河北省承德县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0821行初5号
原告马海军。
被告承德县人民政府，住所地承德县下板城镇。统一社会信用代码证号11130821000220222X。
法定代表人刘志奇，县长。
委托代理人唐坤，承德县国土资源局工作人员。
委托代理人宋连生，河北山庄律师事务所律师。
被告承德市人民政府，住所地承德市双桥区行政中心。统一社会信用代码证号111308000005143438。
法定代表人常丽虹，市长。
委托代理人王鹏，承德市人民政府工作人员。
第三人马计森。
原告马海军请求撤销被告承德县人民政府作出的承县政决字（2017）第4号行政处理决定书及承德市人民政府作出的承政复决字〔2017〕30号行政复议决定书，于2018年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年1月24日向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月9日公开开庭审理了本案。原告马海军，被告承德县人民政府委托代理人唐坤、宋连生，被告承德市人民政府委托代理人王鹏，第三人马计森到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告承德县人民政府于2017年5月26日作出承县政决字（2017）第4号行政处理决定书，决定：一、吊销承德县人民政府于1993年为马海军核发的地号为50-151号集体土地建设用地使用证；吊销承德县人民政府于1993年为马计森核发的地号为50-152号集体土地建设用地使用证。二、确定两家中间院墙的土地使用权归马计森使用。以该院墙基外皮为分界线，界线以北的土地使用权归马海军使用，界线以南的土地使用权归马计森使用。三、本决定生效后，由县国土资源局负责核实两户的实际权属、面积后，为其重新核发不动产权属证书。承德市人民政府于2017年8月17日作出承政复决字〔2017〕30号行政复议决定书，决定：维持被申请人作出的《关于马海军与马计森土地使用权争议的行政处理决定书》（承县政决字（2017）第4号）。
原告马海军诉称：请求法院依法撤销承德县人民政府作出的承县政决字(2017)第4号行政处理决定书和承德市人民政府作出的承政复决字〔2017〕30号行政复议决定书。事实和理由：承德县人民政府处理决定书遗漏当事人主体。虽然名义上是我与马计森之间的土地使用权纠纷，事实上是我与马海英之间的土地使用权纠纷，马海英是实际权利人，因此应由马海英作为案件当事人主体处理争议，本案遗漏当事人。二、承德县人民政府的处理决定书认定事实错误，承德县人民政府承县政决字(2017)第4号关于马海军与马计森土地使用权争议的行政处理决定书认定基本事实不符合实际情况，因承德县人民政府宅基地使用证登记错误才造成我们的纠纷，登记错误的记录不应作为确权的依据，故处理决定认定：马海军宅院南至墙根，马计森宅院北至外墙皮的认定是错误的。马计森南院原来没有北面院墙，在审批后院的住宅，我们是以原小组的院墙为基础建设起来的院墙。我是基于事实占有及使用土地，我与马计森名下的宅基地是前后院，我们是依法审批的宅基地，当时与我相类似的情况有三户，分别是王文贤、李福军、李福平，我与马计森名下的宅院是前后院，之间的院墙是我建设的，一直由我使用，我于1988年以该墙为前墙又建设了房屋，使用期限已经达到28年，因为是我的院墙我才使用，因为是我的院墙马海英才没有争议，因是马海英家不正当排水，侵害了我的合法权利，我才找到当事人处理，因我与马计森名下的宅院在宅基地使用权证出现权属重叠，才进行确权的，但是确权应尊重历史，尊重现实，还原历史原貌，我家与马计森名下的宅院之间的院墙是我的，土地使用权应归我所有。三、承德县人民政府处理决定适用法律法规错误。由于承德县人民政府处理决定认定事实错误，导致适用法律错误，故提起诉讼，要求依法撤销承德县人民政府承县政决字〔2017〕第4号关于《马海军与马计森土地使用权争议的行政处理决定书》并重新作出处理决定。
原告马海军未向本院提交证据。
