广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第616号
上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局南山分局，住所地广东省深圳市南山区工业七路33号。
法定代表人李际，该局局长。
委托代理人王永刚，该局工作人员。
委托代理人莫伙强，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）樵彬，男，汉族。
上诉人深圳市市场监督管理局南山分局（以下简称南山市监分局）因与被上诉人樵彬不予立案决定纠纷一案，不服深圳市南山区人民法院（2013）深南法行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年7月10日，樵彬通过互联网向深圳市市场监督管理局反映沃尔玛蛇口分店销售的立顿牌铁观音的预包装食品标签上使用了英文且英文名称远大于汉字，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）第4.7.2条的强制性标准要求。樵彬在提出要求退还购物款、赔偿损失的申诉请求时一并要求南山市监分局将上述商品送至法定检验机构进行检验鉴定并查处沃尔玛蛇口分店销售不符合国家标准商品的行为。上述申诉举报事项转至南山市监分局后，南山市监分局工作人员遂于2011年7月13日前往销售方沃尔玛蛇口分店进行现场调查。经比对，南山市监分局工作人员发现被举报申诉的商品立顿牌铁观音的标签上英文名称字号大于中文名称。同年7月28日，南山市监分局作出深市监南招责字（2011）30号责令改正通知书，以沃尔玛蛇口分店销售的立顿牌铁观音等商品英文名称字号大于中文名称字号为由，依据《食品标识管理规定》第三十五条之规定，责令沃尔玛蛇口分店限期改正。同日，南山市监分局以销售方已下架整改为由决定不予立案。同年8月9日，南山市监分局通过发送电子邮件的方式告知樵彬以下处理结果：1.南山市监分局已责令商家整改，商家当场下架。2.销售方同意退货，但不同意赔偿，现终止调解。南山市监分局未提交证据证明其已告知樵彬对其举报事项决定不予立案以及诉权、起诉期限等。另查，樵彬就上述举报申诉事项首次向深圳市福田区人民法院提起行政诉讼的时间是2012年12月4日。
原审法院认为，南山市监分局作为县级人民政府工商行政管理（市场监督管理）机构，有权对其辖区内的涉案举报事项进行处理，是本案的适格被告。本案争议的焦点之一是樵彬起诉是否已过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及除不动产之外的其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，在没有证据显示南山市监分局已告知樵彬对其举报事项决定不予立案的情况下，樵彬在南山市监分局作出不予立案决定之日起5年内向法院提起诉讼，并没有超过法定的起诉期限。南山市监分局主张樵彬起诉已过诉讼时效，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。南山市监分局作出的涉案不予立案决定是否合法亦是本案争议的另一焦点。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》和《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》的有关规定，市场监督（工商行政）管理机关在接到举报后，应在7个工作日（特殊情况下可以延长至15日工作日）内予以核查，并决定是否立案。若初查发现有违法行为的初步证据、在办案机关地域管辖范围且属于市场监督（工商行政）管理部门职责范围的，应作出立案决定。立案后，应当及时进行调查，收集、调取证据，并可以依法进行检查。根据调查的情况，在听取当事人的陈述、申辩意见后，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。本案中，涉案举报事项既属于南山市监分局的职责范围又属于其地域管辖范围。南山市监分局经初查，发现被举报的立顿牌铁观音的标签存在英文名称大于中文名称的问题，即南山市监分局已发现被举报方有违法行为的初步证据，故南山市监分局根据上述规定依法应首先启动立案程序，并根据最终调查的结果作出相应的行政处理。南山市监分局对樵彬的举报事项作出不予立案决定的同时，又根据《食品标识管理规定》对被举报方发出责令改正通知书，两个具体行政行为明显矛盾，其中南山市监分局作出的不予立案决定不符合法定程序，依法应予以撤销。樵彬主张撤销涉案不予立案决定并判令南山市监分局依法予以查处，有事实和法律依据，理由成立，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，原审法院判决：一、撤销深圳市市场监督管理局南山分局于2011年7月28日对樵彬举报沃尔玛深国投百货有限公司深圳蛇口分店销售立顿牌铁观音的行为作出的不予立案决定；二、深圳市市场监督管理局南山分局于本判决生效之日起九十个工作日内对樵彬关于“查处沃尔玛深国投百货有限公司深圳蛇口分店销售不符合国家标准食品的行为”的举报重新作出相应的行政处理。本案受理费人民币50元，由深圳市市场监督管理局南山分局负担。
