河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀08行终15号
上诉人（原审原告）李淑侠，住河北省滦平县。
委托代理人马炳林，河北中宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滦平县小营满族乡人民政府。
法定代表人董秀彦，职务乡长。
负责人王富忠，滦平县小营满族乡人民政府副乡长。
委托代理人马春如，河北马春如律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滦平县人民政府。
法定代表人崔瑞祥，职务县长。
委托代理人贺静，河北国正律师事务所律师。
第三人滦平县小营满族乡马剑沟门村村民委员会。
法定代表人王福臣，职务村长。
委托代理人庞博，河北马春如律师事务所律师。
委托代理人刘宗林，滦平县小营满族乡马剑沟门村会计。
上诉人李淑侠与被上诉人滦平县小营满族乡人民政府、滦平县人民政府、第三人滦平县小营满族乡马剑沟门村村民委员会行政处理决定及行政复议一案，李淑侠不服不服滦平县人民法院（2015）滦行初字第18号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李淑侠及其委托代理人马炳林，被上诉人小营乡人民政府负责人王富忠、委托代理人马春如，被上诉人滦平县人民政府委托代理人贺静，第三人马剑沟门村委会委托代理人庞博、刘宗林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明事实，李坤龙与李淑侠系兄妹关系。李坤龙未婚，于1985年左右去世，其生前是滦平县小营满族乡马剑沟门村人，与父母一起生活。“马剑沟门村”是规范名称，日常生活中，当地村民习惯称为“马门村”。
李坤龙生前持有滦平县人民政府颁发的第54号“社员林木所有证和自留山使用证”，落款日期是1983年1月29日。该证主要包括“归个人现有零星树木”、“生产队指定植树地点”、“自留山”及相关法律、政策等四个方面的内容，其中在“归个人现有零星树木”部分对地点、树种、棵数等均逐一填写（其中核头树沟有核头树7棵，自留地有柳树2棵，房后杨树1棵，园子边有杨树10棵，前山有梨树3棵、杏树1棵，房西有杏树、红菜2棵，八亩地阳坡有柳树4棵）；在“生产队指定植树地点”部分地点、面积、四至均未填写；在“自留山”部分填写了地点是核桃沟西小洼，面积8亩，未填写四至。
1982年8月26日，滦平县人大常委会第八次会议根据ＸＸＸ同志关于农业两个转变问题的指示精神，通过滦平县人大常委会作出的《关于划定自留山的决定》，其中第二项内容是：“划定的自留山受法律保护”。“自留山要造林栽果种草，限期绿化，逾期不造林的要收回”。“自留山的划分、使用、经营、收益支配，要严格按县人民政府的布告行事”。
1982年9月15日，滦平县人民政府根据滦平县人大常委会的《关于划定自留山的决定，发布《关于划分自留山的布告》，其中第四项内容是：“划分给社员的自留山，山权仍属集体所有。社员只许植树造林，不准开荒种地”。“全家迁出的，自留山收归集体”。第五项内容是：“凡划给社员的自留山，从发证之日起，三年内必须造林，对造林有成绩者，要给予奖励。逾期不造者，生产队有权收回，另行安排”。
1990年12月15日，承德地区行政公署根据中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，作出【（90）承署林字第155号】《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》，其中第二项内容是：“对林业‘三定’以来由县级人民政府发给乡村集体及个人的林木所有证和林地使用证，集体与农民个人所签订的现有林、疏林、荒山等承包合同，集体与集体、集体与国营单位发重证的，要确定权属换发新证”。第四项内容是：“为使手续清楚，县要刻制‘已复核’和‘作废’两枚印章，凡经过复核验证的林木所有证、林地使用证及林业承包合同，都要根据情况在正文及存根上分别盖章。对未经复核验证盖章的‘两证’及‘承包合同’一律作废，今后不作为确认林木和林地权属的有效法律凭证”。
1991年8月21日，滦平县人民政府根据承德地区行政公署的《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见，下发【滦人政（1991）第107号】《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》，其中第一项内容是：“这次复核验证的范围包括，由县人民政府发给乡、村及个人的林木所有证和林地使用证，集体与农民个人所签订的现有林、疏林、荒山等承包合同，对于集体与集体、集体与国营单位发重证的，也要确定权属，换发新证”。第三项内容中的第2小项内容是：“在‘三定’时由集体指定给个人的零星造林地点，凡从发证之日起三年内造林的，谁栽谁有，予以填证，没有造林的由被指定户缴纳延误费，指定地收归集体”。
2002年6月18日，滦平县人民政府根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，下发【滦政通（2002）22号】《关于林权登记发证及换发林权证工作的通知》，其中第二项内容中的第3小项的内容是：“凡1981年林业‘三定’以来，进行过林权登记并核发林权证的，要重新换证，换发国家林业局监制的中华人民共和国林权证”。第9小项内容是：“待这次林权登记及换发林权证工作结束后，原我县自制的林权证一律作废”
