山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行终91号
上诉人（原审原告）范美松。
委托代理人吕冠众。
被上诉人（原审被告）威海市公安局文登分局，住所地威海市文登区米山路甲59号。
法定代表人刘斌，局长。
出庭负责人鞠成彬，该局党委委员，刑事侦查大队大队长。
委托代理人宋晓晴，该局法制大队副大队长。
委托代理人于洪飞，威海市公安局文登分局法制大队民警。
上诉人范美松因诉威海市公安局文登分局（以下简称文登公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服荣成市人民法院（2016）鲁1082行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，范美松等人因社办企业职工养老保险问题于2015年3月23日到威海市文登区政府门前长时间采取围堵政府大门及公路的办法向政府施加压力。同日，文登公安分局对范美松涉嫌扰乱公共场所秩序的行为立案。2015年3月25日，文登公安分局对案发当日在现场维持秩序的文登公安分局工作人员侯某、耿某进行询问，并调取案发现场的监控视频。2015年4月21日，文登公安分局经审批决定延长办案期限30日。2015年7月28日、8月24日，文登公安分局两次分别对范美松及另一上访人员于某进行询问，二人承认其与其他上访人员于2015年3月23日实施了围堵政府大门及公路的行为。2015年8月7日，文登公安分局经集体讨论认为范美松的行为已经构成扰乱公共场所秩序。2015年8月25日，文登公安分局告知范美松拟对其作出处罚决定的事实、理由及依据，告知其享有陈述权及申辩权，范美松表示不提出陈述及申辩。当日，文登公安分局经审批作出文公（治）行罚决字[2015]00107号行政处罚决定书，认定2015年3月23日，范美松等人长时间围堵文登区政府门口前东西道路，造成车辆、人员通行困难，严重扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对范美松处行政拘留七日。范美松认为文登公安分局作出的行政处罚决定认定事实错误，请求法院判决确认违法，同时判决文登公安分局赔偿范美松经济损失30000元。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。根据文登公安分局提供的证据，足以认定范美松2015年3月23日长时间参与并实施了围堵政府大门及公路的行为，导致车辆、行人通行困难，严重扰乱公共场所秩序。故文登公安分局对范美松处以行政拘留七日的处罚，认定事实清楚，适用法律准确。
《治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日，案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的时间，不计入办理治安案件的期限。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款规定，对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。本案文登公安分局2015年3月23日受案，2015年8月25日作出处罚决定，其间虽延长办案期限30日，但仍超出法律规定的办案期限，且文登公安分局未提供存在阻碍办案的客观原因的证据，故文登公安分局执法不规范，但未达到程序违法的程度。文登公安分局在作出处罚决定前依法对范美松进行询问，告知其拟作出处罚决定的事实、理由及依据，听取其陈述及申辩，故文登公安分局作出的处罚决定程序基本合法。
综上，文登公安分局作出的行政行为，认定事实的证据充分、处罚适当、程序基本符合法律规定，范美松请求法院确认违法并给予国家赔偿，无事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九项的规定，判决：驳回范美松的诉讼请求。
上诉人范美松不服原审判决，上诉称，1、被上诉人负责人未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定出庭应诉，原审法院未予审查；2、上诉人受宪法、劳动法保障的合法权益被侵害，公民自发地向区长提出批评和建议，而门卫非法阻止，警察封堵政府大门和门前道路；3、从主体、主观情况、客体、客观情况等违法构成上分析，上诉人没有扰乱社会秩序的主观故意，没有法定情节，未造成损失，没有违反《治安管理处罚法》的规定；4、被上诉人未依法全面收集证据，有严重违法之处，并未获取上诉人如何实施扰乱公共场所秩序的行为、情节及“后果”严重的证据，文登区政府门口、文山路道路不属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项列明的范围，没有法律法规等规定其为“其他公共场所”，被上诉人违反《治安管理处罚法》第九十九条的规定，超期办案。综上，原审判决认定事实错误，将上诉人行使宪法保障的政治经济权利及人身自由的行为认定为治安违法，对证据的质证、审核、采信明显违背法定条文和规则，显失公正，适用法律不当，程序严重违法，请求撤销原判，确认被上诉人作出的治安行政处罚决定违法并撤销该处罚决定，赔偿上诉人损失30000元。
