山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）菏行终字第118号
上诉人（原审原告）闫德甫。
上诉人（原审原告）杨建华。
上诉人（原审原告）杨建国。
上诉人（原审原告）职凤民。
委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）单县城市建设规划办公室。
法定代表人王新民，主任。
委托代理人刘刚。
委托代理人姜小强。
原审第三人单县名人置业有限公司。
法定代表人朱长安，董事长。
委托代理人徐传胜。
上诉人闫德甫、杨建国、杨建华、职凤民因诉原审被告单县城市建设规划办公室规划行政许可一案，不服单县人民法院于2013年10月10日作出（2013）单行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月13日立案受理后，依法组成合议庭于2013年11月25日在本院第五审判庭进行了公开开庭审理，上诉人杨建华、职凤民及四上诉人的委托代理人李笃振，被上诉人单县城市建设规划办公室的委托代理人刘刚、姜小强，原审第三人单县名人置业有限公司的委托代理人徐传胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，单县2010城区25号地块在单县人民政府作出同意挂牌出让的批复后，由单县国土资源局发布公告进行出让，单县名人置业有限公司最终摘牌并取得了该地块的土地使用权，用于建设舜师新天地商住小区，并分别得到菏泽市发改局、菏泽市环保局立项和环评批复。单县城市建设规划办公室于2010年9月14日审核了该用地及其相关文件并作出了地字第371722201000023号《建设用地规划许可证》，该规划许可范围包括原告房屋所在土地。2013年3月18日，原告通过政府信息公开的方式由单县住建局处领取了关于原告房屋拆迁的申报材料复印件，其中包括上述地字第371722201000023号《建设用地规划许可证》复印件，原告不服该规划许可行为，向菏泽市规划局申请复议，2013年5月31日，菏泽市规划局作出菏规复决字（2013）第001号行政复议决定书，决定维持该规划行政许可行为。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院审理认为，原告闫德甫、杨建华、杨建国、职凤民认为该规划许可侵犯了其合法权益，在法定期限内提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项和第三十九条的规定，原告具有本案诉讼主体资格，其诉权应当受到法律保护。《中华人民共和国城乡规划法》规定县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故单县城乡建设规划办公室具有作出建设用地规划许可的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款同时规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。由此可见，第三人单县名人置业有限公司向被告单县城乡规划办公室提交了单县人民政府关于同意单县2010年城区25号国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复（单政府（2010）14号）、菏泽市环保局关于单县名人置业有限公司单县舜师新天地商住小区建设项目环境影响报告的批复（菏环审（2010）256号）、菏泽市发改委关于单县名人置业有限公司单县舜师新天地商住小区建设项目的核准意见（发改投资（2010）398号）、单县2010城区25号地块出让国有土地使用权挂牌交易成交确认书及国有土地使用权出让合同等文件。被告单县城乡规划办公室经审核认为第三人的申请符合法律规定，于2010年9月14日向第三人颁发了地字第371722201000023号《建设用地规划许可证》，整体上认定事实清楚、主要证据充分，程序合法、适用法律并无不当。但从时间顺序上看，被诉许可证的颁发日期早于国有土地使用权出让合同的签订时间，显然不当，鉴于被诉规划许可证的规划范围涉及多数人的利益和国家公共利益，且百分之九十五以上的被拆迁户已签订补偿协议拆迁完毕，实属不可撤销的行政行为。据此，经单县人民法院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告单县城市建设规划办公室作出的地字第371722201000023号《建设用地规划许可证》。
上诉人闫德甫、杨建国、杨建华、职凤民上诉称，原审已经查清被上诉人作出被诉建设用地规划许可证依据的文件、法律以及程序，但一审判决结果与实际情况明显不符，违背法律的强制性规定。被上诉人在为第三人办理被诉建设用地规划许可证时，第三人尚未与国土部门签订国有土地使用权出让合同，被上诉人未能依法审查行政许可的条件，属于行政程序颠倒，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的强制性规定，涉嫌土地使用权出让违规违纪操作。显然，原审判决认定涉案具体行政行为“事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律并无不当”缺乏事实基础。同时，涉案地块并非用于国家公共利益而是纯商业开发，并且涉及多数人利益不能作为行政行为是否合法的判断理由。综上，请求二审法院撤销原判，确认被诉建设用地规划许可证违法并予以撤销。
被上诉人单县城市建设规划办公室辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉缺乏事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人单县名人置业有限公司未发表答辩意见。
原审时，各方当事人提供的证据已经庭审质证并随卷移送本院。二审阶段，确定的审理重点是被诉建设规划行政许可是否合法。各方当事人在本院审理期间围绕审理重点进行了质证辩论，未再提供新的证据。
经审查，本院同意一审认定的事实。另查明，2010年5月28日被上诉人单县城市建设规划办公室拟定了单县2010年城区25号拟出让土地规划设计条件。2010年6月29日原审第三人单县名人置业有限公司竞得单县2010年城区25号国有土地使用权，并于2010年7月2日与单县国土资源局签署了《单县2010城区25号地块出让国有土地使用权挂牌交易成交确认书》，2010年9月6日向被上诉人提出建设用地规划许可申请，同时提交了菏泽市发改委关于单县名人置业有限公司单县舜师新天地商住小区建设项目的核准意见、菏泽市环保局关于单县名人置业有限公司单县舜师新天地商住小区建设项目环境影响报告书的批复、国有土地使用权挂牌交易成交确认书等证据材料，2010年9月14日被上诉人作出被诉的建设用地规划许可证。在诉讼过程中，被上诉人提交了2010年10月6日原审第三人与单县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同附件3系被上诉人拟定的规划设计条件。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款以及单县机构编制设置情况，被上诉人单县城市建设规划办公室具有核发被诉建设用地规划许可证职权。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”本案中，被上诉人在国有土地使用权出让之前拟定了规划条件，该规划条件已作为土地出让合同的附件。原审第三人摘牌竞得涉案地块土地使用权签订挂牌成交确认书后，即向被上诉人提交建设用地规划许可申请，同时提交了菏泽市发改委关于单县名人置业有限公司单县舜师新天地商住小区建设项目的核准意见、菏泽市环保局关于单县名人置业有限公司单县舜师新天地商住小区建设项目环境影响报告书的批复、国有土地使用权挂牌交易成交确认书等证据材料，申领建设用地规划许可证书。虽然原审第三人提供了与单县国土局签订的国有土地使用权挂牌成交确认书，确定其已经竞得涉案地块土地使用权，但确认书仍不能替代涉案地块的国有建设用地使用权出让合同，被上诉人单县城市建设规划办公室于2010年9月14日作出被诉建设用地规划许可证在程序上存在不当，因原审第三人单县名人置业有限公司2010年10月6日与单县国土资源局签署了国有建设用地使用权出让合同，并且被上诉人所拟定的规划设计条件也作为合同附件，经审查，被上诉人作出的建设规划行政许可并未改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件，被上诉人单县城市建设规划办公室2010年9月14日作出被诉建设用地规划行政许可属于程序瑕疵且已弥补。综上，被上诉人单县城市建设规划办公室作出被诉建设用地规划许可，认定事实清楚，适用法律基本正确，程序存在瑕疵但其程度尚不足以构成程序违法，原判维持被诉建设规划行政许可并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由闫德甫、杨建国、杨建华、职凤民四上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李胜力
审 判 员 石 磊
代理审判员 庞 宠
二〇一三年十二月十一日
书 记 员 杨继霞