贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔东行终字第19号
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村民委员会。
法定代表人：潘启宏，主任。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村改子组。
诉讼代表人：何正泽，组长。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村老屋基组。
诉讼代表人：文光兴，组长。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村笔架组。
诉讼代表人：吴儒金，组长。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村陡坡组。
诉讼代表人：杨正明，组长。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村沟腰坡组。
诉讼代表人：田如祥，组长。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村杨柳塘一组。
诉讼代表人：文君伍，组长。
上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村杨柳塘二组。
诉讼代表人：文君安，组长。
被上诉人（原审原告）：贵州凯里经济开发区下司镇清江村民委员会。
法定代表人：吴聪明，主任。
被上诉人（原审原告）：贵州凯里经济开发区下司镇清江村深田上寨组。
诉讼代表人：文家明，组长。
原审被告：凯里市人民政府。
法定代表人：张淼，市长。
上诉人凯里市万潮镇荷花村民委员会及凯里市万潮镇荷花村改子组、老屋基组、笔架组、陡坡组、沟腰坡组、杨柳塘一组、杨柳塘二组因颁发《集体土地使用证》一案，不服剑河县人民法院（2014）剑行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院根据各方当事人举证并经庭审质证认定，原告清江村委会原称为麻江县下司镇清江村民委员会。原告深田上寨组原系麻江县下司镇德新村深田组、上寨组，并村后称麻江县下司镇清江村深田上寨组。在将麻江县下司镇划归凯里经济开发区后，清江村委会又称为贵州凯里经济开发区下司镇清江村民委员会，深田上寨组又称为贵州凯里经济开发区下司镇清江村深田上寨组；第三人改子组、老屋基组、笔架组、陡坡组、沟腰坡组、杨柳塘一组、杨柳塘二组原分别系凯里市万潮镇笔架村1、2、3、4、5、6、7组。
2003年8月20日，被告凯里市人民政府发布土地登记通告，从同年8月20日至9月20日对本辖区内的农村集体土地所有权进行登记。8月26日，原凯里市万潮镇笔架村1-7组向被告所属凯里市国土资源局（以下简称“凯里市国土局”）提交土地登记申请表，以1991年笔架村与各相邻村签订的行政界线协议书作为土地权属来源，申请对其座落于笔架村行政区域内的801.23公顷土地进行集体土地所有权登记。同年9月16日，申请人笔架村1-7组补交了文忠芳为笔架村会计的土地登记法人代表身份证明及笔架村委会委托文忠芳办理集体土地登记的委托书。凯里市国土局受理登记申请后即组织地籍调查，原笔架村及邻宗地权利人即原凯里市万潮镇荷花村、炉山镇六个鸡村、麻江县下司镇和平村、下司镇德新村进行指界，在集体土地所有权权属调查表内界址点号、重要界址点界桩种类、界址线类别、界址线位置均未填写，也无调查人员签名及时间。尔后，凯里市国土局根据地籍调查结果对申请登记的宗地进行审核，于2003年12月26日审核确认：笔架村1-7组申请登记的该宗土地总面积为801.23公顷，东与麻江县同兴村相邻，南与麻江县和平村、德新村相邻，西与六个鸡村相邻，北与荷花村、老鸭山村相邻。土地使用者（所有者）为笔架村1-7组，权源依据为1991年笔架村与相邻村签订的行政界线协议书及行政界线图，凯里市国土局未按国家土地管理局于1995年12月28日发布的《土地登记规则》第十五条之规定，将有关内容公告的情况下，被告于同日批准同意颁证，并于2003年12月29日填写了凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》，将位于凯里市万潮镇笔架村801.23公顷土地登记土地所有权人为凯里市万潮镇笔架村1-7组。
另查明，因炉下快速通道修建经过被告颁证登记的土地，2012年，原告深田上寨组与笔架村及第三人老屋基组发生“老山河姊妹坡至大坡脑”林权争议，黔东南州人民政府于2012年9月4日组织林权争议双方当事人进行调处，并对双方提供的证据进行了质证。在举证时笔架村委会已将凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》作为权属依据出示，并作为证据进行了质证。原告清江村委会、深田上寨组的代表人员参与了本次调处活动。
