安徽省舒城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）舒行初字第00009号
原告：闵超，安徽省望江县人，现住址安徽省舒城县。
被告：舒城县教育局，住所地安徽省舒城县。
法定代表人：朱传友，该局局长。
委托代理人：张圣林。
委托代理人：袁浩。
原告闵超不服被告舒城县教育局（以下简称县教育局）作出的幼儿园选址批复一案，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼，本院于2014年6月24日受理后，于2014年6月30日向被告县教育局送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月18日公开开庭审理了本案。原告闵超、被告县教育局的委托代理人袁浩、张圣林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月27日，被告县教育局所属中小学校舍安全工程领导组办公室根据舒茶镇中心学校的申请，作出《关于舒茶镇龙王庙幼儿园选址的批复》（以下简称《选址批复》），同意舒茶镇中心校将龙王庙幼儿园的园址选在中心校内。
被告县教育局于2014年7月9日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、组织机构代码证和法定代表人身份证明。证明被告县教育局诉讼主体适格；
2、信息公开申请书及原告身份证复印件。证明原告闵超早在2014年1月前就知晓被告县教育局批准在龙王庙建设一所幼儿园；
3、被告县教育局作出的《关于闵超申请公开政府信息的回复》及附件。证明被告县教育局在2014年1月26日向原告公开了龙王庙幼儿园建设的有关情况；
4、行政复议申请两份。证明原告闵超就被告县教育局在龙王庙建设幼儿园相关事项向六安市教育局申请了行政复议；
5、被告县教育局的《行政复议答复书》、六安市教育局《行政复议决定书》。证明被告县教育局在行政复议中对龙王庙幼儿园选址问题进行了答辩，六安市教育局对被告县教育局作出的《选址的批复》的合法性进行了确认；
6、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发（2010）41号），财政部、教育部（2011）406号文件，安徽省人民政府关于印发《安徽省学前教育三年行动计划（2011-2013年）》的通知，安徽省教育厅《关于下达安徽省学前教育三年行动计划（2011-2013年）目标和任务的通知》、舒城县政府关于印发《舒城县学前教育三年行动计划（2011-2013年）实施方案》的通知，舒茶中心校关于《舒茶镇龙王庙片近四年幼儿总数及入园数字》的报告。证明被告县教育局作出的《选址批复》有事实和法律依据；
7、原告闵超所举办的育苗幼儿园的办园情况以及被告县教育局对该幼儿园办园水平督导评估反馈意见书存根3份。证明原告闵超所举办的育苗幼儿园属于幼儿看护点，不具备民办幼儿园资质；
8、《中华人民共和国教育法》、舒茶中心校《关于舒茶镇龙王庙幼儿园选址的报告》、被告县教育局作出的《选址批复》。证明被诉《选址批复》是被告县教育局对下属学校作出的内部行政管理行为；
9、原告闵超诉被告县教育局信息公开纠纷案件的诉状、舒城县人民法院（2014）舒行初字第00006号裁定书、原告闵超本次诉讼的诉状、六安市教育局不予受理行政复议决定书。证明原告闵超就改扩建龙王庙幼儿园一事，涉嫌滥用复议权、诉权。
原告闵超诉称：原告闵超系舒城县舒茶镇龙王庙村民办育苗幼儿园的举办人，在基层从事学前教育工作十余年。育苗幼儿园于2007年7月获得幼儿办学许可证，2010年7月该许可证期满后，未能通过被告县教育局组织的幼儿教育办学评估。育苗幼儿园所在的龙王庙村辐射半径方圆5公里范围内常住人口总量不足万人，地理位置偏僻，交通不便、经济滞后，适龄幼儿总数不过百余人。在推进学前教育三年行动计划过程中，被告县教育局依据财教（2011）406号支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案，在项目遴选上确定在离育苗幼儿园不足百米远的公办学校里设置公办龙王庙幼儿园，目前该项目土建工程已竣工，尚未投入正式运营，这显然与育苗幼儿园的生存与将来的发展利益攸关。原告闵超为保护自身的合法权益，在向被告县教育局申请政府信息公开过程中，获知舒茶镇中心学校龙王庙幼儿园是由被告县教育局于2013年3月27日作出的《选址批复》批准而改扩建的。故诉请人民法院确认被告县教育局作出的《选址批复》违法并请求予以撤销。
