浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第70号
上诉人（原审原告）台州市黄岩区西城街道大树下村民委员会。
法定代表人叶坚强。
委托代理人周玲。
委托代理人李潮海。
被上诉人（原审原告）浙江省黄岩果品有限公司。
法定代表人柴建平。
委托代理人牟肖明。
原审被告台州市人民政府。
法定代表人张兵。
委托代理人彭永军、卢永和。
浙江省黄岩果品有限公司诉台州市人民政府土地行政复议一案，台州市中级人民法院于2014年3月14日作出（2014）浙台行初字第2号行政判决。台州市黄岩区西城街道大树下村民委员会不服，向本院提起上诉。本院于2014年4月10日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人台州市黄岩区西城街道大树下村民委员会的委托代理人周玲、李潮海，被上诉人浙江省黄岩果品有限公司的委托代理人牟肖明，原审被告台州市人民政府的委托代理人彭永军、卢永和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告浙江省黄岩果品有限公司系浙江省黄岩果品总公司改制形成，其前身曾为黄岩桔果办事处、黄岩县桔果办事处、浙江省黄岩县水果公司等。第三人黄岩区西城街道大树下村于上世纪五十年代为黄岩县孝友乡升丰、联丰农业高级合作社，后又名孝友人民公社大树下生产大队、黄岩县红旗人民公社大树下生产大队。1952年，黄岩桔果办事处向原澄江区孝友乡升丰农业高级合作社陈大棠、陈小棠、陈和根购置土地2.2亩。后又于1954年向原澄江区孝友乡联丰农业高级合作社狄仙友、王大申、王申桂、王菊清、王子云、王大道、郑道法等人购置土地5.012亩。1957年2月28日和7月13日，办事处将上述土地无偿让给升丰、联丰农业高级合作社耕种，并约定“如今后办事处因业务需要使用时亦以无条件代价立即交还不得任何藉词拖延”。1961年、1962年，大树下生产大队在讼争土地建造加工房，由桔果办事处提供资金支持，并约定建筑物产权归生产大队所有，办事处投资后获得使用权。1963年9月27日，桔果办事处与大树下生产大队签订购置房屋合约，将大树下生产大队设立之柑桔加工场收归为桔果办事处所有，由桔果办事处购买争议土地上的建筑物并收回土地。其中，将1954年购买的孝友乡如字1图﹤2﹥22#1.734亩划出0.585亩换﹤1﹥17#0.585亩土地，并收回水塘、伙房土地约0.3亩，其余部分继续让给生产队耕种。1979年9月，大树下生产大队将黄岩水果公司第六分场东西范围线直出的北面至江堤4.388亩江涂围垦的非耕地划给国家扩建使用，约定“永久归属甲方（黄岩县水果公司）所有”，黄岩县水果公司支付3369.71元作为经济补偿。2002年，果品总公司进行企业产权制度改革，第六分场的7733.72平方米的土地使用权由原告购置。2003年11月、2004年3月，因永宁江治理二期工程建设需要，共征收了上述4.388亩江涂土地范围内2086平方米土地。2004年7月，第三人与原告签订协议，同意将原告“所属范围的西边围墙内”于1969年租用至今的0.396亩杂地转让给原告，原告支付了土地转让费。后原告在申请上述土地登记时，第三人提出异议，原告于2009年6月19日向黄岩区人民政府提出确权申请。黄岩区人民政府在处理过程中，对争议的原围墙内土地进行了测量，实际面积为7.2219亩（4814.6平方米）。2010年9月27日，黄岩区人民政府作出黄政土争字（2010）1号土地权属争议决定，决定：一、争议土地剔除1969年租用至今的0.396亩（264平方米）的土地所有权为国有，面积为6.8259亩（4550.6平方米）；二、以上国有土地使用权确定给申请人。第三人不服该决定申请复议，台州市人民政府于2011年2月24日作出台政复（2010）82号行政复议决定，决定维持黄政土争字（2010）1号土地权属争议决定。第三人不服，起诉至法院。2011年6月16日，台州市中级人民法院作出（2011）浙台行初字第13号行政判决，判决主要认为：黄岩区人民政府未查明土地调换的事实却将该块土地确权给黄岩果品有限公司应属认定事实不清。同时，将争议土地范围限缩至原六场围墙内土地，未查明孝友乡如字1图﹤2﹥22#土地的权属变更及使用状况，亦未对该块土地的权属作出处理决定。