四川省宜宾市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）宜行初字第43号
原告四川省江安蜀南矿产品有限公司。住所地：四川省江安县怡乐镇码头。
法定代表人蔡成介，董事长。
委托代理人罗炽永，四川永炽律师事务所律师。
被告江安县人民政府。住所地：江安县竹都大道东段。
法定代表人张明明，县长。
委托代理人王洪刚，县政府办公室副主任。
委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。
原告四川省江安蜀南矿产品有限公司（以下简称蜀南公司）诉被告江安县人民政府（以下简称江安县政府）行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。蜀南公司法定代表人蔡成介及委托代理人罗炽永，江安县政府副县长李万强及委托代理人王洪刚、王永江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告蜀南公司起诉称，蜀南公司于1995年3月成立，现有员工26人，主要从事煤炭、硫金砂、水泥、石灰等销售业务，公司注册资金500万元。2012年下半年，江安县政府决定实施“宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目”，需要征收蜀南公司所属的房屋及货场等，并于20l2年11月对蜀南公司财产进行了清点核查造册登记。蜀南公司于2012年11月委托成都宏涛价格评估咨询有限公司对其公司房屋及停产停业后可得利润情况进行了评估。评估公司于2012年11月20日作出宏价评（2012）第86号《价格评估报告书》，评估结果为：蜀南公司财产及停产后的可得利润总计14226955元。2013年9月25日，江安县政府做出《关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称征收决定），并在当日进行了公告。《征收决定》明确了房屋征收范围、征收期限、征收补偿方案等。蜀南公司的房屋及货场在征收范围内。公告确定由成都政通资产评估事务所作为本宗地房屋征收价格评估机构，江安县政府未告知蜀南公司评估结果，未将评估报告送交蜀南公司，也未对蜀南公司进行补偿和奖励。蜀南公司认为，根据《物权法》第二十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条等相关规定，江安县政府自征收决定公告之日起，对蜀南公司的房屋征收行为即已生效，蜀南公司对被征收房屋的财产不再享有物权，江安县政府应当履行对征收蜀南公司房产给予补偿和奖励的职责。蜀南公司多次向江安县政府口头、书面反映公司情况，催促江安县政府依法履职，直到2015年4月1日下午5点20分，张明明县长才口头答复：一、房屋暂时不征用；二、对造成的损失通过诉讼解决。自江安县政府征收决定生效日起，蜀南公司正式停产停业，没有其他收入来源。由于江安县政府未按规定支付征收补偿款，导致蜀南公司的善后工作无法开展。蜀南公司为维持停产停业后的日常事务，需要支付员工工资、社会保险、设备设施维护费、借款利息等，已先后向银行、个人借款达700余万元，每月支付利息13.2万元（具体损失见清单）。蜀南公司认为，江安县政府未按规定履行法定职责，给蜀南公司造成了重大损失。为维护自己的合法权益，蜀南公司提起行政诉讼，请求：判决江安县政府赔偿损失3981847.48元，并承担本案诉讼费用。
原告提交的证据：1.蜀南公司营业执照。2.组织机构代码证。1、2号证据证明原告主体资格。3.国有土地上房屋征收公告。4.关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收决定。3、4号证据证明江安县政府对蜀南公司所实施的征收国有土地上房屋的行政行为。5.宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收补偿方案。6.关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收补助和奖励办法。5、6号证据证明江安县政府征收蜀南公司房屋应给予的补偿、补助和奖励。7.