上海市浦东新区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）沪0115民初82834号
原告：上海万汇塑料包装容器有限公司，住所地上海市浦东新区。
法定代表人：ＸＸ飞，董事长。
委托诉讼代理人：施煜，上海市凌云永然律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴骏，上海市凌云永然律师事务所律师。
被告：上海新常经济发展有限公司，住所地上海市浦东新区。
法定代表人：周明华，董事长。
委托诉讼代理人：洪英，上海市东泰律师事务所律师。
原告上海万汇塑料包装容器有限公司与被告上海新常经济发展有限公司委托合同纠纷一案，本院于2016年12月1日立案后，依法适用简易程序。后本案由简易程序转为普通程序，于2017年3月20日公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人施煜，被告委托诉讼代理人洪英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上海万汇塑料包装容器有限公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告立即为原告办理位于上海市浦东新区新场工业区19-1地块，面积为10.9395亩土地的批租手续，并将原在上海联臣塑料厂名下的房地产权证变更过户至原告名下；2、判令被告立即为原告办理位于上海市浦东新区新场工业区19号地块，面积为10.554亩土地的批租手续、《规划许可证》和《建设用地批准书》；3、判令被告按《批租土地协议书》将原告原建造的房屋用地性质转为征用土地的用地性质；4、判令被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2006年8月23日，原、被告签订2份《批租土地协议书》。第1份协议约定，原告委托被告办理上海联臣塑料厂出面建设的上海联臣塑料厂土地及厂房，原使用土地改为国有土地使用权出让(批租)手续及转让该地块上的地上物等事项。该地块的土地面积为10.9395亩，批租期限为50年，价格为人民币(以下币种相同)320,000元/亩，计款3,500,640元。该批租价包括征地补偿费和劳动力安置费及出让金，批租后的用途为工业用地。地上物资计款2,499,360元，以上合计6,000,000元。协议签订后，原告按约支付了转让款6,000,000元，亦结清了原与上海联臣塑料厂的租赁费。原告于2007年1月曾向被告询问办理相关批租、权证变更过户手续的进展情况，被告承诺会在2007年6月前办理好，但被告未能按约在2007年6月前办理好相关批租、权证变更过户手续，致使原告在付清全款的情况下至今未取得该土地、地上物的相应权益，被告显属违约。第2份协议约定，原告委托被告办理原告出面使用及建设的土地及厂房，原使用土地改为国有土地使用权出让(批租)手续及实施该地块上的其他事项。该地块的土地面积为10.554亩，批租期限为50年，价格为320,000元/亩，计款3,377,280元(减去原使用土地时已付耕地占用税、垦复基金等费用491,855元)。该批租价包括征地补偿费和劳动力安置费及出让金，批租后的用途为工业用地。协议签订后，原告按约履行了付款义务。原告于2007年1月向被告询问办理相关批租、《规划许可证》和《建设用地批准书》手续的进展情况，被告承诺会在2007年6月前办理好，但被告未能按约在2007年6月前办理好相关批租、《规划许可证》和《建设用地批准书》手续，致使原告在付清全款的情况下至今未能按协议获得土地的使用权证等权益，被告显属违约。
被告上海新常经济发展有限公司辩称，本案应系土地使用权出让纠纷，被告按照现在的政策已经无法办理出有关批租手续。2份《批租土地协议书》签订后，被告积极办理相关手续，但由于政策原因没有得到政府部门审批。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，原、被告签订的《批租土地协议书》应为无效。被告已收取的相关费用同意返还给原告。
原告在被告发表上述答辩意见后称，因被告明确表示对本案所涉的委托合同事项已无法办理，继续履行2份《批租土地协议书》已不可能，故原告变更诉讼请求为：1、判令解除原、被告于2006年8月23日签订的2份《批租土地协议书》；2、判令被告返还已收取的款项计8,885,425元；3、判令被告赔偿原告土地差价款34,101,575元(计算方式为21.4935亩×市场价2,000,000元/亩=42,987,000元-8,885,425元=34,101,575元)；4、判令被告承担本案诉讼费用。
