湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）张中行初字第39号
原告彭清明，男，土家族。
委托代理人龙铿，湖南风云律师事务所律师。
被告桑植县人民政府，住所地湖南省桑植县澧源镇东正街10号。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人ＸＸ，湖南昌隆律师事务所律师。
第三人桑植县澧源镇水利管理站，住所地湖南省桑植县澧源镇东正街居委会。
法定代表人明智勇，站长。
委托代理人向贤才，湖南源阳律师事务所律师。
第三人桑植县澧源镇文明路社区居委会，住所地湖南省桑植县澧源镇文明路居委会。
法定代表人ＸＸ栋，主任。
原告彭清明因不服被告桑植县人民政府（以下简称县政府）土地行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年8月16日公开开庭审理了本案。原告彭清明及其委托代理人龙铿、被告的委托代理人ＸＸ、第三人桑植县澧源镇水利管理站（以下简称水管站）的法定代表人明智勇及委托代理人向贤才，第三人桑植县澧源镇文明路社区居委会（以下简称文明路居委会）的法定代表人ＸＸ栋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2011年6月2日，为第三人水管站颁发了桑国用（2011）第372号国有土地使用证。
被告县政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：1、土地证书签收薄；2、土地归户卡；3、土地登记卡；4、土地登记审批表；5、土地登记申请书；6、权属来源证明书；7、地籍调查；8、土地登记审核结果公告；9、澧源镇尚家坪居委会证明的1份；10、桑植县水利局和张家界水利局的3份文件；11、基本情况的调查表；12、桑植县水库工程主要经济技术指标汇总表；13、桑植县农田水利的图标；14、投标的委托书1份；15、第三人机构代码证；16、事业单位法人证书；17、身份证复印件；18、土地范围座标点；19、图纸。以上证据拟证明，桑植县澧源镇文明路社区居委会范围内尚家坪水库由被告县政府计划投资修建，水库一直第三人水管站管理使用的历史用地，权属归国家所有。被告县政府为水管站颁发桑国用（2011）字第372号国有土地使用证过程中做好调查、公告，其程序合法、事实清楚。
原告彭清明诉称：1984年，农村土地承包到户政策实
后，原告一家作为承包方，一直经营“李家峪水库”（尚家坪水库）长达23年之久。根据桑植县1996年调整田土的政策规定，县内农民承包的田地，承包期从1996年元月1日至2025年12月31日止，据此，原告全家对“李家峪水库”的承包期限应到2025年12月31日到期，还有12年的承包使用期。2011年6月2日，被告县政府暗箱操作，且实体和程序均系违法的方式（一没有组织村民开会告知，二没有张榜公布，三没履行土地征收程序，四没给农民补偿安置）给第三人水管站颁发桑国用（2011）第372号国有土地使用证，否定29年前即1984年土地承包到户时，原告岳父ＸＸ林以家庭承包方式长期承包的“李家峪水库”土地的客观事实。综上，被告县政府给第三人镇水管站颁发土地使用证侵犯了原告的合法的土地承包经营权，应依法撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，故现起诉至法院请求：1、撤销被告于2011年6月2日给第三人水管站颁发的桑国用（2011）第372号国有土地使用证。2、诉讼费由被告承担。
原告彭清明为支持自己的主张，向本院提交了如下证据、依据共有七组：
第一组，桑国用（2011）372号国有土地使用证及规划红线图复印件，拟证明，桑植县人民政府于2011年6月2日将尚家坪水库水面面积14059.07平方米的土地使用权登记给第三人澧源镇水利管理站。使用权类型为国有划拨。
第二组，2012年4月28日桑植县人民法院的通知，拟证明桑植县人民法院受理张家界康茜置业有限公司诉原告及桑植县澧源镇水利管理站、桑植县国土资源局租赁合同纠纷一案，再次通知明示原告彭清明因解除尚家坪水库承包合同的具体损失应提出评估申请的期限。
第三组，关于李家峪水库承包管理情况的汇报及收款收据。拟证明原告的岳父ＸＸ林承包水库并交纳89年、90年、91年水库承包费及文明路居委会及一、二、五组开据的两张收款收据（NO：0050150、NO：0050111），共计1500元。
