广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤06行初86号原告广州钢铁企业集团有限公司，住所地广东省广州市荔湾区白鹤洞。法定代表人张若生，董事长。委托代理人钱少武，北京天驰君泰（广州）律师事务所律师。委托代理人张钢，北京天驰君泰（广州）律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府，住所地广东省佛山市南海区桂城街道南海大道北88号。法定代表人郑灿儒，区长。委托代理人彭述海，佛山市南海区法制办工作人员。委托代理人邓小晶，佛山市南海区法制办工作人员。被告佛山市南海区国土城建和水务局，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑三路1号。法定代表人陈绍文，局长。委托代理人葛青，佛山市南海区国土城建和水务局工作人员。委托代理人张俊龙，广东法品律师事务所律师。第三人佛山市南海区大沥镇东秀村碧华股份合作经济社，住所地广东省佛山市南海区大沥镇东秀村。负责人罗伟成，社长。原告广州钢铁企业集团有限公司（以下简称广钢公司）不服被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）、佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）土地行政登记行为，于2016年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年9月21日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市南海区大沥镇东秀村碧华股份合作经济社（以下简称碧华经济社）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭审理了本案。原告广钢公司的委托代理人钱少武、张刚，被告南海区政府的委托代理人彭述海，被告南海国土局的委托代理人葛青、张俊龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南海区政府于2012年9月17日颁发了佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》，权属人为碧华经济社农民集体，地址为佛山市南海区大沥镇东秀社区居委会，土地面积为25.149公顷。原告广钢公司诉称，1958年广州钢铁厂经原广州市建设委员会批准，征收从佛山市南海区五眼桥到广州市荔湾区广中公路相应土地兴建广钢铁路。广钢铁路西接五眼桥广三铁路路段，东至广州钢铁厂位于广中公路路段的厂区内。广钢铁路是采用高路堤形式建设路基的铁路专线，该路基与第三人接界处的坡脚是排水渠，排水渠南面与第三人土地相接。后广州钢铁厂依法变更登记为广州钢铁企业集团有限公司，广钢铁路依法由原告承接所有并使用至今。2012年9月17日，两被告在未通知原告进行地籍调查及确界的情况下，向第三人核发了佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》。考虑到广钢铁路及其路基由原告兴建并占用至今，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款的规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还给农民的，属于国家所有。两被告核发的上述土地证将原告所有的广钢铁路路基所占用的部分国有土地改变性质为集体土地并划归第三人所有，明显违反前述规定。另外，《铁路法》第三十七条规定：已经取得使用权的铁路建设用地，其他单位或者个人不得侵占。《铁路专用线专用铁路管理办法（试行）》第三十九条规定：线路两侧建筑物、设备均不得侵入铁路建筑接近限界。第四十六条规定：严禁在专用线用地范围内的路基、桥梁、护坡、排水沟和绿化带上取土、放牧、建房、开荒、殡葬及其他有损路基和危及行车安全的行为。《铁路安全管理条例》第二十七条规定……铁路线路两侧应设立铁路线路安全保护区。铁路路线安全保护区的范围，从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或铁路桥梁外侧器向外的距离分别为……（三）村镇居民居住区高速铁路为15米，其他铁路为12米；……在铁路用地范围外划定铁路线路安全保护区的，由县级以上地方人民政府根据保障铁路运输安全和节约用地的原则，组织有关铁路监督管理机构、县级以上地方人民政府国土资源等部门划定并公告。两被告核发的上述土地证将广钢铁路部分路基划归第三人所有的行为，也明显有悖前述法律行政法规的规定。