河北省衡水市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）冀11民终2589号
上诉人（原审原告）：阜城县王集乡南张庄村民委员会。
法定代表人：张佳来，村民委员会主任。
委托代理人：孔祥具，男，1946年7月10日出生，汉族，住阜城县。
委托代理人：陈文龙，阜城县四通法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：张凤起，男，1964年12月12日出生，汉族，阜城县王集乡南张庄村农民，住。
委托代理人：郑培云，河北冀星律师事务所律师。
上诉人阜城县王集乡南张庄村民委员会（以下简称南张庄村委会）因与被上诉人张凤起确认合同效力纠纷一案，不服河北省阜城县人民法院(2015)阜民二初字第178号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审原告南张庄村委会起诉称：2014年春，原告在对本村土地进行整体规划，实地勘验过程中，发现并了解得知，被告利用2003年村委会未经政府批准的“拍卖契约”而占用的20米×60米宅基地，不符合法律规定，被告也不符合申请宅基地的基本条件，被告依据拍卖契约所谓中标取得宅基地，违背农村集体土地不能买卖的法律规定，该“拍卖契约”应自始无效，被告占用多年的集体土地应依法返还，故诉请人民法院依法确认“拍卖契约”无效，被告返还非法占用的集体土地。
原审被告张凤起辩称：1、原告诉状中所说不实，涉案地块并非宅基地，而属于四荒地、承包地，根据农村土地承包法及相关规定，该地块可以通过招投标方式进行承包流转。被告依协议所取得的并非土地所有权，而是承包经营权或土地的使用权。2、在原、被告双方均无异议的拍卖契约中，已明确在拍卖程序上经村委会党支部和各位村民代表协商确认，在内容上该地块属于废弃地及相关法律规定的四荒地，在形式上经招投标方式进行拍卖，被告中标取得该地的承包经营权。上述内容均符合农村土地承包经营法第三条和农村承包土地经营流转管理办法第34条的规定，原、被告签订的拍卖契约合法有效，被告不应返还该地块。综上，原告诉请毫无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
原审法院经审理查明：2003年3月15日，南张庄村委会经村民代表商议决定，将村东湾以东（本案诉争土地）以废弃地或宅基地拍卖，张凤起中标取得60米×20米土地使用权，交纳了5500元，并订立“拍卖契约”一份，张凤起在该地块上种植了林木至今。南张庄村委会以违背农村集体土地不能买卖的法律规定为由要求确认拍卖契约无效，判令张凤起返还非法占用的村集体土地。
原审法院经审理认为：农村村民建住宅需要使用宅基地的，先要向本集体经济组织提出申请，经村民会议同意并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，经村委会审查后由所在国土资源中心所实地勘查，签出勘查意见和审核意见，再报经乡（镇）人民政府审核后，报县国土资源局和县人民政府审批。本案被告并未向其所在村委会申请宅基地，也未取得该地的宅基地使用权，且该地块面积明显超过《河北省土地管理条例》规定的宅基地面积，被告并未在诉争土地上建筑房屋而是种植了林木，原、被告达成的“拍卖契约”中称“将村东湾以东以废弃地或宅基地拍卖”，并未明示被告通过拍卖取得的是宅基地，所以不能确定本案被告取得宅基地。原、被告双方均认可在拍卖前诉争土地系废弃地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条规定，“四荒地”可以采取招标、拍卖、公开协商等方式进行承包，本案诉争土地应属“四荒地”，“拍卖契约”实质是以“拍卖”形式对诉争土地进行承包，并不是进行土地买卖。原告拍卖的程序及协议的内容并不违反法律规定，虽然协议中未约定承包期限，但并不影响协议的效力，“拍卖契约”合法有效，原告以“拍卖契约”违反农村集体土地不能买卖的法律规定为由要求确认无效并要求被告返还土地，证据不足，不予支持。遂根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条之规定，经本院审判委员会讨论决定判决：驳回原告阜城县王集乡南张庄村民委员会的诉讼请求。
