湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘05行终177号
上诉人（原审原告）银纯贵，男，1970年11月28日出生，，住武冈市。
被上诉人（原审被告）武冈市国土资源局，住所地武冈市。
法定代表人陵建华，该局局长。
委托代理人肖坤荣，该局工作人员。
委托代理人ＸＸ华，北京中银（长沙）律师事务所律师。
原审第三人武冈市龙溪镇罗岚桥村民委员会，住所地武冈市。
负责人黄军华，该村村主任。
委托代理人程显乐，武冈市司马冲法律服务所法律工作者。
原审第三人戴永传，男，1974年3月11日出生，住武冈市。
上诉人银纯贵请求确认被上诉人武冈市国土资源局土地征收违法及行政赔偿一案，不服湖南省武冈市人民法院（2017）湘0581行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告银纯贵系罗岚桥村1组村民，为该组“二大丘”水田的承包经营权人，面积为0.6亩（在诉讼过程中，原告银纯贵表示，因修路被占用该土地面积为0.585亩）。第三人戴永传系同村14组村民。第三人龙溪镇罗岚桥村民委员会（以下简称罗岚桥村委）通过三次会议讨论决定在罗岚桥村集中成片建房，集中成片建房分为两期工程。为开始第一期工程，2012年5月4日第三人罗岚桥村委向龙溪镇人民政府提交《龙溪镇罗岚桥村新农村集中成片建房点用地审批的申请报告》,在报告中，罗岚桥村委称“经村支两委集体研究，党员群众代表大会决定，现将武新公路两旁龙溪中心卫生院至盐井村道交叉路口一片面积约12.51亩左右的土地集中建房，现已有72家农户强烈申请在此处建房，房屋占地面积约6000平方米，统一由国土资源所规划安排”；同日，龙溪国土资源所在罗岚桥村委的申请报告上签署“情况属实，请镇人民政府予以批准为盼”的意见。2012年7月11日，武冈市龙溪镇人民政府在罗岚桥村委的申请报告上签署“经党政会议研究决定拟报市人民政府批准为盼”的意见。2012年6月20日，被告武冈市国土资源局与罗岚桥村1、11、12、18组签订了《调配土地补偿安置合同书》，约定：对被调配的水田按每亩27922元给付土地补偿费，按每亩1530元给付青苗费；对被调配的旱土按每亩19545元给付土地补偿费，按每亩1020元给付青苗费；并由武冈市国土资源局对所调配土地进行“三通一平”等公共基础设施建设。原告银纯贵承包的土地塘“二大丘”的水田属于2012年6月20日的《调配土地补偿安置合同书》中所调配的水田，但银纯贵没有签署该合同；除原告外其他在建房点被占地占田的村民领取了集中建房土地调配补偿款。在诉讼过程中，第三人罗岚桥村委及被告武冈市国土资源局表示，土地被调配的农户应在合同书上签字。2012年7月6日，龙溪国土资源所向武冈市国土资源局申报龙溪镇罗岚桥村第一期集中成片建房点，龙溪国土资源所认为，该项目位置适合，符合土地总体规划，适合集中成片建房。龙溪镇罗岚桥村第一期集中成片建房点于同年7月16日获得了武冈市国土资源局会审通过。2012年7月23武冈市国土资源局向武冈市人民政府提出武国土集中建房供地呈［2012］01号《武冈市龙溪、大甸等乡镇集中成片建房土地调配及供地方案》，文件对地块的基本情况及规划要求、土地权属调配、供地对象、土地用途、供地方式及成本费用价格、组织与实施均作出具体要求；其中龙溪镇罗岚桥村集中建房点（第一期），土地调配面积12.51亩，建筑占地面积5040平方米；第一期的土地权属调配由土地所在村委会参照集体土地征收拆迁价格统一调配补偿，国土资源所负责监督指导，并按规定办理农用地转用手续；该文件由武冈市国土资源局组织，委托国土资源所实施。2012年7月26日武冈市人民政府相关领导在武国土集中建房供地呈［2012］01号文件上签署“同意”的意见。在武冈市国土资源局的申请下，2012年12月30日邵阳市人民政府作出（2012）政土个字第35号《邵阳市人民政府农村个人住宅建设转用农用地、使用土地审批单》，批准武冈市安乐乡安乐村等47个村农村村民集中成片建房项目农用地（耕地）转用面积11.8612公顷，占用土地面积（包括未利用土地0.514公顷）12.3752公顷；其中罗岚桥村集中成片建房点占用农用地（水田）3728平方米。
