安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行终字第00015号
上诉人（一审原告）：汪黄让。
委托代理人：徐炜，安徽皖激扬律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：潜山县公安局，住所地安徽省潜山县梅城镇皖潜大道0039号，组织机构代码00312830-9。
法定代表人：蒋建中，局长。
委托代理人：蔡向阳，该局法制大队大队长。
委托代理人：刘冠群，该局法制大队副队长。
一审第三人：徐华梁。
委托代理人：黄波，安徽皖激扬律师事务所律师。
上诉人汪黄让因其诉潜山县公安局治安行政处罚一案，不服安徽省潜山县人民法院（2014）潜行初字第00023号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月9日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人汪黄让的委托代理人徐炜和被上诉人潜山县公安局的委托代理人刘冠群、第三人徐华梁的委托代理人黄波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
汪黄让在一审起诉称：一、被告作出具体行政行为时认定事实不清，作出处罚决定的主要证据不足。自2011年起，原告受雇于吴胜勤在其承包的农田里干农活，受其指派每年都要将田里多余的草烧掉。2013年12月11日上午11时许，原告在田间将多余的一堆草烧掉后将火扑灭就回到家。烧火的地方距离徐华梁香菇场有二百多米，中间隔有两块田及一个沟。原告是上午11点将火灭之后才离开的，徐华梁香菇场起火是在下午3点多。从时间和空间上来看，该香菇场起火不能排除其他因素。被告认定原告失火的证据缺乏确定性和唯一性。潜山县公安消防大队虽然对起火原因作出系“农田火蔓延引起塑料大棚起火”，但并没说明农田火系由原告烧草引起。二、潜山县价格认证中心所做的鉴定结论不具有真实性和合法性。潜山县价格认证中心所做的火灾物品损失均系徐华梁单方所报，各种物品损失的品牌、型号、规格、数量和价格全是徐华梁口头陈述，材料亦是徐华梁单方提供，内容没有经任何第三方的审核、质证和认可。鉴定结论所依据的材料不具有真实性和客观性。据此认定徐华梁火灾所受的损失有失公允。三、被告作出处罚时程序违法。被告在作出行政处罚时未履行事先告知义务，违反了公安机关办理行政案件程序规定，剥夺了原告的陈述权和申辩权，所作处罚无效。综上，被告作出的潜公（余井）行罚决字（2014）第502号行政处罚决定认定事实的主要证据不足，处罚显失公正，应予撤销。
一审法院认定：第三人自1996年始在余井镇余井村下街组租赁土地种植大棚蘑菇，该地周围农田均为枞阳吴胜勤（音）承包耕种，原告自2011年始长年为其打点农活。2013年12月11日上午7：30分左右，原告到大棚东南方向的田里搭田埂；9点左右，为方便来年耕种，原告从三处点火烧田里稻草；11点左右，原告将田里明火扑灭后回家。当日14：30分左右，第三人大棚起火，当时正在余井街上办事的第三人接到工人报告后立即返回，并报警。潜山县公安消防大队接警后迅速出动官兵赶赴现场予以处置。该大队经现场勘验和调查取证，于2014年1月10日作出潜公消火认字（2014）第0001号《火灾事故认定书》，认定起火原因系农田火蔓延引起塑料大棚起火。2013年12月12日，潜山县公安局余井派出所以治安管理案件“失火”案由立案查处。该所经调查取证并依据潜山县公安消防大队认定的起火原因，认定：失火处周围当时无其他火源。失火系原告在第三人经营的蘑菇基地附近农田中烧除田间稻草所点燃的农田火蔓延引起，致第三人蘑菇棚内蘑菇、机械等物品及8.6万元人民币现金被烧毁。2014年1月20日及2014年4月2日，潜山县价格认证中心分别作出潜价证鉴（2014）3号、20号价格鉴定结论，讼涉火灾第三人被烧毁物品（不含人民币）损失价值为430990元。被告依据《中华人民共和国消防法》第六十四条第（二）项的规定，于2014年8月26日作出潜公（余井）行罚决字（2014）第502号行政处罚决定，对原告予以行政拘留十日（因病停止执行）。原告不服，致讼。
一审法院认为：原告在第三人蘑菇基地旁田间焚烧稻草，离开后因田火蔓延引起基地内塑料大棚起火，造成第三人较大的财产损失，危害了公共安全，依法应当予以行政处罚。被告依据《中华人民共和国消防法》第六十四条第（二）项之规定，于2014年8月26日作出的潜公（余井）行罚决字（2014）第502号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，量处适当，办理程序虽有些微瑕疵，但并没有损害相关当事人合法权益之处，该决定依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告潜山县公安局于2014年8月26日作出的潜公（余井）行罚决字（2014）第502号行政处罚决定。案件诉讼费50元，由原告汪黄让负担。
