浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙06行终431号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）俞吉富，男，1965年7月30日出生，汉族，住绍兴市越城区灵芝镇张墅村****号。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈幸刚，男，1978年5月14日出生，汉族，住绍兴市越城区罗东公寓*幢***室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）殷建国，男，1975年10月28日出生，汉族，住绍兴市越城区皋埠镇独树村木桥楼**号。
上诉人暨诉讼代表人张玲（原审原告），女，1979年2月4日出生，汉族，住绍兴市越城区迪荡盛世名苑**幢****室。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）郑文娥，女，1971年2月19日出生，汉族，住绍兴市越城区水墨澜庭******室。
委托代理人谢青常，浙江鉴湖律师事务所律师。
委托代理人景和平，浙江理论律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市住房和城乡建设局（原绍兴市建筑业管理局）。住所地绍兴市越城区人民西路***号。
法定代表人钟海，局长。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
委托代理人张健，男，该局工作人员。
被上诉人（原审第三人）绍兴市万通房地产开发有限公司。住所地绍兴市越城区玛格丽特商业中心东区*幢**号。
法定代表人杨友法，董事长。
上诉人俞吉富等56人（其余上诉人名单附后）因建筑管理行政备案纠纷一案，不服绍兴市越城区人民法院（2016）浙0602行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
上诉人俞吉富等在原审中诉称，原告均系玛格丽特A2幢相关商品房的业主。自2004年7月至2008年1月间，分别与第三人绍兴市万通房地产开发有限公司（以下简称万通房产公司）签订《商品房买卖合同》，向第三人购买了玛格丽特A2幢不同楼层的房屋。该商品房的用途为住宅，产权年限为70年。合同约定：出卖人承诺有关水、电、排污、管道煤气、电信等在交付时达到使用条件，并做好用户申请开通前的准备工作。合同签订当日，原告的房屋均租赁给了绍兴市万通商务有限公司。2015年11月至2016年6月间，原告分别收到第三人的还房通知，发现整个小区并未安装煤气管道，认为不符合住宅建设规范的相关规定。而被告绍兴市住房与城乡建设局（以下简称绍兴住建局）作为主管机关明知国家对燃气使用有相关法规，居然对未安装燃气管道的十层以上住宅验收合格，故其竣工验收备案行为侵犯了原告作为购房者的合法权益。请求法院确认被告对第三人于2007年7月9日作出的竣工验收备案的行政行为违法并撤销备案。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”从法律规定可以看出，因不动产提起诉讼案件的最长起诉期限为二十年，其他案件的最长起诉期限为五年。法律之所以规定不同行政诉讼案件的最长起诉期限，主要是为了保障行政法律关系的相对稳定性。经法庭调查可以确认，本案被告在2007年7月9日已对涉案工程作出峻工验收备案的行政行为，而各原告于2016年7月起才陆续对该行政行为提起诉讼，要求撤销涉案行政行为。现各方对于起诉期限的争议焦点主要是对工程峻工验收备案行政行为提起的诉讼是否属于因不动产提起诉讼的案件。该院认为，在行政诉讼中因不动产提起的诉讼，是指公民、法人或者其他组织因不动产的所有权或使用权与行政机关或者组织发生行政争议，而向人民法院提起诉讼的案件。不动产行政争议必须是因不动产的权利确认、分割、相邻关系等基于物权纠纷引起的行政争议，即行政行为只有对不动产具有直接处分性，才适用不动产诉讼案件关于起诉期限的规定。虽然本案所涉的工程峻工验收备案行政行为的指向对象属于不动产，但不属于对不动产所有权或使用权等物权进行直接处分而发生的行政争议，故本案不属于因不动产提起诉讼的行政案件，不适用二十年的最长起诉期限。现原告起诉已超过了其他案件五年的最长起诉期限，且原告也未向法院提供证据证明其超过起诉期限具有正当理由，故应当认为原告起诉已超过法定的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告俞吉富等五十六人的起诉。
