山东省嘉祥县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉行初字第38号
原告张远东，农民。
委托代理人毛自立，济南天桥平民法律服务所法律工作者。
委托代理人贾士钧，济南天桥平民法律服务所法律工作者。
被告梁山县城市管理行政执法局。住所地：梁山县人民路***号。
法定代表人崔师峰，局长。
委托代理人陆梅，山东浒源律师事务所律师。
委托代理人程敬刚，梁山县城市管理行政执法局法规科科长。
原告张远东不服被告梁山县城市管理行政执法局（以下简称梁山县城管局）规划行政处罚一案，于2014年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月8日受理后，于2014年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月19日、6月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人毛自立、贾士钧，被告委托代理人陆梅、程敬刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告梁山县城管局经立案、调查、现场勘验、告知、决定、送达等程序，于2014年1月15日对原告张远东作出梁执拆决字（2014）第3号《城市管理行政执法限期拆除决定》，该决定主要内容为：原告张远东未取得《建设工程规划许可证》，擅自于2009年10月在梁山县水泊新路张坊段路西（东方国际小区南）建设面积为160.9平方米的平房一处。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，所建平房属于严重影响城市规划无法采取改正措施消除影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限原告张远东自接到该决定书三日内自行拆除所建平房。
被告于2014年4月14日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、国发（2012）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；2、鲁政发（2002）96号《山东省人民政府关于贯彻国发（2002）17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》；3、鲁府法发（2005）60号《山东省人民政府法制办公室关于在梁山县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》；4、鲁政字（2005）291号《山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》；5、梁政办发（2008）11号《梁山县人民政府办公室关于印发梁山县城市管理行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》；6、《山东省行政程序规定》第六十一条；以1-6号证据证明被告职权来源合法。7、被告于2014年1月6日制作的现场勘验笔录及现场勘验图；8、现场照片；9、原告张远东的身份证复印件；10、被告于2014年1月6日对原告张远东的调查笔录；11、梁山县城乡规划局于2014年1月7日出具的证明；12、梁山城市总体规划（2005-2020）说明书；13、济政字（2007）12号《济宁市人民政府关于﹤梁山县城市总体规划（2005-2020）﹥的批复》以7-13号证据证明被诉具体行政行为认定事实清楚。14、立案呈批表；15、案件处理审批表；16、限期拆除告知书、送达回证及送达照片；17、限期拆除决定书送达回证及送达照片；以上述14-17号证据证明被诉具体行政行为程序合法。18、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。19、住房和城乡建设部建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条。以18-19依据证明被诉具体行政行为适用法律正确。
被告在第一次庭审后，经本院准许依法补充的证据：1、2008年3月份涉诉房屋所在地的卫星影像；2、2009年6月10日涉诉房屋所在地的卫星影像；3、梁山县国土资源局与北京航天世景信息技术有限公司签订的技术服务合同。以上述1-3号证据证明2009年6月10日前涉诉房屋并不存在，原告称房屋已建成10多年与事实不符。4、梁山县城市总体规划（2010-2030年）文本及说明书；5、梁政呈（2011）2号《梁山县人民政府关于报批梁山县第三轮城市总体规划修编的请示》；6、济政字（2011）90号《济宁市人民政府关于﹤梁山县城市总体规划（2010-2030年）﹥的批复》。以上述4-6号证据证明梁山县城市总体规划（2010-2030年）是在梁山县城市总体规划（2005-2020）的基础上进行的修编，规划区范围在原规划区范围的基础上进一步扩大。原告的违法建设行为持续至今，仍违反现行规划，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。
原告张远东诉称，原告为看护蔬菜大棚，在自己承包的农村集体土地上建房，并没有明显社会危害。被告对原告作出限期拆除房屋决定，侵犯了原告的合法权益，请求人民法院依法予以撤销。
原告张远东为证明其诉讼主张在第一次庭审时向本院提交了下列证据：1、梁执拆决字（2014）第3号《城市管理行政执法限期拆除决定书》；2、梁政复决字（2014）第03号《行政复议决定书》。以1-2号证据证明原告的起诉符合法定起诉条件。3、梁山县城市规划区居民住房情况调查确认表两份；4、张坊片区土地征收补偿协议书；5、伦达广场政企共创赢未来的宣传海报照片、施工现场照片、原大棚蔬菜照片；以3-5号证据证明被告的执法目的不具有正当性。6、梁山县城市总体规划（2010-2030），证明被告依据的梁山城市总体规划（2005-2020）未依法实施，被诉具体行政行为缺乏事实根据。
