安徽省铜陵市铜官区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0705行初22号
原告：铜陵红森湖园艺有限责任公司，住所地安徽省铜陵市湖东路719号前冲村，组织机构代码56637562-9。
法定代表人：周红伟，公司经理。
委托代理人：王贤强，安徽徽风律师事务所律师。
被告：铜陵市铜官区土地和房屋征收中心，住所地安徽省铜陵市北京中路***号。
法定代表人：杨阳，该中心主任。
委托代理人：汪仙军，区清房办主任。
委托代理人：孙照圣，安徽景旺律师事务所律师。
原告铜陵红森湖园艺有限责任公司诉被告铜官区土地和房屋征收中心确认行政违法及行政赔偿纠纷一案，本院（原铜陵市铜官山区人民法院现因行政区划调整更名为铜陵市铜官区人民法院）于2016年4月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭进行了审理，原告铜陵红森湖园艺有限责任公司（以下简称：红森湖园艺公司）的法定代表人周红伟及委托代理人王贤强，被告铜陵市铜官区土地和房屋征收中心（以下简称：区征收中心）委托代理人汪仙军、孙照圣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告红森湖园艺公司诉称：被告因铜陵市政府重点工程建设工程——泰山大道与北京西路互通工程项目建设需要，对原告位于铜陵市湖东路719号房屋及其附着物拆迁征收。2013年8月31日原告房屋及其附着物被拆迁。后原、被告及其相关单位之间协商达成了货币补偿原告人民币1192182元。2014年5月8日被告让原告补签征收协议一份，该协议原告签字盖章后被告收回盖章，被告于2014年1月27日仅支付原告补偿款300000元后至今没有支付剩余款项，后原告多次找到被告要求支付该笔款项未果，无奈，2015年8月7日原告向法院提起诉讼，诉讼期间得知被告至今未在该协议上签字盖章。一、二审法院均已协议因被告不签字盖章，不符合行政协议的形式要件为由裁定驳回。原告认为被告的违法征收造成原告巨大的经济损失。为维护原告的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，特诉讼法院，请求：1、依法确认被告征收行政行为违法（不依法签订补充协议、不履行先补偿后搬迁义务）；2、依法判令被告立即赔偿原告被征收货币化补偿款人民币892182元，并承担逾期支付利息人民币150000元（暂计算）。按照同期银行贷款利率支付，计算方法：自2013年9月1日起至2014年1月27日依照补偿款1192182元数额计算，自2014年1月28日起至付清之日时止，依照补偿款892182元数额计算，合计金额1042182元。3、本案诉讼费由被告承担。
被告区征收中心辩称：一、基本事实。泰山大道与北京路互通项目是我市重点建设项目。红森湖园艺公司租赁该被征收企业铜陵金都实业公司场地进行花木经营。2013年8月为完成该项目进行征收工作，该项目工作组与原告协商在对该企业房屋、地表附属物丈量登记后，对企业经营场地进行搬迁拆除，之后考虑到企业实际情况，在未签订补充协议的前提下于2014年元月27日预支其补偿款30万元。由于该企业为铜陵金都实业公司租赁户，对其补偿的资金应从对金都实业公司总补偿款中扣除，为此，2014年4月17日项目工作组召集铜陵金都实业公司及相关租赁户，根据租赁户的诉求就补偿金额初步达成意见。项目组将相关意见报区重点项目征收工作调度会，会议原则同意对该户补偿意见。2014年12月区征收中心在对原告补偿资料审核中发现，该户拆迁过程中补偿及提供的相关资料有严重虚构，补偿标准不符合相关政策，针对上述情况，区征收中心及时将审核意见及要求通知原告负责人。原告是泰山大道与北京路互通项目的租赁户，对其补偿因符合国务院令第590号、铜建政（2010）68号文及《天井湖社区与泰山大道互通工程（北斗山粮库地块）项目房屋征收补偿方案》的规定。二、铜陵市铜官山区人民政府征收行为合法。因上述项目改造，2011年5月25日铜陵市铜官山区征迁中心制作了《北斗山粮库地块改建项目房屋征收补偿方案》，2012年3月28日发布了征收公告。