江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00445号
原告毛卫金。
委托代理人邹锋，北京大成（南通）律师事务所律师。
被告海门市国土资源局，住所地海门市长江南路398号。
法定代表人江少康，职务局长。
委托代理人潘陆锋，海门市国土资源局工作人员。
委托代理人ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师。
原告毛卫金因认为被告海门市国土资源局（以下简称海门国土局）不履行法定职责，于2015年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年11月26日向被告海门国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月14日公开开庭审理了本案。原告毛卫金及委托代理人邹锋，被告海门国土局的委托代理人潘陆锋、ＸＸ新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月26日，原告毛卫金向被告海门国土局提出土地租赁备案申请，要求对其与欣乐房地产集团有限公司签订的《房屋、土地租赁合同》予以备案。2015年11月17日，被告海门国土局作出《关于房屋、土地租赁备案申请的答复》，答复原告毛卫金，因未有相关规定明确由国土部门履行对《房屋、土地租赁合同》备案职能，故不予备案。
原告毛卫金诉称，2015年1月25日，原告毛卫金与欣乐房地产集团有限公司签订了《房屋、土地租赁合同》，由原告毛卫金租赁欣乐房地产集团有限公司位于海门市正余镇的土地16675平方米，房屋1000平方米。2015年7月，原告毛卫金注册成立了海门市恒泰驾校有限公司，后向海门市运输管理处提出经营机动车驾驶员培训报批申请，但海门市运输管理处根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的规定，要求原告毛卫金先行向被告海门国土局办理土地出租合同备案。2015年10月26日，原告毛卫金向被告海门国土局提出土地租赁合同备案申请。被告海门国土局于2015年11月17日书面答复原告毛卫金无相关备案的职能，不予备案。被告海门国土局拒绝备案的行为缺乏事实和法律依据，请求判令被告海门国土局履行法定职责，诉讼费由被告海门国土局承担。
原告毛卫金向本院提供了以下证据：
1.身份证复印件，证明原告毛卫金的身份情况。
2.组织机构代码证，证明被告海门国土局的主体资格。
3.土地租赁备案申请、房屋、土地租赁合同、海国用（2011）第290165号国有土地使用权证、海政房权证字第××号房屋所有权证复印件，证明原告毛卫金于2015年10月26日提出土地租赁合同备案的申请及提供了相关申请材料。
4.邮寄信封照片打印件，证明原告毛卫金通过邮寄方式提出申请的事实。
5.关于房屋土地租赁合同备案相关问题的咨询、关于“关于土地租赁合同备案相关问题的咨询”的答复，证明海门市运输管理处告知原告毛卫金向国土部门提出备案申请。
6.关于房屋、土地租赁备案申请的答复，证明存在被诉行政行为。
7.盱眙县国土资源局出具的证明，证明国土资源部门有建设用地全程跟踪管理系统，被告海门国土局完全可以在该系统中对原告毛卫金的申请进行备案登记。
被告海门国土局辩称：1.被告海门国土局不具有对土地出租合同备案的法定职责。《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》不属于法律法规范畴，且该管理办法仅规定使用出租土地作为教练场地的，应当提交经备案的土地出租合同，但并未明确备案的部门。2.原告毛卫金要求备案的实质是要求被告海门国土局提供证明，证明其租用土地的合同经过备案，但根据国务院办公厅《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》要求没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消。3.被告海门国土局针对原告毛卫金的申请已经及时给予答复，答复的内容和程序合法。请求驳回原告毛卫金的诉讼请求。
2015年12月10日，被告海门国土局向本院提供了以下证据、依据：
1.土地租赁备案申请、房屋、土地租赁合同、海国用（2011）第290165号国有土地使用权证、海政房权证字第××号房屋所有权证、原告毛卫金的身份证复印件，证明原告毛卫金申请备案的时间及提供申请材料的情况。
2.被告海门国土局的文件送阅批办单、办文单，证明被告海门国土局针对原告毛卫金提出的申请按流程予以答复。
3.《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，证明该办法并未明确由国土部门对土地出租合同备案，对土地出租合同备案并非被告海门国土局的职责。
4.关于房屋、土地租赁备案申请的答复，证明被告海门国土局及时作出答复，内容和程序合法。
经庭审质证，双方当事人对对方提交的证据的真实性均不持异议，仅是对证据能否证明被告海门国土局具有对土地出租合同备案的职责持不同意见。本院对证据的真实性予以认定，至于被告海门国土局是否具有对土地出租合同备案的法定职责系本案审查的内容，将在下文予以阐述。
经审理查明，2015年1月25日，原告毛卫金与欣乐房地产集团有限公司签订了一份《房屋、土地租赁合同》，约定了原告毛卫金租赁欣乐房地产集团有限公司位于海门市正余欣乐工贸园场地内土地16675平方米、办公楼1000平方米，租赁期限为2015年1月20日至2021年1月19日，租赁期内租金为35000元等内容。
