福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽08行终42号
上诉人（原审被告）龙岩市国土资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区，组织机构代码004082998。
法定代表人陈学良，局长。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
委托代理人陈曲平，女，龙岩市国土资源局干部。住新罗区。
被上诉人（原审原告）龙岩志通汽车空调有限公司，住所地龙岩市新罗区龙雁工业集中区管委会办公楼一楼107室，统一社会信用代码913508005875141657。
法定代表人王庆武，董事长。
委托代理人赖泉水、蒋黇，福建同荣仁律师事务所律师。
上诉人龙岩市国土资源局因确认解除土地使用权出让通知违法一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初94号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2016年4月25日，上诉人龙岩市国土资源局作出龙国土资[2016]154号《关于解除龙岩志通汽车空调有限公司<国有建设用地使用权出让合同>（2012挂-G23）的通知》，主要内容为：龙岩志通汽车空调有限公司：你司与我局于2012年10月30日签订了2012挂-G23《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：35080220120521G23）。根据出让合同第十条的约定，你司最迟应于2012年12月29日前付清全部土地出让价款1867万元。但时至今日，你司只缴纳706万元，剩余1161万元经我局多次催缴后仍未缴纳，已构成违约。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条，龙岩市人民政府《龙岩中心城市国土资源管理工作有关问题专题会议备忘录》（[2015]38号）及出让合同第三十条的约定，经研究，决定解除2012年10月30日你司与我局签订的编号为2012挂-G23的出让合同，已缴出让金500万元退还你司，具体由新罗区财政局负责办理；开发利用履约保证金187万元由我局退还你司；你司已缴合同订金206万元不予退还，转入区财政。
原审查明，经龙岩市人民政府批准，被告对位于新罗区雁石镇大吉村、编号为2012挂-G23号的地块进行公开挂牌出让，原告以成交出让价款为1867万元竞得该地块。2012年10月30日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定本合同项下宗地的定金为206万元（该款原告未另行交纳，实际上是将原告交纳的地块竟买履约保证金转为定金，另此前原告缴纳了开发利用履约保证金187万元），定金抵作土地出让价款。出让价款从本合同签订之日起60日内一次性付清。原告不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向被告缴纳违约金，延期付款超过60日，经催交后仍不能支付的，被告有权解除合同，并可请求赔偿损失，原告无权要求返还定金。合同签订后，原告于2013年3月5日缴纳出让价款300万元。2013年4月17日，被告向原告催缴出让价款及违约金，2013年12月13日，原告缴纳出让价款200万元。2014年3月26日，被告再次向原告催缴出让价款及违约金，但未果。被告向龙岩市人民政府请示处理办法。2015年10月13日，龙岩市人民政府召开龙岩中心城市国土资源管理工作专题会议予以研究。2016年4月25日，被告根据会议意见作出被诉通知。原告不服，在法定期限内向本院提起诉讼。请求判决确认被告作出的龙国土资[2016]154号的《关于解除龙岩志通汽车空调有限公司〈国有建设用地使用权出让合同〉（2012挂—G23）的通知》违法。
