浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终435号
上诉人(原审原告)钱龙，男，1995年3月5日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
委托代理人钱觉利(系上诉人钱龙之父)，男，1956年3月1日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。
被上诉人(原审被告)绍兴市柯桥区住房和城乡建设局。住所地绍兴市柯桥区柯桥群贤路****号。
法定代表人李卫龙，局长。
委托代理人王宏伟，男，绍兴市柯桥区住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人陈显明，浙江明显律师事务所律师。
上诉人钱龙因其他行政行为一案，不服诸暨市人民法院（2017）浙0681行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，涉案公房位于绍兴市××西官塘下岸3-1号，该房在1998年12月时承租人户名为王荣康，租金发票户名亦为王荣康。2005年7月，经原告钱龙申请，该直管公房租赁过户至钱龙名下，2005年7月5日，原告钱龙与绍兴县房地产管理处签订直管公房租赁合同，租赁期限从2005年1月1日开始。2016年3月1日，原告钱龙经绍兴市柯桥区信访局转送被告，反映其承租房屋被列入柯桥古镇开发建设办公室房屋征收对象，要求享受房改待遇问题。2016年3月15日，被告作出绍区建信（访）告【2016】9号《信访事项受理告知单》。2016年4月11日，被告作出绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》，认为原告起租时间应为2005年，根据省、市、区有关房改政策规定，原告不符合房改购房条件，不能享受此次房改。原告对上述信访事项处理意见不服，遂提起行政诉讼。
一审法院审理认为，根据《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》第四条房改购房程序规定，承租人如需要购买直管公房，需首先向房管部门申请，房管部门对申请材料进行审查核实并公示后，报送绍兴市柯桥区住房改革委员会办公室审批。故对辖区内直管公房承租人能否享受房改购房待遇的问题，被告存在初步审查、公示及上报的职责。本案被告主体适格。本案的争议焦点是原告是否能够享受房改购房待遇。根据《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》的规定，房改实施范围内的直管住宅公房承租人，必须在1998年12月31日前租赁，拥有合法的租赁关系，方可选择房改购房。原告钱龙于2005年7月才经申请将该直管公房租赁过户至原告名下，租赁期限从2005年1月1日开始，原告的情况不符合《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》中关于选择房改购房条件的规定。被告由此认定原告不符合房改购房条件，不能享受此次房改，认定事实并无不当。原告辩称因钱觉民长期患病治疗，且当时经济困难，故所居住的直管公房一直没有办理租赁过户手续，原告应享受房改购房资格。对此，一审法院认为，涉案直管住宅公房在2005年之前的承租人户名为王荣康，2005年才从王荣康过户至原告名下，这一事实经双方认可。原告称因经济困难，无力购买国债故一直未办理租赁过户手续，该辩称意见没有事实和法律依据，即使如原告所言，也属原告在衡量自身情况后所作出的选择，不能由此证明原告在1998年12月31日之前拥有合法的租赁关系，故对原告的辩称意见不予采纳。2016年3月1日，原告经绍兴市柯桥区信访局转送被告，反映其承租房屋被列入柯桥古镇开发建设办公室房屋征收对象，要求享受房改待遇问题。2016年3月15日，被告作出绍区建信（访）告【2016】9号《信访事项受理告知单》。2016年4月11日，被告作出绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》。但被告提供的证据无法证明其将该《信访事项处理意见书》合法送达原告。被告辩称其于2016年4月29日通过留置送达的方式将《信访事项处理意见书》送达原告，一审法院认为，被告在原告家中无人的情况下，将《信访事项处理意见书》塞入原告家门缝，此种送达方式不属于留置送达。但原告在庭审中承认已于2016年4月29日收到该《信访事项处理意见书》，知晓涉诉行政行为并及时主张权利，被告程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响。综上，被告绍兴市柯桥区住房和城乡建设局作出的绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》，认定事实清楚，证据充分，虽《信访事项处理意见书》未规范送达，但对原告权利并不产生实际影响，故原告要求判决撤销被告于2016年4月11日作出的绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人钱龙上诉称：1.一审判决认定事实错误。上诉人父亲钱觉民于1996年5月30日已事实上为涉案公房的承租人。在未实施房改政策前，国有直管公房具体分配给谁承租，并非房管处决定，而是由直管公房实际使用单位决定，然后在房管处与直管公房承租人和分配单位会同下签订公房租赁合同。绍兴仪表总厂的《关于分配住宅的有关规定》明确将涉案公房调配给钱觉民承租。2005年分配给钱觉民的涉案住宅得到了中共绍兴县委、县人事局的认同，为此承租人更正为上诉人。故应视钱觉民已于1996年拥有合法承租涉案公房的事实。一审判决仅凭权利清单认定上诉人户名更正日期为涉案公房的合法租赁关系，存在认定事实不清。2.被上诉人既是征收涉案公房的主管机构，理应在权利和义务两者相等的情况下贯彻执行《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款、第三款之规定。一审判决将合法承租人续租的相关证据未作认定，显然错误。3.被上诉人在一审庭审中声称对上诉人的所有证据进行了调查核实与一审判决对部分证据“真实性、合法性无法确认”、“不能证明原告是合法承租人”的认定相矛盾，且一审法院未要求上诉人和被上诉人提交或核对证据原件，足见一审法院在庭审之前已对本案作出了实质判断。4.一审判决已认定被上诉人的《信访事项处理意见》送达方式不属于留置送达，应当认定为严重违法，与上诉人是否实际知晓其内容无关。5.一审判决适用法律错误。一审判决将被上诉人出具的《柯桥区历史文化街区(一期)征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》当成法规，歪曲浙江省住房改革委员会《关于进一步深化我省城镇住房改革制度的实施方案》的有关规定，抛弃适用《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条等文件规定。