浙江省青田县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）丽青商初字第2号
原告：青田县经济和信息化局，住所地青田县鹤城街道担水巷30号。组织机构代码××。
法定代表人：孙碎华。
委托代理人：潘足飞。
委托代理人：朱海丽。
被告：大事利鞋业有限公司。
法定代表人：夏作仁。
被告：浙江稠州商业银行股份有限公司丽水青田支行。
法定代表人：杜观华。
委托代理人：毛华军。
委托代理人：胡安阳。
原告青田县经济和信息化局（以下简称青田县经信局）与被告大事利鞋业有限公司（以下简称大事利公司）、浙江稠州商业银行股份有限公司丽水青田支行（以下简称稠州银行青田支行）借款合同纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭于2015年6月16日公开开庭进行了审理。原告青田县经信局的委托代理人潘足飞、朱海丽，被告稠州银行青田支行的委托代理人毛华军到庭参加诉讼，被告大事利公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告青田县经信局起诉称：大事利公司向稠州银行青田支行贷款500万元，于2013年9月19日到期。由于大事利公司资金周转困难，于是其依据青田县人民政府的有关规定，经原告同意，申请企业应急转贷专项资金用于归还银行贷款，双方签订了相关的使用协议。2013年9月18日，被告稠州银行青田支行给原告出具了贷款银行转贷手续办理完毕通知书，明确告知该行已同意给予大事利公司转贷续贷或已经办妥转贷续贷的相关手续；县经商局为大事利公司提供还款转贷资金伍佰万元后，我行将及时办理放款手续，最迟在7个工作日内将资金贷回给企业…确保转贷金及时归还县经商局。同日，被告稠州银行青田支行给原告出具了“续贷承诺书”，明确承诺：如由于我行审批等因素导致该笔续贷资金无法按时、足额续贷给企业，导致应急转贷专项资金无法及时、足额收回，我行承担应急转贷资金本金及利息的赔偿责任。在被告稠州银行青田支行出具上述文件后，原告便将500万元应急转贷专项资金汇入被告稠州银行青田支行的帐户，为被告大事利公司归还了被告稠州银行青田支行的到期贷款。被告稠州银行青田支行没有在约定的期限内将上述500万元应急转贷专项资金及时、足额续贷给企业，致使企业至今没有归还原告的上述资金。经多次催讨、协商无果。2013年12月3日，原告曾提起诉讼，后为了能更好协商，于2014年12月17日撤回起诉。综前所述，被告大事利公司向原告申请应急转贷专项资金，借款应当及时归还；被告稠州银行青田支行明确承诺给予大事利公司转贷续贷，保证原告及时、足额收回借款，否则将承担应急转贷资金本金及利息的赔偿责任，该承诺合法有效。原告诉请：1、判决被告大事利公司立即偿还原告企业应急转贷专项资金500万元及利息（按中国人民银行同期半年期贷款基准利率计算，自2013年9月22日起至实际还清之日止）；2、判令被告稠州银行青田支行对上述企业应急贷款专项资金500万元的本息承担赔偿责任；3、本案诉讼费用由两被告承担。
被告大事利公司、稠州银行青田支行均未提出书面答辩。被告稠州银行青田支行在庭审中口头答辩称：一、1、原告以借款合同起诉，被告认为本案并非借款合同，具体案由应该要另行考虑，作为借款合同起诉不符合法律规定；2、原告的诉讼请求不明确，到底是基于什么法律关系要求被告稠州银行青田支行承担什么责任，要明确作出选择；二、1、总体来说，请求驳回原告对稠州银行青田支行诉讼请求，作为承诺书上明确说到是由于银行审批原因导致贷款无法按时发放续贷给企业才承担相应的责任，作为本案被告稠州银行青田支行在内部审批上没有问题，是符合审批程序的，在承诺的时候是符合续贷条件的，但事后发生了情势变更，导致稠州银行青田支行无法按承诺书向大事利公司发放贷款，所谓的情势变更是指大事利公司和原来的保证人资信状况严重恶化，并且卷入了重大诉讼，根据借款合同无法再向其发放贷款；2、作为原告没有及时向大事利公司行使偿还借款的请求权，相应的过错应该由原告自行承担，现在大事利公司的资产已经被法院强制拍卖，所以这块责任应该由原告承担；3、实体上稠州银行青田支行不需要承担责任，承诺书上有前提条件的约定，现在出现的情况，并非承诺书上的约定的事由；4、政府应急专项资金不以盈利为目的，请求计收利息没有依据。
