广东省佛山市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）佛中法民三终字第1433号
上诉人（原审原告）佛山市石湾信力投资发展有限公司，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人敖连光。
委托代理人徐东剑，广东国龙律师事务所律师。
委托代理人黄亨平，广东国龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市富御房地产发展有限公司，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人梁荣富。
委托代理人李铭强，该公司职员。
委托代理人张涛，广东中信致诚律师事务所律师。
上诉人佛山市石湾信力投资发展有限公司（以下简称信力公司）因与被上诉人佛山市富御房地产发展有限公司（以下简称富御公司）合同纠纷一案，不服广东省佛山市禅城区人民法院（2015）佛城法民一初字第1010号民事判决，向本院提起上诉。该案经本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：受佛山市国土资源局禅城分局委托，佛山市正元土地及房地产评估咨询有限公司对工农路东侧、紫薇路两侧旧改用地的土地使用权出让金进行评估，并于2010年5月27日作出佛正元评（2010）估字第189号《土地估价报告》。该估价报告载明的估价结果为“1、土地总价为11645.78万元；2、得房面积地价为9838.49万元；3、拆迁安置补偿的成本总额为5670.96万元；4、应补交的土地出让金为4167.53万元”，其中：“计算拆迁补偿安置成本”部分，内容为“（Ⅰ）测算住宅物业的拆迁补偿成本，住宅拆迁补偿成本总额=4834.07万元；（Ⅱ）测算下简称石湾自救会和石湾四小物业的拆迁补偿成本，石湾自救会的拆迁补偿成本总额=219.97万元，石湾四小的拆迁管理费=616.92万元；（Ⅲ）确定全部拆迁物业的补偿成本，全部拆迁物业的补偿成本=住宅拆迁补偿成本＋石湾自救会拆迁补偿成本＋石湾四小拆迁补偿成本=4834.07＋219.97＋616.92=5670.96万元”；“确定土地出让金”部分，内容为“根据委托方的要求，本次参照原出让金文件（佛府（2003）55号）的规定进行评估。根据佛府（2003）55号《关于印发佛山市禅城区土地出让金及租金收取标准的通知》的规定：旧城改造用地的出让金标准为按旧城改造的得房面积对应的土地使用权评估价扣减拆迁安置成本后的余额作为出让金。即：土地出让金=得房面积地价-
拆迁安置补偿成本=9838.49-5670.96=4167.53万元”。
2010年7月6日，佛山市禅城区土地交易中心受佛山市禅城区国土城建和水务局委托，发布佛禅（挂）2010-013《佛山市禅城区国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将位于禅城区工农路东侧、紫薇路两侧的土地使用权进行公开挂牌出让。该公告载明“本项目为旧城改造地块，中国人民共和国境内在禅城区从事过旧城改造或石湾水浸区改造的企业，除法律另有规定外，均可单独或联合参加竞价”。
2010年8月4日，富御公司（竞得人）与佛山市禅城区土地交易中心（挂牌人）签订佛禅（挂）2010-013《成交确认书》，约定：……成交价：4168万元……三、竞得人通过挂牌交易取得的是待拆迁的旧城改造用地，地块按现状出让给竞得人，由竞得人依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，竞得人须于签订出让合同之日起两年内与出让范围内的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案……。
2010年8月18日，佛山市国土资源局（出让人）与竞得人（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：……第四条、受让人通过土地一级市场公开交易（挂牌）取得本合同项下的国有建设用地使用权。……本合同项下的出让宗地坐落于佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧。……第六条、出让人同意在本合同签订之日起将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（二）现状土地条件场地内不平整，受让人负责拆除旧有建筑物及承担相应拆迁安置费用；周围设施达到六通……第八条、佛禅（挂）2010-013地块的国有建设用地使用权出让价款为人民币4168万元……第三十一条、本合同项下地块按现状出让给受让人，由受让人依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置，受让人须于签订出让合同之日起两年内与出让范围内的被拆迁户签订拆迁补偿合同（协议）并经建设部门备案，逾期未完成上述事项的，政府有权收回国有建设用地使用权……补充条款一、本合同项下地块属旧城改造用地……拆迁建筑面积约20984.23平方米，其中住宅建筑面积14049.17平方米，石湾自救会工业用地土地面积3449平方米、建筑面积2949平方米，石湾四小教育用地土地面积6987平方米、建筑面积3986.06平方米（石湾自救会及石湾四小地上建筑物没有办理产权证书，其面积为石湾房管所核算面积，以实际拆迁时测量为准）……。
2010年10月20日，佛山市启恒土地和房地产评估有限公司（受托估价单位）向信力公司（委托方）提交《评估报告书》两份，其中：佛启房评（2010）第761号评估报告的“项目名称”为佛山市禅城区紫微大街9号内的建（构）筑物（不含土地使用权）价格咨询报告，估价对象为石湾四小所有的14座建筑物及一些构筑物，评估总价为221.8万元（含构筑物价值，不含土地价值）；佛启房评（2010）第762号评估报告的“项目名称”为佛山市禅城区紫微路4号内的建（构）筑物（不含土地使用权）价格咨询报告，估价对象为石湾自救会所有的3座建筑物及一些构筑物，评估总价为78.82万元（含构筑物价值，不含土地价值）。
后富御公司（乙方）与佛山市禅城区石湾镇街道办事处（甲方）签订《拆迁补偿协议》，约定：一、补偿标准。（一）乙方应按甲方所委托的佛山市启恒土地和房地产评估有限公司对四小和自救会地上物业的评估报告结果给予甲方补偿。1、四小面积共3997.5平方，金额为221.8万元。2、自救会面积共3297.7平方，金额为78.82万元。两项合计面积为7295.2平方，总额为3006200元。（二）乙方需在本协议签订后于2010年12月31日前一次性全额向甲方支付该笔补偿款。二、其他约定事项。（一）甲方在收到该笔拆迁补偿款后15天内将四小及自救会的房产证、国土证等产权证件移交乙方。（二）甲方在收到四小及自救会的拆迁补偿款后，于240天内负责配合乙方将四小及自救会的所有住户和租户做好动迁工作，由此产生的一切费用由乙方承担……。佛山市禅城区某街道办事处在“甲方”落款处盖章，富御公司在“乙方”落款处盖章，信力公司在协议落款空白处盖章。上述《拆迁补偿协议》于2012年5月4日办理房屋拆迁合同登记备案手续。
2010年12月31日，信力公司向富御公司出具《收据》，确认收到富御公司支付的补偿款合计3006200元。
2015年6月1日，佛山市禅城区国土城建和水务局针对信力公司提出的佛禅（挂）2010-013地块土地补偿问题作出禅建函（2015）879号《关于收取土地征收补偿款的复函》，函复根据佛禅（挂）2010-013地块的挂牌出让文件的竞买须知第一条、第二条，该地块的拆迁工作与拆迁户的安置工作均由竞得人佛山市富御房地产发展有限公司负责。
2015年6月3日，佛山市金易来地产房地产与资产评估咨询有限公司向信力公司出具佛金土估字（2015）0601号《土地估价报告》，评估石湾自救会位于紫薇路4号的一宗面积为3510平方米工业用地划拨土地使用权市场价值在估价基准日2010年10月15日为273.78万元。2015年6月5日，佛山市公信房地产土地估价有限公司向信力公司出具佛公土（2015）估字第011号《土地估价报告》，评估石湾四小位于紫微大街9号的国有划拨土地使用权的价值在估价日2010年9月10日为1026.2506万元。信力公司遂于2015年6月9日向原审法院提起诉讼。
另查明，石湾四小于1995年9月6日取得位于紫微大街9号土地的《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，权证备注栏记载“该宗地无正式用地批文，主管单位证明确定其使用”。石湾自救会于2007年7月16日取得位于紫微路4号土地的《国有土地使用证》，土地使用权类型为划拨，权证记事栏记载“该宗地无正式用地批文，根据其上级主管部门证明来确定其使用权”。
