湖南省湘潭市岳塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘0304行初34号
原告王亚光，男，1990年9月8日出生，汉族，湘潭市人。
委托代理人刘建国，湘潭市岳塘区纵横法律服务所法律服务工作者。
被告湘潭市国土资源局，住所地湘潭市雨湖区北二环中路６号。
法定代表人胡建凯，局长。
委托代理人李凡，系被告湘潭市国土资源局工作人员。
委托代理人王继文，湖南明逸律师事务所律师。
原告王亚光诉被告湘潭市国土资源局不履行法定职责一案，于2018年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月14日立案后，于2018年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年7月17日公开开庭审理了本案。原告王亚光的委托代理人刘建国，被告湘潭市国土资源局的委托代理人李凡、王继文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王亚光诉称，位于湘潭市岳塘区岳塘街道泗神庙20栋24号房屋是原告父母王莉均、张娜于1999年7月25日购买，房屋所有权证和国土使用证办理在王莉均名下。2004年6月7日，原告父母通过诉讼调解离婚，双方约定婚姻存续期间的共同财产由王莉均、张娜各分一半，张娜所得部分作为今后抚养儿子王亚光的生活费用。之后，王莉均和潘军结婚，双方均为二婚，婚后未生育子女，从法理上分析涉案房屋是王莉均的婚前财产。2009年12月2日，王莉均和潘军夫妇共同将涉案房屋转让给王利湘和王立平夫妇。因国土使用证遗失，没有办理国土使用证的过户手续，但办理了房屋所有权过户手续。2015年12月30日，原告与王利湘、王立平签订了房屋买卖合同，2016年1月7日办理了房屋所有权过户手续，涉案房屋已过户到原告名下。2017年原告办理不动产权证遇到了麻烦，涉案房屋二度易主，均未办理国土使用证的过户手续，加之国土使用证已遗失，初始产权使用人王莉均又于2013年3月15日死亡。由于王莉均的二度婚姻，虽然涉案房屋无争议，但无法以原告名义登报办理国土使用证的遗失公告，本案已不适用遗失公告补办国土使用证。由于王莉均已死亡，涉案房�又二度转让给他人，且都未办理土地使用权的过户手续，所以也不适用公证确权的程序。加之国土所有权永远属于国家，特定房屋的国土使用权只能附着于该房屋，不能分离，依法应该随着房屋的变更登记而变更登记，现因离婚时房屋分割内容不具体和被告部门对政策的理解问题无法补办国土使用证。2017年11月29日，原告向被告递交了一份《请求办理国土使用证申请书》，请求被告将申请书内容作为议题上会讨论。原告递交申请书后，每月几次到被告处询问讨论结果，被告拖到2018年4月才告知原告会议纪要出来了。原告不服被告不履行自己的职责以及提出的建议和会议决定，为保障自己的合法权益，特向法院提起诉讼，请求判令被告履行为原告办理国土使用证的法定职责。在审理过程中，经向原告释明根据不动产统一登记的规定已不能单独办理国有土地使用权证，�告将诉讼请求变更为判令被告履行为原告办理不动产权属证书的法定职责。
原告王亚光向本院提交了如下证据：
1、原、被告身份资料信息，拟证明原、被告诉讼主体适格；
2、湘潭市国土资源局会议纪要、请求办理国土使用证申请书，拟证明被告对涉案房屋国土使用权作出建议和决定，会议纪要实际上就是一个不作为的会议纪要，没有解决任何问题；
3、湘潭市房改公有住宅买卖合同、湘潭市职工按成本价购买公房审批表、宗地图、湘潭市城镇房屋登记核发权证申请表、土地登记卡，拟证明涉案房屋系原告父亲王莉均和母亲张娜在婚姻存续期间的1999年7月25日购买，涉案房屋已经办理了房产证和国有土地使用权证；
4、[2004]岳民初字第245号民事调解书，拟证明王莉均和张娜于2004年6月7日通过诉讼调解离婚，共同财产已分割；
5、二手房买卖合同、湘潭市房屋登记申请书，拟证明王莉均在二婚期间于2009年12月2日与二婚妻子潘军共同将涉案房屋以买卖形式转让给王利湘和王立平夫妇；
