江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）泰中行终字第00166号
上诉人（原审原告）江苏省交通运输厅航道局，住所地南京市秦淮区七家湾29号。
法定代表人董文虎，局长。
委托代理人吴志斌，江苏紫琅律师事务所律师。
委托代理人徐小军，南通市航道管理处工作人员。
被上诉人（原审被告）靖江市水利局，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人刘放，局长。
委托代理人刘坤，靖江市水利局副局长。
委托代理人鞠新铭，江苏百川通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人赵叶，市长。
委托代理人徐永清，靖江市人民政府工作人员。
委托代理人赵思海，靖江市人民政府工作人员。
原审第三人钱炳尧。
上诉人江苏省交通运输厅航道局因行政许可一案，不服靖江市人民法院（2015）泰靖行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，钱炳尧因需在焦港河道下游靖江段建设水上加油点，在履行建设审批手续前，持江苏省商务厅批文、建设项目的断面图和平面布置图等材料，先行向靖江市水利局书面申请予以审查。靖江市水利局于2014年5月12日受理钱炳尧的申请，经过现场勘验和审查，于2014年5月19日作出许可决定，同意钱炳尧在西来镇义兴村9队河段焦港河道西侧港堤迎水面堤坡新建水上加油点，钱炳尧占用土地面积4000平方米，占用期限为2014年5月19日至2016年5月19日。江苏省交通运输厅航道局不服该许可决定，认为靖江市水利局许可钱炳尧在江苏省交通运输厅航道局享有土地使用权的地块建设违法，且作出许可时未告知利害关系人听证权，向靖江市人民政府申请行政复议，要求撤销该许可决定。靖江市人民政府于2014年8月11日受理了江苏省交通运输厅航道局的申请，2014年10月9日因靖江市水利局对江苏省交通运输厅航道局取得的国有土地使用证提出异议，靖江市人民政府中止案件审理。2015年4月21日靖江市人民政府恢复案件审理，并于4月27日作出维持该许可的行政复议决定。
原审法院审理认为，本案的争议焦点为：（1）靖江市水利局作出的行政许可决定是否合法有效？（2）靖江市人民政府行政复议程序是否合法？
关于靖江市水利局作出的行政许可决定是否合法有效的问题，应从以下几个方面予以审查判断：一是靖江市水利局所作行政许可是否在其职权范围内。根据《中华人民共和国河道管理条例》、《江苏省河道管理实施办法》的规定，在河道管理范围内建设各类建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。而国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，焦港河道下游靖江段的河道主管机关为靖江市水利局，因此在该河道范围内的建设项目审查应由靖江市水利局负责，靖江市水利局就本案所涉行政许可具有法定职权依据。二是靖江市水利局行政许可审查的内容是否全面，依据是否充分。针对钱炳尧在焦港河道建设水上加油点建设方案的审查申请，靖江市水利局应当依照《江苏省河道管理实施办法》第十五条、《江苏省河道管理范围内建设项目管理规定》第五条、第八条、《江苏省建设项目占用水域管理办法》第十八条的规定，对照钱炳尧提交的材料，审查钱炳尧的建设方案是否符合法律、法规、规章和水利规范性文件的规定；是否符合江河流域综合规划以及防洪除涝、水资源开发利用等专业规划；是否影响河势稳定、行洪输水、水工程安全运行、水环境、防汛抢险，蓄滞洪区是否符合安全与建设要求；建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当；是否影响钱炳尧合法的水事权益；是否符合其它有关规定和协议。靖江市水利局根据钱炳尧提交的江苏省商务厅批文、建设项目断面图和平面布置图、以及租地协议等，并经现场勘验，作出同意建设的许可，虽然钱炳尧申请建设的位置有些许变动，但大致地点即西来镇义兴村没有变化，并未违反上述规定。三是靖江市水利局所作行政许可是否侵犯江苏省交通运输厅航道局的合法权益。靖江市水利局作为靖江市河道主管机关，对钱炳尧建设水上加油点的前置性审查许可，是钱炳尧据此履行建设审批的前提条件，对建设使用的土地使用权属问题尚不产生实际影响。对钱炳尧未经江苏省交通运输厅航道局同意使用其土地，且与非土地使用权人义兴村村委会协议租地的情形，其有救济途径予以救济。钱炳尧没有与合法的土地使用权人即江苏省交通运输厅航道局达成用地协议，没有在取得前置性的建设审查许可后继续履行审批手续，其违法后果由钱炳尧承担。四是靖江市水利局所作行政许可的程序是否合法。靖江市水利局于2014年5月12日受理钱炳尧的申请，于2014年5月19日作出决定，符合《行政许可法》第四十二条规定的行政机关除可当场作出的外，应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定，其程序合法。同时靖江市水利局所作的行政许可对江苏省交通运输厅航道局的合法权益并不产生实际影响，靖江市水利局未进行听证并无不当。
