河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终474号
上诉人（原审原告）牛晓军，男，汉族，1986年1月25日出生，住登封市。
委托代理人常建忠，河南简同律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）登封市文物管理局，住所地登封市望箕路18号。
法定代表人白金永，局长。
委托代理人李竞，登封市文物管理局工作人员。
委托代理人李洪敏，河南国计律师事务所律师。
上诉人牛晓军因诉被上诉人登封市文物管理局未依法履行其法定职责一案，不服河南省新密市人民法院（2017）豫0183行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭对本案进行了审理。上诉人牛晓军及其委托代理人常建忠，被上诉人登封市文物管理局的委托代理人李竞、李洪敏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定：2006年5月25日，国务院核定并公布大周封祀坛遗址为第六批全国重点文物保护单位。2008年10月9日，河南省人民政府以豫政文[2008]186号文件的形式批复同意了《河南省文物管理局关于划定第六批全国重点文物保护单位及第四批省级文物保护单位保护范围和建设控制地带的请示》。同年12月30日，河南省文物管理局、河南省建设厅向各市、县人民政府及省直有关单位联合下发了《关于公布第六批全国重点文物保护单位及第四批省级文物保护单位保护范围和建设控制地带的通知》（豫文物[2008]286号），该通知明确：“大周封祀坛遗址的保护范围为以坛中心向东、西、南各350米处，向北93米至纪念馆南围墙。建设控制地带为以保护范围边线向东60米至207国道，向西60米至大周路，西南60米至少林大道”。2011年12月，中国建筑设计研究院建筑历史研究所编制了大周封祀坛遗址保护总体规划（2012-2025），该规划对2004年公布的大周封祀坛遗址保护范围、建设控制地带进行了调整，并规划了环境控制区。庭审中登封市文物局称：“2014年国家文物局已经同意了大周封祀坛遗址保护总体规划。”2016年2月26日，河南省人民政府向各市、县人民政府及省政府各部门发出了《关于公布大周封祀坛遗址等7处全国重点文物保护单位保护规划的通知》，该通知主要内容为：“……大周封祀坛遗址……等7处全国重点文物保护单位保护规划已经国家文物局同意，现予公布（规划文本由省文物局印发）……”。2016年7月27日，登封市文物局收到了国家文物局和河南省文物局关于牛晓军反映在大周封祀坛遗址建设控制地带内存在违规建设加油站一事的批件，并于同年8月4日向郑州市文物局作出了《关于大周封祀坛遗址北侧加油站项目建设情况的报告》。2016年10月13日，登封市文物管理局就登封市第8加油站的文物手续办理情况向郑州市文物局作出请示，当天郑州市文物局作出回复，认为登封市文物局在处理该加油站涉及文物手续上的行政行为尚无不妥之处。牛晓军认为登封市文物局未按照《中华人民共和国文物保护法》第十七条之规定履行其法定职责，故诉至法院请求：1、判令登封市文物局做到并依照《中华人民共和国文物保护法》第十六条、第十七条之规定履行法定职责；2、判令登封市文物局制止违法单位对大周封祀坛遗址的破坏，并拆除违法建设工程，恢复保护区环境风貌。
原审认为，根据《文物违法行为举报管理办法（试行）》第四条第一款、第十条第（二）项之规定，公民、法人或其他组织对在文物保护单位的保护范围或者建设控制地带内发生的违法建设行为，有权向各级文物行政部门举报或投诉。牛晓军发现有关单位涉嫌在国家重点文物保护单位大周封祀坛遗址保护范围或建设控制地带内实施违法建设加油站的行为后，有权向文物行政部门举报。根据《文物违法行为举报管理办法（试行）》第二条、第八条、第十二条之规定，县级文物行政部门受理、核查辖区内不可移动文物、馆藏文物违法行为举报信息，并依法处理，同时按照逐级交转、及属地管理的原则，处理、核查上级文物行政部门督办、转办的举报信息。本案中，牛晓军向登封市文物管理局及国家、省级文物行政部门举报后，登封市文物管理局有权依法对牛晓军本人的举报信息或上级文物行政部门转办的涉及牛晓军本人的举报信息进行调查、核实。《中华人民共和国文物保护法》第十六条、第十七条规定：“各级政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡规划部门会同文物部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划……在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。”综合本案双方当事人提交的证据及庭审中双方的陈述，无论是按照2008年10月9日，河南省政府通过豫政文[2008]186号文件批复的大周封祀坛遗址保护范围和建设控制地带的区域，还是依照2016年2月26日河南省政府公布的大周封祀坛遗址保护规划区域，涉案的登封市第8加油站建设工程均不属于在大周封祀坛遗址的保护范围内开展的工程建设项目，但按照2016年2月26日河南省政府公布的大周封祀坛遗址保护规划区域，该项目属于在大周封祀坛遗址的建设控制地带内实施的建设，而《中华人民共和国文物保护法》第十六条规定的内容系针对各级人民政府在制定城乡规划时应当履行的义务、第十七条规定的内容，主要是针对在文物保护单位的保护范围内实施工程建设应当履行的报批程序，上述法律规定均不适用于在文物保护单位的建设控制地带区域内实施建设的情形，因此，牛晓军要求登封市文物管理局按照《中华人民共和国文物保护法》第十六条、第十七条之规定履行职责，缺乏法律依据。