西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）陕7102行初1115号
原告周媛，女，汉族，住西安市雁塔区芙蓉东路曲江意境小区。
原告王琳刚，男，汉族，住西安市雁塔区芙蓉东路曲江意境小区。
原告左恒，男，汉族，住西安市雁塔区曲江大道中铁建国际城。
共同委托代理人王婉儒，陕西丰瑞律师事务所律师。
共同委托代理人张慧清，陕西丰瑞律师事务所律师。
被告西安市环境保护局。住所地西安市凤城八路***号。
法定代表人陈松林，局长。
委托代理人孟晨，男，汉族，西安市环境保护局工作人员。
委托代理人王宁，男，汉族，西安市环境保护局工作人员。
第三人西安曲江新区圣元热力有限公司，住所地西安曲江新区曲江行政商务区SOHU第2栋2单元12层21203室。
法定代表人施杰，董事长。
委托代理人徐海谋，陕西永嘉信律师事务所律师。
委托代理人任国松，陕西永嘉信律师事务所实习律师。
原告周媛、王琳刚、左恒诉被告西安市环境保护局环保行政批准一案，原告于2016年3月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年3月14日立案受理，因西安曲江新区圣元热力有限公司（以下简称圣元公司）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼，并于3月18日和3月22日分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年4月22日，本院组织三方当事人进行了庭前证据交换，并于5月16日公开开庭审理了本案。2016年6月22日，本院作出(2016)陕7102行118号行政裁定书，裁定驳回了原告周媛、王琳刚、左恒的起诉。三原告不服，提起上诉。2016年9月26日，西安铁路运输中级法院作出（2016）陕71行终34号行政裁定书，裁定撤销本院（2016）陕7102行初118号行政裁定书，指令本院继续审理本案。2016年10月17日，本院对该案重新立案并重新组成合议庭，于2016年10月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，并于同年12月7日公开开庭审理了本案。原告周媛、王琳刚、左恒及三原告共同委托代理人王婉儒、张慧清，被告西安市环境保护局工作人员孟晨、王宁，圣元公司委托代理人徐海谋、任国松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告西安市环境保护局于2015年12月8日作出市环批复【2015】277号《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表的批复》，在该《批复》中认为“项目在落实《报告表》提出的各项环境保护措施后，污染物可达标排放。项目主要污染物排放总量符合环境保护部门核定的总量控制要求。项目《报告表》针对公众提出的意见所附具的采纳或者未采纳说明理由基本成立。因此，我局原则同意该项目按《报告表》中所列性质、规模、工艺和地点建设和运行拟采取的环境保护措施。”批准了第三人申请的《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》。
原告周媛、王琳刚、左恒诉称，原告方是第三人申请建设热力站附近的小区业主代表，认为第三人拟建造的热力站对原告的安全和污染方面都存在重大隐患，违反法律相关规定，被告的环评批复应当予以撤销，理由为：1.被告未经预审即予以受理并作出《环评批复》的行政许可行为程序违法；2.第三人未委托有资质的单位编制安全评价报告，其提供的报告不具有权威性和合法性；3.被告未适用《国家5A级旅游景区标准》而作出《环评批复》属适用法律不当；4.被告举行听证会及第三人的公众参与环节程序不符合法律规定。故诉至法院，请求：1.撤销被告关于西安曲江新区圣元热力有限公司在西安曲江新区集中供热一期工程项目作出的市环批复【2015】277号文件；2.本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表的批复》复印件一份。证明被告的批复行为损害了原告的环境合法权益，原告的起诉在诉讼时效内，应当予以支持。2.《西安市环境保护局关于2015年12月作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》复印件一份。证明原告属于公告的利害关系人，原告主体适格，起诉在法定时效内。3.三原告商品房买卖合同复印件各一份。证明原告居住在该项目附近，属于利害关系人，主体适格。4.中华人民共和国环境保护部数据中心发布的《环境影响评价机构及环评工程师资质类别登记表》。证明本案第三人出具的评价表的评价机构无安全评价资质，其作出的环评风险结论无合法性和依据。环评专业人员的三名中有两名与该环评项目所需的专业评价资质不相符。5.《公众参与调查表》；6.证人证言；7.《西安曲江新区晋升国家5A级景区》（西安日报2011年1月17日）
被告西安市环境保护局辩称：1、原告认为“被告作出《环评批复》的行政许可行为程序违法”的说法不成立；2、原告认为“被告作出《环评批复》适用法律不当”的说法不能成立；3、原告认为“被告作出《环评批复》明显不当”的说法不能成立。综上，原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法予以驳回，维持被告作出的《批复》。
