安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖12行终97号
上诉人（一审原告）任学彬，男。
委托代理人苗露宁，北京市盛延律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）阜阳市城乡规划局，住所地安徽省阜阳市一道河中路7号，统一社会信用代码113412007810823513。
法定代表人杨博，该局局长。
委托代理人赵李，该局工作人员。
委托代理人曹华，该局法律顾问。
上诉人任学彬因规划认定一案，不服安徽省阜阳市颍州区人民法院于2018年1月3日作出的（2017）皖1202行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
任学彬向一审法院诉称，其是阜阳市居民，在该处拥有房屋一处。2017年6月21日原阜阳市颍州区城市管理行政执法局﹙以下简称“颍州城管执法局”﹚对其作出行政处罚决定，限3日内自行拆除房屋。该行政处罚决定的依据之一是阜阳市城乡规划局于2017年6月7日作出的阜规函〔2017〕333号《关于对任学彬涉嫌违法建房认定申请的回复函》。任学彬认为该回复函虽然是阜阳市城乡规划局对颍州城管执法局申请的回复函，但是其回复内容严重侵害了其的合法财产权益，对其产生了实质影响。阜阳市城乡规划局作出的行政行为没有事实和法律依据且程序严重违法，请求撤销阜阳市城乡规划局于2017年6月7日作出的阜规函〔2017〕333号《关于对任学彬涉嫌违法建房认定申请的回复函》。
一审法院审理查明，2017年5月19日，颍州城管执法局向阜阳市城乡规划局发函,申请对任学彬涉案房屋是否属违法建设及是否属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响情形予以认定。该函主要内容:“任学彬于2005年、2007年、2010年依次在阜阳市建房建房一处（一层，砖混结构组成，房屋建筑面积352.7平方米）。经颍州区住房和城乡建设局出具查阅证明，未查到任学彬办理私人建房的《建设工程规划许可证》档案资料。对上述房屋是否属违法建设及是否属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响情形予以认定。”2017年6月7日，阜阳市城乡规划局作出阜规函〔2017〕333号回复函，认定任学彬于2005年、2007年、2010年在颍州区建设的房屋未取得建设工程规划许可证，其建设行为违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且该处房屋所在地块已被列入阜州城建指[2016]45号土地征地拆迁范围，该地块将用于四里安置区项目。因此上述房屋建设性质不符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》及《安徽省城乡规划条例》中规定的尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。该法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。依据上述法律规定，阜阳市城乡规划局具有对阜阳城市规划区范围内建筑物是否属于违法建设及违法建设的房屋是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形进行认定的职权。本案涉案房屋的区域在任学彬建房时已纳入阜阳市城市规划区，并已向社会公布。阜阳市城乡规划局在接受城管执法部门的申请后，根据有关调查材料及相关法律、法规，确定涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属违法建设；该违反城乡规划的行为一直处于继续状态，案涉地块在已被列入阜州城建指[2016]45号土地征地拆迁范围，该地块将用于四里安置区项目的情况下，作出任学彬涉案房屋性质不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形的认定。该认定事实清楚、主要证据充分、符合法律规定。任学彬要求撤销被诉行政行为无事实及法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任学彬的诉讼请求。
任学彬上诉称，1、被上诉人阜阳市城乡规划局作出行政行为的动机和目的不纯，是想以拆除违章建筑代替拆迁的方式，减少对上诉人的补偿标准。被上诉人称于2005年、2007年、2010年发现上诉人的违章建筑，但当年不予以处罚拆除，等到2016年以后才认定处罚，究其原因是因为涉案房屋在四里安置区三期的征收范围内，因补偿问题未能与拆迁方签订补偿安置协议而引起。涉案房屋是之前上诉人与其父亲与拆迁办签订的拆迁补偿协议中，拆迁办许可采取还原自建的方式形成。正是基于对政府的信任才在未取得建筑规划许可证的情况下建房，且已居住十几年。根据城乡规划法的相关规定和房屋的实际情况，不应认定为违章建筑，其行为严重违反了我国行政法上的合理行政原则及信赖保护原则。2、被上诉人阜阳市城乡规划局作出阜规函〔2017〕333号回复函程序违法。由于城市管理行政执法部门集中行使的行政处罚权并不是完整的行政处罚权，违法行为的认定权仍由规划管理部门保留，可以启动独立的违法行为认定程序，被上诉人阜阳市城乡规划局应根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》的规定作出认定，其回复函实际是一个新的行政处罚。被上诉人既未听取上诉人的申诉，也未按照规定在7日内送达当事人，剥夺了上诉人的陈述、申辩的权利，程序违法。故请求二审法院撤销一审法院判决，撤销阜阳市城乡规划局于2017年6月7日作出的阜规函〔2017〕333号《关于对任学彬涉嫌违法建房认定申请的回复函》，并判令本案诉讼费用由阜阳市城乡规划局负担。
阜阳市城乡规划局向一审法院提交的证据有：1、统一社会信用代码证、阜政办〔2010〕50号文件。证明其主体资格。2、阜州城管〔2017〕114号《关于对任学彬等四户涉嫌违法建房的认定申请》及城管执法部门相关调查材料，即关于对王超桂等36户涉嫌违法建房查处的请示、颍州区城建指挥部办公室及颍州城管执法局公文处理单、城管执法局对任学彬妻子王德珍的询问笔录、现场勘验检查笔录、房屋现场照片三张、颍州区住房和城乡建设局出具证明、阜阳市四里安置区三期及一道河路西延项目颍西街道征迁指挥部出具证明、阜阳市收储项目（四里安置区三期）征地拆迁补偿和安置方案上述细则。3、阜规函〔2017〕333号《关于对任学彬涉嫌违法建房认定申请的回复函》。4、阜阳市城市总体规划图﹙1995-2010﹚。5、阜阳市城市总体规划图﹙2007-2020﹚。6、阜阳市城市总体规划图﹙2012-2030﹚。证据2-6证明其认定事实清楚、程序合法。7、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。证明其为配合行政执法局依法查处违法建设出具的回复函，适用法律正确。
任学彬向一审法院提交的证据有：1、任学彬身份证及户口簿复印件。证明其诉讼主体资格。2、州城管罚决字[2017]第167号行政处罚决定书。3、阜规函〔2017〕333号《关于对任学彬涉嫌违法建房认定申请的回复函》。证据2-3证明阜阳市城乡规划局作出的回复函是颍州城管执法局作出行政处罚的主要依据，对其产生实质性的影响。4、2005年阜阳市城市建设投资有限公司与任学彬及其父亲任安友签订的房屋拆迁安置协议书各一份。证明其建房经过拆迁部门允许。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采纳的证据本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院二审对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被上诉人阜阳市城乡规划局具有对阜阳城市规划区范围内违法建设认定的职权。因本案涉案房屋的区域在上诉人任学彬建房时已纳入阜阳市城市规划区，并已向社会公布。阜阳市城乡规划局在接受城管执法部门的申请后，根据有关调查材料及相关法律、法规，确定涉案房屋未取得建设工程规划许可证，属违法建设。该违反城乡规划的行为一直处于继续状态，案涉地块在已被列入阜州城建指[2016]45号土地征地拆迁范围，用于四里安置区项目的情况下，作出任学彬涉案房屋性质不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形的认定。该认定事实清楚、主要证据充分、符合法律规定。任学彬的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人任学彬负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 辉
审判员 周海龙
审判员 冯小涛
二〇一八年五月二十一日
书记员 李炳彤
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；