湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永中法行终字第6号
上诉人（原审被告）道县人民政府，住所地道县寇公街66号。
法定代表人秦志军，男，县长。
委托代理人周定算，该政府法制办工作人员。
委托代理人何元吉，该政府法制办工作人员。
上诉人（原审被告）道县国土资源局，住所地道县道江镇文化路18号。
法定代表人蒋建俊，男，局长。
委托代理人李成行，该局工作人员。
委托代理人喻成剑，该局工作人员。
上诉人（原审第三人）湖南省道州石材工业总公司。
法定代表人何荣文，男，经理。
委托代理人刘恩洪，湖南湘源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）何女光。
上诉人道县人民政府、道县国土资源局、湖南省道州石材工业总公司因土地行政裁决一案，不服永州市冷水滩区人民法院于二○一四年一月十日作出的（2013）永冷行初字第36号行政判决，于2014年1月22日向永州市冷水滩区人民法院提起上诉，永州市冷水滩区人民法院于2014年2月21日向本院移送案卷，本院于2014年2月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年3月25日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人道县人民政府的委托代理人周定算、何元吉，上诉人道县国土资源局的委托代理人李成行、喻成剑，上诉人湖南省道州石材工业总公司法定代表人何荣文及其委托代理人刘恩洪，被上诉人何女光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1994年7月12日第三人湖南省道州石材开发总公司与富塘乡荷叶塘村第l、2，5组签订了征地协议书，征用富塘乡荷叶塘村第1、2、5组土地一片，作为石材工业城基地建设用地。湖南省人民政府于1995年6月29日进行了审批，道县人民政府于1995年7月21日为第三人颁发了证号为道国用（1995）字第0001204号国有土地使用证。土地用途为石材生产基地，批准使用期限70年。2000年1月18日，第三人与何女光、吴雪英签订《土地使用权转让协议书》。协议内容为转让土地面积为6.7亩，共计转让金22.75万元。经双方协商一致，第三人同意将道州石材工业城内的部分土地使用权转让给何女光、吴雪英用于私办企业建房。土地转让金在第三人交付土地使用权证时一次交清。第三人为何女光、吴雪英代办土地使用权证，一切税费由何女光、吴雪英负担。协议签订后，第三人于2000年1月18曰出具了一张收据：今收到何女光、何时汉（吴雪英丈夫）购买石材公司土地款227500元。2000年6月22日何女光、何时汉出具欠条：欠石材总公司地皮费203300元。何女光、吴雪英于2000年1月23日与道县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，2000年1月24目向道县国土资源局交纳了土地出让金、管理费19000元。2000年1月23日道县人民政府为何女光办理了永州市村（居）民商住用地批准书，但没有文号。道县国土资源局为何女光办理了国有土地使用证，也没有证号，土地用途为建住宅。2000年3月27日何女光、吴雪英交纳了营业税8000元。何女光与第三人没有共同向国土部门申请办理变更登记。道县房地产管理局于2007年5月29日为何女光办理了产权证号为道县房权证梅花镇字第0019**号房屋所有权证。第三人于2013年3月10日以何女光违约及道县国土资源局违反法定程序给何女光办理土地使用证为由，向道县人民政府提出申请撤销道县国土资源局为何女光、吴雪英填发的《国有土地使用证》，道县人民政府将申请批转交由道县国土资源局调查核实，道县国土资源局经调查发现，何女光、吴雪英在没有进行土地登记申请、土地权属变更和地籍调查，且无建设用地规划许可证的情形下，通过关系办出的无证号的《用地批准书》、《土地使用权出让合同》、《国有土地使用证》，属发证错误。故于2013年7月9日请示道县人民政府，请求批准注销何女光、吴雪英所持有的《国有土地使用证》。道县人民政府于2013年7月6日作出同意道县国土资源局依法注销何女光、吴雪英所持有的《国有土地使用证》的批复，并要求道县国土资源局依法依规按程序办理相关手续。道县国土资源局于2013年7月26日向原告何女光发出道国土资注字（2013）2号关于注销国有土地使用证的通知，该通知指出，何女光于2000年1月23日取得的《国有土地使用证》，因没有进行土地登记申请、土地权属变更和地籍调查，且无《建设用地规划许可证》，由道县国土资源局非土地登记股室的工作人员在同一天为其填发了无证号的《用地批准书》、《土地出让合同》、《国有土地使用证》，属错误发证，依据《城乡规划法》第39条和《土地登记办法》第58条的规定，并报经道县人民政府批准，现通知何女光在接到通知之日起十日内，持其无证号的《国有土地使用证》到道县国土资源局办理注销登记手续。逾期不办理的，将依法进行公告，废止何女光所持的证书。道县人民政府于2013年8月26日作出道政处决字（2013）06号关于注销何女光所持的国有土地使用证的决定书，认为何女光所持有的2000年1月23日填发的《国有土地使用证》是在没有进行土地登记申请、土地权属变更和地籍调查，且无《建设用地规划许可证》的情形下，由道县国土资源局非土地登记股室的工作人员在同一天为其填发的无证号的《用地批准书》、《土地出让合同》和《国有土地使用证》，属错误发证，依据《城乡规划法》第39条和《土地登记办法》第58条的规定，注销何女光所持有的无证号的《国有土地使用证》。原告何女光不服提起诉讼。
