河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行初字第285号
原告党金山，男，汉族，1962年5月20日出生，住郑州市。
委托代理人杜伟，北京维诺律师事务所律师。
被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市二七区政通路85号。
法定代表人陈红民，区长。
委托代理人姚实，该区副区长。
委托代理人赵立新，河南天基律师事务所律师。
原告党金山不服被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）未支付征地补偿费一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。原告党金山及其委托代理人杜伟，被告二七区政府委托代理人姚实、赵立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：其依法获得郑州市二七区候寨乡王庄村集体土地（口粮田）0.57亩，2009年被被告征收用以南水北调中线工程建设。征收期间，被告并没有公示土地征收补偿方案，时至今日原告未得到征地补偿费，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》及郑州市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2012）213号）文件的相关规定，征地片区综合地价为：水浇地、旱地、果园每公顷补偿安置费为99万元；社保费用为每公顷10.89万元。原告被征收的土地同属二七区候寨乡，据此计算原告被征收土地为0.57亩，应得土地补偿费为41759元。特诉请法院判令被告支付原告征地补偿费（含土地补偿费和安置补助费），共计41759元。
被告辩称：一、被告是负责组织实施涉案土地征地补偿和移民安置计划的行政主体，征地补偿程序合法。1、南水北调工程是国家大型重点水利工程，为确保该工程顺利进行，便于上传下达，各级政府专门成立南水北调办公室，被告专门成立了二七区南水北调办公室（以下简称二七调办）。二七调办就辖区内的工程项目具体实施农村征地补偿和移民安置计划，并协调、沟通上级部门郑州市南水北调领导小组办公室与下级部门侯寨乡南水北调办公室开展具体工作。2、依照国务院南水北调工程建设委员会关于印发《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》的通知（国调委发（2005）1号）第二十一条，农村征地补偿和移民安置计划，由县级人民政府组织实施。故被告是负责组织实施涉案土地征地补偿和移民安置计划的行政主体。3、在涉案土地征地期间，侯寨乡南水北调办公室向刘庄社区下达征地补偿公告，通告公示拟征土地用途、范围、地类及面积、补偿标准和安置用途等有关情况。
二、被告按照法律规定，已将工程涉及土地补偿费补偿给涉案土地所有权人刘庄村集体经济组织。刘庄村内征地补偿费的具体使用、分配为村集体内部事务，应由刘庄村按照相关法律规定和村民自治原则自行组织使用、分配。1、土地补偿对象：依据我国《土地管理法实施条例》第二十六条，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。依据《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第三十五条，征用的集体土地属村集体经济组织或村民委员会所有的，土地补偿费支付给村集体经济组织或村民委员会；属村民小组所有的，土地补偿费支付给村民小组；属乡（镇）集体经济组织所有的，土地补偿费支付给乡（镇）集体经济组织。故涉案土地补偿费归刘庄村集体所有，补偿对象为刘庄村集体。2、土地补偿范围：依据我国《土地管理法》第四十七条，征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。故涉案土地的补偿范围为土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。3、土地补偿标准：我国《土地管理法》第五十一条，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2006）》（国务院令第471号）第二十二条，大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。涉案土地补偿费倍数6倍计算，安置补助费10倍计算。涉案执行补偿标准：水浇地（21.38亩）28064元／亩，苗圃（169.66亩）25952元／亩，果园（56.1亩）36384元／亩，养殖水面（12.13亩）38560元／亩，农村道路（1.64亩）12798元／亩。刘庄合计征地260.91亩（后实际调整为257.92亩），地类补偿7532888.5元（调整后实际发放7448978元）。