南昌市青云谱区人民法院行 政 判 决 书（2015）青行初字第10号原告袁小兰，女，1963年9月16日生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。委托代理人梅俊，江西中山律师事务所律师。被告南昌市公安局青云谱分局，地址：南昌市青云谱区广州路989号。法定代表人罗来皇，职务：南昌市青云谱区副区长、南昌市公安局青云谱分局局长。委托代理人付勇，南昌市公安局青云谱分局法制案审大队副大队长。委托代理人胡伟，南昌市公安局青云谱分局青云谱派出所警长。被告南昌市人民政府，地址：南昌市红谷滩新区新府路118号。法定代表人郭安，南昌市人民政府市长。委托代理人罗林，南昌市人民政府法制办公室复议应诉处工作人员。委托代理人陈金强，南昌市人民政府法制办公室复议应诉处工作人员。原告袁小兰不服被告南昌市公安局青云谱分局治安行政处罚，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月12日立案后，于2015年5月18日向被告南昌市公安局青云谱分局送达了起诉状副本及应诉通知书。经本院口头释明，原告袁小兰于2015年6月14日向本院提交了追加复议机关南昌市人民政府作为本案共同被告的申请，并重新提交了起诉状，本院于2015年6月17日向被告南昌市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月16日、2016年1月14日两次公开开庭审理了本案。原告袁小兰及其委托代理人梅俊，被告南昌市公安局青云谱分局的委托代理人付勇、胡伟，被告南昌市人民政府的委托代理人罗林、陈金强到庭参加诉讼。经江西省高级人民法院批准，本案延长审理期限。本案现已审理终结。被告南昌市公安局青云谱分局于2014年12月19日对原告袁小兰作出青公（青）决字〔2014〕1855号《行政处罚决定书》。该决定书认定：2014年12月18日，违法嫌疑人袁小兰到北京中南海周边非正常上访并被北京市公安局府右街派出所训诫。自2013年起袁小兰多次到北京非正常上访，被北京市府右街派出所训诫多次。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对违法行为人袁小兰行政拘留十日。原告袁小兰不服，向被告南昌市人民政府申请行政复议，被告南昌市人民政府于2015年3月24日作出洪府复字〔2015〕24号行政复议决定书，该决定书认定申请人袁小兰多次前往北京中南海周边非上访接待地点上访，青云谱镇人民政府为劝返申请人，也多次派工作人员前往北京，严重影响了青云谱镇人民政府的正常工作秩序。原处罚决定符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，处罚适当，决定维持南昌市公安局青云谱分局作出的青公（青）决字〔2014〕1855号《行政处罚决定书》。原告袁小兰诉称：一、原告不存在在北京中南海周边非正常上访行为，2014年12月18日，原告只是路过那里，被北京民警叫上公交车送到马家楼接济中心，没有被北京市公安局府右街派出所训诫，之前也没有被该派出所训诫。原告去北京有正当理由，2007年4月1日，青云谱政府拆迁办妄听青云谱镇城南村委会的伪证，强拆原告鸭棚违法乱作为，造成原告直接损失600多万元，经过原告五年的上访，在江西省高级人民法院的干预下，直到2011年8月25日，青云谱政府才补偿了原告112万元，尚欠488万元，原告当然要作伪证的村委会赔偿。原告的上访完全是有理、依法和正常的上访。北京市公安局西城分局政府信息公开登记回执及回复材料可以证明原告不存在违法行为及不存在受训诫经历，有关所谓“训诫材料”全部是假的。二、行政拘留处罚违反一事不双罚原则。如果府右街派出所已经对原告作出训诫处罚，南昌市公安局青云谱分局无权再进行处罚。中央政法委领导在关于处理上访人员的要求规定的相关解答中也明确，“当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚。同一事件不能同时进行一次双罚，属于量罚过重，违反执法程序。”因此，南昌市公安局青云谱分局无权对原告再次进行处罚。三、在原告去北京上访的过程中，原告一直遵守《信访条例》规定，并不存在聚集、围堵、冲击政府机关、拦截车辆、阻断交通、滞留、滋事等违法行为。原告的行为不符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项情形，更不可能达到该款项所要求的“致使机关工作不能正常进行”的程度。在行政复议期间，第二被告认为，原告的行为已严重扰乱了青云谱镇政府部门的工作秩序。原告认为，这并不是青公（青）决字〔2014〕1855号行政处罚决定书中对原告进行处罚所依据的案件事实。南昌市公安局青云谱分局滥用职权，其对原告的行政拘留处罚明显违法，请求确认其作出的青公（青）决字〔2014〕1855号行政处罚决定书违法；判令二名被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1、2015年1月19日政府信息不存在告知书及2015年1月4日北京市公安局西城分局登记回执，证实2014年12月18日原告没有受到过北京府右街派出所的训诫。2、江西省人民来访接待中心转办单三份，证实袁小兰就鸭棚被强拆所造成的损失仍然在向相关部门依法维权。