河南省郑州市二七区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）二七行初字第124号
原告河南龙昊瓷业发展有限公司。住所地郑州市。
法定代表人柳玉坤，董事长。
委托代理人张海燕，河南陆达律师事务所律师。
被告新郑市人民政府。住所地新郑市。
法定代表人张国宏，市长。
委托代理人李胜利，河南豫新律师事务所律师。
委托代理人赵得良，河南公为律师事务所律师。
第三人河南昂发实业有限公司。住所地郑州市。
诉讼代表人河南昂发实业有限公司清算组。
负责人贾南方，该公司清算组组长。
第三人郑州轩辕陶瓷有限公司。住所地新郑市。
诉讼代表人郑州轩辕陶瓷有限公司清算组。
负责人孙淑芳，该公司清算组组长。
委托代理人马国胜，系该公司职工。
原告河南龙昊瓷业发展有限公司（以下简称龙昊公司）诉被告新郑市人民政府土地行政处理一案，原告于2012年9月21日向河南省郑州市中级人民法院提起行政诉讼，河南省郑州市中级人民法院于2012年10月10日作出（2012）郑行初字第100号行政裁定书，裁定将本案移交本院审理，本院于2012年10月26日立案受理。本院受理后依法通知河南昂发实业有限公司（以下简称昂发公司）及郑州轩辕陶瓷有限公司（以下简称轩辕公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告龙昊公司的法定代表人柳玉坤及其委托代理人张海燕，被告新郑市人民政府的委托代理人李胜利、赵得良，第三人昂发公司清算组组长贾南方，第三人轩辕公司的委托代理人马国胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新郑市人民政府于2011年8月17日作出新政处（2011）6号处理决定书，决定：一、宣布新政土（2000）76号批准文件无效；二、注销新土国用（2000）字第168号国有土地使用权证及其土地登记。
原告不服该决定，于2011年10月21日向郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府于2012年8月23日作出郑政（行复决）（2011）758号行政复议决定书，维持被告作出的新政处（2011）6号决定。
被告新郑市人民政府在法定举证期内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：
1、河南昂发实业有限公司申请；2、政府具体行政行为案件受理登记表；3、通知；4、送达回证；5、新郑市国土资源局调查意见；6、郑州轩辕陶瓷有限公司用地资料；7、河南昂发实业有限公司变更用地的批复及审批手续；8、关于郑州轩辕陶瓷有限公司出让国有土地使用权的批复及审批手续；9、河南龙昊瓷业有限公司用地资料；10、郑州轩辕陶瓷有限公司营业执照；11、新政处（2011）5号处理决定书；12、新政处（2011）6号处理决定书；13、送达回证2份；14、郑州轩辕陶瓷有限公司证明；15、贾南方、刘玉坤、郭成昂询问笔录；16、郑政（行复决）（2011）758号行政复议决定书。
被告新郑市人民政府在法定举证期届满后向本院提供的证据有：1、土地证书发放签收薄；2、（2012）新破字第2-1号决定书。
原告河南龙昊瓷业发展有限公司诉称：2000年12月8日，被告新郑市人民政府下达新政土（2000）76号文件，批准原告的用地申请，2000年12月29日被告为原告颁发国有土地使用证，证号为：新土国用（2000）字第168号。2011年8月19日，原告突然接到被告送达新政处（2011）6号处理决定书，一是“宣布新政土（2000）76号批准文件无效”；二是“注销新土国用（2000）字第168号国有土地使用权证及其土地登记”。原告对此不服，依法向郑州市人民政府提出复议申请，郑州市政府于2012年8月23日作出郑政（行复决）（2011）758号行政复议决定书，维持了被告作出的新政处（2011）6号处理决定。复议决定于2012年8月31日送达给原告。原告不服，现依法提起行政诉讼。理由如下：
