广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠金法行初字第23号
原告珠海圣诺电子设备有限公司，住所地：珠海市金湾区。
法定代表人张立超，总经理。
委托代理人王占杰，广东华信达律师事务所律师。
被告珠海市金湾区人力资源和社会保障局，住所地：珠海市金湾区。
法定代表人刘瑞庆，局长。
委托代理人何灿，广东晨光律师事务所律师。
委托代理人郑晓明，广东晨光律师事务所律师。
第三人罗淑琴，女，汉族，住广东省珠海市斗门区，身份证号码：×××172X。
原告珠海圣诺电子设备有限公司诉珠海市金湾区人力资源和社会保障局不服工伤认定纠纷一案，本院于2014年9月24日受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2014年10月27日与11月10日两次公开开庭进行审理，原告法定代表人张立超与委托代理人王占杰、被告委托代理人何灿、第三人罗淑琴均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月28日，珠海市金湾区人力资源和社会保障局作出金人社工决字（2014）0138号《工伤认定决定书》，认定当事人朱斌为珠海圣诺电子设备有限公司员工，未参加社保保险，其于2013年11朋月26日7时26分许，在上下班途中驾驶摩托车发生交通事故。珠海市公安局交通警察支队金湾交警大队《道路交通事故认定书》认定朱斌承担此事故的次要责任。珠海市红旗医院诊断因重型颅脑外伤死亡，其受伤符合工伤认定范围。根据《广东省工伤保险条例》第九条第六项的规定，认定朱斌于2013年11月26日所受外伤致死为因工死亡。原告珠海圣诺电子设备有限公司不服该工伤认定，向本院提起诉讼。
被告作出工伤认定的证据与依据包括：1、《珠海市工伤认定申请表》、朱斌妻子罗淑琴身份证及家庭户口本，证明由工亡职工朱斌妻子罗淑琴向被告提出工伤认定申请；2、《工伤认定受理通知书》、《工伤认定的补正材料通知书》、《调查（举证）询问通知书》，证明工伤认定符合法定程序；3、《工伤认定决定书》及送达回证，证明具体的工伤认定已送达各方；4、《劳动合同书》、朱斌工资条、2013年11月的考勤卡，证明原告为朱斌的用人单位；5、朱斌上下班路线图、《道路交通事故认定书》、《居民死亡医学证明书》，证明朱斌在上下班途中发生了非已方主要责任的交通事故死亡；6、《广东省工伤保险条例》、《工伤保险条例》、《工伤认定办法》，证明作出工伤认定的法律依据。
原告诉称，2013年11月26日，当事人朱斌驾驶无牌照摩托车与驾驶摩托车的另一人于尚在建设中、尚未试运营的珠海机场高速公路红旗互通至金台互通段鸡啼门大桥上发生碰撞事故，依法不应认定为工亡。理由如下：
一、原告认为工伤认定决定书认定当事人事发时属于上下班途中是错误的，认定当事人上下班路途属于合理路线这一事实的主要证据不足，错误适用《工伤保险条例》第十四条，滥用职权，工伤认定结论违反了《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项，属适用法律、法规错误，构成违法。事实上，当事人行进路线不应认定为上下班途中，因为当事人行进路线为法律禁止驾驶摩托车通行的路线、尚未试运营的路线、不合理的路线，行进路线不符合认定工伤的前提条件。
1、构成工伤的必要条件为“上下班途中”，“上下班途中”的内涵、范围有法律明确界定。《工伤保险条例》的立法目的、立法精神之一是促进工伤预防，为了最大限度的实现这一目的，必然要求劳动者遵纪守法，以法律为底线，上下班必须行进在合法的路线上，劳动执法部门、劳动者、用人单位必须遵守。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“在上下班途中”，表明构成工伤的第一个必要条件是在“上下班途中”，即当事人行动的目的必须是为了上班、目的地是上班地点、或为了下班、目的地是归宿地。否则，不符合认定工伤的必要条件。
2、人力资源和社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函（2011）339号）规定，“关于新《工伤保险条例》第十四条第六项的规定如何理解和适用问题，该条规定的“上下班途中”是指合理的上下班路途。”表明构成工伤的第二个必要条件是合理的上下班路途。合理路途是指当事人行进的地方在法律上可以认定为路途、该地方是合法的、依法允许通行，尤其是排除非法路线，禁止通行路线；合理路途排除当事人行进的地方在法律上不能认定为路途的特别区域、或该地方属于不合法、违法、依法禁止通行。合理路途是指在遵守法律、法规的前提下，该路途合乎通行的道理、事理、规律、通行的常识、习惯，对于当事人违背通行的道理、事理、规律、通行的常识、习惯而行进的路途不能认定为合理路途。这是判断是否属于合理路途的分水岭、原则、标准。显然，法律对“上下班途中”的“途”的范围是有界定的，在一定范围内的“路途”属于法律规定的上下班“路途”，而不是指只要是为了上下班、任何“路途”均属于法律规定的上下班“途中”。对于超出法律规定的上下班“路途”范围的不能认定为“上下班途中”。
