广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）防市行终字第14号
上诉人（一审原告）防城港市防城区那梭镇稔稳村水尾组。
诉讼代表人黄达彪，组长。
委托代理人滕永绿，男，1979年1月6日出生，农民。
委托代理人方玉，女，农民。
被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府
法定代表人王德林，区长。
委托代理人许倾，防城港市国土资源局防城分局处纠办负责人。
被上诉人（一审第三人）防城港市防城区那梭镇那钦村马蹄组。
诉讼代表人蒋德文，组长。
委托代理人符辉创，防城港市防城区茅岭乡司法所干部。
被上诉人（一审第三人）防城�市防城区那梭镇稔稳采育场。
法定代表人潘炳强，场长。
委托代理人陈玉华，女，1987年8月10日出生。
一审第三人防城港市防城区那梭镇稔稳村村委会。
诉讼代表人鸡群超，主任。
上诉人防城港市防城区那梭镇稔稳村水尾组（以下简称水尾组）因土地行政确认一案，不服防城港市防城区人民法院2013年12月11日作出的（2013）防行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月4日受理了本案并依法组成合议庭，2014年4月9日公开开庭审理了本案。上诉人水尾组的诉讼代表人黄达彪及其委托代理人滕永绿、方玉，被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区人民政府）的委托代理人许倾，被上诉人防城港市防城区那梭镇那钦村马蹄组（以下简称马蹄组）的诉讼代表人蒋德文及其委托代理人符辉创，被上诉人防城港市防城区那梭镇稔稳采育场（以下简称�育场）的委托代理人陈玉华到庭参加诉讼，一审第三人防城港市防城区那梭镇稔稳村村委会（以下简称稔稳村委会）经本院合法传唤无正当理由据不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，马蹄组、水尾组、稔稳村委会、采育场争议的土地位于老古垌、大垌坜、大垌坜尾、七斗种、熊胆木、老古垌尾、那广社、老庞垌、老庞垌勒竹角、天冷垌等地，争议面积159.3465亩。其中，水尾组与马蹄组争议面积48.5606亩，涉及地块有：3号地位于大垌坜，面积1.2307亩，四至界址以《那梭镇那钦村马蹄组、那梭镇采育场与稔稳村委会、水尾组权属界线图》（以下简称界线图）中面3界址点坐标为准，1958年马蹄组村民开始在该地开荒种植农作物，耕种管理至今；6-1面积24.8501亩、6-2面积4.2258亩，位于大垌，四至界址以《界线图》中面6-1、6-2界址点坐标为准，1953年水尾组村�耕种至1957年，之后稔稳村集体种植茶油树，1958年马蹄组村民砍伐茶油树改种农作物，耕种至今；16号地位于老庞垌，面积12.8114亩，四至界址以《界线图》中面16界址点坐标为准，1953年水尾组村民耕种到1958年，之后一直没有耕种。1958年马蹄组开始种植农作物，耕种管理至今；18号地位于天冷垌，面积6.5036亩，其中的5.4426亩，四至界址：东至潘炳强、李志儒坡地边及道路边为界；南至苏祖义、李植才坡地边、水圳边为界；西至小路边为界；北至道路边为界。该争议范围内房屋占地1.115亩，晒场占地0.808亩，其他用地3.5196亩，马蹄组一直居住使用管理至今。
其中，马蹄组与稔稳村委会争议面积54.1933亩，涉及地块有：11号地位于那广社，面积5.369亩，四至界址以《界线图》中面11界址点坐标为准。1957年至1964年稔稳村集体耕种管理，1964年后马蹄组村民种植农作物，管理耕�至今；12号地位于老庞垌，面积4.547亩，四至界址以《界线图》中面12界址点坐标为准。稔稳村村民耕种到1958年，1958年后马蹄组村民种植农作物，管理耕种至今；13号地、14号地、15号地均位于老庞垌，17号地位于老庞垌勒竹角，面积分别为13.6151亩、9.6195亩、15.767亩、5.2757亩，四至界址以《界线图》中面13、14、15、17界址点坐标为准。上述地块从1953年至1958年稔稳村水尾组村民耕种，1958年后因稔稳村委会没有耕种管理，马蹄组村民耕种管理至今。
