广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤13行终63号
上诉人（原审原告）郭洪海。
委托代理人陈学广，河南省南阳市苑城区茶庵法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）博罗县人力资源和社会保障局，住所地：博罗县义和大小塘。
法定代表人：黄惠明，局长。
委托代理人：阳安中，广东金卓越律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）博罗县人民政府，住所地：博罗县罗阳镇。
法定代表人：卢伟航，县长。
委托代理人：刘石强，博罗县法制局工作人员。
委托代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。
上诉人郭洪海因工伤认定申请不予受理行政纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2016）粤1302行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院审理查明：惠建发公司是“十里龙泉”一期建设工程（地址：博罗县龙溪中学旁）承建方。2014年3月10日，“福建省惠建发建设工程有限公司元和锦湖项目部”与文某签订《工程分包合同书》，该项目部将其承建的“十里龙泉”一期建设工程的部分项目分包给文某，分项工程施工内容：A#地块图纸上所有泥工工程，承包方式：包人工、包工期、包质量、包安全（除重大安全事故）。文某分包得工程后，聘请了原告等工人从事泥工工作，工资由文某发放。2014年5月2日，原告在工地工作过程中发生意外，被送到博罗县龙溪镇卫生院住院治疗，被诊断为“左指骨开放性骨折”，住院时间为2014年5月2日至2014年5月16日。原告受伤后，原告与“福建省惠建发建设工程有限公司元和锦湖项目部”补签了一份《劳动合同》，该合同盖有该项目部印章。之后，原告与惠建发公司因劳动争议一事，向博罗县劳动人事争议调解仲裁院提出仲裁申请，请求确认其与惠建发公司存在劳动关系。该仲裁院受理后，于2014年12月11日作出仲裁裁决{博劳仲案非终字[2014]895号}，驳回了原告的申请。原告不服该仲裁裁决，依法向博罗县人民法院提起民事诉讼，请求确认原告与惠建发公司存在劳动关系。博罗县人民法院于2015年1月22日立案受理。经审理，博罗县人民法院作出民事判决[（2015）惠博法溪民初字第40号]，根据广东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会《关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈纪要》第十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服博罗县人民法院的民事判决，向惠州市中级人民法院提起上诉。惠州市中级人民法院立案受理[（2015）惠中法民三终字第283号]，在审理过程中，原告撤回了上诉。2015年9月14日，原告向被告人社局递交了工伤认定申请表、工伤认定申请书、原告身份证复印件、医疗诊断和出院资料、工程分包合同、事情经过、劳动合同书、判决书、仲裁裁决书、惠建发公司工商登记资料、相片等材料，要求被告人社局认定原告该次受到的人身伤害为工伤。在工伤认定申请表的“用人单位意见”一栏没有签字、没有盖章。被告人社局接收到原告的工伤认定申请材料后，经审查，当即向原告发出《工伤认定补正材料通知书》{（博）人社伤补通字[2015]第79号}，要求原告补正与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。原告予以签收。2016年6月21日，被告人社局向原告发出《工伤认定不予受理通知书》{（博）人社伤不理通字[2016]第5号}，根据《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》的规定，被告人社局认为原告在2015年9月14日的工伤认定申请“不属《中华人民共和国劳动法》调整范围，所受伤害的补偿，请向人民法院提起民事诉讼。”该不予受理通知作出后，被告人社局以快递方式向原告予以送达。原告不服被告人社局作出的不予受理通知，向被告县政府申请行政复议，请求“撤销人社局《工伤认定不予受理通知书》{（博）人社伤不理通字[2016]第5号}，请贵局依法直接作出申请人郭洪海受伤为工伤的决定。”被告县政府受理后，经审查，于2016年8月26日作出《行政复议决定书》{博府行复[2016]14号}，维持被告人社局于2016年6月21日作出的《工伤认定不予受理通知书》。原告不服被告人社局作出的《工伤认定不予受理通知书》{（博）人社伤不理通字[2016]第5号}和被告县政府作出的《行政复议决定书》{博府行复[2016]14号}，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