被告承德县人民政府辩称：一、本案当事人应当确定为马海军、马计森。马计森的宅基地在南院，登记的土地使用权人为马计森，马海军的宅基地在北院；争议发生在马计森和马海军之间，马海军向答辩人提出的确权申请，申请人为马海军，被申请人为马计森。马海英不是相邻两宗宅基地的使用权人。故答辩人作出的行政处理决定将马海军、马计森确定为当事人并无不当。二、答辩人作出的承县政决字(2017)第4号《行政处理决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。答辩人受理马海军的确权申请以后，立即调阅马计森和马海军的宅基地登记档案，询问相关当事人，对历史状况进行调查了解，派员进行了现场勘查。经调查查明，马海军系上谷镇西南庄村四组村民，其妻孙立华，所居住的宅基地户主为马海军，为1985年建的房院，与马计森房院南北相邻，马海军居北院，马计森居南院（实际使用权人是马计森老儿子马海英）。该宅院是马计森在1984年申请批准的的宅基地，批准面积为200平方米，四至为：东至规划28号，西至小队墙外，南至自己老院后墙，北至李庆生墙外小道。1986年清理发证时登记的户主是马计森，面积为229平方米，合0.34亩，东、西边长各15.7米，南、北边长各为14.6米。四至为：东至王文贤，西至姜瑞德，南至墙根，北至道。1993年统一地籍调查重新确权换证时户主变更为其大儿子马海军，档案登记面积为246平方米，合0.369亩，东边长17.05米，西边长16.75米，北边长14.15米，南边长14.9米。四至为：东至王文贤伙墙中心，西至自己墙基外皮，南至自己墙外皮，北至自己墙外皮。马计森系上谷镇西南庄村四组村民，是马海军的父亲，所居住的宅基地户主马计森，实际使用权人是马计森老儿子马海英。此院为1982年以前的老房院，1986年清理发证面积为354平方米，合0.53亩，东、西边长各17.6米，南、北边长各20.1米。四至为：东至耕地，西至外墙皮，南至李庆三，北至外墙皮。1993年统一地籍调查重新确权换证时户主为马计申，名字登记错误，应为马计森，档案登记面积为256.5平方米，合0.385亩，东边长16.2米，西边长17.45米，南边长15.8米，北边长14.7米。四至为：东至自己墙基外皮，西至海民伙墙中心，南至庆三墙基外皮，北至海军伙墙中心。马海军与马计森两家为南北两院，马海军居住在北侧，马计森居住在南侧，而且两院的地理位置南高北低，坝高约2.6米，坝基宽约0.36米。1986年清宅发证时界址，马海军宅院（原名马计森）的四至南为墙根，马计森宅院的四至北为外墙皮。从1986年宅基地清理登记表中载明的四至看，两家中间边界权属特别清楚，马海军宅院南至墙根,马计森宅院北至外墙皮，该院墙基的土地使用权属于马计森。1993年统一地籍调查重新确权换证时，将两家中间院墙基的土地使用权，此院墙基的土地使用权应该是马海军宅院的；按马计森的证看，北至海军伙墙中心，此院墙为伙墙，院墙基的土地使用权应该是一家一半。经现场勘测：马海军宅院情况是：1993年档案记载面积246平方米，发证面积246平方米，现状实测面积240.24平方米（不包括争议面积）。马计森宅院情况是：1993年档案记载面积256.5平方米，发证面积200平方米，现状实测面积249.43平方米（不包括争议面积）。答辩人认为，马海军和马计森两家宅院在1986年“清宅”之前就已形成固定界址，在清宅时对两家中间的院墙基使用权确权特别清楚，马海军宅院南至墙根，马计森宅院北至外墙皮，该院墙基的土地使用权归马计森。1993年统一地籍调查重新确权换证时，将两家中间院墙基的土地使用权重复确权，马海军宅院南至自己外墙皮，马计森宅院北至海军伙墙中心。1993年统一地籍调查发证属于换发权属证书行为，记载的四至应与初次发证的实际四至一致，虽面积不一致，属于合理测量误差。按照居住现状看，把两家争议的院墙基土地归马计森使用，符合从实际出发，尊重历史，面对现实的原则。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，答辩人依法作出了承县政决字（2017）第4号《行政处理决定书》。综上，答辩人作出的行政处理决定，主体适格，程序合法，处理结果符合历史实际，应予维持。
被告承德县人民政府向本院提交了以下证据：证据1，马计森持有的1986年的《承德县宅基地清理登记表》，拟证明马计森1986年宅基地北边边界为外墙皮。证据2，马计森持有的1986年的《承德县宅基地清理登记表》（二），拟证明该院为购买四队老院，位于马计森宅院之北，由马海军使用，该院宅基地南边界为墙根。证据1、2为我政府作出处理决定书的主要证据。证据3，马计森宅基地1993年《地籍调查表》，拟证明1993年地籍调查时，马计森宅院北边界登记为马海军伙墙中心。证据4，马海军宅基地1993年《地籍调查表》，拟证明1993年地籍调查时，马计森北院土地使用人变更为马海军，该宅院南边界登记为自己墙外皮。证据5，国土局工作人员现场勘验的马海军与马计森宅院现状图，拟证明马海军、马计森宅基地争议区域为4.22平方米，坝高2.6米。