四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终165号
上诉人（一审原告）李大珍等20人（名单附后）。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人李大珍，女，汉族，1931年9月11日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）暨诉讼代表人刘廷福，男，汉族，1937年7月1日出生，住四川省米易县号。
上诉人的共同委托代理人马召杰，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）米易县人民政府。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路*号。
法定代表人许军峰，县长。
委托代理人严明发，米易县人民政府研究室主任。
委托代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）米易县国土资源局。住所地：四川省米易县攀莲镇同和路**号。
法定代表人罗立波，局长。
委托代理人邓开耀，米易县国土资源局副局长。
委托代理人邓赵伦，四川安宁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）米易县攀莲镇人民政府。住所地：四川省米易县攀莲镇茶园巷***号。
法定代表人曹清友，镇长。
委托代理人沙春，四川安宁律师事务所律师。
一审第三人米易县攀莲镇青皮社区村民委员会。
负责人张加梁，主任。
一审第三人米易县攀莲镇青皮社区村民委员会八组。
负责人ＸＸ，组长。
上诉人李大珍等20人因诉米易县人民政府（以下简称米易县政府）、米易县国土资源局（以下简称米易县国土局）、米易县攀莲镇人民政府（以下简称攀莲镇政府）土地行政征收一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2015）攀行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。在本院审理期间，上诉人李大珍等20人、被上诉人米易县政府、被上诉人米易县国土局、被上诉人攀莲镇政府向本院提交了协调申请，经本院协调未能达成协议。本案现已审理终结。
一审法院查明，2008年11月，米易县政府为了贯彻落实米易县土地利用总体规划，满足城市基础设施建设的需要，向有关部门报批米易县2008年第一批城市建设用地。2008年11月17日，米易县国土局在米易县攀莲镇青皮社区村民委员会（以下简称青皮村村委会）村务公开栏张贴了《听证告知书》、《米易县国土局关于米易县2008年第一批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》。2008年11月21日，米易县国土局对拟征土地的权属、地类、面积等现状进行了调查，并取得了米易县攀莲镇青皮社区村民委员会八组（以下简称青皮村八组）的确认。2008年12月31日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于米易县2008年度第一批次建设用地的批复》（川府土〔2008〕1324号），同意攀枝花市人民政府《关于米易县2008年第一批城市建设用地的请示》，同意攀枝花市人民政府呈报的《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》。同意将青皮村八社（组）的37.9496公顷农用地（其中：非基本农田耕地18.5432公顷，园地1.0732公顷，其它农用地18.3422公顷）转为建设用地，同时，将农用地转用土地及上述集体的建设用地5.3988公顷，合计43.3484公顷征收为国家所有，作为米易县2008年第一批城市建设用地。
2009年3月3日，米易县政府在青皮村村委会村务公开栏张贴《土地征收公告》。同日，米易县国土局将《关于征地补偿安置方案的公告》在青皮村村委会村务公开栏张贴。
2014年11月，攀莲镇政府与李大珍等20人以外的青皮村八组的其他20户农户签订了《拆迁补偿安置协议》。2014年4月，攀莲镇政府将征用青皮村八组的土地补偿款转账支付到青皮村八组的银行账户上。同时，米易县政府和攀莲镇政府提交的证据，不能证明已将李大珍等20人土地上附着物的补偿款项全部足额支付给李大珍等20人。
2014年6月、2015年3月，李大珍等20人位于青皮村八组的土地上的附着物被强制拆除。
同时查明，2004年11月，米易县进行村行政区划调整，青皮村一社调整为青皮村八组。
另查明，米易县政府是本案所涉土地的用地主体，征地目的之一是修建农贸市场。
一审法院认为，米易县政府是米易县区域内的行政主管机关。2008年，米易县政府根据该县土地利用总体规划和城市建设需要，制定了《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》，征收青皮村八组土地43.3484公顷。在报经四川省人民政府批准后，发布了《土地征收公告》和《关于征地补偿安置方案的公告》。米易县政府实施的上述行为能够证明米易县政府系本案所涉土地的征收实施主体。同时，李大珍等20人的土地在攀莲镇政府的行政管辖区域内，攀莲镇政府与李大珍等20人以外的青皮村八组的其他农户签订了《拆迁补偿安置协议》和向青皮村八组支付土地补偿款的事实证明，攀莲镇政府也是本案所涉土地的征收实施主体。故米易县政府和攀莲镇政府是本案李大珍等20人土地的征收主体，也是本案的受益人。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第四款规定“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。本案中，米易县政府提交的证据仅能证实攀莲镇政府已支付了青皮村八组的土地补偿款；但是，未举证证明攀莲镇政府已将李大珍等20人的地上附着物的补偿款及青苗补偿费全部足额的支付给了李大珍等20人。同时，《土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第六十三条规定“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁”。本案中，米易县政府和攀莲镇政府均未提供证据证明本案强制拆除行为是依据上述法律法规的规定实施的，故对李大珍等20人请求确认强制拆除土地上附着物的行为违法的诉讼请求，一审法院予以支持。关于李大珍等20人诉称征地标准过低的问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”，因此，李大珍等20人的该诉求一审法院不予支持。本案中，用地单位是米易县政府，攀莲镇政府参与实施征地，米易县国土局仅是按照米易县政府的委托，实施了其职能范围内的相关行为，该行为的法律后果应由米易县政府承担，故李大珍等20人对米易县国土局的诉求于法无据，一审法院不予支持。
综上，一审法院依照《土地管理法实施条例》第二十五条第四款、第四十五条，《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第六十三条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认米易县人民政府、米易县攀莲镇人民政府2014年6月、2015年3月对李大珍等20人位于青皮村八组集体土地上的附着物实施强制拆除的行政行为违法；二、驳回李大珍等20人的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由米易县人民政府和米易县攀莲镇人民政府负担。
上诉人李大珍等20人不服，向本院上诉称：1.米易县政府、米易县国土局、攀莲镇政府使用失效的征地批复进行征地，行为严重违法；2.米易县政府、米易县国土局、攀莲镇政府未依法进行征用土地公告，侵犯了李大珍等20人的知情权、征地补偿确认登记权及对征地补偿安置申请听证的权利；3米易县政府、米易县国土局、攀莲镇政府对李大珍等20人的征地补偿标准过低，无法保障李大珍等20人被征地农民原有生活水平不降低；4.米易县政府、米易县国土局、攀莲镇政府组织公安民警、城管和社会闲散人员暴力征地、滥用职权，拘留多名被征地农民，侵犯了李大珍等20人的人身自由权。请求二审法院依法撤销四川省攀枝花市中级人民法院（2015）攀行初字第26号行政判决，确认米易县政府、米易县国土局、攀莲镇政府组织征地行为违法。
