浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第215号
上诉人（原审被告）杭州市公安局上城区分局。
法定代表人秦文。。
委托代理人徐晨、潘葛亮。。
被上诉人（原审原告）范国根。。
原审第三人范国荣。。
原审第三人周文菊。。
委托代理人范琼嫣。。
原审第三人胡君燕。。
原审第三人杭州市上城区教育局。
法定代表人蒋莉。。
委托代理人许斌。。
上诉人杭州市公安局上城区分局因与范国根治安行政处罚一案，不服杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年6月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人杭州市公安局上城区分局的委托代理人徐晨、潘葛亮，被上诉人范国根，原审第三人范国荣、胡君燕，原审第三人周文菊的委托代理人范琼嫣，原审第三人杭州市上城区教育局的委托代理人许斌到庭参加了诉讼。经浙江省高级人民法院批准同意延长审理期限两个月，本案现已审理终结。
杭州市公安局上城区分局（简称上城公安分局）于2013年8月21日对范国根及范国荣作出杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定，认定：范国根与范国荣系亲兄弟，两人因杭州市上城区锅子弄35号内的房产归属引发纠纷并产生矛盾。2012年6月27日下午范国根到锅子弄35号范国荣家中，损坏了范国荣家中的电动车、台式电脑、电视机、洗衣机、网络路由器、床和床垫、热水器。2012年6月29日范国根到锅子弄35号将范国荣家使用中的电线剪断，将浴室内热水器及电动车故意损坏。2012年10月2日、10月17日范国根两次将锅子弄35号内产权属上城区教育局的闲置拆迁房的瓦片扒掉。2012年11月29日范国根故意损毁范国荣安装在锅子弄35号内院子大门上方的监控探头。2012年12月4日，范国根将范国荣安装在锅子弄35号内的房屋（产权属上城区教育局所有）的保安门砸坏。2013年2月1日范国根将范国荣安装在锅子弄35号内闲置拆迁房（产权属上城区教育局所有）的保安门拆毁、扔掉。2013年2月20日范国根将锅子弄35号内闲置拆迁房（产权属上城区教育局所有）的门框、木门及玻璃窗砸毁。2013年2月28日范国根将锅子弄35号内闲置拆迁房（产权属上城区教育局所有）的墙及窗户砸毁。2013年7月31日，范国根用口香糖堵住锅子弄35号大门的锁孔。范国根的行为已构成故意损毁公私财物的违法行为。2013年5月22日17时40许，范国根在锅子弄35号门口，无故踢打周文菊。范国根的行为已构成殴打他人的违法行为。同时经查，锅子弄35号房产产权登记人原为两人的母亲章宝和，且范国荣及其家人与章宝和在此长期居住。该处房产于2012年5月22日过户给范国荣，范国荣对该房产具有使用权、居住权、处置权等相应权利，故范国荣将范国根放在该处的床、床垫等物搬出，其行为不属公安机关管辖范围内的违法行为，范国根所提到的财物损失，尚无证据证明。锅子弄35号内涉及被损坏的闲置拆迁房（产权属上城区教育局所有），在纷争期间由范国荣占据使用。针对范国根报案称其安装的铁条被范国荣拆除一事，经查明，系范国荣为防止铁条影响人员进出而采取的自助行为，不构成违法。范国根的行为构成故意损毁公私财物，其损毁财物行为既发生在产权登记为范国荣的房屋内，也发生在产权归属上城区教育局的闲置拆迁房屋内。范国根所损毁的财物均不属于其本人合法拥有的财物，且多次实施了故意损毁公私财物的行为，应予以处罚。范国根的行为还构成殴打他人，也应予以处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定，该局决定对范国根故意损毁公私财物的行为，给予行政拘留七日的处罚；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，该局决定对范国根殴打他人的行为，给予行政拘留五日的处罚；根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条之规定，行政拘留处罚合并执行，共计十二日。对范国荣的行为，该局认为无违法事实，不予处罚。
范国根于2014年2月13日向人民法院提起诉讼，请求撤销杭州市公安局上城区分局杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：范国荣系范国根之兄，周文菊系范国荣之妻，胡君燕系范国荣家邻居。杭州市上城区锅子弄35号内有建筑面积为52.65平方米的私房一处，原系范国荣与范国根之母章宝和所有。章宝和曾于2005年7月29日立下《遗嘱》并经公证，在其去世后，将该私房中的三分之一产权归范国根继承，另三分之二产权归范国荣继承。该房现由范国荣及其家人与章宝和共同居住。2012年5月22日，范国荣将该房产权户名变更为其所有。尔后，范国根与范国荣就该房产权引发纠纷。自2012年6月起至2013年8月期间，范国荣及其妻周文菊、其女范周吉和范琼嫣等人分别向公安机关报案，称范国根多次到锅子弄35号故意损毁范国荣家中财物，并于2013年5月22日，在锅子弄35号门口踢伤周文菊；2013年7月31日、8月2日，锅子弄35号内的另一住户胡君燕报案称范国根用异物堵了锅子弄35号大门的锁。