中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4147号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省德惠市人民政府。住所地：吉林省德惠市松柏路777号。法定代表人赫哲，市长。委托代理人郭柏臣，吉林省德惠市人民政府法制办公室副主任。委托代理人王玉辉，吉林省德惠市人民政府法制办公室工作人员。被申请人（一审原告、二审上诉人）薛小红被申请人（一审原告、二审上诉人）薛小明。被申请人（一审原告、二审上诉人）夏茂莲。被申请人（一审原告、二审上诉人）薛魁。被申请人（一审原告、二审原审原告）张广胜。以上五位被申请人的委托代理人宋春梅。再审申请人吉林省德惠市人民政府（以下简称德惠市政府）因薛小红、薛小明、夏茂莲、薛魁、张广胜（以下简称薛小红等5人）诉其不履行行政复议法定职责一案，不服吉林省高级人民法院于2016年8月18日作出的（2016）吉行终492号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年11月17日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年11月23日，在吉林省高级人民法院212审判庭，组织各方当事人进行询问，再审申请人德惠市政府的委托代理人郭柏臣、王玉辉，被申请人薛小红等5人的委托代理人宋春梅，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2012年7月2日，德惠市房屋征收局以薛魁、薛小明、薛小红为被告，向德惠市人民法院提起排除妨碍民事诉讼，诉称：为加快德惠市城市交通建设，促进经济发展，改善居民居住条件，经德惠市政府批准，根据德惠市发展和改革局获知德发改字(2010)408号《关于德惠市经济开发区管委会建设拥军街、惠东街、繁荣路道路及排水工程项目建议书的批复》（以下简称408号批复）、德发改字(2010)409号《关于吉林省龙邦房地产开发有限公司绿地上城小区开发工程项目建议书的批复》（以下简称409号批复）等文件，立项批准德惠市房屋征收经办中心对德九路以东，长青街以西，青年路以南，实施征收。2010年10月29日德惠市动迁办公室发布拆迁公告。因薛魁、薛小明、薛小红提出的补偿要求过高，与征收补偿方案差距大，双方无法达成征收补偿协议，薛魁、薛小明、薛小红不搬迁行为不仅影响搬迁居民的利益，也妨碍德惠市政府拥军街道道路工程建设项目的施工，故请求判令薛魁、薛小明、薛小红立即搬出现住房屋，立即自行拆除显著房屋及附属物。2012年7月17日，德惠市人民法院将起诉状送达给薛魁、薛小明、薛小红。诉讼中，德惠市房屋征收经办中心向德惠市人民法院申请先予执行，2012年7月17日，德惠市人民法院作出（2012）德民初字第2995-1号民事裁定，认为先予执行申请符合有关法律规定，裁定薛魁、薛小明、薛小红于裁定送达之日起3日内迁出并自行拆除。2013年6月22日，德惠市房屋征收经办中心以德惠市人民法院于2013年6月21日对薛魁、薛小明、薛小红强制执行完毕为由，提出撤诉申请。同日，德惠市人民法院作出（2012）德民初字第2995号民事裁定，准予撤回起诉。2015年6月，薛小红等5人通过政府信息公开方式，获得408、409号批复。薛小红等5人认为，上述两个批复侵害其合法权益，并通过EMS向德惠市政府邮寄行政复议申请书，请求撤销408、409号批复。2015年6月25日，德惠市人民政府法制办公室（以下简称德惠市政府法制办）收到该行政复议申请，并进行登记。在审查行政复议申请的过程中，德惠市政府法制办发现，薛小红等5人提交的复议申请书尾部的签字明显系一人所签，不符合法律规定，遂通知5人到德惠市政府核实。2015年7月2日，薛魁、薛小明、张广胜和宋春梅到德惠市政府法制办接受核实。宋春梅明确表示，其是薛小红的妻子，复议申请书尾部签名系其代替薛小红等5人所签。但经德惠市政府法制办工作人员核实，宋春梅没有委托代理手续，且拒绝补正相关手续，工作人员未认定其委托代理人的身份。同时，张广胜没有携带身份证，德惠市政府法制办工作人员未认定其复议申请人的身份；宋春梅拒绝工作人员单独询问薛魁有关申请复议的情况，对薛魁复议申请人的身份，亦未予以认定。因无法确认复议申请人的身份，且薛小红等5人拒绝补正、核实，德惠市政府对5人的行政复议申请未作出处理。2015年9月14日，薛小红等5人提起本案行政诉讼，请求确认德惠市政府针对408号批复不履行行政复议法定职责的行为违法。长春市中级人民法院（2015）长行初字第133号行政判决认为，行政复议系依申请的行政行为，行政复议机关依据申请人的申请，作出相应处理结论。本案中，2015年7月9日，德惠市政府法制办收到以薛小红等5人名义邮寄的行政复议申请书，但申请书中5位申请人的签字并非其本人所签，又无委托代理人宋春梅的授权委托手续，且德惠市政府无法通过复议申请书上载明的地址、电话等联系到申请人本人，核实行政复议申请的真实性。据此，宋春梅以薛小红等5人的名义递交的行政复议申请，不符合行政复议法定申请形式，不能产生证明薛小红等5人向德惠市政府提出行政复议申请的法律效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回薛小红等5人的诉讼请求。薛小红等5人不服，提起上诉。