山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终754号
上诉人（原审原告）烟台开发区丰源海运有限公司，住所地烟台开发区利源商厦106号。
法定代表人邢竹青，董事长。
被上诉人（原审被告）无棣县国土资源局，住所地无棣县棣州大街西首国土大厦。
法定代表人李玉涛，局长。
委托代理人巩吉栋，无棣县国土资源局副局长。
委托代理人袁金平，山东黄河律师事务所律师。
上诉人烟台开发区丰源海运有限公司（以下简称烟台丰源公司）因诉被上诉人无棣县国土资源局（以下简称县国土局）土地行政收回一案，不服滨州市中级人民法院于2015年10月20日作出的（2015）滨中行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人烟台丰源公司的法定代表人邢竹青，被上诉人县国土局的委托代理人巩吉栋、袁金平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：县国土局于2013年1月5日作出棣国土资收字[2013]第1号《无棣县国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收回决定》），载明：经查实，滨州中盛海运船务有限公司（以下简称滨州中盛公司）于2005年11月8日以协议出让方式取得位于无棣县马山子镇东风港的174022平方米的国有建设用地使用权。由于该公司方面原因，未按照《国有土地使用权出让合同》（棣土合字[2005]13号）第三十三条的约定进行开发建设，且已满2年未动工开发的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第二十六条、《闲置土地处置办法》等法律法规的规定，经无棣县人民政府批准，作出如下决定：1.无偿收回该宗地国有土地使用权；2.终止该宗地《国有土地使用权出让合同》（棣土合字[2005]13号）；3.注销该宗地《国有土地使用证》（棣国用[2005]第05171号）。滨州中盛公司应自收到决定书之日起三十日内，持该地块的国有建设用地权属证明等材料到县国土局办理国有建设用地使用权注销登记有关事宜，交回土地权利证书。……逾期不申请复议又不起诉，也不履行该决定的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。烟台丰源公司对该《收回决定》不服，诉至原审法院。
原审法院经审理查明：2005年11月8日，滨州中盛公司与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于原无棣县马山子镇东风港174022平方米的国有建设用地使用权，证号为棣国用（2005）第05171号。后县国土局经查发现滨州中盛公司对涉案土地超过两年未开工建设，遂于2012年11月18日立案调查滨州中盛公司闲置土地一案。经询问、现场调查、违法案件会审等程序，县国土局于2012年12月24日作出棣国土闲认字[2012]第1号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地，后于2012年12月28日作出棣国土拟收字[2012]第1号《无棣县国土资源局拟收回国有建设用地使用权告知书》，告知滨州中盛公司拟无偿收回涉案国有土地使用权；终止该宗地《国有土地使用权出让合同》；注销该宗地《国有土地使用证》，并告知了陈述、申辩及听证的权利。滨州中盛公司未陈述申辩，亦未申请听证，经无棣县人民政府棣政字[2012]133号《关于同意收回滨州中盛海运船务有限公司部分土地的批复》同意，县国土局于2013年1月5日作出了涉案《收回决定》，并于当日送达。
原告烟台丰源公司因与滨州中盛公司船舶建造合同民事案件，于2011年6月20日向青岛海事法院申请诉前财产保全，请求依法冻结滨州中盛公司1000万元或查封、扣押同等价值的其他财产，并提供了财产担保。青岛海事法院于2013年1月11日作出民事裁定，准许了原告的查封请求。2013年1月14日，青岛海事法院法官在县国土局查询后，对滨州中盛公司享有的棣国用（2005）第05170、05171号两宗国有土地使用权予以查封。2013年1月28日，无棣县人民政府针对上述查封向青岛海事法院出具了《说明函》，将涉案棣国用（2005）第05171号土地使用权已被收回的情况进行了说明，青岛海事法院依据此函将上述查封解除。2013年3月11日，青岛海事法院法官第二次去县国土局查档，经查涉案土地使用权人仍是滨州中盛公司，遂对该土地使用权进行了第二次查封，并依法送达了协助执行通知书，县国土局工作人员签收，并在送达回证备考一栏注明：“自棣国土资收字[2013]第1号《无棣县国土资源局收回国有建设用地使用权决定书》生效之日止。”滨州中盛公司对涉案《收回决定》在法定期限内未申请复议，也未提起诉讼，县国土局于2013年4月9日在《大众日报》公告注销了涉案国有土地使用权登记和土地权利证书。原告不服，提起本案行政诉讼，请求撤销《收回决定》，收回被转移的土地使用权。
