广西壮族自治区环江毛南族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）环行初字第11号
原告梁英雀，农民。
委托代理人韦月娥，农民。
委托代理人韦如作，环江毛南族自治县东兴法律服务所法律工作者。
被告环江毛南族自治县国土资源局，地址：环江毛南族自治县思恩镇新建路72号。
法定代表人卢黎江，局长。
委托代理人覃绍褒，环江毛南族自治县国土资源局调处股股长。
委托代理人梁志赫，环江毛南族自治县国土资源局监察大队监察员。
原告梁英雀不服被告环江毛南族自治县国土资源局于2015年1月9日作出的“环国土资处字（2014）290号‘行政处罚决定’”，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2015年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日和2015年6月12日分别公开开庭审理了本案。第一次开庭时，原告梁英雀及其委托代理人韦月娥、韦如作、被告委托代理人梁志赫、韦尚选、证人韦某、梁某甲、梁某乙到庭参加诉讼，第二次开庭审理时，原告委托代理人韦月娥、韦如作、被告委托代理人覃绍褒、梁志赫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告环江毛南族自治县国土资源局于2015年1月9日对原告作出“环国土资处字（2014）290号‘行政处罚决定’”，该决定认定事实如下：
原告于2008年10月期间，未经批准在环江毛南族自治县龙岩乡安山村上料屯非法占用第二村民小组集体土地（耕地）92.49平方米用于建房，占用的土地位于乡镇规划区范围外，属于基本农田保护区。
被告认为原告的该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条、第六十二条和《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条、第四十五条以及《基本农田保护条例》第十七条的规定。被告还认为其已于2014年12月12日依法向原告进行了告知（听证告知），原告只是提交了听证申请书和《关于请求给完善建房用地手续，免除行政处罚的报告》，没有按照被告通知要求按时参加听证，原告是放弃了听证权利。原告提交的《关于请求给完善建房用地手续，免除行政处罚的报告》提出的理由不成立，被告对原告的处罚是认定违法事实清楚，证据合法确实充分，定性准确，适用法律正确，程序合法，处罚决定适当。
被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，对原告处罚为：1、责令退还非法占用的土地，限接到处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。2、并处耕地开垦费2倍以下罚款，罚款人民币：伍仟伍佰肆拾玖元整（￥：5549．00元）。行政处罚履行方式和期限：限原告在接到处罚决定书之日起十五日内到环江毛南族自治县国土资源局财务室或农村信用社交清罚款（账号全称：国家金库环江县财政局环江支库103050l99）。逾期不缴纳罚款的，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款之规定，每日将按罚款数额的百分之三加处罚款。
被告在处罚决定书中还写明：本决定书送达当事人，即发生法律效力。如不服本处罚决定，可以在自收到本决定之日起六十日内依法向河池市国土资源局或环江毛南族自治县人民政府申请复议，或者三个月内直接向环江毛南族自治县人民法院提起诉讼。（其中对责令拆除法人行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定之日起十五日内向环江毛南族自治县人民法院起诉）。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行，费用由你承担。
被告于2015年5月12日向本院提供了作出被诉行政行为的证据依据：
1、《关于韦月娥举报梁明永等3人违法占地建房信访事项答复意见》一份，证明发现土地违法案件来源；
2、《立案呈批表》一份，证明土地违法案件立案程序；
