新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新28行初4号
原告：阿不都热合曼?吐尔地，男，维吾尔族，1941年3月15日出生，住和硕县。
原告：艾海提?阿不都热合曼，男，维吾尔族，1966年9月15日出生，住和硕县。
委托诉讼代理人：买合木提?买买提艾力，新疆尼翔律师事务所律师。
委托诉讼代理人：艾斯卡尔?阿不都克里木，新疆尼翔律师事务所律师。
被告：和硕县人民政府。
住所地：和硕县石材大道党政办公大楼。
统一社会信用代码：×××。
法定代表人：哈热，职务：县长。
委托诉讼代理人：杜光，系和硕县政府法制办副主任。
委托诉讼代理人：凌建华，新疆西昭律师事务所律师。
被告：巴音郭楞蒙古自治州人民政府。
住所地：新疆库尔勒市巴音东路。
统一社会信用代码：×××。
法定代表人：普尔巴?图格杰加甫，职务：州长。
委托诉讼代理人：廖臣军，系巴州人民政府法制办公室行政复议科科长。
第三人：王晓龙，男，汉族，1967年6月22日出生，住库尔勒市。
原告艾海提·阿不都热合曼、阿不都热合曼·吐尔地不服被告和硕县人民政府作出的土地权属争议处理决定、被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府作出的行政复议决定，于2017年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月14日立案后，于2017年9月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月14日公开开庭审理了本案。被告和硕县人民政府副县长依布拉依木?努尔作为政府负责人出庭参加诉讼。原告艾海提?阿不都热合曼及两原告的共同委托诉讼代理人买合木提?买买提艾力、艾斯卡尔?阿不都克里木，被告和硕县人民政府的委托诉讼代理人凌建华、杜光，被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府的委托诉讼代理人廖臣军，第三人王晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告和硕县人民政府于2017年2月3日对第三人与两原告土地权属争议，作出《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）。认为按照”谁投资、谁受益”原则，根据争议双方的投资数额所占比例。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第三十条第一款之规定，决定：确认该权属争议土地676.1亩中第三人王晓龙享有533.5亩土地使用权，两原告艾海提?阿不都热合曼、阿不都热合曼?吐尔地享有142.6亩土地使用权。
被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府于2017年5月26日，对两原告不服和硕县人民政府作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）提出的行政复议申请，作出巴政复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》。认为和硕县人民政府作出的处理决定，事实清楚、证据确凿、程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项、《行政复议条例》第四十八条第二款之规定，决定：一、维持和硕县人民政府作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）；二、驳回两原告的其他复议请求。
原告艾海提?阿不都热合曼、阿不都热合曼?吐尔地诉称，原告于1996年6月初申请开发国有荒地（用途为耕种）后，1996年6月17日和硕县土地管理局经过审查并作出〔1996〕031号文件，批准原告共开发900亩（各450亩）土地。之后二原告陆续支付开荒补偿费等费用，开发了900亩土地。后因两原告将其开发的土地租赁给第三人王晓龙，与第三人王晓龙产生了该土地的使用权属纠纷。一、被告和硕县人民政府收到第三人的申请材料后，只组织了调解，并没有进行听证，就作出了程序违法的行政行为。违法之处如下：1、受理错误；2、没有进行听证；二、有超越职权、滥用职权的情形：1、无权自行评估；2、第三人王晓龙没有投资；3、出资比例认定错误。三、适用法律条款有误。四、被告和硕县人民政府以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为违法。