汕尾市城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汕城法行初字第13号
原告汕尾市城区新港街道前进渔业村民委员会。地址：汕尾市区。
法定代表人钟建雄，该村委会主任。
被告汕尾市国土资源局。地址：汕尾市区。
法定代表人余锡群，该局局长。
委托代理人谢向东，该局科长。
委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。
第三人汕尾市城区新港街道东风渔业村民委员会。地址：汕尾市区。
法定代表人苏金狂，该村委会主任。
委托代理人罗玉兴，广东洲洋律师事务所律师。
原告汕尾市城区新港街道前进渔业村民委员会（以下简称前进村委会）不服被告汕尾市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政确权，于2015年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月28日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本，于同年11月3日公开开庭审理了本案。原告法定代表人钟建雄、被告委托代理人谢向东和郭智明、第三人委托代理人罗玉兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2013年1月28日颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》给第三人汕尾市城区新港街道东风渔业村民委员会（以下简称东风村委会），把位于汕尾市城区海滨街129号后面面积389.3平方米土地确权给东风村委会。
原告前进村委会诉称，原告前进渔业村与第三人东风渔业村原为汕尾市城区新港街道中渔管区，于1999年3月30日经汕尾市城区人民政府批复决定将汕尾市城区新港街道中渔管区改设为东风渔业村民委员会和前进村民委员会【汕市区府（1999）18号关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的批复】。原告与第三人两村委根据该批复分区管辖，但原来中渔管区位于汕尾市区海滨街129号（原新虾管区办公楼旁）土地（面积：389.3平方米）及建筑物仍属于前进村与东风村共同所有，一直由两村共同管理，所产生的收益也由两个村集体共同享有。2010年6月，因渔村水仙爷文化宫筹建一事，筹建组向前进村和东风村提出需要出售两村共有位于汕尾市区海滨街129号（原新虾管区办公楼旁）土地，但没有按照有关法律程序进行，村民提出异议。后因第三人一方人员非法将上述土地占为己有，2014年10月12日将两村在该土地共有财产六间房屋夷为平地，严重侵犯了原告方的集体利益。原告依法向有关部门反映情况，并向被告要求确权本案土地属前进村与东风村共同所有。2015年2月16日，被告向原告出具《复函》，原告从该《复函》中得知，被告将该土地确认为第三人东风村所有，并颁发证号为汕国用（2013）第033号的《国有土地使用证》。被告既没有进行地籍调查，也没有审核土地权属，随意把原告村集体应当共有的土地，办证给第三人，实属枉法办事，严重侵犯了原告方的合法权益。基于以上事实，原告村集体利益受到严重损害，为维护自身合法权益。根据《行政诉讼法》之规定向贵院提起诉讼，望贵院查清本案事实，依法判决撤销被告给第三人颁发的位于汕尾市区海滨街129号（原新虾管区办公楼旁）土地使用权证【汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》】。
原告前进村委会向本院提交了以下证据、依据：
1、前进村异议书，证明前进、东风村共有土地，市国土资源局确权给东风村；
2、市国土资源局复函，证明前进、东风村共有土地，市国土资源局确权给东风村；
3、关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的批复，证明中渔管区改设为东风、前进渔业村民委员会，分区管辖，涉讼土地两村共有，从未分割；
4、前进村收款收据，证明涉讼土地房产两村共同出租，收益各占50%收款收据，新港街道财务中心有帐可查；
5、关于渔村郭乌奴等群众反映该村有关问题调查情况的复函，证明城区政府成立渔村问题联合调查组2006年7月2日调查报告第5页第2段对涉讼土地房产权属的界定；
6、关于建造“水仙爷文化宫”和出售“水仙爷文化宫”专用地的报告，证明2010年6月29日渔村水仙爷文化宫筹建小组向东风、前进两村要求出售该涉讼土地房产的报告；
7、东风、前进两村“两委”干部的会议纪要，证明2010年7月12日晚两村“两委”干部对水仙爷文化宫筹建小组需出售该涉讼土地房产专题讨论会；
8、关于我两村共有土地确权的申请，证明2010年9月14日东风、前进两村申请市国土资源局土地确权，新港街道办事处的证实；