4、土地补偿及安置补助费下拨：依据郑州市二七区移民局《关于下拨南水北调中线一期工程郑州2段刘庄村永久用地土地补偿及安置补助费的通知》（二七移（2010）6号）规定，占用刘庄村永久用地260.91亩，移民局并已将永久用地土地补偿及安置补助费5814133元（因169.66亩林地补偿标准从16316元／亩调整为14598元／亩后，减少169.66亩×1718元=291475.88元，实际发放5522658元），拨付给侯寨乡南水北调办。2010年9月10日刘庄村委会从侯寨乡南水北调办领取本村257.92亩土地补偿费5522658元。依2011年7月25日郑州市二七区南水北调办向侯寨乡南水北调办下发的《关于下拨南水北调总干渠郑州2段刘庄永久用地地类调整后增加土地补偿投资的通知》（二七调办（2011）60号），占刘庄村永久用地169.66亩林地调整为苗圃，土地补偿由原林地补偿标准14598元／亩调整为苗圃标准25952元／亩，调整后共需增加土地补偿投资1926320元，并已将该款拨付至侯寨乡南水北调办。2011年8月5日刘庄村委会从侯寨乡南水北调办收到该笔土地补偿款1926320元。因此刘庄村委会从侯寨乡南水北调办共计收到257.92亩土地补偿7448978元。5、征地补偿费的使用、分配：依据我国《村民委员会组织法》第八条，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。《村民委员会组织法》第二十四条第（七）项，征地补偿费的使用、分配方案，为涉及村民利益事项，须经村民会议讨论决定方可办理。因此刘庄村集体已经收到被告支付的本村土地补偿费7448978元，由其按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和村民自治原则，决定征地补偿费的使用、分配方案。综上，被告作为负责组织实施涉案土地征地补偿和移民安置计划的行政主体，征收补偿程序合法，且按照法律规定已将257.92亩征地补偿费7448978元全额拨付至涉案土地所有权人刘庄村集体经济组织。至于刘庄村涉案征地补偿费村内的具体使用、分配问题，为刘庄村集体内部事务，应由该村按照相关法律规定和村民自治原则自行组织使用、分配和发放。请求法院驳回原告诉讼请求。
被告提交的证据有：1、国务院南水北调工程建设委员会关于印发《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》的通知（国调委发（2005）1号），证明农村征地补偿和移民安置计划，由县级以上人民政府负责组织实施，被告是负责组织实施涉案土地征地补偿和移民安置计划的行政主体。2、刘庄社区征地补偿公告，证明侯寨乡南水北调办公室已公示征地补偿方案，通告公示拟征收土地用途、范围、地类及面积、补偿标准和安置用途等有关情况。3、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2006）》（国务院令第471号）第二十二条，证明大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍；本工程征收土地执行国家补偿标准。4、河南省水利勘测设计研究有限公司《南水北调中线一期工程总干渠郑州2段工程建设征地拆迁安置实施规划大纲》，证明永久占地补偿单价执行国家标准。5、郑州市二七区移民局《关于下拨南水北调中线一期工程郑州2段刘庄村永久用地土地补偿及安置补助费的通知》（二七移（2010）6号），证明下拨刘庄村永久用地土地补偿及安置补助费5522658元。6、南水北调中线工程河南省征地移民资金二七区移民补偿费领款表，证明2010年9月10日刘庄村委会从侯寨乡南水北调办领取本村257.92亩土地补偿费5522658元。7、郑州市二七区南水北调工程建设办公室《关于下拨南水北调总干渠郑州2段刘庄永久用地地类调整后增加土地补偿投资的通知》（二七调办（2011）60号），证明刘庄村原林地补偿标准调整为苗圃补偿标准，增加土地补偿投资1926320元并已下拨。8、南水北调中线工程河南省征地移民资金二七区移民补偿费领款表二七调办（2011）60号，证明2011年8月5日刘庄村委会从侯寨乡南水北调办收到该村南水北调（集体）土地补偿款1926320元。
