四平市铁东区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0303行初13号
公益诉讼人四平市铁东区人民检察院，住所地四平市铁东区。
法定代表人张树森，检察长。
委派出庭人刘铁良，副检察长。
委派出庭人冯辉，检察员。
委派出庭人王瑾，检察员。
被告四平市林业局，住所地四平市。
法定代表人王宪国，四平市林业局局长。
委托代理人温宇光，四平市林业局党组成员、分管负责人。
委托代理人孙熙棋，吉林姜立国律师事务所律师。
第三人四平市叶赫林场，住所地四平市铁东区。
法定代表人霍志发，四平市叶赫林场场长。
委托代理人徐成，四平市叶赫林场法律顾问。
公益诉讼人四平市铁东区人民检察院诉被告四平市林业局、第三人四平市叶赫林场不履行法定职责一案，本院于2017年3月24日受理后，于法定期限内分别向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，在本院的主持下，两次召开庭前会议，组织公益诉讼人及被告、第三人就交换证据、庭审焦点问题等进行说明及确认，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼人四平市铁东区人民检察院委派出庭人刘铁良、冯辉、王瑾，被告四平市林业局的委托代理人温宇光、孙熙棋，第三人四平市叶赫林场法定代表人霍志发、委托代理人徐成均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人四平市铁东区人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，我院根据职务犯罪检察部移送的案件线索发现，四平市林业局辖区内四平市叶赫林场（国有）林地在外租时，存在改变林地用途耕种农作物，对林地原有植被及土壤层造成毁坏的情况。并查明：刘士伟、张汉生等五人，在与四平市叶赫林场签订的林地、林木社会化经营合同的林地内，擅自改变林地用途，种植玉米或将林地承包给他人种植玉米，并喷洒农药，种植面积合计139.18亩。经鉴定，对林地原有植被及土壤层造成了毁坏。四平市铁东区人民检察院发现该线索后，分别于2016年3月17日、3月31日向四平市叶赫林场及四平市林业局发出检察建议，建议被告督促第三人四平市叶赫林场对刘士伟、张汉生等五人作出限期恢复林地原状、罚款等内容的处罚决定，后刘士伟、张汉生等五人向四平市叶赫林场交纳林地补偿费和林地赔偿费，共计人民币98390元。2016年4月28日，四平市林业局书面回复称，经督查五人依据合同进行了全面还林，达到了造林规程。公益诉讼人四平市铁东区人民检察院于同年4月22日、4月25日对林地恢复情况进行了实地踏查，发现5块林地均已进行了还林，但苗木较小，成活情况待进一步核实。同年8月17日、8月20日再次进行实地踏查，并委托四平市铁东区农林水利局对还林情况进行了鉴定。经鉴定，刘士伟在叶赫林场兴隆林班235小班还林地上栽植的刺槐成活率为70%；陈海丰在叶赫林场砬子林班305小班还林地上栽植的榛子成活率为15%；张彦在叶赫林场兴隆林班173小班还林地上栽植的榛子成活率为9%、刺槐成活率为3%、苹果成活率为6%；张汉生在叶赫林场双河林班289小班还林地上栽植的苹果成活率为41%；张春来在叶赫林场板仓林班还林地上栽植榛子成活率为30%左右。经鉴定，认定还林成活率低的原因是没有按照国家造林技术规程进行及时抚育，导致林地杂草丛生或苗木被牛羊践踏啃食。公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，四平市林业局对辖区森林资源具有监管权和行政处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款：“行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”以及四平市林业局与四平市叶赫林场签订的《行政执法委托书》可以认定，四平市叶赫林场受四平市林业局委托对辖区内森林资源有管理权和行政执法权，根据《全国营造林实绩综合考核办法》的相关规定及四平市铁东区农林水利局《还林情况技术鉴定意见》，叶赫林场因对还林工作没能进行有效的监督管理，导致林木因抚育工作不到位，还林成活率不达标，使国家和公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第二款：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”的规定，四平市林业局应对四平市叶赫林场的行为承担法律后果。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认四平市林业局及第三人四平市叶赫林场对刘士伟等5人恢复林地行为未尽监管职责违法；2、判令被告四平市林业局依法履行监管职责，确保被毁坏的林地恢复原状。