《中华人民共和国文物保护法》第二十六条第二款规定：“对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物，当地人民政府应当及时调查处理，必要时，对该建筑物、构筑物予以拆迁。”根据上述规定，当地人民政府有权对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物予以拆除。本案中，牛晓军如有充分的证据证明涉案加油站属于危害大周封祀坛遗址安全或破坏遗址历史风貌的建筑物，有权向当地政府举报，由当地政府调查处理，登封市文物管理局作为登封市辖区内的文物行政部门，在没有法律法规授权的情况下，无权实施牛晓军所诉的拆除行为，故牛晓军诉请登封市文物管理局拆除涉案加油站没有事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《文物违法行为举报管理办法（试行）》第十四条之规定，文物行政部门受理举报信息后，对于实名举报，应当将办理情况反馈举报人。登封市文物管理局作为牛晓军举报事项的直接办理单位，在对举报事项调查核实后，有义务将牛晓军举报事项办理情况向其本人进行反馈，本案登封市文物管理局收到牛晓军举报信息后虽然针对举报事项进行了必要的调查核实，但未提供充分的证据证明其已将该事项的办理情况告知过牛晓军本人，侵犯了作为举报人牛晓军的知情权，违反了《文物违法行为举报管理办法（试行）》的有关规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《文物违法行为举报管理办法（试行）》第十四条之规定，判决责令登封市文物管理局于本判决生效之日起十五日内对牛晓军的举报事项依法作出答复。驳回牛晓军的其他诉讼请求。案件受理费50元由登封市文物管理局负担。
牛晓军上诉称：大周封祭祀坛2006年被评为国家重点保护单位，2016年下半年有人在保护单位控制地带区域内搞工程。上诉人多次向文管部门反映情况均未得到解决，反而使该工程加快了建设。上诉人再次去文管部门反映问题时被告知工程是合法的。《中华人民共和国文物保护法》第二章第十七条明确规定在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。一审中上诉人要求被上诉人出示该工程的审批文件均没有，这足以说明该工程并未进行申报和国务院文物行政部门的同意。被上诉人作为文物行政管理和保护者却坐视不管，这是严重的失职渎职和不履行行政职责的行为。故请求撤销一审判决的“驳回原告牛晓军的其他诉讼请求”；判令被上诉人履行法定职责和失职渎职的行为；判令被上诉人立即制止违法单位对全国重点保护单位大周封祭祀坛的破坏，并予以拆除和恢复保护区环境风貌。
被上诉人登封市文物管理局答辩称：本案所涉第八加油站建设时，并不属于在大周封祀坛遗址保护范围开展的建设项目，因此被上诉人依法无需办理相关审批手续，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且被上诉人没有拆除涉案加油站的职权，因此请求维持一审判决，驳回上诉。
上诉人在二审期间向本院提交的证据有：国家文物局《关于大周封祀坛遗址保护规划的批复》（文物保函〔2011〕1679号），证明案涉加油站在二类建设控制地带范围内。被上诉人辩称，该批复是内部文件，不具有法律效力，且该批复并没有确定大周封祀坛遗址保护范围和建设控制地带。本院对该证据的真实性合法性予以认可，但该批复仅是原则同意下级单位报批的登封大周封祀坛遗址保护规划请示的相关内容，且批复中明确该规划需由省人民政府批准公布，故对其证明目的不予采信。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：2016年2月，河南省人民政府下发了《关于公布大周封祀坛遗址等7处全国重点文物保护单位保护规划的通知》（豫政文〔2016〕27号），同意大周封祀坛遗址保护规划，规划对2008年划定的大周封祀坛遗址保护范围和建设控制地带进行了调整扩大。案涉加油站位于该规划划定的二类建设控制地带内。《中华人民共和国文物保护法》第十六条系针对各级人民政府在制定城乡规划时应当履行的义务、第十七条系针对在文物保护单位的保护范围内实施工程建设应当履行的报批程序，上述法律规定并不适用于在文物保护单位的建设控制地带区域内实施建设的情形，因此，原告要求被告按照《中华人民共和国文物保护法》第十六条、第十七条之规定履行职责，缺乏法律依据。根据《中华人民共和国文物保护法》第二十六条第二款规定，当地人民政府有权对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物予以拆除。登封市文物管理局作为登封市辖区内的文物行政部门，在没有法律法规授权的情况下，无权实施牛晓军所诉的拆除行为。根据《文物违法行为举报管理办法（试行）》第十四条之规定，登封市文物管理局受理举报信息后，对于牛晓军的实名举报，应当将办理情况反馈牛晓军本人。综上，原审判决认定事实清楚,适用法律正确，实体处理并无不妥，本院依法予以维持。牛晓军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人牛晓军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 崔航微
审 判 员 李 睿
代理审判员 李晓敏
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 邵志强