广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终224号
上诉人（原审原告）：黄秋泉，男，1948年3月6日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：黄柳彩，女，1980年1月8日出生，汉族，住广东省中山市，系黄秋泉的女儿。
委托代理人：郑倩，�东登鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：黄沛文，该局工作人员。
委托代理人：郑静霞，广东保信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。
上诉人黄秋泉因与被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）、中山市人民政府（以下简称市政府）国土行政处罚、行政复议纠纷一案，不�广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初1299号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2016年1月25日，市国土资源局工作人员在中山市民众镇新伦村克沙三小组土名“黑沙围”地段上发现违法建设建筑物的行为，遂对违法建设现场进行拍照取证，并对黄秋泉进行调查并制作了询问笔录。黄秋泉在询问笔录中称：“黑沙围”土地的所有权××民众镇××第三经济社，原地貌是新伦村克沙旧村府破房；其通过公开投标取得该地块，并于2013年3月动工实施填土平整及建设该地，填土及建设费用均由其本人支付；涉案建筑物占地面积676.6平方米，建筑面积约2400平方米；其于2005年6月已向国土局办理土地报批手续并交纳了相关办证费用。经初步调查后，市国土资源局向黄秋泉发出责令停止国土资源违法行为通知�，告知其擅自占用“黑沙围”地段面积约676.6平方米的土地实施填土建房的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，责令黄秋泉立即停止上述违法行为。2016年1月31日，市国土资源局到现场进行勘测并制作现场勘测笔录。现场勘测笔录载明用地现状是在建一座四层砼结构建筑物，拟作住宅用途，用地面积是628.3平方米（折合0.9424亩），并附编号XX040实地测量图。黄秋泉拒绝在现场勘测笔录上签名，由见证人民众镇新伦村民委员会（以下简称新伦村委会）工作人员黄某1、梁某签名确认，并加盖新伦村委会的公章。2016年3月11日，市国土资源局分别对新伦村委会主任黄某2及该委员会国土管理员黄某1进行询问并制作了询问笔录。黄某2及黄某1在笔录中均称述：涉案地块所有权属于新伦村股份合作经济社，该地块原地貌为该村委克沙旧村府仓库；由黄�泉投标所得该地块的开发建设，并于2013年8月开始平整土地，于2014年3月开始建设，费用均由黄秋泉支付；该建设项目拟作住宅用途，用地面积约676.6平方米，建筑面积约2400平方米；黄秋泉曾于2005年向我村委申请办理用地报批手续，但不清楚该地块是否已经取得土地使用权证。市国土资源局核实在“黑沙围”土地上建设涉案建筑物是未获依法批准，另经核对《中山市民众镇土地利用总体规划（2010-2020年）》发现，涉案628.3平方米土地符合用地规划。2016年6月8日，市国土资源局作出中土执法告字[2016]512号行政处罚告知书，告知黄秋泉其违法事实、拟将作出的行政处罚、法律依据以及陈述、申辩和听证的权利，并于2016年6月16日将该告知书留置送达黄秋泉。黄秋泉在规定的期限内未提出陈述、申辩和申请听证。2016年6月30日，市国土资源局作出中土执法决字[2016]90号行政处�决定，认定黄秋泉未经依法批准，非法占用位于“黑沙围”地段的628.3平方米土地实施建设，遂决定对其处以责令退还非法占用的628.3平方米土地；对非法占用的628.3平方米耕地处以每平方米10元的罚款，共罚款6283元的行政处罚。市国土资源局于同年7月15日将该行政处罚决定书留置送达黄秋泉。黄秋泉不服，向市政府申请行政复议。经查明，市政府于2017年10月25日作出中府行复[2016]389号行政复议决定，决定维持市国土资源局的处罚决定。黄秋泉仍不服，诉至原审法院。请求法院判令：1、撤销市国土资源局做出的中土执法决字[2016]90号行政处罚决定书；2、撤销市政府作出的中府行复[2016]389号行政复议决定书；3、由市国土资源局承担本案诉讼费用。
