江西省萍乡市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣03行终23号上诉人（原审原告）张海竺。委托诉讼代理人张宪珍。委托诉讼代理人黄世安，萍乡市赣西法律事务中心法律工作者。被上诉人（原审被告）萍乡市湘东区广寒寨乡人民政府，住所地萍乡市湘东区广寒寨，统一社会信用代码11360313014579316N。法定代表人董接发，乡长。委托诉讼代理人王福成，江西博韬律师事务所律师。上诉人张海竺因诉萍乡市湘东区广寒寨乡人民政府（以下简称广寒寨乡政府）确认行政协议无效一案，不服萍乡市安源区人民法院（2017）赣0302行初115号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年5月27日，广寒寨乡政府作为甲方与张海竺作为乙方签订《大沙江水库征地补偿合同协议书》，约定：征用林地面积7540平方米（11.31亩）。征地补偿标准按1680元/亩计算，共计征地补偿款19001元。甲方在合同协议签订完后一次付完补偿款给乙方。本合同协议自签字日起生效。张海竺委托叔叔张宪珍代签该协议。协议签订后，广寒寨乡政府支付了补偿款19001元给张海竺。张海竺以其林地不在此次征收范围之内，且广寒寨乡政府不具备征收补偿安置的法定职责为由，于2017年9月22日向法院提起行政诉讼。原审法院另查明，萍乡市发展和改革委员会于2013年12月31日作出萍发改农经字【2013】806号《关于湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程可行性研究报告的批复》，原则同意湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程可行性研究报告。该工程以农业灌溉为主，抗旱应急供水等综合利用的小（一）型水库。2015年3月13日，萍乡市水务局、萍乡市发展和改革委员会作出萍水字【2015】10号《关于湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程初步设计报告的批复》。2015年11月5日，萍乡市湘东区人民政府办公室下发湘府办纪字【2015】71号《大沙江水库抗旱应急水源工程启动建设现场座谈会议纪要》，该纪要确定工程所涉征地拆迁及工农矛盾调处工作由广寒寨乡政府及广寒寨乡官溪村两委负责。2017年6月26日，萍乡市国土资源局对张海竺申请的大沙江水库信息予以答复，张海竺获悉《江西省国土资源厅关于萍乡市湘东区2016年度第二批次集镇建设用地的批复》和湘东区2016年度第二批次集镇建设用地19号地块勘测定界图。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。张海竺与广寒寨乡政府签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》，属于行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。废止前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。我国《民法通则》规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。本案张海竺于2017年9月提起行政诉讼，请求确认张海竺与广寒寨乡政府双方于2015年5月27日签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》无效，明显已经超过上述起诉期限且无法定耽误起诉期限情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回张海竺的起诉。张海竺不服一审裁定，提出上诉请求：1.撤销萍乡市安源区人民法院（2017）赣0302行初115号行政裁定；2.确认张海竺与广寒寨乡政府于2015年5月27日签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》无效；3.本案一、二审诉讼费由广寒寨乡政府承担。主要理由：1.张海竺与广寒寨乡政府于2015年5月签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》应为民事合同，属《合同法》调整范畴，一审法院将《大沙江水库征地补偿合同协议书》定性为行政合同明显错误；2.本案起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定。3.张海竺与广寒寨乡政府2015年5月27日签订《大沙江水库征地补偿合同协议书》后，张海竺发现该协议存在重大误解，其补偿标准、甲方主体等方面存在严重问题，为此向广寒寨乡政府主张权利。自从签订协议至今，从未中断向广寒寨乡政府要求废止《大沙江水库征地补偿合同协议书》。为主张权利，张海竺还多次分别向湘东区人民政府、萍乡市国土资源局、江西省人民政府、江西省国土资源厅等有关部门信访。4.广寒寨乡政府并未在本案答辩中对诉讼时效提出过任何抗辩意见，一审法院以超过期限为由驳回张海竺的起诉，违反“人民法院不得主动适用诉讼时效”之规定。5.未经依法公告程序的征地决定和征地补偿方案、安置方案对被征收单位和个人不发生法律效力，本案中广寒寨乡政府完全不具备征收补偿安置的法定职责，张海竺被征收林地也不在此次征地、拆迁规划范围之内，广寒寨乡政府征收张海竺的林地违反土地管理法、合同法、物权法及最高人民法院文件规定，存在违法。本院认为，张海竺与广寒寨乡政府签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》，系地方人民政府为履行大沙江水库抗旱应急水源工程项目建设征地拆迁、安置补偿职责而与土地权利人协商订立的协议，属于行政协议性质。张海竺因该协议而提起本案诉讼，属于行政诉讼范畴。本案的争议焦点为张海竺的起诉是否超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中张海竺于2015年5月27日与广寒寨乡政府签订《大沙江水库征地补偿合同协议书》，已经知道行政行为的内容，且该行政协议已履行完毕，其于2017年9月才向一审法院提起行政诉讼，超过了两年的起诉期限。关于张海竺提出本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长起诉期限的问题。适用该款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在最长起诉期限的期间内已经知道了行政行为，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用五年最长起诉期限。张海竺的该项上诉理由系对法律规定的片面理解，依法不能成立。关于张海竺提出人民法院不能主动审查起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，对超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合条件，对起诉是否超过法定期限进行审查，是人民法院的法定裁判职责，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。故张海竺的该项上诉理由，本院依法不予支持。关于张海竺主张其在协议签订后为主张权利不断向有关部门信访的问题。张海竺向有关部门信访，因信访原因耽误的期间，属于其自身放弃通过法定诉讼途径解决争议而耽误起诉期限的情形，该期间不属于法律规定应予扣除的期间。因此，张海竺的上述主张依法亦不能成立。综上，张海竺的上诉请求不能成立，本院不予支持；一审法院裁定驳回张海竺的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陶 勇审判员  袁进平二〇一八年七月三十日书记员  李景婷