广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1522号
上诉人（原审第三人）：新丰县黄礤镇秋峒村民委员会。
负责人：袁云星，村委会主任。
被上诉人（原审原告）：新丰县黄礤镇秋峒村民委员会周屋村民小组。
诉讼代表人：周星斗，村小组长。
委托代理人：周耀恒，男，汉族，住广东省新丰县。
委托代理人：周石苟，男，汉族，住广东省新丰县。
原审被告：新丰县人民政府。住所地：广东省新丰县公园内*号。
法定代表人：马志明，县长。
委托代理人：李海华，新丰县人民政府法制局科员。
委托代理人：陈雪军，新丰县山林调处办办公室主任。
原审被告：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路**号。
法定代表人：骆蔚峰，市长。
委托代理人：梁建山，韶关市人民政府法制局行政复议科科长。
委托代理人：彭火平，广东天行健律师事务所律师。
上诉人新丰县黄礤镇秋峒村民委员会（以下简称“秋峒村委会”）因与被上诉人新丰县黄礤镇秋峒村民委员会周屋村民小组（以下简称“周屋村民小组”）、原审被告新丰县人民政府（以下简称“新丰县政府”）、韶关市人民政府（以下简称“韶关市政府”）山林权属及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关中级人民法院（2017）粤02行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议林地位于新丰县黄礤镇秋峒村委会行政辖区内，山名为“见足坑、记木坑、狗头窝”(俗称“周屋大山”或“周屋村居住靠山”)，面积：946亩，争议四至：东至从国家地图的樟背洞山东侧山脚与农田交界起经犁头咀垠直上到犁(泥)头咀垠天水止；南至从樟背洞山南侧山脚与农田交界起经坑、垠到塘岩山的山脊分水线；西至从山峰海拔为845.0的山脊线往北直上山顶；北至天水，争议面积946亩，主要以天然阔叶树为主。
双方对争议林地持有如下权属依据：
原告主张权属的主要证据：1、1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》；2、1985年由新丰县人民政府颁发的NO.008xxx-
NO.008xxx号共15份《新丰县人民政府社员自留山所有证》。
第三人主张权属的主要证据：1、1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》；2、2003年8月28日《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》；3、2008年10月7日《会议决议》。
1962年，第三人对村委会辖区范围内的山林进行了登记，有1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》予以证实。登记册第7页第5-7行记载的为争议的“山段地名”和四至，其中：第五行记载的山段地名：见足坑；原管理队：空白；现下放队：空白；面积：17；四至：东至坑，南至田，西至在岑，北至公山；第六行记载有：芦下记木坑；原管理队：空白；现下放队：空白；面积：10；四至：东至田，南至田，西至大山，北至在岑；第七行记载有：领排硬龙狗头窝；原管理队：空白；现下放队：空白；面积：24；四至：东至旱地，南至垠，西至垠，北至公山。原告认为原管理队就是原告周屋队，没有下放说明还是属于原告周屋队。而第三人认为原管理队是村委会，没有下放还是属于村委会。
1985年2月7日，原告村民领取了新丰县人民政府颁发的NO.008xxx—NO.008xxx号共15份《新丰县人民政府社员自留山所有证》。该证经新丰县人民政府确认新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx号等7本《新丰县人民政府社员自留山所有证》包括争议山约190亩范围。
1999年10月21日，甲方黄礤林业工作站与乙方黄礤镇秋峒村委会签订《黄礤林业工作站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》，其中合同第二条约定：“周屋大山”面积927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今仟坑，北至千丈篙。第三条：联办合作后山权属秋峒村委会所有，林权从联办合作林场合同生效之日起属甲乙双方所有。第十条：联办合作林场时间为六十年。
2003年8月28日，甲方秋峒村委会与乙方村委会各村小组代表签订《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》，内容有：一、根据上级有关政策规定，为进一步把我村公山管护好，现将我村公山林规划为生态公益林，山林地名如下：坑虎头，横坑、桔仔坑、麻龙窝、甘坑、周屋大山等，以原有山界为界限，并同意村与黄礤林业站联办股份合作林场，林地所有权永久为秋峒村委会所有。二、上述面积范围规划为生态公益林后，由甲方进行管理，负责更新造林并选派人员管护，管护人员工资由甲方支付。四、如有上级部门对生态公益林有拨款进行补偿时，甲方相应每年（除上级有关部门扣减外），按总额百分之二十给乙方，乙方作为补偿及协助管理费，公历年终前分配付清。其中原告村长周耀恒已签名。