9、“三资”情况登记表——资产，证明2015年度前进村向街道上报的东风、前进两村共有财产四宗；
10、关于前进村民共有财产被侵占的函，证明给东风村“两委”的函；
11、关于前进村民共有财产被侵占的报告，证明请求新港街道办事处、城区政府、汕尾市政府依法查处的报告；
12、调取证据申请书，证明申请汕尾市城区人民法院调取证据4项。
被告市国土局辩称，一、原告的起诉已超过法律规定的法定起诉期限，依法应驳回其起诉。答辩人受理第三人的土地登记申请后，审查其申请材料，于2012年7月3日对申请土地登记的内容进行了公告，并在公告上明确告知“如对该土地权属有异议者，须在公告之日起30天内向我局提出，逾期我局将给予办理登记发证。”，原告至现才向人民法院起诉主张权利，已超过法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。二、答辩人对第三人确权登记的具体行政行为程序合法、具有充分的事实和法律根据。答辩人根据第三人的申请，审查了相关权源依据，进行了地籍调查及宗地界址、坐标测定，经公告无异议，依程序审批确权办证，程序合法。涉案土地属于解放初期沿用，至1999年城区政府划分了原告和第三人的区域，涉案土地及房屋一直由第三人使用出租，这为答辩人确权办证提供了事实依据，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条、第二十六、二十七条及国土法的相关规定为答辩人确权颁证提供充分的法律依据。综上所述，答辩人认为，原告起诉已超过法律规定的起诉期限，答辩人就涉案土地对第三人确权颁证具有充分的事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉
被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：
1、土地确权申请，证明第三人申请涉案土地确权登记及使用事实证明；
2、代码证、身份证明，证明申请人的主体资格；
3、汕市区府函（1999）18号《批复》，证明原告、第三人的设立及区域划分；
4、收款收据，证明第三人使用、出租涉案土地房屋的事实；
5、宗地图，证明涉案土地的界址、坐标标定；
6、申请书及身份证明，证明第三人申请土地确权的事实；
7、地籍调查表，证明被告对涉案土地地籍调查的事实；
8、公告，证明被告对涉案土地确权内容的公告；
9、土地登记审批表，证明土地登记依程序审批的相关事实。
第三人东风村委会述称，一、原告提起诉讼已经超过法律规定期限，应当驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出”，原告于2014年12月19日从复函得知被告将土地确认答辩人所有并颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用权证》（见原告诉状第2页），应当于2015年6月19日前提起诉讼，原告诉状日期为2015年6月25日，明显，提起诉讼已超过法律规定的期限，依照《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条（二项）规定，应当裁定驳回原告的起诉。二、被告汕尾市国土资源局颁证程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。原告与答辩人两个村民委会原来属于汕尾市城区新港街道中渔管区，涉讼土地也属于汕尾市城区新港街道中渔管区。1999年3月30日，汕尾市城区人民政府作出汕市区府函（1999）18号《关于将新港街道红卫、立新、中渔管区改为渔业村民委员会的批复》，将汕尾市城区新港街道中渔管区改设为东风渔业村民委员会和前进渔业村民委员会，管辖范围：在原辖区范围内以汕尾大道为界，汕尾大道东侧至广场路（原渔村辖区）为东风渔业村民委员会的管辖区域；西侧至通港路（原渔村辖区）为前进渔业村民委员会的管辖区域，新设的两个渔业村民委员会的产权及债权债务关系由新港街道办事处负责清查界定，因此，设立原告和答辩人两个村民委会。根据批复规定，涉讼土地属于答辩人的管辖区域，应当由答辩人管理使用，事实上，自改设村民委员会以来，该土地一直由答辩人管理使用并出租他人。基于批复规定及多年来管理使用现状，为了有效管理基层组织集体资产服务村民，答辩人申请土地确权，汕尾市城区新港街道办事处经过研究，同意答辩人土地确权申请。涉讼土地属于答辩人管辖区域，新港街道办事处同意确权申请界定产权，土地使用权属于答辩人所有。答辩人申请确权颁证，土地权源事实清楚、合法，被告汕尾市国土资源局根据答辩人申请，依照法律规定，颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用权证》给答辩人正确。综上所述意见，请求裁定驳回原告的起诉。
