浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行终77号
上诉人（原审被告）慈溪市国土资源局，住所地慈溪市浒山街道南二环线138号。
法定代表人何建立，局长。
出庭应诉负责人叶磊，副局长。
委托代理人黄黔（特别授权代理），慈溪市国土资源局工作人员。
委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）慈溪市明月湖酒店管理有限公司，住所地慈溪市白沙路街道群丰村47号。
法定代表人陆政达，总经理。
委托代理人施可群，浙江五磊律师事务所律师。
委托代理人何威，浙江五磊律师事务所律师。
上诉人慈溪市国土资源局（以下简称慈溪国土局）因被上诉人慈溪市明月湖酒店管理有限公司（以下简称明月湖公司）诉上诉人慈溪市国土资源局土地行政确认一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2016年12月8日作出的（2015）甬鄞行初字第167号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月9日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年10月26日，被上诉人慈溪国土局作出慈土闲认[2015]112号《闲置土地认定书》，认定被上诉人明月湖公司经慈溪市人民政府批准使用的位于慈溪市白沙路街道三洞桥村国有建设用地，面积为18732平方米，批准用途为住宿餐饮用地。根据编号为3302822010A21203的《国有建设用地使用权出让合同》约定动工日期为2011年12月27日之前开工，竣工日期为2015年12月27日之前竣工，现超出规定动工开发期已逾2年，至今未开发建设，仍处于闲置状态。闲置原因属于自身原因闲置。上诉人取得土地使用权后，未经原批准机关慈溪市人民政府同意，超过规定的期限未动工建设，根据《闲置土地处置办法》第九条、第十条之规定，认定被上诉人批准取得的项目用地18732平方米构成闲置土地。应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
原审法院经审理查明，2009年3月4日，慈溪市人民政府作出《关于同意慈溪市文化商务区城市设计导则的批复》（慈政函〔2009〕11号），同意慈溪市规划局报送的《关于要求审批慈溪市文化商务区城市设计导则的请示》，并要求对该区域范围内的水利、电力等原有专项规划根据该城市设计导则作相应调整。涉案地块即16#-A地块规划条件为容积率7，建筑限高200米，绿地率为10%，建筑密度为50%。而位于涉案地块北面的10#-A地块规划条件为容积率0.5，建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%；10#-B地块规划条件为容积率1,建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%。而位于涉案地块南面的17#-A地块规划条件为容积率0.8，建筑限高24米，绿地率为10%，建筑密度为50%；17#-B地块规划条件为容积率2.5，建筑限高100米（自西往东分别为24-60-100米），绿地率为30%，建筑密度为30%；17#-C地块规划条件建筑限高200米。2010年8月25日，慈溪市规划局作出慈规条字〔2010〕99号规划条件通知书，对16#-A地块的用地、建筑、交通等规划条件作出要求。经慈溪市人民政府批准，2010年9月30日，慈溪国土局发布慈溪市国有建设用地使用权挂牌出让的公告，决定对文化商务区16#-A地块以挂牌的方式进行出让，该地块位于白沙路街道，东至规划滨河南路、南至规划南四街、西至规划东一街、北至规划明月湖路；出让面积18732平方米（约28.098亩），要求建筑密度≦50%，容积率为6.5-7，绿地率≧10%，规划性质为旅馆业主导混合用地，土地用途为住宿餐饮用地，出让年限40年。出让起始价15740万元，保证金3150万元。同时公告要求竞买人系具有与慈溪市文化商务区开发建设指挥部签订的该项目投资协议书的企业，并要求自土地交付之日起十二个月内动工开发建设，竣工时间自土地交付之日起六十个月等事项。2010年11月16日，慈溪市飞龙房地产开发有限公司与慈溪市文化商务区开发建设指挥部签订《地标酒店项目投资协议书》一份，双方就16#-A地块用以建设的项目标准和要求等达成投资协议。2010年11月19日，慈溪市飞龙房地产开发有限公司通过挂牌方式取得涉案土地使用权，并于同日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，双方就出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、违约责任等事项进行了约定。其中合同第六条约定，出让人同意在2010年12月27日之前将出让地块交付给受让人，土地交付条件为现状。第八条约定，涉案地块的土地出让面积为18732平方米，出让款35500万元，每平方米的价格为18951.52元。