盘锦市兴隆台区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）兴民二初字第00442号
原告：盘锦机动车交易中心，住所地：盘锦市兴隆台区。
法定代表人：袁亚君，该公司总经理。
委托代理人：陈宝霞，盘锦市兴隆台区工业开发区法律服务所法律服务工作者。
被告：盘锦市兴隆台区兴海街道裴家村村民委员会，住所地：盘锦市兴隆台区。
法定代表人：邵良，该村村委会主任。
委托代理人：李辉，辽宁三公律师事务所律师。
原告盘锦市机动车交易中心诉被告盘锦市兴隆台区兴海街道裴家村村民委员会土地承包经营权纠纷一案，于2013年12月2日向本院起诉，本院受理后�依法组成合议庭，于2013年12月31日公开开庭进行了审理，原告委托代理人陈宝霞和被告委托代理人李辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2002年1月1日原告与被告（原渤海乡下董村，现与被告合并）签订一份协议书（代合同），合同第一条约定：乙方（原告）使用甲方（被告）闲置的北大滩做养殖基地，时间从2002年1月1日起。合同第二条约定：乙方使用24年，总价款为30万元。合同第三条约定：交款分三期，签合同交款10万元，2009年12月份以前交款10万元，2017年12月份以前交款10万元。合同第八条约定：甲、乙双方合同期内不得违约，如有一方违约，违约方承担一切经济责任，如国家占地及不可抗拒的事故外。合同签订后，原告全面履行了合同义务，并为了开垦闲置的荒唐、进行筑坝、垫场地、建看护房和修建鱼池等花销120多万元进行投资。原告的投资刚�有所收益，可是被告未经原告的同意，将原告开垦的农田、鱼池及全村村民坝外的所有农田禁止耕种，被告并每年每亩地给农民补偿1000元收益损失，每亩地当年补偿青苗损失140元，被告对原告开垦的农田却分文未给补偿。被告的行为严重违反了原、被告签订的合同内容，造成原告在2013年损失541500元（475亩×1000元＋475亩×140元），原告多次找被告要求严格履行合同义务，被告置之不理。故原告诉至法院请求1、被告继续履行合同；2、被告赔偿原告2013年度的经济损失541500元。
被告辩称：双方签订的协议书（代合同）系无效合同，继续履行没有法律依据。诉讼双方于2002年初签订的协议书（代合同）没有经过村民会议讨论同意。这一做法违背了土地管理法第十五条“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成�或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准”的强制性规定。被告认为双方签订的合同因程序违法，系无效合同。无效合同自签订时即没有法律效力，原告主张继续履行的请求没有法律依据。二、不可抗力事由是该合同解除的直接原因，原告向被告主张赔偿错误。根据2013年4月8日省长办公会议纪要精神，原告耕种的土地已经退耕还河，系行政不可抗力的事由，是该合同解除的直接原因，与被告签订合同程序违法的过错无关，原告向被告主张赔偿的请求是错误的。三、原告请求被告赔偿其经济损失没有事实和法律依据，人民法院应予以驳回。原告请求被告赔偿其54100元损失，被告发现该请求的金额是政府土地回租的补偿金额，据此被告认为：（一）原告自己没有实际发生经济损失，该项请求没有事实依据；（二）本案是不可抗力事由导致合同解除，被告是应当免责的，原告起诉被告赔偿其损失，没有法律依据；（三）原告依据无效合同向土地所有人索要政府回收土地的租金没有法律依据，人民法院应予以驳回。四、本案的处理意见。根据合同约定和法律规定（1）因政府行为的不可抗力双方签订的协议书解除，终止履行；（2）被告返还原告剩余土地承包费62500元；（3）被告返还已经收到的备耕补贴款66500元。
经审理查明：2002年1月1日原告与被告（原渤海乡下董村）签订一份协议书（代合同），合同第一条约定：乙方（原告）使用甲方（被告）闲置的北大滩做养殖基地，时间从2002年1月1日止。合同第二条约定：乙方使用24年，总价款为30万元。合同第三条约定：交款分三期，签合同交款10万元，2009年12月份以前交款10万元，2017年12月份以前交款10万元。合同第七条约定：如果油田占地和国家占地，损失费归乙方，占地费归甲方。合同第八条约定：甲、乙双方合同期内不得违约，如有一方违约，违约方承担一切经济责任，如国家占地及不可抗拒的事故外。合同签订后原告于2002年和2009年分别交纳了10万元承包费。2013年4月8日辽宁省省长办公会议纪要决定对辽河干流盘山闸至曙光大桥之间退耕还河的国有和集体在册及农民家庭承包经营的耕地予以补助，请盘锦市政府负责实施。2013年5月15日盘锦市兴隆台区人民政府与盘锦市兴隆台区兴海街道裴家村签订了辽河干流河滩地回租协议书。