浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0802行初26号
原告衢州市衢江区桃源水电有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区峡川镇大桥路。
法定代表人谢文军，执行董事。
委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙ＸＸ风律师事务所律师。
被告衢州市衢江区水利局，住所地浙江省衢州市衢江区振兴东路268号。
法定代表人金祖耀，局长。
委托代理人（特别授权代理）吴乐彪，浙江东昊律师事务所律师。
原告衢州市衢江区桃源水电有限公司（以下简称桃源水电公司）与被告衢州市衢江区水利局（以下简称衢江区水利局）水利行政管理一案，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同年3月1日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年5月12日公开开庭审理了本案，原告桃源水电公司的委托代理人卢礼成，被告衢江区水利局的负责人（总工程师）施雪山、委托代理人吴乐彪到庭参加诉讼。2016年8月11日，原告就涉案整改方案是否符合整改要求、整改方案是否存在安全隐患等向本院申请司法鉴定，本院予以准许。经本院两次委托鉴定，鉴定机构均不予鉴定。同年10月26日，本院继续审理并第二次公开开庭审理了本案,原告桃源水电公司的法定代表人谢文军、委托代理人卢礼成，被告衢江区水利局的负责人（总工程师）施雪山、委托代理人吴乐彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年2月3日，被告衢江区水利局作出关于桃源水电站堰坝改造整改意见，载明：1.经检查核实，桃源水电站堰坝闸门现状门高超出初步设计批复3米门高，未按初步设计要求整改到位，不具备验收蓄水条件。2.电站堰坝闸门整改必须严格按照初步设计批复要求执行，主要内容为：堰坝闸门型式为6扇3米×10米（高×宽），维持电站原蓄水位86.67米，尾水位82.07米不变。认为原告至今未按照上述要求进行整改，望抓紧落实整改，完成整改后上报验收。
原告桃源水电公司起诉称，原告于2014年8月向被告提交了桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告，同年11月25日，被告组织了审查会，并出具了《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号）。原告根据被告审查批复的方案进行了改造施工，于2015年1月完成改造并投入试运行。2015年6月11日，衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部给峡川镇人民政府发出督办通知书，要求其督办原告进行整改，具体整改内容为：将翻板门高度降低至设计高程86.67米，汛期最高蓄水位控制在初步设计批复要求的高程86.67米以下。原告完成整改后，于2015年8月28日向被告提交要求堰坝闸门整改验收报告，被告于2015年12月8日组织了验收，但迟迟不肯出具验收结论，到2016年2月3日在原告再三催促下，被告才出具了《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》。被告该意见错误，应当予以撤销。1.对电站堰坝闸门高度审核错误。初步设计审查意见中的闸门高3米为堰坝堰顶水体高3米，初步设计图纸中有明确标注，不是闸门板高3米。本翻板闸门采用倾斜方式设置，如翻板闸门高3米，则电站正常蓄水位永远达不到86.67米，而水利工程均以批准的高度进行设计施工。但是，被告不顾这一客观事实，简单地以翻板闸门本身高度来认定，并以此来否定原告整改后已经符合标准设计条件的事实，要求原告继续整改，致使原告不能正常的发电生产，已经损害了原告的合法权益。2.程序不合法。原告早在2015年8月28日就已经向被告提交了要求对桃源水电站进行蓄水验收恢复发电的报告，被告本应在收到申请报告之日起20个工作日内决定是否同意进行蓄水验收，但被告却在原告提交申请报告以后5个多月后，即直至2015年12月8日才组织验收，出具验收意见，已经远远超过了法定期限，属于程序不合法。综上，为维护自身的合法权益，诉至法院，请求：1.撤销被告于2016年2月3日作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》；2.诉讼费用由被告承担。
为证明其主张，原告在起诉时提供了如下证据：
第一组证据，1．《衢州市衢江区水利局关于衢江区桃源水电站初步设计审查意见的函》（衢江区水利〔2007〕203号），2．《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号），3.衢江区人民政府防汛防旱指挥部督办通知书，4.关于衢江区桃源水电站固定堰顶高程和正常蓄水位高程复核情况的说明，5.关于桃源水电站整改情况的报告，证明工程的来历，整改的原因，整改的前提情况；
