重庆市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）渝02行终98号上诉人（原审原告）奉节县兴和煤矿，住所地重庆市奉节县白帝镇前进村，组织机构代码781565353。代表人李庆，投资人。上诉人（原审原告）牟明江，男，1965年10月28日出生，汉族，住奉节县，系奉节县鸿富煤矿投资人。二上诉人委托代理人周方平，重庆吉瑞律师事务所律师。上诉人（原审被告）奉节县安全生产监督管理局，住所地重庆市奉节县县政府一楼，组织机构代码73656375-4。法定代表人陈泽，局长。委托代理人张登瑜，该局副局长，特别授权。委托代理人唐波，重庆环法律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）奉节县煤炭协会，住所地重庆市奉节县永安镇青云街9号煤炭工业局4楼。法定代表人李永才，会长。委托代理人冉春颜，重庆夔府律师事务所律师，特别授权。上诉人奉节县兴和煤矿（简称兴和煤矿）、上诉人牟明江与上诉人奉节县安全生产监督管理局（简称奉节安监局）、原审第三人奉节县煤炭协会（简称奉节煤协）行政奖励一案，不服云阳县人民法院（2015）云法行初字第00062号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2007年5月28日，兴和煤矿作为参与矿与作为主体矿的奉节县石窖坪煤矿（简称石窖坪煤矿），牟明江投资的奉节县鸿富煤矿（简称鸿富煤矿）作为参与矿与作为主体矿的奉节县银洞煤矿（简称银洞煤矿）分别依照《重庆市人民政府关于实施煤矿整合的通知》（渝府发〔2007〕128号）及《奉节县人民政府办公室关于进一步规范煤矿整合工作的实施意见》（奉节府办〔2007〕80号）向奉节县煤炭整合办公室（设立在奉节县煤炭工业管理局）申请整合。2009年1月4日，重庆市人民政府发布《关于进一步加快煤矿整合工作的通知》（渝府〔2009〕2号），其中附件《各产煤区县（自治县）煤矿整合基本情况明细表（调整后）》对各区县的煤矿整合基本情况再次进行了确认。为了认真贯彻执行重庆市人民政府渝府发〔2009〕81号、渝办发〔2009〕286号、渝办发〔2009〕338号文件要求实现奉节县在2010年6月31日前完成关闭28个小煤矿的任务，实现依法关矿、阳光关矿、和谐关矿的目的，奉节县煤炭工业管理局（简称奉节煤工局）提出了《奉节县小煤矿整顿关闭扶持奖励办法（讨论稿）》（简称《扶持奖励办法（讨论稿）》）。因小煤矿整顿关闭扶持奖励资金来源部分由政府奖励，部分由煤炭协会筹措，2009年12月16日奉节县煤炭协会(简称奉节煤协)召开了第七次理事会议，经过对《扶持奖励办法（讨论稿）》多次讨论，奉节煤协基本同意《扶持奖励办法（讨论稿）》，并最终形成《奉节县小煤矿整顿关闭扶持奖励办法》（简称《扶持奖励办法》）。《扶持奖励办法》规定：“二、资金管理。1.该专项资金由县煤炭产业办专户存储，县煤协、县煤工局、县煤产办三家联合审签后结算给被关闭的主体煤矿（原则上每三个月一次）。2.被关闭主体煤矿要按要求及时关闭到位，由被关闭主体矿统一结算分配到相关受益人。三、奖励标准。2.自愿关闭参与整合的，依据原采矿许可证规模1-2万吨/年、3-5万/吨每年、6万吨/年及以上的，分别奖励250万元/矿、350万元/矿，450万元/矿。5.决定关闭的主体矿中，凡资源永久关闭不参与整合的，原参与整合的煤矿不论是否关闭（不含主体矿），每个再奖励100万元；凡关闭后参与整合的，原参与整合的煤矿不论是否关闭（不含主体矿），每个再奖励50万元。2010年5月21日，奉节县人民政府发布《关于关闭奉节县茶场湾煤矿等二十九个煤矿的决定》（奉节府发〔2010〕29号）决定对石窖坪煤矿、银洞煤矿等29个煤矿实施关闭。2011年1月4日，奉节煤协向奉节县煤矿整顿关闭领导小组提交了《奉节县煤炭行业协会关于奉节县茶场湾煤矿等28个煤矿关闭转产扶持奖励资金公示情况的报告》。