海南省澄迈县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）澄行初字第9号
原告海南某某某某综合开发有限公司（下称某某公司）。
法定代表人郑寿，该公司经理。
委托代理人梁通，广东鸿基律师事务所律师。
委托代理人孙伟坤，某某公司员工。
被告澄迈县某某某某某某局（下称澄迈县某某局）。
法定代表人王昌，该局局长。
委托代理人莫景儒，澄迈县司法局干部。
委托代理人阮坤，澄迈县某某局干部。
第三人郑寿，男，1962年9月25日出生，汉族。
委托代理人孙伟坤，某某公司员工。
原告某某公司不服被告澄迈县某某局于2014年5月27日作出的澄土环资罚决字（2014）52号《土地行政处罚决定书》，于2014年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于同一日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月16日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年10月23日、12月3日公开开庭审理了本案。原告某某公司的委托代理人梁通、被告澄迈县某某局的委托代理人莫景儒、王元坤、第三人郑寿到庭参加诉讼。该案因争议较大，案情复杂，本院于2014年11月28日向海南省高级人民法院提出延长审限申请，省高院于2014年12月1日批准延长该案的审理期限至2015年3月10日。本案现已审理终结。
被告澄迈县某某局于2014年5月27日作出的澄土环资罚决字（2014）52号《土地行政处罚决定书》，认定原告未经批准，擅自在金江镇美亭村排岭坡地段占用基本农田建养鸽场，违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，根据《基本农田保护条例》第三十三条规定，责令原告在10日内自行拆除在非法占用土地上建设的建筑物及附属物设施，恢复原种植条件，处以占用基本农田的耕地复垦费217944元人民币罚款。
被告于2014年9月25日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据为：1、澄府《澄迈县土地利用总体规划（2006-2020年）》的请示；2、琼府函（2010）115号批复；3、澄迈县土地利用现状图（局部）；4、澄迈县大丰镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部。证据1-4证明原告某某公司在承包地上建起养鸽场的土地是基本农田，面积20179.5平方米合30.27亩。5、郑寿的询问笔录；6、原告某某公司非法占地示意图；7、动态记录巡查表5张；8、土地巡查执法检查现场拍照记录5张；9、原告某某公司提供的材料4份。证据5-9证明第52号《土地行政处罚决定书》事实清楚，原告某某公司未经批准，擅自在金江镇美亭村排岭坡地段占用基本农田建养鸽场面积20179.5平方米合30.27亩的违法行为事实是存在的。10、案件立案审批表；11、澄土环资函（2014）0016号《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》及送达回证；12、澄土环资罚告字（2014）23号《土地行政处罚告知书》及送达回证；13、请求听证申请；14、行政处罚听证通知书及送达回证；15、行政处罚听证会公告；16、听证笔录；17、第52号《土地行政处罚决定书》及送达回证；18、澄府复决（2014）5号《行政复议决定书》。证据10-18证明答辩人作出的52号《土地行政处罚决定书》程序合法，相关的材料也送达给原告，原告也进行了签收确认。19、《基本农田保护条例》；20、《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》。证据19-20证明第52号《土地行政处罚决定书》适用法律法规正确。庭审后，被告向本院提供六组证据材料：1、澄迈县土地利用总体规划（2006—2020年）文本；2、澄迈县土地利用总体规划（2006—2020年）说明；3、澄迈县土地利用总体规划（2006—2020年）评审会意见处理情况；4、澄迈县土地利用总体规划图；5、澄迈县大丰镇土地利用总体规划图；6、情况说明。证据1—5证明涉案土地为基本农田，证据6证明涉案土地为插花地，行政管辖区划为大丰镇。被告就上述补交的证据说明为：上述证据材料在被告举证期限前提交的澄迈县人民政府关于审批《澄迈县土地利用总体规划》的请示、海南省人民政府关于同意澄迈县土地利用总体规划的批复中已有所体现，但因工作人员工作疏忽，未在举证期限内具体提交上述证据材料。
