广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1971行初532号
原告东莞市宏远集团物业管理有限公司，住所地：东莞市南城区宏远工业区，统一社会信用代码：914419002818138913。
法定代表人覃剑宇，该公司总经理。
委托代理人叶伟坚、韩友江，广东格雷兄弟律师事务所律师。
被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，机构代码：00733020-5。
法定代表人刘杰，该局局长。
委托代理人方妙娇，该局工作人员。
委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
原告东莞市宏远集团物业管理有限公司不服被告东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》，于2016年7月4日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月17日公开开庭审理了本案。原告东莞市宏远集团物业管理有限公司的委托代理人韩友江及被告东莞市国土资源局的委托代理人方妙娇、吴开雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市国土资源局于2016年6月16日作出东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》，认为原告未经依法批准，擅自占用土地实施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占用土地的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的相关规定，决定对原告的违法用地行为处罚如下：1、限期十五日内退还非法占用的10854平方米土地给村集体；2、限期十五日内拆除在不符合土地利用总体规划地块上新建的建（构）筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用2930.7平方米农用地进行硬底化建设的行为，按每平方米20元处以罚款，共计罚款58614元。
原告东莞市宏远集团物业管理有限公司诉称，一、原告承租东莞市寮步镇上屯村出租的涉案土地时，上屯村告知是荒地，租地合同约定的也是荒地，承租当时的土地现状也是荒地，该地块位于御庭山小区用地与莞深高速公路之间，是高压线下面堆满黄土、泥水横流、垃圾乱放的荒地，按照政府规划属于绿化用地（防护绿化），并不是被告认定的农用地。二、在被告查处涉案土地过程中，原告最初被告知涉案土地属于绿化用地，后来却被告知及被认定为农用地，但是被告却一直没有提供充分确凿的证据。三、原告承租的土地不仅包括被告行政处罚认定的御庭山花园正门前地块、东面地块10854㎡，同时还承租了御庭山花园东南面和南面的地块约9000㎡，原告对租赁地块进行了平整和绿化，并配置了一些运动功能，租赁地块总体绿化率达到95%以上，硬化处理的地块只占总租赁土地的不足5%，完全符合绿化用地用途。被告以偏概全，仅仅只是看其中一部分用地及其硬化面积，而没有从整体来看租赁地块的用途及现状。四、原告在被告查处过程中已对涉案地块进行了整改，该地块整改后环境优美，绿化率、绿化覆盖率远远超出相关规定和标准。1、原告租用土地按政府规划属于绿化用地（防护绿地），在原告租用之前，该地块常年杂草丛生黄土朝天，下雨时泥水横流，到处堆放各种垃圾，严重影响周边环境；原告为优化周边环境，在保证绿化率的前提下适当增加了有益群众身心健康的运动场所设施和功能无偿供群众使用，同时，因御庭山花园在高速路旁，原告从广大业主的人身和财产安全方面考虑，路政部门也从保护高速公路的排水沟、界桩和防护网设施安全方面考虑，促成原告依法取得《路政管理许可证》后修建了围墙。2、原告在保证绿化率的前提下按照被告的要求对运动场所进行整改，是按照绝大多数业主的要求，是与绝大多数业主协商并达成一致的解决方案。为了让环境优美，原告对足球场原来使用的假草改成了真草坪，对篮球场的灯光、树桩进行了改进提升。3、原告对足球场后面的广场和水池地块的部分硬化处理主要是从人性化的角度去考虑其实用功能，给广大业主增加了一个散步休闲的公共地方；而水池是作为小区消防用途，以备不时之需。五、如果按照被告行政处罚的要求，取消该地块的租赁合同、退还租赁土地给上屯村，拆除涉案土地上的所有配套设施，将会造成该地块丧失防护绿化地的作用和功能，将会造成上屯村村民和小区广大业主的极度不满，导致广大业主再次采取集体上访、聚众闹事等方式“维权”，再次爆发群体事件，给社会造成不和谐、不稳定的因素，后果不堪设想。综上所述，原告请求：1、判令撤销被告作出的东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》的第1、2、3项行政处罚；2、本案诉讼费由被告承担。原告东莞市宏远集团物业管理有限公司向本院提交了以下证据：1、东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出了处罚决定，原告不服提起诉讼；2、御庭山国有土地使用证，证明御庭山的国有土证显示案涉被查处土地为平整地，并无载明农用地；3、东莞市横坑片区控制性详细规划，证明《东莞市寮步镇总体规划（2002-2020）》的东莞市横坑片区控制性详细规划及控规分图则显示案涉被查处土地属于防护绿地（即绿化用地），并不属于农用地；4、御庭山施工初期的照片，证明御庭山商品房开发开始施工时的照片显示案涉被查处土地当时的状况是黄泥地，基本平整，无农作物或其他青苗植被，并不属于农用地。