综上，被告向第三人核发上述土地证的行为严重损害了原告的合法权益，故请求人民法院撤销两被告核发的佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》，本案诉讼费由两被告承担。原告广钢公司在诉讼中提交了以下证据：1.佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》、（2015）佛南法沥民三初字第24号《民事判决书》，该组证据拟证明被告给第三人核发的土地证将原告所有的国有土地包括在内；2.广州市城建委同意办理征用土地证明书、广州市城建委同意征用土地通知书、广钢铁路红线图，该组证据拟证明广钢铁路1957年经批准兴建，涉案土地转为国有；3.原告的工商登记变更资料，拟证明原广州钢铁厂变更为现在的原告；4.《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《铁路法》、《铁路专用线专用铁路管理办法（试行）》、《铁路安全管理条例》。被告南海国土局辩称，原告在2012年7月29日国土部门发布包括涉案土地在内的《关于集体土地所有权登记公告》之日起，就应道知道被诉行政行为，另外在（2015）佛南法沥民三初字第24号案中，原告作为第三人参加该案审理时即2016年1月21日再次知道被诉行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，原告超过六个月提起本案诉讼依法应予裁定驳回。其次，原告未提供办理涉案土地的征用手续，未提供其是涉案土地权属人的证据，未举证证明其与涉案土地存在何种利害关系，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，其不具有提起本案诉讼的主体资格。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款和《土地登记办法》第三条的规定，南海国土局依法作为登记发证审核机关，在受理了第三人提交的土地所有权登记申请书、身份信息、土地权属文件、土地登记申请审核情况公告、宗地图等材料后，认定符合《土地登记办法》的相关规定，经地籍调查、权属审核后报送南海区政府审批发证，符合法定程序及实体要求。综上所述，涉案土地证颁发合法有效，原告与该土地证无利害关系，且超过法定起诉期限，请人民法院驳回原告起诉。被告南海国土局向本院提交了以下证据、依据：1.关于集体土地所有权登记公告（2012年7月29日）、2.（2015）佛南法沥民三初字第24号《民事判决书》，拟证明原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限；3.广州钢铁股份有限公司出具的《关于对在广钢铁路专用线0km路段铁路沿线新建道路的意见》，拟证明原告与涉案土地并不存在利害关系；4.佛山市南海区集体土地所有权登记申请书；5.宗地平面图；6.广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、土地登记法人代表身份证明书；7.集体土地所有权界线指界人证明；8.南海县（市、区）集体土地权属调查表；9.东秀村集体土地权属界限核定图（碧华股份合作经济社）；10.宗地图坐标册；11.《关于集体土地所有权登记公告》、附图、宗地地类明细表；12.公告照片2组；13.公告无异议证明；以上证据拟证明第三人于2012年9月申请办理涉案土地所有权登记，并提交了相关材料。14.佛山市南海区集体土地所有权登记调查审批表；15.土地登记卡；16.土地归户卡；拟证明第三人权属登记申请经国土部门审核由人民政府核发了涉案土地证。17.《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》。被告南海区政府辩称，被诉土地登记行为合法有效。根据集体土地所有权登记发证工作的部署，南海区在2008年前后完成了基层村民委员会一级的土地所有权发证工作，在此基础上从2011年开始对村民小组及农村集体经济组织的登记发证工作。2012年6月，国土部门组织第三人及相关人员进行了土地所有权边界指认，并形成东秀村集体土地权属界限核定图（碧华股份合作经济社）。该图经与东秀村土地所有权红线图、东秀村其他农村集体经济组织界线核定图对比确认无交叉重叠后，国土部门于2012年7月29日就涉案土地发出了《关于集体土地所有权登记公告》，对东秀村范围内所有拟登记的集体土地进行公示，并附相关宗地平面图。公告期满后无人提出异议，第三人才提交了《佛山市南海区集体土地所有权登记申请书》及相关主体资格、权属界线等证明材料，经国土部门审核后本府批准办理了涉案土地所有权登记并向第三人颁发了佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》。