上诉人俞吉富等56人上诉称：一、行政备案行政行为涉及不动产，应当适用20年起诉期限。1.行政备案行政行为是案涉房屋进入销售渠道的法定程序。建设部2000年4月7日发布实施的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》规定，任何新建、扩建、改建的各类房屋建筑工程都必须进行竣工验收备案，否则，该房屋不得交付使用，更不得进入市场销售。被上诉人绍兴住建局行政备案行为发生在2007年7月9日。2.行政备案的对象是房屋，房屋就是不动产。被上诉人绍兴住建局提交的《绍兴市房屋建筑工程竣工验收备案表》确认，验收备案的对象是被上诉人万通房产公司建设销售、上诉人购买的30748平米的框架楼房。楼房是当然的不动产。3.行政备案涉及到上诉人房屋所有权及使用权的取得。根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》及《建筑工程管理条例》规定，没有被上诉人绍兴住建局的备案行政行为，被上诉人万通房产公司无法取得案涉房屋的所有权。所以，被上诉人绍兴住建局的行政备案行为涉及到上诉人案涉房屋的所有权和使用权。4.最高法院规定涉及不动产的起诉期限为20年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》四十二条之规定，对涉及不动产的具体行政行为，提起诉讼的期限是该行政行为作出之日起20年。原审裁定认为只有涉及不动产所有权、使用权的行政行为起诉期限才适用20年的观点是对最高法院司法解释的曲解。二、上诉人在原审诉讼过程中才得知行政备案行政行为的具体内容，所以，上诉人的起诉不存在超过起诉期限的问题。上诉人作为普通购房人，根本不知道被上诉人万通房产公司建造的房屋要经过行政备案，更不知道被上诉人绍兴住建局行政备案行为的具体内容。上诉人是在原审中才见到《绍兴市房屋建筑工程竣工验收备案表》，所以，上诉人的起诉期限应当从原审诉讼中开始计算。原审驳回上诉人的起诉明显错误。三、被上诉人绍兴住建局行政行为违反法律规定，应当撤销。四、原审法院认定上诉人起诉已经超过法定的起诉期限，这一认定是根据本案诉讼的书证即2007年7月9日绍兴市房屋建筑竣工验收备案表，但原审未对该证据进行质证即据此认定超过起诉期限错误。综上，请求撤销原判，指令原审法院继续审理。
被上诉人绍兴住建局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人认为未超过法定起诉期限的上诉理由，依法不能成立。1.本案中，答辩人绍兴住建局于2007年7月9日已对涉案工程作出竣工验收备案的行政行为，而各上诉人系于2016年7月才陆续对该备案行政行为提起要求撤销的行政诉讼，原审法院对此基本事实已经依法审理查明。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及相关司法解释的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。原审法院在作出符合相关法律和司法解释规定的详细阐述后认定，本案不属于因不动产提起诉讼的行政案件，故，不适用20年的最长起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人万通房产公司答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，请求维持原审裁定。
本院认为，本案主要争议焦点为本案被诉行政备案行为是否应适用20年最长保护期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被诉行政备案行为并不属于上述法律规定的因不动产提起诉讼的案件。而被诉行政备案行为发生于2007年，上诉人于2016年提起诉讼，明显超过5年最长保护期限。因此，原审法院以上诉人的起诉超过起诉期限驳回上诉人的起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 郭海斌
代理审判员 傅芝兰
二〇一七年三月七日
书 记 员 徐海莲
其他上诉人名单：
上诉人（原审原告）单婷婷，女，1967年10月29日出生，汉族，住绍兴市越城区绍兴天下沿江苑52幢102室。
上诉人（原审原告）金洪敏，女，1972年10月28日出生，汉族，住绍兴市越城区东浦镇青甸湖小区行宫山坊34幢501室。
上诉人（原审原告）沈立海，男，1969年2月1日出生，汉族，住绍兴市柯桥区王坛镇新华村193号。
上诉人（原审原告）沈志祥，男，1963年3月5日出生，汉族，住绍兴市柯桥区福全镇双山村沈家坂24号。
上诉人（原审原告）胡夏英，女，1963年5月5日出生，汉族，住绍兴市越城区东浦西小园B座503室。
上诉人（原审原告）胡志芳，男，1965年9月28日出生，汉族，住绍兴市越城区人民公寓2幢501室。
上诉人（原审原告）陈灵娟，女，1967年10月20日出生，汉族，住绍兴市越城区人民公寓2幢501室。
上诉人（原审原告）沈向阳，男，1954年5月25日出生，汉族，住绍兴市越城区仓桥直街90号。
上诉人（原审原告）俞凤青，女，1958年4月11日出生，汉族，住绍兴市越城区仓桥直街90号。
上诉人（原审原告）诸彩琴，女，1979年7月20日出生，汉族，住绍兴市越城区鉴湖镇上谢墅村115号。
