广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂02行终12号
上诉人（一审原告）范祥荣，男，1969年7月14日生，汉族，住柳州市柳北区。
被上诉人（一审被告）柳州市柳北区城市管理行政执法局（以下简称柳北区执法局），住所地柳州市跃进路100号之二。
被上诉人（一审被告）柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府），住所地柳州市柳北区胜利路12-8号。
上诉人范祥荣因诉柳北区执法局、柳北区政府规划行政处罚及行政复议纠纷一案，不服柳州市柳北区人民法院于2017年11月30日作出的（2017）桂0205行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决查明：上诉人范祥荣系柳州市柳北区沙塘镇江湾村第八小组村民。2016年7月7日，上诉人范祥荣以无房屋居住为由，向柳北区沙塘镇人民政府（以下简称沙塘镇政府）及上级有关部门申请建设2层砖混结构房屋一座，并书写一份《建房申请报告》。该报告已经柳州市柳北区沙塘镇江湾村民委员会第八小组及柳州市柳北区沙塘镇江湾村民委员会批示，但未获得沙塘镇政府及城乡规划主管部门审批同意。在未获审批的情况下，上诉人范祥荣于2016年12月擅自在柳州市××北区沙塘镇××号西南侧建设建筑物。2017年4月14日，被上诉人柳北区执法局对上诉人范祥荣涉嫌未经许可建设建筑物一事进行立案调查，并在当天到现场进行了勘验，制作了现场勘验检查笔录。经被上诉人柳北区执法局当时勘验，沙塘镇XXXXXXXX号西南侧正在建设的建筑物尺寸为：10m×10m=100㎡，砖混机构，一层，层高3米，总建筑面积为100㎡，未建好。被上诉人柳北区执法局于当日出具柳城管柳北规划停字【2017】第220号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（以下简称220号责令停止违法行为通知），责令上诉人范祥荣自接到该通知时起立即停止违法行为，接受调查，听候处理。同时出具柳城管柳北规划调字【2017】第220号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（以下简称220号调查通知），决定于2017年4月17日在柳北区××大队对沙塘镇XXXXXXXX号西南侧建设建筑�进行调查，并通知上诉人范祥荣届时携带身份证件及有关建设工程规划许可证、土地证等相关建房手续以备查。以上两份通知和勘验笔录，范祥荣均已签名确认。2017年4月17日，上诉人范祥荣到柳北区××大队配合调查。在调查笔录中，上诉人范祥荣认可沙塘镇XXXXXXXX号西南侧建筑物是其出资建设，处置权亦归其所有，同时认可涉案建筑物所占土地没有土地使用证，涉案建筑物也未办理建设工程规划许可证。2017年4月25日，被上诉人柳北区执法局向柳州市国土资源局柳北分局发出一份业务联系函，查询沙塘镇XXXXXXXX号西南侧建筑物的土地使用情况是否取得土地使用证。柳州市国土资源局柳北分局核实后答复，涉案建筑物在系统内未查询到土地登记信息。2017年5月22日，被上诉人柳北区执法局将该案报送柳州市规划局，请求规划部门认定上诉人范祥荣是否取得了建设工程规�许可证，并请求规划部门出具具体的行政处罚意见。2017年5月26日，柳州市规划局对该案作出了“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除。”的处罚意见。2017年5月31日，被上诉人柳北区执法局向上诉人范祥荣发出柳城管柳北规划告字【2017】第220号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（以下简称220号告知书），告知上诉人范祥荣，被上诉人柳北区执法局拟对其作出责令限期自行拆除违法建筑的决定，同时告知其陈述或申辩的权利。当日，被上诉人柳北区执法局将该告知书直接送达到涉案建筑物建设工地现场，由上诉人范祥荣的弟弟范权荣签收。2017年7月5日，被上诉人柳北区执法局作出柳城管责拆柳北规划决字【2017】第220号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称220号责令限期拆除决定），责令上诉人范祥荣在收到本决定书之日起三日内自行拆除违法建筑。当日，被上诉人柳北区执法局将该决定书直接送达到涉案违法建筑现场，但上诉人范祥荣同住成年家属拒绝签收，执法人员留置送达该决定书，并由两名见证人见证，同时将该决定书粘贴到涉案违法建筑物上并拍照备查。2017年7月10日，上诉人范祥荣不服该处罚决定，向被上诉人柳北区政府申请行政复议。2017年7月14日，被上诉人柳北区政府受理该复议申请。2017年9月8日作出柳北政复决字﹝2017﹞10号《柳北区人民政府行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），决定维持被上诉人柳北区执法局于2017年7月5日作出的220号责令限期拆除决定。2017年9月13日，上诉人范祥荣领取该复议决定。2017年9月26日，上诉人范祥荣不服该复议决定，遂向法院提起行政诉讼。另查明，上诉人范祥荣在接到被上诉人柳北区�法局220号责令停止违法行为通知后以及调查期间，并未停止涉案建筑物的建设，待被上诉人柳北区执法局下达220号责令限期拆除决定时，涉案建筑物已建设至两层，从被告柳北执法局送达决定书时粘贴的照片中可证。又查明，自1993年起，沙塘镇被列入柳州市城市总体规划（1993～2015）。
一审判决认为：本案的争议焦点有：1.被上诉人柳北区执法局是否具有行政职权；2.被上诉人柳北区执法局作出的220号责令限期拆除决定是否合法、正当。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。广西壮族自治区人民政府桂政函�2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（以下简称220号批复）第二条第二项规定：“二、市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责是：……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。”从以上法律、政府文件上看，被上诉人柳北区执法局已获批准在城市管理领域（包含市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、城市市政公用管理、行使环境保护、行使工商行政管理、行使公安交通管理）行使相对集中行政处罚权。因此，被上诉人柳北区执法局对查处违法建筑物享有行政处罚的职权。上诉人范祥荣的陈述，无法律依据，不予支持。