广东省东莞市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）东中法民二终字第584号
上诉人（原审原告）：王忠于。
委托代理人：李小平，广东旗峰律师事务所律师。
委托代理人：卢煜璇，广东旗峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市洪梅资产经营管理有限公司，住所地：广东省东莞市洪梅镇洪梅大道东莞市财政局洪梅分局四楼。
法定代表人：叶广文。
委托代理人：张允，广东历维永盛律师事务所律师。
委托代理人：徐南海，广东历维永盛律师事务所辅助人员。
被上诉人（原审被告）：东莞市洪梅镇公共汽车有限公司，住所地：广东省东莞市洪梅镇迎宾大道南（镇汽车总站内）。
法定代表人：彭勇翔。
委托代理人：欧宁馨，广东君政律师事务所律师。
委托代理人：林丽君，广东君政律师事务所辅助人员。
被上诉人（原审被告）：东莞市创资实业投资有限公司，住所地：广东省东莞市洪梅镇正腾工业厂区。
法定代表人：陈伟全。
委托代理人：欧宁馨，广东君政律师事务所律师。
委托代理人：林丽君，广东君政律师事务所辅助人员。
原审原告：石湘平。
原审原告：许立新。
两原审原告共同委托代理人：李小平，广东旗峰律师事务所律师。
两原审原告共同委托代理人：卢煜璇，广东旗峰律师事务所律师。
上诉人王忠于因与被上诉人东莞市洪梅资产经营管理有限公司（以下简称资产公司）、东莞市洪梅镇公共汽车有限公司（以下简称公汽公司）、东莞市创资实业投资有限公司（以下简称创资公司）、原审原告石湘平、许立新挂靠经营合同纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法民二初字第393号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
王忠于、石湘平、许立新共同向原审法院诉称：2006年，东莞市人民政府结合当时全面开展摩托车综合整治工作，为进一步推进公共交通优先发展，加大财政对公共交通的扶持力度，东莞市人民政府发布《关于印发﹤东莞市优先发展公共交通工作实施方案﹥的通知》（东府（2006）93号），《关于优先发展公共交通的意见》（东府（2006）94号），紧跟着洪梅镇委、镇政府制定了《洪梅公共交通发展实施方案》在洪梅镇发展运营公共汽车交通。创资公司根据东莞市及洪梅镇的有关文件精神注册成立了公汽公司，拥有洪梅镇内的公共汽车交通运营权，但创资公司和公汽公司从未对镇内公汽进行实际投资和经营管理。2006年11月16日，王忠于、石湘平、许立新与创资公司签订了一份《协议书》，该协议约定：创资公司将拥有的洪梅镇内公共汽车交通运输经营权承包给王忠于、石湘平、许立新运营管理，由王忠于、石湘平、许立新出资购车经营，自负盈亏。2007年4月份，王忠于、石湘平、许立新购买六辆空调大巴车开始运营红梅镇内公共汽车。2007年11月30日，公汽公司和创资公司又与王忠于、石湘平、许立新重新签订了一份《协议书》，约定公汽公司、创资公司将洪梅镇公交线路承包经营权给王忠于、石湘平、许立新经营等有关事项。《协议书》约定，承包期限为10年，自2006年11月15日起至2016年11月31日止，承包经营方式由王忠于、石湘平、许立新出资购买所有运营车辆挂靠公汽公司名下，在承包期内洪梅镇内可经营的公汽线路由王忠于、石湘平、许立新全面自主经营，自负盈亏，公汽公司不干涉公共汽车的正常经营。合同还约定了承包费用等其他事宜。自2007年4月1日至2014年6月30日期间，王忠于、石湘平、许立新自己出资购买公共汽车15辆经营洪梅镇内公汽，并向公汽公司支付了相关的承包费用和承担了经营风险和经营亏损，同时承担了公汽公司应承担的所有社会义务和责任。王忠于、石湘平、许立新经营洪梅镇内公汽的行为实际上就代表了公汽公司，公汽公司实际上只是一个挂名公司，无实际出资及资产，根本无法承担社会公益性服务及政府指令性任务。