山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁10行终111号上诉人（原审原告）周淑娟，女，1946年10月03日出生，汉族，户籍地威海市，现暂住威海市环翠区。委托代理人姜爱荣，女，1970年3月11日出生，汉族，住威海市环翠区。被上诉人（原审被告）威海市环翠区竹岛办事处（组织机构代码00436123-3），住所地威海市新威路141号。法定代表人王文萍，主任。出庭负责人陈仁俊，副主任。委托代理人丛蓉日，山东荣威律师事务所律师。上诉人周淑娟诉威海市环翠区竹岛办事处（以下简称竹岛办事处）信息公开一案，不服威海市环翠区人民法院（2017）鲁1002行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2015年3月30日，竹岛办事处收到周淑娟的政府信息公开申请，要求竹岛办事处公开以下内容：1、你处对需要设立的翠竹社区居民委员会（以下简称“该居委会”）所做的调查、研究直至形成申请性文件的全部详细文字材料（包括但不限于会议纪要、办事处领导批示意见、你处向上级提出申请的文书等）；2、该居委会成立的时间；3、该居委会的人员编制（包括主任、副主任及其他成员名单）；4、该居委会的人员通过何种方式上岗任职的，公开其任职的具体程序及任命书的具体内容；5、该居委会组成人员的工资由哪级政府发放？每月共计多少元？6、该居委会的办公经费每年多少元？7、依据竹岛办事处“政府信息告知书”（2014年）第1号的答复第2条，该居委会现办公场所由哪个开发商提供？根据的是政府哪个部门的哪份具体文件？8、成立该居委会的上级批准文件？9、申请查阅并复印上述全部材料。2015年4月17日，竹岛办事处作出（2015年）第1号《政府信息告知书》，告知周淑娟：1、你处对需要设立的翠竹社区居民委员会（以下简称“该居委会”）所做的调查、研究直至形成申请性文件的全部详细文字材料（包括但不限于会议纪要、办事处领导批示意见、你处向上级提出申请的文书等）；经查，你申请获取的信息属于公开范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十六条的规定，本机关将以你指定的纸质版邮寄方式免费提供所申请的政府信息（详见附件）。2、该居委会成立的时间；经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，建议你向威海市环翠区人民政府咨询，联系方式为0631-5223120。3、该居委会的人员编制（包括主任、副主任及其他成员名单）；经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议你向威海市环翠区竹岛街道办事处翠竹社区(以下简称翠竹社区)咨询，联系方式为0631-5322938。4、该居委会的人员通过何种方式上岗任职的，公开其任职的具体程序及任命书的具体内容；经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议你向翠竹社区咨询，联系方式为0631-5322938。5、该居委会组成人员的工资由哪级政府发放？每月共计多少元？6、该居委会的办公经费每年多少元？经查，以上5、6两项依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、鲁政发（2006）94号文件、威政发（2007）47号文件及威政办发（2008）51号文件有关规定依法解决。该信息非本机关的政府信息公开职责范围，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，相关文件建议你向威海市档案局咨询，联系方式为0631-5226823。7、依据竹岛办事处“政府信息告知书”（2014年）第1号的答复第2条，该居委会现办公场所由哪个开发商提供？根据的是政府哪个部门的哪份具体文件？经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议你向翠竹社区咨询，联系方式为0631-5322938。8、成立该居委会的上级批准文件？经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议你向威海市环翠区人民政府咨询，联系方式为0631-5223120。9、申请查阅并复印上述全部材料；你申请的材料请见附件。附件：威环竹请字（2010）4号《关于增设开园社区居委会、山海社区居委会、翠竹社区居委会的请示》。该告知书邮寄送达至周淑娟。周淑娟不服，向原审法院提起行政诉讼。在原审法院审理过程中，竹岛办事处承认对于周淑娟申请获取的翠竹社区居委会成立时间、成立该居委会的上级批准文件的信息属于其公开的范围，但因机关档案移交的原因，已移交至环翠区档案局存档。原审法院认为，竹岛办事处收到周淑娟申请后，经审查于法定期限内作出答复，并送达至周淑娟，竹岛办事处作出《政府信息公开告知书》的程序合法。本案审理重点是竹岛办事处作出的《政府信息公开告知书》是否合法。根据《政府信息公开条例》相关规定，竹岛办事处负有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出答复处理的法定职责。