浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍诸行初字第365号
原告诸暨市大地广告有限公司，住所地诸暨市大唐镇盛唐北路10号。
法定代表人郭献祥。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处，住所地诸暨市暨阳街道红旗路26号。
法定代表人俞军，主任。
委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。
原告诸暨市大地广告有限公司（以下至判决书主文前简称大地广告公司）诉被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处（以下至判决书主文前简称暨阳街道办事处）行政强制及行政赔偿一案，原告于2015年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月10日立案后，于12月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告大地广告公司的法定代表人郭献祥及其委托代理人俞静尧、常传领，被告暨阳街道办事处的主任助理张青峰及其委托代理人陈大栋到庭参加诉讼。审理中，因被告申请调解，本案于2016年4月23日中止诉讼。因双方未能达成一致意见，本案恢复审理。本案现已审理终结。
2014年9月底，被告未经原告同意，擅自拆除原告位于诸暨市暨阳街道金三角村的一块广告牌。
原告大地广告公司诉称：原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾通过与暨阳街道金三角村签订租地协议，设置1处户外广告设施（双立柱），有偿使用该村土地，后一直合法经营。但该广告设施被被告强制拆除，给原告造成巨大的经济损失。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必需的合法有效的决定，更未遵循法定程序，其实施的强制拆除行为严重违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因此，被告应当赔偿原告经济损失，包括该广告牌的实际价值以及发布广告可获得的经营收益损失。请求法院：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市暨阳街道金三角村一块广告牌的行政行为违法；二、判令被告赔偿经济损失716167元。
原告大地广告公司在起诉时向本院提交了以下证据：
1、协议书复印件一份，用以证明原告所有的广告牌系有偿、合法用地，其设置广告牌的行为合法；
2、照片复印件一份，用以证明拆除前涉案广告牌存在的事实；
3、广告设施成本造价表一份，用以证明涉案广告牌的实际造价；
4、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》及《关于我市境内高速公路及省道沿线非法构筑物（广告设施）整治工作的紧急通知》、诸暨市“无违建”创建工作领导小组办公室《关于加快推进高速公路沿线广告设施整治工作的函》、《诸暨市高速公路沿线广告设施整治情况汇总表》复印件各一份，用以证明原告设置的户外广告设施是由被告拆除的事实。
被告暨阳街道办事处辩称：一、被告所作出的拆除行为合法。拆除高速公路沿线广告牌是省委、政府从高速行车安全和规范土地利用所部署的全省集中统一行动，被告只是实施者。原告在未经行政许可的情况下，通过与村民委员会签订土地租赁协议的形式在租赁的农用土地上违法建设广告牌，事实清楚，证据充分。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，在责令限期改正无果的情况下，将原告所设广告牌予以强制拆除，体现程序正义与实体公正。
二、原告设置广告牌的行为不合法。（一）原告只与暨阳街道金三角村签订协议，未经过相关有权部门的审批。根据《国家干线公路文明建设样板路实施标准》第八条规定：禁止在公路上设置非公路交通用标志标牌。公路用地范围以内确需设置道路交通标志以外的其他标志（牌）如广告牌、店名牌、宣传标牌等，须经省级公路管理机构或其授权的单位审查批准，方可设置。此类标志牌的设置应做到统一规划，美观大方。因此，如果要在高速公路旁设立广告牌需经省级公路管理机构或其授权的单位审查批准，而原告没有经过任何审批。（二）原告违法设立广告牌的行为违反公路法和《公路安全保护条例》关于公路建筑控制区的规定。根据公路法第五十六条规定：除公路防护、养护的需要以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物……前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依据国务院的规定划定。且《公路安全保护条例》第十一条规定：县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：……属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。
三、原告提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据。国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告未经法定机关许可、未经相关部门审批即设置涉案广告牌并发布广告的行为，不具有合法性，且拆除后的设施材料已由原告自行处理，故原告认为其合法权益受到损害而主张的赔偿请求，无事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告暨阳街道办事处向本院提交了以下证据、依据：
1、《限期改正违法（章）行为通知书》复印件一份，用以证明被告要求原告于2014年9月20日前自行拆除广告牌的事实；
