广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中一法行初字第331号
原告：中山市新运来医药科技开发有限公司，住所地广东省中山市火炬开发区，组织机构代码××。
法定代表人：李运乃。
被告：中山市卫生和计划生育局，住所地广东省中山市东区，组织机构代码××。
法定代表人：雷继敏，局长。
委托代理人：肖荣繁，该局工作人员。
委托代理人：孙满庆。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区，组织机构代码××。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：何璟珊，广东金丰华律师事务所律师。
原告中山市新运来医药科技开发有限公司（以下简称新运来公司）不服被告中山市卫生和计划生育局（以下简称市卫计局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定，于2015年8月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告市卫计局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。原告新运来公司的法定代表人李运乃，被告市卫计局的委托代理人肖荣繁、孙满庆，被告市政府的委托代理人何璟珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市卫计局于2014年9月4日作出中卫监罚字[2014]042号行政处罚决定，认定新运来医药科技开发有限公司南区分公司（以下简称新运来南区分公司）未取得《医疗机构执行许可证》，该分公司负责人陈任发在公司内开展诊疗活动的行为违反了《医疗机构管理条例》的规定，对新运来公司处以没收涉案药品器械、非法所得3700元，并罚款10000元的行政处罚。原告新运来公司不服，向被告市政府申请行政复议，该府于2015年6月29日作出中府行复[2014]347号行政复议决定，决定维持被告市卫计局作出的行政处罚决定。
原告新运来公司诉称:一、市卫计局作出的行政处罚决定处罚对象错误，适用法律错误。新运来南区分公司的负责人陈任发在未取得我公司授权的情况下，擅自购买联体式牙科综合治疗机二台及药品、器械等，并擅自悬挂招牌，进行镶牙等超范围经营活动。陈任发超课题范围经营的行为是陈任发自己的个人行为，与我公司无关，我公司对此不承担责任。被告市卫计局认定我公司要为陈任发的个人行为承担法律责任，并对我公司作出行政处罚，明显是处罚对象错误。而且，我公司是科研机构而非医疗机构，市卫计局适用《医疗机构管理条例》对我公司作出行政处罚，属于适用法律错误。二、被告市政府作出的行政复议决定程序违法。首先，市政府没有向我公司送达行政复议的法律文书。我公司法定代表人李运乃至今仍未收到被告作出的行政复议受理申请书、延期通知书等，只是于2015年8月12日收到了行政复议决定书。其次，市政府对我公司申请的行政复议没有公正公开进行调查，也没有对双方的证据进行质证。为了维护我公司的合法权益，故诉至法院，请求：1.撤销被告市卫计局作出的中卫监罚字[2014]042号行政处罚决定书；2.要求被告市卫计局重新修改涉案行政处罚决定，或者重新作出行政处罚决定；3.要求返还科研器材；4.要求恢复新运来公司南区分公司的合法正常科研工作秩序；5.可以适当考虑接受新运来南区分公司负责人陈任发未经许可擅自超课题超范围经营的科研行业违规问题，并愿意接受适当合法的行政处理；6.撤销市人民政府作出的中府行复[2014]第347号行政复议决定书。庭审中，原告明确其诉讼请求为第1、2、6项诉讼请求，撤回第3、4、5项诉讼请求。
原告新运来公司向本院提交了以下证据、依据：1.公司营业执照、分公司营业执照复印件；2.企业法人李运乃、分公司负责人陈任发的身份证复印件；3.任命陈任发为新运来南区分公司负责人的任命书和聘书；4.合作推广转让或招商引资开发实施合同复印件；5.专利申请受理通知书2份、发明专利申请初步审查合格通知书2份、发明专利申请进入实质审查阶段通知书；6.李运乃的证书、任命书以及专家委员证复印件；7.行政处罚决定书。
被告市卫计局辩称：一、我局作出的涉案行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。首先，违法事实清楚。2014年7月21日，我局执法人员对原告南区分公司进行检查时发现，该分公司未取得《医疗机构执行许可证》，其责任人陈任发在该分公司内对董小燕、××患者开展镶牙、××等诊疗活动，非法所得3700元，陈任发为非卫生技术人员。其次，程序合法。我局派出三名卫生执法人员对原告南区分公司进行现场调查，并出示了执法人员证件；在收集证据时，对涉案证据进行先行登记保存；作出涉案行政处罚决定之前，我局依法向原告送达行政处罚事先告知书，告知拟将处罚的事实、理由和依据以及原告享有陈述、申辩的权利，也听取了原告法定代表人李运乃的陈述和申辩；最后依法将行政处罚决定书送达原告。再者，法律适用正确。原告南区分公司未取得《医疗机构执业许可证》，不能开展诊疗活动。由于陈任发为该公司的南区分公司负责人，陈任发在经营场所内实施的诊疗行为为职务行为，职务行为依法应当由公司承担责任。我局依据《医疗机构管理条例》第四十四条，《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（一）、（二）项的规定，作出涉案行政处罚决定。二、原告疏于监管，多次非法行医，并非初犯。原告曾于2007年8月10日、2007年9月29日、2008年3月17日、2010年9月20日、2012年11月20日、2013年9月11日因非法行医被卫生行政部门进行处罚。三、原告以科研为理由来解释执法人员在现场发现的药品和器械以及人员情况，理由牵强且违反了《医疗机构管理条例》的规定。依据《医疗机构管理条例》第二十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第四条的规定，公司以科研为理由对外开展诊疗是非法的。综上，我局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求法院予以维持。
