浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行初229号
原告陈文兰，女，1941年6月10日出生，汉族，住杭州市下城区。
原告田霖，男，1939年9月27日出生，汉族，住址同上。
原告林恩方，男，1974年1月31日出生，汉族，住温岭市。
三原告的共同委托代理人姜国贞，浙江星册律师事务所律师。
被告温岭市人民政府，住所地温岭市太平街道人民东路258号。
法定代表人王宗明，市长。
应诉负责人陈曦，副市长。
委托代理人金建荣，温岭市国土资源局工作人员。
委托代理人沈心淮，浙江红大律师事务所律师。
原告陈文兰、田霖、林恩方诉被告温岭市人民政府其他行政行为一案，于2017年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月6日立案后依法组成合议庭，分别于2017年12月20日、2018年1月26�公开开庭审理了本案。原告林恩方及三原告的共同委托代理人姜国贞，被告温岭市人民政府的应诉负责人陈曦及委托代理人金建荣、沈心淮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈文兰、田霖、林恩方诉称：2017年10月25日，温岭市太平街道“三改一拆”行动领导小组办公室作出限期拆除违章建筑通知书，要求原告限期拆除温岭市太平街道屏下村山龙里的房屋。该房屋并非违法建筑，原权利证书是温集用2000第2277号，后原告根据温岭市人民法院（2016）浙1081民初11038号民事调解书和（2016）浙1081执7382号协助执行通知书，于2017年3月7日办理了浙××××）温岭市不动产权第××号权证。为此，原告通过政府信息公开申请，得知温岭市人民政府办公室于2017年8月17日作出〔2017〕第198号抄告单，以涉案房屋属于“瞒报应拆未拆老屋”为由同意温岭市太平街道办事处提出的注销请示。原告认为，被告认定该事实错误。2001年7月4日，太平街道办事处和屏下村村委会均证明登记在原告林恩方名下的“温集用2000第02277号”房屋原系林恩方外婆曹大姐的房产，属陈文兰所有。林恩方建房是在2003年4月，并与村里签订了《建房协议书》。原告已按照协议拆除了2间老屋。被告以涉案房屋属于应拆未拆房屋为由注销原告取得的不动产权第××号登记证行为违法。故请求撤销被告2017年8月17日作出的同意注销浙××××）温岭市不动产权第××号权证的〔2017〕第198号抄告单。本案诉讼费用由被告承担。
原告在法定期限内向本院提供了下列证据：1、原告身份证复印件，2、〔2017〕第198号抄告单，3、太平办〔2017〕65号请示，4、温政信公〔2017〕20号政府信息公开答复函，5、限期拆除违章建筑通知书，6、不动产登记资料查询结果证明，7、（2016）�1081民初11038号民事调解书，8、（2016）浙1081执7382号协助执行通知书，9、不动产权证，10、已拆2间老屋的房产证和土地使用证，11、建房协议书2份，12、母亲供养及遗产分配协议，13、关于要求产权更正的申请2份，14、社员建筑房屋用地申请表，15、温岭市档案馆证明，16、常住人口登记表，17、《物权法》节选。
被告温岭市人民政府辩称：一、原告请求撤销的〔2017〕第198号抄告单系根据温岭市人民政府太平街道办事处的请示作出，属于内部行政行为，对外不发生法律效力，依法属不可诉行为，应驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条的规定，“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”故温�市国土资源管理局据此处理意见作出的注销行为才对原告直接产生法律效力。二、林恩方户申请建房应受土地管理法等相关规定的规范，其瞒报行为应予以纠正，国土管理部门注销其产权证并无不当。1、除温岭不动产权第××号房产外，林恩方已获批并建造了另外2间房屋。林恩方户于2002年1月16日以其与母陈三姐两人（其父时已亡故）获批宅基地建房1间，占地40平方米，同时拆除原有土地证号为温集用96字第01-16540号（占地51.**平方米）楼房2间。该获批房屋现登记土地证为温国用2005字第G10185号，房产证号为城区1456**号。2011年9月间，林恩方户以林恩方、其妻毛云飞、女林晨怡、母陈三姐(4+1)再次申报宅基地获批。申报时保留了2002年1月16日获批登记的温国用2005字第G10185号宅基地。第二次获批宅基地也已登记办理温国用(2015)第26164号土地证。2、林恩方在2011年9月间审�时，存在瞒报行为，应予以纠正。根据《土地管理法》第六十二条和温岭市的相关政策规定，林恩方户只能建2间房屋，但其在2011年9月间申请时，隐瞒了2000年登记的房屋（登记土地证号为温集用(2000)字第22**号，房产证号城区0703**号）。虽然该房屋原属其从父母（其父林六龙、母陈三姐，房屋所有权证为温字第0058058号，土地证号为温集用93字第01-092**号，占地49.5平方米）处分家所得，但在2011年9月间申请建房时已属其所有，在申请建房时予以瞒报。