河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀08行终30号
上诉人（原审原告）邢秀华，户籍住所地承德市。
被上诉人（原审被告）承德市公安局双滦分局。
法定代表人郭胜利，职务局长。
委托代理人乔艳国，承德市公安局双滦分局法制大队民警。
委托代理人孙国民，承德市公安局双滦分局滦河派出所副所长。
上诉人邢秀华不服被上诉人承德市公安局双滦分局公安行政处罚一案，上诉人邢秀华不服承德市双滦区人民法院作出的（2016）冀0803行初22号行政判决，于2017年1月13日向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实，2015年3月6日，被告作出承双公（滦）行罚决字[2015]0084号行政处罚决定，认定原告邢秀华和其他信访人在2015年3月2日至3月4日北京召开“两会”期间，到国家信访局、中纪委等部门上访，扰乱了该地区公共场所秩序，对邢秀华行政拘留十二日，并处罚款壹仟元整的行政处罚。因原告邢秀华患有严重疾病，该行政处罚决定暂未执行。2015年8月3日下午，原告邢秀华又和其他信访人吴京华、路凤娟、冯艳伶、张志红到北京市中南海周边地区进行上访活动。当日17时20分，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告和其他信访人予以训诫，并将原告和其他信访人送至北京市马家楼接济服务中心。次日，原告和其他信访人被滦河镇人民政府工作人员和承德市公安局双滦分局滦河派出所民警接回。2015年8月4日，被告执行承双公（滦）行罚决字[2015]0084号行政处罚决定，将原告邢秀华送交双滦区拘留所执行拘留。在拘留期间，被告民警到双滦区拘留所对原告邢秀华进行了询问和权利告知。2015年8月7日，被告承德市公安局双滦分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，作出承双公（滦）行罚决字[2015]0252号行政处罚决定，决定对邢秀华行政拘留十日，并处罚款伍佰元整。2016年6月30日，被告向原告邢秀华送达行政处罚决定书，并移交双滦区拘留所执行拘留。后原告不服被告行政行为，遂诉至本院。
一审判决认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，被告承德市公安局双滦分局作为原告居住地公安机关，可以对原告在北京市违反治安管理的行为进行行政处罚。《信访条例》第十八条第一款的规定“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告违反《信访条例》的上述规定，在进京非正常信访被予以行政处罚后，仍不听劝告，又一次和其他信访人到北京市中南海周边地区非信访接待场所进行信访活动，扰乱了公共场所秩序和正常的信访秩序，存在违反治安管理的行为，因此，被告承德市公安局双滦分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，对原告予以行政处罚，并无不当。被告承德市公安局双滦分局履行了受案、询问、告知、通知家属等程序，给予原告陈述、申辩的权利。因原告在双滦区拘留所执行拘留，被告民警前往拘留所对原告进行询问及权利告知，并不违反法律规定。被告承德市公安局双滦分局于2015年8月7日作出被诉行政处罚决定，于2016年6月30日向原告送达，虽然送达期限不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，存在合理性、效率性问题，但因行政处罚决定在未送达给原告之前，并未产生实际法律效力，对原告的实体权利并未构成任何影响，故不能因此而认定被诉行政行为程序违法。综上所述，被告承德市公安局双滦分局于2015年8月7日作出的承双公（滦）行罚决字[2015]0252号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序未有明显不当，故原告邢秀华提出的撤销行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邢秀华的诉讼请求。
上诉人邢秀华上诉称：1、上诉人因不服承德市双滦区人民法院(2016)冀0803号行初22号判决，现提出上诉。2、依法撤销被告作出的承双公（滦）行罚决字(2015)0252号行政处罚决定。事实与理由：1、2015年8月3日，我并未与吴京华、路凤娟、冯艳玲、张志红到中南海周边地区进行上访活动，也没扰乱该地区公共秩序，并未被北京市公安局训诫，当时政府将我接回并未开行政处罚决定书，而是近一年左右于2016年6月30日以此为由将我拘留，而此时已经超过了法律时效期，不能将上访人拘留，这分明是以权试法，滥用职权打击报复信访人。2、2016年5月23日又以我扰乱北京中南海周边地区秩序为由于2016年6月30日我去北京望京西政府将我接回，将我连续拘留20天整，严重侵害了我的合法权益，根据《公安机关执法细则》第三十章30-04移送案件的程序。对于不属于本单位管辖但应当由其他公安机关管辖的案件，办案部门负责人批准移送案件的应当在受理后的24小时内制作《移送案件通知书》移送有管辖权的单位处理《移送案件通知书》一式两份，一份送被移送单位，一份回执由被移送单位填写后退移送单位留存。以上法律法规规定，在没有北京公安移交手续《移送案件通知书》的基础上，当地就凭训诫书是无权拘留的。3、训诫书，是对轻微违法行为给予的一种书面处罚，其效力低于警告。训诫书不能作为公安机关行政拘留行政管理相对人的唯一依据，只能作为一种证据进行佐证。4、传唤违法，此次拘留并未对信访人进行传唤，且没有传唤证。原告认为：公安机关认定违法事实不存在，违法事实不合理也不合法，为维护起诉人的合法权益，依法追究被告人及其工作人员的行政侵权责任纠正其错误，请求公正审理此案，依法支持原告诉讼请求。
