广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行终字第802号
上诉人（原审原告）：龙泳志，住广州市萝岗区。
委托代理人：何伟民、易琼，均系广东经国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：增城市公安局。住所地：增城市。
法定代表人：邬卫东，职务：局长。
委托代理人：曾健、韩凯，均系该局工作人员。
上诉人龙泳志诉诉增城市公安局具体行政行为违法一案，不服原广东省增城市人民法院（2014）穗增法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：死者龙某甲与原告是父子关系。永新所是被告的派出机构。增城市拘留所是非机关法人，负责人为赵某，被告是其主管部门。
1998年4月14日，龙伯松因吸毒被广州市人民政府劳动教养管理委员会决定劳动教养两年，劳动教养期限从1998年2月23日起计算。
2012年3月14日21时9分，被告的110报警指挥中心接到群众报警电话，该群众称在本市新塘镇长岗市场一楼房发现一男子有吸毒重大嫌疑，该指挥中心立即通知永新所派员处理。同日，永新所派员到涉案现场传唤该男子到所接受调查，并作为行政案件立案受理。经该所核实，该男子姓名为龙某甲。同日，永新所将传唤龙某甲到所接受调查的事实书面告知龙某甲的堂弟龙某乙发，向龙某乙发送达增公（永新）行传通字（2012）第25号《被传唤人家属通知书》，龙某乙发签收了该通知书。同日21时30分，龙某甲被传唤至永新所。同日22时30分，永新所警员对龙某甲的尿液进行毒品检测，检测方法为甲基苯丙胺试剂板检测，检测结果为呈阳性。同日，永新所根据检测结果制作一份《现场检测报告书》，并送达给龙某甲，该报告书有“龙某甲”姓名的签字，并加盖指模。同时，永新所在报告书中告知龙某甲：依照《吸毒检测程序规定》第十条、第十八条第二款的规定，被检测人对现场检测结果有异议的，可以在被告知检测结果之日起三日内，向现场检测的公安机关提出实验室检测申请，被检测人申请实验室检测的，费用由申请人承担，但具有《公安机关办理行政案件程序规定》第七十三条第（一）至（五）情形之一或者其他违法检测情形的除外。同日22时51分，永新所警员询问龙某甲，次日0时6分结束询问，制作一份《询问笔录》，该笔录有“龙某甲”姓名的签字，并加盖指模。龙某甲在笔录中承认：其自1995年起开始吸食毒品，1997年被处以劳动教养两年，最后一次是在2012年3月13日在家中以“追龙”的方式吸食冰毒。同年3月15日，永新所根据《中华人民共和国行政处罚法（2009年修正）》第三十一条、第四十二条的规定，告知龙某甲：拟对龙某甲处以行政拘留，其依法享有陈述权、申辩权、请求听证权等权利，并制作一份《公安行政处罚告知笔录》，该笔录有“龙某甲”姓名的签字，并加盖指模。龙某甲在笔录中表示不提出陈述、不申请听证。同日，被告以龙某甲有吸毒行为为由作出增公网决字（2012）第01458号《公安行政处罚决定书》，决定对龙某甲处以行政拘留十五日。履行方式为由永新所送增城市拘留所执行拘留十五日，拘留期限自2012年3月15日至同年3月30日止。同时，被告书面告知龙某甲：如不服本决定，可以在收到决定书之日起六十日内向广州市公安局或者增城市人民政府申请行政复议，或者在收到决定书之日起三个月内向本院或者被处罚人所在地人民法院提起行政诉讼。同日，被告向某送达上述决定书，该决定书有“龙某甲”姓名的签字，并加盖指模。同日3时，永新所警员通过电话将被告对龙某甲处以行政拘留十五日的事实、收拘地点告知龙某乙发。同日9时，永新所警员在《行政拘留家属通知书》中签字确认通知事实，该通知书有“龙某甲”姓名的签字，并加盖指模。
同日，龙某甲被送往增城市拘留所收拘。2013年9月22日，原审法院在审理原告诉被告逾期未答复其请求的政府信息公开申请［（2013）穗增法行初字第20号］纠纷一案中，被告陈述未将龙某甲送往增城市拘留所收拘。根据原告出示的《死亡医学证明书》记载，龙某甲为在押人员，委办人为增城市拘留所赵某。2012年3月15日，龙某甲因病被送往武警广东省总队医院治疗。同年3月19日11时45分，龙某甲经该院抢救无效死亡。
