湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂荆门行终字第00009号
上诉人（原审原告）李润英，女，1968年8月22日出生，汉族，荆门市人。
委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
上诉人（原审原告）代耀华，男，1944年10月26日出生，汉族，荆门市人。
委托代理人李润英，女，1968年8月22日出生，汉族，荆门市人。系上诉人代耀华之女。
委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆门市掇刀区发展和改革局，住所地荆门市掇刀区龙井大道99号，组织机构代码42071579-0。
法定代表人何珊，女，局长。
委托代理人孙艳，该局办公室主任。
委托代理人陈玉金，湖北同进律师事务所律师。
原审第三人湖北尚海置业有限公司，住所地荆门市掇刀区深圳大道南端，组织机构代码67035489-5。
法定代表人舒国龙，男，董事长。
委托代理人毕大麟，该公司员工。
委托代理人朱涛，湖北美伦律师事务所律师。
原审原告李润英、代耀华诉原审被告荆门市掇刀区发展和改革局及原审第三人湖北尚海置业有限公司企业投资项目行政许可一案，已由荆门市掇刀区人民法院于2014年11月4日作出（2014）鄂掇刀行初字第00014号行政判决。原审原告李润英、代耀华不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月10日将本案与另一李润英、代耀华诉荆门市掇刀区发展和改革局及湖北尚海置业有限公司企业投资项目行政许可上诉案公开合并开庭进行了审理。上诉人李润英及其委托代理人翟根才、代耀华的委托代理人李润英、翟根才、被上诉人荆门市掇刀区发展和改革局（以下简称掇刀发改局）的委托代理人孙艳、陈玉金、原审第三人湖北尚海置业有限公司的委托代理人毕大麟、朱涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，第三人湖北尚海置业有限公司系具有暂定资质的房地产开发企业，其根据荆门市的城市规划，拟在荆门市掇刀区果园三路以北、九渊路北段东西侧（居住用地）进行融华城房产开发，规划总建筑面积18.33万平方米。2012年5月22日，第三人取得该地土地使用权证（荆国用（2012）第2012120-6、7、8）。同月25日，第三人取得该地《建设用地规划许可证》（荆门市地字第2010032、20120033、2010034）。同年10月10日，第三人获取荆门市环境保护局《关于〈湖北尚海置业有限公司融华城项目环境影响报告书〉的审批意见》（荆环函（2012）161号）。同月11日，第三人向荆门市房管局请示“融华城开发项目一次审批，分期开发”，当日获得批准。同日，第三人向被告荆门市掇刀区发展和改革局申请，对其拟投资新建的融华城第一组团建设工程项目进行核准，拟建项目位于果园三路以北、九渊路北段东西侧，总建筑面积104345.56平方米。其向被告提交了《融华城第一组团建设工程项目申请报告》，还提交了《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》、荆门市环境保护局《关于〈湖北尚海置业有限公司融华城项目环境影响报告书〉的审批意见》等文件。被告经审查，认为第三人提交的材料符合《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定的企业投资项目核准条件，于同月22日作出掇发改（2012）44号《关于湖北尚海置业有限公司新建融华城第一组团建设项目核准的批复》，核准了第三人新建融华城第一组团建设项目。
原告代耀华与李润英系父女关系。二原告于1998年10月14日由荆门市土地管理局核发了荆门市掇刀区浏河四组（现名为九渊路）国有土地使用权，土地证分别为荆国用（1998）字第01020402005-1和荆国用（1998）字第01020402005-2。2014年4月5日，二原告向被告申请公开关于原告使用土地所在区域（掇刀区浏河四组）建设项目立项批准文件及相关申请材料。2014年5月27日，被告答复原告，浏河四组工程项目为第三人湖北尚海置业有限公司投资建设的融华城房地产项目，被告在2012年10月22日以掇发改（2012）44号文件核准了第三人融华城第一组团建设项目。自此，二原告得知被告作出上述具体行政行为涉及用地包括原告的国有土地使用权和房屋。二原告认为，被告作出掇发改（2012）44号文件的具体行政行为实体违法、程序不当，侵犯了原告的房屋所有权及国有土地使用权，于2014年6月9日向荆门市发展和改革委员会申请复议。同月26日，荆门市发展和改革委员会作出行政复议决定，维持了被告作出（2012）44号文件的具体行政行为，并于同年7月24日送达二原告。二原告仍不服，向法院起诉，请求确认被告作出的（2012）44号文件违法并依法撤销。
