浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行终173号
上诉人（原审原告）杭州润缘化工有限公司，住所地杭州市西湖区丰潭路258号1幢三层303室。
法定代表人徐旭丽，该公司执行董事。
委托代理人江斌、石磊，浙江宏昊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临安市天目山镇人民政府，住所地临安市天目山镇藻溪村。
法定代表人褚凯军，镇长。
委托代理人周密礼，浙江满江红律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临安市人民政府，住所地临安市锦城街道衣锦街398号。
法定代表人王敏，市长。
委托代理人章元锋，临安市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人杭州润缘化工有限公司（以下简称润缘化工）因其他行政行为一案，不服浙江省临安市人民法院（2015）杭临行初字第37号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
2015年5月11日，临安市天目山镇人民政府（以下简称天目山镇政府）向临安市安全生产监督管理局出具《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》（以下简称《意见》），载明，该公司拟将该仓库改建为危险化学品仓库。经调查，该区块周边有几个重大农业和旅游开发项目已申报立项，且周边村民特别是亭口村村民反响强烈。鉴于该建设项目不符合本镇新一轮发展布局规划，且考虑周边群众反响强烈，经镇政府研究决定，不同意设立（改建）危险化学品仓库。
原审原告润缘化工诉请，1、撤销天目山镇政府在2015年5月11日作出的《意见》，并责令重新作出同意润缘化工设立（改建）危险化学品仓库的行政行为；2、撤销临安市人民政府（以下简称临安市政府）在2015年9月2日作出的临政复决（2015）9号《行政复议决定书》。
原审法院经审理查明，2014年，润缘化工拟将其位于临安市天目山镇亭口村的烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库。2014年5月23日，临安市天目山镇亭口村村民委员会与杭州西湖物产民用爆破器材有限公司（2014年7月1日变更为润缘化工）签订协议书，亭口村同意润缘化工将烟花爆竹仓库变更为危险化学品仓库。2014年7月9日，天目山镇政府同意报批该改建项目，并于2014年8月27日出具《建筑物改变使用性质证明》。2014年9月1日，天目山镇政府出具环境信息公告证明，证明该改建项目环境影响报告在2014年7月30日－8月12日，8月19日－9月1日公告期内未收到群众来信、来电、来访。2014年9月15日，该改建项目安全条件经评价分析认为符合现行法律法规、标准规范的要求。2014年10月10日，临安市发改委对该改建项目准予备案。2014年10月17日，临安市公安消防大队同意该改建项目的工程消防设计。2014年10月30日，临安市规划建设局作出规划说明，改建项目规划用地性质为仓储用地。2015年5月11日，在润缘化工向临安市安全生产监督管理局（以下简称临安市安监局）申请危险品建设项目安全条件审查过程中，天目山镇政府出具《意见》，认为改建项目周边有几个重大农业和旅游开发项目已申报立项，改建项目不符合该镇新一轮发展布局规划，且考虑周边群众反响强烈，不同意设立（改建）危险化学品仓库。2015年5月12日，临安市安监局出具《杭州润缘化工有限公司危险品建设项目安全条件审查申请资料反馈意见函》（以下简称《反馈函》），认为根据天目山镇政府不同意润缘化工改建危险化学品仓库的意见，依据《浙江省危险化学品建设项目安全监督管理细则（试行）的通知》（浙安监管危化[2012]66号），《小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目安全审查办法》“现址符合当地建设规划要求的证明材料”的规定，对润缘化工改建项目安全条件审查的申请不予受理。2015年6月8日，润缘化工不服天目山镇政府出具的《意见》，向临安市人民政府申请行政复议，要求予以撤销并责令重新作出同意设立（改建）危险化学品仓库的行政行为。2015年6月10日，临安市人民政府受理申请，经审查后于2015年9月2日作出临政复决（2015）9号行政复议决定书，维持天目山镇政府作出的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，该决定书于2015年9月6日送达润缘化工。润缘化工不服该复议决定，于2015年9月21日诉至法院。
