云南省昆明市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）云01行初10号
原告昆明市富群养殖有限公司。
住所地：昆明市官渡区矣六乡跑马山二农场二队。
法定代表人桂宝义，公司执行董事。
委托代理人赵忠文，云南明快律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被告昆明市官渡区人民政府。
住所地：昆明市官渡区云秀路****号。
法定代表人王忠，区长。
委托代理人罗华、李亚磊，均为建纬（昆明）律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
被告昆明市官渡区人民政府矣六街道办事处。
住所地：昆明市官渡区新螺蛳湾国际商贸城精品街**栋。
法定代表人张勇，主任。
委托代理人丁敏，建纬（昆明）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
第三人昆明农业发展投资有限公司。
住所地：昆明市盘龙路**号。
法定代表人杨崇华，该公司董事长。
委托代理人吴继华，云南海度律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。
委托代理人张迪，云南北川律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。
第三人罗光明，男，汉族，1951年1月26日生。
委托代理人陆志明，云南大韬律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人唐锐明，云南护义律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
原告昆明市富群养殖有限公司（以下简称：富群公司）不服被告昆明市官渡区人民政府（以下简称：官渡区政府）、昆明市官渡区人民政府矣六街道办事处（以下简称：矣六街道办）对昆明农业发展投资有限公司（以下简称：农投公司）、罗光明作出的征地拆迁补偿行为，于2016年1月28日向本院起诉，本院于2016年2月1日立案，因原告诉请不明确，经释明并由原告重新提交诉状后，于同月21日、23日向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。因农投公司及罗光明与本案有利害关系，本院依法追加其为本案第三人。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人及合议庭评议，本案现已审理终结。
原告富群公司起诉称：2002年12月29日，原告法定代表人桂宝义以个人名义与桂腾娜签订《场地租用合同》，转租了桂腾娜从原国营跑马山实业总公司承租土地中的50亩（实际使用为55亩）。2004年7月22日，原告公司成立，该55亩土地由原告用于奶牛养殖。2006年12月29日，与桂腾娜的场地租用合同到期后，双方没有达成一致意见，该土地一直由原告使用。2009年，因昆明市政府“一湖两江”流域禁养政策，原告转向经营木材市场，在租用的场地上建盖钢屋架大棚对外出租，至今已形成占地面积165566.67平方米（248.35）亩的大型市场，其中有钢架大棚26个，面积80413.33平方米（120.62亩）；木材堆放场10块，面积39680平方米（59.52亩）；水泥硬化路面45533.33平方米（68.30亩），总计投资6000余万元人民币。2015年5月6日，矣六街道云南烈士纪念园项目征地拆迁指挥部对外发布《关于云南烈士纪念园项目的征地拆迁公告》，并明确拆迁时限为55天。接到公告后，原告就拆迁补偿问题与指挥部接洽，被告以被拆迁建筑物系第三人昆明农业发展投资有限公司、罗光明所有为由，拒不与原告签订拆迁补偿协议，对原告不予补偿，也未向原告披露拆迁补偿协议的信息和产权确认的依据。原告认为：被拆迁范围内的建筑物（钢屋架大棚等）是原告投资建盖的，该事实已经过昆明中院、云南省高级法院、桂腾娜、昆明前进乳业有限公司、农投公司及原告全体股东一致认可，被告只能对原告进行拆迁补偿，被告拒不与原告签订拆迁补偿协议并支付拆迁补偿款的行为，已严重侵害原告合法权益；在没有事实依据和法院判决的情况下，以向第三人补偿为由拒绝与原告签订补偿协议，其目的与行为均不正当。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）、（十一）、（十二）项起诉，请求：1、确认被告在“云南烈士纪念园征地拆迁项目”实施过程中，对第三人昆明农业发展投资有限公司、罗光明的征地拆迁补偿行为违法；2、请求依法确认被告与第三人之间签订的侵害原告合法权益的《拆迁补偿协议》无效。案件受理费由被告承担。
