湖南省宁乡市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘0124行初第33号
原告欧志彬，男，1961年12月14日出生，汉族，住湖南省。
委托代理人周子游，湖南严明律师事务所律师。
被告宁乡市国土资源局，住所地宁乡县花明南路148号。法定代表人罗亿清，男，该局局长。
委托代理人周娟，该局政策法规科干部。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
被告宁乡市征地拆迁管理所，住所地宁乡市玉潭街道花明南路148号。
法定代表人谢泉明，所长。
委托代理人闵亚辉，湖南唯楚（宁乡）律师事务所律师。
被告宁乡市人民政府征地办公室，住所地宁乡市玉潭街道花明南路160号。
法定代表人高建阳，主任。
委托代理人李立青，系该办法规科科长。
委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。
第三人宁乡市城市建设投资集团有限公司
委托代理人彭浩宇，该公司员工。
委托代理人李美容，湖南光阳律师事务所律师。
原告欧志彬诉被告宁乡市国土资源局、宁乡市征地拆迁管理所、宁乡市人民政府征地办公室（以下简称宁乡征地办）及第三人宁乡市城市建设投资集团有限公司（以下简称宁乡城投公司）土地行政协议一案，本院于2018年3月22日立案受理后，分别于同年3月22日、23日向被告宁乡征地办、被告宁乡市征地拆迁管理所及第三人宁乡城投公司送达了起诉状副本及应诉通知书。在诉讼过程中，本院依法追加宁乡市国土资源局作为本案被告，并于同年5月23日向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告欧志彬及其委托代理人周子游，被告宁乡市国土资源局委托代理人周娟、杨泽辉，被告宁乡市征地拆迁管理所委托代理人闵亚辉，被告宁乡征地办委托代理人李立青、刘尚，第三人宁乡城投公司委托代理人彭浩宇、李美容到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月28日，因石子岭生态建设项目需要，原告欧志彬与被告宁乡市征地拆迁管理所就原告房屋补偿事宜签订《拆迁房屋协议书》。
原告欧志彬诉称，原告位于宁乡县菁华××乡桃林桥村××组的房屋（以下简称“动迁房屋”），动迁房屋建立于1996年，其所占宅基地为原告父亲欧阳赞老屋地基，欧阳赞老屋地基面积为414平方米。1996年，原告将老屋拆除后重新建房。2017年4月28日，原告与被告共同签订房屋调查表确认原告现有房屋实际面积515.68平方米，并将原告515.68平方米的房屋拆除。至今为止，没有任何单位向原告出具文件认定原告动迁房屋系违章建筑。但被告只按315平方米给予补偿，明显损害原告的合法权益。原告认为：动迁房屋是否违章不应当时随便哪个机关都能说的，必须是法律授权即有权的执法机关才能界定，同时应当依法告知行政相对人。本案原告动迁房屋未经确认违法前，被告自认为违法并予以拆除的行为明显损害原告合法权益，应当依法赔偿原告损失。现原告为了维护自己的合法权利，特向法院提出如下诉讼请求：1、请求确认被告拆迁行为违法；2、请求裁决被告赔偿原告房屋损失200?000元；3、本院诉讼费用由被告承担。
原告欧志彬为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
1、房屋补偿调查表和拆迁房屋协议书，拟证明原告动迁房屋实际面积532.9平方米，补偿面积只有315平方米的事实。2、用地许可证，拟证明99年5月7日，原告取得土地使用权的事实。3、两张照片和变更附图，拟证明原告的房屋实际状况的事实。
