北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第1334号
上诉人（一审原告）郑福昌，男，1944年11月1日出生。
委托代理人杨华民，北京市檀州律师事务所律师。
上诉人（一审被告）密云县河南寨镇人民政府，住所地北京市密云县河南寨镇河南寨村。
法定代表人马超，镇长。
委托代理人李峥，北京市安理律师事务所律师。
委托代理人周景祥，北京市安理律师事务所律师。
上诉人郑福昌、密云县河南寨镇人民政府（以下简称河南寨镇政府）因强制拆除决定一案，不服北京市密云县人民法院（2014）密行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月9日公开开庭审理了本案，上诉人郑福昌及其委托代理人杨华民，上诉人河南寨镇政府委托代理人李峥、周景祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河南寨镇政府于2013年6月17日针对郑福昌作出河政强拆字拆字（2013）第032号强制拆除决定（以下简称被诉强制拆除决定），主要内容为：河南寨镇政府于2013年5月23日对郑福昌作出限期拆除决定（河南寨镇限拆字（2013）第032号），责令郑福昌于7日内自行拆除在北京市密云县河南寨镇宁山路北、京承高速路南侧建设的砖木彩钢结构房屋404.75平方米及其他设施的违法建设。郑福昌在规定时间内未自行拆除上述违法建设。据此，河南寨镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条、第六十五条之规定，决定自2013年6月17日起对该违法建设予以强制拆除，拆除费用由郑福昌自行承担。郑福昌在强制拆除之日前，自行清理存放于违法建设内的所有物品。
郑福昌不服该强制拆除决定，诉至一审法院。一审法院经审理认为，依据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，河南寨镇政府对在其行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证进行建设的，具有查处、拆除的法定职责。根据本案合法有效的证据可以认定，郑福昌在北京市密云县河南寨镇宁山路北、京承高速路南侧所建房屋及其他设施确未取得乡村建设规划许可，依法应予拆除。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十八条之规定，河南寨镇政府在作出被诉强制拆除决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并直接送达当事人，当事人接到催告书后有权进行陈述和申辩。鉴于河南寨镇政府未予以事先催告，故其对郑福昌作出的被诉强制拆除决定违反了法定程序。据此，一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认河南寨镇政府作出的被诉强制拆除决定违法。
郑福昌不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、郑福昌建设的是养殖场，属于农用设施，并已办理了工商营业执照，一审判决认定郑福昌所建房屋及其他设施未取得乡村规划许可，依法应予拆除，适用法律错误。第一，河南寨镇政府适用的《城乡规划法》自2008年1月1日起实施，河南寨镇政府提交的密云县河南寨镇宁村新农村村庄整治规划图编制于2008年4月，河南寨镇土地利用总体规划图编制于2011年9月，而郑福昌养殖场建于2003—2004年，建设时间早于《城乡规划法》实施时间，当时宁村尚无乡村规划，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），郑福昌建设养殖场不违法。2009年4月13日北京市高级人民法院《关于行政审判适用法律问题的解答（四）》对于具体应适用哪部法律亦早有明确的司法解答，本案应适用对郑福昌有利的《城市规划法》，且不应认定郑福昌行为违法。一审判决认为应当适用《城乡规划法》，适用法律错误。第二，根据郑福昌提交的多项文件规定，郑福昌建设农用设施无需办理乡村建设规划许可证；《城乡规划法》第四十一条规定旨在进行非农建设需要申请办理乡村建设规划许可证，一审法院曲解法律规定。第三，按照国家现行文件规定，即使早先建设的农用设施应当办理有关申报审核手续，政府也不应当直接拆除，应依法明示告知村民在合理期间内补办手续，如《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条之规定。二、被诉强制拆除决定多处违反法定程序。一审判决已对河南寨镇政府的违法行为作出了认定，除此之外，河南寨镇政府作出被诉强制拆除决定未依法送达，未告知当事人依法应当享有陈述、申辩和听证等权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，该行政处罚不成立。综上，请求二审法院改变一审判决理由，维持一审判决结果，即确认被诉强制拆除决定因适用法律错误、违反法定程序而违法。
河南寨镇政府亦不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由如下：一、在作出被诉强制拆除决定前，河南寨镇政府已经向郑福昌履行了催告义务，一审判决认定河南寨镇政府未履行催告义务错误。尽管根据《行政强制法》第三十五条、第三十六及第三十八条之规定，行政机关在作出强制执行决定前，确需以书面形式事先催告当事人履行义务，以保障当事人依法享有的陈述和申辩权，但上述规定并未要求催告的具体形式，且未要求行政机关作出强制执行决定之前还应作出限期执行的决定。本案中，河南寨镇政府作出被诉强制拆除决定前，曾于2013年5月23日向郑福昌送达限期拆除决定，根据限期拆除决定以及调查询问笔录，河南寨镇政府已明确告知郑福昌有权依法提起行政复议或者行政诉讼，及其享有陈述和申辩权，而限期拆除决定并非《行政强制法》规定应当履行的程序。据此，限期拆除决定等同于催告书，起到了保障郑福昌陈述和申辩权的意义，河南寨镇政府已履行了催告义务，并不违反法定程序。二、拆除涉案违法建设系河南寨镇政府遵照北京市人民政府部署的拆违打非任务而实施，其程序不宜过于教条、严苛。2013年4月，北京市人民政府部署在全市范围内开展拆违打非专项行动，并限定了明确期限。在此背景下，河南寨镇政府已尽最大能力履行法定程序，不应过于教条、严苛的适用法律程序性规定。三、一审法院在已认定郑福昌的建设系违法建设依法应予拆除的情况下，认定河南寨镇政府的程序违法没有意义。四、涉案违法建设应当拆除且已实际拆除完毕，即使认定河南寨镇政府程序违法，郑福昌亦无法因此获得任何赔偿或补偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回郑福昌的诉讼请求。
