重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝高法行终字第00089号
上诉人（一审原告）阮仁碧。
委托代理人秦超，系阮仁碧之子。
上诉人（一审原告）秦超。
被上诉人（一审被告）石柱土家族自治县人民政府。住所地石柱土家族自治县南宾镇玉带河街*号。
法定代表人左军，县长。
委托代理人谭宁棠，石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人谭红军，石柱土家族自治县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人阮仁碧、秦超因诉石柱土家族自治县人民政府（以下简称石柱县政府）行政征收决定一案，不服重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法行初字第00101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：本案被征收房屋1988年12月10日登记的房屋产权人为阮仁碧，位于石柱县棉花坝街16号，在棉花坝片区旧城改建范围内，阮仁碧申请对被征房屋进行危房改造未获批准。2012年10月23日，石柱土家族自治县市政园林管理局（以下简称石柱县市政局）向石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称石柱县国土局）发送石市园函（2012）207号《石柱县市政局关于棉花坝藏经寺体育场片区市政基础设施现状说明的函》，认为棉花坝片区未改造，基础设施极为落后，有改造的必要。2012年10月29日，石柱土家族自治县发展和改革委员会（以下简称石柱县发改委）签字盖章，确认棉花坝片区旧城改造项目已纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，石柱土家族自治县规划局（以下简称石柱县规划局）签字盖章，同意该项目在新一轮总规划中按程序处理，石柱土家族自治县城乡建设委员会（以下简称石柱县建委）签字盖章，确认该项目已纳入旧城改造工作计划，石柱县国土局签字盖章，确认该项目符合土地利用总体规划。2012年10月30日，石柱县国土局以石国土房管文（2012）448号《石柱县国土局关于确定棉花坝、藏经寺、民族体育场片区旧城改建房屋征收项目的请示》报石柱县政府，建议对棉花坝片区旧城改建房屋征收项目确定为国有土地上房屋征收项目。2012年10月31日，石柱县政府予以批复同意。2012年11月1日，石柱县国土局将棉花坝片区旧城改建项目征收工作委托石柱县房屋征收和补偿事务中心具体实施。2012年11月5日，石柱县国土局发出通知，暂停办理棉花坝片区土地使用权和房屋改建等手续。2012年11月6日，石柱县国土局对棉花坝片区的房屋作出房屋安全鉴定报告，综合评定为D级危房，建议立即拆除。2012年11月15日，石柱县国土局向棉花坝片区房屋征收项目拟被征收人发出通知，将征收范围内的房屋调查登记结果予以公示，告知如有异议，向石柱县国土局征收工作办公室书面反映。同日，石柱县国土局向棉花坝片区全体被征收人发布协商选定房地产评估机构的公告。2012年11月21日，石柱县国土局通知棉花坝片区全体被征收人于2012年11月24日召开房屋征收工作会，该会议对评估机构进行了投票选择，因被选择的5家评估机构所获票数均未达规定票数，最后通过公证抽号的方式确定了评估机构。2013年2月23日，棉花坝片区国有土地上房屋征收与补偿安置方案经石柱县政府第十七届16次常务会议论证同意。2013年2月25日，石柱县政府发布石柱府通（2013）3号《石柱土家族自治县人民政府关于棉花坝、藏经寺、民族体育场片区旧城改造项目安置补偿方案征求意见的通告》，将棉花坝片区旧城改造项目安置补偿方案征求意见有关事宜予以公告，并将房屋征收与补偿方案、房屋征收搬迁费额标准、房屋征收装饰装修物及构筑（附属）物补偿标准作为附件一并公告。2013年4月7日，棉花坝片区旧城改建项目国有土地上房屋征收的决定经石柱县政府第十七届18次常务会议讨论通过。2013年5月2日，石柱县国土局作出石国土房管文（2013）159号《石柱县国土局关于棉花坝、藏经寺、民族体育场片区旧城改建项目房屋征收补偿的社会稳定风险评估报告》，报石柱土家族自治县维护稳定工作领导小组办公室（以下简称石柱县维稳办）。2013年5月14日，石柱县维稳办复评通过该报告。同日，石柱县政府作出石柱府发（2013）39号《石柱土家族自治县人民政府关于棉花坝藏经寺民族体育场片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》，并在石柱县政府网予以公布。2013年5月15日，石柱县政府发布石柱府通（2013）6号《石柱土家族自治县人民政府关于征收棉花坝藏经寺民族体育场片区旧城改造项目红线范围内国有土地上房屋的通告》，将棉花坝片区旧城改造项目安置补偿方案征求意见有关事宜予以公告，并将房屋征收与补偿方案、房屋征收搬迁费额标准、房屋征收装饰装修物及构筑（附属）物补偿标准作为附件一并公告。阮仁碧、秦超对石柱府发（2013）39号《石柱土家族自治县人民政府关于棉花坝藏经寺民族体育场片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》不服，向重庆市人民政府申请行政复议。重庆市人民政府于2013年8月29日作出渝府复（2013）354号行政复议决定，对该征收决定予以维持，并于2013年9月6日向阮仁碧、秦超送达。2013年9月20日，阮仁碧、秦超向该院提起行政诉讼，诉请撤销石柱府法（2013）39号征收决定。