公汽公司对外的一切经营事务都是由王忠于、石湘平、许立新代表完成。根据《东莞市财政扶持公共交通优先发展实施方案》（东府办（2007）26号）、《洪梅公共交通发展实施方案》文件精神的规定，由财政给予公共汽车经营者的政策性扶持补贴：老年人、××人、学生优惠补贴，购车贴息补贴、监控设备补贴、亏损补贴。根据权利义务对等原则，王忠于、石湘平、许立新在经营洪梅镇公汽期间承担了公共汽车的经营风险，履行社会公益性服务及政府指令性任务，政府给予洪梅公汽的相关政策性扶持补贴理所当然由王忠于、石湘平、许立新享有，但公汽公司和创资公司从未将有关政策的政府补贴的信息告知王忠于、石湘平、许立新，更未将相关的补贴款支付给王忠于、石湘平、许立新。2012年5月，王忠于、石湘平、许立新向有关部门了解东莞市公共汽车的有关政策文件时才发现，本应给公汽实际经营者享有的各项补贴没有给付王忠于、石湘平、许立新。王忠于、石湘平、许立新与公汽公司和创资公司交涉未有任何结果，只好向东莞市洪梅政府、洪梅交通分局、东莞市交通局、东莞市人民政府等部门反映。2014年4月25日，经有关部门的督促，资产公司才将2007年4月1日至2013年12月31日期间的老年人、××人、学生的优惠补贴款支付给王忠于、石湘平、许立新，但仍未将经营期间的购车贴息补贴、监控设备补贴、亏损补贴等支付给王忠于、石湘平、许立新。经王忠于、石湘平、许立新多次催促，资产公司于2014年7月3日向王忠于、石湘平、许立新发了一份《关于王忠于、许立新和石湘平要求全面参与公交体制改革水乡统筹相关事项和各项补偿的回复》，资产公司的回复中第二点提到关于购车贴息补贴的问题，在实际操作中，市采取免息借款给公交企业的方式落实了对公交企业购车贴息补贴的政策，第三点提到关于监控设备补贴款的问题，资产公司否认洪梅镇存在对公汽公司进行监控补贴的说法。但事实上，资产公司明知道洪梅镇所有运营的公汽都是王忠于、石湘平、许立新贷款出资购买的，公汽公司没有出资一分钱，为什么还要将免息贷款贷给没有购车的公汽公司呢？据王忠于、石湘平、许立新从有关部门了解到，资产公司早已将自2007年至2012年间的购车贴息补贴款共计1066950元和监控设备补贴款750700元支付给公汽公司。公汽公司既没有出资购买车辆，也没有为公汽安装监控设备，其没有任何理由获取政策性给予扶持的购车补贴和监控设备补贴，该相关政策性扶持补贴应由洪梅公共汽车的实际经营者，即王忠于、石湘平、许立新享有。资产公司在明知洪梅公汽由王忠于、石湘平、许立新实际经营的情况下，仍将该政策扶持的补贴款支付给公汽公司，资产公司应对公汽公司的付款承担连带支付责任。根据《东莞市财政扶持公共交通优先发展实施方案》（东府办（2007）26号）、《洪梅公共交通发展实施方案》文件精神的规定，公共汽车企业实行保本微利经营机制，对经核实的公共汽车公司经营亏损由财政给予补贴，王忠于、石湘平、许立新经营的公共汽车存在严重亏损，亏损数额为19480024元（2007年4月1日至2014年6月30日，每年亏损2686900元）。王忠于、石湘平、许立新多次向资产公司、公汽公司、创资公司反映严重亏损问题，多次要求公汽公司向有关部门申请两条线路的票价为“每人次上车2元”，但公汽公司既不向有关部门申请运营的两条线路票价为“每人次上车2元”，也不向镇财政申请亏损补贴，导致自2007年8月5日至今只能按物价局批复的“每人次上车1元”票价运营，造成王忠于、石湘平、许立新在经营洪梅公汽期间的亏损为19480024元。2007年4月份，公汽公司根据王忠于、石湘平、许立新实际运营的线路向洪梅镇交通分局申请运行两条线路，交通局将两条实际运营线路分割批复为四条线路，东莞市物价局批复四条镇内公共汽车线路的暂行票价为“每人次上车1元”，试行一年，当时王忠于、石湘平、许立新就提出异议，要求批复为“每人次上车2元”票价，但公汽公司及洪梅镇政府、交通分局置之不理。