江苏省徐州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）苏03民终56号
上诉人（原审原告）张福林。
被上诉人（原审被告）华润天能徐州煤电有限公司（原名称为江苏天能集团公司），住所地徐州市淮海西路182号。
法定代表人李向阳，该公司董事长。
委托代理人燕林，该公司职工。
委托代理人杨忠豫，江苏它石律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市乡镇企业管理局（现名称为徐州市中小企业局），住所地徐州市积翠新村9号。
法定代表人ＸＸＸ，该局局长。
委托代理人钱维庆，江苏金铎律师事务所律师。
上诉人张福林因与被上诉人华润天能徐州煤电有限公司（以下简称华润公司）、徐州市中小企业局商品房销售合同纠纷一案，不服徐州市云龙区人民法院（2015）云民初字第2055号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年1月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人张福林，被上诉人华润公司的委托代理人杨忠豫，被上诉人徐州市中小企业局的委托代理人钱维庆到庭接受询问。本案现已审理终结。
张福林原审诉称，2004年，华润公司与徐州市中小企业局联合开发天能嘉苑，2003年9月5日，张福林与徐州市中小企业局下属的乡镇企业培训中心项目筹建办公室签订房屋销售合同。合同约定：张福林购买天能嘉苑x号南楼x单元xx室的房屋，价款77671.2元，交房时间定于2004年4月等内容。合同签订后，张福林如约履行，可徐州市乡镇企业培训中心项目筹建办公室却于2006年3月14日通知上房。张福林在办理上房手续时已向华润公司与徐州市中小企业局交纳了办理两证所需的费用，可华润公司与徐州市中小企业局直至今日都未予办理两证。为此张福林多次找到华润公司与徐州市中小企业局交涉，但至今未果。为此，特提起诉讼，要求判令华润公司与徐州市中小企业局：1、向张福林支付逾期上房违约金、迟延办证违约金等合计37000元（暂计算至2015年6月8日）；2、承担本案的诉讼费、律师代理费等损失。
华润公司原审辩称，张福林诉请不成立，1、张福林要求支付上房违约金、迟延办证的违约金，没有依据，双方所签订的合同没有此项约定，本案实质是无效的民事行为，也不应该支付此笔费用；2、张福林的诉请也超过诉讼时效，不受法律保护。
徐州市中小企业局原审辩称，1、我局在本案中不应承担责任，因为首先说华润公司与我局在2002年6月3日签订了一份协议书，该协议明确约定我局只是负责项目的立项、规划、定点，而且双方的协议第八条明确约定甲方也就是我局在获得5500平方米住宅后，剩余的房屋产权以及经营权属乙方所有也就是华润公司所有。在该份协议中双方明确我局只是获得了5500平方住宅，其余的房屋经营权以及所有权都由华润公司所有，并且该协议还约定所有的费用包括办证办费用、税费均由华润公司来承担。2、在华润公司向张福林包括其他对社会出售的房屋的合同的签订以及协商中我局没有任何参与，也是不知情的。而且我局也没有收取原告任何费用。综上，请求依法驳回对我局的诉讼请求。
原审法院经审理查明：原徐州市乡镇企业培训中心和办公楼于1999年因市重点项目建设拆除。2000年6月15日徐州市政府批准重建培训中心，并由市规划局等有关部门办理了相关手续，批准了市乡镇企业协会的集资建房报告（徐房复（2003）1号），划拨土地34.55亩（徐国土资地（2000）50号）。徐州市乡镇企业管理局（现名称为徐州市中小企业局）与江苏天能集团公司（现名称为华润天能徐州煤电有限公司）协商，双方共同建设天能嘉园（苑）项目，以解决培训中心重建和两单位职工住房困难问题。2002年6月3日，徐州市乡镇企业管理局（甲方）与江苏天能集团公司（乙方）签订协议书一份，就联合开发乡镇企业培训中心及宿舍楼项目事宜达成如下协议：一、项目概况。项目名称为徐州乡镇企业培训中心及宿舍楼，项目地点位于三环东路中段路东，狮南小区以北地块。二、双方权利义务。甲方负责该项目的立项、规划、定点，办理建设用地许可证及建设工程规划许可证等。所交纳的费用由乙方承担。住宅土地二次变更费用由用户和乙方负责，甲方办理住宅开工许可证，涉及费用由乙方负责。乙方负责该项目的工程设计、施工、监理及销售工作。乙方向甲方提供5500㎡住宅，在住房交付使用后的半年内为甲方办理好所提供的5500㎡的住宅土地证、房产证，甲方在获得5500㎡住宅后，剩余房屋产权、经营权属乙方所有。协议书还就其他事项进行了约定。
2003年9月5日，徐州市乡镇企业培训中心项目筹建办公室（甲方）与张福林（乙方）签订房屋销售合同一份，合同约定：一、房屋地点和面积。天能嘉苑x号南楼x单元x层xx室，建筑面积75.72㎡，地下室9.96㎡。二、预收价款。预售价单价960元／㎡，金额为72691.20元；地下室单价500元／㎡，金额为4980元；防盗门另算；三、本协议只做订房、预收款之凭证，价待主管部门及物价部门审定后一次结算。四、付款方法及交房期限。乙方所订商品房应（于）合同签订的当日内，预付房款总额的30%，计20000元；到主体工程完成时再预付80%，计50000元，余款在交房时一次结算付清；交房时间定于2004年4月底之前（特殊情况除外），经有关部门按规定验收合格后使用。甲方每提前一个月交房，乙方按建行贷款利率（空白）乘以房价总额支付给甲方工期提前费；反之，甲方支付给乙方延期期（费）。乙方在甲方通知上房之日起10日内办清上房手续，过期乙方应付甲方看管房屋费用每天10元。五、房屋产权与管理。房屋产权归乙方所有。张福林于2003年9月5日缴纳购天能嘉苑1#南楼2单元502室房款20000元，2004年6月26日缴纳房款30000元，2006年3月14日交装潢押金、水电押金、维修金、办证费、房款等计16700元。徐州市乡镇企业培训中心项目筹建办公室分别出具了结算收据，票号分别为7765427、0012838、0039661。
