湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终314号
上诉人（原审原告）冷伟，男，1966年9月25日出生，汉族，住湖北省武汉市江夏区。
被上诉人（原审被告）武汉市公安局江夏区分局，住所地湖北省武汉市江夏区纸坊街谭鑫培路7号。
法定代表人刘伯骅，该局局长。
委托诉讼代理人唐胜、倪江，该局干警。
上诉人冷伟诉武汉市公安局江夏区分局（以下简称江夏区公安分局）治安行政处罚决定一案，不服武汉市江夏区人民法院（2017）鄂0115行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月19日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，冷伟以承包的鱼池被大桥新区柏木岭村占用为由，多次向省、市、区信访及有关部门反映情况。2016年5月24日，冷伟与他人在武汉市人民政府驻北京办事处门口采取打横幅标语方式聚集上访；同年6月27日，其又伙同他人乘坐G588高铁进京，于6月29日到中央组织部等部门集体上访，并在省、市人民政府驻京办缠访、闹访，后被江夏区驻京办工作人员劝返并送往江夏区公安分局下属大桥派出所处理。大桥派出所受理后，于2016年7月13日对冷伟依法进行了传唤、询问等调查取证工作，告知其有申辩、陈述等权利，并在作出行政处罚前也履行了告知程序。2016年7月14日，江夏区公安分局以冷伟在此前六个月内曾受到过治安管理处罚，又串联他人到信访接待场所以外的场所集体上访、缠访、闹访，构成扰乱公共场所秩序违法行为，作出夏公（桥）行罚决字（2016）1353号《行政处罚决定书》，决定对其予以行政拘留十日。已对冷伟执行行政拘留十日，2016年7月24日拘留期满后解除。2017年1月3日，冷伟不服该行政处罚决定，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院经审理另查明，2016年4月11日，冷伟以鱼池被占用为由到北京非正常上访，同年4月14日18时许在北京中南海周边滞留时，被北京市府右街派出所现场查获。2016年4月16日，江夏区公安分局对其作出夏公（桥）行罚决字（2016）745号《行政处罚决定书》，对其予以行政拘留十日。本次拘留期满后，冷伟不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，本院已于2016年12月26日作出（2016）鄂0115行初34号行政判决书，判决驳回冷伟的诉讼请求。目前该案在二审中。2016年5月30日17时许，冷伟又以同一事由在北京中南海周边滞留时，再次被北京市府右街派出所现场查获，江夏区公安分局于2016年5月31日又对冷伟作出夏公（桥）行罚决字（2016）1094号《行政处罚决定书》，对其予以拘留十日。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”；第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定……”；公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”等规定，江夏区公安分局具有对本行政区域内违反治安管理的行为人给予治安管理处罚的法定职责。本案虽不是北京警方直接移交管辖的，但江夏区公安分局仍具有对本行政区域内违反治安管理的行为人给予治安管理处罚的管辖权，有权依法进行调查取证，作出行政处罚决定。冷伟诉称江夏区公安分局超越管理权限进行治安管理工作的意见不符合法律规定，原审法院不予采信。
2016年7月3日，江夏区公安分局受理案件后,依法进行了调查取证，在询问时已告知冷伟有陈述和申辩的权利，处罚前也告知冷伟对其作出行政处罚的事实、理由和依据。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，“询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印……拒绝签名或捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明”。冷伟对公安机关的询问笔录等拒不签名或捺指印，应视为其对有关权利的放弃，但不影响上述笔录文书的法律效力。因此，冷伟在庭审时否认江夏区公安分局对其进行了传唤、询问和处罚前的告知等意见，原审法院依法不予采信。
