安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终722号
上诉人（一审原告）：宿州市利民预制构件厂。
负责人：韩君海，厂长。
委托代理人：牛清敏，安徽拂晓律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路636号，组织机构代码00319171-1。
法定代表人：张建军，区长。
委托代理人：曹占朝，宿州市埇桥区人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路，组织机构代码00318746-4。
法定代表人：杨军，代市长。
委托代理人：张久嵬，宿州市人民政府法制办工作人员。
一审第三人：宿州市埇桥区大营镇人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区大营镇。
法定代表人：谢浩然，镇长。
委托代理人：赵庆文，安徽大泽律师事务所律师。
上诉人宿州市利民预制构件厂（简称利民构件厂）因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）土地权属处理决定及宿州市人民政府行政复议决定一案，不服宿州市中级人民法院于2016年6月1日作出的（2015）宿中行初字第00180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2016年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人利民构件厂负责人韩君海及其委托代理人牛清敏，被上诉人埇桥区政府的委托代理人曹占朝，被上诉人宿州市人民政府的委托代理人张久嵬，一审第三人大营镇政府法定代表人谢浩然及其委托代理人赵庆文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，本案诉争土地位于大营镇政府北侧，南至水塘、北至帝安路、东至振兴路，西至利民构件厂的西厂地，东西长约99米、南北宽约6.3米，面积约1亩。1979年9月15日，原宿县大营区公所与大营公社大营第三生产队签订《征用土地合同》，载明：区公所征用大营三队耕地19.54亩、非耕地3.46亩，共计23亩作为新建区公所使用，区公所给付大营三队征地补偿费1954元，并减免其19.54亩农业税及征购粮，征地南北长150米、东西长102米，南至大街（现国兴路）、北至大营生产路（现帝安路），东至大陈公路、西至兽医站（现大营镇工商所）。因大营区公所建房地势低洼，即从被征用土地北半部、大营生产路以南5-6米处挖土垫地基，形成一个约4米深的水塘。水塘北侧至大营生产路之间的土地即是本案争议土地。1990年5月，原大营区公所申请补办征地手续，原宿县地区行政公署于1990年12月29日同意征用该宗土地。
利民构件厂前身是大营区构件厂，成立于1978年之前，系韩君海个人出资的私营企业，挂靠于大营区公所，向区公所缴纳管理费。该厂于1981年11月7日购买大营大队第七生产队土地4.14亩，南至农具厂墙头、北至电线杆北塘边，西至水泥电线杆、东至区部墙头；1982年8月17日购买大营大队第三生产队土地3.3亩，东至大塘涯、西至农具厂大屋山、北至大路中心、南至高压电线杆南边4.4米，两次购地共计7.44亩，形成了现在西厂的规模。1991年8月7日，原大营区构件厂办理了宿国用（91）字第7643号《国有土地使用证》，登记用地面积4534.75平方米，包含镇政府家属楼建房占地。原大营区构件厂为扩大生产规模，经时任区委书记汪家贤同意，遂使用争议土地进行生产建设。
2004年3月，大营村委会认为大营镇政府北部大塘边土地为其所有，向埇桥区政府申请土地确权。2005年1月24日，埇桥区政府作出埇政行（2005)01号《关于大营村委会与利民构件厂土地权属纠纷的处理决定》，认定争议土地从未被征用过，原大营区构件厂未经批准占用该争议土地，争议土地属大营村民集体所有。利民构件厂不服，向埇桥区人民法院提起行政诉讼，埇桥区人民法院作出（2005)宿埇行初字第28号行政判决，认为埇桥区政府未查清原大营区构件厂的用地时间，判决撤销埇政行（2005）01号处理决定。