浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙08行终45号
上诉人（原审原告）胡海根，男，1950年6月27日出生，汉族，住浙江省龙游县。
上诉人（原审原告）胡锋鹏，男，1980年8月29日出生，汉族，住浙江省龙游县（系胡海根之子）。
委托代理人（特别授权代理）史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）胡球，浙江泽鸿律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）衢州市国土资源局，住所地浙江省衢州市衢江南路390号。
法定代表人徐常青，局长。
委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙ＸＸ风律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）叶新政，衢州市国土资源局工作人员。
胡海根、胡锋鹏与衢州市国土资源局土地行政处罚一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2017年4月13日作出（2017）浙0802行初54号行政判决。胡海根、胡锋鹏不服，向本院提起上诉，本院于2017年5月24日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原判认定，两原告系父子，均为龙游县石佛乡石佛村第七村民小组村民。1982年10月，原告胡海根与其父经原衢州市人民政府确认各取得位于本村根寿垅0.5亩自留山。2007年2月，该村第七村民小组经全体村民会议通过，并经包括原告胡海根在内的村民小组成员签字同意，将该小组在根寿垅的84亩山地以82000元全部转让给同村的汪永胜自主经营使用。所转让的根寿垅山地，地形为一条呈东西起伏渐升的小山岗，长约二百五十米左右，中部突起。汪永胜取得使用权后，在山岗中部突起之西坡及最西端建造猪舍。2014年，生猪整治及“三改一拆”工作中，汪永胜将西端的猪舍拆除，用于建造复古建筑。2015年9月，两原告举报汪永胜违法用地、违法建房。同月7日，龙游县国土资源局以国土资源违法案件立案受理，次日向汪永胜作出龙土资停[2015]第311号《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。同月8日，汪永胜与其妻陈兰花出资设立的风荷公司经工商机关核准登记，陈兰花为法定代表人。案件调查中，陈兰花承认，该建筑是以她为法定代表人的风荷公司的南山古村休闲养老中心的配套设施。龙游县国土资源局于2015年9月16日作出龙土资执罚字（2015）第032号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为风荷公司未经审批擅自在石佛村根寿垅位置建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，构成非法占地的违法事实，并依据该法第六十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对该公司处罚：1.责令退还非法占用的土地952㎡；2.责令15日内拆除非法建设的建筑物830㎡，硬化路面122㎡，恢复土地原状；3.对该非法占用土地952㎡的行为，并处以罚款，按20元/㎡罚款，计罚款人民币19040元。处罚决定送达后，风荷公司未申请复议和行政诉讼，也未自觉履行，龙游县国土资源局于2016年3月18日向龙游县人民法院申请强制执行，龙游县人民法院经审查作出（2016）浙0825行审00042号行政裁定，准予强制执行。处罚事项已得执行。原告胡海根、胡锋鹏得知结果后，于2016年6月12日向被告衢州市国土资源局申请行政复议，认为处罚决定存在认定事实、适用法律错误，处罚程序违法及处罚过轻错误，要求撤销处罚决定，并重新作出处罚。被告衢州市国土资源局以原告胡海根、胡锋鹏作为投诉举报人，与龙游县国土资源局作出的行政处罚决定没有利害关系，行政处罚没有侵犯其合法权益，于同年6月14日，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，作出衢土资行复〔2016〕2号行政复议《不予受理决定书》，决定不予受理。两原告不服，于同年6月29日向柯城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案行政复议《不予受理决定书》，判令被告受理两原告的复议申请。柯城区人民法院一审判决驳回两原告的诉讼请求，两原告不服上诉，衢州市中级人民法院经审理认为，龙游县国土资源局根据上诉人胡海根、胡锋鹏对汪永胜侵占土地进行违法建设的举报开展调查，并查实相关违法用地的事实，对风荷公司进行了行政处罚，胡海根、胡锋鹏对该行政处罚决定不服，向被上诉人衢州市国土资源局提出复议申请，被上诉人未考虑上诉人认为其家庭自留山被汪永胜违法侵占的理由，仅以上诉人系投诉举报人为由，认定上诉人与行政处罚决定没有利害关系，决定不予受理行政复议，与《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款及《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益可以提出行政复议申请及行政复议申请符合申请人与具体行政行为有利害关系等应当予以受理的规定不符，于2016年11月22日作出（2016）浙08行终108号《行政判决书》，判决撤销衢州市柯城区人民法院的一审判决，并撤销衢州市国土资源局衢土资行复〔2016〕2号行政复议不予受理决定；责令衢州市国土资源局在判决生效之日起六十日内对胡海根、胡锋鹏的行政复议申请重新作出决定。