江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣08行初65号
原告戴其道，男，1961年7月20日生，汉族，住吉安市吉水县。
委托代理人戴启旺，江西赣中律师事务所律师。
被告吉安市青原区人民政府。
法定代表人邹卫梅，区长。
委托代理人夏明华，罗建明，江西求正沃德（吉安）律师事务所律师。
原告戴其道因要求确认被告吉安市青原区人民政府（以下简称青原区政府）于2016年12月2日对青原区富滩镇施家边村长桥自然村（以下简称长桥自然村）的土地实施征收的行为违法，于2017年9月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月15日立案后，向被告青原区政府送达了相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年11月13日公开开庭审理了本案。原告戴其道的委托代理人戴启旺，被告青原区政府的行政机关负责人夏晓峰，委托代理人夏明华、罗建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青原区政府2016年因广吉高速公路（青原段）建设征地的需要，经与原告戴其道所在的长桥协商于2016年12月2日以吉安市国土资源局青原分局（以下简称青原区国土局）为甲方，长桥为乙方，富滩镇人民政府为丙方签订了《征地协议书》，征收长桥地块的水田、林地、旱地、道路、居民点、沟渠、水塘等农用地共计265.538亩。
原告戴其道诉称,青原区政府未经合法程序且以低于省政府征收补偿标准强行征用原告长期赖以生存的土地和房屋。青原区政府在未履行现状调查及确认程序，且未履行征地公告及征地补偿安置方案公告程序的情况下，强行征用原告的土地及房屋，违反法律规定的土地征收程序，严重侵害原告的合法权利。请求人民法院依法确认被告对原告集体所有的位于长桥的土地实施的征收行为违法。
为支持其诉请，原告戴其道向本院提交了以下证据：1、戴其道的身份证，证明原告的诉讼主体资格；2、《林权证》若干份，权利人是施家边村长桥组，证明原告对征收的土地享有合法使用权，对被征收土地范围内的林木、房屋享有所有权；3、《征地协议书》，证明被告以青原区国土局名义与长桥2016年12月2日签订的协议，所依据的事实违反法定程序，且赔偿标准偏低，明显违法，应属无效；4、青原区国土局答复意见书及其附件，《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》、《征地土地权属、种类、面积现场调查结果确认表》、《听证告知书》、《听证送达回证》，证明：①原告在2017年6月份向青原区国土局提出信访，其作出的答复意见书，面积确认调查表等都没有收到，被告在征地前未进行土地现状调查确认程序；②《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》未进行公告，违反征地程序；③《听证送达回证》只有村委会的盖章，未有原告的签字，原告并未收到听证通知。
被告青原区政府对上述证据质证认为：1、对身份证真实性无异议；2、对林权证的真实性无异议，对其证明目的存有异议，该林权证的权利人不是原告戴其道，是否征用到其林地被告不知情，其与本案无利害关系；3、对《征收调查确认表》真实性有异议，与我方提供的不一致。对于其他证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的存有异议，政府已按法定程序进行了相应的公告、确认。
被告青原区政府答辩称，1、广昌至吉安高速公路工程项目系重点工程，已经《国家发改委关于江西省广昌至吉安公路可行性研究报告的批复》同意，国土资源部下发了《国土资源部办公厅关于广昌至吉安高速公路控制性工程先行用地的复函》，原告所在的长桥被征用的265.538亩土地已涵盖在国土资源部批复先行用地范围内，征地拆迁工作合法；2、项目征地拆迁过程程序合法。青原区政府根据《江西省人民政府办公厅关于印发广昌至吉安高速公路等四个重点项目征地和房屋征收补偿及规费缴交标准的通知》制定了《关于印发广昌至吉安高速公路（含吉安绕城）青原段土地和房屋征收补偿安置实施细则的通知》，并于2016年8月25日公告发布了《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》明确了补偿标准、安置政策等。之后，施家边村召开了村民代表会议，研究讨论通过了广吉高速公路征收土地补偿安置等有关事项。2016年9月3日青原区国土局向施家边村委会送达了广吉高速（青原段）征地补偿标准和安置方案听证告知书并予以张贴公告。2016年12月2日，青原区国土局与被征收方施家边村委会长桥及村民代表签订《征地协议书》。2017年元月，征地款一次性下拨到富滩镇经管站（村委会账户）。2017年4月22日，国土资源部下发《国土资源部关于广昌至吉安高速公路工程建设用地的批复》，被告的整个征收过程程序符合法律规定。3、部分原告的主体不适格。根据原告提供的林权证，大部分原告的林权证的使用期为2037年-2057年其不是此次被征收土地的权利人，部分原告的林权证为村集体长桥所有，不符合诉讼主体资格。综上请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
