河南省汤阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汤行初字第7号
原告肖东岭（肖海），男汉族。
被告滑县道口镇人民政府，住所地滑县道口镇小东关。
法定代表人陈卫民，滑县道口镇人民政府镇长。
第三人张如善，男，汉族。
原告肖东岭不服被告滑县道口镇人民政府及第三人张如善土地行政裁决一案，滑县人民法院于2014年12月29日移送本院管辖。根据河南省安阳市中级人民法院安中法（2014）131号《第一审行政案件跨区域异地管辖实施意见》（2014年4月21日），本院于同日受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐素萍、温俊惠、被告委托代理人方英文、第三人及其委托代理人宋凌云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滑县道口镇人民政府于2014年7月21日作出（2013）滑道政处字第01号《关于张如善与肖东岭土地使用权争议的处理决定》，认定：双方争议的土地位于滑县道口镇解放北路五星新巷（原消防队对面胡同里面），东邻赵玉林，西至路，南邻冯志月，北至路，西边南北长14.50米，东边南北长11.80米，东西宽15.10米。该宗地是1985年河南省滑县造纸厂为解决贫困无住房工人的住房问题，经县、镇批准，征用了道口镇五星村第五小组7.13亩土地，作为职工家属院建房用地。1991年造纸厂党委决定，并经职工代表大会通过，将该宗地分给职工，由职工自筹资金自己建房。造纸厂将定好的地皮尺寸、位置，分了11个号，由11户工人抓阄确定自己的建房地皮位置，张如善得到其中一块地的使用权（现争议土地）。现争议土地上有张如善垒的墙头。11户工人其中9户陆续建好家属房并且使用至今，该宗土地使用人均没有办理土地登记。被告认为：申请人张如善1991年经河南省滑县造纸厂分配，取得现争议土地的使用权，土地来源和取得方式合法，依法应确认其相应的土地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的职权，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，依据《中华人民共和国土地管理法》第九条和原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条之规定，本着土地确权尊重历史，有利生产，方便生活的基本原则，决定争议的土地归张如善使用。肖东岭依法提起行政复议。滑县人民政府复议另查明：该争议地是1980年3月25日滑县革命委员会计划委员会批准滑县造纸厂征用道口镇公社五星大队第四第五生产队13亩土地的其中征用第五生产队7.13亩土地的一部分，批文为《滑县革命委员会计划委员会关于滑县造纸厂占地遗留问题的批复》（滑革计字（80）第40号）。1985年滑县造纸厂与道口镇五星村民委员会第五小组签订征用土地协议书及征售土地合同。滑县人民政府于2014年12月4日作出滑政复决字（2014）17号行政复议决定，维持被告的土地权属争议处理决定。
被告在法定期限内向本院举证：1.张如善土地确权申请书；2.张如善身份证明；3.立案呈批表；4.受理通知书；5.受理通知书送达回证；6.答辩通知书；7.肖东岭户籍证明；8.确权申请书送达回证及送达现场照片；9.调解通知书及送达回证、送达现场照片；10.延期申请；11.处理决定书及送达回证、送达现场照片；12.高学臣、赵玉林、王玉坤、薛明月、王广大书面证明及身份证明；13.冯志月书面证明；14.河南省滑县纸业股份有限公司书面证明2份；15.1985年5月3日、9月24日滑县造纸厂转账支票2张、10月24日搬迁费现金支票1张；16.1985年9月24日、5月3日、10月25日第五村民小组收据3张；17.赵玉林、冯志月、王广大调查笔录；18.现场照片3张、现场图1张；19.相关法律、法规、规章。
