四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川15行终63号
上诉人（一审被告）宜宾市住房城乡建设和城市管理局，住所地：四川省宜宾市翠屏区南岸蜀南大道中段69号市委党校内。统一社会信用代码：11511200MB1147469G。
法定代表人左成业，局长。
行政机关出庭负责人邓晖，副局长。
委托代理人邓健，四川富绅律师事务所律师。执业证号：15115199410211531。
委托代理人伍晓林，四川富绅律师事务所律师。执业证号：15115200711522451。
上诉人（一审第三人）兴文县晏阳建筑有限责任公司，住所地：四川省兴文县古宋镇环城南路152号。统一社会信用代码：91511528209398996N。
法定代表人龙德彬，总经理。
委托代理人邱亨荣，该公司员工。
被上诉人（一审原告）兴文县城市建设投资有限责任公司，住所地：四川省兴文县古宋镇建国大道天泉商城6幢3楼。统一社会信用代码：9151152877790894XD。
法定代表人陈贤友，董事长。
委托代理人杨礼，该公司法律顾问
一审第三人兴文县住房城乡规划建设和城镇管理局，住所地：四川省兴文县古宋镇光明新城大龙城9号楼。统一社会信用代码：115112287446971032。
法定代表人陈卓，局长。
委托代理人杨强，该局房产管理股股长。
委托代理人颜德华，四川戎星律师事务所律师。执业证号：15115199710203874。
一审第三人宜宾市五星实业集团有限责任公司，住所地：四川省兴文县古宋镇步行街。统一社会信用代码：915115287523227231。
法定代表人王正荣。
委托代理人王崇莲，公司员工。
一审第三人宜宾市五星房地产开发有限公司，住所地：四川省兴文县古宋镇中山西路四-2小区。统一社会信用代码：91511528723231048Q。
法定代表人王正荣。
委托代理人王崇莲，公司员工。
上诉人宜宾市住房城乡建设和城市管理局、兴文县晏阳建筑有限责任公司与兴文县城市建设投资有限责任公司行政复议决定一案，不服四川省兴文县人民法院（2017）川1528行初17号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，2013年12月3日，宜宾市五星房地产开发有限公司（以下简称五星房产）开发的五星大世界项目依法取得了商品房预售许可证（兴房预售证13003号）。2014年10月13日，五星房产与自己签订了10份预购《商品房买卖合同》，预购了五星大世界一号楼5-01、5-02、5-03、5-04、5-05、5-06、5-07、5-08、5-09、5-10号10套房屋，房屋建筑面积共计4967.73㎡，并于当日向兴文县住房城乡规划建设和城镇管理局（以下简称兴文县住建局）申请办理商品房买卖合同备案登记，兴文县住建局在合同上加盖了“兴文县商品房买卖合同备案登记专用章”。2014年10月14日，宜宾市五星实业集团有限责任公司（以下简称五星集团）因资金困难，向兴文县城市建设投资有限责任公司（以下简称兴文县城投公司）借款1550万元，双方签订了《借款合同》，并由五星房产对借款提供抵押担保，《抵押合同》约定：一、五星房产自愿以位于兴文县古宋镇光明新城五星大世界第1幢第5层面积4967.73平方米房产为五星集团向城投公司借款提供担保，并到房管部门办理抵押登记；二、五星房产提供担保物的期间为2014年10月14日至2015年2月13日。如五星集团未按合同约定归还借款本息，兴文县城投公司继续享有抵押权至乙方还本付息为止。同时兴文县城投公司有权将抵押物变现抵扣借款。同日，五星房产与兴文县城投公司向兴文县住建局提交了《各类房地产抵押设立登记申请书》、已登记备案的预购商品房买卖合同、借款合同、抵押合同等相关材料。兴文县住建局在当日向兴文县城投公司颁发了兴房预兴文县字第201402011号、201402012号、201402013号、201402014号、201402015号、201502016号、201402017号、201402018号、201402019号、2014020120号房屋预告登记证明。
