广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行初404号
原告：杜桥珍，女，1981年7月31日出生，汉族，住广州市南沙区，
被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，该府市长。
委托代理人：李启新、黄集成，均系该府工作人员。
原告杜桥珍不服被告广州市人民政府（以下简称“广州市政府”）作出的行政复议决定，于2017年5月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭审理了本案。原告杜桥珍，被告广州市政府委托代理人李启新、黄集成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杜桥珍诉称：1.原告于2017年2月13日向被告提交对《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号）（以下简称“申办乡村建设规划许可证复函”）的行政复议申请，于2017年4月17日收到广州市政府的《行政复议决定书》后，再联系广州市南沙区国土资源和规划局负责跟进此事的张姓工作人员，张姓工作人员以《行政复议决定书》中只写撤销申办乡村建设规划许可证的复函，而没有明确责令行政机关给原告发放《乡村建设规划许可证》为由拒绝给原告发证，并表示等过了《行政复议决定书》的起诉期限后会再给原告另外一份复函。2.原告在向被告申请行政复议的请求中，有明确提出请求被告帮助原告顺利领取到《乡村建设规划许可证》。而在收到的《行政复议决定书》中，申请请求项中只写有“被申请人作出的复函内容是否正确？纠正被申请人的行政行为”，却少了“让本人顺利领取到住宅建房许可证”这一重要语句。既然《行政复议决定书》中也明确说明广州市国土资源和规划委员会（以下简称“市国规委”）对原告作出的不予核发乡村建设规划许可证没有事实和法律依据，并依法撤销市国规委作出的申办乡村建设规划许可证的复函，而没有对市国规委作出明确责令其应该在规定期限内给原告核发《乡村建设规划许可证》的决定，而导致市国规委继续对原告拒发《乡村建设规划许可证》。根据行政复议决定，原告当初的申请符合申请条件，应当核发《乡村建设规划许可证》。3.原告为土生土长的广州市南沙区横沥镇大元村第七生产队的村民，也符合国家政策规定的一户一宅要求，自成家有孩子后一直申请建房许可未获得批准，现因孩子于明年9月份即将进入接受小学教育阶段，确实急切有住房保障需要，基于上述原因，原告提起本案行政诉讼，请求法院判决：1.撤销被告作出的《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕141号）;2.责令被告必须要针对原告提出的“要求市国规委应向原告核发《乡村建设规划许可证》事项”作出明确的行政复议决定；3.案件受理费由被告负担。
被告广州市政府答辩称：（一）被告作出的《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕141号）认定事实清楚，证据充分。1.原告为南沙区横沥镇大元村村民，于2016年间向南沙区横沥镇大元村村民委员会(以下简称“大元村委会”)申请在横××镇大元村××号东侧使用新增建设用地建设村民住宅，大元村委会随后向南沙区横沥镇人民政府（以下简称“横沥镇政府”）提出上述事项申请。横沥镇政府于2016年9月28日向大元村委会作出《关于大元村杜桥珍村民申请建房的规划复函》（南横政复函〔2016〕184号）。2.市国规委作出申办乡村建设规划许可证复函的事实。大元村委会于2017年1月5日向市国规委申请办理原告的《乡村建设规划许可证》，同时提交了村民住宅建设用地的申请、镇人民政府（街道办）规划审核意见和规划设计条件、国土部门村民住宅建设用地的批复意见、建设项目用地红线地形图、住宅设计图、加具镇街意见的建设工程放线测量记录相关资料、有效的集体土地证等资料，市国规委受理并经审查后，于同年1月24日向大元村委会作出《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》(穗国土规划业务函〔2017〕469号）。（二）被告作出的涉案《行政复议决定书》适用依据正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，市国规委作出的申办乡村建设规划许可证复函没有法律依据，依法应予撤销。（三）被告的行政复议程序合法。1.受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，原告不服市国规委作出的申办乡村建设规划许可证复函，于2017年2月13日向被告申请行政复议，被告于当天决定受理其申请，并于2月15日向被申请人市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。被告的行政复议受理程序符合前述规定。2.审查程序合法。被申请人市国规委收到《提出行政复议答复通知书》后，依法向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查相关证据、依据和其他有关材料，被告查明：市国规委所作申办乡村建设规划许可证复函没有法律依据，于2017年4月14日作出涉案《行政复议决定书》，并于当天分别送达原告、市国规委，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，符合法定程序。综上，被告所作涉案《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，并判令原告承担本案的诉讼费用。
