广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤13行终177号
上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局。
法定代表人张道政，局长。
委托代理人刘雪平，广东指针律师事务所律师。
委托代理人郑创杰，广东指针律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）惠州市安全生产监督管理局。
法定代表人刘洪添，局长。
委托代理人杨水才，惠州市安全生产监督管理局科长。
委托代理人杨健华，广东伟伦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）温文辉，男，汉族，1962年11月3日出生，住址：福建省龙岩市新罗区，
委托代理人张敬伟，广东尚宏律师事务所律师。
委托代理人张润怀，广东尚宏律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局、惠州市安全生产监督管理局因与被上诉人（原审原告）温文辉安监行政处罚一案，不服博罗县人民法院作出的（2017）粤1322行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局负责人纪耀辉副局长、委托代理人刘雪平，上诉人（原审被告）惠州市安全生产监督管理局委托代理人杨水才、杨健华，被上诉人（原审原告）温文辉委托代理人张敬伟、张润怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，福建省杭辉建设工程有限公司（以下简称杭辉公司，系（2017）粤1322行初72号案的原告）是惠州市惠城区东平XXX湾二期建设项目的总承包单位。温文辉是杭辉公司的法定代表人，亦是该公司《安全生产许可证》上载明的主要负责人，2015年年收入为71711.28元。熊远成由广州明德建筑劳务有限公司派遣至温文辉上述项目处工作。2016年6月15日上午10时许，熊远成在XXX湾工地第十九栋处进行挡墙模板安装时从一楼的预留采光井井口坠落到地下室地面上受伤。杭辉公司未在上述预留采光井井口设置安全平网、警示标志及防护栏。杭辉公司工作人员在事故发生当天即向惠州市公安局桥东派出所进行了报警，并将熊远成送往惠州市第三人民医院救治。从杭辉公司在原审法院（2017）粤1322行初72号案中提供的出院证明书、居民死亡医学证明（推断）书显示，2016年7月5日，熊远成经抢救无效死亡。该院于当日出具的出院证明书载明：诊断：1、特重型颅脑损伤：(1)左额颞顶脑挫裂伤并硬膜下血肿；(2)脑疝；(3)外伤性蛛网膜下腔出血；(4)颅底骨折；(5)右颞顶骨骨折；2、右侧气胸；3、右肺挫伤；4、右侧肩胛骨骨折；5、多发肋骨骨折；6、腰2、3椎体压缩性骨折；7、颈椎退行性变并颈3／5椎体失稳；8、高钠血症：9、呼吸、循环衰竭。住院经过及出院情况：入院后急诊科脱水、止血等对症治疗，患者无自主呼吸……在ICU住院期间，患者一直呈深昏迷，无自主呼吸，血压不平稳，使用升压药维持血压……2016年6月15日，杭辉公司向惠州市社会保险基金管理局惠城分局提交《惠州市工伤事故报告表》，其中受伤经过栏中载明“2016年6月15日上午十点左右，在进行通往上东平二期展示面园建档土墙施工时，园建工人熊远成不慎从19座地下室顶板预留洞口跌落到地下室底板。导致头部、胸部等多处受伤严重，目前正在惠州第三人民医院抢救”。熊远成在事故发生时有参加工伤保险。惠州市惠城区人力资源和社会保障局于2016年9月26日作出惠城人社工伤认字[2016]第0390号《工伤认定决定书》认定：熊远成此次受到人身伤害视同工伤，按规定享受工伤待遇。2016年7月4日，惠州市安全生产委员办公室接到群众来电反映上述事故的投诉举报后于同年7月6日函告惠城区人民政府。该政府于当日又将投诉件转由惠州市惠城区安全生产监督管理局处理。惠州市惠城区安全生产监督管理局称其于2016年7月7日前往事故发生地了解情况。2016年7月8日，惠城区安全生产委员会办公室作出《关于邀请派员参加惠州市上东平XXX湾二期建筑工地“6.15”事故调查组的函》。惠州市惠城区人民检察院在上述函件下方填报单位处填写派出人员为刘石全并加盖了公章。2016年7月14日，惠城区人民政府成立“6.15”事故调查组，惠州市惠城区安全生产监督管理局局长张道政、副局长纪耀辉及执法监察大队副大队长叶春玺均是调查组成员。在2016年7月15日《惠州市上东平XXX湾二期建筑工地“6.15”事故调查组工作会议签到表》上有刘石全的签名。2016年9月8日，上述事故调查组作出《关于惠州市上东平XXX湾二期建筑工地“6.15”事故的调查报告》，认定案涉事故是属于一起瞒报的一般生产安全责任事故。2016年9月15日，惠城区人民政府对该起事故调查报告作出批复，认定案涉事故是一起瞒报一般生产安全责任事故。2016年11月1日，惠州市惠城区安全生产监督管理局作出（惠城）安监管罚告[2016]8号《行政处罚告知书》和（惠城）安监管听告[2016]6号《听证告知书》。2016年11月17日，惠州市惠城区安全生产监督管理局根据原告的申请就案涉行政处罚举行听证会。2016年11月28日，惠州市惠城区安全生产监督管理局以原告瞒报生产安全事故为由作出（惠城）安监管罚[2016]5号行政处罚决定（个人）：对原告处于罚款人民币43026.77元。温文辉不服该决定，向惠州市安全生产监督管理局申请行政复议。2017年3月1日，惠州市安全生产监督管理局作出惠安监行复[2017]2号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。温文辉对上述行政复议决定不服，于2017年3月16日向原审法院提起本案之诉。
