湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行终88号
上诉人（原审第三人）黄万长。
委托代理人宋发智，湖北亮节律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人李军，湖北长青律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审原告）黄淑容。
委托代理人田玉，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县住房和城乡建设局。住所地：长阳土家族自治县龙舟坪镇清江大道*号。
法定代表人田科录，局长。
委托代理人曾敬一，该局行政审批股工作人员。特别授权代理。
委托代理人周清华，长阳土家族自治县清江法律服务所法律工作者。特别授权代理。
上诉人黄万长因与被上诉人黄淑容、长阳土家族自治县住房和城乡建设局（以下简称长阳住建局）规划行政许可、行政赔偿一案，不服长阳土家族自治县人民法院于2016年4月18日作出的（2015）鄂长阳行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年6月27日公开开庭审理了本案，上诉人黄万长及其委托代理人宋发智、李军，被上诉人黄淑容，被上诉人长阳住建局的委托代理人曾敬一、周清华等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告黄淑容与第三人黄万长系同胞兄弟，其父黄远林生前在龙舟坪镇后山村5组置有一栋土木结构房屋；该房屋所有权证号码：龙私字第0211号，土地使用证号码：NO非87187。土地使用证记载：姓名，黄远林；宅基地地址，后山村5组；宅基地面积，137.4平方米；房屋建筑面积，95平方米；土地所有权，国家；土地总面积，0.2亩；土地类型，宅基；土地用途，1、生活用房基地95.7平方米，2、活动场地。黄远林去世后，原告黄淑容、第三人黄万长与其母吕会芳于2012年1月30日协商达成遗产继承协议，并进行了公证［（2012）鄂长阳证字第16号］。继承协议内容为：黄远林生前所有的一层五间土木结构房产，宅基地面积137.4平方米，房屋建筑面积138.99平方米，黄淑容已拆除的西头两间由黄淑容继承，东头两间由黄万长继承，中间一间由吕会芳继承，三方按协议分别办理房屋产权过户登记手续。黄淑容拆除西头两间房屋后，在原址重新建造了房屋。
2014年11月20日，第三人黄万长申请拆除其继承和母亲吕会芳的房屋，在原址建造新房，得到了龙舟坪镇政府及龙舟坪镇四冲湾社区居民委员会批复同意。黄万长向长阳住建局提出建设用地规划许可申请，并提交了建房申请书、建设用地规划许可证申请表、户口本、其父黄远林的龙私字第0211号房屋所有权证及NO非87187号土地使用证、资丘镇移民办公室证明。长阳住建局受理后，进行了实地测量，并绘制了《黄万长建房定点位置图》，其四界有黄淑容的妻子田蓉及其他相邻户签名。定点位置图载明，黄万长本次建设用地占地面积为111.30平方米。2015年1月12日，长阳住建局给黄万长核发了地字第2015001号《建设用地规划许可证》。该证载明：用地单位，黄万长；用地项目名称，住宅；用地位置，长阳龙舟坪镇龙舟坪村六组；用地性质，居住用地；用地面积，建设用地面积137.4平方米。
2015年1月12日，黄万长向长阳住建局提出建设工程规划许可申请，提交了建设工程规划许可证申请表、建设工程设计图、县国土资源局在黄远林的NO非87187号《土地使用证》上签注“黄万长与黄远林的变更登记手续正在办理之中”的意见。长阳住建局经审查后，于2015年1月16日为其办理了建字第2015002号《建设工程规划许可证》。该证载明：建设单位（），黄万长；建设项目名称，住宅；建设位置，长阳龙舟坪镇龙舟坪村六组；建设规模，共3层，建筑面积333.9平方米。
同时查明：1、黄万长所建房屋主体现已建成，与黄淑容房屋间距为前3.4米，后3.7米。2、黄万长建房期间，与黄淑容因宅基地纠纷不断。黄淑容多次向有关部门反映，并进京上访。3、黄淑容与黄万长因宅基地发生纠纷期间，经协商，与其母吕会芳于2015年6月9日签订《关于黄万长、黄淑容建房相关事宜协议书》，但双方因协议的履行再次发生纠纷，故黄淑容诉至法院。黄淑容认为长阳住建局两次违法给黄万长颁发行政许可的行为，严重侵犯了原告的土地使用权，故请求法院判决：1、撤销被告于2014年12月29日给第三人颁发的《建设用地规划许可证》；撤销被告于2015年1月16日给第三人颁发的《建设工程规划许可证》。2、被告赔偿因其违法许可行为给原告造成的经济损失15000元。3、被告承担本案诉讼费。
原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。本案中，第三人黄万长申请建房时提供的国有土地使用权属证明，系其父黄远林的NO非87187号《土地使用证》。根据资丘镇移民办公室出具的证明，黄远林一家共4人，黄远林去世后，其房屋及土地使用权应由原告黄淑容、第三人黄万长与黄远林之妻吕会芳继承分割，但第三人申请建房时未提交黄远林的土地使用权已分割的证据。本案在审理过程中，被告长阳住建局辩称给第三人黄万长批准的137.4平方米的建设用地面积中包含有第三人在龙舟坪镇龙舟坪村六组购买水池的占地面积，但第三人提出建设用地规划许可申请时并未提交其享有水池土地使用权的证据材料。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。该条规定的“使用土地的有关证明文件”应当具有确定性、排他性。本案中，黄万长提出建设工程规划许可申请时，虽提交了县国土资源局在黄远林的NO非87187号《土地使用证》上签署“黄万长与黄远林的变更登记手续正在办理之中”的意见，但该意见明显具有不确定性，最终能不能变更，能变更多少均未确定。因此该意见不能确定第三人享有NO非87187号《土地使用证》项下的全部土地使用权。