第三人向本院提交了以下证据、依据：
1、关于将新港街道红卫、立新、中渔管区改为渔业村民委员会的批复，证明涉讼土地属于第三人的土地权属依据；
2、关于我村原新虾办公楼旁土地确权的申请，证明涉讼土地属于第三人的土地权属依据；
3、收款收据，证明涉讼土地属于第三人的土地权属依据；
4、报纸，证明第三人申请土地确权办证进行公告。
本院依原告前进村委会的申请向新港街道办事处调取了以下证据：
1、收款收据，证明涉案土地是前进村委会收取租金；
2、调查笔录（涉案土地东北相邻厝主的证言），证明被告颁证没进行四至地籍调查，公告没人知。
经庭审质证，原告对被告提交的证据2、3、4、5无异议，对被告提交的证据1、6、7、8、9有异议，认为证据1与事实不符，证据6申请书内容有异议，证据7被告没做地籍调查，证据8的公告无人看到，证据9与事实不符。第三人对被告提交的证据无异议。
被告对原告提交的证据1、2、3无异议，对证据5、6、7、8、9、10、11、12认为“三性”无法确认，不予质证；对原告申请调取的证据1认为与本案无关联性，不予质证，对证据2的证明目的有异议，认为该证据并不影响对颁证的合法性。第三人对原告提交的证据1认为不真实，对证据2、12无异议，对证据3、4的证明目的有异议，对证据5的“三性”有异议，因为没盖章，对证据6、7、8、9、10、11认为与本案无关联性；对原告申请调取的证据的质证意见与被告一致。
原告对第三人提交的证据1、2与对被告提交的证据3、1的质证意见相同，对证据3无异议，对证据4有异议。被告对第三人提交的证据无异议。
本院对上述证据认定如下：
被告提交的证据2、3、4、5原告和第三人都无异议，本院已当庭确认其证明效力；证据1、6、7、8、9原告提出异议，第三人无异议，本院认为它们符合证据“三性”（关联性、合法性、真实性）的要求，对其证明效力予以确认，但对其证明效力的大小，应综合全案情况审查认定。
原告提交的证据2被告和第三人都无异议，本院已当庭确认其证明效力；证据6、7被告和第三人都认为与本案无关联性，对其证明效力本院不予确认；证据1、3、4、5、8、9、10、11、12及原告申请调取的证据1、2符合证据“三性”的要求，对其证明效力予以确认，但对其证明效力的大小，应综合全案情况审查认定；
第三人提交的证据1、2、3原、被告都无异议，本院已当庭确认其证明效力；证据4符合证据“三性”的要求，对其证明效力本院予以确认，但对其证明效力的大小应综合全案情况审查认定。
经审理查明，原告前进村委会与第三人东风村委会原属汕尾市城区新港街道中渔管区，1999年3月30日汕尾市城区人民政府汕市区府函（1999）18号《关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的报复》决定：“将汕尾市城区新港街道中渔管区改设为东风渔业村民委员会和前进渔业村民委员会。管辖范围：在原辖区范围内以汕尾大道为界，汕尾大道东侧至广场路（原渔村辖区）为东风渔业村民委员会的管辖区域，西侧至通港路（原渔村辖区）为前进渔业村民委员会的管辖区域，新设的两个渔业村民委员会的产权及债权债务关系由新港街道办事处负责清查界定。”。座落于汕尾市区海滨街129号面积为389.3平方米的旧厂房原属中渔管区所有，中渔管区改设后属东风村委会和前进村委会共同拥有，两个村委会共同管理，产生的收入两村共同享有。2011年9月19日原告前进村委会和第三人东风村委会向被告市国土局递交了有汕尾市城区新港街道办事处签署“情况属实，请按规定给予办理”并加盖公章的申请，请求给两村委会共有位于汕尾市城区海滨街原“新虾管区”办公楼旁的旧房、占地面积约389.3平方米、历来由两村委会共同管业、四至明确、产权清楚的土地颁发国有土地使用证。2012年5月25日第三人东风村委会向被告市国土局递交了有汕尾市城区新港街道办事处签署“情况属实，请给予办理”并加盖公章的申请书，申请对涉案土地进行确权。被告对该土地进行地籍调查并制作宗地图，于2012年7月3日作出汕国土资公（2012）001号《公告》，在《汕尾日报》及涉案土地现场对该土地的权属进行公告，2012年10月20日完成对该土地的审批手续，在《土地登记审批表》的“土地权属来源证明文件名称、编号、日期”一栏中注明：“1、2012年5月4日《关于我村原新虾办公楼旁土地确权的申请》；2、2012年7月7日，汕尾日报的《公告》；3、1999年3月30日汕尾市城区人民政府文件《汕市区府（1999）18号》”。2013年1月28日被告市国土局将该土地确权给第三人东风村委会，并颁发了汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》。2014年11月11日原告前进村委会向被告市国土局提出异议，《异议书》写明：“事由：汕尾市城区新港街道前进村、东风村共有的土地财产一幅，占地面积约398平方米，位于汕尾市城区海滨街（原新虾管区办公楼）旁的旧房。