一、被告所作的新政处（2011）6号处理决定（以下简称《处理决定》）没有事实根据。1、被告没有证据证明本案所涉的土地使用权曾经属于昂发公司。（1）无证据证明轩辕公司已将本案所涉的土地使用权作为出资投入昂发公司。在被告所提供的证据中，用于证明轩辕公司曾经将本案所涉的土地使用权投资给昂发公司的证据只有一份，即轩辕公司与河南鑫隆投资顾问有限公司签订的《出资合作协议》。但该协议关于“以土地使用权出资”的内容系伪造，没有证明效力。根据我国有关划拨土地管理的法律规定，即使这个协议的内容是真实的，也不足以证明轩辕公司曾经将本案所涉的土地使用权投资给了昂发公司。因为，从企业管理的角度来说，转让企业赖以生存的固定资产，须经董事会批准；从国家管理的角度讲，转让无偿取得的划拨土地，除需经县级以上人民政府土地管理部门批准外，还要订立土地出让合同、补交出让金，进行资产评估等。但在被告作出具体行为时，除只有一个新郑市土地管理部门的批准文件外，没有其他材料，且这个批文也不是土地使用权转让的批文，而仅是个准许登记的批示。另外，昂发公司的工商登记档案及昂发公司清算组出具的证明均证实没有轩辕公司将土地使用权作价入股昂发公司的记载，综上，被告没有证据证明轩辕公司曾经将本案所涉的土地使用权投资给了昂发公司。因此，被告《处理决定》中认定的“1997年11月，轩辕公司将新土国用【l996】字第195号国有土地使权证所载土地作价入股与河南鑫隆投资顾问有限公司合资组建了河南昂发实业有限公司”的事实，没有证据证明。（2）被告没有证据证明昂发公司曾取得本案所涉的土地使用权。被告用于证明昂发公司曾就本案所涉土地办理了土地登记的证据，只有昂发公司的地籍登记档案。该档案已被新郑市国土资源局出具的《无登记记录证明》所推翻，不足为凭。即使这个登记档案是真实的，也不能证明昂发公司曾取得了本案所涉土地的使用权。因为这个档案并不是一个完整的登记档案，也就是说，昂发公司的土地登记并没有完成。当时有效的《土地登记规则》要求的登记条件大部分不具备。被告提供的昂发公司的登记档案，除了一张审批表、一纸土地管理部门的批文外，没有其他应备文件。没有原告的申请书（档案里面的申请书是轩辕公司的变更申请，而不昂发公司的登记申请）；没有原告单位证明及法定代表人身份证明；没有权属来源证明及地上附属物证明；没有地籍调查资料及地籍图；没有人民政府的批文；没有土地登记卡、归户卡；没有颁发土地使用证书及土地证签收簿等必要的登记资料。《土地登记规则》第65条规定：“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者的土地他项权利者持有的法律凭证。”没有土地登记卡、没有颁发土地证书，就失去了权利存在的法律依据和凭证，就不能确认申请者拥有土地使用权。因此，被告没有证据证明本案所涉的土地使用权曾经属于昂发公司，自然也不存在重复登记的问题。2、轩辕公司在将土地转让给龙昊公司时，是否补交土地出让金的事实，被告没有查清。只是笼统地说，没有补交出让金，但没有证据证明。这一事实是本案的关键所在，在作出决定之时本应该查清的，但至今未见到相关证据，属于主要事实不清。
二、《处理决定》适用法律依据错误，被告作出《处理决定》是以《新政土（2000）76号文件》的批准行为违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定的法定程序为由而依据《土地管理法》第78条的规定决定宣布无效的；《处理决定》又以“新土国用（2000）字第168号土地使用权证及其土地登记错误”而依据《河南省实施办法》第11条的规定决定注销土地登记的。但这两处法律适用都是错误的。1、《新政土（2000）76号文件》的批准行为并不违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《条例》）第45条规定的程序。（1）《条例》第45条关于土地使用权转让程序的规定只有“经市、县人民政府土地管理部门和房地产管理部门批准”及“依照本条例第三章的规定办理”两部分，但这两部分都是土地使用权转让双方应遵守的程序规定，并没有人民政府审批的程序规定。既然《条例》第45条并没有对政府如何审批设定具体程序，政府的审批的程序就不可能违反《条例》第45条的规定。因此，《处理决定》认为《新政土（2000）76号文件》违反《条例》第45条的规定的法定程序，没有依据。（2）《新政土（2000）76号文件》的批准行为也不违反《条例》第45条的规定的实体要求。《条例》第45条是这样规定的：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”本案中，轩辕公司将土地使用权转让给龙昊公司时是具备这四个条件的：其一，土地使用者是公司；其二，轩辕公司领有国有土地使用证；其三，轩辕公司具有地上建筑物的合法产权证明（其实，轩辕公司转让只有土地使用权，不需要此项证明）；其四，轩辕公司与当地政府签订了《土地出让合同》。至于出让金交没有交，被告没有举出相应证据，属于事实不清（据龙昊公司查证，当时被告允许轩辕公司缓交出让金，政府有办公会议纪要）。