山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1450号
上诉人（原审原告）李勇，男，1956年9月27日出生，汉族，住济南市历下区。
上诉人（原审原告）王孝平，男，1946年7月10日出生，汉族，住济南市历下区。
上诉人（原审原告）柳凤珂，男，1948年10月10日出生，汉族，住济南市历下区。
上诉人（原审原告）郝庆忠，男，1955年1月20日出生，汉族，住济南市历下区。
被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路99号。
法定代表人宋永祥，区长。
委托代理人吴国燕，山东元序律师事务所律师。
原审第三人李德英，女，1962年11月15日出生，汉族，住济南市历下区。
原审第三人何珍，女，1961年1月10日出生，汉族，住济南市历下区。
原审第三人梁少福，男，1954年10月4日出生，汉族，住济南市历下区。
原审第三人马庆英，女，1955年8月29日出生，汉族，住济南市历下区。
原审第三人卢新兰，男，1956年8月29日出生，汉族，住济南市历下区。
上诉人李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠因诉济南市历下区人民政府(以下简称历下区政府)房屋征收决定一案，不服济南市中级人民法院(2016)鲁01行初361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案项目系紧靠济南中央商务区的安置区旧城改造项目（以下简称安置区项目），该项目涉及包括原告在内的被征收人共2341户。2015年9月，济南市历下区人大常委会作出《关于批准调整2015年国有土地上房屋征收计划的决议》，将安置区项目纳入历下区2015年度征收计划，确认安置区项目为旧城改建项目。2015年9月28日，历下区建委作为房屋征收部门分别致函历下区发展和改革委员会（以下简称历下区发改委）、济南市国土资源局历下分区（以下简称历下国土分局）、济南市规划局，征询安置区旧城改造项目用地范围内的房屋实施征收（东至中央商务区西边界、西至规划路、南至政法学院、北至工业南路），是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划。在上述部门分别复函该地块改造符合历下区国民经济和社会发展规划、济南市土地利用总体规划和城乡规划要求后，历下区城乡建设委员会（以下简称历下区建委）拟定了安置区项目房屋征收补偿方案并报历下区政府。2015年9月28日，项目实施单位济南城投公司提交安置区项目建议书，测算需拆除各类居民住宅约18.66万平方米，项目所需资金51.69亿元。2015年10月16日，历下区建委作出济（历下）征冻告字[2015]第22号征收冻结通告并依法进行张贴公示，原告涉案房屋位于被冻结范围内。2015年10月20日，历下区建委作为甲方与历下区房屋征收服务中心作为乙方签订房屋征收委托合同，约定由乙方对征收范围内的房屋及其附属物进行调查、摸底、核对工作，查明被征收人、承租人的基本情况，制作摸底情况调查表等。2015年11月，历下区房屋征收服务中心进行房屋被征收人摸底调查，对征收范围内房产的权属、建筑面积、房屋用途等情况进行了登记，并将摸底调查资料依法予以公示。2015年11月26日，历下区政府组织有关部门对安置区项目房屋征收补偿方案进行论证并以历下区国有土地上房屋征收工作审批小组名义作出《房屋征收专题会议纪要》，该会议纪要确定安置区项目房屋征收补偿方案，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定，基本合理可行，同意公布。2015年12月15日，历下区政府对该征收补偿方案予以公布，明确征求意见期限自2015年12月15日至2016年1月14日，公示期限30天。2016年1月，历下区维护社会稳定办公室、历下区建委、历下区房屋征收服务中心作出社会稳定风险评估报告，结论为：安置区项目房屋征收项目风险中等，有引发一般性群体性事件的可能性，目前采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险效果。2016年3月25日，历下区政府就安置区项目房屋征收的相关问题组织召开了听证会，被征收人部分代表参加了听证并发表意见。2016年3月31日，历下区政府根据已征求的公众意见对安置区项目房屋征收补偿方案进行了修改并对修改后的补偿方案进行了公告公示。2016年3月31日，安置区项目房屋征收部门历下区住建局在齐鲁银行历山东路支行开设结算账户（账号为11×××92），收到房屋征收补偿款18.0609亿元（其中中央商务区旧城改造项目房屋征收补偿费为10.6019亿元，安置区项目房屋征收补偿费为7.459亿元）。