广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）珠中法行终字第25号
上诉人（原审原告）卢兴日。
委托代理人卢小君。
委托代理人侯衍涛。
被上诉人（原审被告）珠海市住房和城乡规划建设局。
法定代表人王朝晖。
委托代理人何灿。
委托代理人王进。
上诉人卢兴日诉被上诉人珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称珠海市住规建局）住房和城乡规划管理纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院作出的（2013）珠金法行初字第7号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年3月5日公开开庭进行了审理，上诉人卢兴日及其委托代理人卢小君、侯衍涛，被上诉人珠海市住规建局的委托代理人何灿、王进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，本案所涉地块属历史地股用地，1989年至1993年间，高X明向他人购得三灶金海花园北园编号为72、73号地股，并在珠海市三灶管理区办理了相应的备案手续。
卢兴日持有于1992年11月17日由珠海市三灶管理区（下称三灶管理区）土地规划管理办公室加盖印章的图纸一份，图纸有用地红线与建筑红线，且图下方标明设计要点，包括了按六层半建筑设计在内的其他内容。庭审中，卢兴日称该红线图发放即表明规划行政机关已作出准建六层半之许可。珠海市住规建局则称该图纸并非用地规划许可证件，且图纸未注明与卢兴日地块之关系。规范的规划许可证件是包括了《用地规划许可证》及《用地红线图》在内的统一整体。从卢兴日提供的图纸看，按六层半设计进行建设是以卢兴日与相邻地股共四股联建才成立的，现卢兴日只有两股地，即使该图属实，卢兴日也应重新申请规划许可。
2008年5月8日，珠海市住规建局向高X明核发了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及附件《用地红线图》，由卢兴日于2008年5月9日签收。该《用地红线图》注明该宗地属商住用地性质，用地面积为200平方米，并明确了用地坐标，并作出如下说明：该用地属历史遗留问题，是原三灶管理区围海造地集资地股，根据三灶管理区珠三发（2008）52号文核准意见，按规定补办用地规划手续；请按金海花园北园原小区规划设计要求进行建设。上述《规划许可证》及《用地红线图》就何为“金海花园北园原小区规划设计要求”未予明确。获得上述规划许可后，高X明未开工建设。
2009年5月31日，三灶管理区就1992年11月17日三灶管理区土地规划管理办公室加盖印章的图纸回函金湾规划分局，内容为：经查，1992年11月17日，三灶管理区规划办为金海花园北园地号70、71、72、73号出具设计要点，该四个地号为连片建设用地，用地面积400平方米（32×12.5），该用地地上建筑可建7层，按照建筑红线（26×9.5）计算，可建建筑面积约1729平方米。地股集资者高X明的地号为72、73号，是上述用地其中的两个地号，用地面积共计200平方米。该两个地号按以上方案的一半计算，建筑面积为864.5平方米，以上为该用地的历史情况，建议你局依规划要求处理高X明72、73号的用地手续。
2009年12月9日，高X明向珠海市住规建局金湾分局提出《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的报告》，内容为：根据1992年11月17日珠海市西区规划建筑设计室批准，建筑红线为14000×10000。并根据贵局现今要求，准建三层。今要求共建三层，每层140平方米，共420平方米，首层商铺，二、三层为住宅。请批准。
