广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云中法行终字第33号
上诉人（原审原告）：彭荣昌，男，汉族，1952年1月16日出生，住罗定市。
上诉人（原审原告）：陈联英，女，汉族，1954年1月29日出生，住罗定市。
上述两上诉人共同委托代理人：彭小云，系两上诉人的女儿。
被上诉人（原审被告）：云浮市国土资源和城乡规划管理局。住所地：广东省云浮市。
法定代表人：彭仲典，局长。
委托代理人：梁家栋，广东翔浩律师事务所律师。
委托代理人：刘永源，广东翔浩律师事务所律师。
原审第三人：彭洪，男，汉族，1970年5月2日出生，住罗定市。
上诉人彭荣昌、陈联英因与被上诉人云浮市国土资源和城乡规划管理局（下称云浮市国土规划局）行政复议纠纷一案，不服云城区人民法院（2014）云城法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈联英以及上诉人彭荣昌、陈联英的共同委托代理人彭小云，被上诉人云浮市国土规划局的委托代理人刘永源到庭参加诉讼。原审第三人彭洪经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：彭洪于2008年4月16日向罗定市国土部门提出建房用地申请，并提交了《农村居民建房用地申请表》，申请表载明彭洪家庭成员有其夫妻及儿女共四人，申请用地类别为宅基地，面积为50平方米，土地坐落在罗定市罗城镇区屋居委会钟屋村，用地四至为：东至菜地、南至大路、西至大路、北至梁富强房屋。申请表中村民代表签名栏有黄金泉等16人签名，村民小组长签名栏有黄金洪签名。申请表中有罗定市罗城镇区屋社区居民委员会于2008年5月5日写上同意申请，请有关部门予以审批、且盖章，罗定市罗城镇建设办公室于2008年5月6日写上同意申请，可以安排50平方建房，请有关部门审批、且盖章，罗定市城乡建设规划局于2008年5月6日盖章，罗定市罗城镇人民政府于2008年10月6日写上同意申请、且盖章。2009年1月20日，罗定市国土资源局发给彭洪房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，载明：土地使用者为彭洪，用地批准文号、日期为罗国土资用字（2009）8号，批准用地面积为伍拾平方米，土地属境为罗城镇区屋钟屋，原土地类别为其他，四至为按镇国土所、镇建办（城区的城规局）实地放线为准，本批准书有效期到2010年1月止。2013年5月14日，彭荣昌、陈联英等人不服罗国土资（用）字（2009）8号批复为由，向云浮市人民政府申请行政复议。2013年8月14日，云浮市人民政府以云府行复（2013）8号《行政复议决定书》维持罗国土资（用）字（2009）8号《关于农村居民建房用地的批复》。彭荣昌、陈联英等人不服云浮市人民政府的复议决定，在法定期限内向云浮市中级人民法院提起行政诉讼，云浮市中级人民法院以罗定市人民政府在罗定市国土资源局报送其审批的代文号为罗国土资（用）字（2009）8号文件上签署“同意”并盖章的行为，属于内部审批行为，该审批行为对外不直接发生法律效力，对起诉人的权利义务没有产生实际影响。因此，起诉人所诉的审批行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院依法应不予受理为由，于2013年9月27日以（2013）云中法立行初字第3号行政裁定书裁定不予受理。彭荣昌、陈联英等人仍不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院以原审裁定正确，彭荣昌、陈联英等上诉人请求撤销原审裁定，缺乏事实和法律依据为由，于2013年12月17日以（2013）粤高法行终字第651号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。
2014年1月24日，彭荣昌、陈联英以不服罗定市国土资源局于2009年1月20日颁发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》为由，向云浮市国土规划局申请行政复议。云浮市国土规划局以彭荣昌、陈联英提出行政复议的时间已超过了法律规定的六十日的期限及彭荣昌、陈联英如不服，须以罗定市人民政府为被申请人而提出行政复议为由，于2014年3月25日以云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》驳回彭荣昌、陈联英的行政复议申请。2014年4月16日，彭荣昌、陈联英向原审法院提起诉讼，请求判决撤销云浮市国土规划局于2014年3月25日作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，责令罗定市国土资源局依法受理彭荣昌、陈联英的行政复议申请。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，彭荣昌、陈联英对罗定市国土资源局于2009年1月20日颁发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的具体行政行为不服，向云浮市国土规划局申请行政复议，符合上述法律的规定。
