江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣01行初347号
原告郭志勇，男，汉族，1976年6月27日生，住江西省南昌市东湖区。
委托代理人刘胜波，北京市盈科（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201510822147。
委托代理人周世文，北京市盈科（南昌）律师事务所实习律师。
被告南昌市人民政府，住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人刘建洋，该市市长。
委托代理人金莎，南昌市人民政府法制办复议应诉处工作人员。
被告南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地江西省南昌市红谷滩新区绿茵路669号，统一社会信用代码：12360100739171481A。
法定代表人毛顺茂，该管理委员会主任。
委托代理人毛远君，南昌市红谷滩新区国有土地上房屋征收补偿办事处工作人员。
以上两被告共同委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号13601201410547866。
原告郭志勇因不服南昌市红谷滩新区管理委员会（以下简称红谷滩管委会）作出的房屋征收决定，以红谷滩管委会和南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）为被告向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月28日公开开庭审理了本案。原告郭志勇委托代理人刘胜波、周世文，被告南昌市政府负责人委托代理人金莎以及该单位委托代理人董峰，被告红谷滩管委会负责人委托代理人毛远君以及该单位委托代理人董峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告红谷滩管委会于2017年7月18日作出洪新征字[2017]第01号房屋征收决定，决定对红谷滩中心片区控制规划D4、D6地块城市棚户区改造项目范围内的所有房屋及附属物进行征收，确定红谷滩新区住房与城市建设局（以下简称红谷滩住建局）为房屋征收部门，签约期限为2017年7月20日至2017年10月10日，决定书上载明了行政复议以及行政诉讼等救济权利。
原告郭志勇诉称，原告房屋在被告红谷滩管委会的征收范围内，该征收决定有诸多违法之处，请求人民法院依法予以撤销。（一）征收主体违法。1.依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条，房屋征收主体为市、县级人民政府，而红谷滩管委会是南昌市政府的派出机构，并非市、县级人民政府，被告不具有国有土地上房屋征收的主体资格。2.依据《南昌市贯彻国务院<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》第二条第二款规定，被征收人600户以上的，应当由市人民政府下达房屋征收决定，红谷滩中心片区控制规划D4、D6地块被征收居民远超600户，被告无权下达房屋征收决定。3.被告下达的征收决定书中载明不服房屋征收决定，应向东湖区人民法院提起行政诉讼，自认不属于市、县级人民政府，被告无权做出房屋征收决定。（二）征收决定的适用法律、法规有误。根据《决定》公布的征收补偿四至界限，森林公园昌北宿舍在上述征收范围内，但森林公园昌北宿舍土地性质为集体土地，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》来征收集体土地上的房屋，适用法律、法规有误。被告下达的征收决定及公告均未将D4、D6地块进行拆分，同一征收决定中既有国有土地，又有集体土地，在集体土地未经合法征收并变更土地性质的前提下，直接按照国有土地上房屋予以征收，违反了《土地管理法》等规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，适用法律、法规错误。（三）征收决定的程序违法。1.被告以棚户区改造为由进行房屋征收，但该棚改项目并未纳入南昌市国民经济和社会发展年度计划，也未广泛征求社会公众意见，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定。2.被告未能依法出示城乡规划部门出具的拟征收范围用地符合城市总体规划要求的证明，国土资源部门出具的拟征收范围内土地用途符合土地利用总体规划要求的证明，以及征收补偿费用足额到位证明，社会稳定风险评估报告等，征收程序严重违法。（四）房屋征收补偿方案作出程序违法。1.房屋征收补偿方案未上报南昌市政府，征地方案公示征求意见期限少于30日。2017年8月4日公布房屋征收补偿方案，如公示期超过30日，则征收补偿方案在房屋征收决定作出之前便已经公示，明显程序违法。2.未就房屋征收补偿方案举行听证会。绝大部分被征收人对房屋征补方案不满，通过上访、提交书面材料等形式反映过诉求，房屋征收部门应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。（五）征收决定违法限制被征收人主张权利的时间。《行政诉讼法》明确规定，公民不服具体行政行为的，有权自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出行政诉讼，但被告房屋征收决定第八条中载明不服征收决定的应当三个月内起诉，与法相违背。综上所述，请求人民法院依法撤销红谷滩管委会作出的洪新征字[2017]第01号房屋征收决定。
