江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初177号
原告秦美平，女，1970年5月5日生，汉族，住海安县。
委托代理人王菁，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被告海安县城东镇人民政府，住所地海安县迎宾大道199号。
法定代表人钱亚洲，镇长。
行政负责人暨委托代理人张书伟，海安县城东镇副镇长。
委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。
原告秦美平诉被告海安县城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）行政强制拆除并赔偿一案，本院于2016年11月16日立案受理后，向被告城东镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2017年2月21日公开开庭进行了审理。原告秦美平及其委托代理人王菁，被告城东镇政府行政负责人暨委托代理人张书伟副镇长及委托代理人许立群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月25日，城东镇人民政府作出城建罚字（2016）2号行政处罚决定书，认为秦美平户未取得乡村规划许可证即在海安县城东镇西场村3组、兴场路南侧建设面积为124.2平方米的建筑物（钢架棚），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。同时，秦美平户未能履行自行拆除、立即整改的要求，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定对秦美平户上述建（构）筑物实施强制拆除。同年10月9日，城东镇政府对上述行政处罚决定书所涉建筑物实施了强制拆除。
原告秦美平诉称，原告在原海安县西场镇西场村3组50号有一处宅基地，后因生活需要在该宅基地上搭建了两间房屋（棚子），合计建筑面积为124.2平方米。2016年10月9日，城东镇政府工作人员在未经催告及作出强制执行决定的情况下就拆除了上述两间房屋。因被告在拆除上述房屋前未告知原告且未及时清理被拆房屋内的财物，导致原告房屋的财物遭受损失合计27970.5元。被告的拆除行为对原告的合法权益造成重大损失，故请求法院判决确认被告拆除原告房屋行为违法；责令被告对因拆除原告房屋而造成的损失向原告赔偿合计27970.5元。
原告秦美平提供的证据：
1.常住人口登记卡，证明原告的户口所在地就是案涉被拆除房屋建设的地点。
2.申请报告，证明原告在被告对案涉房屋建设情况调查时及时的提交了建房申请并陈述了相关意见。
3.关于搭建铁皮棚的情况说明，证明原告已经详细的说明了在宅基地搭建住宅及未能及时办理手续的原因。
4.情况说明，证明村委会认为案涉房屋所用地块系原告宅基地。
5.照片（打印件共11张），证明原告房屋被强制拆除过程及损坏财物的情况。
6.视频光盘，证明：（1）原告房屋被强制拆除的过程；（2）被告拆除案涉房屋前未通知原告，也未履行催告等法定手续；（3）原告不在拆除现场。
7.损坏物件清单，证明被告拆除案涉房屋给原告造成的损失。
8.行政处罚决定书，证明：（1）该处罚行为证据不足,且该行为仅是行政处罚行为而不是行政强制执行行为;（2）被告拆除原告房屋的程序严重违法。
被告城东镇政府辩称，2014年4月6日，被告执法人员巡查时发现原告在西场村3组兴场路南侧有建设建（构）筑物的行为，原告未能提供乡村建设规划许可等相关审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告现场出具责令停止违法行为通知书和建设行政处罚告知书，要求原告停工并在规定期限内自行拆除。原告拒不履行，仍搭建了违法钢架棚。2015年3月3日，被告对原告已经搭建违章建筑的行为进行调查，并制作现场检查笔录。2016年5月18日，被告现场出具行政处罚告知书，要求原告一周内自行拆除。同年5月25日，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告作出行政处罚决定书，决定对原告违法建筑进行强制拆除。原告收到该行政处罚决定后4个多月未提出异议也未自行拆除。10月9日，被告对案涉违法建筑进行强制拆除。被告认为：1.被告认定案涉建筑系违法建筑正确。本案中，原告在被告现场检查时未能提供乡村规划建设许可证，故根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三款的规定，案涉建筑应当被认定为违法建筑。