江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第00213号
原告王卫东。
委托代理人周宗书，安徽三联律师事务所律师。
委托代理人马莉，安徽三联律师事务所律师。
被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地在徐州市中山北路253号。
法定代表人龚维芳，区长。
出庭应诉负责人朱文凤，副区长。
委托代理人朱咏梅，江苏盛仪律师事务所律师。
被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处，住所地在徐州市鼓楼区红星路*号。
法定代表人毛艳军，主任。
出庭应诉负责人李军，副主任。
委托代理人耿吉录，江苏彭城律师事务所律师。
原告王卫东诉被告徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区琵琶街道办事处（以下简称琵琶街道办）继续履行拆迁补偿协议一案，本院于2015年11月3日立案受理后，依法组成合议庭。本院于法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，于2016年2月2日、2016年3月31日公开开庭审理了本案,2016年4月20日、2016年5月31日组织双方当事人质证谈话。2016年2月2日庭审时，原告王卫东及委托代理人周宗书，被告鼓楼区政府的出庭应诉负责人朱文凤、委托代理人朱咏梅，被告琵琶街道办的出庭应诉负责人李军、委托代理人耿吉录到庭参加诉讼。2016年3月31日第二次庭审时，原告王卫东及委托代理人周宗书，被告琵琶街道办的出庭应诉负责人李军、委托代理人耿吉录到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系本市鼓楼区琵琶街道居民，一直在琵琶街道（原万寨村）生活居住。2013年被告徐州市鼓楼区人民政府以徐州市重点工程丁万河综合整治项目需要为由，未履行法定的征收程序，没有对原告拥有的房屋依法进行征收补偿。被告琵琶街道办作为具体实施单位（受委托人）与原告签订了《拆迁补偿协议》，随后对原告房屋进行了拆除并承诺补偿标准按三环北路拆迁安置政策执行。为支持市重点工程建设，原告方当时未提出异议，但被告迟迟不兑现承诺，拒不对原告予以足额补偿。为维护原告合法权益，诉至法院，请求：1、依法判令鼓楼区人民政府、琵琶街道办按照承诺继续履行与原告签订的《拆迁补偿协议书》及承诺，按照三环北路安置政策补偿原告1859857元；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、原告身份证及户口本，证明原告主体资格，同时证明原告所在区域为城市规划区域，该地块属国有土地；证据2、《征收补偿协议》和《承诺》各一份，证明原告被拆迁的房屋面积及存在差额的面积数额；证据3、《丁万河拆迁承诺书》一份，证明琵琶街道办在与原告签订拆迁补偿协议时明确补偿的政策如果是北三环路拆迁的补偿方案高于丁万河补偿标准，可以按照三环北路征收的标准予以补偿，同时承诺原先洽谈的基本情况继续协商；证据4、万寨居委会情况说明一份，证明原告的房屋在丁万河水利工程中拆迁时未进行相应的补偿，办事处与社区做动迁工作时承诺如三环路拆迁政策高于丁万河河道工程拆迁政策，按三环路政策执行计算；证据5、鼓楼区《国土局地籍调查说明》复印件一份，证明原告的房屋所在的地块及宅基地的面积；证据6、《三环北路征收政策解答》一份，证明按照三环北路的补偿政策，该区域的被征收住宅房屋评估的均价为3450元每平米，该评估不包括装饰装潢价值及搬迁补助奖金，表明原告被拆迁的房屋每平方补偿的差额存在1450元，部分面积仅仅补偿每平方600元。证据7、琵琶街道办事处信访事项答复意见，证明两被告均是本案适格被告，该答复意见第二段明确“2014年8月三环北路高架快速路项目启动后，我处积极对你等7户（包括原告）按照三环北路高架快速路项目挣钱补偿方案重新算账，并向区政府专门汇报请示，目前等待批复。”证据8、致被征收居民单位的一封信，证明涉案房屋合法面积认定的标准在第四条予以明确。原告的房屋可按照第四条第一款第二项的标准认定应补偿的房屋面积；证据9、被征收人为王连成的房屋征收补偿协议一份，证明王连成按照北外环补偿标准计算了其赔偿的总数额，补偿房屋面积就是按照合法面积的认定标准予以计算的，建筑面积为300.44平米，用地面积为214.6平米折算出房屋补偿总额，补偿款中含有附属物、搬迁过渡奖励费用、停产停业损失。这部分项目是被告计算补偿数额时遗漏的；证据10、王卫东及案外人王元元的房屋补偿核算表两张，系办事处拆迁协谈人员出具，鉴于拆迁工作的特殊性，该工作人员不愿意出庭作证，证明提前奖的计算标准为600元/户加6000元/户，再加30*征收面积*2。
