广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）玉中行终字第38号
上诉人（一审被告）北流市人民政府，地址：北流市陵宁路0008号。
法定代表人招展，市长。
委托代理人冯彬，北流市法制办公室干部。
委托代理人陈锐，广西振祺律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）庞耀树。
委托代理人余新华，广西桂南律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）梁育华。
被上诉人（一审原告）庞毅。
被上诉人（一审原告）庞勇。
被上诉人（一审原告）庞敏。
被上诉人（一审原告）庞秀莲。
被上诉人（一审原告）庞瑜。
上列被上诉人之共同委托代理人梁标，广西祥泰律师事务所律师。
上列被上诉人之共同委托代理人文翠。
上诉人北流市人民政府（以下简称北流市政府）、庞耀树因与被上诉人梁育华、庞毅、庞勇、庞敏、庞秀莲、庞瑜土地行政登记纠纷一案，不服北流市人民法院2015年3月25日作出的（2014）北行初字第17号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2015年7月27日受理后，向被上诉人送达了上诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月10日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人中除上诉人北流市政府的法定代表人招展、被上诉人梁育华、庞敏不到庭参加诉讼外，其余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定如下事实：1997年1月15日北流市政府颁发北集建（1997）字第060809046号集体土地建设用地使用证（以下简称46号证），土地使用权人为庞瑞声。2013年7月庞耀树建围墙与梁育华户发生界址纠纷，双方要求政府处理，新圩镇人民政府于2013年8月29日进行调解，该行政调处程序未终结，庞耀树于2013年12月19日申请行政复议，请求撤销庞瑞声的46号证，玉林市人民政府受理后，庞耀树于2014年3月25日撤回申请，玉林市人民政府于同日作出玉政复终字（2014）第4号行政复议决定，并于2014年4月9日送达给梁育华等人，终止行政复议。复议期间，北流市政府于2014年3月21日组织梁育华等人与庞耀树举行拟撤销46号证的听证会。2014年3月26日北流市政府认定1997年1月15日核发46号证时，庞瑞声并无依法取得所登记的除建筑物占地359.60平方米以外土地使用权，且发放程序违法，遂作出北政决（2014）2号《北流市人民政府关于撤销庞瑞声北集建（1997）字第060809046号集体土地建设用地使用证的决定》（以下简称2号决定）。梁育华等人与庞耀树的土地争议案件，新圩镇政府未向北流市政府移送处理，玉林市人民政府未向北流市政府交办，庞耀树也未向北流市政府申诉、检举或控告梁育华等人侵犯其合法权益。庞耀树的北集建（1997）字第060809045号集体土地建设用地使用证（以下简称45号证）与庞瑞声的46号证是同时办理，并经实地丈量，但新圩镇国土资源管理所未找到上述两证的土地登记发证档案材料。还查明，庞瑞声与梁育华是夫妻关系，庞瑞声与庞毅、庞勇、庞敏、庞秀莲、庞瑜是父子女关系。庞瑞声于1996年病故。
一审判决认为，根据有关法律的规定，北流市政府应承担颁发46号证书事实不清，程序违法的举证责任。北流市政府作出2号决定之前，没有进行应有的事实调查、取证，仅有庞耀树、梁育华等人向复议机关提供的部分材料以及听证笔录，该证据未能证明46号证和发证行为错误，亦未能证明46号证的部分土地使用权的来源为不合法，北流市政府的证据不足以构成撤销46号证。因此，2号决定认定事实不清，主要证据不足。北流市政府虽具有自行纠错的职权，但行使该职权时应遵循保障公民合法权利的原则，依程序进行。北流市政府撤销46号证之前应告知梁育华等人所持之证被撤销的理由、事实、证据和法律依据，并应告知梁育华等人依法享有的陈述权、申辩权、质证权等，2号决定撤销梁育华等人持有的土地使用证，实质上是对梁育华等人原权利的撤销，更应有确凿的证据、程序保障，仅举行一次拟撤销46号证的听证会，不足以保障权利人的合法权益。土地行政登记发证错误，依土地登记管理规定，只有更正、吊销、注销的处置方式，无撤销方式。