浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1244号
上诉人（原审原告）范炳锦，男，1930年5月25日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人於月娟（系范炳锦妻子），女，1938年5月22日出生，汉族，住址同上。
委托代理人范惠文（系范炳锦女儿），女，1959年1月4日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区，现住。
被上诉人(原审被告)浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊,省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
范炳锦诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年10月26日作出（2016）浙01行初183号行政判决。范炳锦不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年4月19日公开开庭审理了本案，上诉人范炳锦的委托代理人於月娟、范惠文，被上诉人省政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审判决认定：2009年9月14日，杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）批准杭国土字[2009]274号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》（以下简称“274号一书一方案”），同意收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩），新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地，申请用地单位为杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）。就案涉土地，杭州市政府于2015年3月16日核发杭州市（县）[2009]杭国土字第274号《建设用地批准书》（以下简称“274号建设用地批准书”），载明用地单位名称为杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司），建设项目名称为杭州铁路及东站枢纽地区下宁路北段（德胜路－机场路）道路工程，批准用地面积1.5168公顷，土地所有权性质为国有，土地取得方式为划拨，土地用途为交通设施。2016年3月16日，原告范炳锦向省政府申请行政复议，请求确认杭州市政府作出“274号建设用地批准书”行为违法、违规，责令杭州市政府恢复范炳锦家“65－4号历史建筑”院落、消防通道和三间店面商铺房屋。省政府于2016年3月17日收到后，经审查，于2016年4月21日作出浙政复[2016]67号《驳回行政复议申请决定书》，认为案涉建设项目国有土地使用权已经有权机关批准收回并以行政划拨方式供地。国有土地使用权被依法收回后，被申请人杭州市政府后续作出的出让、划拨等再行处置利用行为与原土地使用人没有法律上的利害关系。范炳锦提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（二）项的规定。根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回范炳锦的行政复议申请。次日，被告将该复议决定书邮寄给原告。原告于2016年4月23日收到后，提起行政诉讼。
原审法院认为，行政复议法实施条例第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，原告因不服杭州市政府核发“274号建设用地批准书”的行政行为，向省政府申请行政复议。省政府经审理查明，案涉土地于2009年9月14日经“274号一书一方案”同意收回，并以行政划拨方式供地。因原告提交的证据不足以证明其与2015年3月16日核发的案涉《建设用地批准书》具有法律上的利害关系，省政府驳回原告的行政复议申请，符合法律规定。行政程序上，被告收到行政复议申请后，于法定期限内作出被诉复议决定，程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告范炳锦的诉讼请求。
范炳锦上诉称：首先，上诉人向被上诉人申请复议的“274号建设用地批准书”其建设单位为杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司），建设项目为下宁路（现东宁路）道路项目用地面积1.5168公顷（2.752亩），其中包含侵占上诉人家“65-4号”历史建筑院落、消防通道和三间商铺房屋土地面积。故上诉人既是利害关系人，又是相邻权人。一审法院认为“原告证据7、8不足以证明与“274号建设用地批准书”具有法律上的利害关系，不能达到证明对象”不具有事实和法律依据予以证明。其次，涉案前置内容，杭州市政府于2009年9月14日作出“274号一书一方案”，其中包含两个行为，即“同意收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩）和新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地”（见证据4、6），既然如此，本案中，被申请人并未提供相应报批证据予以证明。故一审法院认定一个行为，自相矛盾，认定事实不清。除以上事实错误外，杭州市政府2009年9月13日作出（2009）274号《国有土地使用权批准通知书》与9月14日作出一书一方案程序违法。故被上诉人以此为由作出浙政复（2015）447号《驳回行政复议申请决定书》、浙政复（2016）67号《驳回行政复议申请决定书》不具有事实和法律依据，严重剥夺申请人的复议权利。鉴于以上事实，一审法院认定事实严重错误，其理由不能成立。请求二审法院撤销一审判决和被上诉人浙政复[2016]67号《驳回行政复议申请决定书》，并责令其受理上诉人的行政复议申请。
