北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终395号
上诉人（一审原告）耿文红，女，1969年3月27日出生，住北京市朝阳区。
委托代理人ＸＸ（上诉人耿文红之夫），男，1973年12月9日出生，住北京市西城区。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区平房乡人民政府，住所地北京市朝阳区黄杉木店路8号。
法定代表人张志勇，乡长。
出庭负责人王建国，男，副乡长。
委托代理人曾庆化，男，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
委托代理人朱颖，女，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
上诉人耿文红因诉北京市朝阳区平房乡人民政府（以下简称平房乡政府）政府信息公开告知行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初635号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人耿文红及其委托代理人ＸＸ，被上诉人平房乡政府的副乡长王建国及委托代理人曾庆化、朱颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平房乡政府于2017年7月24日作出朝平政开[2017]第41号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉答复告知书），主要内容为：平房乡政府于2017年7月4日受理了耿文红提出的政府信息公开申请。经查，耿文红申请获取的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（一）项的规定，本次平房乡村级产权制度改革是以各村集体经济组织为主体组织实施的，各村根据区级有关产权制度改革的要求，结合自身特点拟定本村改革方案，社员代表大会表决通过后，正式开展，方案等相关文件由各村保存。经查，耿文红申请获取的“此次改革是全乡统筹还是一村一政策”属于咨询事项，根据《政府信息公开条例》第二条及《北京市政府信息公开规定》第二十九条第（一）项的规定，不属于政府信息公开申请范围，相关问题建议向姚家园村经济合作社咨询。
耿文红不服上述行政行为，诉至一审法院，请求法院判决撤销平房乡政府于2017年7月24日向耿文红作出的被诉答复告知书；判令平房乡政府依法书面公开耿文红申请的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革政策的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息。
一审法院经审理查明，耿文红于2017年7月4日向平房乡政府提交《朝阳区政府信息公开申请表》，申请公开“平房乡此次农村集体经济产权制度改革的政策文件副本”，其他特征描述为“平房乡此次农村集体经济产权制度改革政策的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本。此次改革是全乡统筹还是一村一政策”。平房乡政府收到申请后，于当日出具朝平政登[2017]第41号-回《登记回执》。2017年7月24日，平房乡政府作出被诉答复告知书并向耿文红邮寄送达。耿文红不服，遂提起本案诉讼。
一审法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据上述规定，平房乡政府作为一级人民政府，具有负责北京市朝阳区平房乡行政区划内的政府信息公开工作的法定职责。
国家建立政府信息公开制度的目的在于提高政府工作的透明度，促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，以此保障人民群众的知情权。对于公民提出的信息公开申请，受理的行政机关应认真对待，积极履行职责，依法开展审慎合理的调查核实工作，并按照规定作出答复。《政府信息公开条例》第二十一条第（一）、（三）项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关主张申请人申请的信息不属于政府信息的，应当充分说明理由，法院需对理由是否成立进行必要审查。
本案中，针对耿文红申请获取的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息，平房乡政府答复耿文红：本次平房乡村级产权制度改革是以各村集体经济组织为主体组织实施的，各村根据区级有关产权制度改革的要求，结合自身特点拟定本村改革方案，社员代表大会表决通过后，正式开展，方案等相关文件由各村保存，但未有履行信息公开职责过程中制作或收集的证据支持其主张，因此上述答复内容主要证据不足。且上述答复内容显然属于认为耿文红申请的信息不属于平房乡政府公开范围的答复，却引用《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项属于公开范围，应予以公开的规定作为法律依据，属适用法规错误。针对耿文红申请获取的“此次改革是全乡统筹还是一村一政策”信息，平房乡政府经过审查认定属于咨询事项并无不当，一审法院不持异议。平房乡政府作出的被诉答复告知书主要证据不足、适用法规错误，一审法院不予支持。