2016年4月5日，历下区政府召开第59次常务会议，会议听取了区住房和城市建设局关于中央商务区和安置区项目房屋征收审查情况的汇报，会议确定：对济南中央商务区和安置区项目作出房屋征收决定。同日，历下区政府作出济（历下）征字（2016）7号《房屋征收决定》（以下简称7号《房屋征收决定》）并于2016年4月6日依法进行了公告，该公告载明，征收范围：东至中央商务区西边界、西至规划路、南至政法学院、北至工业南路。具体门牌号为：××（济钢二区宿舍39号至79号楼及附属物、济钢医院二区分院、单身宿舍区等地上建筑）、90号、92号、92-1号、粮食局宿舍等。以上范围只包含国有土地部分，门牌包括旁门及副号；不包含海信都市阳光。补偿按《济南中央商务区安置区旧城改造项目房屋征收补偿方案》执行。原告李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠不服被告历下区政府作出的7号《房屋征收决定》，于2016年5月24日诉至原审法院。
另查明：2016年1月29日，济南市历下区机构编制委员会作出历下编发[2016]4号文，明确整合历下区城乡建设委员会（区水务局）、历下区住房保障和房产管理局（区城市更新局）机构和职责，组建历下区住房和城市建设局（以下简称历下区住建局）（挂区水务局、区城市更新局牌子），为历下区政府工作部门，不再保留历下区城乡建设委员会（区水务局）、历下区住房保障和房产管理局（区城市更新局）。涉案安置区项目列入历下区2016年国民经济和社会发展计划。
原审法院认为，本案的争议焦点为：一、李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠是否具备原告诉讼主体资格；二、被告历下区政府作出的7号《房屋征收决定》是否合法。
关于焦点一，即李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠提起本案诉讼时提供的济南钢铁集团总公司职工购房结算表载明，李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠的涉案房屋均处于济钢二区宿舍即××院内且已参加房改。庭审中，李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠主张××院内部分楼房建设用地系购买历下区丁家庄的集体土地，但对该土地的交易过程及土地性质的变化过程并不清楚。结合上述四人的被征收房屋已参加房改的事实，以及历下国土分局出具的关于××院内土地实施国有土地上房屋征收符合济南市土地利用总体规划的复函等证据，能够证实××院内土地性质为国有土地。李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠认为××院内的集体土地未进行征收，现该土地的性质仍不明确，鉴于被告已提供有关证据证实上述土地系国有土地性质，因李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠未能提供其被征收房屋的建设用地非国有土地性质的反驳证据，故原审法院对李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠的该项主张不予采信。综上，原审法院认为，李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠被征收的房屋在被诉7号《房屋征收决定》载明的房屋征收范围内，7号《房屋征收决定》与其具有利害关系，其在本案中具备原告诉讼主体资格，有权对被告作出的7号《房屋征收决定》提起诉讼。
关于焦点二，即7号《房屋征收决定》合法性问题。
（一）关于征收主体是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。涉案项目为安置区项目，该项目已列入历下区2015年国有土地上房屋征收计划、2016年区国民经济和社会发展年度计划，被告历下区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告历下区政府作为征收主体合法。
（二）关于房屋征收是否符合公共利益的目的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，安置区项目紧靠中央商务区，中央商务区定位为国家级CBD、黄河中下游战略金融中心。原告被征收房屋所在二钢片区建设于1958年，70年代前建设的楼房多为简易楼，因不具备独立卫生间至今不能参加房改。虽然该小区的部分楼房建于2000年左右，相对较新，小区公共配套设施也基本完善，但该小区部分陈旧的居民楼及多层建筑模式与周边的中央商务区及该地区城市的快速发展极不和谐。经被告历下区政府常务会研究，为了改善群众的生活居住条件，加快中央商务区基础配套设施建设，进一步完善城市功能，历下区政府对安置区项目规划用地范围内国有土地上的房屋作出征收决定，有利于区域经济结构调整及促进经济发展，有利于提高被征收人及后代人的生活质量，符合公共利益的需要，征收目的正当。原告主张其部分楼房不属于危房，安置区项目未列入济南市2016年国民经济和社会发展计划、2014年至2016年专业专项规划及控制性规划、重点规划，该项目不符合公共利益需要的理由不能成立。
