河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宛行重字第7-8号
原告河南双丰高速公路开发有限公司。
法定代表人陈宇，任公司董事长。
住所地：平顶山市建设路东段。
委托代理人赵宾，该公司人员，委托权限：特别授权。
委托代理人张继荣，河南金学苑律师事务所律师，委托权限：特别授权。
被告南阳市城市管理局。
法定代表人高贤信，任局长。
住所地：南阳市人民路***号。
委托代理人毛红岩，该单位工作人员，委托权限：一般代理。
委托代理人白德坡，河南鼎新律师事务所律师，委托权限：一般代理。
原告河南双丰高速公路开发有限公司（以下简称双丰高速公司）诉被告南阳市城市管理局违�拆除广告设施及行政赔偿纠纷一案，于2012年4月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同年8月16日作出（2012）宛行初字第52、53号行政裁定，原告不服，向南阳市中级人民法院提出上诉，同年12月21日，南阳市中级人民法院作出（2012）南行终字第113、114号行政裁定，一、撤销南阳市宛城区人民法院（2012）宛行初字第52、53号行政裁定；二、指令南阳市宛城区人民法院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2013年8月2日、12月5日公开开庭进行了审理。原告河南双丰高速公路开发有限公司及委托代理人赵宾、张继荣，被告南阳市城市管理局及委托代理人毛红岩、白德坡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为是：2012年2月9日，南阳市城市管理局拆除位于许平南高速公路南阳收费站附近的广告设施。
原告诉称，被告拆除的广告设施位于许平南高速公路南阳收费站附近的高速公路的用地范围内，是经法律、法规规定批准的广告位上设立的。河南省许平南高速有限公司在取得广告位的经营权以后，授权其全资子公司双丰高速公司全权负责该广告位的经营管理。2006年3月30日，双丰高速公司与河南华光实业有限公司签定了《许平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书》，由河南华光实业有限公司投资建成广告塔，2009年6月4日，双方又签定《补充协议》，自2011年11月30日起，广告塔的所有权归双丰高速公司，河南华光实业有限公司仍继续对广告塔享有使用权。2011年1月12日，双丰高速与镇平县鑫鑫广告装饰公司（以下简称鑫鑫公司）签订《许平南高速公路广告经营暨广告位使用权转让合同书》，由鑫鑫公司投资建成广告牌，并支付广告位使用权转让金。2012年2月9日，被告在没有向原告下达任何文书情况下，对原告所有和经营的广告塔和广告位经营权赖以实现的广告牌进行拆除，损害了原告的合法权益。被告的拆除行为超越职权，违反法律规定。请求1、依法确认被告的拆除行为违法；2、恢复原状或者赔偿原告因广告塔被拆除造成的损失20万元；3、赔偿原告因广告牌被拆除造成的广告位经营权无法实现带来的损失按每年2.5万元（双丰高速公司）和6万元（鑫鑫公司）至广告牌重建之日。
原告提供证据如下：
1、河南省交通厅豫交路运（2006）3号文件《关于许平南高速公路广告拍卖及规划方案的批复》，内容为批复同意许平南高速公路有限责任公司依据相关法律、法规在所辖高速公路收费站、服务区、立交桥和过路天桥区规划设置广告位，并对经营权公开拍卖。
2、河南省交通厅高速公路管理局关于确认许平南高速管理广告设施位置的函，内容为同意许平南高速公路公司在南阳收费站区域规划设置广告位置及示意图。
3、2009年12月3日河南省许平南高速公路有限责任公司证明，内容为双丰公司系许平南高速公司全资子公司，全权负责许平南高速公路全线广告资源的规划、开发、建设、经营管理等事项。
以上3份证据原告用于证实被告拆除的广告塔、广告牌是经法律、法规规定批准设立的。河南省许平南高速有限公司在取得广告位的经营权以后，授权其全资子公司双丰高速公司全权负责该广告资源的经营管理。
4、2006年3月30日双丰高速公司与河南华光实业有限公司签订的许平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书和2011年1月12日双丰高速公司与镇平县鑫鑫广告装饰公司签订的许平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书，内容为：（1）双丰高速公路同意将位于许平南高速公路方城收费站至南阳收费站段共计18个标的广告经营权暨广告位使用权转让给河南华光实业有限公司，并收取转让价款；（2）双丰高速公司同意将位于许平南高速公路南阳收费站上道口右侧落地牌广告位经营权暨广告位使用权转让给鑫鑫公司，并收取转让价款。
该证据原告用于证实被告拆除的广告塔、广告牌损失和因广告牌被拆除造成的经营权损失（每年2.5万元和6万元）。
5、2004年11月1日起实施的《收费公路管理条例》。证明原告取得广告经营权的合法性。