现让汕尾市国土局将前进村、东风村的共有土地产权办发给东风村委，剥夺了我村与东风村共同拥有的土地权属，东风村将该土地占为己有，侵占了我村村民集体土地财产。要求贵局核实查清该土地权属、撤销该国土使用证。还我全体村民的合法权益”。2014年12月19日被告市国土局针对原告的异议书作出汕国土资函（2014）250号《复函》，回复称：“2012年5月汕尾市城区新港街道东风渔业村委会执经新港街道办事处证实的申请报告、城区政府《关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的批复》（汕市区府函（1999）18号）文件及相关材料向我局申请办理位于汕尾市城区海滨街129号（原新虾管区办公楼）后面面积389.3平方米的用地土地确权登记，我局依程序予以受理、审核，于2012年5月7日在汕尾日报及现场进行公告，公告期满无异议，我局报市政府批准后按程序给予办理土地登记，颁发证号为汕国用（2013）第033号的《国有土地使用证》。”，但没有送达凭证证明被告送达《复函》给原告的时间，原告在庭审前对起诉书的事实作了调整，并对收到《复函》的时间予以明确，认定收到《复函》的时间为2015年2月16日。原告不服被告市国土局于2013年1月28日颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》给第三人东风村委会，于2015年6月26日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告颁发给第三人的汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》，并由被告承担诉讼费用。
本院认为：
一、关于本案的起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”。本案中，被告市国土局虽然在颁发国有土地使用证前已经在汕尾日报和涉案土地现场对土地的权属进行了公告，但不能确定原告一定就知道行政行为的内容。原告在2014年11月10日向被告市国土局提出的《异议书》写明“汕尾市城区新港街道前进村、东风村共有的土地财产一幅，占地面积约398平方米，位于汕尾市城区海滨路（原新虾管区办公楼）旁的旧房，现让汕尾市国土局将前进村、东风村的共有土地产权办发给东风村委”，可以看出，原告并不知道被告市国土局颁发《国有土地使用证》给第三人的时间、具体面积和颁证所认定的事实（即土地权属来源证明）。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条所规定的“行政机关作出的具体行政行为内容”应从广义上去理解，应该包括行政行为的相对人、作出行政行为的时间、行政行为的内容、作出行政行为所认定的事实等。从原告向被告提出异议书的内容可以看出原告并不知道被告市国土局颁发《国有土地使用证》给第三人东风村委会的全部内容，被告市国土局颁发《国有土地使用证》给第三人东风村委会的实际面积是389.3平方米，原告在《异议书》中认为是398平方米。被告市国土局在2014年12月19日对原告的异议作出了汕国土资函（2014）250号《复函》，《复函》没有告知颁证的时间，没有送达凭证证明被告送达《复函》给原告的时间，原告在庭审前对起诉书的事实作了调整，并对收到《复函》的时间予以明确，认定收到《复函》的时间为2015年2月16日，所以原告知道《复函》内容的时间应为2015年2月16日。根据修改前《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，原告起诉期限届满之日应为2015年5月15日。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”的规定，原告的起诉期限应适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，故原告起诉期限届满之日应为2015年8月15日。原告不服被告颁发《国有土地使用证》给第三人的行为，于2015年6月26日向本院提起行政诉讼，不会超过法定起诉期限。被告及第三人认为原告起诉超过起诉期限的观点，本院不予采纳。
二、关于被告颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》给第三人的行政行为是否违法的问题，本院作以下评判：
（一）根据《土地登记规则》第七条的规定，被告市国土局具有主管本行政区域内土地登记工作的行政职能；