2008年10月7日，第三人秋峒村委会又召开村民会议，会议明确周屋大山等山为村集体水利山，原告等六个村小组长到会签名确认。
2008年10月13日周星斗所写《收条》，具体内容为，今收至陈传贵等三人2008年砍周屋禁山罚款700元正。
周屋队水田灌溉受益农户与赵文明、周应华、李建新等人于2008年9月16日签订了一份《协议书》，具体内容为，甲方：周屋队水田灌溉受益农户(以下称甲方)。乙方：赵文明、周应龙、李建新等人(以下称乙方)。为平息利益纠纷，就乙方在(xx大山顶)开路毁林一事，经甲、乙双方协商一致同意，达成协议条款如下：一、乙方一次性支付叁仟元(3000．00元)人民币给甲方作林道开路补偿费。二、甲方收款后不得以任何形式和理由阻挠乙方在种植，管理木材和绿营的正常通行和人为破坏道路的活动，否则乙方所造成的相关损失由甲方负责。三、山林管理界限以周屋大山顶“领排硬龙头狗仔窝”尾天水为界，甲、乙任何一方不得相争山林权属和管理范围。四、乙方应配合秋洞村委会和上级林业部门保护甲方的生态水源林。五、本协议一式三份，甲、乙村委会各执一份，双方签字后即生效。
黄礤镇维护社会稳定及社会治安综合治理委员会办公室于2010年10月28日作出《关于秋峒村委会与周屋村民小组山林权属争议的调解处理结果》，具体内容为，事由：2010年4月20日黄礤镇秋峒村周屋村民小组周星斗等7人来镇综治中心反映，关于周屋大山（通用名称）的权属问题，要求政府、林业部门划分他们管理，并发给林权证。4月22日政府组织工作组，由综治中心、司法所、林业站等级人员到村进行调查。10月11日、10月14日、10月17日工作组三次进村进行调处，因涉及权属问题，一时无法决论。根据实际情况，党委政府主要领导研究决定于2010年10月28日上午在综治中心再次召开调处会议，参加人员，周屋村民代表6人镇领导俞镇长、曾副书记，林业站、综治中心全体人员参加。调查处结果：1、在权属未确定之前，停发山林证。2、维持现状，保持原来管理形式，周屋村民小组继续行使原来封山职权。3、待双方举证确认权属再另行发证。
黄礤镇政府于2011年5月30日作出《关于秋峒村委会与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》，具体内容为，2010年4月20日，秋峒村周屋村小组周星斗等7人到镇综治中心反映，关于周屋大山水利山的权属问题，要求镇政府林业部门划分给他们管理，并发给林权证。2010年4月22日镇政府组织工作组，由综治中心、林业站、司法所等人员到村进行调查，10月11日、10月14日、10月17日工作组再次入村户调查大量材料，根据实际情况由综治中心于2010年10月28日作出了维持现状、停发山林证，待后双方举证确认再另行发证的调处意见书。2011年5月23日周星斗等20人再次到镇政府、林业站要求落实周屋大山权属归他们村小组并要求发林权证，根据工作组所调查材料和证据，镇政府作出如下调处意见：一、以历史为依据，周屋大山历来是水利山又称禁山，他与全村水利山（蕉头坑、食水坑、叶屋大山）等相同都是大队的公山，原由大队护林员袁日明、袁日光专职管护。二、1962年山林“四固定”（秋峒大队山林下放登记册）并没有将周屋大山划给周屋小队。（经手人：罗石养、王必有、刘爱泽、袁日光、叶英水）。三、1985年“两山”（自留山、责任山）落实时没有把周屋大山划给农户和生产队。而其他的山林全部于1982年2月已发证到户。填证人：袁云汉、而水利、公山、承包山均未发证。四、证人：1、调查老干部老同志。2、老队长、老村民。3、现任队长。所有被调查人一致公认周屋大山是水利山是禁山，自古以来蛋制品大队公山，所有权使用权属大队集体所有承包。五、周屋小组提供证据（收条、证人材料）属于一种管护程序，只能说明是禁山水利山，不能证明山林权属。综上所述：1、周屋大山，属于集体公山（又称水利山、禁山），其管理权属于村委会，林地、林木有权、使用权属于村集体所有。2、山林面积以林业站勘测面积为准，计582.51亩。3、由林业站发证给村委。4、管护形式建议参照原来管理方法进行管护。
周屋村民小组对调处意见不服，于2014年6月12日向县山林调处办公室提交《林权争议调解处理申请书》，要求调解处理争议的“周屋大山”或“周屋村居住靠山”山林权属。经新丰县政府组织有关部门调查并于2015年4月23日作出新府行决字（2015）1号《行政处理决定书》，周屋村民小组不服向韶关市人民申请复议，韶关市政府作出韶府复决(2015)41号《行政复议决定书》，维持了新丰县政府作出的行政行为。周屋村民小组不服提起行政诉讼，韶关中院于2015年11月12日作出(2016)韶中法行初字第66号《行政判决书》，撤销了县政府作出的新府行决字(2015)1号《行政处理决定书》、韶关市政府作出的韶府复决（2015）41号《行政复议决定书》并责令新丰县政府在判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。秋峒村委会不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2016年4月25曰作出(2016)粤行终字l32号《行政判决书》，判决：维持原判。