中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8938号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李志勇，男，1969年10月7日出生，汉族，住山东省东营市东营区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李小波，男，1971年11月27日出生，汉族，住山东省东营市东营区。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李国昌，男，1955年3月15日出生，汉族，住山东省东营市东营区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省人民政府。住所地：山东省济南市历下区省府前街*号。法定代表人：龚正，该省人民政府省长。再审申请人李志勇、李小波、李国昌（以下简称李志勇等三人）因诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终554号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判长王晓滨、审判员张艳、审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。李志勇等三人于2016年8月4日以省政府作出的鲁政土字（2015）856号《关于庐山路道路工程项目建设用地的批复》（以下简称856号批复）和鲁政复决字（2016）204号《行政复议决定书》（以下简称204号复议决定）违法，侵犯其合法权益为由，以该府为被告向山东省济南市中级人民法院起诉，请求依法判决撤销856号批复和204号复议决定，依法审查《山东省土地征收管理办法》的合法性。一审法院查明：李志勇等三人均系山东省东营市东营区六户镇李宅村村民。2015年9月15日，省政府对包括东营市东营区六户镇李宅村部分集体土地在内的有关集体土地作出856号批复。2016年3月22日，李志勇等三人向省政府提出行政复议申请，要求撤销856号批复。2016年7月19日省政府作出204号复议决定，其主要内容为：“经查，本机关认为，虽然申请人取得的由农业行政主管部门审查的《农村土地承包经营权证》显示其承包的地块为基本农田，但从土地勘测定界图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（2006-2020年）以及项目用地平面布置图中显示，庐山路（南二路至东营路）道路工程项目占用的申请人所在的六户镇李宅村的0.6758公顷土地均为耕地，并没有基本农田。根据查明的事实，本案所涉土地征收作为单项选址项目建设用地。在实施过程中，东营市有关部门依法履行了相关义务，履行了法定程序，出具了完备的用地报批材料。省政府审查后作出856号批复，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，符合法律法规规定。”另查明，2016年4月18日，李志勇等三人针对省政府作出的856号批复，曾向一审法院另案提起行政诉讼，请求确认856号批复违法并予以撤销。2016年5月18日，一审法院作出(2016)鲁01行初233号行政裁定，以856号批复属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为为由，裁定驳回了李志勇等三人的起诉。该裁定已经发生法律效力。再查明，《山东省土地征收管理办法》于2010年8月5日经省政府第78次常务会议通过，自2011年1月1日起施行，属于地方政府规章。一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》（[2005]行他字第23号)中明确表明：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”本案中，省政府作出的856号批复，为省级人民政府征用土地决定，系法律赋予国务院或者省级人民政府的专属权利，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，且一审法院(2016)鲁01行初233号行政裁定已经对李志勇等三人的该项请求作出评价，故本案中李志勇等三人关于请求撤销该批复行为的诉讼请求，不予支持。另，省政府在收到李志勇等三人提出的行政复议申请后，在法定时间内作出204号复议决定，李志勇等三人对复议程序的合法性并无异议，法院予以确认。再者，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《山东省土地征收管理办法》属于地方政府规章，因此，李志勇等三人关于请求法院审查该规章的诉讼请求，于法无据，不予支持。综上，省政府作出的204号复议决定程序合法，适用法律正确，李志勇等三人的诉讼请求依法不能成立，不予支持。据此，一审法院于2016年10月27日作出（2016）鲁01行初546号行政判决：驳回李志勇等三人的诉讼请求。李志勇等三人不服一审判决，向山东省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决并依法改判。二审法院对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定以及参照最高人民法院(2005)行他字第23号答复精神，省政府作出的856号批复系省级人民政府征用土地决定，属于行政机关作出的最终裁决行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，应当裁定驳回李志勇等三人的起诉。因本案不应对原行政行为进行实体审查，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款之规定，对复议决定的审查依附于对原行政行为的审查，故李志勇等三人针对省政府作出的维持原行政行为的204号复议决定的起诉应一并予以驳回。同理，李志勇等三人要求对《山东省土地征收管理办法》附带进行审查的诉讼请求亦不属于本案的审查范围。一审法院对本案进行实体审理及裁判不当，予以纠正。据此，二审法院于2017年6月9日作出（2017）鲁行终554号行政裁定：撤销一审判决，驳回起诉。李志勇等三人向本院申请再审，请求撤销一审判决及二审裁定。主要事实和理由为：1.一审法院认定事实主要证据不足。省政府并未提交有关行政复议行为合法性的证据，法院不应认定复议行为合法；一审法院未发挥监督行政机关具体行政行为的职能。2.二审法院遗漏再审申请人的诉讼请求。3.二审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款明确写明，涉及省政府征收土地决定的行政复议为最终裁决的情况是有条件的，即该复议决定内容为根据此征收决定确定土地所有权或者使用权的情况下才认定此行政复议决定为最终裁决。本案涉及的行政复议决定涉及主要内容为征收决定所涉土地为基本农田，不应由省政府批准征收，应由国务院批准征收，而非确定土地所有权或者使用权的情形，并不在复议决定为最终裁定的法定范围内。因此，二审法院适用法律错误。本院认为：本案被诉行政行为是省政府所作的856号批复及204号复议决定。上述批复系农用地转为建设用地的批复，实践中与征收土地的批复具有相似的法律性质。上述批复与复议决定作出时，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款之规定以及当时人民法院适用本款规定的一般标准，土地征收决定及行政复议决定并未纳入行政诉讼受案范围之内。据此，对于再审申请人李志勇等三人就省政府作出的涉案856号批复和204号复议决定，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项等规定裁定撤销一审判决、驳回起诉，并无不当。同时，再审申请人要求一并审查的《山东省土地征收管理办法》系地方政府规章，依法不属于行政诉讼审查范围。此外，原审法院查明再审申请人另案曾于2016年4月18日起诉856号批复，且已被法院生效裁定驳回起诉。因此，其在本案中诉请撤销856号批复亦构成重复起诉，且上述生效裁定亦对本案诉讼标的具有羁束力。至于再审申请人请求撤销一审判决的申请再审请求，因二审裁定已经撤销了一审判决，本院对其该项请求不予支持。再审申请人申请再审的理由和提交的证据难以推翻二审法院认定事实和处理结果，二审裁定于法有据、并无不当。综上，李志勇等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人李志勇等三人的再审申请。审判长  王晓滨审判员  张 艳审判员  杨 军二〇一七年十二月二十九日书记员  李林涛