延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行终138号
上诉人（原审原告）延边东北亚客运集团有限公司，住所地延吉市北山街。
法定代表人许录春，总经理。
委托代理人金花子，该公司职员。
委托代理人葛红，吉林吉延律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）延吉市财政局，住所地延吉市河南街。
法定代表人李万洙，局长。
出庭应诉的行政机关负责人付青峰，副局长。
委托代理人宋国利，采购办主任。
委托代理人田国君，吉林诚途律师事务所律师。
上诉人延边东北亚客运集团有限公司（以下简称东北亚客运公司）因与被上诉人延吉市财政局（以下简称市财政局）政府采购行政决定一案，不服延吉市人民法院（2016）吉2401行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人东北亚客运公司的法定代表人许录春及其委托代理人金花子、葛红，被上诉人市财政局的委托代理人宋国利、田国君到庭参加诉讼。市财政局副局长付青峰以行政机关负责人身份出庭应诉。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2016年6月，市财政局对延吉市客运站进行委托经营采购招标，经延边州财政局批准，采用竞争性谈判采购方式，委托吉林省华腾工程项目管理有限公司（以下简称华腾公司）组织招标活动。2016年6月27日，由延吉市至诚公证处公证、市财政局政府采购管理办公室监督，招标经过评委认真评审，确定了预中标供应商为东北亚客运公司，中标价格279万元，并于2016年6月28日在《延吉市政府采购网》、《吉林省公共资源交易信息网》上发布了预中标公告。2016年6月30日，参与投标的供应商延边运输有限公司（以下简称延边运输公司）向华腾公司提出质疑，招标代理公司于2016年7月5日作出了答复。延边运输公司对答复不服，于2016年7月8日向市财政局提出投诉。市财政局依法受理了延边运输公司对东北亚客运公司的投诉并进行了调查，于2016年8月15日作出《政府采购投诉处理决定书》。以东北亚客运公司参加本次政府采购活动前三年内在经营活动中有重大违法记录为由，确定东北亚客运公司无投标资格，本次招标活动废标。东北亚客运公司不服市财政局的处理决定，向原审法院提起行政诉讼。
原审另查明，2014年9月9日，东北亚客运公司所属吉H119**号金龙大型客车由和龙龙门村发往延吉，在行至头道收费站附近时发生侧翻，造成1人死亡、21人受伤的交通事故。2014年10月22日，延边州运输管理处（以下简称州运管处）作出《交通运输行政处罚决定书》（吉延州运罚〔2014〕第054号），以未检查出吉H119**号客车司机驾驶员使用失效从业资格驾驶营运的行为违法为由，对东北亚客运公司的分支机构东北亚客运公司延吉公路客运总站（以下简称延边东北亚客运总站）作出罚款15000元的处罚决定。
2014年10月8日，东北亚客运公司又因擅自停运该线路部分客运班次，被州运管处发文（延州交运管〔2014〕33号）收回了该客运班线经营权。2015年1月30日，和龙市人民法院作出（2014）和刑初字第151号刑事判决书，判处本次事故的受聘于东北亚客运公司的驾驶员王延君有期徒刑2年6个月，缓刑3年的刑罚。对本次交通事故，吉林省运输管理局向全省市（州）、县两级运输管理部门作出了吉运安监〔2014〕51号《吉林省运输管理局关于对延边州9.9事故调查处理和安全生产约谈情况的通报》（以下简称《延边州9.9事故通报》）。
原审认为，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录……”《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《采购法实施条例》）第十九条规定：“政府采购法第二十二条第一款第（五）项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”《吉林省实施<中华人民共和国行政处罚法>若干规定（2010修正版）》（以下简称《吉林省实施处罚法规定》）第九条第三款规定：“……较重的行政处罚是指：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民处以二千元以上罚款，对法人或者其他组织处以一万元以上罚款。”东北亚客运公司的下属职能部门未检查出吉H119**号客车司机驾驶员使用失效从业资格驾驶营运，被行政主管部门罚款15000元，属于较重的违法行为。东北亚客运公司是企业法人，企业法人应对内设机构（包括通过招标经营的分支企业）的生产安全承担责任。东北亚客运公司聘用无从业资格的驾驶员驾车营运，并发生多人伤亡的交通事故，被省政府运输管理部门在全省通报，属于重大违法记录。东北亚客运公司擅自停运客运班次，被明文收回客运班线经营权，即属于被吊销许可证的行为，也属于有重大违法记录。关于东北亚客运公司提出的收回客运班线经营权未实际履行的主张，原审认为，东北亚客运公司是否履行行政决定，不影响被吊销行政许可的事实。故市财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。东北亚客运公司的诉讼请求应当驳回。
