赣州市南康区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）康行初字第03号
原告李绍浪，男，1972年2月生，江西南康人。
委托代理人蓝希桥，系江西泰康律师事务所律师。
被告南康市朱坊乡人民政府。
法定代表人李江，系该乡乡长。
委托代理人申昌平，系南康市朱坊乡人民政府副乡长。
委托代理人罗惠河，系南康市朱坊乡人民政府法律顾问。
被告南康市国土资源局。
委托代理人曾明，系该局监察大队副大队长。特别授权。
委托代理人康军，系该局法律顾问。
第三人李美萱，男，1956年5月生，江西南康人。
原告李绍浪要求被告南康市朱坊乡人民政府、南康市国土资源局履行法定职责一案，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2014年1月10日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年1月14日向第三人李美萱送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月20日公开开庭审理了本案。原告李绍浪及其委托代理人蓝希桥、被告南康市朱坊人民政府委托代理人罗惠河、被告南康市国土资源局委托代理人曾明、康军、第三人李美萱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李绍浪于2009年12月20日向被告南康市朱坊乡人民政府提出请求查处第三人李美萱未经批准建房的书面申请，被告朱坊乡人民政府在原告起诉之前未作出处理决定。
原告李绍浪于2012年2月17日向被告南康市国土资源局提出查处第三人李美萱非法占地的申请，被告南康市国土资源局进行了立案和调查，之后，于2012年6月18日对第三人李美萱作出康国土监决字〔2012〕第1005号国土资源行政处罚决定书，该处罚决定书限第三人李美萱自接到行政处罚决定书之日起五日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他实施，并恢复土地原状。
原告李绍浪诉称：因第三人侵占原告使用的集体土地，拆除原告猪栏建房一事，其建房未经政府批准，原告多次要求被告依法查处，被告一直推诿，被告向原告出具《关于朱坊乡枫树村李绍浪、李美萱纠纷的情况报告》，对原告的请求置之不理。根据我国城乡规划法第65条和我国土地管理法第76条的规定，第三人的违章建房，违法占用土地的行为，两被告都有法定查处的职责。原告多次要求两被告，两被告都不管不问，不履行法定职责，属于行政不作为，为此，原告特提起行政诉讼，请求人民法院依法判决两被告履行查处第三人违法用地、违章建房的法定职责，并承担本案诉讼费用。
被告南康市朱坊乡人民政府辩称：一、原告所诉与事实不符，第三人因人口增加，在2009年提出建房申请，由于其建房需拆除原告家的一间猪栏，在村干部的调解下，双方达成了一份调解协议，就此，答辩人之前已经派人进行了实地踏勘，并绘制了勘查图，进行了调查，鉴于当时第三人建房并未按照规定程序进行建房审批，故当时下发了一份《责令停止土地违法行为通知书》，第三人未签字。之后，由于原告的信访等情况，答辩人均安排了工作人员进行调解和处理。2012年，因原告的举报，南康市国土资源进行了立案查处，并依据规定下达了《国土资源行政处罚决定书》，因此答辩人不存在行政不作为。二、关于答辩人作为乡一级人民政府对违反乡、村庄规划的处理职责，根据朱坊乡2006-2030年控制性详规中的乡、村庄规划，原告和第三人所在的枫树村不属于规划范围。第三人建房是按照规定提出建房用地申请，经批准即可，而第三人�房之初，也曾向乡村提出建房申请，正是由于原告和第三人之间产生了纠纷才未获批准，因此，从规划的角度看，答辩人不具备对第三人违法建房的处理主体。三、原告和第三人之间的纠纷，实质为相邻纠纷，属于民事案件的处理范围，原告起诉答辩人行政不作为不符合行政诉讼法的规定，应予以驳回。综上，请求人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。
被告南康市国土资源局辩称：一、原告所诉与事实不符，2012年2月17日，答辩人接到原告的举报后，当即予以了立案处理，第二日向第三人下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，随后进行了调查，做了现场勘查，绘制了勘查图及摄制了图片，之后对第三人做出了行政处罚的告知，并报答辩人的内设机构案审委员会进行了讨论，依据相关法律规定，对第三人下�了《国土资源行政处罚决定书》，在该决定书规定的时限内为了使第三人主动履行决定书内容，答辩人于2012年9月20日向第三人发出了催办通知，于此同时，答辩人还组织了原告和第三人双方进行调解，在无法调和的情况下，答辩人向人民法院提出了强制执行的申请，但法院未予受理，因此答辩人不存在行政不作为的情形。二、原告和第三人之间的纠纷，实质为相邻纠纷，属于民事案件的处理范围，原告起诉答辩人行政不作为不符合法律规定，应予以驳回。综上，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。