关于第二个争议焦点，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设�程造价百分之十以下的罚款。本案中，上诉人范祥荣建设的建筑物所占用的土地并未取得土地使用权证，而建筑物也未取得建设工程规划许可证，根据上述法律规定，属于违法建筑。上诉人范祥荣称其建设的建筑物所在地属于农村，是否准予建房应适用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），而不应适用《城乡规划法》，并且政府不履行审批义务责任在政府。对此法院认为，对于上诉人范祥荣申请有关部门批准建房，而有关部门不予审批的行为，与本案被诉行政行为无关，不属于本案的处理范围；对于被诉行政机关适用《城乡规划法》是否准确的问题，沙塘镇已被列入柳州市城市总体规划，故在沙塘镇进行建设活动，应符合《城乡规划法》的规定，即在取得规划主管部门颁发的建设工程规划许可证后方可施工建设，因此，被上诉人柳北区执�局适用《城乡规划法》的相关规定并无不当。上诉人范祥荣称被上诉人柳北区执法局送达文书的送达方式违法，对此，《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定，受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收，受送达的同年家属在送达回证上签收的日期为送达日期。第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式�录送达过程，即视为送达。经审查，被上诉人柳北区执法局在送达上诉人范祥荣220号告知书时，由其弟弟范权荣代为签收，符合上述民事诉讼法代为签收的规定；而留置送达220号责令限期拆除决定，也符合上述民事诉讼法规定的有见证人到场见证及送达过程拍照备查的规定。故被上诉人柳北区执法局送达程序合法，上诉人范祥荣的诉称无事实依据和法律依据，不予支持。上诉人范祥荣主张，被上诉人柳北区执法局对其作出的责令限期自行拆除涉案建筑物的处罚过重，一审认为，《城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除，其适用情形是“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”结合本案实际，沙塘镇属于柳州市城市总体规划区内，涉案建筑物即在沙塘镇，上诉人范祥荣使用该宗土地并未取得土地使用权证，属于非法占用土地，必须依�退还土地，恢复原状，因此，被诉行政机关作出责令限期自行拆除的处罚，符合上述法律规定的适用情形，并无不当。综上，上诉人范祥荣请求撤销被上诉人柳北区执法局及柳北区政府上述行政处罚决定、行政复议决定的诉请，理由不充分、缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《行政处罚法》第十六条、第四十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决：驳回上诉人范祥荣的诉讼请求。
上诉人范祥荣上诉称，220号责令限期拆除决定处罚过重，一审法院仅认定柳北区执法局对上诉人现居住房屋作出220号责令限期拆除决定行为的合法性，并未考虑到上诉人范祥荣没有其他房子居住，如果拆除了上诉人居住的房子，上诉人将会露宿街头，作为在家务农的农民没地方住将无法开展正常的农业生产活动。因此，一审判决在未考虑上述问题的情况下直接判决认定被上诉人行政行为合法是错误的。2016年7月，上诉人已经向沙塘镇江湾村民委员会申请宅基地用于建房，村委也同意了上诉人的请求，但是沙塘镇政府却以各种理由拒绝上诉人的要求，使得上诉人合理建房的愿望落空，上诉人为了不露宿街头才在自己家的自留地上建房用于居住，上诉人建房行为合情合理，不具有故意违法的情形。而且整个沙塘镇有此建房情况的不仅上诉人一家，很多人家都是这样解决住房问题。据此，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人一审提出的诉讼请求。
被上诉人柳北区执法局、柳北区政府于本案二审期间未向本院提交答辩意见。
经审查，本院确认一审判�确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，根据《行政处罚法》第十六条、国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、220号批复第一条的规定，被上诉人柳北区执法局具有管理被诉行政行为的主体资格和法定职权。行政机关作出的行政行为应当事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。本案中，上诉人范祥荣所建设的涉案建筑物位于柳北区执法局所辖区域的城市规划区范围内，柳北区执法局对涉案违法建筑进行了现场勘验检查，经柳州市规划局确认涉案建筑无规划许可手续并建议责令限期拆除，故柳北区执法局对该违法事实认定清楚。2017年5月31日，被上诉人柳北区执法局向上诉人范祥荣作出220号告知书并依法送达，告知上诉人范祥荣拟对其作出责令限期自行拆除违法建筑的决定，同时告知其陈述或申辩的权利。由于上诉人范祥荣未在规定期限内提出陈述、申辩，柳北区执法局于2017年7月5日作出220号责令限期拆除决定并依法送达。被上诉人柳北区执法局作出220号责令限期拆除决定的程序合法。涉案违法建筑位于柳州城市总体规划区范围内，柳北区执法局依据《城乡规划法》的规定进行查处并作出220号责令限期拆除决定，适用法律依据正确。综上，被上诉人柳北区执法局作出的220号责令限期拆除决定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。被上诉人柳北区政府在受理范祥荣的复议申请后，经审查认为柳北区执法局作出的220号责令限期拆除决定并无不当，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持220号责令限期拆除决定的10号复议决定并依法送达申请人，该复议决定同样认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。对于上诉人主张处罚过重，拆除涉案建筑将无房居住的问题，上诉人作为集体经济组织成员，符合法定条件的应当依法申请报建房屋，对于其陈述的行政机关拒绝审批的情形，亦可依法通过其他途径予救济，而无房居住不是可以违法建设的正当理由，上诉人该上诉主张于法无据。综上，上诉人范祥荣的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范祥荣负担（已缴纳�。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃 政
审 判 员 游 芳
审 判 员 赖政权
二〇一八年四月二十八日
法官助理 此 兴
书 记 员 张 楠