2012年3月31日，增城市人民检察院委托中山大学法医鉴定中心对龙某甲的死因进行司法鉴定。同年5月11日，该鉴定中心作出中大法鉴中心（2012）病鉴字第B7182号《中山大学法医鉴定中心司法鉴定意见书》，该意见书的结论为：取龙某甲尿液进行毒品快速检测，结果为吗啡、甲基安非他明、冰毒、氯胺酮及大麻均呈阴性。死亡原因为：龙某甲符合右侧小脑出血导致急性中枢神经系统功能障碍死亡。
同年11月22日，增城市拘留所向原告及家属送达《致死者家属的函》，告知原告及家属：龙某甲于2012年3月19日在武警广东省总队医院治疗期间因脑出血、脑疝死亡，请原告及家属在同年12月2日前到该所办理有关尸体处理手续。
2013年7月20日，增城市人民检察院委托北京法源司法科学证据鉴定中心对龙某甲的死因进行司法鉴定。2014年1月15日，该鉴定中心作出（京）法源司某（2013）病鉴字第11号《北京法源司法科学证据鉴定中心司法鉴定意见书》，该意见书确认龙某甲的死亡原因为：龙某甲因颅内脑动静脉畸形破裂致蛛网膜下腔出血、小脑出血，并最终导致中枢性呼吸、循环功能衰竭而死亡。
2013年12月16日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求法院依法判准其诉讼请求。在审理中，原告以被告提交了新证据为由，请求撤回第一项诉讼请求。
原审法院认为，被告出示增城市拘留所的《中华人民共和国组织机构代码证（副本）》，原告对该证据的真实性和合法性没有争议，应予以认定。以上证据记载增城市拘留所为非机关法人，因此应确认该所不具备机关法人资格。《拘留所条例》第四条规定，国务院公安部门主管全国拘留所的管理工作。县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域拘留所的管理工作。根据以上法律规定，拘留所的管理工作由本行政区域的县级以上地方人民政府公安机关主管。因增城市拘留所位于本市行政区域，依照上述法律的规定，应认定增城市拘留所的主管部门是被告，由被告行使对该所管理职权。
原告在被告出示证据证明其对龙某甲作出的行政拘留合法后，向法院申请撤回第一项诉讼请求，其撤回该项诉讼请求并无不当，应予以准许。
《治安拘留所管理办法（试行）》第二十条第二款规定，被拘留人在拘留期间死亡，应当由县级以上公安机关组织法医或者医生作出有法律效力的死亡鉴定，经同级人民检察院检验，报上级公安机关及其同级人民检察院备案，并通知被拘留人家属。没有家属或者家属不来的，由治安拘留所负责拍照后火化，骨灰保存一年后处理。《拘留所条例》第十八条第三款规定，被拘留人病情严重的，拘留所应当立即采取抢救措施并通知被拘留人的亲属。根据以上法律规定，被拘留人在拘留期间死亡的，县级以上公安机关应当对被拘留人的死因作出鉴定，经同级人民检察院检验，报上级公安机关及其同级人民检察院备案，并通知被拘留人家属。如被拘留人没有家属，或者家属未来处理善后事宜的，由拘留所拍照后火化，骨灰保存一年后处理。被拘留人病情严重的，拘留所应当立即采取抢救措施并通知被拘留人的亲属。在本案中，龙某甲在拘留期间死亡，根据以上法律规定，被拘留人病情严重的，拘留所应当通知被拘留人的亲属，该情形相对于被拘留人死亡而言是比较轻的，因此被拘留人死亡的，拘留所更应当通知被拘留人家属，故增城市拘留所通知原告及其家属处理善后事宜，并无不当，符合其法定职责。
被告主张其根据《拘留所条例实施办法》第四十七条的规定，将龙某甲的死亡事实及善后处理事宜告知原告及其家属符合法律规定。因该法在2012年12月14日颁布施行，而原告是在同年11月22日告知原告及其家属的，根据法不溯及既往的原则，本案的处理不适用该法的规定。
综上所述，增城市拘留所于2012年11月22日送达《致死者家属的函》给原告及其家属，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，应予以支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回原告龙泳志的诉讼请求。