被告向本院提交了以下证据：1.《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》原件一份。证明《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》预测，根据该项目按拟采取的环境保护措施实施后，其污染物排放可以达到国家环境标准要求。从环境保护的角度来看，并不会对周围环境及人体健康造成危害，原告提出的“被告的审批行为违背大多数曲江人的意愿，是对广大群众生命于不顾的不负责任的行为”说法不成立。2.《西安市环境保护局关于2015年10月29日建设项目环境影响评价文件受理情况的公示》复印件一份。证明被告受理《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》程序符合建设项目环境影响评价审批程序。3.《西安市环境保护局关于2015年12月作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》复印件一份。证明被告决定审批《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》的程序符合建设项目环境影响评价审批程序的有关规定。4.《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表的批复》复印件一份。证明被告批复《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》的程序符合《中华人民共和国环境影响报告表法》及建设项目环境影响评价审批程序的有关规定。5.被告作出《批复》所依据的规范性法律文件：《中华人民共和国环境影响评价法》；陕西省实施《中华人民共和国环境影响评价法》办法；陕西省环保厅关于重新修订并印发《陕西省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》的通知。以上依据证明被告对第三人的《批复》是依据法律、法规合法作出的。
第三人西安曲江新区圣元热力有限公司述称：1.西安市环境保护局批复行为程序合法：（1）本案所涉项目没有行业主管部门；（2）即便本案所涉项目存在审批程序瑕疵，并非市环保局及圣元公司原因所致；（3）新环评法已经取消经行业主管部门审批的规定。2.西安市环境保护局批复行为法律适用正确；3.西安市环境保护局环评批复行为适当；4.即便本案所涉项目存在程序瑕疵，也不应被撤销。（1）因本案所涉项目涉及重大公共利益，不应被撤销；（2）本案所涉项目即便存在轻微瑕疵，撤销也不符合行政高效便民的原则。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了以下证据：1.《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》复印件一份。证明第三人按照西安市环境保护局的要求提供了所需环评审批材料。2.《西安市环境保护局关于2015年10月29日建设项目环境影响评价文件受理情况的公示》复印件一份。证明西安市环境保护局依法对受理《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》进行了公示。3.《西安市环境保护局关于2015年11月12日拟对建设项目环境影响评价文件作出审批意见的公示》复印件一份。证明西安市环境保护局依法对拟审批《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》进行了公示。4.《西安市环境保护局关于2015年12月作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》复印件一份。证明西安市环境保护局依法对决定审批《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》进行了公告。5.《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表的批复》复印件一份。证明西安市环境保护局依法批复了《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》，程序合法，符合法律规定。6.《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响评价公众参与调查表》复印件一份。证明第三人按照被告的要求提供了环评所需材料。
本院依第三人申请向被告西安市环境保护局调取了有关被告组织听证活动的以下证据：1、西安市环境保护局作出的《建设项目听证会申请统计表》；2、《参加听证会人员名单》；3、《参加听证会人员领取听证通知书签到名单》；4、《听证会通知书》；5、《行政许可听证会签到册》；6、《行政许可听证会笔录》；7、《张浩中发言稿》。以上7份证据为证明西安市环境保护局在审批该项目过程中组织的听证程序是否依法定程序进行。
本院依职权向西安市人民政府办公厅调取了1.陕办字【2009】84号《中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅关于印发〈西安市人民政府机构改革方案〉的通知》；2.市政办发【2009】229号《西安市人民政府办公厅关于印发西安市市政公用局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；3.市政办发【2007】285号《西安市人民政府办公厅关于曲江新区管理机制及有关问题的通知》。以上三份规范性文件为证明西安市市政公用局是否为西安市供热企业的行业主管部门。
经庭审质证，原告对于被告的证据1真实性无异议，对证明目的不予认可。认为被告的审批程序违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条的规定，没有经过市政管理部门的审批；2、公众参与程序不符合法律规定，参与时间违反了《陕西省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第三十四条“规划编制部门、建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于十日”的规定；3、公众参与度不够，《报告表》中的公众参与代表在一公里范围内的二十个社区中只有三个社区参与，违反了《陕西省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第三十五条“征求公众意见，应当综合考虑地域、职业、专业、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或者其他组织”的规定；4、对环评机构的资质有异议，认为环评项目中有两名专业人员资质与该天然气供热项目资质不符。
原告对被告提供的证据2的真实性、证明目的均无异议。对证据3、证据4的真实性无无异议，对证明目的不予认可，认为《报告表》违反了《国务院风景名胜区条例》第二十六条“在风景名胜区禁止进行下列活动：（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施”的规定。对证据5的真实性无异议，对证明目的不予认可，认为被告并未严格依法履行审批职权。
