山东省菏泽市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁17行初62号
原告高胜峰。
原告高文海。
原告高风林。
原告高义军。
原告高德根。
原告高同臣。
原告高百根。
原告高遂根。
原告段运建。
原告高建东。
原告高书友。
原告张付生。
原告高佰仲。
原告赵群。
原告高红旺。
原告段海根。
原告高红桥。
原告张世民。
原告高俊锋。
原告高新义。
原告高国胜。
原告董月花。
原告高富国。
原告高永锋。
原告高新田。
原告高震华。
原告高文起。
原告高宪州。
原告高德义。
原告高尚峰。
原告高石头。
原告张红民。
原告段运标。
原告高立锋。
原告李霞。
原告夏玉兰。
原告高红亮。
原告高红建。
原告高红波。
原告高红领。
原告高红要。
原告高书海。
原告高红印。
原告高凤臣。
原告高计勇。
原告闫进东。
原告高书峰。
原告高根勇。
诉讼代表人张付生。
诉讼代表人高书友。
诉讼代表人高文起。
诉讼代表人高德根。
诉讼代表人高佰仲。
委托代理人徐兴建，山东君诚仁和律师事务所律师。
被告东明县人民政府。
法定代表人魏琳，县长。
委托代理人黄铁军，东明县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人许庆丰，山东兴鲁明律师事务所律师。
第三人东明县马头镇人民政府。
法定代表人尚伟刚，镇长。
委托代理人王建明，山东兴鲁明律师事务律师。
委托代理人ＸＸ建，马头镇政府工作人员。
第三人东明县马头镇陈寨行政村村民委员会。
法定代表人陈雨田，村民委员会主任。
委托代理人王建明，山东兴鲁明律师事务律师。
委托代理人陈运方，东明县马头镇陈寨行政村党支部书记。
原告东明县马头镇陈寨行政村高堂村48户村民因诉被告东明县人民政府、第三人东明县马头镇人民政府、第三人东明县马头镇陈寨行政村村民委员会土地登记一案，于2016年1月15日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告东明县马头镇陈寨行政村高堂村48户村民的诉讼代表人张付生、高书友、高文起、高德根、高佰仲及其委托代理人徐兴建，被告东明县人民政府的委托代理人黄铁军、许庆丰，第三人东明县马头镇人民政府的委托代理人王建明、ＸＸ建，第三人东明县马头镇陈寨行政村村民委员会的委托代理人王建明、陈运方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东明县马头镇陈寨行政村高堂村48户村民诉称，一、原告与案涉争议土地有直接利害关系，具有合法的诉讼主体资格。首先，案涉土地在东明县人民政府颁发东国用（97）字第000140号土地使用权证前性质仍是农民集体土地，是第三人东明县马头镇人民政府从原告方所在的生产队无偿“划拨”的农民耕地。1970年，第三人东明县马头镇人民政府以建所谓的“蚕厂”为由“划拨”了原告所在的生产队近300亩耕地种植桑树等。1985年6月3日，第三人东明县马头镇人民政府与东明县煤炭工业总公司东明矿柱林场签订《土地转让协议书》，将案涉土地非法转让给了东明县煤炭工业总公司东明矿柱林场。1985年8月10日，第三人东明县马头镇人民政府又与原告方所在的生产队签订《土地转让合同书》2份，以土地征用名义，占用原告方生产队耕地60.2亩交东明县煤炭工业总公司东明矿柱林场使用。因此，原告与涉案土地有直接利害关系。其次，无论是第三人马头镇政府以建“蚕厂”为由非法无偿划拨原告方生产队土地，还是1985年8月10日征用土地60.2亩，都属于非法占用原告方所在的生产队土地，但还没有改变土地性质，仍是农村集体土地。原告认为马头镇人民政府用后搬不走，还会归还给原告方。但东国用（97）字第000140号土地使用权证的发证行为彻底改变了土地性质。二、东明县人民政府颁发的东国用（97）字第000140号土地使用权证已由东明县人民政府在东政发（2006）48号文中撤销，故申请人现只能确认该发证行为违法。综上，土地是农民世世代代繁衍生息的根本，是原告及子孙后代生存的基础。案涉土地自人民公社时期就属于原告所在生产队所有，是集体土地性质土地。三农问题无小事，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第15条、第46条之规定，向人民法院提起诉讼，请求：确认东明县人民政府颁发东国用（97）字第000140号土地使用权证的具体行政行为违法。
被告东明县人民政府答辩称：首先，涉案土地原属东明县马头乡蚕场经营使用的集体土地。1985年6月3日，东明县马头乡人民政府与东明县煤炭工业总公司东明矿柱林场签订《土地转让协议》，将涉案582.191亩土地地权移交给东明矿柱林场，作为育苗基地使用。东明矿柱林场每亩支付东明县马头乡政府1000元的补偿费，并且对地面上桥、闸、机井、高压线、电器给与每亩70元补偿。同时，双方对原马头乡蚕场的人员安置做出了书面约定。对于上述土地转让协议书，双方到东明县公证处进行了公证，公证机关于1985年6月28日出具了公证书。1997年8月，东明县煤炭工业管理局梁山矿柱立场东明分场申请对其使用的上述土地进行确权发证。答辩人经过审查相关材料并结合1989年1月3日、1988年12月5日，东明矿柱分场与东明县马头乡前陈占村委会、马头乡苏占村委会前述的土地权属界线协议书，依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十五条“全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农村集体企业的，办理相关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体土地转化为国家所有”、第十六条“1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始实施时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍有全民所有制单位、城市集体制单位使用的，确定为国家所有”等条款的规定，经过地籍、界址调查等确权发证程序，于1997年8月14日给申请人梁山矿柱林场东明分场颁发了东国用（97）字第000140号国有土地使用证。