中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1380号再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘加能（曾用名刘加伦）。再审申请人(一审原告、二审上诉人)张从菊。系刘加能之妻。被申请人(一审被告、二审被上诉人)贵州省安顺市西秀区人民政府，住所地贵州省安顺市西秀区驼宝山广场。法定代表人陈天一，该区代区长。再审申请人刘加能、张从菊因诉贵州省安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）房屋征收行政补偿一案，不服贵州省高级人民法院(2015)黔高行终字第542号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员杨科雄、仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明，2012年9月26日，西秀区政府作出《房屋征收决定书》(西府房征决〔2012〕2号)，并在征收范围内予以公告，刘加能、张从菊所有的位于安顺市西秀区管元村屏凤山脚3-1-3-1的房屋(房屋所有权证号为安房权证南办私字第××号，房屋规划用途为住宅)属于征收范围。2014年10月28日和2014年11月4日，西秀区政府采取电话通知及在报纸上刊登公告的方式，通知刘加能、张从菊等被征收户于2014年11月7日参加房屋价格评估机构选定会。同年11月7日，西秀区政府工作人员组织刘加能、张从菊等被征收户进行了关于选定房地产价格评估机构的推选工作。因没有形成统一意见，西秀区政府又于同年11月17日组织了房屋价格评估机构选定会，以抽签方式确定了贵州亚太房地产土地评估有限公司(以下简称贵州亚太公司)作为涉案项目房屋征收评估机构并予以公告。前述两次房屋价格评估机构选定会均由贵州省安顺市黄果树公证处现场公证。2014年11月20日，西秀区华西办事处与贵州亚太公司签订房地产拆迁估价业务约定书、房地产评估委托书，委托其对张从菊、刘加能、张妮春、钱敏等13户的被征收房屋进行评估。因刘加能、张从菊在约定的评估时间未到场配合现场勘查评估，贵州亚太公司未能入户勘查。2014年12月17日，贵州亚太公司根据2013年5月26日的现场勘察表、被征收房屋及附属物示意图、第二次装修分户调查表及房屋图片等，对刘加能、张从菊房屋作出了《房地产分户估价报告》，该分户估价报告中就刘加能户位于安顺市西秀区屏凤山脚3-1-3-1号面积为114.44平方米的被征收房屋价格评估总价为411665元(其中，房地产价值359342元;二次装修价值50833元；附属设施价值1490元)，并于2015年1月7日送达给刘加能、张从菊，贵州省安顺市黄果树公证处就此送达程序作出《公证书》(〔2015〕黔安市黄证民字第86号)予以公证。因双方就补偿问题多次协商未果，2015年1月22日，西秀区政府向刘加能、张从菊送达了《房屋征收安置补偿选择通知书》，告知其可以选择货币补偿和产权置换，并要求刘加能、张从菊于3日内将选择结果告知西秀区政府，刘加能、张从菊未在规定时间内答复西秀区政府。2015年1月21日，西秀区政府作出《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)，于同年3月9日送达给刘加能、张从菊，决定对刘加能、张从菊坐落于安顺市西秀区管元村屏凤山脚3-1-3-1号的被征收房屋(产权证号为安房权证南办私字第××号，房屋用途为住宅，建筑面积114.44平方米)实行货币补偿，补偿金额为359342元，二次装修补偿金额50833元，附属设施补偿金额1490元，过渡、搬迁费5722元，合计人民币417387元。刘加能、张从菊认为该房屋征收补偿决定未给予其补偿方式的选择权，也未予以送达，且其遗漏房屋共有人张从菊，基本事实认定不清，遂提起行政诉讼，请求依法撤销《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)。贵州省安顺市中级人民法院一审认为，本案争执的主要焦点问题是:（一）补偿决定遗漏房屋共有权人是否影响其合法性;（二）西秀区政府作出补偿决定前是否保障了刘加能、张从菊选择补偿安置方式的权利，即被诉补偿决定是作出生效还是送达生效的问题。根据西秀区政府的举证，本案房屋征收补偿符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）中的程序性规定。刘加能、张从菊提出本案的房屋征收决定不合法，因本案被诉行为是补偿决定并非征收决定，西秀区政府也是围绕补偿决定来举证，故房屋征收决定不属于本案审查范围。刘加能、张从菊对被征收房屋的评估报告有异议，可根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，向房地产价格评估机构申请复核评估。并且西秀区政府从选定房屋价格评估机构、对被征收房屋面积及价格的确定到分户评估报告送达及公告均遵循程序性规定，合法有效。