新丰县政府按照生效判决规定期限，组织有关部门对此案重新进行调查，现场勘查，组织争议双方进行调解，因争议双方分歧较大，无法达成调解。于2016年7月15日作出新府行决字（2016）2号《行政处理决定书》，“现查明一节”：争议发生之前，被申请人秋峒村委会和申请人周屋村民小组都未取得对争议山的林权证。人民政府对山林权属的确认，应以合法有效的山林权属凭证和长期的经营管理事实为依据。经调查核实，争议山面积756亩的林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权应属被申请人秋峒村民委员会所有。主要事实如下：l．经调查秋峒村老干部、老党员和知情人，1962年，原秋峒大队按照当时政策和当地实际，将小部分属于大队集体的山林下放给了各生产队，当时大队只将“周屋大山”属于新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx号《新丰县人民政府社员自留山所有证》范围内的山林下放给了周屋生产队，为了保障全大队农田灌溉耕作，而将“周屋大山”大部分山林以及“叶屋大山”、“焦头坑”等山林划定为公山、水利山(禁山)没有下放，继续由大队统一经营管理，定有村规民约，并安排护林员专职进行管护，形成《秋峒大队山林下放订记册》。2、八十年代林业“三定”时期，周屋村民小组村民领取了《新丰县人民政府社员自留山所有证》新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、008xx，0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx号。其中008325号证小土名“肩头断”，经质证，该山在“周屋大山”内，证中四至全部为“禁山”，证明“肩头断”山四至外围连接是“禁山”；008334号证小土名“锯木坑”，经现场指认，该山与“周屋大山”相连，证中记载有西至“以禁山为个(界)”，说明“锯木坑”山西面是与“周屋大山”(禁山)相连。因此，可以证明当时秋峒大队在“周屋大山”是划定有禁山。3根据争议前l999年10月21日签订的《黄礤林业工作站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》，“周屋大山”(面积为927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今竹坑，北至千丈篙。)在联办林场的范围内，从签订时l999年10月至发生争议时2010年4月，一直没有争议，由秋峒村委会经营管理。经调查，在联办林场的范围内农户的自留山还是由周屋村民小组各家各户进行经营管护，与村委会集体管理的公山没有冲突和争议。4、根据2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》第一条：“根据上级有关政策规定，……。蕉头坑、横坑、桔仔坑、麻龙窝、甘坑、周屋大山等，以原有山界为界限。并同意村与黄碌林业站联办股份合作林场，林地所有权永久为秋峒村委会所有。周屋村民小组原组长周耀恒及其他各村民小组长都在该协议上签字确认。说明除原已下放给各村民小组的山林外，其他的山林都是村集体的公山。5、根据2008年10月7日村委会召开全体村干部及村民小组长《关于秋峒村公山权属管理》会议形成的《会议决议》。二、秋峒村组长、代表们拟出各组及所属片的公山、风景山、水利山(即村集体水利山)。上中元：蕉头坑山；下元：背夫坑山(罗屋)；王屋片：石下山；周屋片：周屋大山；山下老屋片：沙罗洞老屋背后山；坪子、叶屋片：叶屋大山。以上山段为集体水利山。二、秋洞村集体公山请各代表罗列(不能漏)。上片：大肠肚；中下片：横坑、桔漏坑、麻龙窝、甘坑、灰山；沙罗洞：酸子坑、食水坑；高桥片：高桥坳、(福子高)等山为公山。三、以上山段权属为集体所有，分片管理。各村民代表和作为周屋村民小组组长周星斗都在该会议决议上签字确认。该决议确定了哪些山是村集体水利山，哪些山是村集体公山，并已明确村委会集体水利山的山名，其中包括“周屋大山”与“蕉头坑”(属上、中元组)、“叶屋大山”(属坪子、叶屋组)、“背夫坑山”(属下元组)、“石下山”(属王屋组)等在内。因此，秋峒村将“周屋大山”及其他山林进行的封山育林、规划生态林、联办林场等都是为了村民生产、生活而进行的保护生态、保护水源地的有利于全村群众的行为，这也说明在争议发生之前，争议山是作为秋峒村全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护的。