西安市雁塔区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）雁行初字第00002号
原告张月娥。
原告黄炳莉。
原告黄君利。
委托代理人张转勤。
原告黄文利。
共同委托代理人吕国华。
被告西安市城中村改造办公室。住所地，西安市西影路*号。
负责人郭安平，副主任。
委托代理人冯武斌。
委托代理人秦欢欢。
第三人西安市新城区人民政府。住所地，西安市尚德路***号。
法定代表人李毅，区长。
委托代理人吴博。
委托代理�张晓敏。
张月娥、阎甲利、黄炳莉、黄君利、李桂珍、黄君萍等六人不服西安市城中村改造办公室2011年4月29日作出的市城改发[2011]106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》（以下简称为《批复》），曾向西安市中级人民法院起诉，但该院未予立案，后张月娥等六人又向陕西省高级人民法院提起诉讼。2014年11月24日陕西省高级人民法院作出（2014）陕行他字第00025号行政裁定书，本案指定由西安市雁塔区人民法院审理。张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利（李桂珍之子）等四人遂向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月15日受理后，于2014年12月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因西安市新城区人民政府与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，将本案与（2015）雁行初字第00005号、�2015）雁行初字第00006号案件合并，于2015年7月16日公开开庭进行了审理。原告张月娥、黄炳莉、黄文利、黄君利的委托代理人张转勤及四原告共同委托代理人吕国华，被告西安市城中村改造办公室副主任任胜利及被告的委托代理人冯武斌、秦欢欢，第三人西安市新城区人民政府的委托代理人吴博、张晓敏到庭参加诉讼。原告于2015年2月13日、6月10日向本院提出协调申请。本案现已审理终结。
2010年年底西安市新城区城中村改造办公室向被告上报了《新城区韩南、韩北村城中村改造方案》，被告经审核，于2011年4月29日作出市城改发[2011]106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。批复的主要内容为：一、改造范围的现状概况；二、改造工作内容，包括1、该项目改造主体为新城区城中村改造办公室；2、改造用地范围和建设规模；3、安置户型；4、改造步骤和完成时限；三、工作措施，包括1、新城区城改办按照《西安市城中村改造管理办法》负责组织实施和监督管理该村城中村改造工作，并提出具体工作事项；2、对村委会及实施改造的投资企业的要求；3、方案批复的有效期及到期后的年审申请。被告未向本院提供作出被诉《批复》的证据及依据。
原告张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利诉称，2011年5月，西安市规划局根据被告作出的市城改发[2011]106号文件，作出（2011）城棚016号建设项目选址意见书，规定了建设项目选址、用地面积和建设规模，原告的房屋和使用的土地位于选址范围之内。被告作出的被诉行政行为，与原告具有利害关系。原告的房屋属于城市规划区内国有土地上的房屋或集体土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，可以依法�行征收，但不应列入拆迁改造范围。被告作出的被诉具体行政行为，并未依法听取原告的陈述和意见，剥夺了原告的法定程序权利。被告作出被诉具体行政行为证据不足，程序严重违法，适用法律、法规错误。综上，请求依法撤销被告作出的市城改发[2011]106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。原告提供了以下证据：1、张月娥等人身份证复印件，证明原告的身份真实；2、张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利土地使用证，证明原告的房屋位于韩森寨韩北村，属于拆迁改造范围之内；3、黄炳莉父亲黄保民的死亡证明、社区证明、身份证，证明黄炳莉和黄保民系父女关系，原告黄炳莉具有诉讼主体资格；4、黄文利母亲李桂珍死亡证明、社区证明、双方户口本复印件、身份证，证明黄文利和李桂珍系母子关系，原告黄文利具有诉讼主体资格；5、西安市人民�府办公厅市政办发[1993]145号文件，证明韩森寨北村有大量的国有土地；6、建设项目选址意见书，证明被诉行政行为存在；7、张月娥诉西安市房屋征收办公室不服拆迁裁决一案的庭审笔录，证明本案所涉及的批复对外具有效力，不是内部行为，被告和第三人在另一案中认为具有和房屋拆迁许可证同等的效力。
被告西安市城中村改造办公室辩称，1、本案被诉的批复属于内部行政行为，不是具体行政行为，具有不可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”法律上所指的是具体行政行为或事实行为，一是和原告有利害关系；二是被诉行政行为直接对原告的权利义务产生影响。基于此，法律同时又规定行政指导行为和内部行政行为不属可诉的范围。其实质意义就是行政指导行为或内部行政行为不直接设定相关公民、法人或其他组织的权利义务，不具有强制执行效力。城中村改造主要是根据本城市社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，改善人居环境，对需要进行改造的村庄进行综合改造的行为。坚持的是政府主导，市场运作的原则。按照《西安市城中村改造管理办法》第六条规定：“区城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。”在改造项目管理方面，该办法第十二条、第十三条规定城中村改造方案由区城中村改造办公室组织编制，报市城中村改造办公室批准。从上述规定可以看出，被告与新城区城改部门是指导与被指导的关系，按照该办法的设定和要求，城中村改造方案是由新城区改造部门�照规定进行组织编制，被告作为西安市城中村改造的主管部门，在行政程序上负有监督、指导职能，其对新城区组织编制的城中村改造方案所进行的批复，从形式上是按照《西安市城中村改造管理办法》第十三条履行职责的体现，是对下级机关请示事项的答复，针对的对象是新城区城中村改造办公室，属行政机关内部运作的内部行政行为，该《批复》本身对原告的权利义务不产生实际影响；从内容上看虽然显示了改造项目的现状概况、改造工作内容、工作措施，但这显然是被告对下级机关上报方案内容的进一步明确和要求，也是履行监督、指导下级正确及时实施方案的应有之义，并未给被拆迁人增设新的义务。而在实施中，实施主体才会根据规定和《批复》，就具体事项作出若干具体行为，之后发生的直接对当事人权利义务产生影响的具体行为才属于可诉行为。�以，该《批复》不具有可诉性，原告请求事项不属于行政诉讼受案范围，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，请求事项不属于行政审判权限范围的，已经受理的，裁定驳回起诉。据此，原告起诉应予驳回。2、其是依法作出的该批复，程序正当，合法有效。该批复是根据《西安市城中村改造管理办法》之规定，结合西安市城中村改造办公室内部工作制度之要求，在新城区城中村改造办公室提交了相关资料后，经审查符合条件，才依法作出的批复。综上，请求驳回原告的起诉。