对于焦点一，补偿的目的在于维护所有权人的合法权益，接受补偿的主体应当是房屋所有权人（即被征收人），在房屋所有权人不止一人的情况下，仅将其中一人作为被征收人作出补偿决定，并不影响其他权利人对该房屋主张权利，故本案房屋补偿决定仅以房产证上载明的房屋所有权人作为被征收人并不影响其他共有权人的权利。故刘加能、张从菊以遗漏被征收房屋共有权人要求撤销补偿决定的理由不能成立。对于焦点二，行政行为生效的要件包括即时生效、送达生效和附条件生效。一般来说，行政行为采用行政决定或其他形式作出时，则应当送达行政相对人之后才生效。本案被诉补偿决定作出日期为2015年1月21日，而送达日期为2015年3月9日，送达选择安置补偿方式通知书日期为2015年1月22日。刘加能、张从菊认为西秀区政府作出补偿决定后才通知其选择安置补偿方式，程序违法，剥夺了其选择权。西秀区政府辩称其系事先就货币补偿与产权调换两种方式分别作出补偿决定，在与刘加能、张从菊协商未果后通知其选择补偿方式，刘加能、张从菊在规定时间内未作答复，西秀区政府才将所作补偿决定送达给刘加能、张从菊。因该补偿决定系2015年3月9日送达后生效，故并不违反程序性规定。一审法院认为，因本案被诉补偿决定应属送达生效，故西秀区政府事先作出补偿决定的做法虽存在程序瑕疵，但并未剥夺刘加能、张从菊选择权，故不影响被诉行政行为的合法性。综上，被诉房屋补偿决定认定事实清楚，程序合法，决定内容适当，适用法律正确，刘加能、张从菊起诉要求撤销该决定的理由不充分，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）安市行初字第44号行政判决：驳回刘加能、张从菊的诉讼请求。贵州省高级人民法院二审认为，本案争议的焦点是：（一）被征收房屋价格评估程序是否合法;（二）西秀区政府于2015年1月21日作出，并于2015年3月9日送达的《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)是否剥夺了刘加能、张从菊的补偿方式选择权;（三）一审审理过程中，西秀区政府委托西秀区华西办事处人大工委主任出庭应诉是否合法。根据征补条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，西秀区政府依法负责其行政区域内房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定和房屋补偿决定的法定职权。2012年9月26日，西秀区政府作出《房屋征收决定书》(西府房征决〔2012〕2号)，并在征收范围内予以公告。刘加能、张从菊所有的位于安顺市西秀区管元村屏凤山脚3-1-3-1号的房屋(房屋所有权证号为安房权证南办私字第××号，房屋规划用途为住宅)属于征收范围。直至2015年1月，经多次协商，双方就被征收房屋补偿问题仍未能达成补偿协议，西秀区政府遂作出《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)，并依法予以送达，符合征补条例第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定。（一）关于被征收房屋价格评估程序是否合法的问题本案中，2014年10月28日和2014年11月4日，西秀区政府采取电话通知及在报纸上刊登公告的方式，通知张从菊、刘加能、张妮春、钱敏等13户被征收户于2014年11月7日参加房屋价格评估机构选定会。同年11月7日，西秀区政府工作人员组织张从菊、刘加能、张妮春、钱敏等被征收户进行了关于选定房地产价格评估机构的推选工作。因没有形成统一意见，西秀区政府又于同年11月17日组织了推选评估机构选定会，以抽签方式确定了贵州亚太公司作为涉案项目房屋征收评估机构，并予以公告，且两次评估机构推选会议均申请贵州省安顺市黄果树公证处现场公证，符合征补条例第十九条第一款、第二十条第一款，以及《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第八条第三款和第九条的规定。2014年11月20日，西秀区华西办事处与贵州亚太公司签订房地产拆迁估价业务约定书、房地产评估委托书，委托其对张从菊、刘加能、张妮春、钱敏等13户的被征收房屋价格进行评估，符合《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第十条第一款“评估机构选定后，房屋征收部门应当及时与被选定的评估机构签订房屋征收评估协议”的规定。在被征收房屋价格评估过程中，因刘加能、张从菊在约定的评估时间未到场配合勘查评估，贵州亚太公司未能入户勘查，遂结合2013年5月26日的现场勘察表、被征收房屋及附属物示意图、第二次装修分户调查表及房屋图片等，对刘加能、张从菊的房屋作出了《房地产分户估价报告》，并于2015年1月7日经公证依法送达给刘加能、张从菊。该报告中就刘加能、张从菊被征收房屋价格作出了评估，并告知其若不服该评估报告的相应救济时间与途径。刘加能、张从菊在规定期限内，未就前述《房地产分户估价报告》提出异议。