原告向本院提交了如下证据：身份证、房产证复印件，用于证明原告的诉讼主体资格适格。
被告南昌市政府和红谷滩管委会辩称，红谷滩管委会作出的房屋征收决定符合法律规定。（一）关于房屋征收的职权。根据南昌市委办公厅、南昌市政府办公厅关于印发《中共南昌市红谷滩新区工作委员会、南昌市红谷滩新区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（洪办发〔2012〕17号）以及《南昌市人民政府印发关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》（洪府发[2012]1号）的规定，红谷滩管委会及红谷滩住建局负责房屋拆迁、安置等方面的工作。据此，红谷滩管委会作出的房屋征收决定符合规定，不存在原告所称征收主体错误的问题。（二）关于房屋征收的社会公共利益。随着红谷滩新区规划建设步伐的加快，红谷滩中心片区的建设也已基本完成，而D4、D6地块上房屋存在的问题也日益显现。2016年，考虑到红谷滩新区发展的客观要求和发展方向，案涉地块宜采用整体性、分步骤地改造和更新城市物质生活环境的方式，进而可以从根本上改善案涉地块的生活居住条件，红谷滩中心片区D4、D6地块的旧城改造活动也自然会被纳入政府征收的议程。（三）关于房屋征收的前期审批。2017年1月12日，南昌市城乡规划局作出《关于核定红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规函〔2017〕14号），复函认定案涉地块纳入棚户区改造符合《南昌市城市总体规划》。2017年1月25日，南昌市国土资源局作出《关于确认红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的回复意见》（洪国土资函〔2017〕50号），回复意见认定用地现状属于建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2017年4月18日，南昌市人民政府办公厅作出《关于下达2017年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》（洪府厅字〔2017〕133号），通知明确：“为贯彻落实市委十一届二次全体（扩大）会议精神，加速老城复兴，经市政府研究，将2017年度城市棚户区改造房屋征迁计划任务分解落实到各县（区）、开发区（××）并加强考核。”又因南昌市发展和改革委员会关于项目审批的职能下放至各县区发展和改革部门，故南昌市红谷滩新区经济发展信息局亦同意就D4、D6地块棚户区改造项目开展前期相关工作。随着上述前置审批程序的完成，红谷滩新区D4、D6地块旧城改造纳入2017年城市棚户区（旧城）改造计划，这也正式拉开了D4、D6地块旧城改造工作的序幕。（四）关于房屋征收的工作程序。针对D4、D6地块的旧城改造工作，红谷滩管委会严格规范程序，按照“公开、公平、公正”的原则实行阳光操作，所有公开的法律法规及审批文件均在征收工作现场张贴公示。1．2017年6月12日，新区住建局在房屋征收现场范围内张贴《房屋征收预告书》、《房屋征收补偿方案（征求意见稿）公告》及《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，听取广大被征收人对征收补偿的意见。2．2017年7月4日，新区住建局在房屋征收现场范围内张贴《关于选定房屋征收评估机构的公告》，告知广大被征收人在选择房地产评估机构中的权利，同时附了《已经报名参加D4、D6地块棚改项目房屋征收评估机构名单》。2017年7月14日，在被征收人未自行选定评估机构的前提下，新区住建局现场张贴《关于现场选定房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人于2017年7月17日的上午10时在D4、D6地块征收现场通过公开抽签的方式随机选定房屋征收评估机构。3．2017年7月13日，红谷滩新区房屋征收与补偿办公室就昌北公司商品房A2栋业主、昌北开发公司商品房A7栋业主、庐山南大道154号（交警支队宿舍）业主、司法警官学院昌北宿舍业主、特种变压器厂宿舍业主、自来水公司宿舍业主等对征收补偿方案的意见进行了相应的回复。4．2017年7月17日上午10时，根据南昌市房管局数据库内的房屋征收评估机构报备情况（国家一级资质11家、国家二级资质13家），红谷滩新区住建局组织被征收户代表公开进行抽签并经南昌市豫章公证处公证人员现场公证，确定两家评估机构作为D4、D6地块的评估机构，分别为江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司（国家一级资质）和江西中唐房地产评估顾问有限公司（国家二级资质），负责评估房屋价值，另抽取三家评估公司，分别为江西中昌建设土地房地产评估有限公司（国家二级资质）、江苏三狮土地房地产评估有限公司南昌分公司（国家一级资质）、江西天禄房地产土地评估有限公司（国家二级资质）与前两家共同负责房屋装修价值评估。