海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终292号
上诉人（原审原告）罗绍发（又名罗绍活），男，1946年6月15日出生，汉族，现住三亚市天涯区。
委托代理人陈图英，女，1950年6月10日出生，汉族，现住三亚市天涯区。
委托代理人孙臣，广东财富东方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人潘天雷，三亚市国土环境资源局工作人员。
委托代理人郑大平，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。
原审第三人三亚市公安局，住所地三亚市吉阳区迎宾路362号。
法定代表人李向明，该局局长。
委托代理人纪涵琳，该局干警。
委托代理人陈忆馨，该局干警。
上诉人罗绍发因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚市公安局（以下简称市公安局）土地行政登记一案，不服三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2000年3月28日，经市公安局申请，三亚市政府给该局颁发了三土房（2000）字第0406号《土地房屋权证》（以下简称0406号土地房屋权证），该证记载：土地座落在三亚市河东区金鸡岭街；地号为03-（05）-130；用途为监狱用地；使用权类型为划拨；使用权面积为60125.53㎡。罗绍发对该颁证行为不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销0406号土地房屋权证。
原审查明，本案争议地现位于三亚市天涯区金鸡岭街，原为崖县三亚镇农场（后更名为三亚市河西区金鸡岭农场）用地。1982年3月31日，罗绍发经三亚镇农场批准，在交纳了94.35元“建房地皮款”后取得该农场的一处宅基地。三亚镇农场给罗绍发出具了《土地使用证明书》，该证明书记载：“经研究同意批准罗绍活座落在消防队椰子园地方，共贰座特拨给土地使用面积合计叁佰壹拾肆平方，东至孙家铁，西至离铁路斜坡，南至离围墙三公尺，北至大公路止，特此证明。”并出具《现金收入单据》，该单据记载：“现收罗绍活同志交来建房地皮（8.5×37＝314.5平方）款合计人民币94.35元。”此后，罗绍发在该宅基地上建房居住，但至今未取得土地使用证。
2000年2月23日，市公安局向原三亚市土地房产管理局提交三公函（2000）07号《关于要求确认我局金鸡岭土地使用权范围的函》（以下简称07号函），称该局第一看守所、第二看守所、行政拘留所、强制戒毒所、警犬训养队和三亚市武警看守中队使用的土地都是50年代经原崖县人民政府同意由崖县看守所和崖县劳动教养所开发使用的约1000亩土地，至60年代取消崖县劳动教养所并将教养所大部分土地划拨给三亚镇农场，到1988年经市委筹备组规划政法小区时又将其中一部分土地划拨给三亚市司法局、安全局和三亚市武警支队、消防支队使用。为搞好土地使用和管理，该局要求将第一看守所、第二看守所、行政拘留所、强制戒毒所、警犬训养队和三亚市武警看守中队等使用的约100亩土地全部统一办理土地使用证，要求三亚市土地房产管理局办理有关土地使用手续。2000年3月15日，市公安局向三亚市土地房产管理局提交《三亚市土地房屋产权初始登记申请书》，要求对其用于关押拘留场所的60125.53㎡国有土地办理权属登记。三亚市土地房产管理局受理该申请后，组织实施了权属调查、地籍勘丈等地籍调查工作，并绘制了宗地图。界址认定时，市公安局负责该局土地工作的干警李记东（现已退休）及时任金鸡岭农场副场长的梁某等相邻权人参与指界并在地籍调查表上签字确认。经调查，三亚市土地房产管理局确认市公安局用于监狱用地的东至金鸡岭农场、三亚市消防局、三亚市司法局，南至市公安局，西至中国人民武装警察部队三亚市支队，北至铁路的60125.53㎡国有土地四××界址清楚，面积准确。土地权属调查时，三亚市土地房产管理局以07号函和河西区管理委员会、城市建设科的证明为权源证明文件。经初审，确认该监狱用地是从50年代开始由崖县人民政府划拨给市公安局使用的土地，初审、复审均同意确权登记。2000年3月28日，三亚市政府就上述土地审批同意给市公安局办理初始登记并颁发了0406号土地房屋权证。2003年3月，市公安局平整土地边界时，在宗地的东北方向建起围墙。