原审法院另查明，2014年3月14日，临安市天目山镇亭口村村民代表大会决定对亭口村村庄建设规划进行修编。2014年9月1日，天目山镇政府对亭口村拟作旅游三产服务业用地开发项目用地情况进行公示。2014年12月4日，召开“天目山镇亭口村村庄规划修编”论证报告评审会，12月8日，天目山镇政府向临安市人民政府报送《天目山镇关于要求对亭口村地块一进行规划调整的请示》。2015年4月3日，临安市规划建设局原则同意亭口村村庄规划修编调整内容，润缘化工的烟花爆竹仓库所在地规划调整为农业观光区。
原审法院认为，天目山镇政府《意见》，系在润缘化工申请危险品建设项目安全条件审查过程中提交给临安市安监局的公函，是安全条件审查中“现址符合当地建设规划要求的证明材料”，天目山镇政府在润缘化工申请建设项目安全条件审查过程中只起到对“现址符合当地建设规划要求”进行说明并呈交的中间环节作用，其同意与否不是安全条件审查的决定因素，最终决定权并不在天目山镇政府，况且该公函并未送达给润缘化工。因此，天目山镇政府出具的公函系内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回杭州润缘化工有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。
宣判后，润缘化工不服，向本院上诉称，一、本案中，上诉人因生产经营需要，拟将其位于临安市天目山镇亭口村的烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库。根据项目审批流程，需要当地政府在《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》中出具意见并盖章，才能进入下一个审批环节。故被天目山镇政府作为当地政府，其对该改建项目出具意见，既是其职责，也是该项目审批的必经环节，必然会对该项目是否能够通过审批造成影响。因此，在该项目审批过程中，上诉人于2014年11月18日向天目山镇政府发函并提交《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》及相关材料，要求天目山镇政府依法对该项目填写意见。天目山镇政府在2014年11月20日收到上述函件及相关材料，但却未在规定期限内作出任何意见，迟迟不在上诉人的相关申请资料上盖章同意，致使上诉人无法办理下一环节的审批。这一事实，有上诉人提交的证据11可以证明，但一审法院却刻意回避了这一重要事实，在裁定书认定事实部分对此没有作任何表述。由于天目山镇政府的无理要求（即要求上诉人支付亭口村100万元的好处费）未被满足，其无视该项目已通过立项、安评、消防、规划等审批且经公示无群众反对的事实，于2015年5月11日作出案涉《意见》，编造理由违法推翻了此前其已同意该项目的意见。而临安市安监局正是根据天目山镇政府出具的案涉意见，才于2015年5月12日作出《反馈函》，不予受理该项目的安全条件审查申请，导致该项目无法继续实施。因此，天目山镇政府所做的案涉意见，系针对上诉人的行政行为，安监部门也是根据案涉意见才不予受理，致使该项目无法继续实施。可见，案涉意见对上诉人的权利义务已经产生实际影响，严重侵犯了上诉人的合法权益，显然属于《行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。一审法院对上述事实和法律规定视而不见，错误适用《行政诉讼法》第四十九条，认为案涉意见不属于行政诉讼受案范围，并据此驳回上诉人的起诉，显然是错误的。一审法院对行政复议是否属于受案范围也没有表述，难道一个案件可以复议但不能诉讼吗？行政诉讼法修订后，扩大了行政诉讼的受案范围，规定只要当事人认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，都属于行政诉讼受案范围，其立法本意就是为了保障当事人的诉讼权利，保障司法救济渠道的畅通。如果连案涉《意见》这样的违法行为都不能起诉，那上诉人又该如何寻求司法救济呢？二、二被上诉人的行政行为存在违法，应予撤销并纠正。（一）天目山镇政府存在“违法乱作为”的行为。1、从上诉人提交的证据5来看，2014年5月23日，临安市天目山镇亭口村村民委员会同意该项目。2014年7月9日，天目山镇政府盖章同意该项目的立项报批，并于2014年8月27日出具《建筑物改变使用性质证明》。2、从上诉人提交的证据6、7、9、10来看，该项目已通过立项、安评、消防、规划等审批且无周边群众、单位（包括天目山镇政府）反对。3、从上诉人提交的证据7中的《规划说明》来看，临安市规划建设局在2014年10月30日确认，根据亭口村村庄规划调整，上诉人仓库的规划用地性质仍为仓储用地。也就是说，即使按照调整后的规划，上诉人仓库的土地性质仍没有发生任何变化，还是仓储用地。因此，即使亭口村村庄规划调整，也不会对该项目造成任何影响或阻碍，更何况规划调整一直到2015年4月3日才获得批准。