广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第750号
上诉人（原审原告）：海丰县附城镇小路坡村吕放镇等68名村民。
诉讼代表人：吕放镇，男，汉族，住海丰县。
诉讼代表人：周奕伦，男，汉族，住海丰县。
委托代理人：林泽斌、洪顺锤，均为广东圣和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海丰县人民政府。
法定代表人：陈德忠，县长。
委托代理人：林伟鑫，海丰县法制局干部。
委托代理人：叶国志，广东展业律师事务所律师。
上诉人海丰县附城镇小路坡村吕放镇等68名村民诉被上诉人海丰县人民政土地征收行政纠纷一案，不服汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行初字第11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：小路坡村是附城镇联西村委会属下自然村，原告吕放镇等68人是小路坡村的村民。2013海丰县人民政府经广东省人民政府批准、广东省国土资源厅批复，征收包括小路坡村在内的集体农用地19.3502公顷。2014年12月11日，经广东省人民政府批准、广东省国土资源厅批复同意，海丰县人民政府发出海府公[2014]19号《海丰县人民政府征地公告》，征收附城镇联西村委会属下的16.2964公顷农用地征为建设用地。原告不服海丰县人民政府发出海府公[2014]19号《海丰县人民政府征地公告》，认为被告将农用地作为建设用地的征收行为，侵犯了原告的承包经营权，遂以自己的名义向法院提起诉讼，请求：1、确认被告的征地行为违法；2、责令被告停止所有的违法征地活动并恢复原状；3、被告承担本案的全部诉讼费用。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉案件的相应的证据材料”的规定，对农村集体土地的行政行为不服的，以自己的名义提起诉讼的，必须提供证据证明自己是土地使用权人或者实际使用人。本案中，原告吕放镇等68名村民没有提供充分的证据证明自己是被告在2014年征收附城镇联西村委会农用地的使用权人或者实际使用人，即原告吕放镇等68名村民以自己的名义起诉，不符合上述的法律规定，不具有原告的主体资格，依法应予裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（十）的规定，裁定：驳回原告吕放镇等68名村民的起诉。
吕放镇等68名村民不服原审裁定提起上诉，请求撤销原审裁定，将本案发回重审。主要理由是：上诉人吕放镇等68人均为小路坡村村民，1980年代初中国实行家庭联产承包责任制，上诉人基于村集体组织的成员及村民的身份当然地享有村内土地的承包经营权，包产到户时每个家庭均分得了相应的土地并耕作至今，理所当然为土地的实际使用人。在那个时代，土地时农民唯一的生存根本，不存在没有分得土地进行承包的农民，这属于最基本的生活常识，根本就不需要额外举证证明。2、虽然上诉人承包经营土地时并未签订土地承包经营合同，政府职能部门也没有颁发相应的土地承包经营权证，但造成该问题的原因并非上诉人的过错，而是囿于当时的历史及政策现状，目前全国各地正在大规模开展农村土地承包经营确权登记发证工作，就是为了弥补之前工作上的不足。因此，承包经营手续上的些许不完善并不能抹杀上诉人作为该土地实际使用人的事实，也不能将政府职能部门工作上不足所产生的问题转由上诉人承担。3、在本案审理过程中，双方均是围绕被上诉人征地行为是否违法进行答辩、举证，被上诉人从未就上诉人的主体资格问题提出任何质疑，也未否认上诉人作为被征土地的使用人身份。上诉人人数众多，事关其切身利益，一审法院就算对上诉人是否为被征土地实际使用人产生疑问，也应当向当地村委及村民进行了解核实。
被上诉人海丰县人民政府答辩称：一、由于上诉人吕放镇、周奕伦等68人在原审时仅提交了身份证及被征用土地现场照片作为证据，无法证明其是被征收土地的使用权人或者实际使用人。故原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人征收附城镇联西村委会集体土地是严格依照法定程序进行的，并不存在任何违法行为。1、征地审批程序合法，组织实施征地依据充分。征收的土地主要是耕地，并没有涉及基本农田，且报批用地面积、实批用地面积和实际征地面积均未超过三十五公顷，无须报国务院审批；在征地过程中，不存在故意少报征地面积及征收土地的性质分类等规避国务院审批程序的情况。征地分二批次进行，经省政府同意后，广东省国土资源厅二次同意海丰县人民政府的方案。2、征地完全依照法定程序进行，组织实施征地程序合法。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，海丰县人民政府分别于2013年4月22日和2014年12月11日作出《征地公告》，海丰县国土资源局相应作出二份《征收土地补偿安置方案公告》，均在被征收土地所在地附城镇联西村予以公告。《征收土地补偿安置方案公告》经公告征求意见后，海丰县人民政府及时批准海丰县国土资源局组织实施，不存在任何违法行为。三、关于征地目的、用途和征地面积等情况的答辩意见。1、对征地目的、用途的情况。上诉人诉称征地行为是为了进行商业房地产开发，没有事实根据。事实上，所征用土地是用于建设公交汽车站、医院、行政办公楼等设施，征地目的均为公共利益的需要。2、对征地面积的情况。征地分二批次进行，征收附城镇联西村委会集体土地分二次进行，上诉人所称的征地公告载明面积是其中一次的征收面积。3、其他程序是否违法的情况。被上诉人征收土地，先后发出《征收土地预公告》、《征地公告》、国土资源局的《征地补偿安置方案公告》，均按法律规定的程序进行。综上，征收土地行为符合法律规定，不存在任何违法行为，上诉人的起诉没有事实和法律依据，依法予以驳回。
