福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第345号
上诉人（一审原告）刘桂俤，男，1949年7月8日出生，汉族，住福建省福州市闽侯县。
委托代理人陈启宗，福建康立律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）闽侯县人民政府，住所地福建省福州市闽侯县甘蔗街道交通路2号。
法定代表人严金官，县长。
委托代理人洪国富，福建福民律师事务所律师。
一审第三人闽侯县国土资源管理局，住所地福建省福州市闽侯县甘蔗街道交通路1号。
法定代表人陈剑锋，局长。
委托代理人齐晖，福建福民律师事务所律师。
上诉人刘桂俤因诉被上诉人闽侯县人民政府土地行政登记一案，不服仓山区人民法院（2014）仓行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组合议庭，于2014年9月16日公开开庭审理了本案，上诉人刘桂俤及其委托代理人陈启宗，被上诉人闽侯县人民政府（下称县政府）的委托代理人洪国富，一审第三人闽侯县国土资源管理局（下称闽侯县国土局）的委托代理人齐晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人闽侯县人民政府于2013年12月25日作出侯政文（2013）195号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》，该批复的主要内容是：同意对刘桂俤持有的侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》予以废止。
一审法院查明，1994年7月6日，原告刘桂俤就坐落于闽侯县荆溪镇永丰村连江园地土地使用权以解放前祖留旧厝由其长期居住使用为由，向原闽侯县土地管理局申请土地权属初始登记，原告填写了《土地登记申请书》，提交了由其本人出具《土地使用权登记、发证具结书》及由闽侯县荆溪镇永丰村民委员会证明刘桂俤为该村村民及具结书确系原告本人出具的《证明书》。被告遂向原告颁发了侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》。2013年6月24日，刘敏如向闽侯县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给原告刘桂俤的侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》，诉讼中，被告发现原告1994年7月6日申请土地使用权初始登记时未提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料，构成土地登记事项错误，遂启动行政纠错程序。2013年10月17日，第三人闽侯县国土资源管理局向原告发出了侯国土资听告（2013）24号《听证告知书》，告知其有申请听证的权利，原告提交了听证申请书。2013年10月28日，第三人向原告发出侯国土资听（2012）9号《举行听证会通知书》，通知其举行听证会的时间及相关事项，并于2013年11月7日召开了听证会。2013年11月9日，第三人闽侯县国土资源管理局作出侯国土资（2013）293号《关于拟对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以更正的请示》，并上报被告闽侯县人民政府。被告于2013年11月14日作出侯政文（2013）168号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以更正的批复》，同意对刘桂俤持有的侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》予以更正。2013年11月29日，第三人闽侯县国土资源管理局向原告发出侯国土资更（2013）12号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥进行更正登记通知书》，通知原告在该通知到达之日起五个工作日内持《土地证》进行更正登记，并告知原告逾期不进行更正登记的法律后果。但原告未在第三人限定的期限内办理讼争《土地证》的更正手续。2013年12月13日，第三人闽侯县国土资源管理局作出侯国土资（2013）333号《关于拟对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的请示》，并上报被告闽侯县人民政府批准。被告于2013年12月25日作出侯政文（2013）195号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》，同意对原告刘桂俤持有的侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》予以废止。闽侯县国土资源管理局据此作出了侯国土资废（2013）012号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的通知》，并将该通知及被告作出的侯政文（2013）165号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》送达原告。2014年1月2日，第三人在国土资源局的官方网站对讼争土地证的废止进行了公告。原告不服，遂提起了行政诉讼。
一审法院认为，《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记…当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”，被告闽侯县人民政府作为土地权属登记的审批机关，其对下级国土资源行政主管部门呈报的确有错误登记的行为具有审查并作出批复的职权，故被告作出本案被诉具体行政行为具有合法的权利来源。原告作为土地使用权证的持有人，被告作出的批复行为具有导致闽侯县国土资源管理局作出废止通知的强制力，实际上对原告的实体权利义务产生影响，故原告对被告作出的土地行政批复不服，有权提起行政诉讼。
