福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽02行终14号
上诉人（原审原告）厦门港涛餐饮管理有限公司，住所地厦门市思明区港后路32号。
法定代表人许火生，总经理。
委托代理人陈耿阳、李琳琳，福建明鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市思明区城市管理行政执法局，住所地厦门市思明区湖滨四里69号之一。
法定代表人袁伟，局长。
委托代理人聂宇，厦门市思明区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。
上诉人厦门港涛餐饮管理有限公司（下称港涛餐饮公司）因被上诉人厦门市思明区城市管理行政执法局（下称思明执法局）环保行政处罚决定一案，不服厦门市思明区人民法院（2015）思行初字第104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决查明，港涛餐饮公司成立于2011年6月21日，在厦门市思明区港后路经营餐饮项目，店招牌为海港小渔村，2012年底开始对外营业。
2014年7月3日，厦门市环境保护局思明分局作出厦环思函（2014）52号《关于港后路32号（南京军区鼓浪屿疗养院内三家餐饮企业）规划认定的函》，致函鼓浪屿管委会规划处，商请鼓浪屿管委会规划处对港后路32号是否符合作为餐饮经营场所，是否符合《鼓浪屿商业业态控制导则（暂行）》（下称导则）要求予以明示。2014年7月7日，鼓浪屿管委会复函厦门市环境保护局思明分局，明确鼓浪屿港后路32号属于历史风貌建筑控制区，根据导则中的分图则，禁止设置商店、饮食店，禁止作为餐饮经营场所。2014年9月3日，厦门市环境保护局思明分局向思明执法局发出抄字（2014）26号《查处无证无照经营抄告书》，以其发现鼓浪屿港后路32号项目涉嫌违反《厦门市环境保护条例》第三十五条的规定，在禁止地点新设餐饮项目，建议转思明执法局处理。
2014年9月7日，思明执法局向港涛餐饮公司发出限期改正通知书，以其在思明区港后路32号新设可能产生油烟污染的餐饮项目为由，责令立即改正。2014年9月10日，思明执法局对港涛餐饮公司经营场所进行现场勘验，制作了现场勘验笔录，并向其发出行政执法通知书，以其在鼓浪屿港后路32号市人民政府明令禁止设立餐饮业的其他地点新设可能产生油烟污染的餐饮项目，现场查无手续为由，要求港涛餐饮公司于2014年9月12日到指定地点接受询问。
2014年9月15日，港涛餐饮公司法定代表人许火生到思明执法局处接受调查询问。在调查过程中，许火生陈述，该餐饮项目装修后于2012年年底对外营业；之前不知道该地点为市人民政府明令禁止设立餐饮业和单位食堂的其他地点，经思明执法局普法后才知道；并表示餐厅主要以部队为主的接待食堂，要求思明执法局找南京军区鼓浪屿疗养院解决问题。
2014年11月7日，思明执法局以“禁止地点新设餐饮、食堂”为由，进行立案。2014年11月20日，思明执法局作出案件调查报告并作出厦思城执罚告（2014）0457号告知书，告知港涛餐饮公司违法行为的基本事实，拟作出限期停止违法行为，责令关闭，处以10500元的罚款，并告知港涛餐饮公司有陈述、申辩和要求听证的权利。
2014年11月27日，思明执法局向港涛餐饮公司送达上述告知书。2014年12月1日，港涛餐饮公司向思明执法局递交听证申请书。2014年12月3日，思明执法局向港涛餐饮公司发出听证通知书。2014年12月26日，思明执法局就港涛餐饮公司违法事实举行听证。听证过程中，港涛餐饮公司就思明执法局的执法资格、认定事实、处罚依据提出异议。
2015年1月27日，思明执法局作出厦思城执（2015）函字10号《关于提请认定港后路32号厦门市港涛餐饮管理有限公司一案是否适用﹤鼓浪屿商业业态控制导则（暂行）﹥的函》，致函鼓浪屿管委会，请求鼓浪屿管委会明确以下两项认定：1.导则颁布于2014年，港涛餐饮公司餐饮店开设于2012年，导则是否可溯及既往？是否可依据导则确定港后路32号属于《厦门市环境保护条例》第三十五条第（五）项中规定的“市人民政府明令禁止设立餐饮业和单位食堂的其他地点”？2.导则中明确“禁止靠墙经营、禁止破墙经营、禁止庭院经营、禁止门口经营”。港后路32号属于以上哪一种禁止经营的情形？