其次，原告的权利主张缺乏事实和法律依据。第三人土地证的红线范围内并未包括原告专用铁路的路基用地。原告仅提交了一份广钢铁路征用地的附图、自行划定占用土地范围，但未举证证明对地块的实际占有、使用现状。另外，广钢铁路线在本案争议地段并未划设安全保护区，且即便要在铁路用地范围外划设安全保护区，也需由铁路线使用单位向当地政府提出，依法办理相关征用地手续后，对保护区进行划定并公告。不能仅依据《铁路安全保护条例》就推定安全保护区的实际存在，更不能推定安全保护区范围内的土地直接归属铁路线使用单位。事实上，案涉地块的铁路段并无任何安全保护区存在的标识。综上，本案被诉土地证合法有效，也未侵占原告铁路线所占有、使用范围内的国有土地。原告诉求缺乏事实和法律依据，请求予以驳回。被告南海区政府提交的证据与南海国土局相同。第三人碧华经济社在诉讼中未提交陈述意见及证据。经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见及本院认证如下：被告提交的证据1-2，即关于集体土地所有权登记公告（2012年7月29日）和（2015）佛南法沥民三初字第24号《民事判决书》，原告对其真实性无异议，但对被告拟证内容有异议。本院认为，上述公告时间不能作为认定原告知悉被诉行政行为的依据，而上述民事判决书可以认定原告在该案庭审中即2016年4月知悉了被诉行政行为。被告提交的证据3，即《关于对在广钢铁路专用线0km路段铁路沿线新建道路的意见》，原告对其真实性无异议，但对被告拟证内容有异议。本院认为，原告在2011年出具的上述意见并不能反映2012年颁发的被诉土地证是否在广钢铁路红线控制范围外。被告提交的证据4-16，原告对其真实性无异议，但对合法性有异议。本院认为，该组证据是被告颁发涉案土地证的法定申请材料及审批材料，原告的对该组证据合法性的异议主要是认为相关材料及颁证结果侵犯了其土地权属，该异议实质是对被诉行政行为的合法性异议，本院在裁判主文中予以阐述。原告提交的证据1，即佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》和（2015）佛南法沥民三初字第24号《民事判决书》，被告对该组证据的三性无异议，但对原告拟证内容有异议。本院认为，上述民事判决书并未认定涉案土地证与原告所有的国有土地存在重合。原告提交的证据2，即广州市城建委同意办理征用土地证明书、广州市城建委同意征用土地通知书、广钢铁路红线图，被告对上述建设广钢铁路征用地文件无异议，但对用地红线图的真实性有异议，认为该图不能作为广钢铁路实际用地范围的依据。本院认为，上述征用地文件并无具体的广钢铁路征用地范围及四至，而原告提交的广钢铁路红线图中的红线为原图上添加，且该图为广州市城建委出具,年代不详，故该组证据不能作为认定广钢铁路建成后在本案争议地段实际征、占用地范围的依据以及原告土地权属范围的依据。原告提交的证据3，即广钢公司的工商登记变更历史资料，被告对该证据及拟证事实无异议，本院予以采信。经审理查明，根据佛山市南海区集体土地所有权初始登记颁证的工作部署，2012年6月，被告南海国土局组织第三人碧华经济社对其拟确权登记的集体土地权属（包括本案所涉土地）进行指界核定，并制作了集体土地权属界线核定图、宗地坐标册和调查表。同年7月29日，南海国土局将大沥镇登记区内相关单位集体土地（包括碧华经济社在本案所涉土地）所有权登记申请情况制作了公告，公告内容包括宗地编号、权属申请人、土地座落、权属性质以及宗地图等，该公告在案涉土地所在集体经济组织范围内张贴。公告期内无单位和个人提出异议，国土部门出具了无异议证明。2012年9月10日，碧华经济社向南海国土局提交了涉案土地的所有权登记申请书、宗地图、组织机构和负责人证明以及前述核界、公告材料。经南海国土局审核并报南海区政府批准后，2012年9月17日，南海区政府就涉案土地向第三人颁发了佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》，权属人为碧华经济社农民集体，地址为佛山市南海区大沥镇东秀社区居委会，土地面积为25.149公顷。另查明，1957年、1958年，广州市城市建设委员会分别作出同意办理征用土地证明和同意征用土地通知书，同意征用土地修建广钢铁路，通知书中亦明确需征用部分属南海县的农田。广钢铁路建成后由原告使用至今，本案被诉土地证宗地红线的东北段与广钢铁路（五眼桥段）路基相邻。经本院组织诉讼三方当事人现场勘查，案涉土地的宗地红线（东北段）至广钢铁路路基的坡脚处，与广钢铁路近端铁轨垂直距离约5-7米不等。各方当事人均确认广钢铁路已停用三年以上。