江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行初145号
原告涟水县黄营乡南洋村张李组，住所地涟水县黄营乡南洋村。
负责人吉玉洪，该组组长。
诉讼代表人周士年，男，汉族，1964年12月28日出生，农民，住涟水县。
诉讼代表人吉玉洪，男，汉族，1964年12月28日出生，农民，住涟水县。
委托代理人季志南，江苏龙俊律师事务所律师。
被告涟水县人民政府，住所地涟水县红日大道18号。
法定代表人时勇，该县县长。
行政机关出庭应诉负责人袁灿生，该县副县长。
委托代理人季跃春，中共涟水县委农工部工作人员。
委托代理人陈中华，涟水县黄营乡人民政府副乡长。
第三人董雪亮，男，汉族，1957年4月5日出生，农民，住涟水县。
第三人王树兰，女，汉族，1956年5月19日出生，农民，住涟水县。
第三人张务兰，女，汉族，1957年1月30日出生，农民，住涟水县。
第三人李中山，男，汉族，1952年2月5日出生，农民，住涟水县。
以上四名第三人委托代理人张秀红，江苏道文律师事务所律师。
第三人郑正球，男，汉族，1952年5月20日出生，居民身份证号码不详，农民，住北京市怀柔区。
原告涟水县黄营乡南洋村张李组（以下简称张李组）诉及被告涟水县人民政府（以下简称被告县政府）、第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球撤销农村土地承包经营权证一案，于2017年11月3日向本院提起行政诉讼，本院于2017年11月3日立案后，依法向被告县政府、第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭审理了本案。原告张李组负责任人吉玉洪和诉讼代表人周士年及其委托代理人季志南，被告县政府行政机关出庭应诉负责人袁灿生及其委托代理人季跃春、陈中华，第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山及其委托代理人张秀红到庭参加诉讼。第三人郑正球经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年9月30日，被告县政府分别向第三人董雪亮颁发编号为3208040403015017、吉玉华（系王树兰丈夫，已去世）颁发编号为3208040403015014、姚云路（系张务兰丈夫，已去世）颁发编号为3208040403015015、李中山颁发编号为3208040403015001、郑正球颁发编号为3208040403015003《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。
原告张李组诉称，1994年，张李组对承包土地进行调整，全组应参与承包土地分配的共有174人，人均2.23亩。因64名要地群众当时在外打工等原因，约有140亩土地未发包。当时分工张李组的干部吉玉华在未召开群众代表大会的情况下，将没有发包的剩余土地分给第三人耕种，一直耕种至今。1998年二轮土地承包时，140亩土地被违法登记在第三人名下，后也有10名村民从第三人手中要回了承包地，但多数人没有要回。2005年被告在不了解真实情况下，将《农村土地承包经营权证》错误的颁发给第三人。上述140亩土地不属于家庭承包土地，1994年村干部将140亩土地分给第三人耕种也是属于其他方式的承包关系，故被告于2005年将140亩土地向第三人颁发《农村土地承包经营权证》无法律依据，导致多人无法取得承包地，侵害了原告的利益。请求撤销被告颁发给第三人的编号为（2005）第3208040403015017号、（2005）第3208040403015001号、（2005）第3208040403015014号、（2005）第3208040403015015号、（2005）第3208040403015003号《农村土地承包经营权证�。
被告县政府答辩称，1、原告诉称基本属实。张李组（原张庄组）当年未分配完的140亩左右土地性质是组集体机动地，根据当时政策其用途为调整承包土地或者发包给新增人口。涉案土地为当年村定组领导采取临时承包方式发包给第三人，不属于家庭承包。当年政府颁发《农村土地承包经营权证》，因无专门的农村土地临时承包经营权证书，也没有注明其他方式承包，在当时情况下和第三人的家庭承包土地未加区分的登记在一起，向第三人颁发了《农村土地承包经营权证》，依据确实不足。2、本案应由村组收回第三人的临时承包土地，根据新的承包关系，注销原证颁发新证。3、农村土地承包属于村民自治范畴，政府颁发土地承包经营权证书属于行政登记，起到公示公信作用。土地承包经营权证本身不是承包经营权的权源，土地承包经营权由有效的土地�包合同取得。请求人民法院依法处理。