湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行再终字第2号
上诉人（原审原告）张双喜，男，汉族，1957年7月15日出生。
上诉人（原审原告）杨小松，男，汉族，1965年10月1日出生。
上诉人（原审原告）陈对，男，汉族，1968年7月16日出生。
上诉人（原审原告）谈发安，男，汉族，1953年10月23日出生。
上诉人（原审原告）张世英，男，汉族，1966年5月11日出生。
以上五上诉人的委托代理人刘荣福，常德市武陵区正平法律服务所法律工作者。
以上五上诉人的委托代理人杜云孝，常德市武陵区正平法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）常德市国土资源局武陵区分局。
法定代表人潘云辉，该局局长。
委托代理人肖智，男，1979年7月15日出生，汉族，常德市国土资源局武陵分局干部。
委托代理人龙立军，湖南宏声律师事务所律师。
上诉人张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英与被上诉人常德市国土资源局武陵区分局（以下简称武陵区国土局）土地行政执法纠纷一案，常德市武陵区人民法院于2010年10月12日作出（2010）武行初字第19号行政裁定书。张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英不服，向本院提出上诉，本院于2010年12月27日作出（2010）常立行终字第110号行政裁定。张双喜等五人仍不服，向本院提出申诉，本院于2013年10月10日作出（2013）常行再字第1号行政裁定书，裁定撤销本院（2010）常立行终字第110号行政裁定和武陵区人民法院（2010）武行初字第19号行政裁定，指令武陵区法院再审本案。常德市武陵区人民法院于2013年12月18日作出（2013）武行再字第03号行政判决。张双喜等五人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨小松及杨小松等五人的委托代理人刘荣福、杜云孝，被上诉人武陵区国土局的委托代理人肖智、龙立军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告诉称，2010年1月1日，常德火车站花木市场业主委员会与武陵区南坪乡竹根潭村10组、11组分别签订了一份土地租赁合同，张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英五人为常德火车站花木市场业主中的部分业主。合同签订后，张双喜等五人开始在租用的土地上修建温室育苗大棚。2010年4月23日，武陵区国土局向杨小松送达了一份《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令张双喜等五人立即停止占地搭棚行为，听候处理。4月27日，武陵区国土局两名工作人员到苗木基地进行询问调查，了解了情况。次日上午，苗木基地来了很多人以联合执法为由，其中有两名为武陵区国土局工作人员，将已建好的准备育苗用的温室棚全部砸毁。7月20日，张双喜等五人以被告土地执法行为严重违法，损害其合法权益为由，将武陵区国土局诉至法院。诉请法院：1、确认被告土地行政执法行为违法；2、判令被告赔偿经济损失18万元；3、由被告承担诉讼费用。
一审法院认定，2010年1月1日，五原审原告以常德市火车站花木市场业主委员会的名义与常德市武陵区南坪岗乡竹根潭村十组、十一组村民签订“土地租赁合同”，承租十组土地35.83亩，十一组土地40.8亩，用于苗木培植，合同签订后，五原审原告对其承租的土地擅自进行搭棚建筑，同年4月23日，原审被告以未经国土资源行政部门批准为由，向五原审原告之一的杨小松送达了“责令停止国土违法行为通知书”，并听候处理。4月28日上午，南坪乡政府、市城管南坪中队、乡国土所、乡规划站组成的三十多人的执法队伍，将五原审原告搭建的十个钢结构温室棚全部拆除。另查明，2010年4月28日上午南坪乡的此次执法行动，有两名工作人员系原审被告单位的工作人员。此次行动主要是因五原审原告改变所承租的土地用途引起。该两宗土地均系耕地和茶地。
一审法院认为，本案争议的焦点问题是：本案所涉联合执法的执法主体是谁；是否违反法定程序；对该次联合执法行动造成的损失，应由谁承担责任。
1、关于联合执法主体问题。五原审原告依据原审被告曾向其送达《责令停止国土资源违法行为通知书》和在执法行动中有两名原审被告的工作人员，认定联合执法主体为原审被告，其已经履行了自己的证明责任，原审被告虽辩称不是联合执法主体，但对有两名工作人员参加当天执法行动无合理解释，未提交证据证明其不是联合执法主体；从本案已查明的案件事实看，原审被告已查明了五原审原告正在改变土地用途，下发了“停止通知书”，紧接着联合执法，从而可以推定，原审被告应属于该次联合行动的执法主体。