贵州亚太公司在本案房屋价格评估过程中，虽未能实际进入刘加能、张从菊的被征收房屋内部进行勘测，但评估报告依据西秀区政府在房屋征收决定程序中依法作出的摸底调查情况予以评估并无不妥，且该勘测不能是因刘加能、张从菊拒不配合所致，刘加能、张从菊若对该评估程序及评估报告有异议，可依据该评估报告告知的时间、程序和征补条例第十九条第二款“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”的规定寻求救济，其在规定期限内未就前述《房地产分户估价报告》提出异议，应视为对该房屋价值评估程序及分户评估报告的认可。故刘加能、张从菊提出评估机构选定程序违法的主张无事实和法律依据，二审法院不予采信。（二）关于西秀区政府于2015年1月21日作出，并于2015年3月9日送达的《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)是否剥夺了被征收人的补偿方式选择权的问题本案中，因双方就补偿问题多次协商未果，西秀区政府于2015年1月22日向刘加能、张从菊送达了《房屋征收安置补偿选择通知书》，告知其可以选择货币补偿和产权安置，并要求其于3日内将选择结果告知西秀区政府，刘加能、张从菊未在规定时间内答复西秀区政府。2015年3月9日，西秀区政府向刘加能、张从菊送达了《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)，该决定书中落款时间虽为2015年1月21日，但自2015年1月21日至2015年3月8日，该补偿决定并未实际送达，亦未实际生效，对刘加能、张从菊的合法权益并未产生实质影响。故，西秀区政府于2015年3月9日送达的《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)虽然在时间落款上存在瑕疵，但并未实际侵害刘加能、张从菊补偿方式选择权。刘加能、张从菊认为补偿决定落款时间在前损害其补偿方式选择权的主张并不能成立，二审法院不予支持。（三）关于一审审理过程中，西秀区政府委托西秀区华西办事处人大工委主任出庭应诉是否合法的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。第五十八条规定：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”根据前述规定，行政机关负责人原则上应出庭应诉，确实不能出庭的，应委托行政机关的相应工作人员出庭应诉，且被诉行政机关是否出庭应诉并不影响人民法院对案件的实体处理和裁判。本案中，西秀区政府因其负责人不能出庭应诉而委托西秀区华西办事处的人大工委主任出庭应诉，西秀区华西办事处人大工委主任并非行政机关工作人员，故西秀区政府的该项委托不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条的规定。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，被诉行政机关是否出庭应诉并不影响人民法院对案件的实体处理和裁判。故西秀区政府于一审审理过程中的委托错误并不影响本案的实体处理，刘加能、张从菊认为该错误委托属于审判程序错误的主张并无法律依据，二审法院不予支持。另，关于刘加能、张从菊提出《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)仅将刘加能作为被征收人，遗漏被征收房屋共有权人张从菊，该征收决定违法的主张，因西秀区政府就被征收房屋采取的是以户为单位的方式开展行政征收与行政补偿工作，且刘加能、张从菊所持有房屋所有权证(安房权证南办私字第××号)记载的产权人为“刘加伦”（即刘加能），故西秀区政府据此向房屋所有权证持有人刘加能作出《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)并无不妥。关于刘加能、张从菊提出西秀区政府作出的房屋行政征收决定违法，应与本案一并审查的主张，根据征补条例第一条“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”的规定，国有土地上房屋的征收与补偿应分为房屋行政征收与房屋征收行政补偿，本案为房屋征收行政补偿案件，人民法院审查对象为被诉行政机关作出的房屋征收行政补偿行为，对于房屋行政征收行为除非具有重大且明显违法情形，否则不予审查。故刘加能、张从菊所提该项主张因无证据支持，二审法院不予采纳。综上所述，西秀区政府作出《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)的行政行为认定事实清楚、程序合法，并未侵害刘加能、张从菊的合法权益。一审判决认定基本事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出(2015)黔高行终字第542号行政判决：驳回上诉，维持原判。刘加能、张从菊向本院申请再审，请求：撤销贵州省高级人民法院(2015)黔高行终字第542号行政判决和贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第44号行政判决；再审撤销被申请人作出的《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)。其申请再审的事实与理由为：1.