甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甘行终字第141号
上诉人（原审被告）甘肃省古浪县人民政府（以下简称古浪县政府），住所地：甘肃省武威市古浪县世纪路1号。
法定代表人杨东，该县县长。
委托代理人郑永达。
委托代理人侍春元，甘肃开洲律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）甘肃省古浪县民权乡长岭村大庄组（以下简称大庄组）。
负责人崔国俭。
委托代理人崔国民。
被上诉人（原审原告）甘肃省古浪县民权乡长岭村庙台组（以下简称庙台组）。
负责人马兆龙。
委托代理人蔡一溶，甘肃豪仁律师事务所律师。
委托代理人杨晓东，甘肃豪仁律师事务所律师。
上诉人古浪县政府、大庄组因庙台组诉古浪县政府土地行政确权一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2014）武中行初字第03号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人古浪县政府委托代理人侍春元、郑永达，上诉人大庄组负责人崔国俭及委托代理人崔国民，被上诉人庙台组负责人马兆龙及委托代理人蔡一溶到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，民权乡长岭村大庄组、庙台组、梁家墩组原是一个生产队，1961年分为三个队，在分队时亦将本队的土地进行了变更划分，长期以来庙台组和大庄组对该地权属没有纠纷。2005年2月28日，经第三人大庄组村民开会讨论，将包括涉案土地在内的位于七墩台山前三荒地承包给本组村民芦得怀使用，承包期30年。因承包费由芦得怀的胞兄芦得湖出资，芦得湖私自涂改了承包人姓名，但是该地一直由芦得怀耕种。在合同履行期内，原告庙台组未提出异议，庙台组村民在涉案土地上亦有土地、索要补偿等行为。2011年4月，国家因修建营双高速公路，征用位于古浪县民权乡长岭村七墩台三分支独二斗地以东山前的部分土地时（面积205.87亩），大庄组与庙台组发生了土地权属争议，双方提起信访。经古浪县民权乡政府调查，根据历任村干部潘高山等人的证言及承包合同等证据，于2011年11月6日作出民政发（2011）161号答复意见，将该土地确权给第三人大庄组。原告庙台组不服，向古浪县政府申请复查复核。古浪县政府于2011年12月12日作出古信复字（2011）9号信访答复意见，维持了民权乡人民政府的答复意见。同年12月14日，第三人大庄组向被告古浪县政府提起土地确权申请，古浪县政府于2013年2月4日作出古政行决字（2013）第1号土地权属争议行政处理决定书，决定争议的位于七墩台三分支独二斗山前的205.87亩土地，四至为：东至烧龙沟河，南至大庄组水渠（孟家梁梁东西向水渠），西至三分支独二斗，北至原窝铺子到沙路的小路子，所有权属民权乡长岭村大庄组所有。原告庙台村不服，向武威市人民政府提起行政复议。武威市人民政府于2013年6月9日作出武政行复字（2013）1号行政复议决定书维持了该决定书。原告不服提起行政诉讼。
另查明，本案争议的205.87亩土地2011年4月被国家征用后，发放补偿款1933935.7元（现留存在民权乡的账户中）。
一审法院认为，被告古浪县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，对原告庙台组与第三人大庄组之间的土地权属争议审查处理并作出确权决定，是依法行使职权的具体行政行为。对本案涉诉土地的权属，虽经实地调查和勘察，但对原告庙台组、第三人大庄组和案外人梁家墩组当年分队（三个组原为一个生产队，1961年分为三个队）时，土地如何分割、权属四至如何界定等情况，被告古浪县政府未能提供争议土地的权属凭证、文件以及附图等相关原始资料，亦未能提供直接证明该争议土地权属的其他证据，仅依据相关证人证言和土地承包合同等证据来确定争议土地的权属，作出古政行决字（2013）第1号土地权属争议行政处理决定，属认定事实的主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销古浪县人民政府做出的古政行决字（2013）第1号土地权属争议行政处理决定书；二、责令古浪县人民政府重新做出具体行政行为。
上诉人古浪县政府不服一审判决向本院上诉称：1、一审认定事实错误，涉案争议的土地是205.87亩，但并未被营双高速公路建设全部征用。营双高速公路建设拟征用该宗部分土地过程中，因土地所有权归属问题发生争议后，无土地所有权主体而无法达成征用土地协议，但因项目建设需要而先行占用了该争议土地的其中113.04亩。截至目前，该宗土地的所有权主体未确定，征地程序尚未结束，待上诉人土地确权完成后，明确了土地所有权主体，达成征地协议，经相关补偿等征地程序后，办理国有土地登记手续，方可认定为国有土地。2、土地管理法实施于1986年，在此之前，国家没有土地管理的规范与法律、法规，根本不可能建立土地登记档案，上诉人在争议土地的确权中，已穷尽了一切证据，相关证人证言和土地承包合同等证据足以证明土地权属，原审判决要求的“土地的权属凭证、文件以及附图等相关原始资料”如果存在就不会产生纠纷。请求二审撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求。