被告四平市林业局辩称，1、本案答辩人在刘士伟等五人被公诉一案中，积极配合侦查机关对涉案林地进行调查，并在公益诉讼人提出检察建议后，有针对性的督促四平市叶赫林场履行相关职责，并及时向检察院做了复函，后又多次督促四平市叶赫林场在恢复植被一事上认真监管。综上，应当认为答辩人已经依法履行了监管职责，不存在未尽到监管职责的行为。2、答辩人与四平市叶赫林场系委托授权关系，答辩人已经将相关的执法权力委托四平市叶赫林场执行，答辩人对四平市叶赫林场的行为进行监督管理。无论是答辩人还是四平市叶赫林场均对刘士伟等五人的还林行为进行了监督、检查，但能否达到标准成活率存在多项不可控因素，且是一个长期过程，答辩人与四平市叶赫林场均非具体还林人，只能对还林人的行为督促、指导，尽最大的努力达到标准成活率，但该事项的具体实施还是由被授权机关即四平市叶赫林场负责，现四平市叶赫林场也积极采取补救措施，通过多种渠道尽量做好还林的抚育工作，以期达到法律规定的还林标准。3、答辩人承认，在该案的监管过程中，确实存在些许漏洞，但答辩人承诺，在本案日后的监管工作中，一定积极对第三人履行监管职责，共同完成法律赋予的义务。
第三人四平市叶赫林场辩称，1、第三人已尽到监管职责，不存在未尽监管职责的违法行为。2、被答辩人对案涉土地勘查检测结果的形成原因与第三人没有直接的因果关系。3、恢复原状属于无法完成事项，但第三人方将继续履行更为严格的自身监管行为，使案涉土地早日达到还林标准。4、根据《全国营造林实绩综合核查办法》第六条规定，还林达到要求成活率的标准如何确定有“作业后三年”的限制，而本案客观情况属还林的第一年，现无法认定还林是否符合标准。5、第三人在树木种植允许的条件下，已经积极开始组织承租方积极实施还林劳作，而且为了尽早达到还林标准，第三人已经收回了其中两人的承包林地，由第三人直接组织进行还林。6、如果人民法院确认我方存在未尽监管职责的行为，我方承诺日后积极补救。
公益诉讼人向本院提交了起诉的法律依据及事实方面的证据材料。
第一组证据材料：1、《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”；2、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”；3、《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款：“行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”；4、《行政执法委托书》证明四平市林业局委托四平市叶赫林场对辖区内森林资源行使管理权和行政执法权；5、《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第二款：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”；6、吉林省地方标准（造林更新技术规程），证明还林标准；7、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；8、四平市铁东区人民检察院检察建议书及送达回证；9、关于对检察建议书督促情况的汇报。
该组证据材料证明的问题是被告四平市林业局及第三人四平市叶赫林场具有监管职责及本案案件来源和提起公益诉讼条件。且公益诉讼人已经按照公益诉讼诉前程序向被告发送检察建议书。
被告四平市林业局、第三人四平市叶赫林场对该组证据无异议。
第二组证据材料：1、合同书，证明刘士伟等五人与四平市叶赫林场签属了“林木社会化经营”合同；2、四平市实验林场鉴定报告五份。证明刘士伟等五人在林地内种植玉米的过程中改变了林地的用途，对林地原有植被及土壤造成了毁坏；3、四平市营林企业收入凭单，证明刘士伟等五人缴纳了林地赔偿费98390元；4、刑事判决书五份，证明刘士伟等五人在与四平市叶赫林场签订林地林木社会化经营合同的林地内，擅自改变林地用途，对林地原有植被及土壤层造成毁坏，存在违法行为。