6、户口注销证明，拟证明涉案房屋原始产权人之一王莉均于2013年3月15日死亡；
7、房屋买卖合同、房屋所有权转移登记申请书、潭房权证岳塘区字第20160003**号房产证，拟证明原告于2015年12月30日与王利湘、王立平夫妇签订涉案房屋的买卖合同，并办理了房屋产权转移登记手续，原告王亚光取得了单独所有的房产证。
被告湘潭市国土资源局辩称，第一，原告未正式提供相关资料向被告申请办理登记，被告不存在不履行法定职责的情形。2017年11月，原告就其名下坐落于岳塘区岳塘街道泗神庙20栋24号房屋所对应的国有土地使用权过户问题曾向被告进行过相关业务咨询，咨询过后原告并未提交不动产登记申请书、身份证明等相关申请材料向被告申请办理不动产登记。即便是原告于2018年4月从被告处获取相应的咨询性意见后，其也未按照被告的意见补正相关资料后申请办理不动产登记。根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律法规规定，不动产登记属于依申请的行政行为。对于依申请的行政行为而言，申请人是否提出申请以及申请是否符合法定形式要件是启动行政程序的前提。本案中，原告虽然到过被告的不动产登记办公场所，但并未提出过正式登记申请，仅是进行了咨询，原告所述的房屋不动产登记程序一�未启动，故被告不存在不履行法定职责的情形。第二，被告向原告提供的咨询性意见不属于行政诉讼受案范围。针对原告所述房屋存在房地权利主体不一致、原国土使用权人去世、国土使用权证遗失等问题，按照现行法律政策规定，被告向原告提供了两点咨询性意见，一是原告如能提交原权利人国有土地使用证的，则按照湘政办[2017]39号《湖南省人民政府办公厅关于进一步做好不动产登记工作的通知》的规定办理涉案房屋的不动产登记；二是原告如不能提交原权利人国有土地使用权证的，则原国土使用权人的所有继承人需到被告的不动产登记办公场所进行申请，确认同意将权利转移给原告后，办理不动产登记，个别或部分原国土使用权人的继承人不申请且难以调解的，被告还建议原告通过司法途径解决争议后，再根据司法判决文书申请不动产登记。通过上述咨询性意见的内容可知，被告提供的咨询性意见并非是不予受理原告登记申请的决定，且该咨询性意见合法合规，并未对原告的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，该咨询性意见应不属于行政诉讼受案范围。综上，被告不存在不履行法定职责的情形，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院予以驳回。
被告湘潭市国土资源局向本院提交了如下证据：
1、档案产权出证查询；
2、土地登记卡。
上述证据1-2拟证明原告所述房屋所有权和土地使用权存在权利主体不一致的情况，被告据此向原告提供的咨询性意见合法合规，并未对原告权利义务产生实际影响。
经庭审质证，原告对被告提�的证据提出如下质证意见：对证据1-2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，土地登记卡就是国土使用证的档案记录，原告以此到被告处申请办理国土使用证，被告对该证据予以否定。被告对原告提供的证据提出如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，会议纪要只是内部讨论，不是行政决定，未直接对原告产生利益关系，达不到原告的证明目的，且被告没有收到原告提交的请求办理国土使用证申请书，原告请求办理国土使用证不能实现，只能申请办理不动产权属证书；对证据3-7的真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的，反而证明了原告的房屋存在房屋所有权登记和土地使用权登记不一致的情形，房屋所有权多次转移时没有同步办理国有土地使用证。本院认为，原、被告提供的证据均具有真实性，能够�明本案的相关事实，本院均予以认定。
