浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第196号
上诉人（原审原告）金国兴。
上诉人（原审原告）张志超。
共同委托代理人叶建斌。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府。
法定代表人盛秋平。
委托代理人王英豪、王燕桦。
原审第三人徐晓娟。
原审第三人金强强。
金国兴、张志超诉义乌市人民政府土地行政批准一案，金华市中级人民法院于2014年7月3日作出（2014）浙金行初字第39号行政判决。金国兴、张志超不服，向本院提出上诉。本院于2014年8月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人金国兴以及金国兴、张志超的委托代理人叶建斌，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人王英豪，原审第三人徐晓娟、金强强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告金国兴与第三人金强强系父子关系，第三人徐晓娟与原告张志超系母子关系。2000年5月17日，金国兴与徐晓娟登记结婚，张志超随金国兴、徐晓娟共同生活，并曾就读于黄杨梅小学，其户口最早于2002年4月24日迁入北苑街道黄杨梅村。因金国兴所在的黄杨梅村进行旧村改造，2003年1月15日，金国兴以其为户主，以金国兴、徐晓娟、金强强为在册人口向被告义乌市人民政府申请审批住宅用地108平方米，被告经审核于2003年7月1日审批同意金国兴户建房3间108平方米。2011年4月7日，原告金国兴以张志超为该户新增人口向被告申请审批住宅用地18平方米，被告经审核于2011年6月1日审批同意金国兴户住宅用地18平方米。因有黄杨梅村居民反映张志超不能享受旧村改造住宅用地审批待遇，被告对此进行了重新调查核实。2014年2月19日，被告作出义政撤（2014）4号决定，认为张志超户口是以父母与子女互相投靠的原因迁入黄杨梅村，张志超不符合报批旧村改造住宅用地的条件，决定撤销北苑街道农建字（2011）第141号对金国兴户的农村住宅用地许可。原告对该决定不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，《北苑黄杨梅村（居）旧村改造实施细则》系北苑街道黄杨梅村为实施旧村改造，依据相关法律法规及结合本村实际制定，经村民代表大会讨论通过并报义乌市北苑街道办事处批准后施行，体现了黄杨梅村全体村民的共同意志。该实施细则作为黄杨梅村旧村改造的主要依据，其规定的条款在不违反法律、行政法规等强制性规定的情况下均应属合法有效，黄杨梅村旧村改造所涉相关事宜亦应在该实施细则确定的框架内执行。《北苑黄杨梅村（居）旧村改造实施细则》第九条第2款规定，2001年12月31日后迁入的人员除本村人正常婚嫁、出生人口外，其余迁入人口一律不得享受本村（居）的任何待遇。本案中，张志超户口系因其母亲徐晓娟嫁至黄杨梅村而于2002年4月24日迁入，按上述规定张志超不享受黄杨梅村的任何待遇。据此，义乌市人民政府决定撤销以张志超为新增人口而对金国兴户所作的涉案审批并无不当。因义乌市人民政府撤销审批的行为关乎金国兴户特别是张志超的重大利益，依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定的精神，义乌市人民政府应当在作出撤销审批决定前告知利害关系人享有要求听证等权利，但其未进行相应告知并听取申辩意见，不符合正当程序的要求，属程序违法。鉴于被诉具体行政行为结论正确，且撤销该具体行政行为将损害黄杨梅村的集体利益，故不宜判决撤销。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决确认被告义乌市人民政府于2014年2月19日作出的义政撤（2014）4号义乌市人民政府关于撤销北苑街道农建字（2011）第141号对金国兴户农村住宅用地许可的决定违法。
