山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第154号
上诉人（一审原告）：金乡县金乡街道周桥村村民委员会。
法定代表人：周成社，主任。
委托代理人：刘恩民，山东九一律师事务所律师。
委托代理人：白秋景。
被上诉人（一审被告）：金乡县人民政府。
法定代表人：董冰，�长。
委托代理人：孙杰，山东民桥律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：金乡县羊山镇欢德营村村民委员会。
法定代表人：张小七，主任。
委托代理人：郑浩。
金乡县金乡街道周桥村村民委员会诉金乡县人民政府土地行政处理一案，济宁市中级人民法院于2013年7月26日作出（2013）济行初字第5号行政判决，一审原告金乡县金乡街道周桥村村民委员会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人金乡县金乡街道周桥村村民委员会的委托代理人刘恩民、白秋景，被上诉人金乡县人民政府的委托代理人孙杰，被上诉人金乡县羊山镇欢德营村村民委员会的委托代理人郑浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：金乡县人民政府于2012年8月16日作出金政林（2012）1号《关于金乡镇原周桥村西林木林地权属争议的处理决定》（以下简称《被诉处理决定》）。主要内容为：羊山镇欢德营村民委员会，羊山镇欢德营村第四、五村民小组，金乡镇周桥村村民委员会，金乡镇周桥村村民周孟山，因位于金乡镇原周桥村村西的林木林地权属相互之间发生争议。羊山镇欢德营村民委员会称：我村在金乡镇周桥村西南方向有我村张氏墓地16亩，该墓地张氏后代248户，841人全部系我村村民。自解放初至今，该墓地一直由我村委会经营管理，我村张氏后代每年前往扫墓。因为是荒墓地，所以没有发包给任何小组和农民作为责任田，更没有收过该宗地的三提五统和农业税。1988年夏，我村与周桥村因该宗地南边界发生界址纠纷，1988年11月26日，周桥村与我村委会签订了该宗地自然情况界址文书，明确：欢德村林地，南宽75米，北宽62米；南北长138米；周桥村占用欢德营�林地东西长75米，南北长16米。并决定该占用部分全部返还给我村，该宗地合地15.97亩。上述文书足以说明该宗地由欢德营村管理，而非四、五组。根据《土地管理法》第10条关于“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村民委员会经营管理”的规定，请求县政府将该宗地确权给羊山镇欢德营村全体村民所有，由我村委会统一经营管理。羊山镇欢德营村第四、五村民小组称：该位于周桥村的土地，从解放后一直是由我们四、五生产小组经营管理，依法交纳每年的“三提五统”。因该土地路途远耕种不便，于1987年8月12日、1996年8月30日、1995年12月1日将该土地承包给周孟山耕种。根据《土地管理法》第十条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，该土地应依法确权给羊山镇欢德营村第四、五村民小组。金乡镇周桥村村民委员会称：周桥村林地自从1962年全国实行集体所有制以来的40余年间，周桥村就一直拥有该宗土地的所有权和使用权，文革中、后期的平坟运动后，成为周桥村的试验田。1980年村里将11.443亩试验田口头承包给本村村民周孟山，并于1981年12月签订合同后，周孟山全部种上果树，建护林房屋使用至今已达25年；2005年1月1日村里将周孟山拓荒扩大到12.7亩的林地与周孟山续签20年土地租赁协议书；1989年10月金乡县土地资源调查办公室测绘的周桥村地籍图及金乡县人民政府颁发的金林证字（2005）0064林权证均证实，周桥村林地与任何村都不存在争议。解放初期的张氏墓地自1962年到现在已有43年的历史，已超出民事法律关系保护20年的规定。周孟山称：我们全家积极响应政府植树造林的号召，1980年承包了村的试验田12.7亩，全部种上优质品种苹果树和桃树，25年先后投资达35万元，争议林地上的林木所有权应归其全家所有。本机关认为，争议林地系解放初期欢德营村村民张仲田家的墓地，各方对此无异议。对有争议的问题，按照证据规则，原始证据的效力大于证人证言的效力，对于原始证据中相互矛盾的地方要合理排除。对欢德营村委会提供的1988年11月26日的证明，可以作为本案的有效证据，但该证据存有瑕疵，无权属和具体亩数表述，并且按该证明中标示的尺寸，计算出的面积远大于档案局原始资料中张仲田的土地面积。现当事人又作出了不同的解释，该证据需与其他证据相互印证使用，但可以作为欢德村对争议林地主张过权益的证据。对周孟山提供的1982年3月16日，1987年12月14日，1996年3月18日，1996年3月19日购买树苗的证据及金乡县林业局退休职工陈自仁、高远征的证明，本机关认定为有效证据。对欢德营村四、五组和周桥村委会提供的证据，因与上述证据相矛盾，均不予采纳。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定，金乡县林业局就原金乡镇周桥村西林地权属争议事项，分别询问征求了当事人双方的调解意向和各自的主张，因双方期望值悬殊，难以达成双方都能接受的调解协议。综上，根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十七条、第二十七条第四款，《土地管理法》第十条的规定现决定：一、争议林地（坟地）共拾亩捌分五厘三毫的所有权和使用权归羊山镇欢德营村村民委员会所有。北邻周孟山果园、南邻周桥村生产路、东邻周桥村生产路、西邻周孟山果园（附现场堪测图）。二、上述拾亩捌分五厘三毫地上的附着林木所有权和使用权归周孟山所有。不服本处理决定，可在收到本决定之日起60日内向济宁市人民政府申请行政复议。金乡县金乡街道周桥村村民委员会对《被�处理决定》第一项不服，诉至一审法院，请求撤销金乡县人民政府作出的《被诉处理决定》第一项。