2009年12月，高X明再次向珠海市住规建局金湾分局提出《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的申请》，内容为：本人高X明，持有金湾区三灶镇华阳路北侧金海花园北园200平方米商住用地，许可证地字第（金湾）2008-35号。1991年，该地块经珠海市三灶管理区批准可建四层，首层商铺，建筑红线图为14000×10000，共560平方米。已预交了报建费102，921元。其中商铺140平方米，每平方米交费300元。住宅400平方米，每平方米交费150元。尚差13多平方米未补交，待建成后按照实际面积结算。1992年11月17日，三灶管理区将规划调整为与右邻70、71号合建，按六层半建筑设计，沿街一面可搞七层，首层商业。1993年8月11日，三灶管理区又将规划调整为金海花园临街建筑一律八层以上，并与三灶管理区城乡建设委员会合作开发，至今该委员会没有履约。今要求自建，根据贵局意见可建三层，本人表示同意。拟建首层商铺140平方米，二、三层住宅，每层140平方米，共420平方米。请批准。上述申请书只写有“2009年12月”字样，没有具体写明申请日期，卢兴日称当时高X明系在珠海市住规建局工作人员诱导下出具，故拒绝填写具体日期，但未提供相应的证据证实其主张。
2009年12月25日，珠海市住规建局金湾分局向高X明核发了《建设用地规划许可证》附件之《用地红线图》，其中明确建筑规模≤420.0平方米，该《用地红线图》中注明该宗地属于商住用地性质，用地面积为200平方米，并明确了用地坐标，并作出如下说明：该用地属历史遗留问题，是原三灶管理区围海造地集资地股，2008年5月根据三灶管理区珠三发（2008）52号文核准意见，补办了用地规划手续。本次根据2009年12月18日分局规划业务工作会议决定，重新调整用地红线图，补发设计条件，不重新核发《建设用地规划许可证》。该用地的建设规模及建筑退让距离按2009年12月18日分局规划业务会议的决定确定。该用地底层为商铺，二、三层为住宅。建筑物退让距离除满足建筑红线要求外，与周边建筑间距应同时满足有关日照标准等规定。本用地曾于2008年5月8日核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件《用地红线图》作废。本图与《建设用地规划许可证》及《建设用地规划条件》作为一个整体是用地规划许可的法律凭证。核发红线图同时核发另一附件《建设用地规划条件》。
2009年12月25日，珠海市住规建局向高X明核发了三灶金海花园北园编号为72、73地股《用地红线图》及《建设用地规划条件》，由卢兴日于当日代为签收领取。此后，卢兴日开工建成三层房屋一栋，并依据上述许可文件申请进行规划验收并办理了房屋产权登记，后加建至五层。
2010年9月1日，高X明因病去世。高X明去世后，其名下财产包括涉案土地使用权归其丈夫卢兴日所有，其他继承人放弃继承权，并于2011年6月14日办理了相应的继承权公证。
原审认为，卢兴日对珠海市住规建局作出的两项决定提起诉讼，其一为废止2008年5月8日核发的《用地红线图》，其二为2009年12月25日核发了新的《用地红线图》。由于珠海市住规建局作出的行政许可行为是以新红线图置换旧红线图完成的，红线图是（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》的组成部分，红线图注明的要求对卢兴日具有法律约束力，因此，珠海市住规建局同时作出核准与废止新旧红线图的行为对卢兴日权利义务产生实质影响，属于可诉的具体行政行为。
从查证的事实来看，2009年12月25日核发的新红线图“说明”部分已明确写明“本用地曾于2008年5月8日核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图作废。”废止即已清楚地表达了许可相对人如需建设必须以新的红线图为准。因此，通过新红线图的送达，卢兴日已清楚明确知道了废止行为的作出、内容及对其产生的法律效果。其次，从高X明于2009年12月向珠海市住规建局提出的两份规划申请内容看，珠海市住规建局在许可核准之前曾与高X明协商，高X明对于准建三层的许可也是知情的。珠海市住规建局于2009年12月25日将新红线图送达给卢兴日，红线图作为《用地规划许可证》的重要附件载明了规划许可内容，除红线图外再无其他法律意义上的许可载体，故卢兴日是明确知道新核准的红线图的具体内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。如前所述，高X明及卢兴日自2009年12月25日已知道废止旧的红线图及核准新红线图两项行政行为的内容，卢兴日作为继承人于2013年6月7日提起行政诉讼，已超过法定的2年最长起诉期限，其起诉应依法予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回卢兴日的起诉。