原告提交的证据有：1、南水北调中线工程河南省征地移民资金二七区移民补偿费领款表（2010年5月28日刘庄五组青苗费），证明原告被征地的亩数（原件在乡政府）。2、郑州市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2012）213号）。3、《河南省人民政府关于公布实施河南省征地片区综合地价标准的通知》（豫政（2009）87号）。证据2和3证明原告应该得到的土地补偿款和安置补助费及其所依据的标准。4、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2006）》，证明依据该条例第七条，被告未实物调查，未公示、公告违法；依据该条例第二十二条，征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准按照工程所在省、自治区、省辖市规定的标准执行；依据该条例第三十条，农村移民在本县通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，县级政府应将土地补偿款、安置补助费等直接兑付给村集体经济组织，而本案原告并未获得安置，补偿款不应给村集体，而应直接给原告个人；依据该条例第四十九条，县政府应当加强对下级政府及财政、发改、移民等有关部门或机构拨付、使用和管理征地补偿和移民安置资金的监督，但本案被告未尽到相关义务。5、《河南省南水北调受水区供水配套工程建设征迁安置实施管理暂行办法》，证明依据该办法第四条、第九条、第十条、第二十一条的规定，永久用地补偿标准应按照《河南省人民政府关于公布实施河南省征地片区综合地价标准的通知》（豫政（2009）87号）执行，国家标准低于省的标准，应当按省的标准执行；国家文件中仅指耕地，其他土地应按省文件规定标准补偿；即便拨付到村里了，其中更多的是安置补助费，应直接拨给被占地农户个人，国家规定不低于80%的土地补偿费也应给农户。6、《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》（豫政办（2006）50号），证明坚持土地补偿费主要用于被征地农户的原则；已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户，其余留村集体；安置补助费根据不同的安置途径支付，由用地单位或其他单位统一安置的，支付给负责安置的单位，不需要统一安置的，属于已承包到户的安置补助费要全部支付给被征地农户，本案原告未被安置，安置补助费应付给原告个人。7、《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》（豫政办（2010）15号），证明土地补偿费应着力解决被征地群众的生产安置问题，在此基础上，剩余土地补偿费可在调整生产用地涉及的范围内，按照《村民委员会组织法》规定程序，制定具体兑现方案，兑现给调整土地涉及的农户，即安置补助费被告应当直接支付给原告。8、郑州市二七区南水北调工程建设管理办公室《关于下拨南水北调总干渠郑州2段刘庄村农用地奖补资金的通知》（二七调办（2010）36号）。9、郑州市南水北调工程建设管理领导小组办公室《关于下拨南水北调总干渠郑州2段二七区农用地土地奖补资金的通知》（郑调办建（2010）4号）。证据8和9证明被告应向原告发放征地补偿费。10、刘庄村五组成员领取南水北调运河占地补助费、占地款、集体附属物领款的表，证明上述表系村组领导伪造，上面组员签名和指印是假的，被告未尽到南水北调资金的发放管理义务。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对被告证据1，原告对其真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采信。对被告证据2，原告认为其无原件、无制发主体，不认可其真实性，本院认为该证据不符合证据形式要件且原告不认可其真实性，本院不予采信。被告其他证据，原告对其真实性、关联性均无异议，可作为认定本案事实的依据；但原告均不认可其证明目的。原告认为被告证据3说的是耕地，其他土地应按省里标准补偿；被告证据4不是政府行为，其中补偿标准及数据不真实、不合法，如永久占地补偿单价，没有相关证据佐证；被告证据5明确被告划拨的是土地补偿和安置补助费两块，土地补偿给刘庄村，而安置补助费应给村民个人；被告证据6、7、8中的安置补助费应给村民个人。原告对被告证据证明目的的上述异议，本院认为，关于补偿标准的异议不属本案审查范围，本院不予评判；关于土地补偿费和安置补助费是否应支付给村民个人的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。
被告对原告证据的真实性均无异议，但均不认可其证明目的。对原告证据1，被告认为仅能证明领取青苗费情况，不能证明原告被征用土地的亩数，临时用地上也可能有青苗费；本院认为该证据仅能证明原告领取青苗费的土地亩数，在无其他证据相印证的情况下，不能证明原告所主张的应获土地补偿费和安置补助费的土地亩数。对原告证据2，被告认为涉案土地征收发生在2009年，而该证据是2012年的文件，不适用于本案；本院对被告异议予以认可，对该证据本院不予采信。对原告证据3，被告认为南水北调工程征地补偿安置是由国家专门文件制定统一标准，郑州市考虑本市实际在此基础上制定专门文件进行增补，证据3不适用于本案；本院对被告异议予以认可，对该证据本院不予采信。