1994年7月6日，原告刘桂俤以解放前祖留旧厝由其长期居住使用为由，向原闽侯县土地管理局申请土地初始登记，仅提交了《土地登记申请书》、由其本人出具《土地使用权登记、发证具结书》及由闽侯县荆溪镇永丰村民委员会证明刘桂俤为该村村民及具结书确系原告本人出具的《证明书》，而并未提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料，参照1989年国家土地管理局发布的《土地登记规则》第十二条，《福建省土地登记发证办法》第七条规定，申请土地登记必须提交地面附着物权属来源证明及土地权属来源证明。这表明土地登记机关是在房屋、土地权属来源依据不足的情况下对原告的土地使用权进行了确权登记，该登记的行为属事实不清、依据不足，同时，结合原告庭审陈述，讼争土地上的房屋系其父亲于1960年向他人买受所得，亦可以证实原告以解放前祖留旧厝由其长期居住使用为由申报土地权属初始登记，确实存在错误登记的情形，闽侯县国土资源管理局遂履行了听证、更正告知、报批程序，被告经认真审核后，作出了侯政文（2013）165号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》，批准同意了对原告持有的对侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》予以废止，符合《土地登记办法》第五十八条的规定，被告作出被诉的土地行政批复并无不当，综上，原告诉请撤销该批复无事实与法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告刘桂俤的诉讼请求。
上诉人刘桂俤向本院提起上诉称：一、法律没有规定被上诉人可以对《集体土地建设用地使用证》予以废止的权力。根据相关法律的规定，被上诉人可以依法行使对集体所有土地进行确权、登记等的权力，或对已经登记的集体所有土地使用证依法予以变更或注销登记。被上诉人废止侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》的批复行为没有法律依据。二、一审判决的唯一依据仅是“规章”即《土地登记办法》，被上诉人作出废止批复也是唯一适用《土地登记办法》。根据法不溯及既往的原则，适用该规章显属错误。《土地登记办法》自2008年2月1日起施行。侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》是1994年9月确权，废止决定是2014年初作出，根据“法不溯及既往”的原则，被上诉人及一审第三人适用《土地登记办法》作出的决定是错误的。三、一审判决直接引用《土地登记办法》作出判决于法无据。判决法律依据的引用渊源包括法律、行政法规、地方性法规、司法解释。而一审判决大量反复引用规章《土地登记办法》，因此，一审判决是错误的。四、《行政诉讼法》没有规定规章作为审理行政案件的依据，一审判决以规章为依据作出判决，是错误的。五、上诉人没有逾期办理更正登记，废止侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》没有依据。上诉人遗失了《土地证》，但在2013年6月9日上诉人根据第三人的要求在福州日报进行了公告遗失，声明作废。“更正”所指的是对证件错误的内容的改正，而不是“更正”整个证件。废止整个证件的行为不能叫做“更正”，而应当叫做“注销”。不能因为上诉人无法提供《集体土地建设用地使用证》就废止。六、上诉人一审提交的证据七证明房屋已于2013年9月被征收，同年10月被拆除。而被上诉人及第三人作出的废止决定是2014年初，在征收并拆除后还废止《集体土地建设用地使用证》于法无据。七、遗失了房屋买卖合同并不等于没有“提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料”。1、上诉人1994年不是仅以解放前祖留旧厝长期居住使用为由进行土地登记。上诉人之前没有土地证，但四邻签字确认没有异议，且进行公告无纠纷，符合1989年《福建省土地登记发证办法》第四条规定即权属合法、界址清楚、面积准确。从法律术语上说，上诉人是继承了父母的房屋，但从民间口语上说，继承也可以理解为祖留，继承与祖留本身没有实质区别。事实上，上诉人一家长期以来也是居住在讼争房屋内。《土地登记审批表》土地登记来源登记为祖留，只能理解为表述有瑕疵。2、“无提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料”的理解，按立法本意提交证明资料是广义的，不是证书等狭义理解。土地登记当时，四邻证明、永丰村委证明、还有公告等，这些都应理解为证明资料，不能因为没有提交买卖契约就教条化地全盘否定，狭义理解。3、证人出庭证言、村委证明等足以证明上诉人父母买卖房屋的事实，这也等同于证明资料。4、被上诉人及一审第三人的废止决定至今没有明确土地登记事项错误在哪，没有明确就没有错误，被上诉人作出的《批复》没有事实依据。综上，一审判决事实不清、证据不足，适用法律错误，请求：1.撤销（2014）仓行初字第17号行政判决；撤销被上诉人对侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》废止的批复决定；2.判决被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人闽侯县人民政府提交书面答辩意见称，一、上诉人一审时提供的证据及证人证言，不能证明其在申请土地初始登记时提交了地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料。上诉人没有提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料，属于土地登记事项错误。上诉人一审时诉称本案讼争房系其父亲出资购买的。假设上诉人诉称的买卖行为是真实的，那么其在申请土地初始登记时，就应当提交买卖契约、出卖人的房产权证或者其他能够证明权属来源的证据材料。但是，上诉人在1994年7月6日申请土地初始登记时的理由是解放前祖留旧厝，且仅提交一份《土地使用权登记、发证具结书》，没有提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料。