新政土（2000）76号文件对未臻完善的部分也作了相应的规定：“请按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及省、郑州市有关规定，完善转让手续，办理土地登记。”要求先“完善手续”，后“办理土地登记”，并无不妥。如果轩辕公司与龙昊公司没有按相关规定完善手续，只能说当事双方未遵守政府的决定，并不证明这个决定无效。因此，新政土（2000）76号文件并没有违反程序之处，故《处理决定》适用《土地管理法》第78条规定宣布无效是错误的。2、被告直接注销原告取得的新土国用（2000）字第168号土地使用权证，没有法律依据。《处理决定》认为新土国用（2000）字第168号土地使用权的权属登记是经《新政土（2000）76号文件》的批准而进行的，《新政土（2000）76号文件》因程序违法而无效，故依据该无效批文而进行的土地登记就是“错登”，依据《河南省实施办法》第11条的规定就应该注销。其实，这是被告对《河南省实施办法》第11条断章取义的结果。《河南省实施办法》第11条全文是这样规定的：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”本条对错登的处理程序的规定有三步：更正，收回或注销证书，换发新证。《处理决定》只取其中的一环，而把排在前面的更重要的一环给舍去了，那就是“更正”。关于“错登”，根据《土地登记办法》的相关规定，是指“土地登记簿记载的事项确有错误”，而不是土地权属可能有争议。处理的办法就是进行“更正登记”而不直接注销。因此，《处理决定》的适用依据错误。
三、被告作出《处理决定》没有法定职权，且程序违法。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条中明确规定：依法行政的基本要求之一是诚实守信：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”被告现在作出的撤销在十年以前已经生效的行政决定及权利证书，既没有法定事由，也没有法定的权限，更没有经过法定程序。1、《处理决定》没有法定事由。《处理决定》决定撤销十年以前已经生效的批文及土地使用权证书并没有基于什么法定的事由，而仅仅是认为《新政土（2000）76号文件》批准行为违反法定程序和“新土国用（2000）字第168号土地使用权证及其土地登记错误”。这二者均不是撤销已生效行政行为的法定事由。（1）《新政土（2000）76号文件》批准行为没有违反法定程序。（2）土地登记中有错误应当用更正登记或异议登记的办法来解决，无需用撤销登记的办法来解决。故错登并不是撤销土地登记的法定事由。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条中明确规定的依法行政的基本要求之一是合法行政：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”被告的行为显然是违背了这一规定。2、被告作出的《处理决定》没有法定权限。被告作为县级人民政府，只能对本级政府的工作部门及下级人民政府的执法行为进行监督，法律、法规没有给予其自己监督自己的职权。根据《宪法》、《河南省行政机关执法条例》的规定，被告作出的《处理决定》属于超越职权行为。3、被告作出的《处理决定》程序违法。（1）《处理决定》虽然名为处理决定，实属处罚决定。一个行为的性质不能由行为的名字来决定，而应该是由行为的内容来决定。行政行为的内容减少了相对人的已得权益或对相对人行为、资格有限制的就是行政处罚。具体本案，《处理决定》不但剥夺了龙昊公司的土地使用权，而且引用的法律也是《土地管理法》中有关处罚的法条，因而《处理决定》是一个不折不扣的行政处罚。应当依照行政处罚法规定的程序进行。但被告并没有依法告知权利、也未允许申辩，依照《行政处罚法》的规定，处罚不成立。（2）被告在答复及听证中强调，其行为是“处理”而不是“处罚”，而“处理”是没有法定的具体程序的，故违反《行政处罚法》不算是程序违法。理由不成立。除了《行政处罚法》，还有行政法规、地方性法规及政府规章对行政行为都有明确的程序要求。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》及《河南省行政机关执法条例》的规定，即使不是典型的行政处罚行为，只要对相对人权益产生影响的，在作出行为之前均应进行告知、给予陈述申辩的机会、给予申请回避权利等等。因此，被告在作出处理决定之前没有给予龙昊公司知情权、陈述和申辩权、申请回避权等也是严重的程序违法。