被告四平市林业局、第三人四平市叶赫林场对该组证据无异议。
第三组证据材料：1、现场踏查确认书；2、拍摄于2016年4月22日、4月25日的现场照片，证实刘士伟等五人存在还林的情况，但没有按照造林规程进行栽植树苗；3、询问笔录，证实被告及第三人未进行有效地监督管理工作；4、拍摄于2016年8月22日的现场照片，证实刘士伟等五人因被告及第三人未进行有效地监督管理,致使还林地仍处于受侵害状态；5、关于四平市叶赫林场刘士伟等五人承包林地造林成活率情况调查报告及6、鉴定意见书，证明林木成活率低的具体原因与被告及第三人未进行有效地监督管理工作存在因果关系；7.情况说明。该组证据材料证明的问题是：被告四平市林业局、第三人四平市叶赫林场因对还林工作没能进行有效地监督管理，导致林木因抚育工作不到位，还林成活率不达标，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告四平市林业局对该组证据质证认为：对真实性、合法性无异议。对关联性说明如下，即现场踏查确认书能够证明被告尽到了监管职责，涉案林木已经完成了恢复植被的第一步即栽种幼苗，至于造林的成活率应由被告的授权单位即第三人负责完成，被告只是对第三人的工作进行监督、检查。
第三人四平市叶赫林场对对该组证据质证认为：对真实性、合法性无异议，对关联性说明如下，本组证据的第一、第二份证据可以说明第三人在前期还林工作中已经尽到了自身的监管职责；本组证据的第三、第四份可以说明第三人并非完全没有尽到监督还林工作、抚育工作的职责；关于第五至第七份证据，认为造林成活率应遵守双重标准即《全国营造林实绩综合考核办法》中第六条的时间标准（确定成活率标准应当在作业后三年予以确定）和结果标准。
公益诉讼人对该组证据被告及第三人的质证意见补充说明为还林成活率低的主要原因是因为被告及第三人未尽到监管职责。
被告向本院提交以下证据材料：1、《行政执法委托书》一份，证明四平市林业局依据相关法律规定将林业的部分行政执法权委托给四平市叶赫林场，故该案具体的有关行政处罚、行政监管、指导等工作应由四平市叶赫林场负责，而四平市林业局只是对四平市叶赫林场的相关工作进行监督，不负责具体执行；2、四平市林业局“关于对检查建议书督促情况的汇报”一份、四平市叶赫林场关于刘士伟等五名同志在承包林地中改变林地用途的处理报告一份、关于对铁东检察院提起公诉就耕种林地行为督促恢复植被的要求一份，证明四平市林业局在接到公益诉讼人的检察建议书后听取了四平市叶赫林场对该案的处理报告，同时对四平市叶赫林场下达了督促恢复植被的要求，即四平市林业局针对建议督促情况及时做了回复报告，履行了法定义务，尽到了监管职责；3、四平市铁东区人民检察院现场踏查确认书一份，证明四平市林业局对检查建议作出汇报后，经公益诉讼人现场踏查，确认市林业局汇报情况实属，尽到了监管职责；4、关于四平市叶赫林场刘士伟等五人承包林地造林成活率情况调查报告，证明经四平市林业局监管，四平市叶赫林场紧密跟踪督促，对刘士伟等五人的造林成活率检查验收并汇总成调查报告，四平市林业局尽到了监管职责；5、关于耕种林地进行植被恢复的督促造林责任交办书一份，证明四平市林业局接到法院送达的公益诉讼人的公益诉讼起诉书后，立即组织相关工作，直接负责到个人，积极履行监管职责，并有效采取补救措施。
第三人向本院提交以下证据材料：1、2016年4月24日、25日铁东区人民检察院现场踏查确认书，证明在2016年4月24日、25日，案涉林地还林面积符合标准要求，对还林树木品种进行确认；2、2016年4月19日关于刘士伟等五人在承包林改变林地用途的处理报告，证明相关人员因案涉土地经人民法院已经做出有罪判决，故期后第三人没有再行对相关人员做出行政处罚决定。而且，在追究相关人员刑事责任的整个过程中，被告、第三人及所属被告的森林公安大队均积极配合有关机关查明案件事实，可以说明第三人在恢复林地前期履行了自身监管职责；3、2016年8月22日第三人做出的关于四平市叶赫林场刘士伟等五人承包林地造林成活率情况调查报告一份、2016年10月19日情况说明一份，证明第三人积极履行职责，对案涉林地成活率情况进行了调查及报告，并积极将情况反馈至铁东区人民检察院，履行自身义务；4、铁东区人民检察院对刘士伟等五人及第三人护林员等的询问笔录，证明在还林过程中，第三人进行了监督，而且绝大部分地已经进行了抚育，关于部分林地种树成活率低存在其他多种原因，如自然因素、抚育要求不同等。而且在《全国营造林实绩综合考核办法》中对成活率标准及时间要求有明确规定，第三人并未违反；5、2016年3月17日第三人对相关人员通知五张、2017年3、4月份造林抚育管护协议书五张，证明第三人自始履行监管职责，而且做一点说明：案涉林地现状是“近期第三人已经继续组织补种、抚育，现已经基本全部完成”。
