浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）浙温民终字第688号
上诉人（原审原告）：陈知少。
上诉人（原审原告）：林邦区。
上诉人（原审原告）：林守开。
上诉人（原审原告）：陈永秀。
上诉人（原审原告）：林守孟。
上诉人（原审原告）：陈方锋。
上诉人（原审原告）：赵兰娟。
上诉人（原审原告）：陈碎迭。
上诉人（原审原告）：陈冠清。
上诉人（原审原告）：陈方约。
上诉人（原审原告）：陈知针。
上诉人（原审原告）：陈知海。
上诉人（原审原告）：陈方格。
上诉人（原审原告）：陈永杨。
上诉人（原审原告）：陈知迭。
上诉人（原审原告）：林守满。
上诉人（原审原告）：林守安。
上诉人（原审原告）：林守义。
上诉人（原审原告）：林日库。
上诉人（原审原告）：林希秋。
上诉人（原审原告）：林守川。
上诉人（原审原告）：林守根。
上诉人（原审原告）：林余亮。
上诉人（原审原告）：程学义。
诉讼代表人：陈知少。
诉讼代表人：林邦区。
诉讼代表人：林守开。
诉讼代表人：陈永秀。
诉讼代表人：林守孟。
上列二十四位上诉人的共同委托代理人：郑庆福。
上列二十四位上诉人的共同委托代理人：徐海萍。
被上诉人（原审被告）：文成县大峃镇下沙垟村民委员会。
负责人：陈知谷。
被上诉人（原审被告）：文成县大峃镇下沙垟村旧村改造开发指挥部。
负责人：陈知谷。
原审第三人：陈永楷。
上诉人陈知少、林邦区、林守开、陈永秀、林守孟、陈方锋、赵兰娟、陈碎迭、陈冠清、陈方约、陈知针、陈知海、陈方格、陈永杨、陈知迭、林守满、林守安、林守义、林日库、林希秋、林守川、林守根、林余亮、程学义与被告文成县大峃镇下沙垟村民委员会、文成县大峃镇下沙垟村旧村改造开发指挥部、第三人陈永楷因侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服浙江省文成县人民法院（2012）温文民初字第548号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月14日受理后，依法组成合议庭，于2013年6月17日公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人陈知少、林邦区、林守开、陈永秀、林守孟及二十四位上诉人的共同委托代理人郑庆福、徐海萍，被上诉人文成县大峃镇下沙垟村民委员会、文成县大峃镇下沙垟村旧村改造指挥部负责人陈知谷、原审第三人陈永楷到庭参加诉讼。上诉人及其委托代理人、被上诉人的委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，文成县大峃镇沙垟旧村改造项目系文成县重点工程项目，于2006年3月立项，总用面积为106300平方米，建造占地面积23648平方米，总建筑面积200000平方米。总投资10100万元，该项目的前期费用由各拆迁户自愿筹集，2006年3月20日经文成县大峃镇政府批复成立沙垟村旧村改造指挥部，指挥部负责人陈永楷即本案第三人，负责该工程的政策处理、拆迁补偿等行政事务。文政办发（2008）147号文件即《文成县旧村改造实施意见（试行）》第十七条规定：土地出让金收支金额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排。收入的土地出让金按文政发（2007）86号文件第十七条规定的标准计提，计提后余额部分的80%安排给乡镇用于改造项目地段的基础设施建设，余额部分的20%按照文政发（2007）86号文件第十九条规定执行，该项目的土地出让金至今尚未返还。2012年9月7日，文成县大峃镇下沙垟村民委员会及村党支部与文成县大峃镇沙垟旧村改造指挥部就上沙垟自然村范围旧村改造事项及政府土地出让金返回款等问题作出《下沙垟村旧村改造补充规定》，约定：“一、上沙垟范围出让金返回款，由村集体一次性抽取贰佰贰拾万元作为全村基础设施建设资金（不包括旧村指挥部人员工资），村集体必须参照文政办发（2008）147号文件精神合理安排资金的使用，并及时公开资金使用情况，其余出让金返回部分用于上沙垟旧村改造地段项目配套设施建设，村两委监督好上沙垟旧村改造地段项目配套资金的使用，按配套设施项目实际支出金额和项目进度及时进行划拨资金，不能以任何借口截留款项；二、村集体提留基础设施建设资金从上沙垟旧村改造出让金返回款中支付”。