被告对原告进行调查、送达行政处罚告知书时均告知其行为的违法性。2.被告对案涉建筑的强制拆除系执行行政处罚决定的合法行为。被告对原告调查、送达行政处罚告知书及决定书时，多次书面、口头告知其自行拆除违法建筑并将建筑内的物品搬离，否则造成的损失自负，但原告拒不履行。被告所作案涉行政处罚决定亦已规定，“复议或诉讼期间，本决定不停止执行”。因此，原告无论是否复议或诉讼均应履行案涉行政处罚决定确定的义务。而原告在收到案涉行政处罚决定后4个多月未提出异议，又未拆除案涉违法建筑，故被告在经过合理期限后由政府组织拆除的行为合法。3.被告强制拆除案涉违法建筑未对原告造成损失。被告拆除违法建筑时已经将建筑内的物品先行搬出，未损害其屋内的物品。原告主张被告的拆除行为对其造成损失无事实依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告城东镇政府向本院提交证据材料：
1.案件立案审批表，证明被告于2014年4月6日发现原告未经批准私自搭建面积为124.2平方米的钢架棚，故决定立案处理。
2.责令停止违法行为通知书，证明被告于2014年4月6日对原告的违法建设行为作出责令停工通知。
3.案件处理审批表，证明因原告未停止建设且违法建筑已经建成，故被告于2015年3月3日立案处理。
4.调查询问笔录，证明被告执法人员对原告调查询问，确认其未经批准搭建了违章建筑。
5.现场检查笔录，证明执法人员对违章建筑制作了现场图。
6.建设行政处罚告知书（两份），证明被告向原告送达处罚告知，告知拟对原告给予行政处罚。
7.照片（5张），证明违章建筑的现场及证明送达处罚告知书的现场。
8.户口簿，证明原告的户籍。
9.行政处罚决定书、送达回执，证明被告作出行政处罚决定书，决定对原告的违章建筑进行拆除。
10.光盘（开庭前提交），证明被告在拆除案涉违法建筑时已将屋内物品搬出，并未造成财产损失。
对原告秦美平提交的证据，被告城东镇政府质证认为：1.对证据1-4的真实性无异议，仅能证明原告未及时办理建房的审批手续，不能达到原告其他出证目的；3.对证据5、6的真实性不予认可，且不能达到原告的出证目的；4.对证据7的真实性、关联性均有异议，该清单所列物品无相关证据证实，故原告主张被告拆除房屋时未及时清理室内物品而对其造成损失缺少事实依据；5.对证据8的真实性、关联性无异议。
对被告城东镇政府提交的证据，原告秦美平质证认为：1.证据1-3及证据5，原告对被告认定案涉房屋属违章建筑有异议，案涉房屋建设在原告户宅基地上；2.证据4所记载的内容与原告的陈述有出入，且原告签字的笔录第2、3页是打印的而不是手写的；3.证据6不能作为被告强制拆除原告房屋行为的依据；4.证据7系打印件且无拍摄时间等信息；5.对证据8的真实性、合法性、关联性无异议；6.证据9系被告于开庭前提交，已经超过了法定的举证期限。且从光盘记载的内容看，不能证明被告在拆除案涉房屋时已将屋内的物品全部搬出。同时，该光盘显示被告拆除案涉房屋时原告不在现场、未对财物进行清点，被告应赔偿由此造成的损失。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告秦美平提交的证据可证明：1.原告户建设案涉建筑物前未办理审批手续；2.被告对原告未经审批及建设的行为作出行政处罚决定并向原告送达；3.被告对案涉建筑物已实施强制拆除，被拆除的建筑内仍留有物品。
被告城东镇政府提交的证据：1.证据1-10证明：（1）被告对原告户案涉建筑物进行查处并作出行政处罚决定；（2）被告于2016年6月2日向原告送达了上述行政处罚决定；2.被告提交证据11时已经超过了法定的举证期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，应视为被告没有该证据。
经审理查明，2014年4月6日，被告城东镇政府工作人员在工作中发现原告秦美平户在海安县城东镇西场村3组、兴场路南侧建设钢架棚。被告当场向原告出具责令停止违法行为通知书，认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十一条的规定，根据该法第五十三条的规定，责令立即停止违法行为，听候处理。如不自觉履行本通知要求，继续进行违法建（构）筑物行为，被告将依法组织强制拆除。同时，被告还向原告出具了海城建行告字（2014）第0009号建设行政处罚告知书，告知原告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定拟对于原告户的上述建设违法行为给予限期1日以内自行拆除（到2014年4月7日14时为准）的行政处罚，同时告知原告享有陈述、申辩的权利。