海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第44号
上诉人（原审第三人）：儋州市中和镇中和社区居民委员会。
法定代表人：梁汉忠，该居委会主任。
上诉人（原审第三人）：儋州市中和镇中和居委会冯家园村民小组。
法定代表人：冯方君，该村民小组组长。
上诉人（原审第三人）：儋州市中和镇中和居委会第七村民小组。
法定代表人：陈家训，该村民小组组长。
以上三位上诉人的共同委托代理人：苏健南，儋州市正大法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：儋州市中和镇高第村委会西南坊村民小组。
法定代表人：朱锡成，该村民小组组长。
被上诉人（原审原告）：儋州市中和镇高第村委会中间巷村民小组。
法定代表人：朱振裘，该村民小组组长。
被上诉人（原审原告）：儋州市中和镇高第村委会三甲村民小组。
法定代表人：朱其才，该村民小组组长。
被上诉人（原审原告）：儋州市中和镇高第村委会何坊村民小组。
法定代表人：何克贵，该村民小组组长。
以上四位被上诉人的共同委托代理人：陈家健，儋州市那大法律事务所法律工作者。
原审被告：儋州市人民政府。住所地：儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人：张耕，该市市长。
委托代理人：何发亮，该市人民政府法制办副主任。
委托代理人：唐符力，该市国土环境资源局科长。
上诉人儋州市中和镇中和社区居民委员会、儋州市中和镇中和居委会冯家园村民小组、儋州市中和镇中和居委会第七村民小组（以下分别简称中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组）因被上诉人儋州市中和镇高第村委会西南坊村民小组、儋州市中和镇高第村委会中间巷村民小组、儋州市中和镇高第村委会三甲村民小组、儋州市中和镇高第村委会何坊村民小组（以下分别简称西南坊村民小组、中间巷村民小组、三甲村民小组、何坊村民小组）诉原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2014）海南二中行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月19日受理后依法组成合议庭，并于2015年2月3日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。中和居委会的法定代表人梁汉忠及其与冯家园村民小组、第七村民小组的共同委托代理人苏健南，西南坊村民小组的法定代表人朱锡成，中间巷村民小组的法定代表人朱振裘，三甲村民小组的法定代表人朱其才，何坊村民小组的法定代表人何克贵，以及西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组的共同委托代理人陈家健，儋州市政府的委托代理人何发亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：儋州市政府于2005年1月20日分别给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组颁发了儋集有（中和）第12523号、12524号、12525号《集体土地所有证》（以下分别简称第12523号、12524号、12525号《集体土地所有证》），确认中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组对地号为460003109035的187.854公顷集体土地享有所有权。
原审法院查明：争议地位于那大镇往中和镇公路旁，地名水塘栏（又名水流堂林地），面积140亩。1997年8月，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组共同委托高第村委会与儋州市林业局、中和镇人民政府、海南金华林业有限公司（以下简称金华公司）签订《林业用地承包合同书》，将包括争议地在内的约1000亩土地发包给金华公司植树造林。2004年8月，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组又共同委托高第村委会与儋州市林业局、中和镇人民政府、金华公司签订《﹤林业用地承包合同﹥补充协议》，约定金华公司承包土地的期限至2016年7月30日。收益分配方式由原合同约定的交付木材改为支付租金（每亩地每年交100元租金）。此后至今，金华公司都将租金转交高第村委会发放给西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组农户。2004年8月10日，中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组填写《土地登记申请表》。2004年8月28日，该三单位共同向儋州市政府申请土地登记。同日，中和镇人民政府出具《关于土地权属来源证明书》，证明包括140亩争议地在内的2817.8094亩土地由政府划拨给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组，属其集体所有。2004年4月22日，儋州市土地行政管理部门进行地籍调查，并组织高第村委会和中和居委会代表指界，双方在《土地权属界线核定书》上签名盖章。经调查指界后，儋州市政府未将土地登记结果公告，即于2005年1月20日给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组分别颁发了第12523号、12524号、12525号《集体土地所有证》，确认三证项下的187.854公顷集体土地为三单位共同所有。2013年间，因修建西环铁路征用了争议地中的部分林地，儋州市国土部门将征用地的青苗补偿款发放给了西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组农户，但未给该四村民小组发放土地补偿费及安置补助费，其提出异议后始知争议地已发证给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组，遂提起本案诉讼，请求撤销第12523号、12524号、12525号《集体土地所有证》。
原审法院认为：一、关于西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组是否具有原告主体资格的问题。儋州市政府颁发的集体土地所有证登记了西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组正在使用的土地，因此，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组与该颁证行为有法律上的利害关系，其具有本案诉讼的原告主体资格。二、关于西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。虽然儋州市政府的颁证行为是在2005年1月作出的，但西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组是在2013年间因修建西环铁路征用土地时才知道该颁证行为的，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“……但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组于2014年4月18日提起诉讼，并未超过二年的起诉期限。三、关于本案颁证行为事实是否请楚、程序是否合法的问题。