根据国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函，庞耀树对登记结果提出异议的，可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记或者向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或提起行政诉讼，该案不适用撤销方式。该案玉林市人民政府未交北流市政府办理，庞耀树未向北流市政府申诉或检举、控告，不具有《广西壮族自治区行政执法程序规定》第七十一条规定的条件。庞耀树是提出撤销46号证行政复议的申请者，北流市政府组织听证会，庞耀树是听证的当事人和撤销46号证的主张者，庞耀树与本案争议有法律上的利害关系，但北流市政府未将庞耀树列为当事人，遗漏了当事人。综上所述，2号决定主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。一审判决的结果是撤销2号决定。
上诉人北流市政府上诉称，事实方面，一审判决认定事实不清，上诉人作出的2号决定主要证据充分，因庞耀树认为46号证错误申请行政复议，北流市政府接到复议机关玉林市政府的答辩通知后，发现没有46号证的登记发证档案，无法提供作出46号证的证据，复议机关依法就可以撤销46号证。颁发46号证的事实不清，证据不足，违反法定程序，主要表现为：一是庞瑞声在发证之前1996年2月已经病故，1997年1月再将涉案土地登记给一个已经死亡的人不符合法律规定；二是46号证登记的部分土地在登记发证时当事人尚未取得权属，不符合登记发证的条件。46号证登记的783.75平方米土地，仅有343.24平方米是庞瑞声的原有房屋用地，其余440.51平方米是新圩镇政府于1997年10月才协调新圩村委从该村12组卢萍的承包地征来的，后来由新圩土地所在1998年7月通过处罚方式办理手续，而46号证颁发时间是1997年1月15日，当时当事人尚未取得土地权属，并且“以罚代批”的方式不能作为追认46号证权属来源的合法依据；三是46号证登记的土地与实际使用人不一致，该证有440.51平方米土地是新圩镇政府征给庞耀树开办“容山酒厂”使用的，地上建筑物是庞耀树所建和使用，46号证的颁发严重侵犯了庞耀树的合法权益，因此，2号决定认定事实清楚，主要证据确实充分，一审判决认定2号决定主要证据不足是错误的。关于程序问题，2号决定并没有违反法定程序，理由为：一是撤销当事人财产证书不属于行政处罚，不受《行政处罚法》关于告知陈述权、申辩权、听证权的限制，也没有明确的程序规定，一审判决认定2号决定程序违法没有法律依据；二是使用“撤销”概念不属于违反法定程序，广西原土地登记规定有这个术语，撤销和现行《土地登记办法》中的注销内涵相同，用撤销概念不属于程序违法；三是2号决定适用《广西壮族自治区行政执法程序规定》第七十一条是正确的，本案庞耀树向玉林市政府申请复议46号证，其性质属于“申诉、检举或者控告”，北流市政府办理复议事项过程中发现之前作出的行政行为有错误主动改正是合法的；四是2号决定不存在遗漏当事人问题，因为撤销财产权利证书的行政行为相对人仅是被撤销权利的当事人，法律文书列明该当事人则可，没有法律规定必须列上相对人之外的其他利害关系人。综上所述，46号证土地权属来源不清、主要证据不足，程序违法，并且严重侵犯了庞耀树的合法权益，应予撤销，2号决定撤销46号证事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决撤销2号决定是错误的，应予撤销。据此，北流市政府上诉请求本院撤销一审判决，维持2号决定。
上诉人庞耀树上诉称，北流市政府作出的2号决定认定事实清楚，庞瑞声没有合法的依据取得46号证登记范围内全部土地的权属，该证登记有440.51平方米土地是庞耀树1997年10月出钱征用来开办“容山酒厂”的，北流市政府工作人员由于工作失误把庞耀树的土地于1997年1月错误登记颁证给1996年已死亡的庞瑞声，未有地先发证，不但土地权属来源不清，而且发证程序严重违法。46号证登记的上述土地上的建筑物是庞耀树建造的，之后一直使用至今，46号证的颁发严重侵犯了庞耀树的合法权益。关于程序问题，2号决定并没有违反法定程序，没有侵犯被上诉人的陈述权、申辩权、听证权；2号决定也不存在遗漏庞耀树作为当事人的问题，因为庞耀树不是46号证的相对人，没有法律规定撤销该证的法律文书必须列上相对人之外的其他人。综上所述，46号证土地权属来源不清、主要证据不足，程序违法，并且严重侵犯了庞耀树的合法权益，应予撤销，2号决定撤销46号证事实清楚，适用法律正确，程序合法，一审判决撤销2号决定是错误的，应予撤销。据此，庞耀树上诉请求本院撤销一审判决，维持2号决定。
