浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）浙温民终字第1420号
上诉人（原审原告）：温州市鹿城诚信房地产开发有限公司。
法定代表人：钱圣信。
委托代理人：苏德栋。
委托代理人：胡钢。
被上诉人（原审被告）：温州市国土资源局。
法定代表人：陈景宝。
委托代理人：吴爱新。
委托代理人：徐雷。
上诉人温州市鹿城诚信房地产开发有限公司因建设用地使用权纠纷一案，不服温州市鹿城区人民法院（2012）温鹿民再重字第1号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年9月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定，2001年11月19日，被告组织国有土地使用权招标出让会将江滨中路西段11号地块招标出让，并在出让会现场通过分发招标出让须知与投标书样本告知投标人，涉案地块总建筑面积为71000平方米，其中48080平方米为代建安置用房的面积，安置用房的具体位置和套型由拆迁安置部门确定。由于原告以8101万元的价格中标涉案地块国有土地使用权，被告于2001年11月29日向原告发出中标通知书。2003年3月11日，原、被告签订了出让合同，双方约定：出让的地块为涉案地块，地块面积为4694平方米；出让地块的用途为商住综合用地；土地使用权出让地价款为95576000元（包括超面积建筑应补交的地价和配套费）；政府应付的安置房和公建配套用房代建费99814500元，上述地价款直接冲抵代建费，剩余代建费由拆迁安置部门向原告支付。双方还在作为合同附件的土地使用规则中约定：涉案地块总建筑面积不超过74352平方米（不含地下室），其中商业4268平方米，住宅63853平方米，综合用房5178平方米，物业管理等配套用房1053平方米；合同签订后，在施工图设计或施工过程中总建筑面积如超过上述规定面积，须经被告同意，并按温政办（1999）59号文规定办理。2003年8月21日，原告与温州市江滨路工程建设指挥部签订“市江滨路改建区开发建设管理协议书”，协议书第六条规定，未经甲方同意，乙方不得任意改变主要规划指标。若乙方增加建筑面积或改变建筑功能，应按规定办理手续，并缴纳有关规费。2003年8月29日，规划部门向原告颁发了建设工程规划许可证（副本）规划审批原告在涉案地块的总建筑面积为74578.6平方米。2003年8月至2004年年底，原告对涉案地块进行开发建设。原告于2005年5月2日征得指挥部安置办同意后，将安置房的阳台全部予以封闭。此举令安置房阳台套内建筑面积增加了一倍。建设竣工后，经测绘涉案地块建筑物总建筑面积为79663平方米。2007年6月21日，原告向指挥部安置办递交了移交报告，注明其完成安置房代建任务后移交给指挥部安置房面积计48080.07平方米，另向政府提供非机动车位2506.01平方米、公厕49.34平方米，物业管理办公用房262.98平方米、物业管理经营用房322.99平方米。拟定于2007年6月28日前办理以上安置房结算交付手续。同年6月25日指挥部安置办决定将多出协议面积的住宅退回6套，计建筑面积668.66平方米。原告移交给指挥部的安置房面积与协议约定的面积相同。2007年6月27日，规划部门以被告在开发涉案地块过程中存在擅自扩建行为为由处以罚款891676元，并于同日出具了出让地块超面积审批表，要求原告对超面积核清地价。此后，被告经结算认定：竣工后涉案地块地上建筑物建筑面积与建设工程规划许可证（副本）确定的总建筑面积相差5084平方米，其中地下室和设备层分摊到地上建筑面积1167平方米，按70%的楼面价收取地价款；其余部分为规划未批准超建筑面积共计3830平方米，按照2004年文件的规定对其中2231平方米按1倍楼面价收取超面积地价款，其余1599平方米按2倍楼面价收取超面积地价款；最终确定原告应缴纳的超面积地价款为2425.6万元。从被告处获悉结算结果后，原告先后于2007年7月10日与9月7日分别补缴了地价款24201600元与54400元。之后，原告于2008年11月20日向被告询问补缴地价款的计算依据时，才得知阳台封闭的超建面积1599平方米系按照42号文规定的“双倍楼面价”被收取地价款的事实。原告因不服该收费决定而于2009年7月2日向法院起诉要求被告返还多收的超面积地价款6209732.49元。
