湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1224行初29号
原告徐德茂，男，1959年1月14日出生，汉族，湖北省通山县，住湖北省通山县。
委托代理人黄文魁，湖北名卓律师事务所律师。
被告通山县国土资源局。
法定代表人谢正确，系该局局长。
委托代理人宋北平，该局干部。
委托代理人舒立焱，湖北自成律师事务所律师。
原告徐德茂诉被告通山县国土资源局国土资源登记行政行为一案，向本院提起诉讼。本院于2016年8月16日立案受理后，于2016年8月25日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月9日公开开庭审理了本案。原告徐德茂及其委托代理人黄文魁，被告通山县国土资源局委派宋北平出庭及其委托代理人舒立焱到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告徐德茂于2016年8月5日向被告通山县工商行政管理局书面提交了土地登记申请书，请求被告对原告位于通山县大路乡犀港村一组，面积为1800平方米的土地办理国有土地使用权登记，并提交了相关申请材料，被告于2016年8月5日当日以原告提供的材料中土地权属来源不明及原告申请的土地存在�地权属争议为由，作出“不予登记通知书”决定对原告的申请不予受理。
原告诉称，1、被告作出不予登记的具体行政行为程序错误。原告于2016年8月5日向被告提交了书面申请，并提交的9组材料，请求被告对原告位于通山县大路乡犀港村一组1800平方米的土地办理国有土地使用权登记。被告作出《不予登记通知书》，认为提交的材料中的土地使用权属来源不明，且与他人存在土地权属争议。原告认为，被告作为通山县人民政府土地行政主管部门，其履行土地登记职责应当依法依规进行。原告申请登记时已提交了多份证据证实土地权属来源，应当认定原告在形式上已提交了相应的土地权属来源证明，但原告提交的土地权属证明材料能否达到土地权属合法、界址清楚、面积准确的证明标准，应当在土地登记申请受理后进行审查。根据《土地登记办法》第十二条�（四）项：“申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请”。被告在没有进行受理的情况下，直接作出不予登记的行政行为，其作出具体行政行为的程序明显错误；2、被告作出的不予登记的行政行为实体错误。原告提交申请时，已提交多份证据清楚的证实土地权属来源。原告系争议土地的原始受让人，其后虽有多次转让行为但均无原告的授权或签字，属无权代理行为，其转让行为应当无效，该事实已由（2013）鄂通山行字第00002号行政判决书等多份生效法律文书确定，且通过法定程序予以撤销，足以认定该土地权属无争议。原告自2010年起就该土地权属登记事宜多次向省、市、县有关部门反映，引起了各级领导的重视，多次批示要求被告依法办理，但被告至今仍以权属争议拒绝办理。综上，原告认为被告作出的《不予登记通知书》程序违法，实体处理不当，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定诉至本院，要求法院判令：1、撤销被告于2016年8月5日作出的《不予登记通知书》；2、判令被告受理原告的土地登记申请，履行土地登记法定职责，对原告提交的国有土地使用权登记进行审查，报通山县人民政府批准，核发国有土地使用权证书；3、本案诉讼费由被告负担。
原告方为证明自己的主张，向本院所举并经庭审质证的证据：
证据1、原告的身份证复印件，证明原告的身份情况及诉讼主体资格适格的事实。
证据2、原告于2016年8月5日向被告提交的申请书，证明原告依法依规向被告申请土地登记的事实。
证据3、被告于2016年8月5日作出的《不予受理通知书》，证明被告作出不予登记决定的实体和程序均系违法的事实。
证据4、1993年9月6日签订的私人建房征用土地协议书及收条，证明原告系登记土地的原始受让人之一，且没有授权他人转让的事实。
