湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终210号
上诉人（原审原告）浏阳鑫隆商贸有限公司，住所地:湖南省浏阳市澄潭江镇山下村。
法定代表人曾钦华,总经理。
委托代理人ＸＸＸ，湖北维力律师事务所律师。
委托代理人彭晓红，湖北维力律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）曾钦华。
委托代理人ＸＸＸ�湖北维力律师事务所律师。
委托代理人彭晓红，湖北维力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖南省国土资源厅，住所地:湖南省长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人方先知，厅长。
委托代理人刘兵，系湖南省国土资源厅工作人员。
委托代理人孟昌，系湖南省国土资源厅工作人员。
被上诉人（原审被告）湖南省财政厅，住所地：湖南省长沙市天心区城南西路1号。
法定代表人郑建新，厅长。
委托代理人黎利，系湖南省财政厅经济建设处副调研员。
委托代理人李娟，系湖南省财政厅税政法规处副处长。
被上诉人（原审被告）湖南省煤炭管理局，住所地：长沙市芙蓉区新军路43号。
法定代表人李联山，局长。
委托代理人杨坚，系湖南省煤炭管理局工作人员。
委托代理人潘丙午，湖南金湘律师事务所律师。
浏阳鑫隆商贸有限公司（以下简称鑫隆商贸）与湖南省国土资源厅（以下简称国土厅）、湖南省财政厅（以下简称财政厅）、湖南省煤炭管理局（以下简称煤炭局）能源行政补偿一案，鑫隆商贸与第三人曾钦华因不服长沙市天心区人民法院（2015）天行初字第00223号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2005年12月7日，曾钦华以218万元竞得位于浏阳市澄潭江塘冲煤矿（以下简称塘冲煤矿）的探矿权，并与国土厅签订《探矿权出让合同》。此后，曾钦华对塘冲煤矿进行勘查工作。2010年8月9日，鑫隆商贸成立，系有限责任公司，曾钦华任法定代表人。2013年5月8日，鑫隆商贸取得塘冲煤矿探矿权证。2014年6月3日，鑫隆商贸填报《全省商业性煤炭探矿权处置情况摸底表》，处置方式填报“注销补偿”，并填报了投入的勘查工作量。2014年9月2日，国土厅地质勘查项目管理办公室完成《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查完成实物工作量核查意见》，核查塘冲煤矿普查投入的实物工作量。2014年12月4日，国土厅地质勘查项目管理办公室完成《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查探矿权勘查成本核查意见》，核查探矿权地质勘查成本为620.10万元。
2014年7月23日，国土厅、财政厅、煤炭局联合向各有关市州人民政府发出《关于加快处置我省商业性煤炭探矿权的函》（湘国土资函〔2014〕248号，以下简称248号函），就妥善处置本省商业性煤炭探矿权作出规定。主要内容如下：处置方式有整合、转采、保留和补助退出4种；对不符合整合、转采条件，或无整合、转采、保留意向的�业性煤炭探矿权，予以财政补助后注销煤炭探矿权；补助方式采取成本补助方法，成本补助金额=取得成本+勘查成本+其它成本；取得成本，指探矿权人取得探矿权的成本，包括通过招拍挂、协议出让方式已经支付的探矿权价款以及通过转让方式支付的转让资金；勘查成本，指探矿权人取得探矿权后投入的地质勘查资金，勘查成本按现行预算标准的90%计算；其他成本，指探矿权人开展勘查工作时处理工农赔偿、修路、架电及对探矿权人的合理补偿等费用，按勘查成本的20%核算。
2014年10月27日，国土厅、财政厅联合对各市州、县市区人民政府、省直有关单位发出《关于印发〈湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案〉的函》（湘国土资函〔2014〕307号，以下简称307号函），就关闭煤矿采矿权价款�矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权资金补助制定方案。其中，注销商业性煤炭探矿权资金补助标准为：补偿金额=取得成本+勘查成本+其他成本。取得成本、勘查成本、其他成本的所指与前述248号函一致。
