山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潍行终字第32号
上诉人（原审原告）诸城市亿华针织有限公司。住所地：诸城市东外环路北首东侧。
法定代表人冯磊，董事长。
委托代理人朱桂江。
委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被上诉人诸城市盐务局。住所地：诸城市经济开发区舜都路***号。
法定代表人祝培斋，局长。
委托代理人马培勋，山东东武律师事务所律师。
山东省诸城市人民法院就诸城市亿华针织有限公司（下称亿华公司）诉诸城市盐务局盐业行政处罚一案作出（2013）诸行初字第88号行政判决，亿华公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月20日公开开庭进行了审理。上诉人亿华公司的委托代理人朱桂江、邹佳莱，被上诉人诸城市盐务局的委托代理人马培勋到庭参加诉讼。因案件涉及法律适用问题需要请示，本院于2014年2月17日中止本案审理；后于2014年6月25日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2001年，诸城市盐务局被确定为诸城市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责本行政区域内的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。2013年5月19日，被告诸城市盐务局发现原告亿华公司从诸城市海丰盐业销售有限公司购进工业用盐3000公斤。当日被告诸城市盐务局立案调查，并作出先行登记保存证据通知书，将3000公斤工业用盐予以先行登记保存。2013年5月21日，被告诸城市盐务局对案件进一步调查核实后，经调查，原告将被告先行登记保存的3000公斤工业用盐用于水处理1600公斤，剩余1400公斤，被告遂于同日作出先行登记保存处理通知书，将先行登记保存的1400公斤工业用盐予以没收，并于同日向原告送达了诸盐政罚告字（2013）1013号行政处罚事先告知书，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩的权利，原告在法定期限内未提出陈述、申辩。2013年5月22日被告对案件进行了集体讨论。2013年5月25日被告作出诸盐政责改字（2013）1013号责令改正违法行为通知书，责令原告禁止违规购用盐产品，并于同日作出诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定书，决定给予原告没收盐产品1400公斤并处罚款3300元的行政处罚。原告对行政处罚决定不服，提起行政复议，诸城市人民政府经复议维持了被告作出的行政处罚决定。原告遂提起本案诉讼。另查明，诸城市海丰盐业销售有限公司于2012年11月7日注册成立，核准的经营范围为“零售工业用盐、腌制盐（不含食用类腌制盐）、融雪剂、防冻液。（法律、法规和国务院决定规定需许可经营的，须凭许可经营）”。
一审法院审理认为，被告诸城市盐务局作为诸城市的盐业行政主管部门，有权对本辖区的盐业违法案件进行查处。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条的规定，《山东省盐业管理条例》作为地方性法规，可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。《山东省盐业管理条例》第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”第二十一条第二款、第三款规定：“纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”第四十四条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证。”按照上述规定，用盐单位使用工业用盐应当从经省盐业行政主管部门批准的当地盐产品批发经营企业购进。本案原告系从诸城市海丰盐业销售有限公司购进工业用盐，而诸城市海丰盐业销售有限公司并非山东省盐业行政主管部门批准设立的盐产品批发经营企业，原告的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，依照该条例第四十四条的规定，应由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款，被告据此对原告作出的处罚，认定事实清楚，适用法律并无不当。被告在作出处罚决定前进行了立案、调查、告知、集体讨论等程序，虽然诸盐政罚告字（2013）1013号行政处罚事先告知书中包含了陈述、申辩权及要求听证的权利的告知，行政程序存在一定瑕疵，但该瑕疵并未对原告的实体权利造成影响，不足以成为撤销该行政处罚决定的理由，被告所作具体行政行为的行政程序基本正当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告要求撤销诸城市盐务局于2013年5月25日作出的诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定书的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
原审原告亿华公司不服一审法院判决上诉称，本案被上诉人诸城市盐务局作出的行政处罚决定在执法主体资格和职权依据、程序、认定事实、适用法律、执法目的等方面均存在合法性问题，一审法院适用《山东省盐业管理条例》作出一审判决属适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定，诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人诸城市盐务局答辩称：一、上诉人所提上诉理由不成立，本案不存在上位法与下位法适用的冲突问题；二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原判。
