贵州省铜仁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）铜中行再字第3号
抗诉机关贵州省人民检察院。
申诉人（一审第三人、二审上诉人）姜某菊（系三原告之继母），女，1956年02月26日出生，苗族，贵州省江口县人。
委托代理人戴启荣，贵州青蓝紫律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）刘某，女，1976年8月13日出生，汉族，贵州省江口县人，
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）杨某芬，女，1969年7月11日出生，土家族，贵州省江口县人，
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）杨某某，女，1967年9月17日出生，土家族，贵州省江口县人。
委托代理人田建军，江口县太平中学教师。
委托代理人唐友发，梵净山律师事务所法律工作者。
被申诉人（一审被告）江口县人民政府。
法定代表人黄霞，县长。
委托代理人杨政齐，江口县人民政府法制办公室干部。
委托代理人黄昌礼，江口县农牧科技局干部。
刘某、杨某芬、杨某某诉江口县人民政府、第三人姜某菊撤销土地承包经营权证一案，本院于2012年2月23日作出（2012）铜中行终字第4号行政判决，已经发生法律效力。姜某菊不服向检察机关申诉，2013年3月28日贵州省人民检察院作出黔检行抗（2013）10号行政抗诉书，向贵州省高级人民法院提出抗诉。2013年5月22日贵州省高级人民法院作出（2013）黔高行抗字第8号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2014年6月19日公开开庭审理了本案，贵州省铜仁市人民检察院指派检察员彭为出庭履行职务，申诉人姜某菊委托代理人戴启荣、被申诉人江口县人民政府委托代理人杨政齐、黄昌礼、被申诉人刘某、杨某芬、杨某某以及委托代理人田建军、唐友发到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2011年6月15日一审原告刘某、杨某芬、杨某某向江口县人民法院诉称，第一轮承包时其与继祖父刘某珍、母亲徐某珍、哥哥杨某桥六口人共同承包了本村下寨组集体土地，承包户主为刘某珍。父亲杨某伦因系国家干部而未有承包土地。杨某桥、徐某珍、刘某珍分别于1986年、1995年、2000年先后死亡，刘政伦于2001年3月与丧偶的第三人姜某菊再婚，次年杨某伦死亡。姜某菊再婚前与其前夫杨某发在本村上寨组承包了该组的土地。1999年3月发包方仍以刘某珍为承包户主进行了第二轮延包。2002年发包方以农村税费改革为由将原告家庭第二轮土地承包证收回，另行发还时又将原承包户主刘某珍变更为杨某伦后涂改为姜某菊，并颁发给姜某菊《土地承包经营权证》。后因原告家庭承包的土地被征用，为该笔征地补偿款原告与姜某菊发生纠纷，在相关部门协调时才知道承包户主已变更为姜某菊，但在《土地承包基本情况登记表》中并未有姜某菊的名字。被告未认真审查第三人的承包资格和姓名被涂改的情况，径行将该土地承包经营权证颁发给姜某菊，违背了国家有关土地承包、延包的法律法规和政策规定，损害了原告的合法权益，属违法行为，诉请人民法院依法撤销颁发给姜某菊的以姜某菊为户主的《土地承包经营权证》。
一审被告江口县人民政府辩称，第二轮延包仍然是以刘某珍为家庭户主在第一轮承包基础上的土地延包。2000年刘某珍去世后，以刘某珍为户主的承包证书法律效力自然终止，以其为家庭户主承包的耕地需在家庭成员内另外明确户主，并重新签定承包合同和颁发新的承包证。2002年因税费改革，发包方在签定合同和颁发证过程中，杨某伦要求将户主变更为其妻姜某菊，加之姜某菊是原告家庭的主要成员之一，其应杨某伦的要求将户主变更为姜某菊，符合当时“增人不增地，减人不减地”的承包政策。2002年太平乡寨抱村与姜某菊签定的承包合同和颁发的经营权证合法、有效。
一审第三人姜某菊辨称，被告江口县人民政府的换证行为与刘某、杨某芬、杨某某没有利害关系，其不具有原告的主体资格。刘某珍、杨某伦已死亡多年，刘某、杨某芬、杨某某明知均未提出异议，其起诉已过诉讼时效。被告江口县人民政府作出的具体行政行为合法。