被告针对原告变更后的诉讼请求辩称，原、被告之间是土地使用权出让合同关系，并非委托合同关系，根据相关法律规定应认定双方签订的《批租土地协议书》无效。被告同意原告的诉讼请求2，但认为应当扣除原告使用土地至今的土地使用费。原告诉请3主张的土地差价款无相应依据，被告不同意偿付。
经审理查明：2006年8月23日，原、被告签订《批租土地协议书》1份。双方约定，原告委托被告在上海新场工业区内办理上海联臣塑料厂出面建设的上海联臣塑料厂土地及厂房，原使用土地改为国有土地使用权出让(批租)手续及转让该地块上的地上物等事项；出让地块位于上海新场工业区19-1地块，基地面积为7.217625亩，绿带退让面积为1.48875亩，带征土地减半计算面积为2.233125亩，地块的精确面积以上海市房屋土地测绘中心实测为准，合计面积为10.9395亩；上述地块批租期限为50年，价格为320,000元/亩，约3,500,640元，该批租价包括征地补偿费和劳动力安置费及出让金，该地块批租后的用途为工业用地；地上物资包括厂房等建筑面积2231m2，配电设施、道路、场地、围墙等全部资产计2,499,360元；自协议签订之日起，原告在7日内付清全款即6,000,000元；原告原租赁上海联臣塑料厂的协议在支付本协议约定的款项并结清此前租赁费后自行废止；被告的责任为负责办理协议所涉地块批租手续，办理原上海联臣塑料厂房地产权证变更过户至原告，办理手续过程中规费由原告支付，负责处理好原告在项目办理过程中由于土地批租而引发的与当地政府和农民的关系，处理好原告在项目办理过程中由于地上物资转让而引发的与上海联臣塑料厂有关人员的一切事宜，负责处理好上海联臣塑料厂由于资产转让后对原债权债务的一切事宜；原告的责任为企业注册在土地所在地，属地纳税，按规定缴纳上级部门收取的土地使用费等；任何一方由于不履行本协议规定事项而违约，违约方应赔偿对方违约金额每日3‰罚款或按国家合同法、法规处罚。
同日，原、被告又签订《批租土地协议书》1份。双方约定，原告委托被告在上海新场工业区内办理原告出面使用及建设的土地和厂房，原使用土地改为国有土地使用权出让(批租)手续及实施该地块上其它事项；出让地块位于上海新场工业区19号地块，面积为10.554亩，地块的精确面积以上海市房屋土地测绘中心实测为准，带征土地减半计算；上述地块批租期限为50年，价格为320,000元/亩(带征地减半计算)，约3,377,280元(减去原使用土地时已付耕地占用税、垦复基金等费用491,855元)，该批租价包括征地补偿费和劳动力安置费及出让金，该地块批租后的用途为工业用地；自协议签订之日起，原告在7日内付清全部地块批租金额；原土地使用协议中每亩3,000元/年的使用费自原告付清地块批租金额后自行废止；被告的责任为负责办理协议所涉地块批租手续，办理《规划许可证》和《建设用地批准书》，许可证与批准书均以原告企业名称办理，负责办理原以原告名义办理的使用土地及转为征用土地的房地产权证建造的厂房，办理房地产权证时相关费用由原告支付，负责处理好原告在项目办理过程中由于土地批租而引发的与当地政府和农民的关系；原告的责任为企业注册在土地所在地，属地纳税，按规定缴纳上级部门收取的土地使用费等；任何一方由于不履行本协议规定事项而违约(由于不可抗力的因素除外)，违约方应赔偿对方违约金额的3‰罚款，按国家合同法、法规处罚。
上述2份协议签订后，原告于2006年9月分3次向被告支付款项计8,885,425元，付款用途注明为“土地款”、“土地购置款”、“土地费”。
2016年9月20日，原告发函给被告，告知被告未能在2007年6月前按照2份《批租土地协议书》办理相关批租、权证变更过户手续等，显属违约，原告要求被告在收到函件后1个月内按约定办理好所有国有土地使用权出让(批租)手续等。
另查明，上海联臣塑料厂成立于1997年10月，公司类型为集体所有制，于2007年10月30日注销。
沪房地南汇字(2000)第002811号房地产权证记载，权利人为上海联臣塑料厂，房地座落于“坦直镇坦北村1组”，权属性质为集体，用途为轻纺工业，土地使用面积为4449平方米，房屋建筑面积为1262.69平方米。
沪房地南字(2004)第006777号房地产权证记载，权利人为原告，房地座落于“新场镇新坦瓦坦公路XXX号”，使用权来源为集体土地批准使用，用途为工业，土地使用面积为7075.80平方米，房屋建筑面积为2185.88平方米。
