温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温鹿行初字第27号
原告张瑞雪。
委托代理人许君鞅（特别授权），北京大成（温州）律师事务所律师。
委托代理人缪长希（特别授权），北京大成（温州）律师事务所律师实习律师。
原告王丽敏。
委托代理人纪智慧（特别授权），北京大成（温州）律师事务所律师。
原告文春枝。
委托代理人胡瑞鑫（特别授权），北京大成（温州）律师事务所律师。
委托代理人蔡慧（特别授权），北京大成（温州）律师事务所律师。
被告温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区惠民路上陡门七组团鹿城建设大楼。
法定代表人周伟斌，局长。
负责人张品珠，该局副局长。
委托代理人卓予拉（特别授权），浙江平宇律师事务所律师。
委托代理人周杰（特别授权），该局工作人员。
第三人温州市华中房地产开发有限公司，住所地温州市鹿城区滨江西路华中大厦三楼。
法定代表人黄蓓蕾，董事长。
委托代理人胡献旁（特别授权），北京市汉衡律师事务所律师。
委托代理人崔若彤（特别授权），北京市汉衡律师事务所律师。
原告张瑞雪、王丽敏不服被告温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）城建竣工验收备案，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，经征得各方当事人同意，适用简易程序独任审判，于2015年2月28日公开开庭审理了本案。原告王丽敏及原告张瑞雪、王丽敏的共同委托代理人许君鞅、缪长希，被告鹿城区住建局的法定代表人周伟斌，委托代理人卓予拉及第三人温州市华中房地产开发有限公司（以下简称温州华中地产公司）的委托代理人胡献旁、崔若彤到庭参加诉讼。后因案情复杂，转为普通程序，依法组成合议庭，于2015年3月16日公开开庭审理了本案。原告张瑞雪、王丽敏的共同委托代理人许君鞅、缪长希，被告鹿城区住建局的委托代理人卓予拉及第三人温州华中地产公司的委托代理人胡献旁到庭参加诉讼。后因原告对本案所审理的行政行为的前置行政行为提起行政诉讼，本院决定中止本案的审理。期间，原告文春枝就本案所审理的行政行为向本院提起行政诉讼。经释明后，本院将文春枝列为本案共同原告，并于2015年9月6日再次公开开庭审理了本案。原告王丽敏的委托代理人纪智慧（取消原委托代理人许君鞅、缪长希的委托），原告文春枝的委托代理人蔡慧，被告鹿城区住建局的负责人张品珠，委托代理人卓予拉、周杰及第三人温州华中地产公司的委托代理人胡献旁、崔若彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告鹿城区住建局于2015年1月5日作出《房屋建筑工程竣工验收备案表》（序号：2015-2；编号：33030220150105101）（以下简称被诉竣工验收备案），主要内容为温州市鹿城区七都镇老涂等六村三产安置地块工程（以下简称涉案工程）建筑面积10122.32M2，另地下室3402.04M2的竣工验收备案文件已于2015年1月5日收讫，文件齐全。并附有《竣工验收备案文件清单》。
原告张瑞雪、王丽敏、文春枝诉称，一、被诉竣工验收备案属行政许可行为，并且根据相关规定，被告鹿城区住建局可依据备案的情况作出行政处罚，故被诉竣工验收备案属可诉的行政行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、三原告系涉案工程商品房的购房户，与被诉竣工验收备案存在利害关系，有权提起本案诉讼。三、被诉竣工验收备案违法，主要理由如下：1.涉案工程地下室部分与地上建筑部分在消防功能上是一个整体，消防部门对地上建筑部分进行局部消防验收违法，且地下室部分的消防验收是在被诉竣工验收备案作出之后进行的，故消防部门在竣工验收备案时提交的消防验收文件不符合法律规定；2.环保部门进行所谓环保预验收缺乏法律依据，且该预验收违反环保验收的相关规定，故环保部门在竣工验收备案时提交的环保预验收文件不符合法律规定；3.《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十六条规定，未取得建设工程规划确认书的建设工程，建设单位不得组织竣工验收，但根据被告提供的证据显示，温州市规划局于2015年1月5日颁发涉案工程规划确认书，而建设单位于2014年12月31日之前已组织涉案工程的竣工验收，说明涉案工程的五方主体未组织竣工验收或验收违法；4.涉案工程的外立面、保温层变更，未履行公示、听证程序，其施工图未经审核机构审核，温州市规划局及被告予以批准违法；5.在涉案工程现场如临时消防控制室等应当拆除的建筑物、构筑物和临时建筑及设施未拆除，施工现场未清理的情况下，规划部门核发规划确认书违法；6.涉案工程涉及人防工程，但备案材料中并无人防验收文件；7.被告作出被诉竣工验收备案时，涉案工程现场尚未完工。综上所述，被诉竣工验收备案事实认定不清，证据不足，侵害了原告的合法权益，请求法院予以撤销。
