安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行终字第00020号
上诉人（一审原告）：嵇三敢，男，汉族，住安徽省安庆市大观区。
上诉人（一审原告）：吴强，男，汉族，住安徽省安庆市大观区。
上诉人（一审原告）：洪跃进，男，汉族，住安徽省安庆市大观区。
上诉人（一审原告）：张七巧，男，汉族，住安徽省安庆市大观区。
上诉人（一审原告）：李文梅，女，汉族，住址同上，系张七巧之妻。
上诉人（一审原告）：余桂香，女，汉族，住安徽省安庆市大观区。
上述六上诉人的共同委托代理人：李宏剑，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：安徽省安庆市大观区人民政府，住所地安庆市大观区。
法定代表人：王爱武，该区区长。
委托代理人：刘金山，安徽中皖律师事务所律师。
委托代理人：陈文龙，安徽中皖律师事务所律师。
上诉人嵇三敢、吴强、洪跃进、张七巧、李文梅、余桂香（以下简称嵇三敢等6人）因诉安徽省安庆市大观区人民政府（以下简称大观区政府）房屋征收一案，不服安徽省安庆市中级人民法院于2013年11月28日作出的（2013）宜行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人嵇三敢等6人及其共同委托代理人李宏剑，被上诉人大观区政府的委托代理人刘金山、陈文龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
嵇三敢等6人向一审法院起诉称：2013年4月，大观区政府发布房屋征收公告称，为了治理特大级地质灾害点，决定对“德宽路地质灾害点治理区域，包括三官塘棚户区和市人防部分宿舍等范围的房屋、构筑物及附属物”进行征收。原告的房屋在此征收范围内。原告认为，大观区政府作出的征收决定目的、程序均不合法，侵犯了原告合法权益，请求人民法院依法予以撤销。
一审法院审理查明：2010年8月，经安徽省地勘局第二水文工程地质勘查院勘查，安庆市大观区德宽路234－356号（即北西部德宽路为界，南东部以安徽省第二监狱围墙【丘顶】为界，南西部以大观洗车场南侧小区道路为界，北东路以安徽省第二监狱6号楼北侧为界，面积为31710.9平方米），为特大型地质灾害隐患点，危害等级属一级。2012年5月28日，安庆市人民政府作出《关于德宽路滑坡地质灾害点治理工作的专题会议纪要》，认为安庆监狱两栋职工宿舍楼和三官塘区均处其中，须尽快进行综合整治。会议议定由大观区政府负责做好地质灾害区域三官塘棚户区内居民的房屋摸底和拆迁等工作。2012年6月7日，安徽省国土资源厅下发通知，要求安庆市国土资源局督促大观区政府抓紧实施德宽路治理项目。同年6月13日，安庆市国土资源局致函大观区政府，要求其尽快采取有力措施，积极推动项目进度。2013年元月10日，大观区政府作出《房屋征收告知书》，告知有关征收范围、房屋征收部门、征收实施单位、征收补偿标准及安置方式等事项。同年1月17日，大观区城乡建设局公示房屋征收评估机构推荐情况。2013年1月30日，大观区城乡建设局公布《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》。2013年3月1日，安庆市公安局大观分局作出《德宽路三官塘地区旧房征收工作中可能发生问题的风险评估报告》。2013年4月2日，大观区德宽路地质灾害点区域房屋征收工作指挥部公示涉诉地块评估结果。2013年4月9日，大观区德宽路地质灾害点区域房屋征收工作指挥部公示《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案》。同日，大观区政府作出《关于德宽路地质灾害点区域国有土地上房屋征收决定》（简称《征收决定》）并予以公告。公告具体内容为：一、征收范围：德宽路地质灾害点治理区域，包括三官塘棚户区和市人防部分宿舍等范围内的房屋、构筑物及附属物（详见规划征收范围图）；二、征收主体：大观区人民政府；三、征收部门：大观区城乡建设局；四、征收实施单位：龙山办事处、德宽办事处；五、征收实施期限：自本决定公告之日起实施；六、签约期限：二Ｏ一三年四月十五日至二Ｏ一三年六月三十日；七、征收补偿：按《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案》对被征收人进行补偿。房屋征收部门、被征收人应当按照方案的规定签订补偿协议。在规定签约期限内达不成补偿协议的，由该机关依法作出补偿决定。依照补偿协议或补偿决定实施补偿后，被征收人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。同时告知被征收人对征收决定不服的，可在公告公布之日起六十日内依法向上级人民政府申请行政复议，或在三个月内向大观区人民法院提起行政诉讼。嵇三敢等6人的房屋均在该征收决定确定的征收范围内。嵇三敢等6人认为该房屋征收决定的目的、程序均不合法，遂提起行政诉讼。
