浙江省湖州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙湖民终字第539号
上诉人（原审原告）：安吉县孝丰镇白杨村下脚头村民小组。
负责人：林德华。
委托代理人：章剑锋，浙江元茂律师事务所律师。
委托代理人：赵勤芸。
被上诉人（原审被告）：安吉裕廊矿业有限公司。
法定代表人：徐累苗。
委托代理人：陶岳镇，浙江振源律师事务所律师。
委托代理人：孙实青，浙江振源律师事务所律师。
上诉人安吉县孝丰镇白杨村下脚头村民小组（以下简称下脚头村民小组）为与被上诉人安吉裕廊矿业有限公司（以下简称裕廊公司）土地租赁合同纠纷一案，不服安吉县人民法院于2015年7月27日作出（2015）湖安民重字第1号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭进行了审理。上诉人下脚头村民小组负责人林德华及委托代理人章建锋、赵勤芸，被上诉人裕廊公司的委托代理人孙实青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2010年12月7日，裕廊公司与安吉县矿产资源管理委员会办公室签订采矿权有权出让合同一份。根据该合同约定，裕廊公司有偿取得位于安吉县孝丰镇白杨村，面积0.1071平方公里矿区矿产资源开采权。2011年1月18日，裕廊公司与安吉县矿产资源管理委员会办公室签订安吉县矿山自然生态环境治理责任书一份，裕廊公司对因采矿破坏的土地具有恢复可供利用状态及恢复植被的法定义务。2012年3月11日，裕廊公司为获得相应土地的使用权，与所有权人下脚头村民小组签订土地使用权租赁及补偿性质的协议书一份，并由安吉县孝丰镇人民政府及孝丰镇白杨村村民委员会共同见证。该协议书记载：“2010年12月13日，黎有华（现安吉裕廊矿业有限公司负责人）曾与白杨村下脚头村民组签订一份协议，白杨村下脚头村民组将金鸡岭地段所属林地租给黎有华开采石矿，黎有华按约定支付给白杨村下脚头村民组林业占用补偿款和林地使用补偿款，鉴于当时补偿标准偏低，现甲乙双方经过友好协商，达成如下意见：1、以黎有华为代表的甲方对下脚头村民组所拥有的金鸡岭、田芝岭、檀树林地段的林地（包含在2010年3月县国土局对裕廊矿区标注的红线范围之内，见附件1）进行一次性租用，租用时间50年，时间从协议签订之日起算，租用时间达到20年时，乙方承诺有义务续签，甲方不再支付租金，直至50年期限届满止，甲方占用上述林地用于开采石矿或其他用途。2、乙方享有土地使用权的上述金鸡岭、田芝岭、檀树林地段的毛竹山（即在附件一标注的红线范围之日，面积约80亩），甲方承诺50年期限内林地一次性租用费用按每亩7000元计算，上述全部林地租用费共计约56万元；林地上青苗补偿费、水土流失、粉尘噪音等，甲方一次性补偿乙方24万元。上述林地的全部受益权（包括采矿收益、政府补偿、以及尾矿复垦林木收益等其他收益）均归甲方享有，与乙方无涉。3、黎有华以前已经支付给村民的各类林地补偿款用于抵扣此一次性补偿款，扣除以前支付的补偿后剩余补偿款由甲方分期付给乙方（如钱打入乙方目前村民小组长的私人账户上，视为已经交付给乙方），再由乙方按照自己的分配方案进行分配，乙方应书面向甲方提供分配方案。4、针对目前乙方田芝坞林地上的道路出现水土流失的情况，甲方承诺进行一次性修复，以后维护由乙方负责。5、针对甲方开工后如出现噪音、粉尘污染严重超标等情况，甲方承诺按照政府相关部门的要求进行整改并接受相应的处理。6、乙方承诺自本协议签订之日起，协助甲方正常开工，如出现本村民小组村民在阻碍正常施工，愿承担相应的违约责任（包括乙方致使甲方不能正常开工所产生的一切损失）。7、甲乙双方同意严格遵守上述条款的约束，否则违约方愿意承担相应的违约责任（包括给守约方造成的一切损失）。8、甲乙双方如有其他纠纷则由白杨村委会牵头进行友好协商解决，补充协议与本协议具有同等法律效益。本协议一式肆份，甲乙各持一份，白杨村委会一份，孝丰镇政府备案一份，每份具有同等法律效力。”同日，裕廊公司、下脚头村民小组双方还申请安吉县公证处为上述协议书进行公证，并出具（2012）浙安证内字第1088号公证书。2012年12月30日，安吉县国土资源局向被告颁发采矿许可证。2013年12月11日，安吉县林业局批准被告采矿建设项目临时占用林地许可决定，该决定批准裕廊公司临时占用孝丰镇白杨村集体林地1.9954公顷，临时占用期限24个月。
