中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1054号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：卢新莲。
委托代理人：贺捷，广东大同律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：肇庆高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广东省肇庆市高新区行政大楼*楼。
法定代表人：陈家添，该委员会主任。
委托代理人：丁涛，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人：陈淑欢，广东勤思进律师事务所律师。
原审第三人：肇庆市大旺农业资产管理有限公司。住所地：广东省肇庆市大旺区旧场部办公楼*楼东。
法定代表人：邓衍君，该公司经理。
委托代理人：郭鹏志，广东安鼎律师事务所律师。
委托代理人：邓传华，广东安鼎律师事务所律师。
再审申请人卢新莲因与被申请人肇庆高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）及原审第三人肇庆市大旺农业资产管理有限公司（以下简称大旺资产公司）拆迁补偿协议纠纷一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）（2015）粤高法行终字第111号行政裁定（以下简称原裁定），向本院申请再审。本院依法组成合议庭予以审查，现已审查终结。
卢新莲申请再审称：一、原裁定适用法律、法规确有错误，驳回起诉不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项，本案应当再审。1、《肇庆高新区居民点住房拆迁领取补偿款协议》（以下简称《补偿款协议》）充分体现了行政合同的法律特征。一是合同的一方当事人必须是行政机关，法律规定企业无权签订《补偿款协议》该类合同，且《补偿款协议》注明大旺资产公司是受高新区管委会的委托与卢新莲所签订，高新区管委会实际上就是涉案合同的一方当事人。二是签订合同的目的是为了实现特定的国家和社会公共利益。三是在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权。涉案《补偿款协议》的补偿标准，并非双方真实意思表示，是依照肇高管办（2009）61号文件的规定，具有强制性。2、相关法律已将《补偿款协议》该类合同列入行政诉讼的法定案由，规定为行政诉讼。一是《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中规定，诉××（行政主体）不履行行政合同义务属于行政诉讼中的一种案由，原裁定涉嫌选择性执法。二是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、第二十六条以及2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，人民法院受理对征收、征用决定及其补偿决定不服的、认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除土地房屋征收补偿协议等的案件。3、高新区管委会是依法负责房屋征收与补偿工作的主体，是本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，广东省住房和城乡建设厅《关于实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关具体问题的通知》粤建房（2013）26号第一条的规定，高新区管委会应是负责房屋征收与补偿工作的主体，高新区管委会也充分体现该行政职能，委托大旺资产公司签订《补偿款协议》，根据当时的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条的规定，高新区管委作为委托方是本案适格被告。二、广东高院违反法定程序，影响本案公正裁决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项，本案应当再审。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。据此，开庭审理是原则，不开庭审理是例外，但必须履行法定的程序义务，否则当属违法。二审期间，广东高院并未履行询问当事人的法定义务，也未通知卢新莲的代理人提交代理词，违反了强制性规定。且广东高院赶在2015年4月30日作出原裁定，是基于新的行政诉讼法已明确规定此类案件属于行政诉讼案件。综上，卢新莲依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项、第五项的规定申请再审：请求：1、依法撤销本案一、二审裁定；2、指令肇庆市中级人民法院审理此案并依法作出判决。
高新区管委会答辩称：一、原裁定认定因涉案合同产生的纠纷不属于行政诉讼的受案范围是正确的。1、根据涉案行为发生时的相关法律法规，因履行《补偿款协议》产生的纠纷属于民事合同纠纷。首先，涉案拆迁补偿行为发生在2010年，根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁补偿安置协议的履行问题可申请仲裁或提起诉讼，基于仲裁的受案范围，相应的诉讼当属民事诉讼。其次，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。再次，最高人民法院《民事案件案由规定》将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”列为“合同纠纷”项下的三级案由。可见，涉案拆迁补偿协议应当定性为民事合同，相关纠纷应提起民事诉讼解决。2、《补偿款协议》充分体现了民事合同的平等、自愿和等价有偿的原则，属于民事合同。