另查明，1、59号文系温州市人民政府办公室于1999年5月24日发布的题为“关于加强国有土地使用权有偿出让收入征收管理的补充通知”，规定：对1998年10月10日（含10日）之后有偿出让的地块，调整后的开发建设规模超出协议规定开发建设规模的部分，按下列标准收取地价款。（一）超出协议规定开发建设规模5%（含5%）以内的部分，以320元／平方米的标准收取地价款；（二）超出协议规定开发建设规模5%以上、20%（含20%）以内的部分，以楼面价的70%为标准收取地价款，楼面价为协议规定的开发建设规模除以协议中明确的地价款；（三）超出协议规定开发建设规模20%以上的部分，以楼面价为标准收取地价款。
2、42号文系温州市人民政府办公室于2004年3月16日发布的题为“关于加强经营性开发项目用地规划管理的通知”，规定：项目建设施工图的总建筑面积（不包括地下室面积）不得超出规划设计条件的3%（含3%，下同），且应与批准的规划方案相符。工程竣工验收后，若实际测量总建筑面积超出规划设计条件明确的建筑面积3%以内的，按中标楼面价收取超出面积地价款；超出3%以上的，按照中标楼面价的2倍收取超出面积地价款并处罚款。五、本通知发布实施前经营性开发项目用地已出让、地价款尚未结算的，若尚未签订土地出让合同的，按本通知执行；若已签订土地出让合同的，按下列办法处理（一）已经规划部门审批，审批的建设规模超出土地出让合同规定的建设规模的，超出面积部分按土地出让合同有关条款规定收取超出面积地价款。（二）未经规划部门审批，超出土地出让合同规定的建设规模，若工程已结顶的，超出面积部分按中标楼面价收取地价款并处罚款；若工程尚未开工或已开工未结顶的，地价款结算时，开发的建筑面积超出土地出让合同规定的建设规模3%内的，按中标楼面价收取地价款。超出3%以上的，按中标楼面价的2倍收取地价款并处罚款。六、本通知自发布之日起实施，温政办（1999）59号文同时废止。
重审期间，应原告申请，温州市民信房地产测绘有限公司根据原审法院出具的调查函，于2012年底出具了“房屋建筑面积测绘成果书”，证明丽江花苑2-8幢中因安置房阳台封闭导致套内阳台面积的实测面积比预测面积增加了1369.215平方米（未计算公摊分摊面积）。
原判认为，本案争议的焦点在于被告对原告未经审批的超建面积地价款按42号文规定收费的行为是否违反合同约定或者法律规定构成不当得利，从而产生不当得利返还的问题。首先，合同条款明确约定被告对超建面积地价款适用59号文规定收费的前提条件是原告的超面积建设行为事先须得到被告的许可同意。原告的理由是对安置房阳台的封闭事先已经得到指挥部安置办的许可同意，符合了合同约定的“按59号文规定办理”的条件。对照“市江滨路改建区开发建设管理协议书”第六条规定的“未经甲方同意，乙方不得任意改变主要规划指标。若乙方增加建筑面积或改变建筑功能，应按规定办理手续，并缴纳有关规费。”的内容，指挥部安置办复函同意封闭阳台仅符合该合同条款前半部分的条件，原告尚未履行合同后半部分所设定的义务内容。原告尚未就安置房阳台封闭事宜依法向温州市规划局办理设计变更手续，也未取得温州市国土局的同意。原告封闭安置房阳台的行为并不符合《土地使用规则》第三条第3.2-（3）项约定的“须经温州市国土局同意”的条件，指挥部安置办与温州市国土局是二个完全不同的职能部门，原告认为安置办同意就等同被告同意的理由不成立。被告对原告未经审批的超建面积地价款按42号文规定收费的行为并不违反合同的约定。其次，59号文、42号文均系对超面积违法建设行为的规范与约束。42号文对59号文的废止与衔接适用规定的很明确，被告对原告未经审批且发生在42号文颁布之后的违法建设行为适用42号文标准收费的行为并不违反法律的规定。综上所述，原告认为被告对安置房阳台封闭所产生的超建面积地价款按42号文规定收费违反了合同约定与法律规定的主张与本案的事实不符，被告的收费行为不符合不当得利的构成要件，原告要求被告将多收部分超建面积地价款予以返还的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、《中华人民共和国民法通则》第九十二条、《中华人民共和国合同法》第八条、第一百二十五条第一款的规定，判决：驳回原告温州市鹿城诚信房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费55268元，由原告温州市鹿城诚信房地产开发有限公司负担。
