湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂08行终19号
上诉人（原审原告）靳霞，女，1965年9月20日出生，汉族，无固定职业，户籍所在地湖北省荆门市东宝区，现无固定住址，
被上诉人（原审被告）荆门市公安局东宝分局，住所地荆门市东宝区象山二路18号，统一社会信用代码11420800011241432U。
法定代表人徐金华，男，局长。
委托诉讼代理人熊承军，男，1968年11月11日出生，汉族，该局龙泉派出所民警，住荆门市东宝区，
委托诉讼代理人贾中清，男，1968年2月11日出生，汉族，该局法制大队副大队长，住荆门市东宝区，
上诉人靳霞因与被上诉人荆门市公安局东宝分局治安行政处罚一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人靳霞，被上诉人荆门市公安局东宝分局的行政负责人副局长吴月鹏及委托诉讼代理人熊承军、贾中清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，靳霞于1987年在中国农业银行（以下简称农行）荆门分行参加工作，2006年与该行协议解除劳动合同。2016年5月14日，靳霞以农行荆门分行“擅自转移其社保关系导致其无法办理退休手续”为由前往农行湖北省分行上访，农行湖北省分行的工作人员对其进行了解释和答复。5月17日，靳霞前往北京农行总行上访，总行信访接待人员对其进行接待后，将其反映的问题转达给省分行的工作人员。5月24日，靳霞前往北京天安门广场上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫后转送至北京市民政局马家楼接济服务中心，并在当日由荆门市驻京群众联络处工作人员接至联络处驻地。次日，农行荆门分行工作人员将其接回送至湖北荆州其姐姐家中。
2016年7月1日，靳霞再次前往北京中南海地区上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并转送至北京市民政局马家楼接济服务中心，当日由荆门市驻京群众联络处工作人员接至联络处驻地。7月7日，荆门市驻京群众联络处工作人员向被告报案称靳霞存在违法上访行为，要求处理。次日，荆门市公安局东宝分局龙泉派出所、龙泉街道办事处、东宝山社区居委会及农行荆门市分行相关人员前往北京，在荆门市驻京群众联络处工作人员的配合下提取了训诫书两份。2016年7月8日，公安机关将靳霞带回荆门，并将其口头传唤至龙泉派出所接受询问。7月9日，荆门市公安局东宝分局以靳霞的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为为由，作出东公（龙泉）行决字［2016］296号行政处罚决定书，对其行政拘留十日。靳霞不服，诉至法院。
原审认为，涉及人身自由的治安行政处罚系行政处罚种类中最严厉，对个人权利剥夺最为明显的处罚，故应当在实体和程序上从严进行审查。综合本案的事实，原审认为本案的争议焦点有三个：一、靳霞是否存在扰乱公共秩序的违法行为；二、如靳霞存在该违法行为，荆门市公安局东宝分局是否有管辖权；三、荆门市公安局东宝分局的行政处罚是否违反了重复处罚的原则。
关于争议焦点一。靳霞诉称因在北京天安门和中南海等地的上访行为，北京地区公安机关对其进行了训诫，而荆门市公安局东宝分局并无相关证据即以靳霞的上述行为构成扰乱公共场所秩序为由对靳霞进行处罚，故该处罚事实不清，证据不足。原审认为，扰乱公共场所秩序的行为表现形式多样，但最主要的表现形式在于：在公共场所故意违反公共行为准则，聚众起哄闹事；进行非法游行或者静坐示威，造成交通阻塞、秩序混乱；阻止、抗拒有关工作人员维护公共场所秩序等。根据《信访条例》第四十七条的规定，信访人不到有关国家机关设立或者指定的信访接待场所进行信访，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效，构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚。靳霞于2016年5月24日前往北京天安门地区上访，被当地公安机关发现后予以训诫并转送至北京市民政局马家楼接济服务中心。训诫书中明确告知“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关国家机关设立或者指定的信访接待场所提出”、“天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，如不听劝阻情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处理”等内容，靳霞已明知上述地方不可实施上访行为，仍于2016年7月1日再次前往北京中南海地区上访，并被北京地区公安机关再次训诫。上述事实证实靳霞不听劝阻，执意上访的意图明显，且经劝阻、批评和教育无效。荆门市公安局东宝分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，以扰乱公共场所秩序为由对靳霞进行行政处罚符合法律规定，靳霞的上述辩解意见无事实和法律依据，原审不予采纳。
