湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘01行终327号
上诉人（原审被告）长沙市国土资源局，住所地：长沙市雨花区劳动东路238号。
法定代表人汪泽秋，局长。
委托代理人李彦君，该单位工作人员。
委托代理人刘双，上海建纬（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）肖满秀。
委托代理人孙强，湖南清源律师事务所律师。
原审被告长沙市住房和城乡建设委员会，住所地：长沙市岳麓大道218号长沙市政府二办公楼10楼。
法定代表人范焱斌，主任。
原审被告长沙市房屋产权登记管理中心，住所地：长沙市马王堆中路***号。
法定代表人杜湘晖，主任。
原审第三人朱学明。
原审第三人朱强。
上诉人长沙市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人肖满秀、原审被告长沙市住房和城乡建设委员会、原审被告长沙市房屋产权登记管理中心、原审第三人朱强、原审第三人朱学明房屋登记一案，不服长沙市天心区人民法院（2015）天行初字第00236号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，肖满秀与朱学明于1999年2月4日结婚，两人均系再婚，朱学明此前与前妻生育了朱强。肖满秀与朱学明婚姻关系存续期间，1999年开始，朱学明原工作单位铁四院职校对原单位所有分配给职工居住的房屋实行房改，按照成本价出售给单位职工，朱学明和肖满秀购买了位于长沙市韶山南路26号（原韶山路156号）第3栋的504号房屋（面积43.82平方米，实际购房价3593.89元）。单位在申报给长沙市房改办的《长沙市公有住宅出售分栋分户统计清册》及《购房职工夫妻双方工龄统计表》等资料显示与上述504号房屋同栋的涉案403号房屋（面积57.65平方米）的购房人为朱学明及其配偶肖满秀。
此后朱学明的原工作单位在办理涉案403号房屋产权出售转移登记过程中向原长沙市房屋产权监理处提交的《长沙市公有住宅出售分栋分户统计清册》、《长沙市公有住宅出售产权转移登记表》、《房地产买卖申请审批书》、《长沙市公有住宅出售分户交易价格核定表》、《房地产买卖契约》等房屋产权转移登记申请材料中所有手写的购房方“朱强”及其配偶“陈晖”及其身份证号码、工龄、私章等购房人信息均系明显涂改形成。上述申请材料中的《长沙市公有住宅出售分栋分户统计清册》与一审法院调取的存于原市房改办的《长沙市公有住宅出售分栋分户统计清册》记载的403号房屋购房人明显不一致，记载在市房改办档案材料中的购房人为朱学明及其当时的配偶即原告肖满秀。原长沙市房屋产权监理处依据朱学明原工作单位提交的上述材料以及购房款收据（交易总房款为11779.4元，购房款收据显示朱强交4330.88元）、朱强、陈晖的身份证、《长沙公有住宅出售法人资格证明、授权委托书》于2000年4月17日将涉案403号房屋的产权证登记在朱强名下，向朱强颁发了权证号码为00189109的房屋产权证。
1999年8月12日长沙市房改办向铁四院职校所作的长房改售字第（1999）0100号《关于同意出售公有住房的批复》中明确同意该单位向职工出售公有住房将韶山路等6栋住宅（共计176套，详见申报表）按成本价出售，并在该批复中注明凭此批复到长沙市房屋产权监理处办理产权转移变更登记手续，长沙市房改办已将该批复同时抄送原长沙市房屋产权监理处。
肖满秀与朱学明婚后一直居住在403号房屋，两人户口亦登记在该房屋内，2014年11月18日长沙市中级人民法院终审判决肖满秀、朱学明离婚，上述403号房屋在离婚时因登记在朱强名下未做处理。后肖满秀发现403号房屋的登记资料存在涂改后，肖满秀于2015年4月13日向法院以朱学明为被告提起民事诉讼，要求分割该403号房屋，此后因未足额补交诉讼费天心区法院于2015年9月15日裁定按照自动撤诉处理。此后，肖满秀于2015年11月2日提起本案行政诉讼。
原长沙市房屋产权监理处于2015年2月3日更名为长沙市房屋产权登记管理中心，系长沙市住建委的事业单位，2011年10月，长沙市住建委出具《行政执法委托书》，委托长沙市房屋产权监理处办理全市房屋产权发证、产籍管理、房产测绘管理及提供利用等工作。本案在审理过程中，2016年8月19日，长沙市人民政府发布《关于实施不动产统一登记的通告》（长政发﹝2016﹞15号），决定自2016年9月9日起，在长沙市包括天心在内的内五区及高新区范围内实施不动产统一登记，确定长沙市国土局为长沙市不动产登记机构，负责市本级及城区范围内不动产登记工作，其所属的长沙市不动产登记中心负责承担不动产登记的具体事务性工作。2016年6月8日，长沙市人民政府办公厅发出《关于做好房屋交易管理和不动产登记工作衔接的通知》，该通知明确由被告长沙市住建委负责房屋交易管理，由市国土局负责不动产登记的管理，包括首次登记、变更登记、转移登记、抵押登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等的申请、受理、审核、登簿、发证以及因不动产登记引起的行政诉讼、行政复议、信息公开、信访等工作。
