山东省曹县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）曹刑初字第311号
公诉机关山东省曹县人民检察院。
被告人杨某某，男，1967年4月12日出生，汉族，高中文化，中共党员，住山东省曹县，曹县邵庄国土资源所工作人员。因涉嫌犯玩忽职守罪于2015年5月22日被曹县人民检察决定取保候审，同年8月28日被本院决定取保候审。
辩护人王悦，山东敬人律师事务所律师。
山东省曹县人民检察院以曹检公刑诉（2015）291号起诉书指控被告人杨某某犯玩忽职守罪，于2015年8月28日向本院提起公诉。本院于同日立案，在适用简易程序审理的过程中，因发现不宜适用简易程序的情形，于2015年9月7日决定将本案转为普通程序予以审理，依法组成合议庭，于2015年11月12日公开开庭审理了本案。山东省曹县人民检察院指派代理检察员朱素梅出庭支持公诉，被告人杨某某及其辩护人王悦到庭参加诉讼。现已审理终结。
山东省曹县人民检察院指控：2014年底至2015年3月间，被告人杨某某经曹县邵庄镇党委、人民政府安排到曹县邵庄国土资源所专职从事土地监管工作期间，对国土资源违法行为不认真履行巡查、及时发现、制止和报告等职责，致使该镇仲北行政村“河申地”地块的6.9662亩基本农田被非法取土，取土深度平均为1.65米，种植条件遭到严重破坏。
公诉机关依据证人证言、相关书证、现场勘验笔录及被告人杨某某供述等证据提出上述指控，认为被告人杨某某身为经地方人民政府安排到乡镇国土资源管理所专职从事土地管理的人员，不正确履行职责，玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人杨某某及其辩护人对公诉机关指控的事实和罪名均无异议。辩护人同时提出：被告人杨某某具有自首情节，虽在工作中存在失职行为，但社会危害性不大，犯罪情节轻微，建议对其免予刑事处罚。
经审理查明：
（一）关于被告人杨某某的身份及应履行的职责
2009年4月至2015年4月，被告人杨某某被中共曹县邵庄镇党委、人民政府安排到曹县邵庄国土资源所专职从事土地监管工作。2015年，曹县人民政府与曹县邵庄镇人民政府签订《国土资源工作目标责任书》。2015年，被告人杨某某与邵庄镇人民政府签订了《土地保护工作目标责任书》，被告人杨某某负责对本镇东管区（包括涉案的曹县邵庄镇仲北行政村“河申地”地块）土地利用情况进行巡查，并负有发现、制止、报告土地违法行为的职责。
上述事实，有公诉机关提供并经当庭质证的下列证据予以证实：
1、曹县邵庄镇人民政府出具的证明。证明被告人杨某某于2009年4月经邵庄镇党委、人民政府安排到曹县邵庄国土资源所专职从事土地监管工作。
2、曹县邵庄镇人民政府机关人员点名册。证明自2009年4月，被告人杨某某在曹县邵庄国土资源所人员名册中参加点名，履行邵庄镇国土资源所的工作。
3、国家土地管理局令（1995）第1号《土地监察暂行规定》。证明根据该规定，县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作，乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作，土地管理部门应当建立巡回检查制度。
4、曹县人民政府与曹县邵庄镇人民政府签订的2014年度及2015年度国土资源工作目标责任书。证明乡镇人民政府对国土资源工作应明确专人，实行分片包干，定期巡查辖区内土地利用情况，认真落实责任制和责任追究制，对辖区内的违法违规用地及时发现、查处和上报……严禁在耕地内取土，一经发现，由乡镇（办事处）政府及时制止并拆除、复耕。
5、曹县邵庄镇人民政府和分片包干巡查责任人签订的2014年度、2015年度土地保护工作目标责任书。证明被告人杨某某于2014年和2015年分别与曹县邵庄镇人民政府签订了土地保护工作目标责任书，该责任书规定被告人杨某某负责对该镇东管区（包括涉案的邵庄镇仲北行政村“河申地”地块）进行定期和不定期巡查，制止违法违规取土等各类违法行为发生，对违法用地、违法取土发现不及时、制止不力、监管不到位，由责任人承担一切责任。