被告官渡区政府答辩称：在云南烈士纪念园征地拆迁项目中，被告既没有对第三人农投公司、罗光明进行征地拆迁补偿，也没有与两第三人签订任何《拆迁补偿协议》；涉案地块上的建（构）筑物的《拆迁补偿协议》，签约主体是农投公司和罗光明，故该协议并非行政协议，也非被告对第三人所作行政行为，而是国有土地使用权人农投公司与土地实际使用人罗光明，就土地建（构）筑物搬迁补偿事宜，经平等协商达成的民事协议；原告认为协议侵害自身权益而归于无效，则应提起民事诉讼而非行政诉讼；原告起诉无法律依据。综上，请求驳回原告全部诉讼请求，并由原告承担诉讼费。
被告矣六街道办答辩称：在云南烈士纪念园征地拆迁项目中，被告既没有对第三人农投公司、罗光明进行征地拆迁补偿，也没有与两第三人签订任何《拆迁补偿协议》；涉案地块上的建（构）筑物的《拆迁补偿协议》，签约主体是农投公司和罗光明，故该协议并非行政协议，也非被告对第三人所作行政行为，而是国有土地使用权人农投公司与土地实际使用人罗光明，就土地建（构）筑物搬迁补偿事宜，经平等协商达成的民事协议；原告认为协议侵害自身权益而归于无效，则应提起民事诉讼而非行政诉讼；原告起诉无法律依据。综上，请求驳回原告全部诉讼请求，并由原告承担诉讼费。
第三人农投公司在询问及举证中陈述意见称：农投公司是涉案国有土地使用权人，罗光明是涉案土地上建（构）筑物权利人。与罗光明签订补偿协议，是民事上的土地清租行为，资金由农投公司自筹，政府尚未向农投公司支付。现在仅进行到农投公司自行清理土地的阶段，并不存在政府的补偿行为。农投公司对涉案土地上租用大棚的商户进行调查，并依据桂腾娜与罗光明订立的协议、罗光明向桂腾娜支付土地管理费的《收据》，认定罗光明是土地实际使用人及土地上建（构）筑物的建盖者和权利人。
第三人罗光明在询问及举证中陈述意见称：罗光明于2009年12月25日与桂腾娜签订《合作协议书》及《补充说明》，根据书面约定桂腾娜将其从跑马山公司承租的共计200亩左右土地交由罗光明管理使用，期限自2010年1月1日至2030年12月30日，土地上所有附着物无偿归罗光明所有，期间若发生土地征用，地上附着物赔偿归罗光明所有。罗光明是涉案土地上建（构）筑物的实际建盖人和所有权人，在清租过程中，与农投公司签订补偿协议属民事行为，并非行政法律关系。烈士纪念园项目的征地拆迁至今都没有实施，原告要求将民事上的行为纳入行政诉讼审查缺乏事实和法律依据。
各方当事人均已向本院提交证据材料，经本院审理查明：涉案土地位于官国用（2008）字第1146038号《国有土地使用证》土地范围内，土地用途为农业用地，使用权类型为划拨。该土地证系于2000年向国营昆明跑马山实业总公司（国营昆明市第二农场）颁发。经国企改制及市政府、市国资委批准，该宗土地使用权已划转昆明农业发展投资有限公司。
依据昆明中院（2012）昆民一初字第52、53号两份生效判决查明：2002年12月26日，案外人桂腾娜与原国营昆明跑马山实业总公司（以下简称跑马山公司），签订了《承包经营合同》，约定桂腾娜承包该公司原饲料二队山地等共计243亩土地，承包期限为30年。经跑马山公司书面同意，2002年12月29日，桂腾娜与桂宝义签订了《场地租用合同》，将上述243亩土地中的50亩土地转租给桂宝义使用，租金为每年55000元，租期为4年，自2002年12月30日至2006年12月29日止。合同签订后，桂腾娜实际交付了55亩土地给桂宝义使用。桂宝义以承租的土地作为经营场所，于2004年7月22日成立了富群养殖公司，并担任该公司的法定代表人。2006年12月29日，桂腾娜与桂宝义签订的《场地租用合同》期满，桂宝义未将租用土地归还，富群公司仍在使用该土地。桂腾娜向官渡区法院提起诉讼。2007年7月16日，官渡区人民法院作出（2007）官民一初字第1823号民事判决书，判决桂宝义及富群公司于判决生效之日起30日内将其向桂腾娜租用的55亩土地腾还给桂腾娜，并且支付场地占用租金192500元（以7000元/亩/年为标准计算至2007年6月30日）。