关于靖江市人民政府行政复议程序是否合法的问题。《行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，情况复杂不能在规定期限内作出的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。靖江市人民政府对本案的行政复议期限超过60日，程序有瑕疵，但整个行政复议的程序是基本合法的。
综上，靖江市水利局作出的行政许可决定事实清楚，适用法律、法规等正确，程序合法。靖江市人民政府作出的行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：一、驳回江苏省交通运输厅航道局要求撤销靖江市水利局于2014年5月19日作出的靖水行审（2014）7号《关于在焦港河道新建岸基式水上加油点的行政许可决定》的诉讼请求；二、驳回江苏省交通运输厅航道局要求撤销靖江市人民政府于2015年4月27日作出的靖行复（2014）第25号行政复议决定书的诉讼请求。
江苏省交通运输厅航道局不服，向本院提起上诉称：1、靖江市水利局没有举出其拥有所作行政行为的法律证据，一审判决认定其作出许可在其职权范围内，没有法律依据；2、靖江市水利局作出行政许可没有考虑上诉人的水事权益，一审判决认定其行政许可内容全面，依据充分，没有事实依据；3、靖江市水利局在上诉人的土地上许可他人兴建加油站，却没有征得上诉人同意，已明显侵害上诉人权益，一审判决认定靖江市水利局的许可行为没有侵犯上诉人合法权益，未进行听证并不当，违反事实和法律规定；4、靖江市人民政府行政复议期限超过60天，程序违法，且在复议过程中没有对靖江市水利局行政许可查明的事实和法律进行审查，违反法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，并撤销靖江市人民政府的行政复议决定书以及靖江市水利局的行政许可。
被上诉人靖江市水利局答辩称：1、靖江市水利局具有涉水行政许可的法定职责；2、靖江市水利局作出的行政许可并不涉及第三人的合法水事权益，故未进行听证程序并无不当，程序合法；3、靖江市水利局的行政许可系前置性的行政许可，项目建设经过水利局的许可之后还需经过国土、建设、规划、环保等部门的审批，且水利局的行政许可仅审查是否影响行洪输水、河势稳定等方面，综上，水利局未侵犯上诉人的合法权益；4、在船闸调度范围内建造水上加油站存在重大安全隐患不是水利局的审查范围。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人靖江市人民政府答辩称：1、根据法律规定，靖江市水利局作为靖江市的河道主管机关，对于第三人作出的行政许可具有充分的法律依据；2、根据《江苏省河道管理实施办法》第十一条规定，靖江市水利局作出的行政许可，仅是第三人履行基本建设程序的前置性审查，因此，靖江市水利局作出的行政许可并不涉及对土地权属的审查，也未侵犯土地使用特权人的合法权益；3、行政复议以书面审查为原则，靖江市人民政府的复议程序并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人钱炳尧答辩称：1、焦港水上加油点是已经经过相关部门批准，后经水利局许可，水利局许可并无不当；2、上诉人未能举证存在安全隐患问题。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是上诉人的起诉是否符合法律规定。
江苏省人民政府（2013）第87号令《江苏省建设项目占用水域管理办法》第十八条规定：“建设项目占用水域，建设单位应当提供下列材料：（一）占用水域申请书；（二）建设项目所依据的文件、可行性研究报告或者初步设计；（三）防洪影响评价报告、专家评审通过的占用水域工程建设方案或者等效替代水域工程建设报告表；（四）涉及取、排水的建设项目，应当提交经批准的取水许可、排水（污）口设置文件；（五）影响公共利益或者第三者合法水事权益的，应当提交有关达成一致意见的证明材料。”水利部与国家计委联合发布的《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第六条规定：“河道主管机关接到申请后，应及时进行审查，审查主要内容为：（1）是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划，对规划实施有何影响；（2）是否符合防洪标准和有关技术要求；（3）对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有无不利影响；（4）是否妨碍行洪、降低河道泄洪能力；（5）对堤防、护岸和其他水工程安全的影响；（6）是否妨碍防汛抢险；（7）建设项目防御洪涝的设防标准和措施是否适当；（8）是否影响第三人合法的水事权益；（9）是否符合其他有关规定和协议。”江苏省人民政府（1996）第80号令《江苏省河道管理实施办法》第十一条规定：“确需在河道管理范围内新建、扩建、改建的各类工程建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排水口等建筑物及设施，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其他公共设施，建设单位在按照基本建设程序履行审批手续前，必须先经河道主管机关审查同意。建设单位占用的水利工程，其土地使用权属不变。……”根据上述规定，本案中被上诉人靖江市水利局所作的行政许可仅针对原审第三人申请建设的项目是否影响河势稳定、行洪输水、水工程安全等水利安全方面进行审查，并不涉及该建设项目占用土地的合法性，亦不改变该建设项目所占土地的使用权属。