第二组证据，6.要求对衢江区桃源水电站进行蓄水验收恢复发电的报告及附件（桃源水电站保证正常蓄水位运行整改方案及示意图、初步设计报告、工程建设报告、施工管理工作报告、监理工作报告、完工验收设计工作报告、衢江区桃源水电站堰坝改造工程施工图、现场施工图片、视频光盘），证明2015年8月28日原告向被告提交了验收申请及原告整改方案符合要求；
第三组证据，7.《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，证明被告超期限作出了错误的整改意见。
第一次庭审后，原告向本院提交了如下证据：1.录音光盘一份及录音的文字誊录版本，证明原告于2015年8月28日向被告提出了验收申请等；2.衢江区桃源水电站液压卧床式翻板闸门设备产品说明书、实用新型专利证书、质量管理体系认证证书、专利查询路径示意图，证明涉案翻板闸门的设计构造及使用说明情况；3.关于桃源水电站翻板闸门整改评审意见、会议签到单及参与评审的专家身份证明，证明经专家认定，原告整改方案符合设计要求；4.桃源水电站不能把翻板闸门改成3米宽的情况说明，证明不能改成3米宽的原因。
被告衢江区水利局答辩称，一、被告具有对本行政区域内相关小水电工程的管理权限，原告未按照改造工程初步设计审查意见施工，属被告管辖范围。二、被告作出的整改意见事实清楚、证据确凿。被告电站拦水坝原为橡皮坝，坝长60米，坝高3米。2014年5月16日中午，橡皮坝袋全段发生爆裂，橡皮坝袋基本报废，电站无法正常运行发电。2014年11月25日，被告组织相关人员对原告提交的桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告进行了审查，出具了《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号），同意改造方案为将原有的橡皮坝改为6扇3x10米（高x宽）的液压卧床式翻板闸门，正常发电蓄水位为86.67米及尾水位82.07米。2015年3月底防汛检查期间，群众举报原告蓄水后淹没堰坝上游农田和峡川防洪堤亲水平台，被告派人员到现场查看，同时委托衢州信赖测绘有限公司测量复核。2015年4月8日，衢州信赖测绘有限公司出具了桃源水电站测量报告，证实原告未按设计施工，翻板门顶部高程为87.11米，比初步设计审查意见批复高程86.67米高出0.44米，且满负荷蓄水严重危害上下游群众生命财产安全。2015年6月11日，衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部发出督办通知书，要求原告于2015年6月30日前将翻板门高度降低至设计高度86.67米，逾期将依法采取解列停产。截止2015年8月12日，原告仍未按照批复要求整改到位，衢州市衢江区人民政府防洪防旱指挥部于同日向衢州市电力局客服中心报送《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》，要求衢州电力局客服中心对桃源水电站解列停产。2015年8月14日，衢州电力局客服中心会同峡川镇政府、区水利局相关人员到现场进行了解列停产。解列停产后，原告自行进行了整改，在堰坝东西墙两侧用钢板安装闸门限位墩腿。2015年8月28日，桃源水电站联系人郑云中将相关资料三套送至被告总工程师施雪山处，要求帮助其实现审核，以利于后期的申请验收。专家组相关人员对上报资料进行审查后，认为没有按照初步设计审查意见批复要求整改到位，不具备蓄水验收条件，同时将意见电话通知郑云中，并要求将资料拿回，但郑云中一直未将资料拿回。2015年9月21日，被告总工程师施雪山到电站现场，发现电站仍未按照初步设计批复整改到位，在此过程中及之后，被告多次与桃源水电站法定代表人谢文军及联系人郑云中沟通联系。2015年12月8日，被告为督促整改，组织设计单位、专家组成人员、峡川镇分管领导和水利员到现场检查，电站仍未按照初步设计批复要求整改到位，检查后，在峡川镇政府会议室召开了会议并通告意见，原告也到现场参加会议。三、被告《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》程序合法。原告在2015年8月28日确向被告总工程师施雪山送交了三套资料，资料内容为衢江区桃源水电站堰坝改造工程建设报告、完工验收工作报告、施工管理工作报告、工程监管工作报告施工图，送交相关资料的目的是事先沟通，让被告帮助检查是否有误，如资料无误再申请验收，而不是正式申请验收，这些资料中并没有原告起诉时向法院提交的《要求对衢江区桃源水电站进行蓄水验收恢复发电的报告》。被告认为原告未按照要求整改，按照现有情况无法验收，不具备蓄水验收条件。原告在得知上述情况后，要求再自行咨询、协调，协调后再申请验收，由于原告多方做工作，希望不按照设计审查意见施工，被告为了督促原告整改，于2015年12月8日进行了现场踏勘并召开会议，再次明确要求整改。在此情况下，原告向有关部门反映被告不作为，被告在向相关部门汇报情况同时，再次向原告送达了书面的整改意见，由于被告未收到验收申请，该整改意见仅是被告作为管理部门督促原告整改的一种工作方法，而不是针对原告验收申请的答复，不存在被告未按规定时间决定是否同意进行蓄水验收的问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内提交了如下证据、依据：
