宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬北行初字第46号
原告宁波市鄞州申拓电器制造有限公司，住所地浙江省宁波市鄞州区古林镇薛家村。
法定代表人陈肖，董事长。
委托代理人郑克（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
委托代理人顾慧融（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
被告余姚市国土资源局，住所地浙江省余姚市大黄桥路68号。
法定代表人项立秋，局长。
委托代理人钱荣麓（一般授权代理），浙江阳明律师事务所律师。
委托代理人陆招成（一般授权代理），余姚市国土资源局工作人员。
第三人白国林。
原告宁波市鄞州申拓电器制造有限公司（以下简称申拓公司）与余姚市国土资源局行政合同纠纷一案，于2015年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年6月26日向被告余姚市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因白国林与本案审理有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月28日公开开庭审理了本案。原告申拓公司的委托代理人郑克和顾慧融、被告余姚市国土资源局的委托代理人钱荣麓和陆招成到庭参加诉讼。第三人白国林经本院传票传唤未到庭。本案审理中，原告申拓公司提出与被告余姚市国土资源局进行协商，被告同意协商，但协商未果。本案现已审理终结。
原告申拓公司诉称，2011年5月25日，余姚市规划局泗门分局发布余姚市国土资源局临山镇临城村南塘南路地块国有土地使用权出让规划设计条件，明确出让地块总用地面积等内容。2011年6月10日，被告余姚市国土资源局在余姚日报发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，后与余姚市临山镇人民政府共同发布临山镇南塘路南侧1号地块、2号地块国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知。同年6月30日，第三人白国林向被告缴纳1100万元保证金，并于同年7月1日参加竞拍，竞得南塘路南侧1号地块，但未竞得2号地块。当日，第三人与被告就南塘路南侧1号地块签署拍卖成交确认书，确认达成合意，并确认土地成交价为80453205元，于2011年8月1日前和2011年10月18日前各缴纳50%土地出让款，并约定，竞买人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金，按规定与被告签订国有土地使用权出让合同。因被告将南塘路南侧2幅地块分割出让，导致规划设计条件中部分重要内容不能履行或难以履行，造成合同目的不能实现，第三人缴纳了40226602.50元土地出让金和1052157.69滞纳金后，没有支付剩余土地款，双方没有签订国有土地使用权出让合同，也没有实际交付土地。2014年4月7日，第三人白国林致函被告，要求解除国有土地出让关系，同时告知被告已将南塘路南侧1号地块上债权转让给原告。同年4月20日，被告发出通知书，同意解除2011年7月1日签订的成交确认书，双方商定解除后的相关事宜，但事后未达成一致意见。原告认为，被告作出拍卖成交确认书违法，因土地出让合同未成立，被告理应退回已收取的全部土地出让款项。第三人与原告之间的债权转让合法，为维护自身权益，提起诉讼，请求判令被告将应退还的40226602.50元土地出让金和1052157.69滞纳金，合计41278760.19元支付给原告，并判令被告承担上述款项从2015年4月21日起直至付清期间按同期银行贷款利率标准计算的利息。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：
1．规划设计条件1份，用以证明余姚市规划局泗门分局发布余姚市国土资源局临山镇临城村南塘南路地块国有土地使用权出让规划设计条件的相关内容；2.拍卖出让公告1份，用以证明被告发布涉案国有建设用地使用权出让公告的时间及内容；3.竞买须知1份，用以证明被告与余姚市临山镇人民政府发布涉案国有建设用地竞买须知的相关内容；4.银行交易记录和个人业务回单各1份，用以证明第三人白国林在竞拍前缴纳1100万元保证金的事实；5.拍卖成交确认书1份，用以证明第三人于2011年7月1日竞得南塘路南侧1号地块，并与被告签订拍卖成交确认书并对有关事项作出约定的事实；6.银行回单8份、票据3份，用以证明第三人共缴纳土地出让款项41278760.19元的事实；7.解除国有土地出让关系通知书、债权转让通知书、邮寄凭证各1份，用以证明2014年4月7日，第三人致函被告要求解除土地出让关系，并告知南塘路南侧地块上债权转让给原告的事实；8.通知书1份，用以证明被告同意解除土地成交关系的事实；9.国有建设用地使用权出让合同示范文本1份，用以证明即使土地出让合同成立，被告也应当将扣除定金后的剩余土地款项退还的情况。以上证据均为复印件。
被告余姚市国土资源局辩称，一、根据我国行政诉讼法规定，只有明确行政行为与行政管理相对人之间形成行政权利义务关系，对起诉人设定了行政权利义务，才能成为行政诉讼的原告。本案中，原告不是讼争土地成交确认书的竞得人，不是直接的权利义务承受者，讼争行政行为没有对原告的权益产生直接或者充分的影响，仅仅是基于第三人白国林与原告之间的民事债权债务转让关系形成的一种间接或折射的关系，并非行政法律关系，行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，原告提起本案行政诉讼主体不适格，应当裁定驳回起诉。二、被告经依法编制招标拍卖挂牌出让文件，发布拍卖公告等一系列程序，与竞得人白国林签订涉案土地成交确认书。事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法，应予维持。土地出让不符合规划设计条件的问题，不属于本案审查范围，且竞拍人在竞拍前已经知晓规划设计条件，应视为对出让文件全部接受，愿意遵守。三、成交确认书的签署属于具体行政行为，但已经双方同意解除，被告与第三人之间的行政法律关系终止，行政权利义务消灭。解除后出让金返还或赔偿等债权债务的清理属于民事法律范畴，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据：
