广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤03行终529号上诉人（原审原告）张麟，女，汉族，1954年7月10日出生，身份证住址甘肃省兰州市七里河区。上诉人（原审原告）姚尧，男，汉族，1986年6月20日出生，身份证住址广东省深圳市福田区。上诉人（原审原告）王建振，男，汉族，1975年12月22日出生，身份证住址广东省深圳市福田区。上诉人（原审原告）李黎，男，汉族，1980年4月24日出生，身份证住址广东省深圳市福田区。上诉人（原审原告）张宁宁，女，满族，1982年5月20日出生，身份证住址广东省深圳市罗湖区。上诉人（原审原告）周丹丹，女，汉族，1982年3月14日出生，身份证住址广东省深圳市福田区。上诉人（原审原告）刘淑珍，女，汉族，1971年10月4日出生，身份证住址广东省深圳市龙岗区。上诉人（原审原告）田红梅，女，汉族，1962年3月26日出生，身份证住址广东省深圳市龙岗区。上诉人（原审原告）杨兰兰，女，1980年2月19日出生，香港居民。上诉人（原审原告）许韵如，女，汉族，1962年1月30日出生，身份证住址广东省深圳市福田区。诉讼代表人张麟，女，汉族，1954年7月10日出生，身份证住址甘肃省兰州市七里河区。共同委托代理人陈德福，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。共同委托代理人贾智存，北京市盈科（深圳）律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）深圳市福田区住房和建设局，住所地广东省深圳市福田区福民路123号福田区政府大楼27楼。法定代表人刘军，系该局局长。委托代理人周保营，系该局工作人员。委托代理人胡铁军，广东金唐律师事务所律师。上诉人张麟等10人、上诉人深圳市福田区住房和建设局因张麟等10人诉深圳市福田区住房和建设局物业管理行政处理决定一案，均不服广东省深圳市盐田区人民法院（2015）深盐法行初字第165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，深圳市福田区皇庭世纪花园位于深圳市福田区滨河大道与益田路交界东南。深房地字第××号《房地产证》载明，皇岗实业有限公司（以下简称皇岗公司）是皇庭世纪花园5至9号楼裙楼101的权利人，用途为“商业”。2005年9月27日，深圳市福田区建设局作出的编号[2005]28号《业主委员会备案通知书》显示：皇庭世纪第一届业主委员会成立时间为2005年9月14日，任期三年；业主委员会成员名单中包括皇岗公司。但在后届（第二、第三届）的业主委员会选举中，皇岗公司未实际参加选举。2015年，皇庭世纪花园业主委员会进行第四届换届选举，皇岗公司未列入业主名单参加选举。福田街道办事处于2015年7月29日向皇庭世纪花园第三届业委会发出通知，内容为“由你会组织的本次业主委员会换届选举存在不认真核实业主身份、剥夺业主投票权等问题……，本次业主委员会换届选举终止，由我办重新组织换届选举工作”。福田街道办事处于2015年8月4日向深圳市福田区住房和建设局递交《关于皇庭世纪花园第三届业主委员会换届选举情况的调查报告》、《关于请求撤销皇庭世纪花园第三届业主委员会换届选举结果的函》，报告了关于皇庭世纪花园业主委员会第四届换届选举中存在的剥夺业主投票权等相关问题，并请求深圳市福田区住房和建设局撤销换届选举结果。深圳市福田区住房和建设局遂于2015年8月13日作出深福建函[2015]137号《深圳市福田区住房和建设局关于撤销皇庭世纪花园业主大会选举结果的决定》（以下简称137号《撤销决定》）。张麟等10人对深圳市福田区住房和建设局作出的该决定不服，向原审法院提起本案诉讼。另查明，皇庭世纪花园小区商业区与住宅区在同一个建设宗地红线图范围内。皇岗公司与住宅区业主之间不存在物业管理区域的历史争议。原审法院认为，深圳市福田区住房和建设局作为深圳市福田区人民政府物业管理行政主管部门，依法负责福田区辖区内物业管理的监督管理工作。