再查明，2014年7月16日，原告向凯里市人民法院起诉请求撤销本案被诉具体行政行为后，该院向黔东南州中级人民法院请示指定管辖，中院指定本院管辖。本院受理后，于2014年8月19日将起诉状副本送达给被告，被告于同年9月17日向本院提供作出本案被诉具体行政行为的证据，9月25日提出答辩状。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款的规定，被告凯里市人民政府对集体土地的所有权进行登记，核发土地所有权证书、确认土地所有权系其法定职责。对于被告颁发凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》的合法性问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交作出行政行为的证据，被告无正当理由在举证期限内未提交证据应视为被诉行政行为没有相应的证据。而原告提供的证据仅有笔架村与六个鸡村、荷花村的土地界线协议书，既无笔架村与其他相邻村的土地界线协议书，也无所依据的行政界线图，且在权属调查表中界址点号、重要界址点界桩种类、界址线类别、界址线位置均未填写，故不能以此确定笔架村与上述四个村的土地权属界线。根据《土地登记规则》第六十六条第（二）项、第十条第一款之规定，申请人在申请时既没有提供其所称的土地权属来源依据即1991年笔架村与相邻各村签订的行政界线协议书，也没有提供合法的法定代表人证明。根据《土地登记规则》第六条、第十八条、《贵州省土地登记条例》第十三条之规定，应先办理注册登记，然后颁发土地证书。但被告却先填写土地证书后才进行注册登记，次序颠倒，亦属于程序违法行为。综上所述，被告颁发的凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》之具体行政行为确认土地权属的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决撤销被告凯里人民市政府向凯里市万潮镇笔架村1-7组颁发的凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》，案件受理费50元，由被告凯里市人民政府负担。
上诉人凯里市万潮镇荷花村民委员会及凯里市万潮镇荷花村改子组、老屋基组、笔架组、陡坡组、沟腰坡组、杨柳塘一组、杨柳塘二组共同上诉称：原判查明事实已认定颁证的权源依据是1991年上诉人与相邻村签订的行政界线协议书及行政界线图，但裁判理由却认为，虽然在权属调查表中有邻宗地权利人即荷花村、六个鸡村、和平村、德新村指界人签名并加盖村委会的印章，但界址点号、重要界址点界桩种类、界址线类别、界址线位置均未填写，故不能以此确定笔架村与上述四个村的土地权属界线，故被告作出的被诉行政行为主要证据不足，属认定事实与说理相互矛盾。事实是凯里市人民政府颁证的地籍调查表已载明界址点号及界址土地界线协议书，其颁证权属来源清楚，应予维持。综上，请求撤销原判和被诉行政行为。
被上诉人贵州凯里经济开发区下司镇清江村深田上寨组答辩称：原判认定事实清楚，程序合法，结果公正；原审被告凯里市人民政府未提出上诉，证明原判正确，应予维持；答辩人于2014年7月才知道被诉行政行为，故起诉没有超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告凯里市人民政府未提供二审答辩意见。
原审被告超过举证期限向原审法院提交的证据材料有：1、土地登记卡；2、土地登记审批表；3、凯里市集体土地所有权权属调查表；4、土地登记申请表；5、土地登记法人代表身份证明；6、县土地界线协议书（2份）；7、土地登记委托书；8、指界委托书（3份）；9、凯里市集体土地所有权争议调查登记表（2份）；10、麻江县集体土地所有权争议调查登记表；11、飞地权属调查统计表。1-11号证据证明被告给第三人颁发的土地证权属来源清楚，程序合法，主体适格；12、万潮镇笔架村宗地图（522601009-012-001）；13、图纸（8份）；12、13号证据证明被告登记颁证的土地界址点闭合线清楚。界址点闭合线连线范围内的土地除了争议地和飞地外，其余土地属于笔架村1-7组所有；14、凯里市人民政府土地登记通告，以此证明被告在对第三人的宗地办证前已依法进行了通告。上述证据亦为原告提供的证据。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、土地登记卡，以此证明卡内登记内容不齐全，登记内容日期不一致；2、土地登记审批表，以此证明表内记载的初审意见与客观事实不符；3、《凯里市集体土地所有权权属调查表》，以此证明被告登记的土地权属不明，四至界线不清，表内填写内容不全，无调查人员签名；4、土地登记申请表，以此证明表内填写内容不全，无附图和日期。申请登记的土地权属不明；5、土地登记法人代表身份证明，所证明的人身份系会计，不是法定代表人；6、县土地界线协议书（2份），以此证明登记的土地四至界线仅有笔架村与六个鸡村和荷花村签订的协议，没有与其他相邻村签订的协议；7、凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》，以此证明该证登记内容不一致，程序违法，证内无登记机关盖章，颁证机关加盖的章为凯里市人民政府土地登记专用章，与加盖该市政府公章性质不同；8、万潮镇笔架村宗地图（522601009-012-001），以此证明图内标明的争议地面积不祥；9、图纸（8份），以此证明县与县间界线不明；10、土地登记委托书，以此证明委托权限不明确；11、指界委托书（3份），以此证明被告颁发的土地证四至界线中相邻的村仅有两个村参与指界；12、凯里市集体土地所有权争议调查登记表（2份）；13、麻江县集体土地所有权争议调查登记表；14、飞地权属调查统计表；12-14号证据证明登记颁证的土地有争议，未经处理不能颁证；15、凯里市人民政府土地登记通告，以此证明该通告加盖的不是县级人民政府的公章，程序违法。
