河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）周行终字第47号
上诉人（一审第三人）李汉军，男，汉族，1964年10月21日出生，住河南省周口市川汇区。
委托代理人潘莉，女，河南团结律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李爱云，女，回族，1955年2月21日出生，住沈丘县。
被上诉人（一审原告）马振，男，回族，1980年12月8日出生，住沈丘县。
李爱云、马振共同委托代理人王红岩，北京市君泰律师事务所上海分所律师。
李爱云、马振共同委托代理人张运中，男，汉族，1947年3月16日出生，住沈丘县。
被上诉人（一审被告）沈丘县人民政府。
法定代表人刘国庆，男，职务县长。
委托代理人涂宪章，男，沈丘县国土资源局工作人员。
一审第三人李文荣，女，回族，1930年10月9日出生，住沈丘县。
委托代理人马仁梅，女，1955年11月5日生，回族，退休教师，住沈丘县。
委托代理人于学光，男，河南团结律师事务所律师。
上诉人李汉军因土地行政登记一案，不服沈丘县人民法院（2013）沈行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李汉军的委托代理人潘丽，被上诉人马振、李爱云及其共同委托代理人王红岩、张运中，被上诉人沈丘县人民政府的委托代理人涂宪章，一审第三人李文荣的委托代理人于学光、马仁梅到庭参加诉讼。在本案过程中，由于本案涉及家庭内部矛盾，当事人均有调解意愿，经当事人申请，本院依法中止本案审理。后调解无效，本案恢复审理。本案现已审理终结。
原审查明，1995年4月11日，槐店回族镇东关十队与马仁岭签订了村办工厂房地买卖协议，马仁岭以87400元的价格购买东关十队的土地及房屋（即现在的闸北路70号），并签订了《沈丘县房地产买卖合同书》。1995年4月19日沈丘县人民政府为马仁岭颁发了第1342号《房屋所有权证》。1995年4月24日，马仁岭向沈丘县房地产交易管理所缴纳1500元的交易管理费。1995年5月15日，马仁岭向房地产管理处缴纳100元的工本费。1996年7月10日，马仁岭缴纳5000元的房屋交易税。1995年11月17日马仁岭向沈丘县土地管理局缴纳205元的地籍权属调查费。1995年12月16日，沈丘县人民政府为马仁岭颁发了沈国用（1995）字第105298号《国有土地使用证》。登记用地面积359.8平方米，实际用地面积296平方米。1996年5月18日，沈丘县人民政府将该土地分别为李文荣发了沈国用（1996）字第094号《国有土地使用证》、为李汉军颁发了沈国用（1996）字第095号《国有土地使用证》。登记用地面积均为258.6平方米，实际用地面积139.26平方米。1996年7月15日，沈丘县人民政府就该房屋为马仁岭颁发了契证，证号为沈财契字第00161号。2008年4月27日，李汉军持《国有土地使用证》以自建为由向沈丘县房地产管理处申请办证，同年5月1日，沈丘县人民政府为李汉军颁发了沈房字第411080716**号《房屋所有权证》，使用面积为471.28平方米。另查明，当事人之间的相互关系，李文荣有三个儿子一个女儿，大儿子马仁岭，二儿子马仁奎，三儿子马仁锋（美籍华人），女儿马仁梅系李传民之妻，2006年3月马仁岭死亡，马仁岭妻子李爱云，儿子马振。
原判认为，1996年5月18日，被告为第三人李汉军颁发的沈国用（1996）字第095号《国有土地使用证》，没有档案存根，被告沈丘县人民政府在法定期限内未提供作出具体行政行为时的证据、依据。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，被告的具体行政行为认定事实不清，主证据不足。被告辩称该具体行政行为存在与否，无法认定，虽然原告起诉用的是复印件，但是被告确实依据该土地证为第三人李汉军颁发了房屋所有权证。证明被告也确为第三人李汉军颁发了该土地证，被告未在法定期限内提供作出具体行政行为的证据、依据，只能认定被告在作出具体行政行为时未尽到应尽的职责。1995年12月16日由被告为马仁岭颁发（1995）字第105298号《国有土地使用证》，在马仁岭的土地使用证尚发生效力时，被告将同一土地分别为李文荣和李汉军颁了土地使用证，其行政行为应属于重复颁证行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条三款的规定，判决撤销1996年5月被告沈丘县人民政府为第三人李汉军颁发的沈国用（1996）字第095号《国有土地使用证》。
上诉人李汉军不服一审判决上诉称，一、被上诉人李爱云、马振不是本案适格的原告。从实体上说购地盖房是李文荣小儿子马仁峰出资的，马仁岭仅是具体经办此事，对房地产没有所有权。开始之所以登记在马仁岭名下，是因为李文荣当时在美国替马仁峰照看小孩，不知道此事。其次从程序上，马仁岭把该宗土地已于2002年出售给李传民，李传民也办理了该宗土地的使用证，马仁岭就从法律上丧失了该宗土地的使用权。2002年马仁峰出资在争议地上建房，房子建好后登记在李传民名下。马仁岭原来持有的房产证也因载明的房屋被拆除而应注销。现李爱云、马振以马仁岭继承人身份对不属于马仁领财产主张权利，没有根据。二、沈丘县政府从来没有为上诉人颁发过沈国用（1996）字第095号国有土地使用证。因上诉人不在沈丘居住，交付购房款后就与李文荣之子马仁峰约定，委托马仁峰的亲属代办房屋过户手续，后将五万元现金交给了马仁峰。因“地随放走”，没有土地证不影响房屋使用权的行使，在办理房产证后，我方就与马仁峰商量不再办理土地证，也没有向土地管理部门缴纳任何费用。综上，请求撤销一审判决，裁定驳回李爱云、马振的起诉。
