北京市顺义区人民法院
民 事 判 决 书
（2012）顺民初字第5931号
原告高振亮，男，1963年9月25日出生，身份号码×××。
委托代理人王艳，北京市北方律师事务所律师。
委托代理人张颖，北京市北方律师事务所律师
原告李健，男，1981年12月20日出生，身份号码×××。
委托代理人王艳，北京市北方律师事务所律师。
委托代理人张颖，北京市北方律师事务所律师
原告杜栋梁，男，1979年9月8日出生，汉族，身份号码×××。
委托代理人王艳，北京市北方律师事务所律师。
委托代理人张颖，北京市北方律师事务所律师
被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会，住所地北京市顺义区木林镇陀头庙村庙前街35号，组织机构代码67571861-9。
法定代表人王纪誉，主任。
委托代理人王来友，北京市玖典律师事务所律师。
原告高振亮、李健、杜栋梁与被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会（以下简称陀头庙村委会）农村土地承包合同纠纷一案，本院于2012年4月16日受理后，由法官李红艳独任审判。2012年7月13日，因案情复杂，转为普通程序，由法官李红艳与人民陪审员刘长禄、人民陪审员雷瑞梅组成合议庭进行审理。2013年1月10日，合议庭成员变更为法官宋艳华、人民陪审员李振涛、人民陪审员张民。本院于2012年6月7日、2012年6月28日、2012年10月18日、2014年8月4日公开开庭进行了审理。原告高振亮、李健、杜栋梁及其共同委托代理人张颖、王艳，被告陀头庙村委会的委托代理人王来友到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告高振亮、李健、杜栋梁起诉称：2008年5月2日，高振亮、李健、杜栋梁与陀头庙村委会签订养殖占地协议，该协议经村民代表大会讨论通过。协议约定：由高振亮、李健、杜栋梁占用陀头庙村委会所在村的13.1亩地，占地费用为273100元；陀头庙村委会明确表示该地为非机耕地，可作为养殖用地，高振亮、李健、杜栋梁可在占地范围内建养殖用生产、生活用房，可建围墙。
高振亮、李健、杜栋梁依据约定，先后投入人民币2084450元，在所占土地四周修建了围墙，及养殖厂房、生活用房，并对路面进行了整修。2012年2月10日，高振亮、李健、杜栋梁收到北京市国土资源局顺义分局下发的责令停止土地违法行为通知书，称高振亮、李健、杜栋梁所占用的土地未经土地行政主管部门批准，系擅自在木林镇陀头庙村集体土地上建房。2012年3月16日又收到北京市顺义区木林镇政府拆除通知书，要求高振亮、李健、杜栋梁拆除占用土地上的建筑物。
高振亮、李健、杜栋梁收到上述两份文件后，方得知所占用的不是养殖用地，而是农用地。陀头庙村委会作为村集体土地的经营、管理者，应对土地规划用途很了解，其与高振亮、李健、杜栋梁签订协议时，故意隐瞒土地性质，未尽告知义务，使高振亮、李健、杜栋梁不知情的情况下与其签订协议，造成高振亮、李健、杜栋梁的重大经济损失，更无法取得预期回报。
现高振亮、李健、杜栋梁为维护自己的合法权益诉至法院，请法院支持高振亮、李健、杜栋梁的诉讼请求：1.确认养殖占地协议无效；2.判令被告陀头庙村委会返还原告高振亮、李健、杜栋梁租金人民币273100元；3.判令被告陀头庙村委会赔偿原告高振亮、李健、杜栋梁损失人民币2055650元（含10000改水费）；4.诉讼费由被告陀头庙村委会承担。
后，高振亮、李健、杜栋梁将诉讼请求变更为1.确认双方于2008年5月2日签订的《养殖占地协议》无效；2.判令被告陀头庙村委会返还原告高振亮、李健、杜栋梁租金人民币273100元；3.判令被告陀头庙村委会赔偿原告高振亮、李健、杜栋梁损失人民币2510631元（其中已拆除部分损失160万元，未拆除部分损失910631元）；4.诉讼费由被告陀头庙村委会承担。
原告高振亮、李健、杜栋梁向本院提交以下证据予以证明：
1.《养殖占地协议书》和两页平面图；
2.一份拆除通知书、一份责令停止土地违法行为通知书；
3.与钱敏施工合同一份、与吴凤其施工合同一份；
4.照片。
