河北省唐山市丰润区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丰行重字第1号
原告李景元，农民。
被告唐山市国土资源局丰润区分局，住所地唐山市丰润区团结路44号。
法定代表人赵国成，局长。
委托代理人常俊静。
委托代理人王红，河北耕涛律师事务所律师。
原告李景元不服被告唐山市国土资源局丰润区分局于2013年2月25日作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月18日作出（2013）丰行初字第7号行政判决书，原告李景元不服提起上诉。唐山市中级人民法院于同年10月29日作出（2013）唐行终字第173号行政裁定书，裁定撤销本院该判决，将本案发回本院重审。本院另行组成合议庭，依法公开开庭审理了此案，原告李景元、被告唐山市国土资源局丰润区分局委托代理人常俊静、王红到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告唐山市国土资源局丰润区分局于2013年2月25日对原告李景元作出了唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定。被告查明，原告未经依法批准，于2011年12月开始，非法占用丰润区七树庄镇小李庄村1696平方米集体土地搞建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下行政处罚决定：责令退还非法占用的丰润区七树庄镇小李庄村1696平方米集体土地，限自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其它设施，恢复土地原状，并处以每平方米30元罚款，合计人民币50880元。
原审中原告李景元诉称，被告作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定书主要证据不足，适用法律有错误，处罚显失公正。1、决定书认定原告“非法占用”集体土地证据不足。此地在平整改造前系废弃的“废水沟”、“沟滩地”，原告于2011年2月23日与小李庄村委会签订《土地承包协议书》承包取得，承包费9.5万元，该河滩地三段共计30多亩，原告承包后，已投资40多万元进行平整改造。在此基础上，发展特色蔬菜种植，在本村成立农民蔬菜专业合作社，带领本村农民试验搞适度规模化经营，第一年就取得可喜成果。原告的做法，不仅符合《中华人民共和国土地管理法》第三十八条：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地沙漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发为农用地”的明文规定，也完全符合《中共中央、国务院关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》（即中央1号文件）中关于“坚持依法自愿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”以及“确保不损害农民利益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力”的政策精神。原告的做法也受到了本村及附近广大农民的欢迎和村、镇领导的支持。2、地上简易建筑物，并没有将农用地改变为建设用地，而是搞适度规模农业项目不可缺少的临时设施。原告本是一个省、市闻名的“勤劳致富能手”、“农民企业家”、“劳动模范”，本来在外村搞养殖专业，受到国家政策感召回村承包废弃地试验发展规模农业项目。原告在第一阶段投入改造后，取得良田14.5亩，既保护了环境，又增加了土地，起到了利国利民的良好社会效益。对这些新增土地的利用，除了大面积地种植蔬菜，还利用大沟改建了养鱼池、蓄水池。但这些农业项目，还需要必备的经管、看护场所，因此，原告先建了8间456平方米的简易房，这些简易房全是用水泥购置件组合而成，根本没用砖垒，也没用水泥混凝土。为收储运转蔬菜，又建了1240平方米的简易棚，这些简易棚连围墙都没有，纯属临时使用设施。“决定书”认定原告“在非法占用的土地上建筑的建筑物”明显没有认真调查研究，实属不负责任的简单归责，不问青红皂白的随意定性，违背实事求是的办案宗旨，不可能客观公正的认定事实。3、被告的具体行政行为有滥用权力的倾向，处罚显失公正。原告按照我国《土地法》的明文规定，响应中央、国务院的号召，自筹资金几十万元将废气地改造成良田，并试验举办规模农业项目，带领农民群众致富，属于利国利民的好事、正事。理应得到各级党委和政府部门的大力支持。对于工作中出现的失误乃至违法行为，也应从大局出发，积极帮助纠正、补救，以确保党的农业政策落到实处。而作为政府部门的被告不仅不支持、不扶助，反而不顾大局、变本加厉地阻挠与压制。对于原告的建设用地申请不予批准，对于原告为发展规模农业不得已建的临时性简易性设施却以最严厉的手段加以处罚。“决定书”将原告合法承包的土地视为“非法占有”、“责令退还”将为发展规模农业项目搞的临时性简易设施定性为“擅自将农用地改为建设用地”、“限期拆除”。罚款的最高额为每平米30元，立法宗旨是为了惩罚那些严重破坏土地的行为人，原告的简易房、简易棚根本谈不上严重破坏土地，充其量也不过是临时占用，被告却按最严重破坏土地的后果来实施罚款。原告认为，被告应当大力支持、扶持原告的利国利民之举，认真负责的帮助原告整改不当举措。撤销或变更自己显失公正的行政行为，尽快帮助原告取得必要设施占地审批手续，满腔热情的扶助原告继续改造废弃地、发展规模农业项目。综上，被告的具体行政行为显失公正，不符合党和国家大力发展现代农业，进一步增强农村发展活力的政策精神，原告为维护自己的合法权益，只好向法院起诉，恳请人民法院为民做主，严肃执法，查明事实，公正判决，支持原告的诉讼请求。