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山陈述称：1、原告不是本案的适格主体，在程序方面，诉讼代表人不是张李组小组长，不具备诉讼代表人的资格。原告作为村民小组进行起诉没有履行相关民主程序，起诉不具备合法性。在实体方面，原告不是涉案土地的所有人，无权要求撤销农村土地承包经营权证，涉案证书清楚地记载发包方全称是涟水县黄营乡南洋村村民委员会，本案原告不是发包方，所以无权要求撤销。2、涉案土地至1994年承包以来，至今已经承包达23年之久，承包人已经实际作了大量投入，在效益低潮的情况下，大多数人不愿意种地，但他们承担了税费，说明他们作出了很大的贡献，所以不宜改变土地所有权。
庭审中，原告向本院提供以下证据：
1、1993—1994年度村民组和农户就涉案承包面积结算清单。证明涉案土地当时为各农户承包地。
2、1994年调整承包地时划给第三人承包地的原始登记。证明第三人的家庭承包地面积。
3、第三人实际耕种的田亩统计表。通过证据2、3的对比可以证明第三人实际耕种的面积大部分不是家庭承包地。
4、调查笔录三份（吉某2、蒋某、董雪亮）。证明：（1）、第三人为1994年划田成员，私分了剩余的64口地。（2）、剩余的64口地，组里研究作为机动地。（3）、1998年二轮承包方案沿用了1994年的承包方案。
5、1994年调整承包土地后，各农户联名请求政府处理，请求返还土地签名二份。证明多年来群众对涉案土地一直争议不断，被告行为消极，引起今天的诉讼。
6、涟水县黄营乡人民政府处理决定。证明涉案土地政府定性为非家庭承包地，原告请求合理合法。
被告针对原告提供的证据发表质证意见：
证据1、2、4的真实性、合法性、关联性均不表异议。证据3，不发表质证意见，因为是现在形成的。证据5，不发表质证意见。证据6，真实性不表异议，合法性予以认可，该份决定已经被撤销。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山对原告提供的证据发表质证意见如下：对证据1，真实性没有异议，关联性有异议，该证据是第三人承包土地之前的，与本案没有关联性。对证据2，真实性、合法性、关联性均不认可，该证据系原告单方制作的，与实际不符。承包给姜玉山的4.5亩土地在140亩当中。董雪亮地块中韦成花1.2亩、北节1.2亩现均不是董雪亮耕种。证据3是现在形成的，该证据中统计的土地有部分与事实不符，与本案无关联性。证据4，真实性没有异议，对证据中的内容有异议，该证据中吉某2称五个第三人是私自划分土地不是事实，事实上是村里召开过大会而且当时的组长也到各个农户家进行了核实。证据5真实性、合法性、关联性均不认可，该份证据未写申请时间，无法确认是何时形成；该证据中韦成花、李一芹等人系原告组的媳妇，组里分田时她们还未嫁过来；李忠林、周士英、庞友明等人，组里分田时是他们自己不要田；郑大峰为已有田人。证据6，真实性没有异议，但与本案无关联性。
庭审中，被告县政府提供证据：对姜明、董雪亮、吉某2的调查笔录。证明土地当时被五户第三人实际耕种是事实，但是不属于五户第三人的家庭承包地。
原告对被告提供的证据发表质证意见：对3份调查笔录无异议，能够证明原告的主张具有合理性和合法性。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山对被告提供的证据发表质证意见：对三份调查笔录的质证意见同对原告举证的证据4质证意见。同时补充：对于蒋某的笔录中陈述土地被分掉后第二天就去找查同甫的这段陈述不认可。分地时间断断续续持续六个月，实在没有其他农户要了才分给第三人的，不存在私分情况。当时把剩余土地直接分给了五户，由五户自己协商确定。
庭审中，第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山提供董雪亮、李中山的《农村土地承包经营权证》，证明发包方是涟水县黄营乡南洋村村民委员会，而不是原告，证明原告没有诉讼主体资格。
原告对第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山提供的证据发表质证意见：对于承包经营权证的真实性没有异议，但是证明目的不能成立。涟水县的所有土地都是以队为基础，也就是现在的小组，虽然以村名义对外发包，但是土地的使用权属于村民小组。因此第三人认为原告不具�诉讼主体资格不能成立。
被告对第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山质证意见同原告。
