湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘02行终42号
上诉人（原审原告）周永安，男，汉族，户籍地湖南省株洲市天元区。
委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师，代理权限为特别授权，即代为提交证据、质证、辩论，代为承认、变更诉讼请求，提出撤诉等。
被上诉人（原审被告）株洲市规划局。
法定代表人黄升阳，系该局局长。
委托代理人李波，系该局法规信访科科员，代理权限为特别授权，即参加庭审，代为承认、反驳诉讼请求，进行和解，提起上诉。
委托代理人杨芳，湖南卓进律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）株洲市人民政府。
法定代表人阳卫国，市长。
委托代理人叶贤德，株洲市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人周永安与被上诉人株洲市规划局、株洲市人民政府其他行政管理一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2016）湘0211行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年4月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。上诉人周永安及其委托代理人王奇兵，被上诉人株洲市规划局委托代理人李波、杨芳，被上诉人株洲市人民政府叶贤德、吴颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告周永安原房屋始建于1989年，持有《集体土地建设用地使用权证》，使用权人为周菊林（系原告父亲），用地面积383.6㎡。1995年经株洲高新技术开发区管理委员会国土管理局同意，其父亲名下房屋产权分别由两个儿子继承，周永安继承西边房屋，面积为193.2㎡。2006年前后，周永安未经规划、国土主管部门批准，擅自在原房屋的地基上重建一栋三层（局部一至二层）砖混结构（局部砖木结构）房屋，建筑面积714.76㎡。被告株洲市规划局工作人员现场踏勘核实，原1989年所建房屋已不存在。被告株洲市规划局经过勘验调查，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定，认定该房屋为违法建筑，在履行限期拆除违法建筑告知程序后，于2016年7月25日作出株规限拆字（天2016）第011号《限期拆除违法建筑决定》，并依法送法原告。原告于2016年8月2日向被告株洲市人民政府申请行政复议，株洲市人民政府于当天立案并向被告株洲市规划局送达了《提交行政复议答复通知书》，株洲市人民政府对双方提交证据材料进行了审查，于2016年8月29日作出（2016）株政复字第105号《行政复议决定书》，维持株洲市规划局作出的株规限拆字[天2016]第011号《限期拆除违法建筑决定书》。
另查明，原告周永安在天元区莲花管理处8队有一栋占地面积124.31㎡、建筑面积188.98㎡的房屋，于2003年12月21日取得了房屋产权证。
原审认为：《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。现行《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也有相应规定。原告2006年前后在城市规划区范围内未经规划审批，擅自建设房屋，属违法建设行为，该房屋依法应当认定为违法建筑，且违法状态一直未予以纠正。被告株洲市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十七条之规定，对该违法建筑作出限期拆除的决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。被告株洲市人民政府在依法受理原告的行政复议申请后，在法定期限内向被告株洲市规划局送达了《行政复议申请书》副本、《提交行政复议答复通知书》等相关材料，被告株洲市规划局在法定期限内向被告株洲市人民政府提交了行政复议答复书及相关证据，被告在收到上述材料后，对双方的证据材料进行审核，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出（2016）株政复字第105号《行政复议决定书》，办案程序合法，适用法律准确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周永安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周永安承担。
宣判后，周永安不服，向本院提出上诉。上诉人周永安上诉称：一、本案限期拆除决定作出前未进行听证，也未告知上诉人申请听证的权利，程序违法；二、株洲市规划局没有证据证明案涉建设属于无法采取改正措施消除影响的情形，甚至未能指出具体适用情形，认定事实不清；三、根据株洲市规划局提交的株洲市城市总体规划图，上诉人房屋所在地块规划用途为居住用地，上诉人的房屋符合规划用途；四、建筑物的存续不能等同于建设行为的继续，株洲市规划局作出本案限期拆除决定，超过法定时效。请求：1、撤销湖南省株洲市天元区人民法院（2016）湘0211行初79号行政判决；2、撤销株洲市规划局作出的《株洲市规划局限期拆除违法建筑决定书》（株规限拆字[天2016]第011号）；3、撤销株洲市人民政府作出的《行政复议决定书》（株规限拆字第105号）；4、诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人株洲市规划局辩称：1、株规限拆字[天2016]第011号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人涉案房屋位于天元区规划控制范围内的神农生态园3号地块项目内，未经规划部门批准。根据国务院法制办公室国法秘研函[2012]665号复函的规定，责令限期拆除不应当理解为行政处罚。株洲市规划局在作出限期拆除决定前，告知了上诉人陈述和申辩的权利。2、上诉人认为其房屋建设是在2008年以前，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年开始实施，其建设房屋不应受该法调整的观点是错误的，认为其房屋为合法建筑的观点也是错误的。无论是原《中华人民共和国城市规划法》，还是现行《中华人民共和国城乡规划法》均规定，在规划区内进行建设，都应办理规划审批手续。涉案违法建设在作出限期拆除决定前仍然存在，其违法事实、状态一直存在且没有停止、结束，未果法定追诉时效。3、上诉人房屋是否符合补偿条件并不是被上诉人株洲市规划局回答和解决的问题，株洲市规划局只能依照《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》等法律规定依法行使职责，依法作出行政决定。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人株洲市人民政府辩称：1、答辩人作出的（2016）株政复字第106号行政复议决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。2、答辩人作出行政复议决定符合法定程序。3、株洲市规划局作出的限期拆除违法建筑决定不是行政处罚，无需听证。4、上诉人的违法建设行为未超过追诉时效。请求二审驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本院对原审采信的证据以及认定的事实予以确认。
本院认为，本案系其他行政管理案。争议的焦点为：1、株洲市规划局对周永安作出的株规限拆字（2016）第011号《限期拆除违法建筑决定书》是否合法；2、株洲市人民政府作出的（2016）株政复字第105号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国城县规划法》第四十条及《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，亦应取得乡村建设规划许可证方可进行建设。本案中，上诉人周永安虽然建设房屋的行为发生在2006年左右，但周永安并未取得建设规划许可，而无论是城乡规划法还是之前的城市规划法均规定在城市规划区范围未经规划审批，擅自建设房屋的行为，属于违法建设行为。周永安所建筑房屋714.76平方米，依法应当认定为违法建筑，且违法状态一直未予以纠正，其违法行为属于持续状态。限期拆除违法建筑决定是行政决定行为，不属于行政处罚法中规定的行政处罚行为，故不能适用行政处罚法的相关程序。被上诉人株洲市规划局鉴于上诉人违法建筑物影响城市规划，无法采取改正措施消除影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十七条之规定，对上诉人违法建筑作出限期拆除的决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，且程序合法。株洲市人民政府受理上诉人周永安的行政复议申请后，依照行政复议法的规定进行行政复议，并在法定期限内作出复议决定，其行政复议程序和行政复议决定均符合法律规定。综上，上诉人的上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由周永安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小平
代理审判员 苏新柱
代理审判员 刘 怡
二〇一七年五月九日
书 记 员 彭 湘