山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终221号
上诉人（原审原告）孟兆明。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府。
法定代表人万建忠，区长。
被上诉人（原审被告）被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
孟兆明诉青岛市黄岛区人民政府、青岛市人民政府履行完善用地手续职责、行政赔偿一案，不服青岛市中级人民法院于2015年11月9日作出的（2015）青行初字第61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于原胶南市珠山街道办事处小台后村。2000年6月26日，原胶南市计划委员会作出南计投资字（2000）180号《关于珠山办小台后村新建商业网点项目的批复》，同意小台后村进行商业网点建设项目，并批复项目建设占地10000平方米，建筑面积17500平方米；次日，为小台后村办理了《固定资产投资项目投资许可证》，该证载明：建设单位为珠山办小台后村，项目名称为商业网点，建设地址为人民路以北、铁山路南、西外环路东侧。2001年，该村办理了编号为2001-014、2001-037、2001-131的三份建设工程规划许可证。2001年5月24日，小台后村委会与原告等人签订了《协议书》，将涉案土地交由原告等人开发建设使用，协议书同时约定楼房建成后产权归原告等人所有。
2002年9月28日，被告青岛市人民政府出台了青政发（2002）111号《房地产开发建设用地清理整顿工作实施方案》。2003年2月21日，国土资源部出台国土资发（2003）49号《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，10月13日又出台国土资发（2003）365号《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。2003年4月15日，原胶南市政府召开胶南市整顿规范土地市场秩序工作领导小组会议，会议确定，村委会自行与开发商签订协议的房地产用地已开发的，凡符合城市建设规划和土地利用总体规划的，按此次房地产开发建设用地清理政策予以完善用地手续；不符合土地利用总体规划的，按规定予以处罚，交纳土地出让金，购买土地规划指标，调整规划，予以完善用地手续。未开发的房地产开发建设用地不列入清理范围，且不作为历史遗留问题处理。涉案土地属于暂不办理范围。
2008年10月30日，被告青岛市人民政府出台青政办字（2008）123号《青岛市人民政府办公厅转发市国土资源房管局等部门关于解决部分房地产项目﹤房地产权证﹥办理问题的意见的通知》，该意见载明，力争用半年左右时间基本解决2006年1月1日《青岛市房地产开发经营管理条例》实施之前已投入使用，但因建设项目未办理用地手续或开发建设单位欠缴土地出让金等原因无法办理《房地产权证》的问题；同时规定，对符合登记发证条件但涉及有关税费未缴清问题的，按照“办证与税费分离”的原则处理。该文件已被2012年4月10日作出的青政字（2012）37号《关于废止青政办字（2008）123号文件的决定》废止。
自2009年开始，原告等人就涉案土地的办证问题一直信访。2011年9月2日，原告向被告青岛市人民政府提出复议申请，请求责令原胶南市人民政府依法办理位于原胶南市珠山街道办事处小台后村118、120、122、124号商业网点《集体土地建设用地使用证》。在行政复议过程中，原胶南市政府向复议机关出具了办理意见：1、2000年原胶南市珠山街道办事处小台后村占用本村土地约15亩用于商业网点房项目，所占用土地没有办理土地审批手续，违反了土地法律法规，应依法进行查处。2、鉴于当时的历史背景与当前群众诉求等情况，按照山东省国土资源厅鲁国土资发（2010）201号《山东省土地征收管理办法实施规范》及国家相关土地政策等规定，应依照违法占地的方式查处到位后，再按程序补办完善该宗土地的用地手续。原胶南市政府将上述处理意见及相关办理程序亦告知原告。后，被告青岛市人民政府以原告申请的土地不在应颁发集体土地使用权证的范围为由，作出驳回复议申请的复议决定。
2012年3月23日，原胶南市政府就珠山街道办事处小台后村商业网点项目办理相关手续问题召开专题会议，会议确定以下意见：一是按照现行的国家土地政策按程序给予补办土地手续，要严格按照山东省国土资源厅鲁国土资发（2010）201号《山东省土地征收管理办法实施规范》的规定，依照违法占地的方式查处到位后逐级上报，通过招拍挂的工作流程完善该宗土地的用地手续；二是若信访人提出不再补办土地手续，可以由珠山街道办事处与当事人签订协议，在拆迁时按照有土地手续的项目同等标准给予补偿；三是由珠山街道办事处牵头，城建局规划处负责城市规划的调整工作，各部门配合，答复上访人，共同办理该宗用地的相关手续。4月23日，原胶南市国土资源局出具《关于办理珠山街道办事处小台后村商业网点用地手续的情况说明》，其中载明，该宗地报批所需费用包含：罚款约30万元（每平方米30元），土地出让起始价格总计约1000万元，相关税费约140万元。11月9日，市长路玉军在接访原告等人时在批办意见栏中指出，上访人反映的问题属历史遗留问题，办证必须依据现行土地政策办理；如果该认为依现行政策办证费用过高，可以不办证，将来房屋拆迁时享受双证齐全拆迁待遇，珠山办可与其签订书面协议。