上述证据，被告人杨某某及辩护人无异议，本院予以确认。
（二）2014年底至2015年3月间，被告人杨某某在从事土地监管工作期间，不认真履行土地监管职责，对辖区内违法取土行为没有及时发现、制止和报告，致使该镇仲北行政村“河申地”地块的6.9662亩基本农田被取土深度平均为1.65米，种植条件遭到严重破坏。
上述事实，有公诉机关提供并经法庭质证的下列证据予以证实：
1、曹县邵庄镇仲北行政村1队3组农村土地承包地块现状分布汇总表。证明该行政村村民土地承包的地块名称、地块面积、承包人等基本情况。
2、曹县国土资源局查处的邵庄镇仲北行政村土地违法案件卷宗材料。证明2014年12月25日，曹县国土资源局对曹县邵庄镇仲北行政村耕地2.85亩违法取土行为依法查处的情况；2015年4月9日，曹县国土资源局对曹县邵庄镇仲北行政村耕地2.89亩违法取土行为依法查处的情况。
3、证人陈某甲证言。证明邵庄镇仲北行政村靳庄北侧的土地称作“河申地”。2014年12月，本村村民陈杰说窑厂备土需要买土，想买自己在“河申地”的土，因那片耕地距自家较远，耕种不方便，自己表示同意。随后，他带人在自家“河申地”里用挖掘机取土，挖了几天后停工。2015年春节后，他接着在那块耕地里取土，目前已挖了10余亩，包括自家的1亩耕地。那块地被挖后形成了1.5米的大坑，失去了种植庄稼的条件。
4、证人陈某乙证言。自己在本村“河申地”原有1亩多耕地，后经村里调地给了村民张某甲，现在自家在那里还有0.5亩耕地。2014年12月，自己发现有人在本村“河申地”地块用挖掘机取土，村民陈某甲家的耕地被挖，自家建房需取土垫地基，便让人用挖掘机在自己的0.58亩耕地里取土。春节后，又有人在那里取土。
5、证人张某甲证言。证明2014年12月，村民陈杰提出购买自己在“河申地”里的土，因那片耕地距自家较远，耕种不方便，自己表示同意，随后，陈杰带人在“河申地”里挖掘了陈某甲、陈某乙和自家的耕地。2015年春节后，他们又开始用挖掘机取土，前后持续了一个多月的时间。
6、证人刘某甲证言。证明自己在本村“河申地”有4亩多耕地。2014年12月一天，仲堤圈行政村的“友子”想购买自家在“河申地”的土，并交给自己订金5000元。2015年春节后，“友子”带人在自家“河申地”里挖掘取土。
7、证人李某证言。证明自己在本村“河申地”有1.47亩耕地。2015年春节前后，本村村民陈杰说窑厂备土需要买土，提出购买自己在“河申地”的土，因那块地距自家较远，耕种不方便，自己便答应。2015年春节后，陈杰带人在自家的1.47亩耕地里挖掘取土。春节前，那块耕地已被挖掘取土约10余亩，期间停了一段时间，春节后，他们接着在那块地里挖掘取土，前后持续了一个多月。
8、证人位来安证言。证明自己在“河申地”有1亩多耕地。2014年12月一天，陈杰找到妻子蒋凤花提出购买自家在“河申地”里的土，并说村里其他人都将土卖给了他的窑厂，妻子表示同意。2014年12月，他们在那块地里自西向东挖掘取土，挖了几天便停止了，2015年春节后，他们接着在那块地里挖掘取土。
9、证人陈某丙（邵庄镇国土资源所工作人员）证言。证明2014年12月，自己巡查期间，发现靳庄北侧的路上有拉土的痕迹，告诉了负责东管区的杨某某，杨某某驾车带着自己和王某乙、刘某丙前去查看，发现靳庄村北水闸东侧的耕地被挖，自己等人进行了测量，被挖的耕地为2.85亩。根据痕迹查找到被挖的土拉到了曹楼村马某经营的窑厂。2014年12月一天，杨某某向董某同汇报了靳庄北侧耕地被挖掘取土，需要组织人员制止，董某同说他给县国土资源局汇报，并安排杨某某加大巡查力度，盯死看紧，防止继续挖掘取土。