贵州省凯里市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）凯行初字第74号
原告蒋昌文，男，1958年4月11日出生，汉族，贵州省麻江县人，农民，住麻江县宣威镇罗伊村第*组。
委托代理人（特别授权）赵明科，贵州宏强律师事务所律师。
被告麻江县宣威镇人民政府，住所地麻江县宣威镇光明东路。
法定代表人陈明，系该镇镇长。
委托代理人（特别授权）杨启隆，宣威镇人民政府工作人员。
原告蒋昌文因认为被告麻江县宣威镇人民政府未对原告蒋昌文与蒋仕林的林地争议作出行政裁决，于2015年7月29日向本院提起行政诉讼。根据贵州省高级人民法院有关集中管辖的规定，本院于2015年7月29日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。原告蒋昌文及其委托代理人赵明科，被告委托代理人杨启隆到庭参加了诉讼。案经合议庭评议，现已审理终结。
原告蒋昌文诉称：1981年，原卡乌人民公社管理委员会以麻林管字第07556《麻江县集体山林管理证》将地名为“色勒冲”的78亩林地委托原告父亲蒋仕荣管理。1998年12月，第二轮土地山林承包时，村委会又将“色勒冲”（承包证上写为“绝勒冲”）处的78亩林地承包给原告管理，当时原告与其父亲尚未分家。2006年，原告与其父亲分家，原告父亲将“色勒冲”处的一半责任山分给原告管理。2008年12月，麻江县人民政府以麻府林证字（2008）第5226350904258-1/1号《林权证》将“色勒冲”处的36.7亩林地明确给原告管理，该林地四至为：东抵坡（以小冲为界）、南抵曾德义土角、西抵蒋世荣山、北抵文国华土边堡坎。2012年2月，麻江县县委、县政府及宣威镇政府在宣威镇发展蓝莓种植产业，原告为响应号召，将管理的“色勒冲”处责任山伐木开荒种植蓝莓，与原告同村同组的蒋仕林以原告开荒的部分责任山属于其所有为由，将原告种植的80多株蓝莓苗拨除，双方因此发生纠纷。2013年5月，原告向被告提交《山林权属争议调处申请书》，被告于2015年5月1日向原告送达了一份《群众听证评议告知书》，原告认为该告知书不属于行政处理决定，原告无法行使诉权。被告的行为是在规避法律，是不依法履行法定职责。为此，原告为了维护合法权益，根据行政诉讼法的相关规定，要求法院判令被告在一定期限内对原告与蒋仕林的林地争议作出行政处理决定。
为证明上述事实和理由，原告蒋昌文向法庭出示如下证据：1、居民身份证复印件，拟证原告的主体资格及基本信息。2、申请书复印件，拟证原告于2013年5月向宣威镇政府申请调处其与蒋仕林林地权属纠纷的事实。3、告知书复印件，拟证被告不履行法定职责，仅仅是一个告知，并非行政行为。
被告麻江县宣威镇人民政府辩称：被告于2013年5月20日收到原告提交的《山林权属争议调处申请书》，同年5月22日，被告决定受理并向原告送达《受理通知书》和《提交证据通知书》，后又向蒋仕林送达《答辩通知书》和《提交证据通知书》。蒋仕林提交答辩书和相关证据材料之后，被告组织双方交换证据，充分保障了当事人表达诉求和正当行使控辩权利。根据当事人陈述的基本事实和提交的相关证据，被告初步认定：原告之父蒋仕荣与蒋仕林系同胞兄弟，原告与其父在1998年第二轮土地承包和2008年林改时，各自以户主之名登记承包证和林权证，2012年之前，原告与蒋仕林之间未曾就“色勒冲”处的林地发生过争议。2012年期间，原告在“色勒冲”处的一耕地上砍掉一些树木后开荒种植蓝莓果苗，该荒地位于蒋仕林承包地和原告的耕地（原为林地）之间，因蒋仕林不同意原告在其耕地一侧开荒，双方发生争吵，经翁保村的调解人员现场调解，原告与蒋德龙、蒋仕林父子当场用小石头划出一分界线。原告不知为何又反悔，再次要求村里调解员重新处理，村调解员不同意再次进行调解，原告遂以与蒋仕林发生权属争议为由向被告申请确权。被告考虑到双方系亲戚关系，为更好地化解矛盾，一直通过见面、电话等方式与双方沟通，之后，蒋仕林称纠纷地已经分给其子蒋昌盛，而蒋昌盛外出务工，一时又联系不上，未能当面进行调解。2014年3月27日，被告指派人员到现场实地了解争议地情况，原告在指认争议地域和范围时称蒋仕林耕种的熟土也属于其承包证上登记的四至范围，且该丘土是其1981年期间开垦的荒地，当时被蒋仕林强行耕种，要求被告确认新开荒种植蓝莓的土地归其所有以外，又要求被告确认将仕林抢种有三十年的耕地也应由其经营管理。