卢兴日不服原审裁定，提起上诉称，一审法院以珠海市住规建局提供的高X明2009年12月“报告”和“申请”为主要依据认定高X明对于准建三层的许可知情，高X明及卢兴日自2009年12月25日已知道废止旧的红线图及核准新红线图两项行政行为的内容，卢兴日提起诉讼已超过2年起诉期限，裁定驳回卢兴日的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应当依法予以纠正。具体理由如下：一、1989年，高X明向三灶管理区购买围海造地集资地股东咀金海花园北园72号、73号地股，并于1992年11月17日报建获得珠海市三灶管理区土地规划管理部门批准，规划设计要求：按六层半设计，沿街一面可建七层，首层商业…裙房东西两侧压用地红线，与相邻建筑物裙房连体设计。按照当时的机构设置和职能，上述地股准建六层半是经过土地部门和规划部门批准确认的。土地规划管理部门按前七层后六层收取了864.5平方米共计167500元的报建费，根据土地规划管理部门核发的红线图，上述两地股的建筑规模≦830平方米。1993年8月11日，“为了服从金海岸城区规划要求，金海花园临街建筑一律为八层以上”，三灶管理区城乡建设委员会与高X明就上述两地股签订行政协议书，72号、73号两个地股联建八层商住楼，由三灶城建委负责建设费用，业主得一楼商铺、四楼和五楼住宅，其余房产归三灶城建委。因三灶城建委没钱建设，拖延多年没有履约，后要求业主自行建设。2008年5月8日，高X明依法取得上述地块的建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号）。2010年9月高X明病逝后，卢兴日于2011年9月依法继承了上述地块。在后来办理产权证过程中，卢兴日查阅该地块大量的历史报建资料，发现了珠海市规划局2008年5月8日作出的《建设用地规划许可证》用地红线图“请按金海花园原小区规划设计要求进行建设”的批复，通过对该批复的分析和对原报建资料的大量调查，于2012年10月底，发现该地块唯一的原规划设计要求即是1992年11月17日批准的“按六层半规划设计要求进行建设”，除此之外，规划部门没有就该地块核发过其他任何的规划设计要求。一审裁定认定了新旧红线图是不同的，核准与废止新旧红线图的行为对卢兴日的权利义务产生了实质性的影响，即认定了珠海市住规建局在新旧两份红线图之间确实进行了变更，则审查起诉期限的关键是高X明何时应当知道变更内容，对此，珠海市住规建局应举证证明。但一审法院仅认定高X明2009年12月25日应当知道建三层，而没有要求珠海市住规建局举证何时让高X明清楚知道2008年已经批准过六层半、2009年变成了三层。卢兴日于2012年10月30日向金湾规划分局查询高X明地块报建详情未果，2012年11月2日再次向金湾规划分局查询发现该局高X明地块卷宗中2008年4月1日清楚记载“同意按原定的建筑经济指标报建”，高X明地块原定的唯一的建筑经济指标即是864.5平方米，政府已经于1993年之前收取了上述面积的报建费，且该地块及地上建筑物的使用年限均从1993年8月11日起算。卢兴日还查到，该分局于2009年12月18日通过分局规划业务工作会议决定，对上述地块重新调整用地红线图，将建设规模从六层半改为三层共420平方米，对珠海市规划局2008年5月8日核发的建设用地规划许可证（地字第（金湾）2008-35号）保留不重新核发，但其附图用地红线图作废，并用2009年12月25日修改后的用地红线图直接替换原许可证的用地红线图，即由六层半改为三层。卷宗清楚记录重新调整建筑规模的理由竟然是“陈凤强、陈凤鸣兄弟上访事件”，上述变更没有法律依据、整个过程未依法进行调查、公示；未按法定的权限、程序进行。卢兴日在与该分局交涉无果后，于2012年11月19日向原审法院提起诉讼，原审法院收件后认为该分局的会议决定不具可诉性，卢兴日遂要求金湾规划分局对变更规划给予明确说法未果。2013年5月6日，卢兴日致函珠海市住规建局，要求对金湾规划分局变更卢兴日妻子用地规划给予明确说法并作出书面答复，2013年5月21日，卢兴日收到珠海市住规建局复函当天，再次提起本案诉讼。