河北省张家口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张行终字第39号
上诉人（原审原告）贾贵枝。
委托代理人张文河，河北天权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宣化县公安局。
法定代表人张富，局长。
委托代理人刘玉明，该局副局长。
委托代理人郝爱明，该局洋河南派出所所长。
被上诉人（原审被告）宣化县人民政府。
法定代表人冯文利，县长。
委托代理人孙明峰，该县政府办公室副主任。
委托代理人郑占玉，河北郑占玉律师事务所律师。
上诉人贾贵枝因诉宣化县公安局、宣化县人民政府（以下简称宣化县政府）行政处罚一案，不服河北省宣化县人民法院2015年6月25日作出的（2015）宣县行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人贾贵枝及其委托代理人张文河、被上诉人宣化县公安局委托代理人刘玉明、郝爱明、被上诉人宣化县政府委托代理人孙明峰、郑占玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告贾贵枝因购买小产权房屋对开发商不满，于2014年4月28日与姚继勇等四人携带信访材料到北京中南海周边上访，被北京警方查获，后由洋河南镇政府工作人员接回，次日被宣化县公安局洋河南派出所予以训诫。同年7月2日原告再次与姚继勇在海淀区玉泉山西北门附近（即国家领导人驻地）非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，被北京市公安局海淀分局处以五日行政拘留。同年11月7日原告在前往北京怀柔APEC会议场所上访途中被北京警方查获，后被宣化县公安局洋河南派出所予以训诫。同年12月27日上午原告和姚继勇到北京动物园巡视组驻地上访，被北京民警查获后送往久敬庄救济中心，中午二人离开救济中心后返回家中；次日上午二人到北京中南海周边上访被查获，被北京市公安局西城分局训诫后，送往马家楼救济中心，当晚被洋河南镇政府干部接回。2015年1月5日原告贾贵枝被宣化县公安局洋河南派出所给予警告行政处罚。2015年1月11日原告贾贵枝与姚继勇再次携带信访材料到北京中南海周边滞留、聚集，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，后被宣化县洋河南镇政府工作人员接回。宣化县公安局经过立案调查，认为原告贾贵枝的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2015年1月13日作出宣公（洋）行罚决字（2015）第0025号行政处罚决定书，给予贾贵枝行政拘留五日的处罚，即日交付张家口市拘留所执行，同年同月18日执行完毕。原告不服该行政处罚，于2015年2月10日向宣化县人民政府申请行政复议，同年3月25日被告宣化县政府作出宣政复决字（2015）1号行政复议决定书，维持了宣化县公安局宣公（洋）行罚决字（2015）第0025号行政处罚决定书。
原审法院认为，被告宣化县公安局具有依法管理治安案件的法定职权。原告代理人对被告宣化县公安局管辖权提出异议，认为即使原告违法也应由违法行为地公安机关管辖，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院的公安部门规定”，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，因此，被告宣化县公安局作为原告贾贵枝居住地的县级以上人民政府公安机关对该案具有管辖权及处罚职权，执法主体适格，故对原告代理人提出的异议不予支持。原告代理人提出被告宣化县公安局对原告作出的处罚决定不存在违法事实的主张，经查，原告因多次到中南海地区、国家领导人驻地等非信访场所信访被多次劝返、训诫、处罚仍不改正，仍然置法律法规于不顾，继续到中南海地区上访扰乱社会秩序，事实清楚，故对原告代理人该主张不予支持。
原告贾贵枝诉称北京警方对其采取过收容处罚，其未向法庭提供相关证据。经查，北京警方只是对其予以训诫，训诫不对原告的权利和义务产生约束，故对原告关于本案的处罚“违反一事不再罚原则”的主张不予支持。
原告的利益诉求有权通过合法渠道、采取合法方式向有关部门表达，必要时亦有权通过法律途径解决。原告认为其利益诉求没有实现，连续多次前往北京中南海附近、海淀区玉泉山西门附近、北京动物园巡视组驻地等地上访，违反了《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”、第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”、第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”，本案原告贾贵枝向有关部门反映问题、提出诉求，是法律赋予公民的基本权利，但应当依法有序进行。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”，原告的行为扰乱了公共场所的秩序，且经公安机关法制教育、训诫、劝返、警告及行政拘留处罚后仍到中南海附近非信访场所上访，事实清楚，证据确实充分，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，故被告宣化县公安局依法对原告贾贵枝处以五日的行政拘留并无不妥，原告起诉事实与理由不能成立，本院不予支持。
被告宣化县公安局在立案审批调查、告知陈述和申辩权、作出行政处罚等程序并无不当。被告宣化县政府在行政复议过程中，依法进行了审查，并作出复议决定，亦符合法律规定。
综上，被告宣化县公安局给予原告贾贵枝行政拘留五日的处罚及被告宣化县政府行政复议对宣化县公安的行政处罚予以维持，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十四条第一款、第六十三条第一、三款及第六十九条之规定，判决如下：驳回原告贾贵枝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾贵枝承担。