被告陀头庙村委会答辩称：1.双方所签协议合法有效，并已切实履行，陀头庙村委会依协议提供了水电、场地等，在履行过程中，没有违约行为。2.高振亮、李健、杜栋梁在养殖地内建违章建筑，木林镇政府拆除的是高振亮、李健、杜栋梁2800平米的违法建筑，高振亮、李健、杜栋梁建违章建筑和陀头庙村委会发包土地没有因果关系，是高振亮、李健、杜栋梁的个人行为，依法被拆除的损失应该由高振亮、李健、杜栋梁自行承担。且高振亮、李健、杜栋梁的起诉状中遗漏了大量的事实。2011年3月份，高振亮、李健、杜栋梁开始修建厂房，2011年4月1日和4月10日，木林镇政府发了两个通知，一个是限期拆除通知，一个是责令停工通知，2012年3月16日，木林镇政府又发了一个拆除通知书。诉状中没有提到这些事实，高振亮、李健、杜栋梁在接到这些通知以后，还继续施工，造成现在的损失。高振亮、李健、杜栋梁前期建的围墙，生活用房没有被拆除，没有被政府认定为违章建筑，现在政府拆除的都是高振亮、李健、杜栋梁的违章建筑，这和陀头庙村委会没有任何关系。请求法院依法驳回高振亮、李健、杜栋梁的诉讼请求，陀头庙村委会要求继续履行养殖占地协议书。
被告陀头庙村委会向本院提交下列证据予以证明：
1.2008年5月2日陀头庙村委会与李健签订的《养殖占地协议书》；
2.原告高振亮、李健、杜栋梁与陀头庙村委会签订的协议；
3.社员代表大会决议；
4.菜地承包合同书、证人孟×的证人证言；
5.木林镇政府土地管理科出具的证明、2011年4月10日的责令停工通知书、2011年4月1日的限期拆除通知书、给镇政府的函、2012年3月16日的拆除通知、镇政府土地规划科的询问笔录、镇政府土地执法科的照片；
6.2012年6月5日照的涉诉土地现状的照片10张。
经本院庭审质证，双方当事人对原告高振亮、李健、杜栋梁提交的照片、被告陀头庙村委会提交的《养殖占地协议书》、三原告与陀头庙村委会签订的协议、社员代表大会决议、镇政府土地执法科的照片、2012年6月5日照的涉诉土地的照片的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认。
双方当事人对以下涉及本案争议焦点的证据持有异议：
1.原告高振亮、李健、杜栋梁提交的证据1，养殖占地协议书用以证明双方签订了协议，协议约定原告高振亮、李健、杜栋梁所占有使用的土地范围，协议约定了三原告可以在占地范围内建生产生活用房和围墙；协议约定的占地费用合计273100元；协议中也约定了李健可以和他人合作经营或转租给他人。两页平面图证明涉诉土地的形状和地上物的情况及被作为违法建筑拆除的建筑。陀头庙村委会认可养殖占地协议书的真实性，但认为协议书没有约定可以建超过6米高地建筑。养殖占地协议书是原告李健与被告陀头庙村委会签订的，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认。两页平面图是原告高振亮、李健、杜栋梁自行制作的，本院将结合其他证据再予以确认。
2.原告高振亮、李健、杜栋梁提交的证据2，用以证明原告高振亮、李健、杜栋梁在涉诉土地上所建房屋被责令拆除。被告陀头庙村委会认可该证据的真实性，但不认可证明目的。陀头庙村委会认为被拆除的房屋是违章建筑。拆除通知书是北京市顺义区木林镇政府制作的，责令停止土地违法行为通知书是北京市国土资源局顺义分局制作的，上面均盖有制作机关的公章，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以确认。
3.原告高振亮、李健、杜栋梁提交的证据3，证明原告高振亮、李健、杜栋梁施工的成本数额是2058350元。被告陀头庙村委会辩称钱敏是案外人，对钱敏是否有施工资质、收条是否是白条等不清楚，无法发表质证意见。本院对该证据的真实性、关联性、合法性将结合其他证据再予认定。
4.被告陀头庙村委会提交的证据4，用以证明涉诉土地性质的延续性，2000年12月份的时候涉诉土地上就建有猪舍，发包给李健的时候地上也有猪舍，也是用于养殖的。原告高振亮、李健、杜栋梁认可该证据的真实性，但不认可证明目的。本院对该证据的真实性予以确认，但该证据不能证明涉诉土地可以作为养殖地。
5.被告陀头庙村委会提交的证据5，用以证明土地管理科代表政府对李健违法建筑的认定，原告2800平米的大厂房是违章建筑，原告建的围墙、生活用房没有被拆除，执法不是针对村委会的，是针对李健等人的。原告高振亮、李健、杜栋梁认为土地管理科不能代表镇政府，无权代表镇政府出具证明；国土资源局顺义分局发的通知是关于土地违法行为的通知，不是针对的建筑违法；没有收到2011年4月1日的限期拆除通知书；认可对李健询问笔录的真实性，但该笔录是2012年3月12日之后做的，不能证明原告2011年接到通知后还建房。木林镇政府土地管理科出具的证明、2011年4月10日的责令停工通知书、2011年4月1日的限期拆除通知书、给镇政府的函、2012年3月16日的拆除通知、镇政府土地规划科的询问笔录均盖有制作机关的公章，本院对上述证据的真实性、关联性和合法性予以确认。
