云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）云08行初20号原告李发荣，男，1967年3月7日生，哈尼族，住址云南省普洱市思茅区。委托代理人王金平，北京市两高律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告普洱市人民政府，住所地云南省普洱市思茅城区北部行政中心。法定代表人杨照辉，市长。委托代理人马志斌，普洱市国土资源管理局法制科科长。代理权限：一般授权代理。委托代理人饶康，云南乾楷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告普洱市农业局，住所地云南省普洱市思茅城区北部行政中心旁。法定代表人岩甾，局长。委托代理人任延勋，云南乾楷律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人普洱市原种繁殖场，住所地云南省普洱市思茅城区北部。法定代表人李成华，场长。委托代理人鲍志霞，云南乾楷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人余舒婷，云南乾楷律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。原告李发荣诉被告普洱市人民政府（以下简称普洱市政府）、普洱市农业局房屋拆迁行为违法行政争议一案，于2016年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，经审查普洱市原种繁殖场（以下简称普洱市原种场）与本案有利害关系，依法追加其为本案第三人参加诉讼，并于2016年4月22日向被告及第三人送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年10月14日公开开庭审理了本案。原告李发荣及委托代理人王金平，被告普洱市政府委托代理人马志斌、饶康，被告普洱市农业局副局长罗联生及委托代理人任延勋，第三人普洱市原种场场长李成华及委托代理人鲍志霞、余舒婷出庭参加诉讼。本案经本院审判委员会2016年12月19日讨论决定，现已审理终结。李发荣诉称：其系普洱市原种场职工。2008年普洱市原种场因建设普洱市行政中心项目房屋被拆迁，李发荣的房屋在被拆迁范围内。李发荣因房屋被违法拆迁一事连续信访至今，信访部门均以2009年9月28日普洱市政府印发的第44期《普洱市人民政府会议纪要》为依据，认定普洱市政府、普洱市农业局实施的房屋拆迁行为合法，致使李发荣的诉求无法得到解决。李发荣向普洱市房地产管理局申请依法公开2008年普洱市行政中心项目对普洱市原种场进行拆迁的房屋拆迁许可证、拆迁计划和拆迁方案、拆迁补偿安置资金证明等政府信息，普洱市房地产管理局2016年2月14日确认李发荣申请公开的政府信息不存在。因此，普洱市政府、普洱市农业局在2008年对普洱市原种场进行房屋拆迁时并未遵守法定程序、办理上述房屋拆迁必备手续，其行为严重违反《城市房屋拆迁管理条例》和《云南省城市房屋拆迁管理规定》，严重侵害到原告的房屋所有权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》之规定，依法提起行政诉讼。请求依法判决：一、确认被告普洱市政府、普洱市农业局未取得房屋拆迁许可证，对普洱市原种场实施的房屋拆迁行为违法；二、判决确认被告普洱市政府以2009年9月28日印发的第44期《普洱市人民政府会议纪要》替代法律规定的拆迁许可文件的行为违法；三、由被告承担本案诉讼费用。李发荣为证明其主张，向本院提交以下证据：A1书证，《国有土地使用证》复印件一份。证明李发荣的房屋位于普洱市原种场生活区的住宅用地范围内，属于合法建筑。A2书证，思茅市（现普洱市）原种场《关于李发荣同志建房申请的批复》复印件一份。证明李发荣在普洱市原种场生活区建造的房屋系经过原种场批准，属于合法建筑；李发荣被拆迁的房屋都是位于市政府建设的行政规划区之内。