第四组，《关于决定对尚家坪山塘进行空库的通知》复印件，拟证明桑植县澧源镇水利管理站给原告送达书面通知，让其腾空山塘承诺给予补偿的事实。
第五组，桑植县人民法院（2012）桑法民二初字第24号判决书一份，拟证明张家界康茜置业有限公司主张解除水库租赁合同，起诉要求原告彭清明腾让水库土地及一审判决的情况。
第六组，原告提交的证据目录及证明材料。即，1、原告的委托代理人调查的证人证言6份。即①谷祥喜（原尚家坪农业村文书）；②彭泽润（原尚家坪农业村一组组长）；③李发保（原尚家坪农业村二组组长）；④樊金莲（原尚家坪农业村妇女主任）；⑤王正谷（原尚家坪农业村四组组长）；⑥王正龙（文明路居委会书记）。①-⑥证人证言拟证明：1984年，原尚家坪农业村在二组的洒谷场上张榜公示，召开群众大会，以竞标方式，在本集体经济组织内公开发包李家峪水库（又名尚家坪水库），参加竞标的有原承包人马先斗、王真如、ＸＸ林等众多群众，ＸＸ林以1000元／年承包费，竞得水库长期承包经营权，签订了长期承包经营合同，证明本案的法律关系是土地承包经营，不是租赁关系。
2、李家峪水库（尚家坪水库）地形勘测图。证明目的：李家峪水库现有面积21.36亩，缩小5.34亩（原面积为27亩）。
3、证据：承包费交费收据（被告彭清明从现文明路居委会复印得到的一部分），拟证明：ＸＸ林已缴清1984年-1996年的承包费，1996年全县田土第二次调整时，ＸＸ林取得水库的续包权，经营期限为30年，从1996年2025年年底止。
4、彭清明存折复印件一份，拟证明：1998年：“7.23”洪水肆虐后，ＸＸ林免交承包费，有关单位给承包人彭清明的水产养殖补助款，证明承包经营合同仍在履行中，水库承包经营权仍属ＸＸ林一家。原告彭清明是该水库的实际承包人。
5、尚家坪水库（又名李家峪水库）成本投入及现有经济价值评估资料，拟证明：ＸＸ林自1984年承包水库以养鱼为生，目前共计投入资金26.92万元，库内现有经济价值50.37万元。
6、《李家峪水库连续三年收入表》，拟证明：被告彭清明承包李家峪水库鱼业收入三年平均13.83万元，藕三年平均收入9.5万元。
第七组证据，在庭审中原告提交两份中共桑植县委文件，即桑发（1990）20号中共桑植县委、桑植县人民政府《关于完善农村双层经营的若干意见》及桑发（1996）14号《关于稳定和完善农村土地承包关系意见的通知》，拟证明原告方承包经营尚家坪水库有政策依据，原告方经营山塘水面承包期有30年。
被告县政府答辩称：1、原告彭清明不具备本案行政诉讼主体资格，答辩人的具体行政行为与原告无关联。桑植县澧源镇尚家坪水库是于1951年经桑植县人民政府批准修建的农用灌溉水库，该水库由国有资金投资，其土地使用权一直系国有，1981年农村土地联产承包责任制实施后，该水库的管理权未下放到户。原告称对水库有承包经营权与客观事实不符，与我国现行法律法规的规定相悖。2011年6月，答辩人根据相关政策将水库的土地使用权划归澧源镇水利管理站管理，行政行为事实清楚，土地使用权属来源合法、程序合法、适用法律正确。原告与该宗土地的使用权属无任何法律上的关联，故不具有本行政诉讼案件原告的主体资格。2、桑国用（2011）第372号国有土地使用证已被注销，原告诉撤销的标的已灭失，诉讼无法律意义。为加快桑植县县城经济发展，2011年11月，答辩人已将该宗国有土地使用权通过竞拍方式出让给张家界康茜置业有限公司，同年11月27日，桑国用（2011）第372号国有土地使用证被注销，11月28日，桑植县国土资源局与张家界康茜置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。至此，原告起诉请求撤销的标的已灭失，诉讼无法律上的意义。综上所述，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。
