新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）新行终1号
上诉人（原审原告）：康吉别克·阿那尔别克，男，哈萨克族，1980年2月22日出生，新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市牧民，住该牧场。
委托代理人：河南从头越律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博乐市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市。
法定代表人：莎茹，该市市长。
委托代理人：姜剑，博乐市人民政府法制办主任。
委托代理人：新疆振博律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：达吾列提汗·阿那尔别克（曾用名达吾肯），男，哈萨克族，1974年9月11日出生，新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市牧民，住该牧场。
上诉人康吉别克·阿那尔别克因与被上诉人博乐市人民政府、达吾列提汗·阿那尔别克草原登记行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院（2015）博中行初字第1号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康吉别克·阿那尔别克及其委托代理人梁晓，被上诉人博乐市人民政府副市长朱新平及委托代理人姜剑、白新平，被上诉人达吾列提汗·阿那尔别克，翻译侯雪云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，康吉别克·阿那尔别克与达吾列提汗·阿那尔别克系兄弟关系。1989年9月13日，博乐市人民政府为康吉别克·阿那尔别克父亲阿那尔别克颁发编号为达乡160号草原使用权证，该证载明阿那尔别克的草场面积共计19357.976亩，其中春秋草场面积为17916.01亩。1994年7月1日，康吉别克·阿那尔别克父亲阿那尔别克与达勒特乡二牧场签订草原承包合同书，该合同约定承包期限为50年，自1994年7月1日至2044年7月1日。2007年7月1日，博乐市人民政府为达吾列提汗·阿那尔别克颁发第0202028号草原使用权证，春秋草场面积为2880亩。庭审中，康吉别克·阿那尔别克自认系于2007年年底代替达吾列提汗·阿那尔别克领取了第0202028号草原使用权证。
2014年5月21日，博乐市人民政府收到中央第六巡视组驻地信访工作组及自治州党委交办的关于达勒特镇二牧场康吉别克·阿那尔别克等3人的信访案件的《重点信访案件交办通知》。达吾列提汗·阿那尔别克、艾米提、赛吾列提·赛达合买提等3人反映，2007年换发的草原使用权证中的春秋草场面积比1989年草原使用证中的面积减少的问题和春秋草场被非法侵占的问题。同年9月22日博乐市人民政府作出《关于博乐市达勒特镇二牧场康吉别克·阿那尔别克等3户牧民反映问题的答复》，以达吾列提汗·阿那尔别克等人的信访要求缺乏有效证据和事实依据为由，不予支持。达吾列提汗·阿那尔别克等3人不服，向博州人民政府提出复议。2014年10月27日，博州人民政府作出博州政复不受字（2014）2号不予受理行政复议申请决定书，认为达吾列提汗·阿那尔别克等人提出的行政复议申请不属于《行政复议法》规定的行政复议申请，决定对达吾列提汗·阿那尔别克等3人提出的行政复议申请不予受理。
一审法院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，博乐市人民政府于2007年7月1日向达吾列提汗·阿那尔别克颁发了第0202028号草原使用权证，康吉别克·阿那尔别克自2007年年底领取该证时起就已经知道博乐市人民政府颁发的第0202028号草原使用权证的内容，知道自己的权利被侵害，故其应当自知道第0202028号草原使用权证的内容之日起两年内提出诉讼。而康吉别克·阿那尔别克于2015年向该院提起诉讼，已经超过了上述法律规定的两年起诉期限。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回康吉别克·阿那尔别克的起诉。