根据当事人的陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实：位于湘潭市岳塘区岳塘街道泗神庙20栋24号房屋原系湘潭钢铁集团有限公司公房。因住房制度改革，原告王亚光的父母王莉均和张娜于1999年7月25日购买了该套房屋，房屋所有权证和国有土地使用证办理在王莉均名下，国有土地使用权类型为划拨。2004年6月，王莉均与张娜在本院调解离婚，约定王亚光随王莉均共同生活，婚姻存续期间的共同财产两人各分一半，张娜所得部分作为今后抚养王亚光的生活费用。2009年12月2日，王莉均与二婚妻子潘军将涉案房屋转让给王利湘和王立平夫妇，并办理了房屋所有权转移登记，但未办理国有土地使用权转移手续。2013年3月15日王莉均去世。2015年12月30日，原告王亚光从王利湘和王立平夫妇处购买了涉案房屋，并办理了房屋所有权转移登记，原告于2016年1月7日取得了潭房权证岳塘区字第20160003**号房屋所有权证，涉案房屋归原告单独所有，但仍未办理国有土地使用权转移手续，且原告未获得权利人为王莉均的国有土地使用证原件。因不动产统一登记制度的实施推行，原告于2017年向被告的不动产登记部门申请办理不动产权属证书。由于原告没有国有土地使用证，且国有土地使用权人仍为王莉均，房屋所有权人与国有土地使用权人不一致，被告的不动产登记部门告知原告不符合办理不动产权属证书的条件。原告多次与被告沟通，提出因王莉均已死亡且原国有土地使用证遗失，无法按照要求的程序处理，请求被告为其解决办证问题，并于2017年11月提交了书面申请。为此，被告召开了相关会议进行研究讨论，在会议纪要上记载的处理建议为“申请人王亚光经公证或法院确权取得国有土地使用权的继承权后，房地主体即形成一致。岳塘分中心在收取房地权属来源等有关材料，依法公告并注销原国有土地使用权证后，即可办理不动产登记。”记载的会议决定为:“1.当事人如能提交原权利人国有土地使用证，根据湘政办发[2017]39号规定办理；2.当事人如不能提交原权利人国有土地使用权证的，所有当事人需到登记机构进行申请，确认同意将权利转移给王亚光后办理不动产登记，个别或部分当事人不申请且难以调解，建议当事人通过司法途径解决争议后，再根据司法判决文书申请不动产登记。”2018年4月，原告得知了会议纪要的相关内容后，认为被告未解决原告的办证问题系不履行法定职责的行为，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《不动产登记暂行条例》第�条规定，“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”湘潭市人民政府制定的《湘潭市不动产统一登记工作实施方案》中，确定市、县市国土资源局为本级不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级不动产登记工作主管部门的指导、监督。同时，整合设立市不动产登记中心，为市国土资源局直属事业单位，承担不动产登记相关事务性、技术性工作。因此被告湘潭市国土资源局具有不动产登记的法定职责。本案的争议焦点为：原告是否向被告提出了办理不动产登记的申请；被告是否存在未履行办理不动产登记法定职责的情形。第一，关于原告是否向被告提出了办理不动产登记申请的问题。根据本案查明的事实，被告的不动产登记部门认为原告的情况不符合办理不动产权属证书的条件予以拒绝办理，要求其先解决不能提交国有土地使用证的问题。之后，原告请求被告研究解决实际问题，被告为此召开了相关会议进行讨论并形成了会议纪要。由此可知，正由于原告向被告提出了办理不动产登记的申请，才出现后续被告拒绝办理和讨论如何处理的行为。虽然原告于2017年11月向被告提出的书面申请是办理国有土地使用证，但从原告的认知角度分析，原告是想先解决涉案房屋国有土地使用权的转移问题，以达到能够顺利办理不动产权属证书的最终目的，符合原告作为申请人的思想和行为方式，并无不妥。被告提出原告未正式提起登记申请，涉案房屋的不动产登记程序一直未启动的答辩意见，本院认为是被告以申请资料不符合登�要求为由拒绝受理登记影响了程序的进行，不能以此否认原告提出了相关申请。故被告的答辩意见本院不予采纳，应认可原告向被告提出了办理不动产登记申请的事实。