广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第198号
上诉人（原审原告）：范惠群，女，1935年11月20日出生，汉族，住中山市。
上诉人（原审原告）：叶毅梅，女，1973年6月15日出生，汉族，住中山市。
上诉人（原审原告）：叶天樑，男，1978年9月13日出生，汉族，住中山市。
上述上诉人共同委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：张薰尹，中山市国土资源局工作人员。
原审第三人：袁美兰，女，1957年8月29日出生，汉族，住中山市。
上诉人范惠群、叶毅梅、叶天樑因不服中山市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，不服中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：1995年12月28日，袁美兰就位于中山市东区齐东村、面积320平方米的土地向原中山市国土局提出集体土地使用权登记申请，并提交了身份证、土地登记申请、审批表、中山市东区齐东村民委员会、中山市人民政府东区办事处于1995年12月7日出具的证明及中山市东区齐东村民委员会于1995年12月12日出具的证明。其中，中山市东区齐东村民委员会、中山市人民政府东区办事处出具的证明，证明袁美兰是中山市东区齐东村人，中山市人民政府东区办事处同意袁美兰将中山市东区齐东村内祖传地作住宅用途办理集体土地使用证。中山市东区齐东村民委员会同时在前述证明上签署“情况属实，请办理”的意见，落款时间为1995年12月7日，且加盖该村民委员会的公章。中山市东区齐东村民委员会于1995年12月12日出具的证明，证明袁美兰是中山市东区齐东村人，于1984年因工作关系调离中山市东区齐东村，希望有关部门为袁美兰办理土地使用证。原中山市国土局受理袁美兰的申请后，进行了地籍调查，制作了市镇（区）地籍调查表，市镇（区）地籍调查表显示其中“界址调查表”一栏邻宗地地号、指界人签名、本宗地指界人签名、签界日期均空白；落款时间为1998年12月23日。原中山市国土局经调查土地四至无纠纷，遂在土地登记申请、审批表中“调查人员初审意见”一栏签署“权属性质明确，有合法依据；四至界线清楚，无争议；面积准确；用途合法；附着物归申请者；经审查准予登记；经核实使用面积320平方米”的意见。原中山市国土局报市政府批准后于1998年12月29日，将上述土地使用权登记在袁美兰名下，并核发了土地证号为中府集用（1998）字第211＊＊**号的集体土地使用证。范惠群、叶毅梅、叶天樑认为，市政府在作出行政登记和颁发土地使用证时未履行地籍调查义务、未经过土地相邻权人的指界，该证记载的使用范围侵犯了范惠群、叶毅梅、叶天樑用地预留的1米水巷的使用权。为此，范惠群、叶毅梅、叶天樑向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认市政府于1998年12月29日向位于中山市东区＊＊＊路8号之二的第三人袁美兰颁发的土地证号为211＊＊**号的集体土地建设用地使用证的行为违法；2.本案诉讼费用由市政府负担。
另查明：市政府于1996年7月10日就位于中山市东区齐东村的257平方米住宅用地向叶毅梅颁发了中集建（95）字第01682021＊＊＊＊＊号集体土地建设用地使用证，土地证载明四至为：东至空地，南至空地，西至范惠群宅同扉，北至邓某某宅。市政府于1996年7月10日就位于中山市东区齐东村的257平方米住宅用地向范惠群颁发了中集建（95）字第01682121＊＊＊＊＊号集体土地建设用地使用证，土地证载明四至为：东至叶毅梅宅同扉，南至空地，西至空地（＊＊＊公路），北至邓某某宅。由上述两土地证用地图可见，叶毅梅、范惠群用地东西相邻。范惠群、叶毅梅、叶天樑于2003年7月8日向中山市国土资源局和中山市房地产管理局申请将上述两宗土地的土地使用证办理合并登记，并追加叶天梁为土地使用权人。市政府于2003年7月31日向范惠群、叶毅梅、叶天樑颁发了中府集用（2003）字第210＊＊＊号集体土地使用证，并注销了前述集体土地建设用地使用证。范惠群、叶毅梅、叶天樑所用地块登记地址中山市东区齐东村＊＊＊路10号，与袁美兰所用地块登记地址中山市东区＊＊＊路8号之二南北相邻，袁美兰用地在范惠群、叶毅梅、叶天樑用地南侧，双方土地使用范围不存在重叠，有大约0.5米至1米的间距。