6、1998年8月13日国家建设部发布的《城市规划基本术语标准》GB／T50280-98，用来说明其广告位不属于城市规划区的范围。
被告辩称，（1）原告不具备诉讼主体资格。许平南高速公路南阳收费站附近设置广告位的权利人是河南许平南高速公路有限公司，原告未提供相关工商档案资料用以�实其为河南省许平南高速公路公司子公司的法定证明材料，仅出具河南省许平南高速公司的证明，不具有法律效力。河南许平南高速公路公司根据河南省交通厅的批复取得了广告位的行政许可，却又将该行政许可转让给原告，原告又再次将该项许可通过协议的方式转让给华光实业公司，按照《行政许可法》的规定，行政许可事项的变更，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请，由行政机关办理变更手续，现原告未提交行政许可的变更登记手续，原告不是该广告位的行政许可权利人。且现有证据证明，该广告位上广告牌的产权人为徐学智，原告未提交证据其为该广告牌的合法产权人。（2）该广告牌设置依据不充分，未经我局批准且不符合城市市容市貌标准和环境卫生标准，依据《城市市容和环境卫生管理条例》之规定，答辩人可以强制拆除。（3）答辩人拆除行为程序合法，适用法律正确。为了规范户外广告设置，被告于2010年6月13日、10月9日、2011年3月30日在新闻媒体上发布通告，要求南阳市中心城区户外广告设置在规定期限内到南阳市城市管理局提交相关广告设置的合法证明手续，逾期不提交或者提交的审批手续不符合法律规定的，城管执法部门将依法处理。该广告设置者逾期未提交相关审批手续，被告按照法律规定予以处理的行为认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法有效。
被告提交证据如下：
（一）职权依据
1、《城市市容和环境卫生管理条例》第11、36、37条
2、《南阳市人民政府办公室关于印发南阳市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》
被告用于证实作为南阳市户外广告设置主管部门，有权依法实施设置许可和采取强制措施。
（二）程序依据
1、2010年6月13日、10月9日，2011年3月30日被告在南阳日报发布的关于规范整治户外广告的三期通告。
2、被告执法部门制作的勘验笔录一份
被告用于证实拆除广告牌的执法行为，符合程序规定。
（三）法律和事实证据
1、《中华人民共和国公路法》
2、《公路安全保护条例》
3、《河南省高速公路条例》
4、《南阳市人民政府关于加强公路路政管理保障公路安全畅通的通告》
5、《中华人民共和国城市容貌标准》
6、《中华人民共和国城乡规划法》
7、《最高人民法院关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函》
8、许学智出具证明一份
被告用于证实原告起诉主体不适格，起诉事实不清，广告牌系违规设置，被告具体行政行为事实清楚，适用法律正确。
本案重审期间原告向本院提供的证据如下：
1、南阳市中级人民法院于2012年12月21日作出的（2012）南行终字第113、114号行政裁定书，证实本院作出的（2012）宛行初字第52、53号行政裁定书已经被依法撤销，并指令本院继续审理。
2、2014年7月31日，南阳正昌工程造价咨询有限公司作出宛正审基字（2014）第164号“关于许平南高速南阳收费站大门口右侧广告塔审核报告”，以证实该广告塔在2012年2月9日建造价金额为224237.80元。
3、2014年7月31日，南阳世纪正泰资产评估有限公司作出宛正泰评报字（2014）第123号资产评估报告，以证实该广告塔扣除折旧评估价值为128936.80元；拆除后的评估价值为30450.00元。
4、河南华光实业有限公司出具的证明，证实原告所有的广告塔是由南阳市金厦钢结构工程有限公司承建，原�为此支付21万元人民币。
5、南阳市金厦钢结构工程有限公司出具证明一份和工程决算书、工程预算书，证明广告塔实际结算价格为210316.22元。
6、拆除现场录制光盘一张，证明被告拆除事实存在。
7、河南华光实业有限公司员工许学智和镇平鑫鑫广告装饰公司工作人员王宝海出庭作证的证言。
经庭审质证，双方质证意见如下：
原告对被告举证（一）真实性无异议。对举证（二）有异议，认为三份通告对拆除的广告牌无约束力，勘验笔录不符合证据规则，不予质证。对举证（三）中证据1至7真实性无异议，但证明方向有异议，证明拆广告牌无证据，被告超越职权。证据8不符合证据规则，证据应排除。
被告对原告举证1、2、3真实性无异议，对证明方向有异议，不能证明原告是该广告牌的合法产权人。证据4，原告无权转让广告位使用权，应认定无效。证据5对于本案的事实，无明确规定和界定，依法不能适用。证据6与相关法律和被告提交的证据三中的第5份证据存在法律效力和时间效力的冲突，不能适用。重审时被告对原告提供证据的质证意见为：对中级法院的裁定无异议；对评估报告等其他证据均有异议，但被告未提出重新评估申请。被告对光盘录制内容有异议，被告认可拆除了（南都领御）广告塔，但未拆除鑫鑫公司的广告牌。