被告鼓楼区政府辩称，一、鼓楼区政府并非原告《拆迁补偿协议》的合同相对人，鼓楼区政府从未与原告签订过协议，原告要求鼓楼区政府继续履行《拆迁补偿协议》无事实依据。二、丁万河治理工程是徐州市2012年重大项目，该项目在实施过程中，鼓楼区政府既不是拆迁人也不是项目的实施人，也未向原告及其他拆迁人作出“拆迁承诺书”。鼓楼区政府不是本案适格被告，请求依法驳回原告对鼓楼区政府的起诉。
被告鼓楼区政府为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、徐丁建（2013）4号文件，关于同意成立丁万河治理工程鼓楼区项目部成立批复原件一份。证明鼓楼区政府不是涉案项目的实施人；证据2、琵琶办事处与原告王卫东签订的拆迁补偿协议及丁万河拆迁琵琶办事处的承诺书一份（复印件）。证明鼓楼区政府不是与原告签订拆迁补偿协议的合同相对人。该两份证据综合证明原告起诉鼓楼区人民政府主体不适格。
被告琵琶街道办辩称，一、涉案纠纷是由房屋拆迁所致，因徐州市重点工程丁万河综合整治项目需要，原、被告双方分别作为被拆迁人与拆迁人于2013年上半年自愿签订了拆迁补偿协议并已实际履行，行政征用行为已经结束。二、原告的诉讼请求是要求被告继续履行双方签订的《拆迁补偿协议》及承诺，属于拆迁人与被拆迁人之间因房屋补偿过程中发生的争议，依据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置案件等问题的批复》第二条之规定，应作为民事案件受理。综上原告的起诉不属于行政争议的范畴，双方因拆迁房屋补偿发生的争议，应作为一般民事案件处理，并依照民事案件级别管辖的规定，由原告向有管辖权的基层人民法院提起民事诉讼。
被告琵琶街道办为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：证据1、三环北路高架快速路项目征收补偿方案以及鼓楼区政府徐鼓政征字（2014）第11号房屋征收决定；证据2、鼓楼区政府2014年8月22日发布的公告；证据3、三环北路高架快速路项目琵琶段征收指挥部于2014年12月18日发布的“致被征收居民单位的一封信”；证据4、江苏省土地管理条例。证据1-4证明，被拆迁房屋的计算依据及计算方式。证据5、三环路房屋拆迁过程中两被拆迁人（褚庆余、祖振美）的房屋拆迁补偿协议以及相关计算依据和方式，证明合法面积和违建面积的补偿标准。证据6、丁万河整治拆迁补偿方案，证明原告不应享受提前奖。
上述证据均经当事人质证，对原告提交的证据，被告鼓楼区政府的质证意见为：证据1、真实性、合法性没有异议，关联性提出异议，身份证和户口本能证明原告主体资格及居住位置，但不能证明涉案土地为国有土地的事实，本案涉案土地在拆迁时土地性质为集体建设用地；证据2、3真实性没有异议，合法性、关联性提出异议，如果按照承诺书比照三环北路的补偿政策补偿，本案原告在双方都确认的拆迁补偿协议中所列明的合法建筑面积及其他面积应比照三环北路的分别计算，能按照原告的双方合法面积及其他面积一并乘以1450元的差额，该房屋面积及计算面积方法有误；证据4、真实性无异议，但不能证明“原告的房屋在丁万河水利工程中拆迁时未进行相应的补偿”，与事实不服，按照协议已经补偿到位，已经签订的拆迁补偿协议已履行完毕，对万寨社区的证明资格提出异议，万寨居委会不具有证明资格，与事实不符；证据5、6无异议；证据7真实性无异议，合法性、联性有异议，不能以此证明徐州市鼓楼区人民政府的主体适格，因为是第二被告以向原告的信访回复意见的方式作出的答复，不能证明鼓楼区政府是项目的实施人；证据8、9真实性、法性无异议；证据10、王卫东的补偿明细表是其本人制作的，不具有证明效力，且计算方式也不正确；案外人王元元的补偿核算表，该核算表仅仅是在房屋征收过程中对拟征收房屋进行一种计算，并不具有证据效力和法律效力。