重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝二中法行终字第00060号
上诉人（原审原告）徐玉芝，女，汉族，1952年3月6日出生。
委托代理人王建国，重庆新盟律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审被告）开县移民局，地址：开县开州大道中段183号，组织机构代码00864742-3。
法定代表人石远林，局长。
委托代理人王道平，重庆帅风律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审被告）开县人力资源和社会保障局，地址：重庆市开县新城月潭街22号-1，组织机构代码00864624-4。
法定代表人聂世成，局长。
委托代理人程英，重庆四方律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审被告）开县赵家街道办事处，地址：重庆市开县赵家街道办事处承运街，组织机构代码：76888362-1。
法定代表人赵新华，系该街道办事处主任。
委托代理人黄明江，系该街道办事处职工，特别授权。
上诉人徐玉芝因行政不作为纠纷一案，不服开县人民法院（2014）开法行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年4月9日，重庆市人力资源和社会保障局、市移民局、市财政局、市公安局联合发布了《关于重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险有关问题的通知》（渝人社发（2009）3号）。2009年6月16日，重庆市人力资源和社会保障局、市移民局、市财政局发布《关于印发重庆市三峡库区淹没农转非移民办理参加基本养老保险的操作意见的通知》（渝人社发（2009）67号），同月19日，重庆市人力资源和社会保障局办公室印发了《重庆市三峡库区淹没农转非移民办理参加基本养老保险的操作意见》（以下简称操作意见）。
2009年8月6日，赵家镇人民政府（甲方）与长安村6社（原东门15社）（乙方）签订了《三峡工程开县库区农村移民生产安置销号合同》，该合同上第一条载明“签订本合同时尚有生产安置指标6人”，第二条中载明“按照开府办（1999）83号文件规定的补偿标准以及国家公布的三峡库区移民安置物价指数以及国家公布的三峡库区移民安置物价指数及剩余生产指标计算，甲方结付给乙方生产安置补偿资金（含过渡期补助，动态）86082.72元（大写：捌万陆仟零捌拾贰元零柒角贰分）。上述销号合同于2009年8月14日在中华人民共和国重庆市开县公证处进行了公证（（2009）渝开证字（移）第1690号公证书），销号合同中载明的6个生产安置指标对象在签订合同时未具体明确。
2009年8月31日，开县赵家镇人民政府向其辖区内的各村（居委会）发出通知，要求各村（居委会）对其辖区办理的自谋职业和进镇转非安置的现户籍在重庆市范围内的移民进行政策宣传和参保告知，于2010年3月31日前到赵家镇社会保障所进行申报，逾期不再受理申报。要求各村（居委会）采取多渠道、多形式进行政策宣传，做到入户宣传率达到100%，入户发放宣传资料率达到100%，三峡库区淹没农转非移民知晓率达到100%，让三峡库区淹没农转非移民了解政策，明白办事程序。2009年9月2日，开县赵家镇人民政府作出《关于赵家镇三峡库区淹没农转非移民办理参加基本养老保险的情况宣传报告》，该报告中将长安村（含原东门村）纳入宣传主要涉及的村（居委会）之一。2009年9月23日，开县赵家镇社会保障服务所向人大代表作了《关于征地和移民农转非养老保险申报办理的情况汇报》，该汇报中记载“经原四川省人民政府、重庆市人民政府批复转非安置2349人。截止2009年6月30日实际申请参加人数747人……东门涉及4个组13人参保”。2010年3月19日、3月20日，赵家镇召开了移民农转非会议，对农转非移民参保政策进行了宣传。2010年9月7日，开县赵家街道社会保障服务所向原赵家企业安置双解移民发出通告，通知其于2010年9月30日前持相关证件申报农转非养老保险登记。2010年9月27日，开县赵家街道办事处向其赵家辖区原淹没农转非移民发出通告，告知其参加基本养老保险申报时间延长至2010年9月30日，缴费时间延长至2010年12月31日。
2011年12月7日，开县赵家街道长安村民委员会第六村民小组根据赵家镇人民政府（甲方）与长安村6社（原东门15社）（乙方）签订了《三峡工程开县库区农村移民生产安置销号合同》，推荐徐玉芝等六人作为剩余生产安置指标可参加社保人选，向开县移民局赵家移民办进行参保申请，该申请未被批准。2013年4月27日，徐玉芝等人向开县赵家街道办事处提起要求为其办理库区移民征地农转非安置养老保险等诉求，2013年5月14日，赵家街道办事处以赵办发（2013）120号《关于胡定春等7人信访事项的处理意见》对徐玉芝等人所提的信访诉求不予支持。徐玉芝等人对赵办发（2013）120号处理意见不服，于2013年5月29日向开县人民政府提出信访事项复查申请，复查机关经审查，认为“申请人诉求内容系行政机关的具体行政行为，赵家街道办事处将其作为信访事项受理欠妥，其信访事项处理意见书应予以撤销”。2013年9月3日，开县人民政府以开县府信访复查字（2013）21号《信访事项复查意见书》撤销了赵办发（2013）120号《关于胡定春等7人信访事项的处理意见》。原告起诉来院，提出前述诉讼请求。