被上诉人梁育华、庞毅、庞勇、庞敏、庞秀莲、庞瑜辩称，一审判决认定事实清楚，庞瑞声户的46号证土地权属来源清楚，其中有400多平方米土地是1987年12月15日取得的，另一部分是1997年1月15日由庞耀树办理45号证和46号证时，由新圩镇政府协助解决“树声酒坊”扩大生产用地，征用新圩村村民卢萍的土地得来的，征地款除从“树声酒坊”双方合伙收入中支付部分外，另有庞毅和文翠夫妻共有财产两万元交给庞耀树统一办理登记手续。45号证和46号证是经北流市政府调查审定土地权属来源清楚、合法后颁发的，应受法律保护。2013年7月因庞耀树建围墙与梁育华户发生界址纠纷，双方要求新圩镇政府处理，在新圩镇政府调解处理过程中，庞耀树于2013年12月19日向玉林市政府申请复议，要求撤销46号证，庞耀树无理于2014年3月25日撤回复议申请，北流市政府在没有作出任何调查的情况下于2014年3月26日作出2号决定撤销46号证，2号决定认定事实不清，主要证据不足，并且严重违反法定程序。一审法院要求庞耀树提供45号证，但庞耀树无理拒不提供，庞耀树不是本案的当事人，无权以“第三人”名义参加诉讼，更无资格提起“行政上诉”，2号决定是错误的，应予撤销，一审判决撤销2号决定是正确的，应予维持。北流市政府和庞耀树提起上诉无事实根据和法律依据，上诉无理，应予以驳回。据此，被上诉人请求本院驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，一审判决所采信的证据确实，并且具备合法性和关联性，所据以认定的基本事实清楚，本院对一审判决采信的证据和所认定的基本事实予以采信和认定。
另查明，在二审诉讼中，上诉人庞耀树提供了其持有的与本案讼争土地相邻土地的《集体土地建设用地使用证》，土地证号也是北集建（1997）字第060809046号（以下简称庞耀树的**号证），而不是之前各方所说的45号证，颁发时间也是1997年1月15日。北流市政府于1997年1月15日颁发有两个证号均为北集建（1997）字第060809046号的《集体土地建设用地使用证》，一个使用权人为庞瑞声，一个使用权人为庞耀树。庞耀树的46号证登记面积为857.8平方米，庞瑞声的46号证登记面积为783.75平方米，经各方质证，两证登记土地的四至界址均清楚，从两证宗地图反映所登记的土地没有重叠情形。在诉讼中，上诉人北流市政府均提供不出庞耀树的46号证和庞瑞声的46号证的土地登记档案。
本院认为，本案中庞耀树的46号证所登记的土地和庞瑞声的46号证所登记的土地四至界址均清楚、明确，并不存在重叠情况。关于庞瑞声的46号证除原有房屋用地之外所登记的440.51平方米土地权属来源是否清楚的问题，庞耀树和北流市政府均主张庞瑞声的土地证登记的该部分土地没有土地权属来源，由于北流市政府提供不出二人土地证的土地登记档案，因此，主张该土地权属来源不清的举证责任应由北流市政府承担。鉴于北流市政府提供不出上述两证的土地登记档案，无法举证证明庞瑞声的46号证登记的土地没有土地权属来源，所以其作出的2号决定认定庞瑞声的46号证没有土地权属来源属于事实不清，证据不足。关于颁证程序问题虽然在颁证时庞瑞声已经死亡，但是由于北流市政府提供不出两证的档案材料，并不能排除庞瑞声生前就提出了土地登记申请的可能，而且宅基地的建设用地使用证应是以户为单位，庞瑞声虽然在颁证时已死亡，但是其户的权益并没有因此而消失，因此，庞瑞声的46号证颁证程序虽存在瑕疵，但并不足以构成程序违法而撤销该证的正当理由。综上所述，北流市政府作出的2号决定撤销庞瑞声的46号证事实不清，证据不足，一审判决撤销2号决定并无不当，对一审判决本院予以维持。北流市政府和庞耀树上诉无理，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人北流市人民政府和庞耀树均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞忠
代理审判员 叶春
代理审判员 吕博
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 李琴