安徽省马鞍山市雨山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雨行初字第00009号
原告杨公和。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被告马鞍山市发展和改革委员会，住所地安徽省马鞍山市雨山区。
法定代表人章正，主任。
委托代理人陈志勇，安徽华冶律师事务所律师。
委托代理人蔡华，安徽华冶律师事务所律师。
原告杨公和不服被告马鞍山市发展和改革委员会（下称马鞍山市发改委）作出的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，于2015年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月30日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。原告杨公和及其委托代理人宋晓峰、被告马鞍山市发改委副主任金家全及被告的委托代理人陈志勇、蔡华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告马鞍山市发改委针对马鞍山市园林绿化管理处马园（2011）36号《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》，于2011年4月18日作出马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》。该《批复》的内容为：“市园林处：你单位《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》（马园[2011]36号）收悉。为改善城市出入口环境，提升城市品位，经研究，同意立项。马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目，占地面积74公顷，建设内容包括绿化、景观及园林小品等。项目估算总投资30012万元，所需资金由你单位多渠道自行筹措解决。望接文后抓紧开展可行性研究，并按规定程序报批”。
原告杨公和诉称，原告的房屋位于本市花山区慈湖乡林里村戴家庄12号，2014年8月，原告向被告申请关于葛羊路出入整治（二）项目征收立项批准文件的政府信息公开，被告于2014年9月12日作出相关答复，得知被告2011年4月18日对市园林处作出马发改秘[2011]46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》的具体行政行为。由于原告的合法房屋在此立项批复范围内，因此，该具体行政行为与原告具有法律上利害关系。原告向马鞍山市人民政府提起过行政复议申请，但是复议机关维持了前述具体行政行为，且复议机关作出复议决定严重超期，即使进行了延期也远远超过法定的30日的延期期限。原告认为被告在对该项目进行立项批复的行政许可中，违反法定程序和实体规定，对提交的材料未尽严格审查义务，违反了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）之规定，同时没有告知原告享有要求听证的权利，也未依法组织、举行听证程序，违反了《中华人民共和国行政许可法》第36条和47条之规定。被告的上述行为严重侵害了原告的合法权益。因此，被告作出的行政许可行为违反法定程序，应予撤销。故诉请判令撤销被告作出的马发改秘[2011]46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》的具体行政行为。
原告杨公和为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据，即：1、原告身份证及户口簿复印件各一份、集体土地建设用地使用证原件，证明原告的身份和诉讼主体资格及房屋的位置。2、马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》、信息公开告知书复印件各一份，证明原告向被告申请政府信息公开并得到涉案批复。3、马复决（2014）80号《行政复议决定书》复印件一份、邮寄底单，证明原告的诉讼请求已经经过复议机关复议，但是马鞍山市人民政府的行政复议已经超过法定期限，复议决定是违法的。
被告马鞍山市发改委辩称，原告在起诉状中陈述的事实与客观事实不符，被告收到报送的项目建议书后，严格按照《国务院关于投资体制改革的决定》及其他规定进行审批并且作出了项目批复，被告作出的行政行为没有违法；案涉项目是政府投资项目，涉及到马鞍山市公益事业，属政府内部管理事务，对于政府投资项目不需要进行听证，原告认为被告的审批行为违反《行政许可法》规定的相关说法不符合相关规定，故应当驳回原告的诉讼请求。
被告马鞍山市发改委向本院提交了以下证据、依据，即：1、马鞍山市园林绿化管理处《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》（附建议书）及收文登记簿。证明本案案涉之项目实施单位于2011年4月15日向被告报送了申请函件及项目建议书。2、《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》。证明被告依据《国务院关于投资体制改革的决定》和《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》之规定作出了审批行为。3、马鞍山市人民政府马复决（2014）80号《行政复议决定书》。证明被告作出的审批行为已被复议机关维持。4、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（含目录）（国办发[2004]62号）第7项、《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第六条、《国务院关于投资体制改革的决定》国发（2004）20号第三条第四款、《行政许可法》第2条、第3条之所涉内容。表明被告是依据《国务院关于投资体制改革的决定》对审批及项目进行审查；被告系政府投资项目的审批机构，有权审批本案案涉之项目；案涉项目是政府出资项目，是政府内部管理事项，不属于行政许可范围，也不属于《行政许可法》调整。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表质证意见如下：对证据1中的身份证、户口簿复印件证明原告主体身份没有异议；对集体土地建设用地使用证的真实性无异议，但该使用证与本案无关。对证据2的真实性没有异议，《批复》与本案具有关联性，但信息公开告知书与本案无关联性。对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，但对原告的证明目的有异议，即不能证明复议决定违法。