一审法院认为：大观区政府属县级人民政府，本案被征收的房屋在其行政区域内，其是本案房屋征收的法定主体。依照《地质灾害防治条例》的规定，国土资源部门负责地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。大观区政府根据省、市国土资源部门和安庆市人民政府关于德宽路滑坡地质灾害点治理工作的要求，为防灾减灾的需要，决定征收该地质灾害点治理区域的房屋，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（三）项规定。大观区政府在作出征收决定前，履行了《条例》第十条、第十一条、第十二条、第二十四条规定的程序；大观区政府作出征收决定后，及时予以公告，公告内容载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故大观区政府作出的房屋征收决定主体、目的、程序符合法律规定。嵇三敢等6人的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回嵇三敢等6人的诉讼请求。案件受理费50元由嵇三敢等6人共同负担。
嵇三敢等6人上诉称：1、房屋征收目的不合法。（1）大观区政府提供的证据材料不足以证明征收目的是防灾减灾；一审法院依职权调取的相关证据因存在瑕疵亦无法证明大观区政府的证明目的。（2）涉案房屋征收不符合规划。大观区政府提交的有关规划材料未提及涉案房屋，且大观区政府未能提交《安庆市城市总体规划》。2、房屋征收程序严重不合法。（1）制定的房屋征收补偿方案不合法。未依法组织有关部门进行论证；未公布征求意见和修改情况；方案的发布主体不合法；（2）社会稳定风险评估不合法。社会稳定风险评估作出的主体依法应是安庆市人民政府而不是安庆市公安局大观分局；社会稳定风险评估报告中载明的房屋征收项目名称与公告确定的项目名称不符；内容不合法，只对可能存在的隐患风险进行了评估，没有防范措施；文件不符合行政机关的行文规则。（3）征收决定及公告不合法。涉案房屋的征收主体只能是安庆市人民政府；征收范围与《房屋征收告知书》中载明的范围严重不一致；告知救济程序不合法。（4）入户调查登记不合法。大观区政府在一审中未提交有关登记调查结果的证据；登记调查结果公示时间无法确定；房屋登记中部分内容不准确；调查及公布主体应是房屋征收部门而不是房屋征收实施部门。（5）评估不合法。评估机构确定的程序不合法；缺少被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。（6）严重违反先补偿后搬迁的程序。请求二审法院撤销原判，依法改判。
大观区政府辩称：大观区政府征收房屋目的合法，作出的征收决定符合法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
大观区政府向一审法院提举的主要证据有：1、《安庆市地质灾害防治工作情况汇报》；2、《关于德宽路滑坡地质灾害点治理工作的专题会议纪要》；3、安庆市国土资源局庆国土资函（2012）78号《关于尽快实施德宽路滑坡地质灾害危险点治理工程的函》；4、安徽省国土资源厅皖国土资函（2012）1022号《关于抓紧实施地质灾害治理项目的通知》；5、大观区人民政府收文处理标签；6、传真电报阅办标签；7、《安庆市特大地质灾害点住户情况反映》及原副省长倪发科的指示；8、大观区城乡建设局出具的《情况说明》，以上8份证据证明大观区政府作出的房屋征收决定完全是出于公共利益的需要；征收范围内大部分被征收人已签订了补偿协议。9、《房屋征收告知书》；10、征收评估机构推荐表；11、《德宽地质灾害点治理区域房屋征收评估机构推荐情况公示》；12、《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》；13、公示；14、《大观区人民政府关于房屋征收决定的公告》；15、《关于德宽路地质灾害点区域国有土地上房屋征收决定》；16、《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案》；17、公示上述有关房屋征收材料的照片；18、大观区人民政府第11次常务会议纪要；19、安庆市公安局大观分局关于《德宽路三官塘地区旧房征收工作中可能发生问题的风险评估报告》；20、银行出具的征收补偿费存款证明，以上12份证据证明大观区政府作出的房屋征收决定符合法定程序。21、《大观区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；22、《政府工作报告》；23、《土地利用总体规划》；24、安庆市城乡规划委员会2013年第一次主任（扩大）会会议纪要，以上4份证据证明大观区政府征收房屋符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
嵇三敢等6人向一审法院提交的证据有：1、身份证复印件；2、房地产权证；3、《房屋征收告知书》；4、《大观区人民政府关于房屋征收决定的公告》，以上4份证据证明嵇三敢等6人具有原告主体资格。5、安庆市大观区人民政府办公室《关于印发〈德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案〉的通知》；6、公示，以上2份证据证明被诉的征收决定程序不合法。
安庆市中级人民法院依职权调取了受安徽省国土资源厅委托，安徽省地勘局第二水文工程地质勘查院于2010年8月作出的《安庆市大观区德宽路中段滑坡勘查报告》。勘查报告表明：滑坡地质灾害危害范围为：坡下安庆市大观区德宽路234－356号，坡上为省第二监狱宿舍6号楼一四方城小区道路；影响范围大致呈北东向的长条形，最大长470.0m，最大宽73.0m。该段滑坡地质灾害危害等级为一级，属特大型地质灾害隐患点。
