贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔东行终字第20号
上诉人（原审原告）：龙运荣，男，1969年12月8日出生，苗族，初中文化，农民，贵州省锦屏县铜鼓镇人，住锦屏县铜鼓镇高柳村*组。
被上诉人（原审被告）：锦屏县人民政府。
法定代表人：杨伟，县长。
被上诉人（原审第三人）：杨正林，男，48岁，苗族，锦屏县大同乡人，农民，住锦屏县大同乡八河村*组。
被上诉人（原审第三人）：杨文念，男，50岁，苗族，锦屏县大同乡人，农民，住锦屏县大同乡八河村*组。
被上诉人（原审第三人）：杨正辉，男，1950年10月27日出生，小学文化，苗族，锦屏县大同乡人，农民，住锦屏县大同乡八河村*组。
被上诉人（原审第三人）：锦屏县大同乡八河村民委员会。
法定代表人：吴本宪，村民委员会主任。
原审第三人：锦屏县铜鼓镇高柳村民委员会。
法定代表人：向必文，村民委员会主任。
上诉人龙运荣因林木林地权属争议行政确认一案，不服锦屏县人民法院（2013）锦行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审根据被告举证并经庭审质证认定：争议山场位于大同乡龙矮村七组自然寨后背曾祥云责任田坎上，原告称“难标”，第三人称“枫木凹”，西抵以枫木冲曾令乾责任田田角（里面）顺坡直上接坡头木行，此边与八河村一组杨文贵等人责任山相抵，东抵曾祥云责任田，北抵龙矮村七组曾祥书果树林地，南抵枫木冲，面积约12亩。争议山下部约0.5亩系曾家寨七组曾祥明营造，其余林木为自然萌生林木，除曾祥明进行部分管理外，原告及第三人均没有证据证明进行过管理。原告依据其持有的《林权林地使用证》，主张界线西抵已扩大到八河村一组杨文贵等人责任山，北抵与本村向昌建责任山相接。争议山场左边原属八河村杨正堂责任山，1994年曾祥书用盘良柳的责任山与杨正堂调换所得，现为曾祥书果林地。原告提供的《林权林地使用证》所登记的“难标”左、右抵与争议山场不符。第三人对争议山场以其持有1981年《社员自留山证》主张争议山场归其所有。同时，1990年八河电站库区蓄水淹没农户稻田，电站采取就地抬高后靠新开垦农田用于补偿农户，曾向第三人征用“枫木凹”责任山用于开田补给被淹农户，新开农田现为龙矮村七组曾祥云、曾祥书等户耕种，当时电站支付青苗补偿给杨正辉。2012年三黎高速公路需要经过争议地，原告与第三人为征地补偿费发生纠纷。被告经过踏查山场、调查取证、组织调解等，在调解未果的情况下，于2013年5月10日作出锦府处字（2013）07号《县人民政府关于“难标（枫木凹）”林木林地权属争议的处理决定》。案经行政复议维持后，原告仍不服而诉至法院。原审法院认为，根据《贵州省林地管理条例》第二十条第（一）项规定，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方，证据中面积与四至不相符的，以四至为准。原告提交的《林权林地使用证》只能证明其享有使用权，且原告对争议山场没有进行管理，虽然曾令乾曾在争议山内栽种少量林木，但没有证据证明系原告之父委托代为管理。同时，原告提交的《林权林地使用证》所登记的“难标”左、右抵与争议山场不符，不能证明纠纷山场在该证登记范围内，故原告主张争议山场归其所有的证据不足。第三人主张争议山场使用权归其所有的主要依据是《社员自留山证》，登记四抵与争议山场基本吻合，可作为确定该纠纷山场权属的依据。被告锦屏县人民政府根据双方所持的证据，给合山场状况，将争议山场确权给第三人并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告锦屏县人民政府于2013年5月10日作出的锦府处字（2013）07号《县人民政府关于“难标（枫木凹）”林木林地权属争议的处理决定》，案件受理费50元，由原告负担。
