江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第226号
上诉人（原审原告）张发祥，男，1959年3月9日生，汉族。
委托代理人许福昌，安徽永承律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区城市管理行政执法局，住所地在南京市浦口区江浦街道文德东路14号。
法定代表人杨庆枫，南京市浦口区城市管理行政执法局局长。
委托代理人刘希祥，北京市惠诚（南京）律师事务所律师。
上诉人张发祥因诉被上诉人南京市浦口区城市管理行政执法局（以下简称浦口区城管局）城市管理行政决定一案，不服南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月21日受理后，依法组成合议庭，于同年6月17日公开开庭进行了审理。上诉人张发祥及其委托代理人许福昌，被上诉人浦口区城管局的委托代理人刘希祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2014年8月10日，浦口区城管局接报本市浦口区江浦街道人民桥社区珠泉农贸市场后门有违法建筑。之后，浦口区城管局进行了立案调查。经调查，涉案建筑为张发祥于2003年自建，建筑面积为286.23平方米，但张发祥在建设时未取得该建筑的建设工程规划许可证。2014年9月1日，浦口区城管局向张发祥发出限期拆除告知书，告知张发祥在接到告知书的3日内自行拆除所建286.23平方米违法建筑，但其逾期未能自行拆除。2014年9月16日，浦口区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条的规定，对张发祥作出宁城法浦限决字（2014）第4037号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）。浦口区城管局在作出《限期拆除决定书》前，依法向张发祥交待了陈述、申辩的权利。本案在审理过程中，张发祥未能提供其所建286.23平方米建筑的建设工程规划许可证。庭审中，张发祥的委托代理人陈述，张发祥涉案建筑的建设时间为2002年。
原审法院认为，根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，其中包括城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。因此，浦口区城管局作为浦口区城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关具有对辖区内违反城市规划的违法建设行为实施监督管理的法定职责。《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据该条规定，任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，都必须履行行政许可手续，在取得相应的行政许可的情况下，方可进行建设。本案中，涉案建筑物位于浦口区江浦街道办事处区域内，属于城市规划区。通过庭审举证，在浦口区城管局向张发祥就本案所涉建筑物进行调查中，张发祥自认该建筑物为其所建。庭审中，张发祥也未能提供其所建建筑物取得建设工程规划许可证的证据材料；张发祥认为其建筑形成于《城乡规划法》实施前，浦口区城管局不能依据《城乡规划法》对张发祥建房行为作出《限期拆除决定书》。事实上，不论是张发祥2002年建房时生效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），还是2008年1月1日起实施的《城乡规划法》，均明确规定了规划行政许可的制度。在规划区进行建设必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。张发祥所建涉案建筑一直存续至《城乡规划法》实施后，而《城乡规划法》与《城市规划法》新旧两部法律中对原告的行为属于违反规划行政许可行为的定性基本相同。对于张发祥在庭审中提出的被告在作出《限期拆除决定书》前未告知原告享有听证的权利，其限期拆除决定的作出未经集体讨论决定。原审法院认为，对于限期拆除违法建筑物的行政决定，现行法律法规并未对应当告知行政管理相对人享有听证的权利及限期拆除决定在作出前应当经过集体讨论决定作出明确的规定。综上，浦口区城管局根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对张发祥作出《限期拆除决定书》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。同时浦口区城管局在作出该《限期拆除决定书》过程中，进行了立案、调查、告知陈述和申辩权等程序，故该限期拆除决定的作出，程序合法。因此，原告的辩解理由不能成立。依照《城乡规划法》第六十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张发祥要求确认浦口区城管局2014年9月16日作出的《限期拆除决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元，由张发祥负担。
上诉人张发祥上诉称，1、一审认定事实不清。一审认定上诉人的涉案房屋位于浦口区江浦街道办事处区域内，属于城市规划区的事实认定错误。上诉人的涉案房屋建设于2002年，房屋所在地还属于乡村，很多村民都有自建房屋。在一审中，被上诉人并未提供上诉人涉案房屋所在地属于城市规划区的相关规划文件。依据资料显示，江浦街道是2006年3月份才设立，因此建房之时，涉案房屋所在地并非城市规划区。南京市规划局浦口分局成立于2014年，上诉人建造涉案房屋时，该机构尚未成立，上诉人不可能在该机构办理涉案房屋建设工程规划许可证，因此被上诉人就不应当采信南京市规划局浦口分局认定上诉人房屋属于违法建筑的回函；2、被上诉人执法不公。与上诉人在同一地点，其他村民在同一时期，以相同的方式建造的房屋，在历次的拆迁过程中都得到了补偿，只有上诉人建造的房屋被认定为违法建筑，并要予以拆除，这对上诉人来说是不公平的；3、被上诉人作出《限期拆除决定书》适用的法律错误。被上诉人认定上诉人房屋为违法建设，应当适用建造涉案房屋时合法有效的《城市规划法》，而不是2008年1月1日才施行的《城乡规划法》。也不能依据该两部法律对违法行为的定性基本相同，来解决法律适用上的溯及既往问题；4、被上诉人作出《限期拆除决定书》程序违法。被上诉人查处上诉人涉案房屋所作的《案件立案审批表》是2014年8月10日作出的，在该表“案件事实经过及证据”一栏就已经填写了2014年8月27日南京市规划局浦口分局回函的内容，属于程序违法。被上诉人提供的法律法规规定，重大行政处罚应当进行听证和集体研究讨论决定，而被上诉人均未依照程序规定进行处理。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或直接改判。
