江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00067号
上诉人（原审第三人）吴志荣。
被上诉人（原审原告）启东市久隆供销商业有限公司，住所地启东市汇龙镇江海中路686号四楼启东供销商业总公司。
法定代表人徐秉昌，总经理。
委托代理人陆海荣，江苏禾东律师事务所律师。
原审被告启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇江海中路579号。
法定代表人黄卫锋，市长。
委托代理人丁晓明，启东市国土资源局局长。
委托代理人陈忠捷，启东市国土资源局法制科科长。
上诉人吴志荣因土地行政登记一案，不服海门市人民法院（2014）门行初字第00134号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月2日受理后，依法组成合议庭于2015年4月27日公开开庭审理了本案，上诉人吴志荣,被上诉人启东市久隆供销商业有限公司（以下简称商业公司）的委托代理人陆海荣，原审被告启东市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人丁晓明、陈忠捷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，启东市合作镇竖海村（圩志公路与竖海村埭路交汇处）有相邻两地块，原分属启东市新义供销社和启东市新义集体商业总店。启东市新义供销社土地登记卡记载土地面积为3073平方米，界址位置为：东至泯沟，南至丝织厂、商业总店，西至圩志公路，北至村埭路。启东市新义集体商业总店土地登记卡记载土地面积为684平方米，界址位置为：东至泯沟，南西至新义供销社，北至村埭路。
1997年4月，启东市供销合作总社将启东市新义集体商业总店交由原告商业公司代管。商业公司于2005年10月24日取得原属启东市新义集体商业总店地块的启国用（2005）字第0822号《国有土地使用证》，登记的土地使用权面积为855平方米。2003年9月1日，吴志荣通过拍卖购买了原启东市新义供销社新义营业楼（大楼及仓库）。启东市政府于2004年1月2日向吴志荣颁发了启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》，登记的土地使用权面积为1298.4平方米。
2012年8月2日，启东市国土资源局向商业公司发出《关于更正部分土地使用权登记的函》，告知商业公司向其核发的启国用（2005）0822号《国有土地使用证》经核实与2004年1月2日核发给吴志荣的启国用（2004）0001号《国有土地使用证》存在26.6平方米的土地使用权重复登记问题，经研究决定更正重复登记部分的土地使用权面积，通知商业公司于7个工作日内到国土资源局办理更正土地面积登记，更换土地使用权证书。商业公司在规定的时间内未予办理，其于2013年9月29日曾向海门法院提起诉讼。之后，商业公司于2013年10月30日向市政府提出更正登记申请，要求对吴志荣的启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》重复登记的26.6平方米土地使用权进行更正登记。启东市国土资源局于2013年12月30日向商业公司作出了不予更正登记答复书。为此，商业公司于2014年4月4日再次诉讼至法院。请求依法撤销市政府作出的启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》，并确认两证重复登记的26.6平方米土地使用权归商业公司独享。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，市政府具有对辖区内单位和个人依法使用的国有土地进行登记造册，核发证书的法定职权。
本案争议焦点：一、商业公司提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案市政府在向吴志荣核发启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》时并未告知商业公司颁证内容、诉权和起诉期限。2012年8月6日，商业公司通过启东市国土资源局向其发出的《关于更正部分土地使用权登记的函》知道该具体行政行为内容，后分别于2013年9月29日、2014年4月4日向法院提起本案诉讼。因此，根据上述司法解释的规定，其从知道或者应当知道具体行政行为内容到提起本案行政诉讼，并未超过2年的法定起诉期限。
二、市政府向吴志荣颁发启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》是否有事实根据和法律依据的问题。国有土地使用权登记作为不动产物权公示方式，必须要权属清楚，为社会公众所信赖，登记才能发挥物权公示的公信力和权利推定效力。根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记依以下程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。由此可以看出，在土地登记工作中，权属审核是土地登记机关的重要职责，也是颁发房屋权属证书的重要依据。本案市政府将同一地块使用权登记于不同权利人的土地使用证上，争议地块的土地权属登记丧失物权登记所必须具备的公定力和排他性要求。因此，市政府将争议地块登记在两份权属证书上，是属违法，均应撤销，现商业公司要求撤销吴志荣处权属证书的诉请，理由成立，予以支持。土地权属登记撤销后，可由商业公司及吴志荣依法通过相应的行政处理或诉讼程序确定讼争地块的权属归属。但是，商业公司还要求确认诉争地块归属的诉讼请求，属民事权益之争，非本案审理的范围，应予驳回。
综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销市政府于2004年1月2日作出的启国用（2004）0001号《国有土地使用证》。二、驳回商业公司要求确认启国用（2004）0001号《国有土地使用证》与启国用（2005）0822号《国有土地使用证》重复登记的26.6平方米土地使用权归属的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由商业公司负担。
上诉人吴志荣不服，提起上诉称，我于2003年9月1日经过合法拍卖，取得原启东市新义供销社新义营业楼（大楼及仓库）土地面积为1651.02平方米。市政府于2004年1月2日颁发了启国用【2004】第00001号《国有土地使用证》，证上面积为1298.4平方米。商业公司原始土地证登记面积为684平方米，2005年10月24日市政府核发启国用（2005）字第0822号《国有土地使用证》，面积为855平方米没有依据。市政府重复登记行为不当。原审法院认定事实不清，适用法律错误，不应撤销我的合法登记。请求二审法院依法改判或者发回重审。