很明显，涉案土地属于国有土地。其次，集体土地被确定为国有土地后，权属性质依法具有不可逆转性。即不存在将国有土地转化、确认为集体土地的可能性。答辩人为梁山矿柱林场东明分场颁发涉案土地使用权证的行为，属于确权发证行为，该具体行政行为合法有效。再次，因体制改变，梁山矿柱林场东明分场原使用的国有土地，不再使用。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、第九条、第十二条等条款的规定，答辩人有权依法收回梁山矿柱林场东明分场使用的国有土地，并有权依法确权给马头镇人民政府使用，将涉案国有土地使用权人变更登记为东明县马头镇人民政府。答辩人的上述行为属于答辩人的法定职权，而且程序合法，原告诉称涉案土地仍属于原告生产队的集体土地，无任何事实根据和法律依据，原告的诉讼请求不能成立。本案原告不具备原告主体资格，应依法驳回原告方的起诉。综上，涉案土地属于国有土地，原告对涉案土地不具有法律上的利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。1985年8月10日马头乡联社分别与陈占村高堂队签订《土地转让合同书》涉及的60.2亩土地，也早已在性质上属于国有土地，不能证实原告与涉案土地有利害关系。一、原告方的诉讼请求明显违反客观事实和法律规定，根本不能成立。请依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的具体行政行为。二、东国用（97）字第000140号土地使用证中所涉及土地属于国有土地，答辩人的颁证行为，事实清楚，证据充分，适用法律正确。
第三人东明县马头镇人民政府述称，第三人认为本案原告不具备原告主体资格，且其诉讼已超过诉讼时效，应依法驳回原告方的起诉。成立于1970年的东明县马头乡蚕厂，在性质上属于农民集体企业。1985年6月3日，全民所有制企业东明县煤炭工业总公司东明矿柱林场与东明县马头乡人民政府签订协议书及土地转让协议书，原东明县马头乡蚕厂被东明矿柱林场兼并，原马头乡蚕厂使用的土地地权移交给东明矿柱林场，作为育苗基地使用。1985年8月10日，因四周扩大占用林内耕地，原东明县马头乡联社分别与陈寨村高堂队和前陈寨村高堂队签订《土地转让合同书》，征用陈寨村高堂队土地39.5亩，征用前陈寨村高堂队土地20.7亩，一并由东明矿柱林场作为育苗基地使用。1997年东明矿柱林场对其使用的土地申请东明县人民政府登记发证，东明县人民政府经过地籍调查，确认该宗地土地权属来源合法，用地合理，边界清楚，四邻无争议，故此为东明矿柱林场颁发了东国用（97）字第000140号国用土地使用证。2006年11月19日，因体制转变，东明矿柱林场原使用的上述国有土地不再使用，东明县人民政府作出东政发[2006]48号文件，决定收回东明矿柱林场使用的国用土地使用权并划拨给第三人东明县马头镇人民政府使用，并于2007年1月31日给第三人颁发了国用土地使用权证。2015年8月，原告方认为东明县人民政府涉案的确权发证行为违法，向菏泽市人民政府申请行政复议，2015年11月4日，菏泽市人民政府驳回了原告方的行政复议申请，原告方提起本案诉讼。上述事实证明：涉案土地自1985年6月至2006年11月的21年期间，原告方对东明矿柱林场使用涉案土地没有提出过异议。自1997年东明县人民政府为东明矿柱林场确权颁发国有土地所有权证至2015年8月原告方提出行政复议的18年期间，原告方对涉案土地性质属于国有土地没有提出过异议或依法主张权利,自1970年原东明县马头乡蚕厂设立至今45年，原告方对原东明县马头乡蚕厂占用的土地没有行使过使用权、占有权,涉案土地早已不是集体土地，而是国有土地等。这些实事证实，涉案土地与原告方没有事实上和法律上的利害关系，本案原告方不具备原告主体资格。而且，原告方的起诉早已超过诉讼时效，故应依法驳回原告方的起诉。
第三人东明县马头镇陈寨行政村村民委员会同意东明县马头镇人民政府答辩意见。
本院认为，东国用（97）字第000140号国有土地使用权证是东明县人民政府颁发给东明县煤炭工业管理局梁山矿柱林场东明分场的国有土地使用权证。该证载明的土地（面积350219.35平方米），位于东明县马头镇境内，其中有一部分土地在1970年前属于东明县马头镇陈寨行政村集体所有，另有部分土地在1985年前属于东明县马头镇陈寨行政村集体所有。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，原告高胜峰等48户村民对涉及其所在行政村原农村集体土地颁发权属证书行政行为不服，可以在过半数的前提下，以其所在农村集体经济组织的名义提起诉讼，但不能以个人名义提起诉讼。被告主张本案中原告无主体资格理由充分。对此主张，本院予以支持。依据《最高人民法院关于执行<华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，本院裁定如下：
驳回原告高胜峰等48户村民的起诉。
预交的案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 姚长河
审 判 员 李胜力
人民陪审员 步翠银
二〇一六年六月三十日
书 记 员 杨继霞