3、手机信息1条，显示江西省信访局要求青云谱信访局妥善处理国家信访局2008年8月18日转送单的转办事项，证实袁小兰一直在信访。4、本院证据收据及江西省高级人民法院信访第0004206号申诉转办函，证实原告在起诉期限内提起了行政诉讼，未予立案不是其自身原因所致。被告南昌市公安局青云谱分局辩称：一、袁小兰扰乱单位秩序案事实清楚，证据确凿。2011年8月25日袁小兰因鸭棚拆迁一事经江西省高级人民法院行政调解生效后得到了青云谱镇政府补偿款112万元，袁小兰撤回起诉并作出承诺不再因此事上访，2013年后，袁小兰又以此事多次到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫9次，2014年6月23日因扰乱单位秩序被南昌市公安局青云谱分局依法行政拘留十日，2014年12月18日袁小兰再次到北京市中南海周边非正常上访，北京府右街派出所对其进行了训诫，并移交了训诫书，根据中央、省、市联席会议关于劝返接离工作的有关规定，市驻京劝返工作组通知责任单位青云谱镇政府，青云谱镇政府因此派工作人员前往北京劝返接离袁小兰，其行为严重扰乱政府机关单位秩序。二、袁小兰扰乱单位秩序案程序合法、适用法律正确、处罚适当。袁小兰的行为严重扰乱了北京中南海周边的政府部门及青云谱镇政府的工作秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，青云谱公安分局依据该规定及参照《江西省公安厅行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对袁小兰作出行政拘留十日的处罚。三、北京市公安局西城分局府右街派出所对袁小兰2014年12月18日到北京中南海周边非正常上访的行为进行了训诫，并不是对其进行了处罚，而是根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更适宜原则，由南昌市公安局青云谱分局依法决定对其行政处罚，不违反一事不双罚原则。故请求维持对袁小兰的行政处罚决定。被告南昌市人民政府辩称，原告提起行政诉讼超过法定时限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”南昌市人民政府对原告的行政复议申请受理后，于2015年3月24日作出《行政复议决定书》（洪府复字〔2015〕24号），2015年4月3日将行政复议决定书邮寄给原告，原告丈夫史新华于4月4日签收。决定书中已明确告知“申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。”因此，原告提起行政诉讼已超过了法定时限。请求驳回原告起诉。被告南昌市公安局青云谱分局及被告南昌市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、2014年12月18日北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书。2、袁小兰2011年8月25日向江西省高级人民法院撤诉申请书。3、2011年8月25日袁小兰、史新华夫妇向青云谱镇政府出具的承诺书。4、补偿款的收据两份（32万元、80万元各1份）。5、南昌市人民政府洪信访复核字〔2011〕3号信访事项复核意见书。6、国家信访局终结信访的备案回执及备案清单。7、2014年6月23日对袁小兰作出的行政处罚决定书。8、在办案中对袁小兰案件过程的录音、录像。9、2014年12月18日青云谱镇政府工作人员去北京劝返袁小兰的差旅费用单据。10、2014年12月19日在青云谱派出所对袁小兰做的询问笔录，与同步录音录像记载内容相一致，可以证实公安机关已将行政处罚内容告诉给袁小兰本人。11、2014年12月19日青云谱镇工作人员证人李云的询问笔录，陈述了去北京接袁小兰的过程。12、受案登记表、行政处罚告知笔录，证明青云谱公安分局对袁小兰案进行了立案受理，对袁小兰行政处罚前进行了预先告知。被告南昌市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、南昌市人民政府洪府复字〔2015〕24号行政复议决定书。2、行政复议决定书邮寄送达证明。经庭审质证，原告对被告青云谱公安分局提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该训诫书，没有其本人的签名，同时否认2014年12月18日受到过北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫。原告对第二、三、四组证据真实性无异议，关联性有异议，认为撤诉申请书是写给江西省高级人民法院的，是对其诉青云谱镇政府申请再审案件的撤诉申请，收款收据、承诺书是针对该再审案件出具的收据、做出的承诺，而现在上访是针对城南村委会做伪证一事，均与本案无关。原告对第五、六组证据的真实性无异议，关联性有异议，认为信访复核意见书是2011年3月31日做出的，而原告的撤诉申请书是在2011年8月书写的，说明信访终结后相关部门仍然在处理原告的信访事宜。原告对第七组证据的真实性无异议，对合法性有异议，认为原告2014年6月23日当日没有做出违法行为，不应当对其做出行政拘留处罚；2014年6月23日被拘留，7月7日才给书面的处罚决定书，处罚程序违法；该处罚决定书依据的9次训诫书是假造的，2014年6月11日的训诫书上面的照片穿着羽绒服，有的训诫书上面无照片；2013年其本人户口当时还在东湖区，青云谱派出所无权在事隔一年以后依据2013年的训诫书来对其拘留。