陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕04行终71号
上诉人（原审原告）杨高强，村民。
上诉人（原审原告）杨厚强，村民。
上诉人（原审原告）杨腾飞，村民。
上诉人（原审原告）杨民利，村民。
上诉人（原审原告）孙宏章，村民。
上诉人（原审原告）杨靖民，村民。
上诉人（原审原告）杨靖欣，村民。
上诉人（原审原告）杨稳社，村民。
上诉人（原审原告）杨卫斌，村民。
上诉人（原审原告）赵联厂，村民。
上诉人（原审原告）杨全生，村民。
上诉人（原审原告）杨炳社，村民。
上诉人（原审原告）董功院，村民。
上列上诉人共同委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）咸阳市发展和改革委员会。
法定代表人李忠平，主任。
委托代理人张攀峰，陕西卓勋律师事务所律师。
委托代理人张根朝，陕西卓勋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陕西省发展和改革委员会。
法定代表人方玮峰，主任。
委托代理人弈克，陕西融德律师事务所律师。
委托代理人沈亚龙，该发改委干部。
被上诉人（原审第三人）咸阳市城市建设投资控股集团有限公司。
法定代表人李立战，该公司董事长。
委托代理人张胜利，陕西世创律师事务所律师。
上诉人杨高强等13人因其他行政管理纠纷一案，不服三原县人民法院（2015）三行初字00017号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨高强等13人及其委托代理人姜文莹，被上诉人咸阳市发展和改革委员会委托代理人张攀峰、张根朝，被上诉人陕西省发展和改革委员会委托代理人弈克、沈亚龙，被上诉人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司委托代理人张胜利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2009年4月22日，第三人咸阳市城市建设投资有限公司依据咸阳市委、咸阳市人民政府咸字(2008)38号《关于进一步加快旧城改造工作的意见》文件，向第一被告咸阳市发展和改革委员会报送了”关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”和东陈阳寨城中村改造建设项目建议书。2009年5月4日，第一被告经研究后，对第三人作出咸发改(2009)257号关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复。2011年4月27日，原告委托律师在调查中得知该257号批复，原告不服申请行政复议。2011年7月26日，第二被告陕西省发展和改革委员会作出了陕发改行复字(2011)第12号行政复议决定书，维持了第一被告作出的《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》。2011年7月30日，原告收到该行政复议决定书。2011年8月1O日，原告向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状。2015年6月9日，咸阳市秦都区人民法院对该案立案受理。咸阳市中级人民法院于2015年7月13日以(2015)咸中行他字第00015号行政裁定书指定该案由三原县人民法院管辖。原告请求：1、撤销第一被告咸阳市发展和改革委员会作出的成发改(2009)257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》；2、撤销第二被告陕西省发展和改革委员会作出的陕发改行复字(2011)第12号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。
原审认为，关于两被告及第三人提出原告起诉超法定起诉期限一节，经查该被诉批复行为是2009年5月4日做出，原告是20儿年4月27日才知道该257号批复，原告于2011年5月30日向第二被告申请行政复议，第二被告于2011年7月26日作出行政复议决定书，原告于2011年7月30日收到行政复议决定书，并在2011年8月1O日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状，依据原《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告起诉并未超法定起诉期限，两被告和第三人有关原告起诉超法定起诉期限的主张本院不予支持；两被告及第三人认为257号批复是抽象行政行为，原告不具备诉讼主体资格一节，本院认为因该批复范围包括原告的宅基地和享有所有权的房屋，与原告存在法律上的利害关系，因此原告具备该案诉讼主体资格；原告提出被告作出257号批复违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利一节，因该批复项目属于非行政许可审批项目，咸阳市相关部门对于该项目也进行了网上公示及通告，故不违反<<行政许可法>>相关规定；关于原告提出东陈杨寨旧城改造项目是项目建设单位自筹资金和银行贷款，应实行核准制，不应实行审批制一节，根据被告及第三人出示的第三人营业执照类型为一人有限责任公司(国有独资)，咸阳市人民政府咸政发(2000)11号关于成立咸阳市城市建设投资公司的通知内容：咸阳市城市建设投资公司行使市政府授权的城市基础设施项目申请银行贷款及其统借统还职能。