广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0722行初1号
原告浦北县小江镇沙场村民委员会糯老屋村民小组。
诉讼代表人冯芳，组长。
委托代理人韦福年，广西环洋律师事务所律师。
被告（原行政机关）浦北县人民政府，所在地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
委托代理人庞理祥，浦北县法制办公室干部。
被告（复议机关）钦州市人民政府，所在地钦州市永福东大街11号。
法定代表人唐琮沅，市长。
委托代理人张成勇，广西源群律师事务所律师。
第三人浦北县小江镇沙场村民委员会铺儿村村民小组。
诉讼代表人林坤，组长。
原告浦北县小江镇沙场村民委员会糯老屋村民小组（以下简称糯老屋村）不服被告浦北县人民政府（以下简称县政府）作出的浦政决字（2015）26号《浦北县人民政府关于小江镇沙场村民委员会铺儿村村民小组与糯老屋村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）和被告钦州市人民政府（以下简称市政府）作出的钦政复决字（2015）72号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月30日受理后，于2016年1月8日向被告县政府和市政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告糯老屋村的委托代理人韦福年，被告县政府的委托代理人吴济烈和庞理祥、被告市政府的委托代理人张成勇，第三人浦北县小江镇沙场村民委员会铺儿村村民小组（以下简称铺儿村）的诉讼代表人林坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2015年7月13日作出《处理决定》，《处理决定》认定争议土地坐落在小江镇沙场村民委员会铺儿村，地名后背园，四向界至为：东至林东杰屋墙边为界，南至宋廷林厨房墙边为界，西至进村路边为界，北至水沟边为界，面积123.3平方米。铺儿村提供一份六新公社沙场大队第三生产队林德进的《合浦县社员土地房产证存根》，以该证最后三栏主张争议土地的权属，该三栏记载的内容为：坐落铺儿，地名后北园，类别分别为荔枝贰株、龙眼壹株、黄皮壹株，地基面积为零。该三栏记载的果树均位于争议的后背园。同时，铺儿村还提供一份沙场坡村的村民宋家庆的1962年《合浦县六新公社沙场大队第四生产队社员房产登记表》，以该表第二栏作为间接证据，证明争议土地属铺儿村所有，该栏的记载为：座落沙场坡，地名铺儿，类别平房，数量1，地基面积0.012亩，四至：东至屋滴水，南至自己墙，西至屋滴水，北至天新果园边。该栏记载的房屋现由糯老屋村民宋廷林居住，房屋的北向是争议土地。争议地上的果树，自1953年以来由原沙场大队第三生产队的村民林德进和林天新管理，在1962年进行了登记。后背园前是宋家庆的房屋，宋家庆、宋传业和宋廷林就近在该园堆放柴草、放养鸡鸭。2004年，铺儿村的村民林坤砍伐了后背园的果树，准备建房时宋廷林以该果园是其管理使用为由提出异议。被告县政府认为，争议土地上的果树在1962年已确给铺儿村的村民所有，因地上附着物和土地是不可分割的，因此在无相反证据下，可视为该幅土地也随之确给其管理使用。而糯老屋村对争议地没有管理使用事实，虽然宋家庆曾经在该果园堆放柴草放养鸡鸭，但其使用该果园是暂时的，并不能改变土地的权属，况且宋家庆原所在的沙场村民小组不主张争议土地的权属，因此糯老屋村以争议土地是宋家庆的遗产并由其村民宋廷林继承没有事实根据和法律依据。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十四条第（二）项、第三十五条第（二）项和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）第二十条第一款的规定，作出处理决定：将争议地确为铺儿村集体所有。糯老屋村不服被告县政府作出的《处理决定》，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年11月10日作出《复议决定》，维持被告县政府作出的《处理决定》。
