四川省江安县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）江安刑初字第79号
公诉机关四川省江安县人民检察院。
被告人张某，男，1983年6月18日出生于四川省筠连县，汉族，中共党员，大学本科，四川省江安县卫生执法监督大队监督二科科长。因本案于2015年3月26日被取保候审。
辩护人涂建强，四川蜀南律师事务所律师。
江安县人民检察院以江检刑诉（2015）70号起诉书指控被告人张某犯玩忽职守罪，于2015年5月22日向本院提起公诉，期间，2015年8月13日建议本院延期审理进行补充侦查，并于2015年9月12日补充侦查完毕建议恢复法庭审理。本院受理后依法适用普通程序，组成合议庭，于2015年6月18日、12月9日公开开庭进行了审理。江安县人民检察院指派代理检察员陈华先出庭支持公诉。被告人张某及其辩护人涂建强到庭参加诉讼，现已审理终结。
公诉机关指控，被告人张某是江安县卫生执法监督大队科长，主要负责全县医疗卫生执法检查工作。2013年11月至2014年8月，江安县开展“整顿医疗秩序打击非法行医专项行动”，由江安县卫生部门负责组织开展专项检查，查处无证行医和医疗机构的违法违规行为，其中任务之一为以农贸市场、集市、建筑工地等人员密集场所为重点，严厉打击坑害群众利益的游医、假医。被告人张某在负责查处非法行医工作中马虎草率、敷衍塞责，导致未发现朱某某从2014年6月起就长期在江安镇东贸市场31号门市通过扎银针、拔火罐方式为他人治疗的非法行医行为。2014年9月7日，朱某某在为刘某某扎银针过程中致其死亡。指控的主要证据有证人证言、书证、现勘笔录、被告人供述、视听资料等以证明被告人张某的行为已构成了玩忽职守罪。诉请依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定予以处罚。
被告人张某对朱某某死亡的事实没有意见，但是对其工作存在一定疏忽是否构成犯罪提出意见，请求法院公正判决。其辩护人提出：1、张某积极参与打击非法行医的宣传活动，在专项活动期间办理卫生监督执法案件28件，与指控的对工作严重不负责任，工作马虎草率、敷衍塞责的事实不符。2、朱某某非法行医致人死亡系多因一果。打非行动是多部门联合打击，工商和城管对东贸市场亦有监督责任；卫监大队从未接到过群众举报，朱某某的非法行医活动较为隐蔽，不易发现；卫监大队执法人员编制严重不足，专项行动期间未聘请乡镇协管员，削弱了非法行医的监督执法力度。3、张某平时工作中积极履职，表现良好，专项行动期间存在工作不足，但2014年7月15日巡视东贸市场未发现朱某某非法行医属工作疏忽，不构成犯罪。请求法院宣告被告人张某无罪。
经审理查明，被告人张某自2012年5月20日任江安县卫生执法监督大队（以下简称卫监大队）监督二科科长。2014年张某所在的监督二科包括张某在内实有两名工作人员。监督二科的工作职责除了负责接待辖区群众的来信来访，对群众投诉举报的案件和违反卫生法律、法规的行为进行调查处理外，还负责全县的医疗卫生、传染病监督、学校卫生、消毒产品执法检查以及撰写相关工作计划、方案、总结等。2013年12月，宜宾市建立打击非法行医长效监管工作机制，实现监察、卫生、人口和计生、公安、食药监、工商、城管等多部门的衔接与密切配合。2013年11月至2014年8月，江安县开展“整顿医疗秩序打击非法行医专项行动”，成立了以县政府、县卫生局、县公安局、县食品药品监督管理局等单位组成的领导小组，下设办公室在县卫生局医政农卫股，张某系办公室成员之一。期间，张某作为监督二科科长，与监督一科相互协作配合，在负责日常性工作的同时要加大力度组织落实好辖区内打击非法行医专项行动的工作任务，确查处了属于专项活动打击任务的违法违规案件28件，包括非法行医6件，坐堂行医3件，超范围执业1件，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作4件，跨点执业14件，其中张某参与了24件。2014年，作出卫生监督意见书44份。2014年6月至9月期间，朱某某在江安县江安镇东贸市场31号门市通过扎银针、拔火罐方式从事非法行医活动。7月15日，张某等四人到东贸市场进行了巡查，未发现朱某某非法行医。9月7日，朱某某为刘某某扎银针治疗致其死亡。
