福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第261号
上诉人（一审原告）陈长玉，男，1951年12月20日出生，汉族，住福州市仓山区。
委托代理人林五妹（系原告妻子），女，1951年4月10日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局，住所地福州市仓山区展进巷11号。
法定代表人洪德潮，该局局长。
委托代理人曹卫、佘春香，福建闽天律师事务所律师。
上诉人陈长玉因诉被上诉人福州市仓山区城市综合执法局（以下简称仓山执法局）行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2014）仓行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月16日对本案进行调查。被上诉人仓山执法局的委托代理人佘春香到庭接受调查。上诉人陈长玉经本院合法传唤，无正当理由未到庭接受调查。本案现已审理终结。
仓山执法局于2013年10月28日作出仓综执（2013）罚字第0000190号《行政处罚决定书》，该决定书的主要内容是：陈长玉未经审批在2006年后将位于螺洲镇杜园村的房屋拆平重建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十六条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第六十七条的规定，决定对陈长玉作出以下行政处罚：责令陈长玉在三日内自行拆除上述所建的违法建筑，逾期不履行的，仓山执法局将依法予以强制拆除。
一审法院查明，2013年9月23日，仓山执法局对陈长玉（又名陈传玉）未经审批在仓山区螺洲镇杜园村将原有房屋拆除重建的行为进行立案调查，经现场勘验、拍照，并向仓山区建设局、仓山区螺洲镇政府进行取证，同时查阅了矢量图后，于同年10月9日向陈长玉发出了仓综执责改字（2013）第0000312号《责令限期改正通知书》，责令陈长玉于2013年10月14日前自行拆除所建违法建筑。陈长玉未自行拆除，仓山执法局于2013年10月15日经集体研究后，于同月16日发出了行政处罚告知书，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知陈长玉。陈长玉并未在仓山执法局限定的期限内提出听证申请，仓山执法局遂于2013年10月28日作出仓综执（2013）罚字第0000190号《行政处罚决定书》并送达陈长玉。陈长玉不服，向福州市仓山区人民政府申请了行政复议，福州市仓山区人民政府于2014年2月14日作出仓政行复（2014）1号《行政复议决定书》，维持了仓山执法局作出的行政处罚决定。陈长玉故向法院提起行政诉讼，请求撤销仓山执法局作出的行政处罚决定。
一审法院认为，仓山执法局是各区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。陈长玉作为被诉具体行政行为相对人具备了适格的原告主体资格。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述规定，在城市规划区内建房应先取得建设工程规划许可证。陈长玉在城市规划区内未办理《建设工程规划许可证》，将原房屋拆除后，擅自施工扩建成五层砖混结构房屋（建筑面积641.86㎡），该房屋影响了城市总体规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，仓山执法局对涉讼违法建筑的事实认定并无不当。关于陈长玉主张其拥有的房屋不存在违法，但从仓山执法局提交的现场检查勘验笔录、照片；螺洲镇人民政府出具的证明、1984年-2008年矢量图、平面图；仓山区建设局出具的证明可以证实陈长玉位于螺洲镇杜园村的房屋（五层砖混结构，建筑面积641.86㎡）未经过相关部门审批，亦未办理建设工程规划许可证。至于陈长玉提交的《集体土地建设用地使用证》、《房屋所有权证》，证载的系其自行拆除扩建之前的混合结构三层房屋，产权面积为221.76㎡。该房屋因陈长玉自行拆除重建已经灭失，与仓山执法局查处的涉讼违法建筑根本不是同一房产。关于陈长玉主张其房屋于2006年建成，早已超过了行政处罚的时效，且当时并不存在《中华人民共和国城乡规划法》。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。虽然陈长玉的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋一直处于继续违法状态，因此陈长玉主张超过行政处罚的追究时效，不能成立。同时，陈长玉所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此仓山执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出行政处罚适用法律正确。同时，在处罚程序中，仓山执法局履行了向陈长玉告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了陈长玉应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。