内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）呼行终字第00027号
上诉人（原审原告）鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇猎民村金石砖厂，住所地内蒙古自治区鄂伦春自治旗。
负责人何成辉，厂长。
委托代理人何宏丽，女，1970年3月2日出生，鄂伦春族。
委托代理人刘寒，内蒙古敖森律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄂伦春自治旗安全生产监督管理局，住所地内蒙古自治区鄂伦春自治旗。
法定代表人白立珠，局长。
委托代理人王艳红，内蒙古兴杨律师事务所律师。
委托代理人刘晓天，鄂伦春自治旗安全生产监督管理局副局长。
上诉人鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇猎民村金石砖厂（以下简称金石砖厂）因行政处罚一案，不服鄂伦春自治旗人民法院作出的（2014）鄂行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人金石砖厂的委托代理人何宏丽、刘寒，被上诉人鄂伦春自治旗安全生产监督管理局（以下简称鄂伦春安监局）的委托代理人王艳红、刘晓天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，金石砖厂于2013年4月25日在内蒙古自治区鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇一居委领取了“个人独资企业”《营业执照》，投资人为何宏丽。2013年5月23日投资人变更为何成辉。在生产过程中，2013年7月9日由鄂伦春安监局、鄂伦春自治旗国土资源局、鄂伦春自治旗春辉电力公司及乌鲁布铁镇人民政府相关部门组成联合检查组对金石砖厂进行了全面检查。检查中发现金石砖厂存在擅自开采矿产资源和超范围生产经营的行为，同时发现金石砖厂在生产过程中未按《中华人民共和国安全生产法》的要求建立健全安全生产相关责任制度，没有对职工提供安全教育培训，也没有给职工发放劳动保护用品，没有记录档案，没有建立安全管理机构和相关生产制度，存在一定的安全隐患。被告鄂伦春安监局对原告金石砖厂现场负责人李某做了现场询问笔录，笔录中李某承认没有给职工发放过劳动保护用品，没有安全教育和培训的记录档案。为此，鄂伦春安监局依据管理权限对金石砖厂作出了（鄂）安监管现决（2013）001号“现场处理措施决定书”，该处理决定为：一、责令“立即停止生产”，二、“并处五十万元人民币的罚款”。金石砖厂对该处罚决定不服，于2013年9月1日向鄂伦春自治旗人民政府提起行政复议。复议机关经审查认为，被告鄂伦春安监局所作出的现场处理决定认定事实清楚，责令其立即停止生产是为了避免出现安全生产事故而采取的现场临时措施，目的是督促金石砖厂采取整改措施，达到安全生产要求后可以恢复生产，此项处罚正确，但处罚措施的第二项属于重大处罚，应当下达处罚告知听证后再下达处罚决定，该项处罚属于程序有误。复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定责令被告鄂伦春安监局重新作出具体行政行为。鄂伦春安监局收到复议决定后，于2013年12月9日经过集体讨论，一致同意对金石砖厂作出责令“立即停止生产，消除隐患”的行政处罚。2013年12月12日鄂伦春安监局向金石砖厂下达了（鄂）安监管罚告字（2013）第009号“行政处罚告知书”和（鄂）安监管听告（2013）009号“听证告知书”，并以直接送达的方式于2013年12月12日送达给金石砖厂委托代理人何宏丽，2013年12月17日金石砖厂在超过三天听证期限的情况下委托红某向鄂伦春安监局提交听证申请书。因听证请求超出了法律规定的申请期限，2013年12月24日鄂伦春安监局又向金石砖厂下达了（鄂）安监管罚字（2013）第009号“行政处罚决定书”。金石砖厂收到该处罚决定后再次提出行政复议。复议机关经审理认为，鄂伦春安监局依据相关规定对金石砖厂作出的处罚决定证据充分，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定予以维持。金石砖厂对该处罚决定不服，于2014年6月10日提起行政诉讼。
