陕西省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）陕行终426号上诉人（原审原告）：薛定国，男，汉族。上诉人（原审原告）：史林玉，女，汉族。委托代理人：郭汉林，韩城市新城法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市新城区太史大街。法定代表人：褚锦峰，市长。委托代理人：ＸＸ成，韩城市国土资源局干部。委托代理人：吕红涛，陕西永嘉信律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：大唐韩城第二发电有限责任公司。住所地：陕西省韩城市龙门镇。法定代表人：肖启标，该公司董事长。委托代理人：许璇，该公司职工。委托代理人：张小晟，陕西枫叶律师事务所律师。上诉人薛定国、史林玉诉被上诉人韩城市人民政府行政补偿一案，不服渭南市中级人民法院（2016）陕05行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛定国、史林玉及其委托代理人郭汉林，被上诉人韩城市人民政府的委托代理人ＸＸ成、吕红涛，被上诉人大唐韩城第二发电有限责任公司（以下简称二电公司）的委托代理人许璇、张小晟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：1997年10月30日，二电公司与韩城市人民政府签订《关于韩城第二发电厂征用土地的补偿协议》。1998年2月20日原告之父薛志坚与韩城市黄河滩地开发管理领导小组签订一份黄河滩地承包书，由原告之父承包黄河林皋段国有滩地850亩，原告之父实际开垦耕种黄河滩地多于850亩，其中原告将一部分滩地转包给林皋村其他六户农民耕种。陕西韩城第二发电有限责任公司拟在黄河滩修建灰场、水源井，委托韩城市人民政府统征灰场、水源井用地，韩城市人民政府安排二电协调办同韩城市国土资源局具体组织实施本次征地工作。本次拟用地范围内设计占用原告薛志坚承包的国有黄河滩高粱、棉花、芦笋、油葵等种植地和部分林地。2003年12月二电公司与韩城市人民政府签订的《水源地、灰场工程用滩涂地补充协议》约定：对“薛志坚等人在水源地开发的杨树林问题（指水源主管线及支管线、泵房等占用）一次性补偿86万元”，“补偿韩城市林业局发包给薛志坚杨树苗15万元”。2001年至2004年征地期间薛志坚屡次阻挡工程，韩城市国土资源局分六次付给薛志坚54万元，付款时间分别是2001年8月9日付5万元，2002年12月16日付4万元，2003年3月25日付5万元，2004年1月12日付20万元，2004年3月19日付10万元，2004年5月8日付10万元。2004年7月14日，韩城市国土资源局（甲方）和原告之父（乙方）签订了一份协议，双方约定：一、乙方（原告之父）从1998年开始在二电拟用地范围内开发利用黄河滩地，由于种种原因，使乙方未能在占用滩地上正常使用，本着实事求是的原则，甲方（韩城市国土资源局）同意给乙方2002年以前的损失一次性补偿53万元。二、二电公司修筑水源井检修路及管线影响乙方部分林地，占用林地甲方给予乙方按1280元/亩补偿，实际补偿183亩，23.42万元。三、甲方（韩城市国土资源局）负责在协议签订后十五日内付清乙方（原告之父）所有补偿款，并负责监督乙方转包六户农民补偿款的发放。2004年9月7日，韩城市国土资源局（甲方）与薛志坚等人（乙方）又签订了一份补偿协议，约定一、甲方占用乙方部分林地在7月14日协议补偿标准的基础上甲方将补偿标准再增加520元/亩，实际补偿再增加95160元。二、补充协议的95160元及原协议的所有补偿款在补充协议签订日起二十日内，由甲方负责拨付乙方。2004年11月16日，韩城市国土资源局将以上两份协议中约定的林地补偿款329400元付给了原告之父。