经审查，原审裁定认定事实正确，本院依法予以确认。
本案二审期间，上诉人向本院提交了以下证据1：袁胜顿、吕广生、陈双妹、袁火营、袁木营、周诗伦等六人收到征收委托机关发出办理地上附着物及附着物补偿的通知。并称68名村民均收到通知，但因找不到，无法一一列举。同时称上诉人并未领取补偿款。证据2：农业税纳税通知书、公购粮任务书、农民负担监督卡。上诉人称从上述二份证据可明确上诉人等均是涉诉土地的使用权人及实际使用人。
本院二审法庭调查对上诉人提交的上述证据组织进行了质证。上诉人补充说明其提交的补偿通知书中袁火营的通知存在笔误，袁火营应为袁火盛，并提交了袁火盛的户籍证明。被上诉人海丰县人民政府的质证意见为：对上诉人袁胜顿等人一审时未提供、上诉后才向二审法院补充提交的证据材料的真实性没有异议，但对其合法性有异议。上诉人没有正当理由超过法定期限提交证据是违法的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”由于上诉人袁胜顿等人在本案第一审程序中，没有提供上述证据材料，且没有任何正当理由。因此，上诉人袁胜顿等人在本案第二审程序提供的证据，显然不符合上述规定，依法应不予采纳。上诉人则称：补偿通知是一审之后才收到的，属于庭后出现的新证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项的规定，依法应予采纳。
另查明：被上诉人在二审法庭调查中承认上诉人在征收土地前有使用涉案土地。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案上诉人以涉案土地承包经营者的身份对海丰县人民政府作出的征收行为提起行政诉讼，但其在一审诉讼中并未能提交其是涉案被征收土地使用权人或者实际使用人的相关证据，因此，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉本并无不当。但是，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证”以及该法第五十二条第（三）项“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：……（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，本案上诉人二审期间所提交的由附城镇人民政府向袁胜顿、吕广生、陈双妹、袁火盛、袁木营、周诗伦等六人发出的《关于办理地上附着物及附着物补偿的通知》，可以证明上述六人在征地范围内种有地上作物，被上诉人对上述通知的真实性也并不持异议。上述通知的作出时间为2015年11月份，为一审判决作出的2015年10月26日之后，依法属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项规定的新证据，本院依法予以采纳，上述六人依法可确认为被征收土地的实际使用人，该六人对被上诉人作出的征收行为不服，可以以自己的名义提起诉讼；上诉人提交的证据2中的农业税纳税通知书、公购粮任务书、农民负担监督卡等，不能证明相关土地是否在征地范围内，本院不予采纳。
综上，上诉人关于其基于村民身份自然取得征地范围内土地使用权无须额外证明的上诉理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。但由于上诉人在二审期间依法提交了袁胜顿、吕广生、陈双妹、袁火盛、袁木营、周诗伦等6名村民为被征收土地实际使用人的新证据，本院经过庭审质证，依法予以采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行初字第11号行政裁定关于驳回袁胜顿、吕广生、陈双妹、袁火盛、袁木营、周诗伦等6名村民起诉的部分，由汕尾市中级人民法院对上述6人的诉求继续审理。
二、驳回其余62名村民的上诉，维持汕尾市中级人民法院（2015）汕尾中法行初字第11号行政裁定关于驳回其余62名村民起诉的部分。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 彭 静
代理审判员 董嫦青
二〇一六年三月十四日
书 记 员 朱钟涛
附上诉人吕放镇等68名村民的名单：
吕放镇吕宇杰吕宇行吕宇璇周奕伦钟惠莲周海花
周海青陈双妹吕剑平吕嘉娜吕剑毫吕俊韩袁小初
马美琼陈美卿陈木群吕广生袁珠娥吕伟涛吕伟帆
袁胜顿魏小贞柯清袁木营陈碧华袁木肯周添伦
袁美娟周建委周建生陈木火郑珍陈俊杰陈木
陈志帆陈志能廖丽菲廖丽真廖丽贞周海萍林锦辉
周海燕廖亘东廖诗荣周诗伦周群宾郑美芳周海斌
袁丁顿周美英袁小程袁泳袁火盛袁坚平袁达娜
袁和平陈楚云袁小燕袁鑫亮陈潭鑫陈添龙陈灯龙
陈庆文陈庆娜陈玉红廖亘炳谭树云