另查明，2012年10月11日，龙岩市人民政府召开关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议。会议议定，支持龙雁新区部分已批工业用地澳通汽配项目167亩（含案涉志通汽车空调项目）土地转为商住（商服）用地。2012年11月12日，龙岩龙雁工业集中区管理委员会向原告发出通知，内容为：龙雁新区管委会根据2012年10月11日市政府召开关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议的精神，决定由龙岩市土地收储中心龙雁新区分中心收购澳通汽配项目用地167亩，并纳入政府储备用地。为此，请贵公司暂时停止缴交土地出让金，并及时与龙雁新区土地收储分中心协商澳通汽配项目用地收储事宜。2014年9月15日，龙岩龙雁工业集中区管委会向新罗区政府提交《关于协调免缴志通项目土地出让款滞纳金的请示》，龙雁新区管委会在请示中备注：情况属实，请区政府给予支持，并加盖印章。2015年1月16日，新罗区政府向龙岩市政府提交《关于解决志通汽车空调项目土地出让遗留问题的报告》，在报告中提出鉴于土地出让金停缴是由于政府土地收储行为造成，并非企业主观故意，为帮扶企业脱困，尽快启动项目建设，恳请市政府帮助协调解决遗留问题。2015年3月20日，龙雁新区管委会向龙岩市政府提交《关于志通汽车空调项目的请示》，提出根据市政府《关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议纪要》精神，新区管委会拟将该项目用地收储为商住（商服）用地，为此，项目业主停止缴交剩余土地出让金，由于该项目用地至今尚未收储，恳请市政府明确该项目用地是否继续收储或由项目业主继续进行工业开发建设。2015年4月13日，新罗区政府与被告联合向龙岩市政府提交《关于明确志通汽车空调项目土地开发事宜的请示》，请示中提出:恳请市政府就是否继续执行市政府专题会议纪要[2012]149号精神予以明确，如不需收储志通汽车空调项目用地作为发债资产，建议继续由原项目业主志通公司按照原设计规划对该地块进行开发。2015年6月2日，龙岩市城乡规划局出具《关于明确志通汽车空调项目土地开发事宜的规划意见》，意见认为：原用地性质的改变是为提高土地价值作为发债资产，鉴于龙雁新区已明确表示不再将志通汽配项目用地收储转为商住用地，志通汽车空调项目位于龙雁经济开发区内，周边用地均为工业用地，如龙岩交通国投公司不需要该项目土地作为发债资产，建议保持原工业用地性质。2015年7月17日，龙岩交通发展集团有限公司出具《关于志通汽车空调项目土地是否还要作为发债资产的反馈意见》，认为，为支持新罗区加快推进志通汽车空调项目建设，我公司同意志通汽车空调项目土地不作为龙岩交通国投公司第二期发债资产。
原审认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、第十五条之规定，被告龙岩市国土资源局具有行使土地使用权出让工作的法定职权，作出被诉行政行为权源有据，被告行政主体适格。该法第十二条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”。本案中，2012年5月21日，原告通过挂牌出让的方式竟买取得案涉地块国有建设用地使用权。在签订出让合同前，原批准出让的龙岩市人民政府召开关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议，会议议定，支持龙雁新区部分已批工业用地澳通汽配项目167亩（含案涉志通汽车空调项目）土地转为商住（商服）用地，实际上，龙岩市人民政府将案涉地块转为商住（商服）用地作为龙岩交通国投公司发行第二期企业债券的发债资产，不再同意出让给原告使用的意思表示。被告亦派人参加了该次会议，知晓了这一情况。被告在龙岩市人民政府改变案涉地块使用性质的情况下仍然与原告签订出让合同及补充协议，违反了前述规定，应认定被告行政行为违法。被告在违法出让土地使用权的基础上，以原告未按约缴纳出让金，已构成违约为由作出被诉通知，亦应认定为违法。原告仅要求确认被诉通知违法，且被诉通知不需要判决履行，故本院仅需判决确认被诉通知违法即可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，遂判决：确认被告龙岩市国土资源局于2016年4月25日作出的龙国土资[2016]154号《关于解除龙岩志通汽车空调有限公司<国有建设用地使用权出让合同>（2012挂-G23）的通知》违法。
本案案件受理费50元，由被告龙岩市国土资源局负担。
宣判后，原审被告龙岩市国土资源局不服，向本院上诉称：1、上诉人与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》后，被上诉人未按约定支付土地出让价款，上诉人依照约定解除了案涉出让合同符合法律规定。2、虽然上诉人有参与龙岩市人民政府专题会议，但该会议属内部讨论，并未对外行文并实际执行。上诉人在一审提交的《龙岩中心城市国土资源管理工作有关问题专题会议备忘录（[2015]38号）》证明，因被上诉人未按约支付土地出让金，经龙岩市人民政府研究，决定由上诉人解除案涉出让合同，已交定金206万元不予返还，退还已交出让金500万元和开发利用履约保证金187万元。由此可见，前述内部专题会议并未对外发生法律效力，原审判决以此为由，判决认定出让合同的签订以及解除的行为违法，没有事实根据。上诉请求：1、撤销原判；2、驳回被上诉人一审诉讼请求。