被告宁乡市征地拆迁管理所辩称，一、被告与原告签订的《拆迁房屋协议书》系双方真实意思的表示，且签订协议主体均具备相应的权利能力和行为能力，协议形式、内容亦不违背法律、法规的强制性规定，故《拆迁房屋协议书》为合法有效协议。本案中，被告系根据宁乡市国土资源局的授权，从事建设用地的征收、拆迁、安置、补偿等事务性工作，原告与被告签订《拆迁房屋协议书》是合法处置自有财产；从协议形式及内容来讲，均不违反法律、行政法规的强制性禁止性规定，最大限度的保障了原告的知情权、参与权、补偿权。二、原告被拆迁房屋已经得到合理合法补偿。协议内容涉及的补偿事实、补偿项目、补偿标准、补偿金额、安置方式均是按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》、长政发[2014]7号文件和宁政发[2014]38号文件等确定进行。拆迁入户调查阶段，原告在房屋补偿调查表上签字认可了调查补偿所涉及的内容，原告诉状中诉称“原告与被告共同签订房屋调查表确认原告现有房屋实际面积515.68平方米，并将原告515.68平方米的房屋拆除。至今为止，没有任何单位向原告出具文件认定原告动迁房屋系违章建筑。但被告只按315平方米给予补偿，明显损害原告的合法权益。”，事实是，被告在入户调查阶段测量原告房屋建筑面积为515.68平方米，但经调取《村民建房用地申报表》、《土地变更登记申请书》、《土地变更登记审批表》后，确认原告合法取得的土地面积为159.4平方米，应获得的合法补偿面积为315平方米。对于该事实，被告通过公示的形式向全体被拆迁人告知，原告在《房屋调查表》签字认可。而后，双方根据调查事实另行签订了《拆迁房屋协议书》，且被告已经向原告全额支付补偿款。因此，原告被拆迁房屋已经得到合理合法补偿，原告诉请要求被告赔偿房屋损失200?000元的理由，无任何法律和事实依据。综上所述，被告认为双方《拆迁房屋协议书》为真实有效的协议，被告已经依法补偿，原告诉请无法律和事实依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。
被告宁乡市征地拆迁管理所在举证期限内向本院提交了如下证据：1、村民建房用地申请表；2、土地变更登记申请书；3、土地变更登记审批表；证据1-3拟证明原告房屋用地依法审批面积为159.4㎡的事实；4、石子岭生态建设项目拆迁房屋、人口、面积二榜公示；5、常住人口登记卡及常口信息；6、房屋调查表；证据4-6拟证明被告调查并经过原告确认：原告家庭成员7人，土地使用面积159.4㎡，应补偿建筑面积315㎡，拆迁安置补偿费为1?835?645元的事实。7、拆迁房屋协议书；8、中国光大银行长沙宁乡支行业务单；证据7、8拟证明原被告就拆迁房屋补偿签订协议书，被告已经向原告全额支付补偿款的事实。
被告宁乡市国土资源局答辩意见与被告宁乡市征地拆迁管理所答辩意见一致。
被告宁乡市国土资源局未内向本院提交证据。
被告宁乡征地办辩称，被告在农村集体土地征收过程中没有土地征收房屋拆迁的职能，也不是土地征收房屋拆迁的主体。在本案中也不是与原告签订房屋拆迁补偿协议的合同向对方，实际上更未实施拆除原告房屋的行为，所以本案宁乡市人民政府征地办公室不是适格的被告主体，对原告房屋拆除不应该承担任何法律义务和责任，请求法院依法驳回原告对宁乡市人民政府征地办公室的诉讼。
被告宁乡征地办没有提交证据。
第三人宁乡城投公司述称，一、宁乡市城市建设投资集团有限公司（以下简称“城投公司”）不是征地拆迁补偿工作的法定实施单位，也不是《拆迁房屋协议书》的签约主体，仅作为项目载体单位参与协助项目用地的拆迁工作。依据相关法律法规，城投公司作为国有公司，既不是行政执法主体，也不是接受人民政府委托代理行使行政职权的事业单位。拆迁过程中，城投公司没有权限决定动迁房屋的补偿事宜，仅作为项目载体单位协助参与拆迁工作。原告把我公司列为本案第三人没有法律依据。二、对原告被拆迁房屋补偿面积的认定，符合客观事实和法律政策规定，且履行了告知义务，不存在违法和损害原告合法利益的情形。在双方签订《拆迁房屋协议书》前，被告已依据法定程序对包括原告房屋在内的被拆迁房屋的调查、认定情况进行了张榜公示，明确补偿面积和计算标准，释明救济途径，原告对此没有提出异议。此后又在《房屋调查表》上予以签字确认，原告以其行为表明对其被拆迁房屋所依法所能获得的补偿面积的认可，且征拆部门对原告被拆迁房屋补偿面积的计算和认定，有对原告房屋的相关调查材料为据，并符合有关补偿面积认定的法律、政策规定。故原告的诉求不能成立。综上，城投公司并非本案适格诉讼主体，原告请求与事实不符且于法无据，请予判决驳回。