董某同给县国土资源局汇报后，县国土资源局派陈某丁、赵某甲等三人配合对靳庄村北水闸东侧的毁坏耕地行为进行查处，董某同带领自己和杨某某、王某乙、刘某丙、刘某乙等人到仲北村被挖土的耕地里实地查看，发现被取土的耕地面积有2.85亩，深2米左右，陈某丁、赵某甲等人安排将被取土的耕地回填，防止继续被取土，按照正常程序进行查处。自己和杨某某通过调查得知是陈杰等人挖掘了那块耕地，找到了跟随陈杰一块取土的陈东，并对陈东依法进行询问，陈东说取土垫了地基，但根据拉土的痕迹发现被取的土拉到了曹楼村马某经营的窑厂。随后，曹县国土资源局进行了立案查处。2015年春节前，因一直巡查，仲北行政村水闸东侧那块耕地没有继续被破坏。2015年3月一天，杨某某向董某同汇报说陈杰又在仲北村“河申地”的耕地继续取土，董某同让杨某某加大巡查力度，绝对不能让人再继续取土，依法进行查处，董某同没有去实地查看。2015年3月27日，自己和杨某某、刘某丙、王某乙到现场查看，通过测量发现被取土面积为2.89亩，经调查得知这次也是陈杰带人取土，因没有找到陈杰，找到跟随陈杰取土的靳付友，并对靳付友依法询问，靳付友说取土垫地基，但根据运土的痕迹发现这次取土仍被拉到马某经营的窑厂，询问靳付友材料后，依法进行了立案查处。邵庄镇国土资源所对陈杰在仲北行政村的耕地里取土立案查处过两次，于2014年12月24日和2015年3月27日各查处一次，立案查处的耕地面积分别是2.85亩和2.89亩，两次共5.74亩。在2015年3月27日进行第二次实地查看时，发现在第一次取土的东侧和在第二次取土的西侧的中间地段也被挖掘取土，这两次之间被挖掘取土的行为是在第二次查处时发现，不知道是谁挖掘，也不知道什么时间挖掘，便没有向董某同汇报，也没进行调查和立案查处，挖的面积有多少亩也不清楚，只能以实际被挖掘的面积减去两次立案查处的5.74亩为准。自己整理了查处仲北行政村违法取土案件的卷宗，在那两本卷宗中，勘测笔录和附图是自己制作的，因为疏忽，2014年12月份的卷宗中的勘测附图，自己在制作时将西至写成了“耕地”，实际应是“水沟”，2015年3月份的卷宗中的勘测附图，自己在制作时将西至写成了“水沟”，实际应是“耕地”。
10、证人董某同证言。证明2009年4月，邵庄镇党委、人民政府安排杨某某到邵庄镇国土资源所专职从事土地监管工作。杨某某与邵庄镇人民政府签订了土地保护工作目标责任书，负责邵庄镇东管区土地违法行为巡查工作。2014年12月，杨某某向自己汇报仲北行政村“河申地”被非法取土2.85亩，自己组织人员前去查看，并依法进行了查处。2015年3月，杨某某再次向自己汇报说仲北行政村“河申地”被非法取土2.89亩，自己没有到实地查看，但安排杨某某进行了查处。后杨某某到现场查看时发现在那两处被查处取土耕地之间还有地块被损毁，但没有向自己汇报。
11、证人刘某乙证言。证明2015年春节前一天，听到杨某某给董某同汇报说，有人在仲北村的耕地里取土，需要组织人员前去制止，董某同安排杨某某加大巡查力度，防止土地被继续破坏，并让杨某某依法查处。过了几天，县国土资源局派人配合进行了查处，自己等人到被取土现场实地查看，发现被挖掘的耕地有2亩多，深2米左右，县国土资源局安排杨某某将被取土的耕地回填，防止耕地继续被破坏。
12、证人刘某丙证言。证明2014年12月一天，杨某某向董某同汇报说靳庄村北有人在耕地里取土，董某同说他向县国土资源局汇报，并安排杨某某加大巡查力度，不能再让人继续取土。后县国土资源局派人配合邵庄国土资源所到现场查看，经测量，当时被取土的耕地有2亩多，深约1.5米，国土资源局要求加大巡查力度，防止土地被继续毁坏，并安排将被毁坏的耕地回填，后杨某某和陈某丙进行调查并依法查处。2015年3月，杨某某在夜间巡查时，发现靳庄村北水闸东侧的耕地有人取土，电话通知自己和陈某丙、王某乙赶到现场，见一辆挖掘机在耕地挖土，二三辆车在拉土，自己等人前去制止。次日，杨某某向董某同汇报，董某同安排加大巡查力度，防止耕地继续被破坏，并安排调查落实，依法查处。2015年3月27日，自己和陈某丙、杨某某、王某乙到现场查看，经测量，被取土的耕地面积为2.89亩，并发现第一次取土位置的东侧和此次取土位置之间还有被取土的情况，但这个情况没有进行调查也没有查处。具体被破坏的面积，以实际被挖掘的面积减去两次立案案查处的亩数为准。
