湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行终389号
上诉人（原审原告）马隆亮，男。
被上诉人（原审被告）武汉市公安局洪山区分局，住所地武汉市洪山区武珞路798号。
法定代表人张荣成，男，该局局长。
委托代理人钱波，男，该局法制大队干警。
上诉人马隆亮因被上诉人武汉市公安局洪山区分局（以下简称洪山公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院（2015）鄂洪山行初字第00148号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月24日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年6月25日原告马隆亮因洪山区洪山乡红旗村村民待遇、土地补偿、青苗补偿、房屋拆迁补偿事宜到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对其作出《训诫书》予以训诫。洪山公安分局洪山街北港派出所于2015年6月28日立案后，依法口头传唤原告马隆亮进行调查询问，核实马隆亮2015年6月25日到北京中南海周边非正常上访的事实。2015年6月28日，被告洪山公安分局作出洪公（治）行决字（2015）第949号《行政处罚决定书》，决定给予原告马隆亮行政拘留十日的处罚。在上述过程中，原告马隆亮拒绝在《询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚决定书》、《通知家属、监护人记录》上签名捺印，被告洪山公安分局办案民警在上述文书上予以注明。原告马隆亮于当日被送往洪山公安分局洪山拘留所，后于2015年7月8日期满被解除行政拘留。另查明，2013年10月19日、2014年4月28日、2015年1月22日、2015年2月19日、2015年2月21日、2015年2月22日，原告马隆亮因洪山区洪山乡红旗村村民待遇、土地补偿、青苗补偿、房屋拆迁补偿事宜到北京中南海周边、天安门地区上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所及天安门地区分局治安大队查获，并分六次对其作出《训诫书》予以训诫。2014年6月6日，原告马隆亮因在北京中南海附近非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，被告于2014年6月7日作出对其行政拘留十日的行政处罚。2015年1月22日，原告马隆亮因在中南海附近非正常上访，被告于2015年1月23日对其作出行政拘留十日的行政处罚。庭审中，原告明确表述第二项诉讼请求为要求被告赔偿原告因行政拘留受到的名誉损失及误工费。
原审法院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，作为县级以上人民政府的公安机关，对于违法行为属于本辖区的行政案件及由违法行为人居住地管辖更为适宜的行政案件具有行政管辖的职权。本案原告居住在被告辖区，其在北京市进行信访活动被北京市警方训诫后回到居住地，显然由被告进行查处更为适宜。依据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告马隆亮不满房屋拆迁土地补偿等事项，本应依法进行信访活动，但却多次到非信访场所进行信访活动，经公安机关训诫，原告在明知中南海周边、天安门等地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍然多次到中南海周边等地区进行信访，其行为明显违反上述法律规定。被告洪山公安分局依据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》予以立案查处，认定原告马隆亮在北京中南海周边非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的事实清楚。被告洪山公安分局依法履行了传唤、告知权利义务、询问、调查程序，在作出行政处罚决定前，亦向原告马隆亮告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知陈述和申辩权，被告作出的被诉行政处罚行为符合法定程序。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。综上，被告作出处罚决定并无不当且适用法律正确。原告马隆亮认为北京市公安局西城分局府右街派出所已对其予以训诫，被告洪山公安分局对其作出行政处罚属于滥用行政处罚权，但训诫不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的行政处罚种类，公安机关作出的训诫不属于行政处罚，被告作出的被诉处罚行为不构成“一事再罚”。综上，被告洪山公安分局作出的被诉行政处罚行为并无不当，原告马隆亮要求撤销被告洪山公安分局作出的行政处罚行为的主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。依据2012年10月26日修正的《中华人民共和国国家赔偿法》第三条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”的规定，行政机关只有在存在违法行政行为时，才应承担国家赔偿义务。本案中被告洪山公安分局作出的行政处罚行为合法，原告马隆亮要求被告承担违法行政处罚的赔偿法律责任的请求缺乏法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回原告马隆亮要求撤销被告武汉市公安局洪山区分局于2015年6月28日作出的洪公（治）行决字（2015）第949号《行政处罚决定书》行政行为的诉讼请求。二、驳回原告马隆亮要求被告武汉市公安局洪山区分局承担赔偿名誉损失和误工费的诉讼请求。