A3书证，《思茅市人民政府办公室关于收回市中心城区北部国有农用土地的通知》（思政办发【2006】41号）复印件一份。证明普洱市政府（原思茅市政府）于2006年3月31日决定收回李发荣房屋所在普洱市原种场的土地。A4书证，普洱市原种场《原种场职工召开职工大会会议内容》复印件一份。证明2008年3月5日普洱市原种场根据被告普洱市政府的决定，要求李发荣积极支持普洱市政府的房屋拆迁行为。A5书证，普洱市政府第44期《专题会议纪要》复印件一份。证明2008年对普洱市原种场等单位实施房屋拆迁的拆迁人是普洱市政府、普洱市农业局。A6书证，普洱市房地产管理局《关于李富珍、余春祥、李发荣要求政府信息公开的答复》复印件一份。证明普洱市政府、普洱市农业局于2008年在普洱市原种场实施的房屋拆迁行为没有办理任何房屋拆迁许可证手续，系违法行为。普洱市政府质证认为，对李发荣举证A1组证据的合法性、真实性没有异议。认为该组证据《国有土地使用证》使用权属于本案第三人普洱市原种场，证明了原种场拥有该土地的合法性，而李发荣只是该场职工，不认可该证据与本案的关联性和证明目的；对A2组证据的关联性、真实性没有异议。认为普洱市原种场没有批准李发荣在单位国有土地上建筑房屋的权利，未经合法审批李发荣在单位国有土地上建设的房屋属于违法建筑。因此，不认可该证据的合法性和证明目的；对A3、A4、A5、A6组证据的关联性、合法性、真实性无异议，该四组证据进一步证明了普洱市政府的行为属于收回国有土地，不存在对普洱市原种场实施房屋拆迁的具体行政行为。普洱市农业局质证意见与普洱市政府质证意见一致。普洱市原种场质证认为，对A1组证据三性均认可，因为该证据《国有土地使用证》的使用权人是普洱市原种场而不是职工李发荣个人，所以不认可该证据的证明目的；对A2组证据的关联性、真实性认可，但不认可该证据的合法性和证明目的；对A3、A4、A5、A6组证据质证意见与普洱市政府质证意见一致。普洱市政府辩称：第一，李发荣之诉己超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，李发荣所述事实及所举证据，不存在李发荣拥有不动产权利的相关权证，李发荣之诉不符合物权法对不动产权利诉讼时效的规定。因此，本案所涉的行政行为在2008年，李发荣于2016年4月提起行政诉讼，己超过6个月或5年的诉讼时效规定。第二，李发荣不是本案适格的诉讼主体。普洱市政府依职权收回普洱市原种场原址的国有划拨土地，被收回的对象是原种场，如果政府收回土地的行为不当，也只有原种场有权提出权利主张而不是原种场职工；根据土地收回行为发生时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款之规定，成为被拆迁人的前提条件是必须拥有合法的房屋，李发荣没有证据证明自己在该地上拥的房产是合法的，因此李发荣不是本案适格的原告。第三，普洱市原种场则属于国有事业单位整体搬迁。根据2006年3月31日原思茅市政府下发《思茅市人民政府办公室关于收回市中心城区北部国有农用土地通知》（思政办发【2006】41号）和2008年1月23日普洱市政府下发的《普洱市人民政府关于收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权的通知》（普政发【2008】16号）文件要求，普洱市原种场服从大局，启动了该场的整体搬迁至异地另行建场。在土地收回过程中，虽然李发荣既无土地使用权证又无房屋所有权证，也未经依法登记，本着尊重历史、体恤民生的精神，相关部门依然给予其相应的补偿。综上所述，李发荣的起诉，程序上不符合《行政诉讼法》之规定，实体上严重背离历史客观事实，请人民法院依法驳回李发荣的诉讼请求。普洱市政府为证明其主张，向本院提交以下证据：B1组书证，《思茅市人民政府办公室关于收回市中心城区北部国有农用土地的通知》（附思茅市中心城区北部国有农用土地统计表）思政办发【2006】41号复印件一份。证明1、2006年3月31日，市政府发文通知相关单位，为城市发展等公共利益需要，决定收回市中心城区北部国有农用土地；2、普洱市原种场原址涉及约279.88亩土地在本文件决定收回土地的范围内。