被上诉人龙岩志通汽车空调有限公司答辩称：2012年10月11日，龙岩市政府召开关于支持交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议，会后形成《会议纪要》抄送相关部门，会议不仅仅是内部讨论，市政府已经明确作出不同意将本案所涉地块出让给答辩人的意思表示，并已实际执行。因此一审法院认定上诉人违法出让的基础上，以答辩人未按约定缴纳出让金、已构成违约为由，作出解除出让合同的行为违法正确。请求：驳回上诉，维持原判。
一审期间，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审行政判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。
经审理查明，上诉人对一审判决书第11页第3-6中的“另查明，有关市政府召开专题会议的内容…”有异议，认为被上诉人的证据不能够完全证明该内容的真实性。被上诉人对一审查明的事实没有异议。本院对双方当事人无异议事实予以确认。
上诉人在一审庭审中明确表示对被上诉人提供的《关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议纪要》的真实性无异议，故二审调查中上诉人提出异议的理由不成立，本院不予采纳。
综上，本院查明的事实和采纳的证据与原审法院查明的事实和采纳的证据相同。
本院认为：第一，被上诉人对上诉人执法主体资格和执法程序无异议，本院经审查亦符合《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，本院确认上诉人执法主体适格和执法程序合法。
第二，关于被上诉人作出的被诉《通知》是否违法问题？
从本案查明“2012年11月12日，龙岩龙雁工业集中区管理委员会向被上诉人发出通知，内容为：龙雁新区管委会根据2012年10月11日市政府召开关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议的精神，决定由龙岩市土地收储中心龙雁新区分中心收购澳通汽配项目用地167亩，并纳入政府储备用地。为此，请贵公司暂时停止缴交土地出让金，并及时与龙雁新区土地收储分中心协商澳通汽配项目用地收储事宜。2014年9月15日，龙岩龙雁工业集中区管委会向新罗区政府提交《关于协调免缴志通项目土地出让款滞纳金的请示》，龙雁新区管委会在请示中备注：情况属实，请区政府给予支持，并加盖印章。2015年1月16日，新罗区政府向龙岩市政府提交《关于解决志通汽车空调项目土地出让遗留问题的报告》，在报告中提出鉴于土地出让金停缴是由于政府土地收储行为造成，并非企业主观故意，为帮扶企业脱困，尽快启动项目建设，恳请市政府帮助协调解决遗留问题。2015年3月20日，龙雁新区管委会向龙岩市政府提交《关于志通汽车空调项目的请示》，提出根据市政府《关于支持龙岩交通国投公司发行第二期企业债有关事项专题会议纪要》精神，新区管委会拟将该项目用地收储为商住（商服）用地，为此，项目业主停止缴交剩余土地出让金，由于该项目用地至今尚未收储，恳请市政府明确该项目用地是否继续收储或由项目业主继续进行工业开发建设”的事实来看：土地出让金停缴是由于政府土地收储行为造成，并非被上诉人主观故意，上诉人以被上诉人未按约缴纳出让金，已构成违约为由作出被诉通知，明显属于认定事实不清。上诉人主张作出被诉通知合法的理由，没有事实根据，本院依法不予采纳。但原判认为“被告在龙岩市人民政府改变案涉地块使用性质的情况下仍然与原告签订出让合同及补充协议，违反了前述规定，应认定被告行政行为违法”于法无据且超过了被上诉人起诉的诉讼请求，本院依法予以纠正。
综上，由于被诉通知认定事实不清，原判确认被诉通知违法正确。上诉人的上诉理由，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁建岩
代理审判员 严丽梅
代理审判员 李俊锋
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 谢冰燕
附：本判决适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。