江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行初字第15号
原告常州中联假日商业大厦有限公司，住所地在江苏省常州市天宁区延陵西路11号、13号（一至十楼）。
法定代表人缪波，常州中联假日商业大厦有限公司总经理。
委托代理人李仁杰，江苏铭勤律师事务所律师。
委托代理人姜艳，江苏铭勤律师事务所律师。
被告江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢，江苏省国土资源厅厅长。
委托代理人肖子文，江苏省国土资源厅工作人员。
委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告常州中联假日商业大厦有限公司（以下简称常州中联公司）不服被告江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出的《不予受理行政复议申请决定书》，于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2015年8月28日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月12日公开开庭审理了本案。原告常州中联公司的委托代理人李仁杰、被告省国土厅的委托代理人肖子文、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月29日，原告常州中联公司向被告省国土厅邮寄提交了《行政复议申请书》。2015年8月4日，被告省国土厅以原告超过行政复议申请期限为由作出《不予受理行政复议申请决定书》。
原告常州中联公司诉称，2004年11月，原告与常州市国土资源局（以下简称常州市国土局）签订《国有土地使用权出让合同》，约定由常州市国土局出让常州市鲜鱼巷中段的1723平方米的土地使用权给原告。合同签订后，原告依约缴纳了土地出让金，办理了土地使用权证。但在签订《国有土地使用权出让合同》前后，原告根据改制材料约定实际占有并使用的土地面积为1808.8平方米，其中包括约定出让的1723平方米土地和余留的85.8平方米涉案土地。2014年9月，原告因与常州市人民政府、赵亮良、王友宁土地使用权侵权纠纷后得知，原告的土地使用权证上宗地图所覆盖的土地与原告实际占有并使用的土地面积并不一致，其中的85.8平方米涉案土地一直未做任何处置，即未依法或依据相关改制政策给原告办理土地出让手续，也未要求原告支付土地出让金。2014年12月，原告向常州市国土局邮寄送达《土地使用权补充出让申请书》，截至2015年7月底，常州市国土局未做任何正式答复。2015年7月24日，原告以常州市国土局行政不作为为由向被告提起行政复议，但被告却以原告超过行政复议申请期限为由决定不予受理。原告认为，常州市国土局对原告的申请不做任何答复的行为已构成行政不作为，原告向被告申请行政复议所针对的只是常州市国土局2015年7月的行政不作为，未针对常州市国土局2004年的行政行为。综上，请求法院依法撤销省国土厅作出的《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告受理原告的行政复议申请；案件的诉讼费由被告承担。
原告常州中联公司向本院提交了以下证据：1.《国有土地使用证》（常天国用（94）字第150181号）；2.《关于常州供销商厦有限公司中联大厦分公司“先出售后改制”交易报告书》（常产交（2002）93号）；3.《国有土地使用权出让合同》；4.《国有土地使用证》（常国用（2014）第56268号）；证据1—4用以证明原告在改制前依法拥有1808.8平方米国有划拨土地使用权，并且其中的85.8平方米涉案土地至今未处置；5.《土地使用权补充出让申请书》、红线图、EMS快递单，用以证明原告于2014年12月8日首次向常州市国土局申请补办涉案土地出让；6.《关于国有土地使用权补办出让申请的答复》，用以证明常州市国土局要求原告提供改制材料用以补办国有土地出让手续；7.《土地勘测报告》（项目编号：2014-2696），用以证明常州市国土局向原告提供土地勘测材料，要求原告凭此材料向常州市国土局用地部门申请补办土地出让手续；8.《土地使用权补充出让申请书》、红线图，证明原告备齐材料后再次向常州市国土局申请涉案土地补办出让；9.《行政复议申请书》及EMS快递单，用以证明原告于2015年7月24日向被告提起行政复议申请；10.《不予受理行政复议申请决定书》（（2015）苏国土资行复第64号），用以证明被告不予受理原告行政复议申请决定，事实认定错误，没有法律依据；证据5–10同时证明被告的行政行为程序颠倒，实体上涉嫌违法，应当予以撤销。
被告省国土厅辩称：1.被告作出《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告于2015年7月29日向被告提交《行政复议申请书》，要求责令常州市国土局按照2004年11月25日签订的《国有土地使用权出让合同》约定出让金标准将常州市延陵西路27号、鲜鱼巷中段未出让的85.8平方米土地补充出让给原告；责令常州市国土局赔偿原告损失共计15700036.3元，并按同地段土地市场租金标准计算至实际赔偿之日。经查，原告与常州市国土局于2004年11月25日签订了《国有土地使用权出让合同》，已载明出让土地面积为1723平方米，故原告对本案所涉85.8平方米土地的相关事宜早已知晓，而原告直至2015年7月29日提出行政复议申请，已超过行政复议申请期限。因此，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》并通过快递方式送达原告，已履行了相应法定职责，程序合法。2.原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立。原告在《行政复议申请书》中提出的复议请求明确且具体，并不包含要求复议机关审查常州市国土局行政不作为。因此，被告依据原告提出的复议请求对复议案件进行审查并无不当。其在行政起诉状中主张的“原告申请复议的对象却是2015年市国土局的行政不作为”与《行政复议申请书》不符，其诉讼主张没有事实和法律依据。综上，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告省国土厅向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》；2.《国有土地使用权出让合同》；3.《国有土地使用证》（常国用（2014）第56268号）；4.《不予受理行政复议申请决定书》（（2015）苏国土资行复第64号）及邮寄凭证；证据1—4用以证明被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法；5.《中华人民共和国行政复议法》。
