贵州省铜仁市碧江区人民法院
行 政 判 决 书
碧行初字第1号
原告河西街道办事处茅溪村八官杨家湾村民组（以下简称杨家湾村民组）。
代表人杨海军，该组组长。
委托代理人姚元勋，铜仁市锦江河律师事务所律师。
委托代理人杨立，铜仁市锦江河律师事务所律师。
被告铜仁市碧江区河西街道办事处。（以下简称河西办事处）
法定代表人张淼，该办事处主任。
委托代理人向克军，河西办事处司法所司法助理员。
委托代理人郑大明，河西办事处农业服务中心主任。
第三人杨正成，男，1963年3月20日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨光发，男，1953年4月28日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人谢老保，男，1951年1月12日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨政国，男，1953年5月28日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人梁桂花，女，1938年1月7日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨秀建，男，1970年9月24日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨秀全，男，1971年2月14日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人石秀德，男，1963年2月20日出生，苗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人罗毛，男，1947年2月27日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人向小苗，男，1951年2月28日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨秀发，男，1938年1月16日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人唐世元，男，1981年3月1日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨秀权，男，1970年2月8日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
以上第三人简称杨正成等13人。
诉讼代表人杨政国。
委托代理人谢国祥，男，1976年8月10出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人向祖富，男，1950年6月28日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
委托代理人向军，男，1980年10月29日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
第三人杨秀兰，男，1963年7月5日出生，侗族，铜仁市碧江区人，务农。
委托代理人杨铁，男，1981年11月3日出生，侗族，铜仁市碧江区人，铜仁中通物流公司驾驶员。
第三人向祖国，男1972年10月8日出生，汉族，铜仁市碧江区人，务农。
原告杨家湾村民组诉被告河西办事处土地管理行政裁决一案，经本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告杨家湾村民组代表人杨海军及其委托代理人姚元勋、杨立，被告河西办事处法定代表人张淼之委托代理向克军、郑大明，第三人向祖国，第三人向祖富之委托代理人向军，第三人杨秀兰之委托代理人杨铁，第三人杨正成等13人的诉讼代表人杨政国及其委托代理人谢国祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年7月2日，被告作出的河办发（2012）50号《碧江区河西街道办事处关于对茅溪村杨家湾组内部因娃娃坟使用权纠纷的处理决定》（以下简称50号处理决定）认定：争议地娃娃坟面积6.1539亩。1984年山林承包下户时，杨家湾村民组按3个小组划分田土山林，林木董、水井湾和争议地娃娃坟三地因太陡太窄等原因在当时没有分配下户，而是留给集体管理。下户后，向家在此栽树并管理，90年代陈启林在此开山庄，又种了部分树木，高速公路征地时，经调解，树木款分给了向家和陈启林。第二轮土地承包时，争议地娃娃坟承包给16户村民，并填写了承包证，其中第三人向祖国二轮承包证中娃娃坟的四至抵界为：上抵田坎、下抵沟、左抵河、右抵坎，其他15人承包证中娃娃坟四至为：上抵田坎、下抵沟、左抵某某、右抵某某。
被告认为：二轮承包时，争议地娃娃坟已经承包给杨家湾16户村民，并填写了承包证，且他们之间的四至抵界相互统一、互不冲突，因此不存在权属不清界线不明的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第八条第三项的规定，认定争议地以铜大高速大桥东侧直下的沟为界，左边土地使用权属于向祖国，右边土地使用权属于向祖富、谢老保等15户。
被告在举证期间向法庭提交了下列证据材料：
1、2011年4月8日杨家湾村民组村民杨秀兰出具的《情况证明》1份。
