湖北省咸宁市咸安区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1202行初17号
原告周筱。
委托代理人余隆盛，湖北佳成律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告咸宁市国土资源局（以下简称市国土局）。
地址：咸宁市咸宁大道23号。
法定代表人皮凌，市国土局局长。
出庭负责人周洪恩，市国土局党组成员。
委托代理人陈新贵，湖北海舟律师事务所律师，代理权限：一般代理。
委托代理人胡波，代理权限：一般代理。
被告咸宁市人民政府（以下简称市政府）。
法定代表人王远鹤，咸宁市代理市长。
地址：咸宁市双鹤楼16号。
委托代理人刘长青、刘翀，代理权限：特别授权。
第三人咸宁市商务局（以下简称市商务局）。
法定代表人傅火金，市商务局局长。
地址：咸宁市温泉淦河大道65号。
委托代理人李智，湖北海舟律师事务所律师，代理权限：一般代理。
第三人咸宁市城市建设投资开发有限公司（以下简称市城投公司）。
法定代表人盛文军，市城投公司董事长。
地址：咸宁市温泉双鹤路18号。
委托代理人徐新贵，湖北佳成律师事务所律师，代理权限：一般代理。
原告周筱不服市国土局作出的咸土资函（2015）27号《咸宁市国土资源局取消国有建设用地使用权拍卖竞得资格决定书》和咸宁市人民政府咸政复（2015）77号《行政复议决定书》，向本院提起行政决定、行政复议及行政赔偿一案的诉讼，本院于2016年3月30日受理后，依法组成合议庭，于同年6月17日追加第三人市商务局、市城投公司参加诉讼，并分别向原、被告及第三人送达行政起诉状副本、受理通知书、应诉通知书、举证通知书等法律文书。并于2016年5月24日、7月15日分别两次公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人余隆盛，被告市国土局出庭负责人周洪恩、委托代理人陈新贵、胡波，被告市政府委托代理人刘长青、刘翀，第三人市商务局委托代理人李智，第三人市城投公司委托代理人徐新贵，到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告市国土局于2015年7月15日作出咸土资函（2015）27号《咸宁市国土资源局取消国有建设用地使用权拍卖竞得资格决定书》。该“决定书”认定，原告周筱于2011年1月26日以总价3300万元竞得编号为咸宁市P（2011）008号国有建设用地使用权（以下简称008号地块），并未与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，因原告周筱欠缴土地成交价款2136万元，未履行出让文件和成交确认书约定的义务，被告市国土局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条、《拍卖成交确认书》和《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》的规定，取消了原告周筱008号地块建设用地使用权的竞得资格。
原告周筱诉称，2011年1月26日，被告市国土局毛地出让咸宁市P（2011）008号地块，并委托拍卖公司公开拍卖，原告竞得该地块，并于当天签订了拍卖成交确认书。2015年7月15日，被告市国土局取消了原告竞得该地块使用资格。一、请求依法撤销被告市国土局作出的咸土资函（2015）27号《咸宁市国土资源局取消国有建设用地使用权拍卖竞得资格决定书》和被告市政府作出的咸政复（2015）77号《行政复议决定书》；二、请求判决确认被告市国土局对P（2011）008号地块国有土地使用权拍卖行为违法；三、请求被告市国土局退还原告已缴纳的土地出让金和保证金1364万元，并赔偿经济损失2660万元。
被告市国土局辩称，一、原告周筱未按招标文件的规定和双方约定签约付款，市国土局取消原告竞得资格合法。根据《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》的有关规定，竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》以及逾期未付清全部拍卖成交价款的视为违法，拍卖人有权利取消竞得人资格。并依据《拍卖成交确认书》，所交定金和拍卖佣金不予退还。二、市国土局取消原告竞得资格的决定符合有关法律和规范性文件的实体和程序规定，有法可依，决定正确。三、原告对008号地块的现状与瑕疵是明知的，市国土局出让土地并未违法，并无过错。2011年1月，市国土局对008号地块拍卖时无任何法律、行政法规、行政规章明确规定毛地出让是违法的。四、本案应追加咸宁市商务局及咸宁市城市建设投资开发有限公司为第三人参加诉讼。本案中的008号地块拍卖资金是为了解决原咸宁市商务局下属企业职工改制，原告所交的1200万元资金用于职工房屋拆迁。而咸宁市城市建设投资开发有限公司已将争议地块收储所有，故本案的处理结果与上述二单位具有直接利害关系。