上诉人龙泳志不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人以其内设机构增城市拘留所名义送达《致死者家属的函》于法无据。1、从行政主体资格的认定来看，行政主体是指享有行政权，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织，由此分解出三个标准：权、名、责。对照法律、法规、规章相关规定，在龙某甲死亡时点，属被上诉人内设机构的增城市拘留所没有一条符合前述标准。2、从1990年1月3日公安部《治安拘留所管理办法（试行）》和1998年8月11日《公安部职能配置、内设机构和人员编制规定》关于“派出所及监管场所设置”的相关规定来看，增城市拘留所“是对被裁决治安拘留的人执行拘留的场所”。“日常管理所需经费列入公安业务经费预算解决”。由此可见，增城市拘留所显然不属于以国家预算拨款作为独立活动经费、从事国家管理活动、具有法人地位的机关法人。3、从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款、第二款的规定来看，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”、“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。在被上诉人的《答辩状》中，其否认增城市拘留所受其委托，而是“增城市拘留所具有独立法人资格”，“增城市拘留所向某家属送达《致死者家属的函》符合法律规定”均与法律规定不相符。4、无论从公安部、广东省公安厅、广州市公安局官网所载内设执法机构序列编制并结合2007年1月1日起施行的《公安机关组织管理条例》的相关规定来看，在龙某甲死亡时点，拘留所均由内设机构或综合管理机构进行管理。5、从《拘留所条例》、《拘留所条例实施办法》的相关规定来看，在这两个行政法规、规章公布施行后，拘留所才获得行政法规、规章的授权而成为“由县级以上地方人民政府根据需要按照政府机构序列设置”、“所需经费列入本级人民政府财政预算”的机关法人。而在此之前，增城市拘留所就是一个如假包换的被告内设机构，增城市拘留所《组织机构代码证》所载日期恰恰证明了其就是在前述两个行政法规、规章公布施行后才获取的。因此，原审法院认为，“认定增城市拘留所的主管部门是被上诉人，由被上诉人行使对该所管理职权”。二、上诉人诉请依法确认被上诉人以其内设机构增城市拘留所名义送达《致死者家属的函》为违法行政行为应当获得法律支持。1、适用法律、法规、规章不当。《治安拘留所管理办法（试行）》第二十条第二款规定，“被拘留人在拘留期间死亡，应当由县级以上公安机关组织法医或者医生作出有法律效力的死亡鉴定，经同级人民检察院检验，报上级公安机关及其同级人民检察院备案，并通知被拘留人家属”。该办法明确规定了“通知”主体、“通知”内容，而现在我们看到的却是增城市拘留所作出的《致死者家属的函》，更令人匪夷所思的是，被上诉人在龙某甲死亡后迄今仍未作出“应当由县级以上公安机关组织法医或者医生作出有法律效力的死亡鉴定”，其行为显属违反法定程序、懈怠渎职的枉法行为。2、颠倒黑白、混淆是非，草菅人命、强奸法律，莫此为甚。龙某甲于2012年3月19日在武警广东总医院死亡，《致死者家属的函》是在2012年11月22日作出，《拘留所条例实施办法》在2012年12月14日起公布施行。众所周知，根据法不溯及既往的基本法治原则，龙某甲死亡后事处理、调查、检察等工作就必须依照龙某甲死亡时点的法律、法规、规章循序进行。被上诉人在《行政答辨状》中竟然声称增城市拘留所作出的《致死者家属的函》是依据《拘留所条例实施办法》笫四十七条规定通知死者家属的，与事实不符。在龙某甲死亡时隔8个多月时间才由主体不适格的增城市拘留所作出《致死者家属的函》。三、被上诉人内设机构增城市拘留所作出的《致死者家属的函》具体行政行为不可能通过人民法院的合法性审查。由上可见，上诉人诉请人民法院依法确认被上诉人以其内设机构增城市拘留所名义作出的《致死者家属的函》为违法行政行为，应予以撤销并判决被上诉人重新作出规范和符合法定程序的对龙某甲死亡认定的具体行政行为，依法应当得到人民法院的支持。故上诉请求：一、撤销（2014）穗增法行初字笫6号行政判决；二、确认被上诉人以其内设机构增城市拘留所名义送达《致死者家属的函》的行政行为违法并撤销增城市拘留所《致死者家属的函》；三、判令被上诉人重新作出符合法定程序的对龙某甲死亡认定的具体行政行为。
