新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）乌中民四初字第102号
原告：乌鲁木齐市气象局，住所地乌鲁木齐市。
法定代表人：周永刚，该局局长。
委托代理人：王力方，新疆百丰天圆律师事务所律师。
委托代理人：余良，新疆百丰天圆律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐四达房地产开发有限公司，住所地乌鲁木齐市。
法定代表人：彭峰，该公司董事长。
委托代理人：李静荣，女，1963年9月30日出生，汉族，该公司经理，住乌鲁木齐市。
委托代理人：祁万忠，新疆昌年律师事务所律师。
第三人：李西德，男，1976年9月29日出生，回族，乌鲁木齐市天山区青禹然风味庄业主，住乌鲁木齐市。
第三人：胡玮，男，1962年10月7日出生，汉族，乌鲁木齐市天山区回家食府业主，住乌鲁木齐市。
第三人：张建喜，男，1977年1月19日出生，汉族，天山区毅涛源餐厅业主，住乌鲁木齐市。
第三人：孟通，男，1990年4月29日出生，汉族，天山区幸福路鑫艳辉商店业主，住乌鲁木齐市。
第三人：李长亮，男，1985年5月10日出生，汉族，天山区体育馆路福熙鼎盛鱼庄业主，住乌鲁木齐市。
第三人：杨萍，女，1966年7月24日出生，回族，乌鲁木齐市天山区回府家宴酒店业主，住乌鲁木齐市。
第三人共同委托代理人：刘卫基，新疆昌年律师事务所律师。
原告乌鲁木齐市气象局（以下简称市气象局）与被告乌鲁木齐四达房地产开发有限公司（以下简称四达房产公司）、第三人李西德、胡玮、张建喜、孟通、李长亮、杨萍房屋租赁合同纠纷一案，本院于2014年9月2日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月29日公开开庭进行了审理。原告市气象局的委托代理人王力方、余良，被告四达房产公司的委托代理人李静荣、祁万忠，第三人李西德、胡玮、张建喜、孟通、李长亮、杨萍及共同委托代理人刘卫基到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告市气象局诉称：2008年10月16日，我方就自有房屋与被告签订《房屋租赁合同》，约定租赁期限自2009年10月1日至2024年9月30日，年租金73万元，合同生效之日交纳36.50万元，后每半年交纳租金一次，具体交纳日期为每年4月和10月。同时约定拖欠租金累计6个月以及政府原因，我方有权解除合同。如违约造成合同不能完全履行的，违约方应向另一方支付违约金500万元。上述合同签订后，我方已履行了合同义务，但2014年的租金61.44万元被告至今未付。按照合同约定，我方有权解除租赁合同，并有权要求被告支付500万元违约金。此外，自治区气象局多次要求我方设立气象防灾减灾预警中心，前段时间又以文件的形式再次重申设立气象防灾减灾预警中心的必要性、重要性和紧迫性。现规划部门已批准在涉案房屋原址上设立气象防灾减灾预警中心。因与被告协商解除合同未果，故我方诉请法院判令：一、解除我方与被告四达房产公司签订的《房屋租赁合同》；二、被告四达房产公司支付违约金500万元；三、由被告承担本案诉讼费用。
被告四达房产公司答辩称：2003年，我公司与原告签订联建合同，由我公司投资建设原告位于乌鲁木齐市体育馆路门面房并取得了5年的租赁经营权，该合同已履行完毕。2008年10月16日、2009年12月16日，原告与我公司签订《房屋租赁合同》和《补充协议》，后我公司将涉案门面房统一租赁给本案第三人。在合同履行过程中，我公司向原告交纳的租金由乌鲁木齐市天山区回家食府（以下简称回家食府）直接向原告交纳49万元租金，剩余124400元租金用原告在乌鲁木齐市天山区青禹然风味庄（以下简称青禹然风味庄）消费的餐费折抵。由此，我公司交纳614400元租金的义务已转让给回家食府和青禹然风味庄，自2009年至今均实际履行，已形成交易惯例，原合同约定的交纳租金的方式已变更。另我公司代原告缴纳了20年的土地出让金2003410.42元，享有相应债权。原告称我公司欠付2014年的租金无事实依据。原告未经我公司同意，拟在涉案门面房的位置设立气象防灾减灾预警中心。原告设立气象防灾减灾预警中心并非其所称的政府行为，而是原告为修建办公楼找的借口。我公司及第三人已就此向规划部门等行政机关提出异议。我公司无任何违约行为，也不存在向原告支付违约金的情形。原告主张解除合同并支付违约金的诉讼请求不能成立，请求法院依法予以驳回。
