江西省宜春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜中行终字第11号
上诉人（原审原告）黄庆龙。
被上诉人（原审被告）宜春市发展和改革委员会。
法定代表人蔡劲松，该委主任。
委托代理人邹晓明，江西鸿韵律师事务所律师。
黄庆龙不服万载县发展和改革委员会（以下简称“万载县发改委”）于2012年12月11日作出的万发改投字（2012）128号《关于同意迎宾大道工程项目立项的批复》，于2014年8月22日向宜春市发展和改革委员会（以下简称“宜春市发改委”）申请行政复议，宜春市发改委于2014年8月26日作出宜市发改复不受字（2014）1号《宜春市发改委行政复议案件不宜受理通知书》（以下简称《通知书》），黄庆龙不服，向宜春市袁州区人民法院提起诉讼，2014年9月25日受理后，宜春市袁州区人民法院作出驳回黄庆龙诉讼请求的判决，黄庆龙不服一审判决提起上诉，本院于2015年3月10受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定，2012年12月11日万载县发改委根据万载县城市建设投资有限公司（以下简称“万载县城投公司”）的请示，作出了万发改投字（2012）128号《关于同意迎宾大道工程项目立项的批复》（以下简称《批复》），因黄庆龙所居住的福星村地址是在迎宾大道工程项目规划内，黄庆龙于2014年3月27日向万载县人民政府（以下简称“万载县政府”）提出信息公开申请，要求对万载县迎宾大道工程的立项和立项文号，规划和规划文号，土地专用文号，社会稳定评估报告，环境评估报告文件进行公开。2014年5月16日，万载县政府办公室下达了公民依申请信息公开答复送达确认书。2014年5月22日万载县政府办公室针对原告黄庆龙等17位申请人对万载县南部新城等5个工程项目依申请政府信息公开进行了回复，并请黄庆龙等17位申请人自行前往相关政府职能部门查阅，但黄庆龙认为万载县政府超过法定期限没有给予提供信息，并向宜春市人民政府（以下简称“宜春市政府”）提请行政复议。宜春市政府于2014年6月11日作出宜府复驳回字（2014）5号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了黄庆龙的行政复议申请。后黄庆龙又以在2014年7月9日诉万载县政府房屋征收补偿决定一案中才获知万载县发改委于2012年12月11日作出了《批复》为由，认为该《批复》侵犯其合法权益，并向被告宜春市发改委提出行政复议申请，要求撤销该《批复》。宜春市发改委于2014年8月26日作出宜市发改复不受字（2014）1号《通知书》，决定对黄庆龙的行政复议申请不予受理，黄庆龙遂向袁州区法院提起诉讼，要求依法确认被告不受理行政复议申请违法，撤销不宜受理通知书，并责令被告依法受理原告的行政复议申请。
原审法院认为，行政复议是指公民、法人认为具体行政行为侵犯其合法权益而向具有行政复议职责的行政机关提出的申请。本案中万载县发改革委作出的《批复》是具有普通约束力的规范性文件，不属于对黄庆龙个人下达的具体行政行为；黄庆龙对万载县发改委作出的《批复》不具有可诉性。原告黄庆龙认为该《批复》侵犯其合法权益而向宜春市发改委提出复议申请，要求撤销该《批复》，其申请不属于行政复议范围，宜春市发改委作出不予受理的决定符合法律规定。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决驳回原告黄庆龙的诉讼请求。
上诉人黄庆龙上诉称：一、原审认定事实错误，依法应予撤销。理由是：首先，万载县发改委的《批复》系可复议可诉讼的具体行政行为，而非具有普遍约束力的决定、命令，该《批复》无论从规范的对象、是否具有反复适用性和制定发布的主体资格上，都不符合规范性文件的要求，而只能是具体行政行为，原审判决将其认定为具有普遍约束力的规范性文件，不属于对上诉人个人下达的具体行政行为，属于严重的认定事实错误；其次，被上诉人宜春市发改委作出的《通知书》在程序与实体方面均违法，依法应予撤销。1、上诉人的复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条应当予以受理的情形；2、上诉人提供的证据能够证明其获知万载县发改委作出具体行政行为即该《批复》的时间，以及在法定期限内提出行政复议，被上诉人不予受理行为构成违法；3、被上诉人没有尽到对行政复议的法定审查义务，也构成行政复议违法。