上诉人龙运荣上诉称：争议山的四至范围应当是西以抵枫木冲曾令乾责任田田角顺埂直上枫木凹接坡头老木行，顺坡头老木行延下，东抵曾祥云责任田，北抵龙龙景德、向本明、龙运祥三户共的责任山（原为向昌建山），南抵枫木冲，上诉人所持证据与争议山场相符，被上诉人杨正辉等人所持证据与争议山场不符，被诉行政行为和原审判决认定争议山四至范围错误。高柳村民委员会和八河村民委员会均不是本案争议土地所有者，主体不适格，原审法院调取的证据不能作为维持被诉行政行为的证据。锦屏县人民政府制作的现场示意图没有制作时间、制图单位印章，不具有合法性，办案程序违法，适用法律不当，原审不采纳上诉人“山林三定”之前的证据材料错误。综上所述，请求撤销原判和锦屏县人民政府作出的处理决定，由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人锦屏县人民政府答辩称：上诉人主张的“难标”不在争议山范围内，其提交的证据登记的“难标”山林在曾祥书等人的住宅以下，上诉人陈述的事实不客观。我府认定争议山四抵、地名清楚，有纠纷双方签名确认的现场勘查笔录在卷佐证，上诉人提交的证据与争议山不吻合，原审第三人提交的证据与争议山四抵相符。鉴于原审第三人对争议山实施了经营管理，我府作出的处理并无不当。高柳村民委员会和八河村民委员会与本案处理结果有利害关系，本府追加其作为第三人参加调处正确合法。综上所述，原审判决维持我府作出的处理决定正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人杨正林、杨文念、杨正辉共同答辩称：争议的土地属于八河村民委员会集体所有，“山林三定”时期划给杨正林、杨文念、杨正辉三户作为自留山管理使用。1990年，因八河电站库区淹没曾祥云等户的稻田，曾在我三户的“枫木凹”自留山开田补偿，我们领取了补偿款。县人民政府对争议山四抵范围和案件事实认定正确，原审判决予以维持并无不当。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人锦屏县铜鼓镇高柳村民委员会、锦屏县大同乡八河村民委员会均未提出二审答辩意见。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、关于“难标”山林（土地）权属纠纷调处申请书，以此证明原告的申请请求及启动调处程序的合法性；2、林权争议证据清单及证据附件，以此证明原告主张的依据清单及相关附件；3、《关于铜鼓镇高柳村第七组“难标”与大同乡八河村三组“枫木凹”山林土地权属纠纷调处申请答辩书》，以此证明第三人的答辩理由；4、委托书，以此证明第三人杨文念已失踪，其妻子杨水桃委托杨正辉代为参加调处；5、林木林地权属争议提供的证据及材料清单、证据附件，以此证明第三人主张依据清单及相关附件；6、承办机关下发的《受理通知书》、《应诉通知书》、《追加第三人参加调处的通知书》及送达回证，以此证明被告调处程序的合法性；7、《调处权属纠纷现场勘验笔录》、《现场勘验图》，以此证明被告已经组织双方当事人及对方村民委员会到现场指认及核实争议地位置，双方予以认可无异议；8、调处签到册及调处笔录，以此证明被告已组织双方进行调解协商、没有结果；9、座谈会记录，以此证明被告组织双方乡镇及高速办领导进行会审；10、调查笔录及绘图，该组证据为被告依职权调取，可以证明以下事实：枫木凹及难标所处的位置范围；难标埂所处位置；八河电站曾征用杨正辉枫木凹责任山开田，征地费用补偿款是杨正辉领取；八河村组长的任职情况；枫木凹登记在杨再魁的林权林地使用证上；杨文勇、杨文贵的林权登记情况；龙运君与杨正辉达成的协议；枫木岭的开田情况；对陶光海、姜永富等三人的调查情况。11、结案审批表、锦府处字（2013）07号处理决定、送达回证，以此证明被告作出了具体行政行为。
经审查，本院认为，原审被告提交的第1号、第3号、第4号、第6号、第8号、第9号、第11号证据只能证明被告调处本案纠纷的程序合法，不能证明本案争议山权属归属；原审被告提供的第2号证据中的《贵州省锦屏县土地证及征收证照费分户底册》无人民政府印章及相关人员签名，《高柳大队杉木山林折价付款表》及登记表册系其内部制作，对外没有证据效力，龙景德持有的1985年《山林登记清册》和1986年《林权林地使用证》不是人民政府颁发的土地权属证书，不能证明其所在集体享有争议山的所有权，向本明的《林权林地使用证》及其《山林登记清册》与本案无关联，曾令乾出具的《证明》无证人身份证明材料，《三黎高速公路（锦屏段）十三标段征地