江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏06民终2423号
上诉人（原审原告）：陈兵，男，1963年11月15日生，汉族，住上海市虹口区。
委托诉讼代理人：郁建彬，上海福湾律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王晓莉，北京大成（南通）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：启东市国土资源局，住所地江苏省启东市。
法定代表人：丁晓明，局长。
委托诉讼代理人：徐永华，该局副局长。
委托诉讼代理人：张顺意，上海市亚太长城律师事务所律师。
上诉人陈兵与上诉人启东市国土资源局（以下简称启东国土局）建设用地使用权纠纷一案，不服启东市人民法院（2016）苏0681民初8455号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月19日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
陈兵上诉请求：撤销一审判决第二项，依法改判，本案上诉费用由启东国土局承担。事实和理由：陈兵拍得的土地面积为14388平方米，已按时足额支付了相应价款，但启东国土局只交付了14022.4平方米的土地，剩余366平方米的土地也应按约交付。由于双方一直就案涉土地的性质存在争议，该土地一直无法正常开发使用，故陈兵要求确认出让合同中约定的出让年限自南通市中级人民法院（2014）通中民再终字第0016号民事判决书生效之日重新起算50年合情合理，且由于启东国土局违反合同约定，给陈兵造成了巨大的损失，陈兵主张启东国土局支付违约损失的请求亦有理有据。
针对陈兵的上诉，启东国土局答辩称，原审除了在涉案土地出让合同容积率的判决上存在错误外，在其他事实的认定和法律适用上都是正确的，陈兵所提的上诉请求明显缺乏事实和法律依据，上诉理由不能成立，请求二审法院驳回陈兵的上诉。
启东国土局上诉请求：撤销原审判决第一项，改判驳回陈兵的全部诉讼请求，本案二审诉讼费由陈兵承担。事实和理由：一、原审无视涉案土地在出让时连同地面建筑物整体出让的客观事实，认定双方对争议的容积率没有具体、明确的约定，事实认定存在错误。二、原审所作第一项判决失当，不仅在裁判理由上自相矛盾，且该判项本身存在明显歧义，在具体适用时根本没有可操作性。案涉土地出让是在2002年，而《江苏省城市规划技术规定》最早的版本也是在2004年，因此不应适用《江苏省城市规划技术规定》，只能按照2002年启东市政府及其职能部门的相关规定确定案涉土地的容积率。三、启东国土局上诉只针对原审判决的第一项不服，该项是针对非财产标的所作判决，应当按照非财产标的收取80元上诉费，而启东国土局是按照对全案不服预交的64686元，多收的诉讼费应当退还。
针对启东国土局的上诉，陈兵答辩称，容积率的确定是土地出让合同中的一项行政管理事项，并非民事行为，应当由规划部门按照有关标准予以确定。一审判决并未具体确定容积率是多少，而是明确案涉土地的容积率应当按照商业、住宅用地的性质由有关行政部门依据相关标准重新确定，至于用何种标准确定是行政职权的范围。
陈兵向一审法院起诉请求判令：1、确认双方于2002年10月4日签订的启土出让字[2002]144号《国有土地使用权出让合同》第十一条中的建筑容积率应适用启东市住建局及经济开发区管委会用地规划条件中确定的标准，即1.0＜住宅区容积率＜3.5；1.0＜商业区容积率＜5.5；2、判决启东国土局继续向陈兵交付剩余的面积为366平方米的土地；3、确认出让合同中约定的出让年限自南通市中级人民法院（2014）通中民再终字第0016号民事判决书生效之日重新起算50年；4、判决启东国土局支付因违约给陈兵造成的损失7555220.00元；5、本案诉讼费用由启东国土局承担。
一审法院认定事实：2002年1月28日，启东市人民法院裁定启东锅炉厂破产还债，8月20日启东国土局、南通拍卖行对启东锅炉厂的厂房、土地进行整体拍卖。在拍卖《特别约定》第四条为“本次拍卖的拍品中，国有土地使用权面积14388.40平方米，用途为商住用地”。当日，陈兵参与竞拍并以450万元的价格竞得启东锅炉厂的整体资产，当场签订了拍卖成交确认书，并按《特别约定》交纳了相关税费（包括用途变更费、农业重点开发建设资金、土契税）。后经实际测量，该宗地实际面积为14022.4平方米。同年10月4日，陈兵（××）、启东国土局（××）就受让土地签订了《国有土地使用权出让合同》（以下简称出让合同），合同中明确××出让给××的宗地位于汇龙镇人民西路1137号，宗地总面积为14022.4平方米，其中出让土地面积为14022.4平方米。宗地四至及界址点座标见附件《出让宗地界址图》。