陕西省平利县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第00004号
原告王友清，男，1966年，汉族，小学文化，农民，陕西省安康市住平利县。
委托代理人何剑，陕西康利达律师事务所律师。
原告杜德册，男，1975年，汉族，初中文化，农民，住陕西省安康市平利县。
委托代理人何剑，陕西康利达律师事务所律师。
被告平利县洛河镇人民政府。
法定代表人高魏，该镇镇长。
委托代理人刘涛，男，1978年，汉族，大学文化，该镇副镇长。
委托代理人陈尧，男，1979年，汉族，大专文化，该镇综治办主任。
原告王友清、杜德册不服平利县洛河镇人民政府二0一四年七月二十九日作出的洛政字（2014）33号林地使用权处理决定纠纷一案，原告于2014年11月18日起诉。本院受理后，于2014年12月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月28日公开开庭进行了审理。原告杜德册及杜德册与王友清的委托代理人何剑、被告的委托代理人刘涛和陈尧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月29日平利县洛河镇人民政府作出洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定，决定认为：2009年洛河镇丰坝村二组进行集体林权改制，以拍卖的方式将位于洛河镇丰坝村二组（原关垭村二组）小地名为小寨湾（又名阴坡）、燕子岩（又名阳坡）的两宗林地以21000元和2000元拍卖给杜德册和王友清，相关部门核发了林权证，但丰坝村二组（原关垭村二组）村民对拍卖程序提出异议，认为拍卖无效。平利县洛河镇人民政府经过调查后作出如下裁决：1、双方所争议的两宗林地拍卖属无效拍卖，所有权属丰坝村二组（原关垭村二组）集体。2、争议的两宗林地使用权属丰坝村二组（原关垭村二组）集体所有。3、丰坝村村集体将两宗林地拍卖的所有款项分别退还给杜德册和王友清。4、因林改工作未严格按照相关规定和程序进行，是造成当事双方林权争议的直接原因，故对当年洛河镇丰坝村林改小组的成员5人按林改工作纪律处理。
被告平利县洛河镇人民政府于2014年12月12日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、平利县洛河镇人民政府作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定；2、平利县林业局对平利县洛河镇丰坝村二组集体山林林权纠纷信访相关问题的调查报告和平利县公安局森林公安分局关于对洛河镇丰坝村二组集体山林林权纠纷信访的调查报告；3、平利县林业局关于对洛河镇丰坝村二组林权纠纷信访案件批办函的答复；4、汪吉忠的诉求；5、丰坝二组拍卖山林会议记录；6、林地调查摸底表；7、询问笔录；8、调取证据笔录；9、平利县洛河镇集体林地承包合同（杜德册）及林权（勘界）登记申请表；10、平利县洛河镇集体林地承包合同（王友清）及林权（勘界）登记申请表；11、平利县集体林权制度改革领导小组办公室关于明确乡（镇）村、二级林改工作机构工作职责的通知；12、丰坝村集体林权制度改革实施方案；13、平利县人民政府关于印发平利县集体林权制度改革实施方案的通知、中共洛河镇纪律检查委员会关于严肃集体林权制度改革工作纪律的通知；14、中共洛河镇委员会、洛河镇人民政府关于印发《洛河镇林权制度改革实施方案》的通知；15、中共洛河镇委员会、洛河镇人民政府关于成立洛河镇集体林权制度改革工作领导小组及各村工作组的通知；16、《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》；17、平利县人民政府平复决字（2014）05号行政复议决定书；18、平利县洛河镇丰坝村二组于2014年11月18日要求撤销（注销）杜德册、王友清林权和变更登记申请书。
