江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终1559号
上诉人（一审原告）储行南，男，汉族，住江苏省宜兴市。
上诉人（原审第三人）庄志香，女，汉族，住江苏省宜兴市。
委托代理人庄志良，男，汉族，住江苏省常州市武进区。
被上诉人（一审被告）宜兴市人民政府，住所地在江苏省宜兴市宜城街道。
法定代表人张立军。
上诉人储行南、庄志香因与被上诉人宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）不履行土地行政登记职责一案，不服江苏省无锡市中级人民法院(2016)苏02行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。
上诉人储行南一审诉称，其于2015年8月19日以特快专递向被告邮寄申请书。根据规定，行政机关收到公民的申请应当在三个月内给予答复。宜兴市政府期满未答复，已构成行政不作为。宜办发（1998）49号文、宜办发（2004）17号文中有关种田大户的规定不合法，设定种田大户每户承包地不超过15亩的规定与法律、法规和政策相悖，超越了制定权限，且未向农民特别是种田大户公布，侵害储行南的合法权益。请求判令宜兴市政府对储行南于2015年8月19日提交的申请履职，对宜办发（1998）49号文、宜办发（2004）17号文两个规范性文件进行审查，并承担诉讼费用。
被上诉人宜兴市政府一审辩称，1、储行南的申请实为申请颁发农村土地承包经营权证书，其早已进行了答复处理，对该重复申请没有必要重复答复。储行南应当按照规定的条件和程序申请办证，现回避三级审核程序直接向其提出发证申请，不符合相关程序规定。2、储行南与新建镇闸上村委的农村土地承包经营合同纠纷，已经法院审理裁判，储行南失去了土地承包经营权，没有发证的事实基础。3、其没有依据两个文件作出行政行为，储行南申请审查规范性文件不符合行政诉讼法的规定。请求裁定驳回储行南的起诉。
原审第三人庄志香述称，同意储行南的意见，请求法院支持储行南的诉讼请求。
一审法院经审理查明，1998年11月，宜兴市新建镇闸南村委（后并入闸上村委）与储行南签订二份土地承包合同书，约定储行南承包50.58亩土地，承包期限为五年。2009年10月，闸上村委向宜兴市人民法院提起诉讼，要求储行南返还承包土地32.43亩（另外18.15亩蟹塘同意继续给储行南承包使用）。宜兴市人民法院于2009年12月1日判决储行南返还32.43亩土地给闸上村委。储行南不服，提起上诉、申请再审均被法院驳回。
2015年4月7日，储行南向中共宜兴市委农村工作办公室提交《申请书》，申请颁发土地承包经营权证书。同年7月23日，中共无锡市委农村工作办公室书面告知储行南：“你可以在开展确权工作时，依据《农村土地承包法》和有关确权政策，提出并主张你的合法权益”、“鉴于我办为党委工作部门，如你要申请行政复议，建议向宜兴市人民政府提出申请”。2015年8月12日，储行南向宜兴市政府申请行政复议，要求中共宜兴市委农村工作办公室履行职责。宜兴市政府于2015年8月18日作出《告知函》，其中载明：“中共宜兴市委农村工作办公室不是行政机关，不具有《行政复议法》及《行政复议法实施条例》所规定的行政复议被申请人主体资格”、“你2015年4月7日向中共宜兴市委农村工作办公室提交的《申请书》及2015年8月12日向宜兴市人民政府申请行政复议的目的都是为了办理农村土地承包经营权证。办理农村土地承包经营权证应当按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的条件和程序进行，建议你按该《办法》的规定向相关单位提交办证申请。”
2015年8月19日，储行南向宜兴市政府邮寄提交《申请书》，请求颁发土地承包经营权证书，并详细说明未颁发的原因、依据和当时宜兴市对种田大户的政策、文件。收到该申请后，宜兴市政府未再予以答复。
一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，县级以上地方人民政府是颁发土地承包经营权证的职能主体。但是关于颁发土地承包经营权证的具体程序，法律法规未有规定。原农业部《农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月14日发布）对此予以了细化，可作参照。该办法第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”因此，家庭承包经营之外的土地承包经营权证办理，申请人应当先向乡（镇）人民政府农村经营管理部门提出申请，经逐级审核后由县级人民政府颁证。本案中，宜兴市政府不是办证的具体经办机构，不具有直接审核颁证的法定职责，其已通过《告知函》，告知了储行南申请办证的条件和程序。储行南未按照规定和告知内容向具体经办机构提出申请，仍坚持通过《申请书》和行政诉讼直接要求宜兴市政府履行职责，既无必要，也无依据。对储行南的诉讼请求，本院不予支持。
储行南请求对宜办发（1998）49号文、宜办发（2004）17号文进行审查，因该两份文件属于党委文件，且本案中宜兴市政府并未依据该两份文件作出行政行为，储行南的请求不符合行政诉讼法第五十三条的规定，该院不予审查。综上，储行南的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回储行南的诉讼请求。案件受理费50元，由储行南负担。
储行南、庄志香向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，判令宜兴市政府对储行南于2015年8月19日提交的行政申请履职；2、依法对宜办发（1998）49号文、宜办发（2004）17号文进行审查;3、由被上诉人承担诉讼费用。事实和理由是：1、被上诉人收到储行南申请后未在规定时间内答复，程序违法；2、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地经营权，因此宜兴市政府具有直接审核颁证的法定职责；3、被上诉人未对储行南提出的未颁发土地承包经营权证书的原因、依据和当时宜兴市对种粮大户的政策、文件等申请进行答复；4、上诉人请求对宜办发（1998）49号文、宜办发（2004）17号文进行审查合法有据。
被上诉人宜兴市政府书面答辩称：1、被上诉人对上诉人的《申请书》早已进行了答复处理。被上诉人在向上诉人申请前，已向宜兴市农办提交过同一内容的申请书，宜兴市农办经请示上级无锡市农办，由无锡市农办于2015年7月23日向上诉人作了相关答复；上诉人曾将宜兴市农办列为被申请人,向被上诉人申请行政复议，被上诉人在《告知函》中也就上诉人《申请书》的内容和要求做了详细解释和答复，因此不存在不作为问题。上诉人2015年8月18日的《申请书》属于重复申请，被上诉人没必要再答复；2、上诉人的申请不存在事实和法律基础。上诉人与宜兴市新建镇闸上村的农村土地承包经营合同纠纷已经相关诉讼裁判，上诉人已失去了土地承包经营权；上诉人回避三级审核程序直接向被上诉人提出发证申请，不符合相关程序规定；3、上诉人要求审查的两份文件系党委文件，不属于政府规范性文件范围且被上诉人并未依据该两份文件作出行政行为。请求驳回上诉，维持一审判决。
一审判决认定的事实与本院审理查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：参照《农村土地承包经营权证管理办法》（2003年11月14日发布）第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正”。上诉人储行南直接向被上诉人宜兴市政府提出发证申请，不符合上述规定的农村土地承包经营权证的申请、办理程序，宜兴市政府不具有直接根据上诉人申请为其颁发农村土地承包经营权证的法定职责。上诉人认为被上诉人未根据其申请，向其颁发土地承包经营权证书，详细说明未颁发的原因、依据和当时宜兴市对种田大户的政策、文件等系不履职行为，缺乏事实和法律依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。上诉人储行南请求对宜办发（1998）49号文、宜办发（2004）17号文进行审查，一审法院因该两份文件属于党委文件，且本案中宜兴市政府并未依据该两份文件作出行政行为，认为储行南的请求不符合法律规定，该院不予审查，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人储行南、庄志香负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年七月五日
书记员 刘妍