江安县怡乐镇人民政府关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目房地产价格评估机构选定的公示。证明江安县政府已选定房地产价格评估机构对征收房产价值进行价格评估。8.成都宏涛价格评估评估有限公司《关于对四川省江安蜀南矿产品有限公司整体财产价格及公司停止经营后预计正常经营可得利润的价格评估报告》宏价评（2012）86号。证明蜀南公司应当获得的补偿。9.蜀南公司关于加快公司征收进程的专项报告。10.蜀南公司关于加快对公司资产征收的紧急请示。11.蜀南公司关于再次要求迅速解决因江安县政府发布征收决定公告未执行而对公司造成严重经济损失的紧急汇报。9-11号证据证明蜀南公司书面催促江安县政府履行义务而未果。12.关于对政协江安县委员会十二届第四次会议第96号提案答复的函。证明蜀南公司催促江安县政府履行房屋征收决定后江安县政府的书面答复。13.2013年1月至2015年5月的工资表。14.水电气及设备维护费凭证。15.借款及利息支付凭证。16.2014年社会参保人员缴纳社保参考表。13号
--16号证据证明在此期间蜀南公司受到的损失共计3981847.48元。
被告江安县政府辩称，一、县政府虽然作出了征收决定，但并没有作出要求蜀南公司停产停业的决定。被告于2013年9月25日作出了房屋征收决定并予以公告，公布了征收补偿方案以及奖励办法，但江安县政府及其委托实施调查的怡乐镇政府均未要求或者责令蜀南公司停业停产。理由有两点：一是因为实施房屋征收依法应当先补偿、后搬迁。在没有与被拆迁人达成补偿协议或者没有作出补偿决定之前，江安县政府是不能够强制要求被拆迁人搬迁的。其次，在具体实施征收拆迁的工作中，江安县政府不会作出征收决定后就立即要求被拆迁人停产停业。因此，蜀南公司以县政府作出征收决定后就必然导致其停产停业的说法和理由不能成立。二、蜀南公司因自行停产停业造成的损失应自行承担。江安县政府在座谈和作出征收决定过程中，并没有要求蜀南公司停产停业。蜀南公司自行决定停产停业等待县政府拆迁的行为不仅与相关的拆迁法律法规的精神相悖，而且亦违背常情、常理和生产生活的实际情况。实践中没有任何一个被拆迁人会在与拆迁部门达成补偿协议之前就自行停业等待补偿，因为按照规定，在被拆迁的房屋交付之前是不能计算过渡费或者停业损失的。江安县政府认为蜀南公司停产停业的直接原因是受市场行情的影响所致。三、蜀南公司以县政府的行为给其造成了损失353531O.31元，要求予以赔偿的请求不成立。1、根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条、第三十八条和第三十九条对于停产停业损失的相关条文的规定，蜀南公司的损失计算方式方法与法律规定的不相符，是错误的；2、根据蜀南公司从2009年至2011年三年向江安县地税局申报的企业所得税的情况可以得知蜀南公司的平均利润。2012年蜀南公司没有申报企业所得税，从蜀南公司向江安县国税局申报的销售收入报表情况来看，蜀南公司在2012年9月至11月县政府对其作征收宣传动员之前就已经没有经营了。蜀南公司在2013年5月1日申报了1647307.69元的销售收入，说明蜀南公司在2013年5月前仍然在继续经营，之后没有再申报销售收入。与蜀南公司相邻的四川皖煤江安港储运有限公司近三年来销售收入也在逐年下降，在2012年至2013年几乎没有经营，从2014年6月至今处于停产停业状况，而这与市场行情和本县以及全省清理整顿矿山企业有关。综上所述：江安县政府虽然作出了对蜀南公司的房屋进行征收的公告，但双方处于座谈拆迁事宜的过程中，无论是法律规定还是在拆迁中的实际工作，都没有规定从征收决定作出后就开始计算停产停业损失。因此蜀南公司自行停产停业造成损失不应当由江安县政府承担。
