广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第213号
上诉人（原审原告）吴社莲。
委托代理人廖普高。
委托代理人廖普定。
被上诉人（原审被告）深圳市宝安区卫生局。
法定代表人刘红瑛，该局局长。
委托代理人马学平，广东鼎方律师事务所律师。
委托代理人张旭，该局医政科工作人员。
上诉人吴社莲因诉被上诉人深圳市宝安区卫生局不予行政许可决定一案，不服深圳市宝安区人民法院（2012）深宝法行初字第121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2012年9月4日，被告受理了原告提出的关于设置吴社莲西医妇科诊所的行政许可申请，并对其提交的申请材料进行审核。原告在其提交的《申请人承诺书》第一点“关于医疗机构的选址”中承诺，严格按照《深圳市2010-2015年医疗机构设置规划》的要求进行选址，其场所为合法建筑，并能提供场所使用权的证明文件。原告同时提交的《租赁意向书》和《场所使用证明》，证明原告向深圳市沙井万丰股份合作公司、深圳市华源兴投资有限公司承租场所用于开办诊所，万丰社区工作站同意其作为经营场所使用。但原告提交的申请材料中无关于诊所场所为合法建筑的证明文件。9月27日，被告对原告诊所选址实地考察，发现该选址位于宝安区沙井街道万丰大朗山路83栋1楼铺面，铺面北侧相邻处有一垃圾屋。2012年10月29日，被告作出（2012）第26号《不予行政许可决定书》，对原告提出的设置吴社莲西医妇科诊所的许可申请，以原告选址不合理，隔壁为垃圾站，不符合卫生和预防疾病及环保的要求，认定原告未履行《申请人承诺书》中第一点“关于医疗机构的选址”中的相关义务，不符合深卫人规（2011）3号文件的行政许可条件中第（五）小点的要求为由，认为不符合法定条件、标准，决定不予行政许可。另查，《医疗机构管理条例实施细则》第二十条第二款规定，申请设置医疗机构有下列情形之一的，不予批准：（一）不符合当地《医疗机构设置规划》；（二）设置人不符合规定的条件；（三）不能提供满足投资总额的资信证明；（四）投资总额不能满足各项预算开支；（五）医疗机构选址不合理；（六）污水、污物、粪便处理方案不合理；（七）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。深卫人规（2011）3号文件即2011年3月30日深圳市卫生和人口计划生育委员会关于印发《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》的通知，内容为《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》已经市政府同意，现予以印发施行。《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》22-1号关于诊所设置的行政许可条件中第（五）小点规定，医疗机构的主要负责人必须与行政许可实施机关签订申请设置医疗机构告知承诺书，并履行承诺书中确定的义务。《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》关于诊所设置的申请材料（八）场所使用权证明材料规定，其中场所为自有的，提交房地产合法的证明文件；场所为租赁的，提交场所房地产合法证明文件及租赁意向书。《深圳市医疗机构选址指导意见（试行）》要求，拟作为医疗用房的房屋应为合法建筑（有房地产证或政府主管部门正式确认合法的房屋产权证明文件）；选址与周围托幼机构、中小学校、食品生产经营单位、肉菜市场之间应物理分隔，符合卫生及预防疾病的要求；选址符合消防、环保等规定要求等。
原审法院认为，原告向被告提出关于设置吴社莲西医妇科诊所的行政许可申请，应符合相关法律、法规、条例、规章等规定。对诊所而言，应考虑周边环境卫生及预防疾病的影响，原告诊所选址隔壁为垃圾站，明显对诊所卫生及预防疾病有不利影响，被告认定原告诊所选址不合理，不符合卫生和预防疾病的要求，不符合《深圳市医疗机构选址指导意见（试行）》的要求，理由充分，符合《医疗机构管理条例实施细则》关于不予批准申请设置医疗机构情形的规定。虽然被告无权对诊所选址是否符合环保要求作出决定，但并不影响被告对原告诊所选址不合理作出的决定。根据《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》规定，设置诊所行政许可的申请材料之一为场所使用权证明材料，场所为租赁的，提交场所房地产合法证明文件及租赁意向书。