湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江岸行初字第00256号
原告王小剑。
委托代理人殷玉航（一般授权代理），北京京润律师事务所律师。
被告武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，系局长。
委托代理人刘磊（一般授权代理），武汉市国土资源和规划局土地交易中心工作人员。
委托代理人鲍玮（一般授权代理），湖北卓胜律师事务所律师。
第三人武汉联投万科房地产有限公司，住所地江岸区金磊商厦（财神广场）9层A34室。
法定代表人杨涛，系董事长。
委托代理人熊梁（一般授权代理），系武汉联投万科房地产有限公司职员。
委托代理人黄威（一般授权代理），系武汉联投万科房地产有限公司职员。
原告王小剑诉被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）土地管理行政确认一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月8日受理后，认为案件的审理结果与武汉联投万科房地产有限公司（以下简称联投万科公司）有法律上的利害关系，故依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法向被告市国土规划局及第三人联投万科公司送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员何文萍、刘钢平参加的合议庭，于2015年11月9日公开开庭进行了审理。原告王小剑的委托代理人殷玉航，被告市国土规划局的委托代理人鲍玮、刘磊，第三人联投万科公司的委托代理人熊梁、黄威到庭参加诉讼，本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告王小剑诉称，其系武汉市江汉区唐家墩村居民，在该村拥有合法土地使用权及房屋所有权，因“城中村”改造项目，其合法所有的房屋被拆迁。为了解拆迁事宜，原告王小剑向被告市国土规划局提出了政府信息公开申请，要求该局公开涉及原告王小剑土地使用权在内的土地转让或划拨相关材料。2015年7月30日，被告市国土规划局作出信息公开答复书，并向原告王小剑公开了涉案《国有建设用地使用权成交确认书》。原告王小剑认为，被告市国土规划局作出涉案《国有建设用地使用权成交确认书》违反了实体法及程序法的规定，依法应予撤销，为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告市国土规划局于2010年12月7日作出的《国有建设用地使用权成交确认书》。
原告王小剑为证明其主张成立向法院提交了以下证据：1、集体土地建设用地使用证，用以证明原告王小剑与被告市国土规划局作出的行政行为具有法律关系，具备起诉的资格；2、《政府信息公开答复书》（武土资规信答字第（20150367）号），用以证明原告王小剑向被告市国土规划局申请公开包括其土地在内的土地成交确认书，被告市国土规划局提供了涉案诉讼标的，可证明其房屋在本案被诉土地成交确认书范围内；3、国有建设用地使用权成交确认书（武土交确字（2010）第218号），用以证明被告市国土规划局作出了涉案行政行为；4、长轩岭街道办事处证明，用以证明王小剑与王先斌的亲属关系。
被告市国土规划局辩称，1、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款、第六条及第二十条的规定，我局作为武汉市国土资源行政主管部门，有权组织实施P（2010）153号地块土地使用权的挂牌出让活动并签订武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》。2、我局作出武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》的具体行政行为，对原告王小剑的权利不产生实际影响，其起诉应当予以驳回。唐家墩村地处武汉市中心城区，集体土地历史遗留问题突出，治安、环保等综合因素困扰周边居民反响很大。为改善居民生存环境，配合武汉市城市规划建设进度，关于集体土地征收报批程序一直在依法申请中。2006年12月26日，原武汉市城市规划管理局批复了武汉市江汉区唐家墩街唐家墩村村民委员会（以下简称唐家墩村委会）报送的《唐家墩村综合改造规划》，原则同意该改造规划。2010年10月25日，唐家墩村委会向武汉市土地交易中心提交《土地交易申请书》，申请挂牌交易。同年11月4日和11月6日，我局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，分别发布武告字（2010）15号和武告字（2010）15-1号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》，决定以挂牌方式出让包括P（2010）153号国有建设用地使用权在内的多个地块。同年12月1日，竞买申请人联投万科公司按照挂牌文件的要求向我局提交了《竞买申请书》、营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、董事会决议、缴纳竞买保证金的发票以及《公司章程》等竞买申请文件。我局经审查，确认该公司提交的竞买申请文件符合挂牌文件的要求。同年12月3日，武汉市土地交易中心向其核发《竞买回执单》，确认其竞买资格。同日，该公司向我局提交了《竞买报价单》。同年12月7日，P（2010）153号地块在武汉市土地交易中心挂牌出让，联投万科公司成为该地块的竞得人。武汉市公证处以（2010）武证经字第2540号《公证书》对上述地块挂牌成交情况进行公证。同日，我局依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条关于“出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，与联投万科公司签订了武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》。