原告张远东在第二次庭审时向本院提交了下列证据：1、济政字（2011）90号《济宁市人民政府关于﹤梁山县城市总体规划（2010-2030年）﹥的批复》；2、梁山县城市总体规划修编（2010-2030年）第一章导言部分。以1-2号证据证明被诉具体行政行为所依据的梁山城市总体规划（2005-2020）于2011年7月19日废止；同时2号证据亦证明原告建房时所占用土地属于农村集体所有，并不受当时实施的《中华人民共和国城市规划法》调整。因此，被诉具体行政行为认定事实不清。
被告梁山县城管局辩称，原告张远东未取得《建设工程规划许可证》，擅自在梁山县城市规划区内建平房的行为，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被诉具体行政行为合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
庭审质证时，原告对被告在法定期限内提供的1-19号证据及依据，除对1-9号、16-17号证据无异议外，均有异议。认为：10号证据被告对原告的调查笔录中无原告签字，原告亦不知晓其内容。11号证据梁山县城乡规划局出具的证明与事实不符；12号证据梁山城市总体规划（2005-2020）说明书及13号证据济政字（2007）12号《批复》，不能证明该规划已经生效；14号证据立案呈批表及15号证据案件处理审批表，在未经调查取证的情况下，即认定了原告所涉及的房屋未取得建设工程规划许可证，被告违反法定程序。18-19号依据不能适用于本案。因此，10-15号证据、18-19号依据不能作为被诉具体行政行为合法的证据及依据使用。
原告对被告在第一次庭审后，经本院准许依法补充的1-6号证据均有异议，认为该组证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条、及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，不能作为被诉具体行政行为合法的证据。
被告对原告第一次庭审时提供的1-6号证据，除1-2号证据无异议外，均有异议。认为：3-5号证据与本案不具有关联性；对6号证据的真实性无异议，但认为原告的违法建设行为持续至梁山县城市总体规划（2010-2030）的实施期间，其亦不符合该规划。因此，3-6号证据不能证明被诉具体行政行为违法。
被告对原告第二次庭审时提供的1-2号证据的真实性无异议，但认为不能证明原告的观点。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告在法定期限内提供的1-19号证据、依据，庭审质证时，原告对1-9号、16-17号证据无异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，应予以采信。10号证据被告对原告的询问调查笔录已注明原告拒绝签章，并分别有两名行政执法人员和两名见证人签字，符合证据的合法性要求，应予以采信。11号证据梁山县城乡规划局出具的证明、12号证据梁山城市总体规划（2005-2020）及13号证据济政字（2007）12号《批复》，符合证据的关联性、合法性、真实性要求，能证明原告建房时，其建设行为不符合当时实施的梁山城市总体规划（2005-2020），且属于无法采取改正措施消除影响的情形，对其证明内容应予以采信。14号证据立案呈批表、15号证据案件处理审批表，可证明被告作出被诉具体行政行为时履行了相应内部行政程序，对其证明内容应予以采信。18-19号依据，系现行有效的法律规范，可作为被诉具体行政行为的法律依据。
被告在第一次庭审后，经本院准许依法补充的1-6号证据符合证据的关联性、合法性、真实性要求。其中被告针对原告在诉讼中新提出的其房屋已建成10多年这一反驳理由，而补充的1-3号证据，可证明2009年6月10日前涉诉房屋并不存在；被告针对原告在诉讼中新提出的梁山县城市总体规划（2010-2030）为现行规划，被告依据的梁山城市总体规划（2005-2020）未依法实施这一反驳理由，而补充的4-6号证据，可证明梁山县城市总体规划（2005-2020）实施至梁山县城市总体规划（2010-2030年）生效之日，且原告的建设行为仍违反现行的梁山县城市总体规划（2010-2030年），且属于无法采取改正措施消除影响的情形。因此，上述1-6号证据能作为原告在诉讼中新提出的反驳理由不能成立的证据，对其证明内容应予以采信。
原告在第一次庭审时提供的1-6号证据，庭审质证时，被告对原告提供的1-2号证据无异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，应予以采信。3-5号证据与本案案件事实不具有关联性，应不予采信。6号证据梁山县城市总体规划（2010-2030），不能证明梁山城市总体规划（2005-2020）未依法实施，对其证明内容应不予采信。
原告张远东在第二次庭审时提供的1-2号证据不能证明原告建房时梁山城市总体规划（2005-2020）尚未实施，对其证明对象即被诉具体行政行为认定事实不清的观点应不予采信。
经审理查明，原告张远东未取得建设工程规划许可证，于2009年10月在梁山县城市总体规划（2005-2020）确定的城市规划区内（梁山县水泊新路张坊段路西），建设面积为160.9平方米的平房一处。2014年1月15日，被告梁山县城管局对原告张远东作出梁执拆决字（2014）第3号《城市管理行政执法限期拆除决定》，限原告张远东自接到该决定书三日内自行拆除所建平房。后经原告申请行政复议，梁山县人民政府于2014年3月24日作出梁政复决字（2014）第03号行政复议决定书，维持了被告的上述限期拆除决定。2014年4月8日，原告以被诉具体行政行为侵犯其合法权益，请求人民法院依法予以撤销为由诉来本院。