大营村委会不服，提起上诉，该院作出（2005）宿中行终字第46号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2006年1月14日，埇桥区政府重新作出（2006)第05号处理决定，认定争议土地从未被征用过，原大营区构件厂系私人企业，不具有集体企业资格，决定争议土地权属为大营村委会所有。利民构件厂不服提起行政诉讼，该院于2007年1月15日作出（2006）宿中行终字第89号终审判决，判决驳回了利民构件厂的诉讼请求。利民构件厂不服，向安徽省人民检察院申诉，安徽省人民检察院作出皖检民行抗字（2008）119号行政抗诉书提出抗诉。该院于2009年8月21日作出（2009)宿中行再终字第02号行政判决，判决撤销（2006)第05号处理决定，并责令重新作出处理决定。2010年4月27日，埇桥区政府作出埇政行（2010)03号《关于大营村委会与利民构件厂土地权属争议的处理决定》，决定驳回了大营村委会的申请。后利民构件厂提出确权申请，埇桥区政府于2013年7月5日作出埇政行（2013）05号行政处理决定，驳回利民构件厂的确权申请。利民构件厂不服提起行政诉讼，后因出现新证据重新申请确权为由，申请撤诉。利民构件厂于2014年向埇桥区政府申请确权，埇桥区政府向大营镇政府送达了确权申请书副本举行了质证调解及听证会，于2015年5月16日作出埇政行（2014）02号行政处理决定，决定争议土地使用权属于大营镇政府。目前争议土地上已建成房屋，出售完毕。
一审法院认为，根据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条第二款规定，城市个人之间、个人与全民所有制单位、城市集体所有制单位之间发生土地权属争议，由县级人民政府处理。本案埇桥区政府具有处理利民构件厂与大营镇政府土地争议的法定职权。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第一款规定确定土地权属应当以土地登记证件为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他证据确定土地权属。本案中，（2009)宿中行再终字第02号生效行政判决认为“利民构件厂关于大营镇政府宿县（91）字第7644号土地证证明本案争议土地属镇政府使用的国有土地的理由成立，本院予以采纳”，证明争议土地属大营镇政府使用的国有土地，应视为有明确的权属依据，且争议土地目前已建成房屋对外出售完毕，埇桥区政府本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则将争议土地确定给大营镇政府使用并无不当。关于利民构件厂与大营镇人民政府是否存在换地事实，因利民构件厂在诉讼中放弃了以换地取得争议土地使用权的主张，且认可其前身原大营区构件厂办理的宿国用（91)字第7643号《国有土地使用证》登记土地包含镇政府家属楼占地，家属楼占地使用权并未转移至大营镇政府，故对于换地事实本院不再审查。关于利民构件厂主张其于1980年使用争议土地，符合《安徽省土地权属争议处理条例》第十七条第一款之规定，使用权应属其所有的理由。该院认为，本案争议土地已被生效判决确认系大营镇政府使用的国有土地，利民构件厂亦对争议土地原属于大营区公所征用一节予以认可，其所主张于1980年使用争议土地系经大营区政府同意，但同意使用并不导致国有土地使用权发生转移，故利民构件厂该理由不能成立。
埇桥区政府经受理、送达申请书副本、质证调解、举行听证，作出处理决定并送达，程序合法。宿州市政府经申请、受理、作出复议决定并送达，程序合法。利民构件厂的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告利民构件厂要求撤销埇桥区政府于2015年5月16日作出的埇政行（2014）02号行政处理决定及宿州市政府于2015年10月20日作出宿复决字（2015）116号行政复议决定的诉讼请求。