但原告提交的诊所场所使用权证明文件，不能证明诊所场所房地产合法，不符合《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》关于诊所场所使用权证明材料的要求，即原告未履行《申请人承诺书》第一点“关于医疗机构的选址”的承诺，不符合《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》22-1号关于诊所设置的行政许可条件中第（五）小点规定。综上，被告作出（2012）第26号《不予行政许可决定书》，对原告设置吴社莲西医妇科诊所的行政许可申请，不予行政许可，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，予以维持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告深圳市宝安区卫生局于2012年10月29日作出（2012）第26号《不予行政许可决定书》。
上诉人吴社莲不服该判决，向本院上诉。上诉请求：一、撤销原审判决，依法改判；二、撤销被上诉人作出的（2012）第26号《不予行政许可决定书》，责令被上诉人依法重新作出决定；三、由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。上诉的事实与理由如下：一、被上诉人认定上诉人选址“不符合卫生和疾病预防的要求，不符合环保要求”是违背事实的，完全是被上诉人的主观臆断，没有任何事实与法律依据。上诉人已经根据被上诉人的要求提供了一整套完整的申请材料，也履行了相关义务，但被上诉人在没有提交任何部门出具的任何书面评估或检查报告的情况下，完全凭被上诉人工作人员的主观臆断就认定上诉人选址不符合卫生和疾病预防的要求，不符合环保要求，并于2012年10月29日向上诉人做出了（2012）第26号《不予行政许可决定书》，这完全是被上诉人不顾事实、不负责任的错误结论。事实上，涉案诊所选的是一栋六层楼房的一楼的单独一间铺面，其隔壁仅仅是一个小规模的居民生活垃圾集散点，是完全进行了物理隔离处理的封闭式小屋。其垃圾对周边环境没有任何负面影响，并且有经过工作人员的消毒防范，多年来也未收到楼住居民的负面反映。而即便退一步来说，上诉人选址所处的外部环境等情况如何也并不必然导致上诉人申请设立的诊所达不到卫生、疾病预防与环保等方面的要求。在一审法院开庭审理过程中，被上诉人明确表示其作出该“三不符合”认定是由其工作人员在主观上直接认定的，并没有任何书面结论，而原审法院在已经查明这一事实的情况下竟然也以“明显对诊所卫生及预防疾病有不利影响”这种纯主观推测就直接得出“选址不合理”的凭空结论，这完全没有事实与法律依据。二、上诉人提供的场所是经过深圳市宝安区沙井街道万丰社区工作站进行证明过的场所，是合法的经营场所。应被上诉人的要求，上诉人向被上诉人提交了《场所使用证明》、《租赁意向书》，深圳市宝安区沙井街道万丰社区工作站在《场所使用证明》上盖章进行了证明，同意上诉人将该场所作为经营场所使用。深府办（2010）111号文件第十一条明确规定“对暂无法提供有效房产证明文件的房屋，可由各区人民政府（新区管委会）、街道办事处、居委会、社区工作站等机构、部门和单位出具同意在该场所从事经营活动的场所使用证明进行登记办理”，被上诉人作为市政府直属单位应当认真体会该文件的精神要求，并严格贯彻执行。深府办（2010）111号文件是由市政府颁布实施的文件，在行政许可具体适用上具有更高的法律效力，而被上诉人在法律、政府规章已经明文规定的情况下，仍然执意认为上诉人提供的场所不是合法场所，这明显违背上位法的规定。综上所述，被上诉人作出（2012）第26号不予行政许可决定书，没有事实和法律依据，认定事实程序错误，依法应当被撤销；而一审法院认定事实有误，主观臆断，违背法律、法规的相关规定作出错误判决。请求二审法院依法撤销原判，作出公正判决，维护上诉人的合法权益。