米易县政府答辩称：李大珍等20人的全部上诉请求及理由均不能成立，请求二审法院依法驳回李大珍等20人的全部上诉请求。
米易县国土局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，李大珍等20人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回李大珍等20人的上诉请求。
攀莲镇政府答辩称：攀莲镇政府在本次征地行为中，仅是根据米易县政府的安排，参与和组织实施了征地行为的部分事项，而该部分事项中攀莲镇政府不存在行政违法行为。李大珍等20人的全部上诉请求均不能成立。请求二审法院依法驳回李大珍等20人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。米易县政府是米易县区域内的法定征地实施主体。李大珍等20人的被征收土地在攀莲镇的行政管辖区域内，攀莲镇政府与李大珍等20人以外的青皮村八组其他农户签订了《拆迁补偿安置协议》和向青皮村八组支付土地补偿款，且征地的目的之一是在攀莲镇辖区内修建农贸市场，故米易县政府和攀莲镇政府是本次征地的共同受益人，应为实施强制拆除李大珍等20人土地上附着物的适格被告。米易县国土局按照米易县政府的安排，实施了其职能范围内的相关行为，该行为的法律后果应由米易县政府承担，故米易县国土局不是强制拆除李大珍等20人土地上附着物的适格被告。
关于米易县政府和攀莲镇政府强制拆除李大珍等20人土地上附着物的合法性问题。《土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第六十三条规定“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁”，米易县政府和攀莲镇政府在诉讼中均未提供证据证明本案强制拆除行为是依据上述法律法规的规定实施的，故米易县政府、攀莲镇政府于2014年6月、2015年3月对李大珍等20人位于青皮村八组集体土地上的附着物实施强制拆除的行政行为违法。
关于米易县政府是否在征地批复后两年内实施征地的问题。2008年12月31日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于米易县2008年度第一批次建设用地的批复》（川府土〔2008〕1324号），同意攀枝花市人民政府《关于米易县2008年第一批城市建设用地的请示》。2009年3月3日，米易县政府在青皮村村委会村务公开栏张贴《土地征收公告》。同日，米易县国土局将《关于征地补偿安置方案的公告》在青皮村村委会村务公开栏张贴。故本次土地征收实施程序已于2009年启动。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）（十九）“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，本次征地在批复批准后两年内已开始实施，且李大珍等20人并未提供充分证据证明案涉土地属于闲置的情形。故李大珍等20人称米易县政府使用失效的征地批复进行土地征收的上诉理由不能成立。
关于征地补偿标准的问题。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，李大珍等20人对征地补偿标准有异议，直接向人民法院提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
关于本次征地实施中的公告问题。根据一审法院查明事实，2009年3月3日，米易县政府在青皮村村委会村务公开栏张贴《土地征收公告》。同日，米易县国土局将《关于征地补偿安置方案的公告》在青皮村村委会村务公开栏张贴。故李大珍等20人称本次征地未依法公告的上诉理由不能成立。关于李大珍等20人诉称其人身自由权受到侵犯的问题。在本案一审庭审中，李大珍等20人已以另案诉讼为由，申请撤回该请求，故本院对该请求在二审中不予审查。在本案二审中，李大珍等20人向本院提交了《土地保全申请》，因李大珍等20人申请保全的土地，已于2008年经四川省人民政府批准征收为国有，李大珍等20人不再是案涉土地的权利人，且案涉土地上的附着物已于2014年6月、2015年3月被强制拆除，故对李大珍等20人的土地保全申请，本院不予支持。
综上，李大珍等20人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李大珍等20人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 红
审 判 员 葛 庆
代理审判员 程 刚
二〇一六年十月二十一日
书 记 员 刘晴雯
附：上诉人名单
上诉人（一审原告）李大珍，女，汉族，1931年9月11日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）刘廷福，男，汉族，1937年7月1日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）王华，男，汉族，1964年2月2日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）周平，男，汉族，1973年10月31日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）王世华，男，汉族，1937年11月17日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）黄真国，男，汉族，1965年11月20日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）杨平，男，汉族，1974年6月30日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）刘学林，男，汉族，1973年4月4日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）张文艺，女，汉族，1968年12月23日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）孙光美，女，汉族，1966年2月19日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）王平，男，汉族，1973年4月4日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）杨爱武，男，汉族，1970年3月15日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）陈华，男，汉族，1965年12月28日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）王伦，男，汉族，1964年6月1日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）幸荣祥，男，汉族，1966年10月13日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）付宗祥，男，汉族，1964年3月11日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）王燕，女，汉族，1974年1月30日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）刘长秀，女，汉族，1973年1月21日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）倪光珍，女，汉族，1942年12月7日出生，住四川省米易县。
上诉人（一审原告）王波，男，汉族，1967年7月22日出生，住四川省米易县。