原审法院另查明，2016年7月20日，杭辉公司向其公司人员王建奇出具《法人授权委托书》，全权委托王建奇协助惠州市惠城区人民政府“6.15”事故调查组对案涉事故进行调查。上述委托书上有杭辉公司公章和原告的签名。2016年9月27日，惠州市惠城区安全生产监督管理局对王建奇进行了询问。在《询问笔录》的第2页载明“问：温总是怎么知道上述施工工地发生该起事故的？答：在6月15日发生事故的当天下午，我公司在该项目施工现场的一名叫何奎的以电话形式向杭辉公司温总报告了事故情况……”。在惠州市惠城区安全生产监督管理局在原审法院（2017）粤1322行初72号案中向原审法院提交的第三组证据中的《听证笔录》第14页有记录“委托代理人：我们需要质疑的是：2016年7月6日贵局调查人员已经去施工现场进行一个初步调查，此时杭辉公司包括施工现场的其他人员有没有否认该事故的发生。叶春玺：没否认。”叶春玺是惠州市惠城区安全生产监督管理局的执行法人员，负责调查案涉事故。在原审庭审中，温文辉承认在惠州市惠城区安全生产监督管理局到案涉事故发生现场询问前，温文辉没有向惠州市惠城区安全生产监督管理局进行报告案涉事故。
原审法院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（中华人民共和国国务院令第493号，以下简称《条例》）第三条“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。”、第十九条“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。”、第四十三条“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”、国家安全生产监督管理总局制订的《安全生产违法行为行政处罚办法》第十条第一款“上级安全监管监察部门可以直接查处下级安全监管监察部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件交由下级安全监管监察部门管辖”、《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》（以下简称国家安监总局《通知》）中“……三、进一步完善事故举报核查和处置制度，加大事故举报核查和瞒报事故的查处力度……（二）对瞒报事故，要按照提高一个事故等级进行调查处理。瞒报重大事故的，由国家安全监管总局派出工作组，会同有关省(区、市)政府及省级安全监管监察机构，共同开展瞒报事故查处工作；瞒报较大事故的，由有关省级安全监管监察机构派出工作组，会同有关市(地)政府及其安全监管部门和区域煤矿安全监察分局共同开展瞒报事故查处工作。……”及广东省安全生产委员会作出的《关于进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作的通知》（以下简称广东省安全生产委的《通知》）（粤安[2012]11号）中“各地级以上市安委会、顺德区安委会、省安委会有关成员单位：……报经省政府审定同意，现就进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作通知如下：……五、进一步落实事故信息报送及处置激励约束措施……（三）加强事故举报核查和处置……对瞒报事故，要按照提高一个事故等级进行调查处理，瞒报较大以上事故的，由省安全监管局会同其行业主管部门、当地市政府进行查处；瞒报一般事故的，由各市安全监管局会同其行业主管、当地县（市、区）政府进行查处。……”的规定，上述国家安监总局《通知》和广东省安全生产委的《通知》的规定是对《条例》相关规定的细化且并不相冲突，其内容亦均可以在互联网如国家安全生产监督管理总局网站和广东省安全生产监督管理局网站上获取，两被告在处理涉嫌瞒报事故时都应遵照执行；上述两份《通知》均已明确了对瞒报事故要提一个事故等级调查处理的原则。因按《条例》的规定，安全生产事故分四个等级；故在上述国家安监总局《通知》规定余下内容是对第一句的细化以避免造成如较大事故也由国家安全监管总局提级调查的误解；而特别重大事故最高等级事故，已无法提级调查；一般事故是最低等级事故，若涉嫌瞒报，自然要按照上述《通知》规定的原则处理，无须再另行规定。广东省安全生产委的《通知》更是明确了瞒报一般事故的，由各市安全监管局会同其行业主管部门、当地县（市、区）政府进行查处。因此，两被告辩称因《条例》属于上位法应优先适用、国家安监总局《通知》没有明确规定对“一般事故”需要提级调查且上述两份《通知》仅是内部文件从而不须对案涉事故提级调查，不符合上述两份《通知》的规定，本院不予采信。在本案行政处罚过程中，被告惠城安监局认定原告瞒报一般事故，却未按上述两份《通知》的规定上报被告惠州市安监局依法进行提级调查处理；被告惠州市安监局亦未按照上述两份《通知》的规定，会同有关县区政府及其安全监管部门共同开展瞒报事故查处工作。故被告惠城安监局作出的（惠城）安监管罚[2016]5号行政处罚决定（个人）违反法定程序，依法应予以撤销；被告惠州市安监局在行政复议程序中未对上述违反法定程序行为进行纠正，而作出维持被告惠城安监局的案涉行政处理决定的惠安监行复[2017]2号行政复议决定；该行政复议决定依法亦应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、撤销惠州市惠城区安全生产监督管理局于2016年11月28日对温文辉作出的（惠城）安监管罚[2016]5号行政处罚决定（个人）。二、撤销被告惠州市安全生产监督管理局于2017年3月1日作出的惠安监行复[2017]2号行政复议决定。本案受理费50元（原告已缴交），由两被告负担。
