北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0113行初246号
原告北京市顺义区美林香槟小镇小区业主委员会（未备案），住所地北京市顺义区X。
负责人孙克，业主委员会主任。
委托代理人郑洁，女，汉族，1988年5月29日出生，云南省昆明市居民，住北京市顺义区。
委托代理人张妹，女，汉族，1963年3月30日出生，福建省厦门市居民，住北京市顺义区。
被告北京市顺义区空港街道办事处，住所地北京市顺义区。
负责人张敬，主任。
委托代理人李文秀，北京市顺义区空港街道办事处干部。
委托代理人程芳，北京市玖典律师事务所律师。
原告北京市顺义区X小区业主委员会（以下简称X业委会）诉被告北京市顺义区X街道办事处（以下简称X街道办）履行业主委员会备案法定职责纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月24日受理后，在法定期限内向被告X街道办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。原告X业委会的负责人孙克、委托代理人张妹、郑洁，被告X街道办的委托代理人李文秀、程芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月30日，X街道办作出《X街道办事处关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》，内容为：“X小区全体业主：筹备组在首次业主大会拟定《管理规约》、《议事规则》中存在与规章相抵触的条款，具体如下：一、《管理规约》相关内容。第十五条“物业管理区域内发生下列紧急情形之一的，授权X街道办事处启动紧急措施的应急预案。”X街道办事处是区政府派出机构，依法统筹管理辖区社会事务。业主大会、业主委员会无责、权向街道办事处授权，业主大会和业主委员会成立及活动应接受街道办事处的指导和监督。二、《议事规则》部分。第十五条“业主大会、业主委员会等开展工作的经费，不得强制要求物业企业或其他管理人承担，其工作经费来源，由物业服务企业酬金制下代管的小区业主共同收益和物业费中按资金总额的5%做“业主大会经费”科目预算。”与《业主大会和业主委员会指导规则》建房[2009]274号文件第四十二条相抵触，文件规定“业主大会、业主委员会工作经费由全体业主承担。工作经费可以由业主分摊，也可以从物业共有部分经营所得收益中列支。工作经费的收支情况，应当定期在物业管理区域内公告，接受业主监督。”综上所述，《管理规约》、《议事规则》文件内容存在违反规章现象，故我街道作出退回备案资料、不予备案的决定。”
X业委会诉称：一、成立业主大会和业主委员会的经过。X小区位于北京市顺义区X号，由北京美林房地产开发有限公司开发建设，小区总占地面积15万平方米，按照规划许可文件本小区建筑住宅286套，建筑面积为86822.62万平方米，配套会所建筑面积为4176.2万平方米，建筑总面积共计90998.82万平方米。本小区专有部分业已全部交付，符合国务院《物业管理条例》和《北京市物业管理办法》规定的设立业主大会、选举业主委员会的条件。本小区开发商委托的前期物业服务企业是“北京嘉浩物业管理有限公司”。2009年，未经履行任何法律程序，北京众慧天成物业管理有限公司（“众慧天成”）进驻本小区，并开始收取物业服务费。由于众慧天成的物业服务存在严重瑕疵（例如任何人可以随意进出小区、公共设施长期无人维修、小区绿化长期无人管理、众慧天成挪用业主缴纳的水费导致2016年夏天整个小区被自来水公司停水等），2012年本小区业主曾申请成立业委会，在成立筹备组阶段，由于没有得到被告的相应指导，无果而终。2014年本小区业主再次申请成立业委会，在大家共同努力下，经被告批准成立了筹备组，但由于个人原因，筹备组组长辞职，按照有关文件规定，被告应当重新指派一位业主或者居委会的人员来担任筹备组组长继续筹备工作，但被告却对美林的筹备组成员说组长辞职了，筹备组就要解散，导致筹备工作流产，最终未能召开业主大会。2016年11月，本小区再次向被告提出申请，请求成立业主大会。经本小区业主若干次前往被告处沟通交涉，2017年1月26日，被告发出《关于指定张海云作为X小区首次业主大会会议筹备组组长的通知》，正式指定张海云作为筹备组组长，启动了成立X小区业主大会的程序。在筹备组组长张海云的努力推动和本小区广大业主的积极参与下，本小区成立了首次业主大会会议筹备组。2017年6月26日，被告盖章确认了筹备组的人员名单。2017年7月至9月间，筹备组先后召开了四次会议，拟定并公示了《管理规约》和《议事规则》草案，确认和公示了业主委员会委员候选人报名情况。在筹备组筹备成立业主大会和业主委员会的过程中，被告对筹备组的工作进行了一次指导，并于2017年8月29日发出了《指导建议》。