江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣08行终81号
上诉人（原审原告）袁发姑，女，汉族，1939年4月1日生，住吉水县。
上诉人（原审原告）汤贱根，男，汉族，1968年6月20日生，住吉水县，系袁发姑之子。
上述两上诉人的共同委托代理人朱永祺，江西向群律师事务所律师。
被上诉人吉水县黄桥镇人民政府。
法定代表人胡其明，该镇镇长。
委托代理人孙书华，江西丰凯律师事务所律师。
被上诉人吉水县城市管理局。
法定代表人喻苏平，该局局长。
委托代理人罗艳萍，江西荟萃律师事务所律师。
上诉人袁发姑、汤贱根因与被上诉人吉水县黄桥镇人民政府（以下简称黄桥镇政府）、吉水县城市管理局（以下简称吉水县城管局）行政赔偿一案，不服吉水县人民法院（2016）赣0822行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭进行了审理。上诉人袁发姑、汤贱根及其委托代理朱永祺，被上诉人黄桥镇政府的机关负责人王中平及其委托代理孙书华，被上诉人吉水县城管局的机关负责人许继红及其委托代理人罗艳萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，袁发姑、汤贱根系母子关系，是吉水县黄桥镇茭坑村委会四区自然村村民。2015年元月，袁发姑、汤贱根未经政府部门审批，在黄桥镇茭坑村委会汤家村占用耕地建房，吉水县国土资源局发现后，于2015年元月29日向袁发姑送达了吉国土监停字（2015）05-04号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，听候处理。有送达人和在场人周元星、罗小冬、曾志斌、刘正苟在送达回证上签字。2015年3月19日，黄桥镇政府依据《城乡规划法》，对袁发姑送达了黄府拆字（2015）7号《责令限期拆除（整改）通知书》，责令袁发姑在一日内自行拆除违法建筑。2015年4月15日，袁发姑、汤贱根因违法建房，与其他村民产生纠纷，汤贱根、袁发姑作出如下书面承诺：“本人正房周围1.5米-2米范围做巷道村路使用，2米范围外全部复耕，恢复原状，现交纳保证金10000元，如果房屋建成后不按承诺要求复耕，保证金将转为罚金，由相关部门处理”。2015年4月19日，吉水县国土资源局向袁发姑补发了吉土建字2015第2142624号《江西省建设用地许可证》，准允袁发姑占用耕地90m2建房。2015年6月19日，吉水县住房和城乡建设局向袁发姑颁发了乡字第黄桥（2015）0121号《乡村建设规划许可证》，批准袁发姑占地面积90m2，建筑面积270m2。此后，袁发姑建正房面积159m2，围墙及车库面积490m2，合计649m2，土地性质为耕地。2015年11月10日，黄桥镇政府派工作人员向袁发姑送达黄府停字（2015）第18号《责令停止违法行为通知书》，责令袁发姑停止违法建设厨房和围墙，袁发姑、汤贱根拒不签收，有执行送达人员和村干部签字证明。2015年11月12日，黄桥镇政府又派工作人员向袁发姑送达【黄府拆字（2015）19号】《责令限期拆除通知书》，责令袁发姑在三天内拆除违法建设的厨房和围墙。因袁发姑、汤贱根不在场，送达人员将该通知书交施工人员转交，有村干部在场签字证明。袁发姑、汤贱根一直未按通知规定，自行拆除违法建设的厨房和围墙。2016年1月10日，黄桥镇政府委托吉水县城管局对袁发姑、汤贱根违法建的厨房和围墙进行拆除。同月12日，黄桥镇政府、吉水县城管局组织工作人员对袁发姑、汤贱根违法建设的厨房和围墙进行了拆除，在拆除过程中，汤贱根进行了阻止，双方发生了争执。为此，袁发姑、汤贱根诉讼来法院，要求确认吉水县城管局强制拆除厨房及围墙的行政行为违法，判令吉水县城管局赔偿强拆造成的财产损失85106元，赔偿汤贱根人身损害损失4888元。审理中，法院依法追加黄桥镇政府为被告。黄桥镇政府承认吉水县城管局强拆袁发姑、汤贱根的厨房和围墙是受其委托，所产生的后果由其负责。
一审法院认为，袁发姑经吉水县国土资源局、吉水县住房和城乡建设局审批，获准占用耕地90m2，而其主房占耕地面积159m2，厨房和围院占耕地490m2，远超批准面积，其超出部分属非法建筑。按我国《城乡规划法》的规定，违法建筑所在地的乡镇人民政府有权责令违法行为人停止建设，限期拆除。袁发姑、汤贱根在规定期限内不自行拆除违法建筑，黄桥镇政府可以依法强制拆除，吉水县城管局受黄桥镇政府的委托，对袁发姑、汤贱根违法建的厨房、围墙进行强制拆除，该拆除行为是黄桥镇政府实施的行政行为，黄桥镇政府是该行政行为的执法主体，其所实施拆除违法建房行政行为合法，拆除违法建筑造成的经济损失，应由违法行为人自己承担。其次，黄桥镇政府、吉水县城管局对袁发姑的违法建筑实施强制拆除，汤贱根阻止实施，是妨害公务的行为，在该过程中即使受伤，也应由其自己承担医疗费用。袁发姑、汤贱根诉称：黄桥镇政府、吉水县城管局强拆其厨房，压埋损毁其汽油发电机、三相水泵、平板机、插入管、卷拉门，造成其财务损失13630元，其仅向法院提交一张非正式购物清单，而没有其他证据证实，对其损失不予认定。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回袁发姑、汤贱根的诉讼请求。
