杭锦旗人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）内0625刑初167号
公诉机关内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗人民检察院。
被告人冯某，男，1966年9月25日出生，汉族，大专文化程度，户籍所在地内蒙古自治区鄂尔多斯市，住内蒙古鄂尔多斯市，杭锦旗农牧业局原副局长兼草原监理所所长，中共党员。因涉嫌玩忽职守罪，经杭锦旗人民检察院决定，于2016年1月7日被取保候审，2016年11月22日我院重新取保候审。
杭锦旗人民检察院以杭检公诉刑诉（2016）163号起诉书指控被告人冯某犯玩忽职守罪，于2016年11月18日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。杭锦旗人民检察院指派检察员项婷、助理检察员王胡宝力皋出庭支持公诉，被告人冯某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
杭锦旗人民检察院指控，杭锦旗农牧业局原副局长兼草原监理所所长冯某，对其辖区内的草原监管工作不重视，宣传、巡查不到位，查处不力，未认真履行职责，任职期间发生的非法占用农用地产值损失及植被恢复费用共计1477745元，致使国家利益遭受重大损失，并造成恶劣的社会影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人冯某自动投案并如实供述其罪行，依据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定，成立自首。
为支持上述指控的犯罪事实，公诉机关在庭审中出示了被告人冯某归案情况说明及户籍信息、被告人冯某主体身份资料及任免职相关文件资料、杭锦旗人民政府办公室关于成立杭锦旗草原监理所的通知及关于杭锦旗农牧业局草原监理所职能职责的说明、杭锦旗伊和乌素苏木人民政府关于桃日木嘎查非法开垦草原农牧民
情况的报告、杭锦旗人民政府关于农牧民开荒事宜的会议纪要、杭锦旗农牧业局关于2014年开垦草原案件查处情况的汇报、杭锦旗农牧业局关于加强对开垦等破坏草原资源行为监督管理整改措施函、刑事判决书、杭锦旗人民政府办公室关于印发已垦草原植被恢复实施方案的通知及补充意见的通知、杭锦旗禁止非法开垦草原工作目标管理责任状及杭锦旗草畜平衡工作目标管理责任状、鄂尔多斯市人民政府办公厅关于严禁非法开垦草原的通知、非法开垦草原案件移送花名表、非法开垦草原当事人王某3等人在刑事诉讼过程中所作供述、杭锦旗人民法院关于非法占用农用地罪系列案件的刑事判决书、杭锦旗农牧局及草原监理部门工作人员证言、杭锦旗伊和乌素苏木政府工作人员的证言、关于非法占用农用地产值损失及植被恢复费用计算情况及价格鉴定意见书、自首材料及悔过书、被告人冯某的供述与辩解等证据。
被告人冯某对公诉机关指控的犯罪事实及罪名不持异议，同时辩称，任职杭锦旗农牧业局原副局长兼草原监理所所长期间，在工作中确实存在监管不到位、履行责任不严格的情况，但是伊和乌素苏木桃日木嘎查牧民突发群体性非法开垦草原，有其客观的历史原因：1、国家安排的部分项目使部分农牧民得到了实惠，其他农牧民在经济利益的驱使下随即效仿；2、牧民人均草牧场面积少，又无饲草料基地，迫于生产生活的需求进行开垦草原；3、旗直部门之间在监管中相互不协调造成了管理上的漏洞；4、农牧民非法开垦草原与政策宽松有直接的关系，曾因为对非法开垦草原的牧民给予行政处罚而受到旗委领导的训斥。综上，本人有自首情节，犯罪情节较轻，可以依法免除处罚。
被告人冯某向法庭出示了以下证据：
1、《杭锦旗农牧业局关于开垦草原监督管理以及开垦草原现象严重的情况报告》，证明2014年之前政策执行不严格，政府部门及企业大量开垦草原，杭锦旗农牧业局于2014年9月24日向杭锦旗人民政府做了汇报。
2、《杭锦旗旗委关于印发<中共杭锦旗旗委2012年工作要点>的通知》，证明当时杭锦旗旗委政策宽松，取消对农牧民的罚款处罚。
3、《鄂尔多斯市人民政府关于推进现代农牧业发展的指导意见》，证明鄂尔多斯市政府在一定程度上鼓励农牧民开发饲草料基地。
4、《鄂尔多斯市人民政府办公厅关于严禁非法开垦草原的通知》，证明鄂尔多斯市政府从2014年6月份开始严格监管非法开垦草原，但在2014年5月份已经发生了非法开垦草原的事实。
5、宣传图片13份，证明2012年至2014年杭锦旗草原监理所开展了草原法律法规宣传工作。
