湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行再字第3号
申请再审人（一审被告、二审上诉人）常德市鼎城区版权局，住所地湖南省常德市鼎城区武陵镇大湖路。
法定代表人雷绘玻。
委托代理人袁振，常德市鼎城区蓝天法律服务所法律工作者。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）中国工商银行股份有限公司常德市鼎城支行。住所地湖南省常德市鼎城区武陵镇临沅路**号。
负责人胡立新。
委托代理人谢钢，男。
申请再审人常德市鼎城区版权局（以下简称鼎城区版权局）与被申请人中国工商银行股份有限公司常德市鼎城支行（以下简称工行鼎城支行）文化行政处罚一案，常德市鼎城区人民法院2014年1月16日作出（2013）常鼎行初字第82号行政判决。鼎城区版权局不服，向本院提起上诉。本院4月15日作出（2014）常行终字第10号行政判决。鼎城区版权局仍不服，向本院提出再审申请。本院9月10日作出（2014）常行监字第10号行政裁定，裁定本案由本院另行组成合议庭再审。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。申请再审人鼎城区版权局的法定代表人雷绘玻及委托代理人袁振，被申请人工行鼎城支行的委托代理人谢钢均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
工行鼎城支行诉称：原审被告鼎城区版权局于2013年9月16日作出的常鼎版罚决字（2013）第031号行政处罚所认定的违法事实没有查清。原审被告在得知原审原告的办公电脑中装有Excel等七款常用办公软件后，向原审原告发出书面《限期提供合法来源的通知》，在原审原告没有向其提供合法来源后，即推断没有合法来源。原审原告单位实行的是统一法人制度，软件的安装和使用由总行统一对外签订，鼎城区版权局应向中国工商银行总行调取收集证据。同时鼎城区版权局在作出处罚决定的具体行政行为中有多处程序违法。调查人员是鼎城区文化市场综合执法大队工作人员，而作出处罚决定的却是鼎城区版权局。故诉请法院判令撤销鼎城区版权局作出的常鼎版罚决字（2013）第031号行政处罚决定书。
鼎城区版权局辩称：对工行鼎城支行作出的行政处罚决定，认定事实清楚、处罚程序合法、适用法律正确。执法工作人员是以文化市场综合执法大队身份出现，而鼎城区文化市场综合执法大队是依据政府文件合法成立的，执法人员具有合法的执法权，请求驳回原审原告的诉讼请求。
一审法院认定：2013年5月22日，常德市鼎城区文化市场综合执法大队的执法人员，对工行鼎城支行进行相关检查时，发现该行办公电脑装配的WINDOWSXPPROESSIONA（版本2002），注册到ICBCICBCOA名下的，序列号为76480-641-9276704-23785的MICROSFTWINDOWSXPC（版本2002）操作系统和办公软件OFFICE2003系列。次日，鼎城区文化市场综合执法大队以书面形式，通知工行鼎城支行3日内提供上述软件作品的合法来源及相关授权证明。工行鼎城支行到庭审时未能提供上述软件的合法来源及相关授权证明。2013年9月9日依工行鼎城支行申请，进行了听证，工行鼎城支行仍以电脑软件的安装是总行统一负责为由，不提供软件的合法来源。2013年9月16日，鼎城区版权局作出常鼎版罚决字（2013）第031号行政处罚决定，责令工行鼎城支行立即停止侵权行为，并处罚款32000元。工行鼎城支行不服，遂于2013年12月13日向法院提起诉讼，请求撤销行政处罚决定书。
另查明，中央机构编制委员会办公室（以下简称中央编办）于2002年9月17日下发了《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，同年10月11日国务院办公厅以国办发（2002）56号文件，转发了中央编办该《工作意见》，其主要内容是，要改变多头执法的状况，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。同时明确经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。2011年6月21日，根据上级机构改革精神，常德市鼎城区人民政府办公室印发常鼎政办发（2011）35号文件，经鼎城区人民政府批准，设立常德市鼎城区文化市场综合执法大队，明确了查处计算机软件等文化市场的违法行为的职责。
