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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行赔申222号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：许丽娟。
委托代理人：杨伟宏。
委托代理人：李锦才。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：汕头市人民政府。
主要负责人：刘小涛，该市代市长。
委托代理人：刘萍，广东特力律师事务所律师。
委托代理人：聂铄，广东特力律师事务所律师。
再审申请人许丽娟因与被申请人汕头市人民政府（以下简称汕头市政府）政府行政决定及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）（2014）粤高法行终字第557-646号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
经查：再审申请人许丽娟原是国有企业公元感光材料工业总公司（以下简称公元公司）的员工。1998年公元公司与美国伊士曼•柯达公司组建柯达（中国）股份有限公司（以下简称柯达公司）并设立汕头分公司，由柯达公司收购公元公司的部分资产，并拟接收620名公元公司员工（后实际接收506人）。1998年4月6日，汕头市政府听取了公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题进行研究并形成1998年第18次《市政府工作会议纪要》（以下简称1998年会议纪要）。其中第二条第2款表明“公元公司所有干部职工，除被柯达公司聘用的620人外，一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。被柯达公司聘用的员工不能领取安置费，由市劳动局根据我国的有关劳动条例与柯达公司签订协议，确保这部分员工在合资企业的合法权益”。许丽娟系被柯达公司接收聘用的人员之一，故未领取安置费。
2012年9月19日，原公元公司职工、后被柯达公司接收聘用的人员之一翁灿炘通过申请政府信息公开，获取上述会议纪要。翁灿炘、许丽娟等人随即以1998年会议纪要侵害了其合法权益为由，向汕头市政府提出行政赔偿申请。2013年1月5日，汕头市政府作出不予赔偿决定书，认为1998年会议纪要是在国务院、省、市政府有关部门主导的公元公司资产重组过程中，在听取有关部门和公元公司对职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题行使国有资产出资人职责而作出的指导行为，该行为合法有据，没有违反法律法规和国家政策规定，亦未侵害赔偿请求人的合法权益，决定不予赔偿。
2013年3月，翁灿炘、许丽娟等原公元公司员工陆续向广东省汕头市中级人民法院（以下简称汕头中院）提起诉讼，请求确认汕头市政府1998年会议纪要和不予赔偿决定书违法，并予以撤销；判决汕头市政府赔偿经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。汕头中院受理该系列案后，于2013年8月28日首先对翁灿炘案作出（2013）汕中法行初字第7号行政判决，以1998年会议纪要第二条第2款的内容没有违反当时的法律和相关政策规定、汕头市政府决定不予赔偿有法律依据和事实根据为由，驳回翁灿炘的诉讼请求。翁灿炘不服，向广东高院提出上诉。该院于2013年11月15日作出（2013）粤高法行终字第637号行政裁定，以翁灿炘的起诉超过5年的法定起诉期限为由，撤销一审判决，驳回翁灿炘的起诉。
2013年12月20日，汕头中院分别作出（2013）汕中法行初字第222-256、337-410、412-414、416、418-423号行政裁定，以许丽娟等人的起诉已经超过5年的法定起诉期限为由，驳回起诉。许丽娟等人不服，向广东高院提起上诉，该院于2014年5月19日作出（2014）粤高法行终字第557-646号行政裁定，以同样的理由驳回上诉，维持原裁定。许丽娟等人仍不服，向本院申请再审。
许丽娟向本院申请再审称：一、再审申请人是按照不予赔偿决定书和《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十四条第二款“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”的规定，在三个月的期限内提起诉讼的，没有超过起诉期限。原审法院回避再审申请人关于请求确认不予赔偿决定书违法的诉讼请求。二、汕头市政府故意隐瞒其作出的1998年会议纪要，再审申请人直到2012年请求政府信息公开的行政诉讼胜诉，才知道1998年会议纪要。依据国家赔偿法第三十九条第一款“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称执行行政诉讼法司法解释）第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”的规定，起诉期限应当从2012年知道或者应当知道侵权主体是汕头市政府时起算，且对于不是再审申请人自身的原因耽误的时间，不应计算在起诉期限内。汕头市政府应当对被耽误的时间负全部责任。三、执行行政诉讼法司法解释第四十三条是对该解释第四十二条的补充。如果是政府不及时履行义务，不是起诉人自身原因，即使超过5年，被耽误的时间也不计算在起诉期限内。原审法院以起诉超过了该解释第四十二条规定的5年期限为由驳回再审申请人的起诉是错误的。四、再审申请人是通过申请信息公开才知道1998年会议纪要的存在，根据执行行政诉讼法司法解释第四十条“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”的规定，对再审申请人的起诉原审法院应当依法受理。综上，请求对本案进行再审并撤销原裁定，改判支持再审申请人一审的全部诉讼请求。
