湖北省荆门市东宝区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂东宝行初字第00052号
原告涂宗仁。
委托代理人王宗林，荆门市弘正法律服务所法律工作者。
被告荆门市东宝区住房和城乡建设局，住所地荆门市象山大道35号，组织机构代码01124125-6。
法定代表人何全才，局长。
委托代理人张加武，系该局房屋征收补偿中心主任。
委托代理人张良龙，湖北新天律师事务所律师。
被告荆门市东宝区人民政府龙泉街道办事处，住所地荆门市府前街6号，组织机构代码01124160-0。
法定代表人王琴，主任。
委托代理人周年文，系该街道办事处城管执法中队工作人员。
原告涂宗仁与被告荆门市东宝区住房和城乡建设局（以下简称东宝住建局）、荆门市东宝区人民政府龙泉街道办事处（以下简称龙泉街办）房屋拆迁行政合同纠纷一案，原告涂宗仁于2015年1月12日诉至本院，本院于2015年6月8日依法作出（2015）鄂东宝行初字第00006号行政判决。被告东宝住建局不服，向湖北省荆门市中级人民法院提起上诉。湖北省荆门市中级人民法院审理后于2015年10月8日作出（2015）鄂荆门中行终字第00039号行政裁定，撤销本院（2015）鄂东宝行初字第00006号行政判决，将本案发回本院重新审理。本院依法重新组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。原告涂宗仁及其委托代理人王宗林，被告东宝住建局的委托代理人张加武、张良龙，被告龙泉街办的行政机关负责人付长庚及其委托代理人周年文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告涂宗仁诉称，2014年5月27日，由荆门市东宝区千佛洞棚户区改造项目二期工作领导小组成员何中斌和龙泉街办千佛洞棚户区改造项目房屋征收及代建工程实施专班副组长付长庚及成员周年文以荆门市东宝区房屋征收补偿中心的名义与原告签订了《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号）。就本协议未涉及的事项，次日双方又补签一份《补充协议》。前述两份协议是双方真实意思表示，具有法律效力。然而，付长庚于2014年10月24日在《补充协议》条款之外又签署了“根据征收当事人的实际情况，经杨区长协调，本补充协议中的还建房装修和车库由长龙公司负责，其他事宜按本协议执行”的条文。事后，原告到长龙公司询问此事，长龙公司坚决不承担此责任。因被告的违法行为，致使原告的房屋装修费用和车库得不到落实，直接经济损失达60余万元。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条和第四十五条第一款第（二）项之规定，特诉至法院，请求：1、判决原告与荆门市东宝区房屋征收补偿中心2014年5月27日签订的《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号）的《补充协议》的行政行为有效；2、《补充协议》签订后，付长庚单方在《补充协议》条款之外所签署的内容无效，其行政行为违法；3、被告赔偿因单方修改协议给原告可能造成的预期损失60万元，并支付违约金10万元；4、本案诉讼费用及其他可能发生的相关费用由被告负担。原告于2015年11月6日向本院递交变更诉请申请，将前述第1项诉请变更为“判决原告与荆门市东宝区房屋征收补偿中心2014年5月27日签订的《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号）及《补充协议》的行政行为有效”。
原告涂宗仁为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
A1、《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号）及《补充协议》；
A2、荆门市东宝区人民政府东政办发（2013）49号文件；
A3、龙泉街办龙处发（2013）29号文件；
证据A1~A3证明原、被告签订的两份协议有效；付长庚在补充协议条款之外签署的内容无效，属行政行为违法；何中斌、付长庚、周年文三人的行为属职务行为；被告单方变更协议的行政行为违约，应承担违约责任；被告在本案的主体适格。
A4、2014年4月27日周年文给原告的承诺签字，证明原告在此签字之前没有与被告发生房屋征收关系；
A5、原告房屋拆迁前的原房屋照片，证明原告房屋的位置、周边情况以及装修补充协议的来源；
A6、周年文代表征收中心作出的补充说明；
A7、周年文于2014年5月27日与原告草签拟定的补充协议；
证据A6~A7证明补充协议的产生，补充协议是双方真实意思表示，应为有效；
