浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第74号
上诉人（原审原告）王顺标。
上诉人（原审原告）尤妹女。
上诉人（原审原告）王利华。
共同委托代理人周仲献、张飞。
上诉人（原审被告）临海市上盘镇人民政府，住所地临海市上盘镇银山街585号。
法定代表人程卫国。
委托代理人金敬耀。
上诉人王顺标、尤妹女、王利华诉上诉人临海市上盘镇人民政府土地行政强制一案，不服临海市人民法院于2015年3月31日作出的（2015）台临行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人王顺标、尤妹女、王利华的委托代理人周仲献、张飞，上诉人临海市上盘镇人民政府的委托代理人金敬耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告王顺标、尤妹女系原告王利华父母。2012年5月9日，因上盘镇四上线下畔至小杜线段改线一期工程需要，临海市统一征地事务所与上盘镇市头村签订了《征收土地补偿协议》，明确规定了土地征用范围、面积、支付征地补偿费用等事项，其中三原告承包经营的部分农村土地也属于土地征用范围。2013年6月14日，上盘镇市头村已收到征地补偿费、青苗补偿费共14.8532万元。2013年7月19日，临海市国土资源局依据浙土字A（2012）-0364浙江省建设用地审批意见书，签发了上盘镇四上线下畔至劳动段改建工程项目（即金港大道项目）国有建设用地划拨决定书，决定书明确了划拨用地的具体位置和面积，其中包括三原告承包经营的部分原农村集体土地。之后上盘镇市头村多次通知王顺标户到村领取征地补偿款，因其对征地有异议，一直未领取。2014年11月14日，被告临海市上盘镇人民政府对位于上盘镇市头村的金港大道部分路段强行进行填土，与三原告发生冲突。后三原告以被告强行填平其合法土地，侵害其土地承包经营权为由，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，临海市国土资源局也就相应土地作出了《国有建设用地划拨决定书》并公告，尽管三原告对征收土地有异议而未领取征收补偿，说明所涉及土地已被合法征收。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出的，申请人民法院强制执行。被告临海市上盘镇人民政府在三原告拒绝交出土地的情况下，应先由县级以上人民政府土地征收主管部门作出责令交出土地决定，拒不交出的再申请人民法院强制执行。被告临海市上盘镇人民政府明知三原告拒绝交出土地，自行组织人员强制对涉案土地填土，显属程序违法。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认被告临海市上盘镇人民政府对原告王顺标、尤妹女、王利华位于金港大道市头村段一侧土地自行强制填土行为违法。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人王顺标、尤妹女、王利华上诉称：王顺标、尤妹女、王利华认为临海市上盘镇人民政府的填平土地行为存在实体和程序两方面的错误，但一审法院完全回避实体方面的违法事实，只是避重就轻地对程序违法予以确认，并以此作出一审判决，该一审判决在事实认定方面明显错误，理由如下：第一，原审判决“临海市人民政府的土地征收行为合法”的认定错误。王顺标、尤妹女、王利华从未收到临海市人民政府、临海市国土资源局等部门关于行政征收的决定书或公告，只是从村委会人员中听到其承包经营的部分集体土地被政府征收，全村被征收面积约为3亩多。在一审庭审中，通过临海市上盘镇人民政府提供的证据以及一审法院依职权调取的证据才知道，市头村3.8085亩集体土地被征收了。在一审诉讼前，临海市人民政府既没有告知王顺标、尤妹女、王利华土地征收事实，也没有给予王顺标、尤妹女、王利华对征收及补偿方案提出异议的权利，在这一情形下，一审法院在原审判决中简单认定“临海市人民政府的土地征收行为合法”明显存在错误。第二，原审判决“案涉土地已被临海市人民政府合法征收”的认定错误。