汕头市政府提交意见称：一、不予赔偿决定书是不可诉的行政行为，是已经经过先行处理程序的依据，不属于行政赔偿案件的受案范围，依法应当驳回再审申请人的起诉。二、本案一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。1998年会议纪要从作出之日至提起诉讼已经超过5年的起诉期限。再审申请人何时知道该纪要的内容，不影响5年起诉期限的认定以及裁决结果。再审申请人超过法律规定的起诉期限主张权利，依法应当驳回起诉。执行行政诉讼法司法解释第四十条的规定不适用本案。三、1998年会议纪要是依据国务院、省政府相关文件的职权行为，且该纪要的内容、程序等符合相关法律、法规和政策。（一）《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》明确：“政府鼓励破产企业职工自谋职业，对自谋职业的，政府可以根据当地的具体情况，发放一次性安置费”。《广东省人民政府办公厅转发省经委关于帮助国有企业解困的若干意见的通知》规定：“富余人员可一次性发给遣散费，让其办理辞职手续，自谋生计”。被柯达公司直接聘用的原公元公司员工不属于自谋职业，也非企业富余人员，依据当时的政策不符合发放一次性安置费的情形。（二）《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》第21条规定：“劳动者在劳动合同期限内，由于主管部门调动或者转移工作单位而被解除劳动合同，未造成失业的，用人单位可以不支付经济补偿金”。被柯达公司选聘的506名员工由公元公司出具介绍信到柯达公司上班，并未失业，依据上述规定公元公司可以不支付经济补偿金。（三）依据当时外商投资企业的规定，直接从公元公司被聘用到柯达公司的员工其工龄被“视为同一用人单位连续工作”，工龄合并计算。（四）1998年会议纪要的程序合法。1998年2月25日，汕头市政府召开了由相关领导和市经委等部门及公元公司的负责同志参加的会议，会议听取公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报，并就有关问题进行了研究，在此基础上形成了会议纪要。上述参加会议的单位和人员均有权参与国有企业兼并破产和职工再就业相关工作，会议的组成人员合法，会议程序合法，会议纪要的形成程序合法。四、再审申请人离开柯达公司时，已按合并后的工龄领取了足额经济补偿金，或是依据国家规定享受了相应的待遇，1998年会议纪要未侵害再审申请人的合法权益，再审申请人也没有损失，其要求支付赔偿金没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回再审申请。
本院认为：国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”；最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称行政赔偿司法解释）第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。据此，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时，行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提，行政赔偿司法解释第二十一条第四项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。所以，如果行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认为违法，赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时，提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。本案争议的焦点是，再审申请人的起诉是否超过了法定的起诉期限。因法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限，故应当先确定再审申请人的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼还是一并提出赔偿请求。
本案中，许丽娟在一审起诉时提出两项诉讼请求，即请求确认1998年政府会议纪要第二条第2款和不予赔偿决定书违法并予以撤销；判决汕头市政府赔偿经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。根据对该诉讼请求的文意理解，应当认定其系一并提出行政赔偿请求。况且，本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为，在许丽娟向人民法院起诉前，曾以该会议纪要违法侵犯其合法权益为由向汕头市政府提出赔偿请求，汕头市政府认为该会议纪要合法有据，作出了不予赔偿决定，说明赔偿义务机关否认被诉会议纪要违法，亦无证据证明该会议纪要已经其他程序确认违法，故本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。综上，再审申请人的起诉应当认定为提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。
国家赔偿法第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。行政赔偿司法解释第二十三条第一款亦规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。本案中，再审申请人在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据上述法律和司法解释的规定，应当适用行政诉讼起诉期限的规定。执行行政诉讼法司法解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。据此，对涉及不动产之外的其他具体行政行为提起诉讼的起诉期限，自作出之日起最长不得超过5年。本案被诉1998年会议纪要系上述司法解释中规定的“其他具体行政行为”，应当适用从作出之日起最长不得超过5年的规定。再审申请人于2013年向人民法院起诉，明显超过了起诉期限，一、二审法院裁定驳回起诉并无不当。