南山市监分局不服该判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决；二、由樵彬承担诉讼费用。事实与理由：原审判决认定南山市监分局未立案查处樵彬举报的行为违法，与法律规定及法律适用原则不符，理由如下：一、适用法律错误。责令改正不属于行政处罚，《行政处罚法》第八条对行政处罚的种类进行了规定，并不包括责令改正。责令改正是法律法规赋予行政机关的行政监管措施。行政机关并非依“行政处罚的一般程序”立案后方能对违法相对人作出责令改正措施，原审法院适用法律不当。二、并非对所有的违法行为均应立案。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》在第三章“行政处罚的一般程序”中专节规定了立案；《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》对立案也是规定在行政处罚的一般程序中。因此，立案是应依一般程序作行政处罚时案件办理的一个环节。也就是说，只有在应当启动行政处罚程序，且应当依一般程序实施行政处罚时，方需立案。具体而言，主要应区分以下几种情形：（一）对某种违法行为赋予了行政机关监管职责，但法律并未规定监管措施和手段的。某行为违法，但法律没有赋予行政机关任何监管措施，行政机关要作处罚没有依据。在此情形下，行政机关一般实施行政指导，不作处罚，无需启动行政处罚程序，故无需立案。如《工商行政管理机关行政指导工作规则》第八条就作了如此规定。（二）对某种违法行为规定了行政措施，但未规定处罚措施的。对有的违法行为，法律规定可以责令改正，没有规定处罚措施或不必要作出行政处罚。既然不需作处罚，亦就无需按行政处罚程序来办理，也不存在应立案的问题。如果规定了经责令改正而不改正，应实施行政处罚的，那么这个责令改正就成了行政处罚的前置条件。一是有经责令改正，二是未改正，同时具备这二个条件时，方需立案处罚。（三）对某种违法行为规定了处罚措施。首先应区分按什么程序办理。行政处罚程序分一般程序和简易程序。如上所述，立案是规定在一般程序中。因此，对适用一般程序的才需立案；对适用简易程序的，如对公民处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款的，可以当场作出处罚决定，不需立案。具体到本案，被举报的商品标注不符合规定，事实清楚，非需立案调查方能认定违法事实，法律法规对该违法行为也作了责令改正的规定，且还规定在责令不改的情况下才给予行政处罚，所以南山市监分局责令被举报人改正违法行为，且被举报人改正违法行为即依法履行了职责。综上所述，南山市监分局所作不予立案决定有充分的事实根据与法律依据。原审判决适用法律有误，请求依法改判。
樵彬经本院合法传唤未到庭参加二审法庭调查，亦未提交书面答辩意见。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条的规定，任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。”该程序规定第四十五条规定：“案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：（一）认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审。调查终结报告应当包括当事人的基本情况、违法事实、相关证据及其证明事项、案件性质、自由裁量理由、处罚依据、处罚建议等。（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。”同时，《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条第一款规定：“立案应符合相应条件：（一）有违法行为的初步证据；（二）属于市场监督管理部门职责范围；（三）属于办案机关地域管辖范围。”
根据上述规定，市场监管部门收到举报事项后，决定立案的标准之一是有违法行为的初步证据，并非以被举报的违法行为需要给予行政处罚为前提。换而言之，如果有初步证据证明被举报的违法行为存在，则市场监管部门就应当对被举报的违法行为进行立案调查并依法作出处理。至于是否需要责令被举报人进行整改以及被举报的违法行为是否应当给予行政处罚等问题，应当由市场监管部门在立案之后的查处程序中予以处理。
本案针对樵彬关于查处沃尔玛蛇口分店销售不符合国家标准商品行为的举报事项，一方面南山市监分局经过初查认定被举报的违法行为属实，对被举报人责令改正；另一方面南山市监分局以已责令被举报人进行整改为由作出不予立案决定。在涉案举报事项既属于南山市监分局的职责范围又属于其地域管辖范围、且南山市监分局已确认被举报违法行为存在的情况下，南山市监分局针对涉案举报事项作出不予立案决定，明显缺乏事实依据和法律依据，依法应予以撤销。此外，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定：“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存。”本案针对樵彬的涉案举报事项决定不予立案的情况，南山市监分局亦未告知樵彬，属于未履行《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条上述规定的告知义务，构成程序违法。南山市监分局关于只有在需要对被举报违法行为给予行政处罚时才立案启动行政处罚程序的上诉主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上，南山市监分局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由深圳市市场监督管理局南山分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邱仲明
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 杨宝强
二〇一四年七月九日
书 记 员 ＸＸ聪