对第八组证据即办案中对袁小兰询问过程的录音、录像三性均无异议，但认为证明不了原告有违法行为。对第九组证据差旅费用单据真实性无异议，对关联性有异议，认为与原告被行政拘留没有关系，既然说是劝返就证明原告没有违法行为，如果有违法行为是要被强制带回的。对第十组证据询问笔录的真实性有异议，原告本人没有签字，原告也没有去过中南海上访，询问笔录证明不了有违法行为。对第十一组证据证人李云证言的真实性有异议。对第十二组证据中的受案登记表无异议，但否认被告对原告行政处罚前进行了预先告知，告知笔录上面没有原告本人签名。本院对被告提交的上述证据认证如下：1、被告青云谱公安分局提交的第一、二、三、四、七、九、十一组证据，系证人或相关部门出具，被告依照法定办案程序收集，与本案具有关联性，本院予以确认。2、被告青云谱公安分局提交的第五、六组证据，系被告依照法定办案程序收集，由相关部门出具，其真实性得到原告认同，与本案具有关联性，本院予以确认。本院认为，向政府部门信访与向法院提起诉讼是解决问题的不同途径，政府部门根据信访条例的规定终结原告信访事项与法院在审理原告提起的诉讼案件过程中通过行政协调帮助原告解决诉求，相互之间不存在矛盾。3、被告青云谱公安分局提交的第八、十、十二组证据系在办理该案过程中形成的书证或声像资料，证实该局在袁小兰赴京非正常上访，被青云谱镇工作人员从北京接返回昌后，对其扰乱单位秩序的行为进行了立案受理，两名办案民警对原告袁小兰依法口头传唤，对袁小兰询问的同时进行了同步录音录像，制作了询问笔录，原告袁小兰拒不在询问笔录上签字，办案民警已在询问笔录上载明“该人拒绝签字”，且两名办案民警签了名，符合公安部《关于公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。……”的规定，并制作了《行政处罚告知笔录》将行政处罚内容预先告知了原告，符合公安机关办理行政案件的程序要求，故对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。4、被告南昌市人民政府提交的行政复议决定书及邮寄送达证明，原告对该组证据无异议，符合证据的客观性、关联性、合法性的要求，本院予以确认。经庭审质证，两被告对原告提交的第一、二组证据真实性无异议，关联性有异议，被告青云谱公安分局认为上述证据是行政拘留决定做出以后的材料，与该局做出的具体行政行为无关；被告南昌市人民政府认为政府信息不存在告知书和登记回执不足以对抗训诫书。对第三组证据关联性有异议，只能说明袁小兰到过国家信访局，没有实质内容。对原告提交的第四组证据两被告无异议。本院对原告提交的上述证据认证如下：1、原告提交的第一组证据政府信息不存在告知书和登记回执，该组证据来源合法，内容客观真实，但与被诉行政行为无直接的关联性，且无法证实原告在本案中的待证事实（即2014年12月18日原告没有受过北京府右街派出所训诫的事实），本院不予确认。2、原告提交的第二、三组证据系江西省人民来访接待中心盖章出具或江西省信访局编辑发出，证实原告袁小兰有正常上访行为，符合证据客观性、关联性、合法性的要求，本院予以确认。3、原告提交的第四组证据，证实原告在起诉期限内提起了行政诉讼，两被告无异议，本院予以确认。经审理查明：原告袁小兰系南昌市青云谱区青云谱镇城南村新房自然村村民。2011年8月25日，原告袁小兰领取了青云谱镇政府和城南村委会支付的鸭棚拆迁安置补偿款112万元，并承诺“不再就种鸭场事宜到任何单位包括法院系统进行申诉、上访”。自2013年起原告袁小兰以其鸭棚2007年被青云谱镇政府违法拆除，青云谱镇城南村委会作伪证，导致其2000平方米的鸭棚只按700平方米补偿了112万元，尚有488万元损失未得到弥补为由，多次到北京非正常上访，被北京市西城公安分局府右街派出所训诫9次，2014年6月23日被南昌市公安局青云谱分局处以行政拘留十日的处罚。2014年12月18日，原告袁小兰又到北京上访，在中南海周边滞留走访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所再次训诫，后由青云谱镇政府派人赴北京将其接返南昌。被告南昌市公安局青云谱分局立案受理后，根据查明的原告袁小兰上述多次进京非正常上访被训诫的事实，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，于2014年12月19日作出青公（青）决字〔2014〕1855号《行政处罚决定书》，决定对袁小兰行政拘留十日，于同日向原告袁小兰宣告并送达行政处罚决定书，并于同日通知袁小兰的丈夫史新华，原告袁小兰及其丈夫史新华均拒绝在文书上签字。该行政处罚已执行完毕。原告袁小兰不服，于2015年1月23日向被告南昌市人民政府申请行政复议，被告南昌市人民政府于2015年3月24日作出洪府复字〔2015〕24号行政复议决定书，认定袁小兰多次前往北京中南海周边非上访接待地点上访，青云谱镇人民政府为劝返申请人，也多次派工作人员前往北京，严重影响了青云谱镇人民政府的正常工作秩序，决定维持南昌市公安局青云谱分局作出的《行政处罚决定书》。2015年4月3日被告南昌市人民政府向原告袁小兰邮寄送达复议决定书。原告不服，在起诉期限内向本院提起诉讼，本院未予受理，原告于2015年4月9日就立案事宜向江西省高级人民法院申诉。