A8、领款单一份，证明2014年6月20日原告被迫搬家时，周年文、付长庚付给原告2015年6月22日之前的过度安置住房费2.4万元，补充协议已经生效，双方已部分开始履行；
A9、千佛洞社区青年路11号原告房屋现场核实清单；
A10、原告房屋拆迁前核算单上漏填建筑面积的证人签名；
证据A9~A10证明原告房屋拆迁前的真实面积；
A11、2010年荆门市发展和改革委员会第22号文件，对千佛洞社区拆迁改造项目核准的通知；
A12、2012年荆门市城乡规划局对该项目完工后核准建设用地规划许可证正本；
A13、2012年荆门市发展和改革委员会第230号文件，对千佛洞拆迁改造项目第二期核准通知；
A14、2013年荆门市城乡规划局对该项目完工核准建设工程规划许可证正本；
证据A11~A14证明被告将原告涂宗仁列入千佛洞社区第一期拆迁还建对象与事实不符，被告在本案答辩中依据的文件已经失效。
A15、2014年11月16日原告涂宗仁向被告东宝住建局递交的申请一份，证明被告明知原告没有第099号还建协议书，还列出了一系列伪证。
A16、荆门市东宝区机构编制委员会“东编发（2013）25号文件”，证明荆门市东宝区房屋征收补偿中心属于东宝住建局所属副科级事业单位；
A17、2015年7月23日付款凭证一份，证明荆门市东宝区房屋征收补偿中心财政账户付给原告过渡安置费，被告系按照《补充协议》第八条继续履行义务；
A18、2012年11月25日《关于东宝区2010——2012年城市棚户区改造项目实施的会议纪要》，证明本案征收主体属于人民政府；
A19、周年文在原一审2015年3月23日的庭前交换笔录中的记录，证明周年文承认《补充协议》是其以龙泉街办征收补偿工作人员身份签订的；
A20、2009年6月11日千佛洞社区旧住宅区整治改造工作专班人员名单，证明专班组成时间是在《城市房屋拆迁管理条例》施行中，从专班人事结构上看，是湖北长龙地产公司与东宝住建局的前身荆门市东宝区建设和城市管理局合营的项目，且该证据上加盖的公章与原、被告2014年5月27日签订的《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号）中甲方名称和公章完全一样，都是“荆门中心城区（东宝）旧住宅区整治改造工作领导小组办公室”，进而证明本案的还建协议主体违法；
A21、付长庚、周年文签字付给王炜的领款单，证明王炜拆除原告部分房屋的事实成立。
被告东宝住建局辩称，首先其不是千佛洞旧住宅改造区征收或拆迁主体，不是本案适格被告，千佛洞旧住宅改造区的征收和拆迁主体应当是与原告签订协议书的荆门中心城区（东宝）旧住宅区整治改造工作领导小组办公室和荆门市东宝区房屋征收补偿中心，责任主体应当是荆门市东宝区人民政府和荆门市东宝区房屋征收补偿中心。其次，原告诉请主张的《补充协议》并没有成立，周年文在《补充协议》上签字的行为属个人行为，且该协议内容违法，对征收补偿主体不产生法律效力。最后，东宝住建局对2014年5月27日签订的098号协议书的效力从未有异议，原告主张确定签订《补充协议》的行为为行政行为，该诉请实为确认之诉，不符合行政诉讼法规定的受案范围，不具有行政可诉性。综上，原告的起诉无事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回其起诉。
被告东宝住建局为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据：
B1、荆门市人民政府办公室荆政办发（2008）89号《市人民政府办公室关于实施中心城区旧住宅区整治改造工作意见》；
B2、荆门市东宝区千佛洞旧住宅区改造项目拆迁还建方案；
B3、荆门中心城区（东宝）旧住宅区整治改造工作领导小组东住改组文（2008）2号文件《关于成立千佛洞社区旧住宅区整治改造工作专班的通知》；
B4、荆门中心城区（东宝）旧住宅区整治改造工作领导小组办公室《关于调整千佛洞旧住宅区整治改造工作专班的通知》；
B5、荆门市东宝区机构编制委员会东编发（2013）25号《关于设立区房屋征收补偿中心的批复》一份；
B6、荆门市东宝区人民政府办公室东政办发（2008）35号文件，关于成立荆门中心城区（东宝）旧住宅区整治改造工作领导小组的通知；
证据B1~B6证明荆门市东宝区千佛洞旧住宅区改造项目的拆迁还建工作全部由荆门市东宝区人民政府负责，荆门市东宝区人民政府才是千佛洞旧住宅区改造项目的主体；在2011年元月19日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，按照《城市房屋拆迁管理条例》实施千佛洞旧住宅区整治改造项目，以荆门市中心城区（东宝）旧住宅区改造工作领导小组办公室的名义与被拆迁户签订还建协议书，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后，成立了荆门市东宝区房屋征收补偿中心，以荆门市东宝区房屋征收补偿中心为执行征收主体实施；相关被抽调人员在千佛洞旧住宅区整治改造项目中有关行为并非是履行被抽调单位的职务行为；根据市政府相关文件精神，制定了《荆门市东宝区千佛洞旧住宅改造项目拆迁还建方案》，确定了拆迁还建补偿标准、过渡安置补偿标准、还建交房方案，通过与被拆迁人签订还建协议书确定有关还建、安置补偿等事宜。