原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十二条之规定，判决：驳回东北亚客运公司的诉讼请求。
上诉人东北亚客运公司不服，向本院提起上诉，其上诉理由与请求是，原审认定事实不清，证据不足，适用法律不当，判决错误。一、市财政局2016年8月15日作出的《政府采购投诉处理决定书》程序违法，内容违法。1.程序违法。根据《政府采购供应商投诉处理办法》（以下简称《投诉处理办法》）第十二条规定：“财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。”而时至今日东北亚客运公司也没见到投诉书副本，对于投诉书的具体内容不清楚。市财政局在没有给东北亚客运公司送达投诉书副本的情况下作出处理决定书属行政程序违法。2.内容违法。《投诉处理办法》第八条明确规定了被投诉人是指采购人、采购代理机构。供应商不是被投诉人。而市财政局《政府采购投诉处理决定书》里将东北亚客运公司列为被投诉人，东北亚客运公司作为被投诉人没有法律依据，属主体不适格。同时，市财政局作出《政府采购投诉处理决定书》的结论违法。根据《投诉处理办法》第十九条，财政部门经审查认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。在本次采购活动中东北亚客运公司自认没有过错，即便有问题，那么按照处理办法的规定，采购合同尚未签订，处理的结论也应该是责令采购人或代理公司重新开展采购活动，而非直接下“本次招标活动废标”这个结论，市财政局《政府采购投诉处理决定书》作出的处理结论有违法律规定，是没有法律依据的。二、东北亚客运公司不存在违反《政府采购法》第三十二条规定的行为。1.2014年东北亚客运公司分公司被州运管处处罚15000元，不应属于《采购法实施条例》第十九条“重大违法记录是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”的规定，因为东北亚客运公司属于道路运输行业，2014年分公司发生的事故，州运管处是依据《道路旅客运输及客运站管理规定》及《汽车客运站营运客车出站检查工作规范》作出的处理。而此处理结论在这一行业里只是一般性质的处罚。对处罚的定性，2016年7月州运管处稽查支队出具了《证明》，证明对东北亚客运公司分公司2014年的处罚是一般情况的处罚。2.东北亚客运公司延吉至龙门客运班线经营权是由州运管处下发延州交运管〔2014〕33《关于收回东北亚客运公司延吉至龙门客运班线经营权的通知书》而收回的，并非吉林省运输管理局吉运安检〔2014〕51号通报中所称是被吊销了此班线的经营许可。如果是被吊销经营许可，州运管处应依法给东北亚客运公司下发行政处罚决定书，而事实上根本就没有这一行政处罚决定书。并且被收回客运班线经营权只是众多班线中的一条，因此这一通报不能视为东北亚客运公司的重大违法记录。同时，吉林省运输管理局吉运安检〔2014〕51号《吉林省运输管理局关于对延边州9.9事故调查处理和安全生产约谈情况的通报》不属于《采购法实施条例》第十九条规定的内容，不应被归类于东北亚客运公司的重大违法记录，原审法院认定没有依据。3.市财政局下达的政府采购投诉处理决定书认定东北亚客运公司被停产停业，这一认定没有依据。吉林省运输管理局吉运安检〔2014〕51号通报是责令东北亚客运公司“开展为期一个月的安全生产整顿”，并且也不是因为停产停业而收回客运班线。市财政局决定书中所写的“停产停业势必给百姓出行造成交通上的不便，延吉至龙门客运班线被收回（其实就是吊销客运班线经营许可证）”与事实不符。4.州运管处延州交运管〔2014〕33号《关于收回东北亚客运公司延吉至龙门客运班线经营权的通知书》明确了是收回而非吊销，并且不是下发行政处罚决定的形式而是通知书的方式，收回经营权和吊销许可证是两个完全不同性质的概念，对此原审法院混淆了两个概念。东北亚客运公司被通知收回经营权不属于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十二条规定的范围，也不属《采购法实施条例》第十九条的规定，不应视为东北亚客运公司三年内重大违法记录。