上诉人马隆亮不服原审判决，向本院提起上诉称：一、训诫书不真实。上诉人于2015年6月25号在武汉火车站乘坐从汉口到北京的Z4号列车。26日在北京住一晚。27日上午到北京市公安局西城分局新发地派出所，下午2点至3点到北京力学胡同下车，后来民警将上诉人送到北京市久敬庄救济站，晚上6、7点由洪山街工作人员和红旗村村民夏云飞将上诉人直接送到洪山公安分局北港派出所。二、被上诉人无管辖权。一审法院依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，认为作为县级以上人民政府的公安机关对于违法行为属于本辖区的行政案件及由违法行为人居住地管辖更为适宜的行政案件具有行政管辖的职权，但依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关应办理案件移交手续，本案未见相关移交手续，上诉人也未收到公安机关的书面通知，故被上诉人无管辖权。三、被上诉人违反执法程序。依据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条的规定。上诉人以遵守法律法规、没有损害他人的合法权益自觉维护公共社会秩序和信访秩序。上诉人多次提出或递交诉求，是依法进行信访活动，但多次到非接待场所进行信访活动，己经受到公安机关训诫。上诉人如违反《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条，也只是应对其劝阻、批评和教育。上诉人违反《信访条例》第四十七条的规定，也只应由事发地公安机关现场处置，与被上诉人毫无关联。四、被上诉人没有法定的法律依据。被上诉人依照北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》中“多次在北京中南海周边非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的事实清楚”而作出行政处罚，不符合《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安处罚法》相关规定，也严重违反中央政法委《关于处理上访人员要求规定》。五、被上诉人滥用职权，渎职犯罪。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，上诉人没有扰乱的事实、经过和危害程度的证据。被上诉人明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第三十条、第三十八条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条、第六十二条或《公安机关办理行政案件程序规定》第五条和第一百四十六条的规定。被上诉人套用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第（二）项的法律法规，属于滥用职权，任性执法，强加罪名的违法行为。六、被上诉人存在“一事双罚”。被上诉人作出的处罚违反“一事不再罚”的原则，训诫不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的行政处罚种类。虽然以上两法规定没有依据，但训诫书在以上两法规定中也没有可以拘留十天的条款。而中央政法委《关于处理上访人员要求规定》中，明确的指出训诫本属于轻微警告的处罚。七、依照2012年10月26日修正的《中华人民共和国国家赔偿法》第三款第（一）项的规定，被上诉人违法拘留的事实和违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条的规定，给公民人身造成损害，应当依法给予补偿。八、上诉人向北京市公安局西城分局提出的事项，而西城分局回复时没有向被上诉人出具移交的法律手续。如果上诉人在事发地有扰乱或者构成扰乱公共场所秩序就不会被训诫，应会受案和受案后移交给被上诉人。九、一审错判，地方保护主义，应予依法撤销。请求二审法院：1、撤销（2015）鄂洪山行初字第00148号行政判决书以及洪公（治）行决字（2015）第949号《行政处罚决定书》；2、判令被上诉人承担本案的错误处罚责任；3、保留上诉人追诉赔偿的权利。
被上诉人洪山公安分局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本庭审理中各方当事人均坚持原审的质辩意见。原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人洪山公安分局作为违法行为人居住地公安机关，具有对上诉人马隆亮的违法行为进行查处的法定职权。本案中，上诉人马隆亮在信访过程中不通过法定途径和规定程序，多次在非上访场所进行非正常上访，已构成扰乱公共管理秩序，故被上诉人对上诉人的违法行为适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，并无不当。因训诫并不属于行政处罚种类，被上诉人对上诉人予以行政拘留处罚，不构成“一事再罚”。行政机关承担行政赔偿责任的前提条件是行政行为已被确认违法，本案被上诉人作出的行政处罚决定并未违法，故上诉人的赔偿请求应不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人马隆亮负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 刘 忠
审判员 肖 丹
二〇一六年八月十五日
书记员 张笑弥