北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）顺行初字第167号
原告孙淑芸，女，1959年12月19日出生。
委托代理人任新，北京市义博律师事务所律师。
被告北京市国土资源局（组织机构代码00002668-1），住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人王彤，北京市国土资源局顺义分局工作人员。
委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。
原告孙淑芸不服被告北京市国土资源局于2015年5月28日作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月9日立案后，于2015年9月14日向被告北京市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月28日公开开庭审理了本案。原告孙淑芸的委托代理人任新，被告北京市国土资源局的委托代理人王彤、夏日星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月28日，被告对原告作出了京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》，主要内容是：“你未经政府批准，于2011年，擅自占用顺义区北务镇仓上村集体土地建房。经测量，占用集体土地7930.34平方米，其中建设房屋5648.16平方米，硬化地面2392.72平方米。此种行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，并有谈话笔录、现场勘测笔录等资料在案佐证。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令你退还非法占用的土地，并决定处罚如下：一、没收你在非法占用的土地上所建的建筑物和其他设施7930.34平方米（房屋5648.16平方米、硬化地面2392.72平方米）。二、处罚款：按占地面积每平方米拾陆圆人民币进行处罚，共计处罚款：人民币壹拾贰万陆仟捌佰捌拾伍圆肆角肆分整（126885.44元）。你应当在十五日内履行本行政处罚决定（自收到本行政处罚决定书之日起十五日内，将罚款缴至交通银行。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款）。逾期不履行上述行政处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。如不服本处罚决定，可以自收到本行政处罚决定书之日起六十日内依法向北京市人民政府或国土资源部申请复议或三个月内依法向人民法院起诉。”
原告诉称：被告作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》认定事实错误，适用法律不当，应予撤销，理由如下：1.原告与北京市顺义区北务镇仓上村村民委员会（以下简称仓上村村委会）签署了《土地租赁协议》，原告支付租金后，依据合同之约定取得仓上村集体土地的使用权，并非擅自占用仓上村集体土地。涉案土地属于集体土地建设用地，根据法律规定，建设用地可以依法进行出租，因此原告有权取得上述土地的使用权，不属于非法占有。2.被告作出行政处罚决定书的程序违法，原告从未接受被告现场核实情况，对其处罚决定书中所述进行谈话并记录这一事实并不存在。综上所述，请求法院：1.依法撤销被告于2015年5月28日作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》；2.诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.国土资源行政处罚决定书，证明被告作出的行政处罚决定适用法律错误，执法程序不当；
2.土地租赁协议，证明原告针对本案涉诉土地早于2009年1月18日已与仓上村村委会签订了集体土地租赁合同，原告属合法占用土地；
3.村民代表决议，证明原告租赁本村土地已取得村民代表同意，村民委员会履行了相关手续，原告系合法占用土地；
4.租赁地示意图，证明原告租赁土地的四至、面积已由仓上村村委会确认。原告通过租赁取得土地使用权，系合法占用土地。
被告辩称：1.原告具有违法使用土地的事实。2011年，原告未经任何职能机关批准，擅自在其承租的顺义区北务镇仓上村集体土地进行建房、硬化地面等违法使用土地的行为。经现场实际勘验，占用集体土地7930.34平方米，其中建设房屋5648.16平方米，硬化地面2392.72平方米。经被告责令改正告知以后，原告未在作出行政处罚决定之前拆除非法占用土地上的房屋、恢复硬化的土地地面。2.被告作出的行政处罚决定书是合法的。原告没有按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的内容办理申请使用国有土地的手续，因此其进行建设属于违法使用土地，应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定予以处罚。3.被告作出处罚决定的程序合法。根据群众的举报，被告受理此案以后，工作人员先找原告调查了解了土地违法建设的情况，并调取了相关证据材料，在查证涉案土地没有土地使用审批手续以后，核实了涉案土地的使用性质，进行了现场勘验。全面了解事实并经责令改正、处罚告知、听证告知程序以后，被告作出了涉案的决定。综上所述，被告作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，法律依据充分，处罚决定适当，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：