原告在起诉时提供了以下证据证明其向俩被告提出申请查处第三人违章建房和非法用地的事项：1、关于朱坊乡枫树村李绍浪、李美萱纠纷的情况报告，证明原告向俩被告提出了查处第三人违法建房的申请，被告朱坊乡�是作出了一份答复，没有实际处理；2、我国城乡规划法第2条，证明规划区有明确的规定，第三人建房是在规划区范围内。经质证，被告南康市朱坊乡人民政府认为第一组证据是其写给信访局的材料，并不是给原告的，报告上写得很清楚，原告的申请不是事实，对第二组证据有意见，认为规划应以朱坊乡整体规划图为准，而不是以城乡规划法为依据；被告南康市国土资源局对第一组证据无意见，对第二组证据，认为对乡镇规划的查处不是其职责；第三人对第一组证据无意见，对第二组证据有意见，认为其不是在规划区内建房。
被告南康市朱坊乡人民政府向本院提供了以下证据及依据：1、调查笔录一份，证明被告在有人反映第三人未批先建时进行了调查取证；2、现场勘查图，证明被告对第三人建房进行了现场勘查；3、责令停止土地违法行为通知书一份，证明被告对第三人土地违法行为作出了停止违法行为通知书；4、建房修路协议书一份，证明被告及村组织调解，第三人建房与原告达成的拆除原告猪栏和解决原告通行问题的协议意见；5、建房用地申请表一份，证明第三人建房在与原告达成协议后，第三人进行了建房申请；6、规划图一份，证明第三人建房所在位置不在乡、村庄规划区内；7、调解会议记录，证明针对原告与第三人的纠纷，被告组织人员于2012年2月进行了调解，由于双方分歧较大，未达成协议；8、民事纠纷调解记录，证明2013年11月，针对原告与第三人的纠纷，被告组织了调解，未达成协议。经质证，原告对上述证据均无意见，但对证明对象有意见，认为不能证明被告履行了行政强制法第44条的规定；被告南康市国土资源局和第三人均无意见。
被告南康市国土资源局向本院提供了以下证据和依据：1、立案审批表一份，证明立案审批情况；2、责令停止违法用地行为通知书一份，证明被告立案后下发了停建通知；3、情况调查报告二份，证明被告调查后，报其局案审委员会进行集体讨论处理；4、调查笔录二份，证明被告对第三人的调查情况；5、建房修路协议书一份，证明第三人建房与原告达成拆除原告猪栏和解决原告通行问题的协议意见；6、现场勘查笔录，7、图片一组，第6、7组证据证明被告对第三人非法占用土地所做的现场勘查和摄制图片；8、行政处罚告知书、送达回证，证明被告对第三人的土地违法行为履行行政处罚和听证告知的行为；9、土地违法案件审理会议纪要一份，证明案审委员会对第三人的土地违法行为经表决得出处理意见；10、国土资源行政处罚决定书、送达回证，证明被告及时作出行政处罚决定书并向第三人送达；11、催办通知、达达照片二份，证明因第三人未履行义务，被告对其发出催办通知；12、调解笔录一份，证明被告就原告和第三人的纠纷进行了调解，由于双方分歧较大未达成协议；13、强制执行申请书、授权委托书二份，证明被告曾向人民法院申请强制执行。经质证，原告对其真实性均无异议，但认为只能证明被告南康市国土资源局履行了部分职责；被告南康市朱坊乡人民政府和第三人均无意见。
第三人向本院提供了以下二组证据：1、建房修路协议书一份，证明第三人要建房，让出了部分土地给原告修路；2、南康市农民个人使用集体土地建房申请表，证明第三人已经向政府申请报批建房。经质证，原告认为第三人建房未征求其同意，协议违背了原告的真实意见表示，同时第三人申报未经政府批准。俩被告均无�见。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见和当事人的陈述，认定以下事实：第三人李美萱于2009年开始在南康市朱坊乡枫树村建房，因与原告李绍浪发生争议，在村干部的见证下，原告和第三人于2010年元月8日签订了一份建房修路协议书，第三人建好房后，在2010年底搬迁至所建新房居住。第三人于2010年2月填写了建房用地申请表，但该申请表只有村委会盖章同意，未批政府批准。原告认为第三人所建房属于违法建筑，从2009年开始向被告南康市朱坊乡人民政府反映要求进行查处，2010年1月5日朱坊乡人民政府对原告的反映进行了调查、勘测，1月6日，南康市国土资源局朱坊国土资源所对第三人作出了责令停止土地违法行为通知书，1月8日在朱坊乡枫树村村委会主持下原告和第三人达成建房修路协议书，该协议书表述：李美萱新建房子�拆除李绍浪的猪栏，李绍浪要求李美萱补回修路位置3米宽，沿绍柱靠屋边猪栏墙出0.3米为路内边，走出绍柱猪栏以滴水为路内边，一直延伸出水泥马路，此路位置属永久性的。