湖北省武汉市东西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂东西湖行初字第00008号
原告许玉霞。
委托代理人张艳玲，北京市振邦律师事务所律师。
委托代理人滕开路，北京市振邦律师事务所律师。
被告武汉市公安局东西湖区分局新沟镇派出所，住所地武汉市东西湖区新沟镇文化路32号。
法定代表人刘金刚，所长。
委托代理人谢唐培。
委托代理人高大杰，湖北普明律师事务所律师。
原告许玉霞诉被告武汉市公安局东西湖区分局新沟镇派出所（以下简称新沟镇派出所）不履行查处治安案件法定职责一案，原告于2014年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月14日受理后，于2014年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月12日公开开庭审理了本案。原告许玉霞及其委托代理人张艳玲、滕开路，被告新沟镇派出所的委托代理人谢唐培、高大杰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月12日10时58分，被告接到“110”指挥中心的指令，许玉霞（电话号码132××××4179）报警称，种植在荷包湖农场一大队二小队自家地里的农作物被人损坏了。被告指派民警出警，民警赶到指定地点后，发现许玉霞报警所称的土地上的农作物已于报案前被人损毁，当时并无需要紧急处置的事项。民警在了解了相关情况后，回所制作了接处警工作登记表，并将该案件作其他案件初查。2013年11月8日，被告作出不予调查处理决定。
原告许玉霞诉称，原告对位于东西湖区新沟镇街道办事处一大队18亩土地有合法使用权，并大棚种植了蔬菜。2013年10月12日，原告发现地块10亩蔬菜大棚被故意损坏，严重侵犯了原告的合法权益。原告多次拨打“110”报警，但东西湖区公安分局新沟镇派出所民警置之不理，被告属于严重不作为。2013年11月8日，原告收到被告的《告知书》，告知原告不属于被告管辖。原告认为该告知书违法，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即求助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”请求撤销被告2013年11月8日作出的《不予调查处理告知书》并责令被告依法履行公安查处职责，对原告提出的故意毁坏其承包地上农作物的行为的案件依法查处，并将查处情况告知原告。
被告新沟镇派出所辩称，2013年10月13日上午10时51分，分局指挥中心调度我所出警称：闫富生（电话号码153××××6973）报警称新沟镇办事处一大队二小队农田内的桃树被人砍断了。当我所民警按指定的时间地点，到达报警人闫某反映的地方，看见有桃树被砍断。处警民警现场进行了拍照取证。其农田边的另一农户许玉霞也跟民警反映10月12日其农田内种植的蔬菜和桃树被人损坏，并写了报案材料，但不愿到派出所做报案笔录。我所受案调查，于2013年11月4日，我所将报警人许玉霞联系到派出所做报案笔录。经调查，此系农户与新沟镇办事处一大队的农业土地合同纠纷，不属于公安机关的管辖范围。2013年11月8日，我所依法作出不予调查处理决定。2013年11月11日，我所依法向许玉霞送达《不予调查处理告知书》。我所接警后，迅速出警到达现场，依相关程序调查取证，依据调查取证情况作出《不予调查处理告知书》并予以告知原告，其程序合法，没有不作为的情况。同时依据被调查人王来信、普有生的笔录及新沟镇一大队提供的《荷包湖农业租赁合同》、《地上附着物清理协议》、退地通知、清表通知，我所可以认定王来信及新沟镇一大队的行为不构成违法犯罪，故我所认定该案件不属于行政、刑事案件，属于原告与新沟镇一大队的土地民事纠纷，不属于公安机关的管辖范围。我所告知认定的事实清楚、证据充分、结论合法正确。综上，我所的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条及《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第三项的规定，程序合法，事实清楚，证据确凿，定性准确，处理适当，不存在不作为的行为。请求驳回原告的诉讼请求。