事实上，州运管处只是收回了6个班次中的2个班次，剩下的4个班次，东北亚客运公司一直在运营中。并且这两个班次也是因为客流量小，东北亚客运公司主动放弃而收回的，而非事故处罚收回。5.市财政局及原审法院依据《吉林省实施处罚法规定》第九条第三款的规定，认定东北亚客运公司有重大违法记录是错误的。第九条规定的是较重的行政处罚应当集体讨论通过，不能以此规定认定东北亚客运公司具备《采购法》第二十二条规定的重大违法记录，应结合交通运输行业的重大处罚的标准来认定，而交通运输行业的重大处罚标准是3万元以上。6.原审判决认定东北亚客运公司下属职能部门或下属机构受到的处罚均属于东北亚客运公司受到处罚，并据此认定东北亚客运公司存在重大违法记录，明显混淆了主体问题，并且无明确法律根据。依照行政诉讼法有关规定，作为行政决定或行政判决，必须具备明确的法律根据，否则就不符合行政法的基本原则。东北亚客运公司是拥有10个分公司，9个子公司的集团企业，仅具有单独营业执照的客运站就有11个，运输分公司6家。因此，对东北亚客运公司下设分公司的处罚不能视为东北亚客运公司有重大违法记录，也不等同于对东北亚客运公司的处罚，否则处罚决定中就没有必要写明被处罚对象是东北亚客运总站。因此，原审法院的判决缺乏事实根据和法律根据。综上，原审法院作出的判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，撤销市财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》。
被上诉人市财政局答辩称，1.关于决定程序问题。市财政局在作出决定前已经将投诉书给东北亚客运公司，并对投诉书反映的问题书面告知东北亚客运公司，要求其作出解释说明。东北亚客运公司针对投诉书涉及的问题提出答复意见并提供了相关证据。因此，市财政局作出决定书的程序合法。东北亚客运公司说不知道投诉内容不是事实。2.关于决定内容问题。投诉人投诉的内容，主要反映的是东北亚客运公司不具备投标的资格。因此，作为被投诉的投标参与商，决定列为被投诉人并无不当。《投诉处理办法》并没有规定在行政决定被投诉的其他参与商在文件中的称谓不得使用被投诉人，且对东北亚客运公司的称谓不影响行政决定的合法性。因东北亚客运公司不符合投标条件，投标人仅为一家，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条、《政府采购法》第三十七条规定，只能先行废标，待批准后重新组织招标活动。因此，东北亚客运公司决定结论违法的理由不成立。3.东北亚客运公司存在三年内重大违法记录，不符合《政府采购法》第二十二条规定资格条件的事实清楚，证据充分。2014年，东北亚客运公司被处罚的金额为15000元，根据吉政令第58号文件，吉林省针对法人的行政处罚5000元就属于“数额较大”。《吉林省实施处罚法规定》第九条从地方法规的角度进一步确定1万元属于较重的处罚。因此，仅从行政处罚金额，应属于《采购法实施条例》第十九条规定的较大数额处罚，属于重大违法记录。财政部国库司、财政部政府采购管理办公室、财政部条法司、国务院法制办公室财金司编著的《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义中针对该条的解释记载，吉林省法人和其他组织5000元，就构成重大违法记录。东北亚客运公司否认吊销线路经营权，根据州运管处给省运输管理局的“事故调查报告”及吉运安监【2014】51号文件，东北亚客运公司的班线经营权确被收回。综上，东北亚客运公司的上诉理由不成立。
二审期间，各方当事人为证明其诉讼主张，向本院另提交了相关证据及依据。本院经综合审查各方的陈述及提交的证据认为，原审查明的主要事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院另查明，2014年10月14日，吉林省运输管理局针对东北亚客运公司2014年9月9日发生的道路交通安全事故，作出《延边州9.9事故通报》，对该事故有关责任单位和人员的处理意见中要求：“一是由延边州运输管理处依法吊销东北亚客运公司延吉至龙门客运班线经营许可，处以3000元的处罚……二是取消东北亚客运公司2014、2015年安全生产奖励评比资格，两年内暂停其新增客运班线经营许可。三是责令东北亚客运公司开展为期一个月的安全生产整顿，并对负责安全生产和驾驶员聘用的主管领导和相关人员进行责任追究。”
