浙江省宁波市江东区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）甬东行初字第133号
原告宁波市鄞州区腾飞工艺品厂，住所地浙江省宁波市鄞州区集士港镇岳阳村。
投资人王君飞，厂长。
委托代理人孙俊杰（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。
委托代理人华金涛（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。
被告宁波市鄞州区农林局，住所地浙江省宁波市鄞州区惠风西路55号。
法定代表人杨国财，局长。
委托代理人蔡祖红（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
委托代理人沈利利（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
原告宁波市鄞州区腾飞工艺品厂诉宁波市鄞州区农林局资源行政许可一案，于2015年8月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年8月31日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月2日公开开庭审理了本案。原告宁波市鄞州区腾飞工艺品厂委托代理人孙俊杰、华金涛，被告宁波市鄞州区农林局出庭应诉负责人王文华、委托代理人蔡祖红、沈利利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宁波市鄞州区腾飞工艺品厂诉称，原告系鄞州区内合法从事蔺草外销加工的企业，而被告系原告等蔺草外销加工企业的主管单位。2014年11月下旬，被告通过蔺草协会召集包括原告在内的蔺草外销加工企业，以鄞州区政府已下发鄞政办发（2014）172号文件为由，要求包括原告在内的企业于2015年2月10日前关停，进行所谓的技术改造，并通过区政府OA系统短信平台向原告等告知会帮助收购已种植的蔺草。原告等企业基于对政府的信任，按照要求暂时关停了企业的正常经营活动。但之后，原告获悉鄞州区政府的鄞政办发（2014）172号文件强令企业关停整改并强制回收机器设备没有任何法律依据，且程序严重违法，不能作为依法行政的依据，而所谓的帮助收购已种植的蔺草更是彻底的谎言。据此，原告等企业于2015年7月中旬向被告寄送《要求恢复生产经营申请书》，要求被告同意原告恢复生产经营并明确具体停工截止日期。但被告于2015年7月21日向原告作出《答复函》，以原告的申请与鄞政办发（2014）172号文件精神相违背为由拒绝原告要求恢复申请经营的请求。原告认为，原告系依法成立的从事蔺草加工的企业，正常生产经营系法定权利，被告作为原告企业的主管单位应依法维护原告的合法权益。但现在被告却依据不合法的鄞政办发（2014）172号文件拒绝原告正常经营的要求，据此作出《答复函》的行政行为明显违法。据此，为维护自身合法权益，原告特提起诉讼，请求法院：1.确认被告于2015年7月21日向原告作出《答复函》的行政行为违法；2.依法审查鄞政办发（2014）172号文件，判决确认该规范性文件不具有有效性；3.判令被告向原告支付自2015年2月10日至判决生效之日的停工损失（按每月50000元人民币计算，暂算至2015年8月9日，为300000元人民币）；4.本案的诉讼费用由被告承担。
原告宁波市鄞州区腾飞工艺品厂起诉时向本院提交了以下证据：1.企业营业执照副本复印件1份；2.《要求恢复生产经营申请书》、《答复函》复印件各1份；3.鄞政办发（2014）172号文件复印件1份；4.鄞州区政府公务短信截屏复印件1份。
被告宁波市鄞州区农林局辩称，一、被告于2015年7月21日向原告作出书面《答复函》是对原告于2015年7月中旬寄送的《要求恢复生产经营申请书》中的申请事项予以答复，被告的答复行为未违反法律法规的相关规定。宁波市鄞州区人民政府办公室于2014年11月19日下发了《宁波市鄞州区人民政府办公室关于做好鄞州区蔺草外销加工企业转型升级工作的实施意见》（鄞政办发（2014）172号），鄞政办发（2014）172号文件要求在2015年5月30日之前全面完成蔺草外销加工企业粉尘治理的技术改造工作，对整改不到位或不达标企业停业限期整改，对无牌无证企业或整改不力企业采取有力措施，坚决予以关停。对于不参与整治，要求关停或搬迁的企业原则上于2015年2月10日前做好编织机和烘箱的回收工作。