1952年土改时，马蹄组村民李永辉、蒋瑞华、蒋瑞兴、蒋瑞金、邓荣才、邓荣贵等6户通过亲戚关系，经稔稳乡农会会长滕积寿同意在天冷垌、大坜山分得土地约38亩，1953年防城县人民政府颁发给马蹄组蒋瑞金、蒋大妹、蒋二妹、蒋三妹《土地房产所有证》（防字第73338号），经双方确认无争议。1955年至1957年那梭镇稔稳大队（�稳村）在天冷垌成立高级社林场，面积约93亩，主要发展育苗，种植茶油树、玉桂、八角、桉树等经济林木。1957年10月马路公社在天冷垌成立畜牧场，建有三间冲墙屋，1960年6月畜牧场解散后，该场将三间冲墙屋交由马蹄组村民李永辉、蒋瑞华、蒋瑞堂、赵秀才、马志辉等五户居住，随着人口的增长，现拆建和扩建有砖木结构房屋15间，占地1.115亩，晒场8个，占地0.808亩，其他用地3.5196亩，1958年11月稔稳村七个生产队（包括水尾组）村民统一饭堂，集中到黄沙水居住。随着马蹄组人口的增长，1958年马蹄组村民在上述争议范围内开荒耕种至今。1962年水尾组群众回到本队居住，因人少地多，上述争议范围的土地一直没有耕种。2009年政府征用稔稳村水尾组的10亩土地建设马蹄瑶族新村，搬迁安置马蹄组24户受地质灾害影响的村民，现已搬迁到瑶族新村居住。
其中，水尾组�采育场争议面积56.5926亩，涉及地块有：1号地位于老古垌，2号地位于大垌坜，面积分别为2.9047亩、0.4189亩，四至界址以《界线图》中面1、2界址点坐标为准。1954年至1957年水尾组种植茶油树，1974年采育场将茶油树砍伐改种农作物，管理耕种至今；5号地位于大垌，7号地位于大垌尾，8号地位于七斗种，9-1、9-2、9-3号地位于熊胆木，10号地位于老古垌尾，面积分别为8.944亩、1.1958亩、10.0962亩、1.054亩、4.6262亩、1.3196亩、0.8772亩，四至界址以《界线图》中面5、7、8、9-1、9-2、9-3、10界址点坐标为准。上述地块从1954年至1957年水尾组耕种，后来稔稳村集体种植茶油树，1974年采育场职工将茶油树砍伐改种农作物，管理耕种至今；19号地位于老庞垌，面积24.095亩，四至界址以《界线图》中面19界址点坐标为准。1973年前由水尾组耕种，1973年后采育场扩大育苗基地，经县林业局、那梭镇政府、稔稳村委会、大石鼓组、水尾组、那佳组、那胜组召开会议讨论同意将上述争议的24.095亩土地划给采育场做育苗基地，1984年后林场将该幅土地分配给职工潘炳强、刘汉雄、李志儒、邓广殷等四户耕种，管理耕种至今；18号地位于天冷垌，面积6.5036亩，其中坡地面积1.061亩，有0.093亩坡地（东至小路边为界；南至水圳边为界；西至潘炳强坡地为界；北至潘炳强坡地边为界），水尾组村民滕永林种植芭蕉，管理使用至今。余下的0.968亩坡地（东至道路边为界；南至水圳边及滕永林坡地边为界；西至邓富国房屋墙外为界；北至马蹄组晒场边及李植才、蒋德志房屋墙外为界），1973年起由那梭镇采育场职工潘炳强、李志儒、梁秀坤、苏祖义（李植才）等四人管理耕种至今。