对原告证据4，被告认为前三年平均年产值的16倍就是南水北调征地补偿的国家标准，被告进行了调查、公告，且完全按照国家、省、市相关文件的要求履行了拨付职责，根据《土地管理法实施条例》第二十六条，土地补偿及安置费给刘庄村集体，地上附着物及青苗补偿归村民个人合法有据；本院认为该证据适用于本案争议的处理，但原告所称被告未实物调查、未公告以及补偿标准低等问题均不属本案审查范围，对双方争执的土地补偿款、安置补助费应兑付给村集体经济组织还是直接给村民个人问题系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。对原告证据5，被告认为其系专门针对南水北调受水区供水配套工程建设征迁安置的办法，而本案征地系南水北调中线总干渠征地，该办法不适用于本案；本院认为被告异议成立，对该证据本院不予采信。对原告证据6和7，被告认为其并未明确说安置补助费直接发放主体是县区政府，村集体安置补助费发放有两种情况，一种是被征地农户与村里达成协议、一次性领钱解决，另一种是村集体内部调整土地，安置补助费村内决定如何分配，县区政府无法决定村民选择何种安置方式，只能将安置费发放给村集体，由村集体按照村民委员会组织法自治决定分配方案，县区政府可以监管资金但无权干预，被告已将土地补偿及安置补助费发至村里，已履行完自己的职责；本院认为原告证据6《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》发文于2006年6月22日，而证据7《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》发文于2010年2月10日且系专门针对河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见，客观上两个文件对土地补偿费分配使用原则的规定不尽相同，本院认为本案应优先适用《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》。对原告证据8和9，被告认可其真实性，认为恰恰证明占用刘庄村永久农用地257.92亩且已拨付给刘庄村农用地奖补资金386.88万元；本院认为原告证据8和9系政府机关正式文件，可作为认定本案事实的依据，但对原告所称征地补偿费应发放给原告个人的证明目的本院不予认可。对原告证据10，被告认为其无论真假是客观存在的，如造假涉及违纪或刑事犯罪问题，原告可向有关部门反映、要求追究相关人员法律责任；本院认为原告所称违纪或刑事犯罪问题不属本案审查范围，且原告该证据的证明目的与本案争议焦点土地补偿款和安置补助费被告应发放到村集体还是原告个人无关，本院不予采信。被告对原告证据的其他异议，将在本院认为部分综合评述。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：南水北调工程是国家大型重点水利工程。2005年国务院南水北调工程建设委员会经国务院同意印发《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》（国调委发（2005）1号），2006年国务院制定《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（2006）》（国务院令第471号），对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置问题进行规范。2009年8月河南省水利勘测设计研究有限公司制作了《南水北调中线一期工程总干渠郑州2段工程建设征地拆迁安置实施规划大纲》，详细规定了各类用地的永久占地补偿单价即土地补偿及安置补助费标准。2010年2月10日《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》（豫政办（2010）15号）印发，对河南省南水北调中线工程总干渠征迁安置工作适用的条例和文件、土地补偿费分配使用原则及工作要求提出明确意见。
原告系郑州市二七区候寨乡刘庄村下辖王庄村村民，其所承包的本村集体土地（口粮田）2009年因南水北调中线一期工程总干渠郑州2段工程建设用地被国家征收。其所在村的集体土地因南水北调工程建设被部分征收。原告因其未领到征地补偿费（土地补偿费和安置补助费），于2014年5月16日向被告法制办邮寄“请求给付南水北调工程土地征收补偿款申请书”，请求被告支付原告0.57亩被征收土地的应得土地补偿费（包括土地补偿费、安置补助费）41759元。被告法制办公室于2014年5月19日作出答复书，告知原告“你们的申请事项超出了区政府法制办的职权范围，建议你们向相关土地征收部门反映，或通过法律渠道维护自身合法权益。”原告不服，诉至本院。