《北京市农村集体经济产权制度改革档案管理办法》（以下简称《产改档案管理办法》）第五条第二款规定，乡（镇）政府要切实加强对本级产改档案的管理工作，并对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。同时，根据《产改档案管理办法》第十二条第三、四款的相关规定，各村集体经济组织形成的产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。虽被诉答复告知书因证据不足应予撤销，但现有证据能反映出耿文红所申请公开的信息涉及村级集体产权制度改革中的相关信息，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径应公开的政府信息，再判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故对于耿文红提出的判令平房乡政府重新作出答复的诉请事项，一审法院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销平房乡政府于2017年7月24日作出的被诉答复告知书中针对耿文红申请获取的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息的答复内容。
上诉人耿文红不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由主要为：一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、上诉人现有证据可以证明诉争信息已经在被上诉人履责过程中获取并保存的事实。上诉人提交的朝平政开[2017]第71号、第95号《政府信息公开申请答复告知书》可以证明被上诉人和其下辖姚家园村委会都获取了北京市朝阳区农村工作委员会（以下简称朝阳农工委）印发的《朝阳区农村集体产权制度改革政策汇编》，作为实施本次产改的政策依据。同时，根据北京市朝阳区委、区人民政府印发的《朝阳区农村集体产权制度改革实施方案》第三条第一项、第三项的要求和《朝阳区农村集体经济产权制度改革实施细则》第六条第二项和第七条的规定，平房乡政府有领导下辖各行政村产改工作、审批各村报送的产改方案并在产改实施过程中负责督查督办和信息报送工作的职责，因此平房乡政府理应保存诉争信息。以上事实可以通过朝平政开[2017]第20号、第54号《政府信息公开申请答复告知书》的内容得到佐证。因此，一审判决确认上诉人在一审提交的证据材料不具有证明平房乡政府获取、保存有耿文红申请的信息的证明效力，没有事实和政策依据。二、一审法院根据《产改档案管理办法》规定的产改档案归档形式作出诉争信息并非现阶段所形成、再判决平房乡政府重新作出答复已无实际意义的认定，没有事实和法律依据。《政府信息公开条例》第二条并未规定必须以归档作为保存信息的唯一形式，档案保管只是信息保存的制度要求而不能作为判断信息记录和保存的唯一标准。一审法院选择适用《产改档案管理办法》规定的归档形式作为诉争信息未形成的确认依据，限缩了《政府信息公开条例》明确定义的政府信息构成要件，明显属于最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中规定的“下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件”和“下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件”的情形，人民法院应适用上位法进行裁判。本案中，上诉人提供的朝平政开[2017]第20号、第71号、第95号《政府信息公开申请答复告知书》和相关政策文件可以说明被上诉人在诉争信息归档之前已经获取并记录、保存的事实，符合政府信息形成的法定条件，也完全属于《政府信息公开条例》第九条规定的信息公开范围和第十二条第（一）项规定的重点内容。同时，根据上诉人提交得姚家园村经济合作社于2017年5月9日印发得《致广大社员（村民）的一封信》和朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》以及《朝阳区农村集体经济产权制度改革实施细则》的具体规定可以确认上诉人所在地的产改工作正在进行之中，诉争信息对上诉人切身利益具有利害关系。一审判决中的“实际意义说”没有事实和法律依据，人民法院应责令被上诉人重新作出答复。三、上诉人在本案中的诉讼目的是通过人民法院启动司法程序对上诉人予以权利救济。一审判决虽然撤销了被上诉人作出的被诉答复告知书，但上诉人此次产改工作中的合法知情权仍未获得实体救济，而上诉人的信息公开申请依然合法有效，所以应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决被上诉人针对诉争信息重新作出行政行为。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
耿文红在指定期限内向一审法院提交如下证据材料：
1.朝平政登[2017]第41号-回《登记回执》、被诉答复告知书，证明2017年7月4日，耿文红书面申请获取相关信息，平房乡政府于2017年7月24日作出书面答复；2.朝平政开[2017]第71号《政府信息公开申请答复告知书》，证明平房乡政府于2017年3月从朝阳农工委获取了《朝阳区农村集体产权制度改革政策汇编》，用于领导和推进产改工作；3.姚家园村经济合作社于2017年5月作出的《致广大社员（村民）的一封信》，证明要求广大村民认真了解产权制度改革相关政策；4.朝平政登[2017]第20号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》、朝平政开[2017]第54号《政府信息公开申请答复告知书》，证明姚家园村经济合作社通过了产改具体方案并报告平房乡政府批准；5.朝平政登[2017]第95号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第95号《政府信息公开申请答复告知书》，证明平房乡政府曾作出书面答复，认为《朝阳区农村集体产权制度改革政策汇编》属于中共北京市朝阳区委农村工作委员会、朝阳农工委、北京市朝阳区农村集体经济办公室（以下简称朝阳农经办）印发的内部信息，拒绝公开；6.朝平政登[2017]第71号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第71号《政府信息公开申请答复告知书》，证明案外人向平房乡政府申请《朝阳区农村集体产权制度改革政策汇编》，平房乡政府承认该汇编已由朝阳农工委、朝阳农经办下发至乡、村，并认为属于朝阳农工委、朝阳农经办印发的内部信息，拒绝公开。