对于另外一块争议地，原告指认该争议地系其父蒋仕荣1998年承包证上所登记的四至范围，并称蒋仕林乘其不在家时私下将林地填入2008年的林权证中，从而要求被告按照1998年的承包证将争议地确定归其所有。2014年6月26日，被告为处理好翁保村罗伊片区的几起林地纠纷，专门召开一个研讨会，商讨纠纷的解决办法，一致认为边界性质的林地、林木纠纷如果当事人自行协商确实达不成协议需要村、组合政府处理的，可以向当事人说明“先由承包时参与分山的小组群众集体民主评议和决定”这种方式来解决争议并征求当事人意见。2014年7月17日，被告将以群众民主评议方式解决纠纷及参与评议群众误工费的问题征求原告一方意见，原告及其妻子杨代奎当场表示同意按此解决方式处理，并预交评议群众误工费2000元，同意今后群众确定的误工费可以多退少补。2014年8月6日，被告又单独询问蒋仕林一方的意见，其也同意按此方式解决纠纷，并由输理的一方承担群众误工费。同年9月23日，宣威镇综治办、群众工作站就采用该种方式解决纠纷请示镇政府领导，政府领导批示同意按方案实施。在此期间，因蒋昌盛在外务工，一时无法联系，被告未能组织调解和召开评议听证会。后来，被告经多方联系，得知蒋昌文因在外务工一时无法回来，其愿意自行与原告协商解决纠纷。2014年10月，蒋昌盛电话告知被告，其虽与原告协商纠纷解决问题，但最终还是未能达成一致意见，之后，被告向原告与蒋昌盛送达《听证会处理程序》与《召开纠纷调处听证会告知书》。2015年4月21日，被告派员到争议现场主持召开纠纷调处听证会，小组长负责通知各农户，参加本次调处听证会的群众共31人，原告与蒋昌盛签订并宣读《承诺书》，承诺对群众评议结果不得反悔。在被告工作人员的主持下，双方在现场讲述纠纷发生的经过和各自的理由，当场向群众出示证据，指认争议地的四至，被告的整个处理过程完成做得了让当事人充分表达诉求，让群众自主评议。经评议，多数群众支持将昌盛一方的理由，认为原告出示的证据不仅存在矛盾之处，而且有涂改的痕迹，其请求不应得到支持，而蒋昌盛出示的证据客观真实，对于双方相邻处原告新开荒地，群众认为应当以双方在村、组调解员进行调解时，原告与蒋昌盛用石头堆砌的界限作为今后双方管理的边界。当日，群众又到了原告称的有争议的“色勒冲”处另一幅山林实地听取双方的陈述，双方均持有有效的证据，且均与实地相关联，但双方出示的2008年林权证上登记的面积和四至均与1998年承包证不同，鉴于目前争议地的原貌及地上附着物均保持原状，双方所持有的书证是否存在交叉登记或者重叠登记等错误情形，应直接由发证机关进行核查认定，而无需被告按照森林法第十七条的规定再次确权，为此，被告已向麻江县林业部门作了专题报告。评议当日，群众一致认为误工费由原告承担，并从原告预交的误工费中支付给参加评议的群众每人50元，剩余款项已经通知原告到政府综治办领取，原告至今一直不愿领取余款，以上事实，被告均有证据在案佐证。被告认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国森林法》第十七条第二款赋予乡镇人民政府在不能达成土地、林地、林权纠纷协议的情况下可以依职权处理，但本案双方当事人均同意镇人民政府的解决争议方案并当众表示不得反悔，当事人自愿接受了政府建议，应当视为当事人的真实意思表示，当事人以实际行动履行并参与群众民主评议处理边界争议的全过程，这属于履行协议的行为，无论结果是否对自己有利，当事人应当接受。纵观被告处理原告与蒋昌盛之间的林地、林权纠纷的一切行为，从法律上讲，并无不当之处，是在公开、公正、合法和自愿的基础上进行的，表明被告已正当履职，而且履职行为并未与国家法律相违背，也经得起历史考验。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告麻江县宣威镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、蒋昌文申请处理与蒋仕林色勒冲第一处林地纠纷申请书、镇政府的受理通知书、提交证据通知及其送达回执、答辩通知和提交证据通知及送达回执、蒋仕林答辩材料及送达回证、证据材料交换送达回执复印件，旨证被告已于2013年5月20日收到原告蒋昌文提交的山林权属争议调处申请书，并依法受理、送达，程序合法。