上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人认为一审法院在审理本案时，认定事实错误，引用不正确的法律依据，武断地支持了被上诉人的诉讼请求。具体理由如下：第一、人民法院审理行政案件，必须以法律和行政法规、地方性法规为依据。不应依据规范性文件和非规范性文件作出判决。根据《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理行政案件，参照规章。”可知在行政诉讼中，法院裁判的依据是法律、行政法规、地方性法规。而部门规章、地方性规章及其他规范性文件，在法院审理案件的过程中，仅仅起到参照的作用。进一步而言，只有法律和行政法规、地方性法规，才能作为行政审判的依据。而规章以及规章以下的规范性文件，在行政审判实践中仅仅是有条件地适用，甚至毫无参照的价值。本案中，《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》(安监总统计[2010]24号)(以下简称国家安监总局《通知》)的性质属于规范性文件，广东省安全生产委员会作出的《关于进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作的通知》(粤安[2012]11号)(以下简称广东省安全生产委的《通知》)属于非规范性文件，即内部工作指导性文件。因此，上述两份《通知》均不属于法律和行政法规、地方性法规的范畴，因此原审法院在审理本案过程中，不应将上述两《通知》直接作为裁判的依据。法官作为身披法袍敲响法槌的居中裁判者，是公平正义的象征与化身，是法律的守护神与捍卫者，理应要准确理解和掌握行政审判中，法律法规适用的原则精神，更应该在行政审判过程中，坚持和贯彻这一精神。因此，原审法院适用法律依据错误。第二、《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》(安监总统计[2010]24号)(以下简称国家安监总局《通知》)，其作为规范性文件已违反了上位法的规定，不具有被法院参照适用的价值，根据《行政诉讼法》第六十三条的规定：“……人民法院审理行政案件，参照规章。”，法院审理行政案件时应对规范性文件进行参酌和鉴定后，对符合法律、行政法规、地方性法规规定的规范性文件予以适用，可参照进行审理;对不符合或者不完全符合法律、行政法规、地方性法规原则精神的规范性文件，法院应不予适用。因法律的位阶等级表现为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例、经济特区法规、规章等。所以《生产安全事故报告和调查处理条例》(中华人民共和国国务院令第493号，以下简称《条例》)作为行政法规，其法律效力自然高于国家安监总局《通知》。国家安监总局《通知》中规定“……三、进一步完善事故举报核查和处置制度，加大事故举报核查和瞒报事故的查处力度……(二)对瞒报事故，要按照提高一个事故等级进行调查处理，瞒报重大事故的，由国家安全监管总局派出工作组，会同有关省(区、市)政府及省级安全监管监察机构，共同开展瞒报事故查处工作;瞒报较大事故的，由有关省级安全监管监察机构派出工作组，会同有关市(地)政府及其安全监管部门和区域煤矿安全监察分局共同开展瞒报事故查处工作。瞒报事故要依照《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)、《刑法修正案(六)》等有关法律、法规规定进行查处。”，由此得知，该《通知》仅仅是对瞒报重大事故以及瞒报较大事故的调查处理机关作出了规定。除对瞒报“一般事故”的调查处理机关未明确规定外，其在第二款规定：瞒报事故要依照《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)、《刑法修正案(六)》等有关法律、法规规定进行查处的内容，也与第一款规定的内容相矛盾，或者说也可以理解为是对瞒报“一般事故”的调查处理机关的补充，即按《条例》)第四十三条的规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理局部门决定。……”。且即使无第二款的规定，因为《条例》的法律效力高于国家安监总局《通知》，在国家安监总局《通知》的规定有歧义，并违反上位法《条例》的情形下，上诉人依据不同位阶法的冲突处理原则，即行政法律法规高于一切规范性文件的原则，适用《条例》的相关规定，对被上诉人进行处罚并无不妥，相反更彰显了上诉人依法行政的法治精神与决心。因此，一审法院依据国家安监总局的《通知》作为判决的依据，认定上诉人处罚行为错误，并予以撤销的判决，明显存在错误。第三、广东省安全生产委的《通知》(粤安[2012]11号)作为非规范性文件，属内部工作指导性文件，不属于法律法规，不能作为裁判的依据。内部工作指导性文件仅对内部工作人员的工作起指导性的作用，对外不具有法律效力。