广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤71行终721号
上诉人（原审被告）：广州市增城区国土资源和规划局（原增城市国土资源和房屋管理局），住所地广州市增城荔城街光明西路108号。
法定代表人：张华义，局长。
委托代理人：廖蓉蓉，该局工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市国联创展有限公司，住所地广州市增城新塘镇广深大道西168号202号。
法定代表人：湛礼祺，该公司执行董事。
委托代理人：梁斌，广东达盛律师事务所律师。
委托代理人：黄戈，广东达盛律师事务所律师。
原审被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：文宁，该委工作人员。
上诉人广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城国土局）因行政复函及行政复议一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初156号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，根据2005年6月2日增国房合字（2005）第420号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》载明：原告广州市国联创展有限公司（以下简称国联公司）受让经增城国土局出让给增城中旅汽车贸易公司的国有土地，根据国务院［90］第55号令和增府［91］17号文《增城市城镇国有土地有偿出让和转让暂行办法》规定，受让方愿意遵守如下规定：一、全部履行增城国土局与增城中旅汽车贸易公司签订的增国合字（1999）第118号合同中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任。二、转让的地块位于新塘镇白江村大林地，面积6667平方米（折合10亩）。四至范围东至空地，南至广深公路，西至惠百氏，北至中旅公司。三、根据增国合字（1999）第118号合同之规定，原土地使用年限是从1999年12月31日至2063年5月26日，现已使用了6年，转让后原告的使用年限是58年，从2005年6月2日至2063年5月26日止。四、改变土地使用用途时，必须按国务院［90］第55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十七条之规定，必须重新办理登记，补交出让金。该合同上盖有原告和被告增城国土局的公章。2005年9月20日，原告获取该土地使用证，证号为增国用（2005）第B04XXXX01240号，座落新塘镇白江大林地，地类为商住，使用权利类型为转让，中止日期为2063年5月26日，使用权面积为6667平方米。诉讼中，原告陈述其通过法院拍卖获得涉案土地；被告增城国土局陈述涉案土地最初是协议出让的，因此原告虽通过拍卖方式受让土地，其出让方式仍属于协议出让，原告对该陈述不持异议。
2010年1月12日，增城市新塘镇人民政府（甲方）与原告（乙方）签订《协议书》，载明：乙方权属的涉案6667平方米用地中，按照新塘镇城市规划要求，无偿向甲方提供规划道路用地；甲方为补偿乙方损失，同意乙方符合申报条件的房地产开发项目设计方案，并及时上报市规划局。设计方案的主要综合技术经济指标为：总建筑面积29283平方米，计算容积率建筑面积22082平方米，不计算容积率面积7201平方米，总停车位187辆等等。
2010年5月13日，增城市城乡规划局作出增规批（2010）85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》，载明：一、本地块为我局增规地证（2005）156号《建设用地规划许可证》所指用地，用地项目名称为商住用地，用地面积6667平方米，其中可建设用地面积5159.4平方米，代征市政道路用地面积（或代征河涌、城市绿地等）1507.6平方米。二、同意该规划的主要技术经济指标。（一）容积率3.88（以5159.4平方米用地面积计算）。（二）绿地率17.1%（以5159.4平方米用地面积计算）。（三）建筑密度43.9%（以5159.4平方米用地面积计算）。（四）居住户数248户，人口793人，户均人口3.2人。（五）总建筑面积27385平方米，计算容积率建筑面积19998平方米，包括住宅（含阳台）建筑面积15834平方米，配套公建建筑面积320平方米，非配套公建（商业）建筑面积3844平方米。地下车库和设备用房建筑面积6854平方米（不计入容积率），架空绿化和公共活动场所建筑面积532平方米（不计入容积率）。（六）各栋建筑物具体面积如总平面规划与绿地系统规划图之《建筑明细表》所示，并应在建筑工程设计送审时进一步核准。……九、此修建性详细规划有效期三年，自批准之日起一年内我局不受理该规划的调整申请。