一审认定，1984年第一轮土地承包时，原告随继祖父刘某珍、母亲徐某珍、哥哥杨某桥一家六口人以继祖父刘某珍为承包户主，共同承包了本村集体土地8.4亩。父亲杨某伦因系江口县太平乡政府干部而未享有土地承包经营权。哥哥杨某桥和母亲徐某珍分别于1986年、1995年死亡。1998年12月三原告家庭四口人仍以继祖父刘某珍为承包户主对本村集体土地8.65亩进行延包。1999年3月5日杨某伦与发包方太平乡寨抱村签定了土地承包合同书，对本村集体土地8.45亩进行承包。1984年姜某菊家庭五口人以其前夫杨某发为承包户主承包了寨抱村土地3.14亩。2000年刘某珍死亡，2001年3月27日杨某伦与第三人姜某菊再婚，2003年2月杨某伦死亡。2002年在农村税费改革中，在已发给三原告家庭的以刘某珍为承包户主的承包证被收回，另行发还时已将原承包户主变更为杨某伦后涂改为第三人姜某菊，并颁发给姜某菊。
1994年9月20日原告杨某某因入学，户籍迁往贵州省思南师范学校，2000年4月14日原告刘某结婚后其户籍迁往雷光华家，原告杨某芬结婚后其户籍已迁往江口县怒溪乡河口村孟家屯三组。2000年4月13日第三人姜某菊及其子杨某全户籍迁往杨某伦家，2007年8月10日杨某全因升学户籍迁往贵州财经学院。原告家庭承包的土地被亚木沟旅游区建设征用，因该征地补偿款与姜某菊发生纠纷，才知晓承包户主被变更，故诉至法院请求依法撤销颁发给姜某菊的以姜某菊为户主的《土地承包经营权证》。
一审认为，杨某伦系国家干部，不具备土地承包的主体资格，且在第一轮承包的合同档案中无杨某伦的任何资料，被告江口县人民政府直接将承包户主变更为杨某伦又涂改为第三人姜某菊违反了中共江口县委县发（1998）33号“中共江口县委、江口县人民政府关于延长土地承包期若干问题的规定”文件第三条之规定，属程序不合法。被告江口县人民政府未提供家庭承包户主刘某珍死亡后，其农村户籍继承人的协议书，其以第三人姜某菊为承包户主进行登记发包，属事实不清，主要证据不足，程序违法。判决撤销被告江口县人民政府于2002年4月2日颁发的以第三人姜某菊为承包户主的土地承包经营权证的全部内容。姜某菊不服，向本院上诉称，一审认定杨某伦与村委会签订土地承包合同以及案涉土地被依法征用缺乏证据证明；一审适用江口县委县发（1998）33号文件第三、四条属适用法律错误；以及一审原告不具备原告主体资格，请求撤销一审判决，改判驳回原告的诉讼请求，维持江口县人民政府2002年4月2日颁发给姜某菊的土地承包经营权证。
二审认定，1984年第一轮土地承包时，三原告随继祖父刘某珍、母亲徐某珍、哥哥杨某桥一家六口人以继祖父刘某珍为承包户主，共同承包了本村集体土地8.4亩。父亲杨某伦因系江口县太平乡政府干部而未享有土地承包经营权。哥哥杨某桥和母亲徐某珍分别于1986年、1995年死亡。1998年12月三原告家庭四口人仍以继祖父刘某珍为承包户主对本村集体土地8.65亩进行延包，并取得了土地承包经营权证。2000年继祖父刘某珍死亡。2001年3月27日三原告之父杨某伦与第三人姜某菊再婚，2000年4月13日第三人姜某菊及其子杨某全的户籍迁往杨某伦家，2003年2月三原告之父杨某伦死亡。2002年在农村税费改革中，被告江口县人民政府将以刘某珍为承包户主的承包证收回，同年4月2日在将原承包户主变更为杨某伦后涂改为第三人姜某菊，并颁发给第三人姜某菊以姜某菊为承包户主的《土地承包经营权证》。2011年因三原告家庭所承包的江口县太平乡寨抱村集体土地被亚木沟旅游区建设所占用，三原告因补偿款与第三人姜某菊发生纠纷，在相关部门协调解决时三原告知晓了承包户主被变更的情况，三原告认为被告在颁发土地承包经营权证时未认真审查第三人姜某菊的承包资格和姓名被涂改的情况，径自将该土地承包经营权证颁发给第三人姜某菊，违背了国家有关土地承包和延包的法律法规和政策规定，损害了三原告的合法权益，诉请人民法院依法撤销。
另查明，1984年第三人姜某菊家庭五口人以其前夫杨某发为承包户主承包了寨抱村土地3.14亩，1998年第二轮承包时得到继续承包。1994年9月20日原告杨某某因入学，户籍迁往贵州省思南师范学校。2000年4月14日原告刘某结婚后其户籍迁往雷光华家。原告杨某芬结婚后其户籍已迁往江口县怒溪乡河口村孟家屯三组。2007年08月10日第三人姜某菊之子杨某全的户籍因升学迁往贵州财经学院。