第三人没有提交证据。
在庭审质证中，原、被告及第三人各自发表了如下质证意见：
被告宁乡市征地拆迁管理所对原告证据的质证意见为：对证据1有异议，原告房屋的实际面积根据房屋调查表确认应该是515.68平方米，应当补偿的建筑面积为315平方米，这是双方在房屋调查表中确认的面积；对证据2有异议，原告提供的用地许可证明显有涂改删除的痕迹，不排除原告为了多获得补偿面积而对用地许可证进行篡改，且该份用地许可证的面积明显与土地档案的面积不符，因此该用地许可证不能达到原告所述的面积标准；对证据3有异议，我方认为原告房屋的实际情况应当根据双方确认的调查表确认面积。被告宁乡市国土资源局、被告宁乡征地办、第三人宁乡城投公司对原告证据的质证意见与被告宁乡市征地拆迁管理所一致。
原告对被告宁乡市征地拆迁管理所证据的质证意见为：对证据1-3真实性无异议，但与客观事实不符，在原告办理变更登记之前房屋已经建成，其实际面积在房屋调查表中已体现，因当时房屋拆迁部门未对房屋进行测量，其调查表中认定面积与房屋实际面积不符；对证据4、5无异议；对证据6调查表内容中土地使用面积159.4㎡有异议，其土地面积与原告房屋实际面积不符；对证据7有异议，并非原告真实意思签订的协议；对证据8无异议。被告宁乡市国土资源局、宁乡征地办、第三人宁乡城投公司对被告宁乡县征地拆迁管理所的证据无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：原告提供的证据1-3真实、合法，与本案相关联，但对其证明目的不予采信。被告宁乡县征地拆迁管理所提交的证据真实、合法，与本案相关联，本院予以采信。
根据采信的证据，结合原、被告双方当事人在庭审中的陈述和辩论意见，本院确认如下案件事实：
因石子岭生态建设项目需要，2017年4月28日，被告宁乡市征地拆迁管理所（甲方）与原告欧志彬（乙方）签订《拆迁房屋协议书》，项目载体单位是宁乡城投公司，协议约定拆迁安置补偿项目总计1835645元。关于房屋拆迁时间和安置方式，协议第三条约定原告欧志彬（乙方）在签订协议后7天内拆迁腾地，实行纯货币补偿，发放房票，不提供安置保障房。宁乡征地办作为鉴证单位在协议书上进行了盖章确认。从《拆迁房屋协议书》及经原告确认的房屋调查表可以看出，原告欧志彬户实有建筑面积515.68平方米，其中砖混结构其中489.4平方米，砖木结构26.28平方米。1999年5月经国土部门审批土地使用面积159.4平方米，审批用地红线范围内建筑面积303.8平方米（5.46×2+121.7×2+32.22+17.22=303.8），未经审批建筑面积211.88平方米。被告宁乡县征地拆迁管理所根据其家庭（农业）人口7人的实际情况，按砖混结构给予了其315平方米（7人×45平方米=315平方米）的房屋补偿。其拆迁补偿项目及标准均是按照《长沙市征地补偿安置条例》、长沙市人民政府（2014）7号文件及《宁乡县征地补偿安置实施办法》执行和计算的，根据《拆迁房屋协议书》原告欧志彬户共应获得各项补偿款1?835?645元。上述协议签订后，原告已将其房屋拆除，拆迁房屋补偿费1?835?645元已经发放到位。原告欧志彬认为被告拆迁行为违法，未依法补偿，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，被告未提交证据证明其征地程序合法性。
本院认为，本案争议的焦点是原告欧志彬与被告宁乡市征地拆迁管理所签订的《拆迁房屋协议书》是否合法、被告宁乡市征地拆迁管理所是否应对原告房屋承担赔偿责任。