被上诉人文登公安分局答辩称，被上诉人提交的对证人的询问笔录、2015年3月23日文登区政府门口的视频录像等证据，相互印证，能够形成完整的证据链，足以证实2015年3月23日范美松等人在文登区政府门口聚众上访扰乱公共场所秩序的违法行为，且该行为造成了文登区政府门口被堵、文山路无法通行的严重后果。被上诉人作出的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当，请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，被上诉人文登公安分局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、2015年3月25日对侯某的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；2、2015年3月25日对耿某的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；3、2015年8月3日对秦某的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；4、2015年7月28日对于某的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；5、2015年8月24日对于某的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；6、2015年7月28日对范美松的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；7、2015年8月24日对范美松的询问笔录及行政案件权利义务告知书复印件各一份；8、证人孙某出具的证明材料复印件一份；9、视频录像光盘一张；10、视频资料说明一份；11、范美松的身份信息一份；12、办案民警出具的办案说明复印件一份；13、文登公安分局工作人员孙某出具的情况说明复印件一份；14、文登公安分局工作人员王某出具的情况说明复印件一份；15、受案登记表复印件一份；16、延长办案期限审批表复印件一份；17、会议记录复印件一份；18、行政处罚告知笔录复印件一份；19、文登公安分局制作的情况说明一份；20、行政处罚审批表复印件一份；21、范美松行政处罚决定书复印件一份；22、行政拘留家属通知书复印件一份；23、行政拘留执行回执复印件一份；24、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第九十九条第一款，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第三款。上诉人一审期间提交以下证据：1、范美松等人联名书写的《关于山东省威海市公安局文登分局违法拘留上访人的控告》复印件一份；2、王德利在文登整骨医院住院病历复印件一份；3、《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》复印件一份；4、四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2015）川凉中行终字第50号行政判决书复印件一份；5、证人于某、吕某出庭作证。
经质证，双方当事人坚持一审期间对上述证据的质证意见。二审期间，上诉人补充以下质证意见：文登区政府门前的文山路两端的红绿灯处，已经被被上诉人封锁，造成交通不便的责任应当由被上诉人承担，监控录像非常清晰地显示，是被上诉人在围堵文登区政府大门，限制人员进出，因而造成该处公共秩序混乱；文登区政府领导同意乡镇企业职工向上级政府上访，2015年7月28日和8月24日，上诉人与其他职工代表进京上访，文登政府指使被上诉人对上诉人打击报复，伪造了2015年3月25日上诉人违法的证据，该证据中的证人证言基本来自政府工作人员，上诉人或与上诉人有利害关系的于某，不会指正自己违法，即使指正，也是办案人员诱供、胁迫下的违心所为；被上诉人并未认定上诉人如何实施扰乱公共秩序的行为及情节，仅凭上诉人在现场就认定为违法，被上诉人作出的处罚，事实不清，证据不足。
经审查，对于上诉人二审期间补充的质证意见，本院认为，被询问人于某与上诉人本人均为完全行为能力人，均能正确表达意志，其作出的陈述与被上诉人提交的视频资料、其他证人证言相互印证，形成完整的证据链，证实2015年3月25日上诉人等人采取堵门、堵路方式上访的事实，因此，对上诉人上述补充的质证意见，本院不予采信。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，被上诉人文登公安分局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，文登区政府门口及道路不是信访接待场所，不接待信访人员走访，聚众上访影响办公秩序和通行秩序的，公安机关有权采取相应措施。本案中，上诉人等人集体在文登区政府门口非正常上访，违反上述法律、行政法规的规定，扰乱了公共场所秩序，上述事实有被上诉人提交的询问笔录、证人证言、视频资料等证据证实，被上诉人文登公安分局认定上诉人存在违法事实证据充分。被上诉人文登公安分局受案后，经调查取证认定相关违法事实，视情节对上诉人作出行政拘留七日的处罚，处罚适当，符合上述法律规定，但被上诉人未在法定期限内作出行政处罚，本院予以指正。
信访是信访人的权利，但信访人行使权利必须遵守《信访条例》等有关法律、行政法规的规定，不得扰乱公共场所的社会秩序，上诉人在文登区政府门口非正常上访，其行为已经扰乱了该区域的社会秩序；《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该规定系倡导性法律规范，被上诉人负责人一审虽未出庭应诉，但已委托相应工作人员出庭。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。
综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范美松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
审 判 员 马树芳
代理审判员 宫晓燕
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 刘恺悦