2、案件审查记录复印件，旨证被告对纠纷调处重视，并就当事人之间争议焦点在受理之时作了细致审查。3、现场勘验草图复印件，旨证被告于2014年3月27日实地了解争议地的相关情况并当场绘制有草图，有双方认可签名。4、镇政府同村委研判纠纷解决方案会议记录及图片复印件，旨证被告为解决处理好在本地罗伊发生的几起山林土地纠纷，于2014年6月26日专门召开了一个研判会商讨具体的解决方法。5、被告对蒋昌文所作的询问笔录复印件，旨证2014年7月17日，宣威政府综治办为化解矛盾，就解决纠纷的方案征求过蒋昌文及其妻杨代奎的意见，其表示同意由本组群众进行民主评议，并由输理的一方承担群众误工费。6、被告对蒋仕林所作的询问笔录复印件，旨证被告征求蒋仕林一方的意见，其也表示同意由本组群众进行民主评议，并由输理的一方承担群众误工费。7、请示复印件，旨证双方自愿选择由群众民主评议的方式来解决边界性质的山林土地纠纷，经请示汇报后，宣威镇政府的领导批示同意该方案。8、召开纠纷调处听证会告知书、听证会处理程序、承诺书、调处记录、群众听证评议结果告知书及送达回执复印件，旨证被告按照相关程序召开听证会，并将结果书面告知了当事人、村委及村民小组。9、调处纠纷报告书复印件，旨证被告已将调处蒋昌文与蒋仕林、蒋昌盛父子“色勒冲”两处林地、林木纠纷的情况上报县林业局纠纷调处办的事实。10、将昌文提交的“色勒冲”其中一处面积为78亩林地（开荒地）的证据及清单复印件，旨证蒋昌文于2013年5月22日第一次提供的证据有持证人蒋仕荣1998年《承包证》、1981年《集体山林管理证》、持证人蒋昌文2008年《林权证》及现场草图和照片。另外，蒋昌文后来又提供了蒋昌文1998年《承包证》，经审查发现存在以下问题：一是目录登记耕地总面积、非耕地面积与其《明细表》登记面积不一致，悬殊较大。二是持证人蒋仕荣1998年《承包证》和持证人蒋昌文1998年《承包证》均登记有“色勒冲”两幅山且四抵完全一致，同一幅山不可能同时承包给两个人。三是蒋昌文自行提供两份同期《承包证》登记，其中“色勒冲”第二幅山的“丘数和面积”记载不一致，明显有涂改痕迹。四是持证人蒋仕荣1981年《集体山林管理证》登记的四至记载的下到“田”与存根联记载下至“土”确实不一致。11、蒋昌盛提交的“色勒冲”与蒋昌文有争议的第一处争议地（蒋昌文称为78亩）的相关证据和清单复印件，旨证：一是蒋昌盛一方持有蒋仕林1998年《承包证》登记有“色勒冲”土两丘，四抵与实地相符，确实与蒋昌文之间存在相邻接边关系。二是（1998）麻公证农字第003373号承包证记载的责任地、非责任地、林地面积的基本情况表与其《明细表》面积相吻合。三是蒋昌盛提供县档案馆加盖公章证明持证人蒋仕荣1981年07556号《集体山林管理证（存根）》确实与蒋昌文提供的持证人蒋仕荣“色勒冲”第一处争议林地的四至下抵确实不一致，说明蒋昌文提供的1981年证书确有瑕疵。12、蒋仕荣（蒋昌文之父）为“色勒冲”第二处林地林木纠纷《申请书》和镇政府受理通知及送达回执复印件，旨证被告在2013年5月22日同时受理蒋昌文申请处理与蒋仕林之间“色勒冲”第二幅山林纠纷。13、答辩通知及送达回执复印件，旨证被告将申请书副本、答辩通知等相关文书送达给蒋仕林。14、镇政府接收蒋昌文代为蒋仕荣提交的身份证和相关的证据及附图复印件，旨证蒋昌文代为蒋仕荣提交的证据有1998年蒋仕荣的《承包证》和2008年蒋仕荣的《林权证》，并自行绘制争议现场图两份。15、提交证据通知及证据交换送达回证、蒋仕林的答辩状及送达回证复印件，旨证被告做到了应尽的职责和义务，程序合法。16、蒋仕林提交的证据材料及附图复印件，旨证蒋仕林持有1998年《承包证》和2008年《林权证》也登记有争议的第二幅山林（色冲、又名色勒冲）双方之间均持有效力等同的《承包证书》、《林权证》，双方的证书上都登记有争议地且四至中都填写边界至“路”。该块争议地无需再由乡镇人民政府进行确权处理，仅由发证机关即麻江县林业部门认可即可。17、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中华人民共和国森林法》第十七条第二款复印件，旨证相关法律依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：因被告对原告提交的1号证据无异议，本院予以采信。原告提交的2号证据只能证明原告向被告申请调处纠纷的事实。原告提交的3号证据只能证明被告将群众评议结果告知原告的事实。