袁发姑、汤贱根不服，上诉请求撤销上述判决，改判支持其诉请。其理由为：1.行政诉讼应当首先审查行政机关的行政行为的合法性，并对其依据的法律法规或地方法规等进行审查。但一审法院依据民事诉讼法的程序进行审理，显然错误。2.吉水县城管局认为是受黄桥镇政府的委托进行的强拆，理应提供委托合法的法律依据，行政事务的委托不等同于民事委托。吉水县城管局本身就没有强制拆除的行政执法权，却接受他人委托实施行政行为，不合法，依法应当承担错误行政的赔偿责任。3.黄桥镇政府向上诉人送达的所有通知书均不符合法律规定，没有告知依法享有的权利。事实上上诉人收到停建通知后，已经停止了建设，并与镇政府进行了沟通和协调。但是上诉人从未收到过强拆处罚决定书，更没有告知享有行政复议或行政诉讼权利。4.黄桥镇政府没有强制拆除建筑物的行政执法权，一审法院在没有审查的情况下，认定黄桥镇政府是合法执法主体，强拆合法没有依据。5.对上诉人因不法行为造成的严重经济损失，一审法院因为认定黄桥镇政府、吉水县城管局的行政行为合法而一概不予认定，不予赔偿没有法律依据，即使强拆合法，也应当依法强拆，随便打人，任意损毁财物就是违法，依法应予赔偿。
黄桥镇政府答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回袁发姑、汤贱根的上诉请求。其理由为：1.袁发姑、汤贱根诉称一审法院适用民事诉讼法的程序审理本案，是错误的。本案是行政诉讼案件，一审法院根据行政诉讼法的规定组成合议庭，在审理过程中，严格依照行政诉讼法的举证原则进行举证质证，后在查明全案事实的基础上依照行政诉讼法的规定进行判决，故一审法院明显是适用行政诉讼程序审理的本案。2.行政委托是行政机关在其职权范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，黄桥镇政府享有对违法建筑的强制执行权，现黄桥镇政府没有相关设备实施该行政行为，而吉水县城管局有相关设备，能够实施该行为，黄桥镇政府将该行政行为委托给吉水县城管局实施，自己承担该行政行为的法律后果，符合法律规定。3.黄桥镇政府发现袁发姑违法情形后，多次下发法律文书给袁发姑，其要么不在家，要么不签收，并且黄桥镇政府每次除了执法人员签名之外都叫村干部到场签名确认，程序合法。另外，袁发姑、汤贱根称自己收到了停建通知后停止了建设，并与镇政府进行了沟通和协调，这也能够证实我方进行了合法送达。4.根据《行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”在本案中，对造成的损失根据前款规定应由袁发姑、汤贱根提供证据来证实，而在本案中，其未提供确实充分的证据，后一审法院驳回了其诉请，符合法律规定。另有袁发姑、汤贱根称黄桥镇政府随便打人，任意损害财物，这种说法没有任何事实依据。5.袁发姑、汤贱根声称自己要求行政赔偿反而不合法，有违行政诉讼的法律精神。
吉水县城管局答辩称，袁发姑、汤贱根的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。其理由为：1.一审法院认为黄桥镇政府是合法的执法主体，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。袁发姑、汤贱根于2015年初，经合法手续获准90m2建房的资格，而其主房占耕地159m2，厨房和围墙占耕地490m2，远远超过批准的面积，其所涉的不动产在核准的范围内依法得到法律保护，但是超过的建筑面积不受法律保护。我国实行物权法定原则，未在法律规定范围内建造的房屋不受保护。现有证据来看，袁发姑、汤贱根在黄桥镇茭坑四区自然村（汤家村）新建的超过核准面积的厨房、围墙等建筑属于违法建筑。根据《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故而，黄桥镇政府是本案行政行为的执法主体。2.本案不是行政强制的委托关系，而是民事委托关系。吉水县城管局应黄桥镇政府的要求，安排人员参与对袁发姑、汤贱根违法建筑的拆除，二者之间系民事委托关系，民事委托关系的责任承担后果归于黄桥镇政府，所涉的法律责任也应由黄桥镇政府承担。在拆迁过程中，汤贱根阻止拆迁行为，是妨害公务的行为，所受损害应由其自己承担医疗费用。
二审期间，上诉人袁发姑、汤贱根向本院提交了证人夏某的证言，证明2016年1月12日，吉水县城管局强制拆除了袁发姑、汤贱根的围墙和厨房，并在强拆厨房和围墙后，收缴其手机删除照片时对其进行了殴打，造成人身损害。被上诉人吉水县城管局向本院提交了2016年1月12日执法视频一份，证明执法当日，双方有互相拉扯的行为，但并未殴打汤贱根。对证人夏某的证言，黄桥镇政府质证认为三性均有异议，夏某是汤贱根请的工作人员，当时其亦未看过全部的过程，且该证据在一审时已经存在，不属于新证据。吉水县城管局认为，证人的证词不能足以证实被上诉人的相关人员殴打了汤贱根，双方只是因拆墙互相有拉扯。且证人的证词不属于行政诉讼的新证据，在一审时上诉人已经提供了，只是过了举证期限，一审未允许证人出庭。对执法视频，上诉人认为现场执法记录应该是连续完整的，而被上诉人提供的上述视频是断断续续的，经过了剪辑。本院认为，证人夏某的证言可以证明吉水县城管局对上诉人的围墙和厨房进行了强制拆除，但由于夏某在回答双方当事人质证时，存在“拉拉扯扯”和“打了”两种不同的陈述，而汤贱根自己提供的视频资料仅能证实其与被上诉人的执法工作人员之间互有拉扯，不能证明对其实施了殴打行为。2016年1月12日的执法视频可以证明，被上诉人在执法过程中，汤贱根进行了阻止，与执法工作人员互有拉扯的行为。因此，夏某的证言不能作为本案定案证据予以采信。
