湖北省汉江中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鄂汉江中行初字第00012号
原告湖北省农业科学院蚕桑试验站，住所地：湖北省武汉市洪山区南湖壕沟特*号。
法定代表人邹厚昌，该站站长。
委托代理人曹红州。
被告武汉市人民政府，住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人唐良智，该市市长。
委托代理人王细海。
委托代理人黄初华。
被告武汉市国土资源和规划局，住所地：湖北省武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，该局局长。
委托代理人王细海。
委托代理人黄初华。
湖北省农业科学院蚕桑试验站（下称蚕桑站）诉武汉市人民政府（下称武汉市政府）、武汉市国土资源和规划局（下称武汉市国土规划局）不履行土地行政管理法定职责一案，于2013年1月27日向湖北省高级人民法院起诉。2013年3月5日，湖北省高级人民法院指定本案由本院管辖。本院于2013年4月7日受理后，依法组成合议庭于2013年6月27日公开开庭进行了审理，蚕桑站的委托代理人曹红州、武汉市政府及武汉市国土规划局的委托代理人王细海、黄初华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
蚕桑站诉称：2010年1月18日，武汉市政府作出（2010）第5号《征收土地公告》，对蚕桑站名下181.968亩土地予以征收，2010年5月，武汉市土地储备中心（下称储备中心）与蚕桑站签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，收回蚕桑站洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下121311.54㎡土地使用权，2011年2月，武汉市国土规划局与武汉招银物业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下土地使用权出让给武汉招银物业有限公司。2011年1月，蚕桑站向武汉市土地交易中心申请，对蚕桑站所持有的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下的部分土地使用权及建筑物、附属物挂牌交易。2011年12月2日，湖北广宏置业有限公司竞得该地块的土地使用权。2012年12月26日，蚕桑站向武汉市国土规划局申请作出收回国有土地使用权行政决定，武汉市国土规划局未作出该决定，故提起诉讼，请求武汉市政府、武汉市国土规划局依法履行对洪国用［95］字第045号及洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下土地使用权的流转作出收回国有土地使用权决定书的法定职责。
武汉市政府答辩称：蚕桑站两宗地不符合国有土地使用权收回的条件，理由如下：1、蚕桑站洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下被征收的地块，即P（2010）236号地块，名为收回补偿实为征收补偿，该地块征收前属蚕种科研及配套用的国有农用地。根据《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年第一批次城市农用地转用和土地征收实施方案的函》，该地块由储备中心办理征收手续，由国有农用地转为建设用地并收储，后该宗地以挂牌方式予以了供地。2010年6月，储备中心虽然与蚕桑站签订了《国有土地使用权收回补偿协议书》，但该协议内的收回补偿实际是征收补偿，蚕桑站要求武汉市政府和武汉市国土规划局履行作出收回国有土地使用权决定书没有依据。2、蚕桑站洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下的地块，即P（2010）235号地块属委托武汉市土地交易中心交易的土地，不属于收回土地使用权范畴。3、两宗地块交易时，蚕桑站均未提出收回国有土地使用权的申请，不存在作出收回国有土地使用权决定书的法定前置条件。4、诉争土地均系依照公开竞价挂牌方式出让，所获取的土地出让款不属于收回国有土地使用权性质的适当补偿。5、武汉市国土规划局针对蚕桑站的两宗土地涉税问题已经进行了答复，不存在行政不作为情形，且蚕桑站的起诉已超过法律规定的起诉期限。综上，蚕桑站的起诉不符合法律的规定，请求依法驳回蚕桑站的起诉。
武汉市国土规划局的答辩意见与武汉市政府一致。
武汉市政府、武汉市国土规划局为支持其主张，提交了如下证据：
证据1、洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》，以证明该土地进行了国有土地使用权登记；
证据2、鄂土资函（2009）49号《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的函》，以证明该宗土地被批准转用；
证据3、（2010）第5号《武汉市人民政府征收土地公告》、证据4、（2010）第66号《武汉市国土资源和规划局转用土地补偿安置方案公告》，均以证明该宗土地被转用及补偿；