为开始第二期工程，2012年11月28日第三人罗岚桥村委向龙溪镇人民政府提交《龙溪镇罗岚村新农村集中成片建房点用地审批的申请报告》,在报告中，第三人罗岚桥村委称“经村支两委集体研究，党员群众代表大会决定，现将武新公路两旁枇杷岭和托底塘一片面积约27.44亩左右的土地集中建房，现已有92家农户强烈申请在此处建房，房屋占地面积约14720平方米，统一由国土资源所规划安排”；同日，被告武冈市国土资源局所属的龙溪国土资源所在第三人罗岚桥村委的申请报告上签署“情况属实，请镇人民政府审核”的意见。原告银纯贵承包的土地塘“二大丘”水田包含在武新公路两旁枇杷岭和托底塘的土地范围内。2012年12月6日被告武冈市国土资源局与罗岚桥村1、10、11、12、20组签订了《调配土地补偿安置合同书》，合同约定对被调配的旱土按每亩19545元给付土地补偿费，按每亩1020元给付青苗费；并由武冈市国土资源局对所调配土地进行“三通一平”等公共基础设施建设。土地被占用的农户签署了该合同。2013年3月12日，武冈市龙溪镇人民政府在第三人罗岚桥村委的申请报告上签署“经党政会议商议，同意按国土所和罗岚桥村委意见申请审批农村集中成片建房点用地”的意见。2012年12月8日龙溪国土资源所向被告武冈市国土资源局申报龙溪镇罗岚桥村第二期集中成片建房点，龙溪国土资源所认为，该项目位置适合，符合土地总体规划，适合集中成片建房。龙溪镇罗岚桥村第二期集中成片建房点项目于2013年4月1日获得了武冈市国土资源局会审通过。武冈市国土资源局于2013年5月20日向武冈市人民政府提出武国土集中建房供地呈［2013］01号《武冈市龙溪、晏田等乡镇集中成片建房土地调配及供地方案》（以下简称［2013］01号文件），文件对地块的基本情况及规划要求、土地权属调配、供地对象、土地用途、供地方式及成本费用价格、组织与实施均作出具体要求；其中龙溪镇罗岚桥村集中建房点（第二期），土地调配面积26.27亩，建筑占地面积6955.2平方米；第二期的土地权属调配由土地所在村委会参照集体土地征收拆迁价格统一调配补偿，国土资源所负责监督指导，并按规定办理农用地转用手续；该文件由武冈市国土资源局组织，委托国土资源所实施。罗岚桥村第二期新农村集中成片建房点所规划的范围包括了原告承包的“二大丘”水田。2013年5月27日武冈市人民政府相关领导在［2013］01号文件上签署“原则同意”的意见。第三人戴永传看见集中成片建房的公示后于2015年3月1日交纳了集中建房成本费100800元（此款于2015年5月11日由武冈市龙溪镇农村集中成片建房点出具财务专用章予以收取），在“二大丘”取得了包括原告部分水田在内的土地。戴永传交清款项后即在组上、村委安排下，在被告武冈市国土资源局所属的龙溪国土所工作人员到场的情况下，开始施工建设。原告银纯贵得知情况后即前去阻止，经村委及国土所多次调解，双方不能达成一致意见。后因原告外出，第三人戴永传继续在该土地上施工，现已经完全竣工，现场已无法分辨出原告在“二大丘”的承包地的位置。2015年12月15日，第三人罗岚桥村委将给予原告及原告嫂嫂的土地补偿费40950元（按照每亩35000元标准）以原告母亲王顺姣（王顺姣现已去世）的名义存入湖南省农村信用合作社龙溪信用社，该存单现在罗岚桥村委村干部手中。
