山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）烟行终字第124号上诉人（原审原告）：王琳。委托代理人：王鹏锐，山东绍元律师事务所律师。委托代理人：王靖，山东绍元律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：烟台市国土资源局。所在地址：烟台市莱山区新苑路*号。法定代表人：唐建平，局长。委托代理人：王斌，山东霖鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：烟台市国土资源局牟平分局。所在地址：烟台市牟平区新城大街***号。法定代表人：丁吉仿，局长。委托代理人：刘永娥，烟台市国土资源局牟平分局工作人员。委托代理人：王斌，山东霖鑫律师事务所律师。原审第三人：烟台市牟平区人民政府文化街道办事处农商里村民委员会。所在地址：牟平区文化街道办事处农商里村。法定代表人：曲鹏，主任。委托代理人：王传波，山东宁海律师事务所律师。王琳因不履行法定职责一案不服烟台市牟平区人民法院（2014）烟牟行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王鹏锐、王靖，被上诉人烟台市国土资源局委托代理人王斌，被上诉人烟台市国土资源局牟平分局委托代理人刘永娥、王斌，原审第三人委托代理人王传波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1998年12月，牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）为原告办理了牟集用（1998）字第0076号《集体土地使用证》（以下简称《98年土地证》），将该证转交给原告的家人。2014年4月24日，原告向被告烟台市国土资源局牟平分局（以下简称牟平国土局）提出申请，要求更正《98年土地证》集体土地登记内容，为其办理国有土地使用手续。同年4月28日，牟平国土局回复原告：“1998年烟牟政集土变更字（1998）68号文将曲维吉所属宅基地变更给王琳使用，土地性质为集体。”未给原告办理更正登记手续。原告不服，起诉要求二被告将《98年土地证》更正为国有土地性质。另查明，原烟台市牟平县土地矿产管理局于1996年分立为烟台市牟平区土地管理局和烟台市牟平区地质矿产局，后又于2003年合并为烟台市国土资源局牟平分局至今。原审法院认为：原告于庭审中认可本案涉诉的《98年土地证》在1998年12月份由第三人的工作人员转交给其父母，原告于收到该证时就应当知道《98年土地证》项下的土地权属性质为集体土地的事实。如果原告起诉要求撤销《98年土地证》登记行为，已超过法定的起诉期限。原告于2014年8月1日起诉要求被告履行将《98年土地证》更正为国有土地使用权的法定职责，该项请求权未超过起诉期限。本案所涉房屋登记行为发生在1998年。为原告颁发《98年土地证》的最终机关系牟平区政府。该集体土地使用证颁发后，未经有权机关确认无效或依法撤销，该证仍具有法律效力。虽然现行的法律、法规规定办理土地使用证的有权机关系国土资源管理机关，但是原集体土地使用证的颁发机关系牟平区政府，二被告无权撤销原由牟平区政府颁发的集体土地使用证。在原颁发的集体土地使用证合法存在的情况下，原告起诉要求二被告履行为其变更国有土地使用证的法定职责的诉请明显不当。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告王琳的诉讼请求。上诉人王琳不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院认定当时的牟平区政府为土地登记机关属认定事实错误。二、1996年上诉人购买的商品房，而非申请宅基地的私建房。牟平国土局提供的《土地登记申请书》等加盖的王琳的方形印章全系伪造。三、涉案土地证书是否撤销不影响牟平国土局更正土地登记问题。《土地登记办法》第五十八条等明确规定了牟平国土局的职责。四、《土地登记规则》第七十一条、《土地登记办法》第五十九条等明确规定了权利人在发现登记错误后申请更正登记的相应要求。故请求：一、依法撤销原审判决，发回重审或改判。二、案件受理费由被上诉人承担。被上诉人烟台市国土资源局答辩称：所诉的行政行为与我局没有任何关系，我局不进行具体的登记工作，也没有收到过上诉人的任何申请。所诉的具体行政行为应当从1998年12月上诉人收到《98年土地证》开始计算2年的起诉期限，至上诉人一审起诉时已经超过起诉期限。被上诉人牟平国土局答辩称：一、县级以上政府是对土地权属确认的主体，土地管理部门仅是负责登记工作，但不能对土地权属进行确认。二、既然上诉人否认1998年提出过土地登记申请，又何来现在的“更正登记”。三、《土地登记办法》第五十八条规定更正登记的前提是“土地登记簿记载的事项确有错误”，但我局不存在记载错误的事项，完全是根据上诉人的申请等作出的。四、所诉具体行政行为实际上是发放《98年土地证》，起诉期限应当从1998年12月开始计算，上诉人起诉已过起诉期限。故请求驳回上诉，维持原判决。原审第三人农商里村民委员会述称：同意牟平国土局意见。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。本院认为，本案的焦点问题主要有三个：一是关于起诉期限问题；二是关于适格被告等问题；三是关于依法纠错诉讼的实体审理问题。一、关于起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。……”本案中，上诉人于2014年4月24日向牟平国土局申请更正土地登记，则起诉行政不作为的起诉期限应从此后60日后起算，那么2014年8月1日起诉时未超过起诉期限。两被上诉人关于上诉人起诉时超过起诉期限的主张，本院不予支持。二、关于适格被告等问题。《土地登记办法》第五十九条规定：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持……申请更正登记。”第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现……确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续……”从以上规定能够看出，一方面，更正申请应向牟平国土局提出，当确有错误时再由牟平国土局报牟平区政府批准，因此牟平国土局负有法定职责，其被诉不履行法定职责，是适格被告；而烟台市国土资源局与本案无关，二审庭审中上诉人亦认可对其起诉不当。另一方面，更正登记经人民政府批准后，对原土地权利证书更换或者注销即可，并非只有原土地权利证书被撤销后才可提出更正申请。综上，原审法院关于“在原集体土地使用证合法存在的情况下，原告起诉要求被告履行变更国有土地使用证法定职责的诉请明显不当”的认定不正确，应予纠正。三、关于依法纠错诉讼的实体审理问题。《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释对起诉期限作了明确规定。上诉人在1998年收到牟平区政府为其办理的《98年土地证》，在2014年起诉的本案，如果起诉请求撤销该证则已超过法定的起诉期限，法院必然依法不予立案或驳回起诉。上诉人并未这样起诉，而是先于2014年4月向牟平国土局申请更正《98年土地证》，又于同年7月起诉牟平国土局履行职责进行更正登记。这种情况下，人民法院不能对《98年土地证》的颁证行为合法性进行实体审查，因为该行政行为已超过法定起诉期限，若直接起诉撤销该证时法院不予立案或驳回起诉，而起诉对该证依法纠错时法院却进行实体审查，则使起诉期限的法律规定失去意义。因此，对上诉人就办理《98年土地证》时所依据的材料提出异议而要求更正登记，法院不予审查；对上诉人提供的其他证据，法院则可依法审查。本案中上诉人提供给法院的除了《98年土地证》及更正申请之外，只有一份邻居张克清的国有土地使用权证复印件，该证据与本案并无关联且不能证明上诉人《98年土地证》项下土地属于国有性质，况且该证据并未在申请时提交给牟平国土局。所以，牟平国土局回复上诉人“土地性质为集体”后而未予更正登记，与法并不相悖。综上，原审法院判决认定事实不清，但判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费由上诉人王琳承担。本判决为终审判决。审判长  尹鹏亮审判员  张磊玉审判员  杨道力二〇一五年八月二十七日书记员  闫彩玲