汪黄让上诉称：一、被上诉人作出具体行政行为时认定事实的主要证据不足，一审法院予以确认属于认定事实错误。（一）公安机关提供的现场方位示意图已经明确农田在东，大棚在西。如果是农田火蔓延的话，那么一定是从东往西蔓延。但被上诉人提供的2013年12月12日现场勘验笔录中“专项勘验”记载的确是“火是从西往东蔓延的”。一个字的错误可以认为是笔误，但如此明确的方位性描述文字把它理解为笔误那是无论如何也说不过去的。（二）没有任何证据证明被上诉人履行了事先告知义务。公安机关办理行政案件程序规定中记载了明确的送达方式，对当事人拒收法律文书的，可以录音或录像。没有规定可以拍照。而且无论录音或录像都必须有见证人在场。二、一审判决适用法律错误。公安机关办理行政案件程序规定确定了公安机关办理行政案件期限不超过一个月，需要延长的应报经上一级公安机关负责人批准。行政诉讼法第三十四条规定了“被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。故被上诉人在一审中逾期提供“延长办案审批表”应视为没有证据证明被上诉人办案已经审批延长这一事实。退一步而言，“延长办案审批表”上批准机关是潜山县公安局，亦系被上诉人自身，不属于“上一级公安机关”。公安派出所作为一级独立执法机构的权限仅限于警告和较小数额的罚款。就此两类处罚的上一级公安机关可以理解为县公安局。其他处罚派出所必须以公安局的名义作出，上一级公安机关就应为设区的市一级公安机关。综上，诉请二审法院撤销安徽省潜山县人民法院（2014）潜行初字第00023号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
潜山县公安局二审辩称：一、上诉人诉被上诉人作出具体行政行为的主要证据不足及一审法院认定事实错误不属实。（一）被上诉人2013年12月11日对火灾现场进行了勘查，并制作了现场勘验笔录，2013年12月12日现场勘验笔录中专项勘验记载“火是从西往东蔓延的”，系现场勘验笔录制作者笔误，现场勘验方位示意图及现场照片能证明火蔓延的位置和方向是从东往西蔓延，2014年1月10日潜山县消防大队火灾事故认定书认定起火原因系农田火蔓延引起塑料大棚起火，专项勘验记载“火是从西往东蔓延的”存在笔误，不属上诉人所称的本案主要证据不足。（二）对上诉人作出处罚决定前，被上诉人于2014年8月11日16时依法告知了上诉人对其作出处罚的事实、理由和依据，并告知了上诉人依法享有的权利，上诉人拒绝签字，被上诉人办案单位民警已在告知笔录注明，且已拍照予以固定。上诉人所称《公安机关办理行政案件程序规定》规定的送达方式中对当事人拒收法律文书的，可以录音或录像，是指适用公安机关送达法律文书。《公安机关办理行政案件程序规定》规定，适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。因此事先告知只是作出行政处罚的程序，应制作行政处罚事先告知笔录，而笔录不属法律文书，不需要向上诉人送达，即便是法律文书送达，当事人拒收法律文书的，录音或录像也属可选择性，不是必须进行的。二、一审法院适用法律正确。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。被上诉人办案单位办理该案时已经依照该规定办理了延长办案期限审批手续，并将该手续交给了一审法院，且经过法庭质证，证据合法有效。《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款明确规定“本规定所称的公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体的公安机关业务部门以及出入境边防检查站”。《公安机关执行﹤中华人民共和国治安管理处罚法﹥有关问题的解释》第十二条规定“公安派出所承担的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属的县级以上公安机关负责人批准。”此案的办案单位为余井派出所，被上诉人为上级公安机关，延长办案期限审批应为被上诉人。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决理由充分，请二审法院依法维持原判决，驳回上诉。
一审第三人徐华梁二审述称：一审认定事实正确，适用法律正确，请驳回上诉，维持原判。
潜山县公安局向一审法院提举的证据材料为：
1、潜公（余井）行罚决字（2014）第502号行政处罚决书，证明被告依法作出讼涉具体行政行为；2、汪黄让询问笔录；3、徐华梁、严翠珍询问笔录；4、朱月琴、汪寿平、谢金凤、朱双云、王建国询问笔录；5、叶波、朱晓苏询问笔录；6、潜山县公安局消防大队《火灾事故认定书》及讼涉火灾事故认定案卷材料；7、现场勘验笔录及附件；8、潜山县价格认证中心潜价证鉴（2014）3号文及附件、潜价证鉴（2014）20号文及附件；9、中国人民银行潜山县支行货币金钱股出具的《证明》；10、客户单、人民币关联单及兑换实施细则；11、汪黄让辨认记录、严翠珍辨认记录；以上证据证明讼涉火灾发生、发展过程及造成的后果。12、受案登记表、110接处警日报、接处警情况登记表、《鉴定意见书》、行政处罚告知笔录、送达回执、传唤证、到案经过情况说明，证明办案程序合法。13、户籍证明，证明原告身份情况及前科记录。14、建议停止执行拘留通知书，证明对原告行政处罚的执行情况。15、法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等相关条款。被告于2015年1月6日向本院补充递交《延长办案期限审批表》，证明因案情重大、复杂，办案单位呈报延长办案期限并予以批准；该案承办人认为此件系内部呈报件，与案件关联性不大，故未在法定期限内一并递交。