原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1中函的真实性、关联性予以认可，但对其合法性不认可；项目建议书没有加盖相应的公章，对其真实性、合法性、关联性不予认可；项目建议书内容上有很多缺失，比如建议书的编制单位相关资质证明是没有的，我们有理由相信编制单位没有相关的资质；建议书编制重要依据是马鞍山市城市总体规划，但建议书内容中没有规划的相关内容，是内容上的缺失；建议书中的估算费用和最后案涉批复中的结算费用是不一致的；建议书中景观规划概念性方案制作单位没有相关的资质证明；项目建议书的封皮和内页的项目建设名称是不一致的；收文登记簿没有原件，也没有加盖与原件一致的印章，对其真实性、合法性、关联性不予认可，综上，原告认为被告作出涉案批复是不负责任的，故对证据的证明目的不予认可。对证据2的真实性、关联性予以认可，但对其合法性和被告的证明目的不认可，即批复中总投资额度与项目建议书中是不一致的，有关资金是多渠道自行筹措解决，不属于前面列举的直接投资、资本金注入两种方式。对证据3的真实性、关联性予以认可，但对其合法性不予认可，即复议决定从申请到作出有五个月，超过了法定期限，是违法的，故对被告的证明目的不予认可。对国办发（2004）62号《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（含目录）第7项及《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第六条所涉内容的真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其证明目的，即两份文件不能证明案涉批复中所载明的项目属于政府投资项目，那么当然不能证明被告作出涉案批复的主体资格，也不能证明案涉项目属于政府内部管理事项而不属于行政许可；依据《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第十七条，涉案批复不符合直接投资、资本金注入两种投资方式，该条关于项目建设的必要性是项目建议书不可缺少的内容，而在被告提供的项目建议书中没有必要性的完整阐述，且现状是地块没有进行批复中的建设，而是在国土资源局网站上作为商服用地进行展示的，故案涉项目不存在建设的必要性，不是被告所称的市政府的重点建设项目。对国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》的真实性、合法性、关联性没有异议，但不认可证明目的，该决定的规定与马鞍山市政府的规定是一致的，只有直接投资和资本金注入这种政府投资项目属于政府内部的管理事项，不属于行政许可才能适用被告列举的文件规定，但案涉批复中的项目不属于上述两种情况。对《行政许可法》第二条、第三条所涉内容无异议，但不认可被告的证明目的，即原告认为批复中的项目需经行政许可，依据是《行政许可法》第三十六条和第四十七条规定。
本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据1中所涉材料均具有真实性、合法性，原告的身份证及户口簿复印件能够证实原告的诉讼主体身份，集体土地建设用地使用证也能够证实房屋的位置；证据2中所涉材料均具有真实性，但“政府信息公开告知书”与本案不具有关联性，马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》与本案具有关联性；证据3中的邮政快递单据只能证明马复决（2014）80号《行政复议决定书》形成的大致时间状况，但不支持其证明《行政复议决定书》违法的证明目的。二、被告提供的证据1中所涉材料均具有真实性，且与本案具有相应的关联性，可予以采信作为定案的参考依据；证据2具有真实性，且与本案具有关联性，原告对此也予以认可，故对该证据予以采信作为定案的参考依据；证据3具有真实性，且原告对其与本案的关联性也予以认可，因原告对其认为该《行政复议决定书》违法的质证意见未能提供其他相应的支持证据，故对该证据的证明目的予以采信；国办发（2004）62号《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》、《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》、国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》、《行政许可法》系行之有效的规范性文件和法律，上述规范性文件和法律的相关规定能够支持被告的证明目的。
结合原、被告的陈述、辩解意见及举证、质证、认证等诉讼活动，经审理查明：国办发（2004）62号《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中确定政府出资的投资项目审批系政府的内部管理事项，不属于行政许可，其审批实施机关系国家发展和改革委员会、国务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门。马鞍山市人民政府于2011年2月1日印发的马政（2011）9号《关于印发2011年全市重点项目投资计划的通知》文件中列明“葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境整治项目”系政府重点建设项目。马鞍山市园林绿化管理处于2011年4月15日将其制作的马园（2011）36号《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》及附属“项目建议书”报送马鞍山市发改委审批。上述“函”的内容为：“市发改委：为改善城市出入口环境，提升城市品位，根据市总体规划的要求，我处编制了《马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书》。该项目占地面积74公顷，建设内容包括绿化、景观及园林小品等，估算投资为31768.4万元。该项目所有资金自筹解决。现将项目建议书报送贵委，请予审批”。