陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终140号
上诉人（原审原告）：孙筛志。
上诉人（原审原告）：孙占利。
上诉人（原审原告）：王敏章。
上诉人（原审原告）：孙克勇。
上诉人（原审原告）：王永章。
被上诉人（原审被告）：咸阳市人民政府
法定代表人：卫华，市长。
委托代理人：雒亚萍，咸阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：任建，陕西恪普律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：永寿县人民政府。住所地：永寿县新永路*号。
法定代表人：王飞，该县县长。
委托代理人：李佐鹏，永寿县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：永寿县常宁镇人民政府。
法定代表人：祁博虎，镇长。
委托代理人：贾健鹏，陕西古渡律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：上邑林场。
负责人：宋张云，该林场场长。
上诉人孙筛志、孙占利、王敏章，孙克勇、王永章因诉被上诉人永寿县人民政府、咸阳市人民政府土地权属处理及复议决定一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初358号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人孙筛志、孙占利、王敏章，孙克勇、王永章；被上诉人咸阳市人民政府委托代理人雒亚萍及任建，被上诉人永寿县人民政府委托代理人李佐鹏及宋博亚，被上诉人永寿县常宁镇人民政府委托代理人贾健鹏，被上诉人上邑林场场长宋张云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2015年12月30日，常宁镇草德村全体村民做为申请人向永寿县人民政府递交了土地权属争议调查申请。后经调查，永寿县人民政府于2016年5月30日作出了《土地权属争议案件处理决定书》（永政行决字01号）决定：1、本案争议的土地属常宁镇农民集体所有；2、该宗土地使用权属于上邑林场。2016年7月4日永寿县常宁镇草德村220户村民做为申请人向咸阳市人民政府申请行政复议，申请撤销永寿县人民政府作出的《土地权属争议案件处理决定书》（永政行决字01号）。同年9月27日，咸阳市人民政府作出了咸政复决定（2016）8号行政复议决定书，决定维持永寿县人民政府2016年5月30日作出的《土地权属争议案件处理决定书》（永政行决字01号）。2016年10月24日，孙筛志等五人向法院提起行政诉讼，请求撤销咸阳市人民政府咸政复决定（2016）8号行政复议决定书和永寿县人民政府永政行决字（2016）01号《土地权属争议案件处理决定书》；请求依法判令第三人上邑林场占有草德村“南吊庄”（小地名）237亩土地归草德村村民集体所有。本案诉讼费由被告承担。
一审认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。为维护集体土地权益提起行政诉讼的主体应是村民委员会或过半数村民可以以集体经济组织名义提起行政诉讼。本案五名原告以个人名义提起行政诉讼，诉请撤销永寿县人民政府作出的土地权属处理决定书和咸阳市人民政府作出的行政复议决定书，其不具备原告主体资格，应驳回其起诉。遂依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回原告孙筛志等五人的起诉。诉讼费50元，退还原告孙筛志等五人。
上诉人孙筛志等五人上诉称：其因与常宁镇人民政府上邑林场土地确权纠纷一事，永寿县人民政府于2016年5月30日作出（2016）1号土地权属争议案件处理，该宗土地属于上邑林场。其不服又向咸阳市人民政府申请复议。咸阳市人民政府于2016年9月27日作出咸政复决定维持永寿县对该案土地的决定，其不服该维持复议决定，提起诉讼。
