江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第404号
原告杨明龙，男，1964年8月18日生。
委托代理人张文林，江苏协恒律师事务所律师。
被告南京市溧水区人民政府，住所地在南京市溧水区永阳镇大东门街68号。
法定代表人薛凤冠，南京市溧水区人民政府区长。
委托代理人顾鸿生，南京市溧水区人民政府工作人员。
委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人申士清、朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。
原告杨明龙不服被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）作出的宁溧府征字〔2015〕4号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上被征收人王根、徐爱美、杨明龙等三户的房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定书》）及被告南京市人民政府（以下简称市政府）作出的[2015]宁行复第105号《江苏省南京市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2015年10月12日向南京市溧水区人民法院提起行政诉讼，南京市溧水区人民法院于同日受理。2015年12月5日，南京市溧水区人民法院下达（2015）溧行初字第105号《行政裁定书》，将案件移送本院管辖。本院于2015年12月21日立案受理后，在法定期限内向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。原告杨明龙及其委托代理人张文林，被告溧水区政府的委托代理人顾鸿生、王玉新，被告市政府的委托代理人申士清、朱正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告溧水区政府于2015年6月1日对王根、徐爱美及原告杨明龙在内的三人各自所有的位于本市溧水区石湫镇明觉集镇01幢1室、01幢2室、01幢4室的房屋作出《征收补偿决定书》。杨明龙等三人不服该《征收补偿决定书》，向市政府申请行政复议。市政府于2015年8月30日作出《行政复议决定书》，维持了溧水区政府作出的《征收补偿决定书》。
原告杨明龙诉称，被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》事实认定不清、程序不合法。一、违反法定程序。1、房屋征收不符合国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的规定，没有广泛征求社会公众意见，没有将征收补偿方案进行论证、公告；2、评估机构选定程序不当，没有与原告协商或征询原告的意见；3、原告常年在外地生活，被告在对原告房屋进行评估之后，未按程序将评估报告送达给原告；二、认定的事实不清。1、房屋价值评估失实。原告的房屋位于集镇中心地段，而且属于商业用房，评估价值明显偏低，不符合房屋实际价值；原告房屋为上下两层，层高达到5.4米，但被告并未将原告房屋按两层计算面积；2、被告作出《征收补偿决定书》时，原告曾多次提出异议，但被告并未听取原告的申诉意见；3、原告房屋与涉案建设项目无关，不应被列入征收范围；4、被告在未通知原告的情况下，对原告房屋进行围堵，不但造成原告房屋无法经营，而且严重影响到原告的正常生活。综上，被告作出的《征收补偿决定书》认定事实错误、适用法律不当、程序不合法，市政府作出维持的《行政复议决定书》亦明显有误。请求人民法院：1、撤销被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》和市政府作出的《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告杨明龙向本院提交了以下证据：
1、《征收补偿决定书》，用以证明《征收补偿决定书》涉及原告的拆迁利益，原告认为该《征收补偿决定书》认定事实不清，决定内容错误；
2、《行政复议决定书》，用以证明原告不服《征收补偿决定书》，依法提起行政复议；
3、照片4张，用以证明原告的房屋不在被征收的红线范围内；
4、商品房认购协议、集镇村民说明，用以证明原告被征收房屋的房屋评估价格明显偏低；
5、南京市国土资源局溧水分局的规划红线图，用以证明原告房屋不在规划红线范围内。
原告杨明龙向本院提交了以下法律依据：
《征收与补偿条例》第十九条、第二十条、第二十七条。