被告平利县洛河镇人民政府认为，以上证据证明：2009年平利县洛河镇进行集体林权改制时，洛河镇丰坝村的林改工作小组未按照县、镇、村制定的林改方案和方案确定的方法步骤、工作职责的规定进行，也没有按照文件规定的职责和工作程序操作，导致丰坝村二组的林权拍卖程序违法，致使丰坝村二组村民提出异议，集体到北京、省、市、县上访，上访村民要求将拍卖给二原告的山林由本村优先购买并控告原村支书张甫生违法拍卖山林。平利县林业局和平利县洛河镇人民政府组成联合调查组，对丰坝村二组集体山林林权纠纷信访的相关问题进行调查。经过调查查明，丰坝村二组所拍卖的小寨湾（阴坡）、燕子岩（阳坡）二块林地的林权属集体所有，因拍卖林权程序不合法，该村村民对拍卖程序提出异议，对这两块林权不同意拍卖。虽然张甫生与二原告签订了林地承包合同，但张甫生是支部书记，不是法定代表人，所签订的合同属无效合同，拍卖给二原告的林权勘界登记表也未进行公示，不符合林权登记程序。调查结束后，县林业局和平利县公安局森林公安分局分别拟写了调查报告。2012年8月8日平利县林业局对洛河镇丰坝村二组林权纠纷信访案件的批办函向平利县政府办予以答复，该答复认为争议的林权拍卖程序不合法，同时建议由平利县洛河镇人民政府对该争议进行调处或裁决。平利县洛河镇人民政府经调查，也认为拍卖林权的程序不合法，为解决群体上访事件和维护社会稳定，作出拍卖无效，林权归丰坝村二组所有的处理决定。原告不服洛河镇的处理决定，向平利县人民政府申请行政复议，平利县人民政府经复议维持了平利县洛河镇人民政府的处理决定。以上证据充分证明了平利县洛河镇人民政府作出的处理决定合法有效。
原告王友清、杜德册诉称，原告王友清系平利县洛河镇原关垭村二组村民，原告杜德册系并村后的丰坝村二组的村民。2009年9月，洛河镇进行集体林权改制，原告杜德册、王友清通过公开拍卖的方式，分别出资21000元及2000元取得位于洛河镇丰坝村二组（原关垭村二组）的小寨湾（又名阴坡）、燕子岩（又名阳坡）两宗林地50年的使用权，面积分别为1500亩及690亩，并于当年9月24日一次性支付了全部拍卖款。2010年9月27日，平利县人民政府依法向二原告颁发了林权证，对原告的林地使用权进行了确认，该林地一直由原告经营、管护至今。2014年7月29日，被告在原告的林权证未被撤销的情况下，作出洛政字（2014）33号“关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定”，以两宗林地的拍卖程序违法为由，认定拍卖行为无效，并确认原告所竞拍的林地所有权属丰坝村二组（原关垭村二组）集体所有。2014年9月12日，原告依法向平利县人民政府申请行政复议，平利县人民政府于10月30日作出平复决字（2014）05号行政复议决定书，维持了被告所作出的处理决定。综上，由于被告所作出的处理决定认定事实错误，且超越权限，依法应当予以纠正，为维护自己的合法权益，原告依照法律规定提起行政诉讼，要求依法撤销被告所作出的洛政字（2014）33号“关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定”。
二原告提供的证据有：1、2010年9月27日平利县人民政府给原告王友清和杜德册颁发的林权证两本；2、2009年9月24日洛河镇和丰坝村收取二原告的集体山林拍卖款21000元和2000元。
原告根据其提供的证据认为，二原告通过竞拍的方式取得林权，并按照拍卖的价格交纳了拍卖款，且已经取得合法的林权证，原告依法享有林权证中的林地使用权和林木所有权、使用权。
被告平利县洛河镇人民政府辩称，1、被告作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处理适当，应予维持。2009年全县进行林权改革过程中，洛河镇丰坝村二组以拍卖的形式将小地名小寨湾1005亩，燕子岩690亩的林权，分别拍卖给杜德册和王友清。拍卖当天村民就提出异议，第二天为林权争议发生了打架事件，工作组对村民进行解释，村民又和林改工作人员发生了冲突。随后部分村民联名到北京、省、市、县上访，上级要求县林业局和洛河镇政府对村民上访反映的问题进行处理。2012年县林业局和洛河镇政府组成联合调查小组，对双方争议的林权进行了全面的调查，并调取了当时拍卖山林的会议记录，召开座谈会，全面了解拍卖程序是否合法。