广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1658号
上诉人（原审原告）：史灿辉，男，1970年7月15日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：余笑艮，女，1958年3月23日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，1977年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：何灼然，男，1956年9月2日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：张剑萍、王英臻，均为东莞市法制局工作人员。
原审第三人：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：方妙娇，该局工作人员。
委托代理人：王荣，广东名道律师事务所律师。
上诉人史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然因与被上诉人东莞市人民政府、原审第三人东莞市国土资源局行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的（2016）粤19行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年11月5日，史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然向东莞市国土资源局举报反映东莞市麻涌镇房地产开发公司与东莞市麻涌镇大步村委会合作进行房地产开发，侵占该村集体土地146.1亩的问题。2015年12月15日，东莞市国土资源局作出东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，答复称：“你们所反映的地块已于2008年经省人民政府依法批准征收为国有建设用地，2015年7月该地块依法经市土地交易中心进行公开拍卖出让，东莞市碧桂园房地产开发有限公司竞得该国有建设用地使用权，并核发了国有建设用地土地使用权证。”史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然认为东莞市国土资源局未对其上述举报反映问题进行查处，于2016年3月7日向东莞市人民政府提出行政复议申请，并提交了《关于行政复议延期的说明》。2016年3月12日，东莞市人民政府向史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然送达了《补正行政复议材料告知书》，要求补充提交具体行政行为文书送达回证或其他能证明在法定申请期限内提出行政复议申请的证据材料及相关信访材料。2016年3月18日，东莞市人民政府决定受理涉案行政复议申请，并分别向史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然和东莞市国土资源局送达了《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》。2016年3月30日，东莞市国土资源局提交《行政复议答复书》，表示东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》确有不当，拟重新就史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然提交的举报材料作出处理。2016年4月9日，东莞市国土资源局针对史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的涉案举报反映问题作出东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，明确撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，并就相关问题作出了重新答复，同时通过邮寄方式向史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然进行了送达。2016年4月29日，东莞市人民政府作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，以东莞市国土资源局未依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，依法应予撤销该具体行政行为，但鉴于其于2016年4月9日撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，并重新作出了函复，已无撤销并责令东莞市国土资源局重新作出具体行政行为的必要为由，确认东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法。2016年5月2日、5月9日，东莞市人民政府分别向史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然和东莞市国土资源局送达东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》。史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然仍不服，遂于2016年5月11日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：确认东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》的具体行政行为侵犯了史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的合法权益，东莞市人民政府属于行政不作为。
原审法院认为：本案为国土行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，东莞市人民政府作为东莞市国土资源局的本级人民政府，针对东莞市国土资源局就史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然举报反映问题的函复处理意见享有进行行政复议的法定职权。史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然于2016年3月7日向东莞市人民政府提出行政复议申请，东莞市人民政府于2016年3月18日予以受理，后于2016年4月29日作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，并分别送达给史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然及东莞市国土资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定。东莞市人民政府作出涉案行政复议决定的执法主体适格，处理程序合法，依法予以确认。
《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；……（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，东莞市国土资源局在行政复议期间未提交其作出东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》的任何证据材料，根据前述援引条文规定，依法应当予以撤销，并责令其重新作出具体行政行为。鉴于在东莞市人民政府作出涉案行政复议决定之前，东莞市国土资源局已作出东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，自行撤销了前述东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，并就史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然举报反映的问题重新进行了处理答复，若再行按照前述规定撤销东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》并责令重新作出具体行政行为，实际上已无可撤销的内容，且判决重新履行亦无任何意义，故东莞市人民政府最终作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，确认东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法并无不妥。史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然诉请确认东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》侵犯了其合法权益并属行政不作为，缺乏事实与法律依据，不能成立。
需要向史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然说明的是，东莞市人民政府作出前述确认违法行政复议决定，系缘于已没有作出撤销原行政行为并责令重新作出行政行为行政复议决定的客观基础，但其性质相当于被诉的原行政行为无论在合法性上还是在效力上都已受到了否定性评价。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的全部诉讼请求。
上诉人史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。东莞市人民政府在被诉东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》中认为东莞市国土资源局未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，确认东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法。但根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四款、第三十六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条、第四十六条的规定，东莞市人民政府应撤销东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，责令东莞市国土资源局重新作出具体行政行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。东莞市人民政府对东莞市国土资源局违法行为未依法查处，构成行政不作为。二、东莞市国土资源局东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》是在东莞市人民政府作出被诉东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》之前作出，其亦应当提交作出该复函的相关证据、依据和其他有关材料。东莞市人民政府亦应当对该复函进行审查，作出相应的行政复议决定。东莞市人民政府没有依法履行其法定职责，构成行政不作为。三、东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》、东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》均违法，没有事实和法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的全部诉讼请求。
被上诉人东莞市人民政府于二审时书面答辩称：东莞市国土资源局未提交当初作出东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》的证据、依据和其他有关材料，依法应予撤销。鉴于东莞市国土资源局在行政复议期间已作出新的复函，并自行撤销原复函，东莞市人民政府实际上已无可撤销内容，且责令重新作出处理亦无意义。故东莞市人民政府作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，确认东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人东莞市国土资源局于二审时书面答辩称：东莞市国土资源局依法进行信息公开答复，东莞市人民政府依法作出行政复议决定。史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然不服东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，向东莞市人民政府提出行政复议申请。东莞市国土资源局向东莞市人民政府提交《行政复议答复书》，答复上述复函确有不当，拟重新作出处理，所以没有提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。在行政复议期间东莞市国土资源局作出东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》，撤销原复函。由于东莞市人民政府已无撤销原复函并责令重新作出处理的必要，因此作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，确认原复函违法。上述行政复议决定程序合法，处理正确。一审判决认定事实清楚，适用法律无误，判决正确，史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的上诉没有法律和事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：一审时，史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然起诉主张东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》仅确认东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》违法，未查处东莞市国土资源局的具体违法行为，故请求确认该行政复议决定侵犯了其合法权益，属于行政不作为。因此，本案需审查的是东莞市人民政府作出的东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款规定：“……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；……（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然不服东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）函〔2015〕970号《复函》，向东莞市人民政府申请行政复议。东莞市国土资源局认为该复函确有不当，在行政复议期间未提交其作出该复函的证据、依据和其他有关材料，并于2016年4月9日自行撤销该复函，重新作出东国土资（执法）函〔2016〕111号《复函》。根据上述事实，东莞市人民政府认为本应当予以撤销原复函，责令东莞市国土资源局重新作出具体行政行为，现已无撤销原复函并责令其重新作出处理的必要，遂作出东府行复〔2016〕80号《行政复议决定书》，决定确认原复函违法，符合上述规定，并无不当。因此，原审法院认为被诉行政复议决定确认原复函行为违法，性质上相当于原行政行为无论在合法性上还是在效力上都已受到了否定性评价，且实际上已无可撤销的内容，判决重新履行亦无任何意义，遂判决驳回史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然的全部诉讼请求正确，本院予以维持。史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然上诉认为东莞市人民政府对东莞市国土资源局违法行为未依法查处，构成行政不作为，请求撤销一审判决，支持其全部诉讼请求等，因缺乏事实根据与法律依据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人史灿辉、余笑艮、孔彩贤、何灼然共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一七年六月三十日
书记员 肖 威