安徽省肥西县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖0123民初2288号
原告（反诉被告）:肥西县铭传乡人民政府，住所地肥西县铭传乡，组织机构代码79187907-3。
法定代表人：金山，系乡长。
委托诉讼代理人：金德好，系副乡长。
委托诉讼代理人：李霞，安徽皖国泰律师事务所律师。
被告（反诉原告）：花园置业（合肥）有限公司，住所地合肥市金寨南路与锦绣大道交口�园大酒店。
法定代表人：谭寿荣，系公司董事长。
委托诉讼代理人：徐进，系公司副经理。
委托诉讼代理人：檀倩芳，安徽经合律师事务所律师。
被告：汉德咨询（合肥）有限公司，住所地安徽省合肥市长江西路669号高新创业中心。
法定代表人：刘骏逸，系公司董事长。
原告（反诉被告）肥西县铭传乡人民政府（以下简称铭传乡政府）与被告（反诉原告）花园置业（合肥）有限公司（以下简称花园置业公司）、被告汉德咨询（合肥）有限公司（以下简称汉德公司）土地承包经营权纠纷一案，本院受理后，依法由审判员朱利琴、审判员梅乐喜、人民陪审员王朝能组成合议庭，适用普通程序，公开开庭进行了审理。庭审过程中，铭传乡政府当庭撤回对汉德公司的诉求，本院予以准许。铭传乡政府委托代理人金德好、李霞，花园置业公司委托代理人徐进、檀倩芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本诉原告铭传乡政府诉称，2003年7月1日，原肥西县聚星乡人民政府（现为铭传乡政府）与花园置业公司、汉德公司签订《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》。合同约定，原告将下楼岛、堰拐岛的640.97亩（其中耕地305.21亩、林地129.8亩、荒草地124.82亩、宅基地47.89亩、水塘面积33.25亩）土地承包给两被告从事观光农业开发。承包期限耕地为25年，其它为50年，即耕地从2003年7月1日至2028年7月1日止，其它从2003年7月1日至2053年7月1日止。在合同履行过程中，因合肥市经济快速发展和城市人口的不断增加，为满足全市用水需要，2015年12月30日，合肥市发改委就合肥市城建委申报的《关于请予合肥市磨墩水库至七水厂工程项目立项的函》作出的《合肥市发改委关于合肥市磨墩水库至七水厂供水工程立项的复函》。2016年6月，肥西县发改委、国土资源局、规划局，就上述项目分别作出立项批复、建设用地预审意见与建设项目选址意见书。由于磨墩水库至七水厂供水主体工程选址在两被告承包土地范围内，导致双方签订的《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》无法继续履行，合同目的无法实现。鉴于此，双方多次协商解除事宜，但未达成一致。为保证民生工程的顺利实施，现具状请求法院判令：一、解除原、被告于2003年7月1日签订的《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》；二、两被告立即将所承包的下楼岛、堰拐岛的640.97亩（其中耕地305.21亩、林地129.8亩、荒草地124.82亩、宅基地47.89亩、水塘面积33.25亩）返还原告；三、被告承担本案诉讼费用。
本诉被告花园置业公司辩称，第一项诉求及第二项诉求，我方均表示同意，但要求赔偿损失。
本诉被告汉德公司提交书面答辩状辩称，2005年11月汉德公司与花园置业公司签订《协议书》，约定由花园置业公司返还我司投资款共计267942.7元，我司退出磨墩水库及周边土地的农业种植及旅游开发。《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》中承包人的权利义务由花园置业公司独自享有与承担。合同签订后，花园置业公司按约定返还了投资款，我司也退出了土地承包。此后，我司未就水库及土地承包投入任何资金，也不享有任何权益，所有投资及经营活动均由花园置业公司负责，相关权利义务也由花园置业公司独自享有并承担。
本诉原告铭传乡政府为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：
一、组织机构代码证、文件、企业信用信息公示表：证明原聚星乡政府于2005年12月撤并为铭传乡政府，系机关法人；原�被告诉讼主体适格；
