河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀06行终382号
上诉人（原审被告）曲阳县产德乡人民政府，住所地曲阳县产德乡产德村。
法定代表人郝士辉，该乡乡长。
委托代理人卢柳悯，该政府工作人员。
委托代理人杨爱军，曲阳县恒州镇法律服务所法律服务工作者。
上诉人（原审第三人）王保僧，男，1959年12月17出生，汉族，住曲阳县。
委托代理人崔志宏，北京市北方（保定）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王全保，男，1955年2月15日出生，汉族，住曲阳县。
委托代理人张海钰，河北颂和安达律师事务所律师。
委托代理人王同建，河北颂轩宇律师事务所律师。
原审被告曲阳县人民政府，住所地保定市曲阳县恒山东路。
法定代表人石志新，该县县长。
委托代理人刘新礼，该政府工作人员。
上诉人曲阳县产德乡人民政府、王保僧因被上诉人王全保诉曲阳县产德乡人民政府土地行政处理一案，不服唐县人民法院（2016）冀0627行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曲阳县产德乡人民政府委托代理人卢柳悯、杨爱军、上诉人王保僧及其委托代理人崔志宏、被上诉人王全保及其委托代理人张海钰、王同建、原审被告曲阳县人民政府委托代理人刘新礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年8月13日，王保僧以王全保为被申请人向被告提出申请，称1992年被申请人建房时为方便与王保才、王位科、王爱忠三户达成了兑换协议，王全保将其耕地兑换给三户使用，后在1994年王保才建房时又将其与王全保兑换所得道边四分五厘（争议地）及小渠西边原属其使用的二分五厘共计七分的土地与我兑换，我合法使用上述地块多年素无争议，2011年初被申请人未经我同意擅自在该地块内建房，后虽经多方调解无果，请求依法确认争议之地我有合法使用权。被告受理后，经调查认为，申请人与王保才兑换土地事实清楚，有字据为证，兑换双方均无异议。被申请人与王保才、王位科、王爱忠兑换土地事实清楚，有字据为证，各方均认可。且各种兑换村委会知晓并同意，有村委会出具证明为证。被申请人所言“1992年我与王保才、王位科、王爱忠三户兑换土地之事早已妥善解决、2011年5月在我村南道西建房之地是我与他人兑换”，乡政府不予认可。被告一于2016年1月12日作出决定：该争议之地，使用权归申请人所有。被告一依据的王位科、王保才、王爱忠、王全保四人“盖房手续”载明：王全保盖房用王位科、王保才、王爱忠的地，先盖一步，王全保余下的地归王位科、王保才、王爱忠三人，如果以后换地多出，五排房平摊，把房基能完整以后在招得地。被告一依据的王保才的证言称：在1994年3月，我盖房子时占用王保僧两片地共7分，我给王保僧道边4分5厘和小渠西边2分5厘地让王保僧使用。王全保在行政处理阶段则向被告一提供了2010年2月9日王保晨、张增法为证明人的王全保与王青宽换地字据，用于证明争议地是自己与王青宽兑换而来，被告一对上述证据未予采信。被告一同时采信的王北庄村委会2013年9月12日证明载明：我村自土地承包以来村民之间为经营、管理方便兑换土地使用权的情况时有发生，对此类的兑换我村集体无异议、并全部以认可，1992年前后我村王保才、王位科、王全保等人之间及1994年前后王保才与王保僧间的兑换我村委会均知晓并同意。
原审法院认为，被告一采信的证据均证明，本案争议地原是村委会或集体经济组织发包给村民的承包经营土地。为了建房居住和生产方便，村民之间存在土地互换甚至是多次兑换等土地承包流转行为，虽然部分村民在相邻土地上建起住宅，但争议地的性质并没有改变，原告王全保与第三人王保僧之间的纠纷实际上仍然是农村土地承包经营权流转纠纷。农业用地改变为农村宅基地、集体建设用地，需要各级土地管理部门和政府的严格审批，仅有村委会知晓和同意是不够的，故第三人主张争议地已变为宅基地没有法律依据，被告一受理王保僧的申请，对土地承包经营权流转纠纷作出处理决定，不符合《土地权属争议调查处理办法》的规定。同时，王全保、王保才、王位科、王爱忠等人“盖房手续”，内容含糊不清，未能明确四人兑换土地的位置和尺寸，更有“如果以后……在招得地”等假如性约定，不能证明王保才所称的兑换给王保僧的土地系来自于王全保的兑换，故王保才证言及王保才在被告一调查中与王保僧互换土地的陈述没有事实基础。争议地最初的经营权来自于村委会或者集体经济组织的发包行为，其后才能由村民进行流转。被告一未能查明争议地的最初承包经营权人，仅凭争执当事人提供的土地流转协议、证人证言认定案件事实，主要证据不足。综上，被告一的行政行为超越职权，事实不清，应予撤销。被告二的行政复议行为虽然程序合法，但决定维持被告一的行政行为，结论错误，应一并予以撤销。根据《中华人共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决撤销被告曲阳县产德乡人民政府作出的曲产处字（2016）002号处理决定。撤销被告曲阳县人民政府作出的曲政复字（2016）第6号行政复议决定。案件受理费50元，由被告曲阳县产德乡人民政府负担。