2010年原告之父薛志坚向韩城市人民法院起诉要求韩城市国土资源局按照2004年7月14日韩城市国土资源局和原告之父签订的一份协议支付其补偿款53万元，韩城市人民法院经审理作出（2010）韩民初字第945号民事判决，判令韩城市国土资源局支付原告之父薛志坚承包地占用补偿款53万元。2011年9月韩城市国土资源局向原告之父支付了53万元补偿款。以上事实有以下证据佐证：原告提交的证据：1、统一收据；2、协议书；3、韩城市人民法院判决书；4、龙门镇政府文件；5、国土资源局文件；6、水源地、灰场等等工程用滩涂地补充协议；7、协议书；8、补充协议；9、统一收据。被告提交的证据：1、国有土地使用证；2、《韩城市黄河滩地承包合同书》；3、《协议书》；4、《补充协议》；5、《水源地、灰场工程用滩地补充协议；6、付款凭证。第三人提交的证据：1、《关于韩城第二发电厂征用土地的补充协议》；2、《国有土地使用证》；3、《水源地、灰场工程用滩地补充协议》；4、协议书；5补充协议；6、《韩城市黄河滩地承包合同书》。原审法院认为：被告韩城市人民政府因第三人二电公司水源地建设项目将原告之父承包的部分国有黄河滩地划拨由第三人使用，是行使其对土地的管理的职能，其与原告之父薛志坚形成行政法上的权利义务关系。本案中，2003年12月二电公司与韩城市人民政府签订的《水源地、灰场工程用滩涂地补充协议》，该协议设立的是二电公司与韩城市人民政府之间的权利、义务，并未设立被告与原告之父之间的权利、义务。该协议对原告之父没有法律上的约束力，被告没有义务依据该协议的条款向原告之父支付树林补偿款及树苗补偿款，故原告认为被告截留原告之父薛志坚的树林补偿款及树苗补偿款的理由不能成立。原告请求判令被告截留原告之父薛志坚的树林补偿款及树苗补偿款的行政行为违法，本院不予支持。原告依据该协议要求被告返还其父薛志坚的树林补偿款及树苗补偿款68.06万元并赔偿自截留之日至返还之日期间的利息损失，缺乏理由，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决:驳回原告薛定国、史林玉的诉讼请求。上诉人薛定国、史林玉上诉称：（一）原审判决认定事实不清。原审判决认为“被告与原告之父薛志坚形成行政法上的权利义务”，原审法院对韩城市人民政府划拨上诉人之父的林地给二电公司使用有没有合法手续，是否按照相关行政规定办理了审批手续，是否按照法律和政策给上诉人之父进行了补偿，是否符合先征后占、先补后占的政策规定，韩城市人民政府有无权利收取二电公司补偿给薛志坚的树林补偿款及树苗补偿款，以及这些补偿款为什么支付给薛志坚一部分而不是全部，原审法院对以上事实没有审理清楚。（二）原审法院适用法律明显错误。上诉人打的是行政诉讼官司，韩城市人民政府与二电公司的行政协议涉及薛志坚的树林财产，其行为就是行政决定。韩城市国土资源局与薛志坚签订的协议就是执行韩城市人民政府行政决定的行政协议。原审判决用合同法约束上诉人，判定韩城市人民政府的行政行为不违法，明显适用法律错误。（三）原审判决依据事实错误。韩城市人民政府依据行政协议己经实施了向上诉人之父支付树木和树苗补偿款的义务，只是未全部支付。上诉人、韩城市人民政府及二电公司均确认二电公司已将树林补偿款86万元和树苗补偿款15万元支付给了韩城市人民政府。韩城市国土资源局已将林地补偿款32.94万元支付给了薛志坚。对此之外的补偿款上诉人认为与本案无关，韩城市人民政府及二电公司认为是林地的补偿款。原审法院忽略以上事实，判决韩城市人民政府没有义务依据该协议的条款向薛志坚支付树林及树苗补偿款错误。原审判决事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法改判。被上诉人韩城市人民政府答辩称：（一）本案不属于行政诉讼受案范围。韩城市人民政府划拨黄河滩涂地给二电公司的时间是1997年10月30日，薛志坚承包黄河滩地的时间为1998年2月20日。本案中，划拨在先、承包在后，在黄河滩地划拨中，不可能产生对承包经营权的补偿问题。因此，本案被告所述补偿问题，不是黄河滩地划拨中产生的行政补偿问题，不是行政纠纷，不符合行政诉讼的受案范围。