原告某某公司诉称，2012年7月，第三人郑寿与澄迈县金江镇美亭村村民小组签订《土地承包合同》一份，承包该村排岭坡位置190亩坡地（以下简称“涉案土地”）用于从事农业种植、养殖、加工和园艺开发。合同签订后，第三人于2012年9月10日成立某某公司，且将上述承包土地全部交由原告公司使用。之后，原告通过澄迈县公开举办的招商洽谈会的招商引资并经当地政府部门立项审批在涉案土地上投资建设鸽业基地。2014年5月27日，被告作出澄土环资罚决字（2014）52号《土地行政处罚决定书》，认定原告未经批准，擅自在涉案土地上占用基本农田建养鸽场，违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，并根据该条例第三十三条规定予以处罚。原告不服该处罚，于2014年7月16日向澄迈县人民政府申请复议。澄迈县人民政府于2014年8月19日作出澄府复决（2014）5号行政复议决定，维持被告的处罚决定。原告始终认为，被告的处罚决定认定事实不清，适用法律错误，处罚决定错误。其理由为：一、被告认定原告未经批准，擅自在涉案土地上建养鸽场属认定事实不清。原告使用涉案土地是经与当地村民小组签订《土地承包合同》并经澄迈县人民政府核发《农村土地承包经营权证》合法使用。原告在涉案土地上投资开发的鸽业基地建设项目已经澄迈县发展和改革委员会立项审批，项目立项审批的澄发改（2012）514号《澄迈县企业固定资产投资项目备案表》上明确记载原告项目建设规模及建设主要内容为“……建设鸽舍、猪舍、饲料加工和产品深加工厂房、防疫区与消毒间、沼气池、宿舍、办公楼、仓库……”，且原告鸽业基地建设项目亦经澄迈县工业和信息化局审查决定同意。可见，原告使用涉案土地建养鸽场、建设鸽业基地是经当地有关政府部门层层审批核准的，被告不尊重事实，认定原告未经批准、擅自在涉案土地上建养鸽场属认定事实不清。二、涉案土地不属于合法的基本农田保护区，不能认定原告占用基本农田，被告适用《基本农田保护条例》作出处罚决定适用法律错误。1、涉案土地不符合基本农田的基本条件。我国农田划分为基本农田和一般农田：基本农田一般是指水利条件好、土壤肥沃、高质优产的良田，而一般农田则是指包括规划确定为农业使用的耕地后备资源、坡度大于25度但未列入生态退耕范围的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地。涉案土地坡度超过30度且水利条件十分恶劣，当地村民对该地早已丢荒多年。当地政府亦因此地块属于无人耕种荒地而不征收公粮、不发放种植补贴，涉案土地明显不符合基本农田的自然条件。2、我国《基本农田保护条例》第十一条规定：“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。基本农田保护区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管和农业行政主管部门验收确认。”第二十七条规定：“在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或村民委员会签订基本农田保护责任书。”遗憾的是，在整个原告承包土地、立项审批、投资建设乃至本案的听证以及复议过程中，原告看不到被告出示任何材料证明涉案土地已被划分为基本农田保护区并设立标志、予以公告、建立档案、验收确认、签订基本农田保护责任书等。