B7、千佛洞社区改造规划现状图；
B8、荆门市千佛洞旧房改造区域分布图（1区）；
证据B7~B8证明千佛洞旧房改造范围及原告涂宗仁房屋所在的青年路11号为1区范围内的改造区域，属第一批改造范围；
B9、原告涂宗仁的土地使用证复印件；
B10、2014年5月27日原告涂宗仁的承诺函；
B11、2014年5月27日第098号、第099号《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》复印件各一份；
B12、原告涂宗仁领款单三份；
证据B9~B12证明原告涂宗仁位于青年路11号的房屋拆迁还建事宜已经通过与其签订的第098、099号《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》达成意见，除货币补偿、过渡安置、搬家费外，第098号协议还建面积为243.3平方米，第099号还建面积为534平方米；在协议签订时，因原告涂宗仁称房产证已丢失，只提供了土地使用证，对其中第099号协议的还建面积534平方米需待原告涂宗仁提交房产证后重新核定；原告涂宗仁已将第099号协议书中确定的534平方米还建房转让他人，并收取了122.82万元房款，还建房屋按照约定的期限目前尚未到期；旧改造区范围内的还建标准必须按照《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区改造项目拆迁还建方案》执行，任何人无权超越此标准执行，原告涂宗仁自行书写、无理要求征收中心工作人员签字的协议无效；原告涂宗仁已经按照第098、099号《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》的约定，全额领取了相关补偿费用共计216295元。
B13、2014年11月6日关于核定涂宗仁房屋面积的函；
B14、荆方籍第ZCM007015602房屋登记情况说明书。
证据B13~B14证明原告涂宗仁的房屋为千佛洞旧房改造第一批改造范围，其原房屋面积为2层176.66平方米，应得还建房屋面积为176.66×1.25=220.825平方米，实际还建面积远远大于此面积。
被告龙泉街办辩称，第一，本案所涉《补充协议》未成立且无效，根据行政法规的规定，只有荆门市东宝区房屋征收补偿中心才有征收和补偿的权利，周年文无权与原告涂宗仁签订协议，其签协议的行为属个人行为；第二，龙泉街办只是为协同推进政府的征收拆迁工作而成立了配套的龙泉街办征收及代建工程实施专班，龙泉街办也未与原告涂宗仁签订协议，周年文的个人行为不能认定为行政行为。故龙泉街办不是本案适格被告，不应承担任何责任，恳请法院驳回原告的诉请。
被告龙泉街办在举证期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，二被告对原告提交的证据A1~A3真实性无异议，仅对证明对象及目的有异议，认为证据A1中的《补充协议》不合法，不能成立，证据A2、A3与本案无关；对证据A4的合法性、关联性有异议；对A5真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明房屋的装修及面积情况，房屋的面积和性质要以房产证的登记为准；对A6、A7的真实性不清楚，合法性亦有异议，认为周年文不能代表征收中心，其行为也未经征收中心同意，不能证明《补充协议》是在何种情形下签订的；对A8真实性无异议，证明目的有异议，认为与《补充协议》无关，该费用是依照第098号、第099号拆迁还建协议书履行的后续临时过渡安置费；对A9认为需要核实后再做确认；对A10真实性有异议，认为不符合法定表现形式；对A11~A14真实性无异议，但认为与本案无关，且证明目的亦有异议，认为原告涂宗仁本就是在第一期列入改造范围进行拆迁安置补偿的；对A15的申请本身无异议，证明目的有异议，因为原告已经有第099号《还建协议书》复印件；对A16真实性无异议，认为应由东宝住建局的二级单位独立承担责任；对A17真实性无异议，但履行的并非是《补充协议》；对A18要求原告涂宗仁说明来源，且认为该证据恰能证明本案征收主体是区人民政府而非东宝住建局；对A19认为周年文是项目实施单位的工作人员而非东宝住建局的工作人员，与东宝住建局无关；对A20真实性无异议；对A21关联性有异议。