拆迁补偿公示表》》不是本案争议山林权属的证明材料，故原审被告提交的第2号证据均不能作为本案确定权属的依据；第5号证据中的民国时期的契约不是合法的证据材料，杨正辉持有的锦林自字第12号《社员自留山证》和杨再作持有的锦林自字第10号《社员自留山证》均不是人民政府颁发的土地所有权证书，不能证明杨正辉、杨再作所在农民集体享有争议山的所有权，杨正辉、杨再作分别持有的1986年《林权林地使用证》没有颁证机关锦屏县人民政府印章，曾祥益和欧开凡出具的书面证明没有证人身份证明材料，杨正堂《自留山证》存根与本案无关联，本组证据的其他证据材料亦不能证明争议山所有权归属，故原审被告提供的第5号证据均不能作为本案定案的依据；原审被告提供的第7号证据有争议双当事人代表签字，可以证明争议双方对被诉行政行为认定的争议山四至范围无异议，可以作为本案定案的依据；原审被告提交的第10号证据中的证人证言与原审法院调取的曾祥明、曾令乾证言相互矛盾，锦屏供电局及陶光海、姜永富等人的证言没有相应的书证相印证，故原审被告提交的第10号证据不能作为本案定案的依据。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、居民身份证，以此证明原告和被委托人的身份；2、锦府处字（2013）07号处理决定，以此证明被告具体行政行为违法；3、黔东南府行复议字（2013）55号行政复议决定，以此证明被告具体行政行为违法，州政府仍然错误的维持；4、贵州省锦屏县土地证及征收证照费分户底册，以此证明争议山为高柳村集体所有，原告使用；5、高柳大队杉木山林折价付款表，以此证明争议山属原告管理和使用；6、固定给第三生产队山林土地册，以此证明争议山属原告管理和使用；7、龙景德山林登记清册，以此证明争议山属原告管理和使用；8、向本明山林登记清册，以此证明原告争议山的左抵；9、龙景德1986年《林权林地使用证》，以此证明争议山属原告管理和使用；10、向本明1986年《林权林地使用证》，以此证明原告争议山的左抵；11、曾令乾2012年9月23日出具的《证明》，以此证明曾令乾在原告争议山上有造林的事实；12、黔东南州高速公路建设征（占）用土地勘测登记表，以此证明争议山是难标岭不是枫树凹，林木所有权属于原告的承包人；13、三黎高速公路（锦屏段）十三标段征地拆迁补偿公示表，以此证明争议山是难标岭，林木所有权属于原告的承包人曾令乾。
经审查，本院认为，原审法院对原审原告提交的证据的认证意见正确，本院予以确认。
原审法院依职权调取的证据材料有：1、对向本明的调查笔录，以此证明木行岭左边是高柳的山，右边是与龙景德、龙运祥三户共的山，曾祥书栽果树的地方是其三户共的山，其栽果树时未与其商量，后来才知道其已栽果树。曾祥书栽果树的右边是龙景德的山，再过去就是龙运祥的山；2、对曾祥书的调查笔录，以此证明争议山场左边是其与八河杨正堂于1994年调换得来的，用来栽果树，从来没有高柳的人来阻止过。争议山场右边是八河的，但不知是谁的，1986年八河的人来砍树时，高柳的人从来没争过；3、对曾祥云的调查笔录，以此证明1991至1992年八河电站库区淹没其稻田时，在争议山脚开稻田两丘，即最上面两丘，电站补偿每亩7000元，不需要与山主商量，山主由电站另外补偿。曾令乾在争议山栽种约二、三百株果树，争议山的右边是八河的人造的林；4、对曾令乾、曾祥明的调查笔录，以此证明曾祥明到高柳做客时，龙景德说，争议山原是向开录的山，后来已分给龙景德户，为了管理方便，就叫曾祥明去管理，按四、六分成，双方系口头协商，未有书面文字。之后曾祥明对争议山路坎下得造林，路坎上的山林得管理，均未有造林凭证。曾祥云的田上坎系曾祥明栽种的果树和菜地，高速路征用时已得到补偿，在争议山内被砍伐的树已得到1200元的补偿。
经审查，本院认为，原审法院调取的证人证言无书面证据相印证，且证人的陈述相互矛盾，不能作为本案定案的依据。
