浙江省三门县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙1022行初2号
原告浙江启明文化艺术有限公司，住所地三门县海游街道朝晖路71号。
法定代表人周星伟，总经理。
委托代理人方雪富，浙江持正律师事务所律师。
委托代理人程琳琳，浙江持正律师事务所律师。
被告三门县国土资源局，住所地三门县海游街道湫水大道8号。
法定代表人陈剑，局长。
委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。
原告浙江启明文化艺术有限公司诉被告三门县国土资源局其他行政行为一案，于2018年1月4日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭并公开开庭审理了本案。原告浙江启明文化艺术有限公司委托代理人方雪富、程琳琳，被告三门县国土资源局的应诉负责人卢兆士及委托代理人任益民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三门县国土资源局于2017年11月3日向原告浙江启明文化艺术有限公司发送《三门县国土资源局关于要求浙江启明文化有限公司缴纳利息的通知书》，要求原告于2017年12月20日前支付延期缴纳划拨款的利息83.0169万元。
原告浙江启明文化艺术有限公司诉称，原告于2011年4月6日经三门县人民政府批准取得划拨用地10000平方米，用于建造浙江启明艺术博物馆。该划拨决定书明确载明该宗土地划拨价款为零。2014年5月8日，被告将涉案土地从划拨转为出让，并对涉案土地进行评估，向原告发送了第16号《土地估价结果确认通知书》。该通知书根据第3310222014A22093号土地使用权出让合同要求原告自2014年4月1日起于半年内向被告缴纳土地出让款451万元。原告于2014年7月4日向被告缴纳了上述款项。因此，原告已通过出让方式依法取得涉案土地使用权。2017年底，被告向原告发送了《三门县国土资源局关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书》，以原告于2011年4月6日取得涉案划拨用地（价款225万元），但实际缴纳土地划拨价款时间为2017年3月13日为由，要求原告在2017年12月20日前按银行同期贷款利率向被告支付利息83.0169万元（不包括罚息）。原告认为被告的上述行政行为无事实根据及法律依据，依法应予撤销。同时，被告于2017年3月13日向原告收取的国有土地使用权出让收入225万元亦属违法收费，应当依法予以返还原告，并应按银行同期贷款利率计算向原告支付利息。为此，请求判令：1、撤销被告三门县国土资源局作出的《关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书》；2、由被告退还给原告其违法收取的划拨土地款225万元，并按银行同期贷款利率向原告支付利息（自缴款之日起至2017年12月31日止的利息为108000元）；3、本案诉讼费由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交了中华人民共和国国有建设用地划拨决定书（编号3310222011A10002）、土地估价结果确认通知书、浙江省土地出让金专用票据、缴纳利息通知书、浙江省政府非税收入一般缴纳书等证据予以证明。
被告三门县国土资源局辩称，原告部分陈述与事实不符。1、原告所述划拨决定书中载明的划拨价款为零不正确，划拨决定书中的划拨价款是用“/”符号表示，并非价款为零的意思。2、被告是根据原告的申请将划拨土地转为出让并申请评估，且评估系原告委托，被告仅是对评估结果进行确认。3、被告于2014年5月8日向原告发送的《土地估价结果确认通知书》系出让的依据，其中载明的半年是该评估结果的有效期，而非限定原告支付出让金的时间，根据法律规定，原告支付出让金的时间是60日。此外，针对原告的起诉答辩如下：1、原告的起诉不符合行政诉讼的法定条件，应当裁定驳回起诉。被告向原告发送的要求缴纳利息的通知书是被告在行使行政职权时作出的告知行为，是一个预备性、过程性、阶段性的行政行为。被告的通知行为属于不可诉行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。2、假定前述的通知行为是一个独立的行政行为，那本案涉及两个可诉行政行为，即收缴225万土地出让金的行政行为和支付利息的行政行为，原告针对两个不同的行政行为一并提起诉讼，不符合行政诉讼的法定条件，应当裁定予以驳回。3、原告要求被告返还土地出让金225万元并支付利息的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应当判决驳回。综上，原告的第一项诉讼请求应当裁定驳回，第二项诉讼请求应当判决驳回。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、《关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书》，拟证明被告作出行政告知行为。