原告涂宗仁对被告东宝住建局提交的证据B1~B6真实性、合法性均无异议，认为恰能证明东宝住建局是本案适格被告，且2008年第89号文件已被2012年市政府第13、80、83号文件替代，该证据已失效；对B7~B8真实性无异议，但认为与本案无关；对B11中的第098号协议真实性无异议，但其中有三处与原告持有的第098号协议不同，应以原告持有的协议内容为准，第099号协议无原件，且与第098号协议以及本案均无关联性；对证据B12中2014年6月19日2200元搬家费、6月20日过渡安置费2万元和2万元青苗补偿费予以认可，其余五张表示并未领取，不予认可；对B13、B14认为与本案无关，不予质证。
被告龙泉街办对被告东宝住建局提交的全部证据均无异议。
根据双方当事人的质证意见，经审查，本院对本案证据作如下认定：对原告涂宗仁提交的证据A1~A3、A5、A8、A11~A17、A19~A20的真实性予以认定；证据A4、A6~A7、A9~A10、A21与本案无关联性，本院不予采信；证据A18系复印件，且无形成时间，本院不予采信。对被告东宝住建局提交的证据B1~B6的真实性予以认定；证据B7~B10、B12~B14与本案争议无关联性，本院不予采信；证据B11中第099号还建协议书与本案无关，第098号还建协议书与原告提交的内容不一致，因被告东宝住建局提交的该协议部分内容是后添加的，且庭审中被告龙泉街办的代理人作为当时该协议经办人，亦认可协议以原告涂宗仁提交的为准，故本院对被告东宝住建局的该组证据不予采信。
根据本院采信的证据，结合庭审中双方当事人的陈述，本院对本案事实确认如下：
2008年6月，荆门市东宝区人民政府（以下简称东宝区政府）成立荆门中心城区（东宝）旧住宅区整治改造工作领导小组。同年，千佛洞社区旧住宅区被纳入整治改造之列，前述领导小组下文成立千佛洞社区旧住宅区整治改造工作专班，专班以东宝区政府副区长为组长，东宝区政府办公室副主任为副组长，龙泉街办副主任及东宝住建局（原荆门市东宝区建设和城市管理局）副局长等为成员，其中龙泉街办副主任负责专班的日常工作。2009年6月，专班日常工作调整由东宝住建局副局长何中斌负责。
2013年千佛洞社区旧住宅区整治改造工作进入第二期。为积极推进项目进展，东宝区政府于2013年12月3日以东政办发（2013）49号文成立东宝区千佛洞棚户区改造项目二期工作领导小组，以东宝区政府区长为组长，多名副区长为副组长，区直多部门（含东宝住建局）相关人员为成员，领导小组在东宝住建局设办公室，该局局长何全才兼办公室主任，何中斌、钟贤林、张加武任办公室副主任，负责办公室日常工作，并在文件中要求龙泉街办成立房屋征收及代建工程实施专班。同年12月9日，龙泉街办以龙处发（2013）29号文成立了龙泉街办千佛洞棚户区改造项目房屋征收及代建工程实施专班，由该街办主任王琴任组长，付长庚、张金为副组长，周年文等多人为成员。
2013年12月31日，根据被告东宝住建局的申报，荆门市东宝区机构编制委员会以东编发（2013）25号文批复设立荆门市东宝区房屋征收补偿中心，明确该中心系被告东宝住建局所属副科级单位。
2014年5月27日，荆门市东宝区房屋征收补偿中心与千佛洞旧住宅区拆迁还建对象原告涂宗仁签订了《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号），协议中载明原告涂宗仁被拆房屋位于荆门市东宝区青年路11号，总建筑面积135.16平方米，土地使用面积363.07平方米，约定还建面积243.3平方米，还建房为6号楼16层2套、面积32平方米地下车库一个，荆门市东宝区房屋征收补偿中心不提供过渡安置房，在合同签订生效7日内支付原告涂宗仁过渡安置费12795元，并一次性支付其搬家补助1000元，原告涂宗仁须在60日内腾退搬家完毕。次日，周年文以荆门市东宝区房屋征收补偿中心经办人名义，与原告涂宗仁签订一份《补充协议》，约定该中心为还建给涂宗仁的两套住房进行装修，承担装修材料费20万元及全部人工工资，并全额承担原告涂宗仁入住还建房之前过渡安置住房的房租费；在第098号还建协议外另给原告涂宗仁一个面积32平方米的车库，价格按7.5折计算。《补充协议》签订后，原告涂宗仁即按约腾退搬出了房屋，并领取了24000元搬迁过渡安置费。同年10月28日，付长庚在该前述《补充协议》条款外签署“根据征收当事人的实际情况，经杨区长协调，本补充协议中的还建房装修和车库由长龙公司负责，其他事宜按本协议执行”的内容。原告涂宗仁持有付长庚增补内容的《补充协议》向湖北长龙地产有限公司主张还建房装修和车库事宜时遭拒，遂将二被告诉至本院。
本院认为，本案争议焦点为：1、被告东宝住建局是否属于东宝区政府确认的房屋征收部门？被告龙泉街办在本案中行使的是何职责？二被告是否本案适格主体？2、本案诉争的第098号还建协议书及补充协议是否成立并有效？3、补充协议中周年文、付长庚的行为如何定性？4、补充协议中付长庚单方修改协议的行为是否违法？5、原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围？6、原告要求二被告赔偿损失及支付违约金的诉请是否成立？
