江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终1441号
上诉人（原审第三人）王宁尧。
委托代理人夏飞，北京安博（上海）律师事务所律师，执业证号13101200911232448。
被上诉人（原审原告）徐华锋。
被上诉人（原审原告）李春梅。
被上诉人（原审原告）徐某。
法定代理人徐华锋、李春梅，系徐某父母。
以上被上诉人的共同委托代理人吴华彦，上海星瀚律师事务所律师，执业证号13101200710476312。
以上被上诉人的共同委托代理人刁康成，上海星瀚律师事务所律师，执业证号13101201410124583。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局工作人员。
被上诉人（原审原告）徐华锋、李春梅、徐某诉原审被告南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）及原审第三人王宁尧土地行政登记一案，王宁尧不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月15日立案后依法组成合议庭，于2016年12月13日公开开庭审理本案。上诉人的委托代理人夏飞，被上诉人南京市国土局的委托代理人詹德亮，被上诉人徐华锋、李春梅、徐某的委托代理人吴华彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年9月9日，南京市江宁区人民政府向王宁尧核发了江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证。徐华锋、李春梅、徐某认为该土地使用证的颁发侵犯其合法权益，因2004年起颁发国有土地使用证的职权由南京市人民政府（以下简称南京市政府）行使，遂以南京市政府为被告提起行政诉讼。在本案一审审理过程中，颁发国有土地使用证的职权由南京市政府转移至南京市国土局，被告被依法变更为南京市国土局。
被上诉人（原审原告）徐华锋等人一审诉称：徐华锋等人于2008年购买了南京市江宁区麒麟街道麒麟东路138号锦绣花园竹涛园152幢房屋（以下简称“152幢房屋”），于2008年1月3日取得该房屋的国有土地使用证，该证载明了徐华锋等人享有的土地使用权范围。2015年春节期间，徐华锋等人发现锦绣花园竹涛园156幢房屋（以下简称“156幢房屋”）业主王宁尧在徐华锋等人车库入口处建造了大门、围墙等附属物，致徐华锋等人无法开车入库，影响徐华锋等人的正常生活。徐华锋等人于2015年3月向南京市江宁区人民法院（以下简称江宁区法院）提起民事诉讼，要求王宁尧停止侵权。在该案的审理过程中，江宁区法院至南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土分局）调查时，该局确认“152幢房屋”与“156幢房屋”的国有土地使用证所载土地使用范围有重合。“156幢房屋”于2003年9月9日领取国有土地使用证，该证要求用地者必须每三年办理一次验证手续，逾期不验则证书无效。小区开发商江苏锦绣房地产开发有限公司（以下简称锦绣房地产公司）称，当时在绘制“156幢房屋”花园面积时存在错误，导致两幢房屋使用的土地出现重叠。南京市人民政府在颁发“156幢房屋”的国有土地使用证时未对开发商提供的图纸予以核实，错误绘制了宗地图，导致两幢房屋土地发生重叠，从而影响了徐华锋等人的土地使用权，且“156幢房屋”业主未在取得该土地使用权证后按要求办理验证手续。综上，请求撤销“156幢房屋”的国有土地使用证，责令南京市国土局限期重新颁发该房屋的国有土地使用证，纠正所附宗地图中关于土地使用范围的错误划分，使其与“152幢房屋”的国有土地使用证记载的土地使用范围不再重叠。
