福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泉行终字第22号
上诉人（原审原告）福建蓝企鹅管家服务有限公司，住所地泉州市丰泽区法定代表人蒋纯航，总经理。
委托代理人郭清峰，系上诉人公司职员。委托代理人吴朝红，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泉州市财政局，住所地泉州市东海行政中心。
法定代表人李健康，局长。
委托代理人任秀斌，泉州市财政局副局长。
委托代理人刘清洁，福建刺桐律师事务所律师。
原审第三人泉州晚报投资经营有限责任公司，住所地泉州市丰泽区。
法定代表人郑少波，经理。
委托代理人蔡书榕、王剑斌，福建磊德律师事务所律师。
上诉人福建蓝企鹅管家服务有限公司因诉被上诉人泉州市财政局行政决定一案，不服泉州市丰泽区人民法院(2013)丰行初字第153号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人福建蓝企鹅管家服务有限公司的委托代理人郭清峰、吴朝红，被上诉人泉州市财政局的委托代理人任秀斌、刘清洁，原审第三人泉州晚报投资经营有限责任公司的委托代理人王剑斌等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，市经贸委于2011年11月21日与市采购中心签订《泉州市政府采购委托代理协议》，委托该中心组织“泉州市家政服务网络中心建设”项目的招投标活动。2011年12月7日，市采购中心在泉州市政府采购网发布《泉州市政府采购中心关于市家政项目<采购文件>征求意见公告》。在规定时间内，原告向该中心提交了《关于<泉州市家政服务网络中心建设项目（公示稿）>的建议》。2011年12月28日，市采购中心在泉州市政府采购网发布《泉州市政府采购中心关于市家政项目公开招标公告》（采购编号QZCZZ2011064）。原告、第三人及泉州市海峡都市传媒有限公司参加项目投标，2012年2月7日开标，经评标委员会评定，第三人为中标候选人。同月14日原告因对第三人投标资格是否符合要求、参与此次评标的评委会成员是否符合法定条件等事项有疑义，向市采购中心提交质疑，该中心于同月20日对质疑予以答复，因对答复不满，原告于次月9日向被告提出投诉。被告组织原评标委员会对所有投标人的资格进行复查，发现在“较熟悉家政服务行业”和“有稳定的家政服务人员队伍”方面，3家投标人都不符合规定的投标资格要求，据此，被告于2012年4月20日作出泉财采[2012]113号《泉州市财政局政府采购投诉处理决定书》，决定本项目中标结果无效，重新进行招标。
2012年6月9日市经贸委对采购文件相关投标人资格要求进行修改，重新进行招标，次月23日市采购中心在规定媒体公告采购项目（采购编号QZCZZ2012028）公开招标信息，原告、第三人和福建海都传媒有限公司参加项目投标。2012年8月15日开标，经评标委员会评定，第三人为中标候选人，同月17日原告因对招标文件是否存在倾向潜在投标人的内容和采购中心是否对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避等事项有疑义，向市采购中心提交质疑，市采购中心于同月21日予以答复。因对答复不满，原告于同年9月17日向被告提出投诉，被告于2012年10月23日作出泉财采[2012]418号《泉州市财政局政府采购投诉处理决定书》，驳回原告的投诉。原告不服该决定，向泉州市人民政府申请行政复议，复议机关于2013年2月21日作出泉政行复[2013]25号《行政复议决定书》，维持被告作出的具体行政行为。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案争议的主要焦点一、原告关于“招标文件存在倾向潜在投标人”的投诉，被告认为原告投诉已失去质疑、投诉时效，不予受理是否事实清楚、适用法律正确。原审法院认为，市采购中心投标邀请函第八条的规定，是根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条制定的，且参考本省省级政府采购文件格式范本，其明确质疑要以书面形式提出，口头及公告发布之日起7个工作日后提出的不予接收。另外，《国务院法制办就<中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）>公开征求意见的通知》第六十七条关于“（一）对采购文件提出质疑的，自供应商获得采购文件之日起计算，且应当在投标截止之日或递交谈判、询价响应性文件截止之日前提出。……”，进一步佐证招标文件质疑日期的起算应该从供应商获得采购文件之日起计算。市采购中心公告采购项目公开招标信息日期为2012年7月23日，原告至2012年8月17日才提出质疑，超过期限。且原告于2012年8月15日参加投标，投标前对采购文件没有异议，其标书第3条声明已详细审查全部招标文件，自行承担理解不正确或误解而产生的后果。所以，原告未在规定的时间内提出质疑，市采购中心对其质疑答复不予受理、被告对其投诉不予受理，认定事实清楚，适用法律正确。
