广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行终206号
上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，住广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，住广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：何灼然，男，1956年9月2日出生，汉族，住广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，住广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，住广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码证号：00733020-5。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：方妙娇，该局工作人员。
委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
上诉人孔彩贤、史灿辉、余笑艮、杜秀容、何灼然（以下简称“孔彩贤等5人”）因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）政府信息公开纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年1月29日，孔彩贤等5人向原审法院提起本案诉讼，请求判令：1、确认东莞国土局对孔彩贤等5人申请的《政府信息公开申请》不真实、不完整，属于行政不作为。2、东莞国土局向孔彩贤等5人重新公开如下资料：（1）大步村、大步村各村民小组集体经济组织的承包地块面积、四至、地类和空间位置；（2）大步村集体土地所有权确权资料和最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图），确权登记颁证工作基础底图；（3）大步村以及大步村各村民小组的承包土地空间分布图；（4）大步村全村的发包方调查表、承包方调查表；（5）大步村农户指界调查后的承包地块调查表（表中注有编码、地类、地块编号、地块面积等）；（6）大步村土地地块分布图（确认图）、农户承包地块空间方位示意图等图件资料及公示结果归户表、登记表、合同等资料，大步村农户家庭户主姓名、确权面积、地类等信息；（7）大步村集体建设用地明细；（8）大步村集体耕地明细。3、本案诉讼费用由东莞国土局承担。
原审法院查明：孔彩贤等5人是东莞市麻涌镇大步村村民。2015年12月7日，孔彩贤等5人向东莞国土局提出信息公开申请，申请东莞国土局依法公开：1、大步村土地的二轮承包台账、户籍、行政区代码以及行政界线、1：500数字正射影像数据、基础测绘成果、基本农田范围线、地力登记划分成果、国有用地红线、林权界线、土地调查成果、集体土地确权成果等资料。2、大步村、大步村各村民小组集体经济组织的承包地块面积、四至、地类和空间位置。3、大步村集体土地所有权确权资料和最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图），确权登记颁证工作基础底图。4、大步村以及大步村各村民小组的承包土地空间分布图。5、大步村全村的发包方调查表、承包方调查表。6、大步村农户指界调查后的承包地块调查表（表中注有编码、地类、地块编号、地块面积等）。7、大步村土地地块分布图（确认图）、农户承包地块空间方位示意图等图件资料及公示结果归户表、登记表、合同等资料，大步村农户家庭户主姓名、确权面积、地类等信息。8、大步村集体建设用地明细。9、大步村集体耕地明细。2015年12月28日，东莞国土局对孔彩贤等5人作出东国土资函（2015）2458号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，告知孔彩贤等5人，东莞国土局因调查需要无法按期答复，经机关政府信息公开负责人同意，将延期至2016年1月19日答复。2016年1月19日，东莞国土局作出东国土资函（2016）130号《关于政府信息公开申请的答复》，向孔彩贤等5人公开其申请中要求的“基本农田范围线”以及大步村集体土地所有权的登记结果，并告知孔彩贤等5人：1、其申请公开的“大步村土地的二轮承包台账、户籍、行政区代码以及行政界线、地力登记划分成果、林权界线、承包土地面积、四至、地类、空间位置、确权登记颁证工作基础底图、承包土地空间分布图、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、大步村土地地块分布图（确认图）、农户承包地块空间方位示意图、公示结果归户表、登记表、合同、农户家庭户主姓名、确权面积、地类”不属于东莞国土局公开的范围，建议向东莞市农业局申请公开；2、“1：500数字正射影像数据”、“最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图）”不属于可以公开的范围，东莞国土局不予公开；3、“集体土地所有权确权资料”除登记结果信息外，其他登记资料，要求孔彩贤等5人按照《土地登记资料公开查询办法》的规定另行提出查询申请；4、“基础测绘成果”、“国有用地红线图”、“土地调查成果”、“集体土地确权成果”、“大步村集体建设用地明细”及“大步村集体耕地明细”等所指内容不明确，要求孔彩贤等5人明确具体所需信息。