福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第167号
上诉人（一审原告）叶云，男，1963年7月18日出生，汉族，住福建省福清市。
被上诉人（一审被告）福清市公安局，住所地福建省福清市。
法定代表人林晓东，局长。
委托代理人卢斌，福清市公安局副局长。
委托代理人刘欣辉，福清市公安局民警。
上诉人叶云因诉被上诉人福清市公安局治安行政处罚一案，不服福建省福清市人民法院（2013）融行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人叶云，被上诉人福清市公安局的委托代理人卢斌、刘欣辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：福清市公安局于2013年11月5日对叶云作出融公（玉屏）行罚决字（2013）第03490号《行政处罚决定书》。该决定书查明：违法行为人叶云因其位于原福清机械厂职工宿舍305单房一套被拆迁问题，于2013年10月15日其到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫［训诫书文号（2013）第201310150997号］；10月16日其再次到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫［训诫书文号（2013）第201310310823号］。经询问，违法行为人叶云对其于10月15日、16日两次到北京中南海周边上访，扰乱公共场所秩序的违法事实供认不讳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对叶云处以行政拘留五日的处罚。
一审法院查明：2013年10月15日，北京市公安局西城分局府右街派出所对叶云作出北京市公安局西城分局（2013）第201310150997号《训诫书》。
2013年10月16日，北京市公安局西城分局府右街派出所对叶云作出北京市公安局西城分局（2013）第201310310823号《训诫书》。
2013年10月24日，福清市人民政府玉屏街道办事处向玉屏派出所作出关于叶云非正常上访的情况说明并要求依法处置。
2013年10月27日，福清市公安局分别对沈文、高兴钦进行询问并制作了询问笔录。
2013年10月31日，北京市公安局西城分局府右街派出所出具《工作说明》：2013年10月16日16时许，我所民警在中南海周边执行勤务时，发现一名上访人员，声称要到中南海上访，为了维护中南海地区秩序，我所执勤依据《人民警察法》第九条之规定，对该人进行当场盘问检查。经查，该人名为叶云，男，身份证号：350127196307180054，户籍所在地：福建省福州市福清市玉屏察院埔23号304单元。训诫后我所将该人送至马家楼分流中心。该人还曾于2013年9月10日、2013年10月15日到中南海地区非正常上访。
2013年11月5日，福清市公安局以叶云涉嫌扰乱公共场所秩序为由予以立案查处。同日，福清市公安局对叶云进行调查询问并制作了询问笔录。
2013年11月5日，福清市公安局向叶云发出《行政处罚告知笔录》，叶云予以签收并进行了申辩。同日，福清市公安局经审批后作出融公（玉屏）行罚决字（2013）第03490号《行政处罚决定书》并向叶云送达，叶云拒绝签字，福清市公安局两位工作人员在处罚决定书上注明。该处罚决定书主要内容如下：违法行为人叶云因其位于原福清机械厂职工宿舍305单房一套被拆迁问题，于2013年10月15日其到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫［训诫书文号（2013）第201310150997号］；10月16日其再次到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫［训诫书文号（2013）第201310310823号］。经询问，违法行为人叶云对其于10月15日、16日两次到北京中南海周边上访，扰乱公共场所秩序的违法事实供认不讳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对叶云处以行政拘留五日的处罚。
2013年11月5日至2013年11月10日，叶云被执行行政拘留。
一审法院认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”本案违法行为虽发生于北京市，但由于违法行为人叶云居住地在福清市，因此福清市公安局对叶云违反治安管理的行为有权管辖，叶云主张本案违法行为应由行为发生地公安机关管辖，一审法院不予支持。
