广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第372号
上诉人（原审原告）：邓翔，住湖北省郧县。
委托代理人：罗晓云，广东经国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区社会保险基金管理中心，住所地广州市白云区。
法定代表人：王喜英，职务：主任。
委托代理人：吴远源，该中心工作人员。
上诉人邓翔因被上诉人广州市白云区社会保险基金管理中心行政不作为一案，不服广州市白云区人民法院（2014）穗云法行初字第326号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告是广州市粤豪酒店有限公司（即用人单位）的员工，2012年9月8日11：00时左右，原告在单位大堂前挂横幅广告时，不慎从梯子上摔下致伤。原告受伤后立即被送到医院住院治疗，经诊断，原告为左跟骨粉碎性骨折，原告于2012年10月11日出院。原告受伤前用人单位没有为其投保工伤保险等社会保险。后原告向广州市白云区人力资源和社会保障局申请工伤认定，2013年1月5日，广州市白云区人力资源和社会保障局作出穗云人社工伤认（2012）88885号工伤认定决定书，根据国务院《工伤保险条例》第十四条（一）项规定，认定原告的上述伤情为工伤。
原告于2013年1月31日、2013年7月12日先后向被告提交工伤先行支付申请，要求先行支付工伤保险基金，但未写明支付的数额，也未提交医疗收费票据。广州市白云区人力资源和社会保障局于2013年4月17日、7月18日先后出具《关于邓翔信访事项的回复》，其中均载明对于先行支付问题，由于广东省尚未出台具体实施细则，待市出台相关细则后，会及时通知前往被告处办理相关手续。2013年7月30日，原告到广州市白云区人力资源和社会保障局信访，要求工伤先行支付。2013年8月9日，原告再次向被告申请工伤保险基金先行支付其工伤保险待遇（具体项目为复查、复检、康复及后续治疗的相关费用），先确认支付方式，支付费用根据后续发生确定。2013年8月9日，被告向原告发出《工伤保险基金先行支付业务补材料通知书》，内容为：对原告2013年8月9日前来办理工伤保险基金先行支付业务，由于原告所提供的材料不齐全，无法受理原告的业务申请，请补充提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料、鉴定等费用的原始票据等证据后再申请，现将本次材料全面退回。2013年8月13日，广州市白云区人力资源和社会保障局出具《关于邓翔信访事项的回复》，其中载明白云区社会保险基金管理中心经审查，因提供的资料不齐全，当即向原告发出通知书，告知补充材料，继续按程序办理。现原告认为被告上述行为存在不作为，提起本次诉讼。
另查明，2013年9月16日，原告向被告书面提交广州市工伤保险先行支付申请书，申请工伤保险基金先行支付其工伤保险待遇，具体申请先行支付的待遇项目为：1、住院康复2个月（广东省工伤康复医院）；2、CT检查625元。同日，被告召集原告及用人单位的代表凌某到被告处进行协商，用人单位同意马上带原告入院，并当场向原告现金支付已发生的工伤检查费（CT费用）625元。2013年9月23日，被告对原告作出《不予受理申请告知书》，内容为：原告于2013年9月16日提交的工伤保险基金先行支付申请已收悉。经调查，用人单位已支付原告部分前期工伤医疗费用约4万元，并现场支付原告CT检查费用625元，且承诺对原告的工伤愿意承担法律内应承担的责任，原告未能提供用人单位拒绝支付工伤待遇的有效证据。鉴于此，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条和第十条的有关规定，该中心不予受理原告本次工伤保险基金先行支付的申请。原告不服，向原审法院起诉，原审法院于2014年3月12日作出（2013）穗云法行初字第361号《行政判决书》，认为“被告本应审核原告的先行支付申请是否符合上述规定，如经审核不符合条件，作出不予先行支付的决定，但被告对原告在2013年9月16日书面提出的社保基金先行支付申请经过审查后，却作出《不予受理申请告知书》，对原告的申请不予受理，违反法定程序”，遂判决：“一、撤销被告广州市白云区社会保险基金管理中心于2013年9月23日作出的《不予受理申请告知书》。二、被告广州市白云区社会保险基金管理中心自本判决生效之日起5日内就原告邓翔申请社会保险基金先行支付工伤保险待遇的请求作出行政处理决定。”2014年3月28日，被告作出穗云社保工伤先行（2014）001号《工伤保险基金不予先行支付决定书》，决定不予先行支付。
原审法院认为：《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”中华人民共和国国务院《工伤保险条例》第五条规定，“社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。”被告作为社会保险经办机构，依法承担白云区辖区内社会保险待遇核发工作，有权对单位或个人申领社会保险待遇及申请工伤保险基金先行支付等事项进行审核。
《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”中华人民共和国人力资源和社会保障部颁布实施的《社会保险基金先行支付暂行办法》（第15号令）规定：“第六条、职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。第七条、社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇……。第九条、个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。第十条、个人申请先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇的，应当提交所有医疗诊断、鉴定等费用的原始票据等证据……”。公民的工伤保险合法权益依法应予保护，但公民提出先行支付工伤保险待遇的申请，必须符合法律规定。从《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定看，职工或者其近亲属申请先行支付工伤保险待遇的，依据第（一）项的规定，申请人应提交用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的证据材料；依据第（三）项的规定，申请人应提交依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的证据材料；依据第（二）、（四）项的规定，申请人应提交用人单位拒绝支付工伤保险待遇的证据材料。本案中，原告在向被告提出先行支付申请时，均未向被告提供上述证据材料的其中一项，且对先行支付的工伤费用的具体项目及数额并未明确。因此，被告应当依据《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条的规定，对原告提出的申请，作出不予先行支付的决定。但被告在行政程序中以广东省尚未出台具体实施细则或原告提交材料不全为由，对原告的申请没有及时作出相关处理决定的行为，构成未能全面履行法定职责。鉴于被告于2014年3月28日已对原告工伤保险基金先行支付申请作出处理决定，现要求被告履行先行支付法定职责已无实际意义。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条对国家赔偿的范围作出了规定，原告提出的因被告行政不作为给原告造成的健康伤害、精神伤害共计20000元无法律依据和实施依据，原审法院不予支持。