仅仅是行政机关自我调整下级机关及所属工作人员的一般抽象性规定，其目的在于完善机关组织架构、提高运行效能等方面，制定的本意并不对外发生效力。该《通知》在形式上不具有合法性，不属于具有法律效力的文件。所谓法律效力，是指需要通过相关的制定程序，并对外公示，且对相关人员产生一定的约束和影响。但该《通知》并未通过立项、起草、审查、决定、签署公布、备案等一系列法定制定程序，因此，原审法院依据内部工作指导性文件，作出行政判决的行为错误，明显有失公允。第四、本案中，国家安监总局《通知》(安监总统计[2010]24号)(即规范性文件)，以及广东省安全生产委的《通知》(粤安[2012]11号)(即内部工作指导性文件)无权对《条例》(国务院令第493号)(即行政法规)进行解释与补充。(一)根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(中华人民共和国国务院令第493号，以下简称《条例》)第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理局部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”可知《条例》并未授权规范性文件以及内部工作指导性文件可以对“决定机关”进行规定。因此，国家安监总局《通知》以及广东省安全生产委的《通知》无权对“决定机关”另行规定。(二)《行政法规制定程序条例》第三十一条明确规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。”下位法对上位法设定的行政处罚欲作出具体规定的，也仅限于在行为、种类和幅度此三方面，且不得超过上位法规定的给予行政处罚的范围。因此作为规范性文件尚不能对行政法规作出补充性规定，作为非规范性文件的广东省安全生产委的《通知》更加不能越俎代庖，对作为行政法规的《条例》作出补充性规定。所以，原审法院认为国家安监总局《通知》以及广东省安全生产委的《通知》，是对《条例》相关规定的细化，是错误的认定。综上所述，上诉人依据《条例》赋予给安全生产监督管理部门罚款的行政处罚职权，对被上诉人作出的行政处罚决定合法合理，理应得到法院的支持。一审法院错误适用法律作出的判决对上诉人显失公平。请求:1.撤销广东省博罗县人民法院作出的(2017)粤1322行初71号行政判决书中关于“撤销上诉人于2016年11月28日对被上诉人温文辉作出的(惠城)安监管罚[2016]5号行政处罚决定(个人)”的判决内容，并依法改判。2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人（原审被告）惠州市安全生产监督管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院认为“在本案行政处罚过程中，被告惠城安监局认定原告瞒报一般事故，却未按上述两份《通知》的规定上报被告惠州市安监局依法进行提级调查处理；被告惠州市安监局亦未按照上述两份《通知》的规定，会同有关县区政府及其安全监管部门共同开展瞒报事故查处工作。因此，被告惠城安监局作出的(惠城)安监管罚[2016]5号行政处罚决定(个人)违反法定程序，依法应予撤销；被告惠州市安监局在行政复议程序中未对上述违反法定程序行为进行纠正，而作出维持被告惠城安监局的案涉行政处理决定的惠安监行复[2017]2号行政复议决定，该行政复议决定依法应予以撤销。”一审法院适用法律错误，实际上惠城区人民政府成立的事故调查小组是适格的事故调查主体，不需要对本案中的瞒报事故进行提级处理，惠城安监局作出的行政处罚决定符合法定程序，因此，上诉人作出维持行政处罚决定的行政复议决定符合法律规定。一、一审法院适用法律错误。一审判决中的两份《通知》关于瞒报事故的调查处理规定与《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)相冲突，依法不应予以适用。(一)相关规定。1.《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)(下称“《条例》”)第十九条规定“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。”2.《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》(安监总统计[2010]24号)(下称“国家安监总局的《通知》”)第三条第(二)款规定“对瞒报事故，要按照提高一个事故等级进行调查处理。瞒报重大事故的，由国家安全监管总局派出工作组，会同有关省(区、市)政府及省级安全监管监察机构，共同开展瞒报事故查处工作；瞒报较大事故的，由有关省级安全监管监察机构派出工作组，会同有关市(地)政府及其安全监管部门和区域煤矿安全监察分局共同开展瞒报事故查处工作。”3.关于进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作的通知(粤安[2010]11号)(下称“广东省安委会的《通知》”)第五条第(三)项加强事故举报的核查和处置“对瞒报事故，要按照提高一个事故等级进行调查处理，瞒报较大以上事故的，由省安全监管局会同其行业主管部门、当地市政府进行查处；瞒报一般事故的，由各市安全监管局会同其行业主管、当地县(市、区)政府进行查处。”