四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终141号
上诉人（原审原告）南江县安兴石材开发有限公司。住所地：南江县流坝乡赤坝村四社。
法定代表人付强，总经理。
委托代理人张永光，男，1956年9月15日出生，汉族，该公司职工，住四川省巴中市巴州区。
被上诉人（原审被告）南江县人民政府。住所地：南江县光雾山大道朝阳段*号。
法定代表人李善君，县长。
委托代理人吕刚，男，1968年12月30日出生，汉族，南江县人民政府防洪办主任，住四川省南江县。
委托代理人蒋敏，南江县集洲法律服务所法律工作者。
上诉人南江县安兴石材开发有限公司诉南江县人民政府行政管理及行政赔偿一案，不服四川省巴中市中级人民法院（2015）巴中行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。二审中经本院主持协调，各方当事人未达成一致意见。现本案已审理终结。
一审法院经审理查明：2014年1月12日，南江县人民政府（下称南江县政府）发布《关于取缔南江河流域非法开采加工矿产资源的公告》（下称公告），其公告内容：“为打击南江河流域非法开采、加工矿产资源、破坏生态环境、污染水质的行为，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国污染防治法》等法律法规的规定，结合我县的实际，现就取缔非法开采、加工矿产资源有关事宜公告如下：一、取缔内容：包括河道砂石、旱砂、石灰岩、花岗岩、大理石、砂金等列入了矿产资源法附录的各类资源的开采、加工（包括机械、人工方式）；二、取缔范围：南江河流域元潭乡巴南桥至关坝乡玉泉社区、杨坝镇街道至甩甩桥河道及河岸300米范围内所有非法开采、加工矿产的厂场；三、取缔措施：县人民政府成立南江河流域非法开采加工矿产资源专项整治领导小组，从国土、水务、环保、公安、交通、工商、电力等相关部门抽调专人组建非法开采加工矿产资源专项整治联合执法组开展工作，对整治范围内的所有非法开采、加工矿产资源的厂场断电、断路、停产；四、凡在2014年1月20日前自行拆除非法开采、加工矿产资源设施、设备的，从轻处罚。逾期未拆除或拒不服从整治的，由联合执法组组织力量强行拆除，对阻碍联合执法工作组工作顺利开展的相关人员，由公安部门依法处理。发现有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关立案查处；五、本公告自发布之日起执行。”该公告通过南江县电视台公开播放，并在相关企业经营场所、公路沿线进行张贴。南江县安兴石材开发有限公司（下称安兴石材公司）的竹坝分公司位于桥亭乡凤凰村七社的加工厂在公告取缔的范围内。公告发出后，安兴石材公司竹坝分公司继续生产经营，2014年2月14日，该厂被断电，后一直停止生产。公告发布后，南江县政府的相关职能部门对公告范围内的非法开采、加工矿产资源的行为进行了查处。
同时查明，安兴石材公司成立于2009年3月，其经营场所位于南江县流坝乡赤坝村四社。2011年7月，安兴石材公司法定代表人付强开始在南江县桥亭乡凤凰村七社借用南江县竹坝铁矿脱水车间河边停车场部分场地，并租用七社村民的部分耕地，利用南江县竹坝铁矿的尾矿石开办加工厂（即之后成立的竹坝分公司）。2012年6月，该厂在建设期间，该公司向市交通局报告要求架设横跨公路的运输索道，未获得批准。2013年3月18日，该公司通过工商登记，成立竹坝分公司，经营场所位于南江县桥亭乡凤凰村七社。2013年5月5日，南江县国土资源局收到南江县政府批转的《南江县安兴石材开发有限公司竹坝分公司关于保留高速公路非河道之采砂料场的请示》后，会同南江县环保局、水务局、桥亭乡人民政府组成联合调查组对竹坝分公司加工厂进行现场踏勘，认为该加工厂位于拟建的红鱼洞水库淹没区和南江河河道砂石禁采区范围内，不符合在禁采区河道两岸300米范围内从事砂石加工生产经营活动的规定，责令竹坝分公司立即自行拆除、搬迁。南江县环保局、水务局、桥亭乡人民政府也分别出具了不同意竹坝分公司在桥亭乡凤凰村七社建厂，要求其停产关闭、另行选址的意见。2012年2月、2013年10月，南江县环保局对该公司的竹坝分公司未经环评擅自开工建设并生产，且无有效废水治理设施，生产废水直排入河的行为进行处罚。