第一组（程序性证据），1.衢州市衢江区水利局关于成立衢江区农村水电站大坝安全技术认定和防洪影响评价审查专家组的通知，2.送达回证3份，证明被告作出的整改意见程序合法；
第二组（事实证据），3.关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见及附件（签到单、关于衢江区桃源水电站固定堰顶高程和正常蓄水位高程复核情况的说明、测量报告），4.衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部督办通知书，5.衢州信赖测绘有限公司测量报告、委托书，6．关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函，7.关于桃源水电站堰坝闸门改造整改情况会议纪要及签到单各2份（2015年8月14日、2015年12月8日），8.2015年9月21日拍摄的照片2张，9.衢州市12345政府服务热线交办单，10．衢江区桃源水电站堰坝地形图，11.《关于桃源水电站堰坝改造整改意见》，证明被告作出的整改意见事实清楚，证据确凿；
第三组（法律依据），《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》、中华人民共和国水利行业标准SL168—2012《小型水电站建设工程验收规程》，证明被告适用法律情况。
2016年8月11日，原告向本院提交鉴定申请书，申请鉴定：1.衢江区桃源水电站的整改方案是否符合整改要求；2.衢江区桃源水电站堰坝整改工程目前的状态是否符合维持正常发电蓄水位86.67米的要求；3.衢江区桃源电站整改后的现行状态是否存在安全隐患，是否足以限制超控制水位运行的可能性。本院于次日作出（2016）浙0802行初26号司法鉴定决定书，决定予以司法鉴定。经原、被告选定，本院于同年8月25日委托中国水电顾问集团华东勘测设计研究院进行鉴定。同年9月20日，该院作出华设法务函〔2016〕03号回复，以其不在浙江省高院工程司法鉴定委托机构名录，并且从未承担过同类司法鉴定工作，无此类业务经验等为由，决定不承接本院委托的鉴定。本院将该回复向原、被告送达后，原告仍要求鉴定，经原、被告选定，本院于同年10月8日委托浙江省水利水电勘测设计院进行鉴定。同年10月17日，该院作出关于不承接衢江区桃源水电站堰坝改造工程项目技术鉴定业务的函，称其单位不承接此业务，并将相关材料退回本院。对上述司法鉴定过程中的证据材料，本院在第二次开庭审理过程中均予出示，原、被告均无异议，本院予以认定。
经庭审举证、质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：
对原告提交的证据，被告对第一组证据的真实性无异议，本院经核实予以认定。对第二组证据中的要求对衢江区桃源水电站进行蓄水验收恢复发电的报告及附件中的现场施工图有异议，认为未向被告提交。对被告该异议，结合原告庭后补充提供的证据1即录音光盘及文字誊录版本，可以证明原告于2015年8月28日向被告提交了申请的事实，被告该异议缺乏事实依据，不予支持，本院对该报告、现场施工图及原告补充提交的录音光盘、文字誊录版本的真实性均予认定。被告对该组证据中的其他证据及对第三组证据的真实性无异议，本院经核实予以认定，可以证明相应证据载明的客观内容。对原告庭后提供的证据2即产品说明及专利证书等，被告对其真实性无异议，但认为其批准的是设计方案而非某一产品，与其是否按照设计要求整改到位无关联。本院认为被告该异议成立，即原告实际使用的产品如何不影响对其整改方案是否符合设计要求的评判，故本院对该证据的真实性予以认定，对其证明对象不予认定。对原告补充提供的证据3即专家评审意见等，因系原告自行委托的专家出具的意见，缺乏权威性，本院对其真实性予以认定，但单该证据不能证明原告整改方案符合设计要求，需结合其他证据综合评判。对证据4，因系原告的单方说明，本院对该说明由原告出具的真实性予以认定，对其证明对象同样需要结合其他证据综合评判。
对被告提供的证据，原告对第一组证据的真实性基本无异议，本院经核实予以认定。对第二组证据，原告除认为证据9即复测图系伪造外，对其他证据的真实性均无异议，本院认为，该复测图注明了测绘时间且有测绘公司盖章确认等，原告认为该证据系伪造缺乏依据，本院对该复测图及其他证据的真实性均予认定，可以证明相应证据载明的客观内容。对第三组依据，原告对其真实性无异议，本院经核实予以认定，可以证明被告适用法律情况。
