浙江省绍兴市越城区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）绍越民初字第3859号
原告李金友。
委托代理人（特别授权代理）谭玲玲。
被告绍兴市越城区灵芝镇七里江村村民委员会。
负责人蒋炳轩。
委托代理人（特别授权代理）商树祥、丁国强。
原告李金友诉被告绍兴市越城区灵芝镇七里江村村民委员会（以下简称七里江村委）合同纠纷一案，本院于2014年10月24日立案受理，依法由审判员戴伟章适用简易程序，于2014年12月1日公开开庭进行了审理。原告李金友及其委托代理人谭玲玲，被告七里江村委负责人蒋炳轩及其委托代理人丁国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李金友诉称：2009年7月18日，原、被告签订协议书1份，约定被告因土地整理、平整洼地的需要，委托原告对座落于绍兴市越城区灵芝镇七里江羊角溇地段的土地进行供土平整，整理时间从2009年7月2日至2009年11月底，被告为原告提供通电服务。协议签订后，原告按照协议约定对上述土地进行供土平整，平整后的土地符合协议书要求。因整理、平整低洼地的行为被绍兴市国土局认定为无效，并对原告进行了处罚，原告于2014年5月14日支付行政处罚款159107元，并支付执行款2240元，2014年6月16日，原告为此又支付土地整理款186626元，共造成原告经济损失人民币347972元。原告认为原告是根据被告的要求为被告整理、平整低洼地，双方签订有书面协议，原告对合同的签订、履行均无过错，被告应负全部过错责任，原告由此造成的损失应由被告赔偿，故原告起诉要求被告赔偿因原、被告于2009年7月18日签订的“协议书”无效给原告造成的经济损失计人民币347972元；诉讼费用由被告承担。
被告七里江村委辩称：原告不能成为本案的当事人，原告明知泥浆属于建筑垃圾却向耕地排放，造成种植条件破坏，侵害被告权益，其行为违反了《土地管理法》等其他法律规定而受到行政处罚，故本案不属于人民法院管辖；原告诉称的协议书，不符合委托合同构成要件，没有报酬的约定，且所有法律责任均由原告承担；原告诉称的协议书，在形式上是一种规避法律的行为，在内容上属损害国家、集体利益，所有法律责任应由原告承担。综上，被告认为，原告诉称协议书不成立，其擅自向耕地排放泥浆，损害被告合法权益，理应受到行政处罚，要求驳回原告诉讼请求。
原告为证明自己的主张成立，向本院提供以下证据：
1、协议书复印件1份，要求证明原告经被告委托后为被告平整低洼地的事实。经质证，对协议书的形式真实性没有异议，但对其内容的真实性有异议，认为该协议没有真实反映被告的真实意思，对其合法性也有异议，协议内容没有取得村民委员会讨论和有关部门批准。本院对该证据本身的真实性予以确认。
2、行政处罚决定书2份（绍市土资监镜罚（2013）1号、2号，其中2号为复印件）、行政判决书原件2份、诉讼费专用票据5份，要求证明原告受被告委托平整低洼地后，被绍兴市国土资源局认定为非法占用耕地毁坏种植条件的行为，并被处以行政罚款，原告向绍兴市越城区人民法院支付了行政处罚款159107元，执行款2240元和土地整理款186626元的事实。经质证，被告对该组证据真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为原告没有按照土地管理法擅自占用集体耕地排放泥浆，属于违法行为，所受到的行政处罚是原告个人行为，与被告无关。本院对该证据的证明效力予以确认。
3、涉案地段平整前的土地现场照片1组、复耕后的土地现场照片1组，要求证明2009年其平整前的土地状况。经质证，被告认为平整前的土地现场照片的真实性有异议，认为该照片的拍摄时间不明，可能是2014年6月强制执行复耕前拍摄的；对于复耕后的土地现场照片真实性没有异议。本院认为，原告提供的平整前土地现场照片，因无法确认其具体拍摄时间和合法来源，又无其他证据佐证其真实性，故本院对其证明效力不予确认；对复耕后的土地现场照片本身的真实性予以确认。
4、被告所在村原村党支部书记金文泉出具的答辩词复印件1份，要求证明原、被告双方签订协议的经过。经质证，被告对证据的真实性有异议，认为金文泉应出庭作证予以证实。本院认为，该证据的来源不明确，且金文泉在本案中未出庭作证，故本院对对该证据的证明效力不予确认。
被告七里江村委未向本院提交证据。
综合上述予以确认的证据及原、被告双方在庭审中的陈述，可以认定以下事实：2009年，原告李金友取得杭甬高铁工程部分桩基泥浆排放工程。同年7月18日，原告与被告七里江村委签订协议一份，以改造低洼地的名义于8月起在该村羊角溇地段排放杭甬高铁工程桩基泥浆。2012年9月，经群众举报，绍兴市国土资源局于同月18日受理并于26日立案，对该行为进行调查，经询问原告李金友，原告承认上述排放行为。绍兴市国土资源局分别委托绍兴市土地勘测规划院、绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局、绍兴市耕地质量鉴定小组对涉案土地的面积、土地性质、耕地种植条件等进行勘测、鉴定等，绍兴市土地勘测规划院于同年9月19日出具土地勘测报告，勘测结果为灵芝镇七里江羊角溇堆泥浆地块总面积10626.962平方米，其中地块一面积2689.532平方米，地块二面积3035.430平方米，地块三面积4902.000平方米；绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局于同年9月20日出具意见，认为上述10626.962平方米土地类别为耕地，在土地总体规划中基本农田1.0353公顷，其他农用地0.0274公顷，不符合土地利用总体规划；绍兴市耕地质量鉴定小组于同年9月24日出具鉴定意见书，鉴定意见为，申请鉴定的地块面积15.94亩，其中11.91亩原土地利用现状为耕地（系基本农田），4.03亩原土地利用现状为水面，11.91亩耕地已被建筑工程打桩产生的深层泥浆压覆，平均厚度超过50厘米，较难清理，农业基础设施遭到部分破坏，已不具备粮食综合生产能力，属中度毁坏。
