贵州省铜仁市碧江区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）碧行初字第38号
原告铜仁市碧江区桐木坪乡卜口村凯楼村民组（以下简称凯楼组）。
代表人杨通七，该组组长。
委托代理人杨来发，黔东律师事务所律师，特别授权。
被告铜仁市碧江区人民政府（以下简称区政府）。
法定代表人杨彪，区长。
委托代理人陈松云，铜仁市碧江区政府法制办公室干部，特别授权。
第三人向廷梁（曾用名向廷良），男，1959年4月21日出生，土家族，铜仁市人，住贵州省铜仁市。
委托代理人冉军伟，贵州乾锦律师事务所律师，特别授权。
原告凯楼组诉被告区政府土地管理行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告凯楼组代表人杨通七及其委托代理人杨来发、被告区政府法定代表人杨彪之委托代理人陈松云、第三人向廷梁及其委托代理人冉军伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月7日，被告区政府作出碧府行复决字（2014）6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定书）认定：争议地位于花洞横路以上至坡顶，面积11.0503亩，征地丘块图编号为A40，地类为荒山。原告与第三人双方因海螺集团征地对争议地发生纠纷。桐木坪乡政府作出桐府发（2014）60号《关于卜口村凯楼组向廷良与本组集体山林土地使用权纠纷的处理决定》（以下简称60号处理决定），以第三人提供的二轮承包证与档案局存留的档案不符为由，将争议地确定给原告凯楼组管理使用。经查，第三人向廷梁持有一轮承包证记载“根湾，上至坡顶、下至路、左至炳喜、右至席保”、二轮承包证记载“东至花洞顶、南至廷海土埂、西至席保土、北至朝见土”、《铜仁县集体山林管理证》记载“根湾，上抵花洞、下抵花竹山路、左抵席保、右抵席保”。第三人提供的以上证据四至抵界明确，其范围已包含了本案争议地，而桐木坪乡政府仅仅以第三人的二轮承包证与存档的《农村承包土地基本情况登记表》不符而否认第三人对争议地的承包经营权，属明显不当。原告提供的二轮承包证记载有“磨子岩三个董，东至大坳、南至进火茶山、西至耕湾、北至新寨界”中的“西至耕湾”也表明了争议地不在此范围。故被告区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项第5目之规定撤销桐木坪乡政府作出的60号处理决定。
被告在举证期限内向法庭提交以下证据材料：
1、碧江区人民政府行政复议案件受理审批表1份。被告拟证明第三人的申请属于行政复议案件受案范围而依法受理。
2、①行政复议申请书1份；②第三人身份证复印件1份；③60号处理决定1份；④争议地现场照片1份。被告拟证明第三人提起行政复议符合法律规定以及争议地现状。
3、行政复议案件受理通知书2份。被告拟证明其依法受理第三人的行政复议。
4、①桐木坪乡政府作岀的行政复议答辩书1份；②争议地草图2份；③向朝栋的第一轮土地承包证1份、1998年登记为向廷梁的第二轮土地承包证及《农村承包土地基本情况登记表》各1份、1982年登记为向廷梁的《铜仁县集体山林管理证》1份。④登记为向廷忠的第二轮土地承包证及《农村承包土地基本情况登记表》各1份。被告拟证明桐木坪乡政府提出了答辩以及争议地在向廷梁的承包地范围，桐木坪乡政府作出的60号处理决定错误。
5、①2014年7月16日对向廷梁的《调查笔录》1份、7月23日对向廷梁的《询问笔录》1份；②2014年7月24日对陈进火、杨通其、杨通万的《询问笔录》各1份；③2014年7月23日对向廷忠的《调查笔录》1份；④2014年7月16日对向廷江、黄昌喜、向廷海的《调查笔录》各1份。被告拟证明桐木坪乡政府不依据权属凭证，仅以证人证言而作出的处理决定明显错误。
