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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1920号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安丽，女，1965年6月25日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：薛玉芳，女，1963年3月9日出生，汉族，内蒙古机械修造厂退休职工，住内蒙古自治区包头市青山区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安文峰，男，1937年7月20日出生，汉族，内蒙古机械修造厂退休工人，住内蒙古自治区包头市青山区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张国军，男，1971年5月13日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张海军，男，1968年8月29日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市青山区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区包头市青山区人民政府。住址：内蒙古自治区包头市建设路189号阳光大厦。
法定代表人：胡荣，该区人民政府区长。
二审上诉人（一审原告）：杨晓奎，男，1953年8月15日出生，汉族，个体工商户，住内蒙古自治区包头市青山区。
二审被上诉人（一审被告）：内蒙古自治区包头市人民政府。住所地：内蒙古自治区包头市九原区开元大街1号。
法定代表人：杜学军，该市人民政府市长。
再审申请人安丽、薛玉芳、安文峰、张国军、张海军，二审上诉人杨晓奎因诉内蒙古自治区包头市青山区人民政府（以下简称青山区政府）房屋征收决定、内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终35号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成由审判员贺小荣担任审判长、代理审判员麻锦亮、代理审判员杨科雄参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
安丽、杨晓奎等6人（××）以青山区政府于2014年11月10日作出的青府发〔2014〕60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》（以下简称被诉征收决定）缺乏法律依据、违反法定程序为由，向人民法院起诉，请求撤销该被诉征收决定。
内蒙古自治区包头市中级人民法院一审查明：原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目位于包头市青山区先锋道北侧、幸福路东侧、哈达道西侧，总占地面积35.6亩，净地面积约25亩，地块东西长295米，南北长56米。该市场共有商户382间，面积约8929平方米。被征收人的商业用房坐落于改造项目范围内。该项目2009年由包头市佳禾房地产有限公司开发改造，包头市规划局为该项目下发了包规划管字(2010)第0686号建设工程规划要点通知书，该公司已完成298间、面积约6611平方米商户的拆迁，但仍剩余76户84间，面积约2190.96平方米未拆迁。2012年5月7日，包头市住房保障和房屋管理局按照《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，对包括青山区在内的市四区人民政府和稀土高新区管委会申报的2012年国有土地上房屋征收计划进行审核，编制了包头市2012年国有土地上房屋征收计划，并经包头市政府批准同意，作出包房发〔2012〕102号《关于印发2012年全市国有土地上房屋征收计划的通知》。原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目在该计划中，项目类别为公共事业。2013年12月23日，包头市青山区发展和改革局作出青发改字〔2013〕200号《关于原青山区向阳农贸市场地块改造项目的审核意见》，认为该项目符合包头市青山区2013年国民经济和社会发展计划。青山区政府于2013年12月24日向包头市国土资源局发出青府文字(2013)600号《关于出具原青山区向阳农贸市场国有土地上房屋征收与补偿项目房屋征收范围符合土地利用总体规划的审核意见函》，包头市国土资源局于2014年1月2日作出包国土资函(2014)1号《关于青山区向阳农贸市场改造项目是否符合土地利用总体规划情况的复函》，指出：该改造项目用地符合土地利用总体规划，该项目改造实施，要严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律、法规的规定，做好对原房屋所有权人的补偿安置工作，依法办理规划、用地等相关审批手续。青山区政府为加大招商引资力度，采取有效措施解决包头市佳禾房地产有限公司遗留项目，于2014年8月7日向包头市政府作出青府文字〔2014〕304号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》，拟对包头市青山区向阳农贸市场改造项目组织实施国有土地上房屋征收工作，房屋征收资金由包头市巴黎房地产有限公司提供，被征收户全部原址回迁安置或货币补偿。包头市国土资源局根据市政府批转的青府文字〔2014〕304号请示，于2014年9月2日作出包国土资字〔2014〕423号《关于启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的报告》，建议同意该项目按照国有土地上房屋征收程序和市政府《关于进一步完善土地储备制度强化土地市场管理的通知》(包府发〔2013〕18号）精神，做好土地一级开发组织实施工作。