浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1088号
上诉人（原审原告）卢汉良，男，1934年11月10日出生，汉族，住浙江省东阳市。
被上诉人（原审被告）东阳市人民政府，住所地浙江省东阳市行政中心。
法定代表人姚激扬，代市长。
委托代理人张龙明，东阳市人民政府工作人员。
委托代理人马旭芳，浙江无双律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）金华市审计局，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人董巧娟，局长。
委托代理人赵芳根，金华市审计局工作人员。
委托代理人姜丽珍，浙江泽鉴律师事务所律师。
卢汉良诉东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）房屋行政登记一案，金华市中级人民法院于2016年8月18日作出（2016）浙07行初58号行政判决。卢汉良不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人卢汉良，被上诉人东阳市政府的副市长王天仁及委托代理人张龙明、马旭芳，被上诉人金华市审计局的委托代理人赵方根、姜丽珍到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：浙江省东阳市吴宁镇振兴路15号1幢房屋原为浙江省东阳市蔬菜水产公司所有，于1998年12月登记，房屋所有权证号为东房权证吴宁字第××号。1996年12月20日，浙江省东阳市蔬菜水产公司与金华市审计师事务所东阳办事处（以下简称东阳办事处）签订房屋出售协议一份，约定浙江省东阳市蔬菜水产公司将浙江省东阳市吴宁镇振兴路15号第二层自东向西的部分房屋产权及使用权作价40万元出让给东阳办事处。协议签订后，东阳办事处分三次将40万元转让款支付给了浙江省东阳市蔬菜水产公司。1998年6月4日，浙江省东阳市蔬菜水产公司与第三人金华市审计局签订房地产买卖契约，将涉案房屋出卖给第三人金华市审计局。1998年11月13日，金华市国有资产管理局作出《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》，确认东阳办事处通过业务发展积累起来的资产属于国有资产。2000年9月27日，浙江省东阳市蔬菜水产公司与第三人向被告东阳市政府申请办理涉案房屋的转移登记，并提交了房地产买卖申请审批书、房地产买卖契约、东房权证吴宁字第××号房屋所有权证、房地产交易法人资格证明书、墙界申报表、委托书、东国资[2000]84号文件(含集资建房协议书）、金华市人大文件(金人大干[2000]8号）、东商集[1997]55号文件、房屋买卖凭据、契证、东阳市蔬菜公司致房管局函、企业法人营业执照、涉案房屋平面图等资料。被告东阳市政府受理后，经调查、审核、审批程序，于2000年9月28日完成外业测绘调查，于2000年10月8日完成评估作业和审核。2000年10月10日核准登记，并于2001年1月11日颁发东房权证吴宁字第××号房屋所有权证。期间，2000年12月5日，东阳市国有资产管理局作出东国资（2000）84号《关于东阳市蔬菜水产公司部分房地产界定给金华市审计局的通知》，将本案所涉房屋界定给金华市审计局。卢汉良因不服金华市国有资产管理局作出《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》，曾向金华市婺城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销金华市国有资产管理局对东阳办事处的财产所作的界定。金华市婺城区人民法院于2001年12月12日作出（2001)婺行初字第26号行政判决：驳回卢汉良的诉讼请求。卢汉良不服，向本院提起上诉，本院于2002年3月5日作出（2002)金中法行终字第13号行政判决：驳回上诉，维持原判。卢汉良仍不服，向本院及浙江省高级人民法院提起申诉。本院于2012年11月15日作出(2012)浙金立行申字第18号驳回申诉通知书。浙江省高级人民法院于2013年8月22日作出（2013)浙行申字第3号驳回再审申请通知书。另查明，1994年12月19日，金华市审计局根据金华市审计师事务所的金市审事（1994）111号报告，作出金市审综合（1994）76号批复，同意设立东阳办事处，同时抄报浙江省审计厅，并抄送东阳市审计局备案。批复中规定该所性质为金华市审计师事务所派出办事机构，不具有法人资格，其业务范围、审计质量和财务收支等，按金华市审计师事务所现行办法执行。同日，金华市审计师事务所聘任卢汉良任东阳办事处主任。工商部门颁发的营业执照中东阳办事处经济性质为国有企业分支机构（非法人）”，营业数额一栏空白。
