安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行终字第00131号
上诉人（一审原告）南陵凤翔自来水厂，住所地安徽省南陵县籍山镇三连村五七。
法定代表人刘凤翔，该厂厂长。
委托代理人夏大明，该厂法律顾问。
委托代理人曹采峰，安徽皖衡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县城关镇陵阳路76号。
法定代表人徐晓明，该县县长。
委托代理人胡忠保，南陵县籍山镇农业办工作人员。
委托代理人苏旭，安徽深蓝律师事务所律师。
南陵凤翔自来水厂（以下简称凤翔水厂）与南陵县人民政府行政合同工程款给付一案，安徽省芜湖市中级人民法院于2011年12月7日作出（2011）芜中行初字第00005号行政判决。凤翔水厂不服提出上诉，本院于2012年12月14日作出（2012）皖行终字第00027号行政裁定，撤销一审判决，将案件发回安徽省芜湖市中级人民法院重审。该院于2014年8月22日作出（2013）芜中行初字第00001号行政判决。凤翔水厂不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人凤翔水厂的法定代表人刘凤翔及委托代理人夏大明、曹采峰，被上诉人南陵县人民政府的委托代理人胡忠保、苏旭到庭参加诉讼。案件审理过程中，本院于2014年12月8日裁定中止诉讼，2016年7月28日对本案恢复审理。现已审理终结。
凤翔水厂在一审中诉称，凤翔水厂于2004年12月开办，2007年南陵县人民政府为贯彻国务院《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，依托其原有的自来水厂，实施扩建自来水管网延伸及取水、制水配套设施的饮水安全工程，双方订立了协议。至2010年12月全部工程结束，南陵县人民政府只陆续给付工程款（含材料）约400万元，致使凤翔水厂为完成工程四处借债，背负沉重利息负担，遂向人民法院提起诉讼，请求判令南陵县人民政府支付工程款4947460元。
一审法院查明，2004年12月，刘凤翔开办凤翔水厂。2007年南陵县人民政府为贯彻国务院《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，依托凤翔水厂原有的自来水厂，实施扩建自来水管网延伸及取水、制水配套设施的饮水安全工程。双方订立合作协议，对工程内容、双方责任、施工工期、付款方式作了约定。主要内容为：每户工程款为1000元，工程费用由凤翔水厂包干。农村饮水安全工程系国家计划投资项目，其资金来源包括中央预算内专项资金、省级配套资金和地方配套资金。南陵县人民政府给凤翔水厂2007年下达的指标是6384人，2009年下达的指标是5471人，2010年下达的指标是3770人，合计15625人。根据2000年第五次人口普查资料表明，每户人口数为3.34人，因此15625人折合户数应为4678户。凤翔水厂与南陵县籍山镇人民政府（以下简称籍山镇人民政府）只在2008年9月签订一份《合作协议》，约定供水指标是9688人，工程款是1000元/户。之后，双方虽未再签订合作协议，但在实际供水过程中，凤翔水厂在完成指标的同时，开通供水的农户数超过政府下达的指标数（经评估已达6389户）。由于对供水工程没有履行验收等手续，致使费用的给付难以规范。在工程实施过程中，南陵县人民政府通过支付现金、预支工程款、垫付相关费用、借款等方式先后支付给凤翔水厂的款项合计6485416.30元。