依照《深圳经济特区物业管理条例》第三十三条第四款“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规规定的，物业所在地的区主管部门或者街道办事处，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”的相关规定，深圳市福田区住房和建设局对于业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规规定的决定，有权予以撤销。本案中，皇岗公司系《房地产证》载明的皇庭世纪花园小区物业权利人，且于2005年参加了该小区业主大会并当选为业主委员会委员，系皇庭世纪花园小区的业主。皇庭世纪花园小区不存在物业管理区域的历史争议，小区业主亦未曾向主管部门申请将小区划分为两个独立的物业管理区域，因此，皇岗公司作为涉案小区的业主，依法应当享有小区业主在物业管理中的法定权利并承担相应义务。皇庭世纪花园小区业主大会在选举第四届业主委员会时遗漏应当参加业主大会的业主，在业主缺位的情况下进行业主委员会的选举，剥夺了业主参加业主大会及参加选举的权利，该次选举结果违反了法律、法规的规定，深圳市福田区住房和建设局有权对该选举结果予以撤销，但在作出撤销决定时应当依照相应的法律、法规规定的程序。《实施若干规定》第十九条规定，业主大会、业主委员会作出的决定涉嫌违反法律、法规规定的，由物业所在地街道办事处负责调查。经街道办事处调查核实，业主大会、业主委员会的决定确有违反法律、法规规定的，街道办事处应当责令其限期改正。业主大会、业主委员会逾期仍不改正的，街道办事处应当提请物业所在地区主管部门撤销业主大会、业主委员会的决定。依照上述规定，深圳市福田区住房和建设局认定皇庭世纪花园小区存在业主大会、业主委员会的决定违反法律、法规规定的情形，经皇庭世纪花园小区所在的福田街道办事处调查核实后，应当由福田街道办事处先行责令其限期改正，在业主大会、业主委员会逾期仍不改正的情况下，深圳市福田区住房和建设局作为物业所在地区主管部门，才能经街道办事处提请，对业主大会、业主委员会作出的决定予以撤销。亦即，责令限期改正而逾期仍未改正是深圳市福田区住房和建设局作出撤销决定的前提条件。本案中，深圳市福田区住房和建设局未能提供福田街道办事处已经先行责令限期改正的相关证据，不能认定深圳市福田区住房和建设局作出撤销决定的前置程序已经履行，因此深圳市福田区住房和建设局作出本案被诉137号《撤销决定》的程序违反了《实施若干规定》第十九条规定，但并未违反《深圳经济特区物业管理条例》第三十三条的相关规定。同时，由于《深圳经济特区物业管理条例》系属经济特区法规，《实施若干规定》系属就该经济特区法规作出具体实施规定的特区政府规章，因此深圳市福田区住房和建设局作出的本诉撤销决定存在的程序违法应属轻微，且对张麟等10人的权利并不产生实际影响，该行政行为依法应当确认违法。综上，深圳市福田区住房和建设局作出的本案被诉137号《撤销决定》，认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法，对张麟等10人的权利不产生实际影响；张麟等10人请求判令深圳市福田区住房和建设局对皇庭世纪花园小区第四届业主委员会予以备案的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。判决如下：一、确认深圳市福田区住房和建设局于2015年8月13日作出的137号《撤销决定》违法；二、驳回张麟等10人的其他诉讼请求。上诉人张麟等10人不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销一审判决；2、支持张麟等10人的全部诉讼请求；3、由深圳市福田区住房和建设局承担诉讼费用。上诉理由：1、一审对深圳市福田区住房和建设局及福田街道办事处在作出撤销皇庭世纪花园第四届业主大会选举结果时所依据的事实认定不清。深圳市福田区住房和建设局撤销皇庭世纪花园第四届业主大会选举结果的依据是福田街道办事处《关于皇庭世纪花园第三届业主委员会换届选举的情况汇报》。然而，作为该汇报附件03、附件04的所谓业主投诉，福田街道办事处没有一件经查证落实，也没有对该投诉依法立案和经过调查取证程序的任何记录。