再查，案外人延边运输公司作为投诉人，于2016年7月8日向市财政局提出《政府采购投诉书》，市财政局接到投诉书之后，未在法定期间内向东北亚客运公司送达投诉书副本，于2016年7月13日向东北亚客运公司发出《延吉市财政局关于东北亚客运公司进行“三年内无重大违法记录”澄清的函》。州运管处于2014年10月22日作出吉延州运罚〔2014〕第054号《交通运输行政处罚决定书》认为:“东北亚客运总站未检查出驾驶人员使用失效从业资格证驾驶营运车辆的违法行为，违反了《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十五条和《汽车客运站营运客车出站检查工作规范》第十条、第十一条的规定。依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十五条规定，对东北亚客运总站处以15000元罚款，并责令改正。”州运管处稽查支队于2016年7月18日分别作出《处罚情况说明》和《证明》。说明处罚“不是对东北亚客运公司所属的东北亚客运总站违法经营而作出的处罚，是对企业安全生产主体责任不认真而进行的处罚”；证明“延边州运管处稽查支队对延边东北亚客运总站因在2014年‘9.09’事故中，未检查出驾驶员使用失效从业资格证情况进行了处罚，是依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十五条及《汽车客运站营运客车出站检查工作规定》第十条、第十一条相关规定进行的处罚，属一般情况的处罚”。州运管处于2014年10月8日作出延州交运管〔2014〕33号《关于收回延边东北亚客运集团有限公司延吉至龙门客运班线经营权的通知书》，载明：“州运管处于2012年7月25日通知你公司中标延吉至龙门客运班线经营权，并于2012年8月1日与公司签订《吉林省道路客运班线经营权使用管理合同》，同日下达《客运班线经营行政许可决定书》。经调查，你公司经营后，未按照中标书履行承诺，未按照许可经营，具体如下：1.擅自暂停部分客运班次…2.未督促乘客佩戴安全带…依据你公司与州运管处签订的《吉林省道路客运班线经营权使用管理合同》规定，‘乙方（东北亚客运公司）保障按照投标文件及其附件的各项承诺和招标文件要求进行经营，并接受甲方的监督考核，按相关条款、规定接受处理。’据此，视你公司已放弃延吉至龙门客运班线经营权，由州运管处收回该客运班线经营权。”
本院认为，本案争议的焦点是：对分公司的行政处罚结果能否及于总公司；上诉人东北亚客运公司是否曾被处以“较大数额罚款”的事实认定；交通运输行政机关作出的“收回客运班线经营权”能否视为“重大违法记录”；被诉行政行为程序是否合法、结论是否正确。针对上述焦点，本院分别评判如下。
一、关于对分公司的行政处罚结果能否及于总公司的问题
东北亚客运公司主张，对东北亚客运公司下设分公司的处罚不能视为东北亚客运公司有“重大违法记录”，也不能等同于对东北亚客运公司的处罚，否则处罚决定中就没有必要写明被处罚对象是东北亚客运总站。
本院认为，1.关于分公司与总公司之间的关系以及分公司的法律地位等问题。有关行政法律、法规对此并未作出具体规定，在此情况下，可依照“行政参照民事”这一法律适用规则。需要说明的是，尽管这一规则是在《行政诉讼法》及司法解释中确立的，但鉴于司法程序较之于行政程序更加严谨规范，有关行政诉讼程序中法律适用的相关理念、规则及原则，当然可以适用于行政执法程序。
《中华人民共和国公司法》第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条规定：“分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格。”第四十六条规定，分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。
依照以上规定，分公司自身不具备法人资格，经工商登记并领取营业执照的分公司可以在工商核准的营业范围内对外从事经营活动。分公司作为总公司的分支机构，是总公司内部的一个组成部分，是总公司基于财税和经营便利等原因，根据总公司的意志所设立的对外从事总公司部分经营业务的机构，且分公司的经营范围不得超出总公司的经营范围。既然分公司经营的业务只是总公司经营业务的一部分，那么对总公司经营业务的总体评判，必然要包含对分公司经营业务的部分。就本案而言，上诉人东北亚客运公司自认“东北亚客运公司是拥有10个分公司、9个子公司的集团企业，仅具有单独营业执照的客运站就有11个，运输分公司6家”。由此可见，上诉人东北亚客运公司的总体经营也是由各分公司和子公司来具体完成的。倘若法律允许总公司以自身名义获得行政许可，此后又将许可事项交由分公司来具体经营，一旦分公司在实施行政许可事项中因存在违规而被认定为存在“重大违法记录”，而这种不利影响又不及于总公司，那么《政府采购法》及其他有关行政许可监督管理的法律、法规对行政相对人获取行政许可所设置的条件，必将流于形式。不仅损害了其他行政许可申请人的公平竞争权，也必将使得行政执法无所适从，且有违立法本意。