原告闵超随诉状提供以下证据材料：
1、被告县教育局作出的《选址批复》。证明舒茶镇龙王庙幼儿园改建项目是经过被告县教育局行政审批的；
2、财政部、教育部财教（2011）406号文件，证明被诉的《选址批复》行为违反了该文件精神，涉嫌行政违法；
3、舒茶镇政府《关于闵超要求公开舒茶工业集中区相关资料的答复》的行政复议材料，证明被告县教育局在推进学前教育三年行动计划过程中对全县幼儿园的整体布局、规划紊乱，行政乱作为；
4、原告闵超身份证复印件、育苗幼儿园办学许可证复印件、被告县教育局出具的育苗幼儿园的办园情况，证明原告闵超的身份以及与被诉行政行为之间具有利害关系，诉讼主体适格。
被告县教育局辩称：1、被告县教育局作出的《选址批复》有法律政策依据和事实依据。《选址批复》是依据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发（2010）41号），财政部、教育部《关于支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案》（（2011）406号文件），安徽省人民政府关于印发《安徽省学前教育三年行动计划（2011-2013年）》的通知（皖政（2011）84号），安徽省教育厅《关于下达安徽省学前教育三年行动计划（2011-2013年）目标和任务的通知》（皖教秘基（2011）84号），舒城县政府关于印发《舒城县学前教育三年行动计划（2011-2013年）实施方案》的通知（舒政（2012）9号），舒城县教育局《关于落实省下达学前教育三年行动计划（2011-2013年）目标和任务的通知》（舒教基（2011）74号）等文件精神，结合当地经济社会发展、城镇化进程、地理环境、交通条件、人口分布、留守儿童现状、教育布局调整等实际情况作出的决定。舒茶镇龙王庙街道，原为龙王庙乡政府所在地，是当地人口聚居区。1992年龙王庙乡撤并后，该地小学及学前教育属于舒茶镇中心学校龙王庙辅导区，该辅导区既无公办幼儿园，也无达标民办幼儿园，不能满足当地学前教育需求。将舒茶中心校的部分闲置校舍进行改扩建，举办幼儿园，是现实的要求。为方便幼儿就近入园、解决当地幼儿入园难具有积极意义，符合大多数群众的根本利益；2、《选址批复》是内部行政行为，不具有可诉性；3、原告闵超不具备诉讼主体资格，其行使诉权没有合法理由。原告闵超所举办的育苗幼儿园，自2010年8月份起就处于非法办学状态，其相关利益不受法律保护；4、原告闵超的起诉已过诉讼期限。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告闵超提供的证据3与本案不具有关联性，本院不予确认；被告县教育局提供的证据9中起诉状，不能作为本案证据使用，其余材料与本案不具有关联性，也不能得到其证明目的，本院不予确认；原、被告双方对对方提供的其他证据的真实性、合法性、与本案的关联性均未提出异议，本院经审查也认为符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据三性的要求，依法应予以确认。
经审理查明，舒城县中小学校舍安全工程领导组办公室是被告县教育局内的二级机构。2010年11月21日，国务院以国发（2010）41号文件的形式作出了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，文件要求全国各地要贯彻落实党的十七届五中全会、全国教育工作会议精神和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展。随后，财政部、教育部、安徽省人民政府、安徽省教育厅、舒城县人民政府、舒城县教育局为落实上述《意见》，陆续发出文件和制定实施方案，要求贯彻落实。2013年3月25日，舒茶镇中心校向被告县教育局递交申请，要求对舒茶镇龙王庙原中心学校校舍进行改扩建，作为申办龙王庙公办幼儿园的园址。2013年3月27日，被告县教育局所属中小学校舍安全工程领导组办公室，结合当地地理环境、交通条件、人口分布、留守儿童现状、教育布局调整等实际情况作出《选址的批复》，同意舒茶镇中心校将龙王庙幼儿园选址在中心校内。目前龙王庙幼儿园基础设施已经竣工。