B2组书证，《云南省发展改革委员会关于普洱市市级行政中心建设项目可行性报告的批复》云发改投字【2007】1160号复印件一份。证明1、普洱市市级行政中心项目可行性研究报告，报请云南省发改委审批；2、云南省发改委上报云南省政府审批；3、该建设项目可行性研究报告已经省政府同意；4、云南省发改委批复同意该项目的可行性研究报告、建设地址、建设规模、投资估算等情况。B3组书证，《普洱市人民政府关于收回市中心城区部份企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权的通知》普政发【2008】16号复印件一份。证明1、该文件系思政办发【2006】41号文件之延续，再次重申为城市规划等公共利益之需要，决定收回普洱市原种场等国有划拨土地；2、收回行为可能涉及的相关问题交由相关职能部门处理。B4组书证，《土地移交协议》复印件一份。证明普洱市原种场按照普洱市中心城区北部城市规划的总体精神，向市政府下属的土地管理部门办理土地移交手续。B5组书证，普洱市原种场职工大会会议内容复印件。证明普洱市原种场对普洱市政府收回土地的行政行为所涉及到的原种场职工住房置换问题等补偿安置方案，开会向职工说明。B6组书证，普洱市政府第44期《专题会议纪要》复印件一份。证明1、市政府对土地收回需要进行的相关补偿，职工、农工具体安置；2、重申市中心城区北部区建设是普洱市重大公共利益之一部；3、普洱市原种场职工及农工的自建房不符合法律规定的房屋拆迁情形，但市政府本着以人为本、体恤民生之原则及原种场实际情况，依然参照城市拆迁标准给予一定的安置补偿。B7书证，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条。证明普洱市政府收回普洱市原种场国有建设用地土地使用权的法律依据。李发荣质证认为，对普洱市政府举证B1、B2、B3、B4、B5、B7组证据三性予以认可，但不认可证明目的；对B6组证据的关联性、真实性予以认可，但不认可合法性。认为李发荣使用普洱市原种场国有土地建盖房屋，有原种场同意建盖房屋的批复，且每平方米土地原告向单位交10元的管理费，房屋建盖好后，原来住的房屋交回了原种场，李发荣建盖的房屋属于合法建筑，不属于违法建筑。因此，不认可该组证据的证明目的。普洱市农业局质证认为，对普洱市政府所举证据的三性和证明目的无异议。普洱市原种场质证意见与普洱市农业局质证意见一致。普洱市农业局辩称：第一，李发荣之诉己超过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，本案李发荣所述事实及所举证据，可知李发荣之诉并未涉及不动产权利，所举证据清单内不存在李发荣拥有不动产权利的相关权证，其中唯一的土地使用权证使用人亦非李发荣所有，李发荣之诉不符合物权法对不动产权利的规定，诉讼时效上不能适用二十年的规定。本案所涉的行政行为做出时间系2008年，李发荣之诉提起时间为2016年4月，已超过6个月或5年的诉讼时效规定。第二，普洱市农业局不是本案适格的被告。普洱市农业局并未实施拆迁行为，也不属于拆迁主体；亦未下达关于原种场拆迁的通知，不属于本案的行政行为人，不可能侵害李发荣的合法权益，与李发荣没有行政行为上的法律利害关系，不具有本案被告的主体资格。第三，虽然普洱市原种场是普洱市农业局的下属单位，但原种场具有独立的法人资格，对外独立享有权利、承担义务，李发荣不应该忽略普洱市原种场的独立法人资格，直接对与本案完全无关的普洱市农业局提起诉讼。因此，请法庭调查核实、依法驳回李发荣的诉讼请求。普洱市农业局为证明其主张，向本院提交以下证据：C1书证，事业单位法人证书（正副本）、组织机构代码证（正副本）、《思茅市人民政府办公室关于恢复思茅市原种场财政差额拨款单位的通知》思政办发【2007】17号复印件各一份。证明普洱市原种场系具备独立法人资质的差额拨款事业单位，普洱市农业局仅是举办单位。