《信访条例》第四条规定：信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。第十六条规定：信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。本案中，原告认为被告给第三人颁发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的行为违法，侵犯了其土地使用权，应当依法向县级或者市级信访部门提出，或者通过行政复议、行政诉讼途径解决，但原告选择进京上访，所造成的交通费等系原告越级上访扩大的损失，应由原告自行承担。
综上所述，第三人申请行政许可时提交的证据材料不足，被告未严格依法履行《行政许可法》第三十四条规定“应当对申请人提交的申请材料进行审查”的义务，被告给第三人颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》缺乏事实依据，依法应予撤销。原告请求撤销被告给第三人颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的诉讼请求成立，依法予以支持。被告要求驳回原告诉讼请求的答辩意见证据不足，理由不充分，依法不予支持。原告请求赔偿交通费等损失，该损失系原告越级上访扩大的损失，应由原告自行承担，依法不予支持。据此，为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定判决：一、撤销被告长阳土家族自治县住房和城乡建设局于2015年1月12日给第三人黄万长办理的地字第2015001号《建设用地规划许可证》；二、撤销被告长阳土家族自治县住房和城乡建设局于2015年1月16日给第三人黄万长办理的建字第2015002号《建设工程规划许可证》；三、驳回原告黄淑容的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告长阳土家族自治县住房和城乡建设局负担。
上诉人黄万长不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：1、黄淑容不具备原告的诉讼主体资格。上诉人建房与黄淑容没有任何关系。在用地规划许可和建设工程许可上都有图纸和四至，与黄淑容没有关系。一审认定双方有关系是因为用地规划许可证上的登记数字相同，实际不存在侵害黄淑容的权利。上诉人在建房之前双方对于四至是没有异议的，因此也不存在侵害黄淑容的权利。2、上诉人有新证据证明宅基地四至是黄淑容认可的；长阳住建局的行政许可虽然存在程序上的瑕疵，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，行政行为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的，人民法院应当判决确认违法，不撤销行政行为。因此，一审法院判决撤销上诉人依法取得的《建设工程规划许可证》，属适用法律错误。故一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销长阳土家族自治县人民法院（2015）鄂长阳行初字第00010号行政判决，裁定驳回黄淑容的起诉并承担全部诉讼费。
被上诉人黄淑容辩称：上诉人的上诉理由均不能成立。1、黄淑容具有不可争辩的合法的主体资格。被上诉人黄淑容和上诉人黄万长都是黄远林的儿子，两人具有平等的继承权；黄远林原建房面积137.4平方米没有进行分割，没有在土地管理部门进行变更登记。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决撤销长阳住建局给黄万长行政许可的地字第2015001号《建设用地规划许可证》和建字第2015002号《建设工程规划许可证》正确。3、本案产生纠纷的实质原因是长阳住建局违法行政所致。
被上诉人长阳住建局辩称：1、上诉人的上诉请求及理由均是上诉人与黄淑容之间的纠纷，与长阳住建局无关。2、长阳住建局根据长阳土家族自治县的实际情况以及县国土部门出具的黄万长与黄远林的土地权属变更登记手续正在办理的证明给黄万长核发规划许可证，是没有过错的。3、黄淑容称与黄万长之间的纠纷是由于住建局办证引起不实。如果住建局存在违法行为，则由法院依法裁决。
原判所载明的证据材料均已随案移送本院。
二审诉讼过程中，上诉人黄万长向本院补充提交了如下证据：
证据一、2016年5月4日吕会芳的《申明》、原始图片一张、图纸一张。
证据二、2012年2月15日县国土局的地籍调查表。
以上证据拟证明上诉人没有侵占黄淑容的宅基地，长阳住建局核发的规划许可证是合法的。
被上诉人黄淑容向本院补充提交了2015年3月2日黄万长的房屋建设进展照片（四张）。拟证明黄万长强行违法建房的情况。
被上诉人黄淑容对上诉人黄万长提交的证据一、证据二的真实性、合法性、关联性有异议，不能达到上诉人所要证明的目的。
被上诉人长阳住建局对上诉人黄万长提交的证据，不发表质证意见，请法院核实。
上诉人黄万长对被上诉人黄淑容提交的证据的真实性、合法性无异议，但与本案无关，不能达到证明目的，正好证明黄万长建房后使得黄淑容的居住条件得到改善。
被上诉人长阳住建局对被上诉人黄淑容提交的证据无异议。