一审法院经审理查明以下案件事实：本案诉争的林地系解放初期欢德营村村民张仲田家的墓地，各方对此无争议。1988年11月26日，原告与第三人签订《证明》一份，载明：欢德村林地北宽62米，南宽75米，南北长138米，周桥村占欢德林地东西长75米，南北长16米，林地西北灰界离机井14米。该证明加盖了双方当事人的公章，并由双方的村干部签名或摁手印。2006年5月7日，被告金乡县人民政府作出了《关于金乡镇原周桥村西林木林地权属争议的处理决定》（金政林（2006）1号），将争议
林地（坟地）共10.853亩的所有权和使用权归羊山镇欢德营村所有；将上述10.853亩地上附着林木所有权和使用权归周孟山所有。因原告金乡县金乡街道周桥村民委员会提起行政复议和行政诉讼，金政林（2006）1号处理决定于2010年3月9日被济宁市人民政府以济政复决字（2008）75号行政复议决定书撤销。2011年7月1日，金乡县林业局作出《关于原金乡镇周桥村西林木林地权属争议的处理意见》。2012年8月16日，被告金乡县人民政府作出《被诉处理决定》的具体行政行为。原告不服，于2013年2月5日向济宁市人民政府提出行政复议。济宁市人民政府于2013年4月10日作出济政复决字（2013）45号行政复议决定书，维持了被告作出的《被诉处理决定》。原告不服，向一审法院提起本诉。
另查明，金乡县羊山镇欢德营第四生产小组、第五生产小组于2013年6月6日向一审法院出具书面意见，明确表示支持第三人代表全体村民主张权利，同意金乡县人民政府将涉案土地确权在金乡县羊山镇欢德营村（村民委员会）名下的处理决定，不参与本案行政诉讼活动。
一审法院认为，本案�事人争议的焦点问题是《被诉处理决定》第一项“争议林地（坟地）共拾亩捌分五厘三毫的所有权和
使用权归羊山镇欢德营村村民委员会所有。北邻周孟山果园、南邻周桥村生产路、东邻周桥村生产路、西邻周孟山果园（附现场勘测图）”是否合法。《森林法》第十七条规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”因此被告对本案林地争议作出处理是在法定职权范围内。林业部《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定，“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。”本案争议先由金乡县林业局制作处理意见，报被告决定，符合法定程序。本案中被告作为处理依据的争议双方于1988年11月26日签订的《证明》，属双方当事人就第三人林地的界址达成的协议，根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）项，“当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图”可作为处理林权争议的依据。被告依据此证明再结合1953年原始的土地房产所有证的面积进行确认，证据充分。被告作出的金政林（2012）1号处理决定的第一项这一具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法
定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持《被诉处理决定》的第一项即“争议林地（坟地）共拾亩捌分五厘三毫的所有权和使用权归羊山镇欢德营村村民委员会所有。北邻周孟山果园、南邻周桥村生产路、东邻周桥村生产路、西邻周孟山果园（附现场勘测图）”。案件受理费50元，由原告金乡县金乡街道周桥村村民委员会负担。
金乡县金乡街道周桥村村民委员会不服一审法院判决，上诉请求：1、撤销济宁市中级人民法院（2013）济行初字第5号行政判决，发回重审或改判撤销《被诉处理决定》第一项。2、一、二审诉讼费用由被上诉人金乡县人民政府承担。理由：1、《被诉处理决定》第一项超越法定职权。被上诉人金乡县人民政府未能提供对超过十亩的农业用地所有权进行处理的职权依据。2、《被诉处理决定》第一项程序违法。首先，《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定，林权争议处理机构要组织争议各方进行调解。其次，该办法第十五条、第十六条规定，林权争议处理机构介入林权争议处理，需依据《林木林地权属争议处理申请书》。再者，该办法第十七条规定，当事人对自己的主张应当出具证据。