上述事实，有经当庭举证、质证并经庭审以下证据证实：
1、江安县检察院线索登记表、立案决定书，证实2015年3月23日，江安县检察院在工作中发现朱某某在江安县江安镇用银针诊疗造成一就诊人员死亡，江安县卫生执法监督大队监督二科科长张某涉嫌玩忽职守犯罪。3月25日，检察机关依法立案侦查。
2、勘验检查笔录及视听资料，证实案发现场位于江安县江安镇东贸市场，由青云街和东贸巷两条主街构成。街面宽约六米，两侧门市均有防雨棚从屋檐延伸出，长度约2.3米。防雨棚下有各门市摆的摊位约占两米，实际供人通过有效街面约两米。朱某某指认了摆摊行医的位置是江安镇东贸巷31号，该门市宽3米，门市外延出的水泥斜面长约两米，朱某某用广告纸摆有一摊位，广告纸长约1.8米，宽约0.6米，摆放待有出售的按摩器、火罐等。朱某某给人看病在门市的临街室内，室内左侧偶尔摆放有西瓜，两侧放有胶凳用于待治疗群众休息。
3、投诉材料，证实刘某甲、刘某乙、刘某丙向江安县反渎局反映朱某某非法行医致其父亲刘某某死亡，作为具有监督管理职责的江安县卫监大队未履行法定职责，应追究渎职责任。
4、江安县人力资源和社会保障局文件江人社干（2011）20号关于录用张某、胡某某等五名同志为参照公务员法管理工作人员的通知、江安县卫生执法监督大队江卫监（2012）9号文件，证实张某同志于2011年4月25日被录用为参照公务员法管理工作人员，安排到红桥卫生执法监督站工作。2012年5月20日被任命为江安县卫生执法监督大队监督二科科长。
5、江安县机构编制委员会关于印发《江安县卫生执法监督大队机构编制方案》的通知、中共江安县委机构编制委员会关于划转江安县卫生执法监督大队编制的通知和江安县卫监大队情况说明，证实2008年，江安县卫生执法监督大队内设办公室、监督一室、监督二室，设水清、红桥、夕佳山三个卫生执法监督中队。监督二室负责辖区内（江安镇、怡乐镇）医疗卫生等工作。2008年，江安县卫生执法监督大队核定行政执法编制24名（其中派出3个中队行政执法编制14名）。设大队长1名，副大队长1名，中层领导职数3名，派出机构各设中队长1名。2011年，划转江安县卫生执法监督大队和下设站执法类事业编制9名到江安县食品药品稽查执法大队及下设中队。2014年卫监大队实有在岗职工12人。
6、江安县卫生执法监督大队江卫监（2014）2号关于进一步明确江安县卫生执法监督大队职能及岗位职责的通知，证实监督二科主要负责指定区域的医疗卫生、传染病监督、学校卫生、消毒产品执法检查等工作；负责撰写相关工作计划、方案、总结，负责接待辖区群众的来信来访，对群众投诉举报的案件和违反卫生法律、法规的行为进行调查处理。科长职责是在大队长（副大队长）领导下，负责主持本科室全面工作。包括具体负责相关文件要求的贯彻实施、意见的制定、工作实施情况的总结上报；负责拟定全县公共场所卫生、医疗市场卫生、学校卫生等卫生监督工作计划，并组织实施；负责卫生许可的现场审查、验收、经常性卫生监督和执法检查；依法对县内各种非法行医活动的行为进行查处和打击。
7、《卫生部关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》，证实卫生监督执法人员编制参照辖区每万名常住人口配合1-1.5名卫生监督员的标准。
8、江安县卫生局关于进一步完善卫生监督协管服务工作的通知和关于聘用卫生监督协管员的通知，2012年3月27日，江安县18个乡镇各聘请了三名卫生监督协管员协助做好辖区内的食品安全综合协调和卫生监督工作。每次聘用期为两年。