另查明，2010年3月2日，南江县政府发出通知，在红鱼洞水库规划库区内停止有关项目建设活动，并明确规划库区的保护范围，桥亭乡凤凰村、桥亭社区均在保护区内。2012年4月10日，四川省人民政府发出通知，在南江县红鱼洞水库及灌区工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口。2012年4月11日，南江县政府根据省政府的通知发布在南江县红鱼洞水库及灌区工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通告。2013年9月12日，巴中市人民政府作出《关于进一步加强城乡饮用水安全工作的意见》，提出加强水源保护，整治河道乱修乱建，全面清理整顿水源保护区内影响饮水安全的建筑物和经营设施。
一审法院认为，依照《中华人民共和国水污染防治法》第四条、第六十四条的规定，县级以上地方人民政府是水环境保护的主体，应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境负责。县级以上人民政府可以划定水体保护区，并采取措施，保证保护区水质符合规定用途的水环境质量标准。本案中，南江县政府针对南江河流域水体保护区范围内非法开采、加工矿产资源、破坏生态环境、污染水质的厂场，制定对策和措施，发布公告，予以取缔，系依法履行其监管职责，南江县政府发布公告的主体资格合法。南江县政府发布的公告中涉及的水体保护区范围的界定符合法律规定；公告适用的对象是河道保护区范围内的违法开采、加工生产经营厂场，系对违法行为的整治；公告中的整治措施是由相关职能部门抽调人员组成执法组对违法开采、加工的厂场停止生产，并限期拆除，其措施不违反相关法律规定，故公告内容合法。南江县政府将公告通过电视公开播放、在相关场所进行张贴等方式进行公开，公告程序合法。安兴石材公司虽然办理了营业执照，并缴纳税费，但其属于有污染的加工企业，在建设过程中未进行环境影响评价，经营场地、设施建设未取得相关部门批准，且在生产过程中，对环境造成污染，其属于非法生产，系公告取缔的对象，其提出的被告南江县政府发布的公告主体资格、内容不合法，请求撤销的理由不成立。同时，行政诉讼法的重要目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，安兴石材公司系非法生产，其不合法利益不受法律保护。南江县政府制定的关于保护水环境的对策和措施以公告的形式予以发布，县人民政府成立的专项整治领导小组仅是一个内部协调机构，其具体实施，是由相关职能部门依照其职权对公告范围内的违法行为进行查处，安兴石材公司加工厂的高压输电线路被断电，不是南江县人民政府具体实施，安兴石材公司请求南江县人民政府赔偿损失及恢复高压输电线路的理由不能成立。对安兴石材公司提出的南江县政府发布公告的目的是不愿意给付红鱼洞水库建设应搬迁补偿其经营场所的费用，未提供相应的证据证实，同时南江县政府发布的公告并非仅针对安兴石材公司，而是针对所有水体保护区范围内的违法开采、加工生产经营的厂场，安兴石材公司的该主张理由不能成立。
对南江县政府提出的其所发布的公告系具有普遍约束力的决定，不属于人民法院行政案件受案范围的问题。被告南江县政府发布的公告对象特定，即河道保护区范围内的非法开采、加工矿产资源的厂场，有明确的时间界点，且公告的内容对被取缔者的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政案件的受案范围，南江县政府的该主张一审法院不予支持。关于南江县政府提出的安兴石材公司已超过起诉期限的问题。安兴石材公司是2014年1月14日知道公告的内容，但不知道起诉期限，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，起诉期限最长为2年，且2015年5月1日新行政诉讼法实施后，起诉期限尚未届满，依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款的规定，安兴石材公司起诉未超过起诉期限，故一审法院对南江县政府的该主张未予支持。一审法院认为安兴石材公司提起的诉讼请求理由均不成立，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了安兴石材公司的诉讼请求。