一审法院经审理认为，阮仁碧、秦超2013年9月6日收到重庆市政府作出的行政复议决定，同年9月20日向该院提起行政诉讼，其起诉未超过15日的法定起诉期限，石柱县政府认为阮仁碧、秦超的起诉超过法定期限的理由不成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》旨在规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》而制定的。《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》是为了规范重庆市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，结合重庆市实际而制定，目的是为了执行法律、法规的规定，互不冲突。阮仁碧、秦超房屋的土地使用权属国有，石柱县政府对其房屋予以征收，作出的征收决定适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”。第九条规定：“……确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。……”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。……征收补偿费用应当足额到位，专户专储、专款专用。”第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。……房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”依据前述规定，石柱县政府是石柱县房屋征收与补偿工作的主体，石柱县国土局是石柱县房屋征收与补偿工作的组织实施单位，石柱县房屋征收和补偿事务中心受石柱县国土局的委托具体实施石柱县房屋征收与补偿工作，主体适格。棉花坝片区的房屋经鉴定属危房，基础设施落后，对该片区实施旧城改建是公共利益的需要，石柱县政府不存在滥用职权的问题。石柱县国土局拟定征收补偿方案报石柱县政府论证后予以公布，征求意见，棉花坝片区多数被征收人已签订拆迁安置补偿协议，证明多数被征收人同意安置补偿方案，不需召开听证会，自然没有听证会征求意见的情况公布，但石柱县政府对修改后的安置补偿方案再次进行了公告，且有证据证明其作出石柱府发（2013）39号征收决定的程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对选址意见书、施工许可证等并无规定，石柱县政府作出征收决定有无选址意见书、何时颁发施工许可证、是否违背施工及销售常规不属本案审查的范围，对此不予评述。阮仁碧、秦超起诉的理由均不成立。综上，石柱县政府作出征收决定主体适格，证据确凿，事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持石柱县政府2013年5月14日作出的石柱府发（2013）39号《石柱土家族自治县人民政府关于棉花坝藏经寺民族体育场片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》。
上诉人阮仁碧、秦超上诉称：石柱县政府作出石柱府发（2013）39号房屋征收决定适用法律法规错误，违反法定程序，滥用职权。该决定据以认定事实的依据错误，石柱县政府作出征收决定后收集的证据不能作为具体行政行为合法的依据，其证据公正性不成立，不能作为法院的定案依据。石柱县政府打着公共利益的旗号，实为商业开发，用行政手段和特权违法行政，为开发商谋取利益。石柱县政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》错误，违背了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》本意。一审判决认定上诉人申请对被征收房屋改建因征收范围内暂停办理改扩建手续而未获批准、棉花坝片区房屋征收系公共利益建设需要等事实错误。故请求二审法院撤销一审判决和石柱县政府作出的石柱府发（2013）39号房屋征收决定。
被上诉人石柱县政府在二审中未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人石柱县政府向一审法院提交了以下证据和依据：
第一组证据：1.石柱县市政局石市园函（2012）207号《石柱县市政局关于棉花坝藏经寺体育场片区市政基础设施现状说明的函》。2.棉花坝片区征收房屋照片。3.石安鉴字（2012）第112号、113号房屋安全鉴定报告。4.石柱土家族自治县棉花坝、藏经寺、体育场片区旧城改造项目会签单。5.石柱县国土局石国土房管文（2012）448号《石柱县国土局关于确定棉花坝、藏经寺、民族体育场片区旧城改建房屋征收项目的请示》及县政府同意的批示。拟证明原告所在的棉花坝区属于危房集中、基础设施落后的地段，需要进行旧城区改建，且项目符合国民经济和社会发展规划及年度计划、土地利用总体规划、城乡规划等，符合可以作出征收决定的情形。
