湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郴行终字第16号
上诉人（原审原告）李甲英。
委托代理人朱诚波，湖南郴华律师事务所律师。
委托代理人李维中（李甲英之弟）。
上诉人（原审原告）李艳阳。
委托代理人朱诚波，湖南郴华律师事务所律师。
委托代理人李朝阳（李艳阳之兄）。
上诉人（原审被告）宜章县杨梅山镇人民政府，住所地湖南省宜章县杨梅山镇。
法定代表人欧强彬，该镇镇长。
委托代理人邓才国，宜章县杨梅山镇人民政府副镇长。
委托代理人韩冠群，湖南莽源律师事务所律师。
上诉人李甲英、李艳阳、上诉人宜章县杨梅山镇人民政府因行政强制拆除行为及行政赔偿一案，不服湖南省宜章县人民法院（2014）宜行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人李甲英及其委托代理人朱诚波、李维中，上诉人李艳阳的委托代理人朱诚波、李朝阳，上诉人宜章县杨梅山镇人民政府（以下简称杨梅山镇政府）的委托代理人邓才国、韩冠群，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：李甲英所有的位于宜章县杨梅山镇高枧街工人村的一栋五间砖木结构房屋，于1989年12月20日办理了房屋所有权证，证号：宜房字第3-0821；建筑面积：45.32平方米。1994年7月23日，因扩建通往宜章县杨梅山镇农贸市场的道路，需要拆除李甲英的一间杂房，宜章县杨梅山镇高枧村村委会与李甲英就旧房改造和补偿等相关事宜进行协商并达成协议。协议的主要内容：李甲英自愿将自己主房左墙外的杂房拆除用于扩路；宜章县杨梅山镇高枧村村委会同意将村委会办公楼南面水沟外缘至李甲英主房后墙之间的土地让给李甲英建房，所用土地面积待拆房后由双方实地勘察决定；所建房屋（为一层、高与村委会办公楼外沟栏杆相等）的总造价，由双方各承担一半；房屋建成后不准加层。1994年10月19日，宜章县杨梅山镇高枧村村委会补偿李甲英建房款4500元。同月22日，李甲英向宜章县建设委员会申请办理了建设工程规划许可证。该建设工程规划许可证记载的内容：建设项目名称为住宅，建设位置为宜章县杨梅山镇高枧街工人村；批准的用地面积为50平方米，底层占地面积和建筑总面积均为47.6平方米，工程性质为改建，结构为砖混。1994年底，李甲英将旧房改建成二层砖混结构的房屋，但至被拆除时一直未办理房屋所有权证和土地使用权证。2012年8月宜章县人民政府开展城乡共建与环境同治工作，杨梅山镇政府申报了S207线杨梅山镇区段改造暨两厢用地开发建设项目。该建设项目修建性详细规划于2012年8月28日经宜章县城乡规划委员会第二次主任会议审议通过。2012年9月12日，宜章县人民政府批复同意S207线杨梅山镇区段改造暨两厢用地开发建设项目修建性详细规划。2013年8月15日，宜章县发展和改革局批复同意S207线杨梅山镇区段改造暨两厢用地开发建设项目。2013年6月17日，宜章县人民政府发出关于开展城乡共建与环境同治“大拆除”工作的通告，要求业主、各乡镇人民政府开展违章建筑物“大拆除”工作。李甲英的房屋在拆迁范围内，杨梅山镇政府安排有关人员与李甲英就房屋拆迁补偿事宜进行协商，双方因房屋补偿金额分歧较大，未达成一致意见。2013年9月3日，杨梅山镇政府向湖南省宜章县公证处申请对李甲英的房屋进行证据保全。同月4日，湖南省宜章县公证处对李甲英涉案房屋被拆除前的现状、实地勘测的数据、现场摄像等进行公证，并于同月5日作出（2013）湘郴宜证字第253号公证书。该公证书证实：李甲英的房屋为二层砖混结构，第一层建筑面积为63.17平方米，第二层建筑面积为35.77平方米。2013年9月10日，杨梅山镇政府以李甲英的房屋属违章建筑为由，向李甲英送达了关于拆除S207线杨梅山镇镇区路段违章建筑的通知，限李甲英于2013年9月12日前自行拆除违章建筑物。李甲英在期限内未拆除该房屋，同月13日，杨梅山镇政府在未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定进行催告、作出强制执行决定、告知当事人诉权的情况下，组织人员强制拆除了李甲英的房屋。