原审另查明：2004年10月20日，新伦村委会（甲方）与黄秋泉、黄某3、陈某（乙方）签订土地使用权转让合同书，合同约定甲方通过有形土地市场竞标方式将位于中山市民众镇××桥头边（即原××沙旧村府地）部分土地的使用权转让给乙方，土地面积为1.0149亩，土地使用权转让单价为每亩人民币147797.81元，乙方应付土地使用权转让款为人民币150000元整。黄秋泉另提供收款收据及新伦村委会出具的《证明》证明其通过竞标方式取得涉案土地的使用权，并已按合同约定支付150000元的土地转让款项。原审再查明：编号为0004344的历史用地确权补出让缴款通知书载明缴费项目包括征地管理费508元，土地使用权出让金20298元，补出让契税3045元，落款单位为“中山市国土资源局”，但无出具时间及该单位的签章。黄秋泉另向本院提交了中国建设银行现金交款单复印件及中国建设银行出具的业务证明，证明黄某3、陈某已于2005年6月17日分别向中山市财政局、中山市财政局农税征管专户的中国建�银行账户交款20298元土地使用权出让金及3045元补出让契税。
原审庭审中，市国土资源局称涉案土地办理登记的申请因涉案土地超出宅基地120平方米的标准等原因没有通过该局的审批，也不存在承诺办证的事实，且市国土资源局已通过多种方式通知黄秋泉及其亲属办理退件手续，但至今仍未办理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内未经批准，非法占用土地的行为具有查处的法定职权和职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市国土资源局作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“……农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，�合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”、第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”的规定，本案中，市国土资源局发现黄秋泉非法占用土地进行建设的违法事实后，黄秋泉并未提交证据证明其在涉案土地上进行建设已依法获得审批，且黄秋泉无法证明其已取得涉案土地的使用权证。因此，市国土资源局认定黄秋泉未经依法批准，非法占用涉案土地实施建设，并无不妥，法院予以支持。市国土资源局在发现违法事实后，经调查核实，作出涉案行政处罚决定书并依法送达程序合法。市政府受理黄秋泉的行政复议申请后，经审查，作出涉案行政复议决定书，依法送达各方当事人，符合法定程序。综上所述，黄秋泉要求撤销市国土资源局作出的中土执法决字[2016]90号行政处罚决定书和市政府作出的中府行复[2016]389号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条之规定，判决：驳回黄秋泉的诉讼请求。案件受理费50元，由黄秋泉负担。
上诉人黄秋泉不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清，确认处罚决定合法证据不足。请求：1.依法查清事实，依法撤销中山市第一人民法院作出的(2017)粤2071行初1299号判决;撤销市政府作出的中府行复[2016]389号行政复议决定书;撤销市国土资源局作出的中土执法决字[2016]90号《行政处罚决定书》;2.一、二审的诉讼费由市国土资源局、市政府承担。理由如下:原审法院认定黄秋泉“未经依法批准，非法占用涉案土地实施建�”与事实不符。一、黄秋泉是通过新伦村委会有形土地市场竞标方式受让涉案土地，且支付约定对价，不存在非法占用的主观故意。