13、证人王某甲、王某乙证言。证明其证言内容与证人刘某丙证言内容一致。
14、证人邢某（曹县国土资源局副局长）证言。证明乡镇国土资源所的工作职责是依照《土地管理法》等法律、法规、规章对辖区内的违法行为进行巡查，制止和查处土地违法行为，保护耕地。曹县邵庄国土资源所所长董某同曾向自己汇报邵庄镇违法取土的情况，自己安排陈某丁到现场勘查，并让他加大巡查力度，防止损坏后果继续扩大。检察机关对邵庄镇仲北行政村“河申地”违法取土案件调查后，自己到违法取土现场，发现那里被挖了约1米多深的大坑。
15、证人陈某丁（曹县国土资源局法规办主任）证言。证明曹县国土资源局领导没有安排自己到邵庄镇仲北行政村“河申地”违法取土的现场。
16、证人赵某甲（曹县国土资源局信访办主任）证言。证明自己不了解曹县邵庄镇仲北行政村“河申地”违法取土的情况，曹县国土资源局领导没有安排自己去违法取土的现场。
17、证人常某（曹县邵庄镇常务副镇长）、赵某乙（曹县邵庄镇副镇长）证言。证明曹县邵庄国土资源所现有董某同、杨某某等七名工作人员，他们的工作职责是依法对辖区内的土地违法行为进行制止和查处，打击破坏土地的行为，保护耕地。董某同负责对全镇范围内的土地违法情况巡查、制止和查处。
18、证人张某乙（原曹县邵庄镇人民政府镇长）、陈某戊（曹县人民政府党组成员、办公室主任，原曹县邵庄镇党委书记）证言（侦查2卷第150-154页）。证明因曹县邵庄镇窑厂较多，保护耕地任务重，土地监管压力大，为了加强国土资源所的力量，经镇党委、政府研究，安排镇政府工作人员王某甲、王某乙、杨某某到曹县邵庄国土资源所工作，邵庄国土资源所的工作由董某同负责。
19、证人马某（曹县邵庄镇曹楼行政村窑厂承包人）证言。证明自己于2014年9月在曹县邵庄镇曹楼行政村承包一座窑厂。2014年12月，邵庄镇仲堤圈行政村村民倪友德说他可以卖给自己土，自己表示同意。过了几天，倪友德等人用十几辆大机动三轮车向窑厂里运土，持续了四五天。2015年春节过后，倪友德继续用十几辆大机动三轮车往自己经营的窑厂运土，持续了十多天。听说倪友德和陈杰等人合伙给窑厂送土。
20、山东省鲁南地质工程勘察院关于曹县邵庄镇仲北行政村“河申地”被挖土地的勘验报告。证明经勘验，该宗地被取土面积为12.7062亩，参照未取土地面，取土深度平均为1.65米，现状为一处12.7062亩平均深1.65米的大坑，坑周边情况为：西至沟渠，南、北、东均为种植小麦的耕地。
21、曹县国土资源局出具的关于邵庄镇仲北行政村“河申地”核查地块在土地利用总体规划图中显示地类的情况说明。证明涉案地块总面积为12.7062亩，规划地类为基本农田。
22、被告人杨某某供述。供认2009年4月，曹县邵庄镇党委、人民政府安排自己到曹县邵庄国土资源所工作，所长董某同负责该所全面工作。2014年七八月份，自己负责邵庄镇东管区土地监管工作，包括刘堤头、任庄、仲中、仲南、仲北、靳庄、王庄、曹楼、李庄、碱刘行政村及倪爱国和陈继贞的窑厂。2015年，邵庄镇人民政府安排自己继续负责东管区的土地监管工作，包括靳庄、仲中、仲南、仲北、王庄、曹楼、李庄、碱刘和曹庄行政村及仲堤圈行政村的杨金刚、倪爱国、张玉清、倪友胜、陈济征、仲崇连、陈某丁的窑厂。自己和邵庄镇人民政府签订了《土地保护工作目标责任书》，负责辖区内的耕地保护、加强监管力度、定期不定期巡查、禁止在耕地里取土、乱搭乱建，制止违法取土和违法用地行为，加大对窑厂监管、建立长效机制等。根据镇人民政府的安排，邵庄国土资源所的工作人员都参加点名，点名结束后每个负责管区和窑厂的工作人员向董某同汇报前一天的巡查情况，有违法情况让董某同组织人员去制止、查处，如果发现土地违法行为需立案查处，依法立案查处，行政处罚的文书和行政处罚卷宗一般是陈某丙和刘某乙制作。