浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第7号
上诉人（原审原告）张文兵等30人（名单附后）。
诉讼代表人（原审原告）叶喜富。
诉讼代表人（原审原告）陈忠。
诉讼代表人（原审原告）郑月容。
上诉人的共同委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市人民政府。住所地：台州市椒江区市府大道行政大楼。
法定代表人张兵，市长。
委托代理人潘承天、王佳，台州市人民政府法制办公室工作人员。
张文兵等30人诉台州市人民政府土地行政复议一案，台州市中级人民法院于2014年12月20日作出（2014）浙台行初字第26号行政判决。张文兵等30人不服，向本院提出上诉。本院于2014年12月30日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告张文兵等30人系椒江农场建设村村民，其承包地于2014年1月27日经浙江省人民政府浙土字a（2013）-0682号《浙江省建设用地审批意见书》同意征收为国有工业用地。2014年7月23日，台州市国土资源局椒江分局联合台州市城市管理行政执法局椒江分局、台州市公安局椒江分局，在椒江农场建设村已经征用的上述土地上进行地面清表和围墙施工行为。原告张文兵等34人以有关征地补偿安置事宜未依法进行、行政强制执行程序违法为由，以台州市椒江区人民政府、台州市城市管理行政执法局、台州市公安局椒江分局为被申请人，于2014年8月15日向被告申请行政复议，请求确认三被申请人2014年7月23日联合行动将34位申请人位于建设村的承包地上的经济作物和农作物强制铲除的行政行为违法。被告受理该行政复议申请后，于2014年9月30日作出台政行复（2014）38号驳回行政复议申请决定，认为申请人张文兵等34人将椒江区人民政府列为被申请人没有事实和法律依据，且台州市城市管理行政执法局椒江分局是独立的行政执法主体，其作出的行政行为不应由台州市城市管理行政执法局承担法律责任，故建议申请人变更行政复议被申请人，并选择适格的行政复议机关提起行政复议，但申请人拒绝变更。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项和第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请，并送达给各当事人。原告张文兵等30人不服该复议决定，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项、第四十八条第（二）项的规定，对于提起行政复议有明确的申请人和符合规定的被申请人、属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围的行政复议申请，行政复议机关应当予以受理。行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，台州市国土资源局椒江分局出具的《关于椒江农场建设村土地征收情况说明》，系该局自认其是2014年7月23日对已征收的土地范围内进行地面清表和临时围墙施工主体，能够证明椒江区人民政府并非该次行动的实施主体。李某的笔录不能明确说出椒江区领导的确切信息，从现场照片中也无法指认或查找到椒江区人民政府工作人员。被告据此认为原告将椒江区人民政府列为被申请人没有事实根据的证据充分。由于椒江区人民政府并非本案的行政复议被申请人，本案因此不属于台州市人民政府复议的职责范围。被告提供的浙府法发（2009）38号《浙江省人民政府法制办公室关于台州市开展相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》，明确台州市城市管理行政执法局椒江分局系独立的行政执法主体。原告对台州市城市管理行政执法局椒江分局的执法行为不服的，应以该局为被申请人。原告将台州市城市管理行政执法局列为被申请人系错列被申请人。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条的规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人告知变更被申请人。虽然被告在复议决定书中称建议原告变更被申请人但原告拒绝变更，但其提供的证据并不能证明其已履行告知义务，其程序存在瑕疵。被告于2014年8月15日受理本案，于2014年9月30日作出驳回原告等人的行政复议申请决定，并送达给各当事人，其程序并不违法。综上所述，被告所作的驳回原告等人的行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律法规正确，其结论并无不当，在复议过程中存在的程序瑕疵并不影响驳回复议申请结论的合法性。原告主张撤销被诉的驳回复议申请决定的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张文兵等30人的诉讼请求。
张文兵等30人上诉称：一、上诉人为椒江农场建设村3组和6组的农民，在建设村承包集体土地谋生，该承包地是国家划定的基本农田。2014年4月1日，上诉人通过政府信息公开途径，得知该基本农田被浙江省人民政府以浙土字a（2013）－0682号文批准征收。但有关征地补偿安置事宜，并没有依法进行，上诉人也没有得到合理的补偿安置。在这种情况下，椒江区人民政府、台州市城市管理行政执法局椒江分局和台州市公安局椒江分局、台州市国土局椒江分局却于2014年7月23日，在没有任何法律手续下强制进场，将上诉人承包地上作物铲除。上诉人认为行政强制执行活动，属于《行政强制法》调整。根据该法规定，应当履行催告、发布强制执行决定等，但此次执行活动，没有遵守这些基本的程序，属于滥用职权，应当确认违法，并承担相应的法律责任。此次强制执行，是多部门的联合执法活动。椒江区政府领导现场指挥。上诉人提供了现场照片、李某的询问笔录，可以确定上述事实。一审判决以证人不能确切说出区领导信息为由认定证据不足，是没有法律和事实依据的。实际上，我们后来了解到该领导为椒江区政府的蔡姓副区长。就城管这块，椒江分局顾名思义是台州市城市管理行政执法局的派出机构，否则应取名“椒江区城管局”而不是分局。在没有法律法规的授权前提下，分局行为的法律责任应由台州市城市管理行政执法局承担。被上诉人在复议决定书里提及的省政府法制办的批复不是法律法规也不是行政规章，起不到授权的法律效果。一审判决未认真执行《最高人民法院关于执行<；行政诉讼法>；若干问题的解释》第20条规定，属无法律依据。请求撤销一审判决；撤销台州市人民政府台政行复（2014）38号驳回行政复议申请决定，判令其重新作出行政复议决定。
