山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第259号
上诉人（原审原告）韩克明。
委托代理人韩桂荣。
委托代理人孔晓雪，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安丘市住房和城乡建设局。住所地：安丘经济开发区青云大街中段。
法定代表人王发亮，局长。
负责人董永照，副局长。
委托代理人田鲁剑，山东衡明律师事务所律师。
委托代理人房贤志，该局房屋拆迁管理办公室科长。
被上诉人（原审第三人）潍坊市联邦房地产有限公司。住所地：安丘市商场路***号。
法定代表人咸明珠，经理。
委托代理人麻志尧，该公司副经理。
山东省安丘市人民法院就韩克明诉安丘市住房和城乡建设局（下称安丘市住建局）、潍坊市联邦房地产有限公司（下称联邦公司）拆迁行政许可一案作出（2015）安行初字第22号行政判决，韩克明不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人韩克明的委托代理人韩桂荣、孔晓雪，被上诉人安丘市住建局的负责人董永照及该局的委托代理人田鲁剑、房贤志，被上诉人联邦公司的委托代理人麻志尧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2010年4月9日，安丘市发展和改革局作出《关于联邦公司建设房地产开发项目开展前期准备工作》的安发改投资（2010）47号文件。2010年4月12日，第三人联邦公司向安丘市规划局提交办理《建设用地规划许可证》的申请。2010年4月16日，安丘市规划局向第三人联邦公司颁发了“银杏小区二期工程”所占范围内土地的《建设用地规划许可证》（地字第37-0784201000530号，编码为NO.0025884）。2010年8月16日，第三人因上述《建设用地规划许可证》丢失向安丘市规划局申请补发，安丘市规划局根据第三人的申请给其补办了《建设用地规划许可证》（地字第37-0784201000530号，编码为YD10009606）。原告韩克明的房屋在上述建设用地规划许可范围之内。
2010年4月10日，第三人向被告申请颁发《房屋拆迁许可证》，并提交了安丘市发展和改革局作出的安发改投资（2010）47号文件、安丘市规划局颁发的地字第37-0784201000530号《建设用地规划许可证》、安丘市国土资源局《关于银杏小区二期工程土地使用权问题的说明》、安丘市人民政府《关于2010-AG9号国有建设用地使用权公开出让方案》［安政土字（2010）22号］、安丘市国土资源局《关于2010-AG9号国有建设用地使用权公开出让方案的请示》［安政土资请（2010）44号］、《银杏小区二期工程建设拆迁计划》、《关于印发银杏小区二期工程建设拆迁补偿安置方案的通知》［安银拆字（2010）1号］、《拆迁补偿安置方案》、户型图、房源证明、划拨补偿安置资金证明、房屋拆迁项目委托协议书、拆迁项目评估机构的确定书等相关文件材料，被告于2010年4月17日组织了拆迁行政许可听证，同日向第三人颁发了安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》。
第三人联邦公司取得《房屋拆迁许可证》后对银杏小区二期工程片区进行了拆迁建设，截至一审裁判之前，除韩克明外其他户均已与联邦公司达成协议并拆迁完毕。银杏小区二期工程项目共计建设楼房30座，现在已经建成29座，大部分已经出售和入住。因原告不同意拆迁其房屋，致使在其房屋的占地部分原规划建设的1座楼房未动工建设，部分回迁户未能得到安置。该建设项目现在仍符合安丘市的相关规划。
另查明，原告对被告向第三人颁发安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》不服，先后向潍坊市住房和城乡建设局、安丘市人民政府申请行政复议。安丘市人民政府于2014年11月4日作出（2014）第12号行政复议决定，维持了被告为第三人颁发的安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》。
原告韩克明曾向法院起诉要求撤销安丘市规划局作出的地字第37-0784201000530号《建设用地规划许可证》，安丘市人民法院作出（2012）安行重初字第2号行政判决，认为安发改投资（2010）47号文件不是《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定的立项批准文件，安丘市规划局据此颁发的《建设用地规划许可证》的证据不足，为此判决被告安丘市规划局为第三人联邦公司颁发的地字第37-0784201000530号《建设用地规划许可证》的行为违法，并责令安丘市规划局于判决生效后三个月内采取补救措施，完善相关手续。韩克明不服，提起上诉，潍坊市中级人民法院作出（2014）潍行终字第120号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
再查明，在一审审理中，原告要求变更诉讼请求，由“请求依法撤销被告作出的安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》”变更为“请求依法撤销被告作出的安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》中涉及原告的房屋部分”，被告及第三人均不同意原告变更诉讼请求。
