广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行初字第66号
原告：新丰县黄礤镇秋峒村民委员会周屋村民小组。
诉讼代表人：周星斗。
委托代理人：周耀耿，男，汉族，广东省新丰县人，住广东省新丰县。
被告：新丰县人民政府。地址：广东省韶关市新丰县。
法定代表人：陈景辉。
委托代理人：谢杉水。
委托代理人：李海华。
被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区。
法定代表人：骆蔚峰。
委托代理人：李嘉。
第三人：新丰县黄礤镇秋峒村民委员会。
法定代表人：袁云星。
委托代理人：袁云赵，男，汉族，广东省新丰县人，住广东省新丰县。
原告新丰县黄礤镇秋峒村民委员会周屋村民小组（以下简称周屋村小组）因诉被告新丰县人民政府、韶关市人民政府，第三人新丰县黄礤镇秋峒村民委员会（以下简称秋峒村委会）林业行政裁决纠纷一案，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼。本院2015年9月28日立案后，2015年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理了本案，原告的诉讼代表人周星斗及其委托代理人周耀耿，被告新丰县人民政府的委托代理人谢杉水、李海华，韶关市人民政府的委托代理人李嘉，第三人秋峒村委会的诉讼代表人袁云星及其委托代理人袁云赵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月23日，被告新丰县人民政府作出新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》认为：争议发生之前，被申请人秋峒村委会在经得申请人周屋村小组同意的情况下将争议山作为水利山、禁山进行封山育林管业。主要事实如下：1、经调查秋峒村老干部、老党员和知情人，1962年，原秋峒大队按照当时政策和当地实际，除了保留部分山林给大队外，其余山林都下放到各生产队，形成《秋峒大队山林下放订记册》，但当时大队为了保障农田耕作，将“周屋大山”、“叶屋大山”、“焦头坑”等山划定为水利山(禁山)，定有“村规民约”，并安排护林员专职进行管护。2、八十年代林业“三定”时期，秋峒大队将争议山范围部分山林划分给农户，并由新丰县人民政府核发了《新丰县人民政府社员自留山所有证》。3、根据1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》可知，“周屋大山”(面积为927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今竹坑，北至千丈篙)在联办林场的范围内。4、根据2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》可知，“周屋大山”经全村各村小组确认为集体水利山，并同意村与黄礤林业站联办股份合作林场，作为原周屋村小组组长周耀恒也在该协议上签字确认。5、根据2008年10月7日村委会召开村民代表会议的《会议决议》可知，该会议决议确定了哪些山是村集体水利山，哪些山是村集体公山，并已明确村委会集体水利山的山名，其中包括“周屋大山”(“见足坑”、“芦下记木坑”、“领排硬龙狗头窝”)与“蕉头坑”(属上、中元组)、“叶屋大山”(属坪子、叶屋组)、“背夫坑山”(属下元组)、“石下山”(属王屋组)等在内，并由村民会议代表签字确认，作为周屋村小组组长周星斗也在该会议决议予以签字确认。因此，申请人及其他村民小组和被申请人共同协商将“周屋大山”及其他山林进行的封山育林、规划生态林、联办林场等都是为了村民生产、生活而进行的保护生态、保护水源地的有利于全村群众的行为，这说明申请人是认可在争议发生之前，争议山是作为秋峒村全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护的，同属这种性质的其他村民小组和村民都维护村委会的决定而没有提出异议。综上所述，依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条：“(一)以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；(二)有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；(三)互谅互让，协商解决。”第十二条第(三)项：20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时(即“四固定”时期)，人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。