湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行终字第30号
上诉人（原审被告）湘乡市人民政府，住所地湖南省湘乡市东山行政中心。
法定代表人彭瑞林，市长。
委托代理人李磊，男，1988年3月27日出生，汉族，湖南省湘乡市人，湘乡市国土资源局干部，代理权限为特别授权。
委托代理人周兴，湖南百舸律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审第三人）李艳飞，女，1974年2月18日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
委托代理人李华，湖南潭州律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）李玉兰，女，1954年11月24日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
被上诉人（原审原告）李和平，男，1951年5月26日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
两被上诉人委托代理人刘济忠，湖南湘原律师事务所律师，代理权限为特别授权。
两被上诉人委托代理人王凤，湖南湘原律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审被告）湘乡市人民政府、上诉人（原审第三人）李艳飞因与被上诉人（原审原告）李玉兰、李和平撤销集体土地使用权证一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2015）湘法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月13日立案受理后，依法组成由审判员谢颖担任审判长，代理审判员田晴、代理审判员赵祝参加的合议庭公开开庭审理了本案，代理书记员刘恋担任法庭记录。上诉人湘乡市人民政府的委托代理人李磊、周兴、上诉人李艳飞及其委托代理人李华、被上诉人李玉兰、李和平的共同委托代理人刘济忠、王凤到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经湖南省高级人民法院批准延期审理三个月，现已审理终结。
原审判决认定，二原告是兄妹，第三人李艳飞系二原告之兄李罗生之女。2009年4月28日，第三人李艳飞、李铃铃（系李艳飞之妹）向红星村居民委员会出具“请求改建土砖危房一事报告”，内容是以李铃铃的名义改建父母土砖房，解决居住条件。经红星村居民委员会、湘乡市昆仑桥办事处、湘乡市规划管理局、湘乡市国土资源局城区分局同意，湘乡市国土资源局于2009年7月9日向第三人李艳飞、李铃铃颁发了湘农建管字第020338号《村民占用非耕地建房用地许可证》。建房过程中，原告李玉兰筹资给了李罗生夫妇。房屋建成后，被告于2010年6月8日向第三人李艳飞颁发了湘乡集用（2010）第101941号《集体土地使用权证》。原告李玉兰于2014年10月到国土部门咨询办证的事宜，发现被告已颁证给了第三人李艳飞，于是向该院提起行政诉讼。
原审判决认为，本案讼争的焦点是被告湘乡市人民政府颁发给第三人李艳飞的《集体土地使用权证》是否合法。依据中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第六条“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外”、第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；……”的规定，第三人李艳飞、李铃铃出具的是“请求改建土砖危房一事”报告，经相关部门审批后只获得了建房许可，在房屋建成后，并没有向被告提交土地登记申请书，也没有按照中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》的规定提交有关材料，被告湘乡市人民政府在未收集到相关资料且该宗土地及地上建筑物存在权属争议的情况下，向第三人颁发了《集体土地使用权证》，主要证据不足，依法应予撤销。据此，该院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（1）目之规定，判决撤销被告湘乡市人民政府颁发给第三人李艳飞的湘乡集（2010）第101941号《集体土地使用权证》。案件受理费予以免收。