根据本案有效证据，本院认定以下事实：争议山场位于锦屏县大同乡龙矮村七组自然寨后背曾祥云责任田坎上，上诉人龙运荣称为“难标”，被上诉人杨正辉等人称为“枫木凹”，四至范围为西抵以枫木冲曾令乾责任田田角（里面）顺坡直上接坡头木行，此边与八河村一组杨文贵等人责任山相抵，东抵曾祥云责任田，北抵龙矮七组曾祥书果树林地，南抵枫木冲，面积约12亩。争议地下部约0.5亩系曾家寨七组曾祥明所营造，其余林木为自然萌生林木，除曾祥明进行部分管理外，原告及第三人均没有证据证明对争议山场进行过经营管理。2012年，三穗至黎平高速公路建设需要征收争议山，为补偿款问题，上诉人龙运荣与被上诉人杨正辉发生使用权争议，龙运荣遂申请锦屏县人民政府调处，因龙运荣和杨正辉分属于不同的乡（镇）、村（组），锦屏县人民政府追加铜鼓镇高柳村民委员会和大同乡八河村民委员会作为第三人参加调处。锦屏县人民政府受理龙运荣调处申请后，龙运荣提交了1986年颁发的《林权林地使用证》，以该证登记的“难标”山林四至范围包含了争议山为由主张争议山权属，杨正辉、杨文念、杨正林以杨正辉持有的锦林自字第12号《社员自留山证》和杨再作持有的锦林自字第10号《社员自留山证》登记的“枫木凹”山林四至范围包含了争议山为由主张争议山权属。锦屏县人民政府认为龙运荣提交的《林权林地使用证》登记的“难标”山林不在争议山范围内，杨正辉等人提交的《社员自留山证》登记的“枫木凹”山林与争议山现状相符，且八河电站原指挥部工作人员单祯林、欧开凡、陶光海均证实修建八河电站时，因淹没农户责任田，八河电站指挥部征用了杨正辉等人的“枫木凹”自留山开田补偿曾祥云、曾祥书等人，补偿款已由杨正辉领取为由，根据《贵州省林地管理条例》第十八条第（二）项，第十九条第（一）、（六）项，第二十条第（一）项的规定，于2013年5月10日作出锦府处字（2013）07号《县人民政府关于“难标（枫木凹）”林木林地权属争议的处理决定》，将争议林地所有权处理归大同乡八河村集体所有，林地使用权处理归杨正辉、杨正林、杨文念共同所有，林木所有权除曾祥明营造的部分林木外，处理归杨正辉、杨正林、杨文念共同所有。案经行政复议维持后，原告仍不服而诉至法院。
本院认为，本案虽然是因个人山林使用权争议而引发纠纷，但因为上诉人龙运荣和被上诉人杨正林、杨文念、杨正辉分属于不同的乡（镇）、村组，个人之间的使用权争议应以先处理集体之间的所有权争议为前提，故锦屏县人民政府具有处理本案的法定职权。本案调处与诉讼期间，上诉人龙运荣所在的铜鼓镇高柳村民委员会与被上诉人杨正林、杨文念、杨正辉所在的大同乡八河村民委员会均未能提供争议山林的土地所有权证书。上诉人龙运荣提交的1986年《林权林地使用证》和被上诉人杨正辉等人提交的《社员自留山证》均属于使用权性质的证据，具有同等的证据效力，但都不能作为证明享有本案争议山林所有权的依据，锦屏县人民政府以杨正辉等人持有的《社员自留山证》处理本案争议山林的所有权，采信证据错误。原八河电站指挥部工作人员单祯林、欧开凡、陶光海的证言仅涉及争议山外曾祥云等人的责任田，与现争议山无关联，且无山林所有权证书和杨正辉领取征收自留山补偿款的书面证据相印证，不能作为本案定案的依据。从经营管理事实看，除曾祥明在争议山营造有部分林木外，龙运荣和杨正辉、杨正林、杨文念等人均没有证据证明其对争议山实施了经营管理。综上所述，锦屏县人民政府对本案作出的处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，原审判决维持不当。锦屏县人民政府组织现场勘查时，争议双方均在现场勘查图和现场勘查笔录上签名确认，原审虽然判决维持被诉行政行为错误，但并不是以法院调取的证据材料裁判本案，故上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持，但上诉人提出的上诉请求成立，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销锦屏县人民法院（2013）锦行初字第14号行政判决；
二、撤销锦屏县人民政府于2013年5月10日作出的锦府处字（2013）07号《县人民政府关于“难标（枫木凹）”林木林地权属争议的处理决定》，由锦屏县人民政府在本判决生效后三个月内重新作出处理决定。
一、二审案件受理费共计100元，由锦屏县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 张秋菊
代理审判员 欧阳平
二〇一四年三月十一日
书 记 员 马立文