重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行终123号
上诉人（原审原告）任茂莲农村土地承包经营户。
诉讼代表人任茂莲，女，1953年6月2日生，汉族，现住重庆市巫山县。
委托代理人夏传华，重庆抉择律师事务所律师。
委托代理人李勇，重庆抉择律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）巫山县人民政府，住所地巫山县高唐街道广东中路222号，组织机构代码70941162-4。
法定代表人曹邦兴，县长。
委托代理人宋宗天，重庆岱林律师事务所律师。
原审第三人蒋祖明农村土地承包经营户。
诉讼代表人蒋祖明，男，1972年12月20日生，汉族，重庆市巫山县人。
原审第三人任茂军农村土地承包经营户。
诉讼代表人任茂军，男，1971年7月2日生，汉族，重庆市巫山县人。
委托代理人邹平，重庆江晟律师事务所律师。
上诉人任茂莲农村土地承包经营户（简称任茂莲户）因请求撤销土地行政登记一案，不服巫山县人民法院(2016)渝0237行初187号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年9月10日，蒋祖明农村土地承包经营户（简称蒋祖明户）与巫山县两坪乡华家村一社签订了土地承包合同，承包期限从1998年7月1日起到2028年6月30日。巫山县人民政府（简称巫山县政府）于2010年11月30日为蒋祖明户颁发了CQ341403xxx号农村土地承包经营权证，该证载明承包方式为家庭承包，面积4.7亩。蒋祖明户的承包地块等情况，于2010年10月9日经巫山县两坪乡人民政府审核同意，同年12月5日，经巫山县农业委员会审核同意。
任茂莲户以巫山县政府为蒋祖明户颁发的土地承包经营权证确定的土地系任茂莲户的承包地为由提起行政诉讼，要求撤销巫山县政府的颁证行为。在审理过程中，经法院释明，根据相关规定，当事人对农村土地承包经营权登记的基础民事法律关系存在争议，对农村土地承包经营权登记行为提起行政诉讼的，应当先行解决民事争议．但任茂莲户坚持其诉讼请求。
另查明，任茂莲及丈夫覃永元于2014年12月30日以任茂军等人为被告向法院提出民事诉讼，要求确认内容为卖屋搭田的《永买字》为无效合同，法院以该契约不符合合同的构成要件，不是民事合同，驳回了其诉讼请求。判决认定该《永买字》中所记载的土地，现已部分退耕还林；其中，部分登记在任茂军农村承包经营户（简称任茂军户）名下，部分被任茂军户转让给蒋祖明户后，登记在蒋祖明户名下。
原审法院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条之规定，巫山县政府向承包方颁发农村土地承包经营权证系其法定职责。
行政诉讼中的原告是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，任茂莲户认为巫山县政府颁证时将自己享有权利的土地登记在第三人名下，其与巫山县政府的行政行为之间有利害关系，具有对被诉行政行为提起行政诉讼的主体资格。
颁证行为本身只是对当事人证载权利的一种确认和登记。权利证书虽然是证载权利的一种有效凭证，但不是证载权利的来源凭据。法院在对巫山县政府的颁证行为进行实体审查时，不对基础民事法律关系进行判定，只审查巫山县政府在颁证时是否尽到了合理审慎的审查职责。
按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证”之规定，巫山县政府颁证应按以上程序进行。本案中，巫山县政府在为第三人颁发土地承包经营权证时，并未按该规定进行，颁证在前，农业行政主管部门审核在后，巫山县政府的颁证程序应属违法。
关于任茂莲户的起诉是否超过起诉期限的问题，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，起诉讼期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中并无证据证实任茂莲户知道颁证内容的确定时间，按其自己陈述在知道颁证行为后随即提起了民事诉讼的时间，距其提出行政诉讼的时间并未超过两年，故任茂莲户的诉讼未超过法定起诉期限。综上判决确认巫山县政府于2010年11月30日为蒋祖明户颁发CQ341403xxx号农村土地承包经营权证的行政行为违法。案件受理费50元，由巫山县政府负担。
宣判后，原审原告任茂莲户不服，向本院提出上诉称，原审认定事实错误，被诉颁证行为不仅存在程序违法，同时存在主要证据不足的问题，蒋祖明户的农村土地承包合同严重违法，不能作为颁证的依据。请求二审撤销原判，并依法改判，撤销被诉的颁证行为。
巫山县政府答辩称，县政府的颁证行为程序合法，上诉人应先行解决民事争议，确认土地权属问题。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
蒋祖明户及任茂军户陈述称在农村卖房搭地是惯例，巫山县政府的颁证行为合法。上诉人不是第二轮土地承包的承包人，不具有诉讼主体资格，其起诉已超过法定起诉期限。
原审过程中任茂莲户提交以下证据：1.任茂莲身份证和常住人口登记卡、蒋祖明和任茂军户口证明复印件；2．承包土地及附属物明细登记底卡一页、华家村委员出具的证明两份、巫峡派出所出具的迁出注销证明及证明一份复印件；3.重庆市巫山县农村土地承包经营权登记薄；4.巫山县人民法院（2015）山法民初字第00152号民事判决书。
巫山县政府提交以下证据、依据：1．巫山县农村土地承包经营权确权颁证入户核实表；2．华家村入户核实汇总表；3．入户核实汇总表、华家村一社土地承包公示表；4．《农村土地承包合同书》；5．CQ341403xxx号农村土地承包经营权证登记薄。
第三人任茂军提交以下证据、依据：1．农业税纳税通知书复印件3张；2．任茂军的农村土地承包经营权证复印件；3．任茂军的林权证复印件；4．第三人蒋祖明的农村土地承包经营权证复印件。
原审法院认证意见为任茂莲户提交的证据2及任茂军提交的1、2、3证据，属于民事争议中需要确认的事实，法院不予评判；巫山县政府提交的证据及任茂莲户、任茂军户提交的其它证据来源合法，与本案具有关联性，均可作为分析案情、认定事实的依据。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
本院审理查明的事实与原审查明的事实无异。
本院认为：本案虽然针对巫山县政府的颁证行为提起诉讼，但其本质上的争议是上诉人任茂莲户与原审第三人蒋祖明户、任茂军户的土地承包经营权争议。原审法院在庭审过程中已对上诉人进行了法律释明，本案土地行政登记行为的基础民事法律争议即土地承包纠纷应先行处理，但上诉人坚持不予起诉。人民法院不能对被诉行政行为涉及的未提起诉讼的民事法律关系进行审查，因此，原审法院仅对颁证行为进行审查，不予审查土地承包关系并无不当。
上诉人提出的颁证依据不足等问题，其实质主张是认为原审法院采取的判决方式有误。由于本案涉及的土地承包争议并未处理，对任茂莲户是否仍对争议土地享有承包经营权，蒋祖明户的农村土地承包经营合同是否合法等问题并未有明确结论。因此，被诉的颁证行为是否在实质上损害了上诉人的权益，是否需要撤销该行为人民法院不能做出准确判断。原审法院在保护当事人合法权益的前提下出于减少行政资源的损耗，防止加大各方诉讼负担的考虑，综合衡量后采取确认颁证行为违法的判决方式并无不当。
综上，上诉人任茂莲户的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任茂莲户承担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一七年八月二十三日
书记员 谭宁波