襄阳高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0691行初68号
原告朱孔堂，男，1964年9月14日出生，汉族，农民，住襄阳高新区。
被告襄阳市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称高新公安分局）。住所地：襄阳高新区园林路*号。
负责人王鄂东，高新公安分局局长。
委托代理人周昌华，高新公安分局法制大队民警。
委托代理人宋长春，高新公安分局刘集派出所民警。
原告朱孔堂要求撤销被告高新公安分局于2016年4月22日作出的行政拘留书，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告朱孔堂,被告高新公安分局的委托代理人周昌华、宋长春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月22日，被告高新公安分局对原告朱孔堂作出襄高公（车）行决字[2016]91号行政处罚决定书，认定原告朱孔堂等人因对深圳工业园占地安置补偿费数额不满，于2016年4月20日到北京中南海周边非法上访，被北京府右街派出所送往北京久敬庄救济服务中心，后被接访人员送回襄阳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，决定对原告朱孔堂行政拘留10日。
原告朱孔堂诉称，2016年4月20日，原告因对深圳工业园占地未办理征地补偿协议并擅自解除土地承包合同有异议，在层层上访无果的情况下，与陈义清等人到北京正常上访，被北京府右街派出所送往北京久敬庄救济服务中心，后被接访人员送回襄阳。被告于2016年4月22日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，作出襄高公（车）行决字[2016]91号行政处罚决定书，对原告治安处罚行政拘留10日。原告朱孔堂认为被告的行政处罚认定事实不清，程序不当，适用法律错误，故提起行政诉讼，请求：1、撤销襄高公（车）行决字[2016]91号行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
被告高新公安分局辩称，原告朱孔堂等人自2008年深圳工业园建设以来，以安置费用分配不合理等问题为由多次到中央、省、市、区上访。2013年12月29日，原告朱孔堂等人的信访三级终结。原告朱孔堂等人不服，又分别于2014年1月7日、4月9日、12月25日、2015年5月23日、6月8日、6月18日、2016年1月17日共7次到北京非法上访，每次都被北京警方拦截，交由驻京办工作人员带回襄阳。2016年4月20日，原告朱孔堂等人再次到北京中南海周边非访，被北京市公安局送往北京久敬庄救济中心，并通知高新区驻京办工作人员将其接返襄阳。原告为达到不合理诉求目的，多次到北京非正常上访，严重扰乱了北京重点地区和敏感部位的社会管理秩序，其违法行为构成扰乱公共场所秩序，应依法予以行政处罚。被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分，且在办理案件过程中，依照了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，严格履行了受案、传唤、询问、调查、告知等相关程序，做到了程序合法。原告在诉状中称“处罚决定书认定事实不清，程序不当，适用法律错误”是不成立的，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，原告等人到北京中南海外围上访，扰乱了公共场所秩序，故被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律依据准确，量罚适当，程序合法。
原告朱孔堂向本院提交以下证据：
1.襄高公（车）行决字[2016]91号《行政处罚决定书》。证明原告被行政拘留10日。实际拘留时间为4月22日至5月2日，原告领取该决定书的时间为5月3日。被告质证时对该证据的真实性无异议，关于拘留时间与领取时间不一致的问题，被告称是作出决定后，向原告告知时原告拒绝签字，告知时间应以被告作出的告知笔录为准。本院对该证据予以采信。
2.襄高公（车）行决字[2016]91号《行政处罚决定书》照片。证明被告处存档的处罚决定书与原告手持的不一致，并陈述该证据系从被告处拍的存档文件。被告对真实性无异议，陈述行政处罚决定书制作时是一式三联，每一联上的签字不一致属正常情况，原告未经被告允许，擅自偷拍被告的存档文件违法，不应采用。本院认为，该证据内容与原告所举的前份证据一致，故对真实性予以采信。
3.《公安部政府信息公开申请受理序号》、《公安部政府信息公开答复书》。证明原告于2016年4月20日到北京上访期间没有违法行为，属于合法上访。被告无异议，但认为与原告的违法行为无关联，故对证明目的不认可。本院对该证据的真实性予以采信。
4.《高新区党工委、管委会领导接待群众来访登记表》、邮寄单。证明原告的信访事项未终结。被告称来访登记表不是其单位出具的，对真实性不予发表意见；邮寄单证明不了信访未终结，信访终结要有三级盖章。本院对该证据结合其他证据再予以认定。
被告高新公安分局在法定举证期限内向本院提交以下证据材料：
1.高新公安分局车城派出所于2016年4月22日对原告朱孔堂所作的询问笔录。证明原告朱孔堂到北京上访属于非法上访。原告朱孔堂对该证据的真实性无异议，但认为笔录上记载的原告到北京上访事由是为了反映安置费、土地补偿款未到位、要求村里财务公开”，与之前三级终结的上访事由不一致，故原告是正常上访，不是非法上访，不认可被告所述的证明目的。另认为询问笔录是由一名警官自问自记，程序上违法。本院认为，该询问笔录制作过程存在程序上的瑕疵，但当事人对该证据的真实性不持异议，且上面有原告本人的签名，故本院对该份证据予以采信。
2.证人魏遵连、徐芝秀、陈建兵、邱士号的询问笔录；襄阳市进京上访人员送返移交表；襄阳驻京工作人员出具的证明；北京治安总队出具的证明。证明原告进京上访的具体情况。原告朱孔堂无异议。本院对该组证据的真实性予以采信。
3.《关于陈义清等七人反映问题的答复意见》、《关于陈义清等人信访事项的答复意见》、《关于陈义清等七人反映问题的复查意见》、《关于陈义清等人信访事项的复核意见》、《关于陈义清等8人反映征地补偿信访事项听证复查意见书》、《关于陈义清等信访事项听证结论意见》、《关于陈义清信访事项的告知书》。证明原告的信访事项已经襄阳高新技术产业开发区刘集街道办事处、襄阳经开区管委会、襄阳市人民政府信访事项复核领导小组三级信访终结。原告朱孔堂对该组证据的真实性无异议，但认为信访三级终结的事项为分配土地补偿费和经营权证分配安置费的事项，而原告朱孔堂此次进京上访是对未办理征地补偿协议并擅自解除土地承包合同有异议，故对证明目的不认可。本院对该组证据的真实性予以采信，对证明目的结合本案其他证据再予以评判。
