江苏省徐州市泉山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泉行初字第00109号
原告徐州市建伟二手车交易市场有限公司，住所地：徐州市两山口。
法定代表人马怀军，总经理。
委托代理人王海峰，男，1963年9月4日生，住徐州市泉山区。
委托代理人张峰振，江苏红杉树律师事务所律师。
被告徐州市国家税务局车辆购置税征收管理分局，住所地：徐州市淮海西路197号。
法定代表人权浩，局长。
委托代理人裴建平，江苏智临律师事务所律师。
委托代理人魏然，江苏智临律师事务所律师。
原告徐州市建伟二手车交易市场有限公司（以下简称建伟公司）诉被告徐州市国家税务局车辆购置税征收管理分局（以下简称车税分局）税务行政管理一案，原告于2015年11月16日向本院提起行政诉讼，本院于2015年11月17日立案后，于2015年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月29日、2016年1月6日、2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告建伟公司法定代表人马怀军及其委托代理人王海峰、张峰振，被告车税分局行政负责人权浩及其委托代理人裴建平、魏然到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告于2015年11月3日向原告作出了徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》。通知内容为，请自收到通知之日起15日内向我局如实提供你二手车交易市场固定场所和设施、市场交易服务手续条件有关证件、资料，我局根据你二手车交易市场具备的固定场所和设施及手续条件情况核定供票资格。
原告建伟公司诉称，原告公司成立于2010年1月27日，注册资本1260万元整，营业期限至2030年1月26日。营业执照载明的经营范围为：二手车销售，市场设施租赁；农用机械销售，汽车信息咨询服务。公司成立后，原告开始向被告领取二手车销售统一发票，并正常经营。2015年10月14日，原告公司会计孙冰梅持相关证件和材料到被告处领取二手车销售统一发票，但被告拒绝给原告发放发票。2015年10月26日，原告又通过快件形式向被告邮寄了两份书面文件。其中一份是《领购二手车销售统一发票申请书》。但被告却向原告作出了徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》。被告以此为由拒绝向原告供应发票，同时为原告设定了新的义务。原告认为，被告拒不履行发放发票职责并为原告施加了新的义务的行为，属于违法行政行为。首先，被告拒绝履行向原告发放发票的法定职责，构成违法行政行为。其次，被告向原告作出《税务事项通知书》没有法律依据。《税务事项通知书》上载明的法律依据均与所涉事项没有关系。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第12条规定：从事生产、经营的纳税人应当自领取营业执照之日起30日内，向生产、经营地或者纳税义务发生地的主管税务机关申报办理税务登记，如实填写税务登记表，并按照税务机关的要求提供有关证件、资料。这是对新成立的企业需办理登记义务的规定。《发票管理办法》第15条第1款规定：需要领购发票的单位和个人，应当持税务等级证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定试样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票和种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发放发票领购薄。第2款规定：单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。该条第1款是办理发票领购薄程序的规定，而原告在公司成立后就已按照合法程序申请并由被告发放了发票领购薄。第2款才是对领购单位报告发票使用情况的规定。该规定仅授权被告有权要求相对人提交并由其查验发票使用情况，对发票使用情况以外的的事项，被告无权要求被告提交并查验。因此，被告《税务事项通知书》中要求原告提交有关经营事项的资料，没有法律依据。被告《税务事项通知书》所依据的《二手车流通管理办法》第3、7、8、26、31条，均与所涉事项没有任何关系。因此，被告作出《税务事项通知书》没有法律依据。第三，被告对原告有关经营事项进行检查的行为超越了其作为税务管理机关的法定职权。被告《税务事项通知书》载明的事由为：“按照二手车交易市场设立条件、行为规范遵从情况核定供票资格”，在通知内容中，被告要求原告提供二手车交易市场固定场所和设施、市场交易服务手续条件有关证件、资料。