另查明：（一）2016年5月11日，武冈市人民法院对银纯贵与武冈市龙溪镇罗岚桥村委、戴永传恢复原状纠纷一案作出（2016）湘0581民初448号民事裁定书，法院认为银纯贵与武冈市龙溪镇罗岚桥村委、戴永传间的纠纷不是民事案件的审理范围，驳回了银纯贵的起诉；邵阳市中级人民法院于2016年6月27日作出（2016）湘05民终783号民事裁定书，维持了武冈市人民法院（2016）湘0581民初448号民事裁定书。（二）湘政发［2012］46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》规定，武冈市Ⅱ区的水田征地补偿标准为39000元每亩；同时，武政发［2013］2号《武冈市人民政府关于调整武冈市征地补偿标准的通知》规定，龙溪镇为Ⅱ区，水田的征地补偿标准为39000元每亩。市政发［2014］5号《邵阳市人民政府关于〈邵阳市征地青苗补偿标准〉的通知》规定，水田的青苗补偿费标准为2400元每亩。按照上述规范性文件，原告0.585亩水田如被征收，应补偿24219元。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，第三人罗岚桥村委通过召开村民代表大会决定将包括原告土地塘“二大丘”在内的武新公路两旁枇杷岭和托底塘的土地作为集中成片建房点，经过了武冈市龙溪镇人民政府的审核，通过了被告武冈市国土资源局的会审同意，武冈市国土资源局向武冈市人民政府提出的［2013］01号文件得到了武冈市人民政府的相关领导签字同意，并对其中的农用地向邵阳市人民政府申请办理了农用地转用审批手续。上述审核、审批手续符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定；因此，本案中，不存在土地征收的行政行为，其农村集中成片建房实质上属于农村村民个人建房。不能仅根据被告武冈市国土资源局与罗岚桥村相关村组签订的《调配土地补偿安置合同书》而认定本案存在土地征收行为。原告要求确认被告征收原告承包责任田的行政行为违法并依法予以撤销的起诉系对行政行为的性质认识错误。在武冈市龙溪镇罗岚桥村集中成片建房过程中，被告武冈市国土资源局于2013年4月1日对龙溪镇罗岚桥村第二期集中成片建房点项目予以会审通过，并于同年5月20日向武冈市人民政府呈报［2013］01号文件，随后被告武冈市国土资源局按照该文件的规定予以组织、实施。［2013］01号文件表明被告武冈市国土资源局将原告在罗岚桥村土地塘“二大丘”的承包责任田作为罗岚桥村集中成片建房点的建设用地。因此，［2013］01号文件对原告的权利义务产生影响，具有可诉性；被告称［2013］01号文件仅是一个工作方案，不具有可诉的主张不能支持。本案中，原告的承包责任田包含在2012年6月20日的《调配土地补偿安置合同书》中所调配的水田中，而原告的承包责任田是在实施第二期工程时被占用的；武冈市国土资源局通过批准下发［2013］01号文件并组织、实施，将原告在罗岚桥村土地塘“二大丘”的责任田作为罗岚桥村集中成片建房点的建设用地，因此，武冈市国土资源局是适格的被告，原告起诉武冈市国土资源局符合法律规定。
《中华人民共和国土地承包法》第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。因此，原告对武冈市龙溪镇罗岚桥村1组土地塘“二大丘”的0.585亩责任田（水田）享有的土地承包经营权应得到法律保护。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》第二条第三款，第二十四条第一款第（六）项、第二款的规定，第三人罗岚桥村委可以通过召开村民代表大会的形式确定本村的宅基地使用方案，但不得损害原告的土地承包经营权。第三人罗岚桥村委通过召开村民代表大会决定将包括原告“二大丘”在内的武新公路两旁枇杷岭和托底塘的土地作为集中成片建房点，获得了被告武冈市国土资源局2013年4月1日的会审同意，由被告武冈市国土资源局于2013年5月20日以［2013］01号文件上报武冈市人民政府有关领导并获得同意。