安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖13行初44号
原告：徐凤芹，女，1943年12月16日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
委托代理人：高飞，安徽新亚太律师事务所律师。
委托代理人：苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。
被告：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路，统一社会信用代码113413020031917117。
法定代表人：张建军，区长。
委托代理人：雷琰，宿州市埇桥区征收办公室工作人员。
委托代理人：杨雪，宿州市埇桥区征收办公室工作人员。
原告徐凤芹诉被告宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）房屋征收补偿决定一案，于2018年1月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭于2018年3月7日公开开庭审理本案。原告徐凤芹及其委托代理人高飞、苏黎明，被告埇桥区政府的委托代理人雷琰、杨雪到庭参加诉讼。本案现已审理�结。
2017年6月2日，埇桥区政府作出埇政征补（2017）1号房屋征收补偿决定，载明被征收人为徐凤芹，被征收房屋的房产证记载面积为209.92平方米，埇桥区政府认定该房屋商业用房面积为159.9平方米、居改非的住宅面积为65.03平方米，评估单价住宅为每平方米2108元、商业用房每平方米11500元；徐凤芹可以选择货币补偿或者产权调换。若选择货币补偿方式，补偿金额为1975933.24元、装潢及附属物补偿10731元、搬迁补助费1049.6元、商业一次性停产停业损失费2398.5元、住宅（居改非）一次性安置费250.1元，合计1990362.44元。若选择产权调换，徐凤芹可从沈苑小区的剩余安置房源内按协议签订的先后顺序进行选择、互找差价。限徐凤芹接到决定书之日起十日内选择补偿方式，逾期不选视为选择货币补偿方式，补偿款将依法提存。
徐凤芹起诉称：2017年9月15日，徐凤芹起诉埇桥区政府强拆房屋一案开庭，庭审中埇桥区政府举证了埇政征补（2017）1号补偿决定，徐凤芹方得知该行政行为。该补偿决定事实不清，违反法定程序，主要依据不足。理由为：一、埇桥区政府对徐凤芹房屋的性质认定错误。徐凤芹房屋系合法产权房屋，为沿街门面，自1994年建成以来一直用于经营。在房屋产权证书并未对房屋性质予以明确的情况下，应结合房屋的地理位置、经营现状及历史条件作出有利于当事人的合理认定。埇桥区政府直接认定该房屋为普通住宅用房，与事实不符。二、埇桥区政府作出补偿决定所依据的评估报告程序违法。该评估报告未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，未履行评估机构的选定程序，评估前未经调查登记公告，分户评估报告未经公示、未予送达，程序违法。三、评估报�内容不合法。评估机构没有对徐凤芹的房屋进行实地勘察，评估报告作出时间与埇桥区政府作出该区域的征收决定为同一天，不符合法律规定。综上，请求撤销埇桥区政府作出的埇政征补（2017）1号补偿决定，诉讼费由埇桥区政府负担。
徐凤芹向本院提交以下证据：1、房产证，证明徐凤芹系被征收人，拥有合法的房屋产权；2、埇政征补（2017）1号补偿决定书、开庭传票，证明徐凤芹于2017年9月15日庭审中才得知埇桥区政府作出被诉补偿决定；3，复核申请书及EMS快递单，证明徐凤芹已经对评估结果提出了复核申请，评估报告尚未生效。
埇桥区政府答辩称：一、作出补偿决定的程序合法。根据《道东4号地棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》第十二条第五款规定，埇桥区政府依法对徐凤芹作出补偿决定。在作出补偿决定前，埇桥区征收办公室、�桥区道东街道办事处多次与徐凤芹进行协商，始终未能达成一致意见，未签订补偿安置协议。征收工作人员结合该户的房产证及现场丈量，计算出该户房屋的征收面积，经依法选定的评估机构作出分户评估报告并向其送达，埇桥区道东街道办事处也对其装潢、附属物进行了登记、准备好安置房源。后征收部门报请埇桥区政府作出补偿决定。埇桥区政府依法作出补偿决定并送达。二、被诉补偿决定内容合法。对徐凤芹的征收补偿决定，严格按照《道东4号地棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》及《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定制作，补偿内容完全符合该区域补偿方案，内容合法。三、评估机构的选定严格按照《宿州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》规定的程序进行，公告了参与评估的机构名单，并发放协商选择凭证，在未达到法定票�的情况下，通过现场抽签的随机选定方式选定了该征收区域的评估机构，并将选定结果在现场公示。评估工作人员经过入户调查登记后作出评估结果，并将各户评估结果进行张贴公示，有录像、照片、选票等证据予以证明。对徐凤芹户的分户评估报告由工作人员进行了送达。综上，被诉补偿决定合法。请求驳回徐凤芹的诉讼请求。