现王顺标、尤妹女、王利华所承包经营的但被临海市上盘镇人民政府填平并用于施工的土地面积为0.9185亩，而根据一审法院认定临海市人民政府在市头村征收的土地只有3.8085亩。一审判决认为王顺标、尤妹女、王利华的“案涉土地已被临海市人民政府合法征收”，也就是说一审法院认为王顺标、尤妹女、王利华的0.9185亩在临海市人民政府征收的3.8085亩范围之内，因本案征收的土地用于道路建议，这就会出现该公路在王顺标、尤妹女、王利华拥有承包经营权土地的路段特别宽、其他相邻路段很窄的奇怪现象，不符合常理。王顺标、尤妹女、王利华拥有合法承包经营权的0.9185亩土地中有多少是被政府征收，有多少是被临海市上盘镇人民政府违法占有的，一审法院并未查明，故一审判决认为“案涉土地已被临海市人民政府合法征收”明显存在错误。第三，原审判决回避对临海市上盘镇人民政府超越授权，违法施工侵害王顺标、尤妹女、王利华土地承包经营权事实的审查和认定。在一审诉讼中，王顺标、尤妹女、王利华提供了一份由市头村村委提供数据并由市头村各被征地农户签字并按手印的《市头村金港大道农户土地征用田亩》，用以证明临海市上盘镇人民政府填平且施工的集体土地面积为6.9353亩，已远远超过临海市人民政府征收的土地面积。因王顺标、尤妹女、王利华无法通过正常途径从政府部门获取更加权威的数据，在一审庭审过程中，王顺标、尤妹女、王利华曾申请法院对此进行调查取证，但一审法院在并未进行相应调查，也未对相应事实进行核实的情况下，在一审判决中对该证据不予认定。事实上，该证据恰恰证明了临海市上盘镇人民政府超越授权，违法施工侵害王顺标、尤妹女、王利华集体土地承包经营权的事实。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。本案诉讼费由临海市上盘镇人民政府承担。
临海市上盘镇人民政府针对王顺标、尤妹女、王利华的上诉意见辩称：王顺标、尤妹女、王利华无理由扩大了其诉讼范围。金港大道集体土地使用权除王顺标这一户外，其余部分已由村集体收回使用权。因此，王顺标、尤妹女、王利华三人只能就自己主张的承包经营权范围内向法院提出异议，对于其它部分无主体资格。王顺标、尤妹女、王利华提供的《市头村金港大道农户土地征用田亩》证据用于证明临海市上盘镇人民政府填平且施工的集体土地面积为6.9353亩，证据证明力严重不足。首先，签字的人员有待核定，是否属于本人签字不得而知。其次，提供的田亩面积没有具有测绘资格单位出具的证明，无法确定面积。第三，在金港大道工程实施过程中，针对部分村民提出边角地无法耕种要求政府一并征用的要求，临海市上盘镇人民政府对于村民的合理诉求予以考虑，采取由村集体向村民收回使用权，再由镇政府向村集体统一租用的办法进行，政府对于超出征地红线的租用土地不建设。因此，政府工程建设范围与农户土地使用权收回面积没有必然关系。如果按照王顺标、尤妹女、王利华的逻辑，政府实际建设的面积超过了预算的82.1%，这显然是不现实的。请求撤销一审判决，由王顺标、尤妹女、王利华承担诉讼费用。
上诉人临海市上盘镇人民政府上诉称：一、一审法院不审核王顺标、尤妹女、王利华是否具有主体资格就受理案件错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同应载明相应条款。但王顺标、尤妹女、王利华未提供相应的承包合同来证明其享有土地经营承包权及其具体权利，一审法院在没有查看土地经营承包合同，核对土地经营承包合同规定的时限、位置等具体细则的情况下，就认定王顺标、尤妹女、王利华具有诉讼主体资格明显违法。二、一审判决适用法律错误。一审判决临海市上盘镇人民政府自行强制填土行为违法的依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。但该条是针对土地征收过程中政府强制行为的相关规定，而不是针对土地征收完成后政府建设施工的规定。原审判决也认定“所涉及土地已被合法征收”这一事实和认定《国有建设用地划拨决定书》真实有效，临海市国土资源局在农村集体土地征收完成后再下达《国有建设用地划拨决定书》，临海市上盘镇人民政府在接到该决定书后按照其规定进行建设，这属于征收土地完成后的行政行为，因此一审法院适用法律错误。综上，原审判决错误，请求中院依法予以纠正，撤销一审判决，并改判驳回王顺标、尤妹女、王利华的诉讼请求。全部诉讼费用由王顺标、尤妹女、王利华承担。