(二)《条例》明确规定了生产安全事故调查主体，国家安监总局和广东省安委会的《通知》中关于瞒报事故的调查处理规定违反了《条例》的规定，应予以排除适用。一审判决书第19页写道“国家安监总局的《通知》和广东省安委会的《通知》的规定是对《条例》相关规定的细化且并不相冲突……两被告在处理涉嫌瞒报事故时都应遵照执行；”一审法院这个结论是错误的。上诉人认为这两份《通知》对瞒报事故调查处理的规定并不是对《条例》第十九条规定的细化，而是在没有授权的情况下擅自作出的规定，因为《条例》第十九条并没有对事故调查处理主体有例外的规定，而且，两份《通知》使调查处理主体上扩大了上级行政机关的职权范围的同时限缩了《条例》第十九条规定的有调查处理权的下级政府的职权范围，属于最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第二条第(一)项关于下位法不符合上位法的常见情形，因此，国家安监总局和广东省安委会的《通知》不符合上位法《条例》的规定，应当排除适用。二、一审法院有意适用国家安监总局和广东省安委会的《通知》，有失公正，这两份《通知》作为规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。在原审被告一因这两份《通知》违反上位法而没有适用时，一审法院却认为下级行政机关应当按照上级单位的规范性文件作出行政行为，在本案下位法违反上位法的情况下，一审法院的这种观点是错误的，而且在上诉人提出异议后法院仍然坚持适用，有失公正。第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”第二，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知第一点关于行政案件的审判依据中提到：行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。综上，一审法院适用法律错误，上诉人作出维持原审被告一的行政处罚决定的行政复议决定符合法律规定，请求：1.依法撤销(2017)粤1322行初71号行政判决书，依法改判驳回被上诉人诉讼请求；2.本案一审、二审的所有诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人（原审原告）温文辉在庭审中口头答辩称，一审判决适用法律正确，请求二审法院予以维持。
二审经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，本院确认原审所查明的事实。
本院认为，《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》（安监总统计[2010]24号）和广东省安全生产委员会《关于进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作的通知》（粤安[2012]11号）的规定不改变《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)关于事故调查处理的分级原则，且均明确规定“对瞒报事故，要按照提高一个事故等级进行调查处理”，这是对《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)的进一步细化和规范而不是冲突或者否定，在其辖区范围内均应遵守。本案，安全生产监督管理部门既然认定被上诉人（原审原告）温文辉属于瞒报，却又未按照《国家安全监管总局关于进一步加强和改进生产安全事故信息报告和处置工作的通知》（安监总统计[2010]24号）和广东省安全生产委员会《关于进一步加强和规范生产安全事故信息报送及处置工作的通知》（粤安[2012]11号）的规定报请提级调查处理，违反法定程序，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定一并撤销上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书（个人）》【（惠城）安监管罚[2016]5号】和上诉人（原审被告）惠州市安全生产监督管理局作出的《行政复议决定书》【惠安监行复[2017]2号】并无不妥。
另，在事故调查程序方面。上诉人（原审被告）惠州市安全生产监督管理局提交的2016年9月8日《关于讨论惠州市上东平XXX湾二期建筑工地“6.15”事故调查报告的意见》上没有检察院人员的签名，也没有其他证据证明检察院人员有在事故调查报告上签名，有违《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院第493号令)第三十条第二款的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局和惠州市安全生产监督管理局的上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人（原审被告）惠州市惠城区安全生产监督管理局和惠州市安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱丽蕴
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇一七年十二月二日
法官助理 黎芬妹
书 记 员 林美娴
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。”