原告青田县经信局为证明其主张成立，向本院提交下列证据材料：
1、原告组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书原件、中共丽水市委办公室文件复印件、丽水市机构编制委员会文件复印件、被告大事利公司工商登记信息、组织机构代码证复印件、稠州银行青田支行企业档案复印件、组织机构代码证复印件各一份，用以证明原告是依法设立的机关法人，依职权对政府企业应急转贷资金进行管理和使用，以及被告是依法设立的企业法人具有主体资格。
2、稠州银行青田支行出具的贷款银行转贷手续办理完毕通知书、续贷承诺书各一份，用以证明被告稠州银行青田支行于2013年9月18日，给原告出具了贷款银行转贷手续办理完毕通知书，告知同意给予大事利公司转贷续贷，已经办妥了转贷续贷的相关手续，在原告为被告大事利公司提供还款转贷资金500万元后，该行将及时办理放款手续，最迟在7个工作日内将资金贷回给企业，并在放贷资金到企业贷款帐户前及时通知原告，并指定专人全程跟踪，封闭运行，确保转贷资金及时归还给原告；被告稠州银行青田支行同时还承诺大事利公司已于2013年9月18日开始办理该笔贷款续贷手续，并经被告稠州银行青田支行审核符合续贷要求，其承诺续贷该企业此笔贷款，并保证在收到应急转贷资金后7个工作日之内下放续贷资金。如由于被告行审批等因素导致该笔续贷资金无法按时、足额续贷给企业，导致应急转贷专项资金无法及时、足额收回，被告行承担应急转贷资金本金及利息的赔偿责任。
3、青田县企业应急转贷专项资金审批表一份，用以证明2013年9月22日，原告在审核被告稠州银行青田支行提供的贷款银行转贷手续办理完毕通知书、续贷承诺书后，同意给大事利公司应急周转金500万元，用于归还被告稠州银行青田支行的500万元贷款。
4、青田县企业应急转贷专项资金申请表、企业应急转贷专项资金使用协议、中国工商银行借方（贷方）凭证回单入帐证明各一份，用以证明2013年9月18日大事利公司向原告申请企业应急转贷专项资金用于归还在稠州银行青田支行2013年9月19日到期的贷款500万元，双方约定使用期限为七天，使用费按银行半年期贷款基准利率收取；原告在审核后同意给予大事利公司应急周转金500万元，且已交付的事实。
5、青政办发（2011）127号青田县人民政府办公室文件《关于印发青田县企业应急转贷专项资金使用管理办法的通知》一份，用以证明青田县财政出资2000万元，建立青田县企业应急转贷专项资金，对使用对象、申请使用程序、风险防范等作出明确的规定。
6、（2014）丽青商初字第616号民事裁定书一份，用以证明原告就该笔资金曾向法院起诉过的事实。
被告大事利公司未提交证据材料。
被告稠州银行青田支行为证明其主张成立，向本院提交下列证据材料：
1、借款合同一份，用以证明稠州银行青田支行与大事利公司在2013年3月25日签订的流动资金借款合同，并发放贷款500万元，双方约定具体权利、义务；借款合同条款第六条、第十条、第十一条、第十四条约定被告大事利公司或者担保人、保证人如果卷入重大诉讼或者资信状况恶化的情况下或者其他影响继续发放贷款的违约行为，银行是有权停止发放贷款或续贷。
2、最高额保证合同一份，用以证明被告大事利公司的保证人跟银行之间就保证方面的相关权利、义务以及贷款后面有些担保人因有重大诉讼和违约的事实，导致稠州银行青田支行无法向大事利公司发放贷款。