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人于2016年4月11日作出的绍建信访复字(2016)11号《信访事项处理意见书》；3.判令被上诉人对上诉人的房改购房条件进行重新认定；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人绍兴市柯桥区住房和城乡建设局未在法定期限内提交答辩状，二审庭询时答辩称：1.被上诉人在绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》中经调查核实后作出的答复意见符合规定。上诉人通过信访方式要求对其所承租的位于西官塘下岸3-1号公房享受房改政策待遇，被上诉人受理后，对反映事项进行了调查核实。经查发现，该房1998年12月31日前承租人户名为王荣康，至2004年12月31日承租人户名仍为王荣康。直至2005年起，经房管部门同意，承租人才由王荣康变更为上诉人。根据国务院、浙江省、柯桥区（原绍兴县）有关房改政策及《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》的规定，房改实施范围内的直管住宅公房承租人有权选择房改购房，应当符合“承租人在1998年12月31日前租赁，拥有合法的租赁关系”等条件。因此，上诉人不符合房改购房条件，被上诉人在信访事项处理意见书中所作的关于上诉人不符合房改购房条件的答复符合政策规定。2.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，不存在上诉人诉称的情形。首先，上诉人关于“上诉人父亲钱觉民于1996年5月30日已事实上作为涉案公房的承租人”的主张并无充分有效的证据予以证明。上诉人于一审时提交的绍兴仪表总厂出具的《关于分配住宅的有关规定》中明确规定：“原房主为王云康，如钱觉民要求转户，本单位将出证明，自行到柯桥房管会过户。”由此可见，涉案房屋作为国有资产，承租人的变更需在当事人申请后由被上诉人审核同意，绍兴仪表总厂向钱觉民出具的上述规定，既无与钱觉民订立租赁关系的意思表示，也无订立租赁关系的权力和法律效力。其次，钱觉民是否实际享受过一次性住房补贴，与本案系两个不同的行政行为，并非本案审查范围，不能以钱觉民没有享受过一次性住房补贴来证明上诉人符合房改购房资格。再次，被上诉人在一审时答辩所称的对反映事项进行了调查核实，是指在受理上诉人的信访后，对信访事项进行了调查核实，而后作出了涉案《信访事项处理意见书》。被上诉人已在一审规定的举证期限内向法院提交了作出涉案《信访事项处理意见书》的依据，开庭时也进行了举证说明。被上诉人对信访事项的调查核实与一审庭审时针对上诉人提交的证据发表的质证意见之间并不矛盾。最后，《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》作为现行合法有效的政策，与本案具有密切关联性，一审法院以此来确定上诉人是否能够享受房改购房待遇从而认定被上诉人作出的涉案《信访事项处理意见书》这一行政行为的合法性合理合法。同时，一审法院在综合评价上诉人与被上诉人提交的证据材料后得出“不能由此证明原告在1998年12月31日之前拥有合法的租赁关系”的认定，并非机械局限于是否存在“书面的租赁合同”。因此，不存在上诉人诉称一审法院将合法的租赁关系错误理解为书面的租赁关系这一情形。至于上诉人提及的浙江省住房和改革委员会《关于进一步深化我省城镇住房改革制度的实施方案》和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条等与前述《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》之间并无冲突，而且与本案具体行政行为之间也无直接联系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上诉人于二审时提交的证据除一审庭审时已进行举证质证的20份(组)证据外，其余证据亦因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。
本院认为，本案二审的主要争议焦点为上诉人钱龙是否符合房改购房待遇的相应政策及一审程序是否合法。
首先，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第三款规定：“公房承租人符合房改政策的，享有按照房改政策购买被征收房屋的权利。承租人按照房改政策购房后，设区的市、县（市、区）人民政府应当对其按照被征收人予以补偿。”《柯桥区历史文化街区（一期）征收范围内直管公有住房房改出售实施细则》规定，直管住宅公房承租人必须在1998年12月31日前租赁，且拥有合法的租赁关系方可选择房改购房。本案中，从双方当事人提交的证据可以证实，上诉人就涉案房屋于2005年7月5日与绍兴县房地产管理处(现绍兴市柯桥区住房和城乡建设局)签订了租赁合同，并明确租赁期限从2005年1月1日开始。上诉人对该事实亦并无异议。故被上诉人依据上述规定作出绍建信访复字【2016】11号《信访事项处理意见书》，确认上诉人并不符合房改购房条件，不能享受此次房改，并无不当。上诉人诉称涉案房屋其养父钱觉民于1998年12月31日前已存在合法租赁关系，因上诉人亦明确其养父因经济困难未曾就涉案房屋办理过户登记，至2005年7月5日才由原户主王荣康过户至上诉人名下。故2005年前上诉人包括其养父钱觉民即便居住于涉案房屋中，亦不能确认对涉案房屋拥有合法的租赁关系。为此，上诉人的上述主张，并无事实依据，本院不予支持。
其次，被上诉人于2016年3月15日受理绍兴市柯桥区信访局转送的上诉人要求享受房改待遇的信件后，于2016年4月11日作出《信访事项处理意见书》，符合《信访条例》第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日内办结……”之规定。对于一审判决确认被上诉人在送达方式上存在的瑕疵，鉴于未对上诉人的权利产生实际影响，一审判决加以指出，本院予以维持。
再次，鉴于一审庭审中双方当事人对于对方当事人提交的证据的真实性均无异议，并不影响证据的认证，故上诉人以一审法院未要求双方当事人提交或核对证据原件而在庭审之前已对本案作出了实质判断的诉称，本院不予采信。
综上，上诉人的诉请，并无事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱龙负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 建
审判员 傅芝兰
审判员 范卓娅
二〇一八年一月八日
书记员 陈梦娜