6、杭锦旗农牧业局关于人员分工文件，证明杭锦旗草原监理所分工情况。
7、《杭锦旗农牧业局关于呈报<杭锦旗饲料基地建设实施细则>的报告》、《杭锦旗人大常委会关于批准<杭锦旗草药保护建设利用总体规划>和<杭锦旗饲草料基地建设管理办法>的决定》，证明杭锦旗农牧业局2012年呈报了<杭锦旗饲料基地建设实施细则>的报告，杭锦旗人大2016年批准，饲草料基地管理政策出台较晚，农牧民申请开发饲草料基地无法审批。
8、杭锦旗草原监理所会议纪要，证明被告人冯某在兼任草原监理所所长期间，2014年2月14日的会议中，对本年春天的禁牧禁垦工作做了安排和部署。
9、草原违法行为处理通知书、现场勘验检查笔录，证明杭锦旗草原监理所查处了牧民李万明非法开垦草原的行为，于2011年4月24日下发了草原违法行为处理通知书，受到旗委领导的训斥。
经审理查明，被告人冯某于2005年11月7日至2015年1月27日担任杭锦旗农牧业局副局长职务，协助局长负责草原生态建设，分管饲料草种监督检测站、草原工作站、草原监督管理所工作，期间2011年12月29日开始兼任草原监理所所长。草原监理所承担的行政执法职能职责，是宣传贯彻草原法律、法规，监督检查草原法律、法规和政策的实施，对违反草原法律、法规的行为进行查处，受草原行政主管部门委托，开展草原监督管理有关工作等。
2008年以来，内蒙古自治区鄂尔多斯市杭锦旗伊和乌素苏木开始出现非法开垦草原问题，且开垦数量逐年上升。对非法开垦草原负有直接监管职责的杭锦旗农牧业局副局长兼任草原监理所所长被告人冯某在任职期间，对辖区内的草原监管工作不重视，巡查不到位，查处不力，未认真履行职责，未能及时对非法开垦草原行为作出处罚或者移送公安机关，致使该苏木桃日木嘎查在2014年大规模非法开垦草原，当地草牧场资源严重破坏，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响，使国家利益遭受重大损失。至2014年，该苏木桃日木嘎查大规模非法开垦草原近2万亩，至本案案发，杭锦旗公安局立案侦查涉嫌非法占用农用地罪案件共计107件，经杭锦旗人民检察院审查提起公诉86件89人，杭锦旗法院作出有罪判决85件87人，已生效裁判中认定被非法占用的农用地共计15280.374亩。2013年杭锦旗草原监理所向杭锦旗公安局移送非法占用农用地案件2件，在2014年大规模开垦草原后移送杭锦旗公安局101件。经杭锦旗价格认定局鉴定，鉴定标的为非法占用的农用地15280.374亩，产值损失及植被恢复的价格为1982284元，其中2008年至2014年的损失为1181592元，2013年至2014年恢复植被费用为800692元。经侦查部门核算认定，被告人冯某从2011年12月兼任草监所所长至案发涉及非法占用农用地产值损失及植被恢复费用共计1477745元。
案发后，被告人冯某于2016年1月7日主动到杭锦旗人民检察院投案，并如实供述了犯罪事实。
上述事实有经当庭举证、质证的下列证据予以证实：
1、被告人冯某人口信息证明，证实被告人冯某的基本信息及之前无犯罪行为。
2、被告人冯某干部履历表、入党资料、干部任免审批表、杭锦旗人民政府关于王景峰等同志任免职务的通知、杭锦旗农牧业局关于冯占学等同志任职的通知、杭锦旗农牧业局关于领导分工的通知、杭锦旗人民政府、杭锦旗农牧业局关于免去被告人冯某同志职务的通知，证实被告人冯某的主体身份及分工职责。
3、杭锦旗人民政府办公室关于成立杭锦旗草原监理所的通知、关于杭锦旗农牧业局草原监理所职能职责的说明，证实杭锦旗草原监理所承担的行政执法职能职责及被告人冯某的职责。
4、证人武某的证言，证实杭锦旗草原监理所存在监管不力，2014年5月杭锦旗伊和乌素苏木出现大面积非法开垦草原的情况，但也做过法律法规宣传、查处等工作，在2013年杭锦旗草原监理所向杭锦旗公安局移送非法占用农用地案件2件。
5、证人哈某的证言，证实杭锦旗草原监理所未及时查处非法占用农用地案件，2014年5月杭锦旗伊和乌素苏木出现大面积非法开垦草原的情况。
6、证人刘某的证言，证实草原监理所的工作职能及被告人冯某兼任杭锦旗草原监理所所长职务的事实。
7、草原监理所工作人员王某2、金某和、贾某等人的证言，证实2013年、2014年，鄂尔多斯市农牧业局草原监督管理局及杭锦旗伊和乌素草原监理所一起宣传过禁垦的相关法律、法规和政策，宣传以后还有非法开垦草原的行为，2014年5月份伊和乌素苏木出现大面积开垦草原的情形，与武某一起去做了查处工作。