另查明，2014年11月10日，长沙永信房地产估价咨询有限公司根据本院委托对涉案房屋作出了长永信房评郴（2014）第044号房地产估价报告。该估价报告分三种情形对涉案房屋价值作出评估：第一种情形是按国有土地性质和实际测量的建筑面积及李甲英、李艳阳主张的用途（第一层商业、第二层住宅），第一层建筑面积63.17平方米，评估价146，320元，第二层建筑面积35.77平方米，评估价44，176元，合计190，478元；第二种情形是按国有土地性质和实际测量的建筑面积及规划批准用途，第一、二层总建筑面积98.94平方米，评估价122，191元；第三种情形是按国有土地性质和规划批准的建筑面积及用途，建筑面积47.6平方米，评估价58，768元。
再查明，李甲英原系宜章县杨梅山镇高枧村1组村民，1986年“农转非”。涉案房屋系李甲英与其配偶李大生的夫妻共同财产，其配偶李大生在涉案房屋被拆除前已故，李艳阳是涉案房屋财产继承人之一。李甲英与其配偶李大生之子女李朝阳、李启阳、李朝晖、李朝霞放弃对涉案房屋财产的继承。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、李艳阳是否具有诉讼主体资格；二、杨梅山镇政府强制拆除涉案房屋的行政行为是否合法；三、涉案房屋是否属违法建设；四、赔偿涉案房屋损失的依据和标准。
一、关于李艳阳是否具有诉讼主体资格。涉案房屋系李甲英与其配偶的合法财产，其配偶去世后，李艳阳是涉案房屋财产的继承人，杨梅山镇政府强制拆除涉案房屋侵犯了李艳阳的合法权益。李艳阳有权提起诉讼，具有诉讼主体资格。杨梅山镇政府抗辩主张李艳阳不具有诉讼主体资格的理由不成立，不予采纳。
二、关于杨梅山镇政府强制拆除涉案房屋的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，杨梅山镇政府向李甲英下发的关于拆除S207线杨梅山镇镇区路段违章建筑的通知属于行政处罚，因此，杨梅山镇政府应当根据上述法律规定履行告知义务。杨梅山镇政府在下发限期拆除通知前未履行相关告知义务，剥夺了李甲英、李艳阳陈述、申辩的权利，属违反法定程序。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，杨梅山镇政府在强制拆除李甲英、李艳阳的房屋前，应当进行催告、作出强制执行决定、告知申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，并予以公告，限期自行拆除。但杨梅山镇政府未按照法律规定履行上述义务。故，杨梅山镇政府强制拆除李甲英、李艳阳的房屋的行政行为违反法定程序，不具有合法性。
三、关于涉案房屋是否属违法建设的问题。根据1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十三条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为的证据；未提供的，应当认定该具体行政行为没有证据。本案杨梅山镇政府在收到起诉状副本和举证通知书后，始终没有提供认定涉案房屋属违章建筑的证据，应认定杨梅山镇政府强制拆除原告房屋的行政行为没有证据。李甲英、李艳阳对于涉案房屋虽然未取得房屋所有权证和土地使用权证，但涉案房屋是在原有宅基地的基础上和村委会同意的情况下改建而成，并申请办理了《建设工程规划许可证》；另外，李甲英违反建设工程规划许可证的超建部分，因杨梅山镇政府未提供该区域属城市规划范围，且房屋在建中和建成后杨梅山镇政府及相关职能部门也一直未对超建部分进行制止和处理。因此，杨梅山镇政府抗辩主张李甲英的房屋属违章建筑的理由不成立，不予采信。杨梅山镇政府强制拆除涉案房屋侵犯了李甲英、李艳阳的合法权益，依法应予赔偿。