3、信审委（丽）字（2013）年第010号《丽水分行信用审查委员会业务通知单》复印件一份，用以证明根据承诺书上的承诺，稠州银行对大事利发放贷款500万元的授信及内部的审批都已经履行到位，根据这张业务通知单就可以继续向大事利公司发放贷款，现在没有发放并不是审批程序问题，而是借款人和保证人的卷入重大诉讼和资信恶化所引发的事实。
4、通知、律师函各一份，用以证明浙江登尼露鞋业有限公司和其委托的律师事务所向稠州银行青田支行送达要求停止向大事利公司发放贷款，其不再为大事利公司提供继续担保的事实，原因是大事利公司资信状况严重恶化，卷入重大诉讼，鉴于此银行不可能再按照之前的承诺继续向大事利公司贷款。
5、大事利公司的资产被拍卖的相应资料一份，用以证明大事利公司确实存在资信严重恶化和卷入重大诉讼的事实，资产被法院强制拍卖，价款4230万元，拍卖时间是2014年6月5日，但是原告在2013年9月19日向大事利公司发放转贷资金之后至这个期间内没有提出请求权，也没有要求参加债权分配，其自己造成的损失不能向被告稠州银行青田支行提出要求赔偿。
6、民事判决书、案件信息一共7份，用以证明大事利公司的法定代表人夏作仁夫妇在2013年9月24日被诉到温溪法庭，借款金额是500万元，其他保证人也有重大诉讼，足以证明银行不再向大事利发放贷款是符合借款合同约定的，并无不当，且这些事实均在稠州银行青田支行向原告出具承诺之后发生才导致不能发放贷款。
7、借款合同及借款借据各一份，用以证明稠州银行青田支行与大事利公司已办理借款合同。
对原告提供的证据，被告稠州银行青田支行质证如下：证据1无异议，但认为大事利公司的资产已于2０14年6月份被强制处置，其主体应被注销；证据2，认为续贷承诺书是贷款的续贷程序上的一种承诺，对实体上还是要看借款人、担保人与银行之间的借款合同和担保合同，由于借款人和担保人在还贷后，转入重大诉讼和资信严重恶化，才导致这笔贷款不能继续发放，并非承诺书上说的银行内部审批上出现问题，因此稠州银行青田支行是不需要承担相应责任。对银行转贷手续办理完毕通知书认为在2013年9月18日转贷手续确实已办理完毕，只不过是在2013年9月24日之后才发现大事利公司及担保人有重大的诉讼，资信恶化，才停止发放贷款；证据3，大事利公司不符合企业应急资金发放条件，原告未按文件规定程序审批；证据4，签订合同的主体是被告大事利公司和青田县经济商务局，并不是原告青田县经信局，且被告稠州银行青田支行不是该合同当事人之一。工商银行借方（贷方）凭证回单入帐证明的真实性无异议；证据5，对该证据的真实性没有异议，但文件明确规定使用条件和审批程序，大事利公司不符合使用该资金条件，根据规定原告要查询大事利公司有无不良贷款，实际大事利公司在2013年9月18日之前已经产生了向银行逾期支付利息的事实，原告没有尽到审查义务，其过错是显而易见的，所以相应的过错应该由原告自行承担。且企业应急转贷专项资金不以盈利为目的，不应产生利息；证据6，真实性没有异议。
对被告稠州银行青田支行提供的证据，原告质证如下：证据1、2的真实性和合法性没有异议，但从该证据看稠州银行给大事利公司审批借款的期限为一年，首次出帐为半年（也就是借款期限为六个月，即2013年3月25日起至2013年9月19日止），再次出帐须报分行风险管理部同意后方可。大事利公司因无力归还这笔到期贷款才向原告申请企业应急转贷专项资金，应原告要求被告稠州银行青田支行给原告出具了“贷款银行转贷手续办理完毕通知书”，且明确告知大事利公司的续贷手续已经办好，其将及时办理放款手续，最迟在7个工作日将资金贷回给企业，并在放贷资金到企业贷款帐户前及时通知原告。要求被告稠州银行青田支行出示2013年9月19日这笔贷款到期后，稠州银行丽水分行风险管理部同意再次出帐的通知以及新的借款合同、担保合同，也就是续贷的合同。