山东省烟台市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁06民初21号
原告：山东龙新建设集团有限公司，住所地：龙口市新嘉街道新嘉大街16号。
法定代表人：王英顺，董事长。
委托诉讼代理人：宋新朝，北京市五泰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邹方奎，山东龙博律师事务所律师。
被告：龙口市北马镇人民政府，住所地：龙口市北马镇花园路1号。
法定代表人：魏克义，镇长。
委托诉讼代理人：韩礼御，山东岳平律师事务所律师。
原告山东龙新建设集团有限公司与被告龙口市北马镇人民政府房地产开发经营合同纠纷一案，本院于2017年1月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告山东龙新建设集团有限公司的委托诉讼代理人宋新朝、邹方奎与被告龙口市北马镇人民政府的委托诉讼代理人韩礼御到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1、解除原、被告于2014年2月26日签订的《新型农村社区“世纪新城”建设协议书》；2、被告退还土地款21650000元及自收款之日至付清日止的利息；3、被告赔偿原告经济损失15948300元（暂计算至2016年3月31日）。事实和理由：原、被告于2014年2月6日签订《新型农村社区“世纪新城”建设协议书》，约定被告负责提供北马镇驻地“世纪新城”社区建设用地273亩和项目审批，原告以40亩为被告建设回迁房，安置山区群众建筑面积37000平方米，223亩土地用于商业开发。为履行上述协议，原告积极组织项目规划设计、广告宣传、修建售楼部、道路并按照被告要求进场施工，但被告一直未能按照协议约定完成供地手续，并且于2016年4月下旬通知原告停止施工，取消项目，导致双方建设协议无法履行。
被告辩称，一、本案的性质不应认定为房地产开发经营合同纠纷，而应定位（新农村社区建设项目）服务合同纠纷。本案中，开发使用的土地需要原告支付土地和作物补偿款后通过政府征用以及招拍挂的方式取得，开发所需要的资金也全部由原告提供，被告作为乡镇一级政府，既不是土地的所有者或所有权人，也不投入项目范围内的建设开发资金，仅仅是在响应和实施国家提出的新型农村社区建设中，努力为原告建设的“世纪新城”项目提供个方面的协助、配合、指导、监督等服务，使其尽快完成社区的建设并保证该项目符合国家及上级规定的各项建设要求。“世纪新城”建设项目的主体是原告，被告不是项目的共同权利人、义务人或投资人。
二、被告在合同签订后一直积极作为，全面审慎的履行合同中确定的协助、配合等合同义务，不存在根本性的违约行为。原、被告签订建设协议后，原告确实进行了一定的投入，但被告也是自始至终秉承尽快促进项目各项工作启动、尽早完成社区建设任务和目标尽职尽责的完成了一系列的合同协助、协调等义务。
三、原告的项目暂时中止的原因是由于原告没有及时全额支付土地补偿款、未按规定缴纳土地招拍挂保证金，与被告的通知无关。
四、鉴于原、被告双方都已经实际合同义务并且都投入了大量人力、财力和精力的实际情况，被告希望原告继续履行双方签订的协议。
五、原告提出的各项费用和损失数额应由第三方进行评估和审定。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
1、2014年2月26日，原告（乙方）与被告（甲方）签订《新型农村社区“世纪新城”建设协议书》，约定：一、项目概况：“世纪新城”社区位于北马镇驻地，东至规划欣欣路、西至中大线；南至规划文化路、北至牟黄公路。社区占地总面积约为273亩（具体以法定机构实测面积为准，下同），其中回迁区面积40亩，需安置山区群众的建筑面积约为37000平方米，用于接受甲方指定的村民入住。二、项目运作模式：1、甲方负责协调提供社区建设用地273亩，其中有约40亩用于建设回迁房，233亩用于商业开发，全部挂牌以商住用地性质转给乙方（可分两次），甲方供给乙方的用地折算价为每亩55万元，其中含征地及土地办证费用、社保基金等所有费用。2、乙方按甲方认可的规划和设计户型为甲方建设新型社区约37000平方米，所建房屋甲乙双方确定均价为每平方米（建筑面积、下同）2800元（不含税），含简装（参照麻家社区，不低于200元/平方米）及社区的绿化、道路、照明、供水、采暖等。3、交房后甲乙双方按实际供地（挂牌）亩数（273亩）乘以55万每亩总地价，减去甲方用于村庄购房37000平方米的总费用，剩余款项归甲方所有，甲方剩余款项不足贰仟万元的部分由乙方补齐至贰仟万元。甲方剩余金额应主要用于在乙方开发社区内购买沿街商铺，商铺按开盘当日价格下浮2%计算。建设迁移村庄37000平方米以外的地块归乙方所有，由乙方按规划自行建设经营。三、甲方权利与义务：1、甲方负责按供地程序供地给乙方，负责协调处理土地征用、消除地表障碍物，协调处理施工中与周边地块村队的摩擦和矛盾等。