安徽省黄山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖10行终20号
上诉人（原审原告）：汪丽芳，女，1950年11月3日出生，汉族，务农，住安徽省黟县。
委托代理人：毛国忠，湖北东坡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：黟县房屋征收管理办公室，住所地安徽省黟县碧阳镇翼然路老人民医院内。
法定代表人：汪红武，副主任。
委托代理人：陈辉军，黟县房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人：许振序，安徽金天都律师事务所律师。
原审第三人：吕龙翔，男，1978年11月4日出生，汉族，黟县人，高中文化，住安徽省黟县。
上诉人汪丽芳因与被上诉人黟县房屋征收管理办公室及原审第三人吕龙翔房屋征收补偿协议一案，不服安徽省黟县人民法院（2016）皖1023行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭进行了审理。上诉人汪丽芳的委托代理人毛国忠，被上诉人黟县房屋征收管理办公室的委托代理人陈辉军、许振序，原审第三人吕龙翔到庭参加诉讼。
一审查明：2012年，黟县漳河流域综合治理项目实施，并依法成立了黟县房屋征收管理办公室，负责相关房屋征收与补偿工作。该项目的实施，需征用征收范围内的国有土地和集体土地。2012年7月2日，黟县房屋征收管理办公室拟定征收补偿方案，并向社会公布，黟县人民政府作出决定书，并予以公告。吕龙翔对决定书不服提起诉讼，终审判决以违反法定程序为由，撤销决定书中涉及集体土地性质房屋的征收决定。决定书中涉及的集体土地部分，在2012年8月10日2012年12月30日经安徽省人民政府批准，已转为建设用地，吕龙翔和黟县房屋征收管理办公室在协商的基础上，就涉案的整幢房屋签订了货币补偿协议。该协议约定了补偿项目、补偿标准和涉案房屋的总补偿金额，并约定了搬迁腾空房屋的时间等相关内容，吕龙翔出具保证书，承诺在2014年10月9日2014年11月11日2014年12月31日前拆除涉案房屋。同日，黟县房屋征收管理办公室支付房屋征收补偿款375781元，并暂扣2万元作为房屋拆除保证金，该2万元在2016年6月28日，黟县房屋征收管理办公室向吕龙翔支付完毕。涉案房屋至诉讼时止，尚未进行交付。汪丽芳诉讼至法院，请求判决：1.确认黟县房屋征收管理办公室与第三人吕龙翔签订的《黟县漳河流域综合治理项目房屋征收补偿安置协议书—货币补偿协议》无效；2.黟县房屋征收管理办公室返还汪丽芳所有的房屋。
一审另查明：涉案房屋为汪丽芳与其丈夫吕瑞德共有，吕瑞德于2008年去世，该房屋在黟县漳河流域综合治理项目征收范围内。吕龙翔系汪丽芳与吕瑞德之子，在黟县漳河流域综合治理项目实施范围内无其他房屋，吕龙翔一直与汪丽芳夫妇共同居住生活在涉案房屋内，直至协议签订后的2014年11月份搬离，后汪丽芳在知晓协议签订的情况下亦搬到吕龙翔处居住。至本案诉讼时止，汪丽芳在吕龙翔处居住时间有一年多。黟县漳河流域综合治理项目的实施目的是为了环境保护，加强城区防洪和基础设施建设，提升县城城市品味和主体功能，在该项目征收范围内共有集体土地上的房屋98户，截止审理时止，除汪丽芳户外，其余97户房屋已搬迁拆除完毕。
一审法院认为：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。黟县房屋征收管理办公室作为依法设立的部门，其与吕龙翔签订的房屋征收货币补偿协议属于行政诉讼法规定的行政协议。汪丽芳对行政协议的效力提起诉讼，而不是对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼，汪丽芳提起行政诉讼应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。