山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终785号
上诉人（原审被告）金乡县人民政府，住所地金乡县府前街。
法定代表人董冰，县长。
委托代理人任东伟，山东郭鲁涛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭伟伟，男，1984年10月1日出生，汉族，住山东省金乡县。
原审被告金乡县高河街道办事处，住所地金乡县高河中心街。
法定代表人，赵磊主任。
委托代理人庄英翠，山东郭鲁涛律师事务所律师。
委托代理人侯保军，金乡县高河街道办事处工作人员。
原审第三人金乡县水务局，住所地金乡县省道346和缗城路交汇处。
法定代表人刘昌胜，局长。
委托代理人孙皓，山东缗城律师事务所律师。
委托代理人李永强，金乡县水务局工作人员。
郭伟伟因诉金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处、金乡县水务局房屋行政强制拆除一案，不服济宁市中级人民法院(2015)济行初字第343号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年，原告郭伟伟与案外人尹某在金乡县莱河西岸共同建房六间，后两人各分得三间。2014年，金乡县湿地管委会与金乡县水务局联合下发了《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物构筑物的紧急通知》，通知中要求河道建筑物、构筑物的业主主动拆除违章建筑，逾期依法处理。后金乡县水务局发现原告郭伟伟与案外人尹某建的六间房屋未拆除，2014年4月3日，金乡县水务局找到案外人尹某向其送达了水行政处罚告知书，4月4日，金乡县水务局向尹某作了调查笔录。金乡县水务局没有找到原告郭伟伟，故未向其送达任何法律文书。2014年4月13日，案外人尹某发现其与原告的六间房屋被拆除，其向金乡县高河街道办事处反映情况，要求回迁房屋安置。金乡县高河街道办事处于2014年12月23日，作出《关于信访人尹某反映在高河街道莱河西岸1000米处有三间瓦房于2014年4月13日被高河街道强拆要求回迁安置房屋信访事项的答复意见书》，在该意见书中陈述，“2014年4月13日，我县组织联合执法部门对该房屋进行拆除，其房屋内的物品全部搬出并有录像记录”。2015年5月，原告打工返乡后，发现其三间房屋被拆除，遂向被告金乡县人民政府、被告金乡县高河街道办事处反映情况并要求安置，被告未给予答复，原告不服向本院提起行政诉讼，要求确认被告强行拆除其房屋的行为违法。
原审法院认为，本案的焦点问题有两个，一、如何确认拆除原告房屋的实施主体；二、拆除原告房屋的行为是否合法。
关于第一个焦点问题，原审法院认为，本案证人尹某的证人证言能够证明，尹某的房屋和原告郭伟伟的房屋系同时被拆除。从金乡县高河街道办事处2014年12月23日向尹某作出的信访答复意见书的内容，可以确认尹某的房屋系由金乡县联合执法拆除，因原告房屋与尹某房屋同时被拆除，故应认定原告房屋亦由金乡县联合执法予以拆除，行为后果应当由金乡县人民政府承担，故拆除原告房屋的实施主体应当认定为金乡县人民政府。金乡县高河街道办事处不是本案的适格被告。金乡县高河街道办事处主张原告的房屋由金乡水务局拆除，虽提交了金乡县水务局向案外人尹某所作出调查笔录及行政处罚告知书，但并未提交行政处罚决定，金乡县水务局并不认可由其实施了拆除行为，且没有证据证明水务局实施了拆除行为，故金乡县高河街道办事处主张金乡县水务局是拆除房屋的实施主体理由不能成立。
关于第二个焦点问题，原审法院认为，金乡县人民政府组织有关部门联合执法拆除原告房屋时，未履行任何的法律程序，亦未合法通知原告或其亲属，故应当认定拆除原告房屋的行为没有法律依据，依法应确认该行政行为违法。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决确认金乡县人民政府拆除原告郭伟伟房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告金乡县人民政府负担。
