福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第259号
上诉人（一审原告）王碧蓉，女，1964年10月18日出生，汉族，住福建省福州市台江区。
委托代理人胥萍，福建名仕律师�务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市国有房产管理中心，住所地福州市鼓楼区福屿路200号福州市房地产综合大楼*****楼。
法定代表人任志强，主任。
委托代理人刘志杰，福建国富律师事务所律师。
上诉人王碧蓉因诉福州市国有房产管理中心不履行法定职责一案，不服台江区人民法院（2015）台行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月23日对本案进行调查。上诉人王碧蓉的委托代理人胥萍，被上诉人福州市国有房产管理中心的委托代理人刘志杰到庭接受调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，坐落于福州市台江区洋中街道观音弄7号的房屋系福州市国有房产管理中心经营管理的直管公房，该公房承租人为原告王碧蓉之父王敷裔。2003年12月2日，原告王碧蓉将户口迁入观音弄7号。2010年，王敷裔过世，福州市公安局�中派出所对王敷裔的户籍进行注销，并将观音弄7号房屋户主由王敷裔变更为原告王碧蓉。2014年11月19日，原告通过快递方式向被告寄送《补办承租人变更手续申请书》及相关申请材料。被告收悉后，于2014年12月8日作出榕国房信复（2014）25号《信访事项答复意见书》，其内容主要为：1、因观音弄7号房屋已列入太平汀州旧屋区征收范围，根据《福州市国有房产管理办法》及相关规定，征收范围内国有房产的承租人变更手续暂停办理，原告应依《福州市房屋征收补偿实施细则补充规定》的相关规定办理公房承租人变更手续；2、原告未提供王敷裔的配偶及所有子女协商一致的书面材料致使台江区房管局无法就原告先前的申请办理更名手续；3、建议原告以协商方式妥善解决该公房征收补偿安置利益分配引发的家庭内部纠纷及征收安置补偿问题。原告收到该《信访事项答复�见书》后，认为被告未依法履行其行政职责，故向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，依福州市人民政府令第56号《福州市国有房产管理办法》第四条规定，福州市国有房产管理中心是我市城区国有房产的主管部门，负责国有房产的管理经营工作，并可委托各区房管部门进行经营管理。本案讼争公房已于2014年5月列入太平汀州旧屋区征收范围，依《福州市国有房产管理办法》第三十二条之规定，无论原告是否符合公房承租人更名的法定条件，被告均应依法暂停办理原告提出的变更讼争公房承租人手续。据此，被告向原告作出并送达榕国房信复（2014）25号《信访事项答复意见书》，其上已告知原告暂停办理更名手续的原因、法律规范依据及变更讼争公房承租人的其他途径。因《福州市国有房产管理办法》中未明确规定公房管理部门应以何种形式对变更公房承租�的申请进行处理或答复，故被告向原告作出并送达榕国房信复（2014）25号《信访事项答复意见书》应视为被告已履行其法定职责。对原告主张被告未对原告提出的申请作出处理意见或未办理变更手续的主张，一审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王碧蓉的诉讼请求。
上诉人王碧蓉不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、被上诉人在一审庭审中已明确向上诉人及法庭表示《信访事项答复意见书》不是其履行行政许可职责而作出的行政许可处理意见，上诉人对该意见书不享有提起行政复议或者行政诉讼的权利。一审判决故意无视被上诉人的上述表示，判决“被上诉人已作出行政处理意见，履行了法定职责”明显错误。二、被上诉人在意见书中并没有作出“暂停办理原告提出的变更讼争公房承租人手续”的行政处理意见，被上诉人也未提供其他证据证明“在上诉人提起本案诉讼前，被上诉人曾作出了暂停办理原告提出的变更讼争房的行政处理意见并告知了上诉人”。一审判决一方面故意回避对“被上诉人是否作出暂停办理更名手续的行政处理意见”这一基础事实进行审查、认定和判断，有意不在判决书中进行明确表述；另一方面采用隐蔽的方式，故意以“被上诉人作出的《意见书》已告知原告暂停办理更名手续原因、法律依据”的表述，隐含入了“被上诉人对上诉人的申请曾作出了暂停办理更名手续的行政处理意见”的前提行为的事实认定，并以此作为裁判理由得出“被上诉人已履行了法定职责”的判断结论。一审判决显失客观、公正，应予撤销。三、根据《行政许可法》第�十二条、第三十八条规定，被上诉人对于上诉人提出的行政许可申请，应当依法作出“受理或者不予受理”或者“准予或者不准予行政许可”等行政处理意见并告知上诉人，同时还应依法告知上诉人对行政处理意见不服可以提起行政复议的权利或提起行政诉讼的权利。被上诉人不仅未作出相关行政处理意见，而且也未依法告知上诉人相应的行政复议及行政诉讼权利，未履行法定职责。一审判决判定“被上诉人已履行法定职责”显属错误。