1973年那梭公社在水尾组范围内成立东兴各族自治县那梭公社稔稳杉木基地采育场，后更名为防城港市防城区那梭镇稔稳采育场，隶属于那梭镇企业办公室（现那梭镇农业服务中心）管理。采育场人员是从生产队选调，由莫超雄担任场长。林场主要负责育苗、造林、护林等工作。林场的领导班子由原那梭公社企业办公室任命。1990年经那梭镇企业办公室研究决定对那梭镇稔稳采育场领导班子成员进行调整，调整后由苏祖义担任场长，潘炳强担任副场长兼保管员，梁承荣担任会计，陆金红担任出纳。2000年至今由潘炳强担任场长，现场长潘炳强工资由那梭镇农业服务中心支付。采育场成立后，采育场将稔稳村种植的部分茶油树砍伐，改种蔬菜、水稻等农作物，1981年承包责任制时该场职工潘炳强、梁承荣、梁秀坤、刘汉雄、李志儒、李世儒等6户人至今均没有回原生产队参加分配田地及山岭。1984年采育场将原划分给林场的部分土地分配给职工进行耕种，平均每户约2亩�个人开荒地不列入分配，后来谁开荒谁耕种使用至今。采育场现有职工6户在场部居住，其余职工已搬出采育场居住，采育场职工为了维持生活，在原分配的土地、开荒地种植农作物，从1973年管理耕种至今。
根据各方提供的证据及调查事实证明，各方争议的159.3465亩土地，从1952年土改、1962年“三包四固定”、1981年土地承包责任制至2009年3月29日止，政府并没有将争议的土地划分或确权给任何单位或个人，直至2009年3月30日防城港市人民政府才颁发给稔稳村委会《集体土地所有证》［防港集有（2009）B103204-1号］，土地面积39809.7165亩，包含全部争议的土地面积159.3465亩。2012年马蹄组不服市人民政府颁发给稔稳村委会的《集体土地所有权》，向自治区人民政府申请行政复议，2012年8月6日市人民政府对稔稳村委会的《集体土地所有权》［防港集有（2009）第B103204-1号］变更为《集体土地所有权》［防港集有（2012）第B103204-1号］，土地所有权人稔稳村委会，面积39650.37亩，变更后扣除了当事人争议的159.3465亩土地，待行政机关对争议的土地进行确权后再进行土地登记。
1980年12月20日防城各族自治县人民政府颁发给水尾组的《山界林权证》（防城山林权字第0012号），面积2068亩，其中山塘坜面积53.6亩，原告以0012号《山界林权证》主张争议面积53.12亩，其中涉及水尾组与马蹄组争议的26.0808亩（3号地1.2307亩，6-1号地24.8501亩）、水尾组和采育场争议的25.7564亩（1号地2.9047亩，2号地0.4189亩，5号地8.944亩，9-3号地1.3196亩，7号地1.1958亩，8号地10.0962亩，10号地0.8772亩）。
水尾组提供1953年原防城县人民政府颁发《土地房产所有证》（防字第57521号），面积2.675亩中包含位于天冷垌的旱田面积1.068亩，经现场指界，该证书所登记的旱田四至界址与现场�地界址不符，不能确定该证所登记1.068亩旱田在争议范围之内。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第一款第（二）项的规定，防城区人民政府具有处理山林权属争议的法定职权。原告水尾组提供有0012号《山界林权证》和第57521号《土地房产所有证》，但0012号《山界林权证》登记的是山权林权权属，确定的是四至范围内的林地、山地，不包括四至范围内的水田、坡地，故水尾组以该证来主张争议的水田、坡地于法无据。而第57521号《土地房产所有证》不能证实登记的1.068亩旱田位于争议地范围内，无法证明其属原告水尾组所有。在争议双方均不能提供有效证据证明争议地归其所有的情况下，被告根据相关法律规定，结合各方当事人对争议地经营管理的事实作出处理决定事实清楚，程序合法，处理恰当，适用法律是正确的，应予以维持。原告以被告作出的《关于防城区那梭镇那钦村马蹄组与那梭镇稔稳村村民委员会、稔稳村水尾组、那梭镇稔稳采育场土地权属争议的处理决定（防区政处（2013）1号）（以下简称防区政处（2013）1号处理决定）事实依据不清楚，违反公平原则，程序违法，适用法律错误提起行政诉讼，其理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告防城港市防城区人民政府于2013年2月4日作出的（防区政处（2013）1号）的处理决定。案件受理费50元，由原告水尾组承担。
