贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵市法行终字第87号
上诉人（原审原告）吴志琼（又名吴志群）。
委托代理人刘有俊。
委托代理人吴志章。
被上诉人（原审被告）：遵义县沙湾镇人民政府。
法定代表人：田晓峰，镇长。
委托代理人李宏宇，贵州十朋律师事务所律师。
委托代理人刘雪松，遵义县沙湾镇林业站站长。
被上诉人（原审第三人）吴志亨。
委托代理人舒万发，遵义县南白法律服务所法律工作者。
上诉人吴志琼与被上诉人遵义县沙湾镇人民政府、吴志亨因林地行政处理决定一案，不服遵义县人民法院（2014）遵县法行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告吴志琼与第三人吴志亨均系遵义县沙湾镇连阡村马家湾组村民（现马家湾组已经合并到黎树坝组）。原告吴志琼持1982年12月8日原遵义县连阡公社管理委员会填发的《遵义县集体山林管理证》（林管字第伍号）（存根），该证（存根）记载，管理地名“二斗岩白相林”，面积3亩，林地四至界限为：上路边、下房子边、左盛家湾、右志亨房子边。第三人吴志亨持1982年12月8日原遵义县连阡公社管理委员会填发的《遵义县集体山林管理证》（林管字第柒号），该证记载，管理地名“冒水孔”，面积1亩，林地四至界限为：上羊角老、下路边、左盛家湾、右房子后头。第三人吴志亨管理的“冒水孔”林地与原告吴志琼管理的“二斗岩白相林”林地上下相邻，以“路”为界,2009年双方因该“路”界发生纠纷，原告吴志琼认为“路”是指“柏香树岩上的路”，第三人吴志亨认为“路”是指“吴志亨住房后面那条通往盛家湾的人行路”。纠纷发生后，经吴志亨申请，沙湾镇政府进行了调查处理，于2011年6月3日作出沙府处（2011）2号行政处理决定，即当事人吴志琼与当事人吴志亨争执的冒水孔（地名）林地属于吴志亨管理使用。其四至界限为：上羊角老、下至吴志亨房子后面人行路边、左至盛家湾、右至吴志亨房子后头。原告吴志琼不服该处理决定，向遵义县人民政府申请行政复议被维持后，又向本院起诉，要求撤销沙湾镇政府的行政处理决定，本院受理后经审理认为，沙湾镇政府作出的沙府处（2011）2号行政处理决定，主要证据不足，事实不清，于2011年12月12日作出（2011）遵县法行初字第49号行政判决：撤销遵义县沙湾镇人民政府于2011年6月3日作出的沙府处（2011）2号行政处理决定。吴志亨于2013年3月4日再次向沙湾镇政府提出确权申请书，要求将与吴志琼争议的“冒水孔”林地确权给自己管理使用。沙湾镇政府受理后，经过调查取证、实地堪查，召开听证会，于2014年1月27日作出沙府处（2014）1号行政处理决定：争议林地“冒水孔”林地所有权属连阡村村民委员会，管理使用权属吴志亨，申请人与被申请人所争议的“路边”界以吴志亨的房子后面通往盛家湾的人行路为准。后沙湾镇政府于2014年4月29日作出沙府发（2014）67号决定,因山林面积需重新核准调查，撤销了沙府处（2014）1号行政处理决定,又于2014年6月26日作出沙府处（2014）2号行政处理决定：争议林地“冒水孔”林地所有权属连阡村村民委员会，管理使用权属吴志亨，申请人与被申请人所争议的“路边”界以吴志亨的房子后面通往盛家湾的人行路为准。原告不服该处理决定，向遵义县人民政府申请行政复议，遵义县人民政府作出“县府行复[2014]13号行政复议决定书，维持了沙湾镇政府作出的沙府处（2014）2号行政处理决定。原告不服，提起行政诉讼，要求依法撤销沙湾镇政府作出的沙府处（2014）2号行政处理决定，重新作出具体行政行为。
原审法院认为：原告吴志琼与第三人吴志亨争议的林地，在沙湾镇连阡村马家湾村民组境内，双方所管理的林地上下相邻，以“路”为界，原告吴志琼认为林地边界的“路”是指“柏香树岩上的路”，第三人吴志亨则认为是“吴志亨住房后面那条通往盛家湾的人行路”，沙湾镇政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”和《贵州省林地管理条例》第十八条“林地权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，按照以下规定处理：个人之间、个人与单位之间发生的林地使用权争议，由当地乡、镇或者县级人民政府依法处理。”第二十条“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准；”及《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”第十七条“当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。”的规定，在本案争议中，双方林地相邻交界的“路”是焦点，被告沙湾镇政府确认该“路”是“吴志亨住房后面那条通往盛家湾的人行路”，有当时“林改”工作的经办者及当地群众证实，原告吴志琼主张林地边界的“路”是指“柏香树岩上的路”，但未能提供相关证据佐证，所以，被告沙湾镇政府对“路”确认所依据的证据明显优于原告吴志琼主张所依据的证据，沙湾镇政府为此作出的沙府处（2014）2号行政处理决定并无不当，原告的诉讼请求证据不足、理由不充分，本院不予支持。综上所述，为了维护当事人的合法权益，维护正常的林木、林地管理秩序，支持和监督行政机关依法行政，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决：驳回原告吴志琼要求撤销被告遵义县沙湾镇人民政府于2014年6月26日作出的沙府处（2014）2号行政处理决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴志琼负担。