庭审中公益诉讼人、被告及第三人对各方提交的上述证据的真实性、合法性均无异议，对关联性亦未提出实质性反驳意见，故本院对上述证据予以确认并作为定案依据。
经审理查明，公益诉讼人四平市铁东区人民检察院（以下简称公益诉讼人），根据职务犯罪检察部移送的案件线索发现，四平市林业局辖区内四平市叶赫林场（国有）林地在外租时，存在擅自改变林地用途情况，其中刘士伟、张汉生等五人，在与四平市叶赫林场签订林地、林木社会化经营合同的林地内，擅自改变林地用途，种植玉米或将林地承包给他人种植玉米，并喷洒农药，种植面积合计139.18亩。经鉴定，对林地原有植被及土壤层造成了毁坏。公益诉讼人分别于2016年3月17日、3月31日向四平市叶赫林场及四平市林业局发出检察建议，建议被告督促第三人四平市叶赫林场对刘士伟、张汉生等五人作出限期恢复林地原状、罚款等内容的处罚决定，后刘士伟、张汉生等五人向四平市叶赫林场交纳林地补偿费和林地赔偿费，共计人民币98390元。2016年4月28日，四平市林业局书面回复公益诉讼人称，经督查五人依据合同进行了全面还林，达到了造林规程。公益诉讼人于同年4月22日、4月25日对林地恢复情况进行了实地踏查，发现5块林地均已进行了还林，但苗木较小，成活情况待进一步核实。同年8月17日、8月20日再次进行实地踏查，并委托四平市铁东区农林水利局对还林情况进行了鉴定。经鉴定，刘士伟在叶赫林场兴隆林班235小班还林地上栽植的刺槐成活率为70%；陈海丰在叶赫林场砬子林班305小班还林地上栽植的榛子成活率为15%；张彦在叶赫林场兴隆林班173小班还林地上栽植的榛子成活率为9%、刺槐成活率为3%、苹果成活率为6%；张汉生在叶赫林场双河林班289小班还林地上栽植的苹果成活率为41%；张春来在叶赫林场板仓林班还林地上栽植榛子成活率为30%左右。经鉴定，还林成活率低的原因是没有按照国家造林技术规程进行及时抚育，导致林地杂草丛生或苗木被牛羊践踏啃食。现上述涉案林地仍未达到《全国营造林实绩综合考核办法》及吉林省地方标准（造林更新技术规程）的规定标准，即上述涉案林地的国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
本院认为，公益诉讼人提起本案公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国森林法》第十三条及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，被告四平市林业局对其辖区范围内的森林资源有管理权和行政执法权，应当依法对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。第三人四平市叶赫林场既已接受被告四平市林业局的委托，亦对辖区内森林资源有管理权和行政执法权，并应在具体工作中履职尽责，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第二款：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”的规定，被告应对第三人未能完全履职尽责致使出现刘士伟、张汉生等五人，在第三人四平市叶赫林场林地内，改变林地用途，种植玉米或将林地承包给他人种植玉米，导致国家森林资源及原有植被和土壤遭到毁坏，且现仍处于受侵害状态的后果承担法律责任。被告及第三人虽辩称在收到公益诉讼人的检察建议后，履行了督促还林的部分职责，但未能达到行业标准，故应按照《全国营造林实绩综合核查办法》及吉林省地方标准（造林更新技术规程）的规定履职尽责。综上，公益诉讼人的起诉事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，应予支持。为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告四平市林业局对刘士伟、张汉生等5人恢复林地行为未依法履行监管职责违法；
二、判令被告四平市林业局依法履行法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 张 宏
审 判 员 宋 武
人民陪审员 徐桂芳
二〇一七年四月十八日
书 记 员 王思博