2、《国土划拨建设用地使用权办理出让手续审批表》、《国有划拨土地使用权补办出让手续申请书》，拟证明原告申请国有划拨土地使用权补办出让手续及批准事实。
3、估价报告书、技术报告书、土地估价结果确认通知书，拟证明涉案土地使用权的划拨总价、出让总价及其出让金金额。
4、《国有建设用地使用权出让合同》及出让金专用票据一份，拟证明原被告之间存在国有土地使用权出让合同关系以及原告2014年7月4日缴纳土地出让金451万元。
5、关于要求延期缴纳划拨土地款的请示一份，拟证明在办理国有划拨土地使用权补办出让手续，原告要求延期缴纳土地价款的事实。
6、三政办抄（2009）01号抄告单一份，拟证明划拨土地价款为225万元。
7、汇款说明、借条各一份，拟证明原告向第三方借款并履行补缴土地出让金225万元的事实。
经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性无异议，但被告认为划拨决定书中的土地划拨价款用“/”符号表示，只是价款不清，并不代表价款为零。对于其中的土地估价结果确认通知书，被告仅对其进行了形式审查，将出让总价减去划拨总价得出原告所需要补缴的土地出让金，划拨总价基于成本地价产生，成本地价包括土地取得费、土地开发费、利息、利润、国家土地所有权收益，被告在计算土地出让金时按照原告已经实际支付土地使用权取得成本为前提进行确认，但实际上原告并未缴纳土地取得费用。
原告对被告提交的证据一的真实性无异议，但认为通知书属于行政行为，被告向原告发送的通知书中要求原告缴纳划拨土地价款利息，但是之前原告缴纳的土地价款时被告向原告出具发票的名目为出让收入，两者不一致，原告要求被告缴纳利息无事实和法律依据；对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该土地是从划拨转为出让；对证据三无异议，该证据能够证明土地系协议出让，且评估机构是经被告指定后由原告委托，评估结论系依法作出且经被告确认，合法有效；对证据四的真实性、合法性无异议，证据四中的国有建设用地使用权出让合法，能够证明划拨价款为零；对证据五的真实性无异议，但该请示系由原告向经济开发区管委会提出，名目是青苗征收补偿费用，与本案无关；对证据六的真实性、合法性、关联性均有异议，抄告单中没有明确价款，所附办公会议纪要无人签字确认，该证据不真实且无法律依据，也没有抄告原告。证据七说明被告无事实和法律依据，所作行为违法。针对法律依据，原告认为原、被告之间所签订的国有建设用地使用权出让合同并没有约定《财政部关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第三十四条的规定内容，被告据此向原告收取费用及利息违反法律规定。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据经被告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以采纳，能够证明被告作出划拨决定由原告取得涉案土地，后涉案土地由划拨转为出让，原告缴纳土地出让金、出让费用后，被告通知原告补缴利息的事实。
被告提交的证据一与原告提交的关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书内容一致，经原告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信；证据二经原告质证对其真实性、合法性无异议，本院对其真实性、合法性予以采信，该证据能够证明经原告申请，被告同意将涉案土地的使用权性质由划拨转为出让；证据三经原告质证无异议，本院予以采信；证据四经原告质证对其真实性、合法性无异议，本院对其真实性、合法性予以采信，该组证据能够证明原、被告之间签订了国有建设用地使用权出让合同，约定出让价款为451万元，原告缴纳了相关费用；证据五系原告向三门县经济开发区管理委员会提起的请示，与本案无关联，本院不予采信；证据六系三门县人民政府关于原告要求划拨浙江启明艺术博物馆15亩土地指标的请示的会议讨论记录，其并不涉及最终决定，本院对该证据不予采信；证据七系原告向案外人出具的借条及案外人所作说明，与本案无关联，本院不予采信。本案原告向被告缴纳225万元这一事实在庭审过程中已经原、被告共同认可，故本院对该事实予以认可。
综上，本院认定事实如下：2011年4月6日，被告三门县国土资源局作出编号3310222011A10002国有建设用地划拨决定书，经三门县人民政府批准，决定将坐落于县城大湖塘新区C-02A地块，宗地编号为33102210024220110011的10000平方米土地建设用地使用权划拨给原告，用于建设浙江启明艺术博物馆。该决定书中载明，宗地的平面界限为'/'，竖向界限以'/'为上界限，以'/'为下界限，高差为'/'，宗地划拨价款为“/”万元。2014年，原告委托三门县方圆土地评估咨询有限公司对浙江启明文化艺术有限公司文体娱乐用地补办土地使用权出让手续地价进行评估。经评估，上述地块国有划拨文体娱乐用地总地价为672万元，国有出让文体娱乐用地总地价为1123万元，该结果经被告于2014年5月8日予以确认。2014年7月4日，原告向被告申请补办国有划拨土地使用权出让手续，要求将上述地块由划拨转为出让。同日，被告审批后同意，并与原告签订了合同编号为3310222014A22093的国有建设用地使用权出让合同，约定该宗地国有建设用地使用权出让价款为451万元。原告当日即向被告缴纳了土地使用权出让款451万元。2017年3月13日，原告向被告缴纳了国有土地使用权出让收入225万元。2017年11月3日，被告向原告作出关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书，要求原告于2017年12月20日前付清迟延支付划拨价款225万元所产生的利息83.0169万元。
