安徽省马鞍山市雨山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0504行初45号
原告秦德培，男，1949年8月生，汉族，户籍所在地安徽省马鞍山市雨山区，现住安徽省马鞍山市花山区。
原告秦德厚，男，1959年2月生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。
委托代理人吴金花。
原告秦德芳，女，1964年6月生，汉族，户籍所在地安徽省马鞍山市雨山区，住安徽省马鞍山市花山区。
原告秦德霞，女，1952年7月生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。
原告秦德贞，女，1944年9月生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。
五原告共同委托代理人胡继桃，安徽华冶律师事务所律师。
被告马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局，住所地安徽省马鞍山市雨山区。
法定代表人沈道祥，该局负责人。
委托代理人陈世兵，安徽长城律师事务所律师。
原告秦德培、秦德厚、秦德芳、秦德霞、秦德贞认为被告马鞍山市雨山区土地和房屋征收管理局（下称雨山区征管局）未按照约定履行土地房屋征收补偿协议确定的给付义务，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月23日立案后，于2016年6月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭审理了本案。原告秦德培、秦德厚、秦德芳、秦德霞、秦德贞的共同委托代理人胡继桃及原告秦德厚的另一委托代理人吴金花、被告雨山区征管局副局长任琪及其委托代理人陈世兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告秦德培、秦德厚、秦德芳、秦德霞、夏德贞诉称：原告方系秦明仪、尤冬英法定继承人。被告因采石古镇旧城改造项目对秦明仪、尤冬英所有雨山区采石唐贤街16号房屋进行征收，于2013年4月5日与原告方就其中的69.55平方米商业用房签订了《采石古镇旧城改造房屋征收补偿安置协议书》，其中约定根据商业用房产权调换面积的政策规定（选择在牛渚路东侧，乘以系数1.1），证载建筑面积69.55平方米调换面积为76.505平方米，安置位置为牛渚路东侧，最终选择面积为保证一间，在有房源的情况下可考虑给两间，超面积部分按照《采石古镇旧城改造项目个人产权商业房产调换征收补偿安置细则》另行计算；补偿费为搬家费1391元、过渡费50076元（每月2782元，暂定18个月）、奖励费10000元+20865元；原告方自接到通知后积极配合征收工作，签订协议书后主动提供了被征收房屋的《房地产权证》、《国有土地使用证》。但被告在安置原告方一间60平方米商业用房后，在有房源的情况下，不再按照协议书的约定安置第二间，仅愿意对剩余面积按7000元/平方米的价格退还钱款。另查原告方的安置过渡期间实际为28个月（为2013年5月至2015年8月），原告方多次要求被告按照实际过渡期间对其进行补偿，由于被告一直不予理睬，至今没有领取以上补偿费用。现原告方与被告就以上纠纷多次协商未果，故请求依法判令1、确认原告方与被告之间签订的《采石古镇旧城改造房屋征收补偿安置协议书》合法、有效；2、责令被告按照《采石古镇旧城改造房屋征收补偿安置协议书》、《采石古镇旧城改造项目个人产权商业房产权调换征收补偿安置细则》的规定，安置原告方商业用房两套（房屋面积76.505平方米），超出面积原告方按照7000元/平方米的标准购买（已安置一套60平方米商业用房）；3、责令被告按照《采石古镇旧城改造房屋征收补偿安置协议书》、《采石古镇旧城改造项目个人产权商业房产权调换征收补偿安置细则》的规定，支付原告方搬家费1391元、停产停业费105716元（自2013年5月计算至2015年8月）、奖励费30865元，共计137972元并按每年5%予以利息给付；4、本案诉讼费用由被告承担。
上述原告就其诉讼请求向本院提供了以下证据：1、身份证、公证书、户籍证明、常住人口登记表复印件各一份，证明五原告主体身份合法；2、国有土地使用证、房屋产权证、土地房屋所有权证存根、宗地图复印件各一份，证明案件所涉房产为秦明仪、尤冬英所有；3、奖状、马鞍山市房屋租赁合同、国家电网用电缴费通知书、案涉房屋（门面房）实景图片复印件各一份，证明案涉房屋实际产权存在商业、住房性质用房，且实际出租并客观存在的情况；4、采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书、采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案、采石古镇旧城改造项目个人商业房产权调换征收补偿安置细则复印件各一份，证明五原告诉讼请求的依据及规范性文件的规定内容。
被告雨山区征管局辩称，因为原告方被征收的房屋用途全部为住宅，按照规定，只能按照住宅房屋性质予以补偿安置，但是本案中涉及原告方的被征收房屋系部分按照住宅、部分按照商业用房性质进行补偿安置的，故违反法律规定，应该确认无效；本案双方应当按照相关法律及政策规定予以重新签订征收补偿安置协议；原告方第二、三项诉讼请求违反法律规定，应当无效，且不能履行。综上，请求人民法院依法驳回原告方的诉讼请求。