2010年5月29日，增城市人民政府召开2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议，并制作会议纪要，根据该会议纪要显示：市城乡规划局、市国土房管局等均派员参加，……五、广州市国联创展有限公司申请办理用地修建性详细规划审批案。（一）同意广州市国联创展有限公司位于新塘镇白江村大林地用地面积6667平方米（合10亩）的地块由商业用地调整为商住用地。（二）同意上述地块的修建性详细规划。……
2013年12月2日，原告向增城市土地房产交易所提交《申请报告》，载明原告开发位于增城市新塘镇白江村大林地的土地，面积6667平方米（折合10亩），经批准命名为“东景华庭”商住小区……现东景华庭商住小区工程已全部竣工并办理完成工程竣工验收备案，原告准备办理停车位的初始登记手续，办理之前需按相关政策向贵所缴付有关地下车库的土地出让金。2013年12月3日，原告填写《已出让国有土地规划条件调整补交土地出让金申请呈批表》，土地使用者为原告，土地座落新塘镇白江村大林地，原证号增国用（2005）第B04XXXX01240，其余内容为空白。原告并提交测绘报告等材料。诉讼中，原告认为其当时的申请仅针对地下车库土地出让金，其规划并未发生调整；被告增城国土局认为原告的该申请是包括规划调整事项。
2013年12月20日，被告增城国土局向增城市城乡规划局发出增国房函（2013）860号《市国土房管局关于征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的函》，请求增城市城乡规划局协助提供涉案地块的历次规划设计条件相关文号及具体用途对应的建筑面积。增城市城乡规划局分别于2014年1月3日、2014年4月16日复函，确认其于2010年5月13日首次批复了原告位于新塘镇白江村大林地用地面积为6667平方米（合10.001亩，对应该局增规地证（2005）156号《建设用地规划许可证》）地块的修建性详细规划方案（增规批（2010）85号），等等。
被告增城国土局分别于2014年2月12日、2014年6月5日在编号分别为20140018、20140017的《增城市国有土地使用权估价结果表》上加盖公章，同意增城市土地房屋估价所的评估结果。两份估价结果表的估价时点均为2014年1月10日，估价对象总用地面积6667.00平方米（10.001亩），净用地面积5159.40平方米（7.739亩）。其中，20140017号估价结果表载明，容积率1.8，总建筑面积9286.92平方米，估价结果合计9207941元；20140018号估价结果表载明，容积率3.88，商业建筑面积3450.36平方米，住宅建筑面积16563.96平方米，工业建筑面积7084.30平方米，总建筑面积27098.62平方米，估价结果合计17568611元（首层商业加第二层商业加住宅加工业总价之和），其中，首层商业加第二层商业加住宅之和为14401929元。原告国联公司、被告增城国土局均确认其中工业建筑面积指的是地下车库面积，本次缴费并未涉及该工业建筑面积的费用。原告表示对20140018号估价结果表予以确认，但对20140017号估价结果表的计算结果不予确认。
2014年10月21日，被告增城国土局向原告送达《增城市土地出让金缴款通知单》，《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》、《增城市国有土地调整规划条件补缴出让金协议》（空白）等文件，要求原告补缴涉案土地出让金5193988元（14401929-9207941=5193988），依据文件为穗府办（2010）35号，备注载明调整规划条件补缴土地出让金，约定于签订补充协议之日起三十日内缴交，并载明自滞纳之日起，每日须按迟延支付款项千分之一缴纳违约金。
2015年1月30日，原告向被告增城国土局发出《关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的函》，认为其公司实际确权建筑面积20014.32平方米（商业建筑面积3450.36平方米，住宅建筑面积16563.96平方米），比首次取得批复的建筑面积19998平方米多16.32平方米，应按照16.32平方米补缴出让金；如被告增城国土局不认同上述意见，因新塘镇政府征收原告部分土地1507.6平方米而形成容积率3.88，因此应按照6667平方米及容积率1.8设定原出让建筑面积为12000.6平方米，原告补缴金额应为2503380.24元。