对于本案争议的焦点，即所谓剥夺皇岗公司作为业主的选举权问题，张麟等10人认为，皇庭世纪花园小区分商业裙楼和住宅两个部分，由于合作建房的历史政策原因，商业裙楼部分属于回迁房，归皇岗村所有。自入住以来，从未纳入统一的物业管理，双方已自然形成各自独立的管理区域且无争议，一审判词在已查明事实中也予以确认。在皇庭世纪花园第四届业主大会业主委员会换届选举期间，不仅皇岗公司从未就参加选举直接向业主大会提出异议，而且撤销决定和作为深圳市福田区住房和建设局撤销选举结果依据的福田街道办事处《关于皇庭世纪花园第三届业主委员会换届选举的情况汇报》及其一系列相关文件中也没有任何有关皇岗公司关于所谓被剥夺业主投票权的投诉记录或其他反映。然而，一审判决一方面认定皇岗公司与住宅区业主之间不存在物业管理区域的历史争议，而另一方面却又认定业主大会剥夺了皇岗公司作为业主参加业主大会及参加选举的权利，深圳市福田区住房和建设局以此有权撤销选举结果，两者之间不仅相互矛盾，而且超出了深圳市福田区住房和建设局作出撤销选举结果的具体行政行为范围。2、一审适用法律错误。首先，根据《深圳经济特区物业管理条例》第65条第1项规定：“物业管理区域以物业建设宗地红线图的范围确定，但已经自然形成独立物业管理区域且无争议的，不再重新划分”。皇庭世纪花园小区商业裙楼和住宅两个部分自建成入住以来，已分别各自管理多年，且物业管理合同也一再获得深圳市福田区住房和建设局备案，不仅涉案各方对此并无异议，而且该《条例》和深圳市福田区住房和建设局也没有相关对已经自然形成独立物业管理区域且无争议的物业管理区域分别进行管理需要申请许可的规定。因此，一审法院以“小区业主亦未曾向主管部门申请将小区划分为两个独立的物业管理区域”为由，认定业主大会剥夺了皇岗公司参加业主大会和参加选举的权利显然是适用法律错误。其次，深圳市福田区住房和建设局做出撤销选举结果的决定，不仅主要事实不清，适用法律、法规错误，而且严重违反法定程序，而并非一审所述“程序违法应属轻微”。如上所述，福田街道办事处对所谓业主投诉的查处未经立案程序、调查取证程序和调解处理程序等等；深圳市福田区住房和建设局对该街道办提请撤销选举结果的“建议”，不仅未履行所谓“限期改正”的前置程序，也未经调查核实的必经程序。即便是与皇岗公司或其他业主存在物业管理区域争议，但根据《深圳经济特区物业管理条例》第65条第3项第2款的规定，深圳市福田区住房和建设局也未履行与街道办会同处理的行政职责。深圳市福田区住房和建设局撤销选举结果，剥夺了张麟等10人合法当选第四届业主委员会委员的资格，一审认为对张麟等10人的权利不产生实际影响的有关论述不能成立，对深圳市福田区住房和建设局的行政行为确认违法，但不撤销属于适用法律错误，依法应予纠正。上诉人深圳市福田区住房和建设局不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：撤销一审判决第一项，依法改判。上诉理由：一审判决中认定深圳市福田区住房和建设局所作出的137号《撤销决定》违反了《实施若干规定》第十九条，即未先责令皇庭世纪花园小区限期改正，逾期不改正的福田区住房和建设局依福田街道办的提请，再作出撤销其业主委员会、业主大会的决议。故一审法院在判决中确认福田区住房和建设局于2015年8月13日作出的137号《撤销决定》违法。一审法院在适用、理解法律上存在偏差，未能正确区分福田街道办与福田区住房和建设局的职权。《实施若干规定》的第三条规定了区物业主管部门在接受市主管部门的业务指导，所履行的辖区内物业管理监督管理工作职责，其中第一款第（三）项明确规定：“撤销违反法律、法规规定的业主大会、业主委员会的决定，撤销管理规约中违反法律、法规规定和显失公平的内容，决定管理规约中对特定业主显失公平的内容对该特定业主无效”；而同一法规的第四条中也相继规定了街道办事处的物业管理监督管理工作职责，其中第一款第（四）项中明确了：“调查违反法律、法规规定的业主大会、业主委员会的决定，责令限期改正或者报区主管部门予以撤销”。