原告张瑞雪、王丽敏、文春枝在举证期限内提交了如下证据：1.身份证、商品房买卖合同各三份，证明三原告的诉讼主体资格。2.组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格。3.工商登记信息、组织机构代码证，证明第三人的诉讼主体资格。4.《房屋建筑工程竣工验收备案表》，证明被告作出被诉竣工验收备案。5.温州市房屋建筑施工图设计文件审查备案书，证明第三人存在降低楼盘品质的违约行为及被告、温州市规划局违法行政。6.1#楼外立面图，证明南外立面施工图显示外立面是观光电梯。7.总平面图，证明在竣工验收备案时小区的出入口只有一个，通往相邻正在施工的工地，不具备使用条件。8.《关于“七都华侨花园三产安置地块工程环保竣工验收”的报告》，证明环保部门的环保验收违法。9.《浙江省建设工程规划核实确认书》，证明温州市规划局的规划核实违法。10.《工程竣工报告》，证明涉案工程存在甩项，第三人违法进行竣工备案。11.《工程竣工验收报告》、《建设工程竣工验收意见表》，证明第三人违法组织涉案工程的竣工验收。12.《建设工程消防验收申报表》；13.《建筑工程竣工消防验收报告》；14.《建设工程消防验收意见书》；15.地下室平面图；16.《关于温州鹿城区七都镇老涂等六村三产安置地块房地产开发项目初步设计的批复》；17.《建筑消防设施检测报告》；18.七都华侨六期项目的照片；19.涉案工程的总平面定位图；20.视听资料。证据12-20证明消防部门违法进行消防验收及被诉竣工验收备案违法。21.收房通知书，证明第三人通知原告收房。22.补充协议书，证明施工单位浙江泰舜建设有限公司于2014年3月25日退出涉案工程建设的事实。
被告鹿城区住建局辩称，一、被诉竣工验收备案系告知性备案，不具有行政审批或行政许可性质，不会对原告的权利义务产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被诉竣工验收备案仅属告知性备案，且备案是建立在第三人温州华中地产公司报送的备案材料齐备的基础之上，备案行为的相对人系第三人，三原告与被诉竣工验收备案并无法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的主体资格。三、被诉竣工验收备案合法。第三人在涉案工程竣工验收合格后，依法向被告申请办理竣工验收备案；被告根据《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第五条、第六条的规定，核对了第三人提交的竣工验收备案文件，在验证文件齐全后，认为符合法定备案要求，故在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，备案存档，符合法定程序，依据充分，适用法律、法规正确。三原告诉称的房屋质量问题、违约问题与被诉竣工验收备案不具有关联性。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告鹿城区住建局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于成立区城市管理与行政执法局、区住房和城乡建设局、区房屋拆迁管理办公室筹建工作组的通知》［鹿委办（2010）60号］；2.《关于印发温州市鹿城区住房和城乡建设局主要职责内设机构的人员编制规定的通知》［温鹿政办（2011）60号］；3.组织机构代码证；4.《关于全一凡等职务任免的通知》［温鹿人大常（2014）4号］。证据1-4证明被告鹿城区住建局的诉讼主体资格及法定职责。5.《房屋建筑工程竣工验收备案表》；6.《工程竣工验收报告》；7.《房屋工程勘察质量检查报告》；8.《工程设计质量检查报告》；9.《工程监理报告》；10.《工程竣工报告》；11.《建设工程竣工验收意见表》；12.建设工程施工合同（附质量保修书）；13.《浙江省建设工程规划核实确认书》；14.《建设工程消防验收意见书》；15.《关于“七都华侨花园三产安置地块工程环保竣工验收”的报告》；16.《建设工程档案审核意见书》；17.防雷装置验收相关材料；18.建设工程施工许可证；19.《新建住宅质量保证书》；20.《新建住宅使用说明书》；21.《电梯监督检验报告》；22.《建筑消防设施检测报告》；23.《民用建筑工程室内环境检测报告》。证据5-23证明第三人依据相关法律法规规定提交了竣工验收备案文件，被告在验证备案文件齐全后，在工程竣工验收备案表上签署收讫的事实。24.《工程质量监督报告》，证明温州市鹿城区工程质量监督站提交了工程质量监督报告。25.《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条，建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号发布，根据2009年10月19日《住房和城乡建设部关于修改﹤房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法﹥的决定》修正）第三条、第五条、第六条，系被告作出被诉竣工验收备案的法律依据。