综上所述，依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则”；第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”；第十条第(二)项：“1961年至l963年将劳(动)力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料”，第(五)项：“各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书”，第(九)项：“当事人之间的协议书或者赠与凭证”，第(十)项：“当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明”，第(十一)项：“法律法规规定的其他证据”；第十五条：“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外”之规定，本府经研究决定作出处理决定如下：争议山面积756亩的林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权归属被申请人秋峒村民委员会所有(具体四至如附图内标识所示为准)。周屋村民小组不服，向韶关市政府申请复议，韶关市政府于2016年11月7日作出韶府行复[2016]64号《行政复议决定书》，决定：维持新丰县政府于2016年7月15日作出新府行决[2016]2号《行政处理决定书》，周屋村民小组不服。向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、撤销被告新丰县人民政府2016年7月15日作出的《行政处理决定书》(新府行决字[2016]2号)。二、撤销被告韶关市人民政府2016年11月7日作出的《行政复议决定书》韶府行复[2016]64号。三、依法判令被告韶关市人民政府、新丰县人民政府为原告新丰县黄礤镇秋峒村周屋村民小组办理关于60年代“固定时期”见足坑、芦下记木坑、领排硬龙狗头窝(俗称“周屋大山”)946亩林地林木集体经济所有权新《证书》，及在946亩中于80年代“三定时期”划分承包给个体户的190亩外，所有权变更后剩余756亩林地林木集体经济所有权属的《山林证》。
原审法院认为：依据《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生林木林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”参照《广东省森林林木林地权属争议调解条例》第三条：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。”第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。”第十五条：“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外”之规定，新丰县政府根据原告提供的权属依据、第三人所提供的联办林场合同、协议及经营管理的事实，所作出的处理决定，将争议山面积756亩的林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权归属被申请人秋峒村民委员会所有所认定事实不清。一、周屋村民小组原申请处理争议林地面积是946亩，现处理决定所作出的裁决只是对争议林地756亩作出处理，所剩的林地未作出处理，对所处理的林地面积四至走向经过的具体位置并未明确所形成闭合线的点标注文字存在瑕疵。对闭合线内存在的新府字第008325号《自留山证》所裁决的面积、四至标识不清。二、对周屋村民小组所持有的新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx号《自留山证》是否在申请争议林地的处理范围内，裁决中并未对该林地作出处理。三、周屋村民小组请求依法判令被告韶关市人民政府、新丰县人民政府为周屋村民小组办理关于60年代“固定时期”见足坑、芦下记木坑、领排硬龙狗头窝(俗称“周屋大山”)946亩林地林木集体经济所有权新的《山权林权证书》，及在946亩中于80年代“三定时期”划分承包给个体户的190亩外，所有权变更后剩余756亩林地林木集体经济所有权新《证书》。此请求应经过县级人民政府对争议林地作出裁决处理确认林地权属归属后，方可办理权属证件。
综上所述，被告新丰县政府作出的新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》所认定的部分事实不清，存在瑕疵，裁决不当，应予以撤销重作。被告韶关市政府维持新丰县人民政府作出的新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》错误。原告请求撤销被告新丰县政府作出的新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2016]64号《行政复议决定书》，理由充分，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决：一、撤销新丰县人民政府作出的新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2016]64号《行政复议决定书》；二、限被告新丰县人民政府在该判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。一审案件受理费50元由被告新丰县人民政府负担。