(四)20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时(即林业“三定”时期)，县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。(五)当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。”第十六条：“森林、林木和林木林地权属凭证记载的四至界限(即山林座落位置东至、南至、西至、北至)清楚而面积与实地不相符的，应当以四至界限为淮；四至界限不清楚的，应当协商；协商不成的，依照本办法确定其权属。”之规定，决定：争议山面积946亩的林地所有权归申请人周屋村小组所有。争议山面积946亩的林地使用权、林木所有权和林木使用权，除《新丰县人民政府社员自留山所有证》证号：新府字第008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx号范围，面积约190亩外，其余约756亩归被申请人秋峒村委会作为集体水利山（具体四至附图内标识所示为准）。
原告诉称：一、争议山的林地林木所有权属于原告所有。1、争议山见足坑、芦下记木坑、狗头窝(俗称周屋大山)自古以来就是原告的族源山，由原告村民集体管理，是原告的生产和生活之源。2、六十年代四固定时期，就明确了争议山属于原告所有。3、1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》，明确了争议山“周屋大山”的所有权和使用权属于原告。4、《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”因此，六十年代“四固定”登记造册的“周屋大山”，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，其所有权在未办理土地变更登记手续之前，仍属原告周屋村小组所有。《中华人民共和国村民组织法》明确了村民委员会是由村民选举生产的群众性自治组织，仅从事协助管理公共事业职能的基层组织，无权占有村小组的集体经济所有权。5、农村集体林地的承包期为70年。原告集体所有的“见足坑、芦下记木坑、领排硬龙狗头窝”山岭，属于国家第一、二轮合同承包期内，承包期间的所有权和使用权都属于原告是合法的。二、被告及第三人在无视国家有关山林土地法律法规的前提下，侵犯了原告的集体权益，给原告造成了极大的经济损害。1、1999年10月22日，黄礤镇政府协同本级行政事业单位林业森工站以搞活经济为由与第三人秋峒村委会签订了《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》，该合同：一是法理上违法，山林权属未经三分之二以上的村民讨论同意；二是程序上违规：关于民生大事，预备会议，办林场初步意见没有提前征求广大村民的意见；没有取得县级林业部门的盖章认可；三是合同的目的和作用后果为“破坏性”。“周屋大山”由于生态完好，取得国家“生态林”认定称号，并每年给予一定的生态林补助款项。第三人在没有《山林证》的前提下，每年私自领取国家该项补助，坐享其成。原告知情后，提出了质疑和强烈的反对。于是，第三人于2003年8月28日签订了《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》，甲方村委会，乙方各村小组组长。《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》：一是法理上违法：生态林补助款对象是山林权主人的经济补贴，且具体补贴到人，村民委员会不是经济经营实体，无资格直接享受；村委会在无《山林证》的前提下，独吞补贴款项，属欺骗挪用国家资金；未经村民三分之二以上讨论同意下，山林所有权归村委会是违法行为。二是程序违规：签订《协议》前未向广大村民预知，未召开签订合约前的预备会议；《协议》签订仪式临时电话通知各村民小组组长开会，会前组长不知会议内容，且签订会议议程讨论内容在后，每人报到签名在前，这种签订《协议》前后程序完全是欺骗糊弄的典型违规，村小组组长有权事后予以否定。2008年10月7月，由于广大村民对山林权属不断地提出抗议，第三人又临时召开村委会及各村民小组组长会议，临时简易起草《会议决定》纪要，会议仪式程序也是在各村小组长会前不知情的情况下以报到签名在前，会议内容同意《决议》在后的程序，欺骗糊弄，这种会议决定全过程不合法不合理，予以否定。2、被告认定事实不清。一是62年“四固定”时期的《登记造册》是土地法及有关法规明确认定的合法登记凭证，通过登记确认土地的使用权。被告裁决仅有“所有权”而没有争议地的756亩林地使用权是没有法律依据的。二是第三人秋峒村委会与林业森工站签订的《合同》及与各村小组组长签订同意的《协议》和《会议纪要》均是违反法律法规的行为，被告认定为有效证据并作为确权依据属于认定事实错误。三是证人证言21份不真实，不能采信。综上所述，请求：一、撤销被告新丰县人民政府作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]41号《行政复议决定书》；二、判令该山946亩的林地所有权为原告周屋村小组集体所有，除80年代“三定时期”划分承包给个体农户的190亩外，756亩的林地使用权、林木所有权、林木使用权仍属原告周屋村小组集体所有。
