浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行初字第47号
原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业（名单附后）。
诉讼代表人徐敏青，系青田县东鑫阀门有限公司董事长。
诉讼代表人周康丰，系浙ＸＸ田康信机械有限公司董事长。
委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被告青田县人民政府，住所地青田县鹤城中路33号。
法定代表人戴邦和，县长。
委托代理人范景东，青田县经信局总经济师。
委托代理人潘足飞，青田县潘源律师事务所律师。
原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业请求确认被告青田县人民政府强制兼并重组行为无效一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月30日公开开庭审理了本案。原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业的诉讼代表人徐敏青、周康丰及其委托代理人涂四益，被告青田县人民政府副县长周地亮及其委托代理人范景东、潘足飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青田县人民政府于2014年11月27日作出《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》，方案中“整治原则”第（三）项提出，在全面排查摸底的基础上，按照“关停淘汰一批、兼并重组一批、整治提升一批”的要求，分类指导，有序推进阀门行业综合整治提升。在“整治措施”第（二）项提出，对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。
原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业诉称：被告自2015年1月开始强制性地要求众原告兼并重组，为达到兼并重组的目标，被告对众原告作出了停产整改、强制拆除、收回土地使用权、提出内含着重新土地规划和生产规划设计条件的兼并重组方案。如果众原告不顺从被告的兼并重组方案，就不能够继续生产。停产整改、强拆和收回土地使用权，都是兼并重组的准备措施。被告关于兼并重组的决定，具体体现在其《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》上。《实施方案》规定：“不符合环保要求的阀门企业一律予以停产整顿，在限期内未整改到位并通过验收的企业一律依法予以关停淘汰”；“对东源镇项山宫工业园内、红光区块进行统一规划重新出让，不符合规划的建筑一律予以拆除”；“鼓励实施兼并重组”；“对纳入综合整治提升的企业，在自己合法取得工业用地上经批准进行扩建、翻建和重建生产性用房的，重新确定规划设计条件”。虽然《实施方案》字面上是行政指导性质的“鼓励兼并重组”，但从停产、强拆、收回土地使用权到拟定兼并方案，步步紧逼，不容众原告争辩，其实际的强制性显露无疑。《青田县阀门行业整治项目准入条件》规定阀门企业“布局及选址由整治领导小组根据规划和实际情况统筹安排”，被告2015年3月6日在“2015年度《政府工作报告》工作任务分解落实计划”具体规定58家阀门企业必须兼并重组为25家企业，都证明了被告兼并重组决定的强制性。被告组建的“全县污染企业集中整治行动领导小组”至2015年3月强拆了众原告的厂房、设施，强行要求众企业重办土地使用权出让手续，重新确定规划条件，并强行要求各企业按其要求进行兼并。综上，被告的兼并重组决定，包括收回土地使用权和要求办理重新出让手续、以新建企业的生产标准要求众原告合并的行为，缺乏法定管辖权，没有事实依据和法律依据，侵犯了众原告的自主经营权，为此，请求人民法院依法确认被告强制要求众原告兼并重组的行政行为违法。
原告提交的证据有：1、《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》，待证被告在方案中作出“对东源镇项山宫工业园内、红光区块进行统一规划重新出让，不符合规划的建筑一律予以拆除”的决定；2、《青田县阀门行业整治项目准入条件》，待证被告“整治领导小组”设定的准入条件远高于工信部的要求；3、青田县“准入条件”和工信部“铸造行业准入条件”比较，待证被告的规定远高于工信部的标准，该规定明显违法；4、青政办发（2014）86号“关于成立青田县阀门行业综合整治提升工作领导小组的通知”成立文件，待证“整治领导小组”不具有独立法律责任能力；5、强拆照片，证明众原告工厂设施已被强拆；6、浙江日报2014年11月24日报道“青田污染企业集中整治”；待证强拆行为目的就是兼并重组；7、环维公司、永泰公司、百斯特公司、康信公司的国有土地使用权证；8、其他公司交付的土地出让金收据；9、众原告逐年支付的城市建设维护税、城镇土地使用税；10、众原告办理的《建设规划用地许可证》；11、青田县人民政府（2011）42号“关于工业企业建设有关问题的专题会议纪要”；证据7-11待证部分原告拥有正式的国有土地使用证，其他原告已经向政府机关支付土地出让金，并事实上获得土地使用权，以及各行政机关已