原告诉称：原告在1985年滑县造纸厂与五星村第五小组私自签订《征用土地协议书》时就对争议土地实际管理占有使用至今，并在该土地上种树、建设房屋，当时没有任何人通知原告该土地卖给了造纸厂。1998年12月28日滑县土地管理局为原告儿子肖胜军正式颁发了编号9800226《建设用地许可证》，该土地已经确认给肖胜军使用，近30年来，原告及儿子肖胜军一直实际使用该土地，种植蔬菜树木，建设了围墙，打好了房屋根基，因经济困难，未能将房屋完工封顶。原告及儿子肖胜军才是争议土地的真正土地使用权人。被告将该土地确权给第三人事实不清，1985年滑县造纸厂与五星村签订的《征用土地协议书》和《征售土地合同》违反了《国家建设征用土地条例》的规定，未经市、县人民政府审批核定，无批准文件，该协议书属非法买卖土地的无效协议。第三人提供的1980年3月25日滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第40号文件不能作为上述征用土地的批准文件。被告提供的转账支票、现金支票和收据说明了滑县造纸厂非法购买集体土地。被告认定争议土地的具体长宽尺寸没有任何依据，缺乏土地权属来源，被告据此确定土地使用权证据不足。被告的处理决定严重违反法定程序，延期未经依法批准，未告知当事人办案人员，剥夺了当事人申请回避的权利，对涉及当事人切身利益的、时间长达30多年的重大敏感问题应集体研究决定，未经法定的调解程序。被告的处理决定适用法律错误，滑县造纸厂属非依法征用土地，本案所涉土地不属国有土地，不能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定。请求法院撤销被告作出的（2013）滑道政处字第01号处理决定。
原告举证：1.肖胜军1998年6月12日《建房用地申请表》；2.肖胜军1998年12月28日《建设用地许可证》（编号9800226）；3.胡建光、张金亭书面证人证言。
被告辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，我单位具有处理个人之间土地使用权争议的法定职责。滑县造纸厂征用土地按照当时的政策和法律规定是合法的，征用的土地是荒地而不是耕地，更不是原告所说的菜地。滑县造纸厂征用土地后，支付了相应的征地款项，并实际占有和使用该宗土地，分配给厂里职工以后，职工陆续在该宗土地上建房并一直使用至今。原告对该宗土地不享有权益，我单位在处理时争议地是一片空地，原告在复议期间才建起了简易房，原告也没有证据证明其享有使用权。我单位受理了第三人的土地确权申请后，按照法定程序履行了法定职责，进行了调查取证，认定第三人享有争议土地合法的土地使用权，并作出了处理决定。原告提供的其儿子肖胜军的建房用地申请表和《建设用地许可证》，不能证明与本案争议土地有利害关系，肖胜军的宅基地不是本案争议土地，与本案无关。因原告不配合处理工作，处理期限较长，但经合法批准延长，通知原告调解纠纷，但原告不来参加。我单位的处理决定事实清楚，采信证据正确，程序合法，处理结果正确，请求法院予以维持。
第三人述称：滑县造纸厂征用五星村第五生产队的土地经有关部门批准，是合法征用。滑县造纸厂将土地分给第三人，第三人对该土地有合法的使用权。被告受理第三人的申请后，进行了调查取证，第三人提供了相应的证据材料，被告将土地使用权确定给第三人是正确的。原告称其一直占有并使用该土地不属实，原告及其儿子肖胜军不顾县规划局执法大队工作人员的劝阻，非法占用土地，私自进行违法建筑，但原告及其儿子肖胜军不享有该土地的使用权。请求法院维持被告的处理决定。
第三人举证：1.1980年3月25日滑县革命委员会计划委员会滑革计字（80）第40号《滑县革命委员会计划委员会关于滑县造纸厂占地遗留问题的批复》；2.1985年9月《征售土地合同》。
本案经开庭质证，本院查明以下事实：1980年3月25日原滑县革命委员会计划委员会作出滑革计字（80）第40号《滑县革命委员会计划委员会关于滑县造纸厂占地遗留问题的批复》，准予原滑县造纸厂征用道口镇公社五星大队第四第五生产队宅基地13亩。1985年9月原滑县造纸厂与滑县道口镇五星村民委员会第五小组签订《征售土地合同》，合同约定：滑县造纸厂为了解决职工家属住房问题，同五星村第五村民小组协商同意在五小组菜园地南头征用耕地一块，东至五小组家属院，西至四小组家属院，南至排水沟，北至五小组菜园，面积7.13亩，每亩地价8000元。后双方签订《征用土地协议书》，协议书记载：按照《国家建设征用土地条例》规定，根据滑县计划委员会文，因扩建搬迁居民，征用五星村第五小组耕地7.13亩，各项费用待上报批准后，由征地单位一次结算付清，自批准之日起，土地使用权归征地单位，所属权属于国家，滑县道口镇人民政府作为审查单位盖章。原滑县造纸厂支付五星村第五小组价款。原滑县造纸厂后改制为滑县纸业股份有限公司。原告和第三人争议土地在上述征地范围内，位于现滑县道口镇解放北路五星新巷。
2013年8月29日被告受理本案第三人土地确权申请，并作为本案第三人和原告的土地权属争议案件指派相关人员办理，进行了调查取证，经过了调解程序，2014年1月16日申请延长处理期限，于2014年7月21日作出处理决定，8月11日送达原告和第三人。