原审法院认为:申请工伤认定，申请人应当向工伤认定部门提交的重要材料之一是与用人单位存在劳动关系（或者事实劳动关系）的证明材料。《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）项规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。”人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第六条第（一）项规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。”原告于2015年9月14日向被告人社局申请工伤认定，所提交的申请材料中的仲裁裁决及人民法院的民事判决，均不确认原告与用人单位存在劳动关系（或者事实劳动关系），其他材料更无法证明原告与用人单位存在劳动关系（或者事实劳动关系）。《工伤保险条例》第十八条第三款规定：“工伤认定申请提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。……。”被告人社局在接收到原告的申请材料后，发现原告的申请材料缺乏与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，于是向原告发出《工伤认定补正材料通知书》，符合上述法规、规章的规定。原告一直没有依法向被告人社局提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。在此情形下，被告人社局作出《工伤认定不予受理通知书》（实为决定书），决定不予受理原告此次工伤认定申请，符合《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》的规定，符合《工伤认定办法》第八条第二款的规定。被告县政府受理了原告的行政复议申请后，向申请人发出了行政复议受理通知书，向被申请人（被告人社局）发出了行政复议答复、举证通知书，被申请人向复议机关提交了行政复议答复书及作出相关行政行为的证据、依据。经复议，被告县政府认为被告人社局作出的《工伤认定不予受理通知书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告人社局的《工伤认定不予受理通知书》行政复议行为，没有不当之处。根据《工伤保险条例》第十七条、《工伤认定办法》第二条、第四条规定，认定工伤的行政职能由社会保险行政部门行使，不由人民政府直接行使。在行政复议程序中，原告要求直接认定其此次受到的人身伤害为工伤，作为行政复议机关的被告县政府不予支持，于法有据。综上所述，两个被告被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，是合法的行政行为。原告的诉讼请求，理由不充分，于法无据，本院不予支持。鉴于原告系在元和锦湖项目工地工作过程中受到人身伤害的事实，建议原告可通过民事诉讼的方式予以救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所引用的法律、法规、规章的规定，判决如下：驳回原告郭洪海的诉讼请求。
上诉人郭洪海上诉称：一、原审未对二被上诉人的《工伤认定不予受理通知》（以下简称《通知》）和《行政复议决定书》（以下简称《决定》）程序错误，进行审查，显属漏判错判。该《通知》（《决定》认可）的使用文本及格式，与国务院统一文本和条款及内容不符，且未注明告知法律救济途径和已超出受理与否(15天)期限（9个月）。违规且程序错误，原审未审查评判。二、原审未对原、被告的实体进行审查（即对“证据”未予确认），盲目、荒唐、依旧认为上诉人“没有事实劳动关系证明材料”，显属错误。上诉人在二被告处申请认定工伤时已提交的证据：《工程分包合同》第12-1条中已属于已“确定劳动关系的施工人员”的事实劳动关系存在的证据和该《工程分包合同》的承包人文某提供的《事情经过》证据及为认定工伤便利（用工单位项目部与上诉人自愿）补签的《劳动合同》充分证明劳动关系存在的事实，更是事实劳动关系存在的完整链条证据。原审查证未认证，属苍白错误判决。三、原审未对原、被告的起诉状、答辩状、《通知》和《决定》适用的法律自相矛盾进行审查，属根据错误。