对原告提交的证据，被告琵琶街道办的质证意见同被告鼓楼区政府的质证意见一致外，并补充：证据4情况说明的主体提出质疑，从情况说明不能证明原告所主张的事实，即未对丁万河水利工程拆迁进行补偿，原告都已经在丁万河项目中得到补偿；证据7是办事处的信访答复意见，该份意见不能证明客观事实，应结合其他相关证据予以认定；证据9是由被告琵琶办事处与被拆迁人签订的，原告对此类拆迁补偿协议的补偿标准和计算方式是认可的，办事处同意按照相应的标准和计算方式进行处理。对被告鼓楼区政府提交的证据，原告的质证意见为：证据1、真实性不予认可，该文件不具有基本的文件要求，该文件系哪年颁发不清楚，根据最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释及国务院第590号令规定，国有土地上的公益事业房屋征收责任人是该区域的县级以上人民政府，因此对其证明目的有异议，不能证明其证明目的；证据2、拆迁协议书及承诺书真实性无异议，但对其证明目的有异议，承诺书签订的时间是2013年4月12日，协议书签订的时间是2013年4月12日，表明承诺与协议是一个完整的协议内容，没有先后之分，琵琶街道办事处系被告一的派出机构，根据相关法律规定，被告一应当是本案的适格被告。对被告鼓楼区政府提供的证据，被告琵琶街道办事处对其真实性、合法性及关联性均不持异议。对琵琶街道办提供的证据，原告的质证意见为：证据1-4真实性无异议，合法性不认可，房屋拆迁在前，方案在后，原告要求在三环北路高架快速路项目方案及致被征收居民单位的一封信确定征收标准予以补偿；证据5没有对涉案房屋无证和合法面积认定确定标准，住宅房屋征收补偿核算表中没有相应依据，表格不等于依据，也不能表明违建面积按照280元每平方米补偿的合法性；证据6、真实性无异议，该方案未依法公示，若公示的话，公示日期为2013年2月27日，该公示日期不得少于30日，因此，必须在3月10日前签订协议搬迁方可享受提前奖的证明目的不能成立。对被告琵琶街道办提供的证据，鼓楼区政府无异议。
本院对上述证据评判认证如下：原告王卫东提供的证据1-9，两被告对其真实性无异议，本院予以确认；原告提供的证据10不能证明原告证明目的，不予确认。被告鼓楼区政府提供的证据1、加盖有徐州市丁万河治理工程建设处公章，本院对其真实性予以认可；证据2，原告及琵琶街道办对其真实性无异议，本院予以认可。被告琵琶街道办提供的证据1-4、6，原告及被告鼓楼区政府对其真实性无异议，本院予以认可；证据5能够与三环北路拆迁安置政策相互印证，且原告未否认其真实性，本院予以认可。
根据以上证据及各方当事人无争议的事实，本院查明事实如下：因徐州市丁万河治理工程，需要对坐落于徐州市鼓楼区琵琶街道办事处万寨村、宅基地面积为614.10㎡的原告王卫东的房屋进行拆迁改造。2013年2月27日，水环境综合治理工程拆迁指挥部发布《丁万河整治拆迁补偿方案》，主要内容为：…2、补偿标准：一层、二层合法建筑面积2000元/㎡；二层无证面积600/㎡…4、过渡费：按合法建筑面积计算，3元/㎡/月，暂定12个月。5、搬迁费：按合法建筑面积计算，5元/㎡x2次。6、奖金：每处宅基地在3月10日前签订协议的10000元。7、提前搬迁奖励：在3月10日前签订协议搬迁的奖励600元/处宅基地+合法建筑面积x2元x天。8、误工费200元/处宅基地。2013年4月12日，被告琵琶街道办事处（甲方）与原告王卫东（乙方）签订《拆迁补偿协议（货币补偿）》，协议主要内容如下：一、乙方被拆迁房屋情况及拆迁补偿款：合法建筑面积：668.49㎡；最终双方确定建筑面积为：668.49㎡。1、乙方应得房屋补偿面积：668.49㎡；每平方米补偿金额2000元/㎡,无证面积614.17㎡；600元/㎡。拆迁房屋补偿款为：1705482元。2、乙方过渡费、附属物等补偿款（1）搬迁费：按合法面积计算，668.49x5元/㎡x2次=6684.9元；（2）过渡费:按合法面积计算，668.49x3元/㎡x3个月=6016.4元；（3）附属物：349719元；（4）误工费200元/处宅基地；（5）房屋其他补助170000元。