被告市卫计局向本院提交了以下证据、依据：1.行政处罚决定书及其送达回证各六份（文号分别为：中卫监罚字[2007]036、052号，中卫监罚字[2008]016号，中卫监罚字[2010]031号，中卫监罚字[2012]079号，中卫监罚字[2013]049号）；2.现场执法相片（检查日期是2014年7月21日）；3.中卫监证保决[2014]NQ2014072101、NQ2014072102号证据先行登记保存决定书；4.中卫监证保处[2014]NQ2014072401号证据先行登记保存处理决定书；5.现场笔录；6.陈任发的询问笔录两份；7.董小燕的询问笔录；8.董小燕签名确认的陈任发照片及身份证复印件；9.赵光权的询问笔录；10.赵光权签名确认的陈任发照片及身份证复印件；11.董小燕、赵光权身份证复印件；12.李运乃的询问笔录；13.行政处罚事先告知书；14.行政处罚决定书及其送达回证；15.李运乃提交的陈述申辩意见书及邮寄信封；16.陈述申辩复核意见书；17.新运来公司及其南区分公司的营业执照及李运乃、陈任发的身份证复印件；18.新运来公司南区分公司的收款收据。
被告市政府辩称：一、我府作出的行政复议决定书认定事实清。新运来公司为南区分公司配备了联体式牙科综合治疗机一台及药品器械等，新运来的南区分公司的负责人陈任发未取得《医疗机构执业许可证》，在分公司内开展口腔科诊疗活动共诊疗，收取医疗费用3700元。市卫计局认为新运来公司违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，对新运来公司处以没收证据先行登记保存书上所登记保存的涉案药品器械、非法所得3700元，并罚款10000元的行政处罚。市卫计局将该处罚决定书送达新运来公司。新运来公司因多次非法开展诊疗活动被处以行政处罚，陈任发为非卫生技术人员。由于陈任发作为新运来公司南区分公司的负责人，其在营业场所内实施的诊疗行为为职务行为，职务行为依法应当由公司承担责任。市卫计局作出的行政处罚决定正确合法，我府依法作出维持该处罚决定的行政复议决定。二、我府作出的行政复议决定程序合法。原告于2014年9月18日向答辩人提出行政复议申请，我府在法定期间内受理并将提出行政复议答复通知书送达市卫计局，要求其提交回复。因案件的调查需要，经审批后对本案进行了延长行政复议期限并按规定中止了该案的审理，并将相关法律文书送达原告及市卫计局。后恢复案件审理并于2015年6月29日作出[2014]0347号行政复议决定书并邮寄送达原告，因原告已被中山市看守所释放，该决定书被退回。后经多方查找，与原告取得联系再次将行政复议决定书邮寄送达原告。原告提出未收到相应文书，影响自身权利，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，因本案所涉事实认定的焦点在于陈任发所实施的行为是公司行为还是个人行为，我府根据市卫计局对赵光权、董小燕、李运乃、陈任发所作的询问笔录及有关证据，可以认定该行为是公司行为，而不需要再行调查听取申请人的意见。综上，我府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉求请求。
被告市政府向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据、依据:1.行政复议申请书、行政处罚决定书、送达回执；2.行政复议答辩书，证据先行登记保存决定书，行政处罚事先告知书，现场笔录，现场检查照片，市卫计局对赵光权、董小燕、李运乃、陈任发所作的询问笔录，新运来公司的前科材料（行政处罚）；3.延长行政复议审查期限通知书、中止行政复议审查期限通知书、恢复审理通知书、行政复议决定书、EMS快递单（附有签收回单）。
经审理查明：李运乃系新运来公司的法定代表人。陈任发系新运来南区分公司的负责人，非卫生技术人员。新运来公司及其南区分公司均未取得《医疗机构执行许可证》，经营范围均是医药产品、医药技术的研究和开发（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。
2014年7月21日，市卫计局的执法人员出示执法证件后，对新运来南区分公司的经营场所进行检查，发现该公司在未取得《医疗机构执行许可证》的情形下，其负责人陈任发在公司的经营场所内对董小燕、××患者开展镶牙、××等诊疗活动，非法所得3700元。执法人员对违法现场进行拍照取证、制作现场笔录、对陈任发制作询问笔录，并对联体式牙科综合治疗机1台、牙科综合治疗机1台、××人收款收据2本、医用药品、器械等散件1纸箱等进行登记保存，上述执法现场照片、现场笔录、询问笔录和登记保存书均有陈任发签名确认。之后，市卫计局对陈任发、李运乃、董小燕、赵光权进行询问并制作询问笔录。2014年8月27日，市卫计局作出行政处罚事先告知书，告知新运来公司拟对其处罚的事实、理由和法律依据，并告知其享有陈述、申辩、听证的权利，并到中山市看守所向李运乃送达该告知书，因李运乃拒绝签收留置送达。市卫计局于2014年9月4日作出中卫监罚字[2014]042号行政处罚决定书，决定对新运来公司处以没收涉案药品器材、非法所得3700元及罚款10000元的行政处罚。市卫计局将该行政处罚决定书于当日直接送达李运乃。
