浙江省慈溪市人民法院
行 政 裁 定 书
（2011）甬慈行初字第6号
原告卢苏洲，男，1962年10月22日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
被告慈溪市国土资源局，住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环线138号。
法定代表人史建范，男，局长。
委托代理人张建（特别授权代理），男，慈溪市国土资源局副局长。
委托代理人徐吉(特别授权代理)，男，慈溪市国土资源局工作人员。
第三人宁波神马集团有限公司，住所地浙江省慈溪市新浦镇余家路。
法定代表人徐银昌，男，董事长。
委托代理人孙利刚，男，宁波神马集团有限公司工作人员。
原告卢苏洲不服被告慈溪市国土资源局作出慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定的行政行为，于2011年3月15日提起行政诉讼。本院于2011年3月17日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宁波神马集团有限公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2011年4月8日、2011年5月10日进行了公开开庭审理。在第一次庭审中，原告卢苏洲，被告慈溪市国土资源局的委托代理人张建、徐吉，第三人宁波神马集团有限公司的委托代理人孙利刚到庭参加诉讼。第二次庭审中，原告卢苏洲，被告慈溪市国土资源局的委托代理人徐吉，第三人宁波神马集团有限公司的委托代理人孙利刚到庭参加诉讼。经报请浙江省高级人民法院批准，本案审限延长至2011年8月17日。案经合议庭评议，本院审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
2005年11月11日，被告慈溪市国土资源局作出慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定，认定第三人宁波神马集团有限公司于2003年3月至2003年5月未经批准擅自在新浦镇老浦村的集体土地上动工填宕碴，经现场勘测：总占地面积8686平方米，宕碴面积8686平方米。另查明，占用土地符合土地利用规划。第三人的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属未经批准非法占地行为。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：责令第三人宁波神马集团有限公司退还非法占用的8686平方米土地，没收在非法占用的土地上所填的宕碴，总占地面积8686平方米，宕碴面积8686平方米；并按每平方米10元处以罚款，计人民币86860元。原告卢苏洲不服该处罚决定，向宁波市国土资源局提起行政复议申请，复议机关于2011年2月25日作出甬土资行复〔2011〕3号行政复议决定，维持了被告作出的慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定。
被告慈溪市国土资源局于2011年3月22日向本院提供了下列证据、依据：1.土地违法案件立案呈批表一份，拟证明被告依法立案；2.企业法人营业执照复印件一份，拟证明非法占地行为人的情况；3.土地违法案件询问笔录一份，拟证明第三人宁波神马集团有限公司非法占地的违法事实；4.土地违法案件现场勘测笔录一份，拟证明第三人宁波神马集团有限公司违法用地座落四址及占地面积情况；5.证明一份，拟证明第三人宁波神马集团有限公司非法占地的违法事实；6.违法占用土地情况表一份，拟证明第三人宁波神马集团有限公司违法占用土地情况；7.慈土资告〔2005〕第451号土地行政处罚告知书及送达回证各一份，拟证明被告依法告知宁波神马集团有限公司拟作出处罚决定并及时送达了告知书；8.延长办理期限的申请一份，拟证明因案情复杂，案件延期办理的事实；9.慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定书及送达回证各一份，拟证明被告依法对第三人作出处罚决定并及时送达给第三人；10.甬土资行复〔2011〕3号行政复议决定书一份，拟证明被告作出的处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，宁波市国土资源局已依法维持；11.规范性文件依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》各一份，拟证明被告作出的处罚决定符合法律规定。
