江西省南昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）赣01行终124号上诉人（原审原告）袁小兰，女，汉族，住江西省南昌市。委托代理人梅俊，江西中山律师事务所律师，执业证号13601200610704483。被上诉人（原审被告）南昌市公安局青云谱分局。地址南昌市青云谱区广州路989号，组织机构代码01451068—5。法定代表人罗来皇，青云谱区副区长、该分局局长。委托代理人付勇，该分局法制案审大队副大队长。袁小兰诉南昌市公安局青云谱分局（以下简称青云谱分局）治安行政处罚一案，不服江西省南昌市青云谱区人民法院于2016年8月2日作出的（2015）青行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人袁小兰及委托代理人梅俊，被上诉人青云谱分局机关负责人邓向阳及委托代理人付勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告袁小兰系南昌市青云谱区青云谱镇城南村新房自然村村民。2011年8月25日，原告袁小兰领取了南昌市青云谱区青云谱镇政府和城南村委会支付的鸭棚拆迁补偿安置款112万元，并承诺“不再就种鸭场事宜到任何单位包括法院系统进行申诉、上访”。此后，原告袁小兰又以青云谱镇城南村委会作伪证，导致其2000平方米的鸭棚只按700平方米补偿了112万元，尚有数百万元损失未得到弥补为由，自2013年起多次到北京非正常上访，在中南海周边滞留走访，被北京市西城公安分局府右街派出所多次训诫，相关政府部门和公安机关花费人力物力接待处置、劝返接离，扰乱了单位正常工作秩序。被告青云谱分局曾于2014年6月23日、2014年12月19日两次对原告袁小兰作出行政拘留十日的行政处罚。2015年7月12日，袁小兰又到北京中南海周边非正常上访，并被北京市公安局府右街派出所训诫，致使青云谱镇人民政府派人前往北京劝返，扰乱了青云谱镇人民政府的正常工作秩序。被告青云谱分局遂立案调查，于2015年8月27日依法口头传唤了原告袁小兰，收集了训诫书、行政处罚决定书（前两次被处罚）等相关证据，认定其行为扰乱单位秩序，进行了行政处罚预先告知，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2015年8月27日作出青公（青）决字[2015]1159号《行政处罚决定书》，决定对袁小兰行政拘留十日，于同日向原告袁小兰宣告送达行政处罚决定书，并电话通知其丈夫史新华。原告袁小兰拒绝在文书上签字，该行政处罚已执行完毕。原告袁小兰不服，于2015年11月6日向法院提起行政诉讼。原审法院认为，关于本案争议焦点即被告提交的训诫书和原告提交的政府信息不存在告知书和备案回执在证明原告袁小兰是否存在违法事实的问题上有否构成根本矛盾冲突的问题。经查，《国务院信访条例》第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证”。可见公安机关对违反规定的信访人进行训诫是有法规依据的，但训诫不是法律规定的治安管理处罚的种类，北京公安机关对原告训诫，是对其轻微违法行为的一种批评、教育和预警，无需遵循治安行政处罚严格的立案受理、传唤询问、调查取证、报告审批、制作送达决定书等法定程序，无法形成查获、立案、移交的法律手续。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。……行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”因此，原告袁小兰于2015年9月17日向北京市公安局西城分局申请获取“2015年7月12日、8月6日、8月7日在中南海周边，扰乱公共秩序立案移交南昌市公安局青云谱分局的法律手续”，北京市公安局西城分局答复称袁小兰申请获取的政府信息，该机关未制作，该政府信息不存在，是有合法依据的。被告提交的训诫书和原告提交的政府信息不存在告知书和备案回执，证实的事项不同，不存在根本的矛盾冲突。关于原告提出的被告青云谱分局在北京府右街派出所已给予其训诫的情况下，对同一个行为再次给予行政拘留十日的处罚，是重复执法，违反了“一事不双罚”原则的问题。本院认为，“一事不双罚”原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的同类处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条仅规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。训诫本身不属于治安管理处罚的种类，对原告的训诫不是行政处罚，被告依据查明的原告多次进京非正常上访受训诫，两次被治安行政处罚后，仍屡教不改再次赴京非正常上访受训诫，青云谱镇政府工作人员赴京对原告劝返接离的事实，认定其行为扰乱单位工作秩序，对其进行行政拘留处罚，不违背“一事不双罚”原则，原告的上述诉辩意见，不予采纳。被告青云谱分局系青云谱区治安管理工作行政主管部门，负有对本行政区域内治安管理工作的职责，其依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外”之规定，具有本案的行政管辖权限。公民向有关政府部门反映问题，合理维权，是法律赋予的权利，但公民行使权利时，应遵守有关法律法规的规定。《国务院信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”、第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告袁小兰违反上述规定多次越级赴京上访，到不是信访接待场所的中南海周边滞留，曾数次受到北京市公安机关训诫，致使相关政府部门和公安机关花费人力物力接待处置、劝返接离，扰乱了正常工作秩序，为此已经被居住地公安机关两次处以行政拘留处罚仍不思悔改，再次赴京非正常上访被训诫，致使其居住地政府部门再次派工作人员赴京劝返，影响了相关单位正常工作秩序。