内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）锡中法行初字第5号
原告韩卫刚，男，1979年7月3日出生，汉族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
原告敖特根花，女，1962年5月12日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
委托代理人吉日嘎拉图，男，1985年7月22日出生，蒙古族，牧民，住址同上。（系敖特根花之子）
原告付桂珍，女，1971年11月2日出生，汉族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
原告刘德宏，男，1970年10月7日出生，汉族，牧民，住址同上。
原告花拉，女，1987年12月8日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
原告宝音贺喜格，男，1988年10月11日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
原告ＸＸ强，男，1982年4月27日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
原告德格吉日胡，男，1977年11月11日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗
原告德力格，男，1984年6月4日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
诉讼代表人ＸＸ强。
共同委托代理人包桂荣，北京市盈科（呼和浩特）律师事务所律师。
共同委托代理人新白音，内蒙古红城律师事务所律师。
被告锡林郭勒盟乌拉盖管理区管理委员会，住所地内蒙古锡林郭勒盟乌拉盖管理区。
负责人孙振江，该管理委员会主任。
委托代理人于树江，该管理区党政办副主任。
委托代理人郭建忠，内蒙古经远律师事务所律师。
第三人乌拉盖管理区贺斯格乌拉牧场，住所地内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
法定代表人杨艳明，该牧场场长。
委托代理人王峰山，该牧场副场长。
委托代理人崔文明，内蒙古经远律师事务所律师。
原告韩卫刚、敖特根花等9人诉被告锡林郭勒盟乌拉盖管理区管理委员会（以下简称乌拉盖管委会）、第三人乌拉盖管理区贺斯格乌拉牧场（以下简称贺场）全民所有草牧场承包经营者安置补助费实施意见及草场征用补偿协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告韩卫刚、敖特根花等9人诉称，2009年--
2010年内蒙古锡林河煤化工项目和贺场修建铁路项目征用了贺场部分牧民23645.15亩草牧场。在征地前被告乌拉盖管委会未征求原告意见，也未告知征地补偿标准的合法依据。贺场与原告签订的《草场征用补偿协议》中草场征用费标准参照《乌拉盖管理区全民所有草牧场承包经营者安置补助费实施意见》（以下简称《实施意见》）确定为586元／亩，补偿标准远低于内蒙古自治区人民政府办公厅2009年12月28日和2011年12月31日颁发的《关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》中规定的标准，且该协议第11条“协议履行期间，因矿区建设造成乙方水位下降，草场污染等任何问题，乙方不再提出任何条件”，严重违反了有关生态保护法律的强制性规定，这一单方免责条款既违反了公平合理原则和诚实信用原则，同时也严重侵害了居住地牧民的合法权益，实属无效条款。请求撤销《实施意见》，判决《草场征用补偿协议》部分条款无效，赔偿原告因“实施意见”的违法性和“补偿协议”无效条款造成的实际损失55901760.17元（包括补偿差额及利息），并由被告承担本案诉讼费及因诉讼产生的一切费用。
被告乌拉盖管委会辩称，2008年5月16日乌拉盖管委会批转草原监督管理局《实施意见》的通知（锡乌管发[2008]22号文件），对乌拉盖管理区全境范围的全民所有草牧场安置补偿均适用，是具有普遍约束力可反复适用的文件，属于《行政诉讼法》第十三条第（二）项规定的具有普遍约束力的决定、命令，不在人民法院受理行政案件的范围内。且该文件的作出时间是2008年5月16日，原告现在提起诉讼已超过起诉期限，人民法院应当驳回原告的起诉。本案所涉草牧场是在2008年8月韩卫刚、敖特根花、ＸＸ强等人以承包的国有草牧场受粉尘污染、地下水下降等理由上访至乌拉盖管理区信访局要求煤矿征收草场的情形下，经管委会协调，贺场与原告协商，双方解除了签订的《全民所有草牧场承包合同书》，由贺场对原告承担出让合同违约补偿责任，签订了《草原征用补偿协议》，合同的相对方是贺场与原告，原告对此协议提出的确认部分条款无效的诉求应当由民法调整，由民事诉讼审理解决，与管理区没有任何权利义务关系，原告对此提出的诉求不应当作为行政案件受理。《实施意见》符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发[2004]238号）的精神，是在内蒙古自治区人民政府办公厅《关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价》的通知(内政办发〔2009〕129号)之前制定的。贺场对收回草原的原告进行了出让合同违约补偿，原告得到的违约补偿金可以租赁到与被收回草场相同面积草场至少35年，远大于双方签订的《全民所有草牧场承包合同书》剩余的14年，符合国土资源部办公厅、农业部办公厅《关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函[2009]850号）关于保持被收回土地职工生活水平不降低的要求。
第三人贺场述称，贺场是国有农牧场，长期管理使用位于乌拉盖管理区贺斯格乌拉牧场境内的国有草牧场。2005年1月1日，贺场与原告或原告亲属签订了《全民所有草牧场承包合同书》，承包期限20年，自2005年1月1日至2024年12月31日。2008年8月，韩卫刚、敖特根花、ＸＸ强等人以承包的国有草牧场受粉尘污染、地下水下降等理由上访至乌拉盖管理区信访局要求煤矿征收草场，经乌拉盖管委会协调，贺场与原告协商，双方自愿解除了《全民所有草牧场承包合同书》，贺场收回国有草牧场，对原告承担出让合同违约补偿责任，并签订了《草场征用补偿协议》，依据《实施意见》每亩补偿586元。贺场收回草牧场后，没有与具有职工身份的承包者解除劳动关系并继续为其交纳社会保险费；对其他原告协调煤矿给予安排就业岗位，保持其生活水平不降低。收回国有草牧场的性质是出让合同违约补偿，与草牧场征收有本质区别，本案不属于行政诉讼案件。
经审理查明，2005年1月1日，贺场与原告或原告亲属签订了《全民所有草牧场承包合同书》，承包期限20年，自2005年1月1日起至2024年12月31日止。2008年5月16日，乌拉盖管委会批转了乌拉盖管理区草原监督管理局的《实施意见》，该实施意见规定乌拉盖管理区境内确需使用全民所有草牧场，并对草牧场承包经营合同书有所调整的，全民所有草牧场承包经营者安置补助费标准为586元／亩。2009年至2012年间，因建设项目用地，贺场陆续与9名原告签订《草场征用补偿协议》，收回原告承包的草牧场，草场征用补偿费标准参照《实施意见》确定为586元／亩。
本院认为，贺场是国有农牧场，土地归国家所有，贺场享有土地的长期使用权，贺场将土地出租给牧场职工或职工亲属使用，形成租赁关系，双方通过签订《草场征用补偿协议》的方式解除租赁关系，贺场收回国有土地的行为是民事行为，属于民事法律调整范畴。虽然原告与贺场签订的《草场征用补偿协议》参照《实施意见》对安置补助费的规定确定了收回土地的补偿标准，但乌拉盖管委会并不是合同主体，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告韩卫刚、敖特根花等9人的起诉。
案件受理费50元，退还原告韩卫刚、敖特根花等9人。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 冯 逸 岩
审 判 员 格日勒图雅
代理审判员 呼格吉勒图
二〇一六年四月十二日
书 记 员 冀 雅 赛