原审法院认为，金石砖厂取得营业执照后，应遵守国家相关法律合法经营，建立健全相关配套的各种规章制度，积极配合上级主管部门的检查指导。鄂伦春安监局在联合检查时发现该砖厂在生产过程中，缺乏安全生产等相关制度，存在安全隐患。在做了现场检查记录的同时，对该砖厂现场负责人李某又作了询问笔录。询问笔录中李某承认该砖厂有职工40人，对职工教育培训开会时讲了安全制度，但没有记录和档案，没有发放劳动保护用品，但在庭审中作为证人李某的证词和询问笔录却相互矛盾，故对李某在询问笔录中的陈述内容予以采信。对于金石砖厂所诉没有超过听证期限的主张，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条（一）项和《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条的规定，金石砖厂应当在收到“行政处罚告知书”之日起3日内提出听证请求，故其该项主张不予支持。鄂伦春安监局2013年7月9日所作的（鄂）安监管现决（2013）001号《现场处理措施决定书》，经复议认定事实清楚但程序有误，被复议机关撤销并责令其重新作出具体行政行为。鄂伦春安监局依据复议决定，于2013年12月24日作出的（鄂）安监管罚字（2013）第009号《行政处罚决定书》，于法有据，本院予以支持。对于金石砖厂主张的不应将其作为行政处罚主体的诉讼请求，依据呼伦贝尔市《关于认真做好非煤矿山安全生产许可证颁发管理工作的通知》、内安监非煤字（2009）4号《关于认真做好非煤矿山安全生产许可证颁发管理工作的通知》、内安委办发（2010）58号《关于贯彻落实国务院23号文件精神，进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》三个文件精神，以上三个文件均将“砖瓦粘土”划归为“非煤矿山”范围内，鄂伦春安监局将该砖厂作为处罚主体适当。金石砖厂的该项主张不予支持。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，鄂伦春安监局在对金石砖厂所作的行政处罚中，引用其他规范性文件有法可依，予以支持。鄂伦春安监局在办案过程中证据确凿、事实清楚，适用法律适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持鄂伦春安监局作出的（鄂）安监管罚字（2013）第009号“行政处罚决定书”，诉讼费由金石砖厂负担。
上诉人金石砖厂上诉称，一、一审法院认定事实错误。上诉人不是矿山企业，更不是非煤矿山，不能适用对非煤矿山的管理规定，上诉人是在得到土地局和土地站等主管机关允许的情况下，将边角料、废料进行废料加工，进行环保绿色生产，上诉人并没有开采粘土制砖的生产行为，所以上诉人根本就不是非煤矿山企业，被上诉人作出行政处罚所认定的受罚主体就是错误的。二、被上诉人所作出的行政处罚依据违法，应当予以撤销。根据行政处罚法关于行政处罚设定权的法律规定，有权设定行政处罚的只有以下规范性文件：1、法律；2、行政法规；3、地方性法规；4、规章，除上述规范性文件之外的任何规范性文件，对行政处罚既无创设权、亦无规定权。被上诉人对上诉人的行政处罚所依据的《关于贯彻落实国务院23号文件精神，进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》是内安委办发的无行政处罚设定权的文件，不符合行政处罚法的规定，不能成为行政处罚的法律依据。被上诉人依据这个文件对上诉人进行行政处罚明显违反法律规定，所作出的行政处罚是没有法律效力的。三、上诉人建立了安全生产管理机构，从企业角度也落实了职工安全教育培训，至于政府部门的培训不是上诉人的职责范围，也不是上诉人所能决定和办理的，上诉人也给职工发放了劳动防护用品和建档，因为不发放劳动防护用品就不可能进行正常生产。而一审对此不予认定，相反却偏袒被上诉人违法认定上诉人“缺乏安全生产等相关制度，存在安全隐患”是错误的认定，不符合事实。四、被上诉人用欺骗手段误导上诉人，使上诉人无法行使听证权利和进入听证程序，但一审却听从和采纳被上诉人的说法，认定此次行政处罚没有举行听证是合法的，一审这样认定是错误的。五、被上诉人在2013年7月9日作出的违法行政处罚已经被鄂伦春自治旗人民政府的行政复议认定违法并予以撤销，根据行政处罚中“一事不再罚”的原则，被上诉人此次对上诉人的行政处罚属于重复行政处罚行为，是违法的，应当予以撤销。六、一审法院判决适用法律错误。上诉人认为被上诉人的行政处罚行为属于没有法定依据或者不遵守法定程序，其行政处罚无效。一审法院应当适用行政诉讼法第54条的规定，撤销被上诉人的违法行政处罚才是正确的。据此，上诉人请求二审法院撤销一审错误判决，改判撤销鄂伦春安监局对上诉人的违法行政处罚，并要求鄂伦春安监局赔偿因错误处罚给上诉人造成的经济损失600万元人民币。
