中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4629号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：赵志荣，男，1950年4月18日出生，汉族，住陕西省铜川市耀州区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省铜川市人力资源和社会保障局。住所地：陕西省铜川市新区齐庆路*号。法定代表人：马新民，该局局长。委托代理人：胡解良，陕西絜矩律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省铜川市人民政府。住所地：陕西省铜川市新区正阳路*号。法定代表人：杨长亚，该市人民政府市长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：陕西省铜川市人民政府国有资产监督管理委员会。住所地：陕西省铜川市新区正阳路*号。法定代表人：赵官龙，该委员会主任。再审申请人赵志荣因诉陕西省铜川市人力资源和社会保障局（以下简称铜川市人社局）劳动保障行政监察及铜川市人民政府（以下简称铜川市政府）行政复议决定一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终391号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：赵志荣原系西北耐火材料厂职工，后于1982年5月17日被原西北耐火材料厂以旷工为由除名。赵志荣于2007年7月提起劳动争议诉讼。一、二审法院均以赵志荣与原西北耐火材料厂的纠纷属于企业内部纠纷，不属于法院主管为由，对赵志荣的起诉不予受理。2008年9月27日，原西北耐火材料厂被铜川市中级人民法院宣告破产。2010年11月，赵志荣又以陕西西北耐火材料有限责任公司为被告提起诉讼，请求撤销除名决定，由该公司补发待岗期间生活费、办理社会保险手续等。法院以赵志荣所诉主体不适格为由驳回其起诉。2015年4月30日，赵志荣向铜川市人社局劳动保障监察支队举报铜川市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称铜川市国资委）疏于管理、怠于履行法定职责，要求铜川市人社局劳动保障监察支队对铜川市国资委的行为进行监察并处理。2015年5月28日，赵志荣再次寄送举报材料。铜川市人社局劳动保障监察支队于2015年6月2日作出《关于您举报市国资委问题的回复》（以下简称《举报回复》）并邮寄送达给赵志荣。该《举报回复》认为赵志荣所反映问题不在劳动保障监察受理范围而不予立案，理由有三个：一是赵志荣反映的问题已经法律程序处理；二是赵志荣已超过法定退休年龄；三是违反劳动保障法律、法规的行为在二年内未被发现。赵志荣不服该回复向铜川市政府申请行政复议。铜川市政府于2015年9月16日向赵志荣送达了《延期审理通知书》（铜政延审字〔2015〕l号）。2015年9月22日，铜川市政府以赵志荣的复议申请不符合法定的受理范围为由，作出《驳回行政复议申请决定书》（铜政驳复决字〔2015〕1号，以下简称1号复议决定），驳回赵志荣的复议申请，并于9月25日送达。赵志荣不服，提起诉讼。一审法院认为，《劳动保障监察条例》第二条规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。”第三条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”本案中，铜川市人社局下属劳动保障监察支队有职责对本行政区域内的企业和个体工商户进行劳动保障监察。赵志荣原系西北耐火材料厂职工，并非与铜川市国资委建立劳动关系，且铜川市国资委机构类型为机关法人，不属于《劳动保障监察条例》第二条规定的企业和个体工商户。因此铜川市国资委并不在铜川市人社局直属劳动保障监察支队劳动监察职责范围内。赵志荣以铜川市国资委疏于监管、怠于履行法定职责使其未享受社会保险待遇为由，向铜川市人社局举报，要求铜川市人社局进行劳动保障监察并告知结果。铜川市人社局直属劳动保障监察支队认为赵志荣所反映的问题不属于劳动保障监察立案范围，作出的《举报回复》符合法律、法规规定。故赵志荣请求确认铜川市人社局直属劳动保障监察支队的回复行为违法的理由不能成立，不予支持。赵志荣向铜川市政府申请行政复议，因该行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，铜川市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项规定驳回赵志荣的申请，该复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。故赵志荣请求确认1号复议决定违法的理由不能成立，不予支持。据此，陕西省西安市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，作出（2016）陕01行初6号行政判决,驳回赵志荣的诉讼请求。赵志荣不服，提起上诉。二审法院认为，赵志荣以铜川市国资委疏于监管、怠于履行法定职责使其未享受社会保险待遇为由，向铜川市人社局举报，要求铜川市人社局进行劳动保障监察。《劳动保障监察条例》第二条规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。”