河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀09行终26号
上诉人（原审原告）佟国华，男，1957年1月8日出生，，回族，住所地青县。
委托代理人马有才，男，1965年3月24日生，，回族，住所地青县。
被上诉人（原审被告）青县公安局，住所地青县清州镇京福路90号。
法定代表人冯伟，局长。
委托代理人刘福聚、霍立新，民警。
上诉人佟国华因治安行政处罚一案，不服河北省青县人民法院（2016）冀0922行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2015年10月11日，原告佟国华与代树春、代树森、马有才、王庆华一起到北京中南海周边地区上访反映问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫，送至北京市马家楼接济服务中心。青县公安局新兴镇派出所工作人员将其接回。针对佟国华该上访行为，北京市公安局西城分局府右街派出所对其出具了一份训诫书，生成时间为2015年10月11日10：50：17，其内容为：“一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下塌处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边不是信访场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理，以上内容特此训诫。”2015年10月16日青县公安局在履行了受案登记、询问违法嫌疑人、询问证人、处罚告知、处罚审批等程序后，以佟国华扰乱公共场所秩序为由根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对佟国华作出青公（治）行罚决字（2015）第0196号行政处罚决定书，决定对佟国华行政拘留十日。现已履行完毕。
一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据该款规定，公安部有权确定治安案件的管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖；第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖；第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上一级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。对于佟国华等人的上访行为，北京市公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，佟国华等人居住在青县，因此青县公安局对本案享有管辖权。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，天安门中南海周边地区符合该特征，是为公共场所。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行聚会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，因此佟国华等人到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访，其行为扰乱了中南海周边地区的公共秩序。青县公安局对佟国华进行处罚符合《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序。青县公安局对其作出的青公（治）行罚决字（2015）第0196号公安行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
一审法院遂判决，驳回原告佟国华的诉讼请求。
上诉人佟国华的上诉请求，撤销一审判决，撤销被上诉人的处罚决定。主要理由：一、一审法院纵容包庇、滥用职权、徇私枉法，作出错误判决。1、被上诉人没有处罚上诉人的职权依据。涉案行为发生在北京，结合治安管理处罚法第七条、行政处罚法第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，一审法院必须查清为什么由被上诉人的涉案行为管辖“更为适宜的”，否则被上诉人没有管辖权，违背了本条第二项之规定。北京公安机关既没有受案也没有立案，也没有根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条、第二十四条的规定移送管辖的手续，不存在所谓移送，被上诉人根本没有处罚权。2、上诉人在北京是否违法应以北京公安认定为依据，上诉人于2015年12月向北京西城公安分局申请政府信息公开是否有违法行为的记录，回复信息公开不存在，也没办理移交手续的证明，同时办案人员说：“你没有任何违法行为，谁主张你有违法行为你就依法要求他提交能够证明你违法的证据。”上诉人在法庭上提出质问，审判长也让被上诉人质证，他说：“对信息公开没有异议，该证据与本案无关。”这次处罚是青县公安局作出的，被上诉人是按脏陷害，打击报复。3、依据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条的规定，在调查取证时，警察不得少于2人，并表明执法身份，而给上诉人做询问笔录的只有一个没穿警服的人，也没有亮警官证，上诉人也没有签字。训诫书来源不合法。二、一审判决对我作出的《处罚决定书》违反法定程序，缺乏生效要件，处罚决定理应不能成立的事实没有说明。无证据支持的事实一审没有认定。1、训诫书的来源不合法，由派出所尹崇和的自述材料为证，是他从驻京办手里拿来的，上面反映的问题与事实不符，有报案人的询问笔录及上诉人的询问笔录为证。2、受案登记和立案登记时间为2015年10月13日与处罚决定不符，2015年10月13日我们在家了，没有在马家楼，也没有违法。3、报案是非正常上访与处罚决定不符，上诉人是到北京高法申诉，是正常程序，而处罚决定是扰乱公共秩序。4、被上诉人没有传唤。5、上诉人在告知笔录上都签了要求陈述申辩，因为上诉人没有去中南海，自己去的派出所求助民警送往救济站，因身份证公安局给设了黑名单，旅店不让住，只能求助警察，而被上诉人置之不理。三、被上诉人的处罚决定适用法律错误。
被上诉人青县公安局辩称，1、我局办理此案事实清楚，证据确凿，2015年10月11日，上诉人等人到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以了训诫。二、我局办理此案程序合法，适用法律正确，我局在办理此案的过程中，依法履行了受案、调查、告知、送达等行政处罚程序，且调查的证据足以认定案件事实，证据之间能够相互印证。请求二审法院维持我局的处罚决定。
二审查明的事实与一审相同。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。因治安管理处罚法属于法律，该法规定治安案件的管辖由公安部规定，所以公安部有权规定治安案件的管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。本案由何地公安机关管辖更为适宜是公安机关的职权范畴，法院不作评判。本案北京市公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖问题，佟国华居住在青县，根据上条规定，青县公安局对该案有管辖权，上诉人相应的上诉理由不能成立。
《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条规定：使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。本案被上诉人提供的传唤证表明，当事人拒不签字，办案人高万庆、张松立，因此被上诉人的传唤符合上条规定，上诉人相应的上诉理由不能成立。
《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定：询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名。询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。本案被上诉人所作的询问笔录载明了询问的时间、出示人民警察证，并载明“当事人拒绝签字”，办案警察张松立、高万庆在每页笔录上均签字，且笔录尾页载明“以上笔录已向当事人宣读过，当事人拒绝签字”，上诉人未向法院提交非两名办案民警对其询问的证据，因此能够认定被上诉人制作的询问笔录符合上条规定，佟国华的为其作询问笔录的人是一个没穿警服，也没有亮警官证的人的上诉理由不能成立。
北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，已经载明了上诉人上访的地点、时间，并载明了训诫书告知上诉人的方式，承办民警签了字，加盖了公章，并载明训诫书为移交联，因此该训诫书能够证明上诉人到北京中南海周边地区上访；证人证言亦能够证明上诉人到北京非正常上访；上诉人承认其到了北京市公安局府右街派出所，亦可以证明上诉人到中南海周边地区非正常上访。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；(一)全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，因此佟国华不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访，佟国华曾因到中南海周边地区上访，被公安机关予以训诫和处罚，对于不能到中南海周边地区上访，佟国华明知；在明知不能到中南海周边地区上访的情况下，其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《信访条例》第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：(一)警告；(二)罚款；(三)行政拘留；(四)吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据以上二条规定，训诫不属于行政处罚的种类，府右街派出所对佟国华进行训诫后，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项的规定，对佟国华予以行政拘留的处罚，并无不当。上诉人的各项上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佟国华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 苗萍萍
代理审判员 赵书裙
代理审判员 冷树青
代理审判员 张 倩
二〇一七年二月十五日
书记 员代 欣 艳