江苏省盐城市大丰区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）大刑二初字第00167号
公诉机关大丰市人民检察院。
被告人丁某。因涉嫌玩忽职守罪，于2014年6月27日被民检察院取保候审，2014年11月28日被本院取保候审。
辩护人杨奕，江苏丰元律师事务所律师。
大丰市人民检察院以大检诉刑诉（2014）472号起诉书指控被告人丁某犯玩忽职守罪，于2014年11月25日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。大丰市人民检察院指派检察员陈磊出庭支持公诉，被告人丁某及其辩护人杨奕到庭参加了诉讼。现已审理终结。
大丰市人民检察院起诉指控：2002年至今，被告人丁某在任大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心主任期间，负有对大丰市刘庄镇境内农村土地承包经营权流转进行指导、管理、服务、监督的职责。2011年11月20日，时任大丰市刘庄镇友谊村村民委员会主任的杨某甲（另案处理）代表该村民委员会与养殖户蒋某（另案处理）签订了《土地承包经营合同》，约定将刘庄镇友谊村478.05亩土地流转给蒋某用于稻田养蟹，期限17年，稻田养蟹期间不得破坏土地耕作层。合同签订后，时任大丰市刘庄镇友谊村党总支书记的杨某乙将土地流转合同送至大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心主任丁某处鉴证。被告人丁某审阅后，仅安排工作人员作为鉴证方在该流转合同上加盖了“大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心”的公章。其后未曾按照规定，亲自或者安排工作人员对该宗土地承包经营权流转情况进行监督，进而未能发现并纠正蒋某在获得流转的土地后，未经县级以上国土部门批准，擅自开挖蟹塘的违法行为，致使64.56亩的基本农田种植功能丧失。经大丰市物价局价格认证中心鉴定，蟹塘筑圩、农田恢复工程合计需人民币608094元。2011年11月16日，蒋某将复垦保证金人民币50000元缴纳到大丰市刘庄镇友谊村村民委员会。案发后，蒋某再次向大丰市刘庄镇友谊村村民委员会缴纳土地复垦金人民币200000元。案发后，被告人丁某接到检察机关电话通知后投案，并如实供述自己的犯罪事实。
指控的证据有：被告人的供述、书证、证人证言等。公诉机关认为，被告人丁某身为依照法律、法规规定行使行政管理职权的组织中从事公务的人员，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人丁某犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款的规定，系自首，可以从轻或者减轻处罚。
被告人丁某对起诉指控的犯罪事实作了供述，并当庭表示认罪悔罪，但辩解称损失应扣减蒋某的挖塘成本。其辩护人提出的辩护意见：1、起诉指控杨某乙将土地流转合同送至大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心主任丁某处鉴证，被告人审阅后仅安排工作人员作为鉴证方在该流转合同上加盖了公章不是事实。要求盖章的是土地承包合同而不是起诉书所指的土地流转合同，在合同上见证处盖章而不是鉴证。只能证明合同的存在，不存在其他任何责任的延伸。2、这份土地承包合同是在市委文件指导下签订的，蒋某已交纳各项复原费用，所有损失已挽回，被告人没有从中得到好处，属于情节显著轻微，危害不大。3、根据大丰市委2011第2号文件规定，刘庄镇原农经站的职能分为两块，其中对农村土地承包及流转管理归改革后的新农村工作办公室负责，另外不具有行政管理职能的归镇农业技术推广综合服务中心，且文件明确要求当年3月底验收完成。案发时丁某已经划归事业编制的镇农业技术推广综合服务中心，该农技中心不具有行政管理权能。4、从被告人收集的中共大丰市委农村工作办公室、市财政局大委农（2012）8号、大财农（2012）14号文件向司法机关揭露了连同友谊村共五家涉及稻田养蟹事实，应认定为立功表现。5、被告人丁某有自首行为。6、损失部分不包括破坏费用13万元及复垦保证金5万元。综上请求法庭给予被告人丁某免予刑事处罚。
为此提交了中共大丰市委文件（2011）12号文件，新农村办公室人员名单、工作职责、工作制度、人员分工等上墙照片、中共大丰市委文件大发（2010）1号、大发（2013）22号、市委农村工作办公室、市财政局大委农（2012）8号、大财农（2012）14号文件等，用以证实农经中心没有对土地流转管理的职责，相关养殖项目系政府鼓励，且刘庄镇政府将土地流转管理职责交给没有执法权的农经站管理亦属渎职行为。
