延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初21号
原告嵇焕君，现住汪清县。
委托代理人王昊，吉林王昊律师事务所律师。
被告汪清县人民政府，住所地汪清县汪清镇汪清街东392号。
法定代表人廉京燮，县长。
委托代理人王俊晶。
委托代理人扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。
第三人王琪光，现住汪清县。
委托代理人田国君，吉林诚途律师事务所律师。
第三人王景云，现住汪清县。
第三人汪清镇城关村村民委员会，住所地汪清镇城关村第二村民小组。
法定代表人乔京南，主任。
委托代理人何涛。
原告嵇焕君诉被告汪清县人民政府（以下简称汪清县政府），第三人王琪光农村土地承包经营权行政确认一案，原告于2016年3月29日向本院提起诉讼。本院依法追加王景云、汪清镇城关村村民委员会（以下简称城关村村委会）为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。
原告嵇焕君的委托代理人王昊，被告汪清县政府的委托代理人王俊晶、扈玉海，第三人王琪光及其委托代理人田国君、第三人城关村村委会委托代理人何涛到庭参加诉讼，第三人王景云经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。
被告汪清县人民政府的主要负责人经本院依法通知无正当理由未到庭应诉。
本案现已审理终结。
原告诉称：1983年第一轮土地联产承包时，整个家庭推举原告妻弟王景云参加分地抓阄，三个家庭共10口人，分得土地3.5亩，原告5口人，分得1.75亩土地。在第一轮承包后期，原告将所承包的土地，交由原告妻弟王琪光家耕种。1999年12月29日，第六村民小组第二轮土地承包村民户代表大会上，没有将原告的承包地收回调整给他人。没有经法定民主议定程序将原告土地收回，并调整给其他村民的决定与记录，更没有履行报请乡镇政府和县级政府农业主管部门审批程序。2003年11月，在原告不知情的情况下，王琪光、王景云擅自与城关村村委会签订了损害原告土地承包经营权的承包土地合同书，相关情况未通知原告，原告对此事完全不知。2009年，原告为行使权利与履行义务，在补建土地台帐时，要求城关村修改了土地承包经营权登记簿，要回了属于自己早已承包的土地，并取得了农村土地承包经营权证书。2012年，原告为解决土地承包经营权纠纷，将城关村村委会、王琪光、王景云诉至汪清县法院，汪清县法院作出（2012）汪民一初字第18号民事判决书，确认了原告承包经营权证，判令被告王琪光、王景云向原告返还0.175公顷承包地。2013年，王琪光、王景云向延边州法院提起上诉，延边州法院作出（2013）延中民四终字第313号民事裁定书，以双方纠纷不属于人民法院民事案件主管范围为由，裁定撤销汪清县法院的民事判决，驳回了原告的起诉。2015年，原告向被告递交土地确权申请，被告于2015年9月24日向原告送达了汪行处（2015）8号行政处理决定书，该决定书认定申请人嵇焕君持有的0800XXXX号农村土地承包经营权证无效。1.该决定书认定事实错误。该决定无视、剥夺原告早已具有的土地承包经营权，需经法定的村民代表或村民大会三分之二以上同意的民主议定程序，认定原告户籍改变，不再具有承包资格，没有参与第二轮土地承包，不具有土地承包经营权。2.该决定缺乏证据支撑。被告无视第二轮承包，并没有决定收回原告在一轮承包的土地，以及无调整给王琪光或其他村民的明确记录，无视调整给王琪光的面积，不符合人均面积整体公平原则。该决定为了迎合王琪光的私利，在（2015）7号行政处理决定书中，注销了嵇焕君持有的0800XXXX号农村土地承包经营权证，而对王琪光持有的，侵犯原告合法权益的承包土地合同书，在同样存在程序与实体瑕疵，没有法律裁判既判力的情况下，认为该合同合法有效。同时，又认为这一问题不是政府主管范围，需经合同仲裁或法院诉讼处理，其来源就是延边州法院民事裁定书中法官个人的观点。3.该决定适用法律错误。法律适用从新原则是常态，从旧原则是例外。该决定抛开从新原则，不适用新的吉政发（2005）11号文件，却适用旧的吉发（1994）文件规定，用从旧原则适用法律，未能体现权利保护与减轻灾害，反而是保护了违法侵权的承包土地合同书，以该经营权分立，并没有经过王琪光家庭成员的同意为由，阻碍新法实施，将产生恶性循环，不利此类案件的依法处理。因为王琪光的承包土地合同书不仅未经过法定民主议定程序，剥夺了原告早已具有的土地经营权，作为王琪光承包经营权的分立，同样也未征得原告家庭成员的同意。综上，被告作出的汪行处（2015）8号行政处理决定书认定事实违法，适用政策与法律错误。请求法院裁判予以撤销。
