贵州省遵义市红花岗区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）红行初字第61号
原告杨方长，男，汉族，遵义县人。
原告姚铭山，女，汉族，遵义县人。
二原告的共同委托代理人徐书贵，遵义县中心法律事务所法律工作者。
被告遵义县人民政府，住所地遵义县南白镇西大街。
法定代表人黄国宏，县长。
委托代理人陈莉。
委托代理人颜强。
第三人李松，男，汉族，贵阳市人。
第三人杨明芬，女，汉族，贵阳市人。
第三人李松、杨明芬共同委托代理人雷明宏，贵州十朋律师事务所律师。
第三人李松、杨明芬共同委托代理人郑永倩，贵州十朋律师事务所实习律师。
原告杨方长、姚铭山诉被告遵义县人民政府土地行政确认一案，原告向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院受理后于2014年9月10日作出（2014）遵市法行初字第208号行政裁定书，裁定本案移交本院审理。本院于2014年9月26日受理后，于2014年9月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李松、杨明芬与被告作出的具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知了李松、杨明芬作为本案第三人参加诉讼，并于2014年10月28日公开开庭审理了本案。原告杨方长及二原告的共同委托代理人徐书贵、被告遵义县人民政府的委托代理人陈莉、颜强、第三人杨明芬及第三人李松、杨明芬共同的委托代理人雷明宏、郑永倩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告遵义县人民政府于2012年9月3日向第三人李松颁发了遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》，将位于遵义县某某镇某某村某某组面积139.72平方米土地（四至界限为：东抵210国道边沟，南抵共同通道，西抵杨方勇住宅，北抵人行路，东西长12.15米，南北长11.5米）批准给第三人李松用作宅基地。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据。被告提供的证据为：1、李松土地登记卡；2、土地登记申请书；3、权属来源证明；4、杨明芬的陈述说明；5、祖业有关权属问题的说明；6、协议书；7、宅基地分户基本情况调查表；8、杨明芬、李松身份证明；9、某某镇某某村委会出具的证明；10、宅基地示意图；11、调解协议书。上述证据证明被告颁证事实清楚、程序合法，没有侵犯原告的合法权益。
原告杨方长、姚铭山诉称，原告按规定逐级上报审批并改建住房，之后第三人获得被告颁发的《集体土地使用证》也新建了住房，且建在原告住房的东面�紧靠原告的住房，根据《遵义市城乡规划管理技术规定》（遵义市人民政府令第49号）第十七条、第十八条、第十九条的规定，城乡建房低层间距不得小于7米，而第三人建房紧靠原告东面窗户不足1米，严重侵害了原告的通风、采光、视觉、卫生权。被告向第三人李松颁发的《集体土地使用证》西抵杨方勇住宅，而客观事实为西抵杨方长住宅，被告认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定，属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有”，因杨明芬、李松不是某某村某某组的农村居民，没有政策明确杨明芬改造继承的旧房能获得旧房屋宅基地的《集体土地使用证》，被告向李松颁发《集体土地使用证》的行为严重侵害了某某村某某组的集体权利。杨�芬新建的住房东面紧靠210国道边沟，也违反了《贵州省公路路政管理条例》第26条的规定，侵犯的是国家权利和人民群众利益。根据《宪法》第十二条规定，国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产，被告给第三人李松颁发《集体土地使用证》违反了《行政许可法》第十六条、第十七条的规定。综上所述，被告颁发遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》的具体行政行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反了国家法律、行政法规的禁止性规定，严重侵犯了国家、集体、原告的合法权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十八条以及第五十四条的规定，原告特向法院提起诉讼，请求判决撤销被告向第三人李松颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》�本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提供了以下证据证明其主张：第一组：1、李松户籍证明；2、杨明芬户籍证明。第一组证据证明第三人居住在贵阳市，二人均系城镇居民，被告未认真审查第三人的情况，即向第三人颁发《集体土地使用证》违法，应予撤销。第二组：1、权属来源证明；2、杨明芬祖业有关权属问题的说明；3、杨明芬关于财产的陈述说明。第二组证据证明杨明芬曾是某某村人，但1959年就已转为城镇居民，被告在颁证过程中未认真审查第三人的情况，程序违法。第三组：1、李松宅基地分户基本情况调查表；2、杨方长、杨明芬新建房照片两张。第三组证据证明被告在颁证过程中认定事实不清，四至界限不清，颁证行为应当依法撤销。第四组：遵府行复（2014）18号决定书，证明遵义市政府在复议过程中未认真核实事实，也未发现被告的违法行为，原告对此决定书不服。第五组：遵县宅批（2009）1106号土地用地批复，证明原告在2009年申请宅基地批复，所有村民建房必须走这个程序，第三号公路的预留地不能修建房屋，因此被告颁证侵犯国家权益。第六组：送约、调约，证明第三人杨明芬占用了杨明远送给大家（包含原告）的地。第七组：申请证人宋某某、冉某某出庭作证，证明原告的房屋先建，第三人的房屋后建，第三人的证上西抵杨方勇是错误的。
