昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昌中行终字第12号
上诉人（原审原告）：刘明智，男，汉族。
委托代理人：仇兴民，新疆君正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：玛纳斯县国土资源局。
法定代表人：吴永生，系该局局长。
委托代理人：梁金龙，新疆凤鸣律师事务所律师。
上诉人刘明智因土地行政行为一案，不服玛纳斯县人民法院（2014）玛行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘明智及其委托代理人仇兴民，被上诉人玛纳斯县国土资源局委托代理人梁金龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2004年6月，原告刘明智向玛纳斯镇头工乡上二工村村委会提出申请在该村修建宅基地，经该村委会批准并报经被告玛纳斯县国土资源局批准后，同意划拨给原告刘明智在该村东靠路、西靠空地、南靠空地、北靠孙让辉（该村村民）的地方修建面积为572平方米的房屋（包括庭院及宅基地），并向原告刘明智颁发了玛纳斯县（2004）玛头字第005号建设用地批准书。该批准书载明：批准的建设工期自04年6月至05年6月，批准书有效期自04年6月至05年6月。批准书颁发后，原告刘明智在该批准书批准的有效建设工期内未修建房屋，逾期后也未申请延期修建。2014年5月，原告刘明智在玛纳斯镇上二工村原（2004）玛头第005号建设用地批准书确定的四至内修建了572平方米的住房，截止到目前，该房屋及院墙主体已经完工。被告玛纳斯县国土资源局经调查，认定原告刘明智系在未取得建设用地批准手续的情况下修建的住宅，并于2014年6月13日向原告下发并送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，并告知原告在三日内向被告提交陈述、申辩或听证申请。原告于2014年6月13日受到《行政处罚听证告知书》后，未进行陈述、申辩，也未申请听证，被告遂于2014年6月20日对原告刘明智作出玛国土资罚土（2014）17号行政处罚决定书，决定对刘明智作出下列处罚：1、责令退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、处以非法占地每平方30元的罚款，计17160元。被告将该行政处罚向原告送达后，原告刘明智未申请行政复议，在法定期限内向法院起诉。
原审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告认为原告建设宅基地的土地权属为集体土地，被告无权对原告在农村修建宅基地的行为作出行政许可。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，村民在集体所有的土地上修建宅基地应当由县级人民政府确认建设用地使用权，故被告作为实施行政许可的行政机关有权依据法律规定对原告在农村修建宅基地进行行政许可。故本院对原告所述被告无权对农村宅基地作出行政许可的述称意见不予采信。原告述称，被告无权对行政许可设定期限。依据《中华人民共和国行政许可法》第十八条规定：设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。因此，被告作为行政机关，有权对原告在玛纳斯镇上二工村修建宅基地的行为作出行政许可并设定许可期限，故本院对原告述称被告无权对行政许可设定期限的述称意见不予采信。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期限的，应当在该行政许可有限期届满30日前，向作出行政许可决定的行政机关提出申请。原告在被告于2004年6月向其颁发的建设用地批准书批准的一年的有效期限内未修建宅基地，亦未在法律规定的期限届满之前申请延续，该行政许可已因期限届满失去效力。原告据此失效的建设用地批准书修建的宅基地属于未经批准非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《新疆维吾尔自治区实施中华人民共和国土地管理法办法》第五十一条第四款的规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，罚款额为非法占用土地每平方米5元以上30元以下。