期间，范国根也向公安机关报案称范国荣有故意损毁其放在锅子弄35号内的财物的行为。上城公安分局下属的小营派出所对上述共16起报案均依法受理，开展了相应的调查取证工作，并于2012年8月21日、8月31日给范国根与范国荣两兄弟进行调解，但双方终未达成和解。2013年8月21日，上城公安分局对范国根作出行政处罚告知，告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知范国根有权进行陈述和申辩。范国根当即对上城公安分局认定其构成故意损毁公私财物及殴打他人的事实等提出异议。当日，上城公安分局经内部审批程序后，对范国根及范国荣作出杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定，并于同日将决定书送达范国根及范国荣、周文菊，于次日送达范周吉、范琼嫣及胡君燕，未送达上城区教育局。范国根不服该决定，要求行政复议，并于收到决定书的当日申请暂缓执行行政拘留。即日，上城公安分局作出杭公（上）缓拘决字（2013）第4号《暂缓执行行政拘留决定书》并即时送达范国根。同年10月18日，范国根向杭州市公安局申请行政复议，要求撤销上城公安分局对其作出的行政处罚决定。2014年1月13日，杭州市公安局作出杭公复（2013）第212号行政复议决定，维持原具体行政行为，并将该决定书于同年1月16日送达范国根。
原审法院另查明，杭州市上城区锅子弄35号内除范国荣等二户外，其余住房已完成拆迁安置，该地块用地性质为教学用地，现建设主体为杭州市时代小学，该处的部分待拆闲置房屋未经权利人同意，已被范国荣占用并出租，案涉的部分报案事发地就在于此。
原审法院又查明，上城公安分局曾于2013年3月12日对范国根作出杭公（上）行决字（2013）第152号公安行政处罚决定，认定2012年11月29日上午9时40分许，范国根用笤帚敲打范国荣装在杭州市锅子弄35号院子大门顶上的监控探头，后拉下监控探头并将探头扔到旁边的公共厕所内，对探头造成损坏，无法修复，探头价值700元。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定，决定给予范国根行政拘留五日的处罚。当日，因范国根不服该行政处罚决定，申请行政复议并向上城公安分局提出暂缓执行行政拘留的申请，交纳了符合条件的保证金，上城公安分局对其作出杭公（上）拘缓字（2013）第2号《暂缓执行行政拘留决定书》，决定暂缓执行上述行政拘留。2013年7月11日，上城公安分局对范国根作出上公法（2013）27号《关于撤销杭公（上）行决字（2013）第152号公安行政处罚决定的决定》，载明：“现对本案进行复核发现，因对范国根的违法事实认定不当，本着有错必纠的原则，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条之规定，决定撤销杭公（上）行决字（2013）第152号公安行政处罚决定”。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；……。”据此，上城公安分局具有作出被诉具体行政行为的职权依据。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。……。”第四十三条第一款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”第四十九条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”本案中，自2012年6月起至2013年8月期间，范国荣及其妻周文菊、其女范周吉和范琼嫣等人分别向公安机关报案，称范国根多次到锅子弄35号故意损毁范国荣家中财物，并于2013年5月22日，在锅子弄35号门口踢伤周文菊；胡君燕报案称范国根用异物堵了锅子弄35号大门的锁；范国根也向公安机关报案称范国荣有故意损毁其放在锅子弄35号内的财物的行为。上城公安分局下属的小营派出所对上述共16起报案均依法受理，并开展了相应的调查取证工作，在给范国根及范国荣两兄弟多次进行调解无着的情况下，上城公安分局于2013年8月21日对范国根及范国荣作出杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定。在该行政处罚决定中，上城公安分局综合上述16起报案以及小营派出所的调查取证，认定范国根的10次行为已构成故意损毁公私财物的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定给予行政拘留七日的处罚；同时也认定范国根于2013年5月22日无故踢打周文菊的行为已构成殴打他人的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定给予行政拘留五日的处罚决定。另，该行政处罚决定中还包含对范国荣的行为认定无违法事实，不予处罚的决定。故被诉杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条、第九十五条的规定。