土地使用权出让年期为50年，自出让方向受让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。合同中将土地用途写为“综合”、就涉“土地开发建设与利用”在第十一条中约定为“××在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质/、附属建筑物性质/、建筑容积率/、建筑密度/、建筑限高/、绿地比例/、其他土地利用要求/”。在上述各项目空白处均划以斜杠，对具体内容未进行约定。出让合同第十七条约定“在出让期限内，××必须按照本合同的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向××申请，取得××同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记”。同年10月23日，启东国土局向陈兵颁发了启国用（2002）第0302号国有土地使用证，明确土地用途为“综合”，土地使用终止日期为“2052年10月4日”。2011年5月，陈兵对该受让宗地进行开发时，双方对土地用途产生歧义，陈兵遂向启东市人民法院提起诉讼。该院于2011年12月26日作出（2011）启民初字第2884号民事判决，判决确认陈兵受让的启东市汇龙镇人民西路1137号14022.40平方米国有土地使用权的土地用途当时双方约定为商住用地。启东市人民法院作出该判决后，经南通市人民检察院抗诉，南通市中级人民法院指定海门市人民法院再审后维持了该判决，启东国土局又提起上诉，最终南通市中级人民法院作出（2014）通中民再终字第0016号民事判决，维持了海门市人民法院的一审判决。陈兵就案涉容积率问题于2015年8月31日向启东国土局负责人寄送了一份《关于明确<国有土地出让合同>相关内容的函》。同年9月29日，启东国土局作出《关于明确<国有土地出让合同>相关内容的函》的复函，在复函中明确“鉴于原启东锅炉厂包括国有土地使用权、厂房、办公用房等地上建构筑物及设备、库存物资和低值易耗品等是依现状进行整体拍卖，因而不涉及该地块的地块开发容积率的问题。你所拍卖取得的原启东锅炉厂地块的土地容积率，应当为原买受时的原启东锅炉厂地块的现状容积率”。
一审另查明，陈兵就其损失主张提供了2014年4月28日其作为法定代表人的启东云峰商贸有限公司（甲方）与上海思建机电工程有限公司（乙方）签订《启东“鸿运商务中心”项目前期服务协议》。2016年11月25日，陈兵（甲方）与浙江当代发展建筑设计院有限公司（乙方）签订《协议》一份，该协议载明“自2009年3月以来，乙方受甲方委托，对江苏省启东市人民西路1137号（人民西路、港西路口）陈兵名下的商住地块“鸿运城市花园”（后改名为东方花园、现改为云栖花园）项目进行设计规划，直至今日乙方已对该项目进行了数十几次方案设计规划，并对项目规划设计效果图以及方案进行多次修改完善。另外乙方为甲方进行了多次投资规划概算。现经甲、乙双方充分协商，就设计费等事宜订立如下协议：一、甲方给予乙方全部设计费用186万元。二、甲方已付设计费30万元，尚欠乙方余款156万元，甲方保证在2017年1月20日前付清。三、以后甲方如再委托乙方设计规划等，必须另行支付设计费用，具体事宜另行签订协议。……”。陈兵主张的损失7555220元组成为顾问费35万元+设计损失费186万元+2003年到2016年10月份人工工资总额5345220元。
一审法院认为，依法成立的合同，受法律保护。陈兵与启东国土局于2002年10月4日签订的出让合同系双方真实意思的表示，且内容未违反当时法律、行政法规的强制性规定，合同依法成立并生效，应当作为确定双方权利义务的依据。本案的争议焦点是：1、如何理解和确定双方所订出让合同中就“土地开发建设与利用”中涉及的容积率？2、启东国土局是否存在少交366平方米出让土地的违约行为？3、涉案出让土地使用权年限50年应否重新确定起算时间？4、陈兵有无因启东国土局违约而受损？受损金额？
关于争议焦点一，《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第六十一条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”。就本案而言，双方订立的出让合同第三章“土地开发建设与利用”第十一条约定：“××在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质/、附属建筑物性质/、建筑容积率/、建筑密度/、建筑限高/、绿地比例/、其他土地利用要求/”。可见，双方对于该合同项下宗地范围内新建建筑物应符合的条件均以斜杠方式划去，目前为此涉容积率一项发生争议。陈兵认为双方间出让合同中的建筑容积率应按启东市政府规划部门制定的控制性详细规划及国家现行标准确定为1.0＜住宅区容积率＜3.5；1.0＜商业区容积率＜5.5，启东国土局则认为陈兵在竞得涉案土地时的现状容积率，即为出让合同中的容积率。