江苏省连云港市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）连行终字第00025号
上诉人（原审原告）顾守林。
被上诉人（原审被告）灌云县国土资源局,住所地江苏省灌云县伊山镇人民西路。
法定代表人孙召明，该局局长。
委托代理人刘占国，该局副局长。
委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所律师。
上诉人顾守林因要求被上诉人灌云县国土资源局（以下简称县国土局）履行法定职责一案，不服江苏省灌云县人民法院（2014）海行初字第13号行政裁定，于2015年3月11日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年3月31日公开开庭进行了审理。上诉人顾守林，被上诉人县国土局的委托代理人刘占国、杨军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
顾守林一审诉称：其所在的灌云县龙苴镇竹墩村村支书常青甫于2010年3月至2014年连续四次大肆侵占村中王杨公路两边的集体土地，将之填平建房出售，严重侵犯集体土地所有权。自2010年4月，其及其他部分村民多次到县国土局，要求对常青甫的违法行为进行处理，县国土局一直消极应对，不予处理。2014年的8月22日和9月1日，其又以特快专递的方式向县国土局提出查处申请，县国土局拒收，邮件被退回。县国土局的行为严重违背了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律赋予的职责，请求法院判令县国土局的不予处理行为违法，并判令县国土局立即作出处理，诉讼费由县国土局承担。
县国土局一审辩称：顾守林诉我局不履行行政管理法定职责无事实依据，应当判决驳回顾守林的诉讼请求。我局在行政执法过程中发现灌云县龙苴镇竹墩村六组村民常青甫未经依法批准，未办理建设用地批准手续非法占用集体土地建房后，我局已按照法定程序对违法占用集体土地建房的行政违法当事人常青甫给予了行政处罚。顾守林诉称我局一直对常青甫的土地违法行为不进行处理，明显与事实不符。基于我局已经按照土地管理行政法律、法规规定履行了行政管理的法定职责，依法应当判决驳回原告的诉讼请求。顾守林作为本案原告主体不适格。依据《行政诉讼法》规定，原告必须符合以下三个条件方能提起行政诉讼：1、必须是本人权益受到具体行政行为侵犯；2、必须是合法权益被侵犯；3、必须与具体行政行为存在法律上的利害关系。而顾守林不是本案所涉土地的所有人，也不是土地使用权人，其自身没有任何权利受到侵害。即使顾守林与其他村民向我局举报或反映过他人的违法行为，也应属于公民对他人的行政违法行为行使举报和信访反映的权利，应当按照举报和信访规定的程序办理，而我局行使土地管理的有关具体行政行为与顾守林并不存在法律上的利害关系。因此，顾守林的起诉不符合行政诉讼法规定，其诉讼主体不适格。综上，请求法院驳回顾守林的诉讼请求。
原审法院认为：最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，顾守林所在村组的土地权益被侵犯，依据上述司法解释的规定，依法应当由该村集体经济组织或者村民委员会提起诉讼。如该村集体经济组织或者村民委员会不起诉的，可由该村过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。顾守林以个人名义提起本案诉讼不符合上述司法解释关于过半数村民可以集体经济组织名义提起诉讼的规定；顾守林亦未能提交证据证明其属于涉案土地的使用权人或者实际使用人，故顾守林不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。本案应当不予受理，鉴于已经受理，应当驳回起诉。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三第一款第（二）项之规定，裁定：驳回顾守林的起诉。案件受理费50元，由顾守林承担。
顾守林不服上述判决向本院提起上诉称：一审法院适用法律不当。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条和第四条的有关规定，完全是针对行政机关直接对涉及农村集体土地进行征收、登记和补偿等行政行为的，并不适用于本案；上述解释第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”才是关于诉讼主体的一般规定；根据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，公民对国家机关和国家机关工作人员有提出批评和建议的权利；对国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利，《中华人民共和国行政诉讼法》亦有“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，应当依法受理”的规定，亦不能限制本案上诉人要求被上诉人履行职责的诉权等权利，否则将是违宪违法的；上述司法解释亦未禁止村民不以集体经济组织名义而以自己的名义进行诉讼。请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。
被上诉人县国土局答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明：2011年6月14日，县国土局对常青甫作出土地行政处罚决定，认定常青甫于2011年3月，未经依法批准，非法占用灌云县龙苴镇竹墩村六组810平方米集体土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款等之规定，对其作出如下处罚：1、责令退还非法占用的土地并没收在非法占用的土地上的新建的建筑物及其他设施；2、罚款8100元。
2014年6月3日，县国土局对常青甫再次作出土地行政处罚决定，认定常青甫于2014年4月，未经依法批准，擅自非法占用灌云县龙苴镇竹墩村六组180平方米集体土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对其作出如下处罚：1、责令退还非法占用的土地并没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、处以罚款3600元。
上述处罚决定作出后，常青甫至今未退还土地，拆除地上建筑物。县国土局称常青甫有规划证，故未能强制拆除上述地上建筑物。
本院认为：上诉人顾守林不是涉案的集体土地的使用权人或者实际使用人，其对本案所涉集体土地无法律上利害关系，不属于最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条所规定的“农村集体土地的权利人或者利害关系人”，故其依法不具备本案原告诉讼主体资格，其不能对上述县国土局的处罚决定提起行政诉讼。顾守林认为其具备本案诉讼主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。
上诉人顾守林向县国土局反映本集体经济组织负责人的土地违法行为并要求处理的行为属检举行为，系其行使公民权利的正当行为，县国土局应当及时处理并答复顾守林。但顾守林的上述行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”的行为，即使县国土局未及时处理顾守林反映的情况且未答复顾守林，亦不属行政诉讼的受案范围，而应按照其他相关程序处理。
综上所述，顾守林的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原裁定适用法律正确，应予维持。但一审法院对一审案件受理费处理不当，应予纠正。一审案件受理费50元应退还顾守林。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审案件受理费50元，由一审法院退还顾守林。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢善娟
审 判 员 王海军
代理审判员 黄文波
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 苏 洋
附法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定；
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
第一百七十五条：第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。