本案于2015年5月12日由本院立案。关于本案争议焦点即被告提交的训诫书和原告提交的政府信息不存在告知书和备案回执在证明原告袁小兰是否存在违法事实的问题上有否构成根本矛盾冲突的问题，经查，《国务院信访条例》第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证”，可见公安机关对违反规定的信访人进行训诫是有法规依据的，但训诫不是法律规定的治安管理处罚的种类，北京公安机关对原告多次训诫，是对其轻微违法行为的一种批评、教育和预警，无需遵循治安行政处罚严格的立案受理、传唤询问、调查取证、报告审批、制作送达决定书等法定程序，无法形成查获、立案、移交的法律手续。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。……行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”因此，原告袁小兰于2015年1月4日向北京市公安局西城分局政府信息公开接待室提出申请，要求获取“西城公安分局制作的2014年12月9日、12月18日袁小兰在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交南昌市公安局青云谱分局的法律手续的信息”，北京市公安局西城分局政府信息公开接待室于2015年1月19日答复称袁小兰申请获取的政府信息，该机关未制作，该政府信息不存在，是有合法依据的，被告提交的训诫书和原告提交的政府信息不存在告知书和备案回执，证实的事项不同，不存在根本的矛盾冲突。关于被告对原告作出行政拘留处罚是否违反“一事不双罚原则”的问题。原告及其委托代理人称“中央政法委领导在关于处理上访人员的要求规定的相关解答中明确‘当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚。同一事件不能同时进行一次双罚，属于量罚过重，违反执法程序’”，认为被告南昌市公安局青云谱分局对北京府右街派出所仅仅给予训诫的一个行为，再次处罚拘留十天，是重复执法。本院认为“一事不双罚”原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，由此可见，目前我国行政处罚法规定的“一事不双罚”的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，训诫本身不属于治安管理处罚的种类，更不是罚款，对原告的训诫不是行政处罚，所以被告依据查明的原告多次进京非正常上访受训诫，仍屡教不改再次受训诫的事实，认定其行为扰乱机关事业单位工作秩序，对其进行行政拘留处罚，不违反“一事不双罚”原则，原告的上述诉辩意见，本院不予采纳。另外，本案两名被告对原告方引用并提交给法庭的《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》的来源合法性和内容的真实性提出了质疑，原告陈述是从网上获取，本院认为，该“规定”无发文字号、成文日期，行文格式和文字运用均不符合党政机关公文格式的规范性要求，其内容真实性、来源合法性存疑，本院不予作为定案依据。本院认为，被告青云谱公安分局系青云谱区治安管理工作行政主管部门，负有对本行政区域内治安管理工作的职责，其依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外”之规定，具有本案的行政管辖权限。公民向有关政府部门反映问题，合理维权，是法律赋予的权利，但公民行使权利时，应遵守有关法律法规的规定。《国务院信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，原告袁小兰违反上述规定多次越级赴京上访，到不是信访接待场所的中南海周边滞留，曾数次受到北京市公安机关训诫，致使相关政府部门和公安机关花费人力物力接待处置、劝返接离，扰乱了正常工作秩序，为此已经被居住地公安机关处以行政拘留处罚仍不思悔改，六个月内再次赴京非正常上访被训诫，致使其居住地政府部门再次派工作人员赴京劝返，影响了相关单位正常工作秩序。被告青云谱公安分局立案调查取证后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，对原告袁小兰作出行政拘留十日的处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。被告南昌市人民政府经复议后维持了该行政处罚决定，符合法律规定。本案证据证实，原告袁小兰在南昌市人民政府行政复议决定书送达后，在起诉期限内已向本院提起行政诉讼，被告南昌市人民政府认为原告提起行政诉讼超过法定时限的抗辩意见与查明的事实不符，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款、第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告袁小兰的诉讼请求。本案案件受理费50元（原告已预交），由原告袁小兰承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌市中级人民法院。审 判 长  谢晓敏人民陪审员  刘香玉人民陪审员  黄 华二〇一六年五月九日书 记 员  刘 萌