证据5、2013年4月18日签订的私人建房征用土地协议书及收条，证明原告在取得了大路乡犀港村一组的一致同意的情况下，受让该土地并支付了相应对价的事实。
证据6、程德钱出具的证明，证明原始受让人程德钱的将其享有的整个土地1／4的土地使用权出让给原告，程德钱不再主张权利，该土地权属无争议的事实。
证据7、1996年土地转让协议书，证明乐振家乐某某将其原始受让的土地出让给原告，该土地权属无异议的事实。
证据8、（2013）鄂通山行重字第00002号行政判决书，证明原告系原始土地受让人之一，且没有授权他人转让，他人取得《土地使用权》系违法取得，但因法定程序撤销的事实�
证据9、关于注销乐振家乐某某通国用（2004）240980《国有土地使用权证》的通告，证明乐振家乐某某国用（2004）240980《国有土地使用权证》已依法注销，不再发生任何法律效力的事实。
证据10、大路国土资源所《关于徐德茂建房征用土地的调查情况》，证明原告受让土地的基本情况及权属无争议的事实。
证据11、咸宁市国土资源局《关于咸纪信转（2015）007号转办件调查情况的报告》，证明咸宁市国土资源局对诉争土地定性调查的事实。
证据12、咸宁市国土资源局《群众来信事项转送单》，证明咸宁市国土资源局转发被告，依法依规处理诉争土地的事实。
证据13、中共通山县委办公室信件处理签，证明通山县委石书记签字批示要求被告办理争议土地登记的事实。
证据14、县委办公室督办通知，证明县委办公室督办被告办理土地登记事宜的事实。
证明15、通山县人民来信处理签署卡，证明通山县人民政府阮县长要求被告核实处理土地登记事宜的事实。
证明16、通山县国土资源局《关于权利人刘秀霞的土地使用权注销公告》，证明刘秀霞通土国用（2006）2609015号土地使用权因违法被注销的事实。
被告通山县国土资源局辩称，1、答辩人主体不适格，被告真正的被告是通山县人民政府，《土地登记办法》第三条规定，核发土地权利证书，是通山县人民政府的职责；2、答辩人作出《不予登记通知书》有事实依据和法律依据。该600平方米的宅基地乐某振某家、戴绍平戴某某、谭某某子斓三个利害关系人曾经主张权利，在权属尚未解决之前，属于法律规定的土地权属争议的情形，本案处理结果和乐振家乐某某、戴绍平戴某某、谭某某子斓存在利害关�，请求法院依法追加以上三人为本案第三人参与诉讼，答辩人适用《土地登记办法》第九条、第十八条，作出不予登记答复符合法律规定；3、2016年7月1日，谭子斓已向法院提起完全相同的行政诉讼，法院的案号为（2016）鄂1224行初22号，现该案已经开庭审理，尚未判决。在审理时，答辩人提供和本案相关证据材料和书面答辩，此案情况和谭子斓案完全相同，但其二人提供证据材料各有不同，请求法院综合二个案子实际情况，根据二个原告的证据证明力大小作出裁决。
被告通山县国土资源局为证明其行政行为合法，在法定期限内向本院提交并经庭审质证的证据、依据有：
证据1、转让协议，证明谭子澜谭某某享有的土地使用权系乐振家乐某某四人转让的，且该协议仅乐振家乐某某一人签字的事实；
证据2、徐德茂提交的私人住宅建设用地�划申请书，证明徐德茂向通山县人民政府陈述该争议土地使用权归其享有，且其已向规划部门申报的事实；
证据3、私人住宅建设用地规划申请表，证明徐德茂的私人住宅建设用地规划申请已经由通山县大路乡审批的事实；
证据4、关于徐德茂建房征用土地的调查情况，证明争议的宅基地使用权应归徐德茂享有的事实；
证据5、程德钱的询问笔录，证明程德钱已将其享有的土地使用权转让给徐德茂的事实；
证据6、乐振家乐某某、戴绍平戴某某二人要求解决争议的宅基地纠纷及办理土地使用证的申请，证明乐振家乐某某、戴绍平戴某某二人对该宅基地已主张权利，至今尚未解决的事实；
证据7、土地登记办法，证明被告通山县国土资源局作出不予登记的法律依据。
