广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳中法行终字第45号
上诉人（原审原告）：陈式光，曾用名：陈留珍、陈流珍，男，1940年8月6日出生，汉族，住广东省阳西县。
委托代理人：陈永乐，男，1986年2月10日出生，汉族，住广东省阳西县。系陈式光的儿子。
委托代理人：黎瑞安，广东拓进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县。
法定代表人：苏玉均，该县县长。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
委托代理人：庞圆，阳西县国土资源局工作人员。
原审第三人：邓伯添，男，1963年8月7日出生，汉族，住广东省阳西县。
上诉人陈式光诉被上诉人阳西县人民政府核发国有土地使用证一案，不服阳西县人民法院（2014）阳西法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1986年8月，因国家政策的原因，沙扒镇红星管理区（现新星渔委会）的全部社员转为城镇居民，转吃商品粮。该管理区辖下的碗岗村的全部社员也转吃商品粮，转为城镇居民。碗岗村集体所有的土地归政府管理使用。2006年7月11日，邓伯添向阳西县国土资源局申请办理土地确权登记手续，并向阳西县国土资源局提交了《用地申请书》、《身份证》、《关于红星管理区农业人口转吃商品粮的有关规定》等材料。阳西县国土资源局受理后，于2006年11月8日在阳西县沙扒镇碗岗村小区现场进行公示。公示内容：“申请人：邓伯添，地址：阳西县沙扒镇碗岗小区XX号地；用地面积：80.00平方米。如对该宗地权属有异议者，希在公榜日起15天内向我办公室提出书面意见，并提供证据，逾期不提，视为无权利纠纷，准予办理土地登记，并转呈核发国有土地使用证。”公示期满后，阳西县人民政府于2007年1月15日向邓伯添颁发了西府国用（2007）09XX1号《国有土地使用证》。2013年10月，邓伯添在阳西县沙扒镇碗岗村XX号地动工建房，陈式光以该地存在争议进行阻挠。后双方到阳西县沙扒镇人民政府信访反映情况。2013年11月5日，沙扒镇人民政府于2013年11月5日向陈式光及邓伯添分别发出沙府告字（2013）3、4号《信访事项告知单》，告知主要内容：“邓伯添、蔡凤于2007年1月15日在该地办理国有土地使用证，证号西府国用（2007）第09XX1号。”陈式光于2013年12月12日向阳江市人民政府申请行政复议，请求撤销阳西县人民政府颁证给邓伯添的行为。2014年2月11日，阳江市人民政府作出阳府行复（2014）2号《驳回行政复议申请决定书》，驳回陈式光的行政复议申请。2014年2月24日，陈式光向原审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销阳西县人民政府于2007年1月15日颁发给邓伯添的西府国用（2007）09XX1号《国有土地使用证》。
原审法院认为：本案的争议焦点是：一、陈式光提起的行政诉讼是否超过起诉期限；二、阳西县人民政府向邓伯添颁发的西府国用（2007）第09XX1号国有土地使用证的事实是否清楚，证据是否确凿，是否符合法定程序。
关于陈式光提起的行政诉讼是否超过起诉期限的问题。陈式光于2013年11月5日收到沙扒镇人民政府沙府告字（2013）3号《信访事项告知单》，获知阳西县人民政府于2007年1月15日向邓伯添颁发国有土地使用证，但未被告知起诉期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，陈式光应从知道或应当知道起诉期限之日起计算，最长没有超过2年。因此，陈式光起诉没有超过起诉期限。阳西县人民政府及邓伯添主张陈式光提起行政诉讼超过起诉期限，理由不充分，原审法院不予采纳。
关于阳西县人民政府向陈式光颁发的西府国用（2007）第09XX1号国有土地使用证的事实是否清楚，证据是否确凿，是否符合法定程序的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条“下列土地属于全民所有即国家所有……第（五）项：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”的规定，碗岗村村民于1986年已转吃商品粮，转为城镇居民，原属于碗岗村集体所有的土地已转属国家所有，因此，争议地属于国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”的规定，阳西县人民政府有颁发国有土地使用证的职权依据。