此外，对不予确权的0.396亩土地未明确四至，且在查明事实部分未对争议土地的四至、面积等勘测情况进行陈述，致使最终确权土地的面积没有出处。因此，判决撤销前述土地权属争议决定并责令台州市黄岩区人民政府重新作出土地权属争议处理决定。一审判决后，黄岩区西城街道大树下村民委员会不服，上诉至浙江省高级人民法院。2011年9月1日，浙江省高级人民法院作出（2011）浙行终字第152号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决同时认为：一、两份接收清册内容不仅与黄岩县水果公司《固定资产
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土地登记清册》（1966年）的编制说明吻合，且与购置房屋合约中有关土地收回的约定相符。该清册所列土地图号坐落并结合“孝友乡如字1图”的具体标识，可以反映所购土地的大致坐落，上述各项证据之间相互印证，形成了较为完整的证据锁链，较强地证明了黄岩桔果办事处分别于1952年、1954年购买涉案土地共计7.212亩的事实。二、1963年购置房屋合约第六条约定，相关土地在乙方购买房屋时应无代价收回。尽管收回土地未依约另行签订合约，但这并不影响黄岩桔果办事处对涉案土地的收回。三、黄岩区人民政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定进行涉案土地的确权，并无不当。
黄岩区西城街道大树下村民委员会不服二审判决提出再审，2012年12月17日，浙江省高级人民法院作出（2012）浙行申字第103号驳回再审申请通知书，驳回其再审申请。2013年1月23日，黄岩区人民政府重新作出黄政土争字（2013）1号土地权属争议决定。第三人黄岩区西城街道大树下村民委员会不服上述决定，提起行政复议。被告于2013年10月14日作出台政行复（2013）25号行政复议决定，决定撤销黄政土争字（2013）1号土地权属争议决定，并责令黄岩区人民政府在90日内重新调查处理。原告不服上述行政复议决定，提起行政诉讼。
原审法院认为，一、被告台州市人民政府作出的台政行复（2013）25号行政复议决定认定事实错误，主要证据不足。第一、原告浙江省黄岩果品有限公司与第三人黄岩区西城街道大树下村民委员会因存在土地权属争议，黄岩区人民政府曾于2010年作出土地权属争议处理决定，已经发生法律效力的我院（2011）浙台行初字第13号行政判决、浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第152号行政判决均认定，原告前身黄岩水果办事处曾于1952年、1954年购买7.212亩土地。按照1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》第二条、第十三条的规定，农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行“各尽所能，按劳取酬”，不分男女老少，同工同酬。入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。本案中，1957年黄岩水果办事处与升丰、联丰农业高级合作社签订的两份《接收清册》明确约定，7.212亩土地以无偿价让给合作社耕种，如今后办事处因业务需要使用时亦无条件代价立即交还。从上述《接收清册》看，争议土地所有权并未转移给合作社，黄岩水果办事处也不是以社员的身份加入合作社。所以，本案不符合《高级农业生产合作社示范章程》规定的带地入社情形，争议的7.212亩土地不是合作社所有的土地。按照1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第一条、第二条、第二十一条的规定，农村人民公社是在高级农业生产合作社的基础上联合组成的集体经济组织，人民公社的基本核算单位是生产队，生产队范围内的土地都归生产队所有。此处的土地应该指的是集体经济组织所有的土地，而本案争议的7.212亩土地不是合作社所有的土地，故不属于《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定的生产队所有的土地情形。