原告与第三人之间是否存在合伙关系、是否有共同投资行为、各自投资比例是多少等问题历年来都没有得到解决。两被告在没有查明争议土地的历史归属及使用现状，在没有任何事实依据的情况下，仅凭第三人的单方阐述就做出了确权决定，完全背离了基本事实和法律规定。故为维护自身合法权益诉至法院。请求：一、请求撤销被告和硕县人民政府于2017年2月3日作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）和被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府于2017年5月26日作出的巴政复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》;二、责令被告和硕县人民政府重新作出《土地权属争议处理决定》;三、案件受理费用及其他费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据、依据：2014年1月14日和硕县人民政府作出的《关于阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》。用于证实：被告和硕县人民政府以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为违法。
被告和硕县人民政府辩称，一、答辩人作出的确权决定事实清楚、证据充分。2001年1月9日，原告与第三人王晓龙因土地承包发生纠纷提起民事诉讼。经和硕县人民法院、巴州中级人民法院审理，判决双方1996年7月14日所签订的《土地开发承包合同》无效，该判决以双方所争议的土地使用权权属不清，待双方向政府主管部门对该土地权属确权后另行起诉为由未予裁决。2005年2月1日，答辩人以和政办〔2005〕9号县长办公会议纪要形式，本着”谁投资、谁受益”原则，将双方争议土地确权给第三人。原告不服诉至法院，巴州中级人民法院判决撤销该会议纪要并要求答辩人重新对该土地进行确权。2006年3月18日，在答辩人主持下，原告与第三人达成《土地纠纷处理协议》约定双方以和硕县国土局测量亩数各种植50%，期间委托中介机构对争议土地实际投资进行评估。2007年4月12日，和硕县国土资源局依据评估报告出具《关于对阿不都.热合曼和王晓龙之间土地纠纷的确权》（和国土资发〔2007〕45号）文件，确认第三人王晓龙、原告的土地分别为313.54亩和362.56亩。第三人不服提起行政复议，后巴州国土资源局以程序违法为由撤销。2008年12月26日，答辩人作出《关于阿不都热合曼.吐尔地和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》，将该争议土地确权给原告。2009年2月，和硕县国土局为原告办理了〔2009〕第033号（面积296.5亩）、〔2009〕第039号（面积379.6亩）的《国有土地使用权证》。第三人不服诉至法院，焉耆县人民法院作出（2009）焉行初字第4号行政判决，判决撤销答辩人作出的会议纪要和给原告办理的《国有土地使用权证》。并且判决答辩人对争议土地重新确权。原告不服该判决上诉至巴州中院，巴州中级人民法院作出维持原判的终审判决。2013年6月7日，答辩人对上述《国有土地使用权证》予以注销。2013年4月17日，答辩人召集双方进行调解，因调解未达成协议，故委托新疆新土不动产估价有限公司对争议土地进行投资总额鉴定。根据该机构出具的《农用地估价结果报告》中确定的争议土地开发总投入为251，029.00元，及（2009）焉行初字第4号行政判决书、（2009）巴行终字第24号行政判决书确定的第三人对开发土地投资198，090.26元的事实，按照”谁投资、谁受益”的原则，作出《关于阿不都热事曼.吐尔地、艾海提.阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》（硕政函〔2014〕9号），确定第三人王晓龙按投资比例获土地533.50亩，二原告按投资比例获土地142.60亩。原告不服，提起行政复议，巴州人民政府维持了该批复。原告提起行政诉讼，焉耆法院作出（2015）焉行初字第5号行政判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服提出上诉。巴州中级人民法院作出（2015）巴行终字第251号行政判决，判决撤销一审判决，并撤销了答辩人作出的批复。2016年7月13日，第三人王晓龙向答辩人递交《土地确权申请书》。