二审认为，本案争议所涉及的土地在第一轮承包时为包括三原告在内的6人共同承包，在第二轮时为包括三原告在内的4人共同承包，承包户主均为刘某珍。户主刘某珍在第二轮承包期内死亡，根据《中华人民共和国农村村土地承包法》第四条第一款“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”和贵州省高级人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的指导意见（试行）》第18条“家庭承包的，家庭成员之一死亡的，不发生土地承包经营权继承问题，承包地由家庭成员继续承包经营”的规定，该承包土地由其家庭成员即本案原告刘某、杨某芬、杨某某继续承包经营。第三人虽然是三原告的继母，但其在第一、二轮土地承包时已在上寨组承包了土地，其对本案所涉及的土地无承包经营权。被告江口县人民政府在2002年农村税费改革时，未审查姜某菊的承包主体资格，在姜某菊不具备本案所涉及的土地承包主体资格的情况下，对本案所涉及的土地向姜某菊颁发以姜某菊为户主的土地承包经营权证，属认定事实错误，对其颁证行为依法应予撤销。被告的颁证行为与三原告的承包经营权有利害关系，三原告具有本案原告的主体资格。一审法院认定事实部分不清，适用法律错误，二审依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项之规定，判决如下：1、撤销原判；2、撤销被告江口县人民政府2002年4月2日颁发给姜某菊的以姜某菊为户主的土地承包经营权证。
贵州省人民检察院抗诉认为，1、姜某菊与杨某伦再婚后将其户籍迁往下寨组刘某珍户，已经丧失原居住地上寨组集体经济成员资格。第二轮土地承包时其子杨再军独自承包了姜某菊、杨某发的原承包地，姜某菊可能丧失原居住地的土地承包经营权。姜某菊再婚后既是下寨组集体经济组织的成员，又是刘某珍户家庭成员，对案涉土地享有平等的承包主体资格。姜某菊在刘某珍死亡后一直由其一人耕种案涉土地，履行承包土地的权利和义务，太平乡寨抱村村委根据杨某伦的申请，将承包户主变更为姜某菊，仅是家庭成员内部重新明确户主，未改变原承包关系，同时也是寨抱村村委对姜某菊本集体经济组织成员身份的认可。并且根据第二轮承包是第一轮承包的延续，“增人不增地，减人不减地”的第二轮土地承包政策表明家庭成员可以增减，姜某菊成为户主未违反法律政策的规定，原生效判决单纯以稳定承包关系为由认定姜某菊对案涉土地不享有承包经营权证据不足。
2、杨某某已经正式农转非，其在第二轮承包时不享有土地承包经营权。杨某芬已外嫁到其他村民组，并将其户籍迁出，其不再具有寨抱村下寨组成员资格，如果其已在其他村组获得承包地，则不再享有案涉土地承包经营权，原生效判决在杨某某已经农转非、杨某芬第二轮承包时是否已在结婚地获得承包地不明的情况下，认定两人对案涉土地享有承包经营权证据不足。
本院再审过程中，申诉人姜某菊同意检察机关的抗诉意见，请求撤销一、二审判决，驳回一审原告的诉讼请求
被申诉人江口县人民政府再审中坚持原诉主张及理由。
被申诉人杨某某、杨某芬、刘某再审中认为，检察机关的抗诉理由均不能成立，理由如下，姜某菊与杨某伦登记结婚，将户口迁往下寨组杨某伦户，成为下寨组集体经济组织成员和杨某伦户家庭成员，但杨某伦系国家干部本身未分得承包土地，姜某菊嫁给杨某伦为妻并落户杨某伦户，只能享有杨某伦所有的财产权利范围，不可能享有杨某伦都未分有的承包土地和土地承包经营权。并且原审原告均未向村委会提出将承包户主刘某珍更换为姜某菊的书面申请，村委会也未进行民主议定，仅是会计刘志芬个人私自涂改行为，该涂改行为程序不当且违法。姜某菊不享有案涉土地的承包经营权，也就不能成为原审原告家庭联产承包的家庭户主。抗诉机关以姜某菊是下寨组集体经济组织成员和杨某伦户家庭成员为由，对案涉土地享有承包经营权证据不足。其次在第二轮土地延包原以杨某发为家庭户主承包的上寨组3.14亩土地改由其子杨再军为家庭户主继续承包，姜某菊家原在上寨组承包的土地既未依法调整也未收回，至今仍未耕管，检察机关不作认真核实，仅凭主观臆断认定姜某菊可能丧失在上寨组原承包的土地无事实依据。
