湖南省益阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘09行终93号上诉人（原审第三人）陈虹宇，男，1987年9月28日出生，汉族，安化县人，住湖南省安化县。委托代理人何辉，湖南银城律师事务所律师，代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）姚立群，女，1971年11月19日出生，汉族，益阳市人，中专文化，无业，住益阳市朝阳区。原审被告益阳市城市管理行政执法局。住所地：益阳市海棠西路***号。法定代表人郭腊云，该局局长。出庭负责人蔡跃春，该局副局长。委托代理人黄志恩，该局工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人周之浩，该局工作人员，代理权限为一般代理。上诉人陈虹宇因与被上诉人姚立群、原审被告益阳市城市管理行政执法局不履行法定职责一案，不服赫山区人民法院于2017年8月18日作出的（2017）湘0903行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈虹宇及其委托代理人何辉，被上诉人姚立群，原审被告益阳市城市管理行政执法局的出庭负责人蔡跃春及委托代理人黄志恩、周之浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。赫山区人民法院认定，姚立群是益阳碧桂园泊林七街16栋101号业主，陈虹宇是益阳碧桂园泊林七街18栋102号业主。因陈虹宇在与姚立群共用的围墙边搭建违法建筑，2016年12月、2017年1月，姚立群以陈虹宇的行为严重影响其房屋采光与通风为由多次向益阳市城市管理行政执法局投诉，要求其依法拆除陈虹宇搭建的违法建筑。益阳市城市管理行政执法局接受投诉后，依职权进行了调查取证。2017年1月10日，益阳市城市管理行政执法局对陈虹宇发出了《责令停止建设通知书》。2017年1�12日，益阳市城市管理行政执法局对陈虹宇发出《限期拆除通知书》，责令陈虹宇立即停止建设，于2017年1月16日前自行拆除该违法工程建设，并告知陈虹宇逾期不拆除将予以强制拆除。2017年2月22日，姚立群诉至法院，要求判令益阳市城市管理行政执法局履行法定职责，作出拆除陈虹宇违法建筑的决定。益阳市城市管理行政执法局在开庭审理中明确表示，发出限期拆除通知仍处于调查阶段，能否对陈虹宇作出强制拆除决定还需有关部门界定，且无法确定何时能得到有关部门的答复。陈虹宇对《限期拆除通知书》的起诉时间至2017年7月12日届满，直至本判决作出之日，陈虹宇未自动拆除违法建筑，益阳市城市管理行政执法局也未采取后续的强制措施。赫山区人民法院认为，益阳市城市管理行政执法局是经湖南省人民政府批准的益阳市�中行使城市规划管理处罚权的行政机关，对违法建设行为具有行政处理权，有权依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对行政相对人作出责令停止建设和责令限期拆除等决定。益阳市城市管理行政执法局提出的“碧桂园小区的违建查处职责不属于益阳市城市管理行政执法局”的辩论意见与其提交的证据5、8相矛盾，不应予以采信。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，行政行为涉及公民相邻权的，公民可以依法提起行政诉讼。姚立群认为益阳市城市管理行政执法局不履行法定职责对其行使相邻权造成了不利影响而提起诉讼，符合上述规定，姚立群具有本案诉讼主体资格。益阳市城市管理行政执法局对陈虹宇作出的责令停止建设、责令限期拆除等行政决定，是对陈虹宇违�事实及违法后果的确认，益阳市城市管理行政执法局应当维护行政决定的严肃性，履行法定职责。益阳市城市管理行政执法局明确表示“是否能对陈虹宇作出强制拆除决定还需有关部门界定，且无法确定何时能得到有关部门的答复”，违反了行政行为的确定力和公定力原则，其以此为由拖延履行法定职责的行为，明显不当。对违法建筑的查处和拆除，是城市管理的难点，也是城市管理行政执法部门的执法重点，虽然法律法规未明确规定行政机关作出强制执行决定和实施强制拆除的期限，但益阳市城市管理行政执法局应当强化依法行政意识，优化工作流程，提高工作效率，在合理期限内履行法定职责，防止行政决定执行的遥遥无期，姚立群要求益阳市城市管理行政执法局履行法定职责的诉讼请求应予支持。鉴于作出强制执行决定和实施强制�除属于行政机关的行政职权，且实施行政强制拆除具有严格的法定程序，故不宜直接责令益阳市城市管理行政执法局强制拆除涉案的违法建筑。