经审理查明,原告为广州市南沙区横沥镇大元村村民，通过大元村委会申请在广州市南沙区横××镇大元村××号东侧使用新增建设用地建设村民住宅。2016年9月28日，横沥镇政府向大元村委会作出《关于大元村杜桥珍村民申请建房的规划复函》（南横政复函〔2016〕184号），确认原告申请用地面积为66.5840平方米，所提供建房红线符合南沙区横沥镇大元村村民住宅布点和村庄规划，要求附齐资料到国土局办理用地批准文件,并在确认建筑间距符合规划审批要求后，到规划局办理申领乡村建设规划许可证的有关手续，领取乡村建设规划许可证后方可开工。2017年1月5日，大元村委会向市国规委申请办理原告在横××镇大元村××号东侧使用新增建设用地建设村民住宅的《乡村建设规划许可证》，2017年1月24日，市国规委作出《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号），函复意见：根据横沥镇大元村村庄规划（2012-2020），该地块为村现状建设（规划控制）用地，原则上不允许新增宅基地建设。且该地块属明珠湾区起步区横沥岛尖近期重点开发建设区域，村民住房问题应在该区域整体开发建设时统一解决。
原告不服上述复函，于2017年2月13日向被告申请行政复议，复议请求为：“请求广州市法制办的领导对广州市国土资源和规划委员会对本人的住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函内容作出的行政行为是否正确无误？希望通过市法制办的帮助能够驳回市国土资源和规划委员会对本人作出的不公平对待及纠正他们的行政行为，让本人顺利领取到住宅建房许可证。”被告当日受理后，于2017年2月15日向被申请人市国规委发出《提出行政复议答复通知书》（穗府行复〔2017〕141号），并于同年2月24日收到市国规委提交的《行政复议答复意见书》（穗南国规〔2017〕236号）及证据材料。被告经审查，于2017年4月14日作出《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕141号），认为：依据《广州市城乡规划程序规定》第四十二条的规定，大元村委会向被申请人申请在横××镇大元村××号东侧办理申请人（即本案原告，下同）的《乡村建设规划许可证》，并已按《广东省城乡规划条例》第五十条、《广州市城乡规划条例》第三十七条及《广州市城乡规划程序规定》第四十二条的规定提交了相关资料。被申请人作出《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号）的时间是2017年1月24日，广州市南沙区国土资源和规划局发布穗南国规征预字〔2017〕3号《征收土地公告》的时间是2017年2月15日，亦即作出复函时征收预公告尚未正式发布。被申请人（即市国规委，下同）以案涉地块为村现状建设（规划控制）用地原则上不允许新增宅基地建设为由，作出《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号），不予核发乡村建设规划许可证，没有事实和法律依据，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目之规定，决定：撤销被申请人市国规委作出的《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号）。该决定书于同年4月14日送达原告及市国规委。原告不服上述复议决定,向本院提起诉讼。
另查明，2017年2月15日，广州市南沙区国土资源和规划局发布《征收土地预公告》（穗南国规征预字〔2017〕3号），拟征收广州市南沙区横沥镇大元村、义沙村地段土地，涉案土地在征地范围内。
再查明，2017年4月25日，市国规委重新对原告作出《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办<乡村建设规划许可证>问题的复函》（穗南国规〔2017〕626号）称：涉案地块已纳入集体土地征收范围，该区域已经发布《征收土地预公告》（穗南国规征预字〔2017〕3号），相关部门将依法开展土地征收工作。根据《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2016〕2号）第十条第一款第（二）项的规定：“征地预告发布之日起，在拟征地范围内暂停办理以下事项：……（二）审批新建、改建、扩建房屋”，故该地块不能再进行农村非公寓式住房建设。