上诉人水尾组上诉称，一、防区政处（2013）1号处理决定程序违法，有滥用职权之嫌：（一）2012年6月防城港市国土资源局防城分局委托防城港市星宇测绘有限公司对争议现场�面积及界址进行实地测量，制作《界线图》时，上诉人水尾组不知情、不在场，属防城区人民政府私自、单方测量，因此测绘时所绘制的附图《界线图》违反《行政复议法》第二十四条和《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第31条第2款规定，是无效的；（二）2009年3月30日防城港市人民政府颁发给稔稳村《集体土地所有证》（防港集有（2009）第B103204—1号）符合法定程序，依法有效，应予维护。而一审被告防城区人民政府在2012年8月6日在不告知利害关系人（原告），非法变更为《集体土地所有证》（防港集有（2012）第B103204-1号），扣除争议面积159.3465亩，面积为：39650.37亩，显然违背程序法和《土地管理法》第十三条和《物权法》第十九条，以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条。一审被告防城区人民政府未能提供依法变更的有关红头文件、证据，以及该证确定权属时确有错误的证明，显然剥夺上诉人水尾组作为权利人答辩的权利。非法变更后的《集体土地所有证》（防港集有（2012）第B103204-1号）是无效的，不能作为庭上证据。防城区人民政府这种超越请求事项作出的处理决定属于越权行为。一审中说因该证据与本案不属于同一法律关系，对该证据的程序性问题不作审查显然是错误的，该证据与本案存在密切的因果关系、存在同一法律关系；（三）大面积纠纷，一审被告防城区人民政府未履行听证也未告知利害关系人申请听证，同时防城区人民政府在处理双方争议作出过多次处理决定，然而每次都是相同的工作人员负责处理，没有询问双方是否申请回避，损害了争议双方的申请回避权。采育场隶属那梭镇政府（那梭镇农业服务中心）是共同利益人，同时马蹄组隶属那钦村委会，也是利益人，那梭镇政府和那钦村委会却全程参与调查、抄送、处理裁决等事宜违反公平原则。二、一审被告适用法律错误、作出的行政决定缺乏法律依据：（一）耕种多年就是其所有无法律依据，何况一直以来都有争议，但未能妥善解决。根据《土地管理法》第三十七条第三款规定和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定等相关法律，对弃耕、撂荒的土（林）地，其主体也应由发包方（原告水尾组）收回重新在本集体经济组织内发包；（二）争议土地均因农村集体土地承包经营合同引起的争议，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十九条，本案不适用本条例；（三）争议土地（11、12、13、14、15、16、17、18、l9等号地、天冷垌坡地），是土改时划分给水尾组村民滕积寿、黄孙儒、庞义光所有（可以查阅相关档案清册），根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，争议土地属于水尾组村或组所有；（四）防城区人民政府以上诉人水尾组持有的1980年12月20日颁发《山界林权证》0012号，只记载“山塘坜”山权林权权属，因此，上诉人水尾组以该证书为由对争议的水田、坡地（3、6-1、6-2、1、2、5、7、8、9-1、9-2、9-3、10号地）主张权属不予支持。征收老古垌的10亩不在争议范围，所签协议书无证明力等，此说法上诉人水尾组不服。既然征收老古垌的10亩权属明确是原告水尾组的，争议地的老古垌与及其它（3、6-1、6-2、1、2、5、7、8、9-1、9-2、9-3、10号地）地块连为一体，同在原告山界林权证四大界址范围内，同样自然属于原告水尾组的。同时根据《物权法》第六、第十七条，根据《农村土地承包法》第二十三�规定，可见无论是土地承包经营证还是林权证都是土地承包证明，对方在举证无能的情况下，都应以承包证登记簿四至作为裁决的首要凭证。