广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）北行终字第24号
上诉人（原审原告）莫敢声。
委托代理人曾柳芸。
委托代理人蒋万芝。
被上诉人（原审被告）北海市公安局海城分局，住所地北海市长青路3号。
法定代表人梁华，局长。
委托代理人白燕，北海市公安局海城分局法制大队大队长。
委托代理人廖期，北海市公安局高德边防派出所副所长。
原审第三人北海德荣房地产开发有限公司，住所地北海市。
法定代表人周宇浩，董事长。
委托代理人文海沧，广西广为律师事务所律师。
上诉人莫敢声因与被上诉人北海市公安局海城分局治安行政处罚一案，不服北海市海城区人民法院（2015）海行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人莫敢声及其委托代理人曾柳芸、蒋万芝，被上诉人北海市公安局海城分局的委托代理人白燕，原审第三人北海德荣房地产开发有限公司的委托代理人文海沧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原审第三人北海德荣房地产开发有限公司于2014年5月6日取得位于北海市湖北路交海景大道东南角61894.26平方米国有土地使用权，取名“德利海北海”项目。2014年11月20日下午，部分北海高德渔业大队人员在“德利海北海”项目用地出入通道上搭建一间木棚；当日18时许，北海高德渔业大队人员在该项目用地入口处停放了两辆电动自行车；当日20时许，原审第三人的两辆运输混凝土车被停放在入口的两辆电动自行车挡住不能进入施工，原审原告莫敢声于当日20时许到现场，其电话通知黄宝德（另案上诉人）到场；施工人员将电动自行车搬开，苏某某（另案上诉人）躺在车前不让运送混凝土车辆通过，双方发生争执并报警，北海市公安局高德边防派出所出警到现场处置，至23时许，原审第三人让运送混凝土车返回，停止当晚施工，结束僵持状态。2014年11月21日上午9时许，北海高德渔业大队人员再次阻挠原审第三人施工，原审原告莫敢声在该工地通道中间的木棚上挂了一条红底黑字横幅，内容为“依法征地，保卫老百姓权益”，参与阻挠施工。2014年11月22日，北海市公安局高德边防派出所立案。2014年12月17日22时，北海市公安局高德边防派出所将原审原告传唤至原审被告处接受调查并制作了询问笔录。2014年12月18日，原审被告制作《行政处罚告知笔录》，笔录载明：莫敢声于2014年11月20日20时及2014年11月21日9时许，聚众在北海市海城区海景大道德利海北海工地阻挠施工，严重扰乱单位工作秩序，将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定进行处罚。原审原告莫敢声以没有阻挠施工，不是扰乱单位秩序为由，拒绝在笔录上签字。同日，原审被告作出北公城行罚决字（2014）03405号《行政处罚决定书》，向莫敢声宣读拘留决定书后，将其送交北海市拘留所执行拘留。莫敢声拒绝签收《行政处罚决定书》，原审被告的办案民警在附卷的决定书上注明“民警已向当事人宣告，当事人莫敢声拒绝签字”。2014年12月18日，原审被告向莫敢声家属邮寄《行政拘留家属通知书》；2014年12月22日莫敢声家属收到《行政拘留家属通知书》。2015年1月2日，莫敢声拘留期满解除拘留。2015年1月20日，莫敢声向原审法院起诉，请求判决确认原审被告作出的北公城行罚决字（2014）03405号《行政处罚决定书》违法；依照《中华人民共和国国家赔偿法》标准赔偿莫敢声拘留期间损失3010.35元（每日200.69元）；公开赔礼道歉，恢复名誉，承担本案的诉讼费用。另查明：原审原告莫敢声主张原审第三人用地中的一部份属于渔业大队集体所有，其是渔业大队成员，阻挠原审第三人无施工许可证施工是维权行为，但没有提供相应证据和依据证明其主张。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，原审被告北海市公安局海城分局是县级以上人民政府公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，对违反治安管理行为作出处罚是其法定职责。原审第三人北海德荣房地产开发有限公司已取得位于北海市湖北路交海景大道东南角61894.26平方米国有土地使用权，原审原告莫敢声及高德渔业大队认为土地所有权被侵害，应向政府申请解决，土地权属争议不是本案审理范围。原审原告聚集北海市高德渔业大队部份人员对原审第三人北海德荣房地产开发有限公司施工进行阻挠，是首要分子，侵害了原审第三人的合法权益，依法应受到行政处罚；原审被告作出的处罚决定证据充分，适用法律正确。