为支持其答辩理由，被告向本院提交了以下证据：第一组：1、《国家发改委关于江西省广昌至吉安公路可行性研究报告的批复》（发改基础[2015]3114号）；2、《国土资源部办公厅关于广昌至吉安高速公路控制性工程先行用地的复函》（国土资厅[2016]415号）；3、《江西省重点项目建设推进领导小组办公室关于做好广昌至吉安高速公路项目征地和房屋征收有关工作的函》（赣重点字[2016]29号）证明：1、广吉高速公路项目已经国家发改委批复立项；2、广吉高速公路项目获得国土资源部先行用地批复，项目用地合法；3、广吉高速公路项目系省重点项目工程，省重点项目办要求沿线各级政府全面按时完成项目征迁任务。第二组：1、《江省人民政府办公厅关于印发广昌至吉安高速公路等四个省重点项目征地和房屋征收补偿及规费缴纳标准的通知》（赣府厅字[2016]115号）；2、《关于印发广昌至吉安高速公路（含吉安绕城）青原段土地和房屋征收补偿安置实施细则的通知》（吉青府办字[2016]66号）。证明：青原区征地补偿标准是参照省政府文件制定，林地补偿标准按水田25%的标准确定，符合25%-40%的文件精神。第三组：1、《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》及征地红线图；2、青原区政府《关于召开全区广吉高速（青原段）土地房屋征收工作动员大会的通知》及会议议程；3、张贴《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》的照片；4、征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认表；5、施家边村村民代表会议记录；6、听证告书及送达回证；7、区国土、协调办、乡镇等相关部门上门宣传征地政策照片；8、征地协议书；9、支付征地补偿款凭证。证明征收程序符合法律规定。
原告对以上证据质证认为：1、对第一组证据的真实性、关联性无异议，但《江西省重点项目建设推进领导小组办公室关于做好广昌至吉安高速公路项目征地和房屋征收有关工作的函》不属法律、行政法规范畴，不能作为被告主张其土地征收行为合法的依据。2、对第二组证据的真实性不持异议，但是青原区政府的补偿标准明显偏低，不符合省政府的文件精神。3、对第三组证据：（1）《征收土地告知书》及红线图，真实性没有异议，但不能证明被告及国土部门已经以书面形式将告知书内容告知被征收土地的农村集体经济组织和农户，其合法性和关联性不予认可；（2）《征收工作动员大会的通知》真实性认可，但这是被告内部各行政工作部门之间的文件，不具有对外效力，在本案中不具有合法性和关联性；（3）张贴《征收土地告知书》的照片，形式上不合法，不能达到被告所主张的征地程序符合法律、法规规定的证明目的；（4）对调查结果确认表的真实性、合法性、关联性均不予认可。根据相关规定，调查结果应与被征收农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。被告出具的《施家边地块征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认表》没有被征收农户的签字，而是由村干部代签。对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状的记载和描述也极不完整，落款处没有时间，说明该现场调查结果确认表不符合法定要求，且仅有这一份调查表不足以证明被告及其国土部门对被征收土地进行了调查。另外，被告此次向法庭提交的调查结果确认表与吉安市国土局青原分局在2017年7月11日向原告等出具的《答复意见书》后所附的调查结果表内容不一样，那份调查结果确认表同样只有施家边村委会三名村干部及富滩人民政府的签字；（5）对村民代表会议的会议记录及其签到表的真实性、合法性、关联性均不认可，签到表中的“戴发银”的签字非本人亲笔所签。如该份记录是真实的，会议记录人员的“施建华”为村会计，就进一部印证了《现场调查结果确认表》中“施建华”是村干部代签的事实。另根据施家边村的实际户数和人数，该村民代表会议的参加人数不符合《村民委员会自治法》有关召开村民代表会议的要求。且涉及征地补偿等事项应当由村民会议讨论决定，村民代表需要得到村民会议的授权，但被告没有向法庭提交村民会议授权村民代表大会可以就征地补偿等事项进行讨论决定的证明材料，且会议记录只有简单的几十个字，没有记载谁发表了什么观点，通过什么形式通过了会议结论，因此不合法，不能起到证明目的；（6）对《听证告知书》及《听证送达回证》的真实性不持异议，但该告知书是直接送达至施家边村委会，不符合《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，应当告知被征地农民，即便被告认为村委会已经代为告知被征地农民，被告也应对此进一步举证；（7）对照片的真实性不持异议，但只有照片不能反应照片中的人到底说了什么，做了什么，不能起到证明目的。（8）对征地协议书、支付征地款凭证的真实性予以认可，但该征地协议书签订所依据的征地行为违法，且补偿标准低于省政府综合区片价最低标准不合法，至于征地补偿款我们也不清楚是否发放到村委会账户上，也不能达到证明目的。
被告在庭审中补充提供以下证据：1、2016年11月25日长桥村民向富滩镇政府等相关部门提出的申请书一份，证明原告等长桥自然村村民已经确认青原区政府进行了征地2榜公示，且长桥对征地过程，征收土地面积、具体位置、补偿金额是完全知晓；2、《吉安市国土资源局青原分局关于广昌至吉安高速公路（吉安段）征收土地及征地补偿安置方案》张贴照片，证明土地征收补偿方案已经公示公告；3、《国土资源部关于广昌至吉安高速公路工程建设用地的批复》（国土资函[2017]203号），证明广吉高速公路建设已得到国土资源部的最终批复认定，先行用地征收行为的合法性得到确认。原告对此质证认为：1、对证据申请书的真实性无异议，该申请书虽递交给了相关部门，但未得到相关部门的认可，该证据是诉前申请人通过其他途径想要维护自己合法权益的行为，诉前所作的行为不能认定是原告对被告做法的认可；2、即使征地得到国土资源部的批复也不能就认为行政行为合法。