1.违法案件立案呈批表，证明案件受理的程序及受理的时间；
2.授权委托书，证明被处罚人委托代理人的授权情况；
3.被处罚人、被委托人的身份证，证明被处罚人及委托人的身份情况；
4.询问笔录，证明案件事实情况；
5.现场勘验笔录，证明工作程序；
6.测量成果报告及现场勘测图，证明被处罚人违法占地的范围情况；
7.土地利用总体规划图，证明被处罚人占用土地的性质；
8.土地利用现状图，证明涉案土地的现状属性；
9.土地租赁合同、房屋购置与土地租赁合同书，证明被告依法调取的证据；
10.责令改正国土资源违法行为通知书、送达回证，证明被告的工作内容和程序；
11.国土资源行政处罚告知书、送达回证，证明被告的工作内容及程序；
12.国土资源行政处罚听证告知书、送达回证，证明被告的工作内容及程序；
13.行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚的结果及送达的情况；
14.缴款书，证明案件执行的情况；
15.关于没收北务镇仓上村非法建设（孙淑芸）的函，证明案件执行的情况。
法律依据是：《国土资源行政处罚办法》。
经庭审质证：原告对被告提交的所有证据的真实性没有异议，但不认可证据2、10、11、12、13和证据4中张友文询问笔录的证明目的；被告对原告提交的证据1-3的真实性没有异议，但不认可证明目的，对证据4的真实性不认可，认为应以被告提交的现场勘测图为准。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1和被告提交的证据13中的国土资源行政处罚决定书系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。原、被告提交的其他证据均客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明原告使用涉诉土地的来源、规划用途、其未办理土地审批手续进行建设以及被告对原告作出行政处罚履行的执法程序和处罚决定执行的情况，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采纳。但原告提交的证据不能证明原告系合法占用土地进行建设，对该证明目的本院不予采纳。
经审理查明：
原告系北京市顺义区北务镇仓上村村民。经村民代表决议通过，2009年1月18日，原告与仓上村村委会签订了《土地租赁协议》。协议约定：仓上村村委会同意将本村农机站南侧东至道，西至林地，南至服装厂，北至农机站，土地总面积约11.55亩租赁给原告，并将土地内的所有建筑物及构筑物一并转让给原告。双方还约定了土地租赁期限、租金支付时间、土地租赁用途及双方各自的权利、义务。2010年，原告与仓上村村委会又签订了《房屋购置与土地租赁合同书》，根据该合同，仓上村村委会将村西原机库及构件厂旧址的房屋出售给原告，并将该房屋坐落的土地租赁给原告经营使用。2011年，原告未经用地批准机关批准，将租赁地内原有的建筑物及构筑物全部拆除后，在涉诉土地上建设了钢架结构的房屋，并进行了地面硬化。此后，原告将上述房屋出租给北京现工汽车部件有限公司作为厂房使用。
2014年5月5日，被告接到群众举报，称原告未经政府批准，擅自占用仓上村集体土地建房，遂于2014年5月9日正式对此案立案受理。2014年5月12日，原告向被告提交了授权委托书及自己和其丈夫张友文的身份证复印件，委托事项为：委托张友文代表原告到被告处办理北务镇仓上村村西侧土地事宜，代表原告作相应说明，接受质询，签署相关文件。授权有效期为：此授权签发之日起至本次事宜处理完毕止。同日，被告向张友文调取了上述《土地租赁协议》《房屋购置与土地租赁合同书》和村民代表决议，并对张友文进行了调查询问。2014年6月12日，被告又对仓上村村委会副主任王海彬和北京现工汽车部件有限公司管理部经理王莉针对涉诉土地和建筑物进行了调查询问。2014年6月16日，被告下属北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土分局）委托的陕西国土测绘工程院对原告的用地面积、涉诉建筑物和硬化地面进行了现场勘测，勘测结果为：总面积10376.60平方米；占基本农田面积：2446.26平方米，建筑面积2052.76平方米，硬化面积393.50平方米（此部分已另案处理）；占建设用地面积：7930.34平方米，建筑面积5648.16平方米，硬化面积2392.72平方米。勘测后，张友文在现场勘测笔录上签字确认。2015年4月13日，被告对原告作出京国土（顺）分局责字（2014）第312号《责令改正国土资源违法行为通知书》，告知原告上述建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，根据第七十六条第一款的规定，要求原告自收到该通知书之日起十五日内改正违法行为，逾期不改的，将依法追究相应的法律责任。张友文于当日签收了该通知书。