济南高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0191行初15号
原告赵保，女，1975年11月18日出生，汉族，无业，住济南市。
委托代理人王传龙，山东安百合律师事务所律师。
委托代理人牛月盈，山东安百合律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人王玉柱，局长。
委托代理人杨军杰，该局工作人员。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区管理委员会遥墙街道办事处，住所地济市。
负责人周培利，副主任。
委托代理人吴家国，山东众英律师事务所律师。
委托代理人刘东，该办事处政法办公室副主任。
第三人郝国庆，男，山东安百和律师事务所律师。
原告赵保诉被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（简称高新区城管局）、被告济南高新技术产业开发区管理委员会遥墙街道办事处（简称遥墙街道办事处）行政强制一案，原告赵保于2017年5月31日向本院提起诉讼。本院于6月5日立案受理后，分别向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并追加行政相对人郝国庆为第三人。本院依法组成合议庭，于8月15日公开开庭审理了本案。原告赵保的委托代理人王传龙、牛月盈，被告高新区城管局的委托代理人杨军杰、王新，被告遥墙街道办事处的委托代理人刘东、吴家国均到庭参加了诉讼。第三人郝国庆经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区城管局于2017年5月10日作出济城执高新区限拆字（2017）第44005号《责令限期拆除决定书》。认为郝国庆在遥墙赵家村未经规划许可，擅自建设砖混房屋的行为违反了城乡规划管理的规定。责令郝国庆将上述建筑自行限期拆除。2017年5月12日，被告高新区城管局向郝国庆作出高新区强拆字（2017）第44005号《强制拆除违法建筑决定书》，决定“对上述违法工程实施强制拆除”。随后被告高新区城管局组织人员对上述房屋进行了强制拆除。
原告赵保诉称，2012年10月其转包遥墙街道赵家村废弃土地一块（老韦湾），随后在该地原有房屋基础上进行了翻建。2017年5月16日被告高新区城管局与被告遥墙街道办事处在未给其任何通知的情况下对上述房屋进行了强拆，造成了房屋被拆除以及院落内存放的物品丢失。故请求1、确认两被告强制拆除原告位于济南高新技术产业开发区遥墙街道赵家村村西北砖混房屋的行政行为违法；2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告赵保向本院提交以下证据：
1、赵家庄村民委员会与赵保签订的《土地承包合同书》；
2、遥墙街道赵家庄村民委员会出具的《证明》；
3、2012年10月23日济南市历城区城市管理行政执法局（简称历城区城管局）向原告赵保作出的《责令限期改正通知书》。
被告高新区城管局辩称，涉案建筑的建设人是郝国庆，行政行为的相对人也是郝国庆，该行政行为对原告的权利义务没有实际影响，所以原告不是本案适格主体。涉案建筑系违法建筑，其依照法定程序作出行政行为，出具的《强制拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故请求依法驳回原告的起诉。
被告高新区城管局向本院提交以下证据：
1、《关于在济南高新技术产业开发区建立城市管理行政执法机构的意见》（济编办发【2003】39号）；
2、山东省人民政府《关于在济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》鲁政字【2002】280号；
3、国务院法制办公室《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函【2002】170号；
4、中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知、济南市拆违拆临行动方案；
5、济南市城市管理综合执法暂行规定（济南市政府令第207号）；
6、《济南市城乡规划条例》第五条第五款；
7、济政字（2016）64号文件；
8、市违建领导小组台账；
9、违法建设认定函；
10、关于成立依法整治违法违章建设领导小组的通知（济高管发【2017】141号文）；