彭荣昌、陈联英向云浮市国土规划局提出撤销罗定市国土资源局于2009年1月20日颁发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的行政复议申请，是认为罗定市国土资源局颁发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》侵犯其合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）规定“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”彭荣昌、陈联英是于2013年4月26日知道罗定国土资源局向彭洪颁发了房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，故其于2014年1月24日才向云浮市国土规划局提出行政复议申请，超过了上述法律规定的申请复议期限，云浮市国土规划局受理后，驳回彭荣昌、陈联英的行政复议申请，符合法律规定，并无不当。
彭荣昌、陈联英称其虽于2013年4月26日知道罗定国土资源局向彭洪颁发了房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，但其与其他村民不服罗定市人民政府批复的罗国土资（用）字（2009）8号批准文件于2013年5月14日向云浮市人民政府申请行政复议，云浮市人民政府作出行政复议决定后，彭荣昌、陈联英与其他村民不服云浮市人民政府作出的行政复议后又向法院提起行政诉讼，法院于2013年12月17日作出生效裁定，彭荣昌、陈联英于2014年1月25日向云浮市国土规划局申请行政复议，未超过法定的期限。原审法院认为彭荣昌、陈联英及其他村民之前的诉讼是认为罗定市人民政府批准彭洪用地建房的罗国土资（用）字（2009）8号批准文件侵害了彭荣昌、陈联英及其他村民的合法权益，而彭荣昌、陈联英在本案中向云浮市国土规划局申请行政复议的是不服罗定市国土资源局于2009年1月20日颁发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》，因此，彭荣昌、陈联英及其他村民之前的诉讼并不构成阻碍彭荣昌、陈联英行使本案申请行政复议权利的法定事由，故彭荣昌、陈联英称其未超过法定申请期限的理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，彭荣昌、陈联英要求撤销云浮市国土规划局作出的不予受理行政复议申请决定的理由不成立，其相应的诉讼请求原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回彭荣昌、陈联英的诉讼请求。本案受理费50元，由陈荣昌、陈联英负担。
上诉人陈荣昌、陈联英不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决；2、判决撤销被上诉人于2014年3月25日作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，责令罗定市国土资源局依法受理上诉人的行政复议申请；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：
一、被上诉人没有提供证据，应当认定其作出的具体行政行为没有依据，原审法院驳回上诉人的诉讼请求属适用法律错误。
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。被上诉人在一审期间并没有提供任何的证据，根据上述规定，应当认定被诉的行政行为没有相应的证据，应予撤销。
二、上诉人申请行政复议并没有超过法定的复议期限，原审法院以上诉人提出复议申请超过法定期限为由驳回上诉人的诉讼请求是错误的。
上诉人经查询于2013年4月26日知悉罗定市国土资源局发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的内容，但罗定市国土资源局并未告知上诉人申请行政复议的权利，复议期限不能从2013年4月26日起算。此外，上诉人等村民不服罗定市人民政府批复的罗国土资（用）字（2009）8号批准文件，于2013年5月14日向云浮市人民政府申请行政复议，该府作出复议决定后，上诉人又先后提起诉讼、提出上诉，广东省高级人民法院于2013年12月17日作出（2013）粤高法行终字第651号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原判。上诉人对批准彭洪建房的行为一直在寻求法律途径解决。原审法院认为“原告及其他村民之前的诉讼并不构成阻碍原告行使本案申请行政复议的权利的法定事由”是错误的，主要理由是：1、罗定市国土资源局并未告知上诉人及其他村民行驶行政复议权利的途径、时间，令上诉人无法确定具体行政行为是罗定市人民政府作出，还是罗定市国土资源局作出，该以哪一个机关作为被申请人复议，导致上诉人无法正确行使复议权利；2、罗定市人民政府在罗定市国土资源局报送其审批的代文号为罗国土资（用）字（2009）8号文件上签署“同意”并盖章的行为，属于内部审批行为，还是上级行政机关的批准行为，在人民法院作出生效裁定前，上诉人无法作出正确的判断。应该以罗定市人民政府为被申请人，还是以罗定市国土资源局为被申请人，只能选取其中一个申请行政复议，而不可能将两个行政机关都作为被申请人，分别申请行政复议。在行政裁定认定罗定市人民政府的批复行为是不可诉的行为后，被上诉人仍在复议决定中认为，上诉人须以罗定市人民政府为被申请人向云浮市人民政府申请行政复议，而不能将罗定市国土资源局作为被申请人向其申请行政复议。因此，上诉人及其他村民之前的诉讼行为，是上诉人没有在六十日内提出本案行政复议的正当理由，上诉人在收到广东省高级人民法院的《行政裁定书》，知悉应当以罗定市国土资源局为被申请人申请行政复议后，于2014年1月25日向被上诉人申请行政复议，并未超过法定的期限。
