广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云中法行终字第36号
上诉人（原审原告）：罗定市船步镇仓地村民委员会樟岗第三村民小组。
代表人：范沛炘，村民小组长。
委托代理人：廖毅，广东国政律师事务所律师。
委托代理人：ＸＸ娣，该村民小组村民。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：罗定市。
法定代表人：黄天生，市长。
委托代理人：陈波，罗定市法制局干部。
委托代理人：黎炳文，罗定市国土资源局干部。
原审第三人：范卓权，男，1946年7月10日出生，汉族，罗定市人，住罗定市。
上诉人罗定市船步镇仓地村民委员会樟岗第三村民小组（下称樟岗第三村民小组）与被上诉人罗定市人民政府、原审第三人范卓权变更土地登记纠纷一案，不服罗定市人民法院（2014）云罗法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人樟岗第三村民小组的委托代理人廖毅、ＸＸ娣，被上诉人罗定市人民政府的委托代理人陈波、黎炳文到庭参加诉讼。原审第三人范卓权经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1984年12月5日，为适应农村商品生产的发展、兴建农贸市场，原罗定县工商行政管理局船步工商所与仓地乡樟岗三队签订《建设船步南桥头市场征地（田）协议书》，约定该工商所在南桥头征用樟岗三队的集体土地面积共计三亩五分六厘五毫，并由工商所、原船步区公所负责给予补偿。2008年7月16日，因南桥市场用地与船步镇人民政府发生产权置换，罗定市船步镇经济发展办公室领取了南桥市场用地编号为罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》，该证登记土地使用权坐落于罗定市船步镇岗平路，地类（用途）为市场用地，使用权类型为划拨，面积1461.40平方米，没有记载土地使用权年限。同年9月18日，根据罗定市国土资源局的请示，罗定市人民政府对该局作罗府复（2008）69号《关于船步镇经济发展办公室土地用途变更的批复》（下称“罗府复（2008）69号批复”）称，“经市政府研究，同意船步镇经济发展办公室把位于船步镇岗平路，面积1461.40平方米的土地划拨用地变更为出让用地，并由市场用地变更为住宅用地。请按土地管理的有关规定，办好用途变更手续。”
2009年5月12日，罗定市市属集体资产管理办公室发给罗定市船步镇经济发展办公室罗集企处（2009）12号《资产处置通知书》，同意船步镇经济发展办公室公开转让罗府国用（2008）第001145号所登记的土地使用权。同年5月21日，受罗定市船步镇经济发展办公室委托，罗定市土地交易所发布《国有土地使用权挂牌转让公告》，公开挂牌转让罗府国用（2008）第001145号土地使用证所登记的土地使用权，并由范卓权以人民币150万元竞得。同年8月25日，罗定市船步镇经济发展办公室与范卓权签订《罗定市土地使用权转让合同书》，将位于船步镇岗平路原土地证编号罗府国用（2008）第001145号所登记的土地使用权转让给范卓权。同年8月27日，罗定市国土资源局根据罗定市人民政府的批复，对船步镇经济发展办公室提出的《关于土地用途变更的申请》，作出罗国土资（用）字（2009）68号《关于船步镇经济发展办公室土地用途变更的批复》称，“你办（船步镇经济发展办公室）的《关于土地用途变更的申请》收悉。市政府同意你办将位于船步岗平路［土地证号：罗府国用（2008）第0011**号］，面积为1461.4平方米的土地使用权类型由划拨土地变更为出让土地，并由市场用地变更为住宅用地。土地使用期限70年，即从二00九年八月二十七日起至二0七九年八月二十六日止。期限届满，土地使用权和地上建筑物、附着物由市政府收回。土地使用权出、受让方的权利义务按双方签订的《国有土地使用权出让合同》执行。”同年9月1日，转让方、受让方共同向罗定市国土资源局申请土地使用权转让登记，罗定市国土资源局、罗定市人民政府经审核、批准后，发给范卓权罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》，该证登记土地使用权坐落于罗定市船步镇岗平路，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为出让，面积1461.40平方米，土地使用权终止日期为2079年8月26日。
2010年初，范伟森等人向罗定市有关部门提出信访，反映船步工商所单方将1984年征用的土地用途改为房地产用地等问题，船步镇人民政府于2010年2月23日向信访人出具了《信访事项不予受理告知书》，称“罗定市人民政府于2009年9月核发罗府国用（2009）第001798号，把南桥市场的土地使用权再次变更确权给业主范卓权”、“你村民小组如认为原工商行政管理所违约或上级有关职能部门其行政行为侵犯你村民小组的合法权益，应通过诉讼程序解决，而不应该通过上访解决纷争”。2013年4月10日，樟岗第三村民小组向原审法院起诉罗定市国土资源局，请求判令该局依法受理对罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》的土地异议登记申请。同年6月20日，原审法院作出（2013）云罗法行初字第6号行政判决书，判决罗定市国土资源局受理樟岗第三村民小组的土地异议登记申请。7月9日，该局书面通知樟岗第三村民小组，受理其异议登记申请。10月17日，樟岗第三村民小组以不服罗定市人民政府颁发罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》为由，向云浮市人民政府提出本案行政复议申请。2014年1月21日，云浮市人民政府作出云府行复（2013）20号《行政复议决定书》维持罗定市人民政府的于2009年9月1日发给范卓权的罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》。樟岗第三村民小组不服，诉至原审法院要求处理。