在庭审质证中，各方对对方当事人提交的证据�行了质证，并发表了自己的质证意见。被告提交的证据，原告对其真实性均无异议，但不能证明该土地存在权属争议的事实。其中被告提交的证据1，根据以往的行政判决书可以证实该协议系谭子澜谭某某与乐振家乐某某于1999年10月26日签订的，但依据1999年法院作出的刑事判决书可以看出乐振家乐某某在签字时还处于关押状态，不可能签订该份协议，故该协议系伪造，且该协议只有乐振家乐某某一人签字，并无原告的授权，故该证据系无效协议；被告提交的证据4对本案事实已调查清楚，并证明该土地无争议的事实。原告提交的证据，被告对其真实性均无异议，其合法性、关联性由法院审查后确定。
本院认为，对原告提交的证据1，因被告对真实性均无异议，且该份证据系行政机关在依法行政的过程中依职权作出的公文书证，故本院对其作为有效证据依法予以采信；对于证据2，系原告在向被告申请办理土地登记的过程中提交的书面材料，且被告对其真实性当庭予以认可，故本院对其作为有效证据予以采信；对于证据3，系被告在作出具体行政行为过程中出具的公文书证，反映了被告被告对原告办理土地登记的申请作出不予登记决定的事实，本院对该事实依法予以确认；对于证据4.5.6.7，与被告提交的证据2.3.4.5相互印证，形成有效证据链，并反映原告所证明的相关事实，故本院对其作为有效证据予以采信；对于证据8，系本院依法作出的行政判决书，该证据可以反映通山县人民政府颁发的记载权利人为“乐振家乐某某”的通国用（2004）2409080号的《土地使用权证》已于2013年6月6日被本院依法撤销的事实，对该事实本院依法予以确认；对于证据9、10、16，系被告通山县国土资源局在依法行政过程中作出的公文书证，故本院对�证据依法予以确认；对于证据11、12、13、14、15，可以反映原告徐德茂因本案向上级国土资源局、通山县县委、县政府反映相关情况的事实，对该事实本院依法予以确认。被告提交的证据1、2、3、4、5，与原告提交的证据4、5、6、7、8、10相互印证，形成有效证据链，可以达到其证明目的，故本院对其作为有效证据予以确认；被告提交的证据6，可以反映乐振家乐某某、戴绍平戴某某要求对该宅基地主张权利的事实，本院对该事实予以确认；被告提交的证据7，可以反映被告作出具体行政行为的法律依据，本院对该事实依法予以认可。
根据以上认定的有效证据并结合当事人的陈述，本院可以认定以下事实：
1993年9月6日，原告徐德茂及案外人乐振家乐某某、戴绍平戴某某、程德钱共四人与通山县大路乡犀港村一组村民签订了《私人建房征用土地协议书�。协议约定：犀港村一组将本组1800平方米土地出让给乐振家乐某某、程德钱、徐德茂、戴绍平戴某某四人。每平方米21.50元，土地补偿费共计38700元。原告等四人在申办土地使用权证时，通山县国土资源局回复：此宗地已纳入城市规划，暂时停止办证。1999年10月26日，乐振家乐某某以乐振家乐某某、程德钱、戴绍平戴某某、徐德茂四人名义与谭子斓订立一份《转让协议》，将该宗地中的600平方米转让给谭子斓，协议书的甲方签名为谭子斓，乙方签名为：“乐振家乐某某，其余三人乐代”。《转让协议》第二条规定：“该地基售价12900元，双方签字前付款，款交厦铺财政所。第三条规定，地基有关过户手续均由甲方（谭子斓）办理……”。2004年12月20日，通山县人民政府将该宗地1800平方米在乐振家乐某某未提交办证申请的情况下登记在乐振家乐某某一人名下，颁发了�号为通国用（2004）2409080号的《土地使用权证》，证中记事栏注明：该宗地1800平方米划分为三块，每块600平方米，其中一块已转让朱桂莲、一块已转让谭子孄。发证后，另一块转让给刘俊。2005年1月8日，乐振家乐某某出具领条一份，“领到人民币壹万五千元整（程德钱、徐德茂、戴绍平戴某某如有异议由本人负责）”。2005年10月25日，朱桂莲向被告申请土地使用权变更登记，通山县人民政府受理后于2005年10月31日，从乐振家乐某某通国用（2004）2409080号证划出600平方米，办理了变更登记并向案外人朱桂莲颁发了通国用（2005）2509038号《国有土地使用权证》。2006年5月30日，刘秀霞向通山县人民政府申请土地使用权变更登记，同时提交了2006年4月29日与朱桂莲签订的《转让协议》和朱桂莲出具的购买地基款16.5万元收条。通山县人民政府受理后，于同年6月27日，办理登记向刘秀霞颁发了通国用（2006）2609015号《国有土地使用权证》。
