广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第21号
上诉人（原审第三人）：肇庆市鼎湖区桂城街水坑二居民委员会德寿一居民小组（肇庆市鼎湖区桂城街水坑二居民委员会德寿一经济合作社，以下简称德寿一社）。
负责人：谢举方，居民小组长。
委托代理人：李超松、李安，均为广东安达信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：谢永志，男，汉族，xx年xx月xx日出生，住广东省肇庆市鼎湖区桂城办事处水坑二居委会德寿1队胜利1巷**号。
被上诉人（原审原告）：谢敏仪，女，汉族，××年××月××日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
被上诉人（原审原告）：谢永成，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
法定代理人：谢湛芬，男，汉族，xx年xx月xx日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
被上诉人（原审原告）：谢雪莹，女，汉族，××年××月××日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
被上诉人（原审原告）：谢雪芹，女，汉族，××年××月××日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
被上诉人（原审原告）：谢继盛，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
上述被上诉人的共同委托代理人：刘华君、邱祖芳，均为广东君鼎律师事务所律师。
原审被告：肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）。
法定代表人：李奔，区长。
委托代理人：张艳玲，肇庆市鼎湖区人民政府法制局工作人员。
委托代理人：陈淑欢，肇庆市勤思进律师事务所律师。
原审第三人：肇庆市鼎湖区桂城街道办事处（以下简称桂城街道办）。
法定代表人：李汉其，办事处主任。
委托代理人：曾球，男，该办科员。
原审第三人：谢影强、梁炽云等三十八户居民。（具体名单附后）
诉讼代表人：谢影强，男，汉族，xx年xx月xx日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
诉讼代表人：梁炽云，女，汉族，xx年xx月xx日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
委托代理人：陈运华，广东安达信律师事务所律师。
上诉人德寿一社因与被上诉人鼎湖区府行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2014）肇中法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为，本案系行政复议纠纷。根据《行政复议法》第十五条第一款“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”的规定，被告鼎湖区府具有对其设立的派出机构桂城街道办作出的具体行政行为进行行政复议的职责，其为本案适格被告。
本案争议的焦点是被告鼎湖区府作出肇鼎府行复案（2014）3号《行政复议决定书》是否合法的问题。该《行政复议决定书》的决定内容为：“一、撤销被申请人作出的（2013）肇鼎桂办行处字第1号《行政处理决定书》；二、驳回第三人谢永志、谢敏仪、谢永成、谢继盛、谢雪莹、谢雪芹（以下简称谢永志等六人）的行政处理申请。”作出决定的法律依据是《行政复议法》第二十八条第一款第三项和《行政复议法实施条例》第四十五条。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为……”；《行政复议法实施条例》第四十五条规定：“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。”根据上述规定，复议机关可以撤销原具体行政行为，并责令被申请人针对原具体行政行为的请求作出具体行政行为。具体至本案，被告鼎湖区府作出撤销桂城办事处的具体行政行为，同时驳回谢永志等六人的行政处理申请，此决定并不符合上述法律规定。而且，是否驳回谢永志等六人的行政处理申请，应当由桂城办事处经审查后予以确定，被告在行政复议中直接驳回谢永志等六人的申请无法律依据。
关于被告鼎湖区府作出行政复议决定的程序是否合法的问题。被告鼎湖区府受理第三人德寿一社的复议申请后，依法向第三人桂城街道办发出《提出行政复议答复通知书》及向谢永志等六人发出《第三人参加行政复议通知书》。在审理期间根据《行政复议法》第三十一条的规定，延长审查期限30天，并在延长的期限内作出处理决定。被告在作出处理决定期间，依第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民的申请，同意该三十八户居民作为第三人参加行政复议。根据查明的事实，第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民均是德寿一社的村民。涉案的《行政复议决定书》，申请人为德寿一社，被告作出处理决定，对德寿一社发生效力，当然地也对德寿一社的全体村民发生效力，也包括本案第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民。换而言之，既然德寿一社已经作为申请人参加行政复议，则被告同意第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民作为利害关系人申请参加行政复议已无必要。即使其同意谢影强、梁炽云等三十八户居民作为第三人参加行政复议，亦应同时追加德寿一社的其他户居民参加复议。故此，被告作出涉案《行政复议决定书》的程序违法。