被告溧水区政府辩称：1、根据《征收与补偿条例》第四条、第八条规定，被告溧水区政府具有对符合《征收与补偿条例》规定情形的国有土地上房屋作出征收决定的法定职权；2、溧水区政府于2014年9月24日作出宁溧府征字〔2014〕12号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目房屋征收补偿方案公告》（以下简称《补偿方案公告》）并在征收范围内公示并征求公众意见。2014年10月8日，原告向被告溧水区政府提交了《关于明觉西衡街道路改造反馈书》，溧水区政府于2014年10月28日作出《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》，对原告的申诉事项予以回复。2014年11月8日，溧水区政府作出宁溧府征字〔2014〕15号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），将征求意见后修改完善的《石湫镇明觉集镇道路改造项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《征收补偿方案》）作为附件一并在征收范围内公示。原告的房屋在征收红线范围内，征收项目手续齐全，程序合法。原告未在法定救济期内提出复议或诉讼，该征收决定现已生效；3、《征收补偿决定书》认定事实清楚且合法有效。2014年11月11日，南京市溧水区征收管理办公室（以下简称溧水区征收办）公示被征收房屋调查结果，次日向原告发出《协商选定评估机构征求意见表》。因与原告协商不成，溧水区政府根据《征收与补偿条例》第二十条规定，在公证机构的公证下，摇号选定江苏三师土地房地产评估有限公司（以下简称三师评估公司）为本次征收项目的评估机构并将选定的评估机构进行公示。评估机构公示了分户初评结果，南京市溧水区石湫镇人民政府（以下简称石湫镇政府）和溧水区征收办于2014年12月15日联合公示产权调换房的价格，后联合发布房屋征收签约公告。被告溧水区政府的征收人员多次上门与原告协商，原告未能在期限内签订征收补偿协议，溧水区政府依照《征收与补偿条例》第二十六条的规定作出了《征收补偿决定书》并在征收范围内予以公示。该《征收补偿决定书》明确了补偿方式、补偿金额、签约期限和用于产权调换房屋的地点等内容并告知被征收人对征收决定有异议的可依法行使行政复议或行政诉讼的权利，保障了被征收人的救济权。综上，被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》认定事实清楚、程序合法、符合法律规定，应予维持。据此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告溧水区政府向本院提交了以下证据：
1、溧发改投资发〔2014〕58号《关于石湫镇明觉集镇环境综合整治地块整理项目备案的通知》；
2、南京市国土资源局溧水分局的规划红线图；
3、南京市溧水区规划分局的《建设项目选址意见书》；
4、社会稳定风险评估报告；
5、原告的国有土地使用权证书；
证据1--5用以证明征收项目的合法性，且原告房屋在征收项目范围内。
6、被征收人提交的《关于明觉西衡街道路改造反馈书》；
7、溧水区政府作出的《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》；
8、溧水区政府作出的《房屋征收决定》、《补偿方案公告》及公示照片一张；
证据6--8用以证明《房屋征收决定》已经依照法定程序制定且公示，维护了被征收人的权益。
9、溧水区征收办发布的评估信息及公示报告的结果；
10、溧水区征收办关于协商选定评估机构的征求意见表；
11、溧水区征收办摇号选定评估机构的通知；
12、（2015）宁溧证民内字第488号《公证书》一份；
证据9--12用以证明被告溧水区政府与被征收人经协商，未就评估机构的选定达成一致意见，在公证处的公证下摇号进行了评估机构的选定，评估机构的选定符合法律规定。
13、被征收房屋调查信息公示表；
14、评估机构公示分户的初评结果；
15、石湫镇政府和溧水区征收办的产权调换房屋价格；
16、石湫镇政府和溧水区征收办发布的房屋征收签约公告；
17、《征收补偿决定书》；
18、《征收补偿决定书》公告及照片一组；
证据13--18用以证明被告溧水区政府依照法定程序所作出的《征收补偿决定书》合法有效，已向社会公布并在征收范围内进行了公示。
19、开户银行证明，用以证明征收补偿资金逐步到位，能够保障被征收人得到足额补偿。
被告溧水区政府向本院提交了以下法律依据：
1、《征收与补偿条例》；
2、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》；