原审法院认为，根据樟岗第三村民小组提出的诉讼请求，本案争议的性质属于变更土地登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条规定，土地权属，由县级以上人民政府登记造册，核发证书。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。罗定市人民政府对范卓权发出（2009）第001798号《国有土地使用证》的行为，属于变更土地登记行为，罗定市人民政府变更土地登记的行政主体适格。罗定市人民政府发给范卓权（2009）第001798号《国有土地使用证》，是基于有效的罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》权利转让行为的变更登记行为，罗定市人民政府作出变更登记行为，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原审法院予以维持。樟岗第三村民小组的诉讼请求，依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持罗定市人民政府于2009年9月1日发给范卓权的罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》。二、驳回罗定市船步镇仓地村民委员会樟岗第三村民小组提出的其他诉讼请求。本案诉讼费50元由罗定市船步镇仓地村民委员会樟岗第三村民小组负担。
上诉人樟岗第三村民小组不服原审法院上述判决，向本院上诉称：一、罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》的使用权人不具备法人资格。根据《民法通则》等法律法规的规定，机关法人是指各级政党机关和国家机关，罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》的使用权人是船步镇经济发展办公室，据被上诉人提供的证据显示，该办公室仅为船步镇政府的内设办事机构，应属镇政府的工作部门，依法不具备法人资格。故船步镇经济发展办公室依法不享有独立财产权，船步镇经济发展办公室不享有土地使用权，不能与原审第三人签订《罗定市土地使用权转让合同书》，2009年对案涉土地的公开拍卖转让明显违法。二、罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》的土地来源不明。被上诉人在原审举证案涉土地经2001年“市场办管脱钩”而转交到罗定市人民政府，但在其提交的证据中《交接清单》并不包含案涉的“南桥头市场”，上诉人在庭审中已对该问题明确提出质疑，被上诉人却未能提供其他证据补充证明，但原审判决对被上诉人证据链存在明显漏洞视而不见，盲目认定。根据《国务院办公厅转发工商总局关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩有关问题意见的通知》，其中载有“（二）对上述各类市场或其他经营实体，各地可以根据实际情况，采取以下方式实现彻底脱钩：1、工商行政管理机关利用财政拨款、银行贷款兴办的各类市场，要全部移交给当地政府或由政府指定的国有资产经营管理公司。移交方式应以地（市）或县为单位，将辖区内所有需要移交的各类市场（包括市场的人员、产权、债权和债务）一并移交；个别情况特殊的，经协商也可以单一市场为单位移交。”但是从被上诉人举证可见，案涉的“南桥头市场”在2001年并未有任何产权登记。结合《土地登记规则》第69条：“土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理方法论处；对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书”的规定，被上诉人所主张的“南桥头市场”土地产权原实为非法占地，却在“市场办管脱钩”过程中无中生有地凭空出现了产权。对于设定登记，根据《土地登记规则》第22条规定：“设定土地使用权、所有权和土地他项权利，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。”第23条规定：“以划拔方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：（一）新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，建设单位应当在接到县级以上人民政府发给的建设用地批准书之日起三十日内，持建设用地批准书申请土地预登记。建设项目竣工验收后，建设单位应当在该建设项目竣工验收之日起三十日内，持建设项目竣工验收报告和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记；（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”但被上诉人并未提供相应证据证明其已取得用地批文及完备全部程序。