4、从上诉人提交的证据11来看，上诉人于2014年11月18日向天目山镇政府发函并提交《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》及相关材料，要求天目山镇政府签署意见并盖章审批。但天目山镇政府却未在规定期限内作出任何意见并盖章。因此，上诉人项目立项在先，亭口村村庄规划调整在后，而临安市规划建设局也确认亭口村村庄规划调整不改变上诉人仓库用地性质、不影响上诉人项目，且上诉人要求天目山镇政府填写相关意见更是在亭口村村庄规划调整获得批准之前，天目山镇政府在上诉人提出要求时没有任何理由不同意该项目，其以在后的规划调整否定之前的项目审批显然没有合法性和合理性，属于违法乱行政。（二）天目山镇政府存在“违法不作为”的行为。天目山镇政府在上诉人多次上门提交相关资料要求其依法对该项目填写意见时，拒不接受资料。上诉人无奈之下于2014年11月18日向天目山镇政府邮寄发函并提交《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》及相关材料，要求天目山镇政府依法对该项目填写意见。天目山镇政府在2014年11月20日收到上述函件及相关材料，但却未在规定期限内作出任何意见，迟迟不在上诉人的相关申请资料上盖章同意，致使上诉人无法办理下一环节的审批。因此，天目山镇政府对其依法应履行的行政义务违法拒不履行，属于典型的行政不作为。（三）天目山镇政府的行为违反了行政信赖利益保护原则。天目山镇政府先是同意上诉人的改建项目并报批立项，在该项目通过立项、安评、消防、规划等审批且无周边群众、单位（包括天目山镇政府）反对的情况下，需要天目山镇政府在《危险化学品建设项目安全条件审查申请书》盖章出具同意意见之时，却又故意卡住不给办理。之后又瞒着上诉人向安监部门出具不同意该项目的意见，致使该项目无法继续实施，导致上诉人原有的烟花爆竹仓库无法恢复回去，新的危险化学品仓库又无法完成审批，整块土地和房屋无法使用，商业计划完全被打乱，损失非常巨大。根据上诉人通过信息公开取得的补充证据，亭口村村庄规划调整与上诉人改建项目的时间基本同步，天目山镇政府早就知道村庄规划调整，但却一直没有告知上诉人亭口村村庄规划调整、没有告知该规划调整可能对该项目的不利影响、没有告知其向安监部门出具不同意该项目意见等行为，剥夺了上诉人的知情权，违背了上诉人对天目山镇政府已同意该项目决定的信赖，违反了行政信赖利益保护原则，极大损害了上诉人的合法权益，且至今没有一个赔偿损失、解决问题的明确态度。难道，堂堂人民政府可以这样不讲诚信甚至无赖吗？难道，这样的违法行政行为就无法得到司法救济吗？（四）临安市政府在行政复议中未依法对天目山镇政府的违法事实予以查明并撤销，其作出的行政复议决定显然有误。临安市人民政府对于天目山镇政府在行政复议中提供虚假证据《情况说明》、《联名信》以及天目山镇政府镇长向上诉人索要壹佰万元好处给亭口村的事实、天目山镇政府对上诉人要求出具项目意见的资料不予答复的行政不作为的事实，均未予以查明。对于天目山镇政府的行政违法行为也未能查明并认定，行政复议决定认定事实不清，最终导致了行政复议决定的错误。原审法院无视上述事实，未对二被上诉人的上述违法行政行为予以撤销并纠正，这也是错误的。综上所述，请求撤销临安市人民法院2016年2月22日作出的（2015）杭临行初字第37号行政裁定书，将本案发回重审或依法改判支持上诉人的全部一审诉讼请求。
被上诉人天目山镇政府答辩称，一、《意见》系内部行政行为。1、答辩人作出该意见的依据。答辩人并非主动向临安市安监局递交上述意见，而是临安市安监局根据《浙江省危险化学品建设项目安全监督管理实施细则（试行）》的通知，《小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目安全审查办法》第五条第三项“现址符合当地建设规划要求的证明材料”这一规定要求答辩人出具现址是否符合当地建设规划要求的证明材料，答辩人应临安市安监局的要求出具了该意见。2、《意见》的接受单位是临安市安监局，而非上诉人。答辩人的上述《意见》是出具给临安市安监局，仅供临安市安监局在审查时予以参考，该《意见》系安监局在审查项目时就其一特定条件征求当地人民政府（也就是本案答辩人）意见的书面材料，答辩人的这一意见也仅告知了安监局，并未向上诉人送达。答辩人出具该意见系行政部门之间的书面往来，并非出具给上诉人，因此，答辩人无义务向上诉人送达，也无义务告知上诉人，是否通过安监局审查及相关原因，应当由安监局告知而非答辩人。3、答辩人出具的意见并不是上诉人审批的重要环节。上诉人审批的重要环节在安监局是否准许，而安监局根据其自身审批流程征求答辩人意见，这里需要说明的是仅仅是征求答辩人意见，而非答辩人的意见就是决定性因素，因此，上诉人的关键环节在安监局而不是答辩人。二、答辩人出具《意见》合情合法合理。