北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终3460号
上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人戴彬彬，代理区长。
委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）吴海生，男，1985年1月20日出生，住北京市海淀区。
上诉人（一审第三人）海子有限公司，住所地北京市朝阳区东四环中路78号楼5层6B30。
法定代表人吴海生，执行董事。
委托代理人周大海，北京市康达律师事务所律师。
上述两上诉人共同委托代理人杨大飞，北京市康达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）欧阳东，男，1986年9月15日出生，现羁押于北京市海淀区看守所。
委托代理人万京红，北京市华一律师事务所律师。
委托代理人何淑光，北京市华一律师事务所律师。
一审第三人邓建平，男，1984年9月16日出生，住四川省成都市高新区。
一审第三人北京掌财信息技术有限公司，住所地北京市海淀区长春桥路11号1号楼10层1009室。
法定代表人欧阳东，经理。
北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）、吴海生、海子有限公司因欧阳东诉海淀区政府工商行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京04行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
海淀区政府于2016年12月5日作出《行政复议决定书》（海政复决字[2016]265号，以下简称被诉决定书），主要内容为：吴海生、海子有限公司不服北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）作出的《准予变更登记（备案）通知书》（京工商海注册企许字（2015）0716571号，以下简称涉案通知书），于2016年9月6日提出行政复议申请，请求撤销涉案通知书。本机关认为，本案中北京掌财信息技术有限公司（以下简称掌财公司）在申请股权变更登记时提交了变更登记申请书、股东决议及相关材料，其中作为办理股东变更登记的主要依据的掌财公司第二届第一次股东决议（以下简称涉案股东决议）中吴海生的签名字迹经司法鉴定确认为虚假，该公司的股东变更不能体现吴海生、海子有限公司的真实意思表示，故海淀工商分局虽然尽到了审查义务，但依据虚假材料作出的股东变更登记行为显然缺乏事实根据和法律依据，应当予以撤销。综上，涉案通知书认定事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第三项第1目的规定，决定撤销涉案通知书。欧阳东不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书。
一审法院经审理查明，掌财公司原股东为欧阳东和邓建平，后掌财公司向海淀工商分局申请公司变更登记，海淀工商分局于2015年10月16日作出涉案通知书，将该公司的股东由欧阳东、邓建平变更为欧阳东、邓建平、吴海生、海子有限公司，并将公司章程予以备案。吴海生、海子有限公司于2016年9月6日向海淀区政府申请行政复议，要求撤销海淀工商分局于2015年10月16日作出的将吴海生及海子有限公司登记为掌财公司股东的行政行为即变更行为。海淀区政府在行政复议过程中追加欧阳东、邓建平、掌财公司为第三人。2016年12月5日，海淀区政府依据吴海生提供的《司法鉴定意见书》（以下简称涉案鉴定意见书），以掌财公司的股东变更不能体现吴海生、海子有限公司的真实意思表示为由，决定撤销涉案通知书。欧阳东不服，向一审法院提起诉讼。
一审法院认为，根据行政复议法第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，海淀区政府作为海淀工商分局的本级人民政府，依法具有应行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。本案中，海淀区政府系依据吴海生提供的涉案鉴定意见书作出撤销原行政行为的被诉决定书。经法院审查，涉案鉴定意见书系吴海生个人委托北京华夏物证鉴定中心（以下简称鉴定中心）所做鉴定，吴海生声称向鉴定中心提交的检材为掌财公司涉案股东决议复制件，但是作为检材的复制件是否来源于该股东决议，其真实性无法确定；而吴海生向鉴定中心提供有“吴海生”签名字迹合同或者协议文本的样本六份，无法证实样本系吴海生本人签字。故虽然鉴定中心将样本与检材比对后，得出检材与样本上的“吴海生”的签名字迹不是出自同一人的笔迹的意见，但依据现有的鉴定情况，亦不能得出股东决议上非吴海生本人签字的结论。此外，吴海生的复议请求是撤销将吴海生及海子有限公司登记为掌财公司股东的行政行为。故海淀区政府在复议过程中应该审查吴海生及海子有限公司在股东变更过程中是否有真实意思表示。在案证据显示吴海生仅向海淀区政府提供了涉及其个人笔迹的鉴定意见。海淀区政府依据涉案鉴定意见书也只能判断吴海生的意思表示真伪，而不能代替对海子有限公司意思表示的审查情况，在案并没有对海子有限公司的公章进行鉴定的证据，所以海淀区政府在行政复议程序中遗漏了对股东决议中海子有限公司是否具有真实意思表示的审查过程，因此海淀区政府仅依据吴海生个人笔迹鉴定意见，就作出一并将吴海生及海子有限公司变更为股东的行政行为予以撤销的被诉决定书，缺乏事实根据。综上，海淀区政府作出的被诉决定书，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。对于欧阳东的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决撤销被诉决定书，海淀区政府于该判决生效之日起法定期限内重新作出复议决定。