原告提供的证据材料1.肖胜军1998年6月12日《建房用地申请表》记载：新划宅基地座落位置解放北路五星新巷、所划地性质非耕地、计划分配面积0.25亩，五星村民委员会第五小组、五星村民委员会、滑县道口镇人民政府村镇规划土地管理所分别加盖印章。原告提供的证据材料2.肖胜军1998年12月28日《建设用地许可证》（编号9800226），该许可证记载：用地项目名称宅基地，用地位置五星新巷，用地面积0.25亩，发证机关滑县土地管理局。
被告提供的证据材料14.2011年10月19日、2014年6月9日河南省滑县纸业股份有限公司2份书面证明，该证明显示：原滑县造纸厂于1991年将所征土地作为职工家属院建房用地分为11块，分配给11户无住房的困难职工，张如善分得其中一块，东邻赵玉林、西至胡同、南邻冯志月、北至路，张如善享有使用权。上述11户其中9户已先后建好家属房并且使用至今，该宗土地使用人均没有办理土地登记。被告提供的证据材料12、13、15、16、17，与河南省滑县纸业股份有限公司书面证明内容基本一致。被告未提供原滑县造纸厂转让给第三人国有土地使用权的审批手续，也未提供原滑县造纸厂改制为河南省滑县纸业股份有限公司时关于本案争议土地使用权处理的相关证据材料。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有处理本行政区域内个人之间的土地使用权争议的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，被告受理当事人的土地权属争议处理申请后，进行了调查取证，经过了调解程序，申请延长处理期限后作出处理决定，告知了当事人相应的权利救济事项和期限，并及时送达当事人，符合法定程序。
《中华人民共和国土地管理法》（第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月29日修正）第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”第七条规定“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。……”第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院第55号令）第二条规定“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。”本案中，原滑县造纸厂对征用的国有土地使用权的使用和转让应当符合相关法律、法规的规定；河南省滑县纸业股份有限公司书面证明的原滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给第三人使用，并认为第三人享有使用权，不符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于国有土地使用权出让的有关规定；被告未提供原滑县造纸厂改制为河南省滑县纸业股份有限公司时，本案争议土地使用权处理的证据材料，故河南省滑县纸业股份有限公司书面证明的原滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给第三人使用，不能视为法律意义上的国有土地使用权的转让（出让），其证明的第三人享有的“使用权”，不能视为法律意义上的国有土地使用权。被告仅依据滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给第三人使用这一情形，即认定第三人合法取得国有土地使用权、土地来源和取得方式合法，并将国有土地使用权确认给第三人，属违反法律、法规规定，且缺乏证据支持，依法应撤销其土地权属确权处理决定。原告提供的肖胜军《建房用地申请表》、《建设用地许可证》，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告滑县道口镇人民政府于2014年7月21日作出的（2013）滑道政处字第01号《关于张如善与肖东岭土地使用权争议的处理决定》土地权属行政裁决。
案件受理费50元，由被告滑县道口镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本八份，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 王加山
审 判 员 马建祯
人民陪审员 王方超
二〇一五年三月十九日
书 记 员 郭晓琳