关于争议焦点二。靳霞认为依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，公安机关办理行政案件管辖以行为发生地为原则，本案的“违法”行为发生在北京，且北京地区的公安机关未对靳霞的违法行为立案、移送，故荆门市公安局东宝分局对该案无管辖权。原审认为，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，公安机关对于行政案件的管辖确以“违法行为发生地”为主，但该规定并未排斥公安机关适用“违法行为人居住地”原则来管辖行政案件，故违法行为发生地的公安机关未对行为人的违法行为进行立案处理，并不代表该案件不能由其他有管辖权的公安机关进行处理。另外，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，几个公安机关都有管辖权的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。具体到本案，靳霞的违法行为虽发生在北京地区，但其居住地却为湖北荆门地区，案件亦来源于荆门市东宝区驻京群众联络处工作人员向荆门市公安局东宝分局进行的举报，故荆门市公安局东宝分局作为最初受理行政案件的公安机关，对靳霞的违法行为当然具有管辖权。同时，北京地区的公安机关未对靳霞的违法行为进行立案，也就不存在将案件移送给荆门市公安局东宝分局的问题。综上，荆门市公安局东宝分局工作人员将靳霞带回其居住地后，依法传唤了靳霞并开展调查取证工作，此时荆门市公安局东宝分局作为最初受理案件的公安机关，以“违法行为人居住地”的管辖原则办理靳霞所涉的行政案件并无不当。对靳霞的上述辩解，原审不予采纳。
关于争议焦点三。靳霞提出其已被北京地区的公安部门进行了训诫，荆门市公安局东宝分局不能再因同一事由对其进行重复处罚。原审认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，行政处罚种类并不包括训诫，故靳霞认为训诫属于行政处罚系对法律认识错误，荆门市公安局东宝分局的行政处罚并未违反重复处罚的原则，对靳霞的上述意见，原审不予支持。
综上，原审认为，靳霞在遇到纠纷不能解决的情形下，不按规定流程反映其所遇到的问题，数次到非信访接待场所上访，荆门市公安局东宝分局依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的法定程序，调查、收集、审核了靳霞扰乱公共场所秩序违法行为的证据，告知了处罚的事实、理由及依据，听取了靳霞的陈述和申辩，故荆门市公安局东宝分局认定靳霞扰乱公共场所秩序的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，其所作出的东公（龙泉）行决字［2016］296号行政处罚决定程序合法。靳霞要求撤销该行政处罚决定及赔礼道歉、恢复名誉，赔偿精神抚慰金、生活费的诉请于法无据，原审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回靳霞的诉讼请求。案件受理费50元，由靳霞负担。
靳霞上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不充分，适用法律错误。1、一审判决认定上诉人对被上诉人提供的证据真实性均无异议，不符合实际。一审庭审中，上诉人称被上诉人所提交的证据材料均为工作流程，上诉人没有参与，不知是否真实，被上诉人也无证据证明上诉人存在扰乱公共秩序的违法行为，上诉人的询问笔录是在精神受到严重刺激的情况下所说，也不知是否真实。上诉人是在一审法官的再三诱导下无奈认可；2、无论是主观上还是客观上，上诉人都没有到中南海上访的意图和事实。2016年6月25日，上诉人第二次进京参加农行股东大会，然后去农行总行和国家人力资源和社会保障部反映诉求，7月1日到北京西单游玩时路过中南海，被警察训诫。上诉人对北京的地理位置、建筑标识都某熟悉，当时并不知道该地是中南海；3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，北京市公安局西城分局应当将训诫书移交给被上诉人而不是荆门驻京群众联络处，因为该处不具备治安案件的管辖权和处分权，接受训诫书不合法，因此，该训诫书来源不合法。训诫书从内容和形式看应为告知书，因为第1段告知什么地方不能游行示威，第2段告知不听制止的后果，第3段告知走访应去的场所和不得冲击的目标，第4段告知中南海地区或天安门广场不是信访场所，不听劝阻且情节严重的，将受法律制裁。该训诫书不能证明上诉人参与游行或上访，也不能证明上诉人带着上访材料到中南海地区或天安门广场上访的事实，故该训诫书不具有证据的真实性。北京公安机关经审查后，没有发现上诉人有违法记录，处理结果是送马家楼接济服务中心。一审判决采信该训诫书，违反了《行政诉讼证据规定》第57条“不具备合法性和真实性的其他证据材料，不能作为定案依据”的规定；4、王生兵、陈玉琴、陈天胜等人的询问笔录不能证明上诉人在中南海地区上访，因为上述人员均不在案发现场。
二、被上诉人向一审法院提交的管辖依据还包括《行政处罚法》第七条、第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，上述规定确定了管辖的特定性，行政主体只有在法定权限地域内行使职权才合法有效。因此，被上诉人只能对东宝区内的违法行为行使管辖权，而不能对北京发生的违法行为行使管辖权。