2015年，兴文县晏阳建筑有限责任公司（以下简称晏阳建司）因未收到五星房产的工程款而起诉五星房产，期间向法院申请诉讼保全，宜宾市中级人民法院于2015年3月26日作出（2015）宜民保字第28号民事裁定，查封、冻结了五星房产所有的价值14780400元的财产。同日，宜宾市中级人民法院作出（2015）宜执保字第26号协助执行通知，查封了本案案涉房产。2015年9月20日，宜宾市中级人民法院作出（2015）宜民初字第123号民事判决，判决结果为：“一、由被告五星房产于本判决生效后十五日内支付原告晏阳建司工程款1032万元；二、由被告五星房产于本判决生效后十五日内支付原告晏阳建司2013年11月1日起至2015年3月30日止的利息3060400元；三、由被告五星房产在本判决生效后十五日内退还原告晏阳建司质保金125万元、在2016年8月30日前退还原告晏阳建司质保金15万元；四、原告晏阳建司对被告五星房产五星大世界2、3号楼工程价款1032万元享有优先受偿权”，该判决已发生法律效力。2016年5月14日，兴文县城投公司向宜宾市中级人民法院提出执行异议，宜宾市中级人民法院于2017年6月6日作出（2017）川15执异37号执行裁定，驳回兴文县城投公司的异议请求。
2017年6月，晏阳建司向宜宾市住房城乡建设和城市管理局（以下简称市住建局）申请行政复议，要求撤销兴文县住建局对案涉房产的预告登记。2017年9月6日，市住建局作出宜建管复决字〔2017〕6号行政复议决定，决定书载明:“本机关认为，按照《房屋登记办法》（住建部令第168号）第71条第5款之规定，申请预购商品房抵押权预告登记，应当提交“预购商品房预告登记证明”等资料，而被申请人提供的作出与本案相关的抵押权预告登记具体行政行为的证据中没有“预购商品房预告登记证明”。故被申请人颁发古宋镇光明新区五星大世界一号楼5-01号至5-10号商品房抵押权预告登记证明的具体行政行为缺少法定要件，行政行为明显不当。本机关决定如下：撤销兴文县住房城乡建设和城镇管理局颁发的兴房预兴文县字第201402011号、201402012号、201402013号、201402014号、201402015号、201402016号、201402017号、201402018号、201402019号、2014020020号房屋预告登记证明”。
兴文县城投公司认为晏阳建司不是行政行为的相对人，无权申请行政复议，且晏阳建司的行政复议申请已超过法律规定的复议申请时效，向兴文县人民法院提起行政诉讼，请求撤销市住建局作出的宜建管复决字〔2017〕6号《行政复议决定书》，判决维持兴文县住建局作出的兴房预兴文县字第201402011号、201402012、201402013、201402014、201402015、201402016、201402017、201402018、201402019、2014020120号房屋预告登记证明。
一审法院认为，根据《中华人民共和国城市地产管理法》和《房屋登记办法》的规定，兴文县住建局依法享有房产管理，制作、颁发统一的房地产证书和房屋登记的法定职权；市住建局作为其上一级行政机关，有权受理当事人对下一级机关作出的行政行为不服提出的行政复议申请。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”之规定，复议机关在受理复议申请时，应当审查申请人与行政行为是否有法律上的利害关系。本案中，兴文县住建局为兴文县城投公司办理的房屋预告登记证明，时间为2014年10月14日，行政复议申请人晏阳建司与五星房产债权债务确认时间为2015年9月20日宜宾市中级人民法院作出（2015）宜民初字第123号民事判决后，故兴文县住建局为兴文县城投公司办理房屋预告登记证明的行为并未对晏阳建司权利义务产生实际影响，且在宜宾市中级人民法院（2015）宜民初字第123号民事判决书中明确载明：“原告兴文县晏阳建筑有限责任公司对被告五星房产五星大世界2、3号楼工程价款1032万元享有优先受偿权”，本案所涉五星大世界一号楼5-01、5-02、5-03、5-04、5-05、5-06、5-07、5-08、5-09、5-10号10套房屋，均属1号楼，故该登记行为未对晏阳建司权利义务产生实际影响，市住建局××并××文县住建局颁发的兴房预兴文县字第201402011号、201402012号、201402013号、201402014号、201402015号、201402016号、201402017号、201402018号、201402019号、2014020020号房屋预告登记证明的行为违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，依法应当予以撤销；根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十三条二款“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定”之规定，市住建局应该对晏阳建司的行政复议申请重新作出复议决定。