原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2013年10月12日向被告提出对故意毁损承包地上农作物的违法犯罪行为进行查处的申请事项：1、许玉霞身份证、户口本复印件，证明原告身份；2、受案回执、告知书，证明原告要求被告履行职责，被告违法作出答复；3、土地承包合同（2009年、2012年），证明原告对承包的土地具有长期使用权，对地上农作物具有所有权；4、武汉市东西湖区承包土地、资源使用证，证明原告长期承包耕地，受法律保护，使用权不被注销即长期有效；5、相片，证明原告地上农作物被故意毁坏的事实；6、政府信息申请表、信息公开回复书，证明未办理国有土地农用地转用手续；7、录音，证明被告未做调查即作出不予立案的答复，被告承办本故意毁坏财物案件应当回避，及被告承认政府行为违法。经质证，被告认为，原告提交的证据2不能证明被告的行为违法；证据3不是承包合同，而是租赁合同，且租赁期已经届满，原告继续使用属于非法侵占；证据4上的权利人不是原告，与本案无关；证据5无具体的拍摄时间和地点，与本案无关；证据6与本案无关，本案不是农用地转用行为，而是出租方收回土地的民事行为；证据7的录音属于剪辑行为，不具有完整性，本案是经过调查作出的结论，不存在未经调查先作结论；其余证据无异议。
被告以正值春节期间，治安工作压力大为由，于2014年1月28日向本院申请延期举证，经本院准许，被告于2014年2月26日向本院提供了以下证据及依据：1-1、受案登记表，1-2、接处警工作登记表，1-3、报案材料，1-4、受案回执，证明被告接到报案后，按照相关办案规定进行登记、受案、接收报案材料并给报案人受案回执，证明被告程序合法；2-1、询问笔录（许玉霞）、询问笔录（普有生）、询问笔录（王来信），2-2、《荷包湖农业租赁合同》，2-3、地上附着物清理协议书，2-4、退地通知及张贴影印件（三套），2-5、清表通知及张贴影印件，2-6、新沟镇街一大队情况说明；3、告知书及告知现场光盘；4、工作情况说明，以上证据2、3、4证明通过询问报案人，调查相关人员及根据被调查人提交的相关材料，被告认为该报案属于农业土地纠纷，不属于被告的管辖范围，便告知报案人，证明被告行为程序合法，调查事实清楚，定性准确，履行了被告职责，没有不作为。且根据治安管理处罚法等法律的规定，对于不属于我们管辖的案件，我们只需要履行告知义务。经质证，原告对证据1-1真实性、合法性、关联性有异议；证据1-2的真实性、合法性、关联性有异议；证据1-3的合法性、关联性有异议；对证据1-4的合法性、证明目的有异议；证据2-1许玉霞询问笔录的合法性、关联性有异议，普有生的询问笔录的真实性、证明目的有异议，王来信询问笔录的合法性、关联性有异议；证据2-2合法性、关联性有异议；证据2-4、2-5真实性、合法性、关联性有异议；证据2-6合法性、关联性有异议；证据3的合法性、关联性有异议；证据4的合法性、关联性有异议。原告认为，被告提交的证据不真实、不合法，反映在原告报案时，被告置之不理，案件材料都是在原告维权之后补写的，描述的情况不符合事实。被告出警民警为一人，违反法律规定。被告在没有调查的情况下，口头告知原告，所报案件不属于公安机关管辖，属于先入为主，应自行回避。被告在一案中有多名民警参与调查，不符合民警对自己办理的案件终身负责的规定。本案应当按照故意毁损公私财物罪立案查处，而不是土地民事纠纷。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1，被告无异议，本院予以采信；证据2是被告给原告出具的受案回执和《不予调查处理告知书》，该证据可以确定被告主体，本院予以采信，但原告以此证明被告行为违法，本院不予采信；证据3是原告与新沟镇街一大队签订的农业租赁合同，本院予以采信；证据4是东西湖区人民政府于1985年颁发给案外人的《承包土地、资源使用证》，与本案无关联，本院不予采信；证据5是照片，虽无拍摄时间和地点的显示，可结合其他证据采信；证据6是案外人向东西湖区国土资源和规划局提交的政府信息公开申请表和回复，与本案无关联，本院不予采信；证据7是原告在被告处的录音，因只有部分内容，无法反映全部过程，本院结合其他证据采信；被告提交的证据1-1、1-2、1-3、1-4是被告在接到“110”指令后制作的相关法律文书，已经形成证据链，本院予以采信；证据2-1、2-2、2-3、2-4、2-5、2-6是被告在受理案件后进行调查收集的相关证据，已经形成证据链，本院予以采信；证据3是被告给原告的告知书，原告对合法性、关联性有异议，该证据是被告明示拒绝原告请求的载体，本院作为认定事实的证据予以采信；证据4是被告工作人员出具的情况说明，可结合其他证据采信。
经审理查明，原告许玉霞系武汉市东西湖区荷包湖农场燕岭村村民，其夫周文军长期与武汉市东西湖区荷包湖农场一大队（后更名为武汉市东西湖区新沟镇街一大队）采取一年一签的方式签订《农业租赁合同》从事农业种植活动。2012年1月1日，周文军与武汉市东西湖区新沟镇街一大队签订《农业租赁合同》，合同约定周文军租赁旱地14.66亩用于农业种植，租赁期限从2012年1月1日至2012年12月31日。合同到期后，双方未续签书面合同，但该土地仍由周文军种植使用。2013年2月26日，武汉市东西湖区新沟镇街一大队以张贴的方式向所属租赁户发出通知，要求租赁户从通知之日起停止耕作，腾退租赁土地并对地上附着物进行补偿。