广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2779号
原告：何剑平，男，汉族，住广州市荔湾区。
委托代理人：曾伟民，广东法纳川穹律师事务所律师。
被告：广州市荔湾区综合行政执法局，住所地广州市荔湾区浣花路39号。
法定代表人：卢波，职务：常务副局长。
委托代理人：周敏，该局工作人员。
委托代理人：李日飞，该局工作人员。
原告何剑平不服被告广州市荔湾区综合执法局行政处罚决定一案，本院于2016年11月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。原告何剑平的委托代理人曾伟民，被告广州市荔湾区综合行政执法局的委托代理人周敏、李日飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何剑平诉称，原告于2016年7月15日收到被告处罚决定书，原告不服。一、被告责令原告自收到处罚决定书之日起十五天内，将非法占用的土地29.74平方米退还给广州市荔湾区海龙街海北股份合作经济社。对此，原告认为被告的行政行为没有法律依据，属行政行为侵犯原告民事权利的行为，因为原告是依法取得涉案土地20年的使用权（有土地租赁合同为据），处罚决定书也无法执行，因为29.74平方米的板房占地是在承包土地的中央。二、被告限期原告在十五天内拆除在非法占用的土地上新建的房屋，对此，原告对被告的行政行为认为：1、十五天内没有开始计算日期；2、原告没有非法占用土地（有土地租赁合同为据）；3、原告所搭建的房屋是简易板房，用于存放农具、肥料等农用物资和值守、洽谈业务、职工吃饭和休息场所，避免日晒雨淋，板房还用于悬挂工商营业执照，原告建造的板房属农用附属设施，符合国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知规定，是行政法规允许的。三、被告在处罚决定书中称，要求原告拆除水泥硬底化面积29.74平方米，恢复土地原状，并罚款86246元，对此，原告认为：1、被告没有明确土地原状是怎样的；2、作为农用附属设施在合同有效期内，原告不同意拆除，合同期满时，原告会自动拆除（土地租赁合同有约定）；原告不接受罚款，因为原告建造农用附属设施的行为是受行政法规保护的。四、被告在2016年4月26日作出行政处罚告知书，同年7月15日作出行政处罚决定书，时间相差80天，原告认为被告的行政行为十分随意，不知其依据是什么。综上所述，原告认为被告行政行为适用法律错误，没有考虑到原告在租赁土地上搭建的简易板房是农用附属设施，是法律所允许的，请法院判令：1、撤销被告于2016年7月15日作出的荔综国土处字(2016)第15号国土资源行政处罚决定书；2、诉讼受理费由被告支付。
被告广州市荔湾区综合行政执法局辩称，一、被告作出荔综国土处字[2016]第15号决定书，有法定职权依据。根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2013]103号）第二条第（五）项“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（五）行使土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。因此，被告具有对未办理用地批准手续占用土地的行为进行查处的行政职能。二、荔综国土处字[2016]第15号决定书，被处罚主体适格。经查，原告未经办理农用地转用手续，于2014年10月在海龙101号基本农田8号界桩旁砖厂西南侧地块，占用耕地29.74平方米，水泥硬底化地面并搭建一间一层房屋，其中水泥硬底化面积29.74平方米，房屋建筑基底面积29.74平方米，建筑面积29.74平方米。根据国土资源和规划局的复函，该地块未办理建设用地手续，且原告与海北联社签订的农用地租赁合同中，亦规定对出租的地块仅能用于耕地农用生产经营活动，原告上述违法事实有检查笔录、现场照片、询问笔录、国土资源和规划局函件等为证。三、荔综国土处字[2016]第15号决定书，程序合法被告作出的荔综国土处字[2016]第15号决定书，依照《行政处罚法》有关规定，经过了调查取证和送达程序，符合法律关于程序的规定。综上所述，荔综国土处字[2016]第15号决定书，有法定职权依据，证据确凿充分，认定事实清楚，被处罚主体适格，适用法律法规正确，程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，广州市荔湾区利海园艺花木场（以下简称利海花木场）为个体工商户，经营者原告，经营场所为广州市荔湾区海龙街海北村所属农田用地二、四社环村路东侧治安亭边，2012年6月14日经工商部门颁发《个体工商户营业执照》。原告主张利海花木场（乙方）与广州市荔湾区海龙街海北股份合作经济联合社（以下简称海北联社，为合同甲方）签订《荔湾区经济联社农用地租赁合同》，约定：甲方将位于原一社九亩塘花木地（海北沙场旁花木地）的农用地场地出租给乙方，该地块耕地面积7.12亩，乙方保证租赁期内仅用于耕地农用生产经营活动，租赁年限为10年，自2014年5月20日至2024年5月19日，该合同第五条甲方的权利和义务第1点约定，对出租的农用地享有所有权，对出租农用地的经营利用进行监督，督促乙方按照本合同约定的用途合理利用；乙方擅自改变土地用途的，有权解除合同，收回土地使用权，所收取的合同履约保证金、已收取的租金不予以退换。等等。乙方权利和义务第5点约定，可在租赁农用地建设与约定用途有关的生产、生活设施，所搭建的建筑物必须是临时建筑，经甲方书面同意并报相关部门审批后方能搭建；所搭建的建筑物不得以水泥混凝土结构进行构建，其设施仅作农业用途，不得用作房屋出租或经营性活动；同时不能改变土地原貌，并且符合相关规定和相应的消防条件。
2014年10月21日，被告对广州市海珠区海龙101号基本农田8号界桩旁砖厂西南侧地块（以下简称涉案地块）进行检查，并拍摄现场照片，制作检查笔录，载明该地块搭有简易板房，有部分水泥硬底化，另有花棚、狗棚等，摆放13个槽罐，若干个塑料罐，现场未出示用地手续，等等，并载明被检查人原告拒绝签名。同日，被告向利海花木场（何剑平）发出《责令停止国土资源违法行为通知书》及《询问通知书》。
