山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临行终字第114号
上诉人（原审第三人）杜洪省，居民。
委托代理人范敏，山东羲之律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）付绍莲（曾用名付少莲），居民。
委托代理人刘圣英，山东方远律师事务所律师。
委托代理人徐霞，山东方远律师事务所律师。
原审被告莒南县人民政府。住所地莒南县华鲁街***号。
法定代表人赵西平，县长。
委托代理人邱绪栋，莒南县房产和住房保障局工作人员。
付绍莲不服莒南县人民政府对房屋的处置行为，于2013年10月17日向莒南县人民法院提起诉讼。该院受理后，报请本院指定管辖。2013年12月9日本院作出（2013）临行初字第253号行政裁定，裁定该案由临沭县人民法院管辖。2014年5月8日临沭县人民法院作出（2014）沭行初字第26号行政判决，判决“撤销被告莒南县人民政府作出的嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）中将争议房屋拆迁后安置给第三人杜洪省的具体行政行为”。杜洪省不服向本院提起上诉，2014年8月5日本院作出（2014）临行终字第105号行政裁定书，裁定发回重审。临沭县人民法院报请本院指定管辖，2014年10月23日本院作出（2014）临行初字第389号行政裁定书，以一审法院遗漏诉讼请求为由裁定该案由临沂市河东区人民法院管辖。2015年4月14日临沂市河东区人民法院作出（2015）河行初字第16号行政判决，判决结果与临沭县人民法院相同，杜洪省不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，原告与第三人均系原莒南县塑料厂的职工，1996年12月4日，原告向原莒南县塑料厂缴纳住房集资款3000元，原莒南县塑料厂将位于该厂家属院自北向南数第四排东起第二户（一间正房、一间厨房）的两间房屋分给原告居住使用，2002年原告对该房未使用，作为闲置房第三人使用一段时间，2005年原莒南县塑料厂破产。2012年5月30日，被告为对原莒南县塑料厂家属院进行拆迁，将该家属院房屋情况予以公示，公示期为7天（2012年5月31日-6月6日18：00），在该公示中将自北向南数第四排东起第二户（一间正屋、配房一间）公房确认原住户为第三人杜洪省，在公示期间将有异议的情况进行了复核，当时原告未提出异议。2012年6月12日，被告对涉案房屋住房、配房面积予以摸底公示，但没注明公示期间，2012年7月30日，被告依据其作出的公房处置意见，按照评估公司评估的市场价由住户购买，收取了第三人杜洪省缴纳的17925元公有住房处置款，并向当事人出具“收款收据”单据一张。2012年8月6日，被告公告了《莒南县原塑料厂片区房屋征收补偿方案》（征求意见稿）期间30天，按照该意见稿的规定进行征求意见，当时原告未提出异议。2012年9月，原告找被告反映情况，对涉案房屋提出异议，被告亦认可该房屋存有争议，2012年9月11日，被告以“莒南县老城提升改造专线办公室第（27）期会议纪要”【该纪要的第（二）条第2项内容为：“……，对于杜洪省、付少莲有争议的房屋征收安置问题，对安置楼进行搁置，等进入司法程序解决后予以安置，不得影响征收安置程序的进行”】的形式决定暂不对涉案房屋予以安置；2012年9月17日被告以“莒南县老城提升改造专线办公室第（28）期会议纪要”【该纪要的第（二）条第2项的内容为“……，对于杜洪省、付少莲有争议的房屋征收安置问题，由杜洪省对安置楼选楼号，签协议，暂不给予楼房钥匙”】的形式决定允许第三人参与选房，2012年9月21日第三人参与选房后所选房号为安置楼的一单元四层401室。2013年10月10日原告以被告上述行政行为侵犯其合法权益为由，向法院提起诉讼，请求撤销被告将诉争房屋处置给第三人的具体行政行为。
一审法院判决认为：本案有三个争议焦点。第一、原告和第三人是否适格。关于原告：因原告1996年12月4日向原莒南县塑料厂缴纳住房集资款3000元后，单位将涉案房屋分给原告，其即取得该房屋的居住使用权，该居住使用权的权利来源合法，而被告于2012年7月30日已收取第三人杜洪省交纳的公有住房处置款17925元，早于2012年8月6日被告作出嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）并进行公示，应视为被告将涉案房屋的原居住使用权人确认为第三人，从而使第三人杜洪省获得了拆迁安置房的选房权利的具体行政行为，必然对付绍莲产生一定的影响，故付绍莲对于被告作出的具体行政行为存在法律上的利害关系，因此付绍莲是本案适格的原告，第三人杜洪省所主张的付绍莲不具备原告资格的主张不能成立；对于第三人的适格问题，第三人认为原告的诉讼将其列为第三人是不正确的，法院认为，涉案房屋是原告与第三人所诉争的房屋，具有唯一性，而该房屋拆迁后的安置楼房只有一套，且被告在对涉案房屋拆迁安置等相关事宜工作中均将杜洪省作为原房屋使用权人，故杜洪省与原告提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，其作为本案第三人是适格的。