安兴石材公司提起上诉称：1.原判支持取缔、强制关停上诉人的生产经营，认定事实不清，证据不足，上诉人根本不属于公告所调整的对象范围。2.南江县政府对上诉人采取断电的行政强制措施程序严重违法。3.南江县政府应当及时恢复通电并赔偿损失，原判认定断电行为系供电局所为非南江县政府实施以此驳回上诉人的赔偿请求，系认定事实不清。请求本院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
南江县政府答辩称：1.南江县政府发布公告是治理水域污染，制止违法行为，维护社会公共利益的依法履职行为；2.南江县政府只是公告的发布主体，对违法企业实施行政处罚、行政强制的主体是依照法律授权的相关行政执法部门；3.上诉人在南江河流域从事加工矿石的行为存在违法占地和建设、破坏环境、污染水质等违法事实。上诉人的竹坝分公司始终未取得建设用地许可和环境影响评价许可，在2013年3月18日前属于无证经营，也违反了2012年4月10日四川省政府发布的《关于南江县红鱼洞水库及灌区工程建设征地范围内禁止新增建设项目和迁入人口的通知》（川府函［2012］59号）的规定，属于违建项目。请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的基本事实予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国水污染防治法》第四条、第六十四条之规定，南江县政府对南江县行政区域的水环境负有保护职责。该府于2014年1月12日作出被诉公告，向社会公布，对相关区域内非法开采、加工矿产资源、破坏生态环境、污染水质的厂场，依照相关法律规定予以取缔等等事宜，系南江县政府履行法定职责，明确水体保护区并防治水污染所采取的必要对策和措施，因此南江县政府发布公告的行为并未超越法定职权。
被诉公告依照《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国污染防治法》等法律法规的规定，明确了水体保护区范围，公布对保护区范围内的违法行为进行整治；告知成立专项整治领导小组，抽调相关职能部门人员组成执法组，对违法开采加工行为进行查处。并将公告通过电视公开播放、在相关场所进行张贴的方式广而告之。因此，公告内容和公告程序符合此类行为的作出需要，并不存在具体违反相关法律规定的问题。
本案中，被诉行政行为是2014年1月12日南江县政府发布的《关于取缔南江河流域非法开采加工矿产资源的公告》，该公告针对规定区域内所有非法开采、加工矿产资源、破坏生态环境、污染水质的行为提出禁止要求和整治措施，但并未直接列举非法开采厂场具体名称，相对于安兴石材公司而言，公告并未直接认定该公司属于非法开采厂场。因此，安兴石材公司以该公司根本不属于公告所调整的对象范围为由，请求撤销被诉公告的理由不能成立。本案应当围绕被诉行政行为是否合法进行审理，而不应对被诉行政行为并未涉及的内容，即安兴石材公司是否是非法开采厂场进行审理，对于一审判决的这一错误应当予以纠正。
南江县人民政府成立的专项整治领导小组是对参与专项整治职能部门相关工作的统筹协调机构，而对公告公布事项的具体实施，则应由相关职能部门依照相关法律规定的行政管理职责，对公告列举的违法行为进行查处。安兴石材公司认为南江县政府采取断电的行政强制措施程序严重违法，但并未举证证明该公司加工厂的高压输电线路被断电，系由南江县人民政府具体实施，故其要求南江县人民政府赔偿损失及恢复高压输电线路的赔偿请求理由不成立，亦确乏证据支撑。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回该公司的诉讼请求并无不当。
综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律基本正确。安兴石材公司要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁咏蜀
代理审判员 葛 庆
代理审判员 程 刚
二〇一六年十月三十日
书 记 员 周明军