江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终959号
上诉人（原审原告）窦辉，男，1969年8月1日生，汉族，住南京市浦口区。
委托代理人许礼华，江苏兴天浦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区住房保障和房产局，住所地在南京市浦口区江浦街道珠江路10号。
法定代表人黄文，南京市浦口区住房保障和房产局局长。
委托代理人徐春明，南京市浦口区住房保障和房产局副局长。
委托代理人孙剑云，江苏中盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府江浦街道办事处，住所地在南京市浦口区江浦街道珠泉西路5号。
法定代表人曹原，南京市浦口区人民政府江浦街道办事处主任。
委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人窦辉因诉被上诉人南京市浦口区住房保障和房产局（以下称浦口区住保局）、南京市浦口区人民政府江浦街道办事处（以下称江浦街道）城建行政管理一案，不服南京市浦口区人民法院（2016）苏0111行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月9日受理后，依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。上诉人窦辉及委托代理人许礼华，被上诉人浦口区住保局的委托代理人徐春明、孙剑云到庭参加诉讼。被上诉人江浦街道经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案因案情疑难复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年2月5日，南京市浦口区人民政府颁发了浦政发〔2010〕1号《关于下达南京市浦口区2010年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》。该通知的附件《浦口区2010年重点工程建设项目计划表（基础设施类）》中列明了“江浦纺织厂宿舍区出新改造”（江浦纺织厂宿舍区即窦辉诉称其房屋所在区域），其中责任单位为江浦街道、原浦口区房产局（因机构改革，原浦口区房产局现变更为浦口区住房保障和房产局）。2010年7月，原浦口区房产局与施工方签订了江浦纺织厂宿舍区房屋外立面及附属设施出新工程施工合同。其间，居住在该宿舍区的部分居民向江浦街道人民桥社区提出在小区内建设公共车棚等改善小区环境的申请。2012年11月，该纺织厂宿舍区出新工程结束。出新后的小区内建有停车棚及部分围墙，小区出口为敞开式。由浦口区住保局及江浦街道组织实施搭建的车棚长约6.8米、宽约5米，距窦辉所有的房屋正对面约3.2米；新建围墙位于涉案房屋东侧，围墙上的大门在出新时只留有门框，2016年5月，人民桥社区安装了大门宽约4.93米、小门宽约0.85米的铁门。
窦辉认为浦口区住保局、江浦街道建设围墙及车棚的出新行为侵犯了其合法权益，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2013年11月8日作出（2013）浦行初字第11号行政裁定，驳回窦辉的起诉。窦辉不服，上诉至江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院），南京中院于2014年4月18日作出（2014）宁行终字第42号行政裁定，驳回了窦辉的上诉。窦辉仍不服，向检察机关申诉，江苏省人民检察院于2015年8月17日作出苏检民（行）监[2015]32000000058号《行政抗诉书》，向江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）提起抗诉。江苏高院于2015年11月2日作出（2015）苏行抗字第00002号行政裁定书，决定提起再审。后江苏高院于2016年2月作出（2015）苏行再提字第00041号行政裁定，裁定：“一、撤销南京市浦口区人民法院（2013）浦行初字第11号行政裁定；二、撤销江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行终字第42号行政裁定；三、本案指令南京市浦口区人民法院继续审理。”在本案审理过程中，因机构改革，原南京市浦口区住房和城乡建设局的权利义务由南京市浦口区住房保障和房产局（以下简称浦口区住保局）承担，经原审法院释明，窦辉将本案被告由原浦口区房产局变更为浦口区住保局。
原审法院认为，行政机关应当依照法律、法规或规章等规定的程序行使职权、履行职责，在实施行政行为时必须有相应的事实根据和法律依据，并遵循法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，浦口区住保局、江浦街道组织实施搭建的车棚、围墙属于构筑物，应当履行办理规划审批的法定程序。浦口区住保局、江浦街道在法定期限内未能提供履行法定程序的相关证据，虽然搭建车棚、围墙系基于涉案小区业主提交的申请及小区出新和安全管理的需要，但其实施程序不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，不能因其目的正当性而忽视程序违法的问题。考虑本案被诉行政行为涉及城市环境整治改造及涉案小区全体业主的公共利益，故对涉案地块搭建的车棚、围墙不宜拆除，但其实施程序的违法性应当予以确认，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认浦口区住保局、江浦街道在原江浦纺织厂宿舍搭建车棚、围墙的行为违法。案件受理费50元，由浦口区住保局、江浦街道共同负担。