（三）关于房屋征收是否符合各项规划的要求的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，2015年9月，济南市历下区人大常委会作出关于批准调整2015年国有土地上房屋征收计划的决议，将安置区项目纳入历下区2015年度征收计划，确认安置区项目为旧城改建项目。历下区政府已将安置区项目列入2016年区国民经济和社会发展年度计划。征收部门历下区住建局已分别向历下区发改委、历下国土分局、济南市规划局发出征询函，征询安置区项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划，上述部门分别复函确认该地块改造符合历下区国民经济和社会发展规划、济南市土地利用总体规划和城乡规划要求。据此，上述证据能够认定涉案安置区项目符合各项规划的要求。
（四）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”。本案中，2015年11月26日，历下区政府组织有关部门对征收部门拟定的安置区项目房屋征收补偿方案进行了论证并作出基本合理可行，同意公布的意见。2015年12月15日，历下区政府对该征收补偿方案予以公布，明确征求意见期限自2015年12月15日至2016年1月14日，期限为30天。2016年3月25日，历下区政府就安置区项目房屋征收的相关问题组织召开了听证会，被征收人部分代表参加了听证并发表了意见。2016年3月31日，历下区政府根据已征求的公众意见对安置区项目房屋征收补偿方案进行了修改并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公示。2016年4月5日，历下区政府作出7号《房屋征收决定》并将《房屋征收补偿方案》作为附件予以公告公示。历下区政府的上述行为符合法规规定。原告认为上述程序中的公示照片并非原件，故对被告主张已经公示且符合法律规定的意见不予认可。原审法院认为，被告历下区政府依据法律规定对征收补偿方案、听证会代表产生及听证会的召开、修改后的补偿方案公告等进行公示并拍照留存证据，诉讼中以电子数据的形式向法庭提交并无不妥。诉讼中，原告申请证人出庭也证实被告对上述公告进行了公示的事实，故对原告的该反驳观点不予采信。原告主张听证会代表数额过少，代表的产生存在不透明，听证会在一定程序上不能保证被征收人的权益，听证程序违法。对此，庭审中的证人证言可以证实，被告在组织听证时，对听证会代表的产生方法已经进行了公告公示，听证会代表的产生采取摇号方式确定，并如期召开了听证会，故原告主张被告听证程序违法依据不足，不予支持。
（五）关于房屋征收是否经过了社会稳定风险评估问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，2016年1月，历下区维护社会稳定办公室、历下区建委、历下区房屋征收服务中心作出社会稳定风险评估报告，结论为：安置区项目房屋征收项目风险中等，有引发一般性群体性事件的可能性，目前采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险效果。因此，上述事实能够证实被告房屋征收已经经过了社会稳定风险评估程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未对作出社会稳定风险评估的机构作限制性规定，历下区维护社会稳定办公室、历下区建委、历下区房屋征收服务中心针对本地区发生的行政行为，作出社会风险评估，符合常理且不违背法律的规定，故原告主张历下区维护社会稳定办公室、历下区建委、历下区房屋征收服务中心无权作出社会稳定风险评估报告，理由不能成立，不予支持。
（六）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，经测算安置区项目所需费用约51.69亿元，总建设规模约54万平方米，需要拆除各类居民住宅约18.66万平方米。2016年3月31日，安置区项目房屋征收部门历下区住建局在齐鲁银行历山东路支行开设结算账户（账号为11×××92），存入房屋征收补偿款18.0609亿元（其中中央商务区旧城改造项目房屋征收补偿费为10.6019亿元，安置区项目房屋征收补偿费为7.459亿元）。因此，原审法院认为，本案所涉征收补偿费用问题符合法规规定。
