湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第106号
上诉人（原审原告）汉寿开元烟花燃放有限公司，住所地湖南省汉寿县龙阳镇宝塔河村墙角组。
法定代表人高少冬，董事长。
委托代理人彭岗珊，汉寿县求是法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权代理。
上诉人（原审被告）汉寿县安全生产监督管理局，住所地湖南省汉寿县龙阳镇体育路8号。
法定代表人张宏勋，局长。
委托代理人庞圣祥，湖南天恒健律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
上诉人汉寿县开元烟花燃放有限公司（以下简称开元公司）因与上诉人汉寿县安全生产监督管理局（以下简称汉寿安监局）安监行政强制及行政赔偿一案，不服常德市鼎城区人民法院（2015）常鼎行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人开元公司的法定代表人高少冬及委托代理人彭岗珊，上诉人汉寿安监局的负责人郭作孝及委托代理人庞圣祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2014年7月，湖南省汉寿县龙阳镇居民高少冬与他人共同出资成立了开元公司，高少冬任法定代表人，登记的经营范围是焰火（丙级）燃放服务。2014年8月27日，汉寿县安全生产委员会办公室通知开展县城区烟花爆竹经营市场“打非治违”专项行动。2014年8月28日11时，汉寿安监局与其他相关执法部门开展了联合执法检查，在汉寿县龙阳镇老鸛树村邓某（系开元公司股东之一）的房屋中发现储存了各类烟花爆竹共计3604件。检查情况为：1、涉嫌无《烟花爆竹经营（批发、零售）许可证》经营烟花爆竹；2、储存仓库未进行安全评价；3、仓库堆码不符合安全要求；4、仓库门口停有两台装满烟花爆竹的货车；5、仓库内有计算器、销货单等销售工具。汉寿安监局遂以“汉寿县开源烟花爆竹燃放公司”的名称形成现场检查记录，开元公司法定代表人高少冬在笔录上签字。当日汉寿安监局将上述烟花爆竹予以扣押，并制作了（汉）安监管现决（2014）YH073号现场处理措施决定书及先行登记保存证据清单，向开元公司送达决定书及清单时，开元公司仅在清单上签名，拒绝签收决定书。汉寿安监局遂在决定书上注明“本人拒绝签字”，并由见证人签字证明。后经调查，上述烟花爆竹制品系开元公司所有并准备用于销售，因开元公司仓库尚未建成，故使用了公司股东邓某的房屋储存。2014年9月23日，汉寿安监局对开元公司涉嫌非法储存行为作出（汉）安监管罚告（2014）YH019号行政处罚告知书，在文书中对现场检查记录及现场处理措施决定书填写的开元公司名称与实际不符的问题予以说明。2014年10月30日，汉寿安监局对开元公司作出（汉）安监管罚（2014）第YH019号行政处罚决定书，决定没收扣押的烟花爆竹制品，并处七万元罚款，当日出具了湖南省没收物资收据。2015年2月10日，汉寿安监局将没收的烟花爆竹制品交汉寿县非税收入征收管理局处置，变卖所得价款245000元已上缴财政。
另查明，2014年11月17日，湖南省汉寿县人民法院受理开元公司诉汉寿安监局安监行政强制及行政赔偿一案，开元公司要求汉寿安监局返还扣押的烟花爆竹制品并赔偿损失。2015年1月28日，开元公司以双方达成和解为由申请撤回起诉，湖南省汉寿县人民法院以双方达成和解为由作出了准予撤回起诉行政裁定书。
原审法院认为，该案争议焦点为：一、开元公司的起诉是否符合行政诉讼的程序性规定？二、汉寿安监局的行政强制措施是否合法？三、是否应予赔偿开元公司的损失？
一、开元公司起诉的程序性问题涉及三个方面：
1、开元公司是否属于重复起诉？开元公司首次提起行政强制及行政赔偿诉讼因与汉寿安监局达成和解而撤回起诉，后开元公司以汉寿安监局未履行和解协议为由再次起诉，事实和理由已发生变化，故不属于重复起诉。
2、汉寿安监局的行政强制措施是否已对开元公司无实际影响？行政强制措施是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危险发生、控制危险扩大等情形，对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。可见行政强制措施是一种侵益性行政行为，对行政管理相对人的权益能产生较为重大且明显的实际影响。因此，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”故开元公司对汉寿安监局实施的扣押行政强制措施有权提起行政诉讼。虽然汉寿安监局作出行政处罚决定没收了扣押物品，但行政强制与行政处罚并不是同一种行政行为，分别属于不同的法律程序规制，依法可分别诉讼。汉寿安监局提出没收的行政处罚已包含扣押行为，其行政强制措施对开元公司的权利无实际影响的主张该院不予支持。
3、开元公司的起诉是否超过起诉期限？汉寿安监局作出现场处理措施决定书的时间是2014年8月28日，因起诉期限届满时新的《中华人民共和国行政诉讼法》尚未实施，应适用1990年《中华人民共和国行政诉讼法》规定的三个月的起诉期限。开元公司首次起诉时间是在2014年11月17日，并未超过起诉期限，因此其撤诉后因新的事实与理由在合理期限内再次起诉不能认定为超过起诉期限。