本院认为，关于原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告南海区政府和南海国土局给第三人碧华经济社核发的佛府南集有（2012）第0700374号《集体土地所有权证》的宗地红线与原告广钢公司建设使用的广钢铁路的路基占地相邻，涉案土地登记颁证行为存在侵犯原告土地权属的可能，且该问题还涉及到被诉行政行为的实体合法性，无论案涉土地登记颁证行为最终是否侵犯原告的土地权属，从保护诉权和查明案件事实的角度出发，本案诉讼应进入实体审查。广钢公司与被诉行政行为存在法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于原告是否超过起诉期限问题。被告南海国土局主张原告应当在国土部门2012年7月29日发布涉案土地所有权登记公告之日起就知道被诉行政行为，同时在（2015）佛南法沥民三初字第24号案庭审中即2016年1月21日再次知道被诉行政行为。经查，上述涉案土地所有权登记公告是涉案土地登记颁证的前置权属核查程序，并非最终的登记颁证行为结果，故不能作为认定原告知悉被诉行政行为内容的依据。另外，虽然原告在（2015）佛南法沥民三初字第24号案的庭审中知悉了本案被诉土地证内容，但根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告于2016年9月8日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。关于本案被诉土地登记颁证行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款和《广东省实施办法》第五条第一款的规定，被告南海区政府和南海国土局依法具有审核颁发集体土地所有权证的职权，本院予以确认。诉讼当事人争议的焦点是被诉土地登记颁证行为的实体与程序的合法性问题。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”本案中，第三人碧华经济社申请的是集体土地所有权初始登记。基于该登记事项，第三人提交了申请书、身份材料、宗地图、土地权属调查表、土地权属界线核定图、宗地界址坐标、所有权登记公告和权属无异议证明等材料，符合上述《办法》所规定的集体土地所有权初始登记材料要求。原告广钢公司主张被诉行政行为实体违法主要是指该登记颁证行为所确定的第三人土地权属范围侵犯了其土地使用权。经查，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款的相关规定，原告在上世纪五十年建设并使用至今的广钢铁路所实际占用土地应属国有土地，土地使用权应属原告，但因广钢铁路所实际占用土地并无办理权属登记，不能确定其土地权属范围的具体四至边界。而原告提供的广钢铁路原始征地文件及红线图也不能确定具体用地界址，更不能作为广钢铁路建成后实际征、占用地范围的界址。而经本院组织三方当事人实地勘查，案涉土地的宗地红线（东北段）至广钢铁路路基的坡脚处，与广钢铁路近端铁轨垂直距离约5-7米不等，与广钢铁路的路基实际占用地范围并无重叠。至于原告所主张的广钢铁路安全区的问题。首先，原告并无提供广钢铁路根据《铁路安全管理条例》的相关规定办理了安全区设立的土地征用、安全区范围划定、安全区公告等审批手续的材料，现场勘查亦无任何安全区设立标识。其次，安全区的设立宗旨是保障铁路运输安全，并不等同于铁路用地权属范围。因此，原告认为被诉土地登记颁证行为侵犯其广钢铁路用地权属的主张事实依据不足，本院不予支持。另外，关于被诉土地登记颁证行为的程序合法性问题。根据《土地登记办法》第十二条第（四）项、第十三条、第十四条、第十九条的规定，两被告依法履行了受理、调查、审核、批准、登记等法定程序，且颁证行为在法定期限内作出。原告所主张的程序违法是指被告在办理涉案土地登记时仅在第三人所在地进行了权属登记公告。经查，本案属于集体土地所有权初始登记，集体土地的所有权属于农民集体所有源于土地法的规定，而农村集体经济组织申请初始登记的土地权属范围往往是通过公告和提出异议的方来式核定，故该公告和无异议证明属于登记颁证中的权属证明类实体依据材料，而非登记颁证行为的程序性规定。如前所述，被告给第三人登记颁证的集体土地所有权范围并未侵犯原告的土地权属，故原告所主张的被诉登记颁证行为程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州钢铁企业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州钢铁企业集团有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。（此页无正文）审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容代理审判员  王 慧二〇一六年十二月十三日书 记 员  刘圣玺