山东省日照市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁11行初58号
原告崔金成，男。
原告李亭，男。
原告李廷超，男。
原告尹世辉，男。
原告李见兰，女。
原告唐晓和，男。
原告郑宾，男。
原告山婷婷，女。
原告朱炳焕，女。
原告夏艳秋，女。
原告朱丙连，女。
原告寇中华，男。
原告孙玉太，男。
原告席家福，男。
原告王兴军，男。
原告韩啸，男。
原告刘利珍，女。
原告张永山，男。
原告丘培衍，男。
原告袁伦英，女。
原告王宜刚，男。
诉讼代表人李亭，男。
诉讼代表人崔金成，男。
诉讼代表人李廷超，男。
诉讼代表人唐晓和，男。
委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被告日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号。
法定代表人刘星泰，市长。
委托代理人郭强，日照市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李树丽，山东东方太阳律师事务所律师。
原告崔金成等21人诉被告日照市人民政府（以下简称“市政府”）土地行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原告诉称：原告在日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼拥有商住房用于居住和经营，在原告完全不知情的前提下，2013年11月27日被告作出批复，收回了原告的土地使用权并批准拍卖出让，并在2013年12月20日将土地拍卖给山东荣安集团有限公司进行商业开发，2015年12月4日原告通过信息公开知悉该土地被拍卖。原告向山东省人民政府提起行政复议后，山东省人民政府驳回了原告的申请，原告认为，被告的行政行为事实不清，程序违法，适用法律错误，应当予以撤销。请求判令撤销被告作出的日政土字（2013）156号市政府关于日照市2013A－79号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复，诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：证据1,日照市人民政府关于日照市2013A-79号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复，证明被告行政行为的存在。证据2，山东省人民政府作出的行政复议决定书，证明原告等人针对此行政行为提出了行政复议并被驳回。证据3，原告在涉案的土地所拍摄的照片11张，证明因被告将土地拍卖给荣安集团导致原告所居住的道路被挖、消防通道被破坏占用、一楼二楼的门窗被破坏、围墙被破坏。证据4，原告21人的土地使用证，证明原告所使用的土地已进行土地登记并确权发证，在没有收回以前，该土地使用权受物权法的保护，任何人不经法定程序无权强制要求原告交出土地。证据5，荣安广场项目C区认购书，证据6日照置业网上荣安广场C区的报道，证据7荣安地产在原告房屋坐落的土地做的广告，证据8荣安广场在户外做的广告，证据5、6、7、8证明开发商取得拍卖手续后在原告房屋坐落的土地上进行开发并且已经出售房屋，原告与该土地拍卖行为有法律上的利害关系，被告的拍卖行为不属于内部行为，已经对原告的合法权益造成影响。
被告辩称：一、该宗建设用地及地上房屋的基本情况。2013A－79号宗地位于日照市西海路以南、东关北路以东，原为日照街道利民社区、齐鲁证券公司等单位使用的国有建设用地。总用地面积55448.5平方米，净用地面积41967.4平方米。因规划道路，该地块被分割为三宗地，面积分别为：20926.2平方米（地块一）、12975平方米（地块二）、8066.2平方米（地块三）。崔金成等21人居住的舒斯贝尔沿街6号楼坐落在地块三南段。该宗地为拆迁安置出让地块，属旧城改造项目，2011年被列为日照市为民办实事重点民生工程，不属于商业开发项目。2012年2月13日，日照市东港区人民政府（以下简称“东港区政府”）作出东政征字[2012]1号《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》，对东关北路改造区域进行了统一征收，原告的房屋在征收范围内。2013A-79号地块为东关北路片区拆迁计划中的三期项目供地。二、市政府涉案批复行为系依法进行，程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项、第十三条第三款以及《土地管理法》第五十八规定，旧城改造属于公共利益需要，可以进行房屋征收，同时收回国有土地使用权。鉴于涉案土地上的房屋已被东港区政府征收，日照市国土资源局东港分局于2012年12月受理了2013A－79号宗地的用地申请材料，并与日照街道利民社区签订了国有建设用地使用权收回协议，收回土地面积50787.9平方米（齐鲁证券公司等单位的土地使用权收回协议已于二期项目供地时签订）。2013年9月，日照市国土资源局东港分局通过日照日报将上述范围内的土地使用证进行公告注销。2013年11月7日，日照市国土资源局、日照市住房和城乡规划建设委员会向市政府报送《关于〈日照市2013A－79号国有建设用地使用权拍卖出让方案〉的请示》（日国土资发[2013]262号）。