呼和浩特市赛罕区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）赛民初字第2131号
原告内蒙古屹泰房地产开发有限责任公司。
被告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会。
原告内蒙古屹泰房地产开发有限责任公司（以下简称屹泰房地产公司）与被告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会（以下简称保全庄村委会）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人李某某、郜某某，被告法定代表人范某某、委托代理人张某某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告屹泰房地产公司诉称，2008年5月19日原被告双方签订《合作开发协议》，双方约定：1、本项目占地200亩，甲方（被告）建筑�积7万平方米，占地面积100亩；乙方（原告）建筑面积12万平方米，占地面积100亩。2、甲方（被告）承担7万平方米的建设费用；乙方（原告）支付甲方（被告）100亩土地征地补偿款，每亩12万元人民币。3、甲方（被告）负责办理区镇二级政府的各项手续及项目土地的“三通一平”工作。2008年9月23日乙方（原告）支付甲方（被告）征地补偿款1200万元，但被告没有履行自己的合同义务，2008年9月22日原被告双方另行签订《合作开发协议补充协议》（以下简称补充协议1），双方约定：1、合作项目名称为“保全庄新村”和“银河佳地”；2、甲方在收到乙方征地款项后15日之内组织完成被征地村民及村民代表签字，同时出具征地补偿款的证明，甲方保证征地的合法有效性。因一切不合法行为而造成的损失及法律责任均由甲方承担（被告）。3、在国家征用及�路占地等一切政府行为导致规划变更以外，甲方保证乙方所有的100亩土地，在任何条件下实际占地不少于100亩。遇特殊情况，乙方实际占地少于100亩的，甲方按每亩24万征地款支付乙方作为补偿。之后被告仍不能履行自己的合同义务，2010年4月28日原被告又签订《补偿协议》（以下称补偿协议2），双方约定：1、本项目位于赛罕区巧报镇保全庄东侧、具体四至为北临银河南街，东临东二环延伸规划路，西靠保全庄村，南至保全庄村。大约占地172亩左右。2、土地补偿款分为前期甲方提供给乙方开发建设用地100亩土地补偿费（净地，包括土地及地上附着物）价格12万元／亩（包括上缴政府预留失地农民社保医保资金）；后期新增开发建设用地约72亩，土地补偿费（净地，包括土地及地上附着物）价格13.5万元／亩（包括上缴政府预留失地农民社保医保资金）2、甲方保证于2010年5月5日完成新增土地征地事宜，同时组织完成村民及村民代表签字，完善征地手续，出具征地补偿款的证明，甲方保证征地的合法有效性。因一切不合法行为而造成的损失及法律责任均由甲方承担（被告）。3、甲方保证本项目在办理村民及村民代表签字手续后5日内将此新增土地拆为净地，于2010年5月16日具备开工条件。4、本合同签订之日乙方支付甲方500万元人民币，作为前期征地定金。5、遇特殊情况，乙方实际占地少于172亩的，甲方按每亩36万征地款支付乙方作为补偿并承担因此给乙方造成的损失。2010年4月28日原告支付被告征地补偿款定金500万元，原告履行了自己的义务，但被告没有任何行为推动征地工作的向前发展，致使双方合作开发工作陷入停顿，现双方合作开发拟使用土地已被呼和浩特市政府规划用做他用，原告开发目的无法实现，根据《补偿协议2》的规定：遇特殊情况，乙方实际占地少于172亩的，甲方按每亩36万征地款支付乙方作为补偿并承担因此给乙方造成的损失。现原告要求被告按每亩8万征地款支付原告作为补偿，共计：人民币1376万元。同时被告已于2011年退还原告人民币500万元，原被告之间实际上已经解除了双方签订的《合作开发协议》及《补偿协议1》和《补偿协议2》。同时原告应被告要求对拟开发土地进行了勘探设计并平整了土地以及搭建了临时建筑，共发生工程款费用共计：990.3827万元，由于双方合作失败是由于被告过错所致，因此，请求被告赔偿原告经济损失人民币1376万元；支付原告工程款人民币990.3827万元，合计23663827元。
被告保全庄村委会辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，原告与被告签订的四份协议均属无效协议。原告与被告签订的四份协议表面上是对合作项目名称、地点、建设时间、建设规模等情况进行了约定，但从四份协议的内容可以简单地看出，实际上该四份协议是原告非法向被告征收土地的无效协议。尤其至第四份协议（任文彪担任保全庄村委会主任时原被告签订的《补充协议》）签订后，《合作开发协议》中原约定的用于为被告建房的土地也均归属原告所有。根据《土地管理法》的规定，1、我国土地的所有形式只有两种，一种为国家所有；另一种为农民集体所有。该四份协议擅自将土地约定为原告私有，这显然是根本违反我国法律、法规及土地政策的错误行为。2、国家是征收土地的唯一主体，任何单位和个人不得非法转让、征收土地。