原告糯老屋村诉称，一、本案表面上是两个村民小组对土地权属的纠纷，实际是林坤与宋廷林土地使用权的纠纷。被告县政府作出的《处理决定》没有通知本案有利害关系的第三人宋廷林和林坤参加调处，遗漏与本案争议土地有利害关系的第三人，程序违法。二、被告县政府作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足。本案争议土地位于沙场村委会铺儿村27号宋家庆住房后面，并与住房连为一体。在解放初期宋家庆用青砖砌围墙将争议地与住房围成一个庭院，该庭院土名为园地。宋家庆的住房有政府颁发的1962年《合浦县社员土地房产证》，确定宋家庆拥有该住房和庭院的完全使用权。争议地上有三棵宋家庆在解放前种的荔枝树，一直由宋家庆及其养子宋廷林管理，但被告县政府认定“糯老屋对争议地没有管理事实，宋家庆曾经就近管理争议地的行为是暂时的”是有失公正、完全错误的。宋廷林是宋家庆的养子，他们一起生活，共同管理园地和三棵荔枝树，按法律规定宋廷林有权继承宋家庆的土地房屋，所以县政府和市政府处理是错误的。综上所述，县政府作出的《处理决定》不尊重历史事实，将宋廷林享有使用权的房产确给铺儿村属程序违法，适用法律错误；市政府在明知县政府办案程序违法的情况下，仍然作出维持决定，更加错误。因此，请求人民法院依法撤销县政府作出的《处理决定》和市政府作出的《复议决定》，责令县政府重新作出处理决定。
原告糯老屋村向本院提供如下证据：1、停工通知书，证明浦北县国土资源局于2015年10月13日作出的停工通知书所认定宋廷林户未经批准施工，完全颠倒争议地是庭院的事实；2、现场照片，证明宋廷林拆旧建新的现场概况；3、宋家庆的合浦县社员土地房产证，证明宋廷林对旧屋进行拆旧建新是合法的；4、身份证，证明宋廷林的身份情况；5、林德进的合浦县社员土地房产证，证明林德进的土地房产证不包含宋家庆的土地房产，与本案无关；6、宋家宝、宋传俊、宋德子和冯朝辉的证人证言，证明糯老屋村的村民宋廷林对争议地管理使用的事实。
被告县政府辩称，一、县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、原告认为《处理决定》遗漏当事人没有法律依据。本案争议的标的为争议土地的所有权，根据法律规定，农村土地所有权主体只有农村集体经济组织，所以宋廷林和林坤不能成为本案适格主体。三、原告认为《处理决定》事实不清，证据不足的理由不成立。1、浦北县国土局作出的《停工通知书》与本案无关。2、第三人对争议土地的经营管理明显优于原告。3、本案争议的土地是园地，不是宅基地。因此，《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，原告诉讼主张不成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告县政府于2016年1月22日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、土地确权申请书、告知书、送达回证，证明县政府受理铺儿村提出的土地确权申请，通知相关当事人答辩、举证；2、证明，证明宋家江为竹林村组长，梁友为沙场坡村组长，林坤为铺儿村组长，冯芳为糯老屋村组长；3、授权委托书，证明宋家宝、宋廷林为糯老屋村委托代理人；4、糯老屋村答辩书，证明糯老屋村主张争议土地权属；5、证明，证明沙场坡村不主张争议土地权属；6、现场勘测笔录、勘测图，证明争议土地位置、界线、面积；7、合浦社员土地房产证存根，证明争议土地上原来的果树是铺儿村的村民林德进（已故）所有；8、社员房产登记表，证明争议土地原为天新果园；9、调查笔录，证明①铺儿村对争议土地的管理使用事实②争议双方不同意调解③竹林村、中间村不主张争议土地权属；10、浦北县国土局讨论意见表、处理意见、浦北县调处办浦调字（2015）2号文件、浦北县人民政府会议纪要、《处理决定》和送达回证，证明浦北县国土局讨论提出处理意见报浦北县人民政府作出《处理决定》并送达当事人。被告县政府提供作出被诉行政行为的依据是《调处条例》和《若干规定》。
被告市政府辩称，一、县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，市政府依法予以维持。二、市政府作出的《复议决定》程序合法。市政府受理原告糯老屋村行政复议申请后，向县政府和铺儿村送达了行政复议申请书副本，向县政府送达提出答复通知书，向铺儿村村送达行政复议告知书，同时向铺儿村和糯老屋村发出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》。市政府在规定期限内经行政复议审查依法作出维持的复议决定，符合法律法规的规定。因此，原告糯老屋村提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告糯老屋村的诉讼请求。