3、《南京市国有土地上房屋征收补偿办法》（以下简称《征收与补偿办法》）。
被告市政府辩称，一、石湫镇明觉集镇道路改造项目经溧水区发改部门备案，并取得选字第320124201482011号《建设项目选址意见书》。2014年9月24日溧水区政府作出《补偿方案公告》并在征收范围内公示，公示期为2014年9月24日至2014年10月23日。2014年11月8日，溧水区政府作出《房屋征收决定》并在征收范围内公示。因未能在规定期限内与被征收人达成一致，2014年11月19日经公证处公证摇号产生的评估公司为三师评估公司，并于2014年11月20日在征收现场公示，送达评估报告后原告未申请复核。由于双方多次协商未果，溧水区政府于2015年6月1日作出《征收补偿决定书》并送达原告；二、根据《征收与补偿条例》第二十条的规定，溧水区政府在公证机构的公证下，摇号选定三师评估公司为本次征收项目的评估机构，符合相关规定。原告对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核，原告在法定期限内，未提出复核申请。在此情况下，溧水区政府按照评估机构出具的评估结果，确定原告房屋的货币补偿金额，并无不妥；三、2014年10月8日，原告向溧水区政府提交《关于明觉西衡街道路改造反馈书》，溧水区政府于2014年10月28日作出《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》，已对原告的申诉事项予以答复；四、原告与溧水区政府在规定的签约期限内未能达成征收补偿协议，经溧水区征收办报请，溧水区政府受理后，于2015年6月1日作出《征收补偿决定书》，并在征收范围内予以公告，符合相关规定；五、《行政复议决定书》符合法律规定。1、市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确；2、市政府于2015年7月9日收到原告的行政复议申请并于当天立案受理，书面通知溧水区政府提出答复，2015年8月30日市政府作出《行政复议决定书》并邮寄送达给原告，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的相关规定。综上，请求依法维持《行政复议决定书》。
被告市政府向本院提交了以下证据：
1、行政复议案件受理审批表，用以证明被告市政府已依法受理原告的复议申请；
2、行政复议决定审批表，用以证明被告市政府在法定期限内作出复议决定；
3、《行政复议决定书》，用以证明市政府已履行行政复议职责，且在法定期限内针对原告的复议请求作出复议决定；
4、行政复议申请书，用以证明原告行政复议请求的内容；
5、EMS邮寄单及网络截图，用以证明市政府向原告送达复议决定书。
被告市政府向本院提交了以下法律依据：
《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条。
经庭审质证，原告杨明龙对被告溧水区政府证据1--7的真实性、合法性、关联性无异议；对证据8的真实性不予认可，对其合法性、关联性无异议；对证据9--
19的真实性、合法性、关联性无异议。被告市政府对被告溧水区政府19项证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
原告及被告溧水区政府对被告市政府5项证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告溧水区政府、被告市政府对原告证据1、2、5的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议；对原告证据3、4的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该两份证据与本案无关，不能作为证明案件事实的证据，不能达到原告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、5及两被告向本院提交的证据来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定本案事实的证据，本院予以采纳；原告证据3、4与本案待证事实无关联，本院不予采纳。
