河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行提字第00002号
申请再审人（一审第三人、二审上诉人、原审申请再审人）耿守伦，男，1942年出生，汉族，住新乡市红旗区。
委托代理人耿海霞，女，1968年出生，汉族，住新乡市牧野区。系耿守伦之女。
委托代理人石清风，女，1946年出生，汉族，住新乡市红旗区。系耿守伦之妻。
被申请人（一审原告、二审被上诉人、原审被申请人）耿守圳，女，1944年出生，汉族，住新乡市牧野区。
委托代理人王志勤，男，1942年出生，汉族，住新乡市牧野区。系耿守圳之夫。
被申请人（一审原告、二审被上诉人、原审被申请人）耿守芳，女，1949年出生，汉族，住新乡市红旗区。
委托代理人赵良桃，男，1943年出生，汉族，住新乡市红旗区。系耿守芳之夫。
二审上诉人、一审被告新乡市人民政府。
法定代表人王小平，市长。
委托代理人王素阁，新乡市国土资源局工作人员。
委托代理人夏淼，新乡市国土资源局工作人员。
申请再审人耿守伦因与被申请人耿守圳、耿守芳，二审上诉人、一审被告新乡市人民政府土地行政登记一案，不服新乡市中级人民法院（2013）新中行再字第15号行政判决，向本院申请再审。本院于2014年12月9日作出（2014）豫法行再申字第00025号行政裁定提审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。耿守伦及其委托代理人耿海霞、史清风，耿守圳的委托代理人王志勤，耿守芳的委托代理人赵良桃，新乡市人民政府的委托代理人王素阁、夏淼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是：新乡市人民政府于1999年11月为耿守伦颁发了新国用（99）字第0201195号国有土地使用证。
新乡市牧野区人民法院一审查明，耿守圳、耿守芳与耿守伦系同胞兄妹，其父亲名耿子元。耿子元50年代在新乡市环城北街23号定居，先在北边建房，南边有坑，北边房屋1982年翻建，次子耿守坤居住，1975年填坑建房，1976年建成南屋楼房之后，耿子元曾在南楼一层居住过，1977年耿守伦自拟分家文书，约定由其和次子耿守坤分家析产哥南弟北。之后，耿守伦多年多次交纳院南边七十多平方米的土地使用费用。1988年8月1日红旗区城建环保局为耿守伦颁发了红西办证字第001676号建设用地清查登记证。1996年11月12日耿守伦以建设用地清查登记证为依据提出土地登记申请。经土地部门进行地籍调查、权属审核，在未公告的情况下批准登记，新乡市人民政府于1999年11月为耿守伦颁发了新国用（99）字第0201195号国有土地使用证。
新乡市牧野区人民法院一审认为，新乡市人民政府在为耿守伦进行土地登记的过程中，对调查结果审核后未发布公告，程序违法，该国有土地使用权登记应予撤销。新乡市牧野区人民法院遂作出（2011）牧行初字第05号行政判决：撤销新乡市人民政府于1999年11月为耿守伦核发的新国用（99）字第0201195号国有土地使用证。
耿守伦、新乡市人民政府不服一审判决向新乡市中级人民法院提起上诉。
新乡市中级人民法院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
新乡市中级人民法院二审认为，新乡市人民政府具有为辖区内的单位和个人核发国有土地使用权证书的法定职权。新乡市人民政府在为耿守伦进行土地登记的过程中，对调查结果审核后未发布公告，属于程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，新乡市中级人民法院作出（2011）新行终字第165号行政判决：驳回上诉、维持一审判决。
耿守伦不服新乡市中级人民法院二审判决，向本院申请再审，本院指令新乡市中级人民法院再审。
新乡市中级人民法院再审查明的事实和一、二审认定的事实一致。