被上诉人鄂伦春安监局答辩称，一、答辩人认为一审判决认定其在办理该案过程中证据确凿，事实清楚，适用法律适当是完全正确的。答辩人所作出的鄂安监罚字（2013）第009号行政处罚决定书是依据对上诉人生产负责人李某的调查询问笔录、现场检查记录等相关证据材料的基础上，结合上诉人的具体违法事实，依据我国《安全生产法》和《关于贯彻落实国务院23号文件精神，进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》等相关规定及相关文件，对上诉人所作出的停止生产、消除隐患的决定，具有事实、法律及规范性文件依据。据此，一审判决应当给予维持。二、上诉人的上诉理由不能成立，应予以驳回。首先上诉人虽取得营业执照，但其却超过营业执照的经营范围非法生产，经营粘土烧制红砖，有证人证言、照片为证，而砖瓦粘土按照内安监非煤字（2009）4号文件及内安委办发（2010）38号文件和呼伦贝尔市《关于认真做好非煤矿山安全生产许可证颁发管理工作的通知》等文件规定，属于非煤矿山生产性质，故答辩人对上述依据非煤矿山生产性质进行行政处罚主体正确。三、答辩人对上诉人的处罚依据合法，答辩人对上诉人所作出的是立即停止生产、消除隐患的行政行为，该行政行为所依据的前提基础是《安全生产法》及《关于贯彻落实国务院23号文件精神，进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》等规范性文件，据此作出的行政处罚行为符合法律规定，不存在违法问题。四、答辩人在对上诉人进行相关检查时，上诉人根本没有相关安全生产制度，也没有对职工进行安全生产培训，发放劳动保护用品等，在现场没有发现相关的安全生产制度，答辩人在对生产负责人李某进行询问时，其明确证实没有，所以上诉人事后伪造、编造的所谓劳动用品领取登记册和安全管理记录等都是为了诉讼而制作的，不能作为证据使用，同时上述证据伪造的签名也能说明该事实。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应当给予维持，上诉人的上诉理由不能成立。据此，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审期间，上诉人金石砖厂当庭提交如下证据：
证据一、在砖厂办公地点拍摄的照片三张，该照片的拍摄时间为2013年9月2日之后，证明该砖厂已经建立了安全生产的规章制度。被上诉人鄂伦春安监局质证认为：1、这些照片的拍摄地点无法确定，与本案有没有关联性无法确认；2、该照片是在2013年9月2日之后拍摄的，而被上诉人进行安全检查的时间是7月份，照片中的内容不能反映当时的真实情况；3、照片的拍摄人不明确，对照片的来源也有异议。
证据二、2013年4月8日金石砖厂与乌鲁布铁镇人民政府签订的安全责任状，证明该砖厂已经建立了安全生产制度。被上诉人鄂伦春安监局质证认为，该证据为一个复印件，不能作为证据使用，而且该证据与本案没有关联性，签订了责任状并不代表砖厂就已经落实了相关安全措施。
证据三、鄂伦春自治旗占平新型建筑材料有限责任公司的企业法人营业执照，证明上诉人的经营范围与占平公司是一致的，上诉人没有超过自己的范围经营，因此不属于非煤矿山。被上诉人鄂伦春安监局质证认为，该份证据为一个复印件，对该证据的真实性存在异议，且其反映的经营范围与上诉人的经营范围是不一致的，也无法说明上诉人想要证明的问题。
证据四、辽宁省黑山县第一建材厂空心砖的生产检验报告，证明上诉人并不属于非煤矿山企业。被上诉人鄂伦春安监局质证认为，该证据与本案没有任何关系。
经庭审质证，本院认为上诉人已经超过了法定的举证期限，其所提交的证据一、二、三、四不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据。
被上诉人鄂伦春安监局当庭提交如下证据：
证据一、安全生产许可证正本；
证据二、安全生产许可证副本；
证据三、采矿许可证（两份）；
以上三份证据的证明目的为砖瓦用粘土生产其生产性质是非煤矿山企业生产性质，上诉人在生产砖的过程中使用了粘土，因此上诉人属于非煤矿山生产性质。
上诉人金石砖厂质证认为：1、安全生产许可证的发证机关是内蒙古自治区安全生产监督管理局颁发的，与被上诉人没有关系，被上诉人并没有给上诉人颁发过安全生产许可证，所以被上诉人也不能因为这份证据认定上诉人是非煤矿山企业，与上诉人是否是非煤矿山企业没有关联性；2、采矿许可证是复印件，对其真实性不予认可，且是否允许采矿也不是被上诉人的职权范围，无法证实上诉人是非煤矿山企业的问题。
经庭审质证，本院认为被上诉人已经超过了法定的举证期限，其所提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据。
