贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行初80号
原告张元先，女，汉族，1951年4月18日出生，贵州省遵义市人，住遵义市播州区。
委托代理人滕德强，贵州谋道律师事务所律师。
委托代理人鄢正力，男，汉族，1967年6月26日出生，住遵义市播州区。系原告张元先之继子。
被告遵义市人民政府。住所地遵义市汇川区人民路。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人王澍泽，贵州上善律师事务所律师。
原告张元先因要求确认被告遵义市人民政府（以下简称“遵义市政府”）征收房屋行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2017年2月8日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案，原告张元先的委托代理人滕德强、鄢正力，被告遵义市政府的负责人未出庭，其委托代理人王澍泽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告系遵义市播州区龙坑镇龙坑社区居民，1992年10月，因修建贵遵高速公路，原告家旧宅被拆除后被安置在龙坑社区龙坑组210国道11米处，自建了两楼一底、面积约700平米的房屋一栋，另在遵南大道修建后，原告家庭又在上述房屋右前方、临210国道边3米左右修建了总面积为80余平米的房屋两间，其中第一自然间面积为58.01平米。由于临210国道，原告按门面方式修建，先后出租给他人经营餐饮、汽车修理，2000年，原告用于家庭经营烟、酒等副食销售，2003年后断断续续出租给他人从事经营活动，2013年，原告将上述房屋出租给张其梦开办石膏制品经营部，一直持续经营至被征收前。
2016年7月，遵义市南部新区管理委员会下发了《龙坑镇广场项目房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称安置方案），委托原龙坑镇政府（现为龙坑街道办）对包括原告在内的房屋进行征收，由遵义市祥顺房屋拆迁公司代办房屋测量、签订协议等具体事宜。在签订征收安置协议时，拆迁人员将原告第一层第一个自然开间进深十米范围内认定为营业房，对超出部分只按住宅进行补偿。将分割至原告名下、位于国道旁边的房屋认定为无相关手续具有经营行为的房屋，只是按住宅标准进行补偿，未按营业房标准进行补偿。原告不服，但政府和公司工作人员均表示只能按上述标准签订协议，若不在2016年8月25日前签订协议，则不能享受相应奖励政策。为支持政府的工作，原告按于2016年8月24日原与龙坑镇人民政府签订了安置协议。8月25日，原告又与原龙坑镇政府签订补充协议，同意政府按安置标准对原告的房屋和设施进行货币化补偿，对安置方案认定的房屋性质、标准和补偿有异议，可向法院起诉。后政府支付了补偿款，并拆除了房屋。
原告认为遵义市南部新区管委会在龙坑镇广场项目征收过程中，未按规定就安置方案未征求公众意见及公布征求意见和修改意见情况，也未召开听证会；未按要求对征收进行风险评估；未公告征收决定及救济渠道；未对包括原告在内的被征收房屋权属、性质、面积等组织调查登记、公布调查结果；未对原告未经登记的建筑进行调查、认定和处理；未依法定程序选择评估机构对补征收房屋进行评估；对争议大的房屋用途、面积范围未依法认定直接签订安置协议，程序违法。遵义市南部新区管委会为遵义市人民政府于2016年设立的派出所机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定，将遵义市人民政府列为本案被告。综上，为维护原告的合法权益，请求：判决确认被告对原告位于遵义市播州区龙坑镇龙坑社区龙坑组的房屋进行征收的行为违法；案件受理费由被告承担。
原告提交了下列证据：
第一组：1、房屋拆迁补偿安置协议；2、龙坑镇广场《房屋拆迁补偿安置协议》的补充协议。证明：1、原告位于龙坑镇龙坑社区的房屋被被告遵义市南部新区管理委员会征收、拆除；2、原告对被告南部新区管委会制定的方案以及委托龙坑镇政府签订的安置协议中房屋的性质、标准和补充协议有异议，并通过签订补充协议，保留了相应的诉权；3、被告与原告签订的安置协议不是原告真实意思表示，被告的征收行为、征收程序违法。
第二组：1、遵义市南部新区管委会办公室印发的《龙坑镇广场项目房屋拆迁补偿安置方案》；2、贵州红花岗经济开发区管委会征地拆迁处关于龙坑牌坊广场项目内“营业用房”认定等相关问题的函的回复。证明：1、被告南部新区管委会在市县政府未作出征收决定前，就制定了安置方案，程序违法；2、原告签订安置协议时，侵害了原告的利益。3、回复关于龙坑牌坊项目营业房的认定方式无法律依据，不能作为被告征收原告房屋的依据。