综上所述，原告认为：被告于2011年8月17日作出的新政处（2011）6号处理决定书，没有事实根据，适用法律错误，超越职权且违反法定程序，故诉至法院要求依法予以撤销。
原告河南龙昊瓷业发展有限公司向本院提交的证据有：1、（复印件）；2、河南龙昊瓷业发展有限公司用地申请及批复、土地登记注册资料；3、郑州轩辕陶瓷有限公司董事会决议；4、郑州轩辕陶瓷有限公司与河南龙昊瓷业发展有限公司土地转让协议、债务移交手续、承诺书；5、河南龙昊瓷业发展有限公司土地评估登记交费发票；6、河南龙昊瓷业发展有限公司土地登记结果查询证明；7、郑州轩辕陶瓷有限公司董事会关于实物出资入股组建新公司的董事会决议；8、郑州轩辕陶瓷有限公司与河南鑫隆投资顾问有限公司合作出资协议；9、郑州轩辕陶瓷有限公司的出资证明；10、河南昂发实业有限公司实物注册资本评估报告；11、河南昂发实业有限公司企业注册资本审验证明书；12、郑州轩辕陶瓷有限公司原任董事长白发钦的证明；13、郑州轩辕陶瓷有限公司实物出资资本评估立项书；14、郑州轩辕陶瓷有限公司实物出资资本评估验证确认书；15、河南昂发实业有限公司章程；16、新郑市国土资源局出具的“河南昂发实业有限公司土地无登记记录证明”；17、新郑市国土资源局存卷的郑州轩辕陶瓷有限公司办理土地出让手续时交回土地使用证“土地证原件在地籍科”的证明；18、河南昂发实业有限公司董事长胡新法的证明；19、河南昂发实业有限公司清算组2011年10月8日的证明；20、河南省高级人民法院（2004）豫法终字第43号民事裁定书；21、河南省高级人民法院（2006）豫法民终字第1号民事裁定书；22、河南昂发实业有限公司清算组2011年11月14日的证明；23、河南省工商行政管理局行政处罚决定书豫工商处字（2002）第712号。（吊销决定）；24、行政复议期间原告代理人意见；25、行政复议期间原告要求被告提供作出处理决定书程序的法律依据的申请书；26、行政复议期间原告要求复议机关对被告所提供证据的真实性进行司法鉴定的申请书；27、行政复议期间原告要求复议机关及时恢复审理的申请书；28、新郑市人民政府关于“河南昂发实业有限公司改制成立新公司”的批复文件；29、河南昂发实业有限公司聘请当时河南省委书记马忠臣的经济顾问为公司改制成立新公司的顾问的聘书；30、新郑市人民政府“协调处理郑州轩辕陶瓷有限公司遗留问题工作组的通知”；31、法制日报法人杂志“关于郑州轩辕、河南昂发、河南龙昊三家公司历史演变及企业改制中的深层问题的思考”的新闻报道；32、新郑市人民法院（2001）新民破字第01-1号民事裁定书；33、广西贵港市人民政府行政处理告知书；34、昂发公司企业名称预先核准申请书材料及通知书；35、新郑市五交化公司董事委派书；36、2000年11月1日河南昂发实业有限公司会议记录；37、河南昂发实业有限公司清算公告；38、（2008）新民二初字第190号民事裁定书。
原告提供的证据1-6主要证明原告是合法取得新土国用（2000）字第168号土地使用证；证据7-14主要证明第三人轩辕公司从未以土地出资入股昂发公司的事实；证据15-19主要证明昂发公司从未就本案涉案土地登记并取得划拨土地使用权的事实，也证明被告作出的新政处（2011）6号行政处理决定认定昂发公司取得土地使用权证的认定是错误的；证据20-23、35-36主要证明被告所提交的昂发公司的撤销申请不具有客观真实性，进而证明被告作出的具体行政行为所依据的最基本事实是虚假的。证据24-27主要证明原告在复议期间对被告提供的昂发实业公司土地登记档案的异议；证据28-32主要证明原告及第三人昂发公司、轩辕公司三公司之间资产交叉、演变的原因及现状；证据33主要证明被告作出的被诉具体行政行为违法；证据34主要证明被告作出被诉具体行政行为事实依据是错误的；证据37主要证明昂发公司2003年已成立清算组；证据38主要证明轩辕公司清算组成立不合法。
被告新郑市人民政府辩称：一、新政处（2011）6号行政处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。2011年7月20日，昂发公司称，其公司拥有土地使用权的土地被轩辕公司转让给龙昊公司后，请求撤销龙昊公司持有的新土国用（2000）字第168号土地使用证，被告根据昂发公司的申请依法查明以下事实：1992年9月，轩辕公司经批准（新土征（1992）26号）以划拨方式取得位于城关乡胡庄村61286.66平方米（91.93亩）土地使用权，取得新土国用（1996）195号国有土地使用证。