被告雨山区征管局向本院提交了以下证据、依据：1、房屋征收补偿安置协议书两份及补偿协议、补偿款提存确认书各一份，证明原、被告于2013年4月25日就雨山区唐贤街16号房屋达成了安置协议，其中部分按住宅安置、部分按商业用房实行产权调换，而该被拆迁房属住宅房，故按商业用房安置实行产权调换安置协议属无效；2、雨山区人民政府雨城征（2012）2号征收决定复印件一份，证明原告房屋属于征收范围，被告以征收决定的形式予以确定；3、采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案复印件一份，证明根据安置补偿方案的规定，被征收房屋按照证载用途进行补偿安置，故原、被告双方的安置补偿协议无效；4、房屋所有权证及国有土地使用权证复印件各一份，证明原告被征收的房屋的用途为住宅性质；5、国务院590号令，证明雨山区人民政府的征收决定符合590号令的规定，以及按照590号令的规定，原告不符合商业用房安置条件，即征收前原告方的房屋是住宅房，只能按照住宅房屋进行补偿安置，但原、被告双方签订的第二份征收补偿安置协议书确定以商业用房产权调换，差别较大；6、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定，证明征收协议效力审查可以适用民事法律的规定；7、《中华人民共和国物权法》第七十七条规定，证明按照物权法的规定，任何公民非经法定程序不得改变房屋用途；8、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，证明原、被告双方签订的征收补偿安置协议违反法律强制性的规定属无效。
经庭审质证，一、原告对被告雨山区征管局提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但是不能达到被告的证明目的，关于两份安置协议书，住宅部分已经履行完毕，不是本案的诉讼对象之一，对该部分没有任何意见，不是本案的审理范围，商业用房安置协议书是真实意思表示，是服从政府的征收决定和满足双方利益的一致意见协议，双方已经履行了一部分，安置了60平方米的商业用房，被告认为无效没有事实和法律依据；对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，且认为区政府的征收行为完全符合征收决定确定的规范；对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，原告方在诉讼的时候强调按照征收协议进行补偿，而被告没有按照协议进行补偿；对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，但达不到被告的证明目的，被告认为征收应该按照证载用途，被告提供的91年国有土地使用证确定了用途为住宅，但97年的房屋所有权证上面没有住宅性质的表明，故不能证明该房屋完全是住宅性质，被告说房随地走，但原告认为本次征收应该是地随房走，因雨山区人民政府征收的是房屋，而不是对土地的征收，不同于集体土地的征收，应该是地随房走，即该房屋在当时的情况下是商业用房；对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，但达不到被告的证明目的，该令是所有国有土地上房屋征收与补偿应该遵循的法律法规，该令确定平等自愿的征收原则，雨山区人民政府对于原告唐贤街16号房屋征收也是平等自愿，在一致意见下进行安置的，已经签订了合同并且已经履行了一部分；对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议，但达不到被告的证明目的；对证据7的关联性有异议，物权法颁布之前征收时就是商业和住宅混用的，不能调整之前的行为；对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，但被告没有履行安置协议，故达不到被告的证明目的。二、被告雨山区征管局对原告方提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性没有异议；对证据2的真实性没有异议，但是从上述土地证记载的情况看，案涉房屋用途为住宅非商业，故按照商业用房签订的征收补偿安置协议属于无效；对证据3，认为奖状、租赁合同、缴费单和实景图片不论是否真实，与本案没有关联性，本案是行政征收合同的效力诉讼，其认为只能按照证载用途进行补偿安置，其他任何形式的材料不能推翻土地证的记载；对证据4中两份征收补偿安置协议的合法性持有异议，即这两份安置协议是无效协议、对征收补偿安置方案不持异议，按照该安置方案第三条规定，涉及本案房屋应该按照证载用途确定，原告不否认安置方案合法有效，同时又认为与安置方案不符的案涉协议是合法有效的，但被告认为不符合的无效、对《采石古镇旧城改造项目个人产权商业房产权调换征收补偿安置细则》的真实性没有异议，但原告的房屋用途不符合细则的规定，不应当予以适用。
本院对上述证据认证如下：一、被告提交的上述证据均具有真实性、合法性、关联性，原告方对此也经质证表示无异议，且上述证据能够证实被告违反雨山区人民政府雨城征（2012）2号征收决定所附《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》中第三项所列明的征收补偿安置方式，与原告方于2014年4月25日签订了一份“采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书”（商业用房产权调换），原由系原告方提供的证据之国有土地使用证（载明用途为住宅）、房屋所有权证（未载明房屋用途性质）中均无证载用途为商业用房之记载体现。二、原告方所提供的上述证据所体现的证明内容均不能证实案涉唐贤街16号房屋属法定的商业用房。