对此，一审法院认为双方均未提供证据证明就争议的容积率曾有过具体、明确的约定，对该争议也没有进一步达成补充协议。另陈兵经竞拍受让的土地用途在拍卖前后已发生了改变，既然土地用途已改变，陈兵就受让土地进行重新开发建设不违反双方合同的约定，其所应适用的容积率显然不会再是拍卖前启东国土局所述工业用地性质上的容积率；根据已生效裁判，陈兵取得的出让土地用途已确定为商住，故陈兵对商住用途土地进行开发建设，理应适用国家及当地政府相关部门确定的相同范畴的容积率标准。故对启东国土局就争议的容积率的辩称主张，一审法院不予采纳。同时，《建设用地容积率管理办法》第三条规定：“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定”。第四条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效”。案涉合同虽系在《建设用地容积率管理办法》颁布实施前所订立而不存有效之争议，但根据上述规定及《城乡规划法》的相关规定，确定容积率是行政规划管理部门的职权。而且从性质上看，容积率是调控城市立体发展、空间布局、协调地区的经济发展、区域功能定位等宏观性要求，其根本并不在于解决哪一个小区、哪一块土地的具体民事权益问题。故陈兵所主张容积率之问题，并不仅涉启东国土局一方之职权范围，仅依据双方所订出让合同，一审法院目前无法按照合同有关条款或者交易习惯予以确定；另根据《合同法》第六十二条之规定，就本案争议的容积率亦并非法院解释适用之范畴。但从法定程序而言，作为开发商的陈兵对出让土地作出开发方案后，首先应报经启东市住房和城乡建设局就容积率等相关事项进行核定，另需经启东国土局之认可，陈兵对出让土地的开发建设才不会与相关规定存在相悖之窘境，结合一审法院庭审查明的事实，陈兵在取得出让土地至今，在开发建设中为解决土地用途、容积率、面积等争议问题已付出大量的时间和精力，已非用金钱可以衡量及弥补，受让土地因而尚未能得到实质性的开发与建设。又因容积率是地块开发的重要技术指标，不可或缺，故为解决争议和化解矛盾，一审法院对双方在订立出让合同中的未明确事项之一的容积率问题，在法律许可之范围内予以明确。但对陈兵就受让土地重新开发建设应为何具体的容积率应由规划建设部门依据控制性详细规划和城市总体规划，综合其它因素加以确定，在本案中不予处理。
关于争议焦点二，依据出让合同第三条约定，启东国土局应交付陈兵的出让土地面积为14022.40平方米。根据查明的事实，启东国土局已于2002年10月23日向陈兵颁发了启国用（2002）第0302号国有土地使用证，陈兵庭审中亦认可已取得14022.40平方米的受让土地。故陈兵要求启东国土局继续交付剩余的面积为366平方米土地的诉请主张，不予采纳。如陈兵确有证据证实启东国土局实际交付的出让土地与合同约定不符，可另行主张。
关于争议焦点三，双方所订出让合同就土地使用权年限及年限的起算作了明确约定，均应按约履行。现陈兵主张由于在就土地用途争议作出生效判决前，其一直无法按商业住宅用地开发、使用争议地块，故合同约定的出让年限50年应当扣除其无法使用土地的时段，50年应当自（2014）通中民再终字第0016号民事判决书生效之日起算，一审法院认为该主张不能成立。首先，陈兵主张重新起算土地使用权年限，实质在于通过延长土地使用权年限来折价赔偿其因故致开发工作闲置的损失。但一审法院认为，双方此前就土地用途“综合”的约定如何理解和确定产生争议，并经久诉讼而最终确定，虽然客观上对陈兵就所涉土地的开发工作产生了一定的阻碍，但是否因此而致陈兵开发建设工作闲置，陈兵并未能提供证据予以证实。其次，目前无证据证实双方此前对土地用途的争议并造成经久诉讼的原因系启东国土局违约所致，启东国土局因此而应承担相应的违约责任；另，在出让合同中并无对使用权年限附条件予以延续之约定，加之国家对不同性质及用途的土地使用权年限及到期后如何续期有着较为严格的规定，任何单位和个人不得任意突破。
关于争议焦点四，陈兵目前所举证据无法证实因启东国土局存在违约之行为而致其财产受损，加之陈兵就案涉土地确定何时进行开发、如何开发、投资计划等均存在不确定且需反复斟酌修改等情形，故目前以前期的投入即为其损失的主张，缺乏相应的关联性和必然性，故一审法院对陈兵就相关损失的诉讼主张不予支持。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十四条、第二十二条规定，一审法院判决：一、确认陈兵与启东国土局于2002年10月4日订立的《国有土地使用权出让合同》第十一条中对建筑容积率的要求应适用《江苏省城市规划管理设计规定》和启东市人民政府及其职能部门对该地块的用地规划条件中关于商业、住宅用地的容积率的规定；二、驳回陈兵的其他诉讼请求。本案案件受理费64686元（陈兵已预交），由陈兵承担。
