宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吴利行初字第23号
原告闵登贵，男，1950年4月5日出生，回族，小学文化，农民，住宁夏吴忠市利通区。
被告吴忠市公安局利通区分局
地址宁夏回族自治区吴忠市利通北街。
法定代表人熊焰，该分局局长。
委托代理人郭建军，男，利通区公安分局法制大队大队长（一般代理）。
原告闵登贵不服吴忠市公安局利通区分局治安行政处罚一案，本院于2014年12月5日受理。依法组成合议庭，于2015年1月15日、3月24日公开开庭进行审理。原告闵登贵，被告吴忠市公安局利通区分局委托代理人郭建军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吴忠市公安局利通区分局于2014年9月5日作出的吴利公行决字（2014）第247号公安行政处罚决定书认为：闵登贵在相关部门告知“不得非法上访”反映事情的情况下，于2014年8月31日到北京上访期间扰乱北京国家建设部、国家信访办、北京前门的正常办公秩序。决定给予闵登贵行政拘留十日的行政处罚。
被告于2014年12月19日向本院提交作出具体行政行为的证据：
1、受案登记表，证明被告于2014年8月31日接到报案，依法受理闵登贵扰乱单位秩序一案的情况。
2、传唤证，证明被告于2014年9月5日14时38分将闵登贵依法传唤至东塔派出所接受询问调查的情况。
3、吴利公行决字（2014）第247号行政处罚决定书，证明被告依法对闵登贵作出行政处罚决定的事实、法律依据和拘留时间等。
4、对闵登贵做的询问笔录，证明闵登贵于2014年8月31日在北京中南海周边非正常上访扰乱北京国家建设部、国家信访办、北京前门地区秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警带回审查并予以训诫的情况。
5、闵登贵的常住人口登记表，证明其身份情况。
6、闵登贵曾经被行政处罚的材料，证明闵登贵自2007年以来先后五次因到北京和自治区非正常上访被依法行政拘留的情况。
7、公安行政处罚告知笔录，证明被告在处罚前依法对闵登贵进行告知。
8、行政拘留执行回执，证明被告对闵登贵依法执行行政拘留并送吴忠公安局行政拘留所执行情况。
9、解除拘留证明，证明公安机关对闵登贵依法执行行政拘留，拘留期限届满，依法解除行政拘留。
10、送达回执，证明被告按照法定程序给闵登贵送达行政处罚决定书。
11、行政处罚审批表，证明被告对闵登贵依法作出行政拘留处罚决定，是严格按照公安行政处罚审核、审批程序进行的。
12、呈请传唤审批表，证明被告依法对闵登贵进行传唤，是严格按照公安行政传唤程序审核、审批的。
13、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书，证明原告闵登贵在北京国家建设部、国家信访办、北京前门地区滞留并非正常上访，其行为违反了《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条和《信访条例》第十八条、二十条之规定，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，涉嫌扰乱北京国家建设部、国家信访办、北京前门地区秩序的情况。
14、进京非正常上访告知单宁信联办（2014）022号，证明闵登贵进京上访被自治区信访联系会议办公室确定为非正常上访，并通知利通区信访联系会议办公室的情况。
15、自愿返回属地承诺书，证明闵登贵向宁夏驻京劝返联合工作组承诺其自愿返回宁夏的情况。
16、结案报告，证明该案件依法处理完毕后，被告按照《公安机关办理行政案件程序规定》依法予以结案。
被告作出具体行政行为所适用的法律依据，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项、第八十二条、第八十三条；国务院《信访条例》第十八条、第十九条、第二十条、第四十七条；《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
原告诉称，2007年初，原告依照《信访条例》向吴忠市及宁夏回族自治区相关部门反映利通区东塔寺乡、塔寺村两级领导违法乱纪行为，但事过多年相关部门未在法定期限内予以答复，无人处理。原告于2014年8月19日进京到国家各相关信访接待窗口反映，状告吴忠市相关部门。8月31日原告到北京大前门观光，被前门大街执勤民警过问后到天安门广场公安分局登记，当日被接到宁夏驻京办事处，9月1日返回吴忠。9月5日下午14时20分原告被传唤至东塔派出所，做了审查笔录，原告拒绝签名。后被告以扰乱秩序为由对原告作出行政拘留十日的处罚，已执行。行政处罚决定书于9月23日才交付于原告。原告认为扰乱国家建设部、国家信访办、前门大街的正常办公秩序的事实不存在，如扰乱秩序应由北京警方采取现场处置措施。被告对原告的处罚行为违反了《信访条例》第四十七条第二款规定，其行为超越法律规定。依据中央政法委2012年2月4日《关于处理上访人员的要求规定》，各地方没有北京案发地派出所移交地方处罚的手续，各地方无权处罚处理。原告认为被告已经违反此规定，其诉讼请求：1、请求人民法院确认被告对原告作出的行政处罚决定程序违法，并依法撤销吴利公行决字（2014）第247号公安行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告负担。
原告为支持其主张，向本院提交以下证据。
1、《登记回执》、政府信息不存在告知书，证明原告向北京市公安局政府信息公开接待室申请获取关于2014年8月31日原告在天安门广场扰乱公共秩序被查获、立案和移交宁夏回族自治区吴忠市公安局的信息，政府信息公开接待室的答复是：该政府信息不存在。
2、国务院《信访条例》第2条、第20条、第47条，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信…反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。第47条也明确规定：经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。用以证明被告的执法行为是违法的。
3、《中央政法委关于处理上访人员要求规定》（2012年2月4日），证明被告的处罚决定已构成滥用职权。