原判认为，原告与第三人协商转让土地使用权符合法律的规定，但需双方共同到被告道县国土资源局申请办理土地使用权变更登记手续，若需变更土地使用权性质还需得到规划行政主管部门的批准。被告道县国土资源局工作人员违反法律规定的程序，为原告办理了土地变更登记手续，所产生的法律后果应由被告道县国土资源局承担相应的责任，原告现起诉被告道县国土资源局，被告道县国土资源局是适格的诉讼主体。办理土地使用权变更登记是国土行政主管部门的法定职责。被告道县国土资源局基于第三人的申请启动注销变更登记行为，且已在按程序履行职责，其向原告发出的注销国有土地使用证的通知，系其注销行政行为过程中的组成部分，并非该注销行政行为终结结果，其结果须基于原告自愿办理注销登记手续或延期不办理被被告道县国土资源局强制办理结果的发生，此时，原告提起诉讼，不符合行政诉讼法原理，且于法无据，故对其要求撤销道县国土资源局于2013年7月26日作出的道国土资注字（2013）2号关于注销国有土地使用证的通知的诉讼请求，不予支持。被告道县人民政府在被告道县国土资源局依程序办理土地变更登记中履行的是审批、监管之责，但其在被告道县国土资源局报请其批准后，正在办理原告所持国有土地使用证注销登记手续过程中，直接作出注销原告所持有的国有土地使用证的决定书，这一具体行政行为是被告道县人民政府滥用职权行为所至，应予撤销。对原告要求撤销道县人民政府于20l3年8月26日作出的道政处决字（2013）06号关于注销何女光所持的国有土地使用证的决定书的诉讼请求，予以支持。据此判决：一、撤销道县人民政府于2013年8月26日作出的道政处决字（2013）06号关于注销何女光所持的国有土地使用证的决定书。二、驳回原告何女光要求撤销道县国土资源局于2013年7月26日作出的道国土资注字（2013）2号关于注销国有土地使用证的通知的诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告道县人民政府负担。
宣判后，道县人民政府、道县国土资源局、湖南省道州石材工业总公司不服原判，向本院提起上诉。
道县人民政府、道县国土资源局上诉称，何女光2001年1月23日办理国有土地使用证时，没有进行土地登记申请，土地权属变更和地籍调查，且无建设用地规划许可证，确属登记错误的事实清楚，证据充分，上诉人根据上述事实并依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条和《土地登记办法》第五十八条作出注销何女光土地证的处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。同时土地使用权注销登记是道县人民政府的法定职权，不属于滥用职权。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
湖南省道州石材工业总公司上诉称，何女光持有的用地批准书和土地证，系何女光在我方不知情的情况下私下找关系办理的，未办理建设用地规划证，也未提供法定资料，且将工业用地变更为住宅用地，属违法办理，依法应予注销。请求二审法院撤销原判，改判确认何女光持有的用地批准书和土地证无效。
何女光辩称：1、湖南省道州石材工业总公司与本案被诉具体行政行为无关，不具有上诉人的主体资格。2、土地款当时交现金24200元，下欠89550元，但我方为湖南省道州石材工业总公司垫付了处理该宗土地的补偿款31043.07元，拆迁费用6100元以及湖南省道州石材工业总公司购买被上诉人石材板54760.8元，款项相抵，我方不仅付清了土地款，而且还为湖南省道州石材工业总公司多垫付了2354.07元。3、用地批准书和土地证均是合法办理，土地权属变更是政府行为，而未办出规划证是因湖南省道州石材工业总公司的土地纠纷未处理好，均与我方无关。综上，原判正确，请求驳回上诉，维持原判。
当事人向一审法院提供的相关证据主要有：道县石材工业总公司企业法人营业执照、道县石材工业总公司企事业法定代表人证书、征地协议书、省政府征用土地审批单、道县石材工业城征地地形图、道县石材工业总公司国有土地使用证、何女光的欠条、道县人民政府关于加快民营经济发展的若干规定、收款收据，证实道县石材工业总公司对何女光购地开具的收款收据、出让金管理费收据、税收通用完税证、土地使用权出让合同、用地批准书、何女光持有的国有土地使用证、何女光的房产证、听证记录、关于请求批准注销国有土地使用证的请示、关于同意依法注销何女光国有土地使用证的批复、关于注销国有土地使用证的通知、土地使用权转让协议书等。
上述证据均随卷移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据上述证据所认定的事实与原判决无异。
本院认为，根据《土地登记规则》第四条：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”的规定，道县国土资源局作为县级土地管理部门，负责本行政区域内的土地登记工作。道县国土资源局发现土地登记簿记载的事项确有错误需注销的，应按照《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，应当报经道县人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，道县国土资源局报经道县人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。本案中，道县国土资源局认为被上诉人何女光于2000年1月23日取得的国有土地使用证属错误发证，虽在经道县人民政府批准后，书面通知了何女光在接到通知书之日起十日内办理注销原土地权利证书的手续，但在何女光未办理的情况下，未依法进行公告，注销程序并未结束。道县人民政府在道县国土资源局依法进行注销的过程中，就同一事实作出了注销的处理决定，属程序错误，依法应予撤销。上诉人认为处理决定合法的理由，如前所述，不能成立，本院不予支持。同时因道县国土资源局作出的书面通知系注销程序中的一个环节，并非完整的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，原判虽认定起诉该通知不符合行政诉讼原理，但又判决驳回何女光要求撤销该通知的诉讼请求，对通知作出了实体判决，属处理不当，应予撤销，本院另行作出裁定纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持永州市冷水滩区人民法院（2013）永冷行初字第36号行政判决第一项；
二、撤销永州市冷水滩区人民法院（2013）永冷行初字第36号行政判决第二项。
二审案件受理费50元，由被上诉人道县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 慧
审判员 蒋跃兵
审判员 周文静
二〇一四年四月二十五日
书记员 唐 昱
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情况，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。