广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终26号
上诉人（原审原告）：陈建荣，男，汉族，1969年11月3日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：陈建飞，男，汉族，1971年10月1日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：陈建洪，男，汉族，1981年1月7日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：陈建强，男，汉族，1974年9月19日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：陈国栋，男，汉族，1984年9月9日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：陈杵波，男，汉族，1950年7月13日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：林卫忠，男，汉族，1967年11月19日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：林汝秋，男，汉族，1974年4月24日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：林森全，男，汉族，1960年7月30日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：林灿明，男，汉族，1969年10月22日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：林耀强，男，汉族，1955年4月8日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：梁灶焕，女，汉族，1963年2月17日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：张顺培，男，汉族，1963年2月24日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：张润全，男，汉族，1970年10月10日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：张友森，男，汉族，1933年9月12日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：雷桂艮，男，汉族，1965年6月12日出生，住广东省清远市清城区。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
原审第三人：清远市清城区洲心街联岗村民委员会大岗三村民小组。
负责人：张满兴，组长。
原审第三人：清远市广腾房地产开发有限公司。住所地：广东省清远市清城区新城东24号区。
法定代表人：陈国伦。
原审第三人：陈国伦，男，汉族，1986年12月31日出生，住广东省佛山市顺德区。
以上两原审第三人委托代理人：江志远，广东明典律师事务所律师。
以上两原审第三人委托代理人：冯丽丽，广东明典律师事务所律师助理。
上诉人陈建荣等16人因与被上诉人清远市人民政府及原审第三人清远市清城区洲心街联岗村民委员会大岗三村民小组（以下简称大岗三村）、清远市广腾房地产开发有限公司（以下简称广腾公司）、陈国伦土地登记行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年，清远市清城区洲心街道办事处与第三人大岗三村签订了《征地协议书》和《征地补充协议》，约定征收大岗三村位于土名大夫地、大夫沙、九头山、大山背、石仔笋向东、向西等的土地，面积154.993亩（以测绘队测量为准），农民实业用地按征用土地面积的10%(毛地）计算返还面积，即15.499亩。
2012年4月28日，该实业用地办理了大岗三村名下的《国有土地使用证》，证号为：清市府国用(2012）第00222号；座落清远市××××区；地号：L02000007；使用权类型：划拨；使用权面积：10332.656平方米。根据大岗三村的申请，单独出具了该地块的规划设计条件。大岗三村共有117户村民，成年村民436人。该村共有93户签名同意转让上述10332.656平方米留用地，通过率为76.92%。
2014年2月16日，大岗三村以村集体的名义向清远市国土资源局提交了《要求补办出让手续的申请》及《土地登记申请书》，并向清远市国土资源局出具了《土地登记法人代表身份证明书》及《土地登记委托书》，要求补办清市府国用（2012）第00222号国有土地的出让手续及对变更后的出让土地进行登记，并提交了《大岗三村实业用地用地平面图》。同日，清远市国土资源局受理了大岗三村的补办出让手续及土地变更登记申请。被告清远市人民政府办理了《土地使用权补交出让金手续审批表》和《土地登记审批表》。
2014年3月3日，以清远市国土资源局为出让方、第三人大岗三村为受让人签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：441801-2014-000018)，约定出让宗地编号为L02000007，出让宗地面积为10332.66平方米，宗地座落于清远市××××区；出让人同意在2014年3月3日前将出让宗地交付给受让人，出让年期为70年；出让金为109526元等。同年3月4日至10日，大岗三村缴交了土地出让金109526元及有关税费。2014年3月6日，清远市国土资源局拟批准登记。同年3月10日，清远市人民政府批准登记并颁发清市府国用（2014）第00049号《国有土地使用证》给大岗三村，使用权类型为出让，终止日期至2084年3月2日止。其余证载内容与旧证一致。