三、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为发生地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”因此，即便上诉人在北京确实违反了《治安管理处罚法》并需要进行处罚，所谓的“扰乱公共场所秩序”的行为地和结果地都在北京，应当由北京公安机关管辖。另外，训诫书是公安机关针对违法行为客观不存在的办案产物，行政案件中，违法行为的客观存在是《公安机关办理行政案件程序规定》第九条中“违法行为人”、“违法发生地”存在的前提，也是案发地公安机关办理或移交案件的条件。从北京公安机关出具训诫书而非处罚决定看，本案不具备处罚或移交案件的条件。北京公安机关出具的西公（2017）第31号-不存和天公（2017）第036-不存《政府信息不存在告知书》证明没有查询到上诉人有违法上访及扰乱公共场所秩序的证据，而只有北京公安机关对上诉人进行训诫及未移交荆门公安机关的事实。被上诉人违背《公安机关办理行政案件程序规定》的规定对本案进行管辖，并依据训诫书对上诉人进行拘留，属于超越职权的违法行为。
四、一审判决认定上诉人到中南海地区和天安门广场上访，不符合实际。法庭调查表明，所有的证人都某在现场，不能直接证明上诉人于2016年5月24日和7月1日在中南海地区和天安门广场上访的具体经过，训诫书的内容仅仅是告知上诉人游行和上访时应注意的事项，不能证明上诉人在中南海属于上访。
综上，请求二审法院依法判决：1、撤销荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初19号行政判决；2、撤销被上诉人作出的东公（龙泉）行决字［2016］296号行政处罚决定；3、被上诉人给付上诉人国家赔款金2423元（242.3元/天*10天）；4、被上诉人承担全部诉讼费用；5、被上诉人在公安机关“个人信息查询”系统中将上诉人非法拘留的案底及记录删除；6、被上诉人向上诉人赔礼道歉，恢复名誉，并赔偿精神抚慰金2万元、拘留期间生活费2000元等国家规定的其他经济赔偿。
荆门市公安局东宝分局辩称：1、被上诉人已查明，2016年5月24日下午14时许，上诉人为表达个人诉求到北京天安门附近非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警当场查获后予以训诫。2016年7月1日下午15时许，上诉人为表达个人诉求再次到北京××附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获。被上诉人认为，在民警明确告知上诉人信访应到有关机关设立或指定的接待场所提出，并对上诉人到天安门附近非正常上访的行为给予训诫的情况下，上诉人明知其到中南海上访是违法行为，仍不听劝阻，继续到中南海上访，再次被警方训诫，被上诉人对上诉人进行询问时，上诉人承认先后到天安门和中南海上访并被当地警方训诫，相关证人证言及北京警方的训诫书对此予以佐证。因此，上诉人称其系在北京游玩路过中南海而被警察误会，与事实不符。
2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人户籍所在地为荆门市××大道××号，常在荆门居住。据此规定，被上诉人对上诉人的上述违法行为依法具有管辖权，不存在超越职权。2016年5月24日，上诉人到北京天安门附近非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警当场查获后予以训诫，《信访条例》第十八条明确规定，信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。北京警方对上诉人进行训诫时，已明确告知到天安门附近非正常上访是违法行为，不听劝阻将依法给予治安处罚。2016年7月1日，上诉人不听劝阻仍到中南海非正常上访，客观上扰乱了中南海地区的正常秩序，构成扰乱公共秩序的违法行为。
3、被上诉人依法查处上诉人的违法行为，有上诉人的陈述和辩解、证人证言、书证等证据证实。在办理案件过程中，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知、审核、审批等程序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，被上诉人依法作出的东公（龙泉）行决字〔2016〕296号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。上诉人提出撤销上述行政处罚决定的事实和理由不成立，请求二审法院维持该处罚决定，驳回上诉人的上诉请求。
本案的事实争点为：上诉人是否于2016年5月24日和7月1日分别到北京天安门和中南海上访。
上诉人认为，2016年5月24日，其与同事只是去北京旅游，一起去看天安门，7月1日只是去北京西单，没有去中南海，也不知道那里是中南海，且其只是向警察表示来北京上访，而没有说是去中南海上访，训诫书只是告知其不能在天安门和中南海上访，不能证明其已经在这些地点上访。因此，没有证据证明上诉人到天安门广场和中南海上访。