原审法院又查明：2011年11月14日，中山市东区＊＊＊路8号之二土地权属性质变更为国有，证号为国（2011）2101＊＊＊，袁美兰中府集用（1998）字第211＊＊＊＊号的集体土地使用证被注销。
原审法院再查明：2012年2月20日，中山市东区＊＊＊路8号之二土地使用权人由袁美兰变更为洪某某、黎某某、黄某某，袁美兰国（2011）2101＊＊＊号国有土地使用证被注销。
原审法院认为：根据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第四条、第七条的规定，市政府对本行政区域内的土地具有登记造册、核发土地权利证书的职权和主体资格。
关于市政府认为范惠群、叶毅梅、叶天樑与涉案具体行政行为无利害关系的主张，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”及第十三条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……”本案中，范惠群、叶毅梅、叶天樑系中府集用（2003）字第210＊＊＊号集体土地使用证用地范围的土地使用权人，认为其土地权益受到市政府为相邻袁美兰土地使用权颁证具体行政行为侵害而提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予受理。
关于涉案土地权属、四至是否清晰的问题。1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条规定的地籍调查和权属审核、第十五条规定的公告的目的在于查明土地的权属、四至是否清晰。本案中，中山市东区齐东村民委员会、中山市人民政府东区办事处于1995年12月7日出具的证明及中山市东区齐东村民委员会于1995年12月12日出具的证明能够证明土地的所有权人经政府部门批准同意袁美兰使用涉案土地作住宅用途，且范惠群、叶毅梅、叶天樑使用的土地与袁美兰使用的土地并不存在重叠，据此，足以认定涉案土地权属清晰。至于涉案土地的四至，虽市镇（区）地籍调查表“界址调查表”一栏邻宗地地号、指界人签名、本宗地指界人签名、签界日期均空白，没有相邻权人签名确认内容，无法具体反映地籍调查的细节，确属瑕疵，但并不影响相邻权人的土地使用权。且两地块之间的水巷并不在范惠群、叶毅梅、叶天樑土地使用证范围内，范惠群等3人称是其预留的1米水巷、及其对水巷有使用权的主张无证据证实。另，涉案土地未予公告问题。鉴于2008年2月1日起施行的《土地登记办法》并未要求公告（公告程序已取消），结合中山市东区齐东村民委员会、中山市人民政府东区办事处于1995年12月7日出具的证明、中山市东区齐东村民委员会于1995年12月12日出具的证明，范惠群、叶毅梅、叶天樑、袁美兰分别从1996年、1995年开始使用涉案相邻两块土地的事实，及涉案土地使用证用地范围不存在重叠的事实，可认定范惠群、叶毅梅、叶天樑与袁美兰涉案土地权属无争议，故涉案土地未予公告不影响当事人实体权益。因此，上述登记瑕疵不足以推翻市政府向袁美兰颁发的中府集用（1998）字第211＊＊＊＊号的集体土地使用证，该颁证行为并未侵犯范惠群等人的土地使用权。
综上所述，范惠群、叶毅梅、叶天樑要求确认市政府于1998年12月29日向位于中山市东区＊＊＊路8号之二的袁美兰颁发的土地证号为211＊＊**号的集体土地建设用地使用证的行为违法的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回范惠群、叶毅梅、叶天樑的诉讼请求。案件受理费50元，由范惠群、叶毅梅、叶天樑负担。