事实上，据当地村委会、村民小组和村民证实，当地政府从来未对涉案土地进行过基本农田保护区界至划定并公告，当地土地行政主管部门及农业行政主管部门也从未对涉案土地按基本农田保护区进行建档并验收确认，村委会、村民小组一直确认没有就涉案土地签订过基本农田保护责任书，涉案土地四周没有设定任何基本农田保护标志，涉案土地依法不属于合法的基本农田保护区。被告仅凭其内部规划即认定涉案土地属基本农田保护区实属纸上谈兵。在没有任何材料证明涉案土地通过合法程序划定、属合法基本农田保护区的情况下，被告妄定原告占用基本农田当属认定事实不清，适用《基本农田保护条例》对原告作出处罚决定明显适用法律错误。综上，被告澄迈县某某某某某某局澄土环资罚决字（2014）52号《土地行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，处罚明显不当。为了维护原告合法权益，故请求：1、撤销被告澄迈县某某某某某某局澄土环资罚决字（2014）52号土地行政处罚决定；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告为证明自己的主张提供如下证据：1、企业法人营业执照。证明原告工商登记情况，原告主体资格适格。2、《土地行政处罚决定书》。证明被告作出涉案的错误行政处罚决定。3、《行政复议决定书》。证明澄迈县人民政府维持被告的错误行政处罚决定。4、《土地承包合同》及附土地平面图一份。证明原告承包使用涉案土地已经美亭村委会及美亭村村民小组、村民一致同意，原告承包的土地是合法的。5、《土地承包经营权证》。一是证明了原告经营涉案土地已经澄迈县人民政府登记核发经营权证，澄迈县农业局以及澄迈县人民政府已经批准原告将承包土地用于种养、加工、园艺开发；二是证明了涉案土地的现状是坡地而不是水田或其他形式的耕地。6、澄迈县金江镇人民政府的《答复函》，证明金江镇人民政府同意原告承包涉案土地用于农业综合开发使用。7、《澄迈县企业固定资产投资项目备案表》。证明澄迈县发改委审查通过原告在涉案土地上开发鸽业基地建设项目并予立项备案。8、澄迈县工信局《项目节能审查决定书》。证明澄迈县工信局已审查同意原告鸽业基地建设项目能源消耗指标，同时也证明了涉案土地已经经过了政府的批准。9、澄迈县某某局提供的土地现状图（此图是本案第三人亲自到国土部门亲自咨询过的）。证明根据土地承包前澄迈县某某局提供的土地现状图，被告在案发前不确认涉案土地属基本农田，亦未曾告知原告涉案土地属基本农田。10、基本农田保护区标志相片三张。这是原告在广东所拍到的，一是化州市人民政府在2001年5月8日设立的，二是茂南区人民政府在2003年5月设立的，还有一个是茂南区人民政府在2004年7月设立的。我们提供这组证据，是证明了基本农田保护区的建立必须按照法律的规定设立保护标志向社会公示。证据11、国土资发（2010）218号关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知。证明了国土资源部以及农业部在2010年的12月30号再次以文件的形式明文规定基本农田必须建立档案，建立保护标志，进行验收确认。证据12、澄迈县鸽业养殖基地投资意向书，来源是2012年澄迈县公开搞招商引资时，原告与县畜牧局在招商引资会上所签订的投资意向书。证明了这个项目是澄迈县招商引资引过来的，也是政府部门给予我们涉案使用的土地。
被告澄迈县某某局辩称，答辩人因原告不服土地管理拆除建筑物处罚纠纷一案，现依法答辩如下：一、答辩人于2014年5月27日作出的澄土环资罚决字（2014）52号《土地行政处罚决定书》事实清楚。1、原告在金江镇美亭村排岭坡地段建养鸽场面积20179.5平方米合30.27亩，占用的土地是基本农田。原告于2012年7月15日同金江镇美亭村村民小组签订土地承包合同，承包美亭村排岭坡地段土地约200亩（实际190亩），澄迈县人民政府于2013年6月25日颁发了《农村土地承包经营权证》。此后，原告在承包地上建起养鸽场面积20179.5平方米合30.27亩。从《澄迈县土地利用总体规划（2006—2020年）》证实：原告在承包地上建起养鸽场的土地是基本农田，面积20179.5平方米合30.27亩。2、原告未经批准，擅自在金江镇美亭村排岭坡地段占用基本农田建养鸽场的违法行为是存在的。