2013年5月10日，原胶南市国土资源局对小台后村委会作出南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定书，决定：没收你单位在非法占用9518.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施；对非法占用建设用地处以每平方米30元罚款，共计285558元。同日，将该决定书送达小台后村委会。小台后村委会在规定时间内既没有履行处罚决定的内容，亦未在法定期限内申请复议或提起诉讼。原胶南市国土资源局于2013年9月5日申请原胶南市人民法院强制执行。
另查明，2015年3月16日，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局就原告要求给小台后村商业网点房项目办理土地使用证、房产证的信访作出答复意见，重申了原胶南市政府的处理意见。原告不服，于2015年6月4日向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽然原告与小台后村委会于2001年5月24日签订的《协议书》约定由原告对涉案土地自行开发建设使用、楼房建成后产权归原告所有。但2013年5月10日原胶南市国土资源局作出的南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定已没收小台后村委会在非法占用9518.6平方米土地（包含涉案土地）上新建的建筑物和其他设施，且该处罚决定已生效，并申请人民法院强制执行。因此，根据该生效处罚决定的内容，原告基于涉案土地上的建筑物取得的权利现已不复存在，其无权就涉案土地的相关手续问题请求被告履行职责。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告孟兆明的起诉。
原审原告孟兆明不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，判决被上诉人履行职责，为上诉人所有的位于黄岛区小台后房地产项目商业网点房完善用地手续，办理国有土地使用证，判决被上诉人赔偿上诉人经济损失321万多元。事实与理由：1、本案涉案土地进行商业网点建设时经过审批，符合规划。2、被上诉人应当为涉案土地完善用地手续。根据青政发（2012）111号、国土资发（2003）49号、国土资发（2003）365号规定县级以上政府应予2003年12月31日前将建设用地申请逐级上报到有批准权的政府，于2003年12月31日前完善小台后房地产项目的用地手续。3、南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定书错误。青政办字（2008）123号系由被上诉人青岛市人民政府于2008年10月30日出台，被上诉人应当在2009年4月30日前未上诉人完善用地手续，并办好房地产权证。即使开发商存在税费未缴清的情况，也应当按照“办证与税费分离”的原则处理。青政发（2002）111号文明确规定按照每平方2元支付罚款，处罚决定按照每平方米30元错误，应予撤销。黄岛区政府提交的证据能够证明黄岛区政府、国土局在为原告商业网点房办理国有土地使用证、为涉案土地完善用地手续，原审法院没有证据证明原胶南市国土资源局没收上诉人2003年已经建成使用的商业网点房。
被上诉人青岛市黄岛区人民政府、青岛市人民政府均未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。
本院认为：本案争议焦点在于上诉人孟昭明是否有权提起本案诉讼。根据查明事实，南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定没收小台后村委会在非法占用9518.6平方米土地（包含涉案土地）上新建的建筑物和其他设施，该处罚决定已经生效。上诉人与小台后村委会于2001年5月24日签订的《协议书》约定由上诉人对涉案土地自行开发建设使用、楼房建成后产权归上诉人所有。经了解，南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定的处罚对象为小台后村委会，未直接送达孟昭明；被处罚人小台后村委会对没收涉案土地上的建筑物等处罚内容，并未通过行政复议或行政诉讼主张权利；原胶南市国土资源局仅就处罚决定中罚款部分申请强制执行，未及于没收建筑物和其他设施部分，孟昭明仍实际占有使用涉案土地上的建筑物。本案中，孟昭明曾与原胶南市政府就解决涉案土地补办手续问题进行多次协商。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。综合本案情况，南国土资罚字（2013）第33号行政处罚决定并未送达孟昭明，未告知其行政复议和行政诉讼权利，系因小台后村委会未提起复议和诉讼，致使行政处罚决定生效。在孟昭明实际占用使用涉案土地上建筑物的情况下，如果仅以处罚决定生效为由，进而认定孟昭明基于涉案土地上建筑物取得的权利现已不复存在，不利于对公民、法人和其他组织合法权益的保护。故原审法院裁定认为孟昭明对涉案土地手续相关问题无权提起诉讼，并以此为由裁定驳回起诉不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销青岛市中级人民法院作出的（2015）青行初字第61号行政裁定；
二、本院指令青岛市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 山 莹
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 王永鹏
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 王 璐