原告向本院提供的主要证据：1、1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》，证明争议的山林权属属于原告所有。2、《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》，证明合同不合法。3、《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》，证明不合法。4、2008年10月7日的会议决议否定书，证明不合法。5、《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》的否定书，证明该协议不合法。6、会议决议否定书，证明会议决议不合法。7、2008年10月13日罚款收条及收据说明，证明争议山属于原告所有。8、原告的“见足坑、芦下记木坑、狗头窝”的权属调查表，证明争议山属于原告所有。
被告新丰县人民政府答辩称：一、本府裁决依据。在案件调查期间，纠纷双方提交了各自的证据材料。原告提交的证据材料有：1、1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》1页；2、2008年9月16日《协议书》；3、2008年10月13日《收条》；4、2014年4月21日权属争议范围图。第三人提交的证据材料有：1、2011年5月30日黄礤镇人民政府《关于秋峒村委与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》；2、1962年年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》共9页；3、1985年2月7日《新丰县人民政府社员自留山所有证》(存根)复印件3份，证号：NO.008xxx号、NO.008xxx号、NO.008xxx号；4、证人证言21份：5、1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》；6、2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》；7、2008年10月7日《会议决议》。本府调查收集的证据有：1、2014年9月5日现场笔录1份和勘查地图3份；2、2014年9月5日原秋峒村坪子村小组长罗石养询问笔录1份；3、2014年10月30日争议山范围地名指认图1份；4、2014年11月24日调解会议记录；5、2015年1月7日秋峒村委副主任袁云赵询问笔录1份；6、2015年2月2日秋峒村下元村小组长袁云岳、串屋村小组长王德仿、刘日满调查笔录各1份；7、2015年4月1日收集证号为新府字第NO.008xxx至NO.008xxx共15份属周屋村小组所有的《自留山证》；8、2015年4月2日对周屋村小组15份自留山证质证会笔录；9、2015年4月2日对在争议山范围的7份自留山证指认图。在案件调查期间，本府组织了黄礤镇干部和争议双方代表及有关人员多次勘察了争议现场，查核了争议山范围、面积和经营状况。经调解，因双方分岐较大，无法达成调解协议。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条第(三)项、第(四)项、第(五)项、第十三条第(二)项、第十六条之规定，作出了新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》。二、关于本案有关问题的答辩。1、关于争议山所有权的归属问题。根据调查相关材料，1962年1月5日的《秋峒大队山林下放订记册》第7页第5—7行记载了“见足坑”、“芦下记木坑”、“领排硬龙狗头窝”三个地名的四至范围完全覆盖了争议山四至范围。因此，争议山的所有权属于原告所有。2、关于争议山使用权的归属问题。争议发生之前，第三人秋峒村委会在经得原告同意的情况下将争议山作为村委会集体的水利山、禁山进行封山育林管业。主要事实如下：一是经调查秋峒村老干部、老党员和知情人，1962年，原秋峒大队按照当时政策和当地实际，除了保留部分山林给大队外，其余山林都下放到各生产队，形成《秋峒大队山林下放订记册》，但当时大队为了保障农田耕作，将“周屋大山”、“叶屋大山”、“焦头坑”等山划定为水利山(禁山)，定有“村规民约”，并安排护林员专职进行管护。