重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝01行终155号
上诉人（一审被告）重庆市林业局，住所地重庆市渝北区龙华大道新牌坊三路366号。
法定代表人吴亚，局长。
委托代理人高树坤,该单位工作人员。
委托代理人郭振杰,北京大成(重庆)律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）杨德强，男，汉族，1957年8月13日出生，住重庆市铜梁区。
上诉人重庆市林业局诉被上诉人杨德强不服行政复议不予受理决定一案，不服重庆市渝北区人民法院作出的(2016)渝0112行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月8日受理后，依法组成合议庭,于2017年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人重庆市林业局的委托代理人高树坤、郭振杰到庭参加了诉讼，被上诉人杨德强经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年5月13日，杨德强向重庆市林业局邮寄履行法定职责申请书，反映其所有的0.08亩林地被非法占用，及铜梁林地被非法占用数千亩，请求对非法占用林地行为进行查处，对相关责任人员予以行政处罚等。重庆市林业局于同月19日以渝林信转[2016]37号文件，将杨德强的申请书等材料转铜梁林业局处理，并于同月23日作出《关于杨德强请求市林业局履行法定职责的复函》，将杨德强举报材料的转处情况告知杨德强。2016年6月20日，铜梁林业局作出《关于杨德强反映有关问题的回复》，载明：反映其所有的0.08亩林地被非法占用的问题，经调查核实，该处林地经重庆市林业局渝林资许准[2013]105号使用林地审核同意书批准同意征收；关于其反映铜梁林地被非法占用上千亩的问题，铜梁历来严格林地保护管理，依法审核审批使用林地，严厉打击非法侵占林地行为，经调查，并未有反映的行为发生。杨德强收到后不服铜梁林业局作出的《关于杨德强反映有关问题的回复》，于2016年7月4日向重庆市林业局递交紧急履行法定职责申请书，请求确认铜梁林业局不认真履行法定职责行为违法，对相关责任人员予以行政处分，并对铜梁国土局非法占用林地行为进行查处等。同月15日，重庆市林业局作出渝林信函[2016]4号《关于杨德强请求市林业局紧急履行法定职责的复函》，答复渝林资许准[2013]105号行政许可是合法的，其他问题及诉求不属于其职能职责范围，建议向相关部门反映或申诉。后杨德强于2016年8月20日向重庆市林业局提出申请行政复议书，请求撤销铜梁林业局作出的《关于杨德强反映有关问题的回复》，并责令铜梁林业局履行法定职责，对杨德强的举报重新作出处理。重庆市林业局于同月23日收悉后，经审查，认为杨德强的行政复议申请不符合《行政复议法》规定的行政复议范围，于2016年8月25日作出渝林复[2016]501号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。杨德强于同月27日收到后不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市林业局作出的渝林复[2016]501号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令重庆市林业局受理杨德强的行政复议申请。
一审法院认为：根据《行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，重庆市林业局作为铜梁林业局的上一级主管部门，具有对杨德强不服铜梁林业局回复行为而提起的行政复议申请进行行政复议审查的法定职责。
杨德强因不服铜梁林业局作出的《关于杨德强反映有关问题的回复》，向重庆市林业局申请行政复议。从该回复内容看，杨德强反映其所有的0.08亩林地已被批准征收，未发生铜梁林地被非法占用上千亩的行为。该回复行为可能影响杨德强的权利义务，符合《行政复议法》第六条第（十一）项公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议的规定，应当属于行政复议范围。因此，重庆市林业局收到杨德强的行政复议申请后，以不属于《行政复议法》规定的复议范围，作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》属主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。重庆市林业局主张杨德强申请系信访事项的理由不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）的规定，判决如下：撤销被告重庆市林业局2016年8月25日作出的渝林复[2016]501号《不予受理行政复议申请决定书》。
一审宣判后，一审被告重庆市林业局不服，向本院提起上诉，认为上诉人接到杨德强寄送的《履行法定职责申请书》后，对其提出举报和反映的问题进行了批转处理，后杨德强向上诉人提出《紧急履行法定职责申请书》，上诉人依据《信访条例》的规定，在规定的期限内对杨德强的信访事项进行了处理，符合法律规定。上诉人认为铜梁林业局的回复系履行法定职责后的程序性行为而非具体行政行为，若杨德强不服该回复，可按照信访程序申请复查、复核，但不能申请行政复议，其提出行政复议申请不符合《行政复议法》规定的行政复议范围。一审法院未查明被上诉人来函反映问题的性质，混淆了“回复行为”和“具体行政行为”、信访程序和行政复议程序、不同级行政部门职责职权等重要事项，认定事实不清、适用法律不当。请求本院撤销一审判决，判令驳回被上诉人诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人杨德强未作答辩。
上诉人重庆市林业局向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：
1、履行法定职责申请书及附件；
2、关于杨德强请求市林业局履行法定职责的复函；
3、渝林信转[2016]37号信访件转办文书；
4、关于杨德强反映有关问题的回复；
5、紧急履行法定职责申请书及附件；