报告载明根据《扶持奖励办法》规定的关闭煤矿转产扶持奖励标准，奉节煤协对《奉节县人民政府关于关闭奉节县茶场湾煤矿等二十九个煤矿的决定》（奉节府发〔2010〕29号文件）中决定关闭的29个煤矿，除因安全事故关闭的九里煤磺厂外，其余28个关闭煤矿应落实转产扶持奖励资金数额已计算明确，并于2010年12月24日至30日进行了公示，公示期7天，公示地点为煤炭产业办、县煤管局、县国土局、县煤协等单位的公众醒目处。公示期除奉节县石场湾二煤矿提交了书面异议申请外，其余27个煤矿对公示的转产扶持奖励数额无异议，按公示结果兑付（详见附表《奉节县2009—2010年关闭煤矿转产扶持奖励资金公示表》,以下简称《公示表》）。根据该《公示表》，石窖坪煤矿扶持金额为350万元，银洞煤矿扶持金额为350万元。为落实《公示表》，奉节煤协相继公布了《奉节县2009-2010年关闭煤矿转产扶持奖励资金落实情况统计表（主体矿第一次）》；《奉节县2010年关闭煤矿转产扶持奖励资金落实情况统计表（第二次）》；《奉节县2010年关闭煤矿转产扶持奖励资金落实情况统计表（第三次）》；《奉节县2013年关闭煤矿转产扶持奖励资金落实情况表（2014年1月20日）》（以下简称4份《统计表》）。根据以上4份《统计表》，作为主体矿的石窖坪煤矿应领扶持奖励350万元，其中第一次兑付130万元，第二次兑付50万元，第三次兑付20万元，第四次兑付30万元，尚欠余额120万元。作为参与整合矿的兴和煤矿（整合关闭）应领扶持总额50万元，第一次兑付0元，第二次兑付30万元，第三次兑付10万元，第四次兑付2万元，尚欠余额8万元。另外，作为主体矿的银洞煤矿，应领扶持奖励350万元，其中第一次兑付130万元，第二次兑付50万元，第三次兑付20万元，第四次兑付30万元，尚欠余额120万元。作为参与整合矿的鸿富煤矿（永久关闭）应领奖励扶持金额100万元，已兑付52万元，第一次兑付30万元，第二次兑付10万元，第三次兑付12万元，尚欠余额48万元。在资金领取及分配的过程中，兴和煤矿与石窖坪煤矿就奖励扶持资金如何分配发生了纠纷。经重庆市第二中级人民法院（2013）渝二中法民终字第01578号民事判决书判决，“煤矿的关闭与奖励具有较强的行政性和政策性，煤矿关闭奖励相关部门分别向石窖坪煤矿与兴和煤矿发放煤矿关闭奖励扶持资金，煤矿关闭奖励相关部门给予谁补偿多少奖励资金及实际发放给谁多少，应由煤矿关闭奖励的相关部门确定，对煤矿奖励相关部门有异议或者不明确，应向煤矿关闭奖励相关部门提出。”。同时牟明江投资的鸿富煤矿与银洞煤矿就奖励扶持资金如何分配发生了纠纷。经重庆市第二中级人民法院（2013）渝二中法民终字第01835号民事判决书终审判决及重庆市高级人民法院（2014）渝高法民申字第00377号民事裁定书裁定，“奉节煤工局对关闭煤矿的转产扶持奖励资金已确定了分配到每个主体矿和参与整合矿的具体数额，涉案煤矿的关闭与奖励具有较强的行政性和政策性，对被关闭煤矿是否给予奖励、给予多少奖励、奖励如何发放等，均由相关行政职能部门确定，人民法院在民事诉讼中对行政机关的行政行为不作评判。”。2015年8月5日，兴和煤矿及鸿富煤矿投资人牟明江以原奉节煤工局制定的4份《统计表》没有按照《扶持奖励办法》的宗旨和原则执行，导致了主体矿与整合矿在分配转产扶持奖励资金时发生了分歧，导致了纠纷，属于违法行为为由，向奉节县人民法院起诉。2015年8月30日，兴和煤矿及牟明江以此案在当地审理可能受到其他干扰为由，申请异地审理。经重庆市第二中级人民法院指定，云阳县人民法院于2015年10月22日受理本案。原审认为：原奉节煤工局是按照有关规定设立的煤炭行业管理机构，具有煤炭行业管理的法定职权。根据《奉节县人民政府办公室关于进一步规范煤矿整合工作的实施意见》（奉节府办〔2007〕80号）的规定“煤炭工业局负责煤炭整合工作的日常综合协调；会同有关部门组织整合规划、具体方案的审查；查处不按设计组织施工、拖延整合工期等违法违规行为。