二是八十年代林业“三定”时期，秋峒大队将争议山范围部分山林划分给农户，并由新丰县人民政府核发了《新丰县人民政府社员自留山所有证》。三是根据1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》可知，“周屋大山”，面积为927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今竹坑，北至千文篙在联办林场的范围内。四是根据2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》可知，“周屋大山”经村委会各村小组确认为集体水利山，并同意村与黄礤林业站联办股份合作林场，作为原周屋村小组组长周耀恒也在该协议上签字确认。五是根据2008年10月7日村委会召开村民代表会议的《会议决议》可知，该会议决议确定了哪些山是村集体水利山，哪些山是村集体公山，并已明确村委会集体水利山的山名，其中包括“周屋大山”(包括“见足坑”、“芦下记木坑”、“领排硬龙狗头窝”)与“蕉头坑”(属上、中元组)、“叶屋大山”(属坪子、叶屋组)、“背夫坑山”(属下元组)、“石下山”(属王屋组)等在内，并由村民会议代表签字确认，作为原告周屋村小组组长周星斗也在该会议决议予以签字确认。因此，原告及其他村民小组和村委会共同协商将“周屋大山”及其他山林进行的封山育林、规划生态林、联办林场等都是为了村民生产、生活而进行的保护生态、保护水源地的有利于全村人民群众的行为，这说明原告是认可在争议发生之前，争议山是作为秋峒村全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护的，同属这种性质的其他村民小组和村民都维护村委会的决定而没有提出异议。这种稳定的管护状况维持的几十年，对维护秋峒村的安定团结、保护和合理利用森林资源、方便群众生产生活起到了至关重要的作用。综上所述，本府认为新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律准确，请求予以维持。
被告新丰县人民政府向法院提供的证据材料：1、2011年5月30日黄礤镇人民政府《关于秋峒村委与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》，证明该林权纠纷最初的争议时间及经黄礤政府调解。2、1962年年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》，证明第7页第5-7行记载了“见足坑”、“芦下记木坑”、“领排硬龙狗头窝”三个地名的四至范围完全覆盖了争议山四至范围；也证明争议山的所有权属于原告周屋村小组所有，但当时大队为了保障农田耕作，将“周屋大山”，“叶屋大山”、“焦头坑”等山(禁山)，定有“村规民约”，并安排护林员专职进行管护。3、证人证言21份，证明在争议发生之前，争议山是作为秋峒村委会全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护。4、1999年10月21日《黄礤林业工作站与黄礤镇秋峒村委会联办林场合同》，证明发生争议前，争议山在联办林场的范围内，都是由第三人经营管理。5、2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订的《关于秋峒村公山规划生态林协议》，证明争议山是经秋峒村委会各村小组确认为集体水利山，并同意村委会与黄礤林业站联办股份合作林场，且原周屋村小组长周耀恒也在该协议上签字确认权属归秋峒村委会集体经营管理。6、2000年10月7日《会议决议》，证明争议山“周屋大山”(包括“见足坑”、“芦下记木坑”、“领排硬龙狗头窝”)与“蕉头坑”(属上、中元组)、“叶屋大山”（属坪子叶屋组)、“背夫坑山”(属下元组)、“石下山”(属王屋组)等在内同属村委会集体水利山，并由村民会议代表签字确认。7、2014年9月5日现场勘查地图3份和现场笔录1份；8、2014年10月30日争议山范围地名指认图1份，7、8号证据证明争议山四至范围及相关地名。9、2014年11月24日调解会议记录及会议签到表、林权争议协商调解终结书，证明处理程序合法。10、2014年9月5日原秋峒村委会坪子村小组长罗石养询问笔录1份；11、2015年1月7日秋峒村委会副主任袁云赵询问笔录1份；12、2015年2月2日秋峒村下元村小组长袁云岳、串屋村小组长王德仿，刘日满调查笔录各一份，9-12号证据证明在争议发生之前，争议山是作为秋峒村委会全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护。13、2015年4月1日收集证号为新府字第NO.008xxx至NO.008xxx共15份属周屋村小组所有的《自留山证》，14、2015年4月2日对周屋村小组15份自留山证质证笔录；15、2015年4月2日对在争议山范围的7份自留山证指认图，13-15号证据证明秋峒村委会将争议山范围部分山林划分给原告农户，争议山一直以来都是作为秋峒村委会全体村民的水利山、禁山而由村委会集体进行管护。