本案争议的主要焦点二：原告关于“采购中心未对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避”的投诉，被告以原告未能提交参与评标的评委与中标候选人存在利害关系的事实依据，对投诉予以驳回是否正确。原审法院认为，被告提供的《泉州市政府采购评审专家责任书》，当中就有多条关于告知评委回避的条款，如“违规处罚规定中”的第（四）条第1项和第（六）条第2项等，各评委成员均在责任书上签名，确认对其内容知悉并完全理解其条款，承担回避责任。市采购中心投标前告知7位评委遵守并执行回避制度，做其他审查及告知回避的工作，足以证明已尽职审查。原告的投诉没有具体的回避问题及相应事实证据。故原审法院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第八条关于投诉应当有具体的投诉事项及事实根据的规定，被告对原告此项投诉，认为未能提交参与本次评标的评委会成员中与中标候选人存在利害关系的事实依据，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条关于投诉缺乏事实依据的，驳回投诉等的规定，驳回投诉，并无不当。故原告的主张，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。
综上，原审法院认为，被告为本地区政府采购监督管理的部门，有权对政府采购活动进行监督管理，及受理质疑供应商对采购人答复不满的投诉。被告受理原告的投诉后，经过审查、调查取证，以原告的投诉没有事实依据和有效证据，依法作出泉财采[2012]418号《泉州市财政局政府采购投诉处理决定书》，认为原告的投诉缺乏事实依据，驳回投诉。该具体行政行为有投诉处理决定书、投诉书、质疑书、答复、涉案项目采购的相关材料、相关法律法规、文件等证据予以印证，事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，足以认定。原告认为被告对原告关于“招标文件存在倾向潜在投标人”的投诉不予受理，事实不清、适用法律错误。原审法院认为，原告未在规定的时间内提出质疑，被告对其投诉认为已失去质疑、投诉时效，不予受理，事实清楚，适用法律正确。原告的主张未能提供证据予以支持，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。原告认为关于“采购中心未对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避”的投诉，被告以原告未能提供事实依据，驳回原告的投诉，不符合法律规定。原审法院认为，被告提供的证据足以证明市采购中心投标前已告知各评委遵守并执行回避制度，已尽职审查，另原告的投诉没有具体的回避问题，也没有相应的事实证据，被告根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条的规定，予以驳回，并无不当。故原告对该项投诉的诉讼主张，没有事实和法律依据，依法不能成立。据此，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回原告福建蓝企鹅管家服务有限公司的诉讼请求。
福建蓝企鹅管家服务有限公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，撤销被上诉人泉州市财政局作出的泉财采[2012]418号《泉州市财政局政府采购投诉处理决定书》。事实与理由：一、一审判决认为上诉人未在规定的时间内提出质疑，对上诉人的主张不予支持属于适用法律错误。1、《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。该条并未规定口头质疑或公告发布之日起7个工作日后提出质疑不予接受，且质疑期是以供应商知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日，整个招投标过程是一个连续完整的行为，采购文件、采购过程和中标结果具有相互关联性，上诉人在中标结果公布前无法知道自己的权益受到损害，结合两次招标文件及中标结果才知道，因此于开标后提出质疑符合该条规定。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。该条明确规定了人民法院审理行政案件的裁判依据必须是法律、行政法规或地方性法规。而原审援引采购文件内容和未正式发布征求意见稿进行认定于法无据，是错误的。