河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终976号
上诉人（原审被告）临颍县人民政府。住所地：临颍县逍襄路。
法定代表人王继周，县长。
委托代理人郭成德，临颍县国土资源局工作人员。
委托代理人董宏波，河南君志合律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）夏代立，男，汉族，1951年2月22日出生，住临颍县。
被上诉人（原审原告）夏胡群，男，汉族，1962年10月22日出生，住临颍县。
被上诉人（原审原告）夏春定，男，汉族，1955年12月5日出生，住临颍县。
以上三被上诉人共同委托代理人滕志宏，河南顺意律师事务所律师。
原审第三人徐松涛，男，汉族，1962年8月3日出生，住临颍县。
原审第三人临颍县繁城回族镇夏庄村委会。住所地：临颍县繁城回族镇夏庄村。
法定代表人贺运洪，主任。
临颍县人民政府（以下简称临颍县政府）因夏代立、夏胡群、夏春定诉其为徐松涛颁发集体土地使用证一案，不服漯河市中级人民法院（2015）漯行初字第71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭进行了审理。上诉人临颍县政府的委托代理人郭成德、董宏波，被上诉人夏代立、夏胡群、夏春定及其共同委托代理人滕志宏，原审第三人徐松涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2006年9月8日，临颍县政府为第三人徐松涛颁发临集用（2006）第0319号集体土地使用证，夏代立、夏胡群、夏春定对此不服，提起诉讼要求撤销该证。
漯河市中级人民法院一审查明，2005年10月1日，夏代立、夏胡群、夏春定与徐松涛签订《协议书》，约定徐松涛以每年600元／亩的价格租用三人7.38亩土地，租期30年，自合同签订之日起计算（其中夏代立1.667亩，夏胡群2.54亩，夏春定3.17亩），并约定其他事项。2015年3月，夏代立、夏胡群、夏春定以徐松涛为被告向临颍县人民法院提起民事诉讼，请求确认双方所签订的该《协议书》无效。在该案审理过程中徐松涛向法庭提交临集用（2006）第0319号集体土地使用证的复印件，该复印件显示土地使用权人为徐松涛，所有权人为繁城镇夏庄村农民集体，座落于颍沙北许泌路东边，使用权类型为集体建设用地使用权，使用权面积800平方米，“地号、图号、地类（用途）、取得价格、终止日期”均未填写。该块土地包含在《协议书》约定的7.38亩土地范围内。夏代立、夏胡群、夏春定以临颍县政府为徐松涛颁发临集用（2006）第0319号集体土地使用证违法为由提起诉讼，请求撤销该集体土地使用证。
漯河市中级人民法院一审另查明，夏代立、夏胡群、夏春定均未办理土地承包经营权证书，也未向法庭出示集体土地承包协议。土地租赁协议签订后，徐松涛共向夏代立、夏胡群、夏春定支付过两次租赁费，每次支付五年。夏代立、夏胡群、夏春定于2015年3月以徐松涛为被告提起的民事诉讼已经撤诉结案。
漯河市中级人民法院一审认为，关于夏代立、夏胡群、夏春定是否具有本案诉讼主体资格问题。夏代立、夏胡群、夏春定虽未提交土地承包经营权证书或集体土地承包协议，仅提交夏庄村委会和夏庄村第一、二、三村民组部分成员于2015年出具的证明，不足以证明夏代立、夏胡群、夏春定拥有涉案土地的承包经营权。但徐松涛与夏代立、夏胡群、夏春定签订有土地租赁协议，并向三人支付租金，可认定临颍县政府为徐松涛颁发集体土地使用证的行为与夏代立、夏胡群、夏春定存在利害关系。故夏代立、夏胡群、夏春定具有提起本案诉讼的原告主体资格。
关于本案起诉是否超过起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”临颍县政府提交了两份公告用以证明其2006年办证并公告之时，夏代立、夏胡群、夏春定即应当知道该具体行政行为，但这两份公告均没有标注日期，且没有足够的证据证明进行了张贴公示。故对临颍县政府该项主张不予支持，夏代立、夏胡群、夏春定起诉并未超过法定起诉期限。
关于本案是否属于复议前置情形问题。《最高人民法院关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》（法释?（2003）5号）称：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》称：“最高人民法院法释（2003）5号批复中的确认，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案为行政机关临颍县政府颁发土地使用权证书的行为，故不属于复议前置的情形。
关于本案是否必要共同诉讼问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”本案夏代立、夏胡群、夏春定因临颍县政府为徐松涛颁发集体土地使用证这一具体的行政行为提起诉讼，属共同诉讼，本院依法可以合并立案审理。