被告韶关市人民政府答辩称：双方争议的林地为“见足坑、记木坑、狗头窝”(俗称“周屋大山”)，争议范围四至：东至从国家地图的樟背洞山东侧山脚与农田交界起经犁头咀垠直上到犁(泥)头咀垠天水止；南至从樟背洞山南侧山脚与农田交界起经坑、垠到塘岩山的山脊分水线；西至从山峰海拔为845.0的山脊线往北直上山顶；北至天水(具体四至以图为准)，争议双方均作了签字确认，争议面积946亩，主要是以天然阔叶树为主。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：……(三)20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时(即“四固定”时期)，人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。(四)2O世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时(即林业“三定”时期)，县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材、文件。(五)当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。根据双方及新丰县人民政府依职权调查的证据可知，原告及其他村民和第三人已协商将“周屋大山”及其他山林进行了封山育林、规划生态林，由第三人村委会集体进行管护。新丰县人民政府根据调查认定的事实，作出该具体行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处理妥当。因此，原告请求撤销被告韶关市人民政府作出的复议决定证据不足、理由不充分，请求予以驳回。
被告韶关市人民政府向本院提供的证据材料：《中华人民共和国行政复议法》，证明被告韶关市人民政府作出的复议决定所依据的法律依据。
第三人答辩称：一、争议的“周屋大山”是属于第三人的集体公山(又称水利山、禁山)，林地、林木所有权、使用权属于第三人村委会集体所有。1、根据争议山“周屋大山”的历史可知，周屋大山历来是第三人村民集体共同所有的用于生产、生活的“水利山”，该山又称禁山，与第三人全体村民作为水利山的“蕉头坑”、“食水坑”、“叶屋大山”等相同，都属于第三人村委会集体所有，且该公山包括争议山“周屋大山”在内都是由原大队护林员袁日明、袁日光、周来新等人专职管护。2、1962年山林“四固定”时期，该争议山“周屋大山”并没有将该山划给原告所有，这有1962年秋峒大队山林下放订记册予以佐证，同时还有当时的经手人罗石养、王必有、刘多泽、袁日光、叶英水等人为证。3、1985年“两山”(自留山、责任山)落实时没有把周屋大山划分给农户和村小组(生产队)；而其他的山林全部于1985年2月已发证到户，填证人：袁云汉，而属于水利山、公山(包括周屋大山)均未发证，由第三人村集体共同所有、管理使用，并不存在将周屋大山划给任何村小组所有。4、根据新丰县黄礤镇人民政府对相关的知情人调查的事实可知，所有被调查人一致公认“周屋大山”是水利山是禁山，自古以来属于第三人集体公山，所有权、使用权均属于第三人集体所有。5、根据1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》可知，联办林场地点也在该合同明确标明周屋大山，面积为927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今竹坑，北至千丈篙，该争议山“周屋大山”是属于第三人村委会集体所有的山林。6、根据2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》可知，该争议山“周屋大山”经全村村小组确认为集体公山，并同意村委会与黄礤林业站联办股份合作林场，林地所有权永久为秋峒村委会所有，且作为当时的村小组长周耀恒也在该协议上签字确认，这也足以证实该争议山“周屋大山”是属于第三人集体所有。7、根据2008年10月7日第三人村委会召开村民代表会议的《会议决议》可知，该会议决议已明确村委会集体公山的范围、山名，其中包括争议山“周屋大山”在内，并由村民会议代表签字确认，且作为原告周屋村小组的小组长周星斗也在该会议决议予以签字确认。二、原告要求撤销《关于秋峒村委会与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》的申请，该申请依据不足，理应被法律所否定。l、原告提供的《收条》并不能证明该争议山是属于原告所有。