证据3，给予大事利公司贷款授信500万元获得审批通过的事实无异议，但条件是要求由温州万宏鞋材有限公司等担保人，而且出账期限不超过半年，再次出账须报上报同意后方可出账。虽然授信时间为一年，所以续贷仍应报上级征得同意，这是被告稠州银行的内部审批程序，不是续贷这笔贷款的审批；证据4，被告稠州银行青田支行在给原告出具的“贷款银行转贷手续办理完毕通知书”中明确续贷手续已经办妥，之后是否同意保证人脱保系其审批事项，故该份证据与本案无关联性，如被告稠州银行青田支行仅凭这份证据拒绝续贷，那说明被告稠州银行青田支行虚构转贷手续办理完毕的事实，其目的就是为了骗取原告的应急转贷专项资金，把风险转嫁给政府，也应承担赔偿责任；证据5、6大事利公司资产已被拍卖的事实没有异议，原告2013年12月3日就要起诉，原告也找过稠州银行青田支行进行协调，稠州银行青田支行的负责人陈刚要求给予时间进行协调，所以才迟迟没有立案，原告在2013年12月3日就已经行使权利，且在起诉之前原告委托律师向被告发送了律师函，要求被告稠州银行青田支行及时还款，被告稠州银行青田支行的负责人也到县有关部门进行过协调，所以不存在原告不行使请求权，之后的大事利公司及保证人卷入诉讼不能构成被告稠州银行青田支行不续贷的原因，该证据与本案没有关联性。证据7，这份合同除了大事利公司签章外，被告稠州银行青田支行既没有签章，也没有落款时间，合同未成立。
原告青田县经信局、被告稠州银行青田支行提交的证据副本均已在法定期限内送达给被告大事利公司，其经本院合法传唤未均到庭，视为其自行放弃举、质证的权利。
结合庭审调查，对原、被告提供的证据认定如下：一、原告青田县经信局提供的证据1，能够证明原、被告的身份情况，本院予以认定；证据2，能够证明被告大事利公司向原告申请企业应急转贷专项资金过程中，给原告出具承诺保证续贷及告知续贷手续已办理完毕，并约定相关权利义务的事实，本院予以认定；证据3、4、5，虽然县政府文件规定企业应急转贷专项资金的使用管理由县经贸局负责，但由于机构设立及职能调整、划分，该职能已归口于原告，双方签订的《企业应急转贷专项资金使用协议》的格式上甲方虽为青田县经济商务局，但实际上是向原告申请，由原告签订协议、负责审批，故能够证明依被告大事利公司的申请，原告根据县政府的文件审批决定给予被告大事利公司500万元企业应急转贷专项资金用于偿还被告稠州银行青田支行的到期贷款，以及双方约定相关权利和义务，被告稠州银行青田支行在大事利公司向原告申请企业应急转贷专项资金使用过程中，向原告出具的贷款银行转贷手续办理完毕通知书、续贷承诺书，本院予以认定；证据6，能证明原告曾于2013年12月3日就该纠纷向本院提起诉讼，本院予以认定。二、被告稠州银行青田支行提供的证据1、2、3，能够证明经浙江稠州商业银行丽水分行的授信，被告大事利公司于2013年3月25日由浙江登尼露鞋业有限公司等提供保证向被告稠州银行青田支行贷款500万元，于2013年9月19日到期的事实，本院予以认定；证据4，能够证明浙江登尼露鞋业有限公司于2013年9月23日向被告稠州银行青田支行发函表示不再为被告大事利公司提供保证的事实，本院予以认定；证据5、6，能够证明被告大事利公司于2013年9月24日被涉诉以及现公司资产被法院依法拍卖的事实，本院予以认定；证据7，因被告稠州银行青田支行未在合同上签字盖章，合同未成立，不能证明其待证事实，本院不予认定。
本院经审理认定的事实如下：青田县人民政府根据国务院、省、市的有关规定要求，为帮扶县域企业资金周转困难，加强中小企业资金链安全保障工作，建立青田县企业应急转贷专项资金。2011年11月4日，青田县人民政府办公室审议通过并印发了《青田县企业应急转贷专项资金使用管理办法》，确定由青田县经贸局管理使用企业应急转贷专项资金并履行相关职责，管理办法对资金来源、使用对象、申请使用程序、风险防范作了明确规定。通过政府机构改革和职能整合、划分，企业应急转贷专项资金的管理和使用的相关职能归口于原告青田县经信局。