原告卢苏洲起诉称：被告作出的慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定，认定事实的主要证据不足，损害了原告的集体土地承包经营权。原告系慈溪市新浦镇老浦村村民，承包老浦村集体土地1.759亩，原告承包后一直在该集体土地上从事农业生产经营活动。2010年下半年，原告发现被告于2005年11月11日作出了慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定，该处罚决定认定2003年3月至2003年5月，宁波神马集团有限公司未经批准擅自在新浦镇老浦村的集体土地上动工填宕碴，准备建厂房，总占地面积8686平方米。而事实是宁波神马集团有限公司在2003年3月至5月未在新浦镇老浦村的集体土地上动工填宕碴，2003年政府供地部门也未对该公司供应土地，承包基本农田没有变更过。故被告作出的处罚决定错误。被告作出该处罚决定的目的是为宁波神马集团有限公司办理补办用地报批手续。原告于2010年12月向宁波市国土资源局申请行政复议，宁波市国土资源局于2011年2月25日作出甬土资行复〔2011〕3号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。原告认为，被告作出的具体行政行为未能达到行政诉讼法强调的“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”之要求。诉请撤销被告作出的慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定。
原告卢苏洲向本院提供了下列证据：1.甬土资行复〔2011〕3号行政复议决定书一份，拟证明宁波市国土资源局复议决定维持被告作出的慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定；2.慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定书一份，拟证明被告作出了上述行政处罚决定；3.违法用地补办用地报批手续通知书一份，拟证明被告作出该处罚决定的目的是为宁波神马集团有限公司办理补办用地报批手续；4.对卢苏洲依申请公开信息答复一份，拟证明2003年政府供地部门未对宁波神马集团有限公司供应土地，承包基本农田没有变更过；5.浙江省农村集体土地承包权证一份，拟证明原告承包有老浦村集体土地；6.新浦镇征用土地协议书、会议记录、证明、浙土字E2005-15536号浙江省建设用地审批意见书合计五份；7.关于各类开发区（园区）清理整顿方案的公示一份；8.土地征用补偿办法一份；9.证明四份；10.浙江省国土资源厅关于印发《关于违法用地补办审批手续意见的通知》一份；11.进账单、统一收据合计七份；12.镇政府征用土地面积结算表十四份；13.一次性垫付后12年分年支付款额协议乙方签署名单五份；14.神马集团征地面积一份；15.民事起诉状一份。以上证据6-15，拟证明被告的行政处罚决定是伪造的。
被告慈溪市国土资源局答辩称：一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。据被告查实：2003年3月至2003年5月，宁波神马集团有限公司未经批准擅自在新浦镇老浦村的集体土地上动工填宕碴，总占地面积8686平方米，宕碴面积8686平方米。以上事实由询问笔录和现场勘测笔录等证据证实。该行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条之规定，属未经批准非法占地行为。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出处罚决定，责令宁波神马集团有限公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上所填的宕碴，总占地面积8686平方米，宕碴面积8686平方米。并按每平方米10元处以罚款，计人民币86860元。被告基于宁波神马集团有限公司业已存在的土地违法行为作出行政处罚决定，是依法履行职责、对土地违法行为实施法律制裁的行为。二、卢苏洲不具有行政诉讼原告主体资格，应由人民法院依法予以驳回。原告提起行政诉讼，应是其合法权益遭被诉行政行为侵害达到需司法保护的程度。原告主张的其承包权受到侵害，是因为宁波神马集团有限公司的非法占地行为而引起，而非被诉行政行为导致。原告认为宁波神马集团有限公司的非法占地行为导致其权益受损，这是一种民事侵权行为，原告自可通过其他司法或行政途径主张其权益。被告根据自己的职责，对宁波神马集团有限公司存在的非法占地行为予以处罚，没有也不可能导致原告合法利益遭受损失，与原告的承包经营权是否受损无因果关系。故原告与被诉行政行为缺乏法律上的利害关系。综上，被告作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确；起诉人卢苏洲不具有原告诉讼主体资格，请求法院依法予以驳回。
第三人宁波神马集团有限公司未作书面陈述。在庭审中称，与被告答辩意见一致。第三人宁波神马集团有限公司向本院提供了承诺保证书一份，拟证明原告与第三人之间纠纷已得到处理，原告保证今后不再反映和上诉的事实。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告慈溪市国土资源局提供的所有证据，第三人宁波神马集团有限公司均不持异议。原告卢苏洲对被告证据2、10不持异议，对证据1、3、4、5、6、7、8、9持有异议，认为这些证据都是伪造的，事实是2003年3月至同年5月第三人并未在涉案的集体土地上填宕碴，对涉案土地的丈量时间为2003年7、8月；被告作出处罚决定，目的是为第三人补办用地报批手续。