第二、本案是否属于行政诉讼受理范围。原告虽然未提供相关证据证明第三人借用其房屋，但因原告于1996年12月4日向原莒南县塑料厂缴纳了集资建房款，原莒南县塑料厂将涉案房屋分配给原告居住使用，故原告获得涉案房屋的居住使用权的权利来源合法；同时，被告在2012年8月6日作出嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）第三条征收补偿安置办法中第三项规定：“现居住该征收片区内公有住房的住户，希望在原地安置且同意按时搬迁的，由本人提出书面申请，报请老城提升改造专线审批后，参照公有资产处置的有关规定，对该房屋评估处置，处置时由房屋住户向老城提升改造专线资金运作处缴纳处置款（房屋住户向原单位缴纳的集资款或住房押金抵顶购房款），比照有产权房屋对该房屋住户予以安置。”该方案系被告作出的直接对原告、第三人和他人发生法律效力、对外具有法律约束力的具体行政行为，具有可诉性；尽管被告未与第三人签订房屋征收安置协议，但第三人杜洪省于2012年9月21日凭被告作出的选房确认单进行了选房，此时是原告多次找被告反映、协商解决争议房屋未果的情况下被告对涉案房屋的安置所作出的具体行政行为，该行为是对原告合法权益的侵害，原告因此提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。第三、被告所作出的拆迁安置行为事实是否清楚、程序是否合法，适用法律是否正确。第三人杜洪省虽曾住居使用过涉案房屋，但其所提供的证据（即电表收据、水管道改造收条、2012年8月31日王秀美等10人的证明）与原告所提供的集资建房款收据相比较而言，原告的证据证明效力显然高于第三人的证据证明效力，故第三人的证据不足以证明其对争议房屋享有居住使用权，被告在未落实清楚涉案房屋的实际居住使用权人是谁，且在未对涉案房屋争议问题作出明确解决的情况下，便将涉案房屋拆迁安置给第三人的上述具体行政行为事实不清，证据不足；被告虽然未与第三人签订拆迁安置协议，但其针对涉案房屋的拆迁安置问题相关事宜的决定导致第三人参加选房的事实已经实际存在，故应视为被告已将涉案房屋拆迁安置给第三人的具体行政行为已发生。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决：撤销被告莒南县人民政府作出的嵋山路北原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）中将争议房屋拆迁后安置给第三人杜洪省的具体行政行为。案件受理费50元，由被告莒南县人民政府负担。
上诉人杜洪省不服一审法院判决上诉称：一、原审法院判决认定事实错误、证据不足，应当依法撤销。1、原审法院认定本案中拆迁房屋的居住使用权人为被上诉人付绍莲完全错误，被上诉人付绍莲只是曾经居住，2002年下半年搬走。被上诉人声称于2002年将房子借给第三人居住，系故意捏造事实，没有任何证据。实际情况是原告于2002年下半年就已经不再居住该房屋，2002年10月份经本人申请、厂方同意，将该房分配给本人居住，原告遂将以前电表收据、水管道改造收据条与第三人进行了交接，第三人将相关费用支付给了原告，因为是公房，上诉人夫妻系原塑料厂双职工，经过申请，由单位安排居住使用至今，于是上诉人取得了合法的居住权，且长达十年多。2、付绍莲所持有的集资建房款收据在2005年破产清算时已经界定为：原莒南县塑料制品厂厂区宿舍住房集资交莒南县国有资产运营公司代管，按照谁搬迁退还集资的方法处理。因此，付绍莲的权利只有退还集资，绝没有拆迁安置的资格，并且与上诉人没有任何关系。二、原审法院判决肆意变更原审原告的诉讼请求，判非所诉，严重违反法律规定。原审原告的诉讼请求为：“责令莒南县人民政府撤销其于2012年7月30日作出的将原莒南县塑料厂家属院自北向南数第四排东起第二户的两间房屋处置给第三人的具体行政行为”，而判决结果为“撤销莒南县人民政府作出的嵋山路北原塑料厂片区房屋拆迁安置方案（征求意见稿）中将争议房屋拆迁后安置给第三人的具体行政行为”。处置房屋给第三人与争议房屋拆迁后安置给第三人是不同的事实，不可同意而语。