宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）石行终字第16号
上诉人（原审原告）黄凤芝，女，1963年7月2日出生。
被上诉人（原审被告）石嘴山市公安局惠农区分局。住所地：石嘴山市。
法定代表人符福魁，石嘴山市公安局惠农区分局局长。
委托代理人钟宏建，石嘴山市公安局惠农区分局法制大队队长。
委托代理人王晓新，石嘴山市公安局惠农区分局法制大队民警。
上诉人黄凤芝不服宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2015）石大行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄凤芝，被上诉人石嘴山市公安局惠农区分局副局长刘卫红，委托代理人钟宏建、王晓新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，黄凤芝因房屋拆迁补偿安置问题多年进行上访。2015年1月1日、2015年3月3日及2015年4月17日，因黄凤芝在北京中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以三次训诫。上述训诫书中第四项载明，“中南海周边不是信访场所，不接待信访人走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访、接待部门去反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。期间，2015年3月3日，正值我国召开“两会”之始，石嘴山市公安局惠农区分局接到报案记载，2015年2月23日，黄凤芝乘车到北京市，至3月3日在北京召开全国“两会”期间，黄凤芝在天安门广场非法上访，严重扰乱了公共场所秩序。2015年3月6日14时20分，石嘴山市公安局惠农区分局在惠农区对黄凤芝进行传唤询问及行政处罚告知，并在制作的笔录中告知其享有回避、陈述及申辩的权利及拟被处罚的事实和法律依据，但黄凤芝均拒绝回答和签字，也未提出陈述和申辩。之后，石嘴山市公安局惠农区分局作出了石惠公（南）行罚决字（2015）第113号公安行政处罚决定，给予黄凤芝拘留十日的行政处罚。随后黄凤芝被送往石嘴山市行政拘留所执行了拘留。现黄凤芝对石嘴山市公安局惠农区分局的拘留决定不服，遂诉诸法院，要求判如所请。
原审法院认为，第一，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条中规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”我国公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……。”由此，石嘴山市公安局惠农区分局具有作出治安行政处罚的执法主体资格，其作为黄凤芝居住地惠农区的公安机关，依法对黄凤芝进京非正常上访的行政处罚案件享有管辖权。第二，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”本案中，黄凤芝以房屋拆迁补偿问题未得到妥善处理为由，在明知北京中南海地区不是信访接待场所，在被北京府右街派出所于今年1月1日训诫的情况下，仍不听从劝阻，置社会公共场所秩序于不顾，于今年3月初国家召开“两会”之始，又前往北京中南海地区进行非正常上访，扰乱了社会公共秩序，情节比较严重。石嘴山市公安局惠农区分局在处罚过程中依法对黄凤芝进行了询问、告知等法定程序，对案发地相关情况进行了调查核实。因此，石嘴山市公安局惠农区分局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。至于石嘴山市公安局惠农区分局处罚决定书中对日期及地点的书写欠缺周严，但此问题未能影响对黄凤芝在全国召开“两会”期间进京非正常上访行为的认定，也未对黄凤芝的相关权利义务构成影响。第三，训诫是一种处理非正常上访行为的教育劝导措施，不是行政处罚的种类。综上所述，黄凤芝的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄凤芝要求确认石嘴山市公安局惠农区分局于2015年3月6日作出的石惠公（南）行罚决字（2015）第113号公安行政处罚决定违法及要求石嘴山市公安局惠农区分局向黄凤芝赔礼道歉的诉讼请求。案件受理费50元，由黄凤芝负担。
黄凤芝不服上诉称：1、一审庭审程序违法，导致认定事实错误。2、被上诉人所举证据不合法，原审法院未经审查即依此作出认定，审查失职。3、被上诉人没有对上诉人进行询问，也未听取申辩。4、被上诉人出具的《报警登记》、《受案登记表》、传唤证上所记录的时间、地点等互相矛盾，与事实严重不符。5、被上诉人作出的行政处罚程序违法。6、被上诉人严重违反一事不再罚的原则。7、原审法院证据认定有瑕疵。综上，被上诉人作出的行政处罚决定，未征求或听取上诉人的陈述和辩解，在调查取证和事实认定上也存在大量的违法事实，请求二审法院撤销原审判决，改判确认被上诉人于2015年3月6日作出的石惠公（南）行罚决字（2015）第113号治安行政处罚决定违法。
