江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）通中行终字第00537号上诉人（原审被告）南通市崇川区狼山街道办事处，住所地南通市长江南路**号。法定代表人朱强，主任。委托代理人周玉华，江苏通南律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈月霞。上诉人南通市崇川区狼山街道办事处（以下简称狼山街办）因政府信息公开一案，不服港闸区人民法院（2015）港行初字第00298号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2014年12月12日，陈月霞向狼山街办邮寄两份《政府信息公开申请书》，分别要求公开“狼山镇街道办事处2014年土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况等政府信息”及“狼山镇街道办事处洪江村2组及周边地块2014年土地利用规划、宅基地使用（包括宅基地用途变更）的审核情况等政府信息”。同年12月31日，狼山街办作出狼山镇街道2014第10号《政府信息公开申请告知书》，要求陈月霞根据《条例》第二十一条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）第三条的规定，按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整，即一个政府信息公开申请对应一个政府信息项目。陈月霞不服，向法院提起诉讼，请求撤销狼山街办作出的信息公开申请告知书，并责令其公开案涉信息。一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于狼山街办要求陈月霞按照“一事一申请”原则重新调整申请的告知行为是否合法，能否以此认定狼山街办已经依法履行了政府信息公开义务。根据《条例》第二十条规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式等，政府信息公开申请的内容应当包括：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。公民申请政府信息应当做到内容描述清楚、明确。《条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。要求申请人对申请内容的描述明确，其目的在于方便行政机关找寻、及时确定并依法提供政府信息。而内容是否明确的界定标准应当是该描述足以使行政机关知道所申请信息的具体指向即可。本案中，狼山街办并未提出陈月霞两份申请书中申请公开的四项政府信息的具体内容描述不明确，而是认为陈月霞在每份申请书中均涉及两个以上信息，按照《意见》规定的“一事一申请”原则，陈月霞应就四项政府信息分别提出申请。《意见》规定，“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”此处虽然规定了“一事一申请”原则，但从规定的内容看，要求“一事一申请”应当以申请项目繁多，难以辨别，也难以区分处理等情况为前提。本案中，陈月霞在两份申请中要求公开土地利用总体规划和宅基地使用的审核情况，虽然确属两项不同内容，但该两项申请内容明确且独立，并无含混不清、无法辨别的情形。狼山街办在此情形下仍要求陈月霞按照“一事一申请”原则分别提出四项申请不符合《意见》规定的情形。事实上，这种不加辨别、机械适用“一事一申请”原则的做法不仅增加了申请人的负担，也增加了行政机关自身在处理政府信息公开事务中行政资源不必要的浪费，违背了《条例》的立法宗旨和经济、高效、服务的行政执法的基本原则。《条例》第二十一条规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。狼山街办主张的陈月霞在一份申请中涉及两个政府信息，不属于申请内容不明确的情形，狼山街办应根据《条例》第二十一条的规定，对信息是否存在，是否属于公开范围，是否应由本机关公开等，根据不同情况作出答复。狼山街办名为告知要求陈月霞调整，实质上属于拒绝对案涉政府信息申请进行审查并作出是否应当公开的结论性答复，属于以不当方式拒绝履行政府信息公开的法定职责。综上，狼山街办以“一事一申请”原则要求陈月霞对政府信息申请予以调整的被诉告知书适用法律不当，应予撤销，被告狼山街办依法应当在一定期限内作出相应的政府信息公开答复。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院〈关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定〉》第九条第一款之规定，判决：一、撤销狼山街办作出的狼山镇街道2014第10号《政府信息公开申请告知书》。二、责令狼山街办在判决生效之日起十五个工作日内对陈月霞的政府信息公开申请作出答复。上诉人狼山街办上诉称，被上诉人申请书中涉及要求公开两个以上的政府信息，且该等政府信息并非由一个政府机关制作或保存；被上诉人申请中用的“等”字使得其要求公开的信息更具有不确定性。上诉人按照一事一申请的原则要求被上诉人予以调整符合法律规定。请求二审撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人陈月霞辩称，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，判决结果正确。上诉人的上诉请求没有法律依据，请求驳回上诉，维持原判。狼山街办提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审查，对一审判决认定的事实及采信的证据予以确认。本院认为，根据一审判决的内容及当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为上诉人狼山街办要求被上诉人陈月霞按照“一事一申请”原则重新调整申请的告知行为是否合法。《条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。在申请内容方面，《条例》设定的是“申请内容明确”的标准。《意见》第三条规定，“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照‘一事一申请’原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”从上述内容可以看出，《意见》规定“一事一申请”原则的目的是提高政府信息公开工作的效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，该原则适用的前提是申请项目繁多，难以辨别，也难以区分处理，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响办理时效的情形，而非机械、教条地理解为一个申请只能对应一个政府信息项目，这也不符合《意见》规定的本意。本案中，陈月霞在两份申请中要求公开狼山镇街道土地利用总体规划和宅基地使用的审核情况，虽然确属两项不同内容，但该两项申请内容明确且独立，并非是难以辨别，也难以区分处理的情形。狼山街办告知陈月霞对“申请方式加以调整，即一个政府信息公开申请对应一个政府信息项目”的处理方式系机械、教条地适用“一事一申请”原则，不符合《意见》规定的本意，也不符合《条例》的规定。上诉人上诉称被上诉人陈月霞申请中用的“等”字属申请内容不确定，因上诉人并非以被上诉人申请内容不明确为由要求其予以明确，对该上诉理由，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由和请求依法不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人南通市崇川区狼山街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘羽梅审 判 员  仇秀珍代理审判员  吴彩丽二〇一六年二月二十三日书 记 员  凌 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；