江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行终字第75号
上诉人（原审原告）南京东锐铂业有限公司，住所地在南京市浦口区浦珠南路18号。
法定代表人姚志刚，男，南京东锐铂业有限公司董事长。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区城市管理行政执法局，住所地在南京市浦口区江浦街道文德东路14号。
法定代表人宋仁荣，男，南京市浦口区城市管理行政执法局局长。
上诉人南京东锐铂业有限公司（以下简称南京东锐公司）因诉被上诉人南京市浦口区城市管理行政执法局（以下简称浦口区城管局）城市管理行政决定一案，不服南京市浦口区人民法院（2013）浦行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年6月24日受理后，依法组成合议庭，于同年7月5日公开开庭进行了审理。上诉人南京东锐公司委托代理人王健、刘继祥，被上诉人浦口区城管局的委托代理人刘希祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2012年9月24日，被告接报称原告南京东锐公司内有违法建筑。之后，被告进行了立案调查。经调查，原告所建涉案建筑于2012年3月自建，作原告公司员工食堂、厂房、车库及住宿之用，建筑面积为807平方米，但原告在建设时未取得所建建筑的建设工程规划许可证。2012年10月8日，被告向原告发出限期拆除告知书，告知原告在接到告知书的3日内自行拆除所建807平方米违法建筑，但原告逾期未能自行拆除。2012年10月17日，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出宁城法浦限决字（2012）第11013号限期拆除决定。被告在作出宁城法浦限决字（2012）第11013号限期拆除决定前，依法向原告告知了陈述、申辩的权利，原告也进行了相应的陈述、申辩。在本案审理过程中，南京东锐公司仍未能提供其所建807平方米建筑的建设工程规划许可证。
原审法院认为，根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，其中包括城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。因此，被告作为本区城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关具有对辖区内违反城市规划的违法建设行为实施监督管理的法定职责。本案中，原告未取得建设工程规划许可证，擅自建设807平方米的建筑，在被告向原告发出限期自行拆除告知书后，原告未能履行拆除义务。庭审中，原告也未能提供其所建807平方米建筑取得建设工程规划许可证的证据材料。故被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出宁城法浦限决字（2012）第11013号限期拆除决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同时浦口区城管局在作出该限期拆除决定过程中，进行了立案、调查、告知陈述和申辩权等程序，故该限期拆除决定的作出，程序合法。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告南京东锐公司要求撤销被告浦口区城管局2012年10月17日作出的宁城法浦限决字（2012）第11013号限期拆除决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人南京东锐公司上诉称，原审认定事实和适用法律均有错误。理由是：第一，一审认定被上诉人具有本案所涉行政行为的主体资格是错误的。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》施行的时间是2002年9月15日，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起施行的，在《中华人民共和国城乡规划法》施行后缺乏新的授权的情况下，对被上诉人的行政职权不应认可。就本案来说，被上诉人不符合《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条、第十五条的相关规定，尤其是其中对单位建设的违法建筑有单幢200平方米以下的限制，故被上诉人无权作出被诉具体行政行为。第二，一审认定上诉人提供的证据无法证明本案所涉建筑为合法建筑是错误的。上诉人在一审时向法院提供了申请建设的所有手续作为证据，只是规划部门还没有办理结束，至目前为止规划部门均没有明确表示上诉人的建设手续不能办理。故上诉人的建设手续应属于办理过程中，系《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的可补办手续范围，不应当直接予以拆除。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或直接改判。
被上诉人浦口区城管局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。理由是：第一，被上诉人具有所涉行政行为主体资格。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》等文件，确定了浦口区城管局是本区负责城市管理相对集中处罚权工作的行政机关，具有对辖区内违反城市规划的违法建设行为实施监督管理的法定职责。第二，被上诉人认定上诉人违法建设的事实确实充分。经过调查，上诉人未能取得涉案建筑的建设工程规划许可证，且其对此也予以承认。无论上诉人是边建边办还是先建后办，都违反先办证后建设、持证建设的原则。另外，补办手续也不是上诉人对抗被上诉人依法行政的理由，更不能改变其违法的事实。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告浦口区城管局向原审法院提交的证据有：
1.案件调查及现场勘察记录；
2.调查询问笔录；
3.核查情况登记表；
4.摄影照片；
5.核查通知书；
6.限期拆除告知书；
7.限期拆除决定书；
8.送达回证。
原审被告浦口区城管局向原审法院提交的法律依据有：
