贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终109号
上诉人（一审第三人）刘明义，男，1968年12月9日生，汉族，贵州省惠水县人，初中文化，个体工商户，住惠水县，
被上诉人（一审原告）刘春，男，1962年10月25日生，汉族，贵州省惠水县人，高中文化，务农，住惠水县，
被上诉人（一审被告）惠水县人民政府，住所地：惠水县涟江街道县府路；
法定代表人王文旭，系该县县长。
被上诉人（一审被告）惠水县农村工作局，住所地：惠水县涟江街道振兴北路；
法定代表人王继承，系该局局长。
一审第三人惠水县涟江街道惠明村村民委员会，住所地：惠水县涟江街道惠明村；
法定代表人冯建辉，系该村委会主任。
上诉人刘明义与被上诉人刘春、惠水县人民政府、惠水县农村工作局及一审第三人惠水县涟江街道惠明村村民委员会（以下简称惠明村委会）土地行政登记行政争议一案，不服龙里县人民法院（2016）黔2730行初132号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，原告刘春与第三人刘明义系同胞兄弟关系，均为惠水县涟江街道（原和平镇）惠明村迥龙四组村民。1994年经惠水县法院调解，刘春与刘明义的父亲刘开信与母亲方继琴离婚。2002年5月6日，刘开信过世，刘明义根据家庭协议，继承了刘开信的房屋等遗产。2009年12月28日，惠水县国土资源局受惠水县人民政府委托，以惠国土资复（2009）687号文件对和平镇人民政府所报的原告刘春建房申请和建设用地申请予以批复同意。2010年10月刘春经所在惠明村委会同意，和平镇城镇管理办公室放线后在惠明村××龙××门口田0.27亩家庭承包土地上修建住宅。2016年3月22日惠明村委会分别出具证实刘开信和刘明义二轮土地承包证遗失的证明后，2016年3月24日，惠水县农工局分别为刘开信和刘明义补办了二轮土地承包经营权证。2016年7月14日，刘明义提出将已故父亲刘开信承包证上的土地合并到自己承包证上的申请，惠明村委会盖章确认属实。同日，惠水县农工局根据刘明义申请、2002年3月26日分家协议以及从档案局调取的刘开信和刘明义第二轮土地承包经营权入户登记表，分别将补办的刘开信和刘明义二轮土地承包证作废后将刘开信承包证上两块分别为0.3亩和0.27亩的土地（地名均为门口田）登记到刘明义承包土地名下后，重新为刘明义颁发二轮土地承包证。刘春认为所颁发的二轮土地承包证侵犯其合法权益，遂向提起诉讼。
另查明，2016年7月28日,刘明义向惠水县人民法院提起民事诉讼，要求判令刘春拆除在其承包的0.27亩门口田土地上修建的房屋并返还该宗土地。2016年10月22日，惠水县人民法院作出（2016）黔2731民初966号判决驳回刘明义的起诉。2016年8月22日，刘明义以惠水县国土资源局和惠明村委会为被告向龙里县人民法院提起诉讼，要求撤销对刘春所作的建房用地批复，龙里县人民法院驳回了其起诉。刘明义在办理涉案农村土地承包证前，已在0.3亩门口田承包地上修建住宅。
一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令2004第33号，以下简称管理办法）第四条关于县级以上的地方人民政府是农村土地承包经营权证的颁发机关，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作的规定，被告惠水县人民政府和惠水县农村工作局分别享有农村土地承包经营权证的颁发和登记等职权，是本案的适格被告。
本案对二被告行政行为的审查涉及两个内容，一是为第三人刘明义和刘开信办理补发农村土地承包经营权证，二是为第三人刘明义办理上述两证合并的变更手续。根据管理办法第十七条、第十八条关于农村土地承包经营权证遗失的应当报请原发证机关办理补发手续，办理补发，应当以农村土地承包经营权证登记簿记载的内容为准的规定，二被告在第三人刘明义提出补发申请后，按照从档案部门调取的农村土地承包经营权证登记簿载明的内容，分别为第三人刘明义和刘开信办理补发了新的农村土地承包经营权证。根据管理办法第十四条的规定，因刘开信死亡，第三人刘明义作为法定继承人继续承包刘开信的承包地，导致农村土地承包经营权证合并，应当办理农村土地承包经营权证变更手续。