王顺标、尤妹女、王利华针对临海市上盘镇人民政府的上诉意见辩称：一、王顺标、尤妹女、王利华具有原告主体资格。上盘镇市头村因历史原因，全村均未颁发《农村集体土地承包经营权证》。在一审诉讼中，王顺标、尤妹女、王利华提供了由上盘镇市头村村民委员会出具的一份《说明》，对该事实予以确认，并用以证明王顺标、尤妹女、王利华承包经营的部分农村集体土地位于金港大道市头村段。上盘镇市头村村民集体组织是农村集体土地所有权人，是集体土地的发包方，其出具的说明可以明确王顺标、尤妹女、王利华拥有案涉土地的承包经营权，王顺标、尤妹女、王利华具有本案原告主体资格。二、临海市上盘镇人民政府存在明显的程序违法。按照我国法律法规以及台州市相应规范性文件的规定，征收农村集体土地，有以下程序：第一，需由建设用地单位向规划部门申请规划选址；第二，由具有用地申请条件的单位向县级人民政府申请建设项目用地；第三，由县级国土资源部门向被征地村发布农村土地征收告知书，并调查土地征收和补偿情况，同时告知被征收农户对上述调查结果具有异议权；第四，由县级国土资源部门拟定农村集体土地征收和补偿安置方案，并告知被征地农户具有听证权利；第五，签订征地补偿协议，并以书面形式发布农村土地征收和补偿公告，且相关权益人拥有申请听证的权利；第六，办理补偿登记及支付征地补偿费，再由相关权益人交付土地。土地征收行为直至征地补偿费用支付完毕，且被征地人交付土地时才正式完成。本案中，在王顺标、尤妹女、王利华对土地征收行为存在异议，并未实际交出土地的情况下，临海市上盘镇人民政府强制填土的行为明显违反法律规定；而且，即使前期征地行为合法，临海市上盘镇人民政府在超出划拨土地面积部分擅自施工建设的行为，更是明显地违法行政。综上，临海市上盘镇人民政府的上诉请求没有事实与法律依据，依法应予驳回。
在一审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
二审庭审中，主要围绕王顺标、尤妹女、王利华是否具备原告诉讼主体资格以及临海市上盘镇人民政府在金港大道市头村段一侧强行填土行为是否合法的审理重点，各方当事人进行了质证、辩论。
经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，根据双方提供的上盘镇市头村村民委员会出具的《说明》及《证明》，市头村村集体针对道路征用农户出台了补偿安置政策，并多次通知王顺标户到村领取征地补偿费，可见，在该地被征收之前，王顺标、尤妹女、王利华是该地的实际使用人。现王顺标、尤妹女、王利华认为临海市上盘镇人民政府超出征地红线范围强行平整土地侵犯其土地使用权，有权提起诉讼。临海市上盘镇人民政府诉称王顺标、尤妹女、王利华没有提供承包合同即没有诉讼主体资格的理由不成立。因临海市上盘镇人民政府未提供证据证明其平整系对征收范围内的土地进行平整，故一审判决确认其对王顺标、尤妹女、王利华位于金港大道市头村段一侧土地自行强制填土行为违法并无不当。至于王顺标、尤妹女、王利华认为临海市上盘镇人民政府超出征地红线范围强行平整土地问题，因临海市上盘镇人民政府未提供相关证据，王顺标、尤妹女、王利华对该主张只提供了一份自制清单，证据不足，对该事实本院无法认定。一审判决确认临海市上盘镇人民政府对王顺标、尤妹女、王利华位于金港大道市头村段一侧土地自行强制填土行为违法的结论并无不当，但适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定欠妥，应适用该条第二款第（二）项的规定，本院予以指正。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由王顺标、尤妹女、王利华及临海市上盘镇人民政府各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年六月十二日
书 记 员 王丽萍