广东省清远市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤18行终12号
上诉人（原审原告）：英德市横石塘镇龙新村民委员会唐屋村民小组。
负责人:唐流名，组长。
委托代理人：欧发强，广东海印律师事务所律师。
委托代理人：柯焕锐，广东海印律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市横石塘镇人民政府。住所地：广东省英德市横石塘镇。
法定代表人：丁彬，镇长。
委托代理人：梁晓光，英德市司法局横石塘司法所所长。
上诉人英德市横石塘镇龙新村民委员会唐屋村民小组（以下简称唐屋村民小组）因与被上诉人英德市横石塘镇人民政府（以下简称横石塘镇政府）土地行政征收及行政赔偿纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2017）粤1803行初98号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明：2013年12月30日，英德市发展和改革局作出《关于广乐高速公路K158+600处旅游大道改道工程项目立项的批复》，同意对广乐高速公路K158+600处旅游大道改道工程项目进行立项。2014年3月3日，唐屋村民小组作为乙方与作为甲方的横石塘镇政府签订《协议书》，约定唐屋村民小组同意横石塘镇政府征收土地用于顺英大道、旅游大道路网建设（详见道路建设红线图），土地、青苗及地上附着物补偿标准按英德市人民政府的英府〔2011〕111号文执行。同年4、5月，横石塘镇政府支付了有关土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费给唐屋村民小组及相关村民。同年6月，横石塘镇政府未经国土部门批准，擅自在唐屋村民小组旅游大道边动工平整土地。同年9月23日、10月20日，英德市国土资源局对横石塘镇政府的违法用地问题作出两份《土地行政处罚决定书》。2017年7月22日，唐屋村民小组向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认横石塘镇政府对广乐高速公路K158+600处旅游大道工程征收占用唐屋村民小组土地的行为违法；2.横石塘镇政府返还违法征收占用的土地，并恢复土地原状；3.责令横石塘镇政府采取补救措施，对唐屋村民小组因土地被违法征收占用所造成的权益损害予以合理弥补，即应予赔偿唐屋村民小组相当于土地被依法征收应得的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等损失合计2647293.33元，并安排唐屋村民小组农民按当地所在县市平均社会保障水平计算的社会保障费用，保障唐屋村民小组农民的生活。
一审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的起诉条件。一、关于起诉期限问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，本案应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释的有关规定，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的6个月期限的，以6个月为限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，唐屋村民小组与横石塘镇政府于2014年3月3日签订《协议书》，且横石塘镇政府已于同年4、5月支付了有关土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费给唐屋村民小组及相关村民，这属于当事人已知行政行为内容而不知道诉权或者起诉期限的情形，唐屋村民小组应当在法定期限2年内提起诉讼，其于2017年7月才提起本案的行政诉讼，显然已超过了法定的起诉期限且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”的规定，应依法驳回唐屋村民小组的起诉。至于唐屋村民小组认为应适用20年起诉期限的主张。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条款是针对行政相对人不知道行政行为内容的情形，而本案唐屋村民小组于2014年3月盖章签订涉案《协议书》，其早已清楚知道横石塘镇政府的涉案行政行为的具体内容，故不适用上述条款，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于知道行政行为内容而不知道诉权的规定，故对于唐屋村民小组的上述主张，一审法院不予采信。二、关于诉的利益问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”也就是说，唐屋村民小组必须是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，即公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为法律上的实质影响。本案中，唐屋村民小组已与横石塘镇政府签订《协议书》，并领取了土地补偿费，故其与横石塘镇政府的涉案行政行为已无利害关系，不具有诉的利益。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”的规定，亦应依法驳回唐屋村民小组的起诉。三、关于行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定“……在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”本案中，唐屋村民小组在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据上述法律和司法解释的规定，应当适用行政诉讼起诉期限的规定，因唐屋村民小组的起诉已超过法定的起诉期限，不符合法定的起诉条件，故对于其行政赔偿的请求，不予审查。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第（八）项的规定，一审法院裁定如下：驳回唐屋村民小组的起诉。案件受理费50元，退还给唐屋村民小组。