第三人温州华中地产公司述称，一、同意被告鹿城区住建局的答辩意见。二、第三人已根据被告颁发的《房屋建筑工程竣工验收备案表》向住建部门及土地管理部门申领了涉案工程的房产证及土地证，并已向税务部门缴纳了契税；涉案工程的商品房亦已于2015年1月8日交付业主使用，已有数十户的业主办理或正在办理产权证书。故被诉竣工验收备案即使违法，亦适宜判决确认违法，不应判决撤销，否则将产生重大的影响。
第三人温州华中地产公司向本院提交了以下证据：1.第三人与原告张瑞雪、王丽敏、文春枝签订的《商品房买卖合同》各一份；2.建筑施工图设计总说明；3.一层平面图和二层平面图。证据1-3证明第三人按照合同约定标准交付房产。4.公证书，证明涉案工程的道路通畅，符合要求。5.温州市鹿城区建筑工程设计变更审批表，证明涉案工程的外立面、保温层变更经过有关部门的依法审批。6.施工图设计文件审查报告，证明涉案工程的外立面与规划要求一致。7.温国用（2009）第1-145226号和温国用（2010）第16110号土地使用权证，证明七都华侨六期、三产安置地块权属均属于第三人。8.温州市规划局规划设计条例通知书，证明三产安置地块与华侨六期联合组织出入口。9.关于温州鹿城区七都镇老土等留存三产安置地块房地产开发项目初步设计的批复，证明三产安置地块和华侨六期项目作为一个整体工程进行设计的批复，施工和使用。7.温州市人民政办公室抄告单（2010）186号，证明七都镇华侨花园项目按照“统一规划审批，划分地区块验收”的原则进行建设。8.编号330302201208140101、33030220111214010的建筑工程施工许可证，证明三产安置地块和华侨六期项目分批工程施工许可、分批验收。9.江中花苑52幢分户房屋所有权证及土地使用权分割登记凭证，证明涉案项目已经办理了土地使用权证。
经庭审质证，1、原告提供的证据，被告及第三人对原告身份证及商品房买卖合同各三份、被告组织机构代码证、第三人工商登记信息及组织机构代码证无异议；对被告已作为证据提供的证据无异议；认为其他证据与本案不具有关联性。2、被告提供的证据，原告对《关于成立区城市管理与行政执法局、区住房和城乡建设局、区房屋拆迁管理办公室筹建工作组的通知》［鹿委办（2010）60号］、《关于印发温州市鹿城区住房和城乡建设局主要职责内设机构的人员编制规定的通知》［温鹿政办（2011）60号］、组织机构代码证、《关于全一凡等职务任免的通知》［温鹿人大常（2014）4号］无异议，但认为其他有关竣工验收备案的文件均违法，且未按法律规定收齐。第三人对被告提供的证据均无异议。3、第三人提供的证据，原告认为不能证明被诉竣工验收备案合法。被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：1、原告提供的身份证、商品房买卖合同各三份、被告组织机构代码证、第三人工商登记信息及组织机构代码证，被告提供的《关于成立区城市管理与行政执法局、区住房和城乡建设局、区房屋拆迁管理办公室筹建工作组的通知》［鹿委办（2010）60号］、《关于印发温州市鹿城区住房和城乡建设局主要职责内设机构的人员编制规定的通知》［温鹿政办（2011）60号、组织机构代码证及《关于全一凡等职务任免的通知》［温鹿人大常（2014）4号］，第三人提供的商品房买卖合同，可以证明各方当事人的诉讼主体资格，本院均予以采信。2、被告提供的其他证据，可以证明其作出被诉竣工验收备案所依据的文件，本院均予以采信。3、原告及第三人提供的其他证据，除被告已作为证据提供的外，与本案被诉竣工验收备案不具有关联性，本院均不予采信。
经审理查明，第三人温州华中地产公司开发建设的涉案工程（项目暂定名：江中花苑52、53幢）位于温州市鹿城区七都街道樟里村。原告张瑞雪、王丽敏、文春枝分别于2012年7月18日、2012年8月29日、2013年6月4日与第三人签订商品房买卖合同，购买该项目的商品房。2014年12月5日，第三人取得涉案工程的建设工程竣工验收报告。2015年1月5日，第三人向被告鹿城区住建局申请涉案工程的《竣工验收备案，并提交了以下文件：《房屋建筑工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《房屋工程勘察质量检查报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程监理报告》、《工程竣工报告》、《建设工程竣工验收意见表》、建设工程施工合同（附质量保修书）、《浙江省建设工程规划核实确认书》、《建设工程消防验收意见书》［鹿公消验（2014）第0067号］、《关于“七都华侨花园三产安置地块工程环保竣工验收”的报告》、《建设工程档案审核意见书》、防雷装置验收相关材料、建设工程施工许可证、《新建住宅质量保证书》、《新建住宅使用说明书》、《电梯监督检验报告》、《建筑消防设施检测报告》、《民用建筑工程室内环境检测报告》。同日，温州市鹿城区工程质量监督站出具了涉案工程的《工程质量监督报告》并提交被告。其中，温州市公安消防局鹿城区分局于2014年12月8日出具的《建设工程消防验收意见书》［鹿公消验（2014）第0067号］，综合评定涉案工程（地下室部分除外）消防验收合格。被告在验证文件齐全后予以收讫，并于2015年1月5日作出被诉竣工验收备案。原告张瑞雪、王丽敏、文春枝不服，提起本案诉讼。