原审法院认为，原告卢汉良主张涉案房屋非第三人金华市审计局购买，被告东阳市政府颁发东房权证吴宁字第××号房屋所有权证的行为违法。根据已查明的案件事实，涉案房屋的出让价款系东阳办事处支付，而东阳办事处是第三人金华市审计局下属的不具有法人资格的国有企业分支机构。金华市国有资产管理局作出的《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》及东阳市国有资产管理局作出的东国资（2000）84号《关于东阳市蔬菜水产公司部分房地产界定给金华市审计局的通知》，已明确界定金华市审计事务所东阳办事处通过业务发展积累起来的资产属于国有资产，本案所涉房屋属于金华市审计局。被告东阳市政府依照《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，根据浙江省东阳市蔬菜水产公司与第三人金华市审计局的房屋转移登记申请，对上述申请经过调查、审核、审批程序，于2001年1月11日颁发东房权证吴宁字第××号房屋所有权证的行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告卢汉良的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告卢汉良的诉讼请求。
卢汉良上诉称：一、一审判决将违法的行政行为认定为合法行为。上诉人和其他离退休干部根据中央的境经金华市人民政府批准于1993年3月设立东阳市审计、法律、财会咨询服务公司，1994年向省厅申报变更为东阳市第二审计师事务所。在审批过程中，金华审计局违反规定，未经东阳市政府和老干部同意，擅自于1994年12月19日发布（1994）76号文件，将上报审批东阳市第二审计师事务所原班人马批为“派出分支机构”、“不具有法人资格”的东阳办事处，因遭到东阳市政府和老干部的反对，双方经修改确认东阳办事处不是分支机构，以离退休专业技术老干部为主体具有法人资格，财务实行独立核算，自收自支，人事自主等，并体现在东阳办事处管理章程中，并于1995年1月进行工商登记，成为“红帽子企业”。在东阳办事处挂靠金华市审计师事务所的两年零九个月期间，金华市审计局和金华市审计师事务所无任何投资、拨款、借款。1997年12月19日，东阳办事处资产被强行接管。浙江省注册会计师协会根据省委领导意见派员调查后，作出浙注协（2000）87号文件可以证实。二、东阳市政府的房产登记机构未依法履行查验职责，捏造事实，程序违法。被诉登记行为违反《城市房屋产权登记管理办法》有关权属审核登记的规定，例如：审批表上明确“欠国资局批复”，但在“是否符合购买条件”栏却填写了“符”；明知东阳办事处离退休干部用依法兼职的收入自行购买房屋，却在审批表“是否空房转让”栏填写“是”，等等。三、上诉人于1996年12月20日与东阳市蔬菜水产公司签订房屋出售协议书合法有效。该房屋虽借用东阳办事处的名义购买，但购房款支付，房屋产权移交与金华市审计师事务所、金华市审计局无关。东阳办事处的人、财、物100%由离退休老干部投资和经营，章程中明确包干使用，互不干涉；购房资金来源于职工合法薪酬；经审计查证，东阳办事处1995至1997年三年的经济效益考核明细账证明该企业经营收益149万余元，与购房资金无关；金华市审计师事务所的法定经营范围证明涉案房屋与该事务所无关。四、一审法院将金华市国有资产管理局的文件作为判决依据错误。金华市审计局强制接管涉案房屋后,在1998年11月13日作出《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》，但未发文给上诉人。上诉人在四年后才在一审法院看到该文件的复印件。该文件与涉案房屋无关联。东阳办事处被强行接管的“财物移交清单”中无该房产记载，“关于班子调整有关移交事宜协议书”中也未涉及涉案房产；一审判决认定1998年6月4日，东阳市蔬菜水产公司与金华市审计局签订房地产买卖契约将涉案房产出卖给金华市审计局。