江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00288号
上诉人（原审原告）薛永新。
委托代理人陈岳。
被上诉人（原审被告）启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市汇龙镇江海中路799号。
法定代表人杨莹莹，局长。
委托代理人黄健。
委托代理人黄钧琢。
被上诉人（原审第三人）江苏海四达集团有限公司，住所地启东市汇龙镇南园西路199号。
法定代表人沈涛，董事长。
委托代理人李勇君。
委托代理人范益明。
上诉人薛永新因劳动行政监察一案，不服海门市人民法院（2014）门行初字第0106号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月21日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告薛永新系第三人江苏海四达集团有限公司（以下简称海四达公司）单位职工，但双方未签订书面劳动合同。2007年7月，薛永新达到法定退休年龄后继续在海四达公司工作，同年11月离开。之后，薛永新以要求海四达公司为其办理退休手续并享受养老保险待遇为由，曾诉至启东市人民法院。该院于2008年11月28日作出民事裁定书，以薛永新诉请应由相关行政部门通过行政手段处理为由，裁定驳回了薛永新的起诉。
2014年4月16日，薛永新投诉，请求被告启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）责令海四达公司按照《江苏省高级人民法院关于审理劳动人事争议案件的指导意见（二）》第二十条的规定，履行给予薛永新退休养老保险待遇的法定义务。启东人社局于2014年4月18日作出启人社信复（2014）13号《关于薛永新同志要求缴纳社会保险费信访事项答复意见书》，主要内容：“薛永新同志：我局于2014年4月16日收到你来信反映海四达公司未为你缴纳工作期间社会保险费，因你1947年7月12日出生，已超过国家规定退休年龄年满六十周岁，不属于劳动法调整范围，且已超过法定投诉时效2年，你来信反映事项无法律依据予以查处，特此告知。”因该答复意见书存在笔误，启东人社局于5月30日作出更正书，对笔误予以更正。薛永新对答复意见书不服，向南通市人力资源和社会保障局申请行政复议。7月7日，复议机关作出复议决定书，维持启东人社局作出的答复意见书。薛永新不服提起诉讼。请求撤销启东人社局作出的《关于薛永新同志要求缴纳社会保险费信访事项答复意见书》，并责令启东人社局就薛永新请求事项重新进行答复。
原审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条规定，启东人社局作为县级劳动保障行政部门，主管辖区内劳动保障监察等工作。因此，就薛永新劳动保障方面的投诉，启东人社局负有受理并予处理的法定职责。该条例第二十条规定，“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”根据上述规定，劳动者认为用人单位存在违反劳动保障法律的行为，要求劳动保障行政部门履行劳动保障监察职责的追诉时效是两年。薛永新在2007年7月达到法定退休年龄后至离开单位时未能享受养老保险待遇，其应知相关权利遇受到侵害，依法在两年内向启东人社局进行投诉或举报。同时，启东市人民法院（2008）启民一初字第2022号民事裁定书，也明确告知薛永新有关办理退休手续及享受养老保险待遇，应通过行政途径主张。但薛永新直至2014年4月份才向被告投诉，显然超过法定的追诉时效。对此，启东人社局不予受理原告的投诉，符合法律规定。用人单位如存在违反劳动法律规定的情形，在法定期限内未被发现或投诉、举报的，劳动保障行政部门依法不再处理，由此亦不能认为劳动保障行政部门不履行劳动监察职责。故薛永新认为启东人社局答复意见与其投诉请求不一致的理由，不能成立。需要明确的是，用人单位未依法为劳动者办理社会保险登记和缴纳社会保险费用的，致劳动者到达法定退休年龄无法享受养老保险待遇的，劳动者除依法可向劳动保障行政部门投诉举报外，还可基于民事法律关系要求用人单位赔偿养老保险待遇损失。这也是《江苏省高级人民法院关于审理劳动人事争议案件的指导意见（二）》第二十条规定的法理依据所在。薛永新在投诉及诉讼中依据该指导意见第二十条规定向启东人社局主张，属对该规定救济程序的错误解读。启东人社局答复意见虽结论正确，但形式不妥，应在今后的行政程序中予以规范。综上，薛永新的诉讼请求，无法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告薛永新的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告薛永新负担。
上诉人薛永新不服，提起上诉称，本人于1983年进入海四达公司工作，直至2007年7月达到法定退休年龄时，公司未与本人签订过劳动合同，也未缴纳社会保险费，启东人社局从未履行监督检查法定职责。我向启东人社局履行告知程序后，公司至今未办理法定退休手续，我的投诉未超过法定时效。请求二审法院判决撤销原判及被诉信访事项答复意见书，要求海四达公司为我办理退休手续，并判令启东人社局履行责令公司为我办理养老保险待遇退休手续的法定职责。
