广东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤民终1572号
上诉人（原审原告）：广东新明珠陶瓷集团有限公司。住所地：广东省佛山市禅城区南庄镇石南大道*号。
法定代表人：叶德林。
委托代理人：胡国利，广东国鼎律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：清远市清城区源潭镇人民政府。住所地：广东省清远市源潭镇源潭大道*号。
法定代表人：邱劲刚，镇长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：李记兴，清远市清城区司法局源潭司法所所长。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市附城东区。
法定代表人：邱泽军，区长。
委托代理人：钟燕文，清远市清城区司法局法制办主任。
委托代理人：王珊珊，清远市清城区司法局法制办干部。
原审第三人：清远市叶盛建材有限公司。住所地：广东省清远市清城区源潭镇政府招待所***室（仅限筹建办公）。
法定代表人：叶德林。
委托代理人：杨晓月，广东天穗律师事务所律师。
上诉人广东新明珠陶瓷集团有限公司（以下简称新明珠公司）因与上诉人清远市清城区源潭镇人民政府（以下简称源潭镇政府）、被上诉人清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）、原审第三人清远市叶盛建材有限公司（以下简称叶盛公司）合同纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2015）清中法民二初字第10号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新明珠公司的委托代理人胡国利、上诉人源潭镇政府的委托代理人温福荣、李记兴、被上诉人清城区政府的委托代理人钟燕文、王珊珊及原审第三人叶盛公司的委托代理人杨晓月均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
当事人原审诉辩意见
2015年5月11日，新明珠公司向原审法院提起诉讼，请求法院判令：1、判令解除原告与被告于2006年6月23日签订的项目投资协议；2、判令清远市清城区人民政府在判决生效后三日内返还本金6532万元给原告；3、判令清远市清城区人民政府向原告支付利息，其中300万元本金的利息自2008年3月24日起计算，500万元本金的利息自2008年5月30日起计算，750万元本金的利息自2009年5月11日起计算，1200万元本金的利息自2009年9月18日起计算，500万元本金的利息自2009年9月22日起计算，750万元本金的利息自2009年12月30日起计算，2500万元本金的利息自2010年1月22日起计算，32万元本金的利息自2009年5月20日起计算，上述利息计至本息还清之日，并以银行长期贷款利率计算；4、判令清远市清城区源潭镇人民政府对上述本金和利息承担连带责任；5、判令被告承担本案全部诉讼费用。
新明珠公司起诉的主要事实和理由为：2006年6月23日，被告源潭镇政府受被告清城区政府的委托，与原告签订了项目投资协议。该投资协议对征地位置、用地面积、土地价格、付款方式等各方权利义务进行了详细约定。在协议签订后，原告依约履行了付款义务，但清城区政府一直怠于履行征地手续，导致合同目的不能实现。（一）根据项目投资协议的内容，源潭镇政府是接受清城区政府的委托签订协议，且清城区政府在该协议的鉴证方上亦加盖公章，说明了与原告签订投资协议的主体是清城区政府。根据《合同法》和《民法通则》的规定，清城区政府是项目协议的委托人，其需受该协议的约束并承担相应的民事责任。（二）根据项目投资协议的约定，清城区政府需在2009年6月30日将合同约定的土地交付给原告使用，并需在相应时限内办理国有土地使用证。但直至今天，清城区政府仍未按合同约定履行交付土地义务。根据《国土资源部、监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》和《清远市工业用地管理暂行办法》的规定，涉案土地已经无法通过协议出让的方式过户给原告，合同目的已无法实现。根据《合同法》的规定，因清城区政府怠于履行合同义务导致合同目的无法实现，故原告诉请解除该项目投资协议。（三）原告在协议签订后先后支付了6532万元（均由源潭镇政府代收），故清城区政府在协议解除后需返还上述资金并支付利息。（四）源潭镇政府明知清城区政府的委托事项违法，仍然进行代理行为，依法应当一并承担连带责任。因此，原告为维护自身合法权益，特向原审法院提起诉讼。
