四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川20行终32号
上诉人（原审原告）晋良琴，女，1964年9月24日生，汉族，住四川省简阳市。
委托代理人缪征，系四川天与律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）简阳市人民政府，住所地四川省简阳市河东新区政府大楼。
法定代表人赵春淦，职务市长。
委托代理人李林，系简阳市人民政府法制办副主任。
委托代理人张丽，系四川毫达律师事务所律师。
上诉人晋良琴因诉被上诉人简阳市人民政府其他行政行为纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人晋良琴及其委托代理人缪征，被上诉人简阳市人民政府委托代理人李林、张丽到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
上诉人晋良琴一审起诉认为，2007年颁证的简阳市人力客运三轮车至2012年8月31日经营权已经终止，经营权应当回到1999年的401辆上来；简阳府发（2014）75号文件《简阳市人民政府关于印发<简阳市城区现有出租车经营权到期处置和人力客运三轮车退市营运的运力配置方案>的通知》（以下简称《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》）违法。首先，《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》发布前没有经过听证程序，发布后对上诉人的听证要求置之不理，对执行中上诉人对公示名单的异议也不了了之，违反《全面推行依法行政实施纲要》第20条、《行政审判办案指南（一）》第二十四条、《中华人民共和国行政许可法》第四十七条关于在作出行政许可前组织听证的规定，属于程序违法。其次，上诉人出让的是5年的经营权和三轮车的所有权，并未出让2012年8月31日以后的经营权。第三，《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》中“如不能协商一致，可由现车主持人力客运三轮车相关原始证件和转让手续办理退市登记，经公示后予以登记”的内容违反《四川省非机动车管理规定》、《四川省道路运输条例》关于非机动车不能私下转让，即使转让必须30日内到原登记机关办理转让手续的规定，其内容违法。在执行中背开原车主进行登记侵犯了上诉人的人力客运三轮车的经营权。最后，上诉人配合人民政府2007年重新登记却不能得到置换，而对没有参与2007年重新登记视为放弃的78辆人力客运三轮车进行置换是打击合法，维护非法。请求撤销《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》即简府发（2014）75号文件。
原审查明，1999年简阳市有人力客运三轮车401辆，2007年简阳市人民政府为原401辆人力客运三轮车重新颁发经营许可证等证照（其中323辆重新登记，78辆未申请登记），有效期为2007年9月1日至2012年8月31日。2007年，简阳市人民政府同意“本轮城区人力客运三轮车经营期满后，将根据当时的法规和政策确定新一轮城区人力客运三轮车经营权”。上诉人重新办理人力客运三轮车经营许可等证照后，2008年初将三轮车以17000余元转让给黄本刚，并将该三轮车的合法证照交买受人，后黄本刚转让他人，2014年11月8日张谦以101800元转让给张莉。2014年简阳市人民政府为切实改善城市交通环境，以《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》即简府发（2014）75号文件对人力客运三轮车退市进行置换，该文件第四项“城区人力客运三轮车退市营运的运力配置方案”的主要内容为“处置对象是2007年同意实施惠民政策的401辆人力客运三轮车，配置比例为5辆人力客运三轮车置换一辆出租车，从2014年12月11日起城区不再允许人力客运三轮车营运”、安置方案中关于“人力客运三轮车的退市登记办理”规定为“人力客运三轮车车主持证件原件（身份证、占道许可证、工商营业执照、人力客运三轮车车主证）到登记组办理退市手续并交回车辆，经核实后由登记组出具回收证明，旧车回收组出具车辆回收证明，如有私下交易的，由人力客运三轮车原登记人与现车主协商一致并经简阳市公证处公证后，持相关手续原件办理退市手续，如不能协商一致，可由现车主持人力客运三轮车相关原始证件和转让手续办理退市登记，经公示后予以登记。截止2014年12月10日未进行登记并交回车辆的，视为自动放弃，不再办理退市登记”。2014年12月4日张莉持署名为晋良琴的三轮车经营权确认书、人力三轮车证、非机动车行驶证、个体工商户营业执照、税务登记证、转让协议办理了三轮车退市登记。