一审法院认为，本案系对原长沙市房屋产权登记部门向朱强颁发的权证号码为00189109的403号房屋产权证进行合法性审查。根据后来继续行使房屋产权管理职权的长沙市住建委和市国土局提交的登记依据资料，朱学明的原工作单位在办理涉案403号房屋产权出售转移办理产权证过程中向房屋产权登记部门提交的《长沙市公有住宅出售分栋分户统计清册》、《长沙市公有住宅出售产权转移登记表》、《房地产买卖申请审批书》、《长沙市公有住宅出售分户交易价格核定表》、《房地产买卖契约》等房屋产权转移申请材料中所有手写的购房方“朱强”及其配偶“陈晖”的姓名及其身份证号码、工龄等信息均系明显涂改形成，上述申请材料从形式上即存在明显瑕疵，房屋产权登记机关对此应当予以谨慎的审核并在排除合理的怀疑后才能登记颁证，而根据一审法院从长沙市住房保障服务局调取的当时房改过程中朱学明原工作单位在申报给长沙市房改办的《长沙市公有住宅出售分栋分户统计清册》及《购房职工夫妻双方工龄统计表》等档案资料显示涉案403号房屋的购房人为朱学明及其配偶肖满秀，而不是朱强。而1999年8月12日长沙市房改办向铁四院职校所作的长房改售字第（1999）0100号《关于同意出售公有住房的批复》中注明凭此批复到长沙市房屋产权监理处办理产权转移变更登记手续，长沙市房改办已将该批复同时抄送长沙市房屋产权监理处。故办理产权转移登记是要以长沙市房改办向铁四院职校所作的长房改售字第（1999）0100号《关于同意出售公有住房的批复》中载明的具体购房人信息内容（详见单位申报表）作为依据的，在办理产权转移登记时的购房人应当与单位申报给市房改办提请批复材料中的购房人一致，而朱强并非铁四院职校或铁四院的职工，其购买该房的资格存疑。原产权登记部门在发现购房人信息存在明显涂改后未对申请产权转移资料与向市房改办提请批复的申报材料进行比对并排除合理的怀疑即登记颁证，未尽到谨慎审查义务，其依据明显具有手写改动痕迹的申请材料将403号房屋登记在朱强名下，并向其颁发房屋产权证，其颁证行为主要证据不足，应予撤销。因房屋产权登记职能已经由长沙市住建委划转至市国土局，故应由继续行使该项行政职权的市国土局重新作出处理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，肖满秀系登记行为的利害关系人之一，其在知悉房产证颁发给朱强后在两年内提起行政诉讼，未超过起诉期限。肖满秀要求确认该房屋权属为肖满秀与朱学明共有的诉讼请求属于民事诉讼审理范围，应当提交相关证据另行通过民事诉讼途径解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条之规定，判决如下：一、撤销被告长沙市住房和城乡建设委员会原属房屋产权登记机构于2000年4月17日向第三人朱强颁发位于长沙市天心区韶山南路26号（原韶山路156号）第3栋403号房屋的所有权证（权证号码为001891**）的登记行为；二、责令被告长沙市国土资源局对位于长沙市天心区韶山南路26号（原韶山路156号）第3栋403号房屋产权转移登记申请重新作出处理决定；三、驳回原告肖满秀的其他诉讼请求。
上诉人市国土局上诉称:1.涉案房屋是根据铁四院职校和朱强的申请办理的登记，朱强作为购房人缴付了涉案房屋的购房款及相关款项，购房人不是朱学明和肖满秀，这二人已购买了房屋，无购房资格，一审对此认定错误。2.肖满秀不是涉案房屋的购买人，无利害关系，无原告资格。3.根据登记时提交的材料，登记行为合法。请求撤销一审判决，裁定驳回起诉。
被上诉人肖满秀答辩称：办理登记的相关材料是涂改的，一审判决是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告长沙市住房和城乡建设委员会、原审被告长沙市房屋产权登记管理中心房屋登记以及原审第三人朱学明、朱强均未陈述意见。
本院认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，本案的适格被告只有市国土局，长沙市住房和城乡建设委员会以及长沙市房屋产权登记管理中心均不是本案的适格被告，一审将这两个单位列为被告错误，本院予以纠正。2.根据行政诉讼法第六条、第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章，对行政行为是否合法进行审查。因此，行政机关主要依据政策性文件而不是依据法律、行政法规、地方性法规或参照规章作出的具体行政行为，不属于行政诉讼法规定的人民法院行政审判权限范围。当事人对该行为不服，向人民法院提起行政诉讼的，不符合行政诉讼法第四十九条第（四）项的规定，人民法院不予立案。本案中，涉案房屋属朱学明原所在单位的房改房，行政机关对该房屋进行登记，主要是依据政策性文件而不是法律、法规、规章进行的。肖满秀对涉案房屋登记不服而提起行政诉讼，依法应不予立案，已经立案的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应裁定驳回起诉。肖满秀认为其对涉案房屋具有权利，应另循合法途径解决。一审对本案予以实体审理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销长沙市天心区人民法院（2015）天行初字第00236号行政判决；
二、驳回肖满秀的起诉。
本案不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 永
审判员 柳 明
审判员 吴树兵
二〇一七年八月二十一日
书记员 田景月
附：本裁定适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
人民法院审理行政案件，参照规章。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。