湖北省宜昌市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）鄂宜昌中民一终字第00196号
上诉人（原审原告）朱圣东。
上诉人（原审原告）朱开军。
上诉人（原审原告）黄传馨。
上诉人（原审原告）黄传焱。
上诉人（原审原告）朱开芬。
以上四上诉人的共同委托代理人朱明杰，湖北前锋律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）朱开仁。
委托代理人张华春，湖北群晖律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人朱圣东、朱开军、黄传馨、黄传焱、朱开芬为与被上诉人朱开仁用益物权确认纠纷一案，不服宜昌市西陵区人民法院作出的（2014）鄂西陵民初字第01571号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2015年1月27日受理后，依法组成由审判员杨昊担任审判长，审判员邓宜华、代理审判员王明兵参加的合议庭。对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告朱圣东、朱开军、黄传馨、黄传焱、朱开芬诉称：原告朱圣东爷爷朱天忠（1913年出生，红光豆芽社成员）抗日战争时期与婆婆王喜欢结婚，婚后育有朱开金（系原告朱圣东父亲）、朱开凤（系原告黄传馨、黄传焱母亲）两名子女。1945年婆婆王喜欢在日军占领宜昌后的逃亡过程中不幸去世。随后，朱天忠与李光秀结婚，婚后育有朱开军、朱开芬、朱开仁三名子女并与朱开金、朱开凤一直共同生活、朱开金婚后育有一子朱圣东，后朱开金于1960年去世。朱开凤婚后育有两子黄传馨、黄传焱，后朱开凤于2009年去世。1979年朱天忠、李光秀因葛洲坝建设搬迁至宜昌市西陵区和平路68-9号，在豆芽社组织下以拆迁补偿自建房3间，原告朱圣东在居住过程中在朱开军的帮助下经数次改扩建，将上述房屋面积增加至220平方米，由于历史和政策的原因，上述房屋一直未办理房产证和土地证。1991年，1997年1月，朱天忠、李光秀相继去世，未立有遗嘱，原被告双方也未对上述房屋进行分割。2006年5月17日，国务院发布国发（2006）17号文件对搬迁移民进行后期扶植，原告朱圣东、朱开军及被告朱开仁由于无收入来源，经本人申请宜昌市移民局审核，上述三人自2007年起至今作为朱天忠的法定继承人每年在宜昌市移民局领取补助600元。2007年8月，在宜昌市国土资源局为上述房屋办理土地使用权证过程中，被告朱开仁采取在居委会出具证明时故意遗漏其他房屋共有权人信息并隐瞒原告朱圣东现同样在此居住这一法律事实的方式，单独以自己的名义办理了朱天忠拆迁房屋的土地使用权证（证号为040301223），上述原告对此毫不知情。2014年上述房屋面临拆迁，被告朱开仁称上述房屋归其单独所有，拆迁补偿与上述原告无关。上述原告对此持有异议于2014年9月1日赴宜昌市国土资源局查询方才知晓上述房屋土地使用权证登记情况。现五原告起诉到法院，请求法院：1、依法确认五原告对现登记于被告朱开仁名下划拨土地具有使用权（土地使用证号：宜市国用（2007）第04031223号）；2、本案诉讼费用由被告朱开仁承担。
原审被告朱开仁认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，涉及土地所有权。使用权争议的，由当事人对政府处理决定不服的，再向法院起诉。因此本案应由人民政府先行处理，不属于法院受案范围，请求驳回原告的起诉。
原审法院经审查认为，本案中原告朱圣东、朱开军、黄传馨、黄传焱、朱开芬起诉，请求法院确认五原告对现登记在被告朱开仁名下的宜市国用（2007）第040301223号划拨土地具有使用权。双方的纠纷涉及到土地使用权的确认，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有使用权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”此法条明确规定，土地使用权争议的解决以人民政府处理为起诉的前置条件，依法应当由行政部门处理，不属于法院民事案件受案范围。因此原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定，裁定：驳回原告朱圣东、朱开军、黄传馨、黄传焱、朱开芬的起诉。案件受理费80元，原告已预交，原审法院决定予以退还。
裁定后，原审原告朱圣东、朱开军、黄传馨、黄传焱、朱开芬不服原审法院上述裁定，向本院提起上诉称：一审法院认为上诉人与被上诉人之间的纠纷应先由人民政府处理，不属于人民法院的管辖范围。这是一审法院对《土地管理法》第十六条的误读，适用法律根本错误。理由具体如下：1、2007年2月8日，在国土资源部办公厅对江苏省国土资源厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函（2007）60号）中对“土地权属争议”的范围进行了明确界定：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案被上诉人已经取得了宜昌市人民政府颁发的土地使用权证，依该复函的规定本案纠纷不属于土地权属争议，不适用《土地管理法》第十六条。2、该复函的内容与《土地管理法》第十六条的规定是相互衔接的，不存在下位法与上位法相冲突的情形。从法理上讲，该复函是对《土地管理法》的行政解释，属合法的法律解释的一种，可以作为审理本案的法律依据。3、在《物权法》施行后，2007年11月28日经国土资源部第5次部务会议审议通过了《土地登记办法》。至此《土地登记规则》的规定已自然失效。因此在该复函后半部分所称的上诉人有权直接向人民法院提起行政诉讼的解纷规则已由《物权法》所创设的“异议登记制度”所代替。一审法院认为该案不属于法院民事案件受案范围与《物权法》的规定是完全相抵触的。目前本案所诉争土地使用权地下房屋已拆迁在即，若被上诉人擅自与拆迁公司达成协议，领取了拆迁补偿款，将会给上诉人造成不可挽回的损失。故请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人朱开仁当庭答辩称：请求维持一审法院的裁定。一审法院的裁定真实合法，土地管理法规定：土地所有权使用权争议，先由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。本案中当事人对土地权属提出申请后，应当由人民政府作出处理，土地权属争议首先处理部分应该是人民政府，当事人对相关政府作出的处理不服时，然后才起诉于法院。而上诉人没有经过政府直接向法院起诉，不符合规定，请求二审法院驳回上诉人的起诉。
二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据。
本院认为：根据上诉人朱圣东、朱开军、黄传馨、黄传焱、朱开芬的原审诉讼请求，可以看到双方的纠纷涉及到划拨土地使用权的确认，是属于划拨土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有使用权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”此法条明确规定，土地使用权争议的解决以人民政府处理为起诉的前置条件，依法应当由行政部门处理，不属于法院民事案件受案范围。另外参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”，可见当事人就权属争议可以向行政部门申请处理。鉴于本案争议土地为国有划拨土地，该土地具有一定的特殊性，由行政部门处理更有利于权属纠纷的解决。经合议庭评议，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 昊
审 判 员 邓宜华
代理审判员 王明兵
二〇一五年二月二十五日
书 记 员 汪 晨