本院认为，被告于2017年11月3日向原告发送的关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书，要求原告于2017年12月20日前支付利息83.0169万元，权利义务清楚，已经对通知书的接收人即原告产生了义务约束，属于可诉的行政行为。被告提出的该行为系行政告知行为，属于过程性行为，须经行政管理相对方作出响应才能发生合同效力的意见，本院不予采纳。本案因被告对原告的土地划拨行为引发，原告要求撤销缴纳利息通知书并返还划拨土地价款225万元的诉讼请求，均基于原告对被告的土地划拨行为产生，故本院对被告认为其属于两个独立的行政行为，应当裁定驳回的意见不予采纳。本案被告于2011年4月6日作出国有建设用地划拨决定书，决定将坐落于县城大湖塘新区C-02地块的宗地划拨给原告使用，其中第六条载明宗地划拨价款为“/”，原告认为其意为划拨价款为零，被告认为其意为划拨价款不明，双方对决定书所载条款的理解存在争议。对于存有争议的条款，本院认为应当按照其使用的词句、有关条款及目的等确定其真实意思表示，结合该决定书第四条所涉“宗地的平面界限为'/'，竖向界限以'/'为上界限，以'/'为下界限，高差为'/'。”等可以看出，宗地不可能没有界限，其“/”应当为未予以明确的意思。根据决定书第二十三条“本决定书未尽事宜，市、县人民政府国土资源行政主管部门可依据土地管理法律、法规的有关规定另行规定，作为本决定书的附件”的内容，被告可依据法律法规对决定书中未予明确的事项另行规定。《房地产管理法》第二十三条规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。由此可见，土地使用权划拨并不一定是无偿的。原告于2017年3月13日向三门县财政局非税收入待清算账户汇入225万元用于支付启明博物馆地块划拨土地价款，被告向原告出具了浙江省政府非税收入一般缴款书，其上载明的收入项目名称为国有土地使用权出让收入。被告在作出划拨决定书后就划拨价款向原告主张了权利，原告的支付行为亦是对划拨价款的认可。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及《财政部关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第二条、第五条中的规定，土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。可见，被告三门县国土资源局要求原告缴纳划拨土地款具有法律依据。现原告主张该笔款项由被告以国有土地使用权出让收入为名收取于法无据，与事实不符，亦违反诚实信用原则，本院对该主张不予采信。被告在作出划拨决定时未在划拨决定书中明确划拨土地价款，现其要求原告缴纳自划拨决定作出之日起至实际缴纳划拨土地价款之日止迟延缴纳划拨土地价款的利息，本院经审查认为，支付迟延缴纳划拨土地价款利息的义务应当自当事人迟延缴纳划拨价款之日起方才需要承担，被告未能向本院举证证明原告在2017年3月13日缴纳划拨土地价款之前即已经具有划拨土地价款的缴纳义务并已构成迟延缴纳，故被告根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及《财政部关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》的相关规定要求原告支付利息证据不足，本院依法予以撤销。综上，原告要求撤销被告三门县国土资源局《关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书》的诉讼请求，本院予以支持，原告要求被告退还划拨土地款225万元的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告三门县国土资源局于2017年11月3日作出的《关于要求浙江启明文化艺术有限公司缴纳利息的通知书》。
二、驳回原告浙江启明文化艺术有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告三门县国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王友观
人民陪审员 金湘华
人民陪审员 吴亚琴
二〇一八年七月二日
代书 记员 邵慧彬
卢青青
附：本判决依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……