南张庄村委会上诉称：原审认定案涉“拍卖契约”是对诉争“废弃地”进行承包，属认定事实错误。2003年,上诉人将村东经平整的土地以宅基名义进行拍卖，被上诉人取得其中三块，并向村委会交款5500元，村委会向其出具三张宅基地收款收据。村民王金仓、张建军、张金杰分别取得一块宅基地。此后，被上诉人及四户村民未按照法律规定报人民政府审批颁发集体土地使用证，也未建房。2014年，上诉人经人民政府批准进行村庄建设规划，需将包括诉争土地在内的宅基收回统一规划，王金仓、张建军、张金杰将安排的宅基地返还村委会。但被上诉人未予返还，上诉人遂以拍卖契约无效诉请返还诉争土地。被上诉人主张该拍卖契约是对废弃地进行承包没有事实与法律依据。该“拍卖契约”是村委会基于拍卖宅基地单方的纪要、记录决议形成，不是订立拍卖契约经双方签字的“协议”，不存在协商对土地进行发包、承包的形式，更不具有承包土地合同必备的承包期限、双方的权利义务等约定，内容是对“废弃地或者宅基地”进行拍卖。上诉人提供的村委会收款票据、分类账目也明确当时收取村民是“宅基地款”而不是废弃地。据此，该拍卖契约无论从形式、内容均不是土地承包合同，不属于土地承包法调整范围，该对宅基地进行拍卖行为，因违背《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、不符合《河北省农村宅基地管理办法》的规定而无效。在被上诉人未按法定程序申请、审批宅基地，也末在该地建房的情况下，被上诉人至今尚未取得诉争宅基土地的使用权。上诉人依据人民政府批准对村庄建设规划对诉争土地统一安排，被上诉人应停止继续占用该地，返还村委会。请求撤销原判，改判支持上诉人一审诉讼请求。
张凤起答辩称：南张庄村委会的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审裁判认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
本院对原审查明的事实予以认定。
本院认为：关于诉争土地属于宅基地还是废弃地问题。由于案涉拍卖契约中写明以废弃地或宅基地拍卖，因此单从该协议的文义不能确定诉争土地属于废弃地还是宅基地，需通过对双方当事人的相关行为及案件事实进行分析判断。首先，从实际使用情况看，被上诉人没有按照宅基地的审批程序办理宅基地申请审批手续，亦没有在该土地上建筑房屋的实际行为，而是在该土地上种植了树木。其次，该土地的面积与有关宅基地使用面积的规定不符。另外，上诉人的当庭陈述“当时是为了要钱，你要几块都行。你愿意盖房就盖房，不愿意盖房就使用”，上诉人该意思表示亦说明该土地是用作宅基地还是用作其它用途被上诉人可随意选择决定。因此，从上述情况判断，该土地应属于废弃地而非上诉人主张的宅基地。至于上诉人提交的收费票据，因被上诉人不予认可，且系上诉人单方开具，故不能作为本案认定事实的依据。关于拍卖契约中所述的“拍卖”属于土地买卖还是土地承包的问题。本案诉争土地属于村集体所有，集体所有土地所有权不得转让的法律规定，双方当事人是明知的。虽然写明是“拍卖”，但是通过考察双方当事人签订合同的目的，运用诚实信用原则可以确定双方当事人签订拍卖契约时，其内心真意不是买卖土地而是承包土地。并且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。因此，被上诉人对诉争土地的使用符合该条规定的采用拍卖方式承包土地的民事法律行为之特征。因此，上诉人主张拍卖契约违背了农村集体土地不能买卖的法律规定，自始无效，缺乏事实和法律依据，原审对其诉讼请求予以驳回是正确的。
综上，南张庄村委会的上诉请求不能成立。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人阜城县王集乡南张庄村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审判长 付圣云
审判员 王江丰
审判员 关信娜
二〇一七年三月十三日
书记员 王 超