广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第131号
上诉人（原审原告）：周全义，男，1968年9月24日出生，汉族，住广东省遂溪县。
委托代理人：周如忠，男，1992年9月3日出生，汉族，住广东省遂溪县。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：骆水明、陈伟强，均系湛江市法制局干部。
原审第三人：符秀连，女，1934年6月13日出生，汉族，住广东省遂溪县。
委托代理人：周保琼（系符秀连的儿子），男，1970年5月17日出生，汉族，住广东省遂溪县。
原审第三人：周保琼，信息同上。
原审第三人：麦荣清，女，1970年6月21日出生，汉族，住广东省遂溪县。
委托代理人：周保琼，信息同上。
原审第三人：周华理，男，1997年12月30日出生，汉族，住广东省遂溪县。
法定代理人：周保琼，系周华理的父亲。
法定代理人：麦荣清，系周华理的母亲。
周全义诉湛江市人民政府行政复议纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2014年10月14日作出（2014）湛中法行初字第90号行政判决。周全义不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案的土地座落在赤岭村，东至周号宅、西至水泥路、南至周日洪宅、北至规划宅基地，面积为120平方米。周全义的户籍所在地是广东省遂溪县城月镇官田村委会赤岭村814号。2012年3月30日，周全义以分户住房困难为由向赤岭村申请使用该地作宅基地建房，填写提交了《遂溪县农村村民宅基地申请审批表》。该审批表记载的讨论周全义申请宅基地的村民会议情况为：赤岭村（18周岁以上）村民1360人，共138户；会议时间为“2012年3月30日”，参加人员形式为“每户一人”，会议人数为22人，讨论结果（结论）为22人全部同意、通过；“参加会议人员签名”栏目有“周才平”等22个签名（手印）字样。经遂溪县城月镇官田村民委员会、遂溪县城月镇规划建设办公室、遂溪县国土资源局城月国土资源所审查后，遂溪县城月镇人民政府于2012年11月作出审核意见并上报。2013年7月，遂溪县国土资源局作出审核意见后，又于同年8月22日报经遂溪县人民政府批准后，作出遂国资（利用）字（2013）30号《关于城月镇文乐民等45户村民农村宅基地的批复》（以下简称30号《批复》）：认定文乐民等45户宅基地申请符合规划，土地权属清楚、无争议。同意将4613.92平方米的集体建设用地作为村民住宅用地，安排给文乐民等45户。其附件《城月镇村民申请宅基地建房情况表》第14序列项同意周全义将该地作住宅用地。
符秀连、周保琼、麦荣清、周华理不服30号《批复》，提起行政复议。湛江市人民政府于2014年6月20日作出湛府行复（2014）30号《行政复议决定书》，决定：撤销遂溪县国土资源局2013年8月22日作出的30号《批复》附件第14序列项。
另查明：原审第三人符秀连、周保琼、麦荣清、周华理同属一个家庭成员，其中符秀连、麦荣清和周华理的户籍所在地是遂溪县城月镇官田村委会赤岭村864号。2012年3月，周全义申请涉案土地建房后，第三人遂以周泽端（已故，系符秀连的丈夫、周保琼的父亲）未经他们同意与周佑荣（周全义的父亲）签订“协议契据”，赤岭村干部未经调查及征求第三人意见，依据该协议同意周佑荣顶替周泽端抽签分得涉案土地，侵犯了第三人家庭权益为由，提起民事诉讼，请求判决确认“协议契据”及分地结果无效。同年10月，遂溪县人民法院予以立案受理。2013年7月11日，遂溪县人民法院作出（2012）遂法民一初字第1432号民事判决。符秀连、麦荣清、周华理不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院于2014年5月21日作出（2014）湛中法民一终字第273号民事裁定，认为原审判决违反法定程序，可能影响案件的正确处理，将该案发回遂溪县人民法院重审。目前该案仍在遂溪县人民法院重审中。
2014年7月9日，周全义向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）30号《行政复议决定书》。
原审法院认为，本案系土地行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）30号行政复议决定程序是否合法，适用法律是否正确。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；”第二款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”《湛江市农村宅基地管理办法》第十二条第（一）项规定：对村民申请宅基地，集体土地所有权人应当按照以下程序办理：（一）集体讨论。召开村民会议或者村民代表会议讨论决定。”第十六条第（二）项规定：“有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：……（二）土地权属有争议的；”根据本案的证据材料反映，在遂溪县城月镇人民政府、遂溪县国土资源局对周全义申请涉案的宅基地作出审核意见之前，第三人符秀连、周保琼、麦荣清、周华理对周全义的亲属顶替分得涉案宅基地之诉已被法院立案受理。