8、证人傲某、杨某的证言，证实杭锦旗伊和乌素苏木非法开垦草原的案件查处工作，由杭锦旗草原监理所负责，伊和乌素苏木草监所配合查处工作。
9、杭锦旗伊和乌素苏木人民政府关于桃日木嘎查非法开垦草原农牧民情况的报告，证实2015年10月10日，伊和乌素苏木人民政府向杭锦旗人民政府报告了桃日木嘎查非法开垦草原农牧民的情况。
10、杭锦旗人民政府关于牧民开荒事宜的会议纪要，证实2014年5月杭锦旗伊和乌素苏木出现大面积非法开垦草原的情况，2014年5月13日，旗政府副旗长阿乌宁奇主持召开旗长办公室会议，专题研究农牧民开荒事宜，会议决定成立专项整治工作领导小组，对已开垦的草原，进行限期整改。
11、杭锦旗农牧业局关于2014年开垦草原案件查处情况的汇报，证实杭锦旗农牧业局向杭锦旗人民政府、杭锦旗纪检委的汇报，至2014年8月20日，杭锦旗非法开垦草原案件详细情况及杭锦旗农牧业局在报告中分析到2014年杭锦旗伊和乌素苏木桃日木嘎查出现大面积非法开垦草原的事实的主要原因是监管部门监管不力。
12、非法占用农用地罪案件当事人王某1、尚某、李某等31人的证言，非法开垦草原案件移送花名表及杭锦旗人民法院关于非法占用公用地罪案件刑事判决书，证实伊和乌素苏木桃日木嘎查非法开垦草原情况，草原监理所工作人员的玩忽职守行为造成伊和乌素苏木桃日木嘎查牧民大面积非法开垦草原，致使当地环境资源严重破坏，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响。
13、杭锦旗人民政府办公室关于印发已垦草原植被恢复实施方案的通知及补充意见的通知，证实杭锦旗人民政府办公室于2015年4月16日印发已垦草原恢复实施方案，要求将2013年至2014年期间开垦的草原全部通过种植柠条予以恢复植被。
14、刑事判决书，证实2016年9月26日，杭锦旗农牧业局草原监理所原副所长武某，杭锦旗伊和乌素苏木原副苏木长哈某，杭锦旗伊和乌素苏木草监所原副所长王某以犯玩忽职守罪被杭锦旗人民法院刑事判决。
15、价值鉴定结论意见书、被告人冯某从2011年12月至案发涉及非法占用农用地产值损失及恢复植被费用计算情况，证实经杭锦旗价格认定局鉴定，鉴定标的为非法占用的农用地15280.374亩，产值损失及植被恢复的价格为1982284元，其中2008年至2014年的损失为1181592元，2013年至2014年恢复植被费用为800692元。经侦查部门核算认定，被告人冯某从2011年12月兼任草监所所长至案发涉及非法占用农用地产值损失及植被恢复费用共计1477745.00元。
16、被告人冯某供述、归案情况说明、自述材料、悔过书,证实被告人冯某于2016年1月7日主动到杭锦旗人民检察院投案，并如实供述了犯罪事实。
上述证据来源合法，具有客观性和关联性，其证明效力本院予以确定。被告人冯某向法庭出示的证据不能证实其所要证明的事实，对其证明效力不予采信。
本院认为，对非法开垦草原负有直接监管职责的杭锦旗农牧业局原副局长兼草原监理所所长被告人冯某，对辖区内的草原监管工作不重视，查处不力，未认真履行职责，致使当地牧民大面积非法开垦草原，当地自然资源严重破坏，致使国家及人民利益遭受重大损失，农牧民存在极大的不满情绪，造成恶劣的社会影响，与所监管地区大面积非法开垦草原的结果发生之间存在一定的因果关系，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，予以支持。对被告人冯某提出的犯罪情节较轻，可以免除处罚的辩护意见不予采纳。被告人冯某主动到侦查机关投案，并如实供述了犯罪事实，属于自首，量刑可以从轻或者减轻处罚。被告人冯某具有悔罪表现，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第九十三条、第六十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第三项、第四项之规定，判决如下：
被告人冯某犯玩忽职守罪，判处拘役四个月，缓刑八个月。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向鄂尔多斯市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份
审判长 王 怀 义
审判员 阿日古娜
审判员 白 莉 娜
二〇一六年十二月二十三日
书记员 孟 尚 毓