江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏中行终字第0019号上诉人（原审原告）芦扣章。上诉人（原审原告）樊金妹。上诉人（原审原告）芦雪芳。委托代理人张知烈，江苏合展兆丰律师事务所律师（代理上述三上诉人）。被上诉人（原审被告）昆山市人民政府（下称昆山市政府）。法定代表人路军，市长。委托代理人金兴元，昆山市国土资源局副局长。委托代理人赵鹏程，江苏海联海律师事务所律师。上诉人芦扣章、樊金妹、芦雪芳因诉昆山市政府不履行宅基地管理法定职责一案，不服昆山市人民法院（2013）昆行初字第0073号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月26日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人芦扣章、樊金妹、芦雪芳的委托代理人张知烈，被上诉人昆山市政府的委托代理人金兴元、赵鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原审原告芦扣章原系昆山市＊＊镇＊＊村村民，1994年5月购买了昆山市＊＊镇＊＊组的房屋，并取得了＊＊号集体土地使用证。2004年9月21日，上述集体土地使用证被原审法院（2004）昆行初字第22号行政判决予以撤销，昆山市政府不服该判决，提起上诉，二审法院于2005年1月21日作出驳回上诉、维持原判的终审判决。2011年10月11日、11月7日、11月29日，原审原告分别向昆山市＊＊镇＊＊村村委会、昆山市国土资源局开发区分局、昆山市政府邮寄书面申请，请求落实其宅基地使用权。2011年12月5日，昆山市政府向原审原告芦扣章、樊金妹作出了书面回复。原审法院另查明，现昆山市花桥镇的石林村，为原昆山市＊＊村与＊＊村合并而成。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准；且购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。本案中，原审原告所请求的宅基地使用权的确认及村镇集体土地使用证的颁发，必须按照顺序经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意、乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准等法定程序。但原审原告在向昆山市政府申请颁发村镇集体土地使用证时，并没有提供村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意及乡（镇）人民政府已作审核的相关材料。原审原告虽主张其已经向昆山市＊＊镇＊＊村村委会与昆山市国土资源局开发区分局提交了书面申请，却一直未获取昆山市＊＊镇＊＊村村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意及乡（镇）人民政府的审核，昆山市政府据此依法不予确认其宅基地使用权，并将理由与依据向原审原告作出书面回复的做法并无不妥。原审原告认为昆山市政府应当据此向其颁发村镇集体土地使用证的观点于法无据，原审法院不予采信。另关于原审原告提出的由原审被告进行预拆迁安置或给予经济补偿的请求，不属于本案审查范围，故原审法院不予理涉。综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回芦扣章、樊金妹、芦雪芳的诉讼请求。案件受理费50元，由芦扣章、樊金妹、芦雪芳共同负担。上诉人芦扣章、樊金妹、芦雪芳上诉称，1、被上诉人未对上诉人的宅基地使用权申请作出行政决定。被上诉人在2011年12月5日作出的《关于芦扣章、樊金妹宅基地问题信件的回复》，仅就宅基地申请资格、申请程序的法律条文进行了阐释，但对上诉人递交的申请报告是否予以受理以及对上诉人是否符合宅基地申请资格，未依法进行审查并作出行政决定。2、上诉人未违反集体土地使用权用地申请程序。上诉人依法于2011年10月11日向昆山市＊＊镇＊＊村村委会邮寄了书面用地申请，但未获得回复。上诉人又于2011年11月14日向昆山市国土资源局开发区分局反映情况并附寄申请报告，该局口头答复称上诉人反映的问题目前尚无可依据的行政处理程序。故上诉人于2011年11月29日、12月12日两次向被上诉人反映，要求给予答复并责成相关部门落实上诉人的用地申请，但被上诉人未有任何回复。3、对上诉人要求在确认其享有宅基地使用权的基础上进行预拆迁安置的诉讼请求，原审法院不予理涉错误。根据苏政地（2010）1683号“关于昆山市2010年度第15批次村镇建设用地的批复”，昆山市＊＊镇＊＊村的集体土地已全部转为建设用地并征收为国有，故依据《苏州市宅基地管理暂行办法》第五条的规定，在能够确定上诉人享有宅基地使用权后，对上诉人进行预拆迁安置。综上，上诉人依照法定程序提出了宅基地用地申请，被上诉人未能依法履行行政职责。请求撤销原审判决，将本案发回重审或依法改判，诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人昆山市政府答辩称，1、上诉人的上诉理由没有法律依据。上诉人应根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《江苏省土地管理条例》第三十五条规定的程序，向所在村提出用地申请并经该村村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论决定，而上诉人未经该程序直接向被上诉人要求批准其用地申请，没有法律依据。2、被上诉人向上诉人进行过告知，不存在行政不作为情形。被上诉人于2011年11月29日已经以书面形式回复上诉人，但上诉人直接要求被上诉人为其将用地申请落实到位，确认其宅基地使用权，违反了法律规定，超出了被上诉人的行政职权范围。