中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8820号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：盛孝尧，男，1964年1月19日出生，汉族，住浙江省。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周梅娟，女，1965年10月30日出生，汉族，住址同上，系再审申请人盛孝尧之妻。
共同委托诉讼代理人：周定岳，男，1968年3月6日出生，汉族，住浙江省，系再审申请人周梅娟之弟。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁波市镇海区人民政府。住所地：浙江省宁波市镇海区招宝山街道胜利路***号。
法定代表人：魏祖民，区长。
一审第三人、二审被上诉人：宁波市镇海区征地拆迁管理所。住所地：浙江省宁波市镇海区招宝山街道南大街***号。
法定代表人：林晓彬，所长。
再审申请人盛孝尧、周梅娟诉被申请人宁波市镇海区人民政府（以下简称镇海区政府）、宁波市镇海区征地拆迁管理所（以下简称镇海区拆管所）房屋拆迁行政审批一案，浙江省宁波市中级人民法院于2016年6月13日作出（2015）浙甬行初字第375号行政判决，驳回盛孝尧、周梅娟的诉讼请求。盛孝尧、周梅娟不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2016年11月1日作出（2016）浙行终869号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。盛孝尧、周梅娟仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院经审理查明，2011年5月27日，镇海区政府根据宁波市镇海区征地拆迁管理处的申请及提交的浙土字A[2006]-0394《浙江省建设用地审批意见书》《宁波市2006年度报省第十七批次建设用地情况汇总表（镇海区2006年度计划第二批次建设用地）》、（2006）浙规（地）证0205162《建设用地规划许可证》及规划红线图、《骆驼街道金华村经济适用房地块项目集体土地房屋拆迁补偿安置房源证明》《骆驼街道金华村经济适用房地块项目集体土地房屋拆迁补偿安置资金证明》及拆迁补偿安置资金、拆迁安置用地已经落实等相关材料，作出镇农拆〔2011〕5号《房屋拆迁实施方案批复单》，批准《骆驼街道金华村徐家自然村房屋拆迁实施方案》（以下简称《实施方案》），确定宁波市镇海区征地拆迁管理处为拆迁人。后宁波市国土资源局镇海分局发布镇农拆〔2011〕5号《拆迁公告》。盛孝尧、周梅娟不服，认为镇海区政府批准房屋拆迁实施方案行为侵犯其合法权益，于2015年1月15日向宁波市人民政府提出行政复议。宁波市人民政府经审查后于2015年2月15日作出甬政复决字[2015]19号行政复议决定，维持了镇海区政府作出的批准房屋拆迁实施方案行为。2015年3月10日，盛孝尧、周梅娟向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉批准房屋拆迁实施方案行为。另查明，因事业单位清理规范，2012年1月17日起宁波市镇海区征地拆迁管理处更名为镇海区拆管所。
一审法院认为，根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款规定，拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。镇海区政府是涉案金华村徐家地块所在地的“本级人民政府”，有权批准涉案房屋拆迁实施方案。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条规定，征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件。宁波市镇海区征地拆迁管理处按照报批程序规定，向宁波市国土资源局报请审核涉案房屋拆迁实施方案时，提交了浙土字A[2006]-0394《浙江省建设用地审批意见书》《宁波市2006年度第十七批次建设用地情况汇总表（镇海区2006年度计划第二批次建设用地）》、金华村徐家地块规划红线图和拆迁补偿安置资金、拆迁安置用房已经落实等相关材料，符合上述规定。宁波市国土资源局在审核过程中履行了申请听证告知程序。在此基础上，镇海区政府依宁波市国土资源局镇海分局请示作出被诉房屋拆迁实施方案批准行为，符合《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条和第十条的相关规定。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第三款规定，补偿安置资金应当根据预算专户确认、储存，安置用房和迁建用地可以折价计入。镇海区政府提供的《拆迁补偿安置资金证明》及银行存款回单、安置用房证明，可以证明补偿安置资金已经予以落实，盛孝尧、周梅娟认为补偿安置资金尚未落实到位的观点，并无证据可予证明，不予采纳。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第十条规定，土地行政管理部门在审核集体所有土地房屋拆迁实施方案时，应当公开告知被拆迁人和其他利害关系人有要求听证的权利，但在集体所有土地征收方案批准前已经对房屋拆迁实施方案听证的除外。被拆迁人和其他利害关系人申请听证的，土地行政管理部门应当及时组织听证。第十一条第一款规定，土地行政管理部门应当在集体所有土地房屋拆迁实施方案批准之日起五日内发布拆迁公告。本案中，拆迁听证公告和拆迁公告张贴不规范，未在被征地村的村委会所在地——即金华村村委会张贴而仅是在徐家52号进行张贴，且镇海区政府提供的证据不能证明涉案拆迁公告在该方案批准之日起五日内进行了张贴公告，存在瑕疵。