经审理查明，鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇猎民村三友砖厂（现更名为鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇猎民村金石砖厂）于2012年6月21日发生过一起安全生产责任事故，被上诉人鄂伦春安监局依法对事故责任人何宏丽及该砖厂进行了处罚并形成相关的事故调查报告，鄂伦春自治旗人民政府对该报告进行了批复。之后，何宏丽将该砖厂的名称变更为“鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇猎民村金石砖厂”，并于2013年4月25日领取了“个人独资企业营业执照”，该营业执照中列明的投资人姓名为“何宏丽”；2013年5月23日，该砖厂的投资人姓名变更为“何成辉”，并于2013年6月22日开始生产。2013年7月9日，被上诉人鄂伦春安监局等部门对上诉人金石砖厂进行现场检查，检查过程中，被上诉人通过对该砖厂生产管理负责人李某的询问及现场检查所了解的情况，认定该砖厂：1、在未办理安全生产许可证的情况下非法生产粘土砖；2、没有建立安全生产管理机构、未落实职工安全教育培训、未发放劳动防护用品并建档。依据以上事实，鄂伦春安监局根据《非煤矿山企业安全生产许可证实施办法》第四十二条第一款的规定，作出（鄂）安监管现决（2013）001号“现场处理措施决定书”，责令该砖厂立即停止生产，并处以50万元人民币的罚款。
上诉人金石砖厂对（鄂）安监管现决（2013）001号“现场处理措施决定书”不服，于2013年9月1日向鄂伦春自治旗人民政府提起行政复议。复议机关经审查后作出（鄂）复决字（2013）001号“行政复议决定书”，责令鄂伦春安监局重新作出具体行政行为，该复议决定书中写明：“鄂伦春安监局作出的决定书中责令立即停止生产是为了避免出现安全生产事故而采取的现场临时措施，目的是督促申请人采取整改措施，在达到安全生产要求经过检查就可以恢复生产的现场处罚措施，此项现场临时处罚措施正确；但该现场临时处罚措施中所涉及的第二项即并处50万元人民币罚款的处罚措施属于重大处罚，应先下达处罚告知书并听证后再下达处罚决定，属于程序有误。”被上诉人鄂伦春安监局根据复议决定的要求，于2013年12月9日，经集体讨论一致同意对金石砖厂作出责令立即停止生产，消除隐患的行政处罚，并于2013年12月12日以直接送达方式将（鄂）安监管罚告字（2013）第009号“行政处罚告知书”和（鄂）安监管听告（2013）009号“听证告知书”送达给何宏丽。2013年12月17日，何宏丽向被上诉人鄂伦春安监局提交听证申请书，被上诉人以超出法律规定的申请期限为由，对何宏丽的申请不予受理。2013年12月24日，被上诉人鄂伦春安监局作出（鄂）安监管罚字（2013）第009号“行政处罚决定书”，对金石砖厂给予“立即停止生产，消除隐患”的行政处罚，并以邮寄送达的方式将该处罚决定书送达给上诉人。（鄂）安监管罚字（2013）第009号“行政处罚决定书”中列明的违法事实为：“未按有关规定建立安全管理机构和安全生产制度，未制定安全技术规程和岗位安全操作规范，未落实职工安全教育培训，未发放劳动防护用品并建档。”，其处罚依据为《关于贯彻落实国务院23号文件精神进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》附件1的第一条和第二十四条。上诉人金石砖厂接到处罚决定书后再次向鄂伦春自治旗人民政府提出行政复议。复议机关经审查认为，（鄂）安监管罚字（2013）第009号“行政处罚决定书”适用法律正确，依据充分，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定予以维持。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》（2014年修订前）第九条规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理；《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号）第六条规定，安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管检查部门管辖。鄂伦春安监局作为鄂伦春自治旗人民政府负责安全生产监督管理的部门，有权对鄂伦春自治旗区域内的生产经营企业实施监督管理，并针对在检查中发现的安全生产违法行为作出行政处罚。
上诉人金石砖厂作为生产企业，有责任按照国家相关法律的规定落实各项安全生产措施。李某作为金石砖厂的合伙经营人，负责该砖厂的日常生产管理工作，在被上诉人鄂伦春安监局对该砖厂进行现场检查的过程中，李某承认该砖厂没有对职工进行安全生产教育培训并建档、也没有为职工发放劳动防护用品的事实，被上诉人在检查过程中也没有发现该砖厂按规定建立了安全管理机构和安全生产制度，因此根据李某的询问笔录及相关见证人签字的现场检查记录，能够认定上诉人金石砖厂“未按有关规定建立安全管理机构和安全生产制度，未制定安全技术规程和岗位安全操作规范，未落实职工安全教育培训，未发放劳动防护用品并建档”的事实。李某在询问笔录中称：“该砖厂自2013年6月22日开始生产，生产了三、四十万的坯子，出了十多万的红砖，生产的坯子中粘土占20%，粉煤灰占30%多，沙子占40%多。”根据以上陈述，以及被上诉人在现场拍摄的照片，能够认定上诉人金石砖厂使用粘土烧制红砖的事实。根据《关于认真做好非煤矿山安全生产许可证颁发管理工作的通知》（内安监非煤字（2009）4号）、《呼伦贝尔市关于认真做好非煤矿山安全生产许可证颁发管理工作的通知》的规定，结合上诉人使用粘土烧制红砖的事实，能够认定上诉人金石砖厂属于非煤矿山生产性质。
