延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行终24号
上诉人（原审第三人）金钟汉，住延吉市。
委托代理人池永哲，吉林延大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋春姬，住延吉市。
被上诉人（原审原告）方海兰，住延吉市。
被上诉人（原审被告）延吉市朝阳川镇经营管理站，住所地延吉市朝阳川镇延朝路。
法定代表人裴得天，主任。
负责人郭龙生，副主任。
被上诉人（原审被告）延吉市朝阳川镇人民政府，住所地延吉市朝阳川镇延朝路。
法定代表人池龙云，镇长。
负责人崔勇哲，副镇长。
委托代理人李银姬，吉林孚达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）延吉市农业局，住所地延吉市河南街759号。
法定代表人李京虎，局长。
被上诉人（原审第三人）延吉市朝阳川镇光石村民委员会。
负责人朴成龙，该村主任。
上诉人金钟汉因与被上诉人宋春姬、方海兰、延吉市朝阳川镇经营管理站（以下简称经管站）、延吉市朝阳川镇人民政府（以下简称朝阳川镇政府）、延吉市农业局（以下简称农业局）、延吉市朝阳川光石村村民委员会土地承包经营权行政登记一案，不服吉林省延吉市人民法院（2016）吉2401行初122号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2017年2月22日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审查明：宋春姬与方石吉（于2000年3月22日已故）系夫妻关系，育有一女方海兰（1991年12月5日生）。1995年第二轮土地承包时，原告家庭在朝阳川镇光石村一队以户主方石吉为户名分得家庭承包地0.535公顷（其中水田0.272公顷、旱田0.263公顷），并在朝阳川镇经营管理站登记造册。方石吉因交通事故去世后，该土地委托方石吉的哥哥方永吉代管。之后，原告宋春姬改嫁并出国劳务，2015年回到延吉。第三人金钟汉原居住在龙井市大苏果树农场第八小组，2001年因朝鲜山火过境，其住房、牛舍、仓库等全部烧毁，迁居至现延吉市朝阳川镇光石村一组，并购买崔根浩的房屋居住。第三人金钟汉自2002年开始耕种争议土地至2015年。2004年5月25日，被告经管站将包含原告的承包土地在内的土地登记在第三人金钟汉名下并颁发盖有延边朝鲜族自治州人民政府公章的土地承包经营权证书（承包权证第030XXXXXXXX号），承包期限为1995年至2024年止。原告于2015年4月21日向本院提起土地承包经营权确认纠纷，本院于2015年10月16日作出（2015）延朝民初字第100号民事裁定书，以没有签订土地流转合同应先行向有关行政主管部门申请解决为由，驳回起诉。原告不服该裁定，向延边州中级法院提起上诉，该院于2016年2月3日作出（2016）吉24民终7号民事裁定书，以本案原告与第三人金钟汉无承包地流转关系不属于承包经营权流转纠纷，不宜由人民法院通过民事诉讼予以处理为由，驳回上诉，维持原裁定。原告仍不服该裁定，向吉林省高级人民法院提出再审申请，该院于2016年9月28日作出（2016）吉民申1223号民事裁定书，认为，光石村一组主张没有收回方石吉一户的土地且没有与金钟汉签订土地承包合同，金钟汉亦认可没有与光石村一组签订土地承包合同，宋春姬、方海兰诉请确认金钟汉与光石村委会之间的合同无效缺乏事实基础。朝阳川镇经营管理站备案登记的光石村128号土地台帐记载讼争土地的权利人为金钟汉，且讼争土地的《农村土地承包经营权证书》记载的承包人亦为金钟汉，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权有争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，宋春姬、方海兰主张享有诉争土地的土地承包经营权不属于人民法院民事诉讼受案范围。据此，驳回了宋春姬、方海兰的再审申请。
原审认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》颁布时间为2013年10月9日，自2014年1月1日起实施。本案诉争土地承包经营权登记和发证时间为2004年5月25日，被告应严格按照该办法作出行政行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”的规定，农村土地承包经营权证的颁发前提条件为是否签订农村土地承包合同书，在该合同书生效后才能办理农村土地承包经营权证。该办法第十四条“因转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”的规定，土地承包经营权证的更正登记应当具有当事人之间合法的流转合同关系。在本案中，吉林省高级人民法院（2016）吉民申1223号民事裁定书认定，光石村一组主张没有收回方石吉一户的土地且没有与金钟汉签订土地承包合同，金钟汉亦认可没有与光石村一组签订土地承包合同，原告与第三人金钟汉之间亦没有流转土地承包经营合同，被告经管站未提供登记造册时的证据材料，故被告为第三人金钟汉所作的《土地承包经营权证》的登记并颁发证书的行政行为没有基础事实。关于适格被告问题，该办法第七条第一款第二项“乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。”的规定，本案被告经管站应当对第三人金钟汉与发包人是否签订土地承包合同等材料进行核实，但未履行该审核义务并重复登记造册，其行政行为违法，是本案的适格被告主体。