铜仁市碧江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）碧行初字第24号
原告李朝才，男，1985年4月16日出生，苗族，贵州省思南县人，工商管理在读学生，户籍地思南县，现住广东。
被告贵州省思南县公路运输管理所（以下简称思南运输管所）。
住址思南县关中坝社区。
法定代表人张海魂，思南运输管所所长。
委托代理人李文莉，思南运管所客货运输管理股业务员，特别授权。
委托代理人李德议，铜仁市碧江区中心法律服务所法律工作者，特别授权。
原告李朝才诉被告思南运输管所道路运输不予行政许可一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告李朝才，被告思南运管所法定代表人张海魂之委托代理人李文莉、李德议到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月28日，被告作出的20150428-01《贵州省道路运输不予行政许可决定书》记载：贵州宏骏客运有限公司，我局于2015年4月2日受理你（单位）提交的从事县内班车客营经营的申请及有关材料后，经审查，认为你（单位）提交的安全生产管理制度文本不符合《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《运输条例》）第八条第（三）项、《道路旅客运输及客运站管理规定》（以下简称《管理规定》）第十条第（三）项的规定，安全生产管理制度不健全。并存在以下具体问题：—是安全管理组织机构人员与安全生产工作职责不一致；二是道路旅客运输安全责任管理人员未落实．三是车辆二级维护周期与《汽车维护、检测、诊断技术规范》（GB／T18344-2001）和贵州省交通厅《关于调整我省营运车辆二级维护周期的通知》（黔交运（2005）7号）规定不符；四是出现汽车货物运输、货运车辆、公共汽车客运驾驶员经营行为规范、出租汽车运营培训等与申请无关的内容。五是思南县内客运运力过剩。根据《中华人民共和国道路运输条例》第二章第一节第十二条之规定，审查客运申请考虑市场供求状况，目前我县共有三十二条县内客运班线，141辆客运班车，班车实载率普遍较低。你公司上述申请材料中存在问题，不符合法定条件、标准。
被告根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《中华人民共和国道路运输条例》第十条、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十九条的规定，作出不予许可从事县内班车客运经营的决定。
被告向本院提出了延期举证申请，经本院同意后在延期举证期内提供如下证据材料：
1，2015年2月11日，原告对拟成立的贵州宏骏客运有限公司、以个人名义向被告递交的《道路旅客运输经营申请表》1份。被告拟证明原告于2015年2月11日向被告递交申请道路旅客运输经营申请的事实。
2，2015年1月12日，股东李朝才、邹昌制定的《贵州宏骏客运有限公司章程》1份。被告拟证明①原告向被告提交贵州宏骏客运有限公司章程的事实。②原告拟成立的宏骏客运有限公司注册资本总额为1000万元与客观事实不符的事实。
3，原告对拟成立的贵州宏骏客运有限公司，向被告提交的《安全生产制度》1份。被告拟证明原告提交的安全生产制度不完整、组织机构与工作职责不一致的事实，同时还证明原告将客运与货运混为一谈的事实。
4，2015年4月2日，被告作出的《道路运输行政许可申请受理通知书》、次日送达该通知的《文件送达回执单》各1份。被告拟证明2015年4月2日向原告依法作出行政许可申请受理通知书，并于2015年4月3日向原告送达该通知的事实。
5，2015年4月7日，被告针对上列申请，向经营旅客运输行业的利害关系人履行的《申请道路旅客运输经营受理公示》1份。被告拟证明依照法律规定于2015年4月7日上网对原告的申请予以公示的事实。
6，2014年9月25日，思南长坝、合朋、香坝客车联队7位经营者提交的《关于长坝、合朋、香坝客车联队请求》1份。被告拟证明在公示期间，该联队11台车强烈反对增车和该线路供大于求的客观事实。