3、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释（2014）9号）第六条对“上下班途中”作了界定，即“上下班途中”必须是合理路线。可见，司法解释规定的“上下班途中”的合理路线与人社厅函（2011）339号文件规定的“上下班途中”必须是合理的上下班路途，两者的原则、精神、规定是一致的。也明确了司法权对行政权审查的依据和标准。
二、工伤认定决定书在没有查明当事人行进路途是否属于合理路途、合理路线的前提下，认定合理路线事实的主要证据不足，错误理解和适用工伤保险条例第十四条第（六）项的规定，将“上下班路途”错误理解为任何路途、任何路线，从而滥用职权，作出违法的工伤认定。
1、工伤认定应当事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。但是，第一工伤认定书没有查明当事人行进路途是否属于合理路途、合理路线；也没有查明当事人通常行进的合理路线；更没有查明当事人行进路线属于依法禁止通行的、不合理的路线。第二工伤认定书认定当事人行进路途属于合理路途、合理路线这一关键事实的主要证据没有。第三工伤认定书错误理解和适用工伤保险条例第十四条第一款第（六）项的规定，将“上下班路途”错误理解为任何路途、任何路线，其理解与法相悖。
2、经查，有事实依据和法律依据证明当事人行进路途是违法路途、法律禁止的路途、不合理的路线，其行进的路线与《工伤保险条例》、《关于工伤保险有关规定处理意见的函》、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》规定的合理路线相悖，因此不具备构成工伤的必要条件——合理路途、合理路线。
3、事发地点为在建高速公路。广东省明令禁止驾驶摩托车上高速公路，这表明当事人驾驶摩托车行进路线违法、不合理。珠海机场高速公路属于是省高速公路网S3211重要组成部分。详见《广东省交通运输厅公路建设项目交工验收报告备案处理表》编号2013-16）。《广东省高速公路管理条例》第四十二条规定“高速公路”是专供汽车分道高速行驶的公路，明确把摩托车排除在外，禁止摩托车上高速。
（1）当事人事发地点为在建高速公路，事发时该公路尚未试运营，禁止社会车辆通行，这表明当事人行进路线违法、不合理。第一珠海市交通运输局于2013年11月28日向广东省交通运输厅申请试运营。广东省交通运输厅发文，截至2013年12月31日，广东省交通运输厅对于珠海市机场高速公路红旗互通至金台互通段才同意附条件试运营。因此，事发时事发通段在2013年11月26日属于在建公路，严禁通车，尚未试运营。第二2013年12月原告拍摄的现场图片可以证明珠海市机场高速公路红旗互通至金台互通段尚在建设当中，道路出入口尚在施工，如图所示。第三《公路工程竣（交）工验收办法》明确公路试运营的程序及条件。据此，事发时事发路段尚未试运营。《公路工程竣（交）工验收办法》对于公路工程各合同段验收、项目交工验收报告、向交通主管部门备案、项目的检测报告、试运营期等程序作了明确规定。事发路段是2013年11月21日后形成交工验收报告、交工验收证书。《公路法》“第三十三条规定公路建设项目竣工后，应当按照国家有关规定进行验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”
（2）当事人具有完全民事行为能力，有合法、合理的路线不走，而置法律的通行规定与不顾、置通行的道理或事理、通行常识、习惯与不顾，其行进路线不合理，该事实清楚，证据确实。当事人通常行进的合理路线，如证据交通路线图所示。这是合法、合理、依法允许通行的路线。事发路段禁止摩托车上高速交通信号标示明确，如证据所示。当事人无驾驶执照、驾驶无牌照摩托车行进路线违法，行进路线不合理。原告为当事人安排了职工宿舍，为避免以外事件已经尽力，而当事人顽固拒绝居住员工宿舍，并向申请人承诺“若以后发生一切问题，与公司无关”。