再查明，2004年10月26日，佛山市禅城区某集体资产管理办公室作出石资办（2004）44号《关于对旧四小校区使用权管理问题的决定》，决定将石湾四小的紫微大街9号校区使用权及地上建筑物划归信力公司管理和营运。2005年2月10日，佛山市禅城区某集体资产管理办公室作出石资办（2005）16号《关于资产移交管理的通知》，决定石湾自救会位于紫微路4号的物业从2005年3月1日起由信力公司正式接管，以后续租或出租由信力公司与租赁单位签订租赁协议。
2015年9月28日，佛山市禅城区某办事处向原审法院提交《关于佛山市石湾信力投资发展有限公司管理权限的情况说明》，内容为“2004年至2005年期间，我街道将位于佛山市紫微大街9号的石湾四小校区使用权及地上建筑物、石湾自救会位于紫微路4号的物业划归信力公司营运和管理，由信力公司行使所有权人的权利。上述两处物业位于禅城区紫微路两侧A、B地块项目的拆迁范围内，被佛山市富御房地产发展有限公司征收。2010年，我街道就上述两处物业地上建筑物补偿与佛山市富御房地产发展有限公司签订了《拆迁补偿协议》，管理人信力公司也在协议上加盖了公章。由于上述两处物业的管理权及相关权利由信力公司行使，所以信力公司有权就上述两处物业的土地补偿问题提起诉讼。特此说明”。
诉讼中，佛山市禅城区国土城建和水务局针对本院的调查函作出禅建函（2015）1460号复函，函复如下：一、《竞买须知》中提及的工业用地和教育用地是信力公司起诉所涉及的两宗用地。二、出让公告中载明的“本地块挂牌起始价为4168万元”是根据出让前的评估价格4167.53万元设定的，该地块土地出让金是由得房面积对应的土地使用评估价减去拆迁安置成本而计算得出，即根据《竞买须知》的要求，竞得人通过4168万元取得了佛禅（挂）2010-013地块（包括原告起诉所涉及两宗用地）的使用权，并负责该地块的拆迁补偿。三、佛禅（挂）2010-013地块是2010年成交的，根据挂牌文件竞买须知约定，挂牌出让交易条件中所指的“拆迁手续”、“拆迁安置”和“拆迁补偿合同”是包括土地拆迁补偿。四、佛禅（挂）2010-013挂牌出让程序中，有对挂牌出让地块进行价值评估，评估报告详见附件。
信力公司于2015年6月9日起诉至原审法院，请求法院判令：1.富御公司向信力公司支付土地补偿款13000306元及利息（按人民银行同期贷款利率从起诉日起计算至富御公司付清款项之日止）；2.诉讼费用由富御公司承担。
原审法院认为：本案为拆迁补偿纠纷。石湾四小系紫微大街9号土地的使用权人和地上物业的所有权人，石湾自救会系紫微路4号土地的使用权人和地上物业的所有权人，上述土地均位于佛禅（挂）2010-013挂牌出让的地块范围内。由于佛山市禅城区某办事处在2004年至2005年期间已将上述资产划归信力公司营运和管理，故信力公司作为资产管理人有权提起本案诉讼，其诉讼主体适格。
关于《拆迁补偿协议》。富御公司抗辩主张其已依约按照该协议向信力公司支付土地及地上物业补偿3006200元。据前查明，佛启房评（2010）第761号、第762号评估报告均明确载明是对建（构）筑物（不含土地使用权）的价格进行评估，评估总价亦明确注明不含土地价值，故涉案《拆迁补偿协议》仅涉及地上物业的补偿，富御公司的抗辩主张与事实不符，原审法院不予采纳。富御公司还抗辩认为根据房屋拆迁的惯例和政策，在拆迁过程中只需要对地上物业进行补偿即可，无需再对土地进行补偿。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”的规定，需补偿的房屋价值包含地上建筑物价值和土地使用权价值两个部分，富御公司的上述抗辩主张于法无据，原审法院亦不予采纳。
关于富御公司抗辩主张信力公司起诉已过2年诉讼时效的问题。如前所述，涉案《拆迁补偿协议》仅涉及地上物业的补偿，并未对土地使用权的补偿问题作出处理，且信力公司自2015年6月1日佛山市禅城区国土城建和水务局作出复函后才得知应向富御公司主张权利，故信力公司提起本案诉讼并未超过2年诉讼时效，原审法院对富御公司的抗辩主张不予采纳。
