福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行初150号
原告宁德市穿越文化传播有限公司，住所地福建省宁德市东侨经济开发区金兰路8号（金域兰湾A区）12幢8层808，组织机构代码证：55957176-0。
法定代表人詹惠雄，总经理。
委托代理人傅超才、巫立伟，福建华巍律师事务所律师。
被告宁德市蕉城区人民政府，住所地福建省宁德市八一五路11号。
法定代表人郭文胜，区长。
出庭负责人黄开禄，副调研员。
委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。
委托代理人陈长辉，福建之秀律师事务所实习律师。
原告宁德市穿越文化传播有限公司因不服被告宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府）行政强制一案，于2016年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月25日立案后，依法组成合议庭，于2016年9月6日公开开庭审理了本案。原告宁德市穿越文化传播有限公司委托代理人巫立伟，被告蕉城区政府出庭负责人黄开禄及委托代理人池宇清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宁德市穿越文化传播有限公司诉称，原告于2012年7月至11月期间，分别在宁德市蕉溪口村鸭场、村尾、村田边和漳湾镇郑岐村、高速路口（桩号分别为：福宁高速B道1979K＋560M、B道1975K＋660M、A道1980K＋0M、B道1978K＋540M、B道1975K＋660M）高速公路旁设置了五座广告牌，符合《营业执照》核准的经营范围和我国相关法律、法规、地方性法规和有关规范性文件的要求。然而，五被告却依据错误的法律依据及违法的宁政文（2015）375号《宁德市人民政府关于印发宁德中心城区及周边区域户外广告牌整治方案的通知》（以下简称2015-375号《方案》），于2016年2月，联合违法强制拆除了原告依法设置的前述广告牌。请求：1、判决确认五被告强制拆除原告广告牌的行政行为违法；2、请求一并审查宁政文（2015）375号《宁德市人民政府关于印发宁德中心城区及周边区域户外广告牌整治方案的通知》规范性文件违法；3、判令本案诉讼费用等由五被告承担。
原告宁德市穿越文化传播有限公司向本院提交了以下证据：A1、《营业执照》，证明原告具有所有与广告有关的业务经营许可资质；A2、《土地租赁协议》、《广告牌转让协议》证明被拆除的户外广告牌系原告所有，原告设置的户外广告牌依法属非交通标志设施，且依法取得工商行政部门的户外广告登记证书，设置广告牌完全合法合规；A3、《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》、《市领导接访信访事项处理答复意见》（宁建信达（2016）2号）、《市领导接访信访事项处理答复意见单》（宁城执函（2016）59号）、2015-375号《户外广告牌整治方案》，证明被告强制拆除原告依法设置的户外广告牌无事实和法律依据，违反了我国行政强制法法定程序；A4、涉案广告牌被拆前后的现场照片，证明原告所设置的户外广告牌完全合法合规，被告强拆原告广告牌无事实和法律依据，且严重违反法定强拆程序。原告在庭审结束后补充提交了证据A5、涉案广告牌被拆前后的现场照片，证明涉案广告牌属于原告所有，且与被告陈述的位置、内容均一致。
被告蕉城区政府辩称，一、原告在福宁高速B道1978K＋540M、A道1980K＋0M处设置的二座广告牌构筑物属违法建设，依法应当予以拆除。原告诉称的其他三座广告牌是否被拆除无法查实。二、答辩人不是适格的被告。答辩人依据2015-375号《方案》的规定，按属地管理原则，对原告被确认违法设置的构筑物列入“两违”清理内容，组织拆除队伍，协助宁德市城市管理行政执法局，依法予以拆除，本次拆除行动的执法主体是宁德市城市管理行政执法局。三、原告广告内容的工商审查与其广告牌设置违法性属不同法律法规调整范畴，原告主张其广告已经工商部门审查，但这仅是证明工商部门依据《中华人民共和国广告法》对原告广告发布内容是否符合法律规定进行审查，这不能作为原告广告牌设置合法的依据，原告无法证明其广告牌设置已经取得建设工程规划许可。请求驳回原告对答辩人的起诉。
被告蕉城区政府未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性无异议，但认为不能真实原告设置的广告牌合法；对证据2的三性都有异议，租赁协议5份，主体都不同，各主体之间对签订协议之后的履行也没有证据正式，不能确认原告对涉案广告牌的所有权。该5份协议真实性、合法性都有问题，出租人的身份不明，其是否具有相应地块的使用权、承包权均有疑问；对证据3的《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》没有异议，对答复意见的真实性没有异议；证据4的三性和证明对象都不能成立，不能证实原告称广告牌是原告所有的主张，也不能证明原告所说的系被告强拆，无法证明被告违法；对补充提交的证据5的三性均有异议，认为该证据以超过举证期限，且无法证明证据来源，不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告补充提交的证据5照片，因原告主张该证据系其广告客户提供，但未提供证据的来源，且该证据与原告在庭审时出具的证据内容不同；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”该补充证据系在庭审结束后提供，且并非因正当事由逾期提供的证据，故原告补充提交的证据5照片不作为认定本案事实的依据。原、被告提交的其他证据具备证据的真实性、关联性特征，可以作为认定本案事实的依据。