二、《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》：证明2003年7月1日，原聚星乡政府与花园置业公司、汉德公司签订《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》；
三、合肥市发改委文件（发改投资【2015】1409号）、合肥市规划（单体）设计条件通知书、肥西县环保局《建设项目环保审查意见》、肥西县发改委文件（发改投资字【2016】111号）、肥西县国土资源局文件（肥国土资【2016】110号）、肥西县规划局规划设计要点通知书（肥规要字【2016】35号）、建设项目选址意见书（选字第340123201600038号）：证明因合肥市经济快速发展和城市人口的不断增加，为满足全市用水需要，2015年12月30日合肥市发改委就就合肥市城建委申报的《关于请予合肥市磨墩水库至七水厂工程项目立项的函》作出的《合肥市发改委关于合肥市磨墩水库至七�厂供水工程立项的复函》。2016年6月，肥西县发改委、国土资源局、规划局，就上述项目分别作出立项批复、建设用地预审意见与建设项目选址意见书。由于磨墩水库至七水厂供水主体工程选址在两被告承包土地范围内，导致双方签订的《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》无法继续履行，合同目的无法实现。
针对本诉诉讼主张，花园置业公司未提交证据材料。
反诉原告花园置业公司诉称，2003年7月1日，原肥西县聚星乡人民政府（现为铭传乡政府）与花园置业公司、汉德公司签订《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》。合同约定，原告将下楼岛、堰拐岛的640.97亩（其中耕地305.21亩、林地129.8亩、荒草地124.82亩、宅基地47.89亩、水塘面积33.25亩）土地承包给两被告从事观光农业开发。承包期限耕地为25年，其它为50年，即耕地从2003年7月1日�2028年7月1日止，其它从2003年7月1日至2053年7月1日止。我司每年支付82044元承包费，并一次性支付人员搬迁、房屋拆除、青苗水井等费用282372.4元。我司已陆续投入资金近30000000元。2005年11月，汉德公司与我司签订协议，约定我司返还汉德公司投资款267942.7元，汉德公司退出磨墩水库养殖与开发，合同中的权利义务由我司独自享有与承担。2010年7月，磨墩水库由灌溉用水改为饮用水源保护区，导致经营的养殖业、旅游观光业无法继续生存，生态庄园全面停工，给我司造成巨大经济损失。为维护自身合法权益，特具状请求法院判令：一、解除2003年7月1日签订的《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》；二、判令被反诉人赔偿反诉人经济损失（其中皖中房估第（2016）B3398号评估价8621096元扣除1299457元的余额7321639元；苗木肥双估字（2016）200号评估价为1948815元；流动资产价款1079000元；土方3420000元；人员遣散费624000元；租金494640元；房屋拆迁、桑树补偿费291911.4元）；三、县政府环保局根据县十五届六次会议1号议案于2012年年底明确责令停止营业，至今未得到及时处理，使我公司蒙受经营性收入的重大损失，应按我方投入的20000000多万元在停业期间的银行利率补偿的损失5000000余元；四、由于本项目系铭传乡招商的旅游项目，而旅游项目投资大、收益慢，故铭传乡政府对提前终止合同应按年缴承包金额的三倍予以补偿，约9800000元。前述三项费用共计29980005.4元；四、反诉被告承担本案诉讼费用。