上诉人康吉别克·阿那尔别克上诉称，其起诉并未超过法定起诉期限，博乐市人民政府滥用行政职权，违反法定程序，随意变更康吉别克·阿那尔别克草原使用面积的登记行为违法，应当予以纠正。一、原审认定康吉别克·阿那尔别克在2007年领取换发的草原使用证与事实不符，应当以发证登记的领取人的领取时间为准，博乐市人民政府应当提供相应的证据证明康吉别克·阿那尔别克知道颁发新证的内容。二、康吉别克·阿那尔别克在知道登记的草场面积发生较大变更后，即于2013年向博乐市人民政府提出申诉，2014年得到答复意见。证明康吉别克·阿那尔别克是2013年才知道博乐市人民政府违法颁证的内容。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出超过20年的，人民法院不予受理。本案涉及的是不动产，应当适用20年的起诉期限。四、本案康吉别克·阿那尔别克在知道自己的权利被侵害后，不断的向有关部门提出权利主张，没有任何部门告知康吉别克·阿那尔别克诉讼的权利及起诉期限。康吉别克·阿那尔别克系不属于自身原因超过法定起诉期限，属于有正当理由的情形，原审法院简单的以超过起诉期限为由驳回康吉别克·阿那尔别克的起诉属于适用法律不当，处理不公。五、《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国草原法﹥办法》第六十条规定：“本办法（2011年10月1日）实施前取得的草原使用权证书，在草原承包经营合同期届满前继续有效。”据此，康吉别克·阿那尔别克持有的《草原使用证》合法有效。博乐市人民政府不顾已经给康吉别克·阿那尔别克颁发《草原使用证》及签订《草原承包经营合同》的事实，滥用职权，违反法定程序，随意将康吉别克·阿那尔别克的草场面积予以变更减少，严重侵犯了康吉别克·阿那尔别克的草场使用权。请求撤销原裁定，支持康吉别克·阿那尔别克的原审诉讼请求。
被上诉人博乐市人民政府答辩称，一、上诉人康吉别克·阿那尔别克于2007年12月领取了第0202028号《草原使用权证》，2015年6月向人民法院提起撤销《草原使用证》的行政诉讼，应当超过法律规定的2年起诉期限，原审裁定驳回起诉并无不当。二、上诉人康吉别克·阿那尔别克认为博乐市人民政府换发《草原使用权证》，将父亲阿那尔别克的草场擅自确定给第三人达吾列提汗·阿那尔别克，剥夺了其草场使用权与事实不符，理由不成立。博乐市人民政府颁发的《草原使用权证》是以家庭为主体确定草场使用权，上诉人的父亲阿那尔别克是家庭户主，《草原使用权证》上填写了阿那尔别克的名字，草场使用权归全体家庭成员。上诉人康吉别克·阿那尔别克是阿那尔别克最小的儿子，1989年9月13日博乐市人民政府颁发《草原使用权证》时年仅9岁。1996年上诉人尚未成年，阿那尔别克签订了草场承包合同。2007年换证时，阿那尔别克已去世，此时上诉人虽已成年，但未分家、分户，仍属于家庭成员与第三人达吾列提汗·阿那尔别克共同生活，在草场放牧、居住，共同经营，共同维护草场。换发《草原使用权证》上填写其兄长达吾列提汗·阿那尔别克的名字不影响其他家庭成员的草场使用权，也符合当地民族习俗，并无不当，故换证变更署名没有侵害上诉人的草场使用权。三、博乐市人民政府换发《草原使用证》合法，上诉人康吉别克·阿那尔别克认为换证违法没有依据。2007年博乐市人民政府根据自治区畜牧主管机关的要求开展换证工作，目的是为了规范草原使用权证的管理，加强草原管理，维护牧民利益，纠正原草原使用权证存在的不够全面、科学、规范问题。为确保换发草原使用证工作顺利开展，博乐市人民政府下发文件由市畜牧局牵头，土管、林业部门密切配合，相关乡镇场、有关村队参加。草原法第二十二条规定，国家建立草原调查制度。县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查，2007年博乐市人民政府开展换发草原使用证工作有依据，属于依法履行职责。博乐市人民政府在换证调查时发现，1989年首次颁发的160号草原使用权证存在以下问题：1、草场分配标准与原始资料不一致。草场面积和原始底册《博乐市达勒特乡春秋草场面积及载畜量计算表》中记载的数据不一致；2、草原使用证的面积与实际测量面积误差大；3、原草原使用证记载的草场位置、界限出错。换证是为了规范草原使用证管理，2007年换发草原使用证履行了审核审批程序，换发草原使用证经村委会、镇、草原监理机构和草原行政主管机关审批，并送达了上诉人康吉别克·阿那尔别克。综上，上诉人康吉别克·阿那尔别克的起诉超过了法定起诉期限，被上诉人博乐市人民政府换发的《草原使用证》合法有效。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人达吾列提汗·阿那尔别克同意上诉人的上诉请求和事实理由。
