广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第01459号
上诉人（原审原告）：樵彬，住广东省深圳市南山区。
被上诉人（原审被告）：广州市食品药品监督管理局，住所地广州市荔湾区。
法定代表人：黄志强，职务：书记。
委托代理人：王书君、张建山，该局工作人员。
原审第三人：广州创造食品有限公司，住所地广州市广州高新技术产业开发区。
法定代表人：周湘涛，职务：首席财务官。
委托代理人：侯世勇，该司工作人员。
委托代理人：缪蕾，上海市锦天城律师事务所律师。
上诉人樵彬因行政答复一案，不服广州市荔湾区人民法院（2015）穗荔法行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年9月15日，原告樵彬向被告广州市食品药品监督管理局举报广州日维健营养食品有限公司（以下简称“日维健公司”）于2014年3月25日生产的“蔬菜沙拉”属于无证生产经营，要求被告查处该违法行为，对原告奖励及书面回复办理结果。2014年9月17日，被告向原告作出告知书，告知已受理其举报事项。2014年9月18日，被告到日维健公司进行现场检查，发现日维健公司已变更名称为广州创造食品有限公司（以下简称“创造公司”），持有粤餐证字2014440100000253号餐饮服务许可证，类别为中央厨房，现场未发现有“蔬菜沙拉”产品。被告经过调查得知，日维健公司曾取得粤卫食证字（2009）第0116B00116号食品卫生许可证，许可范围包括即食果蔬制品加工、销售，有效期限为2009年3月26日至2013年3月26日。2013年4月22日，广州市食品安全委员会办公室（以下简称“市食安办”）向日维健公司作出穗食安办函（2013）54号《市食安办关于广州日维健营养食品有限公司申请蔬菜水果、沙拉、果奶制品、汤料生产许可相关事宜的复函》，暂准许其延续生产经营原持有《食品卫生许可证》（粤卫食证字（2009）第0116B00116号）许可范围内的且未纳入食品生产、食品流通和餐饮服务许可范围的食品。2014年10月20日，被告作出穗食药监食分函（2014）81号《广州市食品药品监督管理局食品监管执法分局关于答复举报事项的函》，告知原告现场检查情况，并告知“蔬菜沙拉”暂未纳入食品生产许可证的发证范围，不需要取得食品卫生许可证，被告已于2014年6月12日向创造公司发放《餐饮服务许可证》（类别为中央厨房），“蔬菜沙拉”为备案产品，棒约翰深圳保利餐厅为备案配送餐饮服务单位。原告不服，向广东省食品药品监督管理局提起行政复议。2015年1月12日，广东省食品药品监督管理局作出粤食药监复决字（2014）272号行政复议决定，维持了上述答复。原告仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为：根据广州市人民政府办公厅于2014年3月3日发布的《关于印发广州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办（2014）9号）规定，被告承担广州市食品生产、流通监督管理职能。本案中，被告在接到原告举报第三人于2014年3月25日生产的“蔬菜沙拉”属于无证生产经营的事项后，书面告知原告已依法受理，并及时进行了相关的调查。被告在查明相关事实后，认为第三人不存在违法的生产行为，并将调查情况和调查结论书面回复原告。据此，被告已经履行了法定职责，其作出的答复并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告樵彬的诉讼请求。
上诉人樵彬不服原审判决，上诉至本院称：我举报了广州日维健营养食品有限公司的违法行为，收到被上诉人涉案《关于答复举报事项的函》，我认为其行为违法，遂起诉，后荔湾区人民法院以（2015）穗荔法行初字第47号行政判决驳回，我不服，理由如下：原审法院认定“2013年4月22日，市食安办向日维健公司作出穗食安办函（2013）54号《市食安办关于广州日维健公司申请蔬菜水果、沙拉、果奶制品、汤料生产许可相关事宜的复函》，暂准许其延续生产经营原持有《食品卫生许可证》许可范围内的且未纳入食品生产、食品流通和餐饮服务许可范围的食品”，属于错误认定。由被上诉人一审证据《市食安办关于广州日维健公司申请蔬菜水果、沙拉、果奶制品、汤料生产许可相关事宜的复函》的第一页第一点即可明确，市食安办函复日维健公司：“在你公司报请相关部门批准后，可暂准许延续……”，而并未如原审法院认定的暂准许其延续生产经营。二、日维健公司并未报请相关部门批准，就延续生产经营原持有《食品卫生许可证》许可范围内的且未纳入食品生产、食品流通和餐饮服务许可范围的食品。其行为违反《食品安全法》第29条规定，应以该法第84条处理。三、原审法院在判决书中未对我在“诉讼状”中提及的，及我在法庭辩论时极力主张的“被上诉人应查处日维健公司未经许可生产经营蔬菜沙拉的违法行为”，给予释明。综上所述，上诉人上诉请求撤销原审判决并发回原审法院重新审理。