上诉人金乡县人民政府不服原审法院判决，向本院提起上诉，要求撤销(2015)济行初字第343号行政判决，理由为：一、原审法院认定事实错误。被上诉人所诉称的房屋拆迁行为的决定及实施均不是上诉人作出的，上诉人也没有组织及采取联合执法的方式拆迁房屋。原审法院通过被上诉人提交的高河街道办事处对案外人尹某的房屋拆除情况的答复意见（以下简称答复意见）认定是上诉人实施的拆迁行为系错误认定。该答复意见是由原审第二被告作出，并非由上诉人做出，况且上诉人在原审庭审中已经明确表示对该答复意见的内容有异议，根本不存在上诉人组织联合执法的事实。该答复意见是针对案外人尹某作出的，而非针对被上诉人郭伟伟，不能证实是上诉人实施了拆迁行为。二、原审法院认定“原告房屋亦由金乡县联合执法予以拆除，行为后果应当由金乡县人民政府承担”系逻辑错误。联合执法是指两个或两个以上的行政执法部门，按照各自的职责范围，在实施行政执法时进行的联合行为，联合执法的原则是各司其职，各负其责。退一步讲，假如存在联合执法，后果也应由具体实施行政行为的单位承担，原审法院认定行为后果由金乡县人民政府承担系逻辑错误及适用法律错误。
被上诉人郭伟伟未提交书面答辩意见，其向本院提交的二审行政案件诉讼要素表显示其对原审认定的事实、法律适用、裁判结果均无异议。
原审被告金乡县高河街道办事处述称：原审法院认定事实错误，请求依法撤销原审判决。一、被上诉人郭伟伟应当首先提供证据证明其有房屋存在，郭伟伟的房屋是否存在，是确定是否存在拆除行为的前提。但是本案中郭伟伟未提供任何有效证据证明其有房屋存在。要证实房屋存在应当提供房屋所有权证等有效的书面证据，但是被上诉人未提供任何有效证据。原审法院仅仅依据尹某的证言便认定郭伟伟的房屋存在，明显证据不足。况且证人尹某与本案有直接重大利害关系，尹某的证言本身不具有真实性和客观性。因此原审法院认定郭伟伟房屋存在系认定事实错误。二、原审法院认定是上诉人将郭伟伟的房屋拆除是错误的。原审法院在判决书第7页关于第一个焦点问题的阐述中写明，根据尹某的证言证明尹某的房屋与郭伟伟的房屋系同时被拆除，根据尹某的信访答复意见证明尹某的房屋系由金乡县联合执法拆除，因此得出了郭伟伟的房屋也系由金乡县联合执法拆除。上述结论存在重大疏漏和错误，1、该结论的得出采用了推论、推测的方式，并不是依据客观证据。2、依据的是有直接重大利害关系的证人尹某的证言，该证言不具有真实性和客观性。3、依据的是与本案毫无关联性的尹某的信访答复意见。4、该信访答复意见被上诉人应当提供原件。5、金乡县高河街道办事处不是拆除行为的实施机关也不是拆除行为的组织机关，高河街道办事处与本案没有关联性，不是本案的适格被告，高河街道办事处作出的信访答复意见只是单方面认为的观点。因此原审法院认定郭伟伟的房屋系由金乡县人民政府拆除是认定事实错误。综上所述，原审法院认定郭伟伟的房屋存在并被拆除，证据不足，认定金乡县人民政府拆除了郭伟伟的房屋系认定事实错误。
原审第三人金乡县水务局未提交书面答辩意见，其向本院提交的二审行政案件诉讼要素表显示其对原审认定的事实、法律适用、裁判结果均无异议。
根据上诉人上诉理由、被上诉人基本意见及其他各方当事人意见，二审审理重点为：1、本案中上诉人房屋拆除主体的确定应当遵循何种基本原则、基本事实？2、原审确定拆除主体在程序上和事实认定上是否恰当？
