海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第133号
上诉人（原审第三人）：周国鸿，男。
委托代理人：阳立兵，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：周文雅，女。
被上诉人（原审原告）：周爱英，女。
被上诉人（原审原告）:周爱珍，女。
上述三位被上诉人的共同委托代理人：周华桂，男。
上述三位被上诉人的共同委托代理人：莫金泽，男。
原审被告：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：王世春，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人周国鸿诉因被上诉人周文雅、周爱英、周爱珍（以下简称周文雅等三人）诉原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发集体土地使用证一案，不服海口市中级人民法院于2013年5月15日作出的（2013）海中法行初字第3号行政判决，于2013年6月3日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年8月23日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。周国鸿及其委托代理人阳立兵，周文雅等三人的委托代理人周华桂、莫金泽，海口市政府的委托代理人王世春、郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
海口市政府于2010年3月25日给周国鸿颁发海口市集用（2009）第000917号《集体土地使用证》（以下简称第917号土地证），该证记载：土地使用权人为周国鸿，土地所有权人为涵泳经济合作社，座落于龙华区龙泉镇椰子头村委会涵泳村经济社，地号为02-12-12-10450，图号为K07720802，地类（用途）为农村宅基地，使用权类型为其他，使用权面积为23.73平方米。
原审判决查明：周文雅的丈夫周国良（周爱英、周爱珍之父）1960年从部队转业后，回祖籍老家海口市龙华区龙泉镇椰子头村委会涵泳经济合作社（以下简称涵泳经济社，后更名为涵泳村民小组）涉案土地上建一栋石木结构房屋，面积23.73平方米。周国良于1988年逝世，周文雅等迁往异地居住。此房屋现无人居住，周国鸿在房屋中堆放物品。
2007年12月17日，周国鸿就涉案宗地向海口市国土资源局提出土地登记申请，申请登记的土地用途为农村宅基地，占地面积为23.73平方米，土地使用状况为“已建房”，建筑结构为“砖”。同年12月18日，国土部门工作人员制作涉案宗地的《地籍调查表》、《用地坐标表》、《土地登记卡》等。同年12月25日，涵泳经济社给周国鸿出具《土地权属来源证明》，内容为：“土地使用人周国鸿是本村民，其使用的宗地座落在龙泉镇椰子头村委会，四至为：东至庭院；南至庭院；西至庭院；北至空地；土地来源类型为村内调整置换，使用土地起始时间1980年；土地使用现状已建房。”海口市龙华区龙泉镇椰子头村民委员会（以下简称椰子头村委会），海口市龙华区龙泉镇人民政府（以下简称龙泉镇政府）亦盖章确认情况属实。2009年11月20日，国土部门在椰子头村委会张榜公布涉案宗地情况，无人提出异议后，2010年3月25日，海口市政府给周国鸿颁发第917号土地证。第917号土地证原件后由周国鸿交给周文雅等。2012年9月，周文雅等得知自家所有的房屋及庭院被海口市政府颁证给周国鸿后，认为该颁证行为侵犯其集体土地使用权，遂成讼。
