云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终107号
上诉人（一审原告）马利荣等41人（具体名单附后）。
诉讼代表人马利荣，男，汉族，1970年7月3日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县。
被上诉人（一审被告）禄劝彝族苗族自治县人民政府。
住所地：云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山街道东山路*号。
法定代表人李开德，县长。
委托代理人杨金权，云南精群律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村民委员会迎春里二组。
负责人刘宗有，组长。
马利荣等41人因诉禄劝彝族苗族自治县人民政府（以下简称禄劝县政府）土地行政征收一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2015）昆行初字第200号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案经最高人民法院批准，延长了审理期限，现已审理终结。
马利荣等41人一审起诉称，迎春里四个村民小组现有村民近一千人，祖辈种田为生，四个小组500余亩水稻田是村民赖以生存的高产口粮田，水利条件良好、具备机械化耕作条件。1999年禄劝县政府统一制发给各农户《土地承包经营权证书》，承包期为30年，至2029年期满。2009年3月禄劝县政府“为加快县城区规划建设步伐，创建宜居县城，促进城市建设和县域经济社会的健康发展，经自治县人民政府研究决定，拟征用迎春里自然村四个村民小组集体土地分别进行收储”，由当时的屏山镇人民政府具体实施征地工作。政府工作方法简单粗暴，采用虚假的承诺和欺骗强迫的手段收缴村民的《土地承包经营权证书》，在不经全体村民充分讨论通过的情况下，不出示有批准权的国家机关的征地批文，不对村民失地后的生计和出路作出安排，只召集四个村民小组长及少数群众代表，在屏山镇人民政府事先制作好的《征用土地协议》上签字按手印，即将禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村民委员会迎春里二组（以下简称迎春里二组）130多亩水稻田由农民集体所有变为国有，违反法律规定。禄劝县政府出尔反尔擅自宣布上届政府制发的《土地承包经营权证书》作废并强行收缴，损害了政府的公信力且于法无据。禄劝县政府违反《中华人民共和国土地管理法》以县政府的研究、决定取代国务院的批准权。村民小组长个人在《征用土地协议》如此重大关系群众切身利益的协议上签字，须经全体村民授权认可，村民代表不能代表其他人，旧县村委会也未加盖公章予以认可，《征用土地协议》不具备起码的法定条件和构成要件。禄劝县政府的征地行为严重违法，请求：1.依法确认禄劝县政府按照征地协议面积对迎春里二组集体土地的征收行为违法；2.本案的诉讼费由禄劝县政府承担；3.判令禄劝县政府支付本案诉讼代表人的交通、误工、食宿等费用2000元。
禄劝县政府一审答辩称，马利荣等41人并非集体土地的所有权人，土地所有权人是征地具体行政行为的行政相对人，应由所有权人作为原告，故马利荣等41人不是本案的适格主体；经云南省国土资源厅于2011年1月、2012年3月及12月批准征地方案，禄劝县政府安排原屏山镇人民政府（现禄劝县政府屏山街道办事处）与第三人迎春里二组于2009年3月份签订《征用土地协议》并告知了征地方案及补偿方案，虽然《征用土地协议》签订于2009年，但政府为了提高工作效率，先行拟定征地补偿安置方案，取得被征地集体同意，后按照《征用土地协议》兑现征地补偿款，具体征地实施方案已完成，故征地程序合法；2009年3月签订《征用土地协议》时，征用土地内容已经告知全体村民且有三分之二村民（包括部分一审原告在内）签字同意，故其在当时已经知道征地的内容，2015年起诉已经超过行政诉讼法规定的起诉期限；本案征收土地方案批准部门为云南省人民政府，对征地补偿、安置方案发生争议不服的，只能向市、县级人民政府申请协调处理，最后由批准征地方案的人民政府裁决，不能直接提起行政诉讼。综上，请求依法驳回起诉或诉讼请求。
一审法院认为，本案征收行为所依据的《征用土地协议》签订于2009年，征地款的支付时间为2009年9月23日、10月23日，禄劝县政府通过支付征地补偿款已实际实施了土地征收行为，被诉征收行为的完成时间应固定为2009年10月23日。根据本案所查明的案件事实，包含部分一审原告在内的迎春里二组村民早在2009年3月就在村小组征地到户签名册上签名表示同意，村民代表于《征用土地协议》签订之日在协议上签字认可，原屏山镇人民政府于2009年9月18日、2012年9月24日两次就禁止耕种事宜书面通知被征地范围内的农户，2010年3月1日、2011年5月9日、2012年4月23日，禄劝县国土资源局分批次就土地征收事项及征地补偿安置方案向迎春里二组进行听证告知。尤其是包括部分一审原告在内的迎春里二组的村民自2009年12月起陆续以借款方式支取征地补偿款，2015年6月4日召开户主会议再次商议土地款的分配，更是表明迎春里二组的村民对土地征收行为的实施是明确知晓的。因此，迎春里二组的村民早在2009年，最迟于2012年就已经确切知晓了禄劝县政府实施的土地征收行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，马利荣等41人提起本案诉讼已超过其知道土地征收行为内容之日起2年的起诉期限。其对土地征收行为提起的诉讼及附带提起的行政赔偿诉讼，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回马利荣等41人的起诉。
马利荣等41人上诉称，禄劝县政府的土地征收行为严重违反土地管理法第四十五条的规定，先征地后报批，指派原屏山镇人民政府以签订征地协议的方式将四个村民小组536亩水稻田征收为国有，致使村民没有生活来源，生活艰难。因此请求二审法院依法确认禄劝县政府征地行为违法，判令其切实履行法定职责，解决征地遗留问题。
禄劝县政府答辩称，签订征用土地协议的主体为原屏山镇人民政府，县政府不是本案适格被告；原屏山镇人民政府在征地过程中程序合法；在2009年3月签订征用土地协议时，征用土地内容已经告知全体村民且有包括本案部分一审原告在内的三分之二村民签字同意，马利荣等41人在当时已经知道征地行为。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，不得超过2年。本案中，原屏山镇人民政府于2009年9月18日、2012年9月24日两次因土地收储禁止耕种事宜书面通知被征地范围内的农户，马利荣等41人至迟于2012年即知道禄劝县政府的土地征收行为，而马利荣等41人于2015年7月22日诉至一审法院，已超过上述法律规定的2年起诉期限。一审裁定驳回马利荣等41人的起诉正确，马利荣等41人提出的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊家明
审 判 员 桂 蕾
审 判 员 赵 霁
二〇一七年九月二十七日
法官助理 陈 璐
书 记 员 林珊珊
附：上诉人名单
马利荣，男，汉族，1970年7月3日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队35号。公民身份号码：530128197007030016。
田发明，男，汉族，1964年6月21日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队92号。公民身份号码：530128196406210618。
洪泽忠，男，汉族，1972年2月11日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队7号。公民身份号码：53012819720211061X。
高红云，男，汉族，1983年11月4日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处迎春里二队89号附1号。公民身份号码：530128198311040010。
田发芬，女，汉族，1963年12月5日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队58号。公民身份号码：530128196312050641。
田发辉，男，汉族，1972年10月12日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队74号。公民身份号码：530128197210120631。
