福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闽行终字第114号
上诉人（原审被告）仙游县人民政府，住所地仙游县鲤城八二五大街919号。
法定代表人郑亚木，县长。
委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈金姐，女，1943年11月5日出生，汉族，农民，住仙游县。
委托代理人陈爱芳，女，1965年8月1日出生，汉族，居民，住莆田市城厢区，系陈金姐之女。
被上诉人陈金姐诉仙游县人民政府土地行政强制一案，仙游县人民政府（以下简称“仙游县政府”）不服莆田市中级人民法院作出的（2014）莆行初字第146号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人仙游县政府的委托代理人李金兴，被上诉人陈金姐的委托代理人陈爱芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2008年8月27日福建省人民政府（以下简称“省政府”）作出闽政地（2008）340号《福建省人民政府关于仙游县2008年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称“闽政地（2008）340号批复”），同意征收郊尾镇郊尾社区居委会（以下简称“郊尾社区”）水田1.9788公顷（约29.7亩）。被告根据省政府的批复对被征收的土地组织实施，于2008年9月8日作出（2008）城市2号《征收土地方案公告》，仙游县国土资源局于2008年9月15日作出（2008）城市2号《征收土地补偿安置方案公告》，该两份公告均送达给郊尾社区。郊尾社区将该公告在被征地的村民小组张贴。原告有农用地在该批复的征收范围内，但没有在《征地协议书》上签名。2011年11月8日郊尾社区西亭小组发放征地补偿款，因原告拒绝领取，被告就以原告的名义将征地补偿款存入仙游县农村信用合作联社郊尾信用社。由于原告不服被告的土地征收及在讼争土地上施工的行为，向人民法院提起行政诉讼。原告认为被告将原告的土地实施强制交付，请求确认被告强制交付土地行为违法。
原审判决认为，被告仙游县政府依法征收原告陈金姐的农用地后，在原告拒绝交付土地时，没有对原告作出《限期交付土地决定书》，且许可施工单位围墙施工前，并没有事先催告原告，违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，程序违法。本案被告提供的证据只是证明其征收土地行为的合法性。以原告名义将征地补偿款存入金融机构，不能说明强制交付土地行为的合法性。原告作为土地使用人，有权获得合理的征地补偿。被告主张土地所有权人郊尾社区自愿交出土地，不存在强制交付土地行为和其没有实施强制交付土地行为等理由均不能成立。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：确认被告仙游县政府实施强制交付原告陈金姐土地的行政行为违法；一审案件受理费人民币50元由被告仙游县政府负担。
原审被告仙游县政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要理由是：原审法院认定事实错误，上诉人并未实施本案强制交付土地行为；闽政地（2008）340号批复涉及的征地已完成了“两公告一登记”工作，相应的征地补偿款也已发放到位。
被上诉人陈金姐答辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。主要理由：仙游县政府于2011年11月28日强行推平被上诉人的宅基地、自留地和菜地，并于2013年10月对被上诉人的土地进行拍卖，强行交付行为严重违法；仙游县政府上诉称其并未实施强制交付行为，违背事实；上诉人称闽政地（2008）340号批文涉及的征地已完成了“两公告一登记”工作，相应的征地补偿款也已发放到位的说法违背事实。
经审理查明，上诉人仙游县政府在举证期限内向原审法院提交下列证据材料：1.省政府闽政地（2008）340号《关于仙游县2008年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》一份；2.征地红线图。证据1-2用以证明涉案地块已经省政府依法批准征收。3.仙游县政府（2008）城市2号《征收土地方案公告》及《送达回证》各一份，用以证明依法发布征收土地方案公告；4.仙游县国土资源局（2008）城市2号《征收土地补偿安置方案公告》及《送达回证》各一份，用以证明对征地补偿安置方案依法进行公告；5.被征用自留地款和被征地款发放情况表复印件二份；6.补偿款存折（单）复印件一份。证据5-6用以证明征地补偿款发放到位。
仙游县政府还向原审法院提供了下列法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十六条；2.《福建省实施〈土地管理法〉办法》第二十二、二十三、二十四、三十条；3.《征用土地公告办法》第六条；4《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定。