1.招投标阶段:黄秋泉当时2004年看到克沙旧小学旁贴了公告，新伦村委会将于2004年10月20日在民众镇新伦村村府二楼对克沙旧村府地进行公开投标拍卖，公开投标当日有17人参与投标，其中有郑某、周某、杨某等人，投标当日由冯某(村长，村副书记)、黄某2(副村长)主持投标，黄秋泉当日缴纳了20000元保证金后入场参与投标，黄秋泉在会上提问，该地是否可以出到土地使用权证，当时村长冯某明确回答可以出到。最后黄秋泉以15万元拍得该地块，并与新伦村委会签署了《土地使用权转让合同书》，并按合同支付了对价，新伦村委会开出了收据。2016年4月29日新伦村委会就黄秋泉通过投标拍卖方式获得该地块开出了证明文件。2.中标阶段:新伦�委会与黄秋泉签订的《土地使用权转让合同书》系双方真实意思表示，合法有效。该合同第2条明确约定:“合同项下的土地使用证，由乙方在本合同签定之日起三个月内自行到国土部门办理集体土地使用证，使用期限按集体住宅土地使用权证上载明的期限。并由乙方支付土地增值费、办证手续费、测量费、契税等所有办证的税费及有关费用”。双方在此条款详细约定办理土地使用权证的内容，表明签订合同时黄秋泉对于新伦村委会关于办证的陈述是深信不疑的。3.办证阶段:黄秋泉以15万元投得该地并交纳土地出让金后，村长冯某与黄秋泉一同到民众国土所办理土地使用权证，民众国土所工作人员杜某让黄秋泉到民众国土所三楼画图纸的地方找人画图。图纸画好通过审批后民众国土所工作人员高梓昕给了银行账号让黄秋泉缴纳办理土地使用权证相关费用，后黄秋泉把�行回单以及办理土地使用权证所需资料交到民众国土所高某、杜某处，他们让黄秋泉几天后到国土所连同土地使用证、银行回单、发票一起拿。但一直没有拿到土地使用权证，黄秋泉多次追问，他们都要黄秋泉等通知，但一等就等十几年，期间他们还曾不承认，黄秋泉已经缴纳办理土地使用权证费用，后黄秋泉在建设银行找回汇款的证明，且已向原审法院提交了中国建设银行现金交款单及中国建设银行出具的业务证明，证明黄某3(黄秋泉之子)、陈某己于2005年6月17日分别向中山市财政局、中山市财政局农税征管专户的中国建设银行账户交款20298元土地使用权出让金及3045元补出让契税，但原审法院对此证据与本案的关联性并未进行深入查明。4.使用阶段:自2004年10月20日至今，近十几年间，新伦村委会及本村村民对于涉案土地系黄秋泉合理受让并合法占有使用的事实是公认的，且在黄秋泉受让土地后，未有第三方主张过相关法律权利，如认定黄秋泉系“非法占用”土地，既有悖于事实，同时可能会误导广大村民对于村委通过招标形式有偿转让土地的合法性。二、原审法院并未依法查清涉案土地及建筑物办证、报建申请批准的关联事实，就直接认定“未经依法批准”明显不当。1.原审法院查明的“市国土资源局己通过多种方式通知黄秋泉及其亲属办理退件手续，但至今仍未办理”，与事实不符。事实上新伦村委会公开投标拍卖当日公开承认该拍卖地块是可以出到土地使用证的，并且从黄秋泉在民众国土所提交了办理土地使用证所需资料以及缴纳了办理土地使用证所需费用当日起至接到行政处罚通知书的十多年来，黄秋泉一直向国土所咨询该地块的办证情况，他们一直都是让黄秋泉等，到目前为止，黄秋泉从来没有收到国土局关于让黄秋泉办理退件的通知。2.对于编号为0004344的历史用地确权补出让缴款通知书虽然存在“无出具时间及该单位签章”的瑕疵，但在经办人、产权科、财会核准人一栏分别有相关人员进行了签字，原审法院应就该书证的事实情况进行全面查证。3.对于“市国土资源局陈述涉案土地办理登记的申请因涉案土地超出宅基地120平方米的标准等原因没有通过该局批准”的行政审批权合法性依据并未进行全面审查;另市国土资源局提供的超出120平方标准不能通过审批规定的适应范围，仅针对村民在村里面分配的宅基地，本案中黄秋泉则是通过有形土地市场竞标方式投标获得的土地，有别于村里分配获得的土地。因此不能以超出120平方不能通过审批为由驳回办证申请。二审法庭调查时，黄秋泉对其上诉理由补充如下：市国土资源局称受理我方业务时因申请的宗地超出宅基地120平米的�准，用地为空地，不符合中府[2003]98号文件及中府办[1998]149号文件，关于集体共有资产处理的相关规定，不符合当年办理历史用地确权出让业务的条件。对于该文件以及不符合办理的条件，我方并未获得充分告知，且一直到2016年，我方向市政府部门提起信访才知道申请业务被拒绝。因此，市国土资源局称民众分局收到后第一时间打电话通知办理退件手续，不符合事实。本案焦点就是我方递交业务申请后被拒绝业务办理的参考标准和法律依据是否合法，以及是否通知我方及时退件并办理退费手续，以上事实在一审调查中并未完全查证清楚，故我方申请法院就此事实进行进一步调查。
