浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终393号
上诉人（原审原告）叶龙培，男，1931年8月15日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
委托代理人金敏，温州市嘉信法律服务所法律工作者。
委托代理人应惠蓉，女，1947年2月22日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区民政局，住所地浙江省温州市鹿城区洪殿北路128号。
法定代表人陈黎华，局长。
委托代理人余章华、何富豪，浙江瓯江律师事务所律师。
上诉人叶龙培因诉被上诉人温州市鹿城区民政局（以下简称鹿城区民政局）民政其他行政行为一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月22日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人叶龙培的委托代理人金敏、应惠蓉，被上诉人鹿城区民政局的出庭负责人陈荣光副局长及委托代理人余章华、何富豪到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准〔（2017）浙行延字第155号、（2017）浙行延字第312号〕延长审限至2017年8月22日。本案现已审理终结。
原判认定：原告叶龙培于1951年12月3日因战致残，系退伍残疾军人。原告的户籍地在温州市永嘉县，于1984年迁至温州市鹿城区飞霞南路，由被告鹿城区民政局发给伤残抚恤金。1985年，原告出国随同儿子居住在西班牙，1990年4月20日，原告因出国被公安机关注销户口，但仍保留中国国籍。1994年，被告停发了原告的伤残抚恤金，原告于停发之时已知情。2013年6月24日，原告恢复了其在温州市鹿城区的户口，被告自原告恢复鹿城区户口之日继续发给伤残抚恤金。2013年7月，原告向被告提出恢复残疾军人抚恤关系的申请，被告于2013年8月22日作出《关于叶龙培申请伤残军人抚恤金及补领的回复》。2013年11月30日，原告向国务院递交材料，申请补发和继续发放伤残抚恤金，该申请材料经由温州市鹿城区人民政府信访局转至被告处办理，被告于2014年4月8日作出被诉答复：“原告叶龙培于2013年11月30日向国务院反映的要求恢复抚恤残疾军人关系的信访事项，根据《信访条例》的有关规定，被告予以受理。经被告调查，原告从1985年出国后在西班牙已获得居留，一直生活在国外，1990年4月20日户口被注销，导致国内没有户籍，于2013年6月24日才在浙江省温州市鹿城区作为华侨恢复了户籍，申领了身份证，向被告正式提出恢复残疾军人伤残抚恤金（又称残疾抚恤金）的申请。根据国家《军人抚恤条例释义》明确规定，退出现役的残疾军人，由民政部门按照规定程序审核接收后，其抚恤金由户口所在地的县级民政部门发给。鉴于以上事实和原告的原始残疾军人证件尚在，原告户籍不在鹿城区的期间（1990年4月至2013年6月）的伤残抚恤金不属于被告发放范围，不予发放。被告根据《军人抚恤条例》和《浙江省军人抚恤优待办法》向省民政厅请示恢复原告残疾军人抚恤待遇，换发新的残疾军人证书，输入数据库，按照八级（因公、在乡）残疾军人的待遇，发放时间从2013年7月开始的伤残抚恤金，并请及时参加优抚对象的认证年审工作。”该答复于2014年4月17日送达原告的代理人应惠蓉。原告不服上述答复意见，提起本案诉讼。另查明，2013年10月16日，原告叶龙培经公证委托应惠蓉作为其受托人，委托事项为：因本人不便回国，特委托应惠蓉代为办理本人的军人抚恤金、离休、退休、医保等相关事宜；委托权限为：全权委托，无转委托权；委托期限为：办妥上述事项为止。应惠蓉于2015年12月17日以原告名义提起行政诉讼，诉请判令被告履行支付原告1994年至2013年的伤残抚恤金的法定义务。2016年1月28日，应惠蓉以原告居住国外，在公证委托时未授权其转委托权限为由，申请撤回起诉，待重新办理公证委托后另行起诉。2016年3月7日，原审法院作出（2015）温鹿行初字第337号行政裁定书，准予其撤回起诉。2016年3月17日，原告经公证委托金敏作为其受权人，委托事项为：委托办理本人与温州市鹿城区民政局抚恤金补偿纠纷一案，一审诉讼事宜；委托权限为：代为起诉，代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为进行和解、调解，代为提起反诉或上诉，代为申请执行及代领执行款物，代为签收法律文书，代缴或退回受理费等。2016年6月2日，代理人金敏以原告名义提起本案诉讼，诉请判令被告履行支付原告1994年至2013年的伤残抚恤金的行政行为，后经原审法院释明，变更为诉请撤销被诉答复意见，补发原告自1994年至2013年6月的伤残抚恤金。