原审法院认为，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；第二款规定“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。本案中，开县人民政府于2013年9月3日向原告等人作出开县府信访复查字（2013）21号《信访事项复查意见书》，告知原告等人原告信访诉求内容系行政机关的具体行政行为，可依法通过诉讼途径向法院提出。因此，本案原告于2014年提起诉讼未超过行政起诉期限。渝人社发（2009）3号文件中规定“有关区县（自治县）劳动和社会保障局是三峡库区淹没农转非移民基本养老保险的行政主管部门”。渝人社发（2009）67号文件中规定“各区县（自治县）街道（乡、镇）社区委员会（以下简称“社区居委会”）在社会保障服务所和移民办指导下开展具体工作，负责本社区三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险政策宣传、指导申请参保人准备参保资料和填写有关申报材料等工作”。根据上述文件规定，开县人力资源和社会保障局是开县三峡库区淹没农转非移民基本养老保险的行政主管部门，开县赵家街道社区居委会在开县社会保障服务所和开县移民办指导下，开展三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险政策宣传，故开县人力资源和社会保障局、开县移民局、开县赵家街道办事处均为本案适格被告。渝人社发（2009）3号文件中规定该通知针对的范围对象为：“三峡工程重庆库区农村移民安置时进行了非农安置，2010年3月31日前完善了非农安置销号手续（以移民安置销号合同签订时间确定，下同），并进行了城镇居民身份登记，符合下列年龄条件的人员（以下简称“三峡库区淹没农转非移民”），自愿申请办理基本养老保险并缴纳保险费用的，可按本通知规定参加基本养老保险：1.在2007年12月31日以前完善了非农安置销号手续的，2007年12月31日年满16周岁以上；2.在2008年1月1日至2010年3月31日期间完善了非农安置销号手续的，移民安置销号合同签订之月年满16周岁及以上”。综合上述规定，参保对象必须符合的条件为：一是进行了非农安置；二是按时完善了非农安置销号手续；三是进行了城镇居民身份登记；四是自愿申请办理基本养老保险；五是缴纳保险费用；六是签订销号合同时年满16周岁及以上。本案中，原告所在的村于2009年8月6日与赵家镇人民政府签订了《三峡工程开县库区农村移民生产安置销号合同》，该合同上第一条载明“签订本合同时尚有生产安置指标6人”，但签合同时该6个生产安置指标未明确到人，之后，也无证据证明原告所在村的村民根据该合同规定在2010年3月31日前到相关部门完善非农安置销号手续，进行城镇居民登记。原告徐玉芝主张自己属于6个安置指标之一，但是直到提起诉讼之时，其身份仍是开县赵家街道长安村6组享有承包耕地的村民。渝人社发（2009）3号文件中明确规定“虽进行了非农安置，但未进行城镇居民身份登记且在农村仍有承包耕地的”三峡库区淹没农转非移民及相关人员不适用本通知。以此类推，对已经进行了非农安置，但未进行城镇居民身份登记且在农村仍有承包耕地的三峡库区农转非移民都不适用该通知，原告既未进行非农安置，又未进行城镇居民身份登记且在农村仍有承包耕地，当然更不属于本通知的适用对象。渝人社发（2009）3号文件要求“有关区县（自治县）要加强多渠道、多形式进行政策宣传，做到入户宣传率达到100%，入户发放宣传资料率达到100%，三峡库区淹没农转非移民知晓率达到100%，让三峡库区淹没农转非移民了解政策，明白办事程序”。这里宣传要求的3个“100%”，其针对的对象是符合参保条件的三峡库区淹没农转非移民。结合被告提供的宣传照片、通知、通告、材料总结、农转非移民参保手续交接单等证明材料，可证明三被告对渝人社发（2009）3号文件进行了实际宣传。至于原告认为三被告宣传未做到“入户宣传率达到100%，入户发放宣传资料率达到100%，三峡库区淹没农转非移民知晓率达到100%”的主张，原告仅以三被告未向原告等人宣传和入户发放资料，未通过其它渠道让原告知晓该文件通知作为其主张理由，是不成立的。原告不符合渝人社发（2009）3号文件规定的参保对象条件，三被告无义务对其进行参加基本养老保险的宣传，即使三被告对其未进行宣传，也不属于行政不作为。综上，原告认为三被告未向其宣传参加基本养老保险政策的行为违法的诉求无事实和法律依据，本院不予支持。据此判决驳回原告徐玉芝要求确认被告开县移民局、开县人力资源和社会保障局、开县赵家街道办事处未向其宣传参加基本养老保险政策的行为违法的诉讼请求。