二、原审法院认为上诉人的投诉事项二的主张没有事实和法律依据是错误的。《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。根据该条规定，中标结果确定前，供应商无法了解评标委员会成员，也无从提出回避申请。为维护采购的公平公正，采购人有义务对参评的评委会成员进行尽职调查以让利害关系人回避。本次招标采购中心采取的是告知专家主动申请回避方式，但缺乏回避监督审查机制。被上诉人对其已对评委会成员尽职审查负有举证责任和披露义务。三、被上诉人应按照《中华人民共和国政府采购法》的规定对政府采购尽监督管理职责，认真审查投诉人的投诉建议。第二次招标公告没有像第一次公开招标公告前就采购文件发布征求意见公告，致使供应商失去对采购文件提出意见的权利，且采购人针对投标人资格要求进行修改，存在倾向潜在投标人问题，被上诉人作为政府采购监督主管部门理应及时纠正处理。
被上诉人泉州市财政局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求判决驳回上诉，维持原判。事实和理由：一、答辩人认定上诉人投诉事项一已失去质疑、投诉的时效，决定不予受理，事实清楚、证据充分，适用法律正确。1、上诉人投诉事项一认为“招标文件存在倾向潜在投标人的内容”，但未在规定的时间以书面形式依法向采购人提出质疑。《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定：供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购中心提出质疑。2012年7月23日，市采购中心发布本采购项目的公开招标信息，使用的是省级政府采购文件示范文本，在《投标邀请函》第八条规定“根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，投标人认为本文件、采购过程和中标结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购中心提出质疑，口头质疑不予接受。公告发布之日起7个工作日后提出的质疑将不予接收。”上诉人若认为该采购文件存在倾向潜在投标人的内容，自己的权益受到损害，应在公告发布之日起7个工作日内提出质疑，但上诉人是在2012年8月17日向市采购中心提出质疑，并未在规定时间内提出质疑，且上诉人提交的投标书证明上诉人已详细审查全部招标文件，并同意自行承担因对全部文件理解不正确或误解而产生的相应后果，2012年8月15日上诉人参加投标，也证明其在投标前对采购文件并没异议。2、上诉人提出投诉前未依法进行质疑，答辩人对上诉人投诉事项一不予受理，于法有据，并无不当。因上诉人未依法进行质疑，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第七条、第十条和《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第二条等规定，答辩人对上诉人投诉事项一不予受理，符合法律规定。二、答辩人认定上诉人投诉事项二缺乏事实依据，决定驳回投诉，事实清楚、证据充分、适用法律正确。1、采购中心已尽职对评委会成员进行资格审查，包括回避审查，程序符合法定要求。本案采购招标评标委员会由7人组成，其中采购人委派代表2人，评标委员会专家5人是从市政府采购专家库随机抽取。在评标活动开始前，市采购中心当场公布参加本次招投标活动的工作人员、监标人员名单，向参加投标的供应商申明回避制度。督请7位评委遵守并执行回避制度，认真阅读《泉州市政府采购评审专家责任书》，并在责任书上签名确认承担回避责任，足以证明答辩人已尽职审查。2、政府采购投诉应当有具体的事项和事实，上诉人的投诉缺乏依据。上诉人提出投诉事项二是“采购中心未对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避”，又表明仅要求采购中心提供该中心对评委尽职调查的凭证，其投诉并非要指向某个评委与采购中心存在利害关系，这种投诉是不具体的。上诉人要求市采购中心“尽职进行调查以让利害关系人进行回避”，不明确具体的回避问题，更没有提供相应事实根据进行证明，上诉人该投诉事项缺乏事实和法律依据。三、答辩人对采购文件进行复审，没有发现有明显的倾向性内容，也没有发现其他足以影响改变上述认定的新事实和情况，上诉人认为被上诉人未尽监督管理职责与事实不符。
