湖北省十堰市张湾区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0303行初2号
公益诉讼人：**市**院。住所地，湖北省****号。
法定代表人：黄**，男，该院检察长。
被告：**市**局。住所地，湖北省*****号。
法定代表人：吴**，男，该局局长。
出庭负责人：代**，男，该局副局长。
委托诉讼代理人：刘**，湖北熠耀律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告**市**局未依法履行职责，损害社会公共利益，湖北省人民**院于2016年12月25日作出鄂检函[2016]行7号《关于对孝感市**市**局提起行政公益诉讼的指定管辖函》，指定**市****院向同级人民法院提起公益诉讼。2016年12月27日，湖北省高级人民法院作出（2016）鄂行辖56号行政裁定，指定本案由本院管辖。2017年1月16日，公益诉讼人**市****院因认为被告**市**局未履行土地行政处罚法定执行职责，向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于当月18日向被告**市**局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成由审判员陈旗红担任审判长并主审，审判员曾毅、审判员白小凤参加的合议庭，于2017年4月27日公开开庭进行了审理。公益诉讼人**市****院委派检察员顾**、助理检察员毛**，被告**市**局负责人代**、委托诉讼代理人刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人**市****院诉称，2008年3月，**市50家砖瓦厂的采矿许可证集中到期，**市**局一律停止了粘土砖瓦厂采矿许可证的延续办理，其中**市**镇**村砖瓦厂作为第一批限期在2008年年底前关闭、同镇**村砖瓦厂作为第二批限期于2009年年底前关闭。规定的期限到期后，**村砖瓦厂和**村砖瓦厂仍未停止开采。2015年5月14日，**市**局作出应土资罚字[2015]009号、应土资罚字[2015]015号行政处罚决定书两份。处罚内容均为：1、责令停止开采；2、没收违法所得15万元，并处罚款5万元，共计20万元；3、建议对相关责任人给予行政处分。行政处罚决定生效后，上述两个村的砖瓦厂仍无证非法开采粘土。2016年10月14日，**市人民**院向**市**局发出应检民（行）公益（2016）1号检察建议书，建议：1、采取积极有效措施全面落实行政处罚决定；2、督促涉案单位对因非法开采造成的生态资源的破坏进行恢复；3、对全市仍无证开采粘土制红砖的厂家依法依规作出处理。同年11月22日**市**局回复称，此两村已缴罚款各20万元，经请示市人民政府，关停砖瓦厂的具体工作由**镇政府负责。**市人民**院收到此回复后，再次进行调查核实，上述两村的砖瓦厂仍在无证开采粘土制砖。公益诉讼人**市****院认为，**市**局根据相关法律规定对**村村民委员会、**村村民委员会作出行政处罚决定后，怠于履行职责，致使行政处罚决定得不到有效执行，导致国家和社会公共利益处于受侵害状态。依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民**院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民**院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十一条之规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认被告**市**局在作出应土资罚字[2015]009号、应土资罚字[2015]015号行政处罚决定后，未依法履职的行为违法；2、责令被告**市**局对应土资罚字[2015]009号、应土资罚字[2015]015号行政处罚决定所涉违法行为，继续履行监督和管理职责。
公益诉讼人**市****院向本院提交了以下证据：
证据组一：**市**局对**村砖瓦厂、**村砖瓦厂作出行政处罚的证据。
（询问**村主任李**、**村支部书记祁**的笔录各一份；**村砖瓦厂、**村砖瓦厂非法取粘土制红砖的现场照片四张；**市土地执法监察局关于**村砖瓦厂、**村砖瓦厂无采矿许可证非法取粘土制红砖案的调查报告各一份；对**村砖瓦厂、**村砖瓦厂作出的行政处罚决定书各一份；**村村委会、**村村委会出具的情况说明各一份）。拟证明**市**局调查**村砖瓦厂、**村砖瓦厂在未办理采矿许可证的情况下，非法取粘地制红砖，损害国家和社会公共利益的违法行为事实以及**市**局作出的行政处罚决定。
证据组二：**市**局作出行政处罚决定后，怠于履行职责的证据。
（2016年10月14日，**市**院拍摄的**村砖瓦厂仍在生产经营的现场照片十二张、**村砖瓦厂仍在生产经营的现场照片十二张；对**村委会支部书记练**、**村委会支部书记祁**的调查笔录各一份；**市**局出具的关于**村砖瓦厂、**村砖瓦厂无证开采粘土的查处情况说明一份；**市***局、**市人民政府法制办公室、**市人民法院分别出具的书面证明各一份）。拟证明**市**局怠于履行职责的事实。
证据组三：检察建议书一份和送达回证各一份。拟证明**市**院针对**市**局怠于履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职的事实。