本院认为，首先，被上诉人提交的证据七即2016年7月8日被上诉人对上诉人所作的询问笔录中，上诉人称：“我到北京上访过两次，第一次是在2016年5月份，当时我是坐的火车从荆门出发到的北京，在火车上我将上访的材料写好了，到北京那天是5月24日，我到了之后就直接到了天安门广场东门附近，当时我遇见警察后就对警察说要上访，警察就将我的身份证收了并用车将我带到了天安门旁的一个派出所……在那里警察对我进行了训诫，当时还给了我一张训诫书……后来荆门农行派人将我接回了荆门。”上诉人又称：“第二次是在2016年6月底……我先到北京农业银行总行反映情况，在总行信访我说你们不解决，我就到中南海上访，到了2016年7月1日下午，我就到了北京××附近，我看见了警察，就上前说我是来上访的，然后警察就用车将我送到了府右街派出所，在那里警察对我进行了训诫，后来荆门农行和龙泉街办的人将我接回了荆门。”从上述记载可以看出，上诉人不仅认可其于2016年5月24日、7月1日分别到达了北京天安门地区及中南海周边，而且主动向警察表明其上访的意图，后被北京市公安局天安门地区分局治安大队和北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。虽然上诉人称记不清询问的内容，也未在笔录上签字，但其在二审庭审中认可被上诉人对其进行过询问，结合被上诉人提交证据十二视频资料，可以认定上述询问笔录的内容。另外，北京市公安局天安门地区分局治安大队和北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书也可证明上诉人于2016年5月24日、7月1日分别到北京天安门地区及中南海周边上访的事实。因此，上诉人称其没有到天安门地区和中南海周边上访，理由不成立。
综上，本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：1、上诉人是否存在扰乱公共秩序的违法行为；2、如果上诉人存在扰乱公共秩序的行为，被上诉人是否具有管辖权。
关于上诉人是否存在扰乱公共秩序的违法行为。本院认为，根据《信访条例》第十八条第一款和第四十七条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，违反该规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。本案中，上诉人于2016年5月24日前往北京天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，训诫书中明确告知上诉人应该到相关的信访接待部门去反映问题，如违反规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2016年7月1日，上诉人在明知应到有关机关设立或指定的接待场所走访的情况下，仍前往中南海周边上访，并再次被公安机关训诫，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，符合规定。上诉人认为，北京市公安局西城分局于2017年1月19日作出的西公（2017）第31号-不存《政府信息不存在告知书》，以及北京市公安局天安门地区分局于2017年1月22日作出的天公（2017）第036号-不存《政府信息不存在告知书》证明上诉人不存在违法上访及扰乱公共秩序的行为，而只有对上诉人进行训诫和未移交被上诉人的事实。本院认为，从登记回执可以看出，上诉人申请公开的是上述两公安机关分别于2016年5月24日和7月1日制作的上诉人在天安门和中南海地区扰乱公共场所秩序被查获，并立案移交给被上诉人的信息。上述两公安机关作出的《政府信息不存在告知书》只能证明上诉人申请的该信息不存在，在上述两公安机关未对上诉人的行为立案查处的情况下，并不存在《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款所规定的移交管辖的情形，故上述两公安机关当然未制作相关信息。因此，不能以此证明上诉人不存在违法行为。
关于被上诉人是否具有管辖权的问题。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款的规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。同时，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款和第十条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，上诉人的违法行为虽发生在北京，但其居住地为荆门，按照上述规定，北京和荆门的公安机关均可以管辖。被上诉人在接到荆门市驻京群工联络处工作人员报案后受理了案件，其作为最初受案的公安机关，依法享有管辖权。
另外，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。经查，上诉人上诉请求的第3、4、5项并未在一审中提出，上诉人于二审中增加诉讼请求，本院不予审理。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国林
审判员 鲁琼丽
审判员 李 欢
二〇一七年八月一日
书记员 周 立