2.至于上诉人东北亚客运公司提出的分公司可以单独成为被处罚的行政主体的问题。诚然，《行政处罚法》赋予分公司在行政执法程序中行政相对人的资格，分公司可以被列为被处罚人,《行政诉讼法》及司法解释也赋予分公司以其他组织的身份参加诉讼的资格。但是法律这种设定本身仅是从分公司具备一定的承担法定义务特别是财产给付能力，将其作为行政相对人或诉讼当事人，有利于纠纷的解决等角度考量。并不因此而使行政机关对分公司经营行政许可事项的行政处罚事实结果，完全独立于对总公司是否存在“重大违法记录”的评审之外。因此，对东北亚客运公司提出的其下设分公司受到的行政处罚不能视为总公司有“重大违法记录”、也不能等同于对总公司处罚的上诉主张，本院不予支持。
二、关于上诉人东北亚客运公司是否曾被处以“较大数额罚款”的事实。
1.《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质和情节以及社会危害程度相当。”按照行政处罚实施的一般原则，行政机关作出行政处罚应当对违法行为的性质、情节、社会危害程度等进行综合考量。其中，“违法行为的性质”只是作出行政处罚结果的考量情节之一。一方面,由于我国各地区的政治、经济、文化等发展不平衡，情况差异较大。另一方面,各部门实施处罚的领域不同，情况亦有差别。因此，单行法律对于不同的行政管理领域中违法行为所规定的行政处罚种类、性质及数额必然存在差异。现实的情况也印证了这一点，即：在某一行政管理领域中即使一般的违法行为，被课以罚款的数额，也可能远远高于其他行政管理领域中较重的违法行为被课以罚款的数额。同时，即使在同一行政管理领域，行政处罚结果也会存在地区差异。由此，可以得出这样一个结论，即：“较大数额的罚款”并非一定对应于“较重的违法行为”或“较重的违法程度”。“较大数额罚款”、“较重的行政处罚”仅仅是从行政处罚结果这一视角来评价的，其与“一般的违法行为”、“较重的违法行为”等也不必然存在对应关系。
2.《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。第三十八条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
现行有效的吉林省人民政府吉政令第58号即《吉林省人民政府关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的规定》，依照《行政处罚法》的上述规定，对吉林省行政区划内行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额规定如下：一、对个人处以1000元以上罚款的，对法人或者其他组织处以5000元以上罚款的，在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证；二、法律、法规或公安部以及实行垂直领导的国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额另有规定的，从其规定。该规范性文件属地方政府规章，不违反上位法的规定，可以作为吉林省行政区划内确定“较大数额罚款”的依据。
3.吉林省人大常委会制定施行的《吉林省实施处罚法规定》第九条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关的负责人应当集体讨论决定，并记录在案，其中“较重的行政处罚”包括：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民处以二千元以上罚款，对法人或者其他组织处以一万元以上罚款。
该规范性文件系地方性法规，同样可以作为吉林省行政区划内确定“较重的行政处罚”的依据。
4.《行政处罚法》基于行政处罚结果对行政相对人的权益影响程度大小等相关考量，将包括“较大数额罚款”、“吊销许可证或者执照”等行政处罚行为纳入应当告知听证的范围；将“情节复杂”、“重大违法行为给予较重的行政处罚”纳入行政机关负责人应当集体讨论决定的范围。尽管其设立宗旨在于通过设定听证以及集体讨论的程序、范围，以通过充分保护当事人的知情权及陈述、申辩权，切实维护当事人的合法权益。前述吉林省政府的规章也据此对应当告知听证权利的罚款数额的标准作出具体规定，吉林省地方法规也对应当纳入集体讨论的行政处罚程度作出具体规定。但从另一方面，该规章及地方法规也同时对吉林省内“较大数额罚款”、“较重的行政处罚”评判依据作出了具体规定。