证据组四：**市**局收到检察建议后未履行职责，导致国家和社会公共利益处于被侵害状态的证据。
（对**村支部书记练**的调查笔录；对**村砖瓦厂的承包人李**的调查笔录；对**村党支部书记祁**的调查笔录；对**村砖瓦厂承包人祁**的调查笔录；2016年11月21日，**市人民**院对**村砖瓦厂、**村砖瓦厂采粘土、制砖等区域分别进行勘验的笔录二份及现场照片；缴纳罚款凭证两份。并提交了法律法规、国土资源局的主要职责依据）。拟证明：**市人民**院向**市**局发出检察建议后，**村砖瓦厂、**村砖瓦厂既没有缴纳罚款，也没有停止开采粘土制砖行为等事实。
被告**市**局辩称，2015年5月14日，我局对**村砖瓦厂、**村砖瓦厂无证取土的违法行为分别作出应土资罚字[2015]009号、应土资罚字[2015]015号行政处罚决定书。行政处罚决定书生效后，因多种因素未能有效督促**村村民委员会、**村村民委员会履行行政处罚决定书中确定的义务。2016年10月14日收到**市人民**院的检察建议书，立即向**市人民政府汇报，并迅速开展继续履职工作。当月19日，我局分别向两村委会送达责令改正违法行为通知书，责令于2016年11月10日前对破坏土地进行治理，恢复原种植条件，并履行行政处罚决定。同月7日，我局又向**市人民政府提出关于我市砖瓦窑取土问题的处理建议。2016年11月22日向**市**院汇报了具体解决落实办法（关于检察建议书所述内容的处理情况报告）。在2016年12月9日，**市人民政府召开了关停砖瓦厂专门会议，会议要求砖瓦厂必须在本月底关停、春节后烟囱倒地，明年5月上报土地整理项目以解决砖瓦厂历史遗留问题。2016年12月28日，**镇人民政府制定关停砖瓦厂工作实施方案，要求2017年6月前完成对**村砖瓦厂、**村砖瓦厂烟囱、场地拆除平整。以上各项工作的开展感谢检察机关的司法监督和支持，还将继续依法、全面落实行政处罚决定。
被告**市**局向本院提交了以下证据：
第一组证据：**市**局对两村委违法开采的行为作出了处罚决定及向市政府及时汇报了砖瓦厂存在的原因及查处难度。
证据1、应土资罚字【2015】009号、应土资罚字【2015】015号行政处罚决定书。拟证明**市**局于2015年5月14日对邱徐砖瓦厂、大祁砖瓦厂违法开采的行为分别作出行政处罚决定。
证据2、应土资发【2016】47号关于我市砖瓦窑取土的情况报告及**市人民政府办公室收文。拟证明针对取粘土制砖的窑厂依然存在的原因和砖瓦厂取土违法行为查处难的现状向**市人民政府报告并提出了三点处理意见。
第二组证据：收到公益诉讼人的检察建议后，依法履行监督职责，处罚决定确认的义务基本履行到位。
证据3、应检民（行）公益【2016】1号检察建议书。拟证明检察建议书支持和督促了依法行政。
证据4、应土资执责改【2016】1号责令改正违法行为通知书及送达回证、应土资执责改【2016】2号责令改正违法行为通知书及送达回证。拟证明**市**局已责令**村村民委员会、**村村民委员会限期履行行政处罚决定书。
证据5、关于**镇**砖瓦厂和**砖瓦厂上报增减挂钩项目折旧区的回函和申请。拟证明将**村砖瓦厂、**村砖瓦厂纳入增减挂钩项目，复垦成耕地，恢复生态资源。
证据6、应土资发【2016】129号关于我市砖瓦窑取土问题的处理建议及报告阅批单。拟证明为落实检察建议，针对**市砖瓦厂无证开采的严重现状及产生的后果向市人民政府提出了三点建议，经市人民政府领导批示转发。
证据7、湖北省非税收入通用票据及罚没缴款通知单。拟证明**村村民委员会、**村村民委员会已将行政处罚中的罚没款缴纳入库。
证据8、关于检察建议书所述内容的处理情况报告；拟证明**市**局于2016年11月22日向**市**院回复针对检察建议书具体事项作出回复。
第三组证据：在全市开展了全面关停砖瓦厂的工作情况。
证据9、**市人民政府关于关停砖瓦厂工作的会议证明及刘新元镇会议记录、砖瓦厂现状照片7张。拟证明**市人民政府在**镇主持召开的“关于关停砖瓦厂工作的专门会议”并作出会议决议，必须在2016年12月月底关停、春节后烟囱倒地，2017年5月上报土地整理项目以解决砖瓦厂历史遗留问题。
证据10、**镇人民政府关停砖瓦厂工作实施方案。拟证明**镇人民政府制定了关停砖瓦厂工作实施方案。
经庭前会议和庭审质证，被告**市**局对公益诉讼人的主体资格及具备法定起诉条件的相关证据无异议；对公益诉讼人**市****院提交的上述四组证据的真实性、关联性、合法性均无异议。但对第四组证据的证明目的有异议，认为**市**局在收到检察建议后采取了措施，**村村民委员会、**村村民委员会也缴纳了罚没款，履行了部分职责。
公益诉讼人**市****院对被告**市**局提交的上述三组证据的真实性、合法性、关联性无异议。但对第二组证据和第三组证据的证明目的有异议，认为**村村民委员会、**村村民委员会的罚没款是镇人民政府给予垫交，非两村委会实际交纳，**市**局在收到检察建议后仍未履行职责。
对双方均无异议的证据，本院予以采纳。对双方当事人提出异议证据的证明目的，本院认定如下：
公益诉讼人**市**院提交的第四组证据，能够证明被告**市**局收到**市**院的检察建议书后，虽采取多种形式督促行政处罚中的义务人履行义务，义务人于2016年11月17日缴纳罚没款，但对行政处罚决定中的另两执行事项未积极履行监督职责。故**市**局未履行法定监督、申请强制执行职责，致**村砖瓦厂、**村砖瓦厂长期处于无证开采粘土状态，损害了国家和社会公共利益。**市****院提交的第四组证据，除证明两村委缴纳罚没款的证明目的之外，其他的证明目的，本院依法予以采信。