被告汪清县政府辩称：一、汪清县政府作出行政处理决定依据的事实清楚。集体经济组织发包的农村土地只有在本集体经济组织成员才能予以承包。城关村村民户口底册中自1987年开始已没有嵇焕君及其家庭所有人的登记，可以确定嵇焕君及其家庭所有人已丧失了取得城关村发包土地的权利，可以确定嵇焕君及其家庭所有人的户籍在1987年以前已经迁出。第二轮承包时，其已不再是该集体经济组织成员，不应再享有土地承包经营权资格。1999年12月29日城关村举行了第二轮土地承包户代表大会后，嵇焕君亦未与城关村村委会签订新的土地承包经营合同书。本案第三人王琪光确在第二轮土地承包后与城关村签订了土地承包合同，并经过鉴证，取得了本案争议土地的承包经营权，并一直耕种，嗣后领取了土地承包经营权证。2009年时任城关村村书记在未取得本案第三人王琪光同意，亦为收到任何流转材料的情况下，私自将第三人王琪光承包经营权证下记载土地面积中的0.175公顷承包地划分出去，村委会亦未与嵇焕君签订新的土地承包经营权合同，就为嵇焕君填写了新的土地承包经营权证（本决定注销的原告嵇焕君持有的第0800XXXX号土地承包经营权），并涂改了土地台帐。2012年，嵇焕君向汪清县人民法院提起民事诉讼，请求法院判令王琪光、王景云返还相应的土地面积。汪清县人民法院作出（2012）汪民一初字第18号判决后，王琪光、王景云向延边州法院提起上诉，2013年9月24日，延边州法院作出（2013）延中民四终字第313号生效民事裁定，作出了“政府颁发的《土地承包经营权证书》在城关村村委会未发放，均存放于城关村村委会统一保管，城关村第六村民小组家庭承包户至今以红色封面的《土地承包合同书》为承包经营权凭证”及“王琪光、王景云两个家庭持有的土地承包合同书系城关村村委会第二轮土地承包时与承包方签订的原始合同，可以作为其具有第二轮土地承包经营权的有效凭证”的认定，但因嵇焕君家庭于2009年11月20日取得土地承包经营权证书中确定的承包地与王琪光家庭的承包合同中的承包地发生重叠，不属于人民法院民事案件主管范围，依法驳回了嵇焕君的起诉。二、汪清县政府作出汪行处（2015）8号行政处理决定程序合法，适用法律准确。2013年11月13日，嵇焕君提出了土地确权申请，请求撤销城关村向王琪光发放的承包土地合同书，并确认嵇焕君持有的0800XXXX号、王琪光持有的0800XXXX号农村土地承包经营权证书合法有效。经汪清镇经管站和汪清县农业局调查认为，因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷，属于合同纠纷范畴，不属于行政机关处理范围。嵇焕君未与城关村签订农村土地承包经营权合同，取得承包经营权证的行为，缺少事实基础，应予以确认无效。我机关在收到处理意见书后对本案进行调查核实，认定根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同”的规定，农村土地承包经营合同属合同法调整范畴，国家机关及其工作人员无权撤销。另依据城关村村委会出具的说明，嵇焕君办理的0800XXXX号农村土地经营权证书过程中存在明显违法，应认定无效。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第九条、第十五条之规定，依法确认嵇焕君所持有的0800XXXX号农村土地承包经营权证书无效。综上，被告针对该纠纷认定事实准确，适用法律得当，注销程序合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人王琪光陈述称：1.王琪光对争议土地拥有合法的承包经营权。嵇焕君与王琪光土地承包经营纠纷一案已经过延边州中级法院审理，生效判决中已作出了“政府颁发的《土地承包经营权证书》在城关村村民委员会未发放，均存放于城关村村委会统一保管，城关村第六村民小组家庭承包户至今以红色封面的《土地承包合同书》为承包经营权凭证”及“王琪光、王景云两个家庭持有的土地承包合同书系城关村村委会第二轮土地承包时与承包方签订的原始合同，可以作为其具有第二轮土地承包经营权的有效凭证”的认定，虽然结论为驳回嵇焕君的起诉，但通过事实的认定及本院认为部分的论述，已明确肯定了王琪光对争议土地的合法承包经营权。另结合城关村出具的证明，可以清楚地看到嵇焕君是通过非法的手段取得0800XXXX号土地承包经营权证，时任村书记在王琪光不知情的情况下，徇私舞弊擅自将王琪光合法承包经营的土地予以分立，并为嵇焕君办理土地承包经营权证，其行为明显侵犯了王琪光的合法承包经营权，给王琪光造成了严重的损失。2.汪清县政府作出的处理决定合法有效。嵇焕君与王琪光的土地纠纷已持续7年之久，分别已通过民事诉讼一、二审判决、裁定及相关行政裁决。汪清县政府在作出本次行政决定前充分考虑到双方当事人的陈述权利，并严格按照相关法律程序查明了案件争议焦点，作出了符合客观事实的行政决定。注销嵇焕君持有的0800XXXX号土地承包经营权证，表现了政府机关勇于纠错、敢于担责的决心，充分保护了行政相对人的合法权利，真正将依法行政落实到了实处。综上，王琪光认为汪清县政府作出的行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人城关村村委会及王景云未提交书面陈述意见。