本案房屋征收评估程序违法。2.评估公司所确定的补偿价格不公正。本院认为，根据再审申请人提出的请求和理由，并结合原审审理情况，本案主要涉及以下四个方面的问题：（一）补偿决定遗漏房屋共有权人是否影响其合法性的问题刘加能、张从菊提出西秀区政府作出的《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)仅将刘加能作为被征收人，遗漏了被征收房屋共有权人张从菊，该征收决定违法。根据征补条例的规定，接受补偿的主体应当是房屋所有权人，即被征收人。因西秀区政府对被征收房屋采取的是以户为单位的方式开展行政征收与行政补偿工作，且刘加能、张从菊所持有的房屋所有权证(安房权证南办私字第××号)记载的产权人仅为“刘加伦”（即刘加能）一人，故西秀区政府据此向房屋所有权证持有人刘加能作出《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)符合规定。刘加能、张从菊以遗漏被征收房屋共有权人要求撤销补偿决定的理由不能成立，原审法院不予支持，并无不当。（二）西秀区政府作出补偿决定前是否保障了刘加能、张从菊选择安置补偿方式权利的问题本案中，因双方就补偿问题多次协商未果，西秀区政府于2015年1月22日向刘加能、张从菊送达了《房屋征收安置补偿选择通知书》，告知其可以选择货币补偿和产权安置，并要求其于3日内将选择结果告知西秀区政府。刘加能、张从菊未在规定时间内答复西秀区政府。2015年3月9日，西秀区政府向刘加能、张从菊送达了《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)。该决定书中落款时间虽为2015年1月21日，但自2015年1月21日至2015年3月8日，该补偿决定并未实际送达，亦未实际生效，对刘加能、张从菊的合法权益并未产生实际影响。故西秀区政府于2015年3月9日送达的《房屋征收补偿决定书》(西府房征决〔2015〕6号)虽然在时间落款上存在瑕疵，但并未实际侵害刘加能、张从菊安置补偿方式的选择权。刘加能、张从菊认为西秀区政府剥夺了其安置补偿方式选择权的主张不能成立，原审法院不予支持，并无不当。（三）评估机构选定程序及被征收房屋价格评估程序是否合法的问题根据原审所查明的事实，2014年11月7日，西秀区政府组织张从菊、刘加能、张妮春、钱敏等被征收户推选房地产价格评估机构，因没有形成统一意见，西秀区政府又于同年11月17日组织评估机构选定会，以抽签方式确定了贵州亚太公司作为涉案项目房屋征收评估机构，并予以公告，且两次评估机构推选会议均申请贵州省安顺市黄果树公证处现场公证，符合征补条例第十九条第一款、第二十条第一款以及《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第八条第三款、第九条的规定。在被征收房屋价格评估过程中，因刘加能、张从菊在约定的评估时间未到场配合勘查评估，贵州亚太公司未能入户勘查，遂结合2013年5月26日的现场勘察表、被征收房屋及附属物示意图、第二次装修分户调查表及房屋图片等，对刘加能、张从菊的房屋作出了《房地产分户估价报告》，并经公证依法送达给刘加能、张从菊。该报告中就刘加能、张从菊被征收房屋价格作出了评估，并告知其若不服该评估报告的相应救济时间与途径。刘加能、张从菊在规定期限内，未就前述《房地产分户估价报告》提出异议。贵州亚太公司在本案房屋价格评估过程中，虽未能实际进入刘加能、张从菊的被征收房屋内部进行勘测，但评估报告依据西秀区政府在房屋征收决定程序中依法作出的摸底调查情况予以评估并无不妥。刘加能、张从菊若对该评估程序及评估报告有异议，可依据征补条例第十九条第二款的规定寻求救济。其在规定期限内未就前述《房地产分户估价报告》提出异议，应视为对该房屋价值评估程序及分户评估报告的认可。故刘加能、张从菊提出评估机构选定程序及评估程序违法的主张不能成立，原审法院不予支持，亦无不妥。（四）一审审理过程中，西秀区政府委托西秀区华西办事处人大工委主任出庭应诉是否合法的问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。因此，行政机关负责人原则上应出庭应诉，确实不能出庭的，应委托行政机关的相应工作人员出庭应诉。本案中，西秀区政府因其负责人不能出庭应诉而委托西秀区华西办事处的人大工委主任出庭应诉，西秀区华西办事处人大工委主任并非被诉行政机关工作人员，故西秀区政府的该项委托不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条的规定。由于行政机关相应工作人员未出庭应诉，不影响人民法院进行审理，西秀区政府于一审审理过程中的委托错误并不影响本案的实体处理。因此，原二审法院对刘加能、张从菊认为该委托错误属于审判程序错误的主张不予支持，亦无不当。综上，刘加能、张从菊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回刘加能、张从菊的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  杨科雄代理审判员  仝 蕾二〇一六年六月三十日书 记 员  徐 超