《江苏省航道管理条例》第十八条规定：“在航道上建设桥梁以及在一至七级航道上建设或者设置下列设施，其施工设计图、施工方案应当经航道管理机构审查同意：（一）专用航道交叉口；（二）隧道、渡槽；（三）跨河或者过河缆线、管道；（四）码头、水上服务区、驳岸、护坡、取排水口、栈桥、趸船；（五）航道边坡、边坡外侧十米以及航标周围二十米范围内的船坞、滑道、装卸设施。”第四十三条规定：“违反本条例第十八条第一款规定，未经航道管理机构审查同意，擅自建设、设置与通航有关设施，或者未按照审查决定内容建设、设置的，由航道管理机构责令停工、补办手续或者限期清除，并按照下列规定处罚……”根据上述规定，本案原审第三人建设岸基式加油点除需水利部门许可外，还需经航道管理机构审批同意。上诉人作为江苏省航道管理机构，具有相应的行政管理职权，如其认为原审第三人违反上述规定擅自建设与通航有关的设施，可以根据上述规定实施相应的行政管理行为。
综上，被上诉人所作的涉案行政许可对上诉人的合法权益并不产生实际影响，上诉人的起诉依法不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉，一审判决驳回上诉人江苏省交通运输厅航道局的诉讼请求，属适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销靖江市人民法院（2015）泰靖行初字第23号行政判决；
二、驳回江苏省交通运输厅航道局的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 叶志军
审 判 员 袁国建
代理审判员 蔡 鹏
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 卞 婷
附：本案适用法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
……
《江苏省建设项目占用水域管理办法》
第十八条建设项目占用水域，建设单位应当提供下列材料：
（一）占用水域申请书；
（二）建设项目所依据的文件、可行性研究报告或者初步设计；
（三）防洪影响评价报告、专家评审通过的占用水域工程建设方案或者等效替代水域工程建设报告表；
（四）涉及取、排水的建设项目，应当提交经批准的取水许可、排水（污）口设置文件；
（五）影响公共利益或者第三者合法水事权益的，应当提交有关达成一致意见的证明材料。
《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》
第六条河道主管机关接到申请后，应及时进行审查，审查主要内容为：
（1）是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划，对规划实施有何影响；
（2）是否符合防洪标准和有关技术要求；
（3）对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有无不利影响；
（4）是否妨碍行洪、降低河道泄洪能力；
（5）对堤防、护岸和其他水工程安全的影响；
（6）是否妨碍防汛抢险；
（7）建设项目防御洪涝的设防标准和措施是否适当；
（8）是否影响第三人合法的水事权益；
（9）是否符合其他有关规定和协议。”
《江苏省河道管理实施办法》
第十一条确需在河道管理范围内新建、扩建、改建的各类工程建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排水口等建筑物及设施，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其他公共设施，建设单位在按照基本建设程序履行审批手续前，必须先经河道主管机关审查同意。建设单位占用的水利工程，其土地使用权属不变。
……
《江苏省航道管理条例》
第十八条在航道上建设桥梁以及在一至七级航道上建设或者设置下列设施，其施工设计图、施工方案应当经航道管理机构审查同意：
（一）专用航道交叉口；
（二）隧道、渡槽；
（三）跨河或者过河缆线、管道；
（四）码头、水上服务区、驳岸、护坡、取排水口、栈桥、趸船；
（五）航道边坡、边坡外侧十米以及航标周围二十米范围内的船坞、滑道、装卸设施。
第四十三条违反本条例第十八条第一款规定，未经航道管理机构审查同意，擅自建设、设置与通航有关设施，或者未按照审查决定内容建设、设置的，由航道管理机构责令停工、补办手续或者限期清除，并按照下列规定处罚：
（一）属于临河设施的，可以处以一千元以上五千元以下罚款；造成航道碍航或者断航的，可以处以五千元以上二万元以下罚款；
（二）属于跨河、过河设施的，可以处以五千元以上二万元以下罚款；造成航道碍航或者断航的，可以处以二万元以上五万元以下罚款。
违反本条例第十八条规定，未经水利、港口、海事等部门或者机构审查同意，擅自建设、设置有关设施，或者未按照审查决定内容建设、设置的，由相关部门依据法律、法规的规定进行处罚。