湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第27号
上诉人（一审原告）：李祥兴。
被上诉人（一审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人：廖建华，该区区长。
委托代理人：黄永谦，长沙市黄兴北路棚改项目征收工作指挥部工作人员。
委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。
上诉人李祥兴因与被上诉人长沙市开福区人民政府信息公开及行政赔偿一案，长沙市中级人民法院于2013年10月9日作出（2013）长中行初字第00051号行政裁定，驳回了李祥兴的起诉。李祥兴不服，向本院提出上诉。本院于2013年12月12日作出（2013）湘高法行终字第164号行政裁定，指令长沙市中级人民法院继续审理本案。长沙市中级人民法院继续审理后，于2014年8月25日作出（2013）长中行初字第00051号行政判决。李祥兴不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
长沙市中级人民法院审理查明：李祥兴系长沙市开福区黄兴北路棚改项目征收范围内的居民。因补偿问题未达成协议，2013年4月8日，长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）对李祥兴作出开政征补字（2013）第126号《房屋征收补偿决定`》，该决定中被征收人基本情况资料包括原告的姓名、性别、民族、住址、身份证号码。随后，开福区政府将该决定在征收范围内进行了张贴。李祥兴认为开福区政府以张贴方式公告补偿决定的行为，违法泄露了其居民身份信息，向法院提起行政诉讼。该院于2013年10月9日作出（2013）长中行初字第00051号行政裁定，以不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，驳回其起诉。李祥兴不服，提起上诉，湖南省高级人民法院于2013年12月12日作出（2013）湘高法行终字第164号行政裁定，认为被诉行为是主动公开政府信息的行为，起诉符合法定条件，裁定撤销一审裁定，并指令继续审理本案。张贴的补偿决定现已清除。
长沙市中级人民法院审理认为：按一般人的理解，身份证号码等身份信息属于个人基本情况。原告认为身份证号码等身份信息属于个人信息，而不属于个人基本情况，与一般理解不符，不予采信。根据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十三条第一款（一）项的规定，补偿决定应当包括被征收房屋及权利人的基本情况，同时，法律、行政法规对补偿决定中载明被征收人的身份信息并无禁止性规定，因而涉案补偿决定含有原告的身份证号码等身份信息，符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，补偿决定应在房屋征收范围内予以公告，故被告将含有原告身份证号码等信息的补偿决定在房屋征收范围内予以公告，具有法律依据。原告认为被告公开补偿决定的行为违反了《中华人民共和国居民身份证法》第十三条、第十九条，经审查，该两个法律条文均不涉及公安机关和人民警察之外的机关和人员，该理由不成立。原告认为身份证号码等信息涉及个人隐私，按《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定应不予公开，对此，法院认为，根据该条规定，在当事人同意的情况下，其身份信息是可以公开的，因而，该条规定的保密义务不是绝对不允许有例外的，根据立法精神和法理，法律另有规定的，也应可以公开。因被告公开含有原告身份证号码等身份信息的补偿决定具有法律依据，故原告主张应不予公开，本院不予支持。关于原告主张应在公告时去掉其身份证号码或是隐去其中部分数字的问题，该院认为，从合理行政的角度，按原告的主张，也可达到行政目的，还可避免争议产生，相比之下，更为合理，但这两种做法均是合法的，只是优劣不同，原告认为被告未采取较优的做法因而违法，属法律认识错误，该院不予支持。综上，原告诉称被诉行为违法，无事实和法律依据，其据此要求赔偿精神损失，该院不予支持。因张贴的公告现已清除，故原告要求清除张贴物的请求无实际意义，该院不予支持。此外，本案被诉行为属主动公开政府信息的行为，本案应进行实体审理，这些已由湖南省高级人民法院裁定，故对于被告要求驳回起诉的诉讼请求，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，判决驳回原告李祥兴的全部诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告李祥兴承担。
李祥兴不服上述判决，上诉称：1、一审判决认定事实错误。补偿决定是针对个人作出，可以含有个人信息，但身份证号码属于个人信息中的隐私，一审判决认为被上诉人未经当事人同意将含有个人隐私的补偿决定公开张贴有法律依据，混淆了个人信息、个人基本信息、个人基本情况、个人隐私的概念。2、一审判决适用法律错误。被上诉人公开政府信息涉及个人隐私且不存在影响公共利益法定事由的，人民法院应当根据《中华人民共和国居民身份证法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，判决确认公开政府信息的行为违法，并可以责令采取相应的补救措施。故请求：二审开庭审理，依法撤销一审判决，确认被上诉人泄露上诉人个人身份信息的行为违法；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人开福区政府答辩称：其依法公告房屋征收补偿决定是补偿公平、程序正当、结果公开原则的必然要求，没有侵犯上诉人的隐私权，《中华人民共和国居民身份证法》不适用本案。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人陈述：在被上诉人开福区政府开始公告《房屋征收补偿决定》时曾多次要求去掉其身份证号码或者隐去身份证号码中的部分数字，以保护其个人隐私，但开福区政府未予采纳。被上诉人开福区政府对上诉人陈述的该事实未予否认，认为《房屋征收补偿决定》载明被征收人身份证号码是确定被征收人身份的方式，可以防止行政机关的暗箱操作，有利于人民群众监督。
二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十三条规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关应当主动公开。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定（补偿决定应当包括被征收房屋及权利人的基本情况、征收的依据和理由等内容），并在房屋征收范围内予以公告。本案中，开福区政府根据上述规定，将含有被征收房屋及权利人基本情况的《房屋征收补偿决定》在房屋征收范围内予以公告，是依法主动公开政府信息的行为。