综上所述，被上诉人所作的《行政复议决定书》事实不清，适用法律错误，应予撤销。原审判决同样存在认定事实不清，适用法律错误的问题。请二审法院依法审理，撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人云浮市国土规划局答辩称：一、被上诉人对上诉人提起的行政复议申请，于2014年3月25日作出了云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》。被上诉人作出的行政复议决定，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。二、上诉人的上诉请求均没有法律依据和事实依据。被上诉人已受理了上诉人于2014年1月24日提起的行政复议申请，被上诉人于2014年3月25日依法作出云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，上诉人提起行政复议申请超过了法律规定的期限。请法院依法驳回上诉人的所有上诉请求。三、原审法院认定上诉人提起行政复议申请超过法定期限是正确的，原审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决，适用法律正确。四、在本案中，上诉人没有证据证实罗定市人民政府批准彭洪用地建房的罗国土资（用）字（2009）8号文件、罗定市国土资源局颁发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》的行政行为与上诉人存在利害关系，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，上诉人不具有诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，法院应依法裁定驳回上诉人的起诉。
云浮市国土规划局在二审期间提交彭荣昌、陈联英于2014年1月24日向云浮市国土规划局提交的《行政复议申请书》，以证明云浮市国土规划局作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》正确。彭荣昌、陈联英认为云浮市国土规划局没有在法定期限内提交，不予质证。
原审第三人彭洪既无到庭参加诉讼，也无提交书面意见。
经审理查明，2008年12月1日，罗定市国土资源局向罗定市人民政府提交代文号为罗国土资（用）字（2009）8号请示文件。2009年1月3日，罗定市人民政府作出“同意”的批准文件。2009年1月15日，罗定市国土资源局根据罗定市人民政府的批复，对罗城镇人民政府作出罗国土资（用）字（2009）8号《关于农村居民建房用地的批复》。2009年1月20日，罗定市国土资源局核发房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》给彭洪，该批准书载明用地批准文号为：罗国土资（用）字（2009）8号。2014年1月24日，彭荣昌、陈联英以罗定市国土资源局为被申请人向云浮市国土规划局申请行政复议，请求撤销罗定市国土资源局核发给彭洪的房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》。2014年3月25日，云浮市国土规划局以彭荣昌、陈联英提出行政复议的时间已超过了法律规定的六十日的期限以及彭荣昌、陈联英须以罗定市人民政府为被申请人而提出行政复议为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，驳回彭荣昌、陈联英的行政复议申请。2014年4月16日，彭荣昌、陈联英向原审法院提起诉讼，请求撤销云浮市国土规划局作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”本案中，罗定市国土资源局核发房字（2009）39号《农村居民建房用地批准书》给彭洪，是经罗定市人民政府批准而作出的具体行政行为，如彭荣昌、陈联英不服该具体行政行为而提出行政复议，应以批准机关罗定市人民政府为被申请人，向云浮市人民政府提出行政复议申请。彭荣昌、陈联英以罗定市国土资源局为被申请人向云浮市国土规划局申请行政复议，不符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”云浮市国土规划局根据上述第（二）项的规定，作出云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》，驳回彭荣昌、陈联英的行政复议申请并无不当。彭荣昌、陈联英请求撤销云浮市国土规划局作出的云国土规划（2014）87号《行政复议决定书》的理由不成立，原审法院予以驳回正确，应予维持。至于彭荣昌、陈联英提出行政复议申请是否已超过法律规定的复议期限，由云浮市人民政府在彭荣昌、陈联英向云浮市人民政府提出行政复议申请时予以审查。
综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人彭荣昌、陈联英的上诉请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人彭荣昌、陈联英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 董振南
二〇一四年八月四日
书 记 员 陈辉财