另查明，2013年8月16日，第三人湖北尚海置业有限公司将上述取得的掇刀区果园三路以北、九渊路北段东西侧的土地使用权（证号：荆国用（2012）第2012120-6、7、8）转让给案外人荆门某置业有限公司。2014年1月23日，荆门市城乡规划局将上述颁发给第三人的《建设用地规划许可证》（证号：荆门市地字第2010032、20120033、2010034）作废，将涉及上述土地的《建设用地规划许可证》颁发给了案外人荆门某置业有限公司。同年2月18日，被告经案外人荆门某置业有限公司申请核准，作出掇发改（2014）7号文件，将上述以掇发改（2012）44号文件核准的第三人新建融华城第一组团建设项目的法人企业名称变更为案外人荆门某置业有限公司，原项目核准的其余事项不变。
原审法院认为，被告作出（2012）44号文件是否合法即被告核准第三人融华城第一组团建设项目是否合法应依照国家关于企业投资项目核准的有关规定执行，即主要审查被告是否有核准权限，是否尽到了审查义务，核准程序是否符合相关规定。
关于核准权限问题。根据《国务院关于投资体制改革的决定》之《政府核准的投资项目目录》第九条规定，除城市快速轨道交通、跨省市城市供水、城市道路桥梁以外的其他城建项目由地方政府投资主管部门核准。第三人的融华城建设工程项目属房地产开发项目，故应由地方政府投资主管部门核准。2009年2月25日颁布的《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政项目的通知》之《调整行政审批项目目录》第10项规定，总建筑面积20万平方米及以上房地产项目由市、县级发展改革行政主管部门核准。第三人申请的融华城建设工程项目总建筑面积18.33万平方米，由此可见，被告作为县级政府投资主管部门对第三人的房地产建设项目申请有核准权力。原告提出，湖北省人民政府鄂政发（2005）12号文件中的《政府核准的投资项目目录》规定，关于房地产项目，总建筑面积20万平方米及以上项目，由省政府投资主管部门核准，总建筑面积3万平方米（含）-20万平方米（不含）项目，由市州政府投资主管部门核准；总建筑面积3万平方米（不含）以下项目，由县（市、区）政府投资主管部门核准。上述《调整行政审批项目目录》第10项规定仅是对原规定的总建筑面积20万平方米及以上项目的核准权限进行了调整，对20万平方米及以下项目的核准权限未进行调整，故被告对本案所涉建设项目没有核准权限。本院认为，原告的该主张显然属于对上述规定的理解有误，依照举重明轻的法律解释方法，《调整行政审批项目目录》第10项规定是对原房地产项目核准面积限制的全面调整，即国务院投资体制改革之后，国务院对房地产项目核准权力下放，市、县级发展改革行政主管部门核准权限不再受面积限制，故对原告的上述主张不予支持。
关于审查义务问题。原告提出，第三人的建设资质是暂定级，不具备承担本案所涉10.44万平方米开发建设项目的条件，被告没有尽到审查义务。本院认为，根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十八条规定，项目核准机关在对项目进行审查时要对该项目是否符合行业准入标准进行审查。第三人作为房产开发企业来申请房产开发建设项目立项，被告应当对其是否具备相应房产开发资格进行审查。第三人具备房产开发暂定资质，依据《湖北省房地产开发企业资质管理实施细则》规定，各级房地产开发企业必须按照资质证书确定的业务范围从事房地产开发业务，不得越级承担任务。该《实施细则》还规定了一、二、三、四级资质的房产开发企业可以从事的业务范围，但对暂定资质的房产开发企业可以从事的业务范围没有规定。根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十三条规定，项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。本案中，第三人对其“融华城”开发项目向房产开发企业资质管理部门荆门市房产管理局进行了请示，荆门市房产管理局出具了“同意一次审批，分期建设”的意见。可见，荆门市房产管理局认为第三人的暂定资质是可以从事本案所涉开发面积的开发业务的。被告依据荆门市房产管理局出具的意见审查第三人符合行业准入标准，己尽到了审查义务。故原告的上述意见没有法律依据，本院不予采纳。