《福建省土地登记发证办法》（1989年12月28日颁布）第七条规定，申请土地登记，必须提交土地权属来源证明和地面建筑物、附着物权属证明。《土地登记规则》（1989年11月18日发布）第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明。因此，上诉人没有提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料，属于土地登记事项错误。二、一审判决认定事实清楚。2013年6月，刘敏如不服答辩人向上诉人颁发侯集建（94）字第104616号《集体土地建设用地使用证》（下称第104616号《土地证》），向闽侯县人民法院提起行政诉讼。闽侯县国土资源管理局（以下称闽侯县国土局）在刘敏如向法院起诉后，自查发现存在被答辩人向原闽侯县土地管理局申请土地初始登记时仅提交《土地使用权登记、发证具结书》，没有提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料的情况。闽侯县国土局遂履行了听证、更正告知、报批程序，答辩人经认真审核后，作出了《闽侯县人民政府关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》，批准同意了对上诉人持有的第104616号《土地证》予以废止。一审判决对上述事实认定清楚。三、一审判决直接引用《土地登记办法》的相关规定，于法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条规定，行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。答辩人根据《土地登记办法》的相关规定作出废证批复，一审法院直接引用《土地登记办法》的相关规定作出判决，于法有据。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规和规章正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审第三人闽侯县国土资源管理局提交书面答辩意见称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规、规章正确。闽侯县人民政府作出的《闽侯县人民政府关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》并无不当，上诉人的诉求无事实和法律依据，依法应予以驳回。
上诉人在申请土地初始登记时，没有提交地面附着物权属证明资料和土地权属来源证明资料，违反了《福建省土地登记发证办法》第七条和《土地登记规则》第十二条的规定，属于土地登记事项错误。答辩人调查发现上诉人的第104616号《土地证》土地登记事项错误后，依法书面告知上诉人有申请听证的权利，并依上诉人的申请召开了听证会，听取了上诉人的意见。答辩人就上诉人土地登记事项错误一事，依法报经闽侯县人民政府批准后进行更正登记，并书面通知上诉人在规定期限内进行更正登记。但上诉人没有履行更正登记义务。因上诉人逾期不更正登记，答辩人向闽侯县人民政府呈报关于废止第104616号《土地证》的请示，闽侯县人民政府作出《闽侯县人民政府关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》，符合《土地登记办法》第五十八条规定。三、答辩人并非本案适格第三人。答辩人作为闽侯县人民政府的国土资源行政主管部门，承担本行政区域内土地登记的具体经办事宜，颁发、更正及废止土地权利证书的法定机关是闽侯县人民政府，答辩人与讼争具体行政行为之间不具有利害关系，因此，答辩人不是本案适格第三人。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规、规章正确，请求：驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：A1、《土地登记申请书》；A2、《地籍调查表》；A3、《地界址调查表》；A4、《勘丈记录表》；A5、《土地登记审批表》；A6、《土地使用权登记、发证具结书》、《证明书》；A7、《听证告知书》（侯国土资听告（2013）24号）；A8、《快递单》；A9、《申请书》，证明原告向闽侯县国土资源管理局提出听证的申请；A10、《举行听证会通知书》（侯国土资听（2012）9号）；A11、《快递单》及快递单网络查询截图；A12、《听证笔录》；A13、《关于拟对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以更正的请示》（侯国土资（2013）293号）；A14、《闽侯县人民政府关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以更正的批复》（侯政文（2013）168号）；A15、《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥进行更正登记通知书》（侯国土资更（2013）12号）；A16、《快递单》及快递单网络查询截图；A17、《关于拟对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的请示》（侯国土资（2013）333号）；A18、《闽侯县人民政府关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》（侯政文（2013）195号）；A19、《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的通知》（侯国土资废（2013）012号）；A20、《快递单》及快递单网络查询截图；A21、《公告》；A22、《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》公告；A23、《福建省土地登记发证办法》第七条；《土地登记规则》第十二条；《土地登记办法》。