新乡市中级人民法院再审认为，人民法院审理行政诉讼案件，应当对具体行政行为是否合法进行审查。本案中，即应当对新乡市人民政府于1999年11月为耿守伦颁发新国用（99）字第0201195号国有土地使用证是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。新乡市人民政府称新乡市红旗区城建环保局为耿守伦颁发的红西办证字第001676号建设用地清查登记证就可以作为确认土地使用权的凭证，并进而由此证变更登记为新国用（99）字第0201195号国有土地使用证，系变更登记的理由，没有法律依据，不能成立。新乡市人民政府为耿守伦颁发国有土地使用证是初始土地登记。根据《土地登记规则》第十五条的规定，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的目的在于告知土地使用者、所有者、土地他项权利者及其他土地权益有关者相关的权益，以免其权益受损。新乡市人民政府在为耿守伦进行土地登记过程中，应当予以公告而未进行公告，程序违法。一、二审判决以此为由，撤销了新乡市人民政府为耿守伦核发的新国用（99）字第0201195号国有土地使用证并无不当。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。耿守伦申请再审的理由不能成立。新乡市中级人民法院作出（2013）新中行再字第15号行政判决：维持新乡市中级人民法院（2011）新行终字第165号行政判决。
申请再审人耿守伦不服新乡市中级人民法院再审判决，向本院申请再审称：1、1982年国家对申请人房子开始征收土地使用费，一直是其交纳的土地使用费，1986为申请人颁发了《使用国有土地凭证》，1988年为申请人颁发《建设用地清查登记证》，1999年换发《国有土地使用证》，政府为其颁发的土地证具有法律效力，应受法律保护。2、1977年的“立分据”、1982年的“分据补充”，是由家长主持订立的分家协议，家庭主要成员都认可，法院也据此进行判案，在申请人家庭已经执行三十多年，具有真实性和法律效力。争议房屋是申请人夫妻所建，不属于耿子元遗产，不存在继承问题。被申请人在建房的五年以前都已出嫁，房产和土地与他们毫无关系，争议的房地产权属全部归申请人所有。被申请人不具备诉讼主体资格，对申请人的房地产无权提起诉讼。请求依法撤销新乡市中级人民法院再审判决，驳回被申请人起诉。
被申请人耿守圳、耿守芳答辩称：1、被诉颁证行为程序违法、适用法律错误。新乡市政府颁发被诉土地使用证未发布公告，申请人未提交土地权属和地上附着物权属证明，新乡市政府对此未予审查，程序严重违法。新乡市政府认为，为申请人办理被诉土地证是土地变更登记，没有法律依据。2、环城北街23号院南屋的土地使用权和房屋所有权属于被申请人父亲耿子元所有。1951年被申请人父母开始建房定居，直至1977年院内所有房屋都是在被申请人父亲掌管全家经济的情况下建造的。1982年耿守伦以“立分据”为凭，未经其父亲同意，篡夺缴纳公有土地租金权利，申请人没有土地使用权。3、“立分据”未经被申请人父亲耿子元同意，没有法律效力。1977年申请人耿守伦提出分房产，其父亲不同意，其背着父亲私自拟定“立分据”。耿守伦也曾不承认“立分据”“分据补充”分家协议的效力。申请人不赡养其父亲，其父亲不同意将房产给耿守伦。新乡市房管局行政处理决定、法院判决等证据均能证明。一、二、再审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持原判，驳回申请人的再审请求。
二审上诉人、一审被告新乡市人民政府称：新乡市人民政府依据清查证，按照《土地登记规则第》第6条规定，经过土地登记申请等程序为申请人颁发被诉土地使用证，颁证行为合法。一、二审提到的公告程序，不是必经程序。本案争议实质上是家庭纠纷造成的，与被诉颁证行为无关。请求依法撤销原判，维持被诉土地登记行为。
本院再审审理查明：与本案相关的耿守坤、耿守圳、耿守芳诉新乡市城乡规划局向耿守伦颁发临时规划许可证一案，新乡市中级人民法院作出（2013）新中行再字第4号行政判决，耿守伦不服向本院申请再审，本院于2014年2月21日作出（2014）豫法行再申字第00006号行政裁定，决定对该案进行提审，并于2014年7月23日作出（2014）豫法行提字第00019号行政判决。该判决查明，1977年10月8日，耿守伦与耿守坤就其父耿子元房屋形成分家分据并签字。在此之后，耿守伦、耿守坤、王志勤（耿守圳之夫）、赵良桃（耿守芳之夫）又签订分据补充，耿子元未在上述分家协议上签字。1991年，耿子元、耿守伦、耿守坤、耿守圳、耿守芳、耿守玲因赡养纠纷提起民事诉讼，新乡市红旗区人民法院作出（1991）红法民字第345号民事判决。