而根据《二手车流通管理办法》（2005年），被告对二手车交易市场设立条件、行为规范遵从情况，以及二手车交易市场固定场所和设施、市场交易服务手续条件有关证件、资料没有行政检查的管辖权。被告作出的该行为属于超越职权的违法行政行为。第四，被告在原告申领发票时向原告作出徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》，属于典型的滥用职权行为。从《税务事项通知书》可以看出，其编号为2015第1号，现在2015年已至年底，被告才作出了第1号决定书，说明该类行政行为并不常用（实际上被告没有检查此类经营事项的行政权力），或者仅是专门针对原告而量身订做，因此，被告具有明显的滥用职权、打击报复嫌疑。第五，被告将二手车交易市场设立条件、行为规范遵从情况作为向原告供应发票的前置条件，没有法律依据。其行为属于滥设发票供应前置条件，滥用审批权力的行为。综上，被告拒绝向原告发放发票，并在原告领发票时给原告设置了前置条件，施加了新的义务。被告的行为属于违法行政行为，侵犯了原告的合法权利，导致原告被迫停止经营，造成重大损失。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求法院撤销被告向原告作出的徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》，判令被告履行法定职责，给原告发放《二手车销售统一发票》。
原告建伟公司向本院所举的证据材料有：1、2015年10月14日被告拒绝向原告发放发票的录音（光盘）及录音文字整理稿，证明原告持法律规定证件去申领发票，被告拒绝发放。2、原告向被告邮寄的快递单及申请书，证明原告再次申领发票。3、被告向原告发的税务事项通知书及纳税提醒函。证明被告拒绝履行法定义务。4、2015年1月14日原告向被告递交的发票领购申请书，证明原告具有合法的领购发票资格。5、被告与徐州市二手车流通商会委托协议书复印件，证明被告不向原告发放发票的真正原因是协助二手车流通商会垄断二手车市场。6、证人马某庭审证言，证明被告参与垄断市场的行为。7、2015年7月3日，今视网刊发的“徐州二手车商会一手遮天”报道，证明被告与商会共同垄断发票供应，不向原告发放发票。8、2010年9月28日，徐州市六部委编发的《全市二手车市场检查通报》，证明原告是合格的经营主体，具有领取发票的资格。9、原告的营业执照及徐州市工商局（2014）139号文件《关于做好二手车市场注册登记工作的通知》。证明原告具备二手车交易市场经营主体资格。10、徐州市工商局2014年7月29日颁发的个体工商户张冬营业执照复印件，证明原告具备二手车交易市场主体资格。11、2015年3月1日签订的租赁合同及场地的照片4张。证明原告自2015年3月1日在新的场地经营的场地情况。12、2015年12月30日，原告负责人与徐州市商务局市场建设处刘学军的通话录音。证明至今徐州市没有任何一家二手车交易市场到市商务局进行备案。13、徐州市二手车流通商会开具的二手车销售统一发票三份，证明二手车流通商会不具有经营主体资格，但被告却违法向商会发放发票。14、2016年1月4日，由徐州市银地二手车交易市场开具的发票二张，证明被告给没有备案的与原告具有同样的二手车交易市场经营者发放了发票。15、商务部网站商务部市场建设司的答复共计三份，证明被告在原告申领发票时要求原告提供相关文件和资料没有法律依据。16、江苏省人民政府《关于进一步放宽市场主体登记条件的指导意见》，证明被告将原告的经营场地设施等作为发放发票的前置条件没有法律依据。
被告车税分局辩称，被告作出的《税务事项通知书》不属于可诉的行政行为。《税务事项通知书》是在确认原告供票资格过程中的阶段性、程序性文书。类似于调查、举证通知，并不产生行政行为的对外法律效力，也不直接对原告的权利义务产生影响，因而不属于行政行为，只有在原告提交或不提交指定的材料后，被告作出的行政决定，才是对原告权利义务产生影响的、可诉的行政行为。因该文书属于制式文书，答辩人在制作时出现理解错误，告知了行政复议、诉讼权利，导致原告误认为可以对该文书提起行政诉讼。由于《税务事项通知书》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政案件的范围，对原告的起诉，人民法院依法不应予以受理，已受理的情况下，应当裁定驳回。二、被告向原告送达《税务事项通知书》有相应的法律依据和事实依据，该行为合法。1、《税务事项通知书》是国家税务总局印发的全国统一税收执法文书试样，是被告履行法定职责过程中产生的法律文书，该文书的形成，有充分的法律依据。（1）《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定了需要领购发票的单位和个人，应当提交相应的证明材料，主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，并有权对发票的使用进行查验。故针对原告领购发票的申请，被告进行实质性条件审查有明确的法律授权。