王忠于、石湘平、许立新为了方便洪梅镇群众出行，在征得洪梅镇政府、交通分局等政府部门的同意下仍按两条线路进行运行。后来洪梅交通分局也批复变更为两条线路，因四条线路变为两条线路延长运营，总运营里程增加一倍以上，王忠于、石湘平、许立新多次向洪梅镇政府、东莞市物价局等部门申请将两条运营线路的票价批准为“每人次上车2元”，但东莞市物价局要求王忠于、石湘平、许立新以公汽公司名义向镇政府提出申请批复，但由于公汽公司及洪梅镇政府怠于向东莞市物价局申请，至今该运营线路票价仍未批复为2元，导致王忠于、石湘平、许立新自始至终只能按物价局批复的1元票价运营，造成了王忠于、石湘平、许立新运营洪梅公汽票价损失亏损严重的事实。由于公汽公司怠于履行其应尽的职责，造成票价损失不少于17398080元（自2007年8月5日至2014年6月30日，按每天6904人次计算）。造成王忠于、石湘平、许立新严重亏损的最主要最直接的原因是1元票价与2元票价的收入直接差额，导致王忠于、石湘平、许立新的实际收入根本无法应对公汽经营的正常开支。2014年7月3日，资产公司对“1元公交”补贴问题的回复中第一点提到，东莞市物价局批准洪梅镇内四条线路统一票价为1元，但资产公司对洪梅公汽的实际运营线路只字不提。王忠于、石湘平、许立新的公汽运营里程延长一倍，票价却没有提升为2元，由于资产公司、公汽公司、创资公司及洪梅镇政府、洪梅交通分局怠于履行职责的行为造成王忠于、石湘平、许立新经营多年的严重亏损，结合政府文件精神，资产公司、公汽公司、创资公司应当对王忠于、石湘平、许立新经营期间的亏损承担连带赔偿责任。综上所述，王忠于、石湘平、许立新是洪梅镇内公汽的实际经营者，在经营期间承担了镇内公共汽车的经营风险，履行社会公益性服务及政府指令性任务，王忠于、石湘平、许立新有权依照有关文件精神享有各项公共汽车经营补贴，政府给予洪梅公汽的相关政策性扶持补贴理所当然应由王忠于、石湘平、许立新享有。购车贴息补贴、监控设备补贴、亏损补贴应直接补贴给王忠于、石湘平、许立新而不是其他非实际经营者，但至今为止王忠于、石湘平、许立新一分未收到。资产公司、公汽公司、创资公司将政策性扶持的相关补贴款非法据为己有的行为严重侵害了王忠于、石湘平、许立新的合法权益。王忠于、石湘平、许立新请求：1.判令资产公司、公汽公司、创资公司向王忠于、石湘平、许立新返还镇财政补贴镇内公共汽车的购车补贴1066950元、安装监控设备补贴款750700元（2007年至2012年间）；2.资产公司、公汽公司、创资公司赔偿王忠于、石湘平、许立新经营洪梅公汽期间的亏损补贴19480025元（2007年4月1日至2016年6月30日，每年亏损2686900元；3.资产公司、公汽公司、创资公司承担本案诉讼费用。
资产公司向原审法院答辩称：第一、本案的诉讼案由是挂靠合同纠纷，资产公司作为独立的第三方，不是挂靠协议的缔约方，没有合同和法律的义务，王忠于、石湘平、许立新属于起诉对象错误。第二、王忠于、石湘平、许立新的诉讼主体不适格。该案的诉请是要求弥补经营公汽期间的亏损及财政补贴，但不论是政府部门还是资产公司，并不知道王忠于、石湘平、许立新等人的存在，经营洪梅镇的公交系统一直是公汽公司负责的，相关的事宜都是以公汽公司的名义与资产公司对接，资产公司无从知道王忠于、石湘平、许立新与公汽公司之间的关系，直到王忠于、石湘平、许立新在2014年初上访闹事才得知王忠于、石湘平、许立新与公汽公司有挂靠关系，所以资产公司认为王忠于、石湘平、许立新不能脱离公汽公司的名义单独向善意第三方或政府部门主张其内部合同权利，即起诉主体不适格。第三、资产公司在法律关系上是法人企业，不属于政府部门，没有法定义务对王忠于、石湘平、许立新进行补贴，王忠于、石湘平、许立新混淆了法律义务上的主体。第四、王忠于、石湘平、许立新与公汽公司之间擅自签订的挂靠协议，违反了相关强制性规定，应属于无效合同。第五、即使从挂靠协议的内容看，王忠于、石湘平、许立新的诉讼请求没有合同依据，该挂靠协议第三条第4款第3项规定，排除王忠于、石湘平、许立新依据挂靠协议能享有政策补贴的权利。
