浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭淳行初字第106号
原告：郑万根，男，1960年12月28日出生，汉族，住淳安县。
委托诉讼代理人：李刚，北京泰维律师事务所。
委托诉讼代理人：崔克海，北京泰维律师事务所。
被告：浙江淳安经济开发区管理委员会，住所地：淳安县千岛湖镇新安南路16号。
法定代表人：毛善智，主任。
委托诉讼代理人：胡鹏飞，副部长。
委托诉讼代理人：余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
被告：淳安县文昌镇人民政府，住所地：淳安县文昌镇潭头村。
法定代表人：王丽娟，镇长。
代表人：徐大立，副镇长。
委托诉讼代理人：张承进，浙江千岛湖律师事务所律师。
委托诉讼代理人：项长松，浙江千岛湖律师事务所律师。
原告郑万根向本院提起行政诉讼，请求确认被告浙江淳安经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、淳安县文昌镇人民政府（以下简称文昌镇政府）与原告郑万根于2011年6月25日签订的《房屋搬迁安置补偿协议》无效。本院于2015年12月10日立案后，于2015年12月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月11日公开开庭审理了本案。原告郑万根及委托诉讼代理人李刚、被告开发区管委会委托诉讼代理人胡鹏、余炳成、被告文昌镇政府代表人徐大立、委托诉讼代理人张承进到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
行政协议的内容：2011年6月25日，原告郑万根与被告开发区管委会、文昌镇政府签订《房屋搬迁安置补偿协议》一份，约定原告郑万根将坐落在文昌镇西阳村大柘坞自然村的房屋，建筑面积644.82㎡，房屋交给文昌镇政府，由开发区管委会处理。文昌镇政府补偿郑万根总额916741元，郑万根选择迁建方式进行安置，并保证在2011年7月5日前搬迁腾空房屋。协议对奖励费、补偿款支付时间、违约责任等均作了约定。
原告诉称：2011年6月23日，被告以建设需要为由，与原告签订了《房屋搬迁安置补偿协议》。原告认为双方签署的协议无效，理由如下：二被告均不是合法的土地征收的主体，没有签订协议的主体资格；被告未提供项目建设所需要的各种审批手续；被告打着国家建设需要的名义，欺骗老百姓，损害国家利益；二被告恶意串通，损害农民集体利益；原告无权单独处分该处房屋；被告未依法履行征地审批手续及程序，违反了法律的强制性规定。故起诉请求：1、确认二被告与原告签署的《房屋搬迁安置补偿协议》无效；2、本案诉讼费用由二被告承担。
原告为证明自己的主张，在起诉时向本院提供如下证据：
1、建房用地呈报表1份（复印件，与原件核对一致），证明原告享有宅基地的权利；
2、房屋搬迁安置补偿协议1份（复印件，与原件核对一致），证明本案争议标的；
3、户口本1份（复印件，与原件核对一致），证明房屋是家庭共有财产；
4、国土局1号政府信息公开告知书1份（复印件，与原件核对一致），证明本次拆迁没有许可证，属违法；
5、行政复议决定书1份（复印件，与原件核对一致），证明杭州市国土局确认淳安县国土局拆迁违法，应于60日内予以处理；
6、淳安县规划局1号政府信息公开告知书（复印件，与原件核对一致），证明原告事后拆迁没有许可证；
7、照片1张（复印件），证明房屋被水淹；
8、关于限时拆除拆迁房屋的通知1份（复印件，与原件核对一致）、淳安县文昌镇西阳聚集区摇号办法1份（打印件），证明即使合同有效，也已经无法履行；
9、淳安县国土资源局2015年9月8日的信息公开告知书及告知书上所载的8项内容资料、对应的信息公开申请书1份（复印件），证明331号、589号建设用地审批意见书包含与四原告有关的5副红线图，该5副红线图均表明四原告宅基地不在以上两个征地批文红线范围内，即四原告的宅基地均未被征收为国有。
