广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇中法行终字第69号
上诉人（原审原告）张洁华。
委托代理人蒙灼新。
被上诉人（原审被告）封开县国土资源局。
法定代表人龙敬和，该局局长。
委托代理人陈伟就，该局执法监察队队长。
委托代理人黎锦华，该局执法监察股股长。
原审第三人封开县江�镇新进村六耳经济合作社（以下简称六耳社）。
法定代表人张剑雄，该社社长。
上诉人张洁华因与被上诉人封开县国土资源局、原审第三人六耳社行政批复纠纷一案，不服封开县人民法院（2014）肇封法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张洁华的委托代理人蒙灼新，被上诉人封开县国土资源局的委托代理人陈伟就和黎锦华，原审第三人六耳社的法定代表人张剑雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2001年5月18日，申请人八瑞兴以房屋陈旧交通不方便的理由，申请封开县国土资源局同意其公路头（土名）使用土地属于集体宅基地100平方米作建房用，经当时六耳社长和社干部三人签名同意和村委会加意见并盖章，再经镇政府和国土所同意加盖公章。2002年9月26日，申请人八瑞兴病�。2006年4月25日，封开县国土资源局根据八瑞兴的申请、填证，封开县人民政府颁发封府集用（2006）字第0174号《集体土地使用证》给己故的八瑞兴。2013年，张洁华在公路头八瑞兴的《集体土地使用证》中规划的范围内挖土动工，六耳社的群众发现后即制止，并于2013年11月10日召开社员代表大会，全社共有54户，实到45户，同意六耳社收回八瑞兴位于公路头的宅基地的社员代表有42名签名，不同意收回的零名，弃权的有3名。2013年11月15日，六耳社向封开县国土资源局提出申请要求收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证，2013年11月25日，封开县国土资源局发文封国土资（2013）50号《关于建议收回江口镇新进村六耳社村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的请示》，向封开县人民政府请示，封开县人民政府办公室发函《关于收回江口镇新进村六耳社己故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，同意六耳社提出的《关于收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证的申请》，注销土地使用权人八瑞兴的《集体土地使用证》封府集用（2006）字第0174号，该土地由六耳社收回。2013年12月2日，封开县国土资源局作出封国土资用（2013）54号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，2013年12月6日，封开县国土资源局以封国土资用（2013）54号批复未列明调查内容和适用法律依据为由，作出封国土资（2013）52号关于撤销《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复（封国土资用（2013）54号）》的决定，撤销封国土资用（2013）54号批复，同时作出封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，张洁华不服，向肇庆市国土资源局提出行政复议，肇庆市国土资源局于2014年3月11日作出肇国土资复（2013）6号《行政复议决定书》，决定维持封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，张洁华不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明：封开县人民政府办公室文件封府办（2010）108号《印发封开县国土资源局主要职责内设机构和人员编制的通知》三、内设机构（三）土地利用管理股。负责土地使用权出让、转让、租赁、作价出资、招拍挂交易的审核和监督管理，规范地产市场及其交易行为；负责建设用地用途管理，负责编制和审核建设项目用地征地方案，供地方案和划拔土地使用权处置方案；会同有关部门编制建设用地计划，参与建设项目选址定点和可行性论证，协商征地和组织签订征地协议；负责法律规定收回的土地使用权和闲置土地的管理工作。（四）地籍管理股。负责土地利用现状调查、地籍调查、动态监测、土地权属调查、变更调查；负责土地登记、发证工作，办理土地使用权租赁、变更和抵押登记，对土地确权、登记、发证和土地利用现状调查、地籍调查、变更调查工作实施监督管理。
原审法院审理认为，本案争议焦点为一、封开县国土资源局是否超越职权行为；二、土地使用权人死亡后，该土地使用权是否享有继承的权利。一、根据封开县人民政府办公室文件封府办（2010）108号《印发封开县国土资源局主要职责内设机构和人员编制的通知》，主要职责（六）组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，负责土地确权、城乡地籍、土地定级、土地登记发证等工作。内设机构（三）土地利用管理股。负�法律规定收回的土地使用权和闲置土地的管理工作。封开县国土资源局对本辖区内的土地登记发证和根据法律规定收回土地使用权和闲置土地是行使职权，没有超越职权行为，是本案的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”和国家土地管理局（1995国土籍字）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”封开县国土资源局作为土地审核发证机关，依据法律规定，报请封开县人民政府批准，有权注销�故村民八瑞兴的土地使用权，由六耳社收回。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”根据《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权，由原批准用地的管理机关注销土地登记。”宅基地使用权是农民基于集体成员身份享有的一种福利性权利，八瑞兴死亡后，该宅基地的所有权不属于八瑞兴死亡时遗留的个人合法财产，因此，不是八瑞兴家属可以依法继承的遗产。根据《中华人民共和国民法通则》第九条：“公民从出生时起至死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务”的规定，在八瑞兴死亡4年之后，颁发给八瑞兴的《集体土地使用证》�府集用（2006）字第0174号，显然存在土地使用者不适格的问题。鉴于八瑞兴依法取得宅基地己闲置两年以上并且八瑞兴己去世，且该社召开社员代表大会，共54户，实到45户，有42户表达收回，3户弃权，均表达收回八瑞兴宅基地使用权并注销八瑞兴宅基地使用权的申请，符合法律规定。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出维持封开县国土资源局作出的封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》的判决。