处置房屋给第三人指的是上诉人花了17925元购买了公房的权利。而将争议房屋拆迁后安置给第三人这一具体行政行为还没有发生，再者，该嵋山路原塑料厂片区房屋拆迁方案（征求意见稿）中并没有针对上诉人形成决定，只是一个针对列入拆迁安置范围的具有普遍约束力的方案。三、被上诉人所诉之争议不属于行政诉讼受理范围。根据上诉人所诉，该房系借用。那么借用人损害了出借人的利益属于民事侵权范围，不属于行政诉讼受理范围。同时根据建设部《城市房屋拆迁工作规程》第八条“对于手续不全或者无产权产籍的房屋，应当经有关部门合法认定后，依据相关法律处理；对于存在产权或使用权（承租权）争议的，应当通过民事诉讼后，按照诉讼结果依法补偿”，就本案而言，被上诉人主张权利的主体资格就是问题，对此，上诉人在答辩中已经明确提出，一审对此视而不见。很显然，即便撤销了，被上诉人同样不具备拆迁安置资格，对于使用权所产生的争议必须通过民事诉讼后，才能按照诉讼结果补偿。四、原审法院判决适用法律错误。老城提升改造专线处置房屋该房时，是根据长期的多次调查摸底及职工代表提供的情况作出的，并非是以是否拥有住房集资款为依据，事实上很多没有缴纳住房集资款，但实际居住的原厂内职工都得到了妥善安置。并对原塑料厂住宅区房屋居住进行了公示，在公示期间将有异议的情况进行了复核，当时被上诉人没提出异议，而且当时处置该房时是由包括法院在内的多家单位联合办公，其处置是经过严格的法定程序进行，房屋实际居住长达十年的上诉人杜洪省取得住房使用权是合法的有效的，应予以保护。补偿安置方案是在将公有住房安置给居住人的基础上进行的，即所安置的对象是取得住房所有权或使用权的人进行安置，而非对拥有住房集资款的人进行安置，莒南县人民政府于2012年8月6日至2012年9月6日公示的是房屋征收（征收的是已经处置给个人的，即交了处置款取得住房所有权的人，而非有集资款的人）补偿安置方案，一审法院偷换概念，将房屋征收补偿安置方案的依据是经过处置取得住房所有权的房屋的人错误的认定为拥有住房集资款的人，无视房屋实际居住并取得住房所有权的第三人的合法权利于不顾，撤销了第三人应享有的住房安置的具体行政行为，违背了法律的相关规定，严重侵犯了第三人的合法权利，应予以纠正。综上，请求撤销一审法院判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人付绍莲答辩：上诉人上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应依法予以维持。1、就争议的房屋，答辩人付绍莲提供了单位于1996年向其收取的3000元集资建房款单据，证实取得争议房屋的合法居住使用权。上诉人称争议房屋系由单位安排其居住使用至今，上诉人对该房屋取得了居住使用权。但上诉人就其主张未提供任何合法有效的证据加以证实。上述主张只是片面之词，与事实严重不符。当时单位住房特别紧张，答辩人是等候了好几年，而且是因答辩人的爱人在部队服役，出于照顾才在交了3000元集资建房款的情形下分到的房子。怎么会没给答辩人任何交代，也没收上诉人一分钱，就把答辩人花了3000元得到的房子无偿交给了上诉人居住使用？上诉人主张的“单位安排其居住使用”显然不属实，既然不可能是单位安排上诉人居住，上诉人是如何住到答辩人的房屋里去的？只剩下两个可能：一是借用，二是强占。而在此之前双方不曾发生过任何冲突，不存在强占的事实，故只剩下借用一种可能。事实上，上诉人夫妻俩和付绍莲都在一个单位上班，上诉人属于单位临时工，其户口在其居住的杜家岭村，在村里有宅基地，有住宅。他们平时并不居住在单位，只是上夜班时居住在单位安排的集体宿舍里。单位从没有给其安排集体宿舍以外的房屋居住。上诉人为方便夫妻俩共同居住，就借用答辩人的房屋，借房时单位大多数时间已处于停产状态，上诉人借用房屋后住过很少几次，随后单位就彻底停产，2005年单位开始破产清算。庭审中上诉人自己也承认在此居住时间很短，根本不存在居住十年之久的事实。上诉人声称的“老城提升改造专线处置房屋时，是根据多次调查摸底及职工代表提供的情况作出的”，该主张明显不属实，房屋拆迁前，在争议房屋里借住的是答辩人邻居的岳母，并非上诉人。上诉人只是十年前曾经在此借住过几次而已，单位停产后，上诉人一直居住生活在杜家岭村，从不曾在此居住。2、上诉人诉称答辩人的集资建房款收据的权利按照2005年破产清算的界定，只有退还集资，没有拆迁安置的资格。该主张系歪曲事实。如果按照上诉人的主张，那么就不存在这次的拆迁安置。由于单位早已破产，原厂职工均重新四处谋生，多年来，一直在原单位所分配的房屋居住的职工很少。