2015年2月15日，鼓浪屿管委会作出了厦鼓管函（2015）6号《关于港后路32号厦门市港涛管理有限公司一案是否适用﹤鼓浪屿商业业态控制导则（暂行）﹥的复函》，复函被告，主要内容如下：1.经现场查勘，港涛餐饮公司经营行为属于导则“禁止商业业态设置模式”中的“禁止靠墙经营、禁止庭院经营”等经营形式。2.导则于2014年4月1日颁布实施，港涛餐饮公司营业执照登记营业期限自2011年6月21日至2031年6月20日，根据导则补充条款规定：现有已审批的，但涉及导则中禁止设置条款的，不得办理延期审批，在原批准的使用期限届满后三十日内应当自行拆除。3.港后路32号属于历史风貌建筑控制区，根据导则中分图则，禁止设置商店、饮食店。4.该项目是否属于《厦门市环境保护条例》第三十五条第（五）项中规定的“市人民政府明令禁止设立餐饮业和单位食堂的其他地点”，请咨询相关环保部门。
2015年2月27日，思明执法局作出厦思城执罚（2015）0023号行政处罚决定，并于2015年3月2日送达给港涛餐饮公司。
港涛餐饮公司不服，遂提起诉讼，请求判令撤销思明执法局作出的厦思城执罚（2015）0023号行政处罚决定。
原审判决认为，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（六）项规定，环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由城市管理行政执法部门行使；该规定第六条第一款规定，区城市管理行政执法部门依据本规定管辖本行政区域内的城市管理违法案件。《厦门市环境保护条例》第五十二条第（五）项规定：违反本条例第三十五条规定，在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目的，责令关闭，并处以五千以上五万元以下罚款，由城市管理综合行政执法部门查处。据此，思明执法局依法有权对港涛餐饮公司在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目的违法行为进行行政处罚。
《中华人民共和国大气污染防治法》第五十六第第一款第（四）项系有关油烟排放污染的执法主体问题，而本案系关于在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目的违法行为的执法主体，两者并不相同；况且，厦门作为经济特区，有权制定地方性法规。思明执法局根据地方性法规授权，行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，思明执法局据此对港涛餐饮公司作出该处罚，并不存在超越职权或违法行使职权的情形。
在查处港涛餐饮公司禁止地点新设餐饮、食堂过程中，思明执法局前往现场进行勘验，向港涛餐饮公司发出行政执法通知书，依法进行调查核实。在作出行政处罚决定前，依法履行了告知义务，并举行听证，听取了相对人的陈述、申辩，作出的行政处罚决定并依法送达，据此，思明执法局作出涉诉行政处罚决定的程序合法。
鼓浪屿港后路32号系历史风貌建筑控制区，该地点禁止设置商店、饮食店，有导则、鼓浪屿管委会的相关复函及厦门市环境保护局思明分局的认定为依据，证据确凿。导则系厦门市工商行政管理局、鼓浪屿-
万石山风景名胜区管理委员会、厦门市规划局联合发布的，旨在通过细化商事登记引导工作，有效提升鼓浪屿的整体环境和品质，导则内容并不违反相关法律法规，可以作为界定鼓浪屿商业业态的有效依据。港涛餐饮公司成立于2011年6月21日，修正后的《厦门市环境保护条例》于2009年4月1日施行，据此，思明执法局认定港涛餐饮公司属于条例修正施行后新设立的餐饮项目，依法有据。
《厦门市环境保护条例》第三十五条第（五）规定：市人民政府明令禁止设立餐饮业和单位食堂的其他地点禁止新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业和单位食堂项目。该条例第五十二条第（五）项规定：违反本条例第三十五条规定，在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业和单位食堂项目的，责令关闭，并处五千元以上五万元以下的罚款。思明执法局据此作出限期停止违法行为，责令关闭，并处以10500元罚款的处罚，量罚适当。