但是，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十二条规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。对依法公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的应当提供可以公开的信息内容。根据《中华人民共和国居民身份证法》第一条、第三条的规定，居民身份证，是为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，由公安机关统一制作、发放的证件。居民身份证登记的项目包括了公民身份号码，它是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，属于公民个人的基本信息。而根据《中华人民共和国居民身份证法》第十三条、第十四条规定，有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息，应当予以保密。除法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的情形外，公民可以拒绝公开其公民身份信息。包含被征收房屋权利人基本情况的《房屋征收补偿决定》依法应当在房屋征收范围内予以公告，但包含有公民身份号码的该公告不属于法律、行政法规规定的应当公开公民身份号码的情形。故被上诉人将被征收房屋权利人的全部公民身份号码公开，违反了法律规定对履行职责或者提供服务过程中获得居民身份证记载的公民个人信息应当予以保密的要求。
而且，本案中上诉人在被上诉人开始公告《房屋征收补偿决定》时曾多次要求保护其个人隐私，去掉其身份证号码或者隐去身份证号码中的部分数字，但被上诉人在既不妨碍行政目的实现也无任何技术障碍的情况下未适当考虑上诉人的合理请求，不加区分地公开了上诉人全部的公民身份号码，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》中“能够作区分处理的应当区分”的规定，其行为明显不当。
关于上诉人在起诉时要求赔偿精神损失的请求，鉴于在一审期间被上诉人已经将公告清除，而上诉人未提交充分证据证明“公开全部的公民身份号码”造成了《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定的“严重后果”，故上诉人要求支付精神损害赔偿金1万元的诉讼请求，本院不予支持。关于上诉人要求本院公开开庭审理的要求，因本案所有定案证据均已经过一审庭审质证，合议庭经过阅卷、调查和询问当事人，上诉人对一审认定的事实无异议，也没有提出新的事实、证据和理由，本院认为不需要开庭审理。
综上，上诉人的上诉理由部分成立。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第5目、第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、撤销长沙市中级人民法院作出的（2013）长中行初字第00043号行政判决；
二、确认长沙市开福区人民政府在公告的《房屋征收补偿决定》中将上诉人全部公民身份号码公开的行为违法。
三、驳回上诉人李祥兴要求支付精神损害赔偿金1万元的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人李祥兴和被上诉人长沙市开福区人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一五年二月九日
书 记 员 丁恒芳
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国居民身份证法》
第一条为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，制定本法。
第三条居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关。
公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。
第十三条公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。
有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息，应当予以保密。
第十四条有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：
（一）常住户口登记项目变更；
（二）兵役登记；
（三）婚姻登记、收养登记；
（四）申请办理出境手续；
（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。
依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。
二、《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。
三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
四、《中华人民共和国政府信息公开条例》
第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第十四条行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。
行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。
行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
第二十二条申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作出区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。
五、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》
第四十三条补偿决定应当包括下列内容：
（一）被征收房屋及权利人的基本情况；
（二）征收的依据和理由；
（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项；
（四）告知被征收人行政复议和行政诉讼的权利、途径及期限。
补偿决定规定的搬迁期限不得少于十五日。
六、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
七、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
八、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。