公汽公司向原审法院答辩称：第一、王忠于、石湘平、许立新与公汽公司、创资公司在2007年11月30日签订的《协议书》无效。根据《道路运输条例》第18条“班线客运经营者取得道路运输经营许可证后，应当向公众连续提供运输服务，不得擅自暂停、终止或者转让班线运输”的规定，本案所涉《协议书》约定公汽公司通过收取承包费的形式将线路经营权发包给王忠于、石湘平、许立新，明显违背上述规定，根据合同法第五十二条的规定，该协议书无效，王忠于、石湘平、许立新依法应当返还基于合同而取得的利益。第二、退一步讲，即使上述协议有效，王忠于、石湘平、许立新也无权享有政府补贴。根据《协议书》的约定，王忠于、石湘平、许立新只是公共汽车部分线路的承包人，而非公汽公司的股东，更非实际经营人，王忠于、石湘平、许立新无权享有政府补贴。王忠于、石湘平、许立新与公汽公司、创资公司在协议书中已经明确，公汽公司将洪梅镇部分公交线路发包给王忠于、石湘平、许立新经营，而非将公汽公司整体发包给王忠于、石湘平、许立新经营。《协议书》第三条第四款第3项约定，“政府部门对公共汽车经营的补贴均归丙方所有，乙方不得受让。但政府部门给丙方的老年人及××人的乘车补贴、油价补贴，以及对公汽的税费减免政策在政府部门有明确文件规定后，由乙丙双方另行商定”，关于公共汽车经营的补贴由公汽公司所有，其余补贴则由双方另行商定。因此，王忠于、石湘平、许立新诉请的购车贴息补贴、安装监控设备补贴、亏损补贴等即使不属于公汽公司享有，也应由双方商定。故王忠于、石湘平、许立新的诉请与事实不符，于法无据，应予以驳回。
创资公司向原审法院答辩称：其同意公汽公司的答辩意见，并且补充答辩意见。公汽公司虽然为创资公司的下属企业，但公汽公司具有独立的法人资格，可以独立对外承担民事责任。本案的公交线路由公汽公司发包给王忠于、石湘平、许立新，与创资公司无关。而且协议书中也明确创资公司不以权利义务主体的身份享有和承担本协议书关于线路承包的权利义务。
原审法院经审理查明：2007年11月30日，王忠于、许立新、石湘平三人与创资公司、公汽公司签订《协议书》，该协议书约定解除创资公司与王忠于三人于2006年11月16日签署的《合同书》，且互不得以《合同书》要求对方承担违约责任；创资公司履行《合同书》的行为视为公汽公司的履行行为，协议书签订之日起，由公汽公司同王忠于三人履行《协议书》项下的内容：王忠于三人购买车辆，挂靠公汽公司经营，承包经营公汽公司的公共汽车线路10年，自2006年11月15日起至2016年11月31日止，“经营期间，乙方（注：王忠于三人）自主经营，自负盈亏”，“政府部门对公共汽车经营的补贴均归丙方（注：公汽公司）所有，乙方不得受让。但政府部门给丙方的老年人及××人的乘车补贴、油价补贴，以及对公汽的税费减免政策在政府部门有明确文件规定后，由乙丙双方另行商定。”《协议书》还对承包费用及缴纳方式等权利义务进行了约定。2013年6月28日，公汽公司和王忠于三人签订《补充协议书》，就因增加运营车辆而变更承包费进行了约定。协议履行过程中，公汽公司实际运营的线路均由王忠于三人经营，东莞市物价局在2007年8月1日批复公汽公司营运的4条镇内公共汽车线路按照每票1元执行。
2007年4月10日，东莞市人民政府印发东府办（2007）26号《东莞市财政扶持公共交通优先发展实施方案》（以下简称“26号方案”）。该方案规定“对公共交通实行政策性补贴”。“公交企业有责任承担社会公益性服务和政府指令性的任务。政府为了方便人民群众乘坐公共汽车，实施优惠乘车等公益性服务和政府指令性任务，对公交企业收益造成影响的，由财政给予政策性补贴。”“（一）对老年人、××人等优惠乘车给予财政补贴”，“（二）对学生优惠乘车给予财政补贴”，“镇财政负责补贴镇内公共汽车”。