合计总补偿款：2238102元。二、乙方选择现金安置情况：1、乙方同意现金安置……协议签订当日，被告琵琶街道办出具《丁万河拆迁承诺书》，该承诺书载明：“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行。”后被告琵琶街道办与原告王卫东共同签订《承诺》，该承诺载明：“为配合市重点工程丁万河整治建设，同意先行拆除我的房屋和附属设施。有关安置补偿事宜日后再行协商解决。房屋拆迁后，琵琶街道办事处承诺按照先前洽谈的基本情况继续协商。”2014年，鼓楼区政府启动三环北路高架快速路项目，并于2014年8月22日在发布徐鼓政征字〔2014〕第11号房屋征收决定公告时一并公告《三环北路高架快速路项目征收补偿方案》。该补偿方案主要涉及以下内容：…三、合法建筑面积认定1、房屋合法建筑面积的认定：…（2）集体土地上房屋建筑面积认定，分为以下几种情况：①有两证（即宅基地证、房屋产权证）的，按照其合法有效证件认定；②只有宅基地证没有房屋产权证的，房屋实际面积小于宅基地面积1.4倍的，按实际面积认定；房屋实际面积大于宅基地面积1.4倍的，按照宅基地面积的1.4倍认定；③没有宅基地证也没有房屋产权证的，先以国测中心测绘确定的分户宅基地为标准认定宅基地面积，再按照第②条标准认定房屋合法面积…四、补偿方式被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。（一）货币补偿住宅房屋选择货币安置且签订货币安置协议的，按照合法建筑面积评估款（不含附着物补偿）的10%给予补贴；部分选择定销房的，剩余面积仍可享受此项补贴…七、搬迁补助和奖励(一)住宅房屋：误工费200元/户、搬迁补助费按被征收合法建筑面积10元/㎡·次计算，选择货币补偿的按1次计算，选择产权调换的按2次计算。临时安置补助费费按被征收合法建筑面积6元/㎡·月计算。选择货币补偿的按被征收合法建筑面积一次性发给3个月的临时安置补助费…（三）搬迁奖励1、住宅：在征收签约期限内搬迁的，每户奖励600元，每提前一天再按被征收房屋合法建筑面积奖励2元/平方米…（四）激励奖金根据三环北路高架快速路项目改造项目实际情况，本次征收签约期限为30天，凡在征收签约期限内签订房屋征收补偿协议的除按政策奖励外，在征收签约期限内第1-10天，签订房屋征收补偿协议、搬空房屋并且交付钥匙的，每户再额外奖励6000元；第11-20天的奖励3000元；第21-30天的奖励1000元。超过本方案第二条征收签约期限的，不再享受此项奖励…2014年12月18日，三环北路高架快速路项目琵琶段征收指挥部在三环北路征收区域内公布致被征收居民（单位）的一封信，将三环北路高架快速路项目征收补偿安置标准等进行公告。后，被告琵琶街道办分别与三环北路高架快速路项目被征收人（案外人）王连成、褚庆余、祖振美分别签订房屋征收补偿协议，协议确定了该征收区域内被征收住宅均价为3450元/㎡，违建材料回收费为280元/㎡。后因被告琵琶街道办未按《承诺》中的三环北路标准继续支付安置补偿费用，原告王卫东多次向被告琵琶街道办主张权利无果后，提起本案诉讼。
另查明，原告王卫东已从被告琵琶街道办领取补偿款2238102元，现原告及被告琵琶街道办均同意继续按三环北路高架快速路项目征收补偿安置标准继续履行，对于附属物补偿，原告及被告琵琶街道办均同意按合法面积每平米最高80元进行补偿。
本院认为：一、关于原告起诉是否符合法律规定问题。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：…（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的…”本案中，原告主张两被告未按照约定继续履行《拆迁补偿协议（货币补偿）》，向本院提起诉讼，符合法律规定。2、被告鼓楼区政府并非《拆迁补偿协议（货币补偿）》的相对人，亦非向原告出具承诺的主体，被告鼓楼区政府并非本案适格被告。3、本案中，琵琶街道办作为行政主体与原告王卫东签订涉案《拆迁补偿协议（货币补偿）》，并出具《承诺》，现原告要求按照三环北路高架快速路项目继续履行补偿协议，琵琶街道办事处作为鼓楼区政府的派出机关，具备行政诉讼主体资格，为本案适格被告。
