浙江省金华市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙金行初字第267号
原告浙江省金华豪乐交通发展有限公司，住所地浙江省金华市金贸大厦10楼J室。
法定代表人黄国序，董事长。
原告金华叁叁零国道建设开发有限公司，住所地浙江省金华市婺城区白龙桥镇怡村330国道金华征费管理所办公楼301室。
法定代表人尹俊骅，董事长。
两原告的共同委托代理人邬春校，浙江康城律师事务所律师。
被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人池承满，金华市交通局工作人员。
委托代理人曹红光，浙江金元律师事务所律师。
原告浙江省金华豪乐交通发展有限公司（以下简称豪乐公司）、金华叁叁零国道建设开发有限公司（以下简称330公司）诉被告金华市人民政府不履行行政允诺职责一案，本院于2015年12月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月25日公开开庭进行审理。原告330公司的法定代表人尹俊骅及两原告的共同委托代理人邬春校，被告金华市人民政府的委托代理人池承满、曹红光到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院同意延长审理期限六个月，现已审理终结。
两原告起诉称：330国道金华十八里至沈村段改建工程系浙江省人民政府浙政发（1993）44号文件批复的第一批“四自”工程项目，工程于1993年6月3日开工，1996年11月2日全线竣工，1994年10月18日起开始收费，两原告系该路段投资业主。1997年，经省交通厅浙交函（1997）2426号文件审定项目总投资为1.83亿元，其中330公司投资占比54%，豪乐公司投资占比46%。1995年11月30日，金华市人民政府为鼓励和支持高等级公路投资，发布金政发（1995）213号文件。文件第15条明确“对投资回报率低于20%的工程，给予一定比例的土地作为补偿，由投资业主进行开发或转让，用于弥补工程费用”。1996年8月30日金华市人民政府办公室根据上述文件以1996第262号抄告单确定两原告的投资享受上述优惠政策，并逐级上报，省政府浙政办发（1999）3号文件据此批复收费年限为二十年（即自1994年10月18日至2014年10月17日止）。根据浙交（2012）164号文件精神，2011年12月31日330国道收费站提前撤站并停止收费。2012年3月，被告成立了以市法制办、财税局、交通局、审计局组成的金华市收费公路清理政策处理组（简称政策处理组）就提前停止收费后的补偿与两原告进行了多次谈判，政策处理组认为只能对收费站停止收费部分造成损失作补偿，两原告认为已提前撤站，应按金政发（1995）213号文件第15条针对整条公路一并补偿，双方至今未能就补偿达成一致。2015年3月15日330公司委托金华安泰会计师事务所按金政发（1995）213号文件第15条确定的投资回报率补偿依据进行了审计，测算出330公司预期回报未收回的金额应为10.8亿元，按照投资占比推算豪乐公司为9.3亿元，整条330国道金华段投资补偿基数共计20.1亿元。2015年8月20日，原告委托律师致函被告，要求协商补偿事宜，被告至今未予回复。原告认为：被告金政发（1995）213号文件作为生效的政府文件，自1995年11月30日对外发布，即产生法律效力，213号文件中的招商引资优惠政策作为一种政府允诺，被告根据职责，应予兑现。原告在投资后，随着城市道路扩张，收费站提前撤站，不仅未有合理回报，至今仍背负银行贷款、养路费用、应缴税款等巨额债务。为维护自身合法权益，要求被告履行政府允诺，依职责按投资补偿基数20.1亿元的10%即2亿元给予原告投资补偿。请求：1、要求被告履行金政发（1995）213号文件允诺，依职责支付两原告投资补偿款2亿元；2、判令被告承担本案诉讼费用。
两原告向本院提供了如下证据：
证据1.金华市人民政府金政发（1995）213号文件。证明金华市人民政府对鼓励高等级公路投资发文出台优惠政策，其中第15条承诺对投资回报率低于20%的工程，给予相应补偿。
证据2.浙江省交通厅浙交函（1997）2263、2426号文件。证明经审计确定两原告的投资额为1.83亿元。
证据3.金华市府办（1996）262号抄告单、省交通厅（1998）213号文件及浙政办发（1999）3号文件。证明根据金政发（1995）213号文件，为确保投资者利益，市政府确定公路经营收费年限为20年，并逐级上报省交通厅，并经省政府批复收费期限为1994年10月18日至2014年10月17日。
证据4.1996年9月7日《金华日报》报道及函件。证明金华市政府就330国道合作经营谈判中明确依据213文件原告享受213文件的优惠政策。
证据5.金政办发（1996）20号会议纪要和浙江省交通厅浙交复（2002）70号批复。证明两业主经协调确定的分配比例，豪乐公司经批复成为330国道婺城区段投资业主。
证据6.金华市地方税务局金市地税政函（2001）07号及金华财政局、地方税务局2002年8月26日联合发文。证明金华市地方税务局执行金政发（1995）213号文件，给予两原告税收优惠。
证据7.2003年5月16日、2005年8月30日、2014年8月25日报告。证明原告一直要求按照金政发（1995）213号文件主张权利。