因原告对被告提交的1、3、5、6号证据无异议，本院予以采信。被告提交的2号证据只能证明被告对原告申请理由和另一方蒋仕林的理由进行过案情分析。被告提交的4号证据只能证明被告就原告与蒋仕林的纠纷的解决方案进行过讨论。被告提交的7号证据只能证明被告的内设部门将确定采用民主评议方式向领导请示，并经领导同意。被告提交的8号证据只能证明被告组织争议双方采取民主评议方式进行处理的事实。被告提交的9号证据只能证明被告将调处原告与蒋仕林纠纷情况向麻江县林业局调处办进行汇报的事实。被告提交的10号证据只能证明原告在调处过程中向被告提交过证据的事实。被告提交的11号证据只能证明蒋仕林在被告进行调处过程中提交过证据的事实。对于被告提交的12、13、14、15、16号证据，因该组证据系原告之父蒋仕荣就另一宗地而向被告提出的调处时所涉及到的证据材料，与本案无关联性，本院不予采信。因被告提交的17号证据系具体法律条款，本院对其合法有效性予以认可。
经审理查明：原告蒋昌文系麻江县宣威镇罗伊村三组村民，2013年5月20日，原告因与其同村同组的村民蒋仕林就麻江县宣威镇“色勒冲”处的山林发生权属争议，向被告麻江县宣威镇人民政府申请山林权属调处。被告认为原告与蒋仕林的争议属于林木林地权属争议，于2013年5月22日予以受理。经研究，被告决定采用由当时参与分山的小组群众进行民主评议的方式解决纠纷，同时向原告与蒋仕林征求意见，双方表示愿意在被告的主持下按此方式解决争议，并尊重群众评议结果。2015年4月21日，被告组织原告、蒋仕林及其他相关人员在麻江县宣威镇罗伊小学召开民主评议会，经评议，多数群众认为原告与蒋仕林的争议属于边界性质的纠纷，蒋仕林的理由更加充分，并应当以村组调解人员在争议发生之初原告已用石头标记的界线作为双方管理的边界。2015年5月1日，被告向原告送达《群众听证评议结果告知书》，告知原告评议结果。原告认为告知书不属于行政处理决定，被告并未履行法定职责，于2015年7月29日向本院提起行政诉讼，要求被告在一定期限内对原告与蒋仕林的林地权属争议作出行政处理决定。
本院认为：本案争议的焦点是被告通过群众民主评议并依照评议结果处理纠纷是否按照法律规定履行了法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十六条与《中华人民共和国森林法》第十七条只赋予人民政府享有权属确认权和调解权，该种权力在性质上属于行政执法权，从而决定了政府在履行职责过程中必须严格按照法律规定，不能超出法律范围之外任意创设或者改变权力范围及权力的行使方式。《林木林地权属争议处理办法》第十八条“林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案。”与第十九条“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。”只规定了调解和作出处理决定两种方式解决林地权属争议，从本院查明的事实看，原告是要求被告对争议的林地进行权属确认，被告也以林地权属争议予以受理，那么被告就应当严格按照法律规定的方式进行调处，而被告采取民主评议的方式进行纠纷的调处，不符合法律规定，且被告采取该种方式处理也无法保障争议双方当事人的合法权益得以实现，故此，原告与蒋仕林的权属争议并未得到解决，被告未依法履行完法定职责，原告的诉请理由成立，依法应得到支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告麻江县宣威镇人民政府在法定期限内对原告蒋昌文与蒋仕林的权属争议作出处理决定。
案件受理费50元，由被告麻江县宣威镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。
审 判 长 刘 江
审 判 员 夏 林
人民审判员 杨光林
二〇一六年一月二十一日
书 记 员 石 娟