湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘12行终40号
上诉人（原审第三人）贺步青，男，1956年12月26日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
上诉人（原审第三人）贺浩志，男，1973年9月6日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
上诉人（原审被告）怀化市人力资源和社会保障局，地址怀化市迎丰东路2号。
法定代表人余建勇，局长。
委托代理人赵伟，系怀化市人力资源和社会保障局劳动监察支队二大队大队长。
委托代理人李云树，湖南淮新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）怀化市昌顺建筑工程有限公司，地址湖南省怀化市鹤城区府星路446号6楼。
法定代表人尹新中，经理。
委托代理人曾奇才，湖南宏峰律师事务所律师。
原审被告怀化市人民政府，地址湖南省怀化市鹤城区府前路2号。
法定代表人雷绍业，市长。
原审第三人杨安明，男，1966年2月3日出生，侗族，户籍所在地湖南省芷江侗族自治县。
原审第三人黄平，男，1967年6月25日出生，侗族，户籍所在地湖南省芷江侗族自治县。
原审第三人龙小均，男，1969年6月26日出生，侗族，户籍所在地湖南省芷江侗族自治县。
原审第三人黄晓青，男，1987年12月21日出生，侗族，户籍所在地湖南省芷江侗族自治县。
原审第三人黄珍兵，男，1961年6月28日出生，侗族，户籍所在地湖南省芷江侗族自治县。
原审第三人陈雄，男，1995年10月11日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人陈合群，男，1970年5月2日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人李智勇，男，1983年8月23日出生，汉族，户籍所在地湖南省邵东县。
原审第三人肖细银，女，1962年4月18日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人贺创业，男，1989年12月27日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人禹松求，男，1968年5月2日出生，汉族，户籍所在地湖南省邵东县。
原审第三人王红菊，女，1970年1月27日出生，汉族，户籍所在地湖南省邵东县。
原审第三人赵祥顺，男，1960年6月26日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人贺俊夫，男，1965年9月22日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人张思源，男，1987年6月30日出生，汉族，户籍所在地湖南省澧县。
原审第三人袁玉泉，男，1969年11月4日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人赵放初，男，1973年2月26日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人禹段娥，女，1971年1月28日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人傅神州，女，1969年12月21日出生，汉族，户籍所在地湖南省浏阳市。
原审第三人周剑平，男，1964年12月4日出生，汉族，户籍所在地湖南省浏阳市。
原审第三人杨司前，男，1973年11月3日出生，汉族，户籍所在地湖南省中方县。
原审第三人杨司和，男，1971年3月1日出生，汉族，户籍所在地湖南省怀化市鹤城区。
原审第三人胡能银，男，1982年12月8日出生，瑶族，户籍所在地湖南省中方县。
原审第三人左勇国（曾用名左国勇），男，1966年1月24日出生，汉族，户籍所在地湖南省双峰县。
原审第三人徐才清，男，1985年12月21日出生，汉族，户籍所在地湖南省中方县。
原审第三人徐才富，男，1981年1月7日出生，汉族，户籍所在地湖南省中方县。
上诉人贺步青、贺浩志，上诉人怀化市人力资源和社会保障局与被上诉人怀化市昌顺建筑工程有限公司、原审被告怀化市人民政府劳动保障监察行政处理决定及行政复议纠纷一案，上诉人贺步青、贺浩志，上诉人怀化市人力资源和社会保障局均不服怀化市鹤城区人民法院（2018）湘1202行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2012年2月23日，怀化绿紫园蔬菜科技有限公司将“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目发包给原告怀化市昌顺建筑工程有限公司，并签订了一份《湖南省建设工程施工合同》，该合同上显示在原告怀化市昌顺建筑工程有限公司的委托代理人一栏有“罗长喜”的签名。2013年8月2日，罗长喜（甲方）与第三人贺浩志、贺步青（乙方）签订了一份《建设工程施工劳务分包合同》，合同约定甲方将“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目的劳务分包给乙方。之后，第三人贺浩志、贺步青组织第三人黄珍兵、杨司前、徐才富、陈合群等人为该项目工程做工。2014年8月份左右，该项目工程完工。