2006年9月30日，原上海市南汇区新场镇人民政府印发《关于同意上海万汇塑料包装容器有限公司改变用地性质的批复》(新府[2006]160号)，内容为：原告的请示已收悉，经镇政府研究，同意原告目前使用土地由使用改为征用，该处土地位于新场工业区19号地块，面积为10.554亩。同日，原上海市南汇区新场镇人民政府又印发《关于同意上海万汇塑料包装容器有限公司企业转制、改变用地性质的批复》(新府[2006]161号)，内容为：原告的请示已收悉，经镇政府研究，同意上海联臣塑料厂转让给原告，并同意该处土地由使用改为征用，该处土地位于新场工业区19-1号地块，面积为10.9395亩。
2006年11月23日，原上海市南汇区发展和改革委员会印发《关于同意上海万汇塑料包装容器有限公司A区可行性研究报告的批复》(南发改产[2006]693号)，内容为：已收悉原上海市南汇区新场镇人民政府《关于上海万汇塑料包装容器有限公司A区项目可行性研究报告的请示》以及有关资料等，经审核，现批复原则同意该可行性研究报告，项目名称为上海万汇塑料包装容器有限公司A区厂房建设工程，项目选址为新场工业区19号地块，原上海联臣塑料厂建设用地，建设项目占地面积7040平方米，建筑面积3000平方米等。同日，原上海市南汇区发展和改革委员会印发《关于同意上海万汇塑料包装容器有限公司B区可行性研究的批复》(南发改产[2006]694号)，内容为：已收悉原上海市南汇区新场镇人民政府《关于上海万汇塑料包装容器有限公司B区项目可行性研究报告的请示》以及有关资料等，经审核，现批复原则同意该可行性研究报告，项目名称为上海万汇塑料包装容器有限公司B区厂房建设工程，项目选址为新场工业区19-1号地块，建设项目占地面积7297平方米，建筑面积2190平方米等。
2006年12月28日、2006年12月30日，原上海市南汇区规划管理局核发《建设项目选址意见书》各1份，同意核发原告关于A区、B区厂房建设项目选址意见书，建设工程性质为工业仓储。
审理中，原告提供《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(2007年4月4日颁发，国土资发[2007]78号)，其中规定：国务院31号文件(即2006年8月31日颁发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》)下发前，市、县人民政府已经签订工业项目投资协议，确定了供地范围和价格，所涉及的土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让或租赁，但必须按照《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定，将意向出让、租赁地块的位置、用途、土地使用条件、意向用地者和土地价格等信息向社会公示后，抓紧签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕，不符合上述条件或者超过上述期限的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或租赁。原告认为，根据该通知内容，被告应在2007年6月30日前积极履行委托事项，但被告怠于履行申报义务，错失通过协议转让的最后机会，被告存在过错。
以上事实，由原告提供的《批租土地协议书》、付款申请、收据、支票存根、房地产权证、函件、寄送凭证，被告提供的批复、通知、《建设项目选址意见书》，及原、被告的当庭陈述等予以证实。经审查，本院对上述证据的形式真实性予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于：一、本案合同的性质及合同效力；二、被告是否应向原告承担赔偿责任及标准的问题。
关于焦点一，本院认为，委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同，委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。就涉案《批租土地协议书》来看，双方在文首即约定由原告委托被告办理相关土地批租手续等。根据原告提供的房地产权证，原上海联臣塑料厂及原告均有权使用集体土地，并用作工业用途，原告与被告签订协议的目的是由被告出面为原告办理相关土地使用权转让及土地转性的具体手续。被告系有限责任公司，显然并非办理土地使用权出让手续的审批主体，最终手续能否办妥要取决于有权机关的审批。同时，系争土地非被告所有，被告也未能提供证据证明其系代表政府部门与原告签订涉案协议。故原告主张其与被告之间系委托合同关系，本院予以采纳。该委托合同关系并不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。涉案土地性质并非国有土地，被告要求适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，无相应依据，本院不予采纳。被告在庭审中明确表示因政策原因，《批租协议书》中约定的事项已无法完成，故原告诉请解除2份《批租协议书》有相应的事实及法律依据，本院予以支持。合同解除后，原告预付给被告的款项，被告应予以返还，被告在庭审中也同意返还原告已付土地款项8,885,425元，故本院对原告该项请求予以支持。被告虽辩称应扣除原告使用涉案土地期间的使用费，但被告未就此提出具体金额及依据，后又表示在本案中不予主张，故本院对被告该项抗辩不予采纳。