二审中，证据没有发生变化。根据证人尹某的作证内容、房屋照片并结合原审卷宗中金乡县水务局的书面答辩意见，可以证实被上诉人三间涉案房屋被拆除的事实。原审被告金乡县高河街道办事处提供的金乡县水务局水事违法案件调查笔录、水行政处罚告知书存根可以证实金乡县水务局2014年4月对案外人尹某进行调查并下达水行政处罚告知书，经原审质证内容真实，二审对此予以认可。两份证据均记载金乡县水务局认为经该局调查，尹某违反《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，根据《中华人民共和国水法》第六十五条的条规定拟作出处罚“限三日内拆除违法建筑物，恢复原状；逾期不拆除，强行拆除，所需费用由拟负担，并处以贰万元的罚款”。以上证据结合金乡县高河街道办事处对案外人尹某的信访答复意见，可以证实本案并不同于政府征收拆迁的案件，本案被上诉人房屋处于河道管理范围内，涉嫌违章建设。上述事实系引起房屋强制拆除的事实因素。以上问题，原审未予注意。
本院认为：
一、关于原审法院判决确认被上诉人郭伟伟房屋拆除主体事实是否清楚、证据是否充分的问题
1、根据证人尹某的作证内容、房屋照片并结合原审卷宗中金乡县水务局对尹某的调查笔录，可以证实被上诉人三间涉案房屋被拆除的事实。
2、行政行为对相对方权利义务产生影响，但无明确证据直接确定行政行为作出主体的，应当根据证据优先，结合法律规定的原则予以确定，并遵循公平的推理方式，科学合理的进行举证责任的分配。本案中根据金乡县高河街道办事处对尹某的信访答复意见、金乡县水务局水事违法案件调查笔录、水行政处罚告知书等证据，可以说明行政部门均认为尹某及被上诉人郭伟伟建设的房屋处于河道管理范围，属于违章建筑。故本案应当重点考虑上述事实，结合法律规定确定房屋拆除的行政主体。
3、关于联合执法的问题。原审查明2014年，金乡县湿地管委会与金乡县水务局联合下发《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物构筑物的紧急通知》，但本案证据中未出现上述证据的文本内容。联合执法，应当注意确认联合执法文件的内容、各执法部门的具体任务及具体任务与涉案行政行为结果的关系。本案中将联合执法的结果由金乡县人民政府承担，应当需要有证据证明金乡县人民政府在本次被上诉人房屋被拆除的过程中起到的具体作用，或者有具体的法律、法规的规定。金乡县高河街道办事处系本案被告，其对案外人尹某的信访答复意见中关于对其他被告不利的陈述，不足以认定或者推定金乡县人民政府应当承担拆除被上诉人房屋的责任。本案中金乡县高河街道办事处或金乡县水务局如果认为金乡县人民政府以联合下文或具体实施的方式拆除被上诉人房屋，应向原审法院提供有关文件，以供原审法院对文件内容进行审查，确定金乡县人民政府在涉案房屋被拆除过程中所起到的作用，因为上述二单位存在现实的举证条件。故以现有证据不足以认定金乡县人民政府在本案中实施拆除被上诉人房屋的行为。
二、关于原审法院审判程序是否合法的问题。
《中华人民共和国水法》第三十七条规定：禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。第六十五条第一款规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。故，根据以上规定，河道管理范围内涉嫌违法建设的，由县级以上人民政府水行政主管部门履行监管职责。本案证据显示金乡县水务局已经对尹某进行了调查并作出处罚告知，调查中也明确被上诉人郭伟伟与尹某共同建设涉案房屋。原审第一次庭审中，原审被告金乡县高河街道办事处已经向法庭说明以上情况并举证，故金乡县水务局在本案中存在承担责任的可能性。原审中，原审原告曾申请追加金乡县水务局为原审被告，原审将金乡县水务局追加为原审第三人，使原审的实体处理存在事实和法律上的逻辑缺陷，属于程序错误。
综上，本院认为，原审法院判决认定事实不清，违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销济宁市中级人民法院(2015)济行初字第343号行政判决。
二、本案发回济宁市中级人民法院重审。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年八月九日
书 记 员 蒋巧菲