而原、被告签订的四份协议中，原告作为了征收土地的主体一方，这显然违反了法律强制性规定。3、《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”原告进行房地产开发未向政府申请使用国有土地，而是私自占用农民集体土地，既违反了法律强制性规定又损害了保全庄农民集体的利益。即使与保全庄村合作为村民建设住宅，其用地也应当符合土地利用总体规划和年度计划，并依法办理规划许可、施工许可等各项审批手续。据被告了解，本案所谓的合作项目没有任何合法的立项、审批手续。更何况，至于第四份协议时已经没有了为村民建设住宅的土地，所有土地均已完全约定为原告非法占有。此外，原、被告签订的四份协议还可以反映出，从协议签订到土地整理、拆迁再到征地等一系列过程中，村民代表或全体村民从未表示过同意，相关事宜均是由前前任村委会主任任银宽和前任村委会主任任文彪一手操办，这既违反村集体对重大事项的议事程序，又严重侵害了保全庄村集体（全体村民）的利益。由于原告非法征收、占有土地的行为，导致原本可种植蔬菜、粮食的土地闲置达五年之久，由此产生的巨额的土地闲置损失，原告应予承担。根据《合同法》第52条，请求确定原、被告签订的协议无效，驳回原告诉讼请求。
审理查明，2008年5月19日原、被告双方签订《合作开发协议》，双方约定：本项目占地约200余亩，被告房屋700户，建筑面积约7万平方米，占地面积约100亩；原告占地约100亩，建筑面积12万平方米。被告承担7万平方米的建设费用。属原告所有的100亩土地，原告按每亩12万元人民币征地，共计1200万元征地款。原告享有本项目其中12万平方米建筑物的所有权，并有权自行开发自行销售本项目周边所有的商业房。2008年9月22日，原、被告双方签订《补充协议》（下称补充协议1），双方约定：被告村民7万平方米住宅楼由原告统一规划设计，原告在保证被告村民7万平方米住宅楼的情况下，按照规划图纸原告有权自行开发自行销售本项目周边所有的商业房，包括被告7万平米四周的商业用房，资金由原告自行解决，甲方（被告）要给予配合，不得干涉，所有权归原告所有。被告在收到原告征地款项后15日之内组织完成被征地村民及村民代表签字，同时出具征地补偿款的证明。被告保证属原告所有的100亩土地，在任何条件下原告实际占地不少于100亩。遇特殊情况，原告实际占地少于100亩的，被告按每亩地24万元征地款支付原告作为补偿。后（协议中未标注签订日期）原、被告双方又签订一份《补充协议》（下称补充协议2），双方约定：征地100亩土地包括土地费、地上附着物、失地农民社保、医保资金。在2010年5月5日新增开发建设用地72亩。双方还就征地补偿款计算方法进行了约定。2010年4月28日原、被告又签订了一份《补偿协议》（下称补偿协议3），双方约定本项目位于赛罕区巧报镇保全庄东侧、具体四至为北临银河南街，东临东二环延伸规划路，西靠保全庄村，南至保全庄村。大约占地172亩左右。前期被告提供给原告开发建设用地100亩，土地补偿费价格12万元／亩；后期新增开发建设用地约72亩，土地补偿费价格13.5万元／亩。被告保证于2010年5月5日完成新增土地征地事宜，同时组织完成村民及村民代表签字，完善征地手续，出具征地补偿款的证明。被告保证属原告所有的172亩建设用地，在任何条件下原告实际占地不少于172亩。遇特殊情况，原告实际占地少于172亩的，被告按每亩地36万元征地款支付原告作为补偿并承担因此给乙方造成的损失。上述四份协议签订后，2010年6月22日赛罕区巧报镇人民政府发文巧政发{2010}44号文件，向赛罕区政府“关于保全庄村'城中村'改造建设项目报告，要求引进内蒙古屹泰房地产开发有限责任公司，采用合作的方式利用村东现有土地规划建设占地200亩的新型居住社区。2011年1月25日呼国土储报字{2011}3号呼和浩特市土地收购储备拍卖中心文件，建议屹泰与拍卖中心及赛罕区政府签订三方协议。即《土地开发整理实施协议》待整理完成后公开挂牌出让。原、被告一直未取得协议约定项目的相关立项、审批手续，现该项目已完全停滞。
另查明，2008年9月23日原告支付被告征地补偿款1200万元（含征地款及温室、大棚、迁坟等款项）。2010年4月28日原告支付被告征地补偿款500万元（含地上附着物及青苗补偿费等款项）。2012年1月21日被告退还原告人民币500万元。2013年7月16日被告退还原告人民币1200万元。
