浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第161号
上诉人（原审被告）瑞安市人民政府。
法定代表人李无文。
委托代理人余心海。
被上诉人（原审原告）贾应申等44人。
诉讼代表人贾应宽。
诉讼代表人贾应申。
诉讼代表人林友忠。
贾应申等44人诉瑞安市人民政府其他行政复议一案，温州市中级人民法院于2014年6月16日作出（2014）浙温行初字第23号行政判决。瑞安市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2014年7月14日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。因被上诉人未能推选诉讼代表人参加诉讼，故本院依职权指定其原审诉讼代表人贾应宽、贾应申、林友忠为本案诉讼代表人。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2012年1月7日，瑞安市上望街道办事处、瑞安市农村住房改造建设管理办公室和瑞安市雅儒宏都小区协调处置指挥部发布联合公告，内容为“宏都小区第一批住宅定位的幢号为2#、6#、11#、12#、13#、14#、18#、19#、21#经上述各幢多数业主决议通过。兹定为：一、1月13日晚8时前必须办理交纳有关工程款和定位入场卡及有关法律文书。办公地址：云海二期3幢2单位12a。二、1月14日、15日、16日三天内在市党校五楼对上述各幢的住宅摸文定位（具体时间，办理手续时告知）。三、逾期不办理的业主，按《方案》规定缴纳违约金每日千分之一，并不准参与住宅定位，其一切后果责任自负。”贾应申等44人针对该联合公告向被告瑞安市人民政府申请行政复议，被告于2014年2月17日收到行政复议申请，于同年2月21日通知原告等人补正申请材料，要求提供获取或知悉联合公告内容的说明。原告于2014年2月24日按照要求补正材料后，被告于2014年2月28日作出被诉不予受理决定认为，雅儒村宏都小区是安置留地指标权利人集资联建项目，业主就交纳工程款、参与摸文定位及违约责任等事宜作出的决议内容，是民事主体实施的契约行为。宏都小区协调处置指挥部与被申请人联合发布的公告内容，仅限于业主作出的决议内容，并未超出业主决议范围。被申请人虽在《联合公告》上署名盖章，但实质上属协助宏都小区协调处置指挥部开展业主自治事务，而不是对具体分配事宜作出行政处理决定。被申请人的署名盖章行为对联建业主不产生行政法上的权利义务影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理申请人的行政复议申请。该决定于同日送达原告。原告贾应申等人不服，于2014年3月12日提起本案诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点是被诉不予受理决定认为联合公告不属于行政复议范围是否正确。涉案联合公告载明宏都小区相关各幢业主办理交纳工程款、定位入场手续及摸文定位的时间、地址，并明确规定逾期不办理的相应后果，直接设定了当事人的权利义务，属于可以申请行政复议的具体行政行为。即便联合公告的内容为相关各幢多数业主作出的决议事项，也不影响其行政行为的性质认定。被告以公告内容未超出业主决议内容为由，认为联合公告不产生行政法上的权利义务影响，从而认定原告的申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，理由不能成立。原告贾应申等44人据此要求撤销被诉不予受理行政复议申请决定的诉讼请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，判决撤销瑞安市人民政府于2014年2月28日作出的瑞政复决字（2014）24号不予受理行政复议申请决定；瑞安市人民政府于本判决生效后五日内重新作出处理。
瑞安市人民政府上诉称：一、原审认定涉案联合公告属行政复议受理范围，与法不符。l、涉案联合公告载明的“宏都小区相关各幢业主办理交纳工程款、定位入场手续及摸文定位时间、地点，及业主违约责任”等内容，都是宏都小区业主在集资建房过程中的民事行为，且该内容系联合公告发布之前已经由建房户多数业主根据业主代表讨论制定的《瑞安市上望街道宏都小区住宅定位实施方案》（下称“实施方案”）作出的决议内容，该内容并非行政机关作出。其中关于业主逾期办理的违约责任，是业主代表讨论制定的“实施方案”第四十一条内容；关于交纳工程款、定位入场手续及摸文定位办法，也都来源于该“实施方案”。对上述有关业主在集资建房中的民事权利义务内容，宏都小区业主都应当是明知的。2、瑞安市上望街道办事处虽然在该联合公告上署名，但并没有表达行政机关以产生行政法律关系为目的的意思表示，且该联合公告中也没有其他内容可以体现行政机关存在以产生行政法上的权利义务关系为目的的意思表示。故上望街道办事处在该联合公告上署名的行为，没有对业主的权利义务关系产生实际影响。二、上望街道办事处在该联合公告上署名的行为，应属行政指导行为，涉案联合公告不属行政复议受案范围。1、乡镇政府（街道办事处）对安置留地建设负有指导、协调、监督等职责，瑞政发（2010）147号《瑞安市人民政府批转关于加快推进安置留地建设实施意见的通知》也对此作出明确。虽然农村安置留地建设中关于建房户业主的工程款交纳、定位、摸文及逾期违约责任等均属于民事权利义务范畴，但街道办事处基于履行指导、协调、监督等职责需要，为推进安置留地建设，协助业主早日定位入住安置房，在业主议事机构根据业主代表讨论制定的“实施方案”而决定的关于工程款交纳、定位、摸文及违约责任等内容的通知上署名，其目的是为了指导和协调推进安置留地建设事项，并不是对业主的民事权利义务作出规定，其性质是行政事实行为，应归类于没有对相对人产生实际权利义务关系的行政指导行为。2、雅儒村宏都小区安置留地建设项目作为本地历史遗留问题，有关业主工程款交纳、摸文定位及逾期违约责任等业主之间的民事权利义务关系，严重阻碍了安置房的交付，几百户业主无法入住已经竣工的安置房。上望街道办事处为了指导推进安置房定位，以在联合公告上署名的方式，指导安置留地项目定位等事项，没有超出业主代表决定的事项范围，故不宜作为行政复议受理范围。综上，原审判决法律适用错误，请求撤销原审判决，改判维持上诉人作出的瑞政复决字（2014）24号不予受理行政复议申请决定。