关于被诉行政行为程序。首先在送达上，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；……。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。”上城公安分局虽在其作出的杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定中将上城区教育局认定为被侵害人，但未依法将决定书送达上城区教育局，存在瑕疵。其次，关于范国根的陈述与申辩权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款的规定：“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”上城公安分局于2013年8月21日作出治安管理处罚决定前，虽对范国根履行了告知程序，但当范国根对认定其构成故意损毁公私财物及殴打他人的事实等提出异议后，未有证据证明上城公安分局对范国根提出的异议进行了复核，存在瑕疵。第三、关于办案期限。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十八条第二款规定：“调解案件的办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。”本案中，针对被诉行政行为所包含的16起治安案件，上城公安分局在法定期限内提交的治安案件调解记录、受案登记表、行政处罚审批表等证据不足以证明其所办理的各案符合上述法定期限，且行政处罚审批表存在发案时间与违法事实不对应的瑕疵，上城公安分局亦未提交治安案件延期呈批表，故被诉行政行为的程序尚存在未依法延长办案期限的不当。被诉行为的程序存在上述瑕疵与不当，且足以影响到实体上对范国根行政处罚的公正性。
上城公安分局于2013年8月21日对范国根作出的杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，且行政程序存在不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2目、第3目之规定，判决撤销杭州市公安局上城区分局于2013年8月21日对范国根作出的杭公上行决字（2013）第601号行政处罚决定。案件受理费50元，由杭州市公安局上城区分局负担。
杭州市公安局上城区分局不服原审判决提起上诉称，一、被诉行政行为符合“分别决定，合并执行”的法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条规定：“一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。”“一个案件有多个违法行为人的，分别决定，可以制作一式多份决定书，写明给予每个人的处理决定，分别送达每一个违法行为人。”由于案涉纠纷涉及十六起报案及指控，且涉及多名当事人和多种违法行为，故我局采取了制作式决定书，对认定的违法行为归类后根据不同种类分别适用相应法律条款，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条规定的要求分别作出评价，并对拘留处罚按“合并执行不超过二十日”的要求合并执行，完全符合《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第九十五条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条的规定。若对案涉纠纷逐一处罚，合并执行后的拘留时间将会达到二十日，不仅不利于纠纷化解，更会激化产生新的矛盾。二、我局在处罚前依法履行了告知义务。陈述申辩时，范国根提出了四点申辩意见：1、2013年6月27日其没有损坏范国荣的电动车、台式电脑、电视机、洗衣机、网络路由器、床和床垫、热水器，这些东西现在使用中；2、2012年12月4日，其损坏的保安门是范国荣非法占有上城区教育局的门窗；3、2012年6月27日之前范国荣先将范国根住的房间里的床、床垫、棕棚、皮夹、2000多元现金扔掉，至今下落不明；4、其没有踢到周文菊。针对第1、2、4点意见，我局通过调查取证，有证据证明其意见不成立，并在违法事实部分予以了确认；对于第3点意见，系范国根对范国荣的指控，我局亦通过调查取证，认定范国根的指控不能成立，范国荣无违法事实，并在被诉处罚决定中予以了体现。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条第一款规定：“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。”据此，被告知人提出的事实、理由和证据在案件调查中已经提出过，公安机关经复核认为无需再调查取证，并无不当。三、我局依法办理了延长办案期限的手续，虽未在举证期间提交原审法院，但在庭审中向法庭提交并作出说明，不存在“行政程序尚存在未依法延长办案期限的不当”。四、我局未将案涉处罚决定书送达被侵害人之一杭州市上城区教育局，确是工作上的疏漏，上诉人将积极改正。但该问题属于被诉行政处罚决定法律文书事后送达的问题，并不影响被诉行政处罚决定的正确与合法。此外，原判未判令我局重新作出具体行政行为不当。为此，请求撤销杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第12号行政判决。