原审中被告唐山市国土资源局丰润区分局辩称：1、答辩人作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定事实清楚，程序合法。被答辩人未经批准在农民集体所有的土地上新建建筑物，违反了我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定的“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。被答辩人在没有任何手续的情况下，非法在耕地上建设建筑物占地1696平方米，答辩人对其违法行为进行了调查取证，并在现场进行了勘测，并为被答辩人下发了《行政处罚告知书》，在事实清楚，证据确凿的情况下，答辩人依据《行政处罚法》的规定，对被答辩人作出了唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定书。2、被答辩人诉称的“其建筑是在废弃地上建筑的简易房”等等与事实不符。被答辩人使用的土地类别是耕地、沟渠，并非答辩人所称的废水沟、沟滩地，被答辩人在此地上占地1696平方米建设建筑物没有任何手续，完全属于违法占地。即使上述建筑物按照被答辩人的说法是用于种植蔬菜的必备的经管、看护场所也必须经过批准后才能建筑。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发（2010）155号的明确规定：农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。被答辩人未经申报、审核，就擅自在耕地、沟渠上搞建筑，明显违法。综上所述，答辩人作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定事实清楚，程序合法，并没有显失公平之处。请予以维持。
原审认定事实：2011年12月，原告占用唐山市丰润区七树庄镇小李庄村集体土地1696平方米搞建筑。被告接到举报后，于2013年1月22日立案受理。同日，被告工作人员常俊静、郝福明对涉案土地进行了现场勘验，并绘制了现场勘验图。同年1月23日，唐山市国土资源局丰润区分局规划科对原告非法占地搞建筑地类是否符合土地利用总体规划进行了鉴定，鉴定结论为该宗土地位于丰润区七树庄镇小李庄村，地类为耕地、沟渠，规划类型为有条件建设区，不符合土地利用总体规划。同年1月24日、2月20日被告两次对原告进行了询问，原告李景元陈述：“占地类型为耕地，占地面积2.54亩”，“这块地有一部分是我自己的承包地，还有一部分是我村村民李美新的承包地”，且占地没有经过国土行政主管部门批准。同年1月25日，被告对董国祥进行了询问。同年2月20日，被告就拟作出行政处罚的理由、依据和内容对原告进行了告知，并告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。原告在指定期限内未进行陈述、申辩，也未申请听证。2013年2月25日，被告作出了唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定，并于同日对原告进行了送达。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款和《河北省土地管理条例》第五条的规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，统一负责本行政区域的土地管理和监督工作，有权对违反土地管理的行为作出行政处罚。本案中，原告所占用的唐山市丰润区七树庄镇小李庄村1696平方米集体土地，其土地类型为耕地、沟渠。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，原告占用耕地、沟渠进行建设，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，而原告未办理农用地转用审批手续占用耕地、沟渠进行建设。故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决：维持被告唐山市国土资源局丰润区分局于2013年2月25日作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定。案件受理费五十元，由原告负担。
在重审中，被告唐山市国土资源局丰润区分局为支持自己主张提交以下证据：