二、原审裁定认定卢兴日“超过2年的法定起诉期限”错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，行政相对人知道具体行政行为的内容，但未被告知诉权或者起诉期限的起诉期限为2年；第42条规定行政相对人不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的起诉期限为20年，其他具体行政行为5年。本案中，珠海市住规建局没有告知高X明发生了规划变更，高X明也无从得知规划被变更。卢兴日知道规划被变更至起诉未满2年。（一）卢兴日2012年11月2日查阅档案发现，金湾规划分局2009年12月18日通过分局业务规划会议决定重新调整高X明地块建筑红线图建筑规模和建筑退让距离，换发原用地红线图，理由是“陈凤强、陈凤鸣兄弟上访事件”，至此，才发现珠海市住规建局2008年已批准建六层半，2009年12月25日的红线图实际上是对2008年规划许可的变更，珠海市住规建局隐瞒了变更。一审庭审中，卢兴日申请法庭依法调取该地块报建卷宗档案，以查清规划被变更的始末，珠海市住规建局以内部档案管理为由要求法庭不予调取。（二）本案诉因是对2009年12月25日的规划许可变更了2008年5月8日的规划许可不服。高X明何时应当知道变更内容，应由珠海市住规建局举证。卢兴日于2013年5月6日向珠海市住规建局投诉，要求对地字第（金湾）2008-35号建设用地规划许可证被更改一事给予明确说法并作出书面答复，珠海市住规建局于2013年5月21日复函称“不存在对原规划许可进行变更的行为”，珠海市住规建局在答辩和庭审中，一直坚持“不存在对原规划许可进行变更的行为”。金湾规划分局都不承认发生了变更，毫无规划专业知识的高X明无从知道发生了变更。（三）建筑规模是建设用地规划许可证书的核心数据，必须载明，但金湾规划分局作出2008年5月8日地字第（金湾）2008-35号《建设用地规划许可证》，建设规模栏为空白，高X明无法知道批准的内容；2009年12月25日作出规划许可用地红线图，没有收回旧用地红线图，也没有重新颁发《建设用地规划许可证》。由此可见，珠海市住规建局的管理混乱，本应如实显示两次规划许可之间建筑规模数据上的变化却没有显示。高X明不知道发生了内容变更。（四）珠海市住规建局明知规范的建设用地规划许可证件是《建设用地规划许可证》以及包括《用地红线图》等附图附件在内的统一整体，在作出新的规划许可时，应依法依程序作出新的《建设用地规划许可证》以及包括《用地红线图》在内的附图附件，并在建设用地规划许可证书上清楚标明建筑规模。而珠海市住规建局仅以一份附图《红线图》来变更2008年的规划许可，这种违规的变更应当被依法撤销。一审法院认为规划许可“除红线图外再无其他法律意义上的许可载体”是不当的，在建设用地规划许可行为中，《建设用地规划许可证》是首要的许可载体，必须全面客观清楚载明建筑规模等核心内容，而金湾规划分局在作出新的规划许可时既没有作出新的《建设用地规划许可证》，也没有在原《建设用地规划许可证》上载明新作出的许可内容，没有收回高X明持有的2008-35号《建设用地规划许可证》及原《用地红线图》，没有告知涉及变更事项，这种做法不能让毫无规划专业知识的高X明知道规划已发生变更。（五）珠海市住规建局提供的2009年12月日要求高X明补写的一份所谓“申请”，该“申请”列举了其所清楚知道的历次职能部门准建意见，如1991年、1992年、1993年，唯独没有2008年5月8日的批准意见。可见，2008-35号许可证没有告知其建筑规模数据，高X明无从知道。（六）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》41条仅适用于告知了具体行政行为内容没有告知诉权和诉讼期限，且告知的具体行政行为的内容应该是清楚、明确的情形。本案中，珠海市住规建局否认变更，恰恰证明其之前没有告知变更内容。但一审法院却认定高X明2009年12月25日“应当知道”变更内容，这样的认定是互相矛盾的。本案的起诉期限应适用上述司法解释第42条规定，卢兴日自2012年11月2日知道规划被变更至起诉未满2年。一审法院裁定驳回起诉是错误的。三、一审法院对金湾规划分局未依法律、未经法定程序任意变更高X明原用地规划许可证红线图和建筑规模的违法事实视而不见，明显有失公允。（一）高X明依法获得原三灶管理区土地规划管理部门的报建许可和珠海市规划局《建设用地规划许可证》［地字第（金湾）2008-35号］，对上述生效的行政许可，从未向金湾规划分局申请变更，不存在依申请的变更。