被告**市**局提交的第二组证据和第三组证据，能够证明被告**市**局收到**市**院的检察建议书后，采取多种形式督促行政处罚中的义务人履行义务。但仅履行部分职责，行政处罚决定中的另两执行事项，即责令**村砖瓦厂、**村砖瓦厂停止开采和对相关责任人给予行政处分建议，没有监督执行到位。故被告提交的第二组证据和第三组证据的证明目的，本院不予采信。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：
2005年6月6日，国务院办公厅发布的《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发[2005]33号），通知提出“全国以粘土砖和非节能建筑为主的格局尚未得到根本改变，毁田烧砖、破坏耕地的现象屡禁不止，…到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖”。2005年12月16日，国家发改委和国土资源部《关于公布第二批限时禁止使用实心粘土砖城市名单的通知》（发改环资[2005]2650号），通知全国第二批限时禁止使用实心粘土砖城市中包括湖北省**市（2008年底前）。2008年5月28日，**市人民政府办公室文件颁发《关于进一步做好禁止生产和使用实心粘土砖工作的通知》及全市限期关闭砖瓦厂名单，要求依法对该市50家实心粘土砖的企业分两批予以关闭、拆除，并完成土地平整工作，其中**村砖瓦厂作为第一批限期在2008年12月30日关闭，**村砖瓦厂作为第二批限期在2009年12月30日关闭。2007年下半年，**市启动禁实关闭粘土砖瓦厂工作后，该市50家砖瓦厂采矿许可证2008年3月集中到期，**市**局一律停止了实心粘土砖瓦厂采矿许可证的延续办理。
因禁止使用实心粘土砖限时规定的期限到期后，**村砖瓦厂和**村砖瓦厂仍未停止开采。2015年5月14日，**市**局对**镇**村村民委员会作出应土资罚字[2015]009号行政处罚决定书。处罚认定**镇**村村民委员会未经批准，擅自在**市**镇**村采矿取土的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条和《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十七条的规定，决定：1、责令停止开采；2、没收违法所得15万元人民币，并处罚款5万元人民币，共计20万元人民币；3、建议对相关责任人给予行政处分。同日，**市**局对**镇**村村民委员会作出应土资罚字[2015]015号行政处罚决定书。处罚认定**镇**村村民委员会未经批准，擅自在**市**镇**村采矿取土的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条和《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十七条的规定，决定：1、责令停止开采；2、没收违法所得15万元人民币，并处罚款5万元人民币，共计20万元人民币；3、建议对相关责任人给予行政处分。上述两份行政处罚决定作出并于2015年5月15日送达后，**镇**村村民委员会和**村村民委员会对此行政处罚决定没有申请行政复议、提起行政诉讼。并且**村砖瓦厂和**村砖瓦厂仍无证非法开采粘土，对行政处罚中的罚没款亦均没有缴纳。2016年10月14日，**市人民**院向**市**局发出应检民（行）公益（2016）1号检察建议书，建议：1、采取积极有效措施全面落实行政处罚决定所确定的义务；2、督促涉案单位对因非法开采造成生态资源的破坏进行恢复；3、对全市无证开采粘土制作红砖的厂家进行全面清查，并依法依规作出处理。2016年10月19日，被告**市**局分别向**镇**村村民委员会、**村村民委员送达责令改正违法行为通知书，通知责令两村委于2016年11月10日前对因非法开采造成土地破坏进行治理，恢复原种植条件，并履行行政处罚决定书，整改到位。2016年11月7日，**市**局向**市人民政府报送《关于我市砖瓦窑取土问题的处理建议》（应土资发【2016】129号），建议提出：1、限定整改时间；2、拒不整改的会同相关部门联动执法；3、关停后的砖瓦厂由所在乡镇政府村委会监督，同时据实际情况作为土地整理或增减挂钩项目上报。2016年11月22日，**镇**村村民委员会、**村村民委员会缴纳罚没款各20万元。当日，**市**局向**市人民**院回复《关于检察建议书所述内容的处理情况报告》，报告称**镇**村村民委员会、**村村民委员会已缴纳罚没款各20万元；**镇政府做好关停砖瓦厂具体工作；严格按要求立项，组织复垦。**市**院收到此回复遂进行回访调查，发现上述两村的砖瓦厂仍在无证开采粘土制砖。故，公益诉讼人**市**院依据湖北省人民**院《关于对孝感市**市**局提起行政公益诉讼的指定管辖函》，向本院提起行政公益诉讼。
根据本案查明的事实，本院认为：
1、公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院关于《人民法院审理人民法院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告对其辖区内矿产资源和土地具有保护和监管职责，被告主体适格。