原审第三人泉州晚报投资经营有限责任公司述称，1、原审认定事实清楚，适用法律正确。首先，上诉人以投标人身份参与投标、开标等活动就已表示其已认可了招标文件，可见其诉求与其实际行为不相符，依法应予驳回；其次，上诉人的上诉理由与原审起诉状的理由自相矛盾，其请求不应支持；再次，上诉人质疑二称“采购中心未对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避”，在采购中心已督请7位评委遵守并执行回避制度的前提下，上诉人认为评委会成员与三方投标人有利害关系，就应举证证明具体事实，但上诉人不能提供任何证据。最后，上诉人主张招标文件存在潜在投标人，但未能提供任何证据予以证明。2、原审第三人有丰富的网络建设及平台服务经验，完全符合招标文件要求，是合格的投标人。3，上诉人滥用诉权的行为不应得到支持。4、其他答辩意见与被上诉人一致。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，福建蓝企鹅管家服务有限公司提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。二审经审理查明的事实与原审基本一致。本院认为，本案上诉人投诉事项：一、招标文件存在倾向潜在投标人；二、采购中心未对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避。被上诉人在本案被诉泉财采[2012]418号《泉州市财政局政府采购投诉处理决定》中逐一进行了认定，对投诉事项一，以上诉人已失去质疑、投诉时效，决定对该投诉事项不予受理；对投诉事项二，以上诉人投诉缺乏事实依据，决定驳回该投诉事项。被上诉人的处理结果并无不当。《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。《政府采购供应商投诉处理办法》第七条规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。本案中，采购文件《投标邀请函》第八条规定“根据《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定，投标人认为本文件、采购过程和中标结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购中心提出质疑，口头质疑不予接受。公告发布之日起7个工作日后提出的质疑将不予接收。泉州市采购中心公告采购文件日期为2012年7月23日，上诉人对采购文件已全面审查，同时按要求提交了投标文件，并表示已详细审查全部招标文件，包括修改文件、附件，并同意自行承担因对全部招标文件理解不正确或误解而产生的相应后果。表明上诉人已接受招标文件的要求，上诉人至2012年8月17日才对“招标文件存在倾向潜在投标人”提出质疑，已超过质疑期限。因此，被上诉人认定上诉人未在规定的时间内提出质疑，已失去质疑、投诉时效，决定对该投诉事项不予受理并无不当。原审法院引用尚未生效的《国务院法制办就<中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）>公开征求意见的通知》不当，但不影响对上诉人投诉事项“招标文件存在倾向潜在投标人”未在规定的时间内提出质疑的认定。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十五条规定，评标委员会成员由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成。本案采购评标委员会成员由7人组成，其中，采购人代表2人，从市政府采购专家库随机抽取专家5人，符合前述条文规定。被上诉人督请7位评委签订《泉州市政府采购评审专家责任书》，遵守并执行回避制度，已尽审查职责。上诉人投诉“采购中心未对参与此次评标的评委会成员尽职进行调查以让利害关系人进行回避”，但没有提供相应的证据。《政府采购供应商投诉处理办法》第八条规定：……投诉书应当包括下列主要内容：……（二）具体的投诉事项及事实依据。因此，上诉人的投诉缺乏事实依据，被上诉人决定驳回该投诉事项并无不当。《政府采购供应商投诉处理办法》第十条、第十一条、第十七条、第二十一条条文有多个款项，被上诉人作出的泉财采[2012]418号《泉州市财政局政府采购投诉处理决定》在引用上述条文时未写明具体款项，法律适用存在瑕疵，应以指正。
综上，虽然被诉具体行政行为存在瑕疵，但处理结果并无不当。为避免诉讼程序空转和增加当事人诉累，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福建蓝企鹅管家服务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 夏惠英
审判员 董丽珠
审判员 杨钊胜
二〇一四年二月二十一日
书记员 何淑婷
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
????（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。