该判决生效后，2008年4月14日，昆明市人民检察院向昆明中院提起抗诉，昆明中院于2008年5月29日裁定官渡区法院对本案进行再审。该案通过两级法院的审理，于2011年3月11日作出（2010）昆民一终字第451号民事判决，维持了官渡区法院（2007）官民一初字第1823号民事判决书。（2010）昆民一终字第451号民事判决作出后，桂腾娜以富群公司未按判决退出55亩土地、且另行占用88亩土地为由，于2012年3月对富群公司提起（2012）昆民一初字第52、53号诉讼，诉讼请求为支付土地占用费、归还88亩土地，在诉讼中，双方当事人均认可富群公司于2011年起在涉案55亩土地上建起了仓储大棚，按仓储用途使用该土地；双方当事人均认可自2007年1月1日起富群公司在上述55亩土地之外，另外占用桂腾娜承包的土地88亩，且自2011年起富群公司在该88亩土地上建起了仓储大棚，按仓储用途使用该土地。生效的（2012）昆民一初字第52号判决判令富群养殖公司向桂腾娜支付55亩土地自2007年至实际归还土地之日的占用费（2007年7月1日至2012年3月28日占用费为5417500元，之后每亩每年56000元）；生效的（2012）昆民一初字第53号判决判令富群养殖公司于判决生效之日其十日内向桂腾娜返还88亩土地，并支付自2007年至归还土地之日止的占用费（2007年1月1日至2012年3月28日占用费为8976000元，之后每亩每年56000元）。
此外，原告富群公司提交了2002年12月29日桂腾娜与桂宝义签订的《场地租用合同》作为本案证据材料，该合同第四条约定“租用的场地只能用于奶牛养殖，未经批准或桂腾娜同意，桂宝义不得在租用场地上建盖永久性建筑和临时性建筑”；第六条对合同期满后转租土地上财产归属作了约定，“合同期满，动产部分归桂宝义所有，由桂宝义自行搬走；不动产部分归桂腾娜所有，桂腾娜不给桂宝义任何补偿；桂宝义需要继续使用场地的，另行签订合同”。在本案中，富群公司法定代表人桂宝义在调查询问中明确认可合同期满后财产归属的约定系真实意思表示，认可约定效力，认可期满后未继续签订合同。原告富群公司还提交了该公司其他股东潘峰、马开树、何加林、李才俊、虎良排等人对（2012）昆民一初字第52、53号判决提起撤销之诉的申请书和上诉状，在申请书和上诉状中，五股东称：桂腾娜是桂宝义的侄女，桂宝义假借桂腾娜名义向跑马山公司租赁土地，之后又伪造转租关系，形成桂宝义向桂腾娜转租土地供富群公司使用的假象，之后桂宝义再利用自己富群公司法定代表人的身份，对其他股东隐瞒情况，与桂腾娜串通虚假诉讼，让富群公司向桂腾娜支付相当于之前租金八倍的巨额占用费，最终利益归于桂宝义、桂腾娜叔侄。五股东所提撤销之诉均已被云南省高级人民法院终审驳回。
本案第三人农投公司及罗光明提交了桂腾娜与罗光明于2009年12月25日签订的《合作协议书》、补充说明、及土地管理费收据，该协议书记载双方有以下约定：桂腾娜将从跑马山实业总公司承包的土地，包括养牛的部分面积、建筑物、空地等共计约200亩左右交给罗光明管理使用，年限为2010年1月1日至2030年12月30日，协议自2010年1月1日起执行；罗光明每年向桂腾娜交纳以上内容的土地管理使用费用；以上所属面积及地上所有的任何建筑物（包括养牛的全部建筑物、设施及其他厂房、住房等等）及设施、变压器、电杆、线路等等无偿归罗光明；签署协议时作为苗圃基地的场地，桂腾娜收回时归罗光明使用；罗光明对土地有权自主开发建设，桂腾娜不进行任何投资；在合作期限内，若发生国家规划需征用土地时，罗光明无条件服从，土地补偿款归土地所有权方，地上的附着物赔偿归罗光明所有。原告对该份协议的真实性不予认可，主张（2012）昆民一初字第52、53号两份生效判决所认定的事实和执行情况可证明富群养殖公司始终没有退出土地，桂腾娜不可能将土地再与罗光明合作使用。
2015年12月3日，因云南烈士纪念园项目使用土地需要，农投公司与罗光明签署了《云南烈士纪念园项目拆迁补偿协议（农投公司）》，协议编号PMSLSJNY-01，约定由农投公司对罗光明自行出资建盖的、位于矣六街道办跑马山、属于烈士纪念园项目拆迁范围内的建（构）筑物予以补偿，罗光明应按约定拆除协议约定范围内全部建（构）筑物，约定农投公司向罗光明补偿89315927.30元。该协议签订地点为矣六街道办事处，矣六街道云南烈士纪念园项目征地拆迁指挥部作为鉴证方在协议上盖章。
