浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）浙嘉行抗再字第1号
抗诉机关：浙江省人民检察院。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：徐秀芬。
被申诉人（一审被起诉人）：桐乡市人民政府。
法定代表人：盛勇军。
委托代理人：张晓燕。
委托代理人：傅永明。
被申诉人（一审第三人）：桐乡市百货有限公司。
法定代表人：许海亮。
委托代理人：陆建民。
申诉人徐秀芬与被申诉人桐乡市人民政府、桐乡市百货有限公司（以下简称百货公司）土地颁证行政纠纷一案，前由桐乡市人民法院于2010年4月9日作出（2010）嘉桐行受初字第4号行政裁定书，徐秀芬不服，向本院提起上诉。本院于2010年5月12日作出（2010）浙嘉行受终字第8号行政裁定书，已经发生法律效力。徐秀芬向本院提出再审申请，本院经审查于2010年9月25日作出（2010）浙嘉行申字第12号通知书，驳回了徐秀芬的再审申请。徐秀芬仍不服，向检察机关申诉。浙江省人民检察院于2011年11月11日作出（2011）浙检民行抗字第96号行政抗诉书，向浙江省高级人民法院提起抗诉。浙江省高级人民法院于2012年3月19日作出（2012）浙行抗字第2号行政裁定，指令本院再审。本院受理后依法组成合议庭，并于2012年6月26日公开开庭审理了本案。浙江省人民检察院指派嘉兴市人民检察院代检察员于涛、周俊杰出庭履行职务。申诉人徐秀芬，被申诉人桐乡市人民政府的委托代理人张晓燕、傅永明及被申诉人桐乡市百货有限公司的委托代理人陆建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年4月2日，徐秀芬起诉至桐乡市人民法院称：因桐乡市人民政府颁发给百货公司的《国有土地使用证》（1995年7月颁发的桐国用（1995）字第340808031号和2005年2月换发的桐国用（2005）第02609号）所属地块原是徐秀芬家使用的宅基地，并经国家核准后于1953年发给徐秀芬父亲徐国樑和祖父徐焕章土地证。百货公司在该地块上建造的仓库始终困扰徐秀芬的居住，桐乡市人民政府向百货公司发证的行为是错误的。请求：撤销桐乡市人民政府颁发给百货公司的《国有土地使用证》。
桐乡市人民法院经审查认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当在法定起诉期限内提出。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第四十一条第一款规定，本案的起诉期限从当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。从起诉人徐秀芬提交的行政起诉状及相关的证据材料来看，徐秀芬在2001年间就已知悉本案争讼的土地权属证书及其内容，知道上述土地权属证书所涉具体行政行为内容。尤其经徐秀芬信访，2008年1月间桐乡市国土资源局作出《关于徐秀芬信访件的处理意见书》，并告知了徐秀芬桐乡市人民政府向百货公司颁证的具体情况。故徐秀芬于2010年4月2日提起行政诉讼已超过法定最长起诉期限且无正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条，《行诉法解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（一）项之规定，裁定：对徐秀芬的起诉不予受理。
徐秀芬上诉称：百货公司的土地证是在2001年补发的，普通百姓只知道到信访局告状，不知道到法院打官司。请求二审撤销原裁定并受理本案。
本院二审经审查后认为：从徐秀芬提交的行政起诉状及相关材料看，上诉人在2001年间就已经知道了桐乡市人民政府将本案争讼的国有土地使用权证颁发给了百货公司。在上诉人多次信访后，桐乡市国土资源局在2008年1月作出《关于徐秀芬信访件的处理意见书》，告知徐秀芬原桐乡县百货公司于1995年7月24日取得争议土地的《国有土地使用证》，后桐乡市百货总公司改制为百货公司，2005年3月7日经桐乡市人民政府批准取得《国有土地使用证》。根据法律及司法解释的规定，上诉人对桐乡市人民政府的颁证行为不服，应当在知道之日起2年内提起行政诉讼。现上诉人于2010年4月2日起诉，已超过法定的起诉期限。因此原审裁定不予受理是正确的。根据《行诉法解释》第六十三条的规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