利民构件厂上诉称，1、争议土地属第三人原大营区公所征而未用的国有土地，1980年经汪家贤书记同意由上诉人使用。上诉人所建的五间住房等在2008年被法院强行拆除，争议土地由上诉人使用26年之久。2004年大营村委会申请土地确权，2006年被错误确权归大营村委会，后几经行政处理决定和行政诉讼，上诉人败诉，直至2014年由本案被诉决定确权归大营镇政府使用。2、生效的（2009)宿中行再终字第02号判决只是确认争议土地系大营镇政府“征用”的国有土地。无论如何也不能瞎说确认争议土地是大营镇政府“使用”的国有土地。因第三人拒不出示宿国用（91）字第7644号土地使用证，故不能据此认定“应视为有明确权属的依据”。3、一审判决以争议土地已建成房屋并对外出售完毕为由将争议土地确权归第三人大营镇政府，理由荒唐。4、换地事实，铁证如山。上诉人1980年经大营区公所负责人同意，使用大营区征而未用的塘北一亩地建水泥场。1986年镇政府建家属楼，由肖尚坤付区长和企业办主任康加夫与上诉人协商，双方达成口头协议。镇政府在上诉人取得合法使用权的7643号土地证上占用1.28亩建家属楼，作为交换，上诉人继续使用水泥场。二十年间分别使用，相安无事，从未有人提出异议。5、一审承办法官通知上诉人送两份材料并作了一份《谈话笔录》，同日制发判决，一审判决以该谈话内容认定利民构件厂在诉讼中放弃了以换地取得争议土地使用权的主张，家属楼占地使用权并未转移至大营镇政府，故对于换地事实不再审查，令人不解。请求二审法院查明事实，依法判决。
宿州市人民政府答辩称，1、一审判决认定事实清楚，证据充分。涉案争议土地系经征用过的国有土地。后大营区构件厂为扩大生产规模，经时任大营区委书记汪家贤同意，暂时使用争议土地进行生产，并未发生国有土地使用权的转移。对被答辩人主张的换地事实，大营区书记汪家贤明确系暂时给被答辩人使用，不存在换地,(2009)宿中行再终字第02号判决书已明确，仅有康家富证明，无其他证据。被答辩人在一审期间已明确放弃换地取得争议土地使用权的主张，被答辩人再次以换地为由提起上诉，明显无事实依据。2、一审判决适用法律正确。涉案土地及周边区域已由大营镇政府建成房屋并出售完毕。一审法院从土地确权的原则出发，依据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第一款规定作出判决，符合本案客观事实。上诉人主张适用《安徽省土地权属争议处理条例》第十七条的规定，但涉案土地所有权和使用权已经生效判决认定，故其主张依法不能成立。请求二审维持原判。
一审被告埇桥区政府向一审法院提举的证据材料有:第一组、埇政行(2005）01号《关于大营村委会与利民构件厂土地权属纠纷的处理决定》档案材料；第二组、（2005）宿埇行初字第28号行政判决书，（2005）宿中行终字第46号行政判决书；第三组、埇政行（2006)05号《关于利民构件厂与大营村委会土地权属纠纷的处理决定》档案材料；第四组、（2006）宿埇行初字第37号行政判决书，（2006）宿中行终字第89号行政判决书、皖检民行抗字（2008)第119号行政抗诉书、（2009）宿中行再终字第02号行政判决书；第五组、埇政行（2010）03号《关于大营村委会与利民构件厂土地权属争议的处理决定》相关材料；第六组、埇政行（2013)05号行政处理决定档案材料；第七组、埇政行（2014）02号行政处理决定档案材料，包含确权申请书、确权申请书送达回证、授权委托书、(2008)皖宿拂内证字第1611号公证书、原告于1980年修建水泥厂开支费用的票据、账册（共计14页）、大营镇人民政府答辩状及利民构件厂辩驳意见、听证调解笔录、埇政行（2014）02号行政处理决定书及送达回证。以上证据证明埇桥区政府作出埇政行（2014）02号行政处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
一审被告宿州市人民政府向一审法院提举的证据材料有:1,行政复议申请书及埇政行（2014）02号行政处理决定送达回证；2,利民构件厂授权委托书；3,行政复议答复通知书及送达回证；4,埇桥区政府答复书；5,参加行政复议通知书及送达回证；6,复议延期通知书及送达回证；7,宿复决字（2015）127号行政复议决定书及送达回证；8,案件事实证据材料同埇桥区政府提供证据材料。以上证据证明宿州市人民政府作出行政复议决定程序合法，事实清楚，证据充分。