2017年3月3日，林恩方与陈文兰、田霖凭(2016)浙1081民初11038号民事调解书、(2016)浙1081执7382号协助执行通知书，将原登记在林恩方名下（温集用(2000)字第2277号，房产证号城区0703**号）宅基地使用权及房屋所有权1/8面积转移登记至陈文兰、田霖，并共同取得了温岭市不动产权第××号权证，林恩方仍是产权人之一。对其瞒报行为应予以纠正，要么注销该房产权证，要么撤销其2011年9月申请建房的审批，现注销该房产权证并无不当。3、曹大姐对系争房产不具有建房资格，即使其事实上对该房产享有权属，也不得对抗行政法律规范的约束。曹大姐户口登记在原城南区××间横××大队，即现城南镇横溪村。林恩方父母林六龙、陈三姐于1994年间申请房屋产权登记时，其所申报的户籍登记表中亦不存在曹大姐，该户登记房屋所有权人为林六龙，共有人为陈三姐。即使曹大姐其对该房产事实上享有权属，但该房屋是林六龙按农民建房的有关政策审批的，登记在林六龙名下，2000年林恩方申请变更登记时，已登记到林恩方名下。物权登记具有公示效力，林恩方在2011年9月间申请建房时，行政机关亦必须遵守有关农民建房的土地管理法律规范，并按照登记的物权进行审批，只是由于林恩方的瞒报，才获得批�。4、林恩方与陈文兰、田霖如有产权纠纷，应自行处理。由于林恩方的瞒报行为应予纠正，对其违法行为产生的后果应由林恩方自行承担，陈文兰、田霖如损害，应由林恩方予以赔偿，与国土部门的注销行为无因果关系。综上，请求驳回原告的起诉。
被告温岭市人民政府在法定期限内向本院提供了下列证据：1、户口登记表两份，2、温岭县地籍调查土地登记审批表（1993年9月28日）、温岭县土地登记申请书（1993年4月9日）、温集建（93）字第01－09285号集体土地使用证，3、温岭县私有房屋所有权登记申请书（1994年5月23日）、温岭市房屋所有权登记发证审核表（1994年5月23日）、温岭县房屋所有权人户籍登记表（1994年5月23日）、房屋所有权证存根（1994年11月），4、浙江省私有房屋所有权登记申请书（1999年5月20日）、继承权证明书、放弃继承房产权利证明书、放弃继承房产权利证明书、放弃继承声明书、证明三份；户口籍、身份证；温字第0058058号房屋所有权证；温房权证太平镇字第××号房产证，5、温岭市土地使用权登记审批表（2000年4月11日）、温岭市土地使用权登记申请表（2000年3月10日）、户口簿、分析契、证明、温集用（2000）字第2277号集体土地使用证，6、温岭市个人建房申请表（2002年1月16日）、温集建（96）字第01－16540号集体土地使用证，不动产登记情况查询结果证明书（不动产权证号：城区145610），7、温岭市个人建房用地申请表（2011年9月），8、不动产登记申请表、宗地图、分户图、身份证、结婚证、民事调解书、协助执行通知书、温集用（2000）字第2277号集体土地使用证、温房权证太平镇字第××号房产证、不动产登记审批表、不动产权证存根，9、集体土地征收告知书及送达回执、征地补偿协议、浙江�建设用地审批意见书、土地权属界线认定书，10、温岭市太平街道屏下村委会关于要求对本村村民林恩方户瞒报老屋的土地证申请注销的情况说明、温岭市太平街道办事处关于要求对本村村民林恩方户瞒报老屋的土地证申请注销的情况说明、太平办〔2017〕65号文件《关于要求注销太平街道屏下村林恩方、陈文兰、田霖不动产权证的请示》、温岭市人民政府办公室〔2017〕第198号抄告单，11、《土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、温政发〔2009〕87号《温岭市个人建房用地管理规定》。
经审理查明，原告林恩方父亲林六六（又名林六龙）于1979年申请建造平房2间，该建房申请于1980年1月21日获得批准。1993年9月28日，被告温岭市人民政府同意对该房屋颁证，集体土地建设用地使用证为温集建（93）字第01-09285号，土地�用者为林六龙，登记面积49.48平方米。林六龙亡故后，经申请，被告分别于2000年4月、8月颁发温集用（2000）字第2277号集体土地使用证和房权证太平镇字第××号房屋所有权证给林恩方。2001年期间，原告陈文兰就该房屋权属两次提出申请，要求将该房屋产权变更至陈文兰名下，且温岭市太平街道办事处和屏下村村委会均在产权更正申请书上盖章并签署情况属实的意见，但之后未办理权属变更登记手续。2016年5月23日，温岭市人民法院受理原告陈文兰提出的房屋所有权确认诉讼，经调解，该院于2016年11月21日作出（2016）浙1081民初11038号民事调解书，确认该房屋八分之一份额归陈文兰，八分之七份额归林恩方。2017年2月13日，温岭市人民法院作出（2016）浙1081执7382号协助执行通知书，要求温岭市不动产登记服务中心协助执行前述民事调解书内容。2017年3月7日，原告陈文兰、田霖、林恩方取得浙××××）温岭市不动产权第××号权证。2017年4月13日，包括涉案房屋所在集体土地共计30.1121公顷被浙江省人民政府批准征收为国有。因城中村拆迁安置问题，温岭市太平街道屏下村村委会于2017年7月19日向温岭市人民政府太平街道办事处提出注销林恩方浙××××）温岭市不动产权第××号权证的申请。