湖北省武汉市江夏区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0115行初16号
原告：杜洁。
委托诉讼代理人：雷雪，湖北今天律师事务所律师。
委托诉讼代理人：代俊平，湖北今天律师事务所律师。
被告：武汉市江夏区城乡建设局，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街四贤路20号。
法定代表人：汪新元，局长。
委托诉讼代理人：汪训保，系武汉市江夏区城乡建设局副局长。
委托诉讼代理人：吴建，武汉市江夏区城乡建设局职工。
委托诉讼代理人：余旸，湖北民本律师事务所律师。
第三人：武汉泰祥房地产开发有限公司，住所地湖北省武汉东湖开发区关山一路特1号光谷软件园F2栋16楼。
法定代表人：夏忠祥，公司总经理。
委托诉讼代理人：王瑾，上海建纬（武汉）律师事务所律师。
原告杜洁诉被告武汉市江夏区城乡建设局、第三人武汉泰祥房地产开发有限公司建设工程行政备案一案，原告于2016年5月24日向本院提起行政诉讼，本院当日立案，并于2016年5月27日分别向被告及第三人送达起诉状副本。被告于2016年6月2日向本院提交答辩状及作出备案行政行为证据和所依据法律、法规及规范性文件。本院依法组成由审判员殷磊、程世新和人民陪审员张立志参加的合议庭，由殷磊担任审判长并主审本案，于2016年6月21日进行了公开审理。原告、被告及第三人诉讼代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年6月8号，被告武汉市江夏区城乡建设局向第三人武汉泰祥房地产开发有限公司颁发《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证明书》。
原告诉称，原告于2010年4月17日与第三人武汉泰祥房地产开发有限公司签订《武汉市商品房买卖合同》，原告买受第三人所开发的位于武汉市江夏区江郡华府项目第11幢2单元11层1101号商品房一套。2012年4月29日，第三人通知原告交房，经验房，发现房屋多处存在渗漏水现象，原告认为房屋未能通过被告验收。后原告查询得知，该房屋已于2012年6月8日通过被告的竣工验收备案。第三人于2010年12月10日组织施工单位、监理单位对房屋进行分户验收时，不仅未对墙面进行“雨后或蓄水试验”，未对外墙进行“雨后观察检查”，亦未通知原告参加分户验收，违反了《湖北省住宅工程质量分户验收暂行规定》、《屋面工程质量验收规范》、《建筑工程施工质量验收统一标准》及我国《建筑法》第六十条之规定。由于被告未履行上述监督管理职责，导致本不具备竣工验收条件的项目通过了竣工验收和备案，侵害了原告的权益，诉请撤销其作出的竣工验收备案行为。
被告辩称，针对武汉泰祥房地产开发有限公司就“江郡华府11号楼”提出的竣工验收备案诉请，答辩人依法审查了全部备案文件，所作“同意备案”及颁发工程竣工验收备案证明书的行政行为，事实清楚，适用法律准确，程序合法。2012年5月25日，第三人武汉泰祥房地产开发有限公司向答辩人申请竣工验收备案，答辩人收到备案申请及申报材料后，依据国务院《建设工程质量管理条例》第49条，建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第4条、第5条，《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理办法》第9条、第12条以及《武汉市房屋建筑工程竣工验收及备案管理办法》第11条、第13条的规定，对第三人提交备案材料进行审查，认为备案文件齐全，内容符合备案要求，答辩人于2012年6月8日在竣工验收备案表上签署“同意备案”的意见，并向第三人颁发了《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证明书》，事实清楚，适用法律准确，程序合法；原告以所购房屋存在渗漏水现象，而否定分户验收合格的结论，请求撤销竣工验收备案，于法无据。答辩人并不参加建设工程竣工验收工作，只是审查建设单位提交的各项备案资料，是否同意备案，取决于备案文件是否齐全，内容是否符合备案要求。备案机构只对备案文件进行形式要件审查，而不对工程质量作出任何实质性评判；原告未参加分户验收为由主张该房屋分户验收不符合法律规定，缺乏法律根据。住宅分户验收不是必须邀请户主参加的，并不影响分户验收实施。原告房屋存在渗漏可以请求维修或采取民事诉讼救济。
第三人述称，原告请求撤销江郡华府11号楼竣工验收备案，超过起诉期限，应驳回起诉。《行政诉讼法》第46条规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出”。我公司工程2012年6月8日通过被告竣工验收备案，原告起诉距离这一时间点已近四年时间，原告怠于行使权利，起诉期间已过，应驳回原告的起诉；第三人申请竣工验收备案手续齐全，程序合法，被告备案行为合法有效，不应当被撤销。