对兴文县城投公司要求判决维持兴文县住建局作出的兴房预兴文县字第201402011号、201402012、201402013、201402014、201402015、201402016、201402017、201402018、201402019、2014020120号房屋预告登记证明的诉讼请求，于法无据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十三条第二款、第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告宜宾市住房城乡建设和城市管理局作出的宜建管复决字〔2017〕6号《行政复议决定书》；二、被告在本判决生效后重新作出行政复议决定；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元由市住建局负担。
市住建局不服一审判决，提起上诉称：一、一审判决既认定兴文县城投公司的一审诉讼请求于法无据，不予支持，又判决撤销市住建局《行政复议决定书》，该判决自相矛盾。二、一审判决认定兴文县城投公司办理的涉案房屋预告登记证明（预告登记的房产系晏阳建司申请人民法院查封的房产）并未对晏阳建司权利义务产生实际影响属认定事实错误。1.生效民事判决支持了晏阳建司诉五星房产支付工程款的诉讼请求，且晏阳建司已向法院申请查封了涉案房屋，晏阳建司依法享有程序法和实体法上的权益，而兴文县住建局为兴文县城投公司办理预告登记证明所涉及的标的正是晏阳建司享有权益的房屋,因此，兴文县住建局为兴文县城投公司办理的涉案房屋预告登记证明与晏阳建司具有法律上的利害关系。2.一审判决以办理房屋预告登记证明的时间和晏阳建司与五星房产债权债务关系确认的时间先后顺序来认定该行政行为未对晏阳建司权利义务产生影响，没有事实根据和法律依据。3.生效民事判决作出之前，晏阳建司早已经申请查封了涉案房屋，至于法院是否认定晏阳建司对五星大世界1号楼享有优先权，与本案无关。三、一审判决应当对兴文县城投公司在办理预购商品房抵押权预告登记时是否提供“预购商品房预告登记证明”和五星房产以“自买自卖”方式与自己签订的《商品房买卖合同》是否能办理涉案房屋登记证明进行审查和认定，一审判决未对该事项进行审查和认定导致认定事实不清。四、一审判决认定市住建局受理行政复议并撤销涉案房屋预告登记证明的行为违反法定程序没有事实根据和法律依据。市住建局基于涉案房屋预告记证明的行政行为对晏阳建司权利义务产生实际影响，依法受理了其行政复议申请。在复议过程中发现，兴文县城投公司没有“预购商品房预告登记证明”等法定相关证据材料，且五星房产以“自买自卖”方式与自己签订《商品房买卖合同》不是合法的买卖合同，依法不能办理预售备案登记和预售商品房抵押权预告登记。因此，市住建局据此作出的复议决定认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用法律正确。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回兴文县城投公司的一审全部诉讼请求，并由兴文县城投公司承担一审全部诉讼费用。
晏阳建司不服一审判决，提起上诉称：一、根据《物权法》的相关规定，兴文县城投公司系诉争房屋抵押权预告登记的权利人，在未办理房屋抵押权设立登记之前，其享有的仅是当抵押登记条件成就或约定期限届满对诉争房屋的请求权，并可排他性地对抗他人对该房屋的处分，但并非对该房屋享有现实抵押权。兴文县城投公司在预告登记期限届满后未办理抵押权登记，其抵押预告登记已经过了时效，已丧失优先权，其1550万元仅为普通债权，不能对抗晏阳建司的法定优先权，更不能对抗执行。其次，兴文县城投公司因与五星房产签订的借款合同违反最高院对企业借贷合同问题处理的批复而属于无效合同，具有从属关系的抵押合同也就当然无效。二、一审判决超出行政诉讼的审理范畴，越权审理和认定法定优先受偿权的问题，系认定事实和适用法律错误。1.生效民事判决认定的是晏阳建司对五星大世界2、3号楼工程价款1032万元享有优先受偿权，而非2、3号楼的售房款。2.