2、根据原告提供2008年9月16日《协议书》可知，该《协议书》所涉及到的条款也只是周屋片(包括原告及其他村小组在内)水田灌溉的有关事项，并不是确认该争议山“周屋大山”的权属问题，且该合同签订时，作为第三人村委会主任袁云星都在该协议书上以在场人的身份签字，倘若该协议的签订作为对该争议山的权属确认的话，试问作为第三人村主任的袁云星能在该协议签字吗?当然是不可能的。3、根据原告提供1962年《秋峒大队山林下放订记册》可知，争议的“见足坑、记木坑和狗头窝（周屋大山）”所显示的山林性质是：松、杉山、面积见足坑为17亩、记木坑为10亩、狗头窝为24亩，三个山段的面积共为51亩，而争议山根据林业站勘测面积582.51亩，以上事实说明，不论是山林性质还是山林面积均与争议山的事实不符。以上事实，足以证明，原告提出的《林权争议调解处理申请书》是无事实依据的。
第三人没有提供证据材料。
经庭审质证：原告对被告新丰县人民政府提供的证据认为：对证据一2011年5月30日黄礤镇人民政府《关于秋峒村委与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》、证据三证人证言21份、证据四1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》、证据五2003年8月28日秋峒村委会与各村小组签订《关于秋峒村公山规划生态林协议》、证据六2008年10月7日《会议决议》、证据七2014年9月5日现勘查地图3份和现场笔录1份、证据十2014年9月5日原秋峒村坪子村小组长罗石养询问笔录1份、证据十一2015年1月7日秋峒村委副主任袁云赵询问笔录1份、证据十二2015年2月2日秋峒村下元村小组长袁云岳、串屋村小组长王德仿，刘日满调查笔录各一份、证据十三2015年4月1日新府字第NO.008xxx至NO.008xxx共15份属周屋村小组所有的自留山证、证据十五2015年4月2日对在争议山范围的7份自留山证指认图均有异议。对证据二1962年年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》、证据八2014年10月30日争议山范围地名指认图1份、证据九2014年11月24日调解会议记录及会议签到表、林权争议协商调解终结书、证据十四2015年4月2日对原告周屋村小组15份自留山证质证笔录均没有异议。
被告、第三人对原告提供的证据材料认为：对1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》、《黄礤林业森工站与黄礤镇秋硐村委会联办合作林场合同》、《关于秋硐村公山规划生态公益林协议》、《会议决议》均没有异议。对2008年10月7日的会议决议否定书、《关于秋硐村公山规划生态公益林协议》的否定书、2008年10月13日罚款收条及收据说明、原告的“见足坑、芦下记木坑、狗头窝”的权属调查表均有异议。
第三人对被告的证据没有异议。
经审查，1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》、新府字第008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx号《新丰县人民政府社员自留山所有证》、《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》、《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》真实，与本案有关联性。
经审理查明：原告周屋村小组与第三人秋峒村委会争议的林地为“见足坑、记木坑、狗头窝”(俗称“周屋大山”)，争议四至：东至从国家地图的樟背洞山东侧山脚与农田交界起经犁头咀垠直上到犁(泥)头咀垠天水止；南至从樟背洞山南侧山脚与农田交界起经坑、垠到塘岩山的山脊分水线；西至从山峰海拔为845.0的山脊线往北直上山顶；北至天水，争议面积946亩，主要以天然阔叶树为主。
原告主张权属的主要证据：1、1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》；2、1985年由新丰县人民政府颁发的NO.008xxx-
NO.008xxx号共15份《新丰县人民政府社员自留山所有证》。
第三人主张权属的主要证据：1、1999年10月21日《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》；2、2003年8月28日《关于秋硐村公山规划生态公益林协议》；3、2008年10月7日《会议决议》。