一审宣判后，温州市鹿城诚信房地产开发有限公司不服，提起上诉称：双方合同明确约定超面积建设地价款按照“温政办（1999）59号文”办理，并明确排斥温政办（2004）42号文的适用。而属双方合同的有效法律文书的《温州市国有土地使用权招标出让须知》第一条和《温州市国有土地使用权出让合同书》附件一《土地使用规则》第三条第3.2-（3）项约定中不存在“适用温政办（1999）59号文”事先“须经被上诉人同意”之前提条件。即使上述前提条件成立，也不能得出必须按照温政办（2004）42号文补交地价款。本案超面积建设（含安置房阳台封闭），系根据温州市城市中心区建设指挥部安置办的特别要求而形成，且已经温州市规划局同意。指挥安置办与被上诉人并不是两个完全不同的职能部门，而是共同代表温州市人民政府一方。且根据双方合同的约定，指挥部安置办属于合同法规定的“第三人履行”，故其履行在法律后果上应视同被上诉人履行。上诉人为执行指挥安置办的要求而导致的超面积建筑，被上诉人不应对被上诉人承担额外、加重的超建处罚责任，否则亦违背了法律的公平原则。原判认定本案超面积地价款适用温政办（2004）42号文件，严重违背合同约定及契约必守原则，且严重违反法律规定。另，浙ＸＸ丰房地产开发有限公司与温州市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案与本案的案情完全相同，但判决结果完全相反，严重违背司法统一原则。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的上诉请求。
被上诉人温州市国土资源局辩称：首先，上诉人和被上诉人之间债权债务关系不成立，故上诉人要求被上诉人返还款项是没有法律依据的。上诉人支付完相关土地款后，双方之间不存在基于给付产生的法律关系。其次，本案上诉人提出的诉讼请求，按上诉人逻辑系请求撤销缴纳地价款的民事行为，但该请求已过法律规定的一年除斥期间。另外需要说明的是，因为上诉人支付地价款是基于双方合同约定，被上诉人收款是有法律依据的，并非构成不当得利。上诉人超面积建设已构成合同违约，且该行为是上诉人自身行为引起的，其超面积建设行为使其获得了相应的收益，且此行为与被上诉人没有关系，违约责任应由上诉人承担。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，双方当事人均无新的证据提供。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人温州市鹿城诚信房地产开发有限公司通过投标的方式取得涉案地块的开发权，双方据此签订了《温州市国有土地使用权出让合同》，该合同内容合法，意思表示真实，对双方具有法律约束力。合同第四十四条约定，“本合同自签字、盖章之日起对双方构成法律约束力。双方所有以前就本合同项下的土地使用权所签订的意向书、协议书等即告失效”。据此，上诉人对涉案土地所应享有的权利和承担的义务应以合同约定为准。《土地使用规则》作为该合同的附件之一，与合同具有同等法律效力，其中第3.2-（3）项约定，“合同签订后，在施工图设计或施工过程中总建筑面积如超过上述规定面积，须经甲方同意，并按温政办（1999）59号文规定办理。”之后上诉人与温州市江滨路工程建设指挥部签订的《市江滨路改建区开发建设管理协议书》第六条的约定，“未经甲方同意，乙方不得任意改变主要规划指标。若乙方增加建筑面积或改变建筑功能，应按规定办理手续，并交纳有关规费。”根据上述约定可以认定当事人之间仅明确约定了经审批后的超建面积地价款的收取标准适用（1999）59号文，而并未约定未经审批的超建面积地价款的收取标准。超建面积地价款的收取是一种具体行政行为，在双方未约定的情况下，应由被上诉人依据政府出台文件确定的标准收取。在合同履行过程中，2004（42）号发布实施，该文件规定的未经审批的超建面积地价款的收取标准较（1999）59号文予以提高，此系政府为规范建设市场政策调整所需，与法不悖，应予确认。另外，上诉人存在未经审批超面积建设行为的事实清楚，属其未全面履行合同约定义务的情形，构成违约，在双方未明确约定该违约责任的情况下，因政策调整导致违约成本发生变化的，上诉人作为违约方，理应承担不利的后果。据此，被上诉人适用2004（42）号规定的标准向上诉人收取其未经审批的超建面积的地价款，并无不妥，亦符合合同法规定的公平公正和诚实信用原则。
至于上诉人主张封闭阳台已经指挥部安置办的许可同意，故对由此导致超建面积部分的地价款收取标准不应适用（2004）42号文的问题。上诉人作为房地产开发公司，应当知道超面积建设审批所应履行的法定程序。显然，指挥部安置办的同意并不能代表上诉人的超建面积已经审批，亦不能改变上诉人未全面履行合同义务的事实。且封闭阳台系上诉人向指挥部安置办主动提出，由此导致上诉人向指挥部安置办移交面积多出部分，指挥部亦已经予以退还，上诉人亦从中获得一定的利益。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其据此提出的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费55268元，由上诉人温州市鹿城诚信房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓习军
审 判 员 厉 伟
审 判 员 郑文平
二〇一三年十一月二十二日
代书记员 蔡瑞洁