征收主体是铜陵市铜官山区人民政府，而不是本案的被告，因此，原告的第一项诉讼请求存在对象主体错误。三、原告要求赔偿金额没有依据。原告主张赔偿款1192182元（已支付30万元）货币化补偿的诉求，无事实依据，其中被征收房屋补偿金额633301元；被征收房屋其他补偿金额248471元；征迁补助费310410元，具体意见如下：1、被征收房屋补偿意见：依据征收补偿方案，房屋货币化补偿只能对产权人进行补偿，现原告提出被征收房屋补偿金额633301元无法律依据和政策依据，只能依据皖永正（2013）字第C076号评估报告对其所有温室大棚给予231203元的补偿。2、被征收房屋其他补偿意见：原告提出场地回填土方费用112000元；苗木、花盆损失补偿28000元的两项补偿诉求均未能提供原始凭证，仅凭说明不能作为补偿依据。3、征迁补助费意见：原告提出征迁补助费310410元无政策依据。根据铜建政（2010）68号文及项目补偿方案的规定，非住宅货币化补偿停产停业损失每月按房屋货币补偿款的5‰支付；搬迁费按10元／㎡支付；奖励款每户15000元。4、关于备忘录及会议纪要的说明：2014年4月17日“北斗星城项目遗留问题会议备忘录”属项目组对租赁户诉求初步汇总意见，后经2014年4月28日第20期会议纪要原则同意备忘录内容，备忘录内容具有严重不真实性，导致会议错误研定。而且，不是对原告的承诺意见，不构成合同条款的内容。原告以此为由要求赔偿或补偿没有法律依据。综上，原告的诉求无法律依据，应予以驳回。
被告区征收中心向本院提交以下证据：证据1、《北斗山粮库地块改建项目房屋征收补偿方案》。证明案涉区域征收补偿的标准及条件、依据。证据2、征收公告。证明案涉区域是铜官山区人民政府，同时证明征收行为程序合法。
原告红森湖园艺公司向本院提交以下证据：证据1、区机构编制（2014）18号文一份，证明被告诉讼主体资格。证据2、行政诉状一份、受理案件通知书一份、行政裁定书二份、民事裁定书一份、房屋征收货币化补偿协议一份，证明被告征收行政行为违法（不依法签订补偿协议、不履行先补偿后搬迁义务）。证据3、评估报告一份、备忘录二份、会议纪要一份、银行业务回单一份。证明原告拆迁补偿款合计人民币1192182元；被告于2014年1月27日至今仅支付原告补偿款人民币300000元。至今未支付原告补偿款892182元。证据4、C076号评估报告以及证明各一份。证明原告方被征收的花木大棚（附着物）评估为231203元，在该份评估报告第八至九页，有原告经被告方丈量确认的不动产及附着物，属于原告所有的房地产和附着物登记的信息；原告场地回填了土方的客观事实情况。
经庭审质证，原、被告对方提供的证据分别质证意见如下：对被告区征收中心提供证据，原告红森湖园艺公司的质证意见：对证据1，真实性无异议，但是证明观点有异议。根据证据1，《北斗山粮库地块改建项目房屋征收补偿方案》的第三项，对房屋征收有产权不明的情况，由本案被告将有关的事宜做证据保全，由征收人作出征收补偿决定。本案中被告没有依法依据补偿方案的约定对原告的拆迁资产进行合法征收。对证据2，真实性不持异议，合法性关联性不持异议，但是证明观点有异议，该公告是作出决定的是铜官山区人民政府，而具体征收行政行为是被告，而被告没有按照国务院征收管理条例的二十七条，实施房屋征收应当先补偿后搬迁，本案中被告方至今没有完全补偿原告拆迁补偿款，所以程序严重违法。
对原告红森湖园艺公司提供证据，被告区征收中心质证意见：对证据1，真实性合法性、关联性均无异议。对证据2，行政诉状受理通知及行政裁定书、民事裁定书真实性无异议、合法性无异议。对原告的诉讼请求的关联性有异议，上述裁定书中，明确查明了双方关于征收补偿的协议未达成一致意见，对于征收补偿协议书真实性、合法性、关联性均不认可，因为未得到被告的认可，协议书同时证明原告自愿搬迁被拆除房屋，不存在被告违法拆迁，也不存在被告违法征收。对证据3，真实性无异议，评估报告的合法性、关联性无异议，备忘录会议纪要，属于被告单位讨论征收补偿事项的文字记录，只是意向性的意见，对双方不发生法律效力。银行回单的合法性、关联性均无异议，银行回单同时表明在原告搬迁前被告方支付补偿费30万元，原告自愿腾空被拆除房屋及设施。对证据4，评估报告真实性、合法性、关联性无异议，评估报告的金额231203元与被告的答辩意见是一致的。对其中证明的真实性、合法性、关联性均不认可。