6、关于杨德强请求市林业局紧急履行法定职责的复函；
7、行政复议申请书及附件；
8、行政复议案件审批表；
9、不予受理行政复议决定书；
依据有：
《信访条例》、《重庆市信访条例》、《行政复议法》。
被上诉人杨德强向一审法院举示并经庭审质证采信的证据有：
1、行政复议申请书；
2、不予受理行政复议申请决定书；
3、铜梁林业局关于杨德强反映有关问题的回复；
4、渝林信函（2016）3号复函；
5、林权证；
6、渝林信函[2016]4号复函及行政复议申请书、行政复议受理通知书、紧急履行法定职责申请书；
以上证据均随案移送本院，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。
二审查明：杨德强在2016年5月13日前未向重庆市相关林业主管部门提出过查处占用林地或者确认该片林地权属的申请。二审查明的其他事实与一审认定事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”重庆市林业局系铜梁林业局的上一级主管部门，具有对杨德强申请撤销铜梁林业局作出的《关于杨德强反映有关问题的回复》的行政复议予以处理的法定职责。
本案争议焦点为：杨德强对铜梁林业局作出的回复不服是否符合《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围。现对相关问题评述如下：
一、杨德强向重庆市林业局邮寄的《履行法定职责申请书》的性质问题。
实践中，行政相对人通过书信向行政机关提出申请反映诉求较为常见，但以书信方式提出申请并不当然属于信访事项。一般而言，行政相对人向行政机关提出的申请可以分为三类：一是要求履行法定职责；二是申请行政复议；三是建议、投诉、举报等申诉信访，一个诉求通常只能归为其中一个类型。因此判断行政相对人申请的性质，则需综合考察其申请的表现形式、具体内容和实质诉求。首先，本案中杨德强的申请书从形式而言，该《履行法定职责申请书》以其标题载明了申请类型，并在申请书中以“申请事项”、“事实与理由”明确了其请求内容、请求理由等，符合要求履行法定职责申请的基本形式和特点；其次，从具体内容考察，申请书主要请求对非法占用林地行为进行查处，对相关责任人员予以行政处罚等，其内容明确为要求林业主管部门对申请书反映的违法行为和相关人员予以查处，与该申请书的表现形式相吻合；最后，考察其实质诉求，在实践中，行政相对人往往对行政诉讼、行政复议、申诉信访等程序不甚了解，可能会出现诉求的形式和具体内容相符，但由于实质诉求所适用的法律不同可能使其申请性质发生转化，如以履行法定职责申请的形式提出行政复议申请、以提出行政复议的形式要求上级行政机关履行内部管理职责等。本案中杨德强申请书的实质诉求为要求履行法定职责，而具体调查处理该申请书诉求的铜梁林业局负有该法定职责，因此该申请书性质并没有因其实质诉求与形式和具体内容不符而发生转化，即该申请书属于相对人要求行政机关履行法定职责的申请。且杨德强此次申请是其首次向重庆市相关林业部门提出履行法定职责的诉求，因此，该申请书并非不服行政机关前处理行为的重复投诉申请，亦未从履行法定职责申请书转化为信访投诉。综上，杨德强向重庆市林业局邮寄的《履行法定职责申请书》系履行法定职责申请，而非信访投诉事项。
二、铜梁林业局作出的《关于杨德强反映有关问题的回复》是否对杨德强的权利义务产生影响。
杨德强通过申请书要求履行法定职责的行为在其与林业主管部门之间建立了请求保护林权的法律关系，重庆市林业局在收到《履行法定职责申请书》后转铜梁林业局处理，铜梁林业局作出《关于杨德强反映有关问题的回复》，认为不存在杨德强反映的非法占用林地的情况。该回复系行政机关调查后对杨德强反映事实的不予认可的处理结果，而非履行法定职责后的程序性告知行为，且杨德强的申请并非重复投诉申请，因此铜梁林业局的回复亦非对先行处理行为的重复回复。该回复阻断了杨德强请求林业部门查处林权被占的救济权利，可能对其权利义务关系产生法律意义上的影响。上诉人认为铜梁林业局的回复系履行法定职责后的程序性行为而非具体行政行为的上诉理由不成立。
三、杨德强向重庆市林业局提出行政复议申请是否符合法律规定。
根据《信访条例》第一条、第二条的规定，信访制度立足于保持人民政府与人民群众的联系、维护信访人合法权益，信访制度的主要功能在于为人民群众提供反映信访事项或表达信访权利的途径。根据该条例第十四条、第二十一条之规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照法定程序向有关机关提出；对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。由此，基于“诉访分离”的基本原则，信访制度独立于诉讼、仲裁、行政复议等制度，信访制度维护人民群众的信访权利，但是对于涉及信访人的民事、行政等权利义务关系，可通过诉讼、仲裁、行政复议提出的，信访人应当通过其他途径依法提出。本案中，铜梁林业局作出《关于杨德强反映有关问题的回复》可能对杨德强的权利义务产生影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，杨德强就该回复向重庆市林业局提出复议申请符合法律规定，上诉人重庆市林业局认为杨德强可按照信访程序申请复查、复核，但不能申请行政复议的上诉理由不能成立。
综上所述，杨德强因不服铜梁林业局作出的《关于杨德强反映有关问题的回复》，向重庆市林业局申请行政复议，符合《行政复议法》第六条第（十一）项规定的行政复议范围，也符合该法第九条第一款申请行政复议的规定，因此重庆市林业局以其不属于《行政复议法》规定的复议范围，作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》属主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。
综上，一审法院裁判理由成立，判决结果正确，本院予以维持；上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市林业局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 力
审判员 李立新
审判员 吴长渝
二〇一七年五月二十六日
书记员 陈 思