二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。二审另明，2014年12月11日，汤贱根为建房向黄桥镇茭坑村委会交纳了5000元建房押金。2016年1月14日，汤贱根因头部外伤、全身多处软组织挫伤，被吉水县人民医院收治入院，并于2016年1月20日出院，医疗费共计2351.51元。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，袁发姑虽取得了《乡村建设规划许可证》，允许其住宅占地面积90m2，但袁发姑除建有住宅159m2外，还建有厨房和围墙，共计占地649m2，远超批准占地面积。黄桥镇政府对袁发姑上述超面积建设行为依法有权责令其停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《江西省城市建设管理监察规定》第七条第（一）项的规定，吉水县城管局可以对城市规划方面的违法、违章行为进行监察。原审认为黄桥镇政府委托吉水县城管局对袁发姑所建厨房和围墙进行拆除并不违反相关法律法规，所产生的法律后果由黄桥镇政府承担并无不当。
行政机关强制拆除违法建筑的行为是一种典型的行政强制执行行为，应当依照法律规定的程序履行职责。对于强制拆除违法建筑的程序，《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条均作了严格规定。本案中，黄桥镇政府认定袁发姑所建厨房和围墙属违法建筑并采取强制拆除措施，虽分别于2015年11月10日、11月12日向袁发姑下达了黄府停字（2015）第18号《责令停止违法行为通知书》及黄府拆字（2015）19号《责令限期拆除通知书》，但上述通知书中存在未履行告知袁发姑享有陈述和申辩、提起行政复议或行政诉讼等权利的义务，违反法定程序。原审法院认为黄桥镇政府所实施的拆除行为合法属认定事实错误，本院予以纠正。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，请求国家赔偿以合法权益受损为前提。虽然黄桥镇政府存在上述违反法定程序的情形，但袁发姑被拆除的厨房和围墙属于违法建筑，理应拆除，黄桥镇政府予以拆除并未侵犯其合法权益。且袁发姑、汤贱根并未提供证据证明黄桥镇政府实施强拆时，损毁其汽油发电机、三相水泵等财产，因此，袁发姑、汤贱根请求赔偿拆除涉案厨房和围墙及其他财产损失的理由不能成立，其要求赔偿财产损失85106元的诉请，本院不予支持。至于汤贱根主张被上诉人在强拆厨房和围墙后，收缴其手机删除照片时对其进行了殴打，要求赔偿人身损害4888的诉讼请求，由于其并未提供充分的证据予以证实，原审法院予以驳回亦无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉水县人民法院（2016）赣0822行初9号行政判决；
二、确认被上诉人吉水县黄桥镇政府强制拆除上诉人袁发姑厨房及围墙的行为违反法定程序；
三、驳回上诉人袁发姑、汤贱根的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人袁发姑、汤贱根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 山
代理审判员 罗英秀
代理审判员 钟君林
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 李虎广
附本判决适用的法律法规：
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《江西省城市建设管理监察规定》第七条城建监察队伍在委托权限内行驶下列职责：（一）对城市规划方面的违法、违章行为进行监察；
《中华人民共和国行政强制法》第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当一书面形式作出，并载明下列事项：
履行义务的期限；
履行义务的方式；
涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
当事人的姓名或者名称、地址；
强制执行的理由和依据；
强制执行的方式和时间；
申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
行政机关的名称、印章和日期。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；