上诉人唐屋村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）原裁定适用法律错误，致其作出唐屋村民小组提起本案诉讼超过了法定的起诉期限之错误认定。1.即便本案属原裁定所认定的本案属当事人已知行政行为内容而不知道诉权或者起诉期限，其应当在法定期限2年内提起诉讼的情形，那至2015年5月1日新修改的行政诉讼法实施时，起诉期限也尚未届满。据此依最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条第一款：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”的规定，本案的起诉期限也应适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定，即《行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日其六个月内提出，法律另有规定的除外”以及第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。又因本案是因土地不动产提起诉讼的案件，且被诉行政行为发生于2014年6月后，那么至唐屋村民小组将本案起诉于2017年7月，仅经过了三年时间，没有超过二十年，没有超过法定的起诉期限。2.唐屋村民小组提起本案行政诉讼，被诉的行政行为并非是原裁定认为的2014年3月3日所签定的征地协议书。因该征地协议书不是唐屋村民小组的意志和真实意思表示，且也不具合法性，对唐屋村民小组不具法律约束力，唐屋村民小组不受其约束。所以唐屋村民小组没以其作为提起本案诉讼的被诉行政行为。唐屋村民小组提起本案诉讼的被诉行政行为是被唐屋村民小组于2014年6月后对唐屋村民小组农民集体不动产财产——土地非法占用的行为，即是被英德市国土资源局英国土资执土字[2014]128号、140号土地行政处罚决定书所查处的非法占用土地行为。对该非法占用土地行政行为，唐屋村民小组并不知道其具体内容，据此，依最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条的规定，该情形下的起诉期限应从行政行为作出之日起不超过20年。此可见唐屋村民小组于2017年7月提起的本案诉讼，未超过20年的起诉期限。而该情形依据最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条的规定，以及新修订的行政诉讼法关于起诉期限规定的第四十六条的规定，唐屋村民小组于2017年7月提起的本案诉讼，其起诉期限也未超过二十年。由上可见，唐屋村民小组提起的本案诉讼情形，不管是何种情形下的起诉期限，均未超过法定的起诉期限。原裁定无视本案因不动产提起诉讼的案件实际，无视本案唐屋村民小组对被诉行政行为的起诉期限至2015年5月1日前尚未届满的案件实际，也无视“因不动产提起诉讼的最长起诉期限自行政行为作出之日起二十年”是修改后的《行政诉讼法》第四十六条关于起诉期限的明确规定，所作出的唐屋村民小组提起本案起诉已超过了法定的起诉期限之认定，显属适用法律错误。（二）原裁定认定唐屋村民小组与被诉行政行为无利害关系，不具有诉的利益，毫无事实和法律依据，显属错误认定。被诉行政行为非法征占的唐屋村民小组农民集体所有的土地，是原告172户村民农民集体祖祖辈辈赖以生存的物质条件。横石塘镇政府在未经有权机关批准的情况下，对涉案唐屋村民小组农民集体所有的土地进行强行征收清表，非法占用用于改道工程建设用地，且并未依法与唐屋村民小组农民集体签订征地协议，更未依法定的补偿项目和标准，足额给予土地补偿款、安置补助费以及安排落实社会保障费用。由此可见，被诉行政行为对唐屋村民小组农民集体的合法权益明显产生实际影响，而非原裁定所认定的无利害关系，不具有诉的利益。唐屋村民小组前任村民小组长唐××基于“龙新村委会唐屋村小组户代表会议”，与横石塘镇政府签订的征地《协议书》，不是唐屋村民小组农民集体的意志和意思表示，其行为后果依法不应由唐屋村民小组农民集体承受。理由是：户代表会议只有69户（人）参加，仅占唐屋村民小组农民集体总户数172户中的40.1%，不足2/3比例。据此，依《村民委员会组织法》第二十四条及第二十八条第一款：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”的规定，该户代表会议的决定无法律效力，依此会议决定与横石塘镇政府签订的征地《协议书》亦归无效，不具法律约束力。横石塘镇政府仅是乡镇人民政府，而非具有组织实施征地的法定资格机关，且其并非依照法定程序批准后才签定征地《协议书》。据此，依土地管理法第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，征地《协议书》也是非法的，不具法律约束力。原裁定以征地《协议书》是唐屋村民小组农民集体实施的且合法有限为前提，所作出的唐屋村民小组与本案被诉行政行为已无利害关系，不具有诉的利益之认定，显属错误认定。综上，原裁定以本案符合最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第二项、第八项的规定为由，裁定驳回唐屋村民小组提起的本案起诉，显然缺乏事实和法律依据，直接剥夺了唐屋村民小组依法所享有的起诉权。为此，唐屋村民小组提起上诉，请求上级人民法院：撤销原裁定，指令一审人民法院继续审理本案。
