河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫04行终174号
上诉人（原审原告）高中永，男，1971年1月20日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）任保，男，1932年10月19日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）任文来，男，1969年6月22日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）刘延乡，男，1936年11月17日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）刘放，女，1967年5月28日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区。
上诉人（原审原告）王付庆，男，1981年10月10日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）任喜林，男，1954年1月8日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）刘玉芝，女，1971年12月2日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）王付永，男，1970年4月11日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）刘欣停，男，1954年10月29日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）张秀英，女，1958年10月1日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）王付顺，男，1966年3月25日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）王福伟，男，1973年11月5日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人（原审原告）王福华，男，1979年8月8日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
以上上诉人的诉讼代表人高中永、王付顺、王付永，基本情况同上。
以上上诉人的委托代理人李群杰，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平顶山市国土资源局湛河分局，住所地：河南省平顶山市湛河区。统一社会信用代码：12410400F73440858C。
法定代表人崔晓武，局长。
委托代理人杜艳芳，平顶山市国土资源局湛河分局建设用地股股长。
委托代理人王平，河南大乘律师事务所律师。
上诉人高中永、任文来、任保、刘延乡、刘放、王付庆、任喜林、刘玉芝、王付永、刘欣停、张秀英、王付顺、王福伟、王福华（以下简称上诉人高中永等14人）因行政回复一案，不服河南省平顶山市叶县人民法院（2017）豫0422行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人高中永、王付顺、王付永及委托代理人李群杰，上诉人刘放、刘玉芝、张秀英，被上诉人平顶山市国土资源局湛河分局（以下简称湛河国土分局）的委托代理人杜艳芳、王平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：高中永等十四名原告于2017年5月24日向被告湛河国土分局递交《违法征收查处申请书》，称：申请人在平顶山市湛河区荆山街道办事处辉岗村拥有合法宅基地，并建有房屋。因辉岗村棚户区改造项目，申请人的宅基地均被列入征收范围，由于补偿标准严重不合理，申请人尚未签订安置补偿协议。在未取得征地批复的情况下，相关单位即要求申请人签订协议及交出土地，并且在该地区已有房屋被拆除，相关部门涉嫌“未批先用”的现象，严重违反我国《土地管理法》规定。申请请求湛河国土分局责令停止在申请人宅基地正在进行的违法征收行为，依法对违法行为查处，并将查处结果书面告知申请人。湛河国土分局收到申请后，于2017年5月31日作出《关于高中永等十四人反映的违法征收土地事项的回复》（以下简称《回复》），答复主要内容：“你们反映的违法征收土地行为平顶山市国土资源局湛河分局已于2017年5月24日收悉。根据相关法律法规的规定，现答复如下：经调查核实，你们所反映的情况不实。你所反映的该地块在未取得征地批复的情况下，‘相关部门’就要求申请人签订协议及交出土地，并且已有房屋被拆除现象，征地批复未下达，但‘相关部门’要求申请人签订地上附着物拆迁补偿协议及房屋拆迁不属于国土资源管理部门职权范围。”
原审法院认为，十四名原告认为被告有权对相关单位在其宅基地上违法征收的行为进行查处，故向被告举报，但参照被告提供的《河南省人民政府办公厅关于进一步规范房屋征收与拆迁行为的通知》的内容来看，被告对原告的举报没有管辖权。故被告作出的答复内容符合法律规定，原告的诉称理由不能成立，本院不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告高中永等十四人的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告高中永等十四人负担。
