江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00396号
上诉人（原审原告）阮德章。
委托代理人刘邦兵，南通市通力法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）如皋市卫生和计划生育委员会，住所地如皋市行政中心A幢14楼。
主要负责人郭锡俊，副主任。
出庭负责人秦龙银，如皋市卫生和计划生育委员会副主任。
委托代理人王春林，如皋市卫生和计划生育委员会医政科科长。
委托代理人张万诚，江苏如一律师事务所律师。
阮德章因诉如皋市卫生和计划生育委员会（以下简称“如皋市卫计委”）卫生行政许可决定一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00191号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审经审理查明，2014年3月9日，阮德章向如皋市卫生局寄送设置阮德章诊所申请书以及如皋阮德章诊所选址报告、阮德章诊所平面图、阮德章本人的身份证复印件、执业医师执业证书、执业医师资格证等材料，要求设置阮德章诊所。如皋市卫生局于次日收到阮德章所寄送的材料，并于同年3月20日作出答复，内容为“根据市委、市政府行政审批制度改革‘三集中、三到位’的规定，我局所有行政审批事项已集中到市政务中心一楼卫生窗口审理。据了解，你曾多次到市政务中心窗口申请诊所设置事宜，我局工作人员多次告知你诊所设置的条件和申办材料要求，你均未能按要求向窗口提供。针对你此次来函提出的有关诊所设置的问题，特作说明如下：根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《江苏省实施医疗机构管理条例办法》规定，在城区申请设置诊所需要提供以下材料：1、设置医疗机构申请书；2、设置申请人的基本情况证明：包括工作简历、身份证、毕业证、职称证、医师资格证书、医师执业证书等；在二级以上医疗机构从事5年以上同一专业的临床工作的证明和通过南通市卫生局个体开业考试的合格证书；3、申办社会医疗机构可行性分析报告；4、选址报告和建筑设计平面图、科室设置平面图；5、设置申请人的资信证明；6、房屋（或医疗用地）的产权证明或使用权证明；属租赁房屋（或医疗用地）的，还须提交房屋（或医疗用地）租赁意向书（验原件交复印件）。《医疗机构管理条例》等相关法律法规明确规定，设置医疗机构必须符合医疗机构设置规划。《市政府关于印发如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）的通知》（皋政发（2011）175号）明确规定：‘不再重复增设个体诊所，对现有的个体诊所加强管理和完善；鼓励发展填补市内空白的特色专科诊所’。根据现有规划，如你想设置诊所，还需提供有关特色专科的证明材料。请你按照上面要求，带齐材料到市政中心一楼卫生局窗口办理。”阮德章接到上述答复后，认为如皋市卫生局在收到其申请后，未在法律规定的期限内作出许可或者不许可的决定，构成行政不作为，故向原审法院提起行政诉讼。原审法院立案受理后，经审理认为，如皋市卫生局未按照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定履行其法定职责，故于2014年9月19日作出（2014）东行初字第00110号行政判决，判令如皋市卫生局于该判决生效之日起20日内针对阮德章的申请依法作出是否准予的书面行政许可决定。双方均未上诉。
上述判决生效后，如皋市卫生局于2014年10月19日组织专家进行了论证。专家论证意见为：“1、申请人条件不符合《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》第十四条的规定，未能提供在二级以上医院从事外科工作5年以上的证明以及南通市卫生局个体开业考试合格证。2、申请人所提交的可行性研究报告中提及的“秘方”未能提供有关部门的许可证明材料。列举的骨性关节炎、股骨头无菌性坏死、腰椎间盘突出、面肌痉挛、颈椎病的治疗手段超过了外科诊疗范围。采用中药加西药的方法治疗疾病未能说明药物组成、功效和使用方法以及可能产生的副作用，也未能提供治疗相关疾病的病历等证明材料。按照中医理论，列举的疾病机理不完全一致，从理论上讲不可能用一种药物能够治疗。3、申请人设置外科诊所的申请不符合《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）》。”2014年10月24日，针对阮德章要求设置医疗机构的申请，如皋市卫生局作出不予许可的审核意见，并于同日作出（皋）卫（不）字（2014）第01号不予行政许可决定书，认为，“首先，阮德章未提供在二级以上医院从事外科工作5年以上的证明以及南通市卫生局个体开业考试合格证，不符合《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》第十四条规定的条件；其次，《关于设置诊所的可行性研究报告》中提及的中医“秘方”治疗方法超出了外科执业范围；第三，拟设诊所房屋用途为住宅，不符合《江苏省城乡规划条例》第五十条规定。”故根据《中华人民共和国行政许可法》第十八条规定，决定对阮德章申请设置阮德章诊所的申请不予许可。并告知原告相关救济途径。阮德章不服该决定，向如皋市人民政府申请复议，该府于2015年2月28日作出（2014）皋行复第104号行政复议决定，维持了原行政行为。
另查明，如皋市卫生局于2014年12月被撤销，其职权由如皋市卫计委继续行使。
原审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第九条，第十一条的规定，单位或者个人设置不设床位或者床位不满100张的医疗机构，应当向所在地的县级人民政府卫生行政部门申请，经审查批准并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。据此，如皋市卫计委针对其辖区内的单位或者个人申请设置不设床位或者床位不满100张的医疗机构，依法负有审批的法定职责。