第三人李西德、胡玮、张建喜、孟通、李长亮、杨萍述称：同意被告的答辩意见，我方已全面履行了租赁合同，不存在任何违约行为。原告解除合同没有依据，请求法院判令原、被告继续履行合同，驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2003年2月23日，原、被告签订《联合开发建设临街商用房合同》，约定甲方（即原告）对其体育馆路及幸福路南二巷临街范围商用房进行改扩建，并对此商用房联合开发项目进行公开招标，乙方（即被告）中标。乙方用甲方提供的土地（占地面积约1900平方米，建筑面积约5700平方米），全额投资建设商用房，竣工后，拥有五年的租赁经营权。租赁期满，所有由乙方投资建设的商用房屋及其它一些配套设施归甲方所有。
2008年10月16日，原、被告签订《房屋租赁合同》，约定甲方（即原告）需缴纳的体育馆路临街门面房国有土地有偿使用金及其税费由乙方（即被告）代甲方缴纳（20年国有土地有偿使用金），具体的数额以土地管理部门和税务部门核准的数额为准。甲方将位于体育馆路的临街门面房5700平方米（地面二层、地下一层，砖混结构），平房1400平方米（地面一层，砖混结构）租赁给乙方，由乙方负责租赁经营。甲方租赁给乙方的门面房可由乙方进行转租经营。租赁期限自2009年10月1日至2024年9月30日止。年租金73万元（每5年调整一次，涨、跌幅度均为5%）。付款方式为乙方应于本合同生效之日向甲方支付36.50万元，租金按半年结算，由乙方于每年的4月和10月将半年租金交付给甲方。乙方有下列情形之一的，甲方可终止合同并收回房屋，造成甲方损失，由乙方负责赔偿：1、擅自将承租的房屋转让、擅自调换使用的；2、擅自拆改承租房屋结构或改变承租房屋用途的；3、拖欠租金累计达6个月；4、利用承租房屋进行违法活动的；5、故意损坏承租房屋的。除因政府原因和其他不可抗力外，若甲方在合同履行期间终止或解除合同，由甲方给乙方退还乙方代甲方缴纳的国有土地有偿使用金及相关税费，并按同期银行贷款利率支付利息。违约责任约定为：1、双方应严格履行合同，如违约造成本合同无法履行或不能完全履行，违约方应向另一方赔偿违约金500万元（政府行为、政策原因及不可抗力事件除外）。2、若甲方单方面终止或解除合同，则应赔偿终止或解除合同时给经营户所造成的直接经济损失。
2008年11月14日，被告代原告缴纳了土地出让金2003410.42元。2009年12月16日，原、被告签订《补充协议》，将2009年10月1日至2014年9月30日期间的房屋租金下调为614400元。
租赁合同签订后，被告与第三人先后签订《房屋租赁合同》，将涉案租赁门面房分别转租于第三人。其中被告与回家食府业主马金贵、胡玮签订的《房屋租赁合同》中约定“2009年10月1日至2014年9月30日期间的租金每年50万元（因该租赁房屋是甲方从市气象局承租，甲方经与市气象局协商由乙方将本合同约定租金直接交纳给市气象局，用于折抵甲方应交纳市气象局的租赁费）。”合同履行过程中，回家食府实际向原告交纳租金49万元以冲抵被告应向原告交纳的租金，支付方式有支票转账、现金支付及签单消费，转账支付的租金进入乌鲁木齐市气象局丰云科技开发公司的账户，由该公司开具发票。因原告有在青禹然风味庄签单消费的情形，原告在每年年底将其在青禹然风味庄消费签单的金额折抵被告应向其交纳的租金。2014年以前租金的支付时间、数额及支付方式均是按照原告实际安排和要求履行。
2010年，原告拟建气象防灾减灾预警中心。2011年申请用地。项目用地最初确定于城北新区湖州路旁，因拆迁补偿问题未予建设。后原告拟利用涉案租赁门面房所在的现有宗地进行建设，并向乌鲁木齐市发展和改革委员会、乌鲁木齐市行政事业单位国有资产管理工作领导小组办公室、乌鲁木齐市环境保护局、乌鲁木齐市城乡规划管理局等行政机关就设立气象防灾减灾预警中心前期可行性方案进行报审，以上部门均批复同意。目前该项目处于立项预审阶段，尚未通过规划行政审批。