被上诉人横石塘镇政府未向本院提交书面答辩意见。
经审理查明，一审查明的事实基本属实，本院予以确认。
另查明：2013年底，横石塘镇政府对涉案唐屋村民小组集体土地的地上附着物开展清点登记工作，由权利人签名确认后，于2014年1月向部分唐屋村民小组发放了相应的青苗补偿款。
一审庭审中，唐屋村民小组陈述称：“横石塘镇政府于2014年5月左右开始占用土地动工建设广乐高速公路K158+600处旅游大道改道工程。我村民小组的村民有阻止该违法用地行为，但横石塘镇政府不让我村民小组的村民制止施工，甚至对部分村民进行了治安拘留处罚。”“没有向法院主张权利，但有向政府相关部门举报投诉。”
本院认为，本案系土地行政征收及行政赔偿纠纷。二审审查焦点仍然为唐屋村民小组提起本案诉讼是否符合法定条件的问题。
首先，关于起诉期限。行政诉讼，是人民法院通过行使审判权，监督行政机关依法行使职权，以保护行政相对人合法权益的活动，是实现私权救济的法律途径之一。行政诉讼法将起诉期限作为法定的起诉条件之一，超过起诉期限的，对行政相对人而言，意味着丧失通过诉讼程序实现救济的权利；对于人民法院而言，则意味着无权对行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，横石塘镇政府因顺英大道、旅游大道路网建设需要征收唐屋村民小组的集体土地，并于2014年6月动工平整涉案土地。在此之前，2013年底至2014年5月间，横石塘镇政府先后开展了地上附着物清点登记工作、与唐屋村民小组签订了征地协议，唐屋村民小组及其村民领取了相应的土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费。而根据唐屋村民小组在一审庭审的陈述，横石塘镇政府2014年6月占用土地动工建设时，其村民当时即有在场阻止，并于事后向有关部门投诉举报。以上事实足以证明，对于横石塘镇政府征收占用涉案集体土地的行为，唐屋村民小组最晚于2014年6月已经得知。在横石塘镇政府未告知诉权和起诉期限的情况下，唐屋村民小组应当在两年之内，即2016年6月前提起诉讼。但唐屋村民小组直至2017年7月才提起本案诉讼，显然已经超过起诉期限,且无正当理由。尽管本案是因不动产提起的诉讼，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十五条的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年最长起诉期限是针对公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的情形，既然唐屋村民小组已经知道被诉行政行为的内容，就不能适用二十年的起诉期限。同时，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，唐屋村民小组关于返还土地、恢复原状、采取补救措施等行政赔偿请求亦已超过起诉期限。因此，原裁定此节认定唐屋村民小组的起诉已经超过法定起诉期限，且无正当理由，从而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回唐屋村民小组的起诉，并无不当，本院予以维持。
其次，关于诉的利益，即原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人与被诉行政行为有利害关系，是人民法院受理行政诉讼的法定条件之一。行政机关作出征收占用集体土地的行政行为，直接影响征地范围内土地权利人的合法权益，因此通常情况下，土地权利人与政府作出的征地行为当然有利害关系，属于适格的原告。虽然横石塘镇政府与唐屋村民小组签订了征收补偿协议，唐屋村民小组及其村民亦领取了相应的土地补偿费、地上附着物及青苗补偿款，但横石塘镇政府的征地行为尚未取得有权机关批准，其合法性实质上未获得追认。因此，不能认定唐屋村民小组已经丧失了对其集体土地的合法权利，与被诉征地行为不再具有法律上的利害关系。一审此节认定唐屋村民小组与被诉征地行为没有利害关系，缺乏诉的利益，从而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回唐屋村民小组的起诉，适用法律确有错误，本院予以纠正。
最后，需要指出的是，虽然本案被诉征地行为因超过起诉期限不能进入人民法院司法监督范围，但并不意味横石塘镇政府的征地行为是合法的。与此相反，英德市国土资源局等有关政府职能部门已对横石塘镇政府及相关工作人员的违法违纪行为进行了查处，横石塘镇政府应当及时予以纠正，切实维护被征地集体经济组织及农民的合法权益。
综上所述，唐屋村民小组的上诉请求不能成立，本院不予支持；原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人英德市横石塘镇龙新村民委员会唐屋村民小组二审预交的案件受理费50元，由本院予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄方然
审判员 赖爱红
审判员 林士嵛
二〇一八年三月三十日
书记员 陈 熙
附相关法律条文:
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款第五项人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日施行，2018年2月8日废止）
第四十二条公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月8日施行）
第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。