11、济南市城市总体规划（2011-2020）；
12、《责令限期改正通知书》第44026号；
13、《限期拆除告知书》（2017）44017号及送达回证；
14、《责令限期拆除决定书》（2017）44005号；
15、《强制执行催告书》（2017）44005号及送达回证；
16、《强制拆除公告》（2017）第44005号；
17、《关于调整违法建设案件强制措施批准权的通知（济整违字【2014】15号）；
18、《强制拆除违法建筑决定书》（2017）第44005号。
被告高新区城管局向本院提交以下法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条；
2、《山东省城乡规划条例》第七十四条、第七十七条；
3、《济南市城乡规划条例》第九十条、第九十四条；
4、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》；
5、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条。
被告遥墙街道办事处辩称，拆除违章建筑的实施者是高新区城管局，其只是根据相关政策做被拆除人的思想工作，并未实施拆除行为。即使该行政行为违法，责任主体也不是遥墙街道办事处，故原告所诉主体错误，请求驳回其诉讼请求。
被告遥墙街道办事处向本院提交以下证据：赵家庄村民委员会与赵建荣签订的《土地承包合同书》。
第三人郝国庆未提出答辩，也未向法庭提交证据。
本案的争议焦点是：
一、赵保是否是本案适格原告
原告向本院提交1-3号证据，证明涉案房屋的实际所有人是原告赵保，而非第三人郝国庆，被告高新区城管局将郝国庆作为行政相对人是错误的。被告高新区城管局对这三份证据的证明目的不予认可，认为其不能证明原告赵保具有诉讼主体资格。被告遥墙街道办事处认为1号证据与2号证据载明的土地用途不一致，而且执法主体也不一致，所以不能证明原告能作为行政相对人。其他意见同被告高新区城管局的质证意见。
被告遥墙街道办事处向本院提交赵家庄村民委员会与该村村民赵建荣签订的《土地承包合同书》。证明这个位置租给了赵建荣，而不是赵保。原告对这份证据提出疑问，认为如果土地被认定是赵建荣的就不会把拆除通知下给郝国庆。
法庭当庭宣读与行政相对人郝国庆的谈话笔录。郝国庆认可其与赵保系夫妻关系，但称赵保承包土地时二人尚未结婚，双方婚前约定土地及地上建筑物归赵保所有，与男方无关。因无书面证据，法庭为查明事实，要求郝国庆作为原告参加诉讼，郝国庆明确拒绝，故法院依职权追加其作为第三人参加诉讼。
本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告赵保提交的1-3号证据可以证明其与被诉行政行为具有利害关系，本院予以采信。故赵保作为原告提起诉讼，主体是适格的。被告遥墙街道办事处提交的《土地承包合同书》中载明的土地位置、面积、四至、合同期限均与原告提交的《土地承包合同书》中的内容不一致，因被告遥墙街道办事处未提供其他证据证明这两份合同载明的是同一块土地，故对该证据本院不予采信。
二、被告高新区城管局作出的行政行为是否合法
被告高新区城管局提交1-7号证据，证明其具有查处违章建筑的主体资格，是适格的执法主体。原告认为这些证据没有证明被告高新区城管局在城市规划区外也有执法权，对其执法主体资格不予认可。本院认为，1号证据《关于在济南高新技术产业开发区建立城市管理行政执法机构的意见》（济编办发【2003】39号）表明，被告高新区城管局根据济南市委、市政府决定建立。3号证据国务院法制办公室《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第（一）项明确规定，行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。据此，被告高新区城管局依据1-5号证据具有对济南高新区内违法违章建筑的行政执法权，其执法主体资格本院予以确认。
被告高新区城管局提交8-11号证据，证明涉案建筑系违法建筑。原告对证明目的有异议，认为被告高新区城管局没有核实涉案房屋的实际所有人，其也不能证明该涉案房屋位于城市规划区内。被告高新区城管局反驳称，在第二组11号证据的第2页明确载明了城市规划区包括济南的六个区，其中包括高新区遥墙街道办事处。本院认为，依据被告高新区城管局提交的济南市城市总体规划（2011-2020），涉案建筑所在地济南市，且没有办理相应的规划手续，被告高新区城管局认为涉案建筑属于违法建筑，认定正确。