9、宜宾市监察局、宜宾市卫生局、宜宾市人口和计划生育委员会、宜宾市公安局、宜宾市食品药品监督管理局、宜宾市公安局、宜宾市城管执法局宜卫办发（2013）527号关于印发《关于建立宜宾市打击非法行医长效监管工作机制的意见》的通知，证实2013年12月，为加大非法行医工作力度，实现卫生、人口和计生、公安、食药监、工商、城管等部门的衔接和密切配合，经全市打击非法行医专项行动联席会议研究决定，建立宜宾市打击非法行医长效监管工作机制，按照属地管理原则，明确责任分工。卫生部门、人口计生部门、公安部门、食品药品监督管理部门、工商部门、城管部门、驻宜部队、监察部门根据职责和法律规定应做好“打非”工作。其中，明确了卫生部门查处非法行医违法行为；人口计生部门会同卫生等部门共同做好“两非”的打击工作；食品药品监督管理部门负责对无证经营药品行为的查处；工商部门要会同卫生部门取缔未取得《医疗机构执业许可证》和《营业执照》而擅自执业的行为。城管部门要协同做好街头非法义诊和流动非法行医的监管。卫生、人口和计生、公安、食药监、工商、城管等部门定期不定期开展联合打击行动。
10、江安县卫生局、江安县人口和计划生育局、江安县公安局、江安县食品药品监督管理局江卫行（2013）256号文件关于印发《江安县进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动实施方案》的通知、《江安县卫监大队关于进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动实施方案》，证实江安县成立了以县政府、县卫生局、县公安局、县食品药品监督管理局等单位的领导小组，下设办公室在县卫生局医政农卫股，张某系办公室成员之一。按照上级要求，要严厉打击无证行医行为，卫生部门根据职责分工和专项行动工作任务，组织开展专项检查，查处无证行医和医疗机构的违法违规行为。在2014年1月至8月，对重点地区、重点领域加大执法力度，深入持续打击非法行医。工作任务包括严厉打击擅自开展诊疗活动的“黑诊所”；以农贸市场、集市、建筑工地等人员密集场所为重点，严厉打击坑害群众利益的游医、假医；查处擅自从事医疗美容诊疗活动的单位和个人；查处擅自聘用医师或非医师坐堂行医行为；严厉打击假冒军队医疗机构、医务人员开展诊疗活动的行为；查处医疗机构将科室出租和承包、聘用非卫生技术人员行医、超出登记范围开展诊疗活动、查处未取得专项技术执业许可开展诊疗活动、违法发布医疗广告的行为；严肃查处非医学需要的胎儿性别和选择性别的人工终止妊娠的行为。该专项行动中，卫监大队成立了领导小组，下设办公室在监督二科，具体组织实施全县打击非法无证行医专项行动、信息收集上报和工作总结上报等工作，张某系办公室成员。
11、2014年卫生监督工作日志，证实该工作日志记录了监督二科2014年执法监督工作的概况。2014年2月17日、3月25日、6月12日、7月15日、9月12日到东西贸易市场进行过检查。7月15日，张某、王某某、薛某、胡某某四人到东西贸易市场打击非法行医。
12、卫生执法监督大队证明材料及卫生监督意见书，证实卫监大队在2013年9月至2014年8月打击非法行医专项整治期间，共查处违法违规案件28件，包括非法行医6件，坐堂行医3件，超范围执业1件，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作4件，跨点执业14件。其中张某办理了24件。2014年作出了44份卫生监督意见书。
13、照片，证实了江安镇东贸市场东贸巷逢场天的拥挤情况以及张某在“打非专项行动”中宣传和打击非法行医的情况。
14、本院（2015）江安刑初字第37号刑事判决书，证实朱某某因非法行医罪于2015年4月7日被本院判处有期徒刑十年。