但金华市审计局提供的契约主要条款、价格均虚假，付款方式也为空白，违约责任中违约方应支付的金额也空白，时间亦未填，购房和出售方主体虚假；东阳市东国资（2000）84号关于东阳市蔬菜水产公司部分房地产界定给金华市审计局的通知有问题，金华市审计师事务所1999年9月7日已依法注销，却在2000年4月7日起死回生，公章、内容均系虚假；金华市审计局1994年12月19日作出金市审综合（1994）76号批复“同意设立金华市审计师事务所东阳办事处”，同时抄报浙江省审计厅，并抄送东阳市审计局，但一审法院未释明该行为违反注册会计师法，自1994年8月31日起，审计机关已无资格审批。五、金华市审计师事务所与东阳办事处的关系在“管理章程”第六条明确前者为主管部门。而实质上两者是挂靠关系，金华市审计师事务所在1995年至1997年对外无投资，也无分支机构。金华市审计师事务所于1999年9月7日注销，东阳办事处于2000年2月21日注销。充分说明金华市审计局滥批“红帽子”，滥收费。四、适用法律错误。关于会计（审计）事务所产权和资产处置问题，财政部（1998）127号“关于会计师（审计）事务所产权界定和处置通知”第二条明确：如果全民单位没有投资，又没有为其承担过民事经济责任的，不认定其中有国有资产。第二条第三款规定：全民单位与非全民单位或个人共同开办的事务所，按投资比例划分产权。最高人民法院行政庭发布的关于“红帽子”企业产权纠纷处理意见明确：对实体问题按“谁投资，谁所有”原则处理。五、程序违法。上诉人向一审法院行政庭庭长邮寄报告要求对金华市审计局审综（1994）76号关于同意设立东阳办事处的批复和东阳市国有资产管理局东国资（2000）84号《关于东阳市蔬菜水产公司部分房地产界定给金华市审计局的通知》一并审查。一审法院不仅不予审理，还将违法文件作为本案判决依据。请求二审法院撤销被诉房屋所有权证，判令金华市审计局依法承担清理、清退的法律责任。
东阳市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。涉案房屋原属浙江省东阳市蔬菜水产公司所有，原房屋所有权证号为东权房证吴宁字第××号。1998年5月4日，浙江省东阳市蔬菜水产公司与金华市审计局签订房屋买卖凭据，将涉案房屋出卖给金华市审计局。2000年9月27日，上述买卖双方向答辩人申请办理涉案房屋的转移登记手续，并提交了房地产买卖申请审批书、房地产买卖契约、东房权证吴宁字第××号房屋所有权证、房屋买卖凭据、房地产交易法人资格证明书、墙界申报表、委托书、东国资[2000]84号文件、金人大干[2000]8号文件、东商集[1997]55号文件、契证、浙江省东阳市蔬菜水产公司致房管局函、企业法人营业执照、涉案房屋平面图等资料。答辩人进行了调查审核，并于2000年9月28日完成外业测绘调查，于2000年10月8日完成评估作业和审核，于同年10月10日核准登记，并于2001年1月11日向金华市审计局颁发东房权证吴宁字第××房屋所有权证。综上，答辩人向金华市审计局颁发被诉房屋所有权证的行政行为事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，并无不当。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的诉讼请求，无事实和法律依据，不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
金华市审计局在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出的诉讼请求于法无据。（一）一审法院认定涉案房屋归答辩人所有合理合法。涉案房屋系答辩人下属单位金华市审计师事务所东阳办事处于1996年12月20日、1998年5月4日分两次购买。因金华市审计师事务所于1999年9月7日撤销后其资产归属答辩人。该资产经1998年11月13日金华市资产管理局出具的《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》以及东阳市国有资产管理局作出的东国资（2000）84号《关于东阳市蔬菜水产公司部分房地产界定给答辩人的通知》明确界定东阳办事处通过业务发展积累起来的资产属于国有资产，涉案房屋属于答辩人所有，后续办理产权证也是基于此进行登记确权。且金华市国有资产管理局出具的《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》，因上诉人卢汉良不服，已经过法院一审、二审、再审确认合法，从而也确定了本案所涉房屋归答辩人所有。原审中，答辩人已将相关生效法律文书作为证据递交法庭。