山东省武城县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）鲁1428刑初66号
公诉机关山东省武城县人民检察院。
被告人满旭东，男，1964年2月1日出生于山东省武城县，回族，大专文化，中共党员，2003年12月至2014年11月任武城县工商局滕庄工商所副所长，2014年11月至今任武城县工商局鲁权屯工商所副所长，户籍地山东省武城县，住山东省武城县。2017年3月21日因涉嫌玩忽职守罪被武城县人民检察院取保候审，2017年6月16日被本院取保候审。
武城县人民检察院以武检公诉刑诉[2017]51号起诉书指控被告人满旭东犯玩忽职守罪，于2017年6月14日向本院提起公诉。本院于当日立案并依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭进行了审理。武城县人民检察院指派检察员胡燕出庭支持公诉，被告人满旭东到庭参加诉讼。现已审理终结。
武城县人民检察院指控：2013年至2014年，被告人满旭东在担任武城县工商局滕庄工商所副所长期间，严重不负责任，不认真履行监管职责，致使其管辖区内的武城县兴农粮食种植农民专业合作社长期超范围经营，非法吸收公众存款，给群众造成631200元的经济损失。2017年3月20日，被告人满旭东主动到武城县检察院投案。
针对上述事实，公诉机关提供的证据有：1.户籍证明信、到案说明等书证；2.证人王某1、王某2等人证言；3.被告人满旭东的供述和辩解。
公诉机关认为，被告人满旭东身为国家机关工作人员，未认真履行职责，致使群众遭受重大经济损失。其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定，系自首，提请本院对被告人满旭东依法判处。
被告人满旭东辩称，自己去查过兴农粮食种植农民专业合作社的营业执照，去的时候老板也不在。有些老百姓给他们提起过合作社非法集资的事情，但自己认为这是严重的刑事犯罪，也不知道属不属于自己管，也没有检查的手段。
经审理查明，2013年至2014年，被告人满旭东在担任武城县工商局滕庄工商所副所长期间，严重不负责任，不认真履行监管职责，致使其管辖区内的武城县兴农粮食种植农民专业合作社长期超范围经营，非法吸收公众存款，给群众造成631200元的经济损失。2017年3月20日，被告人满旭东主动到武城县检察院投案。
上述事实，有公诉机关提供并经当庭质证、认证的下列证据证实：
1、书证
（1）户籍证明信一份。证实被告人满旭东已达到刑事责任年龄。
（2）武城县人社局干部任免审批表一份、武城县工商局提供的职务任免文件二份、工商所实有人员情况统计表一份。证实2003年12月至2014年11月任武城县工商局滕庄工商所副所长，2014年11月至今任武城县工商局鲁权屯工商所副所长。
（3）国家工商局1991年4月1日发布的《工商行政管理所条例》一份、国家工商行政管理总局2001年10月16日发布的《关于加强对企业属地监督管理工作的通知》一份及2007年6月发布的《关于农民合作社登记管理的若干意见》一份。证实工商所的职责范围、监督管理内容、对企业的监管方式、管理权限、管辖范围，以及对农民专业合作社的监督管理内容等情况。
（4）兴农合作社的宣传页4份。证实兴农合作社的宣传页中有宣传农民“入股”即存款高利息的内容。
（5）武城县工商局提供的武城县兴农粮食种植农民专业合作社设立登记审核表、营业执照复印件等材料一份。证实武城县兴农粮食种植农民专业合作社成立于2013年3月7日，地点位于武城县郝王庄镇政府南路口东侧，业务范围是粮食种植，法定代表人是郝某，设立人包括祁由洪、王希海、褚保国、谷兴华、郝某。
（6）武城县人民法院刑事判决书一份。证实郝某、祁由洪犯非法吸收公众存款罪，非法吸收公众存款至判决时仍有631200元尚未归还被害人。
（7）到案说明及破案报告各一份。证实2017年3月20日满旭东在其领导的劝说下主动到检察机关投案，其到案后主动交代了未尽巡查职责，给农民造成损失的犯罪事实。
二、证人证言
1.王某1的证言。证明2013年5月至2014年12月滕庄镇南片区包括郝王庄、蔡村、滕庄镇南半部，由副所长满旭东、科员马某、付振生实施监管巡查，副所长满旭东对该片区的监管巡查工作负领导责任。武城县兴农粮食种植农民专业合作社属于滕庄镇南片区。2013年上半年自己曾让满旭东对成立的兴农合作社现场巡查，他巡查回来给自己说这个合作社在郝王庄镇街的门头上，没有发现有可疑情况。后来满旭东是否巡查，巡查几次就不知道了。按照工商管理的规定需要对经营场所进行现场实地查看。
2.王某2的证言。证明2013年至2015年，滕庄工商所所长是王某1，副所长是满旭东和刘俊勇，该所管辖滕庄镇、四女寺镇和郝王庄镇。工商所的职责是对辖区内的经济实体进行分类监管，对辖区内的经营户的无证经营、超范围经营、群众投诉等行为进行监管与查处。自己分管滕庄工商所期间，没有人向自己汇报过兴农粮食种植农民专业合作社的情况。
3.马某的证言一份。证明2013年四五月份，满旭东开车拉着自己去检查过兴农粮食种植专业合作社。当时合作社里只有一个小姑娘，看了一下挂在墙上的营业执照就离开了，没有检查账目，没有发现存在违法行为。以后是否查过想不清了。自己和满旭东没有严格按照工商所的职责和法律规定履职，工作不认真，监管不到位，给农民造成60多万元损失。