福清市公安局提供的北京市公安局西城分局（2013）第201310150997号和（2013）第201310310823号《训诫书》、北京市公安局西城分局府右街派出所《工作说明》、玉屏街道情况说明、叶云的询问笔录以及沈文、高兴钦的询问笔录等证据，可以相互印证，形成证据锁链，证明被诉融公（玉屏）行罚决字（2013）第03490号《行政处罚决定书》认定的叶云于2013年10月15日、16日两次到北京中南海周边违规信访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并两次都被训诫等事实。叶云认为其上访原因不是福清市公安局认定的因其位于原福清机械厂职工宿舍305单房一套被拆迁问题，而是要求执行榕政复决（2003）3号《行政复议决定书》，该情节并不影响对上述主要事实的认定。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”叶云于2013年10月15日、16日两次到非信访接待场所的北京中南海周边上访的行为，已扰乱了该地区公共秩序，情节较重，福清市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对其作出本案被诉行政处罚，并无不当。福清市公安局在行政程序中履行了立案、调查、告知、审批等程序后，作出本案被诉行政处罚，其程序符合法律规定。
综上，本案被诉行政处罚具有合法性。叶云的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政处罚决定的合法性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告叶云的诉讼请求。诉讼费50元由原告叶云负担。
上诉人叶云对一审判决不服，向本院提起上诉称：一、一审法院判决认定事实不清，证据不足。上诉人虽然到非信访接待场所，但并无人接访，便也没有提出信访，不存在违法行为。且该地区公共秩序井然，并没有被扰乱的情况，不存在违法事实。福清市公安局对上诉人作出的处罚决定违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第三条的规定。上诉人只为要求执行福州市人民政府榕政复决（2003）3号《行政复议决定书》，并无扰乱公共场所秩序的主观意愿和必要，更没有扰乱中南海周边秩序的能力和能量。一审法院在没有上诉人违法行为的证据、违法行为实施手段的证据、违法行为造成后果的证据以及违法事实存在的证据的情况下，认定上诉人前往北京中南海周边上访的行为已扰乱了该地区公共秩序，情节较重，进而作出被诉处罚决定并无不当的判决显失公正。
二、关于公安机关管辖权的问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖有个前置条件，就是“更为适宜的”，而本案中，福清市公安局没有任何“更为适宜的”理由和条件，一审法院认定福清市公安局具有管辖权，违反了属地管理的法规原则。一审法院和福清市公安局将所谓的非正常上访认定为扰乱公共场所秩序，没有事实依据和法律依据，对上诉人作出拘留五日的行政处罚是违法的。
三、福清市公安局、福清市公安局玉屏派出所滥用职权、捏造罪名、恶意打击报复上访人。福清市公安局作出的被诉处罚决定书中没有违法事实过程、违法行为结果、公共场所秩序被扰乱的证据，所提供的证据仅能证明所谓的非正常上访受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实，但这并不违法。福清市公安局的处罚决定，没有调查具体手段、具体后果，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条第（二）项、第（四）项。
四、被诉处罚决定书中有三处与事实不符。首先，被诉处罚决定书中就上诉人上访的原因认定错误。上诉人并非因为原福清机械厂职工宿舍305单房一套被拆迁的问题去上访，而是为了要求执行生效逾十年的福州市人民政府榕政复决（2003）3号《行政复议决定书》。该决定书经福州市、福清市两级领导批示，仍未能得到执行，上诉人感到无望，才去北京上访的。其次，被诉处罚决定书中认定上诉人对“扰乱公共场所秩序的违法事实供认不讳”与事实不符。上诉人承认于2013年10月15日、10月16日两次到中南海周边，但根本没有扰乱公共场所秩序。实际上，上诉人没有提交信访材料，服从执勤警察安排，离开中南海周边，到指定地点登记后进入马家楼接待接济中心。整个过程在警察的指挥下井然有序，没有公共秩序被扰乱，不存在扰乱公共场所秩序的违法事实。再次，被诉处罚决定书中认定事实所依据的四份证据都只有所谓非正常上访的内容，没有违法行为及其所造成后果的内容，不能证明违法行为及其所造成后果的存在。
五、福清市公安局提交的《行政处罚集体研究表》存在瑕疵。福清市公安局在集体研究前没有对玉屏派出所的呈报材料和证据进行核实，更没有跟上诉人见面，征求上诉人的意见。福清市公安局无视上诉人在《行政处罚告知笔录》上留下的申辩而不予复核，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第六十五条。这在一定程度上剥夺了上诉人的知情权、陈述权、申辩权，以及由此产生的暂缓执行申请权、被保释权。《行政处罚集体研究表》只有卢斌一人签名且没有加盖公章，其他参加集体研究的领导成员的意愿以及处罚决定是否获得通过均不得而知。因此，《行政处罚集体研究表》无法体现卢斌之外其他参加集体研究成员的真实意思，无法体现公安局领导集体的真实意思。
综上，一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人叶云请求：一、撤销福建省福清市人民法院（2013）融行初字第34号行政判决；二、撤销福清市公安局融公（玉屏）行罚决字（2013）03490号行政处罚决定书。
