陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕08行终57号
上诉人（原审原告）尉迟惠军，男，1977年2月15日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，现住陕西省榆林市。
被上诉人（原审被告）榆林市公安局榆阳分局。住所地：陕西省榆林市高新区榆溪大道***号。
法定代表人李安镇，局长。
委托代理人魏磊磊，该局法制大队民警。
上诉人尉迟惠军因治安行政处罚一案，不服陕西省榆林市榆阳区人民法院（2017）陕0802行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人尉迟惠军，被上诉人榆林市公安局榆阳分局的委托代理人魏磊磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年10月24日，榆林市公安局榆阳分局以接到上级部门命令，安排民警会同榆阳区法院同志到北京马家楼接济分流中心接访尉迟惠军，于2016年10月25日将尉迟惠军接回榆林，2016年10月27日对该案进行立案受理。榆林市公安局榆阳分局办案民警与尉迟惠军进行了询问调查，履行了权利义务告知和事先处罚告知程序，根据接访时收集北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、榆林市驻京信访劝返工作领导小组出具的情况说明、接访人郭亚军出具的证明材料和马家楼接济分流中心的出门单等证据所证明的上述事实，以及与尉迟惠军的询问调查笔录中所反映的事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2016年10月27日作出榆阳公（驼）行罚决字[2016]3151号行政处罚决定书，认定：2016年10月24日，尉迟惠军在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。后在马家楼接济分流中心，尉迟惠军不听国家信访局及北京警方和其他部门的劝阻，坚持非访登记，决定给予尉迟惠军行政拘留五日的行政处罚。同时将处罚决定书送达于尉迟惠军，并于当日将尉迟惠军送往榆林市榆阳区拘留所执行拘留。尉迟惠军不服榆林市公安局榆阳分局作出的该行政处罚决定，向法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销榆林市公安局榆阳分局榆阳公（驼）行罚决字[2016]3151号行政处罚决定书；二、本案诉讼费由榆林市公安局榆阳分局承担；三、公开给尉迟惠军赔礼道歉。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。该法第九十一条规定“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”。以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案尉迟惠军的非正常上访行为虽然发生在北京市，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖。而且，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“移交违法行为居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安局在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安局开展调查取证工作”的规定，调整的仅是公安局在案件移交中的权利义务。治安行政处罚不需以取得违法行为发生地公安机关的案件移交为前提。所以，尉迟惠军以违法行为居住地公安机关没有移交手续，认为本案榆林市公安局榆阳分局无管辖权，是对上述规定的不当理解，本院不予采纳。故根据上述法律规定及所查明的事实，尉迟惠军居住地系榆林市榆阳区，榆林市公安局榆阳分局对尉迟惠军的上述非正常上访行为具有管理和作出行政行为的法定职权。根据《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。北京市是全国政治、经济、军事、文化中心，其良好的工作秩序受法律保护，尤其是确保北京市中南海周边的工作、生活秩序安全、有序，更是重中之重。尉迟惠军本应理性、合法表达诉求，依法依规到相关信访接待部门反映自己的问题。但是，本案根据榆林市公安局榆阳分局提交上述证据，能够证明北京市公安局西城分局府右街派出所以尉迟惠军于2016年10月24日在北京中南海周边非正常上访，对其作出训诫书，后被分流至马家楼接济分流中心，由国家信访局及北京警方和相关部门对其进行法制教育，其坚持非访登记的事实。所以，根据上述查明事实及法律规定，尉迟惠军所称其没有实施上访违法行为，且训诫书只是一种告知行为的理由不能成立，本院依法不予采纳。榆林市公安局榆阳分局依据上述事实和法律规定，认定尉迟惠军该上访行为构成违法，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对尉迟惠军作出处罚决定，给予行政拘留五日的治安行政处罚，并无不当。而且，榆林市公安局榆阳分局已经提供了其向尉迟惠军履行处罚告知等程序的证据，虽然尉迟惠军拒绝签字，但不能否定榆林市公安局榆阳分局履行该程序的事实。综上，尉迟惠军诉讼理由无事实根据和法律依据支持，其全部诉讼请求依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，判决：驳回尉迟惠军的全部诉讼请求。案件受理费五十元，由尉迟惠军负担。