省政府在法定期限内未提交答辩状，庭审中答辩称：一、答辩人所作驳回行政复议申请决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人不服杭州市政府作出的“274号建设用地批准书”的具体行政行为，向答辩人申请行政复议。经查，2009年9月14日，涉案杭州铁路东站及东站枢纽地区下宁路北段（德胜路—机场路）道路工程用地建设项目国有土地使用权经杭州市政府“274号一书一方案”同意收回，并以行政划拨方式供地。2015年3月16日，杭州市政府作出“274号建设用地批准书”，准予建设单位杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州铁路投资有限公司）使用该建设用地。另查明，2015年4月，上诉人因不服“274号一书一方案”向答辩人申请行政复议。答辩人于2015年6月16日作出浙政复[2015]179号行政复议决定。后上诉人起诉，杭州市中级人民法院和浙江省高级人民法院均作出行政裁定，驳回上诉人起诉。2015年11月，上诉人就杭州市政府[2009]274号《国有土地使用权批准通知书》向答辩人申请行政复议，答辩人于2015年12月30日作出浙政复[2015]447号驳回行政复议申请决定。涉案建设项目国有土地使用权已经有关机关批准收回并以行政划拨方式供地。国有土地使用权被依法收回后，杭州市政府后续作出的出让、划拨等再行处置利用行为与原土地使用权人没有法律上的利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。答辩人根据该条例第四十八条第一款第（二）项规定驳回上诉人行政复议申请。二、答辩人作出驳回行政复议申请决定的程序合法。2016年3月17日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。2016年4月21日，答辩人作出被诉驳回行政复议申请决定并送达上诉人。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人省政府于2016年4月21日作出的浙政复[2016]67号驳回行政复议申请决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院另查明：上诉人曾于2015年4月29日就杭州市政府作出的“274号一书一方案”向省政府申请行政复议。省政府于同年6月16日作出浙政复[2015]179号行政复议决定予以维持。上诉人不服向杭州市中级人民法院提起诉讼。该院经审理认为，上述“一书一方案”涉及批准收回国有土地和新批建设用地两个行为，上诉人经释明，坚持就两个行为一并起诉，诉讼请求不明确，不符合起诉条件，于同年8月19日作出（2015）浙杭行初字第213号行政裁定驳回了上诉人的起诉。上诉人不服，向本院提出上诉，本院于11月18日作出（2015）浙行终字第447号行政裁定，维持了上述一审裁定。上诉人仍不服，向最高人民法院提出再审申请，最高人民法院于2016年8月15作出最高法行申1234号行政裁定，指令本院再审。本院经审查于2017年3月23日作出（2016）浙行再15号行政裁定，认为上述“一书一方案”系杭州市政府为实施杭州铁路及东站枢纽地区下宁路北段道路工程项目用地作出的建设用地审批行政行为，上诉人对该行为和省政府浙政复[2015]179号行政复议决定的起诉符合行政诉讼法规定的人民法院的受案范围，原一、二审法院以诉讼请求不明确为由，驳回上诉人的起诉不当，并撤销了上述一、二审裁定，指令杭州市中级人民法院审理。
本院认为，上诉人申请复议的行为是杭州市政府2015年3月16日核发的“274号建设用地批准书”，该批准书载明的用地单位名称、建设项目名称、批准用地机关及批准文号、批准用地面积土地所有性质、土地取得方式等主要内容，在杭州市政府作出的上述“274号一书一方案”中均已体现。而该一书一方案经行政复议、一、二审诉讼、最高人民法院复查裁定本院再审，已由本院作出（2016）浙行再15号行政裁定，撤销原一、二审裁定，并指令杭州市中级人民法院审理。据上述生效裁定，上诉人申请复议的行政行为已进入司法审查范围，故不宜再由复议机关对其进行审查，被上诉人驳回上诉人的行政复议申请，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，结论均正确，依法应予维持。上诉人要求撤销被诉行政复议决定及一审判决的请求，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范炳锦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 韦若莎