一审判决宣告后，湘乡市人民政府不服提起上诉称：一、一审判决事实认定不清。1、依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《湖南省集体建设用地管理暂行办法》第二十七条之规定，被上诉人李和平不能再获得宅基地。依据《土地管理法》第十条之规定，集体土地由村民委员会经营、管理。依据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的相关规定，村民委员会可根据本地实际情况规定宅基地申请与使用条件。红星村民委员会宅基地的申请条件为：本村村民向村委会提交户籍资料、申请报告、四邻协议，经村委会实地查看并研究讨论后，便可使用原有宅基地改建、新建房屋。被上诉人李玉兰户籍在湖南省株洲市石峰区，并非红星村人，无法使用红星村集体土地改建、新建房屋，而李艳飞系红星村村民，红星村委会同意其改建原有宅基地，符合土地利用总体规划与村镇规划。同时根据国务院、国土部近年来提倡的简政放权、减少行政审批事项的政策，李艳飞可不需提交土地登记申请书，由各部门逐级审核后即可颁证。2、李艳飞提交申请后至上诉人颁发集体土地使用权证时，红星村委会等职能部门审查其土地及地上建筑物并未有争议。两被上诉人李玉兰、李和平认为应当继承其父李瑞松的宅基地权利，但其父李瑞松并未进行宅基地登记，因此宅基地权利不发生继承纠纷。原属于李瑞松的土砖危房，在李瑞松同意并知情的情况下已由李艳飞、李玲玲拆除改建，可以由两被上诉人李玉兰、李和平通过继承权获取的房屋已不复存在。按照《继承法》的相关规定，也可视为被继承人李瑞松在死亡前已对自己的财产作了相应处理，相关当事人对此有异议应提起继承权纠纷诉讼。被上诉人李玉兰与李艳飞建房筹资纠纷，实属债权关系，且被上诉人李玉兰出资的建房款并非李艳飞所收。村民建房由谁出资以及房屋如何分配不在上诉人颁证审查范围内，一审法院将建房投资的民事纠纷作为认定地上建筑物存在权属争议的依据，撤销上诉人颁发给李艳飞的集体土地使用权证事实认定不清，有失公平。二、一审判决认定事实证据不足。1、两被上诉人李玉兰、李和平认为上诉人提交的申请改建房屋报告并非原件，且李艳飞的名字是后来加上去的，一审判决对两被上诉人李玉兰、李和平的该项质证意见予以采纳是错误的。根据相关法律规定，原件或者原物已不存在，可以出示证明复制件、复制品与原件、原物一致的其他证据。上诉人出示的村民占用耕地建房用地许可证存根列明了李艳飞、李玲玲，通过上诉人举出的其他证据可以证实申请报告上是两人名字。2、两被上诉人李玉兰、李和平认为上诉人提交的四邻协议系李艳飞之父李罗生签署，不能代表李艳飞本人，一审判决将上诉人颁发集体土地使用权证的主要证据材料视为前置材料明显越权。颁证是政府具体行政行为，所需材料应由上诉人根据不同情形予以认定，土地及地上建筑物是否存在权属争议应由各部门审查当事人提交的材料后进行认定，不应由一审法院予以确定，故一审判决认定事实证据不足。三、一审判决适用法律错误。1、一审判决依据中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第九条之规定认定李艳飞、李玲玲出具的是请求改建土砖危房的报告，经相关部门审批后只获得了建房许可，在房屋建成后并没有向上诉人提交土地登记申请书等相关材料，但李艳飞系改建父亲李罗生与爷爷李瑞松的土砖危房，并不需要提交《土地登记办法》第九条所要求的全部资料。2、李艳飞系改建原有宅基地，只需村、乡镇逐级审核，县、市政府根据村、乡镇审核结果即可颁证。综上所述，请求二审法院依法撤销湘乡市人民法院（2015）湘法行初字第1号行政判决并发回重审。
原审第三人李艳飞不服提起上诉称：1、一审判决遗漏了诉讼主体。本案湘乡市人民政府是发证机关，但具体经办的是湘乡市国土资源局，故应将湘乡市国土资源局追加为本案的第三人参加诉讼。2、上诉人未收到湘潭市中级人民法院的指定管辖裁定，一审判决书中也未体现该裁定，一审法院审理本案违反了相关的管辖规定。3、上诉人与两被上诉人李玉兰、李和平对诉争房屋并没有权属纠纷。诉争房屋系危房改造，上诉人与妹妹李玲玲共同向村委会提交了危房改造申请，并取得了街道办事处、国土、规划等部门的同意。湘乡市人民政府对上诉人的办证申请只是一种形式审查，上诉人与其他人是否存在权属争议不在其审查范围之内。4、原土地登记在李罗生名下，两被上诉人李玉兰、李和平没有任何权属争议的权利，不具有本案的诉讼主体资格。综上所述，请求二审法院依法撤销湘乡市人民法院（2015）湘法行初字第1号行政判决并驳回两被上诉人李玉兰、李和平的诉讼请求。