新运来公司不服市卫计局作出的涉案行政处罚决定，向市政府申请行政复议，其提交的行政复议书最后落款处载明：“申请人：中山市新运来医药科技开发有限公司，法定代表人：李运乃，2014年9月6日下午6时手写于中山市看守所B30室，因法定代表人被关押无法使用公章。”市政府于2014年9月18日收到该行政复议申请并依法受理，并于2014年9月19日将行政复议案件受理通知书以“中山市南区看守所B30室”为通讯地址通过EMS邮寄方式送达给李运乃，收件人处注明：“请看守所负责人转李运乃收”。该邮件已签收。市政府于2014年11月17日、2014年12月16日、2015年6月25日分别作出延长行政复议审查期限通知书、中止行政复议审查通知书和恢复审理通知书。市政府将上述通知书以“中山市南区看守所B30室”为通讯地址通过EMS邮寄方式分别送达，收件人均注明了“请看守所负责人转李运乃收”，上述邮件已签收。市政府经书面审查后于2015年6月29日作出中府行复[2014]347号行政复议决定，决定维持市卫计局作出的行政处罚决定。市政府于2015年7月1日将该行政复议决定书以“中山市南区看守所B30室”为通讯地址邮寄方式送达李运乃，邮件被退回。2015年8月12日，市政府再次将该行政复议决定书以“中山市火炬开发区张家边村尾上街32巷5号”为通讯地址邮寄送达，李运乃本人签收。新运来公司仍不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明：李运乃因伪造、变造公文、证件、印章案于2014年8月12日被羁押在中山市看守所，后因检察院不予起诉，于2015年4月27日被释放。
本院认为：根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，市卫计局具有监督管理本行政区域内医疗机构的法定职权与职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市卫计局作出的具体行政行为进行行政复议的职权和职责。
结合本案原、被告双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、处罚对象是否错误？二、适用法律是否错误？三、市政府作出涉案行政复议决定的程序是否合法？
关于焦点一，处罚对象是否错误。新运来公司认为，陈任发实施的诊疗行为是陈任发的个人行为，与该公司无关，市卫计局对该公司作出行政处罚乃处罚对象错误。本案中，新运来南区分公司未取得《医疗机构执行许可证》，负责人陈任发以分公司名义在分公司的经营场所内对他人实施诊疗行为，属于职务行为。新运来公司依法应对其分公司的行为及分公司员工的职务行为承担相应的法律责任。故市卫计局将新运来公司作为涉案行政处罚决定的处罚对象并无不当。
关于焦点二，新运来公司认为其公司属于科研机构而非医疗机构，市卫计局适用《医疗机构管理条例》对其作出涉案行政处罚决定，适用法律错误。根据《医疗机构管理条例实施细则》第四条“卫生防疫、国境卫生检疫、医学科研和教学等机构在本机构业务范围之外开展诊疗活动以及美容服务机构开展医疗美容业务的，必须依据条例及本细则，申请设置相应类别的医疗机构”的规定和《医疗机构管理条例》第二十四条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”的规定，科研机构在开展诊疗活动时应依法设置相应的医疗机构并应取得《医疗机构执业许可证》。本案中，作为科研机构的新运来公司，在未设置相应类别的医疗机构和取得《医疗机构执业许可证》的情况下开展诊疗活动，明显违反了上述行政法规、部门规章的规定。市卫计局根据《医疗机构管理条例》第四十四条“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以１万元以下的罚款”的规定，对新运来公司作出没收非法所得和涉案药品器材并罚款10000元的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。
关于焦点三，新运来公司认为市政府未依法向其送达有关法律文书，未进行调查，未组织双方进行质证，作出涉案行政复议决定程序违法。首先，市政府根据新运来公司法定代表人李运乃提交行政复议申请书中标注的地址作为送达地址，同时考虑李运乃被羁押在中山市看守所的特殊情况,邮寄时均注明“请看守所负责人转李运乃收”的字样。市政府以上述方式邮寄送达相关法律文书，寄件已签收，履行了送达程序。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法”的规定，行政复议以书面审查为原则，市政府依法受理了新运来公司的行政复议申请后对该案采取书面审查方式，程序也无不当。因法律并未明确规定调查、质证是行政复议的必经程序，对于新运来公司的上述主张，本院不予支持。
综上，新运来公司要求撤销市卫计局作出涉案行政处罚决定并责令市卫计局重新作出行政处罚决定，及要求撤销市政府作出的涉案行政复议决定，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山市新运来医药科技开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市新运来医药科技开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李添扶
审 判 员 刘香霞
人民陪审员 温超月
二〇一六年一月十二日
书 记 员 郝晓燕
黄丽梅
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