1、本院（2013）丰行初字第7号卷宗第34-36页存放的现场勘验笔录、附图及现场照片复印件，用以证实所争议地块四至及该地块面积为1696平方米，折合2.54亩，其中耕地2.43亩，沟渠0.11亩及建筑情况等事实；
2、本院（2013）丰行初字第7号卷宗第37页存放的被告方的规划科于2013年1月23日作出的鉴定书复印件一份，用以证实该宗土地规划类型为有条件建设区，不符合土地利用总体规划的事实；
3、本院（2013）丰行初字第7号卷宗第22-23页、26-27页存放的原告在被告处的询问笔录两份，用以证实原告未经有关部门审批，占地2.54亩建筑8间办公用房及彩钢顶大棚，及原告欲搞设施农业储藏蔬菜，与董国祥等开办的唐山市丰润区祥利蔬菜农民专业合作社没有关系的事实；
4、本院（2013）丰行初字第7号卷宗第45页存放的被告方于2013年2月25日作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定书复印件一份；用以证实被告对原告依法作出的具体行政处罚行为的情况；
在重申中，原告李景元提交以下证据：
1、唐山市丰润区七树庄镇小李庄村委会与原告于2011年2月23日签订的土地承包协议书一份，用以证实本案争议的1696平方米地块在该承包合同范围内的事实；
2、本院（2013）丰行初字第7号卷宗第92页存放的唐山市丰润区2012年规模养殖场（区）建设申请表一份；用以证实2012年原告欲以其儿子李万鹏的名义到乡政府等部门申请报批搞养殖业的事实；
3、本案争议地块在改造前的三张照片和改造后的五张照片，用以证实该地块在改造前基本是沟渠和滩地的事实。
经质证，对被告提交的证据1、2、3，原告无异议，对被告提交的证据4的真实性无异议，故本院对被告方提交的证据1、2、3、4予以确认；对原告提交的证据1，被告无异议，但认为该证据不能证实该地块属于废弃地；对原告提交的证据2的真实性，被告无异议，但认为该申请表与本案没有关联性；对原告提交的证据3中的改造后的三张照片无异议，对其中改造前的五张照片不清楚，并称原告超过举证期限，本院对原告提交的证据1和证据3中改造后的三张照片予以确认，对证据2的真实性予以确认，其它不予确认。
根据原、被告的当庭陈述及本院确认的上述有效证据，本院重审认定以下事实：原告系唐山市丰润区七树庄镇小李庄村村民。2011年2月23日，原告承包了该村30亩沟滩地，同日双方签订了土地承包协议书。后原告填土平整部分土地，2011年12月，原告又占用其中1696平方米土地建筑8间办公房和部分彩钢顶大棚。被告接到举报后，于2013年1月22日立案受理。同日，被告工作人员常俊静、郝福明对涉案土地进行了现场勘验，该土地1696平方米折合2.54亩，其中耕地2.43亩，沟渠0.11亩，并绘制了现场勘验图，原告在该勘验图上签字。同年1月23日，唐山市国土资源局丰润区分局规划科对该涉案土地进行了鉴定，鉴定结论为该宗土地位于丰润区七树庄镇小李庄村，地类为耕地、沟渠，规划类型为有条件建设区，不符合土地利用总体规划。同年1月24日、2月20日被告两次对原告进行了询问，原告占用1696平方米搞建筑没有经过国土行政主管部门批准。调查中，原告称搞建筑是为从事储藏蔬菜等农业生产而建筑的附属设施，但原告也没有从事储藏蔬菜等农业生产的合法经营手续。同年2月20日，被告就拟作出行政处罚的理由、依据和内容对原告进行了告知，并告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利。原告在指定期限内未进行陈述、申辩，也未申请听证。2013年2月25日，被告作出了唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定，并于同日对原告进行了送达。有效期限内，原告亦未提出行政复议。
另查明，原告李景元自2012年4月至今一直担任唐山市丰润区七树庄镇小李庄村村民委员会主任。
本院重审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款和《河北省土地管理条例》第五条的规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，统一负责本行政区域的土地管理和监督工作，有权对违反土地管理的行为作出行政处罚。本案中，原告虽然在承包地范围内享有承包权，但在未办理农用地转用审批手续，也没有完全办理从事储藏蔬菜等农业生产的合法经营手续的情况下，在其承包地内占用耕地、沟渠计1696平方米建筑办公房和彩钢顶大棚属违法建设行为，理应拆除该地块上的新建筑物及其它设施，也可并处适当罚款，但被告对原告作出责令退还非法占用1696平方米集体土地的处罚，侵害了原告的承包经营权，应予以更正。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第二项的规定，判决如下：
一、撤销被告唐山市国土资源局丰润区分局于2013年2月25日对原告作出的唐国土资丰罚字（2013）007号行政处罚决定；
二、责令被告唐山市国土资源局丰润区分局重新作出具体行政行为。
案件受理费五十元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 果 兴
审 判 员 王 颖
代理审判员 董运军
二〇一四年六月二十七日
书 记 员 邢书萍