河北省唐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀02行终256号
上诉人（原审原告）殷学宝，男，1971年4月6日出生，汉族，农民，户籍地迁安市，现住迁安市。
委托代理人潘金忠，北京盛廷律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审被告）迁安市房屋征收管理办公室，住所地迁安市迁安镇人民政府*楼****室。
法定代表人刘增斌，主任。
委托代理人马国栋，该办公室工作人员，特别授权。
委托代理人景宝安，河北景宝安律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审第三人）迁安市杨店子镇人民政府，住所地迁安市杨店子镇王庄子村。
法定代表人赵福军，镇长。
委托代理人刘兴国，该镇政府企业办主任，特别授权。
委托代理人俞伯江，河北弘丹律师事务所律师，特别授权。
上诉人殷学宝因行政裁决一案，不服唐山市丰润区人民法院（2012）丰行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人殷学宝及委托代理人潘金忠，被上诉人迁安市房屋征收管理办公室副主任蔡丰及委托代理人马国栋、景宝安，被上诉人迁安市杨店子镇人民政府委托代理人刘兴国、俞伯江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2010年9月6日，第三人迁安市杨店子镇人民政府取得了拆许字（贰零壹零）第伍号《房屋拆迁许可证》。原告殷学宝拥有的涉案宅院在拆迁许可证所载范围内，该涉案宅院未办理房屋产权证明，地上建筑物包括二层楼房及东西厢房，建筑面积共计299.52平方米，其他附属物包括月台、门楼、自来水等。按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，第三人与原告就拆迁事宜进行多次协商，原告以补偿标准低，补偿少为由拒绝拆迁，最终双方未能订立拆迁补偿安置协议。受第三人委托，唐山神舟惠泽房地产评估咨询有限公司为实际产权人为原告的房屋及部分附属物进行了评估，于2011年3月20日作出编号为唐山神舟惠泽估（2011）第020-14号房地产拆迁估价报告，评估对象为涉案院套范围内的主房及部分生活配套附属物，房屋建筑面积252.82平方米，评估结果为242907元。2011年4月7日，第三人向被告提出行政裁决申请，并向被告提交了裁决申请书、第三人法定代表人身份证明、拆许字（贰零壹零）第伍号《房屋拆迁许可证》、《迁安市杨店子镇经十二路建设工程拆迁补偿安置办法》、户主为殷祥的迁安市农村居民建房占地许可证、房地产拆迁估价报告以及拆迁协商记录等资料。被告对相关材料进行审核后，于2011年4月8日受理，同日，向原告送达了答辩通知书。2011年4月12日，被告组织原告与第三人在迁安市杨店子镇刘东庄村委会进行调解，原告殷学宝、第三人迁安市杨店子镇人民政府梁玉军、李冠娥到场参加，但双方未能达成协议。因原告对评估结果有异议，被告委托唐山市房地产价格评估专家委员会对编号为唐山神舟惠泽估（2011）第020-14号的《房地产拆迁估价报告》进行鉴定。唐山市房地产价格评估专家委员会于2011年4月14日作出了唐评专鉴字（2011）迁1108号《城市房屋拆迁评估鉴定意见书》，鉴定结论为“估价方法、参数选取、估价结果符合重置成新价格”。经被告领导班子集体研究，被告于2011年4月15作出了迁拆管办裁字（2011）第38号《房屋拆迁行政裁决书》，裁决书的具体内容为：“一、申请人对被申请人杨店子镇刘东庄村编号为3187的房屋安置，按《杨店子镇经十二路建设工程拆迁补偿安置办法》执行；按评估公司对该院落整体评估后的评估结果向被申请人支付拆迁补偿费；同时按相关规定向被申请人支付搬家补助费、临时安置费。二、限被申请人自本裁决书送达之日起15日内完成位于杨店子镇刘东庄村编号为3187的房屋的搬迁及拆迁工作”。