C2组书证，《普洱市人民政府关于收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权的通知》普政发【2008】16号复印件一份。证明1、重申为城市规划等公共利益之需要，决定收回普洱市原种场等国有划拨土地；2、普洱市原种场为市政府收回国有划拨土地的行政相对人。C3书证。普洱市原种场《国有土地使用权证》（2000年3月30日）复印件一份。证明普洱市农业局不是被收回的国有划拨土地的持证人，普洱市农业局与本案诉争事实无法律上的关联性。李发荣质证认为，对普洱市农业局举证的三组证据的三性无异议。认为普洱市原种场是普洱市农业局的下属单位，是在农业局安排下开展工作的，所以不认可普洱市农业局所举证据的证明目的。普洱市政府质证认为，对普洱市农业局举证的三组证据三性和证明目的无异议。普洱市原种场质证意见与普洱市政府质证意见一致。普洱市原种场述称：第一，普洱市原种场对市政府的行为负有配合协助义务。普洱市政府先后下发了思政办发【2006】41号、普政发【2008】16号两个文件后，普洱市原种场启动了整体搬迁项目，依据相关文件对本单位职工、农工进行了合理安置，解决了职工的后顾之忧，使职工能够服从搬迁安置；第二，李发荣属于自行拆除自建房。2008年3月8日，普洱市原种场组织本单位行政管理人员召开会议，就全场搬迁安置工作做了细致分工。具体划分为三个小组：李发荣作为第一组组长，负责办公区公路以上的职工住户（包括李发荣户和李富珍户）自建房拆除；第二组由李琼担任组长，负责四合院片区职工住户（包括余春祥户）自建房拆除。两个小组具体实施了房屋拆迁工作，并将房屋拆除的残值进行自行处理。2008年6月，包括李发荣户在内的250余户原种场职工、农工都自行拆除自建房、全部搬离该土地。第三，按时完成了土地移交工作。2008年2月26日，普洱市原种场向普洱市国土资源局办理了土地移交手续，执行了普洱市政府的两个通知、完成了本场单位职工的整体搬迁、对本场职工作了相应的安置补偿。普洱市原种场为证明其主张，向本院提交以下证据：D1组书证，事业单位法人证书（正副本）、组织机构代码证（正副本）、思茅市政府办公室文件（思政办发【2007】17号）复印件各一份。证明普洱市原种场具备独立法人资质的事业单位。D2组书证，《思茅市人民政府办公室关于收回市中心城区北部国有农用土地的通知》（附思茅市中心城区北部国有农用土地统计表）思政办发【2006】41号复印件各一份。证明普洱市原种场原址所涉及的约279.88亩土地在文件决定收回土地的范围内。D3组书证，《普洱市人民政府关于收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权的通知》普政发【2008】16号复印件一份。证明因城市规划等公共利益需要决定收回普洱市原种场等国有划拨土地，收回行为可能涉及的相关问题交由相关职能部门处理。D4组书证，《国有土地使用证》复印件一份。证明普洱市原种场是被收回的国有划拨土地的持证人。D5组书证，《普洱市原种场召开职工大会会议内容》复印件一份。证明普洱市原种场对被告普洱市政府收回土地的行政行为所涉及到本场职工住房置换问题等补偿安置方案，开会向职工说明。D6组书证，照片复印件六张，证明1、普洱市原种场单位内部开展了宣传、动员工作情况；2、2008年3月7日，普洱市政府、普洱市农业局领导参加，城投公司、国土资源局牵头在思茅农校召开了普洱市原种场职工搬迁动员大会；3、2008年3月19日，由普洱市政府、普洱市农业局领导参加,由普洱市原种场组织职工搬迁启动仪式。D7组书证，搬迁工作责任制复印件一份。证明普洱市原种场就全场搬迁安置工作作了详细分工，李发荣担任一组组长，负责办公区公路上的职工住户进行拆迁，包括李发荣户、李富珍户在内；李琼担任二组组长，负责四合院片区职工住户的拆迁，包括余春祥户在内。D8组书证，普洱市政府第44期专题会议纪要复印件一份。证明1、普洱市政府收回土地同时对普洱市原种场职工、农工进行相应安置补偿，2、普洱市原种场职工、农工的自建房不符合法律规定的房屋拆迁情形，本着以人为本、体恤民生之原则及普洱市原种场实际情况，依然参照城市拆迁标准给予一定的安置补偿。