筹备组采纳了被告的部分指导建议，并于9月20日就未采纳部分专门向被告进行了回复和解释。2017年9月20日，在本小区四十余名业主的参加和见证下，筹备组进行了《表决票》的统计工作。全体业主依法推选出张妹、孙克、郑洁、陈华光、叶文韬作为本小区业主委员会的委员。2017年9月27日，筹备组持相关文件前往被告处申请备案。但被告以缺少单独列表的“委员名单”为由，未接收筹备组提交的相关备案文件。9月28日，筹备组成员及部分业主再次前往被告处申请备案，被告接收了筹备组递交的全部备案材料。2017年9月30日，被告作出《关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》，不予备案的理由为：（1）、《管理规约》第15条与行政法规相抵触。（2）、《议事规则》第15条与《业主大会与业主委员会指导规则》第42条相抵触。二、被告不予备案的行政决定错误，应予纠正。（一）、被告无权对《管理规约》和《议事规则》的具体条款进行全面、实质性的审查。《物业管理条例》第16条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”国务院法制办在《对﹤关于〈物业管理条例〉第十六条的请示﹥的答复》（国法秘函［2005］439号）中明确指出：“《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”这里的“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。”《北京市物业管理办法》第17条规定：“材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会”。该《物业管理办法》并没有规定被告有权对原告报送的《管理规约》和《议事规则》进行实质性审查。（二）、被告不予备案的理由，根本不能成立。1、《管理规约》第15条：“物业管理区域内发生下列紧急情形之一的，授权X街道办事处启动紧急措施的紧急预案”。首先，原告在《管理规约》第15条规定“发生紧急情况时授权被告启动紧急预案”，这只是原告单方面作出的表述，对被告没有任何法律约束力，被告可以不接受该项授权。该项规定并不违反任何法律、行政法规和行政规章的规定，并不因此导致《管理规约》无效。其次，《物业管理办法》第4条规定：“街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷”。被告作为直接主管行政单位，具有协调处理纠纷的法定职责。即便原告《管理规约》第15条没有如此规定，辖区内发生紧急情况时，被告作为基层政府机构，被告亦有职责积极处理辖区内发生的影响人民群众切身利益的纠纷或者群体性事件。2、《议事规则》第15条：“业主大会、业主委员会等开展工作的经费，不得强制物业企业或其他管理人承担，其工作经费来源，由物业服务企业酬金制下代管的小区业主共同收益和物业费中按资金总额的5%做‘业主大会经费’科目预算”。首先，发改委与建设部联合颁布的《物业服务收费管理办法》第12条规定：“实行物业服务费用酬金制的，预收的物业服务支出属于代管性质，为所交纳的业主所有，物业管理企业不得将其用于物业服务合同约定以外的支出。”既然酬金制下物业服务费由业主共同所有，业主自然有权从物业服务费中提取一定比例作为业主大会的经费。《议事规则》第15条的规定，合情合理。其次，《业主大会与业主委员会指导规则》只是一个指导性文件，原告可以参照该《规则》制定《管理规约》和《议事规则》，但并非一定要逐字逐句的照抄该《规则》内容。每个物业小区有各自的具体情况，需要根据各自具体情况制定具有差异性的《管理规约》和《议事规则》。被告强行要求原告的《议事规则》完全遵循该《规则》的字句，完全是削足适履！再次，《议事规则》第15条和该《规则》第42条并不存在实质上的抵触。该《规则》第42条规定：“业主大会、业主委员会工作经费由全体业主承担。工作经费可以由业主分摊，也可以从物业共有部分经营所得收益中列支。工作经费的收支情况，应当定期在物业管理区域内公告，接受业主监督。工作经费筹集、管理和使用的具体办法由业主大会决定。”既然该《规则》第42条规定“工作经费”由业主分摊，业主大会有权决定工作经费的筹集、管理和使用，原告在《议事规则》第15条做如此规定，完全符合该《规则》之规定。综上，原告认为，被告作出的不予备案的具体行政行为严重错误。由于被告的错误行政行为，导致原告至今无法刻制公章，无法正常履行职责，维护小区广大业主的合法权益。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，请求撤销被告于2017年9月30日作出的《关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》，并对原告的备案申请重新作出备案具体行政行为。