三、当事人发生的碰撞事件依法不能构成道路交通事故，而是非道路事故（过失致人死亡罪），非道路事故不等同于《工伤保险条例》第十四条（六）的规定的“交通事故”，非道路事故不符合《工伤保险体例》第十四条（六）的规定。粤公交认字（2013）第00120号《道路交通事故认定书》（下称事故认定书）将当事人发生的碰撞事件认定为道路交通事故，该认定与事实不符、与法相悖。该证据非法、违背事实，有证据足以推翻，依法应不予采信。工伤认定决定书错误的采信错误的事故认定书，滥用职权，违反了工伤保险条例第十四条第一款第（六）项，适用法律、法规错误。构成违法。
1、当事人发生的碰撞事件不构成道路交通事故。《道路交通安全法》第一百一十九条、人力资源和社会保障部办公厅人社厅函（2011）339号《关于工伤保险有关规定处理意见的函》、《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》一致明确：构成交通事故的前提是碰撞事件发生地必须是法律界定的“道路”，对于在法律界定的“道路”以外的地方发生的碰撞事件依法不能构成交通事故。公路法第三十三条规定“在建公路未经验收或验收不合格的不得交付使用”，规划建设的公路在交付使用前、在主管部门批准试运营前，属于在建公路、在建工程，依法不属于《道路交通安全法》界定的道路，只有依法交付使用、依法试运营的道路，方可依法适用道路交通安全法。如前所述，当事人的碰撞事件发生时，事发路段尚未试运营。事件发生地的法律性质决定了依法不能构成交通事故。依据《道路交通事故处理程序规定》“第三十条公安机关交通管理部门经过现场调查认为不属于道路交通事故的，应当书面通知当事人，并将案件移送有关部门或者告知当事人处理途径”，金湾交警大队应移交派出所处理而不移交。
2、事故认定书在法律上属于证据，该证据非法、违背事实，现有足够证据予以推翻，请求法院依法审查，不予采信。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》规定，应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书的除外。本案认定事发地于2013年11月26日已经试运营与事实不符，与公路主管部门广东省交通运输厅的文件结论不符，实际上截至2013年12月31日尚未试运营。证据详见《广东省交通运输厅公路建设项目交工验收报告备案处理表》（编号2013-16）。
四、事故认定书认定当事人朱斌承担事故的次要责任是错误的。因为当事人朱斌承担此事故的并非次要责任，在建道路的建设方、管理方对于事故的发生负有法律责任。工伤认定结论不符合《工伤保险体例》第十四条（六）的规定。工伤认定决定书错误的采信错误的事故认定书，滥用职权，违反了工伤保险条例第十四条第一款第（六）项，适用法律、法规错误。构成违法。
本案中《道路交通事故认定书》没有查明事故发生地为尚未试运营的在建道路。当事人朱斌事故路段的相关建设方、管理方在没有获得批准试运营前有责任采取有效措施阻止通行。事实上，相关建设方、管理方没有采取有效措施阻止当事人进入在建道路是导致事故发生的主要原因，建设方、管理方对于事故的发生负有法律责任。当事人违反了禁止驾驶摩托车上高速的规定，也违反了尚未开通的公路不得通行的禁令。依据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》“第九条因道路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害，当事人请求道路管理者承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。”依法不得进入高速公路的车辆、行人，进入高速公路发生交通事故造成自身损害，当事人请求高速公路管理者承担赔偿责任的，适用侵权责任法第七十六条的规定。因此，事故认定书在没有查明道路未试运营之事实的条件下，在未查明道路的建设方、管理方对于事故的发生负有法律责任的条件下，无视建设方、管理方应承担的责任，事故认定书划分的责任是错误的。
综上所述，诉请法院判令：1、依法撤销被告作出的工伤认定决定书（金人社决字（2014）0138号）（下称工伤认定书），并判决被告重新作出工伤认定；2、被告承担诉讼费用。
原告为证实其主张向本院提供的证据包括：1、《广东省交通运输厅公路建设项目交工验收报务案处理表》与《施工图》，证明事故发生路段属于未运营道路，朱斌选择了非法路径；2、事发路段照片，证明事故路段不具备通行条件；3、《关于不住宿舍声明》，证明死亡员工朱斌书面要求不住公司宿舍，一切后果由其自负；4、通行路线图，证明存在朱斌依据与公司之间有可选择的合理合法道路，但朱斌未选择；5、《工伤认定书》及《道路交通事故认定书》，证明行政决定的存在及与此关联的事故认定不合法；6、《停止执行工伤认定决定书之申请》，证明工伤认定程序中曾向被告提出中止工伤认定；7、情况说明一份，证明曾向被告提供本案不属于工伤的说明材料。