2017年2月3日，答辩人作出《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）；二、答辩人作出上述决定程序合法。1、答辩人受理第三人王晓龙的申请正确。第三人依据生效的判决书所确定的事实，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条之规定，申请土地确权符合法律规定；2、本案不进行听证符合法律、法规、规章规定；3、答辩人有权委托鉴定机构对土地投资总额进行鉴定。双方当事人土地权属争议长达二十年之久，而依据生效的判决书认定，确定本案的投资总额为处理本案的关键。如果对土地的投资总额未进行确定，则本案永远无法得以解决。故答辩人为了尽快解决此纠纷，在充分听取双方当事人的意见后，委托具有鉴定资质的鉴定机构对土地总投资进行鉴定属于履行政府管理职能的行为，并无不妥。该鉴定意见应作为审理本案的依据；4、答辩人已依据《土地权属争议调查处理办法》规定的程序处理本案。（1）依据《土地权属争议处理办法》第九条之规定，本案的第三人系向县级以上人民政府提出的确权处理申请，而不是依据该办法第五条之规定，向县国土局提出的确权处理申请。答辩人未将确权申请送达给原告并无不当。此外，在2017年1月12日县国土局主持的调解协调会上，县国土局已告知其确权事由，并让原告充分表达了其意见。因此，答辩人并未剥夺原告的知情权和抗辩权；（2）县国土资源局已依据《土地权属争议处理办法》第四条之规定，对本案双方争议的土地进行了调查和调解。并在法定的时间提出了调查处理意见，报答辩人作出处理决定；（3）县国土资源局已依据巴州中院作出（2015）巴行终字第251号行政判决所载明的内容，对争议土地的四至界限进行了确定，并标注了四至坐标及界址点；三、答辩人作出上述决定适用法律正确。答辩人对争议土地作出确权决定，既是基于《土地管理法》、《土地权属争议处理办法》赋予的行政管理职能，也是依据《行政诉讼法》规定的执行巴州中级人民法院已生效的法律文书，故本案适用法律并无不当。请求人民法院查明案情，依法维持答辩人作出的具体行政行为。
被告和硕县人民政府本院提交了以下证据、依据：一、（2009）焉行初字第4号行政判决书、（2009）巴行终字第24号行政判决书、（2015）焉行初字第5号行政判决书、（2015）巴行终字第251号行政判决书。用于证实：1、原告诉争的土地目前无土地使用权人；2、（2015）巴行终字第251号行政判决书判决撤销和硕县人民政府作出的《关于阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》的原因是严重违反法定行政程序的行为。且在对土地权属争议进行确权时，没有确定土地四至界限，并标注四至坐标及界址点；3、本案诉争土地应按各自的投资比例办理土地使用证。4、第三人王晓龙的投资金额为198090.26元；二、2016年7月13日王晓龙提交的《土地确权申请书》。用于证实：2016年7月13日，第三人王晓龙依据《土地权属争议调查处理办法》之规定，向被申请人提出土地确权申请；三、2017年1月12日和硕县国土局主持召开的调解记录、调解现场照片、双方争议土地的示意图、宗地图、界址点坐标表。用于证实：和硕县国土局依据《土地权属争议调查处理办法》的规定及（2015）巴行终字第251号行政判决书的要求，对争议当事人进行调解，并对诉争土地的具体位置重新确定示意图、宗地图、界址点和坐标表；四、《关于阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼与王晓龙开发土地确权纠纷的处理意见》（硕国土资发〔2017〕6号）。用于证实：和硕县国土局对双方当事人调解无果后，依据《土地权属争议调查处理办法》之规定，在法定期限内出具处理意见。当时要求当事人参加，原告拒不参加；五、2006年签订的《土地纠纷处理协议》、《提存公证书》、2013年4月17日《调解笔录》、《农用地估价结果报告》（新疆新土〔2013〕土估字第037号）。用于证实：1、被告依据《农用地估价结果报告》，按估价结论对讼争当事人的所占土地面积进行确权；2、2006年，原告与第三人协商一致，同意由被告委托鉴定机构对土地投入损失进行估价。2013年4月17日，在委托鉴定前，对诉争当事人告知了关于鉴定的权利义务，故该《农用地估价结果报告》（新疆新土〔2013〕土估字第037号）可作为土地确权的依据；3、《农用地估价结果报告》（新疆新土〔2013〕土估字第037号）评估出本案诉争土地总投资为：251029元。