黟县房屋征收管理办公室制定的《黟县漳河流域综合治理项目房屋征收补偿安置方案》、黟县人民政府作出的决定书，均向社会进行了公布；吕龙翔针对黟县人民政府作出的决定书提起了行政诉讼。汪丽芳作为被征收房屋的所有权人及吕龙翔母亲，又长期与吕龙翔共同生活，其应当知道房屋要被征收的事实。由于吕龙翔在征收范围内并无其他房屋，其与黟县房屋征收管理办公室签订的房屋征收货币补偿协议涉及的房屋，即为汪丽芳与吕龙翔共同居住生活的房屋，汪丽芳在吕龙翔于2014年11月搬出居住时，就知道涉案房屋签订房屋征收货币补偿协议的事实，故汪丽芳对吕龙翔与黟县房屋征收管理办公室签订的房屋征收货币补偿协议提起行政诉讼，应从2015年5月1日即新的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之日开始计算起诉期限。汪丽芳未向法院提交不属于起诉人自身原因造成超过期限的证据，其在2016年6月23日才提起行政诉讼，其起诉期限已超过法定期限。由于涉案房屋并未向黟县房屋征收管理办公室交付，汪丽芳要求黟县房屋征收管理办公室返还房屋的诉讼请求没有事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定：驳回原告汪丽芳的起诉。案件受理费50元，依法予以退还。
一审宣判后，汪丽芳不服，向本院提起上诉称：一审法院认定事实有误，适用法律错误，汪丽芳提起诉讼没有超过法定期限。一、一审裁定适用行政诉讼法第四十六条第一款，却忽略第二款，汪丽芳是因房屋及不动产提起诉讼，所以本案应该适用该条第二款关于起诉期限的规定。二、一审法院适用行政诉讼法第四十九条第（三）项不知所云。汪丽芳在一审中有明确具体的诉讼请求，即要求依法确认黟县房屋征收管理办公室与吕龙翔签订的《黟县漳河流域综合治理项目房屋征收补偿安置协议书—货币补偿协议》无效，且提供了该协议等相关材料作为认定事实的证据，一审法院适用行政诉讼法第四十九条第（三）项具体指向不明，且与汪丽芳一审明确的诉讼请求和提交的证据所证明的事实不符。三、一审裁定适用的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条与本案毫无关联。四、一审裁定适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）、（二）项纯属画蛇添足。汪丽芳一审起诉有明确具体的诉讼请求和事实依据，且因房屋即不动产提起诉讼，本案应该适用行政诉讼法第四十六条第二款的规定。五、黟县房屋征收管理办公室与吕龙翔签订《黟县漳河流域综合治理项目房屋征收补偿安置协议书—货币补偿协议》后没有依法告知汪丽芳诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题》第四十一条，至少应该适用两年的起诉期限的规定。综上，一审裁定以“起诉期限超过法定期限”为由驳回汪丽芳的起诉与法律法规规定不符，侵犯了汪丽芳的诉权，恳请二审法院：依法撤销一审裁定，发回黟县人民法院重新审理。
黟县房屋征收管理办公室庭前没有提交书面答辩状，在庭审中答辩称：一、汪丽芳的起诉明显已经超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。二、案涉房屋征收协议主体适格，程序合法，补偿合理，是双方真实意思表示，不存在法律规定的无效情形。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回汪丽芳的上诉，维持一审裁定。
原审第三人吕龙翔在庭审中陈述：黄山市中级人民法院（2013）黄中法行终字第00020号行政判决已经撤销了黟县人民政府的征收决定，黟县房屋征收管理办公室已没有权利征收吕龙翔的房子，吕龙翔与黟县房屋征收管理办公室签的不能算是协议，只是一个协商结果。请求支持汪丽芳的上诉请求。