上诉人向一审法院提交了以下证据：B1、证明；B2、荆溪派出所证明；B3、居委会证明；B4、刘景楷证明、认证证明及身份证复印件；B5、公共部分（大厅）分割协议书；B6、刘景龙在2012年11月18日与原告就共墙达成协议；B7、房屋测量平面图、被征收户房屋移交情况登记表、选房顺序号；B8、行政诉状；B9、闽七永第3242号《土地房产所有权证》；B10、行政诉讼答辩状；B11、闽侯县人民政府提供的证据清单及证据；B12、证明材料及证明；B13、（2013）侯行初字第44号行政裁定书；B14、司法建议书；B15、听证告知书、更正登记通知书；B16、报纸；B17、废止通知及废止批复；B18、残疾人证、低保证；B19、联名呼吁尊重事实和法律保护弱者刘桂俤基本财产权利。
一审第三人未提交证据材料。
以上证据均随案移送本院。本院对一审法院对证据的认证意见及查明的事实予以认可。
本院对一审法院对被上诉人权力来源的认定及上诉人诉权的认定，予以认可。
本院认为，《土地登记规则》第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：土地权属来源证明；地上附着物权属证明。《福建省土地登记发证办法》第七条规定，申请土地登记，必须提交土地权属来源证明、地面建筑物或附着物权属来源证明。上诉人于1994年申请土地登记时，仅提交《土地使用权登记、发证具结书》，并未提交地上附着物权属来源证明及土地权属来源证明。在《地籍调查表》土地来源一栏中登记为：无证土地，系解放前旧厝。上诉人在申请发证时提交的《土地使用权登记、发证具结书》中记载的“解放前祖留，长期以来均由本人一家居住使用”与上诉人自述的1960年由其父亲向他人买受所得的事实不相符，且上诉人在申请办理土地权属登记时未提交相关的买卖契据，也未提交其他的证据证明系因买卖取得讼争房屋。闽侯县国土资源管理局在审批时，亦是以上诉人“祖留”为由，同意上诉人办理集体土地使用权证的，该颁证的事实亦与上诉人的自述不符且无相关证据佐证。福州市人民政府榕政综（1990）84号《关于土地登记发证确认使用权的意见》第二条关于确认国有土地使用权若干问题的具体办法中第（一）项规定：“有关土地契证遗失，但地上物权属清楚，土地使用现状无争议的，应出具承担法律责任的具结书及有关证明，经县（区）以上土地管理部门审查核实后，方可确认土地使用权”；第（二）项规定：“通过地上物买卖、转让、交换、赠与和继承等取得土地使用权，所提供的字约、协议书或权属来源契证不完整，但使用界址无争议的，要提供公证机关或其它有关证明，并出具承担法律责任的具结书，方可确认土地使用权”。讼争土地虽为集体土地，按上述《意见》规定，集体建设用地使用权的确认，原则上参照上述意见。上诉人申请发证时未提供土地权属来源，而是以具结的方式申请发证的，闽侯县国土资源管理局于1994年确权登记在上诉人名下的土地权属存在争议，上诉人以具结的方式申请土地使用权登记不具备以上第（一）、（二）项规定的条件。闽侯县国土资源管理局在房屋土地权属来源不清的情况下，对讼争土地进行登记，造成该登记行为事实不清，依据不足。闽侯县人民政府据此作出《批复》，同意对上诉人持有的侯集建（94）字第111905号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止，认定事实清楚。
《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。闽侯县国土资源管理局在废止上诉人《土地证》之前，已向上诉人发出《听证告知书》，告知上诉人对闽侯县国土资源管理局对《土地证》更正登记事项有申请听证的权利。上诉人提出听证申请后，县国土资源局根据上诉人的申请，举行了听证会。在听证会中，上诉人并未提出被诉《土地使用权证上》已丢失。鉴于上诉人的申辩理由不能成立，被上诉人根据县国土资源局的请示于2013年11月29日作出侯政文（2013）168号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以更正的批复》，同意对上诉人持有的《集体土地建设用地使用证》进行更正登记。闽侯县国土资源管理局向上诉人送达了侯国土资更（2013）12号《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥进行更正登记通知书》，上诉人未按通知办理更正登记。在此情形下，闽侯县国土资源管理局向被上诉人闽侯县人民政府报送《关于拟对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的请示》，闽侯县人民政府经审查，作出《关于对侯集建（94）字第104616号﹤集体土地建设用地使用证﹥予以废止的批复》。被上诉人闽侯县人民政府作出的被诉《批复》，适用法律正确，程序合法。
在适用法律方面，《土地登记办法》是国土资源部为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》而制定的，是部门规章。被上诉人在作出被诉《批复》时，在审查土地权属登记是否合法时，适用登记颁证时实施的《土地登记规则》及《福建省土地登记发证办法》的相关规定。而在程序上从新，依据现行的《土地登记办法》规定的相关程序对上诉人持有的《集体土地建设用地使用证》予以废止，适用法律正确。最高人民法院法释（2009）14号《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条规定，行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释。对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。据此，一审法院在作出本案行政判决时，适用《土地登记办法》的相关规定并加以引用，适用法律并无不当，上诉人关于不能适用规章作为审理行政案件的依据的主张，不能成立，不予支持。综上，上诉人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。一审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人刘桂俤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十月十四日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。