被上诉人陈金姐向原审法院提交了如下证据材料：1.闽政地（2008）340号文件复印件一份，用以证明按照该文件规定，征地费用应当全额支付并直接发放给被征地农民；2.莆国土资信查（2012）3号文件复印件一份，用以证明直到2012年2月7日征地补偿款仍未发放给被上诉人；3.2011年11月28日海峡都市报的报道复印件一份，用以证明媒体报道政府在未补偿的情况下强行推平田地；4.（2012）××行初字第××号行政判决书复印件各一份，用以证明被上诉人对上诉人违法征地行为起诉主张权利；5.（2012）××行终字第××号行政判决书复印件各一份，用以证明被上诉人对上诉人违法征地行为起诉主张权利；6.西亭厝地分红明细表复印件二份，用以证明1991年被上诉人支付了21667元取得105平方米的店面宅基地；7.1971年人口分自留地复印件一份，用以证明被上诉人一家有0.18亩的自留地；8.仙游县郊尾镇人民政府的《承诺书》复印件一份，用以证明政府征用被上诉人的宅基地；9.仙游县ps-2012-29地块挂牌起始价及挂牌公示一份，用以证明2013年6月同一社区建设用地一平方米12000元的价格；10.仙游县ps-2013-21地块国有建设用地使用权拍卖公示一份，用以证明2013年12月该地块拍卖价每亩203.18万元；11.再审申请书一份，用以证明被上诉人不服莆田市中级人民法院判决向福建省高级人民法院提起申诉；12.现状照片图，用以证明该地块已施工现状；13.福建仙游经济开发区管理委员会制作的《关于联合开发郊尾镇林角洋片区有关问题的会议备忘录》，用以证明仙游县政府组织实施了本案的土地行政强制行为。
上述证据均已随案移送本院并经庭审举证、质证，双方当事人的质证意见均同一审。经审查，本院认可原审法院对证据分析认定。
上诉人在二审中还向本院提交了仙游县郊尾镇人民政府和郊尾社区给本院的两份情况说明。用以证明仙游县政府没有参与组织实施本案的土地行政强制行为。本院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，上述证据属上诉人在第一审程序中无正当理由未提供，而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。
根据上述已采信的证据，本院认定如下事实：2008年8月27日省政府作出闽政地（2008）340号批复，同意征收郊尾镇郊尾社区水田1.9788公顷（约29.7亩），上诉人根据该批复对被征收的土地组织实施，于2008年9月8日作出（2008）城市2号《征收土地方案公告》，仙游县国土资源局于2008年9月15日作出（2008）城市2号《征收土地补偿安置方案公告》，该两份公告均送达给郊尾社区。郊尾社区将该公告在被征地的村民小组张贴。被上诉人有农用地在该批复的征收范围内，但没有在《征地协议书》上签名。2011年11月8日郊尾社区西亭小组发放征地补偿款，因被上诉人拒绝领取，上诉人就以被上诉人的名义将征地补偿款存入仙游县农村信用合作联社郊尾信用社。2011年11月28日，被上诉人的土地被上诉人强行清理。被上诉人不服，向法院提起诉讼。
本院认为，作为土地使用权人的陈金姐没有签订征地协议，本案清理推平土地的行为属于行政强制行为。被上诉人在原审中提供的2011年11月28日海峡都市报的报道和《关于联合开发郊尾镇林角洋片区有关问题的会议备忘录》证明上诉人组织实施了本案的土地行政强制行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案实施土地行政强制行为的职权主体应当是被征用土地所在地的县级以上地方人民政府。结合前述证据和上述法律规定，可以认定仙游县政府组织实施了该土地行政强制行为。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而本案所涉土地虽在征地范围内，但未经县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，也未经有权机关向人民法院提出强制执行的申请，因此，上诉人实施的强制交付土地行为违反法定程序，超越职权。诉讼中，上诉人主张闽政地（2008）340号批复涉及的征地已完成了“两公告一登记”工作，相应的征地补偿款也已发放到位，以被上诉人名义将征地补偿款存入金融机构。只能证明其征收土地行为，不能证明其实施的行政强制行为具有合法性。
综上，上诉人实施行政强制行为违反法定程序，超越职权，本应依法撤销，但被诉行为是事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故依法应确认违法。原审判决认定事实不清，适用《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定错误，依法应予撤销。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第146号行政判决；
二、确认上诉人仙游县人民政府于2011年11月28日对陈金姐土地实施强制交付的行政行为违法；
本案二审案件受理费50元，由仙游县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
审 判 员 史寅超
代理审判员 贾晓燕
二〇一五年六月十日
书 记 员 冯 亢
附：相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
第九十三条最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条
……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……