同日，被告决定对其发现的原告搭建钢架棚的行为立案处理。2015年3月3日，被告工作人员向原告调查询问案涉钢架棚的建设情况并对该钢架棚进行现场检查。同年5月18日，被告作出海城建行告字（2016）第0518号建设行政处罚告知书，告知原告拟对其作出限期一周以内自行拆除案涉钢架棚的行政处罚，其享有陈述、申辩的权利。同年5月25日，被告作出城建罚字（2016）第2号行政处罚决定书，认为原告户在西场村3组、兴场路南侧，未取得乡村建设规划许可证建设建（构）筑物（钢架棚）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，且未自觉履行自行拆除、立即整改的要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，决定对该建筑实施强制拆除。同年6月2日，被告向原告送达该行政处罚决定。
2016年10月9日，被告组织人员对案涉建筑物实施拆除。在拆除前，被告组织的工作人员将建筑内的车辆推出、电视机等物品搬出，但对建筑内的家具、瓷砖等物品未作清理。被告未对案涉建筑的内的物品清点登记，也未就其清理出的物品与原告办理交付手续。另，原告向本院提交损坏物品清单中列举了家具、家用电器、农具、日常用品等合计43项物品，未标明农具的价格。庭审中，原告陈述农具总共作价100元，故其所主张的损失合计28070.5元。原告未主张被拆除的案涉建筑的损失。
本院认为，本案的争议焦点：1.被告城东镇人民政府强制拆除原告秦美平户案涉建筑的行为是否合法；2.原告秦美平所主张的损失应否得到支持。
关于被告被告城东镇人民政府强制拆除原告户案涉建筑的行为是否合法的问题，本院认为，行政机关实施任何行政行为都必须符合职权法定、事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、量罚适当的基本要求。首先，《中华人民共和国城乡规划法》第第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述条文规定，乡镇人民政府对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为具有查处的职权。故被告城东镇政府作为乡镇人民政府有权查处乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证的违法建设行为。本案中，原告在建设案涉建筑物前未履行任何建设审批的手续，被告城东镇政府对原告案涉建设行为是否具有查处的职权取决于该建设行为是否发生在其所管辖的乡、村庄规划区内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对其所作行政行为的合法性负有举证责任，应由其提供作出行政行为的证据及依据，否则即应承担举证不能的不利后果。而被告是否具有作出案涉行政行为的法定职权是判断行政行为是否合法重要内容之一，故被告对此亦负有举证责任。就本案而言，被告城东镇政府未提供证据证明案涉建设行为发生在其辖区内的乡、村庄规划区内。换言之，被告城东镇政府未能证明其对案涉建设行为具有查处的法定职权，故应由其承担举证不能的不利后果。其次，退一步讲，即使案涉建设行为发生在被告辖区的乡、村庄规划区内，被告具有相应的法定职权，那么被告强制拆除案涉建筑的行为是否合法？《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条对具有行政强制执行权的行政机关，强制执行其所做行政决定的程序作出明确规定。行政机关作出强制性执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，听取当事人的陈述、申辩。当事人经催告仍不履行行政决定或者在催告期内有转移或者隐匿财产的行为，行政机关应作出强制执行决定。行政机关所作强制执行决定应依法向当事人送达。同时，该法第四十四条规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告城东镇政府在原告秦美平对案涉行政处罚决定的诉讼期限届满前即对案涉建筑实施了强制拆除，且在强制拆除涉案建筑前未履行公告等程序，故案涉行政强制拆除行为程序明显违法。综上，被告城东镇政府对案涉建筑实施的行政强制拆除的行为违法。
