浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终639号上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。法定代表人毛江平，县长。委托代理人华波湧，岱山县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）岱山县国土资源局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道609号。法定代表人戎宏杰，局长。委托代理人金国宛，岱山县国土资源局工作人员。委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。邱友康诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）、岱山县国土资源局（以下简称岱山国土局）不履行土地管理法定职责一案，舟山市中级人民法院于2016年5月25日作出（2016）浙09行初49号行政裁定。邱友康不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人邱友康，被上诉人岱山县政府的副县长徐伟军及委托代理人华波湧，被上诉人岱山国土局的代理人金国宛、王焦山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：原告邱友康于2015年7月26日向被告岱山县政府提出《要求责成国土局办理移交出让合同手续申请》，要求被告岱山县政府及时责成岱山国土局向原告移交国有土地使用权出让合同及相关文件。被告岱山县政府于2015年8月5日作出《告知书》，答复原告其申请已收悉，但认为有关原告土地证的事项均已经法院终审判决确认，其请求事项已无实际意义。原告认为被告岱山县政府未履行责成被告岱山国土局向原告移交土地使用权出让合同及相关登记文件的职责违法，起诉至法院。以上事实有各方当事人提交的证据予以证明。另查明，原告曾于2015年4月23日以岱山县政府为被申请人向舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）提出行政复议申请，请求：“依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法签订出让合同”。舟山市政府经审查认为原告提出的该行政复议申请，属于行政机关内部层级监督，非行政复议受案范围，故对原告提出的复议申请不予受理。原告不服该行政复议决定，起诉至本院。本院于2015年7月21日作出（2015）浙舟行初字第27号行政判决，驳回原告邱友康要求撤销舟政复决（2015）9号行政复议决定并判令市政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求。原告不服，上诉至浙江省高级人民法院（下称省高院），省高院于2015年11月3日作出（2015）浙行终字第300号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，原告诉请要求撤销被告岱山县政府于2015年8月5日作出的《告知书》，并确认被告岱山县政府未履行责成岱山国土局移交国有土地使用权出让合同的法定职责违法，但其主张所依据的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二十一条规定，“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”，是对土地使用权转让范畴的明确；而原告主张岱山县政府履行责成岱山国土局向原告移交土地使用权出让合同的职责，实际系要求岱山县政府履行组织法意义上的政府层级监督职责。故原告邱友康的起诉，并不符合《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的“属于人民法院受案范围”的起诉条件。关于原告邱友康对岱山国土局的起诉，其诉请内容是“判决确认岱山国土局批准原告受让的国有土地使用权，不向原告移交国有土地使用权出让合同及有关登记文件的行为违法，并判令其限期履行相关法定职责”，但“移交国有土地使用权出让合同”本身并非行政法意义上的行政申请，且原告该诉请内容与其第一项诉请内容存在重复，经本院释明，其已变更诉请，但由于原告并未向本院提交撤回对岱山国土局起诉的相关申请，故对其该项起诉，一并予以驳回。另，关于原告于2016年3月3日提出的新的诉请，即“判决被告岱山县政府赔偿因其不履行土地管理法定职责，对原告造成的土地收益损失共计6479099元，保留从2016年2月17日以后的土地收益损失费的赔偿请求权”，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，本院已于2016年1月26日向被告岱山县政府送达起诉状副本，但原告邱友康于2016年3月3日才增加新的诉讼请求，本院不予准许。综上，原告邱友康的起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，鉴于本案已经受理，应裁定予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告邱友康的起诉。邱友康上诉称：一、依据《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二十条规定，“土地使用者应在出让合同规定的期限内，依照规定向土地管理部门办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”。《暂行条例》第二十一条规定，“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”。移交出让合同系两被上诉人对上诉人履行颁发出让国有土地使用权证的组成部分法定职责范围，故上诉人要求两被上诉人移交出让合同是理所当然无需任何申请。如没有出让合同，也就没有出让土地；而没有出让土地，出让国有土地使用权证的合法性证据、依据来源何在？而颁发出让国有土地使用权证与移交出让合同给土地使用者受让人领取是上述行政法规的强制规定，人民法院的任何裁判都必须服从行政法规。