被告开发区管委会辩称：开发区管委会因建设需要，报浙江省人民政府批准（浙江省建设用地审批意见书浙土字A【2011】-0331号）办理建设用地审批手续，委托文昌镇政府对原告的房屋进行拆迁征收。2011年6月23日，二被告与原告签订《房屋搬迁安置补偿协议》，协议中对补偿金额、房屋腾空等做了相关约定，但原告至今未按约履行，答辩人要求郑万根依约履行协议约定的腾空房屋并交付给答辩人的义务，答辩人与文昌镇政府对征收的房屋西阳村农户提供宅基地建房，原告未拆除涉案的房屋，建新房屋未批准。《房屋搬迁安置补偿协议》签订的主体合法，内容合法，无违反效力性强制规定，内容真实，不存在欺诈、胁迫情形。
被告开发区管委会为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
1、房屋搬迁安置补偿协议1份（复印件），证明诉争标的；
2、进账单3份（复印件），证明被告已经支付拆迁补偿款；
3、安置平面图、会议纪要各1份（复印件），证明履行迁建安置义务，且对该房屋没有造成影响；
4、浙江省人民政府批准[浙江省建设用地审批意见书浙土字A（2011）-0331号］1份（复印件），证明已办理建设用地审批手续。
被告文昌镇政府辩称：原告原属文昌镇大柘坞村，该村已于2007年11月与殿边、浪岭、翁家合并成文昌镇西阳村，属于淳安县文昌镇所辖范围，文昌镇政府受开发区管委会委托，作为搬迁具体工作的主体，负责辖区内具体搬迁赔偿工作。根据开发区管委会提供的土地征用相关审批手续来看，涉及原告房屋所在的地块，已经办理土地征收手续，涉及的批准文件为浙江省人民政府审批的《浙江省建设用地审批意见书》，批准文号为浙土字A【2011】-0331号。文昌镇政府受开发区管委会的委托，于2011年6月23日由开发区管委会、文昌镇政府与原告签订《房屋搬迁安置补偿协议》。该协议签订的主体资格合法，自愿签订且内容不违反法律禁止性规定，也已经开始履行，文昌镇政府分别于2011年7月5日支付补偿款566285元,2012年7月27日支付补偿款3927元，合计已经支付570212元。
被告文昌镇政府为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
1、房屋拆迁补偿协议（含房地产评估结果汇总）1份，证明被告文昌镇政府负责搬迁工作，并签订协议；
2、存款分户明细1份（复印件），证明被告文昌镇政府已付补偿款项；
3、安置平面图、会议纪要各1份（复印件，与原件核对一致），证明履行迁建安置告知；
4、浙江省人民政府批准[浙江省建设用地审批意见书浙土字A（2011）-0331号］1份、建设用地项目呈报材料“一书三方案”1份（复印件，加盖印章），证明征收合法性。
证据的分析与认定：
原告对被告开发区管委会提交证据的质证意见：对证据1，认为协议违法。对证据2，系复印件，不予认可。对证据3平面图，宅基地的审批权在县人民政府，该证据不能证明原告有合法安置，文昌镇政府的印章不能证明被告的证明目的，合同也是无法履行的。青溪新城管理委员会盖章的对规划的意见可以作为意见，但不能作为具有确定力的法律文件，青溪新城管理委员没有规划权利。对证据4，原告找到331号对应的勘测定界图，郑万根的宅基地不在该征地批文范围内。如果被告陈述属实，2011年11月1日征地，签订协议的时间是2011年6月23日，没有签订协议之前就拆地是违法的，事后补充程序也是违法的。被告征地事实上是没有手续的，不能按照合同法商品房买卖的规定进行。农转用或是征收集体土地，均不等同于拆迁。在杭州地区房屋拆迁需另行办许可证，故证据4不直接涉及拆房，还需提供拆迁许可证，该证据不能证明拆房屋合法。同时，该证据不能证明与原告郑万根有关，若想证明与原告郑万根有关，则还应提供勘测定界图。被告文昌镇政府对被告开发区管委会提供的证据没有意见。
原告对被告文昌镇政府提交证据的质证意见：被告文昌镇政府提交的证据1、2、3、证据4浙江省人民政府批准[浙江省建设用地审批意见书浙土字A（2011）-0331号］1份与被告开发区管委会提交的证据一致，质证意见和对被告开发区管委会提交的证据的质证意见一致。征地批文与本案无关，一书三方案也与本案无关。被告开发区管委会对被告文昌镇政府提供的证据没有意见。