经审理查明，原告杨明龙系坐落于本市溧水区石湫镇明觉集镇01幢4室房屋的所有权人，房屋证载建筑面积为50.24平方米。2014年9月24日，溧水区政府作出《补偿方案公告》，将涉案征收项目补偿方案予以公告并征求公众意见，征求意见期限为2014年9月24日至2014年10月23日。2014年10月8日，原告及其他被征收人提交《关于明觉西衡街道路改造反馈书》，对此次征收提出意见及建议。2014年10月28日，溧水区征收办作出《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》，针对原告等人的意见及建议进行答复。2014年11月8日，根据溧发改投资发〔2014〕58号《关于石湫镇明觉集镇环境综合整治地块整理项目备案的通知》精神，为实施石湫镇明觉集镇道路改造项目工程，溧水区政府作出《房屋征收决定》并予以公告，决定对包括涉案房屋在内的相关国有土地上的房屋实施征收，且一并公布了《征收补偿方案》，并指定溧水区征收办作为涉案项目的房屋征收部门，由石湫镇政府负责实施。溧水区征收办对涉案项目被征收房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并于2014年11月11日将调查结果予以公示。2014年11月12日至2014年11月15日，溧水区征收办对征收范围内的被征收人进行了“协商选定评估机构征求意见”调查，回收的《选定评估机构征求意见汇总表》显示，被征收人未能协商选定房地产价格评估机构。2014年11月17日，溧水区征收办发布了《摇号（抽签）选定评估机构通知》，该《摇号（抽签）选定评估机构通知》对摇号（抽签）时间、地点、候选的征收评估机构及参加人员、公证机关等事项进行了明确。溧水区征收办于2014年11月20日将涉案地块房屋征收评估机构抽签结果进行了公告。2015年4月30日，江苏省南京市溧水公证处出具（2015）宁溧证民内字第488号《公证书》，对摇号确定的征收评估机构进行了公证，确认涉案项目的征收评估机构为三师评估公司，抽签摇号活动程序符合《征收与补偿条例》、《征收与补偿办法》和摇号办法的规定，摇号结果真实、有效。2014年12月14日，三师评估公司对涉案地块被征收房屋进行了评估，出具了涉案地块被征收房屋的《南京市国有土地上非住宅房屋征收评估补偿金额分户汇总表（分户初步评估结果表）》（涉案地块4被征收人共同的评估结果表）以及涉及原告的《南京市国有土地上营业性房屋征收补偿金额分户评估结果表》和《杨明龙装饰装修工程评估结果明细表》，评估原告被征收房屋的补偿金额为435977元，室内装饰装修及附属物补偿金额为22157元，在《南京市国有土地上营业性房屋征收补偿金额分户评估结果表》备注中载明“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估”等内容。2014年12月17日文件送达回执单载明：送达文件名称为“评估报告”；送达人为“杨明龙”；送达地点为“杨明龙家中”；收件人签名为“拒签”；见证人签名为“徐名福、黄某、王某。石湫镇政府与溧水区征收办作出《石湫镇明觉集镇西横街道路改造商业用房产权调换基准价格的公示》，连同《南京市国有土地上非住宅房屋征收评估补偿金额分户汇总表（分户初步评估结果表）》在征收范围内进行了公示公告。2015年2月5日溧水区征收办与石湫镇政府作出《关于启动石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上房屋征收签约的公告》，确定涉案项目的签约期限为2015年2月6日至2015年3月22日，并将该公告在征收范围内进行了公示公告。因原告杨明龙与溧水区征收办在规定的签约期内未能签订房屋征收补偿协议，2015年6月1日，被告作出《征收补偿决定书》并在征收范围内进行了公告公示。该《征收补偿决定书》针对本案原告杨明龙作出的补偿决定主要内容为：“三、被征收人杨明龙如选择货币补偿，征收部门应向其支付以下补偿（助）费：房屋货币补偿款435977元，房屋装修补偿款16813元；附属物补偿款5344元（房屋装修和附属物如有遗漏，另行评估补偿）；搬迁补助费17439元；停产停业损失34878元，合计510451元。搬迁补助费和停产停业损失补助，征收部门应按被征收人和承租人的约定，或按《征收与补偿办法》第五十一条、五十二条的规定支付。被征收人杨明龙如选择产权调换，征收部门应将位于明觉集镇农贸市场对面地块5室的经营用房与被征收人实行产权调换（建筑面积约64㎡，以权属登记发证面积为准）。征收部门和被征收人应按《征收补偿方案》确定的产权调换原则和方式进行产权调换，被征收人应依法与被征收部门结清被征收房屋价值的货币补偿（助）款和产权调换房屋价值的差价。四、由于被征收人王根、徐爱美、杨明龙未在规定签约期限内签订房屋征收补偿协议和搬迁，征收部门已将他们三户的房屋的补偿（助）款1604884.0元专户存储（开户银行：江苏溧水农村商业银行股份有限公司石湫支行，户名：溧水区石湫镇征地房屋动迁资金专户，账号：3201240101010000100727）。