再审申请人称其2012年才知道1998年会议纪要，依据国家赔偿法第三十九条第一款和执行行政诉讼法司法解释第四十三条的规定，本案起诉期限应当从知道侵权主体是汕头市政府时起算，且对于不是再审申请人自身的原因耽误的时间，不应计算在起诉期限内。本院认为，国家赔偿法第三十九条第一款既规定了请求国家赔偿的一般时效，也规定了在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求情况下的特殊时效。本案系再审申请人在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据特别规定优于一般规定的法律适用原则，应当适用该款规定的特殊时效，即适用行政诉讼起诉期限的规定，而不适用两年的一般时效。最高人民法院行政审判庭《关于对如何理解〈执行行政诉讼法司法解释〉第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》明确，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用执行行政诉讼法司法解释第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。这是最高人民法院就如何正确理解和适用相关法律及司法解释确定此类案件起诉期限问题作出的答复，在相关法律及司法解释没有修订的情况下，对于类似问题均应遵循上述原则进行认定和处理。故执行行政诉讼法司法解释第四十二条规定的行政诉讼最长起诉期限为不变期间，即无论相对人何时知道被诉行政行为的内容，从该行为作出之日起超过5年，都不能再寻求司法救济，对其起诉人民法院不予受理。包括该解释第四十三条在内的有关起诉期限扣除、延长等的规定，只有在未超过上述最长起诉期限的前提下才能适用。本案再审申请人提起诉讼时已经超过了最长起诉期限，故不适用该解释第四十三条的规定。再审申请人的该申请再审理由不能成立，本院不予支持。再审申请人申请再审还称根据执行行政诉讼法司法解释第四十条的规定，原审法院应当依法受理其起诉。本院认为，该规定是在行政机关作出行政行为，但没有制作或者没有送达法律文书时，对相对人诉权的一种保护。即在这种情况下，人民法院不以行政法律文书作为起诉必备条件，只要相对人能证明具体行政行为存在，就可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。本案中，首先，再审申请人提起诉讼时已经持有了1998年会议纪要，不存在没有法律文书的问题，故不适用该条规定。其次，该条规定并非人民法院受理行政案件的充分条件，即使符合该条规定，相对人的起诉亦必须同时符合未超过起诉期限、属于人民法院受案范围等其他起诉条件后，人民法院才能依法受理。故再审申请人的该申请再审理由不能成立，本院亦不予支持。
关于再审申请人提出的其在三个月的法定期限内对不予赔偿决定书提起诉讼符合法律规定的再审理由。国家赔偿法第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。本院认为，该条款是关于单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限的规定。本案系提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，不适用单独提起行政赔偿诉讼三个月的起诉期限，而应当按照国家赔偿法第三十九条第一款适用行政诉讼起诉期限的规定。此外，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。故再审申请人的上述理由不能成立，本院亦不予支持。
综上，许丽娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。本院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回许丽娟的再审申请。
审判长 宫邦友
审判员 刘 敏
审判员 汪治平
二〇一六年六月二十三日
法官助理刘清启
书记员 陈文波
附：本案相关的法律、司法解释摘录：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第九条第二款赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
第三十九条第一款赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。
3、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十条行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
4、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。
赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（1）原告具有请求资格；
（2）有明确的被告；
（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（7）符合法律规定的起诉期限。
第二十三条第一款公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。