3、韦月娥的《询问笔录》、梁继珊的《询问笔录》各一份，证明土地违法基本情况，即梁英雀于2008年10月期间，在上料屯未经批准占地建房的事实；
4、地籍丈量草图，证明原告占用土地位置、面积92.49平方米；
5、照片一张，证明原告已经占地建房的事实；
6、安山村上料屯影像图一份，证明原告占地建房的具体位置；
7、《地类证明》一份，证明原告占用土地属于基本农田保护区，是水田的事实；
8、《土地利用现状图》、《规划意见》共三份，证明原告占用土地建房不符合土地利用总体规划的事实；
9、《补充调查材料说明》一份，证明梁英雀建房占用的土地原来是上料屯二组韦某的承包地；
10、《土地违法案件调查报告》一份，证明对原告占地建房的调查初步认定情况；
11、《责令停止土地违法行为通知书》及《回执》各一份、《责令改正违法行为通知书》及《回执》各一份，证明被告向原告发出书面通知，责令原告停止、改正违法行为的事实；
12、《处罚告知书》、《听证告知书》及《回执》共三份，证明被告对拟处罚的种类以及被处罚人具有申诉、听证权利等事项书面告知原告的事实；
13、《听证申请书》一份，证明梁英雀向被告提交了书面申请，要求听证的事实；
14、梁英雀提供的《关于要求完善建房用地手续，免除行政处罚的报告》及附件共三份，证明原告向被告书面提出要求不给予处罚的事实；
15、《听证通知书》及《回执》，证明被告已通知原告参加听证，原告梁英雀是拒收通知，原告是放弃听证权利的事实；
16、《文件会签》、《决定书》及《送达回证》，证明行政处罚决定是依法作出并送达原告的事实；
17、《催告书》、送达张贴照片各一份，证明被告催告原告履行本案处罚决定的事实；
18、《环国土资处字（2013）109决定书》、《回执单》、《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定书》各一份，证明被告对原告的本案建房行为曾作出“环国土资处字（2013）109号行政处罚决定”，决定书送达原告后，原告向环江县人民政府提出复议申请，环江县人民政府受理后作出行政复议决定，是撤销了“环国土资处字（2013）109号行政处罚决定”。
（上述证据均为复印件）。
原告梁英雀诉称，2008年，其在上料屯一组与韦某互换得的二分荒地上建有二间三层砖混结构楼房，此地基是1988年期间其与上料二组的韦某互换得的，该地不在承包面积内，韦某与其换地后，韦某即在换得的地上建砖混结构楼房，并于2005年6月补办了相关建房用地手续；原告因家庭经济困难，未能建房，直到2008年家庭经济有所好转，兄弟姐妹结婚成家住房紧张，原告便以妹妹梁美床的名义打报告申请建房用地，生产队和村委都同意后，将材料交给龙岩乡土管所所长韦建吾；当时，所长韦建吾对原告说：“你先把房起好，过段时间我再去丈量面积也得”，2008年10月期间原告建好房子后，土管所的莫振择也到现场丈量面积。此时，韦某认为他换给原告的田面积还多，要求重新丈量互换土地面积，原告不同意，因而韦某向村委申请调处，村委和乡干于2010年5月19日到实地组织调解，双方达成了如下协议：“申请人（即韦某）的“冷可考”田总面积1.8亩，除0.17亩与梁明永互换及0.2亩与被申请人（原告）长期互换作房基外，余下的1.43亩由被申请人长期耕作，2011年1月7日龙岩乡政府在处理上料屯梁英雀与梁明永、梁英宏、梁英作、梁英迅承包田经营权纠纷的处理意见中也肯定了互换土地协议书的合法性。综上所述，原告2008年利用1988年与本屯韦某互换得0.2亩建房地基建房，该土地因多年种粮无收而不记入承包面积，此地经生产队和村委认可作建房地基后，原告以其妹梁美床的名义申请建房用地，当时土管所的工作人员叫原告先做再测量也行，原告这才着手建房。房子起好后，土管所的同志也到现场测量过面积，后因土管所的工作人员工作调动，其建房用地使用证至今未能办妥。2013年11月21日被告单位忽视上述事实，作出环国土资处字（2013）109号土地行政处罚决定书即1、责令（原告）退还非法占用的土地；2、并处耕地开垦费60元／平方米罚款共计人民币5549.00元”。原告不服向被告单位提出：“请求完善建房用地手续，免除行政处罚的报告”，被告单位接到报告后，于2015年1月9日又作出环国土资处字（2014）290号行政处罚决定书，其内容与环国土资处字（2013）109号相同。根据上述情况，原告认为被告作出的环国土资处字（2014）290号行政处罚决定，认定的事实不清，处理不当，其具体表现为：