2015年5月28日，被告增城国土局作出增国房复（2015）453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》（以下简称涉案《复函》），告知：一、穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》于2010年7月1日起正式执行，增城国土局以受理时点适用的政策开展业务办理，原告于2013年12月申办调整规划条件及地下车库补缴出让金业务，属该文件执行期间；二、根据该通知第三条第（二）款第4点，原告的涉案土地首次批准容积率大于1.8应按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积；三、关于容积率对应建筑面积，根据《广州市城乡规划技术规定（试行）》，容积率是指建设用地内计算容积率的建筑面积与可建设用地面积的比值，涉案可建设用地面积为5159.4平方米，因此原出让合同计算容积率建筑面积应为5159.4乘以1.8等于9286.92平方米；四、关于提供规划道路用地问题，增城国土局并非合同签订方，无履行协议约定义务，建议原告向新塘镇政府主张权利；五、关于办理期限问题，原告于2013年12月申办，增城国土局于2014年1月出具评估报告，但因原告多次提出异议，增城国土局反复发函征询市城乡规划局并多次召开评估会审会议进行研究，并无故意拖延；另，增城国土局于2014年10月21日告知原告签订补充协议，原告至今未签订，按照广州市国土房管局《关于规范土地出让合同签订时限的通知》（穗国房办字（2014）149号）的相关规定，将作退件处理，如重新办理该事项，将按重新受理时的土地出让金计收政策、计收标准计算土地出让金。
原告对该复函不服，向被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）申请行政复议，被告增城国土局经通知后于2015年7月20日作出行政复议答复并提交相关材料，2015年8月3日，被告市国规委决定认为情况复杂，根据行政复议法第三十一条规定决定，延长复议审查期限30日。原告于2015年8月24日申请听证未获答复。2015年9月16日，被告市国规委认为案情复杂，根据行政复议法实施条例第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止对该案的审查。2015年12月26日，被告市国规委认为中止理由消除，决定恢复复议审查期限。2015年12月29日，被告市国规委作出穗国房行复（2015）5号行政复议决定，决定维持增涉案《复函》。原告于2016年1月4日签收该复议决定书。
原告仍不服，向该院提起行政诉讼。原告国联公司、被告增城国土局确认涉案土地的土地性质为商住，并未发生变更；原告主张涉案土地是否发生规划调整应该以增城市城乡规划局作出的增规批（2010）85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》确定的规划条件作为参照，被告增城国土局主张依据穗府办（2010）35号《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》，其规划条件调整是与原告于2005年6月2日签订的增国房合字（2005）第420号《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》的内容相比较。
另查明，被告增城国土局于诉讼中陈述其前身为增城市国土资源和房屋管理局，现在为广州市增城区国土资源和规划局，为被告市国规委的派出机构；被告增城国土局目前使用的公章为广州市增城区国土资源和房屋管理局；两被告确认关于涉案补缴土地出让金职责目前仍由增城国土局承担，但表示暂并无规范性文件规定。
再查明，广州市人民政府办公厅穗府办（2010）35号《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》规定：……二、计收土地出让金的标准……（十一）已出让项目发生规划调整（含容积率增减、规划用途调整），出让合同约定土地出让金调整标准的，从其约定。出让合同未约定调整标准的，分以下情形处理：……3.协议出让项目（工业项目除外）建筑面积或建筑用途调整的，经营性用途按调整前后用途的当前基准地价标准计算总价差调整土地出让金，若土地出让金减少的，按减少额的30%退减；非经营性用途按调整前后用途的当前土地纯收益标准计算总价差调整土地出让金。土地出让金推荐额不得超过原已核定的土地出让金总额。……三、计收土地出让金的技术指标……（二）计价面积。……4.原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批复的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。……四、其他……（三）本通知自2010年7月1日起执行，有效期5年，《批转市国土房管局﹤关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）﹥的通知》（穗府（2005）36号）同时废止。本市原有规定与本通知不一致的，以本通知为准。