《补偿款协议》是卢新莲与大旺资产公司在平等协商的基础上，卢新莲就处分其房产事宜与大旺资产公司签订的，卢新莲与大旺资产公司之间属于平等的民事主体，高新区管委会并非《补偿款协议》的一方当事人；且《补偿款协议》约定，卢新莲有权选择置换安居房或者选择领取拆迁房屋补偿款，如卢新莲选择领取拆迁房屋补偿款时，大旺资产公司按照拆迁房屋及其附属生活设施的评估价值给予补偿，并约定协议任何一方当事人如违约应向对方承担违约金。二、《中华人民共和国行政诉讼法》的修改不影响《补偿款协议》的定性。1、法不溯及既往，即使之后颁布实施的法律规定发生变化，依法不能改变对《补偿款协议》的定性。2、《补偿款协议》的签订不是征收行为，签订主体不是行政机关，内容不是征收补偿，与土地房屋征收补偿协议存在本质区别。3、根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，对于2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的，而修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释也未将《补偿款协议》该类合同列入行政诉讼的受案范围。三、高新区管委会不是本案适格被告。1、《城市房屋拆迁管理条例》规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。高新区管委会只是监管方，既非法律意义上的拆迁人，也不是拆迁补偿主体。2、大旺资产公司是具有独立法人资格的国有独资公司，收回华侨农场土地以及对涉案房屋进行拆迁补偿属于其经营管理范围。卢新莲与大旺资产公司签订《补偿款协议》，符合《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积等事项订立拆迁补偿安置协议的规定，属于民事行为，并非高新区管委会的具体行政行为。四、二审程序并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据和理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。广东高院二审期间经过阅卷，要求本案当事人提供书面答辩，在本案没有新证据、新事实和理由的情况下，可以不开庭审理。综上，请求驳回卢新莲的再审申请。
大旺资产公司答辩称：一、大旺资产公司与卢新莲之间签订《补偿款协议》的行为属民事法律行为而非行政行为，所签《补偿款协议》具备民事合同的全部法律要件，因该《补偿款协议》所产生的纠纷属于民事纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。二、大旺资产公司与卢新莲之间所签订的补偿协议不属于法律法规所规定的房屋拆迁（征收）补偿协议。三、大旺资产公司与卢新莲之间就《补偿款协议》的履行所产生的纠纷系民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对涉案房屋进行拆迁补偿属于民事法律行为。最高人民法院也已明确将房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件定性为民事案件。四、二审审理程序合法，裁决公正。综上，请求驳回卢新莲再审申请。
本院认为，一、原裁定是否存在适用法律、法规确有错误，驳回起诉确有错误的情形，是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的再审事由。本案中，卢新莲与大旺资产公司签订了涉案《补偿款协议》，约定大旺资产公司向卢新莲一次性支付拆迁房屋补偿款、迁移费用、附属生活设施补偿及相关违约责任等等。后大旺资产公司一直未依照《补偿款协议》的约定支付相关费用，卢新莲遂提起本案诉讼，诉请拆迁补偿款等费用。上述签约、履约、诉请内容显示，卢新莲已与大旺资产公司达成拆迁补偿安置合同，因履行该合同产生争议提起本案诉讼。首先，2011年2月18日修改的《民事案件案由规定》针对拆迁人与被拆迁人已经签订合同，因合同履行发生争议的情形，设置了房屋拆迁安置补偿合同纠纷这一独立的第三级民事案由，即确认了房屋拆迁安置补偿合同为民事合同，因履行房屋拆迁安置补偿合同引发争议的案件属于民事案件。其次，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》区分了“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的”与“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的”这两类案件，明确规定，对于后者，“人民法院应当作为民事案件受理”。因此，卢新莲就《补偿款协议》履行争议可提起的诉讼应为民事诉讼。故原裁定以本案不属于行政诉讼受案范围为由驳回卢新莲的起诉并无不当。卢新莲以原裁定适用法律、法规确有错误、驳回起诉确有错误为由申请再审，事实与法律依据不足，本院不予支持。
二、广东高院是否存在违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的情形，是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的再审事由。广东高院在二审期间依据当时适用的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条关于“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”的规定，对本案进行书面审理并作出原裁定，于法有据。卢新莲所主张的应当通知其代理人提交代理词等并非上述《中华人民共和国行政诉讼法》的法定审理程序。故卢新莲关于广东高院违反法律规定的诉讼程序的主张不成立，本院亦不予支持。
综上，卢新莲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项、第五项等规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回卢新莲的再审申请。
审 判 长 刘 敏
审 判 员 宫邦友
审 判 员 于 泓
二〇一五年十月十二日
法官助理 王蓓蓓
书 记 员 潘海蓉