北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）京行终5025号上诉人（一审原告）张立宽，男，1947年12月6日出生。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。法定代表人姜大明，部长。委托代理人曹端海，中华人民共和国国土资源部工作人员。张立宽因诉中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京01行初255号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。国土资源部针对张立宽提出的行政复议申请于2016年3月8日作出《行政复议不予受理决定书》（国土资复议〔2016〕402号，以下简称被诉决定书），主要内容为：张立宽不服山东省国土资源厅未履行违法查处法定职责，于2016年3月3日向国土资源部提出行政复议申请。经审查，国土资源部认为：张立宽提出的第三项“请求依法责令被申请人履行法定职责受理2016年1月2日寄出的《申请复查书》”和第四项“请求依法问责被申请人对《举报信》没有依纪督促的行为”的申请事项，依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）中“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定，张立宽的行政复议申请不符合法定受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条第一款的规定，对张立宽的第三项、第四项行政复议申请，决定不予受理。张立宽不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，判令国土资源部对张立宽行政复议申请中第三、四项复议请求重新作出处理决定。本案一审审理期间，张立宽向一审法院提交了如下证据材料：邮寄行政复议申请的信封、行政复议申请书、反映信、编号为信访字〔2015〕630号的信访事项转办受理告知单及山东省国土资源厅邮寄该告知单的挂号信信封、2015年11月24日的信访事项告知书及枣庄市国土资源局邮寄该告知书的特快专递信封、2011年1月24日的信访事项告知书、2012年11月20日的信访事项告知书、2013年8月14日及9月22日的信访事项告知书、2006年7月14日的采矿许可证及附图、鲁国土资复决字[2007]第18号行政复议决定书、《2010年1月14日，枣庄市国土资源局到福田矿业采石场勘测定界实况（录像），但李君山局长出尔反尔至今仍不给张立宽颁发采矿许可证》及附图、2010年3月23日的处理意见、拟设采矿权说明及附图、编号为访转字[2010]第941号的信访事项转（交）办及受理告知单、申请复查书及邮寄信封和投递查询结果、举报信及挂号信收据和投递查询结果、枣庄市国土资源局作出的枣国土资信告字[2016]1号国土资源信访事项告知书（以下简称1号告知书）。在一审法院审理期间，国土资源部在法定举证期限内提交了如下证据材料：1.张立宽邮寄行政复议申请书的信封；2.国土资源部邮寄被诉决定书的信封；3.行政复议申请书；4.申请复查书；5.1号告知书；6.张立宽向山东省国土资源厅提交的举报信。一审法院经庭审质证及审查核实后认为，张立宽与国土资源部提交的全部证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，予以采信。以上证据能够证明张立宽向国土资源部申请行政复议及提交材料，国土资源部经审查，针对张立宽作出被诉决定书并送达的事实。一审法院经审理查明，2016年3月2日，国土资源部收到张立宽以山东省国土资源厅为被申请人的行政复议申请书，复议请求为：1.依法问责山东省国土资源厅对张立宽在2006年7月14日颁发的延续采矿许可证的矿区面积0.0052平方公里四个拐点坐标，至今没有依法定准实地开采的位置，责令山东省国土资源厅到实地依法定准；2.依法“责令”山东省国土资源厅履行法定职责；3.依法责令山东省国土资源厅履行法定职责受理2016年1月2日寄出的申请复查书；4.依法山东省国土资源厅对举报信没有依纪督促的行为；5.依法追责山东省国土资源厅滥用职权于2016年2月4日作出的1号告知书行为。国土资源部经审查，针对前述复议请求中的第三、四项于2016年3月8日作出被诉决定书，并于之后邮寄给张立宽。张立宽不服，诉至一审法院。一审法院另查明如下事实：1.申请复查书载明的申请人为张立宽，被复查单位为枣庄市国土资源局，复查事项为：“关于2015年11月17日，申请人向山东省国土资源厅反映枣庄市国土资源局对申请人2006年延续采矿权的矿区面积4个拐点坐标，至今没有定准，请求省厅领导依法督办一案。省厅于2015年1月17日受理后，作出告知单编号信访字〔2015〕630号‘反映的主要问题要求督办尽快确定，请市调查处理，并将处理情况告知答复上访群众’。”该申请复查书载明所致送单位为“山东省国土资源厅行政复议机关”。2.举报信载明的举报人为张立宽，被举报人为刘俭朴厅长，载明的举报事项为：“行政机关未依法履行法定职责举报人于2016年1月2日通过国内标准，快递107061049018，寄给山东省国土资源厅法定代表人刘俭朴厅长《申请复查书》通过1月11日查询单,证明被举报人于2016-01-04,13:47:3济南速递燕山揽投部妥投，举报人至今未收到《山东省复议机关》的受理通知书，请求纪检书记依法、依规、依纪、督办这一行政不作为的事实。”该举报信载明所致送单位为“国土厅纪检组”。在一审法院开庭审理过程中，张立宽明确表示对被诉决定书作出的职权、程序无异议。一审法院认为，鉴于张立宽对被诉决定书作出的职权、程序不持异议，经审查，对被诉决定书作出职权、程序的合法性予以确认。