被告针对原告的质证意见辩称，举证（二）中三份通告和勘验笔录是被告严格按照相关法律规定，履行行政执法管理的程序规定。举证（三）中证据1至7，证明拆除的广告牌的位置属于市中心城区，设置应征得被告审查批准。该广告位未经法定机关审批，应依法认定为非法构筑物。即使假定该广告牌确需经河南省交通厅许可或同意，则无论其是否已满足该�件，均不能否认其须被告审批的必要性。
结合原被告提交的证据和双方的质证意见，本院对证据认定如下：
被告对原告举证1、2、3真实性无异议，本院对该证据的真实性予以采信；对原告举证4，被告对其合法性提出异议，但对其真实性未提出异议，本院对真实性予以采信；对原告提供证据5、6，属国家行政法规和行业标准，目的是证实原告取得广告经营权的合法性，该依据本案是否采信将在后面的评理中阐述。被告提供的职权依据、程序依据和法律事实依据多属法律法规规定，该依据本案是否采信将在后面的评理中阐述。但被告提供的2012年4月19日许学智出具证据，是被告在本案诉讼过程自行调取的证据，该行为违反《行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”之规定，故该证据本院不�采信。重审时被告对原告提供证据除对中级法院的裁定无异议外，对评估报告等其他证据均有异议，但被告未提出重新评估申请，也未提供有效证据予以反驳，故本院对重审时原告提供证据予以采信。
根据上述诉辩双方陈述及本院已确认证据，可认定事实如下：2006年1月26日河南省交通厅作出豫交路运（2006）3号“关于许平南高速公路广告拍卖及规划方案的批复”，许可河南省许平南高速公路有限责任公司在所辖高速公路收费站、服务区、立交桥和过路天桥区规划设置广告位，并对经营权公开拍卖，同时河南省交通厅高速公路管理局批准许平南高速公路广告设施的具体位置。河南省许平南高速公路有限责任公司授权原告双丰高速公司全权负责许平南高速公路全线广告资源的规划、开发、建设及经营管理事项。2006年3月30日原告与河南华光实业有限公司签订了《�平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书》，将许平南高速公路方城收费站至南阳收费站段共计18个广告位经营权暨使用权转让给河南华光实业有限公司，本案涉及的广告位由河南华光实业有限公司于2008年2月建成广告塔，宣传房地产广告“南都领御”，经营期限为自2006年3月30日至2011年11月30日止，合同期满，河南华光实业有限公司设置的广告塔归原告所有。18个广告位转让总金额为人民币130万元，分五期按年度交纳，其中该广告位转让价格为每年2.5万元，2009年6月4日双方又签订了补充协议。至2012年2月9日被告强制拆除该广告塔时，河南华光实业有限公司设置的该广告塔已归原告所有。
2011年1月12日原告与镇平县鑫鑫广告装饰公司签订了《许平南高速公路广告经营权暨广告位使用权转让合同书》，将许平南高速公路南阳收费站上道口右侧两个广告位经营权暨使用权转让给镇平县鑫鑫广告装饰公司。两个广告位转让总金额为人民币30万元，每年6万元。经营期限为自2011年1月28日至2016年1月27日止。
为规范整治南阳市户外广告，被告南阳市城市管理局于2010年6月13日、10月9日、2011年3月30日三次在报纸媒体上发布了《关于规范治理中心城区户外广告的通告》，要求南阳市户外广告设置者，向城市市容和环境卫生行政主管部门递交相关审批手续，逾期未提交的视为未办理户外广告设置审批手续；对未经审批擅自设置户外广告的，由城管部门责令其停止违法行为，限期自行清理、拆除，并处以罚款。逾期未自行拆除的，城管部门将按有关规定予以强制拆除。2012年2月9日，在被告对本案涉及的广告位制作勘验笔录后，依据国务院于1992年6月28日颁布同年8月1日实施的《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条“在城市中设置户外广告、标语牌、画廊、橱窗等，应当内容健康、外形美观，并定期维修、油饰或者拆除。大型户处外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”第三十六条“有下列行为之一者，由城市人民政府政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的；（三）未经批准擅自拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的。”第三十七条“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建�物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可以处以罚款。”之规定，将该位置广告塔予以拆除。拆除后的物品被告交给河南华光实业有限公司员工许学智，许学智找个收废品的将拆除物品卖了29000元。镇平县鑫鑫广告装饰公司经营使用的两个广告位，一个正在制作中；一个已经建成广告牌，但牌上无发布广告，该牌由镇平县鑫鑫广告装饰公司自行拆除后拉走。2012年4月12日，原告认为被告的拆除行为侵害了其合法权益，向本院提起行政诉讼。
