河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洛行初字第195号
原告付明星等1993名村民（详细名单附后）。
诉讼代表人陈益民。
诉讼代表人陈家逊。
诉讼代表人付江水。
诉讼代表人付水修。
诉讼代表人付明星。
委托代理人付银锋，河南惠人律师事务所律师。一般代理。
被告洛阳市洛龙区人民政府。地址：洛阳市。
法定代表人孙延文，区长。
委托代理人葛长顺，洛龙区人民政府法制办干部。特别授权。
委托代理人王斯达，河南凯光律师事务所律师。一般代理。
被告洛阳市洛龙区国土资源局。地址：洛龙区。
法定代表人陆伟斌，局长。
委托代理人刘雪君，洛龙区国土资源局工作人员。特别授权。
委托代理人李克军，河南登法律师事务所律师。一般代理。
原告付明星等1993名马圪垱村民诉被告洛阳市洛龙区人民政府、洛龙区国土资源局行政合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人陈益民、陈家逊、付江水、付水修、付明星，被告洛阳市洛龙区人民政府的委托代理人葛长顺、王斯达，被告洛阳市洛龙区国土资源局的委托代理人刘雪君、李克军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告付明星等1993名马圪垱村民起诉称，洛龙区国土资源局代表洛龙区人民政府与原告村委会于2006年7月29日签订了《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》，征收原告集体土地130.9934亩。协议书第三条载明被告按照安置小区建设项目征地面积13%的比例返还给原告出让性质的国有土地17.0291亩，并在总征地款中扣除了原告应承担的征地费和省以上报批费用914463元。按照协议规定被告应返还原告国有土地17.0291亩，原告依照协议规定支付了相关费用914463元。原告在支付了相关费用后至今未有见到应得到的返还土地。综上所述，被告与原告签订的协议有“双方共同遵守，不得擅自更改协议条款”的明确规定。但被告不屑于所签协议的法律效力和严肃性，时至今日不予履行协议条款，损害了原告的合法权益，请求判令被告依法履行与原告已签订的征地补偿协议，本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：第一组证据：证据1、大学城工程征地拆迁安置补偿协议书，征收马圪垱集体土地970.729亩。证据2、龙和小区安置工程征地拆迁安置补偿协议书，征收马圪垱集体土地77.3987亩。证据3、大学城南侧地块统一征地补偿协议书，征收马圪垱集体土地130.9934亩。第二组证据：证据4、政府宣传材料《古城乡洛南大开发有关政策问答》。证据1、2、3综合证明：1、马圪垱村与洛龙区政府签订的征地面积总计：1179.1211亩，政府应返还给马圪垱村国有土地共计139.866亩地。如果按照每亩45万元计算，应为：62939746.35元。2、马圪垱村已经按照国家规定支付了国有土地使用权出让金。3、政府应当支付给马圪垱征地费=（27349015元
--3490800元--2757732元）＋（1676144元--322200元）＋（3929802元--
914463元）=25469766元。4、马圪垱还有剩余土地：421.07亩－130.9934亩=290.0766亩（见大学城南侧地块统一征地补偿协议书），但目前，原告却没有了一丝一毫的土地。第二组证据证明：1、集体土地被征用后，按照工程项目征用本村土地的面积的13%给予村集体组织返还国有土地，作为村发展集体经济的生产用地，不作为群众的安置用地；2、今后乡里支持、帮助行政村组建以村为单位的股份公司，投资时由群众自己决定是否投资、投资多少，乡里是做引导，不能包办。但至今被告仍没有按照该文件及协议履行义务，长达8年之久。
被告洛龙区人民政府辩称，一、原告付明星等人不具备本案诉讼主体资格。（一）原告不是《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》一方当事人，不能依照该合同提起诉讼。我国《合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力”。该条规定确立了合同的相对性原则。依照该原则，合同主体具有相对性，即合同关系只能发生在特定的主体之间，只有合同当事人一方能够向合同的另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。非合同关系当事人、没有发生合同上的权利义务关系的第三人不能依据合同向合同当事人提出请求或提出诉讼。（二）《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》约定的返还土地归村集体所有，原告对该土地也没有请求权。我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第35条规定：“征用的集体土地属村集体经济组织或村民委员会所有的，土地补偿费支付给村集体经济组织或村民委员会”。洛阳市人民政府洛政（2003）27号、洛阳市洛龙区洛龙政（2007）69号文件规定“洛阳新区开发建设总征用土地以一定的比例向被征地群众返还，返还土地分为实物返还和货币返还两种形式”，“返还土地及资金是征迁群众的生产资料，是安置被征地群众生产生活的专项资金，归村集体所用”。