第三人贺步青等人从2016年2月开始多次就怀化绿紫园蔬菜科技有限公司商业办公楼工程项目拖欠农民工工资一事向被告怀化市人力资源和社会保障局投诉，并向被告怀化市人力资源和社会保障局提交了《建设工程施工劳务分包合同》、罗长喜签名捺印的“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目民工工资欠条、“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目民工工资表。2017年3月3日，被告怀化市人力资源和社会保障局受理第三人贺步青等人的投诉。2017年3月21日，被告怀化市人力资源和社会保障局作出怀人社监令字[2017]44号《劳动保障监察限期改正指令书》，确认原告怀化市昌顺建筑工程有限公司为“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目的用工主体单位，对该工程项目拖欠贺步青劳务施工班组民工工资937184元承担直接责任，并对拖欠工资给劳动者造成的损害承担连带赔偿责任，同时根据《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项、《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项、《湖南省工资支付监督管理办法》第四十一条之规定，责令原告怀化市昌顺建筑工程有限公司收到该指令书之日起15日内，先予支付贺步青劳务施工班组民工陈合群、徐才富等28人工资937184元，并将民工签字确认的工资支付凭证或银行转账凭证报送该局劳动监察支队。同日，被告怀化市人力资源和社会保障局将怀人社监令字[2017]44号《劳动保障监察限期改正指令书》送达给原告怀化市昌顺建筑工程有限公司。2017年6月，原告怀化市昌顺建筑工程有限公司向被告怀化市人力资源和社会保障局提交了《关于“怀化绿紫园商业办公楼工程”项目农民工工资等情况的报告》，在该报告中原告怀化市昌顺建筑工程有限公司称“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目实际承建人为罗长喜。
2017年7月10日，被告怀化市人力资源和社会保障局作出怀人社监处告字[2017]14号《劳动保障监察行政处理告知书》，告知原告怀化市昌顺建筑工程有限公司拟对其作出如下行政处理决定：限原告怀化市昌顺建筑工程有限公司自收到该告知书之日起15日内，支付“怀化绿紫园综合办公楼”工程项目贺步青劳务施工班组民工陈合群、徐才富等28人工资共计人民币伍拾陆万陆仟玖佰（566900元），并将民工签字确认的工资支付凭证或银行转账凭证报送该局劳动监察支队，同时告知原告怀化市昌顺建筑工程有限公司对该局拟作出的行政处理决定有进行陈述申辩及对证据发表意见的权利。2017年7月14日，被告怀化市人力资源和社会保障局将怀人社监处告字[2017]14号《劳动保障监察行政处理告知书》送达给原告怀化市昌顺建筑工程有限公司。之后，原告怀化市昌顺建筑工程有限公司向被告怀化市人力资源和社会保障局提交《关于不服怀人社监处告字[2017]14号劳动保障监察行政处理告知书的报告》。2017年9月11日，被告怀化市人力资源和社会保障局作出怀人社监处决字[2017]24号《劳动保障监察行政处理决定书》，对原告怀化市昌顺建筑工程有限公司作出如下行政处理决定：一、限怀化市昌顺建筑工程有限公司自收到决定书起10日内，足额支付“怀化绿紫园商业办公楼”工程项目贺步青劳务施工班组欠薪民工陈合群、徐才富等28人工资共计人民币：伍拾陆万陆仟玖佰（566900）元；二、怀化市昌顺建筑工程有限公司支付民工工资可采取两种支付方式：1、按工资花名册直接支付给欠薪民工；2、汇入怀化市建设领域治理拖欠工程款和农民工工资工作领导小组专用账户（账号：60×××21，开户行：中国银行怀化博物馆支行）。怀化市昌顺建筑工程有限公司如采取第一种支付方式必须将欠薪民工领取工资的凭证或银行转账凭证报送至该机关；三、依据《重大劳动保障违法行为社会公布办法》第五条、第七条向社会和媒体公布其违法行为。
2017年10月31日，原告怀化市昌顺建筑工程有限公司不服被告怀化市人力资源和社会保障局作出的怀人社监处决字[2017]24号《劳动保障监察行政处理决定书》，向被告怀化市人民政府申请行政复议。2017年11月7日，被告怀化市人民政府作出怀府行复字[2017]85号《行政复议答复通知书》，告知被告怀化市人力资源和社会保障局其已经受理怀化市昌顺建筑工程有限公司的复议申请，请该局自收到申请书副本之日起10日提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。同日，被告怀化市人民政府将怀府行复字[2017]85号《行政复议答复通知书》、行政复议申请书副本送达给被告怀化市人力资源和社会保障局。随后，被告怀化市人力资源和社会保障局向被告怀化市人民政府提交《行政复议答复书》。2017年12月14日，被告怀化市人民政府作出怀府行复字[2017]第85号《第三人参加行政复议通知书》，通知贺步青作为第三人参加行政复议。2018年1月4日，被告怀化市人民政府作出怀府行复字[2017]85号《行政复议延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。被告怀化市人民政府分别于2018年1月4日、1月5日将怀府行复字[2017]85号《行政复议延期审理通知书》送达给原告怀化市昌顺建筑工程有限公司、被告怀化市人力资源和社会保障局、第三人贺步青。2018年1月16日，被告怀化市人民政府作出怀府行复字[2017]85号《行政复议决定书》，决定：维持被告怀化市人力资源和社会保障局作出的怀人社监处决字[2017]24号《劳动保障监察行政处理决定书》。被告怀化市人民政府分别于2018年1月18日、1月22日将怀府行复字[2017]85号《行政复议决定书》送达给原告怀化市昌顺建筑工程有限公司、被告怀化市人力资源和社会保障局、第三人贺步青。原告怀化市昌顺建筑工程有限公司不服，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第十三条第一款“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖”及第二十六条第（一）项“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上１倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的”之规定，怀化市人力资源和社会保障局有对辖区用工单位进行劳动保障监察的法定职责，是本案的适格被告。