第九条约定，涉案地块的定金为3150万元，定金抵作土地出让价款。第十六条约定，涉案土地建设项目在2011年12月27日之前动工，在2015年12月27日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十一条约定，受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或者部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：（一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；（二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。第三十二条约定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但该合同中未对涉案地块的周边地块规划条件进行约定。2010年12月15日，被告、慈溪市飞龙房地产开发有限公司、慈溪市慈商商务有限公司签订《变更协议》一份，三方约定将涉案土地的受让人变更为慈溪市慈商商务有限公司，由其承担土地使用权出让合同的权利、义务。2010年12月27日，被告、慈溪市文化商务区开发建设指挥部、慈溪市慈商商务有限公司签订《国有建设用地使用权交付备忘录》一份，明确受让人已在2010年12月20日付清土地出让价款，而出让人已在2010年12月27日交付土地，交付的土地已达成出让合同约定的土地条件，界址清楚，权属无异议。2011年4月，慈溪市规划局对《慈溪市文化商务区城市设计导则》进行调整，将位于涉案地块北面原来的10号地块的组成部分由A、B两部分调整为A、B、C三部分，其中与涉案地块直接面对的10#-B地块的规划条件调整为容积率1.4，绿地率22%，建筑密度48%（原规划条件为容积率1,建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%）；10#-A地块的规划条件调整为容积率1.3，绿地率15%，建筑密度45%（原规划条件容积率0.5，建筑限高24米，绿地率为30%，建筑密度为30%）。但涉案地块的相关规划条件未作调整。2012年2月27日，经原慈溪市工商局核准，原告从慈溪市慈商商务有限公司派生分立。2012年3月29日，涉案地块的土地使用权人由慈溪市慈商商务有限公司变更至原告名下。2012年5月7日，原告向被告提交《关于要求退还慈溪文化商务区16#--A地块的请示》，明确提出终止履行合同，退还土地及出让款的请求，同时将延期开发建设的原因描述为：主要是由于国家政策层面连续出台对房地产市场的宏观调压手段，且调压持续加强，公司开发的慈溪市重点项目—慈溪财富中心项目销售停滞，资金回笼困难，公司现有资金只能也必须保证财富中心的建设，无法调剂到本地块项目。银根紧缩致使本地块项目的银行融资困难重重，以及其他因素的出现使项目启动和开发更加困难。2012年11月12日，原告向被告邮寄《关于再次要求退还文化商务区16#--A地块的请示》，被告未进行回复。2013年10月15日，原告向被告提交《关于要求推迟文化商务区16#-A地块项目开工建设期限的请示》，请求将涉案地块的开工建设时间推迟。2013年10月25日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议（一）》一份，该协议第二条、第三条、第四条约定，受让人因建筑设计方案需重大调整等原因导致建设项目未能按照出让合同约定日期开竣工。经出让人对受让人申报的相关材料审核，根据慈溪市文化商务区开发建设指挥部相关意见，同意调整建设项目开竣工日期。重新约定的开竣工时间在2014年10月15日之前开工，在2018年10月15日之前竣工。开工日期以建设工程规划许可证的日期为准，竣工日期以规划部门的建设工程规划核实确认书的日期为准。2014年7月31日，国家审计署对浙江省开展2008年至2013年土地出让收支和建设用地审批、征收、供应、使用以及耕地保护等情况专项审计，并对涉案地块未按规定处置进行审计取证。2014年11月4日，原告向被告再次邮寄《关于再次要求退还文化商务区16#--A地块的报告》，被告未进行回复。2015年7月23日，经被告现场查勘，涉案地块仍未动工建设。2015年8月6日，被告向原告作出慈土闲调〔2015〕112号《闲置土地调查通知书》，对涉案地块开展闲置土地调查工作。2015年10月26日，被告作出慈土闲认〔2015〕112号闲置土地认定书，认定原告批准取得的项目用地18732平方米构成闲置土地，应该按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2015年11月16日，被告将上述认定情况告知原告。原告不服，故向该院提起诉讼。2015年12月9日，因中国建设银行股份慈溪支行申请，慈溪市人民法院依法对登记在原告名下的涉案土地使用权采取财产保全，进行查封。