3、上诉人的诉讼请求分属不同法律关系，权利基础不同，因此原审法院不予理涉上诉人要求预拆迁安置的请求并驳回其诉请正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、社员建房申请表（1982年8月16日）；2、（2004）昆行初字第22号行政判决书；3、（2004）苏中行终字第79号行政判决书；4、苏政地（2010）1683号“关于昆山市2010年度第15批次村镇建设用地的批复”；5、国内挂号信函收据；6、致孟主任的函（2011年10月11日）；7、申请报告（2011年10月11日）；8、EMS国内特快专递邮件详情单及邮件跟踪查询；9、致昆山市国土资源局开发区分局领导的函（2011年11月7日）；10、EMS国内特快专递邮件详情单及邮件跟踪查询；11、致昆山市政府领导的函（2011年11月29日）；12、《关于芦扣章、樊金妹宅基地问题信件的回复》；13、EMS国内特快专递邮件详情单及邮件跟踪查询；14、致昆山市政府领导的函（2011年12月12日）。原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、致昆山市政府领导的函（2011年11月29日）；2、《关于芦扣章、樊金妹宅基地问题信件的回复》；3、（2004）昆行初字第22号行政判决书；4、（2004）苏中行终字第79号行政判决书；5、（2005）昆民一初字第2811号民事调解书；6、昆山市房屋拆迁补偿安置协议书（2005年10月24日）；7、昆山市房屋拆迁安置协议书（2007年11月23日）。原审被告向原审法院提供的依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《江苏省土地管理条例》；3、《土地登记规则》。上述证据、依据均已随案移送本院。本院经庭审质证认定，原审法院对证据认证正确。本院根据庭审确认的证据，认定以下案件事实，2011年10月11日，上诉人芦扣章、樊金妹向昆山市＊＊镇＊＊村村委寄送申请报告，要求村委确认其享有宅基地使用权，并据此对其进行动拆安置或给予相应经济补偿。2011年11月7日，上诉人向昆山市国土资源局开发区分局发函，反映上诉人家庭现状，并附呈上述申请报告，要求答复并落实其申请。2011年11月29日，上诉人向被上诉人昆山市政府发函，反映上诉人家庭现状，并附呈上述申请报告，要求被上诉人给予答复并督促相关部门落实其申请。2011年12月5日，被上诉人作出《关于芦扣章、樊金妹宅基地问题信件的回复》，告知宅基地申请资格、申请程序的相关法律规定及＊＊号集体土地使用证被撤销的原因，同时告知上诉人在申请宅基地使用权时应提供的证明材料及解决拆迁补偿诉求的途径。2011年12月12日，上诉人再次向被上诉人发函，要求被上诉人对上述申请报告是否受理及上诉人是否符合宅基地申请资格进行审查并作出书面决定。本院认定的其他事实与原审一致。庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人是否存在不履行法定职责的情形分别发表了辩论意见。上诉人认为，其已经依照法律规定向相应的行政主管部门提出宅基地用地申请，由于未得到回复，故向被上诉人反映情况，要求被上诉人给予答复并督促相关部门落实其申请。但被上诉人未作出明确的行政决定，也未督促相关部门履行职责，而是要求上诉人自行对照相应法律规定进行办理。因此，被上诉人是消极地回应上诉人的请求，未积极履行职责。被上诉人认为，上诉人申请宅基地，依法应向村民会议或农村集体经济组织提出，而不是向政府职能部门提出。根据宅基地审批的法律规定，只有经过村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意、乡镇人民政府审核，被上诉人才能作出是否予以批准的决定。在申请程序上，上诉人向村委会申请时未提供相关证明材料，导致其申请未得到同意。在此情况下，上诉人直接向行政机关提出申请，不符合法律规定。在形式上，上诉人将提交给村委会的申请报告复印后寄送给被上诉人，不能视为上诉人向被上诉人提出了申请。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。因此，被上诉人对其行政区域内，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意、乡（镇）人民政府审核后报送的村民用地申请，依法具有批准职责。本案中，上诉人虽主张其已向昆山市＊＊镇＊＊村村委寄送了用地申请，但该申请未经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，也未通过乡（镇）人民政府审核后报送至被上诉人处。在此情形下，上诉人直接向被上诉人寄送函件要求落实用地申请，不符合《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定的宅基地申请程序，不能启动被上诉人应当履行的批准程序。且被上诉人在收到上诉人的函件后，以书面回复形式向上诉人告知申请宅基地的相关法律规定及上诉人诉求的解决途径，该做法并无不当。因此，上诉人认为被上诉人不履行职责的理由不能成立，本院不予支持。另，鉴于上诉人尚未取得使用宅基地的批准手续，其要求被上诉人核发证书确认集体土地使用权，以及要求预拆迁安置或经济补偿的请求，缺乏依据。上诉人以此认为被上诉人不履行职责的理由亦不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，其诉讼请求应予驳回。原审法院适用该司法解释第五十六条第（四）项的规定判决驳回上诉人的诉讼请求，系法条引用欠准确，本院予以纠正，但原审判决结果并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人芦扣章、樊金妹、芦雪芳共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈芝颖代理审判员  林 磊代理审判员  倪志钧二〇一四年三月二十五日书 记 员  赵 芬