“（三）对公交企业因市、镇政府要求增加班次和线路而需要新购置的车辆，财政给予补贴银行贷款利息”，“（四）对公交企业因油价上涨造成的经营成本增加，由财政给予适当补贴”，“各镇财政负责对镇内公共汽车进行补贴”。“（五）对公交企业安装车内保安监控设备给予财政补贴。…财政部门对按照要求安装视频监控系统的公共汽车所需安装费用给予补贴70%”。“（六）公共汽车企业实行保本微利经营机制，对经核实的公共汽车公司经营亏损由财政给予补贴。若公共汽车企业当年出现经营亏损，由公共汽车企业提出亏损补贴申请，财政会同审计等部门对企业经营财务进行审核，报经政府批准后，由财政对亏损企业进行补贴。…各镇财政负责对镇公共汽车公司进行补贴”。“（七）财政对公交企业培训本地户籍公汽驾驶员和乘务员进行补贴”。2012年，王忠于三人获悉上述补贴政策，遂向政府部门反映诉求，经协调，资产公司、公汽公司与王忠于等三人2014年4月25日签署一份《协议书》，根据“26号方案”，对老年人、××人免费人群、学生优惠人群的补贴支付达成一致意见，但王忠于三人其他补贴诉求未能得到满足，仍继续进行上访。2014年7月3日，资产公司受洪梅镇政府委托，对王忠于三人的诉求进行了书面回复：洪梅镇公交实行一元票价是根据市物价部门核准标准来执行的，与东莞市个别镇实行的“一元公交”政策性质不同，两者不具可比性，不给予财政补贴；购车贴息在实际操作中，市采取免息借款给公交企业的方式落实了对公交企业购车贴息补贴的政策，不需要再另外向企业拨付贴息补贴，洪梅镇公汽公司当年也享受了此项政策，免息借款三年，此笔借款已归还市财政；东莞市公交视频监控系统采用“社会投资、政府租用”的模式进行政府采购，镇财政对镇公汽的视频租金补贴70%，公汽公司负担视频租金的30%，洪梅镇由镇和企业分别负担的公汽视频监控每月租赁费用由市财政在镇税收分成中统一扣出支付给营运商，因此洪梅镇财政已经将镇公汽视频监控的补贴通过支付营运商租赁费的方式落实了。与此同时，因东莞市政府开展公交体制改革，2014年6月30日，公汽公司通知王忠于三人，公汽公司镇内公交客运经营期限截止2014年6月30日届满，要求三人配合进行水乡公交改革工作。2014年7月3日，王忠于三人委托律师向创资公司、公汽公司发出律师催告函，要求支付购车贴息补贴、监控设备补贴、亏损补贴合计2107.63万元，未获回复。
此外，原审法院根据王忠于三人的申请，向洪梅镇财政分局进行调查取证2007年至2014年6月30日期间向公汽公司应付及实付的财政补贴款明细。该局回复原审法院，2011年和2012年应付及实付燃油补贴分别为1080775元、745068元均已全额转拨公汽公司，上述期间的乘车补贴3133845.75元委托资产公司一次性转拨至公汽公司。庭审中，王忠于三人陈述已实际享有了上述补贴款，而且也因增加购车而从公汽公司获得两年的免息借款57万元。
以上事实，有承包经营的协议书、支付乘车补贴的协议书、“26号方案”、东莞市物价局关于洪梅镇公共汽车线路暂行票价的复函、公汽公司要求王忠于三人配合进行公汽改革的通知、资产公司关于王忠于三人要求全面参与公交体制改革水乡统筹相关事项和各项补偿的回复、律师催告函及原审法院调取的公汽补贴情况表、原审法院庭审笔录附卷为证。
原审法院认为：《中华人民共和国民法通则》第六条规定，民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。王忠于三人诉求的购车贴息补贴、监控设备补贴、亏损补贴的依据均是东莞市政府“26号方案”的内容，属于依照东莞市的相关政策提出的诉求，应遵循政策依据。《中华人民共和国民法通则》第四条规定，民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。王忠于三人与公汽公司就线路经营事宜签订了《协议书》，该协议书的内容未违反国家法律效力性强制规定，约定有效，双方权利义务亦应当遵循协议内容。