2014年8月8日，回家食府财务人员向原告财务人员电话询问支付租金事宜，原告财务人员回复何时交款未确定。
上述事实，有《联合开发建设临街商用房合同》、《房屋租赁合同》、《补充协议》、银行进账单、发票、收据、相关审批文件、电话录音、当事人陈述及法庭审理笔录等证据附卷佐证。
本院认为：原告市气象局与被告四达房产公司签订的《房屋租赁合同》及《补充协议》系双方当事人真实意思表示，与法不悖，应为有效，双方均应严格按照合同约定履行各自的义务。根据原告的陈述、被告的答辩及第三人的述称意见，总结本案的争议焦点为：一、本案是否存在合同约定因被告欠交租金而致租赁合同解除的情形；二、本案是否存在因政府行为而致租赁合同解除的情形。对以上争议焦点本院分述如下：
一、本案是否存在合同约定因被告欠交租金而致租赁合同解除的情形。原告市气象局与被告四达房产公司签订《房屋租赁合同》后，被告将涉案租赁门面房转租于本案第三人。租赁合同履行过程中，被告的租金由回家食府与青禹然风味庄直接向原告交纳，租金交纳的方式有支票转账、现金支付及签单消费，租金交纳的时间及数额也并未按照原、被告签订的《房屋租赁合同》中的约定履行，均是按照原告的实际安排和要求履行，故《房屋租赁合同》的付款方式已发生了变更，且原告对2014年度之前合同履行情况及方式并未提出异议。出现合同解除的后果必须是根本性违约行为或导致合同目的不能实现的行为。鉴于原告与回家食府、青禹然风味庄尚未对2014年签单消费情况进行核对，回家食府财务人员就交款事宜电话询问原告财务人员时，原告财务人员回复何时交款未确定。结合原、被告及第三人在2014年之前实际履行租赁合同的情况，不能认定被告存在恶意欠交租金的违约行为，亦不存在合同约定因被告欠交租金而致租赁合同解除的情形，故原告关于因被告欠交租金而致租赁合同解除的理由不能成立，本院不予采信。原告以此为由主张违约金500万元的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
二、本案是否存在因政府行为而致租赁合同解除的情形。从法律角度看，政府行为是指国家行政机关依法实施管理，直接或间接产生行政法律后果的行为，也可以说是国家行政机关基于法定的行政职权或实施法定的行政职责的管理活动。政府行为是行政行为。本案中，原告拟建的气象防灾减灾预警中心虽系提升区域气象防灾减灾能力的重要工程，但项目用地需经相关行政机关审批确定。原告向法庭提交的审批文件仅是相关行政机关对原告设立气象防灾减灾预警中心前期可行性方案报审的批复意见，且目前该项目仍处于立项预审阶段，尚未通过规划行政审批，项目用地位置并不能最终确定即涉案租赁门面房所涉的宗地。现原告拟建气象防灾减灾预警中心及相关行政机关的批复意见并不是政府行为，对本案租赁合同的履行不具有法律强制性。原告关于因政府行为导致租赁合同解除的理由不能成立，本院不予采信。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。综前所述，现原告提供的证据不足以证实因被告违约及政府行为而解除原、被告签订的《房屋租赁合同》的事实主张，故原告要求解除与被告签订的《房屋租赁合同》及被告支付违约金500万元的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
一、驳回原告乌鲁木齐市气象局要求解除与被告乌鲁木齐市四达房地产开发有限公司签订的《房屋租赁合同》的诉讼请求；
二、驳回原告乌鲁木齐市气象局要求被告乌鲁木齐市四达房地产开发有限公司支付违约金500万元的诉讼请求。
案件受理费46800元（原告乌鲁木齐市气象局已预交），由原告乌鲁木齐市气象局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，并交纳二审案件受理费，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院（如上诉期满后七日内，仍未预交二审案件受理费，按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 兰 莉
代理审判员 卫 杨
人民陪审员 李国锋
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 于志乾