原告对被告提供的证据材料的质证意见：对1号至3号证据材料无异议；对4号证据材料中的行政复议答辩状和向廷忠的第二轮土地承包证及土地基本情况登记表、向廷梁集体山林管理证无异议，对争议地草图有异议，对向朝栋的第一轮土地承包证，向廷梁的第二轮土地承包证有意见，第一轮土地承包证中的上至坡顶是错误的，向廷梁第二轮土地承包证中的记载与档案馆登记不一致；对5号证据材料中向廷梁的笔录有异议，与客观事实不符，且其询问笔录是一人签的字，形式不合法，对其余调查笔录均无异议。
第三人对被告提供证据的质证意见：对1号至3号证据材料无异议；对4号证据材料真实性有异议，其无第一轮土地承包证佐证，且该证中记载的磨子岩三个董不包含耕湾；对5号证据中向廷梁的调查笔录无异议，对其余的调查笔录真实性均有异议，
原告诉称：被告作出的6号复议决定书采信证据错误，认定的事实与客观不符。首先第三人向廷梁提交的第二轮土地承包证中有争议地耕湾的记载，但在档案局中存档的登记表中却无此记载，可以认定，向廷梁的第二轮土地承包证中是其私自填上去的。其次，向廷梁提供的第一轮土地承包证、第二轮土地承包证以及集体山林管理证上对争议地记载的上至抵界不一致，相互矛盾。最后，原告提交的二轮土地承包证中登记的“磨子岩三个董”是指磨子岩、花洞和徐家董，向廷梁的承包地位于花洞横路以下，且大部分已被征用。综上，被告将争议地确定给向廷良是错误的，现依法提起诉讼，请法院维护原告的合法权益。
原告在举证期限内向法庭提交如下证据材料：
1、60号处理决定和6号复议决定书。原告拟证明桐木坪乡政府将争议地确定给原告，而区政府撤销了桐木坪乡政府处理决定的事实。
2、1982年2月24日由铜仁县卜口人民公社管理委员会颁发的林管字第84号《铜仁县集体山林管理证》1份。原告拟证明向廷梁承包地耕湾上抵花洞，而不是坡顶。
3、2013年9月6日由桐木坪乡林改办填发的《桐木坪乡2013年林权确权摸底核对表》1份。证明向廷良的林地为岩鸡妈董，东抵路，而不是抵向坡顶。
4、1998年原铜仁市政府颁发的登记为向廷忠的第二轮《土地承包证》1份。原告拟证明磨子岩三个董的四至界限以及本案争议地位于该三个董的范围。
5、争议地现场照片2张。原告拟证明磨子岩三个董以及岩鸡妈董的位置。
6、2014年12月12日由向廷海出具的《证明材料》1份。证明向廷良的山林承包地上抵花洞横路，不是花洞顶。
7、1982年2月24日铜仁县政府颁发的铜林自字第0037580号《铜仁县社员自留山证》1份。原告拟证明断家岭的四至界线与档案局存档的一致。
凯楼组村民向廷江出庭作证的证言：土地下户时，我是组长参加了分山，但当时填承包证的情况我不清楚。向廷梁、向廷海两兄弟在花洞有承包地，界线是抵花洞横路，横路以上是集体未分的荒山，以下是向廷梁、向廷海的承包地。
凯楼组村民向廷忠出庭作证的证言：磨子岩三个董是集体未分之地，包含徐家董、磨子岩董、花洞，该地是填到我的承包证上让我代集体保管的。当时土地下户时，我没有参加分山踩界，对于该争议地我没有第一轮承包证，只有二轮承包证。2011年集体召开群众会议确定了花洞横路以上是集体的，以下是向廷梁的。
凯楼组村民陈开云出庭作证的证言：争议地叫花洞，我参加过当时分山踩界，但对现在发生争议的争议地界线我不清楚，1981年分山下户时确定花洞路坎上是集体的，路坎下是向廷梁的，磨子岩三个董是集体的，分别包括磨子岩董、徐家董、花洞，牛鸡妈董在三个董之内。
被告对原告提供证据材料的质证意见：对1-3号证据材料真实性无意见，对证明目的有意见；对4号、5号证据材料真实性无异议，但与本案无关；对6号证据材料的真实性和合法性均有异议；对7号证据材料真实性无异议，但与本案无关。
被告对向廷江出庭的证言有异议，其证言自相矛盾；对向廷忠出庭所讲横路以上是集体未分之地是2011年集体开会才确定的事实，表示认可，达不到原告的证明目的；对陈开云出庭所讲牛鸡妈董是在磨子岩三个董的范围之内表示认可。
第三人对原告提供证据的质证意见：1号证据材料不能作为证据使用；对2号证据材料真实性无异议，对证明目的有意见；对3号证据材料有意见，是复印件，且摸底登记的位置与本案争议地无关；对4号证据材料真实性有异议，因其无第一轮承包证佐证，同时二轮证中记载的磨子岩三个董中的东至大坳没有包含本案争议地；对5号证据材料真实性、合法性、关联性均有异议，该图不是完整的图，该图没有具体表明位置；对6号证据材料的真实性有异议，因向廷海和向廷梁有很大的矛盾，且他也不清楚当时下户时的情况；7号证据材料与本案无关。
