广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）桂03行终130号
上诉人（原审原告）：张桂元。
上诉人（原审原告）：张育华。
上诉人（原审原告）：刘四海。
上诉人（原审原告）：何建才。
上诉人（原审原告）：刘三才。
上诉人（原审原告）：何玉红。
上诉人（原审原告）：杨元红。
上诉人（原审原告）：黄翠琼。
上诉人（原审原告）：何新红。
上诉人（原审原告）：文成成。
上诉人（原审原告）：何建林。
上诉人（原审原告）：彭桂贤。
上诉人（原审原告）：彭桂兴。
上诉人（原审原告）：张玉萍。
上诉人（原审原告）：何正荣。
上诉人（原审原告）：何云华。
上诉人（原审原告）：蒋玉新。
上诉人（原审原告）：蒋婷婷。
上诉人（原审原告）：张育成。
上诉人（原审原告）：张春玲。
上诉人（原审原告）：张征明。
上诉人（原审原告）：张征平。
上诉人（原审原告）：刘凤英。
上诉人（原审原告）：何利元。
上诉人（原审原告）：何翠玲。
上诉人（原审原告）：何利众。
上诉人（原审原告）：阳桂生。
上诉人（原审原告）：李翠玲。
上诉人（原审原告）：陶国友。
上诉人（原审原告）：何艳琼。
上诉人（原审原告）：何朝金。
上诉人（原审原告）：何朝银。
上诉人（原审原告）：季建生。
上诉人（原审原告）：季文生。
上诉人（原审原告）：唐荣校。
上诉人（原审原告）：何利军。
上诉人（原审原告）：何建权。
上诉人（原审原告）：何建龙。
上诉人（原审原告）：何朝庭。
上诉人（原审原告）：鄢爱军。
上诉人（原审原告）：何朝辉。
上诉人（原审原告）：何朝纲。
上诉人（原审原告）：何艳君。
上诉人（原审原告）：何朝华。
上诉人（原审原告）：何海燕。
上诉人（原审原告）：张方明。
上诉人（原审原告）：何小平。
上诉人（原审原告）：朱翠发。
上诉人（原审原告）：刘建雄。
上诉人（原审原告）：刘二田。
上诉人（原审原告）：刘二美。
上诉人（原审原告）：季石生。
上诉人（原审原告）：何满元。
上诉人（原审原告）：何顺生。
上诉人（原审原告）：何利秀。
上诉人（原审原告）：季得生。
上诉人（原审原告）：何云块。
上诉人（原审原告）：何来生。
上诉人（原审原告）：何建章。
诉讼代表人张桂元、张育华、刘四海、何建才、刘三才。
59原告共同委托代理人贾振华。
被上诉人（原审被告）：兴安县住房和城乡建设局。
法定代表人丁贵明。
被上诉人（原审被告）：桂林市规划局。
法定代表人周彦。
上诉人张桂元等59人因与兴安县住房和城乡建设局、桂林市规划局行政纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2017）桂0304行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理完毕。
上诉人向一审法院提起诉讼称，原告在广西桂林市××镇城郊××城××村拥有合法的承包经营土地。因相关部门在该区域地块上进行征地拆迁，为核实其合法性，原告于，向兴安县住房和城乡建设局邮寄书面信息公开申请，要求书面公开在原告承包经营的土地所属区域地块上拟建设项目的建设用地选址意见书、建设用地规划许可证（含规划红线图），原告收到兴安县住房和城乡建设局邮寄的地字第2015-××《建设用地规划许可证》，始获知该建设用地规划许可证的存在。原告认为兴安县住房和城乡建设局作出的该行政行为违法，侵害了原告的合法权益，故于向桂林市规划局申请行政复议，并于收到桂林市规划局作出的市规复决[2017]3号《行政复议决定书》，其维持了兴安县住房和城乡建设局作出的地字第2015-××《建设用地规划许可证》。原告认为，两被告作出的具体行政行为均违法，侵害了原告的合法权益，应当予以撤销。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，特提起行政诉讼，请求依法判决1、撤销兴安县住房和城乡建设局作出的地字第2015-××《建设用地规划许可证》；2、撤销桂林市规划局作出的市规复决[2017]3号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告承担。
原审被告兴安县住房和城乡建设局辩称，一、原告张桂元等59人不具备本案的诉讼主体资格。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第九条：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。2、、、兴安县兴安镇人民政府与原告所在的集体经济组织签订的《征地协议书》，已证实该地已被征收，原告的所在的集体经济组织也没有了所有权和使用权。原告张桂元等59人均是自然人，不能代表农村经济组织行使土地权利，且没有提供相关证据材料证明对政府征收土地拥有所有权或使用权，59原告对该地既没有所有权又没有使用权，且该土地已被国家征收，故不具备本案的诉讼主体资格。二、原告诉称被告作出的地字第2015-××建设用地规划许可证侵害了原告的合法权益，但从原告提供的证据来看，证明不了被告的行政行为侵害了原告的合法权益。三、被告作出的具体行政行为合法。被告作出的具体行政行为主体合法。法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。