原审法院认为：一、矿业资源属于国家所有，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，国家可通过有偿出让的方式许可他人行使开采权，权利人取得的采矿权属于用益物权。矿产资源赋存于地下或土地之中，采矿权的行使就不可避免地与土地使用权发生冲突，为协调权利冲突，矿产资源法实施细则第30条赋予了采矿权人享有依法取得土地使用权的权利，以采矿权来吸收土地使用权。由此可见，采矿权在权利顺位上比土地使用权具有优先性。二、采矿权与土地使用权相互冲突时，矿产资源法及其细则并未对采取权人取得土地使用权路径作出限定，采矿权人采取意定方式获得土地使用权不违反“法无禁止即可为”私法的基本原则。通过先征收后出让的程序取得建设用地使用权模式只是协调两权冲突的路径之一，但是该种路径并不是采矿权人所能自由选择。三、采矿用地具有有限性和不可选择性的特征，与一般的建设用地有所不同。采矿用地只是暂时的改变土地用途，且采矿权人在享有土地使用权的同时还具有采取土地复垦措施恢复原农业用途的法定义务，因此对采矿用地进行临时用地管理并不违反土地管理法所确立的土地用途管制制度。综上所述，裕廊公司为采矿权能够正常行使与集体土地所有权人下脚头村民小组达成协议有偿使用集体土地，并对因采矿衍生的损害进行补偿的方式不为法律或行政法规所禁止。且裕廊公司已办理了临时用地手续，在使用过程中亦不违反土地用途管制制度。故下脚头村民小组据此主张合同无效的理由不能成立，但协议约定租赁期限为50年违反了合同法关于租赁不得超过20年的规定，超过部分应属无效。原审法院经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百一十四条之规定，判决：一、确认安吉县孝丰镇白杨村下脚头村民小组与安吉裕廊矿业有限公司于2012年3月11日签订的协议书中关于租赁期限的约定超过20年的部分无效。二、驳回安吉县孝丰镇白杨村下脚头村民小组其他诉讼请求。一审案件受理费80元，由安吉县孝丰镇白杨村下脚头村民小组负担40元，由安吉裕廊矿业有限公司负担40元。
宣判后，下脚头村民小组不服，向本院提起上诉称：1、对于矿产资源属于国家所有，下脚头村民小组对此没有异议。矿产资源法实施细则第三十条规定，采矿权人应当根据生产建设的需要，依法取得土地使用权，而土地管理法第4条、第43条、第44条、第63条明确规定了如何取得土地使用权，裕廊公司具有采矿权的同时，也应当必须遵守土地管理法的相关规定，并非如一审法院认定，采矿权可以吸收土地使用权，两者并存。两者作为不同法律规定的权利，不存在吸收的问题。同时，采矿权与土地使用权为两者不同的权利，没有任何法律规定采矿权与土地使用权冲突时，采矿权的效力高于土地使用权。2、采矿权与土地使用权冲突时，不是选择其中一个权利，抛弃另一权利，而是应当按照相应的规定，满足两者共存。在本案中，裕廊公司应当同时取得土地使用权及采矿权后，才能从事矿产开采工作。土地管理法第4条规定，工矿用地属于建设用地范畴，应按照土地管理法的相关规定办理建设用地使用权等手续，故法律对裕廊公司的行为是明确规定禁止的。3、裕廊公司采矿毁坏山林的行为，造成不可逆转的后果，裕廊公司的行为也不是暂时用地的行为。自2012年3月签订合同至今，已经过三年有余，暂时用地的时间最多为2年，加上裕廊公司的炸山行为，目前所形成的事实已经远远超出临时用地的范畴。综上，请求二审依法改判并判决一、二审的诉讼费用由裕廊公司承担。
裕廊公司二审答辩称：1、原审认定事实客观，适用法律正确，裕廊公司依法享有在本案所涉及地域的采矿权，裕廊公司与下脚头村民小组于2012年3月签订的协议真实合法有效。裕廊公司的采矿权已获得相关行政主管部门的审批与许可，于2012年12月30日起依据《浙江省采矿权有偿出让合同》与《采矿许可证》依法有偿享有本案所涉地域的采矿权（孝丰镇白杨村），其有权按照《矿产资源法》的规定及政府职能部门核定的范围内依法进行矿产资源的开采。依《土地管理法》第57条及《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第33条规定“因建设项目和地址勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。……，其中临时使用林地的，需经林业主管部门批准。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。”