2、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条,《中华人民共和国行政强制法》第四十五条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人逾期未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取每日按罚款数额的百分之三加处罚款，经催告当事人仍不履行的，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，被告**市**局对**村村民委员会、**村村民委员会的无证开采粘土的违法行为作出行政处罚决定后，被处罚人逾期不缴纳罚款，既未履行每日按罚款数额的百分之三加处罚款并依法进行催告，也未在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未能得到执行，生态环境一直处于破坏状态，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。应当依法确认被告**市**局怠于履行法定职责的不作为行为违法。据此，对公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
3、根据国土资源部《矿山地质环境保护规定》第四条第二款规定：“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。”第三条规定：“矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则”。第十八条规定：“采矿权人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息。采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。对有采矿许可证的采矿权人都明确规定要履行矿山地质环境治理恢复义务，对非法采矿人更要履行治理恢复义务”。本案中，被告**市**局在收到**市人民**院的检察建议书后，采取多种形式督促被处罚人履行了部分义务，即两被处罚人已全部缴清罚没款，虽然履行了部分义务，但未能完全履行职责，公益诉讼人在收到被告对检察建议的书面回复后，经回访仍然发现两被处罚人存在无证开采粘土制砖，**村砖瓦厂、**村砖瓦厂开挖的坑洼地一直没有平整和治理，违法行为一直未予纠正，土地资源和生态环境持续处于受侵害状态，故被告**市**局应当继续履行监管职责，采取有力的措施和手段实现行政处罚内容和目的，督促违法行为人对非法开采造成矿山地质环境破坏进行治理恢复，并组织相关部门和人员进行验收。据此，公益诉讼人要求被告**市**局继续履行监督和管理职责的诉讼请求，本院亦予支持。
综上所述，经合议庭评议后，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告**市**局在作出应土资罚字[2015]009号、应土资罚字[2015]015号行政处罚决定后，未依法履行行政处罚生效后的执行到位法定职责的行为违法。
二、责令被告**市**局在本判决发生法律效力之日起60日内继续履行加处罚款的法定职责。
三、责令被告**市**局对应土资罚字[2015]009号、应土资罚字[2015]015号行政处罚决定所涉违法行为，继续履行监管职责，使被破坏的矿山地质环境得以治理恢复。
案件受理费免于收取。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状时预交上诉费50元，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：湖北省十堰市中级人民法院；开户银行：中国农业银行股份有限公司十堰广场支行；账户号：17×××01。通过邮局汇款的，款汇湖北省十堰市中级人民法院，邮编442000；地址：十堰市浙江路66号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满后七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉案件受理费通知）。
审判长 陈旗红
审判员 曾 毅
审判员 白小凤
二〇一七年四月二十七日
书记员 张 明
附本案所适用的法律依据：
全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民**院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民**院提起公益诉讼试点工作实施办法》《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条和《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十七条《中华人民共和国森林法》
《中华人民共和国行政处罚法》
第五十一条当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
《中华人民共和国行政强制法》
第五十条行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
第五十三条当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
第五十四条行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。