孔彩贤等5人不服，提起本案诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：政府信息公开申请书、《东莞市国土资源局信息公开申请表》、东国土资函（2015）2458号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》与附件及快递单、东国土资函（2016）130号《关于政府信息公开申请的答复》及快递单、《东莞市政府信息公开办法》、《基地地理信息数字成果1：500、1：1000、1：2000数字正射影像图》（CH／T9008.3-2010）、《遥感影像公开使用管理规定（试行）》（国测成发（2011）9号）以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”的规定，孔彩贤等5人是麻涌镇大步村的村民，其具有向国土主管部门申请公开与大步村相关的土地信息的权利，其主体适格。同时，根据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，东莞国土局作为东莞市行政辖区内的国土资源主管机构，具有公开土地信息的法定职责。东莞国土局依据孔彩贤等5人的申请，向其提供了麻涌大步村的“基本农田范围线”以及大步村集体土地所有权的登记结果，原审法院予以确认。东莞国土局告知孔彩贤等5人，其申请“大步村土地的二轮承包台账、户籍、行政区代码以及行政界线、地力登记划分成果、林权界线、承包土地面积、四至、地类、空间位置、确权登记颁证工作基础底图、承包土地空间分布图、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、大步村土地地块分布图（确认图）、农户承包地块空间方位示意图、公示结果归户表、登记表、合同、农户家庭户主姓名、确权面积、地类”等信息，并非东莞国土局职能范围，建议向东莞市农业局申请公开，并无不当。
关于“1：500数字正射影像数据”、“最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图）”是否应当公开的问题。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二款关于“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”的规定，东莞国土局在公开信息前，应当按照法律、法规和国家有关规定进行审查。本案中，根据测绘行业标准（CH／T9008.3-2010）《基础地理信息数字成果1：500、1：1000、1：2000数字正射影像图》6.3条，1：500影像地面分辨率为0.05，米。因此，东莞国土局根据国家测绘地理信息局发《遥感影像公开使用管理规定（试行）》第四条“公开使用的遥感影像空间位置精度不得高于50米；影像地面分辨率不得优于0.5米”的规定，不予公开该影像信息，并将理由告知孔彩贤等5人，并无不当。
同理，孔彩贤等5人申请东莞国土局公开大步村以及“集体土地所有权确权资料”，东莞国土局根据国土资源部《土地登记办法》第七十二条“国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料，国土资源行政主管部门应当提供。土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行”、国土资源部《土地登记资料公开查询办法》第二条“本办法所称土地登记资料，是指：（一）土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；（二）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第（一）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询”以及第七条第（一）、第（二）项“查询人查询土地登记资料，应当向查询机关提供本人的身份证明，并填写查询申请表。查询人为法人或者其他组织的，还应当提交单位的证明文件。查询原始登记资料的，除提交前款规定的材料外，还应当按照下列规定提交有关证明文件：（一）土地权利人应当提交其权利凭证；（二）取得土地权利人同意的单位和个人应当提交土地权利人同意查询的证明文件、土地权利人的权利凭证和土地权利人的身份证明”的规定，向孔彩贤等5人公开了大步村集体土地所有权登记结果，并告知孔彩贤等5人，若孔彩贤等5人申请公开其他土地登记资料，应当按照《土地登记资料公开查询办法》的规定，提供相关证明材料，并无不当。