按照管理办法第十五条的规定，办理变更应提交变更的书面申请、农村土地承包经营权证原件和其他证明材料。第三人刘明义向二被告相应提供了并证的书面申请、自己和父亲刘开信的农村土地承包经营权证原件以及刘开信死亡和自己进行继承的相关证明，二被告据此为第三人刘明义办理农村土地承包经营权证并证的变更手续。但是，二被告办理上述补证和并证的行政行为，实质上存在忽略客观事实已发生的变化而缺乏基本的事实依据。从原告和第三人刘明义提交的证据看，二被告补发的原刘开信享有承包经营权的门口田0.3亩及0.27亩土地，第三人刘明义和原告均已在几年前分别在该土地上建房（惠明村委会对该事实知晓并认可），特别是原告使用土地建房行为已得到相关部门依法批准，土地的农用性质被改变，相应的使用权性质也发生了改变，已丧失农村土地承包经营权的基础。同时，根据管理办法第十二条的规定，被告惠水县农工局负有实地查验核实的义务，但其却未依法进行核实。本案二被告为第三人刘明义办理补证和并证的行为，因缺乏主要事实证据应依法确认违法。原告诉请撤销依法有据，应予支持。综上所述，依照《中华人民共国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告惠水县人民政府和惠水县农村工作局于2016年7月14日向第三人刘明义登记颁发的农村土地承包经营权证。案件受理费50元，由被告惠水县人民政府和惠水县农村工作局负担。
一审宣判后，刘明义不服，向本院提起上诉。
上诉人刘明义上诉称，1、补证行为是因为上诉人与上诉人父亲刘开信的原《土地承包经营权证》遗失及刘开信已死亡，按照家庭协议，上诉人是刘开信承包地的合法继承人，上诉人依法申请及作为法定继承人替刘开信申请补证符合法律规定；2、上诉人在刘开信原0.3亩承包地建房，该责任地的用途发生了变化，上诉人已办理《集体土地使用证》，应根据《土地管理法》第十二条的规定办理变更登记解决0.3亩承包地的问题；3、刘开信原0.27亩承包地按照家庭协议应当由上诉人继续承包经营，被上诉人刘春没有承包经营权，其弄虚作假欺骗村委会及相关部门，占用该地建房除政府违法批复批准外，侵犯了上诉人依法享有的该承包地的经营权。一审法院判决撤销上诉人的《土地承包经营权证》不当，请求二审法院撤销一审法院的判决，驳回被上诉人刘春的诉讼请求。
被上诉人惠水县人民政府、惠水县农村工作局及一审第三人惠水县涟江街道惠明村村民委员会、刘明义在二审期间均未提出书面答辩及述称意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对被上诉人惠水县人民政府、惠水县农村工作局于2016年7月14日向上诉人刘明义登记颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为合法性的审查。本案中，从上诉人刘明义与被上诉人刘春提交的证据看，其父亲刘开信第二轮土地承包时承包管理经营的涉案门口田0.3亩及0.27亩土地，上诉人刘明义与被上诉人刘春均已分别在该土地上建房多年，土地的农用性质被改变为宅基地，相应的使用权性质也发生了改变，且被上诉人刘春使用涉案0.27亩土地建房行为已得到相关部门依法批准，故涉案门口田0.3亩及0.27亩土地已丧失农村土地承包经营权的基础；同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条第（四）项“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助”的规定，被上诉人惠水县农工局在办证过程中未依法进行核实，违反上述办法的规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确,应予以维持。上诉人所持上诉理由不能成立，对其上诉请求，应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘明义承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘玉冰
审判员 林顺军
审判员 游昌新
二〇一七年八月三日
书记员 程 诚