1.拍卖出让公告、竞买须知、宗地图、土地使用条件、成交确认书、出让合同、土地估价备案表各1份，用以证明被告依法编制拍卖出让文件的事实；2.竞买申请书及白国林身份证复印件各1份，用以证明第三人白国林申请竞买土地的事实；3.公证书、签到册、拍卖成交确认书各1份，用以证明被告组织拍卖并由第三人白国林竞得土地的事实。以上证据均为复印件。
第三人白国林未到庭参加庭审，庭审后，本院依职权对其进行询问，第三人在陈述中确认与被告余姚市国土资源局解除涉案土地成交确认关系，并将相关债权转让给本案原告的事实。第三人未就本案证据发表质证意见，也未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对原告提供的证据，对证据1、2、3、4、5、6、8、9，被告对真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据7，被告对解除国有土地出让关系通知书的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对债权转让通知书的真实性无异议，对合法性和关联性有异议。本院对上述证据的真实性予以确认。
（二）对被告提供的证据，原告对证据2无异议，本院予以确认。对证据1、3，原告对真实性无异议，对合法性有异议，认为被告没有提供能够证明涉案土地出让合法的相关证据，涉案土地出让程序违法，且上述证据可以说明涉案土地的规划设计条件实际难以实现，通过竞买须知等相关内容也可印证第三人转让债权合法。本院认为，本案审理的是被告与第三人白国林解除土地成交关系后，原告基于第三人的债权转让向被告提出的土地出让款项返还问题，涉案土地出让行为是否合法，不属于本案审理范围，本院对上述证据的真实性以及第三人竞得南塘路南侧地块一的事实情况予以确认。
经审理查明，2011年6月10日，被告余姚市国土资源局在余姚日报发布余国土告字〔2011〕12号国有建设用地使用权拍卖出让公告，公告出让余姚市临山镇南塘路南侧2幅地块的出让事项。后被告与余姚市临山镇人民政府共同发布上述国有建设用地使用权拍卖出让竞买须知，规定了上述地块拍卖出让竞价规则、缴付出让金办法及违约责任等内容。2011年6月30日，第三人白国林按公告要求分别缴纳了南塘路南侧地块1、地块2的竞买保证金700万元和400万元，共计1100万元，并于同年7月1日参加竞拍，竞得南塘路南侧1号地块，但未竞得2号地块。当日，第三人与被告就南塘路南侧1号地块签署拍卖成交确认书，确认土地出让成交价为80453205元，并约定“第三人于2011年8月1日前、2011年10月18日前分别缴纳50%土地出让金，第三人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金，双方之后签订国有土地使用权出让合同”。其后，第三人于2011年9月6日向被告缴纳了29226602.50元土地出让金以及1052157.69元滞纳金，次日，第三人之前缴纳的1100万元保证金转为土地出让金，故第三人共计缴纳了40226602.50元土地出让金。之后，第三人未支付其余土地款项，双方也未签订国有土地使用权出让合同。2015年1月15日，第三人向被告发出解除国有土地出让关系通知书，要求解除上述业已经确认的国有土地出让关系，并要求被告在扣除700万元保证金后将余款退还。同日，第三人向被告发送债权转让通知书，将自己在涉案1号地块上的债权（包括合同解除权）转让给原告申拓公司。2015年4月20日，被告向第三人发送通知书，同意解除被告与第三人在2011年7月1日签订的拍卖成交确认书。因被告未退回土地出让款项，原告申拓公司向本院提起诉讼，请求判令被告将土地出让款40226602.50元和滞纳金1052157.69元，合计41278760.19元支付给原告，并判令被告承担上述款项从2015年4月21日起按同期银行贷款利率标准计算利息至被告实际履行日。
本院认为，《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以提起诉讼。最高人民法院在〔2010〕行他字第191号答复中明确“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”虽然本案土地成交确认关系解除后的土地出让金返还的诉求属于债权请求权，但该债权请求权系基于国有土地出让拍卖产生，并且，因土地成交确认关系解除发生的相应抗辩权之行使亦与土地成交确认行为具有关联性，是本案审理中不可回避的问题，故原告认为被告侵犯其财产权益提起的本案诉讼，实质可归结为行政争议，属于人民法院行政诉讼受案范围。
《中华人民共和国合同法》第七十九条规定，债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人。该法第八十条规定，债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。该法第八十二条规定，债务人接到债权转让通知后，债务人对让与人的抗辩，可以向受让人主张。因此，原债权人与受让人的债权转让行为经通知债务人即发生效力。本案中，第三人白国林于2015年1月15日向被告邮寄解除国有土地出让关系通知书和债权转让通知书，事实上第三人已经提出了解除土地出让关系的请求，并将涉案南塘路南侧1号地块上土地出让金返还请求权（包括合同解除权）转让给原告申拓公司，但该通知到达被告时，因涉案土地成交确认行为尚具效力，故并未产生土地出让金返还请求权。被告于2015年4月20日同意解除土地成交确认关系并向第三人白国林发送了通知书，实际上是对第三人所发解除国有土地出让关系通知书的回应，故被告与第三人之间的土地成交确认关系自2015年4月20日起经双方合意一致解除，并由原告申拓公司获得对被告的涉案土地出让金返还请求权，同时，被告余姚市国土局对第三人白国林享有的抗辩权利可继续向原告申拓公司主张。本案中，第三人白国林在向被告发送解除国有土地出让关系通知书时，明确要求被告在扣除700万元保证金后将余款退还，应当认为第三人在解除合同时已经放弃了700万元保证金的返还请求权，故对上述700万元土地出让保证金，原告无权主张返还。