又查明，椰子头村委会于2012年10月9日出具《证明书》，内容如下：“兹有我椰子头村委会涵泳村周国良1960年转业后在涵泳村宅基地是其父亲周学勤于民国廿七年十月初二以壹佰肆拾光银购置的宅地盖一栋23.73平方房屋，该房屋由周国良和妻子周文雅、女儿周爱珍、周爱英使用居住。1988年周国良去世，该房屋及庭地（古井园）由其妻周文雅、女儿周爱珍、周爱英和侄子周泰和、周华桂管理使用至今。特此证明”。2012年12月15日，椰子头村委会和涵泳村民小组又出具《证明书》一份，内容为：“兹有我椰子头村委会涵泳村民小组，周国良1960年转业回村，当时村经济社在‘古井园’划拨宅基地一块，建23.73㎡瓦房一栋。周国良举家外迁，房屋无人居住，无人管理房屋变成危房无法居住。后经涵泳经济合作社回收，后重新划拨给周国鸿进行维修后使用至今。并于2010年为其颁发了集体土地使用证。椰子头村委会于2012年10月9日所出具的证明书内容存在部分失实”。本案在审理过程中，周国鸿承认涉案土地上的23.73平方米石木结构房屋是周国良生前所建的。现无证据证明涵泳村民小组曾就涉案土地进行村内调整置换，或将涉案土地上的房屋回收后重新划拨给周国鸿进行维修后使用。
原审认为：本案争议的焦点问题：一是周文雅等三人提起本案诉讼主体是否适格；二是海口市政府给周国鸿颁发涉案土地使用证的具体行政行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确。一、关于周文雅等三人提起本案诉讼主体是否适格的问题。经审理查明，涉案宗地上现存的房屋系周国良生前所建，而周文雅等三人系周国良的法定继承人，故被诉的颁证的行政行为与周文雅等三人具有法律上的利害关系；海口市政府主张其原告主体不适格没有法律依据，不予支持。二、关于海口市政府给周国鸿颁发第917号土地证的行政行为认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确的问题。涉案土地上的面积23.73平方米石木结构的房屋是周国良所建并居住，周国良于1988年去世后，周文雅等三人外迁异地居住，该房屋至今无人居住，周国鸿现在房屋中堆放物品。而2007年12月周国鸿向海口市政府国土部门申请涉案宗地登记时，涵泳经济社出具土地权属来源证明，确认涉案土地归周国鸿使用，使用人的土地来源类型为村内调整置换。经国土部门审核后，海口市政府根据2007年12月25日涵泳经济社出具的权属来源证明，于2010年3月给周国鸿颁发了第917号使用证，但椰子头村委会又于2012年10月9日出具《证明书》，证明涉案房屋及庭地（古井园）由周国良的妻子周文雅、女儿周爱珍、周爱英和侄子周泰和、周华桂管理使用至今；之后又于2012年12月5日出具《证明书》，证明涉案房屋及土地经涵泳经济社回收，后重新划拨给周国鸿进行维修后使用至今。海口市政府向周国鸿颁发第917号使用证的依据主要是涵泳经济社于2007年12月25日出具的土地权属来源证明。根据该证明，周国鸿取得涉案土地使用权的来源是村内调整置换，但椰子头村委会和涵泳经济社前后就涉案土地及房屋的权属出具的三份证明书的证明内容相互矛盾，且周国鸿在本案诉讼中亦承认地上房屋是周国良生前所建，第917号使用证原件亦由周国鸿交给周文雅等三人，现本案既没有证据证明涵泳经济社曾就涉案土地进行了村内调整置换，也无证据证明地上房屋由涵泳经济社回收后重新划拨给周国鸿使用，故涵泳经济社于2007年12月25日出具的土地权属来源证明内容失实，海口市政府依据该土地权属来源证明向周国鸿颁发第917号土地证，亦违反了物权房地一致性的基本原则。综上，周文雅等三人诉请撤销第917号土地证，符合法律规定，应予支持。海口市政府给周国鸿颁发第917号土地证的行政行为认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决撤销海口市政府颁发的第917号土地证。案件受理费50元由海口市政府负担。
周国鸿不服原审判决，上诉称：一、原审认定事实不清。（一）关于争议地上房屋的基本情况。1.该地上原有的房屋系上世纪六十年代周国良用石头搭垒起来的，石头间根本没有水泥或石灰等粘合性材料，稳定性很差，常被台风刮坏房顶和墙壁，周国良在世时就不断维修，其快过世时由于精力不足和经济原因，周国良一家对房屋状况采取了听之任之的态度，导致房屋已非常破败，在周国良去世且家人又迁出去后，若无他人的维护，该房屋早就坍塌消失了。2.周文雅等三人迁出后，除了偶尔清明节回家祭祖外，根本未管理维护过该房屋。事实上她们认为房屋既无法居住，也没有多大的价值，从内心已放弃了该房屋，否则不可能二十多年一直对该房屋从不过问，同村的群众亦认为其放弃了该房屋。