经庭前交换证据及庭审质证，原告对被告的证据1—4真实性、合法性均予以认可，对关联性不予认可。被告对原告的证据1、2的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；对证据3、4、6、7、9、10的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据5、8的真实性、关联性及证明目的予以认可，对合法性不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3、4、6、9、10及证据5中的《土地使用权补充出让申请书》及其邮寄EMS快递单、证据8中的《土地使用权补充出让申请书》，被告提交的证据1—4与本案待证事实具有关联性，且内容真实、来源合法，本院予以确认。原告提交的其他证据与被诉《不予受理行政复议申请决定书》不具有关联性，依法不予确认。
经审理查明，原告称2014年9月在与他人的土地使用权纠纷案中得知其实际占有并使用的85.8平方米土地至今未出让给原告。2014年12月8日，原告向常州市国土局邮寄提交《土地使用权补充出让申请书》，请求将涉案的85.8平方米土地补充出让给原告。2015年1月13日，常州市国土局向原告作出《关于国有土地使用权补办出让申请的答复》，告知原告“请你公司提供经批准改制文件，以便我局审核。”2015年6月30日，原告将改制文件和《土地使用权补充出让申请书》再次向常州市国土局提交。因常州市国土局一直未给原告正式答复，原告于2015年7月23日向被告提交《行政复议申请书》，称“2015年6月30日，申请人将改制文件及补充出让申请书等相关文件以邮寄方式提交给被申请人，截止申请日，被申请人未做任何正式答复。”请求被告“一、责令被申请人依法将常州市延陵西路27号、鲜鱼巷中段的应出让而未出让的85.8平方米土地按照双方于2004年11月25日所签订的《国有土地使用权出让合同》约定出让金标准依法补充出让给申请人。二、责令被申请人赔偿申请人损失共计15700036.3元（暂从2004.12.1起计算至2015.7.15），并按同地段土地市场租金标准计算至实际赔偿之日。”被告收到原告的行政复议申请后，经审查认为原告与常州市国土局于2004年11月25日签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同已载明出让土地面积为1723平方米，故原告对本案所涉85.8平方米土地的相关事宜早已知晓，而原告直至2015年7月29日提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的行政复议申请期限，被告于2015年8月4日作出（2015）苏国土资行复第64号《不予受理行政复议申请决定书》，并于同日通过特快专递方式送达原告。
另查明，2004年11月25日，原告与常州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定由常州市国土局出让常州市延陵西路27号1619平方米、鲜鱼巷中段1723平方米的土地使用权给原告，出让期分别为40年、50年。合同签订后，原告缴纳了土地出让金，取得了上述土地的使用权。
庭审中，原、被告双方围绕本案的争议焦点即被告省国土厅作出《不予受理行政复议申请决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法进行了辩论。原告认为，常州市国土局对原告的申请不做任何正式答复已构成行政不作为，对涉案土地多年不予处置违反了有关规定，原告向被告申请行政复议，所针对的只是常州市国土局2015年7月的行政不作为。2004年常州市国土局对涉案的85.8平方米土地并未作处置，该土地一直由原告实际占有并使用至今，不存在具体行政行为。原告也未针对常州市国土局2004年的行政行为提起复议。被告认为，原告在《行政复议申请书》中提出的复议请求明确且具体，并不包含要求复议机关审查常州市国土局行政不作为的请求，被告依据原告提出的复议请求对案件进行审查并无不当，原告在行政起诉状中主张的“原告申请复议的对象却是2015年市国土局的行政不作为”与《行政复议申请书》不符，其诉讼主张没有事实和法律依据。同时，原告在向被告提交《行政复议申请书》时常州市国土局并没有超出法定期限，按照信访规定两个月内都可以进行信访回复，原告于2015年6月30日向常州市国土局提出土地补充出让申请，于2015年7月23日向被告提出行政复议申请，未超过两个月，故被告认为常州市国土局不存在行政不作为。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条规定，“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受前款规定的限制。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，原告于2015年7月23日向被告提出行政复议申请，其复议请求为：“一、责令被申请人依法将常州市延陵西路27号、鲜鱼巷中段的应出让而未出让的85.8平方米土地按照双方于2004年11月25日所签订的《国有土地使用权出让合同》约定出让金标准依法补充出让给申请人。二、责令被申请人赔偿申请人损失共计15700036.3元（暂从2004.12.1起计算至2015.7.15），并按同地段土地市场租金标准计算至实际赔偿之日。”以上内容可以看出，原告的复议请求系因其于2015年6月30日向常州市国土局提交了《土地使用权补充出让申请书》，认为该局收到其申请书后未履行相应的法定职责，因而向被告申请行政复议，要求被告责令该局“按照双方于2004年11月25日所签订的《国有土地使用权出让合同》约定出让金标准依法补充出让”涉案土地给原告，原告的复议申请并非针对2004年的土地出让行为，故被告认定原告对涉案争议土地的相关事宜于2004年已知晓，至2015年才提出行政复议申请，已超过行政复议申请期限与原告的复议请求事项不符。被告以此为由作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》，缺乏事实根据和法律依据。原告要求撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告江苏省国土资源厅于2015年8月4日作出的（2015）苏国土资行复第64号《不予受理行政复议申请决定书》；
二、责令被告江苏省国土资源厅对原告常州中联假日商业大厦有限公司的行政复议申请重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告江苏省国土资源厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一六年二月二十二日
书 记 员 孙 皓