四川省乐山市市中区人民法院行 政 判 决 书（2017）川1102行初52号原告：张敏，男，住四川省夹江县。原告：余建洪，女，住四川省夹江县。二原告委托代理人：张国庆，四川谷雨律师事务所律师。被告：夹江县城市管理行政执法局。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春南路***号。法定代表人：徐建新，该局局长。委托代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。被告：夹江县漹城镇人民政府。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春南路**号。法定代表人：吴卫东，该镇镇长。委托代理人：陈建荣，四川索理律师事务所律师。原告张敏、余建洪（简称二原告）诉被告夹江县城市管理行政执法局（简称夹江县城管局）、夹江县漹城镇人民政府（简称漹城镇政府）土地行政强制执行一案，于2017年2月21日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年6月1日公开开庭审理了本案。二原告及其委托代理人张国庆，被告夹江县城管局的负责人黄银贵副局长及该局的委托代理人徐永强，被告漹城镇政府的负责人郑勇副镇长及该镇委托代理人陈建荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。二原告诉称：二原告系夫妻，从2013年7月起在漹城镇在古村1社的家庭承包土地上经营夹江县琪心苑农家乐（简称农家乐）。2016年12月2日，二被告作出《责令限期拆除违法建设决定书》（简称《限拆决定书》），该决定认定原告在夹江县漹城镇在古村1社（简称在古村1社）修建的房屋属于违法建筑，并责令原告在2016年12月15日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法强制执行。同年12月28日上午，二被告强行�除了农家乐的所有房屋和设施。二原告认为，二被告无强制拆除权，作出的《限拆决定书》违法，且强拆程序违法，侵害了二原告的合法权益。为此起诉至法院，请求判决：确认二被告对二原告位于在古村1社的农家乐房屋和设施实施的行政强制拆除行为违法。被告夹江县城管局辩称：1.被告具有对违法建设实施强制拆除的职权；2.二原告位于在古村1社的房屋和设施系违法建筑；3.被告参与强制拆除二原告位于在古村1社的房屋和设施程序合法，是依法行政。为此请求驳回二原告的诉讼请求。被告漹城镇政府辩称：1.被告具有对其辖区内违法建设实施强制拆除的职权；2.二原告位于在古村1社的房屋和设施系违法建筑；3.被告参与强制拆除二原告位于在古村1社的房屋和设施程序合法，是依法行政。为此请求驳回二原告的�讼请求。经审理查明：二原告系夫妻关系，二人系漹城镇在古村1社的村民。张文全系原告张敏的父亲。1991年5月13日，夹江县永兴乡木材经营部（简称永兴木材厂）与在古村一社签订了《土地使用协议书》，约定在古村一社向永兴木材厂提供土地，土地使用期为三年，期满后，如不继续经营业务，永兴木材厂负责还耕蔬菜地。此后，永兴木材厂在该土地上修建了厂房、库房、办公室等设施。永兴木材厂分别在2006年、2007年、2008年向税务机关缴纳了房产税、土地使用税、印花税、企业所得税。1999年9月30日，张文全办理了《土地承包经营权证》，取得了在古村1社的土地承包经营权。2010年，永兴木材厂搬迁，留下厂房、库房、办公室等作为还耕费补偿给张文全。2013年7月25日，张敏办理了农家乐的营业执照，同年9月24日，张敏办理了农家乐的税务登记证，2016年7月6日，张敏办理了农家乐的《餐饮服务许可证》。2016年12月2日，夹江县城管局、漹城镇政府共同作出夹城管限拆〔2016〕第156号《限拆决定书》，认定张敏在在古村1社的违章修建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）第四十条规定，根据该法第六十四条的规定，责令其于同年12月15日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法强制拆除，并告知了复议和起诉的权利。同日，二被告向张敏留置送达了该决定书。同年12月5日，夹江县城管局、夹江县公安局、夹江县国土资源局、夹江县住房和城乡规划建设局、漹城镇政府共同作出《公告》，要求包括在古村1社在内的违法建设在2016年12月15日前自行拆除。同年12月23日，夹江县城管局、漹城镇政府共同作出《公�》，要求违建户在公告发布之日起2日内将违法建设内的物品自行清理搬空。同年12月28日，夹江县城管局、漹城镇政府对涉案农家乐的建筑和设施进行了强制拆除。2017年1月17日，夹江县国土资源局、夹江县住房和城乡规划局共同作出《关于琪心苑农家乐土地使用和规划建设相关情况的答复》，载明琪心苑农家乐系集体土地上修建的违章建筑物，无任何批准用地和规划建设许可手续。另查明，涉案被拆除的琪心苑农家乐位于该县城市规划区内。认定上述事实有被告提交的《责令限期拆除违法建设决定书》《送达回证》、照片、2016年12月5日《公告》、2016年12月23日《公告》、《关于琪心苑农家乐土地使用和规划建设相关情况的答复》，二原告提交的《土地承包经营权�》《土地使用协议书》、在古村村委会2013年9月22日和2016年12月30日的两份《证明》以及原、被告双方法庭陈述等证据予以证实。