2013年3月25日，浙江登尼露鞋业有限公司，温州万宏鞋材有限公司，夏作仁、孙春妙、夏安乐、夏安隆，吴海建、夏炎炎与稠州银行青田支行分别签订了最高额保证合同，合同均约定：保证有效期自2013年3月25日至2015年3月24日止，在保证最高本金限额人民币500万元内为大事利公司在稠州银行青田支行的借款承担连带保证责任。同日，稠州银行青田支行与大事利公司签订流动资金借款合同，合同约定借款金额人民币500万元，借款期限为六个月（自2013年3月25日至2013年9月19日止），以及双方约定的其他权利义务关系。借款手续办理完毕后，稠州银行青田支行向大事利公司发放了借款500万元。
2013年9月18日，大事利公司以在稠州银行青田支行500万元贷款到期（2013年9月19日）应急周转为由向原告提出申请，要求申请应急转贷资金500万元，并与原告签订了《企业应急转贷专项资金使用协议》，协议约定：大事利公司向原告借款人民币500万元；使用期限为7个工作日以内，大事利公司在收到转贷款后即时将资金归还给原告；资金使用费按银行半年期贷款基准利率收取。同日，稠州银行青田支行的行长陈刚向原告出具了续贷承诺书和贷款银行转贷手续办理完毕通知书各一份。承诺书中言明大事利公司在我行的贷款500万元，于2013年9月19日到期，企业已于2013年9月18日开始办理该笔贷款续贷手续并经审核符合续贷要求，承诺：“一、该企业的上述贷款经我行及相关上级行的贷款审核，符合我行的续贷条件，我行承诺续贷该企业此笔贷款，并保证在收到应急转贷资金后7个工作日之内下放续贷资金。二、如由于我行审批等因素导致该笔续贷资金无法按时、足额续贷给企业，导致应急转贷专项资金无法及时、足额收回，我行承担应急转贷专项资金及利息的赔偿责任。三、我行保证对该笔企业贷款不抽贷、不压贷。”。通知书对该项转贷手续办理情况进行告知：“1、对于大事利公司，我行同意给予转贷续贷或已经办妥转贷续贷的相关手续。2、县经商局为大事利公司提供还款转贷资金500万元后，我行将及时办理放款手续，最迟在7个工作日内将资金贷回给企业，并在放贷资金到企业贷款账户前及时通知县经商局，同时我行将严格监控资金流向，指定工作人员全程跟踪应急资金在本行、县经商局、贷款企业之间封闭运行的过程，确保转贷资金及时归还县经商局。”。原告完成审批程序后，于2013年9月22日通过工商银行本票的形式将500万元汇入大事利公司在稠州银行青田支行开立16701012010090000506帐户内，稠州银行青田支行收到该笔500万元应急转贷专项资金用于归还了大事利公司在其银行的到期贷款。2013年9月23日，浙江登尼露鞋业有限公司向稠州银行青田支行送达通知，称大事利公司经营状况向坏，且已涉诉不再为大事利公司续贷提供保证。稠州银行青田支行以此为由，认为大事利公司不符合续贷条件没有发放500万元续贷款项。
本院认为，本案的争议焦点有二个：一是原告与被告大事利公司之间签订的《企业应急转贷专项资金使用协议》是何种法律关系；二是被告稠州银行青田支行的法定代表人向原告出具的续贷承诺书和贷款银行转贷手续办理完毕通知书法律关系的认定，以及应承担何种责任。
焦点一，原告青田县经信局是机关法人，其根据青政办发（2011）127号青田县人民政府办公室文件《青田县企业应急转贷专项资金使用管理办法》规定以及其工作职能，行使企业应急转贷专项资金的使用管理是政府职能延伸的一种服务行为，其作为企业应急转贷专项资金使用管理方，具有贷款方的主体资格，与大事利公司之间法律地位平等，双方所签订的《企业应急转贷专项资金使用协议》是一种借款合同，系双方真实意思表示且不违反法律规定，借款合同依法成立并生效。