被告开发区管委会对原告提交证据的质证意见：对证据1三性无异议，原告在签订协议前确实享有宅基地权，但协议约定原告应将土地权证交付被告，协议中的拆迁户主体合法。对证据2三性无异议，被告拆除房屋是应履行的义务。对证据3真实性、合法性无异议，但原告家庭内部关系与善意第三人无关。对证据4、5、6真实性无异议，但是否违法由法院审查，且与本案无关。被告认可没有拆迁许可证，但不应因此认定为违法。土地管理法中并未规定应当领取许可证，之前的管理条例已于2014年5月1日失效，新生效的集体土地管理条例没有要求需要拆迁许可证。只要被告拆迁不违反行政法规即可。对证据7真实性无异议，但与本案无关。对证据8通知真实性无异议，但对办法认为还需核对。该证据不能证明原告之后就没有宅基地，留下的宅基地还是有的，但原告需按照合同履行义务。对证据9，淳安县国土资源局2015年9月8日的信息公开告知书及告知书上所载的8项内容资料、对应的信息公开申请书,真实性无异议，原告在审批范围内；告知书中的相关材料与原告存在关联，具体房屋坐落庭后要求有关部门出示方位图。被告文昌镇政府的质证意见与被告开发区管委会一致。
本院审查认为，对双方提交证据的真实性均予以认可。结合上述证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：2011年6月25日，原告郑万根与被告开发区管委会、文昌镇政府签订《房屋搬迁安置补偿协议》1份，约定原告郑万根将坐落在文昌镇西阳村大柘坞自然村的房屋，建筑面积644.82㎡，房屋交给文昌镇政府，由开发区管委会处理。文昌镇政府补偿郑万根总额916741元，郑万根选择迁建方式进行安置，并保证在2011年7月5日前搬迁腾空房屋。郑万根在2011年6月25日前签订拆房协议的，每户奖励1万元。在2011年7月5日前腾空拆除房屋的，每户再奖励1万元，同时每人再奖励0.3万元。本协议签订后，被告开发区管委会于10个工作日内将补偿款交给文昌镇政府，文昌镇政府拿到补偿款后于10个工作日内支付补偿款60%给郑万根，郑万根按协议规定的时间内搬迁腾空房屋的（含租赁房屋），经文昌镇政府确认后，文昌镇政府在10个工作日内将剩余补偿款40%一次性支付给郑万根。文昌镇政府未在约定时间内支付补偿款的，从逾期之日起，每日按未付金额的万分之五计算违约金，支付给郑万根；如开发区管委会未按时将补偿款交给文昌镇政府，违约责任由开发区管委会承担。郑万根未在规定时间内搬迁腾空房屋的，从逾期之日起，每日按拆迁补偿金额的万分之五计算违约金，支付给文昌镇政府。另，2011年7月5日，文昌镇政府支付郑万根补偿款566285元。至今，郑万根房屋仍未拆除。另查，案涉房屋由郑万根作为建房户主申请批建。
本院认为，本案二被告与郑万根之间签订的《房屋搬迁安置补偿协议》系二被告为实现公共利益，在其法定职责范围内，与郑万根协商签订的行政协议，主体适格，依据充分，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。郑万根作为户主和涉案房屋项下集体土地建设用地使用证登记人，在协议书上签字，其他共有权人作为具有亲密关系的户内成员，对整个签订协议书之前的前期宣传发动、包括签约、领取补偿款应当清楚地知晓，被告有理由相信郑万根具有代理权，且善意无过失，故涉案协议书的效力及于其他共有权人。且二被告已按协议书的约定支付了补偿款，郑万根理应按协议将房屋交二被告。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：
驳回原告郑万根的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑万根负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 姜勇军
代理审判员 李 霞
人民陪审员 章真忠
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 李 洁
附相关法律法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。