安徽省铜陵市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖07行终25号
上诉人（原审原告）钱柳忠，男，汉族，1970年5月15日出生，住江苏省常州市钟楼区。
委托代理人柏云，江苏柏金律师事务所律师。
委托代理人朱萌，江苏柏金律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）铜陵市公安局交通警察支队，住所地安徽省铜陵市经济技术开发区泰山大道1277号。法定代表人汪伟，该支队队长。
委托代理人张燕，该支队法制科科长。
委托代理人金华，安徽众佳律师事务所律师。
上诉人钱柳忠、铜陵市公安局交通警察支队因道路交通管理（道路）行政处罚一案，不服铜官区人民法院（2018）皖0705行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月8日公开开庭审理了本案。上诉人钱柳忠委托代理人柏云，上诉人铜陵市公安局交通警察支队出庭负责人吴金平及委托代理人张燕、金华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2017年12月24日9时9分，原告驾驶小型汽车行驶于铜陵市狮子山高速公路入口时，遇到被告干警正在进行例行检查，编号为FJ341487的辅警在检查时发现原告未随身携带驾驶证，遂将原告带至路旁的执法亭，后被告根据原告的违法行为，依据简易程序作出了编号为3407911900314195号行政处罚决定书。
原审认为，被告系交通管理的职能部门，依法具有查处交通违法行为的法定职责。《交通警察道路执勤执法工作规范》第三十六条：“在高速公路上执勤时应当以巡逻为主，通过巡逻和技术监控，实现交通监控和违法信息收集。必要时可以在收费站、服务区设置执勤点。”被告据此在高速公路入口处的收费站设置执勤点进行例行检查并无不当。依据《公安交通管理警务辅助人员管理规定》第五条，勤务辅警可以在交通警察的带领或监督下承担采集交通违法信息、协助实施交通管制和路检路查。本案中，被告辅警并未从事《公安交通管理警务辅助人员管理规定》第六条规定的工作。按照《公安交通管理警务辅助人员管理规定》第十七条的规定，公安交通管理警务辅助人员在工作时间内应当“佩带工作证件”，本案被告没有提供其辅警在工作时“佩带工作证”或出示工作证的证据，因此，被告辅警在工作时的行为违规，本院对此予以指正；但从双方提供的视频可以证实，当时在检查区域内，辅警着装明显、检查区域停放有警车、并有多名警察（包括正式民警），客观上已形成被告在该路段工作的氛围，也足以使人产生被告在该路段工作的认知，且行政处罚系由被告正式民警制作，故上述辅警在工作时未“佩带工作证或出示工作证”的违规行为，属于辅警在采集违法信息和路检路查过程中的轻微违规，出示证件的目的是向行政相对人表明执法者的具体身份，涉及的是相对人的知情权，本案被告辅警在工作时身着警服并佩带了明显的辅警警号标识，故对原告的知情权和监督权不产生实际影响。行政行为的合法性应包括行政行为程序合法，辅警固然具有采集违法信息、协助路检路查的职责，但也应依规定佩带工作证件或出示工作证，虽然《中华人民共和国人民警察法》规定的人民警察表明身份的方式有两种：一是按照规定着装，佩带人民警察标志；另一种是出示人民警察证件，但对辅警应依据《公安交通管理警务辅助人员管理规定》的规定，因此，本案被告辅警在工作中（在交通警察监督或指导下进行）存在的违规现象，属于行政程序轻微违法，且对原告的实际权益不产生实际影响。综上，本案被告作出的编号为3407911900314195号《公安交通管理简易程序处罚决定书》，主体适格，证据确凿，适用法律、法规正确、量罚适当，但行政程序轻微违规。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决被告铜陵市公安局交通警察支队于2017年12月24日作出的编号为3407911900314195号《公安交通管理简易程序处罚决定书》违法，但不予撤销。案件受理费50元，由被告铜陵市公安局交通警察支队负担。
钱柳忠不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求二审法院依法改判并撤销一审判决；2、请求撤销铜陵市公安局交通警察支队作出的编号3407911900314195号处罚决定书；3、一、二审诉讼费用均由铜陵市公安局交通警察支队承担。