被上诉人提交的证据不足以证明上诉人2014年4月21日从房屋征收管理局获知该《批复》的情况，上诉人对这一情况也不予认可，上诉人仅凭《宜春市人民政府驳回行政复议申请决定书》，并无其他直接证据证明上诉人获知这一材料的情况下，就在受理之前认为上诉人超过复议期限而作出行政复议不予受理的决定，显属违法；4、不予受理的行政复议决定没有经过复议机关负责人同意或者经集体讨论通过，违反行政复议法第二十八条的规定，也构成复议程序违法。二、原审法院适用行政诉讼法第五十四条第（一）款的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误，应依法撤销。三、原审法院丧失中立性，严重损害了上诉人的合法权益。首先，原审法院对被上诉人履行行政复议职责人员的主体资格不合法不作审查。根据《行政复议法实施条例》第二条“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，……并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应”和第四条“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格”之规定，被上诉人却未在法定期限内举证该行政复议的人员名单及其专项资格证书，宜春市发改委不提供或者逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，因此，宜春市发改委作出该不予受理通知书的具体行政行为违法，应予撤销。但原审法院却对这一违法行为不作审查，公然偏袒这一违法行为，损害上诉人的合法权益；其次，原审法院对被上诉人未经机关负责人同意或经集体讨论而作出不予受理通知的违法行为不作审查，损害上诉人的合法权益。在一审庭审中，被上诉人既未提交对行政复议事项参加评议的行政复议人员签名的行政复议事项评议结论，也没有机关负责人同意或者经集体讨论通过的相关证明材料，系严重程序违法，一审法院对这一违法行为不仅不作审查，公然偏袒被上诉人的违法行为，再次侵害上诉人的合法权益。综上所述，被上诉人宜春市发改委作出不予受理的通知书这一具体行政行为在实体与程序上均违法，依法应予撤销，原审判决事实认定错误，适用法律错误，也依法应予撤销，并由被上诉人承担一、二审的诉讼费用。
被上诉人宜春市发改委答辩称：一、万载县发改委作出的《批复》不属于具体行政行为，更不属于行政复议范围；二、退一步讲，即使该《批复》属于复议范围，黄庆龙在2014年8月23日提出申请复议，也超过法定期限，答辩人不受理符合法律规定；三、答辩人作出的不宜受理决定书，经过了答辩人负责人同意批准；四、决定是否受理复议申请无需复议人员主体资格要求。综上所述，万载县发改委作出的《批复》不属于具体行政行为，也不属于行政复议范围，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
一审期间宜春市发改委向法院提交了以下证据：
1、黄庆龙的申请书，证明黄庆龙向万载县政府申请政务信息公开的事实；2、万载县政府办公室公民依申请信息公开答复确认书，证明黄庆龙于2014年4月21日到万载县房屋征收管理局查阅及复印了迎宾大道项目发改委对项目立项批复等文件资料并知晓内容；3、《万载县政府关于黄庆龙等17人对万载县南部新城等5个工程项目依申请政府信息公开的回复》；4、《万载县房屋征收管理局关于丁梅华、黄庆龙查阅迎宾大道相关材料的说明》；5、万载县政府关于丁梅华、黄庆龙申请政府信息公开后提出的行政复议的答复书；6、宜春市政府驳回行政复议的申请决定书；7、万载县房屋征收管理局作出的关于黄庆龙等人要求对迎宾大道、龙湖佳园工程项目合法性审批文件进行公开的有关情况说明，证据3-7证明黄庆龙于2014年4月21日查阅并复印了迎宾大道项目立项批复等文件资料，而黄庆龙于2014年8月22日申请行政复议超过规定期限。
一审期间黄庆龙向法院提交了以下证据：
1、黄庆龙身份证复印件；2、法院传票；3、关于迎宾大道工程项目立项批复，证明黄庆龙是在2014年7月9日从诉万载县政府房屋征收补偿决定一案中获知万载县发改委于2012年12月11日作出《批复》；4、行政复议申请书复印件邮寄原单，证明向宜春市发改委邮寄行政复议申请书及其收到该申请书的情况，黄庆龙是在法定的复议期间内提起行政复议申请；5、宜市发改复不受字（2014）1号不宜受理通知书，证明宜春市发改委不予受理行政复议申请的事实。
经庭审质证，原审法院对以上证据作出如下确认：