根据以上质证意见，本院对证据作如下确认，对被告区征收中心的证据1、2予以认定。对原告的证据1、2、3予以认定，证据4中的房地产估价报告予以认定，其中金都实业有限责任公司证明，因系复印件，属当庭提交，且被告不予认可，故该份证据不予采纳。
本院根据上述有效证据，认定以下事实：被告因铜陵市政府重点工程建设工程——泰山大道与北京西路互通工程项目（北斗山粮库地块）建设需要，对该地段的土地和房屋进行征收。2011年5月25日原铜官山区征迁中心发布《北斗山粮库地块改建项目房屋征收补偿方案》，2011年8月2日原铜官山区人民政府发布《铜陵市铜官山区人民政府房屋征收决定公告》，2012年3月28日原铜官山区人民政府发布《铜官山区人民政府征收土地公告》。原告红森湖园艺公司租赁金都实业公司场地从事苗木、花卉等经营，该场地处于此次征收范围。
2013年10月10日铜陵永正房地产土地评估有限公司受原铜官山区房屋征收管理办公室的委托，对原告红森湖园艺公司所属的财产进行市场价格评估，其中对原告所属道路、围墙、电力设施的估价结果为77900元（皖永评（2013）字第C076号）；对原告所属钢结构温室大棚（面积461.85㎡）的估价结果为231200元（皖永评（2013）字第C076号）。
原告红森湖园艺公司所属财产于2013年8月31日交被告后，被告即予以拆除。2014年1月27日铜官山区征地拆迁指挥部通过银行支付原告红森湖园艺公司300000元。
2014年4月17日受原铜官山区政府分管副区长、征管办主任的委托在项目组办公室伍俊刚主持召开市金都实业有限责任公司改制后包括原告红森湖园艺公司在内的20家租赁企业拆迁补偿工作协调会，并在铜陵发展投资有限公司、金都实业公司、同兴钢材公司、天井湖社区及项目组相关人员参加下达成一致意见，并形成备忘录，其中对原告红森湖园艺公司补偿意见为：“房屋255㎡，花木大棚416㎡，装潢及附属物补偿741772.38元，停产停业损失补偿225410元，搬家费35000元。场地回填土方费用112000元，苗木、花盆损失28000元，奖励50000元，合计1192182元”。2014年4月28日原铜官山区人民政府办公室第20期会议纪要第9项记载：“关于北斗星城项目同兴钢材大市场、阳关钢材、鼎泰物资、红森湖园艺、仓库搬迁等相关问题。经研究决定，会议原则同意2014年4月17日由天井湖社区、铜陵发展投资公司、金都实业公司、同兴钢材公司、项目组、金都实业等单位研定的会议备忘录”。
2014年5月8日原告红森湖园艺公司作为被征收人（乙方）在征收人（甲方）铜陵市铜官山区房屋征收管理办公室提供的格式文本《房屋征收货币化补偿协议》上签字盖章，其中第二条房屋拆迁补偿为：根据《铜陵市城市房屋拆迁补偿基准价格产权调换价差及有关补偿标准的通知》（铜建政（2010）68号）规定，被拆迁房屋货币化补偿金额为1192182元。1、被征收房屋货币化补偿金额633301元；2、被征收房屋其他补偿金额248471元，其中：（1）被征收房屋装潢补偿金额30537元；（2）无证房屋补偿金额／；（3）其他附属物补偿金额77934元；（见评估书）；（4）、场地回填土方费用112000元；（5）、苗木、花盆损失补偿28000元。3、拆迁补助费310410元，其中：（1）停产停业损失（临时过渡费）225410元；（2）搬家费35000元；（3）奖励50000元。
原告红森湖园艺公司签订该协议后，被告项目组在复核后又认为计算金额与客观实际不符合，没有依据，故一直未在《房屋征收货币化补偿协议》上签字盖章，从而导致原告方多次向被告反映情况，在未果的情况下，原告遂诉至本院。
另查明，原铜官山区征迁中心、铜官山区房屋征收管理办公室所属房屋征收的职能几经变更后由“区土地和房屋征收中心”部门承担，该中心主要负责全区建设项目的土地征收、征地拆迁补偿安置等职责。原铜官山区土地和房屋征收中心名称现已更名为铜官区土地和房屋征收中心。
