山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第71号
原告户新梅。
委托代理人潘正新。
原告户新芹。
委托代理人户新梅，即原告户新梅，身份信息同上，户新梅系原告户新芹的妹妹。
原告户新惠。
被告德州市人民政府。
法定代表人陈飞，市长。
委托代理人王炎，德州市国土资源局工作人员。
委托代理人付胖胖，德州市国土资源局工作人员。
原告户新梅、户新芹、户新惠不服被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中收回争议土地使用权的行政行为，于2015年9月29日向本院提起行政诉讼，经本院释明，原告对起诉状进行修改后，本院于2015年10月10日立案，于2015年10月13日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等相关文书。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案，原告户新梅及其委托代理人潘正新、原告户新惠，被告德州市人民政府的委托代理人王炎，付胖胖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告德州市人民政府于2008年7月29日作出德政字（2008）57号德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复，同意收回包括德州市德城区米市街范围地块（即2008-037号地块）在内的几宗土地使用权并公开出让上述土地。
原告户新梅、户新芹、户新惠诉称，原告户新梅及其家人长期居住德州市德城区米市街108号。2011年4月16日德城区新湖办事处拆迁，称该地段为棚改项目，当时有300多户居民长期居住，在住户毫不知情的情况下，土地使用权已经被违法收回、出让3年了。该行为侵犯了原告的合法土地使用权。原告与被告至今未达成补偿协议，原告的德土国用（99）字第04231号土地证未注销，原告仍有土地使用权。2015年4月29日我们得知我们的土地使用权被收回了，我们有合法的产权和土地使用权，并受法律的保护，不受侵犯。依据《中华人民共和国宪法》第十条：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条：依法登记地土地所有权和使用权受法律的保护，任何单位和个人不得侵犯；第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准有地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流等对自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。2008年德州市人民政府滥用职权，违犯了《中华人民共和国土地管理法》；第十三条、第五十八条第（二）项，收回、出让了原告的土地使用权的行为明显不当。综上所述，原告认为原告依法取得的土地使用权即：德土国用（99）第04231号土地证没有注销，享有合法的权益，德州市政府收回、出让原告的土地使用权，违犯了《中华人民共和国土地管理法》及民法“一物一权“的民法原则，请德州市中级人民法院站在“司法为民、有错必纠”的公平公正的立场上，依法判决，纠正错误，维护原告的合法权益。
三原告为证明自己的主张，向本院提交了九份证据：证据1.德土国用（99）字第04231号国有土地使用证，土地使用权人为马玉珍。证据2.房权证鲁德字第××号房屋所有权证，房屋所有权人为马玉珍。证据3.信息公开申请表及德州市政府信息公开工作办公室出具的（2015）第5号非本机关政府信息告知书。证据4.信息公开申请表及德城区人民政府作出的关于政府信息公开申请的答复书。证据5.德政字（2008）57号德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复。证据6.米市片区棚户区改造工作手册。证据7.来访事项转送单。证明第三人土地不合法的根源。证据8.顺城社区居委会出具的关于马玉珍房屋产权的证明。证据9.鲁政复决字（2015）372号山东省人民政府行政复议决定书。证据1、2、8用来证明原告有合法的诉权。证据3、4、5用来证明原告从何处知道合法权益受到侵害。证据6、7用来证明原告受到侵害的确切时间。证据9用来证明原告起诉的依据。
被告德州市人民政府答辩称：一、我机关收回德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权是严格依法作出的。2008年，为加快德州市区城中村、棚户区改造力度，给广大市民营造更加舒适的安居环境，根据《中华人民共和国土地管理法》第58条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；《城市房屋拆迁管理条例》第7条，“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证”的相关规定，经德州市规划局对德州市德城区米市街地块作出规划设计条件后，德州市国土资源局拟定《德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请求》，我机关于2008年7月28日作出了《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》，同意收回德州市德城区米市街范围地块即2008-037号地块并公开出让，收回程序符合法律规定。二、我机关收回德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权没有侵犯原告权益。原告取得土地使用权系划拨性质，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，划拨土地使用权可以由市县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的需要无偿收回并按照该条例的有关规定予以出让，根据以上规定，我机关收回并出让该涉案地块符合法律法规规定，至于原告起诉状中提到补偿问题是另外一个行为，与本案无关。原告提出我机关收回该地块侵犯其土地使用权是不符合事实的，根据当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第7条“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（三）国有土地使用权批准文件”的规定，收回并出让土地是进行拆迁安置的前提条件，所以我机关收回并出让此地块并没有侵犯原告的任何利益。综上所述，我机关收回德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权认定事实清楚、程序合法，没有侵犯原告权益，根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告德州市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.德政字（2008）57号《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》。用来证明被告做出了收回国有土地使用权的行为，同时证明被告作出被诉行政行为程序正确，依据法律正确；证据2.德规设（2008）第034号德州市德城区米市街地块规划设计条件。证据3.德国土资发（2008）112号德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请示。证据2、3用来证明被告作出被诉行政行为程序正确，依据法律正确；证据4.德州市国土资源局《公开出让国有建设用地使用权公告》证据5.中国土地市场网土地成交公示。证据4、5用来证明原告在2009年就应该知道征收行为的存在。