“26号方案”中，对于因政府要求增加班次和线路而需要新购置的车辆，财政给予补贴银行贷款利息，王忠于三人购车已获得57万元免息借款，实际享受了该项政策。而且，从资产公司的回复来看，该补贴政策的实际执行方式，是市采取免息借款给公交企业的方式落实了对公交企业购车贴息补贴的政策，不需要再另外向企业拨付贴息补贴。王忠于三人要求公汽公司支付该补贴没有依据。而对于视频监控补贴的落实方式，系由财政直接支付，并未由企业支付，王忠于三人诉求该补贴不符合政策执行方式。公交运营亏损补贴，应当在对经营财务审核，并经政府批准后予以补贴，但王忠于三人并未提供任何证据证实其存在营运亏损。营运线路经物价局核准为1元，是否造成亏损，亦未能证实。王忠于三人诉求亏损补贴，证据不足。王忠于三人与公汽公司签署的《协议书》中也约定政府部门给予的老年人及××人的乘车补贴、油价补贴，以及对公汽的税费减免政策由双方另行商定，其他补贴均归公汽公司所有，王忠于三人的诉求也不符合协议约定。
综上，原审法院对王忠于三人的诉求不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第六条，《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四之规定，判决如下：驳回王忠于、石湘平、许立新的全部诉讼请求。本案一审受理费148288.37元，由王忠于、石湘平、许立新负担。
一审宣判后，王忠于、石湘平、许立新不服，共同向本院提起上诉称：一、原审判决认定王忠于三人与公汽公司签订的案涉协议书有效是错误的。案涉协议书违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十八条的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，案涉协议书应认定为无效合同。二、虽然王忠于三人与创资公司、公汽公司签订的案涉协议书无效，但王忠于三人作为案涉公汽线路的实际经营者，代表公汽公司对外承担公汽运行的一切经营事务、社会公益性服务以及政府指令性任务，应由王忠于三人实际享有政府给予公汽公司的各项补贴。1.2007年4月1日至2014年6月30日期间，王忠于三人自行出资购买15辆公共汽车经营案涉线路，自行承担经营风险和亏损，同时还依据案涉协议书约定向公汽公司支付承包费用。除王忠于三人外，公汽公司未将线路经营权转包给其他个人或组织，王忠于三人承担了公汽公司应承担的所有社会义务和责任。王忠于三人的经营行为实际上代表了公汽公司，公汽公司对外的一切经营事务均由王忠于三人代表完成，公汽公司只是一个挂名的空壳公司，并无实际出资及资产，根本无法承担社会公益性服务及政府指令性任务。2.王忠于三人对此向市政府、市交通局、洪梅镇政府上访，要求创资公司、公汽公司、资产公司给予享受购车贴息补贴款、监控设备补贴、亏损补贴。资产公司作为前述各项补贴的实际支付人，于2014年7月3日向王忠于三人出具了《关于王忠于、许立新和石湘平要求全面参与公交体制改革水乡统筹相关事项和各项补偿的回复》。回复中，资产公司承认政府给予当地公汽公司购车贴息补贴、监控设备补贴、亏损补贴的事实。另外，据王忠于三人从有关部门了解到的信息，资产公司早已将自2007年至2012年间的购车贴息补贴1066950元和监控设备补贴款750700元支付给公汽公司及亏损补贴。王忠于三人承包了洪梅镇内公汽线路的经营权，自行承担经营风险和亏损，代表公汽公司承担了社会公益性服务及政府指令性任务，公汽公司并未有任何付出，不能享受政府给予公交运营主体的购车贴息补贴和监控设备补贴，该政策性扶持补贴应由实际运营主体即王忠于三人享有。资产公司在明知王忠于三人实际经营的情况下，仍将前述政策性补贴支付给公汽公司，损害了王忠于三人的合法权益，应对公汽公司、创资公司的付款义务承担连带责任。3.根据26号方案以及《洪梅公共交通发展实施方案》文件精神，公汽企业实行保本微利经营机制，对经核实的公汽公司经营亏损由政府给予补贴。