原告新明珠公司提交的证据有：1、项目投资协议和补充协议；2、资金往来情况表和付款凭证。
被告清城区政府答辩称：（一）涉案的《项目投资协议》和《补充协议》是源潭镇政府与原告签订的，答辩人只是合同的鉴证方，并不享有和承担合同的权利、义务。上述协议的合同主体并不是答辩人，对答辩人不具有约束力。（二）答辩人与源潭镇政府不存在委托关系，答辩人仅是合同的鉴证方，合同内容也证明答辩人并非合同的当事人，不可能享有权利或承担义务，且答辩人也没有该合同的原件备份，答辩人亦没有收取合同约定的款项。因此，请求法院驳回原告对答辩人提出的诉讼请求。
被告清城区政府没有向原审法院提交证据。
被告源潭镇政府答辩称：（一）原告与答辩人签订项目投资协议后，原告未能在约定的期限内缴付定金和首期土地款，导致征地工作因缺乏资金而无法正常开展，项目投资协议无法履行。2008年3月，原告与答辩人、第三人经协商，转由第三人投资开发涉案土地并支付土地款，由答辩人开展征地工作。第三人累计向答辩人支付了6500万元，答辩人亦以财政所的名义向第三人开具代征地款收据，故涉案的款项是以第三人的名义支付给答辩人，原告与本案无直接的利害关系，其诉讼主体不适格。虽然原告曾为第三人代付部分征地款，但该代付行为属另一法律关系，与本案无关。（二）原告与答辩人签订的补充协议未实际履行，原告要求返还征地费32万元的诉请不成立。原告提交的借条没有答辩人加盖公章或财政所的公章，该款也没有进入财政所的银行账户，答辩人没有收到该征地费32万元。（三）原告在签订协议后并未履行付款义务，存在明显违约行为，原告应承担违约责任。答辩人在履行合同中并没有违约，原告要求答辩人承担违约责任缺乏依据。至于《项目投资协议》签订后国家土地政策发生变化，这是双方无法预见的因素，依法不能归责于答辩人。因此，原告的诉讼主体不适格，请求依法驳回其起诉。
被告源潭镇政府提交的证据有：1、广东省其他非税收入通用票据；2、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；3、企业机读档案登记资料。
第三人叶盛公司答辩称：答辩人与原告是关联企业，涉案款项是答辩人代原告支付，答辩人只是代付款，涉案的项目投资协议的全部权利和义务是由原告享受和承担。
第三人叶盛公司没有向原审法院提交证据。
原审法院查明事实
原审法院经审理查明：原告新明珠公司与被告源潭镇政府就位于源潭镇××余村委（××一级公路边）土地、建设等事宜于2006年6月23日签订《项目投资协议》，该协议约定由被告源潭镇政府负责征收位于清远市清城区源潭镇××余村委（××一级公路边）的土地约1500亩，并将上述所征收的土地交付给原告使用及为原告办理该土地的国有土地使用证，而原告则需按照每亩土地包干价格为9万元的标准支付相应的土地价款13500万元。上述所征收土地的用途为工业用地，使用年限为五十年。另外，该协议还就土地的征收范围、付款办法和双方的权利义务等进行了约定。被告清城区政府则在该投资协议的鉴证方处加盖公章予以确认。其后，原告与被告源潭镇政府就上述征地问题又于2009年9月18日签订《补充协议》，约定原告预先支付32万元给被告源潭镇政府作为解决征地问题的费用。在《项目投资协议》签订后，原告于2008年3月至2009年9月期间通过银行转账的方式向被告源潭镇政府支付了3250万元，被告源潭镇政府对此则出具了缴款单位为第三人叶盛公司的非税收入通用票据予以确认。第三人则于2009年12月30日和2010年1月22日通过银行转账的方式向被告源潭镇政府支付了3250万元，被告源潭镇政府对此亦出具了缴款单位为第三人的非税收入通用票据予以确认。
