延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初22号
原告嵇焕君，现住汪清县。
委托代理人王昊，吉林王昊律师事务所律师。
被告汪清县人民政府，住所地汪清县汪清镇汪清街东392号。
法定代表人廉京燮，县长。
委托代理人王俊晶。
委托代理人扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。
第三人王琪光，现住汪清县。
委托代理人田国君，吉林诚途律师事务所律师。
第三人王景云，现住汪清县。
第三人汪清镇城关村村民委员会，住所地汪清镇城关村第二村民小组。
法定代表人乔京南，主任。
委托代理人何涛。
原告嵇焕君诉被告汪清县人民政府（以下简称汪清县政府）、第三人王琪光注销农村土地承包经营权证一案，原告于2016年3月29日向本院提起诉讼。本院依法追加汪清镇城关村村民委员会（以下简称城关村村委会）以及王景云为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。
原告嵇焕君的委托代理人王昊，被告汪清县政府的委托代理人王俊晶、扈玉海，第三人王琪光及其委托代理人田国君、第三人城关村村委会委托代理人何涛到庭参加诉讼，第三人王景云经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。
被告汪清县政府的主要负责人经本院依法通知无正当理由未到庭应诉。
本案现已审理终结。
原告诉称：一、被告作出的汪政处（2015）7号行政处理决定书基本事实认定错误。1.1983年第一轮土地联产承包分地时第六村民小组每口人承包面积0.35亩，原告家族包括原告共10人，第二轮土地承包之前第六村民小组各户承包地未作调整。2.城关村包括第六村民小组在内的第一、第二轮土地承包时没向全体村民发放过土地承包合同书，目前只有包括第三人王琪光在内的个别村民因解决纠纷拿到了土地承包合同证书和经营权证书，全村其他村民土地承包合同书及经营权证因面积不实，四至不清，纠纷较多的原因，仍堆放在村委会的档案中无法发放。据城关村村委会的人讲城关村土地承包的原始土地台帐已被火烧掉。被告所称1991年城关村六组原始分地底账记录是分别以王景云、王琪光登记了承包地及承包地面积，并无嵇焕君承包地记录，这与该行政处理决定认定的1983年第一轮土地联产承包分地时王景云为代表三家10口人共同承包耕地，原告嵇焕君5口人包括在内的事实明显自相矛盾，第一轮土地承包期间，第六村民小组土地未作任何调整。1991年为第一轮承包期间，该所谓的原始分地底账记录，分别以王景云、王琪光登记了承包地及承包地面积，并无嵇焕君承包地记录，显然事实虚假。3.根据《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条之规定，城关村原始土地台帐灭失后，未经过原告家庭成员的同意，也没有书面申请或其他证明材料，为王景云、王琪光所作分地底账记录行为不符合法律规定，该记录应属无效，行政处理决定对此自相矛盾，不能自圆其说。二、行政处理决定违反法定民主议定程序和人均承包面积整体公平原则。1.1999年12月23日原告户籍由城关村农转非迁到南山街六委一组。1999年12月29日第二轮土地承包时，城关村第六村民小组代表大会记录记载：“经到会的六组村民讨论决定，户口全部迁出已不是六组村民的户，土地全部收回，对个别户口迁出而家庭内部还有六组的户，土地不作调整。经户口核对后，六组全部农转非的有何兆琴、张广林两户。最后决定收回何兆琴、张广林两户的土地。增地户自愿报名，经村民讨论同意，刘振忠、王景云、刘东德、罗英奎、初志学共五户调给土地，其他户没有意见。其中陈贵范提出要何兆琴的承包地，何兆琴不同意拿出加油站的地，同意拿出食品厂对面原何兆革承包地，这样陈贵范没有增加地。收回的两户承包地面积和五户所增加的土地面积，合计已做入土地台帐内。”该会议记录表明，二轮土地承包村民户代表大会上，没有将原告一家的承包地收回，也没有根据民主议定原则调整给其他人。2003年11月城关村村委会未经原告嵇焕君的同意，直接将原告5口人承包地，登记在2口人王景云、王琪光3口人承包地面积和台帐内，并为王景云、王琪光办理了《承包土地合同书》。王景云家《承包土地合同书》登记面积为0.1782公顷，承包土地人口数2口人；王琪光家《承包土地合同书》登记面积为0.1868公顷，承包土地人口数为3口人，明显违背了土地承包人均承包面积整体公平原则。