原审被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条第一款规定，履行了行政处罚告知义务；原审原告主张未告知处罚的种类和幅度违法，没有法律依据，不予支持。原审被告向原审原告莫敢声宣告行政处罚决定书，莫敢声已经知道行政处罚的内容及起诉期限，其拒绝签收，不影响该行政处罚决定书的合法性；原审被告于作出行政处罚当日将《行政拘留家属通知书》邮寄给莫敢声家属，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条第一款应当及时将处罚情况和执行场所通知被处罚人家属的规定，莫敢声主张未及时送达理由不成立。综上所述，被诉行政行为认定事实证据充分，符合法定程序，适用法律正确，原审原告莫敢声请求赔偿拘留期间损失3010.35元；公开赔礼道歉，恢复名誉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原审原告莫敢声的诉讼请求。案件受理费50元，由原审原告莫敢声负担。
上诉人莫敢声上诉称：一、行政处罚认定事实不清楚，依据不足。事发地点并非原审第三人的工作场所，无证据证明上诉人实施了情节较重的扰乱单位秩序的行为，原审第三人无证据证明遭受何种程度的损失，被上诉人作出行政拘留上诉人的行政处罚无事实依据，适用法律错误。二、涉案土地征地手续不完善存在纷争，原审第三人施工尚未报建报监，无施工许可证，属违法施工，上诉人有制止举报的权利。三、被上诉人作出行政处罚时严重违反法定程序。1.被上诉人先拘留后取证，处罚前所有证据材料均未出示给上诉人知悉，是在上诉人起诉后补充的证据，错漏百出；2.被上诉人不对施工项目是否合法进行调查，在接警、处警过程中，报警人信息、办案时间、办案人员等方面均存在前后矛盾、表述各异的情况；3.传唤程序违法，未经被上诉人负责人批准，报案方式查获的不能口头传唤，强制传唤未依法制作现场笔录，未履行权利、救济途径告知义务，未及时通知家属；4.无证据证明被上诉人进行了处罚前告知，告知笔录上无当事人的签字，没有见证人证明，民警在告知笔录上的签字不属实；5.制作《公安行政处罚审批表》的过程就是造假的过程，公安机关审核审批程序严重违法，审批表上的三个“同意”、呈批审核审批时间“2014年12月18日”均为打印字体，显然是同时打印上去的，伪造审批过程；6.被上诉人未依法向上诉人宣告行政处罚决定书并当场交付上诉人，没有及时通知上诉人的家属。被上诉人对上诉人送达《行政处罚决定书》是在上诉人从拘留所出来后向海城区人民法院提起诉讼经法院交涉后才送达的。7.被上诉人决定对上诉人莫敢声进行处罚的《行政处罚决定书》上记载的拘留期限是“2014年12月18日至2014年1月2日”，在《行政拘留执行回执》里，莫敢声的拘留执行期限“2014年12月18日至2014年1月2日”，印证了被上诉人的造假行为。请求撤销原审行政判决，依法确认被诉行政行为违法，赔偿上诉人拘留期间的损失，公开赔礼道歉，恢复名誉。
被上诉人北海市公安局海城分局辩称：一、上诉人莫敢声扰乱单位秩序事实清楚，证据确凿充分。原审法院判决认定的事实证据充分。2014年11月20日晚八时、11月21日早上九时许，上诉人莫敢声等人以“维权”为由聚集在北海德荣房地产有限公司“德利海北海”项目工地通道处搭建了简易木棚阻挠施工，严重扰乱了北海德荣房地产开发有限公司的正常工作秩序。以上事实有证人证言、辨认笔录、出警情况说明、现场照片、莫敢声本人陈述，及另案上诉人黄某某、苏某某陈述等证据证实。二、本案的查处符合法定程序。1.被上诉人严格依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》及《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，进行了受案、传唤、询问、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，上诉人提出先拘留后取证是对事实的歪曲；2.立案时间点问题，2014年11月20日接到110报警，同月21日又接到群众报警，经审查后我们在同月22日受理案件符合规定；3.传唤证问题，使用传唤证传唤经公安派出所负责人批准即可，不需要县级以上公安机关负责人批准，本案并未采用口头传唤的方式，采取强制措施制作笔录问题是上诉人对《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条的规定理解错误；4.行政处罚告知笔录问题，按《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定告知作出处罚的事实、理由及依据，被告知人拒绝签字，办案人员如实记录；5.