被上诉人范国根未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，一、上诉人在被诉处罚决定中并未对每次违法行为作出认定，事实上，上诉人一次都认定不了被上诉人违反治安管理的事实。《治安管理处罚法》第十六条针对的应是同一违法行为人，被诉行政行为将范国荣的行为也进行认定，明显违法。二、上诉人未对被上诉人的陈述申辩进行复核，侵害了被上诉人的合法权益。三、上诉人未依法办理延长办案期限的审批手续，超期作出决定，程序违法。四、上诉人未向上城区教育局送达法律文书直接影响被诉行政处罚决定的合法性。五、由于原审法院认为上诉人对被上诉人的指控没有一项成立，因此原审法院未判决上诉人重新作出具体行政行为是合法的。请求维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人范国荣、周文菊、胡君燕述称，杭州市锅子弄35号的部分腾空房屋的产权人并非杭州市上城区教育局。原审判决撤销被诉行政处罚决定后，未判决重作行政行为违法。范国根打砸范国荣家造成数万元经济损失，本应追究刑事责任，现在连行政处罚都要撤销，这不正常。原判对于案涉锅子弄35号内建筑面积52.65㎡房屋的权属及使用状况沿革的认定与本案无关。
原审第三人杭州市上城区教育局未在法定期限内提交书面意见，在庭审时除表示案涉地块是杭州市上城区教育局的教育用地外，未作其他陈述。
庭审中，各方当事人围绕被诉行政行为是否符合“分别决定，合并执行”的治安处罚程序要求、上诉人在被上诉人陈述申辩后的处理是否符合法律规定等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”该条实质是对“数过并罚”原则的规定，为确保该原则的实现，公安机关对一行为人实施数种违反治安管理行为的情况，以产生一个决定结果、制作一份《治安管理处罚决定书》为宜，如若针对每种违反治安管理行为分别制作《治安管理处罚决定书》，对其中适用限制加重的情况，可能因《治安管理处罚决定书》的相互独立而导致行政程序的复杂化。但如本案，对其中一人科以行政处罚，对另一人不予处罚的情况，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条规定：“治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；（三）违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；（四）发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。”因此，在范国荣、范国根的相关行为并非在同一案件的情况下，对范国根的行政处罚和对范国荣的不予处罚，应当分别作出，即作出相互独立的行政处理文书，上诉人将其合并在同一行政文书中，与《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定不符，亦缺乏行政法原理的支撑。事实上，被诉具体行政行为的载体名为《行政处罚决定书》，但又包含不予处罚的内容，其本身的矛盾也是上述程序不当的体现。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款规定：“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；……”本案上诉人在二审庭审中及原审中均表明，针对范国根的陈述申辩，该局进行了复核，但该复核过程只是一简单的判断过程，即范国根的陈述申辩理由在调查程序中均已提出，上诉人在调查及拟作出行政处罚的过程中也予以审查考量，故未再行进行新的调查，本院认为，上诉人主张其已进行复核的理由可以成立，被诉具体行政行为的该部分程序未违反上述法律规定。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干
问题的解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”上诉人在收到本案起诉状副本之日起10日内未提供延长办案期限的相关证据，应当视为被诉具体行政行为缺乏该方面的证据，原审法院认为被诉具体行政行为未依法延长办案期限，并无不当。
原审法院关于上诉人未将案涉行政处罚决定书送达被侵害人杭州市上城区教育局，程序不当的意见成立。
综上，被诉具体行政行为程序违法。原审法院判决撤销并无不当。在被诉具体行政行为被撤销的情况下，由于当事人的报案行为依然存在，本案公安机关理应针对该报案作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市公安局上城区分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 李希芝
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 叶 嘉