北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第1634号
上诉人（一审原告）李力，男，1963年6月17日出生。
委托代理人韩世春，北京义贤律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市东城区人力资源和社会保障局，住所地北京市东城区东四北大街什锦花园胡同26号。
法定代表人王森，男，局长。
委托代理人张彦芳，女，北京市东城区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人陶一凡，男，北京市东城区人力资源和社会保障局干部。
一审第三人北京市东城区人民政府交道口街道办事处，住所地北京市东城区雨儿胡同乙15号。
法定代表人关波，男，主任。
委托代理人刘爽，女，北京市东城区人民政府交道口街道办事处社区建设工作办公室副主任。
委托代理人朱大文，北京市振邦律师事务所律师。
李力因诉北京市东城区人力资源和社会保障局（以下简称东城人保局）不予认定工伤决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）东行初字第350号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
2015年2月2日，东城人保局对北京市东城区人民政府交道口街道办事处（以下简称交道口街道办）提出的工伤认定申请作出京东人社工伤认（1010F0285617）号《不予认定工伤决定书》（以下简称不予认定工伤决定）。主要内容为：罗媛同志系交道口街道办福祥社区工作人员，于2014年11月29日和30日两天在社区开展入户调查工作。该同志于2014年11月30日下午工作结束后，下班回家，途经朝阳区大悦城时，不幸被大风吹落的大悦城外墙板砸中头部，并当场死亡。罗媛同志受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。现决定不予认定或视同工伤。
李力不服上述具体行政行为，向一审法院起诉称，其妻子罗媛在交道口街道办福祥社区工作，担任社区工作者。为了贯彻落实ＸＸＸ总书记于2014年2月时视察福祥社区时关于加强重点特色旅游街区的建设，改善居民生活环境的指示精神，交道口街道办立即启动社区改造工作，前期安排社区工作者抓紧时间开展社区入户调查。罗媛于2014年11月28日晚开始至29日、30日双休日两天在社区开展入户调查了解居民情况工作。2014年11月30日周日下午罗媛工作结束后，从单位附近的南锣鼓巷地铁站乘坐地铁回家，在地铁六号线青年路站出换乘468或121等路公交车。在公交换乘过程中，罗媛途经朝阳大悦城时，不幸被大风吹落的大悦城外墙板砸中头部，并当场死亡。2015年1月4日，交道口街道办向东城人保局申请工伤认定。2015年2月2日东城人保局作出不予认定工伤决定。李力认为，罗媛系休息日加班完成工作任务，其系在下班的必经合理路线上发生的意外伤害事故，属于因休息日工作原因而造成伤害，符合认定工伤的条件，应当认定为工伤。东城人保局作出的不予认定工伤决定不符合《工伤保险条例》的立法宗旨，没有保护职工的合法权益。请求法院撤销不予认定工伤决定，责令东城人保局重新作出具体行政行为。
东城人保局辩称，我局于2015年1月4日受理了交道口街道办提交的罗媛工伤认定申请。经调查核实，我局于2015年2月2日作出罗媛不予认定工伤决定并依法送达交道口街道办及罗媛近亲属。经调查核实，交道口街道办地址为北京市东城区雨儿胡同乙15号。罗媛与交道口街道办在2014年11月30日发生伤害时存在劳动关系。罗媛系交道口街道办福祥社区工作人员，于2014年11月29日和30日两天在社区开展入户调查工作，罗媛于2014年11月30日下午工作结束后下班回家，途经朝阳大悦城时，不幸被大风吹落的大悦城外墙板砸中头部并当场死亡，该情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条的相关规定，我局依法作出不予认定或者视同工伤决定。以上决定所依据的事实清楚、适用法律法规准确、程序符合法律规定，并无不当之处。请求驳回李力的诉讼请求。
交道口街道办述称，李力的爱人罗媛是我街道办事处下属福祥社区工作人员。2014年11月30日周日，因社区工作需要，罗媛到社区加班工作，在下班途中遇到大悦城高空坠物，导致罗媛被击中头部死亡。根据《工伤保险条例》第14条的规定，我单位在法定期限内向东城人保局提出了工伤认定的申请，东城人保局受理后认为不符合工伤认定的条件，作出不予认定工伤决定。我们作为用人单位，只能提供罗媛的工伤保险参保情况以及履行保险的情况，是否构成工伤不由我们认定，请求法院依法裁判。
2015年8月17日，一审法院作出（2015）东行初字第350号行政判决认为：
《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据该条规定，东城人保局作为交道口街道办所在地的社会保险行政部门，具有受理用人单位、工伤职工或其直系亲属、工会组织提出的符合法定受理条件的工伤认定申请并依法作出相应行政决定的法定职权。
