山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第177号
上诉人（原审原告）马友铭，男，1975年6月2日出生，汉族，农民，住济南市。
上诉人（原审原告）李广安，男，1957年8月24日出生，汉族，农民，住济南市。
以上二上诉人委托代理人卢印强，济南长清求实法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）济南市长清区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人周杰，局长。
委托代理人王俊刚，该局工作人员。
委托代理人齐民，山东天齐律师事务所律师。
上诉人马友铭、李广安因城管行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2013）长行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年10月29日公开开庭审理了本案。上诉人马友铭、李广安的委托代理人卢印强，被上诉人济南市长清区行政管理执法局（以下简称长清执法局）的委托代理人齐民、王俊刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告马友铭系济南市长清区张夏镇青南人。原告李广安系济南市长清区张夏镇吴家庄李庄人。其二人与长清区张夏镇吴庄村委签订租赁合同一份，约定：自2012年4月28日起至2042年4月28日租赁该村土地树立广告牌。2012年4月份，两原告在京福高速K436＋700路西侧（高速公路隔离栅网以外），设置双面单体立柱广告牌一块，现尚未出租。期间，两原告自称其曾就广告牌的审批手续向京台高速公路路政科咨询过，但未获批准，也未交纳相关费用。此外，未再在其他相关行政部门办理过该广告牌设置的审批手续。2012年9月被告长清执法局以原告未经城市市容主管部门批准，设置单体立柱广告牌的行为，违反了《济南市户外广告设置管理条例》的有关规定为由，于2012年11月30日向原告下达了责令限期改正通知书，原告在规定期限内未改正。被告于2012年12月17日向原告邮寄送达济城执长清区综处告字（2012）第659号行政处罚权利告知书，原告未提出听证申请。被告于2013年1月21日对原告作出济城执长清区综处字（2013）第12619号行政处罚决定书，罚款30000元。原告不服，诉至原审法院。
原审法院认为，被告长清执法局是否有权查处原告在高速公路东侧设置广告牌的行为，是本案中双方当事人争议的焦点问题。《中华人民共和国广告法》第三十三条规定，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。而《济南市户外广告设置管理条例》作为济南市加强户外广告设置管理方面的地方性法规，其第四条明确规定：市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。市城市管理行政主管部门根据工作需要，可以委托区城市管理部门具体实施有关户外广告设置许可。由以上规定可以看出，行使户外广告的设置规划和管理职责的是城市管理部门。该《条例》第三十六条规定，城市管理部门和城市管理行政执法部门应当加强日常巡查，及时查处户外广告设置违法行为......。城市管理部门发现户外广告设置违法行为时，应当及时移送城市管理行政执法部门进行查处；......。因此，本案中被告对违法设置户外广告的行为具有查处职权。对于原告以其在高速公路两侧设立单体立柱广告牌的行为，属在高速公路用地范围内设置公路标志以外的其它标志的行为，对此行为的查处职权，依法应由省交通主管部门行使的观点，原审法院认为，城市管理执法部门对户外广告的管理与公路交通部门对非交通标志的管理，是基于不同的法律、法规，实现不同的管理目的，城市管理部门更多的是侧重于户外广告的设置规划管理；而公路部门则更多的侧重于交通安全的管理。因此原告不能以此否定被告的执法主体资格，故对原告的该观点，原审法院不予支持。《济南市户外广告设置管理条例》第二条虽规定，本条例适用于本市市区范围内户外广告设置规划、管理以及相关活动。原告方也以其设置的广告牌位于偏远的农村荒山荒坡，以及农村集体用地范围内，并不在济南市市区范围内为由，认为被告对原告进行处罚无法律依据。但该《条例》第四条第一款又进一步规定，市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。......，因此对于原告的上述观点，原审法院不予支持。在事实认定方面，本案中原告未经批准，在京福高速K436＋700路西侧擅自设置单体立柱广告牌，事实清楚、原告本人也认可。在法律文件适用方面，《济南市户外广告设置管理条例》第四十条规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正或者拆除；逾期不改正或者拆除的，由城市管理行政执法部门组织拆除，拆除所需的费用由违法责任人承担，可以并处一万元以上五万元以下罚款：（一）未经批准擅自设置户外广告设施的；（二）户外广告设置许可期满未申请办理延期手续且未拆除户外广告设施的。在被告向原告送达的处罚告知及正式的处罚决定书中，被告均是引用了该《条例》第四十条，而该条款中是对两种不同违法行为设置的法律责任，所以被告在引用该条文对相对人作出处罚时，应具体到条、款、项、目。因此被告在适用法律文件方面存有瑕疵，但该瑕疵并未影响到原告相应权利的行使，故不能以此否定被诉行为的合法性。在行政程序方面，被诉行为亦无不妥之处。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持被告济南市长清区城市管理行政执法局2013年1月21日作出的济城执长清区综处字（2013）第12619号行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告马友铭、李广安负担。