原审法院认为，首先，关于被告增城国土局作出的涉案《复函》是否属于法院受案范围。对此，被告增城国土局的该复函是基于原告对补缴土地出让金异议的回复，其虽然是对《增城市土地出让金缴款通知单》、《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》、《增城市国有土地调整规划条件补缴出让金协议》等文件的解释，但其明确了相关的事实认定和适用依据，且另行告知原告至今未签订补充协议，将按重新受理时的土地出让金计收政策、计收标准计算土地出让金。该复函对原告的权益产生了影响，且被告市国规委亦已对该复函作出行政复议决定，因此，该复函属于法院受案范围，原告的起诉符合法定条件。
其次，关于涉案土地的规划条件。原告于2005年6月2日签订《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，并未规定规划条件。2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”第三十九条规定：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据法不溯及既往原则，原告签订的上述规定书并不受在后的法律约束。涉案土地经增城市城乡规划局于2010年5月13日作出增规批（2010）85号《关于原则同意广州国联创展有限公司修建性详细规划的复函》，并经增城市人民政府于2010年5月29日召开2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议同意涉案土地的修建性详细规划，规定了明确的规划条件，该复函应视为对《增城市国土资源和房屋管理局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》中规划条件内容的补充。
再次，关于穗府办（2010）35号《转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》的适用问题。该通知的生效日期为2010年7月1日，而本案中涉案土地的规划条件分别于2010年5月13日、2010年5月29日经增城市城乡规划局及增城市人民政府城市规划审批领导小组会议通过，因此，涉案土地的规划条件的规定发生在该通知生效之前，被告增城国土局认为原告申办时限处于该通知生效期内，因此本案应适用该通知的规定。对此，首先，原告主张其申请仅针对地下车库土地出让金事宜，从本案证据也不能得出原告主动申请补缴被告增城国土局所称的规划调整事宜的结论；其次，该通知对其生效后调整规划条件的行为有适用的余地，但对其生效前已调整规划条件的行为是否有适用的余地尚需商榷；再次，《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发（2010）204号）规定：“……四、加强房地产用地监管，严格落实制度……坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。……”据此，国土资发（2010）204号通知与穗府办（2010）35号通知的规定不一致，具体如何适用，应当由相关部门作出解释。
最后，关于本案行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形。”本案被告市国规委以情况复杂为由，于2015年9月16日将案件中止审理，不属于法定中止行政复议的理由。
综上，被告增城国土局2015年5月28日作出涉案《复函》适用依据不当，被告市国规委的复议程序不当，原告请求撤销涉案复函及行政复议决定，于法有据。关于原告请求该院责令被告增城国土局按照首次批复为依据计算“东景华庭”的土地出让金，该诉请应由两被告再行调查后作出处理，同时鉴于两被告目前职权分工尚不明确，本案中不宜进行相关认定，故对于原告的该诉请该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销被告广州市增城区国土资源和房屋管理局于2015年5月28日作出的增国房复（2015）453号《市国土房管局关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补缴土地出让金有关情况的复函》；二、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2015年12月29日作出穗国房行复（2015）5号行政复议决定；三、驳回原告广州市国联创展有限公司的其他诉讼请求。