对于职工是否构成工伤的认定，目前仅有《工伤保险条例》第十四条和第十五条作出了明确规定。《工伤保险条例》第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。第十五条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。
本案中，李力之妻罗媛于2014年11月30日在下班途中因被大风吹落的朝阳大悦城外墙板砸中头部而意外死亡，李力根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项和第（七）项之规定，在起诉状及庭审中主张罗媛应当被认定为工伤的依据和理由如下：一是罗媛系在下班必经合理路线上发生的意外伤害事故，属于因工作原因而造成伤害，符合认定工伤的条件，东城人保局应当遵照《工伤保险条例》的立法宗旨，从保护职工合法权益的角度出发，对其认定工伤；二是罗媛系通过民主选举方式当选的社区工作者，其虽不具备国家机关工作人员身份，但对其待遇应当参照国家机关工作人员对待，故东城人保局应当参照《军人抚恤优待条例》第九条“现役军人死亡，在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件死亡的，确认为因公牺牲”的规定以及中华人民共和国民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函（2014）334号）第三条“国家机关工作人员、人民警察因公牺牲和病故的确认，参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理”的规定，对罗媛因公牺牲予以确认并认定为工伤，同时，适用《军人抚恤优待条例》符合《工伤保险条例》第十四条第（七）项所规定的“法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形”。
对于李力的上述主张，一审法院认为：工伤保险体系是我国社会保障体系的重要组成部分，是政府的一项公共政策，工伤保险体系的确立和建设涉及国家财政制度及体系建设、社会保险待遇的确认及支付等一系列问题，工伤保险体系的建立既要充分保护劳动者合法权益，又要减少道德风险。因此，对职工是否构成工伤情形的认定必须具有绝对的法定性，该法定性决定了工伤认定既不能参照《工伤保险条例》的立法宗旨进行推定和解释，亦不存在行政及司法自由裁量的余地。就本案情况而言，《工伤保险条例》第十四条规定的前五种情形以及第十五条规定的三种视同工伤的情形显然不适用于本案。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，认定工伤必须符合四个条件：一是职工与用人单位之间存在劳动关系，二是事故伤害发生在上下班途中，三是事故伤害非受伤害职工本人主要责任所致，四是所受伤害是由交通事故或者城市轨道、客运轮渡、火车事故所致。鉴于工伤情形认定所具有的法定性，以上四项条件必须同时满足。此外《工伤保险条例》第十四条第（六）项对以上条件并未规定“等外”的情形，即适用该项规定认定工伤并无“交通事故或者城市轨道、客运轮渡、火车事故”之外的其他原因，因此对于该项规定不能做任意性的解释和推定，更不得做扩大解释。本案中，首先，根据罗媛与交道口街道办签订的《北京市社区工作者服务协议书（B）》，罗媛当选为社区居委会专职从事社区管理与服务的社区工作者，其与交道口街道办存在劳动关系；其次，罗媛所受意外伤害确系发生在其下班途中，且在下班回家的合理路线范围内；再次，罗媛所遭受伤害确属意外，并非其本人责任所致；最后，以上意外伤害是因遭受高空坠物，不是交通事故或者城市轨道、客运轮渡、火车事故所致。综上，罗媛的情形仅符合前三项条件，不满足第四项条件，因此，东城人保局不得依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定对其认定工伤。另，罗媛系社区工作者，其不具备国家机关工作人员的身份，李力就其所持的对罗媛作为社区工作者的待遇应当参照国家机关工作人员对待的主张未能提出相应的法律、法规依据，经法院遍查，亦无相应的法律、法规依据。《军人抚恤优待条例》以及中华人民共和国民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》的规定系国家民政部门对军人、国家机关工作人员、人民警察“因公牺牲”和“病故”情形的确认，不属于《工伤保险条例》第十四条第（七）项所规定的由法律、行政法规规定的“应当认定为工伤的其他情形”，因此，以上两项规定并不适用于本案，本案罗媛所受伤害也不属于法律、行政法规规定的应当认定为工伤的其他法定情形。故对李力的上述主张，不予采纳。
综上，东城人保局依据罗媛所受伤害的事实和法规规定，认定罗媛所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，并据此作出不予认定工伤的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。李力要求撤销东城人保局作出的不予认定工伤决定并责令东城人保局重新作出具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李力的诉讼请求。