被告高新区城管局提交12-18号证据，证明郝国庆拒不执行高新区城管局作出的限期拆除决定，高新区城管局报经高新区管委会同意，决定对涉案违法建筑予以强制拆除。原告认为被告高新区城管局没有经过立案程序、执法相对人未核实、涉案土地性质未查清、没有现场照片、房屋面积及土地四至均无相关证据。被告高新区城管局反驳称，1、立案审批程序是行政部门的内部程序，不对行政相对人的权利义务产生任何影响，所以没有提交立案的证据。2、本案中的行政相对人已经查清，就是郝国庆。3、城乡规划区内的土地既包括国有土地，也包括集体所有的土地，这是常识，而且土地性质与本案无关。4、郝国庆所建的建筑具体位置是确定的，被告难以确定其四至。本院认为13号证据《限期拆除告知书》（2017）44017号及送达回证，14号证据《责令限期拆除决定书》的作出时间违反《山东省行政程序规定》，不能证明其行政程序合法，本院不予采信。其他证据本院予以采信。
三、被告遥墙街道办事处是否参与了强拆
被告遥墙街道办事处称，其只是在现场维持秩序，未实施拆除行为。被告高新区城管局称，强制拆除由高新区城管局组织实施，只是让遥墙街道办事处作群众思想工作，维持现场秩序。原告对两被告的陈述没有异议。本院对两被告的陈述予以采信。
经审理查明，2012年10月1日，原告赵保与济南市历城区遥墙街道办事处赵家庄村民委员会签订《土地承包合同书》，约定赵保承包该村庄西北的一块土地。随后，赵保对该土地上的原有房屋进行翻建。2017年5月4日，被告高新区城管局认为该房屋“未经许可，擅自建设”属于违章建筑，向郝国庆作出第44026号《责令限期改正通知书》，责令其于2017年5月7日前补办规定手续或自行拆除。2017年5月9日，被告高新区城管局向郝国庆送达《限期拆除告知书》。2017年5月10日，被告高新区城管局向郝国庆作出济城执高新区限拆字（2017）第44005号《责令限期拆除决定书》，责令其于2017年5月11日前将违法违章建（构）筑物或设施自行拆除。2017年5月12日，被告高新区城管局又向郝国庆作出高新区强拆字（2017）第44005号《强制拆除违法建筑决定书》。2017年5月16日，被告高新区城管局组织人员对上述房屋进行了强制拆除。原告赵保不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。涉案建筑所在地即济南市，该建筑未取得建设工程规划许可，亦未补办相应手续，被告高新区城管局据此认定涉案建筑为违法建设，符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，被告高新区城管局认为“没有房屋的面积只有四至，郝国庆所建的违建其具体位置是确定的，被告难以具体的确定其四至。”故被告高新区城管局对涉案房屋的面积、四至均没有查清，其作出的责令限期拆除决定没有查明涉案房屋的基本情况，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩，在作出行政决定前，行政机关必须充分听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《山东省行政程序规定》第十条规定，“行政机关实施行政行为，应当遵守法定期限或者承诺期限，为公民、法人和其他组织提供高效、优质服务。”本案中，被告高新区城管局向郝国庆送达的《限期拆除告知书》第四条明确告知“你（单位）享有陈述权和申辩权。如要求陈述、申辩，请在接到本告知书之日起三日内向本机关提出。逾期不提出的，视为放弃此权利。”但被告高新区城管局于2017年5月10日作出《责令限期拆除决定书》，没有遵守承诺的期限，构成剥夺原告陈述、申辩的权利，行政程序违法。
综上，被告高新区城管局对涉案建筑为违法建筑的认定正确，但对涉案房屋的具体情况未查清，且程序违法。原告赵保主张被告遥墙街道办事处参与了强制拆除，因无事实依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，判决如下：
一、确认被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局于2017年5月16日强制拆除位于济南高新技术产业开发区遥墙街道赵家庄村西北砖混房屋的行政行为违法；
二、驳回原告赵保的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 何道云
审判员 马东升
审判员 刘少梅
二〇一七年十月十六日
书记员 范 翠