关于原告秦美平所主张的损失是否应当得到支持的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，行政机关承担行政赔偿责任，应当同时具备行政行为违法性、致行政相对人实际损害和可归责性三项构成要件。如前所述，城东镇政府违法强制拆除涉案房屋、导致秦美平户合法财产损失是客观事实，故本院将重点审查财产损失价值和责任归属两方面的内容，包括：1.对秦美平户的财产损失，由谁承担举证证明责任；2.该损失的具体范围和价值；3.相应损害赔偿责任的归属。首先，关于秦美平户财产损失的举证责任由谁承担的问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述条文内容，法律对于行政赔偿诉讼，实际上规定了双重举证责任标准：一般情况下，对能够证明因行政违法行为导致具体损害的，受损害的行政相对人负有证明该具体损害的义务；但对能够归因于行政机关的原因导致相对人客观上举证困难的，则免除其举证义务，转而由加害的行政机关证明具体损害。本案中，城东镇政府违反《中华人民共和国行政强制法》规定的程序拆除案涉房屋，其强拆前未对相关财物进行清点及公证登记，实施强拆后也未与当事人或其近亲属办理财物交接手续、未提供财物的保管场所，以致案涉房屋内财产毁损灭失。对这些具体的损失，秦美平客观上确实难以列举证明。在这种情况下举证责任发生转移，由因其违法行为导致相对人举证困难的城东镇政府来承担具体财产损失的举证责任。其次，关于秦美平户因城东镇政府强制拆除所受损失的范围及价值如何确定的问题。本案中，城东镇政府未就秦美平户所受损失提交任何证据。而秦美平则提供了财物损失清单、照片以证明其所受财产损失。以上证据中，财物损失清单只具有辅助说明力，而不具有直接证明力；现场照片系事后取得，只是还原了强拆后部分财产受到损害的场景。因此，秦美平所提供的上述证据不能充分说明其强拆前的具体财产状况，也不能充分证明其财物损失清单中所列全部的财产损失。但由于本案秦美平不承担具体损失的证明责任，故其不需要承担举证不完全的后果。在原、被告双方均未能举证证明的财产损失的情况下，秦美平所列财物损失清单则成为裁量该户所受损失的合理范围和价值的重要线索。从上述财物损失清单所列举的物品种类、数量、价格并结合秦美平陈述的房屋用途来看，本院认为秦美平所主张的损失范围及价值基本符合日常生活经验，故对其主张的损失数额予以确认。最后，关于城东镇政府对秦美平户所受损失应当如何承担赔偿责任的问题，如前所述，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关实施强拆，就要受到“当事人在法定期限内既不申请行政复议、也不提起行政诉讼、并且不自行拆除违法建筑”诸要素的限制。行政强制的本质是法律授予的暴力，其实施必然带来行政相对人财产的重大损失，因而要将这种暴力和由此产生的损害尽量控制在一个狭小、可控的范围内，以此来保证行政强制本身的合法性。本案中，城东镇政府于2016年6月2日送达后，并未等待行政处罚决定诉讼期限届满，即于同年10月9日实施了强制拆除行为。而秦美平未实施任何拆除、清空和搬离物品的行为，是因其在法律上对该决定书还享有进行诉讼的权利和合理期待，故不能认为存在主观上的过错，自身也无需承担相应的法律责任。即便认定秦美平户该涉案房屋属于违法建设，其法律后果也仅仅是违法建设被依法拆除，而不应再及于违法建设之内财物的毁损、灭失。此外，依行政法理，城东镇政府强拆违法属自始违法，其因该违法行为负有在强拆后及时对拆除现场及相应物品的保全义务。现因城东镇政府未能履行该义务，对因拆除之后保管不善造成的财产损失，也应由其承担损害赔偿责任。因此，结合前述本院所确认的秦美平户的财产损失价值，城东镇政府应当赔偿秦美平人民币28070.5元。
综上所述，被告城东镇政府实施的强行拆除原告秦美平位于海安县城东镇西场村3组、兴场路南侧建筑物的行为违法，对原告秦美平户因此而造成的财物损失，依法应予赔偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项、第三十二条第一款之规定，判决如下：
确认被告海安县城东镇人民政府实施的强制拆除原告秦美平位于海安县城东镇西场村3组、兴场路南侧，面积为124.2平方米的建筑物的行为违法。
二、被告海安县城东镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告秦美平财产损失人民币28070.5元。
案件受理费人民币50元，由被告海安县城东镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 王咸华
二〇一七年五月十六日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。
能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。