2、甲方主持组织审批该社区的建设规划和设计，整个地块的综合容积率不高于2.0，并安排专人负责监督检查规划设计的实施，直至竣工接房，交付物业管理。3、甲方负责主动向上级政府争取对新型农村社区建设的各项优惠政策，所取得与该项目有关的资金将相应投入到该项目中。4、甲方负责自来水、天然气、电、通讯、网络进入社区红线内，负责社区红线外道路的硬化、绿化，负责提供红线外污水排放接口的贯通。5、该社区建设中的所有收费按市会议纪要内容执行，其他收费均按龙政发[2010]18号文件《新型农村社区建设意见》中“城区外”内容执行。6、土地摘牌办证时交付的款项返还时，由甲方指定账户监管。经乙方申请，有关部门同意，甲方可无息借给乙方并监管使用，确保乙方全款用于该项目。7、负责协调拉动产业，使之尽快形成专业市场，以利于安排迁移村庄及周边群众就业。8、甲方协助组织落实好入住新区的村民搬迁工作。四、乙方的权利与义务：1、乙方负责协助甲方办理土地摘牌办证等各项工作，支付相关各项费用。所有费用均含在每亩55万元以内，搬迁户应缴税费可由乙方暂为代付，上级返还后一并结算。2、根据甲方的要求，认真组织规划设计，保证回迁区地块的容积率在1.5左右，全地块综合容积率在2.0以内。负责规划设计、勘探、测绘、办理开工各项工作，按约定交付各项费用。3、乙方保证按甲方审定的规划、设计及施工方案，完成区内应有的各类建筑及设施建设，包括区内的绿化、照明、道路、休闲场地等相关各项设施。4、乙方负责按甲方提供的各种户型、车库、小棚的数量（见附表）及设计要求保质保量完成，交付给甲方。5、乙方在施工中须加强安全管理，对施工过程中发生的安全生产事故，由乙方自行负责解决。6、本协议执行完毕之前，未经乙方同意，甲方不得安排其他企业参与该社区开发建设，乙方在本项目未经主管部门验收合格前不得自行撤出。7、乙方应组织好施工进度及质量，所有资金应优先保证农民工工资及时发放，发生农民工工资纠纷时，要无条件先行垫付解决。五、项目推进措施：1、甲方负责在2014年2月底前提供全地块用地红线和规划条件。2、乙方负责在接到规划条件后一个月内提供规划方案。3、甲方负责2014年3月底前争取项目规划获得批准，并获得市政府对相关政策的有效文件（会议纪要）。4、乙方负责2014年3月底完成施工图设计及各项开工准备，随时安排施工设备入场。5、具备以上条件，乙方应于2014年4月开工，2015年6月底完成全部回迁区和部分商品房建设，2015年9月底前具备回迁条件。
2、2014年7月2日，被告出具《北马镇省级示范镇建设部分先期开工道路情况说明》，内容为：北马镇于2013年12月底获批第二批省级示范镇，按照《山东省“百镇建设示范行动”考核办法（2013年度）》考核要求，于2014年下半年进行示范镇建设现场考核，对发展速度和综合实力位居前列的镇，适当增加资金补助额度；对发展缓慢、达不到考核要求的镇，取消其示范镇资格。由于前期受规划设计等因素影响，北马镇示范镇建设工程内容进度缓慢，目前确定的道路等工程内容，按照招投标程序要求，开工时间约为2014年10月份以后。按照此进度，下半年省现场考核开始时无实际建设现场，将严重影响考核排名。为了正确好成绩，不拖全市后腿，经研究，对列入示范镇基础设施建设项目的文化街、欣欣路、康乐街的硬化工程进行部分先期建设，包括路基、雨水沟和过路廊桥等工程建设，由龙口市龙新开发建设有限公司组织施工，项目资金由上级财政资金支付，严格按照设计要求保证施工质量和安全，以确保省级示范镇建设现场考核时过关。
3、2014年9月19日，被告出具书面证明，内容为：北马镇世纪新城社区建设项目，位于北马镇驻地，东至规划欣欣路、西至中大线、南至规划文化路两侧、北至牟黄公路。社区规划用地272.259亩，其中回迁区面积约43亩，用于搬迁安置北马镇南部山区四个村庄农村居民回迁。搬迁村庄为奶儿夼村、上虎龙石村、下虎龙石村、黑夼村，总占地面积272.26亩，现有户数411户，现有人口942人，现有房屋554栋（含公建31栋）。该项目已于2014年5月获得龙口市住建局规划条件审批，建设性详细规划已经通过规划处评审。此项目所涉及土地增减挂钩指标已经山东省人民政府于2013年10月批复（鲁政土字【2013】515号文）。目前北马镇人民政府已将相关土地补偿款和地上附属物补偿款等发放至北村、太平庄、东北村、西转渠等各有关村居，并与山东省龙新建设集团有限公司签署投资建设协议，将该项目交予该集团进行开发建设，山东省龙新建设集团有限公司具有对该项目涉及土地的开发使用权。
4、原、被告签订建设协议书后，原告先后向被告账户支付土地款21650000元，其中，2013年12月20日付款10000000元、2014年1月20日付款5000000元、2014年4月24日付款4740000元、2014年5月20日付款1910000元。
5、原、被告对原告为涉案项目的实施已支出土地费用21650000元、规划设计费1645000元、广告宣传费168700元、行政和企事业收费621300元、租赁土地绿化等费用362600元没有异议。