证据5、储备中心、蚕桑站及武汉大学签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》，以证明洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下的部分土地，即P（2010）236号地块被依法转用并征收；
证据6、武土批准书（2010）39号《武汉市建设用地批准书》，以证明该地征收审批手续已履行完毕，批转为国有建设用地；
证据7、《武汉市国有建设用地使用权挂牌文件》P（2010）236号，证据8、武土交确字（2011）第011号《国有建设用地使用权成交确认书》，均以证明洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下的部分土地为武汉市土地交易中心挂牌出让的P（2010）236号储备地块，同时证明蚕桑站的起诉超过了起诉期限；
证据9、2009年5月1日开始实施的《武汉市土地交易管理办法》，以证明在武汉市土地交易中心出让国有土地使用权的委托人为土地行政主管部门，武汉市土地交易中心转让国有土地使用权的委托人为当事人（包括企业、自然人和其他组织）；
证据10、蚕桑站向武汉市土地交易中心提交的《土地交易申请书》，以证明洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下部分地块为蚕桑站委托武汉市土地交易中心于2011年1月挂牌转让国有建设用地使用权的P（2010）235号地块，同时证明P（2010）235号地块国有土地使用权转让的委托人为蚕桑站；
证据11、武汉市国土规划局《关于明确土地储备与土地交易工作程序及分工的方案》，证据12、蚕桑站委托转让P（2010）235号地块国有土地使用权的相关资料，以证明1、委托转让国有土地使用权的基本程序；2、P（2010）235号地块在委托交易时已按规定履行程序；3、在委托转让国有土地使用权过程中无收回国有土地使用权程序；
证据13、武政土字（2010）26号武汉市政府《关于2010年第16批次使用国有建设用地的批复》，以证明蚕桑站洪山区狮子山街壕沟地块和珞狮南路与二环线交汇处地块经武汉市政府批准以市场公开方式供地；
证据14、P（2010）235号地块《国有建设用地使用权成交确认书》，以证明1、委托转让国有土地使用权的基本程序；2、P（2010）235号地块土地使用权在委托交易时已按规定履行程序；3、在委托转让国有土地使用权过程中无收回国有土地使用权的程序，同时证明蚕桑站的起诉超过了起诉期限；
证据15、《国有建设用地使用权转让补偿合同》，以证明蚕桑站的起诉超过了起诉期限。
证据16、鄂农科蚕文（2012）16号《关于申请依武政（1999）114号、武政（2002）55号、武政办（2011）137号文下达收回国有土地使用权的行政决定书的请示》，以证明洪国用（2010）第004号部分地块为P（2010）235号地块，及该地块土地使用权转让的委托人为蚕桑站；
证据17、武汉市国土规划局《关于湖北省农业科学院蚕桑试验站2宗地涉税问题的意见》，以证明武汉市政府及武汉市国土规划局已就蚕桑站申请事项予以了书面答复，无行政不作为情形；
武汉市政府同时提交了以下法律、法规及规范性文件：
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《武汉市土地交易管理办法》、《关于明确土地储备与土地交易工作程序及分工的方案》。
武汉市国土规划局提交的证据及依据与武汉市政府一致。
蚕桑站对武汉市政府、武汉市国土规划局提交证据的真实性不持异议，但对证据8、10、11、12、14、15、16、17的证明对象有异议，归纳为：1、证据8、14、15，不能证明蚕桑站的起诉超过了起诉期限；2、证据10、11、12、16，不能证明洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下土地使用权的流转是转让性质；3、证据17，该意见答复的内容并不是蚕桑站申请的作出国有土地使用权收回决定的内容，不能证明武汉市政府、武汉市国土规划局履行了土地行政管理职责；4、综合武汉市政府、武汉市国土规划局提交的证据，只能证明其履行了农用地转用和国有土地储备及通过储备中心和武汉市土地交易中心挂牌交易予以供地的相关程序，并不能证明其办理了收回国有土地使用权手续；5、对武汉市政府及武汉市国土规划局提交的5份法律、法规及规范性文件无异议。
蚕桑站为支持其诉讼请求，提交了如下证据：
证据1、《关于申请依武政（1999）114号、武政（2002）55号、武政办（2011）137号文下达收回国有土地使用权的行政决定书的请示》，以证明蚕桑站向武汉市政府及武汉市国土规划局提出了申请；
证据2、《关于湖北省农业科学院蚕桑试验站2宗地涉税问题的意见》，以证明武汉市政府及武汉市国土规划局未履行作出收回国有土地使用权决定书的法定职责；
证据3、武政土字（2010）5号《武汉市政府征收土地公告》、（2010）9号《国有土地使用权收回补偿协议书》、《土地补偿协议》、《国有建设用地使用权出让合同》，以证明该土地系国有性质及武汉市政府、武汉市国土规划局未履行作出收回国有土地使用权决定书的法定职责；