《公安行政处罚审批表》的审核审批问题，因为实行网上办案，“同意”字样不是事先打印的，审核审批的日期是系统自动生成；6.《行政处罚决定书》的宣告送达问题，被上诉人当场向上诉人宣读，上诉人拒绝签收，被上诉人只能代为保存，当天即通过邮寄方式向上诉人的家属寄出《行政拘留家属通知书》；7.关于上诉人莫敢声的拘留期限问题，是办案人员疏忽造成的笔误，事实上对莫敢声拘留十五日。三、本案适用法律准确、处罚合法适当。上诉人莫敢声聚众实施阻扰施工行为，扰乱单位正常秩序，给原审第三人造成经济损失，被上诉人两次出警，但上诉人仍然不听劝告、冲警戒线对单位秩序和社会秩序是一种扰乱，上诉人的扰乱秩序的行为达情节较重的程度，又因上诉人莫敢声是本案的首要分子，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定对莫敢声处以行政拘留十五日的行政处罚合法适当，适用法律准确。请求二审法院维持原审行政判决，维持行政处罚决定。原审第三人北海德荣房地产有限公司辩称：一、被诉处罚决定认定上诉人行为构成扰乱企业秩序，事实清楚，依据充分。1.上诉人阻挠、胁迫施工行为，有上诉人莫敢声及另案上诉人苏某某、黄某某的询问笔录、证人证言、辨认笔录、报案材料证实；2.上诉人莫敢声为聚众阻挠、胁迫的首要分子，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定给予上诉人处罚，依据充分；3.上诉人声称原审第三人没有施工许可证，属违法施工，上诉人阻挠施工行为合法，实属上诉人的狡辩，即便原审第三人是违法施工，也应由建设行政主管部门对违规行为作出处罚，上诉人可以向有关部门举报、控告，无权阻挠施工。4.施工现场属于原审第三人所有，不存在土地权属纠纷，涉案土地是北海市人民政府依法征收后，原审第三人是依据法定程序通过竞买方式取得的，且于2014年取得了建设用地规划许可证，故涉案土地权属明确。二、被诉行政行为程序合法。1.高德边防派出所接警、制作案件登记表、要求报警人提供书面报案资料，均符合相关规定；2.高德边防派出所经负责人批准使用传唤证传唤上诉人并告知依据、原因，并依法制作了被传唤人家属通知书；3.案件受理后，高德边防派出所依法进行调查，制作了询问笔录、证人证言、辨认笔录；4.被上诉人有权作出治安管理处罚，在作出处罚决定前，履行了行政处罚告知义务，作出行政拘留处罚后及时通知了被处罚人的家属。对上诉人莫敢声的拘留期限是笔误。请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉。
在本院审理期间，上诉人在二审庭审中提交了二份证据，一份是北国用（1994）字第2010483号《国有土地使用证》复印件，证明这块地之前是北海市高德渔业综合公司使用。被上诉人认为上诉人在二审才提交的证据不具备证据的三性，不予认可；第三人对证据的三性及证明目的均不予认可。第二份证据是北海市住房和城乡建设局对蒋某某的《来信答复》复印件，证明施工方无证施工。被上诉人不认可这份证据，认为证明目的与本案无关。原审第三人提出该份证据是上诉人在原审法院第三次开庭才提交的，当时原审第三人对已过举证期限的证据不同意质证，并对证明目的有异议，认为这份答复与本案被诉行政行为没有关联性。即使原审第三人无证施工，上诉人也无权对施工进行阻挠。本院认为，上诉人二审提交的二份证据未出示证据原件，且在二审期间提供不具有正当理由，对该二份证据的证据效力本院不予认定。
本院确认原审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院另查明，被上诉人在对上诉人作出的被诉《行政处罚决定书》查明事实部分将“扰乱单位工作秩序”中的“扰乱”表述为“拢乱”，将拘留期限表述为“2014年12月18日至2014年1月2日”应为“至2015年1月2日”。上诉人莫敢声拒绝签收该《行政处罚决定书》，被上诉人决定代为保存。