该办事处于2017年8月11日向被告温岭市人民政府提出太平办〔2017〕65号《关于要求注销太平街道屏下村林恩方、陈文兰、田霖不动产权证的请示》，以林恩方温集用（2000）字第2277号老屋属于瞒报应拆未拆老屋为由，要求注销浙××××）温岭市不动产权第××号权证。温岭市人政府办公室于2017年8月17日作出〔2017〕第198号抄告单，同意注销浙××××）温岭市不动产权第××号权证。2017年9月28日，温岭市国土资源局根据被告作出的〔2017〕第198号抄告单办理了注销登记。2017年10月25日，温岭市太平街道“三改一拆”行动领导小组办公室作出限期拆除违章建筑通知书，责令原告林恩方、陈文兰限期拆除涉案房屋。原告通过政府信息公开申请途径得知被告作出〔2017〕第198号抄告单，注销其涉案房屋不动产权证。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，林六龙、陈三姐夫妻在该村另有两间二层楼房，被告于1994年颁发温字第0058058号房屋所有权证。该房屋于1996年变更至林恩方名下，集体土地建设用地使用证为温集建（96）字第01-16540号，证载用地面积51.46平方米。2000年3月，被告颁发温房权证太平镇字第××号房屋所有权证给林恩方、陈三姐，证载建筑面积78.82平方米。
又查明，原告林恩方分别在2001年和2011年两次申请建房。其中，2001年期间，原告林恩方以其与母亲两人申请新建一间房屋，同时拆除温集建（96）字第01-16540号集体土地建设用地使用证登记的两间房屋。该建房申请于2002年1月16日获得批准。2003年4月3日，原告林恩方与屏下村村委会签订建房协议书，该房屋土地证号为温国用2005字第G101**号，房产证为城区145610。2010年12月27日，原告林恩方与屏下村村委会签订村民点通天式建房协议书。2011年期间，原告林恩方以其与母亲、妻子、女儿再次申请新建房屋一间，同时保留2002年1月16日获得批准的一间房屋。该建房申请已获得批准，该房屋土地证号为温国用（2015）第261**号。
以上事实，有双方当事人提供的证据及当事人庭审陈述等证实。原告提供的证据母亲供养及遗产分配协议、温岭市档案馆证明、常住人口登记表以及被告提供的证据户口登记表与本案被诉行政行为合法性无关，本院不予确认。
本院认为，一、被诉行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关内部批复行为是否可诉关键看该行为是否对外发生法律效力。本案中，被上诉人温岭市人民政府自认温岭市国土资源局已根据其作出的〔2017〕第198号抄告单，办理了原告陈文兰、田霖、林恩方所有的浙××××）温岭市不动产权第××号权证所涉不动产的注销登记手续。因此，被诉〔2017〕第198号抄告单虽然是被告对温岭市人民政府太平街道办事处太平办〔2017〕65号《关于要求注销太平街道屏下村林恩方、陈文兰、田霖不动产权证的请示》所作的批复，但其实质是被告作出的注销决定。被诉〔2017〕第198号抄告单已经对外发生法律效力，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告辩称该批复不可诉的理由不能成立，本院不予采纳。二、被告作出注销决定不合法。首先，本案被告以“瞒报应拆未拆老屋”为由注销涉案房屋的不动产权证，但被诉〔2017〕第198号抄告单及温岭市人民政府太平街道办事处太平办〔2017〕65号请示均未援引任何法律规定，因此，可以认定被诉行政行为没有法律依据。其次，原告林恩方已于2000年4月取得涉案房屋温集用（2000）字第2277号集体土地使用证，但之后原告林恩方两次向被告申请宅基地建房，相关单位均未对涉案房屋作出处分。其中，原告林恩方在2001年建房时，相关单位只要求原告拆除另外两间，即温集建（96）字第01-16540号集体土地建设用地使用证所涉的房屋；2011年建房时，不仅未要求原告拆除房屋，还允许其保留前一次审批，即2011年申报的房屋。因此，被告认定涉案房屋属于“应拆未拆”，主要证据不足。退一步讲，即使原告林恩方在2001年、2011年申请宅基地建房时存在瞒报，也只影响该两次宅基地批准行为，不影响涉案房屋。现经温岭市人民法院调解，涉案房屋属于原告陈文兰、田霖、林恩方三人共有，曹大姐是否对涉案房屋享有权属，不属于本案审查范围。再次，注销权证行为对公民财产权将产生重大影响。按照正当程序要求，行政机关应履行告知并听取行政相对人的陈述申辩。本案被告迳行作出注销决定，属于程序违法。综上，原告起诉理由成立，其诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之规定，判决如下：
撤销温岭市人民政府办公室于2017年8月17日作出〔2017〕第198号抄告单对浙（2017）温岭市不动产权第××号权证予以注销的行为。
本案诉讼费人民币五十元，由被告温岭市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 郭晓明
审判员 吴鸿滨
审判员 徐后利
二〇一八年四月十九日
书记员 王丽萍