此协议经双方协商和在场人一同踏看后一致同意修路路线，双方都得遵守协议，签字后即生效，双方不得反悔。2月2日第三人填写农民个人使用集体土地建房用地申请表，村民小组及村委会同意其建房，但该申请表未经上级部门批准；后来，原告认为第三人使用土地违法，要求被告朱坊乡人民政府查处，朱坊乡人民政府于2012年2月21日、2013年11月7日两次组织了原告和第三人进行调解，因双方分歧较大，无法达成协议，至原告起诉前，被告南康市朱坊乡人民政府未对原告的申请作出具体行政行为。2012年2月17日，原告向被告南康市国土资源局举报第三人使用土地违法，要求查处，被告南康市国土�源局受理后，经过调查、现场勘查、摄影、下发责令停止土地违法行为通知书、行政处罚告知书后，经讨论，于2012年6月18日对第三人作出并达达了康国土监决字〔2012〕第1005号国土资源行政处罚决定书，因第三人在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼，被告南康市国土资源局于2012年9月20日向第三人下发了催办通知，但第三人一直未履行，被告南康市国土资源管理局申请了本院强制执行，根据最高人民法院的司法解释，本院没有受理。被告南康市朱坊乡人民政府和被告南康市国土资源局在各自处理原告的申请后，对原告和第三人都组织了调解，原告在被告南康市朱坊乡政府人民政府调解时提出要求第三人支付其损失14.5万元，第三人只答应补偿500元；原告在被告南康市国土资源局组织调解时要求第三人支付其损失15万元、修好3米宽水泥路、写好检查等，否则�同意调解，因此双方未达成调解协议。
本院认为：本案原告起诉俩被告行政不作为，要求俩被告履行查处土地违法职责；原告申请被告南康市朱坊乡人民政府查处的时间为2009年，申请被告南康市国土资源局查处的时间为2012年2月，被告南康市朱坊乡人民政府在受理原告的申请后，进行了调查、现场勘测，并于2010年1月6日向第三人下发了责令停止土地违法行为通知书，之后组织了原告和第三人进行调解，但被告南康市朱坊乡人民政府未作出明确的具体行政行为；被告南康市国土资源局受理原告的举报后，按法定程序于2012年6月18日对第三人作出了行政处罚决定书；原告起诉认为第三人侵犯了其使用的集体土地，而原告与第三人签订了建房修路协议，原告与第三人应遵守该协议，原告提出不是其真实意思表示，原告如请求撤销该协议，则�另行主张权利；第三人未经批准使用集体土地，侵犯的是集体土地使用权，俩被告应分别依据我国城乡规划法和土地管理法的规定进行处理；至于被告南康市朱坊乡人民政府提出第三人建房不属在规划范围内，不适用城乡规划法，则其应根据所调查的事实、证据和法律规定作出相应的具体行政行为，因其未作出具体行政行为，属于行政不作为，嗣后，应按法律规定作出具体行政行为；原告认为被告南康市国土资源局未全部履行法定职责，该被告已按照法律规定作出了行政处罚决定书，属于已作出具体行政行为，该被告提出已向我院申请强制执行，《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定“对违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，法律已授权行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”，因此我院对该申请不予受理。我国行政强制法第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，第十三条规定“行政强制执行由法律设定”，本案中原告及被告南康市国土资源局均未向本院提交被告作为本案行政强制执行主体的法律法规，因此无法证实被告南康市国土资源局对本案具有强制执行权，故原告起诉被告南康市国土资源局行政不作为理由不成立，应予驳回其诉讼请求。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款、第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、责令被告南康市朱坊乡人民政府在本判决生效后对原告李绍浪于2009年申请要求查处第三人李美萱违法用地、违章建房的行为作出具体行政行为。
二、驳回原告李绍浪要求被告南康市国土资源局继续履行查处第三人李美萱违法用地、违章建房行为的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告南康市朱坊乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 卢冶辉
人民陪审员 易春华
人民陪审员 林 康
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 袁 慧
代理书记员 梁超鹏