关于焦点二，本院认为，有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。涉案《批租协议书》中并未约定相关报酬，系无偿的委托合同。纵观合同实际履行情况看，原告也确实在被告的协助下取得部分批文，但因国家加强了土地调控政策，致使原告无法实现签约时的目的，并非被告的故意或重大过失导致，原告对国家政策也应有所了解，原告完全归责于被告，要求被告赔偿土地差价款损失，无相应依据，本院不予采纳，对原告要求对土地使用权市场价格进行评估的申请，本院亦不予准许。但考虑到被告在无法完成委托事项后应积极告知原告，并返还原告预付的相应土地款，而被告至今未归还原告已付款项，显属不当，被告理应赔偿原告资金被占用的损失。原告在诉状中称被告应在2007年6月前完成委托事项，再参照原告提供的国土资发[2007]78号文件中就协议方式出让土地给予的宽限期至2007年6月30日，本院认为被告应以8,885,425元为本金，自2007年7月1日起按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率向原告赔偿资金占用损失。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第三百九十六条、第三百九十七条、第四百零一条、第四百零六条、第四百一十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，判决如下：
一、解除原告上海万汇塑料包装容器有限公司与被告上海新常经济发展有限公司于2016年8月23日签订的2份《批租土地协议书》；
二、被告上海新常经济发展有限公司于本判决生效之日起十日内返还原告上海万汇塑料包装容器有限公司8,885,425元；
三、被告上海新常经济发展有限公司于本判决生效之日起十日内偿付原告上海万汇塑料包装容器有限公司资金占用损失(以8,885,425元为本金，自2007年7月1日起至实际清偿之日止，按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率计算)；
四、驳回原告上海万汇塑料包装容器有限公司的其余诉讼请求。
负有金钱给付义务的当事人如未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费256,735元，由原告上海万汇塑料包装容器有限公司负担154,000元，被告上海新常经济发展有限公司负担102,735元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 朱 俊
审 判 员 蔡婷婷
人民陪审员 赵传伟
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 张曼倩
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国合同法》
第三百九十六条委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。
第三百九十七条委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。
第四百零一条受托人应当按照委托人的要求，报告委托事务的处理情况。委托合同终止时，受托人应当报告委托事务的结果。
第四百零六条有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。
受托人超越权限给委托人造成损失的，应当赔偿损失。
第四百一十条委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。
二、《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
……
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。
三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。