被上诉人福清市公安局答辩称：本案一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。叶云进行信访，应当依法进行，其非正常上访的行为扰乱了公共场所秩序，被北京市公安局训诫。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”本案违法行为虽然发生在北京市，但是违法行为人叶云居住地在福清，因此答辩人具有管辖权限。叶云本人陈述已经供认两次到北京中南海上访的行为，其行为已经扰乱了公共秩序。融公（玉屏）行罚决字（2013）第03490号《行政处罚决定书》上已经载明违法行为人实施违法行为的时间、地点、手段、后果。答辩人认为行政处罚决定书上列明的四项证据，已经客观反映叶云实施非正常上访的全貌，不存在叶云说的四份证据无法说明情况的情形。答辩人也已经对叶云在行政处罚告知笔录上的申辩进行复核。正是在综合全案证据后，答辩人认为叶云的申辩不成立，才作出处罚决定的，不存在剥夺上诉人知情权、陈述权、申辩权的情形。《行政处罚集体研究表》上已经写明“经局领导集体研究同意对叶云行政拘留五日”，并由答辩人分管法制的副局长卢斌签字，这说明经局领导集体研究的意见就是决定对叶云处以行政拘留五日的处罚。至于局领导在集体研究记录上的讨论研究记录，这属于答辩人内部存档材料，不需要向叶云公布。综上，被上诉人请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福清市公安局向一审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
A1、受案登记表；A2、行政处罚告知笔录；A3、呈请公安行政处罚审批报告；A4、融公（玉屏）行罚决字（2013）第03490号《行政处罚决定书》；A5、叶云的询问笔录及权利义务告知书；A6、证人沈文、高兴钦的询问笔录；A7、叶云户籍证明；A8、北京市公安局西城分局（2013）第201310150997号和（2013）第201310310823号《训诫书》；A9、北京市公安局西城分局府右街派出所《工作说明》；A10、玉屏街道情况说明访；A11、到案经过；A12、行政案件处罚集体研究表；A13、证人沈文、高兴钦的户籍证明；证据14融公（玉屏）行罚决字（2013）第03434号行政处罚决定书（派出所）；A15、行政拘留家属通知书及福清市拘留所收拘回执；A16、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项；A17、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
上诉人叶云向一审法院提交如下证据：B1、上诉人身份证；B2、融公（玉屏）行罚决字（2013）第03490号《行政处罚决定书》；B3、福清市拘留所解除拘留证明书；B4、榕政复决（2003）3号《行政复议决定书》和呈阅件。叶云向一审法院当庭提交法律依据B5、《公安机关办理行政案件程序规定》第三、九、二十四、三十八、六十五、一百四十八、一百九十六条。
以上证据均已随案移送至本院。经审查，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。”在本案中，上诉人叶云的居住地和户籍所在地均在福清市，其进京上访所要反映的事由也发生在福清市，且在其已经返回福清市的情况下，对其违法行为进行调查、取证和处理，显然由被上诉人福清市公安局管辖“更为适宜”，因此，福清市公安局依法行使管辖权，依职权对叶云进行处罚，符合法律规定。
国务院颁布的《信访条例》第十八条的规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边不是信访接待场所，上诉人叶云于2013年10月15日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫。上诉人叶云在明知不能到北京中南海周边而应循正常途径进行信访情况下，又于2013年10月16日再次到北京中南海周边非正常上访，其行为已属违法。福清市公安局在查明叶云两次非正常上访事实的基础上，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对叶云作出行政拘留的具体行政行为并无不当。
被上诉人福清市公安局在作出本案被诉处罚决定时履行了立案、调查、告知、审批等行政程序，给予了上诉人叶云陈述、申辩的权利。叶云虽然认为福清市公安局对其申辩未予复核，且怀疑本案被诉处罚决定没有经过集体研究讨论，但并未提供相应的证据予以证实，因此叶云的上述主张不能成立。
综上，上诉人叶云的上诉请求和上诉理由依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶云承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 杨 以
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年五月十六日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。