原告对第三人提供的证据1的真实性无异议，对证明目
的不予认可。质证意见与对被告证据1的质证意见相同；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4的真实性无异议，对证明目的的质证意见与对被告证据3的质证意见相同；对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，质证意见与对被告证据4的质证意见相同；对证据的6真实性、证明目的均有异议，认为该问卷和《报告表》矛盾，《报告表》记录了110多人参与调查问卷，第三人提供的调查表只有十份，且是第三人自己做的调查表，应当委托第三方做调查。
原告对本院依第三人申请调取的被告西安市环境保护局组织听证程序的7份证据的真实性均有异议，认为原告并未参与该听证程序，因此对真实性无法核实。
原告对本院依职权向西安市人民政府办公厅调取的三份规范性文件的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，认为根据环评批复，此项目不会对周围造成环境影响；对证据2、3的真实性及证明目的均无异议；对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该评价机构有无安全资质不影响被告作出环评批复，该机构不需要环评工程师资质，只有环评主持人需要工程师资质，其他人员都有资质参与环评表的编制。对证据5真实性不予认可，对证据6、7的真实性均无异议。
被告对第三人提供的6组证据的真实性及证明目的均无异议。
被告对本院依第三人申请调取的被告西安市环境保护局组织听证程序的7份证据的真实性及证明目的均无异议。
被告对本院依职权向西安市人民政府办公厅调取的三份规范性文件的真实性无异议、对证明目的有异议，认为该三份规范性法律文件与本案无关。
第三人对原告提供的7组证据的质证意见与被告对原告的质证意见相同。
第三人对被告提供的5组证据的真实性及证明目的均无异议。
第三人对本院依第三人申请调取的被告西安市环境保护局组织听证程序的7份证据的真实性及证明目的均无异议。
第三人对本院依职权向西安市人民政府办公厅调取的三份规范性法律文件的真实性及证明目的均无异议。
本院对原告提交的证据1、2、3、4、6、7因来源合法且被告及第三人无异议，故对其真实性予以确认。对证据5因无法确认其合法来源，本院对其真实性不予确认。
本院对被告提交的证据1、2、3、4因来源合法且原告及第三人无异议，故对其真实性予以确认。
本院对第三人提交的证据1、2、3、4、5的内容因与被告提交的证据一致，故对其真实性予以确认。对证据6因来源合法与原件一致，故对其真实性予以确认。
本院对依第三人申请调取的被告西安市环境保护局组织听证程序的7份证据因来源合法、与原件一致，故对其真实性予以确认。
本院对依职权调取陕办字【2009】84号、市政办发【2009】229号、市政办发【2007】285号文件因来源合法、与原件一致，故对其真实性予以确认。
经审理查明，被告西安市环境保护局于2015年10月29日受理了第三人提交的要求批准《西安曲江新区集中供热一期环境影响报告表》的申请，于2015年12月1日主持召开了《西安曲江新区集中供热一期工程建设项目》听证会，于2015年12月8日作出了《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期环境影响报告表的批复》，并于2016年1月15日在其官网上发布了《西安市环境保护局关于2015年12月作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》，并在公告上写明公民、法人或其他组织对该批复不服提起行政诉讼的期限为三个月。
另查明，根据陕办字【2009】84号、市政办发【2009】229号文件内容及市政办发【2009】229号《西安市人民政府办公厅关于印发西安市市政公用局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第七（项）的规定，西安市市政公用管理局的主要职责之一为“负责城市供热、燃气等公用事业行业管理工作”。
又查明，《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日起实施）第二十二条规定，“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年9月1日起实施）第二十二条第一款规定，“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”
本院认为，本案的争议焦点为被告西安市环境保护局作出市环批复【2015】277号《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表的批复》是否合法，即具体为以下6个方面：1.《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》的编制机构是否合法；2.第三人进行的公众参与调查环节是否符合法律规定；3.《西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表》是否应当先经行业主管部门预审后再提交被告审批；4.原告所在小区是否属于国家5A级景区，空气质量与排污限度是否应当适用GB/T17775-2003《旅游景区质量等级的划分与评定》标准；5.被告举行的听证会程序是否合法；6.被告在《西安市环境保护局关于2015年12月作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》中给相关利害关系人的权利救济期限是否错误、构成违法。
对于焦点1，根据《建设项目环境影响评价资质管理办法》附件《建设项目环境影响评价资质中的评价范围类别划分》的规定，本案环评项目所属评价范围类别为环境影响报告表的一般项目，对编制主持人的环境影响评价工程师相应的专业类别要求为“任一类别”，该《办法》第二十三条规定“环境影响报告书（表）应当由一个环评机构主持编制，并由该机构中的相应专业类别的环境影响评价工程师作为编制主持人”，即仅要求环评主持人有环境影响评价工程师资质，故本院认为该《报告表》的编制机构及人员构成符合法律规定，对原告“环评专业人员的三名中有两名与该环评项目所需的专业评价资质不相符，其作出的环评风险结论无合法性和依据”的主张不予支持。