协议书第一条约定：甲方（兴海街道裴家村）将承包经营的位于兴海街道裴家村7800亩河滩地，其中水田7600亩，旱田200亩，租给乙方用于恢复河道自然生态。第二条约定：租赁期限自2013年5月15日至2023年5月15日止，租期为10年；到期后，经双方协商可续签。租金为600元／年／亩。同日双方又签订了辽河干流河滩地回租补充协议书。1、补充协议书约定租金外其他补贴：在租赁期间，政府每年发放劳动力转移就业补贴，补贴标准为320元／亩，发放农田水利设施补贴，补贴标准为80元／亩，期限10年，由乙方（盘锦市兴隆台区人民政府）按年交付给甲方（兴隆台区兴海街道裴家村）。2、2013年由于回租河滩地所造成的春耕备耕损失，政府给予一次性补贴，补贴标准为水田140元／亩，旱田60元／亩，该项补贴由乙方（盘锦市兴隆台区人民政府）交付给甲方（盘锦市兴海街道裴家村）。
本案的争议焦点：1、原被告间签订的荒地承包合同是否有效；2、被告应付赔偿原告2013年度的经济损失541500元。
原告围绕争议焦点，提供以下证据支持自已的主张：
1、原、被告签订的协议书一份、承包费收据2份，证明原告承包被告荒地的位置、地界、时间及合同的相关权利义务；证明原�已经交了两次承包费。
被告质证认为：对合同和2个10万元的交款收据真实性无异议。
2、证明一份，证明原告承包被告荒地的实际面积是475亩。
被告质证认为：对亩数有异议，实际为700多亩。
3、证人孙金娥出庭作证证明自2013年国家对争议土地每亩补偿1000元、青苗补助费每亩140元。
被告质证认为：证人证言不够全面。
4、郑洋的书面证明一份，证明争议土地不让耕种，国家每亩补助1000元，青苗补助费每亩140元。
被告质证认为：因证人没有出庭，现在无法核实是不是郑洋本人书写，该证据没有法律效力。
被告围绕争议焦点提供以下证据支持其主张：
1、情况证明一份，证明原、被告签订承包合同没有经过村民大会讨论属于无效合同。
原告质证认为：对该份证据有异议。1、村民签字无法证明是本人所签。2、证明内容与事实不符，以此证明承包合同无效没有�实依据。3、原告已经耕种长达十年以上，应认定是一种默认和追认。
2、省长办公会议纪要一份，证明合同不能履行的直接原因是政府决定退耕还河，属于行政不可抗力。
原告质证认为：该证据证明不了属于行政不可抗力，因承包合同还没有到期，我方有耕种的权利，也有权利要求被告赔偿经济损失。
3、兴隆台区辽河干流河滩地回租协议书一份，证明自2013年5月13日至2023年5月13日退耕还河，辽宁省政府每亩补助600元，盘锦市政府每亩补助400元，备耕损失补助每亩140元。
原告质证认为：对真实性无异议，与我方请求的数额是一致的。
本院对以上证据认定如下：原、被告提供的以上证据能够证明案件的真实情况，并且符合证据的真实性、合法性、关联性为有效证据，予以采信。
本院认为，本案诉争的土地属于集体所有，2002年1月1日原告盘锦市机动车交易中心与渤海乡下董村签订的承包协议书因原告不是该集体经济组织成员，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款之规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”现被告提供证据证明该承包协议书没有经上述程序对外发包，在程序上不符合法律规定，故原告与渤海乡下董村签订承包协议不具有法律效力，应认定为合同无效。被告应返还原告剩余的承包费62500元；根据兴隆台区辽河干流河滩地回租协议书和补充协议书规定：政府给予裴家村的补偿款分为租金600元／亩、劳动力转移补贴320元／亩、农田水利设施补贴80元／亩，这些款项不是补偿给原告的损失，而且根据辽宁省省长办公会议决定是给予国有和集体在册及农民家庭承包经营的耕地予以补助，因原告主张损失所依据的承包协议书是没有法律效力的，而且也不在政府补偿对象的范围之内，故原告主张被告赔偿损失的请求本院不予支持；因被告在答辩中自愿将2013年政府补偿140元／亩春耕备耕损失66500元（140元／亩×475亩）给付给原告本院予以确认。此案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下：
一、被告兴隆台区兴海街道裴家村村民委员会于本判决生效后十日内一次性返还原告剩余的承包费62500元、给付春耕备耕损失66500元，合计129000元。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受�费9215元，由被告承担2880元，由原告承担6335元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盘锦市中级人民法院。
审 判 长 董 路
人民陪审员 张景平
人民陪审员 佟 欣
二〇一四年四月十七日
书 记 员 赵 奇