另外，关于孔彩贤等5人申请公开大步村“基础测绘成果”、“国有用地红线图”、“土地调查成果”、“集体土地确权成果”、“大步村集体建设用地明细”及“大步村集体耕地明细”。原审法院认为，孔彩贤等5人申请大步村所有土地的上述信息，范围过于宽泛了，明显加重了东莞国土局的负担，不利于节约行政成本及提高行政效率。因此，东莞国土局认为孔彩贤等5人的申请不明确，要求孔彩贤等5人明确所需信息具体名称或者提供具体地块信息以单宗形式提出申请，并无不当。综上，孔彩贤等5人诉求没有事实及法律的依据，原审法院予以驳回。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回孔彩贤等5人的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由孔彩贤等5人承担。
一审宣判后，孔彩贤等5人不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决，支持孔彩贤等5人的全部诉讼请求；2、本案诉讼费用由东莞国土局承担。主要理由有：1、孔彩贤等5人提出信息公开申请，东莞国土局公开了一张《大步村所有权统计表》及一张《基本农田范围线》（不是原图复印），没有相关制作单位盖章，也没有相关填表人与负责人签名，其余信息均没有公开。2、根据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》及《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，涉案信息中1-7项及第9项均是东莞国土局在组织实施农村土地确权中的具体行政行为过程中形成的信息。东莞国土局掌握并保存全市范围内的建设用地信息，当然也保存有第8项“大步村集体建设用地明细”。上述所有信息均是东莞国土局在履行其法定职权中制作或保存的政府信息，均不是保密信息。
被上诉人东莞国土局答辩称：2015年12月7日孔彩贤等5人向东莞国土局提交《东莞市国土资源局信息公开申请表》（以下简称“涉案申请”），要求公开东莞市麻涌镇大步村土地的相关信息，具体为（1）大步村土地的二轮承包台帐、户籍、行政区代码以及行政界线、1：500数字正射影像数据、基础测绘成果、基本农田范围线、地力登记划分成果、国有用地红线、林权界线、土地调查成果、集体土地确权成果等资料；（2）大步村、大步村各村民小组集体经济组织的承包地块面积、四至、地类和空间位置；（3）大步村集体土地所有权确权资料和最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图），确权登记办证工作基础底图；（4）大步村及大步村各村民小组的承包土地空间分布图；（5）大步村全村的发包方调查表、承包方调查表；（6）大步村农户指界调查后的承包地块调查表（表中注有编码、地类、地块编号、地块面积等）；（7）大步村土地地块分布图（确认图）、农户承包地块空间方位示意图等图件资料及公示结果归户表、登记表、合同等资料，大步村农户家庭户主姓名、确权面积、地类等信息；（8）大步村集体建设用地明细；（9）大步村基地耕地明细等政府信息。东莞国土局受理后，针对孔彩贤等5人多项信息公开申请，依法作出《关于政府信息公开申请的答复》（东国土资函（2016）130号），符合法律法规规定。具体如下：1、对申请内容不属于东莞国土局公开范围的，告知其向相应部门提出申请。关于孔彩贤等5人申请公开的“大步村土地的二轮承包台帐、户籍、行政区代码以及行政界线、地力登记划分成果、林权界线、承包地块面积、四至、地类、空间位置、确权登记办证工作基础底图、承包土地空间分布图、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、大步村土地地块分布图（确认图）、农户承包地块空间方位示意图、公示结果归户表、登记表、合同、农户家庭户主姓名、确权面积、地类”等信息，不属于东莞国土局职能范围，非东莞国土局制作，依法不属于东莞国土局公开。故东莞国土局告知孔彩贤等5人向制作该政府信息的行政机关东莞市农业局申请信息公开。2、对申请内容不属于政府信息公开范围的，依法告知申请人。关于孔彩贤等5人申请公开“大步村1：500数字正射影像数据、最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图）”，根据《基础地理信息数字成果1：5001：10001：2000数字正射影像图》（CHT9008.3-2010）第6.3条及《遥感影像公开使用管理规定（试行）》（国测成发（2011）9号）第四条的规定，比例尺1：500数字正射影像图影像地面分辨率为0.05米，优于0.5米，不属于可公开的遥感影像，东莞国土局故告知孔彩贤等5人不予公开及理由。3、对申请内容不明确的，依法告知申请人作出补正。