福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽04行终50号
上诉人（原审原告）宁化县顺发竹制品厂，住所地福建省宁化县翠江镇西大路***号。
法定代表人谢正才，厂长。
被上诉人（原审被告�宁化县国土资源局，住所地福建省宁化县翠江镇南大街81号。
法定代表人丘加德，局长。
委托代理人伍小宁，福建翰宁律师事务所律师。
上诉人宁化县顺发竹制品厂因诉被上诉人宁化县国土资源局行政处罚决定一案，不服建宁县人民法院（2016）闽0430行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人谢正才,被上诉人宁化县国土资源局副局长张仁河及其委托代理人伍小宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1、百达光电科技（福建）有限公司（以下简称“百达公司”）系宁化县人民政府在莆田招商引资到宁化县投资办厂，其入驻宁化县城南工业园区后，以每亩1000元的单价获得了城�工业园区宗地编号为3、4约80亩的工业用地使用权。2、2009年6月9日，原告与百达公司签订《关于工业园区的转让协议》，协议约定：原告以80万元的价格受让宁化县城南工业园区宗地编号为4号地块中的19.1亩工业用地使用权。协议签订后，原告从2009年6月24日至2010年6月4日期间先后分6次向百达公司负责人蔡慧强支付70万元价款，尚欠10万元因案发未支付。3、原告于2009年7月开始在上述土地上投资兴建钢结构一层竹制品加工厂厂房三幢，建筑面积分别为150㎡、622㎡、3983.8㎡，二层砖混结构办公楼一幢，建筑面积422.4㎡，并于2010年2月投入使用。4、2014年4月2日，被告对百达公司作出宁国土资罚字（2014）21号行政处罚：没收百达公司70万元非法所得并处35万元罚款。百达公司不服向三明市国土资源局申请复议被维持，百达公司仍不服向宁化县人民法院提起行政诉讼，2014年11月27日，宁化县人民法院作出（2014）宁行初字第4号行政判决，判决维持被告对百达公司的行政处罚，百达公司不服向三明市中级人民法院提出上诉，2015年6月26日，三明市中级人民法院作出（2015）三行终字第2号行政判决，判决“驳回上诉，维持原判”。二审法院判决认为：“土地使用转让必须符合合同约定的投资等条件，必须经过相关部门审批并办理登记手续。百达公司在没有履行相关合同约定的投资等条件，且未经审批的情况下，擅自将以出让价每亩1000元获得的城南工业园区4号地中的19.1亩空地使用权，以80万元出卖给顺发竹制品厂，并将该土地实际交付使用。百达公司的行为构成非法转让、倒卖土地行为”。5、2013年12月26日，宁化县公安局蔡慧强等人非法转让土地不追究涉案人员的刑事责任为由将案件移送给被告进行行政处罚，2015年7月18日，被告立案查处。2015年8月25日，被告对原告非法转让土地案件进行会审，通过讨论拟决定对原告处以没收在非法转让的土地上新建的厂房及办公楼的行政处罚。2015年9月2日，被告对原告下发了行政处罚告知书和听证告知书。2015年9月21日，被告通知原告到指定地点举行听证。2015年11月3日，被告向原告作出宁国土资罚字（2015）36号《行政处罚决定书》。2016年1月26日，原告提起行政诉讼。
原审认为，本案被告认定原告非法转让土地事实清楚，证据充分。因原告与百达公司非法转让土地的事实已经生效法律文书所确认，所以，本案原告以其与百达公司在《关于工业园区的转让协议》约定了转让土地过户的内容，表明原告主观上没有非法转让土地的故意，并以此主张被诉行政处罚认定事实错误的理由不能成立。在法律适用方面，原告认为被告认定原告转让工业用地，却适�了农用地的法律条款，系适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；……”该条规定了两种情形下的不同种类的处罚，一种是限期拆除新建的建筑物和设施，恢复土地原状，适用的条件是“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”；二是没收新建的建筑物和设施，适用的条件是“新建的建筑物和设施符合土地利用总体规划”。本案被告依据第二种情形对原告作出行政处罚，适用法律正确。在行政处罚程序方面，原告认为被告存在先决定后听证的做法，违反了行政处罚的法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》规定�情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。但法律没有规定是听证前讨论，还是在听证后讨论，所以，原告认为被告行政处罚存在先决定后听证属于违反法定程序的说法没有法律依据。不过通常听证的目的是给予当事人充分的陈述和申辩的机会，并且通过听证对证据进行质证，因此，通常情况下行政机关作出决定应当以听证结果为依据，否则，将丧失听证作用。本案被告在听证前组织有关人员进行了会审（集体讨论），虽有悖常理，但依法不影响对原告违法行为的处理结果。综上，本案被诉行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告宁化县顺发竹制品厂负担。