武冈市国土资源局通过下发［2013］01号文件并组织、实施，将原告在罗岚桥村土地塘“二大丘”的责任田作为罗岚桥村集中成片建房点的建设用地，是在原告不愿意签订《调配土地补偿安置合同书》的情况下实施的，侵犯了原告的土地承包经营权；同时，第三人罗岚桥村委通过召开村民代表大会的形式确定本村的宅基地使用方案侵犯了原告的土地承包权。因此，第三人罗岚桥村委的行为违法；被告武冈市国土资源局通过下发并组织实施［2013］01号文件将原告在罗岚桥村土地塘“二大丘”的水田作为罗岚桥村集中成片建房点的建设用地的行为违法。本案中罗岚桥村的农村集中成片建房点涉及的建房村民人数众多且多数房屋已经建成，因此，对被告武冈市国土资源局实施的行政行为不宜撤销，宜作出确认违法的判决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定，承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人；本案中，原告银纯贵承包的“二大丘”土地属于武冈市龙溪镇罗岚桥村1组所有的土地，土地的发包方是武冈市龙溪镇罗岚桥村1组；而本案纠纷的当事人是第三人武冈市龙溪镇罗岚桥村委、被告武冈市国土资源局和原告银纯贵；因此，本案不属于土地承包纠纷，被告认为本案应按照民事诉讼的途径予以解决的主张不能支持。
第三人戴永传在组上、村委安排下，在被告武冈市国土资源局所属的龙溪国土资源所到场的情况下，在部分土地属于原告“二大丘”的土地上施工建房；第三人戴永传在“二大丘”的土地上施工建房的行为是在相关职能部门主导下的行为，不是其个人行为，应适用信赖保护原则；因此，原告要求将“二大丘”的承包责任田恢复原状的诉讼请求，本院不能支持。原告在“二大丘”的承包责任田已经转为建设用地，原告失去了土地承包权；原告因被告武冈市国土资源局和第三人罗岚桥村委的行为失去了土地承包权，造成了损失；同时，第三人罗岚桥村委的行为得到了被告武冈市国土资源局会审同意，并由被告武冈市国土资源局下发［2013］01号文件组织、实施，因此，第三人罗岚桥村委的民事违法行为已演变为被告武冈市国土资源局的行政行为，且被告武冈市国土资源局将原告在罗岚桥村土地塘“二大丘”的水田作为罗岚桥村集中成片建房点的建设用地是在原告不愿意签订《调配土地补偿安置合同书》的情况下实施的，侵犯了原告的土地承包经营权，所以被告武冈市国土资源局应承担国家赔偿责任，应按照现行的土地征收标准即湘政发［2012］46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》、武政发［2013］2号《武冈市人民政府关于调整武冈市征地补偿标准的通知》、市政发［2014］5号《邵阳市人民政府关于〈邵阳市征地青苗补偿标准〉的通知》等规定予以赔偿；原告在龙溪镇的水田征收补偿的现行标准为39000元每亩，水田的青苗费征收补偿标准为2400元每亩，所以应赔偿原告人民币24219元。在诉讼过程中，原告没有提供有关损失的证据，因此，原告要求赔偿损失2万元的诉讼请求，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告武冈市国土资源局通过批准下发并组织实施［2013］01号文件将原告银纯贵在龙溪镇罗岚桥村土地塘“二大丘”的家庭承包责任田作为建设用地的行政行为违法；二、驳回原告银纯贵要求被告武冈市国土资源局将位于龙溪镇罗岚桥村地名为“二大丘”的承包责任田恢复原状的诉讼请求，由被告武冈市国土资源局对原告银纯贵失去的“二大丘”承包责任田赔偿24219元；由被告武冈市国土资源局在本判决书生效之日起10日内给付；三、驳回原告银纯贵要求赔偿损失2万元的诉讼请求。