上诉人亿华公司向一审法院提交的证据有：
1、诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定书，意在证明被诉具体行政行为存在；2、诸政复决字（2013）11号行政复议决定书，意在证明被诉行政行为经过复议的事实；3、诸城市海丰盐业销售有限公司组织机构代码证、企业法人营业执照及税务登记证，意在证明诸城市海丰盐业销售有限公司是依法成立的具有经营工业盐资格的企业的事实。
被上诉人诸城市盐务局向一审法院提交的证据和依据有：
1、调查询问笔录一份；2、现场检查笔录及现场检查照片5张。以上两份证据意在证明被上诉人诸城市盐务局在检查时发现上诉人亿华公司从诸城市海丰盐业销售有限公司购进工业用盐3000公斤的事实。3、立案审批表，意在证明被上诉人依法立案的事实。4、先行登记保存证据审批表；5、先行登记保存证据通知书及送达照片。以上两份证据意在证明被上诉人依法对涉案盐产品予以先行登记保存的事实。6、现场照片；7、调查询问笔录一份。以上两份证据意在证明被上诉人对上诉人不按规定渠道购进盐产品一案进行进一步调查核实以及上诉人将被上诉人先行登记保存的工业用盐中的1600公斤用于水处理的事实。8、先行登记保存处理通知书及送达照片，意在证明被上诉人对先行登记保存的盐产品依法予以没收的事实。9、行政处罚事先告知相关事项审批表；10、行政处罚事先告知书及送达照片。以上两份证据意在证明被上诉人告知了上诉人给予处罚的事实、理由和依据以及其享有陈述、申辩权利的事实。11、案件集体讨论记录，意在证明被上诉人对案件进行集体讨论的事实。12、行政处罚决定审批表；13、责令改正违法行为通知书及送达照片；14、行政处罚决定书、送达回执及送达照片。以上三份证据意在证明被上诉人根据调查的事实依法作出处罚的事实。15、庭审中提供亿华公司与诸城市盐务局签订的盐产品购用协议、介绍信以及盐产品使用手册申请表，意在证明上诉人知道应从正规渠道购进盐产品的事实。16、《中华人民共和国行政处罚法》、《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》、《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发（1999）70号）、《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号）、《关于设立诸城市盐业经营管理机构的批复》（鲁盐发（2001）50号）、《关于诸城市盐业经营管理机构设置问题批复的通知》（潍盐局发（2001）54号）、《2001年11月26日诸城市人民政府常务会议纪要》，意在证明被上诉人具有执法主体资格，作出的处罚决定程序合法，适用法律正确。
一审法院对证据作如下确认：
对于上诉人提供的证据：1号证据行政处罚决定书是本案争议的具体行政行为，不作单独确认；2号证据能够证明被诉具体行政行为依法经复议的事实，与本案具有关联性，确认为有效证据；3号证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，认定为有效证据。
关于被上诉人提交的证据：1号和7号证据，被询问人虽拒绝签字，但两名执法人员对该拒绝签字的事实予以注明且有见证人田中锋、丁炜在场见证，该证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，认定为有效证据。2号证据，现场检查笔录由两名执法人员依法作出且有见证人丁炜、田中锋在场见证并附有现场检查照片，具有合法性，与本案相关联，可以作为本案认定事实的根据，认定为有效证据。3、4、5、8、9、12号证据，客观真实，来源合法，对本案待证事实具有证明力，认定为有效证据。6号证据现场照片虽未附进行拍摄的执法人员的执法证件，但对其执法证号作了记载，具有合法性，与其他证据相互印证，对本案待证事实具有证明力，可以作为本案认定事实的根据，认定为有效证据。10号证据行政处罚事先告知书中明确载明“要求听证仅适用于责令停业停产、吊销许可证或者给予公民500元以上、法人或者其他组织20000元以上罚款的案件”，被上诉人将处罚告知和听证告知制作在同一文书当中，存在一定瑕疵，但并未违反法律规定，现场照片虽未附进行拍摄的执法人员的执法证件，但对其执法证号作了记载，被上诉人两名执法人员对上诉人拒绝签字的事实在送达回证中予以记载，且有见证人田中锋、丁炜在场见证，该证据客观真实，对本案待证事实具有证明力，认定为有效证据。11号证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，认定为有效证据。13号证据能够证明被上诉人依据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，责令上诉人改正违法行为的事实，认定为有效证据。14号证据行政处罚决定是本案争议的具体行政行为，不作单独确认。15号证据被上诉人没有在法律规定的期限内提交，不能作为认定被诉行政行为合法的根据，对其效力不予确认。16号依据，系被上诉人具有执法主体资格以及据以作出本案被诉行政处罚决定的依据。
以上证据均随案移送本院，根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院认为一审法院对上述证据的认定意见正确，予以确认。