秋峒村委提起上诉称：一、原审判决认定事实和证据不足。原审判决认为新府行决字〔2016〕2号《行政处理决定书》只处理了争议林地756亩，而原告申请处理的争议林地是946亩，剩余林地未作处理，这是错误的。上诉人已确认剩余190亩山林属于原告，其对此并无异议。原审判决认为，新府行决字〔2016〕2号《行政处理决定书》对原告持有的新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx号《自留山证》是否在原告申请争议林地范围内，与事实不符。因为上诉人已确认190亩属原告，原审法院没有必要重复处理。原审判决认为新府行决字〔2016〕2号《行政处理决定书》对所处理的林地面积四至走向经过的具体位置未明确所形成闭合线的点标注文字存在瑕疵，这与事实不符。本案争议地面积、四至范围以及相关地名文字，都是经争议各方签字确认。原告持有的新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx号《自留山证》范围内的190亩山林无需政府裁决就可办理权属证书。二、原告证据内容不全、模棱两可，一些证言自相矛盾，明显不能成立。三、新府行决字〔2016〕2号《行政处理决定书》合法，应予维持。综上，请求撤销原判，维持新府行决字〔2016〕2号《行政处理决定书》及韶关市政府作出的复议决定。
被上诉人周屋村民小组二审辩称：一、原审判决认定事实清楚。《秋峒大队山林下放登记册》是四固定时期给生产小队使用证据，是认定本案事实的法定证据，2008年10月13日的收条、2008年9月16日的证据证明了其对涉案山林经营管理的事实。经黄礤镇综治中心、黄礤镇人民政府、林业有关部门处理作出的2018年10月28日《关于秋峒村委会与周屋村民小组山林权属争议处理结果》证明秋峒村委会认可“维持现状，保持现有管理形式，周屋村民小组继续行使原来封山职权”的事实。秋峒村委会提供的2003年8月28日《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》、2008年10月7日《会议决议》证明集体公山范围中并无包括周屋村所有的周屋大山。二、原审判决适用法律正确、程序合法。综上，请求驳回上诉、维持原判。
原审被告新丰县政府二审辩称：新府行决字[2016]2号处理决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。一、本府裁决依据在案件调查期间，纠纷双方提交了各自的证据材料。周屋村民小组提交的证据材料有：l、1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》l页；2、2008年9月16日《协议书》；3、2008年10月13日《收条》；4、2014年4月21日权属争议范围图。秋峒村委会提交的证据材料有：l、2011年5月30日黄礤镇人民政府《关于秋峒村委与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》；2、1962年l月5日《秋峒大队山林下放订记册》共9页；3、1985年2月7日《新丰县人民政府社员自留山所有证》(存根)复印件3份，证号：NO：0083xx号、N0：0083xx号、N0：0083xx号；4、证人证言21份；5、1999年10月21日《黄礤林业工作站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》；6、2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》；7、2008年10月7日《会议决议》；8、2015年11月26日叶英将等9人证人证言。本府调查收集的证据有：1、2014年9月5日现场笔录l份和勘查地图3份；2、2014年9月5日原秋峒村坪子村小组长罗石养询问笔录l份；3、2014年10月30日争议山范围地名指认图1份；4、2014年11月24日调解会记录；5、2015年1月7日秋峒村委副主任袁云赵询问笔录1份；6、2015年2月2日秋峒村下元村小组长袁云岳、串屋村小组长王德仿、刘日满调查笔录各l份；7、2015年4月1日收集证号为新府字第008xxx至008xxx共15份属周屋组所有的自留山证；8、2015年4月2日对周屋组15份白留山证质证会笔录；9、2015年4月2日对在争议山范围的7份自留山证指认图；10、2016年6月28日秋峒村老干部王石养、陈永星、王永能、周来兴、陈永雨、叶英将调查笔录各1份；ll、2016年6月28日现场笔录1份和勘查地图1份；l2、2016年7月8日秋峒村老干部王耀务调查笔录1份；l3、2016年7月8日秋峒村原中元队队长及自留山填证人袁云汉调查笔录1份；l4、2016年7月8日调解会记录。在案件调查期间，本府组织了黄礤镇干部和有关人员勘察了争议现场，查核了争议山范围、面积和经营状况。经调解，因双方分岐较大，无法达成调解协议。本府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条、第九条、第十条第(二)项、第(五)项、第(九)项、第(十)项、第(十一)项，第十五条之规定，依法作出了新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》。二、关于本案有关问题的答辩。争议发生之前，被申请人秋峒村委会和申请人周屋村民小组都未取得对争议山的林权证。