陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终399号
上诉人（原审原告）：彬县煤炭有限责任公司。住所地：陕西省彬县姜塬街*号。
法定代表人：何万盈，该公司董事长。
委托代理人：窦醒亚，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人：王华，陕西丰瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：彬县人民政府。住所地：陕西省彬县公刘街西段。
法定代表人：王宏志，该县县长。
出庭负责人：付洪冰，该县副县长。
委托代理人：吕艳燕，陕西庄威律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：彬县工业发展局。住所地：陕西省彬县公刘街西段。
法定代表人：弥立新，该局局长。
委托代理人：周兴武，陕西庄威律师事务所律师。
上诉人彬县煤炭有限责任公司（以下简称彬煤公司）因诉被上诉人彬县人民政府、彬县工业发展局行政行为违法一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人彬煤公司的委托代理人窦醒亚、王华，被上诉人彬县人民政府负责人付洪冰及委托代理人吕艳燕，被上诉人彬县工业发展局法定代表人弥立新及委托代理人周兴武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：彬县百子沟煤矿原系彬县县属地方国有煤矿。1998年经彬县人民政府批准，对彬县百子沟煤矿进行改制，将彬县百子沟煤矿改制为股份合作制企业，并于同年1月14日进行了工商登记，其企业名称为彬县煤炭有限责任公司，注册资金为4468.9万元，经济性质为股份合作制。2015年7月15日，彬县工业发展局向彬煤公司下发了《彬县工业发展局关于维护彬县煤炭有限责任公司稳定及有关问题的通知》（以下简称“7.15”通知）。主要内容为：“彬煤公司前身为彬县百子沟煤矿，属国有地方煤矿。1998年1月经彬县企业产权制度改革领导小组办公室以（1998）06号文件批准改制为股份合作制企业。改制时，企业可出售资产为44689585.18元，定向募股的516.9万元由县财政借企业使用，每年按10%向国资局上缴使用费；未出售净资产39520585.18元，由企业有偿使用，每年按5%向国资局上缴使用费。由于改制时资产评估结果未经省国有资产管理部门确认，同时，土地及当时在建的下沟矿和资源也未进行评估，所以，评估结果总资产73519221.52元具有不真实性。加之，县上未对该企业采矿权、探矿权进行转让，因而彬煤公司实际并未得到采矿权、探矿权。该企业的发展壮大完全是基于国有资产的使用和国有资源的开采而来，因此，彬煤公司的国有性质是事实存在的。并就企业的现状及存在的问题，提出五点要求：1、面对当前经济下行压力，彬煤公司领导班子必须采取切实有力地措施，确保企业健康、稳定发展。2、彬煤公司1998年的改制是一次不彻底的改制，彬煤公司国有的股份合作制企业性质仍然未变。在目前市政府未就产权及相关问题作出明确答复的情况下，彬煤公司不得采取任何损害企业利益以及改变企业性质的行为。3、希望彬煤公司本着讲政治、顾大局的原则，从维护职工利益、企业正常发展的角度出发，切实确保国有资产不流失。4、5、……”。2015年9月3日，彬县工业发展局向彬煤公司下发了《彬县工业发展局关于彬煤公司稳定的紧急通知》（以下简称“9.3”通知）。主要内容是：“彬煤公司国有的股份合作制企业性质是不容置疑的。在目前市政府未就企业产权及相关问题作出明确答复前，你单位进行二次改制，应严格遵守我局下发的《彬县工业发展局关于维护彬县煤炭有限责任公司稳定及有关问题的通知》的五条原则，确保国家、集体、个人等各方主体利益不受损害。任何试图绕开政府进行改制的行为都是极其错误的，改制也是无效的；任何侵吞、私分国有资产的行为都是国家法律不允许的；任何人员都应遵守党纪国法、按规矩和原则办事，否则，都是要承担法律责任的”。2015年9月6日，彬县工业发展局以彬工函字（2015）3号函告彬煤公司：我局受县委、县政府委托，定于2015年9月6日17时在县政府13楼1309室约见你公司主要负责人，商议维护彬煤公司稳定工作及相关事宜，请务必准时参加，否则，由此造成的一切后果均由你公司主要负责人承担。彬煤公司认为彬县人民政府与彬县工业发展局侵犯了原告经营自主权，诉至法院，请求确认彬县人民政府委托彬县工业发展局向彬煤公司下发的“7.15”通知和“9.3”通知违法。