本院经审理查明：王琪光、王景云系嵇焕君妻子王树珍继母刑美庭所生，嵇焕君妻子与王琪光、王景云是同父异母姐弟关系，嵇焕君、王琪光、王景云三家原均为城关村第六组村民。2003年11月，经过汪清镇经管站的鉴定，王景云、王琪光办理了《承包土地合同书》。王景云家《承包土地合同书》登记面积为0.1782公顷，承包土地人口数为2口人。王琪光家《承包土地合同书》登记面积为0.1868公顷，承包土地人口数为3口人。该承包地一直由王景云、王琪光两户经营管理至今。嵇焕君户未与村委会签订二轮土地延包的《承包土地合同书》。2009年，城关村根据上级相关要求，补建土地台帐，统一办理《农村土地承包经营权证书》，所有《农村土地承包经营权证书》放置村委会保管。在发放《农村土地承包经营权证书》时，村委会未经王琪光的同意，将王琪光承包地进行划分，并以嵇焕君名义办理土地台帐，将王琪光的承包面积0.1868公顷变更为0.0683公顷，将嵇焕君的承包面积填写称0.175公顷。嵇焕君的《农村土地承包经营权证书》登记面积为0.175公顷，王琪光的《农村土地承包经营权证书》承包面积则由原来的0.1868变更为0.0683公顷。2009年11月20日延边州人民政府向嵇焕君发放承包权证0800XXXX号承包面积为0.175公顷的《农村土地承包经营权证书》；向王琪光发放承包权证第0800XXXX号承包面积为0.0683公顷的《农村土地承包经营权证书》。嵇焕君《农村土地承包经营权证书》上的登记面积与王琪光《农村土地承包合同》登记面积发生重叠。嵇焕君向被告提出申请撤销城关村村委会向王琪光发放的承包土地合同书，确认嵇焕君和王琪光的《农村土地承包经营权证书》合法有效。汪清县政府于2015年9月8日作出汪行处﹝2015﹞8号行政处理决定书，确认嵇焕君持有的0800XXXX号《农村土地承包经营权证书》无效，对嵇焕君的其他请求不予支持。
另查，延边州人民政府于2007年8月20日作出延州政函〔2007〕130号《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，通知中规定，“鉴于农村土地承包经营权证已由统一发放转入动态管理的实际情况，为简化办事程序，提高办事效率，自本通知下发之日起，由各县（市）统一管理本县（市）的州人民政府颁发的《农村土地承包经营权证书》，行使发证机关职权。各县（市）人民政府要按规定办理《农村土地承包经营权证书》的换发、补发、收回、注销等工作。”认定以上事实的证据有：2015年2月2日城关村村委会证明、城关村村委会土地总台帐复印件、第三人王琪光《承包土地合同书》及鉴证书、王琪光土地台帐及0800XXXX号经营权证书、王琪光身份证、嵇焕君身份证及居民户口簿、嵇焕君现有土地台帐及0800XXXX号经营权证书。
本院认为：根据延州政函〔2007〕130号《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定，本案中，被告汪清县政府有权行使办理《农村土地承包经营权证书》的换发、补发、收回、注销等工作。
2003年11月，经过汪清镇经营指导站的鉴定，王景云、王琪光办理了《承包土地合同书》，而嵇焕君并未签订《承包土地合同书》。2009年，村委会在没有经过王琪光的同意将王琪光承包地进行划分，土地承包经营权登记簿上王琪光的承包耕地面积处原为0.1868公顷被划掉改为0.0683公顷，在名单上后填写嵇焕君承包面积0.175公顷。现嵇焕君《农村土地承包经营权证书》上登记面积为0.175公顷，王琪光《农村土地承包经营权证书》上登记面积为0.0683公顷。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。王琪光、王景云两个家庭持有的《土地承包合同书》系城关村村委会在第二轮土地承包时与承包方签订的原始合同，可以作为其具有第二轮土地承包经营权的有效凭证。嵇焕君家庭是在将王琪光户经营权分立后补建的台帐，在此基础上办理的《农村土地承包经营权证书》因没有《农村土地承包合同》，不符合法律规定的办证条件及办证程序，没有合法依据。故未基于承包合同而颁发的嵇焕君承包权证第0800XXXX号、王琪光承包权证第0800XXXX号《农村土地承包经营权证书》没有法律依据。嵇焕君申请被告汪清县政府撤销城关村向王琪光发放的承包土地合同书的请求，因该请求是因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”以及第二十五条“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”之规定，此请求不属于行政机关处理范围。综上，被告作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告嵇焕君的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嵇焕君负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判员 李彩莲
审判员 池哲龙
审判员 俞順花
二〇一六年十二月五日
书记员 邢艺凡
附：相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《中华人民共和国农村土地承包法》第五条：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。
3.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条：国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。