证据4、《土地交易申请书》、《国有建设用地使用权委托交易协议书》，证据5、《国有建设用地使用权合同》，证据6、《国有建设用地使用权转让补偿合同》，以证明武汉市政府及武汉市国土规划局未履行作出收回国有土地使用权决定书的法定职责；
证据7、《关于湖北省农科院2宗国有土地使用权流转行为定性问题的意见》，证据8、限价安置商品房项目审批表及武汉市政府专题会议纪要，以证明涉案土地符合土地收回规定；
证据9、行政审批事项办事流程表，以证明武汉市政府及武汉市国土规划局对涉案土地应作出收回国有土地使用权决定书；
证据10、对《洪山区人民政府关于提请发文收回拆迁项目中企业单位公建部分土地使用权的请示》的意见，证据11、《武汉市国有土地使用权收回批复》，证据12、《关于收回武汉市青菱乡机械厂国有土地使用权的通知》，以证明武汉市政府及武汉市国土规划局未对涉案土地按流程办理收回手续，应履行作出收回国有土地使用权决定书的职责；
武汉市政府、武汉市国土规划局对蚕桑站提交证据的真实性不持异议。对证据1的合法性、关联性有异议，认为，1、洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下流转的土地使用权经过了国有农用地审批、公告征收、安置补偿、挂牌出让等程序，蚕桑站据此要求武汉市政府、武汉市国土规划局作出收回国有土地使用权决定书没有法律依据；2、洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下流转的土地使用权，系蚕桑站委托交易行为，虽然武汉市国土规划局与湖北广宏置业有限公司签订了国有建设用地使用权出让合同，但蚕桑站也与湖北广宏置业有限公司签订了国有建设用地使用权转让补偿合同，蚕桑站据此要求武汉市政府、武汉市国土规划局作出收回国有土地使用权决定书亦没有法律依据；3、蚕桑站向武汉市国土规划局申请作出收回国有土地使用权决定书不具有合法性。对证据2、3、4、5、6，认为与本案没有关联性。武汉市国土规划局已就蚕桑站的申请作出答复，不存在行政不作为情形，蚕桑站2宗土地使用权流转程序中均未涉及土地使用权收回性质的情形，因此，也不存在武汉市政府、武汉市国土规划局没有依法履行职责的事实。对证据7、8、9的关联性没有异议，认为蚕桑站2宗流转土地虽然符合公共利益的需要，但符合公共利益仅是收回土地使用权其中的一个法定条件，该2宗土地流转并不符合应当作出收回国有土地使用权决定书的其他条件。证据10、11、12系武汉市政府批复同意收回武汉市青菱乡机械厂国有土地使用权的材料，与本案不具有关联性。
根据双方当事人的质证意见，对双方提交的证据认定如下：
一、武汉市政府、武汉市国土规划局提交的17份证据，蚕桑站对其真实性不持异议，上述证据相互印证，可证明：1、武汉市政府、武汉市国土规划局依据鄂土资函（2009）49号文，将蚕桑站洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下121311.54㎡国有农用地予以征收，由储备中心与蚕桑站签订了《国有土地使用权收回补偿协议》，该地块被列为武汉市限价安置商品房计划用地，由武汉招银物业有限公司竞得后办理了相应的出让手续；2、蚕桑站洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下的153560㎡土地使用权经蚕桑站委托武汉市土地交易中心，以挂牌的方式进行了交易，湖北广宏置业有限公司竞得该地块后办理了相应的出让手续并用于限价安置商品房建设。对上述事实，双方当事人不持异议。武汉市政府、武汉市国土规划局提交的证据客观、真实，本院予以采信。
二、武汉市政府、武汉市国土规划局提交的5份法律、法规及规范性文件系现行有效的法律、法规及规范性文件，适用于本案，本院予以采信。
三、武汉市政府、武汉市国土规划局对蚕桑站提交证据的真实性不持异议。其中证据1、2、3，武汉市政府、武汉市国土规划局亦予以了提交，上述证据用以证明的事实一致，依法应予采信。证据10、11、12，以证明武汉市政府根据武汉市国土规划局的请示，对武汉市青菱乡机械厂国有土地使用权予以了收回，因该事实与本案不具有关联性，本院不予采信。证据4、5、6、7、8、9可证明，因2宗土地使用权流转的涉税问题，蚕桑站申请武汉市政府、武汉市国土规划局对2宗土地使用权的流转按程序作出收回国有土地使用权决定书，武汉市国土规划局仅对2宗土地使用权流转的涉税问题予以了答复，并未按程序报请武汉市政府作出收回国有土地使用权决定，导致本案成诉，与本案具有关联性，本院予以采信。
根据认定的有效证据，本院认定事实如下：