四、关于赔偿涉案房屋损失的依据和标准的问题。涉案房屋属集体土地上的房屋，其用途为住宅。李甲英、李艳阳主张涉案房屋第一层为商业门面，对该主张李甲英、李艳阳仅以涉案房屋第一层用于门面出租而未向本院提供其他相关证据予以证实，不予支持。涉案房屋被拆除时属S207线杨梅山镇区段改造暨两厢用地开发建设项目修建性详细规划的范围，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，李甲英、李艳阳有权要求参照国有土地上的房屋进行赔偿，对该项主张本院予以支持。涉案房屋符合长沙永信房地产估价咨询有限公司作出的长永信房评郴（2014）第044号房地产估价报告中的第二种情形。故认定李甲英、李艳阳被拆除的房屋损失为122，191元，超过部分不予支持。
综上所述，杨梅山镇政府强制拆除李甲英、李艳阳的房屋的行政行为违法并构成侵权，其侵权行为只能作为李甲英、李艳阳请求赔偿房屋财产损失的理由，而不能单独作为一项诉讼请求提出。本案是杨梅山镇政府违法行政行为对李甲英、李艳阳的房屋财产造成损失，李甲英、李艳阳请求判令杨梅山镇政府在大众媒体上公开向李甲英、李艳阳赔礼道歉没有法律依据。对李甲英、李艳阳的该两项诉讼请求不予支持，应以驳回。原审依照1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、第六十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认被告宜章县杨梅山镇人民政府拆除李甲英、李艳阳的房屋的行政行为违法；二、限被告宜章县杨梅山镇人民政府在本判决生效后十日内赔偿李甲英、李艳阳房屋财产损失122，191元；三、驳回原告李甲英、李艳阳其他诉讼请求。案件受理费50元和评估费2400元由被告宜章县杨梅山镇人民政府负担。
上诉人李甲英、李艳阳不服上述行政判决上诉称：一、原审判决确认杨梅山镇政府强制拆除李甲英、李艳阳的房屋违法正确，但该房屋第一层是商业性用房，对李甲英、李艳阳的房屋实际经济损失认定偏低；二、原审判决漏判家具损失8000元；三、原审判决确认杨梅山镇政府构成侵权，应该判令杨梅山镇政府在大众媒体公开赔礼道歉。上诉请求：1、维持原审判决第一项；2、撤销原审判决第二项，改判赔偿李甲英、李艳阳损失371，000元（房屋损失160，000元、宅基地损失190，000元、家具损失8000元、住房补贴13，000元）；3、撤销原审判决第三项，并判令杨梅山镇政府在大众媒体公开赔礼道歉；4、一、二审诉讼费由杨梅山镇政府负担。
上诉人杨梅山镇政府针对李甲英、李艳阳的上诉答辩称：一、杨梅山镇政府拆除李甲英、李艳阳的房屋合法；二、李甲英、李艳阳的房屋是违法建筑，不属于合法财产，不应赔偿。
上诉人杨梅山镇政府不服上述行政判决上诉称：一、原审判决认定杨梅山镇政府拆除行为违法错误；二、李甲英、李艳阳的房屋是违法建筑，李甲英、李艳阳没有证据证明财产的合法性，其赔偿请求和诉讼请求应予驳回。上诉请求：撤销原审判决，驳回李甲英、李艳阳的诉讼请求。
上诉人李甲英、李艳阳针对杨梅山镇政府的上诉答辩称：原审判决已确认杨梅山镇政府强制拆除行为违法。
因原审法院送达的房地产估价报告中没有包含技术评估报告，本院依上诉人李甲英、李艳阳的申请调取长沙永信房地产估价咨询有限公司的长永信房评郴（2014）第044号房地产估价报告中的技术评估报告，上诉人李甲英、李艳阳拟证明评估报告的价值与市场价格不相符，房屋估价低于市场价格；二审庭审中上诉人李甲英、李艳阳提供了一份房屋租赁协议，拟证明该地段房屋租赁价格在600元-800元。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
杨梅山镇政府对长沙永信房地产估价咨询有限公司的长永信房评郴（2014）第044号房地产估价报告中的技术评估报告没有异议；对李甲英、李艳阳提供的房屋租赁协议，认为不符合真实性、客观性、关联性。本院认为李甲英、李艳阳提供的房屋租赁协议，不符合真实性、客观性、关联性，不予确认；长沙永信房地产估价咨询有限公司的长永信房评郴（2014）第044号房地产估价报告中的技术评估报告，是房地产估价报告的组成部分，符合真实性、客观性、关联性，予以确认。
根据原审质证的证据，二审还确认以下事实：上诉人李甲英、李艳阳在原审法院起诉时提出了赔偿家具损失8000元的诉讼请求。
