广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤13行终70号
上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社。住所地：广东省惠州市博罗县长宁镇福岗村上东屋村民小组。
负责人曾树洋，村小组长。
委托代理人曾景威，广东商盾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府。住所地：广东省惠州市博罗县长宁镇墟镇。
法定代表人赖高峰，镇长。
参与诉讼行政机关负责人沈新强，副镇长。
委托代理人梁更新，广东标远律师事务所律师。
委托代理人庄炜琦，广东标远律师事务所律师。
原审第三人博罗县人民政府。住所地：广东省惠州市博罗县罗阳镇博惠路**号。
法定代表人陈国煌，县长。
委托代理人罗志军，博罗县国土资源局股长。
委托代理人余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。
上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社诉被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府、原审第三人博罗县人民政府因土地行政确认纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院作出的（2016）粤1322行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社委托代理人曾景威，被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府参与诉讼行政机关负责人沈新强，被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府委托代理人庄炜琦，原审第三人博罗县人民政府委托代理人罗志军、余胜仿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年4月25日，被告作为甲方以博罗县长宁镇为发展经济引进外商兴办企业为由，与作为乙方的原告就原告集体所有的51.1亩土地签订《征用土地合同》。合同约定:“……第二条征用土地补偿费1.根据省政府征用土地的补偿规定，结合镇实际情况，征用土地按每亩贰万元补偿（51.1×20000=102.2万元）……第三条安置办法1.乙方因被征地土地造成农业剩余劳动力，甲方应向该项目企业联系，解决剩余劳动力到企业就业问题。2.乙方将面积为被征用土地10%面积的土地按镇统一规划由村集体自行建造厂房，免收镇收部分的报建费用。3.留回给乙方自行支配的土地统一由镇府规划在一个区域，并按镇统一规划建设。”2007年2月10日，原告收取了被告支付的土地补偿款人民币102.2万元并将该款分配给其村民。在本案庭审中，原告称除了上述102.2万元，还有青苗补偿款已具体补偿到承包土地的农户手里。2009年4月8日，博罗县物价局价格认证中心作出《关于长宁镇2006年至2008年三年水稻、鱼塘平均亩产值价格认证结论书》，认证长宁镇2006年至2008年三年水稻的平均亩产值为：1316元/亩(两造)。2009年7月2日，博罗县国土资源局作出《博罗县2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案》[博国土资（征地）字（2009）17号]，该方案征地范围包括案涉土地。方案中载明征地补偿安置工作由被告及长宁国土所组织实施。同日，博罗县国土资源局将上述方案、拆迁公告及博国土资（听告）字[2009]16号《听证告知书》在长宁福岗村委会公开栏进行了公告，并向原告发出上述《听证告知书》，原告在限期内没有申请听证。第三人博罗县人民政府向惠州市国土资源局递交《关于博罗县2009年度第十八批次城镇建设用地征地补偿安置社会保障说明的函》中载明的征地范围包括案涉土地，征地补偿安置工作由被告及长宁国土所组织实施。2015年7月3日，原告向本院提起诉讼，请求法院确认被告于2006年向原告征用51.1亩土地的行为无效，并确认双方于2006年4月25日签订的《征用土地合同》无效。另查明，被告对案涉土地的征地行为由第三人向惠州市国土资源局进行了申请，但未获得批准，亦未获得广东省人民政府的批准。在庭审中，第三人博罗县人民政府称：因案涉土地的征收需取得省人民政府批准才存在授权征收的情形，其只是同意被告开展征地报批的前期准备工作，并未授权其征收案涉土地。案涉土地现未被开发。被告在案涉土地四周种植了树木。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”、第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，在本案中，被告在有批准权的人民政府就涉案土地作出农用地转用、土地征收决定之前，征收土地方案获得批准之前就与原告签订了征地补偿协议，其该行政行为违反法定程序。但鉴于涉案土地系因发展当地经济的需要而被征收，原告经集体成员民主决定同意被告征用土地51.1亩，双方签订了《征用土地合同》，原告已经收取被告支付的土地补偿款人民币102.2万元且分到村民处，是双方的真实意思表示；又根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”的规定，在案涉征地时，案涉土地2006年至2008年三年水稻的平均亩产值为1316元，原告被征收的土地为51.1亩，农业人口为156人；被告支付原告土地征收款102.2万元，所支付的土地补偿费和安置补偿费符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，故被诉行政协议尚未达到重大且明显违法的程度，不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。因此，原告诉请确认该征收土地行为和征地协议无效的诉讼请求，理由不充分，原审法院不予支持。另，按照《征用土地合同》，被告除了支付征收补偿款外，还须履行安置原告村民就业及留回给原告自行支配土地的规划事宜。被告作为镇政府应依法与原告进行协商以妥善解决双方之间的纠纷。综上所述，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，案经原审法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社的全部诉讼请求。案件受理费50元(原告已缴交)，由原告负担。