第三组：1、房屋产权证；2、结婚证。3、个体工商房营业执照（李莹焱）；4、税务登记；5、营业执照（张其梦）；6、租用房屋说明；7、照片。证明：原告被征收房屋从2000年开始，以李荧焱的名义办理营业执照、税务登记进行营业。2014年出租给张其梦开办石膏制品经营部，并一直持续经营到被征收前。原告的房屋属历史原因形成并实际用于经营，应被综合认为定为营业房。
第四组：照片。证明：原告的房屋已被实际拆除，只能要求采取补救措施。
被告答辩称：一、遵义市人民政府不是法律规定的房屋征收主体，也未负责和实施本案的房屋征收工作，不是适格的被告。二、龙坑牌坊一体化休闲文化广场建设项目是为加快城市化进程，发展文化、体育等公共利益需要而实施的征收，该项目符合城市发展规划，涉及被答辩人的房屋等亦被纳入规划红线，并由遵义市南部新区管委会进行了立项批复，发布了拆迁通知和公告，与被征收人召开了座谈会，征求了公众意见，制定和发布了安置方案，针对具体问题形成了会议纪要，征收行为依法依规，按相关程序实施，程序合法。在经过实地摸底、调查和丈量的基础上，答辩人与被答辩人签订安置协议。在安置协议履行完毕后，被答辩人又对征收行为提出质疑，无事实和法律依据。综上，请驳回被答辩人的诉讼请求。
被告提交了以下证据：
第一组：《关于对龙坑牌坊一体休闲文化广场项目立项的批复》、《关于开展龙坑牌坊广场项目拆迁摸底工作的通知》和测绘《公告》、协调会记录、《龙坑镇广场项目房屋拆迁补偿安置方案》、《关于龙坑镇广场征拆问题处理会议纪要》。证明：被告为建设龙坑牌坊文化广场等公共利益需要，取得立项批复，制定相应补偿安置方案，发布摸底测绘公告，召开座谈会听取公众意见，按照法律法规规定和程序，依法实施房屋征收，征收行为和程序合法。
第二组：遵义市委遵党办发（2016）3号文件《关于设立遵义市南部新区的实施方案的通知》。证明：遵义市南部新区管委会为遵义市人民政府的派出机构，根据文件规定，涉及本案龙坑镇土地房屋征收活动，是由播州区政府委托遵义市南部新区管委会实施的。
第三组：《房屋拆迁补偿安置协议》及其补偿清单、分割协议、承诺书、水电发票身份信息。证明：原告与被告就房屋拆迁补偿达成一致，签订了补偿安置协议，载明了货币补偿方式、补偿的具体内容及相应数额，意思表示和内容真实，合法有效。
经庭审举证、质证，被告对原告出示的第一组证据的三性无异议，对证明目的有异议，从两份协议的内容来看，补充协议与主合同内容是相互矛盾的，达不到原告的证明目的；对原告第二组证据的三性无异议，对证明目的有异议，1、方案是按照相关程序进行实质征收的；2、双方签订的协议未使原告的利益受到损害，3、营业房的认定在方案和会议纪要中已说明，营业房是没有产权证书，是进行综合认定的，而原告也签字确定，如果认为方案不当，应提交相关依据证明。对原告的第三组证据的真实性没有异议，对合法性及证明目的有异议。因为房产证可以看出原告的建筑为住宅房屋，位置和用途的事实在本案中是按照标准补偿的，并非全部房屋认定为经济型房屋，不能达到原告的证明目的，并且实际用房的经营人也不是原告。对第四组证据的真实性不予认可，不清楚是否为拆除前的照片。原告对被告出示的第一组证据中的立项批复的合法性、关联性及证明目的均有异议，不能证明被告的征收行为合法，对拆迁摸底工作的通知的三性均有异议，因为先摸底后批复不符合程序，达不到被告的证明目的；对测绘公告的三性及证明目的均有异议，不能达到被告的证明目的；对协调会记录的三性及证明目的均有异议；对安置方案的合法性有异议，没有看到市级、区级相关部门的批准，方案里的内容载明不合法，对会议纪要的合法性、关联性及证明目的有异议。对被告出示的第二组证据的证明目的不予认可；对被告出的第三组证据中的安置协议合法性有异议，对补偿清单的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，不能达到被告的证明目的，对分割协议有异议，因该协议中并没有张元先签字。
本院对各方当事人出示的证据认证如下：对被告出示的三组证据的真实性、关联性予以确认。对原告提交第一组、第二组证据的真实性及关联性均予确认，对原告提交的第三组证据的真实性予以确认。
