宁城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第00029号
原告宁城县元亨运输有限责任公司，住所地宁城县天义镇哈河大街西侧北段。
法定代表人张皓，董事长。
委托代理人刘彦君，内蒙古大川律师事务所律师。
被告宁城县人民政府，住所地宁城县天义镇。
法定代表人马占国，县长。
委托代理人张宏亮，宁城县人民政府法制办工作人员。
第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司，住所地宁城县天义镇大宁路东侧。
代表人杨建军，负责人。
委托代理人冯国辉，内蒙古全兴律师事务所律师。
原告宁城县元亨运输有限责任公司诉被告宁城县人民政府、第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司道路运输行政裁决纠纷一案，原告于2015年4月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告宁城县人民政府及第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司送达了行政诉状、应诉、举证及权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭进行了审理。原告宁城县元亨运输有限责任公司委托代理人刘彦君、被告宁城县人民政府的委托代理人张宏亮、第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司的委托代理人冯国辉等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司不服宁城县交通运输管理所宁交运管字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》，向被告提出行政复议。被告宁城县人民政府于2015年4月1日作出宁政复决字（2014）第4号行政复议决定书，认为宁城县交通运输管理所对客运班线发车时间纠纷进行仲裁，主体适格，但是天义至北京客车经营者及其所属宁城县元亨运输有限责任公司提出的调整发车时间的理由不成立，宁城县交通运输管理所作出的宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》同时告知了申请人陈述、申辩、听证、复议以及诉讼各项权利，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第三目、第五目之规定，决定撤销了宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》。
被告在举证期限内向本院提交了作出行政行为的证据及原告、第三人的质证意见如下：
1、宁政复决字（2015）第3号行政复议决定书的送达回证。证明复议程序符合法律的规定。
2、宁城县人民政府法制办对韩丽艳、黄海霞、王金玫、米燕斌、张海明、冯国栋的调查笔录，宁城县元亨运输有限责任公司与宁城县中京商场的包车合同、赤峰鑫烽旅游客运有限责任公司与魏连军、刘景民的包车合同。证明原告以避免夜行车和客源不足申请更改发车时间的理由不成立。
3、宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》。证明裁定书违反《行政许可法》第47条的规定，告知相关权利应在裁定做出前告知，在裁定中列出的权利告知违反法定程序。
原告对以上证据质证称，对证据1的真实性无异议。对证据2质证称包车与客运班车性质不一样，有没有车发往北京，与原告更改发车时间没有关系，因为下午有包车，不影响旅客下午去北京的需求。此组证据与被告复议没有关联性。对证据3的真实性无异议，但告知权利与本案争议缺乏关联性。裁定书中告知相关权利并不意味着之前没有告知，并且宁城县交通运输管理所作出的裁定书不是行政许可行为，也就不受《行政许可法》第47条的限制。
第三人对上述证据质证均无异议。
原告诉称，一、第三人经营天义至保定直达班车，中途不准拉人、卸客，原告经营天义至北京直达班车，中途也不许拉人、卸客。所以，无论原告发车时间如何调整，均不存在与第三人争抢客源的问题，原告发车时间的调整纯属企业经营自主权的行使，与第三人不存在利害关系。客运站为原告调整发车时间，也是对其企业经营自主权的自由行使，根本不损害第三人的利益。宁城县交通运输管理所考虑到了企业自主权的因素，更考虑了调整发车时间对经营者和旅客的种种利益，裁定准许调整。但被告却没有注意到这个问题，不当干预了企业的自主经营，同时还超出了对专管部门行政行为实体适当性和程序正当性的审查范围和深度，将行政复议权异化并取代法定职权部门的行政管理权。二、宁城县交通运输管理所是因为原告发车时间的调整对第三人不产生直接影响而不予支持第三人异议，进而同意客运站对原告发车时间进行调整的。行政复议的对象应当是宁城县交通运输管理所行政裁定的事实依据和理由是否成立，但被告却撇开对行政裁定关于“无直接影响”理由成立与否的评判，以“天义至北京客运经营者及其所属宁城县元亨运输有限责任公司提出的调整发车时间的理由均不成立”作为撤销行政裁定的理由，张冠李戴。三、通过否定强加到原告头上的事后说法而以偏概全的否定事前理由的做法，体现了被告刻意偏袒第三人无所不用其能。复议决定先是提到“元亨运输有限责任公司称下午发车客源不足，客运站称同意调整发车时间的理由是元亨运输有限责任公司提出过下午发车客源不足”这种事后的说法，然后提出调整发车时间后客源数量没有什么变化的调查结果，进而就否定了原告和客运站在提出和同意调整发车时间过程中关于“避开夜行时间，降低安全隐患，方便旅客出行，方便旅客吃住”方方面面的理由，是不能成立的。四、将具体行政行为中权利告知的多余曲解为违反法定程序，宁城县交通运输管理所行政裁定书中告知异议人享有陈述申辩和申请听证的权利，系对异议人救济权的不当授予，但它与行政裁定的作出是否违反法定程序无关，被告将这种画蛇添足的告知视为违反法定程序，刻意放大裁定的瑕疵，改变瑕疵的性质，为其撤销裁定铺路。五、原告申请调整发车时间，确实有对自身利益的考虑，但绝不能因此否认其对旅客出行和公众安全带来的利好。班车客运时间安排上的科学、安全、方便与合理，是不断摸索并完善的过程。然而，被告的复议决定未顾及公众的安全、旅客出行的方便及将经营者改革、完善班车时间给公众带来的利好。六、针对一个行政裁定行为，只因两个公司申请复议，就下发两份复议决定，也是一个错误。综上，宁城县交通运输管理所在充分考虑原告申请理由，并在对相关利害关系人无直接影响的情况下，作出调整发车时间的裁定，理由正当、充分。被告撤销行政裁定的行为，却不具有正当理由，请求撤销被告作出的宁政复决字（2015）第4号行政复议决定。