本院认为，行政程序与行政行为的实体内容是行政行为的两个方面，行政程序是行政主体作出行政行为的过程中所应遵循的步骤、顺序、方式、方法和时限的总和。行政主体实施行政行为时必须严格按照法律规定的方式、步骤、顺序和时限进行。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款明确规定“违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”本案中，被上诉人北海市公安局海城分局对上诉人莫敢声进行处罚前告知时，上诉人提出了“我没有阻碍施工，不是扰乱单位秩序”的陈述和申辩意见，被上诉人应当对此进行复核，但被上诉人未向法院提供已进行复核的相关证据。处罚前告知程序保证被处罚人的知情权，复核程序保证被处罚人的参与权，被上诉人无证据证明其保证了上诉人的参与权，违反法定程序。对于被上诉人是否对上诉人依法宣读并当场交付《行政处罚决定书》的问题，上诉人主张被上诉人未向其宣告及送达该决定书，是其到原审法院起诉后法院要求提供该决定书，其才到高德边防派出所领取的；若对其宣告不可能不发现拘留期限写成“2014年12月18日至2014年1月2日”的错误。被上诉人主张已向上诉人宣告并送达该《行政处罚决定书》，因上诉人拒收，办案民警只能代为保存。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条规定“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人”，被上诉人所采取的“代为保存”的行为不符合该条规定，且无其他法律依据，不能证明其向上诉人宣告送达行政处罚决定的程序合法。决定给予“首要分子”行政拘留十五日的处罚，属于给予行政相对人较重的处罚，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定经行政机关负责人集体讨论决定。被上诉人未提供经集体讨论的证据，不能证明其该程序合法。此外，被诉行政处罚决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款对“首要分子”的规定进行处罚但未予表述，且遗漏适用该条第一款第（一）项的规定，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，被诉行政处罚决定本应依法撤销，鉴于该行政处罚决定已经执行完毕且判决撤销已无实际意义，对上诉人请求确认被上诉人作出的北公城行罚决字（2014）03405号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第三十三条、第三十五条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，上诉人有一并提出行政赔偿请求的权利。根据最高人民法院公布的2016年作出国家赔偿决定涉及侵犯公民人身自由权的赔偿标准，上诉人要求被上诉人赔偿拘留十五日的损失人民币3634.5元。由于上诉人扰乱单位工作秩序的违法行为事实客观存在，依法应受到治安处罚。但被上诉人作出被诉行政处罚决定，程序违法且适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”的规定，本院对上诉人所提行政赔偿请求酌情给予支持，由被上诉人赔偿上诉人人民币1800元。鉴于上诉人被治安处罚是因其实施了违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的行为，并非被上诉人程序违法所致，故上诉人所提公开赔礼道歉、恢复名誉的赔偿请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。综上所述，原审法院认为被诉行政处罚决定符合法定程序、适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销北海市海城区人民法院（2015）海行初字第13号行政判决；
二、确认被上诉人北海市公安局海城分局2014年12月18日作出的北公城行罚决字（2014）03405号《行政处罚决定书》违法；
三、由被上诉人北海市公安局海城分局在本判决生效之
日起30日内向上诉人莫敢声支付赔偿金人民币1800元；
四、驳回上诉人莫敢声的其他赔偿请求。
本案一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人北海市公安局海城分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴 慧
审判员 席淑燕
审判员 曾志科
二〇一六年十月十日
书记员 陈奔虹
附：本判决引用的法律条文
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十八条
《中华人民共和国国家赔偿法》
第三条
第三十三条侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。
第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十八条当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。