2、照片复印件二份，用以证明涉案广告牌拆除前后的现状；
3、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于诸暨市高速公路及省道沿线非法构筑物（广告设施）专项整治工作方案》一份，用以证明被告实施对广告牌的专项整治是根据诸暨市委、市政府的统一部署展开的事实；
4、《国家干线公路文明建设样板路实施标准》第八条、《公路安全保护条例》第十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条，用以证明被告适用的法律依据正确。
经庭审质证，原告提供的证据。被告对证据1认为协议的签订不能否认设置广告牌行为的非法性。根据土地管理法及《浙江省村镇规划建设管理条例》的相关规定，涉案广告牌在设置前应当由有关部门进行审批，原告无法提供相应的审批依据，故其设置不合法；对证据2的真实性无异议，并认为照片上可以反映设置广告牌的具体地址；对证据3提出异议，认为系原告单方制作，不能作为要求被告赔偿的依据；对证据4提出异议，认为原告不能提供原件，故对其真实性无法确认；即使真实，恰恰说明本案被告实施对广告牌的整治行为是具有相应的规范性文件依据。被告提供的证据。原告对证据1提出异议，认为真实性无法确认，其从未看到过该份通知书；对证据2的真实性无异议；对证据3的真实性未提出异议，对其合法性要求法院审查。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，证明原告租用土地设置广告牌的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，证明广告牌拆除前客观存在的事实，本院对其真实性予以确认；证据3，系由原告自行制作，真实性无法确认，本院不作有效证据确认；证据4，本院对相关规范性文件的真实性均予以确认。被告提供的证据1，原告提出异议认为其并未收到过该通知书，被告也无法提供已向原告送达的依据，故本院不作有效证据确认；证据2，本院对其真实性予以确认；证据3，本院对其真实性予以确认；证据4，均为现行生效的法律、行政法规，可以适用本案。
经审理查明：2011年间，原告大地广告公司与诸暨市暨阳街道金三角村民委员会签订协议书一份，就租用该村大石头自然村土地用于涉案广告牌架设进行了约定，后原告在该村设置一块广告牌用于广告经营活动。2014年9月2日，诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室向诸暨市有关镇乡人民政府、街道办事处发出通知，要求全面拆除我市境内杭金衢高速、诸永高速、绍诸高速及省道杭金线、绍大线、诸东线等公路沿线非法构筑物（广告设施）。通知同时要求，各广告业主必须在2014年9月20日前将广告设施自行拆除，逾期未拆除的，由各有关镇乡、街道组织强制拆除完毕。因原告未在规定期限内自行拆除，2014年9月底，被告强制拆除了原告设置在诸暨市暨阳街道金三角村大石头自然村后的一块广告牌。原告认为，被告强制拆除其广告牌的行政行为，程序严重违法，且给原告造成了巨大经济损失，故向法院提起行政诉讼，请求：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市暨阳街道金三角村的一块广告牌的行政行为违法；二、判令被告赔偿经济损失716167元。
另查明，原告大地广告公司设置该广告牌前未经国土、规划等相关职能部门审批许可；被告在强制拆除该广告牌前未作出行政处罚决定、行政强制执行决定，也未依法催告原告履行拆除义务。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告未经法定的审批许可设置涉案广告牌，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使涉案广告牌属于违法建筑，被告暨阳街道办事处在未作出或未经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案广告牌，缺乏执行依据，违反法定程序。原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
关于赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被告拆除涉案广告牌，客观上给原告造成一定的经济损失，被告应当支付原告相应的赔偿金。鉴于原告未能提交有效证据证明因被告的拆除行为造成其直接损失的数额，本院在参考原告提交的广告牌主要材料价格情况后，结合原告未经审批设置广告牌的行为主观上亦存在过错，以及被告在本案中的过错程度，酌情确定赔偿数额为20000元。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处强制拆除原告诸暨市大地广告有限公司设置在诸暨市暨阳街道金三角村的一块广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处赔偿原告诸暨市大地广告有限公司被拆除的一块广告牌损失计人民币20000元，于本判决生效之日起三十日内付清。
案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府暨阳街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
审 判 员 何玲萍
人民陪审员 张碧云
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 马 琼
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：…
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。