（2）原告以二手车交易市场名义领购发票，须符合二手车交易市场的实质要件。《二手车流通管理办法》规定了税务部门在职责范围内对二手车的流通监督管理，该《办法》第二十六规定了二手车交易市场经营者的经营要件。故被告依法负有斟别原告是否具备二手车交易市场经营者条件的义务，需要进行供票资格确认，以实现对二手车流通的监督管理。（3）《二手车流通管理办法》（商务部、公安部、工商总局、税务总局（2005）2号令）、国家税务总局《关于统一二手车销售发票式样问题的通知》（国税函（2005）693号）对使用二手车销售统一发票的资格有明确的规定，二手车交易市场、二手车经销公司、拍卖公司可以领购二手车销售统一发票，其他用票人不能领购二手车销售统一发票，原告既称其为二手车交易市场，则需要符合二手车交易市场资格。（4）《国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发（2008）第080号）第三条第（二）项明确规定，税务机关对申请领购发票的纳税人，应结合其经营行业、经营项目、经营规模，对其申请领购的发票票种、版别、数量认真进行核对和确认。2、被告有理由相信，原告不具备二手车交易市场经营者条件，要求原告提交相应证据材料，有相应的事实依据。（1）2014年8月25日，原告自述其市场正筹建中，不具备二手车经营条件，其以二手车市场的名义使用发票资格已经丧失。即使现在原告经过自身完善，具备了二手车交易市场经营条件，则属于客观情况发生了变化，按照《中华人民共和国发票管理办法》第二十八条的规定，应当变更税务登记，现原告重新向被告申领领购发票，被告需要按照原告真实的经营范围重新确认发票种类、数量、供票方式。（2）原告提供交易服务手续条件缺乏。根据对原告原法定代表人的调查笔录，原告开业以来驻有平安保险公司，世友二手车经营公司，世友二手车中介信息服务公司，上述单位不能满足《二手车流通管理办法》第二十六条规定提供办理二手车鉴定评估、转移登记、纳税手续条件，应为只能提供中介经纪业务，经纪业务是不能领购二手车销售统一发票的。（3）原告不具备二手车交易市场经营场所条件。经徐州市地税局查实，原告注册时提供的与徐州市常柴农机销售有限公司签订的土地无偿租赁合同，仅是为了办理二手车交易市场资格，并没有实际使用，仅使用一间二十多平方米的办公室。原告涉嫌虚假的资料骗取二手车交易市场证件，套取二手车销售统一发票。（4）原告曾因税收违法行为被依法查处，原告曾因不按规定开具发票于2014年8月被举报，经查证属实，被市国税局稽查处罚。三、被告审查二手车交易市场主体资格是履行法定职责，维护社会管理秩序的正当行为。针对我市二手车交易市场在不健康发展、无序竞争的局面，市政协委员作出专项提案；市政府办公室转发了《市商务局等六部门关于徐州市二手车流通管理专项整治工作方案的通知》；市商务局联合市工商局等五家部门联合下发了《关于规范二手车流通管理的意见》。被告作为市区二手车流通行业税收行政管理责任人，负有依据上述文件对二手车交易市场经营者经营条件进行审查的义务，特别是2014年8月，原告因涉嫌无办公场地、无办公设施及经营人员、无开票网络功能、违法开具二手车销售统一发票违法经营被相关经营者联名举报，被告更有责任要求其提交相应的材料，以确定其是否符合领购使用《二手车销售统一发票》的条件，否则就是行政不作为，是置其他合法经营者利益于不顾的懒政行为。四、原告要求判令被告履行法定职责，给原告发放《二手车销售统一发票》的诉讼主张不能成立，不应予以支持。如前所述，能否发放《二手车销售统一发票》的前提条件是确认原告符合领购发票的法定资格。在原告没有提交相应资料证明其符合《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定的发票申领条件及被告无法确认其申领发票种类、数量的情况下，无论是被告还是人民法院都无法确定是否应当给予原告发放《二手车销售统一发票》。原告的此项主张显然不应支持。综上所述，被告作出《税务事项通知书》是履行法定职责过程中的程序性文件，具有合法性和必要性，且不属于可诉的行政行为，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。
被告车税分局在举证期限内向本院所举的证据材料有：1、《税务事项通知书》（徐国税车通（2015）1号）及送达回证各一份。2、二手车销售统一发票一式五联。3、原告于2014年8月25日作出的承诺书一份，证明原告自己认为其市场设施在筹建中，尚不具备二手车经营条件。4、2014年7月8日、7月14日纳税评估约谈记录2份。证明原告在约谈时存在发票管理混乱，不能按二手车流通办法的规定提供相应的服务设施等情形。5、徐州地税局《关于协助落实二手车交易市场企业所得税扣除项目的回复》，证明原告注册时提供的无偿租赁合同，仅仅是为了办理二手车营业执照，并没有实际使用。6、徐州市国税局稽查局《行政处罚决定书》，证明原告曾经因为税务违法行为，被稽查局行政处罚。