另查明，原告在庭审中变更其诉讼请求，将其诉请于2009年5月20日支付的32万元予以撤回，变更后的请求金额为6500万元。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案是合同纠纷，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、涉案的《项目投资协议》和《补充协议》的效力应如何认定；2、涉案款项的返还主体应如何认定；3、原告请求返还涉案款项是否予以支持，返还的数额应如何认定。
关于涉案的《项目投资协议》和《补充协议》的效力应如何认定的问题。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”的规定，结合本案，涉案《项目投资协议》约定的征地面积约为1500亩，且被征收土地涉及农用地，而被告源潭镇政府在尚未办理上述规定的征地审批手续的情况下与原告签订涉案的《项目投资协议》，其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定。另一方面，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定，土地用途为工业用地的土地必须通过招标、拍卖或者挂牌方式出让。但根据涉案《项目投资协议》的内容可知，涉案土地的用途为工业用地，而被告源潭镇政府与原告是通过协议转让的方式出让涉案土地，故涉案土地的出让方式已经违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的强制性规定。综上，涉案的《项目投资协议》违反了法律、行政法规的强制性规定，应认定为无效合同。而《补充协议》作为《项目投资协议》的从合同，在主合同《项目投资协议》无效的情况下，《补充协议》亦应一并无效。
关于涉案款项的返还主体应如何认定的问题。如前文所述，涉案的《项目投资协议》和《补充协议》属于无效合同，故根据上述合同所取得的财产应当予以返还。对此，原告认为被告源潭镇政府是在被告清城区政府的委托下签订涉案的《项目投资协议》，被告清城区政府才是涉案《项目投资协议》的合同主体，故应由被告清城区政府承担返还涉案款项的民事责任，而被告源潭镇政府则因存在过错需承担连带责任。虽然在《项目投资协议》的首段中载有“甲方（被告源潭镇政府）受区人民政府委托与乙方（原告）就位于源潭镇××余村委（××一级公路边）土地、建设等事宜，经协商一致订立本协议”，但单凭该表述无法认定被告源潭镇政府与被告清城区政府存在委托关系。另外，从涉案《项目投资协议》和《补充协议》的内容可知，上述合同的签订主体分别是原告和被告源潭镇政府，而被告清城区政府只是作为鉴证方在《项目投资协议》上盖章确认。且上述合同所约定的权利义务均是由原告和被告源潭镇政府享有与承担，并没有涉及到被告清城区政府。另一方面，从涉案款项的收取情况可知，涉案款项均由被告源潭镇政府所收取，并由被告源潭镇政府出具相应的非税收入通用票据予以确认。因此，涉案《项目投资协议》和《补充协议》的合同相对方应为原告和被告源潭镇政府，故涉案款项应由被告源潭镇政府予以返还。
关于原告请求返还涉案款项是否予以支持，返还的数额应如何认定的问题。被告源潭镇政府认为涉案款项是由第三人叶盛公司所支付的，故原告无权请求返还涉案款项。一方面，如前文所述，涉案《项目投资协议》和《补充协议》的合同主体为原告和被告源潭镇政府，而原告则是根据上述合同的约定支付了涉案款项。被告源潭镇政府虽然辩称《项目投资协议》的合同主体已经由原告转为第三人，但其没有提供充分证据予以证明，故其需承担举证不能的法律后果。另一方面，从涉案款项的实际支付情况来看，原告已通过银行转账的方式向被告源潭镇政府支付了3250万元，且第三人在庭审中亦明确表示其支付给被告源潭镇政府的款项是代原告进行支付的，其并不是《项目投资协议》的权利义务承受人。因此，本院对被告源潭镇政府此节辩解意见不予采纳，原告有权请求返还涉案款项。另外，关于返还数额的认定问题，原告主张返还的数额为6500万元，而被告源潭镇政府亦承认其收取了涉案款项6500万元，故被告源潭镇政府应返还的本金应为6500万元。又因涉案的《项目投资协议》为无效合同，即自签订之日起即为无效，故被告源潭镇政府需按照同期银行贷款利率向原告支付占用涉案款项期间的利息。