被上诉人深圳市宝安区卫生局答辩称，一、被上诉人2012年10月29日对吴社莲作出的不予行政许可决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。吴社莲2012年9月4日向被上诉人提出关于设置吴社莲西医妇科诊所的行政许可申请，被上诉人受理后审查发现：1、《深圳市医疗机构选址指导意见（试行）》第七条规定选址应“附和卫生及预防疾病的要求”，但吴社莲申请设置吴社莲西医妇科诊所的选址隔壁为垃圾站，明显不符合卫生及预防疾病的要求；2、《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》中22-1号诊所的设置部分规定申请人“必须与行政许可实施机关签订申请设置医疗机构告知承诺书，并履行承诺书中确定的义务”，在申请材料中要求“场所为自有的，提交房地产合法证明；场所为租赁的，提交房地产合法证明文件及租赁意向书”。吴社莲在《申请人承诺书》中承诺“严格按照《深圳市2010-2015年医疗机构设置规划》的要求进行选址，其场所为合法建筑，并能提供场所使用权的证明文件”，但吴社莲提交的《租赁意向书》及《场所使用证明》并不能证明场地为合法建筑，吴社莲实际并未提交任何场所房地产合法证明文件。被上诉人2012年10月29日作出的（2012）第26号不予行政许可，说明了理由，并告知了吴社莲有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。二、深圳市宝安区人民法院一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，没有违反法定程序。吴社莲在上诉状中所列的上诉请求及事实、理由均不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据材料已随案移送本院。二审时上诉人提交了一份深圳市宝安区沙井街道万丰社区居民委员会于2013年7月25日出具的证明，证明内容为经万丰居委会研究，同意将吴社莲诊所旁边的垃圾站搬迁到五十米以外的变电站旁边。被上诉人认为该证明是行政许可之后才提供的，并且垃圾站至今并未搬离，不能支持上诉人的主张。经审查，该份证明不属于新证据，不作为本案定案证据。原审法院认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案被诉的行政行为是被上诉人作出的《不予行政许可决定书》，性质属行政许可行为，应受《行政许可法》及相关法律法规的调整。被上诉人对上诉人有关设置诊所的申请作出不予行政许可决定的理由主要有二，一是上诉人未提交《深圳市卫生和人口计划生育委员会行政许可实施办法》（以下简称《实施办法》）中规定的诊所设置须提交的场所使用权证明；二是上诉人选址不合理，不符合卫生和预防疾病及环保的要求。故本案争议焦点是上述理由是否具有事实和法律依据。
有关场所使用权证明，《实施办法》21号许可事项：门诊部的设置、执业登记与变更中21-1号门诊部设置第五条申请材料第（八）项规定，场所使用权证明材料，其中场所为租赁的，提交场所房地产合法证明文件及租赁意向书。同时，被上诉人在事先向设置医疗机构申请人制发的《行政许可告知事项》中明确告知申请人医疗机构选址场所必须为合法建筑，并应提供相关的合法证明；而上诉人签署的《申请人承诺书》中亦有对此进行明确承诺。因而上诉人在申请成立门诊部时仅提交了场所使用证明，而未能提供房屋合法证明文件，不符合上述规定及承诺。上诉人主张根据深府办（2010）111号文《转发深圳市市场监督管理局关于鼓励社会投资促进经济发展方式转变的若干实施意见的通知》第十一条有关放宽企业依据或经营场所登记条件的规定，对暂无法提供有效房产证明文件的房屋，可以提供场所使用证明。但上述规定仅限于工商登记，而并未涵括医疗机构设置许可，故上诉人上述主张不能成立，本院不予支持。
有关选址合理性，根据《医疗机构管理条例实施细则》第二十条第二款规定，医疗机构选址不合理为不予批准设置医疗机构申请的法定情形之一。《深圳市医疗机构选址指导意见（试行）》第七条对选址具体要求进行了相关阐释，规定选址与周围托幼机构等应物理分隔，符合卫生及预防疾病要求。虽然上述规范都未对如本案之申请设立门诊部与垃圾站相邻情形是否合理有明确规定，但应该承认，基于纷繁复杂的现实，对于选址是否合理，确难以尽数罗列具体判断标准，而是更多地由许可审批机关根据个案具体情形予以认定判断，判断是否符合卫生及预防疾病要求。就此，被上诉人作为医疗机构主管部门，无疑比作为司法审查机关的法院更具备相关专业知识和实践经验。因此，对于被上诉人有关选址合理性的判断，除非明显缺乏依据、或明显有违于公众的基本判断，法院一般应予以尊重。案中，上诉人申请设立的是西医妇科诊所，应充分考虑诊所环境的洁净性，但其选址直接与垃圾站相邻，且垃圾站并非密闭，故被上诉人认定选址不合理并无不当，本院予以确认。上诉人有关被上诉人应提供具体的书面评估检查报告的主张，没有法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴社莲负担。
本判决为终审判决。
审判长 张小妮
审判员 王惠奕
审判员 王成明
二〇一三年九月四日
书记员 权 晶