包头市住房保障和房屋管理局根据市政府批转的《关于尽快启动青山区向阳农贸市场改造项目国有土地上房屋征收与补偿程序的请示》，于2014年10月28日作出包房发〔2014〕267号《关于青山区向阳农贸市场改造项目实施国有土地上房屋征收与补偿程序审核意见的报告》，审核意见：同意该项目房屋征收计划类别由公共事业更改为旧城区改建；该项目符合《包头市人民政府办公厅关于印发国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》（包府办发〔2013〕227号）规定的要件要求，同意拟由青山区政府负责该项目国有土地上房屋征收与补偿工作。包头市青山区发展和改革局于2014年9月10日向包头市发展和改革委员会作出青发改字(2014)76号《关于出具原青山区向阳农贸市场地块改造等项目纳入国民经济和社会发展计划审核意见的请示》，包头市发展和改革委员会于2014年9月11日作出《关于原青山区向阳农贸市场地块改造等项目列入国民经济和社会发展年度计划的说明》，内容为：包括该项目在内的三个项目已经列入包头市青山区2014年国民经济和社会发展规划。包头市惠民社会风险评估培训中心于2014年10月作出幸福路2号街坊向阳农贸市场改造项目社会稳定风险评估报告，风险等级为C级。青山区政府于2014年6月25日向包头市政府作出《关于原青山区向阳农贸市场地块改造项目房屋征收补偿资金来源的说明》，该项目需征收补偿资金5000万元，由包头市巴黎房地产开发有限公司作为土地一级开发企业，提供征收补偿基金兴业银行账户。青山区政府对征收范围内的76户居民中的71户进行征求意见。2014年9月10日，包头市青山区住房保障和房屋管理局作出房屋征收补偿方案（征求意见稿），2014年10月6日，包头市青山区城乡房屋征收中心下发《关于召开青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场被征收商户征求意见座谈会的通知》，于2014年10月8日上午9时在包头市青山区住房保障和房屋管理局召开征求意见座谈会，到会人员签字，相关部门对开会现场进行了拍照。2014年11月10日，青山区政府作出青府发〔2014〕60号《关于幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收的决定》（即被诉征收决定），并予以公告。同时，包头市青山区住房保障和房屋管理局作出《青山区幸福路2号街坊向阳农贸市场国有土地上房屋征收补偿方案》，报经青山区政府批复，并送达被征收人。被征收人对征收决定不服，向包头市政府提起行政复议，包头市政府复议决定认为，青山区政府作出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，予以维持。被征收人不服该行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼。
内蒙古自治区包头市中级人民法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。青山区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定，青山区政府提供的证据，能够证明原包头市青山区向阳农贸市场地块改造项目已经纳入包头市青山区2013年国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合包头市整体规划。该项目是为促进国民经济和社会发展而进行的旧城改建项目，符合公共利益范畴。青山区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。对征收补偿方案召开座谈会进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限，并报经青山区政府批复。青山区政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。青山区政府为解决包头市佳禾房地有限公司遗留项目，采取有效措施作出征收决定并不违反法律规定。综上，青山区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被征收人认为该项目属于纯粹的商业开发项目，不符合公共利益，没有事实依据。被征收人认为作出征收决定前没有立项，征收不合法，于法无据。被征收人提交的证据亦不能证明征收决定违法，对其诉讼请求应予驳回。包头市政府复议维持被诉征收决定并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，该院判决驳回安丽、杨晓奎等6人的诉讼请求，案件受理费50元亦由该6人负担。
安丽、杨晓奎等6人不服一审判决，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审提出的诉讼请求。
对于一审查明的事实，内蒙古自治区高级人民法院予以确认。该院认为：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条之规定，青山区政府作为县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案中，被征收人未能举证证明征收决定所涉房屋在2009年已经依法取得房屋拆迁许可证，故青山区政府对涉案房屋可以依法进行征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”青山区政府基于旧城区改建，同时为了解决包头市佳禾房地产有限公司2009年改造遗留问题而组织实施征收，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要。青山区政府提交的证据能够证明本次征收已经纳入国民经济和社会发展年度计划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。青山区政府提交的证据证明征收补偿方案的制定、修改和公布、社会稳定风险评估、征收补偿费用等符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定。包头市政府作出的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的法定程序。综上，该院认为，青山区政府作出的房屋征收决定、包头市政府作出的行政复议决定符合法律规定，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉、维持原判。