2015年4月28日，被告对原告作出京国土（顺）分局告字（2014）第311号《国土资源行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚认定的事实、法律依据及原告享有陈述和申辩的权利告知了原告。该告知书亦被张友文于同日签收。2015年5月8日，被告对原告作出京国土（顺）分局听告字（2014）第311号《国土资源行政处罚听证告知书》，将拟作出行政处罚的内容和原告享有听证的权利告知了原告，并再次告知原告享有陈述和申辩的权利。同日，该听证告知书亦被张友文签收。原告未提出书面陈述和申辩，亦未提出听证申请。2015年5月28日，被告作出被诉的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》，张友文于同日签收。2015年6月5日，原告针对处罚决定书中第二项处罚缴纳了126885.44元罚款。2015年6月10日，顺义国土分局针对处罚决定书中第一项没收的处罚，将涉诉土地上的地上物移交给北京市顺义区北务镇人民政府进行管理，但该镇政府尚未接收。原告不服被告作出的处罚决定，于2015年8月26日直接向本院提起涉案之诉。
另：根据《北务镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）显示，涉诉土地规划用途为建设用地；根据《顺义区北务镇土地利用现状图（2012年）显示，涉诉土地现状为村庄。
本院认为：
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。根据上述规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，涉诉土地属于仓上村集体土地，原告未经政府批准，未依法申请使用国有土地，即擅自在涉诉集体土地上进行建设的行为，违反了上述法律规定。故被告作出的处罚决定认定的事实清楚、适用法律正确。
被告接到举报立案之后，对原告委托的代理人及有关证人进行了调查，调取了相关证据，对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量，查清基本事实后，被告对原告下发了责令改正通知书、行政处罚告知书和听证告知书，将拟对原告进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及原告享有的相关权利、义务均告知了原告。此后，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出被诉处罚决定并依法送达给原告委托的代理人——其丈夫张友文。故被告的上述执法程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。原告关于被告的送达程序违法、张友文无权代替原告接受询问的意见，缺少法律依据，本院不予支持。
然而，被诉处罚决定存在程序轻微违法的情形，具体表现如下：
第一，《国土资源行政处罚办法》第二十八条第一款规定：对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。本案中，被告送达给原告的听证告知书中，告知原告“如要求上述权利，请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出”，“三日”显然与“三个工作日”涵义不同。但因原告在收到听证告知书后的“三个工作日”内亦未提出听证申请，故被告的上述告知对原告的权利并未产生实际影响。
第二，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，针对原告非法占用土地进行建设一事，被告于2014年5月9日正式立案，但直到2015年5月28日才作出被诉的行政处罚决定，远远超过了上述规章规定的期限，且被告未提交证据证明该案延长期限作出处罚的审批手续。尽管被告超期作出行政处罚，但对于原告的权利亦不产生实际影响。
第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。从该法律规定可以看出，在不存在“法律另有规定”的情况下，针对被诉的《行政处罚决定书》，原告提起行政诉讼的期限应为收到该决定书之日起六个月内，而并非被告告知的三个月内。因原告已经提起涉案之诉，且系在收到处罚决定书后三个月之内，故被告的此项告知亦未对原告的权利产生实际影响。
综上所述，被告作出的被诉《行政处罚决定书》程序轻微违法，但均对原告的权利不产生实际影响，故不应被撤销。原告的诉讼请求缺少法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告北京市国土资源局于二○一五年五月二十八日作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》违法；
二、驳回原告孙淑芸要求撤销被告北京市国土资源局于二○一五年五月二十八日作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告孙淑芸负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 宋 颖
人民陪审员 张志良
人民陪审员 马淑贤
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 孟 思