另查明，涉案工程地下室部分于2015年2月25日取得《温州鹿城区七都镇老涂等六村三产安置房地块地下室新建工程消防验收合格的意见》［鹿公消验（2015）第0017号］，通过消防验收。第三人已领取了涉案工程的土地证及房产证，并通知购房者收房，部分业主亦已入住，并办理了土地证及房产证。
本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”竣工验收备案是工程质量监督管理的最后环节，是建设行政机关对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告行使监督权的行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力，未通过竣工验收备案的工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、颁发房地产权属证书，故备案行为是可诉的行政行为。被诉竣工验收备案对作为购房户的原告张瑞雪、王丽敏、文春枝的权利义务产生了实际影响，三原告有权提起行政诉讼。
二、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。该规定在于规范建设单位及时进行备案，第三人温州华中地产公司在涉案工程竣工验收合格之日起超过15日申请备案，不影响被告鹿城区住建局作出被诉竣工验收备案的合法性。
三、根据国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发（2002）24号）和《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发（2003）5号）的规定，取消了“房地产开发项目竣工验收”行政审批项目，且建设工程竣工验收核准属告知性备案，故建设行政机关仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：工程竣工验收备案表；工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；施工单位签署的工程质量保修书；法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，第三人虽已提供上述法律规定的文件，但其中温州市公安消防局鹿城区分局于2014年12月8日出具的《建设工程消防验收意见书》［鹿公消验（2014）第0067号］，综合评定消防验收合格的是涉案工程的地上建筑部分，不包括涉案工程的地下室部分。被告未尽审慎审查义务，将涉案工程整体包括地下室部分予以竣工验收备案不符合法律规定。但鉴于消防部门已于2015年2月25日对涉案工程的地下室部分进行了消防验收，并于同日出具了《温州鹿城区七都镇老涂等六村三产安置房地块地下室新建工程消防验收合格的意见》［鹿公消验（2015）第0017号］，以及第三人、部分购房户已向房地产管理部门领取了涉案工程相关的产权证、土地证，基于物权公示原则及维护市场经济秩序，不宜判决全部或部分撤销被诉竣工验收备案或确认被诉竣工验收备案整体违法，故判决确认被告对涉案工程地下室部分进行竣工验收备案违法。原告主张备案材料中应有人防验收的文件，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告温州市鹿城区住房和城乡建设局于2015年1月5日作出《房屋建筑工程竣工验收备案表》（序号：2015-2；编号：33030220150105101），其中将温州市鹿城区七都镇老涂等六村三产安置地块工程地下室部分（建筑面积为3402.04M2）进行竣工验收备案的行为违法，责令被告采取补救措施。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告温州市鹿城区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 麻永和
人民陪审员 伊婷婷
人民陪审员 郑黎萍
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 胡佳丽
书 记 员 张若颖
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。