湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终958号
上诉人（一审原告）王怀德,男,1963年12月5日出生,汉族，住远安县。
被上诉人（一审被告）远安县公安局。住所地：远安县鸣凤镇东门路*号。
法定代表人牛本槐，局长。
被上诉人（一审被告）远安县人民政府。住所地：远安县鸣凤镇解放路**号。
法定代表人汤明，县长。
上诉人王怀德因诉远安县公安局、远安县人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院(2017)鄂05行初19号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问，当事人没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理。本案现已审理终结。
一审判决认定，2015年5月28日远安县人民政府作出远政征告字[2015]第2号《远安县人民政府拟征地公告》，原告王怀德的房屋位于远安县××××（棚户区）改造项目征收范围内。2015年1月28日，远安县华益测绘有限公司对王怀德位于远安县鸣凤镇临沮大道40—1号房屋现场进行测绘。宜昌信诚房地产评估咨询有限公司根据远安县华益测绘有限公司《房屋测绘报告单》，对王怀德房屋进行市场价值评估，2015年7月20日作出F2015239号《房地产估价报告》，据此估价对象房屋在全新状态下的评估价格为人民币558779元。2015年9月23日王怀德与远安县项目征地搬迁办公室签订了两份《远安县××××（棚户区）改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》，合同编号为2015-J014。根据双方签订的协议约定，原告应于协议签订30日内将房屋腾空搬家，交付远安县项目征地搬迁办公室拆除，土地交回村集体。2016年1月20日签订了一份补充协议，王怀德自愿提交了房屋所有权证原件（户主：徐祖英；房屋所有权证号：远安县房权证鸣凤镇字第××号）和土地使用权证原件（土地使用权证号：远土集建（1993）字第01-05-00-079号）。2016年11月30日以上两证在远安县不动产登记局已经办理注销登记。2015年9月22日、2015年10月14日和2016年2月19日远安县国有资产经营公司给原告王怀德足额支付了共计1051624元的房屋征收补偿款，原告王怀德在领条上签字确认。
2015年9月14日远安县国有资产经营公司与宜昌君安劳务有限公司签订《建设工程施工合同》，远安县国有资产经营公司将远安县一桥至二桥××（××）的全部拆除工程发包给宜昌君安劳务有限公司。2016年7月11日上午，宜昌君安劳务有限公司将原告王怀德的房屋强制拆除。
2016年7月11日上午宜昌君安劳务有限公司在拆除原告房屋过程中，远安县公安局鸣凤派出所接到报警，报警人称在远安棚户区改造项目拆迁过程中，宜昌君安劳务有限公司的人员在房屋拆迁时与原告产生矛盾，原告准备有汽油，扬言房在人在，谁要拆房就与他同归于尽。远安县公安局接到报警后，立即组织警力赶赴现场处置，民警到房内劝离原告，并将原告带到鸣凤派出所。
另查明：2015年11月14日，宜昌信诚房地产估价咨询有限公司在对王怀德的房屋总层高进行复核时,复核测量的房屋总层高为7.6m，复核结果与初次测量房屋总层高10.7m相差3.1m。宜昌信诚房地产估价咨询有限公司对此予以纠正，并作出F2015391号《房地产估价报告》，与原评估价格相差75702元。由于双方对评估数额发生争议，宜昌信诚房地产估价咨询有限公司多次找王怀德协商退还远安县国有资产经营公司多付给王怀德的补偿款75702元，王怀德均予拒绝。2015年12月1日，宜昌信诚房地产估价咨询有限公司诉至远安县人民法院，请求判令王怀德返还不当得利75702元。远安县人民法院作出（2015）鄂远安民初字第969号民事判决：王怀德返还宜昌信诚房地产估价咨询有限公司不当得利75702元,限判决生效后三日内履行。王怀德不服该判决，向宜昌市中级人民法院提出上诉。宜昌市中级人民法院于2016年7月18日作出（2016）鄂05民终1192号民事判决：撤销远安县人民法院（2015）鄂远安民初字第969号民事判决；驳回宜昌信诚房地产估价咨询有限公司的诉讼请求。
一审判决认为，本案涉及二个行政法律关系，一个是远安县人民政府的房屋强制执行；一个是远安县公安局的治安行政强制。本案被诉的行政行为是：2015年远安县凤山片区实施旧城（棚户区）改造，原告的房屋位于拆迁范围内。2016年7月11日上午，宜昌君安劳务有限公司将原告王怀德的房屋强制拆除。在拆除房屋过程中，远安县公安局鸣凤派出所接到报警，报警人称宜昌君安劳务有限公司的人员在房屋拆迁时与原告产生矛盾。远安县公安局接到报警后，立即组织警力赶赴现场处置，将原告带到鸣凤派出所。
本案审查的范围是：2016年7月11日上午，宜昌君安劳务有限公司将王怀德的房屋强制拆除行为以及被告远安县公安局强行将王怀德带离现场的行为是否合法。
本案当事人的争议焦点是：1、2016年7月11日，原告王怀德的房屋被拆除的主体是谁，即应由谁承担法律责任。2、2016年7月11日原告房屋被宜昌君安劳务有限公司拆除的行为是否合法。3、被告远安县人民政府、远安县公安局是否应赔偿原告主张的损失。
