安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）皖行赔终8号
上诉人（一审原告）合肥宏诚广告有限公司，住所地安徽省合肥市长丰县双凤经济开发区。
法定代表人王文斌，该公司总经理。
委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区平山路。
法定代表人邵兵，该区区长。
委托代理人汤治中，该区政府工作人员。
委托代理人张庆，安徽竞合律师事务所律师。
上诉人合肥宏诚广告有限公司（以下简称宏诚公司）因诉淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）行政赔偿一案，不服淮南市中级人民法院（2015）淮行赔初字第00005号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人宏诚公司的法定代表人王文斌及其委托代理人向世忠，被上诉人谢区政府的委托代理人张庆、汤治中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审原告宏诚公司诉称，谢区政府行政强制拆除其位于合淮阜高速公路唐山镇境内设置5座高立柱广告牌一案，业经淮南市田家庵区人民法院作出（2014）田行初字第00040号行政判决，判决确认被告的强制拆除行为违法。被告的上述强拆行为导致原告损失广告牌建造人工及材料损失合计965000元、广告发布经营损失1500000元、广告画面制作人工及材料损失32640元、对客户的违约赔偿120000元及主管部门收取管理损失51000元，合计2668640元。原告的上述损失客观真实，合法有据，理应得到赔偿。原告于2015年1月15日向被告邮寄递交行政赔偿申请及相关资料，被告于当日收到，但法定期限内未予以回复。故提起行政赔偿诉讼，请求法院支持其诉讼请求。
一审法院经审理查明,2010年11月22日、2012年2月19日、2012年2月26日，宏诚公司分别与戚连成、邱传实、杨志兰、邱文年、戚良敏签订土地使用协议书，租用其位于合淮阜高速附近唐山镇境内的土地用于建设高立柱广告牌。宏诚公司于2010年1月5日与合肥新形象广告有限责任公司签订施工合同，由该公司制作尺寸为18×6×21（米）的双面高立柱广告牌2座，于2012年3月5日又与该公司签订施工合同，由该公司制作尺寸为21×7×25.5（米）的三面广告牌1座和尺寸为18×6×21（米）的双面广告牌2座。2012年4月19日，宏诚公司向谢区城管局缴纳管理费16000元，向唐山镇政府缴纳管理费30000元。综上，宏诚公司在唐山镇境内高速公路附近共设置广告牌5座。
谢区政府按照安徽省委、省政府、淮南市人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，由谢区城管局于2013年12月3日向淮南市市容管理局（以下简称市市容局）提出谢城执字[2013]69号《关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示》，询问辖区合淮阜高速公路、淮蚌高速公路两侧现有立杆高炮广告的设置是否经市市容局同意，是否按规定报淮南市规划委员会办理审批手续。市市容局于2013年12月11日作出淮城容[2013]120号《关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复》，答复谢区城管局其请示的大型户外广告牌在设置前均未向其提出申请，也未报请淮南市规划委员会审定。2013年12月19日，谢区政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，该《公告》要求未接到《限期拆除通知书》的合淮阜高速公路两侧辖区内广告产权人，于公告当日下午5点30分前，到广告所在地乡镇人民政府办理拆除前登记手续，其中第三项内容规定：“拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出”。2013年12月底，谢区政府组织相关单位将工程公司位于合淮阜高速公路旁唐山镇境内设置的5座高立柱广告牌予以强制拆除。
宏诚公司认为谢区政府强制拆除广告牌行为违法，向法院提起诉讼要求确认该强制拆除行为违法。经田家庵区人民法院审理，认为谢区政府在强拆过程中违反法定程序，判决确认该强制拆除行为违法。该判决现已生效。宏诚公司据此向谢区政府申请行政赔偿，在法定期限内谢区政府未予以答复。宏诚公司遂向该院提起行政赔偿诉讼，要求谢区政府赔偿因违法拆除其位于合淮阜高速公路旁唐山镇境内设置5座高立柱广告牌给其造成的广告牌建造人工及材料损失合计965000元、广告发布经营损失1500000元、广告画面制作人工及材料损失32640元、对客户的违约赔偿120000元及主管部门收取管理损失51000元，合计2668640元。