上诉人银纯贵上诉提出：1、上诉人仅要求撤销被上诉人武冈市国土资源局对上诉人作出的行政行为，而不是要求撤销被上诉人对罗岚桥村其他村民作出的行政行为，一审认为罗岚桥村的农村集中成片建房点设计的建房村民人数众多且多数房屋已建成，即被上诉人作出的行政行为不宜撤销错误，严重侵害了上诉人的合法权益；2、原审第三人戴永传在明知上诉人已向相关部门提出书面异议且异议结果不明确的情况下，不经过上诉人同意便强行组织施工，其主观上存在重大过错，不符合信赖利益保护原则，一审适用法律错误。因此，上诉人请求：1、撤销湖南省武冈市人民法院（2017）湘0581行初2号行政判决中的第二、三项，并改判撤销被上诉人的行政行为；2、判令被上诉人将上诉人承包的土地塘“二大丘”责任田恢复原状，并判令被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人武冈市国土资源局辩称，上诉人银纯贵的责任田被第三人罗岚桥村进行了调配，被上诉人作出的集中建房供地方案不仅涉及到上诉人和第三人戴永传的利益，还涉及其他建房户，如作出撤销判决将会严重影响这些合法建房户的利益。另第三人戴永传是按照被上诉人的罗岚桥村委的方案进行建房，应属于合法建设，请求二审驳回上诉，维持原判。
第三人罗岚桥村委述称，罗岚桥村委在实施土地调配过程前，依法召开了村民会议，在征得群众代表同意后，实施土地调配。在办理相关手续，并获得批准后，才对项目进行动工修建。第三人戴永传按照制定的方案进行建房，属于善意取得，请求二审驳回上诉，维持原判。
第三人戴永传述称，其作为罗岚桥村村民，按照该村制定的建房方案，并在国土等部门的主导下依法进行房屋建设合法，请求二审驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，原审第三人罗岚桥村委通过召开村民代表大会，决定将包括上诉人银纯贵承包的土地塘“二大丘”责任田在内的土地作为该村集中成片建房点，并依法办理了农用地转用审批手续，被上诉人武冈市国土资源局通过下发［2013］01号文件并组织、实施，将银纯贵的土地塘“二大丘”责任田作为罗岚桥村集中成片建房点的建设用地，罗岚桥村委与武冈市国土资源局的上述行为未取得土地承包人银纯贵的同意，侵犯了其土地承包经营权。但根据查明的事实，武冈市国土资源局下发的［2013］01号文件所涉及的罗岚桥村农村集中成片建房点的建房村民人数众多，且多数房屋已建成，如撤销该行政行为会给社会公共利益造成重大损害，一审据此判决确认武冈市国土资源局作出的行政行为违法而未予撤销符合法律规定。另原审第三人戴永传系罗岚桥村村民，其根据罗岚桥村和武冈市国土资源局等部门批准的集中成片建房土地调配及供地方案，占用部分原本属于银纯贵的“二大丘”土地进行施工建房，其建房行为是在相关职能部门主导下所进行的，且该房屋也已建成，不宜再判决恢复原状。对于银纯贵的损失，一审已引导当事人提出赔偿请求，并根据现行的土地征收标准即湘政发［2012］46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》、武政发［2013］2号《武冈市人民政府关于调整武冈市征地补偿标准的通知》、市政发［2014］5号《邵阳市人民政府关于〈邵阳市征地青苗补偿标准〉的通知》等规定，判令武冈市国土资源局予以了赔偿。因此，上诉人银纯贵提出要求撤销武冈市国土资源局作出的行政行为，并要求判令武冈市国土资源局将“二大丘”责任田恢复原状的上诉理由不成立，对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理恰当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人银纯贵负担。
本判决为终审判决。
（本页无正文）
审 判 长 李俊刚
审 判 员 杨皞陟
审 判 员 刘朝晖
二〇一七年十月十八日
代理书记员 刘嘉钡
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……