经审理查明，2012年3月20日，马鞍山市雨山区人民政府作为雨城征（2012）2号征收决定，该征收决定的内容为：“采石古镇旧城改造项目为市、区重点民生工程项目之一，对提升辖区整体形象和促进区域经济社会发展具有重大意义。该项目征收范围东至天门大道、南至唐贤街、西至锁溪河、北至九华西路范围内国有土地上房屋及其附属物。2012年3月19日，雨山区土地和房屋征收管理局向雨山区人民政府申请对该地区房屋予以征收。现根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，该项目已纳入雨山区国民经济和社会发展年度计划，《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）已广泛征求过公众意见，且根据公众建议进行了修改。雨山区人民政府为切实维护公共利益，维护被征收人的合法权益，保障城市建设的顺利进行，根据《中华人民共和国物权法》第七条、第二十八条、第四十二条第一款、第三款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及有关法律规定作出房屋征收决定并公告如下：第一条《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》，具体内容详见附件。第二条社会稳定风险评估工作已按照有关规定办理完成。第三条雨山区土地和房屋征收管理局是雨山区人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本项目的房屋征收与补偿工作。雨山区土地和房屋征收管理局委托采石街道旧城改造项目国有土地上房屋征收指挥部为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，且不以营利为目的。雨山区土地和房屋征收管理局对采石街道旧城改造项目国有土地上房屋征收指挥部在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第四条雨山区土地和房屋征收管理局按照《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》作出补偿。第五条征收补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用。第六条在征收补偿方案确定的80天签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由雨山区土地和房屋征收管理局报请雨山区人民政府依照规定及征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第七条房屋征收执行先补偿、后搬迁。雨山区土地和房屋征收管理局对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第八条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，由马鞍山市滨江新区建设指挥部提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。第九条任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征迁人搬迁。禁止建设单位参与征收活动。第十条被征收人如有异议，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的有关规定主张权利，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，雨山区人民政府将依法申请人民法院强制执行。”上述征收决定所附的《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》的主要内容为：“根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房（2011）77号）等文件的规定，结合本区域征收范围内被征收户的实际情况，制定《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称方案），具体如下：一、征收范围：东至天门大道、南至唐贤街、西至锁溪河、北至九华西路范围内国有土地上房屋及其附属物。具体征收范围以征收红线图为准。二、征收实施时间：自雨山区人民政府发布《房屋征收决定公告》之日起80天内为签订征收补偿协议、搬迁期限。三、征收补偿安置方式：（一）被征收人房屋为住宅的，被征收人可以选择房屋产权调换形式安置住房，也可以选择货币化补偿。“住宅改为非住宅”的房屋按照证载用途进行补偿安置。（二）被征收房屋为非住宅的，按货币化方式进行补偿。（三）未登记建筑物由雨山区土地和房屋征收管理局另行制定处置及补偿细则……”。嗣后，征收部门制定发布了一份自2012年10月3日起施行的《采石古镇旧城改造项目个人产权商业房产权调换征收补偿安置细则》，该《细则》的主旨是“为进一步完善《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》，结合《采石古镇旧城改造项目商业用房征收补偿安置补充规定》，现对个人房屋证载用途为商业，要求以产权调换方式进行征收补偿安置的，制定如下细则……”。案涉雨山区采石镇唐贤街16号房地产位于上述雨城征（2012）2号征收决定的征收范围之内。唐贤街16号房屋系1991年12月6日取得马国用（91）字第00461号《国有土地使用证》，该证载明土地使用者为秦明仪、地址为雨山区采石唐贤街、地号为05040100193、用途为住宅、四至为东至本户墙外线、南至本户墙外线、西至18米处为本户墙外线、13.4米为本户墙内线、北至本户墙外线、用地面积为335.24平方米；唐贤街16号房屋系1997年取得房屋所有权证，该证载明所有权人为尤冬英、所有权性质为私产、房屋座落于雨山采石唐贤街、房屋状况为16号、砖木结构、建筑面积159.12平方米、其他事项处均为空白。