浙江省湖州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）浙05行赔终18号
上诉人（原审原告）长兴大成食品有限公司，住所地长兴县雉城镇新兴工业园区。
法定代表人徐建，该公司总经理。
委托代理人朱凤美，女，汉族，1984年9月25日出生，住所地长兴县，系该公司员工。
委托代理人郑书法，男，汉族，1982年2月13日出生，住所地长兴县，系该公司员工。
被上诉人（原审被告）长兴县人民政府画溪街道办事处，住所地长兴县雉洲大道558号。
法定代表人李文塔，该街道办事处主任。
委托代理人宋金国，该街道办事处工作人员。
委托代理人杨永林，浙江浙北律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县国土资源局，住所地长兴县雉城镇长安路330号。
法定代表人徐凤根，该局局长。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县规划局，住所地长兴县雉城街道明珠路689号。
法定代表人闵世华，该局局长。
委托代理人蒋越，浙江兴博泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县城市管理行政执法局，住所地长兴县县前中街27号。
法定代表人王惠芳，该局局长。
委托代理人顾伟成，浙江兴博泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县公安消防大队，住所地长兴县龙山新区。
法定代表人任少杰，该大队教导员。
委托代理人姚铭，浙江东唐人律师事务所律师。
上诉人长兴大成食品有限公司诉被上诉人长兴县人民政府画溪街道办事处、长兴县国土资源局、长兴县规划局、长兴县城市管理行政执法局、长兴县公安消防大队行政赔偿一案，德清县人民法院于2016年6月24日作出（2015）湖德行赔初字第14号行政判决，长兴大成食品有限公司不服，向本院提起上诉。本院于2016年9月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭审理了本案。上诉人长兴大成食品有限公司（以下简称：大成公司）的委托代理人朱凤美、郑书法，被上诉人长兴县人民政府画溪街道办事处的委托代理人宋金国、杨永林，长兴县国土资源局的副局长桑荣根及委托代理人许智荣，长兴县规划局的副局长宋汉年及委托代理人蒋越，长兴县城市管理行政执法局的副局长陈学林及委托代理人顾伟成，长兴县公安消防大队的委托代理人姚铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2011年7月12日，长兴县雉城镇人民政府、长兴县国土资源局、长兴县规划局、长兴县城市管理行政执法局作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，并送达潘东海，认定“你单位未经依法批准；擅自在长兴长日食品有限公司、长兴大成食品有限公司厂区内违法建房，现依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省城乡规划条例》有关规定，责令你单位于2011年7月15日之前自行拆除厂区内的办公室（10号）、发酵车间（32号）、仓库（3处）、配电房（36号）、宿舍（35号、33号、6号）、酿制车间（24号）、生产区厕所（26号）、洗棉机车间（25号），总面积为10569.33平方米”。该行为被南浔区人民法院作出（2013）湖浔行初字第15号和湖州市中级人民法院（2014）浙湖行终字第12号行政判决，确认违法。2011年7月21日，长兴县雉城镇人民政府、长兴县国土资源局、长兴县公安局消防大队、长兴县城市管理行政执法局、长兴县规划局向潘东海送达《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定“你单位未经依法批准，擅自在长兴长日食品有限公司和长兴大成食品有限公司厂区的通道内违法搭建钢结构棚披，现依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省城乡规划条例》有关规定，责令你单位于2011年7月27日前自行拆除厂区内的车间（4号）、生产区自行车库（5号）、仓库（8号、19号）、厂房（11号、13号、16号、23号、清酒罐北侧二层厂房）及其他用途棚披房（14号、15号、30号），上述钢结构棚披总面积8346.4平方米”。该行为被湖州市中级人民法院作出（2012）浙湖行终字第19号、（2012）浙湖行终字第20号、（2012）浙湖行终字第21号、（2012）浙湖行终字第22号行政判决确认违法。2011年7月18日，五被告组织人员依据该上述两《通知书》对原告及长兴长日食品有限公司的房屋进行了强制拆除。该行为分别被南浔区人民法院作出（2014）湖浔行初字第26号判决、（2014）湖浔行初字第27号判决、（2014）湖浔行初字第31号判决、（2014）湖浔行初字第32号判决，确认违法。另查明，2012年1月1日，长兴县公安局消防大队更名为长兴县公安消防大队。2012年6月1日长兴县雉城镇人民政府因行政区划调整为长兴县人民政府画溪街道办事处。