海淀区政府、吴海生、海子有限公司不服一审判决，分别向本院提起上诉，均请求撤销一审判决，改判驳回欧阳东的诉讼请求。海淀区政府的主要理由为：一审判决关于海淀区政府未尽审查义务的认定错误。本案中吴海生的复议请求为撤销涉案通知书，虽然该次工商登记行为涉及了欧阳东与吴海生、欧阳东与海子有限公司之间两笔股权转让内容，但从掌财公司提出申请、提交相关材料、工商部门审核、作出登记决定程序来看，该次工商登记应属于一个登记行为，不应以该登记行为包含了两项股权转让内容就认为是两个登记行为、海淀区政府应分别审理两项股权转让行为是否合法。据此，工商部门作出该次变更登记行为所依据的涉案股东决议被司法鉴定为虚假这一事实足以成为海淀区政府撤销本次变更登记行为的充分理由，至于海子有限公司在本次登记过程中的意思表示是否真实不属于海淀区政府必须审查的内容。海子有限公司可以通过民事途径向掌财公司主张其应有的股东权利并办理相应的股权登记。故一审法院认定海淀区政府未尽审查义务是错误的。吴海生的主要理由为：第一，一审法院认为涉案鉴定意见书不能证明涉案股东决议上的“吴海生”三个字非吴海生所书，该事实认定是错误的。涉案股东决议来自于海淀工商分局的档案材料，且欧阳东对该决议书的真实性从未提出异议，故作为检材的涉案股东决议是真实有效的。第二，一审法院认为涉案鉴定意见书使用六份“吴海生”签名的样本不能证明是吴海生本人所签署的，该认定也是错误的。该六份样本是吴海生提交的，也是吴海生认可的，不需要证明。海子有限公司的主要理由为：海子有限公司在申请行政复议时，已经明确了观点，即从未授权任何人代为签字变更股权，被变更股份的行为不是海子有限公司的意思表示。海淀区政府在审查股权变更的登记资料时，根据涉案鉴定意见书已经知道涉案股东决议上吴海生的签名是伪造的，等于证明了涉案股东决议是虚假的。海子有限公司支持海淀区政府的上诉理由。
本案一审审理期间，欧阳东向一审法院提交了如下证据材料：1.投资协议书；2.增资款的支付凭证；3.韩雪、杨艳芝等往来邮件；4.资金往来凭证；5.宣传资料；6.微信记录及清算协议；7.工商档案登记；8.往来邮件；9.房屋租赁合同；10.录音。
在一审法院审理期间，海淀区政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：1.行政复议申请书、吴海生身份证明及海子有限公司营业执照及代理人委托手续；2.吴海生、海子有限公司提交的证据材料；3.行政复议答复书及委托手续；4.海淀工商分局提交的证据材料；5.邓建平参加行政复议意见书、身份证明；6.欧阳东参加行政复议意见书、身份证明、委托手续及证据材料；7.行政复议申请收据；8.行政复议答复通知书及送达回证；9.第三人参加行政复议通知书、送达回证及邮单查询记录；10.延期审理通知书、送达回证及邮单查询记录；11.询问笔录；12.处理审批表（延期、结案）；13.被诉决定书、送达回证及邮单查询记录。
吴海生、海子有限公司在法定期限内向一审法院提交涉案鉴定意见书作为证据。
一审法院经庭审质证及审查核实后认为，欧阳东提交的证据与本案没有关联性；海淀区政府及吴海生、海子有限公司提交的涉案鉴定意见书，不予认可其证明目的，故对上述证据不予采信。海淀区政府提交的其他证据符合证据的法定条件，具有真实性、合法性、关联性，依法予以采信。
一审证据材料均已随案移送本院，经审查核实本院认为，欧阳东提交的证据材料涉及到吴海生、海子有限公司实质上是否具有掌财公司股东资格的问题，该问题不属于本案法院直接审查范围，故对上述证据材料无法予以直接认定。本院同意一审法院的其他认证意见。二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，行政机关作出的行政行为主要证据不足导致事实认定不清的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，海淀区政府作出的被诉决定书的理由为，涉案股东决议中吴海生的签名字迹经司法鉴定确认为虚假，掌财公司的股东变更不能体现为吴海生、海子有限公司的真实意思表示。海淀区政府作出的上述行政复议决定，系以涉案鉴定意见书作为主要证据，但该文书鉴定系吴海生在申请行政复议前单方委托，且其向鉴定机构提供检材和样本的程序，无法保证检材和样本的准确性，涉案鉴定意见书不足以证明涉案通知书认定事实不清、证据不足，海淀区政府作出的被诉决定书认定事实不清。同时涉案鉴定意见书并未对涉案股东决议中海子有限公司的公章进行一致性鉴定，被诉决定书迳行将涉案通知书中有关海子有限公司的股权内容变更部分予以撤销，亦属主要证据不足。此外本院还注意到，在本案行政复议程序中，欧阳东作为第三人向海淀区政府提交了相关证据材料用以证明吴海生、海子有限公司实质上具有掌财公司股东的资格，海淀区政府亦应审慎判断吴海生、海子有限公司是否明知涉案股东决议签字、盖章情况，是否从事过相关管理和经营活动。综上，海淀区政府作出的被诉决定书主要证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。撤销后，海淀区政府应对吴海生、海子有限公司提出的行政复议申请重新予以处理。一审法院对本案的处理并无不当，本院应予维持。海淀区政府、吴海生、海子有限公司的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由北京市海淀区人民政府负担18元（已交纳），吴海生、海子有限公司各负担16元（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 娄宇红
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年十一月二日
书记员 孟雪儿