为由，向本院提出上诉，请求撤销原判并将案件发回重审或者依法改判，支持上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：上诉人姜科其因认为其子姜大兴房屋被征占一事未能得到妥善处理，遂先后到北京中南海进行上访。姜科其到中南海上访时，均被北京市公安局西城区分局府右街派出所民警发现，经训诫后被送至马家楼分流中心，由贵阳市驻北京联络处与新天社区服务中心领导对接后将其接回家中，其非法上访的行为已经扰乱了相关单位的正常工作秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，依法应当受到处罚。被上诉人贵阳市公安局乌当分局在办理案件的过程中，履行了相关的法定程序后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对上诉人姜科其作出行政拘留10日的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人姜科其在上访时未按规定到国家信访机关信访，而是到中南海上访，其上访行为违反国务院《信访工作条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”、第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”之规定，按照公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2008]35号）第一条第（2）项“违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条、第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚”的规定，被告贵阳市公安局乌当分局认定原告姜科其到中南海上访的行为为“非法上访”并无不当，故对原告姜科其提出的其到中南海上访的行为是正常上访、没有扰乱任何单位工作秩序的主张，本院不予采纳。关于上诉人称北京市公安局西城分局并没有向被上诉人移交有关手续，而是直接给予了上诉人相应处罚，现被上诉人无权对上诉人进行处罚，不具有管辖权的问题，北京市公安局西城区分局府右街派出所对上诉人姜科其到中南海上访的行为作出的训诫并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的行政处罚种类，被上诉人贵阳市公安局乌当分局系上诉人姜科其居住地公安机关，贵阳市公安局乌当分局依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”的规定，对其实施的违法行为作出处罚，并未违反法律规定。综上所述，上诉人姜科其的上诉理由均不能成立，本院不予采信，其上诉请求本院亦不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律及判决结果正确，本院依法一并予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姜科其负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 鲜友谊
代理审判员 黄 晓
代理审判员 李 妤
二〇一五年八月十二日
书 记 员 周 杨