《土地登记规则》第十四条明确规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”由该规定可知，对土地权属的调查，是土地登记的重要环节，只有在调查清楚土地来源、使用状况、无权属纠纷、异议等情况下，才可登记发证。《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发（2003）383号，2010年12月3日修正）第一条明确要求：“土地登记的权属必须清楚。……要把土地权属放在土地登记的首要位置，确保登记的土地权属准确、合法、有效。……没有权属来源或权属来源不合法的用地，一律不予登记；权属不清的用地，在权属问题解决前，不得登记。”该通知第四条又规定：“取消‘土地权属证明’。……从本文件下发之日起，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料。取消以前在国企改革等工作中，以出具‘土地权属证明’，代替土地证书进行权属审查的作法。今后，凡土地征收、土地开发整理项目立项和国企改革等涉及土地权属认定，必须以土地证证书为依据，对以其它材料作为土地权属证明的，一律不予承认。”本案中，中和镇人民政府出具的《关于土地权属来源证明书》作为儋州市政府颁证的依据之一，用以证明颁证土地为解放后人民政府划拔给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组长期使用的土地，而该依据显然违反上述规定。且争议地在1997年间，即由西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组发包给金华公司植树造林至今，其农户至今仍收取该地的承包金。儋州市政府修建西环铁路征用部分争议地时，亦将青苗补偿款发放给其村民。虽然土地权属争议发生于颁证行为之后，但上述事实表明，在颁证之前，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组就已管理使用争议地。而儋州市政府未根据西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组实际使用争议地的事实对该地的权属进行确认，即给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组颁证，该行政行为显然证据不足。在儋州市政府所提交的证据中，中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组申请土地登记的时间、填写《土地登记申请审批表》的时间以及《土地权属界线核定书》的制作时间次序混乱，自相矛盾。儋州市政府亦未能提供证据证明其已发布土地登记审核结果的公告。故该颁证行为程序亦违法。综上所述，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组的诉请理由成立，应予支持。儋州市政府的颁证行为证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决：撤销第12523号、12524号、12525号《集体土地所有证》。案件受理费50元由儋州市政府负担。
中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组共同上诉称：一、西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组提供的《林业用地承包合同书》和《﹤林业用地承包合同﹥补充协议》上均未明确发包土地的四至范围以及相应的gps用地套图，无法证明颁证土地内包含上述发包土地。另外，《征收土地青苗发放表》、《征收土地丈量登记确认表》等也不能证明西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组对争议地管理使用。二、本案争议的水流堂林地历来为中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组村民管理使用，从未间断。2004年地籍调查时，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组所属的高第村委会干部参与了指界，并在《土地权属界线核定书》上签名盖章，因此，相邻方的地界是清楚明确的。《国土环境资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》是针对国企改革中企业用地登记审查的规定，原审法院适用上述规定否定《土地权属来源证明》的效力是错误的。此外，中和镇人民政府和儋州市国土环境资源局分别出具的《土地登记公告结果证明》均可以证实儋州市政府已就土地登记审查结果进行了公告，故儋州市政府的颁证行为程序合法。三、本案颁证走界确权的主体只涉及中和镇高第村委会、水井村委会和中和居委会，不涉及各村委会内部所辖的自然村，故西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组与本案颁证行为没有法律上的利害关系，不具有本案原告主体资格。四、本案颁证行为发生在2005年1月10日，且儋州市政府已经就登记审核结果进行了公告，而西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组于2014年4月12日才提起本案诉讼，显然已超过起诉期限。综上，请求撤销原审判决，驳回西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组的诉讼请求。
西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组共同答辩称：一、西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组在一审中提供的《林业用地承包合同书》和《﹤林业用地承包合同﹥补充协议》及gps测量图、租金分配表等均能够证明发包给金华公司造林的土地面积为1047.83亩，四至范围以gps测量图为准。《争议地界线图》和儋州市国土局作出的《答复》均证明争议地140.4001亩位于颁证土地范围内。二、中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组称争议的水流堂林地历来为其集体土地，但其未能提供政府批准划拨土地给其所有的证据，而西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组提供了《征收土地青苗发放表》、《征收土地丈量登记确认表》、《争议地耕作调查表》、《证明》等证据证明争议地一直由西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组管理使用。本案颁证土地在地籍调查时，儋州市政府并未通知西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组参与指界，而高第村委会干部朱明星并未取得四村民小组的授权，其擅自在《土地权属界线核定书》上签章是无效的。中和镇人民政府出具的《土地权属来源证明》记载颁证土地是政府划拨的，但没有相应的政府批文、划界协议书及附图等证据佐证，该权属证明没有依据。从儋州市政府提供的颁证材料来看，本案土地在登记发证时，次序颠倒，程序混乱，原审判决认定颁证程序违法并无不当。三、西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组管理使用的部分土地被登记在被诉的集体土地所有证中，故其与本案颁证行为有法律上的利害关系，应具备本案原告诉讼主体资格。四、西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组提起本案诉讼没有超过起诉期限。五、冯家园村民小组、第七村民小组二审时和一审时的名称不一致，二审法院应依法审查其是否具备诉讼主体资格。综上，请求驳回上诉，维持原判。