4.郝某的证言。证明武城县兴农粮食种植农民专业合作社于2013年3月在武城县工商局注册登记，自己是法人代表，没有从事粮食种植，实际业务是以高息为诱饵吸收农民存款，吸收了100多万元，案发时还有60多万元没有偿还。自己不长在合作社待着，不知道工商部门的人来检查过，会计也没有给自己说过。
三、被告人的供述和辩解
被告人满旭东供认，兴农粮食种植农民专业合作社2013年过年后不久成立的,自己带领马某、付振生去检查过两次。第一次在2013年春天,县局将兴农合作社成立的信息告诉了王某1所长,王所长让自己对该合作社的证照、从业人员、经营范围、经营场地等情况进行监管巡查。我们到合作社，没有见到有什么产品，一个小姑娘在店里守着，我们看到墙上的营业执照等手续，看到手续齐全后就走了，回来给王某1所长汇报没有发现什么问题。2013年八九月份，我们三人又去检查这个合作社，还是没有见到老板，只有一个小姑娘，还是没有看到有什么产品，看到营业执照等证件齐全就回去了。这次检查听老百姓说这个合作社是河北人干的，可能是骗钱的，我说既然是骗钱的，你们自己注意点，别和他们共事。我们没有去调查合作社的经营活动，主观上大意了，没有意识到从工商所监管巡查环节应当制止他们。承认自己没有按照《工商行政管理条例》、《国家工商行政管理局关于加强对企业属地监督管理工作的通知》、《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》等文件严格执行。
被告人满旭东对公诉机关提交的证据均无异议，证据之间具有客观性、关联性、合法性，确认为有效证据。
本院认为，被告人满旭东身为国家机关工作人员，在工作中未认真履行职责，导致辖区内农民合作社超范围经营，造成631200元的重大损失，其行为构成玩忽职守罪，武城县人民检察院的指控成立。被告人满旭东能主动到案，如实供述犯罪事实，系自首，可依法从轻处罚。
我国刑法规定的玩忽职守罪的构成要件中，国家工作人员的职责必须来源于法律、法规、规章的规定，根据《工商行政管理暂行规定》、《工商管理所条例》、工商企字（2001）290号《关于加强对企业属地监督管理工作的通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、国务院《关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》、国务院《处置非法集资工作操作流程》等法规、规章的规定，工商机关是查处非法集资活动的成员单位之一(其余成员还有宣传主管部门、公安机关、财政和税务部门、人民银行、金融监管部门等等)，其在查处非法集资活动中的职责主要是根据属地原则加强对媒体广告发布情况的监测和检查，依法查处涉及非法集资活动的违法广告；依法加强对涉嫌非法集资企业的监管；依照有关部门的认定意见，对非法集资的企业予以处罚等工作。被告人负有对辖区内的武城县兴农粮食种植农民专业合作社非法集资进行排查并将排查出的问题向领导汇报的职责，但其没有及时对涉案合作社进行排查，被告人不认真履行职责的行为导致的非法集资行为在工商所专项执法检查这一环节没有被及时发现，为其能够继续进行非法集资活动创造了一定的条件，被告人玩忽职守的行为与本案的发生之间具有刑法上的因果关系，应当承担玩忽职守罪的刑事责任。
但是，根据相关法规、规章的规定，处置非法集资工作是由政府牵头、多部门相互配合、共同作为的一项复杂的工作，是一个全方位、立体式的打击模式，需要调动所有相关的行政监督、行政执法和司法职能，对于非法集资行为的定性也要求专门机关经过法定程序予以认定。大部分的非法集资行为都涉嫌严重刑事犯罪，不可能仅仅通过工商行政机关一家的行政执法检查活动就能及时、完全、彻底地予以发现、查处、打击和杜绝，本案的发生更不单纯是被告人没有及时安排工作、被告人没有及时去进行排查的失职行为就能直接导致的。造成本案严重后果发生的最主要、最直接的原因是武城县兴农粮食种植农民专业合作社所实施的犯罪行为。因此，在刑法层面上，本案危害后果的发生是多人和多部门的行为综合作用所导致的，即“一果多因”，被告人的渎职行为与本案的重大损失之间不存在直接、必然的因果关系，其渎职行为与本案的重大损失之间属于间接的、偶然的因果关系。因此，被告人主观恶性小，过错程度低，犯罪情节轻微且有自首情节，可免予刑事处罚。
为打击犯罪，保障国家工作人员依法履行职务，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
被告人满旭东犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本院判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省德州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 王朝华
审 判 员 宋 薇
人民陪审员 王振州
二〇一七年九月十四日
书 记 员 董 月