湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行终字第70号
上诉人（原审原告）胡再淼。
上诉人（原审原告）葛小红。
二上诉人共同委托代理人燕旺利，湖南告成律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审被告）常德市国土资源局，住所地湖南省常德市武陵大道北段。
法定代表人刘建跃，局长。
委托代理人邓立群，湖南凌星律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
原审被告常德经济技术开发区管理委员会。住所地湖南省常德市德山南路。
法定代表人向绪彦，主任。
委托代理人凌星，湖南凌星律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原审被告常德市城市管理行政执法局。住所地湖南省常德市武陵区滨湖西路。
法定代表人张军，局长。
委托代理人高小红，湖南南天门律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
上诉人胡再淼、葛小红因与被上诉人常德市国土资源局（以下简称市国土局），原审被告常德市经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、常德市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）土地行政强制及行政赔偿一案，不服常德市武陵区人民法院（2014）武行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，于2014年12月8日对本案进行公开开庭审理。上诉人胡再淼、葛小红及二上诉人的共同委托代理人燕旺利，被上诉人市国土局的委托代理人邓立群，原审被告开发区管委会的委托代理人凌星，原审被告市城管局的委托代理人高小红出庭参加了诉讼。由于原审判决认定开发区管委会、市城管局不是适格被告，上诉人胡再淼、葛小红在上诉状中未将开发区管委会、市城管局列为被上诉人，亦未向二单位提出诉讼主张。庭审中，经本院释明，开发区管委会、市城管局请求退出诉讼，上诉人胡再淼、葛小红无异议，本院当庭予以准许。本案现已审理终结。
原审判决认定：胡再淼、葛小红原系夫妻，2001年在德山镇檀树坪村7组修建了二间二层的楼房一幢。2007年因电厂修建需要，常德经济技术开发区征地拆迁所（以下简称开发区征拆所）与胡再淼、葛小红协商了房屋拆迁事宜，经村组同意，开发区征拆所按2002年常德市人民政府（2002）第20号文件的标准填写了补偿清交单，胡再淼、葛小红签字认可。开发区征拆所工作人员在清交单上写下“暂按（2002）20号文件计算，等新的拆迁标准出台后按新标准补差主房面积”的承诺，此后胡再淼、葛小红按2002年标准领取了“补偿款”152210元，檀树坪村也给胡再淼、葛小红重新划分了宅基地，胡再淼、葛小红又新建了房屋。由于种种原因，电厂项目建设停工，胡再淼、葛小红也一直未腾房交地。2009年9月，胡再淼、葛小红协议离婚，约定原房屋一楼归葛小红所有，二楼归胡再淼所有。2014年电厂项目重新启动，开发区征拆所工作人员又要求胡再淼、葛小红腾房交地。胡再淼、葛小红认为未按新标准补偿到位，没有同意。2014年6月19日，开发区征拆所在开发区管委会、市城管局等部门的支持下，对胡再淼、葛小红的房屋实施了强制拆除。胡再淼、葛小红对该行为不服，诉至法院，请求法院依法确认该行为违法，并赔偿其二人经济损失108万元。在原审法院开庭审理中，胡再淼、葛小红将其赔偿请求变更为1266188.58万元。
原审另查明，开发区管委会、市国土局、市城管局没有提供胡再淼、葛小红房屋用地已被征收的批文。开发区征拆所事业单位法人证书上显示举办单位为市国土局德山分局，开办资金9.4万元，市国土局德山分局没有法人资格。
原审法院认为，该案争议的焦点是：1、胡再淼、葛小红的房屋被拆除的行为主体如何确定。2、胡再淼、葛小红房屋被拆除是民事行为还是行政行为，该行为是否违法。3、胡再淼、葛小红在此次强拆中有无损失及损失大小。
关于焦点1，市国土局在提供的证据3中，开发区征拆所承认房屋是由其组织拆除的。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，开发区征拆所的举办单位没有法人资格，开发区征拆所无独立承担法律责任的能力。因此，该案的行为主体为市国土局。关于焦点2，征拆所是赋予征地拆迁行政管理职能的机构，从2007年起就与胡再淼、葛小红商议拆迁事宜，并且支付了“补偿款”。后在管委会等部门支持下，组织国家机关工作人员多名对胡再淼、葛小红实施了强制腾地行为，而且在该区域的手机报上以行政行为进行了正面报导。因此，开发区征拆所的行为是动用公权力的行政行为，不是民事行为。开发区征拆所没有遵循法律规定进行征地拆迁，其拆除房屋强制腾地是一种违法行为，其行为后果应由市国土局承担。关于焦点3，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为的损害后果提供证据。