咸阳市人民政府咸政函(2011)95号关于将咸阳市城市建设投资有限公司变更为咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的通知内容：变更后的咸阳市城市建设投资控股集团有限公司承担咸阳市城市建设投资有限公司的全部债权债务和人员安置。市国资委代表市政府履行出资人职责。上述文件能够证明该项目应属政府出资的投资项目审批，故应实行审批制。参照国办发(2007)64号文件及陕政办发(2008)1号文件，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城市规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。被告作出的257号批复符合上述规定，程序合法，适用法律正确；被诉复议机关所作复议决定程序合法。因此，应依法予以驳回原告诉讼请求。故根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：驳回原告的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
宣判后，原告杨高强等13人不服提起上诉。理由为，一、一审法院认定被上诉人作出的《关于东陈杨寨城中村改造项目项目建议书的批复》属于非行政许可类批准行为错误。第三人在《关于咸阳市东陈杨寨城中村改造建设项目立项的报告》及东陈杨寨城中村改造建设项目建议书中已经明确指出建设项目资金来源为公司自筹资金和申请银行贷款解决，没有体现出政府出资的投资类项目，上诉人认为被上诉人关于东陈杨寨城中村改造建设项目建议书的批准行为，属于行政许可行为。被上诉人作出咸发改[2009]257号《批复》应当广泛听取各方面的意见和建议，该批复侵害了上诉人的合法权益，依法应予撤销。二、本案被上诉人第三人在东陈杨寨旧城改造项目中资金来源是自筹资金和银行贷款，并非政府出资建设项目，依法应当适用《企业投资项目核准暂行办法》实行核准制，而不是审批制。一审法院认定应当适用审批制错误，依法应予撤销。被上诉人第三人在未取得城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件情况下就作出咸发改[2009]257号《批复》严重违法。一审法院适用《陕西省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》和《陕西省人民政府办公厅关于加强和规范新开项目管理的通知》并非法律法规，不能作为法律适用。基于以上理由，上诉人请求撤销一审判决；并依法撤销被上诉人咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改[2009]257号《关于东陈杨寨城中村改造项目项目建议书的批复》具体行政行为；一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人咸阳市发展和改革委员会答辩认为，原审法院认定答辩人作出的行政行为属批复行为正确，该行为属合法的行政行为，陕西省发改委维持复议决定书也属正确行为，故原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。
被上诉人陕西省发展和改革委员会答辩认为，同意咸阳市发展和改革委员会的答辩意见，一审判决认定事实清楚，应予维持。
被上诉人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司答辩认为，同意陕西省发展和改革委员会及咸阳市发展和改革委员会的答辩意见，驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审判决认定事实清楚，二审查明事实与一审一致。
本院认为，对于咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改(2009)257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》行政行为，该行为属于行政许可范围还是非行政许可审批项目，本院审查认为，被上诉人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司作为咸阳市国资委一人独资的国有公司，其职能由最初的”行使市政府授权的城市基础设施项目申请银行贷款及其统借统还职能”，在公司变更后，”承担咸阳市城市建设投资有限公司的全部债权债务和人员安置”，且咸阳市市国资委代表市政府履行出资人职责。故咸阳市城市建设投资控股集团有限公司在落实市政府关于加快旧城改造等相关文件精神过程中，向被上诉人咸阳市发展和改革委员会报送”关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”和东陈阳寨城中村改造建设项目建议书，咸阳市发展和改革委员会依据该报告和建议书作出咸发改[2009]257号《关于东陈杨寨城中村改造项目项目建议书的批复》，该系列行政行为应属政府出资的投资项目审批程序。原审对于该行政审批行为定性并无不当，本院予以维持。故上诉人关于东陈杨寨旧城改造项目属于原审第三人企业投资项目，不属于政府出资项目，咸阳市发展和改革委员会咸发改(2009)257号《批复》应属行政许可管理范围的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人杨高强等13人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 亮
审 判 员 张作儒
代理审判员 周 祎
二〇一六年十月十日
书 记 员 汤小娟
主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。