反诉被告铭传乡政府辩称，涉案合同解除是在情势变更下经过双方协商一致同意的，铭传乡政府并无过错，因解除合同所致损失应按公平原则由双方共同承担。反诉原告诉求赔偿损失数额过高，部分诉求缺乏事实、法律依据。苗木价值的评估，其中竹林1.5亩价值9000元，该竹林为村集体所有，应从评估价值中扣减。反诉原告主张的固定资产、流动资产的价值不能成立，未经评估无法确定实际损失价值。土方3420000元，不能认可。人员遣散费，反诉原告在2011年因水库灌溉用水变成水源保护区，即使存在人员遣散的支出，也不属于被告承担的范围。反诉原告在蓄水局一案中提出了300000元的人员遣散费，但被法院驳回。关于租金，没有事实和法律依据。房屋拆迁、桑树补偿费用是协议签订时按照合同约定，反诉原告应当继续履行的合同义务，要求赔偿无事实和法律依据。反诉原告主张赔偿停业损失，忽视了本案的基本事实，不是被告行为导致原告停业，且蓄水局一案中，法院已经做了合理说明。人法院在综合本案，查清事实的基础上，如判令反诉被告赔偿损失，则反诉原告在经营期间投入的财产权益，即评�报告所列项目的财产应如数返还给反诉被告。
反诉原告花园大酒店公司为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据材料：
一、基建工程明细表一份、施工协议、工程决算表、收款收据各62份：证明反诉人为发展聚星湖生态庄园项目，在下楼岛、堰拐岛进行基础建设共投入资金20503515.14元；
二、发票、收款收据、调拨单共计526份、《工矿产品购销合同》两份，聚星湖维修清单一份：证明反诉人在下楼岛、堰拐岛投入固定资产、流动资产共计1751031.1元；
三、水库园林盘点表、《林权证》两份、《林权登记公告》一份：证明反诉人拥有下楼岛、堰拐岛林地使用权，期限至2053年5月29日，仍有37年时间未使用，且因合同解除该反诉人造成林木损失5026078元；
四、《生活污水处理实施合同书》、发票各一份：证明反诉人应肥西县政府部门的要求，购置污水处理设备一套，共计293500元；
五、合肥聚星湖生态庄园有限公司遣散费清单一份：证明反诉人因聚星湖生态庄园项目无法继续，共向员工支付遣散费624000元；
六、肥西县环保局肥环（2011）3号文件一份、银行进账单、现金缴款单共7份：证明在肥西县政府职能部门的要求下，聚星湖生态庄园项目自2011年初停止运营，无任何收入；反诉人自2010年至今，仍每年按时向铭传乡政府支付租金，7年租金共计494640元；
七、收据两份：证明反诉人为发展聚星湖生态庄园项目，向铭传乡政府支付房屋拆迁补偿费、桑树补偿费共计292911.4元；
八、评估报告两份：证明苗木、固定资产的损失；
九、评估费发票：证明为评估支出费用68000元；
十、2016年10月17日的会议纪要：证明对固定资产无法评估部分�双方协商的金额是3420000元。
反诉被告铭传乡政府为反驳反诉原告诉讼主张，向本院提交如下证据材料：
一、肥西县人民法院（2015）肥西民一初字第00105号民事判决书，证明反诉原告法定代表人谭寿荣与肥西县畜牧水产局因解除《租赁水体经营合同》损失赔偿问题未达成一致诉至法院，谭寿荣提出损失为6510329.1元，其中购置污水处理设备支出293500元、养鱼管理用房投入250244元、养鱼水库用房投入221500元、坡岸、港湾、护坡、石桥等工程投入712610元，均系因租赁水体经营支出，上述损失均已包含在肥西县畜牧水产局依法应赔偿的4871031.28元。反诉原告在聚星湖生态庄园投入明细表中所列第一项、第四项与上述损失系重复计算；
二、辽华鱼评字（2015）第8号评估报告书及清单一份：证明评估报告中重复部分金额为1299457元，应从评估金额中扣减。
经庭审质证，花园置业公司对铭传乡政府本诉证据材料质证意见如下：对证据材料一无异议，汉德公司已退出承包合同，现合同权利义务均由我公司承担。对证据材料二的真实性无异议，但我公司为履行合同投入巨额资金。对证据材料三的真实性无异议，但均是行政机关作出的行政行为，如因此导致合同解除，原告应赔偿损失。
铭传乡政府对花园置业公司反诉证据材料质证意见如下：对证据材料一、二的三性及证明目的均有异议。对证据材料三中的林权证、林权登记公告的真实性、合法性无异议；对其他均有异议。对证据材料四的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议，在之前的判决中已得到赔偿。对证据材料五的三性及证明目的均有异议，项目无法继续经营并非反诉被告所致，且员工遣散费已在前案中获得赔偿。对证据材料六的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，且在合同未解除前，反诉原告负有支付租金的义务。对证据材料七的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据材料八的三性无异议，但重复项目金额1299457元应扣减，且苗木评估报告中竹林1.5亩不属于反诉原告，也应扣减。对证据材料九无异议。对证据材料十的三性及证明目的均有异议。
