辽宁省沈阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）沈中民再终字第70号
上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区沙岭街道办事处沙陀子村民委员会。
法定代表人：王维中，该村委会主任。
委托代理人：张志毅，辽宁开宇律师事务所律师。
委托代理人：陈爽，辽宁开宇律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：陈文顺。
委托代理人：付菁，辽宁圣瀛律师事务所律师。
沈阳市于洪区沙岭街道办事处沙陀子村民委员会（简称沙陀子村委会）与陈文顺承包合同纠纷一案，沈阳市于洪区人民法院于2010年8月10日作出（2010）于民二初字第275号民事判决。判决发生法律效力后，沈阳市人民检察院于2013年10月31日作出沈检民抗（2013）17号民事抗诉书，向本院抗诉，本院于2013年12月5日作出（2013）沈中立民抗字第18号民事裁定书，指令沈阳市于洪区人民法院再审。该院于2014年4月11日作出（2014）于民再字第00001号民事判决书，宣判后，沙陀子村委会不服，向本院上诉，本院依法组成由审判员韩鹏担任审判长、代理审判员徐亮（主审）、孙菁蔓参加的合议庭于2014年7月11日公开开庭审理了本案，沙陀子村委会的委托代理人张志毅、陈爽，陈文顺及其委托代理人付菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年1月28日，陈文顺向沈阳市于洪区人民法院诉称，2006年4月4日，其与沙陀子村委会签订养殖地承包合同，合同约定甲方（沙陀子村委会）将家北苗地变成养殖地10亩承包给乙方（陈文顺），承包期为22年，承包金每亩2.2万元。合同同时约定，在承包期内乙方只限搞养殖建设，如有一方违约造成一切后果由违约方负责，乙方按合同规定施工出现后果甲方赔偿乙方一切损失。合同签订后，陈文顺依据合同一次性交纳了承包金220000元，开始准备建养殖场。2006年4月，陈文顺在承包地上依据合同进行养殖场的施工建设，养殖场建设面积为3880平方米，总造价为2396080元。2008年1月15日沈阳市规划和国土资源局于洪分局、沈阳市城市管理行政执法局于洪分局、沈阳市于洪区城乡建设管理局联合向陈文顺下发限期拆除决定书。至此，陈文顺建设的3880平方米的养殖场被强制拆除。陈文顺认为，沙陀子村委会作为村民自治组织，其签订的合同内容亦可代表政府行为，沙陀子村委会在合同中明确，同意将家北苗地变成养殖基地，并承诺允许陈文顺搞养殖建设。陈文顺作为普通老百姓，认为与沙陀子村委会签订了合同，就得到了政府的允许，在此种情况下，依据所签订的合同进行投资、修建养殖场。现在所投资建设的养殖场被全部强制拆除，此种行政行为产生的不利后果完全是被告造成的，双方签订合同的行为与陈文顺损失之间存在必然的因果关系。沙陀子村委会未经相关部门批准向陈文顺发包并同意陈文顺在承包地上搞养殖业存在严重的缔约过失责任。沙陀子村委会对陈文顺造成的损失负有不可推卸的责任。因此，沙陀子村委会应对陈文顺建设的养殖场被强制拆除造成的经济损失承担全部赔偿责任。诉讼请求：1、判令沙陀子村委会返还承包金人民币22万元；2、判令沙陀子村委会赔偿经济损失人民币2396080元；3、诉讼费由沙陀子村委会承担。
沙坨子村民委员会辩称，本案的合同为无效合同，依据《合同法》规定，因无效合同取得的财产应予以返还，不能返还的应当折价补偿，陈文顺将耕地毁损严重，因此陈文顺交付的租金应当折抵补偿款，村委会无须向其返还承包费。其次，陈文顺的损失是自己的违法行为造成，且有于洪区人民法院行政判决书证明其行为违法，陈文顺的违法行为所导致的后果无权要求他人代为承担，因此请求驳回陈文顺的诉讼请求。
沈阳市于洪区人民法院一审查明，2006年4月4日，陈文顺（乙方）与沙坨子村民委员会（甲方）签订养殖地承包合同，合同约定甲方同意将家北苗地变成养殖基地10亩承包给乙方，承包期22年（从2006年4月4日至2027年12月31日），承包金每亩2.2万元。乙方一次性将承包金全部交付甲方，不准拖欠；在承包期内如国家政策允许改变土地性质，甲方应提供相关手续；在承包期内乙方只限搞养殖建设，坚决不准搞工业建设，不得私自出卖，但可转让承包，必须通知并征求甲方意见；在承包期内如国家政策有变化，乙方应服从国家政策，如国家征地或动迁，未到期部分的承包金甲方应退给乙方。动迁补偿费、土地补偿费归甲方，地上物补偿费归乙方。土地承包到期后，按国家政策乙方有优先承包权，如乙方放弃承包，甲方有权收回土地。