7，2014年9月，思南县胡家湾乡南盆车队10位经营者向被告递交的《思南县胡家湾乡南盆车队报告》1份。被告拟证明在公示期间，南盆车队反映原告申请许可的线路巳严重饱和的客观事实。
8，2015年4月11日，思南县客车运输有限公司向被告递交的《关于县内农村客运班线客车经营状况的报告》、以及该公司所附《思南县客车运输有限责任公司县城始发各乡镇运运营客车统计表》各1份。被告拟证明在公示期间，该公司反映该线路供求不平衡、客运班车收支不平衡、运力过剩并造成大量驾驶员集会、上访等社会不安定因素的现实状况。
9，2015年4月27日，被告制作的《会议记录》1份。被告拟证明被告受理原告申请后，经调查及集体研究决定不予许可的事实。
10，1号《决定》1份。被告拟证明①因原告提交的申请主体不能提供《道路运输经营许可证》证明材料。②安全生产管理制度文书不符合《中华人民共和国道路运输条例》第八条第三项、《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条第三项之规定，属安全生产管理制度不健全。③安全管理组织机构人员与安全生产工作职责不相符。④道路旅客运输安全责任管理人员未落实。⑤车辆二级维修周期与《汽车维护、检测、诊断技术规范》（GB／T18344-2001）和贵州省交通厅《关于调整我省营运车辆二级维护周期的通知》（黔交运（200577号）规定不符。⑥出现汽车货物运输、货运车辆、公共汽车客运驾驶员经营行为规范、出租汽车营运培训等与申请无关的内容。⑦思南县县内客运运力过剩。市场供求比例失调，供大于求，因此，作为行政许可机关的被告依法作出不予行政许可决定的事实。
11，2015年4月30日的《文件送达回执单》1份。被告拟证明其在法定期内，将不予许可决定书送达给原告的事实。
原告对被告提供的证据材料质证：对1号的三性均无异议。对2号有异议，该证据与客观事实不符不予认可，我认为是与客观事实是相符合的。对3号有异议，达不到被告的证明目的，我提供是符合法律规定的。原告以后可能会一起从事客运和货运，因此一起提交了客运与货运的材料。对4-5号无异议。对6-8号的关联性和真实性有异议，本案不需要审查客运市场是否饱和，无法判断出具的证明是否是真实意思表示。9-11号均无异议。
原告诉称：申请人拟组建贵州宏骏客运有限公司，向被告申请《道路运输经营许可证》，并提交了申请许可证的全部材料。被告于2015年4月28日以申请人不符《黔交运（2005）7号》文规定不符作出不予许可决定。
现原告认为：依照《中华人民共和国行政许可法》第十六条的规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。《黔交运（2005）7号文件非上述规定享有行政许可具体规定权的文件。该文件没有行政许可的具体规定权，被告以上述文件作出予许可适用法律错误，（1）撤销被告2015年4月28日作出的编号为20150428-01号《贵州省道路运输不予行政许可决定书》（2）责令被告重新作出具体行政行为。（3）判令被告承担本案诉讼费。
由于贵州宏骏客运公司还处于组建时期，必须要拿到被告发放的《道路运输经营许可证》后才能拿到法人营业执照，原告是该公司的组建人，原告以自己的名义提起本诉，主体适格，望贵院依法处理。
被告辩称：2015年4月2日，原告向我所提出从事县内班车客运经营的申请。我所在受理审查过程中，认为原告提交的相关材料不符合县内班车客运经营相关规定。其主要表现为：安全生产管理制度文书不符合《运输条例》第八条第三项、《管理规定》第十条第三项之规定，属安全生产管理制度不健全。除此之外，原告提交的申请材料还存在下列问题：一是安全管理组织机构人员与安全生产工作职责不相符，二是道路旅客运输安全责任管理人员未落实，三是车辆二级维修周期与《汽车维护、检测、诊断技术规范》（GB／T18344-2001）和贵州省交通厅《关于调整我省营运车辆二级维护周期的通知》（黔交运（2005）7号）规定不符；四是出现汽车货物运输、货运车辆、公共汽车客运驾驶员经营行为规范、出租汽车营运培训等与申请无关的内容；五是思南县县内客运运力过剩。市场供求比例失调，供大于求。根据我国《运输条例》第十二条之规定，我所在审查客运申请时充分考虑市场供求状状（全县共有三十二条县内客运班线，141辆客运班车，且班线实载率普遍较低），作出不予行政许可决定书符合法律、法规规定。综上所述，鉴于原告在申请从事县内班车客运经营许可证过程中，所提交的相关材料不符合我国法律和法规规定，且该申请事项不符合思南县内客运实际。答辩人作出对原告的申请不予行政许可决定书符合法律、法规及规范性文件规定。而原告诉请缺乏客观事实依据和法律依据，该诉请纯属无理缠讼，因此，建议人民法依法驳回原告的全部诉请。