原判认为，一、关于上诉人是否与《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》有行政法上的利害关系问题。上诉人1999年前拥有的人力客运三轮车，简阳市人民政府从惠民的愿望出发，于2007年重新颁证给上诉人（1999年前的证照仍由上诉人持有），重新许可后1999年前的许可自然失效。上诉人于2007年重新取得人力客运三轮车经营权后根据自己对经营的风险评估自愿将人力客运三轮车及经营权转让他人，将人力客运三轮车证、非机动车行驶证、个体工商户营业执照、税务登记证、人力客运三轮车的经营权确认书原件交受让人，上诉人已不再是人力客运三轮车的所有权人和经营权人，但没有根据相关法规办理过户登记，上诉人仍是登记的三轮车所有权人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，即行政诉讼的原告必须与行政行为有利害关系，是行政行为的相对人，上诉人既然是原登记三轮车车主，属于《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》“原登记人与现车主协商一致”的范围，就与简阳市人民政府人力客运三轮车退市方案有利害关系，是该行政行为的相对人，具有原告的主体资格，对简阳市人民政府辩称上诉人与《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》没有行政法上的利害关系的意见，依法不予支持。二、《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》简府发（2014）75号文件是否可诉问题。简阳市人民政府辩称《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》不是规范性文件，是政府内部文件，不具有可诉性，不属于行政诉讼法调整范围。因《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》针对的是特定的人力客运三轮车，规定了人力客运三轮车到期不置换的后果，对三轮车所有人及经营权人产生拘束力，并非行政机关的内部行为。同时，该方案也非普遍适用的规范性文件，其适用仅限于发文至退市登记结束的不到两个月时间，因此，简府发（2014）75号文件具有可诉性，对简阳市人民政府的该辩称意见，依法不予支持。三、《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》合法性问题。对上诉人1999年前拥有的人力客运三轮车简阳市人民政府从惠民的愿望出发，于2007年重新颁证给上诉人，上诉人称其仍拥有1999年人力客运三轮车经营权，要求按《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》5:1配置出租车给1999年人力客运三轮车经营权人的请求与事实不符，依法不予支持。上诉人称2007年重新颁证的人力客运三轮车2012年8月31日经营权到期后为非法人力客运三轮车，《方案》将出租车配置给已经过期的三轮车违法。因2007年重新颁证时简阳市人民政府同意简阳市交通局“2012年8月31日到期后根据当时的法律法规重新确定”，就如2007年简阳市人民政府可以根据当时的形势对1999年的人力客运三轮车的经营权重新进行许可一样，简阳市人民政府2014年根据城市规划、民生要求、社会稳定与发展的新形势新要求，对持有合法证照人力客运三轮车实际经营人进行退市登记，符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定。综上，上诉人要求撤销《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》的诉讼请求，依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回了上诉人的诉讼请求。
上诉人不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人等401辆合法人力客运三轮车被政府于1999年非法取缔，后经上诉人等通过不同方式抗争，简阳市人民政府迫于各方压力，于2007年出台了《关于同意城区原人力客运三轮车车主相关问题解决方案的批复》（以下简称《批复》），解决了原车主5年的经营权，但仍有78辆合法三轮车车主对政府的“惠民行动”不领情，拒绝政府“好意”，而包括上诉人等323辆合法三轮车车主，则在政府采取“1盯1”的方式下被迫进行了登记。上诉人大部分文化程度不高，在政府违法规定的5年经营期内，尤其是临近5年期限到期时，大部分因为各种各样的原因只是对5年的经营权（包括人力客运三轮车本身及《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》出台前的使用权）进行了转让，并没有对5年经营期之后的人力客运三轮车的使用权进行转让。