山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋08行终124号
上诉人（原审第三人）黄正荣，女，1941年12月24日出生，汉族，现住平陆县，退休职工。
委托代理人昝小军，男，1964年1月7日出生，汉族，住址平陆县。
被上诉人（原审原告）昝小贯，男，1949年3月30日出生，汉族，平陆县圣人涧镇王崖村*组居民。
委托代理人周毅，山西祝融万权律师事务所律师。
原审被告平陆县人民政府，住所地平陆县开发区政府大道。
法定代表人李旸，县长。
委托代理人高林周，平陆县国土资源局确权办主任。
委托代理人赵崇国，山西瀛航律师事务所律师。
上诉人黄正荣因与被上诉人昝小贯、原审被告平陆县人民政府撤销土地使用证争议一案，不服夏县人民法院（2017）晋0828行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人黄正荣的委托代理人昝小军，被上诉人昝小贯及其委托代理人周毅，原审被告平陆县人民政府的委托代理人高林周、赵崇国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，涉案集体土地使用证的颁发对象是第三人黄正荣的丈夫昝跃明。昝跃明及其家人均系城镇户口。昝跃明从部队转业后回到原籍平陆县，并于2000年去世。昝跃明与原告昝小贯系堂叔侄关系。1982年原告在平陆县圣人涧镇王崖村一组三角地分有一块承包地。2003年原告在该承包地上取得一块宅基地。2004年经原告同意，昝跃明的长子昝小军在该承包地上建平房三间。2010年因原告建房需要，让昝小军拆除了其中的两间平房。后原告昝小贯在昝小军剩余的一间平房紧邻的西侧盖了两间平房，并准备在该三间平房的南部建房。第三人黄正荣于2016年5月23日在平陆县人民法院对昝小贯提起物权保护的民事诉讼。在诉讼中，原告得知平陆县人民政府在2006年3月13日向昝跃明颁发了平集用（2006）字第29103013011号集体土地使用证。该土地使用证载明的土地包括在昝小贯承包的土地范围之内。原告认为第三人的集体土地使用证侵犯了自己的土地承包经营权，诉至本院。另查明，被告的证据显示，2006年3月7日编号为29103013011的《土地登记申请书》载明，以土地使用人昝跃明的名义在圣人涧王崖村申请登记面积为204平方米的宅基地。2006年3月7日编号为29103013011的《地籍调查表》载明，工作人员荆国强、翟永茂对申请的宅基进行了界址调查，并有“指界人昝跃明”的签名字样和平陆县圣人涧镇王崖村民委员会和时任的村委会主任曹忠宏的盖章。被告对涉案宗地未履行公告程序。在对申请材料进行初审、审核后，批准颁发了集体土地使用证。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、昝小贯是否具备原告诉讼主体资格和是否超过起诉期限；二、被诉的集体土地登记行为是否合法。关于昝小贯是否具备原告诉讼主体资格和是否超过起诉期限的问题。根据原告提供的证人证言，结合运城市中级人民法院（2017）晋08行终11号行政裁定书，可以认定涉案的集体土地使用证载明的土地在原告昝小贯承包地范围之内。故原告昝小贯具备原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执〈行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案第三人黄正荣提交的证据不能证明原告于2005年8月4日已知道或者应当知道被诉的颁证行为的内容。原告主张其在2016年5月23日后的黄正荣诉昝小贯物权保护纠纷案的民事诉讼中得知被诉颁证行为的内容，本院予以采信。故本案的起诉期限最早应从2016年5月23日开始起算，原告于2016年8月24日提起行政诉讼，未超过2年的起诉期限。关于被诉的集体土地使用证是否合法的问题。被诉的集体土地使用证的颁发时间为2006年3月13日，当时有效的1999年9月26日颁布实施的《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第七条规定：“农民集体所有的土地依法承包经营或者依法用于非农建设的，土地承包经营者、使用者应当向所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认使用权。”第三十八条第一款规定：“符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地：（一）具有农村户口的村民无宅基地的；（二）具有农村户口的村民确已分户，现有宅基地低于分户标准的；（三）集体经济组织招聘的技术人员在本村落户的；（四）回原籍经批准落户需要建住宅而无宅基地的；（五）因公共利益需要，原宅基地收回后无宅基地的。”根据相关法律规定，申请宅基地的农村村民限于本村集体经济组织的成员，非本村集体经济组织成员或者城镇居民，一般不允许申请宅基地。但根据《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条第一款第（四）项规定，本案昝跃明生前作为回乡军人，如经批准可以申请宅基地。然昝跃明在2000年已去世，而本案集体土地使用证是以昝跃明名义申请，且颁发时间为2006年3月13日，这就意味着在2006年昝跃明已不具备宅基地“使用者”的申请资格。被告未经严格审查，即受理了已故昝跃明申请宅基地的相关材料，并进行了地籍调查，且调查时已故去的昝跃明竟然作为指界人在《地籍调查表》上“签名”确认，显然违背常理，且违反法定程序。《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”被告未能提供证据证明其对涉案宗地进行了公告，属违反法定程序。综上，被诉的集体土地登记行为，认定的事实错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项规定，判决：