一、原告所用92.49㎡建房用地，是1988年与韦某互换得的建房用地，不是生产队发包耕地。
二、原告所用的建房用地，建房前原告已向土管所提出了建房用地申请，且得到生产队和村委的同意，并签了同意的意见，被告单位应当审批，其理由：①此地不是承包的耕地；②当时原告已分成三户（即原告、妹梁美床及父母三户），人口多没有住房；③生产队和村委均已在报告上签字同意；④当时土管所工作人员已口头同意建房，过后也去丈量过，到现在未办清楚，那也是有待完善手续的问题。而韦某的建房用地也是换原告得的土地来建房，被告单位已于2005年6月11日已审批发证，被告单位审批给韦某，也应该审批给原告，而被告单位没有审批给原告，反而处罚原告，这是一种行政不公的行为。以上这些充分体现了被告对本案的定性，有明显错误，认定的事实明显不清，处理明显不当，为维护其合法权益，原告请求本院依法判决撤销被告作出的环国土资处字（2014）290号行政处罚决定。
原告提供如下证据：
1、《人民调解协议书》一份，证明韦某和梁英雀互换土地中有0.2亩是用于梁英雀建房使用，并获得村委认可；
2、《土地承包明细表》二份，证明韦某和梁英雀互换土地，并完成登记手续，不包含0.2亩用于建房的土地；
3、对上料二队队长的《问话笔录》一份，证明韦某和梁英雀互换土地的事实；上料二队群众同意了，那0.2亩不包含在承包地内；
4、《梁英雀与梁明永等承包田纠纷处理意见》一份，证明①梁英雀与韦某互换责任田已经获得三分之二以上村民代表同意，②梁英雀对互换土地持有土地承包经营合同和经营证；
5、梁英雀提供的《报告》一份，证明梁英雀向被告提出了要求完善用地手续的报告；
（上述证据均为复印件）。
6、证人韦某庭上证言：本案讼称的建房用地是其之前与原告的父亲梁某乙交换的土地，当年是梁某乙用一块旱地换其要该块土地，面积是0.2亩，该地原来是生产队划分给其的水田，由于该田土地贫脊，1980年生产队就不把该地记入其的承包田内；
7、证人梁某甲庭上证言：安山村上料第二生产队在1980年重新划分田地时，取消了韦某在冷可考的0.2亩水田，即该块水田不计为承包田，之后是梁某乙用他的地与韦某的这块水田互换，本案原告是在这块水田上起的房子；
8、证人梁某乙庭上证言：原告是其的儿子，建房是其去办理申请的，是以其女儿梁美床的名义申请的，申请书生产队和村里都签字后，送乡国土所韦建吾，他们说，你们先建房，我再去测量。所以我们就开始建房了。在建房过程中，乡里干部到过其家建房的地方，没有制止过。2012年乡国土所来测量过。
被告环江毛南族自治县国土资源局辩称如下：
一、对梁英雀违法占地建房查处认定违法主体准确，认定违法事实清楚，定性准确。2013年9月25日被告收到韦月娥举报梁明永等3人违法占地建房的信访件后，其派监察人员和龙岩乡国土所工作人员到实地核查，发现梁英雀、梁魁、梁英作、梁英迅、韦月好在龙岩乡安山村上料屯未经批准违法占用集体土地建房，房子已经建好。经调查核实，梁英雀于2008年10月间，在龙岩乡安山村上料屯占用集体土地92.49平方米用于建房，其建房用地没有经过有权人民政府批准，已经构成未经批准违法占地行为。占用的土地位于乡镇规划区范围外，属于基本农田保护区。
二、对梁英雀违法占地建房查处程序合法。被告的查处行为，遵守立案、调查、会审、告知、决定等程序规定，查处程序合法。梁英雀未经批准非法占地建房，被告经立案调查，于2013年11月1日作出环国土资处字（2013）109号《土地行政处罚决定书》。梁英雀不服，向环江县人民政府申请复议，经复议，环江县人民政府认为环江毛南族自治县龙岩乡安山村上料屯不是一个独立的农村集体经济组织，根本没有集体土地。因此，被告在行政处罚过程中，认定梁英雀未经批准非法占用龙岩乡安山村上料屯集体所有土地属于认定事实不清，处理错误。于2014年4月17日作出环政复决字（2014）4号行政复议决定书，撤销被告作出的环国土资处字（2013）109号《土地行政处罚决定书》。之后，被告对梁英雀违法占用建房一重新立案调查，在向梁英雀进行告知（听证告知）后，梁英雀提交了听证申请书和《关于请求给完善建房用地手续，免除行政处罚的报告》，但没有按照被告通知要求按时参加听证，梁英雀已经放弃了听证权利。根据梁英雀《关于请求给完善建房用地手续，免除行政处罚的报告》，被告认为理由不成立，不予采纳，被告是依法作出环国土资处字（2014）290号《行政处罚决定书》。
