湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行终247号
上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道111号凯旋名苑3栋。
法定代表人黄松如，该局局长。
委托代理人何军，该局工伤与生育保险处处长。
委托代理人金文俊，湖北中和信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邱小盈，女。
被上诉人（原审原告）李坦，男。
被上诉人（原审原告）李文文，女。
以上三被上诉人的共同委托代理人聂军友，湖北今天律师事务所律师。
原审被告湖北省人力资源和社会保障厅，住所地湖北省武汉市武昌区水果湖路8号。
法定代表人肖菊华，该厅厅长。
委托代理人帅翔，该厅工作人员。
委托代理人黄燕，湖北给力律师事务所律师。
原审第三人武汉平昌鑫华建筑劳务有限公司，住所地湖北省武汉市江岸区后湖乡东方明珠C区32-1-701号。
法定代表人何朝美，总经理。
委托代理人熊青山，湖北森生律师事务所律师。
上诉人武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）因被上诉人邱小盈、李坦、李文文诉其作出的工伤认定终止决定及湖北省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）作出的行政复议决定一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院作出的（2017）鄂0106行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，第三人于2016年1月5日与中建三局集团有限公司工程总承包公司路桥分公司签订《汉十高铁项目临建、措施及配套施工劳务分包合同》，取得部分项目的承包权。在正式签署合同之前，即2015年11月，第三人与案外人熊某协商一致，第三人支付熊某二万余元，由其包干完成部分工地清场工作。随后，熊某雇佣郭某某、夏某某及李建华等人完成该工作，约定工资由熊某支付，工地由熊某派人现场安排、指挥工作。2015年11月23日，李建华在下班途中发生交通事故受伤，李建华随即被送往医院救治。2015年12月3日，湖北省云梦县公安局交通警察大队作出云公交认字【2015】第33026号《道路交通事故认定书》，认定李建华在交通事故中无责任。2016年4月22日，李建华向武汉市江岸区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，要求确认其与第三人间存在劳动关系。2016年8月30日，武汉市江岸区劳动人事争议仲裁委员会作出岸劳人仲裁字[2016]第366号《仲裁裁决书》，认定第三人与李建华自2015年11月23日起建立事实劳动关系。第三人不服，于2016年10月9日诉至武汉市江岸区人民法院，请求确认第三人与李建华没有劳动关系。2016年12月1日，被告市人社局受理李建华的工伤认定申请。2017年1月6日，武汉市江岸区人民法院作出（2016）鄂0102民初5939号民事判决，判决第三人与李建华之间不存在事实劳动关系。2017年7月5日，被告市人社局作出《终止决定》。2017年8月15日，李建华不服《终止决定》，向被告省人社厅申请行政复议。2017年9月19日，被告省人社厅作出《复议决定》，决定维持《终止决定》。2017年10月8日，李建华因受伤后器官功能衰竭死亡。原告不服，诉至一审法院，请求：1.撤销被告市人社局作出的《终止决定》，撤销被告省人社厅作出的《复议决定》，并责令被告市人社局依法重新作出《工伤认定决定书》认定原告之近亲属李建华下班途中因交通事故所受伤害为工伤；2.依法判令两被告承担本案诉讼费。
原审法院认为，行政机关的行政行为均应于法有据，做到法定职责必须为，法无授权不可为。根据《工伤保险条例》第二十条的规定，被告市人社局作为社会保险行政部门依法具有作出工伤认定决定的法定职责。被告市人社局受理李建华的工伤认定申请后，应当依照上述规定作出工伤认定决定。被告市人社局以李建华与第三人之间不存在劳动关系为由作出《终止决定》，并称是根据《工伤保险条例》规定的受理条件作出，但未援引具体条款，且在法定举证期限内仍未提供其作出《终止决定》的具体依据，故该《终止决定》适用法律错误，依法应予撤销。被告省人社厅未依法纠正被告市人社局作出的《终止决定》，故其作出的《复议决定》亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告武汉市人力资源和社会保障局于2017年7月5日作出的《工伤认定终止通知书》；二、撤销被告湖北省人力资源和社会保障厅于2017年9月19日作出的鄂人社复决字〔2017〕50号《行政复议决定书》；三、责令被告武汉市人力资源和社会保障局自本判决生效之日起，在法定期限内对李建华提出的工伤认定申请作出工伤认定决定。本案案件受理费50元，由被告武汉市人力资源和社会保障局、湖北省人力资源和社会保障厅负担。