一审法院认为，1、被告主体问题。本案涉及的2007年农村饮水安全工程项目系以县区为单位的工程建设项目，具体指标分解到各县区。对于南陵县来说，农村饮水安全工程涉及7.9万人，项目总投资3136万元，资金三级配套，分两年完成。南陵县水务局负责指标下达资金筹划，各乡镇具体实施。因此，本案虽然合作协议签约方是凤翔水厂与籍山镇人民政府，但根据权力来源、责任负担、资金拨付情况，以南陵县人民政府为被告适格。2、具体指标问题。南陵县人民政府根据本县具体情况，分别于2007年、2009年、2010年下达给凤翔水厂的农村饮水安全工程指标为6384人、5471人和3770人，合计15625人，折合4678户。但在供水过程中，凤翔水厂在完成指标的同时实际开通的供水农户已达6389户，对此南陵县人民政府应根据实际供水户数支付工程款。3、支付工程款标准问题。凤翔水厂诉称支付工程款应按评估报告确定的工程造价11581774.43元，而南陵县人民政府辩称应根据合作协议约定的标准，即1000元/户来支付。该院认为，本案系拖欠行政合同工程款纠纷，其法律起源是行政合同行为，双方权利义务应依照合同约定，即支付工程款标准应依合作协议约定的1000元/户执行。4、南陵县人民政府是否差欠工程款问题。本案双方在合作协议中约定是1000元/户，且费用包干，凤翔水厂工程量多少与南陵县人民政府无关。从双方举证质证可以明确，南陵县人民政府通过支付现金、预先支付工程款、垫付相关费用、借款等方式先后支付给凤翔水厂合计6485416.30元。而从凤翔水厂实际开通的6389户计算工程款，南陵县人民政府则应支付凤翔水厂6389000元。两比南陵县人民政府没有少付工程款。现凤翔水厂要求再给付4947460元工程款没有事实依据，不予支持。综上，南陵县人民政府认为并不差欠凤翔水厂工程款的答辩理由成立，应予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回凤翔水厂要求南陵县人民政府给付工程款4947460元的诉讼请求。
凤翔水厂上诉称，1、原判认定事实错误。芜湖天宏公司的材料款并非南陵县人民政府支付，而是凤翔水厂采购支付。凤翔水厂向籍山镇人民政府的借款，只是两者之间的债权债务关系，与本案无关。原判确认2007年南陵县人民政府依托原有水厂实施农村饮水安全工程，订立合作协议没有事实依据，更不存在双方约定“每户工程款1000元，工程费用由原告包干。”实际总安装人数并非原判认定的15625人，而是26682人。评估公司依据的是2007年至2011年的安装数字，而2012年的安装人数未予计算，且评估前部分安装了自来水的用户已拆迁，未能评估在内。原判认定南陵县人民政府已支付6485416.30元，无事实依据。原判遗漏了受益农民人均自筹配套资金的事实，导致认定错误。2、2008年的协议是籍山镇人民政府与凤翔水厂所签，而籍山镇人民政府不是农村饮水安全工程的实施主体，也未经南陵县人民政府授权、委托，所签协议应属无效。该协议只是一份期间为3个月的短期协议，以该协议对5年的工程造价进行判决，显失公平。本案所涉项目依据国家招标投标法的相关规定必须进行招标而未招标，该协议违法、无效。协议约定的造价明显低于安徽省发展和改革委员会（以下简称省发改委）逐年下发文件中的规定，评估的总造价足以说明按照协议施工不能达到农村饮水安全工程的建设标准。综上，请求依法撤销一审判决，改判南陵县人民政府给付凤翔水厂拖欠的农村饮水安全工程款6842017元。
南陵县人民政府答辩称，1、本案应由个体工商户登记业主刘凤翔为原告，凤翔水厂不具有主体资格。2、争议的农村饮水安全工程项目按照指标数和1000元/户的约定支付款项合法有据。凤翔水厂早在实施农村饮水安全工程项目之前，就已经开办自来水厂，故在项目实施时，其考虑到现有的设备和管网条件，自愿要求参与建设农村饮水安全工程项目，并与南陵县人民政府下属籍山镇人民政府签订《合作协议》。由于该项目属国家特定惠民项目，故实施的数量受指标约束，2007年至2010年，南陵县水务局下达给凤翔水厂的指标总人数为15625人，折算成户数为4678户。