7、原告的营业执照、变更税务登记表。说明原告在2015年5月4日进行了工商登记的变更，5月13日进行了税务登记的变更，因此在申领发票时需要重新确定其申领的种类、数量。8、徐州市政协委员3410号提案，说明二手车销售统一发票被私自倒卖、滥用，导致二手车交易出现混乱，政协部门要求包括徐州国税局在内的国家机关进行整治。9、市委领导批示的市政协通报信息。10、润通公司的工商登记查询2页（住所无偿使用证明），证明润通公司取得的房屋面积是96平方米，土地面积300平方米，其不可能向原告提供超过20000平方米的经营场所。11、银地二手车市场交易公司的税务登记表及车管所及各车管便民站公示。12、2014年12月，银地公司向被告提交的证明其经营主体资格、经营范围、服务条件的相关资料。证据11、12证明作为符合法律规定的二手车交易公司应当具备的税务登记经营范围及相应的实质上的服务条件。13、证人赵某庭审证言，证明银地二手车市场具备经营条件和申领发票的情况。被告车税分局在举证期限外向本院所举的证据材料有：14、徐州市公安局交通巡查支队作出的复函。15、中国人民财产保险股份有限公司徐州分公司向徐州市国税局作出的回复，证明中国人民财产保险股份有限公司徐州分公司与建伟公司没有建立起二手车保险业务。16、太平洋财产保险公司出具的证明。证明该公司与建伟公司没有合作关系。法律依据：17、《国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知》及使用说明（国税发（2005）179号文件）。18、《中华人民共和国税收征收管理办法实施细则》（国务院（2012）第628号令）。19、《中华人民共和国发票管理办法》（国务院（2010）第587号）。20、《二手车流通管理办法》（商务部、公安部、工商总局、税务总局2005年第2号令）。21、国家税务总局《关于统一二手车销售发票式样问题的通知》（国税函（2005）693号）。22、《国家税务总局关于进一步加强普通发票管理工作的通知》（国税发（2008）第080号）。23、《市政府办公室转发市商务局等六部门关于徐州市二手车流通管理专项整治工作方案的通知》（徐政办发（2015）76号）。24、《关于规范二手车流通管理的通知》（徐商建（2015）114号）。
经庭审质证，对原告建伟公司提交的证据，被告车税分局质证意见为：证据1不能证明被告拒绝给原告发放发票。对证据2真实性没有异议，但不能够证明原告具有领取二手车统一销售发票的主体资格。对证据3真实性、合法性、关联性没有异议。对证据4真实性有异议，是一个复印件，无法对真实性作出判断。对证据4的关联性有异议，与本案无关。证据6的证人证言不具有客观真实性，证人与本案具有利害关系，证人陈述模糊不清。证据7不是法定的证据形式，不能反映与本案有关的客观事实。对证据8的真实性没有异议，但原告的经营条件和经营资格发生变化，需要重新进行确认。对证据9的真实性没有异议，但不能证明原告具备二手车交易市场的经营条件。证据10与本案没有关联性。证据11、12的真实性无法确认。证据13、14、15、16的真实性有异议，且与本案无关联性。
对被告车税分局所提交的证据，原告建伟公司的质证意见为：对证据1、2的真实性没有异议，但通知书施加的义务没有法律依据，无法证明被告不履行向原告发放发票职责的合法性。证据3的真实性没有异议，但承诺书已经于本案诉讼发生前由原告撤回。对证据5的真实性没有异议，但与本案无关联性。对证据4、5、6、7、9、10、11、12的真实性没有异议，但与本案无关联性。对证据13的真实性无法确定，其证言内容与被诉具体行政行为没有关系，与本案没有关联性。证据14、15、16属于被告在被诉行为作出后，在诉讼程序期间自行收集的证据，不能证明被诉行为的合法性，且与本案没有关联性。被告作为法律依据的证据17、18、19、20、21、22、23、24不能成为其行政行为合法的证明，均没有授权被告对原告的经营资格等实质性内容进行审查，也没有授权被告拒绝发放发票的权利。
另，为利于查清案件相关事实，本院组织了原告和被告到原告所租赁的润通机动车公司现场进行勘验，并制作了视频，又于2016年1月22日对润通机动车法定代表人郭继宏制作了调查笔录，对该视频和调查笔录，原告的质证意见是：该证据真实性没有异议，但与被诉行政行为没有关联性，原告的场地和设施不能作为被告拒绝发放发票的条件，对合法性有异议，根据行政诉讼法证据规定，法院依职权调取证据的情形仅限于程序事项和与公共利益有关的事项，合法性有问题。被告的质证意见是：对证据的合法性、真实性没有异议。