上诉人贾贵枝上诉称，被上诉人宣化县公安局没有证据证明上诉人违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，上诉人没有扰乱公共场所秩序的行为。只要上访人采取的方式克制、得当，就不能认定扰乱公共秩序。2015年1月11日，上诉人在中南海附近试图表达自己的正当利益诉求，但行为及后果并没有达到扰乱秩序的程度，也没有违反法律规定。首先，上诉人没有采用静坐、打横幅、喊口号、堵门等过激手段；其次，上诉人在2015年1月11日上访时，人数很少，没有同他人串联，更没有聚众；再次，上诉人被北京警方及时训诫和带离，没有造成任何不良影响。上诉人在2015年1月11日的上访，北京市公安局西城分局府右街派出所仅采用训诫的方式，因此表明上诉人在该日的上访活动没有达到因“扰乱公共场所秩序拘留处罚的程度。被上诉人判定上诉人“扰乱公共场所秩序”并作出行政拘留处罚决定，没有证据支持，其既没有到达现场，也没有证据证明上诉人缠访、闹访以及其他不当行为确实扰乱了公共场所秩序，故上诉人的行为不能构成“扰乱公共场所秩序”的程度，被上诉人作出行政拘留五日的处罚决定，没有证据支持。一审认定事实错误，适用法律、法规错误，为此，请求撤销河北省宣化县人民法院（2015）宣县行初字第2号行政判决，并依法改判，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人宣化县公安局答辩称，一、上诉人贾贵枝因购买小产权房屋对开发商不满，于2014年4月28日、7月2日、11月7日、12月27日、12月28日、2015年1月5日，多次到北京中南海周边、北京玉泉山西北门附近等地区信访，被公安机关训诫、警告、拘留。经教育处罚仍不改正，并于2015年1月11日再次到北京中南海周边非正常上访，其行为构成了扰乱公共场所秩序，情节严重，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其作出行政拘留五日的处罚决定认定事实清楚；二、关于上诉人称“上诉人在中南海附近试图表达自己的正当利益诉求，其行为及后果没有扰乱公共场所秩序”，我局认为该说法不正确。本案上诉人多次到中南海地区、国家领导人驻地等非信访场所信访被劝返、训诫、处罚仍不改正，继续到中南海地区上访，扰乱社会秩序，事实清楚；三、上诉人在上诉状中称“北京市公安局西城分局府右街派出所仅采用训诫的方式，表明上诉人的上访活动没有达到因扰乱公共场所秩序拘留处罚的程度”，该说法我局认为，北京市公安局给予上诉人训诫只能说明上诉人违法事实的存在，我局作为上诉人居住地的公安机关对其行政拘留的处罚不违反“一事不再罚原则”，同时也不违法案件管辖原则；四、上诉人贾贵枝明知北京中南海地区不是接待上访场所，仍然多次到该地区非访、滞留、聚集，不听劝阻，扰乱了该地区的公共秩序。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人行政拘留的事实清楚、证据确实充分、程序合法，请人民法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
被告宣化县政府答辩称，一、宣化县人民法院（2015）宣县行初字第2号行政判决公平、公正、有事实依据、适用法律正确；二、答辩人认为宣化县公安局对上诉人的行政处罚公正合法；三、答辩人对上诉人提出的行政复议申请，在法定时间内依法予以维持是合法的。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理查明，上诉人贾贵枝因购买小产权房屋而对开发商不满，分别于2014年4月28日、7月2日、11月7日、12月27日、12月28日、2015年1月5日多次到北京中南海周边、北京海淀区玉泉山西门附近、北京怀柔APEC会议场所、北京动物园巡视组驻地上访，被公安机关训诫、警告、拘留。2015年1月11日，上诉人与姚继勇再次携带信访材料到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，训诫内容为“被训诫人：贾贵枝，……四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集”。后贾贵枝被宣化县洋河南镇政府工作人员从马家楼救济中心接回。宣化县公安局于2015年1月13日以扰乱公共场所秩序为由，作出宣公（洋）行罚决字（2015）0025号行政处罚决定书，决定对其行政拘留五日。贾贵枝不服，于2015年2月10日向宣化县人民政府提出行政复议申请，宣化县人民政府于2015年2月12日向宣化县公安局送达了行政复议受理通知书，并于2015年3月25日作出宣政复决字（2015）1号行政复议决定书，维持了宣化县公安局作出的宣公（洋）行罚决字（2015）0025号行政处罚决定，同日将行政复议决定书向贾贵枝进行了送达。贾贵枝仍不服，在法定期限内向宣化县人民法院提起行政诉讼。
以上事实，有训诫书、宣化县人民政府洋河南镇政府信访办主任治海峰的证人证言、行政处罚决定书、询问笔录、行政复议决定书、送达回证及各方当事人当庭陈述为证，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。中南海周边是重要的公共场所，不是专门的信访接待地点。上诉人曾因多次到北京上访，被多次告知该地区不是专门的信访接待场所，而其不听劝阻再次到该地区非法上访，扰乱了公共场所的秩序。其多次到北京敏感地区信访，经训诫、警告、拘留后，仍拒不改正，属情节严重。被上诉人宣化县公安局根据上述规定对上诉人作出拘留五日的行政处罚，认定案件事实清楚，适用法律正确。被上诉人宣化县公安局在对上诉人作出行政处罚前，依照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，履行了受案登记、审批手续，告知了上诉人享有的权利义务，听取了上诉人的陈述和申辩，制作了询问笔录及行政处罚告知笔录并将行政拘留情况通知了上诉人的家属，程序合法。被上诉人宣化县政府在收到上诉人的复议申请后，依法进行了审查、受理，在对宣化县公安局作出的行政行为进行审查后，认为原处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，在法定期限内作出了行政复议决定书，程序合法。上诉人的上诉主张，因与事实不符，本院依法不予支持。原审法院认定案件事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人贾贵枝负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹力民
审判员 高向东
审判员 张黎蕾
二〇一五年十二月八日
书记员 姚春海
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。