上诉人大庄组不服一审判决向本院上诉称：1、古浪县政府作出的《土地权属争议行政处理决定书》认定争议土地所有权属大庄组正确，原判撤销不当。大庄、庙台、梁家墩原为一个生产队，1961年分为三个队，在分队时将原生产队所有的七墩台集体土地进行了变更划分，由南向北依次是大庄组、梁家墩组、庙台组，大庄组与梁家墩组土地相连，以“小路子”为界。1961年土地划分后，该块土地所有权未发生变化。2005年，大庄组将梁家墩组土地以南、308公路以北土地承包给本组村民芦得怀，并经县公证处公证，充分证明了上诉人对争议土地具有所有权。2、原审判决认定本案争议的土地205.87亩2011年4月被国家征用后，补偿1933935.7元征地款留存民权乡账户的事实错误，涉案争议土地为205.87亩，并未被全部征用。请求二审撤销原判，驳回被上诉人诉讼请求。
被上诉人庙台组答辩称：1、武威市中级人民法院（2014）武中行初字第03号行政判决书认定事实清楚，适用法律准确，应依法予以维持。2、上诉人的上诉请求和理由不能成立，本案审查的对象是行政处理决定书，该决定书涉案土地为205.87亩，至于征用多少，征地补偿款多少不属于行政诉讼案件审查范围，上诉人古浪县政府认为穷尽一切证据是错误的，作为证据永远不能穷尽，只有发现证据程度的高低，作为确权申请人必须完全证明标的物属于自己所有，必须达到法律要求的证明标准，不能说穷尽就必然确定争议土地属于申请人所有。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，上诉人大庄组与被上诉人庙台组原为一个生产队，1961年分队时对土地进行了变更划分。大庄组、庙台组至今均未取得《集体土地所有证》。2010年国家修建营双高速公路，在发放位于民权乡长岭村七墩台三分支独二斗山前部分土地征地补偿款时，大庄组与庙台组发生土地权属争议。2011年11月6日，民权乡人民政府作出民政发（2011）161号《关于长岭村大庄组、庙台二组七墩台三分支独二斗营双高速建设用地权属纠纷的答复意见》，认为争议地四至：“东靠烧龙沟河，西靠三分支渠，南靠308线，北靠本村梁家墩村民小组荒地归大庄组所有，以上提及营双高速征用的建设用地属大庄组所有。”同年12月12日，古浪县政府信访事项复查复核委员会作出古信复字（2011）9号《信访事项复查意见书》维持民权乡人民政府的答复意见。2012年3月31日，武威市人民政府信访事项复查复核委员会作出武市信复字（2012）02号《信访事项复核意见书》维持了古浪县信访复查意见书。同年12月14日，大庄组向上诉人古浪县政府提出土地确权申请。2013年2月4日，古浪县政府作出古政行决字（2013）第1号《土地权属争议行政处理决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条、第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第五十六条之规定，决定：争议的位于七墩台三分支独二斗山前的205.87亩土地，四至为：东至烧龙沟河，南至大庄组水渠（孟家梁梁东西向水渠），西至三分支独二斗，北至原窝铺子到沙路的小路子，所有权属民权乡长岭村大庄组所有。庙台组不服该决定向武威市人民政府申请行政复议。2013年6月9日，武威市人民政府作出武政行复字（2013）1号行政复议决定书，维持古浪县政府作出的土地权属决定书。庙台组不服向武威市中级人民法院提起行政诉讼。
另查明，古浪县政府土地权属调查时，大庄组与庙台组均未提供土地所有权证明文件。2013年1月4日，古浪县政府通过GPS定位系统测绘出编号为00101002号争议土地平面图，该图中显示营双高速公路部分路段在争议地范围内。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国物权法》第五十二条第二款规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第八条规定：“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征收的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。”本案中，上诉人古浪县政府经过调查测绘并制作宗地编号为00101002号测绘平面图，确定了争议地四至范围和面积，在该争议地四至范围内涵盖了被国家征用现已建成通车的营双高速公路部分路段。上诉人古浪县政府于2013年2月4日作出本案被诉土地确权决定，将营双高速公路部分路段所有权确认为农民集体所有不符合上述法律规定，属认定事实不清，证据不足。此外，在上诉人大庄组与被上诉人庙台组均未向上诉人古浪县政府提交土地所有权证明文件的前提下，古浪县政府仅根据大庄组提交的土地承包合同等，在确权决定中认定“大庄组将梁家墩组土地以南、308公路以北的土地承包给本组村民芦得怀，并经县公证处公证。经调查人员实地测量，存在实际面积与承包合同中面积不相符的情况。”同时又依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”的规定计算出土地面积，确定土地所有权。该确权决定依据不足，适用法律不当。综上，一审判决结果正确。上诉人古浪县政府、大庄组的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人古浪县人民政府、古浪县民权乡长岭村大庄组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李向东
代理审判员 刘 晶
代理审判员 徐文娟
二〇一四年十一月十九日
书 记 员 任少鹏