同日，新区住建局在征收现场张贴《关于选定房屋征收评估机构的结果的公告》并将评估机构选定的结果告知被征收人。5．2017年7月18日，根据《南昌市人民政府印发关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》（洪府发〔2012〕1号）精神，红谷滩管委会作出《红谷滩新区管理委员会房屋征收决定书》（洪新征字〔2017〕第01号），同时作出《红谷滩新区管理委员会房屋征收公告》并在征收现场范围内进行张贴告示。6．2017年7月31日，经公开抽签选定的两家房地产评估机构出具了房屋估价结果公示函并现场张贴。7．2017年8月4日，红谷滩管委会经收集广大被征收人意见，对《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行修改并由新区住建局公布《红谷滩中心片区控制线详细规划D4、D6地块城市棚户区改造项目征收补偿方案》，同时在征收现场范围内张贴公示。8．由于部分被征收人对房屋评估价结果存在异议并提出复核评估的要求，2017年8月10日，经公开抽签选定的两家房地产评估机构分别出具了《关于对南昌市红谷滩中心片区D4、D6地块内被征收户要求对住宅价格进行复核评估的回复函》，并作出了维持原评估价不变的结论，复核评估的结果也已在现场进行了张贴公示。不仅如此，在上述征收决定作出之前，红谷滩管委会还就D4、D6地块城市棚改项目进行了初步摸底调查，制作了项目初步摸底表，同时江西银行还出具红谷滩管委会在其留存的专项征收账户资金证明，红谷滩管委会也就D4、D6地块征收所引发的社会风险问题进行了评估并制作了《社会稳定风险评估报告》。综上可知，案涉D4、D6地块的整个棚户区旧城改造征收活动，程序合法、政策公开，充分体现了“让利于民”的宗旨，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条的规定，请求人民法院依法驳回原告全部诉讼请求。
两被告向本院提交了如下证据：
证据一、《红谷滩新区固定资产投资项目开发前期工作联系单》；证据二、2017年1月12日，南昌市城乡规划局《关于核定红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规函〔2017〕14号）；证据三、2017年1月25日，南昌市国土资源局《关于确认红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的回复意见》（洪国土资函〔2017〕50号）；证据四、2017年4月18日，南昌市人民政府办公厅《关于下达2017年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》（洪府厅字〔2017〕133号）；证据五、2017年6月12日，新区住建局《房屋征收预告书》《房屋征收补偿方案（征求意见稿）公告》及《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；证据六、2017年7月4日，新区住建局《关于选定房屋征收评估机构的公告》、《已经报名参加D4、D6地块棚改项目房屋征收评估机构名单》；证据七、2017年7月13日，新区征收办《关于被征收户对D4、D6地块城市棚改项目征收补偿方案的意见的回复》；证据八、2017年7月14日，新区住建局《关于现场选定房屋征收评估机构的公告》；证据九、2017年7月17日，新区住建局《关于选定房屋征收评估机构的结果的公告》；证据十、2017年7月18日，新区管委会《红谷滩新区管理委员会房屋征收公告》、《红谷滩新区管理委员会房屋征收决定书》（洪新征字〔2017〕第01号）；证据十一、2017年8月4日，新区住建局《红谷滩中心片区控制性详细规划D4、D6地块城市棚户区改造项目征收补偿方案》；证据十二、2017年7月31日，江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司《房地产征收评估报告》、江西省中唐房地产评估顾问有限公司《房地产征收估价报告》；证据十三、2017年7月31日，江西省中唐房地产评估顾问有限公司《公示函》、江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司《公示函》；证据十四、2017年8月10日，江西省中唐房地产评估顾问有限公司《关于对南昌市红谷滩中心片区D4、D6地块内被征收户要求对住宅价格进行复核评估的回复函》、江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司《关于对南昌市红谷滩中心片区D4、D6地块内被征收户要求对住宅价格进行复核评估的回复函》；证据十五《红谷滩新区（中心区D4、D6地块）城市棚改项目初步摸底表》；证据十六、《社会稳定风险评估报告》；证据十七、江西银行余额证明书；证据十八、《中共南昌市委办公厅文件》（洪办发〔2012〕17号）；证据十九、南昌市人民政府印发《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》（洪府发[2012]1号）；证据二十、2017年1月22日《南昌市红谷滩新区管理委员会主任办公会议记录摘要》；证据二十一、相关文书张贴的影像资料。证明目的：红谷滩管委会作出的案涉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第八条至第十五条的规定。