浙江省人民检察院抗诉认为：原审裁定以徐秀芬起诉超过法定起诉期限为由不予受理系适用法律错误。理由为：1.起诉期限不属于法定起诉条件，法院在审查起诉是否受理时不应主动审查起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条关于受理的条件未有起诉期限的规定。《行诉法解释》第二十七条第一款第（一）项规定，原告对证明起诉符合法定条件承担举证责任，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。因此原告提起行政诉讼的法定条件中并不包括起诉期限的内容，原告起诉是否超过起诉期限属于被告的抗辩权，应当由被告对原告超过起诉期限进行举证，法院在起诉和受理阶段不应主动审查。2.申诉人提起诉讼并未超过法律规定的起诉期限。根据《行诉法解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，所谓“知道”应以行政机关告知为原则性要求，是行政机关把作出具体行政行为的事实、理由和依据合法地告知当事人，即通知之日或公布之日。本案桐乡市人民政府在颁证时未告知徐秀芬诉权和起诉期限，作为第三人的徐秀芬也无法知悉具体行政行为的内容，无论是桐乡市国土资源局《关于徐秀芬信访件的处理意见书》，还是桐乡市信访局、桐乡市人民政府法制办给徐秀芬的书面答复，均未向徐秀芬作出具有形式要件要求的“告知”行为。直至2009年10月12日，桐乡市人民政府作出的“桐政土决字（2009）1号”土地权属争议决定书，才首次向徐秀芬告知诉权和起诉期限。申诉人在起诉前一直向相关行政部门上访、反映情况，由于自身法律上处于弱者地位，其思考和行动在客观上受到限制，申诉人只知上访，不知诉权及起诉期限。故不能认定申诉人在起诉前已知晓具体行政行为的内容，也没有理由认定申诉人怠于行使诉权，申诉人提起诉讼并未超过法定起诉期限。故请求依法再审。
被申诉人桐乡市人民政府在再审中答辩称：1.申诉人徐秀芬自2001年起就已看到并知悉百货公司取得了争议土地的权属证书及其内容。在2001年徐秀芬阻止百货公司维修房屋时百货公司曾向徐秀芬出示了土地证，在徐秀芬之后多次信访的材料中也能印证其知悉百货公司已取得争议土地的权属证书及其内容，而桐乡市国土资源局于2008年1月的《关于徐秀芬信访件的处理意见书》更是明确告知了徐秀芬颁发《国有土地使用证》给百货公司的事实依据及法律依据。2.人民法院在立案审查时应主动审查起诉是否超过法定期限。根据《行诉法解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，“起诉超过法定期限且无正当理由的”，人民法院应当“裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。这意味着人民法院对行政起诉可依职权主动审查起诉期限。3.本案起诉期限应适用《行诉法解释》第四十一条第一款的规定。该条款适用的情形是在公民、法人或者其他组织知道行政机关作出的具体行政行为的内容，但不知道诉权或起诉期限时。本案属于此种情形，故应适用最长不超过2年的起诉期限，无论是从2001年还是从2008年1月起算，申诉人徐秀芬于2010年4月2日起诉均超过了起诉期限。综上，申诉人申诉的理由不成立，请求法院依法予以驳回。
被申诉人百货公司在再审中答辩称：申诉人对桐乡市人民政府颁发土地证给百货公司是知道的，百货公司的证不是补发的，双方的土地面积是经过调整后颁发权证的。请求法院驳回申诉人的申诉请求。
本院经再审审理查明：根据1955年3月桐乡县人民政府颁发的《土地房产所有证》记载，徐秀芬的祖父徐焕章及父亲徐国樑分别拥有坐落于桐乡县梧桐镇东大街的房屋各一间，地基面积分别为四厘六毫（30.67平方米）和一分四厘（93.33平方米），合计地基面积为124平方米。1966年徐家将以上124平方米地基上两间房屋拆除后向北移建，建成两层住房一幢和天井一个，建筑面积为98.76平方米，总用地面积为78.8平方米。1988年11月17日，徐秀芬的弟弟徐伯群提出国有土地登记申请，代理人为徐秀芬，申请登记的土地面积为80.08平方米，申请人实地指认的界线测量面积为78.80平方米。1993年7月20日，经桐乡市人民政府批准，该宗地准予登记发证，登记土地权利人为徐伯群。1989年5月19日，徐秀芬向房地产管理部门申请房产登记，1994年12月25日，桐乡市房地产管理处向徐秀芬颁发了“桐字第0036871”号房屋所有权证，所有权人为徐秀芬。徐秀芬于2006年6月将该房产转让给了其长孙王徐奇、孙女王路平和外孙女张卓君。
1969年至1971年左右，桐乡县百货公司梧桐百货商店对徐唤章及徐国樑拆除的地基在支付了30余元的苗木补偿款后建造了职工食堂。1978年该房屋进行了拆建。1990年10月，桐乡县百货公司取得了食堂房屋的《房屋使用权证》（桐字第015826号），建筑面积97.29平方米。1999年7月换发为“桐房权证桐字第××号”《房屋使用权证》，面积不变。1995年桐乡市百货公司申请包括食堂在内的土地登记，同年7月登记并颁发编号为“桐国用（1995）字第340808031号”的《国有土地使用证》。土地坐落梧桐镇梧桐大街35号，土地面积116.40平方米，使用权类型为划拨，用途为仓库。2004年因百货公司改制，百货公司提出土地登记申请，2005年3月7日取得编号为“桐国用（2005）第02609号”《国有土地使用证》，土地面积115.22平方米，用途为仓库，使用权类型为出让，使用期限到2054年12月31日止。