（二）被告颁发《国有土地使用证》给第三人的行政行为认定事实不清，证据不足。理由如下：《土地登记审批表》呈示被告颁发国有土地使用证所依据的土地权属来源证明是“1999年3月30日汕尾市城区人民政府文件《汕市区府函（1999）18号》和第三人的《关于我村原新虾办公楼旁土地确权的申请》”。汕市区府函（1999）18号《关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的批复》（以下简称批复）是汕尾市城区人民政府决定将汕尾市城区新港街道中渔管理区改设为东风渔业村民委员会和前进渔业村民委员会，对两个村委会的管辖范围进行了划分，同时决定两个渔业村民委员会的”产权及债权债务关系由新港街道负责清查界定”。改设后两个渔业村委会在各自的管辖区域内生产、生活，但属两个渔业村委会共有的涉案土地［汕尾市区海滨街129号（原新虾管区办公楼）后面，面积389.3平方米］没有清查界定和明确产权的归属，仍属两个渔业村委会共有。2011年9月19日两个渔业村委会曾联合向被告市国土局递交《关于我两村共有土地确权的申请》，要求将涉案土地确权给两渔业村委会共有，汕尾市城区新港街道办事处在该申请报告上签署“情况属实，请按规定给予办理”并加盖公章，被告市国土局没有将涉案土地确权给两个渔业村委会。2012年5月25日第三人东风村委会单独向被告市国土局就涉案土地申请确权，向被告递交了有汕尾市城区新港街道办事处签署“情况属实，请给予办理”并加盖公章的《关于我村原新虾办公楼旁土地确权的申请》及汕尾市城区人民政府汕市区府函（1999）18号《关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的批复》，被告市国土局于2013年1月28日将涉案土地确权给第三人东风村委会。本院认为被告颁发《国有土地使用证》给第三人东风村委会所认定的事实依据，也就是颁发《国有土地使用证》所依据的土地权属来源，是汕尾市城区人民政府汕市区府函（1999）18号《关于将新港街道红卫、立新、中渔管理区改为渔业村民委员会的批复》及《关于我村原新虾办公楼旁土地确权的申请》。因为《批复》只是汕尾市城区人民政府对原汕尾市城区新港街道中渔管区的管辖区域进行划分，把原中渔管区改设为东风渔业村民委员会和前进村渔业村民委员会，对两个新设渔业村民委员会的产权及债权债务关系决定由新港街道办事处负责清查界定，《批复》恰恰印证了涉案土地属原告和第三人共同所有；新港街道办事处在第三人东风村委会的《申请书》上签署“情况属实，请给予办理”并没有对两个渔业村民委员会共有的涉案土地的产权清查界定清楚，不能作为涉案土地权属来源的依据，所以被告市国土局在颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》给第三人时，将汕尾市城区人民政府汕市区府函（1999）18号《批复》和《关于我村原新虾办公大楼旁土地确权的申请》作为颁证的土地权属来源依据，属认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告和第三人认为被告颁证给第三人具有充分的事实依据的观点本院不予采纳。
综上所述，被告市国土局于2013年1月28日颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》给第三人东风村委会的行政行为，属认定事实不清，证据不足。原告的诉讼请求，本院予以支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告汕尾市国土资源局于2013年1月28日颁发汕国用（2013）第033号《国有土地使用证》给第三人汕尾市城区新港街道东风渔业村民委员会的行政行为。
本案受理费人民币50元，由被告汕尾市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。
审判长 洪海燕
审判员 郑淑卿
审判员 庄照海
二〇一五年十一月二十五日
书记员 刘蓓蕾
附：本判决适用的相关法律依据
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）
第三十九条公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。
最高人民法院关于适用
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》（修改后）
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
《土地登记规则》
国家土地管理局主管全国的土地登记工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区
域内的土地登记工作。
《中华人民共和国行政诉讼法》（修改后）
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不足的。