答辩人在正常巡视中发现，原告未依法办理用地手续，自2012年10月起擅自在金江镇美亭村排岭坡地段建养鸽场，经测量，已建养鸽场建筑物占地面积20179.5平方米合30.27亩。二、答辩人作出的第52号《土地行政处罚决定书》适用法律正确。1、原告占用基本农田建养鸽场的行为已经违反了《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定。2、答辩人依据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”和《海南省耕地开垦费收缴使用管理办法》的规定，对原告作出处罚。三、答辩人作出的第52号《土地行政处罚决定书》程序合法。答辩人在正常巡视中发现了原告的违法行为后，于2014年2月17日立案，对其违法行为进行调查取证，于2月21日对原告作出澄土环资函（2014）0016号《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，听候处理。于3月11日对原告作出澄土环资罚告字（2014）23号《土地行政处罚告知书》，同时告知原告享有听证陈述申辩的权利。应原告的申请，答辩人于4月1日举行了听证会。答辩人于2014年5月27日作出第52号《土地行政处罚决定书》，对原告的违法行为进行处罚。原告不服该处罚决定，于7月16日向澄迈县人民政府政府申请行政复议，澄迈县人民政府于2014年8月19日作出澄府复决（2014）5号《行政复议决定书》，维持答辩人作出的第52号《土地行政处罚决定书》。综上所述，答辩人认为，答辩人作出的第52号《土地行政处罚决定书》事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予维持；原告要求撤销第52号《土地行政处罚决定书》是没有事实和法律依据的。为此，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人陈述的意见及提供的证据与原告相一致。
经庭审质证，本院对本案证据作如下确认：
对被告证据的确认：原告和第三人对被告提交的证据1认为，①被告提供的仅仅是澄迈县大丰镇土地利用总体规划图，不是澄迈县土地利用总体规划图。澄迈县土地利用总体规划图是否存在、如何规划、该规划是否与报批的一致，是否进行充分、合法的公示，我们都不得而知。我方对该材料的真实性、合法性不予以确认。大丰镇土地利用总体规划图没有证据证实已得到合法批准，且与本案无关联；涉案土地在金江镇而非大丰镇；②即便澄迈县土地规划存在，该规划仅是被告所作的计划，没有证据证明该规划已经全部实施，不能证明涉案土地已实施划定、设置为基本农田；③本案从案发一直到复议，没有看到被告出示过澄迈县土地总体规划。对证据2认为，①对真实性无法确认；②该批复仅仅是一个动态性、原则性的批复。这个批复没有明确涉案的土地就属于基本农田。且这个批复没有得到有效的实施，也不能据此证明涉案土地已经划定为基本农田。对证据3—4认为，对证据3—4的真实性、关联性、合法性均有异议。理由：①该两份图均是被告在2014年3月制作的，是否与实际一致，是否与省政府的批复一致不得而知。证据4所谓大丰镇规划图实际是现状图而不是规划图，无论是规划图还是现状图都与本案无关联；②这两份图都是被告事后在办公室制作，也无法证明涉案土地依法定程序设定为基本农田；③被告的调查人员李伟在听证过程中承认该案土地在澄迈县土地利用现状中是一般耕地。本院对证据1—4认为，经核对，澄迈县大丰镇土地利用总体规划图，澄府函（2010）115号批复，澄迈县土地利用现状图与澄迈县土地利用总体规划图相互吻合，涉案土地处在澄迈县大丰镇土地利用总体规划范围内，但该规划仅是被告所作的计划，没有证据证明该规划已经全部实施，不能证明涉案土地已实施划定、设置为基本农田，其真实性、关联性予以确认，证明力不予确认。对被告提交的证据5认为，对证据5的真实性无异议，关联性有异议，不能据此证明原告违法。本院认为，证据5不足以证明原告占用基本农田的事实，故其真实性、关联性予以确认，证明力不予确认。