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十条规定，以拍卖或者挂牌方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金，转作受让地块的定金，出让人应当与竞得人签订成交。成交确认书对出让人和竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者竞得人放弃竞得宗地的，应当承担法律责任。因此，成交确认书既是国有土地使用权拍卖成交的书面证明，也是双方后续订立书面合同的依据，事实上反映了成交双方通过拍卖和竞买的双向行为形成的初步权利义务关系，其性质应当认定为国有土地使用权出让合同的预约。本案中，南塘路南侧1号地块拍卖成交确认书中明确约定土地出让的总面积、总价、缴款方式和缴款期限，并约定双方在其后签订正式的国有土地使用权出让合同，上述约定对被告余姚市国土资源局和第三人白国林均具约束力，双方应当遵照执行。此外，结合国有土地使用权出让拍卖实践，竞买须知系拍卖前告知竞买人相关竞拍规则的文件，就本案相关证据及庭审质证而言，可以确认被告发布涉案竞买须知的事实。第三人未到庭视为放弃质证权利，且目前并无证据证明第三人就竞买须知的内容提出异议，可以认为第三人在竞买南塘路南侧1号地块时已知晓并接受竞买须知的相关内容。第三人白国林未能如约、按时缴纳全部土地出让金，致使最终未完成涉案1号地块国有土地使用权出让，应当认为第三人违约的事实成立，应向被告承担相应的违约责任。同时，因本案土地成交确认关系最终解除，第三人白国林亦认可被告扣除700万元的保证金，故第三人实际已通过支付保证金的形式承担了违约责任，被告另行收取逾期缴款滞纳金并无法律依据，本院不予支持，被告已收取的滞纳金应当予以返还。被告辩称第三人未按约定缴纳第二期土地出让金，应承担的赔偿数额超过已缴纳款项，但因被告在本案行政诉讼过程中未进行相应举证，本院对此不作确认，被告可另行提出主张。因涉案土地成交确认关系经第三人与被告双方合意解除，第三人又将相应权利转让给原告申拓公司，故自解除之日起，被告负有将可返还的土地出让款项支付给原告申拓公司的义务，被告未适当履行该项义务，应当承担逾期支付的利息。
据此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十六条、《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条、第八十二条之规定，判决如下：
被告余姚市国土资源局于本判决生效后十五日内支付原告宁波市鄞州申拓电器制造有限公司34278760.19元，并支付自2015年4月21日起至本判决生效后十五日止以34278760.19元为基数按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率计算的利息。
如果未按本判决指定期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条及相关司法解释之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息（加倍部分债务利息=债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×万分之一点七五×延迟履行期间）。
案件受理费248194元，由原告宁波市鄞州申拓电器制造有限公司承担42088元，由被告余姚市国土资源局承担206106元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈剑锋
审 判 员 吴 姗
人民陪审员 李 华
二〇一六年四月二十六日
代书 记员 李 欢
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益。
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在使用行政法律规范，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
第十六条对行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用使用行政案件交纳标准。
《中华人民共和国合同法》
第七十九条债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：……
第八十条第八十条债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。
第八十二条债务人接到债权转让通知后，债务人对让与人的抗辩，可以向受让人主张。
《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》
第二十条以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞买人签订成交确认书。
中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。
中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。