2006年4月25日，三亚市政府向三亚市国土环境资源局作出三府函（2006）63号《关于同意将市公安局金鸡岭监狱5232.62平方米用地调整为经济适用住房用地的批复》，同意将市公安局原金鸡岭监狱用地中靠近市消防局用地北侧部分5232.62㎡用地调整给市消防局作为其干部经济适用房用地，用地性质由监狱用地调整为居住用地；该地块仍为行政划拨用地，并予办理相应的土地使用权变更登记。2006年6月30日，经市消防局申请，三亚市政府就上述5232.62㎡土地使用权给市消防局颁发了三土房（2006）字第2255号《土地房屋权证》。在此期间，罗绍发于2006年6月12日向市公安局提交《关于本人宅基地被占的申诉》，称该局2003年平整土地时侵占其“西至离铁路斜坡”的土地，损毁其化粪池、果树及蔬菜等，要求处理。罗绍发并称，此时市公安局告知其已就争议土地取得土地证，但不知道土地证的具体内容。此后，罗绍发就其所主张的“西至离铁路斜坡”土地被市公安局侵占的问题多次向三亚市国土环境资源局及市公安局信访。2011年6月16日，市公安局金盾小区进行建设时，该局向罗绍发“租用”部分争议地供施工人员使用。罗绍发向市公安局出具《收据》，该收据记载：“今收到市公安局金盾小区租用我西至铁路的部分宅地作工人住宿和材料加工之用。租用期两年（即从2011年6月16日至2013年6月16日止），届期续租金重新议定。租金金额为35000元。”后市公安局经查实该土地权属归三亚市消防局而非罗绍发后便停止支付租金给罗绍发。罗绍发又向三亚市国土环境资源局就三亚市政府给三亚市消防局颁发三土房（2006）字第2255号《土地房屋权证》提出异议。2014年7月18日，三亚市国土环境资源局向罗绍发作出三土环资（2014）105号《关于对再次反映情况的复函》，答复罗绍发2255号土地房屋权证的土地权属来源清楚，发证程序合法，要求其严格按照原崖县三亚镇农场划拨的土地面积使用土地，并拆除其在多占土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状等。2014年10月27日，三亚市国土环境资源局向罗绍发作出三土环资（2014）155号《关于罗绍活来文的复函》，再次向罗绍发答复了上述复函的内容，建议罗绍发为维护自身合法权益，应备齐相关用地材料，依法申请办理土地确权登记，并按照合法取得的用地范围使用土地等。与此同时，罗绍发又向市公安局信访要求该局继续支付租金。2014年11月24日，市公安局向罗绍发作出三公（信访）答复字（2014）09号《处理信访事项答复意见书》，就罗绍发要求市公安局“续用其出租宅地应续付租金”的信访事项答复：经核查，市公安局金盾小区施工队临时活动板房是在三亚市消防局经济适用住房用地（宗地号03-05-130-1）和市公安局金盾小区项目用地（宗地号03-05-130）范围内，并未占用罗绍发的宅基地，该局决定不向罗绍发支付租地款。罗绍发如不服该答复意见，可向三亚市政府或海南省公安厅请求复查。2015年5月28日，因市公安局2003年所建围墙倒塌，在三亚市消防局施工重建围墙过程中，罗绍发阻止施工并与施工人员发生冲突，该纠纷经市公安局河西分局友谊派出所调解处理。
因罗绍发对三亚市政府给市公安局颁发0406号土地房屋权证的行政行为不服，其向海南省人民政府申请行政复议，要求撤销该证。海南省人民政府于2015年9月15日作出琼府复决（2015）55号《行政复议决定书》，驳回罗绍发的行政复议申请。2015年9月30日，罗绍发向一审法院提起诉讼，要求撤销0406号土地房屋权证和海南省人民政府作出的琼府复决（2015）55号《行政复议决定书》。在一审诉讼过程中，罗绍发以海南省人民政府在本案中不能作为共同被告为由，于2015年12月2日申请撤回对海南省人民政府的起诉。一审法院于2015年12月4日作出（2015）三亚行初字第129号行政裁定书，准许其撤回对海南省人民政府的起诉。
一审庭审中，罗绍发主张其《土地使用证明书》记载的314.5㎡土地仅是建房占地面积而不是宅基地面积。根据该证明书所载明的四××范围，罗绍发主张权属的“西至离铁路斜坡”土地有7000㎡，现该土地被三亚市政府确权发证到市公安局名下，侵犯其土地使用权，要求给予相应的赔偿3024万元。
原审另查明，1982年三亚镇农场是以每平方米2角或2角5分的价格收取“建房地皮款”的。1982年3月31日，该农场给罗绍发出具《土地使用证明书》的同时，也给案外人陈光禄、陈宏、陈光干、孙家驹、孙凯、孙家佩、陈光汉、陈辉、孙家铁九户出具了《土地使用证明书》。1988年，三亚市政府在金鸡岭片区着手建设政法小区。1988年9月12日，三亚市政府向三亚市城乡建设环保局作出市府函（1988）122号《关于市边防分局基建用地的批复》，同意在金鸡岭政法小区内安排中国人民武装警察部队三亚市边防支队（以下简称市边防分局）居住基建用地。1991年，三亚市政府将金鸡岭原椰子园的划拨地收回给市边防分局使用，椰子园内除罗绍发之外的陈光禄等9户的宅基地被征用，市边防分局对该9户的青苗及附着物进行了补偿。
原审认为，本案争议焦点为：一、罗绍发起诉本案是否超过法定的起诉期限；二、三亚市政府给市公安局颁发0406号土地房屋权证事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法；三、罗绍发要求三亚市政府赔偿因其颁证行为给罗绍发造成的损失3024万元是否有合法依据。