被上诉人石嘴山市公安局惠农区分局答辩称：1、被上诉人对黄凤芝扰乱公共场所秩序具有管辖权，因上访原因和其居住地均在惠农区。2、被上诉人对黄凤芝的公安行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。3、被上诉人对黄凤芝作出的治安行政处罚程序合法，适用法律正确。4、训诫不是行政处罚的种类，因此不存在对黄凤芝进行重复执法的问题。综上，被上诉人对上诉人的行政处罚符合《行政处罚法》以及《治安管理处罚法》的规定，处罚事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
二审期间，上诉人向法庭提交如下新证据以支持其主张：
传唤证一份。欲证明：上诉人提交的该份传唤证是原件，与被上诉人在一审时提交的传唤证不一致，上诉人提交的传唤证内容是空白的，是上诉人在离开南街派出所时要求被上诉人出具的，上诉人未在上面签字，说明被上诉人在一审提交的传唤证是被上诉人事后制作的。
被上诉人对该证据质证认为，上诉人提交的该传唤证是原件，和被上诉人在一审中提交的是同一传唤证，因传唤上诉人时其拒绝签字，故内容没有填写完整。该传唤证一式两份，一份附卷，一份发给当事人，被上诉人在一审提交的是附卷保留的那份。
对上诉人提交的上述新证据，被上诉人予以认可，对该证据本院予以采信。
经审理查明，黄凤芝以房屋拆迁补偿安置问题未能解决为由多年进行上访。2015年1月1日，黄凤芝到北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2015年3月3日，正值我国召开“两会”之始，黄凤芝再次到北京中南海周边地区上访，又被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。上述训诫书中第四项均载明，“中南海周边不是信访场所，不接待信访人走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访、接待部门去反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2015年3月6日下午16：44分，北京市公安局西城分局府右街派出所将其给黄凤芝出具的训诫书传真至石嘴山市公安局惠农区分局。同日，该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出石惠公（南）行罚决字（2015）第113号公安行政处罚决定书，该决定书以黄凤芝于2015年3月6日在北京召开全国“两会”期间、其在天安门广场非法上访、严重扰乱了公共场所秩序为由对黄凤芝给予行政拘留十日的行政处罚。决定书上记载的证据依据是黄凤芝的陈述与申辩及北京市西城公安分局出具的训诫书。随后黄凤芝被送往石嘴山市行政拘留所执行了拘留。
本院另查明，石嘴山市公安局惠农区分局在对黄凤芝进行治安行政处罚前未填发传唤证。
本院认为，本案的争议焦点是石嘴山市公安局惠农区分局作出的石惠公（南）行罚决字（2015）第113号公安行政处罚决定书是否合法。经查，被上诉人作出处罚决定所依据的证据是北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书和黄凤芝的陈述及申辩材料，但训诫书上的内容显示，黄凤芝进京上访被再次训诫的时间是2015年3月3日，上访地点是中南海周边地区，而非被上诉人作出的石惠公（南）行罚决字（2015）第113号公安行政处罚决定书上认定的“2015年3月6日”和“天安门广场”，可以认定被上诉人作出的行政处罚决定认定事实不清、证据不足；被上诉人提交的证据之间在时间和内容上有矛盾之处，显示未依法传唤黄凤芝，且无证据表明对黄凤芝的违法行为进行了必要的调查取证，应认定被上诉人在作出行政处罚决定时程序违法。综上，上诉人的部分上诉理由成立，本院予以采纳。原判决认定事实不清，本院查清事实后依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2015）石大行初字第12号行政判决；
二、确认石嘴山市公安局惠农区分局作出的石惠公（南）行罚决字（2015）第113号公安行政处罚决定违法。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人石嘴山市公安局惠农区分局负担。
审判长 卜东方
审判员 侯志民
审判员 王丽琼
二〇一五年十二月十日
书记员 郭益淇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。