第三人镇水管站述称：桑植县澧源镇尚家坪水库是于1951年经桑植县人民政府批准的农用灌溉水库，由国家投资、五里桥公社组织新建并进行管理。2000年后由桑植县澧源镇水管站管理使用。《土地管理法》第十王条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”到目前为止，原告没有提供农民集体所有的土地证书，也没有提供家庭承包合同。因此，尚家坪水库不是尚家坪村农民集体所有的土地，而是国家所有的土地。2011年桑植县人民政府依法为桑植县澧源镇水管站办理了桑国用（2011）第372号国有土地使用证，其尚家坪水库的权属无争议，办证程序、实体合法。原告诉请撤销桑国用（2010）第372号国有土地使用证没有法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
在庭审中，第三人镇水管站为支持自己的主张，向本院提交了三组证据：第一组，1、桑植县水利水电局桑水电发（2000）9号《转发市水利水电局关于桑植县部分水库降型销号请示批复的通知》、桑植县水利水电局桑水电（2000）1号文件《及关于将郭家溶29座小型水库销号的请示》，张家界市水利水电局文件张水电发（2000）08号《关于对桑植县部分水库降级销号请示的批复》拟证明尚家坪水库依法归国家所有原是小（二）型水库，现降级为骨干塘。第二组，湘政办发（2004）8号《湖南省人民政府办公厅转发省水利厅关于湖南省水利工程管理体制改革实施意见的通知》；3、张政办发（2004）19号张家界市人民政府办公室文件《关于转发市水利局等部门〈张家界市水利工程管理体制改革实施办法〉的通知》。拟证明尚家坪水库是国有资产，自2004年由第三人镇水管站管理。
第三人文明路居委会未提交书面答辩状，未向法庭提交证据。
在庭审过程中，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：原告对被告提交的19份中证据1、2、3、4、5、7、8号证据的真实性没有异议，但对于证明目的及关联性有异议，认为不能证明土地权属的归属；对证据6《权属来源证明书》，属于土地登记审批表的内容，权属来源证明不真实、不客观，不能证明土地权属是国有；对证据9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19号证据的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，认为这些证据不足于证明占有水库属国家所有。原告认为被告给第三人水管站颁发的桑国用（2011）第372号国有（划拨）土地使用证违反法律规定，该水库的土地权属于尚家坪居委会集体所有。
第三人镇水管站对被告提交的19份证据均未提出异议。
第三人文明路居委会对被告提交的19份证据是真实的、合法的，未提出异议。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：被告对原告提交的第一、二、四、五、七组的证据来源没有异议，但认为不能达到原告的证明目的。第四组证据提交的一审民事判决可以证明原告的起诉超过了法律规定的期限；第七组桑植县委两份文件所认定的“山塘”并不是本案认定的“山塘”性质不一样；对于原告自行计算提交第三组、第六组证据的真实性、客观性和关联性均有异议，认为不是合法有效的证据，不能达到原告的证明目的。
第三人水管站对原告提交的证据发表如下质证意见：对原告提交的证据的真实性不提出异议，但对证据的证明目的有异议。认为从1951年尚家坪水库建库至1996年土地调整，都没有发证也有下放到户，当庭提交的桑植县委的两份文件并不能证明该水库就归原告。
第三人文明路居委会对原告提交的证据发表质证意见与被告的质证意见一致。
原告对第三人水管站提交的证据发表如下质证意见：对第三人水管站提交3份证据的真实性无异议，但对于证据的关联性及证明目的有异议，认为尚家坪水库水库修好后，是由老百姓管理的。且该水库达到小（二）型水库的标准，后来又降级为山塘，不是按小（二）型水库管理的。文件要求2004年由镇管，但第三人水管站没有实际管理。
被告县政府、第三人文明路居委会对第三人水管站提交证据无异议。认为尚家坪水库属小（二）型水库，是属国有资产，由第三人镇水管站管理的。