第三人西安市新城区人民政府述称，韩南韩北村城中村改造项目是西安市人民政府重点改造项目，其于2011年根据西安市人民政府有关文件要求，对韩南、韩北村及周边地区进行城中村改造，同年西安市新城区城中村改造办公室向西安市城中村改造办公室递交了改造方案，西安市城中村改造办公室经审核于2011年4月29日作出市城改发[2011]106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。其认为，1、由于西安市新城区城中村改造办公室与西安市城中村改造办公室系上下级的指导和被指导关系，该《批复》从形式上系行政机关内部运作的内部行政行为，从内容上并未给原告增设新的义务，所以该《批复》不具有可诉性，原告诉请事项不属于行政诉讼案件受案范围。2、该《批复》程序正当，适用法律正确，合法有效。3、无论张月娥、王天泽等诉西安市城中村改造办公室撤销市城改发[2011]175号《关于<新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案>的批复》一案，还是张月娥、王天泽等诉西安市新城区人民政府撤销新政告字（2011）2号�关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》一案，均对韩南韩北村城中村改造项目所涉及的文件进行了整体的司法审查，而原告凡涉文件均予以起诉，有累诉之嫌。4、原告起诉已经超过诉讼时效。综上所述，要求驳回原告的起诉。第三未提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、3、4、6无异议；证据5真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据只能证明韩北村存有国有土地，但不存在大量国有土地；证据7真实性无异议，证明目的不认可，该庭审笔录与本案无关联性。第三人对原告提供的证据1-6质证意见同被告；证据7的证明目的不认可，认为只有经过司法审查，才能决定批复是否具有外部效力。
本院对当事人提交的证据作如下确认：
原告提供的证据1-6是证明有关身份和使用土地及知道被诉行为情况的材料，应予确认；证据7的真实性予以认可，但证明目的不能认可。
经审理查明，原告张月娥等四人原系西安市新城区韩北村的村民（张月娥后当了工人）。2011年西安市新城区人民政府对韩南、韩北村及周边地区进行城中村改造，西安市新城区城中村改造办公室向被告上报了《新城区韩南、韩北村城中村改造方案》，被告经审核，于2011年4月29日作出市城改发[2011]106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。后西安市新城区城中村改造办公室又向被告上报了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》，被告经审核，于2011年7月15日作出市城改发[2011]175号关于《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》的批复。第三人依据此《批复》发布了《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》。本案原告等人的房屋位于拆迁改造范围内。原告因对第三人实�城中村改造有意见，遂向法院提起诉讼。
本院认为，本案的焦点问题是被告作出的《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》是否属于可诉的行政行为。
按照我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为某一行政行为侵犯自己合法权益的，可以依法提起诉讼。法律上所指的行政行为或事实行为，一是和原告有法律上的利害关系；二是被诉行政行为直接对原告的权利义务产生影响。基于此，法律同时又规定行政指导行为和内部行政行为不属可诉的范围，其实质意义就是行政指导行为或内部行政行为不直接设定相关公民、法人或其他组织的权利义务，或不具有强制执行效力。
城中村改造主要是根据本市社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，加快城市化建设，改善人居环境，对需要进行改造的村庄进行�合改造的行为，坚持的是政府主导，市场运作、综合改造的原则。按照原《西安市城中村改造管理办法》第六条的规定，各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作，其设立的城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。第九条规定，城中村改造实行计划管理，二环路以内的城中村全部纳入城中村改造计划，二环路以外的城中村，由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准后，纳入城中村改造计划。在改造方案制定方面，根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条规定，城中村改造方案，由区城中村改造办公室根据城中村改造专项规划和区域城市功能的要求组织编制，上报市城改办批准。被告与新城区城改办之间属于指导与被指导的关系，被告作为西安市城中村改造主管部门，在行政程序上负有监督、指导职能，其对新城区城改办组织编制的改造方案所进行的批复，是按照《办法》第十三条规定履行职责的体现，是对下级机关请示事项的答复，针对的对象是新城区城中村改造办公室，属行政机关内部运作的内部行政行为，该《批复》本身对原告的合法权益不产生实际影响。《批复》在内容上显示的是改造项目的现状概况、改造工作内容、工作措施，是被告对下级机关上报方案内容的进一步明确和要求，也是履行监督、指导下级正确实施方案的必要程序，没有给被拆迁人设定新的义务。所以，被告的批准行为，是基于上下级行政机关的监督指导，属内部行为，不具有可诉性。原告请求事项不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）�、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利的起诉。
案件受理费50元，退回原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 杨 栩
人民陪审员 陈卫萍
人民陪审员 吴 静
二〇一五年九月十日
书 记 员 王 兰