根据有效证据及上诉人、被上诉人的当庭陈述，本院确认的案件事实与原审法院一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该法第五十四条第（一）项、第（二）项规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。”根据上述规定，人民法院审查被诉行政行为的合法性，应从行政机关是否具有法定职权、被诉行为事实证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确等方面进行。此外，对被诉行政处罚行为的审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项“行政处罚显失公正的，可以判决变更”之规定，还应审查处罚是否显失公正而需判决变更。因此，对本案被上诉人诸城市盐务局作出的诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定应从以下五个方面进行全面审查：一是被上诉人是否具有处罚职权；二是被诉处罚决定认定事实的证据是否充分；三是被诉处罚决定程序是否合法；四是被诉处罚决定适用法律法规是否正确；五是处罚是否显失公正，是否应予判决变更。
首先，关于被上诉人是否具有处罚职权的问题。《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，结合本案被上诉人提供的《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发（1999）70号）、《2001年11月26日诸城市人民政府常务会议纪要》、《关于诸城市盐业经营管理机构设置问题批复的通知》（潍盐局发（2001）54号）、《关于设立诸城市盐业经营管理机构的批复》（鲁盐发（2001）50号）等文件来看，被上诉人诸城市盐务局作为诸城市人民政府的盐业行政主管部门和盐业行政执法主体，负责本行政区域内的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的职权。上诉人所提“被上诉人不具有盐业行政执法主体资格”的上诉理由不成立，本院不予支持。
其次，关于被诉处罚决定认定事实的证据是否充分的问题。本案中，被诉处罚决定认定的基本事实是：上诉人亿华公司于2013年5月19日购进工业用盐3000公斤，用于水处理。对处罚决定认定的上述事实，被上诉人提供了调查询问笔录、现场检查笔录及现场照片、先行登记保存证据通知书以及上诉人使用所购盐产品情况的现场照片等证据，上述证据中相关内容相互印证，已形成较为完整的证据体系，能够证明被诉处罚决定中认定的基本事实，故被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分。上诉人所提“被诉处罚决定认定事实错误”的诉讼主张与本案查明的事实不符，本院亦不予支持。
再次，关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”、第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”、第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”、第三十九条第一款“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”以及第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定，从本案被上诉人提供的相关证据来看，被上诉人诸城市盐务局在监督检查中发现上诉人涉嫌违法后，经立案受理、派员现场检查、调查询问、告知权利、集体讨论后，作出处罚决定并送达，符合上述《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，程序合法。关于被上诉人对上诉人进行行政处罚事先告知时是否存在瑕疵的问题，从被上诉人提交的证据诸盐政罚告字（2013）1013号行政处罚事先告知书来看，该告知书系被上诉人出于工作需要印制、根据不同案件情况直接填写空白部分的格式文书，关于陈述申辩和要求听证权利的告知均系提前印制好的格式条款，并明确载明“要求听证仅适用于责令停业停产、吊销许可证或者给予公民500元以上、法人或者其他组织20000元以上罚款的案件”，该告知内容含义清楚，指向明确，并不会对行政相对人行使陈述申辩或要求听证的权利产生误导或困扰，一审判决认定被上诉人告知属程序瑕疵不当，本院二审予以纠正。
第四，关于被诉处罚决定适用法律法规是否正确的问题。本案中，被上诉人系根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定作出没收盐产品和罚款的处罚。而从《山东省盐业管理条例》第四十四条“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食盐批发或者零售许可证”的内容来看，本条系针对盐业经营者存在的盐业违法行为视其情节轻重程度而作出的处罚种类和幅度的规定，而本案上诉人亿华公司并非经营者，故被上诉人诸城市盐务局适用本条规定作出处罚属适用法律错误，对其所作处罚决定依法应予撤销。上诉人所提“被上诉人适用法律错误”的上诉理由成立，本院予以采纳。
第五，关于处罚是否显失公正而应予变更的问题。在被诉处罚决定因适用法律错误应予撤销的情况下，处罚是否显失公正已无审查必要，本院对此不再审查。
综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。被诉诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销诸城市人民法院（2013）诸行初字第88号行政判决；
二、撤销被上诉人诸城市盐务局于2013年5月25日作出的诸盐政处罚字（2013）1013号行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人诸城市盐务局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一四年七月四日
书 记 员 徐 铭