经审理查明：2002年至今，被告人丁某在任大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心（后称“农经站”）主任期间，负有对大丰市刘庄镇境内农村土地承包经营权流转进行指导、管理、服务、监督的职责。
2011年11月20日，时任大丰市刘庄镇友谊村村民委员会主任的杨某甲（另案处理）代表该村民委员会与养殖户蒋某（另案处理）签订了《土地承包经营合同》，约定将刘庄镇友谊村478.05亩土地流转给蒋某用于稻田养蟹，期限17年，稻田养蟹期间不得破坏土地耕作层。合同签订后，大丰市刘庄镇友谊村党总支书杨某乙至大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心找主任丁某，丁某安排工作人员在该流转合同见证方栏处加盖了“大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心”的公章。后被告人丁某没有亲自或者安排工作人员对该宗土地承包经营权流转情况进行监督，进而未能发现并纠正蒋某在获得流转的土地后，未经县级以上国土部门批准，擅自开挖蟹塘的违法行为，致使64.56亩的基本农田种植功能丧失，造成损失合计人民币420676元。
案发后，被告人丁某接到检察机关电话通知后投案，并如实供述自己的犯罪事实。且本案土地复垦损失已经全部挽回。被告人丁某提出有检举他人犯罪线索未能查证属实。
另查明，刘庄镇2011年机构改革后，大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心与大丰市刘庄镇农业技术推广服务中心整合，大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心并入新成立的大丰市刘庄镇农业技术推广综合服务中心，挂“农经站”牌子。但刘庄镇农村土地承包及流转的管理工作仍由刘庄镇农经站具体负责，刘庄镇农经站负责人是丁某。2013年3月，刘庄镇新农村办公室成立。丁某是刘庄镇新农村办公室成员之一，负责日常工作。
认定上述事实的证据有：
1.书证：《农村土地承包经营权流转管理办法》、农业部办公厅《关于印发2011年农村经营管理工作要点的通知》、农业部《关于加强农村经营管理体系建设的意见》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》、大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心制定的乡镇农经中心土地流转管理工作职责等，证实刘庄镇农村经营管理中心依法具有农村土地承包经营权流转指导管理职责。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》证实农业部门切实加强经营者农业经营能力、经营行为和土地流转合同履行情况的监管的事实。大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心事业单位法人证书，证实案发当时大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心系事业单位法人，法定代表人系丁某的事实。大丰市刘庄镇机关事业单位人员考核表、中共大丰市刘庄镇委员会出具的信息登记表，证实丁某系刘庄镇农经服务中心主任的情况。土地承包经营合同，证实大丰市刘庄镇友谊村村民委员会与蒋某签订承包土地经营合同，约定友谊村将部分土地集中流转给蒋某进行稻田养蟹，不得破坏耕作层的事实。大丰市国土资源局、刘庄国土所出具的情况说明，证实蒋某未经国土部门批准于2011年流转刘庄友谊村土地进行挖塘养殖，养殖土地为基本农田保护区的事实。大丰市农业委员会出具的土壤耕作层被破坏有关情况说明，证实改善被破坏土壤耕作层所需相关措施的情况。蒋某的刑事判决书，证实蒋某因犯非法占用农用地罪被判刑的事实。中共大丰市刘庄镇委员会文件关于成立刘庄镇新农村工作办公室的通知、人员工作分工、办公室工作职责等，证实刘庄镇人民政府于2013年3月5日发文成立刘庄镇新农村工作办公室，陈安丰同志兼任主任，葛余美同志兼任副主任，丁某等同志为成员。其中丁某负责新农村建设日常工作等的事实。户籍证明，证实丁某具有刑事责任能力。归案情况说明、发破案经过说明等，证实本案于2014年6月25日立案及丁明案投案自首的事实。现金缴款单、内部结算凭证等，证实2011年11月16日蒋某交纳土地复垦金5万元及案发后土地复垦损失全部挽回的事实。