本院在审理过程中就李甲英、李艳阳提出的赔偿家具损失8000元，组织双方当事人进行调解，双方达成调解协议如下：1、李甲英、李艳阳同意被拆房屋内家具、家电等物品计价4000元；2、杨梅山镇政府同意一次支付补偿款4000元给李甲英、李艳阳，本判决生效后杨梅山镇政府根据本判决确定的其他赔偿款一并支付该补偿款；3、李甲英、李艳阳对被拆房屋内物品不再主张权利。4、本协议不包括李甲英、李艳阳的其他诉讼请求。
二审法院查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点：一、杨梅山镇政府行政强制拆除李甲英、李艳阳房屋的行为是否合法；二、李甲英、李艳阳的房屋是否属违法建筑；三、李甲英、李艳阳房屋的损失是否应予赔偿以及赔偿标准如何确定。
关于第一个争议焦点。杨梅山镇政府虽然作出了强制拆除行政决定，但杨梅山镇政府在强制拆除李甲英、李艳阳的房屋前，未进行催告告知陈述和申辩的权利，也未作出强制执行决定，告知申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，就实施了行政强制拆除行为，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，该行政强制拆除行为违法。上诉人李甲英、李艳阳提出杨梅山镇政府行政强制拆除行为违法的上诉理由成立，予以支持。上诉人杨梅山镇政府提出其行政强制拆除行为合法的上诉理由不能成立，不予支持。
关于第二个争议焦点。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条之规定，杨梅山镇政府对作出的具体行政行为负有举证责任。杨梅山镇政府没有证据证实李甲英、李艳阳的房屋属违章建筑。上诉人杨梅山镇政府提出李甲英、李艳阳的房屋属违章建筑的上诉理由不成立，不予支持。
关于第三个争议焦点。1、杨梅山镇政府强制拆除李甲英、李艳阳的房屋，侵犯了李甲英、李艳阳的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定李甲英、李艳阳有取得赔偿的权利，杨梅山镇政府应予赔偿。2、杨梅山镇政府强制拆除李甲英、李艳阳的房屋时房屋所在地已经纳入城市规划区，李甲英、李艳阳要求参照国有土地房屋的标准进行赔偿，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。李甲英、李艳阳认为房屋第一层是商业性用房，要求按照商业用途标准认定损失，但没有提供相关证据予以证实。故，原审法院采纳长沙永信房地产估价咨询有限公司作的长永信房评郴（2014）第044号房地产估价报告中的第二种情形即国有土地住宅用途房屋的标准，确定该房屋的损失合理。上诉人李甲英、李艳阳提出该房屋第一层是商业性用房，认定房屋实际经济损失偏低的上诉理由不能成立，不予支持。上诉人杨梅山镇政府提出李甲英、李艳阳没有证据证明财产的合法性，驳回赔偿请求和诉讼请求的上诉理由不能成立，不予支持。另，上诉人李甲英、李艳阳提出原审判决确认杨梅山镇政府构成侵权，应该判令杨梅山镇政府在大众媒体公开赔礼道歉的上诉理由于法无据，不予支持。
综上所述，原审判决认定杨梅山镇政府行政强制拆除李甲英、李艳阳房屋的行为违法，该行为侵犯了李甲英、李艳阳的合法权益，由杨梅山镇政府赔偿李甲英、李艳阳房屋财产损失122，191元以及驳回李甲英、李艳阳提出判决确认杨梅山镇政府构成侵权和李甲英、李艳阳要求杨梅山镇政府在大众媒体公开赔礼道歉的诉讼请求，事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十一条第三款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人杨梅山镇人民政府、上诉人李甲英、李艳阳各负担50元。
本判决为终审判决。
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审 判 长 黄永文
审 判 员 姜小微
代理审判员 陈建华
二〇一五年五月十五日
书 记 员 邝玲娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十一条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。