本案的争议焦点为：1、如皋市卫计委针对阮德章要求设置个人诊所的申请所作出的涉诉不予许可行政决定是否合法？2、应否对如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）进行合法性审查？
关于如皋市卫计委针对阮德章要求设置个人诊所的申请所作出的涉诉不予许可行政决定是否合法的问题。
第一，根据国务院《医疗机构管理条例》第十条的规定，申请设置医疗机构，应当提交下列文件：（一）设置申请书；（二）设置可行性研究报告；（三）选址报告和建筑设计平面图。卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第十三条规定，在城市设置诊所的个人，必须同时具备下列条件：（一）经医师执业技术考核合格，取得《医师执业证书》；（二）取得《医师执业证书》或者医师职称后，从事五年以上同一专业的临床工作；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他条件。《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》第十四条第一款规定，在城市市区和县城设置诊所的个人，除本条第三款规定的情形外，必须同时具备下列条件：（一）经医师执业技术考核合格，取得《医师执业证书》；（二）取得《医师执业证》或者医师职称后，在二级以上医疗机构从事5年以上同一专业的临床工作；（三）有本市、县（市）行政区域内常住户籍证明和居民身份证；（四）经市人民政府卫生行政部门开业考试，取得合格证书。从上述规定内容可以看出，国务院《医疗机构管理条例》作为行政法规，是医疗机构管理的普遍性适用原则，《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》作为地方政府规章，是在江苏省范围内实施国务院《医疗机构管理条例》的具体操作规程和办法。《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》第十四条第一款的规定是卫生部《医疗机构管理条例实施细则》这一部门规章第十三条第一款第三项的补充，两者为互补关系，都是国务院《医疗机构管理条例》的具体实施，不存在下位法与上位法的冲突问题，不违反《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。同时，根据上述规定，在江苏省各城市市区和县城申请设置诊所的个人，应当提交的材料以及具备的条件如下：①设置申请书；②设置可行性研究报告；③选址报告和建筑设计平面图；④医师执业证书；⑤取得《医师执业证》或者医师职称后，在二级以上医疗机构从事5年以上同一专业的临床工作；⑥有该市、县（市）行政区域内常住户籍证明和居民身份证；⑦经市人民政府卫生行政部门开业考试，取得合格证书。本案中，从阮德章所提供的材料来看，阮德章申请在如皋市区内设置个人诊所，其所提交的材料既不能反映其已经取得南通市卫生局开业考试的合格证书，也不能反映其具有在二级以上医疗机构从事5年以上同一专业的临床工作经历。故阮德章主张如皋市卫计委作出的行政不予许可决定适用法律、法规错误的主张，不予采信。
第二，《江苏省城乡规划条例》第五十条第二款的规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、景观、交通、邻里等方面的要求，征得利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关办理相关变更手续；涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。违反前款规定，擅自将住宅改变为经营性用房的，工商、文化等有关部门不得核发相关证件。本案中，阮德章拟设置诊所的房屋系住宅，不符合《江苏省城乡规划条例》的上述规定。因此，即使阮德章申请开办个人诊所能够满足江苏省各城市市区和县城设置个人诊所的其他条件，但是只要这一条不符合上述规定，如皋市卫计委仍可作出不予行政许可的决定。
第三，阮德章认为，如皋市卫计委未告知其有关选址、二级以上医疗机构工作经历以及开业考试等方面的内容，且审核应当在受理之前进行，受理之后再组织专家审核违反程序。对此，原审认为，阮德章于2014年3月9日向如皋市卫生局提出申请，该局曾于2014年3月20日作出了答复，该答复虽然不符合《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，但该答复也明确告知了阮德章在城区设置诊所需要提供的材料，其中就包含阮德章提及的在二级以上医疗机构从事5年以上同一专业的临床工作经历证明以及通过南通市卫生局个人开业考试的合格证书等内容，阮德章在收到该答复后，对于其申请是否符合许可条件，也能作出基本判断，但阮德章未按照该答复完善其申请条件。有关选址、二级医疗机构从业经历以及南通市开业考试的规定，在《江苏省城乡规划条例》第五十八条以及《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》第十四条均有明确规定，上述法规、规章在实施前均已向社会进行了公布，均处于公开状态。阮德章作为申办诊所的当事人，理应比一般人熟知相关法律法规以及规章的内容。至于阮德章所称的审核与受理之间的先后顺序问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项的规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。该法第三十四条等第一款、第三款还规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。从上述规定可见，行政机关在受理前对于申请人所提供的材料仅是形式审查，而受理之后是对申请材料的实质内容进行审查，行政机关只有通过审查才能作出是否准许的决定。故对阮德章所认为的审核只能在受理之前进行的主张，不予采纳。