第三条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”可见，铜川市人社局下属劳动保障监察支队有职责对本行政区域内的企业和个体工商户进行劳动保障监察,但铜川市国资委为机关法人，不属于铜川市人社局劳动保障监察支队的监督对象。故铜川市人社局直属劳动保障监察支队对赵志荣所作回复符合法律、法规的规定。赵志荣对该回复不服，向铜川市政府申请行政复议，因赵志荣所举报反映的问题主要还是其本人养老保险等历史遗留问题，属于信访事项，故铜川市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回了赵志荣的申请，亦无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。陕西省高级人民法院依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）陕行终391号行政判决，驳回上诉，维持原判。赵志荣不服，向本院申请再审。赵志荣申请再审称，其共起诉了三个行政行为，第一个行政行为是铜川市国资委不履行法定职责的行为。铜川市国资委对本地区国有企业有监督管理的职责，其在监督管理原西北耐火材料厂和陕西西北耐火材料有限责任公司交接盘时，疏于监管、怠于履行法定职责，致使赵志荣没有被列在移交人名单之中，无法享受城镇职工社会保险，但原审法院没有审查铜川市国资委不履行法定职责的行为。第二个行政行为是铜川市人社局作出的《举报回复》，该回复提到的三个理由均违反《劳动保障监察条例》的相关规定。第三个行政行为是铜川市政府作出的1号复议决定。铜川市政府超过60日行政复议期限才向赵志荣送达延期审理通知，复议程序违法。赵志荣走的是法律渠道，铜川市政府认为赵志荣的行政复议申请属信访事项错误。请求依法撤销陕西省高级人民法院（2016）陕行终391号行政判决和陕西省西安市中级人民法院（2016）陕01行初6号行政判决，改判支持赵志荣的诉讼请求。铜川市人社局提交意见称，赵志荣申请再审不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形，请求驳回赵志荣的再审申请。本院认为，根据《劳动保障监察条例》第二条、第三十三条、第三十四条的规定，劳动保障监察的对象有四类，分别为：1.企业和个体工商户；2.职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构；3.国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况；4.不具备用工主体资格的单位和个人。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条第二款“省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构”之规定，铜川市国资委系国有资产出资人，并非《劳动保障监察条例》规定的上述四类监察对象之一。《劳动保障监察条例》第十一条规定:“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况……”据此，监察事项为是否参加社会保险和是否少缴社会保险费，而非是否履行社会保险监管职责。本案中，赵志荣投诉铜川市国资委疏于监管、怠于履行法定职责，并非《劳动保障监察条例》规定的监察事项。综上，铜川市人社局对赵志荣投诉不予立案的理由和法律适用错误，但不予立案的结果正确。原审判决驳回赵志荣要求确认铜川市人社局劳动保障监察支队作出的《举报回复》违法并撤销的诉讼请求并无不当。铜川市政府认为赵志荣的行政复议申请属信访事项，适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回赵志荣的行政复议申请。据此，铜川市政府驳回赵志荣行政复议申请的理由是其行政复议申请不符合受理条件。此种情况下，铜川市政府只是对赵志荣的复议申请进行了程序上的驳回，并未对其申请复议行政行为的合法性进行实体认定和处理，不属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定的复议决定维持原行政行为的情形，故而不符合《行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，铜川市人社局和铜川市政府不是共同被告。《行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”本案中，铜川市政府以赵志荣的行政复议申请不符合受理条件为由驳回其复议申请，系复议机关不予受理复议行为。赵志荣可以选择起诉原行政行为，即铜川市劳动保障监察支队作出的《举报回复》，或者选择起诉复议机关不予受理复议行为，即铜川市政府作出的复议决定，而不能同时起诉原行政行为和复议机关不予受理复议行为。本案赵志荣同时起诉《举报回复》和复议决定，原审法院未对赵志荣进行法律释明，而是一并对《举报回复》和复议决定作出判决，显属不当。行政复议和行政诉讼作为当事人对原行政行为不服的救济途径，目的都是解决原行政行为的合法性问题，考虑到原审法院已对原行政行为的合法性进行了审查，且该审查结果正确，因此没有必要启动再审程序，让当事人重新择一而诉。赵志荣主张原审法院未审查铜川市国资委不履行法定职责的行为。因铜川市国资委并非劳动保障监察对象，原审法院对铜川市国资委的行为不予评价并无不当。综上，赵志荣的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回赵志荣的再审申请。审 判 长 杨永清审 判 员 汪国献审 判 员 李 涛二〇一七年七月二十七日法官助理 王一婷书 记 员 陈小雯