X业委会在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
1.《X街道办事处关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》，证明针对原告的备案申请，被告无理作出了不予备案的具体行政行为。
2.文件接收单（X小区业主委员会委员名单）、业主委员会备案单及身份证复印件，证明原告依法申请了备案，而且备案材料是符合法律要求的。
3.首次业主大会会议文件，证明X小区首次业主大会会议筹备组（“筹备组”）依法组建，筹备组依法拟定了《管理规约》和《议事规则》，召集业主大会和筹建业主委员会的程序符合法律规定。
4.X小区首次业主大会会议书面征求意见函（表决票）统计结果暨首次业主大会会议，证明首次业主大会的召集符合法律规定，通过的决议合法有效。
5.北京市顺义区X小区首次业主大会会议筹备组工作报告，证明业主大会的召开符合法律规定。
6.X业主注册及表决统计文件，证明X小区的房屋总户数为286户。
7.筹备组组员公示照片及公告栏照片，证明业主委员会设立过程的相关文件均已经依法公示。
8.X首次业主大会决议表决票公开统计视频文字记录及三张光盘，证明首次业主大会的召开和业主委员会的组建全程公开，严格依照法律规定执行。
9.（2016）京03民终9467号民事判决书，证明在业主苏丽萍缺席审理的情况下，法院判决确认北京众慧天成物业管理有限公司（“众慧天成”）提供的物业服务存在不足。
10.2017年9月27日业主委员会到X街道办事处备案的视频文字记录及一张光盘，证明原告依法申请了备案，被告无理刁难，拒绝接收材料。
X街道办辩称：一、不同意X业委会的诉讼请求。二、被告依据《物业管理条例》《北京市物业管理办法》《业主大会和业主委员会指导规则》进行备案审查。原告主张撤销被告作出的2017年9月30日《X街道办事处关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》，无事实和法律依据。根据《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”根据《北京市物业管理办法》第十七条规定：“业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具的并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。”根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”根据上述法规规定，被告有权对原告的备案请求进行审查。二、不予立案的理由。筹备组在首次业主大会拟定《管理规约》《议事规则》中存在与法规相抵触的条款，具体如下：（一）《管理规约》第十五条：“物业管理区域内发生下列紧急情形之一的，授权X街道办事处启动紧急措施的应急预案。”根据《物业管理条例》第十七条规定：“管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或损害社会公共利益。”以及《业主大会和业主委员会指导规则》第六条：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会的日常活动进行指导和监督。”X街道办事处是区政府派出机构，业主大会、业主委员会无责、权进行授权，业主大会和业主委员会成立及活动应接受街道办事处的指导和监督。此条款的规定和授权无法律依据。（二）《议事规则》第十五条：“业主大会、业主委员会等开展工作的经费，不得强制要求物业企业或其他管理人承担，其工作经费来源，由物业服务企业酬金制下代管的小区业主共同收益和物业费中按资金总额的5%做‘业主大会经费’科目预算。”与《业主大会和业主委员会指导规则》建房[2009]274号文件第四十二条相抵触，文件规定：“业主大会、业主委员会工作经费由全体业主承担。工作经费可以由业主分摊，也可以从物业共有部分经营所得收益中列支。工作经费的收支情况，应当定期在物业管理区域内公告，接受业主监督。”四、综上所述，《管理规约》《议事规则》文件内容存在违反法规的情况，故被告作出退回备案资料，不予备案的决定。最后，请求人民法院依法驳回X业委会的诉讼请求。
X街道办在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
《X街道办事处关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》，证明被告已经履行相应职责。