另外，宁德市城市管理行政执法局向本院提交了以下证据：1、《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》；2、2015-375号《户外广告牌整治方案》；3、《宁德市住房和城乡建设局关于移交拆除广告牌清单的函》（宁建函（2016）8号）；4、福建省天保韵茶业有限公司《户外广告牌档案表》；5、《福建省人民政府关于在宁德市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文（2011）258号）；6、《宁德市人民政府办公室关于印发宁德市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（（2011）198号）。法律依据：《中华人民共和国广告法》、《宁德市城区户外广告设置管理规定》、《城市市容与环境卫生管理条例》、《福建省城市市容与环境卫生管理条例》。上述证据经过原被告双方质证，证据1-6具有真实性、关联性特征，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2010年3月5日，原告与林绍迁签订《租地协议》，约定原告租用林绍迁位于宁德市蕉城区漳湾镇贝头村的土地，作为原告设立广告牌的场地，租赁期从2010年3月起延续10年。2010年3月10日，原告与林绍贺签订《租地协议》，约定原告租用林绍贺位于宁德市蕉城区漳湾镇贝头村的土地，作为原告设立广告牌的场地，租赁期从2010年3月起延续10年。2010年3月14日，原告与钟金福签订《租地协议》，约定原告租用钟金福位于宁德市蕉城区漳湾镇贝头村的土地，作为原告设立广告牌的场地，租赁期从2010年3月起延续10年。2010年4月5日，原告与兰田芳签订《土地租赁协议》，约定原告租用兰田芳位于宁德市蕉城区漳湾镇贝头村的土地，作为原告设立广告牌的场地，租赁期从2010年4月5日起至2021年4月4日止。2010年9月2日，原告与陈良禄签订《土地租赁协议》，约定原告租用陈良禄位于宁德市蕉城区漳湾镇留屿村塘埂头的土地，作为原告设立广告牌的场地，租赁期从2010年9月1日起至2022年8月31日止。
2015年12月4日宁德市人民政府以蕉城区政府、东侨经济技术开发区管理委员会和市直有关单位为受文单位作出2015-375号《户外广告牌整治方案》，规定了宁德中心城区及周边区域户外广告牌整治方案。第一批集中拆除阶段（2015年12月8日-2016年1月25日）由宁德市住房和城乡建设局提供第一批处置目录清单，宁德市城市管理行政执法局会同蕉城区政府、东侨经济技术开发区管理委员会以及交通等部门，对应拆除的广告牌采取公告或送达法律文书方式，落实拆除前的告知程序；之后由蕉城区政府、东侨经济技术开发区管理委员会、宁德市交通运输局、福宁、罗宁高速公路公司组织拆除队伍予以拆除。第二批（2016年3月1日-2016年4月30日）由宁德市城市管理行政执法局会同蕉城区政府、东侨经济技术开发区管理委员会，对应拆除的广告牌采取公告或送达法律文书方式，落实拆除前的告知程序，之后由蕉城区政府、东侨经济技术开发区管理委员会组织拆除队伍予以拆除。
2016年1月8日，宁德市住房和城乡建设局向蕉城区政府、东侨经济技术开发区管理委员会、宁德市城市管理行政执法局作出《宁德市住房和城乡建设局关于移交拆除广告牌清单的函》（宁建函（2016）8号），划分了蕉城区和东侨经济技术开发区管理委员会的广告牌范围，其中福宁高速市行政执法局户外广告牌拆除清单（蕉城区范围）：第6号（现场照片编号9）中载明，广告牌设置位置“B道1978K＋540M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“广告招租138××××5003”，控制区内外为“控制区外”；第37号（现场照片编号53）中载明“A道1980K＋0M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“广告招租138××××5003”，控制区内外为“控制区外”。2016年1月14日宁德市住房和城乡建设局、宁德市城市管理行政执法局在闽东日报上发布了《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》，公告称：1、当事人（××）从公告之日起7天内携带有关材料到宁德市住房和城乡建设局核对；2、当事人（××）从公告之日起10天内须自行拆除所违法设置的户外广告牌招牌及其建（构）筑物，逾期未拆除的，按照2015-375号《户外广告牌整治方案》要求，政府相关部门将组织拆除队伍依法予以强制拆除。该公告所公布的广告牌汇总表中2016年1月14日宁德市城乡和住建局、宁德市城市管理行政执法局在闽东日报上发布了《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》，所公布的广告牌汇总表中序号37载明，广告牌设置位置“福宁高速B道1978K＋540M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“广告招租138××××5003”；序号68载明，广告牌设置位置“福宁高速A道1980K＋0M”，是否审批为“未审批”，广告内容为“广告招租138××××5003”。2016年2月份，前述两处广告牌被强制拆除。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告诉请确认被告福建省宁德市蕉城区人民政府强制其所有的位于宁德市蕉溪口村鸭场、村尾、村田边和漳湾镇郑岐村、高速路口（桩号分别为：福宁高速B道1979K＋560M、B道1975K＋660M、A道1980K＋0M、B道1978K＋540M、B道1975K＋660M）路边的5处广告牌的行为违法。因原告无证据证明其与诉称的被强制拆除的“福宁高速B道1979K＋560M、B道1975K＋660M、B道1975K＋660M”三处广告牌存在法律上的利害关系，本院已另行裁定驳回原告的该项起诉。