上诉人张洁华不服原审判决，向本院上诉称：我与家婆八瑞兴同为新进村六耳经济合作社社员且同一户籍。2001年，以家婆八瑞兴名义经过申请，取得100平方米宅基地使用权。随后进行了平整屋地建设。2002年，八瑞兴去世。2006年，被上诉人封开县国土资源局颁发了相关土地使用权证书。我取得宅基地使用权后，开始在该地块开挖、推土，至2013年11月9日，才将宅基地平整好并建造好挡土墙。2013年12月，被上诉人封开县国土资源局下发《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）54号）一文，我丈夫蒙灼新书面申请被上诉人封开县国土资源局出示收地法律依据，同时向封开县人民政府申请行政复议。封开县人民政府认定：封开县国土资源局所颁发的封国土资用（2013）54号的行政行为违法。其后，被上诉人封开县国土资源局于2013年12月6日作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），我遂向肇庆市国土资源局申请行政复议，肇庆市国土资源局维�了封国土资用（2013）55号《批复》。我不服向原审法院提起诉讼。
原审判决违背了“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，判决有失公正。被上诉人封开县国土资源局作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）是不合法的，该《批复》认定事实不清，引用法律不符，前后矛盾，适用法律错误，行政对象错误，程序混乱，违法行政。封府办函（2013）229号文也是不合法的。理由如下：一、认定事实不清，引用法律不符，前后矛盾，运用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村宅基地是全体农民享有的一种福利保障性权利。以八瑞兴名义申请获得的宅基地使用权是八瑞兴户全体成员共同拥有，八瑞兴虽然于2002年亡故，但我仍属本户成员，户的主体仍然存在，按照“一户一宅”的原则，自然拥有该宅基地的使用权。封国资用（2013）55号文一方面认可农村宅基地使用权是农民的一种福利保障性权利；另一方面又认为八瑞兴死亡后，不是其家属可以继承的遗产，即是把宅基地使用权视为遗产，定性上前后矛盾，所引用的继承法作法律依据错误。封开县国土资源局以八瑞兴的名义颁发《集体土地使用证》给我，没有变更土地使用权登记姓名造成的，封开县国土资源局不调查研究，是一种行政失职行为，应当要追究封开县国土资源局的责任，与我无关。封国土资用（2013）55号文引用1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条，以本户宅基地“空闲”为由收回土地使用权与事实出入较大，定性错误。二、行政对象错误，程序混乱，违法行政。《中华人民共和国土地管理法》规定，收回集体土地使用权应当要在严格的程序下进行。被上诉人封开县国土资源局所发出的封国土资用（2013）54、55号、封国土资（2013）52号三个文件都没有发给我，而是抄送给不同户籍的家属蒙灼新，我从未收到过国土部门收回该宅基地使用权的告知书和决定书等文件。在我完全不知情的情况下，被上诉人封开县国土资源局就轻率地批复所在经济社收回宅基地的使用权。试问：这样的行政行为符合国土法规定的收回土地使用权的法律程序吗？应当追究被上诉人封开县国土资源局的违法行政责任，同时要其承担本户的一切经济损失。三、引用法律依据错误。封国土资用（2013）55号文引用《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第三项的规定。我现户籍仍在六耳经济合作社，没有被撤销户口，也没有迁移户口，该土地也正在依法持证开发使用中。四、封开县人民政府办公室作出�封府办函（2013）229号没有事实依据，适法不当，所作的决定是不合法的。五、六耳经济社违反了程序。2013年11月14日，部分社员通过种种欺骗群众签名提出收回宅基地的使用权。提前收回宅基地违反了收回土地使用权的程序，理应赔偿我的一切经济损失。我现向二审法院请求：一、撤销被上诉人封开县国土资源局作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），维护我宅基地使用权；二、撤销原审判决；三、判令被上诉人封开县国土资源局承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人封开县国土资源局答辩称：我局作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确�程序合法，内容适当。我局在作出封国土资用（2013）55号《批复》前，已查明：从2001年12月24日，八瑞兴经申请获得原县国土局作出的《关于村民八瑞兴申请用地的批复》［封国土农宅（2001）985号］，取得原审第三人位于公路头（土名）所指定的位置划定100㎡（合0.15亩）宅基地，至作出我局作出封国土资用（2013）55号《批复》时，上述土地仍为空地，一直未建设，已近12年之久。八瑞兴本人已于2002年亡故，上述土地的使用权主体已不存在。原审第三人于2013年11月10日召开社员大会，讨论表决通过同意收回已故社员八瑞兴位于该社公路头的宅基地使用权，并向我局提交了《关于收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证的申请》及法定代表人身份证明、未办理机构代码证书证明原件以及代表人身份证复印件等材料，要求我局注销上述八瑞兴宅基地的土地使用证。