本院根据上述认证查明：
涉诉土地原为陀头庙村村民孟×承包，并与陀头庙村委会签有菜地承包合同。后孟×将涉诉土地上其所有的房屋、树木、机井、猪圈等转让给李健，并于2008年5月1日与陀头庙村委会终止了合同关系。2008年5月2日，经村民代表会议讨论（时间为2008年4月30日）通过，陀头庙村委会与李健针对涉诉土地签订了一份《养殖占地协议》。协议约定：经村民李健申请，经村两委研究，村民代表大会讨论通过，为发展个体养殖业，决定将村东非机耕地一处划归李健养殖占地，面积为13.1亩；年限为30年，自2008年5月2日始至2038年5月1日止；占地费用每亩30年为21000元，合计275100元，签订协议时一次付清；李健可在协议占地范围内建养殖用生产、生活用房，为养殖方便、安全，可建围墙。在承包期内，陀头庙村委会不得干涉李健的自主权及扩大经营权；协议期间，李健可与他人合作经营或转租养殖基地；村集体向李健提供有偿水、电服务，其收费标准应与本村村民一致；协议期内，如遇征地、李健应积极配合并取得地上物补偿款，同时村集体应退还承包期未到期间的占地费。同日，李健按协议约定向陀头庙村委会支付了占地费用。协议签订后，陀头庙村委会将合同约定土地交李健使用。李健向陀头庙村委会支付了承包费275100元。另，李健于2009年向陀头庙村委会交纳改水费10000元。2011年3月，经陀头庙村委会同意，承包方变更为李健、高振亮、杜栋梁。
2008年，李健在涉诉土地建起了围墙及几间平房。2011年3月起，李健、高振亮、杜栋梁在涉诉土地建起了长50米、宽29米、高6米，建筑面积1450平米；长50米、宽28米、高6米，建筑面积1400平米，合计建筑面积2850平米的房屋及两所平房，其中一所紧邻上述高6米的房屋，另一所紧邻2008年所建房屋。
诉讼中，李健、高振亮、杜栋梁称至2011年6月，上述建筑物长50米、宽29米、高6米，建筑面积1450平米；长50米、宽28米、高6米，建筑面积1400平米的厂房主体已完工。2011年6月份至2012年2月北京市国土资源局顺义分局向李健下发责令停止土地违法行为通知书时，附属设施还在建，附属设施包括厕所、办公用的平房等。李健等人进行上述建设未经有关部门批准。
因李健、高振亮、杜栋梁在涉诉土地上进行建设，有关部门向李健下发了多份通知书：
2011年4月1日，北京市顺义区木林镇人民政府向李健下发了（2011）第15号限期拆除通知书，内容为：经规划部门确认，你于陀头庙村农田所建的砖混结构，建筑面积为2800平方米建筑物、构筑物，在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你于2011年4月10日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。
2011年4月1日，北京市顺义区木林镇人民政府向李健下发了（2011）第16号责令停工通知书，内容为：由于你在陀头庙村东农田内所建设的砖混结构，建筑面积为2800平方米的建筑物、构筑物，未能出示北京市规划行政主管部门核发的行政许可手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，现责令你立即停止施工，恢复原地貌。
2011年5月16日，北京市规划委员会为顺义区木林镇人民政府出具了一份关于李健所建房屋规划审批情况的函，内容为：经查，位于陀头庙村东侧的由李健所建，建筑面积2800平方米砖混结构房屋2栋未依法取得建设工程规划许可证，乡村建设许可证。特此函告。
2012年2月10日，北京市国土资源局顺义分局向李健下发了京国土（顺）份局经字（2012）第426号责令停止土地违法行为通知书，内容为：经查，你单位（户）未经土地行政主管部门批准，擅自在木林镇陀头庙村集体土地上建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条的规定，现责令立即停止违法行为，听候处理。
2012年3月16日，北京市顺义区木林镇人民政府向李健下发了（2012）第2号拆除通知书，内容为：2011年4月1日，木林镇已向你送达《限期拆除通知书》，要求你在2011年4月10日之前自行拆除位于陀头庙村东南侧所建的砖混结构，建筑面积为2800平方米建筑物、构筑物。经复查，你逾期未拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，将于2012年3月23日9时0分后，依法组织拆除。