被上诉人商业公司辩称，市政府针对同一块土地进行重复登记是错误行为。本案讼争的26.6平方米土地使用权属于商业公司。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决撤销吴志荣的土地登记并无不当。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
原审被告市政府述称，上诉人吴志荣通过拍卖程序取得了出让土地，其于2004年1月提出土地登记申请，提交了土地使用权出让合同和土地出让金支付凭证等土地权属来源证明文件，我们经过土地登记审批，为其办理的土地登记符合法律规定。原审法院以存在重复登记为由，撤销吴志荣的土地登记缺乏法律依据，请求二审法院依法判决。
上诉人吴志荣提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
另查明，2003年8月初，启东市国土资源局与南通豪威拍卖有限公司发布拍卖公告，定于2003年8月13日在启东市供销合作总社举行拍卖会，拍卖清单栏目第2项内容为“序号及单位原新义供销社、标的名称新义营业楼（大楼及仓库）、土地使用权参考面积1651.02平方米、房屋建筑面积参考面积1138.47平方米、保证金3万元”。
2003年9月1日，启东市国土资源局与南通豪威拍卖有限公司与吴志荣签订了拍卖成交确认书，确定双方对原新义供销社新义营业楼（大楼及仓库）的拍卖成交，拍卖总额为180000元。其后，拍卖的土地和房屋进行了交接。2003年12月22日，启东市国土资源局与吴志荣签订启土出字（2003）第847号国有土地使用权出让合同，将上述地址1298.4平方米的国有土地，以每平方米70.98元，总额92158元的价格出让给吴志荣，土地用地为商业，出让年期为40年。同日，启东市国土资源局作出启土建出（2003）第593号“关于同意吴志荣先生受让土地的通知”。2003年12月25日，吴志荣取得了金额为93456元的江苏省土地规费专用收据及3686元的契税完税凭证。2004年1月2日，吴志荣提出土地登记申请，市政府向其颁发了启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》，土地的使用期限40年。
本院认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为，市政府向吴志荣颁发启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》的被诉行政行为应否予以撤销。
一、当事人通过拍卖程序依法取得的国有土地使用权受法律保护。
2003年启东市国土资源局与南通豪威拍卖有限公司发布拍卖公告后，上诉人吴志荣通过拍卖程序，与拍卖方签订了拍卖成交确认书，并根据拍卖成交价支付了相关国有土地使用权的出让对价，取得了启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》以及该土地证项下的国有土地使用权。现有证据尚不能证明上诉人吴志荣在受让土地过程中存在恶意或者拍卖程序明显违反法律规定等情形。当事人通过拍卖程序依法取得的国有土地使用权受法律保护。根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，无权处分人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让的；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。国有土地使用权的出让、转让、登记等行为均适用物权法的上述规定。根据上述规定，善意第三人的合法权益依法受到法律保护。本案中，各方当事人对于讼争26.6平方米国有土地的历史权属争议较大，本院对该地的历史权属不作认定。退而言之，根据物权法的上述规定，即使本案讼争的26.6平方米国有土地，原先是登记在原启东市新义集体商业总店名下的划拨土地，但是，该土地被启东市国土资源局拍卖后，买受人吴志荣即取得了该土地的使用权，其善意受让的合法权益依法应予保护。商业公司如认为其合法权益受到侵犯，可以依法寻求救济。
二、市政府将上诉人吴志荣受让取得的讼争土地划拨给商业公司缺乏法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获得批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。本案中，吴志荣于2004年1月受让土地的使用期限为40年。市政府于2005年10月将讼争土地以划拨方式登记在商业公司名下时，吴志荣受让土地的使用期限尚未届满，同时，本案中也不存在市政府可以收回国有土地使用权的其他法定情形。因此，市政府将受让期尚未届满的土地直接以划拨方式登记在商业公司启国用（2005）字第0822号《国有土地使用证》名下，缺乏法律依据。
需要指出的是，市政府在本案土地使用权登记过程中，未能依法履行审慎审查的义务，对本起纠纷的发生负有责任。同时，市政府在发现存在重复登记的违法行为后，未能依法、及时进行纠正和处理，违反了行政执法的合法性原则和高效便民原则。希望市政府在今后的工作中坚持依法行政，切实改进工作作风，依法、及时、妥善地对本案的重复登记问题进行处理，解决好本起行政争议，杜绝类似错误的发生。
综上，上诉人吴志荣认为不应撤销其启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》的上诉请求，本院予以支持。商业公司请求撤销启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》及要求确认讼争土地由其独享的诉讼请求，缺乏法律依据，本院难以采信。原审法院判决撤销吴志荣的启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》缺乏事实和法律依据，本院依法予以纠正。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海门市人民法院（2014）门行初字第00134号行政判决第一项，即“撤销被告市政府于2004年1月2日作出的启国用（2004）0001号《国有土地使用证》”。
二、驳回商业公司请求撤销市政府作出的启国用（2004）字第0001号《国有土地使用证》的诉讼请求。
三、维持海门市人民法院（2014）门行初字第00134号行政判决第二项，即“驳回原告商业公司要求确认启国用（2004）0001号《国有土地使用证》与启国用（2005）0822号《国有土地使用证》重复登记的26.6平方米土地使用权归属的诉讼请求”。
一、二审案件受理费各50元，均由市政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 陈
审 判 员 刘羽梅
代理审判员 张祺炜
二〇一五年八月六日
见习书记员 吴 迪
附相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；