经庭前质证，两被告对原告提交的证据的三性均无异议。原告对两被告提交的证据一的真实性和关联性有异议；对证据二的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，一是文件没有后附城市规划图，证据不完整，二是市城乡规划局是本案被告之一市政府的下属部门，其出具的函件不能用于证明市政府征收行为合法，三是棚改项目是否符合城市规划，超出城乡规划局的证明范围；对证据三的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，南昌市国土资源局是本案被告之一南昌市政府的下属部门，其出具的函件不能用于证明市政府征收行为合法，二是应当提供经国务院批准的南昌市土地利用总体规划用于审查，来证明上述地块符合土地利用总体规划；对证据四，红谷滩管委会不能依据一份政府内部通知就获得房屋征收权限。该份证据不能用于本证明被告征收行为的合法性，与本案无关；对证据五的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，一是征收预告并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收程序，不能用于证明征收程序合法性，当事人无法针对这个征收预告书进行权利救济，二是这个征收预告做出时间在征收决定作出之前，预告征收无法律依据，三是征收预告的发出主体是红谷滩新区住房与城市建设局，其无权发布征收预告，补偿方案及公告日期（2017.6.12）在房屋征收公告之前（2017.7.18），即未进行征收公告就已经开始公示补偿方案，程序违法；对证据六、证据八、证据九、证据十二、证据十三、证据十四是选定房屋征收评估机构相关文件、与本案诉争房屋征收决定是否合法无关联，不予质证；对证据七的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，答复第七条明确载明此次征收范围内有集体土地，但二被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对集体土地进行征收，明显违法；对证据十的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，征收主体无征收资格，红谷滩中心片区控制规划D4、D6地块被征收居民远超600户，被告无权下达房屋征收决定。有集体土地，违反了《土地管理法》等规定的征收农村集体土地及地上附着物的法定程序，适用法律、法规错误；对证据十一的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，一是目前证据不足以证明该棚改项目并未纳入南昌市国民经济和社会发展年度计划和拟征收范围用地符合城市总体规划要求；二是征收补偿方案公示征求意见期限少于30日；对证据十五的真实性、合法性、关联系均有异议，因该摸底表无制作主体盖章、无制作人签字、无摸底具体材料辅证，真实性无法核实；证据十六的三性均有异议，该报告无法反应制作主体，报告来源不明，社会风险评估报告应当针对整个征收项目进行评估，但是在确定被征收户数时却未计算集体土地上房屋户数、公共建筑和商铺，评估报告中征收合法性评估无法律依据，红谷滩管委会无征收资格，更无权指定红谷滩住建局从事征收具体工作；对证据十七的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，一是被告提交的是红谷滩管委会一般结算账户，并非专用存款账户，二是账户余额不足10.728亿元，根据社会风险评估报告，拆迁补偿金额（不含公建）预计需要11.12亿元，不满足足额到位的要求；对证据十八、证据十九的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，证据十九的南昌市政府通知要求成立事业单位，实施具体征收工作，而非授权红谷滩管委会作为房屋征收主体；对证据二十的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，红谷滩管委会无房屋征收资格，其内部会议纪要无法证明其征收行为合法；对证据二十一的真实性、关联性无异议，其合法性有异议，从图片上市无法看出相关文书张贴时间，即无法证明其公告期限是否合法。