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。根据上述规定，政府信息是行政机关“履行职责过程中”制作或获取的，“履行职责”是指行政机关依其权限进行经济、社会管理和公共服务的行政行为，不包括对公共事务和社会公众不产生影响的内部管理行为。因此，对公共事务和社会公众不产生影响的行政机关内部管理信息不是《政府信息公开条例》所调整的政府信息。本案中，周淑娟申请公开的设立翠竹社区居委会的调查研究材料、办事处领导批示意见、人员编制及任职任命、工资发放主体及工资数额、办公经费数额及办公场所的来源等信息，均属于竹岛办事处及相关部门在日常工作中的内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。但周淑娟申请公开的翠竹社区居委会成立时间、成立该居委会的上级批准文件信息属于竹岛办事处依其权限履行经济、社会管理和公共服务职责过程中制作或获取的信息，属于《政府信息公开条例》所调整的政府信息。竹岛办事处作为辖区内社区居委会的行政管理部门，具有对辖区内的社区居委会进行监督管理的职责，应当掌握周淑娟申请的第2、8项“翠竹社区居委会成立时间、成立该居委会的上级批准文件”的情况。且竹岛办事处在审理中陈述上述两项信息属于其公开的范围，但由于机关档案移交的原因，已移交至环翠区档案局存档，但竹岛办事处在告知书中对此未予明确说明和告知，仅答复周淑娟该两项信息不属于竹岛办事处掌握范围，竹岛办事处对此未尽到法定告知或者说明理由义务，故竹岛办事处作出的上述两项信息的答复内容，不符合法律规定。周淑娟主张其申请的第2、8项政府信息应当由竹岛办事处公开的理由成立，原审法院予以支持。周淑娟主张其他政府信息应当由竹岛办事处公开的理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《政府信息公开条例》第二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决：一、撤销竹岛办事处作出的（2015）第1号《政府信息公开告知书》中关于“翠竹社区居委会成立时间、成立翠竹社区居委会的上级批准文件”的答复；二、竹岛办事处于本判决生效之日起15日内重新作出答复。上诉人周淑娟上诉称，1、原审法院认为设立翠竹居委会的调查研究材料、办事处领导批示意见、人员编制及任职任命、工资发放主体及工资数额、办公经费数额及办公场所的来源等信息，均属于竹岛办事处及相关部门在日常工作中的内部管理信息，缺乏法律依据。被上诉人没有在答复中告知上述人申请的政府信息属于内部管理信息，反而告知上诉人所申请的政府信息获取渠道和途径，说明被上诉人也认为上诉人对所申请公开的信息具有获知的权利。原审法院在此情况下，认定上诉人上述信息为内部信息是为被上诉人的违法行政行为寻找说辞，违反诉讼公平、司法中立的原则。2、原审法院认定的行政机关内部管理行为概念不明确。内部管理行为是只对行政机关内部产生影响的行为，上诉人申请公开的政府信息明显不对被上诉人内部行政行为产生影响，且翠竹居委会并非被上诉人的内设机构，与翠竹居委会有关联的信息均非被上诉人的内部信息。3、原审法院认定上诉人提交的证据1仅能证明环翠区政府给予答复，证据2仅能证明环翠区民政局给予答复，系对证据的错误认定。上诉人提交的证据与上述两单位是否给予答复没有关联，原审法院不应当审查上述两单位是否给予答复。综上，请求二审法院变更原审判决，判决被上诉人对全部政府信息均予以公开。被上诉人竹岛办事处答辩称，1、《政府信息公开条例》所规定的政府信息是行政机关依其职权履行经济、社会管理和公共服务方面的职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，不包括对公共事务和社会公众不产生影响的内部管理行为。上诉人申请公开的设立翠竹居委会的调查研究材料、办事处领导批示意见等信息，是被上诉人在内部管理过程中形成的且不对公共服务和社会公众产生影响的信息，不属于《政府信息公开条例》所调整的需要公开的信息。2、根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、第六条、第八条、第十七条，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，被上诉人对翠竹社区居委会只能进行监督指导、支持和帮助，不应干涉居委会自治范围内的事务。上诉人申请公开的设立翠竹居委会的人员编制、人员通过何种方式上岗任职以及任职的具体程序和任命书具体内容、人员工资的发放单位及工资数额、年办公经费数额、办公场所来源等五项信息，因属于作为城市市民自治组织的翠竹居委会的内部管理事务，不属于《政府信息公开条例》所规定的应当公开的政府信息范围。3、上诉人申请公开翠竹居委会的成立时间、上级批准文件两项信息，是环翠区政府通过文件批复给被上诉人的，属于被上诉人保存并应当公开的信息。因档案移交的原因，被上诉人未能公开上述文件，原审法院判决被上诉人限期重新答复，合理合法。