被上诉人启东人社局辩称，薛永新于2007年7月12日达到法定退休年龄，其与海四达公司之间的事实劳动关系即予终止，双方形成的劳务关系不属于劳动法的调整范围。薛永新认为劳动关系存续期间的权利受到侵害，应当及时主张权利，申请救济，但其于2014年4月16日才向我局投诉。根据《劳动保障监察条例》第二十条第一款、第二款规定，已经远远超过2年法定期限，我局予以查处无法律依据。被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人海四达公司辩称，2000年前我公司是国有单位，薛永新有工做工、无工务农，属于计划经济时期的临时工，在劳动部门没有备案，不能缴纳养老保险。2000年后公司改制为民营企业，薛永新继续做临时工，公司缴纳养老保险与企业税收挂钩，由地税统一分配。2004年启东市和江苏省发布养老保险扩面征缴通知，薛永新离法定退休年龄不到5年，不属扩大范围，无法缴纳。2007年12月新劳动法实施后，我公司为所有员工缴纳养老保险，但薛永新已经达到法定退休年龄，无法为其缴纳。被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
上诉人薛永新提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为，启东人社局作出的启人社信复（2014）13号《关于薛永新同志要求缴纳社会保险费信访事项答复意见书》是否具有事实和法律依据。
《劳动保障监察条例》第三条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉。因此，启东人社局具有主管本行政区域内的劳动保障监察工作的法定职责，其在收到有关违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉后，有权依照法律规定予以受理，并依法处理。
《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。薛永新投诉用人单位不为其缴纳社会保险费用的违法行为，属于投诉用人单位不作为的违法行为，如何正确判断用人单位违法行为的“发生之日”或者“行为终了之日”与本案的处理关系较大。1、关于对用人单位违法行为的“发生之日”的理解。根据《》第规定，社会保险费的缴费单位应按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额。因此，用人单位有按月申报和缴纳各项社会保险费用的法定义务。劳动者在每月发工资之时即应当知道用人单位是否为其缴纳社会保险费，故劳动者在知道用人单位存在违法事实时即可以向劳动监察机关提出投诉。2、关于用人单位违法行为有连续或者继续状态的，自“行为终了之日”起计算的理解。劳动者在用人单位工作期间可能存在着不敢投诉用人单位的情形，为了充分保障劳动者的合法权益，法律对此作出了规定，即用人单位存在连续性不作为的违法行为，应当从其最后一次法定应作为期限届满之日次日起计算。3、关于用人单位违法行为后果的持续状态应否作为违法行为追诉时效的计算依据问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定了违法行为“发生之日”或者“行为终了之日”作为劳动行政部门查处违法行为的计算起点，并未规定以“违法行为的后果”作为计算依据。况且，如果以不法行为的后果作为劳动行政部门查处的计算起点，将势必导致各种不法行为的追诉时效一直无法起算，法律关系将长期处于悬而不决的状态，这不仅不利于提高行政机关的执法效率，也不利于人民法院查明案件事实。
本案中，薛永新在用人单位海四达公司工作期间，即应当知道公司并未为其缴纳社会保险。2007年7月薛永新达到了法定退休年龄后，其也应当知道自己未能享受到社会保险待遇。海四达公司未能按月为薛永新缴纳社会保险的行为，在薛永新达到法定退休年龄后即属于“行为终了”。根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，薛永新应当自“海四达公司未能按月缴纳社会保险的行为终了之日”起2年内向劳动保障行政部门投诉。其于2014年4月16日向启东市人社局投诉，已经超过了劳动保障行政部门查处的法定时效。
综上，启东人社局作出的被诉具体行政行为具有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回薛永新的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人薛永新的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院难以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人薛永新负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 陈
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一四年十二月八日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；