原告系一家从事蔺草加工的企业，遵照上述文件精神于2015年1月6日自行选择要求关停并签订了承诺书，2015年2月10日，当地镇政府对其自愿要求政府予以回收的部分编织机和烘箱予以评估，其余的编织机和烘箱由企业自行处置。2015年7月17日，被告收到了原告寄送的《要求恢复生产经营申请书》，请求被告同意其恢复生产经营及明确具体的停工截止日期，并要求被告于2015年7月22日前以书面形式告知。2015年7月21日，被告按原告要求作出书面《答复函》，答复认为原告已依照文件的相关规定根据自身实际情况选择企业自行关闭，并签订了承诺书，现有的部分设备也已进行了评估，现其提出要求恢复生产经营及明确具体停工截止日期的申请与鄞政办发（2014）172号文件精神相违背，同时被告要求其抓紧与当地镇政府联系及时将设备进行回收。2015年8月10日，原告再次向被告出具《承诺书》一份，承诺其自愿于2015年2月10日关闭企业，不再生产；关闭后原厂房内不再从事蔺草外销加工；企业编织机、烘箱设备自愿由镇政府回收。同日，原告配合当地政府对其部份已评估设备予以拆解回收，并由原告在回收清单上盖章确认。因此，被告作出书面《答复函》系针对原告的申请及要求所作的答复，答复作出后原告再次向被告出具的《承诺书》及配合当地政府将评估设备回收也表明原告对被告的答复内容予以认可，答复行为并未损害原告合法权益，答复内容及程序也不存在任何违反法律法规规定的情形；二、鄞政办发（2014）172号文件不存在违法情形，该文件合法有效。2014年8月19日，宁波市鄞州区人民政府下发了《宁波市鄞州区人民政府关于印发鄞州区大气污染防治行动计划实施细则的通知》（鄞政发（2014）78号），《宁波市鄞州区人民政府办公室关于做好鄞州区蔺草外销加工企业转型升级工作的实施意见》（鄞政办发（2014）172号）系根据鄞州区人民政府鄞政发（2014）78号文件精神，并结合蔺草行业实际情况于2014年11月19日制定的有关蔺草行业粉尘治理的实施意见。文件对蔺草外销加工企业转型升级工作提出的实施意见系按照省市政府“大力发展生态经济，积极推进转型升级”要求，围绕“企业安全、生产清洁、环境良好”目标，对全区蔺草外销加工企业开展转型升级工作，目的是为了改善我区蔺草行业作业条件，综合治理蔺草粉尘污染，实现蔺草废弃物的合理回收利用，营造一个安全健康的产业环境。文件针对蔺草外销加工企业开展粉尘整治行动对解决当前大气中细颗粒物（PM2.5）污染及灰霾、雾霾现象等大气污染问题具有积极意义，是一项净化环境、造福群众的重大举措，符合我国环境保护和职业病防治的相关要求，且文件规定的整治措施是事先经过试点实施的，经试点整治发现效果显著后才予以全面实施，整治措施具有可行性和实效性。因此，文件本身并未违反我国法律法规的相关规定，该文件合法且有效；三、原告要求赔偿停产停业损失没有事实根据和法律依据。根据鄞政办发（2014）172号文件相关规定，被告负责督促粉尘治理进度，做好相关单位的协调工作，被告系根据文件规定的职责开展相关工作，履行职责过程中不存在侵犯原告合法权益的情形，且企业关闭是原告根据文件要求和精神自行选择的，并非被告强制责令其关闭的，即使原告要求继续生产经营也应根据文件要求进行技术改造升级，符合相关的环保要求和标准后方可继续生产，但原告在选择不参与整改自行关闭后又要求继续生产经营，并要求被告对2015年2月10日后的停工损失予以赔偿缺乏相应的事实根据和法律依据。四、补充意见。原告的申请事项不恰当，被告对政策作出解释答复不会对原告产生任何法律后果，原告将鄞州区农林局列为被告是不合法的。本案不属于行政许可行为内容，《答复函》不属于可诉范围，被告对原告的答复不具有可诉性，原告要求确认规范性文件不具有有效性属于诉请不当，依法应予驳回。原告提出的损失主张没有事实根据：1.被告并未作出过任何要求原告关停的行为，原告应当对该基础事实承担举证责任，原告所称与事实不符；2.企业是否关停是原告自行作出的选择，并不存在被告要求暂时关停。在鄞政办发（2014）172号文件有具体的几类情况，包括整改、强制关停、自行选择等。在该文件中也未要求暂时关停，被告也从未要求原告关停；3.鄞政办发（2014）172号文件并未强令企业关停或强令回收设备。该文件中的表述与原告起诉状中所言不符。4.被告从未限制原告生产经营活动，因此不存在恢复生产经营。生产经营活动是原告自主的行为，不需要征得被告的许可和意见，被告作出的答复不会对原告产生新的法律后果，被告作出的答复仅仅是按文件政策规定作出的解释说明，并无不当之处。综上，被告作出《答复函》的行为合理合法，所依据的规范性文件亦合法有效，该行为并未对原告合法权益造成损失，请法院驳回原告诉讼请求。