负责整合过程中违法违规行为和安全隐患的查处，依法作出停产整顿、停止施工的监管指令；对监察中发现的违法、违规行为作出行政处理决定。”原奉节煤工局具有煤炭整合的行政管理职权。因机构改革，原奉节煤工局被撤销，奉节安监局现继续行使原奉节煤工局的职权，主体合法。对关闭煤矿进行转产扶持奖励是与煤矿整合行政行为紧密相关的行政奖励行为。对整合煤矿进行奖励的前提是主体矿与参与矿向煤炭管理部门提交申请并进行整合。因煤矿的关闭与奖励具有较强的行政性和政策性，对被关闭煤矿是否给予奖励、给予多少奖励、奖励如何发放等，均应由相关行政职能部门确定。因此，由原奉节煤工局提出，由奉节煤协讨论同意的《扶持奖励办法》及奉节煤协制定《公示表》、4份《统计表》，从行政法律关系上理应视为行政委托行为，即《扶持奖励办法》及4份《统计表》均应视为奉节煤工局委托奉节煤协制作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”及第六款的规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，因此奉节安监局是本案的适格被告。原奉节煤工局委托奉节煤协制定的《扶持奖励办法》合法有效，且各方当事人均予以认可，可以作为奉节县小煤炭整顿关闭扶持奖励的规范性文件。原奉节煤工局根据石窖坪煤矿与兴和煤矿、鸿富煤矿与银洞煤矿提交的整合申请及市人民政府相关文件发布的煤矿整合资源情况确认表，制定的4份《统计表》载明作为主体矿的石窖坪煤矿应领奖励扶持金额350万元，作为参与矿的兴和煤矿应领奖励扶持金额50万元，作为主体矿的银洞煤矿应领奖励扶持金额350万元，作为参与矿的鸿富煤矿应领奖励扶持金额100万元。该4份《统计表》符合《扶持奖励办法》的规定。综上，原奉节煤工局委托奉节煤协制定的4份《统计表》，符合《扶持奖励办法》的规定。兴和煤矿、牟明江诉称奉节安监局制定的4份《统计表》违法的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回兴和煤矿、牟明江的诉讼请求。兴和煤矿、牟明江提起上诉称，一、原审漏查案件有关事实且认定部分事实错误。二、原审采信部分证据错误，违反法定程序，其判决结果与认定事实、采信证据相矛盾。请求撤销原判，确认4份《统计表》违法并判决4份《统计表》中关闭煤矿应领奖励资金属于主体矿与参与矿的共同财产。奉节安监局提起上诉称，《扶持奖励办法》及4份《统计表》系奉节煤协制定，原审认定“《扶持奖励办法》及4份《统计表》系奉节煤工局委托奉节煤协制作”错误。请求对原审认定的错误事实予以纠正。奉节煤协陈述称，奉节煤协于2009年12月16日召开理事会议，讨论通过《扶持奖励办法》并以文件形式制定。在其后的具体执行过程中，奉节煤协根据《扶持奖励办法》计算出被关闭煤矿应获得的转产扶持奖励资金并进行了公示。2011年奉节煤协决定按公示结果向被关闭煤矿兑付转产扶持奖励资金。2011—2014年，奉节煤协根据《扶持奖励办法》及《公示表》分别制作了4份《统计表》。所涉及的转产扶持奖励资金由奉节煤协委托奉节煤工局代为监管发放。二审查明的事实与原审无异，本院予以确认。二审另查明：2009年12月16日，奉节煤协召开理事会同意《扶持奖励办法（讨论稿）》，形成正式的《扶持奖励办法》后于同年12月21日向奉节县人民政府递交了《关于同意县煤工局提出的关矿转产扶持奖励办法的请示》(奉煤协发[2009]第15号),请示执行。该请示文件同时抄报县委办、人大办、政协办、煤产办、煤工、国土、公安、安监局并报渝平书记等相关领导。2011年1月4日奉节煤协向奉节县煤矿整顿关闭领导小组递交《关于奉节县茶场湾煤矿等28个煤矿关闭转产扶持奖励资金公示情况的报告》并抄送奉节煤炭产业办、县煤管局、县国土局等部门。该报告载明奉节煤协根据《扶持奖励办法》规定的奖励标准和县政府关闭文件中决定关闭的29个煤矿，除因安全事故关闭的九里煤磺厂外，其余28个关闭煤矿应落实的转产扶持奖励资金数额已计算明确，并予以公示。