原判认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十九条规定，委托他人代为诉讼，必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提起反诉或者上诉，必须有委托人的特别授权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十九条第一款规定，当事人向人民法院提交的授权委托书，应当在开庭审理前送交人民法院。授权委托书仅写“全权代理”而无具体授权的，诉讼代理人无权代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，提出反诉或者提起上诉。本案中，原告叶龙培委托应惠蓉的委托书上仅写“全权委托”而无具体授权，亦无“代为起诉”一项，故应惠蓉无权代原告提起诉讼。（2015）温鹿行初字第337号案件系应惠蓉以原告名义提起的行政诉讼，因应惠蓉无权代为诉讼，故该案应视为应惠蓉的起诉及撤诉。原告委托金敏的授权委托书上已列明包括代为起诉等具体授权事项，金敏代原告提起本案诉讼，符合法律规定。2.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）、（七）项规定，重复起诉的或撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（2015）温鹿行初字第337号案件因应惠蓉无代为起诉的委托授权，故应视为应惠蓉的起诉及撤诉，本案系原告的起诉，故不属于上述规定的情形。被告鹿城区民政局主张原告提起本案诉讼系重复起诉，依法应驳回其起诉，无事实和法律依据，不予支持。3.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十三条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案中，被告作出被诉答复意见时，未告知原告诉权或者起诉期限，故原告的起诉期限自其收到被诉答复意见之日起计算2年。原告于2014年4月17日收到被诉答复意见，其代理人应惠蓉于2015年12月17日向原审法院提起（2015）温鹿行初字第337号行政诉讼，因委托手续及权限问题，申请撤回起诉，原审法院于2016年3月7日裁定予以准许。经补办委托手续，原告于2016年6月2日提起本案诉讼。原告提起本案诉讼距其知道被诉答复意见之日虽已超2年的起诉期限，但综合考虑原告超期起诉并非其怠于行使权利，其代理人应惠蓉已于2015年12月17日提起诉讼，因委托手续及权限问题撤诉，故（2015）温鹿行初字第337号案件的审理期限（自2015年12月17日至2016年3月7日）应视为非原告自身原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内，原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。4.根据《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。结合上述规定，行政相对人对行政行为有异议的，可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼进行救济，但若行政相对人在法定救济期限届满后才向行政机关提出申请，要求其履行职责的，该申请实质上属于信访行为，行政机关对其信访请求有无答复及答复的内容均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，伤残抚恤金系定期发放，被告自1994年起停发了原告的伤残抚恤金，原告于停发之时已知情，直至2013年7月才向被告提出申请，要求补发伤残抚恤金。据此，原告要求被告补发1994年至2013年6月伤残抚恤金的申请，其中关于1994年至2011年6月的补发申请，系原告在法定起诉期限届满后才向被告提出的履责申请，属于信访请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，被诉答复意见中有关1994年至2011年6月补发申请的答复内容亦属于信访事项，不予审查；关于2011年7月至2013年6月的补发申请，系原告在法定起诉期限内向被告提出的履责申请，属于人民法院行政诉讼的受案范围，被诉答复意见中有关2011年7月至2013年6月补发申请的答复内容，将进行实体审查。5.根据《军人抚恤优待条例》（2011年版）第二十六条第一款规定，退出现役的残疾军人，按照残疾等级享受残疾抚恤金。残疾抚恤金由县级人民政府民政部门发给。