另查明：现上述高6米及紧邻高6米房屋的平房已作为违法建设被有关部门强制拆除。
2012年5月29日，顺义区木林镇政府土地管理科为陀头庙村委会出具证明，内容为：2008年5月2日，木林镇陀头庙村与李健签订养殖占地协议。协议规定李健可在占地范围内建养殖用生产、生活用房，为安全考虑可建围墙。2011年3月始，李健同合伙人高振亮、杜栋梁在该养殖用地内未申请和未经任何部门审批的情况下违规建设了两处非养殖用大型厂房，其建筑规格分别为长50米、宽29米、高6米，建筑面积1450平米；长50米、宽28米、高6米，建筑面积1400平米，合计建筑面积2850平米。2011年4月木林镇政府对责任人李健下发责令停工通知书，和限期拆除通知书，期间木林政府土地科、城管等部门进行联合执法，对该建筑停工限拆，同时村委会予以停水停电，但李健等人依然违章强建。2011年5月16日，北京市规划委员会对其建筑认定为未依法取得建设工程规划许可。2012年3月24日，多部门联合执法，对李健等人承包地块内的2850平米违章建筑予以拆除。
经本院向木林镇政府规划建设与环境保护办公室负责人调查，上述证明为木林镇政府规划建设与环境保护办公室所出具，其原名称为村镇建设科，使用名称为顺义区木林镇政府土地管理科的公章。该负责人向本院陈述涉诉土地部分属基本农田，部分属建设用地，上述被拆除房屋即在建设用地上。另该负责人证实，发现李健等人建房时，长50米宽29米，高6米的厂房四面的围墙已建好，发现后，木林镇政府规划建设与环境保护办公室等部门即多次制止李健、高振亮、杜栋梁继续建设，但李健等人当时表示停了，等执法人员走了又继续建设。
诉讼中，李健、高振亮、杜栋梁称相关证据显示涉诉土地性质为农用地，双方签订的养殖占地协议约定的土地用途为养殖，违反了相关法律规定；陀头庙村委会故意隐含涉诉土地性质，使李健、高振亮、杜栋梁误认为涉诉土地可以用于养殖；养殖占地协议未报乡镇人民政府审批等为由，主张合同无效。陀头庙村委会认为合同有效，称孟×对土地的利用可以证明涉诉土地在承包给李健时即用于养殖用地，土地利用的性质具有延续性。
2012年8月27日，本院从顺义区木林镇村镇建设科调取了北京市顺义区木林镇人民政府（2011）第15号限期拆除通知书、北京市顺义区木林镇人民政府（2011）第16号责令停工通知书和照片9张。
诉讼中，李健、高振亮、杜栋梁对木林镇政府规划建设与环境保护办公室负责人陈述的土地性质不予认可，申请法院调查土地性质。
本院向北京市国土资源局顺义分局就涉诉土地性质进行了核实，具体核实情况为：涉诉土地总面积13.63亩。2007年10月31日、2008年12月31日土地利用现状地类全部为农用地；2009年12月31日、2010年12月31日土地利用现状地类为：农用地12.73亩，建设用地0.90亩；2011年12月31日、2012年12月31日土地利用现状地类：农用地6.45亩，建设用地7.18亩。依据木林镇土地利用总体规划（2006-2020年），该总土地规划用途为：基本农田12.52亩，一般农用地1.11亩。
诉讼中，陀头庙村委会表示是三原告在使用涉诉土地的过程中改变了土地性质，双方签订的合同是合法有效的，但是陀头庙村委会同意解除合同，并同意对涉诉土地上现存的不动产进行折价补偿。
诉讼中，原告李健、高振亮、杜栋梁申请对涉诉土地上现存不动产的价值进行评估。经北京中评联合价格评估有限公司评估，涉诉土地上现存不动产的总价值为910631元，其中房屋及院墙的市场价值为867011元，树木的市场价值为43620元。
上述事实，有原告李健、高振亮、杜栋梁提供的《养殖占地协议书》和两页平面图、拆除通知书、责令停止土地违法行为通知书、与钱敏施工合同、与吴凤其施工合同、照片，被告陀头庙村委会提供的《养殖占地协议书》、的协议、社员代表大会决议、菜地承包合同书、证人孟×的证人证言、木林镇政府土地管理科出具的证明、责令停工通知书、限期拆除通知书、给镇政府的函、拆除通知、镇政府土地规划科的询问笔录、镇政府土地执法科的照片、涉诉土地现状的照片，本院向顺义区国土局调取的涉诉土地性质回函、北京中评联合价格评估有限公司出具的评估报告及本院庭审笔录等在案佐证。
本院认为：