第四，原审作出的（2014）东行初字第00110号行政判决生效后，如皋市卫计委在该判决所规定的期限内作出了涉诉不予行政许可的书面决定，并说明了理由，告知阮德章享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，其程序并无不当。
关于原审应否对《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）》进行合法性审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。根据上述规定，行政行为依据国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件作出，能够对规范性文件提出审查请求的只能是受依据该规范性文件作出的行政行为影响的公民、法人或者其他组织。本案如皋市卫计委作出涉诉不予行政许可决定书并未将《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）》作为其依据，故原审不应对《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）》一并进行合法性审查。
此外，关于阮德章要求确认如皋市人民政府不予审查《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015）年》等行为违法的诉讼请求，本案所审理的是原行政行为，并不审查复议行为，故对原告的该项诉讼请求不予理涉。
综上，如皋市卫计委作出的涉诉不予行政许可决定依据事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当。阮德章要求撤销该决定并责令被告限期重新作出的诉讼请求，无事实和法律依据，对此不予支持。阮德章要求原审法院对《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015年）》的合法性进行审查的诉讼请求，亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阮德章的诉讼请求。
阮德章上诉称，原审判决事实不清，定性不当；原审判决程序严重违法，裁判不公；原审适用法律、法规错误。请求撤销原审判决并依法改判。
被上诉人如皋市卫计委答辩称，其作出的行政不予许可决定依据充分，程序合法，一审判决正确；上诉人称一审判决事实不清，定性不当毫无依据。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
在阮德章提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。
在本院审理过程中，双方当事人对原审法院查明的案件事实均无异议，故本院依法予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序纠正后恢复诉讼。而生效的江苏省如东县人民法院（2014）东行初字第00110号行政判决已经确认了阮德章于2014年3月9日向原如皋市卫生局寄送设置阮德章诊所申请书以及如皋市阮德章诊所选址报告、阮德章诊所平面图等相关材料，如皋市卫生局于次日收到阮德章所寄送的材料，并于同日3月20日作出答复等事实。故原审法院将上述生效判决确认的事实作为认定本案事实的依据符合法律规定。
本案中，阮德章提起诉讼是在上述行政判决发生法律效力后，因原如皋市卫生局，即现在的如皋市卫计委履行该生效判决所确定的法律义务后，阮德章不服所引发。换言之，本案诉讼显然与一般的公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定义务所引发的诉讼存在区别。也就是说，由于阮德章并未提出新的设置诊所的申请，因此，本案审理范围是针对如皋市卫计委履行生效判决所确定的法律义务，即针对的是如皋市卫计委作出的行政许可或者不予行政许可决定。故本案审查对象是如皋市卫计委履行生效判决所确定的法律义务是否事实清楚，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序等内容。根据生效判决确认的事实，本案中可以认定，阮德章于2014年3月9日提出申请时提供的材料不符合国务院《医疗机构管理条例》第十条、卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第十三条、《江苏省实施〈医疗机构管理条例〉办法》第十四条，以及《江苏省城乡规划条例》第五十八条等规定。据此，如皋市卫计委对阮德章的申请作出不予行政许可决定依据事实清楚，适用法律、法规正确，且符合法定程序。阮德章上诉认为被诉行政行为不仅程序违法，而且不予许可决定适用法律错误的理由没有事实和法律依据。
关于阮德章认为原审未准许其追加共同被告的申请，属于严重违反法定程序，裁判不公是否成立问题。如上所言，本案是因阮德章对如皋市卫计委履行生效行政判决所确定的义务后不服而引起，并非是因阮德章提起新的申请后，如皋市卫计委作出不予许可行政决定后所引起。因此，原审认为本案审查的是原行政行为，并不审查复议行为，对原审要求确认如皋市人民政府不予审查《如皋市医疗机构设置规划（2011-2015）年》的诉讼请求不予理涉的理由并无不当。况且，原审法院对阮德章的该诉讼请求不予理涉，事实上已经表明对其追加如皋市人民政府作为共同被告不予准许，故不存在违反法定程序，裁判不公的问题。
综上，原审法院认为案涉不予行政许可决定依据事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当等理由正确，判决结果应予维持。阮德章的上诉理由没有事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阮德章负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一五年十一月二十七日
书记员 吴 迪
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；