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令益阳市城市管理行政执法局在本判决生效后三个月内对益阳碧桂园小区泊林七街18栋102号房屋的违法建设问题依法作出处理。本案诉讼费用50元，由益阳市城市管理行政执法局负担。上诉人陈虹宇不服一审判决，上诉提出：1、原审被告益阳市城市管理行政执法局不是本案适格被告，依法应裁定驳回姚立群的起诉。根据益阳市人民政府益政发〔2015〕7号《关于完善中心城区城市管理体制的通知》、益阳市人民政府办公室益政办发〔2016〕4号《关于印发益阳市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制的通知》及益阳市规划局、益阳市高新区管委会、益阳市经济和信息化委员会、益阳市国土资源局、益阳市住房和城乡建设局、益阳市房地产管理局益规联发〔2014〕1号《关于依法处置益阳碧桂园等小区违法建设问题的工作意见》等文件的规定，益阳市高新区管委会负责对益阳碧桂园小区违法建筑制止和强制拆除，益阳市城市管理行政执法局不具有对益阳碧桂园小区内的违法建筑进行查处的职权。2、即使原审被告益阳市城市管理行政执法局具有查处上诉人违法建筑的职权，其法定职责也已履行完毕。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，原审被告益阳市城市管理行政执法局对于违法建设行为只能作出停止建设和限期拆除等行政处罚决定，故其法定职责已经履行完毕。因此，一审判决既没有事实根据，也没有法律依据。请求：1、撤销赫山区人民法院（2017）湘0903行初7号行政判决，并依法改判；2、由被上诉人姚立群承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人姚立群答辩称：1、上诉人陈虹宇未在法律规定的期限内提起上诉，原审判决已经生效；2、原审被告益阳市城市管理行政执法局在法定期限内作出《限期拆除通知书》后，上诉人陈虹宇未在法定期限内提起行政复议或者行政诉讼，《限期拆除通知书》已经生效；3、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审被告益阳市城市管理行政执法局陈述意见：1、原审被告不具有对益阳碧桂园小区违法建筑进行查处的职权；2、原审被告对被上诉人姚立群的投诉事项主动介入并有积极作为行为。请求二审法院依法改判驳回姚立群的诉讼请求。各方当事人一审提交并质证的证据已随案已送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审中，各方当事人均无新的证据提交。本院二审查明，2006年2月20日，湖南省人民政府对益阳市人民政府益政［2005］114号《关于请求批准的请示》作出湘政函［2006］36号《关于在益阳市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意益阳市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，益阳市集中行使行政处罚权的行政机关为益阳市城市管理行政执法局，作为益阳市人民政府的一个独立的行政执法部门，具体职权包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2014年12月8日，益阳市规划局、益阳市高新区管委会、益阳市经济和信息化委员会、益阳市国土资源局、益阳市住房和城乡建设局、益阳市房地产管理局联合作出益规联发〔2014〕1号《关于依法处置益阳碧桂园等小区违法建设问题的工作意见》，明确高新区管委会及赫山区、资阳区负责对违法建筑制止和强制拆除。2015年8月27日，益阳市人民政府作出益政发［2015］7号《关于完善中心城区城市管理体制的通知》，将益阳高新区建设管理局所属的城市管理综合执法科更名为市城市管理行政执法局高新区分局，负责益阳高新区辖区城市管理综合协调，参照资阳区、赫山区行使城市监督管理和行政处罚职权，其中行政处罚权由市城市管理行政执法局委托。2016年2月14日，益阳市人民政府办公室作出益政办发［2016］4号《关于印发益阳市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确益阳市城市管理行政执法局负责查违控违拆违的综合监督和考核�作，负责中心城区已经规划行政许可的建设工程项目违反城乡规划法律法规行为的行政处罚，负责主次干道未经规划行政许可违规建设的监督管理、行政处罚和强制拆除。