被告于2011年4月16日向原告及第三人送达了上述裁决书。此后，唐山神舟惠泽房地产评估咨询有限公司对涉案院套的全部地上建筑物及附属物进行了整体评估，并于2011年5月11日作出编号为唐山神舟惠泽估（2011）第020-71号《房地产拆迁估价报告》，评估对象为涉案宅院范围内的主房、厢房及生活配套附属物，房屋建筑面积共计299.52平方米，评估结果为341639元。2012年11月21日，本院组织原、被告及第三人协调时，原告与第三人就具体的补偿方案进行了协商，第三人对原告明确了其在此次拆迁中应得的补偿安置情况：补偿款、临时安置费及搬家补助费等381791元，10万元购楼补贴，3万元奖金，120平方米平价购楼指标，2万元取暖费补贴，每月免费供水12吨（连续10年），丢漏项以实际发生为准，但双方未能达成协议。截至本案立案受理时，涉案房屋拆迁许可证核准范围内的房屋已全部拆除完毕，拆迁补偿安置已基本完成。
原审法院经审理后认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款及建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条的规定，原迁安市拆迁管理办公室作为迁安市人民政府确定的城市房屋拆迁管理部门，有根据拆迁人的申请，对涉案房屋作出房屋拆迁行政裁决的法定职责，故对原告关于被告不具有主体资格的主张，本院不予采信。第三人于2010年9月6日取得了被告颁发的拆许字（贰零壹零）第伍号《房屋拆迁许可证》，按照《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，第三人已经取得在拆迁范围内拆迁的主体资格。故对原告关于第三人不具有拆迁人及房屋拆迁行政裁决申请人主体资格的主张，本院亦不予采信。在原告与第三人未达成拆迁补偿安置协议的情况下，第三人依法向被告提出行政裁决申请，被告依法受理并予以审查、调查、调解、委托唐山市房地产价格评估专家委员会对评估报告进行鉴定。在此基础上，经被告领导班子集体研究决定，作出了迁拆管办裁字（2011）第38号《房屋拆迁行政裁决书》。虽然被告在评估收量的程序上存在一定瑕疵，但在被诉房屋拆迁行政裁决书的裁决内容中载明了“按评估公司对该院落整体评估后的评估结果向被申请人支付拆迁补偿费”，并于裁决后对涉案院套的全部地上建筑物及附属物进行了整体评估，该评估报告可视为对程序瑕疵的补救措施。虽然被诉房屋拆迁行政裁决并未对原告在此次拆迁中应得的补偿安置情况予以明确，但在案件审理过程中，本院组织三方进行协调时，原告在此次拆迁中应得的补偿安置情况已经清晰。此外，涉案房屋拆迁许可证核准范围内绝大多数被拆迁户均与第三人签订了拆迁补偿安置协议，且上述范围内的房屋已经全部拆除完毕，拆迁补偿安置工作也已基本完成，说明此次房屋拆迁符合绝大多数被拆迁户的意愿。虽然被告作出的被诉房屋拆迁行政裁决在事实和程序上存在一定瑕疵，但并不足以否定其法律效力，且对比与第三人签订了安置补偿协议的被拆迁户，原告的合法权益并未受到损害，故对原告的诉讼请求本院不予支持。本院认定，被告于2011年4月15日作出迁拆管办裁字（2011）第38号房屋拆迁行政裁决基本事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告殷学宝的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。