在查清事实的基础上，县林业局书面形成了“平利县洛河镇丰坝村二组集体山林林权纠纷信访相关问题的调查情况”的报告，并提出了处理意见：“如调解无果，洛河镇人民政府可根据《森林法》第十七条、《森林法实施条例》第十三条之规定，按照《林权林地权属争议处理办法》，对丰坝村二组集体山林小寨湾、燕子岩等争议权属作出裁决”。洛河镇人民政府根据县林业局的调查处理意见和调查的事实，为妥善处理群体的合理诉求，维护公平正义，维护社会稳定，从保护大部分村民利益出发，于2014年7月29日作出了洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定，该决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理适当，应依法维持被告的处理决定。2、拍卖林权程序不合法，应认定拍卖无效。2009年丰坝村二组在拍卖林权时没有按照《平利县集体山林林权制度改革实施方案》第16条的规定：“林改工作必须坚持的政策、程序、方法、内容、结果五公开，实行阳光作业，保证农户知情权、决策权和参与权，所有的方案及相关工作必须经过村民大会三分之二以上村民农户同意，必须严格按照相关程序进行”。拍卖程序不合法主要表现在三个方面：一、没有按照《林改方案》四签两不准的规定程序办理林权拍卖。2009年6月25日、9月24日，丰坝村二组召开林改动员大会时，没有按照规定做到开会通知村民，开会时签到，表决时签字，通过决议后签名，不准他人代签，不准用不利于存档的笔签字。丰坝村二组召开林改会议时没有按照上述规定的程序操作，属拍卖违法。二、违背民意，损害了大多数村民的利益。丰坝村二组在林权拍卖过程中，没有按照《林改方案》第十六条和《土地承包法》第四十八条的规定办理。为保护农户的知情权，参与权和表决权，林改及相关工作必须经过村民大会或农户代表大会三分之二以上村民同意，并报镇政府批准。拍卖必须严格按照程序进行。林改小组在拍卖原关垭村二组集体山林小寨湾时，未经原关垭村二组三分之二村民同意，将集体山林拍卖给本集体经济组织以外的村民杜德册，未上报洛河镇人民政府批准。三、拍卖山林未履行公告程序。林改小组在拍卖丰坝村二组集体山林过程中，没有按照《陕西省集体林权制度改革程序》的规定：将调查摸底结果，实地勘界登记结果必须公示，公示以村民小组为单位，公示材料一式五份，村民小组必须存档。2009年9月24日进行拍卖，拍卖前未公告，拍卖结果也未公告，拍卖程序违法。3、林权登记和核发林权证程序不合法。一、未履行公告程序。根据《林权林地权属登记管理办法》第十条的规定，登记机关对已经受理了登记申请，应自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。林权工作组2009年9月24日拍卖山林，在未公告的情况下，就为王友清、杜德册核发了林权证，违反了林权登记程序。二、林权权属有异议（有争议）的应不予登记，不应落实经营主体。2009年9月24日，工作组在拍卖丰坝村二组山林时，当天村民就提出了异议，第二天村民与林改工作人员发生冲突，村民不同意拍卖给本组以外的村民，在村民提出异议的情况下，杜德册、王友清仍坚持购买，工作组仍然上报发证，违反了《登记办法》第十二条的规定，“对经审查不符本办法第十一条规定的登记条件（无权属争议）的登记申请，登记机关应当不予登记”。林改工作组和登记机关在办理林权登记时既未履行公告程序，又在村民提出异议的情况下，给王友清、杜德册上报核发林权证，违反了《登记办法》和《陕西省集体林权制度改革工作程序》，对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体的规定，应予纠正。4、依法处理林权纠纷，维护大多数村民的利益，化解矛盾，维护社会稳定，不存在超越职权。被告根据《森林法》第十七条及县林业局和县森林公安分局关于对洛河镇丰坝村二组集体山林林权纠纷信访调查情况和报告认定的事实及提出的处理意见，作出的关于丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定，是对违反法定程序的林权作出处理，是尊重事实，维护大多数村民的合法权益。