王忠于三人经营案涉线路的过程中存在严重亏损，亏损达到1948万余元。王忠于三人就此多次向公汽公司反映存在亏损的事实，要求公汽公司向有关部门要求将王忠于三人经营的两条公汽线路的票价由“每人次上车一元”调整为“每人次上车二元”，或向政府申请亏损补贴，但公汽公司迟迟没有回复和处理，导致王忠于三人自2007年8月5日至今只能按物价局批复的“每人次上车一元”的票价运营，造成经营期间亏损达到19480024元，造成该亏损的直接原因是1元票价和2元票价的收入差额。导致王忠于三人的亏损持续扩大的另一个原因在于公汽运营关系国计民生，王忠于三人代替了公汽公司在社会上的位置，必须持续提供公共服务，不得擅自暂停、终止班线运输。因此，即使王忠于三人自行承担着巨额亏损，也只能继续维持经营，以保证线路畅通和市民出行方便，但王忠于三人却不能享有政府给予的亏损补贴及其他各项补贴，有失公平。三、王忠于三人一审中申请追加被告及调查取证，原审法院未予充分回应，对上述申请未予处理，程序有误。政府的各项补贴均由资产公司代表政府支付给公汽运营者，说明26号方案和《洪梅公共交通发展实施方案》文件精神规定的各项政策补贴是客观存在的，亏损补贴早已由政府支付给公汽公司，该亏损补贴是一项财政支出，具有合法的财政支出手续，该亏损补贴是客观存在的。王忠于三人无法提交2007年4月1日至2014年6月30日期间的财政补贴款明细，而该证据对本案事实查明具有非常重要的作用，因此王忠于三人才向原审法院申请调查取证，要求向资产公司调取上述期间的财政支出明细。同时，资产公司一审中表示其是受东莞市洪梅镇政府、东莞市财政局洪梅分局的委托向王忠于三人支付有关政策性补贴，其只是东莞市洪梅镇政府、东莞市财政局洪梅分局的代理人，并表示其与本案没有关联，不是本案适格被告。为查明事实，王忠于三人一审中申请追加东莞市洪梅镇政府、东莞市财政局洪梅分局作为本案被告。但原审法院在未作出充分回应的情况下未对王忠于三人的前述申请进行处理，导致事实无法查明，程序上有误。综上，王忠于三人请求二审法院：1.撤销原审判决，改判资产公司、公汽公司、创资公司共同向王忠于、石湘平、许立新返还镇财政补贴镇内公交汽车的购车补贴1066950元、安装监控设备补贴款750700元（2007年至2012年间）；2.改判资产公司、公汽公司、创资公司共同向王忠于、石湘平、许立新赔偿经营洪梅公汽期间的亏损补贴19480025元（2007年4月1日至2016年6月30日，每年亏损2686900元）；3.由资产公司、公汽公司、创资公司承担本案一、二审诉讼费用。
资产公司向本院答辩称：一、王忠于三人的上诉理由违背了民事诉讼中禁止反言的原则，不符合诚实信用原则。一审中，王忠于三人坚持认为案涉协议是有效的，现又主张协议无效，其对该问题的认识具有明显的投机性，陈述前后矛盾。2.王忠于三人主张案涉协议无效，即其与公汽公司的协议自始没有法律效力，其又以公汽公司的实际经营者身份主张本该由公汽公司享有的权利，其主张之间自相矛盾。3.资产公司作为独立的企业法人，并非案涉协议的缔约主体，与本案没有关联。4.资产公司从未参与公汽公司的经营，根本无从知道王忠于三人与公汽公司之间是何种关系，直到2014年初王忠于三人到政府部门上访，政府委托资产公司代为向公汽公司支付乘车补贴时资产公司才知道王忠于三人存在。5.王忠于三人在没有任何证据的情况下，主观臆断，推断洪梅镇政府已将亏损补贴支付给公汽公司，这是其单方主张，与事实不符。
创资公司、公汽公司共同向本院答辩称：王忠于三人的上诉请求没有事实和法律依据。原审法院已根据本案所有的证据对本案的事实作出认定，王忠于三人的上诉请求没有证据可予证明，请求驳回王忠于三人的上诉请求。案涉协议是无效的。
案经本院审理，对原审法院所查明的事实，本院予以确认。另补充查明：