李力不服一审判决，上诉认为，罗媛与交道口街道办不属于劳动关系，而是特殊的聘用关系，且参照国家机关工作人员标准进行管理。罗媛的工作系代表国家机关履行基层管理和服务职能，应当参照国家机关工作人员对待。其次，罗媛系在因公外出期间由于工作原因遇到意外伤害，而不是在上下班途中，符合《工伤保险条例》的规定，应当依法认定为工伤。请求撤销一审判决，撤销不予工伤认定决定，责令东城人保局重新作出具体行政行为。
东城人保局同意一审判决，请求予以维持。
交道口街道办称尊重法院判决。
在一审诉讼期间，东城人保局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、2014年12月26日东城人保局出具的《罗媛工伤认定申请材料清单》，证明交道口街道办于2014年12月26日向东城人保局提出罗媛工伤认定申请；
2、《工伤认定申请表》，证明交道口街道办提出罗媛工伤认定申请的理由；
3、《授权委托书》及被授权人身份证复印件，证明交道口街道办委托吕直民办理罗媛工伤认定相关事宜；
4、交道口街道办于2014年12月24日出具的《工伤报告》，证明罗媛于2014年11月30日回家路上经过朝阳大悦城时被外墙掉落击中头部死亡；
5、罗媛身份证复印件，证明罗媛的职工身份；
6、李力身份证及结婚证复印件，证明李力与罗媛系夫妻关系；
7、《北京市公安局朝阳分局死亡证明书》复印件、北京院前病案记录复印件、北京市垂杨柳医院病例复印件，证明罗媛于2014年11月30日在朝阳大悦城被外墙砸伤头部死亡；
8、交道口街道办组织机构代码证副本复印件，证明申请人交道口街道办所在地在东城区；
9、《北京市社区工作者服务协议书（B）》、《关于交道口街道办事处与社区工作人员签订劳动关系时限的说明》，证明罗媛与交道口街道办在2014年11月30日存在劳动关系；
10、房屋所有权证复印件，证明罗媛家庭住址；
11、北京市东城区人民政府文件（东政发（2012）21号），证明关波为交道口街道办主任；
12、《工伤认定申请受理决定书》及送达回证，证明2015年1月4日东城人保局受理了罗媛工伤认定申请，并于2015年1月6日依法送达交道口街道办及罗媛近亲属；
13、东城人保局于2015年1月26日对交道口街道办福祥社区党委书记兼居委会主任李娜的《调查笔录》，证明东城人保局对李娜就罗媛工伤认定情况进行调查核实，2014年11月30日罗媛下班回家途中发生事故；
14、不予认定工伤决定及送达回证，证明东城人保局于2015年2月2日依法作出不予认定工伤决定并依法送达交道口街道办及罗媛近亲属。
李力在一审诉讼中未提交证据材料。
交道口街道办于庭审中提交如下证据：
1、北京市社会保险费补缴明细表（表四），证明交道口街道办按照国家规定为罗媛办理社会保险（包括养老、失业、工伤、生育）手续、补缴社会保险费情况；
2、社会保险费明细、四险明细、缴费明细、缴费基数合计明细等材料共计8份，证明交道口街道办按照国家规定为罗媛办理社会保险缴费情况，实际缴费是不间断的，完整的，直至罗媛受伤害事发；
3、减少社会保险人员情况通知单，证明交道口街道办按照国家规定减少社会保险人员情况。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：东城人保局提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，且内容真实、合法，予以采信。交道口街道办提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，内容真实、合法，能够证明用人单位为罗媛办理社会保险、缴费及减少社会保险人员情况上报等工作，法院予以采信。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对东城人保局和交道口街道办提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：交道口街道办住所地为北京市东城区雨儿胡同乙15号，法定代表人关波。李力之妻罗媛系该街道办福祥社区的社区工作者。罗媛与交道口街道办在2014年11月30日存在劳动关系。交道口街道办自2006年7月起为罗媛办理了北京市社会保险并一直持续缴费至2014年11月。2014年11月29日和11月30日两日，罗媛在社区开展入户调查工作。2014年11月30日下午，罗媛下班回家途经朝阳大悦城时，被大风吹落的大悦城外墙板砸中头部并当场死亡。2014年12月24日，交道口街道办向东城人保局提出工伤认定申请，请求认定罗媛为工伤，并提交了罗媛的身份证明、亲属关系证明、死亡证明、劳动关系证明、工伤报告、北京院前病案记录等证明材料。东城人保局于2015年1月4日受理后，于同年1月6日将《工伤认定申请受理决定书》送达交道口街道办及罗媛近亲属。2015年1月26日，东城人保局对交道口街道办福祥社区党委书记兼居委会主任李娜进行调查询问，就罗媛事发当时的情况进行核实，并制作了调查笔录。2015年2月2日，东城人保局认为罗媛受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予认定或视同工伤，并作出不予认定工伤决定，于同年2月3日送达交道口街道办及罗媛近亲属。罗媛之夫李力不服该决定，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据该条规定，东城人保局作为交道口街道办所在地的社会保险行政部门，具有受理用人单位、工伤职工或其直系亲属、工会组织提出的符合法定受理条件的工伤认定申请并依法作出相应行政决定的法定职权。