此外，经调查谈话并制作笔录，案外人桂腾娜向本院反映情况称：转租给桂宝义的55亩土地，及富群公司实际占用的88亩土地，合计143亩土地上的建筑物都属于桂腾娜所有，富群养殖公司无权主张补偿，补偿应归属桂腾娜；桂腾娜确实与罗光明签署了《合作协议书》，但协议书的前提是罗光明出资支持桂腾娜诉讼，待涉案土地收回后才归罗光明使用，而土地至今未收回，一直都是富群公司在使用。
本院认为，本案原告诉请为：1、确认被告对农投公司、罗光明的征地拆迁补偿行为违法；2、确认被告与第三人之间签订的《拆迁补偿协议》无效。经询问，原告确认诉请1所称“拆迁补偿行为”即是诉请2所称“拆迁补偿协议”，但拒绝规范诉请表达。经向原告释明不得对同一被诉行政行为既要求确认违法又要求确认无效，并告知原告并无证据证明被告已对农投公司作出补偿行为后，原告仍未规范诉请或补充相关证据，其诉请不明，且不能证明部分被诉行政行为客观存在，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“有具体的诉讼请求和事实依据”的起诉条件，应予驳回。
此外，依原告诉请，被诉行政行为系收回国有土地使用权的补偿行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条，对划拨土地使用权可无偿收回，对地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。本案原告起诉系要求否定对农投公司、罗光明补偿行为的合法性，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，原告应与被诉补偿行为有利害关系，否则无权提起诉讼。依原告提交证据材料，诉争土地中的55亩系由桂宝义个人租赁，地上建（构）筑物系兴桂奶牛合作社或兴桂养殖种植场与施工人员订立合同建盖，租赁所获土地使用权、地上建（构）筑物是否已被入股纳入富群公司财产范围，并无工商登记资料证明。富群养殖公司所称其实际使用的农投公司国有土地143亩，已于2011年、2012年被人民法院生效民事判决判令返还给桂滕娜，其中55亩土地系由桂宝义、桂腾娜《场地租用合同》约定租用，该合同约定租期届满后土地上不动产应归桂腾娜所有；另88亩土地经富群养殖公司及桂腾娜在民事诉讼中自行确认，系无合同约定情况下的占用，占用费已参照另55亩土地计算。因当事人诉请未涉及，生效民事判决仅称桂腾娜与富群公司双方自行认可土地上建（构）筑物系由富群公司建盖，并未确认建（构）筑物权属，亦未对返还土地时建（构）筑物应如何处理作出判决。建（构）筑物的权属始终无权属证书或生效判决加以确认，是否应依据或参照《场地租用合同》认定租期届满后143亩土地上建（构）筑物已归桂腾娜所有，尚无定论。况且，第三人农投公司及罗光明向本院提交了罗光明与桂腾娜于2009年12月签订的《合作协议书》，该协议书约定桂腾娜向跑马山公司承包的200亩左右土地上的附着物自2010年1月起归罗光明所有，约定若发生土地征用，附着物补偿归罗光明所有。农投公司亦称基于该协议约定及履行，且实地调查确认涉案土地的实际管理经营者确为罗光明，故确定罗光明为补偿权利人。综上，涉案土地上建（构）筑物的权属至今未被生效法律文书确认，且涉及多份民事合同的真实性、效力和履行情况判断，显然存在权属争议。在此情况下，原告未能提交证明其在2015年征地补偿行为发生时，对地上建（构）筑物享有所有权的有效证据，即不能证明与被诉行政补偿行为存在利害关系，故不具备本案行政诉讼原告主体资格，对其起诉应予驳回。
本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款、第三条第一款第（一）项、第三条第二款，国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告昆明市富群养殖有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告昆明市富群养殖有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 吴 娴
代理审判员 李 希
代理审判员 赵鸿章
二〇一六年五月十九日
书 记 员 李国芳