（二）珠海市住规建局没有法律依据可对原规划许可依职权进行变更，且变更未经法定程序。金海岸的城区规划一直以来是临街建筑八层以上，本地块相邻的临街建筑，均按1993年的金海岸“临街建筑一律八层以上”的城区规划建成了七、八层以上的楼房。本地块为同时期购买的围海造地集资地股，且报建已经于1992年11月17日获得三灶管理区土地规划管理部门批准按六层半的设计要求进行建设，政府部门已收取了864.5平方米的报建费，并于2008年5月8日获得珠海市规划局建设用地规划许可证［地字第（金湾）2008-35号］及附件一·用地红线图。在珠海市及金海岸城区规划未作调整的情况下，金湾规划分局2009年12月18日的规划业务会议以“陈凤强、陈凤鸣兄弟上访”为依据、对原许可证用地红线图进行重新调整的行政行为依法不能成立。在卢兴日与金湾分局的交涉中，该局均以“如果让你建六层半，陈凤强会告死我们”的荒诞理由做借口，该分局以新的错误试图去掩盖旧的错误是损人不利己的。且从实际情况看，强迫卢兴日改建三层，不但影响市容，也有悖于“节约、集约”利用土地的原则和“以人为本、继承、发展”的原则，不利于城市规划的发展。
珠海市住规建局在一审中提出让本案地块建三层的理由，一是“涉案地块属于历史用地，且已纳入金海花园小区统一规划。三灶管理区对普通地股用地一直执行统一的建设标准（用地面积100平方米、建筑面积150平方米左右、层数不超过三层…）。为此，涉案地块理应按三灶普通地股用地的标准来进行建设…”。但珠海市住规建局不能举证证明何谓“金海花园小区统一规划”，而本案地块所在的金海花园临街建筑，依据的就是1993年“金海岸城区规划要求，金海花园临街建筑一律为八层以上”，本案地块相邻建筑全部是同时期购买的围海造地集资地股，均已建成了七、八层以上的楼房，临街两旁是整齐的八层以上高楼，这是勿容置疑的事实。二是珠金府土联（2010）3号《区土地建设工作联系会议纪要》。但该会议纪要显然不能作为对2008年行政许可进行变更的依据，且该会议纪要中批建三层针对的是一般住宅用地而非涉案地块所在的临街商住用地，金海岸城区规划的临街建筑就是八层以上，在临街高楼林立的八层以上的建筑群中，卢兴日的商住用地建三层，是影响市容的。三是认为涉案地块建六层半会影响相邻建筑的通风采光，但涉案地块相邻建筑均为八层以上高楼，建六层半并不会影响相邻八层楼房的通风采光。相反在相邻建筑均为八层以上的建筑群中，涉案地块建三层，通风采光才会受影响。因此，金湾规划分局的说法是毫无科学依据的。珠海市住规建局称单股地只能建三层，多股地可以建七层，但卢兴日的两股地明显不属于单股地，1993年8月11日三灶管理区城乡建设委员会与高X明就上述两地股签订行政协议书，明确72、73号两个地股联建八层商住楼。高X明于2008年初已经申请建设用地规划许可，并于当年5月8日依法取得《建设用地规划许可证》，金湾规划分局2009年12月要求高X明申请的唯一用意是为自己2009年12月的违规变更弥补程序漏洞。一审庭审中珠海市住规建局拒不提供高X明2008年初的建设用地规划申请，提供的两份2009年12月“报告”和“申请”，一份是2009年12月9日来历不明的复印件，珠海市住规建局拒不提供原件，卢兴日不予认可，一审法院确认其“真实、合法”，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条第一款第（三）项的规定，根据上述规定第五十七条第一款第（六）项，该证据不能作为定案的依据；另一份是2009年12月的申请书没有具体日期，珠海市住规建局不能证明其产生于规划变更之前，而从该申请书“根据贵局意见、可建三层，本人表示同意”的内容看，明显是2009年12月18日该金湾规划分局规划会议决定变更在先，后为弥补程序漏洞要求高X明补写的，且建三层不是高X明本人的真实意思，而是该分局工作人员告诉高X明，建高层会影响他人的通风采光，不同意建三层不能获得批准，高X明为保住土地无奈之下写的，但该份材料并非规划变更申请书，一审法院确认其“真实、合法”，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》五十五条第一款第（一）项的规定，根据上述规定第六十条第一款第（一）项、第（二）项，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。