（二）上诉人认为东阳办事处是“红帽子”企业，不是分支机构，财务独立，人事自主，金华市审计师事务所并无任何投资和借款，只是东阳办事处的临时挂靠主管部门，东阳办事处积累的资产应属个人所有，东阳办事处资产与金华市审计师事务所无关，于法无据。上诉人提供的答辩人金市审综合（1994）76号《关于同意设立“金华市审计师事务所东阳办事处”的批复》以及《金华市审计师事务所东阳办事处管理章程》、《关于班子调整有关移交事宜协议书》都已明确东阳办事处是金华市审计师事务所的派出办事机构，由金华市审计师事务所主管，不具有法人资格，上诉人与东阳办事处系聘用与被聘用的关系，不存在经济责任承包关系，也不存在挂靠关系，更无对资产权属另行约定。金华市审计师事务所是否对东阳办事处有拨款、借款等系内部事宜，东阳办事处经营期间财产如何核算是金华市审计师事务所与东阳办事处的管理模式，与上诉人等员工无关，更与资产归属无关，也不能因此得出东阳办事处资产归个人所有。涉案房屋系东阳办事处购买，东阳办事处系金华市审计师事务所的派出办事机构，根据东阳办事处的国有性质，其积累的资产应属国有资产，而非个人所有，即涉案房屋应属国有，上诉人的主张无法律和事实依据。（三）上诉人认为涉案房屋系以东阳办事处的名义购买，相关协议系虚构伪造，但上诉人并未提供任何证据证明该房屋款项系他人出资。相关的《集资建房屋协议》、《房地产买卖契约》都是在1996年12月20日东阳办事处与东阳市蔬菜水产公司签订的《房屋出售协议》的基础上签订的，是双方的真实意思表示，不存在如上诉人所述的虚假伪造的情形。关于购房款，一审中的收款收据也明确，该款项系东阳办事处出具，而非上诉人个人。因此，上诉人以东阳办事处名义购买涉案房屋为由，认为涉案建房屋协议、买卖契约虚假的主张不能成立。二、一审法院对被上诉人东阳市政府颁发被诉房屋所有权证的事实认定清楚，证据确实充分，程序合法。被上诉人已全面审查了答辩人、金华市审计师事务所之间的关系，同时也审查了买卖双方的法律主体，所依据的证据确实充分，还全面审查了所涉房屋的买卖过程及确定的买卖内容，并依职权审查了所涉房屋的权属状况。被上诉人东阳市政府在全面审查之后，对属于答辩人所有的房屋予以确权颁证证据充分，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人东阳市政府于2001年向被上诉人金华市审计局颁发东房权证吴宁字第××号房屋所有权证的行为是否具备事实和法律依据，程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人卢汉良以涉案房屋系由其与其他离退休干部个人投资设立的东阳办事处购买取得，该办事处与金华市审计师事务所之间是挂靠关系为由提起诉讼,请求撤销被上诉人东阳市政府向被上诉人金华市审计局颁发东房权证吴宁字第××号房屋所有权证的行为。经审查，涉案房屋由东阳办事处于1996年12月20日与浙江省东阳市蔬菜水产公司签订《房屋出售协议书》购买取得,并由东阳办事处支付购房款。金华市国有资产管理局于1998年11月13日作出《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》，该意见认为：东阳办事处系由金华市审计局金市审综合（1994）76号文件批准成立，性质为全民单位的派出机构，不具有法人资格，该办事处的一切民事纠纷由金华市审计师事务所承担，东阳办事处通过业务发展积累起来的资产属于国有资产。针对该意见，金华市中级人民法院于2002年3月5日作出的已生效的（2002）金中法行终字第13号行政判决认为，原金华市国有资产管理局依据相关证据和规定作出的《关于金华市审计师事务所东阳办事处财产归属问题的意见》认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，所作意见并无不当。涉案房屋属于国有资产，已被生效判决所确认,故上诉人与被诉登记行为之间没有法律上的利害关系，不具有对该行为提起诉讼的原告主体资格。原审法院对卢汉良的原告主体资格未加审查，径直对被诉行为进行审查，并作出实体判决不当，本院应依法予以纠正。东阳办事处与金华市审计师事务所之间的关系、企业性质等问题受生效判决羁束，上诉人对此提出的异议，均非本案审查范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2016）浙07行初58号行政判决。
二、驳回上诉人卢汉良的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年二月二十四日
书 记 员 韦若莎