另查明，宁波市人民政府在2015年曾以〔2015〕62号文件的形式开展政务督办，对包括涉案地块在内的31宗闲置土地实施限期挂牌督办，清单中将涉案地块的闲置原因描述为“原因待定”。
原审法院认为，参照国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第一款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，故被告慈溪国土局具有对本行政区域内的闲置土地进行调查认定的行政职权。闲置土地认定决定属于行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为，性质上属于行政确认，闲置土地确认以后将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件，该行政确认行为将对行政相对人的权利义务产生直接影响，属于可诉行政行为的范畴，故对被告认为闲置土地认定是处于中间环节的阶段性行政行为，没有对原告创设、变更、消灭其权利、义务，不产生法律效力，没有诉的利益的主张，不予采信。根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需深挖基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。上述规定目的是为防止土地使用权人采取假动工手段而规避法律的规定，应当严格适用。具体到本案，即便原告已经取得建筑工程施工许可证，但因未达到后续动工开发的法定条件，结合国家审计署出具的审计意见及被告的现场勘查记录，不能认定原告已经动工建设，原告认为其在慈溪市文化商务区开发建设指挥部的统一安排下，涉案地块已在2011年12月9日破土动工的主张，不予支持。
原、被告之间于2013年10月25日签订补充协议约定的内容主要是同意原告延期开工、竣工。国家审计署出具的审计意见认为原、被告双方签订的补充协议不符合《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定及《闲置土地处置办法》第十四条规定，原因在于双方签订补充协议时的时间点及延长的具体期限不符合要求，但并未否定双方在符合条件的情况下可以采取延长动工开发期限的做法。而通过签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限的做法则来源于《闲置土地处置办法》第十二条第一项因政府原因造成土地闲置而采取处置方式的规定。鉴于被告同意原告延长动工开发期限系不争的事实，故可以推定被告认可至少存在部分的政府原因导致涉案土地闲置的状态，否则根据行政主体职权法定原则，被告也不会援引上述规定来和原告签订补充协议。且原、被告双方签订补充协议时，距离项目动工开发时间并未超过两年，现被告以达成补充协议的做法已被审计部门否定为由，仍将双方出让合同约定的时间作为动工开发的起算时间，并据此追究原告的逾期开发责任，上述被告的做法并未考虑其在签订补充协议过程中所存在的过错，有所不妥，不利于作为行政相对人的原告的信赖利益保护。被告作出涉案土地闲置属于原告自身原因的认定的事实根据在于原告2012年5月7日向被告提交的退地请示报告，而在该请示报告中原告阐述未能按期动工开发的原因时也提到了“其他因素的出现使项目启动和开发更加困难”，结合2011年4月慈溪市规划局对《慈溪市文化商务区城市设计导则》进行调整的背景因素及原告之后于2012年11月12日、2014年11月4日向被告递交的请示报告内容，彼此也能相互印证，原告自始至终并未承认其自身因素为造成涉案土地闲置的唯一原因。宁波市人民政府在2015年对包括涉案地块在内的31宗闲置土地实施限期挂牌督办时，督办清单中将涉案地块的闲置原因仍描述为“原因待定”，并未明确涉案土地闲置的原因为政府原因、企业原因或者部分政府原因、部分企业原因。综上，被告将涉案土地闲置的原因全部归咎于原告自身缺乏充分的证据支持，其相关抗辩主张不予采信。
被诉闲置土地认定性质上属于行政确认，将对行政相对人的权利义务产生直接影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告作出被诉闲置土地认定时，应当认定案件事实并有证据证明。现结合行政管理的实际情况，被告将涉案土地闲置的原因全部归咎于原告自身缺乏充分的证据支持，原告据此要求该院撤销被诉闲置土地认定的理由正当、于法有据，予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告慈溪国土局作出的慈土闲认〔2015〕112号《闲置土地认定书》。