关于涉案两宗土地的补偿主体。富御公司抗辩提出其已支付土地出让金，无需再向信力公司支付土地补偿款。根据佛正元评（2010）估字第189号《土地估价报告》可知，出让单位已将预估的涉案两宗土地及地上物业的补偿款项计入拆迁安置补偿成本内，再按照得房面积地价减去拆迁安置补偿成本的计算方式，得出佛禅（挂）2010-013地块的土地出让金金额。结合《成交确认书》第三条“竞得人通过挂牌交易取得的是待拆迁的旧城改造用地，地块按现状出让给竞得人，由竞得人依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置”、《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条“本合同项下地块按现状出让给受让人，由受让人依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置”、“补充条款”第一条的约定和佛山市禅城区国土城建和水务局诉讼中的函复意见，佛禅（挂）2010-013地块的土地出让金4168万元并不包含后期拆迁程序中富御公司需支出的土地补偿款，故富御公司的抗辩意见无事实根据，原审法院不予采纳。信力公司主张土地补偿款的支付主体为富御公司，原审法院予以确认。
关于信力公司诉请的土地补偿款及利息。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”根据上述法律和行政法规的规定，政府因旧城区改造需收回国有土地使用权时，应对土地和地上建筑物给予适当补偿，如收回的为划拨土地使用权，对于无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，无需补偿。本案中，石湾四小和石湾自救会名下的土地使用权类型均为划拨，信力公司诉请富御公司对其划拨土地使用权进行补偿，应提供有效的证据证明其有偿取得划拨土地使用权的事实。由于信力公司未能举证证明涉案地块的划拨土地使用权系有偿取得，其诉请富御公司给予补偿并支付利息，无事实和法律依据，原审法院不予支持。
综上，原审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，作出如下判决：驳回信力公司的诉讼请求。案件适用普通程序，受理费99802元，财产保全费5000元，由信力公司负担。
上诉人信力公司上诉提出：一、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定已与上位法及上位法的配套规定冲突，不应再行适用。1.2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（二）项及第二款规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地、收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。2.佛府（2001）026号《佛山市国有土地使用权划拨的若干规定》第十三条规定，收回土地使用权，除法律规定无偿收回的外，应根据土地的开发情况对土地使用权人参照征地补偿费标准作适当的补偿。3.佛禅府办（2014）3号文《张槎街道、祖庙街道和石湾镇街道土地房屋征收补偿及安置方案（修订）》第二部分第（二）条第2点规定，非市政公共基础设施用地的，国有划拨土地征收补偿标准是，通过聘请具有土地评估资质的房地产机构进行评估，按评估价进行补偿。原审法院不适用前述法律规定及配套文件，反而适用有冲突的下位法、旧法，违反法律适用原则。二、原审判决罔顾政府已经决定给予补偿的事实。1.《交易须知》第二条中，明确了交易条件，即“由竞得人依法办理拆迁手续并落实拆迁户安置”。2.《交易须知》等土地出让公告材料的依据之一，即《土地估价报告》，其中第21页已计算了石湾四小和石湾自救会房屋和土地使用权补偿数额，为836.89万元，并予以扣除，从而得出土地出让起拍价的价格为4167.53万元。也就是说，政府在出让土地之时，已预算给予信力公司土地使用权补偿这一项目。3.佛山市禅城区国土城建和水务局的复函表明，交易须知已载明应由竞得人承担拆迁安置；起拍价的计算中，已预算了竞得人应承担土地使用权补偿项目；竞得人应承担的拆迁安置，包括了土地使用权的补偿。4.双方为地上建筑补偿而进行的评估。2010年双方就地上建筑物的评估、补偿，已达成一致。在双方确认的评估报告，即佛启房评（2010）第761号价格咨询报告、佛启房评（2010）第762号价格咨询报告第1页“致委托方函”均列明“含构筑物价值，不含土地价值”。即说明2010年补偿不包括土地价值的补偿，如果土地使用权无需补偿，又何须列明。由此可知，土地使用权应由富御公司补偿，只是双方未能协商一致而已。综上，请求：1.判令富御公司向信力公司支付土地补偿款13000306元及利息（按人民银行同期贷款利率从起诉日起计算至富御公司付清款项之日止）；2.诉讼费用由富御公司承担。