被上诉人（原审被告）南京市国土局一审辩称：“156幢房屋”与“152幢房屋”的国有土地使用证均具有法律效力，且确实存在部分土地重合的事实。2001年1-2月份，锦绣房地产公司分别与王宁尧和王艺妮、王晖签订了《商品房买卖契约》，将锦绣花园竹涛园“156幢房屋”出售给王宁尧，“152幢房屋”出售给王艺妮、王晖。王宁尧于2003年9月9日领取了涉案土地使用权证；后徐华锋等三人通过转让方式获得“152幢房屋”，并于2008年1月3日领取了涉案土地使用权证，双方争议土地包含在上述两证重合范围内，面积约34平方米。“156幢房屋”的国有土地使用证宗地图范围与锦绣房地产公司实际交付院落状态存在一定差异，徐华锋等人反映该房屋业主王宁尧曾于2015年春节期间改变原院落地形地貌重新建造了大门、围墙等附属物，占用了“152幢房屋”车库入口的道路，从而引发争议。2015年4月17日，江宁区法院作出的民事裁定认为双方应当协商解决争议，协商不成的由人民政府处理。徐华锋等人与王宁尧因国有土地使用权证所载范围重合引起的争议属于土地权属争议，根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，徐华锋等人应当依法向县级以上人民政府或者有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请，协调处理权属争议。徐华锋等人可以根据《土地登记办法》的相关规定，申请更正登记或异议登记，通过行政手段或民事诉讼的途径化解争议，主张权益。徐华锋等人的请求事项属于行政复议前置范畴，人民法院应不予受理或驳回起诉。请求法院依法驳回徐华锋等人的诉讼请求。
上诉人（原审第三人）王宁尧一审述称：王宁尧于2001年2月购得“156幢房屋”，面积288.23平方米，院落396平方米；于2003年6月、9月分别办理了房屋所有权证、土地使用权证。该房屋交付后已入住至今。“152幢房屋”系王晖、王艺妮于2001年1月通过购买原始取得，房屋面积366.42平方米，院落420平方米；王晖、王艺妮于2007年11月办理房屋所有权证、国有土地使用权证后，于同年12月将该房屋出售给徐华锋等三人。徐华锋等三人在2007年12月取得房屋所有权证；2008年1月取得涉案国有土地使用证。该房屋购买后一直空置至今。“156幢房屋”与“152幢房屋”的土地使用面积重叠的部分应当属于王宁尧所有。王宁尧依房屋买卖合同支付并补足了所有房款，缴纳了所有税费，取得两证在先；王宁尧对房屋装修后长期居住在此，且在进行院落修葺时，提前向物业公司进行报备和整体设计规划，并未对“152幢房屋”业主入住和出行造成困扰。2003年1月4日对“156幢房屋”花园面积进行实测，面积为440平方米；锦绣花园小区的土地规划存在严重问题，几乎每家的土地使用证的面积范围都有错误，极可能系锦绣房地产公司将属于“156幢房屋”的院落面积错误的测算进“152幢房屋”的院落面积之内。综上，请求法院依法作出裁决。
一审法院认定：王宁尧于2001年2月从锦绣房地产公司处购得“156幢房屋”，并于2003年9月9日领取了江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证。该证载明的土地使用权面积为596平方米；用途为住宅（商品房）；使用权类型为出让；并附有用地范围图。徐华锋等三人于2007年从王艺妮、王晖处购买获取了“152幢房屋”的所有权。2008年1月3日，徐华锋等三人取得了宁江国用（2008）第00304号国有土地使用证。该证载明的土地使用权面积为645.7平方米；用途为住宅（商品房）；使用权类型为出让；并附有用地范围图。2015年4月17日，江宁区法院就徐华锋等三人与王宁尧的相邻关系纠纷作出（2015）江宁汤民初字第278号民事裁定书，认定徐华锋等三人及王宁尧一致确认双方的土地使用范围有所重合；该院至江宁国土分局调查核实时，该局亦认可两份国有土地使用证载明的土地使用范围有所重合。徐华锋等三人认为“156幢房屋”的国有土地使用证影响了其土地使用权，于2015年6月向江苏省人民政府申请行政复议，要求撤销该国有土地使用证。至徐华锋等三人提起本案诉讼，江苏省人民政府未作出行政复议决定，徐华锋等三人起诉要求撤销“156幢房屋”的国有土地使用证，责令南京市国土局限期重新颁发该房屋的国有土地使用证，纠正所附宗地图中关于土地使用范围的错误划分，使其与“152幢房屋”的国有土地使用证记载的土地使用范围不再重叠。
南京市国土局提交的其为王宁尧颁发“156幢房屋”国有土地使用证的办证资料为：宗地图、《商品房买卖契约》、开发商出具的实测花园面积为440平方米的证明、“156幢房屋”销售收费明细表。“156幢房屋”《商品房买卖契约》中，房屋建筑面积为288.23平方米；备注栏中记载花园面积为396平方米。庭审中，南京市国土局称：“2003年王宁尧的土地证范围据我们调查是由开发商提供的范围，没有进行实地勘察”；“156幢房屋”与“152幢房屋”土地使用面积重叠部分约34平方米。