邵庄国土资源所成立了执法监察中队，隶属曹县国土资源局，代表曹县国土资源局进行土地执法，所长董某同和刘某乙、刘某丙、陈某丙都有执法证。2014年12月，陈某丙巡查时先发现靳庄北侧的路上有拉土的痕迹，因那里是自己负责的管区，自己和陈某丙、王某乙、刘某丙驾车到靳庄北侧的耕地查看，发现靳庄村北水闸东侧的耕地被取土深约1.5米。第二天，自己便将此情况向董某同汇报，他安排自己加大巡查力度，坚决制止违法取土，并依法立案查处。董某同向曹县国土资源局汇报后，县局派来三人配合邵庄国土资源所对毁坏耕地的行为进行查处，并安排将被取土的耕地回填。随后，自己和陈某丙通过调查得知此处被毁坏的耕地是仲北行政村村民陈东所为，自己和陈某丙对陈东依法进行了询问，陈东承认将挖掘的土拉到了曹楼村马某经营的窑厂，对陈东毁坏耕的行为依法立案进行查处。2015年3月一天夜，自己巡查时发现靳庄村北水闸东侧的耕地里有车拉土，电话告知陈某丙、王某乙、刘某丙赶到现场，见一辆挖掘机在挖土，二三辆大车在拉土，自己进行了制止。第二天，自己向董某同汇报说仲北村被取土的那片耕地往东又被人取土，董某同让自己加大巡查力度，防止耕地继续被破坏，并安排自己调查落实情况，依法立案查处，他没有去现场查看。2015年3月，自己和陈某丙、刘某丙等人通过调查，得知是陈杰领着靳付友挖掘了此处的耕地，通过查看、测量计算出这次被取土耕地面积为2.89亩，自己和陈某丙对靳付友依法进行询问，靳付友承认取土送到了曹楼村马某经营的窑厂。邵庄国土资源所于2015年3月27日对该次毁坏耕地的情况依法进行了查处，两次查处破坏耕地的面积为5.74亩，但对第二次毁坏耕地的情况查处时，发现这两次被挖掘的面积和实际被挖掘的面积不符，但自己不知道是被谁挖掘，找不到破坏耕地的人便没无法查处，自己没有向董某同汇报。不清楚二次查处被挖耕地的中间被挖了多少亩，应以实际被挖掘的面积减去两次立案查处的5.74亩为准，自己作为管区负责人没有及时发现，没有尽到巡查职责，巡查不到位、制止不力，致使6.9662亩基本农田遭到严重毁坏，自己负有责任。
上述证据，证人证言、相关书证、勘验报告与被告人杨某某供述相互印证基本一致，足以认定本院查明之事实。
另查明：被告人杨某某于2015年5月22日主动到曹县人民检察院投案，如实供述了自己的犯罪事实。
上述事实，有公诉机关提供的破案经过及被告人杨某某投案时所作供述予以证实。
本院认为，被告人杨某某身为从事土地管理的专职人员，不认真履行土地监管职责，对破坏土地资源的违法行为未予及时发现、制止、报告，导致6.9662亩基本农田的种植条件遭到严重破坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役……”之规定处罚。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。鉴于被告人杨某某具有自首情节，且犯罪情节轻微，可不予刑事处罚。辩护人所提“被告人杨某某具有自首情节，虽在工作中存在失职行为，但社会危害性不大，犯罪情节轻微，建议对其免予刑事处罚”的辩护意见具有事实和法律依据，本院予以采纳。依照上述法律及《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款、第三十七条之规定，判处如下：
被告人杨某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省菏泽市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 齐兴业
人民陪审员 邓刚强
人民陪审员 王顺勇
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 李春丽