另查明，2010年郑州市二七区移民局下发《关于下拨南水北调中线一期工程郑州2段刘庄村永久用地土地补偿及安置补助费的通知》（二七移（2010）6号）给侯寨乡南水北调办，“根据《南水北调中线一期工程总干渠河南——黄河南郑州2段征迁安置实施规划报告》、《郑州市移民局关于下达南水北调总干渠郑州2段二七区永久用地补偿投资的通知》（郑移建（2009）44号文），南水北调中线一期工程郑州2段占用你乡刘庄村永久用地260.91亩，现将永久用地土地补偿及安置补助费5814133元拨付给你们，请按规定使用。”因林地补偿标准调整的原因，实际拨付刘庄村委会5522658元。2010年9月10日刘庄村委会从侯寨乡南水北调办领取本村257.92亩土地补偿费5522658元。
郑州市南水北调工程建设管理领导小组办公室向二七区南水北调办公室下发《关于下拨南水北调总干渠郑州2段二七区农用地土地奖补资金的通知》（郑调办建（2010）4号），告知：根据郑州市人民政府市长办公会会议纪要（2009）92号精神，为统筹考虑郑州区位、经济发展状况和保护征迁农民的切身利益，实现和谐征迁，市政府决定对南水北调工程建设占地四环内每亩奖补15000元，四环外每亩奖补7000元，按上述标准对占用侯寨乡1469.97亩土地，奖补2204.955万元，其中刘庄获奖补386.88万元。随文下拨，要求抓紧时间组织兑付。2010年5月24日郑州市二七区南水北调工程建设管理办公室向侯寨乡南水北调办下发《关于下拨南水北调总干渠郑州2段刘庄村农用地奖补资金的通知》（二七调办（2010）36号），根据郑调办建（2010）4号文，压占刘庄村永久用地257.92亩，按四环内每亩15000元的标准，拨付刘庄奖补资金386.88万元。
2011年7月25日郑州市二七区南水北调办向侯寨乡南水北调办下发《关于下拨南水北调总干渠郑州2段刘庄永久用地地类调整后增加土地补偿投资的通知》（二七调办（2011）60号），将占压刘庄村永久用地169.66亩林地调整为苗圃，土地补偿由原林地补偿标准14598元／亩调整为苗圃标准25952元／亩，调整后共需增加土地补偿投资1926320元，并将该款拨付至侯寨乡南水北调办组织兑付。2011年8月5日刘庄村委会从侯寨乡南水北调办收到该笔土地补偿款1926320元。
本院认为：本案争议焦点是被告郑州市二七区人民政府是否负有对原告请求的土地补偿费和安置补助费直接向原告支付的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第五十一条规定“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》（国调委发（2005）1号）即为经国务院同意由国务院南水北调工程建设委员会制定的南水北调工程建设征地补偿和移民安置办法。该暂行办法第四条规定“南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作，实行国务院南水北调工程建设委员会领导、省级人民政府负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。有关地方各级人民政府应确定相应的主管部门承担本行政区域内南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作。”第六条规定“在工程初步设计阶段，项目法人应会同省级主管部门编制征地补偿和移民安置规划，报国务院有关部门审批。”第十七条规定“省级主管部门依据移民安置规划，会同县级人民政府和项目法人编制移民安置实施方案，经省级人民政府批准后实施，同时报国务院南水北调办备案。”第十九条规定“根据国家确定的投资规模和项目法人提出的工程建设和移民任务，省级主管部门商项目法人组织编制征地补偿和移民安置计划，项目法人编制中央和军队所属的工业企业、专项设施迁建的计划，报国务院南水北调办核定。”第二十条规定“项目法人按照下达的征地补偿和移民安置计划，根据工作进度及时将资金拨付给省级主管部门、中央和军队所属工业企业和专项设施迁建的实施单位。征地补偿和移民安置资金必须专账管理、专款专用。”第二十一条规定“农村征地补偿和移民安置计划，由县级人民政府负责组织实施。……要按照移民安置规划将被占地农户和农村移民的生产用地落实到位，并签订土地承包合同。”根据上述规定可见，被告郑州市二七区人民政府在南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作中并无决定权，对原告质疑的征地补偿费和安置补助费标准亦无决定权，其仅是按照上级机关下达的征地补偿和移民安置计划，组织实施该计划，具体承担本区域内南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作的是二七区南水北调办公室。根据本案证据，可以认定被告已经将国家以及河南省和郑州市相关文件规定的被征土地的土地补偿费和安置补助费，通过二七区南水北调办公室和侯寨乡南水北调办公室足额拨付给了土地所有权人刘庄村集体。这符合《河南省南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法（试行）》（豫移综（2005）69号）第二十一条“各级移民主管部门根据批复的年度征地移民投资计划和实施进度，及时向下一级主管部门拨付资金”的规定。被告履行了其南水北调中线一期工程总干渠郑州2段工程征地补偿和移民安置的法定职责。