陈虹宇搭建的违法建筑位于益阳市城市管理行政执法局高新区分局辖区范围内。另查明，赫山区人民法院工作人员于2017年6月5日电话通知陈虹宇领取开庭传票，并告知了开庭时间与开庭地点。因陈虹宇未前往赫山区人民法院领取开庭传票，赫山区人民法院向陈虹宇邮寄了开庭传票等法律文书，本院二审中，陈虹宇当庭认可其已收到赫山区人民法院邮寄的开庭传票等法律文书。陈虹宇于2017年8月22日收到赫山区人民法院作出的（2017）湘0903行初7号行政判决书后，于2017年9月5日向本院递交了上诉状并预交了二审案件受理费。本院二�查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：一、关于上诉人陈虹宇是否在法定期限内提起上诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定，当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。本案中，上诉人陈虹宇于2017年8月22日收到原审判决书，于9月5日提起上诉，未超过十五日，其提起上诉符合上述法律的规定。二、关于姚立群是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，姚立群的房屋与陈虹宇的房屋相邻，陈虹宇在双方共用的围墙边搭建违法建筑，姚立群作为相邻权人，因认为益阳市城市管理行政执法局未履行强制拆除陈虹宇违法建筑的法定职责，侵害其通风采光权，应当认定姚立群与被诉行政行为存在法律上的利害关系，具备行政诉讼的原告主体资格。三、关于益阳市城市管理行政执法局是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治权、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。湖南省人民政府湘政函［2006］36号《关于在益阳市开展相对集中行政处罚权工作的批复》中，明确规定益阳市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。益阳市人民政府益政发［2015］7号《关于完善中心城区城市管理体制的通知》中，明确益阳市城市管理行政执法局高新区分局的行政处罚权由益阳市城市管理行政执法局委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，因陈虹宇搭建的违法建筑位于益阳市城市管理行政执法局高新区分局辖区范围内，即使对陈虹宇违法建筑的查处职权属于益阳市城市管理行政执法局高新区分局，也应当以委托机关益阳市城市管理行政执法局作为本案被告，且姚立群分别于2016年12�、2017年1月向益阳市城市管理行政执法局提出拆除陈虹宇违法建筑的要求后，益阳市城市管理行政执法局已作出《责令停止建设通知书》和《限期拆除通知书》，故益阳市城市管理行政执法局是本案适格被告。四、关于益阳市城市管理行政执法局查处陈虹宇违法建筑的法定职责是否已经履行完毕的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；第�十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，益阳市城市管理行政执法局接到姚立群的举报后，依法作出了《责令停止建设通知书》和《限期拆除通知书》，但其未在合理期限内作出最终处理决定，其行为显然不当，已构成怠于履行法定职责，应予以纠正。鉴于对陈虹宇违法建筑是否作出强制拆除决定属于行政机关的行政职权，不属于人民法院司法裁决的范围，故原审责令益阳市城市管理行政执法局在规定期限内对陈虹宇违法建筑作出处理的结果正确。五、关于一审判决未列明陈虹宇是否参加庭审是否违反法定程序的问题。因原审法院已经电话通知陈虹宇开庭时间及地点，且陈虹宇在二审中承认已经收到赫山区人民法院邮寄的开庭传票等文书。原审判决书中未列明陈虹宇的到庭情况，虽然存在瑕疵，但并未对陈虹宇的诉讼权利及判决结果造成实际影响，未违反法定程序。综上所述，上诉人陈虹宇所提上诉请求及上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈虹宇负担。本判决为终审判决。审判长 吴 斌审判员 谭环栋审判员 傅爱军二〇一八年一月十九日书记员 肖 贝