上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称：征地审批手续是实体法的硬性规定，而非程序问题。而且本案己经过去了十多年，第三人向惠州市国土资源局进行了申请未获得批准，更谈不上获得省政府的批准。本案的被告完全是违法征地。如果己经批准征地，只是对征地补偿标准或约定补偿标准的协议有争议的，属民事案件，可以适用《合同法》。但是本案是对征地本身的合法性有争议，是行政案件，上诉人的诉求请求完全与补偿标准无关，因此，依照《合同法》第五十二条规定作为判定合同无效的标准完全错误。本案的征地没得到审批，属于没有依据，构成重大违法且明显违法，应当依据《行政诉讼法》第75条的规定判决征地行为无效。而征地行为无效，依据征地所签的《征用土地合同》也失去了依据，应当同时确认无效。本案中的违法征地行为如果不能得到纠正，导致上诉人失去几十亩土地，明显损害了上诉人的利益。第三人认为“该具体行政行为并未损害原告利益”显然不符合事实。征地未得到审批，导致几十亩土地丢荒无法得到开发利用，不但影响上诉人的安置和就近就业，而且还影响当地经济发展！同样明显损害了上诉人的利益。但是在确实不能获得审批的情况下，应当面对现实，将土地返还给村民。至于第三人所述的“补偿款已经发放，撤销后会造成国家利益受损”问题，完全可以另案解决。实际上，土地十多年未得到开发利用，对于上诉人来说，同样是利益受损。只有通过法院确认征地无效，才能让这样的受损得到止损处理。如果明显违法征地都能得到法院判决的认可，置《土地管理法》规定的征地审批手续于何地？请求完全支持上诉人原审提出的诉讼请求。
被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府答辩称：一、被答辩人认为《征用土地合同书》无效是不正确的。答辩人与被答辩人签订的《征用土地合同书》已经征得被答辩人集体成员经民主议定的同意且已经支付了补偿款，且不违反法律关于无效合同的规定，原判决认定的事实及适用的法律是正确的，应予维持。二、答辩人征用被答辩人土地取得了博罗县国土资源局的批准。2009年7月2日，博罗县国土资源局发出《博罗县2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案》【博国土资（征地）字（2009）17号】，批准征用被答辩人的上述土地，且安排由答辩人与被答辩人签订《征地补偿协议书》，组织实施。同日该局向被答辩人发出了《听证告知书》【博国土资（听告）字（2009）16号】，被答辩人在限期内没有申请听证。三、被答辩人的诉求已经超过诉讼时效。本案争议的具体行政行为发生于2006年，被答辩人提出确认征地行为无效的请求已超过行政诉讼法规定的两年诉讼时效。综上所述：被答辩人的上诉请求没有依据，对其上诉应依法驳回。
原审第三人博罗县人民政府述称：一、该征地行为属有效的具体行政行为，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应依法予以维持。2006年，由于招商引资的需要，答辩人同意被上诉人开展征地相关的前期准备工作，并向上级部门申请批次用地。由于当时用地指标不足等原因导致涉案土地用地手续至今尚未完善。在本案中，被上诉人实施征地过程中行为虽有不完善，但尚未达到重大且明显违法的程度，该征地行为属有效具体行政行为，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，应依法予以维持。二、被上诉人与上诉人签订的《征用土地合同》是合法有效的。被上诉人系经得上诉人集体内部成员一致同意后，与上诉人签订了《征用土地合同》，该《征用土地合同》系双方的真实意思表示，且合同中约定的征地补偿标准符合相关法律法规的规定，根本不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效之情形。在本案中，被上诉人已向上诉人全额付清了征地补偿款，同时上诉人对收取的征地补偿款也予以了确认，被上诉人实施的征地行为并未给上诉人造成任何损失，若该征地行为被撤销将会造成国家利益受损，关于涉案土地所涉征地返还地及村民安置问题，答辩人将督促被上诉人依法依规予以解决。综上所述：该征地行为属有效的具体行政行为，被上诉人与上诉人签订的《征用土地合同》合法有效，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请惠州市中级人民法院依法予以维持。
本院经审查，认定事实与原审认定事实基本一致，因此，本院确认一审所查明的事实。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条的规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”本案中，上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社在原审法院的诉讼请求为：请求确认被告2006年向原告征用51.1亩土地的行为无效，并确认双方于2006年4月25日签订的《征用土地合同》无效。根据上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社的诉请，其请求确认案涉《征用土地合同》无效，实则为请求确认所涉行政行为无效。涉案《征用土地合同》于2006年4月25日签订，早于2015年5月1日，该合同签订、履行时并没有相关司法解释，可以适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条的规定。因此，上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社对涉案合同提起诉讼，请求确认被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府的征用土地行为无效，人民法院应不予立案。故上诉人（原审原告）博罗县长宁福岗村上东屋经济合作社起诉要求确认被上诉人（原审被告）博罗县长宁镇人民政府的征用土地行为无效，依法不属于法院受案范围，再据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）的规定，应当裁定驳回其起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省博罗县人民法院（2016）粤1322行初127号行政判决；
二、驳回上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社的起诉。
一、二审案件受理费人民币各50元，由一、二审法院分别退还上诉人（原审原告）博罗县长宁镇福岗村上东屋经济合作社。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱丽蕴
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇一八年六月二十五日
法官助理 黎芬妹
书 记 员 林美娴
附：相关法律条文
1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条：“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。”
3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”