被告青云谱分局立案调查取证后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的规定，对原告袁小兰作出行政拘留十日的处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告袁小兰的诉讼请求。袁小兰不服一审判决，上诉称，一、一审法院认定事实错误、适用法律错误。一审认为公安机关作出训诫，“无需遵循行政处罚严格的一系列法律手续”，纯属主观猜测。袁小兰2015年9月17日要求获取其在中南海周边地区上访的信息、扰乱公共场所秩序的信息、被查获的信息、被立案的信息、被移交的信息。北京西城分局明确回答未制作、不存在。因此，上诉人提交的《政府信息不存在告知书》直接证明上诉人不存在被训诫的事实。二、一审认为训诫不是行政处罚，只是对轻微违法行为的“批评、教育和预警”。那么何需南昌公安机关及政府工作人员赴京将上诉人接回呢？因此，所谓“致使相关政府部门和公安机关花费人力物力接待处置、劝返接离，扰乱了正常工作秩序”，不是上诉人的行为导致的。三、《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》及政法委领导在谈话中明确：当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚。综上，上诉人无违法行为，被上诉人作出的行政处罚无事实及法律依据，一审查明事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法确认青云谱分局作出的行政处罚决定违法。青云谱分局二审答辩称，一、袁小兰扰乱单位秩序案事实清楚、证据确凿。2011年8月25日袁小兰因鸭棚被拆一事经江西省高级人民法院协调后得到了青云谱镇政府补偿款112万元，袁小兰撤回申诉并承诺不再因此事上访。2013年起，袁小兰又以此事多次到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫9次，2014年6月23日因扰乱单位秩序已被我局依法行政拘留十日。同年12月18日又因扰乱单位秩序被我局依法行政拘留十日。2015年7月12日袁小兰再次到北京中南海周边非正常上访，被北京公安机关训诫，青云谱镇政府派员将袁小兰劝返接离，其行为严重扰乱青云谱镇政府正常工作秩序，2015年8月27日被我局行政拘留十日。二、袁小兰扰乱单位秩序案程序合法、适用法律正确、处罚适当。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对袁小兰作出行政拘留十日的处罚，并依法履行了告知、送达程序。三、袁小兰提交的政府信息不存在告知书证实其不存在被训诫的问题。1、袁小兰向北京市公安局西城分局提出立案受理、移交的问题，没有涉及训诫的问题。由于证实的事项不同，并不能证实其被训诫不存在。训诫本身不属于治安管理处罚的种类，不是行政处罚，对袁小兰进行训诫公安机关无需制作受理行政案件等文书。2、袁小兰到北京中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行了训诫，移交了训诫书，并对其前期被训诫情况出具了工作说明，足以证实袁小兰被训诫的事实。四、训诫不是行政处罚，只是公安机关对轻微违法行为人的“批评、教育和预警”。袁小兰数次到北京中南海周边非正常上访被北京市公安机关训诫屡教不改，反复到北京中南海周边地区缠访，扰乱了青云谱镇政府正常工作秩序。因此，我局立案调查取证后，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，由违法行为人居住地更适宜公安机关管辖原则，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对袁小兰作出行政拘留十日处罚。综上，我局办理的袁小兰扰乱单位秩序案事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院维持我局作出的行政处罚决定。一审期间，当事人提交的主要证据材料有：询问笔录、告知笔录、训诫书、青公（青）决字[2014]0749、1855号及青公（青）决字[2015]1159号《行政处罚决定书》、申请信息公开的《登记回执》及《政府信息不存在告知书》等，上述证据材料随卷移送至本院，经本院核查，可以作为本案认定事实的依据。二审查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。本院认为，被上诉人青云谱分局提交了北京市公安局西城分局府右派出所2015年6月20日、22日及7月12日出具的训诫书，能够证实上诉人受到训诫的事实。上诉人申请公开的是其扰乱公共秩序被立案、移交青云谱分局的信息，没有涉及训诫问题，由于证明的事项不同，不能证实其被训诫的事实不存在。《国务院信访条例》第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。训诫书中第四项亦明确告知行为人“…不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。由此可见，在公安机关给予行为人训诫后，对违反治安管理的，可依据治安管理处罚法进行处理。故上诉人认为其未被训诫及本案属重复处罚的主张，于法无据，本院不予支持。信访人提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关并到有关机关设立或指定的接待场所提出。本案上诉人违反规定多次越级赴京上访，到不是信访接待场所的中南海周边滞留。2014年6月23日及12月19日受到行政处罚后不悔改，仍于2015年7月12日再次到北京上访，被北京公安机关再次训诫，致使青云谱镇政府派人赴京劝返接离，严重影响了该单位正常工作秩序。被上诉人青云谱分局立案调查后，依法履行了告知、送达等程序，并依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定对上诉人作出行政拘留十日决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁小兰承担。本判决为终审判决。审 判 长  张广金代理审判员  罗锦戎代理审判员  陈 晶二〇一六年十一月二日书 记 员  李清波