江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行初82号
原告王来明，农民。
委托代理人孙金清、徐义明，江苏共盈律师事务所律师。
被告盱眙县人民政府，住所地盱眙县十里营大街88号。
法定代表人贺宝祥，该县县长。
委托代理人蒋得准，盱眙县淮河镇副镇长。
委托代理人金仁丹，盱眙县三河法律服务所法律工作者。
原告王来明诉被告盱眙县人民政府不履行法定职责一案，于2015年8月13日向本院提起诉讼，本院于2015年11月23日作出（2015）淮中行初字第00123号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2016年3月29日裁定撤销本院（2015）淮中行初字第00123号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告王来明的委托代理人孙金清，被告盱眙县人民政府的委托代理人蒋德准、郭龙盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年9月12日，原告在盱眙县淮河镇城根村村民委员会（以下简称村委会）和盱眙县淮河镇人民政府的要求下，与村委会签订了《协议书》，原告将承包经营的土地和渔场交给村委会使用，用于建设污水处理厂、公共道路等公益性事业，补偿项目和标准均按政府规定执行。2011年12月，盱眙县淮河镇人民政府在承包地上修建一条水泥路并通车，并非公益性事业建设，为此曾引起诉讼。在案件审理过程中，村委会否认原告具有农村土地承包经营权，法院也要求原告提供农村土地承包经营权证书。为此，原告分别于2015年3月2日、5月12日向被告书面申请颁发农村土地承包经营权证书，但被告至今没有履行。现依法提起诉讼，请求判决：1、被告不履行农村土地承包经营权登记发证职责行为违法；2、被告立即对原告的农村土地承包经营权进行登记并制发《农村土地承包经营权证书》。
被告盱眙县人民政府辩称：1、被告已经于2016年6月8日制作了答复意见书，并于8月1日向原告送达，对原告诉请的关于要求制发农村土地承包经营权证的事项已经予以明确的答复，本案属于再审案件，审理期间被告已经履行行政行为，该行政行为是否合理、合法，属于原告新的诉讼请求，请求法庭驳回原告要求确定被告不履行行政行为的该项诉请。2、被告已经出具了答复意见书，对答复意见是否同意或按照该意见办理农村土地经营权证等事项，应该由原告针对该答复意见提出新的诉请，在本案中不应该加以理涉，请求法庭驳回原告关于该项的诉请。
原告为证明提出申请的事实，向本院提供如下证据：证据1、关于要求政府履行发放《农村土地承包经营权证》的申请书及EMS快递单，证明原告依法要求被告履行颁证的法定职责，已经向被告申请；证据2、身份证和户口本，证明原告及家属的主体资格，原告符合农村土地承包法第五条的规定，有权承包农村土地，原告是村委会中心组的集体组织成员；证据3、照片，证明承包土地的现状；证据4、盱眙县国土局出具的证明一份，证明原告土地属于中心组集体所有。原告所在中心组有20多户农户，包含提出诉讼的4户，中心组是集体土地所有权人，中心组从没有对土地进行过所谓的专业化承包，而此职权是中心组所有而非本案的被告所有。政府只是对承包土地进行核对发证，而没有权利决定是否是专业化承包，此权利在土地所有权人手中；证据5、原告妻子的银行存折一份，证明国家发放承包地的农田补贴，是家庭承包地，不是被告辩称的租赁关系。
被告对原告提供证据发表质证意见：证据1、经过调查了解，被告未收到原告方邮寄的确权发证的申请书；证据2、真实性无异议；证据3、真实性无法核实，拍摄时间、地点不确定；证据4、真实性无异议，但不同意原告证明目的，涉案土地被告认为是专业承包的租赁性质；证据5、真实性无异议，但不同意原告的证明目的，存入存折的款项包括农村补贴，不仅是农户的承包地，农村的集体土地承包给农户可商定将补贴给集体或者是农户。
被告向本院提供证据如下：证据1、江苏省人民政府办公厅转发的省农委关于确权工作的通知，即苏政办发（2015）36号文件，证明文件要求各市县制定具体实施方案，并对有争议的土地的确权工作汇总后再研究制定相应方案。证据2、盱办发（2016）17号，证明被告根据上级文件制定本县范围内农村土地确权发证工作的文件，对确权发证工作的时间在2016年12月前达到90%。证据1、2证明盱眙县在农村土地确权发证过程中遇到相关情况，县委农工部2016年4月7日向省农委经管站提出书面请示，其对相关情况作出批示。证据3、答复意见，证明被告根据批示已经于2016年6月8日对原告作出书面答复，并在2016年8月1日向原告送达，对原告诉请的关于农村土地承包经营权的有关事项进行了明确答复，属于被告新的行政行为，对该行政行为的合法性和合理性以及原告是否按照该意见来履行等情形，原告应该在新的诉讼请求中提出，在本案中不应理涉。