经认可了众原告工厂用地的合法性，众原告建厂本已获得了规划许可；12、青田县政府（2008）90号“关于工业项目建设有关遗留问题的会议纪要”，待证被告关于原告工厂违反规划的指责不实；13、青田县国有土地收回补偿协议书，待证兼并重组方案的强制性；14、环维公司新颁国土使用权证及新的出让手续，待证青田县国土资源局在实施“实施方案”时，加重了企业负担；15、青田县住房和城乡规划建设局“东源镇项山宫区二号地块出让规划设计条件”，待证青田县住房和城乡规划建设局已经全面废止对项山宫区工业园的原有规划；16、众原告被迫签订“同意兼并协议”，待证被告非法运用强制手段强迫众原告兼并；17、项山宫企业分布图，待证被告整治小组规定面积不低于十亩等要求；18、阀门综合整治推进组周末值班表，待证被告强力推进兼并重组。
被告青田县人民政府辩称：一、答辩人没有做出强制要求原告兼并重组的行政决定。答辩人出台的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》中的整治措施只有：（一）关停淘汰，这是针对不符合环保要求的阀门企业，予以停产整改，在限期内未整改到位并通过验收的企业；（二）兼并重组，是针对不符合工信部《锻造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业；（三）整治提升。对符合环保和产能规模准入要求的阀门企业，要加快淘汰落后设备，改进生产工艺、鼓励企业做精做强。但并没有原告诉讼请求中所提出的强烈要求众原告兼并重组的行政决定。二、答辩人制定的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》、《青田县阀门行业整治项目准入条件》是合法的。《青田县阀门行业整治项目准入条件》就是按照中华人民共和国工业信息化部《锻造行业准入条件》制定的。三、原告等现有虽不符合工信部《锻造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，答辩人成立整治行动领导小组，只是通过专门的机构，更好地促进企业的发展。原告等通过自愿协商，进行重组兼并，这是民事主体之间的民事行为，并不属于答辩人的强制措施。综上，答辩人并没有作出要求原告兼并重组的行政决定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告青田县人民政府提交的证据有：1、《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》、《青田县阀门行业整治项目准入条件》，待证被告出台阀门行业综合整治提升方案及准入条件的事实；2、申请报告，待证原告等申请自愿兼并的报告。
经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性无异议，对证据1、2质证认为，按照承诺书要企业要关停酸洗工艺，工信部并没有这样的准入条件，证明被告的兼并重组带有强制性；被告对原告提交的证据1认为是对综合整治实施方案的部署，并不是决定；对证据2、3、4认为政府工作报告是鼓励性报告，不存在强制性成立阀门行业综合整治小组也并不违法；对证据5、6认为有部分企业是自行拆除的；对于证据7、8、9、10认为无法核实真实性；对证据11、12认为会议纪要虽然提到处罚问题，但是实际有没有处罚也需要进一步核对；对证据13、14认为既然是协议，就是自愿签订的，不带有强制性；对证据15认为不是被告的行为，不能评判；对证据16认为协议都是自愿签订的，不带有胁迫性；对证据17、18认为与本案没有关联。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1、2，证明被诉行政行为的存在及各企业通过承诺的方式选择兼并方式，能够证明本案的事实，予以采信。原告提交的证据1、2、16系与被告重复提交，不复评判；证据3能够证明案件事实，予以采信；证据4-15，与证明本案兼并行为的违法不存在直接关联，不予采信；证据17、18亦与证明被诉兼并重组行为违法没有直接关联，不予采信。
经审理查明，被告青田县人民政府因环境整治需要，针对全县范围内所有阀门铸造、精加工等企业，于2014年11月27日出台了《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》，方案中“整治原则”第（三）项提出，在全面排查摸底的基础上，按照“关停淘汰一批、兼并重组一批、整治提升一批”的要求，分类指导，有序推进阀门行业综合整治提升。在“整治措施”第（二）项提出，对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。此后，包括原告青田澳特阀门有限公司、青田通顺阀门铸造有限公司、青田布隆斯模具阀门有限公司在内的多家企业，按照被告制定的《青田县阀门行业整治项目准入条件》要求，向被告提交了相互间同意兼并重组的报告、承诺书等，实施兼并重组。但各原告仍认为，被告要求原告企业进行兼并重组，表面上是以鼓励为主，实际上在实施兼并重组的过程中，通过停产整顿、强制拆除、收回土地使用权等行为，强制各原告进行兼并重组，侵犯了其合法权益，故针对被告实施兼并重组的行为向法院提起行政诉讼。