另查明，2016年4月15日，彬县人民政府以彬煤公司为被告向咸阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求依法确认彬县人民政府的出资人地位，彬煤公司资本中有88.43％的国有资产股份。
一审认为：关于彬县人民政府是否是本案适格被告一节。原告认为彬县工业发展局作出的侵犯经营自主权的“7.15”通知和“9.3”通知是受彬县人民政府的委托，其主要证据是彬县工业发展局于2015年9月6日作出的彬工函字（2015）3号函中称受彬县人民政府委托的内容，而该函并非彬县人民政府作出的函件，且该函是在彬县工业发展局作出“7.15”通知和“9.3”通知之后向彬煤公司发出的会议通知函，原告并无其他证据证明彬县工业发展局作出的上述通知是受彬县人民政府的委托，故原告起诉彬县人民政府侵犯了彬煤公司的经营自主权并无事实依据，彬县人民政府不是本案适格的被告。
行政机关侵犯企业经营自主权，主要体现在行政机关侵犯企业在经营过程中的人事权、财产权和经营权。彬县工业发展局作出的“7.15”通知和“9.3”通知，仅是认为在市政府未就企业产权及相关问题作出明确答复前，要求企业稳定健康的发展，不能侵犯国家、企业、个人的利益，并未侵犯彬煤公司以上的权益。故彬县工业发展局“7.15”通知和“9.3”通知不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予驳回。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项的规定，裁定驳回彬煤公司的起诉。案件受理费50元，退还原告彬煤公司。
上诉人彬煤公司上诉称：2015年7月，其为进一步规范企业组织形式，为企业融资创造条件，经股东代表大会审议批准，决定从股份合作制企业变更为公司法意义上的有限公司，将股东变更为33人，注册资本增加到3亿元人民币，并按照公司法规范公司章程。两被上诉人在得知其要变更组织形式后，连续向其发出“7.15”通知和“9.3”通知，以其仍是国有企业为由，强行阻止其变更企业组织形式，致使其变更工作被追停止，给其造成了消极影响。（一）被上诉人以通知的形式作出行政确认和行政命令，系可诉的行政行为，且超越职权、违反法定程序，具有违法性。1.被上诉人作出的两份通知具有确定性、强制性，不是建议性的行政指导行为。被上诉人在一审时称两份通知是建议性的行政指导行为，与通知中采用的强硬语气和命令性要求相矛盾；2.被上诉人作出的行政行为对其产生了实际影响，其起诉不应被驳回。两份通知均针对其作出，且已送达。从行政行为的指向、内容约束的针对性和效力的范围看，对其存在实际影响，其依法具备原告主体资格；3.被上诉人作出的行政行为超越职权、违反法定程序，应被确认违法。根据法律规定，国有产权界定是专属国有资产监督管理部门行使的职权，其他任何行政主体擅自以行政命令的方式确认他人的财产归属于自己都是超越职权的违法行为。被上诉人越权行使国资部门的职权，采用行政手段强行单方认定其的财产属性，是超越职权的违法行为。4.两份通知的事实依据已被两被上诉人自己撤销。在彬县人民政府随后针对其提起的民事诉讼中，被上诉人撤销了在两份通知中所提出的对其资产中有国有资产的全部主张。（二）两份通知给其造成了消极影响和损害。1.身份混乱和社会形象降低。因为两份通知存在，造成对其持有财产的正当性产生了怀疑，会认为是其职工私分了国有资产，使其社会信誉降低。2.企业陷入更深的危机之中。上述两份通知发出后，许多金融机构和投资机构均质疑其持有资产的合法性，不少金融企业暂停与其合作，使其陷入严重资金短缺状态。另外，因为上述两份通知，彬县工商局多次拒绝其的变更登记申请，说明其的经营自主权不能实现。一审法院在逻辑上以相对人的损害是否存在作为确认行政行为违法的必要条件，违背了行政诉讼法的规定。（三）从彬县人民政府以其为被告提起的股东资格确认之诉可以看出，彬县工业发展局作出上述两份通知的行政行为，是经彬县人民政府指令或授意的。故彬县人民政府应当与彬县工业发展局共同承担侵犯其经营自主权的法律责任。请求依法改判。