一审法院认为，鼎城区文化市场综合执法大队是依照国务院办公厅、中央编办的文件精神，由鼎城区人民政府批准设立的独立的文化市场执法机构，查处工行鼎城支行的计算机软件中相关问题是其职责所在。但是，在前期调查取证阶段，均由鼎城区文化市场综合执法大队进行，而作出处罚的却是鼎城区版权局。鼎城区版权局作出的常鼎版罚决字（2013）第031号行政处罚决定的具体行政行为，属于超越职权的行政行为。首先，依据国务院办公厅和中央编办的文件精神，设立行政综合执法机构的目的，就是要改变多头执法的乱象问题。经鼎城区委机构编制委员会办公室审核，鼎城区人民政府批准设立的鼎城区文化市场综合执法大队，具有独立的文化市场综合执法的主体资格，鼎城区文化行政机关执法权划归到文化市场综合执法大队集中统一行使，鼎城区版权局便剥离了版权方面的执法权，只享有管理权。其次，依据鼎城区人民政府办公室常鼎政办发（2011）37号文件内容，鼎城区版权局与鼎城区文化市场综合执法大队不是上下隶属关系，鼎城区文化市场综合执法大队也不是鼎城区版权局的派出机构。故鼎城区版权局不能行使鼎城区文化市场综合执法大队的职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款（四）项之规定，判决撤销鼎城区版权局作出的常鼎版罚决字（2013）第031号行政处罚决定。案件受理费50元，由鼎城区版权局承担。
鼎城区版权局不服该判决，向本院提出上诉。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院二审认为，2002年10月11日，国务院办公厅印发国办发（2002）56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，中央编办决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作，其他省、自治区、直辖市个选择1-2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。试点的主要内容为：实现“两个相对分开”，将制定政策、审查批准等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开；为调整合并行政执法机构，实行综合行政执法，按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。2009年11月20日，中共湖南省委宣传部办公室印发湘宣字（2009）17号《关于加快推进试点地区文化体制改革工作的若干意见》，该意见中明确：长沙、岳阳、常德、张家界等四个地区（含所辖县市区）为文化体制改革试点地区，各试点地区及所辖县（市）新组建的文化市场综合行政执法机构为国家法律法规授权承担公共事务管理职能的事业单位。2010年3月4日，中共常德市委、常德市人民政府关于印发《常德市人民政府机构改革方案实施意见》的通知，该通知中明确：组建市文化市场综合执法局，为市政府直属行政执法机构，不再保留市文化局、市广播电视局、市版权局行政执法机构。2010年9月3日，中共常德市鼎城区委、常德市鼎城区人民政府关于印发《常德市鼎城区人民政府机构改革方案实施意见》的通知，通知明确：组建区文化市场综合执法大队，为区文化广电新闻出版局管理的行政执法机构。常德（含所辖县市区）作为湖南省文化体制改革的试点地区，常德市人民政府成立了市文化市场综合执法局，为市政府直属行政执法机构，常德市鼎城区人民政府也组建区文化执法大队为行政执法机构。鼎城区版权局在本案中不具有行政执法权，以其名义作出的行政处罚决定应予撤销。原判认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。据此，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由鼎城区版权局负担。
鼎城区版权局申请再审称：1、原判决程序违法。工行鼎城支行的起诉已超诉讼时效，法院应不予受理。2、原判实体违法。①认定鼎城区版权局的超越职权实施行政处罚行为所依据的规范性文件错误。原判所采信的中央编办下发的《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》及国务院办公厅转发该《工作意见》的国办发（2002）56号文件、中共湖南省委宣传部办公室印发湘宣字（2009）17号《关于加快推进试点地区文化体制改革工作的若干意见》、2010年3月4日，中共常德市委、常德市人民政府关于印发《常德市人民政府机构改革方案实施意见》，以上文件精神因与文化部2011年12月19日颁布的第52号令《文化市场综合行政执法管理办法》、中共湖南省委宣传部办公室印发湘宣字（2013）34号文件精神相抵触，应不能适用。②新的规范性文件精神明确：全省文化市场执法大队是同级文化广电新闻出版（版权）部门委托执法的方式，文化广电新闻出版（版权）部门作为行政执法主体，并和文化市场综合执法机构办理相关委托手续。③判决结果与现工作体制相违背。现鼎城区文化市场综合执法大队与鼎城区版权局是委托执法关系，作出行政处罚的行政执法主体是鼎城区版权局。