本案二审审理过程中，许立新、石湘平以其与洪梅资产管理公司、洪梅公汽公司、创资公司达成和解为由，向本院提出撤回其上诉请求的申请。本院经审查后作出（2015）东中法民二终字第584号民事裁定，裁定：一、准许石湘平、许立新撤回对资产公司、公汽公司、创资公司的上诉；二、对王忠于对资产公司、公汽公司、创资公司的上诉继续予以审理。
二审中，王忠于向本院提交了企业财务报表（2007年4月至2009年7月），拟证明其关于亏损的主张。其中部分资产负债表、损益表、现金缴款单王忠于未能出示原件予以核对。公汽公司、创资公司认为：王忠于提交的上述证据形成于2004年4月至2009年7月间，明显不属于新证据，且该证据与本案无关，上述报表是数年前的报表，无法依据上述报表推断公汽公司现在的经营状况；而王忠于只是公汽公司的部分线路的承包者，并非公汽公司的经营者，其没有资格也不可能统计得出公汽公司的经营状况，事实上，政府自2009年之后有逐年增加拨付乘车补贴和油价补贴，上述证据不能反映王忠于关于亏损的主张。资产公司认为：上述证据不属于新证据，资产公司无法对上述证据的真实性进行确认。
本院认为，本案为挂靠经营合同纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条的规定，本案二审程序中仅针对上诉请求有关的事实和适用法律进行审查。针对王忠于的上诉意见，本案二审分析如下：
王忠于依据“26号方案”主张购车补贴，从案涉资产公司的回复可见，该补贴政策的实际执行方式，是市采取免息借款给公交企业的方式落实了对公交企业购车贴息补贴的政策，不需要再另外向企业拨付贴息补贴，即财政部门并非将购车的利息直接补贴给公交企业，且王忠于在一审中也确认其因增加购车而从公汽公司获得两年的免息借款57万元，在此情况下，王忠于要求公汽公司支付购车补贴没有依据。而视频监控补贴是采取财政直接向监控设备安装企业支付费用的方式予以落实，并未由公交企业支付，财政亦未向公交企业支付该费用，王忠于亦确认其并未向监控设备安装企业支付该费用，故王忠于诉请该补贴缺乏依据。至于亏损补贴的问题，根据“26号方案”，该项补贴应在对公交企业的经营财务审核，并报经政府批准后才予以补贴，而本案中，王忠于所提交的证据并不足以切实反映案涉公交线路经营的亏损情况，而案涉线路的运营票价系经物价局核准备案，依据该票价无法直接推断案涉线路运营的亏损情况，王忠于依据其主张的票价与实际运营的票价之间的差额主张亏损补贴明显缺乏依据，原审法院未予支持并无不妥。另外，东莞市洪梅镇政府、东莞市财政局洪梅分局与本案并无关联，王忠于一审中申请追加其为本案被告没有依据，原审法院未予支持正确，而原审法院在审理本案过程中亦依职权向东莞市财政局洪梅分局调取了相关财政补贴款明细，据此查明了本案事实，故原审在程序上并无不当。原审法院对本案的处理并无不妥，本院依法予以维持。
综上，王忠于的上诉理由不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条、第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费148288.38元，由王忠于负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃婴桃
代理审判员 王 振
代理审判员 谢佳阳
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 李日新
附相关法律条文（节选）：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百六十八条第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。
第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
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