被告提交的证据：1.江安县政府关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收方案<征求意见稿>公开征求意见的公告。证明江安县政府为作出征收决定做前期准备工作。2.江安县政府关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收决定、公告、补偿方案、奖励办法。证明江安县政府作出征收决定并予以公告等。3.江安县怡乐镇政府关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目房地产价格评估报名协商选定的通知、报告、公示。证明江安县政府在做前期工作，对蜀南公司的经营没有实质性的影响。4.江安县怡乐镇工作人员陈显贵、张小平记录的与蜀南公司座谈拆迁事宜的工作记录。证明双方就拆迁涉及的补偿问题多次进行座谈的情况。5.江安县怡乐镇政府向江安县县委、县政府关于拆迁工作的书面报告材料。证明在涉及本案的拆迁工作中所做的工作和遇到的困难，涉及蜀南公司以及其他村民提出的要求政府无法满足。6.江安县安全生产监督管理局关于全县煤矿(硫铁矿)石灰生产企业2009年至2015年生产情况的报告。7.江安县经济商务信息化和科学技术局关于江安县煤矿企业2009年
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2015年生产情况的报告及附件省、市、县政府关闭煤矿的相关文件。6、7证据证明江安县2009年至2015年全县煤矿（硫铁矿）石灰石生产企业通过整顿和治理，煤矿、硫铁矿、石灰窑企业数量在逐年减少。上述企业数量和产量的减少均对蜀南公司的经营有直接的影响。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表的质证意见是：对1-7号证据真实性无异议，但不同意证明目的，做出征收决定并不等于要求蜀南公司停产停业。对8号证据的关联性有异议，该评估报告书是江安县政府尚未作出征收决定前蜀南公司自行委托进行的评估，不具有证据效力，且有部分房屋不属于征收的范围。9
--12号证据：只能证明蜀南公司向江安县政府书面报告过，但是其中有不真实的地方，并且蜀南公司也没有实际搬迁。对第13--16号证据，对真实性和关联性有异议。
原告对被告提交的证据发表的质证意见是：对1、2号证据的关联性有异议。对3-7号证据的合法性和关联性有异议，该证据是蜀南公司起诉后江安县政府才收集的证据，不具有合法性，不应采信。
本院对原被告双方的证据作如下确认：
对原告蜀南公司提供的1-7号证据，因其具有真实性，予以采信；对8号证据，因是蜀南公司在江安县政府作出征收决定前，单方委托评估机构进行的评估，且该评估报告没有附相关项目的基础资料，有一部分房屋（如临公路的五个蜀南公司称之的临街门面）不在征收范围，其评估的房产价值不能分开，故不予采信。9
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12号没有关联性，不予采信；13号证据，因没有按照《中华人民共和国会计法》的规定，提供所记载的财务会计凭证、账簿，工资表真实性有异议，不具有合法性，不予采信；对第14号证据中的水电气及设备维修费凭证，在2013年10至2015年4月1日期间的予以认可，对不属于此期间的和缴费户名不一致的票据以及无效票据，不予采信；对15号证据，因与江安县政府的房屋征收行为没有法律上的关联性，故不予采信；16号证据与本案无关，不予采信。
对被告江安县政府提供的1、2号和6、7号证据与本案无关，不予采信；对3-5号证据具有真实性，予以采信。
经审理查明，2012年下半年，江安县政府为了配合宜宾港码头的建设，加大江安县矿产品出港的力度，决定启动“宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目”。为了实施这一项目，江安县政府召集相关部门对拟被征收人进行宣传动员。江安县政府于2012年11月19、20日对蜀南公司的房屋、财产进行了核实登记。随后蜀南公司停产停业。
2013年9月25日，江安县政府做出《关于宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》），该《征收决定》载明：一、征收范围为江安县怡乐镇二龙口港，东至皖煤码头、南临江二公路、西至二龙口道班货场、北临长江边（以规划红线图为准）。共计二户，产权人分别为蜀南公司蔡成介和胡强（产权人以产权证上的户名为准）。二、房屋征收部门为江安县住房和城乡规划建设局，负责组织实施本项目房屋征收与补偿工作。三、房屋征收实施单位为江安县怡乐镇人民政府，承担本项目房屋征收与补偿的具体工作。四、征收补偿签约期限自征收决定公告之日起30日内。即自2013年9月25日起到2013年10月24日。