海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼行终426号
上诉人（原审原告）保亭黎族苗族自治县新政镇报导村民委员会什梯利经济合作社。
法定代表人黄国宁，该社社长。
委托代理人梁天鹏，男，1962年6月22日出生，汉族，住五指山市，自由职业。
被上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县人民政府。住所地保亭黎族苗族自治县保城镇。
法定代表人符兰平，该县县长。
委托代理人卢积良，保亭黎族苗族自治县法制办公室法律工作者。
委托代理人龙正海，保亭黎族苗族自治县国土环境资源局干部。
原审第三人海南省国营金江农场，住所地保亭黎族苗族自治县响水镇。
法定代表人陈明哲，该场场长。
委托代理人潘海权，该场自营办主任。
上诉人保亭黎族苗族自治县新政镇报导村民委员会什梯利经济合作社（以下简称什梯利经济社）因诉被上诉人保亭黎族苗族自治县人民政府（以下简称保亭县政府）及原审第三人海南省国营金江农场（以下简称金江农场）颁发集体土地所有证一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2016）琼96行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
保亭县政府于2004年5月给什梯利经济社颁发保集有（2004）第478号《集体土地所有证》（以下简称478号土地证），确认什梯利经济社享有86.72公顷的集体土地所有权。
原审查明，涉案土地面积为86.72公顷。2004年3月21日，保亭县政府召集什梯利经济社和金江农场对涉案土地进行土地权属界线核定，并制作土地权属界线核定书。该土地权属界线核定书上有什梯利经济社法定代表人签名并盖公章，但金江农场只盖公章。2004年5月，保亭县政府经过调查审核，给什梯利经济社颁发478号土地证。什梯利经济社不服，遂提起行政诉讼。请求判决撤销保亭县政府颁发的478号土地证。
原审认为，什梯利经济社于2004年就知道保亭县政府给其颁发478号土地证，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，什梯利经济社应当在知道保亭县政府给其颁发涉案土地证之日起2年内即从2004年起至2006年内提起行政诉讼，而什梯利经济社至2016年5月3日才提起行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限。故什梯利经济社的起诉依法应予驳回。遂根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回什梯利经济社的起诉。
上诉人什梯利经济社上诉称，什梯利经济社虽于2004年5月领到478号土地证，但直到2016年4月因本经济社社员黄文川、黄文英、黄文清被金江农场起诉土地侵权一案，经查阅什梯利经济社的土地确权登记档案，才发现档案中有两份文件存在疑点，一是2004年3月25日填写、所在图编号为G013025的《什梯利经济合作社与金江农场土地权属界线核定书》中，盖有什梯利经济社的印章和法定代表人黄永珍签名，但金江农场仅盖有印章，法定代表人没有签名；二是该土地权属界线核定书界址点号栏目中J16点、J17点、J18点、J19点的界址点走向说明与2004年3月18日绘制、所在图编号为G013025的《什梯利经济合作社与金江农场土地权属界线核定书附图》上显示的J18点的坐标点经纬度49.5位置不一致，有很大出入，让人怀疑附图有人为篡改。此时才知道保亭县政府根据2004年3月25日作出的《什梯利经济合作社与金江农场土地权属界线核定书》和附图以及2004年11月2日的公告等书证作出的行政行为有失客观公正和违反法定程序。保亭县政府颁发478号土地证，仅是土地确权登记结果，持证人仅从土地证及附图上极难发现土地确权登记文件是否符合法定程序、是否存在违法。什梯利经济社有证据和理由充分证明系2016年4月中旬才知道保亭县政府的确权登记行为存在违法，并且属于无效行政行为，起诉期限应当从此时开始起算，什梯利经济社于2016年5月3日提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。本案虽为撤销土地证之诉，但撤销的前提必须建立在确认行政行为违法、属于无效行政行为的事实上，故依法理不应受起诉期限的约束。行政诉讼法虽未规定行政行为无效的起诉期限问题，但无论是司法理论界还是司法实务界，均普遍认为行政行为无效不存在起诉期限的问题。鉴此，原审认定什梯利经济社的起诉超过起诉期限的理由和结论错误，请求裁定撤销原判，发回重审。
被上诉人保亭县政府辩称，保亭县政府给什梯利经济社颁发478号土地证的时间是2004年5月，从这个时间点开始，如果什梯利经济社对颁证行为有异议，应当最迟在2006年5月前提起行政诉讼，其于2016年5月提起行政诉讼已超过法定起诉期限。一审裁定驳回什梯利经济社的起诉于法有据，请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人金江农场述称，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，当事人知道行政行为内容的，起诉期限自知道行政行为内容之日起计算，最长不超过两年。什梯利经济社于2004年5月知道行政行为内容，其起诉已超过两年法定起诉期限。本案颁证行为不具有重大违法的事实，什梯利经济社认为保亭县政府的颁证行为“无效”的理由不成立。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，什梯利经济社于2004年领取保亭县政府给其颁发的478号土地证时，就应当知道478号土地证的内容，什梯利经济社至2016年5月3日才提起行政诉讼，显然已超过2年的起诉期限。保亭县政府在给什梯利经济社颁证之前，颁证土地所涉什梯利经济社与金江农场的土地权属界线经过双方指界确认，什梯利经济社并无证据证明478号土地证登记土地的权属界线与经其确认的土地权属界线不相符，什梯利经济社质疑附图有“人为篡改”没有证据证明。现有证据不能证明保亭县政府给什梯利经济社颁发478号土地证存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，什梯利经济社以保亭县政府给其颁发478号土地证无效为由主张其未超过起诉期限，没有事实根据和法律依据。综上，什梯利经济社的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。原审裁定驳回什梯利经济社的起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 华
审 判 员 李 贝
审 判 员 聂海波
二〇一六年十一月二十二日
法官助理 滕生虎
书 记 员 李励云
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国
行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。