但对于胡再淼、葛小红的举证责任不能苛求，胡再淼、葛小红的房屋损失，由于强拆行为造成了房产实际价值无法准确估算，参照《常德市征地房屋拆迁补偿安置办法》（常政发（2007）11号）比常政发（2002）20号文件每户增加安置补助费72000元的情形，考虑到胡再淼、葛小红已领取征地拆迁补偿款152210元以及已异地重建的事实，酌定市国土局应赔偿胡再淼、葛小红房屋损失224210元。胡再淼、葛小红各享有50％的赔偿金额，已领款项应按各50％从中抵减。市国土局的强拆行为，剥夺了胡再淼、葛小红寻求法律救济的权利，强拆过程中对胡再淼、葛小红及亲属采取隔离措施，使胡再淼、葛小红不能从容清点、转移物品，对胡再淼、葛小红的物品造成了一定的损失，该院酌定胡再淼、葛小红物品损失各5000元。据此，原审法院遂判决：一、确认市国土局2014年6月19日强制拆除胡再淼、葛小红房屋的行政行为违法；二、市国土局在判决生效后三十日内赔偿胡再淼经济损失117105元（已付76105元从中抵减）；三、市国土局在判决生效后三十日内赔偿葛小红经济损失117105元（已付76105元从中抵减）；四、驳回胡再淼、葛小红的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市国土局负担。
胡再淼、葛小红均不服一审判决，向本院上诉称：市国土局实施的强拆行为实体、程序均违法；该违法行为给其造成了重大损失，其向市国土局提出的赔偿请求有事实依据。综上，二上诉人请求二审法院撤销一审判决第二、三、四项，并判令市国土局赔偿其二人经济损失1266188.58万元。
市国土局辩称：开发区征拆所实施的拆迁行为是民事行为，不是行政行为；对胡再淼、葛小红的房屋实施征收，是由项目主管单位直接与村组协商，开发区征拆所是根据项目主管单位及村委会的委托实施的行为；市国土局未介入征拆工作，也未指派开发区征拆所实施任何具体行政行为。综上，市国土局请求二审法院驳回胡再淼、葛小红的诉讼请求。
双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”。由此可见，征地拆迁是土地行政主管部门的法定职权，是行使国家公权力的行为，不是平等主体间的民事行为。开发区征拆所作为常德市国土资源局德山分局下属的事业单位，其自身并无征地拆迁的行政职权，又因常德市国土资源局德山分局作为市国土局的派出机构，不具备独立的行政主体资格，原审法院将市国土局确定为本案适格被告，适用法律正确。市国土局提出：“拆迁所与胡再淼、葛小红之间是民事法律关系非行政法律关系，其未实施任何拆除胡再淼、葛小红房屋的行为。”的辩解不能成立，应不予采纳。本案中，开发区征拆所未经法定程序，尤其是在实施强制措施前，未听取当事人的陈述、申辩，未作出限期腾地决定，未向当事人告知权利救济方式及时限，径行拆除胡再淼、葛小红的房屋，其行为违法，该违法行为应由市国土局对外承担法律责任。因此，原审法院确认市国土局的行政行为违法并无不当。本案的争议焦点是，市国土局的违法行为是否给胡再淼、葛小红造成了损失以及损失的大小。
第一，市国土局的违法行为损害了胡再淼、葛小红的合法权益并造成了损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产侵害相对人合对人合法权益的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，市国土局未经法定程序径行对胡再淼、葛小红的房屋实施强拆，剥夺了胡再淼、葛小红寻求法律救济的权利。同时，也致使胡再淼、葛小红对其屋内物品不能有序转移、清点，客观上造成了一定的损失，原审法院酌情判令市国土局赔偿胡再淼、葛小红物品损失各5000元并无不当。
第二，关于胡再淼、葛小红主张的房屋及屋内装饰、装修损失问题。市国土局的征收行为发生在2007年，但当时常德市2007年农村集体土地征收补偿标准尚未实施，开发区征拆所按照常德市2002年农村集体土地征收补偿标准对胡再淼、葛小红的房屋及屋内装饰、装修进行补偿，并注明待新标准实施后按新标准补差。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。”鉴于胡再淼、葛小红在《建筑物及其他设施补偿清交单》上签字并已领取拆迁补偿款152210元，且二人已在原集体经济组织重新取得了宅基地并修建了房屋。因此，原审法院判令市国土局按照常德市2007年农村集体土地征收补偿标准对胡再淼、葛小红的损失进行补差赔偿并无不当。
第三，关于胡再淼、葛小红提出的古董、金首饰、家电、日用品损失问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”2014年6月19日，开发区征拆所已将被拆房屋内的全部物品交还胡再淼、葛小红，二人均在《物资登记表》上签字，并“注明以上物品已领回”，没有在《物资登记表》上注明其尚有未取回的物品。胡再淼、葛小红对其主张的古董、金首饰、家电、日用品损失未能举证，其该项赔偿请求本院不予支持。
综上所述，上诉人胡再淼、葛小红的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，审理程序合法，适用法律、法规正确，原审判决应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人胡再淼、葛小红负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 王继春
审判员 曾丰琪
二〇一五年四月七日
书记员 黄 莺