秦明仪与尤冬英系夫妻关系，且双方在案涉房屋被征收之前已先后去世。2008年9月3日，经安徽省马鞍山市为民公证处公证，本案原告秦德培、秦德厚、秦德芳、秦德霞、秦德贞共同继承案涉之雨山区采石唐贤街16号房产。因案涉房屋南临唐贤街，原告方自述该房屋在被征收前系部分家人居住、部分用作对外出租，但用于对外出租经营的房屋至今未能办理商业用房房屋使用权证。案涉征收行为开始之后，雨山区征管局作为雨山区人民政府雨城征（2012）2号征收决定确定的房屋征收部门，于2013年4月25日与上列本案五位原告共同签订了“采石古镇旧城改造项目被征收人尤冬英房屋征收补偿协议”、“采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（产权调换）”、“采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（商业用房产权调换）”，上述三份协议所确定的相应补偿安置事项已大部分履行。现因被告雨山区征管局认为由于其相关工作人员的过失行为致其与上列五位原告共同签订上述协议书中之“采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（商业用房产权调换）”的行为违反了《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，故决定不再履行该协议书确定其的尚未履行的补偿安置事项，且致本案诉讼。
本院认为，结合本院认证意见及审理查明的上述事实，原告方的诉讼请求不能成立，理由如下：雨山区人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定于2012年3月20日作出的雨城征（2012）2号征收决定及其所附的《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》，在经过法定程序未有异议情形下发布之后，该征收决定及所附的《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》确定的具体内容（主要系指案涉的征收补偿安置方式）即对征收范围内的所有相对人和利害关系人产生了法定的拘束力。即不论是征收方还是被征收方，凡涉及补偿安置意项内容的，只能以《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》确定的征收补偿安置方式、征收补偿与安置办法、补助及其他奖励办法等相应具体内容为办理依据，如有违反，则显然不受相应的法律、行政法规保护。就本案而言，案涉的唐贤街16号房屋的国有土地使用证上已载明用途为住宅，该房屋在被征收之前的状况系部分家人居住、部分用于对外出租经营，但该部分用于对外出租经营的房屋因未办理商业用房房屋使用权证，而不能被当然地视为属于商业用房，其本身的补偿安置原则上只能以住宅用途对应《采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》确定的征收补偿安置方式予以办理，即“被征收人房屋为住宅的，被征收人可以选择房屋产权调换形式安置住房，也可以选择货币化补偿。“住宅改为非住宅”的房屋按照证载用涂进行补偿安置”，而不能对应“采石古镇旧城改造项目个人产权商业用房产权调换征收补偿安置细则”确定的具体内容给予补偿安置，究其根本原因在于案涉唐贤街16号房屋的个人产权不属于商业房产权。由此可见，再观原、被告双方于2013年4月25日签订的“采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（商业用房产权调换）”及其已部分履行之情形，正如雨山区征管局当庭辩称系其相关工作人员过失所致，也如其表示已经意识到如果继续履行完毕该份协议书所确定的内容，将会产生不良的效仿之社会影响，也继而会导致损害公共利益的不利法律后果。因此，雨山区征管局拒绝继续履行该份协议书确定的相关事项的行为，应当属于其知错就改、更加严格地依法行政的正确做法，本院对此理当予以支持。即便如此，雨山区征管局应当就其过失签订该份协议书且不能按照该份协议书的约定继续履行自己义务的行为将会对原告方产生的不利影响承担相应的法律责任，这也系对法治政府、诚信政府的恰当考量。就此尚需明确一点，尽管本院支持确认雨山区征管局不再继续履行该份协议的行为，但本案原告方就案涉征收行为所依法享有的不属于本案调整的合法权利还应当给予保障，即原、被告双方应当重新订立补偿协议或由雨山区征管局报请雨山区人民政府作出征收补偿决定来确定给予原告方依法享有的补偿和安置。综上，本案原告方就其依据案涉“采石古镇旧城改造项目房屋征收补偿安置协议书（商业用房产权调换）”确定的具体事项要求被告雨山区征管局继续履行相应给付义务的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告秦德培、秦德厚、秦德芳、秦德霞、秦德贞的诉讼请求。
本案诉讼费用50元，由原告方负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 丁荣超
人民陪审员 林立英
人民陪审员 王国强
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 刘 洋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。