关于争议焦点1，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施其行政区域内的房屋征收补偿工作。本案中东宝区政府确定的房屋征收部门为荆门市东宝区房屋征收补偿中心，而该中心隶属于被告东宝住建局，系该局二级单位，因此荆门市东宝区房屋征收补偿中心不能成为独立的行政主体，被告东宝住建局才属行政法上的行政主体，荆门市东宝区房屋征收补偿中心行政行为产生的后果，应由被告东宝住建局承担。被告龙泉街办作为区级政府的派出机关，是一级政府，具备行政法上的主体资格。因此，原告将二被告诉至本院并非诉讼主体错误，只是被告龙泉街办在本案中的主要职责是配合政府的中心工作，而非房屋征收补偿，其对本案所涉的行政合同即第098号还建协议书不应承担责任。
关于争议焦点2、3、4，何中斌、付长庚、周年文均属于千佛洞棚户区改造项目中涉及的房屋征收补偿工作中的工作人员，均有明确的政府任命文件，故其与原告涂宗仁签订第098号拆迁还建协议的行为应属职务行为，且该协议是经多次协商后才签订，能够反映各方真实意思表示，合法有效。关于周年文与原告涂宗仁签订的《补充协议》，周年文属负责房屋征收补偿工作的工作人员，其与原告涂宗仁多次洽谈过拆迁补偿事宜，在前述第098号拆迁还建协议上也以荆门市东宝区房屋征收补偿中心委托代理人身份签名，故在签订《补充协议》时，周年文虽无明确授权，但作为协议相对方的原告涂宗仁有理由相信周年文系代表荆门市东宝区房屋征收补偿中心履行职责。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条的规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效”，因此该《补充协议》有效。付长庚虽为该项房屋征收补偿工作的工作人员，但并无证据表明其有权变更协议内容，且其在《补充协议》条款内容之外添加的内容为第三方湖北长龙地产有限公司设定了义务，又未经该公司确认，其行为属单方行为，添加内容亦为无效。前述第098号拆迁还建协议书及《补充协议》签订后，双方均已按合同约定开始履行各自相应义务，故本院确认前述二份协议成立并有效，而付长庚添加的内容既然无效，就不存在原告所称违法的问题。
关于争议焦点5，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，故本案中原告涂宗仁有权提起行政诉讼，因此本案属于行政诉讼的受案范围，二被告关于该争议焦点的诸个抗辩理由不能成立。
关于争议焦点6，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，原告诉请主张的损失属预期损失，尚未发生，具有不确定性，亦无证据证实其发生的必然性及损失的具体金额，故对其要求二被告赔偿损失的诉请不予支持。至于涂宗仁主张的违约金，《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合合同约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条亦规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。前述法律条款中并未确立承担违约金的违约责任承担方式，故对原告涂宗仁要求支付违约金的诉请不予支持，但被告东宝住建局仍应依法承担继续履行合同义务的法律责任。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第四十九条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十八条之规定，判决如下：
一、原告涂宗仁与荆门市东宝区房屋征收补偿中心签订的《荆门市东宝区千佛洞旧住宅区还建协议书》（第098号）及《补充协议》有效，被告荆门市东宝区住房和城乡建设局应当继续履行；
二、付长庚在《补充协议》条款外签署的内容无效；
三、驳回原告涂宗仁对被告荆门市东宝区人民政府龙泉街道办事处的诉讼请求；
四、驳回原告涂宗仁的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告涂宗仁、被告荆门市东宝区住房和城乡建设局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至湖北省中级人民法院。
审 判 长 周 军
人民陪审员 胡大军
人民陪审员 周 珊
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 王 芳