综上，思明执法局作出的厦思城执罚（2015）0023号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。港涛餐饮公司关于思明执法局不具备执法主体资格、行政处罚决定认定事实错误及处罚适用依据错误的主张，没有事实和法律依据，不予采纳。港涛餐饮公司要求撤销思明执法局作出的厦思城执罚（2015）0023号行政处罚决定的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回港涛餐饮公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由港涛餐饮公司负担。
上诉人港涛餐饮公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法改判支持其在原审所提出的诉讼请求。理由是：1、被上诉人思明执法局处罚对象错误，原审判决未对此进行审查是错误的。港后路32号是南京军区鼓浪屿疗养院干部、战士及住宿人员的食堂，成立时间在五十年代，该食堂主要解决疗养院的就餐问题，思明执法局认为该地点禁止经营餐饮项目，处罚对象应为南京军区鼓浪屿疗养院而非上诉人，上诉人只是承包了该食堂，承包的目的在于实现疗养院的日常保障社会化。原审判决未对处罚对象进行审查，应予撤销。2、原审判决认定事实错误。原审判决认定上诉人系新设立的餐饮项目是错误的，港涛餐饮公司虽然工商登记时间在2011年6月21日，但港后路32号的餐饮经营已经有50多年历史，不属于新设立的餐饮项目，上诉人仅仅是餐饮管理公司，主要是对该食堂进行日常经营管理，该食堂的经营地点、经营范围均未改变；且上诉人也未存在油烟及噪音污染问题；3、原审判决适用法律错误。如前所述，港后路32号餐厅并非新设立的餐饮项目，被上诉人对此并未有处罚权，被上诉人依据条例第三十五条第（五）项之规定，对上诉人作出该处罚，适用法律错误。
被上诉人思明执法局答辩称，1、上诉人主张“其仅仅是承包疗养院的食堂，处罚对象错误”，没有事实依据。港涛餐饮公司成立于2011年，其自2012年12月底开始经营餐饮店，该事实有营业执照及上诉人的法定代表人许火生的陈述为证，事实清楚，该事实也证实，上诉人并非疗养院内部职工内部承包经营食堂，而是以上诉人的名义对外经营，上述人是适格的行政相对人。2、上诉人上述所称的其不属于新设餐饮项目，与事实不符，其请求撤销该处罚决定，没有法律依据，应驳回上诉，维持原判决。
双方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。双方当事人对原审判决所查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，《厦门市环境保护条例》第五十二条第（五）项规定：违反本条例第三十五条规定，在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目的，责令关闭，并处以五千以上五万元以下罚款，由城市管理综合行政执法部门查处。因此，对辖区内在禁止地点新设可能产生油烟、噪声污染的餐饮业项目的违法行为进行处罚，系思明执法局的法定职责。
本案争议的焦点在于港涛餐饮公司所主张的处罚主体、被上诉人所作出的处罚决定有否事实和法律依据问题。对此，本院认为，上诉人港涛餐饮公司成立于2011年6月21日，此事实有港涛餐饮公司的营业执照为据，事实清楚。虽然港涛餐饮公司于二审期间提交一份其与南京军区鼓浪屿疗养院所签订的《工作食堂社会化保障合同》，拟证明其仅仅对鼓浪屿疗养院工作食堂进行承包、实际经营者应为鼓浪屿疗养院。但从该保障合同的条款中可以认定，鼓浪屿疗养院本身不具备餐饮经营资格（未以自己名义办理餐饮经营证照），不符合内部承包经营合同的基本条件，双方所签订的系为场所及餐饮设备的承租合同，对外开展餐饮经营系以港涛餐饮公司的名义，故思明执法局认定本案的经营主体为港涛餐饮公司并无不当。港涛餐饮公司认为本案的行政相对人应为鼓浪屿疗养院，与事实不符。至于港涛餐饮公司所提出的本案涉及的执法主体及法律适用问题，原审判决已对此作出详细阐述，本院同意原审法院对此所作出的认定，不再赘述。综上，上诉人港涛餐饮公司要求撤销该行政处罚决定，没有事实和法律依据，不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人港涛餐饮管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
代理审判员 宋希凡
二〇一六年三月二十二日
代书 记员 陈 靓
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。