综合各方诉辩意见，本院认为，本案争议焦点如下：1.二被告是否具有强制拆除权；2.被告是否有其他违法行为。（一）关于二被告是否具有强制拆除权的问题本院认为，二被告均不具有强制拆除权，其实施对二原告房屋的强制拆除属于超越职权，违法强拆行为。理由如下：本案夹江县城管局据以实施对涉案房屋强制拆除所依据是夹城管限拆〔2016〕第156号《限拆决定书》，而该《限拆决定书》是认为张敏违反了《城乡规划法》第四十条的规定，并根据该法第六十四条的规定作出的。但依据该法第六十八条关于“城乡规划主管部门作出责令�止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，对需要依法强制拆除的，应当由县级以上地方人民政府责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。质言之，依据《城乡规划法》第六十四条规定，在作出限期拆除违法建设的决定后，具有强制执行权的是县级以上人民政府，有关部门只能依据县级以上人民政府责令事项具体实施。就本案而言，夹江县城管局没有提交经夹江县人民政府责令其强制拆除二原告房屋的任何证据，其提交的《四川省人民政府关于在夹江县开展相对集中行政处罚权工作的批复》等文件只能作为其具有根据相关法律、法规、规章享有处罚权和行政强制措施权的依据，但不能作为系经夹江县人民政府责令其实施强制拆除的依据，更不能作为其具有强制拆除权的依据。需要说明的是，根据《中华人民共和国行政强制法》（简称《行政强制法》）第十七条第二款关于“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”和该法第二条第一款关于“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”的规定可以得知，行政强制措施与行政强制执行是不同性质的行政行为，《行政强制法》只规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，并没有规定其依据该条就具有行政强制执行权，是否具有强制执行权应当依据相关法律的授权确定。另外，虽然根据《城乡规划法》第六�五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，乡、镇人民政府对于其辖区的乡、村庄规划区内违法建设具有强制拆除权，但本案作为执行依据的《限拆决定书》并非依据该条作出，而是依据该法第六十四条规定作出。依据该法第六十四条规定作出的《限拆决定书》具有强制执行权的主体已经如上所述，不再赘述。因此，漹城镇政府同样不具有强制执行权。（二）二被告是否有其他违法行为问题1.作出《限拆决定书》的主体错误。如前所述，夹江县城乡规划主管部门或者根据法律授权的夹江县城管局与漹城镇政府两者对涉及违反城乡规划建设，依法予以处理的规划�围应当具有明显区别，并不重叠。但本案夹江县城管局与漹城镇政府共同作出《限拆决定书》明显违反各自管辖区域职权规定。庭审中，在二被告均认可涉案房屋已经位于城市规划区范围，也就是漹城镇政府在知道其没有职权管辖该范围情况下，仍与夹江县城管局联合作出《限拆决定书》，属于超越职权。2.强制拆除程序违法。根据《行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，……”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，……”的规定，行政机关在实施强制执行措施前，应当作出书面催告通知书，催告当事人履行义务，当事人无正当理由逾期不履行义务的，行政机关应书面作出强制执行决定。同时，根据《行政强制法》第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”的规定，前述文书应当送达当事人。更为重要的是，本案涉及对建筑物、构筑物等的强制拆除，根据《行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，即使依法属于应当强制拆除的，也应当在当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案二被告不但没有依据上述规定予以实施，而且还在2016年12月2日向原告送达《限拆决定书》后，在《限拆决定书》告知的复议期限60天和起诉期限6个月远没有届满情况下，就于同年12月28日对涉案房屋予以拆除，属于严重违反法定程序的情形。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”判决如下：确认被告夹江县城市管理行政执法局、夹江县漹城镇人民政府于2016年12月28日对原告张敏、余建洪位于夹江县漹城镇在古村1社的琪心苑农家乐房屋和设施实施的拆除行为违法。案件受理费50元，由被告夹江县城市管理行政执法局、夹江县漹城镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。审 判 长  李 巨审 判 员  陈 黎人民陪审员  陈守仁二〇一七年八月十日书 记 员  付 杰