2014年10月22日，原告委托曾伟民接受被告询问，曾伟民确认在涉案地块搭建简易板房的行为，系2014年9月搭建，目的是堆放农具、肥料和作为值班室，有部分地块硬底化但系在租地之前就硬底化了的，原告在该地块铺设了一条小路，用于拉车，是花场的配套设施，均没有向国土部门办理相关手续；被告遂责令原告于2014年10月27日前自行整改，曾伟民表示明白。
2015年10月18日，被告再次对利海花木场进行检查，并拍摄现场照片，笔录载明当事人在该地块上停放一辆带有“危险品”字样的车辆，同时堆放胶罐，罐内有液体，标签显示双氧水，该地址搭建一间简易房子，面积29.74平方米，当事人不在现场。
2015年11月25日，被告再次询问曾伟民，曾伟民称涉案地块的硬底化系租地之前已有，危险品运输车并非原告的，系朋友车辆吃饭和休息时临时停放的，槽罐系用来储水淋花的，塑料桶是借给别人临时堆放的。
2015年12月1日，被告向广州市荔湾区国土资源和规划局发出《荔湾区综合行政执法局关于请予提供海龙街海北利海园艺花木场两个地块用地有关资料的函》。2015年12月17日，广州市荔湾区国土资源和规划局作出复函，载明：一、海龙街海北利海园花木场2个地块的土地利用总体规划、权属和土地利用现状情况、影像图详见附件1至3；二、根据该局掌握的资料，海龙街海北利海园花木场2个地块查无建设用地手续。诉讼中，被告称涉及本案处罚的为面积29.74平方米的地块，另一地块与本案无关。根据附件1土地利用总体规划图显示，图斑面积为29.74平方米，不符合规划面积29.74平方米，占用基本农田面积29.74平方米；根据附件2土地利用现状及权属情况显示，图斑面积29.74平方米，水浇地29.74平方米，集体土地面积29.74平方米，土地权利人海北联社。
2016年3月17日，被告再次询问曾伟民，曾伟民陈述涉案地块搭建简易板房作为农具房和值班室，并在板房内铺设地砖。
2016年4月26日，被告向原告发出《国土资源行政处罚告知书》，告知原告未办理农用地转用手续占用耕地29.74平方米水泥硬底化并搭建房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，已构成违法用地，拟根据该法第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告作出行政处罚。
2016年7月15日，被告对原告作出荔综国土处字[2016]第15号《国土资源行政处罚决定书》，载明：原告未经办理农用地转用手续，于2014年10月起，在海龙101号基本农田8号界桩旁砖厂西南侧地块，占用耕地29.74平方米，水泥硬底化地面并搭建一间一层房屋。其中水泥硬底化面积29.74平方米，房屋建筑基底面积29.74平方米，建筑面积29.74平方米。上述地块和建筑具体位置以（2015）违22A067《查处土地（建筑）违法测量记录册》测量为准。上述地块不符合荔湾区土地利用总体规划，土地所有权属于广州市荔湾区海龙街股份合作经济联社。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，已构成违法用地。根据该法第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告自收到处罚决定之日起十五日内将非法占用的土地29.74平方米退还给广州市荔湾区海龙街海北股份合作经济联合社，并对当事人作出如下行政处罚：限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋，建筑面积29.74平方米，拆除水泥硬底化地面，面积29.74平方米，回复土地原状；对占用29.74平方米耕地的行为，处每平方米29元的罚款，共计862.46元。
原告对上述行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼；诉讼中，原告表示对上述行政处罚决定认定事实无异议，但主张其搭建简易房屋系利用设施农用地的行为，并未改变土地性质，并且经过土地权属人海北联社的同意。
以上事实，《个体工商户营业执照》、《荔湾区经济联社农用地租赁合同》、检查笔录、现场照片、《责令停止国土资源违法行为通知书》、《询问通知书》、询问笔录、《荔湾区综合行政执法局关于请予提供海龙街海北利海园艺花木场两个地块用地有关资料的函》、复函、《国土资源行政处罚告知书》、送达回证、《国土资源行政处罚决定书》等证据，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》(粤府函[2013]103号)第二条第一款规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（五）行使土地管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”根据上述规定，被告具有查处土地违法的职权。
原告在涉案地块搭建一间一层房屋，占地29.74平方米，经被告向广州市荔湾区国土资源和规划局发函查询，该局复函显示涉案地块属于基本农田、水浇地。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被告据此责令原告将涉案土地29.74平方米退还给海北联社，并限期十五日拆除房屋，拆除水泥硬底化地面，恢复土地原状，并处每平方米罚款29元，共计862.46元。对此，根据原告的陈述以及其提交的《荔湾区经济联社农用地租赁合同》显示，是海北联社将相关土地出租给利海花木场使用，原告主张涉案地块亦在该租赁土地范围内且其搭建房屋的行为经过海北联社同意；而原告委托曾伟民分别于2014年10月22日、2015年11月25日接受询问时，曾伟民均陈述涉案地块的部分地块硬底化系于原告租地之前已存在的情形，因此，被告未就案件情况向海北联社进行询问调查并查明相关行为人即对原告作出处罚，属于查明事实不清、证据不足。原告请求撤销荔综国土处字[2016]第15号《国土资源行政处罚决定书》，于法有据，本院予以支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市荔湾区综合行政执法局于2016年7月15日作出的荔综国土处字[2016]第15号《国土资源行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告广州市荔湾区综合行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 曹丽萌
人民陪审员 何金莲
二〇一六年十二月十三日
书 记 员 方 海