经审查，市政府于2013年11月27日作出日政土字[2013]156号《日照市人民政府关于日照市2013A－79号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》（以下简称“《拍卖出让方案批复》”），同意收回该宗国有建设用地使用权，同意将其中的41967.4平方米国有建设用地使用权以拍卖方式公开出让，其余13481.1平方米为城市道路用地；同意拍卖出让方案中拟定的出让方式及相关要求。2013年11月29日，日照市国土资源局在中国土地市场网发布出让公告。2013年12月20日，经公开出让成交，该宗土地由山东荣安集团有限公司（以下简称“荣安集团公司”）竞得。三、市政府作出的《拍卖出让方案批复》存在一定瑕疵，但市政府已及时采取补救措施，未对申请人权益造成实质影响。东关北路拆迁指挥部向日照市国土资源局东港分局报送有关材料时，未提及涉案6号沿街楼情况，致使日照市国土资源局东港分局误认为2013A－79号宗地涉及的国有建设用地已经全部协议收回，由此导致市政府对包含该6号沿街楼在内的2013A－79号宗地作出了涉案批复行为。荣安集团公司竞得2013A－79号地块后，对地块一和地块二进行了开发建设，现已建成居民安置楼，地块三却迟迟未动工建设。后日照市国土资源局东港分局发现，涉案6号沿街楼也位于2013A－79号宗地范围内，东关北路拆迁指挥部一直未与该楼住户达成拆迁安置补偿协议，一直未予拆迁。发现该问题后，日照市国土资源局东港分局立即与荣安集团公司对收回涉案6号沿街楼地块事宜进行了协商。2015年10月，日照市国土资源局东港分局与荣安集团公司签订了国有建设用地使用权收回协议，收回总面积5659.8平方米，其中净地3260.6平方米（涉案6号沿街楼使用土地），规划道路用地为2399.2平方米。2015年10月29日，日照市国土资源局向市政府报送日国土资呈[2015]150号《关于国有建设用地使用权收回方案的请示》，拟对上述6号沿街楼占用的土地予以收回，收回后由原6号沿街楼住户使用，待拆迁完成后再根据城市规划重新出让。2015年12月13日，市政府作出日政土字[2015]158号《关于国有建设用地使用权收回方案的批复》（以下简称《土地使用权收回批复》），同意日照市国土资源局的上述请示内容。市政府作出《土地使用权收回批复》后，《拍卖出让方案批复》中关于涉案6号沿街楼地块的内容实际已经失去法律效力，对沿街楼住户不再产生任何权利义务影响。同时，《拍卖出让方案批复》作出后至《土地收回方案批复》作出前期间，原告一直在其6号楼的房屋内居住，涉案6号沿街楼的土地一直由该楼住户使用，《拍卖出让方案批复》并未对其土地使用权造成实质性影响。四、市政府作出《拍卖出让方案批复》的行为，属内部行政行为。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款的规定，国土资源行政主管部门会同城市规划等部门拟定的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，须经市、县人民政府批准。该批准行为是否可复议，应根据其是否对相对人的权利、义务产生实质性影响来判断。根据上述规定第二款的规定，出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。故市政府的涉案批复，只是对拍卖方案的认同或不认同，没有对本案原告的权利、义务产生实质性影响，属于内部行政行为。原告无权对该批复提起行政诉讼。综上，市政府作出的《关于日照市2013A－79号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》（日政土字[2013]156号），系依法进行，符合法定程序，虽然存在一定瑕疵，但市政府已及时采取措施予以补救，未对原告的权利义务造成任何实质性影响，且该批复行为系内部行政行为，原告无权就此提起行政诉讼，原告曾因此向山东省人民政府申请行政复议，山东省人民政府驳回其行政复议申请，建议法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告于法定期限内向本院提交以下证据：1、东政征字〔2012〕1号东港区政府关于征收东关北路改造区域内房屋的决定1份；2、东关北路改造区域住宅楼房征收补偿安置方案1份；3、国有建设用地使用权收回协议（利民社区）1份、土地使用权收回协议书（日照市供销合作社联合社、齐鲁证券有限公司、日照市天德建筑安装工程有限公司）3份；4、土地证注销公告1份；5、东港区政府出具的承诺函1份；6、日国土资发〔2013〕262号关于《日照市2013A-79号国有建设用地使用权拍卖出让方案》的请示及2013A-79号国有建设用地红线图各1份；7、日政土字〔2013〕156号《拍卖出让方案批复》1份；8、日国土资告字〔2013〕28号国有土地使用权拍卖出让公告1份；9、山东荣安集团有限公司提交的土地收回申请1份；10、国有建设用地使用权收回协议（荣安集团）及宗地图各1份；以上十份证据证明156号国有建设用地使用权拍让出让方案的批复认定事实清楚，程序合法。11、日国土资呈〔2015〕150号《日照市国土资源局关于国有建设用地使用权收回方案的请示》1份；12、日政土字〔2015〕158号《土地使用权收回批复》；13、2013A-79号地块三宗地图、收回地块宗地图、收回地块影像图各1份；14、鲁政复驳字〔2015〕636号山东省人民政府驳回行政复议申请决定书。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等。证据11、12、13、14及法律依据证明156号批复系内部行政行为且已经变更对原告的合法权益未造成实质性影响，不可诉，应予驳回原告的起诉
