广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东中法行终字第109号
上诉人（原审原告）：李沃伦，男。
委托代理人：区小冰，广东通盈律师事务所律师。
委托代理人：肖罡，广东通盈律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市住房和城乡建设局。
法定代表人：朱川，局长。
委托代理人：牟方伟，该局工作人员。
原审第三人：东莞市常平镇人民政府。
法定代表人：朱默河，镇长。
委托代理人：方淑欣，东莞市常平镇人民政府工作人员。
委托代理人：段燕山，广东凯略律师事务所律师。
原审第三人：东莞市常平镇横江厦股份经济联合社。
诉讼代表人：李铝强。
上诉人李沃伦因与被上诉人东莞市住房和城乡建设局（以下简称“东莞住建局”）及原审第三人东莞市常平镇人民政府（以下简称“常平镇政府”）、东莞市常平镇横江厦股份经济联合社（以下简称“横江厦经联社”）不履行城乡建设管理法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第三人民法院（2015）东三法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2014年12月10日，李沃伦向原审法院提起本案诉讼，请求：1、对东莞住建局没有对常平镇政府、横江厦经联社作出罚款处罚行为的合法性进行审查；2、判令东莞住建局针对常平镇政府、横江厦经联社无证施工的行为进行重新审查、处理；3、本案案件受理费由东莞住建局承担。
原审法院查明：李沃伦是横江厦经联社的股东，常平镇政府、横江厦经联社所建设的“常平镇汽车客运站项目”位于东莞市常平镇横江厦村。李闰洪等人以该项目没有取得《施工许可证》非法进行施工作业为名，于2014年3月至5月间先后向东莞住建局、广东省住房和城乡建设厅投诉。东莞住建局收到李闰洪等人的投诉后，对“常平汽车客运站项目”未取得《施工许可证》擅自开工情况进行立案调查，经东莞住建局调查核实，收集相关证据，东莞住建局根据相关的规定于2014年6月20日作出东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》和东建罚字（2014）第017-2号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，分别对该项目的建设单位（常平镇政府、横江厦经联社）、施工单位作出处人民币816142元、30000元罚款，并责令建设单位和施工单位在取得施工许可证之前，本案工程必须全面停工。东莞住建局并将上述决定书送达给被处罚单位。李沃伦等人于2014年8月1日又向广东省住房和城乡建设厅投诉常平镇政府、横江厦经联社在建设“常平汽车客运站项目”违法施工的问题，虽经东莞市建设局责令处罚，但继续更大规范的违法施工作业等。李沃伦等人在收到广东省住房和城乡建设厅《关于李炳坤等人信访事项的复函》后，认为东莞住建局只是责令该工程全面停工整改，但并未对建设单位处以罚款而不服，向原审法院提起诉讼。
另查明，东莞住建局在庭审后提交《关于李沃伦诉东莞市住建局行政不作为一案有关情况的说明》及东建法委字（2012）第037号《东莞市住房和城乡建设行政执法委托协议》，证实东莞住建局授权委托东莞市建设工程安全监督站对案涉项目进行执法。
原审法院认定以上事实的证据有：《住房和城乡建设行政处罚决定书》（东建罚字（2014）第017-1、2号）、《关于对“李炳坤、李闰洪投诉‘东莞常平环球石材城’项目和‘常平汽车客运站’项目无证施工”信访事项的调查处理报告》（东建信（2014）121号）、东莞建设网《中标信息》、《关于东莞常平“环球石材城”违法施工的实名举报信》、编号1003560208511的EMS快递单及查询结果、粤建市信（2014）50号《关于李炳坤等人信访事项的复函》、编号为1086908855608的EMS快递单及查询结果、《股权证书》、粤建市信（2014）35号《关于李闰洪信访事项的复函》、东建信（2014）77号《关于对“李闰洪投诉‘常平汽车客运站项目’违法施工”信访事项的调查处理报告》、东建改（02）字（2014）第0101495号《东莞市建设工程安全生产、文明施工不良行为责令改正通知书》、原审庭审笔录等。
原审法院认为：依据《建设工程质量管理条例》第四条：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”的规定，东莞住建局作为本行政区域内受理和处理建设工程质量投诉的行政部门，李沃伦对东莞住建局作出的投诉处理不服，向法院起诉，东莞住建局的主体资格适格。东莞住建局收到李沃伦等人举报常平镇政府、横江厦经联社经处罚仍继续违法施工后，东莞住建局只是责令常平镇政府、横江厦经联社对该工程全面停工整改，而没有作出罚款，是否属于行政不作为是本案的争议焦点。东莞住建局在收到李闰洪等人投诉常平镇政府、横江厦经联社没有取得《施工许可证》开工建设“常平镇汽车客运站”项目后，对李沃伦进行回复，在回复中明确表示“就其信访投诉正在调查，一旦查证属实，将依法处理”。