《工伤保险条例》第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。第十五条规定，职工有下列情形之一的，视同工伤：（一）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的；（二）在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；（三）职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。就本案情况而言，李力之妻罗媛于2014年11月30日在下班途中因被大风吹落的朝阳大悦城外墙板砸中头部而意外死亡，《工伤保险条例》第十四条规定的前五种情形以及第十五条规定的三种视同工伤的情形均不适用。据此，东城人保局作出不予认定工伤的决定是正确的。
李力上诉认为，罗媛与交道口街道办不属于劳动关系，而是特殊的聘用关系，且参照国家机关工作人员标准进行管理。罗媛的工作系代表国家机关履行基层管理和服务职能，应当参照国家机关工作人员对待。其次，罗媛系在因公外出期间由于工作原因遇到意外伤害，而不是在上下班途中，符合《工伤保险条例》的规定，应当依法认定为工伤。本院认为：对职工是否构成工伤情形的认定必须具有绝对的法定性，该法定性决定了工伤认定既不能参照《工伤保险条例》的立法宗旨进行推定和解释，亦不存在行政及司法自由裁量的余地。就本案情况而言，《工伤保险条例》第十四条规定的前五种情形以及第十五条规定的三种视同工伤的情形显然不适用于本案。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，认定工伤必须符合四个条件：一是职工与用人单位之间存在劳动关系，二是事故伤害发生在上下班途中，三是事故伤害非受伤害职工本人主要责任所致，四是所受伤害是由交通事故或者城市轨道、客运轮渡、火车事故所致。鉴于工伤情形认定所具有的法定性，以上四项条件必须同时满足。此外《工伤保险条例》第十四条第（六）项对以上条件并未规定“等外”的情形，即适用该项规定认定工伤并无“交通事故或者城市轨道、客运轮渡、火车事故”之外的其他原因，因此对于该项规定不能做任意性的解释和推定，更不得做扩大解释。本案中，首先，根据罗媛与交道口街道办签订的《北京市社区工作者服务协议书（B）》，罗媛当选为社区居委会专职从事社区管理与服务的社区工作者，其与交道口街道办存在劳动关系；其次，罗媛所受意外伤害确系发生在其下班途中，且在下班回家的合理路线范围内；再次，罗媛所遭受伤害确属意外，并非其本人责任所致；最后，以上意外伤害是因遭受高空坠物，不是交通事故或者城市轨道、客运轮渡、火车事故所致。综上，罗媛的情形仅符合前三项条件，不满足第四项条件，因此，东城人保局不得依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定对其认定工伤。另，罗媛系社区工作者，其不具备国家机关工作人员的身份，李力就其所持的对罗媛作为社区工作者的待遇应当参照国家机关工作人员对待的主张没有法律、法规依据。《军人抚恤优待条例》以及中华人民共和国民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》的规定系国家民政部门对军人、国家机关工作人员、人民警察“因公牺牲”和“病故”情形的确认，不属于《工伤保险条例》第十四条第（七）项所规定的由法律、行政法规规定的“应当认定为工伤的其他情形”，因此，以上两项规定并不适用于本案，本案罗媛所受伤害也不属于法律、行政法规规定的应当认定为工伤的其他法定情形。故对李力的上诉主张，不予采纳。
综上，东城人保局依据罗媛所受伤害的事实和法规规定，认定罗媛所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，并据此作出不予认定工伤的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。李力要求撤销东城人保局作出的不予认定工伤决定并责令东城人保局重新作出具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李力的诉讼请求是正确的，本院予以维持。李力的上诉请求，没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均李力负担（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘天毅
代理审判员 王 琪
代理审判员 宋 鹏
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 高 欢