该项目被兴安县人民政府列入规划，整治范围（兴政阅【2015】31号）。同时该项目获得了兴安县发展和改革局的批复：（兴发该兴审字【2015】140号）《关于兴安县湘江环境综合整治一期工程项目立项的批复》及兴发该行审字【2015】141号《关于兴安县湘江环境综合整治一期工程可行性研究报告的批复》。该项目符合兴安县城市总体规划，手续完备，有效，符合规划条件。二、符合相关法律法规。建设单位兴安县鑫泰城市建设投资发展有限公司向被告提出办理兴安县湘江环境综合整治一期工程建设用地规划许可证的申请，材料完善、合法，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十四条“被告审核建设单位提交的各项文件、资料、图纸，申请材料齐备，申请事项符合法定程序”，被告于作出了地字第2015-××《建设用地规划许可证》的行政许可决定，该项目的调整方案分别在兴安县住房和城乡建设局、兴安县政务大厅、项目拟建地点及网络上进行了公示，公示期满，无人提出异议。兴安县人民政府第十六届第六期常委务会议上研究并通过了《兴安县湘江环境综合整治一期工程总平面图调整方案》。综上所述，地字第2015-××建设用地规划许可证依据正确，程序合法，没有侵害原告的权益，为此恳请法院驳回原告的诉讼请求。
原审被告桂林市规划局辩称，一、兴安县住房和城乡建设局具有作出《建设用地规划许可证》（地字第2015-××）的法定职权，其所作相关具体行政行为主体合法。依据《城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告认为：兴安县住房和城乡建设局作为兴安县的城乡规划管理部门，因此其依职权所作前述行政许可主体合法。第三十七条第一款规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。依据上述法律规定，被告认为：兴安县住房和城乡建设局作为兴安县城乡规划管理主管部门，依法负有核发本行政区划区域内建设用地规划许可证的法定职能，其依职权所作建设用地规划许可证》（地字第2015-××）主体合法。二、被告作出《行政复议决定书》（市规复决〔2017〕3号）程序合法合规，被告已积极履行复议机关职能。本案中，被告收到原告所提交《行政复议申请书》及相关材料后，经审查后，被告于作出《行政复议受理通知书》（市规复受〔2017〕3号）并分别邮寄送达原告、兴安县住房和城乡建设局。全州县住房和城乡建设局收到前述行政复议案件受理通知书后，并在法定期限向被告提交《行政复议答复书》（县建复答字〔2017〕1号）及作出行政处罚的证据及相关材料。经被告书面审查原告、兴安县住房和城乡建设局所提交材料及相关证据后，决定维持兴安县住房和城乡建设局作出的《建设用地规划许可证》（地字第2015-××），于作出《行政复议决定书》（市规复决〔2017〕2号），并以邮寄的形式分别送达原告、兴安县住房和城乡建设局。三、兴安县住房和城乡建设局所作出《建设用地规划许可证》（地字第2015-××）法律适用正确、事实认定清楚且程序合法，被告据此作出维持复议决定于法有据。《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十七条规定：“在城市、镇、乡规划区内以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，其建设用地规划许可证按照以下规定办理：（一）项目建设单位持有关部门对建设项目审批、核准或者备案的文件，建设项目选址意见书及附件、地形图、项目相关文件图纸，以及经依法审定的建设工程设计方案的总平面图（需要编制修建性详细规划的，应提供经依法审定的修建性详细规划），向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可书面申请。（二）城乡规划主管部门审核建设单位提交的各项文件、资料、图纸等是否完备，并依据依法批准的控制性详细规划审核建设用地的位置、面积，确定建设用地范围。对于文件完备，且符合控制性详细规划要求的建设项目，核发建设用地规划许可证；对不符合要求的，不予核发，并书面说明理由。”兴安县鑫泰城市建设投资发展有限公司申请办理建设用地规划许可证时，依法向兴安县住房和城乡建设局提交了《关于兴安县湘江环境综合整治一期工程项目立项批复》（兴发改行审字〔2015〕140号）、《关于兴安县湘江环境综合整治一期工程可行性研究报告的批复》（兴发改行审字〔2015〕141号）、《建设项目选址意见书》（选字第2015-17-1号）、《项目总平面图》、《关于办理兴安县湘江环境综合整治一期工程建设用地规划许可证的申请》等相关申报材料。兴安县住房和城乡建设局受理后经审查，按照相关法律规定于向兴安县鑫泰城市建设投资发展有限公司核发了《建设用地规划许可证》（地字第2015-××）。依据以上法规的规定和本案查明事实，被告认为：兴安县住房和城乡建设局前述具体行政行为符合法定程序要求，适用法律、法规正确，内容并无不当。被告根据《行政复议法》第二十八条的规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”的规定，作出维持原具体行政行为的复议决定，完全符合法律规定。四、被告作为行政复议机关，侧重于对复议程序的合法性承担举证责任。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第九条第二款“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，被告在复议过程中严格按照《行政复议法》规定的程序进行受理、审查，也在法定期限内作出复议决定并将各类法律文书送达双方当事人，程序合法。综上所述，被告所作《行政复议决定书》（市规复决〔2017〕3号）程序合法合规、事实认定清楚，法律适用正确，原告相关诉讼请求既不事实依据，也无法律依据，人民法院应予判决驳回其诉讼请求。