阳西县人民政府的土地行政主管部门阳西县国土资源局受理邓伯添的申请后，进行了地籍调查和权属审核，并对邓伯添的用地申请进行公告，在公告期满后向邓伯添颁发了西府国用（2007）第09XX1号国有土地使用证，该颁证行为符合《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》的有关程序。因此，阳西县人民政府颁发邓伯添的西府国用（2007）第09XX1号国有土地使用证的土地来源合法、证据确凿，符合法定程序，应予维持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持阳西县人民政府颁发西府国用（2007）第09XX1号国有土地使用证给邓伯添的行政行为。本案受理费50元，由陈式光负担。
上诉人陈式光不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决；2、撤销阳西县人民政府2007年1月15日颁发给邓伯添的西府国用（2007）09XX1号《国有土地使用证》；3、本案诉讼费用由阳西县人民政负担。主要事实和理由：一、原审判决认定事实不清，判决证据不足，处理程序违法，应当予以撤销。1、原审判决没有弄清楚涉案具体行政行为的事实以及应当审判的重点就裁判。本案争议事实即具体行政行为是土地确权登记行为，法院必须重点查明：确权登记前邓伯添是否争议地的占有、使用权人。邓伯添申请确权登记有没有合法的土地权属来源。阳西县人民政府确权登记的程序是否合法。原审判决认定阳西县人民政府进行地籍调查、权属审核、公告与事实不符。2、原审判决对有关证据的效力没有进行审核分析。3、原审法院对案件的处理违反程序规定。根据《行政诉讼法》第四十三条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告”。陈式光于2014年2月24日向原审法院提交起诉材料，原审法院立案后，并没有在五日内将起诉状副本发送阳西县人民政府，而是在2014年3月20日发送。阳西县人民政府收到起诉状副本后，并没有在十日内向原审法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提交答辩状。原审法院在收到答辩状后，又没有在五日内将答辩状副本发送陈式光，仅在开庭前交付给陈式光。二、对本案客观事实和具体行政行为的意见。1、陈式光对《土地房产所有证》记载的土地享有使用权，阳西县人民政府的具体行政行为损害了陈式光的合法权益。自1953年起，陈式光及其家人一直占有、使用《土地房产所有证》记载的土地。1989年还出借部分土地给陈贵做厨房、杂物房使用至今。陈式光在土地上还种有树木。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”因此，争议地的使用权当然归属于陈式光。2、邓伯添从未占用、使用争议土地，申请土地确权登记没有提供合法、有效的土地权属来源。邓伯添申请土地确权登记的土地权属来源有两个：一是建设用地规划申请书（2006年12月8日）、二是土地权属来源证明书（2006年7月13日）。根据国土资发（2003）383号《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》规定：“……取消以出具“土地权属证明”，代替土地证书进行权属审查的作法……土地权属认定，必须以土地证书为依据，对以其他材料作为土地权属证明的，一律不予承认”根据以上规定，建设用地规划申请书、土地权属来源证明书根本不能作为土地登记的权属来源证明材料。另外，这两个材料的内容本身也是虚假的、不合法。建设用地规划申请书只申请的时间是2006年11月5日，最后审核的时间是2006年12月8日。而阳西县人民政府提供的土地登记公告存根时间却又是2006年11月8日，先后倒置，程序违法。土地权属来源证明书是新星渔民委员会因利益关系配合邓伯添出具虚假证明。三、阳西县人民政府给邓伯添颁发国土证的行为，违反法律、法规强制性规定，应当予以撤销。1、邓伯添提供的土地登记申请资料虚假及不完整，阳西县人民政府没有依法进行地籍调查和权属审核。邓伯添2006年7月11日的《用地申请书》内容是虚假的，邓伯添既不是新星鱼委会人，争议地自2006年至今也还没有建房。此外，邓伯添申请土地登记的其他资料的内容都是空白的，没有实质内容，资料严重不完整。2、阳西县人民政府办理土地登记时收取的土地出让金明显低于国家规定的最低价，严重损害了国家利益，该行为无效。3、阳西县人民政府颁发土地证前没有依法到涉案地即沙扒镇碗岗村进行公告，也没有在门户网站公告，程序违法。4、邓伯添没有按规定提供完整、合法、有效资料，阳西县人民政府不应受理邓伯添的土地登记申请。综上，阳西县人民政府没有依法进行地籍调查、权属审核及公告，其颁证行为是认定事实不清，证据不足，程序违法。阳西县人民政府及邓伯添恶意串通，目的是以合法形式掩盖非法目的，通过登记使违法用地合法化，严重违反了国家法律强制性规定，损害了陈式光的合法权益及损害了国家利益，应当予以撤销。