本院对上诉人黄万长补充提交的2016年5月4日吕会芳的《申明》，由于吕会芳未出庭质证，对《申明》的真实性有待核实。对上诉人黄万长补充提交的其他证据与本案无关联，不能达到其证明目的，本院不予认定。对被上诉人黄淑容提交的证据，因双方对其真实性无异议，本院予以认定。
本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。
本院认为，本案被诉的行政行为是长阳住建局根据黄万长的申请，于2015年1月12日向其核发的地字第2015001号《建设用地规划许可证》。该证载明：用地单位，黄万长；用地项目名称，住宅；用地位置，长阳龙舟坪镇龙舟坪村六组；用地性质，居住用地；用地面积，建设用地面积137.4平方米。2015年1月16日长阳住建局根据黄万长的申请，向其核发的建字第2015002号《建设工程规划许可证》。该证载明：建设单位（），黄万长；建设项目名称，住宅；建设位置，长阳龙舟坪镇龙舟坪村六组；建设规模，共3层，建筑面积333.9平方米。
本案应审查的范围：长阳住建局于2015年1月12日给黄万长核发的《建设用地规划许可证》和于2015年1月16日给黄万长核发的《建设工程规划许可证》是否合法，即规划许可证认定的事实是否清楚，证据是否充分；适用法律、法规是否正确；颁证程序是否合法。
本案的争议焦点：1、黄淑容与本案是否有利害关系及黄淑容是否是本案适格的原告；2、长阳住建局对黄万长提交的办证材料是否尽到审查义务，即黄万长提交的材料是否满足核发规划许可证的条件。
一、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。长阳住建局系该县城乡规划主管部门，享有核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的法定职权。
二、黄淑容与本案是否有利害关系及黄淑容是否是本案适格原告的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：任何单位和进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。黄万长与黄淑容系兄弟关系。其父黄远林生前有一处国有土地上房屋，坐落于长阳土家族自治县龙舟坪镇后山村5组。其父去世后，黄淑容、黄万长与其母亲吕会芳于2012年1月30日协商达成遗产继承协议，并进行了公证［（2012）鄂长阳证字第016号］。在三方未办理产权登记及土地权属变更登记的情况下，长阳住建局给黄万长核发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的行政行为与黄淑容存在利害关系，黄淑容具有本案原告的诉讼主体资格。上诉人黄万长称其建房与黄淑容没有任何关系，黄淑容不具备本案原告的诉讼主体资格的上诉理由不能成立。
三、长阳住建局于2015年1月12日给黄万长核发的《建设用地规划许可证》和于2015年1月16日给黄万长核发的《建设工程规划许可证》是否合法的问题。
1、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，建设单位应向城市规划行政主管部门提供下列资料：1、填写建设用地规划许可证申请表；2、城市规划行政主管部门核发的建设项目选址意见书或出让土地规划条件及附件；3、有关部门批准或核准或备案文件；4、原建设基地的土地使用权证及界址点坐标表；5、相关单位、部门意见；…等。本案中，黄万长申请建房时提供的国有土地使用权属证明，系其父黄远林的NO非87187号《土地使用证》。根据资丘镇移民办公室出具的证明，黄远林一家共4人，黄远林去世后，其房屋及其土地使用权应由黄淑容、黄万长、吕会芳继承，但黄万长申请建房时未提交黄远林的土地使用权已变更登记的证据。黄万长虽提交了县国土资源局在黄远林的NO非87187号《土地使用证》上签署“黄万长与黄远林的变更登记手续正在办理之中”的意见，但该意见明显具有不确定性。长阳住建局在给黄万长核发《建设用地规划许可证》时，对黄万长提交的材料未尽到审查义务。
2、根据《城乡规划法》的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交建设工程规划许可证申请表、经审批的建设工程设计方案、建设工程设计方案、土地使用权证及相关文件等材料。本案中，黄万长提出建设工程规划许可申请时未提交本人的《土地使用权证》。长阳住建局在黄万长申请办理建设工程规划许可证时，提供的材料不符合规定，而给其核发《建设工程规划许可证》缺乏事实依据。
3、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。长阳住建局在给黄万长核发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》过程中，黄淑容提出异议，但长阳住建局并未听取黄淑容的意见。长阳住建局在核发规划许可证的过程中存在程序违法。
四、关于黄淑容要求长阳住建局赔偿因违法核发许可证给其造成的损失问题。原审法院已作论述，本院不再重复。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉人的上诉请求本院不予支持。经合议庭评议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人黄万长负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年七月十八日
书 记 员 陈 悦