被告为证实行政行为合法向本院提供以下证据：
1、《房屋建筑工程竣工验收备案表》，拟证明第三人泰祥房地产开发公司申请竣工验收备案，质量监督管理机构通过验收监督，被告于2012年6月8日作出同意备案行为；
2、《建筑工程竣工验收报告》；
3、《建筑工程施工许可证》；
4、《武汉市房屋建筑工程施工图设计文件审查合格书》；
5、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及《建设工程规划验收合格证》；
6、《关于武汉泰祥房地产开发有限公司学府华厦（三期）商住楼建设项目环境影响报告表的审批意见》、《关于武汉泰祥房地产开发有限公司建设项目名称变更的函》及《武汉市房地产开发项目环境保护检查意见书》；
7、《关于武汉泰祥房地产开发有限公司学府华厦一、二期建设工程消防验收合格的意见》；
8、《武汉市江夏区建设工程竣工档案验收意见书》；
9、《武汉市建设工程竣工结算备案表》；
10、《工程质量保修书》；
11、《住宅质量保证书》、《住宅工程分户验收汇总记录》及《住宅使用说明书》；
12、《建设单位工程款支付证明》；
13、《关于江郡华府项目工程办理备案证资料中相关问题情况说明》、《江郡华府28栋项目工程明细表》及《关于江郡华府项目规划验收情况说明》；
上列证据系第三人提交被告审查的备案资料，拟证明第三人提交备案文件齐全，内容符合备案要求。
14、《工程质量监督报告》，拟证明江夏区建筑管理站依法向备案机构出具江郡华府11号楼的质量监督报告，并作出“单位工程竣工验收通过验收监督，具备备案条件”的监督意见；
15、《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证明书》，证明第三人提交备案等文件经被告审查，颁发《备案证明书》。
原告对被告提供证据的真实性、合法性无异议，对证据2和证据14的关联性有异议，认为该证据并不能证明房屋竣工验收、分户验收程序合法。第三人对被告提供证据无异议。
原告为证明起诉符合法定条件，向本院提供以下证据：
1、竣工验收备案信息，证明被告于2012年6月8日对江郡华府11号楼作出竣工验收备案行政行为；
2、《商品房买卖合同》，证明原告与第三人签订商品房买卖合同，原告有权提起诉讼；
3、《住宅工程分户验收汇总记录》，证明该验收行为并不符合法律规定；
4、《房屋验收表》、《关于11-2-1101遗留问题维修的说明》、《江郡华府11-2-1101房防水验收情况及整改意见》，证明该房屋质量一直不符合法律规定。
被告对原告提供证据1、2、3真实性无异议，对证据3证明目的有异议，该证据并不能证明分户验收不合法；证据4与本案没有关联性，不发表质证意见。第三人对原告提供证据质证意见与被告一致。
第三人为支持其诉讼主张向本院提供以下证据：
1、住宅工程质量分户验收表，证明屋面外墙防水合格；
2、分项工程质量验收记录2份，证明屋面涂膜防水层验收合格，卷材防水层验收合格；
3、防水工程试水检查记录2份，证明卫生间、厨房、屋面无渗漏现象，检查合格；
4、其他分项工程质量验收记录，证明该项目一般抹灰屋面保温层、建筑屋面、建筑给水排水，验收符合要求；
5、江郡华府一期11号楼外墙饰面层粘结缺陷检测报告，证明该楼外墙饰面经红外线热像法检测未发现饰面粘结缺陷；
6、工程竣工验收备案网上公示记录，证明2012年6月8日该工程竣工验收备案经网上公示。
原告对第三人提供证据1、2、3、4的真实性不发表质证意见，认为没有参与分户验收；对证据5，原告认为与本案没有关联性；对证据6的真实性无异议。被告对第三人提供证据无异议。
本庭经评议，对各方当事人提供证据作如下评判。对于被告提供的证据，由于原告及第三人均对其真实性、合法性无异议，原告只对部分证据证明目的提出异议，故本庭均予以采信，作为定案证据；对于原告提供证据，被告对证据1、2、3真实性无异议，认为证据4与本案没有关联性，第三人对原告提供证据质证意见与被告一致。合议庭评议认为，原告提供证据4系起诉和维权的依据，与本案具有关联性，故本院对原告提供全部证据依法予以采信；对于第三人提供证据，原告认为没有参与分户验收，故对证据1、2、3、4不发表质证意见，认为证据5与本案没有关联性，对证据6无异议，被告对第三人提供证据无异议。合议庭评议认为，第三人提供证据系回应原告诉讼请求和理由，与本案具有关联性，本院亦作为证据采信。