被告市政府辩称，行政复议程序合法。市政府收到原告周筱复议申请后，根据法律规定依法受理并向有关当事人送达文书，举行了听证，认定市国土局作出咸土资函（2015）27号决定书，事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，予以维持。
第三人市商务局述称，一、市商务局与本案没有法律上的利害关系，不是本案的适格当事人。拍卖文件中虽然规定了向市商务局支付1200万保证金，但该笔保证金是由咸宁市国际经济技术合作公司收取的，该合同虽然与市商务局有一定的管理关系，008号地块拆迁涉及到市商务局部分职工，但只是参与了部分协调工作，与本案的处理后果并无法律上的利害关系，不应作为本案当事人参加诉讼。二、原告对008号地块存在瑕疵是明知认可的，请求确认市国土局拍卖行为违法的诉讼请求超过法定期限，应当驳回。三、市国土局取消竞买资格的决定和市政府行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，应当予以维持。四、原告不是请求退还土地出让金及赔偿损失的适格主体。五、原告违反约定未能完成拆迁还建，其支付的保证金不应予退还。
第三人市城投公司述称，一、市国土局作出的咸土资函（2015）27号决定书事实清楚、适用法律准确、程序正当合法、处理结果正确，应予以维持。二、008号地块拍卖时存在瑕疵已经明确说明，原告对此事没有异议并予以认可接受后才参与竞买。三、由于原告竞得地块后，拖欠土地出让金，拒绝签订土地出让合同，不投资进行项目建设，市国土局作出的取消竞得资格行政决定合法，应予维持。
原告周筱，被告市国土局、市政府，第三人市商务局、市城投公司均向本院提交了相关证据，对双方没有争议的证据在卷佐证。对有争议的证据，经原告周筱申请，由法院委托咸宁永兴会计师事务有限责任公司，对原告竞得008号地块期间所发生的实际费用支出情况进行审计鉴定。2016年9月18日咸宁永兴会计师事务有限责任公司向本院提交咸永兴鉴字（2016）6145号司法鉴定报告书。鉴定意见为：周筱向法院申请的用于咸宁市P（2011）008号地块的实际投入为27、345、151.87元。经鉴定，①予以确定用于该地块的实际投入资金及因拆迁所发生的实际财务成本支出为17、818、925.40元；②需要由法院裁定比例分摊用于二个项目的费用2、128、522.02元；③因证据不足无法确定的拆迁费1、190、000.00元；④已在咸宁市虹桥置业有限公司支付本次重复申报的费用4、575、200.00元；⑤确认与本项目无关的费用1、632、504.45元。上述鉴定意见，原告周筱认为，拆迁费用已实际支出，审计时未能计算这个账目，其他无异议。被告市国土局认为，对鉴定真实性无法确认，由法院认定，我局不对上述鉴定数额有赔偿问题。被告市政府未提出质证意见。第三人市商务局认为，对部分费用不予认可，其它无异议，对164万元无异议。第三人市城投公司认为，同意市商务局质证意见，在这之前我方进行过审计，与该鉴定报告有出入，但出入不大，主要是拆迁费用，最终结果由法院裁判。
本院针对上述各方当事人的质证意见作如下认证：
一、鉴定单位咸宁永兴会计师事务有限责任公司，是经湖北省司法厅颁发司法鉴定许可证的合法鉴定机构，并经有关部门依法进行了登记，具有一定的可信度，该鉴定行为合法。二、从鉴定的形式上看，是由当事人申请人民法院委托进行的司法的鉴定。三、从鉴定报告内容上看，能客观、真实反映原告周筱对008号地块实际投入情况，对没有依据或证据不足的未予认可，且鉴定程序符合规定，故该司法鉴定报告书结论，本院予以采信。