根据木林镇土地利用总体规划，涉诉土地2006年至2020年的土地规划类型中有12.52亩为基本农田，有1.11亩为农用地，2008年涉诉土地利用现状地类全部为农用地。根据土地管理法规定，任何单位和个人都应该按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，农民集体所有的土地的使用权不得出租用于非农业建设，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。陀头庙村委会与李健、高振亮、杜栋梁签署的《养殖占地协议》约定土地用途为养殖，但基本农田不能用于养殖，该《养殖占地协议》的内容违反了法律、行政法规的强制性规定，系无效合同。
因双方签订的《养殖占地协议书》为无效合同，双方因该合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。故李健、高振亮、杜栋梁应当将涉诉土地返还陀头庙村委会，陀头庙村委会亦应在扣除相应的使用费后将租金返还李健、高振亮、杜栋梁。李健、高振亮、杜栋梁要求退还租金的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。但根据等价有偿的原则，李健、高振亮、杜栋梁应向陀头庙村委会支付实际使用期间的相应使用费，基于公平原则，使用费的标准应按照原《养殖占地协议》约定的租金标准支付。
关于李健、高振亮、杜栋梁要求赔偿损失的诉讼请求，共涉及到已经拆除和尚未拆除两部分财产。
关于地上尚存的不动产。陀头庙村委会同意对该部分进行折价补偿，本院对此不持异议。
关于已经拆除部分的损失。虽然《养殖占地协议》约定涉诉土地用途为养殖，李健、高振亮、杜栋梁可在协议占地范围内建养殖用生产、生活用房，为养殖方便、安全，可建围墙。但李健、高振亮、杜栋梁在合同约定土地上进行建设前，应向相关部门取得相关审批手续。李健、高振亮、杜栋梁怠于履行审批义务，在未办理农用地转用审批手续和建设工程规划许可证的情况下施工建设，且在有关行政部门下发停工等通知书后，继续进行违法建设，扩大损失，所造成的损失系因其个人过错造成，应当承担由此造成的经济损失和法律责任。李健、高振亮、杜栋梁要求陀头庙村委会赔偿该部分损失的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款，第五十八条之规定，判决如下：
一、原告李健、高振亮、杜栋梁与被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会于二〇〇八年五月二日签署的《养殖占地协议书》无效；
二、原告李健、高振亮、杜栋梁于本判决生效之日起十五日内腾退土地，将位于顺义区木林镇陀头庙村东，东至孟庆发鱼池，西至非机耕地，南至道，北至小树林的土地返还给被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会；
三、被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会在扣除相应的土地使用费后将租金退还原告李健、高振亮、杜栋梁（以二十七万五千一百元为基数，按照每年九千一百七十元的标准予以扣除，自二〇〇八年五月二日起计算至实际退还土地之日止），于本判决生效之日起七日内执行；
四、被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会给付原告李健、高振亮、杜栋梁地上物折价款九十一万零六百三十一元，于本判决生效之日起七日内执行；
五、驳回原告李健、高振亮、杜栋梁的其他诉讼请求。
如果被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会未按本判决所指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费二万九千零七十元，由原告李健、高振亮、杜栋梁负担一万四千零九十四元（已交纳），由被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会负担一万四千九百七十六元，于本判决生效之日起七日内交纳。土地测量费一万两千元，由被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。评估费五千元，由被告顺义区木林镇陀头庙村村民委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时按照不服本判决部分的上诉请求数额，交纳上诉案件受理费，上诉于北京市第三中级人民法院。上诉期满后七日内仍未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 宋艳华
人民陪审员 李振涛
人民陪审员 张 民
二〇一四年八月五日
书 记 员 王 猛