被告辩称：一、被告作出金人社工决字（2014）0138号《工伤认定决定书》（以下简称：《工伤认定决定书》），查明事实清楚，适用法律依据正确，并无不妥之处。2013年12月27日，朱斌的近亲属向被告提出工伤认定申请，相关补正材料于2014年1月28日收齐。在受理申请后，被告随即依法对朱斌死亡的具体情况展开调查、核实。经查，死亡职工朱斌系原告的员工，未参加社会保险，正常的上班时间为早上8时。2013年11月26日7时25分许，朱斌驾驶摩托车车上班，在行至珠海机场高速鸡啼门特大桥路段时遭遇交通事故并当场死亡。根据珠海市红旗医院出具的《居民死亡医学证明书》，朱斌的死亡原因为重型颅脑外伤。2013年12月26日，珠海市公安局交通警察支队金湾交警大队针对前述交通事故作出粤公交认字（2013）第00120号《道路交通事故认定书》（以下简称：《交通事故认定书》），认定朱斌承担此事故的次要责任。以上事实，均有相关证据予以证实，依法应当予以采信。《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项规定：“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运渡轮、火车事故伤害的，应当认定为工伤。”因此，根据被告调查、核实的上述相关事实可知，朱斌因交通事故死亡的情形符合前述规定，应当被认定为工伤。
二、被告起诉要求撤销《工伤认定决定书》的相关观点，缺乏事实根据和法律依据，无法成立。本案中，关于导致朱斌死亡的事故是否属于道路交通事故、朱斌在该次事故应当承担何种责任的问题，珠海市公安局交通警察支队金湾交警大队已经予以查明并依法作出了《交通事故认定书》。该文书属于由公安机关交通管理部门依法出具的生效文书，当中载明了朱斌发生交通事故的基本事实（包括朱斌驾驶无牌号摩托车驶入处于试运行状态且禁止摩托车行使的道路一事）、成因，并在此基础上仍然认定了朱斌在该交通事故中承担次要责任。被告认为，根据《工伤保险条例》第十九条第二款、《工伤认定办法》第十七条的规定，职工认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。为此，由于被告在工伤认定程序中亦未能向答辩人提交任何能够证明自己观点的证据，被告根据《交通事故认定书》和调查核实其他材料所了解的情况认定朱斌为工伤，并无不当。另外，被告认为，关于朱斌在遭遇交通事故时是否存在违法道理交通法规的行为，事实上只会影响朱斌在该次事故中所需承担的责任比例，被答辩人不能据此为由主张朱斌在遭遇交通事故时不处于上班途中。
三、被告作出《工伤认定决定书》程序合法。《广东省工伤保险条例》第五条第二款规定：“市、县（含县级市、区）人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”答辩人作为金湾区工伤保险事宜的主管部门，具有对行政区域内的工伤认定申请进行审查并作出工伤认定结论的职责。本案中，朱斌于2013年11月26日遭遇交通事故，朱斌的近亲属于2014年1月6日提出工伤认定申请，并于2014年1月28日提交相关补正材料。在经过充分调查后，被告认为朱斌的情况符合《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项的规定，遂于2014年2月28日作出了《工伤认定决定书》，并依法送达给了双方当事人，程序并无不妥。
综上所述，被告作出的金人社工决字（2014）0138号《工伤认定决定书》查明事实清楚、适用法律正确、程序合法正当，请求法院驳回被告的诉讼请求。
第三人述称，被告珠海市金湾区人力资源和社会保障局作出的金人社决字（2014）0138号《工伤认定决定书》，事实清楚，适用法律正确，不应予以撤销。当事人朱斌在事发早晨的上班路线是在合理的时间内往返于工作单位与居住地之间的合理路线，该路线方向正确且没有显失合理，符合工伤认定条件的“上下班途中”的规定。朱斌发生交通事故不应考虑道路本身是否处于试运营状态，实际上该路段于2013年11月21日形成交工验收报告，2013年11月28日申请试运营，而朱斌作为一个普通老百姓，不可能清楚该路段在11月26日处于试运营状态，其主观上并没有过错，其为了上班的目的才发生事故，应当认定为工伤。