经审理查明：为加快城市化建设进程，进一步改善人居环境，遵义市南部新区管会拟在龙坑镇实施龙坑牌坊休闲广场项目，原告的房屋处于项目规划红线范围内，因项目建设需要被征收拆除。2016年6月7日，遵义市南部新区管委会办公室向龙坑镇人民政府发出通知，要求该镇政府组织人员对项目区域内建筑物的性质、面积等情况进行摸底调查。2016年6月15日，遵义市南部新区管委会工业经济批复同意龙坑牌坊休闲文化广场项目立项。2016年7月6日，遵义市南部新区管委会办公室印发了经遵义市南部新区管委会研究同意的《龙坑镇广场项目房屋拆迁补偿安置方案》，该《安置方案》就拆迁范围、期限、组织与实施、补偿原则、补偿标准、停产停业补助、奖励等内容作了详细的规定，方案规定房屋拆迁主体为遵义市南部新区管委会，拆迁委托实施单位为遵义市南部新区龙坑镇人民政府。2016年7月21日，龙坑镇人民政府下发内容为“龙坑镇广场房屋征收摸底测绘工作已基本结束，现对测绘房屋结构和数据进行公示，若对数据有异议的，请在2016年7月24日书面申请，要求复核”的公告。2016年7月26日，龙坑镇政府就龙坑牌坊休闲广场项目中征拆存在的问题召集相关单位和社区相关人员进行了座谈，并形成会议纪要。
2016年8月24日，龙坑镇人民政府作为甲方，原告张元先作为乙方，双方签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，约定将原告张元位于龙坑镇龙坑社区的房屋进行征收，并采用货币补偿方式予以补偿。双方于2016年8月25日还签订了内容为“一、位于乙方房屋前右侧的石膏板加工房，乙方同意暂按住房标准补偿。二、甲方按龙坑镇广场拆迁方案规定的标准对乙方位于龙坑社区龙坑组现有房屋和设施进行货币化补偿。三、乙方在签订本补充协议后，同意甲方拆除位于龙坑社区龙坑组现有房屋和设施。四、乙方对龙坑镇广场拆迁方案认定的房屋性质、标准和补偿标准有异议，可依法向播州区人民法院提起诉讼”的《补充协议》。后龙坑镇人民政府组织人员对原告房屋及土地实施了征收。现原告认为被告将其一楼部分房屋的性质认定为住宅不当、征收拆迁行为违法，即以前述理由诉至本院。
另查明：遵义市南部新区管理委员会是2016年被告遵义市政府设立的正县级的派出机构，不是独立的县、区级人民政府。
本院认为，本案的争议焦点为：1、遵义市人民政府是否为本案的适格被告；2、被告实施的房屋征收拆迁行为是否合法。
关于本案的适格被告问题。经查，从中共遵义市委办、遵义市政府办（2016）3号文件来看，遵义市南部新区管委会是被告遵义市人民政府设立的派出机构，不是独立的县、区级人民政府；同时，法律、法规或者规章也未授权其实施土地、房屋征收的职权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。……”的规定，遵义市南部新区管理委员会不是本案适格被告，本案应以遵义市人民政府作为被告。对被告遵义市人民政府辩解其不是本案适格被告的意见，本院不予采纳。
关于被告征收原告房屋的行为是否合法的问题。首先，龙坑牌坊广场项目的实施是为了改善人民环境，对项目规划红线范围内的土地、房屋及附属设施，有关行政机关可依照法律、法规规定的步骤、程序进行征收。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，征收集体土地的，应先办理农用地审批手续，经审批后由县级以上人民政府予公告并组织实施。第三，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”、第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”之规定，为公共利益需要征收房屋的，应由县级人民政府作出征收决定，房屋征收部门拟定征收补偿方案报市、县人民政府审批，市、县人民政府应将补偿方案论证、公布、征求意见。本案中，被告为证明其征收行为合法，提交了项目立项批复、安置补偿方案及安置协议等证据，但被告未提供项目用地征地的审批手续、项目土地的征收决定和公告、安置补偿方案公告等证据，故被告所举证据不能证明其征收行为符合法律、法规的规定。因龙坑牌坊广场是用于市民休闲、文化的项目，涉及社会公共利益，且被告的征收行为已经完成，不具有可撤销的内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，判决如下：
确认被告遵义市人民政府对原告张元先位于遵义市播州区龙坑镇龙坑社区房屋的征收行为违法。
案件受理费50元，由被告遵义市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。逾期，则本判决发生法律效力。
审判长 黎光勇
审判员 李永华
审判员 方 兵
二〇一七年五月二十四日
书记员 张晓丽