原审第三人凯里市万潮镇荷花村老屋基组向原审法院提交的证据材料有：第一组证据：1、填造时间为1954年10月20日，户主分别王开林、文义清、文明光、文培方的炉山县苗族自治区人民政府四区荷花乡农业税人口土地产量分户登记清册各1分；2、填造时间为1951年12月15日，户主为文培海的贵州省炉山县第四区万潮乡第三村土地（产量）清册；3、凯林权字第6号《凯里县山林所有证存根》，以上证据证明原告与第三人争议的土地属老屋基组所有；第二组证据：1、林管字第78号《凯里县集体山林管理证》及存根；2、林管字第62号《凯里县集体山林管理证》及存根；3、林管字第3号《凯里县集体山林管理证》及存根；4、林管字第25号《凯里县集体山林管理证》；5、林管字第43号《凯里县集体山林管理证》及存根；6、林管字第22号《凯里县集体山林管理证》；7、林管字第11号《凯里县集体山林管理证》及存根；8、林管字第72号《凯里县集体山林管理证》及存根；9、林管字第9号《凯里县集体山林管理证》及存根；10、林管字第2号《凯里县集体山林管理证》及存根；11、林管字第63号《凯里县集体山林管理证》及存根；12、林管字第68号《凯里县集体山林管理证》；13、林管字第60号《凯里县集体山林管理证》；14、林管字第15号《凯里县集体山林管理证》及存根；15、林管字第16号《凯里县集体山林管理证存根》；16、林管字第17号《凯里县集体山林管理证存根》；17、林管字第42号《凯里县集体山林管理证存根》；18、林管字第10号《凯里县集体山林管理证存根》；19、林管字第73号《凯里县集体山林管理证存根》；20、林管字第8号《凯里县集体山林管理证存根》；21、林管字第14号《凯里县集体山林管理证存根》；22、1982年填写的荷花公社笔架大队老屋基生产队《山林管理登记表》（6份）；以上证据证明原告与第三人争议的土地由老屋基组村民管理；第三组证据：1、1998年登记，承包方姓名分别为文光阳、文中胜、文中海、文培周、文中明、文中斌、文中武、文光成、文义礼、文光辉、文秀成、文中学、文光祥的土地承包经营权证书各1份；2、1984年登记，承包户主分别为文忠学、文培周、文中华、文义理、文培雨、文炳良、文光先、文忠祥、文忠前、文中良、文光辉、文忠胜、文义德、文中海、文义兵、文义明、文培昌、文光祥、文光海、文中明、文培松、文培海的土地承包使用证及存根（文中华、文培雨、文忠胜、文培昌、文光海、文培松的使用证分别为2份同号，其余的分别为1份）；以上证据证明原告与第三人争议的土地由老屋基组村民承包经营；第四组证据：1、凯里市与麻江县土地祥查外业调绘接边备忘录；2、关于明确山林山界的协议书；以上证据证明原告与第三人争议的土地属老屋基组所有；第五组证据：2000年5月31日凯里市人民政府与麻江县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书，以此证明凯里市与麻江县的行政区域界线以老山河为界，原告与第三人争议的土地为老屋基组所有；第六组证据：1、关于万潮笔架村老屋基营盘坡老山河管理情况记录，2、凯里市老山河水电开发有限公司的《企业法人营业执照》，以上证据证明原告与第三人争议的土地属老屋基组村民管理。
原审第三人凯里市万潮镇荷花村改子组、笔架组、陡坡组、沟腰坡组、杨柳一组、杨柳二组未向原审法院提交任何证据材料。
原审法院依职权调取的证据材料有：1、凯法呈（2014）35号《关于麻江县下司镇清江村村民委员会等诉凯里市人民政府要求撤销土地颁证具体行政行为一案移送管辖的请示》；2、凯里市人民法院于2014年8月21日出具的说明；3、凯里市万潮镇笔架村与麻江县下司镇清江村上寨深田组“老山河姊妹坡至大坡脑（笔架村称银盘山）”林地权属纠纷调处会议笔录及会议签到单（日期为2012年9月4日）。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认为，原审法院对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的案件事实与原审法院相同。
本院认为，本案被诉的凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》登记的土地与老鸦山村、万潮村、笔架村、后山村、向水岩村相邻，但凯里市人民政府仅依据笔架村与六个鸡村、荷花村1991年签订的《土地界线协议书》颁发该证，其颁证的权属依据既无笔架村与其他相邻村的土地界线协议书，也无所依据的行政界线图，在权属调查表中界址点号、重要界址点界桩种类、界址线类别、界址线位置均未填写，属颁证权属来源不清，且颁证未经公告，属颁证程序违法。凯里市人民政府在法定举证期限内未提交作出被诉行政行为的证据，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款“被告应当在收到起诉状副本之日起10内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告逾期不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据依据”的规定，凯里市人民政府在举证期限内未提交证据应视为被诉行政行为没有相应的证据依据，依法应予撤销，原判撤销被诉行政行为正确，上诉人提出的上诉理由与案件事实不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凯里市万潮镇荷花村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秋菊
审 判 员 欧阳平
代理审判员 曾 熠
二〇一五年二月十日
书 记 员 马立文