2013年，原告李淑侠向马剑沟门村委会主张上述林木所有权和自留山使用权权利未果。2014年8月25日，李淑侠作为申请人向小营乡人民政府递交“林木、林地权属争议处理申请书”，要求小营乡人民政府确定“马剑沟门村七组石窑沟核桃沟西小洼”的林木所有权和林地使用权。小营乡人民政府受理后，对李淑侠进行了询问，并就有关情况调查了该村村民。证实马剑沟门村在二十世代八十年代关于林木、林地以及自留山的一些基本情况，就是因该村自留山基本都没有绿化，于是在1986年左右飞播造林前，马剑沟门村经过召开村民代表大会决定把分到各户的自留山收归集体管理、使用，当时没有人提出异议。同时该村要求收回社员持有的“社员林木所有证和自留山使用证”，但是有的“社员林木所有证和自留山使用证”没有收回。
2014年12月22日，小营乡人民政府作出关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷处理决定，小营乡人民政府认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。小营乡人民政府裁决争议山场林地所有权和使用权及林木所有权和使用权归马剑沟门村委会所有。李淑侠不服，于2015年4月24日向滦平县人民政府申请行政复议，滦平县人民政府于同日受理了李淑侠的复议申请。2015年4月24日通知要求小营乡人民政府、马剑沟门村委会十日内提出答复。2015年6月16日，滦平县人民政府作出滦政复决字（2015）7号行政复议决定，滦平县人民政府认为，小营乡人民政府提供的案卷能够证实，1982年马剑沟门村委会将集体荒山划分各户作为自留山后，各户都没有进行绿化。1986年马剑沟门村委会召开代表会，研究决定将马剑门村集体所有自留山收归集体统一管理，进行封山，当时没有人反对，只是个别社员并未上交“社员林木所有证和自留山使用证”。至此，1982年划归各户作为自留山的使用权和林木所有权及使用权已经收归集体所有。根据1982年9月15日滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》中的第四项内容：“全家迁出的，自留山收归集体”，及滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》、滦平县复核验证办公室《关于开展林业复核验证工作程序的说明》的规定，1991年滦平县进行复核验证时李淑侠的兄长李坤龙一家已经迁出马剑沟门村，其持有的“社员林木所有证和自留山使用证”应上交马剑沟门村委会。虽然李淑侠目前持有该证，但不能作为确认林权和林地使用权属的有效法律依据。滦平县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持小营乡人民政府作出的关于李延平与马剑沟门村林权纠纷的行政处理决定。2015年6月24日，滦平县人民政府向小营乡人民政府、马剑沟门村委会送达了行政复议决定书。2015年6月24日，滦平县人民政府向李淑侠送达了行政复议决定书。李淑侠不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理”的规定，被告小营乡人民政府具有作出该行政处理决定的行政职权。原告李淑侠虽持有户主为李坤龙的“社员林木所有证和自留山使用证”，但未按照滦平县人民政府《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》及《关于林权登记发证及换发林权证工作的通知》的要求，在1991年进行复核验证，及在2002年换发新的林权证，不能作为确定林权争议的依据。被告小营乡人民政府调查的证据能够证实原告方未在限定的期限内在自留山上进行绿化的事实。被告小营乡人民政府根据滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》、滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》等五份规范性文件的规定，确定将争议林地使用权、林木所有权属归第三人马剑沟门村并无不当。滦平县人大常委会《关于划定自留山的决定》、滦平县人民政府《关于划分自留山的布告》等五份文件属于规范性文件。规范性文件是指除政府规章外，行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。经本院审查，上述五份规范性文件是具有主体资格的行政主体在法律授权的范围内，依法定程序制定的，不与相关上位法及其原则、精神、目的相违背，是合法有效的，可以作为小营乡人民政府作出行政处理决定的依据。原告提交的依据除《林木林地权属争议处理办法》属于部门规章外，其他几份均属于规范性文件，与被告提交的规范性文件在执行国家林业政策方面的指示精神是一致的。被告提交的承德地区行政公署《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》即是根据中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》作出的。而滦平县人民政府又根据承德地区行政公署的《关于对林业“三定”以来所发林权证进行复核验证的意见》作出《关于搞好林业“三定”复核验证工作的通知》。综上，被告小营乡人民政府作出的行政处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。被告滦平县人民政府作出行政复议决定的复议程序合法。原告李延平要求撤销小营乡人民政府作出的行政处理决定及滦平县人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告李淑侠要求撤销小营乡人民政府于2014年12月22日作出的关于李淑侠与马剑沟门村林权纠纷处理决定及滦平县人民政府于2015年6月16日作出的滦政复决字（2015）7号行政复议决定的诉讼请求。
