浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终744号上诉人（原审原告）朱新英，女，1963年2月15日出生，汉族，住德清县。委托代理人董英，浙江律信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德清县人民政府。住所地：德清县武康镇千秋东街*号。法定代表人王琴英，县长。委托代理人吕中文，德清县国土资源局副局长。委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。朱新英诉德清县人民政府其他行政批准一案，湖州市中级人民法院于2016年6月30作出（2016）浙05行初29号行政裁定。朱新英不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月25日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问案件当事人，本案现已审理终结。原审法院审理查明：2008年5月18日德清县国土资源局对原告朱新英作出德土罚字（2008）第80号《土地行政处罚决定书》，认定原告朱新英在未办理用地审批手续的情况下，擅自占用新市镇城西村中埭东组3192.78平方米土地建造堆场（其中：建筑占地面积100平方米；建筑面积100平方米），并作出责令退还非法占用的3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款79819元的行政处罚。2015年8月7日，德清县国土资源局针对上述处罚决定书中没收新建的建筑物和其他设施的处理向被告提交《德清县国土资源局关于对新市镇朱新英违法用地进行处置的请示》（德土资［2015］15号），2015年8月10日，德清县人民政府对德清县国土资源局的请示作出《德清县人民政府关于对县国土资源局申请对新市镇朱新英违法用地进行处置的批复》(德政函［2015］79号)，对德清县国土资源局没收的朱新英违法用地上新建的建筑物和其他设施移交给新市镇人民政府监管，新市镇人民政府可以根据情况决定拆除或保留。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，德清县国土资源局于2008年5月18日对原告作出德土罚字（2008）第80号处罚决定，责令原告朱新英退还非法占用的3192.78平方米土地，并没收在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，该处罚决定是发生法律效力的行政行为，且原告朱新英并未对该处罚决定书提起行政复议或行政诉讼。因被告所作出的被诉批复内容系针对已经没收的建筑物和其他设施的处理，故与原告朱新英已不具有利害关系。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告朱新英的起诉。朱新英上诉称：一、被上诉人作出的批复意见内容与上诉人有直接利害关系，上诉人系适格诉讼主体，一审法院驳回起诉与事实不符。被上诉人作出的批复意见所依据的材料是德清县国土资源局于2008年5月18日作出的土地行政处罚决定书，虽然德清县国土资源局在当时对本案指向的100平方米建筑物作出了没收的行政处罚决定，但是该处罚决定书的尾部明确表述“逾期既不申请复议又不起诉，也不履行处罚决定，我局将依法申请人民法院强制执行”。再根据当时的《土地违法案件查处办法》第三十四条规定，德清县国土资源局作出行政处罚决定后，当事人在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，应当申请人民法院强制执行。也就是说，在当时德清县国土资源局应当将没收的建筑物交由人民法院强制执行。但是自处罚决定作出后至今被上诉人都没有申请过法院强制执行，没收的建筑物未经法院拍卖或变卖处理，也未经法院强制拆除，而是由上诉人继续占有使用。期间，德清县国土资源局表示向法院申请过强制执行，但是上诉人从未收到过协助执行的文书，法院也未作出过处置意见。同时按照德清县国土资源局的表述，既已交给法院执行，被上诉人显然不得再次作出处置意见，这反而说明被上诉人作出的处置意见违法。再结合当时的国家规定及政府规定内容，《湖州市人民政府关于没收在非法转让和非法占用土地上新建建筑物的处置意见》中对没收建筑物的处置方法作了明确且详细的规定。根据该规定内容及行政处罚决定书的内容可以确定，上诉人在当时是可以通过拍卖或者补办规划许可、建设用地审批等相关手续的方式取得建筑物所有权的。也就是说，德清县国土资源局本应当在法律的期限内采取措施对没收的建筑物作出明确的处置，但是德清县国土资源局却选择了不作为，致使上诉人未能合法取得所有权。但又基于德清县国土资源局的不作为，上诉人长期占有、使用建筑物的行为已然合法。德清县国土资源局已经丧失请求处置的权利，不得就指向的建筑物再次请求处置。一审法院无视上诉人的合法权益直接认定上诉人已与没收的建筑物没有关系是错误的认定。政府部门不能将不作为的后果转由相对人承担，这是极端不公平的。二、被上诉人作出的批复意见本身违法，一审法院规避重要事实，所做裁决难以信服。