原审法院认为，本案各方争议的焦点是：一、烟台丰源公司是否具有本案行政诉讼的原告主体资格；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、被告作出的涉案《收回决定》是否合法。
关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”烟台丰源公司与滨州中盛公司因船舶建造合同纠纷在青岛海事法院提起诉讼，为保证将来债权的顺利实现，烟台丰源公司申请青岛海事法院查封了滨州中盛公司名下棣国用（2005）第05171号国有土地使用权。被告县国土局针对上述土地作出的涉案《收回决定》，烟台丰源公司虽非该行政行为的相对人，但《收回决定》与其存在利害关系，可能影响到烟台丰源公司保全财产的顺利执行，故烟台丰源公司具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。被告关于原告并非行政处罚相对人，收回涉案闲置土地并未侵犯原告利益，原告起诉应予驳回的主张不能成立。
关于焦点二，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”青岛海事法院于2013年3月11日对涉案土地使用权进行了第二次查封，其向被告送达的《协助执行通知书》载明的查封期限为两年（自2013年3月11日起至2015年3月11日止），原告系在2015年3月申请续封时才得知被告作出的涉案《收回决定》，至其2015年5月8日提起本案诉讼并未超过2年的起诉期限。
关于焦点三，滨州中盛公司于2005年11月8日与被告县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，取得了位于原无棣县马山子镇东风港174022平方米的国有建设用地使用权，土地使用证号为棣国用（2005）第05171号。但滨州中盛公司未按照合同约定进行开发建设，且已满2年未动工开发的行为违反了《土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》等相关规定，被告县国土局在依法履行了调查、闲置土地认定、审批等程序后，依据上述法律规定，于2013年1月5日作出了涉案《收回决定》，并于当日送达，该行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。青岛海事法院作出涉案查封的时间为2013年3月11日，晚于被告作出并送达《收回决定》的时间，因此，《收回决定》并非发生于法院查封期间，未对司法权的正常行使造成不当干预，原告诉称被告滥用行政权力干扰司法的主张不能成立，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告烟台丰源公司请求撤销被告县国土局作出的《收回决定》、收回被转移的土地使用权的诉讼请求。案件受理费50元，由原告烟台丰源公司负担。
原审原告烟台丰源公司不服原审法院判决，上诉称：1、2005年6月3日，无棣县人民政府与王永浩签订合同书，约定将3000吨级码头及地上所有附属物和500亩土地作价120万元人民币由王永浩享有50年使用权。2006年3月26日王永浩将转让费交付无棣县财政局。无棣县人民政府于2005年11月16日，将500亩土地的使用权证（2005）第05170、（2005）第05171登记在王永浩名下。2、2006年6月6日，滨州中盛公司委托无棣县土地估价事务所（其开办单位为县国土局）对王永浩享有使用权的〔土地证号（2005）第051**〕土地价值进行评估，该评估所于2006年6月8日由当时的土地估价师巩吉栋（现县国土局副局长）作出估价报告，价值2600余万元。3、2006年6月29日，滨州中盛公司与王永浩就无形资产两块土地使用权、固定资产等办理了交接手续。2006年6月30日滨州正兴有限责任会计师事务所给滨州中盛公司出具了滨正兴验资[2006]055号验资报告，滨州中盛公司于2006年7月7日才获准变更工商登记，注册资金由380万元变更为7000万元。4、滨州中盛公司取得棣国用（2005）第05171号土地使用权是王永浩以上述土地使用权投资而获得的，而非与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》取得的。综上，请求撤销原审法院判决并依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人县国土局答辩称：1、滨州中盛公司自取得国有土地使用权后超过两年未动工开发建设，土地闲置事实清楚，县国土局对滨州中盛公司做出的《收回决定》不存在“滥用行政权力”之事实。上诉人以此理由要求撤销也无事实依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，应予驳回。2、上诉人烟台丰源公司不是县国土局行政处罚相对人，与县国土局没有行政利害关系。县国土局按照法定条件及程序依法收回滨州中盛公司闲置土地并没有侵犯上诉人利益。所以上诉人对于县国土局针对滨州中盛公司作出的《收回决定》要求撤销没有诉权，上诉人起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条之规定，应予驳回。