行政机关应当依照法律、法规、规章等，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为，且对作出的行政行为负有举证责任。《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条规定：“劳动保障行政部门在查处投诉举报用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动保障行政部门可以按照劳动者投诉的工资金额直接进行认定。”根据上述规定可知，劳动保障行政部门可以按照劳动者投诉的工资金额直接认定被拖欠工资金额的前提条件是：劳动保障行政部门依法告知了用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证后，用人单位逾期不能提供或者拒绝提供有关工资支付的凭证。本案中，被告怀化市人力资源和社会保障局未能提供证据证明其在作出被诉行政处理决定过程中依法告知了原告怀化市昌顺建筑工程有限公司应当在规定期限内提供有关工资支付的凭证，故被告怀化市人力资源和社会保障局在被诉行政处理决定中按照第三人贺步青、贺浩志等人投诉的工资金额直接认定被拖欠工资金额是证据不足且程序违法的，其作出的被诉行政处理决定依法应予以撤销。
被告怀化市人民政府维持了被告怀化市人力资源和社会保障局证据不足且程序违法的行政处理决定，故其作出的被诉行政复议决定，依法也应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告怀化市人力资源和社会保障局于2017年9月11日作出的怀人社监处决字[2017]24号劳动保障监察行政处理决定；二、撤销被告怀化市人民政府于2018年1月16日作出的怀府行复字[2017]85号行政复议决定；三、限被告怀化市人力资源和社会保障局在本判决生效后60日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告怀化市人力资源和社会保障局负担。
上诉人贺步青、贺浩志上诉称，一审判决认定事实错误。请求二审法院依法撤销怀化市鹤城区人民法院作出的（2018）湘1202行初27号行政判决。
上诉人怀化市人力资源和社会保障局上诉称，（一）一审判决认定事实错误。第一，怀化市人力资源和社会保障局作出行政处理决定并未以劳动者投诉的工资直接认定，而是以工程项目负责人罗长喜签字确认的工资欠条为依据。第二，怀化市人力资源和社会保障局作出处理决定之前，依法向被上诉人履行了行政告知程序。（二）一审判决适用法律错误。《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条的规定，赋予劳动保障行政部门在办理工资投诉案件，用人单位不配合办案，不提供劳动者工资凭证时，具有直接依据劳动者投诉金额认定的地方性法规，而并非行政机关必须履行事先告知的行政程序规定。本案中，怀化市人力资源和社会保障局是因用人单位项目负责人所打欠条金额与农民工投诉工资金额一致，故而作出处理决定。（三）被上诉人怀化市昌顺建筑工程有限公司拖欠工资的违法事实存在，怀化市人力资源和社会保障局作出的处理决定有理有据。据此，请求二审法院：1、依法撤销怀化市鹤城区人民法院作出的（2018）湘1202行初27号行政判决；2、依法驳回怀化市昌顺建筑工程有限公司的诉讼请求。
被上诉人怀化市昌顺建筑工程有限公司未作书面答辩。
原审被告怀化市人民政府，原审第三人杨安明等26人均未书面陈述意见。
各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行审核。经审查，各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，可以作为认定本案事实的依据。上诉人贺步青、贺浩志，上诉人怀化市人力资源和社会保障局，被上诉人怀化市昌顺建筑工程有限公司、原审被告怀化市人民政府，原审第三人杨安明等26人均没有新证据向本院提交。
本院审理查明的事实与一审无异，予以确认。
本院认为，《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条规定：“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或者自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。”本案原审原告怀化市昌顺建筑工程有限公司作为有建筑资质的建筑企业，将怀化绿紫园商业办公楼工程违法发包给不具有建筑资质的自然人贺步青等人，其应当承担用工主体责任。上诉人怀化市人力资源和社会保障局作出的怀人社监处决字[2017]24号《劳动保障监察行政处理决定书》，从实体上看并无不当。
《湖南省工资支付监督管理办法》第三十条规定：“劳动保障行政部门在查处投诉举报用人单位侵害劳动者合法劳动报酬权益的案件时，用人单位应当在规定的期限内提供有关工资支付的凭证。逾期不能提供或者拒绝提供的，劳动保障行政部门可以按照劳动者投诉的工资金额直接进行认定。”上诉人怀化市人力资源和社会保障局在行政程序中，应当依法告知怀化市昌顺建筑工程有限公司提供有关工资支付凭证，以便各方当事人共同核实欠薪数额。故一审认定上诉人怀化市人力资源和社会保障局程序违法，同时认定复议行为也应一并撤销，并无不当。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀化市人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审判长 尹卫红
审判员 周 晓
审判员 李容容
二〇一八年七月九日
书记员 蒲 磊
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。