公示期内，除奉节县石场湾二煤矿提交了书面异议申请外，其余27个关闭煤矿对公示的转产扶持奖励资金数额无异议，按公示结果兑付（详见附表）。本院认为，本案涉及的4份《统计表》虽然有重庆市高级人民法院（2014）渝高法民申字第00982号、（2014）渝高法民申字第00377号民事裁定书关于“《扶持奖励办法》系原奉节煤工局于2009年制定，并于2010年到2014年期间先后四次制定了统计表”的认定，但民事诉讼系两个煤矿之间的整合协议纠纷，在此纠纷的诉讼活动中，原奉节煤工局根本无法参与更不能陈述自己的主张和举示相关证据。虽然重庆市高级人民法院在作出民事裁定前曾向原奉节煤工局调查核实4份《统计表》的相关情况，原奉节煤工局也作出了情况说明，但其关于“贵院前来了解我局2010年至2014年先后四次出具的奉节县关闭煤矿转产扶持奖励金落实情况统计表的相关情况，因我局近来人员变动频繁，所以贵院调查的情况正在核实中”的情况说明，非其自认4份《统计表》系该局制作的行为，后来重庆市高级人民法院并未收集该局对4份《统计表》的最终核实情况，即4份《统计表》是由该局自行决定制作还是该局根据《扶持奖励办法》中关于“资金管理”的规定履行联合审签职责后作为档案资料保存的情况不明。因此，上述两份裁定仅是依据民事诉讼当事人的陈述和证据予以认定，其认定的事实与客观事实不相符合的部分，对行政机关并无约束力。相反，在本次行政诉讼中，奉节安监局否认制作或委托奉节煤协制作4份《统计表》，奉节煤协向奉节县煤矿整顿关闭领导小组递交的《关于奉节县茶场湾煤矿等28个煤矿关闭转产扶持奖励资金公示情况的报告》中明确表示“煤协根据《扶持奖励办法》规定的奖励标准和县政府关闭文件，对关闭的28个煤矿应落实的转产扶持奖励资金数额已计算明确，并予以公示”，且庭审陈述时自认4份《统计表》由其协会制作。因此，在没有原奉节煤工局的相关文件或书面委托材料且原奉节煤工局否认委托行为的情况下，原审将4份《统计表》视为原奉节煤工局对奉节煤协的委托行为，缺乏证据支撑。兴和煤矿和牟明江认为4份《统计表》由原奉节煤工局制作的理由不成立。本案涉及的4份《统计表》只是关闭煤矿对扶持奖励资金内部分配方案及其落实情况统计结果的证据表现形式，因不是原奉节煤工局的行为，而是奉节煤协的行为，奉节煤协属于民间团体，不具有行政管理职责，故4份《统计表》不是行政机关的行政行为，不属于行政审判受案范围。从兴和煤矿和牟明江的原审诉讼请求、理由来看，其诉求实际上是对扶持奖励资金分配方案不服，因此其要求确认4份《统计表》违法，其诉讼请求亦不明确。综上，兴和煤矿和牟明江起诉要求确认4份《统计表》违法的诉讼请求不明确，且4份《统计表》不属行政审判受案范围。原审法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回兴和煤矿和牟明江的起诉。原审进入实体上审查并作出驳回诉讼请求的判决，属于认定事实错误，本院予以纠正。兴和煤矿和牟明江在二审中增加“确认奖励资金属于主体矿和参与矿共同财产”的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当的理由除外。”的规定，本院不予准许。上诉人兴和煤矿和牟明江的上诉理由不成立，上诉人奉节安监局的上诉理由成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云阳县人民法院于2015年12月15日作出的（2015）云法行初字第00062号行政判决。二、驳回兴和煤矿和牟明江的起诉。兴和煤矿和牟明江已经预交的原审案件受理费50元，上诉案件受理费50元，合计100元，依法予以退还。奉节县安全生产监督管理局已经预交的上诉案件受理费50元，依法予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  刘红霞审判员  张建平审判员  程鸿声二〇一六年四月二十二日书记员  谭宁波