证据6,2016年11月2日对马海军的询问笔录，拟证明马海军对1986年的《承德县宅基地清理登记表》登记的四至、面积无异议。证据7,2016年11月2日对马计森的询问笔录，拟证明两院之间的墙属于前院的。证据8,2016年11月2日对马计林的询问笔录，拟证明两院之间的墙是当年小队垒的。证据9,2017年3月7日对孙立华（马海军的妻子）的询问笔录，拟证明马计森同意院墙往南移才翻新的，又称院墙没有往南移。证据10、2017年3月7日对刘淑荣（马海英的妻子）的询问笔录，拟证明要求把争议院墙确权给马计森，对马海军在争议院墙上盖平房没有异议，不要求拆除。证据11,2017年3月17日对王文贤的询问笔录，拟证明两院之间的墙是小队垒的。
承德市人民政府辩称：原告马海军于2017年6月26日向本政府提出行政复议申请，本政府受理后，向承德县人民政府送达了复议申请书副本、提出答复通知书，向第三人送达了参加行政复议通知书。承德县人民政府在法定期限内提出书面答辩，并向本政府提交了其作出土地使用权争议行政处理决定的证据、依据和其他有关材料。经本政府书面审查，查明的事实与第一被告承德县人民政府基本一致。本政府认为，承德县人民政府作出的土地权属争议行政处理决定（承县政决字（2017）第4号）事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，应予维持。故于2017年8月17日作出承政复决字〔2017〕30号行政复议决定：维持承德县人民政府作出的土地使用权争议行政处理决定（承县政决字（2017）第4号）。综上，本政府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请予维持。
被告承德市人民政府向本院提交了以下证据：证据1，原告提交的行政复议申请书。证据2，行政复议受理通知书。证据3，送达回证。证据1、2、3拟证明原告于2017年6月26日向本政府提出复议申请，受理日期为收到申请之日即2017年6月26日。证据4，提出答复通知书。证据5，送达回证。证据6，被告承德县人民政府提交的行政复议答复书。证据4、5、6拟证明被申请人法定期限内提交了书面答辩及相关证据材料，程序合法。证据7，第三人参加行政复议通知书。证据8，向第三人送达参加行政复议通知书的送达回证。证据7、8拟证明已通知第三人参加行政复议，程序合法、证据9，行政复议决定书。证据10，向被告承德县人民政府送达行政复议决定书的送达回证。证据11，向原告送达行政复议决定书的EMS特快专递存单。证据12，向第三人送达行政复议决定书的EMS特快专递存单。证据9、10、11、12拟证明本政府经书面审查，在法定期限内作出复议决定，并已送达，程序合法。
第三人马计森述称，我与马海军事实上是父子关系，只因马海军贪心不足，得一忘二，得寸进尺，故此才发生宅基地使用权纠纷一案。事实上，我马计森的老院是一九六几年盖的，四至都很明确，尤其是我后墙是从西院通过来的，下边石头上边土打的，马海军在诉讼上说我老院没有后墙，这根本就不符合事实。证据：一、有你院宅基地使用证为据，你迁至自己老院后墙。二、你马海军使用的宅院当时也是马计森办理的，面积是三分四厘地，现在你院成立三分七厘。三，可看现场，一看便知，你把我老院的后墙（东两间半地方）占进一个大刀把子，现场一看便知。事实的起因是，1988年的夏初，孙立华和马海军就强行把我的后墙给拆了、我老院地势高，就往南开刨。过几年后马海军在南墙上盖起的平房。
第三人马计森未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告承德县政府出示的证据1、证据4、证据6、证据8、证据10、证据11无异议。证据2，证据中说明该墙为墙根，未标明是南北哪个墙根，不予认可。证据3，根据尺寸，未到伙墙中心，不予认可；证据5，原告认为其与南院落差为1.5米，未到2.6米，不予认可；证据7，两院之间墙归属北院（后院），不予认可；证据9，孙立华的笔录是在国土资源局的诱导下作出的，后做了更改，不予认可；原告马海军对被告承德县人民政府程序方面的证据无异议。原告对被告承德县人民政府作出处理决定所依据的法律依据无异议。
被告承德市人民政府、第三人马计森对承德县人民政府出示的证据无异议。
原告马海军对被告承德市人民政府出示的证据无异议。
被告承德县人民政府、第三人马计森对被告承德市人民政府出示的证据无异议。
经庭审质证、认证，本院对上述证据认证如下：