一、关于罗绍发起诉本案是否超过法定的起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，三亚市政府认为罗绍发起诉超过法定起诉期限，但未提供相应的证据予以证明。罗绍发提出其在2006年6月向市公安局提交《关于本人宅基地被占的申诉》时，市公安局告知其就争议土地已办理了土地证，但其对土地证的具体内容不清楚。在没有相反证据的情况下，罗绍发的上述主张应予采信，又因三亚市政府不能举证罗绍发知道0406号土地房屋权证的具体内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，罗绍发于2015年9月提起本案诉讼未超过20年起诉期限。三亚市政府关于罗绍发起诉超过法定起诉期限的辩解理由不能成立，不予支持。
二、关于三亚市政府给市公安局颁发0406号土地房屋权证事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法的问题。国家土地管理局《土地登记规则》第三条第三款规定，依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，市公安局为了做好该局土地使用和管理工作，于2000年3月15日向原三亚市土地房产管理局申请对其第一看守所、第二看守所、行政拘留所、强制戒毒所、警犬训养队和三亚市武警看守中队等使用的约100亩土地办理确权登记。三亚市土地房产管理局受理该申请后，依法组织实施了权属调查、地籍勘丈等地籍调查工作，并绘制了宗地图。界址认定时，市公安局及其宗地相邻使用权人金鸡岭农场代表等人到现场共同指界并在地籍调查表上签字确认。经权属审核，三亚市土地房产管理局确认涉案60125.53㎡国有土地四××界址清楚，面积准确，是从50年代开始崖县人民政府划拨给市公安局使用的土地，权属来源清楚。经初审、复审均同意确权登记后，三亚市政府于2000年3月28日审批同意对涉案土地办理初始登记并颁发0406号土地房屋权证的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。市公安局依法登记的土地使用权应予保护。罗绍发主张三亚市政府将其《土地使用证明书》所记载的“西至离铁路斜坡”的7000㎡（约13亩）的土地确权发证到市公安局名下，侵犯其土地使用权。经查，三亚镇农场给罗绍发出具的《土地使用证明书》明确记载其土地使用面积合计为314㎡，《现金收入单据》亦记载该农场收到罗绍发交来的建房地皮款（8.5×37＝314.5㎡）合计94.35元，且证人梁某证言与原告陈述相印证，可以证明1982年三亚镇农场是以每平方米2角或2角5分的价格收取“建房地皮款”的。此外，证人梁某、王某的证言还证实，在上世纪60年代时，本案争议地是斜坡地和鱼塘，已由市公安局看守所使用；80年代，三亚镇农场给罗绍发划定的土地是斜坡以东的314㎡。当时，因该土地四周是荒地，没有明显的四××参照物，三亚镇农场以铁路斜坡为西至参照物给罗绍发颁发《土地使用权证明书》。综上，三亚镇农场给罗绍发批准使用的宅基地面积应为314.5㎡，而非其主张的7000㎡。罗绍发提供的证据不足以证明其对本案争议地拥有合法的土地使用权，相应地，也不能证明三亚市政府给市公安局颁发0406号土地房屋权证侵犯其合法的土地权益。
三、关于罗绍发要求三亚市政府赔偿因其颁证行为给罗绍发造成的损失3024万元的问题。如前所述，罗绍发不能证明三亚市政府给市公安局颁发0406号土地房屋权证的行政行为侵犯其合法权益，故其诉三亚市政府赔偿其经济损失3024万元于法无据，不予支持。
综上所述，三亚市政府给市公安局颁发0406号土地房屋权证的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。罗绍发关于三亚市政府颁发涉案权证侵犯其合法权益并造成其经济损失的诉讼请求无事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗绍发的诉讼请求。案件受理费50元由罗绍发负担。
上诉人罗绍发上诉称，一、一审判决认定三亚市政府给公安局颁发0406号土地房屋权证事实清楚、证据充分、程序合法，是错误的认定。（一）涉诉的0406号土地房屋权证宗地图的东北角土地范围约7000㎡实际上是罗绍发《土地使用证明书》中载明的“西至离铁路斜坡”的土地范围，是本案的诉争土地，一审判决对该部分土地是谁享有使用权的事实认定不清。罗绍发对本案诉争土地使用多年，该部分土地的权属应归其享有。（二）根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条和《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第六十三条第一款的规定，罗绍发宅基地的面积应以其持有的《土地使用证明书》载明的土地四××范围内的面积为准，而不是314.5㎡。