通山县人民政府于2004年12月20日颁发的通国用（2004）第2409080号《土地使用证》，因乐振家乐某某未提出书面办证申请，且无证据证明该土地办理了国有土地征地手续，加之个人依法不享有划拨土地的使用权，故该证已被本院作出的（2013）鄂通山行重字第00002号行政判决书依法判决撤销。后乐振家乐某某于2014年12月4日向本院起诉，要求确认通山县人民政府为朱桂莲、刘秀霞办理的《土地使用权证》违法，并撤销刘秀霞持有的（2006）2609015号《国有土地使用权证》，本院于2015年4月3日作出判决：通山县人民政府先后为朱桂莲、刘秀霞办理土地使用权变更登记的行政行为违法。通山县国土资源局依据上述判决，于2016年6月20日将刘秀霞持有的（2006）2609015号《国有土地使用权证》注销。2016年8月5日，原�徐德茂向通山县国土资源局提出书面申请，请求被告对位于通山县大路乡犀港村一组，面积为1800平方米的土地办理国有土地使用权登记，被告于2016年8月5日当日以原告提供的材料中土地权属来源不明及原告申请的土地存在土地权属争议为由，作出“不予登记通知书”决定对原告的申请不予受理，故原告诉至本院。
本院认为，本案存在以下焦点问题：1、被告通山县国土资源局的行政诉讼主体是否适格；2、被告通山县国土资源局作出不予受理的具体行政行为是否违法。
对于焦点一，本院认为，土地权利证书虽由县级以上人民政府即通山县人民政府登记造册，核发土地权利证书，但受理和审查申请人的土地登记申请却是国土资源行政主管部门的职责。本案中原告徐德茂因系被告作出不予受理的具体行政行为而向本院提出起诉，其起诉主体恰当，被�诉讼主体适格。
对于焦点二，本院认为，被告以申请登记的土地使用权存在争议为由，而不予登记是一种怠于作为的行为。对于申请人提出的申请被告有义务、有责任，依照《土地权属登记办法》的规定进行审查，并作出是否登记的具体行政行为。本案中，申请人徐德茂向被告提交进行土地权属登记的申请及相关材料，被告以该宗土地有权属争议而作出不予登记的具体行政行为违法。因为从程序上，被告没有向法庭提交作出审查的相关证据、依据，从实体上本案经过数年、数次诉讼，现该宗土地使用权恢复为原始状态，原告提交了相应的登记材料，被告没有向法庭提交进行审查的相关证据。被告对原告提交的证据材料的真实性没有异议，认为符合登记的材料要求，确认该宗土地使用权并予发证是法律法规赋予被告的行政职权，不能因为有争议而不积极作�，而且解决争议亦是法律、法规赋予被告的行政职权。根据原告向通山县国土资源局提交的登记材料，其满足《土地登记办法》第九条的要求。被告通山县国土资源局应受理原告的申请，并作出是否办理土地证书登记的行政行为，故依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、第六十条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告对原告于2016年8月5日作出的不予受理的具体行政行为违法；
二、限被告通山县国土资源局于本判决生效之日起60日内按照国家相关法律、法规的规定履行法定职责。
本案受理费50元，由被告通山县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事�的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定预交上诉案件受理费。湖北省咸宁市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省咸宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行咸宁市金穗支行，账号：17×××50。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 员 陈定远
人民陪审员 成崇喜
人民陪审员 袁观华
二〇一六年十一月八日
书 记 员 成宇璇