被告承德县人民政府关于其作出处理决定程序方面的证据及说明，本院不予认可。对于被告承德县人民政府出示的证据1-7，内容真实，来源合法，且相互关联，本院予以认可。对于证据8-11，本院对与本案有关联部分予以认可，对于被告承德市人民政府出示的证据，内容真实，来源合法，且相互关联，本院予以认可。
根据上述合法有效的证据，本院认定事实如下：本案争议的宅基地相邻方为原告马海军与第三人马计森，马海军系马计森之子。马计森的宅基地在南院，南院登记的土地使用权人为马计森，马海军的宅基地在北院，北院登记的土地使用权人为马海军。马海军系承德县上谷镇西南庄村四组村民，其妻子孙立华，所居住的宅基地户主为马海军。马计森宅院在1984年批的宅基地，批准面积200平方米，四至标明：东至规划28号，西至小队墙外，南至自己老院后墙，北至李庆生墙外小道。在1986年清理发证时登记的户主是马计森，面积为229平方米，合0.34亩，东、西边长各15.7米，南、北边长各为14.6米。四至为：东至王文贤，西至姜瑞德，南至墙根，北至道。在1993年统一地籍调查重新确权换证时户主变更为其大儿子马海军，档案登记面积为246平方米，合0.369,亩，东边长17.05米，西边长16.75米，南边长14.9米，北边长14.15米。四至为：东至王文贤伙墙中心，西至自己墙基外皮，南至自己墙基外皮，北至自己墙基外皮。在1986年清理发证面积为354平方米，合0.53亩，东、西边长各17.6米，南、北边长各20.1米。四至为：东至耕地，西至外墙皮，南至李庆三，北至外墙皮。在1993年统一地籍调查重新确权换证时户主为马计申（马计森），档案登记面积为256.5平方米，合0.385亩；东边长16.2米，西边长17.45米，南边长15.8米，北边长14.7米。四至为：东至自己墙基外皮，西至海民伙墙中心，南至庆三墙基外皮，北至海军伙墙中心。马海军居住在北侧，马计森居住在南侧，两院的地理位置南高北低，坝高约2.6米，坝基宽约0.36米。在1986年“清宅”发证时界址，马海军宅院（原名马计森）的四至南为墙根，马计森宅院的四至北为外墙皮。马海军与马计森两家宅院在1986年“清宅”之前已形成固定界址，在1993年统一地籍调查重新确权换证时，将两家中间院墙基的土地使用权重复确权，马海军宅院南至自己墙外皮，马计森宅院北至海军伙墙中心。被告承德县人民政府于2017年5月26日作出承县政决字（2017）第4号行政处理决定书，决定：一、吊销承德县人民政府于1993年为马海军核发的地号为50-151号集体土地建设用地使用证；吊销承德县人民政府于1993年为马计森核发的地号为50-152号集体土地建设用地使用证。二、确定两家中间院墙的土地使用权归马计森使用。以该院墙基外皮为分界线，界线以北的土地使用权归马海军使用，界线以南的土地使用权归马计森使用。三、本决定生效后，由县国土资源局负责核实两户的实际权属、面积后，为其重新核发不动产权属证书。马海军不服，向被告承德市人民政府申请行政复议，承德市人民政府于2017年8月17日作出承政复决字〔2017〕30号行政复议决定书，决定：维持被申请人作出的《关于马海军与马计森土地使用权争议的行政处理决定书》（承县政决字（2017）第4号）。马海军不服，向本院提起诉讼。
本院认为：行政机关做出行政行为，不仅要实体合法，还要程序合法，做出行政行为不应违反法定程序，本案被告承德县人民政府作出承县政决字（2017）第4号行政处理决定书，证据充分，适用法律正确。但应依据当事人的申请作出立案审查登记，做出处理决定前，应告知当事人有提交证据及陈述申辩的权利，并应发出通知等法定程序，本案被告承德县人民政府未履行以上法定程序，对当事人的权利产生了实际影响，属于程序违法，应予撤销。被告承德市人民政府依法定程序维持被告承德县人民政府的行政处理决定，但原行政行为违法，故复议决定亦应被撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三款、第七十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>解释》第一百三十六条之规定，判决如下：
一、撤销被告承德县人民政府于2017年5月26日作出的承县政决字（2017）4号行政处理决定及被告承德市人民政府作出的承政复决字〔2017〕30号行政复议决定。
二、责令被告承德县人民政府60日内重新作出行政行为。
本案受理费人民币50元，由被告承德县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 李 赋
审 判 员 刘卫东
人民陪审员 李炳杰
二〇一八年七月十二日
书 记 员 辛 蕊