庭审后，原告补充提供如下证据：1、董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球与涟水县黄营乡南洋村村民委员会于2004年4月签订的《农村土地家庭承包合同书》；2、2017年3月27日被告县政府作出的行政复议决定书；3、涟水县黄营乡南洋村村民委员会分别于2017年12月22日和2018年1月15日出具的证明；4、第三人郑正球的《农村土地承包经营权证》。上述证据以证明第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球的《农村土地承包经营权证》应当予以撤销。
被告县政府未发表质证意见。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山质证称：1、董雪亮、王树兰、张务兰、李中山与涟水县黄营乡南洋村村民委员会于2004年4月签订的《农村土地家庭承包合同书》，可以证明四个第三人与村里之间有承包协议，且承包期限是三十年，被告县政府颁发的《农村土地承包经营权证》有合法依据。2、县政府于2017年3月27日作出的行政复议决定书真实性、合法性、关联性无异议，该决议书已经被撤销了。3、涟水县黄营乡南洋村村民委员会2017年12月22日出具的证明形式上的真实性没有异议，对于内容有异议，对该证据上表述经开群众大会64口剩余土地作为机动地不认可，事实上开过群众大会以后就把剩余的土地分给五户进行耕种，该证据也显示了张庄组有37户，原告提供的是34户，该证据不能作为证据使用。对于涟水县黄营乡南洋村村民委员会2018年1月15日出具的证明和第三人郑正球的《农村土地承包经营权证》没有异议。
原告申请证人吉某1到庭陈述，其陈述1994年村里分田，其所在组按计划应分110口人头地，当时有64口人头地是作为机动地的。
原告申请的证人蒋某到庭陈述，其所在组按照174人口，人均2.23亩土地，应分110口人头地，剩余64口人头地作为集体机动地。在64口人头地计140多亩被五个第三人分了后的第二天就要地的。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山申请证人于某到庭陈述，其1990年担任大队会计，当时张庄有174或者176划地人口，1994年小调整时，当初有64口人不要土地。上面要压，不准让土地抛荒，要交三粮五钱，村里就安排各个生产队队长把田分掉，当时村分管张庄组的干部吉玉华、蒋某队长处理剩余土地的事情，一直到1998年64口田被分到了五户的头上，具体情况其不清楚。三粮五钱、公差劳役就按照分的田的亩数交的。当时有不少户因为种田赚不到钱，直接就不要田，外出打工去了。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中�申请证人孙某到庭陈述，其1984年担任村书记，一直到2003年。1994年8月份左右开始土地划分，各个组都存在有人不要地的情况，其他组土地面积比较少，但张庄土地面积比较大，划2.2或2.3亩一口地，但张庄劳力比较少，外出打工人比较多，就出现64口不要地，乡里要求村干部和组里干部把土地问题处理好，因为要承担三粮五钱和公差劳务，反正地要有人种。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山申请证人到庭陈述，当时乡里不让抛荒，乡里干部和村里碰了一下，当时吉玉华是村里分管张庄组的，至于64口地如何处理其不清楚。
原告方对证人证词发表质证意见：证人吉某2、蒋某陈述的内容认可，他们能够证明64口地是机动地，同时证明该土地未经民主程序，是私自分掉的。同时证明1998年承包是沿用1994年的承包方案，未作调整。对第三人方证人，证人对64口土地如何处理不清楚，证人证明当时土地没有人要不属实。
被告对证人证词发表质证意见，五名证人的陈述与当时的事实基本吻合。
第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山对证人证词发表质证意见，原告方证人的证言可以证明，64口地是经过开会讨论决定的，是在没有人要的情况下才将地分给五户的。原告方证人陈述的刚分完地就要地的情况不予认可。对第三人方证人的证言真实性没有异议，证明分田时实在没有人要的情况下硬压着吉玉华将土地处理。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作以下认证：原告和被告及第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山提供的证据，均与本案有关联性，本院予以确认。五名证人证词与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，1994年原告组对承包土地进行调整，全组应参与承包土地分配的共有174人，人均2.23亩。当时有64名群众未参与分地，约有140亩土地无人承包。