根据《浙江省军人抚恤优待办法》（2007年版）第十一条第一款规定，退出现役的残疾军人，由其户籍地市、县（市、区）人民政府民政部门按其残疾等级发给残疾抚恤金。本案中，原告于1990年4月20日因出国被注销户口，于2013年6月24日恢复户口，在此期间，原告虽仍为中国国籍，但不具有鹿城区户口，且未提供其户籍地在鹿城区的证明，而被告作为鹿城区人民政府民政部门仅对户籍地在鹿城区的残疾军人具有发放残疾抚恤金的职责，故被告作出被诉答复意见不予补发原告户籍不在鹿城区期间（2011年7月至2013年6月）的伤残抚恤金，符合法律规定。原告主张其被注销户口期间户籍地仍在鹿城区，被告具有补发其伤残抚恤金的职责，无事实和法律依据，不予支持。综上，被诉答复意见中有关1994年至2011年6月补发申请的答复内容因属信访事项，不予审查，被诉答复意见中有关2011年7月至2013年6月补发申请的答复内容（即被告不予发放该期间的残疾抚恤金）符合法律规定。原告要求撤销被诉答复意见，补发其自1994年至2013年6月的伤残抚恤金的诉讼请求，无事实与法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶龙培的诉讼请求。
上诉人叶龙培诉称：1.“1994年至2011年6月”与“2011年7月至2013年6月”期间的残疾抚恤金具有关联性，不应认为前者属于信访行为，后者属于人民法院行政诉讼受案范围。2.上诉人在行政诉讼中处于弱势地位，虽然不能提供具体法律依据，但原审法院应视具体情况而定，而不应以“无事实与法律依据”为由驳回上诉人的诉讼请求。3.2015年12月17日至2016年3月7日应视为非上诉人自身原因被耽误的时间，不应计算在起诉期限内，故上诉人提起本案诉讼未超过法定期限。请求撤销原判和被诉答复意见。
被上诉人鹿城区民政局辩称：1.原判认定“被诉答复意见中有关1994年至2011年6月的补发申请的答复内容”属于信访事项正确。2.被上诉人鹿城区民政局停发且不补发上诉人户口注销期间的抚恤金是正确的，因此被诉答复行为合法。3.上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，被上诉人鹿城区民政局于2014年4月8日作出被诉答复意见未告知上诉人诉权或起诉期限，并于同年4月17日送达上诉人代理人应惠蓉。之后，应惠蓉于2015年12月17日以上诉人名义提起行政诉讼，但因委托手续方面问题于2016年3月7日撤诉。上述期间不属于上诉人自身的原因耽误，故上诉人于2016年6月2日提起本案诉讼未超过起诉期限。2.民政部优抚局《关于残废军人出国安家残废抚恤金如何发给问题的复函》（1981年4月29日）规定，残废军人经批准出国，可一次发给五年的残废抚恤金，以后不再发放。民政部《伤残抚恤管理暂行办法》（1997年4月4日发布）第十二条规定，伤残人员到国外定居的，可按照当地的抚恤标准，一次性发给五年的抚恤（保健）金，以后不再发给。《浙江省军人抚恤优待办法》（2007年1月1日施行）第十一条第一款规定，退出现役的残疾军人，由其户籍地市、县（市、区）人民政府民政部门按其残疾等级发给残疾抚恤金。可见，相关残疾军人当时到国外定居的，如未一次性发给五年抚恤金，不会导致民政部门与相关残疾军人抚恤关系的终止。残疾军人的户籍仅影响由何地的民政部门发给残疾军人抚恤金，如残疾军人的户籍被注销不会导致其受领抚恤金实体权利的灭失。本案中，上诉人叶龙培户籍系因出国定居被注销，并非抚恤关系转移的事由，亦非抚恤关系终止的事由。被诉答复仅以上诉人叶龙培户籍不在鹿城区为由认定上诉人相关期间的抚恤金非被上诉人发放范围，系适用法律错误，应予撤销。至于上诉人申请被上诉人发放相关期间的抚恤金的理由是否成立，尚需被上诉人调查、裁量。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求有误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销浙江省温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初110号行政判决；
二、撤销温州市鹿城区民政局于2014年4月8日温鹿民〔2014〕36号信访事项（处理）答复意见书，并责令温州市鹿城区民政局于本判决生效之日起六十日内重新作出处理。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人温州市鹿城区民政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张存
代理审判员 陈雕
代理审判员 郑宇
二〇一七年八月四日
书 记 员 李凯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。