被告朝阳川镇政府对材料是否符合规定未进行认真审核，并提出颁发农村土地经营权证的书面申请，其行政行为违法，也是本案的适格被告主体。该办法第四条“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”的规定以及《州人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知（延州政函【2007】130号）》文件“鉴于农村土地承包经营权证已由统一发放转入动态管理的实际情况，为简化办事程序，提高办事效率，自本通知下发之日起，由各县（市）统一管理本县（市）的州人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，行使发证机关职权。各县（市）人民政府要按照规定办理《农村土地承包经营权证》的换发、补发、收回、注销等工作”的规定，本案中应以原朝阳川镇的上一级行政机关即龙井市农业局具体负责土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作，但朝阳川镇的行政区域划归延吉市，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，应由延吉市农业局具体承担该行政职责，是本案的适格被告主体。第三人金钟汉的代理人称，本案是复议前置的主张，因本案审理土地承包经营权登记和颁发土地承包经营权证的行政行为的合法性，并非《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地权属或土地使用权纠纷，故其主张没有法律依据。本案中，原告于2015年知道土地承包经营权登记造册在第三人金钟汉名下，并提起民事诉讼，本案的起诉期限中应当扣除民事诉讼期间。综上，被告经管站对第三人金钟汉的土地登记台帐没有与发包方即第三人光石村村民委员会之间的土地承包合同书作为依据，其行政行为违法，根据该登记簿颁发的农村土地经营权证应予以撤销。被告朝阳川镇人民政府和农业局未认真审核报送材料及颁发证书，其行为应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项规定，判决：撤销金钟汉名下的承包权证第030XXXXXXXX号农村土地承包经营权证。本案诉讼费50元，由被告延吉市朝阳川镇经营管理站承担。
宣判后，金汉钟不服上述判决，提起上诉称：1.已经生效的延吉市人民法院（2015）延朝民初字第100号民事裁定书、延边州中级人民法院（2016）吉24民终7号民事裁定书及吉林省高级人民法院（2016）吉民申1223号民事裁定书均已确认，双方之间的土地经营权纠纷不属于人民法院民事诉讼收案范围，双方纠纷应由行政主管部门解决，延吉市法院作为行政案件审理有误，应驳回宋春姬和方海兰的起诉；2.上诉人所持有的土地承包经营权证书是延边州政府颁发的，本案应属延边州中级人民法院管辖；3.依照行政复议法第六条第六款规定：变更或废止农村土地承包经营权合同应予行政复议前置，本案没有经过复议直接审理有误；4.上诉人持有的土地承包经营权证书内仅有3块土地涉及纠纷，延吉市法院全部予以撤销有误；5.截止目前宋春姬家庭没有土地承包经营权证书，现只有上诉人持有，原审适用农村土地承包经营权证书管理规定有误，依照《土地管理法》第十六条上诉人为土地的合法经营权人。
二审时，各方当事人未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为：一、关于原审法院应否予以行政立案并审理的问题。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权而颁发的法律凭证。本案诉争的标的为行政机关颁发被诉土地承包经营权证行政行为的合法性，并非法律规定的承包经营权权属确认行为，亦不属于行政复议法所规定的行政复议前置范围。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”以及延边州人民政府《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（延州政函【2007】130号）文件中关于各县（市）人民政府办理《农村土地承包经营权证》的换发、补发、收回、注销等工作的规定，本案被诉行政登记行为虽加盖了延边州政府的公章，但行政行为系由农业局下属经管站作出的，农业局是本案适格被告，原审所列诉讼当事人符合法律规定，原审法院对本案予以行政立案并审理并无不当。上诉人主张本案应由行政主管部门解决，原审法院没有管辖权，以及双方纠纷未经行政部门复议，法院不应受理等上诉理由不能成立。
二、关于案涉农村土地承包经营权证书合法性的问题。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权，向承包方颁发的法律凭证。已经生效的吉林省高级人民法院（2016）吉民申1223号民事裁定认定“光石村一组主张没有收回方石吉一户的土地且没有与金钟汉签订土地承包合同”，同时，金钟汉亦未证明其与方石吉家庭具有有效的土地流转合同关系。在金钟汉就案涉土地与发包方没有生效的农村土地承包合同的情况下，行政机关向其颁发《农村土地承包经营权证书》并登记缺乏事实基础，该行政行为违法，原审判决撤销金钟汉持有的《农村土地经营权证》并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，金钟汉的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人金钟汉负担。
本判决为终审判决。
审判长 李红广
审判员 李彩莲
审判员 金 花
二〇一七年四月二十日
书记员 邢 艺 凡