山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终223号
上诉人(一审原告)张世诚等十四人（名单附后）。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人张世诚，男，1960年8月28日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：3701121960********。
上诉人(一审原告)暨诉讼代表人张宝山，男，1976年2月25日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：3701231976********。
以上14名上诉人（一审原告）共同委托代理人张国辉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济南市城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人田德昌，局长。
委托代理人闫双，济南市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人宋哲，山东齐鲁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张世诚等14人因被上诉人济南市城市管理行政执法局（以下简称济南市城管局）行政答复、被上诉人济南市人民政府行政复议一案，不服济南市市中区人民法院（2015）市行初字第145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：2014年10月14日，原告向被告济南市城管局提出“查处违法建设的申请”，申请事项是：对济南市长清区平安街道办事处罗屯村土地在没有被征为国有、没有规划许可的情况下建设为湿地公园的行为进行查处，并追究相关人员的法律责任。2015年1月，原告针对济南市城管局不履行查处职责的行政不作为向济南市人民政府提起行政复议，2015年3月24日，济南市人民政府作出济政复决字[2015]23号《行政复议决定书》，2015年4月8日，济南市城管局重新作出《关于查处违法建设申请的答复意见》，并送达原告。
2014年9月29日，济南市国土资源局长清分局作出济国土责改字(长清2014)6109号《责令改正违法行为通知书》，主要内容是：济南西城投资开发集团有限公司：你单位未经批准于2011年10月占用长清平安街道办事处前王、后王、抄纸王等24个村集体土地约1000亩（基本农田），挖渔塘种植树珠、建设湿地公园的行为，违反了《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起五日内改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。
另查明：2015年4月17日原告以济南市城管局为被申请人，向济南市人民政府提出行政复议，4月23日，济南市人民政府向原告发送济政复办受字[2015]77号《行政复议受理通知书》，同日向被申请人发送济政复办签字[2015]77号《提出行政复议答复通知书》。4月30日，被申请人向济南市人民政府提交答复和相关证据依据。6月15日，济南市人民政府作出济政复决字[2015]77号《行政复议决定书》，并于17日依法送达。
一审法院认为，被告济南市城管局提交的济南市土地资源局长清分局于2014年9月29日作出的《责令改正违法行为通知书》[济国土责改字（长清2014）6109号]，能够证明被告济南市城市管理执法局于2015年4月8日作出的《关于查处违法建设申请的答复意见》，认定事实清楚。
《山东省行政程序规定》第二十条规定：“两个以上行政机关对同一行政管理事项都有管辖权的，由先受理的行政机关管辖”。原告向被告申请对湿地公园违法建设问题进行查处，因济南市土地资源局长清分局对此已经依法作出处理，故被告济南市城管局适用上述规定不再查处，适用法律正确，并无不当。
被告济南市人民政府提交的1—7号证据能够证明被告济南市人民政府作出济政复决字[2015]77号《行政复议决定书》的行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定，程序合法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告请求依法撤销被告济南市城管局于2015年4月8日作出的《关于查处违法建设申请的答复意见》，并责令其依法履行查处职责的诉讼请求；二、驳回原告请求撤销被告济南市人民政府作出《济南市人民政府行政复议决定书》（济政复决字[2015]77号）的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人张世诚等14人不服一审判决上诉称，一、一审法院认定的事实不清。本案的焦点在于被上诉人济南市城管局和济南市国土资源局长清分局进行行政处罚是否属于不同的行政管理事项。一审法院认定属于同一行政管理事项，明显认定事实不清。侵害人虽然只作出一个行为，但该行为侵犯了两个客体和法益，这两个客体分别是由国土部门和城市管理部门所监督的，在不同法律即土地管理法、城乡规划法调整下，双方均有权对侵害人的违法行为进行查处。根据《行政处罚法》第十五条之规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。侵害人的一个违法行为已经触犯了不同的行政法律法规，侵害了数个受法律所保护的社会关系，所以就不属于同一行政管理事项。行政主体在各自的职权范围内需要一个对应的管理，从而保护受害人的权益。二、一审法院依照规章错误。如上所证，既然是不同的行政管理事项，就不应该依照《山东省行政程序规定》。根据《城乡规划法》第九条之规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”，上诉人所申请合法合理，被上诉人不核查不处理和维持的行为明显不当，应予撤销。综上，一审法院判决认定事实不清，依照规章错误，侵害了上诉人的合法权益，应当依法予以撤销，恳请二审法院撤销一审法院判决，撤销被上诉人济南市城管局于2015年4月8日作出的《关于查处违法建设申请的答复意见》，并责令其依法履行查处职责；撤销被上诉人济南市人民政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2015]77号），一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人（一审被告）济南市城管局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人（一审被告）济南市人民政府辩称，被上诉人作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法履行相应职责，并无不当。
