山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终207号
上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住所地梁山县人民中路1号。
法定代表人侯典峰，县长。
委托代理人井伟刚，山东求胜律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）荣强，男，1965年11月8日出生，汉族，住梁山县。
委托代理人王心田，山东求胜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）荣维春，男，1966年5月3日出生，汉族，住梁山县。
荣维春诉梁山县人民政府、荣强土地行政处理一案，济宁市中级人民法院于2016年11月17日作出（2016）鲁08行初124号行政判决。原审被告梁山县人民政府、原审第三人荣强均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，于2017年4月27日对上诉人梁山县人民政府、荣强进行了公开调查。上诉人梁山县人民政府的委托代理人井伟刚、上诉人荣强及其委托代理人王心田到庭参与了调查。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：梁山县人民政府于2016年6月27日作出《关于不予受理荣维春处理土地权属争议申请的决定书》（以下简称《不予受理决定》），认为荣维春及荣强均持有集体土地建设用地使用证，根据《土地权属争议调查处理办法》第13条及国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》之规定，决定不予受理荣维春处理土地权属争议的申请。荣维春对该决定不服，诉至原审法院。
原审法院查明，1992年3月1日原告之父荣恩传取得梁山县人民政府颁发的梁集建（1992）字第083217490136号集体土地建设用地使用证，同日第三人之父荣恩启取得了梁山县人民政府颁发的梁集建(1992)字第083217490275号集体土地建设用地使用证。原告认为上述两证载明的土地重合，于2016年5月30日向梁山县国土资源局递交了土地权属争议案件申请书，请求处理其与第三人荣强之间的土地权属争议。2016年6月27日梁山县人民政府作出《不予受理决定》。
原审法院认为，1、本案原告起诉请求撤销被告作出的《不予受理决定》，原告作为《不予受理决定》的相对人，诉请撤销《不予受理决定》主体适格，被诉决定并未以原告与争议土地不具有利害关系作为不予受理的理由，被告及第三人关于土地使用权证记载的权利人是原告父亲而不是原告，故而提出原告主体不适格的抗辩不能成立，不予支持。
2、《土地权属争议调查处理办法》国土资源部令第49号中第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。未明确土地权属争议与颁证与否是否具有关联性。而且《土地权属争议调查处理办法》第十四条对不作为土地权属争议的案件进行了列举式的规定，(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。上述规定中并未规定土地已经登记颁证的不作为权属争议案件处理。在双方均持有土地证的情况下，双方如有一方认为两证存在面积重合而产生争议，应当既可以作为土地权属争议请求处理，也可以通过请求撤销土地登记来解决，当事人可以从中选择救济方式，而不应因有此种解决方式就排除彼种解决方式的适用，从而限定当事人权利的行使，故被告以2007年2月8日国土资源部办公厅针对江苏省国土资源厅的请求所作“关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函”（国土资厅函[2007]60号）的规定，认定双方之间不属于权属争议，并据此作出《不予受理决定》不当，应予撤销。综上，被告应当在法定期限内履行法定职责，针对原告的申请作出处理。原告诉讼请求成立，予以支持。被告抗辩理由欠妥，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第七十二条之规定，判决撤销被告梁山县人民政府2016年6月27日作出的《不予受理决定》；责令被告梁山县人民政府在法定期限内针对原告的申请作出处理。案件受理费50元，由被告梁山县人民政府负担。
原审被告梁山县人民政府不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院认定事实不清。被上诉人荣维春与原审第三人荣强集体土地建设用地使用证载明的土地并不重合，两者之间不存在土地权属争议，被上诉人荣维春与其所诉称的土地无直接利害关系，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的情形。2、原审法院适用法律错误，被上诉人荣维春提请上诉人梁山县人民政府处理的争议不属于上诉人的受理范围。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第二条之规定，县级人民政府受理的个人之间的土地权属争议涉及的是土地所有权或使用权归属的内容。本案被上诉人与原审第三人的集体土地权属已经通过登记的方式进行了界定，而且经过上诉人实地勘察测量，被上诉人已经多侵占了3.4米的集体土地。上诉人认为被上诉人与原审第三人双方之间并无争议，对被上诉人的申请不予受理，并无不当。（2）被上诉人荣维春与原审第三人荣强所涉争议是否属于土地权属争议，应根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十条、第十四条等规定综合分析认定，并不能简单的认为第十四条没有列举就应当作为土地权属争议案件处理。（3）被上诉人荣维春之所以认为其与原审第三人荣强存在土地权属争议，是被上诉人认为原审第三人侵犯其土地使用权而第三人不予认可所致，故该案还涉及到土地侵权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一项之规定，不作为权属争议案件处理。3、原审法院判决不利于物权的保护，不利于提高行政效能，也未能实现司法的基本功能，如得到强制执行会造成行政及司法资源的严重浪费。上诉人在原审中已经证明了被上诉人与原审第三人之间土地使用权并不存在重合，且原审法院也已经查明。上诉人于原审结束后委托济宁经纬大地测绘有限公司进行了测绘，作出的《宗地勘测定界图》清楚显示被上诉人与原审第三人之间土地使用权并不存在重合，再次证明了被上诉人同原审第三人不存在土地权属争议。综上，请求撤销原审法院判决，依法改判驳回被上诉人荣维春的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。