原告对被告提供证据发表意见如下：证据1、2不属于证据，仅是规范性文件，省农委的指导性意见是要求各地高度重视，被告出台的文件要求完成发证工作，证据1、2与本案法律依据不矛盾，被告应当依法履职，内部的时间节点和法律规定不应冲突，农村土地承包法规定30日内就应当发证。证据1文件的宗旨是尊重历史事实，要求尽快的确权发证，2017年年底之前完成全部任务。此文件是在支持和保护农民的土地权属。发证就是为了保护农民的权利。证据3答复意见内容违背国家和省农委关于土地的综合部署，属于违法行为。
本院对上述证据认证如下：原告所举证据１-2可以证明向被告提出申请的事实，本院予以确认；证据3－5与本案无关联性，本院不予确认。被告所举的证据1-2，不能证明其已经履行了相关法定职责。证据3、证明被告已履行了相关法定职责，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：2011年9月12日，原告与村委会签订了《协议书》，原告承包经营的土地和渔场交给村委会使用，约定补偿项目和标准按政府规定执行。2011年12月，盱眙县淮河镇人民政府在承包地上修建水泥路并通车，为此双方发生纠纷，并进行了诉讼。法院在该案件审理过程中，村委会否认原告具有农村土地承包经营权，并要求原告提供《农村土地承包经营权证书》。原告于2015年5月12日向被告提出书面申请，但被告没有履行法定职责，原告不服提起诉讼。
另查明，2016年6月8日，被告县政府针对原告要求颁发《农村土地承包经营权证》的信访件，答复意见如下：王来明户没有取得二轮土地家庭承包经营权，且租赁协议属于专业承包合同，所以不在本次确权登记颁证范围内，本次农村土地承包经营权确权登记颁证试点期间，不予参加确权登记颁证，不予颁发《农村土地承包经营权证》。如不服本意见，可根据《中华人民共和国土地管理法》的规定提供确权依据，自收到本答复意见之日起六十日内向淮安市人民政府提出行政复议申请，或自收到本答复意见之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。原告于2016年8月1日签收了该答复意见。本案庭审中，原告明确表示，要求法院针对原告的诉讼请求直接判决。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。该规定适用的是行政机关依申请作出的行政行为，不包括依职权主动作出的行政行为的情形。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，对符合条件的土地承包人，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此可以认定，颁发土地承包经营权证是国家为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定所确立的一项基本法律制度。县级以上地方人民政府对符合条件的土地承包人依法发放土地承包经营权证，是依照法律的规定，应当主动履行的职责。被告县政府于2006年6月8日已针对原告要求颁证的申请，给予了答复，并明确了原告的相关权利。本案庭审中，原告明确要求本院针对原告的诉讼请求作出判决。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定：被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。故原告王来明于2015年5月12日向被告盱眙县人民政府书面申请，要求颁发《农村土地承包经营权证》，被告在接到原告申请后未能依法给予答复和处理，该行为应当确认违法。
综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定，判决如下：
被告盱眙县人民政府未在规定期限内向原告王来明作出答复的行为违法。
一审案件受理费50元，由被告盱眙县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 王海龙
审 判 员 钱明芳
代理审判员 于晓萍
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 陶晓航
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。