经庭审举证质证，本院对上述证据认证如下：1、对被告提供的第一组证据，关于广吉高速公路项目的一系列立项及有关征地工作的函件的真实性和关联性予以确认；2、对被告提供的第二组证据，《江省人民政府办公厅关于印发广昌至吉安高速公路等四个省重点项目征地和房屋征收补偿及规费缴纳标准的通知》（赣府厅字[2016]115号）、《关于印发广昌至吉安高速公路（含吉安绕城）青原段土地和房屋征收补偿安置实施细则的通知》（吉青府办字[2016]66号）的真实性予以确认；3、对被告提供的第三组证据《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》及张贴，从被告提供的原告信访申请书中，原告已进行了自认，该证据的真实性、合法性予以确认；对征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认表2份，从有利于被征地集体的角度出发，按照从高的标准进行认定，对确认表的真实性予以确认；对会议记录，虽原告对其合法性及召开范围和参与人数提出异议，但对其真实性、关联性予以确认；对征地协议书及支付凭证的真实性、合法性、关联性予以确认；对被告补充的三份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
综合以上证据的分析与认定，确认本案法律事实如下：2015年12月28日国家发改委下发了发改基础[2015]3114号《关于江西省广昌至吉安公路可行性研究报告的批复》，批复同意建设江西广昌至吉安公路。2016年8月31日国土资源部办公厅下发国土资厅函[2016]1415号《关于广昌至吉安高速公路控制性工程先行用地的复函》，同意广吉高速公路先行用地282.8721公顷。原告戴其道所在的长桥的部分土地、林地、水田等即在广吉高速（青原段）公路建设项目先行用地批复范围内。2016年8月16日江西省人民政府办公厅下发了赣府厅字[2016]115号《关于印发广昌至吉安高速公路等四个省重点项目征地和房屋征收补偿及规费缴交标准的通知》。2016年8月24日吉安市青原区政府根据上述文件精神制定了吉青府办字[2016]66号《关于印发广昌至吉安高速公路（含吉安绕城）青原段土地和房屋征收补偿安置实施细则的通知》。2016年8月25日青原区政府制定《青原区人民政府关于广吉高速公路（青原段）征收土地告知书》并予以张贴。之后青原区政府开始了征收工作的动员大会等工作，召集了施家边村委包括原告所在村小组组长在内的各村小组组长参加的村民代表会议，讨论广吉高速公路拟征地事宜；与施家边村委会一起绘制了《建设项目用地征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认表》对拟征收施家边村委会的土地等进行了调查确认。2016年9月1日吉安市国土资源局青原分局向富滩镇施家边村下发了《听证告知书》，通知其参加广吉高速公路（青原段）用地征地补偿标准和安置方案的听证会。2016年12月2日吉安市国土资源局青原分局作为甲方，富滩镇施家边村长桥作为乙方，富滩镇人民政府作为丙方，签订了《征地协议书》，约定：甲方征收乙方在长桥地块（建设项目用地）范围内的水田48.465亩、林地189.874亩、旱地6.629亩、道路1.265亩、居民点2.494亩、水渠1.718亩、水塘6.253亩、水塘（由田开挖而成）8.84亩，补偿金额4208357元。2017年1月6日，被告将长桥的征地补偿款4208357元拨付到吉安市青原区富滩镇社会事务综合管理站施家边村委会账户中。原告戴其道等村民认为被告在未履行土地现状调查及确认程序、未履行征地公告及征地补偿安置方案公告等法定程序的情况下，以低于江西省人民政府征地补偿标准强行征用原告长期赖以生存的土地和房屋违法，向本院提起行政诉讼。
本院认为，广昌至吉安高速公路是经国家发改委立项，并经国土资源部批复建设的江西省重点公路建设工程，因建设用地需要征用原告所在长桥的部分土地、林地、水田等。被告青原区政府根据江西省人民政府的《关于印发广昌至吉安高速公路等四个重点项目征地和房屋征收补偿及规费缴交标准的通知》制定了相应的《关于印发广昌至吉安高速公路（含吉安绕城）青原段土地和房屋征收补偿安置实施细则的通知》，并进行了征收土地公告、征收土地权属、地类、面积现场调查结果确认、村民代表会议、听证等一系列征地程序。对于被告所实施的上述征收行为及征收程序，原告在2016年11月25日递交给相关部门的信访《申请书》上已经做了相应的表述，应予以确认。原告起诉主张被告违反法定程序，未履行现状调查及确认程序，且未履行征地公告及征地补偿安置方案公告程序，与事实不相符，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告戴其道的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告戴其道负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副出，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 施 春
审 判 员 颜 莉
审 判 员 罗英秀
二〇一七年十二月五日
法官助理 李虎广
书 记 员 陈 翔
附：本判决所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，…人民法院判决驳回原告的诉讼请求。