经审理查明，2011年1月26日，被告市国土局将原咸宁市外贸局编号为咸宁市P（2011）008号地块，委托拍卖公司进行拍卖。原告周筱提出竞买申请竞得该地块。同日，原告周筱与被告市国土局签订了拍卖成交确认书。该拍卖成交确认书约定，拍卖008号地块的价款为3300万、面积4346平方米，同时约定竞得人在拍卖成交之日起10个工作日内签订《国有建设用地使用权出让合同》、20日内缴付拍卖成交价款70%及交纳竞买保证金。2011年1月24日，原告周筱根据《国有建设用地使用权拍卖须知》的要求向被告市国土局交纳竞买土地保证金164万元，于2013年3月14日以湖北华康房地产开发有限公司名义缴纳土地出让金1000万元，向第三人商务局指定汇款到湖北省咸宁市国际经济技术合作公司清算组账户上拆迁还建保证金1200万元。2015年7月15日被告市国土局认为原告周筱违反了《拍卖成交确认书》确定内容，仍欠缴土地成交价款2136万，对原告周筱作出《咸宁市国土资源局取消国有建设用地使用权拍卖竞得资格决定书》决定，原告周筱不服，诉至法院要求依法处理。
同时查明：编号为咸宁市P（2011）008号地块存在权属争议，地面建筑物、住房户和门面经营户未全部迁出的情况下，被告市国土局进行公开拍卖。对该地块现状存在瑕疵，原告周筱是明知的，且P（2011）008号地块现已由第三人市城投公司储备。
另查明，原告周筱向被告市国土局交纳的保证金164万元于2013年3月24日由被告市国土局开具了土地出让金发票。此事双方存在争议，被告市国土局认为，根据协议164万元保证金不予退还，而原告认为所缴纳的164万元保证金已经作为土地出让金开票收取了，不予退还没有法律依据。
综上所述，本院认为，原告周筱，被告市国土局、市政府，第三人市商务局、市城投公司根据有关法律规定是本案的适格原告、被告及第三人，依法可参加本案的行政诉讼。因原告周筱在竞得008号地块后，未按成交确认书约定的内容履行其义务，该地块在公开拍卖时，虽存在瑕疵，原告是知晓认可的，故被告市国土局、市政府作出的决定应维持。原告周筱要求撤销被告市国土局作出的咸土资函（2015）27号《咸宁市国土资源局取消国有建设用地使用权拍卖竞得资格决定书》和被告市政府作出的咸政复（2015）77号《行政复议决定书》的请求，本院不予支持。鉴于原告已丧失对008号地块的使用权，但对该地块进行了实际投资，该投资款应结合司法鉴定报告书内容予以退还。原告要求确认咸宁市P（2011）008号地块国有土地使用权的拍卖行为违法，并要求被告市国土局赔偿经济损失的请求，其理由不成立，本院不予支持。要求退还164万元的保证金的请求，因该保证金164万元已转为原告所缴纳的土地出让金，本院予以支持，故该保证金应予以退还。第三人市商务局认为本案已超过诉讼期限的述称理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，……”的规定，对其理由，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告周筱要求撤销被告咸宁市国土资源局作出的咸土资函（2015）27号《咸宁市国土资源局取消国有建设用地使用权拍卖竞得资格决定书》和被告咸宁市人民政府作出的咸政复（2015）77号《行政复议决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告周筱请求确认被告咸宁市国土资源局对P（2011）008号地块国有土地使用权拍卖行为违法的诉讼请求；
三、由被告咸宁市国土资源局、咸宁市城市建设投资开发有限公司根据咸永兴鉴字（2016）6145号《司法鉴定报告》中，可以确定用于该地块的实际投入资金及因拆迁所发生的实际财务成本支出为17、818、925.40元退还原告周筱在P（2011）008号地块的实际投资款；
四、驳回原告周筱要求赔偿其它损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周筱负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定预交上诉案件受理费。诉讼费专户名称：湖北省咸宁市中级人民法院；开户行：农行咸宁市金穗支行；账号：17×××50。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 严 平
审 判 员 黄春泉
人民陪审员 李卫生
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 袁 野
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。