事实及理由：一审法院事实认定不清。原审法院认定“被上诉人辅警在工作中（在交通警察监督或指导下进行）存在的违法现象，属于行政程序轻微违法”与事实不符。（1）执法主体不适格。被上诉人进行执法的是由穿着警察制服（具有欺骗性）编号却为FJ341487的辅警进行，且并没有其他普通民警参与。根据《警察法》第二条第二款和《公安机关组织管理条例》第二十二条之规定，对公安执法职位或者涉及国家秘密的职位，不实行聘任制。被上诉人对上诉人作出的上述处罚决定的是不具有执法资格的辅警，其无权代表被上诉人作出上述处罚决定，属于主体违法。(2)执法地点违法。依据《道路交通安全法》第六十九条之规定，任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外，但在这次查车中，被上诉人并非是执行紧急公务，而是辅警进行了选择性查车，故被上诉人选择的执法地点违法。（3）执法程序严重违法，没有程序正义，也就没有实体正义。原审法院依据被上诉人提供的关于被上诉人作出行政处罚决定、让上诉人签字的这一段时间的视频，认定执法的辅警在执法过程中未佩戴工作证，只是轻微非法。但上诉人认为，执法人员与上诉人接触的那一刻起，即对车辆进行拦停、质询时，执法程序便已经开始，故被上诉人在原审中提交的视频并未完整记录执法过程，不能证明被上诉人执法行为的合法性。至始至终，执法人员只有辅警一名，并且其未向上诉人出示相关证件，不符合《行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”的法律。在执法人员作出行政处罚决定前，其也拒绝听取上诉人的陈述和申辩，根据《行政处罚法》第四十一条之规定，其属于程序违法，该行政处罚决定不能成立。（4）处罚比例不合理。上诉人由于将驾照落在旅馆，无法在被上诉人执法时出示，但被上诉人可以通过上诉人的身份证查询相关的驾照信息，故上诉人行为的违法性和所受到的处罚不相称，不符合《行政处罚法》第四条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。被上诉人应当坚持处罚与教育相结合，可以采用警告等更为轻微合理的处罚种类，避免激化社会矛盾。二、一审法院适用法律错误。原审法院依据《交通警察道路执勤执法工作规范》第三十六条，认定被上诉人在高速公路上拦截检查行驶的车辆合法，属于适用法律错误。原审法院依据《交通警察道路执勤执法工作规范》第三十六条，与《道路交通安全法》第六十九条之规定相冲突。上诉人认为，《道路交通安全法》是由人大制定的法律，是《交通警察道路执勤执法工作规范》的上位法，根据“上位法优于下位法”的法律适用原则，法院应优先适用该法律，而非适用部门规章，且一审法院未能依据《行政处罚法》进行判决，故原审法院适用法律错误。
综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，作出错误的裁判，损害了上诉人钱柳忠的合法权益，特向贵院提起上诉，请求贵院在查明案件事实的基础上，作出公平公正的判决。
上诉人铜陵市公安局交通警察支队在二审庭审中答辩称：第一关于执法主体不适格的问题。辅警依法不具备执法权。根据国务院办公厅的相关意见，警务辅助人员不具备执法主体资格，本案中辅警仅仅是在民警带领或监督下进行辅助工作。第二，关于执法地点违法的问题。本案中民警并未在高速公路上拦截车辆，而是在高速公路的出入口设置执勤点，当天的工作区域有正式民警和辅警在开展路检工作，并没有关闭ETC通道，上诉人所说与事实不符，有视频和照片进行佐证。没有执法地点违法的情形。第三点答辩理由，本案相关执法程序合规，辅警仅是履行辅助义务，协助采集违法信息，并将他们发现的情况汇报民警，引导车辆到执勤点，对钱柳忠违法行为的处罚是由正式民警作出，并非是辅警一人完成，不存在违法和违规的情形。第四个答辩理由，本案由于钱柳忠存在驾驶车辆时未随车携带驾驶证件的违法行为，答辩人的民警依据道交法等相关法律规定依法进行处罚。完全合理合法。最后一点，答辩观点，公安部交通警察道路执勤执法工作规范与道路交通安全法之间不存在内容上的冲突。故原审法院适用法律完全正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉人钱柳忠的上诉请求。支持上诉人铜陵市公安局交通交警支队的上诉请求。
铜陵市公安局交通警察支队不服一审判决，向本院上诉请求：1、请求依法撤销铜官区人民法院（2018）皖0705行初7号行政判决书，改判驳回钱柳忠诉讼请求；2、请求判令钱柳忠承担本案一、二审全部诉讼费用。
事实及理由：铜官区人民法院（2018）皖0705行初7号行政判决书（以下简称原审判决书）认为:”按照《公安交通管理警务辅助人员管理规定》第十七条的规定，公安交通管理警务辅助人员在工作时间内应当“佩戴工作证件”，本案被告没有提供其辅警在工作时“佩戴工作证”或出示工作证的证据，因此，被告辅警在工作时的行为违规，本院予以指正。”并据此认定：“本案被告辅警在工作中存在的违规现象，属于行政程序轻微违法，且对原告的实际权益不产生实际影响。”从而最终判决上诉人编号为3407911900314195号《公安交通管理简易程序处罚决定书》违法，但不予撤销。对原审判决书的上述认定，上诉人认为不妥。《公安交通管理警务辅助人员管理规定（试行）》第十七条确实规定公安交通管理警务辅助人员在工作时间内应当佩戴工作证件，但根据国务院办公厅。《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第三十二条的规定：“警务辅助人员应当配发统一的工作证件、服装。工作证件、服装样式、标识由省级公安机关确定。”上述两个规定虽然都已实施，但截至本案上诉之日，对于全省公安机关警务辅助人员佩戴的工作证件，安徽省公安厅尚未统一确定、配发，而上诉人自身也无权确定，这才造成本案中辅警未佩戴工作证件的现象，上诉人认为该现象不能归责于上诉人。原审判决书虽未撤销上诉人的行政行为，但辅警未佩戴工作证件在短时间内还是一个全省范围内的普遍现象，对该行为确认违法将会给上诉人今后的工作带来一定的困扰。综上所述，上诉人特提出上诉，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回钱柳忠的全部诉讼请求。