综上，陈长玉的主张均无事实与法律依据，不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决：驳回原告陈长玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人陈长玉不服一审判决，向本院提起上诉称：1、《中华人民共和国城乡规划法》对上诉人的建设行为没有溯及力。上诉人房屋早在2006年底前就已建成，而该法于2008年1月1日起实施。根据该法第八十四条的规定，“新法不溯及既往”是法律适用的一般原则，不能根据该法认定上诉人房屋是否属于违法建设。2、对上诉人建房行为的行政处罚权因超过除斥期间而消灭。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，上诉人的建房行为距今已超过法律规定的二年除斥期间，任何行政机关都已无权再对上诉人的房屋认定为违法建设并强制拆除。3、上诉人建房行为早已停止，不存在违法行为处于连续或继续状态。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定的是“违法行为有连续或者继续状态”，建房建成之时，违法行为即已实施终了，不存在所谓违法建设行为处于继续状态的问题。4、上诉人的建房行为完全合法，被上诉人作出处罚没有事实依据。上诉人建房是危房翻建，2006年9月动工，同年12月完工。期间，向村委会提交建房书面申请，村委会也给镇城管办上报了建房审批手续。上诉人的建房手续证或者产权证没有办下来，是因为有关政府部门不履行办证的法定职责。5、上诉人没有违反《中华人民共和国城乡规划法》，被上诉人依据的该法四十条、六十四条、六十八条均与本案不符。一审判决引用前述法条系适用法律错误。6、上诉人所建房屋不存在适用限期拆除的法定前提条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，限期拆除的前提条件要达到“严重影响城市规划”的程度，而违反该法三十五条规定的情形才属于“严重影响城市规划”。上诉人所建房屋根本不符合该法第三十五条以列明方式所列的五种禁止性规定。上诉人的房屋系老宅翻建并按要求向村委会申报，上诉人的房屋用地在前，螺城路的规划在后，不会影响规划。上诉人请求：1、撤销一审判决，改判撤销被上诉人违法作出的仓综执（2013）罚字第0000190号《行政处罚决定书》具体行政行为；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人仓山执法局辩称：1、一审判决对涉案房屋系“违法建筑”的认定正确。首先，上诉人提交的《房屋所有权证》系其原旧房的权证，非涉案房屋的权属证书。该权证指向的标的物现已灭失，且旧房与涉案房屋的面积、占地、楼层等均不相同。上诉人提交的《集体土地建设用地使用证》也是其原旧房的许可，不是涉案房屋建设的许可。上诉人系在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，擅自将该土地上的旧房拆除并扩建为五层砖混结构房屋。其次，答辩人提交的证据1-3足以证实上诉人涉案房屋系其在2006年未经依法审批便将原旧房拆平重建的，属违法建筑。最后，根据相关法律、法规规定，即使房屋在乡、村庄规划区内，其翻建、扩建也需要办理规划建设许可，更何况上诉人房屋还在城市规划区内，其建房应先取得《建设工程规划许可证》后方可翻建。2、虽然上诉人的违法建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其违法状态一直持续，至今未取得合法的产权证明。即上诉人的违法建筑不拆除，答辩人已经发现即可适用现行法律进行查处。因此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省〈实施中华人民共和国城乡规划法〉办法》的相关规定，对上诉人作出的行政处罚适用法律正确。3、答辩人依法具有对违法建设的处罚权，依法对上诉人作出处罚决定，并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及国务院、省、市政府等部门的相关文件，答辩人依法享有对原告的违法建设行为进行处罚的职权。在处罚程序上，答辩人依法履行了告知、组织重大案件讨论等，程序合法。一审法院对答辩人行政职权及程序合法的认定均正确。综上，答辩人请求：维持原判。
被上诉人仓山执法局向一审法院提交了如下证据材料及法律依据：证据材料：A1、仓综执询字（2013）第0000786号《询问调查通知书》及《送达回证》；A2、行政执法检查勘验笔录、照片及行政执法证；A3、2012年8月9日福州市仓山区建设局出具的《证明》；A4、2013年6月27日福州市仓山区螺洲镇人民政府出具的《证明》及1984年-2008年涉案房屋矢量图、福州市仓山区螺洲镇人民政府作出的编号：05175《自行拆除通知书》；A5、《仓山区东部新城征地拆迁安置指挥部螺洲镇分部关于陈长玉房屋的认定》及附件材料；A6、行政处罚立案审批表；A7、仓综执责改字（2013）第0000312号《责令限期改正通知书》及《送达回证》；A8、讨论重大案件会议记录表；A9、仓综执告字（2013）第0000169号《行政处罚告知书》及送达回证；A10、仓综执（2013）罚字第0000190号《行政处罚决定书》及送达回证；A11、2013年11月10日螺洲镇人民政府出具的《证明》。