以上证据足以证明争议地块是上诉人水尾组村民土改田和承包林地，证件加盖有县级以上公章，应予维护；（五）根据《土地管理法》第八条和国务院《土地管理法实施条例》第二条规定，以及已属于农民集体所有的土地，未经依法征用的属于农民集体所有，故与采育场争议的土地裁决为国家所有无法律依据。三、一审被告防城区人民政府认定的事实不清，证据不足：（一）根据《农村土地承包法》第15、48条，马蹄组与采育场不是本村组集体经济组织农户，同时其已在户口所在地承包有责任山和田，不具有在原告村组承包土地主体资格，存在主体不适格；（二）马蹄组与采育场行为属于侵权行为，防城区人民政府把侵权作确�显然是错误的；四、被告在行政裁决称“根据各方提供的证据及调查事实证明，各方争议的159.3465亩土地，从1952年土改、1962年“三包四固定”、1981年土地承包制至2009年3月29日止，政府并没有将争议的土地划分或确权给任何单位或个人”，这恰恰否定了马蹄组所说的1958年东兴各族自治县民政科长踩界将万亩林场的土地约70亩的说法，进一步证明采育场和马蹄组侵权行为确凿。相反，土地却座落上诉人辖区范围内、所提供的1953年《土地房产所有证>；；（防字第57521号）证和1980年《山界林权证》（防城山林权字）第0012号证以及《集体土地所有证》（防港集有（2009）第B103204-1号）证、土地承包补充合同书等证据、证词，足以证明土地是原告所有。一审被告却不以证为论、不予采纳，显然违背依法行政。综上，请求判令：1、撤销一审判决，依法改判；2、确认稔稳村《�体土地所有证》（防港集有（2012）第B103204-1号）证变更无效，维持原《集体土地所有证》（防港集有（2009）第B103204-1号）；3、诉讼费被上诉人承担。
被上诉人（一审被告）防城区人民政府辩称，防区政处（2013）1号行政处理决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，《行政复议决定书》（防政复字（2013）20号），认定事实清楚，程序合法。上诉人请求确认稔稳村《集体土地所有证》（防港集有（2012）第B103204-1号）变更无效，维持原《集体土地所有证》（防港集有（2009）第B103204-1号），该证的颁发机关是防城港市人民政府，现水尾组将防城区人民政府作为该项诉讼请求的诉讼主体，主体资格是不适格的，请求人民法院驳回上诉人的该项诉讼请求。综上所述，请求维持（2013）防行初字第16号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人（一审第三人）马蹄组辩称，一、上诉人持有的《土地房产证》和《山界林地权证》和《集体土地所有证》不包含争议土地，上诉人也没有进行经营管理，其主张争议土地权属无法律依据；二、争议土地为马蹄组所有证据充分。（1）争议土地来源合法，1953年政府将水尾组周围的水田约38亩分配给马蹄组耕种，同年颁发《土地房产所有证》，将天冷垌11亩、那子东8亩、水圳底9亩，隘脚垌10亩的水田确定给马蹄组管理使用，1958年东兴各族自治县民族科长踩界将万亩林场的土地约70亩（枷离树和横路底）划拨给马蹄组村民耕种，当时水尾队的队长腾积寿对界止进行了确认，后马蹄组村民在现争议土地上开荒造田约120亩，上诉人从未有异议；（2）马蹄组在争议土地上有长期经营管理的事实。三、防城区人民政府依法作出的防区政处（2013）1号处理决定正确。
被上诉人（一审第三人）采育场的答�意见与防城区人民政府的意见一致。
一审第三人稔稳村委会不作答辩。
二审庭审中，被上诉人防城区人民政府提供一份证据《防城区那梭镇稔稳村水尾组山界林权证面积图》，用以证明水尾组持有的《山界林权证》记载的山塘坜面积为53.6亩，按水尾组现场指界的勾绘图计算的面积为173.515亩，可以得出该证没有包含争议地的结论。由于被上诉人防城区人民政府在一审中无正当理由未提供而在二审中提供，且已超过举证期限，该证据本院不予采纳。