二、关于被告琵琶街道办是否应继续履行拆迁补偿协议问题。被告琵琶街道办与原告王卫东签订的《拆迁补偿协议（货币补偿）》及《承诺》，主体适格，内容明确，加盖了被告琵琶街道办的印章，有原告王卫东的签字、捺印，且庭审中双方当事人均予以认可，该《拆迁补偿协议（货币补偿）》及《承诺》系双方当事人的真实意思表示，不违反法律有关规定，应认定为合法有效。2013年4月12日被告琵琶街道办出具的“如果在北三环路拆迁安置时，安置政策高于丁万河拆迁安置政策，补偿标准按北三环拆迁安置政策执行”的《承诺》加盖被告琵琶街道办的印章，依法具有公信力。因2014年8月公布的《三环北路高架快速路项目征收补偿方案》载明的拆迁补偿政策高于被告琵琶街道办与原告王卫东签订补偿协议时的丁万河拆迁安置政策，被告琵琶街道办应依据《拆迁补偿协议（货币补偿）》及《承诺》按三环北路高架快速路项目拆迁补偿政策继续对原告王卫东补偿安置。
三、关于被告琵琶街道办应继续履行的补偿数额问题。
1、关于原告房屋合法面积认定问题。本案中，原告及被告琵琶街道办均同意按三环北路高架快速路项目的补偿政策继续履行补偿问题。原告王卫东的宅基地面积为614.10㎡，依据被告琵琶街道办提供的王卫东户房屋及土地现状调查表，可以认定在该处宅基地上王卫东所建房屋共分为三部分：第一部分房屋建筑面积为7.2m×13.2m=95.04㎡；第二部分房屋建筑面积为8.1m×8.05m×3+10m×10.1m×3+12.35m×12.15m×3+22.1m×1.3m=977.5025㎡;第三部分房屋建筑面积为30.4m×6.2m=188.48㎡，以上三部分建筑面积合计1261.0225㎡。因原告王卫东无宅基地证也无房屋所有权证，依据三环北路高架快速路项目关于认定房屋合法面积的标准，原告王卫东房屋建筑面积大于宅基地面积的1.4倍，应以其宅基地面积的1.4倍认定其房屋合法面积为614.10㎡×1.4=859.74㎡。
2、关于原告应得补偿金额问题。根据三环北路高架快速路项目安置补偿标准，原告王卫东应得补偿为：（1）货币补偿：859.74㎡×3450元/㎡+859.74㎡×3450元/㎡×10%=3262713.3元；（2）室内附属物补偿：859.74㎡×80元/㎡=68779.2元；（3）搬迁补助费：859.74㎡×10元/㎡×1次=8597.4元；（4）临时安置补助费：859.74㎡×6元/㎡×3个月=15475.32元；（5）违建材料回收费：（1261.0225㎡-859.74㎡）×280元/㎡=112359.1元；（6）误工费：200元/户，以上六项费用总计3468124.32元。
3、关于原告王卫东是否应享有搬迁奖励和激励奖金问题。本案中，原告王卫东是否应享有搬迁奖励和激励奖金，应参照丁万河拆迁项目进程来予以考量。2013年4月12日，原告王卫东（乙方）与被告琵琶街道办事处（甲方）签订《拆迁补偿协议（货币补偿）》，《丁万河整治拆迁补偿方案》明确载明在2013年3月10日前签订协议的可享受拆迁奖励等，本案原告王卫东所签协议晚于该时间，依法不应享有拆迁奖励和激励奖金。
4、本案起诉前，原告王卫东已从被告琵琶街道办领取2238102元，该钱款理应从原告王卫东按三环北路高架快速路项目安置补偿标准应得补偿款3468124.32元中扣除，被告琵琶街道办还应继续补偿原告王卫东1230022.32元。
综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第十五条第一款及第十六条之规定，裁判如下：
一、驳回原告王卫东对被告徐州市鼓楼区人民政府的起诉；
二、被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处于本判决生效之日起30日内支付原告王卫东1230022.32元。
案件受理费21539元，原告王卫东负担7294元，被告徐州市鼓楼区琵琶街道办事处负担14245元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行；帐号：10×××75。
审 判 长 赵 涛
代理审判员 房 涛
人民陪审员 唐 青
二〇一六年六月八日
书 记 员 张文娟