2001年，百货公司在对职工食堂坍塌的墙体修复时，徐秀芬以相邻的房屋进水、影响采光等多次交涉，百货公司向徐秀芬出示了房产证和土地证。徐秀芬称仅看到两证的封面，未看到里面的内容。徐秀芬此后不断向桐乡市国土资源、规划建设、法制、信访等职能部门和社区反映。2008年1月桐乡市国土资源局以《关于徐秀芬信访件的处理意见书》书面答复徐秀芬，告知原桐乡县百货公司已于1995年7月24日取得了争议土地的《国有土地使用证》，改制后的百货公司于2005年3月取得了《国有土地使用权证》。2009年10月，桐乡市人民政府作出“桐政土决字（2009）1号”土地权属争议处理决定书，认定争议土地使用权属于百货公司。徐秀芬不服，向嘉兴市人民政府申请行政复议。2010年2月，嘉兴市人民政府作出“嘉政复字（2009）38号”行政复议决定书，维持桐乡市人民政府的处理决定。徐秀芬于2010年2月23日向本院提起行政诉讼。在审理过程中，因桐乡市人民政府于2010年3月25日以“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”为由，撤销了此前的处理决定，徐秀芬于2010年3月26申请撤回诉讼，本院于同日作出（2010）浙嘉行初字第1号行政裁定书，准许徐秀芬撤回起诉。同年4月2日，徐秀芬以桐乡市人民政府为被告，以百货公司为第三人向桐乡市人民法院提起行政诉讼。
本院再审认为：本案争议的焦点问题有二：一是法院在立案时能否主动审查行政起诉期限，二是徐秀芬的起诉是否已超过行政起诉期限。
关于焦点一：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条关于行政起诉条件中并未有关于行政起诉期限的规定，但根据《行诉法解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，对于符合“起诉超过法定期限且无正当理由的”，人民法院“应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。可见司法解释赋予了法院主动审查权。本案一、二审法院依职权对徐秀芬的起诉是否超过起诉期限主动审查并无不当。至于《行诉法解释》第二十七条第（一）项规定了被告认为原告起诉超过起诉期限的应当承担证明责任，仅是司法解释对当事人之间举证责任的分配，与法院在立案时主动审查起诉期限并不矛盾。因此抗诉机关的第一点抗诉理由不能成立。
关于焦点二：徐秀芬作为桐乡市人民政府向百货公司颁证行为的利害关系人而非行政相对人，桐乡市人民政府在颁证时未将该具体行政行为的内容告知徐秀芬。本案的关键是认定徐秀芬何时“知道”该具体行政行为的内容。根据徐秀芬向桐乡市人民法院出具的“行政诉讼状”以及再审庭审中的陈述，可知在2001年徐秀芬与百货公司就争议土地上的房屋维修进行交涉时，百货公司曾向徐秀芬出示过争议土地的土地证及其房屋产权证，虽然徐秀芬称其仅看到了两证的“封面”，未翻看其中的内容，但对于桐乡市人民政府已将争议土地确权并发证给百货公司的事实应当是知道的，此后徐秀芬不断向有关部门信访的事实也能充分说明这一点。此时徐秀芬不但明确知道了桐乡市人民政府颁证行为的具体内容，而且也已经知道该行政行为对自己的“权利”（假设该权利确实存在）产生了影响，因此桐乡市人民法院一审与本院二审认定徐秀芬于2001年就已知道桐乡市人民政府向百货公司颁证的具体行政行为内容并无不当。根据“最高人民法院行政审判庭关于对如何理解《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示的答复”（（2007）行他字第25号）：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。”而《行诉法解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据该规定，徐秀芬的起诉期限从其知道桐乡市人民政府向百货公司颁证时即2001年起最长不能超过2年，而徐秀芬于2010年4月2日向桐乡市人民法院提起行政诉讼早已过了起诉期限。因此，抗诉机关的第二点抗诉理由也不能成立。
综上，本院认为，本案一、二审裁定对徐秀芬的起诉不予受理理由充分、适用法律正确、程序合法，应予以维持，抗诉机关的抗诉理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条的规定，裁定如下：
维持本院（2010）浙嘉行受终字第8号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
（本页无正文）
审 判 长 樊钢剑
代理审判员 张 汐
代理审判员 赵士明
二〇一二年八月六日
书 记 员 施佳媛