经审理查明，原告郭志勇有一处房屋坐落于江西省南昌市××新区××大道××＃楼，建筑面积为103.26平方米。因旧城棚户区改造项目建设需要，红谷滩管委会对红谷滩中心片区D4、D6地块内规划红线图范围内所有房屋开展房屋征收工作，原告房屋位于上述房屋征收范围内。2017年1月12日，南昌市城乡规划局作出《关于核定红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规函〔2017〕14号），复函认为案涉地块纳入棚户区改造符合《南昌市城市总体规划》。2017年1月25日，南昌市国土资源局作出《关于确认红谷滩中心片区D4、D6地块棚户区改造项目用地符合土地利用总体规划的回复意见》（洪国土资函〔2017〕50号），回复意见认为用地现状属于建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》。2017年4月18日，南昌市政府办公厅作出《关于下达2017年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》（洪府厅字〔2017〕133号），将该地块纳入南昌市2017年度城市棚户区改造房屋征迁计划。2017年6月12日，红谷滩住建局在房屋征收现场范围内张贴《房屋征收预告书》《房屋征收补偿方案（征求意见稿）公告》及《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求意见期限为2017年6月12日至2017年7月12日。2017年7月4日，红谷滩住建局在房屋征收现场范围内张贴《关于选定房屋征收评估机构的公告》，告知广大被征收人在选择房地产评估机构中的权利，同时附了《已经报名参加D4、D6地块棚改项目房屋征收评估机构名单》。2017年7月14日，在被征收人未自行选定评估机构的前提下，红谷滩住建局现场张贴《关于现场选定房屋征收评估机构的公告》，告知被征收人于2017年7月17日的上午10时在D4、D6地块征收现场通过公开抽签的方式随机选定房屋征收评估机构。2017年7月17日，红谷滩新区住建局组织被征收户代表公开进行抽签并经公证处公证人员现场公证，确定了评估机构，并于当天在征收现场张贴《关于选定房屋征收评估机构的结果的公告》对抽签结果予以公布。2017年7月31日，经公开抽签选定的两家房地产评估机构出具了房屋估价结果公示函并现场张贴。2017年7月18日，红谷滩新区管委会作出洪新征字[2017]第01号房屋征收决定书并发布征收公告，征收决定书中载明“房屋被征收人如对本决定不服，可在房屋征收决定发布之日起60日内向南昌市人民政府提出行政复议或者在房屋征收决定发布之日起3个月内向东湖区人民法院提起行政诉讼”，2017年8月4日，红谷滩住建局公布了该项目的征收补偿方案。在房屋征收决定作出之前，红谷滩管委会就D4、D6地块城市棚改项目进行了初步摸底调查，制作了项目初步摸底表；红谷滩管委会就该项目进行过社会稳定风险评估，风险等级为C级（低风险）。
上述事实，由原、被告陈述及提交的上述证据所证实。
本院认为，根据案件事实和各方意见，本案的焦点问题有：（一）职权问题，即红谷滩管委会能否以自己的名义对外作出房屋征收决定。（二）公共利益问题，即征收涉案地块是否符合公共利益。（三）程序问题，即本案所涉房屋征收决定的作出在程序上是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十条、第十一条、第十二条等规定。（四）最终处理问题，即本案应作何裁判。现具体分析如下：
（一）关于红谷滩新区管委会能否以自己的名义对外作出房屋征收决定的问题
国务院国发〔2010〕33号《关于加强法治政府建设的意见》明确，各级行政机关要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。行政机关法定职责的来源，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称最高法院适用解释）第二十条之规定，主要是法律、法规和规章。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，征收单位、个人的房屋，必须依照法律规定的权限和程序。征补条例作为行政法规，其第八条明确规定作出房屋征收决定的权限主体是市、县级人民政府。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》作为地方规章，其第八条也将作出房屋征收决定的主体限定在设区××市、县××、区）人民政府。红谷滩管委会未提交“市、县级政府之外的其他行政主体有权作出房屋征收决定”其他法规或规章规定。
但为证明其自身作出房屋征收决定的合法性，红谷滩管委会提交了南昌市政府洪府发〔2012〕1号《关于进一步加强我市房屋征收补偿工作的通知》这一规范性文件，该文件确有红谷滩管委会有权作出房屋征收决定的内容。但根据最高法院适用解释第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，南昌市政府授权其派出机构红谷滩管委会行使决定房屋征收职权的，属于行政委托。
红谷滩管委会作为受委托机关行使房屋征收决定职权，应当以委托行政机关，即南昌市政府的名义实施。红谷滩管委会直接以自己的名义对外作出房屋征收决定，缺乏法律依据，违反行政委托行权规则。
（二）关于征收涉案地块是否符合公共利益的问题