五、被征收人王根、徐爱美、杨明龙应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内完成搬迁手续，分别腾空他们位于溧水区石湫镇明觉集镇01幢1室、01幢2室、01幢4室的房屋，交征收部门验收后拆除。逾期不履行上述义务的，溧水区政府将依法申请人民法院强制执行”。2015年6月8日文件送达回执单载明：送达文件名称为“关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上被征收人王根、徐爱美、杨明龙等三户的房屋征收补偿决定书”；送达单位为“明觉道路改造房屋征收项目组”；送达人为“徐名福、黄某、王文宏”；被送达人为“杨明龙”；送达地点为“家中”；收件人签名为“拒签”；见证人签名栏为空白。原告杨明龙等三人不服《征收补偿决定书》，向被告市政府申请行政复议。2015年7月9日，被告市政府收到原告的行政复议申请并于同日受理。2015年8月30日市政府作出《行政复议决定书》，维持了被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》，市政府于当日将《行政复议决定书》邮寄送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《征收与补偿条例》第四条第一款、第二十六条的规定，被告溧水区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门与被征收人即本案原告在签约期限内达不成补偿协议，对于房屋征收部门提起作出补偿决定的申请，有权依法作出房屋征收补偿决定。
根据《征收与补偿条例》第二条、第八条第（三）项的规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告溧水区政府为了对石湫镇明觉集镇道路、污水管网等基础公共设施进行综合整治，根据溧发改投资发〔2014〕58号文件精神，实施溧水区石湫镇明觉集镇道路改造项目工程，符合公共利益的需要，对项目范围内的包括涉案房屋在内的国有土地上房屋有权依法作出征收决定。包括原告在内的被征收人并未在法定期限内对《房屋征收决定》提起复议或诉讼。
《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。《征收与补偿办法》第三十五条规定，“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核评估。申请复核评估的，应当书面提出评估报告存在的问题”。本案中，三师评估公司作为经依法摇号产生、具有相应资质的房地产价格评估机构，对涉案房屋进行了评估，出具了评估报告，并交代了相关权利。但被告溧水区政府列举的证据无法证明原告房屋评估报告的送达程序符合相关规定。庭审中，溧水区政府自认，三名“见证人”为石湫镇政府工作人员。三名“见证人”在征收程序中其他相关文件送达时又担任“送达人”，故在案证据不能证明被告溧水区政府将原告的评估报告进行了有效送达，影响了原告行使房屋评估报告申请复核的权利，被告溧水区政府作出的《征收补偿决定》的程序违法。因此，该《征收补偿决定书》关于原告杨明龙部分应予撤销。
被告市政府于2015年7月9日收到原告杨明龙等人的行政复议申请后，于当日予以受理。2015年8月30日作出《行政复议决定书》邮寄送达给原告，程序并无不当，原告亦无异议。因市政府的《行政复议决定书》维持了被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》，《征收补偿决定书》关于原告杨明龙部分被撤销，《行政复议决定书》亦应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告南京市溧水区人民政府作出的宁溧府征字〔2015〕4号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上被征收人王根、徐爱美、杨明龙等三户的房屋征收补偿决定书》第三项及第五项中关于被征收人杨明龙应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内完成搬迁手续，腾空位于溧水区石湫镇明觉集镇01幢4室的房屋，交征收部门验收后拆除。逾期不履行上述义务的，溧水区政府将依法申请人民法院强制执行的部分。
二、撤销被告南京市人民政府作出的[2015]宁行复第105号《江苏省南京市人民政府行政复议决定书》。
本案案件受理费50元，由被告南京市溧水区人民政府、南京市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陆俊騑
代理审判员 王攀峰
代理审判员 王玉刚
二〇一六年六月十二日
书 记 员 曹 洁