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、中共福州市委、福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（榕委（2002）30号）、中共福州市仓山区委、福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》（仓委（2012）10号）、《福州市仓山区城市综合执法局关于请求拆除陈长玉违法建筑的请示》（仓综执法（2013）26号）、福州市仓山区人民政府《关于同意拆除陈长玉违法建设的批复》（仓政综（2013）521号）。
上诉人陈长玉向一审法院提交了如下证据材料：B1、榕郊S字第001469号《房屋所有权证》及榕郊集建（90）字第00827号《集体土地建设用地使用证》；B2、行政决定强制执行公告；B3、仓政行复（2014）1号《行政复议决定书》。
以上证据材料均已随案移交本院。被上诉人提供的证据材料A4中的仓山区螺洲镇人民政府出具的证明及1984年-2008年涉案房屋矢量图，经一审法院与原件核对，真实性可以确认。上诉人委托代理人在一审庭审中亦表示：若该证据与原件核对，如属实，其没有异议。因前述证据材料可以证明涉案房屋建设的客观情况，与本案事实具有关联性，可以作为本案的定案依据。根据本案的有效证据，本院二审认定的事实与一审判决相同。
本院认为，根据《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、中共福州市委、福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》、中共福州市仓山区委、福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》的相关规定以及《福州市仓山区城市综合执法局关于请求拆除陈长玉违法建筑的请示》、福州市仓山区人民政府《关于同意拆除陈长玉违法建设的批复》，被上诉人仓山执法局是福州市仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律规定的对违法建设的行政处罚权。上诉人陈长玉作为被诉具体行政行为相对人具备适格的原告主体资格。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，虽然上诉人的建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋一直处于继续违法状态。因违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，被上诉人适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出行政处罚适用法律正确。上诉人关于《中华人民共和国城乡规划法》对其建设行为没有溯及力、其建房行为不存在违法行为连续或继续状态及对其建房行为的行政处罚权因超过除斥期间而消灭的上诉主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
根据被上诉人仓山执法局提供的现场检查勘验笔录、照片、仓山区建设局出具的证明、仓山区螺洲镇人民政府出具的证明及1984年-2008年涉案房屋矢量图，可以证实上诉人陈长玉位于螺洲镇杜园村的房屋（五层砖混结构，建筑面积641.86㎡）未经过相关部门审批，亦未办理建设工程规划许可证。被上诉人认定上诉人涉案房屋为违法建筑并无不当。上诉人关于其建房行为合法，被上诉人作出处罚没有事实依据的主张不能成立，本院不予支持。
因涉案房屋在城市规划区内，上诉人陈长玉在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，将原房屋拆除后擅自施工扩建成五层砖混结构房屋（建筑面积641.86㎡），该房屋影响了城市总体规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，被上诉人仓山执法局对涉讼违法建筑的事实认定并无不当。上诉人关于其建房行为未违反《中华人民共和国城乡规划法》，其所建房屋不存在适用限期拆除的法定前提条件的主张不能成立，本院不予采纳。
在本案处罚程序中，被上诉人仓山执法局告知了上诉人陈长玉拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了上诉人享有的陈述申辩和听证权，并在经集体研究后作出行政处罚决定并依法送达，程序合法。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈长玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 蔡陈飞
代理审判员 朱瀚杰
二〇一四年十一月七日
书 记 员 林 华
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。