2015年5月25日，财政厅、国土厅向各有关市州财政局、国土资源局发出《湖南省财政厅、湖南省国土资源厅关于下达2015年第一批商业性煤炭探矿权政策性退出补偿专项资金的通知》（湘财建指〔2015〕64号，以下简称64号通知），明确：根据要求和省财政预算安排，将2015年第一批商业性煤炭探矿权政策性退出补偿省级专项补助资金下达给市州财政局、国土资源局，其中认定塘冲煤矿勘查成本620.1万元，出让取得成本218万元，其他成本124.02万元，退出补助金额为962.12万元。
鑫隆商贸认为注销探矿权应按市场价值补偿，而不�按248号函、307号函和64号通知规定予以成本补偿，遂诉至法院。
一审法院判决认为，鑫隆商贸诉请审查248号函、307号函和64号通知三个行政行为的合法性。其中，64号通知虽是向有关市州财政局、国土资源局下发，但通知确定塘冲煤矿探矿权退出可以获得的补偿金额，直接影响鑫隆商贸的权利义务，鑫隆商贸对该行政行为不服有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。248号函和307号函是64号通知所依据的规范性文件，鑫隆商贸在对64号通知提起诉讼时，一并请求对248号函和307号函进行审查，符合法律规定。
鑫隆商贸取得塘冲煤矿探矿权�，于2014年6月3日申请注销探矿权取得补偿。行政补偿的方式分为法定补偿与裁量补偿。现行法律、行政法规以及规章对探矿权退出的补偿方式、补偿标准、补偿范围等没有作出明确规定。此时，行政机关应当根据公平合理原则作出行政补偿。当鑫隆商贸选择“注销补偿”处置塘冲煤矿探矿权后，国土厅、财政厅给予补偿，行政行为目的正当。国土厅核查塘冲煤矿普查投入的实物工作量以及探矿权地质勘查成本后，确定补偿金额，行政程序正当。采取成本补助方法，行政行为平等对待探矿权当事人。成本补助金额由取得成本、勘查成本和其它成本组成，行政行为考虑正当，且公平合理。综上，鑫隆商贸的诉求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鑫隆商贸的诉讼请求。
上诉人鑫隆商贸与曾钦华共同上诉称：1、�审未对上诉人提出的248号函和307号函两个规范性文件的内容是否合法以及制发程序进行审查。被上诉人未提交两文件的上位法依据和任何证据证明合法，应当确认违法。被上诉人以规范性文件作出行政决策，注销探矿权行政许可，违反法律规定。规范性文件是否合法，应该以法律法规为依据，参考规章，被上诉人提交的国办发[2013]99号、湘政办发[2014]38号、湘府阅[2013]92号文件均不能够作为依据。两规范性文件制发程序未按照《湖南省行政程序规定》作出。2、鉴于上述两规范性文件都不合法,64号通知确定对上诉人给予962.12万元退出补助，当然就没有合法依据。3、上诉人同意退出与补偿，不能够改变被诉行政行为违法性。上诉人摸底时仅仅是选择了退出补偿的处置方案，并不是对补偿计算方法及数额的同意。如果双方合意是有效的，损失也应当通过协商或鉴定来确定�4、上诉人合法权益受到损害，应该得到赔偿。探矿权的市场价值应当考虑成本、信赖利益损失、预期收益等因素，赔偿数额应当以上诉人委托的司法鉴定作出的结论为准。5、一审确认现行法律法规及规章对探矿权退出补偿没有作出明确规定，却适用行政诉讼法第六十九条驳回原告诉求，适用法律错误。综上，请求法院撤销一审判决,确认248号函、307号函、64号通知违法，并判决三被上诉人赔偿上诉人损失3057.11万元，承担司法鉴定费21万元，由三被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人国土厅答辩称：1、原审起诉不符合法定起诉条件，应当予以驳回。首先，本案上诉人未对可诉的行政行为提起行政诉讼，而是直接对248号函、307号函、64号通知提起诉讼，直接要求法院对三个文件予以审查，人民法院不应受理。其次，根据省人民政府办公厅湘政办发[2014]38号文的规定，国土厅及煤炭局等部门制定具体的处置方案，各市州人民政府负责落实，即国土厅在探矿权处置一事上并不直接对探矿权人作出行政行为，也未就补助金额作出决定，只是制定具体处置方案。64号通知是就探矿权退出补助资金的下达河适用向下级行政机关作出的内部管理行为，不具有可诉性。最后，上诉人原审时在起诉状副本送达被告后提出变更、增加诉讼请求，且超过举证期限，其变更、增加的诉讼请求应予驳回。2、合法有效的规范性文件，可以作为行政行为合法性的依据。