根据凤翔水厂参会的《会议纪要》和《合作协议》约定，每户给予工程材料款和资金补贴共计1000元，共应支付4678000元。农村饮水安全工程项目作为一个整体，县级政府承担领导、组织职能，镇政府和水务部门作为实施机构，有权签署相应的《合作协议》，而1000元/户的标准更是参照了省、市文件关于配套资金的使用用途（建筑工程费、设备及安装工程费、临时工程费、独立费用、基本预算费）综合确定的，并无不当。3、南陵县人民政府已经支付超过指标数的款项，不存在拖欠。凤翔水厂从南陵县人民政府下属南陵县水务局领取的材料款、从籍山镇人民政府领取的材料款包括借款，累计总额6485416.30元，已经超过下达给凤翔水厂的农村饮水安全工程项目的人口数所应领取的款项，不存在拖欠项目资金的问题。4、凤翔水厂因自己原因未能及时提供验收资料导致主管部门和籍山镇人民政府无法开展验收和付款审计。根据政府对债券资金的要求和农村饮水安全工程项目政策规定，项目实施到一定阶段后，应当由凤翔水厂自检，提出验收申请并经籍山镇人民政府和水务部门验收合格、审计完毕后方能支付。但是由于凤翔水厂在施工过程中的管理不善和混乱，不能及时提供验收资料，导致主管部门及籍山镇人民政府无法开展验收和付款审计，责任不在南陵县人民政府。5、凤翔水厂在下达的指标外自行为部分农户接水属于其自主经营的行为，未经南陵县人民政府同意，从法律上说不应当由南陵县人民政府承担。综上，请求二审法院依法驳回上诉。
南陵县人民政府向一审法院提举的主要证据有：1、实施农村饮水安全工程相关文件资料。证明补贴标准是1000元/户，下达给凤翔水厂的指标是15625人，计4464户。2、凤翔水厂收取的材料以及南陵县水务局转付现金资料。证明凤翔水厂收取材料款2386901.82元，收取南陵县水务局转付现金635400元。3、凤翔水厂从籍山镇人民政府领取或借款共计3463114.48元的证据。
凤翔水厂向一审法院提交的主要证据有：1、南陵县水务局南水[2007]38号、南水[2009]12号、南水[2010]79号,证明凤翔水厂3年实际安装自来水的人数为15625人。2、《合作协议》，证明凤翔水厂2008年安装自来水人数为9688人。3、省发改委发改投资〔2007〕941号、发改投资〔2008〕392号、发改投资〔2010〕491号（第一批、第二批），证明4年安装自来水每人省下达指定价格情况。4、天宏公司发货清单，证明凤翔水厂在天宏公司自购进货情况。5、上报用水户情况的说明，证明凤翔水厂新增自来水用水户情况。6、评估报告，证明凤翔水厂实际安装的户数、人数；管网延伸、取水、制水工程的资产价值、工程造价等。7、胡建生（南陵永恒担保公司）判决书、执行通知书，证明凤翔水厂借款金额及利息情况。
以上证据均已随案移送本院。对一审查明的南陵县人民政府支付给凤翔水厂的款项数额，本院不予认定；对一审查明的其他事实，本院予以确认。
为查明案件事实，本院依职权委托审计机构对南陵县人民政府支付给凤翔水厂的款项进行审计。凤翔水厂和南陵县人民政府共同选定安徽庐州会计师事务所为审计机构。根据该所出具的审计报告，1、南陵县人民政府直接支付给凤翔水厂635400元，为凤翔水厂支付管材款2081432.98元；籍山镇人民政府直接支付给凤翔水厂1646200元，为凤翔水厂支付管材款222276.48元，借给凤翔水厂加压站土地款84950元。对上述审计结果，双方无异议，本院予以确认。2、对于籍山镇人民政府借给凤翔水厂1434688元，南陵县人民政府认为该借款用于农村饮水安全工程，应予认定；凤翔水厂认可借款数额，但认为此系借贷关系，与本案无关。本院认为，该借款系因涉案农村饮水安全工程而发生，非普通民事借贷关系，应认定为南陵县人民政府以借款方式预支的款项。3、对于南陵县人民政府支付芜湖市华衍水务有限公司50000元、支付李庆宝25000元，南陵县人民政府认为是垫付水厂运转的水费、对外债务，且从时间上看，是在刘凤翔自己管理期间，受益人是水厂，应予认定；凤翔水厂认为没有签字，不予认可。本院认为，该款项与本案无关，不予认定。4、对于凤翔水厂上缴的自筹款、凤翔水厂账面反映的借款，以及凤翔水厂的投资，不能反映南陵县人民政府支付凤翔水厂款项情况，本院不予认定。综上，南陵县人民政府与籍山镇人民政府通过直接支付、支付管材款、借款等方式，共支付凤翔水厂涉案农村饮水安全工程合同款合计6104947.46元。