本院认为，原告虽在诉讼请求中请求确认被告青田县人民政府强制要求各原告兼并重组的行为违法，但在实际的请求中，认为被告对各原告实施了“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”等行为，并认为上述行为都是强行兼并重组的准备措施，均包含在强制兼并重组行为之内。但事实上原告所述的“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”等，均属于分别独立的行政行为，原告将数个独立的行政行为，放在其所诉请的“强制兼并重组行为”之内，从而请求人民法院在一起行政诉讼中同时审查“停产整顿”、“强制拆除”、“收回土地使用权”等不同性质的行政行为，有违行政诉讼一个行为一个诉的基本要求。因此，庭审中经双方确认，原告所请求确认无效的“强制兼并重组行为”仅指被告于2014年11月27日作出的《青田县阀门行业综合整治提升实施方案》中有关对各原告兼并重组的规定。经审查，被告在该份文件中的“整治原则”第（三）项提出，在全面排查摸底的基础上，按照“关停淘汰一批、兼并重组一批、整治提升一批”的要求，分类指导，有序推进阀门行业综合整治提升；在“整治措施”第（二）项提出，对不符合工信部《铸造行业准入条件》规定的企业规模准入要求的，鼓励实施兼并重组，符合环保、产能、规划等条件的阀门企业，可以恢复生产。从上述对有关企业兼并重组的规定看，符合对该行业综合整治的要求，亦不带有强制性。至于原告所述被告通过实施拆除厂房等其他方式达到强制各原告兼并重组的目的，也并非系被告设定的重组兼并方案侵犯各原告的合法权益，原告应另行诉讼解决。综上，本院对原告的诉请予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业请求确认被告青田县人民政府要求各原告兼并重组行为无效的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告青田县双泰阀门制造有限公司等20家企业负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 梅剑文
人民陪审员 李 勤
二〇一六年三月十八日
代书 记员 吴美珠
原告名单：
青田环维精铸阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区19号。
法定代表人叶雪康，董事长。
青田鑫泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区5号。
法定代表人叶宋廷，董事长。
青田正达阀门制造有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区16号。
法定代表人陈恩康，董事长。
青田澳泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区8号。
法定代表人金妹芬，董事长。
青田春锋汽缸有限公司，住所地青田县东源镇工业园区6号。
法定代表人叶里光，董事长。
青田宏兴阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区2号。
法定代表人林继彬，董事长。
青田中泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区7号。
法定代表人叶旭光，董事长。
青田世泰标准件有限公司，住所地青田县东源镇工业园区9号。
法定代表人朱卫忠，董事长。
青田布隆斯模具阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区13号。
法定代表人张道文，董事长。
青田百斯特阀门铸造有限公司，住所地青田县东源镇工业园区17号。
法定代表人殷春荣，董事长。
青田豪迪斯阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区1号。
法定代表人殷春荣，董事长。
青田通顺阀门铸造有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区A11号。
法定代表人叶永青，董事长。
青田通顺阀门铸造有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区A11号。
法定代表人叶永青，董事长。
青田中源标准件有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区10号。
法定代表人张侠峰，董事长。
青田县东鑫阀门有限公司，住所地青田县东源镇公路128号。
法定代表人徐敏青，董事长。
青田澳特阀门有限公司，住所地青田县东源镇工业园区B11号。
法定代表人陈玲丽，董事长。
青田县双泰阀门制造有限公司，住所地青田县东源镇项山宫工业园区18号。
法定代表人叶东荣，董事长。
青田五洲阀门有限公司，住所地青田县东源镇黄三公工业区内。
法定代表人叶海廷，董事长
青田县艾利斯阀门铸造厂，住所地青田县东源镇工业园区12号。
法定代表人卲时孟，董事长。
浙ＸＸ田康信机械有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区A15号。
法定代表人周康丰，董事长。
浙ＸＸ田永泰阀门有限公司，住所地青田县东源镇第一工业园区15号。
法定代表人陈ＸＸ，董事长。