被告东莞市国土资源局辩称，一、被告作出的东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。2012年7月始，经实地测量，原告共占用集体土地面积10854平方米，地类为农用地，已进行硬底化建设的土地面积2930.7平方米。其中御庭山花园正门前面积3038.3平方米地块符合土地利用总体规划，已建成道路硬底化的土地面积1108.2平方米；御庭山花园东面7815.7平方米地块不符合土地利用总体规划，已建成篮球场和道路等配套设施硬底化土地面积1822.5平方米。原告上述行为违反了我国《土地管理法》第四十三条的规定，构成未经批准，非法占用土地的违法事实。根据《行政处罚法》第二十条、《国土资源行政处罚办法》第十二条等相关规定，2016年5月5日被告对原告非法占用土地的行为依法予以立案并依法进行调查。2016年5月6日，原告委托其总经理王远志到被告寮步分局接受调查问话。被告详细了解原告非法占用土地的情况，形成《询问笔录》。同日，被告委托东莞市测绘队寮步分队对涉案地块进行实地调查，制作《土地勘测报告书》，初步调查认定原告未办理用地手续擅自进行建设。后被告再次委托东莞市测绘队寮步分队对涉案地块进行现场勘测，制作了《土地违法案件现场勘测笔录》，由原告和被告寮步分局签章确认了勘测情况，包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积，核实原告非法占地面积10854平方米。2016年5月20日，被告调查人员根据上述调查情况和证据，形成《调查报告》，认为原告未经批准，非法占用土地的行为，违反了我国《土地管理法》第四十三条规定，构成非法占用土地的违法事实。同日，被告经集体讨论，决定对原告作出行政处罚。2016年6月6日，被告向原告发出并送达《行政处罚告知书》，告知原告拟对其非法占地的行为作出行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告未在规定时间内陈述、申辩或要求听证。2016年6月16日，被告依据《国土资源行政处罚办法》、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》等有关法律法规规定，向原告作出并送达涉案决定书，责令原告限期十五日内退还非法占用的10854平方米土地给村集体，限期十五日内拆除在不符合土地利用总体规划地块上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的2930.7平方米农用地进行硬底化建设的行为，处以每平方米20元的罚款，计罚款58614元。因此，被告作出涉案决定书事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。二、涉案地块地类为农用地，原告认为属于荒地、绿化用地，无事实和法律依据。依据《寮步镇土地利用现状图》（二调）、《寮步镇土地利用总体规划图》（2010-2020），涉案地块地类为农用地，其中3038.3平方米土地规划为建设用地，7815.7平方米土地规划为一般农用地。任何单位和个人在办理农用地转用审批手续并经依法批准使用前，均无权将其用作建设。原告认为涉案地块为荒地、绿化用地，其建设行为不构成非法占用土地，无事实和法律依据。综上所述，被告作出涉案决定是事实清楚、依据充分、程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持；原告起诉缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
被告东莞市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、东国土资（执法）立字[2016]234号《国土资源违法案件立案呈批表》；2、《询问笔录》、营业执照、授权委托书、覃剑宇身份证复印件、王远志身份证复印件、《现场照片》；3、《土地勘测报告书》；4、《土地违法案件现场勘测笔录》；5、《关于东莞市宏远集团物业管理有限公司土地违法案件的调查报告》；6、《违法案件审理记录》；7、东国土资（执法）告字[2016]238号《行政处罚告知书》及送达回证；8、东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》及送达回证；上述证据证明被告作出东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。9、《土地管理法》节选、《行政处罚法》节选、《土地管理法实施条例》节选、《国土资源行政处罚办法》节选、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权事实标准》节选，证明被告作出涉案的处罚决定法律适用正确。
经庭审质证，对被告提交证据的真实性，原告无异议，本院予以确认。对原告提交的御庭山国有土地使用证，被告对其真实性无法确认，因原告未提交证据原件予以核对，本院对该证据的真实性无法确认。对原告提交的东莞市横坑片区控制性详细规划，被告对其真实性无法确认，因该证据没有相关部门的盖章确认，对该证据的真实性本院无法确认。对原告提供的御庭山施工初期的照片，被告对其真实性不予确认，因该证据系原告单方制作，对其真实性本院无法确认。