被上诉人浦口区城管局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，1、原审判决认定事实清楚。无论上诉人房屋是建造于2002年还是2003年，无论适用《城市规划法》还是《城乡规划法》，上诉人都应申领取得建设工程规划许可证后方可进行建设施工；南京市规划局浦口分局的回函说明上诉人所建房屋未办理建设工程规划许可手续，属于违法建筑；其他村民的违法建筑在历次拆迁中是否得到补偿，不应成为上诉人涉案房屋合法性的依据，拆迁与拆违本身不能混为一谈；2、被上诉人作出具体行政行为适用法律正确。《城市规划法》以及《城乡规划法》从生效起止时间看，两部法律是相互衔接的。其中，对于个人建设行为的要求也是完全一致的，均需申领建设工程规划许可证后方可建设。鉴于上诉人建房时行为违法，违法建筑一直没有被拆除，违法状态一直持续，故应当按照现行法律追究法律责任；3、被上诉人作出具体行政行为程序正当。被上诉人在作出被诉具体行政行为之前，经过了立案调查、告知陈述申辩的权利等程序，符合法律规定。被上诉人工作人员在《案件立案审批表》上复制粘贴的内容不够准确，属于瑕疵，但并不妨碍上诉人作出涉案具体行政行为经过了立案调查及审批处理的程序。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告浦口区城管局向原审法院提交的证据有：
1、案件调查及现场勘察记录；
2、调查询问笔录；
3、现场勘察照片四张；
4、核查通知书及限期拆除告知书；
5、南京市规划局浦口分局回函；
6、《限期拆除决定书》及送达回证；
7、案件立案审批表和案件处理审批表。
原审被告浦口区城管局向原审法院提交的法律依据有：
1、《城乡规划法》；
2、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；
3、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》；
4、《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》；
5、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。
原审原告张发祥向原审法院提交的证据有：
1、《限期拆除决定书》；
2、履行决定催告书、强制拆除公告、强制执行决定书；
3、南京市浦口区江浦街道办事处和江浦街道上河街社区居民委员会的证明一份、图纸三份；
4、南京市公安消防局关于消防工程的审核意见书。
上述证据和依据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审法院对原审原、被告提供的证据作如下认定：原审原告提供的证据1，真实、合法，与本案具有关联性，依法予以采信；原审原告提供的证据2，系行政强制执行程序中的法律文书，与本案无关联性，依法不予采信；原审原告提供的证据3中的证明，其真实性虽然被告无异议，但该证据中出具证明的单位并不是证明房屋所有权的法定机构，该证据不具有证据的证明效力；证据3中的图纸，未注明制作单位，也未附有说明材料，不符合证据的形式要求，故对证据3依法不予采信；原审原告提供的证据4，与本案无关联性，依法不予采信；原审被告提供的证据，真实、合法，与本案具有关联性，依法予以采信。
本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合规定，依法予以确认。
对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，参照《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市试行办法》）第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，被上诉人浦口区城管局在本行政区域内，具有对上诉人未取得建设工程规划许可证建设的房屋进行查处的法定职权。
关于被诉限期拆除决定认定事实是否清楚，本院经审查认为，《城市规划法》第三条规定，“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”根据《南京市城市总体规划（1991-2010）》所载，“……城镇发展布局的总体设想是以长江两岸沿江束状交通走廊作为市域城镇的主发展轴，以沿宁溧公路、机场专用路为市域城镇的次发展轴，形成‘干’字型城镇带。位于主发展轴上的主要城镇有；……长江北岸-
珠江、浦口、大厂、六城、瓜埠等。……”本案中，上诉人涉案房屋建造时，该房屋所在区域就已属城市规划区。上诉人认为其房屋不属于城市规划区，并认为一审判决认定事实错误的观点不能成立，本院不予支持。
关于被诉限期拆除决定适用法律是否正确，本院经审查认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《城市规划法》和《城乡规划法》均对建设建筑物必须取得建设工程规划许可证作出相关规定。本案中，上诉人张发祥建设涉案房屋未办理建设工程规划许可证，且违法状态一直持续，被上诉人浦口区城管局适用《城乡规划法》对上诉人作出涉案限期拆除决定并无不当。上诉人认为被上诉人适用法律错误的上诉理由本院亦不予支持。
关于被诉限期拆除决定程序是否合法，本院经审查认为，法律法规对基于《城乡规划法》所作出限期拆除决定的性质未予明确规定，在程序上也未作具体规制。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照《南京市试行办法》规定，被上诉人将《限期拆除决定书》视为一种行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在履行了立案、调查、询问、现场勘查、发出《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。虽然在被上诉人作出的《案件立案审批表》上存在瑕疵，但不能否认被上诉人依照法律法规规定的程序对上诉人涉案房屋进行查处的经过。上诉人认为被上诉人对其作出的涉案限期拆除决定属情节复杂或者重大违法行为给予的较重行政处罚，应当集体讨论决定和应当组织听证的上诉理由，因没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人执法是否公正，本院经审查认为，上诉人张发祥违法建造房屋，被上诉人依法予以查处是履行其法定职责。其他村民建造的房屋在拆迁过程中都得到补偿不能成为证明上诉人涉案房屋合法性的依据，亦不能证明被上诉人作出的《限期拆除决定书》违法，故上诉人认为被上诉人执法不公的上诉理由本院不予支持。
综上，上诉人的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张发祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一五年七月九日
书 记 员 孙 皓