D9组书证，《关于思茅市原种繁殖场收回土地使用权后对青苗等附着物给予补偿的通知》思国土资通【2007】12号复印件一份，证明普洱市原种场按照思政办发【2006】41号文件的要求，对地面青苗等附着物给予相应的补偿。D10组鉴定结论，《估价报告书》云南中信2008（估）字第PEO11号复印件一份。证明1、中信评估公司受云南省普洱市城建投资开发有限公司的委托，对普洱市思茅区北郊原种繁殖场住宿区的地上建筑物及附属构筑物进行重置价格评估；2、经评估，李发荣的个人房屋评估总价是177116元。D11组书证，领条复印件一份。证明2013年1月7日，余春祥、陈莲芝领取房屋补偿费220000元。D12组书证：借条复印件一份。证明2011年10月24日，李富珍女婿黄波向第三人普洱市原种场借款40000元，此款用房子拆迁补偿款兑现后扣还。D13组证据，《结算清单说明》（2009年2月24日）复印件一份。证明李发荣欠普洱市原种场款项和李发荣还费、减免、冲抵情况。D14组书证，记账凭证（2009年2月28日）复印件一份。证明普洱市原种场收取李发荣承包费和李发荣用自建房拆迁补偿费折抵欠款情况。D15组书证，《土地移交协议》复印件一份。证明普洱市原种场向土地管理部门办理土地移交手续的事实。D16组书证，《普洱市原种繁殖场补偿、搬迁安置情况说明》复印件一份。证明普洱市原种场就本场搬迁安置的工作分步进行的情况说明。D17组书证，《中华人民共和国土地管理法》复印件一份。证明普洱市政府因公共利益建设收回国有土地符合土地法规定。李发荣质证认为，对第三人普洱市原种场举证D1、D2、D3、D4、D5、D7、D9、D15、D16、D17组证据三性无异议；认为D6组证据恰好证明普洱市政府、普洱市农业局的领导参加会议，说明拆迁是其主导下开展的，且D7组证据证明有拆迁的事实；对D8组证据的合法性予以认可；对D10组证据的真实性予以认可，但不认可合法性和关联性；对D11、D12、D13、D14组证据真实性、合法性无异议，但与本案争议无关联，不认可关联性。普洱市政府质证认为，对普洱市原种场举证共十七组证据的三性和证明目的无异议。普洱市农业局质证意见与普洱市政府质证意见一致。综合本案当事人举证、质证意见，本院依法对证据认证如下：关于李发荣所举A1组书证属于行政机关登记颁发的土地权属凭证，与本案争议有关联，本院对该证据的三性即关联性、合法性、真实性予以采信。由于该组书证持证人属于普洱市原种场而非李发荣，李发荣以此证明其房屋属于合法建筑的证明目的，本院不予采信；李发荣举证A2组书证属于第三人作出的公文文书，与本案争议有关联，本院对该证据的关联性、真实性予以采信，由于普洱市原种场不属于用地建房的审批机关，无权批准使用国有土地进行建房，李发荣主张其建房经第三人批准属于合法建筑的证明目的，本院不予采信；李发荣举证A3组书证思政办发【2006】41号文件，其内容是思茅市人民政府收回北部国有农用地进行城市建设土地储备的相关事宜的政府文书，和本案房屋拆迁争议不属于同一性质的地块，与本案没有关联性，本院对该证据不予采纳；李发荣举证A4、A5、A6组书证符合证据三性，本院予以采信。关于普洱市政府举证B1组证据与本案房屋拆迁争议不属于同一性质的地块，与本案没有关联性，本院对该组证据不予采纳；对普洱市政府举证B2、B3、B4、B5、B6、B7组书证，属于行政机关公文文书和法律条文，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款（一）证据认定的规定，本院对该六组证据的三性予以采信。关于普洱市农业局举证C1、C2、C3组书证属于行政机关公文文书和法律条文，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一款（一）证据认定的规定，本院对证据三性予以采信。