1962年，第三人对村委会辖区范围内的山林进行了登记，有1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》予以证实。登记册第7页第5-7行记载的为争议的“山段地名”和四至，其中：第五行记载的山段地名：见足坑；原管理队：空白；现下放队：空白；面积：17；四至：东至坑，南至田，西至在岑，北至公山；第六行记载有：芦下记木坑；原管理队：空白；现下放队：空白；面积：10；四至：东至田，南至田，西至大山，北至在岑；第七行记载有：领排硬龙狗头窝；原管理队：空白；现下放队：空白；面积：24；四至：东至旱地，南至垠，西至垠，北至公山。原告认为原管理队就是原告周屋队，没有下放说明还是属于原告周屋队。而第三人认为原管理队是村委会，没有下放还是属于村委会。
1985年2月7日，原告村民领取了新丰县人民政府颁发的NO.008xxx—NO.008xxx号共15份《新丰县人民政府社员自留山所有证》。该证经新丰县人民政府确认新府字第008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx号七份《新丰县人民政府社员自留山所有证》包括争议山约190亩范围。
1999年10月21日，甲方黄礤林业森工站与乙方黄礤镇秋峒村委会签订《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》，其中合同第二条约定：“周屋大山”面积927亩，四至界限：东至马龙窝，南至旱地水田，西至今仟坑，北至千丈篙。第三条：联办合作后山权属秋洞村委会所有，林权从联办合作林场合同生效之日起属甲乙双方所有。第十条：联办合作林场时间为六十年。
2010年，原告向黄礤镇人民政府反映“周屋大山”权属问题，并要求核发林权证，经黄礤镇人民政府调查核实，2011年5月30日，黄礤镇人民政府作出《关于秋峒村委与周屋村民小组水利山林权属争议的调处意见》，认定争议山“周屋大山”属秋峒村委会集体公山(又称水利山、禁山)，林地、林木所有权、使用权属村集体所有。
2003年8月28日，甲方秋峒村委会与乙方村委会各村小组代表签订《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》，内容有：“一、根据上级有关政策规定，为进一步把我村公山管护好，现将我村公山林规划为生态公益林，山林地名如下：坑虎头，横坑、桔仔坑、麻龙窝、甘坑、周屋大山等，以原有山界为界限，并同意村与黄礤林业站联办股份合作林场，林地所有权永久为秋峒村委会所有。二、上述面积范围规划为生态公益林后，由甲方进行管理，负责更新造林并选派人员管护，管护人员工资由甲方支付。四、如有上级部门对生态公益林有拨款进行补偿时，甲方相应每年（除上级有关部门扣减外），按总额百分之二十给乙方，乙方作为补偿及协助管理费，公历年终前分配付清。其中原告村长周耀恒已签名。
2008年10月7日，第三人秋峒村委会又召开村民会议，会议明确周屋大山等山为村集体水利山，原告等六个村小组长到会签名确认。
2014年6月12日，原告向新丰县人民政府提交《林权争议调解
处理申请书》，要求处理争议的“见足坑、记木坑、狗头窝”(俗称“周屋大山”)山林权属。
2015年4月23日，被告新丰县人民政府作出新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》，决定：争议山面积946亩的林地所有权归申请人秋峒村委会周屋村小组所有。争议山面积946亩的林地使用权、林木所有权和林木使用权，除《新丰县人民政府社员自留山所有证》证号：新府字第008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx、008xxx号范围，面积约190亩外，其余约756亩归属被申请人秋峒村民委员会作为集体水利山（具体四至以附图标识所示为准）。原告不服向韶关市人民政府申请复议。
2015年8月17日，韶关市人民政府作出韶府行复[2015]41号《行政复议决定书》，维持新丰县人民政府于2015年4月23日作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》。
本院认为：被告新丰县人民政府作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》不合法。