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，于2016年7月25日作出（2015）清中法民二初字第10号民事判决：一、限被告清远市清城区源潭镇人民政府于本判决生效之日起三十日内返还原告广东新明珠陶瓷集团有限公司本金6500万元和利息（其中300万元本金的利息自2008年3月24日起计算，500万元本金的利息自2008年5月30日起计算，750万元本金的利息自2009年5月11日起计算，1200万元本金的利息自2009年9月18日起计算，500万元本金的利息自2009年9月22日起计算，750万元本金的利息自2009年12月30日起计算，2500万元本金的利息自2010年1月22日起计算，上述利息按照银行同期贷款利率计付至清偿完毕之日止）。二、驳回原告广东新明珠陶瓷集团有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费368400元，由被告清远市清城区源潭镇人民政府负担。
当事人二审诉辩意见
新明珠公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求判令撤销（2015）清中法民二初字第10号民事判决书的第二判项；2、请求判令清城区政府、源潭镇政府就（2015）清中法民二初字第10号民事判决书的第一判项确定的应当返还的款项（本金6500万元和利息，其中3000000元本金的利息自2008年3月24日起计，5000000元本金的利息自2008年5月30日起计，7500000元本金的利息自2009年5月11日起计，12000000元本金的利息自2009年9月18日起计，5000000元本金的利息自2009年9月22日起计，7500000元本金的利息自2009年12月30日起计，25000000元本金的利息自2010年1月22日起计，按照银行同期贷款利率计付至清偿完毕之日止）承担连带清偿责任；3、请求判令本案的全部诉讼费用由清城区政府、源潭镇政府承担。主要事实和理由为：（一）项目投资协议是清城区政府委托源潭镇政府与新明珠公司签订，清城区政府是承担民事责任的主体。1、项目投资协议明确显示，清城区政府是项目投资协议的合同主体，依法应当承担返还款项并支付利息的责任。项目投资协议书开门见山明确：“甲方（源潭镇人民政府）受区人民政府委托与乙方（新明珠陶瓷公司）就位于源潭镇积余村委土地、建设等事宜，经协商一致订立本协议。”清城区政府在协议书上加盖了公章，说明清城区政府对于其委托源潭镇政府与新明珠公司签订项目投资协议的事项是明知并确认的，即与新明珠公司签订项目投资协议、办理土地出让手续的过程中，清城区政府是委托人，源潭镇政府是受托人。根据民法通则、合同法的有关规定，清城区政府直接受项目投资协议的约束并应承担相应的民事责任。2、清城区政府委托项目用地所在地的源潭镇政府征用土地，是清城区政府行使其土地管理职权的具体反映。根据广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四条的规定，区县级人民政府是我国法律确定的土地管理职权部门，乡镇一级政府并不享有土地管理的职权。尤其是工业用地的出让工作，完全是由区县一级政府主导。因此，清城区政府委托项目所在地的源潭镇政府签署项目投资协议，是清城区政府行使土地管理职权的具体反映，也印证了清城区政府委托源潭镇政府签订项目投资协议的事实。（二）清城区政府迟延履行主要义务，项目投资协议的合同目的已经不能实现，清城区政府应当承担返还土地款本金、支付利息的民事责任。项目投资协议的合同目的在于新明珠公司获得1500亩工业用地使用权，清城区政府的合同义务之一在于征用该土地并于2009年6月30日前将土地交付给新明珠公司使用，并在相应时限内办理国有土地使用权证。但根据《国土资源部、监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》、《清远市工业用地管理暂行办法》等规定，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。清城区政府一直拖延履行义务，且根据上述政策，案涉土地已经无法通过协议出让的方式过户至新明珠公司名下，合同目的已经无法实现，清城区政府应当返还由源潭镇政府代收的款项并支付利息。（三）源潭镇政府明知清城区政府的委托事项违法，仍然进行代理，依法应当与清城区政府就款项的清偿承担连带责任。