关于核准程序是否符合规定问题。原告提出，第三人未向被告提交项目用地预审意见，《土地使用权证》不能代替预审意见，依照相关法律规定，《建设用地规划许可证》和《土地使用权证》应是在建设项目被核准之后才可办理，本案中都在建设项目被核准之前就办理出来了，整个建设项目行政许可手续顺序颠倒、程序倒置。本院认为，根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时应附送的文件其中之一是国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见。第三人在向被告报送申请报告时，附送了《国有土地使用权证》等文件，该《国有土地使用权证》表明国土资源行政主管部门许可第三人使用该土地，更胜于用地预审意见，原告的《土地使用权证》不能代替预审意见属于对上述规定的片面理解。至于《建设用地规划许可证》和《土地使用权证》办理在建设项目被核准之前，整个建设项目行政许可手续顺序颠倒的问题，应该分别不同行政主体来确认其程序是否合法，对于本案被告来说，其进行项目核准是依上述《湖北省企业投资项目核准暂行办法》规定的程序进行的，其他行政机关为第三人办理建设项目行政许可手续顺序颠倒，并不必然导致被告核准行为程序违法。故原告的上述意见不能成立，本院不予支持。
关于核准程序是否符合规定问题。原告还提出，被告在进行项目核准时，未依法征求公众意见，属于许可行为程序违法。被告认为涉案建设项目属改造居民居住条件和环境的利民项目，不属于对公众利益造成重大影响的项目，所以征求公众意见不是必经程序。本院认为，被告的抗辩理由成立，本院予以采纳。
综上，原告提出被告作出掇发改（2012）44号文件实体违法、程序不当，侵犯了原告的房屋所有权及国有土地使用权的意见不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告李润英、代耀华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李润英、代耀华负担。
上诉人李润英、代耀华上诉称：1、被上诉人无核准权。湖北省人民政府鄂政发（2005）12号文件中的《政府核准的投资项目目录》规定，关于房地产项目，总建筑面积20万平方米及以上项目，由省政府投资主管部门核准，总建筑面积3万平方米（含）-20万平方米（不含）项目，由市州政府投资主管部门核准；总建筑面积3万平方米（不含）以下项目，由县（市、区）政府投资主管部门核准。本案中原审第三人申请的融华城建设工程项目总建筑面积18.33万平方米（第一组团建筑面积10.44万平方米，第二组团建筑面积56899.5万平方米），所以应由市州政府投资主管部门核准，被上诉人无权核准。原审判决中适用的《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政项目的通知》之《调整行政审批项目目录》第10项规定，总建筑面积20万平方米及以上房地产项目由市、县级发展改革行政主管部门核准。但该第10项规定，并未对20万平方米及以下项目的核准权限未进行规定，故不应适用。2、原审第三人的建设资质是暂定级，不具备承担本案所涉10.44万平方米开发建设项目的条件，被上诉人没有尽到审查义务。被上诉人以原审第三人有荆门市房产管理局出具的“同意一次审批，分期建设”的意见，而认定原审第三人符合资质要求，违反了《湖北省房地产开发企业资质管理实施细则》规定。3、本案存在其他违法行为。被上诉人在进行项目核准时，未依法征求公众意见，告知上诉人等享有听证的权利，亦没有就此行政许可召开听证会，更没有通知上诉人等进行陈述和申辩，剥夺了上诉人的知情权、听证权、和申辩权，违反了《企业投资项目核准暂行办法》、《中华人民共和国行政许可法》的规定。综上，上诉人请求二审法院依法撤销原审判决；判决确认被上诉人作出的掇发改（2012）44号文件违法，并依法判决撤销该文件。
被上诉人荆门市掇刀区发展和改革局口头答辩称：1、原审原告李润英不具备本案的诉讼主体资格。根据荆门市国土资源局出具的说明，李润英的宅基地并不在核准项目的占地范围内。不管该项目是否符合法律规定，都与李润英无关。2、被上诉人具有核准权限。根据《国务院关于投资体制改革的决定》之《政府核准的投资项目目录》第九条规定，除城市快速轨道交通、跨省市城市供水、城市道路桥梁以外的其他城建项目，均由地方政府投资主管部门核准。《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政项目的通知》之《调整行政审批项目目录》第10项规定，总建筑面积20万平方米及以上房地产项目由市、县级发展改革行政主管部门核准。本案中，原审第三人申请的融华城第一组团建设工程项目总建筑面积只有104345.56平方米。被上诉人具有核准权限。3、原审第三人有荆门市房产管理局出具的“同意一次审批，分期建设”的意见，原审第三人符合资质要求。4、关于核准项目是否应举行听证的问题，融华城项目的建设是为了提高辖区居民的生活环境，提高生活质量，辖区居民不会反对。另外，代耀华的住宅在项目核准前，其就已经委托他人自行拆除，他在该项目附近既没有住房，也没有实际居住，该项目对其没有任何实质影响。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人湖北尚海置业有限公司发表参诉意见称：被上诉人作出的行政许可行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审第三人请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
