浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙温行初字第95号
原告李余尧。
原告陈亦平。
原告施克元。
原告张国华。
原告章华虎。
原告李余松。
原告郑建永。
原告章华二。
上列八原告的共同委托代理人戴家华。
被告乐清市人民政府。
法定代表人林晓峰。
委托代理人胡里碎。
委托代理人管志勇。
第三人乐清市城南街道南草垟村村民委员会。
法定代表人张贤信。
委托代理人陈海峰。
委托代理人何国泽。
第三人傅仁进。
第三人傅仁培。
第三人王曹。
第三人李少莲。
原告李余尧、陈亦平、施克元、张国华、章华虎、李余松、郑建永、章华二诉被告乐清市人民政府关于海域补偿行政合同一案，于2013年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月14日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月24日公开开庭进行了审理。原告章华二及八原告的共同委托代理人戴家华、被告乐清市人民政府的委托代理人胡里碎、管志勇、第三人乐清市城南街道南草垟村村民委员会的法定代表人张贤信及其委托代理人陈海峰、何国泽到庭参加诉讼。第三人傅仁进、傅仁培、王曹、李少莲经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年12月23日，乐清市中心区开发建设管理委员会（下称中心区管委会）与乐清市城南街道南草垟村村民委员会（下称南草垟村委会）签订了《滩涂使用权收回补偿协议书》，主要内容为：根据乐清市人民政府《关于收回胜利塘南片闭合区海域使用权的通告》精神，因城市建设需要，收回胜利塘闭合区内南草垟村已围垦养殖的国有滩涂海域使用权（原乐清县城东海丰水产养殖场），迁移围塘内养殖物及地上附着物。参照《乐清市经济开发区管理委员会关于乐清市标准海塘盐城闭合区国有滩涂使用权收回工作政策处理意见的通知》等有关规定，经双方协商达成协议如下：中心区管委会收回南草垟村委会已围垦的国有滩涂海域使用权内围塘面积346.61亩（包括围塘构筑物、养殖场地和其他所有固定设施在内），中心区管委会向南草垟村委会补偿围塘使用权补偿费、围塘区内地上附着物（包括围塘、水闸等）补偿费、青苗补偿费三项共计1542.4145万元，待南草垟村委会对围塘内养殖户的分配方案确定后一次性付清。另根据有关规定，中心区管委会返回南草垟村委会公建项目用地面积16.64亩，具体落实到中心区H-b3局部地块上，由南草垟村委会依法报批。南草垟村委会自签订协议之日起一个月将被收回的围塘、滩涂、养殖场及地上附着物清理完毕。在上述范围内，除政府确定招投标外，在同等条件下，优先安排南草垟村委会经营填方、石子、砂等附属工程。
被告在举证期限内提交的证据、依据有：1、乐政办发（2012）52号通知、乐委办（2011）42号通知、温委办发（2011）114号通知，以证明乐清市中心区开发建设管理委员会更名为乐清乐成中心城区开发建设管理委员会，为乐清市人民政府派出机构，有权代表乐清市人民政府签订被诉补偿协议；2、乐政发（2007）53号通告，以证明涉案海域、滩涂已由乐清市人民政府依法收回，相关损失由建设单位给予补偿；3、《关于同意创办“乐清县城东海丰水产养殖场”的批复》（城区工字（85）06号）、《关于同意建立水产养殖场的决定》，以证明乐清县城东海丰水产养殖场系南草垟村村办集体企业，原告与被诉行为无法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格；4、补偿协议书、附图、乐政函（2005）9号通知，以证明中心区管委会与南草垟村委会签订补偿协议意思表示真实，约定的补偿标准和金额公平合理，没有违反法律法规规定，也不损害他人权益；5、法律依据为《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第三十条、《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》。