第三人董雪亮户在1994年参与承包土地的人口为3口，应得承包土地面积为6.69亩；第三人王树兰户在1994年参与承包土地的人口为5口，应得承包土地面积为11.15亩；第三人张务兰户在1994年参与承包土地的人口为4口，应得承包土地面积为8.92亩；第三人李中山户在1994年参与承包土地的人口为5口，应得承包土地面积为11.15亩；第三人郑正球户在1994年参与承包土地的人口为5口，应得承包土地面积为11.15亩。原告组剩余的140亩土地于1994年由董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球分别耕种。1998年二轮土地承包时，原告组土地未作调整。2004年4月9日，涟水县黄营乡南洋村村民委员会分别与第三人董雪亮、吉玉华（系王树兰丈夫，已去世）、姚云路（系张务兰丈夫，已去世）、�中山、郑正球签订农村土地家庭承包合同书。2005年9月30日，被告县政府分别向第三人董雪亮颁发编号为3208040403015017、吉玉华颁发编号为3208040403015014、姚云路颁发编号为3208040403015015、李中山颁发编号为3208040403015001、郑正球颁发编号为3208040403015003《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球《中华人民共和国农村土地承包经营权证》上记载的土地面积分别为25.83亩、28.82亩、24.7亩、26.55亩、26.08亩。2017年1月22日，涟水县黄营乡人民政府作出黄行决字[2017]第3号《黄营乡人民政府行政处理决定书》，对第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山要求将其耕种的土地进行确权登记颁证的申请不予支持。2017年3月27日，被告县政府作出[2017]涟政行复字第4号《涟水县人民政府行政复议决定书》，维持涟水县黄营乡人民政府作出黄行决字[2017]第3号《黄营乡人民政府行政处理决定书》。2017年5月22日，涟水县黄营乡人民政府作出《关于撤销[2017]第3号处理决定的决定书》，对该政府作出的黄行决字[2017]第3号《黄营乡人民政府行政处理决定书》予以撤销。2017年5月23日，被告县政府作出《关于撤销（2017）第4号行政复议决定的决定书》，撤销该政府作出的[2017]涟政行复第4号行政复议决定。
庭审中，原告要求五个第三人返还土地面积为117亩。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证的发放，是政府依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包。只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，被告县政府向第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》应否撤销，取决于第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球与涟水县黄营乡南洋村村民委员会之间的农村土地家庭承包合同是否合法有效，而第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球与涟水县黄营乡南洋村村民委员会之间签订的农村土地家庭承包合同，属于民事主体之间的民事法律关系，不属于本案的审查范围，原告可另行提起民事诉讼。原告未提供被告县政府颁发给第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球《中华人民共和国农村土地承包经营权证》程序违法的证据，�原告要求撤销被告县政府颁发给第三人董雪亮、王树兰、张务兰、李中山、郑正球《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的诉讼请求，依法不予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告涟水县黄营乡南洋村张李组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告涟水县黄营乡南洋村张李组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 钱明芳
审 判 员 梁新星
人民陪审员 周广宏
二〇一八年一月三十一日
书 记 员 谈 晓
附：相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。