上诉人增城国土局不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实错误、证据不足、适用法律错误。（一）被上诉人国联公司起诉上诉人作出的涉案《复函》对其合法权益不产生实际影响，一审判决“法院认为”该复函属于法院受案范围，被上诉人的起诉符合法定条件是认定事实错误。本案中被上诉人国联公司起诉的事项是上诉人针对《关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补交土地出让金有关情况的函》作出的涉案《复函》，该复函的内容仅是就土地出让金的有关计收政策和计算方法作出说明或解释，并没有对被上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人在发出《增城市土地出让金缴款通知单》、《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》等文书时已经有明确的事实和法律依据，并不是复函中产生或新创设的，复函只是针对被上诉人的具体疑问作出更详细的说明和解释，因此复函并没有对被上诉人的权利义务产生新的法律效果。此外，复函告知被上诉人未按时签订补充协议，将按有关规定作退件处理，并按重新受理时的土地出让金计收政策、计收标准计算土地出让金。该告知行为同样也只是一种对土地出让金计收政策的说明和解释行为，告知被上诉人其行为依照相关政策规定会产生何种后果，但该复函不等于作出退件处理行为或重新发出缴费通知行为，复函行为未实际产生退件处理的行为效果或发出新缴费通知的行为效果，因此该复函并不对被上诉人的权益产生影响。另，一审法院认为一审被告市国规委已对该复函作出行政复议决定，而不审查本案被诉具体行为是否属于复议受理范围或本案受案范围，就认为该复函属于法院的受案范围属认定事实不清、证据不足。根据上述分析，该复函并不对被上诉人的权益产生影响，不属于行政复议受理范围和本案行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第四十九条规定和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（法释（2015）9号）第三条规定，应依法驳回本案被上诉人的起诉。
（二）一审判决认为增规批（2010）年85号《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划复函》应视为对原出让合同的规划条件内容的补充与事实不符，且没有依据。上诉人与被上诉人于2005年6月2日签订的原出让合同没有约定规划条件。原增城市城乡规划局（现变更为增城区国土资源和规划局）于2010年5月13日作出增规批（2010）年85号《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划复函》并经增城市人民政府于2010年5月29日召开2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议（增府会纪（2010）34号）同意，对涉案土地规定了明确的规划条件。涉案土地的规划条件从无到有本身就是一次变化调整，而不仅仅是补充。且根据穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第三条第（二）项第4点规定：“原出让合同未明确出让建筑面积的非工业项目，若规划行政主管部门首次批准的净容积率小于1.8，按首次批准的净容积率设定原出让合同的出让建筑面积；否则，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。”增规批（2010）年85号为增城市规划局首次批准涉案土地的规划条件，且该首次批准的净容积率为3.88，大于1.8，根据上述穗府办（2010）35号文的规定，原出让合同的出让建筑面积应按净容率1.8设定。则增规批（2010）年85号复函的规划设定中，涉案土地净容积率从原合同的1.8调整为3.88，规划条件己发生变化调整，应依法补交土地出让金。这是有明确的上级文件所规定，上诉人是严格依照现行政策予以执行。
（三）本案可以参照适用穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》。一审判决认为上诉人作出涉案《复函》时适用穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》这一依据不当，事实不清、证据不足且缺乏法律依据。1、一审判决认定本案证据不能得出被上诉人主动申请补缴规划调整事宜的结论存在明显错误。上诉人在一审中提交的证据八《已出让国有土地规划条件调整补交出让金申请呈批表》和证据九《增城市国土资源和房屋管理局申请登记收件存根（收件号20131210-7》，证明被上诉人于2013年12月3日主动申请补缴规划调整补交出让金，只是被上诉人当时也一并提出了补缴地下车库土地出让金的申请，一审法院对此有所混淆，并只听取了上诉人一方的意见，并未结合证据判断事实真相。被上诉人于2015年1月30日在《关于广州市国联创展有限公司10.01亩地块补交土地出让金有关情况的函》中对补缴涉案土地出让金提出异议时，也不曾主张过其未曾提出过涉案土地的调整规划补缴出让金申请，而仅是就补缴的金额产生异议。据此，结合上诉人提交的证据，应认定被上诉人曾向上诉人提出过调整规划补缴出让金申请。2、被上诉人申请调整规划补缴出让金的时间在穗府办（2010）35号通知执行期间，上诉人适用该通知计算涉案土地补交土地出让金价款并无不当。