王宁尧于2015年8月向江苏省人民政府提出行政复议申请，要求撤销“152幢房屋”的国有土地使用证，因江苏省人民政府未在法定复议期限内作出行政复议决定，王宁尧亦向南京市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销“152幢房屋”的国有土地使用证，责令南京市国土局限期重新颁发该房屋的国有土地使用证，确认其取得的“156幢房屋”的国有土地使用证所载院落面积、范围合法有效，与“152幢房屋”重合的土地面积归其所有。
案涉的“156幢房屋”的国有土地使用证系2003年由南京市江宁区人民政府加盖土地登记专用章后予以颁发。2004年，南京市在江宁区、六合区、浦口区开始启用“南京市人民政府土地登记专用章”，南京市江宁区人民政府不再拥有颁发土地使用证的职权。2016年6月28日，南京市实行不动产统一登记制度，正式启用“南京市国土资源局不动产登记专用章”等印章，停用并收回原“南京市人民政府土地登记专用章”，颁发土地使用证的职权由南京市国土局行使。
一审法院认为：被诉国有土地使用证是拥有发证职权的行政机关作出的、具有权利义务内容的具体行政行为，该行为是否合法对于行政相对人及利害关系人的合法权益有着切实的影响，故该行为属于可诉的行政行为。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十三条规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不予受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”徐华锋等三人于2015年6月就“156幢房屋”国有土地使用证的颁发向江苏省人民政府提出了行政复议申请，而至其2016年3月提起本案行政诉讼时，江苏省人民政府并未作出行政复议决定。徐华锋等三人提起的本案诉讼符合上述规定，对南京市国土局提出徐华锋等三人的起诉应不予受理的主张不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被诉“156幢房屋”的国有土地使用证虽系2003年由南京市江宁区人民政府颁发，但自2004年南京市对土地使用证的颁发权限进行调整后，南京市江宁区人民政府不再拥有该项权限。徐华锋等三人以承继该项权限的南京市政府为被告提起本案诉讼，至本案一审审结前，南京市开始实行不动产统一登记制度，南京市政府不再行使颁发土地使用证的职权，该项职权转移至南京市国土局行使。本案的适格被告为南京市国土局。被诉土地登记行为发生在2003年，对于其合法性的判断应当适用当时有效的法律、法规及规范性文件的相关规定。当时有效的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记：（五）颁发或者更换土地证书。”第十三条规定：“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。”由此可见，地籍调查是土地登记必经的程序之一。本案中，南京市国土局当庭确认在办理涉案土地登记时国土管理部门未进行实地勘察，亦未提供根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核并填写土地登记审批表的相关证据，南京市国土局未尽到严格审查之义务，仅依据开发公司提供的土地面积等材料即批准办理了土地使用权登记，并颁发了“156幢房屋”的国有土地使用证。南京市国土局的上述行为显然违反了《土地登记规则》的相关规定，其所颁发的“156幢房屋”国有土地使用证应当予以撤销。对徐华锋、李春梅、徐某要求撤销“156幢房屋”的国有土地使用证、责令南京市国土局重新作出相应行政行为的诉讼请求予以支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证；责令南京市国土资源局在本判决生效后的法定期限内对第三人的申请重新作出处理。