上诉人高中永等14人的主要上诉理由：一、一审法院依据《河南省人民政府办公厅关于进一步规范房屋征收与拆迁行为的通知》认定被上诉人对上诉人所申请查处事项无管辖权，适用法律严重错误。一审法院所依据的《河南省人民政府办公厅关于进一步规范房屋征收与拆迁行为的通知》在立法性质上为一般的规范性文件。然而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据；人民法院审理行政案件，参照规章。又根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第五条规定，行政裁判文书应当引用法律、法律解释、行政法规或者司法解释；对于应当适用的地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章，可以直接引用。由上述规定可知，行政诉讼案件审理裁判依据为适用法律、行政法规、地方性法规，参照规章。而规范性文件不得作为人民法院作出行政判决的依据。其次，因上诉人申请查处的是在上诉人宅基地上进行的违法征地行为，一审法院应当适用我国《土地管理法》及《国土资源行政处罚办法》等法规规定认定本案事实。二、一审法院认为，被上诉人对上诉人所申请查处违法征地行为无管辖权，因而确认被上诉人所作出的被诉答复合法，认定事实严重错误。上诉人对被上诉人就其违法征地查处申请所作的答复提起本诉，根据我国《国土资源行政处罚办法》第5条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，被上诉人具有上诉人所提起的土地违法查处申请的查处职责。而一审法院将上诉人提起的土地违法行为查处误认定为房屋违法征收拆迁行为查处，进而错误适用裁判规范，得出错误结论，其认定事实严重错误。上诉人的上诉请求：一、请求撤销一审法院作出的（2017）豫0422行初19号《行政判决书》，依法改判或者发回重审。二、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人湛河国土分局辩称，一、根据《土地管理法》第四十六条规定，县级以上地方人民政府是土地征收实施主体，答辩人不具有查处职权。该条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，县级以上地方人民政府是征地实施单位，集体土地上房屋拆迁属于征地实施的一环，其责任主体应为县级以上地方人民政府。因此，答辩人不具有查处征地过程中违法拆迁行为的职权。二、本案需要查处的违法行为为集体土地上房屋拆迁行为，不属于《国土资源行政处罚办法》第5条规定的国土资源违法案件。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。土地征收涉及一系列具体行为，而房屋拆迁属于众多行为中的一个具体行为。《国土资源行政处罚办法》是国土资源部为实施《行政处罚法》与《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规制定的部门规章，在《土地管理法》第七章法律责任一章中对国土部门查处的土地违法案件进行详细描述，主要为买卖或者以其他形式非法转让土地等涉及土地的违法行为，不包含集体土地上房屋拆迁的违法行为。综上，请求法院正确适用法律，依法驳回上诉人的上诉请求。
本院二审庭审中，高中永等14人均承认其宅基地上房屋尚未被拆除，也均未与相关部门达成有关拆迁安置补偿协议。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。
一、本案高中永等14上诉人因不服被上诉人湛河国土分局作出的《回复》，向原审人民法院提起行政诉讼。高中永等14人向湛河国土分局提交的《违法征地查处申请书》中申请事项为：“请求责令停止在申请人宅基地正在进行的违法征收行为，依法对违法行为进行查处，并将处理结果书面告知申请人”。但高中永等14人均承认其宅基地上房屋尚未被拆除，也均未与相关部门达成有关宅基地及房屋征收安置补偿协议。故其在向湛河国土分局申请中反映的“在未取得征地批复的情况下，相关单位即要求申请人签订协议及交出土地，并且在该地区已有房屋被拆除，相关部门涉嫌未批先用”的事实并非系“相关单位”对高中永等14人宅基地正在实施违法征收的事实，因此湛河国土分局作出的《回复》认定申请人反映的违法征地事实不属实正确。
二、关于高中永等14人在向湛河国土分局申请中反映“在未取得征地批复的情况下，相关单位即要求申请人签订协议及交出土地，并且在该地区已有房屋被拆除，相关部门涉嫌‘未批先用’的现象”，上诉人并没有明确举证证明其反映的上述行为依法属于被上诉人的职责查处范围，故被上诉人回复认为“征地批复未下达，但相关部门要求申请人签订地上附着物拆迁补偿协议及房屋拆迁不属于国土资源管理部门职权范围”并无不当。
综上，被上诉人湛河国土分局对高中永等14人的申请作出的《回复》认定事实清楚，适用法律、法规正确，高中永等14人请求撤销被诉《回复》的理由不能成立，原审判决处理正确，依法应予维持，上诉人高中永等14人的上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高中永等14人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红久
审 判 员 尹晓雯
审 判 员 张占帅
二〇一七年十一月二十七日
法官助理 郭亚丹
书 记 员 邱 博
附法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。