吴志琼不服判决向本院上诉，请求撤销原判决，依法公正处理，维护上诉人的合法权益。主要理由是，原判决和处理决定事实不清，证人未到庭作证，被告沙湾镇政府的委托代理人刘雪松是行政处理程序中的调查人，认定本案争议焦点“路边”的路为吴志亨房子后面通往盛家湾的人行路没有依据，应是柏香树岩上的路。
被上诉人遵义县沙湾镇人民政府、被上诉人吴志亨未提交书面答辩意见。
各方当事人在一审中提交的证据材料已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审法院相同。另查明，1982年12月7日制作的遵义县高坪区连阡公社集体山林管理清册记载，吴志琼拥有山林两幅，其中二斗岩山林，面积2亩，杂木，四界为上土边，下坎边，左桠口坎，右熊家塆。白相林山林，面积1亩，柏木，上路坎，下房子边，左盛家塆，右吴志亨房子边。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审理的行政行为是沙湾镇人民政府作出的沙府处（2014）2号行政处理决定。本案中，吴志琼与吴志亨双方为吴志亨“冒水孔”山林下界“路边”与吴志琼“白相林”山林上界“路边”发生争议，吴志琼主张林地边界的“路”是指“柏香树岩上的路”，吴志亨主张路是指其房子后面通往盛家湾的人行路。争议双方同为连阡村黎树坝村民组（原马家湾组）村民，对争议山林林地所有权没有争议。沙府处（2014）2号行政处理决定确认：争议林地“冒水孔”林地所有权属连阡村村民委员会，管理使用权属吴志亨，申请人与被申请人所争议的“路边”界以吴志亨房子后面通往盛家湾的人行路为准，详见附图。该处理决定存在以下问题：
一、认定“冒水孔”林地所有权属连阡村村民委员会，事实不清，证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”本案中，争议双方系同一村民组，均未主张争议山林的所有权，在黎树坝村民组和连阡村民委员会都未参加行政处理程序的情况下，明确争议林地所有权属连阡村村民委员会，既没有事实依据，也可能损害黎树坝村民组的集体利益，显然不当。
二、1982年12月7日制作的遵义县高坪区连阡公社集体山林管理清册记载吴志琼拥有山林两幅，其中二斗岩山林面积2亩，白相林山林面积1亩共3亩，但发放给吴志琼的林管字第5号集体山林管理证（存根）记载“二斗岩白相林”山林3亩，且二幅山林同一四至界限，山林管理清册只提交了1页，是否完整，吴志琼与吴志亨两户是否还有其他山林不清楚。从双方争议山林现场看，若按吴志亨主张下抵其房子后面通往盛家湾的路，则吴志琼的山林面积明显小于吴志亨的山林面积，若按吴志琼主张上抵柏香树岩上的路，一是路的痕迹已经不清楚，二是吴志琼的山林面积远远大于吴志亨的山林面积。这样，与山林管理清册记载的吴志琼白相林山林l亩，吴志亨冒水孔山林1亩在面积上出入太大。在相邻界限的路不清楚，山林管理证与清册记载不一至的情况下，应结合1982年划分山林时争议双方的家庭人口，争议双方除争议林地外是否还有其他林地等综合认定。处理决定明确吴志亨冒水孔山林登记面积1亩，实际测量面积为7.12亩至7.22亩，却没有测量吴志琼的白相林山林面积有多少亩，对处理决定是否公平，本院无法评判。
三、处理决定适用法律法规不当。本案中，吴志亨提交了林管字第7号集体山林管理证及存根，各方无异议，属证明吴志亨主张的有效证据；吴志琼的林管字第5号集体山林管理证与存根不符，按规定应以存根为准，该存根虽然是吴志亨向被上诉人沙湾镇人民政府提交的，但仍属于证明吴志琼主张白相林山林权属的证据，也是有效证据。为此，应当适用《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项“争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理。”而处理决定适用该条第（一）项“争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准；”的规定，显然不当。综上，被上诉人沙湾镇人民政府沙府处（2014）2号行政处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。原审判决程序合法，但适用法律错误，本院依法纠正。上诉人关于处理决定事实不清的上诉理由成立，其请求撤销被诉行政行为，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销遵义县人民法院（2014）遵县法行初字第42号行政判决。
二、撤销遵义县沙湾镇人民政府2014年6月26日作出的沙府处（2014）2号行政处理决定。
三、由遵义县沙湾镇人民政府重新作出行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由遵义县沙湾镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 晓 东
审 判 员 黎 光 勇
代理审判员 方 兵
二〇一五年五月十四日
书 记 员 陈娜（代）