2、2011年4月8日杨家湾村民组村民梁桂花出具的《情况证明》1份。
3、2011年4月10日杨家湾村民组村民杨秀祥出具的《情况证实》1份。
4、2011年4月10日杨家湾村民组村民罗时华出具的《情况证实》1份。
5、2011年4月11日杨家湾村民组村民向祖全出具的《情况证实》1份。
6、2011年4月11日杨家湾村民组村民杨胜六出具的《情况证实》1份。
7、2011年4月12日杨家湾村民组村民杨政国出具的《情况证实》1份。
向祖国的第二轮《土地承包证》1份。
向祖国等16户村民第二轮土地承包基本情况登记表。
2012年4月13日由碧江区法制办陈松云绘制的勘察草图1份。
以上1—10号证据，被告拟证明第三人向祖国等16户对娃娃坟享有承包经营权。
11、2012年6月8日向祖国提交的《行政确权申请书》1份。被告拟证明向祖国向其提起确权申请。
12、2012年5月18日对向祖全的谈话笔录。被告拟证明其已进行过调解。
原告对被告提供证据材料的质证意见：对1—7号证据有意见，没有注明证据来源，形式要件不合法，且以上证明材料中中有4个人是当事人，真实性不足采信；对8号证据真实性无异议，对其记载的四至抵界有异议，因其未经过核实、公示，是不合法的；对9号证据真实性无异议，但其四至抵界不清楚；10号证据是不真实、不合法的，该图只体现了向祖全对该地的主张，而不是向祖国；对11号、12号证据真实性没意见。
第三人向祖国、向祖富、杨秀兰对被告提供的证据材料质证无异议。
第三人杨正成等13人对被告证据材料的质证意见与原告一致。
原告诉称：在1998年第二轮土地承包时，原告将争议地娃娃坟荒山承包下户给本组16户村民，并在承包证上进行了登记。承包证上显示16户村民共承包娃娃坟荒山的面积是0.917亩，而娃娃坟荒山的实际面积共9亩多，那剩余的8亩多荒山使用权并未承包下户而属原告所有。被告作出的50号处理决定是依据向祖国承包证记载的四至抵界，却不认定其承包证上注明的面积，而是以实际测量为准，这属于双重标准，于理于法不合。在2001年7月9日，原告曾与陈启林签订娃娃坟荒山承租协议，约定娃娃坟荒山承租给陈启林使用，陈启林每年交一定的租金给原告，这说明娃娃坟荒山大部分是未承包到户的而是属原告所有的。且2010年12月13日被告曾作出《关于向祖权、向祖德与杨家湾土地纠纷的调处决定》认定娃娃坟属杨家湾集体所有，该决定是生效的有强制力的。综上，被告做出的50号处理决定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，为维护原告合法权益，望法院判决撤销或部分撤销，并重新作出具体行政行为。
原告在举证期限内提供如下证据材料：
被告于2012年7月2日作出的50号处理决定1份。原告拟证明被告作出该处理决定的四至抵界是依据向祖国的承包证，但面积却是根据实际面积，这属双重标准，于法于理不合。
铜仁市碧江区人民政府于2012年10月24日作出的碧府行复决字（2012）13号《行政复议决定书》1份。原告拟证明该复议决定与50号处理决定认定的事实是冲突的，却作出相同的处理结果，不符合逻辑。
2001年7月9日由河西办事处八官溪村杨家湾村民组与陈启林签订的《租用土地荒山协议书》。原告拟证明娃娃坟荒山大部分未承包到户，应属原告所有。
2010年12月3日由铜仁市河西办事处作出的《铜仁市河西办事处关于向祖权、向祖德与杨家湾土地纠纷的调处决定》。原告拟证明被告曾作出决定认定娃娃坟荒山属于杨家湾集体所有。
杨家湾村民组村民土地基本情况登记表、延长土地承包基本情况以户统计表。被告拟证明承包证上有争议地娃娃坟的16户村民中，四至界限不清，无法区分各自承包的界限。
由原告代理人于2012年8月26日对杨家湾村民组村民童莲花、2012年9月16日对茅溪村副书记李昌明的《调查笔录》各1份。原告拟证明娃娃坟荒山在二轮承包到户填证时，是根据农户自己报的四至界限、面积填写的，未经过核实、公示。
2012年3月14日被告所制作的《关于杨家湾娃娃坟土地纠纷的调查记录》5份。原告拟证明娃娃坟属未分之地，使用权属原告。
被告对原告提供证据材料的质证意见：对1、2号证据真实性无异议，证明目的有异议；3号证据是陈启林和杨家湾签订的出租协议，但娃娃坟只是该协议中出租土地的一部分，不能达到其证明娃娃坟是集体的证明目的；对4号证据真实性无异议，但这是对另一个地方的调处决定，而不是真的本案争议地娃娃坟的；对5号证据真实性无异议；对6、7号证据的证明目的有异议，杨家湾组村民的意见没有统一过。
第三人向祖国、向祖富、杨秀兰对原告提供的证据材料质证意见与被告一致。
第三人杨正成等13人对原告提供的证据材料质证无异议。
第三人向祖国、向祖富、杨秀兰述称：被告所作的50号处理决定是正确的。
第三人杨正成等13人述称：1980年土地下户时，分为三个小组承包到户，但每个小组都留有一块土地未分配到个人，全部为集体所有。后娃娃坟荒山按集体下户时21户抽签分到了个人。1998年二轮土地延包时，本组组长及部分村民外出打工，出现了5户村民未能将娃娃坟填上土地承包证。向祖国的哥哥向祖权于1998年底至2001年底任本组组长。2001年7月娃娃坟以集体名义租给陈启林，签订后不久对该地发生纠纷，经办事处政法委书记游国华与村委班子李昌明等调解未果至今。被告作出的50号处理决定侵犯了我们十三户村民的使用权，我们十三人只有1亩多地，向祖国一个人有5、6亩。
第三人向祖国、向祖富、杨秀兰及杨正成等13人未向法庭提供证据。