3.上诉人一直在该房屋中存放物品，实际上一直管理和维护该房屋。其中几次大台风之后，该房屋的房顶及部分墙壁完全毁坏了，上诉人一家又重新维修复原，若无上诉人的管理维护，原来的房屋早已不存在。上述情况都可以通过现场勘查得知。（二）关于椰子头村委会在村内部土地置换的事实不清。在周国良逝世后，周文雅等三人迁出了本村，再也没有回村居住过，实际上她们也认为房屋所在地偏僻及老旧，不适合居住，没有打算回来，这也不难理解二十多年来她们对该房屋和土地不闻不问的原因。村委会了解她们的实际心态后，针对本村宅基地紧张的实际情况，考虑到她们放弃的房屋一直由上诉人管理维修和使用的事实，把这块土地作为安排给上诉人作为宅基地是完全合法以及合情合理的。上诉人确实没有其他的宅基地了，对于这些事实，周文雅等三人是明知且默认了的。村委会出于充分发挥土地价值的角度进行置换，不仅必要且合理，符合农村的惯常做法。（三）关于涵泳经济社和椰子头村委会出具三份证明的关系认定不清。涵泳经济社在上诉人土地颁证时的证明是经过一系列的手续形成的，是基于村里的基本事实情况而出具的，虽然个别信息上可能有小问题，但不影响整体的真实性。周文雅等三人提供的第二份证明完全背离真实事实，属应周文雅等三人的非法要求提供的。一方面将解放前的与本案土地无关材料当作有效证据从而单方认定事实；另一方面违反了基本事实说周文雅等三人一直在使用该房屋。而第三份证明在谨慎的基础上对第二份证明中的错误进行了纠正。应当排除第二份证明的证明力，第一、三份证明是合法有效的。二、原审适用法律不正确。（一）关于宅基地适用的法律不正确。本案争议地首先是村集体土地，村里宅基地的使用应当服从村集体的大局安排，充分发挥土地的利用价值。从法理上说，宅基地的用益性远大于其经济性。（二）关于土地权属适用法律不正确。上诉人经过严格的办证程序后获得了土地证，应受到法律的保护。周文雅等三人将近三十年前的土地使用事实于1988年已终止，且当时无论是土地还是房产均未办证。按照法律规定及立法宗旨，周文雅等三人对自己的财产超过二十年未进行任何管理维护和使用，上诉人不仅通过自己实际的维修行为使得该房屋得以存续且该行为亦得到了周文雅等三人的认可，这些事实完全可以说明周文雅等三人已经丧失了该房屋的所有权，而上诉人已获得该房屋的所有权，根据房地一致的权属原则应当确认上诉人的土地权益。基于上述事实，请求二审撤销错误的原审判决，并改判驳回周文雅等三人的诉讼请求。
周文雅等三人答辩称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确。颁证地上的房屋系周国良生前所建，周文雅等三人系周国良的法定继承人，故被诉行政行为与周文雅等三人有法律上的利害关系。周国良去世后，周文雅等三人外迁异地居住，该房屋至今无人居住。上诉人在诉讼中已承认地上房屋系周国良生前所建，本案被诉的土地证原件亦由周国鸿交给周文雅等三人。本案既没有证据证明涵泳经济社曾就争议地进行了村内调整置换，也无证据证明争议地上的房屋由涵泳经济社收回后重新划拨给周国鸿使用，故涵泳经济社于2007年12月25日出具的土地权属来源证明内容失实，海口市政府根据该土地权属来源证明给周国鸿颁证，属认定事实不清，适用法律法规错误，且违反了物权房地一致性的基本原则。二、周国鸿上诉理由缺乏事实根据。根据海口市政府提供的《地籍调查表》所记载的内容，周国鸿于1980年建房使用争议地，但事实上当时周国良及周文雅等三人上居住在该房屋中，周国鸿无法居住建房。地上房屋结构登记为“砖”，但该房屋属石木结构，周国鸿连这一问题都不清楚，却称其对房屋进行多次维修，与事实不符。根据周国鸿常住人口登记卡中的记载，其于2003年12月18日迁至涵泳经济社，然而涵泳经济社在2007年12月25日出具的土地权属来源证明中关于周国鸿于1980年开始使用涉案房屋土地，且已建房的说法与事实不符。上诉人称周文雅等三人已放弃了房屋的所有权是错误的。三、争议地上的房屋为周国良留给周文雅等三人的遗产，上诉人趁周文雅等三人在外居住期间，故意侵占其房屋，周文雅等三人的房屋所有权应受到法律的保护，任何人不得侵占。综上，原审认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应驳回周国鸿的上诉请求，维持原判。