三、适用法律正确，处罚适当。梁英雀未经批准违法占用集体土地建房，且占用的土地位于乡镇规划区范围外，属于基本农田保护区。违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条、第六十二条和《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条以及《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条、第四十五条的规定。被告是根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定对原告进行处罚，该处罚是适当的。
四、梁英雀未能提供证据证明其申请建房事实。梁英雀诉称其建房申请经过生产队和村委的同意，将申请材料提交至龙岩乡国土所，并得到当时国土所负责人的口头同意。这些说法，查无实据。即使经有关人员的口头批准，但也没有履行完所有的的审批手续，所以其未经批准占用耕地建房的违法事实是清楚确凿的。在农村申请宅基地建房，需要经过一系列的程序，要生产队、村委同意之后，由村委报材料至乡（镇）国土所，国土所实地查看之后，确认符合申请条件的，进行张贴公示，经过公示之后，无异议的，方才报至乡（镇）人民政府审核，最后才报至县级人民政府批准，这一系列申请审批程序才算完成，得到批准之后方可建房。不然就构成未经批准违法占地建房行为。现梁英雀房子已经建成，对耕地已经造成实质性的破坏，难于恢复，且占用基本农田，应从重处罚。
五、梁英雀的诉请是没有法律依据的。1、被告对梁英雀违法占用集体土地建房一案查处认定主体准确，认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，处罚适当。原告要求撤销本案处罚决定没有法律依据，所列事实和理由也不成立。2、梁英雀申请建房用地不符合农村宅基地建房申请条件，因其占用的是基本农田保护区，而且不符合土地利用总体规划，其申请不符合法律规定，是不可能得到批准的。
六、梁英雀起诉超过了诉讼期限。被告在送达梁英雀决定书的时候在决定书中明确告知“如不服本处罚决定，可以在自收到本决定书之日起六十日内依法向河池市国土资源局或环江毛南族自治县人民政府申请复议，或者三个月内直接向环江毛南族自治县人民法院提起诉讼。（其中对责令拆除的行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定书之日起十五日内向环江毛南族自治县人民法院起诉）。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行，费用由你承担”。依据是：《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定。现在梁英雀提起诉讼的时间是2015年4月10日，而被告送达环国土资处字（2014）290号《行政处罚决定书》的日期是2015年1月16日。梁英雀对拆除的起诉已超过了起诉期限。
综上，被告请求本院依法裁判，驳回梁英雀的诉讼请求，维持其作出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告举的所有证据，其真实性、合法性尚需其它证据佐证，现原告不举出这方面的佐证证据，为此，这些证据不能作为本案定案的依据。
被告举的证据1.2、3、7、8、9、10、11、15、16、17所证明的内容均需要其它证据佐证，现被告不举出这方面的佐证证据，为此，这些证据不能作为本案行政处罚认定事实清楚，程序合法的依据；被告举的证据4、5、6、12、13、14、18均具有关联性、真实性、合法性，可作为本案定案的依据。