1963年双方当事人签订的购置房屋合约中虽约定收回土地合约另行签订，但综合该购置房屋合约中“购置房屋时，土地同时无代价由甲方收回”的约定并结合1957年两份《接收清册》内容，可以认定黄岩县桔果办事处1963年购买争议土地上的建筑物并收回土地的事实。对此，发生法律效力的（2011）浙行终字第152号行政判决也已认定该节事实。因此，被告台州市人民政府认定争议土地经1957年双方签订《接收清册》入社和“四固定”，权属转变为集体所有，没有事实根据与法律依据。第二、本案确权的土地并非仅指争议的7.212亩土地，还包括之后调换、买卖、征用等其他土地。被告仅以其中7.212亩土地四至不清来认定原具体行政行为事实不清的理由不能成立。因1963年未另行签订收回土地合约不影响争议土地的收回，故被告以1963年购置房屋合约约定的房屋四至和面积未调查、收回土地合约未另行签订的原因未查清等情况来认定原具体行政行为事实不清的理由亦不能成立。二、被告台州市人民政府适用法律错误。被告以争议7.212亩土地中除房屋占地531平方米以外的土地双方没有签订过该土地转移的有关手续，不属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定的情形，认定原具体行政行为适用法律错误的理由不能成立，其援引《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目的规定撤销原具体行政行为不当。综上，被告台州市人民政府作出的台政行复（2013）25号行政复议决定认定事实错误，主要证据不足，且适用法律错误，依法应予以撤销。原告浙江省黄岩果品有限公司的诉讼请求成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决一、撤销被告台州市人民政府作出的台政行复（2013）25号行政复议决定；二、责令被告台州市人民政府在六十日内重新作出行政复议决定。
台州市黄岩区西城街道大树下村民委员会上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、“入社清单”7.212亩土地中涉案土地只有0.841亩，其余土地均不在涉案土地内。“入社清单”所列的土地坐落地点是大树下大港岸，而我们大树下村没有土地的座落地点是大树下大港岸。1957年7月的“入社清单”是“黄岩水果办事处”将5.012亩土地送给孝友乡联丰农业高级生产社，而联丰社是大树下村与罗家汇村联合成立的农业社，这也不能证明就送给大树下一个村，更不能证明这些土地在涉案土地内。2、判决书认定“1963年购置房屋合约第六条约定，相关土地在乙方购买房屋时应无条件收回。尽管收回土地未依约另行签订合约，但并不影响黄岩桔果办事处对涉案土地的收回。”这与事实不符。这些明文约定是不能推翻的，法院应尊重双方的约定，不能强行判决。3、判决书认定“1954年购买的孝友乡如字1图（2）22#1.734亩划出0.585亩换（1）17#0.585亩土地”。1957年2月9日“黄岩桔办”与孝友乡昇丰生产社签订换地使用0.585亩是真实的，这份合同证明①该1.734亩土地不在加工场内；②证明加工场内有0.585亩茶亭田是原昇丰生产队的集体土地；③1957年3月调换使用的0.585亩土地至1957年7月已停止调换使用，一审判决将该土地判给“桔果公司”所有错误。4、一审判决认定争议土地为6.8259亩错误，应是8.471亩。5、一审判决认定“1952年，黄岩桔果办事处向原澄江区孝友乡升丰农业高级合作社陈大棠、陈小棠、陈和根购置土地2.2亩。后又于1954年向原澄江区孝友乡联丰农业高级合作社狄仙友、王大申、王申桂、王菊清、王子云、王大道、郑道法等人购置土地5.012亩”错误，陈大棠、陈小棠、陈和根不是大树下村村民，也不是昇丰农业合作社社员。狄仙友也不是大树下村村民及联丰农业高级合作社社员，而经查询黄岩区档案馆，未查到王菊清、王子云二户村民。二、一审判决认定台州市人民政府适用法律错误是错误的。本案应适用《农村人民公社工作条例修正草案》和1995年国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》相关法律条文。1957年“黄岩桔果办事处”将空闲土地分二次送昇丰、联丰农业社，两份“入社清单”足以证明孝友乡联丰合作社得到了7.212亩土地使用权，并一直使用的事实。