原告李余尧等八人诉称：约1984年间，原告和第三人傅仁进、傅仁培、王曹、李少莲合伙出资在原乐清县后所乡“南草洋塘”海堤外“待围涂区”海域内围垦滩涂，用于养殖。此“待围涂区”位于1983-1984年间原乐清县人民政府确定浅海滩涂使用权前己围垦成功的“南草洋塘”海堤和定权时原后所乡各村滩涂定权区之间，属未确定滩涂使用权的区域。原告围垦期间为获得银行贷款支持，曾以“海丰南组”和“海丰北组”的名义从事围垦，但从未成立经工商核准登记的养殖场或其它企业进行围垦。原告于1985年间围垦成功面积约265.616亩滩涂，并开始养殖。当时原告围成的滩涂堤坝属一线海堤直接拦阻潮汐，因此每遇强台风堤坝屡垮屡围，投入巨大。1996年间，被告乐清市人民政府在外围海域围成了标准海堤“胜利塘”，原告围成的滩涂成为二线塘。此265.616亩围垦滩涂一直由原告等人养殖经营和使用，从无任何人对此提出异议。2007年间被告乐清市人民政府收回胜利塘内滩涂使用权，范围包括第三人南草垟村委会享有使用权的滩涂和原告等人围垦成功的涉案滩涂。在协商补偿问题时，第三人南草垟村委会提出涉案265.616亩滩涂的使用权也属该村享有。而被告未经调查核实，在原告不知情的情况下，于2011年12月23日由其派出机构中心区管委会和第三人南草垟村委会签订了包括涉案265.616亩滩涂在内的滩涂使用权收回补偿协议。原告认为，原告围垦的滩涂，坐落在1984年间原乐清县人民政府对浅海滩涂定权发证时的“待围涂区”，当时并未确定使用权权属，与第三人南草垟村委会拥有使用权的557亩滩涂没有交集、毫无关联。“待围滩涂”为当时政府鼓励个人投资围垦养殖的区域，原告正是响应政府号召并在政府贷款支持下完成围垦，因此，原告是此围垦滩涂的出资者且围成后也实际使用和经营近30年。根据滩涂围垦“谁出资谁受益”的原则，原告实际享有所围垦滩涂的使用权和经营权，滩涂被收回后的所有经济补偿理应属于原告所有，被告应当和原告协商并签订补偿协议。被告与第三人南草垟村委会签订滩涂使用权收回补偿协议，将原告围垦的265.616亩滩涂作为南草垟村委会使用的滩涂予以收回并补偿，事实不清、证据不足，剥夺了原告围垦的滩涂被收回后应获补偿的权利，严重侵害了原告的合法权益。请求撤销被诉的滩涂使用权收回补偿协议。
原告李余尧等八人提交的证据有：1、滩涂使用权收回补偿协议书，以证明被告与南草垟村委会签订被诉行政合同；2、浅海滩涂使用权证，以证明南草垟村取得使用权的滩涂并非涉案滩涂；3、后所乡海涂定权图、竣工图、测绘图，以证明南草垟村取得使用权的滩涂位置与原告围垦的滩涂位置不同以及原告围垦的滩涂面积；4、公证书、借款合同，以证明政府支持原告围垦；5、农委、财政局文件，以证明原告曾获得围垦补助和修复资金，是涉案滩涂的出资者和围垦经营者；6、协议书、领款收据，以证明原告是涉案滩涂的实际使用人，曾于2006年领取过滩涂的损害赔偿款。
被告乐清市人民政府辩称：涉案滩涂属国有，一直未发证许可他人使用。1985年间，南草垟村向上级报告要求创办乐清县城东海丰水产养殖场，经后所乡人民政府同意，并经乐清县城区工业办公室批复，南草垟村创办了乐清县城东海丰水产养殖场，该养殖场属于村办集体企业。此后，乐清县城东海丰水产养殖场便在涉案国有海域滩涂从事相关生产活动，但一直未申请办理海域滩涂使用权证。被诉补偿协议针对的是乐清县城东海丰水产养殖场所使用的海域，而该养殖场系南草垟村村办集体企业，属于南草垟村集体所有，因此，补偿协议的当事人是南草垟村村民委员会，原告不是补偿协议的当事人。补偿协议也没有涉及原告的权利义务，与原告无关。如原告与南草垟村之间或乐清县城东海丰水产养殖场之间存在其他权利义务关系，也属于内部关系。乐清市中心区开发建设管理委员会作为被告的派出机构，代表被告与南草垟村签订补偿协议符合事实与法律规定。综上，原告与被诉补偿协议没有法律上的利害关系，不享有原告诉讼主体资格。请求驳回原告的起诉。
第三人南草垟村委会辩称：乐清县城东海丰水产养殖场于1985年创立，具有主体资格。乐清县城东海丰水产养殖场系涉案滩涂的使用权人。被告与第三人签订补偿协议符合事实与法律规定。原告系乐清县城东海丰水产养殖场的养殖户，不具有本案的原告诉讼主体资格。根据补偿协议第四条的约定，各项补偿费用已包括对涉案滩涂养殖户的补偿，具体分配方案由养殖户与村委会协商。因此，即便原告等人有权获得补偿，也属于其与第三人之间的内部权利义务关系，应当通过协商或者民事诉讼解决。综上，请求驳回原告的起诉。
第三人南草垟村委会在举证期限内提交的证据有：1、《关于同意创办“乐清县城东海丰水产养殖场”的批复》（城区工字（85）06号）、《关于同意建立水产养殖场的决定》，以证明1985年经原乐清县后所乡政府同意，并经乐清县城区工业办公室批复，第三人创办乐清县城东海丰水产养殖场；2、农村水产补助费安排表，以证明乐清县城东海丰水产养殖场因为生产、管理所需，在内部进行分组，海丰南组、海丰北组只是其中一部分，除原告外，还有众多其他南草垟村村民在乐清县城东海丰水产养殖场围垦的滩涂从事养殖作业；3、信访事项听证会听证结论书，以证明涉案滩涂为国有，1986年围垦以来一直是城东海丰水产养殖场的养殖场地，该养殖场属于南草垟村村办集体企业。滩涂收回的政策处理主体应是南草垟村，中心区管委会应将有关补偿落实到南草垟村委会。养殖场于2005年停止了养殖功能，场地用于取土制砖；4、工商登记信息，以证明城东海丰水产养殖场于2005年停止养殖后，原告等人于2006年成立海利养殖合作社、滨海养殖合作社，另行进行养殖工作。