从《工伤保险条例》的立法目的“保障因工遭受事故斜边原职工获得经济补偿”来看，从目的性的解释和限制性解释角度考虑，本案被告作出的工伤认定行为系有权行政主体的羁束行政行为，基于该行政行为的公定力和对其只应进行有限的合法性司法审查原则，决定了本案的法院司法审理应当谨慎、智谋，既考虑合法性原则，更要考虑公民权利的保护。本案中，原告作为用工单位没有为朱斌参加社保，本身就是违法行为，其结果是朱斌得不到应有的劳动保护，从法律公平原则及劳动合同法保护劳动者权益理念考虑，本案应当被认定为工伤方能彰显正义。综上，请求法院维护工伤认定结论，驳回原告诉讼请求。
第三人未向本院提交相关的证据材料。
经审理查明，2013年10月28日，原告与当事职工朱斌订立《劳动合同》，合同期限自2013年9月1日起至2014年8月31日止。2013年11月朱斌工作考勤卡显示其当月在岗工作，原告向其发放了9月份工资。另查，朱斌未参加社会保险。
2013年11月26日7时26分许，朱斌驾驶摩托车与案外人碰撞发生交通事故受伤，因颅脑外伤不治死亡。珠海市公安局交通警察支队金湾交警大队作出《道路交通事故认定书》［粤公交认字（2013）第00120号］认定：事发道路位于珠海机场高速鸡啼门特大桥路段，尚处于试运营状态。朱斌驾驶摩托车进入禁止摩托车驶入的道路行驶，违反（参照）《中华人民共和国共和国道路交通安全法》第三十八条之规定，是导致事故发生的次要过错，应负事故的次要责任。
2013年12月27日，朱斌妻子罗淑琴向被告申请工伤认定并提供《劳动合同书》、朱斌工资条、2013年11月的考勤卡、朱斌上下班路线图、《道路交通事故认定书》、《居民死亡医学证明书》。并向原告送达了《调查（举证）询问通知书》，原告未向被告提供相关证据。被告于2014年1月6日受理，经调查核实涉案相关事实，于2014年2月28日作出《工伤认定决定书》［金人社工决字（2014）0138号］认定：朱斌在上班途中，受到非本人主要责任交通事故致重型颅脑外伤死亡，根据《广东省工伤保险条例》第九条第六项的规定，认定朱斌因工死亡。原告珠海圣诺电子设备有限公司不服该工伤认定，向本院提起本案诉讼。
本院认为，被告珠海市金湾区人力资源和社会保障局根据《广东省工伤保险条例》第五条第二款的规定，具有负责本行政区域内工伤保险工作的主体资格，受理工伤认定申请并作出工伤认定决定属于其职权范围。
本案中，被告根据当事人朱斌与原告之间订立的劳动合同、朱斌2012年11月的考勤记录、工资条，综合认定原告为朱斌用人单位，原告在工伤认定程序及本案诉讼程序中未提出反证否定劳动关系，其主张与朱斌不存在劳动关系，与事实不符合。《工伤认定决定书》就此认定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。
本案中，朱斌驾驶摩托车进入禁止驶入的高速道路于上班途中发生事故，该行为违反道路交通安全管理法规，但《工伤保险条例》及《广东省工伤保险条例》均未将此行为作为不得认定工伤的情形。根据《广东省工伤保险条例》第九条第六项的规定，其对于交通事故造成的伤害是否为工伤，其分界是根据伤亡职工在事故中承担的责任来划分的，即通过责任结论影响工伤认定的。本案朱斌驾驶无号牌车辆、驶入禁行道路行为的违法行为已经作为事故定责因素予以考量。综上，本院认为原告主张以行为的违法性否定工伤认定结论，缺乏法律依据，被告就此适用法律正确，本院予以支持。
关于朱斌所遭受的事故是否符合《广东省工伤保险条例》第九条第六项的规定的“上班途中”。本院认为朱斌是为了上班目的才驶入出事道路，该路径是朱斌一段时间内往返于居住地与住所之间惯常行走路线，经交通事故书确认该道路已处于试运营状态，应当视为合理合法之路线，被告认定朱斌于“上班途中”发生事故，事实清楚，适用法律正确。
至于本案造成朱斌死亡的事故是否属于《广东省工伤保险条例》第九条第六项的规定的“交通事故”的问题。本院认为交警部门制作的《道路交通事故责任认定书》认定事路段处于试运营状态，即已允许社会机动车通行，朱斌驾驶机动车上路行驶发生事故，属于《广东省工作保险》条例第九条第（六）项中规定的“交通事故”，被告对此认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告珠海圣诺电子设备有限公司的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告珠海圣诺电子设备有限公司负担。
如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 伏 峰
代理审判员 程 怡
人民陪审员 余春媛
二〇一四年十二月九日
书 记 员 李雯菲