2009年10月14日，华润公司向徐州市人民政府提交一份题为“关于天能嘉苑相关问题的请示”，请示载明工程按照前期规划，需对地面上约12000㎡民房和村属酱菜厂拆迁后才能建设业务综合楼，后因拆迁资金无法落实，业务综合楼至今没有动工。因为天能嘉苑项目是作为一个整体项目立项，不建业务综合楼规划局就不予进行综合验收，也就无法为住户办理房屋产权证及土地使用证。特请求市政府出面解决该问题。2010年2月5日，徐州市人民政府办公室第3号关于天能嘉园（苑）项目有关问题的会议纪要对涉案房屋问题进行了说明。天能嘉园（苑）项目分两期征地建设。一期工程建设住宅，共5栋住宅楼，定点面积22100㎡，住宅314套（市乡镇企业局36套、原江苏天能集团公司278套），待收回资金后实施二期工程培训中心建设。一期工程于2005年建成并通过质量验收。二期项目拟开工建设时，恰逢中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（中办发（2003）3号），省、市也下发了同样文件，已经批准的培训中心被迫停建，天能嘉园（苑）项目整体无法完工，市相关部门对已建成的5栋职工宿舍楼尚未进行综合验收，亦无法办理土地使用证和房屋产权证。鉴于该项目前期批准手续较为完备，仅综合楼因国家政策调整而停止实施的事实，由市建设局、市规划局、市国土资源局、市房产管理局结合各自职能，将天能嘉园（苑）项目分切后，对建好并居住的5栋职工住宅及配套设施进行单独验收。按照集资建房性质，保留划拨土地使用权性质，由市规划局发放规划许可证（正本），市国土资源局发放土地证，市建设局出具同意交付使用的书面确认，并依照2002年以前集资建房的优惠政策，依法为两单位的购房职工办理土地使用证和房屋产权证。
原审法院认为，涉案房屋建设立项时即为集资建房性质，该类房屋的建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核及监督管理等都要受到政策的规范，而集资建房的政策依据的是政府有关主管部门的文件规定，法律上无明确的规定。人民法院既不是相关政策的制定者，也不是决定实施、执行政策的主管部门。司法权的管辖权是有边界的，其受案范围要受到诉讼法、司法解释、公共政策等诸多因素的影响和限制，法院只能在属其管辖事项的范围内行使司法权，否则既缺乏解决问题的依据，也影响处理问题的实际效果。张福林诉讼请求的事项不属于人民法院民事案件的受案范围，当事人可通过协商或其他合法途径解决。综上，遂裁定：驳回张福林的起诉。
上诉人张福林不服上述民事裁定，向本院提起上诉称，1、2003年，两被上诉人联合开发润天嘉苑，上诉人与被上诉人徐州市中小企业局下属的乡镇企业培训中心项目筹建办公室签订房屋销售合同。合同签订后，上诉人如约履行，而两被上诉人不能办理商品房两证。小区业主多次找到徐州市中小企业局，发现华润公司利用乡镇企业培训中心及宿舍楼名义对申请的土地进行开发。华润公司利用集资建房名义开发，又以商品房名义向社会及职工销售。2、小区多名业主已经证明没有签订过集资建房合同，上诉人也不是被上诉人单位职工，也没有享受建房优惠政策。被上诉人申请的集资建房是2011年，而上诉人购买房屋是在2003年。综上，两被上诉人是以商品房的名义向社会和职工进行销售，我们签订的房屋买卖合同是商品房买卖合同，不是集资建房合同，所以该案应按商品房买卖合同纠纷处理。
被上诉人华润公司答辩称，1、涉案房屋属于集资建房的性质，房屋的建设标准、上市条件、优惠政策、供应对象的审核及监督管理等均属于政策的规范，而集资建房的依据是政府有关部门的文件规定，法律上没有明确的规定，所以并不属于严格意义上的商品房买卖，法律上并无明文规定。2、上诉人诉请本身的相关问题没有相关的合同依据，而且涉及到具体的行政行为的变更，同样不属于人民法院民事审判的受案范围。被上诉人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回。
被上诉人徐州市中小企业局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原裁定。
本案二审期间的争议焦点为：本案是否属于人民法院受理民事案件的范围。
二审期间，双方均未向本院提交新证据。本院二审期间查明的案件事实与一审查明的一致。
本院认为，1、从2003年9月5日上诉人与徐州市乡镇企业培训中心项目筹建办公室签订的房屋销售合同内容来看，无论是从房屋出售主体还是交易的标的物性质，不属于严格意义上的商品房买卖，故双方当事人之间的争议依法不能受《城市房地产管理法》及最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷适用法若干问题的解释》等法律规定进行调整。2、双方当事人自2003年9月5日签订的房屋销售合同对于办理“两证”的时间和类型均未作出约定，上诉人在一审提出的诉请缺乏合同依据，不应予以支持。3、在政府相关部门协调下，上诉人的房屋已经进行了“两证”登记，只是对“两证”类型提出异议，而对于变更“两证”类型涉及到具体行政行为的变更，亦不属于人民法院民事审判职能范围。
综上，上诉人张福林的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦国渠
审 判 员 陈 颖
代理审判员 崔金城
二〇一六年一月十八日
书 记 员 宗 正