上诉人范惠群、叶毅梅、叶天樑不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。袁美兰申请办理土地证时未提交用地图，市政府也未经范惠群、叶毅梅、叶天樑指界确认即颁发土地使用证属于违法，且侵犯了范惠群、叶毅梅、叶天樑的合法权益；二、原审法院适用程序不当，本案涉嫌伪造证据应中止审理。1998年中山市国土局队出具的袁美兰用地图与2011年中山市中鑫测绘工程有限公司出具的袁美兰用了图明显不一致，而中山市中鑫测绘工程有限公司的股东是本案案外人洪某某、黎某某、黄某某，案外人的行为明显是利用职务便利伪造证据以达到侵占范惠群、叶毅梅、叶天樑1米水巷，范惠群、叶毅梅、叶天樑已就此提起刑事审查程序。故本案应依法中止审理，待确认是否存在伪造证据后再恢复审理。因此，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、确认市政府1998年12月29日向袁美兰颁发的中府集用（1998）字第211＊＊＊＊号集体土地使用证行为违法。
被上诉人市政府未提出上诉，针对范惠群、叶毅梅、叶天樑的上诉，其答辩称：范惠群、叶毅梅、叶天樑的土地与袁美兰的涉案土地并未重叠，市政府颁发土地证事实清楚，适用程序正确，原审判决也正确，均应予以维持。
本院确认原审法院查明的事实。
本院审理期间，范惠群、叶毅梅、叶天樑提交了二份证据：一、中山市中鑫测绘工程有限公司的企业机读档案登记资料；二、中山市中鑫测绘工程有限公司2011年12月20日制作的测绘图。拟证明袁美兰的下一手权利人是上述测绘公司的股东，该公司制作的测绘图中范惠群、叶毅梅、叶天樑与袁美兰用地间的空地变为零距离，这份测绘结果与测绘者之间有利害关系，不能作为定案依据。市政府确认第一份证据的真实性，但对拟证明的内容不予确认；对第二份证据的合法性、真实性、关联性均不予确认，称两份证据均已超过举证期限。
本院认为：本案土地行政登记纠纷中，对于被上诉人市政府作出土地行政登记并颁发土地使用证这一行政行为的审查，应根据全面审查的原则审查其合法性。同时，全面审查原审法院的裁判。
根据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第四条、第七条的规定，市政府对本行政区域内的土地具有登记造册、核发土地权利证书的职权和主体资格。但《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”因此，市政府在核发土地权利证书时应进行地籍调查，《城镇地籍调查规程》中规定：地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。本案中，涉案的土地未经相邻宗地的权利人指界，市政府即向第三人袁美兰颁发中府集用（1998）字第211＊＊＊＊号集体土地使用证，虽然该行为未影响范惠群、叶毅梅、叶天樑的实体权益，依法可不予撤销，且该土地使用证后来被注销，已没有可撤销内容，但市政府于1998年12月29日向袁美兰颁证时存在的违法性质并不因此而消除。范惠群、叶毅梅、叶天樑请求确认本次颁证行为违法符合法律规定，应予支持。原审法院对此处理不当，本院予以纠正。
至于范惠群、叶毅梅、叶天樑上诉时提出本案应中止审理的问题。因其所称的2011年中山市中鑫测绘工程有限公司出具的用地图系1998年颁发土地使用证后发生的行为，现无证据证明两行为之间存在关联性，其所称的本案应中止审理的主张没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，范惠群、叶毅梅、叶天樑上诉理由部分成立，合法部分，本院予以采纳。无理部分，本院依法予以驳回。市政府作出行政行为未按照法定程序进行，应确认为违法。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第45号行政判决；
二、确认中山市人民政府1998年12月29日向袁美兰颁发中府集用（1998）字第211＊＊＊＊号集体土地使用证行为违法。
三、驳回范惠群、叶毅梅、叶天樑的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人中山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 余雪琳
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