（二）韩城市人民政府不存在截留树林补偿款及树苗补偿款的行为。《水源地、灰场等工程用滩涂地补充协议》的双方当事人是二电公司和韩城市人民政府，薛志坚不是该协议的当事方，薛志坚不能依据该协议要求补偿款。韩城市人民政府与二电公司确定的对薛志坚等人杨树林问题的补偿款是86万元；树苗的补偿款15万元是补偿给韩城市林业局的，与薛志坚无关。《协议书》和《补充协议》约定对薛志坚等人的补偿为85.936万元。在《协议书》和《补充协议》签订之前，韩城市国土资源局己经通过补偿预付款的形式，向薛志坚支付了54万元；在《协议书》和《补充协议》签订后，韩城市国土资源局向薛志坚等人支付了32.94万元。韩城市人民政府不存在截留薛志坚树林补偿款和树苗补偿款的行为。韩城市人民政府己经全部履行了《协议书》和《补充协议》约定的对薛志坚等人的补偿，补偿数额且己超过了《协议书》和《补充协议》的约定，达到139.94万元。请求二审法院驳回上诉人的上诉。被上诉人二电公司答辩称：其认同韩城市人民政府的答辩意见。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。请求依法驳回上诉本院审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。本院认为：2003年12月，二电公司与韩城市人民政府签订的《水源地、灰场工程用滩涂地补充协议》中第三条第（三）项涉及二电公司水源主管线及支管线、泵房占用薛志坚杨树林地的补偿款86万元。上诉人薛定国之父薛志坚承包黄河滩地，其承包滩地被政府划拨给大唐韩城第二发电有限责任公司使用，对二电公司占用其承包滩地附着物的补偿款，实际是由二电公司先行支付给韩城市人民政府，韩城市国土资源局再支付给被上诉人。上诉人之父从韩城市国土资源局领取的补偿款，源于二电公司的支付，故该协议对上诉人权利义务产生影响。该协议第三条第（四）项是补偿韩城市林业局发包给薛志坚树苗15万元，薛志坚的树苗是从韩城市林业局免费领取的，15万元的补偿对象是韩城市林业局，协议中该项的列举是对韩城市林业局补偿名目的说明，故上诉人对15万元的主张，本院不予支持。2004年7月14日，韩城市国土资源局与薛志坚签订协议书，约定对薛志坚2002年以前的损失一次性补偿53万元，该款项上诉人通过民事诉讼于2011年得到支付。关于53万元补偿，协议书未说明是对占用林地的补偿，故本案对53万元不予涉及。该协议书另约定23.42万元作为二电公司占用薛志坚林地的损失，该款项已支付上诉人。2004年9月7日，韩城市国土资源局与薛志坚签订补充协议书，约定因二电公司占用薛志坚林地，再增加9.516万元补偿，该款项已支付上诉人。除了以上两笔林地补偿款外，上诉人从2001年8月起至2004年5月先后六次从韩城市国土资源局领取共计54万元土地补偿款，该款项六张收据均写明“二电公司占用黄河滩承包地补偿（预）付款”，可以认定，54万元是对二电公司占用薛定国在黄河滩承包地部分林地的补偿。故上诉人因二电公司占用其林地的补偿款共计86.936万元。至此，二电公司与韩城市人民政府签订的《水源地、灰场工程用滩涂地补充协议》中第三条第（三）项提到的86万元，上诉人已经得到足额支付，不存在截留的问题，对其诉讼请求不应支持。原审法院认为协议书是二电公司与韩城市政府之间设立权利义务关系，对上诉人之父没有法律上的约束力，适用法律不当。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十四条规定：“原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。”根据以上规定，原审判决驳回薛定国、史林玉的诉讼请求的结果可以维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人薛定国、史林玉负担。本判决为终审判决。审 判 长  肖宏果代理审判员  马 萍代理审判员  温永宏二〇一七年一月五日书 记 员  高 璇