一审法院审理认为，原告无论请求依法撤销被告作出的安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》，还是请求依法撤销被告作出的安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》中涉及原告房屋部分，都涉及颁发安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》行为的合法性问题。安丘市发展和改革局作出的安发改投资（2010）47号文件《关于联邦公司建设银杏住宅片区二期工程改造项目开展前期准备工作的意见》，不属于据以作出建设用地规划许可证的批准、核准、备案文件，安丘市规划局向第三人颁发的地字第37-0784201000530号《建设用地规划许可证》，缺乏《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定的条件，该行政行为违法。被告根据上述安发改投资（2010）47号文件和《建设用地规划许可证》，向第三人颁发涉案《房屋拆迁许可证》的行为主要证据不足，依法应予撤销。颁发拆迁许可证的行为系一个行政行为，无论要求撤销部分还是全部撤销，都涉及对该行政行为的撤销。被诉建设用地规划许可证相关的银杏二期工程改造项目规划用地面积达较大，目前整个建设项目已大部分建成，并已取得了售房许可、销售入住，尚有部分回迁户未能回迁，如判决撤销被诉拆迁许可行为将导致众多行为主体在此基础上实施的行为因缺少必要条件而失去法律效力或行为效力处于待定状态，影响公共利益；在涉案建设项目实际符合当地相关规划的情况下，由被告采取补救措施而纠正被诉行为存在的违法情形能够实现社会资源整体的最佳利用。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”、第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，应确认被告作出的行政许可行为违法，但不应撤销该行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、被告安丘市住建局为第三人联邦公司颁发安拆许字（2010）第1号房屋拆迁许可证的行为违法；二、责令被告安丘市住建局采取补救措施。案件受理费50元，由被告安丘市住建局负担。
韩克明不服一审判决上诉称：安丘市发展和改革局作出的安发改投资（2010）47号文件不是符合法律规定的立项批准文件，安丘市规划局颁发的地字第37-0784201000530号《建设用地规划许可证》已经被生效判决确认违法，被上诉人安丘市住建局据此作出的拆迁行政许可行为认定事实不清，证据不足，且程序违法，涉案拆迁许可证依法应予撤销。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益。特提起上诉，请求依法撤销一审判决，并依法裁判；案件诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人安丘市住建局答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人联邦公司同意被上诉人安丘市住建局的答辩意见。
当事人在一审中提交的证据和依据均已随卷移送本院。本院认为一审法院对当事人提交的证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为：
人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案被上诉人安丘市住建局因银杏小区二期工程项目建设，为联邦公司颁发了拆迁范围为东至兴安路、西至南关小学东院墙、南至和平路、北至健康路的安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》，该被诉《房屋拆迁许可证》涉及整个银杏小区二期工程片区且不可分，一审法院围绕被上诉人安丘市住建局为联邦公司颁发安拆许字（2010）第1号《房屋拆迁许可证》的行政行为进行审理符合法律规定。
本案被上诉人安丘市住建局应当依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定为联邦公司颁发拆迁许可证。根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条之规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交以下材料：（一）建设项目的批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。据此，拆迁单位申领拆迁许可证应当向城市房屋拆迁主管部门提交建设项目的批准文件和建设用地规划许可证。本案中，在被上诉人联邦公司为办理拆迁许可证而提交的《关于联邦公司建设房地产开发项目开展前期准备工作》的安发改投资（2010）47号文件并非建设项目批准文件以及安丘市规划局为联邦公司颁发的地字第37-0784201000530号建设用地规划许可证违法的情况下，被上诉人安丘市住建局作出的被诉拆迁许可行为主要证据不足，依法应予以撤销。但与本案被诉拆迁许可证相关的银杏小区二期工程项目拆迁许可涉及拆除建筑面积约38000平方米，占地面积逾73151平方米，目前除韩克明外其他户的房屋均已拆迁完毕，且整个银杏小区二期工程项目共计建设楼房30座，现在已经建成29座，大部分已经出售和入住；被上诉人联邦公司亦与其他未回迁的被拆迁户达成补偿安置协议，并已实施拆迁，如判决撤销被诉拆迁许可行为将导致众多行为主体在此基础上实施的行为因缺少必要条件而失去法律效力或行为效力处于待定状态，影响公共利益。此外，在涉案拆迁建设项目实际符合当地相关规划的情况下，由被上诉人安丘市住建局采取补救措施而纠正被诉行为存在的违法情形能够实现社会资源整体的最佳利用。综合考虑以上因素，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为”及第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，本案判决确认被上诉人安丘市住建局作出的被诉许可行为违法并判令采取补救措施更为适宜。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韩克明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一五年十二月九日
书 记 员 赵 倩