湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第185号
上诉人（原审原告）唐朝晖。
被上诉人（原审被告）祁阳县公安局。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人张继聘，系祁阳县公安局副局长（特别授权）。
委托代理人ＸＸ生，，系祁阳县公安局法制办教导员。
被上诉人（原审被告）永州市公安局。
法定代表人刘新良，该局局长。
委托代理人刘曙，系永州市公安局法制支队民警。
上诉人唐朝晖因诉被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局治安行政处罚、行政复议一案，不服祁阳县人民法院于二○一五年八月二十四日作出的（2015）祁行初字第4号行政判决，于2015年9月21日向祁阳县人民法院提交上诉状，本院于2015年11月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、王焕江组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年11月23日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局的法定代表人因事未到庭外，上诉人唐朝晖，被上诉人祁阳县公安局的委托代理人张继聘、ＸＸ生，被上诉人永州市公安局的委托代理人刘曙，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2014年3月4日全国“两会”期间，原告唐朝晖携带上访资料进京，越级到中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）非正常上访，被祁阳县驻京维稳接劝返工作人员接回。被告祁阳县公安局认为原告唐朝晖的行为扰乱了公共场所秩序，于2014年3月6日作出祁公（民）决字（2014）第0404号公安行政处罚决定（以下简称《0404号处罚决定》），依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告唐朝晖行政拘留七日。原告唐朝晖不服，向被告永州市公安局申请复议，永州市公安局于2014年5月8日作出永公复决字（2014）43号行政复议决定（以下简称《43号复议决定》），维持了被告祁阳县公安局的《0404号处罚决定》。另查明，原告唐朝晖在2014年5月21日左右曾与他人一起向法院递交过联名行政起诉书。
原判认为：被告祁阳县公安局作出的《0404号处罚决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；被告永州市公安局作出的《43号复议决定》合法。原告唐朝晖请求撤销《0404号处罚决定》和《43号复议决定》的理由不成立。原告唐朝晖在2014年5月21日左右曾与他人一起向法院递交过联名行政起诉书，其起诉未超过法定的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告唐朝晖的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐朝晖负担。
宣判后，原审原告唐朝晖不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：2014年3月5日上诉人在北京人社部咨询国家政策，被祁阳县政府工作人员强行带回。祁阳县公安局捏造事实，以上诉人在北京严重扰乱公共场所秩序为由，将上诉人非法拘留七日。二被上诉人一审提交的12份证据均不能作为定案依据，本案无证据证明上诉人有违法行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、《公安机关办理行政案件程序规定》第三条的规定，治安管理处罚必须以事实为依据。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条及《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第二条的规定，对上诉人唐朝晖的行为，应不予处罚。
被上诉人祁阳县公安局答辩称：1、唐朝晖扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。2、祁阳县公安局依法进行了受案、传唤、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，并充分听取了当事人的陈述和申辩，该案查处符合法定程序。3、唐朝晖的行为属于信访活动中扰乱公共场所秩序的行为，违反了《信访条例》的相关规定，祁阳县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚合法适当。请求二审法院予以维持。
被上诉人永州市公安局辩称，唐朝晖在全国“两会”期间，携带上访材料越级到北京人社部及有关敏感地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被祁阳驻京维稳接劝返工作人员接回。该案事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明：上诉人唐朝晖以“祁阳县政府违规改制、挪用改制单位职工的基本生活费和社会保险金以及安置补偿不到位”为由，于2014年3月4日至5日，在全国“两会”期间，携带上访材料越级到北京人社部及有关敏感地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。2014年3月5日上午，祁阳驻京维稳接劝返工作组工作人员对唐朝晖做了大量规劝工作，劝其回祁阳。当日晚上，祁阳驻京维稳接劝返工作组请专车将唐朝晖送返回祁阳。被上诉人祁阳县公安局认为唐朝晖的行为扰乱了公共场所秩序，于2014年3月6日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出《0404号处罚决定》，决定对唐朝晖行政拘留七日。上诉人唐朝晖不服，申请行政复议，被上诉人永州市公安局依法受理并经书面审查，认为《0404号处罚决定》事实清楚，证据充分，程序合法，于2014年5月8日作出《43号复议决定》，决定维持《0404号处罚决定》。唐朝晖仍不服，诉至法院，请求撤销《0404号处罚决定》、《43号复议决定》，赔偿上诉人误工费、精神损失费等，并赔礼道歉，恢复名誉。另查明，唐朝晖在2014年5月21日曾与他人一起向祁阳县人民法院递交了联名行政起诉书。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表；2、《关于唐朝晖扰乱公共场所秩序案的综合材料》；3、唐朝晖到案经过；4、永州市驻京信访维稳劝返办公室《关于唐朝晖非正常上访的情况说明》；5、永州市驻京信访维稳劝返办公室《关于唐朝晖依法处置的函》；6、唐朝晖的询问笔录；7、行政处罚审批表及行政处罚告知笔录；8、行政拘留家属通知书及行政拘留执行回执；9、联名行政起诉书等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人祁阳县公安局作出的《0404号处罚决定》及被上诉人永州市公安局作出的《43号复议决定》是否合法。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。唐朝晖反映“祁阳县政府违规改制、挪用改制单位职工的基本生活费和社会保险金以及安置补偿不到位”等问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求。唐朝晖提交的人社部的告知单，告知唐朝晖向当地（祁阳县）政府、当地人力资源社会保障信访部门反映，湖南省信访局的信访事项转送单，亦是要求祁阳县政府接待处理。唐朝晖采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，在全国“两会”（重大会议）期间，到北京非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人祁阳县公安局在法定职权范围内作出的《0404号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。2014年3月4日，在全国“两会”期间，唐朝晖携带上访材料越级到北京人社部及有关敏感地区非正常上访，扰乱公共场所秩序。祁阳驻京维稳接劝返工作组工作人员对唐朝晖做了大量规劝工作，并派专车将唐朝晖送回祁阳。有受案登记表、到案经过、《关于唐朝晖扰乱公共场所秩序案的综合材料》、永州市驻京信访维稳劝返办公室《关于唐朝晖非正常上访的情况说明》及《关于唐朝晖依法处置的函》、唐朝晖的询问笔录、行政处罚审批表及行政处罚告知笔录、行政拘留家属通知书及回执等系列证据证实，足以认定唐朝晖非正常上访的行为违法，扰乱了公共场所秩序，应予处罚。上诉人提出“上诉人进京只是咨询国家政策，没扰乱公共场所秩序，更没有违法行为，《0404号处罚决定》无事实依据及证据”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。被上诉人祁阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的《0404号处罚决定》合法适当。永州市公安局作出《43号复议决定》，决定维持《0404号处罚决定》正确。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回唐朝晖的诉讼请求正确。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐朝晖承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
审 判 员 王焕江
二〇一五年十二月二十九日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。