四、一审判决置《行政许可法》于不顾，仅依据《福州市国有房产管理办理》来审查判断被上诉人是否依法实施行政许可行为，履行法定职责，其适用法律明显错误。五、一审判决在上诉人与被上诉人还未就“被上诉人暂停办理上诉人提出的变更公房承租人的申请的行政行为是否合法”发生争议并提出行政诉讼时，就提前作出了“�论原告是否符合公房承租人更名的法定条件，被上诉人均应依法暂停办理原告提出的变更讼争公房承租人手续”的审查意见和判断，超出了本案的诉讼审理范围，严重违反了行政诉讼法的规定，并极大损害了上诉人的合法权益，明显不当。且一审判决作出的判断是完全错误的，《福州市国有房产管理办法》第三十二条没有相关规定，《福州市房屋征收补偿实施细则补偿规定》第六条规定，即使房屋征收确定后，仍可以办理更名手续，将承租人更名至“该直系亲属”。本案中，讼争房屋已于2014年5月被征收并拆除，被上诉人应当履行补办更名手续的行政职责。六、一审判决在P4第二段第9行作出的事实认定对意见书原文的用词、语句结构进行了修改，使原意发生了变化；在P4第二段第13行作出的认定完全属于主观臆断，与客观不符。综上，请求撤销一审判决，改判被上诉人履行变更直管公房承租人的法定职责，对原告是否符合继续承租座落于福州市台江区洋中街道金斗社区观音弄7号直管公房的条件进行审核，并对原告补办变更“观音弄7号”直管公房承租人的申请在限定的时间内作出行政处理意见。
被上诉人福州市国有房产管理中心未提交书面答辩意见，其代理人在调查中辩称，1、被上诉人在收到上诉人的变更请求后，以信访答复件的形式向上诉人答复了讼争屋已经暂停办理登记手续的原因及法律依据并告知上诉人应该如何解决更名的其他途径，信访意见书已经明确对上诉人的诉求作出处理和答复。2、相关法律及我市国有房产管理办法并未规定被上诉人就受理公房更名应该以何程序和文件受理并且办理申请人的请求，因此，被上诉人作为本市公房管理部门，已经以书面形式履行了法定职责。综上，请求驳回上诉，维持原判。
�诉人王碧蓉向一审法院提交了如下证据：1、福州市国有房产租赁凭证、地名确认申请表；2、死亡户口注销单、户口本、户籍信息表；3、申请报告、变更承租人户名审批表等一系列申请办理直管公房租赁更名的材料；4、非税收入票据；5、供用水合同、用户基本信息、收款收据、用电申请表、收费票据、业务申请备查单、授权委托书、电费通知单等；6、房屋登记信息记录查询结果表；7、快递单、回执、申请书及相应申请材料。
被上诉人福州市国有房产管理中心向一审法院提交了如下证据和依据：1、榕国房信复（2014）25号信访事项答复意见书；2、福州市国有房产管理办法；3、福州市房屋征收补偿实施细则补充规定。
以上证据均已随案移交本院。本院二审确认一审法院认定的事实和证据。
本院认为，《福州市国有房产管理办法》第三十二条规定，“房屋征收范�确定后，房屋征收部门应当在房屋征收决定作出前，将征收范围内国有房产座落、用途、建筑面积等调查结果书面告知市房管中心，由市房管中心核实确认。市房管中心负责通知属地区房产管理部门暂停办理征收范围内国有房产的使用权转让、承租人变更及分户等手续。”《福州市房屋征收补偿实施细则补充规定》第六条规定，“被征收直管公房长期由承租人的成年直系亲属居住至房屋征收，公房承租人与该直系亲属的户籍同在被征收公房，该直系亲属在本市五城区内无自有私房、无租住公有住房，未享受过住房补贴、政府其他优惠价政策性住房等优惠政策，在签约期限内签约搬迁的，经其家庭内部协商一致后，允许承租人更名至该直系亲属。更名后，更名人和被更名人均不得再享受任何住房补贴和政府优惠价政策性住房并出具承诺书。”上述规章及规范性文件对房屋征收范围确定后承租人变更的相关问题作出了规定。本案讼争公房已于2014年5月列入房屋征收范围，上诉人于2014年11月向被上诉人提出承租人变更申请，被上诉人于2014年12月8日作出榕国房信复（2014）25号《信访事项答复意见书》就未予办理更名手续的相关情况书面答复上诉人，该答复内容未违反《福州市国有房产管理办法》及《福州市房屋征收补偿实施细则补充规定》关于承租人变更问题的相关规定。被上诉人已对上诉人的申请作出相应回复，不存在行政不作为，至于书面答复的形式不影响作为的成立。承租人变更登记不属于行政许可，上诉人认为被上诉人应当依照《行政许可法》的规定进行答复的上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照修改前《中华人民共和国行政�讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人王碧蓉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 鋆
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 林 华
二〇一五年七月六日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
修改前《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。