X街道办向本院提交的法律依据是：《物业管理条例》《北京市物业管理办法》《业主大会和业主委员会指导规则》。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见是：对证据的真实性认可，但不认可证明目的。被告对原告证据的质证意见是：证据1，是本案被诉行政行为，不应当作为证据使用。对证据2、4-8的真实性和证明目的认可。对证据3的真实性认可，证明目的不认可。对证据9的真实性认可，证明目的和关联性不认可，与本案无关。对证据10的真实性认可，证明目的不认可，不存在原告所述的无理刁难、拒绝接收材料的情况。
本院对上述证据认证如下：X业委会提交的证据2-8、10与本案具有关联性，能够证明X业委会向X街道办提出备案申请的时间、方式、提出申请时所提交的材料以及X街道办接收备案材料的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。X业委会提交的证据1和X街道办提交的证据，系本案被诉行政行为，本院在此不作评价。X业委会提交的证据9与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。
经审理查明：
2017年9月20日，X小区召开业主大会，选举产生X业委会，并通过《北京市顺义区X小区管理规约》及《北京市顺义区X小区业主大会议事规则》。
2017年9月27日，X业委会当面向X街道办提出备案申请，同时提交了以下备案材料：1.X小区首次业主大会成立和业主委员会选举情况报告；2.X首次业主大会决议；3.X管理规约、议事规则；4.X首次业主大会业主委员会名单。其中《X小区管理规约》第十五条规定：“紧急情况下的应急预案。物业管理区域内发生下列紧急情形之一的，授权X街道办事处启动紧急措施的应急预案：（一）物业服务企业突然停止提供物业服务；（二）《北京市物业管理办法》第三十四条规定的危及房屋使用安全的紧急情况；（三）其他紧急情形。”《X小区业主大会议事规则》第十五条规定：“业主大会、业主委员会等开展工作的经费，不得强制要求物业企业或其他管理人承担，其工作经费来源，由物业服务企业酬金制下代管的小区业主共同收益和物业费中按资金总额的5%做‘业主大会经费’科目预算。”X街道办于2017年9月28日正式接收上述备案材料，并于2017年9月30日作出《X街道办事处关于对X小区首次业主大会业主委员会不予备案的决定》。
X业委会不服，于2017年11月24日直接向本院提起涉案之诉。
本院认为：
根据《物业管理条例》第十六条第一款、《北京市物业管理办法》第十七条、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十四条之规定，X街道办具有对业主委员会进行备案的法定职责。
根据《北京市街道办事处工作规定》第二条之规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使政府管理职能。根据《北京市物业管理办法》第四条第二款之规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。本案中，X街道办是顺义区政府的派出机关，受顺义区人民政府领导，依据法律、法规规定，在本辖区内行使政府管理职能。因此，本案中，《X小区管理规约》关于“物业管理区域内发生下列紧急情形之一的，授权X街道办启动紧急措施的应急预案”的规定，缺乏法律依据。
根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十二条之规定，业主大会、业主委员会工作经费由全体业主承担。工作经费可以由业主分摊，也可以从物业共有部分经营所得收益中列支。工作经费的收支情况，应当定期在物业管理区域内公告，接受业主监督。本案中，《X小区业主大会议事规则》第十五条关于“业主大会、业主委员会等开展工作的经费，不得强制要求物业企业或其他管理人承担，其工作经费来源，由物业服务企业酬金制下代管的小区业主共同收益和物业费中按资金总额的5%做‘业主大会经费’科目预算。”的规定不符合《业主大会和业主委员会指导规则》第四十二条之规定。
综上，X街道办作出不予备案的决定，不违反法律法规的规定。故X业委会的诉讼请求因无事实和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告北京市顺义区X小区业主委员会（未备案）的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京市顺义区X小区业主委员会（未备案）负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 杨 鑫
人民陪审员 张志良
人民陪审员 马淑贤
二〇一八年五月十七日
书 记 员 徐 鹤