经审理查明，原告桃源水电公司建造的桃源水电站位于衢州市衢江区峡川镇。2014年5月14日，桃源水电站原设计的橡皮坝被异物划伤爆裂，无法正常蓄水运行。同年7月，原告委托慈溪市水利建筑勘测设计院有限公司承担电站堰坝改造工程设计。同年8月，原告完成桃源水电站堰坝改造工程初步设计报告（送审稿），其中堰坝改造方案为“拦河堰坝与原堰坝长度一致，全长60m，右端为液压控制室，对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10m（高×宽）的液控卧床式翻板闸门。”“同时根据厂家提供的规格为3×10m（高×宽）的液控翻板闸门安装图，在相应位置开凿支座预留槽、油管、通气预留槽以及缓冲墩”等。2014年11月25日，衢江区水利局作出《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号），“同意改造方案为将原有的橡皮坝改为6扇3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门。”“同意维持桃源水电站原正常发电蓄水位86.67m及设计尾水位82.07m（1985国家高程基准）。”2014年6月23日，原告与衢州市河圣水力自控翻板门有限公司签订卧床式液压翻板闸门加工定作合同，约定翻板闸门的定作规格为“10m×3.5m”。该坝建成后，实际由6扇高3.5米，宽10米的卧床式液压翻板闸门组成，闸门板与水平线运行角度为0-80度。2015年6月11日，衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部向峡川镇人民政府发出“NO：11”号督办通知书，认定桃源水电站存在未按设计要求超高水位蓄水，后经衢州信赖测绘有限公司测量复核，现状翻板门顶部高程为87.11米，比初步设计批复高程86.67米高出0.44米，严重影响电站上下游群众生命财产安全，要求整改：1.2015年6月30日前将翻板门高度降低至设计高程86.67米，汛期最高水位控制在初步设计批复要求的高程86.67米以下。2.如未按照以上要求完成的，指挥部将依法采取解列停产方式强制执行。并要求以上内容在2015年6月30日前完成等。因原告未按期整改到位，2015年8月12日，衢州市衢江区人民政府防汛防旱指挥部向衢州电力局客服中心发出《关于要求解列停产衢江区桃源水电站的函》（衢江区防指〔2015〕6号），载明：为了确保汛期电站上下游群众生命财产安全，要求衢州电力局客服中心立即对桃源水电站采取解列停产，待整改到位并通过蓄水验收后再恢复发电。2015年8月17日，原告出具桃源水电站保证正常蓄水位运行整改方案，明确整改措施为：1.桃源水电站翻板闸门东西侧墙止水整改安装后的顶端高程为H=86.67米。2.在桃源水电站翻板闸门东西侧墙上设置闸门限位墩腿。同时明确根据设计规定，要求六扇闸门在同一状态下运行，如闸门长时间不在同一状态下运行，则闸门间渗水产生的气蚀和振动容易损坏止水橡皮和液压油缸使用寿命。2015年8月28日，原告向被告提交验收材料，请求进行蓄水验收并同意恢复发电。被告认为原告整改方案不符合设计要求，未同意进行验收。2015年12月8日，被告组织峡川镇政府、慈溪市水利建筑设计院有限公司、翻板门厂家、电站负责人等对桃源水电站堰坝闸门改造情况进行现场踏勘，认为：1.经检查核实，桃源水电站堰坝闸门现状门高超出初步设计批复3米门高，未按初步设计要求整改到位，不具备验收蓄水条件。2.电站堰坝闸门整改要求必须严格按照初步设计批复要求执行，主要内容为堰坝闸门型式为6扇3米×10米（高×宽），维持电站原蓄水位86.67米，尾水位82.07米不变。2016年2月2日，原告通过衢州市12345政府服务热线，投诉被告不予验收，衢州市12345政府服务热线将该投诉交办被告。同年2月3日，被告作出《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，具体意见同上述2015年12月8日的意见。2016年2月6日，原告收到该整改意见。原告不服，提起本案行政诉讼，诉请如前。
本院认为，被告衢江区水利局作为衢州市衢江区人民政府水行政主管部门，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，其作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》已经实际影响了原告的权利义务，原告对此不服提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围，原、被告主体适格。