本院根据以上分析认定：在吉林省行政区划内，对法人或者其他组织处以1.5万元的罚款，既属于“较大数额罚款”，又属于“较重的行政处罚”。
5.《政府采购法》第二十二条第一款规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录……”；《采购法实施条例》第十九条规定：“政府采购法第二十二条第一款第（五）项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”依照以上规定，法律和行政法规对于参加政府采购活动供应商的经营活动是否存在“重大违法记录”，只是将参加政府采购活动前三年内因违法经营受到“较大数额罚款”、“吊销许可证或者执照”这一行政处罚结果作为评判标准之一，而并非是“一般违法行为”、“重大违法行为”等违法行为的性质及违法行为的事实、情节等。上诉人东北亚客运公司依据其他规范性文件主张其因一般性质的违法行为受到的行政处罚，不属《政府采购法》所规定的“重大违法记录”，没有事实和法律依据。本院不予认定。相关行政机关事后出具的相关说明亦不能作为认定本案相关行为性质的依据。
三、关于交通运输行政机关作出的“收回客运班线经营权”能否视为“重大违法记录”的问题
《采购法实施条例》第十九条对认定“重大违法记录”的标准和范围，从立法角度采取的是“列举加兜底”的方式。具体表述为：“是指供应商因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”按照此种表述，此处行政法规所称的“等”，系“等外等”，也即，行政法规规定的“重大违法记录”包括上述四种情形，但不限于此。与上述四种情形相类似的行为，仍可被视为有“重大违法记录”。
延边州运管处依据交通运输管理相关法律规定，与东北亚客运公司签订的《吉林省道路客运班线经营权使用管理合同》，并非平等民事主体之间签订的民事合同，系行政机关为实现交通运输行政管理目的而与被许可人签订的行政协议。该协议系双方当事人自愿签订，内容合法有效，可以作为行政机关监管、评审行政许可实施情况的依据。交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十条规定：“违反本规定，客运经营者有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处1000元以上3000元以下的罚款；情节严重的，由原许可机关吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围：（一）客运班次不按批准的客运站点停靠或者不按规定的线路、班次行驶的……”上诉人东北亚客运公司下属分公司在经营过程中，违反协议及交通运输行政管理规定，虽然延边州交通运输行政管理机关以其违反行政协议为由收回客运班线经营权，但处理结果亦符合部门规章规定的“吊销《道路运输经营许可证》或者吊销相应的经营范围”的违法情形，行政处理结果亦与行政法规规定的“重大违法记录”情形中的“吊销许可证或者执照”相类似。且此前吉林省交通运输管理部门作出的《延边州9.9事故通报》对该事故有关责任单位和人员的处理意见中，也明确要求由延边州运输管理处依法吊销东北亚客运公司延吉至龙门客运班线经营许可。延边州交通运输行政管理机关收回东北亚客运公司客运班线经营权的处理结果也符合上级行政机关的要求。尽管原审将该行为直接认定为“吊销行政许可”本身不妥，但不影响对该行为性质的认定。上诉人东北亚客运公司以此为由主张其不存在“重大违法记录”，本院不予认定。至于该“收回客运班线经营权”的行政行为是否实际履行，亦不影响对该行为性质的认定。
四、关于上诉人东北亚客运公司提出的行政执法程序是否违法的问题
被上诉人市财政局在收到投诉人提交的《政府采购投诉书》后，未在法定期间内向东北亚客运公司送达投诉书副本，违反了相关行政执法程序的规定。上诉人东北亚客运公司对此提出的异议成立。但市财政局此后向东北亚客运公司发出《延吉市财政局关于东北亚客运公司进行“三年内无重大违法记录”澄清的函》，与投诉人所投诉的内容一致，东北亚客运公司针对投诉书涉及的问题也提出答复意见并提供相关证据。因此，市财政局作出行政行为的程序存在的瑕疵不影响对主要执法程序合法性的认定。案外人直接针对东北亚客运公司的经营行为提出投诉，市财政局将东北亚客运公司列为被投诉人，亦并无不当，且不影响本案的处理结果。东北亚客运公司对此提出的主张，本院不予认定。
五、关于被上诉人市财政局作出的行政处理结果合法性问题