3、上诉人所称无棣县人民政府与王永浩签订土地使用合同，情况不属实。2005年6月3日无棣县人民政府通过招商引资，与浙江省舟山市中恒物资有限公司（以下简称中恒公司）、山东省滨州市交通局签订三方合同，将3000吨级滨州港码头及地上附着物的所有权和500亩土地50年使用权交给中恒公司，王永浩作为中恒公司法人代表签订其合同。该合同属于前期意向，并不是正式的国有土地使用权出让合同，且符合当时国家规定的土地协议使用规定。中恒公司在无棣县工商管理局出资380万注册成立了滨州中盛公司。2005年11月8日，根据棣政土字（2005）64号《关于滨州中盛公司有偿使用国有土地的批复》，滨州中盛公司与县国土局签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：棣国用[2005]第05171号）。滨州中盛公司在取得国有土地使用权后，至今未进行开发利用，按照《闲置土地处置办法》第二条之规定，该公司已涉嫌土地闲置。县国土局只针对签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：棣土合字[2005]13号）中土地受让人滨州中盛公司收回国有土地使用权。4、上诉人所称王永浩将05171号土地进行估价注资其公司情况不属实，且与县国土局对滨州中盛公司作出的收回国有土地使用权行政决定无关。按照行政服务型行业分离的规定，无棣县土地估价事务所与县国土局脱离，其所作出的任何行为均具有独立性。2006年6月6日，滨州中盛公司因公司营业执照核资需要，委托无棣县土地估价事务所对其05171号土地进行评估。虽然估价报告中有现任县国土局副局长巩吉栋的名字，但并非本人签字。且土地估价行为与土地闲置无任何关系。王永浩在无棣县工商管理局对滨州中盛公司进行核资时所提供的国有土地使用权证复印件，与滨州中盛公司取得国有土地使用权证不符。县国土局并未查找到王永浩申请土地使用权登记相关资料。工商管理部门进行核资时只对提供的资料是否齐全进行审核，并未向县国土局核实土地使用权证真实性，不排除王永浩所持土地使用权证属“伪证”的可能性。综上，县国土局依法与滨州中盛公司签订国有土地使用权出让合同，并不存在将土地使用权交付王永浩个人使用。上诉人所提理由与县国土局对滨州中盛公司做出的《收回决定》无任何关系，并不能证明滨州中盛公司对该宗土地进行开发利用。县国土局对滨州中盛公司作出的《收回决定》事实清楚、程序合法；本案上诉人烟台丰源公司与滨州中盛公司没有行政利害关系，也不是与县国土局收回闲置土地有利害关系的第三人。请求二审法院驳回上诉人的起诉，维护县国土局合法权益。
二审庭审中，合议庭组织双方当事人围绕“原审法院判决驳回上诉人烟台丰源公司请求撤销县国土局作出的《收回决定》、收回被转移的土地使用权的诉讼请求，认定事实是否清楚，适用法律是否正确”这一审理重点进行了查证辩论。上诉人烟台丰源公司坚持其上诉状中的意见，认为案涉土地是王永浩个人取得的，有工商管理部门保存的王永浩与无棣县人民政府签订的合同书、土地使用权证、王永浩土地出让金缴费单据等为证。后经评估作价以诉争土地入股滨州中盛公司，按照《房地产转让管理规定》第三条“本规定所称房地产转让是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为，主要包括：1）以房地产作价入股，与他人成立企业法人，房地产权属发生变更的，属于房地产转让行为”、《城市房地产管理法》第三十九条“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应符合两个条件：1）按照出让合同约定已经支付了全部土地使用权出让金，并取得了土地使用权证书；2）按照出让合同约定已经投资开发，属于房屋建设工程实物，完成投资总额的25%以上”、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与，未按土地使用权出让合同规定的期限和调解投资开发利用土地的土地使用权不得转让”、第二十五条“土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权转让，应当按照规定办理过户登记”的规定，诉争土地在2006年6月9日取得新的土地使用权证时已达到法律规定的转让条件，被上诉人于2013年1月5日作出《收回决定》没有依据。被上诉人县国土局的答辩意见与二审书面答辩意见内容基本相同。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案移送本院。二审中双方当事人均没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