综上，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款（一）项之规定，判决如下：一、确认被告广州市白云区社会保险基金管理中心对原告邓翔于2013年1月31日、2013年7月12日、2013年7月30日、2013年8月9日提交的工伤保险待遇先行支付申请没有及时作出处理决定违法；二、驳回原告邓翔的其他诉讼请求。
上诉人邓翔不服原审判决，上诉至本院称：被上诉人的违法行为对上诉人造成了身体伤害和精神伤害，根据《行政诉讼法》第六十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第三十五条，被上诉人应当给予赔偿。一、上诉人符合工伤保险基金先行支付的条件，若被上诉人依法行政，上诉人可以得到及时治疗的。根据《工伤保险条例》第六十条的规定，在用人单位没有为上诉人缴纳社保的情况下，应当由用人单位承担上诉人的工伤待遇支付责任。用人单位拒绝支付时，上诉人依据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定向被上诉人申请工伤保险基金先行支付是合法的。被上诉人在一审庭审中承认上诉人从2013年1—8月间有多次申请行为，但特别说明上诉人从未按有关规定正式提交医疗票据等材料，以证明是上诉人的原因导致申请材料不完整，但补充材料的书面告知义务及申请流程和条件的告知义务都在被上诉人本身。被上诉人在随后的答辩中又说：“区人社局和我中心也多次书面或口头答复原告，一是告知目前广东省和广州市仍未出台工伤保险基金先行支付实施细则，广州市社会保险信息系统也没有相应的操作板块：二是让原告补充原始医疗单据等相关材料，待广州市出台相关细则后，我中心会尽快予以处理。”不管上诉人是否满足《社会保险基金先行支付暂行办法》中规定的先行支付条件，被上诉人都不可能在广州市相关细则出台前给予先行支付的。如果被上诉人依法行政，依据《社会保险基金先行支付暂行办法》的相关规定履行行政职责、依法告知、依法作出法律文书，上诉人在满足先行支付的基本条件的情况下，经被上诉人告知后，可以努力满足先行支付的提交相关材料的具体条件，那么上诉人就可以得到工伤保险基金的先行支付，从而得到及时的治疗。但是被上诉人以广州市相关细则未出台为托辞、拖延时间，让上诉人以错失治疗良机为代价来承担被上诉人不依法行政的后果。二、被上诉人辩称“原告1至8月份向我中心申请工伤保险基金先行支付的时间是处于治疗期和康复期之间，我中心没有直接予以工伤保险基金先行支付对原告并无实质损害”。伤情经治疗期后直接进入康复期，其实1至8月份正是上诉人宝贵的康复期，由于用人单位和被上诉人的拖延，造成上诉人在2013年11月才得到第一次康复治疗。由于错过了最佳的康复期，上诉人的康复治疗效果并不理想，至今不能痊愈并已经落下残疾，被上诉人没有直接予以工伤保险基金先行支付对上诉人已经造成实质损害。三、被上诉人通过与用人单位协商、为上诉人补缴社保的方式．让上诉人在2013年11月得到了第一次康复治疗是实情，上诉人不否认被上诉人工作人员付出的劳动和努力。但是这不能改变被上诉人违法行为的本质。四、被上诉人的违法行为，导致上诉人为此拖着伤腿奔波数月，加重伤情，应视为被上诉人的违法行为对上诉人造成的身体伤害，被上诉人应该承担赔偿责任。五、上诉人因被上诉人的违法行为，错失治疗良机，无法康复，落下残疾，因此遭受极大精神伤害，被上诉人应当因此承担赔偿责任。综上所述，上诉人请求：一、撤销（2014）穗云法行初字第326号《行政判决书》第一项内容；二、被上诉人赔偿上诉人因被上诉人的违法行为遭受的身体伤害、精神伤害共计20000元；三、由被上诉人承担二审诉讼费。
被上诉人广州市白云区社会保险基金管理中心答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当采取措施及时救治，并按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”第七条规定：“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利”第九条规定：“个人或者其近亲属提出先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇申请，社会保险经办机构经审核不符合先行支付条件的，应当在收到申请后5个工作日内作出不予先行支付的决定，并书面通知申请人。”第十条规定：“个人申请先行支付医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇的，应当提交所有医疗诊断、鉴定等费用的原始票据等证据……”。本案中，上诉人向被告提出先行支付申请时，被上诉人应当依据上述规定对上诉人所提交的申请材料进行审查，并在法定期限内作出处理决定。由于被上诉人未在上述期限内对上诉人的申请作出处理决定，应当确认违法。鉴于被上诉人于2014年3月28日已对上诉人的工伤保险基金先行支付申请作出了处理决定，因此责令被上诉人履行处理职责已无实际意义。关于上诉人提出的损害赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”上诉人认为被上诉人未及时先行支付工伤保险待遇，导致其未得到及时治疗和康复，故要求赔偿健康伤害和精神伤害合计20000元。被上诉人具有依法审查工伤保险待遇先行支付的职责，本案中被上诉人上述履责行为并不直接导致上诉人所述损害发生，故其赔偿请求本院不予支持。原审判决的处理结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邓翔负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
代理审判员 余秋白
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 周芷诺
杜梓莹