2015年5月5日至18日，岗三村委托清远市公共资源交易中心通过清远市国土资源网上交易系统挂牌转让上述留用地，陈国伦以2380万元竞得上述土地使用权。2015年5月19日，清远市公共资源交易中心出具了清公易地挂转［2015］001号《国有建设用地使用权挂牌转让成交确认书》。清远市人民政府于2016年1月29日为陈国伦成立的广腾公司颁发了清市府国用(2016)00038号《国有土地使用证》，土地使用权人：清远市广腾房地产开发有限公司；座落：清远市××××区；地号：L02000007；地类（用途）：城镇住宅用地；取得价格：2303.38元/平方米；使用权类型：出让；终止日期：2084年3月2日；使用面积：10332.656㎡，其中独用面积1033.656㎡，分摊面积0.000㎡。大岗三村持有的原清市府国用（2014）第00049号《国有土地使用证》收回并作废。
又查明，大岗三村的集体土地尚未全部被征收，该村村民仍属于农业户籍人员。
陈建荣等16位村民因不同意涉案土地过户到广腾公司名下，遂以清远市人民政府为广腾公司登记发证的行政行为违法，损害其所在村民集体利益等为由，向原审法院提起本案诉讼，请求判令清远市人民政府于2016年1月29日向广腾公司颁发的清市府国用（2016）第00038号《国有土地使用证》。
原审法院经审理认为，根据原、被告及第三人广腾公司提交的诉讼状及庭审意见，本案争议的焦点是：陈建荣等16人是否具备诉讼主体资格，被告为第三人登记发证的行为是否具有违法性。1.关于陈建荣等16人是否具备诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”上述法律和司法解释规定了作为“原告”的基本条件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三、第四条是专门针对人民法院审理涉及农村集体土地行政案件作为“原告”资格的三种情形。该《规定》第三条第一款规定的是：农村集体组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的情况下，应有过半数村民并以集体经济组织的名义起诉。该《规定》第三条第二款规定的是：农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。该《规定》第四条规定的是以个人名义起诉的条件，即“原告”必须是对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的土地使用权人或者实际使用人。本案中，从审理查明的事实可以证实，陈建荣等16人仍属于大岗三村的村民，没有转为城镇居民，也不是涉案留用地的土地使用权人或者实际使用人。在村集体经济组织不起诉的情况下，村民针对涉及农村集体土地行政行为提起诉讼的，除了应符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条规定的条件外，还应当符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定的条件。由于陈建荣等16人(户)未超过村集体117户半数村民的数量，因而其起诉不符合该《规定》第三条第一款规定的情形。又由于陈建荣等16人(户)没有转为城镇居民，目前仍然是大岗三村的村民，因而其起诉不符合该《规定》第三条第二款规定过半数原集体经济组织成员可以提起诉讼的情形。尽管陈建荣等16人(户)是以个人名义起诉，由于大岗三村持有涉案土地的《国有土地使用证》，原告陈建荣等16人(户)不是涉案土地的使用权人，也不是涉案土地的实际使用人，因而原告陈建荣等16人(户)起诉也不符合该《规定》第四条规定的情形。因此，原告陈建荣等16人(户)既不能以集体名义起诉，也不符合以个人名义起诉的条件。故原告以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定作为其主张的依据，理由不够充分，不予支持。2.关于被告为第三人广腾公司登记发证的行为是否具有违法性的问题。鉴于陈建荣等人不具有法律规定的原告诉讼主体资格，故对其诉讼请求及被告具体行政行为是否合法不进行实体审查。综上所述，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，裁定：驳回陈建荣等16人的起诉。
陈建荣等16人不服原审裁定，向本院提起上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，陈建荣等16人作为大岗三村的成员，与涉案土地登记行为存在利害关系，其可以作为本案原告提起诉讼，原审法院应当予以审理。原审裁定驳回其起诉错误。请求二审撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。
被上诉人清远市人民政府二审未提交答辩意见。
原审第三人大岗三村、广腾公司、陈国伦二审均未陈述意见。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，陈建荣等16人因不同意涉案土地登记过户到广腾公司名下，以清远市人民政府为广腾公司颁发涉案清市府国用（2016）第00038号《国有土地使用证》的行为违法，损害其所在村民集体利益等为由，向原审法院提起诉讼，请求撤销该《国有土地使用证》。经查，涉案土地原为大岗三村集体所有，其变更登记前的原《国有土地使用证》记载的土地使用权人也是大岗三村，而非村民个人，陈建荣等16人也并非涉案土地的使用权人或者实际使用人。对这一事关村集体经济组织财产的重大事项，需经过相关民主议定程序讨论决定。大岗三村共有117户村民，成年村民436人。作为村集体经济组织的大岗三村对涉案土地登记行为没有异议，不提起诉讼，陈建荣等16人未超过该村过半数村民数量，其提起本案诉讼不符合上述规定。原审法院认为陈建荣等16人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，裁定驳回其起诉并无不当。陈建荣等16人认为原审裁定错误的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陈建荣等16人的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年三月十六日
书记员 温 瑜