2014年元月2日，根据原告的鉴定申请，本院分别委托南阳正昌工程造价咨询有限公司和南阳世�正泰资产评估有限公司，对双丰高速公司位于许平南高速南阳收费站大门口右侧广告塔在2012年2月9日建造价和该塔扣除时折旧价值、拆除后的残值进行评估。2014年7月31日，南阳正昌工程造价咨询有限公司作出宛正审基字（2014）第164号“关于许平南高速南阳收费站大门口右侧广告塔审核报告”，该广告塔在2012年2月9日建造价金额为224237.80元。南阳世纪正泰资产评估有限公司作出宛正泰评报字（2014）第123号资产评估报告，该广告塔扣除折旧评估价值为128936.80元；拆除后的评估价值为30450.00元。
本院认为，本案的焦点是：1、起诉人是否具备原告诉讼主体资格；2、被告的强制拆除行为是否属于违法行政行为；3、违法行政行为与原告的赔偿请求之间是否存在因果关系，行政赔偿的范围、标准如何认定。
1、起诉人是否具备原告诉讼主体资格；依据最高人民法�关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，本案起诉人双丰高速公司通过与河南华光实业有限公司签订转让合同取得了广告塔的所有权，起诉人是被告拆除广告塔的财产所有权人，被告强制拆除广告塔的行为直接造成广告塔及其建造材料的灭失，侵犯起诉人的合法财产所有权，起诉人双丰高速公司应当具备本案原告诉讼主体资格，是本案的适格原告。
2、被告南阳市城市管理局对原告实施的强制拆迁行为认定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序。依据我国《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中被告作出该拆除行为的证据有：报纸上发布的通告、勘验笔录和许学智的证明，其中勘验笔录既没有当事人的现场签名，也没有见证人签名，不符合勘验笔录的法定形式要求。许学智的证明是在本案诉讼过程中被告自行收集的，不是被告作出拆除行为所依据的事实证据。被告在报纸上发布通告说明被告不清楚该广告塔的所有权人是谁，被告在作出拆除行为前没有进行调查取证，在不清楚该广告塔的所有权人的情况下，被告将该塔强制拆除并且将拆除后的物品交给河南华光实业有限公司的许学智处理，明显属于认定事实不清、主要证据不足。其次，强制拆除是行政强制执行措施，依照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，被告必须作出行政决定，按照法定强制执行程序实施，本案被告在强制拆除前没有作出行政决定，没有履行送达程序，更没有告知当事人诉权和起诉期限。综�所述，被告南阳市城市管理局对原告实施强制拆迁行为属于违法行政行为。
3、依据我国《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。本案涉及的广告塔所有权属于原告，建造该塔的材料也应当属于原告，被告违法实施强制拆除行为侵害了原告的合法财产权，违法行为与原告赔偿请求之间存在因果关系，被告应当依法赔偿。依据《国家赔偿法》第三十六条（四）规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。经本院委托评估机构评估，原告所有的广告塔扣除折旧价值评估价值为128936.8元，被告拆除该塔后没有将建造材料交还原告，也未予妥善保管。被告应当予以赔偿。另外，原告主张广告位经营权无法实现带来的经济损失年2.5万元的赔偿，依法不属于国家赔偿法规定的�接损失赔偿范围，法院不予支持。镇平县鑫鑫广告装饰公司制作的广告牌是该公司自行拆除后拉走，并非被告违法强制拆除造成的，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，原告主张对其损失赔偿因缺乏证据，法院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、七十六条；《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条之规定，判决如下：
一、确认被告南阳市城市管理局于2012年2月9日强制拆除原告河南双丰高速公路开发有限责任公司广告塔的行为违法；
二、限被告在本判决生效后十日内赔偿原告河南双丰高速公路开发有限公司因违法拆除造成的财产损失128936.8元；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费100元，评估鉴定费8000元，由被告承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五�内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 陈 琪
审判员 朱恒军
二〇一五年六月三十日
书记员 康 彦