根据《国土资源部办公厅关于发布﹤国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）﹥的通知》（国土资厅发（2013）20号，2013年4月8日实施）第6.3.2项的规定：“己出让土地补缴地价款。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准……”。另市国规委也曾于2015年6月8日就关于调整规划补缴土地出让金疑难问题提出以下意见（穗国房办字（2015）349号：“一、根据《国土资源部办公厅关于发布﹤国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）﹥的通知》（国土资厅发（2013）20号）第6.3.2项和《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府（2014）12号）第五十六项的规定，经依法批准调整容积率的，需按市场评估地价补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时（即用地单位申请补交土地出让金时）为准。二、根据《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府（2014）12号）第五十六项的规定，办理确权登记时，如实测建筑面积较原土地出让合同约定建筑面积调整，需按规定调整土地出让金，在评估需补缴地价款时，评估期日仍应以国土资源主管部门同意补缴地价时（即用地单位申请补交土地出让金时）为准。”据此，上诉人计算调整规划补缴土地出让金价款时，应按照国土资源主管部门同意补缴出让金时，也即被上诉人提出补交申请时适用的有关政策和标准给予办理。穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》于2010年7月1日起施行，被上诉人于2013年12月向上诉人申请办理调整规划条件补缴出让金业务，属于穗府办（2010）35号文件执行期间，据此，被上诉人依据该文件规定计收涉案土地应补交的土地出让金并无不妥。3、国土资发（2010）204号通知与穗府办（2010）35号通知的规定并不存在不一致，穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》没有违反现行法律法规规定，本案可以参照适用穗府办（2010）35号通知。一审判决认为国土资发（2010）204号《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》通知中有关“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”与穗府办（2010）35号通知不一致，属对文件的理解有误。穗府办（2010）35号通知的第二条第（十一）项第3点规定：“协议出让项目（工业项目除外）建筑面积或建筑用途调整的，经营性用途按调整前后用途的当前基准地价标准计算总价差调整土地出让金，若土地出让金减少的，按减少额的30%退减；非经营性用途按调整前后用途的当前土地纯收益标准计算总价差调整土地出让金。土地出让金退减额不得超过原已核定的土地出让金总额。”无论是国土资发（2010）204号通知还是穗府办（2010）35号通知，建筑面积或容积率调整的，均按国土资源主管部门批准补缴时（即用地单位申请补交土地出让金时）的地价核定应补缴的土地出让价款，不存在不一致。另本案中各方均未对地价的计价方式产生过任何争议。且穗府办（2010）35号《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》没有违反现行法律法规规定，被上诉人参照适用穗府办（2010）35号通知对被上诉人关于调整规划补缴出让金的异议进行解释说明，作出涉案《复函》适用依据并无不当。
（四）本案被诉行为不属于行政复议受理范围，一审判决认为本案行政复议程序不当的事实和依据错误。
二、上诉人作出的涉案《复函》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。（一）上诉人作出的涉案《复函》认定事实清楚，证据确凿。1993年4月15日，增城市房地产综合开发公司与上诉人签订《广州市增城县土地使用权出让合同书》（增国合字（93）第67号），取得包括涉案土地在内的45.93亩土地，该合同未规定涉案土地的规划条件。1999年6月17日，增城市房地产综合开发公司与增城中旅汽车贸易公司签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，将涉案土地转让给增城中旅汽车贸易公司。同日，上诉人与增城中旅汽车贸易公司签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国土合字（1999）第118号），进一步明确将涉案土地转让给增城中旅汽车贸易公司。