1、上诉人的公告在村里公示以后，引起了周边村民及企业的强烈反响，村民和企业代表以联名信的形式要求答辩人拒绝上诉人改变仓库性质，这一点，答辩人在一审时已经提供了相应的证据予以证明。2、临安市规划建设局的规划说明出具的时间是2014年10月30日，而亭口村村庄规划调整的定稿时间是2015年5月8日，而后的村庄规划已经改变了原土地性质，且新规划明确上诉人的仓库所在地是农业观光区和休闲旅游区，明显已经不再适合建造危化学品仓库。3、答辩人于2014年12月初步知晓村庄规划调整的大致情况，取得批复最终定稿是在2015年5月8日，而上诉人在2014年9月1日最后一次到答辩人处盖章以后，未与答辩人有任何的联系，答辩人对其审批进度根本不知情，直至临安市安监局要求答辩人出具意见时才得知上诉人的进度。三、上诉人在本案中涉及了两个行政行为。上诉人一方面认为答辩人出具的意见侵害了其合法权益，起诉要求撤销；另一方面又称答辩人对上诉人提交的《危险化学品建设项目安全条件审查部申请书》不闻不问，系行政不作为，因上诉人在一审时明确诉请是要求答辩人撤销《意见》，因此根据《行政诉讼法》一案一诉及不告不理的原则，一审法院不予审理无不妥之处。上诉人不能在一个案件中对两个行政行为提起诉讼或上诉。四、上诉人的行为已经构成了诬陷。上诉人在一审和二审时均称答辩人出具不同意的意见是因为上诉人未满足答辩人无理的要求（即要求上诉人支付亭口村100万元的好处费，否则就不给办理），答辩人于2015年5月8日知悉村庄规划调整的终稿，明确上诉人仓库所在地不再适合作危险化学品仓库后，于2015年5月11日向临安市安监局出具意见，答辩人不可能在明知这一情况后，向上诉人索要好处费，退一万步来说，即使上诉人向亭口村支付了100万元的好处费，根据现状其危险化学品仓库也无法改建。从一审至今，上诉人未对自己的这一说法提供任何的证据加以印证，都是口头陈述，这是其在仓库无法改建后对答辩人的报复行为。五、上诉人的现状系由上诉人本身原因造成的。上诉人要对自己的仓库进行改造，应当全面了解当地的实际情况，按照上诉人自己的说法其已经开始了改建工程，而村庄规划调整都经过村委会的公示，上诉人应当知晓这一情况，即使不知晓，也是其自身疏忽大意未实时实地了解情况造成的；况且，上诉人在其他前置部门审批时，既未向答辩人了解情况，也未通知答辩人，而是自行办理，未及时掌握村庄动态，因此，系上诉人自己把自己陷入了其所谓尴尬的境地，与答辩人无涉，其后果应当由上诉人自身承担。综上，请求法庭驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
被上诉人临安市政府答辩称，一、原审裁定事实认定清楚，适用法律正确。一审法院认为天目山镇政府作出的《意见》，是在上诉人申请危险品建设项目安全条件审查过程中提交给临安市安监局的公函，是对“现址符合当地建设规划要求”的说明，该意见同意与否不是安全条件审查的决定因素，属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围，据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人因请求撤销天目山镇政府作出的《意见》，于2015年6月8日向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理申请、通知天目山镇政府答复后，进行了审理，经书面审理双方提交的相关证据材料，答辩人认为天目山镇政府根据亭口村调整后规划作出的《意见》，认定事实清楚，并无不妥。据此，答辩人于2015年9月2日作出临政复决〔2015〕9号《行政复议决定书》，并于9月2日邮寄给上诉人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持，恳请贵院裁定驳回上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，天目山镇政府《意见》虽系向临安市安监局作出，但该《意见》经由临安市安监局的《反馈函》已经外化，同时天目山镇政府的《意见》系临安市安监局作出《反馈函》的主要依据。另外，该《意见》也超出了“现址符合当地建设规划要求的证明材料”的限定，系天目山镇政府明确表示不同意设立案涉（改建）危险化学品仓库的意思表示，对润缘化工的权利义务造成了影响，应纳入行政诉讼的审查范围。原审法院对案涉《意见》的定性存在偏差，驳回润缘化工的起诉确有错误，应予纠正。
综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
撤销浙江省临安市人民法院（2015）杭临行初字第37号行政裁定。
指令浙江省临安市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年八月三日
书 记 员 朱俊杰