第三人对三证人出庭的证言质证意见与被告一致。
被告辩称：争议地位于花洞横路以上至坡顶，面积11.0503亩，征地丘块图编号为A40，因海螺集团建设涉及征地补偿而发生纠纷。确认农村山林土地权属应以县级以上政府依法颁发的相关权属凭证为准。第三人提交的其父向朝栋第一轮土地承包证登记的根湾，四至抵界明确，其中“上至坡顶”表明完全包含了争议地，第三人的二轮证和《铜仁县集体山林管理证》也均能清楚证明争议地的管理和使用权归属第三人。而原告提交的向廷忠的二轮土地承包证所记载的磨子岩三个董与争议地毫无关联，桐木坪乡政府不能仅以向廷梁二轮承包证与存档的登记表不符而否定其真实性。故桐木坪乡政府作出的60号处理决定明显不当，应予撤销，被告作出的6号复议决定事实清楚、证据充分，适用法律准确，请法院予以维持。
第三人述称：被告作出的6号复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，应予维持。第三人承包的耕湾林地，有一轮土地承包证、二轮土地承包证以及集体山林管理证记载的争议地四至抵界清楚，足以证明第三人为争议地的合法承包权人。原告提供向廷忠二轮土地承包证记载的磨子岩三个董只是其西边与耕湾相接，同时该二轮承包证并无一轮证相印证，故该二轮土地承包证记载的磨子岩三个董失去了来源基础，综上，原告既无有效权利凭证证明对争议地享有承包权，也无实际管理事实，故区政府作出6号复议决定撤销桐木坪乡政府作出的60号处理决定，事实清楚，请法院依法维持。
第三人在举证期限内提供了1998年12月15日填发的向廷海的《农村承包土地基本情况登记表》1份，第三人拟证明向廷海分得耕湾的下段、向廷梁分得耕湾的上段。
原告对第三人提供的证据材料真实性无异议，但认为与本案无关；被告对第三人提供的该证据质证真实性无异议。
本院对原、被告以及第三人提供的证据材料作如下确认：对原告提供的1号、2号、4号证据，被告提供1号、2号、3号、4号中的①、③、④号证据以及5号证据经庭审质证，与认定本案的基本事实，审查6号复议决定的合法性相关联，可以作为认定案件事实的依据。
原告提供的3号证据材料系《桐木坪乡2013年林权确权摸底核对表》，该表制作于2013年，且只是林业部门对林权情况的调查摸底而非证明土地归属权利凭证，其次，该表中林地使用权权利人登记为向廷良的林地也不能证明是本案争议地，故不予采信；5号证据现场照片2张，被告与第三人的质证意见，本院不予采信；6号证据是向廷海的自书证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（三）项规定：“下列证据不能单独作为定案依据：（三）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言。”向廷海在开庭时未出庭作证，且其证实的内容也无书面的权属凭证印证，故对该证据材料不予采信；7号证据材料与本案无关，本院不予采信。对于向廷江、向廷忠、陈开云出庭作证的证言，向廷江证实花洞横路以上是集体未分之地，以下是第三人的承包地是2011年集体召开群众会议确定的，而陈开云证实该界线是1981年下户时确定的，且陈开云又当庭陈述对现在争议地界限不清楚，三位证人的证言内容不一致，该证言没有其他证据相印证，故对三位证人出庭作证的证言，不予采信。对被告提供4号证据中②争议地草图，不能判断是否属本案争议地状况，不予采信；第三人提供的向廷海的《农村承包土地基本情况登记表》与本案需查明的事实无关，不予采信。