上诉人窦辉上诉称：一、原审判决对于本案应该查明的事实未查明，本案属于行政侵权赔偿案件，因此，是否有行政侵权行为、损害后果、因果关系以及主观过错，这是本案必须予以查明的事实，原审判决并未进行审查。二、原审判决中的全部“经审理查明”的事实，要么与本案的审理根本无关，要么根本不实。1、原审判决书第5页第10-20行从“2010年2月5日”起，至“该纺织厂宿舍区出新工程结束”止的“经审理查明”的事实，与本案无关。涉案的车棚、围墙都是建筑在纺织厂宿舍小区之外原菜市场的商业用地之上，因此，涉案的建车棚、筑围墙之举与纺织厂宿舍区出新工程根本无关，与《浦口区2010年重点工程建设项目计划表》也无涉。原审判决书第5页倒数第7-5行有“其间，居住在该宿舍区的部分居民向江浦街道办事处人民桥社区提出在小区内新建公共车棚等改善小区环境的申请”的事实认定，而唯有这个在两被上诉人落实《浦口区2010年重点工程建设项目计划表》的过程中才出现的申请，才是两被上诉人实施建车棚、筑围墙之举的真正动因。涉案的建车棚、筑围墙的行为与该工程的具体承建人为谁更无关系。2、原审判决书第6页第1-3行的“经审理查明”的事实，同样与本案审理无关。3、原审判决书第5页倒数5-4行的“出新后的小区内建有停车棚及部分围墙，小区出口为敞开式”这段“经审理查明”的事实，明显存在两大错误：其一，小区出口不为敞开式，还能叫小区出口吗？既然“出新后的小区内建有……部分围墙”，那么，围墙的另一部分又建在何处？其二，涉案的车棚及围墙所占土地，全都是在纺织厂宿舍小区之外的原菜市场的商业用地之上，根本不在该小区的用地范围之内，此外也没有办理土地使用行政审批手续，是涉案的车棚及围墙确系违法建筑的根本原因。原审判决一方面认为涉案的违法建设涉及到所谓公共利益，另一方面又实体判决建设行为违法，违背了宁委办发（2014）37号文的精神。该文件要求各单位必须带头拆除自身违法建设，涉案建筑在2010年左右建设，本案诉讼于2013年开始，故应当按照该文件的要求拆除涉案违法建设，一审判决认为不应拆除违背了该文件要求。另外，原审判决也违背了江苏省高级人民法院（2015）苏行再提字00041号裁定书的要求。该裁定书认为“本院认为双方存在利害关系”，但一审判决只确认涉案行政行为违法，不解决实际问题，也就是不承认有利害关系，与江苏省高级人民法院已经生效的法律文书相悖。综上，原审法院作出的判决严重侵害了上诉人的合法权益，请求依法撤销原审判决并发回重审，本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人浦口区住保局答辩称，小区出新是政府组织实施的民生工程，也是政府的法定义务。出新的设施都是小区的公共设施和公共部位，所以出新的主体和内容合法。被上诉人浦口区住保局作为出新工程的行业主管部门，建设项目有合法性，而且出新内容也符合出新的指导规则。上诉人认为门面房和小区不是一个范围，明显不符合现场调查的实际情况。在一审过程中，经过沟通，对于原审判决关于被上诉人建设围墙与车棚的程序不当、建设之前应当办理建设工程规划许可证的认定，被上诉人予以认可，对于原审判决关于建设目的的合法性及因涉及社会公共利益，不应当予以拆除的认定，被上诉人亦予以认可。小区内大多数住户对涉案的出新行为也表示满意。涉案门面房的价值受到损害并非因为涉案出新行为，而是因为周边区域规划变更。虽然被上诉人在程序上没有办理相关规划审批手续，但是不能否认小区出新工作的正当性。原审判决认定事实清楚、适用法律准确，浦口区住保局服从原审判决。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人江浦街道书面答辩称，根据一审查明的事实，上诉人窦辉自购买涉案房屋后，一直将涉案房屋出租给他人用于居住，不存在小区出新损害上诉人窦辉利益的问题。上诉人窦辉在一审过程中也没有举证证明小区出新行为给其造成损失的具体情况及损失的数额。原审判决已经认定涉案出新行为程序违法，上诉人窦辉的上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉人窦辉的上诉，维持原判。
本案原审原告窦辉和原审被告浦口区住保局、江浦街道提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认
本院认为，2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被上诉人浦口区住保局、江浦街道作为涉案的“江浦纺织厂宿舍区出新改造”项目的责任单位，在应涉案的江浦纺织厂宿舍区居民申请新建围墙、车棚时，应当按照上述法律要求办理相关手续。一审庭审中，被上诉人浦口区住保局、江浦街道未能提交证据证明建设涉案的围墙、车棚前已经履行了法律规定的审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定。
至于涉案的围墙、车棚是否应当拆除的问题，本院认为，被上诉人浦口区住保局、江浦街道建设该围墙、车棚，并非因为其自身利益，而是应涉案的宿舍区居民要求，为改善该宿舍区的卫生和安全状况而建设，是对该宿舍区居民授予利益的行为，其建设目的具有正当性。虽然被上诉人浦口区住保局、江浦街道的涉案建设行为影响了上诉人窦辉的合法权益，综合考量涉案建设行为对该宿舍区业主与上诉人窦辉的权益及城市环境整治问题的影响，原审法院作出的对涉案建设行为的违法性予以确认、涉案的围墙、车棚不宜拆除的认定具有合法性和合理性。
关于上诉人窦辉提出的一审判决认定事实不清、对于应当查明的事实未查明、涉案的围墙、车棚应当拆除的上诉意见，本院认为，上诉人窦辉在一审庭审中已经对其诉讼请求予以明确，为要求人民法院判令拆除涉案的围墙、车棚并由被上诉人江浦街道、浦口区住保局负担诉讼费用，未涉及行政赔偿问题，故一审判决对被上诉人建设涉案围墙、车棚行为的由来与状况予以查明，对于赔偿问题未予理涉并无不当。江苏省高级人民法院生效的裁判文书认为“本院认为双方存在利害关系”是认可上诉人窦辉与涉案建设行为具有利害关系，从而认定窦辉具有提起行政诉讼的权利，与是否应当拆除涉案的围墙、车棚问题并无关联。上诉人窦辉认为原审判决违背了宁委办发（2014）37号文的精神亦系对该文件的误读，故本院对上诉人窦辉的上诉意见不予支持。
综上，一审法院作出的关于被上诉人浦口区住保局、江浦街道建设涉案的围墙、车棚的行为未履行法定的审批程序，应当确认违法，考虑到涉案建设行为涉及社会公共利益，涉案围墙、车棚不宜拆除的认定正确。上诉人窦辉如果认为其合法权益受到涉案建设行为的侵害，可以另行提起诉讼，要求被上诉人浦口区住保局、江浦街道承担赔偿责任。据此，上诉人窦辉的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人窦辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 途
代理审判员 张 辉
二〇一七年六月五日
书 记 员 孙 皓