裕廊公司系临时使用下脚头村民小组集体林地，期限届满后将对环境治理后返还给下脚头村民小组，并非是要作永久使用，不能完全等同于“建设用地”。裕廊公司经申请，已先后取得包括浙江省国土厅、安吉县国土资源局、安吉县林业局、安吉县矿产资源管理委员会办公室、湖州市环境保护局、浙江省安全生产监督管理局等各级政府职能部门对采矿权、临时使用集体土地、环境保护、水土保持、安全生产等各类批文及行政许可决定。2、下脚头村民小组的上诉缺乏事实和法律依据，依法不能成立。《矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而变化。……国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”3、结合浙江省范围内的采矿临时用地的实践，民营企业采矿用地的惯例是不需要经土地国家征收环节，而采矿用到的土地必然会涉及集体性质的土地，基本上都是采用租用、转包等流转方式实现，采矿期限终止，履行复垦义务后，仍交由原集体成员使用。4、采矿权人采取意定方式获得土地使用权符合目前中国实际和通行的惯例。5、裕廊公司已取得采矿权，受法律保护。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，双方均未提供新证据。
本院二审另查明，浙江省国土资源厅于2010年7月15日作出《关于新设安吉县孝丰镇白杨村普通建筑用石料（花岗岩）采矿权的批复》，同意新设采矿权一个。安吉县水利局于2011年7月13日作出《关于安吉县孝丰镇白杨村普通建筑用石料矿水土保持方案报告书的批复》，原则同意裕廊公司关于该工程水土保持方案。湖州市环境保护局于2011年11月16日出具《湖州市环境保护局关于安吉裕廊矿业有限公司开采25万吨建筑用花岗岩、13万吨建筑用砂、594吨观赏石建筑项目环境影响报告书的批复》，原则同意裕廊公司在安吉县孝丰镇白杨村划定矿区范围内按采矿许可内容实施。浙江省安全生产监督管理局于2011年11月22日作出《非煤矿山建设项目安全设施设计审查意见书》，同意裕廊公司矿山建设项目（生产规模9.43万立方米／年）安全设施设计方案。安吉县人民政府于2012年10月9日作出《关于授予安吉县孝丰镇白杨村普通建筑用石料（花岗岩）矿县级绿色矿山称号的决定》。安吉县国土资源局于2012年12月30日向裕廊公司发放采矿许可证。浙江省安全生产监督管理局于2013年1月4日向裕廊公司发放安全生产许可证。安吉县林业局于2013年12月11日作出《安吉县林业局关于批准安吉县裕廊矿业采矿建设项目临时占用林地的行政许可决定》批准裕廊公司临时占用林地。经审理查明的其余事实与一审认定的相同，对一审认定的事实本院予以确认。
本院认为，裕廊公司于2010年12月7日与安吉县矿产资源管理委员会办公室签订采矿权有偿出让合同一份，并先后取得安吉县国土资源局发放的采矿许可证、浙江省安全生产监督管理局发放的安全生产许可证及浙江省国土资源厅、安吉县水利局、湖州市环境保护局、浙江省安全生产监督管理局、安吉县林业局等各级政府职能部门对设立采矿权、环境保护、水土保持、安全生产、临时用地等各类批文及行政许可决定，故裕廊公司合法取得采矿权。2012年3月11日，裕廊公司与下脚头村民小组签订土地使用权租赁及补偿性质的协议书，该协议书系双方真实意思表示，内容符合《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条第一款第（四）项“采矿人享有下列权利：……（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利。”之规定，裕廊公司通过行政审批许可和签订土地使用权租赁协议据此合法取得土地使用权。且根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。只有合同违反效力性强制性规定才能认定为无效，故对下脚头村民小组关于裕廊公司未办理农用地转用审批手续，双方签订的协议书无效的上诉主张，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理80元，由上诉人安吉县孝丰镇白杨村下脚头村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈国祥
代理审判员 赵哨兵
代理审判员 沈 杰
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 谢敏飞