一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，同时根据《中华人民共和国土地管理法》、《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等法律、法规、规章的规定，被告宁乡市国土资源局系集体土地征地补偿工作的法定实施单位，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，被告宁乡市征地拆迁管理所系宁乡市国土资源局的二级机构，主要承担征地工作中的事务性和技术性工作，其与被拆迁人签订拆迁房屋协议应视为接受被告宁乡市国土资源局委托实施的行为。因此，本案适格被告应为宁乡市国土资源局。
二、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中,被告宁乡市国土资源局、被告宁乡县征地拆迁管理所均未提交证据证明其征地程序的合法性，被告宁乡县征地拆迁管理所以该项目用地为由与原告欧志彬签订的《拆迁房屋协议书》，违犯了上述法律、法规规定,该《拆迁房屋协议书》应当予以撤销，但因撤销会给社会公共利益造成重大损害，本院依法确认签订协议行为违法。
三、关于被告宁乡市国土资源局应否赔偿原告房屋损失的问题。《中华人民共和国土地管理法(1998年修正)》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，《长沙市征地补偿安置条例》第二十六条规定：“有下列情形之一的，不予补偿：（一）违法建（构）筑物、超过使用期限的临时建（构）筑物、有关合法证件中注明国家建设需要时无条件拆除的临时建（构）筑物；（二）室外生产生活设施、农业生产用房、水塘、水库、构筑物、临时建（构）筑物等的装饰装修；（三）已废弃的生产、生活设施。”本案中，1999年5月7日土地使用者为原告的《土地变更登记审批表》显示“变更后用地面积159.4平方米”，原告户在审批用地红线范围内建筑面积为303.8平方米，该面积依法应予补偿，其余未经审批建设的建筑依法应不予补偿。被告宁乡县征地拆迁管理所根据其家庭人口的实际情况，按砖混结构给予了其315平方米的房屋补偿，未损害其合法权益。《长沙市征地补偿实施办法》第十三条规定：“拆除非农业户或采取货币安置方式的农户的住宅，按照规定的标准支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费和购房补助费”，长政发（2014）7号文件规定，购房补助费农户补助标准为：“1、根据拆除房屋的合法建筑面积，第一、二层的购房补助费按960元／平方米，第三层（含第三层）以上的房屋补助费按480元／平方米。2、按需安置的农业人数另增加30000元／人。”该文件还注明：“为引导货币安置区内被征地拆迁农民采取货币补贴方式进行安置，被征地拆迁农民自愿不购买政府保障房可申请货币补贴安置，按合法人口每人4.8万元标准进行补贴，‘三、住宅房屋补偿费标准’中规定的选择不购买政府保障房源的每人3万元购房补助费，继续享受”。原告与被告宁乡征拆所签订的《拆迁房屋协议书》中对房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费、购房补助费已经按上述规定足额进行了补偿，亦未损害其合法权益。同时该协议约定系双方当事人的真实意思表示，双方均已按协议约定履行完毕。故原告要求被告及第三人赔偿房屋损200000的诉讼请求本院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认原告欧志彬与宁乡县征地拆迁管理所于2017年4月28日签订《拆迁房屋协议书》行为违法；
二、驳回原告欧志彬的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告宁乡市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 文跃兵
人民陪审员 李明政
人民陪审员 周清华
二〇一八年七月十八日
书 记 员 杨 敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。