本院对原、被告双方提供的证据材料作如下确认：原告提供的1—7号证据；被告提供的1—11号证据与认定本案事实、审查50号处理决定是否合法相关联，可作为认定本案事实的依据。
被告提供的12号证据材料是与向祖权的谈话笔录，向祖全非本案当事人，该笔录是否与本案具有关联性，本院无法判断，故不予采信。
经审理查明：争议地娃娃坟，位于杭瑞高速公路途经河西办事处茅溪村八官溪与铜遵公路（改道）的交叉地带，地类为荒山。第一轮土地承包时，杨家湾组按3个小组划分田土山林，林木董、水井湾和争议地娃娃坟三地在当时没有分配下户，而是留给集体管理。下户后，有向姓村民在此栽树并管理。1998年第二轮土地承包时，争议地娃娃坟承包给第三人16户村民，并填写了承包证，其中第三人向祖国二轮承包证中娃娃坟的四至抵界为：上抵田坎、下抵沟、左抵河、右抵坎，其他15人《农村承包土地基本情况登记表》中记载娃娃坟四至为：上抵田坎、下抵沟、左抵某某、右抵某某。2010年杭瑞高速公路征地时涉及的树木补偿款由第三人向祖国和陈启林领取。2010年12月3日，河西办事处作出《关于向祖权、向祖德与杨家湾土地纠纷的调处决定》，将娃娃坟明确给杨家湾集体所有。2001年7月9日，杨家湾组与陈启林就娃娃坟签订了《租用土地荒山协议书》。2012年6月8日向祖国向被告提出确权申请，要求确认争议地娃娃坟的使用权。被告在调取相关证据的基础上于2012年7月2日作出河办法（2012）50号处理决定，明确以铜大高速大桥东侧直下的沟为界，左边土地使用权属于向祖国，右边属于向祖富、谢老保等15户。原告对此不服，申请复议，碧江区政府于2012年10月24日作出碧府行复决字（2012）13号《行政复议决定书》维持被告所作的50号处理决定后，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为：原告与第三人因“娃娃坟”荒山发生权属纠纷，被告可以依照争议一方的申请作出50号处理决定，但应当遵循法定程序。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”而经查被告提供的证据，不能证明被告曾对争议双方组织调解。另外，50号处理决定认定以铜大高速大桥东侧直下的沟为界，左边土地使用权属向祖国，右边属向祖富、谢老保等15户，此处15户，除了向祖富、谢老保外还有何人50号处理决定未确认，被告在行政程序中也未通知另外的13户村民作为第三人参加土地权属争议的处理，从而导致该13户应享有的告知、举证等当事人的权利被剥夺，故属程序违法。
其次，被告作出50号处理决定主要依据是第三人向祖国的第二轮土地承包证以及现场勘察绘制的草图。第三人向祖国承包证上记载：“娃娃坟，东田坎、南沟、西河、北坎”，在勘察草图上此四个点均有标注，但“田坎”与“坎”标注在同一直线上，即此四点无法形成一个固定的区域，同时经本院实地勘察，“田坎”、“河”、“沟”现均有其处，但“坎”的具体位置无法准确判断，而该抵界“坎”又是第三人向祖国与其他15户第三人土地的分界，故若不能确定“坎”的具体位置，就不能确定向祖国与其余15户第三人土地的界线。而被告在未查明以上事实的前提下，作出以铜大高速大桥东侧直下的沟为界，左边土地使用权属向祖国，右边属向祖富等15户的处理决定，属证据不足。
再次，被告作出50号处理决定适用的是《林木林地权属争议处理办法》第八条第三项的规定，该规定是指在争议双方没有书面权属凭证的前提下，争议方存在能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证，行政机关可以以此作为处理林权争议的参考依据。而经查50号处理决定的内容，被告确权的主要依据是土地承包证，既有土地承包证就不能适用以实际耕管论权属的法定规则。在2010年12月3日，被告为非本案当事人的向祖全、向祖德与杨家湾组为“娃娃坟”的权属争议而做出的调处决定记载“……娃娃坟这块土地属于杨家湾集体所有。”但未确定是所有权还是使用权。本案权属争议的地名也叫“娃娃坟”，且争议的当事人与前述当事人不完全相同，这就需被告提供证据证明前述调处决定明确的是土地所有权或该决定已经撤销，以此界定该调处决定与50号处理决定并无抵触。再有，被告以15户第三人的《土地基本情况登记表》认定该15户享有承包经营权，根据我国《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权自承包合同生效之日取得，土地承包经营权证是确认取得土地承包经营权的凭证，而《土地基本情况登记表》只是土地承包时的一个程序环节，并不具备证明权属的效力。故被告不能仅以15户第三人的《土地基本情况登记表》作为认定该15户对“娃娃坟”享有土地承包权的依据。
综上所述，被告做出的50号《处理决定》违反法定程序、主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告铜仁市碧江区河西街道办事处作出的河办发（2012）50号《碧江区河西街道办事处关于对茅溪村杨家湾组内部因娃娃坟使用权纠纷的处理决定》。
被告铜仁市碧江区河西街道办事处对本案的土地使用权争议重新作出行政裁决。
原告预交的案件受理费100元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 杨顺明
审 判 员 王泽和
代理审判员 崔丽莎
二〇一三年二月二十七日
书 记 员 刘远祥