如前所述，项目投资协议的合同目的在于新明珠公司通过清城区政府征收土地，获得1500亩工业用地的使用权，项目投资协议中直接约定了土地价格、办理国有土地使用证的时限，属于直接协议出让土地。但以协议形式出让该土地的行为，违反了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的有关规定，因而无效。民法通则规定，代理人知道被委托代理的事项违法仍然进行代理活动的，或者被代理人知道代理人的代理行为违法不表示反对的，由被代理人和代理人负连带责任。因此，源潭镇政府作为清城区政府的下一级政府，明知清城区政府的委托行为违法，仍然进行代理，依法应当承担连带责任。
针对新明珠公司的上诉请求及事由，被上诉人清城区政府答辩称：上诉人新明珠公司要求我府承担法律责任没有事实和法律依据。具体理由如下：（一）《项目投资协议》是源潭镇政府与上诉人新明珠公司订立的合同，我府只是合同的鉴证方而并非合同主体，并不享有、承担合同的权利、义务。1、《项目投资协议》并没有约定由我府享有权利承担义务的内容。合同中的各项权利与义务均由源潭镇政府与上诉人新明珠公司享有和承担，答辩人完全不享有、承担合同权利、义务。根据合同法第八条的规定，《项目投资协议》仅约束源潭镇政府与上诉人新明珠公司，作为鉴证方的我府不具有法律约束力。2、《项目投资协议》的形式约定亦充分证明了我府不是该协议的合同主体。（1）《项目投资协议》明确约定了合同主体分别是源潭镇政府（“甲方”）和上诉人新明珠公司（“乙方”），我府属于“鉴证方”，即只负责见证甲、乙双方签署合同的过程。（2）《项目投资协议》第九条约定：“本协议未尽事宜，由双方协商或另行补充协议。”显然，双方仅指甲方与乙方，并不包括我府（鉴证方）。（3）《项目投资协议》第十条约定：“本协议一式五份，甲方执三份，乙方执两份。本协议自签字盖章之日起生效，具有同等法律效力，双方应共同遵守。”其一，没有任何一份合同约定合同主体不收执持有合同的，而《项目投资协议》约定我府并不收执该协议，证明了我府不是该协议的合同主体；其二，明确《项目投资协议》“双方应共同遵守”，将我府已经排除在该协议的合同主体之外。3、《补充协议》的合同主体及其内容亦充分证明了我府不是《项目投资协议》的合同主体。（二）我府与源潭镇政府不存在委托关系，上诉人新明珠公司要求我府承担法律责任的主张不能成立，应予驳回。1、《项目投资协议》双方合同主体均确认我府在合同中鉴证方的地位，证明了我府并不是委托人。2、我府从没有收取过涉案合同约定的款项。源潭镇政府依据《项目投资协议》约定所收取的款项均由其收取及支配。根据合同法第四百零四条的规定，我府与源潭镇政府之间不属于委托关系。综上所述，上诉人新明珠公司要求我府承担法律责任没有事实和法律依据，请贵院依法判决驳回上诉人新明珠公司的上诉请求。
针对源潭镇政府的上诉请求及事由，被上诉人清城区政府答辩称：我府对源潭镇政府的上诉请求及事实理由没有异议。
源潭镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求依法改判驳回新明珠公司支付利息的诉讼请求；2、本案的诉讼费由新明珠公司承担。主要事实和理由为：（一）原审法院认定事实不清。原审法院认为：“涉案《项目投资协议》和《补充协议》的合同相对方应为新明珠公司和源潭镇政府，故涉案款项应由被告源潭镇政府予以返还。”源潭镇政府认为，原审法院认定事实错误，新明珠公司的诉讼主体不适格，具体理由如下：1、新明珠公司并没有按约定支付涉案款项给源潭镇政府。2006年6月23日，源潭镇政府与新明珠公司签订《项目投资协议》，就位于源潭镇积余村委土地、建设等事宜进行约定；2009年9月18日，源潭镇政府与新明珠公司再签订《补充协议》，对该《项目投资协议》进行补充。但自签订协议以来，新明珠公司未能在约定的期限内交付定金和首期土地款，导致征地工作因缺乏资金而无法正常开展，项目投资协议无法履行。