再查明，（1）2009年4月28日原告与江苏中安工程设备安装有限公司签订《建筑工程发包合同书》。承包�容指挥部1000平方米、活动板房800平方米、围墙600米。合同总金额108万元，原告已支付85万元，尚欠23万元。（有村委会证明）。（2）2010年8月2日，原告与内蒙古筑友建筑设计咨询有限责任公司签订《建设工程设计合同》设计合同总金额1501850元，原告已经支付80万元，尚欠701850元。（3）2010年5月日，原告与内蒙古地华岩土工程有限责任公司签订《建设工程勘察合同》。合同约定金额967300元，已经支付35万元，尚欠617300元。（4）2009年6月16日呼市赛罕区保全庄村民委员会与呼市华德工程设计咨询有限责任公司签订《保全庄村民住宅小区工程设计合同》，合同总价568936元，原告代其支付。（5）2011年3月5日原告与呼和浩特市新创建筑设计咨询有限公司签订《建设工程设计合同》。合同约定提交施工图前三日内交付50%，合同价格150万元。原告已支付24万元。（6）2009年3月至2012年10月发生的“银河佳地小区”人员工资共计1799900元。（7）2009年3月至2012年10月发生的“银河佳地小区”人员电话补助73800元。（8）2009年施工前平整场地除草费人工用51850元，租用挖掘机除草、平整场地费用518500元，外运土费用536700元。（9）原告与呼和浩特市喜尚喜礼仪有限责任公司签订《保全庄奠基合同书》奠基活动费用250000元、2010年10月10日原告与呼和浩特市兴业建筑工程有限责任公司签订建筑施工合同，工程内容地基桩基础工程，合同价款200万元，原告先后支付50万元；测绘费77647元.（10）2008年9月23日原告打入被告账户1200万元，2012年1月21日被告将该笔款项退回。2010年4月28日原告又打入被告账户500万元，2013年7月16日被告将该笔款项退回。期间上述款项用于村民征地补偿。
庭审中，被告对于再查明中的10项内容均不予认可。
本院认为，本案为合资、合作开发房地产合同纠纷，其争议焦点为原、被告签订的协议是否有效，以及原告的诉请有无事实和法律依据。2008年5月19日原、被告签订的《合作开发协议》约定了原、被告各自享有的建筑面积及土地面积，以及原告对其欲占用的土地，以每亩12万元的价款进行征地等条款。从《合作开发协议》及三份《补充协议》的内容看，原、被告之间并非单纯以原告在被告所有的土地上为被告村民建房，原告仅获取设计、施工等工程款项的合作开发关系。而是原、被告以为村民合作建房的形式，将一部分集体土地变向转为原告商业开发的建设用地。依据我国有关法律规定，任何单位进行开发建设，应向有关部门申请使用国有土地，如申请使用的土地为净地，可直接申请参加招拍挂；如申请使用的土地为非净地须由有关部门或其允许的单位进行土地整理后再进行招拍挂；如申�使用的土地为非国有土地，由国家授权的部门按照土地利用规划对土地征收后方可进行。因此，原告与被告合作为村民建房用于商业开发的行为是违反法律强制性规定的行为，基于此种情况签订的《合作开发协议》及三份《补充协议》属于无效协议。此外，原、被告签订《合作开发协议》及三份《补充协议》之前未获得立项、审批手续，也未办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等各类行政许可，因此，在各种证照及批准文件办理之前，《合作开发协议》及三份《补充协议》合同目的无法实现，属于标的不能的无效协议。因双方在合同中约定各种证照及批准文件由被告方办理，被告在没有取得该项目的相关立项、审批手续的情况下盲目引进开发商即原告进行开发合作，致使双方合同目的无法实现，其主要过错在被告。但原告未尽到注意及审查义�，有一定责任。由此产生的损失双方应当以过错程度分担。原告承担30%，被告承担70%。因原告在签订合同后着手项目前期准备，进行了搭建指挥部、活动板房、围墙的工作，同时也平整场地、打桩、设计图纸、勘验等工作，另外原告与呼和浩特市喜尚喜礼仪有限责任公司签订《保全庄奠基合同书》，奠基活动费用250000元，以上损失均有双方签订的合同及收款凭证予以佐证。但是对于原告提供的代垫设计费、人员工资、电话补助等项费用，本院不予支持。原告将征地补偿款打入被告指定账户，由此造成的损失，也应予以考虑。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条等相关规定，判决如下：
一、被告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会于本判决书生效之日起十日内支付原告内蒙古屹泰房地产开发有限责任公司损失费8233847元的70%即5763623元（1080000＋1501850＋967300＋1500000＋51850＋518500＋536700＋250000＋77647＋2000000）元。
二、被告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会于本判决书生效之日起十日内支付原告内蒙古屹泰房地产开发有限责任公司17000000元的利息损失3153416元
（4504880元×70%），其中12000000元从2008年9月23日起至2013年7月16日止，按中国人民银行同期贷款利率计息，5000000元从2010年4月28日起至2012年1月21日止，按中国人民银行同期贷款利率计息。
案件受理费158619元（原告已预交），由原告内蒙古屹泰房地产开发有限责任公司承担79370元，由被告呼和浩特市赛罕区巧报镇保全庄村民委员会承担79310元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及其副本，上诉于呼和浩特市中级人民法院。
审 判 长 焦虎威
审判�员李敬梅
人民陪审员 刘玉英
二〇一四年八月五日
书 记 员 李祝英