儋州市政府述称：一、同意中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组的上诉请求。二、原审判决认定事实不清，判决结果错误。三、儋州市政府颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。
本院二审查明：一、儋州市中和镇中和社区居民委员会、儋州市中和镇中和居委会冯家园村民小组、儋州市中和镇中和居委会第七村民小组在一审判决书中列明的名称分别为儋州市中和镇中和居民委员会、儋州市中和镇中和居委会冯屋栏经济合作社、儋州市中和镇中和居委会七片经济合作社，而儋州市政府给上述三农村集体经济组织颁发的集体土地所有证上登记的权利人名称分别为：中和镇居民委员会、中和镇冯屋栏经济合作社、中和镇七片经济合作社，本院以该三农村集体经济组织在二审中提交的上诉状上加盖的印章名称为准。二、儋州市国土环境资源局于2014年4月16日作出儋土环资答复（2014）21号《关于中和镇中和居委会与高第村委会西南坊等4个村民小组土地问题的答复》（以下简称21号《答复》），明确西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组主张的“水行栏一带”土地（即水流堂林地、水塘栏）已被登记发证给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，该案件不作为土地权属争议案件受理，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组不服该颁证行为可以向人民法院提起行政诉讼。三、儋州市政府在一审中提交的高第村委会获得授权代为指界签章的《签章委托书》上载明，高第村经济合作社因公章遗失委托高第村委会代为指界签章，而儋州市政府并未能提交西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组授权高第村委会代为指界签章的委托书。此外，中和镇人民政府于2004年8月10日出具《关于土地权属来源证明书》，原审判决对此认定时间有误，本院予以纠正。二审查明的其他事实与原审查明的事实一致。
2015年4月2日，本院组织各方当事人到现场勘查。经勘查，现争议地上有金华公司种植的小叶桉树、纸浆林等树木。
本院认为：一、关于西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。儋州市国土环境资源局作出的21号《答复》明确说明，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组主张的“水行栏一带”土地（即本案争议地）已被登记发证给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组，且经本院现场勘查，争议地上确有金华公司种植的林木，上述四村民小组称该地已由其发包给金华公司用于造林，故其与本案颁证行为存在法律上的利害关系，原审认定其具备本案原告诉讼主体资格并无不当。
二、关于西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。虽然本案被诉的颁证行为于2005年1月就已作出，但儋州市政府与中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组均未能提供确凿充分的证据证明西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组知道或者应当知道该颁证行为具体内容的时间，而上述四村民小组称其于2013年因政府征地行为才获知被诉的颁证行为，故其于2014年4月18日提起本案诉讼，并未超过两年的期限，原审对此认定并无不当。
三、关于本案颁证行为是否合法的问题。中和镇人民政府于2004年8月10日出具《关于土地权属来源证明书》，该证明书载明涉案的2817.8094亩（即187.854公顷）土地为中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组集体所有，是解放后政府划拨的，且一直为上述三农村集体经济组织管理使用。由于该证明书属于间接证据，证明效力较低，而儋州市政府又未能提供其他证据予以佐证，且经本院现场勘查，争议地上有金华公司种植的林木，而金华公司使用该地造林是基于1997年承包西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组的土地，因此，该证明书载明的内容即涉案的整块土地一直为中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组管理使用与客观事实不相符。同时，儋州市政府在对涉案土地进行地籍调查时，没有通知作为相邻人的西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组参加指界签章，显属程序违法，可能影响相关土地权属界线定界的准确性。儋州市政府对此辩称，西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组已授权高第村委会代其指界签章，并提供了《签章委托书》予以证明。经审查，该《签章委托书》载明的内容是高第村经济合作社因公章遗失而委托高第村委会代为指界签章，并非西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组所作的授权委托。因此，儋州市政府的上述辩解理由不能成立，本院不予支持。本案中，儋州市政府在颁证土地权属来源不清的情况下，又未通知相邻人西南坊、中间巷、三甲、何坊等四村民小组参加指界签章，其据此作出的颁证行为显属事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发（2003）383号，2010年12月3日修正）第四条规定，取消“土地权属证明”……今后，凡土地征收、土地开发整理项目立项和国企改革等涉及土地权属认定，必须以土地证证书为依据，对以其它材料作为土地权属证明的，一律不予承认。该条适用的情形是“土地征收、土地开发整理项目立项和国企改革等涉及土地权属认定”时，而并非针对宗地登记发证时权属审核的情形，此处提及的“土地权属证明”亦不同于《土地登记规则》第十条规定的“土地权属来源证明”，也就是说上述第四条的规定并不适用于宗地登记发证的情形。原审法院以此为据，认为中和镇人民政府出具的《关于土地权属来源证明书》违反上述规定，混淆了“土地权属证明”与“土地权属来源证明”的概念，该判决理由不当，本院予以纠正。但原审判决撤销儋州市政府给中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组分别颁发的第12523号、12524号、12525号《集体土地所有证》，判决结果正确，应予以维持。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。中和居委会、冯家园村民小组、第七村民小组的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人儋州市中和镇中和社区居民委员会、儋州市中和镇中和居委会冯家园村民小组、儋州市中和镇中和居委会第七村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 单 宇
代理审判员 李 贝
二〇一五年四月十五日
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。