第二，被告是否存在未履行办理不动产登记法定职责的问题。本案中，涉案房屋原系王莉均与张娜的共同财产，2004年6月王莉均与张娜离婚，民事调解书确认张娜所分得的共同财产作为今后抚养王亚光的生活费用，即涉案房屋已归王莉均单独所有。王莉均和潘军于2009年12月将涉案房屋转让给王利湘和王立平夫妇，并将房屋所有权转移登记至王利湘和王立平名下，即王利湘和王立平取得了涉案房屋的所有权。之后再次通过买卖的民事法律行为，王利湘和王立平又将涉案房屋所有权转移登记至原告王亚光名下，即王亚光取得了涉案房屋的所有权。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定，“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”根据上述规定可知，我国实行地上房屋等建筑物及附着物在处分时土地使用权一并处分的原则，即不动产权利一体化原则。不动产权利一体化是指权利主体的一体化，当房屋等建筑物因转让等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建筑物占用范围内的土地使用权的情况。同时，根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”之规定，原告取得了涉案房屋所有权，并经登记已发生效力，应依法认可其同时取得了涉案房屋占用范围内的土地使用权，才符合不动产权利主体一体化规定。原告虽然与原权利人王莉均系父子关系，但其通过买卖取得涉案房屋所有权，故与继承法律关系无关。由于王莉均的国有土地使用证遗失或者其他原因，未进行国有土地使用权转移登记，被告认为按照《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，此种情况存在尚未解决的权属争议，应当不予登记。但本院认为在原权利人国有土地使用证无法提交的情况下，被告保存的土地登记卡亦能够体现国有土地使用证记载的内容，仍可确定涉案房屋占用范围内的土地使用权来源清晰，原告为权利人的权属明确，故被告仅因未办理国有土地使用�转移登记就认为存在权属争议的观点不妥。此外，被告的会议讨论的处理建议及决定内容涉及继承问题，虽然是一种解决登记问题的方法，但本案与继承法律关系无关，实际是增设了涉案房屋的不动产登记条件，不当增加了申请人的义务。《湖南省人民政府办公厅关于进一步做好不动产登记工作的通知》（湘政办发[2017]39号）第一条第（二）项规定，“在合法宗地上建造的房屋，其房屋所有权已多次转移并取得房屋所有权证，但没有同步办理国有土地使用证的，当事人提交房屋所有权证和原权利人国有土地使用证申请登记的，国土资源部门在核实房地权属来源等有关材料，依法公告并注销原国有土地使用证后，办理权利主体一致的国有建设用地使用权及房屋所有权不动产登记。”上述内容仅对能够提交原权利人国有土地使用证的情况下规定了具体操作方法，但在实际生活中存在多种情况，本案的特殊情况是原告无法提交原权利人的国有土地使用证且原权利人已死亡。被告作为不动产登记机关具有相应的法定职责，如果因此种特殊情况没有规定操作方法就不予登记，将违反《不动产登记暂行条例》第一条保护权利人合法权益的立法目的，无法产生不动产权利主体一体化的法律效果。故本院认为原告请求被告履行办理不动产权属证书的法定职责的理由成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告湘潭市国土资源局于本判决生效之日起六十日内履行为原告王亚光办理湘潭市岳塘区岳塘街道泗神庙20栋24号房屋的不动产权属证书的法定职责。
案件受理费50元，由被告湘潭市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
审 判 长 谢 勇
审 判 员 葛 嘉
人民陪审员 雷 萍
二〇一八年八月十五日
代理书记员 易文华
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。