根据《政府信息公开条例》第二十条第二款“政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述”和《东莞市政府信息公开办法》（东府令第143号）第二十二条第一款第（二）项“申请公开政府信息的内容描述，包括文件名称、文号或者其他主要具体内容特征描述”规定，申请人在提交信息公开申请时应当对其所需信息的内容进行具体明确的描述。孔彩贤等5人在涉案申请中对部分申请内容的描述不能指向特定政府信息，不符合前述文件关于政府信息公开申请明确性的规定。具体有以下几点内容：关于孔彩贤等5人申请公开的“基础测绘成果”。根据我国《测绘成果管理条例》第七条：“基础测绘成果包括：（一）为建立全国统一的测绘基准和测绘系统进行的天文测量、三角测量、水准测量、卫星大地测量、重力测量所获取的数据、图件；（二）基础航空摄影所获取的数据、影像资料；（三）遥感卫星和其他航天飞行器对地观测所获取的基础地理信息遥感资料；（四）国家基本比例尺地图、影像图及其数字化产品；（五）基础地理信息系统的数据、信息等”规定。孔彩贤等5人申请公开的“基础测绘成果”是一类政府信息的统称，是一个抽象泛指的概念，仅依据“基础测绘成果”的表述不能直接对应明确的、特定的政府信息，所指内容不明确。且基础测绘成果包含的各类具体项目由不同级别的测绘行政主管部门管理，审批提供使用申请的主体不同，部分项目涉及国家秘密，在孔彩贤等5人未明确所需要的具体项目的前提下东莞国土局无法做出统一的公开指引。据此，东莞国土局根据依法告知孔彩贤等5人补正，明确所需要的基础测绘成果具体项目，并建议其按照《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》（国测法字（2006）13号）规定的方式申请公开，符合法律法规规定。关于孔彩贤等5人申请公开的“国有用地红线”。根据《土地登记办法》第五条：“土地以宗地为单位进行登记”，国有土地以宗地为单位登记，也以宗地为单位测制用地红线图。孔彩贤等5人在没有提供对地块位置等信息的描述作为必要信息检索条件的前提下，仅以“国有用地红线”的表述不能对应特定的政府信息，所指内容不明确。据此，东莞国土局根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（四）项的规定，依法告知孔彩贤等5人补正，明确所需信息的具体地块信息，并建议其以单宗形式按照《土地登记资料公开查询办法》的规定向东莞国土局另行提出申请，符合法律法规规定。关于孔彩贤等5人申请公开的“土地调查成果”。根据《土地调查条例实施办法》第二十五条的规定，土地调查成果包括数据成果、图件成果、文字成果和数据库成果，其中土地调查数据成果，包括各类土地分类面积数据、不同权属性质面积数据、基本农田面积数据和耕地坡度分级面积数据等。土地调查图件成果，包括土地利用现状图、地籍图、宗地图、基本农田分布图、耕地坡度分级专题图等。土地调查文字成果，包括土地调查工作报告、技术报告、成果分析报告和其他专题报告等。土地调查数据库成果，包括土地利用数据库和地籍数据库等。孔彩贤等5人申请公开的“土地调查成果”是一类政府信息的统称，是一个抽象泛指的概念，仅依据“土地调查成果”的表述不能直接对应明确的、特定的政府信息，所指内容不明确。据此，东莞国土局根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（四）项的规定，依法告知孔彩贤等5人补正，明确所需土地调查成果具体项目，并建议以单宗形式向东莞国土局提出申请，符合法律法规规定。关于孔彩贤等5人申请公开的“集体土地确权成果”。根据《土地登记办法》第二条、第五条，集体土地确权包括对集体土地所有权、集体土地使用权以及其他土地权利的登记公示行为，且土地登记以宗地为单位。孔彩贤等5人申请公开的“集体土地确权成果”是对所有集体土地权利的统称，是一个抽象泛指的概念，仅依据“集体土地确权成果”的表述不能直接对应明确的、特定的政府信息，所指内容不明确。据此，东莞国土局根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（四）项的规定，依法告知孔彩贤等5人补正，明确所需要的具体信息名称，符合法律法规规定，并无不当。关于孔彩贤等5人申请公开的“大步村集体建设用地明细”。经核查，东莞国土局处无现成的“大步村集体建设用地明细”政府信息。根据孔彩贤等5人对该信息的描述，“集体建设用地”属于土地用途分类的范畴，根据《土地登记办法》第五条、第十五条，土地登记以宗地为单位，土地用途是土地登记记载的内容之一，要查询地块土地用途信息，必须以具体宗地作为检索条件。孔彩贤等5人在没有提供对地块位置等信息的描述作为必要信息检索条件的前提下，仅以“大步村集体建设用地明细”的表述不能对应特定的政府信息，所指内容不明确。据此，东莞国土局根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（四）项的规定，依法告知孔彩贤等5人补正，明确所需信息的具体地块信息。