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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1983号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桑艳等100人。（名单附后）
诉讼代表人姜启超。
诉讼代表人杜亚晶。
诉讼代表人耿彩云。
诉讼代表人鲍羽贤。
诉讼代表人毕俊杰。
委托代理人吴晓奇。
委托代理人周幸春，吉林圣久律师事务所律师。
再审申请人桑艳等100人（以下简称桑艳等人）因诉吉林省松原市人民政府（以下简称松原市政府）出让国有土地及企业改制批复一案，不服吉林省高级人民法院于2016年2月24日作出的（2016）吉行终38号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年7月18日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
松原阀门厂于1997年改制为国有控股的有限责任公司。因拖欠银行贷款，1999年阀门厂的土地、厂房、设备等抵押物作为不良资产转入华融资产管理公司。2005年5月26日，松原市经济贸易委员会制定《松原阀门厂改制方案》，并呈报松原市政府。松原市政府于2005年6月12日作出松国企改发（2005）32号《关于松原阀门厂改制方案的批复》（以下简称32号改制批复），同意松原阀门厂改制方案，由民营资本出资回购阀门厂全部产权，检修及更新设备，并进行必要的技术改造，解决拖欠的职工工资、集资款等款项，办理职工置换身份手续，并解除劳动关系。具体操作程序为：召开职工代表大会通过方案、与出资人签订相关协议、报松原市产权制度改革领导小组审批方案、解决历史遗留问题、登记注册新公司、注入资金启动生产。2005年7月21日，松原市经济贸易委员会、松原阀门厂作为甲方，沈某某、杨某某、任某某作为乙方，签订《整体转让吉林省松原阀门厂产权协议书》，甲方将松原阀门厂现存土地使用权、厂房、设备及其它无形资产转让，全部价款450万元，其中回购抵押给华融资产管理公司的资产200万元，用于安置职工250万元。协议还约定，乙方在具有产权主体资格后，要在2005年10月前，投入资金进行技术改造，恢复和启动阀门厂生产或加工。如不能恢复，则甲方保留再转让的权利；乙方可在保证正常生产用地外，利用沿街土地优势及其它剩余土地进行综合利用；乙方恢复和启动生产对原阀门厂职工聘用30%以上的，可享受改制企业的优惠政策。2005年12月12日松原市政府作出松国企改发（2005）43号《关于吉林省松原市阀门厂土地使用权处置方案的批复》（以下简称43号土地批复），同意将该厂使用的位于宁江区民主街、面积为48188.5平方米、土地用途为工业用地的国有土地使用权转让给沈某某、任某某、杨某某，并与松原市国土资源局签订土地使用权出让合同，出让50年，直接向松原市国有企业改革领导小组办公室缴纳土地出让金450万元，用于解决松原阀门厂所有职工解除劳动关系所需经济补偿金、拖欠职工社会保险费和职工工资以及企业改制所需其它费用等。后依据松原市城市发展需要和松原市规划局出具的《建设用地规划设计条件》，涉案土地性质变更为商业、住宅用地。2008年6月27日，松原市庄园房地产开发有限公司竞得新城东路08-02号地块的国有建设用地使用权，涉案土地在该地块范围内。桑艳等人原系松原阀门厂职工，认为改制过程中国有资产流失，下岗后未得到安置补偿，为此上访。松原市国土资源局宁江分局于2012年7月20日作出松宁国土资信答字（2012）第1号《关于居民毕俊杰、姜启超等人信访事项的答复意见书》，就其反映的原阀门厂工业用地转商业用地问题作出解释。桑艳等人不服，松原市国土资源局于2013年12月16日作出松原市国土资源局信访复查字（2013）第1号《关于居民毕俊杰、姜启超等人信访事项复查意见书》，维持宁江分局的答复意见。桑艳等人仍不服，吉林省国土资源厅于2014年1月13日作出吉国土资信发（2014）1号《关于松原市居民毕俊杰、姜启超等人信访事项的复核意见》，维持松原市国土资源局的复查意见。2015年，桑艳等人以松原市国土资源局为被告提起行政诉讼，请求确认松原市国土资源局将原阀门厂国有工业用地48188.5平方米出让给沈某某、杨某某、任某某的行为无效，赔偿经济损失。松原市宁江区人民法院作出（2015）宁行受字第3号行政裁定，认为桑艳等人既非土地出让行为的相对人，亦非与该行为有利害关系的公民，裁定不予立案。桑艳等人上诉，松原市中级人民法院作出（2015）松行受终字第4号行政裁定，以桑艳等人的诉讼请求系国企改制遗留问题，属于国家政策调整的事项，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2015年6月29日，桑艳等人向松原市工信局递交《信息公开申请书》，申请公开松原阀门厂国有划拨工业用地变更为商住用地过程中的全部批准文件、档案和法律依据。松原市工信局开庭时提交松原阀门厂改制方案和松原市政府作出的32号改制批复、《整体转让吉林省松原阀门厂产权协议书》、《松原市阀门厂土地使用权处置方案》、43号土地批复，以及松原市中级人民法院、吉林省高级人民法院《民事判决书》。2015年11月，桑艳等人提起本案行政诉讼，请求：1、确认松原市政府在松原阀门厂改制过程中处置国有工业用地48188.5平方米行为违法；2、一并审查32号改制批复、43号土地批复的合法性；3、松原市政府赔偿因违法处置松原阀门厂国有工业用地造成的经济损失1495.3344万元。
松原市中级人民法院（2015）松行立初字第64号行政裁定认为，桑艳等人的诉讼请求系国企改制遗留问题，属于国家政策调整的事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第五十一条第二款之规定，裁定对桑艳等人的起诉，不予立案。桑艳等人不服，提起上诉。
吉林省高级人民法院（2016）吉行终38号行政裁定认为，最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。桑艳等人本案中确认松原市政府处置原阀门厂国有工业用地行为违法并赔偿经济损失的诉讼请求，与其在松原市中级人民法院(2015)松行受终字第4号行政裁定一案中的诉讼请求，虽被告不同，但诉讼标的及所依据的事实与理由均相同，故一审裁定不予立案并无不当。桑艳等人请求一并审查43号土地批复及32号改制批复的合法性，该批复系内部行政行为，不属于人民法院行政案件受案范围，且起诉超过法定期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
桑艳等人申请再审称：1、一审以桑艳等人的诉讼请求属于国家政策调整事项为由，裁定不予立案，适用法律错误。国企改制必须在法律框架内进行，解决改制遗留问题也应当依法进行。2、二审裁定认为诉讼标的为生效判决所羁束，适用法律错误。（2015）松行受终字第4号行政裁定对起诉国土资源局不予立案，不代表起诉松原市政府也丧失诉权。3、二审裁定认为桑艳等人起诉超过法定期限错误。桑艳等人通过信息公开于2015年8月得到松原市政府有关文件，同年11月提起诉讼，未超过起诉期限。请求：撤销一、二审裁定，指令一审法院立案受理。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。“具体的诉讼请求”首先要求要有明确的被诉行政行为，只有明确了被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象。起诉人不能明确被诉行政行为的，应当认为其诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件。同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。原告应当对被诉行政行为是否存在承担初步证明责任。本案中，桑艳等人请求确认松原市政府在松原阀门厂改制过程中处置国有工业用地的行为违法并予以经济赔偿。但是，松原市政府什么时间作出的哪一个行政行为处置了涉案国有工业用地，桑艳等人并未予以明确，亦没有提供初步证据证明该行为实际存在。而从本案的事实看，将涉案国有工业用地转让给沈某某、杨某某、任某某，是通过松原市经济贸易委员会、松原阀门厂与沈某某、杨某某、任某某签订《整体转让吉林省松原阀门厂产权协议书》实施的，并非松原市政府以行政行为的方式进行的处置。