根据《宁德市住房和城乡建设局关于移交拆除广告牌清单的函》（宁建函（2016）8号）、《关于整治拆除中心城区及周边区域违法设置广告牌的公告（2016年第一批）》及原告提供的有效证据，可以证明：原告确认的广告牌位置（桩号）“福宁高速B道1978K＋540M”、“A道1980K＋0M”与前述文件中列明的信息相符，且“福宁高速B道1978K＋540M”的广告内容为“广告招租138××××5003”，“福宁高速A道1980K＋0M”的广告内容为“广告招租138××××5003”，广告内容亦与前述文件记载的内容一致；结合“138××××5003”系原告公司使用的移动电话号码的事实，可以证明原告作为前述两处广告的经营者，与土地使用权人签订合同，在宁德市蕉城区“福宁高速B道1978K＋540M”、“福宁高速A道1980K＋0M”旁设置广告牌的事实。因此，原告与这两处被拆除的广告牌存在法律上的利害关系，对这两处广告牌被强制拆除的行政行为不服，有权提起诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，2015-375号《户外广告牌整治方案》明确蕉城区政府和宁德市东侨经济技术开发区管理委员会组织拆除队伍予以拆除，宁德市城市管理行政执法局负责对宁德市蕉城区人民政府和宁德市东侨经济技术开发区管理委员会行政执法业务指导和监督。各方在庭审中均确认本案所涉广告牌位于高速公路控制区外，依照2015-375号《户外广告牌整治方案》和《宁德市住房和城乡建设局关于移交拆除广告牌清单的函》（宁建函（2016）8号），应由蕉城区政府组织拆除。蕉城区政府承认其组织拆除队伍，而且未提交证据证明宁德市城市管理行政执法局强制拆除了原告位于“福宁高速B道1978K＋540M”、“福宁高速A道1980K＋0M”的两处广告牌，故其辩称协助宁德市城市管理行政执法局实施拆除行为没有事实根据，本院不予支持。
《中华人民共和国广告法》第四十一条规定：“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理，制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。”宁德市人民政府发布的《宁德市城区户外广告设置管理规定》（宁政文（2011）141号）第四条第一款规定：“宁德市住房和城乡建设行政主管部门是本市城区户外广告设置的主管部门，负责对本市城区户外广告设置进行统一监督管理。蕉城区政府、东侨管委会市容市貌管理部门按照市容市貌管理范围，协助做好户外广告设置管理工作。”另外，《福建省人民政府关于在宁德市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文（2011）258号）规定宁德市开展城市管理相对集中行政处罚权工作，宁德市城市管理行政执法局作为行使集中处罚权工作的机关，行使市容环境卫生管理方面的行政处罚权、强制拆除权和城乡规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。上述任一规定，均未授权蕉城区政府有权对户外广告牌实施强制拆除行为。2015-375号《户外广告牌整治方案》规定对广告牌由蕉城区政府组织拆除，没有法律依据，故不作为认定本案被诉行政行为合法的依据。
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”首先，蕉城区政府未对原告作出行政强制拆除的决定，故其拆除原告的广告牌缺乏依据；即使由宁德市住房和城乡建设局和宁德市城市管理行政执法局在报纸上公告了责令限期拆除的决定，其也未依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定履行催告等程序。而且宁德市住房和城乡建设局于2016年1月20日发布公告，在原告在法定期限内未提起行政复议或行政诉讼后，才能依照法定程序予以强制拆除。但被告却在2016年2月拆除了原告位于“福宁高速B道1978K＋540M”、“福宁高速A道1980K＋0M”路旁的广告牌，显然程序违法。
对于原告主张的对2015-375号《方案》一并审查的问题，本院认为，该《方案》系宁德市人民政府制定的工作方案，不属于规范性文件，故对该《方案》不予审查。
综上，被告拆除原告的广告牌没有法定职权、没有执法依据且程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：
确认被告宁德市蕉城区人民政府拆除原告宁德市穿越文化传播有限公司位于“福宁高速B道1978K＋540M”、“福宁高速A道1980K＋0M”的广告牌的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由宁德市蕉城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 曾 莹
代理审判员 蔡陈飞
代理审判员 杨 以
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 陈俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。