安丽等5人（不包括杨晓奎）不服原审判决，向本院申请再审，请求撤销原审判决，依法再审本案，并支持其一审提出的诉讼请求。其主要事实和理由为：一、被诉征收决定不是基于公共利益，而是为了商业开发，且也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条有关“一计划、四规划”的要求，原审判决未认定前述违法事实，认定事实不清。二、青山区政府在作出被诉征收决定前未对征收范围内的房屋进行调查登记；征收补偿方案既未组织有关部门进行论证，亦未召开听证会征求被征收人意见，违反法定程序。三、本次征收所涉房屋于2009年3月即由青山区政府组织实施拆迁，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条有关“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”的规定，本案不得根据征收程序实施征收，原审根据征收的有关规定认定被诉征收决定合法，适用法律错误。
本院认为：本案系房屋征收决定纠纷，从再审申请人的再审申请看，主要涉及青山区政府作出的行政征收决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款的规定，只有为了公共利益的需要，并且依照法律规定的权限和程序实施的征收才是合法的征收。本案涉及的是对国有土地上个人房屋的征收，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，有关国有土地上房屋征收的具体办法由国务院来规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿的具体办法。故审查被诉征收决定的合法性，要根据物权法的精神，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的具体规定来进行。就本案而言，根据再审申请人的再审申请，主要审查案涉征收决定是否基于公共利益、是否符合法定程序以及是否违反法律规定等问题。
一、关于是否为了公共利益。案涉项目原系根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第三项有关公共事业的规定实施征收，后有关部门将征收类别由公共事业改为旧城区改建，并纳入国民经济和社会发展年度计划，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第八条第五项的规定，为了旧城区改建而实施的征收仍然符合公共利益的要求，再审申请人有关本案征收并非为了公共利益的该项再审理由缺乏事实和法律依据。
二、关于是否违反法定程序。从再审申请的事实和理由看，主要涉及以下两方面的问题。一是关于未经登记建筑的调查、认定和处理问题。再审申请人并未举证证明其所有的房屋系未经登记的建筑，亦未举证证明本案征收涉及未经登记建筑的调查、认定和处理问题，因而其有关案涉征收因未履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款有关未经登记建筑的调查、认定和处理程序而构成程序违法的该项主张缺乏事实依据。二是关于未召开听证会问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款的规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，该条并未规定征求公众意见只能采取听证会一种形式。本案中，青山区政府通过口头征求意见、发布公告、召开座谈会等方式征求社会公众、被征收人的意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定，再审申请人有关本案征收违反法定程序的再审理由均不能成立。
三、关于是否违反法律规定，主要涉及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的理解和适用问题。根据原审查明的事实，案涉地块改造项目最初确实是根据原《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定由相关的房地产企业进行拆迁的，尽管已经完成了大部分商户的实际拆迁，但仍剩余部分商户未予拆迁。此后，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，废止了原《城市房屋拆迁管理条例》，这就涉及未完成的拆迁是继续按照原来的拆迁办理，还是根据新的条例按征收实施的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。从原审查明的事实看，没有证据证明案涉项目在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前已依法取得拆迁许可证，故政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定组织实施征收并不违反该条例的规定。因此，再审申请人有关政府不得组织实施征收的该项主张亦缺乏事实和法律依据。
综上，薛玉芳、安丽、安文峰、张国军、张海军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回薛玉芳、安丽、安文峰、张国军、张海军的再审申请。
审 判 长 贺小荣
代理审判员 麻锦亮
代理审判员 杨科雄
二〇一六年九月三十日
书 记 员 宋芳菲