后东莞住建局经调查发现“常平汽车客运站项目”未取得《施工许可证》属擅自开工情况，东莞住建局对该项目发出责令改正通知书并已对该项目进行立案查处。经东莞住建局收集证据和进一步调查核实，东莞住建局于2014年6月20日作出东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》和东建罚字（2014）第017-2号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，分别对该项目的建设单位（常平镇政府、横江厦经联社）、施工单位作出罚款，并责令建设单位和施工单位在取得施工许可证之前，本案工程必须全面停工。李沃伦等人于2014年8月1日又向广东省住房和城乡建设厅投诉常平镇政府、横江厦经联社在建设“常平汽车客运站项目”违法施工的问题，虽经东莞住建局责令处罚，但继续更大规范的违法施工作业等。东莞住建局在收到李沃伦等人上述投诉后，于2014年8月8日对常平镇政府、横江厦经联社作出全面停工整改的通知书，是要求常平镇政府、横江厦经联社履行上述东莞住建局作出的行政处罚决定，并不是东莞住建局对常平镇政府、横江厦经联社重新作出处罚，东莞住建局收到李沃伦的投诉后，已经履行了法定职责。因此，李沃伦的诉求于法无据，原审法院依法予以驳回。关于常平镇政府、横江厦经联社认为李沃伦不适格问题。由于李沃伦是横江厦经联社的股东，其等人投诉常平镇政府、横江厦经联社在建的项目违法施工的问题，认为东莞住建局只是责令常平镇政府、横江厦经联社作出全面停工整改而没有罚款处罚的不作为行为提起诉讼，李沃伦与本案具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼的原告主体适格，故常平镇政府、横江厦经联社的上述意见，原审法院不予采纳。
综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回李沃伦的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由李沃伦负担。
一审宣判后，李沃伦不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决，并对东莞住建局没有对常平镇政府、横江厦经联社作出罚款处罚的行政行为的合法性进行审查；2、东莞住建局针对常平镇政府、横江厦经联社无证施工的行为进行重新审查、处理；3、本案案件受理费由东莞住建局承担。主要理由有：东莞住建局于2014年6月20日对常平镇政府、横江厦经联社作出东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，对案涉项目进行了罚款。但该罚款是针对村民李闰洪投诉所作出的，李沃伦等人举报的情况是常平镇政府、横江厦经联社经过上述罚款处罚后，仍继续违法施工的行为，东莞住建局对此并未对常平镇政府、横江厦经联社进行罚款处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，常平镇政府、横江厦经联社的行为是受到处罚后又实施同性质的违法行为，不属于《行政处罚法》规定的同一个违法行为。
被上诉人东莞住建局辩称：1、案涉违法施工行为是处于继续状态的未实行终了的同一个违法行为。继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。由于建筑工程的特殊性，在项目施工建设全部完成前，施工行为是一直处于继续状态的未实行终了的行为，符合继续违法行为的客观特征。比如，行为人第一天和第二天都针对同一个工程项目施工，但从建筑工程客观规律和结构属性上看，第一天与第二天施工的部位、工序却明显不同，而两天分别施工的部位、工序之间，是不可割裂的、也不是重复的，存在着时间（工序）逻辑前后顺序（继续）和空间（部位结构）先后次序。而且，建筑工程施工许可证的颁发是以一个项目为基本单位，而不是以不同时间段的施工行为为基本单位，即在同一个项目建设中，无论其违法施工行为持续或继续多久，未取得施工许可证而施工这一违法行为只有一个。2、李沃伦称东莞住建局处罚仅针对李闰洪投诉的说法不成立。东莞住建局所作行政处罚决定，针对的是常平镇政府、横江厦经联社的违法施工行为，并非仅针对或为响应李闰洪投诉而为。按照李沃伦的逻辑，对同一个违法行为，多人举报就得处罚多次，有违行政处罚的基本原则，既不合法也不公正。3、对常平镇政府、横江厦经联社在案涉项目未取得施工许可证违法施工的事实，东莞住建局已经依据《建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条等规定进行了罚款，倘若再罚，东莞住建局势必仍是以同样的项目未取得施工许可证违法施工这一相同事实，仍然依据《建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条进行罚款行政处罚，结合前述关于同一个违法行为的阐述，属于以同一事实、同一依据，给予了同一个违法行为当事人两次罚款处罚，显然有违《行政处罚法》第二十四条规定的罚款“一事不再罚”原则。4、东莞住建局针对李沃伦的投诉处理准确，合法合规。东莞住建局收到广东省住房和城乡建设厅转来的李沃伦《关于东莞常平“环球石材城”违法施工的实名举报信》后，对其反映的包括常平汽车客运站项目继续违法施工等问题，于2014年8月8日进行了调查核实，发现其确实存在继续违法施工、未履行行政处罚决定义务的情况，当即再次发出了责令全面停工整改的通知书。结合前面已阐述的本案涉及罚款“一事不再罚”原则的相关事实和理由，东莞住建局对李沃伦投诉的常平镇政府、横江厦经联社在被罚款处罚后继续违法施工行为，进行责令停工整改处理，是符合上述法律法规规定的。