本院对原、被告提供的证据材料作如下确认：
被告提供的1号至5号、9号至11号证据，经庭审质证，与认定本案基本事实、审查被诉行政行为的合法性相关联，其证明效力予以确认，能够作为认定案件实事的依据。
被告提供的6至8号证据材料，被告是证明思南县内客运运力过剩，但确定这一事实应遵循法定程序及客运行业的规范性文件。2005年1月1日，交通部施行的《交通行政许可实施程序规定》十四条第一款规定“实施机关对交通行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，向该利害关系人送达《交通行政许可征求意见通知书》（见附件6）及相关材料（不包括涉及申请人商业秘密的材料）。”第三款规定“实施机关应当将利害关系人的意见及时反馈给申请人，申请人有权进行陈述和申辩。”第四款规定“实施机关作出行政许可决定应当听取申请人、利害关系人的意见。”《贵州省道路旅客运输业务办理程序及相关原则》规定：班车实载率的统计。班车实载率按月度统计。每月5日前，各客运班线经营者应根据客运班线的客流量、客位数及班次和经营情况，统计测算客车实载率，填写客车实载率调查统计表》（附件32）报客运班线起点地县级道路运输管理机构，并在企业办公场所进行公示，接受社会监督；县级道路运输管理机构审核汇总后，于8日前报上级市级道路运输管理路运输管理机构；市级道路运输管理结构审核汇总后，于每月10日前报省道路运输局。客车实载率应及时向社会进行公布。其中县内班车实载率由县级道路运输管理机构公布，县际班车实载率由市级道路运输管理机构公布，省市际班车实载率由省级道路运输管理机构公布。各级道路运输管理机构应建立客运行业统计档案，包括客车实载率统计报表、包车（旅游客车）使用率报表和农村客运车辆数据等。以此规定，被告在受理贵州宏骏客运有限公司的申请前后，应将利害关系人反映的情况告知给申请人，并听取其意见，此其一。其二，确定客运市场的供求状况即班车的实载率应建立在持续的统计、审核及客运行业统计档案基础之上，被告提供的证据材料不能证明这一程序及要件，因此，该证据材料不能作为认定案件实事的依据。
本院根据上述有效证据，结合当事人的陈述认定：原告拟组建贵州宏骏客运有限公司。2015年2月11日，原告对拟成立的贵州宏骏客运有限公司、以个人名义向被告递交了《道路旅客运输经营申请表》，申请思南县县内客运经营许可，同时提交了《贵州宏骏客运有限公司章程》、《安全生产制度》。2015年4月2日，被告认为原告的申请材料齐全、符合定形式，决定予以受理。2015年4月7日，被告通过互联网对原告的申请事项予以公示。2015年4月27日，被告经集体研究认为原告提交的申请材料不符合法定的条件，思南县内客运运力过剩决定不予许可，于次日作出1号《决定》，原告不服，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼，要求依法撤销1号《决定》；判令被告重新作出具体行政行为，承担本案诉讼费。
本院认为：原告申请的是思南县县内客运经营许可，根据2012年11月9日，国务院修订的《运输条例》第十条第一款第（一）项规定“从事县级行政区域内客运经营的，向县级道路运输管理机构提出申请；”被告系法律授权的道路运输管理机构，作出的1号《决定》是其法定职责。该决定是基于原告提交的申请材料不符合法定的条件，思南县内客运运力过剩的事实作出的行政行为，其合法与否既是原、被告争议的焦点，也是本案审查的重点。