2、涉案款项是原审第三人支付给源潭镇政府的。2008年3月，源潭镇政府、新明珠公司以及原审第三人经协商，转由原审第三人投资开发涉案土地并支付土地款，由源潭镇政府继续开展征地工作。原审第三人累计向上诉人支付6500万元的土地款。3、新明珠公司与源潭镇政府以及原审第三人与源潭镇政府之间的关系属于两种不同的法律关系。（二）原审法院适用法律错误。原审法院适用合同法第五十二条及第五十八条作出判决是错误的。即使认定新明珠公司具有诉讼主体资格，源潭镇政府需返还涉案款项给新明珠公司，由于新明珠公司在明知《项目投资协议》违反法律、行政法规的强制性规定的情况下，仍与源潭镇政府签订，并支付款项，新明珠公司也应承担一定的责任。原审法院不应支持新明珠公司主张的利息请求。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误，恳请贵院依法撤销原判决并依法改判。源潭镇政府还补充上诉理由称：原审判决由其承担合同无效的全部过错责任是不当的。首先，本案不能免除新明珠公司对《项目投资协议》无效的法律责任。其次，《项目投资协议》无效导致的损失除涉及资金的利息损失外，还有源潭镇政府为履行《项目投资协议》已投入人力、物力巨大损失，如源潭镇政府支付了征地款给农民，承担了办理涉案土地“三通”（即通水、通电、通路）的费用及迁移地上附着物的费用等等。《补充协议》就已充分证明了源潭镇政府支付了巨额的征地费用。第三，原审判决源潭镇政府承担全部利息，等同于判决由源潭镇政府承担全部过错责任，这明显不符合合同法第五十八条的规定。综上，本案依法应由新明珠公司自己承担其利息损失。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经审理查明：原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案系合同纠纷。根据当事人的上诉请求、理由及答辩意见，本案的争议焦点为：1、清城区政府是否涉案合同的相对人；2、新明珠公司是否适格的诉讼主体；3、源潭镇政府是否应当返还涉案款项的利息。现分述如下：
（一）关于清城区政府是否涉案合同相对人的问题。虽然源潭镇政府是涉案《项目投资协议》及《补充协议》的签订主体，但涉案《项目投资协议》约定：“甲方（即源潭镇政府）受区人民政府委托与乙方就位于源潭镇××余村委（××一级公路边）土地、建设等事宜，经协商一致订立本协议”；且清城区政府还作为涉案《项目投资协议》的“鉴证方”在落款处签字、盖章。上述事实表明清城区政府与源潭镇政府之间构成代理关系，且新明珠公司在订立合同时知道该代理关系的存在。《中华人民共和国合同法》第四百零二条规定：“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。”因此，清城区政府是涉案合同的相对人，涉案合同对清城区政府具有约束力。《中华人民共和国民法通则》第六十七条规定：“代理人知道被委托代理的事项违法仍然进行代理活动的，或者被代理人知道代理人的代理行为违法不表示反对的，由被代理人和代理人负连带责任。”因涉案合同违反了法律、行政法规的强制性规定而无效，源潭镇政府作为受托人，明知被委托代理的事项违法仍然进行代理活动，应与委托人清城区政府承担连带责任。上诉人新明珠公司主张清城区政府与源潭镇政府之间构成代理关系，清城区政府是《项目投资协议》的合同主体，清城区政府与源潭镇政府应就涉案款项承担连带清偿责任，具有法律和事实依据，本院予以支持。原审判决未认定该委托关系，适用法律错误，本院予以纠正。
（二）关于新明珠公司的诉讼主体资格问题。新明珠公司是涉案《项目投资协议》和《补充协议》的签订主体，在上述合同中享受和承担了相应的权利和义务，是涉案合同的相对人。此外，在履行涉案合同过程中，新明珠公司、叶盛公司通过银行转账的方式分别向源潭镇政府支付了3250万元，源潭镇政府分别出具了缴款单位为叶盛公司的票据予以确认，叶盛公司在一审庭审中明确表示其支付给源潭镇政府的款项是代新明珠公司进行支付的，其并不是《项目投资协议》的权利义务承受人。因此，上诉人源潭镇政府以涉案部份款项由原审第三人叶盛公司支付为由，主张新明珠公司不具备诉讼主体资格，缺乏充分的证据证明，本院不予支持。