被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府辩称，答辩人作出的巴政复决字[2017]4号行政复议决定事实清楚，证据确凿。2017年3月，原告因不服被告和硕县政府作出《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号），向答辩人提出行政复议申请。其主要理由是和硕县政府以被撤销的裁判文书为依据，受理第三人王晓龙的土地确权申请，却对原告就该宗争议土地提出的确权申请未予答复，其在受理后仅组织原告及第三人双方进行调解，未依法组织听证，未将相关材料送达原告，并且作出涉案确权决定的重要依据《评估报告》，是和硕县政府单方进行的评估，第三人没有证据证明其投资额。和硕县政府以同一事实和理由作出与硕政函〔2014〕9号相同的处理决定的行为违反了法律规定，适用法律错误。2017年5月22日，答辩人召开了听证会审理本案，经过对三方当事人提供的证据材料进行审查，结合听证会审理的情况，答辩人认为：和硕县政府依法受理第三人王晓龙提出的土地确权申请，按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序组织调解，并充分听取双方意见，在调解未果的情况下，依据人民法院生效判决书认定的事实作出处理决定的行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。原告提出的核实第三人投资票据的请求，已由人民法院作出生效判决；原告要求确认其土地使用权的复议请求，不属于答辩人行政复议受理范围。因此，答辩人依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《行政复议法实施条例》第四十八条第二款之规定作出巴政复决字[2017]4号行政复议决定书，决定维持和硕县政府作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号），驳回原告的其他复议请求。
综上，答辩人作为行政复议机关，依法履行行政复议职责，经复议审理后依据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出巴政复决字〔2017〕4号行政复议决定，该行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求巴州中级人民法院予以维持。
被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府向本院提交了以下证据、依据：原告提交的行政复议申请书、和硕县人民政府的答辩状、行政复议决定书。用于证实：州政府依法对原告所提起的行政复议申请进行了行政复议。
第三人王晓龙述称，和硕县人民政府作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）、巴州人民政府作出的巴政复决字[2017]4号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确。
第三人王晓龙向本院提交了以下证据、依据：（2004）巴民监字第23号民事判决书、（2002）巴经终字第9号民事判决书。用于证实：1、开发荒地协议的有效性，谁开发谁收益。2、王晓龙的投资的金额为198090.26元。
经庭审质证，原告对被告和硕县政府提交的第一组证据的合法性和关联性认可，证明问题不认可。认为：1、载明的出资比例是单方行为；2、四份判决书的投资金额也是和硕县人民政府单方面行为导致的。和硕县法院（2001）和经初字第113号民事判决书，判决依法撤销土地开发承包合同，没有确定王晓龙的投资金额；原告对被告和硕县政府提交的第二组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可，主张第三人王晓龙提交的《土地确权申请书》原告没有收到；原告对被告和硕县政府提交的第三组证据没有提出异议。认可参加过调解但主张调解中没有提及争议土地的四至界限等内容；原告对被告和硕县政府提交的第四组证据的真实性、合法性和关联性均不予认可。主张不是拒不参加，原告没有接到任何通知；原告对被告和硕县政府提交的第五组证据的真实性认可，但对证明力不予认可；原告对被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府提交的证据没有提出异议。但主张对复议结果有异议；原告对第三人提交的证据的真实性没有异议。认为不能够证明第三人投资的金额为198090.26元。没有事实依据。应当对双方的出资额进行结算，不应当使用简单的加减法。