2.证人证言：（1）证人蒋某的证言，证实2011年其与刘庄镇友谊村村委会杨某甲签订了面积488亩土地承包经营合同，合同约定是将土地流转用于“稻田养蟹”，并且规定不得破坏土地的耕作层。后其没有得到国土部门的审批开挖鱼塘破坏了土地耕作层，刘庄农经中心没有工作人员到现场监督的事实。（2）证人杨某甲的证言，证实其系友谊村委员会村主任，其代表村民与蒋某签订土地承包经营合同，合同签订后由友谊村书记把材料送到刘庄镇农经中心进行鉴证，农经中心负责土地承包合同的管理以及土地流转合同内容的指导和管理。以及证实蒋某在友谊村流转土地进行挖塘养蟹不是稻田养蟹，其没有看到刘庄农经中心安排人员到蒋某开挖蟹塘现场查看的事实。（3）证人黄某的证言，证实其于2010年10月至2012年12月分管刘庄镇农业工作，刘庄镇的农村土地承包及流转的管理工作一直由刘庄镇农经中心具体负责，刘庄镇农经中心负责人是丁某。以及证实按照市委（2011）12号文件规定，刘庄镇农业技术推广服务中心和农村经营管理服务中心整合，并入新成立的刘庄镇农业技术推广综合服务中心（挂“农经站”的牌子），而刘庄镇新农村办公室成立于2013年3月的事实。（4）证人徐某和的证言，证实2006年其在丁某安排下负责刘庄镇土地流转工作。其不知道刘庄镇友谊村2011年年底将488亩土地流转给兴化老板蒋某这件事情，且合同鉴证并盖章后农经中心丁某没有安排其去友谊村现场查看的事实。（5）证人杨某乙的证言，证实其在大丰市刘庄镇友谊村任书记。2011年，村里将488亩土地流转给蒋某养殖，合同签订之后其将合同送到刘庄镇农经中心，丁某安排会计在合同见证栏上盖章，盖章后合同交由农经中心备案。以及证实蒋某实际没有稻田养蟹而是直接挖塘养蟹，在合同实施过程中刘庄镇农经中心没有工作人员到现场查看的事实。（6）证人李某的证言，证实其于2013年8月到刘庄镇农经中心工作，负责农经中心代理记账、土地流转管理、集体资产管理等方面工作，之前相关工作由徐某和负责。农经中心负责农村土地流转的管理工作，具体包括对流转合同的见证、指导、日常管理等事实。（7）证人顾某的证言，证实刘庄镇土地承包管理及土地承包经营权流转一直由丁某所在的农经站负责，以及证实蒋某与刘庄镇友谊村签订的土地承包合同属于土地承包经营权流转合同，此类合同交给农经站备案或鉴证的，农经站应跟踪监督合同履行情况，如果出现改变土地用途、破坏基本农田等情况，农经站有职责对违法行为进行制止纠正，同时责令村委会上报国土部门等相关事实。（8）证人袁某的证言，证实农经站并入农技中心工作职能没有改变，与经管科对接工作的仍然是丁某及相关工作人员。刘庄镇农经站一直负责刘庄镇土地流转方面的管理工作，负责人系丁某的事实。（9）证人陈某的证言，证实蒋某开挖蟹塘筑圩工程费用137418元不属于土地恢复的鉴定项目等事实。
3.被告人供述：被告人丁某在侦查机关、审查起诉阶段及庭审中的供述，证实自2002年至今其一直是刘庄镇农经中心主任，刘庄镇农经中心一直负责农村土地承包管理及流转合同的履行情况监督。2011年刘庄镇友谊村书记杨某乙让农经中心对土地流转合同进行鉴证，其安排会计王平在土地流转合同上见证栏盖章。事后其没有按照要求对合同具体的事实情况进行了解，也没有安排人到现场看的事实。
4.鉴定意见：盐城市国土资源局出具的关于耕地破坏程度的认定意见，证实位于大丰市刘庄镇友谊村面积296788平方米，地类为耕地。其中，挖塘取土面积43040平方米，平均挖深约50厘米，且大部分经注水形成养殖水面，已经丧失了种植功能。该地块的规划用途为基本农田。盐城市国土资源局认定占用43040平方米的耕地（基本农田）挖塘取土的行为属土地违法行为，该土地违法行为已造成64.56亩的基本农田种植功能丧失，属于严重破坏耕地、毁坏种植条件的土地违法行为。大丰市物价局价格认证中心出具的关于大丰市刘庄镇友谊村与蒋某土地流转涉及蟹塘筑圩、农田恢复工程的价格鉴证结论书，证实经鉴定大丰市刘庄镇友谊村与蒋某土地流转涉及蟹塘筑圩工程在鉴证基准日2011年11月至2012年2月期间的工程造价鉴证为人民币137418元；大丰市刘庄镇友谊村与蒋某土地流转涉及的蟹塘表土复原工程在鉴证基准日2014年6月12日的工程造价鉴证为人民币201209元；大丰市刘庄镇友谊村与蒋某土地流转涉及改善土壤耕作层连续五年施用商品有机肥的费用及人工费用鉴证为人民币269467元。
上述证据来源及收集程序合法，各证据间能相互印证，本院予以确认。