被上诉人阳西县人民政府辩称：阳西县人民政府于2007年1月15日向邓伯添颁发西府国用（2007）09XX1号《国有土地使用证》事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决正确的，请求二审法院予以维持。一、陈式光的行政诉讼请求已超过诉讼期限。2006年7月11日，邓伯添向阳西县国土资源局申请办理土地确权登记手续。土地管理部门受理邓伯添的申请后，根据《土地登记规则》的有关规定，于2006年11月8日对该宗地的权属进行公榜，公榜期间并未有人提出异议。陈式光认为受理邓伯添的办理土地确权登记手续申请损害其合法权益，应当于公榜期间提出异议，其提起行政诉讼期限也应在此期间两年内。因此，陈式光的行政诉讼请求已超过诉讼期限。二、被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。邓伯添向阳西县国土资源局申请土地确权登记手续。土地管理部门受理邓伯添的申请后，进行了地籍调查，该宗地符合《土地登记规则》规定的登记条件。以上事实有如下证据证明：邓伯添提交的：1、申请书；2、关于红星管理区农业人口转吃商品粮的有关规定；3、沙扒镇政府对红星管理区社员转吃商品粮有关问题合约；4、证明。建设规划部门制作的：建设用地规划申请书。土地管理部门制作的：1、土地登记公告存根（墙红）；2、建设（补办）用地呈批表；3、土地登记申请书；4、地籍调查土地登记审批表。三、陈式光上认为被诉具体行政行为损害其合法权益，没有事实根据和法律依据。建国后国家对土地进行了多次改革及调整，农业社会主义改造完成后，农村土地属于集体所有。中共中央1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……”。陈式光虽持有1953年原阳江县人民政府颁发的《土地房产所有证》，该争议土地的所有权早已属于集体所有，至1986年该集体村民从农业户口转变为非农业户口，随后转为国家所有，陈式光已丧失土地所有权。涉讼土地与陈式光没有直接利害关系，因此，被诉具体行政行为没有损害其合法权益。
原审第三人邓伯添述称：土地是经过合法的途径向新星渔委会购买的，有镇政府开具的发票证明。请求法院驳回陈式光的上诉请求，维持原审判决。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：本案为核发国有土地使用证纠纷。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”陈式光于2013年11月5日收到沙扒镇人民政府沙府告字（2013）3号《信访事项告知单》，获知被上诉人于2007年1月15日向原审第三人邓伯添核发国有土地使用证，从陈式光知道被诉具体行政行为内容之日起算至其于2014年2月24日向原审法院提起行政诉讼，并没有超过2年。因此，原审判决认定陈式光起诉没有超过起诉期限正确，本院依法予以认定。被上诉人答辩称陈式光提起行政诉讼超过起诉期限的理据不足，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”的规定，因此，被上诉人作为县级人民政府依法具有核发国有土地使用证的职权依据。《土地登记规则》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请表；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中原审第三人邓伯添因需使用国有土地，向被上诉人申请土地登记。邓伯添提交了《土地登记申请书》、《土地登记申请表／审核表》、地籍调查表、宗地图及宗地界址等材料，土地权属来源为国有土地使用权出让，被上诉人经对邓伯添的土地登记申请进行审查，同意向其核发涉案《国有土地使用证》，并依法进行了公告。被上诉人向邓伯添核发涉案《国有土地使用证》事实和法律依据充分，上诉人主张被上诉人核发涉案国有土地使用证实体和程序违法，请求撤销理据不足。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈式光负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一四年九月十一日
书记员 陈秋瑜