本案争议事关争议双方的利害关系，林权争议处理机构介入林权争议处理应当让各方当事人知晓和参与，而上诉人对所谓林权争议处理机构金乡县林业局的介入处理活动并不知情。综上，金乡县林业局的介入处理活动违反法定程序。3、一审法院判决认定事实不清。本案争议土地实为按照当地习俗被称为“林地”的坟墓用地，而非《森林法》上的林地。争议双方于1988年11月26日签订的证明中的“林地”仅指被上诉人金乡县羊山镇欢德营村张姓后裔的墓地而非全体村民耕作、经营收益的用地。该“林地”的位置、形状、面积及当时处理时地貌与《被诉处理决定》第一项所涉附图显示的宗地并非同宗地块。被上诉人金乡县羊山镇欢德营村原村民张仲田私有耕地在人民公社化后已按地域自然归属上诉人集体所有。该土地自1980年由上诉人发包给本村村民周孟山经营。金乡县档案馆1988年8月24日出具的《房产证明信》内容不真实，证明上并没有房产信息，原张仲田名下土地房产所有权证上的土地性质为可耕地，该《房产证明信》却错误地摘抄为房屋用地。张仲田的土地房产所有权证是人民公社化前的土地产权证件，人民公社化后已自然无效，不能作为人民政府现在处理土地所有权争议的有效证据。4、一审法院审判程序违法。判决中“另查明”部分系未经开庭即认定的事实，且漏列第三人。
被上诉人金乡县人民政府、金乡县羊山镇欢德营村村民委员会庭前均未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：一、被上诉人金乡县人民政府作出的《被诉处理决定》第一项是否合法正确。二、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人认为，1、根据《林木林地权�争议处理办法》的相关规定，林权争议发生后，当事人经协商达不成协议的，当事人应向林权争议处理机构申请处理。金乡县林业局未经当事人申请即介入处理，未让相关利害关系方参与权属争议的处理，未让各方陈述举证，且在处理过程中也从未到现场进行勘测，违反相关法律规定。2、《被诉处理决定》所附2005年12月28日争议林地现场勘测图与1988年11月26日的证明中所涉土地不是同一宗土地。证明中所涉土地界址不能作为土地所有权变更的依据。3、张仲田的土地房产所有权证系土地私有时取得，土地公有制以后该证项下土地按属地原则自然归上诉人集体所有，金乡县人民政府仅仅根据金乡县林业局枉顾事实的处理意见作出《被诉处理决定》，实体和程序均严重违法。被上诉人金乡县人民政府认为，1、根据《土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法�于村农民集体所有的，由村民委员会经营、管理。《被诉处理决定》确定争议土地归欢德营村村民委员会所有，符合法律规定。2、根据《森林法》第十七条的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理，本案争议由金乡县人民政府处理，符合法律规定。3、金乡县人民政府将争议土地确权给欢德营村的主要证据系多份原始证据，一是1953年的所有权人为欢德营村村民张仲田的平原省土地房产所有权证，二是1988年8月24日金乡县档案馆出具的证明争议土地是欢德营村的证明信，三是1988年11月26日上诉人周桥村村民委员会和被上诉人欢德营村村民委员会的村干部签署的证明，该证明界定争议土地是欢德营村的。上诉人关于本案争议土地与1988年11月26日证明中所涉土地不是同一宗土地的主张，没有事实依据。涉案土地因挖煤塌陷，国家给予了巨额赔偿，由此引发了本案争议。被上诉人金乡县羊山镇欢德营村村民委员会认为，一审中提交的平原省金乡县张氏墓地确权证和两村委签订的协议可以证明，争议土地是欢德营村的，其他意见同金乡县人民政府。
针对第二个审理重点，上诉人认为，一审法院判决认定事实不清。1、一审法院判决以1988年11月26日的证明作为重要依据错误，该证明中土地的长、宽与《被诉处理决定》所附2005年12月28日的附图完全不符，该附图标注涉案土地西面、北面是水坑，未记载有机井。2、一审法院未对金乡县林业局作出的处理意见进行合法性审查，直接认定其为有效证据，并将该处理意见作为审查《被诉处理决定》的关键依据，认定事实错误。被上诉人金乡县人民政府认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。无论张仲田是真人还是虚拟的人名，因该人是欢德营村�，其名下的土地就应该属于其所在村集体所有。被上诉人金乡县羊山镇欢德营村村民委员会认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审庭审中，上诉人提交两份新证据，一是嘉祥县人民法院（2013）嘉行初字第124号行政裁定，二是济宁市中级人民法院针对前述裁定作出的已发生法律效力的（2014）济行终字第327号行政裁定。上诉人主张，上述两份裁定是在本案一审法院判决之后作出的，基于一审法院判决未能审查《被诉处理决定》所依据的金乡县林业局的处理意见的合法性，上诉人已对金乡县林业局的处理意见另行起诉。该处理意见作为《被诉处理决定》过程中的一个中间性、程序性行为的合法性，应当在本案中一并审查。被上诉人金乡县人民政府对上述两份证据的质证意见为，对该两份证据的真实性、合法性没有异议，但与本案不具有关联性。金乡县林业局的处理意见系行政机关的内部文件，对当事人不直接发生作用，不能成为行政诉讼的标的。被上诉人金乡县羊山镇欢德营村的质证意见同被上诉人金乡县人民政府。本院认为，上诉人提交的上述两份行政裁定结果与本案没有关联性，本院不予采纳。