金国兴、张志超上诉称：上诉人金国兴与原审第三人徐晓娟系夫妻关系，于2000年5月17日登记结婚。金国兴、徐晓娟结婚后，上诉人张志超（徐晓娟与前夫婚生独生子）即与金国兴、徐晓娟夫妇共同生活，上诉人金国兴与上诉人张志超形成继父子关系。上诉人金国兴与原审第三人金强强系父子关系。2011年4月7日。金国兴户以张志超系新增人口为由向被上诉人义乌市人民政府报批增补18平方米住宅用地，义乌市人民政府于2011年6月1日给予金国兴户增补18平方米住宅用地。2014年2月19日，义乌市人民政府以张志超系父母子女投靠为由，根据义政（2001）113号《义乌市旧村改造暂行办法》、《北苑黄杨梅村（居）旧村改造实施细则》的有关规定，认为上诉人张志超不符合报批旧村改造住宅用地的条件，遂作出撤销北苑街道农建字（2011）第141号对金国兴户农村住宅用地许可的决定。原审法院经审查后，确认被诉具体行政行为违法，但又认为被上诉人决定撤销以张志超为新增人口而对金国兴户所作的涉案审批并无不当，若撤销被诉具体行政行为将损害黄杨梅村的集体利益，故不宜判决撤销。上诉人认为，原审法院适用法律错误。只有当撤销被诉具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，才可以适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定判决确认被诉具体行政行为违法但不予撤销。以张志超为新增人口给予金国兴户增补18平方米住宅用地的审批行为仅为个案，不具有普遍性，若该审批结果得以实施不会损害黄杨梅村集体利益，故原审法院认为撤销被诉具体行政行为将损害黄杨梅村集体利益的说明缺乏逻辑支持，不能成立。黄杨梅村集体利益既不能等同于公共利益，更不属于国家利益，原审法院适用该法条规定作出判决错误。本案应适用《中华人民共和国行政许可法》第七条、第八条第一款、第四十七条第一款、第六十九条第一款第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决撤销被上诉人义乌市人民政府作出的被诉具体行政行为。请求撤销一审判决并改判撤销被上诉人作出的具体行政行为。
义乌市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中答辩称：答辩人撤销上诉人农村住宅用地许可事实清楚，证据确凿，但是程序上被一审法院判决认定为违法。虽然答辩人在作出撤销决定之前没有依照有关规定举行听证等程序，没有直接听取上诉人的申辩意见，作为答辩人一方确实存在不依法办事的情形，但如果撤销原审判决，本案的影响也是很大的，因为上诉人张志超不符合参加该村旧村改造资格条件，当时审批是错误的，后来由于群众举报，并对此事上访，被上诉人本着有错必纠的精神作出撤销决定，因此对这种不符合行政许可资格条件已经作出的审批行为，答辩人认为是应当撤销的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人徐晓娟、金强强在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中均答辩称：同意两上诉人的意见，
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人义乌市人民政府2014年2月19日作出的义政撤（2014）4号《义乌市人民政府关于撤销北苑街道农建字（2011）第141号对金国兴户农村住宅用地许可的决定》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院确认如下：
原审第三人徐晓娟与上诉人张志超系母子关系，张志超父亲因病去逝。2000年5月17日，上诉人金国兴与原审第三人徐晓娟登记结婚，上诉人张志超随金国兴、徐晓娟共同生活，并就读于黄杨梅小学，2002年4月24日其户口迁入北苑街道黄杨梅村。因金国兴所在的黄杨梅村进行旧村改造，2003年1月15日，以金国兴为户主，金国兴、徐晓娟、金强强（系金国兴之子）为在册人口向被上诉人义乌市人民政府申请审批住宅用地108平方米，义乌市人民政府经审核于2003年7月1日审批同意金国兴户建房3间108平方米。2011年4月7日，金国兴以张志超为该户新增人口向义乌市人民政府申请审批住宅用地18平方米。据北苑街道农建字（2011）第141号《义乌市农村住宅用地审批表》（以下简称“第141号《农村住宅用地审批表》”）中“村委会村级集体经济组织意见”栏内载明：该户申请情况属实且已经公布，公布时间2011年3月26日至2011年4月1日，公布期间无异议，同意报批18平方米；街道所属部门意见栏中工作片意见：该户申请情况属实且已经公布，公布期间无异议，同意报批18平方米。