二被告除了在《通知》和《决定》中与其所相适用的法律相悖外（见判决书原告诉称），在原审答辩状中又故伎重演，既使用了《工伤认定办法》第八条，却又不依法依规办理，与原审判决一样“本院认为……决定不予受理……符合《工伤认定办法》第八条规定”，显属一系列的“说理不走理”、一味的地方保护，且适用《工伤保险条例》第十七条，属文不对题。四、原审和二被告的《通知》和《决定》，自始至终就未给事实劳动关系的属性定位，又何来未提供包括事实劳动关系证明材料之说呢？进而再荒谬的延伸至“工伤认定申请提供材料不完整”。综上，上诉人的“起诉状”诉讼、程序合法，事实清楚，证据（包括事实劳动关系）充足，适用法律正确，请二审查明事实，支持上诉人的诉求。
被上诉人博罗县人力资源和社会保障局答辩称：一、答辩人作出的工伤认定不予受理决定程序合法。被答辩人就其遭受事故伤害一案于2015年9月14日向答辩人申请工伤认定，并提交了：被答辩人身份证复印件、《工伤认定申请书》、《出院证》、《诊断证明书》、《工程分包合同》、《事情经过》、《劳动合同》、《仲裁裁决书》、《民事判决书》等证据材料。收到上述材料当天，答辩人即对材料进行审核分析，鉴于《民事判决书》显示：被答辩人受伤后因涉及工伤认定才补签劳动合同，判决不确认被答辩人与用人单位福建省惠建发建设工程有限公司存在劳动关系。答辩人认为被答辩人提交的材料不完整，随即向被答辩人开具《工伤认定补正材料通知书》，要求被答辩人补正“与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明”的材料。答辩人签收通知书后，表示将与用人单位协商处理，但迟迟未向答辩人提交“存在劳动关系”方面的证据材料。因被答辩人长时间未按通知书的要求补正材料，即被答辩人不能证明其与用人单位存在劳动关系，且鉴于被答辩人未在一年的时效内提交符合规定的证据材料，答辩人依据《工伤认定办法》第八条的规定，作出不予受理的决定，并向被答辩人下达《工伤认定不予受理通知书》。二、答辩人作出的不予受理决定适用法律正确。《工伤保险条例》第14条规定“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤……”、第18条规定“提出工伤认定申请应当提交下列材料……”（二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料……”，从以上条款分析，认定为工伤的前提是劳动者与用人单位存在劳动关系或事实劳动关系，且申请人应当将存在劳动关系的材料作为证据提交。本案中，鉴于被答辩人未能提交存在劳动关系方面的证明，不符合《工伤保险条例》第18条的规定，答辩人依据《工伤认定办法》第八条的规定作出不予受理的决定符合法律规定。答辩人认为，虽然答辩人不予受理被答辩人的工伤认定申请，但并不是说被答辩人的权益就得不到有效维护，被答辩人可以依据《东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》第13条的规定向相关司法部门提起仲裁或诉讼来维护自身合法权益。综上所述，答辩人作出的不予受理决定适用法律正确，也符合法定程序；原审法院作出的《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，答辩人据此请求贵院驳回被答辩人的上诉请求。
被上诉人博罗县人民政府答辩称：一、答辩人作出的《行政复议决定书》系事实清楚、证据充分的。（一）上诉人在申请工伤认定时未出具生效的其与用人单位存在劳动关系的证明材料。时至今日，上诉人未提供新的能证明其与用人单位存在劳动关系的证明材料，其仍只提供了《广东省博罗县人民法院民事判决书》（2015惠博法溪民初字第40号，下称《民事判决书》）、《广东省劳动合同》和《工程分包合同书》。但据《民事判决书》显示，福建省惠建发建设工程有限公司对上诉人提交的《广东省劳动合同》的真实性存疑，《民事判决书》也对上诉人请求确认劳动关系予以驳回，虽上诉人称“二审中止”，也说明是否存在该劳动关系仍处于诉讼争议未结状态。因此，上诉人提交的上述材料仍不能证明其与用人单位存在劳动关系。（二）上诉人应承担举证不能的责任。博罗县人力资源和社会保障局发现被答辩人提交材料不齐后，发出《工伤认定补正材料通知书》(博人社伤补通字(2015)第79号），在上诉人近一年内仍未补正材料的情况下，遂作出《工伤认定不予受理通知书》(博人社伤不理通字(2016)第5号），是合法的具体行政行为。二、答辩人作出的《行政复议决定书》系程序合法、适用法律正确的。答辩人于2016年8月1日收到上诉人通过快递寄来的《行政复议申请书》及所附材料，经全面审查后于2016年8月28日向上诉人送达了《行政复议决定书》（博府行复[2016]14号)，系程序合法的。