关于普洱市原种场举证D1、D3、D4、D5、D7、D9、D14、D15、D16、D17组证据，李发荣对证据的三性无异议，以上证据符合行政诉讼证据规定，本院予以采信；关于普洱市原种场举证D2组证据与本案房屋拆迁争议不属于同一性质的地块，与本案没有关联性，本院对该组证据不予采纳；普洱市原种场举证D6组证据照片记载普洱市原种场为了搬迁对职工开展宣传、动员工作情况，本院对证据三性予以采信；普洱市原种场举证D8组证据记载对原种场职工、农工搬迁补助及安置方案，属于行政机关公文性证据，本院对证据三性予以采信；普洱市原种场举证D10组证据属于有资格的中介机构评估报告，该评估报告的要件符合法律规定，本院对证据的三性予以采信；普洱市原种场举证D11、D12、D13组证据与本案争议没有关联性，本院对该三组证据不予采纳。本院经审理查明：2007年8月13日，云南省发展和改革委员会下发《云南省发展改革委员会关于普洱市市级行政中心建设项目可行性研究报告的批复》（云发改投资【2007】1160号），批准同意普洱市级行政中心建设项目拟选址于普洱市新城区北端乃胆山。2008年1月23日，普洱市政府下发《普洱市人民政府关于收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权的通知》（普政发【2008】16号），决定依法收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权，进行城市总体建设规划。地面建筑物、构筑物等由市建设局按城市拆迁有关规定进行拆迁，搬迁安置用地另行安排。依照上述16号文件确定范围，普洱市原种场（原思茅地区原种场）生活区10416平方米独立宗国有建设用地被纳入收回进行城市总体规划。普洱市原种场按照普洱市政府要求，启动了单位整体搬迁项目，根据评估结果，除置换部分外，按评估价给予本场职工、农工搬迁对象相应补偿。2008年2月26日，普洱市农业局、普洱市原种场与普洱市国土资源局签订了《土地移交协议》，办理了国有土地移交手续。2008年3月30日全场职工、农工全部搬迁完毕。2009年9月28日，普洱市政府印发第44期《专题会议纪要》重申要求普洱市原种场对本场职工、农工搬迁进行补偿、安置的标准方案。另查明，2004年，李发荣向普洱市原种场提交在本单位职工生活区国有土地上建盖房屋，普洱市原种场于2004年12月26日作出《关于李发荣同志建房申请的批复》，同意李发荣在厂里国有土地上自筹资金建盖房屋，并向厂方每平方米交10元管理费。李发荣未向土地管理行政部门申请用地和房屋建设管理部门申请房屋建设相关许可，建盖180.17平方米二层砖混结构房屋。2008年5月22日至28日，云南中信房地产评估有限公司按照普洱市城建投资开发有限公司的委托，对普洱市原种场职工个人住宿区地上建筑物及附属构筑物进行重置价格评估，作出云南中信房地产评估有限公司《估价报告书》，其中评估李发荣地上自建房产总值177116元。2008年3月8日，普洱市原种场因市行政中心建设落实搬迁工作责任制，召开本单位行政管理人员会议，确定职责分工：总负责人为场长、书记李文兴；办公区路以上的职工住户分为第一组，组长李发荣，组员朱云昌、王慧芬、依娟；四合院片区职工住户为第二组，组长李琼，组员李云荷、杨丕慧；联系出租房为第三组，组长后益昆，组员刘正国；情况收集、汇总由苏开元负责。普洱市原种场庭审陈述，李发荣作为第一组组长负责办公区公路以上的职工（包括李发荣户及李富珍户）住户自建房拆除；李琼作为第二组组长负责四合院片区职工（包括余春祥户）住户的自建房拆除。房屋撤除后，拆除的残值进行自行处理。李发荣认为其对市行政中心项目建设给予积极支持，但普洱市政府、普洱市农业局拆迁普洱市原种场房屋，未遵守法定程序取得房屋拆迁许可证、办理房屋拆迁必备手续，属于拆迁行为违法，向本院提起行政诉讼，请求确认普洱市政府、普洱市农业局对普洱市原种场实施房屋拆迁的行为违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据行政诉讼法相应规定，只有存在行政行为侵害公民、法人或者其他组织的合法权益或者行政行为对行政相对人的权利义务产生利害关系影响的公民、法人或者其他组织才能以作出行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼。本案中，《普洱市人民政府关于收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权的通知》（普政发【2008】16号）文件记载的内容是普洱市政府决定依法收回市中心城区部分企事业单位所使用划拨国有建设用地土地使用权，作为城市总体建设规划的建设用地；地面建筑物、构筑物等由市建设局按城市拆迁有关规定进行拆迁，搬迁安置用地另行安排。庭审中李发荣、普洱市政府、普洱市农业局均未提供能够证明普洱市政府、普洱市农业局存在对普洱市原种场房屋实施具体拆迁行政行为的证据，也未提供证明普洱市政府建设职能部门对普洱市原种场房屋实施具体拆迁行政行为的证据。而普洱市原种场庭审中自述，为了向政府交回其使用的国有建设用地土地使用权，在进行单位整体搬迁过程中，普洱市原种场落实搬迁责任制，组织职工进行住户自建房拆除，认为其单位职工自建房拆迁行为属于自行拆迁行为。因此，本院确认普洱市政府、普洱市农业局与普洱市原种场房屋拆迁之间，不存在拆迁的行政行为。普洱市政府第44期《专题会议纪要》是市政府重申市中心城区北部区建设因土地收回房屋拆迁，对普洱市原种场职工、农工给予相关补偿和具体安置措施，不属于行政拆迁文件。由于本案普洱市政府不存在拆迁的行政行为，李发荣主张普洱市政府以第44期《专题会议纪要》替代法律规定的拆迁许可文件的诉讼请求不能成立。另外，普洱市政府成立由相关部门组成的市行政中心项目建设工作机构，职责之一是对项目区搬迁对象进行项目建设说明、工作协调、政策宣传、提供补助经费帮助和技术等指导；普洱市农业局作为农业生产和技术推广管理行政机关，对其下属二级法人单位普洱市原种场整体搬迁进行工作协调和指导，属于履行工作职责，其特征属于非强制性工作措施，行政主体与行政相对人之间不产生法律上的权利义务关系。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款（四）项“不具有强制力的行政指导行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，本案李发荣以普洱市政府、普洱市农业局为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。虽然李发荣的自建房属于普洱市原种场房屋拆迁之列，但李发荣针对普洱市原种场整体房屋拆迁提起确认违法之诉，超越了维护自身权益的权限，原告主体亦不适格。综上述，李发荣请求确认普洱市政府、普洱市农业局未取得房屋拆迁许可证，于2008年对普洱市原种场实施的房屋拆迁行为违法；请求确认普洱市政府以2009年9月28曰印发的第44期《普洱市人民政府会议纪要》替代法律规定的拆迁许可文件的行为违法的两项诉讼请求，本院不予支持；由于本案李发荣起诉的行政行为不存在，普洱市政府、普洱市农业局关于李发荣起诉已超过诉讼时效的答辩意见，本院不予支持；普洱市政府、普洱市农业局其他答辩意见与案件事实相符，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款（四）项、第四十四条第一款（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第一百零二条之规定，裁定如下：驳回原告李发荣的起诉。案件受理费50.00元，由原告李发荣承担。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 刘 德审判员 李正松审判员 黄丽娟二〇一六年十二月三十日书记员 速 娜附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为；3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；4.《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。