所附“项目建议书”由项目概况、编制依据、建设内容、总体定位、城市感知、空间印象、建设原则、景观布局、建设特色、分项设想、建设进度安排及投资估算、结论与建议计十二项内容组成。马鞍山市发改委于2011年4月18日作出马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，该批复的内容为：“市园林处：你单位《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的函〉》[马园（2011）36号]收悉。为改善城市出入口环境，提升城市品位，经研究，同意立项。马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目，占地面积74公顷，建设内容包括绿化、景观及园林小品等。项目估算总投资30012万元，所需资金由你单位多渠道自行筹措解决。望接文后抓紧开展可行性研究，并按规定程序报批”。杨公和使用的住宅位于马鞍山市慈湖乡林里村代家庄队。2014年8月，杨公和向马鞍山市发改委申请关于葛羊路出入整治（二）项目征收立项批准文件的政府信息公开，马鞍山市发改委于2014年9月12日书面答复杨公和并向其提供了案涉的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建设书的批复》。杨公和认为其合法房屋在此立项批复范围内，且上述立项批复的行政行为与其具有法律上的利害关系。据此，杨公和向马鞍山市人民政府申请行政复议并请求撤销马鞍山市发改委作出的《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，马鞍山市人民政府于2015年4月13日作出马复决（2014）80号《行政复议决定书》决定维持马鞍山市发改委作出的《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》。现杨公和以马鞍山市发改委作出的行政许可行为违反法定程序并应予撤销为由提起本案之行政诉讼。
本院认为：结合本案已查明的相关事实，对杨公和的涉案诉讼请求应当不予支持。理由如下：一、杨公和陈述认为马鞍山市发改委的涉案批复侵害了其相应合法权益的理由不能成立。首先，从马鞍山市园林绿化管理处报送马鞍山市发改委审批的《马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书》的函中所载明的相关内容，可以看出该涉案环境综合整治项目的建设内容包括绿化、景观及园林小品等，其目的是为了改善城市出入口环境并提升马鞍山市城市品位，由此可以确定涉案环境综合整治项目的提出和最终实施完成符合马鞍山市社会发展等公共利益的需要，其产生的最终社会效益也只能是惠民，而非有害于民。作为马鞍山市的市民、法人和其他组织对此“项目”理当给予积极的理解和支持。就本案而言，依据相关规定，涉案“项目”得到马鞍山市发改委同意立项批复至正式实施时尚需经过可行性研究、初步设计等些许报送、审批程序，前述这些程序均处于文来文往之状态，同意立项的行政行为系这些报送、审批程序常态运行的第一步基础性程序，由此可见，马鞍山市发改委作出涉案项目立项同意批复行政行为时，也不可能产生直接影响杨公和所述的居住权、财产所有权乃至人身安全之情形，且杨公和就其所述的上述情形也未提供任何支持证据。其次，涉案项目所附建议书所载明的具体内容从多方面阐述了项目设立的必要性和可能性，马鞍山市发改委据此对涉案项目作出同意立项批复符合项目审批程序流程规则。二、“马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目”系政府出资的投资项目，不属于行政许可。1、马鞍山市人民政府制发的马政（2011）9号《关于印发2011年全市重点项目投资计划的通知》文件中列明“葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境整治项目”的建设单位系马鞍山市人民政府下属相关政府部门，显而易见，上述涉案项目应属政府出资的投资项目。2、马鞍山市园林绿化管理处系马鞍山市人民政府下属园林绿化建设、管理机关事业主管单位，其向马鞍山市发改委报送马园（2011）36号《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》系因该函所涉项目建设内容包括绿化、景观及园林等事项属其归口管理职责所致。3、《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称政府投资项目，是指使用市本级财政资金以及市政府融资投资的固定资产投资项目”、第四条规定“根据资金来源、项目性质和调控需要，政府投资资金安排可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。根据不同的投资方式，对投资项目分别采取相应的管理方式”。就本案而言，应当恰当理解案涉之“批复”所确定的项目建设所需资金由报送单位“多渠道自行筹措解决”之含义。从字面理解来看，“多渠道自行筹措解决”可以包括报送单位具备自有资金、请求财政拨付、投资补助等灵活多样的方式解决项目政府投资资金。马鞍山市园林绿化管理处作为全市地域范围内园林绿化建设、管理的政府职能部门，其无论从何渠道筹措而来的相关项目投资资金均应当纳入政府投资资金管理范围之内。4、国办发（2004）62号《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中明确确定政府出资的投资项目审批是政府的内部管理事项，不属于行政许可。综合上述理由，马鞍山市发改委作出的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》既无违规之处，也不受《行政许可法》调整。故杨公和就其涉案诉讼请求所持理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回杨公和请求撤销马鞍山市发展和改革委员会作出的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》的诉讼请求。
本案诉讼费用50元，由杨公和负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 丁荣超
审 判 员 张定保
人民陪审员 王国强
二〇一五年七月二十四日
书 记 员 刘 洋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。