内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内08行终73号
上诉人（原审第三人）紫栓栓，男，1958年7月17日出生，汉族，住内蒙古自治区磴口县。
被上诉人（原审原告）段金平，男，1942年12月14日出生，汉族，住内蒙古自治区�口县。
委托代理人杨俊生，内蒙古日恒律师事务所律师。
原审被告磴口县人民政府。住所地内蒙古自治区磴口县党政大楼*楼。
法定代表人樊文，县长。
委托代理人郭毅，磴口县人民政府法律顾问。
委托代理人李媛媛，磴口县人民政府法制办工作人员。
上诉人紫栓栓因颁发承包经营权证一案，不服磴口县人民法院（2016）内0822行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人紫栓栓、被上诉人段金平及委托代理人杨俊生、原审被告磴口县人民政府的委托代理人李媛媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：磴口县人民政府2005年向紫栓栓颁发了合同编号为31号《草原承包经营权证》。该证承包草场基本情况登记栏中载明发包方与承包方分别为包勒浩特嘎查和紫栓栓，以及承包草场面积为2839.96亩和承包期限等内容。填写落款时间为1998年5月30日，加盖磴口县人民政府公章。在主管部门及登记期签章处加盖磴口县农牧业承包合同管理办公室印章，填写2005年11月20日核发的字样。另查明，段金平诉磴口县人民政府、紫栓栓土地行政确认一案曾向磴口县人民法院提起行政诉讼，该院于2014年2月11日受理，受理后经审理于2014年5月5日作出（2014）磴行初字第3号行政判决书，该判决书中载明“经审理查明，二轮草牧场承包期间，沙金苏木包勒浩特嘎查与紫栓栓签订《草牧场承包合同书》，包勒浩特嘎查将2839.96亩放牧场自1998年5月30日至2028年5月30日�包予紫栓栓，承包期限30年，并附有草牧场承包示意图。之后，磴口县人民政府为紫栓栓颁发了合同编号为31号《草原承包经营权证》，该证中载明的承包草牧场面积、承包期限等内容与《草牧场承包合同书》一致。2011年通过磴口县'双权一制'牧户审核已备案。段金平认为，磴口县人民政府向紫栓栓在其承包的草牧场内重复颁证，行为违法，诉请撤销磴口县人民政府向紫栓栓颁发的合同编号为31号草原承包经营权证。该院认为，承包经营权证是以承包合同为基础，由县级以上人民政府以颁发经营权证的方式对承包经营权的一种确认，磴口县人民政府向紫栓栓颁证的前提是依据其与包勒浩特嘎查所签订的《草牧场承包合同书》，且紫栓栓持有的《草牧场承包合同书》与《草原承包经营权证》已于2011年经磴口县'双权一制'牧户审核备案。段金平提交的证据与磴口县人民政府作出向紫栓栓颁证的具体行政行为无必然联系，故其诉请理由不能成立，不予支持，判决驳回段金平的诉讼请求”。后段金平以签约双方包勒浩特嘎查及紫栓栓为被告提起确认紫栓栓与磴口县沙金苏木包勒浩特嘎查委员会签订的编号为第31号《草牧场承包合同》效力诉讼后，经巴彦淖尔市中级人民法院二审于2015年7月2日作出（2015）巴民三终字第47号民事判决书，判决依法确认紫栓栓与磴口县沙金苏木包勒浩特嘎查委员会签订的编号为第31号《草牧场承包合同》无效。故段金平再次向磴口县人民法院提起行政诉讼要求撤销磴口县人民政府为紫栓栓颁发编号为31号《草原承包经营权证》的颁证行政行为并承担本案诉讼费用。此期间紫栓栓因不服中院于2015年7月2日作出（2015）巴民三终字第47号民事判决书，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，高院于2016年1月25日作出了（2016）内民申字第40号民事申请再审案件受理通知书。2016年4月15日高院作出（2016）内民申40号民事裁定书，裁定驳回紫栓栓的再审申请。
又查明，巴彦淖尔市中级人民法院2015年7月2日作出（2015）巴民三终字第47号民事判决中已查明段金平所承包3万亩草牧场的事实已被中院（2003）巴民四终字第14号民事判决所确认，且（2003）巴民四终字第14号民事判决对段金平与巴音毛道嘎查签订的《集体土地承包合同》以及配套的《草原承包经营权证》依法确认为合法有效。（2015）巴民三终字第47号民事判决中再查明段金平与紫栓栓的草牧场存在重叠情况。
一审法院经审理认为：草原承包经营权证是草场承包合同生效后，国家依法确认承包方享有草�承包经营权的法律凭证。草原承包经营权证是对草原承包经营权的一种确认，故持证人取得该证的前提条件必须是具有生效的草牧场承包合同。紫栓栓持有的与包勒浩特嘎查签订的《草牧场承包合同》已被巴彦淖尔市中级人民法院于2015年7月2日作出的（2015）巴民三终字第47号生效民事判决确认为无效，因支持颁证行政行为的主要依据被确认为无效，颁证的前提已发生改变，磴口县人民政府原依法作出的颁证行为应予以撤销，段金平的诉请理由成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定判决：撤销磴口县人民政府为紫栓栓颁发的编号为31号《草原承包经营权证》的行政行为。
上诉人紫栓栓不服上述行政判决，向本院提起上诉称：本案属于行政复议前置案件，未经复议法院不应受理。磴口县人民政府颁发给上诉人的《草原承包经营权证》是合法有效的，发包主体登记内容存在瑕疵是特定历史原因造成的。被上诉人持有的《草原承包经营权证》无效。请求撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求，维持上诉人持有的《草原承包经营权证》。
被上诉人段金平辩称：被诉《草原承包经营权证》是对承包合同的登记备案，承包合同已被生效判决确认无效，故登记备案的前提不存在。被上诉人的承包经营权证与承包合同与本案无关。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告磴口县人民政府述称：原审被告向上诉人颁发《草原承包经营权证》是依据其签订过的一、二轮《草牧场承包合同》，颁发符合当时实际情况和法律规定。2005年根据“双权一制”要求，给上诉人在内的牧民签订和换发了第二轮草牧场承包合同和承包经营权证。被上诉人持有的《草原承包经营权证》没有按“双权一制”要求重新进行审验也未在县农牧业局进行登记备案，因此属于无效。
二审中各方当事人均未提供新的证据。本院对证据的认定及经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：上诉人的草原承包合同已被本院（2015）巴民三终字第47号生效民事判决确认无效。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。依据上述规定，承包合同无效，颁发承包经营权证的依据�不存在，故上诉人的草原承包经营权证应予撤销，原审判决撤销颁证行为并无不当。最高人民法院行政审判庭在﹝2005﹞行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中认为，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置情形。因此，上诉人认为本案属行政复议前置案件的理由不能成立。被上诉人的草原承包合同及草原承包经营权证的效力不属于本案审理范围。综上，上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人紫栓栓承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘宏强
审 判 员 郝新跃
代理审判员 塔 娜
二〇一六年十一月四日
书 记 员 李 娜
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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