经庭审质证，被告和硕县人民政府对原告提交证据的真实性予以认可。但对证明的问题不予认可，认为人民法院的行政判决已对该批复予以撤销。行政判决书只对程序违法予以撤销，没有对认定的事实说是错误的；被告和硕县人民政府对第三人王晓龙提交证据的真实性予以认可。认为经过再审程序，证明一二审查明的事实已经予以认可。可以作为原告以及第三人投资比例认定的依据。
本院对上述证据认证如下：1、被告和硕县人民政府、第三人王晓龙提交的人民法院已经发生法律效力的裁判文书所确认的事实，应当作为认定本案事实的依据；2、原告虽对被告和硕县人民政府提交证据中的第二组、第四组书证的真实性不予认可，但上述证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定的向人民法院提供书证的形式要件要求。因此对上述证据的真实性应予以认定。被告提交和硕县人民政府的书证均与本案所涉及的事实具有关联性，应认定为有效证据，能够作为认定本案事实的依据；3、原告提交的书证系被告和硕县人民政府作出的行政行为，该行政行为已被人民法院判决撤销。因此不能作为认定本案事实的依据。
经审理查明，1996年7月14日，两原告在未办理开发土地相关手续的情况下，与第三人王晓龙签订了一份开发承包1000亩土地的合同，承包期为三十年。1996年7月26日，第三人王晓龙与两原告又另行签订了《联营开发荒地协议》一份，协议主要约定了双方共同开发900亩荒地，由原告阿不都热合曼?吐尔地负责办理土地开发许可证等相关证件并交第三人王晓龙使用，费用由王晓龙承担；另约定该块土地由双方共同经营、风险共担、利益共享、按投资比例分成并按投资比例办理土地使用证。同年8月1日，两原告分别与和硕县土管局签订了《开发国有荒地使用权合同》，同日和硕县人民政府向二人核发了土地开发许可证，核准二人各自开发土地450亩，开发期限为三年。自承包合同和联营开发协议签订后，第三人王晓龙陆续支付给两原告现金132640元，后王晓龙又支付打井等各项费用65450.26元，所开垦荒地由王晓龙耕种。2001年，两原告以第三人王晓龙私自将土地转包为由，诉至和硕县人民法院，要求解除双方签订的1000亩荒地承包合同。经和硕县人民法院一审、巴州中级人民法院二审、再审后，巴州中级人民法院于2004年10月28日作出（2004）巴民监字第23号民事判决书，该判决以双方涉案土地使用权尚不明确，两原告在未取得土地使用权的情况下与第三人王晓龙签订的土地承包合同应为无效合同，判决驳回了两原告的诉讼请求。2005年2月1日，和硕县人民政府以和政办（2005）9号县长办公室会议纪要的形式，根据（2004）巴民监字第23号民事判决书认定的事实，结合相关土地管理法规、政策，将双方争议的土地使用权确权给第三人王晓龙。两原告不服该决定，向巴州中级人民法院提起行政诉讼。巴州中级人民法院于2005年8月8日作出了（2005）巴行初字第10号行政判决书，认为和政办（2005）9号县长办公会议纪要所作出的确权决定，部分事实不清、证据不足，遂判决撤销了该会议纪要，并由和硕县人民政府对争议土地重新作出确权决定。之后，为减少双方损失，防止耕地撂荒。2006年3月18日，在和硕县人民政府主持下，第三人王晓龙与两原告签订《土地纠纷处理协议》，协议约定：双方争议土地以国土部门测量亩数为准，双方各暂时耕种50%；暂种期间，由和硕县人民政府指定有资质的中介机构核算双方在土地开发中的实际投资，根据中介机构的报告，由和硕县人民政府对双方争议土地进行确权。2007年4月12日，和硕县国土资源局依据中介机构的清算报告作出了《关于对阿不都热合曼和王晓龙之间土地纠纷的确权决定》（和国土资发〔2007〕45号文件），确认王晓龙土地使用权面积为313.54亩，阿不都热合曼?吐尔地的土地使用权面积为362.56亩。后王晓龙对该确权决定不服，向巴州国土资源局申请行政复议。巴州国土资源局于2007年5月21日作出巴国土资复决字〔2007〕02号行政复议决定书以”单位和个人依法使用的国有土地，应由县级以上人民政府登记造册、核发证书、确认使用权，县国土资源局对土地使用权进行确权程序违法”为由，撤销了和硕县国土资源局作出的《关于对阿不都热合曼和王晓龙之间土地纠纷的确权决定》。2008年12月26日，和硕县人民政府召集相关人员参加召开关于王晓龙与阿不都热合曼?吐尔地土地纠纷的专题会议，会后出具《关于阿不都热合曼和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》，将县国土资源局确认已开垦的676.1亩土地使用权确认给两原告。2009年2月5日，和硕县人民政府分别为两原告办理了和硕县国用〔2009〕第033号（使用面积296.5亩）和国用〔2009〕第039号（使用面积379.6亩）国有土地使用证。