江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00087号
上诉人（原审原告）曹建萍。
被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人储开林，南通市公安局港闸分局副局长。
委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局法制大队民警。
上诉人曹建萍因治安行政处罚一案，不服江苏省如东县人民法院（2014）东行初字第00202号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月27日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年3月9日，4月28日，曹建萍因所在单位的企业改制、住房补贴等问题，两次到中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所分别予以训诫。2014年4月29日，因曹建萍等人的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）作出港公（治）受案字（2014）807号受案登记表将案件作为治安管理案件立案受理。2014年4月29日至30日期间，港闸公安分局对曹建萍进行了询问，对相关证人进行了调查，并调查、收集了其它相关证据。2014年4月30日，港闸公安分局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向曹建萍进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。港闸公安分局认为，曹建萍因非正常上访被公安机关训诫后，为满足其自身诉求，聚集他人再次到北京中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序，依法应当给予处罚。港闸公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款之规定，于2014年4月30日作出港公（治）行罚决字（2014）256号行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留十日的处罚。同日，对曹建萍实施了行政拘留措施，交由南通市拘留所执行，至2014年5月10日止。2014年4月30日，港闸公安分局将曹建萍被行政处罚及执行拘留的情况通知到其家属。曹建萍不服该处罚，故提起行政诉讼。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、港闸公安分局有无作出涉诉行政处罚的法定职权？二、涉诉行政处罚是否合法？
关于港闸公安分局有无作出涉诉行政处罚的法定职权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案曹建萍非法上访的违法行为发生在北京市，但曹建萍的经常居住地在被告管辖区域，且曹建萍的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定，又不构成刑事处罚，故港闸公安分局依法具有对其案涉违法行为的管辖权，并有依法作出治安管理处罚的法定职责。
关于港闸公安分局作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。首先，曹建萍认为其去北京仅为游玩，并不存在扰乱公共场所秩序的情形。原审法院认为，曹建萍在诉状中已经陈述其为了南通醋酸化工厂的企业改制以及住房补贴等事项到北京进行维权，为了找到可以直接寄给中央领导的信箱，而到了中南海周边。曹建萍以及与其同去北京的刘丽、纪明霞、余娟等人在港闸公安分局所作的询问笔录中均陈述了2014年4月28日是为了尽快解决问题而去中南海上访的事实。故对曹建萍到北京仅为游玩的主张，原审法院不予采纳。其次，曹建萍认为，港闸公安分局认定其存在非正常上访，扰乱公共场所秩序的证据不足。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上七日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。众所周知，北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，曹建萍明知北京中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但为了满足其上访诉求，聚集他人再次到中南海周边地区非正常上访，经北京警方训诫仍拒不改正，其行为已经严重扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常社会治安管理秩序。港闸公安分局作出的涉诉行政处罚认定曹建萍因非正常上访被公安机关训诫后，为满足其自身诉求，聚集他人再次到北京中南海周边地区非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安行政处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款之规定，对原告曹建萍予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。再次，曹建萍认为，涉诉行政处罚决定程序违法。原审法院认为，港闸公安分局在受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，将对曹建萍的处罚情况和执行情况依法及时通知到曹建萍的家属，办理程序符合法律规定。
综上，原审法院认为，港闸公安局依法具有对曹建萍的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。曹建萍诉请无事实根据和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回曹建萍要求确认港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2014）256号行政处罚决定书违法并予以撤销的诉讼请求。
曹建萍不服提起上诉称，港闸公安局作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，案涉训诫书系伪造，对其进行处罚的程序严重违法。一审认定事实、适用法律错误，程序违法。请求二审法院依法改判。
被上诉人港闸公安局辩称，本局作出的行政处罚决定认定事实正确，证据充分确凿，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
曹建萍提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：港闸公安局作出港公（永）行罚决字（2014）256号《行政处罚决定书》是否合法。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，港闸公安局具有治安管理的法定职责。该法第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。可见，违法行为人居住地的公安机关管辖更适宜的情况下，可以由违法行为人居住地的公安机关进行管辖。本案违法行为发生地虽然在北京，但曹建萍非正常上访主要事由是为其反映所在单位的企业改制、住房补贴等问题，这些问题发生在其居住地。因此，由其居住地公安机关管辖更有利于对案件的调查取证、节约办案成本。港闸公安局对曹建萍非正常上访案件进行管辖符合法律规定，并无不当。
关于行政处罚认定事实和适用法律是否正确的问题。本院认为，结合对曹建萍等人的询问笔录、北京公安局西城分局出具的训诫书等，可以认定曹建萍到北京中南海周边地区进行了非正常上访的事实存在。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人曾在2014年3月在中南海地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫过，显然其应当知道中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。但其仍于2014年4月27日到中南海地区非正常上访，其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”行为。港闸公安局对其处以十日拘留处罚，于法有据，处罚适当。曹建萍所称北京市公安局西城分局对其作出的《训诫书》系造假，港闸公安分局对其作出行政处罚程序违法的上诉理由，没有证据证明，本院不予采信。
综上，原审法院判决驳回曹建萍的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹建萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
审 判 员 谭松平
代理审判员 鲍 蕊
二〇一五年四月二十日
书 记 员 陈文捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；