此外，各方当事人均无新的证据向法庭提供。至于上诉人水尾组认为，一审判决采纳的证据《界线图》属于被上诉人单方制作、程序违法的质证意见，因该《界线图》是被上诉人防城区人民政府结合调处过程中各方当事人签名确认的现场指界图，为了更直观的反映争议地范围及面积而委托专门机构制作的，程序合法，故上诉人的该质证意见本院不予以采纳。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，综合二审各方当事人的诉讼意见，本案的争议焦点为：一、被上诉人采育场是否具备诉讼主体资格；二、本案属侵权纠纷还是确权纠纷；三、被上诉人防城区人民政府作出的防区政处（2013）1号处理决定程序是否合法，是否有事实和法律依据；四、一审判决是否正确，上诉人的上诉理由是否成立。
关于第一个争议焦点，从查明的案件事实来看，采育场的前身是东兴各族自治县那梭公社稔稳杉木基地采育场，于1973年成立，后更名为采育场，隶属那梭镇企业办公室（现那梭镇农业服务中心），设有场长、副场长、会计、出纳等管理人员，经费由那梭镇农业服务中心支出，现在采育场仍有固定人员在�分配土地上生活，采育场有自己的名称、机构、经费来源、固定的场所，符合诉讼主体资格的条件，上诉人认为被上诉人采育场不具备诉讼主体资格理由不成立，本院不予采纳。
关于第二、第三、第四个争议焦点问题，首先，本案争议地，从1952年土改、1962年“三包四固定”、1981年土地承包责任制至2009年3月29日，人民政府均没有将其划分和确权给任何单位和个人。上诉人水尾组提供的0012号《山界林权证》，属于山权林权权属凭证，不包含争议范围的水田、坡地，与本案无关联性，不能作为本案争议地的权属凭证，第57521号《土地房产所有证》属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（一）项规定的可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料，而非权属参考凭证，需要结合相关证据材料来认定，但该证记载的位于天冷垌的旱田1.068亩四至不清，经现场勘查，天冷垌包含的面积远比1.068亩广，无法证实第57521号《土地房产所有证》记载的1.068亩旱田位于争议地范围内，无法证实其属上诉人水尾组所有。其次，侵权纠纷，是指在权属明确的情况下，因侵害他人的合法民事权益所产生的纠纷。如上所述，上诉人水尾组提供的0012号《山界林权证》和第57521号《土地房产所有证》均不能证明水尾组对争议地有明确的权属，因此，在权属不明的情况下，该案应定性为为权属纠纷。被上诉人防城区人民政府根据马蹄组的申请，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，依职权对该案进行权属调处是正确的。
在各方当事人均未能提供合法有效的权属凭证的情况下，被上诉人防城区人民政府依照法定程序，通过对相关知情人员调查、现场勘查，在调解不成的情况下，遵循有利于生产生活、有�于经营管理的原则，根据现实管理情况，作出防区政处（2013）1号处理决定，有事实和法律依据，该具体行政行为合法。关于村委会《集体土地所有权》变更的问题，不属于本案审查范围。
综上，一审判决维持该处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。上诉人水尾组的上诉请求无事实和法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人防城区那梭镇稔稳村水尾组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 凌旭芳
代理审判员 李肖连
代理审判员 佟日红
二〇一四年四月十一日
书 记 员 黄积定