吉林省高级人民法院（2016）吉行终492号行政判决认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十七条规定:“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”根据上述规定，薛小红等5人对德惠市政府所属部门行政行为不服，有权向其申请复议。复议机关在收到当事人复议申请后，应当及时予以审查，并根据具体情况分别作出予以受理、不予受理或告知申请人向有权机关提出的决定、通知或告知等。本案中，德惠市政府虽然对薛小红等5人的行政复议申请进行审查核实，但未在法定期限内作出书面不予受理决定、告知或行政复议决定书，其行为属行政不作为。薛小红等人关于德惠市政府未履行法定职责行为违法的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项之规定，判决撤销长春市中级人民法院（2015）长行初字第133号判决；确认德惠市政府未在法定期限内作出行政复议决定的行为违法。德惠市政府申请再审称：1、根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，申请行政复议需由“本人”申请，而涉案的行政复议申请，是案外人宋春梅代替薛小红等5人签字提出，且德惠市政府法制办在审查时，无法认定该申请是否为薛小红等5人的真实意思表示，故该申请不能认定为薛小红等5人“本人”的意思表示，不能启动行政复议程序，无需作出不予受理决定。2、二审判决漏列当事人张广胜。3、《中华人民共和国行政复议法》总计只有43个条文，二审判决依照该法第八十九条作出判决，适用法律错误。请求撤销二审判决，依法再审本案。薛小红等5人口头答辩称：1、二审判决不存在认定事实错误。宋春梅代表薛小红等5人用邮寄方式向德惠市政府提出行政复议申请，虽然复议申请书尾部的签字是宋春梅代薛小红等5人所签，但该复议申请是5人的真实意思表示。2、张广胜因没有提起上诉，二审未将其列为上诉人。3、二审判决适用《中华人民共和国行政复议法》第八十九条，只是笔误。请求驳回德惠市政府的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。本案中，德惠市政府法制办收到薛小红等5人的行政复议申请书后，经审查发现申请书签名不符合法律规定，通知薛小红等5人核实身份，并要求宋春梅完善代理手续，由于宋春梅不予配合，拒不完善代理手续，视为没有代理权限。薛小红、夏茂莲未按通知要求到德惠市法制办接受身份核实，薛魁在宋春梅的阻挠下亦未进行身份核实，张广胜在明知要对其进行身份核实的情况下不携带身份证，造成复议机关无法核实其真实身份，上述四人行为均属无正当理由拒绝补正的情形，应视为放弃行政复议申请，德惠市政府对上述四人的复议申请未作答复并无不当。但是，薛小明申请行政复议系真实意思表示，并不需要进一步完善手续，德惠市政府对薛小明的复议申请应当做出答复，未予答复属于不履行法定职责的情形，本应依法判决复议机关履行法定职责，鉴于薛小明等人于2012年7月在德惠市房屋征收局诉薛魁、薛小明、薛小红排除妨碍民事诉讼中，通过民事诉状已经知道408、409号批复的主要内容，参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，未告知行政复议权和复议期限适用2年的最长行政复议申请期限，薛小明于2015年6月申请行政复议，明显超过行政复议期限，即便判决责令德惠市政府限期履行法定职责，其结果也是不予受理行政复议申请，没有实际意义。因此，二审判决确认德惠市政府不履行法定职责行为违法，处理结果并无不当。应当指出的是，张广胜未上诉，二审判决应当在当事人部分将其作为一审原告予以列明，漏列张广胜的当事人地位不妥；二审判决主文法律依据部分，将《中华人民共和国行政诉讼法》误写为《中华人民共和国行政复议法》，属裁判文书的书写错误，应予纠正。还需指出的是，二审判决于2016年8月18日作出，在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定与《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项规定一致，新法已经替代旧的司法解释规定的情况下，二审判决继续适用已经被替代的司法解释条款作出判决不当，本院亦予指正。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法作出补偿决定，被征收人不履行征收补偿决定规定的搬迁义务，应当申请人民法院强制执行。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本院在审查中发现，德惠市政府通过提起排除妨碍民事诉讼、诉讼中申请先予执行方式，强制拆除被征收人的房屋，违反上述规定，本院一并予以指正。综上，德惠市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回德惠市政府的再审申请。审判长  郭修江审判员  董 华审判员  苏 戈二〇一六年十二月二十九日法官助理陆阳书记员战成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、国有土地上房屋征收与补偿条例第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。4、中华人民共和国行政复议法实施条例第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。