1997年11月，轩辕公司将新土国用（1996）195号国有土地使用证所载土地作价入股，与河南鑫隆投资顾问有限公司合资组建了昂发公司，约定将以轩辕公司拥有的土地使用权作为出资，并将其使用权过户给昂发公司。1997年12月，轩辕公司将新土国用（1996）195号国有土地使用证交回原新郑市土地矿产管理局，并申请该土地变更至昂发公司，昂发公司于1998年1月19日经批准办理了土地登记。2000年2月20日，轩辕公司隐瞒新土国用（1996）195号国有土地使用证所载土地的使用权已变更至昂发公司的事实，申请为其办理由划拨转出让手续。2000年3月18日，新政土（2000）75号文件予以批准，但未办理土地登记。2000年8月10日，轩辕公司与原告签订土地使用权转让协议将新政土（2000）75号文件所载土地的使用权转让给原告。2000年12月，新政土（2000）76号文件［以下简称76号文件］予以批准，并办理了土地变更登记，土地证号为新土国用（2000）字第1**号国有土地使用证。轩辕公司自办理新土国用（1996）195号国有土地使用证所载土地使用权由划拨出让手续至将新政土（2000）75号文件批准文件所载土地使用权转让给原告时，没有补交土地使用权出让金。
二、新政处（2011）6号行政处理决定适用依据正确。轩辕公司与原告的土地使用权转让行为不符合《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第45条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附属物所有权可以转让、出租、抵押---（二）领有国有土地使用证；--（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”的规定，新政土（2000）76号批准其转让土地使用权的文件违反上述规定，故依据新政土（2000）76号批准文件进行的土地登记和颁发的新土国用（2000）字第168号土地使用证是错误的。新政土（2000）76号批准文件违法，新土国用（2000）字第168号土地使用证及其登记错误且有违法情节，依据《中华人民共和国土地管理法》第78条和《河南省实施土地管理办法》第11条的规定，属于应当宣布文件无效，注销土地证书和登记的情形，新政处（2011）6号行政处理决定符合法律规定。关于原告称轩辕公司以土地入股给昂发公司有关协议系伪造且未进行工商登记变更的问题，因轩辕公司对新政处（2011）5号行政处理决定书没有异议，原告对昂发公司土地登记档案及土地登记簿真实性也无异议，原告的这一理由没有根据。轩辕公司以土地作价入股办理土地使用权变更是进行工商登记的前提，至于其进行土地登记变更后是否进行工商登记变更，不属于被告的审查范围。
三、新政处（2011）6号行政处理决定程序合法。原告所称告知、申辩、陈述不是行政处理行为的法定程序。告知、听取当事人申辩和陈述，是《行政处罚法》规定的行政处罚行为的必经程序。行政处理决定和行政处罚不是同一具体行政行为，要求不同的具体行政行为遵循一种具体行为的法定程序目前还没有法律规定。
综上所述，被告作出的新政处（2011）6号行政处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。
第三人河南昂发实业有限公司述称：昂发公司2011年7月20日以昂发公司名义申请撤销龙昊公司土地的申请是假的，是伪造的。昂发公司营业执照被吊销后，成立了清算组，从来也没有人告诉昂发公司有土地登记，经贾南方组长和刘振江副组长到土地部门调取昂发公司土地有关情况，新郑市土地局出具有昂发公司无土地登记的证明。
第三人河南昂发实业有限公司未向本院提供证据。
第三人郑州轩辕陶瓷有限公司述称：自轩辕公司成立以来，土地是轩辕公司买的，后经政府转让给昂发公司，并且政府出具的有文件，符合手续，但土地如何到原告公司是不清楚的，并且原告是一个私人企业。
第三人郑州轩辕陶瓷有限公司未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下：
被告在法定举证期限内提交的证据，第三人轩辕公司均无异议，原告及第三人昂发公司对证据1均有异议，认为该申请不具有真实性，但未提供相应证据予以证明，对该证据本院予以采信；原告及第三人昂发公司对证据2均有异议，认为记载事实错误，原告及第三人昂发公司对证据3-5均认为是内部意见，对外不发生法律效力，本院认为，证据2-5与其他证据相互印证，能够证明被告受理申请进行调查的事实；证据6-10，原告及第三人昂发公司除对证据7中有关出资协议和补充协议真实性提出异议外，对其他证据的真实性均未提出异议，本院认为该组证据系涉案土地使用权发生变更的有关材料，能够证明涉案土地使用权演变的过程；证据11、14、15与本案没有关联性，本院不予确认；证据12、13、16符合客观性、真实性、关联性要求，本院予以采信；