贾应申等44名被上诉人在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因被上诉人贾应申等44人不服上诉人瑞安市人民政府不予受理行政复议申请决定提起的诉讼。该被诉行政复议决定认为，被上诉人申请复议的《联合公告》虽由被申请人瑞安市上望街道办事处署名签章并联合发布，但其实质属于协助业主自治事务，并非对具体分配事宜作出的行政处理决定，对相关联建业主不产生行政法上的权利义务，不属于行政复议范围。案经审查，被申请复议的《联合公告》适用对象确定，内容明确且带有强制性，还设定了若逾期不办理将承担缴纳违约金、不准参与住宅定位的行为后果。且经比对该涉案《联合公告》与瑞安市雅儒宏都小区协调处置指挥部制定的《瑞安市上望街道宏都小区住宅定位实施方案》之内容，两者亦不尽相同；即使《联合公告》之内容确实来源于实施方案，但由于瑞安市上望街道办事处的介入，相关内容已转化为其意思表示，并可能对联建业主的权利义务产生实际影响。故上诉人以行政复议被申请人瑞安市上望街道办事处联合发布《联合公告》的行为不属于行政复议范围，决定不予受理被上诉人的行政复议申请，缺乏事实和法律依据，其提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人瑞安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 惠 忆
审判员 王裕灿
审判员 唐维琳
二〇一四年九月十日
书记员 韦若莎
附：被上诉人（原审原告）贾应申等44人名单：
被上诉人（原审原告）蔡丰钊，男，1958年12月29日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路104号，公民身份号码330325195812292612。
被上诉人（原审原告）蔡风土，男，1971年10月4日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村前光路86号，公民身份号码330325197110042618。
被上诉人（原审原告）蔡晓东，男，1972年7月8日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路89号，公民身份号码330325197207082632。
被上诉人（原审原告）池仁永，男，1963年9月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路94号，公民身份号码330325196309242639。
被上诉人（原审原告）池体光，男，1945年5月14日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村，公民身份号码330381194505142637。
被上诉人（原审原告）戴仁爱，男，1978年3月5日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅西路8号，公民身份号码330325197803052632。
被上诉人（原审原告）范碎克，男，1960年10月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村西园巷38号，公民身份号码330325196010242618。
被上诉人（原审原告）贾斌斌，男，1990年2月4日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路145号，公民身份号码330381199002042610。
被上诉人（原审原告）贾定银，男，1961年10月22日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村雅发巷17号，公民身份号码330325196110222614。
被上诉人（原审原告）贾鹏鹏，男，1992年10月8日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路145号，公民身份号码330381199210082617。
被上诉人（原审原告）贾荣飞，男，1985年8月3日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路55号，公民身份号码330381198508032650。
被上诉人（原审原告）贾荣伟，男，1983年8月25日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路55号，公民身份号码330381198308252632。
被上诉人（原审原告）贾挺火，男，1967年8月1日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村，公民身份号码330325196708012638。
被上诉人（原审原告）贾挺杰，男，1984年8月7日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路69号，公民身份号码330381198408072612。
被上诉人（原审原告）贾挺银，男，1965年7月1日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村前光路113号，公民身份号码330325196507012615。
被上诉人（原审原告）贾五娒，男，1949年2月20日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村西园巷47号，公民身份号码330325194902202639。
被上诉人（原审原告）贾应迪，男，1964年4月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村前光路69-71号，公民身份号码330325196404242637。
被上诉人（原审原告）贾应宽，男，1959年10月27日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村永古巷35号，公民身份号码33032519591027221x。
被上诉人（原审原告）贾应柒，男，1955年4月21日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路46号，公民身份号码330325195504212617。