314.5㎡只是建房占地面积，并不是整宗宅基地四××范围内的土地面积。（三）一审判决对罗绍发宅基地收费的事实认定不清楚。罗绍发的宅基地和东边相邻的9户人的宅基地均是农场规划好的一宗宗宅基地，其收费均是只收取建房地皮的土地款，而其余四××范围内的土地不收费。（四）涉诉的0406号土地房屋权证四××界址不清楚，面积不准确。涉诉的0406号土地房屋权证的申请登记卡载明的四××中的东至为金鸡岭农场不符合事实，该东至应当是罗绍发的宅基地（即宅基地中的西至离铁路斜坡的土地）。（五）涉诉的0406号土地房屋权证的权属来源不清。市公安局在申请颁发0406号土地房屋权证时，虽然提供了07号函，但是该函不具有《土地登记规则》所规定的土地权属来源证明的合法性，不具有法律效力，市公安局不能仅凭该函就证明涉案土地是其使用的土地。（六）三亚市政府在颁发0406号土地房屋权证过程中，其相关职能部门地籍调查及审批程序不合法。（七）罗绍发使用的涉案土地性质是集体土地，三亚市政府没有经法定征地手续，就直接将涉案土地划拨给市公安局使用，明显违反了法定程序。（八）三亚市政府颁发0406号土地房屋权证没有进行公告，违反了土地初始登记的公告程序。直至2003年3月，市公安局平整涉诉土地的时候，罗绍发才知道涉诉土地已被登记颁证给市公安局，但是不知道颁证行为的具体内容。（九）证人梁某、王某的证人证言证实市公安局上世纪80年代对诉争土地享有使用权没有事实和法律依据。二、涉案的0406号土地房屋权证违法划拨罗绍发持有的《土地使用证明书》载明的“西至离铁路斜坡”的土地，侵犯罗绍发的宅基地使用权，依法应予撤销。并且三亚市政府违法颁发0406号土地房屋权证导致罗绍发的宅基地使用价值大大贬低，造成极大的经济损失，三亚市政府应当予以赔偿。综上，请求撤销一审判决，改判支持罗绍发的一审诉讼请求。
被上诉人三亚市政府辩称，一、罗绍发没有证据证明其对争议地享有使用权。罗绍发提交的《土地使用证明书》显示其用地只有314.5㎡，而0406号土地房屋权证项下土地是60125.53㎡。罗绍发主张对0406号土地房屋权证项下土地享有权益没有任何根据。二、三亚市政府经过认真调查、指界，在土地权属清楚的情况下，给市公安局颁发0406号土地房屋权证，行为合法，没有侵犯罗绍发的合法权益。综上，请求维持一审判决。
原审第三人市公安局述称，三亚市政府颁发0406号土地房屋权证四××明确，土地权属来源清晰，相关职能部门审批程序齐全，与罗绍发的诉求无任何联系，市公安局的土地权益应得到法律的保护。
二审经审理查明，2006年6月12日，罗绍发向三亚市国土环境资源局提交一份《关于本人宅基地被占的申诉》，该申诉材料载明：“……2003年3月，市公安局行政科的科长李记东到我家来说，我宅地西至离铁路斜坡的地是市公安局的，接而将此斜坡地强行深挖进行平整……几年来本人一直要求市公安局予我解决此土地纠纷和损毁我地上的东西的补偿问题。2006年6月5日，本人到市公安局信访科询问，他们说，市公安局领导已批示交行政科处理，我找到行政科的李记东同志，他这次才拿出2000年办的国有土地使用证对我说，国土局给我们办了土地证，你说的纠纷地是我们公安局的，与你无关……试问，我是当年与三亚镇农村购买的集体所有制的土地，只因当年不办有三亚市国土环境资源局的土地证就不受法律保护吗？而市公安局并没有与我办了任何的征地手续，怎么我的地却变成国有土地划拨给市公安局使用了呢……”
本院认为，2006年6月12日，罗绍发向三亚市国土环境资源局提交一份《关于本人宅基地被占的申诉》，根据该份申诉材料，市公安局于2006年6月5日向罗绍发出示了被诉的0406号土地房屋权证，罗绍发已知道其所主张权属的“西至离铁路斜坡”的纠纷地已经登记颁证给市公安局使用，并且罗绍发在其上诉状中自述“直至2003年3月，第三人平整涉诉土地的时候，上诉人才知道涉诉土地已被登记颁证给第三人”。因此，罗绍发主张2006年6月对被诉0406号土地房屋权证的具体内容不清楚，理由不能成立。罗绍发于2015年提起本案行政诉讼，明显超过了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”规定的起诉期限，其起诉应予驳回。原审判决认定罗绍发的起诉没有超过起诉期限不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第129号行政判决；
二、驳回罗绍发的起诉。
一、二审案件受理费共计100元，退还给罗绍发。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵敬义
审判员 单 宇
审判员 冯 坤
二〇一六年八月十二日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。