原告为支持其主张向本院提交的证据及被告、第三人质证意见如下：
1、魏连军向宁城县元亨运输有限责任公司提交的申请、宁城县元亨运输有限责任公司向宁城县天义汽车客运站提交的申请、宁城县天义汽车客运站调整北京发车时间公示及关于对天义至北京班线调整发车时间要求仲裁的申请。证明变更发车时间的理由。
被告质证称，对真实性无异议，但是申请本身证明了整个程序正是行政许可程序，宁城县交通运输管理所的裁定是行政许可行为。
第三人质证称，对证据的真实性无异议。申请人提出的避免夜行车的理由不成立，宁城县交通运输管理所基于此做出的裁定是滥用职权。
2、宁城县交通运输管理所作出的宁交运管裁字（2014）001号关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书。证明原告公司申请后，宁城县交通运输管理所依法作出了裁定。
被告质证称，告知相关权利应在裁定做出前告知，裁定中列出的权利告知违反了行政许可法的法定程序。
第三人质证称，宁城县交通运输管理依据原告不成立的申请理由进行裁定不能成立。
被告宁城县人民政府辩称，一、关于原告称被告干预其企业自主经营权问题。被告并未干涉原告的自主经营权，被告复议审查的是宁城县交通运输管理所的行政行为是否合法、公平、公正。复议决定撤销的是宁城县交通运输管理所的行政行为，与原告并无关系。二、关于原告称被告以“调整发车时间理由不成立”否定裁定中“无直接影响”问题，被告认为，根据《道路旅客运输及客运站管理规定》第六十八条规定，宁城县交通运输管理所有权对客运班线发车时间纠纷进行仲裁，但该仲裁需要基于申请人申请，且申请理由合法合理。本案中，宁城县交通运输管理所裁定同意更改北京车辆发车时间的前提是申请人申请理由成立，其次才应该考虑保定车、保定车异议是否成立问题。而宁城县交通运输管理所对北京班车申请更改发车时间的理由未作审查，直接以不影响保定，保定车辆为由作出同意更改发车时间的裁定，明显不当。三、关于原告称被告以偏概全的否定事前理由的问题。被告作出的复议决定中，复议机关经审理查明部分，按照申请人、客运站、证人证言等顺序对调查取得的相关材料内容予以罗列，旨在证明复议决定依法有据，与先后顺序无关。原告所称属理解有误。四、关于原告称宁城县交通运输管理所权利告知多余曲解为违反法律规定问题。《行政许可法》第四十七条明确规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证。由此可知宁城县交通运输管理所作出的裁定违反法定程序。五、关于原告称复议决定毫不顾忌公共安全问题。经调查鑫锋旅游公司及中京商城、鸿业时代相关个体经营者证实，下午5时左右依然有车发往北京，此事实证明了原告申请更改发车时间关于避开夜行车、方便群众等理由不成立。六、关于原告所称一个裁定、两份申请、两份复议决定错误问题。针对宁城县交通运输管理所的裁定，北方分公司、北方分公司分别提出复议申请，并未要求合并审理，复议机关依申请分别作出复议决定并无不当。
第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司述称，一、宁城县人民政府的复议决定正确。对于宁城县元亨运输有限责任公司随意变更长途客车发车时间，造成不必要的矛盾纠纷的违规违约行为，作为旅客运输和客运站管理部门的宁城县交通运输管理所应当给予及时的监督和纠正，可是宁城县交通运输管理所却没有深入调查研究，偏听偏信宁城县元亨运输有限责任公司利害关系人的一面之词，作出了违背宁城现实，侵犯他人利益，违反法定程序的裁定，作为具有领导监督职能的宁城县人民政府法制部门代表县政府及时给予纠正，第三人认为被告撤销宁交运管裁字（2014）第001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》是合法的行政行为。二、宁交运管裁字（2014）第001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》同意将宁城至北京班车发车时间由下午3时30分改为上午6时45分，严重影响第三人和部分旅客的合法权益。首先，将该车发车时间更改至早晨，等于上午加了一条宁城至北京的长途线路，原来是两辆经过北京的长途客车分担早晨去北京的旅客，现在变成三辆客车，严重影响了原有客车的经济利益；其次，因为取消了下午3时30分去北京的客车，旅客集中在早晨5时30分到7时30分之间，容易造成班车之间争抢旅客，压低票价、强行拉客等不正当竞争行为，严重破坏宁城的客运秩序；再次，宁城至北京班车已经运营20年，下午3时30分发车，晚上12点之前到北京，休息半宿，第二天办完事就可以返回，因特殊情况需要下午去北京的旅客不在少数，取消下午的进京班车，不但影响旅客正常出行，还给黑车拉客进京创造了机会。三、宁交运管裁字（2014）第001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》程序违法、理由不足、结论错误，其主导思想违反了《中华人民共和国道路运输条例》第四条；“道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民。”之规定，造成了不必要的矛盾纠纷，侵害了第三人及部分旅客的切身利益，请求人民法院支持宁城县人民政府的复议决定，维护第三人及部分旅客的合法利益。
本院对原告所举证据认证认为，所举证据1、魏连军向宁城县元亨运输有限责任公司提交的申请、宁城县元亨运输有限责任公司向宁城县天义汽车客运站提交的申请，及证据2、宁交运管裁字（2014）001号关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书。来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院均予以采信。
