浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终767号
上诉人（原审原告）叶牡丹等19人（名单附后）。
诉讼代表人叶牡丹，女，1977年9月4日出生，汉族，住浙江省苍南县。
诉讼代表人林少仙，女，1967年9月13日出生,汉族，住浙江省苍南县。
上诉人叶牡丹等19人的共同委托代理人张星水、周敏，北京市京鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
被上诉人（原审第三人）苍南县人民政府,住所地浙江省苍南县人民大道555号。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
原审原告林日楷，男，1966年5月13日出生，汉族，住浙江省苍南县。
原审原告钟小孩，女，1970年10月15日出生，汉族，住浙江省苍南县。
叶牡丹等21人诉浙江省人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2016年6月28日作出（2015）浙温行初字479号行政裁定。叶牡丹等19人不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人叶牡丹等19人的诉讼代表人叶牡丹、林少仙及其委托代理人周敏，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟，被上诉人苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）的副县长宋少丹及其委托代理人陈锡文、陈立启到庭参加诉讼。原审原告林日楷、钟小孩经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告叶牡丹等21人系浙江省苍南县龙港镇环河村村民，依法承包有该村的土地。2012年11月21日，浙江省人民政府作出浙土整立字〔2012〕0333号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意苍南县龙港镇双龙村农村土地综合整治项目立项，核准项目规划新增耕地2.7128公顷（其中建设用地复垦2.7128公顷）；使用挂钩指标2.7128公顷，安排建新区用地2.7182公顷（农用地2.7182公顷〈耕地2.4750公顷〉），征收集体土地2.7182公顷；该项目应在立项批准后启动，2015年10月前实施完成，上报省国土资源厅复核验收。涉案征收土地坐落于苍南县龙港镇环河村，原告的土地在上述征地范围之内。2013年1月10日，苍南县政府发布二Ｏ一二单独批次《征用土地公告》，该公告内容已载明浙土整立字[2012]0333号批准文件，以及土地所有权人、使用权人必须在本公告发布之日起10日内办理征地补偿登记手续。同日，苍南县国土资源局发布[二Ｏ一二年]单独批次《征地补偿安置公告》。上述两份公告于当日张贴于龙港镇环河村公告栏。龙港镇环河村村民委员会领取征地补偿费之后，于2013年至2014年间向原告叶牡丹等21人发放了相应的补偿费。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告作为土地承包权人，认为涉案土地行政批准行为侵犯其合法权益，依法有权提起行政诉讼，故原告具备诉讼主体资格。被告抗辩称本案涉农村土地综合整治项目审批行为，不属于行政诉讼受案范围，缺乏法律依据，本院不予支持。被告浙江省人民政府抗辩称本案应当复议前置，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。上述规定限定于对土地等自然资源的所有权或者使用权争议所作出的权属处理决定，被诉行政行为系批准行为，不属于行政复议前置的范围，故被告浙江省人民政府该项抗辩理由亦不成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。被告已于2013年1月10日在原告所在村分别张贴《征用土地公告》、《征地补偿安置公告》。鉴于两份公告已载明浙土整立字〔2012〕0333号审批文件的内容，故可认定原告应当知道被诉行政行为的时间为公告确定的期限届满之日即2013年1月20日。以2013年1月20日为起诉期限起算点，原告于2015年12月30日提起本案诉讼，已超过二年的起诉期限。原告主张起诉期限应从2015年6月30日原告钟锦笑收到浙土整立字〔2012〕0333号批文和申报材料时起算，缺乏依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告叶牡丹等21人的起诉。
叶牡丹等19人上诉称：一、一审法院认定2013年1月10日，苍南县政府发布的2012单独批次《征用土地公告》和苍南县国土资源局发布2012单独批次《征地补偿安置公告》已于当日张贴于环河村公告栏事实错误，证据不足。二、上诉人提起诉讼没有超过起诉期限。上诉人于2015年6月30日向浙江省国土资源厅提出政府信息公开申请后，才收到浙土整立字[2012]0333号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》及申报材料，并得知被上诉人浙江省人民政府作出的征收行为。2015年11月16日，上诉人就向杭州市中级人民法院提起了行政诉讼。三、被上诉人认定涉案土地行政错误，将上诉人承包的基本农田认定为耕地予以征收，系超越职权的违法行为。四、被上诉人浙江省人民政府土地征收程序违法。被上诉人苍南县政府没有依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定的法定程序操作，没有将被征收土地利用现状调查结果交被征地的上诉人确认。既没有公告，也没有经过村民大会或者村民代表大会集体讨论同意，剥夺了上诉人的知情权及申请听证的权利，同时也剥夺了上诉人对征地事项及征地补偿安置方案表达意见的权利，所以被上诉人浙江省人民政府批准浙土整立字[2012]0333号审批意见书属于程序违法。五、对上诉人的基本农田承包地没有按照征收基本农田的标准进行补偿，以及补偿安置措施没有到位，劳动力没有安置，征地后返还留地问题至今没有落实到位，损害了上诉人的合法权益，被上诉人浙江省人民政府批准浙土整立字[2012]0333号审批意见书违法。请求二审法院撤销一审裁定，指令其继续审理。
浙江省人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、浙土整立字[2012]0333号农村土地综合整治项目审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。二、本案属于复议前置案件，上诉人应该先申请行政复议，故上诉人起诉不符合起诉条件。三、涉案批文是农村土地综合整治项目审批行为，项目立项和指标核准不是行政诉讼受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