对于焦点2，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条“本办法适用于下列建设项目环境影响评价的公众参与：（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目……”及第十二条“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见”的规定，法律仅对编制环境影响报告书的建设项目要求有公众参与环节，对环境影响报告表未做规范，故本院对原告认为第三人组织的公众参与活动程序违法、被告作出批复缺乏事实依据的观点不予支持。
对于焦点3，根据市政办发【2009】229号《西安市人民政府办公厅关于印发西安市市政公用局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第七（项）西安市市政公用管理局的主要职责之一为“负责城市供热、燃气等公用事业行业管理工作”的规定，西安市市政公用局是西安市城市供热的行政主管部门，故本院对被告辩称第三人供热项目没有行业主管部门的理由不予支持。因第三人依据市政办发【2007】285号《西安市人民政府办公厅关于曲江新区管理机制及有关问题的通知》第三条第（二）款第1条“规划（包括农林巷安置）、建设、环保、绿化、市政建设、市容、户外广告、安全生产、创卫、城管执法、经济计划、外经外贸、招商引资等工作：由市政府相关部门依法委托曲江新区管委会负责”，因第三人未能提供具体法律、法规的授权文件，本院对其认为西安曲江新区管委会已被授权西安市曲江新区范围内供热行业主管职责的陈述意见不予支持。故被告在《报告表》未经预审程序便对其予以受理审批的行为违反法律程序性规定，构成违法。但参照2016年7月2日新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条“建设项目的环境影响报告书、报告表由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批”的规定，新环境影响评价法对环境影响评价文件提交行业主管部门预审已无规范性要求，如责令第三人将《报告表》重新提交行业主管部门预审，已失去现有法律依据且有违立法修改理念及诉讼经济原则，故本院对原告主张应当撤销该批复的观点不予支持。
对于焦点4，根据国家旅游总局《国家1A-5A级旅游景区名单》，“大雁塔-
大唐芙蓉园景区”属于5A级景区范围，原告依据2011年1月17日《西安晚报》报道“西安市曲江新区是国家5A级旅游景区”，因新闻报道非法律法规及规范性文件，不具有合法性，故本院对原告主张西安曲江新区是多景点整体打包晋级的国家5A级景区的观点不予支持，即原告所在小区的空气质量与排污限度不适用GB/T17775-2003《旅游景区质量等级的划分与评定》标准。
对于焦点5，根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第三十七条对《环境保护行政许可听证公告》、《环境保护行政许可听证告知书》、《环境保护行政许可听证申请书》、《环境保护行政许可听证通知书》和《送达回执》的统一格式要求，被告组织的听证程序并未按照该《办法》第四章对听证程序的具体规范进行，故本院确认被告已举行了听证程序的事实，但该听证程序存在瑕疵。因《环境影响评价公众参与暂行办法》仅对编制环境影响报告书的建设项目进行规范，本案诉争项目为环境影响报告表，故本院对原告依据该法第十九条的规定，认为被告举行听证会的代表人数少于法律规定数额的观点不予支持。因原告未向法院提供“仅曲江意境小区反对的业主就有近400余人，曲江居民得知涉案工程项目承建的事实后多次通过口头、书面、网络、媒体等途径向被告提出反对意见”的事实依据，故原告认为被告在批复中未依据公众意见作出环评决定，涉嫌程序违法的证据不足，本院对此不予支持。
对于焦点6，因被告在《关于2015年12月作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告》中“四、行政复议与行政诉讼权利告知：公民、法人或其他组织认为公告的环境影响评价批复或建设项目竣工环境保护验收决定侵犯其合法权益的，可以自公告期限届满之日起六十日内提起行政复议，也可以自公告期限届满之日起三个月内提起行政诉讼”的公示内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”，但因并未影响原告在法定期限内提起诉讼，故应认定被告给予利害关系人的权利救济期限错误构成程序瑕疵。
综上，本院认为，保护和改善环境、防治污染和其他公害、推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展是我国环境保护法治的应有之义。原告主张第三人的建设项目对原告的安全和污染方面都存在重大隐患，应建立在事实依据充分、法律论证合理的基础上。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，本案中，被告在该《报告表》未经行业主管部门预审的情况下，对第三人的申请作出受理、审批的行为违反法律程序性规定，构成违法。但因立法修改旨在合理精简行政许可程序，便捷行政相对人获得行政审批，故参照现行法律精神，被告该程序疏漏应为轻微违法，且该预审程序的设定与取消，旨在变通对第三人获得行政许可的宽严设置，对原告的权利义务未产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告西安市环境保护局作出的市环批复【2015】
277号《西安市环境保护局关于西安曲江新区集中供热一期工程环境影响报告表的批复》违法；
本案受理费50元，由被告西安市环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 胡海军
审 判 员 任国庆
代理审判员 蒋漱玉
二〇一七年二月二十日
书 记 员 闫 文
附法律条文：
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。