被上诉人作出的批复意见内容适用的《国土资源行政处罚办法》、《国土资源部关于印发的通知》（国土资发[2014]117号）、《中共湖州市委办公室湖州市人民政府办公室关于进一步加强国土资源执法监察工作的意见》（湖委办[2015]29号）等法律法规都是在2014年之后颁布实施的，且《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定：“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。”也就是德清县国土资源局要将没收的建筑物移送处理的，应当是有生效后90日内的行政处罚决定书为移送依据，否则德清县国土资源局无权报送。而本案涉及的土地行政处罚决定书系2008年作出，被上诉人接受德清县国土资源局的报送程序违法。《国土资源违法行为查处工作规程》中第14.5条第(3)项规定，对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除或保留。也就是决定拆除或保留的部门是县级以上人民政府，被上诉人无权将拆除或保留决定权移交给指定部门。《中共湖州市委办公室湖州市人民政府办公室关于进一步加强国土资源执法监察工作的意见》（湖委办[2015]29号）中第七项中落实罚没建筑物和其他设施的属地监管责任的规定，该规定明确对没收后的建筑物和其他设施处置，由不动产所在地县级以上人民政府或同级国资部门可以根据情况决定拆除、短期利用、安排给财政拨款单位使用等。该规定并没有规定乡镇政府有决定拆除的权利。因此，被上诉人根本无权下放给新市镇人民政府决定拆除权。综上，被上诉人作出的批复意见系针对上诉人占有的财物作出的具体行政行为，该具体行政行为的作出无新的事实依据材料，程序违法，适用法律法规与事实材料矛盾，直接侵害了上诉人的合法权利。请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。德清县人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。1、一审裁定认定德清县国土资源局2008年5月18日作出的处罚决定书[(2008)第80号]是发生法律效力的行政行为，且上诉人未对该行政处罚决定提出行政复议或行政诉讼的事实清楚，上诉人在原审中对此也是当庭自认。答辩人对涉案建筑物和其他设施的处理与上诉人不具有利害关系。二、上诉人的上诉请求无事实和法律依据。1、上诉人以答辩人违法处置为由推导出其是适格主体无事实和法律依据。答辩人对国有资产的处置是否违法与上诉人无法律上的利害关系。2、上诉人认为其适用《湖州市人民政府关于没收在非法转让和非法占用土地上新建建筑物的处置意见》中通过拍卖或补办规划许可、建设用地审批等相关手续的方式的规定可取得建筑物所有权，但因德清县国土资源局不作为导致其未能合法取得所有权。上诉人的这一主张是对该处置意见中符合城市规划的曲解，上诉人将没收依据符合土地利用总体规划理解为处置意见中的符合城市规划了，这两个规划无论是适用法律还是规划主体都不相同。3、上诉人认为德清县国土资源局不作为从而导致其占有使用已然合法的主张没有任何法律依据，我国物权法没有采用占有达到一定时间后即可获得物权的法律设计。综上，请驳回上诉人的上诉请求。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人朱新英不服被上诉人德清县人民政府德政函［2015］79号《德清县人民政府关于对县国土资源局申请对新市镇朱新英违法用地进行处置的批复》提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，针对上诉人擅自占用德清县新市镇城西村中埭东组3192.78平方米土地建造堆场（其中：建筑占地面积100平方米；建筑面积100平方米）行为，德清县国土资源局已经于2008年5月18日作出德土罚字（2008）第80号《土地行政处罚决定书》，责令上诉人退还非法占用的3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处以25元每平方米的罚款，计人民币79819元。对此，上诉人并未依法申请行政复议或提起行政诉讼，故该行政处罚决定已经发生法律效力。鉴于此，被上诉人于2015年8月10日根据德清县国土资源局的申请，作出德政函［2015］79号《德清县人民政府关于对县国土资源局申请对新市镇朱新英违法用地进行处置的批复》，将已被处罚没收为国有的涉案建筑物和其他设施，交由德清县新市镇人民政府进行监管处置，该被诉行为并未对上诉人的权利义务产生新的影响，上诉人不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审据此裁定驳回上诉人起诉，具备事实和法律依据。被上诉人被诉行政批复是否合法与上诉人是否与该行政批复行为存在利害关系，属于两个不同的法律关系。故上诉人针对被上诉人行政批复行为合法性提出的异议，不属于本案的审查范围，对上诉人的该节上诉理由，依法不予采信。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年九月二十八日书 记 员  徐一菁