上诉人李润英、代耀华向原审法院提交的证据有：1、被告作出的掇发改（2012）44号文件《关于尚海置业公司新建融华城第一组团建设工程项目核准的批复》复印件1份，证明被告作出的具体行政行为；2、荆门市发展和改革委员会《行政复议决定书》，证明原告申请行政复议的事实；3、国有土地使用权证书复印件，证明二原告对该土地有合法使用权；4、圆通快递详情单及查询单复印件，证明荆门市发展和改革委员会于2014年7月24日向二原告送达了《行政复议决定书》；5、被告作出的《关于对信息公开申请书的回复》，证明原告从被告的回复中得知掇发改（2012）44号文件的情况；6、房屋所有权证书复印件1份，证明二原告对该房屋有合法所有权。
被上诉人荆门市掇刀区发展和改革局向原审法院提交的证据有：1、融华城第一组团建设工程项目申请报告（项目编号：ZT120703），证明掇发改（2012）44号文件即新建融华城第一组团建设工程项目核准的批复是基于第三人的申请，该项目的建设不违反城市总体规划和用地规划，符合国家产业政策和环境保护政策。2、规划设计条件通知书（荆规条字2010-041），证明融华城项目所在地的规划用地性质为居住用地，与第三人申请项目一致。3、建设用地规划许可证（荆门市地字第2010032、20120033、2010034），证明2012年5月25日，荆门市规划局将融华城建设项目所在地批准给第三人用于开发建设住宅。4、中华人民共和国国有土地使用权证一组（共三份）（荆国用（2012）第2012120-6、7、8），证明2012年5月22日，第三人依法取得了融华城项目所在地的土地使用权，其土地用途为住宅用地。5、关于《湖北尚海置业有限公司融华城项目环境影响报告书》的审批意见（荆环函（2012）161号），证明2012年10月10日，融华城建设项目获得荆门市环境保护局的批准，项目建设符合环境保护政策。6、第三人的资质证书、营业执照一组，证明第三人具有房地产开发资质，符合开发建设融华城项目的能力和条件。7、关于第三人融华城开发项目一次审批，分期开发的请示及批复，证明经第三人申请，融华城项目一次审批、分期开发方案得到了荆门市房产管理局的批准。8、关于第三人配建廉租住房的函，证明融华城项目的开发建设按照相关政策应当配建一定规模的廉租住房。9、第三人关于办理融华城投资项目核准文件的申请，证明被告对融华城投资项目进行核准是基于第三人的申请。10、关于第三人新建融华城第一组团建设工程项目核准的批复（掇发改（2012）44号），证明被告于2012年10月22日根据第三人的申请，依法依规对其申请的融华城项目给予了核准批复。11、掇发改（2012）44号文件审批表，证明被告审批签发掇发改（2012）44号文件程序符合法律规定。12、送达回证，证明被告向第三人送达了掇发改（2012）44号文件。另外，在二审庭审过程中，被上诉人提交了荆门市国土资源局于2015年2月9日出具的说明一份，证明李润英的宅基地不在湖北尚海置业有限公司受让的土地权属界线范围内，代耀华的宅基地面积14.63平方米包含在湖北尚海置业有限公司受让的土地权属界线范围内；湖北尚海置业有限公司将掇刀区果园三路以北、九渊路北段东西侧的土地使用权转让给案外人荆门某置业有限公司，2014年10月20日荆门某置业有限公司取得的荆国用（2014）第6696号国有土地使用权证中扣除了代耀华的宅基地面积14.63平方米。
原审第三人湖北尚海置业有限公司未向原审法院提交任何证据材料。在二审庭审中，其向本院提交了2014年10月20日荆门某置业有限公司取得的荆国用（2014）第6696号国有土地使用权证，证明代耀华的宅基地面积14.63平方米已不在荆门某置业有限公司的土地使用权范围内。