对黄庆龙提供的证据1、2、3、4、5，宜春市发改委经质证，对其真实性没有异议，故对以上五组证据的真实性予以确认，对证据3的证明目的不予以确认。对宜春市发改委提供的证据1、2、3、4、5、6、7的真实性予以确认。
经审理查明：对原审判决认定的万载县发改委作出的万发改投字（2012）128号《批复》系具有普遍约束力的规范性文件不予确认。对原审法院查明的其他事实，依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：1、万载县发改委于2012年12月11日作出的万发改投字（2012）128号《批复》是否属于行政复议范围；2、宜春市发改委作出的宜市发改复不受字（2014）1号《通知书》是否合法。
关于万载县发改委于2012年12月11日作出的万发改投字（2012）128号《批复》是否属于行政复议范围的问题。首先，本案中，万载县发改委根据万载县城市建设投资有限公司（以下简称“万载县城投公司”）报送的《关于要求对迎宾大道工程项目立项的请示》（以下简称《请示》），于2012年12月11日作出了万发改投字（2012）128号《批复》，原则上仅同意了该项目立项，并未对实际操作程序和实体处理进行批示；该《批复》直接送达的对象是万载县城投公司，抄报万载县政府，抄送万载县建设局、国土局、环保局和统计局，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，该《请示》和《批复》是行政机关上下级之间的内部行文，属内部行政行为。其次，《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议范围进行了列举式的规定，万载县发改委根据《请示》而作出的《批复》并不符合该条的各项规定。综上，万载县发改委作出的万发改投字（2012）128号《批复》不属于行政复议范围。
关于宜春市发改委作出的宜市发改复不受字（2014）1号《通知书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”规定，本案中，上诉人黄庆龙于2014年8月22日向宜春市发改委提交了行政复议申请书，宜春市发改委收到该申请后，应对该行政复议申请进行审查，对不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议申请，作出不予受理的决定；虽然宜春市发改委于2014年8月26日作出了不宜受理的通知书，但宜春市发改委是以申请人超过行政复议期限为由，并非以申请人所申请复议的事项不属于行政复议范围而作出不予受理决定，属适用法律错误。
关于上诉人提出的原审判决事实认定不清、法律适用错误的问题。首先，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条对“具有普遍约束力的决定、命令”作了具体的解释，原审判决认为万载县发改委于2012年12月11日作出的万发改投字（2012）128号《批复》是具有普遍约束力的规范性文件，是对行政机关内部行政行为的错误理解，本院予以纠正。其次，原审判决引用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项作出驳回黄庆龙的诉讼请求，属法条引用错误，应当引用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，本院予以纠正。
综上，宜春市发改委对不属于法律规定范围的复议申请以超过法律期限为由作出宜市发改复不受字（2014）1号《通知书》，系法律适用错误，依法应予撤销。原审判决认为万载县发改委作出的万发改投字（2012）128号《批复》系具有普遍约束力的规范性文件，系事实认定错误，同时对所判内容法律适用错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销宜春市发展和改革委员会作出的宜市发改复不受字（2014）1号《宜春市发改委行政复议案件不宜受理通知书》；
二、撤销宜春市袁州区人民法院（2014）袁行初字第32号行政判决；
三、驳回黄庆龙的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由黄庆龙和宜春市发展和改革委员会各承担一半。
本判决为终审判决。
审 判 长 易吉萍
审 判 员 刘 挺
代理审判员 黄 礼
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 李 林