湖南省怀化市鹤城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1202行初90号
原告胡思龙，男。
委托代理人曾庆均（特别授权），系怀化市鹤城区星光法律服务所法律工作者。
被告怀化市鹤城区坨院街道办事处，地址怀化市鹤城区迎丰东路578号。
法定代表人李志杰，主任。
委托代理人杨承富（特别授权），男，系怀化市鹤城区坨院街道办事处司法所所长。
第三人李威，男。
原告胡思龙诉被告怀化市鹤城区坨院街道办事处（以下均称坨院街道办）违法履行职务一案，于2016年9月8日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2016年10月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李威与案件处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭审理了本案。原告胡思龙及其委托代理人曾庆均，被告坨院街道办的委托代理人杨承富，第三人李威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月3日，被告坨院街道办作出《关于胡思龙与李威之间土地承包经营纠纷调解意见书》（以下均称调解意见书），认定争议地孤子冲土地实际经营管理者是李威，李威作为孤子冲土地实际经营管理者应该享受该地的征地补偿款。
原告胡思龙诉称，被告坨院街道办2016年8月3日作出的调解意见书，不能确认争议土地实际经营管理者是第三人李威，享受该地征收补偿款，被告作出该意见书是没有法律依据的。实际情况是1985年12月份原告取得该土地的承包经营权后，将该地无偿借给被告李威使用，后在2000年原告已收回该地，自己耕种管理，被告坨院街道办认定事实错误。恳请法院依法撤销被告作出的调解意见书，支持原告的合法权益。
原告在举证期限内向本院提供了以下证据：1、调解意见书一份，拟证明被告方组织原告与李威之间土地纠纷作出调解意见书；2、证明一份，拟证明原告所在的村组证明该涉案的土地系原告经营承包管理至今。
被告坨院街道办辩称，被答辩人胡思龙与李威之间土地承包经营纠纷，答辩人根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双当当事人可以通过协商解决，也可以申请村民委员会、乡（镇）人民政府等调解决定。当事人不愿意协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”和2004年10月1日施行的《湖南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十五条规定：“因农村土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，可以请求村民委员会或者乡镇人民政府、街道办事处等调解解决，或者申请农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”等有关规定，答辩人有权力对该纠纷进行调解，而且调解也是双方申请的，在调解过程中也是遵守调解原则的，依法做出的调解意见是符合法律规定，并不存在违法履行职务。答辩人作出调解意见符合法律规定，不存在违法履行职务，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提供的证据有：1、调解申请书，拟证明胡思龙申请办事处对其与李威的纠纷申请调解的事实；2、申请书，拟证明李威申请办事处对其与胡思龙的纠纷申请调解的事实；3、调解通知书，拟证明办事处通知胡思龙、李威及四方田村委会对胡思龙与李威的纠纷进行调解；4、签到册，拟证明胡思龙与李威于2016年7月21日参与调解；5、调解记录，拟证明办事处组织胡思龙与李威进行调解与调节过程的情况记录；6、调解意见书、拟证明办事处对胡思龙与李威的土地承包经营纠纷因调解不成功所作出的一个调解意见；7、文书送达回证，拟证明办事处将调解意见送达给胡思龙、李威；8、相关法律依据，拟证明办事处调解李威与胡思龙纠纷的法律依据。
第三人李威认为被告作出的处理意见是对的，答辩意见与被告意见一致。
第三人为证明其诉讼主张向本院提供了以下证据：1、1983年粮油交售证，拟证明4人责任田的任务交售；2、怀化市农业税款，拟证明全家4人责任田交农业税；3、证明，拟证明粮油交售证4人身份；4、责任田证据材料，拟证明孤子冲田一直是我李威常年种植；5、身份证复印件，拟证明身份信息；6、调解意见书，拟证明孤子冲田是李威的，征地款也是李威的；7、鹤城区人民法院民事判决书，拟证明驳回原告胡思龙的诉讼请求；8、怀化市中级人民法院民事裁定书，拟证明驳回胡思龙的起诉；9、鹤城区人民法院民事裁定书，拟证明驳回原告胡思龙的起诉。
上述证据均经庭审举证质证，被告对原告提交的1号证据无异议，对原告提供的2号证据的真实性无异议，但认为与本案行政诉讼无关联性，不认可。第三人对原告提供的1号证据无异议；对原告提交的2号证据不认可，认为不是事实，是捏造的证据。
原告对被告提交的1、2、3、4、5、7、8号证据无异议，认可；对被告提交的6号证据的真实性无异议，对其关联性有异议，调解意见书不具备法律效力，只是一个意见书。第三人对被告提交的全部证据均无异议，认可。
原告对第三人提交的5、6号证据无异议，认可；对1、2、3、4、7、8、9号证据有异议，不认可，认为与本案无关联性。被告对第三人提交的证据均无异议，并指出原告提交的证明有村里印章没有经办人签名，不符合村里用印规定；第三人提交的证明有村里印章也有经办人签字，符合村里用印规定。