5月27日、6月1日义乌市国土资源局北苑国土资源所、义乌市人民政府北苑街道办事处分别签署意见：经审查同意报批18平方米。2011年6月1日义乌市人民政府经审核签署意见：同意该户住宅用地18平方米。2013年11月18日，义乌市北苑街道黄杨梅股份经济合作社出具情况说明：“……现村民反映比较强烈，是否撤销金国兴补批18平方米住宅用地审批表，请街道认定。”同年11月25日，北苑街道办事处向义乌市国土资源局提交报告认为，根据《北苑黄杨梅村（居）旧村改造实施细则》第九条第二款规定：2001年12月31日后迁入的人员除本村人正常婚嫁、出生人口外，其余迁入人口一律不得享受本村（居）的任何待遇，建议撤销第141号《农村住宅用地审批表》。2014年1月13日，义乌市国土资源局向义乌市人民政府请示，建议“撤销第141号《农村住宅用地审批表》对金国兴户的农村住宅用地许可”。同年2月19日，义乌市人民政府作出义政撤（2014）4号《关于撤销北苑街道农建字（2011）第141号对金国兴户农村住宅用地许可的决定》，撤销对金国兴户的涉案农村住宅用地的审批。
本院认为，农村建房用地审批行为系土地行政批准行为，故义乌市人民政府将建房用地审批行为认定为行政许可行为，显属不当。义乌市人民政府认为根据义政（2011）113号《义乌市旧村改造暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）第二章第十三条和《北苑黄杨梅村（居）旧村改造实施细则》（以下简称“《实施细则》”）第九条第二款的规定，张志超不符合报批旧村改造住宅用地的条件。《暂行办法》第十三条规定，村级组织应当以本办法和经批复旧村改造实施细则，并根据在册人口、旧房合法占地面积等确定每户土地补偿及住宅总占地方案。每户土地补偿及住宅总占地方案经人民政府（街道办事处）审核同意后公布，村民无异议后报市土地行政主管部门认可。《实施细则》第九条第一款规定，截止时间：公历2002年12月31日24时以前的本村在册人口为旧村在册人口，截止时间后每户人口的增减不予计算为旧村改造在册人口；如在公历2002年12月前本村实行撤村建居成立经济服务社的，以成立经济服务社的时间为截止时间。第二款规定，2001年12月31日后迁入的人员除本村人员正常婚嫁、出生人口外，其余迁入人口一律不得享受本村（居）的任何待遇。对上述《实施细则》第九条第一、二款中涉及旧村改造在册人口与建房申请资格以及截止时间如何衔接问题，义乌市人民政府在庭审中并没有作出合理的解释。另从义乌市人民政府提交的第141号《农村住宅用地审批表》载明，金国兴户的建房申请经黄杨梅村经济合作社讨论通过并予以公布，在公布期间内并无异议。但2013年11月18日黄杨梅村经济合作社给北苑街道的《情况说明》中却称“现村民反映比较强烈”，两者显然自相矛盾，义乌市人民政府也未向法庭提交有关“现村民反映比较强烈”以及其在二审时辩称的“群众举报并上访”等证据材料。农村村民的建房用地审批涉及到申请人的重大利益，且在建房用地申请已经公布征求意见无异议的情况下，义乌市人民政府在作出被诉行为前，未听取金国兴、张志超的意见，不符合行政行为正当程序的要求。故义乌市人民政府作出的被诉行为认定张志超不符合报批旧村改造住宅用地的条件缺乏事实依据，且程序不当，其依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定撤销第141号建房用地审批行为，属适用法律错误。原审法院确认被诉行为违法，但未予撤销，显属不当。金国兴、张志超要求撤销被诉行为的请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2014）浙金行初字第39号行政判决；
二、撤销义乌市人民政府于2014年2月19日作出的义政撤（2014）4号义乌市人民政府关于撤销北苑街道农建字（2011）第141号对金国兴户农村住宅用地许可的决定。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由义乌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年九月十九日
书 记 员 韦若莎