浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙湖行初字第22号
原告周木生。
被告长兴县人民政府，住所地长兴县龙山新区广场路1号。
法定代表人周卫兵，该县代县长。
委托代理人李士勇，该县征地事务所工作人员。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
原告周木生诉被告长兴县人民政府土地行政征收一案，本院于2015年3月19日立案受理，次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年4月24日公开开庭审理了本案。原告周木生，被告长兴县人民政府的委托代理人李士勇、许智荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周木生起诉称：2000年7月15日，原告与长兴县长岗岭牧场签订“农业土地租赁承包合同”，约定8.5亩承包给原告种植苗木，承包期间为30年（2000年10月1日至2030年9月30日止）。2000年8月10日，原告与长兴县长岗岭牧场签订“农业土地租赁承包合同”，约定1.8亩承包给原告种植苗木，承包期间为30年（2000年10月1日至2030年9月30日止）。原告在签订二份农业土地租赁承包合同后，种植了苗木，其中种植各种移栽苗木97棵，直径25-38厘米不等。2014年7月份，被告长兴县人民政府在长兴县泗安镇的杭长高速公路延伸段建设中，没有依法征收土地，未经有批准权的国务院批准取得征地手续。被告在未与原告签订征收土地附着物补助时，仅补偿了搬迁费，而对原告尚有17年承包期间可得收益没有补偿，造成了原告巨大的经济损失。为此请求法院：1、依法确认被告征收土地的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告周木生为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：1、身份证复印件。证明周木生的身份。2、征地告知书复印件。长兴县国土资源局征用土地的通知公告，证明要征用土地。3、泗安镇人民政府通知复印件。通知地面作物清理，证明加快征地时间。4、延期答复通知书。证明周木生向长兴县人民政府申请信息公开延期答复告知，告知信息要要迟延答复。5、政府信息公开告知书。长兴县人民政府信息公开办公室公开相关信息，证明长兴县人民政府这次征用土地没有批文。6、相关照片，是杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程现场，证明原告的地已变成公路。7、农业土地承包合同两份，由长兴县长岗岭牧场与原告签订，确定土地承包年限及价格。8、丈量计算表。证明该地面积。9、承包土地所在位置示意图。确认承包土地所在位置。10、湖州市中级人民法院（2014）浙湖行初字第19号判决书。证明杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）征地没有经过批准。11、移栽苗木经营情况及证明情况。原告提供，证明苗木经营情况。12、杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程所在征用土地面积、地面植物相关照片。原告提供，证明此地没有征用前种植的移栽苗木情况。13、基本农田保护“五个不准”，泗安镇人民政府、长兴县国土资源局、中华人民共和国国土资源部制作的保护基本农田的规定。证明长兴县人民政府这次征用土地的不合法性，这全部是基本农田。14、苗木出售价格。证明移栽苗木的利润。
被告长兴县人民政府答辩称：长兴县人民政府非本案适格主体。浙江省发展和改革委员会浙发改函（2013）147号“省发改委关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程项目核准函”核准了杭长高速北延段工程建设.浙江省人民政府浙政土审规（2014）82号“关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程及安置用地建设项目土地利用总体规划落实方案的批复”同意了用地规划。国土资函（2014）672号国土资源部“关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设用地的批复”批准了该工程建设用地。长兴县长岗岭牧场的国有农用地已由长兴县国土资源局依法收回，详见“收回国有土地使用权补偿安置情况表”。原告承包土地范围内的树木补偿款200800元已由原告之子周卫坚领取。《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条规定，根据社会公共利益的需要必须提前收回土地使用权的，由土地管理部门依照法律程序办理，并给予相应的补偿。《建设用地审查报批管理办法》第八条规定，建设只占用国有农用地的，市、县人民政府土地行政主管部门只需拟订农用地转用方案、补偿耕地方案和供地方案。因此，原告要求判决确认长兴县人民政府征收土地的行政行为违法的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求法院查明事实，依法驳回起诉。
被告在法定期限内向本院提交了相关证据材料：1、浙江省发展和改革委员会浙发改函（2013）147号《省发改委关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程项目核准的函》，证明该工程项目经过省发改委核准立项。2、浙江省人民政府浙政土审规（2014）82号《关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程及安置用地建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》，证明整个项目经过省政府对用地规划进行核准。3、国土资函（2014）672号《国土资源部关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设用地的批复》，证明该项目用地是国土资源部批复的。4、收回国有土地使用权补偿安置情况表，证明收回土地经过长兴县长岗岭牧场同意的，因为其所使用的国有用地，所以是收回国有土地，收回过程中对土地的补偿及其他补偿都很清楚。5、周卫坚领款凭证及交通银行付款凭证，证明周卫坚领取了苗木补偿款200800元。6、长兴县泗安镇兴隆村村民委员会证明，证明周木生与周卫坚系父子关系。
被告向本院提供的法律依据有：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条，《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条、第四十六条，《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部第3号令）第八条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1，对该证据认可，但对合法性不认可；对证据2、3不认可，公章不明无法识别，有伪造可能性；对证据4，对该证据认可，但对合法性不认可；对证据5，银行凭证是有的，是认可的，但与本案没有关联性。对证据6，原告认为与本案没有关系。本院经审查，认为被告提交的证据均能够证明其主张的证明对象，本院予以采信。