人民政府对山林权属的确认，应以合法有效的山林权属凭证和长期的经营管理事实为依据。经调查核实，争议山面积756亩的林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权应属被申请人秋峒村民委员会所有。主要事实如下：l．经调查秋峒村老干部、老党员和知情人，1962年，原秋峒大队按照当时政策和当地实际，将小部分属于大队集体的山林下放给了各生产队，当时大队只将“周屋大山”属于新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、003xx、0083xxx、0083xx号《新丰县人民政府社员自留山所有证》范围内的山林下放给了周屋生产队，为了保障全大队农田灌溉耕作，而将“周屋大山”大部分山林以及“叶屋大山”、“焦头坑”等山林划定为公山、水利山(禁山)没有下放，继续由大队统一经营管理，定有“村规民约”，并安排护林员专职进行管护，形成《秋峒大队山林下放订记册》。2、八十年代林业“三定”时期，周屋村民小组村民领取了《新丰县人民政府社员自留山所有证》新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、0083x、0083xx、0083xx、0083xx号。其中0083xx号证小土名“肩头断”，经质证，该山在“周屋大山”内，证中四至全部为“禁山”，证明“肩头断”山四至外围连接是“禁山”；008xxx号证小土名“锯木坑”，经现场指认，该山与“周屋大山”相连，证中记载有西至“以禁山为个(界)”，说明“锯木坑”山西面是与“周屋大山”(禁山)相连。因此，可以证明当时秋峒大队在“周屋大山”是划定有禁山。3、根据争议前l999年10月21日签订的《黄礤林业工作站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》，“周屋大山”(面积为927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今竹坑，北至千文篙。)在联办林场的范围内，从签订时l999年10月至发生争议时2010年4月，一直没有争议，由秋峒村委会经营管理。经调查，在联办林场的范围内农户的自留山还是由周屋村民小组各家各户进行经营管护，与村委会集体管理的公山没有冲突和争议。4、根据2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》第一条．“根据上级有关政策规定，……。蕉头坑、横坑、桔仔坑、麻龙窝、甘坑、周屋大山等，以原有山界为界限。并同意村与黄礤林业站联办股份合作林场，林地所有权永久为秋峒村委会所有。”周屋村民小组原组长周耀恒及其他各村民小组长都在该协议上签字确认。说明除原已下放给各村民小组的山林外，其他的山林都是村集体的公山。5、根据2008年10月7日村委会召开全体村干部及村民小组长《关于秋洞村公山权属管理》会议形成的《会议决议》。一、秋洞村组长、代表们拟出各组及所属片的公山、风景山、水利山(即村集体水利山)。上中元：蕉头坑山；下元：背夫坑山(罗屋)；王屋片：石下山；周屋片：周屋大山；山下老屋片：沙罗洞老屋背后山；坪子、叶屋片：叶屋大山。以上山段为集体水利山。二、秋洞村集体公山请各代表罗列(不能漏)。上片：大肠肚；中下片：横坑、桔漏坑、麻龙窝、甘坑、灰山；沙罗洞：酸子坑、食水坑；高桥片：高桥坳、(福子高)等山为公山。三、以上山段权属为集体所有，分就片管理。各村民代表和作为周屋村民小组组长周星斗都在该会议决议上签字确认。该决议确定了哪些山是村集体水利山，哪些山是村集体公山，并已明确村委会集体水利山的山名，其中包括“周屋大山”与“蕉头坑”(属上、中元组)、“叶屋大山”(属坪子、叶屋组)、“背夫坑山”(属下元组)、“石下山”(属王屋组)等在内。因此，秋峒村将“周屋大山”及其他山林进行的封山育林、规划生态林、联办林场等都是为了村民生产、生活而进行的保护生态、保护水源地的有利于全村群众的行为，这也说明在争议发生之前，争议山是作为秋峒村全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护的。综上所述，新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》认定事实清楚、符合法律程序、适用法律准确，请法院予以维持。
原审被告韶关市政府二审辩称：一、新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》符合法律规定，对其予以维持并无不当。