上诉人钱柳忠在二审庭审中答辩称：1、铜陵市公安局交通警察支队在执法的时候执法主体是辅警且是一个人在进行执法，没有其他人员参与，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第二款和《公安机关组织管理条例》第二十二条的规定，辅警不具有执法资格，其无权代表铜陵市公安局交通警察支队进行查车，另外执法过程中没有向被处罚人出示工作证和执法证。铜陵市公安局交通警察支队未拿出有效的证据证明辅警在执法的时候佩戴了执法记录仪，而铜陵市公安局交通警察支队未向法庭出示执法记录仪的内容，应当承担举证不能的法律后果。2、执法地点错误，在高速公路的入口处铜陵市公安局交通警察支队将警车逆向停在ETC通道上查车，违背了高速公路快速通行的基本功能。3、根据行政处罚法的比例原则，上诉人将驾照落在宾馆，交警执法人员完全可以通过查实上诉人的身份证来核实相关驾照信息，且交警执法人员在处罚的时候未能听其上诉人的申诉和陈述，违反了处罚和教育相结合的原则。铜陵市公安局交警支队做出的处罚与上诉人违法行为的事实、性质及社会危害程度均不符合比例原则。4、铜陵市公安局交警支队适用关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见，这仅仅是部门的规章，但和《中华人民共和国人民警察法》和道路交通管理法律法规以及《中华人民共和国行政处罚法》的规定相互冲突，如果下位法和上位法发生冲突，根据上位法优先于下位法的原则，应该适用法律进行裁判。铜陵市公安局交警支队执法行为是违反了相关法律规定，不是执法存在程序上面的瑕疵，没有程序正义也就没有实体正义。
一审认定铜陵市公安局交警支队违法是正确的，但应该予以撤销，请求二审法院依法改判并予以撤销铜陵市公安局交警支队的处罚决定。
二审审理中，双方当事人未提供新的证据，均坚持一审质证意见。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《交通警察道路执勤执法工作规范》第三十六条的规定：“在高速公路上执勤时应当以巡逻为主，通过巡逻和技术监控，实现交通监控和违法信息收集。必要时可以在收费站、服务区设置执勤点。”上诉人铜陵市公安局交通警察支队在高速公路出入口处的收费站设置执勤点进行例行检查并无不当。并不违反《中华人民共和国道路交通安全法》第六十九条的规定。上诉人钱柳忠认为本案上诉人铜陵市公安局交通警察支队执法地点错误，本院依法不予支持。
本案中，铜陵市公安局交通警察支队提供的现场执法视频及相关证据材料表明，检查区域内停放有警车，现场由多名警察（含正式民警），辅警着警务制式服装，着装明显。铜陵市公安局交通警察支队的辅警对钱柳忠的车辆进行拦停、质询，并不违反《公安交通管理警务辅助人员管理规定》第五条的规定。本案中上诉人钱柳忠因驾驶车辆未随身携带驾驶证，事实清楚，上诉人铜陵市公安局交通警察支队的正式民警依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《安徽省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第六十三条第一项给予上诉人钱柳忠罚款100元，依法有据，上诉人钱柳忠上诉请求本院依法不予支持。但本案上诉人铜陵市公安局交通警察支队未能提供其辅警在工作时佩带了工作证或出示了工作证的证据，违反了《公安交通管理警务辅助人员管理规定》第十七条的规定。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决上诉人铜陵市公安局交通警察支队行政程序轻微违法并无不当，上诉人铜陵市公安局交通警察支队上诉请求，本院依法不予支持。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人钱柳忠、上诉人铜陵市公安局交通警察支队各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 王继东
审判员 姚爱玉
审判员 张庄女
二〇一八年八月二十一日
书记员 洪 意
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正
确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……