2.1998年11月4日开始施行的《村民委员会组织法》第十九条（六）项明确规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（六）村民的承包经营方案。”1999年1月1日开始施行的《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”本案中，城关村第六村民小组在1999年12月29日第二轮土地承包户代表大会上，并没有将原告的承包地收回，重新发包或调整给王琪光。第二轮承包期间也未经过村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准，将原告5口人的承包地收回调整给第三人。被告决定注销原告的农村土地承包经营权证，明显违反了法定的民主议定程序。三、行政处理决定违反省委、省政府文件规定。1994年11月19日下发的吉发（1994）15号《中共吉林省委、吉林省人民政府关于稳定土地承包关系若干问题的规定》第二款第5条“全户农转非或者户籍迁出的，其承包的耕地要全部收回重新发包”的规定，已被2005年4月23日下发的《中共吉林市委、吉林省人民政府关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的意见》吉政发（2005）11号第二条解决当前农村土地承包纠纷的政策措施第（三）项“农村土地承包法实施前，全户农转非和全户户籍迁出，已收回的承包地不再退回，未收回的，除迁入设区的城市外，应保留其承包地，由其继续承包”政策规定所取代。在1999年12月29日第二轮土地承包村民户代表大会上，没有依吉发（1994）15号文件“全户农转非或者户籍迁出的，其承包的耕地要全部收回重新发包”的规定，将原告一家的承包地收回，现被告所作行政处理决定明显违反土地承包法规及政策规定。原告认为，以家庭方式承包农村土地，是指所有集体经济组织依法召开全体村民大会或村民代表大会确定土地承包方案，村民委员会依据承包方案与承包方签订的土地承包合同，其中承包合同、土地台帐、承包经营权证记载的内容应当一致。而城关村第二轮土地承包的原始土地台帐已经灭失，并且没有统一向全体村民发放第二轮土地承包合同书。原告一家持有的编号0800XXXX号的土地承包经营权证与1999年12月29日第六村民小组第二轮土地承包村民户代表大会确定的土地承包方案一致，并且承包期间原告家的承包地又未依法定民主议定程序被收回调整给王琪光，因此应当作为第二轮土地承包经营权有效凭证。而王琪光持有的编号0800XXXX号土地承包经营权证，与1999年12月29日第六村民小组第二轮土地承包村民户代表大会确定的土地承包方案不一致，并且王琪光没有证据证明，依据法定程序取得了原告的承包地，因此不能成为第二轮土地承包经营权有效凭证，理应予以注销。综上，行政处理决定注销原告农村土地承包经营权证，基本事实认定有误、适用法律及政策错误，程序违法。为此，特诉请人民法院判决予以撤销，并责令被告重新作出行政行为。
被告汪清县政府辩称：一、汪清县政府作出行政处理决定依据的事实清楚。集体经济组织发包的农村土地只有在本集体经济组织成员才能予以承包。城关村村民户口底册中自1987年开始已没有嵇焕君及其家庭所有人的登记，可以确定嵇焕君及其家庭所有人已丧失了取得城关村发包土地的权利，可以确定嵇焕君及其家庭所有人的户籍在1987年以前已经迁出。第二轮承包时，其已不再是该集体经济组织成员，不应再享有土地承包经营权资格。1999年12月29日城关村举行了第二轮土地承包户代表大会后，嵇焕君亦未与城关村村委会签订新的土地承包经营合同书。本案第三人王琪光确在第二轮土地承包后与城关村签订了土地承包合同，并经过鉴证，取得了本案争议土地的承包经营权，并一直耕种，嗣后领取了土地承包经营权证。2009年时任城关村村书记在未取得本案第三人王琪光同意，亦未收到任何流转材料的情况下，私自将第三人王琪光承包经营权证下记载土地面积中的0.175公顷承包地划分出去，村委会亦未与嵇焕君签订新的土地承包经营权合同，就为嵇焕君填写了新的土地承包经营权证（本决定注销的原告嵇焕君持有的第0800XXXX号土地承包经营权），并涂改了土地台帐。2012年，嵇焕君向汪清县人民法院提起民事诉讼，请求法院判令王琪光、王景云返还相应的土地面积。