被上诉人广州市食品药品监督管理局答辩称：一、答辩人处理被答辩人的投诉举报事项程序合法。2014年9月15日，被答辩人向答辩人提交举报书，反映广州日维健营养食品有限公司涉嫌未经许可生产经营“蔬菜沙拉”产品。答辩人收到被答辩人的举报事项后，对举报内容进行审核，该举报事项符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》规定的受理条件。2014年9月17日，答辩人受理该举报事项并向被答辩人发出《告知书》，告知其已依法受理该投诉举报事项。2014年9月18日，答辩人对广州日维健营养食品有限公司进行现场检查。经核实，该公司于2014年1月22日变更名称为广州创造食品有限公司（以下简称“创造公司”），答辩人于2014年6月12日对其依法核发了《餐饮服务许可证》（证号：粤餐证字2014440100000253），类别为中央厨房。2014年10月20日，答辩人查明相关事实，依法作出了《关于答复举报事项的函》，并于当天向被答辩人邮寄送达，符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》的相关规定。二、答辩人对被答辩人作出的答复事实清楚，证据确凿。（一）创造公司生产“蔬菜沙拉”的行为并未违反相关规定。创造公司原持有的《食品卫生许可证》，其许可范围包含“即食果蔬制品加工、销售”，有效期为2009年3月26日至2013年3月26日。由于2009年《食品安全法》取代了《食品卫生法》，原有的食品卫生许可证分别被食品生产、食品流通、餐饮服务许可证取代。在法律没有新规定的情况下，已经取得的食品卫生许可应当自然分别过渡为新的许可。但由于顶层制度设计的原因，重新划分的三种食品许可未能涵盖原来的食品卫生许可核准的许可范围，未能实现无缝对接，导致包括原审第三人在内的一批企业生产的部分产品无法对应申领新的许可证。如果因为政府制度设计不完善而取消企业已经取得并有权获得延续的行政许可，则违反了《中华人民共和国行政许可法》第五条“实施行政许可应当遵循公开、公平、公正原则”和第八条“公民法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”的规定精神。因此，创造公司在《食品卫生许可证》有效期内生产“蔬菜沙拉”的行为是合法的。根据广东省质量技术监督局于2010年7月16日作出的《关于明确有关食品企业监管职责的批复》中“广州可诺奈食品有限公司和广州日维健营养食品有限公司两家企业在《中华人民共和国食品安全法》实施后，不属于食品生产许可范围，不可按《食品生产许可证管理办法》换发新证”的指导意见，在《中华人民共和国食品安全法》实施后，创造公司生产即食果蔬的行为应不纳入食品生产许可范畴。为妥善解决《食品卫生许可证》到期后的生产许可衔接问题，创造公司向广州市政府提交了关于鲜切蔬菜水果、沙拉、果奶制品、汤料生产许可相关事宜的申请。根据《行政许可法》第八条、第五十条，参照北京市顺义区人民政府食品安全监督协调办公室等三个部门作出的《关于北京创造食品有限公司申请蔬菜水果沙拉类制品生产许可有关事宜的答复》，广州市食安办组织负有相关行政许可与监管职责的广州市质监局、工商局、农业局、食品药品监管局共同研究，并经时任广州市食品安全委员会领导贡某副市长批准同意，于2013年4月18日作出了《关于解决食品生产经营企业有关问题的会议纪要》、于2013年4月22日作出了《市食安办关于广州日维健营养食品有限公司申请蔬菜水果、沙拉、果奶制品、汤料生产许可相关事宜的复函》，明确了在《中华人民共和国食品安全法》实施前已取得《食品卫生许可证》的食品生产经营企业，可暂准许延续生产经营原持有《食品卫生许可证》许可范围内的且暂未纳入食品生产、食品流通和餐饮服务许可范围的食品。其实质是贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”的规定。根据上述《会议纪要》和《复函》的内容，原审第三人原有的许可已经获得实质上的延续，我市质监部门随后对原审第三人进行的包括抽检在内的日常监管活动可以证明质监部门已实际认可了该许可的延续，被答辩人所称的无证生产是一种误解。因此，虽然创造公司生产的“蔬菜沙拉”产品暂未纳入食品生产许可证的发证范围，但其于2014年3月25日生产“蔬菜沙拉”的行为符合广东省质量技术监督局和广州市食安办上述规定的要求，不属于违法行为。