对被告提交的证据6认为，对证据6的真实性有异议，是被告单方制作，是否与现场一致，不得而知；对证明内容有异议，该图不能证明原告非法占用基本农田。对证据7—8认为，对证据7—8的真实性有异议，是被告单方制作，何时巡查，何时拍摄没有通知原告，也没有原告到场确认。本院对证据6—8认为，证据6—8系被告单方制作，且不足以证明原告非法占用基本农田的事实，故对真实性、关联性、合法性不予确认。对被告提交的证据9认为，证据9没有异议，该证据充分证明原告使用涉案土地合法。本院对证据9的真实性、关联性予以确认。但该证据不足以证明原告非法占用基本农田的事实，故对其证明力不予确认，对被告提交的证据10—15认为，对证据10—15，形式上的真实性没有异议，是被告作出的相应文书，但原告提请法庭注意的是，从被告立案审批表可见，直到被告审批立案的当天，被告也不知道、不认为本案所涉农田是基本农田，没有以原告是违反《基本农田保护条例》而立案。本院对证据10—15的真实性、关联性、证明力予以确认。对被告提供的证据16认为，①对该证据形式上的真实性没有异议，是听证时的笔录；②对原告方在听证中的陈述无异议；③对被告方调查人员的陈述有异议，其陈述与事实不符，与法律规定不符；④从该笔录显示被告作出处罚前直到本案的听证，一直没有提供、出示澄迈县的土地总体规划，且被告的执法调查人员在听证中确认涉案土地在县土地总体规划中是一般耕地。本院对证据16的真实性、关联性予以确认。但在听证过程中，被告的陈述人员陈述原告违反《基本农田保护条例》占用基本农田的内容不予确认。对被告提交的证据17—18认为，对证据17—18形式上的真实性没有异议，但证据17—18认定事实不清，证据不足，适用法律不当。本院对证据17—18的真实性、关联性予以确认，但该决定书、复议决定书认定事实不清，证据不足，适用法律不当，其合法性不予确认。对被告提交的证据19认为，涉案土地不适用该条例，涉案土地不是基本农田。对证据20认为，对证据20的真实性没有异议，但是原告认为该案土地用于农业建设而不是非农业建设，本案不适用该办法。证据19—20为执法依据，本院予以确认。对被告在庭审后提供的六组证据材料，原告和第三人的意见为：①被告没有任何逾期提供证据的理由，我方对这些证据不同意质证；②被告在举证期限前未提供该材料，这些材料依法不应采信，更不能作为被告作出具体行政行为的事实依据予以采纳和认定；③假设该材料是被告在举证期限内提交的，也不能证明涉案土地属于基本农田。对被告提供的情况说明，我方认为被告说明的理由不成立，涉案土地属金江镇，被告提交的规划图上是属于大丰镇，其解释没有任何道理。本院认为，①被告补交的材料1—5尽管在举证期限界满后提交，但该材料确属被告在作出具体行政行为前已经存在，且被告在举证期限内提交的澄府函（2010）24号文件的附件中也明载上述材料的名称，其补交上述材料只是对澄府函（2010）24号文件遗漏的内容进一步完善，故上述补交材料的真实性、关联性应予以确认，但证明力不予确认，因该材料仅证明是被告所做的计划，没有证据证明该规划已经全部实施，不能证明涉案土地已实施划定、设置为基本农田。②从澄迈县土地总体规划图与澄迈县大丰镇土地利用总体规划图可以看出，涉案土地确属澄迈大丰镇土地利用规划范围内，其情况说明的真实性应予以确认。
对原告和第三人证据的确认。被告对原告和第三人提交的证据1认为，对证据1的真实性、关联性、合法性无异议。本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。对原告和第三人提交的证据2—3认为，对证据2—3的真实性、关联性没有异议，对证明力有异议，不能据此证明决定书、复议决定是错误的。本院对其真实性、关联性予以确认，因该决定书、复议决定书认定事实不清，证据不足，适用法律不当，故对其证明力予以确认。对原告和第三人提交的证据4认为，对证据4的真实性、关联性无异议，证明力有异议。因为承包的土地是否合法不是由原告说了算，作为投资项目应该按照法律、法规的规定进行开发，原告建设养鸽场要合法利用土地，不能擅自利用土地进行建设。