高X明23年前投资该地块，政府1993年之前已经收了864.5平方米报建费，房地产权属均从1993年8月11日起算。原三灶土地规划管理部门和金湾规划分局都是珠海政府的派出机构，因为政府机构变动，金湾规划分局接管后对以前的审批全部推倒重来，以该分局重新审批为准。在高X明2008年取得2008-35号《建设用地规划许可证》后，2009年因该分局又作出一份附图进行变更，却不告知变更事项，不如实显示两次许可证书前后建筑规模指标的变化，致使高X明一直蒙在鼓里。高X明在三灶买地，办报建从中年跑到老年，珠海市住规建局在庭审中表示不管高X明原向三灶土地规划管理部门缴纳的报建费，不但有失公允，也与行政机关依法行政的要求是相背离的。原审裁定事实不清、证据不足、适用法律错误。请求：1、撤销原审裁定；2、撤销珠海市住规建局作出于2009年12月25日变更的《建设用地规划许可证》用地红线图（地字第［金湾］2008-35号）；3、恢复珠海市规划局2008年5月8日核发的地字第［金湾］2008-35号《建设用地规划许可证》用地红线图准建六层半864.5平方米之许可。
珠海市住规建局辩称：一、卢兴日称“有相关部门曾于1992年批准地字第（金湾）2008-035号建设用地（以下简称“涉案地块”）单独建设六层半构筑物”，该说法与事实不符。结合珠海市住规建局向三灶管理区咨询、核实有关情况以及原珠海三灶土地规划管理办公室在1992年11月17日作出的《设计要点》本身所记载的内容可知，该《设计要点》是针对相邻四个地股用地联合建设的情况所拟发，不能作为涉案地块独立建设的报建依据。从本案现有的证据可知，过去根本没有任何部门曾批准过涉案地块可单独建设六层半构筑物，卢兴日陈述原珠海市规划局于2008年5月核定的用地规划条件中含有“准建六层半”的内容，并且认为珠海市住规建局在2009年12月将“原已批准涉案地块可建设六层半构筑物改为可建设三层构筑物”的说法，纯属强词夺理，没有任何事实和法律依据。二、地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及其附件的内容十分清晰，且已及时送达给卢兴日、高X明夫妇二人。卢兴日称自己是在2012年10月底才知道所谓的“规划被变更”，不符合事实。从卢兴日的陈述和本案其他证据可知，卢兴日既是高X明的丈夫，也是涉案地块地上房屋的产权共有人，其非常了解高X明过去斥资投资购买、开发涉案地块的情况。当初，卢兴日就与高X明共同管理、使用涉案地块，并与高X明一同办理涉案地块的用地手续、签领相关文件和资料。2008年5月9日，卢兴日签领了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及其附件《用地红线图》。当时，原市规划局已经在该附件用地红线图中明确，涉案地块应按照三灶管理区普通地股用地统一执行的建设标准来进行建设。2009年12月，高X明向珠海市住规建局金湾分局递交《关于要求批准地字第（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的申请》，表明自己拟建三层建筑。为避免业主日后再对相关事宜产生疑义，珠海市住规建局金湾分局应高X明的要求，按照涉案地块用地规划许可的本意，补充核发了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》的附件《建设用地规划条件》、附件《用地红线图》。这两份材料中已明确记载了涉案地块的用地规划条件（建筑层数为三层以下、总建筑面积≤420平方米），且附件《用地红线图》说明的第5点中还写明：“本用地曾于2008年5月8日核发的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图作废”。2009年12月25日，卢兴日签领了前述两份附件。由此可见，过去根本不存在所谓“将已批准涉案地块建设六层半构筑物改为建设三层构筑物”的情况，地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及其相关附件，均已经悉数准确、及时地送达给卢兴日、高X明夫妻二人，而二人在得知相关具体行政行为的内容之后，也没有提出过异议，卢兴日过后甚至还开工建设成三层房屋且办理了规划验收。