上诉人曲阳县产德乡人民政府不服上诉称，（一）产德乡人民政府依据我国《土地管理法》第十六条之规定，对该案依法确权正确。第三人使用该争议之地已20多年，与任何人无争议，换地以前更无争议，各自的使用权明确相安无事。自2011年才与被上诉人发生使用权争议，乡政府就该使用权进行依法确权并无不当。（二）农村联产承包责任制30多年来，该争议之地其情况经过多年演变已发生了变化，乡政府在尊重历史、面对现实从实际出发，与时俱进、依据我国《土地管理法》第十六条之规定依法受理，处理并没有超权越职。（三）乡政府认定事实清楚，证据充分。第三人与王保才、王位科、王爱忠兑换土地事实清楚，有字据为证，各方均认可。且各种兑换村委会知晓并同意，有村委会出具证明为证。被上诉人王全保所称2011年5月在村南道西建房之地是与王青宽兑换，但王青宽对四至不清，何时分地也不清，且王青宽无原件，故乡政府依法作出曲产处字（2016）002号处理决定事实清楚，证据充分。请求法院依法撤销一审判决，维持曲阳县产德乡人民政府（2016）002号处理决定及曲阳县人民政府曲政复字（2016）第6号行政复议决定。
上诉人王保僧不服上诉称，一、上诉人与被上诉人之间系土地使用权权属争议纠纷，不是土地承包经营权纠纷。处理土地权属争议案件的基本原则是：从实际出发，尊重历史，面对现实。本案中所争议的土地经过多年的变迁，其性质已经发生转变，上诉人已经通过村民之间的土地互换行为，在承包地上建起了住房，至今时间已长达24年。本案争议之地从1992年起就不再进行耕种，土地性质发生了实质性变更，村委会对这一事实也予以认可。农业地变为农村宅基地固然是在经过法定的审批程序，但是每一次的审批都是依据土地的性质实质发生转变的前提，依据的是经过历史演变土地已经实际上不适合耕种或是农村生产、生活建设房屋的实际性需要。本案的实际情况，被上诉人根据土地互换已经建设好了自己的住房，当初王全保、王保才、王位科、王爱忠等人的盖房手续协议上，尽管文字不通顺，有错别字，但是意思明确，土地互换以房屋建设为目的。现发生纠纷，一方已经建成房屋，再按照土地承包经营权流传处理，已经失去实际意义，实属机械理解，不能做到从实际出发。二、一审被告产德乡政府认定事实清楚、证据充分，一审不予认定属于主观臆断。一审被告产德乡人民政府在调查处理该案期间，王北庄村民委员会出具证明材料：1992年前后，我村王保才、王位科、王全保等人之间及1994年前后王保才与王保僧间的兑换，我村村委会知晓同意。村委会作出村民的自治性组织、作为土地的发包方对承包土地是十分清楚的，其出具证明系对当时的土地互换行为的认可，也是对上诉人陈述的基本事实的认可。相反，被上诉人一方提供的王桂满、王青宽的证明，王贵满系王全保表姐、王青宽系王全保侄子，证言有极大的主观倾向，不可信。村委会出具的证明材料，对二人所证明的内容也不予认可，也不知晓。被上诉人一方提供的证据，在乡政府调查后更是证明与事实不符。所以一审判决书认定的事实是错误的。因此请求法院依法撤销一审判决，维持曲阳县产德乡人民政府（2016）002号处理决定及曲阳县人民政府曲政复字（2016）第6号行政复议决定书。
被上诉人王全保答辩称，一、一审判决认定事实清楚，上诉人与答辩人之问系明显的农村土地承包经营权纠纷。在一审庭审查明：王保僧2013年8月13日向被告曲阳县产德乡人民政府递交的申请书、曲阳县产德乡王北庄村委会2013年9月l2日的证明均能证实上诉人所谓的“争议地”为农村土地承包的耕地，不容辩驳。村民在地上建房等活动并不能改变土地的性质。所以，曲阳县产德乡人民政府无权受理和处理该纠纷。二、曲阳县产德乡人民政府做出的处理决定认定事实错误，一审法院撤销该决定是完全正确的。曲阳县产德乡人民政府所采纳的上诉人提交的证据不能证明王保才所称的兑换给王保僧的土地系来自于与答辩人的兑换。争议地最初的经营权来自村集体的发包行为，曲阳县产德乡人民政府仅凭上诉人提交的流转协议、证人证言就认定案件事实属于证据不足，一审法院予以撤销完全正确。三、曲阳县人民政府在复议时，对于案件证据没有仔细审查，无视该案的土地性质，对于曲阳县产德乡人民政府超越职权的不予处理，而简单的对处理决定进行维持同样错误，应予以撤销。综上，一审法院认定事实清楚，判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告曲阳县人民政府述称，王保僧与王保才兑换土地事实清楚，有字据为证，各方均认可。且各种兑换村委会知晓并同意，有村委会出具证明为证。王全保在争议之地所盖房屋属于违法建筑，有国土资源局出具2011年5月2日的停工通知书为证。王全保所称2011年5月在村南道西建房之地是与他人兑换，经调查产德乡政府所言兑换人是指同村村民王青宽，王青宽称该兑换地为父辈所留，王青宽父亲己去世，无分单等纸质证据，对地的四至也不清楚，何时分给也不清楚，且王青宽与王全保是叔侄关系，王青宽与王全保兑换土地字据（2010年2月9号字据）王青宽无原件，只有王全保有原件。二、本案适用法律依据正确，程序合法。答辩人依法受理该行政复议案，及时通知当事人参加复议答复，经过调查，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。根据《中华人民共和回行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出曲政复字（2016）第6号复议决定，适用法律正确。请人民法院依法裁判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议地原是村委会或集体经济组织发包给村民的承包经营土地，上诉人曲阳县产德乡人民政府仅依据土地现状，确定土地用途为建设用地，证据不足。且处理决定未明确争议土地面积及四至，属于事实不清。复议决定予以维持错误。一审判决撤销并无不当。二上诉人要求改判的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人曲阳县产德乡人民政府、上诉人王保僧各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 宋晓红
代理审判员 周兴旺
二○一六年十二○一六年十二月八日
书 记 员 李 宁