撤销被告平陆县人民政府于2016年3月13日颁发的平集用（2006）字第29103013011号集体土地使用证。
黄正荣不服一审判决，上诉称，1、昝小贯的原告主体不适格。讼争土地原为昝小贯的承包地，但2003年，经昝小贯直接操作，圣人涧镇王崖村已将昝小贯的承包地规划为昝跃明的宅基，上诉人现宅院左邻右舍均为昝小贯建造的高楼及圈起的场地，毫无耕地，原审认定原告诉讼主体适格是错误的。2、本案原告已超过法定起诉期限。昝跃明的宅基2003年经昝小贯帮忙三级划线定界，2004年经昝小贯与村、组协调同意昝小军建房，2005年为颁发宅基证，经昝小贯与村、组协调并亲笔书写证明提交平陆县国土局，说明昝小贯对昝跃明宅基的规划、定界、建设及颁证是明知的，且其直接参与办理了部分事项，昝小贯在十几年后起诉明显超过法定起诉期限。3、涉案土地使用证不应草率作撤销处理。昝跃明是1947年入伍军人，曾参加抗美援朝并荣立二等功，生前经县政府批准于1988年在王崖村审批一处宅基，身故后经多方协调并昝小贯大力协助，有关部门特事特办按照遗留问题处理，将其土地证颁发，现档案中发现公告材料短缺，此程序瑕疵不足以影响该土地使用权的效力，一审法院不应草率作撤销处理。
被上诉人昝小贯辩称，1、从1982年起三角地其中包括涉案的土地一直是其承包地，上诉人被颁证的宅基在被上诉人的承包地范围内，被上诉人具有原告主体资格；2、平陆县政府颁发给昝跃明的土地证并未予以公告，被上诉人对颁证不可能知晓，在2016年5月23日上诉人提起民事诉讼中才知道，被上诉人2016年8月24日起诉未超出法定期限；3、昝跃明已于2000年去世，2006年平陆县政府为其颁发土地证，颁证未履行公告程序，且地籍调查表显系造假，该土地证应予撤销。请求：维持原判，驳回上诉。
原审被告平陆县人民政府称其对一审判决的意见和上诉人的意见相同。
经审查，一审法院对各方证据的认证意见正确。基于上述有效证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。同时查明，黄正荣向一审法院提交了1份证据：即王崖村第一村民小组2005年8月4日向县国土局出具的证明1份，内容：兹有昝跃明房院一切手续齐全，在2004年经三级划至村南一组三角地，长17米×宽12米×15=3分，四至：南至大路，西至昝小贯，东至昝文胜，北至集体，请有关部门审查批准。黄正荣说明此证明系昝小贯书写，说明昝小贯对昝跃明宅基的规划、定界、建设及颁证是明知的，以证明原告起诉超过起诉期限。原告一审中对该证据的质证意见为：真实性无异议，但出具证明不等于知道颁证行为。
本院认为，本案争议焦点有三：
一、昝小贯是否具备原告主体资格。涉案的（2006）字第29103013011号集体土地使用证载明的土地使用权在昝小贯的承包地范围之内，昝小贯与原审被告的登记、发证行为具有利害关系，故昝小贯具备原告主体资格。上诉人认为圣人涧镇王崖村已将昝小贯的承包地规划为昝跃明的宅基，所以昝小贯不具备原告主体资格。本案昝小贯要求撤销的正是政府给昝跃明颁发宅基使用证的行为，上诉人以受到质疑的宅基使用证来证明昝小贯不具备原告主体资格，无法律依据。另外，昝小贯承包地实际毫无耕地的现状，涉及的是否非法改变土地使用性质问题，但不能以此否定昝小贯对承包地的承包权，昝小贯的承包权存在，昝小贯就与原审被告的登记、发证行为具有利害关系，因此，上诉人认为昝小贯不具备原告诉讼主体资格的意见，不予采纳。
二、昝小贯的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案原审被告在涉案土地使用证登记、发证中，未履行公示程序，昝小贯无从得知相关行政行为的内容；黄正荣提交的村民小组2005年8月4日的证明，不能证明昝小贯于2005年8月4日知道或者应当知道政府登记、颁证行为的内容。被上诉人昝小贯主张其在2016年5月23日黄正荣诉其物权保护纠纷案中得知被诉颁证行为的内容，本院予以采信。故本案的起诉期限最早应从2016年5月23日开始起算，至原告2016年8月24日提起诉讼，未超过6个月的起诉期限。上诉人认为昝小贯的起诉超过起诉期限的意见，不予采纳。
三、被诉土地使用证的登记发证行为是否合法，该土地使用证应否撤销。被诉土地使用证的登记发证时间为2006年3月，当时申请人昝跃明已不去世，而该证的申请人、土地使用人仍载明为昝跃明，地籍调查表中指界人签名亦为昝跃明，相关内容虚假显而易见；另外，《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”原审被告未能提供证据证明其对涉案宗地进行了公告，本院认定其未进行公告。因此，原审被告登记发放土地使用证的行政行为内容虚假，程序违法，应予撤销。上诉人认为其中公告材料缺失系程序瑕疵不应草率撤销土地使用证的意见，不予采纳。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。一审法院认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人黄正荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 张晓波
审判员 田 力
审判员 张 伟
二〇一七年十二月十一日
书记员 刘 萌