被告在举证期限届满后提交的证据：证据1原告及第三人昂发公司不予质证，本院不予确认；证据2是新郑市人民法院作出的决定书，系关于确定诉讼主体资格的有关证据，原告和第三人对该证据真实性均无异议，本院予以采信。
原告提交的证据1系复印件，被告及第三人轩辕公司均有异议，本院不予确认；原告提交的证据2-11、13-17、19-27、34-37被告对其真实性无异议，只对部分证据证明目的提出异议，第三人对证据2、4真实性提出异议，但未提供证据予以证明，本院认为该组证据客观真实，与本案有关联部分本院予以采信；原告提交的证据12、18系证人证言，证人未到，被告及第三人轩辕公司有异议，本院不予确认；原告提交的证据28-33与本案没有关联性，本院不予确认；原告提交的证据38系关于轩辕公司清算委员会的民事裁定书，与本案没有关联性，本院不予确认。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：1995年9月第三人轩辕公司取得了被告新郑市人民政府颁发的新土国用（1996）字第195号国有土地使用证，该土地使用证载明：土地使用者：郑州轩辕陶瓷有限公司；地址：城关乡；地号：6-G9-；用途：企业；四至：东、南至路，西、北至胡庄村；用地面积：61286.66平方米。
1997年12月9日，第三人轩辕公司向新郑市土地矿产管理局提出变更申请，申请将原轩辕公司土地使用权（原新地国用（1996）字第195号证所述土地61286.66平方米）变更过户给昂发实业公司。被告就该次土地变更情况向本院提交的昂发公司变更用地的档案材料有：1、1997年12月9日第三人轩辕公司向新郑市土地矿产管理局提出变更申请；2、内部审批表；3、1998年1月19日新郑市土地矿产管理局作出的关于河南昂发实业有限公司申请变更登记的批复（新土籍字（1998）3号），内容是：“同意收回郑州轩辕陶瓷有限公司61286.66平方米国有土地使用权，注销登记（证号：新土国用（1996）字第195号），变更给河南昂发实业有限公司，作为企业建设用地”；4、轩辕公司的征地材料、土地证、合作协议、平面图等。
2000年2月20日轩辕公司向被告申请为其办理新土国用（1996）字第195号土地证所载土地使用权由划拨转出让的手续。2000年3月16日新郑市土地矿产管理局与轩辕公司签订土地出让合同，同意将上述土地使用权出让给轩辕公司。2000年3月18日，新郑市人民政府会议纪要（新政会纪（2000）11号）记载：轩辕公司因效益不佳，由原来划拨用地申请办理出让手续，需补交土地出让金，经研究，待企业正常生产以后，逐步分期分批缴纳土地出让金，有关部门按会议纪要精神，尽快办理有关手续。同日，被告新郑市人民政府作出了关于对轩辕公司出让国有土地使用权的批复（新政土（2000）75号），同意将上述国有土地61286.66平方米出让给轩辕公司，但未办理土地登记。
2000年8月10日第三人轩辕公司又与原告签订土地使用权转让协议，轩辕公司同意将新土国用（1996）字第195号土地证所载土地（61286.66平方米）使用权全部转让给原告龙昊公司。2000年12月8日，被告新郑市人民政府作出了关于对原告龙昊公司用地的批复（新政土（2000）76号），同意将位于西关工业区合福路北侧、胡庄浴池西侧的原出让给轩辕公司的国用土地61286.66平方米转让给原告作为企业发展用地。其后为原告办理了土地登记，土地证号为新土国用（2000）字第1**号。
2011年7月20日，第三人昂发公司以其经新土籍字（1998）8号文件批准进行土地登记，已取得了涉案土地使用权为由，向被告提出确认轩辕公司的土地登记无效，撤销原告龙昊公司土地登记的申请。