被告遵义县人民政府辩称，第三人杨明芬申请的宗地位于某某镇某某村某某组，面积为l39．72平方米，该宗土地由被告于2012年9月向第三人李松颁发了遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》，第三人李松住贵州省贵阳市某某区。被告颁发的《集体土地使用证》事实清楚，程序合法。该宗集体土地上的房屋为杨明芬（1959年参加工作到贵阳）继承其父亲�玉林所得，2009年某某镇新农村建设，因该房年久失修、破损，杨明芬对该房屋进行改建，改建行为符合当时某某镇的相关政策。房屋改建后，杨明芬于2012年8月29日声明该房产颁证户主为李松。2011年12月1日由遵义县某某镇某某村村民委员会出具房屋的土地权属证明，李松提出申请办理该房屋的集体土地使用证，根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农衬或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证”之规定，由某某镇某某村委现场查勘后，填写《遵义县某某镇宅基地分户基本情况调查表》，并按农村地籍对李松颁发了《集体土地使用证》，四至界线为“东210国道边沟，南共用通道，西杨方勇住宅，北人行路”。原告不服被告的颁证，向遵义市人民政府申�复议，遵义市人民政府依法维持了被告颁发的《集体土地使用证》。综上所述，被告向第三人颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人李松、杨明芬述称，被告颁发给李松的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》是在第三人依法继承祖遗房产并经批准在祖遗房产的部分宅基基础上进行旧房改造后颁发的，没有违背法律法规的规定，应当依法维持。原告对被告所列的问题，都是建立在对相关法律法规的片面理解或故意曲解的基础上，应驳回原告的诉讼请求。原告将具体行政行为与行政复议行为混为一谈，评价受诉的具体行政行为是否违法，标准只能是看其与当时的法律法规是否冲突，无论市政府的行政复议行为有无不当，都不能成为撤销被告颁证行为的理由。市政府的复议决�未列举出某某镇关于2009年旧房改造的成文规章，不等于被告的具体行政行为违法，因为政府的政策有成文与不成文两种，当政策与成文的法律法规相一致时，则无需用文件的形式列举，而第三人经批准对自己继承的老房进行旧房改造，不违反法律法规。原告认为第三人的房屋修建在后，应当为原告让出采光通风的空间，事实是原告未在自己的老宅基地上建房，拆除、霸占了第三人继承的祖遗房产来建房，是原告侵犯了第三人的合法权利。且原告至今未取得《集体土地使用证》，其持有的《宅基地用地批复》已经被撤销，原告当前的土地使用性质处于非法状态，无权请求保护采光、通风的权利。原告引用的《遵义市城乡规划管理技术规定》第三条规定“城市规划区范围内各类建设项目的规划与实施按照本规定执行”，本案涉及的房屋不在城市规划区内，不适用该规定。《贵州省公路路政管理条例》系2001年制订，虽然该条例规定了要设立公路控制区，但宪法规定公民的合法财产受法律保护，公路控制区的划定和管理必须在尊重当事人既有权利的基础上落实，如要征用公路控制区内既有的房屋和土地，必须依法征收和补偿，未经依法征收和补偿，当事人并不丧失既有的权利。第三人的原住房已存在几十年，第三人的财产权利不能因《贵州省公路路政管理条例》的颁布而丧失，被告向第三人颁发的《集体土地使用证》就是对第三人既有权利的确认。且原告不是公路控制区的利害关系人，无权就公路控制区的划定和落实行使诉讼权利。综上所述，被告遵义县人民政府颁发遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》给第三人李松的行为未违背法律法规的规定，应当依法维持，原告的诉讼请求于法无据，应当依法驳回。�三人李松、杨明芬向本院提供了以下证据证明其主张：1、杨明芬及杨方长老宅平面示意图、2、杨明芬及杨方长新房平面示意图，第1、2号证据证明杨明芬、李松在某某镇某某村有祖上遗留的老房屋，杨方长建新房时将其宅基地往210国道方向推移了10米左右，且占用了杨明芬应当继承的祖业房产；3、遵义县某某镇某某村民委员会调解协议，证明第三人一家拥有本案涉及的部分老房屋、石院坝四分之一以及土院坝二分之一的产权；4、（1997）遵县民初字第118号民事判决书、（1998）遵市民终字第115号民事判决书，证明第三人杨明芬与原告因老宅的房屋及院坝的使用权发生纠纷，法院判决明确第三人杨明芬拥有原告与第三人共同的四合院房屋的部分产权，以及石院坝四分之一、土院坝二分之一的产权；5、遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》，证明第三人李松合法取得该证。
经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下确认：对原告提供的第一组、第四组证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认；对第二组、第三组、第五组、第六组证据的真实性予以确认，合法性、关联性不予确认；对原告申请出庭的证人宋某某、冉某某的证言真实性、合法性、关联性予以确认。对被告提供的第1-5、7、9、10号证据的真实性予以确认，合法性、关联性不予以确认；对第6、8、11号证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。对第三人提供的第1、2号证据的真实性、合法性、关联性不予确认；对第3、5号证据的真实性予以确认，合法性、关联性不予确认；对第4号证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予以确认。