依据上述法律、法规以及洛阳市、洛龙区有关规范性文件规定，《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》约定的返还土地归马圪垱村集体所有，原告对该土地不具有所有权，没有请求权。二、原告起诉已超过法定诉讼时效。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”我国《行政诉讼法》第46条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。”我国《民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。”《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》是答辩人于2006年7月29日与原洛阳市洛龙区古城乡马圪垱村民委员会签订的协议，依据上述法律规定及相关司法解释，原告起诉已超过法定的诉讼时效。三、答辩人已依法履行协议义务，不存在违约、违法问题。《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》是答辩人于2006年7月29日与原洛阳市洛龙区古城乡马圪垱村民委员会签订的集体土地征收补偿协议。该协议中约定的返还地政策是洛阳市和洛龙区为解决新区征迁群众后续生活安置出台的一项惠民政策。协议最初约定的返还地面积是按照能产生收益的土地面积的13％返还。后按照洛阳市委、市政府规定，2007年8月，经与涉迁村协商，将土地返还统一调整为货币返还，返还土地面积基数由按照扣除道路、绿地水面等城市公用基础设施用地面积的13％统一调整为按总面积核减规划安置小区用地面积后的6.9％，每亩返还土地价格确定为45万元扣除返还部分应承担的征地报批费用。洛南新区开发建设以来共征收马圪垱村集体土地1480.094亩，按照上述规定共返还马圪垱村土地102.126亩（其中包括协议中的约定的返还给马圪当村的出让性质的国有土地）按照每亩45万元计算，共返还马圪垱村资金4595.67万元。为规范该项资金的使用管理，避免在资金管理使用中出现问题，洛龙区2007年出台文件（洛龙政（2007）69号），明确返还资金是征迁群众的生产资料，是安置被征地群众生产生活的专项资金，归村集体所有，只能用于被征地群众生产发展，其收益部分用于征迁群众的生活安置。目前，马圪垱村村民每人每年发放的1200元就是返还资金投资三产和融资平台产生的收益。综上，请求人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。
被告洛龙区人民政府向本院提交了以下证据：证据1、洛市新阅（2006）50号会议纪要，证明：新区实行国有土地食物返还变更为货币返还以及按照每亩45万元实施货币返还的政策依据。证据2、洛龙政（2007）69号文件，证明：返还土地面积、资金核算办法、返还土地资金性质及管理使用规定依据。证据3、征地安置补偿协议，证明：原告诉讼主体不适格及超过诉讼时效等事实。证据4、财务收款收据，证明：返还资金支付事实。证据5、马圪垱村村民领取融资收益统计表，证明：村民领取投资收益事实。
被告洛龙区国土资源局的答辩意见同被告洛龙区人民政府的答辩意见。
被告洛龙区国土资源局向本院提交的证据与被告洛龙区人民政府向本院提交的证据相同。
经庭审质证，被告洛龙区人民政府对原告提交的证据有如下质证意见：对第一组证据真实性无异议，但对证明方向有异议，协议实际已经履行完毕。协议主体是马圪垱村委会和洛龙区土地规划管理局，签订时间是2006年7月，超过了诉讼时效；其余证据不再质证。
被告洛龙区国土资源局对原告提交的证据有如下质证意见：第一组证据质证意见同洛龙区人民政府的质证意见；第二组证据不是被告做出的书面材料，与本案无关，其次作为宣传资料不能作为证据。
原告对被告提交的证据有如下质证意见：证据1、会议纪要时间是2006年6月7日在前，我们与政府签订的合同在后。我们签订的合同是土地返还与会议纪要的货币返还情况不符。证据2、是断章取义，没有签发人、落款不完整，不予质证。与本案无关。证据3、对真实性无异议，但对证明方向有异议，之前已经论述过。证据4、不是原件，拒接质证，按照2015.2.9融资利息款，我们土地被侵占已经八年了，见到的仅仅是这份收据，我们也不掌握，不予认可。证据5、证据显示是过节费与融资收益没有关系，马圪垱村资金也没有委托政府代管或投资。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据中的证据1、证据2与本案原告诉请事项无关，不作为认定本案事实的证据使用。原告提交的第一组证据中的证据3真实有效，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的证据使用。原告提交的第二组证据（证据4）是政府宣传材料，不具有法律效力，不能作为认定本案事实的证据使用。
被告洛龙区人民政府、洛龙区国土资源局提交的证据1、证据2、证据3、证据4、证据5真实有效，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的证据使用。