被上诉人富御公司答辩称：一、石湾四小和石湾自救会名下土地属于划拨土地，其在取得划拨土地使用权时并没有支付土地出让金或对价，其现向富御公司要求支付高达1300多万元的拆迁补偿款完全无理，也没有任何事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》属于一般法，没有区分划拨土地还是出让土地，只是进行了笼统性规定，而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是国务院行政法规，针对划拨土地进行了具体规定，属于特别法。根据特别法优于一般法的原则，原审法院适用法律正确。涉案土地属于划拨土地，原土地使用人石湾自救会和石湾四小在取得涉案土地使用权时属于无偿取得，也未支付任何对价。而且，根据《土地使用证》的记载，石湾自救会和石湾四小在取得涉案土地使用权时均没有正式的用地批文，只是由主管单位证明其使用而已。同时，划拨土地属于国家所有，即使主张权利也应由佛山市国土局代表国家行使。根据信力公司提交的《关于资产管理移交的通知》和《关于对旧四小使用权管理问题的决定》，信力公司取得的只是对涉案土地及地上建筑的管理权而已，其根本无权就涉案土地的补偿问题向富御公司主张任何权利。二、富御公司已经与佛山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并交纳了4168万元的土地出让金，已经合法取得了包括涉案两宗土地在内的佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧总用地面积为25575.43平方米、规划净用地面积为25264.25平方米的整宗土地使用权，无需再向信力公司支付涉案两宗土地的拆迁补偿款。三、富御公司与信力公司就涉案两宗土地及地上建筑物的拆迁补偿问题已签订了《拆迁补偿协议》，且已实际履行完毕，信力公司已将土地、地上建筑物交付给富御公司进行拆除，在《拆迁补偿协议》履行完毕后时隔五年多信力公司又提出对土地进行补偿，明显无理。况且，根据房屋拆迁的惯例，对既有土地使用权也有地上建筑物的，在房地产拆迁过程中，只需要对地上物业进行补偿即可，无需再对土地进行补偿。四、信力公司的起诉已经超过法律规定的两年诉讼时效期间，丧失了胜诉权。信力公司在2004年、2005年已经取得对涉案两宗土地及地上建筑物的管理权。在2010年富御公司与佛山市禅城区石湾镇街道办事处签订《拆迁补偿协议》及土地、地上建筑物拆迁时，涉案两宗土地均已客观存在，信力公司在《拆迁补偿协议》上也盖章确认，但信力公司也一直从未提出要求对该两宗土地进行任何补偿要求，故本案起诉已经超过两年诉讼时效期间。综上，请求驳回信力公司的上诉，维持原审判决。
双方当事人在二审期间均未向本院提交新的证据。
本院经审查认为：2010年8月18日，佛山市国土资源局（出让人）与富御公司（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定富御公司通过土地一级市场公开交易（挂牌）取得案涉国有建设用地使用权，并约定富御公司负责拆除旧有建筑物及承担相应拆迁安置费用。此后，富御公司与佛山市禅城区石湾镇街道办事处签订《拆迁补偿协议》，双方就涉案石湾四小和石湾自救会地上物业达成补偿协议，约定补偿总额为3006200元。2010年12月31日，信力公司向富御公司出具《收据》，确认收到富御公司支付的补偿款合计3006200元。信力公司于2015年6月9日提起本案诉讼，主张富御公司另行支付土地补偿款及利息。富御公司则抗辩称其交纳了4168万元土地出让金，已合法取得包括涉案两宗土地在内的佛山市禅城区工农路东侧、紫薇路两侧总用地面积为25575.43平方米、规划净用地面积为25264.25平方米整宗土地的使用权，无需再支付涉案两宗土地的拆迁补偿款。由此可见，案涉争议涉及到案涉土地出让合同中出让人及受让人双方的权利义务的约定，需案涉土地出让人参加本案诉讼，以查清案件事实。原审法院在未追加涉案土地出让人参加诉讼的情况下，认定涉案土地无需补偿，属基本事实不清。本院认为应当追加案涉土地的出让人为当事人参加本案诉讼，以查清案件事实。因本案基本事实不清，故本案应发回重审。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省佛山市禅城区人民法院（2015）佛城法民一初字第1010号民事判决；
二、本案发回广东省佛山市禅城区人民法院重审。
上诉人佛山市石湾信力投资发展有限公司预交的二审案件受理费99802元，本院予以退回。
审 判 长 安建须
代理审判员 黄玉凤
代理审判员 安 静
二〇一六年四月六日
书 记 员 李嘉敏