苍南县政府答辩称：一、答辩人发布征地公告事实清楚，证据确凿，程序合法。2013年1月10日，答辩人指派人员到龙港镇环河村张贴《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，该两公告分别张贴在环河村的村务公开栏上，并当场拍摄照片存档。以上事实有征收土地公告及勘测定界图公告、征地补偿安置方案公告、公告张贴照片、公告电子光盘、环河村委会关于张贴公告情况的《证明》等证据证实。这些证据相互印证，形成完整的证据链，足以证实《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》已于2013年1月10日张贴在苍南县龙港镇环河村委会公告栏，批准征地行为已公之于众。二、上诉人提起的本案诉讼已超过了起诉期限。答辩人已于2013年1月10日在上诉人所在村分别张贴《征用土地公告》、《征地补偿安置方案公告》。鉴于两份公告已载明浙土整立字[2012]0333号审批文件的内容，故可认定上诉人应得知道被诉行政行为的时间为公告确定的期限届满之日即2013年1月20日。以2013年1月20日为起诉期限起算点，上诉人于2015年12月30日提起本案诉讼，已超过二年的起诉期限。三、涉案土地行政批准行为合法有效。涉案项目系“苍南县龙港镇双龙村农村土地综合整治项目”，经省人民政府于2012年11月21日作出的浙土整立字[2012]0333号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准，同意苍南县龙港镇双龙村土地综合整治项目立项。该项目申报材料齐全、各项文本、图件合乎要求，申报程序合法合规。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审原告林日楷、钟小孩在法定期限内未提交答辩意见。
庭审中各方当事人围绕着叶牡丹等21人的起诉是否超过了法定的起诉期限的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人苍南县政府及其下属机关苍南县国土资源局于2013年1月10日在上诉人所在村分别张贴的《土地征收公告》、《征地补偿安置公告》均已载明了浙土整立字[2012]0333号审批文件的主要内容。故上诉人应当在上述两《公告》张贴之日满10个工作日起知道涉案批准行为。因上述两《公告》并未告知上诉人诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。而上诉人直至2015年12月30日才向原审法院提起诉讼，显已超过了法定的起诉期限。原审法院据此驳回叶牡丹等21人的起诉，并无不当。综上，原审法院驳回叶牡丹等21人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月十二日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）叶牡丹，女，1977年9月4日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环河村甲争79号。
上诉人（原审原告）林少仙，女，1967年9月13日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环河村甲争186号。
上诉人（原审原告)钟云兵，男，1964年9月8日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争186号。
上诉人（原审原告)余陈弟，女，1963年5月30日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争89号。
上诉人（原审原告)林化同，男，1940年6月15日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争83号。
上诉人（原审原告)陈良培，男，1952年10月23日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争87号。
上诉人（原审原告)李美花，女，1969年9月7日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争79号。
上诉人（原审原告)林日搞，女，1977年1月11日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争83号。
上诉人（原审原告)陈良呈，男，1963年2月8日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争86号。
上诉人（原审原告)陈良锡，男，1966年5月13日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争65号。
上诉人（原审原告)林日想，男，1955年6月27日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争88号。
上诉人（原审原告)钟锦笑，男，1980年8月11日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争25号。
上诉人（原审原告)林化相，男，1976年8月15日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争25号。
上诉人（原审原告)林日算，男，1976年8月15日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争159号。
上诉人（原审原告)徐银钗，女，1963年3月5日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争166号。
上诉人（原审原告)陈良星，男，1961年2月27日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争71号。
上诉人（原审原告)陈碎芝，女，1968年4月10日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争157号。
上诉人（原审原告)陈良夫，女，1968年10月26日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争72号。
上诉人（原审原告)陈良榜，男，1959年9月16日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇环村村甲争74号。