第三人王晓龙得知此消息后，认为和硕县人民政府出具的会议纪要及向两原告颁发土地使用证的行为严重侵害其合法权益，遂提起行政诉讼，要求撤销和硕县人民政府的《关于阿不都热合曼和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》并撤销和硕县和国用〔2009〕第033号、第039号国有土地使用证。经焉耆县人民法院审理后作出（2009）焉行初字第4号行政判决书，判决撤销了和硕县人民政府作出的《关于阿不都热合曼和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》和两原告的〔2009〕第033号、第039号国有土地使用证，并由和硕县人民政府对两原告和第三人王晓龙争议的土地重新作出确权决定。两原告不服该判决，向巴州中级人民法院提起上诉，巴州中级人民法院作出了（2009）巴行终字第24号行政判决书，判决维持原判。后被告和硕县人民政府组织两原告及第三人进行协商调解处理，但双方争议较大调解未果，被告和硕县人民政府于2013年6月委托第三方机构新疆新土不动产估价有限公司对两原告及第三人争议的土地开发费用进行评估，经评估后作出新疆新土〔2013〕土估库字第037号《农用地估价结果报告》，该估价报告的估价结果为：单位土地开发投入价格：371.29元/亩；总计土地开发费投入价格：251029元（371.29元/亩676.1亩）。2014年1月14日，被告和硕县人民政府依据上述估价报告确定的争议土地开发费投入总计价格251029元，认为人民法院生效判决已确定第三人王晓龙的投入为198090.26元。用估价报告确定的争议土地开发费投入总计价格251029元减去第三人王晓龙的投入的198090.26元，得数52938.74元为两原告的土地开发投入。并按照上述投资数额确定两原告及第三人的投资比例。作出了《关于阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》（硕政函〔2014〕9号），确认第三人王晓龙投资198090.26元，确权土地面积为533.5亩；两原告阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼共同投资52938.74元，确权的土地面积为142.6亩。两原告不服该确权决定，向巴州人民政府申请行政复议。巴州人民政府作出了巴政复决字〔2014〕268号《行政复议决定书》，维持了被告和硕县人民政府作出的《关于阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》。两原告仍不服，向和硕县人民法院提起行政诉讼。和硕县人民法院认为本案不宜由和硕县人民法院审理，故报请巴州中级人民法院指定管辖，巴州中级人民法院遂指定焉耆县人民法院对该案进行审理。经焉耆县人民法院审理后作出（2015）焉行初字第5号行政判决书，判决驳回了两原告的诉讼请求。两原告不服，再次向巴州中级人民法院提起上诉，巴州中级人民法院经审理后认为，作出了（2015）巴行终字第251号行政判决书。判决撤销了焉耆县人民法院作出（2015）焉行初字第5号行政判决书以及被告和硕县人民政府作出的《关于阿不都热合曼?吐尔地、艾海提?阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》。
2016年7月13日，第三人王晓龙再次向被告和硕县人民政府递交《土地确权申请书》，请求依法确认其533.50亩土地使用权。和硕县国土资源局再次对争议双方进行调解，但调解无果。后和硕县国土资源局向被告和硕县人民政府提交《关于阿不都热事曼.吐尔地、艾海提.阿不都热合曼与王晓龙开发土地确权纠纷的处理意见》。被告和硕县人民政府根据该处理意见作出了《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）该决定仍以新疆新土不动产估价有限公司作出的新疆新土[2013]土估库字第037号《农用地估价结果报告》中，评估确定的争议土地开发总投入价格251029元，认为人民法院生效判决已确定第三人王晓龙的投入为198090.26元。用估价报告确定的争议土地开发总投入价格251029元，减去认为人民法院生效判决已确定的第三人王晓龙的投入198090.26元，所得数52938.74元为两原告的土地开发投入。按照上述投入数额确定两原告及第三人的投资比例，并根据投资比例确认两原告及第三人对争议的676.1亩土地所享有的土地使用权。两原告不服向巴州人民政府申请行政复议。