浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第140号
上诉人（原审原告）罗菊仙。
委托代理人陈永伟。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
罗菊仙诉杭州市人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2014年5月7日作出（2014）浙杭行初字第65号行政裁定。罗菊仙不服，提出上诉。本院于2014年6月18日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定经审理查明：原告罗菊仙起诉称，原告系合法的土地使用权人，土地座落于杭州市上城区海潮路45号2单元603室。自2007年9月30日至今，杭州市望江地区改造建设指挥部以建设望江地区改造启动区块拆迁安置用房项目需要为由，对原告座落于望江门肉厂宿舍的房屋进行拆迁，原告对其房屋拆迁行为、相关安置补偿的合法性和合理性存在异议，原告也未见任何形式的收回土地使用权的决定文件，被告就将原告所拥有的国有土地使用权收回并划拨给建设单位。原告认为，被告的行为违反《物权法》、《城市房地产管理法》和《土地管理法》等有关法律规定。原告曾向浙江省人民政府申请复议，浙江省人民政府作出维持杭州市人民政府收回国有土地使用权行为的复议决定。原告不服，认为，首先，土地使用权非因法定事由，经法定程序，任何机关无权随意收回。建设项目应当依法审批，以公共利益为前提，才能收回土地使用权。其次，被告收回原告国有土地使用权的行政处理决定程序违法，在收回程序中未依法履行听证、公告、送达及其他相关法定程序。再次，收回国有土地使用权应当得到合理的补偿，被告应当有偿收回原告的土地使用权。再次，被告利用建设经济适用房的事由收回原告的土地使用权，明显违法，不符合公共利益的需要。最后，根据被告提供的批准文件浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》和（2005）139号《国有土地使用权批准通知书》复议证据材料看，不是收回国有土地使用权行政处理决定。综上，被告作出的收回决定其实质内容没有相关事实和法律依据，没有提供相应的法律文书，侵害原告合法权益。请求法院认定被告的收回原告的国有土地使用权决定违法，诉讼费用由被告承担。
被告杭州市人民政府答辩称：经查，本案所涉建设项目为望江地区安置房建设，用地单位是杭州市望江地区改造建设指挥部，案涉地块于2005年10月25日经浙江省人民政府批准收回，批准文件为浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，原告如对收回国有土地使用权决定不服，应以浙江省人民政府为被告，杭州市人民政府不是该案的适格被告。综上，请求法院依法驳回原告起诉。并提供了浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，拟证明杭州市人民政府不是本案的适格被告。
原审法院认为，本案被诉具体行政行为是收回国有土地使用权的行为，原告应将作出上述收回国有土地使用权行为的行政机关列为被告。从杭州市人民政府提供的浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》中可以看出，案涉地块的批准收回机关是浙江省人民政府，原告以杭州市人民政府作为被告所起诉的被告不适格。经告知原告变更被告，原告不同意变更。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告俞银子的起诉。
罗菊仙上诉称：一审法院认定事实不清。1、本案已依法立案，但一审法院仅凭杭州市人民政府提供的浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》就认为本案被告不适格，告知变更被告无事实和法律依据，违背审判法则。2、根据土地管理法的相关规定，收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。根据涉案的杭发改投资（2005）425号《同意建设望江地区改造启动区块r21-04地块拆迁安置用房的批复》文件和上诉人提供的土地使用权证，都是杭州市人民政府相关部门审核与批准，因此，被上诉人杭州市人民政府是收回国有土地使用权行政处理决定的主体，不存在以浙江省人民政府为被上诉人的事实和法律依据。3、浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》不具有政府批准文件的法律效力。《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》并不是收回国有土地使用权行政处理决定，从内容上看，缺少相关收回条件。且该《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》与上诉人无关，没有明确建设用地的四至范围等。4、根据上诉人提供的《建设工程施工许可证》（补充证据3），其公示内容中土地审批文号《建设用地批准书》是杭州市（2005）杭国土字第226-2号，由杭州市人民政府批准，并不是浙江省人民政府批准。5、建设单位杭州市望江地区改造建设指挥部作为杭州市上城区人民政府举办的事业单位，根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，不得从事房地产商业开发活动。且其不具备房地产开发资质，被上诉人没有依法审查建设单位的申请资格就作出浙土字［a2005）第20160号和（2005）杭国土字第226-2号的审批行为属于违法行为。综上所述，一审法院在审查被上诉人适格问题时违背事实，且无有力证据。请求二审法院撤销一审裁定，依法确认杭州市人民政府收回原告的国有土地使用权决定违法。
杭州市人民政府答辩称：本案所涉建设项目为望江地区安置房建设，用地单位是杭州市望江地区改造建设指挥部，案涉地块于2005年10月25日经浙江省人民政府批准收回，批准文件为浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》。上诉人不服收回国有土地使用权的具体行政行为，应以浙江省人民政府为被告。杭州市人民政府不是本案的适格被告，一审裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原裁定。
双方当事人在一审期间提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，根据浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十一条第（三）项之规定，杭州、宁波两市六公顷以上、其他设区的市五公顷以上的建设项目用地，由省人民政府土地行政主管部门审核，报省人民政府批准。涉案的望江地区安置房建设项目的建设用地总计27.1098公顷，根据上述规定，应当由浙江省人民政府批准收回。虽然上诉人罗菊仙的房屋所涉土地使用权证原系杭州市人民政府颁发，但涉案地块的国有土地使用权却因浙江省人民政府作出的浙土字［a2005）第20160号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》而被收回，上诉人认为应由被上诉人杭州市人民政府批准收回，缺乏事实和法律依据。一审法院在告知上诉人变更本案被告而遭拒绝的情况下，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第六十三条第一款第（二）项之规定驳回上诉人起诉，于法有据。上诉人提出“一审法院认定事实不清，不存在以浙江省人民政府为被上诉人的事实和法律依据，《建设用地项目呈报材料'一书一方案'》并不是收回国有土地使用权行政处理决定”等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。上诉人提出的“《建设用地项目呈报材料'一书一方案'》缺少相关收回条件、杭州市望江地区改造建设指挥部作为杭州市上城区人民政府举办的事业单位，不得从事房地产商业开发活动，且其不具备房地产开发资质”等上诉理由，不属于本案的审查范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年七月十六日
书 记 员 徐一菁