上诉人李淑侠上诉称，要求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的关于李淑侠与马门村林权纠纷处理决定。上诉人认为原审判决事实不清证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。原审法院违法办案，经申请应当回避而不回避，曲解并错误使用最高院司法解释，违反行政诉讼法52条等。二被上诉人行政不依法也不依国家政策，而是坚持错误使用“自留山四收回”的土政策，错误认定本案争议的“自留山”的林权归第三人所有，并存在程序违法问题。另外，一审判决严重存在证据不足，事实不清的问题。请求二审法院以事实为根据以法律为准绳，支持上诉人的请求事项。
被上诉人小营乡人民政府答辩称，在原审中，答辩人向法院提交了作出具体行政行为全部证据材料，原审法院所作出的判决是在查清事实的基础上作出的，不存在证据不足的问题。答辩人所作出的决定是依据有关规范性文件作出的，而这些文件均是有关机关依照法定程序指定的，具有普遍约束力，所制定的文件符合中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的精神，是合法的。上诉人认为这些文件均是“土政策”没有任何根据。原审法院对本案具有法定管辖权，上诉人要求回避没有法律依据，对其申请回避予以驳回，程序合法，适用法律正确。上诉人要求确认林地使用权和林木所有权，不符合法定条件，其请求不应得到法院的支持，答辩人所作的确权正确无误，不应予以撤销。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所做的判决正确无误，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人滦平县人民政府答辩称：2015年4月24日李淑侠提出复议申请，经审查符合受理条件于当日受理，并向李淑侠送达了受理通知书，经过审理认为乡政府的处理决定事实清楚，适用法律正确，于2015年6月16日作出滦政复决字（2015）7号行政复议决定，并向各方当事人送达。综上，被上诉人作出的复议决定程序合法、适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人马剑沟门村委会发表参诉意见称，小营满族乡人民政府所作的决定是在查清事实的基础上作出的，证据充分，不存在证据不足的问题。上诉人的哥哥李坤龙在世时，没有对自留山进行绿化，村委会通过召开会议，决定把自留山收回，上诉人的哥哥生前并未提出异议，说明其已经丧失了林地的使用权。小营满族乡人民政府所作的决定是依据有关规范性文件作出的，而这些文件均是有关机关依照法定程序制定的，具有普遍约束力，所制定的文件符合中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的精神，是合法的。上诉人认为这些文件均是“土政策”没有任何依据。根据《行政诉讼法》第十八条的规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。因此，原审法院对本案具有法定管辖权，上诉人要求回避没有法律依据，对其回避申请应予驳回。而且原审法院审理程序合法，适用法律也是正确的。上诉人要求确认林地使用权和林木所有权，不符合法定条件，其请求不应得到法院的支持，小营满族乡人民政府所作的决定正确无误，不应予以撤销。综上所述，原审法院认定事实清楚，使用法律正确，审判程序合法，所作的判决正确无误。因此答辩人请求人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本案经过审理本院对证据的确认与一审对证据的确认相同，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，为了鼓励社员植树造林，在不影响集体林业发展的前提下，把一部分荒山划给社员作为自留山，是发展林业生产的一个重要措施。自留山是指农业集体化后分给社员使用和经营的小块山林。山权仍归集体所有，林木和林产品归社员个人所有。自留山是以户为单位，长期不变，迁居、婚娶不能随带，全户外迁的自留山由集体经济组织收回。本案中上诉人李淑侠的哥哥李坤龙（已去世）虽持有第54号社员林木所有证和自留山使用证，但该自留山证附带条件限一至三年内进行绿化，在1986年飞播造林前，且在分得自留山的农户均未对所分自留山进行绿化的情况下，马剑沟门村召开村民代表大会决定把分到各户的自留山收归集体管理、使用。李坤龙户自留山属于上述未完成绿化任务收回的情况。且1989年上诉人李淑侠户口迁至小营满族乡三家村（当时三家村为自然村，后并入马剑沟门村），其无权再主张该自留山的山权。被上诉人小营满族乡人民政府作出的确权决定并无不当。被上诉人滦平县人民政府在法定期限内受理行政复议申请，在法定期限内依程序作出复议决定并送达，故滦平县人民政府所作的复议决定程序合法。上诉人在一审审理程序中申请一审法院回避，一审法院已经作出驳回上诉人回避申请的决定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50.00元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
代理审判员 王 静
代理审判员 祁春梅
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 张斌斌