汪清县人民法院作出（2012）汪民一初字第18号判决后，王琪光、王景云向延边州法院提起上诉，2013年9月24日，延边州法院作出（2013）延中民四终字第313号生效民事裁定，作出了“政府颁发的《土地承包经营权证书》在城关村村民委员会未发放，均存放于城关村村委会统一保管，城关村第六村民小组家庭承包户至今以红色封面的《土地承包合同书》为承包经营权凭证”及“王琪光、王景云两个家庭持有的土地承包合同书系城关村村委会第二轮土地承包时与承包方签订的原始合同，可以作为其具有第二轮土地承包经营权的有效凭证”的认定，但因嵇焕君家庭于2009年11月20日取得土地承包经营权证书中确定的承包地与王琪光家庭的承包合同中的承包地发生重叠，不属于人民法院民事案件主管范围，依法驳回了嵇焕君的起诉。二、汪清县政府作出的行政处理决定程序合法、适用法律准确。2014年6月21日，王琪光提出了关于注销0800XXXX号（嵇焕君持有）农村土地承包经营权证书的请示，经汪清镇经管站和汪清县农业局调查，认为根据《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第九条“村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定，嵇焕君取得第0800XXXX号土地承包经营权证前并未与城关村村委会签订土地承包合同书，嵇焕君户是将王琪光户经营权分立后，补建的台帐，而双方间无任何流转合同，嵇焕君办理的第0800XXXX号土地承包经营权证不符合上述规定的办证条件及办证程序，应根据《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定予以收回并注销。我机关在收到处理意见书后对本案进行调查核实，综合认定事实后，认为农村土地承包经营合同系确认承包经营权的基础，嵇焕君并未与城关村村民委员会签订土地承包经营权合同，应根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条之规定，依法注销嵇焕君所持有的0800XXXX号农村土地经营权证书。综上，汪清县政府针对该纠纷认定事实准确，适用法律得当，注销程序合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人王琪光陈述称：1.王琪光对争议土地拥有合法的承包经营权。嵇焕君与王琪光土地承包经营纠纷一案已经过延边州中级法院审理，生效判决中已作出了“政府颁发的《土地承包经营权证书》在城关村村民委员会未发放，均存放于城关村村委会统一保管，城关村第六村民小组家庭承包户至今以红色封面的《土地承包合同书》为承包经营权凭证”及“王琪光、王景云两个家庭持有的土地承包合同书系城关村村委会第二轮土地承包时与承包方签订的原始合同，可以作为其具有第二轮土地承包经营权的有效凭证”的认定，虽然结论为驳回嵇焕君的起诉，但通过事实的认定及本院认为部分的论述，已明确肯定了王琪光对争议土地的合法承包经营权。另结合城关村出具的证明，可以清楚地看到嵇焕君是通过非法的手段取得0800XXXX号土地承包经营权证，时任村书记在王琪光不知情的情况下，徇私舞弊擅自将王琪光合法承包经营的土地予以分立，并为嵇焕君办理土地承包经营权证，其行为明显侵犯了王琪光的合法承包经营权，给王琪光造成了严重的损失。2.汪清县政府作出的处理决定合法有效。嵇焕君与王琪光的土地纠纷已持续7年之久，分别已通过民事诉讼一、二审判决、裁定及相关行政裁决。汪清县政府在作出本次行政决定前充分考虑到双方当事人的陈述权利，并严格按照相关法律程序查明了案件争议焦点，作出了符合客观事实的行政决定。注销嵇焕君持有的0800XXXX号土地承包经营权证，表现了政府机关勇于纠错、敢于担责的决心，充分保护了行政相对人的合法权利，真正将依法行政落实到了实处。综上，王琪光认为汪清县政府作出的行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人城关村村委会及王景云未提交书面陈述意见。
本院经审理查明：王琪光、王景云系嵇焕君妻子王树珍继母刑美庭所生，嵇焕君妻子与王琪光、王景云是同父异母姐弟关系，嵇焕君、王琪光、王景云三家原均为城关村第六组村民。2003年11月，经过汪清镇经管站的鉴定，王景云、王琪光办理了《承包土地合同书》。王景云家《承包土地合同书》登记面积为0.1782公顷，承包土地人口数为2口人。王琪光家《承包土地合同书》登记面积为0.1868公顷，承包土地人口数为3口人。该承包地一直由王景云、王琪光两户经营管理至今。嵇焕君户未与村委会签订二轮土地延包的《承包土地合同书》。2009年，城关村根据上级相关要求，补建土地台帐，统一办理《农村土地承包经营权证书》，所有《农村土地承包经营权证书》放置村委会保管。