二审中，双方均未提供新证据。经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：1、启东国土局是否少交付366平方米的土地；2、案涉出让合同的出让年限应如何确认；3、启东国土局是否应向陈兵支付违约损失；4、一审对容积率的判决是否正确且具备可操作性。
关于争议焦点1，陈兵主张其拍得的土地为14388.4平方米，但启东国土局向其交付的土地只有14022.4平方米，少向其交付366平方米。本院认为，虽然拍卖公告、特别约定、拍卖成交确认书中载明的国有土地使用权面积是14388.4平方米，但国有土地使用权不同于一般拍品，其规模、用途必须符合国家的土地管理制度和土地利用规划。拍卖完成后，陈兵依据成交确认书向启东国土局申请办理土地使用权证，申请用地，启东国土局为此向陈兵发出启土建出[2002]第117号文，通知陈兵同意核定其使用的土地面积为1.40224公顷。其后，陈兵根据该文要求，与启东国土局签订了国有土地使用权出让合同，合同中载明的面积亦为14022.4平方米。再后，启东国土局向陈兵颁发了国有土地使用权证，证载面积仍为14022.4平方米。陈兵以其订立国有土地使用权出让合同、申请办理土地使用权证这一系列的行为表明其已知道并接受拍卖标的面积的变化，现其要求启东国土局向其交付366平方米无事实依据，一审法院未予支持该项诉请并无不当，本院予以确认。
关于争议焦点2，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。该条例第十二条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或其他用地五十年。陈兵与启东国土局签订的出让合同中，对于案涉宗地土地使用权出让年限、起算时间有明确约定：出让年限为五十年，自出让方向受让方实际交付土地之日起算。陈兵主张改变出让年限的起算点，无异于推翻双方出让合同的约定，变相延长案涉宗地的出让年限，既违背了双方的意思自治，又违反了国家对于土地出让年限的管理规定，不应予以支持。若陈兵认为其因故不能在约定的期限内使用该土地，可以通过主张损失的途径维护自身利益，不得以此为由突破国家的土地管理制度。对陈兵的该项主张，本院不予支持。
关于争议焦点3，房地产开发是一种经营行为，受到资金、市场行情、国家政策等多种因素的影响。陈兵主张的损失包括其拟在案涉宗地上进行房地产项目开发所投入的人工工资、顾问费、设计费，但从这些费用发生的时间及经过来看，陈兵自身对于案涉宗地的开发计划亦是经过反复修改，开发计划未能如期实施不能归咎于案涉宗地不能使用的原因，因此，陈兵将前期开发投入作为损失要求启东国土局承担的依据不足，本院难以支持。
关于争议焦点4，《住房城乡建设部建设用地容积率管理办法》（以下简称管理办法）第三条规定，容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。该管理办法第四条规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。案涉国有土地使用权出让合同订立于2002年，在该管理办法颁布实施之前，其规定对案涉出让合同不具有溯及既往的效力，案涉出让合同应为有效。但案涉合同中对土地开发的容积率未作出明确约定，启东国土局作为土地出让者兼土地管理部门，对此负有责任，现启东国土局认为应当按照土地出让前的容积率进行开发，却未能提供土地出让合同签订前的相关规定，且陈兵对案涉宗地的开发利用行为发生在该管理办法颁布实施之后，应当参照该管理办法而不能突破该管理办法的规定。根据已生效判决的认定，案涉宗地的土地用途为商住用地，则案涉宗地的各项用地指标包括容积率只能在该用途对应的指标控制范围内确定。陈兵起诉要求确认案涉宗地的建筑容积率应适用商住用地的标准，该主张与生效判决一脉相承，法律依据充分，应当予以支持。启东国土局抗辩称应根据出让时的房屋状况确定容积率无事实和法律依据，也与生效判决相悖，本院不予采信。需要指出的是，法院判决仅涉及容积率的适用标准，至于项目开发过程中容积率具体指标的确定、审批，应由启东市人民政府相关职能部门依据国家、地方有关标准规范确定，不属于人民法院民事案件的审理范围，本案中不予处理。关于二审案件受理费的问题，本案是关于国有土地使用权的纠纷，属于财产类案件，应当按照财产标的收取案件受理费，启东国土局要求按照非财产类案件收取80元案件受理费的理由不能成立。
综上，陈兵与启东国土局的上诉理由均不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费64686元，由上诉人陈兵、上诉人启东市国土资源局各负担32343元。
本判决为终审判决。
审判长 倪红晏
审判员 杨 谦
审判员 卢 丽
二〇一七年八月四日
书记员 邱 晴