人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。当事人对行政机关作出的民事争议裁决违法，当事人也可以在行政诉讼过程中一并提起附带民事诉讼，但应符合法定条件。当事人未提出解决民事争议申请，一审法院越权进行审理和认定，属适用法律错误。3.兴文县城投公司作为兴文县国资委管理的公司，其出借资金未取得国资委批复违法，其借款合同无效，五星房产自买自卖，违反合同法规定，也属无效合同。4.一审判决的事实认定部分、判决主文部分自相矛盾。5.一审法院把兴文县城投公司当成了民营企业，未全面审查预告登记的时效、出借资金违法性，认定事实错误。三、兴文县城投公司出借资金违法及出借程序违反法律规定，兴文县住建局为其办理的房屋预告登记证明属违法行为。四、市住建局复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，并由兴文县城投公司承担上诉费。
被上诉人兴文县城投公司答辩称，兴文县住建局作出的预购商品房预告登记双方当事人不涉及晏阳建司，晏阳建司不具有向市住建局申请本案行政复议的主体资格，且晏阳建司自2015年3月起即知晓五星大世界第1幢第5层面积4967.73平方米房产已经抵押并进行抵押预告登记的事实，本案晏阳建司提起的复议申请已经超过法律规定的复议时效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人兴文县住建局答辩认为，兴文县住建局依照相关法律规定，对五星房产提交的申请预购商品房预告登记申请书、身份证明、已登记备案的商品房预售合同、借款合同、抵押合同等相关材料进行了审查，认为其提交的资料真实、齐全，依法定程序办理的房屋预告登记证明，认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法。晏阳建司不是行政相对人，不具有本案申请行政复议的主体资格，并且晏阳建司早已超出提出行政复议的期限。该预告的房屋在登记时没有被其他人抵押、买卖、查封，没有侵犯晏阳建司的合法权益。综上，一审判决认定事实清楚，请求二审法院予以维持。
一审第三人五星集团、五星房产答辩认为，五星集团向兴文县城投公司借款属实。五星房产将自建房屋留作自用不违反法律规定，并无不当。将自建房屋用于抵押借款，是公司的自愿行为，符合法律规定。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
二审中，上诉人晏阳建司提交了兴文县城投公司营业执照，证明兴文县城投公司系国有企业而非民营企业，其借款给五星房产属违法行为。因兴文县城投公司与五星集团的借款合同属于民事关系，且与本案审查的行政行为无关，对此证据本院不予采信。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为是否具有利害关系，是复议机关受理复议申请时审查的条件之一。本案中，兴文县住建局于2014年10月14日为兴文县城投公司办理房屋抵押权预告登记，在办理该抵押权预告登记时权利人是兴文县城投公司，义务人是五星房产，此时晏阳建司不是涉案房屋的买卖方，也不是涉案房屋的承建方，兴文县住建局在作出抵押权预告登记时并未涉及晏阳建司的任何权益。2015年晏阳建司因未收到五星房产的工程款诉至法院，经宜宾市中级人民法院作出（2015）宜民初字第123号民事判决确认了晏阳建司与五星房产的债权债务关系，晏阳建司的债权系在兴文县城投公司办理抵押权预告登记之后产生，且晏阳公司对涉及办理抵押权预告登记的10套房产并无优先受偿权，故兴文县住建局为兴文县城投公司办理抵押权预告登记的行为与晏阳建司无任何法律上的关系，对晏阳建司的权利义务不产生实际影响，晏阳建司以之后普通债权人的身份对在前的抵押权预告登记提起行政复议，不具有利害关系，不属适格的复议申请人。市住建局受理晏阳建司的复议申请并作出复议决定的行为不当，依法应予纠正，对其上诉请求，本院不予支持。晏阳建司提出的民事借款合同违法问题不属本案审查范围，其上诉请求不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人宜宾市住房城乡建设和城市管理局和兴文县晏阳建筑有限责任公司各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶 薇
审 判 员 何 媛
审 判 员 窦 音
二〇一八年五月十一日
法官助理 张思波
书 记 员 万 昊