本院对被告所举证据认证认为，被告所举证据1、送达回证，原告质证无异议，本院予以采信。被告所举证据2、宁城县人民政府法制办对韩丽艳、黄海霞、王金玫、米燕斌、张海明、冯国栋的调查笔录，宁城县元亨运输有限责任公司与宁城县中京场的包车合同、赤峰鑫烽旅游客运有限责任公司与魏连军、刘景民的包车合同，与宁城县交通运输管理所作出的行政裁定无关联性，本院不予采信。被告所举证据3、宁交运管裁字（2014）001号与原告所举证据2为同一证据，本院予以采信。
经审理查明，原告宁城县元亨运输有限责任公司运营的天义至北京直达班车由魏连军实际经营。第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城分公司运营天义至保定普客班车。2014年11月9日，天义至北京直达班车的经营者魏连军向其所属的宁城县元亨运输有限责任公司提出申请，要求将发车时间由每天的15时30分变更为6时40分。同日，宁城县元亨运输有限责任公司向宁城县天义汽车客运站提出变更发车时间申请，宁城县天义汽车客运站于2014年11月16日将天义至北京班车按申请调整了发车时间并进行了公示。公示后，第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城分公司提出了异议，并在客运站与经营者协调无效后，向宁城县交通运输管理所提出了裁定申请，2014年12月12日宁城县交通运输管理所认为天义至北京直达班车更改发车时间对天义至保定普通客车没有直接影响为由，作出了宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》，裁定不予支持第三人提出的不同意天义至北京发车时间调整的意见，同意将天义至北京的发车时间调整为6时45分的意见。第三人赤峰北方运输有限责任公司宁城县分公司不服此裁定，向被告宁城县人民政府提出行政复议申请，请求撤销宁城县交通运输管理所作出的宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》，宁城县人民政府复议认为，宁城县交通运输管理所作出宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》认定调整发车时间的理由不成立，裁定书同时告知申请人陈述、申辩和听证等权利，违反行政许可法的法定程序，于2015年4月1日作出了宁政复决字（2015）第4号行政复议决定书，决定撤销了宁城县交通运输管理所作出的宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》。原告宁城县元亨运输有限责任公司不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销宁城县人民政府作出的宁政复决字（2015）第4号行政复议决定书。
本院认为，宁城县交通运输管理所作出的宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》是行政裁决行为而非行政许可行为。行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的事项由法律直接规定。《道路旅客运输及客运站管理规定》第十九条第三款规定，道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运班线经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运班线经营行政许可决定书》明确许可事项，许可事项为经营主体、班车类别、起讫地及起讫站点、途经路线及停靠站点、日发班次、车辆数量及要求、经营期限。该条款明确规定了道路运输管理机构的许可事项。《道路旅客运输及客运站管理规定》第六十八条第二款赋予了客运站经营者有安排发车时间的职能。因此，发车时间并非行政许可的范畴。而行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。《道路旅客运输及客运站管理规定》第六十八条第三款规定，客运经营者在发车时间安排上发生纠纷，客运站经营者协调无效时，由当地县级以上道路运输管理机构裁定。此条款规定了县级以上道路运输管理机构作为法规授权机关有权就发车时间争议作出裁定，此行政行为属行政裁决行为，因此，该裁决程序不适用于《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。被告宁城县人民政府作出的宁政复决字（2015）第3号行政复议决定书，不能确认宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》对天义至北京直达班车发车时间的变更造成第三人利益损害。认定宁交运管裁（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十七条“行政许可涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人，利害关系人享有要求听证的权利”之规定，属适用法律错误。因此，被告宁城县人民政府作出的宁政复决字（2015）第3号行政复议决定书决定撤销宁城县交通运输管理所作出的宁交运管裁字（2014）001号《关于客运班线发车时间有关事宜的裁定书》的行政复议行为，主要证据不足、适用法律错误，应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告宁城县人民政府2015年4月1日作出的宁政复决字（2015）第4号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告宁城县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 赵国义
审 判 员 齐国中
人民陪审员 王国庆
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 刘 慧