1.《中华人民共和国城乡规划法》；
2.国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；
3.江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》；
4.《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》；
5.《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2010年12月1日修订）。
原审原告南京东锐公司向原审法院提交的证据有：
1.土地使用证；
2.建设用地规划许可证；
3.浦发改字（2009）第21号文；
4.建设工程规划方案审定意见书；
5.缴费申请材料接收单。
上述证据和依据均已随案移送本院。
本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合规定，依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以认可。
本院庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即被上诉人是否具有作出被诉限期拆除决定书的职权、行政程序是否合法、认定事实是否清楚、适用法律是否正确，进行了辩论。上诉人认为，被上诉人提供的2010年12月1日施行的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条规定，本办法适用于本市实行相对集中行政处罚权工作的区域，但被上诉人未能提供依据证明浦口区属于实行相对集中行政处罚权工作的区域，故被上诉人无权作出被诉限期拆除决定；被上诉人认定上诉人提供的证据无法证明涉案建筑为合法建筑是错误的。被上诉人认为，其在原审时就提供了宁政办发（2005）96号《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》等文件，浦口区属于实行相对集中行政处罚权工作的区域，被上诉人有权作出被诉限期拆除决定；被上诉人认定上诉人违法建设的事实确实充分。
本院认为，参照原《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2002年9月15日施行，以下简称2002年《南京市试行办法》）规定，南京市人民政府自2002年9月起在城区范围推行相对集中行政处罚权工作。后根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）精神，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府于2005年9月发出宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（附《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》），决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行后，2002年《南京市试行办法》于2010年12月1日进行了相应修订，修订后的《南京市试行办法》（以下简称2010年《南京市试行办法》）第二条规定，该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域，并且，对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，该办法第五条、第十五条明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处，并取消了2002年《南京市试行办法》中规定的执法局对单位违法建设仅能处理“单幢建筑面积200平方米以下”砖混结构建筑物、构筑物的限制。据此，被上诉人浦口区城管局具有作出被诉限期拆除决定的法定职权。上诉人认为《中华人民共和国城乡规划法》施行后并无新的授权、被上诉人无权作出被诉限期拆除决定的观点不能成立，本院不予支持。
关于被诉限期拆除决定程序是否合法，本院经审查认为，法律法规对基于《中华人民共和国城乡规划法》所作出限期拆除决定的性质未予明确规定，在程序上也未作具体规制。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照2010年《南京市试行办法》规定，被上诉人将《限期拆除决定书》视为一种行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在履行了立案、调查、现场勘查、询问、发出《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。
关于被诉限期拆除决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确，本院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”2010年《南京市试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，在卷证据和当事人陈述证明，上诉人南京东锐公司虽然为取得涉案房屋的建设工程规划许可证办理了项目核准等前期手续，但因该地点涉及征收未能取得建设工程规划许可证，最终在未取得建设工程规划许可证的情况下进行了建设，故被上诉人浦口区城管局认定本案情形属于无法采取改正措施消除影响的情形，从而作出被诉限期拆除决定，具有事实和法律依据。上诉人认为其建设手续应属于办理过程中，系《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的可补办手续范围，不应直接予以拆除的观点不能成立，本院亦不予支持。
综上，上诉人的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南京东锐公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵雪雁
审 判 员 吴春辉
代理审判员 王攀峰
二〇一三年八月十九日
书 记 员 周 磊
书 记 员 佘 莉