在本案审理过程中，宏诚公司向该院提出申请，要求对涉案广告牌的价值进行评估。经过法定程序，通过摇号方式确定了安徽鑫海资产评估事务所作为评估机构，该评估机构以建造合同时间为评估基准日对原告涉案广告牌进行评估，作出了鑫海评字（2015）第016号《资产评估报告书》。其中2010年1月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为50455.23元/座、共2座；2012年3月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为64784.24元/座、共2座；三面广告牌1座，拆除后可再利用部分价值为110906.48元，合计5座广告牌可再利用部分价值为341385.42元。
一审法院审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，宏诚公司应当对其所主张的损失属于其合法权益负有举证责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第十九条的规定，宏诚广告公司在设置大型户外广告牌之前应当征得市容主管部门的同意，并提交相关材料报请城乡规划主管部门审批，取得建设工程规划许可证后方可设置。而本案中，宏诚广告公司没有向法院提交合法有效的证据用以证明其依照法律法规的规定办理了相应的审批手续，其广告牌设置的合法性无法得到确认。但是根据谢区政府在2013年12月19日在《淮南日报》上登出公告内容，该公告告知了广告牌所有者拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出。而在实际强制拆除过程中，谢区政府只是组织相关部门对广告牌进行了拆除，没有提交证据证明其将拆除的广告牌移交给了当地乡镇人民政府封存、保管，也未向法院提供证据证明其已经将被拆除的广告牌移交给原告。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”，基于谢区政府的行为违反了自己通过公告创设的积极作为义务，致使宏诚公司无法再利用相关建材，因此谢区政府对该部分的扩大损失即广告牌拆除后可再利用部分的损失应当予以相应赔偿。经安徽鑫海资产评估事务所评估，原告2010年1月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为50455.23元/座、共2座；2012年3月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为64784.24元/座、共2座；三面广告牌1座，拆除后可再利用部分价值为110906.48元，合计5座广告牌可再利用部分价值为341385.42元。谢区政府虽对该《资产评估报告书》提出的数额不予认可，但却未提交相关证据支持自己的观点，因此，对谢区政府的该项答辩理由不予认可，对原告要求谢区政府赔偿经济损失的诉讼请求予以部分支持。
对于宏诚广告公司要求谢区政府赔偿其广告发布经营损失、广告画面制作人工及材料损失、对客户的违约赔偿及主管部门收取管理损失，合计1703640元的诉讼请求，因行政赔偿只赔偿行政行为所侵害财产的直接损失，故宏诚广告公司提出的上述赔偿要求于法无据，依法不予支持。
综上，谢区政府因违法强制拆除涉案广告牌，给宏诚广告公司造成的可再利用部分的损失应当予以相应赔偿。该部分损失经依法评估，具体数额为341385.42元。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项之规定，判决：1、被告淮南市谢家集区人民政府于本判决生效之日起二十日内赔偿原告合肥宏诚广告有限公司人民币341385.42元；2、驳回原告合肥宏诚广告有限公司其他诉讼请求。
上诉人宏诚广告公司上诉的主要理由为，原审判决认定事实不清，适用法律不当。原审关于涉案广告牌的合法性要件认定，与现行法律规定及淮南市户外广告设置的审批现状均不相符，上诉人设置广告牌的行为合法。原审判决关于“可利用价值”的认定存在方法和标准上的适用错误，导致未能真实反映出上诉人广告牌被强拆导致的直接财务损失价值，不客观不公平。请求二审法院依法改判。
被上诉人谢区政府在庭审中答辩称，上诉人所称行政审批、广告牌设立问题无任何法律和事实依据。《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》均对其适用范围作出了规定。经请示，上诉人设置广告牌未经依法审批同意，属于违建。一审判决中对可利用价值的认定符合实际情况，其他损失均属间接损失，不在赔偿范围。上诉人的上诉请求无法律和事实依据，请求二审法院依法驳回。