2005年6月2日，上诉人与被上诉人签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国房合（2005）第420号），约定国联公司全部履行上诉人与增城中旅汽车贸易公司签订的增国合资（1999）第118号合同所规定的土地使用用途、规划及权利义务和责任。2005年9月20日，原告国联公司取得涉案土地的土地使用权证书（增国用（2005）第B0401240号）。2010年5月13日，原增城市城乡规划局（现变更为增城区国土资源和规划局）作出《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划复函》（增规批（2010）年85号）。根据该复函，涉案地块规划用地面积6667平方米，其中可建设用地面积5159.4平方米，容积率为3.88（以5159.4平方米用地面积计算）。2010年5月29日，2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议（增府会纪（2010）34号），同意原告位于新塘镇白江村大林地用地面积为6667平方米（合10亩）的地块由商业用地调整为商住用地，并同意该地块的修建性详细规划。2013年12月2日，原告向原增城市土地房产交易所（现更名为增城区土地房产交易所）申请办理涉案土地地下车库的土地出让金。2013年12月3日，被上诉人向上诉人提交《已出让国有土地规划条件调整补交出让金申请呈批表》。2013年12月10日，上诉人受理涉案土地补缴出让金申请。2013年12月20日，上诉人向原增城市城乡规划局发函（增国房函（2013）860号），征询国联公司10.001亩地块规划设计条件的有关情况。2014年1月3日，原增城市城乡规划局向复函（增规（2014）8号），就涉案土地的规划情况做出了说明。2014年3月8日，被上诉人向上诉人提出《申请报告》，请求上诉人重新发函原增城市城乡规划局明确涉案地块于2010年5月13日批复的修建性详细规划方案（增规批（2010）85号）是否属首次批复。2014年4月10日，上诉人再次发函原增城市城乡规划局（增国房函（2014）280号），征询2010年批复的修建性详细规划方案（增规批（2010）85号）是否作为增规地证（2005）156号《建设用地规划许可证》地块所对应的规划条件，是否为该地块首次设定规划条件。2014年4月16日，原增城市城乡规划局向答辩人复函（增规（2014）723号），明确2010年首次批复了原告位于新塘镇白江村大林地用地面积为6667平方米（合10.001亩），对应增规地证（2005）156号《建设用地规划许可证》地块的修建性详细规划方案（增规批（2010）85号）。2014年2月12日，根据《增城市国有土地使用权估价结果表》（估价报告编号：20140018号，该估价以房屋实际建筑面积计算），涉案土地在规划条件调整后商住用地的土地评估总价为14401929元。2014年6月5日，根据《增城市国有土地使用权估价结果表》（估价报告编号：20140017号），涉案土地在规划条件调整前商住用地的土地评估总价为9207941元。因本地块原出让合同未明确出让建筑面积以及其他规划指标和条件，增城市城乡规划局首次批准的净容积率为3.88，大于1.8，所以该估价参照穗府办（2010）35号文的规定，按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积，参照增规批（2010）85号修规方案中的相关指标及商住建筑面积比例计算土地总价。2014年10月21日，上诉人向被上诉人发出增城市土地出让金缴费通知单，告知需补交土地出让金人民币5193988元（即规划调整前后的地价差额）。并要求签订《增城市关于调整规划条件补缴出让金协议》，但被上诉人至今未与上诉人签订该协议。（二）上诉人作出的涉案复函程序合法、适用依据正确。1、职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）、《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规（2002）270号）、广州市人民政府办公厅《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办（2010）35号）、《广州市城乡规划技术规定（实行）》（广州市人民政府令第71号）第五十四条第（三）项、《市国土房管局关于规范土地出让合同签订时限的通知》（穗国房办字（2014）149号）。
另补充认为，一审判决（第21页第二段）事实查明有遗漏。上诉人不只在2013年12月20日向增城市城乡规划局发出增国房函（2013）860号函，在2014年4月10日也再次向增城市城乡规划局发出增国房函（2014）280号函，咨询增城市城乡规划局涉案土地规划条件的有关情况。增城市城乡规划局针对上述两次发函，分别于2014年1月3日和4月16日作出了增规（2014）8号和增规（2014）723号复函。一审中上诉人提供的证据13可以证明遗漏部分的内容。