台州市人民政府答辩称：一、上诉人申请行政复议时将椒江区人民政府列为被申请人证据不足。答辩人经查明，2014年7月23日的地面清表和围墙施工行为系台州市国土资源局椒江分局联合台州市公安局椒江分局、台州市城市管理行政执法局椒江分局一起在椒江建设村已经征用并支付了土地补偿费、青苗费和地面附着物补偿费的土地上进行的。根据上诉人提交的2014年7月23日的现场照片和李某《询问笔录》，无法证明椒江区人民政府参与该次的联合行为，故将椒江区人民政府列为被申请人证据不足。二、上诉人申请行政复议时将台州市城市管理行政执法局列为被申请人依据不足。根据《浙江省人民政府法制办公室关于台州市开展相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》（浙府法发（2009）38号）和《台州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》的规定，台州市城市管理行政执法局椒江分局是作为独立的行政执法主体，并非是台州市城市管理行政执法局的派出机构，上诉人申请行政复议时以台州市城市管理行政执法局为被申请人依据不足。综上所述，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项和第四十八条第一款第（二）项之规定，作出台政行复（2014）38号《驳回行政复议申请决定书》，并无不妥。一审判决驳回上诉人张文兵等30人的诉讼请求，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人张文兵等30人不服被上诉人台州市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》认定“申请人将椒江区人民政府列为被申请人没有事实和法律依据，且台州市城市管理行政执法局椒江分局是独立的行政执法主体，其作出的行政行为不应由台州市城市管理行政执法局承担法律责任，故建议申请人变更行政复议被申请人，并选择适格的行政复议机关提起行政复议，但申请人拒绝变更。…决定驳回申请人的行政复议申请”提起的行政诉讼，故椒江区人民政府及台州市城市管理行政执法局是否为涉案行政复议适格被申请人是本案的审理重点。
根据被上诉人台州市人民政府提供的台州市国土资源局椒江分局于2014年7月24日出具的《关于椒江农场建设村土地征收情况说明》显示，台州市国土资源局椒江分局已自认了由其实施涉案地面清表和临时围墙施工行为。虽然证人李某在三甲派出所询问时称“看见椒江区领导”，却未能说明明确的信息。在原审开庭时上诉人也未能对提交的现场照片进行指认。故上诉人提供的证据尚不足以认定台州市椒江区人民政府为进行涉案地面清表和临时围墙施工的行为主体。被上诉人《驳回行政复议申请决定书》认定“申请人将椒江区人民政府列为被申请人没有事实和法律依据”，并无不当。根据浙府法发（2009）38号《浙江省人民政府法制办公室关于台州市开展相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》及《台州市开展相对集中行政处罚权工作实施方案》的规定，台州市城市管理行政执法局是台州市人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；椒江、黄岩、路桥三区建立的区行政执法分局是三区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关。根据《批复》规定，市、区两级城市管理行政执法机关分别为独立的行政执法主体，行使城市管理相对集中行政处罚权。因此，台州市城市管理行政执法局椒江分局具有独立的行政执法主体资格，系独立的行政执法主体。上诉人对该局的执法行为不服，应以该局为被申请人。现上诉人将台州市城市管理行政执法局列为涉案被申请人系错列被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定：“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。”涉及本案，被上诉人虽然在《驳回行政复议申请决定书》中称“建议申请人变更行政复议被申请人，并选择适格的行政复议机关提起行政复议，但申请人拒绝变更”，却未提供证据证明其已履行告知义务，程序存在瑕疵，原审判决予以指正正确。上诉人在申请行政复议时亦将台州市公安局椒江分局列为被申请人，但被上诉人在被诉《驳回行政复议申请决定书》中虽认定该局一起参与了涉案的地面清表和围墙施工行为，却在本机关认为部分对该局是否属于本案适格被申请人未作表述和认定，原审判决亦未对此进行审查，均存在不当。鉴于台州市椒江区人民政府及台州市城市管理行政执法局并非涉案行政复议的适格被申请人，且上诉人针对台州市公安局椒江分局的涉案行为申请行政复议的机关亦应为椒江区人民政府或台州市公安局，故被上诉人的上述不当并不影响被诉《驳回行政复议申请决定书》的结论正确。对上述存在的问题，本院予以指正。上诉人张文兵等30人提出“椒江区人民政府是适格被申请人、台州市城市管理行政执法局椒江分局是台州市城市管理行政执法局的派出机构，其的法律责任应由台州市城市管理行政执法局承担”等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张文兵等30人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年二月三日
书 记 员 陈欧飞
附：上诉人名单（略）