决定认定所涉林地拍卖程序违法，属无效拍卖，林权原属二组集体，应先行自然回归集体，并未将权属划归他方，同时被告建议县政府依法撤销林权证。二原告不服处理决定，向平利县人民政府提出行政复议，县政府亦维持了被告作出的“关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷处理决定”，被告作出的处理决定并没有撤销二原告的林权证，撤销林权证属县政府的职权范围，故被告不存在超越职权。综上，被告为解决群体上访事件维护社会稳定，化解矛盾，维护大多数村民的合法权益，在县林业局和镇联合调查小组查清事实的基础上作出的处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理适当，请维持被告作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定。
经庭审质证，二原告对被告提供的证据的真实性无异议，对证据的证明目的提出异议。原告认为，原告取得的林权四至界限清楚，产权明晰，与任何单位及个人均不存在权属纠纷。林权的拍卖是经过村民充分讨论后决定，二原告通过拍卖程序合法竞得林地使用权，也同丰坝村委会签订了林地承包合同，原告申请林权登记程序合法。被告提供的所有证据皆因村民上访丰坝村支部书记张甫生的违法行为而调取，被告提供的证据不能证明林地拍卖程序违法。
对二原告提供的证据，被告对证据的真实性未提出异议，但对证明目的提出异议，认为二原告林权证的取得不合法。
本院对证据作如下确认：对被告提供的证据的真实性予以采信；对原告提供的证据的真实性予以采信。
经审理查明，位于平利县洛河镇丰坝村二组的小寨湾（又名阴坡）、燕子岩（又名阳坡）两块林地的所有权和使用权属原关垭村二组。2002年关垭村一组、二组与原丰坝村二组合并为丰坝村二组，二原告是合并后的丰坝村二组的村民。2009年洛河镇进行林权制度改革，丰坝村二组于2009年9月24日举行集体山林权拍卖会，当天拍卖交易17块林权，杜德册竞得小寨湾1500亩、刘启明湾4亩、一口印110亩共三块林地的使用权，王友清竞得燕子岩690亩一块林地的使用权，其中小寨湾林权拍卖价为21000元，燕子岩林权拍卖价为2000元，二原告按照拍卖价支付了价款。2009年11月30日洛河镇丰坝村委会与二原告签订了集体林地承包合同，同年，二原告填写了林权（勘界）登记申请表，村组、镇政府均同意申报并加盖了公章。2010年9月27日平利县人民政府给二原告颁发了《中华人民共和国林权证》，将包括小寨湾在内的共四块林地的使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权的权利人确定为杜德册，将包括燕子岩在内的共两块林地的使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权的权利人确定为王友清。
另，2009年9月24日丰坝村二组的林权拍卖结束后，该组村民汪吉忠代表二组村民投诉丰坝村主任、支部书记张甫生，要求给各户兑现退耕还林政策和合理补偿，归还已拍卖两处的山林，该林权农民要求优先购买，同时退赔五保养老金和退耕还林款项。2012年4月6日洛河镇丰坝村二组部分村民联名反映林改工作组成员英良堂、张甫生在林改工作中弄虚作假欺骗百姓。后平利县公安局森林公安分局进行了调查并向林业局提交了调查报告，2012年8月8日平利县林业局向平利县政府办书面答复了该信访案件的调查结果，答复称：“经查，信访案件的起因由洛河镇丰坝村二组村民罗贵安与该村原支部书记张甫生之间的个人矛盾引发，导致该村二组部分群众集体上访，要求对2009年林改时已拍卖的二组集体山林等林权收回重新拍卖。经查证：2009年洛河镇丰坝村实施林权制度改革时，张甫生任该村支部书记，负责该村林权制度改革工作，在林改过程中，该张组织了对该村二组集体山林等林权进行了拍卖，按程序办理和发放了林权证，但在林改过程中，部分程序不完善”。