根据证据的质证情况，对证据作如下认定：对于被告提交的19份证据证实，尚家坪水库坝体及水库水面范围的土地权属属于国家所有事实，经原告质证，认为该水库土地的所有权属第三人文明路居委会所有，但第三人文明路居委会质证时认为该水库属于国家所有无异议，当庭陈述该水库的所有权不属于文明路居委会集体所有。第三人水管站质证时认为，其代表国家行使该水库的管理权。因此，被告主张该水库水面土地属于国家所有的依据较为充分，应予以采信。但水库边界及周边土地存在被尚家坪村等相关单位批准用地建房，足以说明该水库土地存在第三人水管站与第三人文明路居委会（原尚家坪村）共同管理的情况。因此，原告提出水库土地归第三人文明路居委会集体所有的依据不充分，但同时印证第三人文明路居委会存在发包水库经营权的管理事实。对原告提交的第一、二、三、四、五、七组的证据，对证明本案争议的土地已经相关部门处理的事实及原告从第三人文明路居委会取得承包经营的事实予以采信；对原告提交的第六组5号、6号证据均系原告自行计算，不符合证据要件，本院不予认定。对第三人水管站提交的3份证据真实性，原告、被告及和第三人文明路居委会均无异议，证实尚家坪水库建成后，作为小（二）型水库的事实本院予以采信。但对于该水库管理的情况，因原告提出异议，且原管理的尚家坪村曾将水库发包给原告的事实予以采信；自2000年该水库降级为山塘后，由第三人水管站行使水库的管理职权，但原告提出第三人水管站并未行使管理权的异议依据较为充分，本院予以采信。
根据以上采信的证据，可以确认如下案件事实：本案争议的尚家坪水库（又名李家峪水库），位于桑植县澧源镇文明路社区居委会（原尚家坪村），水库水面面积为14059.07平方米。该水库系桑植县人民政府1951年11月投资、原尚家坪村当地村民投劳兴建的小（二）型水库，具备防洪灌溉功能。1981年农村土地联产承包责任制实施后，该水库的管理权未下放到户。自1984年开始，由原告彭清明岳父ＸＸ林从原尚家坪居委会取得承包尚家坪水库的经营权，从事水产养殖、种植农作物等经营活动。2000年3月9日，经张家界市水利水电局同意，该由小（二）型水库降为骨干塘，明确水库所在乡镇管理。2004年6月，张家界市人民政府办公室下发张政办发（2004）19号《张家界市水利工程管理体制改革实施办法》文件，第三人水管站开始行使管理权。2009年9月，桑植县人民政府调整城市规划，将该水库范围土地规划为城市建设用地。2010年6月ＸＸ林去世后，由原告彭清明继续经营管理尚家坪水库。2011年6月2日，被告县政府为第三人水管站颁发了桑国用（2011）第372号国有（划拨）土地使用证。2011年9月，第三人镇水管站经桑植县水利局批准，将尚家坪水库报废处理。2011年11月28日，张家界康茜置业有限公司通过桑植县国土交易中心招标，挂牌出让方式，与桑植县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得桑植县澧源镇水利管理站持有的尚家坪水库范围内土地，第三人康茜公司取得该水库范围内的土地。同年12月27日，桑植县人民政府依法给张家界康茜置业有限公司颁发了桑国用（2011）第176号国有土地使用证。第三人水管站于2012年2月23日给原告彭清明送达《关于决定对尚家坪山塘进行空库的通知》，多次与彭清明协商经营山塘补偿事宜未果，原告彭清明也未腾让水库，张家界康茜置业有限公司也未取得该水库（山塘）的实际管理权。为此，张家界康茜置业有限公司以彭清明为被告，向桑植县人民法院提起解除租赁合同的民事诉讼，桑植县人民法院于2013年3月28日受理后，于2013年4月18日作出（2012）桑法民二初字第24号民事判决，判决由第三人水管站给彭清明补偿建造水库防洪坝两个土坎和溢洪道的工程造价69470.7元，由彭清明将水库移交给张家界康茜置业有限公司。原告彭清明不服提出上诉，该民事诉讼案件现已中止审理。2013年7月3日，彭清明以被告县政府两次颁发的国有土地使用证错误，请求撤销桑国用（2011）第372号国有（划拨）土地使用证和（2011）第176号国有土地使用证，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点在于：（一）原告彭清明是否具备适格的原告主体资格。（二）水库水面土地使用权是集体所有还是国家所有的问题；（三）办理土地登记中是否违法的问题。
关于原告彭清明是否具有本案适格原告主体资格的问题。被告县政府在进行土地登记时，未及时通知原告彭清明，对其承包的土地经营行为进行合理补偿，就将有可能存在争议的水库范围土地登记在第三人水管站名下，并颁发桑国用（2011）字第372号国有土地使用证。2012年2月，第三人镇水管站给原告彭清明下达一份腾空水库的通知，明确承诺应予以补偿。足以证实原告彭清明是该水库的实际管理者和经营者。因此，被告县政府作出土地登记行为对原告具有直接的利害关系，被告县政府辩称彭清明不具有原告主体资格的理由不予采信。