（七）关于被征收房屋调查登记问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，2015年10月16日，历下区建委作出济（历下）征冻告字[2015]第22号征收冻结通告并依法进行张贴公示。2015年10月20日，历下区建委作为甲方与历下区房屋征收服务中心作为乙方签订房屋征收委托合同，约定由乙方对征收范围内的房屋及其附属物进行调查、摸底、核对工作，查明被征收人、承租人的基本情况，制作摸底情况调查表等。2015年11月，历下区房屋征收服务中心进行房屋被征收人摸底调查，对征收范围内房产的权属、建筑面积、房屋用途等情况进行了登记，并将摸底调查资料依法予以公示。上述行为符合法规规定。因对征收范围内的房屋及其附属物进行调查、摸底、核对并将上述情况汇总制成表格进行公示，是对调查、摸底情况的核查过程，如汇总表载明的信息与被征收人的实际情况不符，被征收人可要求有关部门进行核查确认，该汇总表对外公示时虽未加盖公章，并不影响被征收人的实际权益，故原告主张该汇总表未加盖公章，不具备公示效力的理由不能成立。
综上，2016年4月5日，历下区政府作出7号《房屋征收决定》并将《房屋征收补偿方案》作为附件一并予以公告公示。被告历下区政府作出7号《房屋征收决定》的程序并无不当。被告历下区政府作出7号《房屋征收决定》具有事实和法律依据，程序合法。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠的诉讼请求；案件受理费50元，由原告李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠负担。
上诉人李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判确认被上诉人作出的7号《房屋征收决定》违法或者将本案发回原审法院重审。事实和理由：1、原审法院庭审存在严重的程序违法。一是庭审中遗漏了众多的第三人参加诉讼，法院应当公告征收区域内的所有被征收人参加诉讼，上诉人在庭审前向原审法院提交申请，申请法院公告告知其他被征收人有参加诉讼的权利，原审法院未公告，而且对案外168人提交的《第三人参加诉讼申请书》置之不理；二是被上诉人历下区人民政府区长或副区长未出庭应诉，也未委托区政府工作人员出庭，出庭人员是城建局局长，被上诉人出庭人员无权参加诉讼；三是上诉人屡次申请合议庭回避，原审法院除第一次回避申请后向院长作了请示，其他几次均置之不理，违反了回避相关法律规定。2、原审法院在判决中遗漏了极其重要的事实。本案中，被上诉人始终拿不出有力的证据证明土地的性质是国有土地，未提供国有土地使用权证及省人民政府的集体土地转为建设用地的批文，征收决定应予撤销。被上诉人在庭审中提出，庭后提交相关证据证明涉案土地性质，但是原审法院在被上诉人没有提供任何证据也未经原告质证的情况下，得出“被告已提供有关证据证明上述土地系国有土地性质”的结论轻率。3、原审法院认定事实严重错误。一是本案房屋征收项目根本不符合公共利益；二是房屋征收根本不符合各项规划的要求，被上诉人与原审法院所称的符合各项规划没有任何有力的证据证明；三是本案的补偿方案不符合法律规定，该项目的补偿方案会使被征收人承受巨大的经济损失，会因拆致穷，而且涉案安置补偿方案没有考虑到众多退休老人养老的问题，存在诸多不合理、不合法之处；四是本案中征收补偿没有做到专户存储，专款专用。
被上诉人济南市历下区人民政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为,本案争议的焦点为：一、被上诉人作出的7号《房屋征收决定》是否合法；二、原审法院审理程序是否合法。
（一）关于被上诉人作出的7号《房屋征收决定》是否合法的问题
涉案项目为中央商务区安置区旧城改建项目，被上诉人具有对涉案房屋作出征收决定的法定职责。关于涉案土地的性质，根据上诉人在原审中提供的济南钢铁集团总公司职工购房结算表，证明涉案房屋均处于济钢二区宿舍即××院内并且参加了房改，结合历下国土分局出具的关于××院内土地实施国有土地上房屋征收符合济南市土地利用总体规划的复函等证据，原审法院据此认定涉案土地性质为国有土地并无不当，上诉人虽主张土地性质不明确，但未提供涉案土地非国有土地的反驳证据，故本院对上诉人的该项主张不予支持。济南中央商务区安置区旧城改造项目作为中央商务区周边重要的居住及配套区域，能够妥善安置中央商务区被征收房屋居民，解决本区域内二钢、省监狱等职工宿舍区部分住宅老旧、基础配套设施落后的现状，助力区域经济结构调整及促进经济的长远发展，改善被征收人及后代的生活质量，符合公共利益的需要。上诉人关于部分楼房较新、被上诉人没有出具关于项目符合“危房集中、基础设施落后”的认定结果和鉴定报告以及项目不符合公共利益的主张不能成立。