二、汉寿安监局作出的行政强制措施的合法性问题主要涉及三个方面：
1、汉寿安监局是否具有实施行政强制措施的职权？《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施不得委托。”第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”因此是否具有行政管理及行政处罚权是判断行政机关是否具有实施行政强制措施职权的一般标准。《烟花爆竹安全管理条例》第四条规定：“安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理……”，《湖南省安全生产条例》第二条规定：“本省行政区域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产及相关监督管理活动，适用本条例……”，第五条规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理……”，《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》第九条第一款第（三）项规定：“安全生产监督管理部门的职责：负责非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹行业安全行政许可和安全生产监督管理工作……”。因此，汉寿安监局作为安全生产监督管理部门，对烟花爆竹生产经营行为进行行政管理是其法定职权，有权对烟花爆竹违法生产经营行为予以行政处罚。根据《烟花爆竹安全管理条例》第十七条的规定，符合国家标准的经营场所和储存仓库是从事烟花爆竹经营企业应当具备的条件之一，因此对从事烟花爆竹经营企业储存烟花爆竹的行为一般是作为销售经营行为的一个环节进行管理。《烟花爆竹安全管理条例》第十六条第二款规定：“从事烟花爆竹批发的企业和零售经营者的经营布点，应当经安全生产监督管理部门审批”。可见安全生产监督管理部门对从事烟花爆竹经营企业的储存行为同样具有行政管理的职权。根据《湖南省安全生产条例》第五十二条以及《烟花爆竹安全管理条例》第三十六第一款的规定，对非法储存、经营的烟花爆竹制品的行为依法应予以行政处罚。因此汉寿安监局对非法储存和经营烟花爆竹行为具有行政处罚的行政管理职责，亦具有实施相应的行政强制措施的职权，开元公司主张被告不具有实施行政强制措施职权，应分别由其他相关职能部门行使的理由不能成立，该院不予支持。
2、汉寿安监局实施行政强制措施的对象是否错误？由于行政强制措施是一种对人身或财物实施的暂时性控制的行为，很多时候存在紧迫性，如果一概要求行政机关在查明所有事实的情况下才能实施，则行政强制措施就会丧失法律赋予的应有的价值和功能。《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定……”。可见行政机关可以在实施行政强制措施后再行调查查明事实，且由于汉寿安监局在形成现场检查记录时开元公司法定代表人未正确陈述及说明，也未提出异议，导致汉寿安监局作出的现场处理措施决定书的对象名称与开元公司实际名称不符，后汉寿安监局经调查核实后在行政处罚程序中予以说明及更正，因此汉寿安监局实施行政强制措施的基础事实具备，原告提出汉寿安监局处理对象错误的主张该院不予支持。
3、汉寿安监局实施行政强制措施的程序是否合法？汉寿安监局制作的现场处理措施决定书及清单中扣押烟花爆竹制品的内容明确，并已向开元公司履行送达程序，且有该公司法定代表人或者其他见证人签字证明。开元公司提出现场处理措施决定书不是扣押决定，文书未当场交付的主张与事实不符。但汉寿安监局未提供听取当事人陈述申辩的记录，实施行政强制措施后未在24小时内补办批准手续，也未在法定期限内及时作出处理决定，因此汉寿安监局实施行政强制措施的程序违法，但因烟花爆竹的管理涉及公共安全，与社会公共利益直接相关，因此不应撤销，为保留行政行为的效果，可确认违法。汉寿安监局主张其行政程序合法的理由不能成立，该院不予支持。
三、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定：“原告对下例事项承担举证责任：在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”原告主张的经营利润损失是一种可得利益的减损，不属于直接损失的范畴，且提供的证据并不确实、充分，因此其要求赔偿损失的诉讼请求该院不予支持。据此，原审法院遂判决：一、确认汉寿安监局作出的（汉）安监管现决（2014）YH073号现场处理措施决定书违法；二、驳回开元有限公司要求赔偿损失23200元的诉讼请求。案件受理费50元，由汉寿安监局承担。
开元公司不服一审判决，向本院上诉称，一审法院将涉案烟花爆竹认定为开元公司所有，事实不清，证据不足；开元公司因汉寿安监局的违法扣押行为，被迫赔偿该公司股东货款及经营损失，一审法院认定该损失不属于直接损失与客观事实不符；一审法院认定开元公司准备销售涉案烟花爆竹事实不清，证据不足；一审法院认定汉寿安监局对本案具备行政处罚的管理职责，有实施行政强制措施的职权，与法律规定不符；一审法院适用法律不当。综上，开元公司请求二审法院维持原审判决第一项，即确认汉寿安监局作出的（汉）安监管现决（2014）YH073号现场处理措施决定书违法，撤销原审判决第二项，即驳回开元有限公司要求赔偿损失23200元的诉讼请求，请求改判由汉寿安监局赔偿其直接经济损失23200元。