上诉人（原审原告）王森，男，1978年12月26日出生，汉族，住绍兴市越城区森海豪庭榆林园19幢048室。
上诉人（原审原告）徐建樑，男，1970年11月10日出生，汉族，住绍兴市越城区东浦镇浦阳路78号。
上诉人（原审原告）盛文英，女，1957年8月24日出生，汉族，住绍兴市越城区越州工贸园区新1幢51-52号。
上诉人（原审原告）林永兴，男，1959年4月17日出生，汉族，住绍兴市越城区越州工贸园区新1幢51-52号。
上诉人（原审原告）吴凤娟，女，1949年8月16日出生，汉族，住绍兴市越城区胜利西路111号11幢603室。
上诉人（原审原告）沈爱民，女，1966年2月23日出生，汉族，住绍兴市越城区西小路26号县商业局1幢404室。
上诉人（原审原告）陈卫华，女，1969年5月16日出生，汉族，住绍兴市越城区城南天镜南苑东区9幢101室。
上诉人（原审原告）黄立敏，女，1962年6月18日出生，汉族，住绍兴市越城区香桥小区6幢401室。
上诉人（原审原告）莫萍，女，1961年12月16日出生，汉族，住绍兴市越城区森海豪庭枫林园3幢。
上诉人（原审原告）冯芳芳，女，1967年10月23日出生，汉族，住绍兴市越城区森海豪庭枫林园30幢。
上诉人（原审原告）徐胜达，女，1975年11月22日出生，汉族，住绍兴市越城区胜利桥北15幢107室。
上诉人（原审原告）孟杏兰，女，1965年9月10日出生，汉族，住绍兴市越城区东莲河住宅小区7幢603室。
上诉人（原审原告）陈娟，女，1973年8月14日出生，汉族，住绍兴市越城区高立花园西区14幢502室。
上诉人（原审原告）胡丽仙，女，1976年10月20日出生，汉族，住绍兴市越城区高立花园西区8幢205室。
上诉人（原审原告）王绪阳，男，1959年12月29日出生，汉族，住绍兴市越城区白衙弄79号4室。
上诉人（原审原告）陈才良，男，1959年12月9日出生，汉族，住绍兴市越城区东湖镇柏舍村中氵娄130号。
上诉人（原审原告）陈建荣，女，1960年9月2日出生，汉族，住绍兴市越城区越府名园9幢303室。
上诉人（原审原告）谢骊，女，1980年5月22日出生，汉族，住绍兴市越城区新世纪公寓1幢202室。
上诉人（原审原告）骆秋芳，男，1959年9月24日出生，汉族，住绍兴市越城区鉴湖镇骆家葑村305号。
上诉人（原审原告）章凤琳，女，1965年9月13日出生，汉族，住绍兴市越城区西小路23号。
上诉人（原审原告）黄海燕，女，1982年6月14日出生，汉族，住绍兴市越城区快阁苑馨月坊4幢502室。
上诉人（原审原告）孙月慧，女，1960年1月14日出生，汉族，住绍兴市越城区润沁花园33幢101室。
上诉人（原审原告）周成兴，男，1958年3月11日出生，汉族，住绍兴市越城区灵芝镇洋渎小区2幢201室。
上诉人（原审原告）赵利红，女，1975年12月16日出生，汉族，住绍兴市越城区快阁苑阳冬坊6幢502室。
上诉人（原审原告）章国水，男，1970年4月2日出生，汉族，住绍兴市越城区快阁苑阳冬坊6幢502室。
上诉人（原审原告）章斯佳，女，2000年12月25日出生，汉族，住绍兴市越城区快阁苑阳冬坊6幢502室。
上诉人（原审原告）魏掌珠，女，1955年12月9日出生，汉族，住绍兴市越城区鉴湖新村38幢201室。
上诉人（原审原告）汤斯亮，男，1982年11月28日出生，汉族，住杭州市西湖区浙大路38号。
上诉人（原审原告）许伟刚，男，1969年3月19日出生，汉族，住绍兴市越城区城南滨江花园西区2幢502室。
上诉人（原审原告）张芳英，女，1981年9月23日出生，汉族，住绍兴市越城区白马路51幢203室。
上诉人（原审原告）钱洪炬，男，1977年1月27日出生，汉族，住绍兴市柯桥区越都名府府中园406室。
上诉人（原审原告）黄海霞，男，1978年9月8日出生，汉族，住绍兴市柯桥区越都名府府中园406室。
上诉人（原审原告）莫秀文，女，1969年6月14日出生，汉族，住绍兴市越城区人民路294号1幢108室。
上诉人（原审原告）沈木根，男，1968年4月14日出生，汉族，住绍兴市越城区城南新村57幢504室。
上诉人（原审原告）陈国珍，男，1968年2月20日出生，汉族，住上海市浦东新区浦建路60弄35号202室。
上诉人（原审原告）仇红虹，女，1980年1月25日出生，汉族，住绍兴市越城区新河弄65号1幢303室。
上诉人（原审原告）陈雅娟，女，1970年5月19日出生，汉族，住绍兴市越城区皋埠镇樊江市对岸1号。
上诉人（原审原告）黄荣华，男，1959年8月4日出生，汉族，住绍兴市越城区快阁苑吟春坊4-504室。
上诉人（原审原告）刘敏，女，1976年7月30日出生，汉族，住杭州市拱墅区普金家园6-3-1001室。
上诉人（原审原告）徐卫红，女，1967年1月20日出生，汉族，住绍兴市越城区凤凰岛4-102室。
上诉人（原审原告）罗根友，男，1962年11月1日出生，汉族，住绍兴市越城区白鹭金滩春晓园3幢1801室。