上述证据均已随案移送本院。
大观区政府在二审中向法庭提交了行政起诉状、安徽省望江县人民法院（2013）望行初字第00008号行政裁定书及行政上诉状，证明嵇三敢等6人的房屋不是大观区政府强制拆除的。
嵇三敢等6人在二审中向法庭提交了11张照片，证明其房屋已被强制拆除。
本院经审查认为：一审法院对证据的认定符合法律规定。对一审法院查明的事实依法予以确认。双方当事人在二审中提交的证据与本案被诉的房屋征收决定不具有关联性，依法不予采纳。
本院另查明：安徽省地勘局第二水文工程地质勘查院出具的《安庆市大观区德宽路中段滑坡勘查报告》第五章第二节建议，工程治理应与勘查区南东部的棚户区改造相结合。2013年2月20日，安庆市城乡规划委员会2013年第一次主任（扩大）会议原则同意《德宽路地质灾害点和四方城棚户区综合整治改造规划研究方案》。2013年4月2日，大观区人民政府第11次常务会议原则同意安庆市大观区城乡建设局提请研究的《德宽路治理区域房屋征收补偿实施方案（讨论稿）》。
本院认为：综合一审判决及当事人的诉辩情况，本案的争议焦点有四：其一，大观区政府是否具有作出涉案征收决定的主体资格；其二，大观区政府作出的涉案房屋征收决定是否符合法定目的；其三，大观区政府作出的涉案房屋征收决定是否符合《条例》规定的相关规划；其四；大观区政府作出的涉案征收决定是否符合法定程序。
一、关于大观区政府是否具有作出涉案征收决定的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。《条例》系国务院颁布的行政法规，该法规第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。本案中被征收的房屋均位于大观区，大观区政府作为县级人民政府，依据《条例》具有征收本行政区域内国有土地上房屋的主体资格，其作出涉案房屋征收决定并未超越法定职权。
二、关于大观区政府作出的涉案房屋征收决定是否符合法定目的。根据《条例》第八条第（三）项的规定，市、县级人民政府为组织实施防灾减灾等公共事业的需要，可以作出房屋征收决定。本案中，德宽路滑坡区域属国家级特大型地质灾害隐患点，严重危及群众的生命和财产安全，居住其间的群众多次向有关部门反映，强烈要求尽早治理，防止灾害发生。安徽省、安庆市政府及相关部门亦督促大观区政府抓紧实施德宽路地质灾害点治理项目。为了最大限度地确保群众的生命和财产安全，大观区政府根据地质勘查部门的建议，对地质灾害点及邻近棚户区内的房屋作出征收决定，进行综合治理改造，得到绝大多数被征收人的理解和支持，其目的符合《条例》规定的公共利益的需要。
三、关于大观区政府作出的涉案房屋征收决定是否符合《条例》规定的相关规划。根据《条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，大观区政府提供了大观区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、土地总体利用规划和安庆市城乡规划委员会2013年第一次主任（扩大）会会议纪要。经审查，大观区政府组织实施的德宽路中段地质灾害综合治理工程并未违反上述规划。
四、关于大观区政府作出涉案房屋征收决定是否符合法定程序。根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为：拟定征收补偿方案；对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的征收决定。本案中，大观区政府提供的大观区城乡建设局《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》、《德宽路地质灾害治理区域房屋征收补偿实施方案》、大观区政府《征收决定》及其进行公布的照片以及2013年3月1日安庆市公安局大观分局作出本次房屋征收的社会稳定风险评估报告、2013年4月2日大观区政府常务会议纪要，可以证明大观区政府作出涉案房屋征收决定时履行了《条例》规定的主要程序。但大观区政府未提供公布征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况、征收补偿费用足额到位并专户存储的证据，程序上存在瑕疵。鉴于除嵇三敢等6人外，涉案项目其他被征收人均已签订补偿协议且已在履行中，故该程序瑕疵尚不足以导致涉案房屋征收决定被撤销。关于嵇三敢等6人上诉所称入户调查登记不合法、评估不合法、未补偿先搬迁不合法等问题，因这些行为均属征收决定作出之后的行为，与征收决定的合法性无关，不属于本案审查范围。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人嵇三敢等6人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人嵇三敢、吴强、洪跃进、张七巧、李文梅、余桂香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 胡 红
代理审判员 蒋春晖
二〇一四年四月一日
书 记 员 阮秀芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。