另查明，被告文成县大峃镇下沙垟村包括上沙垟、下沙垟、桥坑垄三个自然村，三个自然村实行独立的土地核算，且该改造项目工程现位于上沙垟自然村范围。2012年2月7日，被告文成县大峃镇下沙垟村民委员会将“文成县大峃镇下沙垟村旧村改造指挥部”的名称变更为“文成县大峃镇下沙垟村旧村改造开发指挥部”，并变更负责人，但至今未经原批准机关文成县大峃镇人民政府的批准。
原判认为，该案争议的焦点系两被告制定《下沙垟村旧村改造补充规定》的行为是否损害村集体利益或村民利益。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，农村集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，结合各方当事人的陈述文成县大峃镇下沙垟村由下沙垟、上沙垟、桥坑垄三个自然村组成，各自然村实行独立的土地核算且现在建的沙垟村旧村改造项目位于上沙垟自然村范围，并未涉及到另外两个自然村土地出让问题，该《补充规定》将上沙垟范围土地出让金增加一部分用于全村基础设施建设资金，并未违反法律规定，也未侵害村集体利益和其他公共利益，反而有益于村集体建设。根据文政办发（2008）147号文件规定，该土地出让金用途为改造项目地段的基础设施建设，属专款专用，根据工程建设进度和工作需要予以安排，该补充规定并未改变土地出让金专款专用的性质，更不涉及损害村集体利益和村民利益的内容。综上，原告主张《下沙垟村旧村改造补充规定》侵害村集体利益，并未提供有效的证据予以证实，因原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。文成县大峃镇下沙垟村旧村改造开发指挥部未经有关政府部门批准成立，又不属于法律法规规定的其他组织，况且该“指挥部”部具备法人或其他组织的实质要件，更不能独立承担民事责任，故原告起诉将文成县大峃镇下沙垟村旧村改造开发指挥部作为被告的诉讼主体资格不符合，故应予以驳回，且对案件实体处理不受影响。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告陈知少、林邦区、林守开、陈永秀、林守孟、陈方锋、赵兰娟、陈碎迭、陈冠清、陈方约、陈知针、陈知海、陈方格、陈永杨、陈知迭、林守满、林守安、林守义、林日库、林希秋、林守川、林守根、林余亮、程学义的诉讼请求。案件受理费40元，由原告负担（已交纳）。
一审宣判后，上诉人陈知少、林邦区、林守开、陈永秀、林守孟、陈方锋、赵兰娟、陈碎迭、陈冠清、陈方约、陈知针、陈知海、陈方格、陈永杨、陈知迭、林守满、林守安、林守义、林日库、林希秋、林守川、林守根、林余亮、程学义不服，向本院提起上诉，称：首先，原判认定事实错误。原判认定的文成县大峃镇下沙垟村旧村改造项目总用地面积、建造占地面积、总建筑面积均错误，该认定与文政办抄（2010）54号抄告单明确的总面积严重不符。现在建的沙垟村旧村改造项目A地块构成范围包括三个自然村，并非仅仅上沙垟自然村范围。文成县人民政府文政（2007）关于征收土地的公告第三项为上沙垟自然村范围内的土地，该被征收土地，文政办抄（2010）54号抄告单以划拨B地块，由投标人代建安置房予以安置。该划拨用地，不是政府以出让方式供地，更无缴纳土地出让金并返还的问题。而《下沙垟村旧村改造补充规定》将出让金返回款确定为上沙垟范围的出让金返回款，原判却予以认定显属错误。原判将《下沙垟村旧村改造补充规定》“由村集体一次性抽取贰佰贰拾万元作为全村基础设施建设资金”认定为“将上沙垟范围土地出让金增加一部分全村基础设施建设资金”错误。其次，《下沙垟村旧村改造补充规定》损害了村民及村集体的利益。将下沙垟村自然村村民及全体村民共同的利益，认定为上沙垟村民单独所有；违反了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》和文成县人民政府规章，擅自对村集体与旧村改造项目资金的留成比例和用途进行规定和处理；违反《村民委员会组织法》第14、15条规定，将应当由村民代表大会或村民代表进行决议的事项，由执行机构及下属机构和利益相关的第三人作出决定，损害了村民自治的权利。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销《下沙垟村旧村改造补充规定》。
被上诉人文成县大峃镇下沙垟村民委员会、文成县大峃镇下沙垟村旧村改造开发指挥部共同答辩称：没有意见，由法院依法判决。