被上诉人市国土资源局答辩称，原审判决适用法律正确，查明事实清楚，应予以维持。我局作出的涉案行政处罚决定，认定违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。国土分局接到投诉后依法进行实地勘察，并对黄秋泉做了询问笔录，确认黄秋泉未经批准在涉案土地加盖建筑物，违法用地面积为628.3平方米，并当天发出责令停止违法行为通知书。我局作出涉案处罚决定，并依法送达黄秋泉。黄秋泉提供的证据均无法证明其依法办理建设用地手续并获得批准，此情况下，黄秋泉属于非法占用土地，故我局作出的行政处罚查明事实清楚，程序合法。针对黄秋泉补充的上诉意见，本案是黄秋泉要求撤销涉案的行政处罚，故争议焦点在行政处罚是否合法，查清事实是否清楚，至于黄秋泉对涉案土地进行确权办证，不符合相应规定退件处理，属于两个不同的行政行为，不应作为本案焦点处理。
被上诉人市政府答辩称，同意市国土资源局的答辩意见。针对黄秋泉补充意见，本案是针对黄秋泉未经批准而擅自侵占土地作出的处罚，而黄秋泉在补充意见中说的情况属于黄秋泉向国土部门申请国土登记的行为，是否予以登记和颁发土地证，是另外的行政行为，不应在本案中进行审查，与本案争议无任何关系。黄秋泉对国土部门是否办证及申请土地进行登记是否符合条件有异议的话，应当另案进行诉讼，而不应在本案中进行主张和审查。
本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案为因不服国土行政处罚而引起的行政纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家实行土地用途管制制度。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。换言之，村民建设住宅经依法批准的可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。同时对农村村民使用宅基地作了明确规定。具体到本案，黄秋泉以公开方式向所在村投标有偿取得涉案土地，在未获得有权机关（土地管理部门）批准的情况下建设建筑面积达2400平方米的建筑物，黄秋泉的行为违反了土地用途管制的法律规定，市国土资源局发现黄秋泉非法占用土地进行建设的违法事实后，在程序上先是作出中土执法告字[2016]512号行政处罚告知书，告知黄秋泉其违法事实、拟作出的行政处罚、法律依据以及陈述、申辩和听证的权利，黄秋泉在规定的期限内未提出陈述、申辩和申请听证，市国土资源局遂依法作出涉案行政处罚决定并依法送达，认定事实清楚，程序合法。市政府受理黄秋泉的行政复议申请后，经审查，作出涉案行政复议决定并依法送达各方当事人，符合法定程序。另，黄秋泉对未批先建的事实并不否认，仅认为其取得土地来源合法，未能获批准的原因是市国土资源局对其递交的业务申请拒绝办理，市国土资源局不批准的标准和依据不合法。对此，本院认为，人民法院审理行政案件围绕被诉行政行为是否合法展开全面审查，本案被诉行政行为是市国土资源局作出的中土执法决字[2016]90号行政处罚决定，对此原审已展开了全面审查，黄秋泉要求本院一并审查其申请办理土地证的批准行为，其请求显然超出本案审查范围，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。上诉人黄秋泉的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄秋泉负担。
本判决为终审判决。
审判长 李桂兰
审判员 王 鹏
审判员 高 琳
二〇一八年六月十三日
书记员 何君岚