二审中，汪丽芳就房屋征收货币补偿协议发表补充意见：案涉房屋补偿协议由黟县碧阳镇办公室主任于2016年3月15日才将协议原件交给吕龙翔；尽管吕龙翔签协议的时间是2014年10月9日，但始终不持有该协议；汪丽芳在2016年3月16日得知该协议后起诉，并未超过法定起诉期限。
黟县房屋征收管理办公室认为：房屋征收补偿协议于签订时即送达吕龙翔，汪丽芳认为于2016年3月份才收到，不予认可。
汪丽芳还向本院提交了补充证据：
证据一、常住人口登记表复印件。证明案涉征收的房屋为汪丽芳、吕秀峰等六人共同所有，吕龙翔无权代表其他房屋共有人签订房屋补偿协议。
证据二、进账单复印件。黟县房屋征收管理办公室于2016年6月28日向吕龙翔付款二万元。证明即使房屋补偿协议有效，也属于黟县房屋征收管理办公室与吕龙翔签订的协议，且在履行之中，汪丽芳于2016年6月23日起诉，不存在超过起诉期限的问题。
黟县房屋征收管理办公室认为：对证据一的真实性予以认可，但仅凭该登记表无法证明房屋的产权，不能达到汪丽芳的证明目的。对证据二的真实性没有异议，该证据与起诉期限无关联性，起诉期限应该从汪丽芳应当知道行政行为之日起开始计算。
因汪丽芳二审中提交的补充证据均不属于新证据，本院不予认定。
二审查明：案涉的房屋坐落于黟县碧阳镇下水磨，地号B-5房屋一幢，该房屋在2012年黟县漳河流域综合治理项目征收范围内。2013年，吕龙翔提起行政诉讼，要求确认黟县人民政府就黟县漳河流域综合治理项目作出的黟政房征决[2012]第01号《房屋征收决定书》不合法。该案的生效判决为（2013）黄中法行终字第00020号行政判决，该判决认定案涉房屋系吕龙翔房屋。在拆迁工作开展过程中，黟县房屋征收管理办公室就案涉房屋以“吕龙翔户”为征收对象。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。一审法院认定的案件事实本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点为：汪丽芳的起诉是否超过了起诉期限。汪丽芳的诉讼请求为要求确认《黟县漳河流域综合治理项目房屋征收补偿安置协议书—货币补偿协议》即案涉的房屋补偿协议无效，据此可认定，本案系公民直接向法院提起诉讼，要求确认行政协议无效的纠纷，而非不动产纠纷。本案中,黟县房屋征收管理办公室与吕龙翔签订案涉房屋补偿协议后，已完全履行了协议约定的义务，没有变更或违约行为，且黟县房屋征收管理办公室制定的《黟县漳河流域综合治理项目房屋征收补偿安置方案》、黟县人民政府作出的决定书，均已向社会进行了公布。生效的（2013）黄中法行终字第00020号行政判决，认定案涉房屋系吕龙翔房屋；在拆迁工作开展过程中，黟县房屋征收管理办公室就案涉房屋以“吕龙翔户”为征收对象，吕龙翔对此均未提出异议，并于2014年10月9日与黟县房屋征收管理办公室签订了房屋补偿协议，且全额领取了补偿款。黟县房屋征收管理办公室有理由相信吕龙翔具有代理权，可以代表汪丽芳签订房屋补偿协议。汪丽芳系吕龙翔母亲，且与其共同生活居住在案涉房屋内，汪丽芳对房屋征收的前期宣传发动、吕龙翔提起的行政诉讼、签订房屋拆迁补偿协议、领取补偿款等事项应当在2015年以前已经清楚知晓。况且，截止目前，在案涉项目征收范围内集体土地上的房屋共有98户，除汪丽芳户外，其余97户房屋已搬迁拆除完毕。综上，结合本案被诉协议缔结与履行过程的具体情况综合判断，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，认定汪丽芳的起诉超过起诉期限，并无不当。汪丽芳的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 邹有春
审判员 狄志国
审判员 方惠灵
二〇一七年六月二十九日
书记员 王 欣
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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