河南寨镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据并在庭审中出示：
1.河南寨镇土地利用总体规划图、密云县河南寨镇宁村新农村村庄整治规划图，证明郑福昌未申请办理规划许可证，其所建建设系违法建设；2.北京市规划委员会密云分局于2014年6月11日出具的证明，证明郑福昌所建房屋没有办理规划审批手续；3.被调查人为郑福昌的调查询问笔录、被检查人为郑福昌的现场检查笔录，证明河南寨镇政府履行了调查、告知义务；4.现场勘查示意图、宗地界址点坐标成果表，证明郑福昌所建违法建设的具体位置；5.被诉强制拆除决定书及全球邮政特快专递单据，证明河南寨镇政府向郑福昌送达了被诉强制拆除决定书；6.《密云县人民政府关于印发严厉打击违法用地违法建设工作方案的通知》、《北京市人民政府办公厅关于印发严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案的通知》，证明市、县人民政府要求对违法建设予以严肃查处。
郑福昌向一审法院提交了如下证据并在庭审中出示：
1.荒山荒滩土地承包协议书，证明郑福昌合法取得四亩荒滩的承包经营权，用于发展种植养殖业；2.经营者姓名为郑福昌的个体工商户营业执照，证明郑福昌合法经营养殖场，取得了工商营业执照；3.《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号），证明农业设施用地不适用城乡规划；4.《密云县人民政府关于大力发展畜牧业的扶持奖励办法》（密政发（2000）59号），证明郑福昌响应密云县人民政府号召在承包地上建设建筑物发展养殖业。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为，河南寨镇政府在一审期间提交的证据1中河南寨镇土地利用总体规划图显示的是土地利用总体规划，与本案无关，本院不予采纳；密云县河南寨镇宁村新农村村庄整治规划图能够证明宁村的村庄规划，本院予以采纳；证据2形成于被诉强制拆除决定作出之后，不能作为证明被诉强制拆除决定合法的证据，本院不予采纳；证据3、4能够印证，证明河南寨镇政府调查询问现场勘查的情况，本院予以采纳；证据5中被诉强制拆除决定书系本案被诉具体行政行为，不能作为证据；全球邮政特快专递单据中并无关于签收信息的记载，不能证明河南寨镇政府邮寄送达被诉强制拆除决定书的情况，本院不予采纳；证据6系一般规范性文件，与本案被诉强制拆除决定的合法性并无关联，本院不予采纳。郑福昌在一审期间提交的证据1能够证明郑福昌与密云县河南寨镇宁村村民委员会签订土地承包协议的情况，本院予以采纳；证据2、4与本案无关，本院不予采纳；证据3中规范性文件针对的是农业设施用地管理，与本案涉及的规划管理无关，其证明目的不成立，本院不予采纳。
在二审庭审中，郑福昌向本院提交了其于一审判决后新取得的原宁村村民委员会主任林××等人出具的书面证明，证明2002年该村将村北荒滩废地规划为养殖小区，承包给村民发展畜牧业，郑福昌所建涉案房屋位于该养殖小区，符合当时的规划。河南寨镇政府不认可该证据的真实性和证明目的。经审查，本院认为，郑福昌提交的该份证据证明目的不成立，本院不予采纳。
本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述查明如下事实：
郑福昌于2003年12月6日与密云县河南寨镇宁村村民委员会签订荒山荒滩土地承包协议。此后，郑福昌在该承包地建设涉案房屋。2013年4月26日河南寨镇政府经向郑福昌调查询问，对涉案房屋进行现场检查、勘查，认定郑福昌所建的砖木彩钢结构，面积为404.75平方米的涉案房屋及其他附属设施未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，于2013年5月23日作出限期拆除决定，责令郑福昌在接到该决定书之日起7日内自行拆除涉案房屋。郑福昌收到该限期拆除决定后，未自行拆除涉案房屋。2013年6月17日，河南寨镇政府作出被诉强制拆除决定。郑福昌不服，诉至一审法院。
另查明，郑福昌所建涉案房屋现已拆除。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，河南寨镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证进行建设的行为。
无论根据1990年4月1日起施行的《城市规划法》或是1992年10月1日起施行的《北京市城市规划条例》，还是现行的《城乡规划法》或是《北京市城乡规划条例》相关规定，在规划区进行新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动，均需遵守规划行政管理。据此，本案中，郑福昌未经规划许可建设涉案房屋属违法行为，鉴于其违法行为一直持续至被查处时，河南寨镇政府根据《城乡规划法》的规定对其进行查处并无不当。但是河南寨镇政府在作出被诉强制拆除决定前应该履行《行政强制法》第三十五条、三十六条、三十八条规定的书面催告以及充分听取当事人陈述申辩意见的程序，而河南寨镇政府未履行该程序，一审法院认定其违反法定程序，并据此确认被诉强制拆除决定违法正确，本院应予维持。
综上，郑福昌所提涉案房屋属农用设施无需办理规划许可，河南寨镇政府不应适用《城乡规划法》的规定进行查处的上诉主张，以及河南寨镇政府所提送达限期拆除决定等同于催告，以及拆违打非专项行动中程序不能严苛的上诉主张均无法律依据，双方的上诉请求均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑福昌、密云县河南寨镇人民政府各负担25元（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 志 刚
代理审判员 胡 兰 芳
代理审判员 王 琪 璟
二〇一四年十月十五日
书 记 员 李少华书记员伍爱军