被上诉人李爱云、马振辩称，一、李爱云、马振具有本案诉讼主体资格，我方起诉并未超过起诉期限。二、一审判决撤销沈国用（1996）字第095号国有土地使用证，事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审开庭审理时已经查明沈丘县土地管理局为上诉人颁发的上述土地证属于重复颁证行为，该证应为无效。三、上诉人上诉理由与事实不符。争议土地是李爱云马仁岭夫妇购买。被告为李汉军颁发土地证违反法律规定，该办证无事实根据，被告给马仁岭颁证才过几个月，又为何给李文荣李汉军颁证，李文荣和李汉军各办了258.6平方米土地的使用证，两证合计比马仁岭原有土地证上的面积多了157.4平方米，并且四至也是错误的。被告不能举证证明其行政行为的合法性，可见被诉行为是违法的。上诉人称沈丘县政府没有为上诉人颁发过土地证，既然没有办过证，为何办房产证时使用这个土地证作为登记凭证。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人沈丘县人民政府未陈述具体意见，要求二审法院依法裁判。
一审第三人李文荣同意上诉人的上诉意见。
二审经审理查明事实除与一审查明事实一致外，另查明，2000年12月8号，马仁岭与李传民达成宅基地买卖协议书，将该土地以9万元的价格转让给李传民。2002年3月4日，沈丘县人民政府以马仁岭与李传民达成宅基地买卖协议书为据，为李传民颁发了沈国用（2002）字第093号《国有土地使用证》。2002年3月12日，马仁岭与王启忠签订了《建房协议》。2002年4月28日，李传民出具证明：“王庄西头药铺原址盖的新楼实际是老婆李文荣的，立字为证”。2006年3月30日，马仁岭病故。2006年6月2日，李传民凭土地使用证，以自建为由向沈丘县房地产管理处申请办证，同日，沈丘县人民政府为李传民颁发了沈房字第108096**号房屋所有权证，使用面积为932.96平方米，1幢4层。2007年5月22日，李文荣向周口市中级人民法院提起民事诉讼，状告李传民、马仁梅夫妇，李传民、马仁梅腾退沈丘县闸北路70号的房屋（其中门面房6间，住宅6套，计932.96平方米）。2007年7月12日，周口市中级人民法院作出（2007）周民初字第36号民事判决书，判决：“李传民、马仁梅将位于沈丘县槐店回族镇闸北路70号的房屋（其中门面房6间，住宅6套，计932.96平方米）返还给原告，并且协助李文荣办理国有土地使用证及房屋所有权证”。2007年11月李文荣将争议房产部分出售给李汉军。2009年7月2日，周口市中级人民法院向李传民发出执行通知书。2009年7月2日，周口市中级人民法院向沈丘县国土资源局发出协助执行通知书：“将被执行人李传民所拥有的位于沈丘县槐店回族镇闸北路70号，（原沈丘县王庄西头铺）地号6-（1）-143，用地面积为359.8平方米土地使用权证过户到李文荣名下”。2009年7月17日，李文荣向沈丘县国土资源局申请办证，7月20日，沈丘县人民政府为李文荣颁发了沈国用（2009）第0131号《国有土地使用证》。李爱云、马振在提起本案诉讼的同时，对为李传民颁发了沈国用（2002）字第093号《国有土地使用证》也提起了诉讼，沈丘县人民法院于2013年12月16日作出（2013）沈行初字第42号行政判决，以被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止为由，驳回了李爱云、马振的诉讼请求。李爱云、马振对该判决未上诉，该判决已生效。
本院认为，被诉沈国用（1996）字第095号国有土地使用证，该证仅是从房产登记档案中发现的复印件，各方均未提供原件，土地登记机关没有该证的存根档案，李汉军又否认曾经申领过该证；在1996年时，争议地上合法存在的证是马仁岭持有的沈国用（1995）字第105298号《国有土地使用证》，在2002年该证又转移登记给了李传民，2009年时经过法院协助执行，争议地由李传民名下登记到了李文荣名下。并且李汉军也只是在2007年李文荣将争议房地产卖给其部分后，方才与本案争议房地产产生利益关系，其也不可能早在1996年就去沈丘县人民政府申领对争议土地的土地证。从以上事实可以看出，被诉土地使用证重大且明显违法，该颁证行为不成立，应依法确认为无效。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
撤销沈丘县人民法院（2013）沈行初字第40号行政判决；
二、确认1996年5月沈丘县人民政府为李汉军颁发的沈国用（1996）字第095号《国有土地使用证》无效。
一、二审案件受理费共计100元，由沈丘县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 王福生
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年六月一日
书记员 朱雪华