贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔03行终25号
上诉人（一审被告）遵义市城乡规划局。地址︰遵义市红花岗区大兴路**号。组织机构代码︰00950575—0。
法定代表人石诗源，局长。
委托代理人李邦文，城乡规划局红花岗区规划稽查执法大队副大队长。
委托代理人张毅。
被上诉人（一审原告）王金明，男，汉族，1973年11月22日出生，贵州省遵义市红花岗区。
委托代理人傅增强。
一审被告遵义市人民政府。住所地：遵义市汇川区人民路***号。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人李泽友、胥正健。
上诉人遵义市城乡规划局与被上诉人王金明、一审被告遵义市人民政府因规划行政处罚纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2013年原告王金明在红花岗区南关镇长岗村山王店组修建局部二层的砖混结构房屋进行山羊养殖，该房占地面积125.2㎡，建筑面积208.4㎡。该建筑被遵义市城乡规划局认定为违法建筑，该局于2016年9月23日作出遵市规拆字﹙2016﹚1340号《限期拆除违法建筑决定书》决定：限王金明在接到该决定书之日起3日内自行拆除违法建（构）筑物。原告王金明不服该决定书提起行政复议，在复议过程中，遵义市城乡规划局于2016年12月22日作出遵市规撤罚字﹙2016﹚12号《撤销行政处罚决定书》，撤销了遵市规拆字﹙2016﹚1340号《限期拆除违法建筑决定书》。2017年3月23日，被告遵义市城乡规划局重新作出遵市规拆字﹙2017﹚第520号《责令限期拆除违法建筑决定书》。原告王金明不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2017年7月3日作出遵府行复﹙2017﹚130号《行政复议决定书》，维持被告遵义市城乡规划局作出的遵市规拆字﹙2017﹚第520号《责令限期拆除违法建筑决定书》。现原告王金明不服，向本院提起诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告的职权范围是对城乡规划区域内的违法违章建筑行使管理职权。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡的需要划定”。原告王金明是集体经济组织成员，其在本村集体土地修建的建筑物是否在规划区域内，被告遵义市城乡规划局应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供的除外”的规定，提供证明其是否有职权对原告王金明于2013年在红花岗区南关镇长岗村山王店组修建房屋作出行政强制措施的有关证据，其未提供视为没有证据。被告遵义市城乡规划局辩称，根据《省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》（黔府函［2010］190号）规定，红花岗区南关镇长岗村山王店组处于遵义市城市规划区内，原告违法建筑所在位置应属于遵义市城市规划区范围内，但被告没有提供黔府函［2010］190号批复予以证明，被告遵义市城乡规划局辩称原告王金明修建房屋在规划区域内，本院不予采信，故被告遵义市城乡规划局对原告王金明作出的遵市规拆﹙2017﹚520号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》属于超越职权。
被告遵义市人民政府受理王金明提起的行政复议后，应当对案件进行全面审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定对遵义市城乡规划局作出的遵市规拆﹙2017﹚520号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》作出撤销、变更或确认违法的决定，但被告遵义市人民政府却作出维持决定，明显错误，故依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第﹙四﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为︰﹙四﹚超越职权的”和第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出判决”之规定，判决：一、撤销被告遵义市城乡规划局于2017年3月23日作出的遵市规拆﹙2017﹚520号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；二、撤销被告遵义市人民政府于2017年7月3日作出的遵府行复﹙2017﹚130号《行政复议决定书》。案件受理费50.00元，由被告遵义市城乡规划局承担。
宣判后，遵义市城乡规划局局不服，向本院上诉，请求撤销一审判决，改判驳回王金明的诉讼请求。理由是：1、上诉人是《城乡规划法》赋予的对违法建设予以查处的执法主体，对王金明违法建设作出处理决定不存在“超越职权”的问题。2、本案诉讼标的非“超越职权”之诉，上诉人无须对是否超越职权进行举证。一审中王金明并未提及上诉人是否超越职权的问题，因此上诉人未举相关证据，而一审判决认为上诉人没有提供证据证明王金明修建的房屋在规划区内，进而认定上诉人“超越职权”，认定事实错误。3、上诉人没有提供《省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》，并不能改变王金明的违法建筑在规划区范围内的事实。
被上诉人王金明答辩称，1、被上诉人涉案房屋是养殖用房，属设施农用地，依法不需要办理建设工程规划许可证。2、规划行政主管部门只能在城市规划区内对未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处，上诉人没有证据证明涉案房屋在城市规划区内，其作出的520号限拆决定属于超越职权。3、根据《城乡规划法》、《贵州省城乡规划条例》的规定，建设工程规划许可证只能在国有建设用地上进行建设时申请办理，而被上诉人的涉案房屋位于集体土地上，规划主管部门依法不可能为其办理建设工程规划许可证。一审判决正确，依法应予维持。
一审被告遵义市人民政府答辩称，一审判决适用法律错误，强加上诉人举证责任，应当予以撤销。政府作出的决定事实清楚，证据充分，所以请求依法支持上诉人的上诉请求。理由：1、在程序上，市政府复议程序合法，事实上，城乡规划区域提供比较困难，规划是向社会公布的，无需提供。2、被上诉人的建筑确实没有相关手续，所以应为违建。3、上诉人是履行其法定职责，故无需提供就证明其管辖权。
上诉人在二审中提交了黔府函（2010）190号《省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》复印件，拟证明涉案房屋位于规划区内。被上诉人认为其在一审时未提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，不属于新的证据且没有原件核实，依法不应采信。
各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。包括行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律法规是否正确。本案争议焦点是，上诉人遵义市城乡规划局作出的遵市规拆﹙2017﹚520号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》是否超越职权，认定事实是否清楚。
一、关于是否起越职权。依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，上诉人有权对辖区内违反规划的行为予以查处。一审判决认定上诉人的被诉行政行为超越职权不当，依法应予纠正。
建设二、关于认定事实是否清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”的规定，上诉人的执法范围限于依法批准的规划区内，包括城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。对在城市、镇的建成区外的集体土地，是否属于规划区以及属城市规划区、镇规划区还是村庄规划区，以及被上诉人在自己承包的集体土地上房屋违反了总体规划还是控制性详细规划、修建性详细规划，上诉人应当提供证据予以证明。因上诉人在一审中未提交相关证据，属主要证据不足，事实不清，依法应予撤销，并责令上诉人重新作出行政行为。一审仅判决撤销，没有责令重作不当，本院依法予以变更。
建设《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。
二审中上诉人虽提交了黔府函（2010）190号《省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》复印件，拟证明涉案房屋位于规划区内，经审查，既不符合前述法律关于被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件的规定，也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院依法不予采信。
综上，上诉人的上诉理由部分有理，本院予以支持。其余上诉理由没有事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定上诉人超越职权作出行政行为不当，本院应予纠正，但判决撤销被诉行政行为依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”和第八十九第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”之规定，判决如下：
一、维持遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初201号行政判决主文第一项、第二项，即“一、撤销被告遵义市城乡规划局于2017年3月23日作出的遵市规拆﹙2017﹚520号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；二、撤销被告遵义市人民政府于2017年7月3日作出的遵府行复﹙2017﹚130号《行政复议决定书》。”
二、由上诉人遵义市城乡规划局重新作出行政行为。
一审、二审案件受理费各50元共计100元，由上诉人遵义市城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 方 兵
审 判 员 李永华
二〇一八年三月二十七日
法官助理 唐 华
书 记 员 瞿胜黎