乙方在承包期内，不管搞任何养殖项目，不得影响四邻；合同同时约定，以上各项甲、乙方共同遵守，如有一方违约造成一切后果由违约方负责，另一方有权提出终止合同。乙方按合同规定施工出现后果甲方赔偿乙方一切损失。合同签订后，双方开始履行，陈文顺一次性交纳承包金22万元。签订协议后陈文顺在承包地上面共建造了3880平方米的建筑物。2008年1月15日，沈阳市规划和国土资源局于洪分局、沈阳市城市管理行政执法局于洪分局、沈阳市于洪区城乡建设管理局联合作出限期拆除决定书，内容为：陈文顺建造的3880平方米建筑物，未经有关部门批准，属于违法建设，严重影响规划，且无法消除对规划的影响。依据《辽宁省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第三十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和沈阳市人民政府《关于限期拆除违章建筑和清理违法占地的通告》的规定，自本决定送达之日起10日内自行拆除3880平方米的建筑物。因陈文顺没有自行拆除建筑物，沈阳市城市管理行政执法局于洪分局将建筑物强制拆除。
另查明，建筑物被拆除后，陈文顺于2008年6月以沈阳市规划和国土资源局于洪分局、沈阳市城市管理行政执法局于洪分局、沈阳市于洪区城乡建设管理局为沙陀子村委会提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法，经两级法院审理，确认行政机关作出的限期拆除决定并无不当，驳回了陈文顺的诉讼请求。
沈阳市于洪区人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案陈文顺、沙陀子村委会所签订的养殖地承包合同的标的物为土地，该土地系基本农田，在未办理土地变更登记手续的情况下，双方签订养殖地承包合同，私自改变土地用途，违反了国家法律的强制性规定，该合同为无效合同，自始没有法律约束力。合同无效后，因该合同取得的财产，沙陀子村委会应当在陈文顺返还承包地的同时，将收取的承包费予以返还给陈文顺。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证；第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。因此在城乡规划区域内建造建筑物必须办理审批手续，而陈文顺没有按照上述法律规定到政府规划管理部门办理相应审批手续，擅自施工建设，其所建造的建筑物为违章建筑，由政府执法部门强制拆除的后果应由陈文顺个人承担。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第三条、第四条、第十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条一款（五）项、第五十八条、《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、三十二条、第四十条，《中华人民共和国城乡规划法》第二条，第六十四条之规定，判决：一、沙陀子村委会沈阳市于洪区沙岭街道办事处沙坨子村民委员会于本判决发生法律效力之日起30日内返还陈文顺陈文顺承包金220000元（陈文顺同时返还土地）；二、驳回陈文顺其它诉讼请求；沙陀子村委会如果未按照本判决指定的期限履行金钱给付义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费27728.60元，由陈文顺承担23128.60元，沙陀子村委会承担4600元，并直接给付陈文顺。
沈阳市人民检察院抗诉认为，沈阳市于洪区人民法院（2010）于民二初字第275号民事判决认定的事实缺乏证据。陈文顺与沙陀子村委会的养殖地合同违反法律规定，系无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。沙陀子村委会作为集体土地的管理者，理应清楚土地性质，故其对无效合同存在过错，现政府执法部门强行拆除了陈文顺的养殖用房，原审并未查明陈文顺为建造养殖地所造成的损失，以及合同双方是否存在过错，故原审认定强制拆除的后果由陈文顺承担缺乏证据。
沈阳市于洪区人民法院再审查明事实与原审查明事实基本一致。
另查明，陈文顺的建筑物已经毁损，无法对其造价进行鉴定，经沈阳市于洪区人民法院到沙陀子村附近的爱国村、东民村走访调查当地承建养殖场的人员，在2006年至2007年间，当地建设普通养殖用房造价大约在270元／㎡至300元／㎡之间。
