山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终161号
上诉人（原审原告）刘兆水，男，1960年9月16日出生，汉族，住山东省平阴县。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）平阴县人民政府，住所地山东省平阴县府前街35号。
法定代表人焦卫星，县长。
委托代理人翟永胜，平阴县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孟丽，平阴县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人刘兆水因诉被上诉人济南市人民政府（以下简称济南市政府）、平阴县人民政府（以下简称平阴县政府）不履行法定职责一案，不服济南市中级人民法院于2016年6月22日作出的（2015）济行初字第844号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：2015年1月7日，平阴县政府法制办公室向玫瑰镇人民政府作出建议书，内容为：“玫瑰镇王镐店村村民刘兆水因对平阴县国土资源局于2013年6月27日作出的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书不服，向平阴县人民政府提出行政监督申请，要求纠正不当的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定。经对该案审查，我单位发现，原玫瑰乡人民政府于1993年3月18日收取了刘兆水723平方米的村镇规划建设管理费361.5元，综合开发管理费350.82元，土地管理费185.06元，确权登记费110元，土地占用税3542.7元，以上合计共计4550.08元。2003年7月23日玫瑰镇人民政府土地管理所收取了刘兆水耕地占用税、土地复垦费900元。此后，经当时的玫瑰乡政府审核，平阴县人民政府批准，只给其办理了306平方米的集体土地使用权证。为此，刘兆水多次来县政府法制办上访，要求对其占用的土地进行确权发证，请你单位针对上述问题制定具体处理措施，并将处理情况自收到建议书后七日内报县政府法制办”。2015年3月2日，被告平阴县政府向原告作出行政执法监督告知书，审查认为“平阴县国土资源局作出的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确”。原告对被告平阴县政府的该告知书不服，提起行政诉讼，经原审法院和山东省高级人民法院审理并分别作出（2015）济行初字第115号行政裁定和（2015）鲁行终字第177号行政裁定，驳回了刘兆水的起诉。2015年5月21日，原告刘兆水向被告平阴县政府提出《申请行政监督执行书》，申请被告平阴县政府执行平阴县政府法制办公室于2015年1月7日向玫瑰镇人民政府作出的建议书，撤销平国资行处字（2013）13号行政处罚决定，责令玫瑰镇人民政府限期完善已收取刘兆水政府规定税费、依法取得923平方米商服用地的全部确权证书。2015年10月19日，原告刘兆水向被告济南市政府提出行政复议申请，请求济南市政府决定平阴县政府在一定期限内履行行政执法监督职责，完善刘兆水具有同等法定条件的商服房全部登记证书，纠正平国资行处字（2013）13号行政处罚决定。2015年10月21日，济南市政府作出行政复议申请受理通知和提出行政复议答复通知。2015年12月12日，济南市政府作出济政复决字[2015]294号行政复议决定，驳回刘兆水的行政复议申请。原告刘兆水不服，提起行政诉讼。
原审法院院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告刘兆水因对平阴县国土资源局作出的平国土资行处字（2013）13号行政处罚决定书不服向被告平阴县政府提出行政监督申请后，平阴县政府法制办公室于2015年1月7日向玫瑰镇人民政府作出建议书。2015年5月21日，原告刘兆水又向被告平阴县政府提出《申请行政监督执行书》，申请平阴县政府执行平阴县政府法制办公室作出的上述建议书，撤销平国资行处字（2013）13号行政处罚决定，责令玫瑰镇人民政府限期完善已收取刘兆水政府规定税费、依法取得923平方米商服用地的全部确权证书。被告平阴县政府对平阴县国土资源局、玫瑰镇人民政府行政执法行为的监督，属于行政机关的内部监督行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告刘兆水对被告平阴县政府的起诉，应予驳回。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，……”；第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”2015年10月21日，被告济南市政府受理原告刘兆水的行政复议申请，于同日通知平阴县政府提出书面答复并提交相关证据材料。2015年12月12日，被告济南市政府作出济政复决字[2015]294号行政复议决定。被告济南市政府的行政复议行为程序合法。原告刘兆水要求撤销济南市政府济政复决字[2015]294号行政复议决定、判令济南市政府重新作出行政复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘兆水的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘兆水负担。
上诉人刘兆水不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院判决认定基本事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，请求撤销原审法院判决和济政复决字（2015）294号行政复议决定书，判令第一被上诉人重新作出行政行为，判令第二被上诉人履行保护上诉人财产权的法定职责，完善上诉人923平方米的全部登记证书，纠正不当的平国土资性处字（2013）13号行政处罚，判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。理由如下：上诉人具有1993年和2003年优先取得的923平方米财产权的合法权益，被上诉人具有履行保护上诉人合法权益的法定职责，但被上诉人没有依法履行；原审判决没有采信客观事实，没有正确适用法律法规。为此请求依法撤销原审法院判决，并支持上诉人上诉请求。
被上诉人济南市政府、平阴县政府在二审期间未向本院提交书面答辩意见
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认定意见及据此确认的案件事实。
本院认为，人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。根据行政诉讼法的规定，行政机关内部行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，即上级政府对下级政府是否进行监督、如何监督，以及对其下属的国家机关及其公务员的违纪违法行为是否进行调查，是否做出行政处分或其他处理决定等活动，均属基于其内部管理职权，是行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人刘兆水要求被上诉人济南市政府对平阴县政府，以及要求被上诉人平阴县政府对平阴县国土资源局、玫瑰镇人民政府行政执法行为的监督，实质上行使的是公民的申诉权。上诉人申诉的内容，属于行政机关的内部监督行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应驳回起诉。
上诉人针对济南市人民政府济政复决字[2015]294号行政复议决定书的起诉问题。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，其立法目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为，这是因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”上述规定一般适用于实体裁判的情形。本案中，由于上诉人申诉的内容，属于行政机关的内部监督行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，并没有进入实体审理，对于复议决定合法性的审查便无从谈起，原审法院应对复议决定之诉一并予以驳回。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2015)济行初字第844号行政判决；
二、驳回刘兆水的起诉。
一、二审案件受理费各50元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 许 琳
审判员 韩 勇
××焱
二〇一七年四月十四日
书记员 杨柳青