福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第373号
上诉人（一审原告）陈长明，男，汉族，1959年9月2日出生，住福建省福州市仓山区。
委托代理人雷建华，北京市汉威（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福建省福州市仓山区展进巷11号。
法定代表人洪德潮，局长。
委托代理人曹卫、蔡国军，福建闽天律师事务所律师。
一审第三人陈长国，男，汉族，1962年8月10日出生，住福建省福州市仓山区。
上诉人陈长明因诉福州市仓山区城市综合执法局（以下简称仓山执法局）行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人陈长明及其委托代理人雷建华、被上诉人仓山执法局委托代理人蔡国军、一审第三人陈长国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：仓山执法局于2012年11月22日作出仓综执（2012）罚字第0000152号《行政处罚决定书》（以下简称2012-152决定书），主要内容为：陈长明、陈长国未经审批在仓山区螺洲镇店前村建房（为砖混结构，共四层。第一层建筑面积为88.1m2，第二层、第三层建筑面积均为95.95m2，第四层建筑面积为42.22m2。四层总建筑面积为322.22m2）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条和《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十六条的规定，责令陈长明、陈长国在接到该行政处罚决定书之日起三日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将依法予以强制执行。
一审法院查明：2012年8月，仓山执法局对陈长明、陈长国未经审批在仓山区螺洲镇店前村建房的行为进行调查，经现场勘验，并向晋安区城乡建设局、仓山区建设局、仓山区螺洲镇人民政府进行取证，同时查阅了1993年及2004年矢量图后，于同年10月24日向陈长明、陈长国发出了仓综执责改字（2012）第0000185号《责令限期改正通知书》，责令陈长明、陈长国于2012年10月26日16时前自行拆除违法建筑。陈长明、陈长国未自行拆除，仓山执法局于2012年11月1日经集体研究后，于同月6日将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知陈长明、陈长国，并告知其依法享有陈述权、申辩权以及要求举行听证的权利。陈长明、陈长国并未在限定的期限内提出听证申请，仓山执法局遂于2012年11月22日作出2012-152决定书并送达陈长明、陈长国。陈长明不服，向仓山区人民政府申请了行政复议，仓山区人民政府于2013年3月5日作出了仓政行复（2013）7号《行政复议决定书》，维持了仓山执法局作出的处罚决定，陈长明故向法院提起行政诉讼。
一审法院认为：仓山执法局是仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。陈长明作为被诉具体行政行为相对人具备了适格的原告主体资格。
1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）（现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。根据福州市城市总体规划，陈长明、陈长国的房屋位于螺洲镇店前村，属于城市规划区的范围。陈长明提交的证据不能证明其与陈长国施工建造的房屋（为砖混结构，共四层。第一层建筑面积为88.1m2，第二层、第三层建筑面积均为95.95m2，第四层建筑面积为42.22m2。四层总建筑面积为322.22m2）已经经过有权部门审批，陈长明、陈长国所建的房屋违反了原《城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，施工建造了四层砖混结构的房屋，属于违法建筑。关于陈长明提出该处罚决定书所指向的房屋系其所有，与陈长国无关，法院认为，陈长明提交的两份由螺洲镇店前经济合作社出具的缴纳土地补偿费及征收土地款收款收据均未载明土地的具体范围，不足以证实陈长明的主张，而仓山执法局提交的两份由仓山区螺洲镇人民政府于2012年9月28日的证明则可以证实该房屋系陈长明、陈长国所建，且由其二人居住使用的事实。至于陈长明主张房屋于2001年8月份左右建成不应适用《城乡规划法》进行处罚，且仓山执法局对陈长明的房屋进行处罚业已超过了两年的除斥期间。法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。虽然本案陈长明、陈长国的建房行为发生在《城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，陈长明、陈长国所建房屋的违法状态一直持续到《城乡规划法》实施之后。因此仓山执法局适用《城乡规划法》的相关规定对陈长明、陈长国作出行政处罚事实清楚、适用法律正确。同时，在处罚程序中，仓山执法局作出处罚前，向陈长明、陈长国发出了《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了陈长明、陈长国应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。综上，陈长明的主张无事实与法律依据，应不予支持。