埇桥区政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1、徐凤芹基本信息，证明徐凤芹的个人信息；2、房产证，证明徐凤芹房屋面积及性质；3、2008年航拍图及2000年航拍图，证明房屋建造年限；4、被征收房屋面积计算单，证明房屋面积；5、房地产估价报告及留置送达材料，证明评估公司对该户进行了评估并依法送达评估报告；6、房屋征收装潢及附属物登记表，证明征收部门对室内装潢及附属物进行了登记；7、安置区剩余房源梳理，证明作出补偿决定前对剩余房源进行了统计；8、未能达成协议的情况说明；9、关于对徐凤芹户作出征收补偿决定的申请；10、房屋征收补偿决定书（埇政征补[2017]1号）及留置送达材料；证据8-10，证明埇桥区政府依照法定程序作出了补偿决定；11、《关于对道东棚户区改造4号地项目范围内房屋进行征收的决定》（埇政征[2017]5号）、公告及补偿安置方案，证明补偿决定符合法律规定。法律依据：《宿州市国有土地上房屋征收与补偿条例暂行办法》。
经庭审质证，徐凤芹对埇桥区政府提交的证据发表质证意见：证据1、2，不能达到埇桥区政府证明目的，但可以证明徐凤芹的房屋系合法产权，房产证系1994年11月5日颁发，自徐凤芹建房之日起一直用作经营，房屋性质应为商业用房，而非住宅或住改商。证据3，真实性无异议，可以证明徐凤芹房屋的合法性及存在年限。证据4，系复印件，对真实性有异议，即使真实也无法达到证明目的，仅仅是对房屋面积的丈量、房屋附属物的数量及品种的确认，签字人员为崔江波而非徐凤芹，签字时间为2017年4月4日，而房屋分户评估报告系2017年4月1日作出，显然该房屋面积计算单是在评估报告作出之后形成，测量人员亦非评估单位人员，该计算单不能作为评估报告的依据。证据5，对于评估报告的真实性、合法性均有异议，无法达到证明目的。首先，徐凤芹已对该评估报告向评估机构提出了书面的复核申请，但至今没有收到复核答复，因此该分户评估报告并未生效；其次，评估机构选择方式违法，系埇桥区房屋征收办公室单方选定，没有经过被征收人的协商或者投票选择，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定的评估机构选择程序，剥夺了被征收人的参与权、选择权，因此作出的评估报告必然违法。第三，房屋征收评估前，房屋征收部门没有组织对被征收房屋情况进行调查，调查结果没有向被征收人公布，导致评估对象不明确。评估报告中评估对象为A-001,没有被评估对象的具体位置、房屋登记簿信息、产权证明，不能确定是对徐凤芹房屋的征收评估报告。第四，房屋评估报告作出前，房地产价格评估机构没有对被征收房屋进行实地查勘，没有提供由徐凤芹签字的实地查勘记录。第五，评估报告作出前，分户初步评估结果未公示，导致徐凤芹丧失了知情权和对初步结果进行修正的权利。第六，评估报告的作出时间为2017年4月1日，与埇桥区政府作出征收决定的时间为同一天，而按照《国有土地上房屋征收评估办法》规定，征收决定作出之后才存在选定评估机构、调查、公示、实地勘察、�作分户的初步评估报告等前置程序，若履行了这些前置程序，评估报告的作出时间绝不可能和征收决定的作出为同一天，也侧面反映了该评估报告作出程序的违法、内容的失实。第七，评估报告作出的评估价格严重偏低，违反了评估的最高最佳利用原则。因此，对分户评估报告的真实性、合法性、关联性均有异议，无法达到证明目的。对送达回证、送达照片的真实性、合法性及证明目的具有异议，均系复印件，送达人为宿州市城市管理局埇桥分局工作人员，并非房屋征收部门或实施部门的工作人员，无权进行送达，其证明力低于行政执法证的证明效力；街道出具的证明系复印件，不能代替执法证件，无证明效力；没有送达过程的记录，无法证明是否履行过送达程序，也无法证明徐凤芹存在拒收情形，照片也无法看清文件的内容，因此无法适用留置送达；曹新年、�正金为社区工作人员，无权作为见证人签字。证据6，系复印件，真实性不认可，合法性、关联性均有异议。没有文件形成的日期；被征收人为徐凤芹，并未授权崔江波代为处理补偿一事；且仅为附属物的登记表，不是应公示的房屋调查结果，不是实地查勘记录，无法达到被告的证明目的。证据7，为单方制作，系打印件，没有任何有权机构盖章，对关联性、真实性、合法性均有异议，无法达到证明目的。证据8，对关联性、真实性、合法性均有异议，无法达到证明目的。徐凤芹房屋并非住改商，自始至终都是商业用房，应当按照商业用房征一补一。证据9，对关联性、真实性、合法性均有异议，无法达到证明目的。补偿标准不合理，徐凤芹已对评估结果申请复核，且评估报告内容及程序违法，无法作为作出补偿决定的依据；申请的作出时间为2017年5月23日，而征收决定�定的签订补偿协议的期限为2017年4月1日至2017年5月30日，5月23日尚未到达签约的最后期限，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条必须在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，才能报请作出补偿决定的规定。证据10，对关联性、真实性、合法性均有异议，无法达到证明目的。徐凤芹没有收到、埇桥区政府也没有留置送达过补偿决定。没有送达过程的影像记录，无法证明是否履行过送达程序，也无法证明徐凤芹存在拒收情形，因此无法适用留置送达；受送达人、送达地点、拒收事由均没有记录；曹新年为社区工作人员，无权作为见证人，胡翠云是何身份不能确认，不符合见证人法定形式，内容无效，送达人的工作单位为宿州市城市管理局埇桥分局，并非房屋征收部门或实施部门的工作人员，无权进行送达。证据11，合法性不予认可。法律依据，系地方性规范性文件，不是法律和行政法规，应视为没有法律依据。