判后，殷学宝不服，提出上诉称，上诉人系迁安市杨店子镇刘东庄村村民。2011年4月15日被上诉人迁安市拆迁管理办公室对上诉人作出房屋拆迁行政裁决书。上诉人认为该行政裁决书存在多处违法问题，于是上诉人诉至迁安市人民法院，后经唐山市中级人民法院指定唐山市丰润区人民法院管辖，该院于2015年12月24日作出（2012）丰行初字第24号行政判决书，上诉人不服该判决。一、被上诉人作出该裁决没有法律依据，适用法律法规错误，属于违法行政。该裁决引用的《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》相关规定都是规定国有土地上城市房屋拆迁与裁决事宜的。上诉人位于刘东庄村的房屋所依附土地尚未依法被征收为国有，仍为集体所有土地。对于集体土地予以拆迁的，应当依法办理集体土地征收手续，待进行立项审批、规划审批并经国有土地使用权批准批复等程序后，方可办理拆迁手续。被上诉人对集体土地上房屋作出拆迁行政裁决，适用法律错误。二、本案中，拆迁人迁安市杨店子镇人民政府不具备拆迁人及行政裁决申请人的主体资格。本次拆迁许可的拆迁人和裁决申请人迁安市杨店子镇人民政府作为基层人民政府，不具备《城市房屋拆迁管理条例》中拆迁人为建设项目主体的资格。该拆迁行政许可以镇政府为拆迁人，不仅违反了国务院（国办发（2004）46号）的相关规定，也违反行政许可法的相关规定。三、涉案行政裁决书作出程序违法。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二章第六条、第七条的规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。申请领取房屋拆迁许可证的前提要件之一就是应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交国有土地使用权批准文件。本案中，涉案“房屋拆迁许可证”系被上诉人于2010年6月30日向迁安市杨店子镇人民政府颁发的，后因双方当事人达不成拆迁补偿安置协议，被上诉人根据迁安市杨店子镇人民政府的申请于2011年4月15日作出行政裁决书，而涉案区域于2011年5月14日提起诉讼时才被征收为国有。由此可见，被上诉人在欠缺国有土地使用权批准文件这一必备条件的情况下，即为迁安市杨店子镇政府颁发房屋拆迁许可证的行为显然是违法的。四、被上诉人提交的房地产拆迁估价报告违法。上诉人未见过评估报告，且涉案房屋整体的最终评估数据是2011年5月11日行程的，而行政裁决书是2011年4月15日作出的，裁决书的作出缺乏基本的法律前提要件；评估机构的选择及评估报告作出主体违法；评估方法未按法定市场价格评估，而是采取了低于充值成新价的成本价格。故被上诉作出的拆迁裁决严重违法。
被上诉人迁安市房屋征收管理办公室答辩称，一、上诉人提出的“被上诉人作出该裁决没有法律依据，错误适用法律法规，属于违法”的观点是错误的。涉案房屋拆迁许可证核准范围内绝大多数被拆迁户均与杨店子镇人民政府签订了拆迁补偿安置协议书，且上述范围内的房屋已经全部拆除完毕，拆迁补偿安置工作也已基本完场，说明此次房屋拆迁符合绝大多数被拆迁户的意愿，且现在争议土地上的全部建筑物都已经实际拆除。二、上诉人提出的“拆迁人迁安市杨店子镇人民政府不具备拆迁人及行政裁决申请人的主体资格”的观点是错误的。杨店子镇人民政府在2010年9月6日取得了被上诉人颁发的房屋拆迁许可证，按照《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，杨店子镇人民政府取得了在拆迁范围内拆迁的主体资格，且该条例没有将镇政府排除在拆迁人主体范围之外。上诉人在上诉状中引用的行政许可法也没有将镇政府排除在行政许可申请人范围之外。三、上诉人提出的“涉案行政裁决书作出程序违法”的观点是错误的。在上诉人与杨店子人民政府达不成拆迁补偿安置协议的情况下，杨店子镇人民政府依法向迁安市房屋征收管理办公室提出行政裁决申请，迁安市房屋征收管理办公室依法受理并予以审查、调查、调解、委托唐山市房地产价格评估专家委员会对评估报告进行鉴定。经迁安市房屋征收管理办公室领导班子集体研究决定，作出了房屋拆迁行政裁决书，对比与杨店子镇人民政府签订了安置补偿协议书的被拆迁户，上诉人的合法权益未受到损害。四、杨店子镇人民政府多次与上诉人就房屋的补偿等问题进行过协商，上诉人对评估结果是清楚的。评估机构唐山神舟惠泽房地产评估咨询有限公司是具备合法资质的聘雇机构，评估报告的作出主体并不违法，且评估报告是根据评估对象的具体情况、依法定的程序及评估方法作出的，完全符合法律规定。故上诉人提出的房地产拆迁估计报告违法的观点是错误的。