另查明，梁山县城市总体规划（2005-2020）于2007年3月14日由济宁市人民政府批复实施，后2011年7月19日济宁市人民政府又批复实施了梁山县城市总体规划（2010-2030年），梁山县城市总体规划（2005-2020）同时废止。梁山县城市总体规划（2010-2030年）是在梁山县城市总体规划（2005-2020）的基础上进行的修编，其城市规划区范围包括原梁山县城市总体规划（2005-2020）确定的规划区。
再查明，原告张远东在梁山县水泊新路张坊段路西所建设的面积为160.9平方米的平房存续至今，尚未取得建设工程规划许可证，亦未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。
本院认为，根据鲁府法发（2005）60号《山东省人民政府法制办公室关于在梁山县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，被告梁山县城管局可以行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。故被告作出被诉具体行政行为职权来源合法。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款的规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，梁山县城市总体规划（2005-2020）于2007年3月14日由济宁市人民政府批复实施，于2011年7月19日废止。原告于2009年10月建房时该规划为有效规划，且其所建房屋位于该规划确定的城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，因此，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出处罚，适用法律正确。关于原告在庭审中所主张的其房屋建设已10多年，《中华人民共和国城乡规划法》不溯及既往，被告适用法律错误的问题，因原告在行政程序中已自认其建房时间为2009年10月，且对此自认事实原告未提供相反证据足以推翻；被告在第一次庭审后，经本院准许依法补充的两份卫星影像亦可予以充分反驳原告的该主张。故原告主张的被诉具体行政行为适用法律错误的观点，应不予支持。关于原告主张的原告在农村承包地上建房无需经城市规划部门许可，只要是村委会不制止即可，其建房行为不受《中华人民共和国城乡规划法》规范和调整的观点，因其未提供相应事实根据及法律依据，应不予采纳。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款的规定，本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。第四条的规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）……；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条的规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。第八条的规定，（一）……；（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；（三）……；（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。第九条的规定，第八条所称不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。本案中，原告实施建设行为的时间为2009年10月，被告对原告的建设行为进行处罚时，以该时间点为基础审查原告的建设行为是否符合当时实施的梁山城市总体规划（2005-2020）及对该规划实施影响的程度，符合上述《中华人民共和国城乡规划法》的规定。原告实施建设行为时未取得建设工程规划许可证，亦未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，符合上述《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被诉具体行政行为作出时原告房屋已经存在，该房屋是否属于《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条规定的不能拆除的情形，系被告自由裁量的范畴，且在行政程序中亦未有相应第三人据此提出相应主张。因此被诉具体行政行为认定事实清楚。且被诉具体行政行为作出时，原告所建房屋亦在现行的梁山县城市总体规划（2010-2030）确定的城市规划区内，其亦属于上述《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定的应予拆除的情形，被告以原告的建设行为不符合梁山城市总体规划（2005-2020）对原告作出处罚，亦未加重原告的负担。因此，被诉具体行政行适用法律正确。
被告在行政程序中，履行了立案、调查、勘验、告知、决定、送达等法定程序，因此，被诉具体行政行为程序合法。
综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告主张被诉具体行政行为违法，侵犯其合法权益的观点，因无事实根据及法律依据，应不予支持。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张远东要求撤销被告梁山县城市管理行政执法局2014年1月15日作出的，梁执拆决字（2014）第3号《城市管理行政执法限期拆除决定》的诉讼请求。
案件受理费50元由原告张远东负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 贾顺启
审 判 员 高中谦
代理审判员 王继同
二〇一四年六月二十四日
书 记 员 洪春田