本院根据各方当事人的质证意见及庭审陈述，对上述证据认证如下：原告提供的证据2、3，能够证明原告向被告申请领取二手车销售统一发票，但被告拒绝按照二手车交易市场经营者资格给原告发放发票的事实，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。原告提供的证据11，经本院调查，原告未实际使用徐州润通机动车检测有限公司的场地，只是约定好周六、周日使用场地，原告亦未付租金给徐州润通机动车检测有限公司，本院对该证据不予采纳。原告提供的其它证据与本案无关联性，本院对其不予采纳。被告提供的证据1、2，原告对其真实性不持异议，能够证明本案部分事实，本院予以采纳。被告提供的证据3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16与本案无关联性，本院对其不予采纳。对被告提供的证据17-24的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。本院制作的勘验视频和2016年1月22日对郭继宏的调查笔录，原、被告对其真实性不持异议，本院作为认定案件部分事实的证据。
经审理查明，原告公司成立于2010年1月27日，注册资本1260万元整，营业期限至2030年1月26日。营业执照载明的经营范围为：二手车销售，市场设施租赁；农用机械销售，汽车信息咨询服务。公司成立后，原告开始向被告领取二手车销售统一发票，并正常经营。因徐州市开展二手车交易市场清查整治工作，被告停止向原告发放二手车销售统一发票。2015年10月26日，原告通过快件形式向被告邮寄了《领购二手车销售统一发票申请书》，要求被告按二手车交易市场经营者资格发放给原告二手车销售统一发票。被告于2015年11月3日向原告作出了徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》。通知内容为，请自收到通知之日起15日内向我局如实提供你二手车交易市场固定场所和设施、市场交易服务手续条件有关证件、资料，我局根据你二手车交易市场具备的固定场所和设施及手续条件情况核定供票资格。后被告以原告未提供上述相关材料为由，拒绝向原告供应发票。原告认为被告给其设置了前置条件，施加了新的义务，被告的行为属于违法行政行为，侵犯了原告的合法权利，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，原告与徐州润通机动车检测有限公司在2015年3月1日签订了租赁合同，约定由徐州润通机动车检测有限公司将场地20100平方米、大厅720平方米、房屋1200平方米出租给原告使用，租赁期为2015年3月1日至2019年2月28日。经本院组织原、被告现场勘验，并询问徐州润通机动车检测有限公司法定代表人郭继宏，证实原告只是与徐州润通机动车检测有限公司约定好周六、周日使用场地，原告现在从徐州润通机动车检测有限公司的服务大厅隔出约300平方米场地放置了办公桌、打印机等物品，但未实际使用，原告亦未付租金给徐州润通机动车检测有限公司。
本院认为，首先，被告作出的徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》，其以该税务事项通知书要求的事项，作为按照二手车交易市场经营者资格核发二手车销售统一发票的条件，拒绝向原告供应发票，对原告的权利义务产生了实际影响，且被告作出的徐国税车通（2015）1号《税务事项通知书》明确告知如对通知不服，可自收到通知之日起六十日内依法向徐州市国家税务局申请行政复议，或者自收到通知之日起三个月内依法向人民法院起诉，因此原告可以对被告作出的《税务事项通知书》提起行政诉讼。其次，根据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证、按照国务院税务主管部门规定样式制作的发票专用章的印模、向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。”和《二手车流通管理办法》第二十六条“二手车交易市场经营者应当为二手车经营主体提供固定场所和设施，并为客户提供办理二手车鉴定评估、转移登记、保险、纳税等手续的条件。”的规定，原告营业执照没有载明二手车交易、二手车市场管理服务的经营范围，被告为防止税收的流失和扰乱二手车行业的市场交易秩序的行为，应当在其职责范围内通过对税收、发票的管理对二手车流通进行监管，因原告没有提供材料证明其具有二手车交易市场经营的条件，被告据此拒绝按照二手车交易市场经营者资格核发给原告二手车销售统一发票，不构成行政不作为，被告适用法律正确，未违反相关法律、法规的规定，原告要求被告履行向其发售二手车销售统一发票法定职责的请求亦无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告徐州市建伟二手车交易市场有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐州市建伟二手车交易市场有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 刘照平
审 判 员 刘卫东
人民陪审员 王加银
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 张 慧