（一）关于本案的诉讼类型认定1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第一、二两项中分别就撤销之诉和履责之诉两种诉讼类型作出了规定。所谓撤销之诉，是原告针对负担行政行为请求法院予以撤销的诉讼类型，其诉讼目标在于消除行政行为对原告所施加的不利负担。而履责之诉，则是原告请求法院判决行政机关履行特定的法定职责的诉讼类型。虽然在履责之诉中也可能包含原告对拒绝性答复的不服以及撤销该答复的诉讼请求，或者原告的诉讼请求仅表述为撤销拒绝性的答复，但法院仍然应当结合原告的诉讼目标综合案件事实对诉讼类型予以认定。2.当事人对行政复议不予受理决定不服，或者对以不符合复议受理条件为由驳回复议申请决定不服提起诉讼的，其诉讼目标实质上是要求复议机关受理其复议申请并进入实体审查阶段。因此，虽然原告的诉讼请求可能仅表述为撤销被诉不予受理决定或者驳回复议申请的决定，但此类案件从诉讼类型上仍然应当属于履责之诉的范畴。本案中，虽然张立宽的诉讼请求仅表述为撤销被诉决定书并判令国土资源部重新作出处理决定，但其诉讼目标，实质上在于要求国土资源部履行受理其行政复议申请并予以实体审查的法定职责。因此，本案实质上应认定为履责诉讼。（二）本案的审查范围1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。该法第六十九条又规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定的精神，对于履责之诉法院的审查范围包含但不限于行政机关作出的拒绝性答复的合法性，法院应当就原告申请被告履行法定职责的理由是否成立进行全面审查并根据查明的事实作出裁判，以体现《中华人民共和国行政诉讼法》第一条所规定的“解决行政争议”的立法宗旨。因此，本案中被诉决定书的合法性属于本案审查范围，但同时还应当审查张立宽的行政复议申请是否符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件。2.行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，行政复议机关对行政复议申请应当予以受理。本案中，张立宽的第三、四项复议请求系针对张立宽的复查申请书及举报信的履责提起，故张立宽与其申请行政复议的事项具有利害关系，国土资源部援引行政复议法实施条例第二十八条第二项作出被诉决定书确有不当。3.但本案张立宽申请行政复议的事项明显不属于行政复议法规定的行政复议范围。根据行政复议法实施条例第二十八条第五项的规定，申请行政复议的事项应当属于行政复议法规定的行政复议范围。根据行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，张立宽认为山东省国土资源厅就其申请复查书及举报信未履行法定职责，向国土资源部申请行政复议，而本案张立宽申请复查书及举报信所反映事项明显属于信访事项，故其申请行政复议的事项不属于具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围，张立宽向国土资源部申请行政复议不符合行政复议法实施条例第二十八条第五项规定的受理条件。因此，尽管被诉决定书的理由有所不当，但法院已经查明张立宽的行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，被诉决定书驳回张立宽复议请求的结论并无不当，国土资源部并无未履行法定职责的情形。故对张立宽要求撤销被诉决定书，责令国土资源部重新作出处理决定的诉讼请求，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回张立宽的诉讼请求。张立宽不服一审判决，以一审法院认定事实和适用法律错误等为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判支持其诉讼请求。国土资源部认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。一审证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。二审期间，张立宽另向本院提交了山东省枣庄市中级人民法院（2008）枣行初字第13号行政判决书。因上述判决内容与本案所涉法律关系不具有直接关联性，且无正当理由未在一审期间向一审法院提交，本院不予采纳。本院查明的事实与一审法院认定的一致，故予确认。本院认为，行政复议法第十七条第一款中规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。行政复议法实施条例第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，应当予以受理。本案中，张立宽向山东省国土资源厅提交的涉案申请复查书及举报信均属于信访性质，其认为山东省国土资源厅在收到其材料后未履行法定职责，并据此向国土资源部申请行政复议，该事项并不属于行政复议法规定的行政复议范围。故张立宽提出的复议申请不具备受理条件。国土资源部在接到张立宽的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉决定书并向张立宽送达，符合行政复议法的相关规定。张立宽要求国土资源部履行行政复议法定职责的理由不能成立。综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，本院应予维持。张立宽的上诉请求没有相应事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张立宽负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  赵宇晖审 判 员  赵世奎代理审判员     刘英飞二〇一七年一月二十二日书 记 员  孟雪儿