4、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定：移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。证明公安机关存在越权、违规办案。
被告辩称，（一）本案事实清楚，证据充分。原告闵登贵在相关部门告知“不得非法上访”反映事情的情况下，于2014年8月31日到北京上访，先后到国家信访局、国家建设部、北京前门，扰乱该地区的正常办公秩序。以上事实有违法行为人闵登贵的陈述及北京天安门地区公安分局出具的训诫书、进京非正常上访告知单等证据证实。
（二）本案处理程序合法。本案依法经过受案、依法传唤、询问查证、告知程序、处罚审批程序、作出处罚决定书、送达等程序，故程序合法。
（三）本案适用法律正确，处罚适当。
（四）根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告闵登贵属于越级、非正常上访，违法行为地虽然在北京市，但原告的居住地在吴忠市利通区东塔寺乡，被告管辖更为适宜，所以被告有权对其进行处罚，不存在越权处罚的情况。
（五）至于原告诉称对其进行双重处罚的问题，原告被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警予以训诫，不属于行政强制措施或处罚决定，对闵登贵作出行政拘留的处罚是符合法律规定的，并不存在双重处罚的问题。
综上所述，对原告闵登贵作出的处罚决定定性准确、事实清楚、证据充分、程序合法。恳请依法驳回原告闵登贵的诉讼请求，维持被告作出的吴利公行决字（2014）第247号公安行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作综合认证：
被告当庭提供的证据8、9，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的程序规定，原告对其无异议，对其证明效力本院予以确认。证据1、2、7、10、11、12、16，原告对上述证据的真实性无异议，对其关联性、合法性与证明目的均有异议。上述证据为本案被诉具体行政行为的程序性文书，原告虽对其有异议，但并未提供相应的证据证实自已的主张。证据1受案登记表上记明报案时间、报案方式、接报人及简要案情等情况，内容与被告提交的证据2—16相互印证，符合法律规定。没有报案人姓名等基本情况并不能否认没有本案这件事情，故原告的异议不能成立。证据2原告认为不适用，没有法律依据。证据2传唤证符合法律规定，原告的异议不能成立。证据7处罚告知笔录符合法律规定，原告的质证意见没有法律依据，原告的异议不能成立。证据10送达回执，符合法律规定，原告质证意见没有法律依据，原告的异议不能成立。证据11处罚审批表，符合法律规定，原告的质证意见没有法律依据，原告的异议不能成立。证据12呈请传唤审批表，符合法律规定，原告的异议不能成立。证据16结案报告，符合法律规定，原告的质证意见没有法律依据，原告的异议不能成立。被告提交的证据3、4、5、6、13、14、15为本案被诉具体行政行为的事实方面的证据，原告虽对其有异议，但证据间能相互印证，原告的异议不能成立。
被告作出具体行政行为所适用法律、法规依据正确。
原告提供的证据1、2、3、4用以证明处罚决定的事实不存在，处罚错误。但是被告提交的北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书、询问笔录、进京非正常上访告知单、自愿返回属地承诺书均证明原告到北京非正常上访的事实，上述证据达不到原告的证明目的，对其证明效力本院不予确认。
经审理查明，原告闵登贵因拆迁问题于2014年8月19日到北京国家信访局、国家建设部非正常上访；8月31日到天安门前门非正常上访，扰乱天安门地区周边的公共秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，当日宁夏回族自治区信访联席会议办公室向利通区信访联席会议办公室发出宁信联办（2014）022号进京非正常上访告知单，要求利通区安排人员进京将原告劝返，原告9月2日被带回吴忠。2014年8月31日，被告接到报案受案登记，2014年9月5日对闵登贵进行传唤并告知其权利义务，调取闵登贵询问笔录，公安行政处罚告知笔录，即日被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出吴利公行决字（2014）第247号公安行政处罚决定书，对原告给予行政拘留十日的处罚。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，违法行为人居住地公安机关可以管辖行政案件。对原告的违法行为进行处理是被告的法定职责，被告主体资格适格。公民应通过合法方式和途经反映问题、表达诉请，以便于问题的顺利解决。原告可通过适当方式向有关部门反映问题，而不应进行非正常上访，扰乱单位及公共场所的秩序。原告到北京国家信访办、国家建设部、北京天安门前门非正常上访，并被训诫，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，即：扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对原告拘留十日的处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规准确，程序合法。原告辩解被告没有管辖权，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的行政处罚的理由不能成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告闵登贵的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告闵登贵负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。
审 判 长 马洪波
审 判 员 焦岩军
人民陪审员 马学宝
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 裴 沛
法律释明表
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
被诉具体行政合法但存在合理性问题的；
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。