上诉人马友铭、李广安不服原审判决上诉称：原审法院认定事实的证据不足，适用法律错误，显失公平。1、被上诉人对上诉人进行处罚主要依据是《济南市户外广告设置管理条例》第四十条规定，而该条例第一章第二条明确规定，本条例适用于本市市区范围内户外广告设置规划管理及相关活动。而上诉人设置的标志牌是在偏远的农村荒坡，以及农村集体用地范围内，并不在济南市市区范围内，被上诉人对上诉人处罚无法律依据。2、上诉人所设置的标志，是在高速公路用地外两侧50米范围内，属高速公路建筑控制区及高速公路用地范围。依据《中华人民共和国公路法》第八条、第五十四条、第五十七条、第七十条、第七十九条，《山东省高速公路管理条例》第四条、第二十四条、第二十七条、第三十二条、第四十八条之规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志，由省交通主管部门行使执法权。被上诉人对上诉人进行处罚超出了行政法定职权范围，属越权执法。3、原审法院认为《济南市户外广告设置管理条例》属地方性法规，被上诉人对上诉人处罚具有查处权，而上诉人在原审中提交的有关法律、法规，对此已充分说明被上诉人属越权执法。4、按照《立法法》的规定，在国家制定的法律或者法规生效后，地方性法规不能对抗《公路法》及《公路安全保护条例》，因此《济南市户外广告设置管理条例》不能作为司法机关定案依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判或发回重审；被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人长清执法局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
被上诉人向原审法院提交以下证据：1、2012年11月30日对马友铭的询问笔录；2、2012年11月30日的现场勘验笔录；3、2012年11月30日的现场照片；4、2012年12月4日的现场照片；5、责令限期改正通知书及送达回证；6、调取证件通知书及送达回证；7、两上诉人的身份证复印件；8、土地租赁合同；9、济城执长清区综处告字（2012）第659号行政处罚权利告知书及送达回执；10、济城执长清区综处字（2013）第12619号行政处罚决定书及送达回执。
法律文件依据：《济南市户外广告设置管理条例》第十四条、第四十条。
上诉人向原审法院提交了以下法律文件依据：
1、《中华人民共和国公路法》；2、《山东省高速公路条例》；3、《公路安全保护条例》；证明上诉人设置广告牌的行为的执法权应由交通主管部门行使；被上诉人越权执法，不具有查处上诉人行为的法定职权。
本院认为，本案争议焦点问题为被上诉人是否具有作出本案被诉行政处罚的法定职权及被上诉人作出的该处罚决定是否合法。
一、关于被上诉人是否具有作出本案被诉行政处罚的法定职权问题
《中华人民共和国广告法》第三十三条规定：户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。《济南市户外广告设置管理条例》第四条第一款规定：市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。市城市管理行政主管部门根据工作需要，可以委托区城市管理部门具体实施有关户外广告设置许可。第三十六条第一款亦规定：城市管理部门和城市管理行政执法部门应当加强日常巡查，及时查处户外广告设置违法行为。根据以上规定，被上诉人对发生在本辖区内未经许可擅自设置户外广告的行为具有作出行政处罚的法定职权。
对于上诉人认为因交通公路部门对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有管理职权，故城市管理行政主管部门对在高速公路两旁设置户外广告牌的行为无权管辖的主张，本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第五十四条、第七十条、第七十九条的规定，交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。否则，交通主管部门可以依法作出处罚。可见，交通主管部门是基于《公路法》赋予的管理和保护公路的职责，对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有管理职权。该管理职权与城市管理行政主管部门基于《中华人民共和国广告法》与《济南市户外广告设置管理条例》所赋予的对户外广告的设置规划管理职权，不能相互代替，亦不能相互否定。因此，上诉人的上述主张，本院不予支持。
二、关于被上诉人作出的本案被诉行政处罚决定是否合法的问题
《济南市户外广告设置管理条例》第四十条规定：违反本条例规定，有下列情形之一的，由城市管理行政执法部门责令限期改正或者拆除，可以并处一万元以上五万元以下罚款：（一）未经批准擅自设置户外广告设施的；（二）户外广告设置许可期满未申请办理延期手续且未拆除户外广告设施的。本案中，上诉人未经城市管理部门批准，在京福高速K436＋700路西侧设置单体立柱广告牌并出租的事实，违反了《济南市户外广告设置管理条例》第十四条的规定。被上诉人查明上述事实后，在作出处罚决定前告知了上诉人违法行为的基本事实及其依法享有的权利。上诉人未提出听证的申请，被上诉人依照《济南市户外广告设置管理条例》第四十条的规定，作出济城执长清区综处字（2013）第126198号行政处罚决定，对上诉人罚款3万元，程序合法，证据确凿，适用法律正确，且没有超出上述法律规定的处罚幅度。
综上，原审判决维持被上诉人作出的济城执长清区综处字（2013）第12619号行政处罚决定，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马友铭、李广安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 王大伟
代理审判员 陈 伟
二〇一三年十一月四日
书 记 员 徐彬彬