原审第三人常平镇政府述称：对于常平镇政府无证施工行为已进行了罚款处罚，对该行为不得给予两次以上的罚款处罚，且东莞住建局在收到李沃伦再次投诉后，于2014年8月8日已针对该行为作出了《责令改正通知书》，责令常平镇政府全面停工整改。可见，东莞住建局已履行了法定职责，且作出的处理行为符合法律规定。李沃伦起诉东莞住建局不作为没有事实及法律依据，应当依法驳回李沃伦全部上诉请求。
原审第三人横江厦经联社没有提出二审陈述意见。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
另查明：2015年1月23日，东莞市常平镇横江厦村村民李闰洪对东莞住建局在2014年6月20日作出的东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》不服，向东莞市第三人民法院提起行政诉讼。东莞住建局经复查发现该处罚决定罚款金额计算有误，故于2015年2月9日作出《关于撤销〈住房和城乡建设行政处罚决定〉的通知》，撤销了上述行政处罚决定。东莞住建局并于2015年3月11日重新对常平镇政府、横江厦经联社作出东建罚字（2014）第059号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，决定对常平镇政府、横江厦经联社处以1004114元罚款。其后，李闰洪撤回该案起诉。东莞住建局提供《广东省非税收入（电子）票据》显示，常平镇政府、横江厦经联社于2015年3月30日缴纳了上述罚款。李沃伦对前述东莞住建局二审期间提供的前述《关于撤销〈住房和城乡建设行政处罚决定〉的通知》、东建罚字（2014）第059号《住房和城乡建设行政处罚决定书》、《广东省非税收入（电子）票据》、（2015）东三法行初字第20号《行政裁定书》等证据的真实性、合法性、关联性予以认可。
又查明，二审法庭调查时，常平镇政府提供了东莞住建局官网上的工程施工许可信息显示，常平镇政府、横江厦经联社已经在2015年5月27日取得了常平汽车客运站工程的施工许可。
本院认为：《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”国务院《建设工程质量管理条例》第五十七条：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”本案中，东莞住建局在收到李闰洪等人于2014年3月至5月的投诉后，经调查核实，发现常平镇政府、横江厦经联社未取得施工许可证擅自发包开工建设常平汽车客运站工程，故于2014年6月20日作出东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，对常平镇政府、横江厦经联社处以罚款816142元，并责令本案工程在取得施工许可证之前必须全面停工。即东莞住建局在收到李沃伦等人于2014年8月1日的投诉之前，已经依据前述法律、法规赋予的行政处罚职权对作为建设单位的常平镇政府、横江厦经联社处以罚款，因计算金额出错，东莞住建局其后亦对处罚决定进行了自行纠错，将罚款金额变更为1004114元。按照前述《中华人民共和国建筑法》第六十四条以及《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，建设行政主管部门系依职权根据建设单位违法行为的情节、程度，在工程合同价款百分之一以上百分之二以下作出罚款决定，而并非依相关人员的投诉或申请作出相应的罚款决定。东莞住建局在收到李沃伦等人的投诉后，发现常平镇政府、横江厦经联社在收到东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》后并未全面停工，故于2014年8月8日再次向常平镇政府、横江厦经联社发出全面停工整改的命令，要求常平镇政府、横江厦经联社履行上述处罚决定，并不违反前述法律和行政法规的规定，李沃伦起诉认为东莞住建局收到其投诉后必须根据当时新增加的建设行为再次作出罚款决定的理由不充分，原审法院不予采纳，并无不当。
综上所述，上诉人李沃伦的上诉理由不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李沃伦负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年七月十六日
书 记 员 姚慧君
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