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至l983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”；第十条第(二)项：“1961年至l963年将劳(动)力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料”，第(五)项：“各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书”，第(九)项：“当事人之间的协议书或者赠与凭证”，第(十)项：“当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明”，第(十一)项：“法律法规规定的其他证据”；第十五条：“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”本案中，争议双方均没取得对争议山的林权证，从新丰县黄礤镇秋峒村民委员会提供的l999年10月21日签订的《黄礤林业工作站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》、2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订的《关于秋峒村公山规划生态林协议》、2008年10月7日《关于秋洞村公山权属管理》会议形成的《会议决议》等证据材料，可以说明在争议发生之前，争议山是作为秋峒村全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护的。因此，新丰县人民政府将争议范围裁归秋峒村民委员会所有，符合法律规定。二、原审判决缺乏依据。新丰县人民政府所处的处理决定附图中已经清晰标示出原告所持自留山证的四至面积，当事人也予以确认，新丰县人民政府所作的处理决定将争议地确定为756亩正确，四至也清晰明确，原审判决撤销重做缺乏依据。综上所述，被告作出的韶府行复[2016]64号复议决定，认定事实清楚、证据充分。原告要求撤销的理由不充分，请求驳回原告诉讼请求，并维持被告所作出的复议决定。
本院二审经审理查明：周屋村民小组申请确权的山林面积虽为946亩，但秋峒村委会和周屋村民小组对周屋村民小组持有的新府字第0083xx、0083xx、0083xx、0083xx、003xx、0083xx、0083xx号《自留山所有证》占地面积约190亩、周屋村民小组是此190亩山林权属人的事实没有异议，因此，本案争议范围实为剔除上述7证约190亩后剩余的756亩山林。原审判决认定的涉案山林争议面积946亩及四至的事实错误，本院予以纠正。
原审法院认定的其他事实正确，本院依法予以确认。
本院认为，本案是山林权属确权及行政复议纠纷，二审争议焦点是新丰县人民政府作出的新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》以及韶关市人民政府作出的韶府行复[2016]64号《行政复议决定书》是否合法。本案中，周屋村民小组与秋峒村委会对涉案争议山林756亩都没有法定权属凭证。《广东省森林林木林地权属争议调解条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。”根据前条规定，涉案山林确权应以相关材料作为权属来源依据。本案中，2003年8月28日，秋峒村委会与包括周屋村民小组在内的各村小组签订的《关于秋峒村公山规划生态林协议》第一条规定：“根据上级有关政策规定，为进一步把我村公山管理好，现将我村公山林规划为生态公益林，山林地名如下：……蕉头坑、横坑、桔仔坑、麻龙窝、甘坑、周屋大山等。以原有山界为界限。并同意村与黄碌林业站联办股份合作林场，林地所有权永久为秋峒村委会所有。周屋村民小组原组长周耀恒及其他各村民小组长都在该协议上签字确认。2008年10月7日，秋峒村委会召开全体村干部及村民小组长《关于秋峒村公山权属管理》会议形成的《会议决议》记载：一、秋峒村组长、代表们拟出各组及所属片的公山、风景山、水利山(即村集体水利山)。上中元：蕉头坑山；下元：背夫坑山(罗屋)；王屋片：石下山；周屋片：周屋大山；山下老屋片：沙罗洞老屋背后山；坪子、叶屋片：叶屋大山。以上山段为集体水利山。二、秋洞村集体公山请各代表罗列(不能漏)。上片：大肠肚；中下片：横坑、桔漏坑、麻龙窝、甘坑、灰山；沙罗洞：酸子坑、食水坑；高桥片：高桥坳、(福子高)等山为公山。三、以上山段权属为集体所有，分片管理。各村民代表和作为周屋村民小组组长周星斗都在该会议决议上签字确认。前述证据表明涉案争议的“周屋大山”是属秋峒村委会所有的公山。新丰县人民政府以前述证据为基础，作出新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》，确认争议山面积756亩的林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权归属秋峒村民委员会所有，确权行为合法。韶关市人民政府作出韶府行复[2016]64号《行政复议决定书》，维持新府行决字[2016]2号《行政处理决定书》，复议行为合法。
综上，原审判决认定事实部分不清，处理结果不当，本院依法应予改判。秋峒村委会上诉理据成立，本院依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初3号行政判决；
二、驳回周屋村民小组的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各人民币50元，由周屋村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一八年四月二十四日
书记员 王秋喆