在法定期限内，平房乡政府向一审法院提交如下证明被诉答复告知书合法的证据、依据：
（一）证据材料：1.《朝阳区政府信息公开申请表》、朝平政登[2017]第41号-回《登记回执》，证明平房乡政府受理了耿文红的政府信息公开申请并出具登记回执；2.《朝阳区平房乡政府信息公开批办单》；3.《平房地区政府信息公开保密审查单》，证据2、3证明平房乡政府业务科室出具答复意见，符合法定程序，答复有据可查；4.被诉答复告知书，证明平房乡政府答复事实清楚，程序合法；5.EMS快递单，证明平房乡政府向耿文红邮寄送达了被诉答复告知书。
（二）规范性文件依据：《政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定》。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：平房乡政府提交的证据不能证明其收到耿文红申请后履行了全面的审慎核查义务，不予采纳；耿文红提交的证据材料具备真实性，但不具有证明平房乡政府获取、保存有耿文红申请的信息的证明效力，对其证明目的一审法院不予采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，平房乡政府具有受理耿文红向其提出的政府信息公开申请并作出相应处理答复的法定职责。
《政府信息公开条例》第二十一条第（一）、（三）项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，耿文红申请公开“平房乡此次农村集体经济产权制度改革的政策文件”，其他特征描述为“平房乡此次农村集体经济产权制度改革政策的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本。此次改革是全乡统筹还是一村一政策”。针对“平房乡此次农村集体经济产权制度改革政策的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息，平房乡政府虽答复耿文红“……方案等相关文件由各村保存”，但并未提供证据证明其主张，且援引《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项有关规定作为法律依据与被诉答复告知书的上述内容不符，一审法院基于上述原因认定被诉答复告知书系主要证据不足、适用法规错误正确，本院不持异议。
针对“此次改革是全乡统筹还是一村一政策”信息，平房乡政府经过审查认定属于咨询事项，并根据《政府信息公开条例》第二条及《北京市政府信息公开规定》第二十九条第（一）项的规定，告知耿文红不属于政府信息公开申请范围，相关问题建议向姚家园村经济合作社咨询，并无不当。
耿文红的上诉请求和上诉理由均系平房乡政府应针对其申请获得的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革政策的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息重新作出答复。对此，本院认为，根据耿文红一审中提交的证据材料及二审庭审中的陈述，其申请公开的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革政策的文件副本”指向的是中共北京市朝阳区委农村工作委员会、朝阳农工委、朝阳农经办印发的《朝阳区农村集体产权制度改革政策汇编》，平房乡政府对此亦予以认可，但该汇编系为内部工作人员梳理的操作流程及汇集、整理的有关政策法规，目的和用途是为学习、工作提供方便和帮助，故不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。关于耿文红申请公开的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革具体实施细则方案的文件副本”信息，根据《产改档案管理办法》第五条第二款规定及第十二条第三、四款的相关规定，乡（镇）政府对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。因此，“平房乡此次农村集体经济产权制度改革具体实施细则方案的文件副本”信息涉及村级集体经济产权制度改革，并非现阶段已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径公开的政府信息。
综上，一审法院认为判决平房乡政府针对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，没有支持耿文红的相关诉请事项，并无不当。一审法院判决撤销平房乡政府于2017年7月24日作出的被诉答复告知书中针对耿文红申请获取的“平房乡此次农村集体经济产权制度改革的文件副本以及具体实施细则方案的文件副本”信息的答复内容正确，本院予以维持。耿文红的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人耿文红负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 蔡英伟
审判员 韩 勇
审判员 董 巍
二〇一八年六月一日
书记员 孙畅阳
书记员 辛 遥