2015年9月，济南市历下区人大常委会作出关于批准调整2015年国有土地上房屋征收计划的决议，将安置区项目纳入历下区2015年度征收计划，确认安置区项目为旧城改建项目。据此被上诉人已将安置区项目纳入2016年区国民经济和社会发展年度计划。历下区发改委、历下国土分局、济南市规划局复函确认该旧城改建项目符合历下区国民经济和社会发展规划、济南市土地利用总体规划和城乡规划要求，故应当认定该旧城改建项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的各项规划要求。上诉人关于2014年-2016年的专业专项规划、控制性规划及重点规划没有关于涉案项目的论述及申请信息公开未发现规划方面的审批手续理由不充分，本院不予支持。关于房屋征收补偿方案的作出程序是否合法的问题，被上诉人组织有关部门对安置区项目房屋征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求公众意见，明确征求意见期限为30天。2016年3月25日，被上诉人就安置区项目房屋征收的相关问题组织召开听证会，被征收人部分代表参加了听证并发表了意见。2016年3月31日，被上诉人根据已征求的公众意见对安置区项目房屋征收补偿方案进行了修改，并将征求意见情况和修改情况公示。2016年4月5日，被上诉人作出7号《房屋征收决定》并将房屋征收补偿方案予以公告，被上诉人作出房屋征收补偿方案的程序并无不当。上诉人主张本案补偿方案会使被征收人承受巨大的经济损失，会因拆致穷，而且涉案安置补偿方案没有考虑到众多退休老人养老的问题，存在诸多不合理、不合法之处，该主张系对补偿方案内容的异议，不属于涉案房屋征收决定的审查范围。房屋征收部门历下区住建局在齐鲁银行历山东路支行开设结算账户，存入房屋征收补偿款包括中央商务区旧城改造项目补偿费10.6019亿元和安置区项目补偿费7.459亿元，被上诉人的上述行为符合专户存储、专款专用的法律规定。上诉人主张征收补偿费没有做到专户存储、专款专用没有事实依据，本院不予支持。综上，被上诉人作出本案房屋征收决定符合法定要件，程序并无不当，上诉人请求撤销理由不足，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。
（二）关于原审法院审理程序是否合法的问题
上诉人认为原审法院应当公告征收区域内的所有被征收人参加诉讼，庭审中遗漏了众多的第三人参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案上诉人之外的其他被征收人提出申请，原审法院有权决定是否准许其作为第三人参加本案诉讼，且其他被征收人均具有独立的诉权，并非本案必要诉讼当事人，原审法院未准许其作为第三人参加诉讼对其合法权益并不产生实际影响。此外，上诉人关于原审法院应当公告征收区域内的所有被征收人参加诉讼的主张于法无据，本院不予支持。
关于被上诉人在原审中的出庭人员问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案被上诉人负责人因公务原因未能出庭，向法庭提交《机关主要负责人不能出庭说明书》，并委托相应的工作人员出庭。因本案房屋征收工作由历下区住建局作为征收单位具体承办，该局工作人员接受被上诉人委托出庭应诉并不违反法律规定。上诉人认为出庭人员为历下区住建局工作人员，法庭允许其参加诉讼属于程序违法的理由缺乏法律依据，不能成立。
关于上诉人在原审中申请合议庭成员回避问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：“当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避……院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。”本案中，原审法院针对上诉人的回避申请，经请示院长后，认为上诉人提出的回避申请不符合法定理由，决定驳回上诉人的回避申请。上诉人申请复议，2016年6月29日原审法院作出（2016）鲁01行初361-1号《对申请回避的复议决定书》，认为本案合议庭组成人员与本案不存在可能影响公正审判的利害关系或其他关系，不存在审判人员回避的法定情形，决定驳回上诉人提出的回避申请，原审法院的上述程序符合法律规定。上诉人在之后的庭审中提出的回避申请没有新的事实和理由，原审法院不予支持其回避申请并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李勇、王孝平、柳凤珂、郝庆忠共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 赵轶宁
代理审判员 姚美科
二〇一六年十月八日
书 记 员 王超群