工行鼎城支行答辩称：工行鼎城支行的起诉是在法定诉讼时效期间，起诉未超诉讼时效；本案行政处罚所依据的事实错误，工行鼎城支行不是没有合法授权，只是合法授权的手续在总行，工行鼎城支行不能提供，应由鼎城区版权局调取证据；执法程序多处违法，现场勘验笔录没有勘验人签名、行政处罚决定在听证前已作出、听证程序流于形式，且听证程序由案件调查人主持，违反法律规定；行政执法主体有2个，鼎城区文化市场综合执法大队没有鼎城区版权局的授权，不能作为执法主体进行执法。对原判撤销具体行政行为的理由不认同，但认同撤销的结果。
本院再审查明，原一审、二审认定的鼎城区版权局作出行政处罚决定所依据的事实、执法程序及行政处罚决定的具体内容属实，再审予以确认。
另查明，工行鼎城支行于2013年9月16日收到鼎城区版权局送达的行政处罚决定书，于同年12月13日向法院提起行政诉讼，工行鼎城支行的起诉是在法定起诉期限内。
本院认为，本案的焦点争议有二：一是鼎城区版权局在本案中是否具有行政执法主体资格；二是鼎城区版权局所作出的具体行政行为是否合法，应否撤销。
关于焦点一：鼎城区版权局在本案中具有行政执法主体资格。理由如下：1、根据《中华人民共和国著作权法》第七条、《中华人民共和国著作权法实施条例》第三十六条、三十七条之规定，著作权行政管理部门对本行政区域内著作权行使管理工作，对侵权行为负责查处工作。鼎城区版权局的行政处罚职能具有法定授权。2、文化部令第52号《文化市场综合行政执法管理办法》第三条规定：本办法所称综合执法机构包括，一是经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法，对同级人民政府负责的执法机构；二是接受有关行政部门委托实施文化市场综合行政执法，接受委托机关的指导和监督，对委托机关负责的执法机构。鼎城区版权局委托鼎城区文化市场综合执法大队实施行政执法行为，符合该《管理办法》规定。3、中共湖南省委宣传部办公室印发的湘宣发（2013）34号文件明确：全省文化市场综合执法采取由同级文化广电新闻出版（版权）部门委托执法的方式，文化市场综合执法机构对同级文化广电新闻出版（版权）部门负责。文化广电新闻出版（版权）部门实行委托执法后，作为行政执法主体，承担法律责任，履行监督、指导职能，但不再直接从事相关执法活动。4、常德市人民政府办公室印发的常政办发（2011）24号《常德市文化广电新闻出版局主要职责内设机构和人员编制规定》明确：市文广新局委托市文化市场综合执法局对全市文化艺术、广播电视、新闻出版和版权市场行使行政执法职权。常德市鼎城区人民政府办公室印发常鼎政办发（2011）37号《常德市鼎城区文化广电新闻出版局主要职责内设机构和人员编制规定》明确：区文广新局委托区文化市场综合执法大队对全区文化艺术、广播电视、新闻出版和版权市场行使行政执法职权。5、本案原判所适用的规范性文件精神认为综合行政执法机构是独立的执法主体，以行政机关名义所作出的行政处罚应予撤销。但该一系列规范性文件均是在2010年以前发布，与后发布的规章及规范性文件精神相悖。根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的，可以参照法律规范冲突的适用规则，即新的规范性文件优于旧的规范性文件，本案应适用新的规范性文件精神来界定行政机关的行政执法主体资格问题。综上，原判认定鼎城区版权局作出行政处罚的具体行政行为属超越职权的行为不当，应予纠正。鼎城区版权局的这一再审申请理由成立。