所以，卢兴日称自己是在2012年10月底才得知涉案用地规划的具体内容，才得知规划有“被变更”的情况，与事实不符。三、原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确，卢兴日的诉讼请求显然已经超过法定的起诉期限，应当依法予以驳回。本案中，卢兴日主张撤销自己于2009年12月25日签领的地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》附件用地红线图。如前所述，高X明和卢兴日二人在办理涉案地块的用地手续时，已及时从有关部门处签领了地字第（金湾）2008-035号《建设用地规划许可证》及其相关附件，并清楚得知了相关文件的具体内容。卢兴日在2013年才提起诉讼要求撤销上述规划许可证，显然已经超过了法定的起诉期限，原审法院裁定驳回卢兴日起诉，于法有据。卢兴日的上诉请求明显缺乏事实根据和法律依据，请求依法驳回卢兴日的上诉。
二审开庭中，卢兴日当庭提交了一份2012年11月19日向原审法院提起诉讼的证据，证明其发现变更登记至起诉仅17天，未超过起诉期限。
经查，原审查明认定的事实属实，本院予以认定。
本院认为，本案首要问题是上诉人卢兴日的起诉是否超过法定期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。
本案中，珠海市住规建局于2009年12月25日向高X明核发的地字第（金湾）2008-35号《建设用地规划许可证》用地红线图已于当日由高X明丈夫卢兴日签领后，高X明、卢兴日即应当知道上述许可证用地红线图的内容。卢兴日主张撤销上述《建设用地规划许可证》用地红线图，恢复2008年5月8日核发的红线图，应在2年内提起诉讼，但卢兴日至2013年6月7日才提起本案诉讼，已经超过了2年的起诉期限。即使按2012年11月19日卢兴日向原审法院提起诉讼计算，从2009年12月25日卢兴日签领红线图，至2012年11月19日也已超过2年的起诉期限。
卢兴日上诉称2008年核发的地字第（金湾）2008-35号《建设用地规划许可证》及用地红线图没有建筑层数的记载，无法知悉2009年核发的红线图对2008年核发的红线图的建设层数是否有变更。本院认为，2008年核发的用地红线图上已明确“请按金海花园原小区规划设计要求进行建设”。而对于金海花园原小区规划设计内容，卢兴日一审提交的三灶管理区土地规划管理部门作出的报建批文中的设计要点第2点已经明确“按六层建筑设计”；卢兴日在诉状中也表明“……金海花园北园72、73号地股，并于1992年11月17日报建获得珠海市三灶管理区土地规划管理部门批准，规划设计要求按六层半设计……”、“土地规划部门按前七层后六层收取高X明报建费167500元”；1993年8月11日高X明与三灶管理区城乡建设委员会签订的两份《协议书》约定“金海花园临街建筑一律为八层以上”；高X明在2009年12月《关于要求批准（金湾）2008-035号建设用地建筑面积的申请》中表示“1992年11月7日，三灶管理区将规划调整为与右邻70号、71号合建、按六层半建筑设计，沿街一面可建七层”、“1993年8月11日，三灶管理区又将规划调整为金海花园临街建筑一律为八层以上”。上述事实和证据足以表明，高X明应当知悉2008年5月8日《建设用地规划许可证》用地红线图中“请按金海花园小区规划设计要求进行建设”的规划设计要求为“按六层半建筑设计”“临街建筑为八层以上”。卢兴日与高X明是夫妻，且卢兴日作为原告提起本案诉讼，是其基于继承承受了高X明的权利义务，卢兴日上诉主张其不知道2009年的用地红线图是否变更了2008年用地红线图的内容，理由不能成立。
行政诉讼中，符合起诉条件是人民法院对被诉具体行政行为合法性进行审查的前提。本案中，卢兴日提起本案诉讼已经超过法定的起诉期限，其起诉依法应予驳回。卢兴日上诉称珠海市住规建局2009年12月25日对涉案地块作出的变更许可存在的诸多问题，属于实体审查的范围，本院不作审查。
综上所述，原审法院认定上诉人卢兴日的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回上诉人卢兴日的起诉正确，本院予以维持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 唐 文
审判员 张一平
审判员 林 洁
二〇一四年四月十四日
书记员 吴 岭