但宁波市国土资源局镇海分局于2011年5月10日举行了涉案房屋拆迁实施方案的听证会，保障了被拆迁户的权利，加之盛孝尧、周梅娟也已经知道征收公告的内容，并未剥夺其获取救济的权利，公告张贴瑕疵并不影响批准行为的合法性，依法予以指正。农村宅基地计户标准的分户条件及一个子女必须与父母合户计算，是镇海区政府根据当地宅基地使用情况作出的规定，具有一定的合理性；这一政策在镇海区已经实施多年，现实执行的广泛性已经形成，宜予认可。《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》是镇海区政府根据当地实际情况所制定，且无相关证据证明该标准严重背离当地合理的市场行情标准，对该文件确定的价格和补偿费用标准，宜予认可。且经对涉案房屋拆迁实施方案规定的其他补偿安置措施进行审查，尚未发现违法情形，故应予以认可。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回盛孝尧、周梅娟的诉讼请求。
二审法院以与一审基本相同的理由判决驳回盛孝尧、周梅娟的上诉，维持一审判决。
盛孝尧、周梅娟向本院申请再审，请求:撤销一、二审判决以及被诉批准行为。其申请再审的主要事实和理由是：1.被诉批准行为所指向的《实施方案》有关安置计户的依据违反《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》《宁波市农村基地管理办法》等地方性法规、规章的规定；2.被诉批准行为是在拆迁补偿安置资金严重不足情况下作出，违反《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》相关规定，属于欠缺合法有效前置审批要件的行为；3.涉案《实施方案》的审批权依法应由宁波市人民政府行使，镇海区政府作出被诉审批行为超越职权，且宁波市国土资源局镇海分局在审核过程中没有依法履行听证手续，程序违法。
本院认为,根据一、二审法院判决，结合再审申请人盛孝尧、周梅娟的再审请求和理由，本案争议焦点问题主要集中在以下三个方面：一是《实施方案》中有关补偿安置户的认定依据是否合法；二是镇海区政府作出被诉批准行为是否欠缺前置审批要件；三是镇海区政府作出被诉审批行为是否超越职权以及程序是否合法。
关于第一个焦点问题。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十七条第一款规定，拆迁住宅用房，应当以集体建设用地土地使用权证或房屋权属来源证明文件记载的事项作为安置计户依据，拆迁时符合市和县（市）、区宅基地管理办法规定的分户条件的，可以作为安置计户依据。本案中，被批准的《实施方案》中有关安置计户的依据主要是《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第六条、《宁波市镇海区农村宅基地管理办法》第九条以及《关于〈宁波市镇海区农村宅基地管理办法〉的补充意见》第四条等。上述规范性文件是镇海区政府根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》《宁波市农村宅基地管理办法》等法规、规章制定而成，并不违反上位法规定，可以作为安置计户的规范依据适用。盛孝尧、周梅娟有关上述规范性文件不能作为安置计户依据的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于第二个争议焦点。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》第五条规定，征收集体所有土地房屋拆迁实施方案审批时，拆迁人应提交以下资料：（一）征收土地方案批准文件；（二）规划红线图；（三）房屋拆迁实施方案；（四）拆迁补偿安置资金或安置用房、安置用地落实证明文件。第六条规定，房屋拆迁补偿安置资金应当根据项目资金预算全额落实，并按项目拆迁进度分期足额专户储存。安置用房和迁建用地可以按实折价计入。本案中，《拆迁补偿安置房源证明》《拆迁补偿安置资金证明》以及银行对账单等证据能够证明补偿安置资金或者安置用房在作出批准前已经落实到位，镇海区政府作出被诉批准行为符合上述法规、规章的规定。盛孝尧、周梅娟提出的有关用地批文、建设用地规划许可证已失效导致被诉批准行为欠缺合法前置要件的主张没有事实和法律依据，本院不予采信。
关于第三个争议焦点。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第九条第一款规定，拆迁人应当依据依法批准的集体所有土地征收方案、拆迁规划红线图和本条例有关规定，制定集体所有土地房屋拆迁实施方案，经县（市）、区土地行政管理部门审核后报本级人民政府批准。据此规定，集体土地房屋拆迁审批的基本程序为：首先，拆迁人制定集体土地房屋拆迁实施方案；其次，县（市）、区土地行政管理部门对拆迁人报送的拆迁实施方案进行审核；最后，由同级人民政府审查批准。本案中，宁波市国土资源局镇海分局系镇海区政府的职能部门，镇海区政府即属于宁波市国土资源局镇海分局的“本级人民政府”。镇海区政府根据宁波市国土资源局镇海分局对涉案《实施方案》的审核意见作出被诉批准行为，符合上述规定，职权依据正确，不存在超越职权问题。同时，宁波市国土资源局镇海分局在审核过程中已按照规定组织召开拆迁听证会，保障了被拆迁户的知情权、异议权等基本程序权利。盛孝尧、周梅娟有关拆迁听证公告张贴不规范构成审批程序违法的主张于法无据，且一审法院也已就此程序瑕疵问题予以指正，符合法律规定。
综上，盛孝尧、周梅娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人盛孝尧、周梅娟的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 白雅丽
审判员 马东旭
二〇一八年三月二十七日
书记员 于 露