答辩人基于上诉人未出具生效的其与用人单位存在劳动关系的证明材料等事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定而作出上述《行政复议决定书》，系适用法律正确的。综上，答辩人作出《行政复议决定书》（博府行复[2016]14号)系事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确的；原审法院作出的《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确，答辩人请惠州市中级人民法院驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明：上诉人郭洪海因在工地工作时受伤，于2014年5月2日至2014年5月16日进入博罗县龙溪镇卫生院住院治疗。2015年9月14日，上诉人郭洪海向被上诉人博罗县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，并提交了下列材料：1、工伤认定申请表；2、工伤认定申请书；3、身份证复印件；4、博罗县龙溪镇卫生院出具的出院证明和诊断证明；4、文某等人书写的事情经过；5、福建省惠建发建设工程有限公司工商登记基本情况表；6、上诉人郭洪海与福建省惠建发建设工程有限公司元和锦湖项目部于2014年3月27日签订的《劳动合同》；7、福建省惠建发建设工程有限公司元和锦湖项目部与文某签订的《工程分包合同书》；8、博罗县劳动人事争议调解仲裁院于2014年12月11日作出的博劳仲案非终字[2014]895号《仲裁决定书》；9、广东省博罗县人民法院于2015年5月14日作出的（2015）惠博法溪民初字第40号《民事判决书》。2016年6月21日，被上诉人博罗县人力资源和社会保障局作出（博）人社伤不理通字[2016]第5号《工伤认定不予受理通知书》，以上诉人郭洪海的申请不属于劳动法调整范围所受伤害的补偿，要求其向法院提起民事诉讼解决。
本院认为：被上诉人博罗县人力资源和社会保障局以上诉人郭洪海提出的工伤认定申请不属于劳动法调整范围所受伤害的补偿为由决定不予受理，因此，上诉人郭洪海与用人单位福建省惠建发建设工程有限公司之间是否存在劳动关系，是当事人争议的焦点，也是本案审查的重点。根据最高人民法院行政审判庭[2009]行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》中“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”的答复精神，本案被上诉人博罗县人力资源和社会保障局具有认定劳动关系的法定职权，其应当就受到伤害的上诉人郭洪海与用人单位福建省惠建发建设工程有限公司之间是否存在劳动关系进行认定。
《工伤保险条例》第十八条第一款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”《工伤认定办法》第六条规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”本案中，从上诉人郭洪海向被上诉人博罗县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请时提交的材料来看，其已经按上述规定提交了相关材料，包括与用人单位福建省惠建发建设工程有限公司存在劳动关系的证明材料，至于双方之间是否成立劳动关系，应向福建省惠建发建设工程有限公司调查核实后才能进行认定。也就是说，用人单位福建省惠建发建设工程有限公司与本案的处理结果有利害关系，其必须到庭参加诉讼，原审法院本应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定，通知福建省惠建发建设工程有限公司作为本案第三人参加诉讼以查清案件事实，但其并未通知。因此，原审法院审理该案遗漏了当事人，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销惠州市惠城区人民法院（2016）粤1302行初127号行政判决；
二、本案发回惠州市惠城区人民法院重审。
二审受理费50元，由本院直接退还上诉人郭洪海50元。
审 判 长 钟日红
审 判 员 黄潮明
审 判 员 邱炜炜
二〇一七年五月二日
法官助理 黄日新
书 记 员 陈伟杰
附：相关法律法规及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。