被告于2016年12月12日，重新对两原告的复议申请进行立案受理。经复议，于2017年1月18日作出衢土资行复〔2016〕2号《行政复议决定书》，以原告不是该行政行为的利害关系人为由，驳回两原告的行政复议申请。该《行政复议决定书》于同年1月20日送达两原告。两原告仍不服，于同年2月4日，以邮寄方式再次向原审法院提起行政诉讼。撤销被告作出的衢土资行复[2016]2号行政复议决定书，并判令其重新作出行政复议决定。
原审法院认为，本案的焦点问题是本案是否属必要的共同诉讼及原告与本案的行政行为是否存在利害关系。关于本案是否属于必要的共同诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十六条第二款规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，原告认为行政机关的原行政行为不合法而提起行政复议。复议机关以原告与不是原行政行为的利害关系人为由决定驳回原告的复议申请，是认为原告不符合复议的申请资格的受理条件而驳回申请，不属《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条所规定的：“复议机关驳回复议申请或者复议请求视为复议机关决定维持原行政行为。”而是该条中的以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外情形。故原告对被告的复议决定提起行政诉讼，要求被告撤销原复议决定并重新作出复议决定，并非必要的共同诉讼，不需要与作出原行政行为的行政机关为共同被告。被告主张原告的起诉已超过行政诉讼的起诉期限，因原告于2017年1月20日接收被告邮寄送达的行政复议决定书，于2017年2月4日寄出诉状，在收到复议决定之日起第15日提起诉讼，符合法律规定。被告的主张与事实不符，不予采纳。关于原告与行政处罚行为是否存在利害关系。原审法院认为，行政行为的利害关系人，是具体行政行为对行政相对人之外的公民、法人或其他组织造成事实上或法律上的合法利益减损或义务增加。本案被告依衢州市中级人民法院的判决重新复议，经调查取证，查明原告原自留山不在建房违法用地之处。本案审理中，经原告现场指认确认，原告原自留山并不在被处罚的涉案房屋所占用的土地之内，亦不与之相邻。行政机关对该土地上的违法占地建房行为进行处罚，对原告所主张的自留山的使用不产生实际影响。故被告认定原告不是龙游县国土资源局对本案所涉违法占用土地建房的行为处罚的利害关系人正确。原告主张其为投诉举报人而与该处罚行为有利害关系，原审法院认为，投诉举报行为是否与因投诉举报而引发的行政处罚行为之间存在利害关系，须依据两者之间所涉及客观事实或法律关系而定。本案所涉的违法用地行为的查处处罚行政行为系原告对汪永胜的投诉举报行为所引发，但原告举报涉及多个事项。行政机关对投诉举报事项的处置，可根据实际事项进行不同的处置，并不必须进行一并处置。龙游县国土资源局根据原告举报，对其中的违法事项进行处理，并无不妥。处罚决定并非对原告举报行为的回应和全面处理。原告认为被告没有对其投诉举报事项进行全面查处，不构成与具体的行政处罚行为的利害关系。故原告的主张不能成立。原告主张其自留山使用权流转期限已满及至今仍未被恢复交还原告，与本案的行政处罚行为无关，不属本案处理范围。
综上，原审法院认为，原告以投诉举报方式要求查处违法行为，行使的是公民民主监督权，依法应受肯定。龙游县国土资源局根据原告投诉举报中的部分事项，对相应的违法用地行为进行处罚，而该处罚行为并不减损原告的合法利益，也不增加原告的法律义务，原告与之不存在利害关系。原告不具有对该行政处罚行为提起行政复议的资格。原告认为该处罚行为存在处罚对象、认定事实及适用法律等错误，可通过其他监督途经向有关部门反映。被告接收原告复议申请后，审查中未查明原告举报与行政处罚之间的关系，仅以投诉举报人与行政机关的行政处罚行为没有利害关系为由不予受理，不符合法律规定，但经法院裁判，撤销被告的不予受理决定，并责令重新作出复议决定后，被告重新进行复议，并查明本案所处罚的违法用地范围内不存在侵占原告被流转的土地的事实。据此，被告依据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告的申请符合法律规定。被告在复议决定中，对原告的自留山使用权及该自留山的使用情况所作的认定，已超出原行政处罚事项的范围，本院依法予以指正。原告可另行通过合法正当途经解决。故原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告胡海根、胡锋鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡海根、胡锋鹏负担。