2、关于是否违反法定程序问题。从本案已经查明的事实来看，原审被告对五原审原告未经批准擅自改变土地用途的行为，仅下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，未作出书面的处罚决定，告知执法依据和主体，便进行强制拆除，违反了行政程序的相关规定，故对五原审原告请求确认该次联合执法行动的行为违反程序规定，法院予以采信。
3、关于该次联合执法行动造成五原审原告的损失，原审被告是否应当承担赔偿责任的问题。从本案已查明的事实来看，五原审原告依法承租竹根潭村十组、十一组村民的土地，符合土地管理法的有关规定，该两宗土地均系耕地和茶地，五原审原告承租后，未经批准，擅自搭棚，用于培植苗木，改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定。其搭建的钢结构温室大棚属违法建筑，在收到《责令停止国土资源违法行为通知书》后，理应自行拆除，恢复原状，原审被告具有土地管理职能，此次拆除虽违反法定程序，但五原审原告违法行为不属法律保护，其损失理应自行承担，故对其要求赔偿经济损失的诉讼请求，法院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第十二条、第十四条、第十五条第二款、第十九条（一）项、第三十一条、第三十六条第三款、第六十七条（四）项、第八十条之规定，判决如下：一、2010年4月28日以原审被告常德市国土资源局武陵分局组织的联合执法行动，属违反法律程序行为；二、驳回原审原告张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英要求赔偿损失的诉讼请求。本案原审已交诉讼费50元，由原审原告张双喜、杨小松、陈对、谈发安、张世英共同负担。
张双喜等五人上诉称：1、一审判决认定事实不清，五上诉人是合法经营，且没有改变土地用途、搭建温室棚不属于违法建筑；2、一审判决适用法律错误，未适用《行政诉讼法》和相关司法解释，适用《中华人民共和国土地管理法》相关条款不当，与本案具体情况不符；3、一审判决自相矛盾，认定原审被告行政行为违法又判决不予赔偿，损害了上诉人的利益。请求撤销（2013）武行再字第03号行政判决第（二）项，改判支持上诉人原审诉讼请求，判令本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
武陵区国土局答辩称：1、武陵区国土局没有参加强制拆除行动，不是本案适格被告；2、上诉人的合法权益没有受到侵害，南坪岗乡十组、十一组村民无权将发包的土地再出租；3、上诉人未经批准，将耕地进行苗圃种植，改变了土地用途，且在耕地上搭建温室大棚，属于违章建筑，不受法律保护；4、上诉人在诉讼时效内未向适格主体提起诉讼，不利后果不应由武陵区国土局承担。被上诉人对一审判决认定的部分事实不认可，但因判决未支持上诉人的赔偿请求，所以未提出上诉。
二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据材料。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、涉案联合执法的主体是谁，武陵区国土局是否是本案的适格被告；二、涉案联合执法的程序是否合法；三、联合执法是否给行政行为的相对人造成损失，武陵区国土局应否承担行政赔偿责任。
关于焦点一：对于联合执法主体问题，双方争议较大，张双喜等五人为证明自己主张，依据武陵区国土局曾向其送达《责令停止国土资源违法行为通知书》和在执法行动中有两名该局工作人员参加，认定其为联合执法主体，已经履行了自己的证明责任。武陵区国土局虽辩称其不是联合执法主体，但对其有两名工作人员参加当天执法行动无合理解释，且没有证据证明其不是联合执法主体。
关于焦点二：涉案联合执法的程序是否合法。涉案联合执法行动，五上诉人仅收到武陵区国土局下达的《责令停止国土资源违法行为的通知书》，在对五上诉人的违法行为未作出书面处罚决定，告知执法依据和主体的情况下，便进行强制拆除，违反了行政程序的相关规定，该联合执法的程序违法。
关于焦点三：五上诉人承租土地后，未经批准，擅自搭棚，用于培植苗木，改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十六条第三款的规定。其在耕地上搭建的钢结构温室大棚属违法建筑，在武陵区国土局向其下达的《责令停止违法行为的通知》后，理应自行拆除，恢复原状。此次联合执法行动虽然违反法定程序，但五上诉人的损失不属于法律保护的合法权益，其损失应自行承担。五上诉人要求赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秋岚
审 判 员 杜方柏
审 判 员 孙艳慧
二〇一四年四月一日
代书记员 王 丹
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。