上诉人市人社局不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定“根据《工伤保险条例》第二十条的规定，被告市人社局作为社会保险行政部门依法具有作出工伤认定决定的法定职责。被告市人社局受理李建华的工伤认定申请后，应当依照上述规定作出工伤认定决定”是错误的，与本案的客观情况不符。李建华向上诉人提出工伤认定申请时，提交了仲裁裁决书，拟证明李建华与第三人自2016年11月23起建立事实劳动关系，上诉人认为其工伤认定申请符合申请材料形式要件，故受理了李建华的工伤认定申请。但是经人民法院审理后，生效法律文书确认李建华与第三人之间不存在劳动关系。根据《工伤保险条例》第十八条的规定，李建华的工伤认定申请不符合受理的条件，也即不存在社会保险行政部门对其工伤认定申请进行实质审查的前提。上诉人不可能也无权对其工伤认定申请作出认定或不予认定的实质性处置行为，上诉人作出《工伤认定终止通知书》终止工伤认定，是对行政机关无权处置的事项终止行政程序的行为，是行政机关基于行政程序中出现导致行政程序无法进行或没有必要进行时终结行政程序的行为。本案中，李建华的工伤认定申请不符合受理条件，其工伤认定申请实质上属于不能通过工伤保险处理的情形，上诉人对不予受理的工伤认定申请，既不能作出认定决定，也不能最初不予认定决定。2.上诉人作出《工伤认定终止通知书》虽无直接可以援引的法律法规或规范性文件依据，但并不属于超越职权的范围，也不存在适用法律错误的情形。在湖北省的范围内，针对本案的情形虽没有可以直接援引的规定，但对不符合受理条件的工伤认定申请，在已经受理的情况下，从程序法的角度出发，应该作出终止工伤认定的决定。综上，一审判决确有错误，故请求二审法院撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人邱小盈、李坦、李文文、原审被告省人社厅、原审第三人武汉平昌鑫华建筑劳务有限公司在二审中均未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。第十八条第一款规定，“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”第二十条第一款、第二款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。社会保险行政部门对受理的事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当在15日内作出工伤认定的决定。从上述规定可见，上诉人市人社局依法具有对本行政区域的工伤保险申请作出工伤认定的法定职权，《工伤保险条例》并没有对人社部门受理的工伤认定申请，在申请人坚持审查程序的情况下，能够作出《终止决定》作出相应规定。本案被上诉人依法向上诉人市人社局提交了工伤认定申请书、拟证明受伤职工李建华与原审第三人存在劳动关系的仲裁裁决书、病历资料以及道路交通事故认定书，申请人提交的材料符合规定要求，上诉人市人社局依法受理涉案工伤认定申请后，依据《工伤保险条例》的规定，应当依法作出认定工伤或不予认定工伤的决定。上诉人市人社局受理涉案工伤认定申请后，以工伤认定过程中，人民法院作出了关于确认李建华与原审第三人不存在劳动关系的生效判决为由，作出本案被诉《终止决定》，没有法律依据。上诉人以《湖北省工伤保险实施办法》第十九条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，申请人撤回工伤认定申请的，工伤认定程序中止。终止工伤认定的，由社会保险行政部门向申请人送达《工伤认定终止通知书》”的规定作为作出本案被诉《终止决定》的依据。但《湖北省工伤保险实施办法》第十九条适用的前提显然与本案不同，上诉人的此辩解意见本院不予支持。
另，根据人社部发（2013）34号《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定，社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持……用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。本院认为，建筑施工属于高风险的用工领域，劳动者从事施工作业发生伤亡的几率较高。现实中，建筑用工企业又普遍存在用工不规范、违法转包的情况，劳动者一旦因公致伤，包工头往往缺乏赔付能力，用工单位又以其与劳动者不具有劳动关系，拒绝承担用工主体责任，劳动者的合法权益得不到有效保障。上述人社部发（2013）34号文第七条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项，就是针对这种背景情况所作出的特殊规定，即对具备用工主体资格的承包单位违法转包，劳动者从事承包业务时因工伤亡的，社会保险行政部门对相关当事人提出的工伤认定申请，具有对劳动者所受伤害是否为工伤，承包单位是否承担工伤保险责任作出认定的法定职责。此种情形的工伤认定并不以用工单位与受伤劳动者存在劳动关系为前提，以此对违法转包情况下因公致伤劳动者的合法权益提供及时有效的法律保护。上诉人市人社局认为《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定是归责依据，而非工伤认定依据，本案原审第三人是否应承担工伤保险责任，应另行按劳动争议程序解决，无需其作出工伤认定的意见于法无据，本院不予支持。上诉人应对本案李建华与原审第三人是否存在《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条规定的情形，李建华所受伤害是否属于从事承包业务时因工受伤，原审第三人是否应承当工伤保险责任进行审查认定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求及理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元由上诉人武汉市人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 沈 红
审 判 员 俞 震
二〇一八年四月二十七日
法官助理 王 瀚
书 记 员 祁 平