同时，根据《中华人民共和国道路运输条例》第十四条、第十五条规定，被上诉人制定的《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》第4条：“如有私下交易的，由人力客运三轮车原登记人与现车主协商一致并经简阳市公证处公证后，持相关手续原件办理退市手续，如不能协商一致，可由现车主持人力客运三轮车相关原始证件和转让手续办理退市登记，经公示后予以登记”属知法犯法，上诉人将经营权转让后，双方没有在规定的时间到原登记机关办理变更手续，属违法无效行为，上诉人仍然是合法的人力客运三轮车车主。上诉人是对经运管部门统一联系的由车主自行购买的经营车辆的所有权进行转让，而经营车辆仅仅是个工具而已，到一定年限后就报废了，其本身并不代表“营运三轮车”以及“5年经营期”满后经营权的转让。被上诉人在进行“5:1”的配置中，完全抛开“惠民行动”中的上诉人，既遗忘了历史遗留问题，又有违“惠民行动”的处置对象，还给和谐社会增加了不稳定的社会因素；《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》中关于城区人力客运三轮车退市营运的运力配置方案中明确指出：“处置对象”是根据《批复》实施“惠民行动”的401辆人力客运三轮车。而2012年8月31日以后至2014年11月2年多的时间里，正是被上诉人对人力客运三轮车市场的无序管理和不作为，才导致简阳市人力客运三轮车市场的混乱，而部分政府公职人员则凭着掌握的内部信息，趁机大肆低价收购上诉人手中的三轮车，并以格式合同方式签订转让协议，上诉人的合法权益被非法的“新受让人”获取。仅从公示的新受让人来看，张芬一个人拥有24辆，刘华忠一个人拥有20辆，2个人就占有44辆人力客运三轮车，而1999年简阳市人民政府《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》第四条就提出人力客运三轮车的经营者必须符合以下条件：一是属简城镇城区常住人口及政府认可的城区周边少量农村常住人口；二是简城镇辖区内各类企业的下岗职工或待业人员、无业人员；三是持下岗证、待业证、自谋职业证。进行登记时一人限申报一辆人力客运三轮车的经营权。第十一条同时规定，城区人力客运三轮车，自取得经营权之日起三个月后可出让，受让对象必须符合第四条规定的经营者条件，并在有关部门办理完结全部转让过户手续后，才能从事经营。显然，被上诉人公示的人员并不符合上述规定的下岗职工、待业人员、无业人员的条件，特别是拥有10辆以上已公示出来的并已享受“5:1”配置的新受让人；《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》发布前没有举行听证会，发布后上诉人提出要求举行听证，被上诉人置之不理，对上诉人提出的有争议的公示名单也不了了之，剥夺了上诉人陈述和申辩的机会，程序严重违法；2007年，上诉人等按照被上诉人《批复》精神，遵纪守法，服从政府安排，办理了人力客运三轮车相关手续。《批复》第五条具体操作办法中对登记的时间进行了严格要求，并特别指出：逾期不登记或不能提供相关依据的，视为自动放弃。而《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》则对以前已经自动放弃“惠民行动”中的78辆三轮车主依然按“5:1”比例进行配置，被上诉人前后2个文件不一致，不仅失信于上诉人，也失信于社会。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审诉请。
被上诉人简阳市人民政府二审答辩认为，案涉《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》是政府内部文件，该文件属于不可诉行为，不属于行政诉讼法的调整范围，应当依法驳回上诉人的起诉；上诉人与被诉《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》之间没有行政法上的利害关系，依法应当驳回其起诉；上诉人上诉所称的事实和理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，被上诉人简阳市人民政府依照法律规定的权限担负着组织和管理本行政区域行政工作的职责，规定行政措施，发布决定和命令。