本院认为，被告人丁某身为依照法律、法规规定行使行政管理职权的组织中从事公务的人员，工作中严重不负责任，不正确履行农村土地监管职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。检察机关起诉指控被告人丁某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立，本院予以支持。关于被告人丁某的辩护人提出的被告人丁某没有职责，其行为不构成玩忽职守罪的辩护意见，经查，被告人丁某在侦查机关多次供述及当庭供述，其自2002年以来一直担任大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心（后称“农经站”）主任，至案发时刘庄镇农村经营管理服务中心（后称“农经站”）一直负责刘庄镇农村土地承包流转经营管理与监督管理工作。2011年大丰市刘庄镇机构改革后，原刘庄镇农村经营管理服务中心的相关人员虽并入大丰市刘庄镇农业技术服务综合服务中心人事管理，但当时大丰市刘庄镇农村经营管理服务中心仍然保留着原行使的行政管理职责，即刘庄镇农村土地承包经营管理与监督管理工作仍由农经站实际负责，而大丰市刘庄镇新农村管理办公室并未按照机构改革的要求实际承担起原农经站的行政管理职能，直至2013年刘庄镇政府才正式行文成立大丰市新农村管理办公室，明确分工职责。这一事实与刘庄镇人民政府相关书证、证人黄某、袁某、顾某等人的证言相互印证。且综合全案证据判断，本院经审查认定，被告人丁某担任刘庄镇农经中心主任职务系刘庄镇对农村土地承包及流转管理工作的具体负责人。
被告人丁某身为农经中心主任，且从事农村土地承包流转管理工作多年，应当具备相应的监管经验，并熟知农村土地承包及流转的监管工作重点与流程。客观上，丁某让工作人员为蒋某与刘庄镇友谊村签订的稻田养蟹土地承包合同加盖公章时，即知晓养殖户蒋某占用刘庄镇友谊村境内农用地用于稻田养蟹，稻田养蟹期间不得破坏土地耕作层的情况。然其未能对上述流转合同的履行采取有效监督管理措施，未对蒋某占用农用地从事养殖是否破坏耕作层进行实地查验，未能发现并纠正蒋某未经批准擅自开挖蟹塘非法占用农用地的违法行为，亦未及时上报相关情况，就属失职。主观上，被告人丁某应当知道不正确履行对占用农用土地的监管职责有可能造成的社会危害后果，仍不正确履行农村土地监管职责，具有明显过失。据此，被告人丁某在蒋某与刘庄镇友谊村的稻田养蟹土地承包合同的监督管理中，严重不负责任，其仅让工作人员加盖公章，而未能安排人员进行勘查，监督管理，导致蒋某以稻田养蟹名义实施挖塘养蟹破坏基本农田造成重大损失的后果，其玩忽职守行为与上述危害后果之间存在刑法上的因果关系，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。且其他环节是否构成渎职亦不影响本案的定罪。故对其辩护人提出的相关辩护意见，本院不予采纳。关于其辩护人提出的被告人收集相关文件中揭露出五家涉及稻田养蟹事实应认定为立功表现的辩护意见，未经查证属实，本院不予采纳。关于被告人丁某提出的损失应扣减蒋某挖塘成本的辩解意见及其辩护人提出的损失部分不包括破坏费用13万元及复垦保证金5万元的辩护意见，本院认为，被告人丁某在土地流转合同监督管理上的失职造成的经济损失应为蒋某非法占用农用地造成的土地复垦损失，而不应包括蒋某违法挖塘的成本损失，本案损失计算应予扣减137418元的挖塘费用。经查，复垦保证金5万元系案发前缴纳，根据相关规定依法不应计入本案的经济损失范围内，故上述辩解及辩护意见本院予以采纳。被告人丁某犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，系自首。本案涉案损失已全部追回。综合全案犯罪事实、被告人的认罪悔罪态度及相关量刑情节，本院认为被告人丁某犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可以免予刑事处罚。对被告人丁某的辩护人提出的相关辩护意见本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告人丁某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 朱艳萍
审 判 员 陈 斌
人民陪审员 邱亚萍
二〇一五年十月十七日
书 记 员 陈翔宇
附录法律条文
1.《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
2.最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）（法释（2012）18号）
第八条本解释规定的“经济损失”，是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失。
债务人经法定程序被宣告破产，债务人潜逃、去向不明，或者因行为人的责任超过诉讼时效等，致使债权已经无法实现的，无法实现的债权部分应当认定为渎职犯罪的经济损失。
渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。