被上诉人彬县人民政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。其在本案中并未作出任何具体行政行为，故一审裁定认定彬煤公司起诉其没有事实依据、其不是本案的适格被告正确。另外，彬煤公司在上诉状中的陈述系主观臆测的说法，无事实和法律基础。彬煤公司上诉状称与其存在民事诉讼，即可以认为本案中彬县工业发展局的行为是受其委托，属于主观推论，且上诉状中陈述的内容多与本案行政纠纷无关联关系。请求驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人彬县工业发展局答辩称：被诉的两份通知未对彬煤公司的权利义务产生实际影响，不具有行政可诉性。两份通知的内容均是要求彬煤公司依法依规改制、维护企业稳定、确保各方利益不受损害，是对企业改制提出的合法合规的原则性要求，是不具有强制力的指导和建议性行为。其作为全县工业企业主管部门，对辖区内企业的经营提出合法性要求，并没有作出任何具体的、非法的侵犯到企业具体经营权利的行为。至于彬煤公司是否可以变更工商登记信息，不属于其职能范围，其所作指导性文件亦不具备阻止企业变更工商登记的法律效果。故被诉的两份通知对企业的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审裁定。
经审理，二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致,且各方当事人对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点主要有两个：一是彬县人民政府是否是本案的适格被告；二是被诉的两个通知是否具有可诉性、是否属于行政诉讼的受案范围。
关于第一个焦点问题，彬县人民政府是否是本案的适格被告。上诉人彬煤公司认为彬县工业发展局作出的侵犯经营自主权的两份通知是受彬县人民政府的委托，但从其提交的证据看，仅有彬县工业发展局于2015年9月6日作出的彬工函字（2015）3号函，而该函并非彬县人民政府所作，且该函是在被诉两份通知作出之后向其发出的会议通知函。故上诉人彬煤公司起诉被上诉人彬县人民政府侵犯其经营自主权，缺乏事实根据。一审裁定认为彬县人民政府不是本案的适格被告正确，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于第二个焦点问题，被诉的两份通知是否具有可诉性、是否属于行政诉讼的受案范围。从被诉两份通知的内容看，既有对企业宏观上的要求，也有对企业性质的界定。“7.15”通知认定“彬煤公司的国有性质是事实存在的”、“9.3”通知认定“彬煤公司国有的股份合作制企业性质是不容置疑的”，均对上诉人彬煤公司作出了该公司中有国有资产的界定。被诉两份通知的核心是基于国有资产存在的前提下提出的要求，涉及到对企业产权性质的界定，认定了企业具有国有性质。另外，“7.15”通知还载明“县上并未对该企业采矿权、探矿权进行转让，因而彬煤公司实际并未得到采矿权、探矿权”，而采矿权作为国有资产入股是有期限的，是准物权的体现，对彬煤公司产生了实际影响。故被诉的两份通知是可诉的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。被上诉人彬县工业发展局认为被诉的两份通知是不可诉的行政指导行为，对企业权利义务不产生实际影响的理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审裁定认为被上诉人彬县人民政府不是本案的适格被告，裁定驳回上诉人彬煤公司对彬县人民政府的起诉正确。一审认为被上诉人彬县工业发展局作出的“7.15”通知和“9.3”通知不具有可诉性、不属于人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回对彬县工业发展局的起诉错误，应予纠正。上诉人彬煤公司的该上诉理由成立，应予支持。本案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下:
一、维持咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初9号行政裁定驳回彬县煤炭有限责任公司对彬县人民政府的起诉；
二、撤销咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初9号行政裁定驳回彬县煤炭有限责任公司对彬县工业发展局的起诉；
三、指令咸阳市中级人民法院继续审理彬县煤炭有限责任公司对彬县工业发展局的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年七月六日
书记员 刘 媛