证据8.起诉状、扣税函、拍卖标的清单。证明原告在投资后未获得合理回报，至今背负巨额债务。
证据9.2012年7月4日330国道金华收费站撤站后政策处理备忘录。证明330国道金华收费站于2011年12月31日撤销，两公司要求予以补偿。
证据10.关于收费结束后政府引资文件法律效力的报告以及政策处理组的回复。证明两原告要求政府按金政发（1995）213号文件兑现政策承诺，政策处理组在2014年10月24日书面回复认为应另行主张，双方就补偿未能达成一致。
证据11.金华安泰会计师事务所金安会咨（2015）1号测算报告。证明根据委托，金华安泰会计师事务所审定330公司预期回报未收回金额预算为10.8亿元，按投资比例推算豪乐公司应为9.7亿元，共计20.1亿元。
证据12.专家意见书以及浙江省高级人民法院判例。证明金政发（1995）213号文件系生效法律文件，至今合法有效，类似文件的法律效力，省高院有相应判例。
证据13.律师函。证明两原告委托律师致函要求被告履行金政发（1995）213号文件允诺，被告至今未予以明确答复。
证据14.金华市人民政府办公室抄告单（1994年6月30日，第63号）。证明330公司是业主。
被告金华市人民政府答辩称：一、被告作为本案被告主体不适格，应当依法裁定驳回起诉。1、被告并非合同相对人，不应成为本案被告。《关于投资建设管理“330国道十八里
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沈村段金华县境内改造项目”的协议》签订主体系浙江交通运输建设股份有限公司和原金华县人民政府，被告非本案协议签订主体的任何一方，原告将被告列为本案被告显属主体错误，应当依法裁定驳回起诉。2、原告涉案工程项目先于213号文件发生。330国道金华十八里至沈村段改建工程于1993年6月3日开工，而213号文件的生效时间为1995年11月30日，显然原告工程项目立项启动在先，文件发布在后，故原告项目根本不可能是因213号文件政策而引资。由此可见，原告投资涉案工程项目完全系基于其自身商业价值判断所作的投资抉择。3、213号文件系内部指导性文件，并非政府允诺行为。213号文件并非以原告为特定对象而发布，更非专门针对原告涉案工程项目而作的批复，而是对本市下辖全部各市、县、区政府或政府部门等机构所作的通知，被告仅系作为上级政府对下级政府的工作提供了指导性意见。该文件的主旨是为了“加快高等级公路建设，加快市中心城市交通枢纽建设”，而非以奖励优惠为主旨。因此，不能据此认定被告系为涉案工程或为本辖区其他高等级公路建设向相对人作出的行政允诺。二、原告之诉已超过《行政诉讼法》规定的起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。本案原告在诉状中陈述“2011年12月31日330国道收费站提前撤站并停止收费”，可以明确该日期依法应当作为原告起诉期限的起算点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，本案既为行政诉讼，则原告依法必须在知道或者应当知道撤站并停止收费的六个月内行使其诉讼权利。然而本案原告未在起诉期限内提起行政诉讼，故依法应当根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条的规定裁定驳回起诉。三、原告的投资补偿请求没有事实与法律依据。金华安泰会计师事务所作出的《330国道金华县段和白龙桥公铁立交桥收费项目投资预期未收回金额测算报告》具有局限性，测算报告的主要依据及参数确定并非正确合法。综上，原告之诉被告主体明显错误，并已超过法定起诉期限，且补偿请求缺乏事实证据与法律依据，请求依法裁定驳回起诉。
被告在法定期限内向本院提供了如下证据：
证据1.关于投资建设管理“330国道十八里--
沈村段金华县境内改造项目”的协议。证明一、该协议的签订主体系浙江交通运输建设股份有限公司和原金华县人民政府，而非本案被告。二、原告行为并不符合行政允诺的设定条件，213号文件并不是招商引资优惠政策性质的政府允诺的事实。
证据2.《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》（金政发（1995）213号）。证明213号文件系内部指导性文件。
被告提供了《浙江省行政规范性文件管理办法》第三十条作为法律依据。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但协议乙方单位在具体经营过程中发生变更，最后变更的结果就是今天的两个原告，甲方是金华县人民政府不代表被告不用承担。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对证据1的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议。本案原告工程项目启动在先，213号文件发布在后，文件主旨是为加快高等级公路建设，并不符合优惠奖励政策主体特定、目的特定的特征。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，没有提供原件，对证明目的也有异议。该组证据是关于“四自”工程项目的审计意见和审计中存在的问题，不能以此确认原告的投资额及213号文件属于行政允诺的事实。对证据3的真实性无异议，合法性、关联性有异议。