4、原审程序公正合法，适用法律正确，不存在滥用司法审判权的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审期间，被上诉人竹岛办事处提交了以下证据、依据：1、《威海市环翠区竹岛办事处信息公开申请表》及上诉人的身份信息；2、被上诉人向上诉人送达2015年第1号《政府信息告知书》及附件的快递单、回执；3、被上诉人的工作记录。4、法律依据：《政府信息公开条例》第九、十、十一、十二、十三、十四、十七、二十一、二十二、二十三、二十四、二十五条；《山东省政府信息公开办法》第八、十、十一、十二、十三、二十六条；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二、六、八、十七条；《山东省档案条例》第十七条；《山东省行政程序规定》。上诉人提交以下证据、依据：1、威海市环翠区人民政府《政府信息告知书》（2014年）第5号及其附件威环政字（2010）21号《威海市环翠区人民政府关于成立开园、山海和翠竹社区居民委员会的批复》；2、威海市环翠区民政局作出的（2015）第1号《政府信息公开告知书》及其附件《关于竹岛办事处成立开园、山海和翠竹城市社区居委会的情况报告》。3、法律依据：《政府信息公开条例》第九条、十条、十一条、十二条、十三条；《山东省政府信息公开办法》第四条第三款、第四款、第五条、第八条、第九条、第十条、第十三条、第十四条、第二十二条、第三十五条、第三十七条；《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三、四、五条；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》中办发（2005）12号；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》中办发（2000）25号；《关于加强和改进社区工作的意见》鲁政发（2006）94号第一、二、三、五条；《山东省威海市人民政府关于贯彻鲁政发（2006）94文件进一步加强和改进社区工作的意见》威政发【2007】47号一、二、三、四、五条；《山东省威海市人民政府办公室关于进一步解决城市社区居委会人员经费场所问题的实施意见》威政办发（2008）51号；2010年11月9日《中共中央办公厅、国务院办公厅印发》第一、二、三、四、六、八条；《威海市环翠区人民政府关于印发的通知》威环政发（2009）7号第二十一、二十三、三十九、六十二条；《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》国办发【2010】5号第一、二、五、六条；《国务院办公厅关于实施若干问题的意见》国办发【2008】36号第一、二、四、五条；《威海市人民政府办公室关于印发的通知》威政办发【2008】16号；鲁政办发【2010】70号《山东省政府信息公开责任追究办法（试行）》、《山东省政府信息公开工作考核办法（试行）》。二审期间，各方当事人均未提交新证据。经质证，各方当事人坚持一审期间对原审证据的质证意见，此外，上诉人补充以下意见：被上诉人关于法律依据的说法与本案初次提起诉讼时在法定期限内所提交的答辩意见和法律依据不符，在法定期限之外所提交的法律依据不能证明其当时做出的行政行为合法。被上诉人自认档案里只有请示没有批复不合常理，被上诉人自称去区政府档案局调取的所谓批复没有证据能够证明。经审查，本院同意原审法院对原审证据的认证意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。政府信息是行政机关“履行职责过程中”制作或获取的，“履行职责”是指行政机关依其权限进行经济、社会管理和公共服务的行政行为，不包括对公共事务和社会公众不产生影响的内部管理行为，因此，对公共事务和社会公众不产生影响的行政机关内部管理信息不是《政府信息公开条例》所调整的政府信息。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”据此，行政机关应当对其受理的政府信息公开申请根据上述规定分别作出处理。本案中，上诉人申请公开的设立翠竹居民委员会的调查研究材料、办事处领导批示意见、居委会组成人员工资、办公经费、办公场所来源等信息即属于内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所调整的政府信息。上诉人申请公开的居委会人员编制、上岗任职方式、程序及任命书等属于翠竹居委会自治范围的内容，不属于被上诉人掌握的范围，被上诉人告知其向翠竹社区咨询并无不当。上诉人申请公开的翠竹居委会成立时间及上级批准文件属于被上诉人保存的政府信息，应当予以公开。综上，原审判决撤销被上诉人作出的（2015）第1号《政府信息公开告知书》中关于“翠竹社区居委会成立时间、成立翠竹社区居委会的上级批准文件”的答复，并要求被上诉人限期重新作出答复并无不当。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周淑娟负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  宋智慧审判员  宫晓燕二〇一八年六月二十七日书记员  马芳坤