同年12月10日，我局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十二条的规定，将上述土地成交结果在“智慧武汉国土资源和规划网”予以公示。2011年4月，湖北省国土资源厅作出《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》，同年5月，武汉市人民政府发布（2011）第117号《征收土地公告》，本案所涉集体土地依法征收为国有建设用地。该诉征地快最终符合挂牌出让条件，也符合出让成交条件。3、根据《物权法》第二十八条的规定，在湖北省国土资源厅作出征地批复，武汉市人民政府发布（2011）第117号《武汉市人民政府征收土地公告》之日起，原告王小剑基于被拆迁房屋项下的土地使用权的物权效力已依法消灭，即原告王小剑此时并非诉争地块的土地使用权人，原告王小剑的房屋拆迁补偿权利亦未因我局的被诉行政行为受到侵害，原告王小剑的权利没有因此产生实际影响。综上，请求法院依法驳回原告王小剑的起诉。
被告市国土规划局向本院提交以下证据：1、原武汉市城市规划管理局作出的《市规划局关于﹤唐家墩村综合改造规划﹥的批复》；2、江汉区城中村综合改造工作领导小组作出的《关于对唐家墩村进行分包挂牌的报告》；3、唐家墩村委会提交的《土地交易申请》；4、2010年11月4日《长江日报》登载的《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》（武告字（2010年］15号）、2010年11月6日《长江日报》登载的《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权补充公告》（武告字（2010年］15-1号）；5、P（2010）153号《武汉市国有建设用地使用权挂牌文件》；6、武汉联投万科房地产有限公司提交的《竞买申请书》、武汉联投万科房地产有限公司董事会决议、授权委托书、企业法人营业执照、缴纳竞买保证金的发票；7、竞买回执单；8、竞买报价单；9、武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》；10、土地供给信息表（招拍挂）2010年第15号挂牌；11、《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》（鄂土资函（2011）1774号）；12、武汉市人民政府征收土地公告（（2011）第117号），上述证据用以证明被告市国土规划局具有组织实施P（2010）151号地块土地使用权挂牌出让活动并签订武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》的职权，被告市国土规划局作出武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》的具体行政行为虽然存在程序瑕疵，但因涉及重大公共利益，且对原告王小剑的权利义务不产生实际影响，可依法不予撤销。
被告市国土规划局提交的法律依据为：1、《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办（2004）173号）中《市规划局（市国土资源局）关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见》；2、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。
第三人联投万科公司未向法院提交证据，但其述称，原告王小剑不具有本案的诉讼主体资格，其提交的证据材料无法证明其与本案有利害关系。被告市国土规划局依职权作出的国有建设用地使用权成交确认书合法有效。
经庭审质证，原告王小剑对被告市国土规划局提交的证据1的合法性有异议，认为根据原《城市规划法》第二十二条及第二十七条的规定，武汉市的城市规划及变更应当经过国务院审批，原武汉市城市规划管理局不具备审批的职权，对该证据的关联性有异议，认为根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条、第七条规定，国有建设用地挂牌出让需要编制建设用地使用权年度出让计划，拟定方案报市县政府批准后由国土部门审批，因本案无法确定挂牌行为是经过市政府审批的，故该证据与本案不具有关联性；对证据2的关联性有异议，认为该报告是江汉区城改办向市重点工程督查协调办公室作出的，并非向市县级人民政府作出，与本案不具有关联性；对证据3的合法性及关联性有异议，认为土地挂牌交易应当由国土规划部门作为挂牌单位向市政府提出申请，该证据中唐家墩村委会以集体土地作为交易的标的向土地交易中心申请挂牌本身不具有合法性，也不符合招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定。另外，唐家墩村于2000年已经成立了新松里社区，2004年已更名为唐家墩村物业发展有限公司，唐家墩村委会已经不存在了，故不可能由唐家墩村委会提出土地交易申请；对证据4的合法性有异议，公告明确标注为出让国有建设用地，但挂牌时涉案土地是集体土地；对证据5的合法性有异议，土地挂牌时涉案土地性质尚未发生变更，仍为集体土地，将集体土地当作国有建设用地制作的招拍挂文件显然不具有合法性，同时挂牌文件不符合土地出让年度计划及出让方案的规定；对证据6、7、8的合法性有异议，认为联投万科公司申请竞买的土地是集体土地，该申请不具有合法性；对证据9认为该争议的标的无法证明被告市国土规划局作出涉案行政行为的合法性；对证据10的合法性有异议，认为不符合行政诉讼法证据规则第十二条的规定，没有提供原始数据载体，且其内容因其前置行为的合法性问题，该证据也存在违法；对证据11的合法性有异议，认为该函的合法性已由原告王小剑向湖北省人民政府申请行政复议；对证据12的真实性及合法性均有异议，原告王小剑从未见过该公告，被告市国土规划局也未提供证据证明其在法定时间内进行了公告，故该公告本身无法证明公告的合法性，也无法证明该公告已生效，故无法证明涉案地块已被征收，实际上原告王小剑自始至终并没有得到土地补偿款和附着物补偿款，该证据不能达到被告市国土规划局的证明目的。经庭审质证，第三人联投万科公司对被告市国土规划局提交的证据均无异议。
