河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行初221号
上诉人（原审原告）方继友，男，1964年6月19日出生，汉族，住沧州市运河区。
委托代理人宋亮，河北通和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沧州市国土资源局。
法定代表人王彤，该局局长。
委托代理人吴敬强，沧州市国土资源局运河分局综合执法科科长。
委托代理人彭建军，河北福鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沧州市运河区小王庄镇人民政府。
法定代表人刘成，镇长。
委托代理人肖建国，副镇长。
上诉人方继友因行政强制执行一案，不服沧州市运河区人民法院（2016）冀0903行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明，原告方继友自2015年8月至10月，未办理相关批准手续即在小王庄镇××西××三十余间，2015年11月13日被告沧州市运河区小王庄镇人民政府组织人员对该房屋进行了强制拆除。原告不服，于2016年1月5日诉至本院，请求确认强行拆除行为违法，并要求赔偿损失100万元。
原审认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。……”本案中被告沧州市运河区小王庄镇人民政府在对原告方继友所建违法的房屋实施强制拆除前，未能提供事先予以公告的相关证据，应视为未予以公告，违反了上述行政强制法的规定，属于程序违法。原告被强制拆除的房屋，未经相关部门批准，属于违法的建筑物，不属于上述国家赔偿法保护的范围，原告要求100万元赔偿的诉讼请求于法无据，本院不予支持。被告沧州市国土资源局辩称未参与强制拆除，原告亦无证据证明被告沧州市国土资源局参与实施了强制拆除，故原告对被告沧州市国土资源局的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。遂判决一、驳回原告方继友对被告沧州市国土资源局的诉讼请求；二、确认被告沧州市运河区小王庄镇人民政府强制拆除行为程序违法；三、驳回原告方继友的赔偿请求。
上诉人方继友上诉称，上诉人所建房屋不是在耕地上，而是在本村废弃坑塘，并经村委会同意，上诉人将坑塘垫平后建造养殖场，二被上诉人认定上诉人所建房屋占用耕地属违法建筑没有证据证实，也没有给上诉人陈述申辩的权利，故其主张不应得到支持。被上诉人未按照法定程序履行职责，强行拆除上诉人所建房屋致使上诉人经济损失100万元，二被上诉人应连带承担赔偿责任。综上，请求二审法院依法查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人沧州市国土资源局（下称国土局）答辩称，1、一审判决认定上诉人房屋未经批准属于违法建筑，上诉人至今未能提供建筑物的合法手续，因此其主张损失赔偿无依据。2、涉案房屋的强拆行为不是国土局组织实施的，国土局也未参与强拆行为。因此国土局不是本案适格的被告。
被上诉人沧州市运河区小王庄镇人民政府（下称镇政府）答辩称，上诉人所占地性质为耕地，其行为为违法占地行为，镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对违建房屋进行强拆合法。上诉人称涉案房屋是养殖用房，镇政府未见到上诉人养殖用房申请，也没有合法批准手续。因此上诉人的涉案房屋系违法建筑，应予拆除。
经审理查明，原告方继友自2015年8月至10月，未办理相关批准手续即在小王庄镇××西××三十余间，2015年11月11日市国土局向原告下达责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知原告在三个法定工作日内可以提出听证要求，同时责令原告在十五个工作日内自行拆除房屋及地上建筑物。2015年11月13日被告镇政府组织人员对该房屋进行了强制拆除。原告不服，于2016年1月5日诉至本院，请求确认强行拆除行为违法，并要求赔偿损失100万元。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给与行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此规定，对非法占用土地建筑建筑物及其他设施的，由土地行政主管部门作出行政处罚决定，建设单位或者个人对土地行政处罚决定不服的，可以在法定期限内提起行政诉讼，期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，而非行政机关自行强制执行。本案中，市国土局依据上述法律规定，认为上诉人方继友未经批准非法占用土地建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，属违法占地行为，但未作出行政处罚决定。因此对上诉人方继友非法占用土地所建房屋进行强拆并非镇政府的法定职责，即镇政府对涉案房屋实施强拆的行为属超越职权的行为。被上诉人市国土局辩称未参与强制拆除，上诉人亦无证据证明被上诉人市国土局参与实施了强制拆除，故上诉人方继友对被上诉人市国土局的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院对其该主张依法不予支持。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”据此，乡、镇人民政府对违反该规定的建筑物、构筑物作出责令停止建设、限期改正等行政决定的，建设单位或个人逾期不改正的，乡、镇人民政府可以拆除。而本案中，被上诉人镇政府对上诉人方继友的建房行为未依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出相应的认定和行政决定，即对方继友的建筑物强行拆除，故其强拆行为违法。因此对镇政府主张针对上诉人方继友的违法占地行为进行强拆是依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定实施的行为，本院依法不予支持。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”据此，上诉人方继友认为市国土局、镇政府的行为对其造成损害，要求赔偿的请求应分别立案，故该请求不属本案审理范围。
综上，被上诉人市国土局不是本案适格的被告，被上诉人镇政府对上诉人方继友的房屋实施的强制拆除行为违法，一审判决驳回方继友对市国土局的诉讼请求正确，但确认镇政府强制拆除行为程序违法及驳回方继友的赔偿请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，判决如下：
一、维持河北省沧州市运河区人民法院（2016）冀0903行初7号行政判决第一项，即：驳回原告方继友对被告沧州市国土资源局的诉讼请求；
二、撤销河北省沧州市运河区人民法院（2016）冀0903行初7号行政判决第二、三项，即：确认被告沧州市运河区小王庄镇人民政府强制拆除行为程序违法；驳回原告方继友的赔偿请求；
三、确认被上诉人沧州市运河区小王庄镇人民政府强制拆除行为违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人沧州市运河区小王庄镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
审 判 员 李艳华
代理审判员 张 倩
二〇一六年十一月八日
书记 员代 欣 艳