被告市政府于2016年1月20日向本院提交的证据有：1、行政复议申请书、补正行政复议申请通知书、EMS邮政返单、行政复议案件受理通知书、关于征求行政调解和解意见的通知及EMS邮政返单，证明于2015年9月22日市政府在原告补正材料后依法对复议申请进行立案受理、送达，并向其告知了相关权利义务；2、提出答辩通知书和送达回证，证明市政府依法将复议申请副本发送给县政府并向其告知了其相关权利义务；3、行政复议答辩书和举证清单，证明县政府依法在法定期限内进行了答辩；4、行政复议告知书和关于征求行政调解、和解意愿的通知、EMS邮政返单，证明市政府依法将复议申请书副本发送给铺儿村并向其告知了相关权利义务；5、复议决定书和EMS邮政返单，证明市政府依法送达了复议决定。被告市政府提供作出被诉行政行为的依据是《行政复议法》。
第三人铺儿村述称，同意县政府的答辩意见。
第三人铺儿村没有向本院提供任何证据。
本院对上述证据认证如下：一、被告县政府提供的证据3、4、6，符合证据的关联性、真实性和合法性，铺儿村村和糯老屋村均无异议，本院采信其证明的内容。证据1，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了县政府受理该纠纷后履行了告知义务。证据2，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了争议双方村民小组组长的身份。证据5，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了沙场坡村不主张争议地的权属。证据7，符合证据关联性、真实性和合法性，证明1962年政府将后背园的果树登记给林德进，本院予以确认。证据8，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了1962年宋家庆的房屋北向与天新果园相邻。证据9，符合证据关联性和合法性，该组证据能够证明了铺儿村对争议地管理使用的事实和政府调处中双方当事人不同意调解，本院予以采信。证据10，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了县政府的土地行政部门经讨论提出处理意见报县政府作出处理决定并依法送达给双方当事人。二、被告市政府提供的证据的证据3，符合证据的关联性、真实性和合法性，县政府、铺儿村和糯老屋村均无异议，本院采信其证明的内容。证据1，符合证据的关联性、真实性和合法性，证明了市政府对糯老屋村的复议申请进行立案受理并向其告知相关权利义务，本院予以确认。证据2，符合证据关联性、合法性和真实性，证明了市政府将复议申请副本送达给县政府并告知相关权利义务，本院予以确认。证据4，符合证据关联性、合法性和真实性，证明了市政府将复议申请副本送达给铺儿村并告知相关权利义务，本院予以确认。证据5，符合证据关联性和真实性，证明了市政府依法送达了复议决定，本院予以确认。三、原告糯老屋村提供的证据4，符合证据关联性、真实性和合法性，铺儿村和县政府、市政府均无异议，本院予以确认。证据1、2，与本案没有关联性，本院不予采纳。证据3、5与县政府提供的相同，本院认证意见如同上所述。证据6，符合证据的合法性和关联性，但这些证人证言是否客观真实，需结合其他证据进行综合认定。
经审理查明，铺儿村与糯老屋村争议的争议土地坐落在浦北县小江镇沙场村民委员会铺儿村，地名后背园，四向界至为：东至林东杰屋墙边为界、南至宋廷林厨房墙边为界、西至进村路边为界、北至水沟边为界，面积123.3平方米。在争议地“后背园”上原有荔枝树两棵、龙眼树一棵、黄皮树一棵，自1953年以来由原沙场大队第三生产队的村民林德进等人管理收益，1962年“四固定”时政府将这几棵果树登记给林德进，现政府保存六新公社沙场大队第三生产队林德进的《合浦县社员土地房产证存根》最后三栏记载的内容为：“坐落铺儿，地名后背园，类别分别为荔枝贰株、龙眼壹株、黄皮壹株，地基面积为零”。争议地后背园南向面前是沙场坡村的村民宋家庆（已故）的房屋，宋家庆及后来在该房屋居住的糯老屋村的村民宋廷林曾在该园地上堆放柴草、放养鸡鸭。2004年，铺儿村的村民林坤砍伐了争议地后背园的果树，准备建房时宋廷林以该果园是其管理使用为由提出异议从而引发争议土地权属的纠纷。2014年10月24日，铺儿村向县政府提出申请，要求对争议土地进行确权。县政府的土地行政主管部门经立案、现场勘验、调查取证、调解未果后，由县政府的土地行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2015年7月13日作出《处理决定》，将争议地确为铺儿村集体所有。糯老屋村不服，向市政府申请复议，市政府受理后，依法通知各方当事人进行答辩、举证，经复议作出《复议决定》，决定维持了县政府作出的《处理决定》。糯老屋村不服，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼，要求撤销县政府作出的《处理决定》和市政府作出的《复议决定》并判令县政府重新作出行政行为。