经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对原告所有证据的真实性、合法性均无异议。对原告证据3、4的信息公开答复书，不能证明原告在取得信息公开答复书之前不知道收回行为的发生，原告证据6棚改工作手册落款是2011年4月，说明原告在此时间就已经知道土地及房屋征收行为的发生。原告证据9省政府行政复议决定书与本案无关。对原告其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均有异议。拆迁项目没有拆迁公告，政府的文件只能证明政府把这块土地同意收回，因我们的土地证仍有效没有注销，不能证明把土地证作废。
本院对上述证据认定如下：原告证据1、2、8，能够证明原告对其祖母马玉珍在涉案土地上的房屋所有权及土地使用权享有继承权，与被诉行政行为存在利害关系，本院依法予以采信；原告证据3，能够证明德州市人民政府认为潘正新申请的信息不属于本机关的掌握范围，做出了非本机关政府信息告知书，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据4，能够证明德城区政府未出台过米市街土地收回和土地出让的相关文件，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据5，能够证明被告德州市人民政府作出了同意收回并公开出让涉案国有土地使用权的批复，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据6能够证明米市片区进行了棚户区改造，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据7与本案无关，本院依法不予采信；原告证据9，能够证明原告仅就出让行为进行了复议，山东省人民政府复议维持了出让行为，本院在此证明范围内依法予以采信。被告证据1，能够证明被告德州市人民政府作出了同意收回并公开出让涉案国有土地使用权的批复，本院依法予以采信；被告证据2能够证明德州市城市规划局于2008年7月3日对位于迎宾路西侧、天衢路北侧的米市街地块进行了规划设计，本院依法予以采信；被告证据3，能够证明德州市国土资源局向德州市人民政府请示过收回并出让涉案国有土地使用权，本院在此证明范围内依法予以采信；被告证据4，能够证明争议地块的土地使用权已经被德州市国土资源局公告出让，本院在此证明范围内依法予以采信；被告证据5，能够证明争议地块被德州嘉汇房地产开发有限公司竞得，本院在此证明范围内依法予以采信。
经审理查明：原告户新梅、户新芹、户新惠系马玉珍的孙女，马玉珍在德州市德城区清真寺胡同108号拥有房产一处，并于1999年和2001年分别取得土地使用权证和房屋所有权证，土地使用权类型为划拨。2001年马玉珍去世，马玉珍的丈夫及唯一的儿子、儿媳也均已去世，三原告为马玉珍名下房产和土地的合法继承人。2008年7月11日，德州市国土资源局向德州市人民政府请示拟收回并公开出让包括马玉珍名下土地（即争议土地）的几宗国有土地使用权。2008年7月28日，德州市人民政府作出德政字（2008）57号批复，同意德州市国土资源局收回并出让上述几宗国有土地使用权。2009年1月21日，德州市国土资源局发布公告，公开出让包括争议土地在内的地号为2008-037的国有建设用地使用权。2009年2月24日，德州市国土资源局在中国土地市场网上公告土地成交结果，地号为2008-037的地块由德州嘉汇房地产开发有限公司竞得。马玉珍的房屋于2011年被拆除，马玉珍名下的德土国用（99）字第04231号国有土地使用证未被德州市国土资源局注销或收回，也未被公告废止。三原告称2015年4月29日得知其土地使用权被收回、出让，因此向山东省人民政府申请对出让行为进行行政复议，省政府于2015年9月16日作出鲁政复决字（2015）372号行政复议决定书，维持了德州市人民政府对2008-037号地块的出让行为。
本院认为，一、关于三原告是否符合起诉条件的问题。三原告的祖母马玉珍名下的土地权利证书未被注销、也未被原土地登记机关收回，因此三原告对马玉珍名下的土地仍享有合法权利。被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中收回国有土地使用权的地块包括了三原告有权继承的土地，该批复虽然未向行政相对人送达，但《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第四十条规定：“依法提前收回土地使用权的，市、县人民政府土地管理部门应在收回前180天，将收回土地使用权的理由、地块座落、四至、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。自公告规定的收回日期起，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物归国家所有。”由于德州市国土资源局没有制作对外发生效力的法律文书进行公告，即直接根据该批复实施了后续行为，因此三原告与被诉行为具有法律上的利害关系。被告德州市人民政府于2008年7月28日作出被诉行为，三原告主张2015年4月29日知道被诉行为，被告虽主张原告应早就知道被诉行为，但被告提供的证据均不能证明三原告何时知晓收回行为，因此，三原告于2015年9月29日向我院提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。综上，三原告提起本案诉讼符合起诉条件。
关于被告作出的收回国有土地使用权的批复是否合法的问题。首先，法定职权方面。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”，同时，原告提供的证据6米市片区棚户区改造工作手册可以证明该地块存在为实施城市规划进行旧城改造而需要调整使用土地的事实。因此，被告德州市人民政府作为该市范围内国有土地使用权的批准核发单位，具有作出批准收回国有土地使用权的法定职权，其根据德州市国土资源局的请示，批准收回涉案的国有土地使用权符合法定条件。其次，行政程序方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地而收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人适当补偿。但《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“……对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。争议的土地使用权类型为划拨，被告依法可以无偿收回土地使用权，但对地上建筑物、其他附着物应给予适当补偿，被告提供的五份证据均不能证明无偿收回划拨土地使用权前对原告享有权利的房屋进行过补偿，虽被告主张涉及房屋拆迁补偿问题应当按照当时《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序执行，但被告也没有提供房屋拆迁许可证等证据证明在无偿收回土地使用权后通过合法的房屋拆迁程序对原告进行了补偿，且原告也主张一直未得到补偿，因此被告德州市人民政府未对原告进行补偿就直接收回原告享有权利的土地使用权，程序违法。综上，被告德州市人民政府作出收回争议土地使用权的行为程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，依法应予撤销。但由于涉案棚户区改造项目已基本完成，且被征收人已大部分完成安置，撤销被诉行为会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中收回原告享有权利的国有土地使用权的行政行为违法，但不撤销该行政行为。
二、驳回三原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告德州市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 宋冬梅
代理审判员 张存章
人民陪审员 邹明国
二〇一五年十二月二日
书 记 员 周晓萌