事实上，被上诉人在2003年对案涉土地进行设定登记并未取得用地批文，也未作公告，上诉人对案涉土地的设定登记情况并不知情。原审判决并未查明案涉土地的流转情况，对被上诉人所颁发的《国有土地使用证》的土地使用权出让人的主体资格、土地范围等关键问题均未查明。事实上，罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》的土地源于1984年的征地协议，案涉土地经历多次流转，其各次流转程序是否均合法才能认定罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》的合法性。因此，上诉人认为该土地的多次流转未完备法定审批手续，罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》存在明显错误。故请求二审法院：一、撤销原审判决。二、认定被上诉人核发罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》的行为违法。三、撤销罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》。
被上诉人罗定市人民政府答辩称：原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决正确。1984年12月5日，原罗定县船步工商所与樟岗第三村民小组签订《建设船步南桥头市场征地（田）协议书》，约定船步工商所征用樟岗第三村民小组位于南桥头集体土地3.565亩，并由船步工商所、原船步区公所负责给予补偿。2008年7月16日，因南桥头市场用地与船步镇人民政府发生产权置换。罗定市船步镇经济发展办公室领取南桥市场用地1461.40平方米的《国有土地使用证》（罗府国用（2008）第001145号）。2008年9月18日，罗定市人民政府作出《关于船步镇经济发展办公室土地用途变更的批复》，同意上述土地由划拨用地变更为出让用地，由市场用地变更为住宅用地。2009年5月21日，罗定市船步镇经济发展办公室经上报批准后，委托罗定市土地交易所发布《国有土地使用权挂牌转让公告》，公开挂牌转让罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》所登记的土地使用权，范卓权以150万人民币竞得。2009年8月25日，罗定市船步镇经济发展办公室与范卓权签订上述土地的《罗定市土地使用权转让合同书》，2009年9月1日，双方向罗定市国土资源局申请土地使用权转让变更登记，经罗定市国土资源局及罗定市人民政府审核、批准，发给范卓权罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》。上述事实，有被上诉人向原审法院举证的《土地登记申请书》等20组证据材料充分证实。原审法院严格依照法定程序，通过开庭、质证、辩论，充分听取当事人的意见后才认定事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决维持罗定市人民政府于2009年9月1日发给范卓权的罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》，驳回上诉人的其他诉讼请求是正确的。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人范卓权既未到庭参加诉讼，也没有提交书面意见。
经审理查明，本院审理的事实与原审查明的事实一致，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条规定，被上诉人罗定市人民政府作为县级以上人民政府依法具有对土地权属进行登记造册、核发证书的职权，其向原审第三人范卓权发出罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》主体适格。
2009年5月21日，案涉土地以公开挂牌转让方式由范卓权竞得，罗定市船步镇经济发展办公室与范卓权签订了《罗定市土地使用权转让合同书》，罗定市船步镇经济发展办公室已依法将其持有的罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》所登记的土地使用权转让给范卓权。同年9月1日，范卓权、罗定市船步镇经济发展办公室共同向罗定市国土资源局申请土地使用权转让登记，经罗定市国土资源局以及被上诉人审核、批准后，被上诉人依法向范卓权颁发了罗府国用（2009）第001798号《国有土地使用证》，其认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。至于上诉人认为罗定市船步镇经济发展办公室不具备法人资格，不能与范卓权签订《罗定市土地使用权转让合同书》的问题。罗定市船步镇经济发展办公室持有合法的罗府国用（2008）第001145号《国有土地使用证》，有权依法转让该地登记的国有土地使用权，上诉人认为罗定市船步镇经济发展办公室没有转让土地使用权的主体资格理据不足，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人樟岗第三村民小组的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人罗定市船步镇仓地村民委员会樟岗第三村民小组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 董振南
二〇一四年九月十五日
书 记 员 陈辉财