在涉案的土地权属争议尚未得到解决的情况下，遂溪县国土资源局在报经遂溪县人民政府批准后所作的30号《批复》中却认定周全义申请的涉案宅基地无争议，显然没有尽到必要的审核义务。另外，《遂溪县农村村民宅基地申请审批表》记载赤岭村于2012年3月30日召开村民小组会议对周全义申请宅基地进行集体讨论时，注明赤岭村的总户数为138户，村民人数为1360人，参加会议的人员形式为每户一人，但参加会议及进行表决同意周全义申请使用涉案的宅基地的人数仅为22人，不符合上述的规定。由于符秀连、周保琼、麦荣清、周华理在向湛江市人民政府申请复议时只是要求撤销30号《批复》附件第14序列项，批复中涉及到的其他44户村民的宅基地的情况与涉案宅基地的情况并不完全相同，针对这44户村民的批复目前仍然有效。因此，湛江市人民政府没有通知其余的44户村民参加复议，并没有违反法定的程序。湛江市人民政府作出湛府行复（2014）30号行政复议决定撤销30号《批复》附件第14序列项，符合法律的规定，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持湛江市人民政府于2014年6月20日作出的湛府行复（2014）30号行政复议决定。
上诉人周全义不服一审判决，向本院提起上诉称：一、湛江市人民政府撤销遂国资（利用）字（2013）30号《关于城月镇文乐民等45户村民农村宅基地的批复》附件第14序列项错误。湛江市人民政府作出湛府行复（2014）30号《行政复议决定书》前没有通知批复中的45名村民参加复议，剥夺了45名村民的知情权、陈述申辩等权利。周全义至今未拿到送达的文书，不知道文书的内容。复议程序违法。湛江市人民政府一审时承认不知道赤岭村有多少户人家及村民，未能证明30号批复未经三分之二村民户代表同意。原审判决对其他44户村民未经三分之二村民户代表同意不处理，是选择性判决。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误。原审对1996年赤岭村召开村民大会统一规划分配宅基地这个事实没有依法查证。周全义申请发证的时间是2012年3月30日，涉案宅基地从1996年分配到2012年10月前，根本不存在宅基地争议。请求：撤销原审判决，并改判撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）30号行政复议决定。
被上诉人湛江市人民政府二审未提交书面答辩状，口头答辩称：坚持一审的答辩意见。并补充如下意见：一、本案周全义取得涉案土地的权属来源不合法。根据相关法律、法规，周全义所在村民小组召开表决会议时到会人数及表决结果不合法。二、遂溪县人民政府作出30号批复，认定事实不清，未发现作出批复前原审第三人已经对周全义取得涉案土地使用权提出异议，并提起行政诉讼。三、周全义对土地存在争议的时间点理解错误，在县政府作出批复之前提出异议，都应认定为存在争议。四、30号批复是针对某个镇范围内的多个村民的，虽然是同一份文件，但其内容是可以分割的。被诉行政复议决定是依申请行为，仅涉及周全义，不涉及其他44户村民。其他44户村民取得宅基地是否符合程序规定，与本案无关。
原审第三人符秀连、周保琼、麦荣清、周华理二审未提交书面答辩状，口头答辩称：同意湛江市人民政府的答辩意见。涉案土地一直是原审第三人的，在村民会议将涉案土地分给周全义后，原审第三人才知道土地被违法分给周全义了，因此提出异议。事实上村里未开村民会议，开会签名是虚假的，原审第三人也起诉至遂溪县人民法院，并告知遂溪县国土局了。但遂溪县国土局仍给原审第三人发证。请求二审法院维持原判。
经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）30号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；”第二款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第二十八条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”周全义向赤岭村申请宅基地，《遂溪县农村村民宅基地申请审批表》记载赤岭村于2012年3月30日召开村民小组会议对周全义申请宅基地进行集体讨论时，注明赤岭村的总户数为138户，村民人数为1360人，参加会议的人员形式为每户一人，但参加会议及进行表决同意周全义申请使用涉案的宅基地的人数仅为22人，不符合上述规定。湛江市人民政府据此作出湛府行复（2014）30号行政复议决定，决定撤销30号《批复》附件第14序列项，一审法院维持被诉行政复议决定，并无不当，本院予以维持。由于符秀连、周保琼、麦荣清、周华理向湛江市人民政府申请复议时只是要求撤销30号《批复》附件第14序列项，因此，湛江市人民政府依据原审第三人的复议申请，仅审查周全义的宅基地审批情况，未审查30号《批复》中其余44户村民的宅基地审批情况，并无不当。周全义上诉请求撤销原审判决及被诉行政复议决定，理据不足，本院予以驳回。
综上所述，原审法院判决正确，本院予以维持；周全义上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周全义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 方丽达
代理审判员 戴剑飞
二〇一五年六月十日
书 记 员 邓丽华