一、争议的林地所有权来源认定事实不清。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发社员的自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图；（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定，同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据；（七）人民政府对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决；（八）国有林场企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文本所确定的经营范围及附图。”的规定，林权证是处理林权争议的依据，只有在“尚未”取得林权证或者林权证确定权属有错误的情况下，才以“四固定”时期，人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件和八十年代初，即林业“三定”时期，县级以上人民政府核发社员的自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件及当事人之间依法达成的林权争议协议及附图等证据作为处理林权争议的依据。原告周屋村小组和第三人秋峒村委会都未取得林权证。但原告提供有1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》、1985年新丰县人民政府颁发的《社员自留山所有证》主张确权依据；第三人有1999年10月21日黄礤林业森工站与第三人秋峒村委会签订的《黄礤林业森工站与黄礤镇秋峒村委会联办合作林场合同》、2003年8月28日秋峒村委会与村小组签订的《关于秋峒村公山规划生态公益林协议》、2008年10月7日秋峒村委会召开的《会议决议》主张确权依据。原告主张的1962年1月5日《秋峒大队山林下放订记册》，原告认为已明确“见足坑、芦下记木坑、狗头窝”俗称“周屋大山”属于原告村小组所有，第三人村委会认为属于村委会集体所有；原告主张的《社员自留山所有证》，只有包括约190亩的争议山范围，还有约756亩不包括；第三人主张的1999年10月21日黄礤镇林业森工站与第三人秋峒村委会签订的《黄礤镇林业森工站与黄礤秋峒村委会联办合作林场合同》、2003年8月28日秋峒村委会与村小组签订的《关于秋硐村公山规划生态公益林协议》、2008年10月7日秋峒村委会召开的《会议决议》。从合同、协议、会议的内容来看，争议的“见足坑、芦下记木坑、狗头窝”俗称“周屋大山”属于水利山、禁山，其所有权属于第三人村委会集体所有，而新丰县人民政府将争议山的所有权裁给原告所有，明显与合同、协议、会议的事实不符，与合同、协议、会议的内容相互矛盾。
二、被告新丰县人民政府将争议山的所有权裁给原告所有，除《社员自留山所有证》证载的四至面积190亩的林地使用权裁给原告外，其他约756亩的林地使用权裁给第三人村委会，依据不足。新丰县人民政府一方面认为争议的“见足坑、芦下记木坑、狗头窝”俗称“周屋大山”是第三人村委会集体的水利山、禁山；另一方面又将原告村民的《社员自留山所有证》证载的190亩水利山裁给原告使用，756亩裁给村委会使用。如果是第三人村委会的集体水利山、禁山，划分190亩水利山给原告村民使用，也是不利于生产生活，不利于联办林场；如果水利山的所有权属于原告，1999年10月21日黄礤镇林业森工站与第三人秋峒村委会签订的《黄礤镇林业森工站与黄礤秋硐村委会联办合作林场合同》、2003年8月28日秋峒村委会与村小组签订的《关于秋硐村公山规划生态公益林协议》、2008年10月7日秋峒村委会召开的《会议决议》就可能直接损害了原告的合法权益。因此，被告新丰县人民政府确认所有权和使用权，没有对1999年10月21日黄礤镇林业森工站与第三人秋峒村委会签订的《黄礤镇林业森工站与黄礤秋硐村委会联办合作林场合同》、2003年8月28日秋峒村委会与村小组签订的《关于秋硐村公山规划生态公益林协议》、2008年10月7日秋峒村委会召开的《会议决议》的合法性予以审查确认，导致认定事实不清。
综上所述，被告新丰县人民政府作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》认定事实部分不清，证据不足，裁决不当，被告韶关市人民政府维持新丰县人民政府作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》错误。因此，原告请求撤销新丰县人民政府作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]41号《行政复议决定书》，理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销新丰县人民政府作出的新府行决字[2015]1号《行政处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]41号《行政复议决定书》；
二、由被告新丰县人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元由被告新丰县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一五年十一月十二日
书记员 李羿盟