1962年中央公布了《农村人民公社工作条例修正草案》，实行了“四固定”，以法律的形式确定了生产队范围内的土地确定为集体所有。因此，原黄岩桔果办事处“入社”的7.212亩土地从1962年开始所有权已确定给了大树下生产队集体，这是法律规定的“四固定”。国土资源部颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》与《农村人民公社工作条例修正草案》是衔接的。该若干规定第十九条规定“实施《六十条》时确定的集体所有制的土地，属农民集体所有”。国土资源部《带地入社土地确权问题的复函》也规定“经过了带地入社和‘四固定’，生产队范围内的土地，都应确定为集体所有”。根据这一规定，本案争议土地应为确定为大树下村集体的土地。综上，台州市人民政府作出的复议决定是正确的，请求二审法院撤销一审判决，维持台州市人民政府台行复（2013）25号《行政复议决定书》。
浙江省黄岩果品有限公司在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：一、一审认定事实清楚，证据确凿。本案争议的基本事实，已经产生法律效力的台州市中级人民法院（2011）浙台行初字第13号行政判决书、浙江省高级人民法院（2011）浙行终字第152号行政判决书均予认定，一审再次予以确认，并否定了上诉人所谓的“带地入社”情形。二、一审认定“台州市人民政府适用法律错误”完全正确。就本案事实而言，《农村人民公社工作条例修正草案》根本不适用，而以《确定土地所有权和使用权的若干规定》来确定诉争土地的归属，与事实和规定相符。综上所述，一审判决公正、合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院维持原判。
原审被告台州市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时称与一审答辩意见一致，不再重复。
在原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕着台州市人民政府作出的台政行复（2013）25号行政复议决定是否具有事实和法律依据等审理重点进行了质证、辩论。
本院经审理认为，一、本院生效的（2011）浙行终字第152号行政判决已确认本案的基本事实，即被上诉人黄岩果品有限公司的前身黄岩桔果办事处曾于1952年、1954年购买7.212亩土地，确认两份接收清册所列土地图号坐落并结合“孝友乡如字1图”的具体标识，可以反映所涉土地的四至座落，1963年通过《购置房屋合约》，黄岩桔果办事处已收回涉案土地，黄岩区人民政府认定的基本事实清楚。二、涉案土地是否属于“带地入社”和“四固定”的情形。根据《高级农业生产合作社示范章程》第一条规定，农业生产合作社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。因此，带地入社的主体是劳动农民。1957年的二份《接收清册》已明确“黄岩水果办事处将1952年购置的2.2亩及1954年购置的5.012亩田地无偿价让给昇丰、联丰合作社耕种过户缴纳农业税，如今后办事处因业务需要使用时亦以无条件无代价立即交还不得任何藉词拖延”。由此可见，涉案土地并未转归昇丰、联丰合作社集体所有，不存在“带地入社”的情形，也不存在经过“四固定”已将涉案土地权属转变为集体所有的事实。原审被告台州市人民政府台政行复（2013）25号行政复议决定认定涉案土地经1957年双方签订《接收清册》入社和“四固定”，权属转变为集体所有，缺乏事实与法律依据，被诉行政复议决定据此援引的《农村人民公社工作条例修正草案》亦不适用于本案。综上，一审判决以被诉行政复议决定认定事实错误、主要证据不足、适用法律错误为由依法撤销该行政行为，并无不当。上诉人台州市黄岩区西城街道大树下村民委员会提出“一审判决认定事实不清、本案适用《农村人民公社工作条例修正草案》的相关规定”等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人台州市黄岩区西城街道大树下村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年六月三日
书 记 员 徐一菁