征补条例第八条列举的公共利益情形中，规定有旧城区改建情形。而城市棚户区（危旧房），根据建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》，是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。由此可见，棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造并不排除在法律规定旧城区改建范围内，两者可以存在交叉。
本案涉案地块已被南昌市政府纳入2017年棚户区房屋改造计划。建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》明确，城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。这说明国家将确定城市棚户区范围作为地方事务交由属地政府自行决策。2.2016年1月21日，南昌市第十四届人民代表大会第六次会议批准《南昌市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。该纲要将各县区棚户区改造列入城市再造工程，作为南昌市上下共同的行动纲领。这从法定程序上表明，南昌市人大作为地方国家权力机关，已代表全市人民共同意志，赋予南昌市政府组织实施本市棚户区改造的权力。城市棚户区的确定涉及城市发展理念、战略以及城市规划、土地、民生等多重因素考量，政策性强。在国家和地方人大均将确定棚户区范围、制定棚户区改造计划的裁量权赋予地方政府的情形下，人民法院司法审查权亦应恪守“司法谦抑”原则，对地方政府何为棚户区的“首次判断”予以充分尊重，若无严重违法之情形不应推翻。本案中，南昌市政府认为将涉案地块现状与南昌市城市建设、红谷滩新区发展不相吻合，已就将其纳入棚户区改造的理由向法院进行了合理说明及举证，本院对此次征收的公共利益属性予以认可。
（三）关于程序是否合法的问题
依照征补条例第十条、第十一条、第十二条之规定，房屋行政征收案件中所审查的程序事项主要是：1.市、县级政府是否公布拟定的征收补偿方案以征求意见，此后是否公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；2.是否按有关规定进行社会稳定风险评估；3.征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用等。
由于红谷滩管委会违反行政委托行权规则，直接以自己的名义对外作出相关程序性事项，涉案房屋征收存在以下情形不符合征补条例规定：1.未以南昌市政府的名义公布房屋征收补偿方案草案以征求意见；2.未以南昌市政府名义公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；3.社会稳定风险评估报告审批表上仅有红谷滩新区社会治安综合治理委员会在“维稳部门备案意见”栏盖章，而不是按规定进行社会稳定风险评估。4.征收补偿费用未做到专户存储。
综上，红谷滩新区管委会作出涉案房屋征收决定程序违法。
（四）本案如何处理的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称行政诉讼法）第七十条第（三）项、第（四）项赋予人民法院对违反法定程序、超越职权的行政行为撤销权。红谷滩管委会以自己的名义对外作出房屋征收决定，以及由此而引发的一系列程序违法情形，属于超越职权、违反法定程序情形，人民法院应作出撤销判决。但是，行政诉讼法第七十四条同时规定，人民法院在适用撤销判决时，应考虑撤销判决是否会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。这就意味着，在此情形下，人民法院需要衡量撤销违法行政行为与国家利益、社会公共利益两项法益；如果撤销违法行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，不能适用撤销判决，而只能适用确认违法判决，以允许该违法行政行为的效力继续存在。
虽然红谷滩管委会作出的房屋征收决定超越职权、违反法定程序，但考虑到南昌市推进涉案地块棚户区改造工作整体上具备公共利益属性，在庭审中南昌市政府认可该征收决定的效力，且涉案地块的大多数被征收人已与行政机关签订补偿安置协议。如适用撤销判决否定房屋征收决定的效力，将对南昌市人大规划的城市再造工程，对南昌市政府推进的城市建设、红谷滩新区建设工作产生不利影响。同时适用撤销判决否定房屋征收决定的效力，也极易导致大多数已经签订的房屋征收协议陷于“无效”，而损害大多数被征收人已经取得的补偿安置权益。综合对国家利益、社会公共利益这一“法益”的考虑，本案针对房屋征收决定应适用确认违法判决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第一款第（一）项，第七十九条之规定，判决如下：
确认南昌市红谷滩新区管理委员会于2017年7月18日作出的洪新征字[2017]第01号房屋征收决定违法。
案件受理费50元，由南昌市红谷滩新区管理委员会、南昌市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 罗锦戎
审判员 张广金
审判员 王宏瑞
二〇一八年七月五日
书记员 匡芳芳