本院另查明，一审中凤翔水厂申请法院对凤翔水厂所辖的供水管网安装工程项目造价进行评估，评估费用为20万元。二审中审计费用为8万元。
再查明，安徽省南陵县人民法院（2015）南民一初字第01565号民事判决认定，籍山镇人民政府于2013年9月接管凤翔水厂，该判决现已生效。
本院认为，2007年9月28日，南陵县人民政府召开全县农村饮水安全工程建设工作会议，凤翔水厂等7家相关水厂负责人参加，并形成《关于全县农村饮水安全工程建设有关问题的会议纪要》。会议对工程主要建设内容、建设资金标准等进行了研定，同时确定各项目镇政府为项目的建设现场实施主体，全权负责与项目施工水厂签订工程建设合同。2008年9月1日，籍山镇人民政府与凤翔水厂签订《南陵县籍山镇农村饮水安全工程投资合作协议》，对工程内容、工程费用、付款方式等作了约定。南陵县水务局以文件方式分年度下达实施任务。
凤翔水厂在实际施工过程中，完成的供水户数经评估为6389户。结合工程施工的实际情况，以及南陵县人民政府庭审中同意超出指标部分在下一批次农村饮水安全工程中逐步解决的表态，南陵县人民政府应按6389户支付工程合同款。会议纪要及合作协议中对支付标准进行了约定，后双方未再作出新的约定，故支付标准应为约定的1000元/户。虽然凤翔水厂认为该标准低于省发改委文件中的人均投资，但该文件中的建设内容有打井、引水、水处理设施及管网等，包括但不限于凤翔水厂的施工内容。故凤翔水厂要求按省发改委文件中的人均投资标准支付，理由不能成立。据此，南陵县人民政府应支付凤翔水厂工程合同款6389000元。根据审计结果，南陵县人民政府与籍山镇人民政府通过直接支付、支付管材款、借款等方式，已支付凤翔水厂6104947.46元，还需支付284052.54元。
《南陵县籍山镇农村饮水安全工程投资合作协议》中约定，工程材料设备订购后，籍山镇人民政府按形象进度支付款项，支付额为实际通水户建设费的70%；工程完工后经籍山镇人民政府和上级验收合格，再支付15%，工程价款审计结束再付10%，预留5%作为工程质保金，一年（质保期）后付清。虽然涉案工程因故未能验收，但在案件审理过程中，进行了评估、审计，南陵县人民政府亦已于2013年9月接管了凤翔水厂，故支付工程合同款的实质条件已经达成，南陵县人民政府应足额支付剩余的款项。
综上，南陵县人民政府因涉案农村饮水安全工程建设，应支付凤翔水厂工程合同款6389000元，已支付6104947.46元，还需支付284052.54元。一审判决认为南陵县人民政府不差欠凤翔水厂工程款，驳回凤翔水厂诉讼请求错误，上诉人凤翔水厂的上诉理由部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省芜湖市中级人民法院（2013）芜中行初字第00001号行政判决；
二、南陵县人民政府于本判决生效之日起三十日内支付南陵凤翔自来水厂人民币284052.54元。
一、二审案件受理费各50元，均由南陵县人民政府负担；一、二审评估、审计费共280000元，由南陵县人民政府承担224000元，南陵凤翔自来水厂承担56000元。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 石 音
代理审判员 张高英
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……