本院认为，被告证据1、7、8、9，能证明被告对第三人的土地违法行为予以立案，在行政处罚程序中因案情复杂延长了办案期限，以及被告在履行了行政处罚的告知义务后，对第三人作出被诉的土地行政处罚决定，并已将该处罚决定书送达给第三人的事实。被告证据3、4、5、6，能证明第三人确有未经批准非法占用集体土地的违法事实。被告提供的规范性文件依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，分别是国家法律、行政法规，应作为审理本案的依据。对原告卢苏洲提供的证据1、2、3、4、5，被告和第三人对证据本身不持异议，本院予以确认。对原告证据6、7、10、11、12、13、14、15，被告和第三人均持有异议，认为与本案无关。本院认为，原告证据9，系证明打印件，多名证人在同一份证明打印件上签名作证，也未附有这些证人的有效身份证明，不符合证据的有效要件，本院不予确认。原告证据10，是浙江省国土资源厅制定的规范性文件，不能证明被告的处罚决定系伪造。原告证据15，与本案无关，本院不予确认。原告证据6、7、8、11、12、13、14，不足以推翻被告认定的违法事实。对第三人提供的证据，被告无异议，原告对其真实性持有异议。因该份证据与本案并无关联，故本院不予确认。
经审理查明，2005年9月27日，被告对第三人未经批准非法占地行为予以立案。经调查取证，并因案情复杂延长了办案期限，以及履行了行政处罚的告知义务后，被告于2005年11月11日作出慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定，认定第三人宁波神马集团有限公司于2003年3月至2003年5月未经批准擅自在新浦镇老浦村的集体土地上动工填宕碴，经现场勘测：总占地面积8686平方米，宕碴面积8686平方米。占用土地符合土地利用规划。第三人的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属未经批准非法占地行为。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定处罚如下：责令第三人宁波神马集团有限公司退还非法占用的8686平方米土地，没收在非法占用的土地上所填的宕碴，总占地面积8686平方米，宕碴面积8686平方米。并按每平方米10元处以罚款，计人民币86860元。
另查明，原告卢苏洲系慈溪市新浦镇老浦村村民，其于2000年8月30日取得了农村集体土地承包权证，证载承包土地面积为1.759亩，其中证载座落于该村下沟头的承包土地面积为0.586亩。被告所作慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定涉及的8686平方米集体土地，也位于该村下沟头。原告不服该处罚决定，向宁波市国土资源局申请行政复议。复议机关于2011年2月25日作出甬土资行复〔2011〕3号行政复议决定，维持了被告作出的上述处罚决定。2011年3月，原告以上述处罚决定侵犯其承包经营权为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告慈溪市国土资源局作为县一级土地行政主管部门，具有对本行政区域内发生的土地违法行为给予行政处罚的职权。经对据以作出被诉土地行政处罚决定的证据进行审查，第三人存在土地违法行为的事实清楚。被告针对第三人的土地违法行为予以立案，进行了调查取证，并办理了延长处理期限的手续，以及履行了行政处罚的告知义务后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对第三人作出被诉的土地行政处罚决定，该行政行为认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。原告在诉讼中主张，第三人于2003年3月至同年5月并未在新浦镇老浦村的集体土地上动工填宕碴，被诉行政行为认定事实的主要证据不足。但原告所举证据，不足以推翻被告认定的第三人未经批准非法占地的违法事实。被告辩称，起诉人卢苏洲与被诉行政行为无法律上的利害关系，其无原告诉讼主体资格，应当依法驳回。因原告已向本院提供了土地承包权证等证据，以证明其为涉案土地的承包经营权人，被告并无证据证明被诉土地行政处罚决定作出时，原告不是涉案土地上的承包经营权人，而涉案土地上的承包经营权人与被诉行政行为确有法律上的利害关系，故对被告的上述辩称意见，本院不予采信。综上，对原告要求撤销被告作出的慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定之诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告卢苏洲要求撤销被告慈溪市国土资源局于2005年11月11日作出的慈土资监〔2005〕508号土地行政处罚决定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告卢苏洲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈 银 建
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 童 松 迪
二〇一一年七月六日
书 记 员 岑瑜（代）