关于谢永志等六人在庭审期间向法庭提交《行政诉讼附带民事诉讼起诉状》，请求附带民事被告人鼎湖区府及德寿一社赔偿附带民事原告人即本案谢永志等六人的经济损失九万元的问题。由于谢永志等六人在庭审过程中提出新的诉讼请求，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，对其该请求不予准许。
综上所述，被告鼎湖区府作出的处理决定适用法律错误、超越职权、程序违法，根据《行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第2、3、4目的规定，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决：一、撤销被告鼎湖区人民政府作出的肇鼎府行复案（2014）3号《行政复议决定书》，并在判决发生法律效力后二个月内重新作出具体行政行为；二、驳回原告谢永志、谢敏仪、谢永成、谢雪莹、谢雪芹、谢继盛的其他诉讼请求。一审诉讼费50元，由被告鼎湖区府承担。由于谢永志等六人已缴纳，原审法院不作退回，由被告迳付给谢永志等六人。
上诉人德寿一社不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定2009年11月8日德寿一社户主会议表决情况，但与该项事实有密切关系的十六户村民的“关于会议记录被假冒签名的声明书”及对谢某甲文某谢某乙调查笔录等已查证属实的事实证据未列述，也未进行任何评价。因此，原审判决认定事实错误和遗漏事实。二、原审判决认定原审被告作出的被诉行政复议决定适用法律错误、超越职权的判决理由不成立，该判决理由是原审判决错误解读相关法律法条造成的。三、原审判决认为原审被告作出的被诉行政复议决定程序违法的判决理由不成立，该判决理由无相关事实和法律依据。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，改判维持被诉行政复议决定，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人谢永志等六人答辩称：上诉人的上诉理由和要求错误，请上级法院依法改判，判决被上诉人谢永志等六人享有同等的分配权。
原审被告鼎湖区府答辩称：鼎湖区府作出涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。恳请二审法院综合考虑各方面的因素，维持鼎湖区府作出的涉案行政复议决定。
原审第三人桂城街道办答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。
原审第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民答辩称：一、答辩人具备第三人的主体资格，原审法院以鼎湖区府追加答辩人为第三人参加行政复议而认定其作出的被诉行政复议决定程序违法是错误的。二、本案被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。三、原审判决缺乏事实根据和法律依据，依法应予以撤销。
本院经审理查明：公安机关户籍登记资料证明谢永志、谢敏仪、谢永成、谢雪莹、谢雪芹、谢继盛分别于2005年10月至2006年3月期间，入户到德寿一社。
2006年8月26日，德寿一社召开户主会议，会议内容“主要加入本队户口的人只得挂靠，不得参加本队每年年终分红”，该会议的表决结果无法确定。
2009年11月8日，德寿一社召开户主会议，会议主要内容是讨论“挂靠户迁入并享受分配”问题，该会议形成记录，共有43人参加，其中：赞成有29人，反对有1人，弃权有13人。但是有16人于2013年12月17日发表书面声明，认为该会议记录的“赞成者签名”一栏中的签名不是其本人笔迹，其本人也未委托任何人代理签名，其本人的签名是被他人假冒签名的，因此，不承认该签字。在本案行政复议期间，谢某甲文接受调查时承认其代16人签名，认为：“因参会（指2009年11月8日德寿一社召开的户主会议）的村民户代表很多人不表态，到散会时很多人已陆续离场。我代表自己户签名及和我很亲的二、三户签名后，谢某丙文某谢某丁又叫我代签上部分人的名，很多人的真实姓名我当时是不认识的，谢某丙文某谢某丁声称这些人都是同意的，也是与他们较亲的人。……共有16人的名字是我代写代签的。……不清楚这些人是否同意我代签字。”谢某乙在本案行政复议期间也承认在该会议记录的“赞成者签名”一栏中，其经授权代签名人数有三人，但未能提供有关经授权签名的证据。
2013年9月4日，德寿一社召开户主会议，会议内容是“征地分配方案”，其中对2009年转入户6个人（指谢永志等六人）的分配问题，表决的结果是“2009年转入户的6个人，占全份票数1张，占半份票14张，无分配票数36张，弃权5张”。