关于原告整改方案是否符合被告初步设计审查意见要求的争议，其一，被告《关于衢江区桃源水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》（衢江区水利〔2014〕162号）中明确，同意改造方案为将原有的橡皮坝改为“6扇3*10m（高*宽）的液压卧床式翻板闸门”，该意见与原告初步设计报告（送审稿）中关于“对砼固定堰进行改造后均布6扇3×10m（高×宽）的液控卧床式翻板闸门”的表述一致。从文义解释的角度看，“6扇3*10m（高*宽）”修饰的是“液压卧床式翻板闸门”，即“3*10m”系闸门的“高*宽”，其中“3m”应为翻板闸门的高度。原告主张“3m”系堰顶水体的高度，无法从该文义中解读；从原告初步设计报告（送审稿）及其翻板闸门的定作合同看，原告一方面在其初步设计报告中明确翻板闸门的规格为6扇3×10m（高×宽），“同时根据厂家提供的规格为3×10m（高×宽）的液控翻板闸门安装图”进行相应施工等，另一方面却在其与衢州市河圣水力自控翻板门有限公司签订的定作合同中约定“卧床式液压翻板闸门”的规格型号为“10m×3.5m”。可见，原告对翻板闸门规格的描述均用类似的限制，其对“3.5m”或“3m”限定的是门高这一事实应当是明知的；从被告审查意见、会议纪要、整改意见等整个过程看，被告对翻板闸门规格的描述一以贯之，均明确“3m”系翻板闸门的高度。原告关于“3m”系堰顶水体的高度的主张，缺乏事实依据，本院不予支持；原告关于其实际使用的翻板闸门专利技术无法翻转至90度等主张，因其使用何种产品与其整改方案是否符合被告审查意见要求无直接关联，本院不予评判；原告关于对被告初步设计审查意见科学性的质疑，因该审查意见非本案诉讼标的，且原告未提供证据证明该审查意见明显不科学，本院亦不予评判。现原告实际建造的翻板闸门的高度为3.5米，远超出设计要求的3米高度，被告认定原告整改方案与审查意见要求不符，并无不当。其二，原告整改方案为在翻板闸门东西侧墙上设置闸门限位墩腿，通过限制闸门翻转角度的方式达到实现正常发电蓄水位不超过86.67米的要求。但该堰坝由六扇翻板闸门组成，对两端的限制，并不能保证六扇翻板闸门必然在同一状态下运行。原告以“如闸门长时间不在同一状态下运行，则闸门间渗水产生的气蚀和振动容易损坏止水橡皮和液压油缸使用寿命”为由，主张根据设计规定要求六扇闸门在同一状态下运行。该主张缺乏刚性约束，不排除因人为操作等原因导致闸门不在同一状态运行的可能性。且原告亦认可当进库流量大于发电设计流量时，如闸门长时间不在同一状态下运行，则会撕裂闸板铰座底板焊接，造成洪水漫过防洪堤坝顶的情况，影响电站的安全运行。此外，该电站采用液压卧床式翻板闸门设计，根据原告的整改方案，为保证正常发电蓄水位符合要求，该翻板闸门需长期保持60度左右倾斜，不排除因液压支撑不力等而发生安全隐患的可能。而水电站一旦发生安全隐患，将严重影响人民群众的生命、财产安全。综上，不论是从设计的要求还是从整改后水电站的安全运行角度看，原告的整改方案均与被告初步设计审查意见不符，被告据此作出《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，告知原告整改意见，并无不当。
关于被告作出整改意见的程序是否合法的争议，其一，中华人民共和国水利行业标准SL168—2012《小型水电站建设工程验收规程》，系经中华人民共和国水利部批准的水利行业标准，适用于小型水电站建设工程验收。该规程6.1.3规定，阶段验收申请报告应由法人验收监督管理机关审查后报竣工验收主持单位，竣工验收主持单位应在收到验收申请报告之日起15个工作日内决定是否同意进行阶段验收。该规程6.1.6规定，阶段验收鉴定书应自通过之日起20个工作日内，由验收主持单位发送有关单位。上述“15”“20”个工作日的规定，分别对应的是是否同意进行阶段验收及验收通过后鉴定书的发送时间。该规程并未对同意阶段验收后具体的验收时间作出明确规定。其二，本案诉讼标的为被告作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》，该整改意见并非同意验收与否的决定，亦非验收鉴定书，而系对原告如何继续整改的意见，不适用上述“15”“20”个工作日的规定。且被告于2016年2月3日作出该整改意见后，即于同年2月6日向原告送达。原告主张被告作出的该整改意见程序违法，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，被告作出的《关于桃源水电站堰坝闸门改造整改意见》并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告衢州市衢江区桃源水电有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告衢州市衢江区桃源水电有限公司负担（已预交）。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 秦新举
代理审判员 杨 洁
人民陪审员 胡志远
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 卢琴香