关于临颍县政府办证是否合法，是否应予撤销问题。临颍县政府辩称涉案土地为荒地，并非夏代立、夏胡群、夏春定所称的耕地，土地性质应依规划为准，但其未提供办证时的土地利用总体规划图，对土地性质亦无其他证据予以佐证，对其该项主张不予支持。临颍县政府提交的证据不能证明其依法进行了地籍调查，其在没有进行地籍调查且没有对登记申请和地籍调查结果进行审核的情况下为徐松涛办理集体土地使用证，办证程序违法。
综上，漯河市中级人民法院作出（2015）漯行初字第71号行政判决：撤销临颍县政府2006年9月8日为徐松涛办理的临集用（2006）第0319号集体土地使用证。
临颍县政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人不具有本案原告主体资格。夏代立、夏胡群、夏春定既没有诉争土地的承包协议，也没有办理合法的土地使用权登记，其不能证明自己对诉争土地享有合法权利，三被上诉人不是行政行为相对人，土地所有权属于村集体所有，徐松涛的土地使用权来源于与土地所有权人夏庄村委会签订的用地协议，与被上诉人没有任何关联，其不具备法律上的利害关系。徐松涛向三被上诉人支付过租金，但现实中对权利人存在错误理解的现象，不能以此为由来认定其与行政行为有利害关系，故被上诉人不具有本案诉讼主体资格；2.临颍县政府为徐松涛办理集体土地使用证是在2006年，在办证期间，临颍县政府针对办证事实进行过公告，虽然公告上没有注明日期，但通过其他档案材料可以证实，公告时间为2006年，现在被上诉人在时隔十年后提起诉讼，显然超过了法定起诉期限；3.本案不属于必要的共同诉讼，各当事人之间并无共同利益，不应作为共同诉讼予以立案；4.本案临颍县政府依据徐松涛申请和《关于对徐松涛申请办理集体建设用地的批复》（临政土（2006）19号）及审批表等手续办证，程序合法适当。上诉人一审中提交的土地登记原始材料中审批表格可以证实上诉人已经进行了地籍调查。土地部门专门出具证明，争议土地为规划建设预留地性质。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判驳回被上诉人起诉。
被上诉人夏代立、夏胡群、夏春定答辩称：1.虽然三被上诉人没有承包权证或承包协议，但事实上争议土地由三被上诉人承包。三被上诉人与徐松涛签订租赁协议，租金也是交给三被上诉人的，协议得到实际履行，上诉人为徐松涛颁发集体土地证影响三被上诉人合法权益，与被诉行政行为有利害关系。2.三被上诉人没有超过起诉期限。上诉人为徐松涛办证行为不让被上诉人知道，徐松涛也没有拿出集体土地证，被上诉人并不知道该证存在，是后来在2015年3月民事诉讼中才知道的。3.争议土地被徐松涛圈在一起，是一个整体，上诉人颁发集体土地证涉及三被上诉人，故三人提起本案是必要的共同诉讼。4.上诉人办证行为不合法。占地面积7.38亩，办证面积1.2亩，面积不一致；土地性质是耕地却写成荒地，把集体土地办给了徐庄村人徐松涛；上诉人没有提交规划图；徐松涛与村委会签订真实性不明的协议用于办证不合法。耕地变为建设用地有严格的手续，但本案中没有任何土地审批手续，土地档案中没有地籍调查表等程序违法。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉。
原审第三人徐松涛述称：同意政府答辩意见，政府为其颁发集体土地证合法有效，请求二审法院发回重审或依法改判驳回夏代立、夏胡群、夏春定起诉。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为：夏代立、夏胡群、夏春定虽然没有承包协议或承包权证书等书面证据，但提供有同村村民证言和其与徐松涛签订的租赁协议，能够相互印证事实上拥有争议土地承包经营权。夏代立、夏胡群、夏春定与临颍县政府为第三人徐松涛颁发集体土地使用权证之间存在法律上的利害关系，具备原告主体资格；本案被诉集体土地使用权所载土地涉及夏代立、夏胡群、夏春定三人承包土地，属于必要的共同诉讼；临颍县政府《关于对徐松涛申请办理集体建设用地的批复》（临政土（2006）19号）对同意占用的800平方米集体建设用地没有具体方位坐标，内容不明确，不能作为其颁发集体土地使用权的依据，另外，临颍县政府提交的档案材料中缺乏地籍调查表等手续，程序违法。
综上，上诉人临颍县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人临颍县政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 卢 瑜
代理审判员 楚永超
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 王 宁