本院经审理查明：
2012年2月13日，东港区政府作出《关于征收东关北路改造区域内房屋的决定》（东政征字[2012]1号），东港区政府对海曲路以北，山东路以南，营子河以西，区级机关办公大院、太阳城市场、原食品厂以东区域范围内的房屋进行征收，原告的房屋位于日照市东港区望海路舒斯贝尔商业街6号楼，在上述征收范围内。
2013年11月7日，日照市国土资源局、日照市住房和城乡规划建设委员会向市政府呈报《关于〈日照市2013A-79号国有建设用地使用权拍卖出让方案〉的请示》（日国土资发[2013]262号）。2013年11月27日，市政府作出日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》，同意收回位于望海路以北、西海路以南、东关北路以东，面积为55448.5平方米的国有建设用地；按照城市规划，将其中的41967.4平方米国有建设用地使用权以拍卖方式公开出让，其余13481.1平方米为城市道路用地。原告房屋在上述日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》涉及的土地范围内。2013年12月，荣安集团公司拍卖竞得批复所涉土地。
2015年10月29日，日照市国土资源局向市政府呈报《关于国有建设用地使用权收回方案的请示》（日国土资呈[2015]150号），并附《国有建设用地使用权收回方案》。2015年12月13日，市政府作出《土地使用权收回批复》（日政土字[2015]158号），批复内容为：因拆迁遗留问题，同意收回位于望海路以北，西海路以南，东关北路以东，原荣安集团公司使用的5659.8平方米国有建设用地使用权，其中净用地面积3260.6平方米，规划道路用地面积为2399.2平方米。上述土地使用权收回后仍由原沿街楼居民使用，待拆迁完成后根据城市规划重新出让，原告房屋在《土地使用权收回批复》涉及的土地范围内。
另查明，市政府于2013年11月27日作出日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》前，东港区政府征收部门未与原告达成补偿协议，也未对原告的房屋作出补偿决定。市政府于2013年11月27日作出日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》后至今，原告的房屋未被拆除。
本院认为：首先，关于涉案《拍卖出让方案批复》是否可诉的问题。内部行政行为一般不具有可诉性，但当内部行政行为被依职权外化后，对行政相对人的权利义务即产生实质性影响，该内部行政行为即具有可诉性。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定，国土资源行政主管部门会同城市规划等部门拟定的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，须经市、县人民政府批准。本案拍卖出让方案批复在经市政府批复后经过公告被实质性外化，从而对行政相对人以及其他利害关系人的权利义务产生实质性影响，即涉案《拍卖出让方案批复》具有可诉性。其次，关于原告与涉案《拍卖出让方案批复》是否具有利害关系的问题。所谓行政诉讼中的利害关系，首先是行政行为侵害其合法权益，其次是行政行为与其合法权益受损之间具有因果关系。本案原告的房屋被征收，在房屋征收部门未与原告达成补偿协议，也未对原告的房屋作出补偿决定的情况下，市政府收回了原告房屋所在土地使用权，其行为有违法律规定。但在原告提起涉案行政复议前，市政府作出了日政土字[2015]158号《土地使用权收回批复》，将日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》中涉及原告房屋所在土地使用权交还原告。市政府作出日政土字[2015]158号《土地使用权收回批复》后，日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》中收回的土地范围已不包括原告房屋所在的土地，至此，原告与日政土字[2013]156号《拍卖出让方案批复》已没有利害关系，原告虽提交荣安集团公司关于涉案土地的项目认购书及宣传广告证实其与涉案《拍卖出让方案批复》具有利害关系，但上述项目仅系宣传，并未付诸实施，涉案房屋并未拆除，涉案土地仍由原告实际使用，涉案《拍卖出让方案批复》对于原告的实体权利义务并未产生实质影响，并未侵害原告的合法权益。原告虽提交了照片11张用以证明其所受到的损害，但从照片内容无法证明涉案损害系因被告的涉案《拍卖出让方案批复》给其合法权益造成了损害。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告崔金成、李亭、李廷超、尹世辉、李见兰、唐晓和、郑宾、山婷婷、朱炳焕、夏艳秋、朱丙连、寇中华、孙玉太、席家福、王兴军、韩啸、刘利珍、张永山、丘培衍、袁伦英、王宜刚的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 高月玉
人民陪审员 张祥国
人民陪审员 吕象民
二〇一六年九月九日
书 记 员 裴凤文