经庭审质证，被告市国土规划局及第三人联投万科公司对原告王小剑提交的证据1的真实性无异议，但对证明目的及关联性有异议，认为自2011年5月武汉市人民政府征收土地公告（（2011）第117号）颁布之日起，原告王小剑的土地已经依法纳入了人民政府征收土地的范围，其物权效力已依法灭失，原告王小剑虽具有诉讼主体资格，但并不具备本案的适格的原告主体资格，原告王小剑享有的拆迁补偿的权利没有受到影响；对证据2、3、4的真实性、合法性及关联性均无异议，但认为不能达到原告王小剑的证明目的，不能证明其与本案有法律上的利害关系。
本院对上述证据认证如下：
原告王小剑提交的证据真实、来源合法，能证明其与本案有利害关系，具有本案的诉讼主体资格。
被告市国土规划局提交的证据真实、来源合法，能证明诉争地块的国有建设用地使用权挂牌出让及被诉《国有建设用地使用权成交确认书》作出的过程。
经审理查明，2006年12月26日，原武汉市城市规划管理局对唐家墩村委会报送的《唐家墩村综合改造规划》作出批复，原则同意《唐家墩村综合改造规划》。2010年10月25日，唐家墩村委会向武汉市土地交易中心提交《土地交易申请书》，表示已经完成土地挂牌交易前的各项工作，申请将土地挂牌交易。同年11月4日及11月5日，被告市国土规划局分别作出武告字（2010年］15号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》及武告字（2010年］15-1号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权补充公告》决定以挂牌方式出让包括P（2010）153号地块在内的多个地块的国有建设用地使用权。上述公告均已在《长江日报》上予以公示。同年12月1日，第三人联投万科公司向被告市国土规划局提交了《竞买申请书》、营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、董事会决议、缴纳竞买保证金的发票等竞买申请文件，申请参加P（2010）153号地块国有建设用地使用权挂牌出让的竞买活动。被告市国土规划局经审查后确认第三人联投万科公司提交的竞买申请文件符合挂牌文件的要求。当月3日，武汉市土地交易中心向第三人联投万科公司核发《竞买回执单》。同日，第三人联投万科公司向被告市国土规划局提交《竞买报价单》，以67，800万元的报价参与P（2010）153号地块的的土地使用权挂牌竞买。当月7日，P（2010）153号地块的土地使用权在武汉市土地交易中心挂牌出让，第三人联投万科公司以67，800万元竞得该宗土地的使用权。同日，被告市国土规划局与第三人联投万科公司签订了武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》。当月10日，被告市国土规划局将上述挂牌出让成交情况在“智慧武汉国土资源和规划网”予以公示。2011年4月18日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函（2011）1774号《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》，同意征收硚口区长丰乡长青村、洪山区青菱乡长征村、江汉区唐家墩街唐家墩村集体建设用地59.4354公顷。同年5月19日，武汉市人民政府发布（2011）第117号《征收土地公告》，将涉案集体土地征收为国有建设用地。原告王小剑合法所有的房屋座落于武汉市江汉区唐家墩村八古墩东一巷。2015年7月17日，原告王小剑向被告市国土规划局提交政府信息公开申请，要求该局公开武汉市江汉区唐家墩村八古墩一巷的相关材料，被告市国土规划局于当月30日向原告王小剑作出武土资规信答字第（20150367）号《政府信息公开答复书》，向其公开了武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》。因对上述土地成交确认书不服，原告王小剑诉至本院，诉请如前。
本院认为，根据国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，被告市国土规划局负责本行政区域内的国有建设用地使用权挂牌出让及建设用地使用权成交确认工作，具有作出本案被诉国有建设用地使用权成交确认行为的行政职权。根据被告市国土规划局对原告王小剑提出政府信息公开申请的答复，原告王小剑的房屋坐落于涉案地块内，与涉案土地使用权有利害关系。本案中，虽被告市国土规划局挂牌出让涉案土地使用权经过了编制招标拍卖挂牌出让文件、发布招标拍卖挂牌公告、对竞买申请人进行资格审查、在武汉市土地交易中心挂牌出让涉案土地以及确定竞得人并与之签订《国有建设用地使用权成交确认书》等法定程序，但因被告市国土规划局与第三人联投万科公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》的时间为2010年12月7日，而涉案土地系由武汉市人民政府于2011年5月19日发布的（2011）第117号《征收土地公告》被征收为国有建设用地，在被告市国土规划局与第三人联投万科公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》时，涉案土地的性质仍为集体土地，故上述《国有建设用地使用权成交确认书》的签订缺乏事实基础，原告王小剑认为被告市国土规划局将集体土地作为国有建设用地挂牌程序违法于法有据。但鉴于该地块于2011年5月19日已被依法征收为国有建设用地，现已符合出让成交条件，且该地块涉及的城中村改造已经进行，如撤销该国有建设用地使用权成交确认书，将对城市建设、市民住房等公共利益造成重大损害，因此依法应予确认违法，但不撤销该行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告武汉市国土资源和规划局与武汉联投万科房地产有限公司于2010年12月7日签订的武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》违法。
案件受理费50元、邮寄送达费20元合计人民币70元由被告武汉市国土资源和规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 何文萍
二〇一六年三月七日
书 记 员 张东洋