本院认为，该承包合同是原告与美亭村村民小组的真实意思表示，合同签订后，经金江镇人民政府批复同意，且办理了土地承包经营权证，其真实性、关联性、合法性予以确认。对原告和第三人提交的证据5认为，对证据5的真实性、关联性无异议，但对证据中的第二个证明内容有异议。本院认为，该经营权证系澄迈县人民政府依法向原告颁发的权属证书，其真实性、合法性、关联性应予以确认。对原告和第三人提交的证据6认为，对证据6的真实性、关联性无异议，但对其中内容是否合法我们不便发表意见，因为金江镇政府是否经过调查才得出结论被告没有参加，所以被告对此保留意见。本院认为，该函系金江镇人民政府就美亭村村民小组发包其农村集体土地的复函，其真实性、关联性、合法性应予确认。对原告和第三人提交的证据7—8认为，对证据7—8的真实性无异议，对关联性、证明力有异议。本院对其真实性、关联性、合法性予以确认。但应该指出的是，“海南和丰鸽业基地建设项目”尽管已经澄迈县发展和改革委员会立项审批，其“能源消耗指标”也经澄迈县工业和信息化局审查同意，但项目建设仍需完善相关报批手续。对原告和第三人提交的证据9认为，对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议。因该证据来源不合法性。本院认为，该现状图来源不明，其真实性、关联性、合法性无法确认。对原告和第三人提交的证据10认为，对证据10的真实性、合法性、关联性都没有异议。本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。对原告和第三人提交的证据11认为，对证据11的真实性无异议，但是不能证明被告划定的基本农田是违法的。本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。对原告和第三人提交的证据12认为，对证据12的真实性无异议，但是不能证明原告修建的养鸽场是合法的。本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明，涉案土地名称为排岭坡，座落于澄迈县金江镇美亭村排岭坡地段，面积为30.27亩。2012年7月15日，第三人郑寿与澄迈县金江镇美亭村村民小组签订《土地承包合同》。合同约定将位于澄迈县金江镇美亭村排岭坡位置面积约190亩土地承包给第三人郑寿用于农业综合开发等。合同签订后，第三人郑寿于2012年9月10日成立海南某某某某综合开发有限公司，同时将上述承包土地全部交由原告公司使用。之后，原告与澄迈县畜牧局签订《澄迈县鸽业养殖基地建设项目投资意向书》，双方就鸽业养殖基地建设项目达成意向，即项目名称为澄迈和丰鸽业基地；项目建设地点为澄迈县金江镇美亭村排岭坡；项目用地面积为190亩等。2012年10月15日，经澄迈县工业和信息化局审查，决定同意原告申报的”海南澄迈和丰鸽业建设基地项目“能源消耗指标”。2012年11月6日，澄迈县发展和改革委员会制作的《澄迈县企业固定资产投资项目备案表》中裁明原告申报的“海南澄迈和丰鸽业基地建设项目”的建设地点为澄迈金江镇美亭村排岭坡，所属行业为畜牧业，项目建设规模及建设主要内容为新建年产乳鸽270万只、生猪2000头的大型现代化养殖场，建设鸽舍、猪舍、饲料加工和产品深加工厂房、防疫与消毒间、沼气池、宿舍、办公楼、仓库、交易区、鱼塘、粪便处理、信息处理系统等配套设施。2013年6月14日，澄迈县金江镇人民政府作出《关于美亭责任区美亭村民小组发包农村集体土地的答复函》，同意美亭村民小组将该村集体土地190亩发包给海南某某某某综合开发有限公司用于农业综合开发使用。2013年6月25日，澄迈县人民政府向原告颁发了《农村土地承包经营权证》，证号为澄迈市（县）农地承包权（金江）第0228057号。该证裁明的地块名称为排岭坡，地类为坡地，面积为190亩，土地用途为农业种植、养殖、加工和园艺开发。涉案土地30.27亩系上述承包土地之一。从2012年10月开始，原告在涉案土地上开始动工兴建养鸽场。从现场情况可以看出，原告已动工兴建一栋混凝土结构房屋作为办公场地，一栋铁棚（墙体为水泥、砖结构）作为伙房和职工宿舍、两排养鸽棚及其两条水泥道路。