（二）答辩人执行省质监局《关于明确有关食品企业监管职责的批复》和市食安办《会议纪要》符合相关规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款规定，市人民政府各工作部门受人民政府统一领导，并依法受上级人民政府主管部门的业务指导或领导。因此，答辩人执行广东省质监局《关于明确有关食品企业监管职责的批复》和广州市食安办《会议纪要》是法定要求。（三）答辩人对创造公司履行了法定的监管职责。2013年10月，广东省食品药品监督管理局承接食品生产监管职责后，为进一步解决前述许可制度不相衔接的问题，制定了新的解决方案。根据广东省食品药品监督管理局办公室2013年12月26日会议纪要，对于生产加工食品成品或半成品并主要配送给餐饮服务单位的食品加工企业（如大型鲜切果蔬加工企业），如尚不具备食品生产许可证发证条件，可先参照中央厨房许可生产规范要求审核发放《餐饮服务许可证》。2014年5月1日零时起，原由广州市质量技术监督局承担的广州市食品生产监督管理职能划归答辩人承担。在答辩人承担食品生产监管职责后，创造公司于2014年6月3日向答辩人提出许可申请。经审核，答辩人于2014年6月12日向创造公司依法核发了《餐饮服务许可证》（证号：粤餐证字2014440100000253），类别为“中央厨房”，“蔬菜沙拉”为其备案产品，深圳棒约翰餐饮管理有限公司保利店为其备案配送餐饮服务单位。（四）答辩人处理被答辩人的投诉举报行为合法合理。创造公司于2014年3月25日生产“蔬菜沙拉”的行为虽然发生在答辩人承担食品生产监管职责之前，但是答辩人收到被答辩人于2014年9月15日的投诉举报后积极作为，依法予以受理并组织开展调查，不存在行政不作为的情况。经查，创造公司于2014年3月25日生产“蔬菜沙拉”的行为符合广东省质量技术监督局和广州市食安办相关规定的要求，没有发现违法行为，且创造公司已于2014年6月12日领取了《餐饮服务许可证》。按照餐饮服务许可的要求，创造公司生产备案的“蔬菜沙拉”产品并配送至备案配送餐饮服务单位“深圳棒约翰餐饮管理有限公司保利店”的行为合法。2014年10月20，答辩人依法作出了《关于答复举报事项的函》，并于当天向被答辩人邮寄送达，符合《食品药品投诉举报管理办法（试行）》的相关规定。三、行政复议机关维持了答辩人作出答复的行政行为。针对答辩人作出的答复，被答辩人于2014年11月13日向广东省食品药品监督管理局提起行政复议申请，广东省食品药品监督管理局于2015年1月12日作出了《行政复议决定书》，维持了答辩人作出的答复。综上，答辩人作出的答复认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，已履行了法定监管职责，不存在行政不作为的情况。广州市荔湾区人民法院一审判决对上述事实认定清楚，裁判合法合理，不存在被答辩人声称的“错误认定”，请求中级人民法院依法维持广州市荔湾区人民法院作出的行政判决，驳回被答辩人的上诉请求。
原审第三人广州创造食品有限公司答辩称同意被上诉人的答辩意见。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出的涉案复函是否合法的问题。首先，被上诉人在接到上诉人举报原审第三人于2014年3月25日生产的“蔬菜沙拉”属于无证生产经营的事项后，已依法受理，并及时进行了调查。被上诉人在查明相关事实后，认为原审第三人不存在违法生产行为，并将调查情况和调查结论书面回复上诉人，程序并无不当。其次，原审第三人曾持有粤卫食证字（2009）第0116B00116号《食品卫生许可证》，许可生产即食果蔬制品加工、销售，有效期限为2009年3月26日至2013年3月26日。在该许可证到期前一个月，原审第三人亦向行政主管部门申请延期。相关行政主管部门经研究后，市食安办于2013年4月22日向原审第三人作出穗食安办函（2013）54号《市食安办关于广州日维健营养食品有限公司申请蔬菜水果、沙拉、果奶制品、汤料生产许可相关事宜的复函》，暂准许其延续生产经营原持有《食品卫生许可证》许可范围内的且未纳入食品生产、食品流通和餐饮服务许可范围的食品，且提出“待此类食品纳入相关食品许可范围后请及时申请办理相关食品许可证，届时本答复自行废止。”即该复函的有效时间截止到2014年6月12日被上诉人对原审第三人核发《餐饮服务许可证》（证号：粤餐证字2014440100000253）。综上，被上诉人认定原审第三人于2014年3月25日生产经营的“蔬菜沙拉”不存在违法情形，并作出涉案复函并无不当。原审法院作出驳回上诉人诉讼请求的处理正确，本院予以支持。上诉人的上诉无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人樵彬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一五年十一月二十一日
书 记 员 周芷诺