我局在�到原审第三人的申请后，于2013年11月25日向封开县人民政府提交了《关于建议收回江口镇新进村六耳社村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的请示》（封国土资（2013）50号），封开县人民政府于2013年11月28日作出《封开县人民政府办公室关于收回江口镇新进村六耳经济合作社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封府办函（2013）229号），我局于2013年12月2日，作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）54号），后上诉人张洁华的丈夫蒙灼新提出要求我局提供作出封国土资用（2013）54号《批复》的法律依据，由于该《批复》（封国土资用（2013）54号）没有列明详细的法律依据，我局作出［封国土资（2013）52号］文予以撤销，并重新作出封国土资用（2013）55号《批复》。八瑞兴自取得该宅基地使用权至今该宅基地仍为空地，未建设已近12年之久，且其本人已于2002年亡故。原审第三人基于此情况下依法提出收回八瑞兴宅基地使用权并注销八瑞兴宅基地使用证的申请，完全符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条和《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项的规定。我局作出的封国土资用（2013）55号《批复》是对封府办函（2013）229号文件的具体实施内容。其内容已明确封开县人民政府同意收回八瑞兴宅基地使用权并注销八瑞兴宅基地使用证，我局具体负责注销其集体土地使用证，收回集体土地使用权由原审第三人实施。上诉人张洁华的上诉请求没有事实和法律依据。封开县人民政府办公室作出封府办函（2013）229号文件是履行《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项赋�的职责，并无违法或不当之处。2001年原县国土局作出的《关于村民八瑞兴申请用地的批复》（封国土农宅（2001）985号）记载的权利人是八瑞兴本人，而不是八瑞兴户籍内的全体成员。2006年以八瑞兴名义申请登记领取的《集体土地使用证》［封府集用（2006）字第0174号）记载的权利人也只是八瑞兴，上诉人张洁华不是权利人。上诉人张洁华上诉时，新提交的12份证据不是新的证据，人民法院依法应不予以接纳，我局也不同意质证。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人六耳社述称：我社同意《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），收回土地使用权。我社同意被上诉人封开县国土资源局的答辩意见，对原审判决无意见。
上诉人张�华在上诉过程中，提交了18份证据，被上诉人封开县国土资源局、原审第三人六耳社均表示上诉人张洁华提交的证据已超过举证期限，不予质证。上诉人张洁华提交的18份证据中，证据1、2、5、8、10、11在一审时已经提交，不属于新证据；证据13是一审判决书，是真实的证据，且该证据形成在举证期限之后，可作证据使用；其余证据，超过举证期限提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（四）项的规定，不予采纳。
本院除认定一审所查明的事实外，另查明：封开县国土资源局于2013年12月6日，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，作出封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，批复内容如下：“一、同意你社《关于收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证的申请》，注销土地使用权人为八瑞兴的《集体土地使用证》［封府集用（2006）字第0174号］，该土地由你社收回。二、请你社合理分配安排村民建房宅基地，保障村民的建房用地需求。三、请已故村民八瑞兴之子蒙灼新在收到本批复之日起3个工作日内将《集体土地使用证》［封府集用（2006）字第0174号］交回我局予以注销。逾期不交回的，我局将依法办理注销登记手续”。
本院认为，根据封开县人民政府办公室文件封府办（2010）108号《印发封开县国土资源局主要职责内设机构和人员编制的通知》，主要职责（六）组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，负责土地确权、城乡地籍、土地定级、土地登记发证等工作。内设机构（三）土地利�管理股。负责法律规定收回的土地使用权和闲置土地的管理工作。被上诉人封开县国土资源局是辖区范围内土地登记主管机关，有对土地使用证登记、注销的职责，是本案的适格主体。
根据国家土地管理局（1995国土籍字）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。本案涉案的宅基地，自八瑞兴取得土地使用权至本案发生时止，历经多年，地上仍无建筑物，可以认定为空闲的宅基地，宅基地的使用权人的认定并不能改变涉案宅基地闲置的事实，上诉人张洁华认为自八瑞兴取得土地使用权后，有在涉案土地上进行平整的行为，不能认为是空闲地的理据不充分，本院不予采纳。涉案宅基地的权属人原审第三人六耳社经过召开社员代表大会，形成决议，决定收回涉案宅基地的使用权，并向被上诉人封开县国土资源局收回宅基地申请。被上诉人封开县国土资源局在收到原审第三人六耳社收回宅基地申请后，依法进行调查，在并报经封开县人民政府批准后，作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），程序合法，处理得当。被上诉人封开县国土资源局先后作出封国土资用（2013）54号批复和封国土资（2013）52号撤销决定，是行政机关自行纠错的行为，该行为不影响封国土资用（2013）55号批复的合法性。上诉人张洁华认为原审判决错误、涉案土地非�置土地、被上诉人作出封国土资用（2013）55号批复程序违法等上诉理据不充分，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人张洁华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
审 判 员 张国良
代理审判员 吕翠华
二〇一四年十月九日
书 记 员 钟 蔚