2013年11月17日，平利县公安局森林公安分局向平利县林业局提交了“关于对洛河镇丰坝村二组集体山林林权纠纷信访的调查报告”，平利县林业局于2014年3月4日出具了“平利县洛河镇丰坝村二组集体山林林权纠纷信访相关问题的调查情况”，林业局认为：“2009年丰坝村二组在集体林改过程中违背村民意愿，部分林改工作未经农户代表三分之二以上成员同意，林改方案制定、拍卖公告发布、结果公示及上报等部分工作未按林改程序进行，在纠纷未调处的情况下，依然落实承包主体。依据陕西省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第二十七条之规定，洛河镇丰坝村二组集体山林拍卖应属无效拍卖，依据林改政策应予以纠正。建议由洛河镇人民政府组织原关垭村二组集体村民与杜德册、王友清等人就小寨湾、燕子岩等地块林权争议进行调解；如调解无果，洛河镇人民政府根据《森林法》第十七条、《森林法实施条例》第十三条之规定，按照《林木林地权属争议处理办法》，对丰坝村二组集体山林小寨湾、燕子岩等争议权属作出裁决”。2014年7月29日，平利县洛河镇人民政府作出洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定，裁决内容为：“1、双方所争议的两宗林地拍卖属无效拍卖，所有权属丰坝村二组（原关垭村二组）集体。2、争议的两宗林地使用权属丰坝村二组（原关垭村二组）集体所有。3、丰坝村村集体将两宗林地拍卖的所有款项分别退还给杜德册和王友清。4、对林改工作组成员按林改工作纪律处理”。二原告收到洛政字（2014）33号处理决定书后，在法定期限内向平利县人民政府申请行政复议，平利县人民政府于2014年10月30日作出平复决字（2014）05号行政复议决定书，决定维持洛河镇人民政府关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷处理决定。二原告不服平利县人民政府的复议决定，于2014年11月18日向本院起诉，要求撤销被告洛河镇人民政府作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定。2014年11月28日，平利县洛河镇丰坝村二组依据平利县洛河镇人民政府的处理决定和平利县人民政府的复议决定，向平利县人民政府申请撤销（注销）杜德册、王友清林权和变更登记申请书。
本院认为，行政机关应在法律法规授权范围内实施行政行为。《中华人民共和国森林法》第三条规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。二原告提供的证据证实了平利县洛河镇丰坝村二组所有的小寨湾和燕子岩两块林地使用权、森林或林木所有权和使用权的权利人是二原告，平利县人民政府给二原告核发的林权证并未被县级以上人民政府撤销，二原告的相关权利受法律保护，其提供的证据合法有效，本院依法予以采信。平利县洛河镇人民政府根据相关部门的调查和建议作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定，将平利县人民政府已经确定给二原告的小寨湾和燕子岩的林地使用权又确定给洛河镇丰坝村二组，处理决定的内容与平利县人民政府给二原告核发的林权证的内容相互矛盾；平利县人民政府已经确认给二原告的林地使用权，被告平利县洛河镇人民政府无权改变；被告提供的证据亦不能证明其行政行为具有合法性，故被告的证据不具有证明力。被告作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定侵犯了二原告的合法权益，依法应予撤销；二原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下：
撤销被告平利县洛河镇人民政府作出的洛政字（2014）33号关于对丰坝村二组集体山林林权纠纷的处理决定。
本案受理费50元，由被告平利县洛河镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省安康市中级人民法院。
审 判 长 刘怀芳
审 判 员 贾晓花
代理审判员 余传甲
二〇一五年五月五日
书 记 员 郑盈盈