经审理查明，2005年11月16日，国土资源部国土资函（2005）1035号《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》同意批准征收洛阳市农村集体土地160.6087公顷，作为城市建设用地，其中包括马圪垱村的集体土地31.4939公顷。
根据该批复要求，2006年2月15日，洛龙区人民政府发布征地公告，征地范围包括马圪垱等村的集体土地。2006年6月10日，洛龙区国土资源局发布《关于古城乡马圪垱村征地补偿安置方案的公告》，称征收该村土地“位置在王城大道以西，关林路以南，规划瀛洲路以东，规划伊洛路以北；征地类别、面积为农用地转用12.6545公顷，建设用地18.8392公顷”。2006年7月29日，洛龙区国土资源局作为甲方，与乙方洛龙区古城乡马圪垱村委会签订《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》，该协议称“东至王城大道，南至伊洛路南红线，西至瀛洲路中心线，北至关林路南红线地块已列入新区开发征地范围，需征收乙方集体土地421.070亩，其中村庄占地212.447亩（按照新区政策另行处理）和龙和小区已征土地77.6296亩，本次实际征地130.9934亩”，该协议第三项称“甲方按照安置小区建设项目征地面积13%的比例返还给乙方出让性质的国有土地17.0291亩”。洛阳市新区开发建设指挥部2006年6月7日出台的洛市新阅（2006）50号《洛阳市新区开发建设指挥部关于进一步做好新区国土土地返还工作的会议纪要》中明确将新区国有返还土地采取由实物返还调整为货币返还，并将新区国有返还土地的基准地价提高为45万元／亩。2007年9月6日，洛阳市洛龙区人民政府出台洛龙政（2007）69号《关于印发﹤洛阳新区返还土地及资金分配使用管理暂行规定﹥的通知》，《洛阳新区返还土地及资金分配使用管理暂行规定》第二条：“洛阳新区返还土地面积按建设用地的一定比例测算，返还土地资金按新区土地出让平均价45万元／亩测算。区政府按照这一标准对各相关乡镇政府（办事处）进行统一核算，乡镇政府（办事处）按照相同的标准对下辖被征地村集体进行核算。”第三条：“返还土地及资金是征迁群众的生产资料，是安置被征地群众生产生活的专项资金，归村集体所有，只能用于征迁群众生产发展，其收益部分用于征迁群众的生活安置。任何单位和个人不得截留、私分、挪用。”该规定的第五条明确返还土地资金使用的主体是被征地村集体。2011年，马圪垱村民委员会完成了“村改居”工作，改为龙和社区马圪垱居民委员会，全部村民已经转为城镇居民。2012年10月，洛阳市撤销洛龙区古城乡，设立古城街道办事处，洛龙区龙和社区的居委会由古城街道办事处管辖。2015年2月9日，洛龙区古城街道办事处将土地返还资金分三次支付给了洛龙区古城街道办事处龙和社区马圪垱居民委员会。另查明，洛龙区古城街道办事处龙和社区马圪垱居民委员会现有居民2223人。
本院认为，《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》属于行政协议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》签订方的乙方虽然是洛阳市洛龙区古城乡马圪垱村委会，但马圪垱村民委员会的成员在2011年已经全部转为城镇居民，马圪垱居民委员会现有居民2223人，本案原告的人数为1993人，故原告具备本案的诉讼主体资格。被告认为原告对争议事项没有请求权、不具备本案诉讼主体资格的说法本院不予支持。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”本案原告的诉求是请求被告按照约定履行协议，因此本案的诉讼时效应适用民事法律的规定。《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》最后履行完毕的时间为2015年2月，原告向本院提起诉讼的时间是2015年9月，因此原告的起诉并不超过法定起诉期限。洛阳市新区开发建设指挥部2006年6月7日出台的洛市新阅（2006）50号《洛阳市新区开发建设指挥部关于进一步做好新区国土土地返还工作的会议纪要》中明确将新区国有返还土地采取由实物返还调整为货币返还，并将新区国有返还土地的基准地价提高为45万元／亩，故《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》中甲乙双方所约定的“甲方按照安置小区建设项目征地面积13%的比例返还给乙方出让性质的国有土地17.0291亩”的义务，也改变为甲方应按照返还土地45万元／亩的标准对乙方给与货币补偿。2015年2月9日，洛龙区古城街道办事处将土地返还资金分三次支付给了洛龙区古城街道办事处龙和社区马圪垱居民委员会，故《大学城南侧地块统一征地补偿协议书》中所约定的甲乙双方的义务均已履行完毕，原告起诉要求被告继续履行协议的诉求无事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
一审案件受理费4310元由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 王 艺
审 判 员 杜 燕
助理审判员 张 震
二〇一六年八月一日
书 记 员 冀雅娇