埇桥区政府对徐凤芹提交的证据发表质证意见为：证据1，真实性无异议，房产证显示徐凤芹被征收房屋并非商业用房的房产证，可以证明其房屋系住宅用房。证据2，真实性、合法性无异议。证据3，从邮政快递单寄件人为崔江波可以看出崔江波参与了徐凤芹房屋征收的过程。评估公司确实收到了复核申请书并第二次向徐凤芹送达了结果相同的评估报告，并非没有结果。
本院对以上证据认证如下：徐凤芹提交的证据1-3，具备关联性、真实性、合法性，予以认定。埇桥区政府提交的证据1-4、证据6-9、证据11，具备关联性、真实性、合法性，予以认定；证据5，分户评估报告及送达回证具备关联性、真实性、合法性，予以认定，但送达照片中的人员不能证明为徐凤芹或其成年同住家属，该照片不予认定；证据10，对征收补偿决定书的关联性、真实性予以认定，但送达照片不能证明张贴地点，亦不能证明该补偿决定书已向徐凤芹户送达，不予认定。
经审理查明：2017年4月1日，埇桥区政府作出埇政征（2017）5号《关于对道东棚户区改造4号地项目范围内房屋进行征收的决定》，载明征收部门为埇桥区房屋征收办公室，征收实施单位为埇桥区道东街道办事处，征收范围为东至曙光路、南至浍水东路、西至港口路、北至汴河东路，被征收人应在2017年4月1日至2017年5月30日期限内签订补偿协议。徐凤芹房屋位于征收范围之内，该房屋于1994年11月5日办理了房产证，载明房屋面积共计209.92平方米，所有权性质为“私”。
《道东棚户区改造4号地项目房屋征收补偿安置方案》载明，关于房屋面积，规定“被征收房屋有有效权属证明或有效建房批�手续的，按有效权属证明、有效建房批准手续记载的面积结合实际丈量认定面积，予以补偿安置”；关于房屋用途，规定“有效权属证明或有效建房批准手续载明用途的，按载明的用途进行认定；沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2008年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的，沿街第一自然间面积按住宅的1.3倍认定；沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2003年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的，沿街第一自然间面积按商业用房认定”；关于补偿方式，规定“被征收人可以选择产权调换，也可以选择货币补偿。被征收人选择货币补偿的，按照评估价格，结合认定面积给予补偿；选择产权调换的，结合认定结果，在安置区内按照“征一安一、互找差价”的原则安置，按市场评估价结算。安置地�为就地安置。关于过渡方式，规定选择产权调换的被征收人采取自行过渡的方式，过渡期限原则上不超过24个月，超过24个月的，自逾期之日起按照规定标准的2倍支付临时安置费；征收部门向被征收人每6个月支付一次临时安置补助费，至通知上房结算后1个月止；搬家费、临时安置房、非住宅停产停业损失补偿费及装潢附属物补偿费等按《宿州市埇桥区房屋征收装潢与附属物补偿补助标准》执行。
2017年4月1日，江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司宿州分公司作出估计报告，载明道东4号地A-001房地产在估价时点2017年4月1日的评估单价为：旧房住宅标本价格每平方米2120元，沿汴河路旧房的市场价值为一层每平方米11500元。该评估公司具有房地产估价机构一级资质，该评估报告的估价师均有房地产估价师注册证书。
2017年5月27日，征收工作人员在武夷商城门市部送达该房屋估价报告，并附有送达照片。送达回执载明“拒签”，社区工作人员作为见证人签名确认。送达照片中受送达人并非徐凤芹及其成年同住家属。埇桥区政府在庭审中称受送达人为该房屋承租人。
埇桥区政府提交的《道东4号地房屋征收装潢及附属物登记表》列明了A001号房屋的装潢及附属物情况，由徐凤芹之子崔江波签名确认。
因徐凤芹与征收部门未协商一致，未签订征收补偿协议。2017年5月23日，埇桥区征收办公室作出《关于对徐凤芹户作出征收补偿决定的申请》，申请依法作出补偿决定。
2017年6月2日，埇桥区政府作出埇政征补[2017]1号房屋征收补偿决定，载明被征收人为徐凤芹，被征收房屋产权证登记面积为209.92平方米，埇桥区政府认定该房屋商业用房面积为159.9平方米，居改非的面积为50.02平方米按照住宅�1.3倍认定为可予补偿住宅面积65.03平方米，评估单价住宅为2108元、商业用房为11500元；徐凤芹可以选择货币补偿或者产权调换。若选择货币补偿方式，补偿金额为1975933.24元、装潢及附属物补偿10731元、搬迁补助费1049.6元、商业一次性停产停业损失费2398.5元、住宅（居改非）一次性安置费250.1元，合计1990362.44元。若选择产权调换，徐凤芹可从沈苑小区的剩余安置房源内按协议签订的先后顺序进行选择、互找差价。限徐凤芹接到决定书之日起十日内选择补偿方式，逾期不选视为选择货币补偿方式，补偿款将依法提存。
