浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第355号
上诉人（原审被告）瑞安市住房和城乡规划建设局。
法定代表人李志林。
委托代理人韩李勇。
委托代理人余心海。
被上诉人（原审原告）瑞安市莘塍街道董八村经济合作社。
法定代表人陈献松。
委托代理人张永谦、缪仁凌。
原审第三人瑞安市新区建设发展有限公司。
法定代表人林永胜。
上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局（以下简称瑞安市住建局）因瑞安市莘塍街道董八村经济合作社（以下简称董八村经合社）诉该局规划行政许可一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2014）温瑞行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人瑞安市住建局的委托代理人韩李勇、余心海、被上诉人董八村经合社的委托代理人张永谦、缪仁凌到庭参加诉讼。原审第三人瑞安市新区建设发展有限公司（以下简称瑞安新区公司）经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原判认定：2006年，瑞安市人民政府因建设需要征收原告董八村经合社的部分集体土地为国有土地，并拟将其中部分国有土地的使用权作为征收土地的安置留用地返还给原告，用于社员建设住房等，拟建住宅、商业用房及配套设施计建筑面积29637.036平方米。尔后，原告将上述拟建房屋建筑面积中的29546.3平方米以“指标”形式分配给村民，余下90.736平方米留在村集体。2008年间，原告向被告申请对上述安置留用地建设项目进行立项。同年9月9日，被告对原告的申请作出瑞发改投（2008）289号《关于莘塍镇董八村安置留用地建设项目核准的批复》。2010年3月30日，董八村村两委就上述安置留用地建设项目建设事宜召开会议，拟决定向原瑞安市莘塍镇人民政府提出成立工程建设指挥部的请示，原瑞安市莘塍镇人民政府于同年12月21日作出同意成立工程建设指挥部的批复。2011年2月18日，原瑞安市规划建设局依原告申请向原告作出地字第（2011）-03103-01号《建设用地规划许可证》，内容为：用地单位董八村经合社；用地项目名称为瑞安市莘塍镇董八村安置留地；用地位置为罗阳大道东侧，瑞祥新区e-6、e-9地块内；用地性质为住宅用地（r21）、商住用地（r／c）；用地面积11400m2（其中建设用地9926m2，代征道路406m2，代征河边公共绿地1068m2）；建设规模为地上建设规模29639.01m2，地下建设规模8746.01m2。附图及附件名称：1.总平（2009.6.22）；2.瑞建复（2009）58号；3.瑞发改投（2010）135号；4.用地红线图（2011.02.12）。由于原告方的社员将上述分配所得“指标”进行交易，该项目未能在核准期限内开工建设。2012年1月，工程建设指挥部经大部分“指标”业主同意，并经瑞安市莘塍街道办事处同意，向瑞安市发展和改革局申请变更涉案建设项目的建设主体为第三人瑞安新区公司。2012年1月31日，瑞安市发展和改革局作出（2012）15号《通知》，将董八村安置留用地建设项目的建设主体变更为瑞安新区公司。2012年2月8日，原瑞安市规划建设局向第三人瑞安新区公司发出瑞建发（2012）18号《关于瑞安市瑞祥新区董八村安置留用地规划设计条件建设主体变更的通知》，将瑞规设字第（2008）07号（新）规划设计条件的瑞祥新区董八村安置留用地建设主体变更为瑞安新区公司。同年3月21日，瑞安新区公司与瑞安市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2012年3月29日，瑞安新区公司向被告提出建设用地规划许可申请，被告于2012年4月1日作出被诉行政许可。嗣后，瑞安新区公司陆续取得涉案建设项目的建设工程规划许可证、国有土地使用证、建筑工程施工许可证。现该工程已开工建设，且上述“指标”业主亦已投入部分建设资金。2012年间，原瑞安市规划建设局和原瑞安市房产管理局合并为瑞安市住房和城乡规划建设局。原瑞安市规划建设局于2011年2月18日向原告作出地字第（2011）-03103-01号《建设用地规划许可证》现尚未撤销或注销。2012年12月11日，原告提起诉讼，请求撤销（2012）15号《通知》。2013年9月25日，原审法院作出（2013）温瑞行初字第65号行政判决，撤销瑞安市发展和改革局于2012年1月31日作出（2012）15号《通知》。瑞安市发展和改革局不服该判决提起上诉，温州市中级人民法院于2014年4月11日作出（2014）浙温行终字第67号行政判决，驳回上诉，维持原判。