本院认为：根据职权划分，被告区征收中心具有依法享有征地拆迁补偿安置的法定职权。原告虽系租赁企业，但在该次征收过程中其部分财产处于征收范围，被告征收行为与原告具有法律上的利害关系，原告有权进行主张权利。根据被告的法定职权，原告依法向被告主张权利，符合法律规定，被告认为其不应成为被告主体的观点不予采纳。在征收过程中，行政机关应当遵循“先补偿，后搬迁”的原则依法进行拆迁，从被告征收行为的结果看，原告财产在被被告拆除后，被告却未能给予相应的补偿。被告虽然对原先认可的补偿因故在协议上未能签字盖章认可，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对未能达成补偿协议的被征收人依法应当作出征收补偿决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿规定的期限内又不搬迁的，方可采取强制措施。从本案看，被告在实施征收行为过程中程序错误，明显违法法定程序，原告请求确认被告征收行政行为违法，符合法律规定，本院予以确认。
由于被告的违法行为，对于原告财产的损失应当给予赔偿。原告签字盖章的《房屋征收货币化补偿协议》因无被告签字盖章，该协议属无效协议。从该协议内容产生的过程看，虽然被告未能签字盖章，但从当初的“会议纪要”和“备忘录”来看，被告对于各项补偿费用基本上是确认的，原告也表示认可的。从该协议的内容看原告的补偿包括三个部分即被征收房屋补偿、被征收房屋其他补偿和拆迁补助费，故对于原告的损失亦应当从这三个部分给予相应的赔偿。对于被征收房屋部分，其中花木大棚已由《房地产评估报告》（皖永评（2013）字第C076号）估价为231200元，故该损失按231200元予以认定，对于原告其他自盖无证房屋，从评估报告附页财产清单中亦能反映，由于此部分已经被拆除，且系被告之过错，该部分的损失按备忘录中载明的数额予以计算，即认定402101元（633301元-231200元），故对被征收房屋部分损失认定633301元（231200元＋402101元）。对于被征收房屋其他损失部分：房屋装潢损失，由于房屋已拆除，该损失按按备忘录中载明的数额予以计算，即认定30537元；其他附属物损失已由《房地产评估报告》（皖永评（2013）字第C075号）估价为77900元，故该损失按77900元认定；场地回填土方费用原告未能提供费用清单，但考虑该费用确有实际发生，故该笔费用本院酌情按52000元予以认定；苗木、花盆损失按28000元认定，该项费用合计认定为188437元（30537元＋77900元＋52000元＋28000元）；对于拆迁补助的损失部分，由于原告已提前将财产交给被告，故对于原告的停产停业损失（临时过渡费）225410元、搬家费35000元、奖励50000元应当予以认定，拆迁补助的损失认定为310410元。综上，原告的损失应当认定为1132148元（633301元＋188437元＋310410元），扣除被告已经支付的300000元，被告实际应支付原告832148元（1132148元-300000元）。原告主张利息损失，缺乏法律依据，该请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《中华人民共和国赔偿法》第四条（三）、第九条第二款之规定，判决如下：
一、被告铜陵市铜官区土地和房屋征收中心在对原告铜陵红森湖园艺有限责任公司财产征收过程中的征收行政行为违法。
二、被告铜陵市铜官区土地和房屋征收中心赔偿原告铜陵红森湖园艺有限责任公司各项损失1132148元，扣除已经支付的300000元，被告实际应支付原告832148元（于本判决生效后十日内一次性）。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。
审 判 长 凡中雨
审 判 员 左晓霞
人民陪审员 程金保
二〇一六年九月十九日
书 记 员 朱 琳
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。