此外，东莞国土局对孔彩贤等5人获取所需的政府信息作出行政指导，告知其如需获取大步村集体建设用地的土地登记资料，可以单宗形式按照《土地登记资料公开查询办法》的规定向东莞国土局另行提出申请，符合法律法规规定，并无不当。关于孔彩贤等5人申请公开的“大步村集体耕地明细”。经核查，东莞国土局处无现成的“大步村集体耕地明细”的政府信息。孔彩贤等5人在没有其他具体描述的前提下，仅以“大步村集体耕地明细”的表述不能对应特定的政府信息，所指内容不明确。东莞国土局根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（四）项的规定，依法告知孔彩贤等5人补正，明确所需信息的具体名称。此外，根据《土地登记办法》第六条，土地登记应该依照申请进行，东莞国土局未曾收到对大步村集体耕地的登记申请，我市在实际操作中也未开展集体农用地使用权的土地登记，目前我市仅针对农村土地承包经营权开展确权登记工作，该项工作由市农业局负责。因此，东莞国土局对孔彩贤等5人获取所需的政府信息作出行政指导，告知其如需查询大步村土地承包经营权确权登记结果，可以按照《政府信息公开条例》第十七条规定，建议孔彩贤等5人向东莞市农业局申请信息公开，合法律法规规定，并无不当。4、申请内容对申请公开内容明确且应予公开的，依法公开信息内容。关于孔彩贤等5人申请公开的“基本农田线范围”。经核查，东莞国土局在进行2010-2020年土地利用总体规划时，曾测制了大步村基本农田分布图。因此，东莞国土局向孔彩贤等5人提供了《麻涌镇大步村基本农田保护图》，已依法履行职责，并无不当。关于孔彩贤等5人申请公开的“集体土地所有权确权资料”。经核查，“集体土地所有权确权资料”属于土地登记资料。根据《土地登记资料公开查询办法》第二条，土地登记资料分为土地登记结果和原始登记资料。其中，对于属于“土地登记结果”的，根据《土地登记资料公开查询办法》第二条，任何人和单位都可以依照该办法查询土地登记结果，东莞国土局向孔彩贤等5人公开大步村集体土地所有权登记结果信息；对于其他属于“原始登记资料”的，根据《土地登记资料公开查询办法》第二条、第三条、第七条等规定，东莞国土局告知孔彩贤等5人应以单宗形式并提供相关权利人同意证明材料后向东莞国土局另行提出土地登记资料查询申请，符合法律规定，并无不当。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
本院认为：首先，对孔彩贤等5人申请公开大步村土地承包的相关信息，由于东莞国土局并非农业行政主管部门，亦未有证据显示东莞国土局在履行职责过程中从公民、法人或者其他组织获取该部分农业经营信息，东莞国土局建议孔彩贤等5人向东莞市农业局申请公开该部分信息，符合《政府信息公开条例》第十七条的规定。
其次，对于孔彩贤等5人申请公开的“1：500数字正射影像数据”、“最新影像数据资料（2011年1：500比例航拍影像图）”，参照国家测绘地理信息局《遥感影像公开使用管理规定（试行）》第四条“公开使用的遥感影像空间位置精度不得高于50米；影像地面分辨率不得优于0.5米”的规定，因1：500的国家基本比例尺的影像地面分辨率优于0.5米，东莞国土局不予公开该影像信息，并将理由告知孔彩贤等5人，符合《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定。
第三，对于孔彩贤等5人申请公开的麻涌大步村的“基本农田范围线”，东莞国土局已向孔彩贤等5人予以公开《麻涌镇大步村基本农田保护图》，孔彩贤等5人主张该部分信息不真实，从而认为东莞国土局未准确公开该部分信息的理由不能成立。
第四，对于孔彩贤等5人申请公开的大步村“集体土地所有权确权资料”，东莞国土局已经向孔彩贤等5人公开了大步村《大步村所有权统计表》，孔彩贤等5人主张该表格内容不真实，亦缺乏相应的理据，本院不予采纳。由于集体土地所有权确权资料是土地管理领域的查询事项，对于其他进一步详细的登记材料，东莞国土局告知孔彩贤等5人按国土资源部《土地登记资料公开查询办法》第二条、第三条、第七条的规定查询，并无不当。
最后，对于孔彩贤等5人申请公开的“基础测绘成果”、“国有用地红线图”、“土地调查成果”、“集体土地确权成果”、“大步村集体建设用地明细”及“大步村集体耕地明细”，其中所指内容太广泛，属于申请内容不明确的情形，东莞国土局建议孔彩贤等5人对该部分申请进行具体化，以便东莞国土局能够寻找、确定而向该5人提供其希望获得的政府信息，并无不当，该告知行为对孔彩贤等5人的权利义务并不发生实际的影响，孔彩贤等5人对东莞国土局的处理提出异议不成立，依法不予采纳。
综上所述，孔彩贤等5人的上诉理由不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人孔彩贤等5人负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年十月十七日
书 记 员 姚慧君
第1页共15页