又查明，2010年5月，唐何苗在原告李金友排放建筑泥浆所涉土地上也排放了建筑泥浆。绍兴市国土资源局对现场进行勘验，并经当事人确认，上述两次排放行为共同压覆的土地面积4902.00平方米，李金友排放但未被唐何苗的排放行为所压覆的土地面积为3035.43平方米。2012年12月18日，绍兴市国土资源局向李金友送达行政处罚告知（听证）书，经李金友申请，绍兴市国土资源局于2013年1月23日组织进行了听证。于2013年3月4日，绍兴市国土资源局作出绍市土资监镜罚（2013）1号、2号行政处罚决定，其中1号行政处罚决定责令李金友自行改正或者治理，恢复原种植条件，并处以占用基本农田每平方米29元的罚款，共计人民币88027元；2号行政处罚决定责令李金友和唐何苗自行改正或者治理，恢复原种植条件，处以占用基本农田每平方米29元的罚款，共计人民币142158元。原告不服绍市土资监镜罚（2013）1号行政处罚决定，原告和唐何苗不服绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定，均向绍兴市人民政府提起行政复议，绍兴市人民政府于2013年6月28日作出绍市府复决字（2013）25、26号行政复议决定，维持绍兴市国土资源局作出的行政处罚决定。原告和唐何苗仍不服，2013年7月24日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销绍兴市国土资源局作出的绍市土资监镜罚（2013）1号行政处罚决定，原告和唐和苗向本院提起行政诉讼，请求撤销绍兴市国土资源局作出的绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定。本院经审理，以（2013）绍越行初字第27号、28号行政判决书判决驳回原告及原告和唐何苗的诉讼请求。原告李金友对上述两案判决不服，均提出上诉，绍兴市中级人民法院经审理，均驳回了原告的李金友提出的上诉请求。后绍兴市国土资源局依据上述生效行政处罚决定向本院申请强制执行，李金友于2014年5月14日支付行政处罚款共计159107元、执行费共计2240元，经绍兴市国土资源局申请，本院又于2014年6月16日根据行政处罚决定对涉案位于绍兴市越城区灵芝镇七里江村羊角溇进行强制复耕，并由原告李金友支付复耕费用186626元，现上述地块已基本复耕。
本院认为，原告李金友基于承揽杭甬高铁工程部分桩基泥浆排放工程需要，以土地整理、平整洼地的名义与被告签订了书面协议后，开始在涉案地段排放杭甬高铁工程桩基泥浆，绍兴市国土资源局以原告已构成非法占用耕地，毁坏种植条件的违法行为为由对其处以行政处罚的事实清楚，并由生效的行政判决书予以证实。本案的争议焦点为：原告能否要求被告赔偿已按行政处罚决定书确定的处罚内容缴纳的罚款共计的159107元和土地复耕支出费用186626元。原告以其系受被告委托对涉案土地进行供土平整，其对协议书的签订、履行均无过错为由，要求被告赔偿其因受到行政处罚造成的经济损失；被告认为双方的协议书形式上是一种规避法律的行为，协议内容也是损害国家、集体利益，所有法律责任应由原告承担。本院认为，根据双方签订的协议书约定，被告系“因土地整理、平整洼地的需要”而委托原告进行“供土平整”，所谓“土地整理”，是指在一定区域内，依据土地利用总体规划与有关专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产生活条件，增加可用土地面积和有效耕地面积，提供土地利用率和产出率的活动，包括平整土地、改良土壤、复垦废弃土地等，但原告实际履行时却将属于建筑垃圾的建筑工程打桩泥浆排放在涉案耕地上，且经绍兴市耕地质量鉴定小组鉴定，原告的行为已导致涉案土地的种植条件受到中度毁坏。因原告对其需要排放的为属于建筑垃圾的杭甬高铁工程桩基泥浆这一情况是明知的，但其未能举证证实被告事先也知晓原告堆放到涉案土地的并非协议约定的泥土，而是属于建筑垃圾的建筑工程打桩泥浆，本院的生效行政判决书也并没有认定被告在与原告签订涉案协议书时存在恶意串通的故意和过错，故原告在此情况下与被告签订了上述协议，属于以合法形式掩盖非法目的情形，该协议书应认定为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所收到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，由于本案诉争的行政处罚款和土地复耕支出的费用，本身系行政机关对行为人李金友非法占用耕地，毁坏种植条件的违法行为的处罚，且李金友对涉案合同无效存在过错，其也未能举证证实被告七里江村委对签订该合同亦存在过错，故原告要求被告七里江村委承担行政处罚款159107元和土地复耕支出费用186626元的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项、第五十八条之规定，判决如下：
驳回原告李金友的诉讼请求。
案件受理费减半收取3260元，由原告李金友负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审判员 戴伟章
二〇一五年一月十二日
书记员 寿雯婷