上诉人康吉别克·阿那尔别克为证明其主张，在二审庭审中出示以下新证据：1、2014年7月21日，博乐市人民政府不予受理行政复议决定书，证明博乐市人民政府以应当向上一级人民政府申请复议为由对康吉别克·阿那尔别克的申请不予受理。2、新疆维吾尔自治区人民政府新政函（1996）88号《关于﹤新疆维吾尔自治区草场承包管理办法﹥的批复》。证明博乐市人民政府违反规定作出变更登记。
被上诉人博乐市人民政府质证认为，对证据的真实性均予以认可，但认为康吉别克·阿那尔别克在申请行政复议的时候就已经超过了法定的起诉期限，博乐市人民政府的被诉行政行为也不违反相关规定。
被上诉人达吾列提汗·阿那尔别克对上诉人康吉别克·阿那尔别克所举上述证据拟证明的问题予以认可。
本院对上诉人康吉别克·阿那尔别克在二审庭审中出示的新证据认定如下：对上述证据的真实性予以确认，但因该证据均与本案关于起诉期限是否超过的争议焦点无关，故对其关联性不予确认。
本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，上诉人康吉别克·阿那尔别克在一审庭审中自述于2007年领取换发的《草原使用证》。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”据此，上诉人康吉别克·阿那尔别克应当在知道被上诉人博乐市人民政府变更登记行政行为的2年内向人民法院提起诉讼。上诉人康吉别克·阿那尔别克于2015年6月向博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院起诉，已经超过了2年的法定起诉期限，原审法院驳回其起诉并无不当。
二审中，上诉人康吉别克·阿那尔别克称其于2013年才知道博乐市人民政府违法颁证的内容，并未超过起诉期限。对此，上诉人康吉别克·阿那尔别克并未能提供相应的证据推翻其一审庭审中的自述，故本院不予认可。上诉人康吉别克·阿那尔别克另称，其知道自己的权利被侵害后，就开始向达勒特镇人民政府、博乐市人民政府信访反映问题，属于有正当理由超过法定起诉期限的情形。因信访是公民采用书信、走访等形式向各级人民政府及其部门反映情况、提出建议、意见或者投诉，行政起诉期限并不因公民的信访行为而中断、中止或者延长，故上诉人康吉别克·阿那尔别克进行信访并不属于其超过法定起诉期限的“正当理由”。上诉人康吉别克·阿那尔别克于2014年向博乐市人民政府、博尔塔拉蒙古自治州人民政府提出行政复议，博乐市人民政府、博尔塔拉蒙古自治州人民政府分别以应当向上一级人民政府申请复议、不属于行政复议法规定的受案范围为由，对其行政复议不予受理。人民法院对复议机关的认定事实、适用法律和裁决结果具有审查判断权，不受行政复议决定的限制，上诉人康吉别克·阿那尔别克针对被上诉人博乐市人民政府于2007年颁发0202028号《草原使用证》行政行为的起诉期限，并不能因此而顺延。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的20年行政起诉期限，系针对当事人不知道或者不应当知道涉及不动产的行政行为具体内容的情形，其起诉期限不能超过行政行为作出后20年。本案不属于上述情形，不能适用20年行政起诉期限。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人康吉别克·阿那尔别克的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 峰
审 判 员 迪丽娜孜
代理审判员 马 荣
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 塔吉古丽