一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告陈长明的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人陈长明不服一审判决，向本院提起上诉称：1、涉案房屋系上诉人所有，与陈长国无关，上诉人提交的购买宅基地票据可以证明，陈长国在诉讼中也陈述房屋与其无关。2、涉案房屋于2001年8月建成，《城乡规划法》于2008年1月1日实施，故《城乡规划法》对涉案房屋的建设行为没有溯及力。3、上诉人的建房行为早已超过了《行政处罚法》第二十九条规定的二年处罚除斥期间，任何机关均已无权认定违法建筑并强制拆除。上诉人的建房行为早已停止，不存在违法行为处于连续或继续状态，《行政处罚法》第二十九条第二款规定的违法行为的连续或继续状态不适用本案。4、上诉人为解决自己及家人的居住困难在合法使用的土地上修建房屋，符合福建省关于农村村民建房的条件，不能以相关行政部门没有履行审批手续、行政不作为行为来认定上诉人的房屋属违法建设。5、《城乡规划法》第六十八条规定的责令停止建设和责令限期拆除两种处罚方式都不适用本案。责令停止建设针对违法建设正在进行中，而责令限期拆除要在严重影响城市规划的情况下适用。
上诉人陈长明请求：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人违法作出2012-152决定书的具体行政行为；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人仓山执法局辩称：1、根据螺洲镇政府出具的《证明》，2012-152决定书的处罚对象正确。2、答辩人提交的证据1-4可以证实涉案房屋系违法建设，答辩人经立案审批、责令整改、行政处罚告知等程序均符合法律规定。3、违法建设的违法状态持续至今，答辩人适用《城乡规划法》正确。被上诉人仓山执法局请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人陈长国述称：同意上诉人的上诉意见。
被上诉人仓山执法局向一审法院提供如下证据材料、依据：1、仓执询字（2012）第0000346号《询问调查通知书》及送达回证；2、行政执法检查勘验笔录、照片及行政执法证；3、福州市仓山区建设局出具的《证明》、福州市晋安区城乡建设局《复函》；4、福州市仓山区螺洲镇人民政府出具的《证明》及其矢量图；5、仓综执立字（2012）第0000601号行政处罚立案审批表；6、仓综执责改字（2012）第0000185号《责令限期改正通知书》及《送达回证》；7、讨论重大案件会议记录表；8、仓综执告字（2012）第0000178号《行政处罚告知书》及送达回证；9、2012-152决定书及送达回证；10、《城乡规划法》第四十条、第六十四条、六十七条及《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十六条及第六十七条；《行政处罚法》第十六条；11、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法字（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、中共福州市委福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委（2002）30号）、中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委（2012）10号）。
上诉人陈长明向一审法院提交如下证据材料：1、身份证；2、1992年1月27日螺洲镇店前村经济合作社出具的票据；3、2012-152决定书；4、仓山区人民政府仓政行复（2013）7号《行政复议决定书》；5、陈长国的《说明》一份。
一审第三人陈长国未向一审法院提交证据材料。
以上证据材料均已随案移送至本院。二审中，各方当事人均未向本院提交证据材料。
经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：福州市仓山区螺洲镇人民政府于2012年9月28日出具的两份《证明》，证明涉案房屋由陈长明、陈长国共同居住。陈长明认为福州市仓山区螺洲镇人民政府的《证明》系伪证，但其未提供证据证明，故一审法院对陈长明就2012-152决定书的处罚对象提出的异议不予支持，并无不当。涉案房屋属于城市规划范围，陈长明提交的证据不能证明涉案房屋已经有权部门审批，既违反了《城市规划法》的规定，也违反了《城乡规划法》的规定，认定属于违法建设并无不当。涉案房屋因未取得建房的相关手续且至今未取得相关权属证明，其违法建筑的事实客观存在且至今未改变，一审法院认定本案适用《城乡规划法》是正确的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈长明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 曾 莹
代理审判员 林 莹
二〇一四年十一月二十一日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。