耿子元、耿守坤、耿守圳、耿守芳、耿守玲在1991年10月2日和1991年10月10日的民事上诉状中对分家协议的表述，能够证实其对于分据和分据补充及内容是明知的。耿子元1992年3月15日向新乡市中级人民法院提交的《关于保护我产权的请求》中，对分家协议的意见表述为：“耿守伦、耿守坤兄弟二人若今后能尽心尽力履行赡养义务，按此分据处理我的财产”。耿子元于2006年向新乡市房产管理局提出申请，以分据未经本人签字为由，主张撤销耿守伦以分据办理的房产证。该判决认定，双方当事人对“立分据”、“分据补充”分家协议的效力及房屋权属存在争议，应经民事诉讼确定。此基础民事争议解决后，根据耿守坤、耿守圳、耿守芳与被诉具体行政行为是否存在法律上的利害关系再行主张行政诉讼权利。该判决以耿守坤、耿守圳、耿守芳原告主体资格不当、诉讼请求证据不足为由驳回耿守坤、耿守圳、耿守芳的诉讼请求。该判决已经生效。
另查明，耿守圳、耿守芳、耿守伦等与争议财产相关的人员，在之前不同的行政、诉讼处理程序中，对“立分据”“分据补充”分家协议的效力都曾经提出过截然相反的主张。
其他事实与新乡市中级人民法院再审查明的事实一致。
本院认为，在行政诉讼中，原告应当对其是否具备原告主体资格承担举证责任，被告应当对被诉具体行政行为是否合法承担举证责任，如果原告不能证明其具备原告主体资格，人民法院就不再审查被诉具体行政行为是否合法，直接驳回原告的诉讼请求。原告提起行政诉讼必须具备两个条件，一是主观上原告认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益，二是客观上原告要证明其与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系，两个条件必须同时具备，否则，就不具备原告主体资格。因此原告要举证证明其合法权益受到侵害、其与被诉具体行政行为之间存在法律上的利害关系。原告起诉时对此应当提出初步的证据证明，诉讼中，原告应当根据被告及第三人的反驳情况有责任进一步举证证明。如果原告不能举证或者待证事实真伪难辨，原告应当承担举证不能的法律后果。
本案中，耿守圳、耿守芳作为原告起诉应当提供他们与被诉土地登记行为之间存在法律上利害关系，其合法权益受到侵害的证据。经审理查明，耿守圳、耿守芳与耿守伦是同胞兄妹关系，其父母已去世。耿守圳、耿守芳认为争议土地系父母遗产，新乡市人民政府将争议土地登记给耿守伦，侵犯了他们对父母遗产的继承权，基于此提起本案诉讼。审理中，耿守伦提供的“立分据”、“分据补充”分家协议，证明争议土地已通过分家协议处置给耿守伦，不是父母遗产。耿守圳、耿守芳应当进一步提供有效证据证明分家协议无效。而现有的证据不能排除分家协议有效。耿守圳、耿守芳应当承担举证不能的法律后果。况且耿守圳、耿守芳、耿守伦等与争议财产相关的人员，在之前不同的行政、诉讼处理程序中，对“立分据”、“分据补充”分家协议是否有效都提出过截然相反的主张，分家协议是否有效应当通过其他途径确认。耿守圳、耿守芳不能证明其与被诉土地登记行为之间存在法律上的利害关系，不具备原告主体资格，其诉讼请求应当驳回。申请人耿守伦的再审理由成立，本院予以支持。
本案的基础民事关系与耿守坤、耿守圳、耿守芳诉新乡市城乡规划局向耿守伦颁发临时规划许可证一案的基础民事关系基本相同。该案业经本院再审已作出生效判决。该判决认定双方当事人对“立分据”、“分据补充”分家协议的效力及房屋权属存在争议，应经民事诉讼确定。待基础民事争议解决后，耿守坤、耿守圳、耿守芳可根据其与被诉具体行政行为是否存在法律上的利害关系再行决定是否主张行政诉讼权利。本案处理应与该案保持一致。
综上，原判认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销新乡市中级人民法院（2013）新中行再字第15号行政判决、（2011）新行终字第165号行政判决；
二、撤销新乡市牧野区人民法院（2011）牧行初字第05号行政判决；
三、驳回耿守圳、耿守芳的诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由耿守圳、耿守芳各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 杨 巍
代理审判员 王凤强
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 赵朝金