本院再审查明，一、二审判决认定的事实属实。
本院再审认为，根据双方当事人在再审中的诉、辨主张，本案主要有以下争议焦点：1、姜某菊既是下寨组集体经济组织的成员，又是刘某珍户家庭成员，且在刘某珍死亡后一直由其一人耕种讼争土地，履行承包土地的权利和义务，其对讼争土地是否享有承包经营权？2、一审原告杨某某已农转非、杨某芬已结婚外嫁，两人对讼争土地是否享有承包经营权？
关于第1个争议焦点，经审查，1984年第一轮土地承包时，一审原告是以继祖父刘某珍为家庭户主共同承包了下寨组8.4亩土地，第三人姜某菊以前夫杨某发为家庭户主共同承包上寨组3.14亩土地，刘某珍户、杨某发户是各自独立的家庭承包户，各户在第一轮土地承包时均取得《土地承包经营权证》，享有土地承包经营权。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中办发（1997）16号文件以及中共江口县委、江口县人民政府《关于延长土地承包期若干问题的规定》县发（1998）33号文件，第二轮土地承包是指在第一轮家庭土地承包的基础上家庭土地经营期限再延长30年，实行“增人不增地，减人不减地”，继续稳定原有的土地承包关系的政策规定，刘某珍户、杨再军户作为独立的家庭承包户在第二轮延包时对其原承包的土地继续进行了承包，各户分别取得了《土地承包经营权证》。姜某菊在第二轮延包后与无土地承包资格的国家干部杨某伦（与刘某珍是同一农村户籍）再婚，其户籍虽迁入杨某伦户，成为杨某伦户的家庭成员，但下寨组未重新分配土地给姜某菊承包，姜某菊在第一轮承包的土地未被收回，依法仍就对该土地享有土地承包经营权，故姜某菊不属于刘某珍户在第一、二轮承包土地承包户的成员。并且下寨组在农村税费改革收回和重新颁发刘某珍户《土地承包经营权证》时，未征求刘某珍户原承包成员的意见，未审查姜某菊已承包土地的属实，江口县人民政府以姜某菊为家庭户主并向其颁发《土地承包经营权证》证据不足，二审法院据此为由撤销江口县人民政府于2002年4月2日颁发给姜某菊的以姜某菊为户主的《土地承包经营权证》正确，本院予以维持。检察机关以第二轮土地承包时杨再军独自承包了父母姜某菊、杨某发夫妇的原承包地，姜某菊可能丧失原居住地的土地承包经营权，姜某菊再婚后变成刘某珍户家庭成员，其对讼争土地享有承包主体资格，原审认定姜某菊不享有讼争土地承包经营权证据不足的抗诉理由，于法无据，本院不予支持。
关于第2个争议焦点，经审查，第一轮土地承包时原告以继祖父刘某珍为家庭户主共同承包下寨组8.4亩土地，其对讼争土地享有承包经营权。第二轮土地延包期间虽然杨某某已农转非、杨某芬外嫁，但其原告家庭承包的土地未被收回，杨某某、杨某芬承包的土地是否收回，应由村集体经济组织决定，故对检察机关提出的杨某某、杨某芬对讼争土地不享有承包经营权的抗诉理由，证据不足，本院不予采纳。
综上，本案经审判委员会讨论认为，姜某菊在第一轮土地承包时以前夫杨某发为户主共同承包上寨组3.14亩土地，第二轮延包时杨再军以其为户主继续承包了其父母姜某菊夫妇原承包的土地。一审原告在第一、二轮土地承包时均是以继祖父刘某珍为家庭户主共同承包了下寨组8亩多土地。刘某珍户、杨某发户是各自独立的家庭承包户。姜某菊再婚后户籍虽迁入杨某伦所在的下寨组，但下寨组未重新分配土地给姜某菊承包，姜某菊不是刘某珍户在第一、二轮承包土地承包户的成员，故姜某菊对刘某珍户在第一、二轮承包的土地不享有承包经营权，不具备承包主体资格。二审法院认定的事实清楚，证据充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。检察机关的抗诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（一）项、第六十一条第一款（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持本院二0一二年二月二十三日（2012）铜中行终字第4号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴晓慧
审 判 员 向 俊
代理审判员 张金勇
二〇一四年九月三十日
书 记 员 黄海燕