经庭审质证，原告对被告与第三人提交的证据真实性无异议，但认为与本案没有关联，不能证明待证事实。被告与第三人对原告提交的证据真实性无异议，但也认为与本案没有关联，不能证明待证事实。被告与第三人对对方的证据均无异议。本院认为，被告提交的乐政办发（2012）52号通知、乐委办（2011）42号通知、温委办发（2011）114号通知可以证明乐清市中心区开发建设管理委员会更名为乐清乐成中心城区开发建设管理委员会，为乐清市人民政府的派出机构。乐政发（2007）53号通告可以证明乐清市人民政府于2007年6月29日发布通告，收回胜利塘南片闭合区（含围塘养殖区）的海域使用权。补偿协议书、附图、乐政函（2005）9号通知可以证明中心区管委会根据乐清市政府转发的意见与南草垟村委会就收回涉案滩涂使用权签订了被诉补偿协议。上述证据本院予以采信。工商登记信息与本案没有关联，本院不予采信。被告与第三人均有提交的《关于同意创办“乐清县城东海丰水产养殖场”的批复》、《关于同意建立水产养殖场的决定》，只能证明南草垟村曾于1985年间报批村办集体企业乐清县城东海丰水产养殖场，但在没有企业设立登记资料及出资围垦涉案滩涂等证据佐证的情况下，尚不足以认定涉案滩涂系乐清县城东海丰水产养殖场的养殖场地。在第三人没有提交证据证明其与原告之间存在承包或租赁等权利义务关系的情况下，第三人提交的其他证据也均不能证明涉案滩涂系第三人享有使用权的海域并发包或出租给原告等人养殖经营的事实。原告提交的滩涂使用权收回补偿协议书可以证明被告与南草垟村委会签订过被诉补偿协议，本院予以采信。浅海滩涂使用权证、后所乡海涂定权图、竣工图、测绘图，可以证明涉案滩涂与南草垟村原取得使用权的滩涂并非同一滩涂，涉案滩涂未颁发使用权证，本院予以采信。原告提交的其他证据涉及“南草垟海丰南组”、“南草垟海丰北组”等多个主体，在尚未有充分证据证明“南草垟海丰南组”、“南草垟海丰北组”等主体的权利归属原告等人，也不能排除“南草垟海丰南组”、“南草垟海丰北组”与“乐清县城东海丰水产养殖场”之间存在权利义务关系的情况下，本院不予采信。
根据采信的证据结合当事人的陈述，本院确认以下事实：涉案滩涂位于1983-1984年间原乐清县人民政府确定浅海滩涂使用权前己围垦成功的“南草洋塘”海堤和定权时原后所乡各村滩涂定权区之间，属未确定滩涂使用权的区域。2007年6月29日，乐清市人民政府发布通告，收回胜利塘南片闭合区（含围塘养殖区）的海域使用权。2011年12月23日，乐清市人民政府的派出机构中心区管委会与南草垟村委会签订了滩涂使用权收回补偿协议书，就收回涉案滩涂使用权的补偿进行了约定。原告与南草垟村委会对涉案滩涂由原告及他人实际养殖没有异议，但对南草垟村委会是否有投资围塘及是否属于补偿对象存在争议。众原告不服上述补偿协议，提起本案诉讼。
本院认为：南草垟村委会没有充分证据证明涉案滩涂系其投资围塘并属于村办集体企业的养殖场地，原告作为涉案滩涂被收回时该滩涂上的部分实际养殖户，与被诉的行政补偿协议具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”本案中，涉案海域从未进行过海域使用权许可，不存在适用该条款提前收回海域使用权问题。因涉案海域自上世纪八十年代始由原告等村民实际养殖使用，被告可以在收回海域使用权时参照上述条款对相关权利人予以适当补偿。但是，被告在没有充分证据证明涉案滩涂系南草垟村委会投资围塘并属于村办集体企业的养殖场地的情况下，认定南草垟村委会为实际权利人并以该村委会为补偿对象签订被诉补偿协议，事实依据不足。在南草垟村委会不能提供证据证明其与原告之间存在内部承包或租赁关系的情况下，被告和南草垟村委会主张原告权益涉及内部权利义务关系，可以通过民事诉讼等其他途径救济，理由不能成立，本院不予采纳。综上，被告在未查明事实且涉案海域实际权利人存在争议的情况下，认定南草垟村委会为补偿对象并与其签订被诉补偿协议，事实不清，主要证据不足。原告要求撤销被诉补偿协议的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销乐清市人民政府的派出机构中心区管委会于2011年12月23日与南草垟村委会签订的滩涂使用权收回补偿协议。
本案案件受理费50元，由被告乐清市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：39×××01，开户行：中国农业银行西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
审 判 员 来 敏
人民陪审员 林海霞
二〇一四年一月九日
书 记 员 朱妙秋