被告宁波市鄞州区农林局向本院提交了以下证据、依据：1.《要求恢复生产经营申请书》、《答复函》复印件各1份；2.宁波市鄞州区人民政府办公室2014年11月19日《宁波市鄞州区人民政府办公室关于做好鄞州区蔺草外销加工企业转型升级工作的实施意见》（鄞政办发（2014）172号）、宁波市鄞州区人民政府2014年8月19日《宁波市鄞州区人民政府关于印发鄞州区大气污染防治行动计划实施细则的通知》（鄞政发（2014）78号）、2014年5月23日检测报告、2014年8月26日检测报告复印件各1份；3、宁波市鄞州区集士港镇人民政府2014年12月10日《关于要求明确蔺草企业整治有关问题处理意见的请求》（集蔺升办（2014）1号）、宁波市鄞州区蔺草整治工作领导小组办公室2014年12月17日《﹤关于要求明确蔺草企业整治有关问题处理意见的请求﹥的回复》（鄞蔺草办（2014）3号）、宁波市鄞州区集士港镇人民政府2014年12月31日《集士港镇蔺草外销企业回复送达情况汇总》、《情况说明》、宁波市鄞州区蔺草整治工作领导小组办公室2015年5月20日《关于明确鄞州区蔺草外销关闭企业基地草烘干相关事宜的通知》（鄞蔺草办（2015）2号）、宁波市鄞州区蔺草整治工作领导小组办公室2015年7月2日《关于做好鄞州区蔺草外销加工企业烘箱回收工作的通知》（鄞蔺草办（2015）3号）复印件各1份；4.2015年1月6日《集士港镇蔺草企业转型升级承诺书》、2015年8月10日《承诺书》、2014年12月17日《鄞州区蔺草外销加工企业编织机、烘箱登记表》、2015年2月10日《鄞州区蔺草外销企业编织机、烘箱评估清单》、2015年8月10日《鄞州区蔺草外销企业编织机、烘箱拆解回收清单》复印件各1份，
经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：
对原告提交的证据：证据1、证据2、证据3、证据4、，因被告宁波市鄞州区农林局对上述证据的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
对被告提交的证据：证据1、证据2、证据3、证据4，因原告对上述证据的形式真实性均无异议，本院对上述证据的形式真实性予以确认。
经审理查明，原告系一家从事蔺草外销加工的企业，被告系原告的主管单位。宁波市鄞州区人民政府办公室于2014年11月19日下发了《宁波市鄞州区人民政府办公室关于做好鄞州区蔺草外销加工企业转型升级工作的实施意见》（鄞政办发（2014）172号），要求在2015年5月30日前全面完成蔺草外销加工企业粉尘治理的技术改造工作，对整改不到位或不达标企业停业限期整改，对无牌无证企业或整改不力企业采取有力措施，坚决予以关停。对于不参与整治，要求关停或搬迁的企业原则上于2015年2月10日之前做好编织机和烘箱的回收工作。后原告于2015年2月10日前关停整改，并于2015年7月7日向被告寄送《要求恢复生产经营申请书》，要求被告同意原告恢复生产经营并明确具体的停工截止日期。被告于2015年7月17日收到该申请书，并于同年7月21日作出《答复函》，告知原告，其申请与鄞政办发（2014）172号文件精神相违背，并告知原告要抓紧与当地镇政府联系及时将设备进行回收，如其达不到鄞政办发（2014）172号文件规定的《蔺草加工企业专项整治环保要求及标准》和职业病监管要求，擅自恢复生产，相关部门将依法予以查处。
本院认为，被告于2015年7月21日作出的《答复函》系针对原告的申请事项所作出的告知性答复，未给原告创设新的权利义务，不会产生新的法律后果，对原告的合法权益明显不产生实际影响，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告宁波市鄞州区腾飞工艺品厂的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 翟建超
代理审判员 汪佳娜
人民陪审员 胡根世
二〇一五年十一月十一日
代书 记员 马明杰
附：本案适用的法律、法规等
一、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
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（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
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