一审原告利民构件厂向一审法院提交的证据材料有：1,询问笔录，证明利民构件厂从1980年开始使用争议土地；2,营业执照，证明利民构件厂为韩君海投资的独资企业；3,土地转让合同书，证明利民构件厂合法取得大营三队和七队的7.44亩土地；4,2004年埇桥区国土局现场勘测笔录，证明大营镇政府占用登记在原告名下1.28亩土地建职工家属楼；5,大营镇政府于2004年5月20日出具的“争议土地从未被征用的”证明已被证明为虚假；6,大营村民委员会确认土地所有权申请书；7,埇政行（2005)01号《关于大营村委会与利民构件厂土地权属纠纷的处理决定））；8,埇政行（2006）05号《关于利民构件厂与大营村委会土地权属纠纷的处理决定》；9,埇政行（2010)03号《关于大营村委会与利民构件厂土地权属争议的处理决定》；10,埇政行（2013)05号行政处理决定书；11,埇政行（2014)02号行政处理决定；12,宿国用（91）字第7643号土地使用证；13,（2009）宿中行再终字第02号行政判决书，认定争议土地已被大营镇政府征为国有；14,1980年在争议土地上修建水泥厂开支费用的票据、账册；15,康家夫证明及（2008)皖宿拂内证字第2026号公证书；16,陈华哲证明及（2008）皖宿拂内证字第2027号公证书；17,原宿州市工商局《关于是否吊销宿州市利民预制构件厂营业执照的报告》，证明原宿县大营区构件厂属于假集体企业；18,2009年6月3日对陈立志的调查笔录，证明大营镇政府持有宿国用（91)字第7644号土地使用证；19,复印于埇桥区法制局卷宗中的宿国用（91）字第7644号土地使用证附图，证明宿国用（91）字第7644号土地使用证土地登记档案并未丢失；20,1979年9月15日，大营区公所与大营大队三队签订的征地合同，证明争议土地在征地范围之内；21,占地说明，证明争议土地在征地范围之内；22,《安徽省土地权属争议处理条例》第十七条第一款，证明处理决定适用法律错误；23,损失清单。第一组，5,6，7,8，9,13，20，21,证明争议土地系大营区公所1979年征而未用的国有土地；第二组：3,4,12,15,16,17，证明争议土地已被置换给利民构件厂；第三组：1,14,22，证明利民构件厂使用争议土地时间为1980年；第四组：18,19，证明大营镇政府占用利民构件厂的1.28亩建家属楼土地登记在宿国用（91)字第7643号国有土地使用证上，争议土地未被登记；第五组；2,10，11,23，证明利民构件厂损失的依据。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。
本院认为，涉案争议土地系原大营区公所1979年征用而来的国有土地，该事实已为生效判决所确认,利民构件厂亦予认可。利民构件厂上诉称其于1980年经原大营区负责人同意使用涉案争议土地，1986年区公所建家属楼，时任副区长肖尚坤和企业办主任康加夫与其协商，双方达成口头协议，即利民构件厂同意区公所在其取得合法使用权的土地上占用1.28亩建家属楼，而区公所同意其继续使用涉案争议土地。按照利民构件厂该上诉主张，其是用自己享有合法使用权的1.28亩土地作为交换而取得的涉案争议土地使用权。但1991年原大营区构件厂办理了宿国用（91）字第7643号《国有土地使用证》，该证仍包含了上述区公所家属楼建房所占土地，故依照法律规定，该土地使用权仍由原大营区构件厂享有，并未转移至区公所。且利民构件厂虽实际长期使用涉案争议土地，但其在诉讼中并未提供合法有效的划拨、出让或者其他行政审批手续，亦未依法申请土地登记并取得该土地权属证书。故即便利民构件厂主张的换地事实成立，也仅是双方之间自行交换使用土地，并不能产生国有土地使用权转移的法律效果。埇桥区政府具有处理利民构件厂与大营镇政府土地权属争议的法定职权，其根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第一款的规定，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则将争议土地确定给大营镇政府使用并无不当。至于利民构件厂主张的换地问题，因其前身原大营区构件厂办理的宿国用（91)字第7643号《国有土地使用证》所登记土地中包含原大营区公所家属楼占地，该土地使用权并未转移至大营镇政府，利民构件厂据此主张该土地使用权更有利于权益的实现。
综上，埇桥区政府所作处理决定和宿州市政府所作复议决定不违反法律规定，一审判决驳回利民构件厂的诉讼请求并无不当。利民构件厂的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宿州市利民预制构件厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱达远
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一七年二月六日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……