上诉人烟台丰源公司并非本案被诉《收回决定》的行政相对人，也非该决定涉及土地的使用权人，与本案被诉《收回决定》本无法律上利害关系，但因其与滨州中盛公司之间存在债权债务关系，在民事诉讼程序中提出财产保全申请后，青岛海事法院对涉案土地使用权作出过查封行为，因此原审法院认定被上诉人县国土局的《收回决定》可能影响上诉人保全财产的顺利执行，认可上诉人的原告主体资格，基本符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定精神，本院予以确认。因上诉人并非《收回决定》的行政相对人，《收回决定》无须向其送达，上诉人主张其于2015年3月申请法院续封时才得知该《收回决定》的内容，具有合理性。原审法院认定上诉人于2015年5月8日提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，亦无不当。
《闲置土地处置办法》第二条规定，“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。第十四条第（二）项规定，“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。而《土地管理法》第三十七条规定，“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理”。《城市房地产管理法》第二十六条规定，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。根据上述法律规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得国有土地使用权进行房地产开发，无正当理由满二年未动工开发的，市、县国土资源主管部门可以依法无偿收回国有土地使用权。本案中，滨州中盛公司于2005年11月8日与被上诉人县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，取得了位于原无棣县马山子镇东风港174022平方米的国有建设用地使用权，土地使用证号为棣国用（2005）第05171号。但滨州中盛公司未按照合同约定进行建设，且已满两年未动工开发，属于土地闲置，且符合前述法律规定应由市、县国土资源主管部门无偿予以收回的情形。因此，被上诉人县国土局在依法履行了立案、调查、闲置土地认定等程序后，经无棣县人民政府批准，于2013年1月5日作出本案被诉《收回决定》并于当日送达，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
上诉人烟台丰源公司对于涉案土地属于闲置土地且已满2年未开发建设的事实并无异议，只是认为涉案土地的实际权利人是滨州中盛公司的法定代表人王永浩，有工商管理部门保存的王永浩与无棣县人民政府签订的合同书、土地使用权证、王永浩土地出让金缴费单据等为证，被上诉人县国土局以滨州中盛公司作为土地使用权人作出《收回决定》错误。但经查，被上诉人县国土局在原审中提交的证据可以说明，涉案土地经无棣县人民政府批复同意出让给滨州中盛公司使用，并以滨州中盛公司为受让人签订了《国有土地使用权出让合同》的事实清楚，而上诉人主张土地实际权利人是王永浩的证据系从滨州中盛公司增资注册登记过程中向工商管理部门提交的材料中复印而来，其中虽然有王永浩与无棣县人民政府签订的合同书，但并没有无棣县人民政府同意将涉案土地出让给王永浩使用的批复文件；虽有王永浩为权利人的《国有土地使用权证》的复印件，但在县国土局保存的土地登记簿中并无相关记载。因此根据《土地登记办法》第十六条第二款“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”之规定，上诉人的上述主张不能成立。上诉人还主张涉案土地系由王永浩转让给滨州中盛公司，不应再作为闲置土地处置，但并未提供相关证据证明涉案土地先出让再转让的事实成立，且与上诉人前述关于涉案土地实际权利人系王永浩的主张相矛盾。另外，上诉人烟台丰源公司还主张被上诉人县国土局作出《收回决定》违反了《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》以及《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》等规定，属于行政权干预司法权。经查，被上诉人县国土局作出本案被诉《收回决定》并送达滨州中盛公司的时间是2013年1月5日，青岛海事法院对涉案土地使用权作出第一次查封行为的时间是2013年1月14日。而且，根据《土地登记办法》第五十条第（一）项的规定，依法收回的国有土地可以直接办理注销登记，被上诉人县国土局在作出《收回决定》3个月后才公告注销涉案国有土地使用权登记和土地权利证书的行为，并不影响案涉土地使用权在司法查封之前已被县国土局收回的事实。因此上诉人关于被上诉人县国土局违反上述规定，在司法查封期间作出收回涉案土地使用权行为的主张，亦不能成立。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人烟台开发区丰源海运有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 王永鹏
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 蒋巧菲