各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院。本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，本案的焦点问题是被上诉人金乡县人民政府作出的《被诉处理决定》第一项是否合法正确。
1、关于金乡县人民政府是否具有作出《被诉处理决定》第一项的法定职权的问题。《森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。本案系两村民委员会就林地而非农业用地发生的所有权和使用权争议，根据上述法律规定，被上诉人金乡县人民政府具有对本案争议林地所有权和使用权作出处理的法定职权。上诉人关于“争议土地并非林地且超过10亩，被上诉人金乡县人民政府没有处理本案土地所有权争议的法定职权”的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
2、关于《被诉处理决定》第一项程序是否合法的问题。林业部《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案被上诉人金乡县人民政府在一审中提交的证据4即金乡县林业局于2011年7月1日作出的林木林地权属争议处理意见载明：我局就原金乡镇周桥村西林木林地权属争议事项，分别询问征求了双方当事人的调解意向和各自的主张，因争议双方期望值悬殊，难以达成双方都能接受的调解协议，现提出对该争�的处理意见，呈请县政府作出处理决定。据此，金乡县林业局依法履行了制作处理意见并上报同级人民政府的职责，被上诉人金乡县人民政府根据金乡县林业局的处理意见作出《被诉处理决定》，符合法定程序。
3、关于《被诉处理决定》第一项认定事实是否清楚的问题。林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条规定，“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；”本案一审中，被上诉人金乡县人民政府提交的证据1即争议双方于1988年11月26日签订的《证明》载明：欢德村林地，南宽75米，北宽62米，东西平均宽68.5米；南北长138米；周桥村占欢德林地：东西长75米，南北长16米。林地西北灰界离机井14米。该证明有双方村支部书记、村长的签名、捺印和村委会的印章。证据11即1953年的平原省土地房产所有权证载明，户主为欢德营村的张仲田，土地性质为林地，坐落周桥西边，面积十亩捌分伍厘叁毫。上述证据可以证明，解放初期，争议林地属于欢德营村村民所有，1988年双方就争议林地达成协议，认可争议林地属欢德营村并确定了争议林地的界址。虽然上诉人提交的证人证言与该证明载明的内容不一致，按照证据规则，原始证据的效力大于证人证言的效力。因此，上述证据可以作为确定争议林地权属的有效证据，被上诉人金乡县人民政府据此作出《被诉处理决定》第一项的具体行政行为，认定事实清楚。上诉人关于“被上诉人金乡县羊山镇欢德营村原村民张仲田私有耕地在人民公社化后已按地域自然归属上诉人集体所有”的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人关于“1988年11月26日签订的证明中林地的位置、形状、面积及当时处理时�貌与《被诉处理决定》所涉附图显示的宗地并非同宗地块”的主张，没有提供有效证据予以证明，本院不予支持。
4、关于一审法院审判程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。首先，涉案争议林地并未确权给金乡县羊山镇欢德营村第四生产小组、第五生产小组。其次，本案一审中，两村民小组向一审法院出具书面意见，同意金乡县人民政府将涉案土地确权在金乡县羊山镇欢德营村（村民委员会）名下，并表示不参与本案诉讼。因此，金乡县人民政府作出的《被诉处理决定》第一项对两村民小组的权利义务不产生影响，两村民小组与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，一审法院未将其列�本案第三人，并无不当。上诉人关于“一审法院判决漏列第三人，审判程序违法”的主张，没有法律依据，本院不予支持。
综上，被上诉人金乡县人民政府作出的《被诉处理决定》第一项，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院判决维持《被诉处理决定》第一项正确。上诉人的上诉理由不能成立，对上诉人关于“撤销一审法院判决，发回重审或改判撤销被上诉人金乡县人民政府作出的《被诉处理决定》第一项的具体行政行为”的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人金乡县金乡街道周桥村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲立力
审 判 员 赵 军
代理审判员 于 晶
二〇一四年九月二十五日
�记员杜钰越