15、江安县卫生和计划生育局情况说明，证实在打击非法行医专项行动期间，从未接到过有关东贸市场朱某某游医进行非法行医活动的电话或书面举报，也没有接到相关部门的案件移送和报告。张某平时表现较好，认真履行工作职责，与该游医素不相识，没有非法利益关系和亲属关系。
16、证人刘某丁证言，证实她的父亲刘某某于2014年9月7日在江安县江安镇东街农贸市场被一个无医生资格的人扎银针扎死了。她到检察机关反映江安县卫生执法监督大队工作不负责，没有进行制止或查处，要求追究责任。
17、证人朱某某证言，证实她在江安镇东街东贸巷一门市租了一个位置针灸，没有医师从业资格证，自2014年6月底至2014年9月7日期间每天上午八点到下午六点都在从事针灸诊疗活动，期间没有人来干涉过，也没有执法人员来检查过。
18、证人何金华证言，证实一个女的在江安镇东街农贸市场一挂有卖茶叶招牌门市摆摊扎银针，没有摆招牌、证件和执照，在门市门口用塑料纸铺在地上摆有火罐和银针，门市内给人治疗。何金华在那里扎银针有十几次，每次去那个女的都在，而且有很多人等着治疗，普通群众在街上过是能够发现的。没有听说有人去检查过。
19、证人谢某、涂某某、胡某甲、涂某甲、覃某某、王某某、刘某证言，证实谢某将江安镇东贸巷31号门市转租给了朱某某，摊位费是摆一天收一天。涂某某、胡某甲、涂某甲、覃某某、王某某、刘某是该门市临近的业主。朱某某大概自2014年7月在东贸巷31号摆摊给人扎银针拔火罐有两个多月，每天都在，早上七八点钟来下午五六点钟走，生意比较好。门市外摆着一块塑料布，上面摆了电疗器、写有联系电话及治疗项目，治疗是在门市内。没看到有行政执法人员来检查过，一般的行人走过都是能看得见的。
20、证人黄某某、曹某某证言，证实黄某某、曹某某在2015年3月24日参与了江安县检察院组织的现场勘验。朱某某指认了摆摊的具体位置。如果从东贸巷经过，能看到门市门口及里面的情况和治疗工具、群众治疗的情况。
21、证人王某某、胡某某、薛某证言，证实王某某是江安县卫监大队监督一科科长，胡某某、薛某是一科工作人员。监督二科负责医疗卫生等，科长是张某。监督一科与监督二科是协作关系，因卫监大队人员少编制不齐，工作都是一起干，只是根据分工牵头部门有区别。打击非法行医是去年的专项工作之一，监督二科负责组织落实，王某某、薛某和胡某某配合工作，专项检查工作一般都是按照上级文件要求执行。根据卫生监督日志记载，2014年7月15日，他们检查了东贸市场包括青云街、东贸巷，检查工作一般就是围绕街道巡视一遍，有就打击。他们检查时没有发现东贸市场有以扎银针拔火罐方式给人治病的，可能是因为人流拥挤没有看到，有可能是被对方先发现进行了隐匿等多种原因。因他们没接到举报，所以就没重点检查，但他们是履职了的。王某某、胡某某还证实他们的工作包括专项检查和常规检查，每年都会制定大概的年度工作计划，但没有具体日期行程安排，无固定频次要求，实际中的执法监督检查一般都是不定期的。
22、证人华某、刘某丁证言，证实华某和刘某丁是江安县卫监大队监督二科工作人员，张某是监督二科科长，2014年刘某丁请了产假。监督二科负责医疗卫生执法监督等工作，科长负责组织实施，两个科之间相互协作，分工不分家，只是牵头部门不同。工作包括专项检查和常规检查，但是专项工作也是常规工作的一个部分，只是突出了某一时期某一板块。每年目标任务下达后，各个科室根据职责范围和工作安排自由组织，没有固定时间和地点的随机检查，也没有频次的硬性要求，检查方式是巡视，人员不够就请其他科室协助。监督检查工作日志、视频、图片、监督检查意见书都能反映执法监督检查工作，都是真实的，他们都是履职了的。华某还证实，2014年开展了打击非法行医专项工作，由监督二科牵头，监督一科配合，干的工作比登记在监督日志上的要多得多，也重点关注了专项工作。