以上事实，有《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号）、《行政复议申请书》《提出行政复议答复通知书》《行政复议答复意见书》（穗南国规〔2017〕236号）、《行政复议决定书》（穗府行复〔2017〕141号）、《征收土地预公告》（穗南国规征预字〔2017〕3号）、《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办<乡村建设规划许可证>问题的复函》（穗南国规〔2017〕626号）、邮单详情等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告广州市政府对原告杜桥珍不服市国规委行政行为提起的行政复议，具有审查并作出复议决定的法定职责。
《广州市城乡规划条例》第三十七条第一款、第二款规定：“在村庄规划确定的建设用地范围内使用集体所有土地兴办企业，进行乡村公共设施、公益事业和村民住宅建设的，建设单位或者个人应当取得乡村建设规划许可证。……申请办理乡村建设规划许可证，应当向镇人民政府、街道办事处提交建设工程设计方案、土地行政管理部门意见、村民委员会或者集体经济组织意见等材料，并由镇人民政府、街道办事处报城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证……”。《广州市城乡规划程序规定》第四十二条规定：“村民向村民委员会(村集体经济组织)申请使用新增建设用地建设村民住宅的，应当经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，并遵循下列程序：(一)由村民委员会(村集体经济组织)向所在镇人民政府(街道办事处)提出申请。(二)镇人民政府(街道办事处)根据经批准的村民住宅布点规划、村庄规划进行审核。(三)经镇人民政府(街道办事处)审核同意后，村民委员会(村集体经济组织)向国土房管行政管理部门申请用地预审，并加具符合一户一宅的审核意见。涉及使用新增建设用地的，应当先依法办理新增建设用地审批手续。(四)取得国土房管行政管理部门的批复意见后，村民委员会(村集体经济组织)向城乡规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证。”根据上述规定可知，使用村集体土地建设村民住宅的，建设主体应当提交符合要求的申请材料，并由镇人民政府、街道办事处向城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。本案中，大元村委会向市国规委申请办理原告宅基地房屋的《乡村建设规划许可证》，并按前述规定提交了申请材料。市国规委以案涉地块为村现状建设（规划控制）用地原则上不允许新增宅基地建设，且该地块属明珠湾区起步区横沥岛尖近期重点开发建设区域，村民住房问题应在该区域整体开发建设时统一解决为由，作出不予核发乡村建设规划许可证的复函。但是，该复函作出时，穗南国规征预字〔2017〕3号《征收土地预公告》尚未正式发布，也就是说该复函作出时涉案土地尚未启动征地程序，因此，市国规委关于涉案地块已为村现状建设用地的认定缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……2.适用依据错误的；……”被告受理原告对上述复函提起的行政复议后，经审查，认定市国规委作出上述复函不予核发乡村建设规划许可证没有法律依据，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目规定作出被诉《行政复议决定书》，撤销市国规委作出的《关于横沥镇大元村杜桥珍村民住宅申办乡村建设规划许可证问题的复函》（穗国土规划业务函〔2017〕469号），认定事实清楚，适用法律正确。同时，被告2017年2月13日受理原告的行政复议申请后，于2017年4月14日作出涉案《行政复议决定书》并于当日送达双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”的规定，程序合法。
关于原告请求法院判令被告就其提出的“要求市国规委应向原告核发《乡村建设规划许可证》”事项作出明确复议决定的主张。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定，行政复议机关在决定撤销或者确认具体行政行为违法的同时，可以责令原行政机关在一定期限内重新作出具体行政行为。但如何重新作出具体行政行为应当由行政机关在其职责范围内根据法律、法规的规定进行审查并决定，而不是由行政复议机关代为作出。因此，原告上述主张缺乏法律依据，本院不予支持。
综上所述，被告作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以支持。原告请求撤销被告作出的行政复议决定缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杜桥珍的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告杜桥珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 张应杰
审判员 陈作斌
审判员 邓 军
二〇一七年十月二十七日
书记员 吴老眯