福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽09行终48号
上诉人（原审原告）吴明团，男，1972年9月27日出生，汉族，住福建省霞浦县。
委托代理人陈言峰，霞浦县法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）霞浦县住房和城乡规划建设局，住所地福建省霞浦县松城街道太康路105号。
法定代表人雷旺清，局长。
委托代理人郭星，福建星龙律师事务所律师。
上诉人吴明团因诉被上诉人霞浦县住房和城乡规划建设局（以下简称霞浦县住建局）规划行政处罚一案，不服宁德市蕉城区人民法院（2016）闽0902行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年8月11日公开开庭进行了审理，上诉人吴明团的委托代理人陈言峰，被上诉人霞浦县住建局副局长戴立及其委托代理人郭星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告是霞国用（2009）第0675号《国有土地使用证》的土地使用权人，该土地座落霞浦县××镇××村小康路，地类（用途）商业、居住，使用面积2502平方米。2009年4月8日，原告向被告申请办理《建设工程规划许可证》，经被告审核后，原告未到被告处办理相关手续，故未取得《建设工程规划许可证》。2009年4月原告开始动工建设，建成A号楼、B号楼、附属楼三座楼房，并已装修入住。2014年6月17日，霞浦县纪律检查委员会将原告涉嫌违法建设的案件材料移送被告，被告于2015年12月18日立案。嗣后，被告对原告建设项目进行勘验，并委托宁德山水测绘有限公司、霞浦县房地产测绘队、宁德市智宏房地产评估咨询有限公司，对房屋面积进行测绘、工程造价进行估价，结论：建筑占地面积为2655.64平方米，建筑总面积为8401.416平方米，工程造价为561.80万元。被告在作出行政处罚前履行了集体讨论、行政处罚告知等程序，于2016年4月27日作出霞建行罚字[2016]第01号《行政处罚决定书》（以下简称《1号处罚决定》），处罚：1.责令补办《建设工程规划许可证》；2.按该项目建设工程造价10%的罚款，即处561800元的罚款。原告不服提起本案行政讼诉。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案被告霞浦县住建局作为霞浦县的城乡规划主管部门，依法负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有合法的行政主体资格。被告对原告的违法建设行为，作出《1号处罚决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以支持。原告主张被告认定事实不清、程序违法，没有事实和法律依据，应不予支持。被告在法律规定的幅度范围内对原告的违法建设行为进行处罚并无不当，故对原告主张的处罚偏重的观点，应不予支持。原告主张的《1号处罚决定》中没有告知缴纳罚款的金融机构，这涉及行政处罚的执行问题，不属本案审查的内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条项之规定，判决：驳回原告吴明团的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴明团负担。
吴明团不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判撤销《1号处罚决定》。主要理由：1、上诉人在长春长春村小康新村项目中没有过错，被上诉人对上诉人实施行政处罚违反了处罚公正原则。上诉人已向被上诉人的下属机构长春村建所申请办理《福建省村镇个人住宅建设许可证》，在申请时，村建所也没有告知上诉人需向被上诉人申请办理《建设工程规划许可证》，而向上诉人颁发了《福建省村镇个人住宅建设许可证》，并收取了相关费用。因此，上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为不存在。如有违法也是被上诉人的下属单位村建所违法，亦应由被上诉人承担责任。而被上诉人对上诉人进行处罚不当。2、原审判决以长春总体规划虽在修编中，上诉人的建设用地在长春中心区，在土地出让时出具的规划设计条件是参照《长春总规划》，而认为上诉人向长春村建所申请办理违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，该观点明显错误。实际上长春的规划区不明，总体规划尚在编制中，故被上诉人责令上诉人补办规划许可证没有法律依据，且亦不存在参照适用问题。3、原审判决认定上诉人违法建设总面积为8401.416平方米，认定事实不清。涉案项目中附属楼的五、六层系他人所建，工程造价应减除该部分。4、被上诉人行政处罚程序违法。上诉人的房屋建设已取得《福建省村镇个人住宅建设许可证》，在该许可证未被撤销的情况下，被上诉人又责令补办《建设工程规划许可证》，出现一个事项，两个不同机关许可。5、被上诉人所作处罚决定书中将责令补办《建设工程规划许可证》列为行政处罚事项，明显错误。责令改正是一种对特定行政相对人的行政命令，不是一种处罚方式。原审判决对此无视，而支持被上诉人所作行政行为，与法相悖。
被上诉人辩称，1、上诉人的建设项目应当办理建设工程规划许可证。上诉人吴明团建设的项目位于长春规划区范围内，根据《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十六条、第三十八条的规定，上诉人在长春规划区范围内进行建设，按该规定应向县级人民政府城乡规划行政主管部门申请办理建设规划许可证，而非向村镇建设管理所申请福建省村镇个人住宅建设许可证。上诉人明知上述规定，主观过错明显。而且，上诉人的建设用地是受让而来，霞浦县国土资源局在出让该宗土地时规划设计条件已经确定，上诉人应当按出让时的规划条件进行建设，特别是上诉人实际建设的建筑面积指标还超过福建省村镇个人住宅建设许可证许可的范围。2、被上诉人的行政处罚程序合法。建设工程规划许可证和村镇建设许可证是不同的两个部门发放的，村镇建设许可证未撤销，并不意味着上诉人无需建设工程规划许可证。况且，被上诉人实施本案行政处罚后也向长春村镇政府发出建议要求改正其所颁发的村镇建设许可证。故上诉人以此主张被上诉人程序违法，没有法律依据。3、被上诉人作出责令补办《建设工程规划许可证》符合行政处罚法律的规定，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律错误，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，1、双方当事人向一审法院所提供的证据均已随案移送本院，并对有关证据的质证意见与一审相同；对原审判决认定的事实，除本案焦点问题将另行审查的事项外，其他事实没有异议。2、双方当事人还确认：本案上诉人所建设的A、B楼及附属楼已分别取得《福建省村镇个人住宅建设许可证》。对双方当事人没有异议的事实，本院依法予以确认。