一审原告宏诚公司向一审法院提供的主要证据有：1、原告工商营业执照，证明原告诉讼主体资格；2、原告企业组织机构代码证，证明原告诉讼主体资格；3、原告法定代表人身份证明，证明原告法定代表人身份情况；4、（2014）田行初字第00040号行政判决书，证明被告强制拆除原告广告牌的行为被确认违法；5、土地租赁合同及照片，证明原告为设置广告牌支付土地租赁费的事实及金额、广告牌在拆除时正在对外发布广告的事实；6、广告牌建造施工合同，证明广告牌造价及材料损失合计965000元；7、广告发布合同，证明广告发布经济损失合计1500000元；8、赔偿协议及收据，证明因广告牌被拆除后，原告无法履行广告发布合同，赔偿客户120000元的事实；9、广告画面委托制作工作单，证明拆除时广告画面的制作材料及人工费用；10、管理费凭证，证明曹庵镇政府及淮南市城管执法局收取原告管理费的事实及金额；11、邮件快递单，证明原告依法向被告提出赔偿申请，被告在法定期限内未予以答复的事实；12、安徽鑫海资产评估事务所作出鑫海评字（2015）第016号《资产评估报告书》，原告认为该评估报告所依据的材料客观真实，但该份报告只是对拆除后可再利用材料的评估，对于本案所涉赔偿范围除该部分外，还应包括人工费用、其他部分的材料费用以及原告诉请的其他经济损失。
一审被告谢区政府在法定期限内向一审法院提举的主要证据有：1、谢家集区城市管理行政执法局“关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示”（谢城执字[2013]69号）、淮南市城市管理行政执法局“关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复”（淮城容[2013]120号），证明原告在设置广告牌前未办理审批手续，系违法设置；2、淮南市人民政府关于集中整治户外广告的通告、谢区政府关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告，证明其已经告知原告违法设置的广告牌在限定时间内自行拆除，逾期不拆，其将予以强制拆除。
一审被告谢区政府向法院提交的法律依据有：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；2、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条；3、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据和事实的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，淮南市田家庵区人民法院于2014年10月23日作出（2014）田行初字第00040号行政判决，以谢区政府强制拆除违反法定程序为由，判决确认谢区政府的强制拆除行为违法。现上诉人据此提出行政赔偿。但行政机关予以行政赔偿的前提条件应是相对人的合法权益被违法行为所侵犯。在高速公路旁设立大型立柱广告牌，对高速公路及行车安全会产生影响，应依法设立。现上诉人提供的证据无法认定其广告牌设置的合法性。故其要求判令谢区政府赔偿广告牌建造人工及材料损失合计965000元、广告发布经营损失1500000元、广告画面制作人工及材料损失32640元、对客户的违约赔偿120000元及主管部门收取管理损失51000元，合计2668640元全部损失，于法无据。
谢区政府实施强制拆除行为前，曾登报公告，并告知广告牌所有者拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出。谢区政府未向法院举证证明其实际执行中据此办理。上诉人称其未得到通知，被拆广告牌的残值未能回收利用。故可以认定涉案广告牌的所有权人的此项财产权利受到侵害，谢区政府应对广告牌可再利用部分的损失承担侵权赔偿责任，予以相应的赔偿。经安徽鑫海资产评估事务所评估，宏诚公司2010年1月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为50455.23元/座、共2座；2012年3月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为64784.24元/座、共2座；三面广告牌1座，拆除后可再利用部分价值为110906.48元，合计5座广告牌可再利用部分价值为341385.42元。上诉人虽认为被拆广告牌评估价值过低，但未向法院提供证据证明其曾在规定期限内向相关评估机构提出复核申请，故一审法院采用评估报告作为评定损失的依据，并无不妥。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人宏诚公司上诉的主要理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 刘 琳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。