2014年2月17日，被告以原告在涉案土地上建设鸽场，违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定予以立案。2014年2月21日，被告向原告作出并送达《责任停止土地（矿产）违法行为通知书》，责令原告立即停止在金江镇美亭村排岭坡建鸽场的行为。2014年3月11日，被告以原告违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，作出《土地行政处罚告知书》，并于次日送达原告。因原告要求听证，被告于2014年4月1日举行听证会。2014年5月27日，被告作出澄土环资罚决字（2014）52号《土地行政处罚决定书》，以原告擅自在金江镇美亭村排岭坡地段占用基本农田30.27亩建养鸽场，违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，并根据《基本农田保护条例》第三十三条规定，作出处罚如下：1、责令你单位在10日内自行拆除在非法占用土地建设的建筑物及附属设施没恢复原种植条件；2、处于占用基本农田的耕地复垦费217941元人民币的罚款。52号行政处罚决定书送达原告后，原告不服，于2014年7月16日向澄迈县人民政府申请行政复议，澄迈县人民政府经复议维持被告作出的第52号处罚决定。
另查明，2010年9月30日，海南省人民政府作出批复，同意澄迈县土地利用总体规划（2006—2020年）。根据澄迈县土地利用总体规划，排岭坡地段已规划为基本农田，而后，澄迈县人民政府将该总体规划在政府网站进行公示。但没有对这一地块划界设碑，确定基本农田保护区范围。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十一条明确规定，国家实行耕地保护制度，严格控制耕地转为非耕地，占用耕地进行非农建设必须办理审批手续。原告作为承包经营土地的单位，有保护和按照承包经营权证规定的用途合理利用土地的义务。而原告动工兴建的养鸽场，该项目尽管已经澄迈县发展和改革委员会立项审批和澄迈县工业和信息化局审查同意该项目的“能源消耗指标”，但原告尚未完善非农建设必须办理的审批手续，便擅自在耕地上进行非农建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定，原告的违法行为应受处罚。现被告以原告占用基本农田进行非农建设违法予以处罚，根据《基本农田保护条例》第八条、第十一条规定，县级土地利用总体规划应当确定基本农田保护区，划定基本农田保护区应由县级人民政府设立保护标志，予以公告。同时，基本农田划区定界后，由相关行政主管部门验收确认。但本案中，澄迈县人民政府编制的土地利用总体规划将排岭坡地块规划为基本农田，相关部门没有按照上述规定，对划定的基本农田划界设碑，设立基本农田保护标志，并进行公告，也没有进行相关的验收确认。在此情况下，被告以原告占用基本农田进行非农建设，据此对原告作出52号处罚决定，显然事实不清，证据不足，适用法律不当，应予撤销，并应依照有关法律、行政法规的规定重新作出新的具体行政行为。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告澄迈县某某某某某某局于2014年5月27日对原告海南某某某某综合开发有限公司作出的澄土环资罚决字（2014）52号行政处罚决定书。
二、被告澄迈县某某某某某某局在本判决生效之日起30日内重新作出新的具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告被告澄迈县某某某某某某局负担。原告海南某某某某综合开发有限公司在起诉时已向本院预交案件受理费人民币50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 莫昌进
人民陪审员 王宏专
人民陪审员 彭 存
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 郝志男
附：相关法律、法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。