一审法院认为，开庭时被告兴安县住房和城乡建设局提交了、、的《征地协议书》来举证该规划用地已实际被征收，原告无权主张权利，即没有诉讼的主体资格。庭审后，被告兴安县住房和城乡建设局补充提交兴安县兴安镇人民政府出具的“兴安县住房和城乡建设局颁发的《建设用地规划许可证》（地字号2015-××）规划用地红线中涉及到兴安镇护城村委会高塘村的土地已由兴安县人民政府委托我镇依法征收，于2012年12月全部征收完毕”证明及所附证据。本院将上述补充证据邮寄原告征求原告意见，并要求进行质证。原告认为被告补充提交证据，超过举证期限，不应当作为本案的证据使用，并且系被告行政行为后自行收集，原告不予质证。
根据行政诉讼法的规定，行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证，后裁决”规则的约束，被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时，同样受案卷主义的约束，既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据，也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的，该行政行为就已经构成违法。但是，行政诉讼的证明对象具有多样性，行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据，那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出，当然包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实。同时，行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合法定条件，是人民法院的法定裁判职责。兴安县兴安镇人民政府出具的证明为诉讼程序事实。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，原告应当与本案行政行为，即与地字第2015-××《建设用地规划许可证》有法律上的利害关系。本案中，原告称系兴安镇××城××村村民，而2015-××《建设用地规划许可证》涉及高塘村的土地已于2012年12月前全部征收完毕。显然原告与本案2015年的行政行为无法律上的利害关系，其无权作为本案原告提起行政诉讼。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告张桂元等59人的起诉。
上诉人诉讼请求：撤销桂林市象山区人民法院作出的（2017）桂0304行初31号行政裁定，将本案发回原审法院继续审理。事实及理由：1、从法律理论上，被上诉人作出的用地规划许可行为对上诉人产生了实际影响，上诉人与该行政行为具有利害关系。（1）从权益和因果关系上讲，本案权益关系是被上诉人作出的用地规划许可行为对上诉人仍然拥有的合法的土地使用权造成了损害及影响，因果关系是被上诉人作出的用地规划许可行为对存在保护的合法的土地使用权造成了实际损害。（2）从请求权基础及法律关系上讲。本案中上诉人拥有的土地使用权属于物权，依法受到《物权法》保护，被上诉人在上诉人所拥有的土地使用权上设定了用地规划许可，赋予了第三人在该宗土地上进行建设的权利，该行为侵害了上诉人对土地的占有、使用等合法权益。2、上诉人尚未签订补偿安置协议，更未领取补偿款，上诉人仍然享有涉案土地的使用权，被上诉人在该宗土地上为第三人设定行政许可，侵害了原告的合法权益，故上诉人与被诉的用地规划许可行为具备利害关系。3、上诉人提起诉讼有明确法律依据，也符合最高人民法院的行政审判案例指导精神。
本院经审查认为，根据兴安县人民政府与兴安镇护城村委高塘村（第1经济合作社）分别于2008年12月3日、、2014年2月20日签订的三份《征地协议书》，兴安县住房和城乡建设局颁发的地字第2015-××《建设用地规划许可证》规划用地红线中涉及到兴安镇××城××村的土地已被依法征收，上诉人已不再享有该涉案土地的所有权和使用权，其与兴安县住房和城乡建设局颁发的地字第2015-××《建设用地规划许可证》的行政行为没有利害关系，不具备本案原告的主体资格。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉正确，本院依法予以维持。上诉人称其与政府未签订补偿安置协议，更未领取补偿款，所针对的是政府的征地补偿行政行为，与本案所诉不是同一个行政行为，在本案中不予审查。故上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李国龙
审 判 员 李永群
审 判 员 杨 红
二〇一八年五月三十日
法官助理 李慧杰
书 记 员 王 灿