汉寿安监局亦不服一审判决，向本院上诉称：开元公司不服其作出的行政强制措施提起诉讼已超过起诉期限；其具备对开元公司作出行政强制措施的主体资格；其作出的行政强制措施证据充分、程序合法、适用法律正确。综上，汉寿安监局请求二审法院撤销一审判决，驳回开元公司的诉讼请求。
双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点在以下三个方面：一是开元公司的起诉是否超过起诉期限；二是汉寿安监局是否具备对涉案物品作出行政强制措施的主体资格；三是汉寿安监局作出的行政强制措施是否合法。
关于开元公司的起诉是否超过起诉期限问题。汉寿安监局于2014年8月28日对涉案烟花爆竹作出扣押决定，开元公司于2014年9月28日即向湖南省汉寿县人民法院提起行政诉讼。诉讼期间，因双方达成和解协议，开元公司于2015年1月28日向湖南省汉寿县人民法院申请撤诉。2015年5月28日，开元公司以汉寿安监局未履行和解协议为由向湖南省汉寿县人民法院再次提起行政强制及行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条之规定，开元公司因双方和解而耽误的期限不是其自身原因造成的，双方和解的时间不能计算在起诉期限内。因此，汉寿安监局提出开元公司的起诉超过起诉期限的理由不能成立，本院不予采纳。
关于汉寿县安监局作出被诉行政行为的主体资格问题。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”该法第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，并依法作出处理决定。《烟花爆竹安全管理条例》第四条规定，安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理；公安部门负责烟花爆竹的公共安全管理；质量监督检验部门负责烟花爆竹的质量监督和进出口检验。由此可见，安监部门对于烟花爆竹等危险物品实施综合监督管理，并不局限于生产领域，汉寿安监局对其辖区范围内的烟花爆竹的生产、经营、储存行为具备行政管理权。因此，开元公司上诉称汉寿安监局无主体资格的理由不能成立。
关于被诉行政行为的合法性问题。汉寿安监局在执法程序中收集了销货清单、现场检查记录、询问笔录等证据，上述证据能够相互印证，形成证据锁链，证实开元公司存在非法经营、储存烟花爆竹制品的行为。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，并依法作出处理决定。因此，汉寿安监局对开元公司的涉案物品予以扣押并无不当。但该局实施的行政强制措施程序违法。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条的规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。本案中，汉寿安监局在实施行政强制措施前未经单位负责人批准，事后也未向单位负责人报告，并补办批准手续。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。本案中，汉寿安监局对涉案物品先行登记保存后，并未在法定期限内及时作出处理决定。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩。本案中，汉寿安监局未能举证证明其对涉案物品实施行政强制措施听取了当事人的陈述和申辩。开元公司上诉称，其不是涉案烟花爆竹制品的实际所有人。开元公司的法定代表人在汉寿安监局执法过程中未提出涉案物品属于他人所有的抗辩，并以开元公司法定代表人的名义在现场检查笔录、询问笔录上签字确认有关经营、储存事实，仅凭开元公司在原审中提交的邓明刚等人出具的收条不能证明涉案物品属于他人所有，因此，开元公司提出的该项上诉理由不能成立。关于开元公司提出的要求汉寿安监局赔偿其经营损失23200的问题。首先，开元公司对其主张的经营损失仅有高少冬等人出具的收条，而对于经营损失的计算依据无证据佐证。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关及其工作人员的职权行为对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，开元公司非法经营、非法储存烟花爆竹的事实清楚，其主张的经营损失不属于合法权益，因此，对于开元公司提出的赔偿请求应不予支持。
综上所述，原审法院审理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人开元公司及上诉人汉寿安监局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人汉寿县安全生产监督管理局、上诉人汉寿县开元烟花燃放有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继春
审 判 员 杨名夏
代理审判员 赵阳娟
二〇一六年一月五日
书 记 员 杜 玲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。