浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙温行终字第497号
上诉人（原审原告）苍南县钱库镇三秀桥村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇公园南路90-98号。
负责人金孟加，主任。
委托代理人朱乃坚，福建秉坚律师事务所律师。
委托代理人李绍养，福建秉坚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县灵溪镇工人文化宫南侧。
法定代表人陈世孟，局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
原审第三人苍南县钱库鸿泰油墨厂，住所地浙江省苍南县三秀桥村西岸。
法定代表人蔡荣连，厂长。
上诉人苍南县钱库镇三秀桥村民委员会（以下简称三秀桥村委会）因诉被上诉人苍南县国土资源局（以下简称苍南县国土局）土地行政处罚一案，不服浙江省苍南县人民法院（2015）温苍行初字第61号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年12月27日立案后，依法组成合议庭审理了本案。
三秀桥村委会向原审法院起诉称，1991年，蔡荣连因筹建苍南县钱库鸿泰油墨厂（以下简称鸿泰油墨厂）的厂房车间需要，租借三秀桥村委会集体所有的由金孔维等23户村民共同享有使用权、位于钱库镇三秀桥村西岸“东头、东房处”两幢房屋后面的什地。该片什地租借时，由共同享有使用权的23户村民中的金观相、金仕凤（已故）作为代表与蔡荣连洽谈，双方口头约定租借期限为25年，同时厂方应安排70名当地村民进厂工作，如果工厂经营良好，可继续租用该片什地，中途停产倒闭的则应无条件归还土地。1991年7月5日，苍南县钱库鸿泰油墨厂成立。2015年6月，三秀桥村委会得知苍南县国土局曾于1995年作出行政处罚决定，为了确认此事，三秀桥村委会委托村民金孔维作为代表向苍南县国土局核查有关情况，苍南县国土局于2015年7月15日作出答复，至此三秀桥村委会才知原苍南县规划土地管理局曾于1995年10月5日对三秀桥村委会作出苍土处字（1995）124号违法用地行政处罚决定。原苍南县规划土地管理局作出的该行政处罚决定事实不清、主要证据不足、程序违法。理由如下：一、1991年6月10日，蔡荣连申请组建企业“鸿泰油墨厂”，苍南县工商行政管理局于1991年7月5日批准“鸿泰油墨厂”注册成立，1991年4月5日“鸿泰油墨厂”根本不存在。该处罚决定认定“91年4月5日，该厂与钱库镇三秀桥村民委员会私下签订了买卖土地协议书”，可见，该处罚决定所认定的事实与客观事实严重不符；二、“鸿泰油墨厂”用于建造厂房的什地是蔡荣连于1991年向金孔维等23户村民租借的，该事实由苍南县国土局于1991年7月11日对三秀桥村原党支部书记金孟财进行谈话所制作的谈话笔录予以印证，可见，“鸿泰油墨厂”用于建造厂房的什地根本不是三秀桥村委会非法出卖，原苍南县规划土地管理局认定三秀桥村委会“非法出卖土地”属非法认定；三、苍南县国土局认定三秀桥村委会非法出卖土地的主要证据为所谓的“契约”，而三秀桥村委会原主任金仕肯确认没有在该“契约”上盖章，更没有签字捺印，该“契约”存在明显的伪造嫌疑；四、苍南县国土局在作出处罚决定之前，未依照《行政处罚法》的规定，告知违法事实和拟作出处罚的理由、法律依据，剥夺了三秀桥村委会依法享有的陈述、申辩权利，程序违法。现请求撤销原苍南县规划土地管理局作出的苍土处字（1995）124号违法用地行政处罚决定。
原审裁定认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”。但本案所涉及的由原苍南县规划土地管理局作出的苍土处字（1995）124号违法用地行政处罚决定书，被处罚单位为三秀桥村委会及鸿泰油墨厂，根据本案审理所查明的事实，到庭的各方当事人一致确认至今未向三秀桥村委会送达；而苍南县国土局提供的向鸿泰油墨厂送达文书依据的“回执”，其落款时间为1995年9月29日，原苍南县规划土地管理局作出处罚决定的时间是1995年10月5日，显然其也未向鸿泰油墨厂送达；未将上述处罚决定书送达相关被处罚单位的情况下，尚未对三秀桥村委会设定了义务及限制其权利，即未对三秀桥村委会产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围。因此，对三秀桥村委会的起诉，应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，裁定如下：驳回三秀桥村委会的起诉。案件受理费依法免收。
三秀桥村委会上诉称，鸿泰油墨厂办理房屋所有权登记时已提供涉案处罚决定书，并作为苍南县人民政府向鸿泰油墨厂核发苍字第33592号、苍字第33593号、苍字第33594号房屋所有权证的证据，可见该处罚决定对上诉人的权利义务产生了实际影响，本案应属人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求撤销原审裁定，指令苍南县人民法院进行审理。
苍南县国土局答辩称，根据原审裁定认定，涉案处罚决定书没有向被处罚人送达，故被诉行政行为尚未作出生效。即使苍南县人民政府办理房产登记时将处罚决定书作为鸿泰油墨厂的权源证据，也只能认定鸿泰油墨厂已收处罚决定书。但上诉人没有收到处罚决定书，该处罚决定尚未作出生效，对上诉人的权利义务不产生影响。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人鸿泰油墨厂未作陈述。
经审理查明，1995年9月29日，原苍南县规划土地管理局作出苍土处字（1995）124号违法用地行政处罚决定，认定：“……1991年4月5日，该厂（指鸿泰油墨厂）与钱库镇三秀桥村民委员会私下签订了买卖土地协议书，将面积为2035平方米的杂地以25638元的价格买来，作为建设厂房用地……。”处罚决定认为鸿泰油墨厂与三秀桥村委会买卖土地的行为，已违反《浙江省土地管理实施办法》第五条的规定，依照《浙江省土地管理实施办法》第四十九条的规定，处罚如下：一、没收三秀桥村委会出卖土地非法所得款25438元（该款项限于1995年10月30日前送交苍南县规划土地管理局）；二、没收鸿泰油墨厂在非法占用土地上新建的建筑物。苍南县国土局称该处罚决定作出后，没有向鸿泰油墨厂和三秀桥村委会送达。
1995年，鸿泰油墨厂申请涉案土地上房屋所有权登记，苍南县人民政府向鸿泰油墨厂核发了苍字第33592号等三个房屋所有权证。在本院审理（2015）浙温行终字第337号金孔维等诉苍南县人民政府房屋行政登记案件中，苍南县人民政府向本院提供房屋登记的权源证据包括苍土处字（1995）124号违法用地行政处罚决定书。
以上事实，有苍土处字（1995）124号违法用地行政处罚决定书等证据及三秀桥村委会、苍南县国土局的陈述予以证实。
本院认为，行政处罚对当事人的权利义务产生实际影响的因素，既包括处罚结果，也包括事实认定等。涉案处罚决定书已作为苍南县人民政府核准房屋登记的权源证据，应认定该处罚决定存在，并已外化为对被处罚人的权利义务产生了实际影响。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（一）项规定，当事人对行政处罚不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定认为被诉行政行为对三秀桥村委会的权利义务不产生实际影响，并据此驳回起诉不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省苍南县人民法院（2015）温苍行初字第61号行政裁定。
二、指令浙江省苍南县人民法院继续审理。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年二月二日
书 记 员 厉 超