五、征收补偿与安置：按照《宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》和《宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目国有土地上房屋征收补助和奖励办法》执行，同时，告知了复议、诉讼的权利和期限。随后，江安县怡乐镇政府与蜀南公司多次进协商，因蜀南公司提出的职工安置、办公用房、生产设备、企业停止经营而造成合同违约等直接和间接经济损失等要求过高，同时附近村民从蜀南公司企业收取的排污费、村民的搬运和服务收入等诸多问题无法解决，未能对国有土地上的房屋征收达成一致意见，未签订征收补偿协议。由于江安县境内的相关矿山企业相继关停，需要出港的矿产品数量大幅减少，再实施该项目的实际意义不大。2015年4月1日，江安县政府的法定代表人明确告知蜀南公司：房屋不再征收，如果涉及相应的损失，可通过法律途径解决。蜀南公司遂诉至法院，请求判决被告江安县政府赔偿其损失3981847.48元。
蜀南公司未与职工签订劳动合同，未向江安县的劳动管理部门案备用工情况，江安县政府认可蜀南公司庭审中陈述在2013年10月至2015年4月停产停业19个月期间，留守公司相关部门职工人数10人。蜀南公司在此停产停业期间每月发放职工工资最高是2900元，最低是800元，平均工资为1850元。在上述19个月的停产停业期间，蜀南公司（蔡成介）实际缴纳水费电气费6295.58元，船舶等设备检测费9000元。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”的规定。《征收决定》后，房屋征收部门与被征收人应当在签约期限内签订补偿协议，达不成补偿协议的，应当按照法律规定办理。因江安县境内矿山企业相继关停，港口吞吐量减少等客观情形发生重大变化，宜宾港二龙口作业区二期工程基础设施建设项目无实施必要，也无必要再征收蜀南公司的房屋，江安县政府应遵从公平、信赖保护等基本原则，及时作出不予征收决定并告知蜀南公司，使蜀南公司不再等待观望，自行作好恢复生产准备，避免损失扩大。蜀南公司停产停业的主要原因仍系江安县境内矿山企业不景气，港口吞吐量减少等客观情形所致，并非江安县政府的征收行为造成，故蜀南公司应当查找自身原因，实行生产自救。江安县政府在《征收决定》公告后未及时告知蜀南公司不予征收，对蜀南公司恢复生产有一定影响，故对蜀南公司停产停业期间的损失，江安县政府可予以酌情适当补偿。本院对蜀南公司以下损失予以支持，即江安县政府作出《征收决定》公告后，蜀南公司派员留守看管，江安县政府认可10名留守人员，因蜀南公司没有按照《中华人民共和国会计法》的相关规定建立财务账册报表制度，其提供的发放工资的凭证不具有真实性和合法性，因此留守人员按该公司每月的平均工资计算,留守人员工资共计10人×1850元×19月=351500元。蜀南公司在停产停业期间实际发生的水电气费6295.58元及设备维护费9000元，以上共计366795.58元。对蜀南公司要求赔偿公司职工社保、医疗保险、工伤保险等各项保险的请求，因未提供实际缴纳相关保险费用的依据，本院不予支持；对蜀南公司支付的贷款利息等1927147.51元，因系原生产经营过程中形成的借贷关系，与江安县政府征收其房屋没有法律上的关联性，该贷款利息应由其自行承担，本院不予支持。对蜀南公司支付的8万元评估费，因该评估行为发生在江安县政府作出《征收决定》前，与本案没有法律上的关联性，应由蜀南公司自行承担该费用，本院不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（三）因房屋征收造成的停产停业损失的补偿。”的规定，判决如下：
一、被告江安县人民政府于本判决生效后10日内补偿原告四川省江安蜀南矿产品有限公司停产停业损失：职工工资351500元；水电气费6295.58元及公司设备维修维护费9000元，共计366795.58元。
二、驳回原告四川省江安蜀南矿产品有限公司的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 窦 音
代理审判员 唐福均
人民陪审员 袁 林
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 刘俊路