在发放《农村土地承包经营权证书》时，村委会未经王琪光的同意，将王琪光承包地进行划分，并以嵇焕君名义办理土地台帐，将王琪光的承包面积0.1868公顷变更为0.0683公顷，将嵇焕君的承包面积填写称0.175公顷。嵇焕君的《农村土地承包经营权证书》登记面积为0.175公顷，王琪光的《农村土地承包经营权证书》承包面积则由原来的0.1868变更为0.0683公顷。2009年11月20日延边州人民政府向嵇焕君发放承包权证0800XXXX号承包面积为0.175公顷的《农村土地承包经营权证书》；向王琪光发放承包权证第08001561号承包面积为0.0683公顷的《农村土地承包经营权证书》。嵇焕君《农村土地承包经营权证书》上的登记面积与王琪光《农村土地承包合同》登记面积发生重叠。王琪光不服延边州人民政府颁发给嵇焕君0800XXXX号《土地承包经营权证书》，向被告提出申请注销嵇焕君持有的0800XXXX号《土地承包经营权证书》。汪清县政府于2015年9月8日作出汪行处﹝2015﹞7号行政处理决定书，注销嵇焕君所持有的0800XXXX号《农村土地承包经营权证书》。
另查，延边州人民政府于2007年8月20日作出延州政函〔2007〕130号《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，通知中规定，“鉴于农村土地承包经营权证已由统一发放转入动态管理的实际情况，为简化办事程序，提高办事效率，自本通知下发之日起，由各县（市）统一管理本县（市）的州人民政府颁发的《农村土地承包经营权证书》，行使发证机关职权。各县（市）人民政府要按规定办理《农村土地承包经营权证书》的换发、补发、收回、注销等工作。”认定以上事实的证据有：2015年2月2日城关村村委会证明、城关村村委会土地总台帐复印件、第三人王琪光《承包土地合同书》及鉴证书、王琪光土地台帐及0800XXXX号经营权证书、王琪光身份证、嵇焕君身份证及居民户口簿、嵇焕君现有土地台帐及0800XXXX号经营权证书。
本院认为：根据延州政函〔2007〕130号《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定，本案中，被告汪清县政府有权行使办理《农村土地承包经营权证书》的换发、补发、收回、注销等工作。
2003年11月，经过汪清镇经营指导站的鉴定，王景云、王琪光办理了《承包土地合同书》，而嵇焕君并未签订《承包土地合同书》。2009年，村委会在没有经过王琪光的同意将王琪光承包地进行划分，土地承包经营权登记簿上王琪光的承包耕地面积处原为0.1868公顷被划掉改为0.0683公顷，在名单上后填写嵇焕君承包面积0.175公顷。现嵇焕君《农村土地承包经营权证书》上登记面积为0.175公顷，王琪光《农村土地承包经营权证书》上登记面积为0.0683公顷。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。王琪光、王景云两个家庭持有的《土地承包合同书》系城关村村委会在第二轮土地承包时与承包方签订的原始合同，可以作为其具有第二轮土地承包经营权的有效凭证。嵇焕君家庭是在将王琪光户经营权分立后补建的台帐，在此基础上办理的《农村土地承包经营权证书》因没有《农村土地承包合同》，不符合法律规定的办证条件及办证程序，没有合法依据。故未基于承包合同而颁发的嵇焕君承包权证第0800XXXX号、王琪光承包权证第0800XXXX号《农村土地承包经营权证书》没有法律依据。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”之规定，被告汪清县政府注销嵇焕君所持有的0800XXXX号《农村承包经营权证书》并无不当。被告作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告嵇焕君的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嵇焕君负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判员 李彩莲
审判员 池哲龙
审判员 俞順花
二〇一六年十二月五日
书记员 邢艺凡
附：相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《农村土地承包经营权证管理办法》第二十一条：符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。