关于原告主张被告应当将其承包的被征收土地的土地补偿费和安置补助费直接兑付给其个人问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十七条第二款中规定“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》第二十六条第二款规定，“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》第十二条规定“通过新开发土地或调剂土地安置被占地农户或农村移民，有关地方人民政府应将土地补偿费、安置补助费兑付给提供土地的村或者迁入村的集体经济组织，村集体经济组织应将上述费用的收支和分配情况向本组织成员公布，接受监督，确保其用于被占地农户或农村移民的生产和安置。其他经济组织提供安置用地的，根据有关法律法规和政策规定兑付。”《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》（豫政办（2010）15号）二、土地补偿费分配使用原则中规定“按照省政府批准的生产安置规划，坚持以农业安置为主，在调整或开垦新的土地后将土地补偿费首先用于农田整治、水利工程建设等，着力解决被征地群众的生产安置问题，保证被征地群众拥有与当地群众基本相当的生产条件。在此基础上，剩余土地补偿费可在调整生产用地涉及的范围内，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定程序，制定具体兑现方案，兑现给调整土地涉及的农户。对征地数量很少，或征地后对其生产生活影响很小，或城市近郊、调整土地确有困难等情况，在编制生产安置规划时，可采取其他渠道、制定相应措施予以妥善安置。其土地补偿费可在征地涉及的农户范围内，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定程序，制定具体兑现方案，兑现给征地涉及的农户。”《中华人民共和国村民委员会组织法（2010修订）》第二十四条第（七）项规定“征地补偿费的使用、分配方案”，经村民会议讨论决定方可办理。
根据上述规定，土地补偿费应归农村集体经济组织所有，原告主张被告应当将其原承包土地的土地补偿费直接兑付给其本人的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。同时，根据上述规定，南水北调工程对被占地农民的安置坚持以农业安置和生产安置为主。如通过村集体调整土地或开垦新土地等方式统一安置的，安置补助费是兑付给村集体的，即便农业生产安置后土地补偿费有剩余的可在调整生产用地涉及的范围内兑现给调整土地涉及的农户，也必须按照《村民委员会组织法》规定程序制定具体兑现方案；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人，但也需按照《村民委员会组织法》规定程序制定具体兑现方案。而村民选择何种安置方式，村集体根据本村实际及村民选择安置方式的情况，调和各方利益，依据《村民委员会组织法》规定程序制定出本集体的生产用地调整和土地补偿费（含安置补助费）兑现方案，属于村民自治范畴，但政府应当加强对该项工作的监督和指导。因此，被告将安置补助费逐级向下拨付至刘庄村集体、交由刘庄村集体按照法律规定和村民自治原则自行组织分配使用和发放并无不当。
《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》第二十六条第三项规定“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》规定“各级政府要加强对生产用地调整和土地补偿费分配使用工作的督导，采取有效形式进行考核。要结合实际，指导村、组制定生产用地调整和土地补偿费兑现方案，做到公开、公正、公平、公道，接受群众监督，让群众知情，使群众放心。”本案争议发生说明被告作为二七区范围内南水北调工程征地补偿和移民安置计划的组织实施主体，并未尽到其应尽的督导、考核、指导以及资金监管等责任。针对本案征地补偿等问题，被告应当及时主动履行上述职责，督导问题的解决。
综上，原告认为被告应当直接将征地土地补偿费和安置补助费支付给其个人的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告党金山的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告党金山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 张 霞
附相关法律法规：
1、《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