第二组证据：6.棉花坝、藏经寺、体育场片区旧城改建项目征收实施工作委托合同。拟证明已委托县征收与补偿事务中心具体负责征收事宜。7.石柱县国土局关于在“棉花坝、藏经寺、体育场片区”项目征收范围内暂停办理有关手续的通知。拟证明按规定暂停办理拆迁范围内相关手续。8.石柱县国土局棉花坝、藏经寺、民族体育场片区房屋征收项目调查登记结果公示的通知及照片、棉花坝片区国有土地上房屋征收装饰装修物及构筑物（附属物）公示表。拟证明已依法调查登记并公告。9.石柱县国土局关于协商选定棉花坝、藏经寺、民族体育场片区项目房屋征收房地产价格评估机构的公告、通知。拟证明告知协商选定评估机构，未能达成一致意见后又开会选择评估机构。10.（2012）渝石证字第450号公证书。拟证明评估机构的选择合法有效。11.“体育场、藏经寺、棉花坝国有土地上房屋征收项目”预评估结果。拟证明评估机构依法作出预评估结果。
第三组证据：12.石柱县政府2012年第130期会议纪要。13.石柱府通（2013）3号《石柱县政府关于棉花坝、藏经寺、民族体育场片区旧城改造项目安置补偿方案征求意见的通告》及附件（拆迁安置补偿方案）。14.棉花坝、藏经寺、民族体育场片区房屋征收工作会照片。拟证明征收补偿方案依法进行了论证和征求意见。
第四组证据：15.石国土房管文（2013）159号《石柱县国土局关于棉花坝、藏经寺、民族体育场片区旧城改建项目房屋征收补偿的社会稳定风险评估报告》。16.信访稳定风险评估终审通知单及社会稳定风险复核评估报告书。拟证明该征收项目风险较小，可以实施。17.石柱县政府2013年第17届16次、18次常务会议纪要。拟证明此次房屋征收经过县政府常务会议研究决定。
第五组证据：18.对账单。拟证明征收补偿费用已到位。
第六组证据：19.石柱府发（2013）39号《石柱土家族自治县人民政府关于棉花坝藏经寺民族体育场片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》。20.石柱府通（2013）6号《石柱县政府关于征收棉花坝藏经寺体育场片区旧城改造项目红线范围内国有土地上房屋的通告》及附件1、2。
第七组证据：21.张贴石柱府发（2013）39号决定、石柱府通（2013）6号公告的照片、征收决定发布网页截屏。
第六、七组证据拟证明依法作出征收决定并依法公告。
第八组证据：22.渝府复（2013）353号、354号复议决定书。拟证明重庆市政府维持了征收石柱府发（2013）39号决定和石柱府通（2013）6号通告。
第九组证据：23.重庆市政府送达复议决定的送达依据。拟证明原告起诉超过法定期限。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8-15条。拟证明石柱府发（2013）39号征收决定和石柱府通（2013）6号通告符合法律规定。
经一审庭审质证，阮仁碧、秦超对石柱县政府提交的证据均有异议。其认为：第一组证据中的证据1与本案没有关联；证据2的真实性不认可，不能实现证明目的；证据3不真实，不具关联性；证据4不具关联性，不能实现证明目的；证据5不具关联性，不能作为定案依据。第二组证据中证据6不具关联性，不能证明征收决定合法；证据7是违法的，不能作为证据采信；证据8真实性不予确认，不具关联性；证据9不真实，不能实现证明目的；证据10不真实，不能实现证明目的；证据11不真实，不能实现证明目的。第三组证据中证据12不具关联性；证据13真实性不予确认，没有征求群众意见，只是走过场；证据14不真实，当时会议没有开下去。第四组证据中证据15、16不具关联性，实际也没有评估到；证据17不具关联性。第五组证据中证据18是在征收决定作出后收集的，不能作为本案的证据。第六组证据中证据19是被诉行政行为，不能作为证据；证据20不具关联性。第七组证据即证据21不能实现证明目的。第八组证据即证据22是在征收决定之后作出的，不能作为定案依据。对第九组证据即证据23本身没有异议，但不认可证其明目的。
上诉人阮仁碧，秦超向一审法院提交了下列证据：1.邮寄起诉状挂号信的信封及投递清单查询复印件。2.渝府复（2013）354号行政复议决定书。证据1-2拟证明其起诉没有超过法定期限。3.石柱县水务局出具的证明、重庆市就业服务管理局的失业证。4.阮仁碧、秦超的病历资料复印件。证据3-4拟证明其经济困难，没有生活来源，石柱县政府的行政行为加重了其负担。5.石规划函（2013）45号《石柱土家族自治县规划局关于申请危房改造有关情况的信访答复意见书》。拟证明其房屋不是不存在，是规划局拒绝履行法定职责导致的。6.2013年6月4日的《石柱报》复印件。拟证明石柱县政府作出的行政行为违法。7.阮仁碧老房子契约复印件。拟证明其房屋系合法建筑。8.石柱县政府网页拷贝复印件。拟证明征收棉花坝片区房屋系商业利益需要，非公共利益需要。9.石柱县征收中心要求的复查申请表复印件。拟证明承诺部分属石柱县政府制定的霸王条款，侵害房屋被征收人的合法权益。10.重庆柱地实业有限公司的棉花坝片区房屋拆迁补偿安置方案复印件。拟证明石柱县政府的拆迁补偿条件低于2011年4月该地段市场价，中间差价被吃掉，损害其合法权益。11.渝国土房管信转（2013）092203号群众信访事项转送告知单。拟证明重庆市国土局支持其诉求。12.重庆瑞达资产评估房地产土地估价有限责任公司的评估补充更正说明。拟证明评估水分大，有人为因素，不可靠。
经一审庭审质证，石柱县政府对阮仁碧、秦超提交的证据1-2无异议；认为证据3-5与本案无关联性，证据6真实，但不能实现证明目的，证据7与本案无关联，证据8不能实现证明目的，证据9与本案没有关联，证据10不具法律效力与合法性，与本案无关联，证据11-12不能实现证明目的。