沈阳市于洪区人民法院再审认为，《中华人民共和国土地管理法》规定，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案双方陈文顺、沙陀子村委会所签订的养殖地承包合同的标的为基本农田，在未办理土地变更登记手续的情况下，双方明知土地为基本农田，却依然签订养殖地承包合同，私自改变土地用途，违反了国家法律的强制性规定，因此，该合同为无效合同，自始没有法律约束力。合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。沙陀子村委会作为集体土地的管理者，对无效合同的签订存在主要过错，应承担主要责任；陈文顺亦存在过错，应承担次要责任。对所造成的损失，双方应当各自承担相应的责任。综合本案全部情况，认定沙陀子村委会承担60%责任为宜。
关于陈文顺的损失，即陈文顺建设养殖用房的实际投入，经综合走访调查结果，该类案件的证人证言以及陈文顺提供的证据情况，酌情认定陈文顺建设的建筑物实际投入为280元／㎡为宜。本案经沈阳市于洪区人民法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《中华人民共和国合同法》第五十二条一款（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，判决：一、维持沈阳市于洪区人民法院作出的（2010）于民二初字第375号民事判决第一项；二、撤销沈阳市于洪区人民法院作出的（2010）于民二初字第375号民事判决第二项；三、沈阳市于洪区沙岭街道办事处沙陀子村民委员会赔偿陈文顺经济损失651840元（3880平方米×280元／平方米×60%）；陈文顺自行承担40%损失；案件受理费27728.60元，由陈文顺承担15210.60元，沙陀子村委会承担12518元。
宣判后，沙陀子村委会不服，向本院提出上诉称，一审认定涉案土地系基本农田和陈文顺建设的是养殖用房属认定事实错误；陈文顺应自行承担其建筑物损失。请求撤销一审判决，发回重审或改判其不承担陈文顺的建筑物损失，诉讼费用由陈文顺承担。
陈文顺辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确，请求维持原判。
本院二审庭审中，沙陀子村委会提供照片12张，证明已经建成的二层工业厂房里面有设备，不是用于养殖。
陈文顺质证称，这些照片不是二审期间形成的，不能作为新证据使用；所建设厂房是否为养殖房不能依据屋内物品摆设，而应按照设计规范来衡量。
本院认为，上述照片不足以证明陈文顺所建设厂房为工业用房，对上述照片的证明目的不予采信。
本院二审查明事实与沈阳市于洪区人民法院（2014）于民再字第00001号民事判决认定的事实基本一致。
另查明，本院（2009）沈行终字第105号行政判决采信了沈阳市规划和国土资源局于洪分局提交的地籍证明、地形坐标图、基本农田图等证据，认定陈文顺所占用的农业用地为基本农田。
本院认为，已有生效行政判决认定涉案土地为基本农田，且沙陀子村委会在沈阳市于洪区人民法院（2010）于民二初字第275号案件庭审中亦自认土地性质为基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条，“……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”及《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，沙陀子村委会在明知涉案土地性质的情形下，违反相关土地管理法规，与陈文顺签订养殖地承包合同，导致涉案合同无效，该村委会应负主要责任，因合同无效，其应返还收取的陈文顺的土地承包金。同时，在涉案土地性质未变更的情况下，沙陀子村委会擅自允许陈文顺利用基本农田进行建设，致使陈文顺在该土地上的建筑物被认定为违法建筑并被拆除，沙陀子村委会对此损失亦应承担主要责任。陈文顺在明知涉案土地性质且未取得规划审批情形下，开展施工建设，应对上述损失承担次要责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费27728.6元，由沈阳市于洪区沙岭街道办事处沙陀子村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 鹏
代理审判员 徐 亮
代理审判员 孙菁蔓
二〇一四年八月十四日
书 记 员 王 龙
本案判决依据的相关法律规定
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。