《投诉处理办法》第十九条规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；（二）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。”
市财政局对东北亚客运公司作出处理决定发生在此次招投标中的预中标公告期间，此次政府采购合同尚未签订。东北亚客运公司因在参加此次政府采购活动前三年内，在经营活动中存在“重大违法记录”，市财政局认定其无投标资格符合法律及部门规章的规定；同时，市财政局根据本次招投标的实际情况，决定本次招标活动废标，符合行业的习惯做法，也与部门规章的规定不抵触。东北亚客运公司主张市财政局作出的处理结果违法，本院不予认定。
综上，原审认定主要事实清楚，程序合法，裁判结论正确。上诉人的上诉理由及请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东北亚客运公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李彩莲
审判员 俞順花
审判员 池哲龙
二〇一七年三月二十一日
书记员 金愫瑛
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
2.《中华人民共和国公司法》第十四条：公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。
3.《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条：分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格。
4.《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十六条第三款：分公司的经营范围不得超出公司的经营范围。
5.《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质和情节以及社会危害程度相当。
6.《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第一款：省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
7.《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
8.《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
9.《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款：供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录……。
10.《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十九条：政府采购法第二十二条第一款第（五）项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。
11.《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条：财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；（二）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。
12.《吉林省实施〈中华人民共和国行政处罚法〉若干规定》第九条：对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关的负责人应当集体讨论决定，并记录在案，其中“较重的行政处罚”包括：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）对公民处以二千元以上罚款，对法人或者其他组织处以一万元以上罚款。
13.吉林省人民政府吉政令第58号《吉林省人民政府关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的规定》：一、对个人处以1000元以上罚款的，对法人或者其他组织处以5000元以上罚款的，在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证；二、法律、法规或公安部以及实行垂直领导的国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额另有规定的，从其规定。