关于争议的水库水面使用权是村集体所有还是国家所有的问题。本案争诉尚家坪水库，系被告县政府1951年投资兴建、1954年建成竣工的小（二）型水库，划归当时湘西自治州水利局桑植县水电局管理。但建成后，该水库一直由尚家坪农业社、尚家坪大队管理使用。1984年，原告彭清明从尚家坪村取得水库水面承包经营权，从事水产养殖、维护防洪坝、灌溉管理维护等，原告彭清明及其岳父ＸＸ林一直对水库进行经营管理。2000年3月经张家界市水利水电局下发文件，该小（二）型水库降级为骨干塘，划归水库所在乡镇管理。在市水利水电局下发水库降级之前属于县级水利部门管理，该水库的水利工程用地属于国家所有。在降级之后，明确划归乡镇政府管理。2004年张家界市实行水利工程管理体制改革，规定“除区、县水行政主管部门直接管理的小型水库外，其它各类小型水库统一由所在乡镇的水管站管理。原来由村里管理的水库，一律改由乡镇水管站管理。原来承包、租赁、拍卖合同已到期的，由乡镇水管站重新确定管理方式；原来合同未到期的，由乡镇水管站履行原发包方（村或组）担负的权利和义务，等合同履行完后，由乡镇水管站重新确定管理方式”。第三人水管站未尽到上述规定的管理职责，既没有与尚家水库所在村组办理接受移交手续，也没有与原告方（承包经营者）就管理方式达成任何协议，也未向国土管理部门申请土地登记。1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第12条的规定：“县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。水库工程的用地仍然属于集体土地。”因此，该水库的渠道等水利工程用地属于国家所有。2009年9月，尚家坪水库规划为城市建设用地。2011年4月，第三人镇水管站向被告县政府申请办理尚家坪水库的国有划拨土地使用权登记时，第三人文明路居委会对该水库的所有权和使用权未提出异议。该水库范围内的土地属于国家所有的事实清楚。
关于办理土地登记中是否存在程序违法的问题。1997年1月8日《湖南省土地登记办法》第24条的规定，申请土地登记，申请人应当提交以下文件、资料：（一）土地登记申请书；（二）单位法定代表人证明、个人身份证明或户籍证明；（三）地上附着物的权属证明；（四）原土地权属证书或者土地权属来源证明。被告县政府在办理水库土地登记时，第三人水管站没有提供上述第（三）项资料，即没有提供原告彭清明经营的水库、坝体设施等地上附着物的情况；提供的“权属来源证明书”系第三人水管站填写，证明机关为第三人文明路居委会、桑植县水利局、桑植县澧源镇人民政府。2007年11月国土资源部《土地登记办法》第26条的规定，“依法取得以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”第三人水管站并没有提交被告桑植县人民政府批准建设用地文件。同时，提交的《地藉调查表》中，缺少宗地图、宗地界址坐标、调查员意见、调查结果审核意见等栏目记载事项。属于土地登记程序违法。
综上所述，被告县政府为第三人水管站办理土地登记中程序违法。由于尚家坪水库土地已经出让，被告县政府为第三人水管站颁发的桑国用（2011）字第372号国有土地使用证已经被注销，撤销该国有土地使用证无实际意义。同时，被告县政府已审批同意，经挂牌出让、招标竞卖方式，张家界康茜置业有限责任公司已取得尚家坪水库的土地使用权。在本案中，原告彭清明并未提出行政赔偿请求，人民法院如撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，因此，人民法院作出确认被诉具体行政行为违法后，被告县政府应当采取必要的补救措施，对原告彭清明经营水库的实际利益给予一定的补偿。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
确认被告桑植县人民政府为第三人桑植县澧源镇水利管理站颁发的桑国用（2011）字第372号国有土地使用证违法。
案件受理费50元由桑植县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 钟 强
审判员 聂全武
审判员 王艳欣
二〇一三年八月二十九日
书记员 徐联宏
附法律条款：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。