同日，征收部门将该补偿决定进行送达，送达回执载明受送达人拒签，送达方式为留置送达，两名社区工作人员见证签字。所附照片显示将补偿决定张贴于墙面。但该送达照片不能证明张贴地点，不能证明徐凤芹户拒绝签收补偿决定书，故不能证�补偿决定书已于当日送达徐凤芹户。
徐凤芹以房屋被埇桥区政府、埇桥区道东街道办事处强制拆除为由，向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月16日立案，于2017年9月15日开庭审理。在该案庭审中，埇桥区政府举证了埇政征补[2017]1号房屋征收补偿决定书。徐凤芹于2018年1月18日向本院提起行政诉讼，要求撤销该征收补偿决定。
本院认为：本案争议焦点为，埇桥区政府作出的埇政征补[2017]1号房屋征收补偿决定是否合法。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案�，埇桥区房屋征收办公室与徐凤芹户在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，埇桥区政府具有按照征收补偿方案作出补偿决定的法定职权。
《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条之规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，埇桥区政府作出的被诉补偿决定中载明，若徐凤芹选择产权调换，可从沈苑小区的剩余安置房源内按协议签订的先后顺序进行选择、互找差价。而埇桥区政府提交的证据中，并未提交对沈苑小区用于产权调换房屋的市场价值进行评估的证据，因此，若徐凤芹选择产权调换，对于应如何计算找补差价无法明确。故被诉补偿决定事实不清。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款、第二十条、第二十一条、第二十二条规定，分户初�评估结果公示期满后房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告；房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告；被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的应当自收到评估报告之日起10日内向房地产价格评估机构申请复核评估。原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，徐凤芹认可其已收到被征收房屋的分户评估报告，其提交的证据可以证明其向评估机构邮寄了对评估结果进行复�的申请书，埇桥区政府庭审中亦已认可收到了徐凤芹的复核申请，但埇桥区政府并未按上述规定重新出具评估报告或书面告知徐凤芹，也没有提交证据证明已告知徐凤芹有权自收到复核结果之日起10日内向房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。故埇桥区政府作出补偿决定违反法定程序。综上，被诉补偿决定认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。徐凤芹要求撤销被诉补偿决定的诉讼请求成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条（一）项、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告宿州市埇桥区人民政府于2017年6月2日作出的埇政征补[2017]1号房屋征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告宿州市埇桥区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事�的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 戴宝琴
审 判 员 庄明义
人民陪审员 周明明
二〇一八年四月二十八日
书 记 员 李枚娟
附法律条文：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
《国�土地上房屋征收评估办法》
第十条被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。
用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。
第二十条被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。
申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。
第二十一条原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。复核后，改变原评估结果的，应当重新出具评估报告；评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人。
第二十二条被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。
第二十九条除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。