一、原告王怀德的房屋被宜昌君安劳务有限公司强制拆除应由谁承担法律责任的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
本案中，王怀德的房屋所占的土地性质属于集体土地，对其土地的征收应适用《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。远安县人民政府决定对远安县凤山片区实施旧城（棚户区）改造征收土地，应由远安县人民政府负责并组织实施。远安县项目征地搬迁办公室在没有法律、法规、规章授权的情况下实施的行为，应由远安县人民政府承担法律责任。2016年7月11日，因补偿款发生争议，王怀德与宜昌信诚房地产估价咨询有限公司的民事争议尚在法院诉讼过程中，宜昌君安劳务有限公司即拆除了王怀德的房屋，故宜昌君安劳务有限公司接受委托而实施拆除行为，也只能由远安县人民政府承担法律责任。
二、远安县公安局在房屋强制执行中不承担法律责任。
前面已阐述原告王怀德的房屋被强拆应由被告远安县人民政府承担法律责任。《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。第六条第（一）项、第（二）项规定：公安机关的人民警察具有预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为的法定职责。
本案中，2016年7月11日上午，宜昌君安劳务有限公司将原告王怀德的房屋强制拆除。在拆除房屋过程中，远安县公安局鸣凤派出所接到报警，报警人称宜昌君安劳务有限公司的人员在房屋拆迁时与原告产生矛盾。远安县公安局接到报警后，立即组织警力赶赴现场处置，将原告王怀德带到鸣凤派出所的行为系维护社会治安秩序，控制事态，协助有关部门做好缓解、化解矛盾的工作，远安县公安局不是房屋强制执行的主体，不承担法律责任。由于被告远安县人民政府对王怀德的房屋强制执行行为和被告远安县公安局的治安行政强制行为是二个不同的行政法律关系，原告王怀德认为如果被告远安县公安局不限制原告的人身自由，房屋就不会被强制拆除，即被告远安县公安局也是房屋被强制拆除的主体的理由不能成立。
三、被告远安县人民政府强制拆除原告的房屋不合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。
《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第十三条规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
本案中，被告远安县人民政府在征收原告王怀德的土地过程中，虽然双方达成了集体土地上房屋征收补偿协议，但双方对补偿数额产生争议且在诉讼过程中，对于征收补偿协议是否继续履行，应通过非诉行政执行或行政机关作出行政强制执行决定，按法律规定程序执行，但被告远安县人民政府及相关职能部门未依据以上法律规定的程序执行，因此，对原告王怀德的房屋实行强制拆除的行为应被确认违法。
四、被告远安县人民政府、远安县公安局是否应赔偿原告损失的问题。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
对于原告王怀德要求被告远安县人民政府、远安县公安局赔偿其损失的请求，由于王怀德与远安县项目征地搬迁办公室签订了两份《远安县××××（棚户区）改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》和一份补充协议，且原告王怀德已按协议足额领取了征收补偿款，对其物品均已补偿；关于日常生活用品的损失问题，现有证人证明被告远安县人民政府在强拆的过程中将其日常生活用品搬至王怀德的新家；另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。王怀德对其主张未提供相关证据，故原告王怀德主张的赔偿请求无事实根据，本院不予支持。
综上，原告的诉讼理由部分成立，其部分请求予以支持。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第五十三条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告远安县人民政府强制拆除原告王怀德房屋的行为违法；二、驳回原告王怀德的其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由被告远安县人民政府负担。
王怀德上诉称，一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，确认二被上诉人强制拆除房屋行为违法，赔偿经济损失6580000元。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，远安县人民政府在强制拆除王怀德房屋过程中，未依据《中华人民共和国行政强制法》规定的相关程序进行，一审判决确认该强制拆除行为违法并无不当。本案证据表明，远安县公安局没有实施强制拆除房屋行为，同时，王怀德已经足额领取被拆除房屋的补偿款，无证据证明有其他经济损失，故一审判决驳回王怀德其他诉讼请求，适用法律正确。王怀德的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王怀德负担。
本判决为终审判决。
审判长 张辅伦
审判员 徐 飞
审判员 谢 明
二〇一七年十月二十三日
书记员 王 营