上诉人胡海根、胡锋鹏上诉称,原判认定处罚决定书与上诉人没有利害关系错误。其一，涉案行政处罚决定书系根据上诉人的投诉举报作出，上诉人举报是因为案外人在上诉人土地上进行非法建设。该非法建设不仅包括处罚决定书已被处罚的新建房屋，还包括整个项目的非农建设以及建设在上诉人土地上的违法建筑（猪舍）。涉案处罚决定仅处罚了投诉举报的部分违法建设，未对包括上诉人土地上的违法建设行为进行处罚，损害了上诉人的合法权益。其二，原审法院经现场调查，查明上诉人名下土地虽曾流转（违法流转）案外人汪永胜，但流转期限只有6年，早已到期。且涉案土地还包括上诉人胡锋鹏爷爷留给上诉人的土地，并未流转汪永胜。被诉复议决定及原审判决认定上诉人对涉案土地无合法使用权错误。其三，根据行政处罚一事不再罚原则，由于涉案行政处罚的存在，被上诉人不可能再行处罚案外人。如不允许上诉人对该处罚提出异议，上诉人的投诉举报内容将得不到全面处理且没有任何救济途径，被侵害的土地权益也将无法得到被上诉人的保护。综上，原判认定上诉人与被诉行政处罚没有利害关系，认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人衢州市国土资源局未在法定期限内提供书面答辩意见，二审过程中答辩称，原判认定事实清楚。其一，行政复议法、行政诉讼法要求复议申请人、行政诉讼原告都必须是与行政行为有利害关系的人，此处的利害关系应当理解为行政机关的行为实际处分了行政相对人的权利义务，涉案处罚没有处分上诉人的权利义务。上诉人虽为涉案行政处罚的投诉举报人，但不等同于利害关系人。其二，上诉人胡海根的土地已经协议流转给汪永胜并领取了相应的土地流转费用，协议并没有明确流转的具体期限，上诉人已经不享有被流转土地的使用权。该局在复议过程中已调查证实上诉人流转的土地是用于种树，不在涉案行政处罚涉及的违法用地范围内。关于上诉人主张的胡锋鹏爷爷的土地问题，上诉人没有证据证明村集体是否对自留山的范围做过调整，也不能证明胡锋鹏爷爷是否至今还享有自留山使用权。其三，衢州市中级人民法院（2016）浙08行终108号行政判决书只是认为被上诉人没有考虑上诉人认为其家庭自留山被汪永胜违法侵占的理由，仅以上诉人系投诉举报人为由认定上诉人与行政处罚决定无利害关系，决定不予受理错误，并未确定上诉人是涉案行政处罚的利害关系人。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人胡海根、胡锋鹏上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕上诉人胡海根、胡锋鹏与被诉行政行为是否具有利害关系、本案起诉是否超过起诉期限等本案是否符合法定起诉条件等争议焦点进行审理。
经审理，二审查明的事实与原审一致。
本院认为，各方对被诉行政复议决定系以上诉人与被申请复议的处罚决定无利害关系为由程序性驳回上诉人申请，未对涉案行政处罚作实体审查并无异议，有争议的是上诉人与其申请复议的行政处罚决定是否具有利害关系，是否符合申请复议的法定条件。上诉人以违法建设人侵占其土地为由，向龙游县国土资源局举报案外人存在违法使用土地的违法行为，请求查处，龙游县国土资源局经调查后，对已经查实的未经审批非法占用土地952㎡的违法建设行为进行处罚。现上诉人明确表示其主张权益的地块不在涉案行政处罚已经查处的违法建设占地范围之内，但以处罚决定未就上诉人举报的包括其土地上的全部违法建设行为进行处罚，损害其合法权益为由，主张有权申请复议。本院认为，上诉人虽系举报人，但因涉案处罚认定的违法占地并不包括上诉人地块，被诉处罚决定未对其实际权利义务构成影响，与上诉人无利害关系，上诉人就该处罚决定申请行政复议缺乏法定的申请人资格。本院（2016）浙08行终108号行政判决书亦系以原复议决定未考虑上诉人以土地受侵犯之举报理由责令重新作出复议决定。被诉复议决定在查实上诉人地块不在涉案行政处罚所涉地块后，认定其与被诉处罚决定不具有利害关系，并无不当，也与本院生效判决不相冲突。
关于上诉人提出的被诉处罚决定未全面查处其举报的全部违法建设行为，致使其被侵犯的地块权益无从救济的问题，本院认为，涉案行政处罚系对已经查证事实的处理，并未认定在上诉人举报的范围内无违法建设行为，涉案处罚决定不具有上诉人主张的肯定案外人在举报范围内无其他违法行为的证明效力。相关职能部门如经调查查实存在其他违法行为，仍可另行作出处理。上诉人该异议系针对处罚决定所涉地块之外的其他违法行为提出，非针对涉案行政处罚本身，可以另案主张，但其以该理由主张对涉案处罚决定具有利害关系，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于本案是否超过起诉期限的问题，因上诉人2017年2月4日邮寄本案起诉状的时间，距离2017年1月20日其收到被诉行政复议决定书，未超过法定的十五天起诉期限，原审法院认定未超过起诉期限正确。综上，原审法院判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡海根、胡锋鹏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 庆
审 判 员 吴明军
审 判 员 朱桂英
二〇一七年六月二十九日
法官助理 何 辛
书 记 员 林柯莉