原审第三人荣强不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院认定事实不清。1992年3月，梁山县人民政府为荣恩传（被上诉人之父）颁发了梁集建（1992）字第083217490136号集体土地建设用地使用证，该证载明，该宗土地西至胡同，东西长度为17米。而被上诉人现实际占用土地东西长20.4米。被上诉人亦认可多侵占3.4米的集体土地。因此上诉人与被上诉人使用的土地并不存在交叉，两宗土地不存在权属争议。原审法院在已经查明事实的基础上仍然撤销梁山县人民政府作出的《不予受理决定》，属于认定事实错误。2、原审法院适用法律错误。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第二条之规定，县级人民政府受理的个人之间的土地权属争议涉及的是土地所有权或使用权归属的内容。本案被上诉人荣维春与上诉人荣强的集体土地权属已经通过登记的方式进行了界定，而且经过上诉人梁山县人民政府实地勘察测量，被上诉人已经多侵占了3.4米的集体土地。上诉人梁山县人民政府认为被上诉人与上诉人荣强双方之间并无争议，对被上诉人的申请不予受理，并无不当。（2）被上诉人荣维春与上诉人荣强所涉争议是否属于土地权属争议，应根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十条、第十四条等规定综合分析认定，并不能简单的认为第十四条没有列举就应当作为土地权属争议案件处理。（3）被上诉人荣维春之所以认为其与上诉人荣强存在土地权属争议，是被上诉人认为上诉人侵犯其土地使用权，故该案还涉及到土地侵权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一项之规定，不作为权属争议案件处理。综上，请求撤销原审法院判决，依法改判驳回被上诉人荣维春的诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人荣维春答辩称：1、原审法院判决认定事实清楚。（1）从土地使用证载明事项看，上诉人荣强持有的集体土地建设用地使用证载明的宗地包含在被上诉人持有的集体土地建设用地使用证载明的宗地范围内。（2）从实际情况看，被上诉人的住宅没有侵占集体土地，而是让上诉人荣强的住宅占用了一部分。虽然1992年颁发的土地使用证载明东西长度为17米，但实际1986年村集体分给荣恩传的宅基地为南边东西长23.05米，北边东西长20.85米，有原生产队原始账簿为证。2、原审法院判决适用法律正确。（1）两上诉人主张土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议是错误理解了法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第二十条将土地权属证书与其他文件并列，均作为政府处理土地权属争议的证据材料。因此土地权属证书仅是认定土地权属的证据之一，诉争土地是否存在权属争议，最终权属状况怎样，需要综合全面审查相关材料。（2）山东省高级人民法院发布的行政审判案例“郭利与邹城市人民政府行政处罚一案”[（2015）鲁行终字第64号]中，一、二审法院均认为该案被告以“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”为由不予受理，属于适用法律错误。3、上诉人梁山县人民政府一审结束后委托济宁经纬大地测绘有限公司作出的《宗地勘测定界图》无效。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一项的规定，不能作为上诉人梁山县人民政府行政行为合法的依据。4、上诉人梁山县人民政府关于原审法院判决不利于物权的保护等主张不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原审法院判决；诉讼费用由上诉人梁山县人民政府承担。
经合议庭评议，确定本案二审的审理重点是：原审法院判决撤销梁山县人民政府作出的《不予受理决定》并责令其限期重新处理，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。各方当事人争议的焦点问题是：梁山县人民政府以荣维春及荣强均持有集体土地建设用地使用证，两者之间不存在权属争议为由，作出《不予受理决定》是否合法正确。围绕上述审理重点和争议焦点，本院组织上诉人梁山县人民政府、荣强，就案件相关事实进行了调查。两上诉人的意见基本同上诉状。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，上诉人荣强及被上诉人荣维春均没有新证据提交。上诉人梁山县人民政府向本院提交《宗地勘测定界图》及卫星图片各一份，用以证明被上诉人荣维春同原审第三人荣强不存在土地权属争议。本院认为，该《宗地勘测定界图》及卫星图片系上诉人梁山县人民政府于原审结束后单方委托济宁经纬大地测绘有限公司进行测绘取得的，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予采纳。
经审理，本院同意原审法院对各方当事人提交证据的分析认证意见以及据此查明的案件事实。
本院另查明，梁集建（1992）字第083217490136号集体土地建设用地使用证记载的土地使用者是荣恩传，四至位置显示“北至荒地、东至公路、南至大街、西至胡同”。梁集建（1992）字第083217490275号集体土地建设用地使用证记载的土地使用者是荣恩启，四至位置显示“北至高恩忠、东至公路、南至大街、西至荣恩传”。现荣恩传、荣恩启均已去世。2016年5月29日，梁山县韩岗镇刁集村村民委员会出具证明，称其村村民荣恩传名下宅基地，证号梁集建（1992）字第083217490136号，由其子荣维春继承。因道路拓宽等原因，荣恩传、荣恩启原持有的集体土地建设用地使用证记载的面积及边界与实际使用情况不一致。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。第十条规定，“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”。本案中，涉案两宗集体土地建设用地使用证记载的原权利人均已去世，基于继承而发生的新的权利人登记发证行为并未实际进行。且因道路拓宽等历史原因，原集体土地建设用地使用证项下的土地实际使用情况已发生变化。有鉴于此，被上诉人荣维春作为原梁集建（1992）字第083217490136号集体土地建设用地使用证记载的权利人荣恩传的继承人，认为涉案相邻两宗土地面积存在重合、权属存在争议，选择向上诉人梁山县人民政府提请调查处理，符合前述法律规定的土地使用权权属争议的范畴。上诉人梁山县人民政府仅依据国土资源部办公厅针对江苏省国土资源厅的请示作出的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，作出《不予受理决定》，主要证据不足，且适用法律错误，原审法院判决予以撤销并责令其限期针对荣维春的申请作出处理，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁山县人民政府、荣强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 韩 勇
代理审判员 曲俊鹏
二〇一七年五月十六日
书 记 员 蒋巧菲