二审另查明，2014年3月28日，山东省发展和改革委员会对济南市发展和改革委员会呈报的《济南市小清河综合治理工程可行性研究报告》和山东省水利厅审查意见（鲁水发规字[2014]9号）作出鲁发改农经[2014]224号《关于济南市小清河源头综合治理工程可行性研究报告的批复》，同意实施济南市小清河源头综合治理工程，主要建设内容：扩挖疏浚怀庙河长2.3公里，改建怀庙河出口涵匣、排水泵站等；……被上诉人济南市城管局收到上诉人的举报后，由长清区城市管理行政执法局于2014年11月20日对涉案地带进行了现场勘验，未发现违法建设行为，现场已拍照取证。2014年10月15日，济南西城投资开发集团有限公司出具了小清河湿地情况说明。同年12月2日，长清区平安街道办事处后王管理区出具证明，证明涉案村域范围内未发现建设迹象。
本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《济南市城乡规划条例》第七十条第三款规定：“市、县（市、区）城市管理行政执法部门应当建立日常巡查制度，对城市、镇规划区内的各类建设活动进行监督检查，及时查处违反城乡规划管理的建设行为。”上诉人向被上诉人济南市城管局提出申请，请求其对济南市长清区平安街道办事处罗屯村土地在没有被征为国有、没有规划许可的情况下建设为湿地公园的行为进行查处，并追究相关人员的法律责任。因济南市长清区属于济南市城市规划区，如举报区域内存在未取得建设工程规划许可进行建设的行为，被上诉人济南市城管局有权进行查处。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……”从该条规定可以看出，获得建设工程规划许可的前提是建设单位已经依法取得土地使用权。违法行为人未依法取得土地使用权，当然亦不能取得建设工程规划许可。违法行为人在未依法取得土地使用权的情况下违法使用土地进行建设，属于土地违法行为；违法行为人依法取得土地使用权后，但在未取得建设工程规划许可的情况下进行违法建设，属于规划违法行为。表面上看，违法行为人只实施了一个建设行为，但由于上述两种情形下的违法行为实施的起点不同，其违法行为的法律性质也不同，其行为便属于两个不同层次、分别违反不同法律规范的违法行为。对上述两个不同的违法行为的查处，亦分别属于国土部门与城管部门的法定职责。对同一违法行为分别受不同法律规范调整，并由不同的执法部门进行查处时，各执法机关应遵循执法秩序，即前一执法程序能足以消除违法后果，就无需再启动后一执法程序，以避免重复执法。本案中，被上诉人济南市城管局收到上诉人的申请后，发现济南市国土资源局长清区分局已经对违法行为人作出济国土责改字(长清2014）6109号《责令改正违法行为通知书》，责令违法行为人改正违法行为。同时，长清区城市管理行政执法局进行现场勘验时未发现违法建设行为，长清区平安街道办事处后王管理区也出具证明未发现建设迹象。本案涉及的违法行为实际上是土地违法行为，在国土部门已经对违法行为人的违法行为启动了查处程序，并足以消除违法行为后果的情况下，上诉人再次要求被上诉人济南市城管局进行查处，无事实及法律依据。被上诉人济南市城管局不再查处，并无不当。
另，经审查，本院认为被上诉人济南市政府作出的复议决定，程序合法。
综上，本院认为一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张世诚等14人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 玉
代理审判员 陈 伟
代理审判员 孙辉妮
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 张天虹
附：上诉人（一审原告）名单
上诉人（一审原告）张世诚，男，1960年8月28日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370112196008285735。
上诉人(一审原告)张宝山，男，1976年2月25日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：37012319760225571X。
上诉人（一审原告）申殿英，女，1950年11月2日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123195011025745。
上诉人（一审原告）张邦君，男，1964年4月11日出生，汉族，农民，住济南市，公民身份号码：370123196404115711。
上诉人(一审原告)李守江，男，1958年7月14日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123195807145718。
上诉人（一审原告）王金华，男，1965年4月13日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123196504135736。
上诉人（一审原告）孔庆芬，女，1949年2月19日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123194902195727。
上诉人（一审原告）李法银，男，1966年12月12日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123196612125770。
上诉人（一审原告）孙继福，男，1967年5月5日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123196705055732。
上诉人（一审原告）张邦生，男，1967年12月12日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123196712125719。
上诉人（一审原告）张家盛，男，1964年2月20日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123196402205713。
上诉人（一审原告）李法福，男，1962年1月21日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123196201215739。
上诉人（一审原告）李法胜，男，1948年2月10日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123194802105712。
上诉人（一审原告）张文柱，男，1970年9月8日出生，汉族，农民，住济南市。公民身份号码：370123197009085756。