冷伟因承包合同纠纷，原审法院已作出民事判决且生效后，其仍然以同一事实和理由到武汉市人民政府驻京办公室、中央组织部等非信访接待场所滞留或聚集，采取拉横幅标语方式非正常上访，且冷伟在此前六个月内因同一事由曾两次受到过治安管理处罚，其已严重违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，依法应当从重处罚。因此，江夏区公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第一款第四项的规定，对冷伟作出行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚并无不当。冷伟还诉称在2016年7月14日被传唤，在当天无违法行为，江夏区公安分局作出行政处罚没有依据并违法。2016年7月14日系江夏区公安分局作出行政处罚决定的时间，该决定书认定冷伟违法行为的时间分别是2016年5月24日、6月27日和29日，冷伟另诉称江夏区公安分局重复处罚的意见是对江夏区公安分局作出行政处罚决定时间和认定违法行为时间的曲解。综上，冷伟要求确认江夏区公安分局作出的夏公（桥）行罚决字（2016）1353号《行政处罚决定书》违法的理由不成立。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冷伟的诉讼请求。
上诉人冷伟不服原审判决向本院提起上诉称，一、本案被上诉人不具备更适宜的管辖情形，不具备行政处罚主体资格。按照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条:行政案件由违法地公安机关管辖。本案案发地为北京，扰乱公共秩序的治安案件应该由案发地公安机关管辖。本案没有居住地公安机关管辖更适宜的法定情形。如果被上诉人认定居住地机关管辖更为适宜，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。没有移交清单，就是程序违法。二、一审认定事实不清。驻京办是属地访民的接待机构，中央组织部是地方政府的上级机关。在驻京办、中央组织部滞留或聚集，不违反法律。被上诉人没有证据证实上诉人冷伟使用了拉横幅和标语的行为。三、一审判决适用法律错误。被上诉人没有明确“正常”与“不正常”的区分标准。上诉人冷伟上访，有法定理由。被上诉人连续处罚结果不能定论，从重处罚没有法律依据。综上所述，一审判决严重错误，严重违法。侵犯了上诉人的合法权益。为了维护自己的合法权益，现上诉请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人江夏区公安分局辩称，2016年5月24日，上诉人冷伟串联他人到武汉市人民政府驻京办门口采取打出横幅标语的方式聚集闹访，同年6月27日，其伙同他人在没有购买车票的情况下，强行乘高铁进京，6月29日上诉人冷伟等人到中央组织部等部门集体上访，并到省、市人民政府驻京办缠访、闹访。以上事实有上诉人冷伟的陈述和申辩、到案经过、身份材料、信访部门建议函、现场照片及现场视频、前科材料等证据证实。上诉人冷伟因合同纠纷，江夏区人民法院已作出民事判决且生效，其仍然以同一事实和理由非正常上访，并到省、市人民政府驻京办缠访、闹访，到中央组织部等部门集体上访，到信访接待场所以外的场所缠访、闹访、集体上访构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱公共场所秩序的违法行为。且其半年内两次因扰乱公共场所秩序被行政处罚。因此，被上诉人根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项规定，作出夏公(桥)行罚决字（2016）1353号行政处罚决定书，决定给予违法行为人冷伟行政拘留十日。综上所述，被上诉人办理上诉人冷伟扰乱公共场所秩序一案，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确。请求二审法院维持原判决，驳回上诉人冷伟的上诉请求事项。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人冷伟到武汉市人民政府驻京办公室、中央组织部等非信访接待场所滞留或聚集，采取拉横幅标语方式非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。且其因同一事由曾两次受到过治安处罚，依法应当从重处罚。上诉人冷伟居住在江夏区，上述违反治安管理的行为由居住地公安机关管辖更为适宜。被上诉人江夏区公安分局作为县级以上公安机关对违反治安管理的行为人有在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的处罚种类和处罚幅度内作出处罚决定的法定职责。被上诉人江夏区公安分局综合考虑上诉人冷伟违法行为的事实和情节，对其给予行政拘留十日的行政处罚在法定处罚种类和处罚幅度内，并无不当。上诉人冷伟的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人冷伟负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一七年六月三十日
书记员 张笑弥