综上所述，原审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被上诉人起诉的行政行为对其合法权益不产生实际影响，且上诉人作出的涉案《复函》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序，应依法改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人国联公司二审答辩称：一、涉案《复函》是对被上诉人实际权益产生影响的具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。上诉人出具《缴费通知书》时，并未向行政相对人告知所具体适用的法律法规，具体行政行为尚未依法成立。而上诉人出具涉案《复函》是明确了作出该具体行政行为的事实认定和适用依据，包括缴费金额的计算方法、建筑面积问题、规划道路问题、办理期限问题、适用执行文件的法律依据等，与《缴款通知书》构成了一个整体不可分割的具体行政行为，涉案《复函》对答辩人的权益产生了影响。根据《行政诉讼法》第十二条规定，涉案《复函》属于行政诉讼的受案范围，一审法院可依法受理答辩人提起的诉讼。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应驳回上诉人的上诉请求。1、原审法院审理查明，被上诉人的“东景华庭”建设项目土地经增城市城乡规划局于2010年5月13日作出《关于原则同意广州市国联创展有限公司修建性详细规划的复函》（增规批（2010）85号），并经增城市人民政府于2010年5月29日召开2010年度第二次市城市规划审批领导小组会议（增府会纪（2010）34号）同意涉案土地的修建性详细规划，明确了所涉土地的规划条件。2、广州市政府办公厅《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办（2010）35号）的生效日期为2010年7月1日，因此，涉案土地的规划条件规定发生在该通知生效之前，且上诉人无法提供充分的证据证明被上诉人在穗府办（2010）35号文件施行期间申请调整规划条件而需要补缴土地出让金的事实，涉案《复函》适用依据错误，且无事实的基础，被上诉人无须补缴土地出让金。综上所述，被上诉人认为上诉人作出的涉案《复函》适用依据错误，认定主要事实错误，一审法院依法撤销涉案《复函》认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告市国规委二审述称，同意上诉人的上诉意见。
经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
另查明，2014年4月10日，上诉人（原增城国土局）再次向增城市城乡规划局发出增国房函（2014）280号《市国土房管局关于征询广州市国联创展有限公司10.001亩地块规划设计条件有关情况的函》，征求涉案地块增规批（2010）85号是否作为增规地证（2005）156号所对应的规划条件，即为该地块首次设定的规划条件。该事实有经过一审法庭质证的上诉人提交的增国房函（2014）280号及增城市城乡规划局的复函证实。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中，上诉人作出的涉案《复函》，是上诉人对被上诉人就补缴土地出让金所提异议的回复，实质上属于对《增城市土地出让金缴款通知单》、《增城市国土资源和房屋管理局缴费通知书》等函件所确定的国联公司应补缴土地出让金5193988元的解释，没有给被上诉人确定新的补缴土地出让金金额，未对被上诉人设定新的权利义务。另外，该复函另行告知被上诉人至今未签订补充协议，将作退件处理，如重新申办则按重新受理时的土地出让金计收政策、计收标准计算土地出让金，仍属于对有关规定的告知或释明，不等于实际作出退件处理行为或重新发出缴款通知行为；复议机关已经受理复议申请，并不等同涉案《复函》属于行政诉讼受案范围。综上，涉案《复函》对被上诉人的合法权益明显不产生实际影响，其起诉应予驳回。上诉人认为涉案《复函》对被上诉人合法权益明显不产生实际影响的意见，本院二审予以采信。原审法院对上诉人起诉进行实体审理，处理不当，本院予以纠正。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初156号行政判决。
二、驳回上诉人广州市国联创展有限公司的起诉。
一、二审案件受理费免予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 姚 伟
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 王 薇
魏玲英