第262号抄告单确认的是经营收费管理年限是20年而非优惠政策，请示及复函同样也是针对经营年限，且与原告所称的1993年开工存在矛盾。对证据4金华日报报道的真实性无异议，关联性有异议，报道确认的并非奖励政策，且当时正处于洽谈阶段，与被告无关。关于两原告发给广州发展集团公司的函真实性、合法性、关联性均有异议。对证据5的真实性无异议，但和原告的诉请没有关联性。对证据6的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，文件相关内容与税法相抵触，依法不能予以确认。对证据7的真实性有异议。对证据8的民事起诉状真实性、关联性有异议，与本案无关。税函的真实性无异议，拍卖单无异议，但是和本案原告诉请无关。对证据9的真实性、证明目的有异议。对证据10的真实性无异议，关联性、证明目的有异议。对证据11的真实性、合法性、关联性均有异议。证据12不属于证据，无法证明涉案事实。对证据13的真实性、合法性、关联性均有异议，该律师函是原告单方出具的，并且内容与客观事实完全不符，依法不能作为认定事实的依据。对证据14认为只是对投资主体的确认，要以当时签订的民事协议为准。
本院对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据1、3、证据5中的浙江省交通厅浙交复（2002）70号批复、证据7中《关于金华市两个收费站问题的报告》、《关于收费结束后政府招商引资文件法律效力的报告》、证据10、14的真实性和关联性予以确认，证据2、证据7中《关于白龙桥收费站前途问题的请示》、9真实性不予确认，证据4、证据5中的金政办发（1996）20号会议纪要、6、证据8、12与本案诉请缺乏关联性，不予采用，证据11的内容不能作为本案的依据，证据13不能达到原告的证明目的。被告提供的证据可以确认其内容真实，与本案具有关联性，予以确认。
根据上述确定证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
1994年6月1日，甲方原金华县人民政府与乙方浙江交通运输建设股份有限公司签订《关于投资建设管理“330国道十八里----
沈村段金华县境内改造项目”的协议》，由甲方全权授权乙方投资建设管理金华县境内该段“四自”工程项目，确认乙方作为该工程项目的业主。1994年6月30日，金华市人民政府办公室发布第63号抄告单同意组建330公司作为上述工程项目的业主。2002年3月18日，浙江省交通厅浙交复（2002）70号《关于330国道金华十八里至沈村公路婺城区段业主变更有关问题的批复》明确，1999年2月经省政府办公厅同意上述公路项目由330公司和婺城交通发展有限公司合资建设经营，考虑到金华婺城交通发展有限公司和豪乐公司于1996年签订了经营权转让协议，同意330国道金华十八里至沈村公路婺城区段的业主变更为豪乐公司。1995年11月30日，金华市人民政府向各县（市、区）人民政府、市府各有关部门发布金政发（1995）213号文件，文件第15条明确“对投资回报率低于20%的工程，给予一定比例的土地作为补偿，由投资业主进行开发或转让，用于弥补工程费用”。1996年8月30日，金华市人民政府办公室发布第262号抄告单，明确根据金政发（1995）213号文件精神，确定330国道金华十八里
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沈村段改建公路的经营收费管理年限为二十年，自公路收费之日起计算。该收费年限经浙江省交通厅上报浙江省人民政府同意。2011年12月31日，330国道收费站提前撤站并停止收费。2014年8月25日，两原告向被告提交《关于收费结束后政府招商引资文件法律效力的报告》，要求兑现金政发（1995）213号文件承诺。2014年10月24日，金华市收费公路清理政策处理组向两原告作出《关于要求兑现市政府1995年招商引资相关文件事宜的回复》，明确两原告要求兑现金政发（1995）213号文件事宜由两原告另行主张。
本院认为，两原告的诉讼请求是要求被告履行金政发（1995）213号文件允诺，依职责支付两原告投资补偿款2亿元。经审查，金政发（1995）213号《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》发布在《关于投资建设管理“330国道十八里
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沈村段金华县境内改造项目”的协议》签订之后，现有证据不能证明213号文件曾向社会公开发布或向两原告进行送达，其性质属于金华市政府对政府部门作出的指导性文件，不直接对外发生效力，不构成两原告所主张的承诺。故两原告要求被告履行金政发（1995）213号文件允诺的诉讼请求缺乏事实依据，其起诉不符合法定起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告浙江省金华豪乐交通发展有限公司、金华叁叁零国道建设开发有限公司的起诉。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 徐菁婧
代理审判员 郦东钧
二〇一六年十一月二十一日
代书 记员 厉凯静
【附注】
（2015）浙金行初字第267号行政裁定书
适用法律条文具体内容
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。