经审理查明，被告以原告梁英雀在2O08年10月期间，未经批准在龙岩乡安山村上料屯非法占用集体土地建房为由，于2013年11月21日对原告作出“环国土资处字（2013）109号行政处罚决定”。原告不服向环江县人民政府提出复议申请。2014年4月17日，环江县人民政府作出环政复决字（2014）4号行政复议决定，以被告作出的行政行为认定事实不清为由，撤销了“环国土资处字（2013）109号行政处罚决定”。2014年12月11日，被告重新以原告在2008年10月期间，未经批准在龙岩乡安山村上料屯非法占用第二村民小组集体土地（耕地）92.49平方米用于建房为由，认定原告的建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条、第六十二条的规定，作出《环国土资告字（2014）290号土地行政处罚告知书》和《环国土资听告字（2014）290号行政处罚听证告知书》，并于次日送达原告妻子韦月娥。2014年12月13日，原告向被告提交了《行政处罚听证申请书》。2014年12月29日，被告制作了《环国土资通字（2015）1号行政处罚听证通知书》，并在2014年12月31日由龙岩乡国土所工作人员电话通知原告妻子韦月娥领取该通知书，当韦月娥表示不领该通知后，被告的工作人员直接在送达回执证上注明“当事人拒收，并明确放弃听证”字样。2015年1月9日，被告作出本案处罚决定，处罚为：1、责令退还非法占用的土地，限接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。2、并处耕地开垦费2倍以下罚款人民币5549.00元。在该处罚决定书上，被告写明：如不服本处罚决定，可以在自收到本决定之日起六十日内依法向河池市国土资源局或环江毛南族自治县人民政府申请复议，或者三个月内直接向环江毛南族自治县人民法院提起诉讼。（其中对责令拆除法人行政处罚决定不服的，应当在自收到本处罚决定之日起十五日内向环江毛南族自治县人民法院起诉）。逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行，费用由你承担。之后，被告在2015年1月16日将本案处罚决定书送达原告妻子韦月娥。2015年4月13日，原告提起本案诉讼，要求撤销被告作出的“环国土资处字（2014）290号‘行政处罚决定’”。在诉讼过程中，被告提出原告对拆除违法建筑的起诉时间已经超过了15日的起诉期限。原告认为其起诉期限不超过法定的三个月起诉期限。
本院认为，行政机关在作出行政处罚时，应当认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。本案中，被告在对原告拟作出行政处罚时，其是依法向原告送达了《处罚告知书》和《听证告知书》，原告收到告知书后向被告提交了书面听证申请，之后，被告虽然制作了《行政处罚听证通知书》，但被告不把该通知书送达原告，仅是电话通知原告妻子韦月娥向被告领取该通知书，在韦月娥表示不领取后，被告的工作人员直接在送达回证上注明“当事人拒收，并明确放弃听证”字样，之后便作出本案处罚决定。本案至庭审结束前，被告不提供佐证证据证明“当事人拒收，并明确放弃听证”的事实，也不提供证据证明被告将召开听证会的时间和地点告知原告的事实。其作出的本案行政处罚是不经过听证程序，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，是程序违法，应予撤销。被告作出处罚时虽然告知了不服拆除和罚款的两种起诉期限，但被告是基于同一事实作出的两种处罚，对原告的起诉期限应适用有利于原告的起诉期限三个月，为此，原告提起本案诉讼的时间是不超过诉讼时效。本案是应予撤销的行政处罚，包含拆除和罚款在内，为此，被告提出原告不服拆除的起诉时间已超过诉讼时效的意见没有实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第㈡项第3目的规定，判决如下：
撤销被告环江毛南族自治县国土资源局于2015年1月9日作出的“环国土资处字（2014）290号‘行政处罚决定’”。
案件受理费50元，由被告环江毛南族自治县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池市中级人民法院。
审 判 长 莫广林
代理审判员 言慧玲
人民陪审员 莫雄韬
二〇一五年七月七日
书 记 员 李龙莎
附：本判决适用的相关法律依据
1、中华人民共和国行政诉讼法
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
2、中华人民共和国行政处罚法
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚法有关规定执行。