花园置业公司对铭传乡政府反诉证据材料质证意见如下：对证据材料一、二的三性及证明目的无异议。
本院经审查，并结合花园置业公司质证意见，对铭传乡政府的本诉证据材料分析、认证如下：证据材料一、二、三具有合法性、真实性、关联性，具有证明力。
本院经审查，并结合铭传乡政府质证意见，对花园置业公司的反诉证据材料分析、认证如下：证据材料一均涉及案外人，案外人未出庭作证，不符合证据的形式要件，不能排除系花园置业公司单方制作的可能，故不具真实性，不具证明力。证据材料二虽能反映花园置业公司进行投入，但不具对应性，不能证实所购资产均用于本案项目，故不具真实性，不具证明力。证据材料三中《林权证》、《林权登记公告》具有合法性、真实性、关联性，但林木具体数量应当以现场清点数量为准。证据材料四已在（2015）肥西民一初字第00105号判决书获得赔偿，故与本案不具关联性。证据材料五、六系因其他政府部门关停所致，故与本案亦不具关联性。证据材料七并非解除合同所致损失，与解除合同不具因果关系，故不具关联性。证据材料八、九具有合法性、真实性、关联性，具有证明力。证据材料十仅表明存在协商过程，不能证明双方就此达成一致，故不具真实性，不具证明力。
本院经审查，并结合花园置业公�质证意见，对铭传乡政府的反诉证据材料分析、认证如下：证据材料一、二具有合法性、真实性、关联性，具有证明力。
依据前述证据，及庭审中当事人陈述，本院可以确认如下事实，2003年7月1日，发包方（甲方）聚星乡人民政府、承包方（乙方）合肥花园大酒店、汉德公司签订《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》，一、甲方将下楼岛、堰拐岛的640.97亩土地承包给乙方从事观光农业开发，其中耕地305.21亩、林地129.8亩、荒草地124.82亩、宅基地47.89亩、水塘面积33.25亩。二、合同承包期限耕地为25年，其它为50年，即耕地从2003年7月1日，至2028年7月1日止，其它从2003年7月1日至2053年7月1日止。九、乙方在取得土地承包经营权后，每年向甲方支付承包费，平均每亩人民币128元，计人民币82044元，于每年7月1日付给甲方。十五、在乙方承包经营期限内，如甲方�涉乙方正常生产经营给乙方造成损失的，乙方有权追究甲方赔偿责任；甲方不得以任何理由终止合同，如甲方擅自终止合同，给乙方造成损失，乙方有权向甲方追究直接投资和间接损失的赔偿。合同签订后，花园置业公司开始对涉案土地进行投资改造。2010年7月6日，肥西县政府颁发文件，作出规划调整，磨墩水库性质发生变更，由原先的一般灌溉水源，调整为饮用水源保护区。依据文件规定，磨墩水库水面养殖活动应予取缔且不能存有与供水设施和保护水源无关的建设项目。花园置业公司在涉案土地的观光农业开发活动自此停止。
后因合肥市经济快速发展和城市人口的不断增加，为满足全市用水需要，2015年12月30日合肥市发改委就合肥市城建委申报的《关于请予合肥市磨墩水库至七水厂工程项目立项的函》作出《合肥市发改委关于合肥市磨墩水库至七水�供水工程立项的复函》（发改投资【2015】1409号），认为该项目为2015年大建设计划内项目，原则同意立项建设，开展前期工作。
2016年5月26日通过肥西县环保局发布《环保审查意见》。2016年6月3日肥西县发改委《关于新建磨墩水库至七水厂供水工程项目立项的批复》（发改投资字【2016】111号）同意项目立项。2016年，肥西县国土资源局《肥西县国土资源局关于新建磨墩水库至七水厂供水工程项目建设用地的预算意见》（肥国土资【2016】110号），认为项目用地符合国家土地供应政策。2016年6月16日，肥西县规划局《规划设计要点通知书》（肥规要字【2016】35号）及《建设项目选址意见书》（选字第340123201600038号），认为本建设项目符合城乡规划要求。