经审理查明，第三人杨明芬、李松系母子，二人均系贵阳市居民。第三人李松向被告申请在遵义县某某镇某�村某某组划拨宅基地139.72平方米，并提交了《土地登记申请书》、《权属来源证明》、杨明芬书写的《陈述说明》以及《祖业有关情况的说明》等材料。其中，《权属来源证明》载明：某某村民组村民李松，在本村民组拥有宅基地一处，土地使用权面积139.72平方米，四至界限为：东抵210国道边沟，南抵共用通道，西抵杨方勇住宅，北抵人行路。《陈述说明》载明：申请办理宅基地证的老房系杨明芬之父杨玉林的老宅，杨玉林的其余子女决定由杨明芬继承该房，杨明芬要求将宅基地证办在其子李松名下。被告工作人员制作了《宅基地分户基本情况调查表》，并于2012年9月3日向第三人李松颁发了遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》，将位于遵义县某某镇某某村某某组面积139.72平方米土地批准给第三人李松用作宅基地，其四至界限为：东抵210国道边沟，南抵共同通道，西抵杨方勇住宅，北抵人行路，东西长12.15米，南北长11.5米。第三人李松重建了住宅，新建房屋占地与老房一致。原告杨方长于2009年5月10日向遵义县国土资源局申请宅基地建房，遵义县国土资源局于2009年11月25日作出遵县宅批（2009）1106号《宅基地用地批复》，同意原告杨方长用地169平方米作宅基地，其四至界限为：东抵210国道边沟外10米，南抵杨方勇住房0.3米，西抵本人空地，北抵本人空地，东西长13米，南北长13米。原告杨方长重建了住宅，新建的住宅未超出遵义县国土资源局审批同意的四至界限。第三人李松修建的新房与原告杨方长修建的新房相邻，双方因用地问题发生纠纷，遵义县某某镇人民调解委员会组织双方进行了调解，并于2013年10月16日形成调解协议，原告杨方长及其妻子姚铭山、第三人杨明芬在调解协议上签字确认。其后，双方矛盾仍未解决。第三人杨明芬、李松认为遵义县国土资源局审批给原告杨方长的宅基地与其宅基地重叠，遂于2013年12月25日向被告遵义县人民政府申请行政复议，请求撤销遵义县国土资源局作出的遵县宅批（2009）1106号《宅基地用地批复》。被告遵义县人民政府于2014年4月25日作出县府行复（2014）1号《行政复议决定书》，决定撤销遵义县国土资源局作出的遵县宅批（2009）1106号《宅基地用地批复》。现原告杨方长认为第三人李松基于遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》修建的新房侵犯了其采光权、通风权等权利，认为被告向第三人李松颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》违法，遂向法院提起行政诉讼，形成本案讼争。
另查，从被告制作的《宅基地分户基本情况调查表》中绘制的图可看出，第三人李松宅基地西面界限为原告杨方长住宅，与杨方勇住宅未直接相邻。该事实与本院现场核实了解的情况一致。第三人李松未在申请宅基地时提交的《土地登记申请书》中签字确认。被告审核颁证时未组织第三人李松宅基地西面的相邻人原告杨方长、姚铭山对西面界限进行指界并签字确认。
根据各方当事人提交的证据以及本院实地核实的情况可确认，被告遵义县人民政府于2012年9月3日颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》中明确的四至界限，与遵义县国土资源局作出的遵县宅批（2009）1106号《宅基地用地批复》中明确的四至界限有部分重叠。
本院认为，本案的争议焦点是被告的颁证行为是否合法，主要是被告颁证的证据是否充分。首先，根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条的规定，已拥有一处宅基地的非本农民集体成员的城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。被告可按规定向农村宅基地的合法继承人登记发证，本案第三人李松系申请被告对杨玉林遗留的老宅土地进行颁证，被告的证据不足以证明杨玉林的继承人情况，也不能证明杨明芬系杨玉林遗留宅基地的唯一合法继承人。其次，被告颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》中载明的西面界限系杨方勇住宅，而被告制作的《宅基地分户基本情况调查表》体现第三人李松宅基地西面界限系原告杨方长住宅，被告的证据与所作具体行政行为认定的事实不相符，且遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》中明确的西面界限错误。再次，被告颁发遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》时，遵义县国土资源局作出的遵县宅批（2009）1106号《宅基地用地批复》仍合法有效，被告颁发的《集体土地使用证》与《宅基地用地批复》中明确的四至界限重叠。第四，被告未组织第三人李松宅基地西面的相邻人原告杨方长、姚铭山对西面界限进行指界并签字确认。综合上述四点，被告颁证事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的”之规定，被告于2012年9月3日向第三人李松颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华�民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告遵义县人民政府于2012年9月3日向第三人李松颁发的遵县（三合）集用（2012）第015号《集体土地使用证》。
案件受理费50元，由被告遵义县人民政府承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满的七日内预交案件上诉费，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审 判 长 罗文渊
审 判 员 张 萍
人民陪审员 刘伟康
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 唐鸿娅