二、岱山县政府的《告知书》内容，“有关你土地证的事项均已经法院终审判决确认，故你请求事项已无实际意义”。该行为实质就是不履行出让国有土地使用权证的组成部分法定职责。岱山国土局辩称，“原告明知被告未与原告或原岱山县大巨锻件厂签订任何土地使用权出让合同……”。对此，上诉人认为，订立出让合同本是两上诉人对原岱山县大巨锻件厂批准划拨国有土地使用权转让行政行为应必须履行的法律前置手续，与受让方上诉人无涉。现依据岱山国土局“未与原岱山县大巨锻件厂签订任何土地使用权出让合同”的事实，足以证明其对上诉人批准划拨国有土地使用权受让行政行为，违反了《暂行条例》第四十七条第一款的强制性规定。对此，2015浙行再字第7号行政判决书已确认，“……原岱山县土地管理局1993年7月17日审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据。虽然岱山县政府基于历史原因于2006年向邱友康颁发了涉案土地的使用权证，但不能以此否认原岱山县土地管理局向邱友康转让大巨锻件厂211.84平方米国有土地使用权及地上建筑物时缺乏法律依据的事实。故上诉人要求岱山县政府责成其国土局移交出让合同，无非是要求其对上诉人依法行政，全部履行职责对批准受让的国有土地使用权符合《暂行条例》第四十七条规定而已。三、依据《行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案的审理焦点应当是两被上诉人对上诉人批准受让土地并履行颁发出让国有土地使用权证变更登记，但未向转让方办理签订出让合同，即未附出让合同给批准受让方上诉人领取的行政行为是否合法？至于上诉人要求岱山县政府责成岱山国土局移交出让合同手续”的申请，是否属于行政机关内部层级监督行为并不是问题。四、上诉人按照原审法院法官“释明”变更被告，同时也变更诉讼请求，而原审法院法官在收到变更的行政起诉状后非常满意，未要求上诉人提交书面撤回原诉状申请书，应视为对未变更的原行政起诉状自动撤回。五、上诉人新增的诉讼请求理由正当。尽管原岱山县土地管理局对上诉人批准受让国有土地使用权，不符合《暂行条例》第四十七条的规定违法。但岱山县政府也根据法院的判决对上诉人履行职责颁发了出让国有土地使用权证。上诉人经批准受让国有土地使用权是善意取得，但两被上诉人没收上诉人的《国有土地使用权证》，侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。岱山县政府答辩称：2015年7月，申请人向岱山县政府提出《要求责成国土局办理移交出让合同手续申请》，答辩人收到该申请后，认为申请人有关其土地证的事项均已经舟山市中级人民法院、浙江省高级人民法院两级法院的审判，其生效判决已确认了答辩人向申请人颁发的岱山国用（2006）第3-4370号《国有土地使用权证》的合法性，被申请人明知该结果而再次要求移交出让土地合同已无实际意义，遂向申请人邱友康作出书面答复并予以送达。答辩人认为，该告知书的行为并不是具体行政行为，只是对被答辩人提出申请事项属《组织法》规定的行政机关内部层级监督事项，是内部行为，不属行政诉讼法受案范围。关于被答辩人要求出让合同移交的问题，其曾于2008年3月就此提起过诉讼，在诉讼阶段，作为答辩人及下属部门岱山县国土局在法庭上明确告知过“邱友康当初只办理了大衢锻件厂的土地转让手续，并未办理土地出让手续，也未缴纳土地出让金，根本不存在土地出让合同，况且岱山县政府是根据生效的法院判决书和行政复议决定书所确认的事项颁发土地使用权证，根本不存在移交出让合同和相关文件等环节”。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。岱山国土局答辩称：一、上诉人的一审的诉讼请求共计四项，判决答辩批准转让、受让的国有土地使用权违法；判决不移交国有土地使用权出让合同违法；判决有关登记文件违法；判决履行移交国有土地使用权出让合同及有关登记文件。答辩人认为，上诉人邱友康的各项请求均不是法院应当受案范围，请求中的“移交”内容更不是答辩人的法定职责，一审法院依法驳回原告起诉并无不当。二、在法院审理期间，上诉人邱友康未能按照法律的规定增加诉讼请求，一审法院驳回有法律依据。三、上诉人的请求存在重复诉讼，滥用诉权。关于“依法签订出让合同”一节，上诉人邱友康曾于2015年向舟山市中级人民法院提起过类似的诉讼，该请求经舟山市中级人民法院、省高院分别以（2015）浙舟初字第27号行政判决书和（2015）浙行终字第300号行政判决书驳回，现上诉人再次通过诉讼的方式起诉，属于明显的滥用诉权。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。庭审中，各方当事人围绕着上诉人邱友康的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人邱友康于2015年7月26日向被上诉人岱山县政府提出《要求责成国土局办理移交出让合同手续申请》，该申请实质上是要求被上诉人岱山县政府履行责成被上诉人岱山国土局向上诉人移交土地使用权出让合同的职责。上诉人要求被上诉人岱山县政府履行的上述职责系组织法意义上的上下级政府之间的监督职责，并非行政法意义上的法定职责。故上诉人以被上诉人岱山县政府未履行上述层级监督职责为由提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的法定起诉条件。原审法院据此驳回上诉人起诉正确。另，经原审法院释明，上诉人对被上诉人岱山国土局起诉的相关诉请已在一审程序中作了变更，但基于上诉人未撤回对岱山国土局起诉的申请，原审法院对此一并驳回起诉，并无不当。关于上诉人于2016年3月3日提出增加的关于土地收益损失的诉请，系原审法院向被上诉人岱山县政府送达起诉状副本后，上诉人新增加的诉讼请求。原审法院根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条的规定，作出不予准许增加诉讼请求的处理符合上述司法解释的规定。综上，原审法院驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年九月二十三日书 记 员  韦若莎