本案的争议焦点是：一、被上诉人行政处罚认定事实是否清楚。包括两个方面：1、本案涉案房屋是否需要取得建设工程规划许可证；2、被上诉人认定上诉人违法建筑面积为8401.416平方米，工程造价为561.80万元，认定事实是否清楚，也即附属楼的建筑部分是否应当扣除。二、被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚，适用法律是否正确。三、本案行政处罚是否需以《福建省村镇个人住宅建设许可证》的撤销为前提。围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。
一、被上诉人行政处罚认定事实是否清楚。包括两个方面：1、本案涉案建筑是否需要取得建设工程规划许可证；2、被上诉人认定上诉人违法建筑面积为8401.416平方米，工程造价为561.80万元，认定事实是否清楚，也即附属楼的建筑部分是否应当扣除。
1、关于涉案建筑是否需要取得建设工程规划许可证问题。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号，下同）第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案涉案建设项目用地位于霞浦县××镇××村小康路，系通过国有土地出让取得，坐落于镇区范围。且上诉人与土地管理部门签订的土地出让协议也注明“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及附属设施的，应符合县政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”。因此，涉案土地上进行建筑需要取得县政府建设规划主管部门颁发的建设工程规划许可证。
2、被上诉人认定上诉人违法建筑面积为8401.416平方米，工程造价为561.80万元，认定事实是否清楚，也即附属楼的建筑部分是否应当扣除。
上诉人认为，涉案项目中附属楼的五、六层系他人所建，被上诉人认定均为上诉人所建认定事实不清，证据不足；同时，因建筑面积变化，工程造价也应减除该部分。二审期间补充提交证据一份：洪加文、吴淑珍的《房屋所有权证》（霞房权证长春字第××号）。
被上诉人认为，涉案项目包括A、B楼及附属楼，系上诉人所建，经现场检查（勘验）和房屋面积测绘、房地产评估，涉案项目总面积为8401.416平方米，工程造价为561.8万元。被上诉人在一审期间对此提交的证据有：询问笔录（吴明团）、现场勘验笔录、现场勘察平面图、房屋面积测绘报告、房地产评估报告书；二审补充提交了：《建筑物鉴定结果通知单》、《验收报告书》（建验字[2010]001号）。
本院认为，被上诉人一审期间所提交的证据询问笔录（吴明团）、现场勘验笔录、现场勘察平面图、房屋面积测绘报告、房地产评估报告书等证据能够形成证据锁链，证明涉案项目经委托房屋测绘部门、房地产评估部门分别测绘、评估，证明涉案建筑物的建筑面积为8401.416平方米，房屋重置价款为561.8万元。且《国有土地使用证》、《建设用地批准书》的权利对象均为吴明团，上诉人吴明团在行政处理阶段也未陈述附属楼相关楼层为他人所建。而被上诉人二审补充提交的《建筑物鉴定结果通知单》、《验收报告书》（建验字[2010]001号）还进一步印证了附属楼系上诉人所建筑。故被上诉人认定上诉人建筑面积和房屋重置价款的事实，依法予以确认。虽然上诉人二审补充提交了他人的《房屋所有权证》以证明所涉楼层非上诉人所建筑；但被上诉人所提供的吴明团询问笔录中载述了吴明团的陈述“房屋已全部售出，已入住”，故仅以《房屋所有权证》不足以证明产权证所载楼层系他人所建。
二、被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人进行处罚，适用法律是否正确。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”本案涉案房屋坐落于镇区范围，且上诉人与土地管理部门签订的土地出让协议也注明“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及附属设施的，应符合县政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”。因此，上诉人在涉案土地上进行建筑应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》，被上诉人作为县级城乡规划主管部门有权依照《中华人民共和国城乡规划法》的有关条款进行执法监督。因上诉人未取得建设工程规划许可证进行建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，被上诉人依据该法第六十四条进行处罚，并无不当。
另外，上诉人还主张被上诉人作出行政处罚时将“责令补办《建设工程规划许可证》”列为行政处罚事项存在错误。但《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”因此，被上诉人在作出本案行政处罚时一并要求上诉人改正违法行为，补办《建设工程规划许可证》，并不违反法律规定。
三、本案行政处罚程序是否合法，也即行政处罚是否需以《福建省村镇个人住宅建设许可证》的撤销为前提。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”因上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，被上诉人对其违法行为进行立案调查，还履行了处罚前知告等程序，从而作出行政处罚决定，并未违反行政处罚法律规范。虽然对于涉案土地建筑，上诉人取得了霞浦县长春村镇建设管理所颁发的《福建省村镇个人住宅建设许可证》，但不因上诉人取得该证而改变其违反城乡规划法律的事实，被上诉人也不因此而丧失对上诉人行使行政处罚的权利。故上诉人以《福建省村镇个人住宅建设许可证》未被撤销为由，主张被上诉人作出本案行政处罚程序违法，没有法律依据。当然，涉案土地建设依法应当取得建设工程规划许可，而有关机关给上诉人颁发《福建省村镇个人住宅建设许可证》是否妥当问题，应由有权机关作出处理，不属本案行政诉讼合法性审查范围。
综上，本院认为，被上诉人所作行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人要求予以撤销无理，依法应当驳回其诉讼请求。原审法院判决驳回诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人所提上诉无理，依法应予驳回。被上诉人答辩请求有理，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉吴明团负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖昌铅
审 判 员 魏各永
审 判 员 杨礼崧
二〇一七年八月二十九日
法官助理 林玉芳
书 记 员 余海燕
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……