本院认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和作出被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。一、对于被告县政府和市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”和《调处条例》第十五条第二款“单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，本案为铺儿村与糯老屋村之间的土地所有权争议，县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。2、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”。本案糯老屋村不服县政府作出的行政行为，市政府作为县政府的上一级人民政府，其对糯老屋村的复议申请有权作出复议决定。二、关于县政府作出的《处理决定》所认定的事实是否清楚、证据是否确凿充分，适用法律是否正确的问题。关于争议土地的权属情况，争议土地上的果树在1953年土改时分给铺儿村的村民管理收益，1962年“四固定”时政府又将争议地“后背园”的果树登记给铺儿村的村民，此后一直由铺儿村的村民管理收益，没有调整过，故铺儿村对争议地有长期的管理使用事实；而争议地“后背园”南向面前房屋的屋主宋家庆及后来在该房屋居住的宋廷林虽然曾在该园地上堆放柴草、放养鸡鸭，但他们对争议土地使用是临时性的。因此，县政府的土地调处部门在糯老屋村和铺儿村都不能提供争议土地权属凭证，其也未能调取到这方面的权属凭证的情况下，以当事人管理使用争议地的事实资料和有关凭证作为参考依据，将争议地确为铺儿村集体所有，是正确的，适用法律也并无不当。三、县政府作出的《处理决定》程序是否合法的问题。争议土地权属纠纷发生后，铺儿村向县政府申请调处，县政府的土地主管部门受理后向糯老屋村送达了土地确权申请书副本，进行了调查取证，并进行了现场勘察、调解，调解未果后由土地主管部门集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论决定后作出《处理决定》，符合《调处条例》第二十五条的程序性规定。四、市政府作出的复议决定是否合法的问题。市政府在受理复议申请后，履行了通知当事人举证等告知义务，依法审查了县政府作出《处理决定》的证据和依据，在征求了当事人是否同意调解而当事人不愿意调解的情况下，依法作出《复议决定》，符合《行政复议法》和《调处条例》的程序性规定。因此，市政府作出的《复议决定》程序合法。市政府经审查县政府作出的处理决定所认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，其适用《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项维持县政府的处理决定，是正确的。
原告认为被告县政府和市政府没有通知与本案有利害关系的村民林坤、宋廷林参加调处，程序违法。本院认为，林坤和宋廷林之间的争议属于土地使用权之争，并非土地所有权争议。农村土地属于集体所有，此二人不能代表所在的村集体主张争议地的所有权。要确定争议地属于哪个集体所有，即确定争议地的所有权，应通知林坤和宋廷林所在的集体参与调处，没有通知其参加调处，并非遗漏当事人，程序亦没有违法。
综上所述，被告县政府和市政府作出的行政行为合法，原告起诉的请求没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
驳回原告浦北县小江镇沙场村民委员会糯老屋村民小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告浦北县小江镇沙场村民委员会糯老屋村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 容新彬
人民陪审员 宁良兴
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 黄秋萍