原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条的规定，五被告强制拆除原告的房屋行为已经生效判决确认违法，原告有权就此造成的财产损失向被告提起行政赔偿诉讼请求。本案的审查重点为原告是否存在合法权益。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。原告提供建设用地规划许可证、《关于进一步加快工业经济发展的若干意见》、《关于拨付2009年度加快工业经济发展财政专项奖励资金的通知》等证据，用以证明原告的被拆厂房虽未取得产权证明，但有建设用地规划许可证，并已获得了相应的奖励。该院认为原告提供的上述证据无法证明原告对被拆房屋存在合法利益，理由如下，一是建设用地规划许可证所出具的时间均为2003年以前，与本案被拆房屋缺少关联性；二是涉诉房屋缺少相关职权部门依法作出的审批手续。故涉诉房屋为非合法财产。因此涉诉房屋被拆除所造成的损失不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围。综上，原告主张判令五被告赔偿其所主张的损害，缺乏法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告长兴大成食品有限公司的诉讼请求。
上诉人大成公司上诉称，一、一审法院认为建设用地规划许可证所出具的时间为2003年以前，与案件被拆房屋缺少关联性。事实上，本案涉及的房屋建设用地规划许可证在2003年以前，雉城镇新兴工业园区的审批时间为2007年12月31日，而且长兴县发布的奖励文件与拿到的奖励，都与该涉案房屋相符，明显具有关联性，都说明该房屋虽然没有取得产权证，但都是合法建造的，是上诉人的合法财产，足以说明一审法院认定事实错误。二、一审法院认为涉诉房屋缺少相关职能部门依法作出的审批手续，所以涉诉房屋非合法财产。上诉人认为，根据《中华人民共和国物权法》第三十条规定，“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”该条确立了建筑物权，无证或证件不全的房屋不再是传统意义上简单的违章建筑，无证或证件不全的房屋同样具有建筑物权。本案所涉的建筑是原告根据长兴县人民政府红头文件的规定，在自己合法使用的国有出让土地上建成，并经房管所测量，镇政府审批，还得到了政府支持与奖励，其中的部分建筑具有建设规划许可证，只是由于上诉人的房屋被划入长兴县拆迁项目内，政府相关部门暂停办理房产证，导致产权证没有办法办理，而不是缺少相关部门依法作出的审批手续，据此足以证明上诉人的建筑不是违法建筑或者违章建筑，而是上诉人的合法财产，法院应该对上诉人的合法财产予以保护，被上诉人应给予赔偿。2014年10月20日，南浔区人民法院作出（2014）湖浔行初字第32号行政判决书。该份判决认定上述五被上诉人依据其2011年7月21日作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》拆除上诉人房屋的强制执行行为违法，违法执法给上诉人造成的损失必须给予行政赔偿。故一审法院认为上诉人合法建造的房屋非合法财产是错误的，应当予以改判。三、上诉人建筑的合法性不是本行政赔偿案件的审理范围，已经超过了审理权限，只有政府的相关职能部门通过相关合法的程序才能认定建筑是否为违章建筑，法院没有权利认定违章建筑，所以（2014）湖浔行赔初字第2号判决与（2015）浙湖行赔终字第2号判决都认定被上诉人未能提供有效证据证明涉案建筑已经被确认为违章建筑或违法建筑，法院没有职责认定建筑是否合法，所以事实认定错误。四、一审法院对证据认定错误，上诉人认为证据6符合证据有效要件，能证明上诉人的巨大损失，一审法院认为不符合证据的有效要件错误，证据23、24、26与本案具有直接关系，是涉案房屋赔偿的有效依据，（2014）湖浔行赔初字第2号也已经对证据24、26予以认定，因此一审法院证据认定错误。