2013年5月11日，武汉市东西湖区新沟镇街一大队再次以张贴的方式通知租赁户，要求在二小队2号地、3号地，三小队3号地、4号地的租赁户在6月10日前完成退地清表工作。二小队1号地和三小队1号地、2号地的租赁户在8月20日前完成退地清表工作。之后，武汉市东西湖区新沟镇街一大队的工作人员与周文军签订补偿协议。2013年10月5日，武汉市东西湖区新沟镇街一大队与武汉鑫盛天建筑工程有限公司签订《地上附着物清理协议书》，约定由武汉鑫盛天建筑工程有限公司对一小队3号地、二小队1-3号地、三小队2-4号地上的附着物进行清理并于2013年10月15日前清理完成。2013年10月6日，武汉市东西湖区新沟镇街一大队与武汉茂源祥建筑工程有限公司签订《地上附着物清理协议书》，约定由武汉茂源祥建筑工程有限公司对三小队1号地上的附着物进行清理并于2013年10月13日前清理完成。2013年10月12日上午，原告许玉霞发现自家租赁土地上的农作物被他人推毁，便拨打“110”报警。上午10时58分，被告接到“110”指挥中心的指令，原告许玉霞报警称，种植在荷包湖农场一大队二小队自家地里的农作物被人损坏了。被告当即派出民警出警。上午11时12分，民警到达现场后，要求许玉霞书写报案材料后回所制作接处警工作登记表和受案登记表，将该案作其他案件初查。2013年10月20日，被告调查了一大队大队长普有生，并责令提供相应证据。一大队提供了2012年度与周文军签订的《农业租赁合同》、分别与武汉鑫盛天建筑工程有限公司和武汉茂源祥建筑工程有限公司签订的《地上附着物清理协议书》及多份要求租赁户退地、清表的通知等证据。2013年11月4日，原告许玉霞和其他已被退地的农户找到被告处，要求被告对原告许玉霞于2013年10月12日的报警事项进行查处时，被告口头告知初查情况，认为该报警不属于公安机关的管辖事项。在原告的坚持下，被告出具受案回执并对原告进行询问。2013年11月8日，被告通知武汉鑫盛天建筑工程有限公司负责清理地上附着物的工作人员了解情况后作出《不予调查处理告知书》并通知原告领取。2013年11月11日，原告许玉霞在被告处签收《不予调查处理告知书》。对此，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第二条的规定，被告作为武汉市东西湖区新沟镇街辖区的公安机关，有权查处发生在辖区内的治安案件。《110接处警工作规则》第十一条规定：“对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理。”第二十四条规定：“处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理。”2013年10月12日，被告在接到“110”指令后，及时派出民警赶赴现场处置，当发现无需紧急处置的事项后，对现场进行必要的了解后，回所填写处警记录并作其他案件初查符合法律规定。《治安管理处罚法》第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”被告在受理原告的电话报案后，当时难以区分所报案件是否构成刑事案件或者治安案件，将案件作其他案件初查，在初查中发现，原告所报案件是因农业租赁合同期限届满后，出租方为收回租赁土地，与承租方达成地上附着物补偿协议后在清理地上附着物时造成的财产毁损，属于民事争议的范畴，不属于公安机关的职责范围并口头予以告知，符合法律规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第二款规定：“公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。”本案原告是电话报案，被告在接到“110”指令时，因报警事项不明，不可能当即制作受案回执单交报案人，而只能是在现场处置完毕后补写相关法律文书，被告不是按照报案日期制作受案回执单不符合规定，但该行为并未影响被告受案并审查的事实，虽然该行为存在程序瑕疵，但不属于可能影响案件处理的程序违法行为。综上，原告诉称被告不作为、在受理案件后存在多处违法的理由不能成立，其请求本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一项的规定，判决如下：
驳回原告许玉霞请求判令撤销被告武汉市公安局东西湖区分局新沟镇派出所于2013年11月8日作出的《不予调查处理告知书》并责令被告依法履行公安查处职责，对原告提出的故意毁坏其承包地上农作物的行为的案件依法查处，并将查处情况告知原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许玉霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 黄汉桥
审 判 员 张 鸣
人民陪审员 付元姣
二〇一四年四月一日
书 记 员 张 邹