6、2016年4月，原告停止涉案项目的施工。涉案项目所涉土地至今未办理出让手续。
对双方当事人争议的事实，本院认定如下：
庭审中，原告称其公司为涉案项目的实施另行支出了工资999000元、工程建设费4101900元、管理费用850900元、财务费用2836400元，要求被告予以返还。原告为此提供了由原告工作人员李跃明、被告工作人员杨强签署的《山东龙新建设集团有限公司北马世纪新城项目费用汇总表》佐证，被告则提供了由原告工作人员李跃明、被告工作人员王建波与杨强及龙口市北马镇财政所负责人张强会签署的《山东龙新建设集团有限公司北马世纪新城项目费用汇总表》进行抗辩，被告认为各方经办人在该费用汇总表中签字仅仅是对原告提供的费用单据上数字统计结果的认可，而不是对该项目费用合理性的确认，合理性需要经过财政部门或第三方审计确定。其中，原告主张的工资支出应当有相应的发放证明如银行流水等加以证实；原告主张的工程建设费，因原告在未取得土地使用权、开工许可等手续的情况下擅自开工，属于违法建设，故应从原告投资总额中扣除违法建设投资，即两栋楼基投入的1231000元、施工用房投入564000元、修道工程款54900元。另外，涉案项目涉及的三条道路（文化街、康乐街、欣欣路）施工款1800000元，被告通过借款方式出借给实际施工人吕波600000元，原告出借给实际施工人吕波1200000元，吕波向被告出具了金额为1800000元的收据。鉴于原、被告与吕波之间互相借贷及支付关系较为复杂，故被告同意在本案中先行支付给原告工程款1800000元，之后再依据有关借款手续另案主张权利；关于管理费用及财务费用，因原告尚欠付龙口市北马镇北村土地补偿款及其他违约问题，导致涉案合同无法履行，故被告不认可上述两项费用。
本院认为，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。原、被告签订的《新型农村社区“世纪新城”建设协议书》系双方当事人真实意思表示，依法应为有效。协议书签订后至今，协议项下所涉土地的出让手续仍未办理完毕，致使协议不能履行的事实清楚，被告作为协议约定的土地提供方，对此理应承担相应的法律责任，原告要求解除原、被告于2014年2月26日签订的《新型农村社区“世纪新城”建设协议书》，并要求被告返还土地费用及赔偿经济损失的主张，于法相符，本院予以支持，被告要求继续履行协议书的主张，于法无据，依法不予采纳。
诉讼中，原、被告对原告为涉案项目的实施已支出土地费用21650000元、规划设计费1645000元、广告宣传费168700元、行政和企事业收费621300元、租赁土地绿化等费用362600元没有异议，本院予以确认。
原、被告各自提交的《山东龙新建设集团有限公司北马世纪新城项目费用汇总表》中签字人员虽有差别，但被告提供的汇总表中签字人员更为详细，且两份汇总表记载的金额并无差异，故《山东龙新建设集团有限公司北马世纪新城项目费用汇总表》能够证明被告对原告主张的工资999000元、工程建设费4101900元、管理费用850900元、财务费用2836400元早已认可，被告在庭审中以上述费用系原告单方行为、证据不足为由，否认上述费用真实性的抗辩，没有事实及法律依据，本院不予采纳。
综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款、第九十四条第四项、第九十七条、第一百零七条之规定，判决如下：
一、解除原告山东龙新建设集团有限公司与被告龙口市北马镇人民政府2014年2月26日签订的《新型农村社区“世纪新城”建设协议书》；
二、限被告龙口市北马镇人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告山东龙新建设集团有限公司土地款21650000元及自收款之日起至付清之日止的利息（分别自2013年12月20日、2014年1月20日、2014年4月24日、2014年5月20日起，以10000000元、5000000元、4740000元、1910000元为基数，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；
三、限被告龙口市北马镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告山东龙新建设集团有限公司经济损失规划设计费1645000元、广告宣传费168700元、行政和企事业收费621300元、租赁土地绿化等费用362600元、工资999000元、工程建设费4101900元、管理费用850900元、财务费用2836400元。
如果被告龙口市北马镇人民政府未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费229792元，财产保全费5000元，均由被告龙口市北马镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 王云龙
审 判 员 李 安
人民陪审员 高风秋
二〇一八年二月八日
书 记 员 辛婷婷