另，2005年12月22日，《肥西县乡镇行政区划调整方案》（委发〔2005〕125号）将南分路乡更名为铭传乡，并将原聚星乡整建制并入。2003年7月14日，合肥花园大酒店变更为花园置业（合肥）有限公司。合肥花园大酒店有限公司成立于2006年2月5日。
本院认为，因双方均同意解除合同，本案争议焦点在于，一、铭传乡政府是否构成违约，如果不构成违约，则铭传乡政府应承担何种责任；二、涉案土地上财产价值的确定。
就第一个争议焦点而言，花园置业公司认为铭传乡政府构成违约，铭传乡政府认为是因情势变更需要解除合同。庭审中，双方对涉案土地因新建磨墩水库至七水厂供水工程项目被征用不持异议，该项目是基于公共利益需要建设的公益项目。显然，公益项目建设需要征用涉案土地，导致合同不能履行，属于在订立合同时双方不能预见、不能避免、不能克服的事件。情势变更是合同能够履行，但履行后对一方显失公平和合同目的无法实现，�铭传乡政府解除合同既不构成违约，也非情势变更，而是因不可抗力。虽然，合同约定铭传乡政府不得以任何理由终止合同，如擅自终止合同造成损失，则应赔偿直接投资和间接损失，但此种约定应当以双方在签订合同时能够预见的事由为准，不可抗力属于不可预见的事由，故此种约定不应包括不可抗力，且并无证据证实铭传乡政府以明确意思表示放弃法定免责事由。不可抗力作为法定免责事由，免除了铭传乡政府的违约责任，但并不表示不承担任何责任。
合同解除法律后果之一是恢复原状。具体到本案，花园置业公司在涉案土地投资的不动产、苗木，从利用价值及效益的角度而言，不宜拆除或移栽，恢复原状的方式就是涉案土地上相关财产归铭传乡所有，且庭审中铭传乡政府也表示纳入评估的财产可由花园置业公司归还，故本院认定纳入评估的财产归�传乡政府所有，由铭传乡政府给予相应补偿。
就第二个争议焦点而言，双方已就固定资产价值7321639元（8621096元-1299457元）、流动资产价值1079000元达成一致，本院予以确认。苗木价值1948815元，铭传乡政府认为评估报告中第17号评估事项竹林不属于花园置业公司财产，对此未提供有效证据证实竹林由其栽种或继受取得，故竹林9000元应予扣减，则苗木价值1939815元（1948815元-9000元）。土方3420000元双方虽经协商但未达成一致，且不具备评估条件，故本院不予确认。人员遣散费624000元系因其他事由所致，与本案无关联性，故本院不予支持。租金494640元属合同履行过程中应当履行的义务，并非现有财产价值，本院亦不予支持。补偿仅限于现有财产，房屋拆迁及桑树补偿费并不属于此范围，且在苗木现场清点时双方均确认除已清点的苗木外，并不存在其他苗木，故对�项诉求，本院亦不予支持。停业期间投入财产的利息损失及应按年缴承包金额的三倍予以补偿等诉求，无事实和法律依据，本院不予支持。基于前述分析，铭传乡政府应当支付花园置业公司补偿款10340454元。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第九十一条第（一）款、第九十七条之规定，判决如下：
一、解除肥西县铭传乡人民政府、花园置业（合肥）有限公司、汉德咨询（合肥）有限公司于2003年7月1日签订的《磨墩水库下楼岛、堰拐岛土地承包合同》；
二、本诉被告花园置业（合肥）有限公司于本判决生效之日起五日内将下楼岛、堰拐岛640.97亩承包地（其中耕地305.21亩、林地129.8亩、荒草地124.82亩、宅基地47.89亩、水塘面积33.25亩）返还给本诉原告肥西县铭传乡人民政府；
三、反诉被告肥西县铭传乡人民政府于本判决生效�日起五日内给付反诉原告花园置业（合肥）有限公司补偿款10340454元；
四、驳回本诉原告肥西县铭传乡人民政府的其他诉讼请求；
五、驳回反诉原告花园置业（合肥）有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行的债务利息。
本诉案件受理费100元，反诉案件受理费186723元，评估费68000元，均由肥西县铭传乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 朱利琴
审 判 员 梅乐喜
人民陪审员 王朝能
二〇一七年四月十日
书记�员汪菡佳
附相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。