简阳市人民政府在上诉人于2007年9月1日取得的人力客运三轮车经营权期间已届满未进行延续的情况下，鉴于案涉人力客运三轮车营运时间长、安全性能差、车辆外观破旧影响城市形象、人力客运三轮车运力效率较低、存在沿街乱停乱放影响城区交通秩序现象等情况，同时又考虑到现有人力客运三轮车退市后出现的运力缺口的现实，为保障人力客运三轮车实际经营者经营利益不受损，简阳市人民政府经集体研究发布《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》，作出人力客运三轮车经营权以“5：1”的比例配置出租车经营权的“惠民”决定，该决定其作出主体合法，依据的理由得当；同时，简阳市人民政府作出《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》确定的“人力客运三轮车车主持证件原件（身份证、占道许可证、工商营业执照、人力客运三轮车车主证）到登记组办理退市手续并交回车辆，经核实后由登记组出具回收证明，旧车回收组出具车辆回收证明。如有私下交易的，由人力客运三轮车原登记人与现车主协商一致并经简阳市公证处公证后，持相关手续原件办理退市手续，如不能协商一致，可由现车主持人力客运三轮车相关原始证件和转让手续办理退市登记，经公示后予以登记”处置方法是考虑到案涉大部分人力客运三轮车已经数次转手交易，实际经营人与登记权利人不一致的现实，具有充分的合理性；上诉人称，其转让的是人力客运三轮车本身的所有权，不涉及经营权。本院认为，首先，从上诉人等人力客运三轮车车主与他人签订的转让协议内容看，转让的权利基本包括人力客运三轮车的所有权和经营权；其次，从转让价格看，转让价格远高于当时人力客运三轮车新车的价值，如没有经营权依附于该人力客运三轮车之上，该人力客运三轮车本身实际的价值远低于转让价格；再次，从将人力客运三轮车相关营运证照移交与受让人这一事实看，如只是转让人力客运三轮车所有权，转让人将相关营运的权利证书原件交付与受让人有违生活常理；最后，上诉人称其主张所依据的《中华人民共和国道路运输管理条例》第十四条“客运班线的经营期限为4年到8年。经营期限届满需要延续客运班线经营许可的，应当重新提出申请”的规定适用于按照固定的线路、时间、站点、班次运行的班车客运，不适用于案涉人力客运三轮车经营。故，上诉人该上诉主张与客观事实不符，应不予支持；上诉人称，该人力客运三轮车经营权转让未按相关行政法规规定办理过户登记手续，该转让行为属无效。本院认为，相关行政法规关于该类经营权的转让需办理过户登记手续的规定属行政管理性规定，并非禁止的效力性规定，民事合同内容违反行政管理性规定并不影响该合同效力。故，上诉人该上诉主张不符合法律规定，应不予支持；上诉人称转让的是2007年9月1日至2012年8月31日五年期间的经营权，之后的经营权未予转让。本院认为，相关行政管理部门确定的案涉人力客运三轮车经营权期限至2012年8月31日届满，简阳市人民政府发布《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》时，该经营期限早已届满，在未重新获得延续许可时案涉人力客运三轮车不存在五年之后的经营权，同时，案涉大部分人力客运三轮车在2007年9月1日获得经营许可，在经营了一段时间后，将该经营权予以转让，转让的价格远高于或相等于人力客运三轮车本身实际的价值加剩余期限通过正常营运所产生的收益。因此，上诉人该主张与事实不符，应不予支持；上诉人称，案涉《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》制定过程中以及发布后，简阳市政府未组织听证，属程序违法。本院认为，本案涉及的行政许可主要涉及出租车经营权的许可，采取的方式是以人力客运三轮车经营权按一定比例配置出租车，在法律法规未规定、不涉及公共利益的情况下，简阳市人民政府未组织听证不违反法律法规规定，故，对上诉人该主张不予支持；上诉人称，2009年《批复》发布后，78辆人力客运三轮车主未进行重新登记获得经营权，该部分车主仍享受了案涉出租车配置权利，该做法不公平。本院认为，简阳市人民政府制定案涉《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》一为履行行政管理职责，二为实施一定“惠民”政策，虽78辆人力客运三轮车车主未按2009年《批复》重新登记获得经营权，但也损失了该五年的经营利益，简阳市人民政府对该些人力客运三轮车车主实施案涉“惠民”政策，未有不当和不公平之处，故，对上诉人该主张不予支持。
综上，本院认为，被上诉人简阳市人民政府制定公布的《人力客运三轮车退市营运的运力配置方案》制定主体及制定程序合法，其内容没有违法之处，一审判决驳回上诉人要求撤销该《方案》的诉讼请求的处理结果正确，且一审审理程序合法，本院依法予以维持；上诉人上诉请求没有事实和法律法规支撑，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人晋良琴负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一六年六月二十一日
书记员 陈淮英