山东省烟台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）烟行终字第72号
上诉人（一审原告）：王嗣舜。
委托代理人：姜希扬，山东中亚顺正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：烟台市人民政府。住所地：莱山区芙蓉路*号。
法定代表人：孟凡利，市长。
委托代理人：刘立志，烟台市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。
一审第三人：王士臣。
委托代理人：朱述岩，山东鼎然律师事物所律师。
王嗣舜诉烟台市人民政府、第三人王士臣土地行政登记一案，烟台市莱山区人民法院于2015年3月17日作出（2015）莱山行初字第1号行政裁定。一审原告王嗣舜不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月12日公开开庭审理了本案，上诉人王嗣舜及其委托代理人姜希扬，被上诉人烟台市人民政府的委托代理人刘立志、曹舒臻，一审第三人王士臣及其委托代理人朱述岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：1996年，烟台市莱山区人民政府将涉案土地使用权登记于王士臣名下，并颁发了莱集建（96）字第0215028号《集体土地建设用地使用证》。王嗣舜对办理该使用证程序中的编号37060302310209的土地审批登记不服，诉至法院。
一审法院查明：1951年4月9日，原牟平县人民政府颁发了户主为王嗣舜的大字第零壹柒贰伍号《土地房产所有证》。第三人与原告系兄弟关系，“王嗣臣”即“王士臣”。1990年5月8日，牟平县人民政府将涉案土地登记于第三人名下，并确权发证。1996年，烟台市莱山区人民政府将涉案土地登记在第三人名下，原烟台市土地管理局莱山分局为涉案的地号为3706030231020的土地颁发了土地使用者为“王嗣臣”的莱集建（96）字第0215028号集体土地建设用地使用证。被告提交的第三人土地登记材料只有一套，1996年的登记是在1990年登记的基础上改动形成的，其中，“城填土地申报登记办公室审核意见”一栏同时加盖“牟平县土地管理局”及“烟台市国土资源局莱山分局”两枚公章；“县级以上人民政府审核意见”一栏同时加盖“牟平县人民政府”和“烟台市莱山区人民政府土地登记专用章”两枚公章，县级以上人民政府审核意见载明：“同意确权发证”。
一审法院认为：被告提交的第三人土地登记材料虽只有一套，但结合档案材料的改动情况及同时加盖有牟平县人民政府和烟台市莱山区人民政府土地登记专用章确认准予登记，可以认定该土地登记档案材料体现了牟平县人民政府和烟台市莱山区人民政府前后两次登记行为，即在烟台市莱山区人民政府进行土地使用权登记之前，原牟平县人民政府已将涉案土地使用权登记于第三人名下。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。1990年5月8日，牟平县人民政府将涉案土地登记于第三人名下，且1994年7月2日，牟平县撤销。故，至迟在牟平县撤销前，土地使用权已登记于第三人名下，原告的起诉已过起诉期限。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条、第四十四条之规定，裁定驳回原告王嗣舜的起诉。
一审原告王嗣舜不服一审法院裁定，上诉称：1990年牟平县政府曾对涉案土地情况进行过普查，但并没有为一审第三人颁发过土地证，被上诉人虽然主张颁发过土地证，但没有证据证明。1996年，一审第三人和村委会串通，由村委会出具虚假的权属证明，莱山区人民政府据此将涉案土地登记在一审第三人名下，并颁发了土地证。由于1990年没有为一审第三人颁发过土地证，则1996年的登记是初次确权登记，即使1990年的有关记载算作登记的话，其登记记载也是错误的。因此，上诉人的起诉并没有超过起诉期限。本案事实能够证明，被上诉人将涉案土地登记在一审第三人名下并颁发土地证是错误的。请二审法院发回重审。
被上诉人烟台市人民政府答辩称：1996年，莱山区人民政府因新区成立，对其辖区内原由牟平区办理的土地登记进行了重新登记、换发土地证。第三人的土地登记档案显示，涉案土地早在1990年已由原牟平县人民政府登记确权给一审第三人王士臣，莱山区人民政府是在原牟平县人民政府土地确权的基础上，为一审第三人重新登记并颁发土地使用权证，未改变原牟平县人民政府登记确认的土地权属事实，也未形成新的土地使用法律关系。由于涉案土地1990年即已登记确权给第三人，上诉人现在针对涉案土地登记确权行为提起诉讼已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的20年起诉期限。综上，一审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确，请予以维持。
一审第三人王士臣述称：上诉人提交的1951年原牟平县人民政府颁发的《土地房产所有证》中的土地所有权已经失效。上诉人从1958年起到城市参加工作，其户口已经迁出辉石埠村，不再是该村村民，无权享有集体土地使用权。1990年5月8日，原牟平县人民政府为王士臣的土地使用权办理了土地登记及发证，1994年莱山区人民政府成立后，1996年对一审第三人的土地登记和土地证进行了重新登记换发，因此，至迟在牟平县撤销前，诉争的土地使用权已经登记在一审第三人名下，上诉人的起诉超过法律规定的20年最长起诉期限。
二审期间，合议庭确定的审理重点是：被诉的行政行为是否超过法定起诉期限。
针对上述审理重点，上诉人及被上诉人均坚持上诉状及答辩状意见，各方当事人均未有新观点。
各方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
关于上诉人起诉是否超过起诉期限。上诉人起诉的涉案土地审批登记是被上诉人1996年作出的，上诉人提起诉讼的时间是2014年12月，并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的20年的起诉期限。因此，一审法院裁定驳回上诉人起诉理由不当，应予纠正。
1951年4月9日，原牟平县人民政府颁发了户主为王嗣舜的大字第零壹柒贰伍号《土地房产所有证》。1990年，原牟平县人民政府将涉案土地使用权登记确权在一审第三人王士臣名下，上诉人王嗣舜作为原权利人与该行为有法律上的利害关系。1996年，莱山区人民政府对其辖区内原由烟台市牟平区人民政府办理的土地登记进行了重新登记、换证，将涉案土地使用权登记于王士臣名下，并颁发了莱集建（96）字第0215028号《集体土地建设用地使用证》，该行为对上诉人已无法律上的利害关系，上诉人无起诉该行为的原告主体资格。
上诉人原审诉讼请求为“撤销编号37060302310209的土地审批登记”，该土地审批登记是被上诉人土地登记过程中的一个过程性内部行为，不产生独立的法律后果，是不可诉的行政行为，《集体土地建设用地使用证》才是最终对外发生法律效力的、可诉的行政行为。但是，在本院开庭审理过程中，上诉人称坚持原诉讼请求，而未诉撤销《集体土地建设用地使用证》。因此，上诉人的原审诉讼请求是不可诉的。即使上诉人诉讼请求改为撤销《集体土地建设用地使用证》，由于被上诉人1996年的发证行为对上诉人无法律上的利害关系，其亦无诉讼主体资格，也应依法驳回起诉。
综上，一审法院驳回上诉人起诉，裁定结果正确，但理由不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一五年六月十五日
书记员 高祎轩