因此，桑艳等人的该项诉讼请求不明确，起诉不符合法定条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。也就是说，只有公民、法人或者其他组织认为被诉行政行为违法侵害其合法权益，且人民法院能够对该被诉行政行为的合法性进行审查，该行为才属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项还规定，公民、法人或者其他组织对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被诉32号改制批复，是松原市政府以国有企业所有权人代表的身份，对国有控股公司改制过程中处分国有资产事项的核准行为。国有控股企业是否应当进行改制，企业资产如何处置，完全属于改制企业自身及有关行政机关依国有资产管理的相关政策进行决策的活动，人民法院对该类依政策实施的行为，无法进行合法性审查，该类行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，一、二审裁定对桑艳等人的该项诉讼请求裁定不予立案，处理结果并无不当。同时，批准国企改制方案中涉及企业职工安置等应当由有关行政机关依职权予以解决事项的，因批准改制方案行为本身并不对当事人的权利义务产生实际影响，对当事人权利义务产生实际影响的行为是有关行政机关落实经批准的国企改制方案的行为。因此，批准国企改制方案行为中的该部分内容，亦属不可诉的行为。43号土地批复是松原市政府对松原市经济贸易委员会内部请示作出的答复意见，该答复本身并未对外发生法律效力。对外发生法律效力的是松原市国土资源局与沈树春、任立国、杨兴亮签订土地使用权出让合同的行为。因此，43号土地批复系对当事人权利义务不产生实际影响的行为，属于不可诉的行政行为。一、二审裁定对桑艳等人的该项诉讼请求不予立案，亦无不当。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，2005年桑艳等人所属的原阀门厂进行改制，2008年涉案土地通过通过招拍挂出让。作为改制企业的职工，当时就应当知道政府批准企业改制、包括涉案土地在内的相关企业资产被处置。2012年7月，松原市国土资源局宁江分局的信访答复意见又一次明确告知桑艳等人，改制过程中原阀门厂整体转让。至2015年11月，桑艳等人提起本案行政诉讼，显然也已经超过2年的法定起诉期限。桑艳等人称，于2015年8月通过政府信息公开才得到32号改制批复、43号土地批复，起诉并未超过法定起诉期限，理由不能成立。没有获取被诉行政行为的文本，并不等于不知道行政行为的主要内容。起诉期限的计算起点是从当事人知道或者应当知道行政行为的主要内容之日起计算，而不是从获得被诉行政行为的文本之日起计算。
综上，桑艳等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回桑艳等100人的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 苏 戈
审判员 汪国献
二〇一六年十月十二日
书记员 关 月
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
附：再审申请人名单
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）桑艳。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘凤霞。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）杨占军。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘国春。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）羊成龙。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）贾伟。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）郭郡郁。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）韩怀卫。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘臣。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）邵本利。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）邵春龙。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）靳玉霞。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）靳会茹。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘晓波。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）肖俊彦。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张凤琴。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）蒙淑贤。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）花宝东。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）赵晓光。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）高艳玲。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）于丽波。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘辉。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孟庆华。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）高洪伟。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）高玉山。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王艳侠。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王喜东。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘凤明。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）方士红。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张明喜。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘彦忠。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）范国双。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）方士英。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）沈洪江。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王国太。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）杨显江。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张力英。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）蒙永臣。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘晓梅。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王英俊。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘玉兰。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘彦峰。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘井峰。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）潘雨。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王永富。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李岩。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）国桂芹。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）姚文军。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）韩振生。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）卢雪艳。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张世忠。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）迟秀梅。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）万希海。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孙明久。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘凤文。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李彬。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）梁会武。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王希贵。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李良田。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘明和。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）陈永红。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王国良。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）范井学。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘洪山。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）杜亚晶。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）耿彩云。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）陈亚茹。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）鲍羽贤。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）姜启超。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孙丽梅。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）姜凤臣。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘振祥。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张君路。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）于长洪。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孔通达。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孔凡明。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）葛华。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘海英。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘海波。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张春梅。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王树龙。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孙铁。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘井海。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王秀峰。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）魏克举。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李忠祥。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）赵云龙。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）蒙永刚。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）毕俊杰。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张士侠。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）修杭。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王艳波。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王畅。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张德强。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）于文革。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王正明。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）王广忠。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）耿爱民。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）徐金发。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）石少峰。