谢永志等六人向肇庆市鼎湖区桂城街道办事处水坑二社区居民委员会（以下简称水坑二居委会）提交《关于要求监督纠正水坑二居委会胜利合作社德寿一队非法剥夺本村村民股份分红的错误做法的申请》，后者于2013年10月16日作出《关于德寿一队居民谢永志等六人的申请回复》。其后，谢永志等六人向桂城街道办提交《行政处理申请书》，请求责令德寿一社给予其与本村村民同等的分红待遇，支付谢永志等六人每人应得的征地补偿款76586元，合计共459516元。2014年1月15日，第三人桂城街道办作出（2013）肇鼎桂办行处字第1号《行政处理决定书》，决定如下：“一、维持水坑二社区居民委员会2013年10月16日作出《关于德寿一队居民谢永志等六人的申请回复》的回复；二、确认申请人谢敏仪、谢永志、谢永成、谢继盛、谢雪芹、谢雪莹具有鼎湖区桂城街道办事处水坑二社区居民委员德寿一居（村）民小组组织成员的资格，并享有同等待遇；三、被申请人鼎湖区桂城街道办事处水坑二社区居民委员会德寿一居（村）民小组（又称德寿一经济合作社），于本决定书发生法律效力之日起十五天内向申请人谢敏仪、谢永志、谢永成、谢继盛、谢雪芹、谢雪莹支付2013年征地补偿款每人76586元。”
德寿一社不服该《行政处理决定书》，于2014年3月18日向鼎湖区府申请行政复议。鼎湖区府依法受理，经审查后，于2014年6月13日作出肇鼎府行复案（2014）3号《行政复议决定书》，认为：“《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定“村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；”第六十八条第三款规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”依据上述规定，桂城街道办作为鼎湖区府派出机关，鼎湖区府已授权其对此类案件进行行政处理，对本案中村民会议决定的合法性进行审查监督和责令纠正。因此，桂城街道办作出《行政处理决定书》，不存在越权行为。
《广东省集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所地在的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第十六条规定“农村集体经济组织成员享有以下权利：（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益。”2008年6月9日水坑二居委会《户口管理规定》第七条规定“原籍是本居委但户籍在外地的人原则上不能迁回本居委，因特殊情况确定要迁回原籍的，先征得接纳入户的居小组村民会议同意，每人交纳2000元以上入户增容费，或根据本小组村民意见应交多少增容费，凭居民小组长签名的证明及入户费的收据可办理入户手续。”依据上述规定，谢敏仪等六位第三人虽于2005年11月至2006年3月间先后入户登记到德寿一队，但其获得德寿一队集体资产权益必须取得德寿一经济合作社成员资格，而该资格的取得必须经社委会或者理事会审查和成员大会表决。德寿一队村民于2006年8月、2009年11月和2013年9月三次对谢敏仪等六人集体资产权益分配问题进行表决，属于行使村民自治权利的范畴。
2009年11月8日村民会议记录“赞成者签名”一栏“陈二女”等签名的真实性存在严重瑕疵，不足采信。2013年9月的村民会议，程序合法、内容适当，所形成的决议对2009年11月村民会议决议效力予以了明确否定，符合《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十四条“村民会议行使下列职权：（九）撤销或者变更村民代表会议、村民委员会、村民小组会议不适当的决议、决定”的规定，应予支持。
2009年11月8日村民会议召开过程中，申请人（德寿一社）班子成员在组织开会过程中疏于监督管理造成代签行为，后又疏于审查村民会议决议合法性向谢敏仪等六名第三人收取入户费，存在严重过错。关于代签这一无权代理行为，我国现行法律并未明确规定被无权代理人进行撤销或追认的期限，桂城街道办以16名声明人没有在法定时效提出异议，进而推定2009年11月8日会议表决有效，法律依据不充分。综上所述，桂城街道办作出的（2013）肇鼎桂办行处字第1号《行政处理决定书》缺乏事实和法律依据，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定：“一、撤销被申请人桂城街道办作出的（2013）肇鼎桂办行处字第1号《行政处理决定书》；二、驳回第三人谢敏仪、谢永志、谢永成、谢继盛、谢雪莹、谢雪芹的行政处理申请。”
谢永志等六人不服，于法定期限内向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销鼎湖区府作出的肇鼎府行复案（2014）3号《行政复议决定书》；2、维持桂城街道办（2013）肇鼎桂办行处字第1号《行政处理决定书》，责令德寿一社向谢永志等六人支付2013年征地补偿款分配份额每人76586元；3、本案的诉讼费由鼎湖区府承担。
另查明：谢继盛挂在谢某丙文户，谢敏仪、谢永志、谢永成挂在谢某丁户，谢雪莹、谢雪芹挂在陈秀连户，分别领取了德寿一社2012年年终分配款、2013年责任田分配款和2013年水二居委会天科鱼塘征地款下拨德寿一社村民分配款。
本案原审第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民均是德寿一社的村民，其中梁炽云属谢某丙能户。