一审法院对双方当事人提交的证据作如下审核认定：
阮仁碧、秦超提交的证据1，有挂号信信封原件佐证，证明其在法定期限内起诉，因需补充证据等原因于2013年12月3日才正式立案，予以采信；证据2、6系其提起本案诉讼的依据，予以采信；证据3、4与本案待证事实没有关联，不予采信；证据5证明其申请危房改造因暂停办理未获批准，间接证明了其被征房屋情况，予以采信；证据7证明了其被征房屋的来源及权属，与本案待证事实有关联，予以采信；证据8证明棉花坝片区属旧城改造，不能实现其证明目的，不予采信；证据9系空白表格，没有证明力，不予采信；证据10系重庆柱地实业有限公司的拆迁安置补偿方案，与石柱县政府无关，不能实现其证明目的，不予采信；证据11只能证明重庆市国土局将其信访事项转送给了石柱县国土局，告知其与石柱县国土局联系，不能实现证明目的，不予采信；证据12证明体育场片区被征房屋因面积更正而调整评估价格，与本案没有直接关联，不予采信。
石柱县政府提交的证据1、5、12、17系政府机关公文，来源合法，内容真实，与待证事实有关联，予以采信；证据2与证据1相互印证，予以采信；证据3的112号鉴定报告是对藏经寺、体育场片区的房屋安全鉴定，与本案没有关联，不予采信，113号鉴定报告是对棉花坝片区的房屋安全鉴定，与本案有关联，予以采信；证据4证明棉花坝片区旧城改造符合规定并经相关机关同意，予以采信；证据6证明了涉案房屋征收的具体实施单位，予以采信；证据7证明了阮仁碧旧房未获重建的原因，与本案有关联，予以采信；证据8、9、10、11、13、15、16、18、20、21系石柱县政府作出征收决定的事实和程序证据，来源合法，内容真实，与本案待证事实有关联，予以采信；证据14与证据9能相互印证，予以采信；证据19、22、23是阮仁碧、秦超提起本案诉讼的依据，虽然渝府复（2013）353号复议决定书是对通告的复议，但与本案具有关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予确认。二审认定的事实与一审无异。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法目的在于规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，其制定的依据系《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》。因上诉人阮仁碧、秦超所在的石柱县棉花坝片区房屋属城市国有土地上房屋，其征收条件、征收程序和征收补偿等应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被上诉人石柱县政府作出石柱府发（2013）39号《石柱土家族自治县人民政府关于棉花坝藏经寺民族体育场片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》适用法律正确。上诉人阮仁碧、秦超认为石柱县政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》错误，违背《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》本意的理由不成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”；第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。2012年10月23日，石柱县市政局向石柱县国土局发送了石市园函（2012）207号《石柱县市政局关于棉花坝藏经寺体育场片区市政基础设施现状说明的函》，认为棉花坝片区未改造，基础设施极为落后，有改造的必要。2012年10月29日，石柱县发改委签字盖章，确认棉花坝片区旧城改造项目已纳入国民经济和社会发展规划及年度计划；石柱县规划局签字盖章，同意该项目在新一轮总规划中按程序处理；石柱县建委签字盖章，确认该项目已纳入旧城改造工作计划；石柱县国土局签字盖章，确认该项目符合土地利用总体规划。故被上诉人石柱县政府作出的房屋征收决定符合公共利益的需要，符合作出征收决定应当具备的法定条件。
此外，根据本案查明的事实，被上诉人石柱县政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十二条、第十三条、第十五条的相关规定，将征收部门拟定的征收补偿方案予以公布并征求公众意见，在作出房屋征收决定前按照有关规定进行了社会稳定风险评估，召开该府第十七届18次常务会议讨论通过征收决定，对作出的房屋征收决定及时予以公告，并对房屋征收范围内的房屋权属、建筑面积等情况予以了调查登记、公布。因此，被上诉人石柱县政府作出房屋征收决定的程序合法，上诉人阮仁碧、秦超认为其作出征收决定违反法定程序的理由也不能成立。
综上，被上诉人石柱县政府作出的征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人阮仁碧、秦超承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
代理审判员 罗华国
代理审判员 谭秋勤
二〇一四年七月十五日
书 记 员 陈晓岑