汪黄让向一审法院提举的证据材料为：
1、身份证复印件，证明原告身份信息；2、潜公（余井）行罚决字（2014）第502号《行政处罚决书》，证明被告作出讼涉具体行政行为。
徐华梁向一审法院提举的证据材料为：身份证复印件，证明徐华梁身份信息。
上述证据均已随卷移送本院。
本院于2015年3月9日公开开庭审理本案时，被上诉人、一审被告均不申请对对方及上诉人向一审法院提交的证据进行复核。上诉人申请对被上诉人提供的2013年12月12日潜山县公安消防大队制作的现场勘验笔录进行复核，该现场勘验笔录的记录人万长剑出庭作证。万长剑陈述：该现场勘验笔录中“专项勘验”记载的“火是从西边往东边蔓延的”系笔误所致，真实记载应该是“火是从东边往西边蔓延的”，并向法庭出具了潜山县公安消防大队2015年2月9日制作的笔误更正情况说明一份。经审查，本院认为，结合本案其他证据及万长剑的陈述，能够确认该现场勘验笔录存在上述笔误。经审查，本院认为一审法院已随案移交的证据可以作为定案依据，对一审判决认定的案件事实，予以确认。
综合上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，并结合本案的相关证据和事实，本案二审争议的焦点是，被上诉人作出的潜公（余井）行罚决字（2014）第502号行政处罚决定是否合法及一审判决是否正确。
本院认为：《中华人民共和国消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”潜山县公安消防大队经过调查，于2014年1月10日作出火灾事故认定，对起火原因认定为：农田火蔓延引起塑料大棚起火。《中华人民共和国消防法》第七十条规定：“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。”《中华人民共和国消防法》第六十四条第二款：“违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：（一）…；（二）过失引起火灾的”。潜山县公安局经过调查取证，结合潜山县公安消防大队作出的火灾事故认定，对上诉人作出行政处罚具有事实依据，故对上诉人称“被上诉人作出具体行政行为时认定事实的主要证据不足，一审法院认定事实错误”的上诉理由不予支持。
《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第（二）项规定“被处理人拒绝签字的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明。”潜山县公安局提供的行政处罚告知笔录虽然没有上诉人的签名，但有办案民警注明并签名，并有照片为证。因此，尽管处罚告知笔录上没有上诉人本人的签字，但潜山县公安局并没有违反法定程序。故上诉人称“没有任何证据证明被上诉人履行了事先告知义务”的上诉理由不能成立，本院不予支持。
《公安机关执行﹤中华人民共和国治安管理处罚法﹥有关问题的解释》第十二条规定：“…公安派出所承担的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属的县级以上公安机关负责人批准。”本案被上诉人虽在行政程序中办理了延长办案期限审批程序，但在诉讼程序中无正当理由逾期提供该程序证据材料，应视为没有相应证据。上述程序违法对上诉人的权利不产生实际影响，属程序轻微违法。综上，被上诉人的行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，裁量适当。虽存在程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响。故被上诉人的处罚决定不宜撤销，上诉人请求撤销处罚决定的请求不予支持，应予驳回。一审判决适用维持判决方式不当，应予纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省潜山县人民法院（2014）潜行初字第00023号行政判决；
二、驳回汪黄让的诉讼请求；
本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人汪黄让负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 刘萌乔
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项
原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判。
2、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。