4.鄂公通[2014]79号《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》、襄公通[2014]4号《关于依法办理进京信访活动中违法犯罪案件的指导意见》。证明依据上述规定原告的信访事项已三级终结，原告2016年4月20日的上访属非法上访。以及被告对原告进行处罚具有管辖权。原告对真实性无异议，但认为自己未去敏感地区、也未发泄不满情绪，其行为不满足上述文件规定的非法上访条件，原告没有违反治安管理条例，被告适用法律不正确，对管辖有异议。本院对该组证据的真实性予以采信，对是否属非法上访以及被告是否有管辖权的问题将在说理部分予以阐述。
5.受案登记表、行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执。证明被告对原告处罚的程序是合法的。原告对受案登记表中记载的上访理由有异议，原告上访事由是要求财务公开、对征地不签订补偿协议并擅自解除土地承包合同有异议进行举报等，而不是受案登记表上记载的对占地安置补偿费数额不满，原告在北京上访期间，无任何过激和违法行为，属于正常合法上访；对行政处罚告知笔录有异议，认为被告在对原告进行处罚时，没有向原告宣告权利，也没有给原告陈述和申辩的权利，被告宣读行政处罚决定书后，就直接将原告送至拘留所，也没有向原告送达行政处罚决定书，拘留完毕后，经原告索要，被告才给了原告一份行政处罚决定书；对行政拘留行政回执无异议。本院对该组证据的真实性予以采信，被告的处罚程序是否合法将结合其他证据在说理部分予以阐述。
根据上述有效证据及当事人在庭审中的陈述，本院认定以下事实：
原告朱孔堂等人自2008年深圳工业园建设以来，多次向各级部门信访。对原告朱孔堂等人提出的分配土地补偿费和要求按二轮延包经营权分配安置费的问题，刘集街道办事处、襄阳经开区管委会、襄阳市人民政府信访事项复查复核领导小组分别于2011年10月11日、2011年10月31日、2011年12月16日作出答复、复查、复核意见，该信访事项已三级终结。对原告朱孔堂等人提出的魏庄社区征地面积公布不实、征地补偿费用去向不明、村干部办假户口、买卖户口、空挂户、克扣安置费、还建房质量问题及胡希文违纪违规等问题，刘集街道办事处、襄阳高新区管委会信访事项复查领导小组、襄阳市人民政府信访复查复核领导小组办公室于2013年7月25日、2013年11月11日、2013年12月17日作出答复意见，该信访事项已三级终结。原告朱孔堂等人不服，又分别于2014年1月7日、4月9日、12月25日、2015年5月23日、6月8日、6月18日、2016年1月17日到北京上访，均被北京警方拦截交由驻京办工作人员送回襄阳。
2016年4月16日，原告朱孔堂同其他村民再次进京上访，于4月17日到达北京，18日原告等人先到中纪委信访局登记，20日下午又前往中国邮政大厅邮寄信访材料后，行至中南海附近，被巡查的警察查处带有上访材料后，被带回府右街派出所后送往北京市久敬庄救济服务中心分流，后被襄阳驻京办事处工作人员接出并于21日送回刘集办事处。4月22日，被告所辖车城派出所对原告等人进行询问，原告认可其系因对征地安置费、土地补偿款未足额发放及土地被征收程序不合法等相关问题集体到北京上访。同日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对原告作出襄高公（车）行决字[2016]91号行政处罚决定书，对原告作出行政拘留10日的处罚。并于当日将原告送至襄阳市襄州区拘留所执行，同年5月2日解除拘留。原告不服，遂在处罚决定书告知的起诉期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为，公民行使信访权利应依法进行。原告朱孔堂等人自2008年深圳工业园建设以来，多次以征地补偿安置费用不合理等问题向各级部门信访，在各级部门对其反映的问题信访终结后，原告等人不服多次集体进京上访均被送回。根据《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”；第十八条“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”；第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在公共场所非法聚集，不得扰乱公共秩序”，原告等人多次集体进京上访的行为，影响了该地区的公共场所秩序。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对原告朱孔堂作出行政拘留10日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。原告违法行为地虽然在北京，但其产生原因在被告辖区，其户籍所在地和居住地也在被告辖区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，被告对原告的上述违法行为具有管辖权。同时，被告在对原告作出行政处罚前，已告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告享有陈述和申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，处罚程序并不违法。被告在适用法律时，没有详细告知处罚的种类及适用法条的具体款项，属于程序瑕疵，并不构成违法。综上，原告要求撤销被告对其作出的处罚决定理由不能成立，本院依法不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告朱孔堂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱孔堂负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在提出上诉状时预交上诉案件受理费，款汇至湖北省襄阳市中级人民法院，开户行：中国农业银行襄阳市万山支行，账号：17451701040003656，户名：湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 臧玉红
审判员 刘 桢
审判员 管龙华
二〇一六年十二月十二日
书记员 陈 琳