23、证人张某甲证言，证实张某甲是江安县卫监大队副大队长。内设监督一科、二科，监督二科负责医疗卫生监督等工作。执法监督检查包括专项检查和常规检查，检查的方式就是绕一圈巡视。专项工作都是按照上级文件要求执行，没有具体时间安排就按日常工作开展。常规检查是根据年初大概的工作计划开展，没有具体的日期行程安排，实际的执法监督检查一般都是不定期的，由科室负责人具体安排并组织实施。卫监大队的人员一直都不够，但是人员够与不够工作都要开展，科室之间相互配合着干。2014年开展了打击非法行医专项活动，开展的执法监督检查工作有工作日志、监督检查意见书等记录，都是真实的。还证实，他们没有接到过关于朱某某的任何举报，他们是完全履职了的。
24、证人罗某某证言，证实罗某某自2008年至2014年10月任江安县卫监大队大队长。内设监督一科、二科，虽编制上有执法中队，但是实际上没有人员配备。监督二科负责全县18个乡镇的医疗卫生执法监督工作等，负责人是张某，工作人员刘某丁和杨某在2014年休产假。医疗市场的执法监督工作主要包括专项行动、日常监督、投诉举报的查处，由监督二科牵头，监督一科配合。因工作较多，人员少，没有频次要求和定期检查，依工作安排具体确定。2014年开展了打击非法行医专项行动，期间，没有发现朱某某非法行医，也没有人汇报或者群众举报朱某某非法行医。执法监督工作有工作日志予以记载。且是真实的。还证实，张某是尽心尽职的，但是因为执法人员少、工作面宽，没有发现朱某某非法行医存在客观原因。
25、被告人张某供述，证实他是江安县卫监大队监督二科的科长，工作人员有刘某丁、杨某、华某，但是刘某丁、杨某先后休产假。他的工作除了负责牵头组织落实监督二科的工作职责，还要接受领导安排的临时性工作和协助监督一科。虽然人员少，但是他们的工作都是分工不分家，监督一、二科的工作都是相互协作、配合的，没有出现过因人员少就不能开展工作的情况。监督二科管辖18个乡镇的医疗卫生监督执法等工作。他们开展执法监督一是根据自身工作职责开展，二是根据上级安排的专项工作或者其他。有专项工作或者群众举报的就重点查处，其他就是日常的执法监督工作。因执法监督检查工作的特殊性，执法监督检查无固定时间、无频次要求，根据计划的工作阶段再确定检查的方向和时间段。他们巡视都采取沿街向前看，左右看进行巡视。2014年的专项工作就是打击非法行医，他们也是严格按照文件执行的，根据文件规定、卫生部门的委托和单位内部工作职责，查处无证行医和非法行医就应该他负责组织落实。根据监督日志记载，2014年7月15日他们到东西贸易市场。监督日志是真实的，他们肯定是巡查到了整个贸易市场的街面。自2014年6月至2014年9月，没有发现朱某某的非法行医行为，也没有接到过群众的投诉和举报。他们应该做的工作都已做了，履职是到位的，没有发现朱某某非法行医的原因是多方面的。
26、户籍信息，证实张某在案发时系成年人，已达应负完全刑事责任年龄。
本院认为，公诉机关指控被告人张某工作严重不负责任，不认真履职，致一人死亡，构成玩忽职守罪与审理查明的事实和证据不符，本院不予支持。理由如下：
一、现有证据足以证明被告人张某认真履行了职责。张某在担任江安县卫生监督大队监督二科科长期间，管辖全县18个乡镇的医疗卫生等板块工作，并结合专项行动开展工作。在专项行动期间，监督二科包括科长在内仅有两名同志在岗的情况下，与监督一科相互协作配合，坚持日常执法监督工作的同时，张某按照专项行动的要求组织开展了宣传和打击活动，查处了属于专项活动任务的非法行医、坐堂行医、超范围执业、使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作、跨点执业等违法违规案件28件，作出卫生监督意见书44份，为规范医疗秩序作了积极努力，在其能力范围内履行了牵头落实的工作任务，且大部分的执法监督工作都是其亲自带队检查，依法对县内各种非法行医活动的行为进行查处和打击，已完全认真依法履行了作为一个部门负责人应该履行的职责。