另查明，原告闵超系安徽省望江县人，是舒城县舒茶镇龙王庙村民办育苗幼儿园的举办人，该民办育苗幼儿园于2007年7月24日，获得幼儿园《办学许可证》，有效办学期限三年。2009年11月份、2011年1月份在被告县教育局组织的对民办幼儿园办园水平督导评估过程中，因相关设施和条件不具备，育苗幼儿园被要求予以整改。2010年7月育苗幼儿园办学许可证期满后，未再续办办学许可证。2012年9月以后育苗幼儿园被教育主管部门作为B类幼儿看护点对待而继续存在。2014年1月13日，被告县教育局收到原告闵超提交的公开政府信息的书面申请，申请中原告闵超要求被告县教育局公开“舒茶中心幼儿园及龙王庙幼儿园项目建设招投标相关资料，舒茶镇龙王庙幼儿园改扩建幼儿园选址立项及决策过程资料”等相关信息。2014年1月26日，被告县教育局作出舒教函（2014）2号“关于闵超申请公开政府信息的回复”的具体行政行为。原告闵超对此信息公开行为不服，于2014年3月6日向六安市教育局申请行政复议，2014年4月15日，六安市教育局作出六教复决字（2014）1号行政复议决定书，该复议决定维持了被告县教育局作出的舒教函（2014）2号“关于闵超申请公开政府信息的回复”。原告闵超在收到六安市教育局的复议决定书后，获悉被告县教育局曾于2013年3月27日，作出过《选址批复》的行政行为。原告闵超认为该《选址批复》中所涉及的关于龙王庙公办幼儿园的选址内容，与其经营的民办育苗幼儿园的未来生存具有利害关系，遂于2014年6月23日，向本院提起行政诉讼，请求确认被告县教育局作出的《选址批复》行为违法并要求予以撤销。
本院认为，行政机关作出的内部报告、批复，是行政机关内部就某项事宜在上下级或同级之间进行沟通或往来的函件，是一种内部行政行为，通常情况下是不对行政相对人的权利义务产生实际影响的。但是，当出现内部报告或批复在通过某种形式外化后，如果行政相对人对此不主张异议，将直接承担不利后果的情形时，这种内部报告或批复行为就具备了可诉性的要件。认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了其人身权或财产权，且与该具体行政行为有法律上的利害关系的公民，对该具体行政行为不服的，可以提起行政诉讼。一定区域内人口的多少和人口结构是确定该区域内是否需要举办学前教育以及需要多大规模的学前教育机构的必备要件。在学前教育机构的选址上，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等相关法律法规虽然有要求与当地人口相适应、合理布局的原则性规定，但在两个教育机构的距离上无明确的具体的禁止性规定。本案中，被告县教育局作出的《选址批复》及其内容是原告闵超在申请政府信息公开过程中，通过行政复议决定得知的，而该《选址批复》又被作为六安市教育局维持舒城县教育局向原告作出的“信息公开答复”的主要证据之一，由此可知该《选址批复》是在信息公开过程中由内部行政行为被外化为可诉性的具体行政行为的。原告闵超举办的育苗幼儿园在《办学许可证》期满后未再续办《办学许可证》，但作为B类幼儿看护点是被教育主管部门认可的。被告县教育局同意在距离原告闵超举办的育苗幼儿园（B类幼儿看护点）不足百米远的舒茶镇中心校校园内举办公办的龙王庙幼儿园，可能会造成育苗幼儿园生源的分流，因此被告县教育局作出的《选址批复》行为对原告闵超的相关权利产生了一定的实际影响，原告闵超具备本案诉讼主体资格。被告县教育局关于原告闵超不具备诉讼主体资格、被诉行政行为属于行政机关内部管理行为、起诉已过诉讼期限的辩称，本院不予采信。学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系是基层教育主管部门的职责之一。被告县教育局作出的《选址批复》，符合国务院、财政部、教育部、以及省、县各级政府关于学前教育三年行动计划的规定和精神，也没有违反相关教育法律法规的规定。原告闵超起诉要求人民法院确认被告县教育局作出的《选址批复》行为违法并撤销该《选址批复》的请求，无法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会研究决定，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告闵超的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告闵超负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 杨圣海
审 判 员 陶传权
人民陪审员 胡勤才
二〇一四年八月五日
书 记 员 王婷婷