第五十一条大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
2、《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》（国调委发（2005）1号）
第四条南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作，实行国务院南水北调工程建设委员会领导、省级人民政府负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。有关地方各级人民政府应确定相应的主管部门（以下简称主管部门）承担本行政区域内南水北调工程建设征地补偿和移民安置工作。
第六条在工程初步设计阶段，项目法人应会同省级主管部门编制征地补偿和移民安置规划，报国务院有关部门审批。
第十二条通过新开发土地或调剂土地安置被占地农户或农村移民，有关地方人民政府应将土地补偿费、安置补助费兑付给提供土地的村或者迁入村的集体经济组织，村集体经济组织应将上述费用的收支和分配情况向本组织成员公布，接受监督，确保其用于被占地农户或农村移民的生产和安置。其他经济组织提供安置用地的，根据有关法律法规和政策规定兑付。
第十七条省级主管部门依据移民安置规划，会同县级人民政府和项目法人编制移民安置实施方案，经省级人民政府批准后实施，同时报国务院南水北调办备案。
第十九条根据国家确定的投资规模和项目法人提出的工程建设和移民任务，省级主管部门商项目法人组织编制征地补偿和移民安置计划，项目法人编制中央和军队所属的工业企业、专项设施迁建的计划，报国务院南水北调办核定。
第二十条项目法人按照下达的征地补偿和移民安置计划，根据工作进度及时将资金拨付给省级主管部门、中央和军队所属工业企业和专项设施迁建的实施单位。征地补偿和移民安置资金必须专账管理、专款专用。
第二十一条农村征地补偿和移民安置计划，由县级人民政府负责组织实施。农村移民安置点的道路、供水、供电、文教、卫生等基础设施的建设和宅基地布置，应按照批准的村镇规划，由乡（镇）、村组织实施。农村移民住房可根据规划由移民自主建造，不得强行规定建房标准。要按照移民安置规划将被占地农户和农村移民的生产用地落实到位，并签订土地承包合同。
3、《河南省南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法（试行）》（豫移综（2005）69号）
第二十一条各级移民主管部门根据批复的年度征地移民投资计划和实施进度，及时向下一级主管部门拨付资金。
4、《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
5、《河南省人民政府办公厅关于河南省南水北调中线工程总干渠土地补偿费分配使用的指导意见》（豫政办（2010）15号）
二、土地补偿费分配使用原则
按照省政府批准的生产安置规划，坚持以农业安置为主，在调整或开垦新的土地后将土地补偿费首先用于农田整治、水利工程建设等，着力解决被征地群众的生产安置问题，保证被征地群众拥有与当地群众基本相当的生产条件。在此基础上，剩余土地补偿费可在调整生产用地涉及的范围内，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定程序，制定具体兑现方案，兑现给调整土地涉及的农户。
对征地数量很少，或征地后对其生产生活影响很小，或城市近郊、调整土地确有困难等情况，在编制生产安置规划时，可采取其他渠道、制定相应措施予以妥善安置。其土地补偿费可在征地涉及的农户范围内，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定程序，制定具体兑现方案，兑现给征地涉及的农户。
三、工作要求
（一）加强领导。……
（二）依法依规。南水北调中线工程总干渠征迁工作政策性强、涉及面广，直接关系到被征地群众的生产生活和切身利益，各级政府、各有关部门要严格执行《移民条例》和国务院南水北调工程建设委员会印发的有关文件，妥善安置被征地农民的生产生活，解决土地补偿费的分配使用问题。要坚持以农业安置为主，保证被征地农民不因征地或搬迁而降低生活水平。要充分发挥村民委员会和村民代表会的作用，依法依规做好生产用地调整和土地补偿费分配使用工作，切实做到公平合理，确保和谐征迁和社会稳定。
（三）强化督导。各级政府要加强对生产用地调整和土地补偿费分配使用工作的督导，采取有效形式进行考核。要结合实际，指导村、组制定生产用地调整和土地补偿费兑现方案，做到公开、公正、公平、公道，接受群众监督，让群众知情，使群众放心。
（四）加大宣传。……
6、《中华人民共和国村民委员会组织法（2010修订）》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
7、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。