本院根据上述有效证据、结合当事人的陈述，确认以下事实：争议地大地名叫耕湾，一条路从耕湾横向而过，本案争议具体范围就是花洞横路至坡顶，面积为11.0503亩，对于争议地，原告凯楼组为了方便管理，将集体未分到户的地磨子岩三个董填到了本组村民向廷忠的第二轮土地承包证上让其代为保管，向廷忠的第二轮土地承包证记载：“磨子岩三个董，东至大坳、南至进火茶、西至耕湾、北至新寨界”，该二轮土地承包证与档案馆存档的土地基本情况登记表记载的内容一致。第三人向廷梁对于争议地持有其父向朝栋的1984年登记的第一轮土地承包证，记载：“根湾，面积13亩，上至坡顶、下至路、左至炳吉、右至席保”。向廷梁持有的1998年的第二轮土地承包证记载：“耕湾，东花洞顶、南廷海土埂、西席保土、北朝见土”，1982年登记为向廷良的《铜仁县集体山林管理证》记载：“根湾，上至花洞、下至花竹山路、左至席保、右至席保”。庭审中，原告凯楼组认为磨子岩三个董具体是指磨子岩、花洞（本案争议地）、徐家董，而第三人土地承包证记载的耕湾承包地是在花洞横路以下，双方以横路为界。第三人向廷梁认为其一、二轮土地承包证中记载的耕湾承包地，上至坡顶即就是指花洞横路至坡顶，即本案争议地。对于双方所主张争议地的具体四至抵界，桐木坪乡政府在处理该纠纷时未作现场图进行固定。因海螺集团公司征地涉及争议地，原告与第三人因争议地的归属发生纠纷，第三人向桐木坪乡政府提出确权申请，桐木坪乡政府在对争议双方进行调查后，以第三人提供的第二轮土地承包证与档案馆留存的登记表不符为由将争议地确定给原告凯楼组，第三人不服，向被告提出行政复议，被告以第三人提供的第一、二轮土地承包证以及《铜仁县集体山林管理证》能清楚证明争议地的管理使用权归属第三人为由作出6号复议决定，撤销桐木坪乡政府作出的60号处理决定，原告对此复议决定不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：碧江区人民政府系法律法规授权的行政复议机关，依法受理行政复议申请并作出决定是其法定职责。本案中，被告受理第三人的申请，并将申请副本送达被申请人桐木坪乡政府，经审查桐木平乡政府提供的证据后，作出了6号复议决定，其程序合法。
本案中，第三人向廷梁的第二轮土地承包证是否合法以及原告和第三人持有的权利凭证记载的内容是否涵盖争议地花洞坡顶（大地名也称耕湾）是本案争议的焦点。对此，本院认为，土地承包证是政府颁发的证明土地权属的凭证，虽然从程序上其产生于土地基本情况登记表之后，但登记表只是一个摸底的程序环节而非确定土地权属的有效凭证。桐木坪乡政府以第三人存档的土地登记表来否定第二轮土地承包证的效力显然不当。其次，第三人持有的其父向朝栋第一轮土地承包证及向廷梁的第二轮土地承包证和1982年2月24日由铜仁县卜口人民公社管理委员会颁发的林管字第84号《铜仁县山林集体管理证》记载了争议地根湾以及四至抵界，原告持有的有效证据是登记有磨子岩三个董的向廷忠的第二轮土地承包证，原告称争议地处花洞，是磨子岩三个董之一，但未提供证据证明该主张。桐木坪乡政府在作出处理决定前也未对向廷忠承包证中磨子岩三个董以及第三人承包证中耕湾的四至抵界是否与争议地相符进行现场勘查固定，在没有切实证据否认第三人第一、二轮土地承包证、《铜仁县集体山林管理证》的前提下径行以第三人的第二轮土地承包证与登记档案不符为由将争议地管理使用权明确给原告，属主要证据不足。最后，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，应参照执行。”桐木坪乡政府在处理原告和第三人争议过程中没有按上述规定组织双方进行调解，属程序违法，被告经书面审查作出6号复议决定，依职权撤销了桐木坪乡政府的处理决定，该复议决定合法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持被告铜仁市碧江区人民政府2014年11月7日作出的碧府行复决字（2014）6号《行政复议决定书》。
原告预交的案件受理费人民币50元，由原告铜仁市碧江区桐木坪乡卜口村凯楼村民组承担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 卢亚琼
审 判 员 崔丽莎
人民陪审员 刘 静
二〇一五年一月十五日
书 记 员 罗晶晶