2015年10月26日，原告毛卫金向被告海门国土局提出土地租赁备案申请，并提供了《房屋、土地租赁合同》、欣乐房地产集团有限公司所有的海国用（2011）第290165号《国有土地使用权证》、海政房权证字第××号《房屋所有权证》、原告毛卫金的身份证复印件等材料，要求被告海门国土局对《房屋、土地租赁合同》予以备案。2015年11月17日，被告海门国土局作出《关于房屋、土地租赁备案申请的答复》，以未有相关规定明确由国土部门履行对《房屋、土地租赁合同》备案职能为由，不予备案。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告海门国土局有无对土地租赁合同备案的法定职责。
职权法定原则是行政机关在实施行政管理过程中必须遵守的基本原则，是行政机关或法律法规授权组织及其工作人员为实现特定行政目的，履行行政管理职能，作出行政行为的首要前提。所谓法定职责，是指法律、法规、规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关及其工作人员不履行法律、法规、规章规定处理某类事务的职责。不履行法定职责，包含拒绝履行法定职责和拖延履行法定职责。
《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。第六条第三款规定，依法出租、抵押土地使用权的，依照《中华人民共和国担保法》等有关法律、法规的规定办理出租、抵押登记。第三十七条规定，依法取得的国有土地使用权，可以按照法律、行政法规和本条例的规定转让、出租、抵押。《中华人民共和国担保法》第四十二条规定，办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；（二）以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；（三）以林木抵押的，为县级以上林木主管部门；（四）以航空器、船舶、车辆抵押的，为运输工具的登记部门；（五）以企业的设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门。从上述规定可以看出，出租、抵押土地使用权的，土地行政主管部门是办理出租、抵押登记的主管部门。本案中，原告毛卫金向欣乐房地产集团有限公司租赁了16675平方米国有土地使用权，根据前述法律法规的规定，被告海门国土局作为县一级的土地行政主管部门具有办理土地使用权出租登记的职责。虽然《江苏省土地管理条例》第六条第三款使用的是出租登记而非备案一词，但备案通常是以登记的形式予以体现。备案一词在《现代汉语词典》中解释为向主管机关报告事由，存案以备查考。在法律层面上，备案通常表现为将相关事由以一定形式记载于登记簿，予以保存，以案备查，起着对外公示的作用。登记一词在《现代汉语词典》中解释为把相关事项写在特备的表册上以备查考。土地使用权出租登记，并不改变土地权属性质，同样起着对外公示的作用，二者在内涵上一致，不能以法规规定用语不同而否定行为性质的同一性。因此，被告海门国土局主张未有相关规定明确由国土部门履行土地出租备案职能的理由不能成立，被告海门国土局以该理由作出《关于房屋、土地租赁备案申请的答复》不当，应予纠正。
至于被告海门国土局在庭审中和庭后提出原告毛卫金改变用地性质、未经规划审批、单方申请备案等问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。从该规定可以看出，被告提出抗辩理由应当在答辩期内提出，抗辩理由一旦固定，非因正当事由不得随意变更，且被告提出的抗辩理由应当与作出行政行为时的理由基本一致，除非原告起诉时提出了在行政程序中未提出的理由。更为重要的是，被告海门国土局在作出《关于房屋、土地租赁备案申请的答复》时系以不具有法定职责为由不予备案，并非以改变用地性质等理由拒绝备案。因此，只要查明被告海门国土局具有对土地出租合同备案的法律依据，即足以说明被告海门国土局作出的答复违法，而根据《江苏省土地管理条例》第六条第三款的规定，被告海门国土局具有对土地使用权出租登记的法定职责。被告海门国土局在庭审中和庭后提出的抗辩理由并非作出行政行为时的理由，本院不予置评。事实上，被告海门国土局也未能提供证据证明原告毛卫金在出租土地上违反用地性质进行建设。更何况，被告海门国土局此前对类似土地出租合同曾经办理过备案，被告海门国土局选择性的办理备案也有违公平、公正执法要求。
综上，被告海门国土局具有对出租土地使用权办理登记备案的职责，被告海门国土局以不具有法定职责为由不予备案的答复不当，应予撤销。鉴于被告海门国土局在作出答复时是以不具备法定职责为由拒绝备案，对原告毛卫金的申请并未从实体上进行审查，根据行政机关先行处理的基本原则，对原告毛卫金的申请仍应由被告海门国土局先行审查，进而重新作出行政行为更为适宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告海门市国土资源局2015年11月17日作出的《关于房屋、土地租赁备案申请的答复》。
二、责令被告海门市国土资源局在本判决生效之日起十五日内对原告毛卫金提出的申请重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告海门市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 胡鸿飞
二〇一六年二月五日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。