上诉人慈溪国土局上诉称：一、闲置土地认定属于调查结论，是处于中间环节的阶段性行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。根据《闲置土地处置办法》第九条的规定，《闲置土地认定书》是作为调查结论出现的，是下一步闲置土地处置的基础和依据。闲置土地认定对行政相对人的合法权益明显不产生实际影响，《闲置土地处置办法》未规定相应异议和救济途径。对行政相对人创设、变更、消灭权利义务的是最终作出的征缴土地闲置费决定及收回国有建设用地使用权决定等处置决定。假使可以对闲置土地认定起诉，将造成闲置土地认定和闲置土地处置决定同时接受司法审查的后果。由于闲置土地认定作为阶段性行政行为本身产生的法律效果能够被最终的处置行为所吸收，只需对最终的处置行为进行审查就能保护相对人的合法权益。二、一审判决推定上诉人认可的至少存在部分的原因导致涉案土地闲置的状态，继而认定上诉人将涉案土地闲置的原因全部归咎于被上诉人自身缺乏充分证据，无相应事实和法律依据。一审判决也认定涉案土地处于闲置状态。根据《闲置土地处置办法》第五条和第八条的规定，对于闲置原因系政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，证明义务在被上诉人。且被上诉人主张周边地块规划调整给项目造成严重影响致建设搁浅未经有效行政确认或司法裁判确认，也与被上诉人2012年5月7日请示和2013年10月15日延期申请理由相悖。即便理由成立也不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，周边地块规划条件的调整是否会对建设土地使用权人的预期商业利益产生影响不属于本案的审查范围。三、2013年10月25日，上诉人与被上诉人签订补充协议重新约定开、竣工时间，是上诉人根据上级部门精神，出于对陷于困境的房地产企业进行帮扶的具体措施，且未发生在闲置土地处置过程中，不能以政府在未完全具备法定延期条件下达成的补充协议推定土地闲置存在政府原因。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人明月湖公司的起诉或驳回其诉讼请求。
被上诉人明月湖公司辩称：一、闲置土地认定属于行政诉讼的受案范围。闲置土地确认后将作为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件，不属于阶段性行政行为。《闲置土地处置办法》未规定对闲置土地认定的救济途径，并不能否定其属于行政诉讼的受案范围。二、因原慈溪市委书记滥用职权，擅自改变规划条件，直接导致涉案地块所处环境的优势性几尽丧失，致使被上诉人的商业开发受阻。被上诉人多次书面、口头要求解决。对涉案土地开发目的无法实现已无需行政认定或司法确认。政府擅自改变涉案地块周边规划是直接导致土地闲置的原因，上诉人作出的《闲置土地认定书》将闲置原因认定为被上诉人自身原因错误，应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，双方当事人对上诉人具有作出被诉闲置土地认定的法定职权均无异议，本院予以认可。行政确认是指行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。被诉闲置土地认定性质上属于行政确认，且闲置土地确认以后将作为后续闲置土地处理的依据，故被诉闲置土地认定对行政相对人的权利义务产生影响，属于行政诉讼的受案范畴。
根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。被上诉人于2010年11月19日取得涉案土地使用权，自约定的动工开发日期至今超过1年，仍未进行动工开发，被上诉人对涉案土地闲置的现状也予以认可。故被诉闲置土地认定书认定涉案土地为闲置土地并无不当。
上诉人认定被上诉人闲置原因为自身原因的依据是被上诉人于2012年5月7日出具的《关于要求退还慈溪文化商务区16#-A地块的请示》，但该请示中除了提及被上诉人自身原因外，还明确有“其他因素出现使项目启动和开发更加困难”的表述。且被上诉人于2011年8月16日出具的《关于要求对慈溪市文化商务区16#-A地标酒店周边规划恢复到土地出让规划条件的报告》、2012年11月12日出具的《关于再次要求退还文化商务区16#-A地块的请示》以及2014年11月4日出具的《关于再次要求退还文化商务区16#-A地块的报告》中，均有周边规划条件变动因素导致其项目受阻或无法继续建设的表述。结合上诉人与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议（一）》中对未能按期开工原因表述为被上诉人因建筑设计方案需要重大调整等原因，且国家审计署的审计意见也未对被上诉人未按期开工的原因进行认定。加之，宁波市人民政府于2015年对包括涉案地块在内的31宗闲置土地实施限期挂牌督办清单中，涉案地块的闲置原因记载为“原因待定”。因此，根据本案中双方当事人提供的证据，被诉闲置土地认定书将涉案土地闲置的原因仅认定为被上诉人的自身原因依据不足。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人慈溪市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 秦 峰
代理审判员 陈 凯
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
二、《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。