被上诉人迁安市杨店子镇人民政府答辩称，一、被上诉人迁安市房屋征收管理办公室作出的行政裁决认定事实清楚，于法有据。二、迁安市杨店子镇人民政府已经取得房屋拆迁许可证，是合法拆迁人，具有向房征部门申请行政裁决的主体资格。作为合法的拆迁人，杨店子镇人民政府依法具有向房征办申请行政裁决的主体资格，且当时没有任何法律规定镇政府不得作为拆迁人。三、杨店子镇人民政府作出的行政裁决程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人迁安市房屋征收管理办公室依据迁安市杨店子镇人民政府递交的申请，依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，对其提交的申请资料进行了审核，后组织上诉人及迁安市杨店子镇人民政府进行调解，在双方不能达成协议的情况下，委托唐山市房地产价格评估专家委员会对上诉人房屋的估价报告进行估价鉴定。经迁安市房屋征收管理办公室领导班子集体讨论决定后，作出的房屋拆迁行政裁决书事实清楚、程序合法。上诉人上诉称被上诉人作出该裁决存在没有法律依据、程序违法问题，认为在拆迁许可证颁发之时拆迁许可证范围内的土地还没有被征收为国有，拆迁许可证的颁发违法，故拆迁行政裁决没有法律依据和程序违法。经查，拆迁许可证范围内的土地已于2011年5月14日依法被征为国有，此问题已经得到弥补，且上诉人已对该拆迁许可证提起过诉讼，已有生效的裁判文书，故拆迁许可证问题不是本案审查的范围。在拆迁许可证合法有效的前提下，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，房屋拆迁主管部门可以作出房屋拆迁裁决。本案中被上诉人迁安市房屋征收管理办公室受理裁决申请后，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的程序进行了裁决，并不违反《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定。故上诉人认为拆迁行政裁决没有法律依据及程序违法理据不足，本院不予支持。上诉人称迁安市杨店子镇人民政府不具备拆迁人及行政裁决申请人的主体资格问题。经查，迁安市杨店子人民政府作为拆迁人并不违反《城市房屋拆迁管理条例》的规定，且河北省环境保护局关于首钢搬迁转移200吨钢生产能力实施方案环境影响报告的批复中也明确说明对已有的居民点由迁安市人民政府统筹规划，协助企业做好搬迁安置工作，故迁安市人民政府为保证首钢200吨钢生产能力搬迁工程顺利进行以迁安市杨店镇人民政府申请房屋拆迁许可并无不当。关于上诉人称被上诉人提交的房地产拆迁估价报告违法问题，虽然第一次评估收量的程序上存在一定瑕疵，但在被诉房屋拆迁行政裁决书的裁决内容中载明了“按评估公司对该院落整体评估后的评估结果向被申请人支付拆迁补偿费”，并于裁决后对涉案院套的全部地上建筑物及附属物进行了整体评估，上诉人的合法权益并未受到损害，故以此评估报告对上诉人进行补偿并无不当。此外，涉案房屋拆迁许可证核准范围内绝大多数被拆迁户均与拆迁人签订了拆迁补偿安置协议，上述范围内的房屋已经全部拆除完毕，拆迁补偿安置工作也已基本完成，说明此次房屋拆迁符合绝大多数被拆迁户的意愿。综上所述，被上诉人迁安市房屋征收管理办公室作出的房屋拆迁行政裁决书事实清楚、程序合法，且上诉人的合法权益并未受到侵害。上诉人上诉理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田耐忠
代理审判员 胡津湘
代理审判员 杨春艳
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 郑玉环