本院认为，《广东省集体经济组织管理规定》第九条第一款规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2／3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2／3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2／3以上通过。”第十五条第三款规定“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……”根据上述规定，谢永志等六人虽于2005年11月至2006年3月间先后入户到德寿一队，但其获得德寿一队集体资产权益必须取得德寿一社成员资格，而该资格的取得必须经社委会或者理事会审查和成员大会表决。2009年11月8日，德寿一社召开户主会议，会议虽然对“挂靠户迁入并享受分配”事项进行表决，形成了有过半数户主通过决议的记录，但是有16人发表声明，表示其并未在该会议记录“赞成者签名”一栏中签名，也未授权他人代理签名，该签名是被他人假冒的。此外，谢某甲文和谢某乙也证明其两人代赞成者签名人数总共有19人，并且谢某甲文也承认其代签名的行为未经授权。谢某乙虽承认经授权签名，但未能提供有关证据予以证明，因此，谢某甲文某谢某乙代签名的行为属于无效代理行为，由此造成2009年11月8日德寿一社召开的户主会议形成的决议未过半数通过，其不能作为谢永志等六人主张享有村民同等分红待遇，要求德寿一社向其支付征地补偿款的依据。桂城街道办认为该决议合法有效的理由缺乏事实根据和法律依据。而2013年德寿一社召开的村民会议已半数通过不同意谢永志等六人享有村集体征地分配权的事项。因此，桂城街道办事处作出确认谢永志等六人具有德寿一社组织成员的资格，并享有同等待遇，德寿一社应向谢永志等六人支付2013年征地补偿款76586元／人的处理决定错误。鼎湖区府作出本案被诉行政复议决定，撤销桂城街道办作出的处理决定并无不妥，本院依法予以支持。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。”根据上述法律规定，复议机关经查明有关事实，认为具体行政行为违法，可以撤销或确认原具体行政行为违法，并可责令重作；也可以变更原具体行政行为。鼎湖区府作为复议机关可以变更原具体行政行为，其作出撤销桂城街道办的处理决定，并驳回谢永志等六人的行政处理申请的行政复议决定是一种变更原具体行政行为的复议决定，并未违反上述法律规定。原审判决认为是否驳回谢永志等六人的行政处理申请只能由桂城街道办作出，并认为鼎湖区府在行政复议中直接驳回谢永志等六人的行政处理申请无法律依据的理由错误，本院予以纠正。由于谢影强、梁炽云等三十八户居民均是德寿一社的村民，德寿一社提起本案行政复议，主张的权利代表该村集体利益，当然也包括谢影强、梁炽云等三十八户居民的利益，因此，鼎湖区府将德寿一社的三十八户居民作为第三人参加本案行政复议已无必要，但也不影响本案的处理结果，没有损害其他当事人的利益，原审判决以程序违法为由撤销被诉行政复议决定不妥，本院依法予以纠正。谢永志等六人起诉请求撤销本案被诉行政复议决定，维持桂城街道办的处理决定，并责令德寿一社向其支付2013年征地补偿款的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院依法予以驳回。德寿一社上诉主张原审判决认定事实不清并请求改判等理由成立，本院依法予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销肇市中级人民法院（2014）肇中法行初字第10号行政判决；
二、驳回谢永志等六人的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人谢永志、谢敏仪、谢永成、谢雪莹、谢雪芹、谢继盛共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年四月二十三日
书 记 员 唐亚文
附页：原审第三人谢影强、梁炽云等三十八户居民名单
原审第三人：谢富南，男，汉族。
原审第三人：谢志南，男，汉族。
原审第三人：谢泽培，男，汉族。
原审第三人：谢丙棠，男，汉族。
原审第三人：梁焕英，女，汉族。
原审第三人：陈苏女，女，汉族。
原审第三人：陈二金，女，汉族。
原审第三人：谢少平，女，汉族。
原审第三人：谢树南，男，汉族。
原审第三人：李桂英，女，汉族。
原审第三人：李秋容，女，汉族。
原审第三人：陈丽芬，女，汉族。
原审第三人：谢伟良，男，汉族。
原审第三人：谢举忠，男，汉族。
原审第三人：谢伟权，男，汉族。
原审第三人：谢贵林，男，汉族。
原审第三人：谢丽仪，女，汉族。
原审第三人：吴四妹，女，汉族。
原审第三人：谢子明，男，汉族。
原审第三人：谢炳文，男，汉族。
原审第三人：谢超林，男，汉族。
原审第三人：谢玉泉，男，汉族。
原审第三人：关凤琼，女，汉族。
原审第三人：龙葵燕，女，汉族。
原审第三人：谢超能，男，汉族。
原审第三人：陈二女，女，汉族。
原审第三人：谢松生，男，汉族。
原审第三人：谢燕棠，男，汉族。
原审第三人：谢镜明，男，汉族。
原审第三人：谢大朱，男，汉族。
原审第三人：谢光宇，男，汉族。
原审第三人：谢影强，男，汉族。
原审第三人：李均容，女，汉族。
原审第三人：陈琼艮，女，汉族。
原审第三人：谢凤玲，女，汉族。
原审第三人：谢凤霞，女，汉族。
原审第三人：谢少文，男，汉族。
原审第三人：谢超宁，男，汉族。