黄晓艳，女，汉族，1976年8月9日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队53号。公民身份号码：530128197608091260。
吴明会，女，汉族，1976年8月13日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队150号。公民身份号码：530128197608130928。
陈文贵，男，汉族，1964年7月25日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队52号。公民身份号码：530128196407250611。
陈文春，男，汉族，1968年9月19日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队42号。公民身份号码：530128196809190615。
陈学坤，男，汉族，1970年10月28日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队156号。公民身份号码：530128197010280614。
汤金福，男，汉族，1965年6月12日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队175号。公民身份号码：53012819650612061X。
刘宗政，男，汉族，1974年3月8日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队93号。公民身份号码：530128197403080031。
王付萃，女，汉族，1988年11月20日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队44号。公民身份号码：530128198811200025。
王世兵，男，汉族，1965年12月8日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队44号。公民身份号码：530128196512080677。
张应权，男，彝族，1965年12月18日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队50号。公民身份号码：530128196512183633。
熊春兰，女，汉族，1967年9月10日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队39号。公民身份号码：530128196709101048。
罗绍翠，女，汉族，1957年6月13日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队54号。公民身份号码：530128195706130623。
朱有仙，女，汉族，1975年9月6日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队58号。公民身份号码：53012819750906008X。
周来顺，男，汉族，1945年4月28日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队93号。公民身份号码：530128194504280610。
汤金明，男，汉族，1960年11月16日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队56号。公民身份号码：530128196011160011。
汤金顺，男，汉族，1958年8月15日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队153号。公民身份号码：530128195808150633。
刘宗全，男，汉族，1962年12月19日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队158号。公民身份号码：530128196212190014。
梁朝芬，女，汉族，1956年9月19日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队53号。公民身份号码：530128195609190026。
刘自美，女，汉族，1955年7月16日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队154号。公民身份号码：530128195507160643。
田发平，男，汉族，1974年11月4日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队75号。公民身份号码：530128197411040013。
田加有，男，汉族，1951年5月18日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队74号。公民身份号码：530128195105180617。
陈文云，男，汉族，1957年10月23日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队71号。公民身份号码：530128195710230635。
刘宗芬，女，汉族，1955年3月8日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队55号。公民身份号码：53012819550308062X。
陈文进，男，汉族，1968年11月29日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队152号。公民身份号码：530128196811290033。
陈学兵，男，汉族，1961年12月26日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队155号。公民身份号码：53012819611226061X。
陈学良，男，汉族，1973年11月18日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队157号。公民身份号码：530128197311180019。
李德金，女，汉族，1973年10月4日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队59号。公民身份号码：530128197310044226。
赵自明，男，汉族，1949年7月9日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队59号。公民身份号码：530128194907090651。
高宗贵，男，汉族，1956年6月25日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队70号。公民身份号码：530128195606250636。
王亚立，男，汉族，1948年2月20日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队36号。公民身份号码：530128194802200615。
王亚平，男，汉族，1946年11月2日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队31号。公民身份号码：530128194611020611。
陈竹兰，女，汉族，1953年2月3日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队40号。公民身份号码：530128195302030626。
鲁桂芝，女，汉族，1954年2月12日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队48号。公民身份号码：530128195402120629。
刘宗福，男，汉族，1960年12月13日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队56号。公民身份号码：530128196012130631。
陈文辉，男，汉族，1957年4月28日生，住云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县屏山镇旧县村委会迎春里二队151号。公民身份号码：53012819570428061X。