海口市政府未提交书面意见，在庭审中述称：一、海口市政府在给第三人颁发的第917号土地证的过程中已经尽到法定的审查义务。在事实方面核实了周国鸿的身份，根据户籍调查资料及身份证等材料证实了其为涵泳经济社的村民，符合宅基地安排的条件。根据涵泳经济社和龙泉镇政府出具的土地权属来源证明，证明周国鸿对争议地的使用权属，并组织了周国鸿和相邻人对争议地进行了指界，将指界的情况发布公告，在异议期内无人提出异议。土地权属来源中对土地调整的内容为村内调整置换这一事实是经过椰子头村委会证明的。争议地的所有权属于集体经济组织所有，该集体经济组织有权分配调整宅基地。在颁证过程中，应周国鸿的申请，海口市政府履行了地籍调查、权属审核、指界、征询异议公告等程序后给周国鸿颁发第917号土地证已尽审查义务，程序合法。本案争议较大的是争议地的权属及使用现状。椰子头村委会和涵泳经济社分别出具了三份证明。2007年12月25日的证明是海口市政府颁证的主要证据，证明了周国鸿是涵泳经济社的村民。在2012年10月9日椰子头村委会出具一份证明书，证明该房屋属于周文雅等三人所有，并且由其管理使用。2012年12月15日椰子头村委会及涵泳经济社再次出具证明，该份证明的内容为争议地上房屋虽然为周国良所建，但是已经归周国鸿所管理使用，其地上宅基地已经调整置换。上述三份内容相互矛盾的证明，海口市政府认为涵泳经济社2007年关于争议地使用权归周国鸿所有的土地权属来源证明与该经济社出具的最后一份证明内容相吻合，海口市政府给周国鸿颁发第917号土地证所认定的事实的主要证据是充分的。综上，海口市政府颁发第917号土地证的行政行为无论是事实认定还是程序方面均符合法律规定。
二审查明的事实与原审判决查明的一致，本院予以确认。经本院组织各方当事人现场勘查，争议地上现有石木结构的房屋一栋，房屋现用于堆放杂物。
本院认为：本案的争议焦点是是否存在涵泳经济社将周国良原实际使用的宅基地调整置换给周国鸿使用的事实。海口市政府颁证的土地权属来源为涵泳经济社2007年12月25日出具的《土地权属来源证明》，载明：“土地使用人周国鸿是本村民……土地来源为村内调整置换，使用土地起始时间1980年；土地使用现状已建房。”根据本案查明的事实，周国良于1960年从部队转业后在争议地上建房，在1988年去世之前一直实际使用该争议地。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十二条关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”的规定，上述《土地权属来源证明》称土地来源系村内调整置换，但本案中并无证据证明该争议地曾经涵泳经济社调整置换给周国鸿使用这一事实。现争议地上仍有周国良1960年所建的房屋，该房屋并未倒塌或被拆除，不属空闲的情况，根据上述规定，涵泳经济社也不能将建有他人房屋的土地调整置换给周国鸿。且根据上述权属证明的记载，周国鸿使用土地的时间始于1980年，亦与本案查明的1988年周国良去世前仍在使用争议地这一事实不符。综上，该证明记载的情况与事实不符，不能作为海口市政府颁证的土地权属来源。周国鸿称其一直对地上房屋进行管理和使用，但这不能作为其已依法取得该房屋所有权进而享有宅基地使用权的法定理由。海口市政府关于其已尽到审慎审查义务不能作为其颁发第917号土地证的行政行为合法的抗辩理由。综上，海口市政府给周国鸿颁发第917号土地证事实不清，证据不足，应予撤销。原审认定事实清楚，程序合法，适用法律及判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人周国鸿负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 罗金洁
代理审判员 赵敬义
二〇一三年十月二十八日
书 记 员 尹茂平
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……