本院依据上列采信证据查明，2010年4月17日，原告与第三人签订《武汉市商品房买卖合同》，原告预购第三人开发的江郡华府11号楼2单元第11层1101号商品房，原告以房屋渗水存在质量问题为由拒绝收房。2012年5月28日，第三人向被告提交《房屋建筑工程竣工验收备案表》，申报江郡华府11号楼竣工验收备案。经被告审核，于2012年6月8日在第三人提交《房屋建筑工程竣工验收备案表》签署“同意备案”意见，并加盖武汉市江夏区城乡建设局建筑工程竣工验收备案专用章，同日颁发《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程验收备案证明书》（编号08-12-0250）。该备案证明书主要内容为：“根据国务院《建设工程质量管理条例》、建设部有关备案管理规定及《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程验收及备案管理办法》，本工程已于2012年6月8日办理竣工验收备案”。其后被告将该工程竣工验收备案主要内容在武汉建委网上公示。原告通过网上查询，得知自己所购江郡华府11号楼已通过被告竣工验收备案，遂以该工程分户验收未参与，违反分户验收操作规程，程序不合法为由，于2016年5月24日向本院提起行政诉讼，诉请撤销被告作出的竣工验收备案行政行为。
通过法庭调查和法庭辩论，本案争议焦点是被告作出备案行政行为事实是否清楚，程序是否合法，原告起诉是否超过起诉期限。
原告认为被告的备案行为一是违反了实体法和程序法。第三人于2010年12月10日组织施工单位、监理单位分户验收时，不仅未对墙面进行“雨后或蓄水试验”，未对外墙进行“雨后观察检查，”亦未通知原告作为户主参加分户验收。在程序上第三人严重超期申报备案，被告明知不仅不予处罚，还予以备案。第三人既然已于2010年12月16日完成竣工验收，被告却同意第三人于2012年6月8日验收备案，该行为违反《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内”报备案的规定，对第三人可以处20万元以上50万元以下的罚款。而《设计单位质量检查报告》是2012年11月4日出具，第三人《建筑工程竣工验收报告》是2010年12月30日作出，违反了《建筑工程质量管理条例》第十六条第二款规定，即该竣工验收报告当时并未取得《设计单位质量检查报告》，并不具备验收条件。二是被告对第三人进行的竣工验收备案，属于行政确认。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设行政主管部门对建设工程的备案行为并非仅为接受材料，还要进行实质性评判，审查的依据不仅只是法律、法规与规章，还要依据国家强制性标准。被告则认为，竣工验收备案行为只是在建设单位就建设工程竣工验收合格后，审查建设单位提交的各项备案资料，是否同意备案，取决于备案文件是否齐全，内容是否符合备案要求。备案机构只对备案文件进行形式要件审查，并不参与建设工程具体的竣工验收工作，也不对验收是否合格作出实质性结论。因此只要备案文件符合法律、法规的规定，备案机构就必须办理竣工验收备案。本案第三人申请竣工验收备案时，提交的备案资料与文件经被告依法审查是齐全的，内容也符合备案要求，被告办理竣工验收备案符合法律规定。原告主张分户验收不符合法律、法规及强制性标准规定，主张撤销竣工验收备案于法无据。原告如果认为分户验收和房屋质量存在问题，可以向相关行政机关举报，经相关单位查证属实，可依法责令建设单位停止使用建设工程，重新组织验收，并对责任单位或相关人员予以相应处罚，也可以基于民事法律关系向售房单位主张维修、赔偿的民事权利。
本院还查明，房屋工程竣工验收备案相关法律、行政法规及程序规范。根据《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第一条：“为了加强房屋建筑和市政基础设施工程质量的管理，根据《建设工程质量管理条例》，制定本办法。”第三条：“国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收备案管理工作。”“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十四条规定：“备案机构颁发的工程竣工验收备案证是建设单位办理房屋产权登记的必备文件。”第五条：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告，竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”第七条：“工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起五日内，向备案机关提交工程质量监督报告。”