被上诉人（原审原告）贾应申，男，1956年5月31日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村前光路39号，公民身份号码330325195605312617。
被上诉人（原审原告）贾应者，男，1962年11月14日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望办事处上望雅儒村望东西路104号，公民身份号码330325196211142613。
被上诉人（原审原告）林帮福，男，1948年5月12日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路124号，公民身份号码330325194805122610。
被上诉人（原审原告）林文杰，男，1990年9月3日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村前光路3号，公民身份号码330381199009032618。
被上诉人（原审原告）林友成，男，1974年7月22日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路124号，公民身份号码33032519740722261x。
被上诉人（原审原告）林友进，男，1954年5月31日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村永古巷58号，公民身份号码330325195405312612。
被上诉人（原审原告）林友式，男，1958年7月29日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望办事处上望雅儒村，公民身份号码330325195807292618。
被上诉人（原审原告）林友松，男，1975年9月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村永古巷53-54号，公民身份号码330325197509062610。
被上诉人（原审原告）林友银，男，1978年4月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村永古巷53-54号，公民身份号码330325197804242614。
被上诉人（原审原告）林友忠，男，1963年12月13日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村，公民身份号码330325196312132633。
被上诉人（原审原告）彭记程，男，1955年12月1日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村永古巷47号，公民身份号码330325195512012615。
被上诉人（原审原告）彭纪青，男，1962年9月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村，公民身份号码330325196209062614。
被上诉人（原审原告）吴丽平，女，1968年11月10日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望办事处上望雅儒村望东西路100号，公民身份号码330325196811102623。
被上诉人（原审原告）叶爱姑，女，1956年6月2日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道办事处雅儒村雅心路40号，公民身份号码330381195606022620。
被上诉人（原审原告）张金钊，男，1962年6月10日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路71号，公民身份号码330325196206102617。
被上诉人（原审原告）赵典火，男，1969年8月2日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村永古巷46号，公民身份号码330325196908022611。
被上诉人（原审原告）赵典旺，男，1962年2月24日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村儒河西路31-32号，公民身份号码330325196202242612。
被上诉人（原审原告）赵典星，男，1965年11月23日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村雅心路22号，公民身份号码330325196511232610。
被上诉人（原审原告）贾应余，男，1964年7月16日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村雅心路30号，公民身份号码330325196407162616。
被上诉人（原审原告）吴信丰，男，1987年5月23日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路8号，公民身份号码330381198705232651。
被上诉人（原审原告）池仁贵，男，1954年7月26日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路52号，公民身份号码330325195407262612。
被上诉人（原审原告）林碎柳，女，1955年3月20日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村林雅路48号，公民身份号码330325195503202628。
被上诉人（原审原告）贾建武，男，1983年3月9日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村，公民身份号码33038119830309265x。
被上诉人（原审原告）吴池信，男，1985年2月19日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村望东西路8号，公民身份号码33038119850219267x。
被上诉人（原审原告）彭纪丰，男，1968年12月25日出生，汉族，住浙江省瑞安市上望街道雅儒村雅发巷16号，公民身份号码330325196812252615。