2009年1月16日，鄂土资函（2009）49号《湖北省国土资源厅关于批准武汉市2008年第一批次城市农用地转用和土地征收实施方案的函》，批准武汉市政府《关于呈报我市第一批次城市农用地和土地征收实施方案的请示》，同意将蚕桑站的前身原湖北省农科院蚕种场的国有农用地转为建设用地并办理征地手续。该地块为洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下121311.54㎡土地，即P（2010）236号地块。2010年1月18日，武汉市政府发布（2010）第5号《征收土地公告》，并由储备中心办理征收土地手续，转用该地块，用地单位为储备中心。2010年6月，储备中心与蚕桑站签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，收回P（2010）236号地块土地使用权。该协议第七章第二十六条第（三）项规定：该协议生效条件之一为，“收回本协议项下的土地使用权事项报经武汉市政府批准，下达同意收回湖北省农业科学院国有土地使用权的批复”。2010年11月，经报批审签，武汉市政府同意将P（2010）236号地块，列为武汉市限价安置商品房计划用地。2011年2月，武汉市国土规划局与武汉招银物业有限公司签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，并办理了相应的土地使用权出让手续用于限价安置商品房建设，该地块的土地使用权由武汉招银物业有限公司取得。
2011年元月，蚕桑站向武汉市土地交易中心提交《土地交易申请书》，申请将其所有的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下的153560㎡土地，即P（2010）235号地块的土地使用权以挂牌方式转让。2011年1月28日，经武汉市政府武政土字（2010）第26号文批准，蚕桑站与武汉市土地交易中心签订《国有建设用地使用权委托交易协议书》，同年2月1日，湖北广宏置业有限公司竞得该地块的土地使用权后办理了相应的转让手续，将该地块用于限价安置商品房建设。2011年2月9日，蚕桑站与湖北广宏置业有限公司签订《国有建设用地使用权转让补偿合同》，约定，双方本着依法、平等、自愿的原则签订本合同，由湖北广宏置业有限公司向蚕桑站支付土地使用权转让补偿总价款31945万元，同时约定，各自承担相关税费。2011年9月30日，蚕桑站与湖北广宏置业有限公司签订《协议书》，约定，该地块上附着物的腾退工作由湖北广宏置业有限公司负责实施。
2012年11月，武汉市地方税务局作出武地税稽处（2012）321号《税务处理决定》，认为，国土管理部门未对上述两块土地使用权流转作出收回国有土地使用权的行政决定，不应免征转让土地使用权的税款。
2012年12月25日，蚕桑站以上述土地使用权应由政府收回不应纳税为由，申请武汉市国土规划局作出收回国有土地使用权决定书。2013年1月17日，武汉市国土规划局答复：“原属于你站的2宗土地（国有土地使用证为洪国用［95］字第0**号，洪国用（2010）第004号）的国有土地使用权流转行为分别发生在2010年及2011年1月。根据市领导签批的《关于对收回国有土地使用权过程中不征收营业税问题的签报》的精神，在武汉市武政办（2011）137号《市人民政府办公厅关于规范收回国有土地使用权事宜的通知》出台以前的国有土地使用权收回项目，由市地税局根据具体情况确定是否办理不征收营业税手续。”2013年3月28日，武汉市国土规划局在向湖北省国土资源厅土地利用处的答复中认为，“省农科院下属蚕桑试验站的2宗地的国有土地使用权转移后，系用于限价商品房建设，属于‘由政府组织实施的保障性安居工程的需要’，具备《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款：‘为公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权’中规定的‘为公共利益需要’这一法定情节。”
武汉市政府、武汉市国土规划局一直未对上述两宗地块土地使用权的流转作出收回国有土地使用权决定书。
本院认为：本案争议焦点为，武汉市政府、武汉市国土规划局对诉争土地应否作出收回国有土地使用权决定书。
诉争的两宗土地中，蚕桑站洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下121311.54㎡土地，即P（2010）236号地块，原为国有农用地，2010年，由储备中心收储后，用于限价安置商品房建设。根据武汉市国土规划局武土资规（2010）2号《限价安置商品房建设管理试行办法》“一、限价房建设基本原则，（一）严格标准，规范准入。按照本办法建设的限价房，主要用于安置经市人民政府批准的市级及市级以上重点公益性项目，重点土地储备项目被拆迁人……（四）项目对接、定向销售。限价房建设应当与市重点工程项目对接”的规定，该地块系为公共利益需要使用的土地。武汉市国土规划局在《关于湖北省农科院2宗国有土地使用权流转行为定性问题的意见》中亦认为，“省农科院下属蚕桑试验站的2宗土地（国有土地使用证为洪国用［95］字第045号、洪国用（2010）第004号）的国有土地使用权转移后，系用于限价商品房建设，属于‘由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要’，具备《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款‘为公共利益需要使用土地的予以收回国有土地使用权’中规定的‘为公共利益需要’这一法定情节。”