巴州人民政府作出了巴政复决字（2017）4号《行政复议决定书》，维持了被告和硕县人民政府作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）。两原告仍不服，又向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。中华人民共和国国土资源部制定的《土地权属争议调查处理办法》规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作。调解未达成协议时，由国土资源行政主管部门提出调查处理意见，报同级人民政府下达处理决定。两原告与第三人王晓龙之间的土地权属争议历时多年，经和硕县国土资源局与和硕县人民政府多次调解、处理。也经过两级法院多次审理、判决。但双方之间的争议至今未能妥善解决。被告和硕县人民政府作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号），是以两原告与第三人王晓龙于2006年3月18日，在被告和硕县人民政府主持下签订的《土地纠纷处理协议》为前提，以评估机构确定的争议土地开发总投入价格251029元为基础，认定两原告和第三人的投资数额，再根据投资数额确定两原告和第三人的投资比例，最终根据投资比例确认两原告及第三人对争议的676.1亩土地所享有的土地使用权。但是两原告与第三人王晓龙于2006年3月18日签订《土地纠纷处理协议》中明确约定”由和硕县人民政府指定有资质的中介机构核算双方在土地开发中的实际投资，根据中介机构的报告，由和硕县人民政府对双方争议土地进行确权”。即要根据有资质的中介机构核算的争议双方在土地开发中的实际投资，对争议土地进行确权。而被告和硕县人民政府委托新疆新土不动产估价有限公司对争议土地进行的是开发费用价格的评估，并不是对争议双方在土地开发中的实际投资的评估。该评估结论中的”单位土地开发投入价格371.29元/亩；总计土地开发费投入价格251029元”，均是采用成本逼近法测算的争议土地开发费用的投入数额。而并非争议土地的实际投入。且人民法院生效判决虽认定了”第三人王晓龙陆续支付给两原告现金132640元，后又支付打井等各项费用65450.26元”的事实，但并没有判决确认第三人王晓龙的投资是198090.26元（132640元+65450.26元）。被告和硕县人民政府据此认定第三人王晓龙的投资为198090.26元是不能成立的。由于被告和硕县人民政府没有按照两原告与第三人王晓龙的约定，委托评估机构核算双方对争议土地的实际投资，没有将双方对争议土地的实际投资作为进行确权的依据。因此被告和硕县人民政府对争议土地作出的确权决定所依据的事实是不能成立的。在没有确定双方对争议土地的实际投资数额的前提下，被告和硕县人民政府对争议土地作出的确权决定违反了”谁投资、谁受益”原则，因而是明显不当的。实际上根据本案已经查明的事实，和硕县国土资源局于2007年4月12日作出的《关于对阿不都热合曼和王晓龙之间土地纠纷的确权决定》，就是依据中介机构对争议双方实际投资的清算报告作出的。只是由于程序违法而被复议机关撤销。综上所述，被告和硕县人民政府于2017年2月3日作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）应予以撤销。被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府于2017年5月26日作出的巴政复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》，认为被告和硕县人民政府作出的行政行为”事实清楚、证据确凿”，与本案认定的事实不符，亦应予以撤销。原告主张的部分事实成立，其诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下：
一、撤销被告和硕县人民政府于2017年2月3日作出的《新疆和硕县人民政府土地权属争议处理决定书》（硕政发〔2017〕2号）；
二、撤销被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府于2017年5月26日作出的巴政复决字〔2017〕4号《行政复议决定书》；
三、责令被告和硕县人民政府重新作出行政行为。
本案诉讼费50元，由和硕县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 席玉萍
代理审判员 周德斌
人民陪审员 冯永延
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 王德琨