所以在《实施若干规定》分别规定了作为区物业主管部门的福田区住房和建设局与福田街道办的职权的内容与范围，针对违反法律、法规的业主大会、业主委员会的决定，福田街道办有调查权、责令限期改正的权力和报请福田区住房和建设局撤销的权力，而福田区住房和建设局仅有撤销权。福田住房和建设局无需作出事实调查与责令限期改正的通知，直接根据福田街道办的提请作出137号《撤销决定》是依法、合理地履行自己的职责，并无违法之处。张麟等10人提起本案诉讼并不是诉福田街道办行政程序违法，而是诉深圳市福田区住房和建设局行政行为违法，一审判决中没有明显区分开福田区住房和建设局与福田街道办的职权的内容与范围，而错误地认定福田区住房和建设局作出的137号《撤销决定》程序轻微违法，无论是对违法主体与违法事实的认定都是错误的，所以一审判决是不公正、不合法的判决。经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点有两个：其一是皇庭世纪花园是否被划分为皇岗公司所占的商业区域与住宅区业主所占的住宅区域两个独立的物业管理区域；其二是福田街道办没有责令改正的情形下，深圳市福田区住房和建设局直接作出撤销决定，程序是否违法。关于第一个问题，皇岗公司在2005年曾与住宅区业主一起参加皇庭世纪第一届业主委员会，虽然第二、第三届业主委员会选举中，皇岗公司未实际参加选举。但并不意味着皇庭世纪花园已经被划分为两个独立的物业管理区域。从深圳市福田区住房和建设局提交的《关于确认皇岗公司在皇庭世纪花园业委会换届选举中的业主身份等问题的函》、《深圳市福田区住房和建设局关于福田街道办要求确认皇庭世纪花园业主身份的回复》、《物业管理联席会议纪要》、《投诉信》等材料可以看出，皇岗公司并未放弃自己参与皇庭世纪业主委员会选举的资格。在此情况下，皇庭世纪花园小区业主大会在选举第四届业主委员会时遗漏应当参加业主大会的业主，违反了法律、法规的规定，深圳市福田区住房和建设局有权对该选举结果予以撤销。张麟等10人认为皇庭世纪花园已经被划分为皇岗公司所占的商业区域与住宅区业主所占的住宅区域两个独立的物业管理区域，应当分开独立选举。《深圳经济特区物业管理条例》第六十五条规定：“物业管理区域以物业建设宗地红线图的范围确定，但已经自然形成独立物业管理区域且无争议的，不再重新划分…划分物业管理区域有争议的，由区主管部门会同物业所在地街道办事处处理。”本案中，一方面没有证据证明皇庭世纪花园已经被划分为皇岗公司所占的商业区域与住宅区业主所占的住宅区域两个独立的物业管理区域，另一方面如果有争议，也应当由有权行政机关作出相应处理。皇庭世纪花园小区业主大会在选举第四届业主委员会时不能提供证据证明皇庭世纪花园存在两个独立的物业管理区域，也不能提供证据证明有权行政机关已经作出了相应处理，故张麟等10人的上诉理由缺乏事实根据，本院不予支持。关于第二个问题，《实施若干规定》第十九条规定，业主大会、业主委员会作出的决定涉嫌违反法律、法规规定的，由物业所在地街道办事处负责调查。经街道办事处调查核实，业主大会、业主委员会的决定确有违反法律、法规规定的，街道办事处应当责令其限期改正。业主大会、业主委员会逾期仍不改正的，街道办事处应当提请物业所在地区主管部门撤销业主大会、业主委员会的决定。根据该条规定，街道办事处责令其限期改正是深圳市福田区住房和建设局作出撤销决定的前提条件。案件中，没有证据证明福田街道办事处已经先行责令限期改正，深圳市福田区建设局直接作出撤销决定程序违法，但考虑到深圳市福田区建设局的137号《撤销决定》处理结果正确，且先行责令限期改正存在与否都不能改变皇庭世纪花园业主大会该次选举结果被否定的客观后果。故原审判决认定137号《撤销决定》为程序轻微违法且对张麟等10人的权利不产生实际影响而确认违法，本院予以维持。深圳市福田区建设局关于程序合法的上诉主张，本院予以驳回。综上，双方当事人的上诉理由和上诉请求均不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币100元，由上诉人张麟等10人负担人民币50元，由上诉人深圳市福田区住房和建设局负担人民币50元。本判决为终审判决。审判长  杨克成审判员  王成明审判员  王强力二〇一六年十一月七日书记员  胡惠敏