（一）被上诉人确认事实不清。其村南吊庄237亩土地（不包括退回20.9亩地，旧庄基10亩多地和一口吃水井，零星树木）于1970年决定由省建三团耕地，给其村打井解决人畜用水。省建三团未能给其村打井及其承诺，故1972年，其村将省建三团撤离。上邑公社以建林场为名，以一平二调为由，将其村237亩土地（不包括退回的20.9亩地）占用至今，在此期间其村民多次维权并于1979年集体抢收庄稼。之后迫于其村民的压力，当时上邑公社党委决定退回其村所有土地，后因种种原因未曾退回大多数土地。多年来其村村民多次上访，当地政府未有任何动静。（二）永寿县政府决定证据不足。永寿县政府仅以赵天熏（北顺什人），千振民（千家人）宋风娥（东岭村人）三个对本案无关的人的证言，以丢失原会议记录为理由，草率做出错误决定。（三）根据《土地管理法》第十条规定，该决定错误理解，对其村土地认为客观事实变成上邑乡集体所有，进而又认定常宁镇集体所有。事实上，从1972年至今曾在维权期间被人民公社乡政府行政压制。故被上诉人引用该条规定明显与事实不符。况且，外村人杨茂君等人都能证明是草德的土地。石桥头村的沟土地办林场都能归回本村，草德村的可耕地也应该归还。
被上诉人所作决定事实不清，没有任何证据，适用法律不当。请求：1、撤销咸阳市人民政府咸政复决字（2016）8号行政复议决定书及永寿县人民政府永政行决字（2016）1号土地权属争议案件处理决定书。2、判令上邑林场占用的237亩土地归还本村，承担一切上访费用。
被上诉人永寿县人民政府答辩称：（一）上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，其上诉理由不能成立。本案争议地从1972年至今一直归所属的上邑林场使用，除1979年经原上邑公社处理，将其中的29.9亩土地划归草德村所有外，其余土地一直由上邑林场连续使用至今已达四十多年之久。上诉人虽称在此期间多次上访找相关部门处理，但均无有效证据予以证明支持。（二）上诉人不具有作为本案原告的合法诉讼主体资格。本次土地所有权争议是：草德村村集体与长宁镇镇集体之间的争议，其作出的土地确权决定后，经咸阳市人民政府复议，现只有五位上诉人不服此决定提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款和第四条之规定，由于五位上诉人不是以草德村集体名义提起诉讼的，且其人数只有五人，加之五位上诉人在此宗土地不仅不享有合法的使用权，也未实使用该宗土地，故其依法不具有诉权，因此也不具有合法的原告主体资格。（三）上诉人的上诉请求于法无据，其和咸阳市人民政府所作出的行政决定是正确的。按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，土地所有权、使用权的决定权属于县级以上人民政府行政职权范畴，现上诉人请求人民法院依法判令将本案争议地归还给草德村的要求，于法无据。
上诉人的上诉缺乏事实依据和法律依据，上诉请求依法不能成立，请求维持一审裁定，驳回上诉。
被上诉人咸阳市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案争议的土地属于常宁镇农民集体所有，该宗土地使用权归上邑林场，上诉人仅5人提起诉讼不符合行政诉讼原告主体资格；二、上诉人的上诉理由不能成立，其是依据复议双方及第三人提供的证据为依据，根据土地管理法第十条和确定土地所有权和使用权的若干规定第二十一条之规定，作出了维持永寿县人民政府作出的处理决定。其作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确，请二审人民法院维持一审法院的裁定。
被上诉人永寿县常宁镇人民政府答辩称：一、上邑林场1972年建厂后就使用涉案土地，本案土地属于集体土地，使用权归林场；二、永寿县人民政府的处理决定及市政府的复议决定程序合法，使用法律正确，应当予以维持；三、咸阳中院的一审行政裁定书适用法律正确，程序合法，认定事实清楚，上诉人的上诉请求应当予以驳回。
被上诉人上邑林场庭审答辩称，同意永寿县人民政府、咸阳市人民政府、永寿县常宁镇人民政府的意见。请求驳回上诉，维持一审裁定。
经审理，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定，为维护集体土地权益提起行政诉讼的主体应是村民委员会或过半数村民可以以集体经济组织名义提起行政诉讼。村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案孙筛志等五名上诉人一审中以个人名义提起行政诉讼，诉请撤销永寿县人民政府针对永寿县常宁镇草德村全体村民作出的土地权属处理决定书和咸阳市人民政府作出的行政复议决定书，不符合上述规定，其不具备原告主体资格，应驳回其起诉。一审依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定驳回孙筛志等五人的起诉正确，应予维持。上诉人上诉所称其是代表全体村民提起诉讼与其一审提交的起诉状不符，其上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年五月四日
书记员 刘 媛