破产清算后，清算组与莒南县国有资产运营公司的交接表上列明的16户交住房集资的职工，除上诉人外，都在此次拆迁中获得安置，难道唯独答辩人不具备拆迁安置资格？上诉人却可以不劳而获？3、上诉人主张本案不属于行政诉讼受案范围不符合事实。由于争议房屋在答辩人得知拆迁一事时，已经被莒南县人民政府处置给了上诉人，上诉人主张的《城市房屋拆迁工作规程》第八条已经完成，而正是该认定不符合事实，引起本案纠纷。显然不属于民事案件范畴。4、上诉人称一审判决非答辩人诉请不属实。综上，答辩人要求确认莒南县人民政府将答辩人的房屋处置给上诉人的具体行政行为违法，莒南县人民政府在拆迁安置这一过程中，将房屋处置给上诉人和安置楼房是一个密不可分的具体行政行为，上诉人将其割裂开来对待是错误的，请求驳回上诉人诉讼请求。
原审被告莒南县人民政府答辩涉案房屋虽由上诉人选房，但因上诉人与被上诉人存有争议，故至今尚未签订安置协议。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人与被上诉人所争议的房屋系原莒南县塑料制品厂厂区宿舍住房，上诉人向原莒南县塑料制品厂缴纳了住房集资款3000元取得了涉案房屋的居住权，后第三人在该房屋居住。2012年原审被告对涉案房屋所在片区进行房屋征收，2012年5月30日原审被告对“塑料厂北家属区房屋情况公示”，公示期为七天。2012年8月6日原审被告公布了“莒南县原塑料厂片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）”，在该方案中载明“现居住该征收片区内公有住房的住房，经调查，在县城规划区内没有其他房产的（以房屋产权登记档案和公示征询来确定），本户希望在原地安置且同意按时搬迁的，由本人提出书面申请，报请老城提升改造专线审批后，参照公有资产处置的有关规定，对该房屋评估处置，处置时由房屋住户向老城提升改造专线资金运作处缴纳处置款”（房屋住房向原单位缴纳的集资款或住房押金抵顶购房款），比照有产权房屋对该房屋住户予以安置……”，上述补偿安置方案（征求意见稿）公告“公布征求意见的期限为2012年8月6日至2012年9月6日，被征收人如对征收补偿方案有不同意见，请于2012年9月6日前将意见建议书面报送莒南县房屋征收办公室”，而在上述征求意见稿公布之前，原审被告于2012年7月30日即收取了上诉人“原塑料厂公有住房处置款”，并在被上诉人向原审被告就涉案房屋提出异议之后，原审被告许可上诉人参与选房。对此本院认为，原审被告对于“塑料厂北家属区房屋情况公示”仅张贴于宿舍区域，且公示期限仅为七天，导致不在家属区居住的相关人员在为期七天的公示期限内无从知晓公示内容，原审被告未以合理的公告方式在合理的期限内对房屋的情况进行公示，原审被告程序不当。并且被上诉人的住房集资在莒南县塑料制品厂破产清算时已经移交莒南县国有资产运营公司，原审被告在未予认真审查住户住房集资相关材料的情形下，仅凭对现有住房住户的调查即收取上诉人公房处置款的行为，系认定事实不清。原审被告收取上诉人公房处置款的行为使得被上诉人有理由相信原审被告已将该房处置给了上诉人，虽然原审被告未就涉案房屋签订拆迁安置协议，但原审被告的行为已经影响了被上诉人的权利，被上诉人于一审中诉请撤销原审被告于2012年7月30日做出的将原莒南县塑料厂家属院自北向南数第四排东起第二户的两间房屋处置给杜洪省的行为，本院予以支持。因临沭县人民法院未对被上诉人在一审中的诉讼请求进行判决，程序违法，本院将该案发回重审，一审法院仍然按照发回重审前临沭县人民法院的判决结果再次予以判决，判决结果变更了当事人的诉讼请求。一审法院在发回重审后仍然未对被上诉人一审中的诉讼请求予以判决，程序严重违法，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审”之规定，本院依法予以改判。基于“处置房屋”与“安置房屋”是两个不同的行政行为，一审法院判非所请，本院对此予以纠正。上诉人与被上诉人因涉案房屋产生的权属争议，双方当事人可另行主张权利。综上，一审法院查明事实清楚，但判决结果错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定，判决如下：
一、撤销临沂市河东区人民法院（2015）河行初字第16号行政判决；
二、撤销莒南县人民政府于2012年7月30日做出的将原莒南县塑料厂家属院自北向南数第四排东起第二户（一间正房、一间厨房）的两间房屋处置给杜洪省的行为；
一、二审案件受理费50元，均由莒南县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石晓辉
审 判 员 杨建义
代理审判员 崔岩梅
二〇一五年七月二十三日
书 记 员 吴召艳