2011年8月17日被告作出了新政处（2011）6号处理决定书，该处理决定认定的事实是：1997年11月，轩辕公司将新土国用（1996）字第195号国有土地使用权证所载土地作价入股与河南鑫隆投资顾问有限公司合资组建了昂发公司。1997年12月，轩辕公司将（1996）字第195号国有土地使用权证交回原新郑市土地矿产管理局，并申请该土地证所载土地使用权变更至昂发公司。昂发公司于1998年元月19日经批准办理了土地登记。2000年2月20日，轩辕公司隐瞒（1996）字第195号国有土地使用权证所载土地使用权变更至昂发公司之事实，申请为其办理（1996）字第195号国有土地使用权证所载土地使用权由划拨转出让的手续，2000年3月18日，新政土（2000）75号文件予以批准，未办理土地登记。2000年8月10日轩辕公司与龙昊公司签订土地使用权转让协议，将新政土（2000）75号批准文件所载土地使用权转让给龙昊公司。2000年12月新政土（2000）76号文件予以批准，已办理土地变更登记，土地证号为新土国用（2000）字第1**号。轩辕公司自办理土地使用权由划拨转出让的手续至转让该土地使用权时，没有办理土地登记、取得土地使用权证书，没有补交土地使用权出让金。被告认为：轩辕公司与龙昊公司之间的土地使用权转让不符合《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第45条的规定。新政土（2000）76号文件批准行为违反法定程序；新土国用（2000）字第168号土地使用权证及其土地登记错误。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条和《河南省办法》第十一条的规定，决定：一、宣布新政土（2000）76号批准文件无效；二、注销新土国用（2000）字第168号国有土地使用权证及其土地登记。
原告不服该决定，于2011年10月21日向郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府于2012年8月23日作出郑政（行复决）（2011）758号行政复议决定书，维持被告作出的6号决定。
另查明：1、第三人轩辕公司和昂发公司均已成立清算组。2、2010年1月29日，新郑市国土资源局向昂发公司出具的无登记记录证明记载：您申请查询的河南昂发实业有限公司（土地坐落：西关工业区）的宗地信息，经查阅我处无登记记录。该证明加盖的章系新郑市国土资源局档案专用章。
本院认为：1、根据1997年、1998年当时有效的《土地登记规则》第五十九条规定，土地登记形成的文件资料主要有以下几种：（一）土地登记申请书；（二）土地登记收件单；（三）土地权属证明文件、资料；（四）土地登记审批表；（五）地籍图；（六）土地登记簿（卡）；（七）土地证书签收簿；（八）土地归户册（卡）；（九）土地登记复查申请表；（十）土地登记复查结果表；（十一）确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。《土地登记规则》第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用权、所有权和他项权利者持有的法律凭证。本案被告在新政处（2011）6号处理决定书中认定“昂发公司于1998年元月19日经批准办理了土地登记”，但被告在举证期限内仅向本院提交了第三人轩辕公司向新郑市土地矿产管理局提出变更申请、内部审批表、1998年1月19日新郑市土地矿产管理局作出的关于河南昂发实业有限公司申请变更登记的批复（新土籍字（1998）3号）、轩辕公司的征地材料、土地证、合作协议、平面图等。未提供土地登记卡（土地登记的主件）及其他相关材料，因此，被告对新政处（2011）6号处理决定书中关于昂发公司于1998年元月19日经批准办理了土地登记的认定系主要事实不清，证据不足。
2、行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告于2011年8月17日作出的新政处（2011）6号处理决定，宣布新政土（2000）76号批准文件无效，注销原告持有的新土国用（2000）字第168号国有土地使用权证及其土地登记，该处理决定的结果对原告的权利产生重大不利影响，被告应当在作出处理决定前告知原告，并给予原告陈述、申辩的权利，而被告未提供证据证明其在作出新政处（2011）6号处理决定前告知过原告，并给予原告陈述、申辩的权利，故被告作出的新政处（2011）6号处理决定行为显属程序不当。
综上所述，被告作出的新政处（2011）6号处理决定，认定事实不清、证据不足，适用程序不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告新郑市人民政府2011年8月17日作出的新政处（2011）6号处理决定。
案件受理费50元，由被告新郑市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 张西俊
审 判 员 刘文锋
人民陪审员 何保险
二〇一三年十一月三十日
书 记 员 李 科
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。