宣判后，原审原告徐玉芝不服，向本院上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法改判，判令被上诉人为上诉人补办基本养老保险，如不能补办，则赔偿损失。
原审中为支持自己的主张，徐玉芝在法定期限内提供了以下证据和依据：第一组证据：1、赵家镇人民政府与长安村6社签订的三峡工程开县库区分社农村移民生产安置销号合同；2、开县库区农村移民社内生产安置人口计算表；3、开县库区淹没村社出社安置人口花名册及社内后靠安置户明细表、开县库区淹没社现有农业人口花名册（土地承包资格人口）；4、（2009）渝开证字（移）第1687号公证书；5、三峡移民生产安置社保申请书。
第二组证据：开县赵家街道长安村民委员会第六村民小组出具的证明。第三组证据：1.开县赵家街道办事处《关于胡定春等7人信访事项的处理意见》（赵办处（2013）120号）；2.开县人民政府《信访事项复查意见书》（开县府信访复查字（2013）21号）。
第四组证据：1、开县移民局《关于黎德菊等11人户口农转非的函》（开县移函（2010）55号）；2、开县赵家镇人民政府《关于黎德菊等11人申请农转非的函》（赵家府函（2010）51号）；3、赵家镇2010年移民生产安置结算农转非第一批花名册。
开县移民局在法定期限内提供了下列证据：1、关于重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险有关问题的通知（渝人社发（2009）3号）；2、关于重庆市三峡库区淹没农转非移民办理基本养老保险的操作意见的通知（渝人社发（2009）67号）。
开县人力资源和社会保障局在法定期限内提供了下列证据：1、关于重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险有关问题的通知（渝人社发（2009）3号）；2、关于重庆市三峡库区淹没农转非移民办理基本养老保险的操作意见的通知（渝人社发（2009）67号）。
开县赵家街道办事处在法定期限内提供下列证据和依据：1、关于重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险有关问题的通知（渝人社发（2009）3号）；2、三峡移民养老保险宣传会议出席花名册；3、赵家镇召开移民农转非会议签到册；4、座谈记录及会议现场照片；5、开县赵家镇人民政府发出的宣传和参保通知；6、关于赵家镇三峡库区淹没农转非移民办理参加基本养老保险的情况宣传报告；7、开县赵家镇社会保障服务所关于征地和移民农转非养老保险申报办理的情况汇报；8、开县赵家街道办事处发出的延长申请参保的通告；9、开县赵家街道社会保障服务所对原赵家企业安置双解移民的通知；10、移民办理交接单及花名册；11、公证书。
原审法院认证意见为：原告提供的第一组证据中的证据1-4具有真实性、合法性、关联性；证据5与本案具有关联性。第二组可证明长安村6组（原东门村15社）有剩余生产安置指标，不能证明有移民社保剩余指标；第三组证据具有真实性、合法性、关联性；第四组证据具有真实性，合法性，可证明参加社保必须农转非，且在渝人社发（2009）3号文件规定的时间内自愿申请。被告开县移民局、开县人力资源和社会保障局提供证据具有真实性、合法性、关联性。被告开县赵家街道办事处提交的证据1-5、8-11具有合法性、合法性、关联性；证据6-7关联性、合法性，其内容的真实性本院将结合全案证据予以综合认定。
上述证据，已随案移交本院。经审查原审法院采信的证据及认定事实并无不当，本院予以认定。
本院认为：本案诉讼标的是被诉行政机关的不作为行为。根据卷宗材料反映，上诉人徐玉芝认为被上诉人违法的行政不作为行为是指被上诉人开县移民局等行政机关未按上级机关的要求对移民进行政策宣讲，导致其利益受损。政策宣讲行为是不具有强制力的行政指导行为，移民是否按指导行为具有选择的权利，政策宣讲不对移民的权利义务造成直接影响。因此，是否按上级机关的要求履行政策宣讲职责不属于人民法院行政审判受案范畴。由于上诉人以确认行政不作为违法为路径提起诉讼，一审法院先行受理并经过实体审理后作出实体判决对其请求不予支持是可以的。
上诉人的上诉请求中要求法院判令被上诉人为上诉人补办基本养老保险，如不能补办，则赔偿损失。该请求已超出其在一审中的诉讼主张，不属本案审查范围，本院不予支持。
综上，一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐玉芝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂 平
审 判 员 唐 华
代理审判员 程鸿声
二〇一四年七月十六日
书 记 员 熊雨来