被上诉人增城市公安局答辩称，一、龙某甲死亡后，被上诉人已经将龙某甲死亡的事实及时通知其家属。被上诉人已经按照《广东省监管场所被监管人死亡处理规定》第7条的规定及时履行了通知义务。龙某甲是在2012年3月19日经抢救无效死亡。被上诉人在2012年3月20日在增城市拘留所内与龙某甲家属代表进行了会面，通报了龙某甲发病抢救无效死亡的情况并听取了其家属代表的意见诉求，同时将武警医院出具的《死亡医学证明书》送达家属代表。二、关于本案《致死者家属的函》，该性质是通知死亡家属处理尸体的通知文书，并非对龙某甲死亡情况的通知或死因认定。对龙某甲死因的认定，已由增城市人民检察院依法定程序进行了司法鉴定，有关的鉴定结论也送达龙某甲家属。根据《广东省监管场所被监管人死亡处理规定》第20条的规定，增城市拘留所向死者家属送达《致死者家属的函》通知其到增城市拘留所办理尸体处理手续，符合法律法规规定。三、上诉人认为被上诉人没有按照《治安拘留所管理办法（试行）》第20条的规定履行告知义务与客观事实不符。被上诉人认为龙某甲死亡，监管场所以及有关机关有两个方面的通知义务，一是死亡事实的通知；二是死亡原因鉴定的通知。对于死亡原因鉴定的通知，根据《治安拘留所管理办法（试行）》第20条的规定，本条所讲的是死因鉴定的通知，但对于何机关通知家属并无明确规定。而《广东省监管场所被监管人死亡处理规定》根据第27条制定和实施，正是对《治安拘留所管理办法（试行）》的补充。根据《广东省监管场所被监管人死亡处理规定》第10条、第13条的规定，由人民检察院通报监管场所，并告知死者家属，因此，对于龙某甲的死亡原因，通知主体应是增城市人民检察院。上诉人认为被上诉人发出的《致死者家属的函》违反了《治安拘留所管理办法（试行）》第20条的规定是对《致死者家属的函》的性质和法律理解的双重错误。四、我方对死者家属需要三方面的通知：死者死亡事实通知、死因通知、尸体处理通知。涉及公安机关就是死亡通知和尸体处理通知，我方按照法律规定已经完成了该通知义务。死因原因通知是由人民检察院负责。所以请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院另查明，上诉人龙泳志在提起本案一审诉讼时其诉讼请求为：1、确认被上诉人对上诉人父亲龙某甲处以行政拘留十五日的行政处罚决定为行政行为违法；2、确认被上诉人以其内设机构增城市拘留所的名义向上诉人及家属送达《致死者家属的函》的行政行为违法，判决予以撤销。在本案一审审理过程中，上诉人以被上诉人提供了新证据为由向原审法院申请撤回确认被上诉人对上诉人父亲龙某甲处以行政拘留十五日的行政处罚决定为行政行为违法的诉讼请求。2014年4月3日，原审法院作出行政裁定准许上诉人撤回上述诉讼请求。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：“……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……”本案中，增城市拘留所于2012年11月22日作出的被诉的《致死者家属的函》系根据相关鉴定中心对龙某甲的死亡出具司法鉴定意见而作出的，并未对上诉人龙泳志权利义务产生实质影响，根据上述司法解释的规定，对上诉人提起本案起诉应予以驳回。原审判决进行实体审理错误，本院予以纠正。上诉人的上诉诉请不能成立，本院不予采纳。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销原广东省增城市人民法院（2014）穗增法行初字第6号行政判决；
二、驳回上诉人龙泳志的起诉。
一、二审案件受理费各50元退回上诉人龙泳志。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 周文静