被告依据上述规定，认定原告未经批准非法占用土地的事实清楚，依法向原告告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告逾期未进行陈述、申辩或申请听证，遂被告向原告送达了《行政处罚决定书》，并依照法律规定履行了催告程序。被告做出的的具体行政行为程序合法，适用法律正确。原告认为被告作出的行政处罚决定书无事实依据，适用法律错误，要求撤销玛国土资罚土（2014）17号行政处罚决定书的诉讼请求没有事实及法律依据，故对被告玛纳斯县国土资源局作出的玛国土资罚土（2014）17号行政处罚决定书应当予以维持。遂判决维持被告玛纳斯县国土资源局作出的玛国土资罚土（2014）17号行政处罚决定书。
上诉人刘明智上诉称：一审认定事实不清，被上诉人具体行政行为违反法定程序，依法应当撤销。上诉人的农村村民宅基地已获批准，并有档案登记在册，上诉人合法取得宅基地使用权。被上诉人在上诉人取得审批之日，又给上诉人违法发放了一个建设用地批准书。上诉人申请的是农村村民住宅用地，法律、法规对于农村村民建造宅基地没有规定建设工期，更没有对宅基地使用权规定有效期限，上诉人发放建设用地批准书违法。二、一审判决适用法律错误。被上诉人作为县级土地行政主管部门，无权自行设定行政许可，自行设定许可期限。上诉人依法取得农村村民宅基地使用权，被上诉人在无授权情况下，自行设定建设许可期限，违反法律规定，行政处罚无依据，应当予以撤销。
被上诉人玛纳期县国土资源局答辩称：上诉人上诉理由不成立，根据行政许可法50条规定，许可超过期限应当申请延期，上诉人未在规定期限内建造房屋，九年后建造，已过了行政许可的期限，上诉人过了期限未申请延期，应当重新申请。根据村庄和集镇规划建设管理条例第18条规定，上诉人必须先经许可再建造房屋。
二审中，上诉人提交玛纳斯县政府于2014年6月17日发布的公告一份，证明上诉人所建房屋的宅基地在玛纳斯县中医院建设项目征收范围内，上诉人是被征收人之一，上诉人的房屋在2014年5月已经建设，公告中，对于2014年6月17日之后抢建房屋的不予补偿，上诉人房屋应当予以补偿。被上诉人质证认为，对真实性无异议，关联性不认可。上诉人被处罚是其2014年5月私建房屋，上诉人获得建设许可期限至2005年6月，其在9年后建造是违法的。本院认为此证据与本案审理的行政处罚行为无关联性。
经二审审理查明事实与原审查明事实一致，本院对查明事实予以确认。
本院认为，被上诉人玛纳期县国土资源局作为玛纳斯县土地行政管理部门，有权对该县区域内违法占地行为予以行政处理。2014年5月，上诉人在玛纳斯镇上二工村原（2004）玛头第005号建设用地批准书确定的四至内修建了572平方米的住房，该建设用地批准书许可建设日期截止至2005年6月。被上诉人以此事实，作出了（2014）17号行政处罚决定书。被上诉人在行政处罚决定书作出之前，依法向上诉人送达了《行政处罚听证告知书》，保证了上诉人的陈述、申辩及申请听证的权利。被上诉人作出被诉行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
上诉人认为被上诉人处罚行为事实不清，理由是其在2004年6月已取得了该土地的使用权，作为宅基地使用权，法律、法规没有规定使用权的期限，被上诉人在该土地上设定建设许可期限违法。对此，本院认为行政机关作出的行政行为，未经有权部门变更、撤销或被宣告无效外，该行政行为具有公定力和确定力。2004年6月，被上诉人依上诉人申请作出同意划拨本案占用土地为住宅用地的意见，向上诉人发放了（2004）玛头字第005号建设用地批准书，该批准书设定建设期限为1年，而且明确批准书自颁发之日起至2005年6月有效。对此上诉人刘明智是知道的。其在收到建设用地批准书后，未在法定期限内提出复议或诉讼，在批准书设定的一年期限内未进行建设，也未向被上诉人申请建设期限顺延。在时隔9年，该块土地已被玛纳期县规划局重新规划调整，其在未向被上诉人重新申请得到建设用地批准的情况下，持有已过建设期限的建设用地批准书在该土地上建造房屋，违反法律规定，其上诉理由不能成立。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人刘明智负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 段新卫
代理审判员 马雪静
代理审判员 高玉莲
二〇一五年三月十三日
书 记 员 孙有静