原审第三人陈述称：原判认定的文成县大峃镇下沙垟村旧村改造项目总用地面积、建造占地面积、总建筑面积的依据是文成县发改局的批复文件，该面积认定与文政办抄（2010）54号抄告单明确的面积并非不符，只是旧村改造项目共分四号地块，涉案仅系一号地块中的A地块。政府对下沙垟村旧村改造项目没有拨款，本项目资金需要自行平衡，所以把A地块出让以筹集资金，而划拨用地B地块系安置户和土地户的留地。《下沙垟村旧村改造补充规定》没有损害村集体利益，反而为村集体增加220万建设资金。
二审中，双方当事人均未提供新的证据。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原判决认定的事实予以确认。
二审中，上诉人提供了以下证据：1、文成县人民政府办公室文政办抄（2010）54号抄告单，用以证明下沙垟村旧村改造地块总面积11462.38㎡，共划分三块，其中A地块为出让用地，用地面积4258.5㎡；B地块为国有划拨安置用地，4940.5㎡；C地块为未供土地，用地面积2263.4㎡。2、出让土块图纸，用以证明A地块用地面积4258.5㎡及其具体构成地块；3、文成县人民政府（2011）7号专题会议纪要，用以证明B地块属于划拨用地，为拆迁安置用地；4、文国土资告字（2011）01号文成县国有建设用地使用权公开出让公告，用以证明A地块为出让用地；5、文成县人民政府文政（2007）7号征地公告，用以证明下沙垟村被征收土地1.0318公顷。被上诉人对以上证据均无异议，原审第三人质证认为：对以上证据的真实性均无异议。具体面积有出入，证据1明确的面积系下沙垟村一号地块，并不是旧村改造项目整体地块。本院认为，上述证据非一审庭审结束后新发现的证据，不属于二审中新的证据，且对二审处理无实质性影响，本院不作认定。被上诉人、原审第三人二审均没有提供新的证据。
本院认为，本案二审争议的焦点系《下沙垟村旧村改造补充规定》是否损害村集体利益。该《补充规定》规定“上沙垟范围出让金返回款，由村集体一次性抽取贰佰贰拾万元作为全村基础设施建设资金……，其余出让金返回部分用于上沙垟旧村改造地段项目配套设施建设……”，该《补充规定》明确规定该220万元仅能作为村基础设施建设资金使用，符合文政办发（2008）147号文件规定，且以上规定与《沙垟村旧村改造实施办法》中规定的利益分配相比，更有益于村集体建设。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，农村集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，结合各方当事人的陈述，文成县大峃镇下沙垟村由下沙垟、上沙垟、桥坑垄三个自然村组成，各自然村实行独立的土地核算。而该《补充规定》仅规定上沙垟范围土地出让金返回款由村集体一次性抽取220万元作为全村基础设施建设资金，并未涉及到另外两个自然村土地出让金问题。综上，上诉人主张《下沙垟村旧村改造补充规定》侵害村集体利益缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。另，上诉人主张该项目的总面积应为文成县人民政府办公室文政办抄（2010）54号抄告单明确的11462.38㎡，但该抄告单明确的仅为该项目一号地块的面积，而该项目共有四号地块。文成县发展和改革局文发改基字（2006）29号《关于沙垟旧村改造项目立项的批复》对该项目建设规模作了明确批复，原审法院据此作出认定，并无不当。
综上，原审法院判决得当，切合本案实际。陈知少、林邦区、林守开、陈永秀、林守孟、陈方锋、赵兰娟、陈碎迭、陈冠清、陈方约、陈知针、陈知海、陈方格、陈永杨、陈知迭、林守满、林守安、林守义、林日库、林希秋、林守川、林守根、林余亮、程学义的上诉理由与请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费40元，由上诉人陈知少、林邦区、林守开、陈永秀、林守孟、陈方锋、赵兰娟、陈碎迭、陈冠清、陈方约、陈知针、陈知海、陈方格、陈永杨、陈知迭、林守满、林守安、林守义、林日库、林希秋、林守川、林守根、林余亮、程学义负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨宗波
审判员 郑文平
审判员 苏子文
二〇一三年七月十六日
书记员 郭阳平