被告对原告提交的证据1-3无异议；对证据4、5、10，已经法院判决，有关政府信息公开的内容与本案没有关系；对证据6-9，没有异议；对证据11，是原告自行手写，不符合证据形式，不能作为证据使用。对证据12，无法确认该照片是否系现场照片。对证据13，没有异议，但与本案没有关联性。对证据14，是原告自行制作虽有其他出售人签字，但与本案没有关联性。本院经审查，认为对原告提交的证据1、2、3、6、7、8、9，被告没有异议，本院予以采信；证据4、5、10，涉及政府信息公开案件，可以证明被告于2014年6月30日作出政府信息公开告知书，告知原告杭长高速工程用地国务院批文不存在的事实；证据11、14，由原告制作，不符合证据的有效形式，不予确认为有效证据；证据12，因照片没有说明具体拍摄时间、地点，无法判断是否为现场照片，不予确认为有效证据。证据13，涉及长兴县泗安镇兴隆村基本农田的相关情况，与本案没有关联性，本院不予采信。
本院经审理查明，2013年4月12日，浙江省发展和改革委员会浙发改函字（2013）147号文件核准杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程项目。2014年7月28日，浙江省人民政府作出浙政土审规（2014）82号《关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程及安置用地建设项目土地利用总体规划落实方案的批复》。2014年12月12日，国土资源部作出国土资函（2014）672号《国土资源部关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设用地的批复》，主要内容为：“浙江省《关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设项目用地的请示》（浙政（2014）58号）业经国务院批准，现批复：杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设用地涉及的农用地转用已依法由浙江省人民政府批准，现同意长兴县征收农民集体所有农用地185.8278公顷（其中耕地70.1596公顷）、建设用地9.2587公顷、未利用地2.0859公顷；同意使用国有农用地5.0343公顷（耕地2.1276公顷）、建设用地1.3122公顷、未利用地1.2609公顷。以上共计批准建设用地204.7798公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设用地”。
另查明，2000年7月15日、2000年8月10日原告周木生与长兴县长岗岭牧场分别签订二份农业土地租赁承包合同，约定10.3亩土地租赁承包给原告开发经济林作物，租赁承包期限为30年。2013年12月6日，长兴县国土资源局发布长国土征告字（2013）2号征地告知书，对杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程项目拟征收集体土地相关情况进行了告知，长兴县长岗岭牧场在告知范围内。2014年4月11日长兴县泗安镇人民政府通知相关农户，因杭长高速公路延伸段建设需要，将于4月16日开始清场。2014年5月5日长兴县泗安镇人民政府通知相关农户，根据上级2014年5月30日全线交地的指示精神，自本月10日起全线开展按计划清场工作。2014年7月10日长兴县泗安镇人民政府杭长高速公路北延建设工程专户向原告儿子周卫坚账户转入杭长高速苗木补偿款200800元。2014年7月20日长兴县国土资源局编制收回国有土地使用权补偿安置情况表，收回国有土地3.994公顷，原用地单位长兴县长岗岭牧场同意并盖章。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；该条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第（二）项规定：“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。本案中，根据原、被告双方提供的证据材料，长兴县泗安镇人民政府以杭长高速公路建设项目建设需要的名义向相关农户发出清场通知、长兴县国土资源局向长兴县长岗岭牧场收回土地的时间均在浙江省人民政府批复杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程及安置用地建设项目土地利用总体规划落实方案、国土资源部作出关于杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设用地的批复之前，涉案农用地在使用时未根据相关法律规定转为建设用地，长兴县人民政府未批先用土地的行为，违反了上述法律规定，应当确认违法。关于被告提出涉案国有农用地已由国土部门依法收回，其并非本案的适格主体的答辩意见，国土资源部办公厅《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》（国土资厅函（2007）170号）规定：“根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十八条的有关规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地。对收回国有划拨农用地使用权的补偿，应当参照征收农村集体土地农用地的补偿标准执行”。本案中无证据表明涉案农用地在收回时已根据相关规定办理农用地转用审批手续，被告的该答辩意见缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。综上，长兴县人民政府对涉案土地的使用存在未批先用的行为，应予以确认违法，因杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程建设涉及公共利益，且该工程建设用地已经国务院、国土资源部批准，故本院确认长兴县人民政府的用地行为违法，但不撤销该行政行为。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长兴县人民政府2014年7月因杭（州）长（兴）高速公路北延（泗安至浙苏界）工程项目对原告周木生承包的长兴县长岗岭牧场10.3亩农用地的用地行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告长兴县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行杭州市西湖支行；帐号：19000101040006575401001；单位编码：515001）
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 许婷婷
二〇一五年六月四日
书 记 员 凌烈妮