二、查处和打击非法行医活动是多部门的联动执法工作。张某所在的监督二科虽负责打击非法行医，但仅是其工作职责之一。一是根据《江安县卫生执法监督大队职能及岗位职责的通知》、《江安县进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动实施方案》的规定，以农贸市场、集市、建筑工地等人员密集场所为重点，严厉打击坑害群众利益的游医、假医活动只是查处非法行医的工作任务之一，打击非法行医又仅是张某负责的医疗卫生工作的一部分，且张某所在的监督二科还要负责接待辖区群众的来信来访，对群众投诉举报的案件和违反卫生法律、法规的行为进行调查处理，负责指定区域传染病监督、消毒产品执法检查等工作，负责撰写相关工作计划、方案、总结等。专项行动中，未明确对全县集贸市场的巡查是张某及其工作部门的日常性工作。二是开展打击非法行医专项行动期间，《关于建立宜宾市打击非法行医长效监管工作机制的意见》的通知中提出要实现卫生、人口和计生、公安、食药监、工商、城管等部门的衔接和密切配合，建立多部门联动的打击非法行医长效监管工作机制。此外，根据《江安县进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动实施方案》的规定，成立了以县政府、县卫生局、县公安局、县食品药品监督管理局等单位组成的领导小组，张某只是成员之一，没有统筹全县各单位联合打击非法行医的权限，而只能在其职权范围内依法履行职责。且该实施方案中从职责分工看，卫生部门负责组织专项检查，查处无证行医和医疗机构的违法违规行为，但就如何在该重点场所开展专项检查工作，并未制定和落实如人员安排、巡查方式、时间和频次等方面的工作制度，也未将全县集贸市场的巡查工作落实为张某及其工作部门的专项职责。张某及其工作部门在人少事多的情况下，客观上不可能对全县的集贸市场采取日常巡查的方式作为查处和打击非法行医行为的日常性工作。打击非法行医是多部门的联动行动，朱某某自2014年6月起在江安镇东贸市场非法行医，未有群众、部门的举报，说明有关部门亦未发现，并非张某主观上工作严重不负责任而导致。
三、朱某某非法行医致人死亡的这一损失后果与张某履行职责之间不具有刑法意义上的因果关系。根据查明的事实，虽然朱某某从2014年6月至9月期间在江安镇东贸市场摆摊进行非法行医活动，但作为负责人的张某及其工作单位，从未接到过有关群众、部门的举报，故对朱某某的非法行医行为及后果具有不可预见性。同时，全县集贸市场的巡查并非张某及其工作部门的唯一工作，未发现朱某某的非法行医违法行为，与张某所在的工作部门的人员配备、工作范围及职责不明确、制度不完善密切相关。且7月15日巡视东贸市场的四名工作人员，均未发现朱某某非法行医。2014年9月7日，朱某某非法行医致刘某某死亡系多因一果。
根据玩忽职守犯罪的构成要件，国家机关工作人员违反工作纪律、职责和义务，对工作极端不负责任，不履职或不正确履行职责而造成国家和人民利益遭受重大损失的行为，构成玩忽职守罪。综上，张某在工作中认真履行了职责，且朱某某非法行医致人死亡的这一损失后果与被告人张某履行职责之间不具有刑法意义上的因果关系，故张某的行为不构成玩忽职守罪。对被告人张某的辩护人提出张某的行为虽存在工作不足，但不构成刑事犯罪的辩护意见，本院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第二项：“依据法律认定被告人无罪的，应当作出无罪判决”的规定，判决如下：
被告人张某无罪。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向四川省宜宾市中级人民法院提出上诉或抗诉。书面上诉或抗诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李红梅
审 判 员 任晓玲
代理审判员 朱 琳
二〇一五年十二月九日
书 记 员 万加强