五、行政法信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿，上诉人也是根据上述原则，充分相信当地政府，所以根据长兴县发布的长委（2008）19号文件和长委（2009）11号文件建造了本案中的房屋，并领取了该房屋的相关奖励。现该房屋被被上诉人违法强拆，被上诉人应当承担法律责任，片面强调违章建筑，明显违背了行政法信赖保护原则。六、与案件性质相同的（2014）湖浔行赔初字第2号判决与（2015）浙湖行赔终字第2号判决都已经支持了上诉人的诉讼请求，本案对同样性质的建筑又认为是非合法财产，与上述判决内容相矛盾，故一审认定事实明显错误。七、退一步讲，上诉人至少对房屋的建筑材料及装修材料拥有合法的物权，同时由于被上诉人的违法强拆，致使上诉人房屋的建筑材料及装修材料也被毁于一旦。被上诉人的违法行为对上诉人上述物权的侵犯行为显而易见，因为被上诉人的违法行为导致上诉人的损失，被上诉人应该予以赔偿。综上请求，二审法院依法撤销德清县人民法院（2015）湖德行赔初字第14号判决书，在查明事实后，责令五被上诉人将违法拆除的厂房及损毁的其他财物恢复原状。无法恢复原状，在返还厂房建筑材料（该物权价值4231308.96元）和其他财物的基础上，以当前建造类似房屋的重置价，结合当初对该房屋装修的评估价格，共赔偿损失6569467.98元（含厂房建筑材料款及装修款4375583.72元），由五被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人长兴县人民政府画溪街道办事处答辩称，上诉人的上诉无事实及法律依据。一、2009年9月19日，长兴县城市建设发展总公司取得拆许字（2009）第12号《房屋拆迁许可证》，对长兴县雉城镇经一路跨铁立交地块进行拆迁，该拆迁许可被依法终止。2012年5月15日长兴县人民政府作出长政发［2012］21号征收决定，对长兴县雉城镇经一路跨铁立交地块范围内的房屋进行征收。该征收决定已经终审判决确认合法。上诉人现起诉要求赔偿的内容就在该地块内，目前征收补偿尚在进行中。二、被上诉人长兴县人民政府画溪街道办事处等行政部门作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》已被确认违法，各行政机关依据违法的《责令限期拆除违法建筑通知书》实施强制的行政行为也同时被确认违法，但上述确认违法生效的判决并不改变原先违法建筑的客观事实。三、按照《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款的规定，“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”综上所述，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人长兴县国土资源局答辩称，一、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人的上诉理由主要有以下几点：一是上诉人认为一审法院认定的房屋建设用地许可证的时间在2003年以前。被上诉人长兴县国土资源局认为没有依据，上诉人所谓的建筑只是房屋通道之间临时搭建的，不存在房屋建设用地的许可。二是上诉人认为房屋虽然无证，但为合法财产，必须予以行政赔偿，并引用了生效判决加以证明，被上诉人长兴县国土资源局认为，生效判决确定的房屋类型与本案所涉房屋不一致，生效判决确认的是无证的房屋，而本案所涉的是在厂区通道内临时搭建的钢结构棚披。三是上诉人认为一审法院超越权限审理了房屋的性质，被上诉人长兴县国土资源局认为，一审法院结合本案的实际情况，认定涉案钢结构棚披为非合法建筑正确。四是关于证据6照片，被上诉人长兴县国土资源局在一审中对该证据三性均有异议。五是上诉人认为一审判决与生效判决之间存在矛盾，被上诉人长兴县国土资源局认为，生效判决与本案所涉房屋非同一类型，不能简单相比。二、上诉人要求赔偿的诉讼请求不能成立。1、2009年9月19日，长兴县城市建设发展总公司取得拆许字（2009）第12号《房屋拆迁许可证》，对长兴县雉城镇经一路跨铁立交地块进行拆迁，该拆迁许可被依法终止。2012年5月15日长兴县人民政府作出长政发［2012］21号征收决定，对长兴县雉城镇经一路跨铁立交地块范围内的房屋进行征收。该征收决定已经终审判决确认合法。上诉人现起诉要求赔偿的内容就在该地块内，目前征收补偿尚在进行中。2、虽然依据2011年7月21日《责令限期拆除违法建筑通知书》和2011年7月12日《责令限期拆除违法建筑通知书》实施强制拆除的行政行为被确认违法，但通过上述确认违法的生效判决，上诉人未取得建设工程规划许可证，擅自在雉城镇工业园区建设厂房、办公楼、宿舍等违法建设是客观事实。