经审查，原告提供的1号证据、被告提供的1-5,7-8号证据、第三人提交的5-6号证据，各方均无异议，且符合证据的真实性、来源的合法性、与本案的关联性的证据要求，本院予以确认，可以作为本案定案依据。被告提供的6号证据，结合本院查明的事实，与其他证据相互应证可以证明被告应原告及第三人要求，对涉案争议作出调解并出具调解意见书的基本事实，且均符合证据的“合法性、真实性、关联性”要求；原告的质证理由不能成立，可予以采信作为本案定案依据。第三人提交的7-9号证据系人民法院作出裁判文书，可以其查明的内容证明相关案件事实，本院予以采信作为本案的定案依据。
原告提交的2号证据、第三人提交的1-4号证据因对方当事人不认可，相互之间对争议事实作出了完全矛盾的证明；且不能排除合理怀疑，无法证明其真实性，故不予采信。
经审理查明，原告胡思龙及第三人李威均系原怀化市鹤城区石门乡四方田村岩背村民小组的村民，该村13组村民对其耕种土地均没有土地承包经营权证，两人对该村13组孤子冲地块的承包经营权发生纠纷，现该地块已被政府征用，征用面积1.562亩，征地款已拨付至该村账上。2016年6月26日及2016年6月30日原告胡思龙及第三人李威分别向被告坨院街道办提出书面申请，请求就被告辖区四方田村13组孤子冲胡思龙和李威有争议的被征用土地权属及征地款归属问题进行调解。2016年7月20日，被告以怀化市鹤城区坨院街道人民调解委员会的名义向胡思龙、李威、四方田村委会发出《调解通知书》，并于2016年7月21日各方参与调解的当事人在《坨院街道人民调解委员会调解纠纷签到册》上签名后，组织了调解并制作了《调解记录》，该调解记录表明“…鉴于双方的意见分歧较大，本纠纷待办事处集体研究后再处理。”即事实上本次调解失败。
2016年8月3日，被告就该涉案纠纷作出调解意见书，认定争议的孤子冲土地实际经营管理者是李威，应该享受该地的征地补偿款。并表明李威及胡思龙如不服本调解意见，可以向怀化市鹤城区农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向怀化市鹤城区人民法院起诉。如不及时作出相应意思表示，本办事处视为双方同意按本意见处理。该意见书送达给胡思龙、李威及四方田村委会后，四方田村委会将该争议地块的征地款项拨付给李威。
另查明，2016年3月29日本院作出（2016）湘1202民初378号民事判决，以原告胡思龙没有签订过该村13组孤子冲争议地块的承包经营合同，不拥有该争议地块的土地承包经营权，故其诉称被告李威强占该地块无法律及事实依据，判决驳回原告胡思龙的诉讼请求。2016年6月22日，怀化市中级人民法院作出（2016）湘12民终627号民事裁定，以本案实质上为土地权属争议纠纷，胡思龙应就此先行向乡人民政府或者县级以上人民政府处理，裁定：一、撤销怀化市鹤城区人民法院（2016）湘1202民初378号民事判决；二、驳回胡思龙的起诉。2016年8月25日，本院作出（2016）湘1202民初2326号民事裁定，以本案争议的焦点在于土地承包经营争议，现该争议仍未经过政府前置处理程序，（故对原告胡思龙向本院提起承包地征收补偿费用分配纠纷一案）裁定驳回原告胡思龙的起诉。
本院认为，被告坨院街道办就涉案争议作出的调解意见书，由于其对双方争议事项作出了认定和实质处理，该意见书实质上系被告作出的一份行政裁决（处理）。被告以调解意见书的形式对当事人争议事项作出实质处理，该文书在形式上是没有法律、法规依据的。被告在主持行政调解失败的情况下，应当依法告知当事人另行申请行政处理，由相关职能部门对当事人的土地承包经营权属纠纷作出行政裁决（处理）。行政机关作出行政裁决（处理）行为必须有法律的明确授权和遵循相关行政程序规定，但《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规均未授权街道办事处具有处理土地权属争议的行政职权，由于该调解意见书对涉案争议事项作出实质处理却没有法律依据，且没有遵循有关受理、送达等行政程序规定，属于超越职权和违反法定程序的行政行为，依法应予以撤销。
综上，被告怀化市鹤城区坨院街道办事处于2016年8月3日作出的调解意见书没有法律依据且程序违法，原告请求撤销被告作出的该调解意见书的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，参照《湖南省行政程序规定》第一百零九条、第一百一十三条之规定，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《中华人民共和国土地管理法》第六十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下：
撤销被告怀化市鹤城区坨院街道办事处于2016年8月3日作出的《关于胡思龙与李威之间土地承包经营纠纷调解意见书》。
案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区坨院街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 杨宏勇
人民陪审员 黄巧云
人民陪审员 向开富
二〇一六年十二月一十五日
代理书记员 邱 羽
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要不足的；（二）适用、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协调、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
《湖南省行政程序规定》
第一百零九条本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。
第一百一十三条行政机关作出裁决后应当制作行政裁决书。行政裁决书应当载明：（一）双方当事人的基本情况；（二）争议的事实；（三）认定的事实；（四）适用的法律规范；（五）裁决内容及理由；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关的印章和日期；（八）其他应当载明的事项。