第八条：“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”第十一条：“建设单位采用虚伪证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程验收及备案管理办法》第十三条规定：“办理工程竣工验收备案应当按照下列程序进行：（一）建设单位在工程竣工验收合格后按规定及时向备案机构报送竣工验收备案文件；（二）监督机构在工程竣工验收合格后按规定向备案机构提交工程质量监督报告；（三）备案机构在收到工程竣工验收备案文件和工程质量监督报告后15日内，对备案文件齐全的，应当在工程竣工验收备案表上签署备案意见，加盖竣工验收备案专用章，并颁发工程竣工验收备案证。”《武汉市房屋建筑工程竣工验收及备案管理办法》第十三条要求建设单位申报资料保证真实、完整，第十一项要求住宅工程要将《住宅工程分户验收汇总记录》作为《住宅质量保证书》的附件。上述有关建设工程质量管理条例及工程竣工验收备案管理办法，明确工程竣工验收备案是建设行政机关对建筑工程实施监督和管理的行政行为，该行为的内容就是特定的建筑工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督。
本院认为，建设工程竣工验收备案行为具有行使行政职权，体现法律性、公益性、专属性和强制性特点，无论是对建设单位还是购房者的权利义务均产生实质性影响，既可以作为开发商交房和购房者收房的合同条件，也是建设单位办理房屋产权登记的必备文件，应当纳入司法审查范围。江夏区城乡建设局具有法定的竣工验收备案管理工作职权，是本案适格被告，原告作为普通购房者，与被告的竣工验收备案行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，是本案适格原告。
根据竣工验收备案相关法律规范，备案机构的职能是收讫并审查建设单位报送备案文件，对备案文件齐全的，应当在工程竣工验收备案表上签署备案意见，加盖竣工验收备案专用章，并颁发工程竣工验收备案证。而房屋工程竣工验收系由建设单位组织建设、勘察、设计、施工、监理单位和其他有关方面的专家组成验收组，制定验收方案，通过听取工程合同履约情况和工程建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况汇报；审阅技术档案和施工管理资料；实地查验工程质量，××治理情况；对工程设计、勘察、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组成员签署的工程竣工验收意见。而对建设工程质量监督，则由专门监督机构对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。工程验收合格的，监督机构应向备案机构出具工程质量监督报告。由此，工程竣工验收备案行为并非工程竣工验收行为，并不参与具体的房屋工程竣工验收工作，也不直接对房屋工程质量实施监督管理。原告主张第三人房屋竣工验收行为违法，被告未履行监督管理职责，认为竣工验收备案不仅仅是审查备案资料，还要对房屋建筑工程质量作出实质性评判。原告上列主张显然超出了工程竣工验收备案行为的职责范围，混淆了工程竣工验收备案与工程竣工验收及工程质量监督的职能。原告对第三人在房屋验收过程中存在违法问题，可以向质量监督部门举报、投诉，由质量监督部门依法履行监管职责；对所购房屋存在质量问题，可以向第三人主张维修和赔偿的民事权利。在本案行政诉讼程序中，针对原告提出房屋漏水质量问题，本院组织原告与第三人协调，由于原告又主张延期交房违约责任，致使调解未能达成协议。故原告诉讼请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。被告受理了第三人房屋竣工验收备案申请和申报资料，通过审查，认为第三人申报资料齐全，内容符合法律、法规规定，作出了备案行政行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告辩称有理，本院予以采信。
第三人认为原告起诉超过法定起诉期限，诉请法院裁定驳回原告起诉。本院查明，被告于2012年6月8日作出备案行政行为，原告于2016年5月24日提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”故原告起诉并未超过法定起诉期限，第三人该项主张本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告杜洁的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告杜洁负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 殷 磊
审 判 员 程世新
人民陪审员 张立志
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 余海燕