原判认为：虽涉案国有建设用地使用权在被告作出被诉许可前出让给第三人瑞安新区公司，但原瑞安市规划建设局在此前就涉案国有建设用地向原告核发建设用地规划许可证，而该许可尚未撤销或注销，故原告与本案被诉许可具有法律上的利害关系。被告关于涉案国有建设用地使用权已出让给第三人，原告与被诉许可没有法律上的利害关系的辩称不能成立，不予采纳。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，建设用地单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。现被告针对涉案建设用地作出两个许可行为，而前许可行为没有撤销，且依法应当提供作为被诉许可依据的（2012）15号《通知》已被判决撤销，故被诉许可程序违法、主要证据不足，应予以撤销。据此判决：撤销被告瑞安市住房和城乡规划建设局于2012年4月1日向第三人瑞安市新区建设发展有限公司作出的地字第（2012）-03103-03号《建设用地规划许可证》。
上诉人瑞安市住建局诉称：1.被上诉人虽于2011年2月18日取得涉案建设用地规划许可证，但因一年内没有取得用地批准文件，该建设用地规划许可证已经失效，无需另行撤销或注销。另外，上诉人作出被诉建设用地规划许可前，原审第三人与国土资源管理部门已签订了涉案国有土地使用权出让合同。因此，被上诉人与被诉建设用地规划许可行为没有法律上利害关系。2.被诉许可行为作出时所依据的（2012）15号《通知》尚未被判决撤销，故上诉人作出被诉许可行为程序合法，事实依据充分。该《通知》事后被判决撤销，并不影响被诉许可行为的合法性。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人董八村经合社辩称：被上诉人对涉案建设用地拥有合法使用权。上诉人认为被上诉人取得的涉案建设用地规划许可证已失效，但却依据该许可作出被诉许可行为，相互矛盾。被诉许可行为所依据的（2012）15号《通知》已被判决撤销，故被诉许可行为已不具有合法性。原判认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人瑞安市新区建设公司没有陈述答辩意见。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认如下事实：2006年，瑞安市人民政府因建设需要征收瑞安市莘城街道董八村的部分集体土地为国有土地，并将其中部分国有土地的使用权作为征收土地的安置留用地返还给该村集体，用于社员建设住房等。该村集体拟建住宅、商业用房及配套设施，且将上述拟建房屋以“指标”形式分配给村民，少许留在村集体，部分村民将上述分配所得“指标”进行交易。2008年9月9日，瑞安市发展和改革局根据被上诉人的申请作出瑞发改投（2008）289号《关于莘塍镇董八村安置留用地建设项目核准的批复》。2011年2月18日，原瑞安市规划建设局依据被上诉人的申请作出地字第（2011）-03103-01号建设用地规划许可。2012年1月31日，瑞安市发展和改革局作出（2012）15号《通知》，将董八村安置留用地建设项目的建设主体变更为原审第三人瑞安新区公司。同年3月21日，瑞安新区公司与瑞安市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2012年间，原瑞安市规划建设局和原瑞安市房产管理局合并为瑞安市住房和城乡规划建设局。2012年4月1日，上诉人依据瑞安新区公司的申请作出被诉建设用地规划许可。之后，瑞安新区公司陆续取得涉案建设工程规划许可证、国有土地使用证、建筑工程施工许可证。2013年9月25日，原审法院作出（2013）温瑞行初字第65号行政判决，撤销瑞安市发展和改革局作出的（2012）15号《通知》。该局不服该判决提起上诉，本院于2014年4月11日作出（2014）浙温行终字第67号行政判决，驳回上诉，维持原判。被上诉人于2014年5月27日提起本案诉讼。
本案争议焦点是被上诉人董八村经合社是否具备原告诉讼主体资格、被诉行政行为是否合法。综合各方当事人的意见，本院认为：1.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，瑞安新区公司与瑞安市国土资源局在被诉建设用地规划许可作出前虽签订了涉案国有建设用地使用权出让合同，但由于将董八村安置留用地建设项目的建设主体由被上诉人董八村经合社变更为原审第三人瑞安新区公司的（2012）15号《通知》现已被撤销，且原瑞安市规划建设局在被诉建设用地规划许可作出前就涉案建设用地曾向被上诉人核发建设用地规划许可证，即便该建设用地规划许可证已失效，且涉案土地系返还给村集体的安置留用地，被上诉人作为原建设主体或用地单位与被诉建设用地规划许可有法律上利害关系。上诉人认为被上诉人不具备本案原告诉讼主体资格，理由不成立，本院不予支持。2.《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，建设用地单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，被诉建设用地规划许可所依据的建设项目核准文件（2012）15号《通知》已被判决撤销。故现被诉建设用地规划许可的主要证据不足，依法应予以撤销。综上，原判撤销被诉建设用地规划许可，并无不当。上诉人瑞安市住建局的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人瑞安市住房和城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
审 判 员 苏子文
二〇一四年十一月十四日
代书记员 沈奇峰