上诉人王宁尧上诉称：一审判决缺乏事实和法律依据。上诉人于2001年2月从锦绣房地产公司处购得156幢房屋，并于2003年9月9日领取了江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用权证。该证载明的土地使用权面积为596平方米，用途为住宅（商品房），使用权类型为出让，并附有用地范围图。一审过程中被上诉人南京市国土局对于上诉人持有的12912号国有土地使用证认定为具有法律效力，合法有效。上诉人所提交的证据可以证明上诉人购买房屋的时间以及取得房屋产权证的时间均早于被上诉人徐华锋等人。上诉人房屋所在小区土地规划错乱，导致房屋构造需要改建才能满足正常生活需要。156幢房屋的修葺并没有影响到152幢房屋的正常使用。上诉人所在的小区存在着重叠发证问题，由此引发了多起民事纠纷。上诉人长期居住在案涉房屋中，并对院落进行打理，形成事实上的实际占有。相对152幢房屋的空置而言，156幢房屋更适合取得重叠院落的使用权。上诉人申请登记时，已经提交申请材料，是否需要地籍调查、如何进行地籍调查是国土部门的职责，与上诉人无关。上诉人所在的小区在领取土地使用证时均未进行地籍调查，不能将未进行地籍调查的责任让上诉人承担。被上诉人明知该小区房屋院落土地一地两卖的事实，也都清楚这是开发商的违法行为。对本案土地使用权的归属，应当首先通过民事诉讼，确认争议土地的归属后才能进行本案的诉讼。上诉人购买房屋在先，土地使用权登记先于被上诉人，应当承认上诉人对争议土地拥有使用权。
被上诉人南京市国土局二审庭审中辩称，针对本案所涉的156幢房屋核发土地使用证问题，经一审庭审调查，按当时的土地登记规则的相关规定，国土部门在登记发证时应当进行地籍调查却未进行调查，仅依据开发公司提供的土地面积等材料核发土地使用证。被诉登记发证行为不符合土地登记规则的要求，应当予以撤销。上诉人土地证所附宗地图的范围与该户院落实际占用范围存在明显不一致。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
被上诉人徐华锋等人辩称，一审判决以江宁区国土局核发土地使用权证时未经地籍调查，导致发证重叠而撤销了156幢房屋的土地使用证。本案系行政案件，应当对被诉行政行为合法性进行审查，无需先通过民事诉讼确定争议土地的归属问题。上诉人主张其购买房屋在先，应当享有争议土地的使用权，该主张缺乏法律依据。156幢房屋和152幢房屋均系开发商所开发。两幢房屋的土地使用权范围应当以开发商初始登记为准，不存在谁先谁后的问题。上诉人与开发商之间形成的是商品房买卖合同关系，如果给上诉人初始登记错误，上诉人可以通过民事渠道解决纠纷。小区使用状况的历史沿革、双方不动产使用情况均与本案不具备关联性。
本案的争议焦点为：被诉颁证行为是否符合法律规定。
上诉人提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
各方当事人对一审判决所认定的事实均无异议。本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《土地登记规则》第六条第（二）项规定，土地登记应当进行地籍调查。南京市国土局在一审庭审中当庭确认在办理涉案土地登记时，国土管理部门未进行实地勘察，亦未进行地籍调查。南京市国土局未尽到审慎的审查义务，仅依据开发公司提供的土地面积等材料即批准办理了土地使用权登记，并颁发了“156幢房屋”的国有土地使用证。国土管理部门的上述行为违反了《土地登记规则》的相关规定，登记行为违反法定程序。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证并责令南京市国土局对王宁尧的申请重新作出处理，该判决并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王宁尧承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈迎
审 判 员 臧静
代理审判员 张伟
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 于露
附：本判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
第十三条土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。
第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。
土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。