宣判后，尉迟惠军不服，上诉称：一审判决驳回上诉人的全部诉讼请求错误。事实是上诉人去北京学习党的纪律处分条例，在途经信息产业部门前，被北京市巡逻警察拦住要求配合例行检查身份信息的工作，在检查完上诉人的身份证号以后，让上诉人配合随他们去派出所，而后安排公交车将上诉人送往马家楼接济中心，随后上诉人在接济中心的监控摄像的监控下，拿出随身携带唯一纸质材料《中国共产党纪律处分条例》认真学习起来。此后上诉人就被诱骗回榆林。10月25日早上6点开始上诉人在没有任何违法事实，也没有违法具体行为实施的情况下，遭到被上诉人的非法限制人身自由。被上诉人在没有报案人的情况下，对上诉人进行立案调查；在没有告知上诉人被传唤的原因和依据的情况下，对上诉人进行非法询问；在上诉人没有任何违反治安处罚法所规定的违法行为的情况下，以“坚持非访登记”的罪名，适用与此不相干的《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对上诉人作出行政拘留处罚决定，违背了《中央联席会议关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见》精神，违背了中共中央办公厅中办发(2013)27号《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》的文件精神，也违背中央综治办、中央维护稳定工作领导小组办公室、中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室、公安部联合以中综办(2014)5号《关于进一步解决进京非正常上访突出问题的若干意见》文件的精神，也违背公安部公通字(2013)25号《关于公安机关处置信访活动中犯罪行为适用法律的指导意见》的文件精神。综上，上诉人认为被上诉人严重违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关执法细则规定》等有关法律、部门规章的规定，以及党的十八大召开以后中共中央关于实现依法治国部署的精神，对上诉人实施的处罚，侵犯了上诉人享有的宪法保障的基本人权和政治自由；侵犯了上诉人的人身权利。上诉请求：一、撤销榆林市榆阳区人民法院(2016)陕0802行初62号行政判决。二、撤销榆林市公安局榆阳区分局榆阳公（驼）行罚决字[2016]3151号行政处罚决定书。三、本案诉讼费由被上诉人承担。四、判决被上诉人公开给上诉人赔礼道歉。
被上诉人榆林市公安局榆阳区分局辩称，尉迟惠军违反治安管理处罚法的事实清楚。被上诉人作出处罚决定程序合法及适用法律正确。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人榆林市公安局榆阳分局在二审期间未提交新证据。
上诉人在二审期间提供了公安部关于管辖权回复意见打印单一份，证明目的：本案应当由北京市的公安机关管辖，不属于被上诉人管辖；本案没有报案人，也没有移送单位，被上诉人受理案件程序违法。
经庭审质证，被上诉人榆林市公安局榆阳分局对上诉人尉迟惠军提供证据的真实性无异议，对证明目的有异议，并认为该证据与本案没有关联性。
本院对上述证据作如下认证：从打印单的内容来看，是公安部对尉迟惠军所提“请求解释和理解适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条内容”的回复，与本案待证事实无关联性，对其证明目的不予采纳。
二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被上诉人榆林市公安局榆阳分局是上诉人尉迟惠军居住地公安机关，对本案所涉及行政案件具有管辖权。被上诉人榆林市公安局榆阳分局在法定举证期限内提交的尉迟惠军训诫书复印件、出门单复印件、榆林市驻京信访劝返工作领导小组出具的情况说明复印件、郭亚军证明材料复印件等证据材料相互印证，可以证明尉迟惠军于2016年10月24日在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后在马家楼接济分流中心，尉迟惠军不听国家信访局及北京警方和其他部门的劝阻，坚持非访登记的事实，上诉人尉迟惠军虽对上述证据材料的真实性提出异议，但未提供有效证据予以反驳，故其认为被诉处罚决定认定事实错误的理由不能成立。被上诉人榆林市公安局榆阳分局据此，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对尉迟惠军作出行政拘留五日的处罚决定并无不当。
关于被诉行政处罚的程序，根据被上诉人榆林市公安局榆阳分局提供的行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等材料，公安机关在作出被诉处罚决定前已向上诉人尉迟惠军告知了拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述和申辩的权利；作出被诉处罚决定后亦向其进行了送达，符合相关程序规定。上诉人关于本案没有报案人，也没有移送单位，被上诉人受理案件程序违法的观点，因《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理。故被上诉人受理涉诉治安处罚案件符合上述程序规定。上诉人关于被上诉人对其进行询问时，没有告知传唤的原因，程序违法的观点，因《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第四款规定公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人，被上诉人榆林市公安局榆阳分局未提供证据证明其将传唤的原因和依据告知了被传唤人尉迟惠军，程序存在瑕疵，被上诉人应在今后的执法过程中规范其传唤程序。
综上，上诉人尉迟惠军的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予驳回，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人尉迟惠军负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 静
审判员 吴 琼
审判员 刘红梅
二〇一七年七月十二日
书记员 麻建雷