关于焦点二：鼎城区版权局依法具有实施行政处罚具体行政行为的法定职责，受其委托，鼎城区文化市场综合执法大队在日常检查工作中发现工行鼎城支行的办公电脑中安装有七款常用办公软件，遂向工行鼎城支行发出了《限期提供合法来源的通知》，工行鼎城支行至今未能提供办公电脑中所使用的相关软件作品的合法来源及相关授权证明，这一事实有现场勘验笔录、询问笔录予以证实。依照《中华人民共和国行政处罚法》、《文化市场综合行政执法管理办法》的相关规定，鼎城区版权局依法立案，并制作了《立案审批表》、《案件调查终结审批表》、向行政处罚相对人送达了《行政处罚有关事项告知书》、《行政处罚听证告知书》，因工行鼎城支行提出听证申请，鼎城区版权局依法组织听证，听取了行政处罚相对人的陈述和申辩。鼎城区版权局的执法程序符合法律规定。依照《中华人民共和国著作权法》第四十八条第一款、第五十三条及《中华人民共和国著作权法实施条例》第三十六条之规定，鼎城区版权局对工行鼎城支行的违法行为作出责令停止侵权，并处罚款32000元的处罚适当。综上，鼎城区版权局所作出的常鼎版罚决字（2013）31号行政处罚决定，认定事实清楚、执法程序合法、适用法律正确、处罚恰当，应予维持。
工行鼎城支行答辩认为，鼎城区版权局所作出的具体行政行为在认定事实、执法程序、行政执法主体上均违反法律规定。经审查，工行鼎城支行复制使用他人享有著作权的软件作品，对其享有合法授权负有举证责任，其称该举证责任应由行政机关承担的理由不能成立，应承担举证不能的法律后果；现场勘验笔录虽没有勘验人签名，但该笔录中在勘验现场记录中载明了进行现场勘验的执法人员的姓名，且该勘验笔录有被勘验单位工作人员签名，另有执法工作人员对工行鼎城支行工作人员的询问笔录、听证笔录等均能证明现场勘验情况的真实性；听证程序的主持人并不是案件的具体经办人，鼎城区版权局在听证前所作出的处罚决定是拟处罚决定，因工行鼎城支行在听证中并未提出新的事实和理由，鼎城区版权局根据拟处罚决定的内容下达了行政处罚决定书，不违反法定程序；常德市鼎城区人民政府常鼎政办发（2011）37号《常德市鼎城区文化广电新闻出版局主要职责内设机构和人员编制规定》明确：区文广新局委托区文化市场综合执法大队对全区文化艺术、广播电视、新闻出版和版权市场行使行政执法职权。鼎城区文广新局加挂鼎城区版权局牌子。鼎城区文化市场综合执法大队根据同级人民政府文件授权，受鼎城区版权局委托，行使行政执法权，鼎城区版权局作为委托机关，是行政执法主体，承担法律责任。工行鼎城支行的辩解理由均不能成立，本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，但关于鼎城区版权局是否具有行政执法主体资格问题对法律、规章及规范性文件理解和适用有误，应予纠正。鼎城区版权局所作出的具体行政行为认定事实清楚、执法程序合法、处罚恰当，应予维持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、撤销本院（2014）常行终字第10号、常德市鼎城区人民法院（2013）常鼎行初字第82号行政判决；
二、维持常德市鼎城区版权局作出的常鼎版罚决字（2013）第031号行政处罚决定。
一、二审案件受理费，由中国工商银行股份有限公司常德市鼎城支行负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秋岚
审 判 员 龚哲羲
审 判 员 孙艳慧
二〇一四年十月八日
代书记员 胡森桂
附法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
《中华人民共和国著作权法》
第七条国务院著作权行政管理部门主管全国的著作权管理工作；各省、自治区、直辖市人民政府的著作权行政管理部门主管本行政区域的著作权管理工作。
第四十八条有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未经著作权人许可，复制、发行、表演、放映、广播、汇编、通过信息网络向公众传播其作品的，本法另有规定的除外
第五十三条复制品的出版者、制作者不能证明其出版、制作有合法授权的，复制品的发行者或者电影作品或者以类似摄制电影的方法创作的作品、计算机软件、录音录像制品的复制品的出租者不能证明其发行、出租的复制品有合法来源的，应当承担法律责任。
《中华人民共和国著作权法实施条例》
第三十六条有著作权法第四十八条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，非法经营额5万元以上的，著作权行政管理部门可处非法经营额1倍以上5倍以下的罚款；没有非法经营额或者非法经营额5万元以下的，著作权行政管理部门根据情节轻重，可处25万元以下罚款。
第三十七条有著作权法第四十八条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处。
国务院著作权行政管理部门可以查处在全国有重大影响的侵权行为。