上诉人宁化县顺发竹制品厂上诉称：1、被上诉人先讨论决定处罚而后举行听证，在程序上严重违法；2、根据上诉人与百达公司签订的《关于工业园区转让协议》内容，上诉人主观上没有非法转让土地的故意，不能认定上诉人有非法转让土地；3、被上诉人认定上诉人非法转让的土地系工业用地，且被上诉人也没有证据证明该转让的土地是符合哪一年的土地利用总体规划，因此，适用法律错误。综上，原审认定事实、适用法律错误，请求二审查清事实，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人宁化县国土资源局答辩称：1、被上诉人的行政处罚程序合法。被上诉人是2015年9月29日举行的听证，2015年10月16日作出的行政处罚决定，不存在先决定后听证的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当�调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，被上诉人在调查终结后进行了集体讨论决定，并无不当。上诉人的所谓“应当先听证后集体讨论决定”没有法律依据。2、被上诉人认定上诉人“非法转让土地”事实清楚并有证据证实。2009年6月9日，未经有权机关批准，百达翡丽光电科技(福建)有限公司擅自与上诉人签订《关于工业园区转让协议》，将宁化县城南工业园宗地编号4号地块中的19.1亩土地使用权以80万元的价格非法转让给上诉人，上诉人按照《关于工业园区的转让协议》的约定支付70万元非法转让费。2009年7月，上诉人开始在上述土地上投资兴建钢结构一层竹制品加工厂厂房三幢，建筑面积分别为150平方米、622平方米、3983.8平方米和二层砖混结构办公楼�幢，建筑面积422.4平方米，并于2010年2月投入使用。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《城镇土地使用权出让和转让暂行条列》第二十一条、第十九条、《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第四条、第五十八条第(五)项的规定，属非法转让土地使用权的行为，且有为生效法律文书予以确认。上诉人所谓的没有不办理土地转让手续的主观故意和不办理土地转让手续的责任是百达翡丽光电科技(福建)有限公司，其不构成非法转让土地使用权的行为，没有法律依据。上诉人在上述非法转让的土地上投资兴建厂房三幢和二层砖混结构办公楼一幢属于在非法转让的土地上新建建筑物的行为。3、被上诉人的行政处罚决定，适用法律准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县�以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；。”被上诉人是根据“对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”的规定没收上诉人在非法转让的土地上新建的建筑物的。上诉人非法转让并新建建筑物的土地为“工业”用途，属于“建设用地”，符合《中华人民共和国土地管理法》第四条规定的土地利用总体规划的范围，综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。
本案证据均已随案移送本院。二审庭审中，上诉人、被上诉人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。二审查明的事实、证据和一审一样。
本院认为，行政机关作出的行政行为应当是认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让。《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十八条第(五)项规定：不符合法定或者出让合同约定的转让条件，擅自转让以出让方式取得的土地使用权的，属本办法所称的非法转让土地。本案上诉人宁化县顺发竹制品厂与百达公司签订《关于工业园区转让协议》，私下买卖百达公司以出让价每亩1000元获得的城南工业园区宗地编号为4号地块中的19.1�土地，被上诉人宁化县国土资源局认定上诉人构成非法转让土地行为，符合事实和法律规定。上诉人提出主观上没有非法转让土地的故意，不构成非法转让土地的理由，缺乏事实和法律依据。随后，上诉人未经批准在非法转让的土地上兴建了房屋。上诉人非法转让土地行为依法应受到行政处罚。被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定对上诉人的违法行为作出的行政处罚，适用法律正确。被上诉人在对上诉人进行了听证，并经过“集体讨论决定”而后作出行政处罚决定，程序合法。上诉人提出被上诉人先讨论决定处罚而后举行听证，在程序上严重违法，缺乏法律依据。综上，原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人宁化县顺发竹制品厂的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法�第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宁化县顺发竹制品厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢永健
审判员 李祖超
审判员 王建芬
二〇一六年十二月二十三日
书记员 郭景昉
附：本案适用的法律、法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉�维持原判决、裁定；
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
福建省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
第五十八条有下列情形之一的，属本办法所称的非法转让土地：
(五)不符合法定或者出让合同约定的转让条件，擅自转让以出让方式取得的土地使用权的；