焦点二，原告按照《青田县企业应急转贷专项资金使用管理办法》的规定，要求被告稠州银行青田支行给大事利公司贷款续贷来保障企业应急转贷专项资金及时收回是一种要约行为，被告稠州银行青田支行以行长陈刚的名义出具给原告的续贷承诺书和贷款银行转贷手续办理完毕通知书是履行职务行为，表示保证续贷的行为是一种承诺行为，符合合同构成要件，故原告与被告稠州银行青田支行之间形成的是一种合同关系，合同的标的是完成给大事利公司的续贷合同并将所贷资金及时归还原告。原告已按合同的约定与大事利公司之间达成借款合同，并出借了企业应急转贷专项资金，已履行自己的义务，而被告稠州银行青田支行没有按约定履行完成续贷义务，已构成违约，应承担合同约定的相关违约责任。
关于被告稠州银行青田支行抗辩称因浙江登尼露鞋业有限公司不再为大事利公司续贷行为提供担保以及大事利公司涉讼是否构成情势变更以及不履行续贷行为的免责理由。情势变更是指当事人在订立合同时无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化。因被告大事利公司资金周转困难无法偿还贷款，才向原告申请应急转贷专项资金，在办理续贷过程中或涉讼或保证人拒保都是可以预见的，这是可预见的商业交易风险，故不属于情势变更范畴。被告稠州银行青田支行出具的通知书明确表示贷款银行转贷手续办理完毕，只要原告提供给的应急转贷专项资金到达被告稠州银行青田支行的大事利公司帐户即可办理还贷手续，之后便即可续贷放款。浙江登尼露鞋业有限公司不同意为大事利公司的续贷再提供担保的情况下，被告稠州银行青田支行是否同意给予大事利公司续贷，是属于续贷的审批因素。因此，被告稠州银行青田支行抗辩免责理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原告与被告大事利公司之间的借款合同和原告与被告稠州银行青田支行之间的合同均依法成立并生效，受法律保护。原告已按合同约定履行了给被告大事利公司借款合同义务，被告大事利公司没有履行还款义务、被告稠州银行青田支行也没有履行续贷义务，均已构成违约。故被告大事利公司仍应履行还款义务，被告稠州银行青田支行应依合同的约定对被告大事利公司不能归还的部分承担赔偿损失的违约责任。原告青田县经信局与被告大事利公司之间对应急转贷专项资金仅约定使用费，而未约定利息，对资金使用费约定按银行半年期贷款基准利率收取，符合法律规定，本院予以支持。被告稠州银行青田支行在续贷承诺书中对应急转贷专项资金的使用费未有约定，对该资金使用费部分不承担相应责任。被告大事利公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为其对原告的诉请放弃抗辩，不影响本案的审理。据此，依照《中华人民共和国合同法》第二十一条、第二十五条、第四十四条、第六十条、第六十四条、第七十六条、第一百零七条、第一百九十六条、第二百零六条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：
一、被告大事利鞋业有限公司在本判决生效后十日内归还给原告青田县经济和信息化局应急转贷资金本金500万元及使用费（使用费自2013年9月22日起至款项实际清偿之日止按年利率5.6%计算）；
二、被告浙江稠州商业银行股份有限公司丽水青田支行对上述应急转贷资金本金500万元中被告大事利鞋业有限公司不能履行的部分承担赔偿责任；
三、驳回原告青田县经济和信息化局的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费46800元，由被告大事利鞋业有限公司、浙江稠州商业银行股份有限公司丽水青田支行连带负担；公告费600元，由被告大事利鞋业有限公司。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 詹智勇
代理审判员 林伟芬
人民陪审员 赖丽英
二〇一五年九月二日
代书 记员 傅依依