已经生效的判决审理查明，“长兴县城市管理行政执法局与长兴县住房和城乡建设规划管理科联合认定：长兴长日食品有限公司及大成公司未取得建设工程规划许可证，擅自于2005年至2007年期间在雉城镇工业园区建设厂房、办公楼宿舍等房屋（详见大成公司厂区平面图，其中蓝色和黄色部分未经批准建设），无法采取措施消除影响，建议拆除。”3、按照《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款的规定，“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”一审判决认定涉案房屋为非合法财产正确，违章建筑不予补偿，不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求依法判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人长兴县规划局答辩称，上诉人要求赔偿6569467.98元诉讼请求不能成立。一、2009年9月19日，长兴县城市建设发展总公司取得拆许字（2009）第12号《房屋拆迁许可证》，对长兴县雉城镇经一路跨铁立交地块进行拆迁，该拆迁许可被依法终止。2012年5月15日长兴县人民政府作出长政发［2012］21号征收决定，对长兴县雉城镇经一路跨铁立交地块范围内的房屋进行征收。该征收决定已经终审判决确认合法。上诉人现起诉要求赔偿的内容就在该地块内，目前征收补偿尚在进行中。二、虽然2011年7月21日《责令限期拆除违法建筑通知书》和2011年7月12日《责令限期拆除违法建筑通知书》均被确认违法，各行政机关依据违法的《责令限期拆除违法建筑通知书》实施强制拆除的行政行为也被确认违法，但通过上述确认违法的生效判决，原告未取得建设工程规划许可证，擅自在雉城镇工业园区建设厂房、办公楼、宿舍等违法建设是客观事实，如一审法院所述，上诉人在一审中虽有提交建设用地规划许可证，但时间均是2003年，与本案缺乏关联性。3、按照《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款的规定，“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”上诉人的房屋缺乏合法的产权证，虽上诉人在上诉状中陈述了多项理由，但均不能成立，上诉人要求予以赔偿的房屋系违章建筑。（2012）浙湖行终字第20号行政判决认定，“2011年7月11日，长兴县有关部门召开关于经一路跨铁立交重点工程推进协调会。2011年7月12日，经现场勘查及调查时任上诉人的法定代表人潘东海，长兴县城市管理行政执法局、长兴县住房和城乡建设局联审认定，上诉人未取得建设工程许可证，擅自于2005年至2007年期间在雉城镇工业园区建设厂房、办公楼、宿舍等房屋，无法采取措施消除规划影响，建议拆除。”2011年7月21日，原长兴县雉城镇人民政府、长兴县国土资源局、原长兴县公安局消防大队、长兴县规划局联合长兴县城市管理行政执法局依据《中华人民共和国消防法》、《浙江省城乡规划条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》向上诉人及长兴长日食品有限公司作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，要求于2011年7月27日之前自行拆除违法建筑，均已说明对违法建筑已经予以认定。综上，请求二审依法判决维持（2015)湖德行赔字第14号行政判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人长兴县城市管理行政执法局答辩内容与被上诉人长兴县规划局答辩内容一致。
被上诉人长兴县公安消防大队答辩称，被上诉人长兴县公安消防大队认为上诉人未取得建筑工程规划许可证擅自在工业园区内建设厂房、办公楼、宿舍及搭建临时钢结构棚披等违法建筑，严重违反了《消防法》,特别是没有遵守消防防火的间距要求，存在重大火灾安全隐患，属于违法建筑，因此被上诉人长兴县公安消防大队认为一审事实认定清楚、适用法律准确，判决公正合法，请求维持一审判决。
二审期间，上诉人和五被上诉人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。