国土厅作出的涉案文件均是以合法有效的国办发[2013]99号、湘政办发[2014]38号为依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人财政厅答辩称：1、为落实国办发[2013]99号、湘政办发[2014]38号、湘府阅[2013]92号文件工作部署，在对全省商业性煤炭探矿权调查摸底情况的基础上，2014年7�，国土厅、财政厅、煤炭局制定了248号函，确定了探矿权处置方式和补偿方案，同年9月国土厅和财政厅制定了307号函，两份文件内容和程序合法。商业性煤炭探矿权退出补偿专项补助资金属于省财政安排的专项转移支付资金，2015年经省人大批准列入国土厅部门预算。2015年5月，财政厅与国土厅联合印发了64号通知，下达了2015年第一批已核定25个探矿权政策性退出专项补助资金，补助范围和补助金额是按照248号函和307号函确定的。因此，上述文件依据和出台程序合法，内容符合现行法律法规和国务院、省政府政策文件的规定。2、在全省煤炭探矿权处置摸底调查中，金隆商贸于2014年6月3日确认了对涉案探矿权的处置方式为“注销补偿”，6月6日长沙市国土资源局在复核意见中签署了同意并盖章。鑫隆商贸自愿通过注销补偿，补偿金额的确定符合248号函和307号函的规定�综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人煤炭局答辩称：1、一审中鑫隆商贸当庭增加诉讼请求要求煤炭局共同承担赔偿责任，不符合法律规定，一审法院已当庭宣布不予准许，故该上诉请求超越一审诉讼请求，不应支持。2、煤炭局作为全省煤炭行业主管部门，有权单独或会同有关部门制定规范性文件以指导全省煤炭行业管理工作。248号函是落实国务院、省政府文件和会议精神作出，由国土厅、财政厅、煤炭局会签，制定程序合法有效。248号函拟定了探矿权四种处置方式，明确根据探矿权人意愿选择，并未损害任何市场主体的合法权益。3、一审未判决上诉人曾钦华承担义务或减损其权益，曾钦华无权提起上诉。4、近年来煤炭行业产能严重过剩，安全事故不断出现，需要引导逐步淘汰落后产能，煤炭局制发248号函体现了依法行政的精神，应得到尊重和保护。综上，请求驳回上诉，维持原判。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与一审无异。另根据一审采信的证据查明，上诉人鑫隆商贸的探矿权证有效期为2013年5月8日至2015年5月8日，根据鑫隆商贸的《全省商业性煤炭探矿权处置情况摸底表》记载，“处置方式”为注销补偿，“探矿权取得成本”为218万元，“投入的勘查工作量”一栏经鑫隆商贸盖章确认，“是否同意探矿权人提出的处置方式”一栏由长沙市国土资源局盖章同意，“填表说明”第4项为“处置方式：指整合、转采、注销补偿、保留四种形式”。
本院认为，被上诉人国土厅、财政厅作出的64号通知，直接明确了涉案塘冲煤矿探矿权退出补助金的具体金额，该内容直接影响上诉人鑫隆商贸的权利义务，国土厅关于64号通知不可诉的�辩意见，不予采信。248号函和307号函确定的成本补助标准包括探矿权取得成本、勘查成本和其他成本，涵盖了探矿权人通过招拍挂、协议出让方式取得的价款、转让方式取得的转让资金、取得探矿权后投入的地质勘查资金、开展勘查工作时处理工农赔偿、修路、架电及对探矿权人的合理补偿等费用，补助标准合理，不违反现行法律法规的规定，可以作为确定补助金额的依据，上诉人主张两份文件违法，没有事实依据，不予支持。被上诉人在上诉人选择注销补偿后，根据248号函和307号函确定的补助标准，在核查涉案煤矿普查投入的实物工作量及探矿地质勘查成本的基础上，以64号通知确定了涉案煤矿探矿权的补助金额，并无不当。上诉人主张注销补偿标准应当由双方协商达成合意确定，或按照探矿权市场价值进行赔偿，没有法律依据，不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人浏阳鑫隆商贸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 永
代理审判员 黄 姝
代理审判员 陈丽琛
二〇一六年七月五日
书 记 员 刘 赞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或�适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。