根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的……”的规定，及国土资函（2007）170号《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十八条的有关规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地……”的要求。该地块如用于限价安置商品房建设，应办理农用地转用审批手续，同时应办理收回国有土地使用权手续。事实上，该地块的土地使用权已由武汉市政府、武汉市国土规划局按收回程序收回，用于限价安置商品房建设。但武汉市政府、武汉市国土规划局未对该地块作出收回国有土地使用权决定书。依照前述法律、法规和规范性文件的规定，武汉市政府、武汉市国土规划局应依职权对该土地使用权的收回作出国有土地使用权收回决定书。故对蚕桑站要求武汉市政府、武汉市国土规划局对洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下121311.54㎡土地使用权的收回作出收回国有土地使用权决定书的诉讼请求，本院予以支持。
诉争的P（2010）235号地块，即洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下153560㎡的土地，虽符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的国有土地使用权收回条件，但政府收回国有土地使用权有相应的程序要求，其程序为，由国土部门根据相关规定制定土地使用权收回方案
--公告、告知原用地单位--按审批权限报上级政府审批--下达收回国有土地使用权决定书--
该宗土地纳入储备库储备，同时储备中心与原用地单位签订《国有土地使用权收回补偿协议》--由原登记发证机关注销该土地登记。而P（2010）235号地块土地使用权的实际流转程序为，蚕桑站向武汉市土地交易中心申请转让
--武汉市土地交易中心与蚕桑站签订《国有建设用地使用权委托交易协议书》--挂牌交易--该地块由湖北广宏置业有限公司竞得--
蚕桑站与湖北广宏置业有限公司签订《国有建设用地土地使用权转让补偿合同》。从上述过程及蚕桑站向武汉市土地交易中心提交的《土地交易申请书》、蚕桑站与武汉市土地交易中心签订《国有建设用地使用权委托交易协议书》及蚕桑站与湖北广宏置业有限公司签订《国有建设用地土地使用权转让补偿合同》的内容看，蚕桑站申请要求转让该地块后，与受让方湖北广宏置业有限公司签订了《国有建设用地土地使用权转让补偿合同》，而非与武汉市政府签订，地上附着物的腾退、清理也由湖北广宏置业有限公司自行处理，而非由武汉市政府及武汉市国土规划局主导。该地块的流转实质上是国有划拨土地使用权的转让，并非通过政府部门主导的国有土地使用权的收回程序流转。故蚕桑站请求武汉市政府、武汉市国土规划局为该地块土地使用权的转让作出收回国有土地使用权决定书，无事实和法律依据，对蚕桑站要求武汉市政府、武汉市国土规划局为洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下153560㎡土地使用权的流转作出收回国有土地使用权决定书的诉讼请求，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局在收到本判决之日起30日内，对湖北省农业科学院蚕桑试验站洪国用［95］字第045号《国有土地使用证》项下121311.54㎡土地使用权的收回作出收回国有土地使用权决定书。
二、驳回湖北省农业科学院蚕桑试验站要求武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局对湖北省农业科学院蚕桑试验站洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》项下153560㎡土地使用权的流转作出收回国有土地使用权决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告湖北省农业科学院蚕桑试验站负担。
如不服本判决，在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院（上诉人应在提交上诉状时预交案件受理费人民币50元。款汇至湖北省高级人民法院；开户行：中国农业银行武汉市东湖支行；户名：湖北省财政厅非税收入财政专户；帐号：05×××69-1。缴款时必须在银行凭据用途栏内简要注明“湖北省高级人民法院”或者省高级人民法院单据编码“103001”。当事人签收本判决时，即视为已收到法院缴纳上诉案件诉讼费用通知书，上诉人上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费的，按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 张 伟
代理审判员 梁 颖
人民陪审员 胡政策
二〇一四年十二月二十日
书 记 员 黄开瑞