本院经审理查明，2011年7月21日，被上诉人长兴县人民政府画溪街道办事处、被上诉人长兴县国土资源局、被上诉人长兴县公安消防大队、被上诉人长兴县规划局、被上诉人长兴县城市管理行政执法局作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，认定“你单位未经依法批准，擅自在长兴长日食品有限公司和长兴大成食品有限公司厂区的通道内违法搭建钢结构棚披，现依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国消防法》、《浙江省城乡规划条例》的有关规定，责令你单位于2011年7月27日前自行拆除厂区内的车间（4号）、生产区自行车库（5号）、仓库（8号、19号）、厂房（11号、13号、16号、23号、清酒罐北侧二层厂房）及其他用途棚披房（14号、15号、30号），上述钢结构棚披总面积8346.4平方米。”后五被上诉人依据该《责令限期拆除违法建筑通知书》对上诉人大成公司的建筑实施了强制拆除。2014年10月20日，南浔区人民法院作出（2014）湖浔行初字第32号行政判决，确认长兴县人民政府画溪街道办事处、长兴县国土资源局、长兴县公安消防大队、长兴县规划局、长兴县城市管理行政执法局依据其2011年7月21日作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》拆除大成公司建筑的强制行为违法。
另查明，五被上诉人依据2011年7月21日《责令限期拆除违法建筑通知书》对上诉人大成公司强制拆除的建筑为：厂区内的车间4号，面积为244.44平方米；生产区自行车库5号，面积为345.29平方米；仓库8号，面积为317.8平方米；仓库19号，面积为1067.52平方米；厂房11号，面积为754.66平方米；厂房16号，面积为1099.68平方米；厂房23号，面积为446.4平方米；清酒罐北侧二层厂房，面积为1516.61平方米；其他用途棚披房14号，面积为614.4平方米；其他用途棚披房15号，面积为624平方米。据此，上诉人大成公司提起本案行政赔偿诉讼。
二审庭审中，各方当事人围绕上诉人大成公司提出的赔偿请求是否具有事实和法律依据以及原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否正确等审理重点进行了辩论。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项之规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。本案中，五被上诉人根据2011年7月21日作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》对上诉人大成公司的建筑实施强制拆除，该强制拆除行为已经南浔区人民法院（2014）湖浔行初字第32号行政判决确认违法，上诉人大成公司据此单独提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。本案中，五被上诉人对涉案建筑的强拆行为已经造成了被拆建筑及其建筑材料的损毁，上诉人大成公司要求恢复原状和返还厂房建筑材料的诉讼请求客观上无法实现，故对于上诉人大成公司该项诉讼请求，本院不予支持。鉴于上诉人大成公司提供的证据不能证明其对被拆建筑已经取得了合法的产权，因此上诉人提出以建造类似房屋的重置价和装修的评估价予以赔偿缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。但五被上诉人在强制拆除涉案建筑后，未对拆除的建筑材料妥善处理，造成了客观上价值损毁，故五被上诉人应对没有妥善处理且具有使用价值部分的彩钢板等建筑材料予以赔偿，因涉案建筑材料无法评估，数量和价值无法确定，故结合杭州华正房地产估价咨询有限公司作出的杭华正评CX（2012）字第0005号评估报告所载明的建筑面积、评估价值，本院酌情确定损失金额为1781689元。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销德清县人民法院（2015）湖德行赔初字第14号行政判决；
二、被上诉人长兴县人民政府画溪街道办事处、被上诉人长兴县国土资源局、被上诉人长兴县规划局、被上诉人长兴县城市管理行政执法局、被上诉人长兴县公安消防大队共同赔偿上诉人长兴大成食品有限公司1781689元，限于本判决送达之日起三十日内付清；
三、驳回上诉人长兴大成食品有限公司其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 汤政强
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 凌烈妮