福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第158号
上诉人（原审原告）陈凤荣，男，1964年10月29日出生，汉族。
委托代理人徐德，男。
被上诉人（原审被告）莆田市城厢区人民政府，住所地莆田市城厢区荔华东大道269号。
法定代表人许建平，区长。
委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。
上诉人陈凤荣因诉莆田市城厢区人民政府行政处罚一案，不服莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月21日依法公开开庭审理了本案。上诉人陈凤荣及其委托代理人徐德，被上诉人莆田市城厢区人民政府的委托代理人王金财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2011年1月4日，莆田市城厢区人民政府发出《关于开展违法用地违章建筑专项整治的通告》。2011年2月14日，莆田市人民政府作出莆政（2011）12号《关于进一步开展违法用地违法建设清理整治工作通告》。2011年2月17日，中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室作出莆委办（2011）11号《关于印发〈莆田市清理整治违法用地违法建设专项行动工作方案〉的通知》，同日，中共莆田市城厢区委办公室、莆田市城厢区人民政府办公室作出莆城委办（2011）13号《关于印发〈城厢区清理整治违法用地违法建设专项行动工作方案〉的通知》。原告陈凤荣的房屋座落于城厢区霞林街道霞林居委会下宅自然村七组，为四层砖混结构，持有莆城建（1993）字第C009816号《集体土地建设用地使用证》，用地面积为47.75平方米。由于原告房屋的用地范围内存在部分违章建筑，在市、区两级政府的通告期限内未主动申报和自行拆除，被告莆田市城厢区人民政府于2014年3月5日向原告发出《公告》，责令自公告之日起七日内自行清理、搬迁存放在违章建筑物内的财产物品并自动拆除该违章建筑物，逾期不拆除和自行搬迁的，区政府将按无主财产处理，并责成有关部门依法予以强制拆除。原告认为，被告的具体行政行为超越职权，程序违法，严重侵害原告的合法权益，请求法院予以撤销。
原审认为，被告莆田市城厢区人民政府在执行莆田市人民政府关于违法用地违法建设清理整治专项行动过程中，向原告陈凤荣的房屋的违章建筑部分发出拆除《公告》，符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，并未侵害原告的合法权益。原告请求撤销该《公告》的理由不能成立。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求，案件受理费50元由原告负担。
原审原告陈凤荣不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，撤销被上诉人莆田市城厢区人民政府发布的责令拆除房屋《公告》，赔偿经济损失80万元，依法安置套房和店面房。主要理由是，上诉人的房屋系合法财产，应受法律保护，被上诉人无事实根据地实施暴力拆除，系滥用职权，明显违法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。
被上诉人莆田市城厢区人民政府答辩称，为制止违法用地、违法建设行为，被上诉人根据莆田市人民政府的相关规定发出《公告》是正确的，上诉人对违法建筑不享有合法权益，《公告》也未损害上诉人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人莆田市城厢区人民政府在法定期限内向原审法院提供了以下证据材料和依据：1.中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室莆委办（2011）11号《关于印发〈莆田市清理整治违法用地违法建设专项行动工作方案〉的通知》；2.莆田市人民政府莆政（2011）12号《关于进一步开展违法用地违法建设清理整治工作通告》；3.莆田市城厢区人民政府《关于开展违法用地违章建筑专项整治的通告》；4.中共莆田市城厢区委办公室、莆田市城厢区人民政府办公室莆城委办（2011）13号《关于印发〈城厢区清理整治违法用地违法建设专项行动工作方案〉的通知》。
上诉人陈凤荣在举证期限内向原审法院提交了以下证据材料：1.莆城建（1993）字第C009816号《集体土地建设用地使用证》复印件；2.莆田市城厢区人民政府2014年3月5日作出的责令限期拆除房屋《公告》复印件。
上诉人陈凤荣在二审庭审中提交了个体工商户营业执照复印件和照片两组证据材料。
上述证据和依据已随案移送本院，并经庭审举证、质证。上诉人陈凤荣在二审中提交的两份证据在一审前已经取得，无正当理由未在法定举证期限内提供，本院不予接纳。
根据上述有效证据，本院认定的案件事实如下：
2011年1月4日，莆田市城厢区人民政府发出《关于开展违法用地违章建筑专项整治的通告》。2011年2月14日，莆田市人民政府作出莆政（2011）12号《关于进一步开展违法用地违法建设清理整治工作通告》。2011年2月17日，中共莆田市委办公室、莆田市人民政府办公室作出莆委办（2011）11号《关于印发〈莆田市清理整治违法用地违法建设专项行动工作方案〉的通知》，同日，中共莆田市城厢区委办公室、莆田市城厢区人民政府办公室作出莆城委办（2011）13号《关于印发〈城厢区清理整治违法用地违法建设专项行动工作方案〉的通知》。上诉人陈凤荣的房屋座落于城厢区霞林街道霞林居委会下宅自然村七组，其持有莆城建（1993）字第C009816号《集体土地建设用地使用证》。被上诉人莆田市城厢区人民政府于2014年3月5日向上诉人发出《公告》，责令自公告之日起七日内自行清理、搬迁存放在违章建筑物内的财产物品并自动拆除该违章建筑物，逾期不拆除和自行搬迁的，将按无主财产处理，并责成有关部门依法予以强制拆除。上诉人不服，向法院提起诉讼，请求撤销该《公告》。
本院认为，对违法建筑物的查处必须依法进行。本案被诉具体行政行为是被上诉人莆田市城厢区人民政府于2014年3月5日对上诉人陈凤荣作出的责令限期拆除房屋《公告》，该《公告》系被上诉人对上诉人的行政制裁行为，属于行政处罚。被上诉人作出该行政行为必须具有法定的职权依据，且认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于责令限期拆除违法建筑，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条规定，对城市规划区内的违法建设，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权责令停止建设，限期改正或限期拆除；对乡、村庄规划区内的违法建设，乡、镇人民政府有权责令停止建设、限期改正。此外，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，对农村村民非法占用土地建住宅的，县级以上人民政府土地行政主管部门有权责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。但上述法律均未规定区人民政府具有责令限期拆除违法建筑的职权。经审查，被上诉人提供的有关证据、依据均不能证明其具有法定职权依据，其作出行政处罚决定，也未能依照相关法律法规的规定认定事实、履行程序。因此，被上诉人作出本案被诉具体行政行为属超越职权，且认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，系认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。二审期间，上诉人提出行政赔偿请求，因双方未达成调解协议，上诉人对此应另行起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3、4目、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第48号行政判决；
二、撤销莆田市城厢区人民政府于2014年3月5日对上诉人陈凤荣作出的责令限期拆除房屋的《公告》。
一、二审案件受理费各50元均由被上诉人莆田市城厢区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 史寅超
代理审判员 赖峨州
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 杨航光
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十一条……
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。