上诉人金石砖厂在2012年6月21日发生过安全事故，被上诉人鄂伦春安监局对其进行处罚的同时，在事故报告中也写明了该砖厂应当采取的相关防范措施。但该砖厂在2013年6月22日开始生产之后，仍然没有按照相关法律的规定健全各项安全生产制度并落实相关安全生产措施。被上诉人根据以上事实，对上诉人作出“责令立即停止生产”的现场处理决定，（鄂）复决字（2013）001号“行政复议决定书”认为：“该处理决定是为避免出现安全生产事故而采取的现场处罚措施，目的是督促砖厂采取整改措施，在达到安全生产要求经过检查后，上诉人可以恢复生产。”，对被上诉人所作“立即停止生产”的处理决定进行了释明。
被上诉人鄂伦春安监局按照（鄂）复决字（2013）001号“行政复议决定书”的要求，根据现场检查所查明的事实，结合上诉人的企业生产性质，经集体讨论后，依据《关于贯彻落实国务院23号文件精神进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》（内安委办发（2010）58号）附件1的规定，对上诉人重新作出了（鄂）安监管罚字（2013）第009号“行政处罚决定书”，给予上诉人“立即停止生产，消除隐患”的行政处罚。《关于贯彻落实国务院23号文件精神进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》是内蒙古自治区安全生产委员会针对非煤矿山安全生产工作制定并要求内蒙古自治区各盟市安全生产监督管理部门贯彻落实的规范性文件，其制定目的在于规范企业安全生产行为，增强企业安全生产保障能力。结合本案的案件事实，同时依据《最高人民法院关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》（法（2004）第96号）的相关规定，本院认为被上诉人鄂伦春安监局依据《关于贯彻落实国务院23号文件精神进一步加强非煤矿山安全生产工作的实施意见》作出具体行政行为并无违法之处。
被上诉人在作出处罚决定之前，于2013年12月12日依法向上诉人送达了“听证告知书”，上诉人于2013年12月17向被上诉人提出听证申请。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，上诉人提出听证申请的时间已经超过了法律所规定的期限，其申请应予驳回。另，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被上诉人鄂伦春安监局按照复议决定的要求，重新作出的处罚决定中并没有包含罚款的处罚项，且所依据的法律规定也发生了变化，因此并没有违反“一事不再罚原则”，也不属于重复处罚。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予维护，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鄂伦春自治旗乌鲁布铁镇猎民村金石砖厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于 兰
审 判 员 张吉春
代理审判员 臧旭东
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 史芳怡
附：本判决所依据的相关法律
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决驳回上诉，维持原判。
二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条：本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
三、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
四、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
五、《最高人民法院关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》（法（2004）第96号）：
行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。