经审理查明，2016年5月5日，被告东莞市国土资源局对原告东莞市宏远集团物业管理有限公司涉嫌非法占用土地的行为予以立案并依法进行调查。2016年5月6日，被告对原告委托的总经理王远志调查问话并制作了《询问笔录》。同日，被告委托东莞市测绘队寮步分队对涉案地块进行实地调查，制作《土地勘测报告书》，初步调查认定原告未办理用地手续擅自进行建设。后被告再次委托东莞市测绘队寮步分队对涉案地块进行现场勘测，制作了《土地违法案件现场勘测笔录》，由原告和被告下属的寮步分局签章确认了勘测情况，包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积，核定原告非法占地面积10854平方米。2016年5月20日，被告根据上述调查情况和证据形成《调查报告》，认为原告自2012年7月始未经批准，擅自占用寮步镇上屯村御庭山花园正门前及东面的集体所有土地建设篮球场、道路等配套设施。经实地测量，原告共占用集体土地面积10854平方米，地类为农用地，已进行硬底化建设的土地面积2930.7平方米。其中御庭山花园正门前面积3038.3平方米地块符合土地利用总体规划，已建成道路硬底化的土地面积1108.2平方米；御庭山花园东面7815.7平方米地块不符合土地利用总体规划，已建成篮球场和道路等配套设施硬底化土地面积1822.5平方米。同日，被告经集体讨论，决定对原告作出行政处罚。2016年6月2日，被告作出东国土资（执法）告字[2016]238号《行政处罚告知书》后送达原告，告知原告拟对其非法占地的行为作出行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告未在规定时间内提出陈述、申辩或要求听证。2016年6月16日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》等有关法律法规规定，向原告作出并送达东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》，责令原告限期十五日内退还非法占用的10854平方米土地给村集体，限期十五日内拆除在不符合土地利用总体规划地块上新建的建（构）筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的2930.7平方米农用地进行硬底化建设的行为，处以每平方米20元的罚款，共计罚款58614元。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”及第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，被告东莞市国土资源局经查认为原告擅自占用土地实施建设的行为构成非法占用土地的违法事实，经集体讨论后于2016年6月2日被告作出涉案的《行政处罚告知书》后送达原告，告知原告拟对其进行处罚及处罚的事实、理由和依据，同时告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利，原告未在规定时间内提出陈述、申辩及听证后，于2016年6月16日对原告作出东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》，其执法主体适格、程序合法，本院依法予以确认。
本案的争议焦点即为被告作出的涉案处罚决定书是否合法。首先，针对被告作出涉案处罚决定的认定事实方面，有《现场照片》、《土地勘测报告书》、《土地违法案件现场勘测笔录》、《关于东莞市宏远集团物业管理有限公司土地违法案件的调查报告》、《违法案件审理记录》、《询问笔录》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》及其送达回证等证据予以证实，本院依法予以确认。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的规定，结合依据《土地勘测报告书》及《土地违法案件现场勘测笔录》中所附的《寮步镇土地利用总体规划图（2010-2020）》及寮步镇土地利用现状图（2011年），涉案地块地类为农用地，其中3038.3平方米土地规划为建设用地，7815.7平方米土地规划为一般农用地。任何单位和个人在办理农用地转用审批手续并经依法批准使用前，均无权将其用作建设。原告认为涉案地块为荒地、绿化用地，其建设行为不构成非法占用土地，无事实和法律依据，本院依法不予采纳。其次，针对被告作出涉案处罚决定的适用法律方面。本案中原告未经批准，擅自占用寮步镇上屯村御庭山花园正门前及东面的集体所有土地建设篮球场、道路等配套设施。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的规定，构成未经批准，非法占用土地的违法事实。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米３０元以下”的规定，对原告作出涉案处罚决定适用法律正确，并无不当。综述，被告作出东国土资（执法）决字[2016]251号《行政处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，原告诉请撤销涉案的《行政处罚决定书》事实及法律依据不足，本院依法予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东莞市宏远集团物业管理有限公司的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞市宏远集团物业管理有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 余燕飞
代理审判员 李洪朝
人民陪审员 高 军
二○二○一六年十二月三十日
书 记 员 肖 萧
周嘉裕