两被上诉人李玉兰、李和平答辩称：1、根据《土地登记办法》第六条规定，土地登记应当依照申请进行。本案上诉人李艳飞提出的是改建土砖危房的申请，并未提出土地登记申请，而上诉人湘乡市人民政府在此情况下就将集体土地使用权证颁发给上诉人李艳飞，明显程序违法。根据《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案上诉人李艳飞称其一直在外打工，并不清楚登记在其名下的集体土地使用权证的房屋属于谁，也未提供证据证明其通过买卖、继承或其他方式取得了土地使用权。上诉人湘乡市人民政府认为上诉人李艳飞系改建父亲李罗生与爷爷李瑞松的土砖危房，并不需要提交《土地登记办法》第九条规定中所要求的全部资料，故将集体土地使用权证颁发给上诉人李艳飞，该行为明显程序违法。2、根据《土地登记办法》第四十条、四十五规定，本案诉争土地的土地使用权人无论是上诉人李艳飞的爷爷李瑞松、奶奶贺季秋，亦或是其父亲李罗生，如要变更到上诉人李艳飞的名下就必须存在变更登记，而上诉人李艳飞并没有提出变更登记申请，上诉人湘乡市人民政府也没有证据证明其给上诉人李艳飞进行变更登记事实清楚、程序合法。3、上诉人李艳飞提出追加第三人以及管辖权异议的问题，应当在一审程序中提出。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回两上诉人的上诉请求，维持原判。
在二审诉讼过程中，上诉人李艳飞申请证人李罗生出庭作证，拟证明：1、涉案原宅基地使用权人是李罗生；2、李罗生将房子转给上诉人李艳飞的原因；3、上诉人李艳飞领取集体土地使用权证的时间，并在领证之后及时通知了被上诉人李玉兰。
上诉人湘乡市人民政府对上诉人李艳飞提交的证据无异议。
被上诉人李玉兰、李和平对上诉人李艳飞提交的证据有异议，认为不能达到其证明目的。
本院经合议庭评议对上诉人李艳飞提交的证据，认为不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定中“新的证据”的范围，故不予采纳。
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，中华人民共和国国土资源部令第40号《土地登记办法》第六条规定：“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。……。”第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：……；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；……。”第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”本案上诉人李艳飞提交了“请求改建土砖危房一事”报告后，虽经相关部门审批获得了建房许可，但原宅基地集体土地使用权的主体并未当然发生变更。而根据上述法条规定，土地登记是依申请进行的行为，上诉人李艳飞如需进行土地登记应另行提出申请并附带相应材料，且上诉人湘乡市人民政府颁发给上诉人李艳飞的《集体土地使用权证》并非初始登记，申请土地登记时还需土地原使用权人和现使用权人共同提出申请，以保证登记机关完整了解当事人的真实意愿，确保登记结果的正确性。上诉人湘乡市人民政府在未收到土地登记申请及相应材料的情况下就对上诉人李艳飞进行颁证，事实不清、主要证据不足，应予撤销。另，本案对涉案土地进行颁证的机关是上诉人湘乡市人民政府，湘乡市国土资源局在颁证过程中的部分审查行为并非独立的具体行政行为，已被上诉人湘乡市人民政府的颁证行为所吸收，故不应追加湘乡市国土资源局为本案第三人参加诉讼。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》的相关规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼，本案被上诉人李玉兰、李和平与上诉人湘乡市人民政府的颁证行为之间具有法律上的利害关系，其诉讼主体适格。故两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，处理并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢颖
代理审判员 田晴
代理审判员 赵祝
二〇一五年九月二十一日
代理书记员 刘恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；