《运输条例》第八条第一款第（一）项至第（三）项规定“申请从事客运经营的，应当具备下列条件：（一）有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆；（二）有符合本条例第九条规定条件的驾驶人员；（三）有健全的安全生产管理制度。第二十九条第二款规定“客运经营者、货运经营者应当使用符合国家规定标准的车辆从事道路运输经营。”第三十条规定“客运经营者、货运经营者应当加强对车辆的维护和检测，确保车辆符合国家规定的技术标准；不得使用报废的、擅自改装的和其他不符合国家规定的车辆从事道路运输经营。”2012年12月11日，交通运输部修正的《管理规定》第十条第（三）项规定：申请从事道路客运经营的，应当具备下列条件：有健全的安全生产管理制度，包括安全生产操作规程、安全生产责任制、安全生产监督检查、驾驶人员和车辆安全生产管理的制度。原告向被告提交的《安全生产制度》第一章第一节的安全管理小组的组织结构与人员中记载：公司实行法定代表人负责制，下设办公室、财务组、安技组，各组负责人和法定代表人共同组成安全管理的领导小组，并由法定代表人担任安全管理小组的组长。组长：李朝才（法定代表）组员：李德茎（办公司负责人）组员：李朝忠（财务组负责人）组员：李方勇、李方成（安技组成员）。第三节安全管理小组各负责人的安全生产责任中记载：组长：领导负责本公司汽车货物这输的安全生产工作；组员李德茎、李朝忠：负责本公司货运车辆的技术性能、修理、维护；及车辆调度工作；并负责本公司驾驶员的安全教育、考核、奖惩等管理工作。第三章的驾驶员安全学习、培训制度中记载：公共汽车客运驾驶员应当遵守下列规定：......；公司定于每月15日16日为安全学习日，遇特殊情况和节假日顺延（时间：下午3：30分，地点：公司会议室），并根据行业要求不定期的举办实用于出租汽车营运的各种培训。第四章车辆、设备安全管理制度中记载：关于车辆二级维护。车辆每两个季度进行一次二级维护，必须到公司指定的有资质的维修厂进行维护。
贵州宏骏客运有限公司拟订的《安全生产制度》，其安全生产领导小组由该公司法定代表人即原告、办公司负责人李德茎、财务组负责人李朝忠、安技组成员李方勇、李方成组成。作为领导小组组长李朝才、成员李德茎、李朝忠负责的是汽车货物这输、货运车辆的管理，但该公司申请的是客运运输经营许可，将其职责定位于汽车货物这输、货运车辆的管理，等于安全责任管理人员职责未落实。同理，既然该公司申请的是客运运输经营许可，就负有对驾驶客运车辆人员安全生产管理的义务，但出现了公共汽车客运驾驶员应当遵守的行为规范、出租汽车营运的培训内容，与其申请的经营许可无关联。贵州宏骏客运有限公司将车辆二级维护确定每两个季度进行一次二级维护，2001年12月1日，国家质量技术监督局实施的《汽车维护、检测、诊断技术规范》规定：汽车一、二级维护周期的确定，应以汽车行驶里程为基本依据。汽车—二级维护行驶里程依据车辆使用说明书的有关规定，同时依据汽车使用条件的不同，由省级交通行政主管部门规定。2005年9月6日，贵州省交通厅发布的黔交运（2005）7号《关于调整我省营运车辆二级维护周期的通知》从2006年元月起，道路运输经营者必须按以下调整的行驶里程或间隔时间对营运车辆进行定期维护。㈠对不便统计行驶里程的营运车辆可按以下规定的间隔时间进行二级维护：营运客车、危险品运输车辆及驾校教练车为三个月，其他营运车辆四个月。贵州宏骏客运有限公司将车辆二级维护确定每两个季度进行一次二级维护，与上列规定相悖。健全的安全生产管理制度是申请客运经营许可的必备条件，因其制度不健全，被告作出不予许可决定主要证据充分、适用法律正确。
综上所述，被告作出的1号《决定》合法，依照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李朝才要求撤销被告思南县公路运输管理所作出的20150428-01《贵州省道路运输不予行政许可决定书》的诉讼请求。
原告李朝才预交的案件受理费人民币50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 杨顺明
审 判 员 崔丽莎
人民陪审员 文发章
二〇一五年七月三十一日
书 记 员 罗晶晶