山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第109号
上诉人（原审原告）窦武柱，农民。
委托代理人魏新建，山东明察律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人于燕，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
上诉人窦武柱因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2014）济行初字第173号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人窦武柱及其委托代理人魏新建，被上诉人省政府的委托代理人赵军、于燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案经原审法院审理查明：2014年9月15日，原告窦武柱以山东省卫生和计划生育委员会为被申请人向被告省政府提出行政复议申请。原告窦武柱在其行政复议申请书中称，因聊城市卫生和计划生育局对莘县卫生和计划生育局向莘县第三医院护士徐记平滥发医师行医证书造成原告女儿死亡的行为不予处理，原告于2014年8月2日针对该不予处理行为，向被申请人山东省卫生和计划生育委员会提出复查申请，但被申请人收到申请后，至原告提起复议申请之日一直不予复查处理，因此原告依法申请行政复议。原告窦武柱的行政复议申请事项为请求依法责令山东省卫生和计划生育委员会作出行政复查决定行为。被告山东省人民政府收到原告的行政复议申请后，经审查，于2014年9月19日作出鲁政复不字[2014]78号不予受理行政复议申请决定（以下简称《78号复议决定》），认为：申请人对山东省卫生和计划生育委员会对申请人的信访复查申请不予处理的行为不服，向省政府提起复议申请，请求责令作出复查决定，该申请依法不属于行政复议范围。申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。原告对该决定不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”原告于2014年9月15日向被告提出行政复议申请，被告经审查，于2014年9月19日作出了《78号复议决定》，程序合法。
本案中，从原告窦武柱行政复议申请的内容可以看出，原告是基于《信访条例》的规定，对山东省卫生和计划生育委员会不作出复查决定的行为不服提起的行政复议。关于山东省卫生和计划生育委员会是否应作出复查决定的问题属于《信访条例》调整的信访事项，依法不属于行政复议范围，原告应依据《信访条例》的规定主张权利。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定不予受理，认定事实清楚，适用法律正确。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告窦武柱的诉讼请求。案件受理费50元，由原告窦武柱负担。
窦武柱不服原审法院判决，上诉请求：依法撤销原审法院判决，并判令被上诉人省政府履行行政复议职责。事实与理由：上诉人应通过信访程序解决行政复查事项，但被上诉人至今没有履行任何职责，因此信访已没有任何意义，应判决被上诉人履行复议监察职责。
被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人省政府以上诉人的申请事项不属于行政复议范围为由作出《78号复议决定》，认定事实是否清楚，适用法律是否正确；2、原审法院判决是否合法正确。
针对合议庭确定的第一个审理重点，上诉人认为，被上诉人答辩称其工作机构山东省卫生和计划生育委员会对上诉人窦武柱的信访事项未进行信访复查，对上诉人的实体民事权利不产生实际影响。但信访复查属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的复议范围，是一个行政复议程序，而山东省卫生和计划生育委员会是否对当事人的实体民事权利构成侵权，是一个行政复议实体调查问题，被上诉人未进入行政复议程序，就称对上诉人实体民事权利没有实际影响，没有事实和法律依据。
被上诉人认为，上诉人的复议申请书是对山东省卫生和计划生育委员会对其信访复查申请不予处理的行为不服向省政府申请行政复议，从申请内容可以看出其是基于《信访条例》的规定提出行政复议申请，关于山东省卫生和计划生育委员会是否应做出复查决定的问题属于《信访条例》调整的信访事项，依法不属于行政复议范围。本案中，上诉人针对有关事项已启动了信访的相关法定流程，应依据《信访条例》规定申请答复、复查及复核三个法定程序，对于该三个法定程序《信访条例》明确规定，复核为最终裁决，该三个程序如不作为，也只能通过《信访条例》的规定申请信访监督。因此，被上诉人做出的《78号复议决定》认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。
针对合议庭确定的第二个审理重点，上诉人认为，原审法院适用法律完全错误。第一，原审法院判决称山东省卫生和计划生育委员会是否应做出复查决定的问题是《信访条例》调整的范围，依法不属于行政复议的范围，无法律依据。第二，原审法院认为上诉人应继续信访，没有法律依据，因为这属于重复信访，是法律和行政法规不予支持的，上诉人有权选择行政复议法的行政监督程序。第三，最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函第二项已经明确示明，对于行政机关做出的信访复查、复核意见不服提起的行政诉讼，人民法院不予受理。也就是指对行政机关不作信访复查、复核的行政不作为行为，当事人有权提起行政诉讼。
被上诉人认为，原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。第一，《信访条例》第十四条第二款明确规定了信访事项的范围与行政复议、诉讼受理范围的区别，属于信访事项的范围就不再属于行政复议和诉讼的范围。《信访条例》第三十五条第三款、第三十六条进一步规定了信访事项其他行政机关无权管辖的原则。有关信访问题目前法律层面没有立法，所以属于信访事项的调整范围就不再属于行政复议的调整范围。第二，最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函，进一步明确了只要是有关信访事项的都不属于人民法院的受案范围的原则。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。二审中没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
本案涉及的焦点问题是，被上诉人以信访事项不属于行政复议范围为由，作出《78号复议决定》是否合法正确。本案中，上诉人窦武柱认可其因不服聊城市卫生和计划生育局出具的信访意见，向山东省卫生和计划生育委员会提出复查申请，而山东省卫生和计划生育委员会一直未作出复查决定，才向被上诉人提起行政复议，其申请复议的事项为信访事项。《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”。第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。第三十六条规定：“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”据此《信访条例》规定了信访机构对信访事项的处理、监督程序，山东省卫生和计划生育委员会是否应作出复查决定的问题属于信访事项调整的范围，上诉人窦武柱应依据《信访条例》的相关规定主张权利。被上诉人省政府以上诉人的申请事项不属于行政复议范围为由作出《78号复议决定》，并无不当。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人窦武柱负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 张景凯
代理审判员 蒋炎焱
二〇一五年八月二十五日
书 记 员 王 璐