（三）关于源潭镇政府是否应当返还涉案款项的利息问题。涉案合同约定的征地面积约为1500亩，且被征收土地涉及农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，清城区政府、源潭镇政府均无该土地的征收审批权限；同时，涉案土地的用途为工业用地，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款的规定，涉案土地必须通过招标、拍卖或者挂牌方式出让。清城区政府、源潭镇政府作为行政机关，应当熟知相关的法律、行政法规和政策，且其作为涉案土地的征用方，应当保证征用、出让土地行为的合法性，但其在既未办理法律规定的征地审批手续，又未采取公开出让方式的情况下，与新明珠公司签订涉案《项目投资协议》及《补充协议》，违反了法律、行政法规的强制性规定，故上述合同应认定为无效合同，清城区政府、源潭镇政府对上述合同的无效均有过错。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因此，清城区政府应向新明珠公司返还涉案款项，并赔偿对方占用期间的利息；源潭镇政府作为受托人，应与委托人清城区政府承担连带责任。源潭镇政府以新明珠公司对涉案合同的无效具有过错为由，主张其不应返还涉案款项的利息，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，新明珠公司的上诉请求成立，本院予以支持；源潭镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民法通则》第六十七条、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、第四百零二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省清远市中级人民法院（2015）清中法民二初字第10号民事判决；
二、清远市清城区人民政府于本判决生效之日起三十日内返还广东新明珠陶瓷集团有限公司代征地款6500万元及利息（其中300万元款项的利息自2008年3月24日起计算，500万元款项的利息自2008年5月30日起计算，750万元款项的利息自2009年5月11日起计算，1200万元款项的利息自2009年9月18日起计算，500万元款项的利息自2009年9月22日起计算，750万元款项的利息自2009年12月30日起计算，2500万元款项的利息自2010年1月22日起计算，上述利息按照中国人民银行规定的同期同类贷款利率计付至清偿完毕之日止）；
三、清远市清城区源潭镇人民政府对清远市清城区人民政府返还广东新明珠陶瓷集团有限公司的代征地款6500万元及利息承担连带责任。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案一审案件受理费368400元，二审案件受理费368400元，由清远市清城区人民政府、清远市清城区源潭镇人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 戴佛明
审判员 黄秋生
审判员 余洪春
二〇一七年八月二日
书记员 麦俊豪
附：相关裁判依据
《中华人民共和国民法通则》
第六十七条：代理人知道被委托代理的事项违法仍然进行代理活动的，或者被代理人知道代理人的代理行为违法不表示反对的，由被代理人和代理人负连带责任。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
《中华人民共和国合同法》
第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第四百零二条：受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第（二）项：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
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