被上诉人承德市公安局双滦分局辩称：2015年08月03日下午，邢秀华、吴京华、路凤娟、冯艳伶、张志红到北京市中南海周边地区进行上访活动，扰乱了该地区公共场所秩序，并被北京市公安局西城分局训诫。2015年7月2日，邢秀华因扰乱公共场所秩序被我局决定行政拘留。以上事实有邢秀华的陈述和申辩、同案人供述、证人证言、训诫书等证据证实。一、我局有权对邢秀华作出行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负有本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因此，我局作为邢秀华居住地公安机关，有权对邢秀华在北京市中南海周边地区非正常上访、扰乱公共场所秩序的行为进行行政处罚。二、邢秀华的违法事实存在。《信访条例》第十八条第一款明确规定：“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海周边地区并不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。邢秀华到北京上访，不管有什么理由、诉求，都应该到指定的接待场所反映，邢秀华到北京市中南海地区上访的行为，属于违法行为，扰乱了该地区的公共场所秩序。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定对邢秀华作出行政处罚，事实清楚，证据确实充分、适用法律正确。三、我局认为，《治安管理处罚法》第十条第一款规定，“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”根据该规定，训诫不属于《治安管理处罚法》中规定的处罚种类，并不是对邢秀华作出的处罚。邢秀华的陈述与同案人陈述、训诫书、证人证言等证据形成一个完整的证据链条，证明邢秀华实施了到北京中南海周边地区实施非正常上访，扰乱公共场所秩序的行为。四、传唤是公安机关通知违法嫌疑人于指定时间到指定地点接受调查、询问。除传唤外，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第52条的规定，公安机关询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行。因邢秀华正被拘留，不能在指定时间到指定地点接受询问，我局民警前往拘留所对原告进行询问，并不违反法律、法规和部门规章的规定。综上所述，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，我局作出的承双公（滦）行罚决字[2015]0252号行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。
当事人提交的证据随卷移交本院，经审查，本院对证据效力的确认与一审相同。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”承德市公安局双滦区分局作为邢秀华居住地公安机关，对邢秀华涉嫌违反治安管理的行为具有管辖权。
《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵循法律、法规，自觉维护社会秩序和信访秩序。上诉人邢秀华到北京中南海地区非信访接待场所进行信访活动，扰乱了该地区的公共场所秩序，属于非正常上访。其违反治安管理行为的事实，有上诉人邢秀华等人的陈述、申辩、证人证言、训诫书等证据予以证实。承德市公安局双滦分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，于2015年8月7日作出的承双公（滦）行罚决字[2015]0252号行政处罚决定认定事实的证据确凿，适用法律正确。被上诉人承德市公安局双滦分局虽于2015年8月7日作出被诉行政处罚决定，于2016年6月30日才向上诉人送达，送达期限不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，存在合理性、效率性问题，但因行政处罚决定在未送达给上诉人之前，并未产生实际法律效力，对上诉人的实体权利并未构成实际影响，故不能因此而认定被诉行政行为程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉理由和请求无有效证据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元,由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘福泉
代理审判员闫鸿
代理审判员 祁春梅
二〇一七年二月十四日
书 记 员 朱志敏