原审法院根据案情依职权调取如下证据：1、《土地登记审批表》四份【荆国用（2014）508-511号】，证明第三人于2013年8月16日将原取得的土地使用权（证号：荆国用（2012）第2012120-6、7、8）转让给案外人荆门某置业有限公司（本证据来源于荆门市国土资源局泉口管理所）；2、《建设用地规划许可证》七份（荆门市地字第2014008-2014010号、2012032-2012034号），证明荆门市城乡规划局于2014年1月23日将第三人原取得的《建设用地规划许可证》（荆门市地字第2010032-2010034号）作废，重新颁发给案外人荆门某置业有限公司（荆门市地字第2014008-2014010号）（本证据来源于荆门市城乡规划局）；3、被告于2014年2月18日作出的掇发改（2014）7号文件，证明经案外人荆门某置业有限公司申请，被告已许可将原对第三人核准的建设项目法人变更为荆门某置业有限公司，原核准的其余事项不变（本证据来源于被告）。
以上证据均随案移送本院，并经庭审质证。对被上诉人及原审第三人在二审庭审中提交的证据因涉及本案重要事实的认定，对其证据效力本院予以确认。本院对本案其他证据的认证意见与原审法院的认证意见一致。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院认定事实无异。另外，本院补充认定下列事实：2012年5月22日，原审第三人湖北尚海置业有限公司取得的土地使用权证（荆国用（2012）第2012120-6、7、8）确定的用地面积中不包含上诉人李润英的宅基地面积，包含了上诉人代耀华的14.63平方米的宅基地面积。2014年10月20日，现融华城第一组团建设项目的法人荆门某置业有限公司取得荆国用（2014）第6696号国有土地使用权证。该土地使用权证将宗地权属界线进行了更正，将代耀华的宅基地面积14.63平方米予以扣除。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤.中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服，可以依法提起行政诉讼”的规定，本案中，经二审查明上诉人李润英的宅基地并不在核准项目的占地范围内，被上诉人对原审第三人的建设项目核准行为与上诉人李润英无法律上的利害关系，李润英对被上诉人的行政行为不能提起行政诉讼。本院对李润英的上诉请求不予支持。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》之《政府核准的投资项目目录》第九条规定，除城市快速轨道交通、跨省市城市供水、城市道路桥梁以外的其他城建项目由地方政府投资主管部门核准。本案中，原审第三人的融华城建设工程项目属房地产开发项目，故应由地方政府投资主管部门核准。《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政项目的通知》之《调整行政审批项目目录》第10项规定，总建筑面积20万平方米及以上房地产项目由市、县级发展改革行政主管部门核准。本案中，原审第三人申请的融华城第一组团建设工程项目总建筑面积为104345.56平方米，被上诉人荆门市掇刀区发展和改革局作为县级政府投资主管部门，其对原审第三人的该建设项目申请具有核准权。上诉人代耀华认为应由市州政府投资主管部门核准的理由不能成立。
根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十八条规定，是否符合行业准入标准是项目核准机关的审查义务。同时，该办法第十三条规定，项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。本案中原审第三人的建设资质是暂定级，其是否具备承担本案所涉104345.56平方米开发建设项目的条件，原审第三人向被上诉人提供了荆门市房产管理局出具的“同意一次审批，分期建设”的意见。荆门市房产管理局认为原审第三人的暂定资质是可以从事本案所涉开发面积的开发业务的。被上诉人依据荆门市房产管理局出具的意见审查原审第三人符合行业准入标准，尽到了审查义务。上诉人代耀华认为被上诉人未尽到审查义务的主张不能成立。
《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定：对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准时应根据国家有关规定采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。本案所涉建设项目属于改造居民居住条件和环境的利民工程，被上诉人认为对公众利益不可能造成重大影响，未采取适当方式征求公众意见，并无不妥。上诉人代耀华认为被上诉人剥夺了上诉人的知情权、听证权、和申辩权的主张不能成立。
综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人代耀华负担。
审 判 长 缪 锟
审 判 员 鲁琼丽
代理审判员 朱瑞强
二〇一五年三月十六日
书 记 员 李 静