安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终714号
上诉人（一审原告）丁华，男，汉族，1981年3月7日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
委托代理人杨丽，安徽华冶律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）马鞍山市花山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市花山区霍里街道秀山大道166号。
法定代表人王平，区长。
上诉人丁华因诉马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）房屋行政强制一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2016）皖05行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，原告丁华于2007年—2008年期间，经人介绍，在没有办理建房手续的情况下，在马鞍山市花山区霍里镇杨坝村，私自搭建了涉案房屋。2007年，被告花山区政府因建设杨坝创业园的需要，将杨坝村列入征迁拆迁计划，2008年7月启动了征收工作并于当月进行丈量登记。2012年10月，因区划调整，杨坝村划归慈湖高新区管委会管辖，2013年7月慈湖高新区管委会重新启动杨坝农民创业园项目征迁。
因丁华陈述的涉案房屋没有办理任何建房手续，且其不是杨坝村集体经济组织成员，征收单位未给予丁华的涉案房屋以补偿。2012年至2013年间，涉案房屋被拆除。与丁华情况相类似的共有17户，因该17户均未获得补偿，该17户向慈湖高新区管委会征迁事务局信访，慈湖高新区管委会征迁事务局于2014年9月2日作出《关于杨坝村农民创业园17户外来户要求房屋补偿的信访答复》，该答复认为：丁华等17户的房屋均系实施征迁过程中抢搭抢建房屋，没有任何建房手续；17户均不是杨坝村集体经济组织成员或原杨坝村集体经济组织成员，与杨坝村无关；区划调整前，花山区仅对该征迁项目进行了前期调整摸底，未实施动迁，未拆除一处外来户房屋。区划调整后，慈湖高新区亦未拆除外来户的房屋，在现场也未发现这17户的房屋。根据马鞍山市政府39号令第十九条规定，对17户外来户要求的房屋补偿，慈湖高新区不能予以发放。
丁华等17户不服该信访答复，向慈湖高新区管委会提出复查申请，慈湖高新区管委会于2015年2月15日作出《关于丁华等杨坝村创业园17户外来户信访事项的复查意见书》，复查意见为：（一）关于房屋征迁问题：杨坝村是2012年10月划入慈湖高新区管辖，2013年7月因创业园地块村民多次上访要求征迁，慈湖高新区决定重新启动该项目征迁。在征迁启动时未发现外来户所说的地表建筑物，负责原花山区该项目征迁资料的工作人员也未反映或提交相关原始资料。之后，花山区断断续续送来了一些资料，也因手续不完善，无法按程序组织报批。（二）关于房屋补偿问题：17户的资料因手续不完善，无法组织报批，无法予以补偿。
丁华等17户不服该复查意见，向安徽省马鞍山市人民政府提出复核申请，马鞍山市人民政府信访办于2015年5月4日作出《关于丁华、汤荣军等人信访事项的复核意见》，该复核意见为：1、17户房屋均系实施征迁过程中抢搭抢建房屋，没有任何建房手续；2、17户均不是杨坝村集体经济组织成员或原杨坝村集体经济组织成员，与杨坝村无任何关联；3、区划调整前，花山区仅对该征迁项目进行了前期调查摸底，未实施动迁，未拆除一处外来户房屋，区划调整后，慈湖高新区在实施房屋拆除工作中，根据交房验收单，只对杨坝祖居户房屋实施了拆除，亦未拆除外来户的房屋，在现场也未发现这17户的房屋。复核决定维持了慈湖高新区管委会的复查意见。丁华向法院提起行政诉讼，要求依法确认被告花山区政府强制拆除其涉案建筑物的行为违法。
一审法院认为，根据国务院《信访条例》第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定，对信访人提出的信访事项实行答复、复查、复核三级处理终结制度，信访复核意见为终结意见。丁华要求确认被告花山区政府强制拆除其涉案房屋的行为违法的诉求，经三级信访程序处理，均认为花山区及慈湖高新区管委会未拆除涉案房屋。该信访事项的处理已经终结。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（以下简称《批复》）第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。丁华不服信访处理意见而提起的行政诉讼，不属于人民法院行政案件受案范围，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回丁华的起诉。
丁华上诉称，1、一审裁定适用法律错误。第一，《批复》第二条规定是最高人民法院就答复、复查意见、复核意见本身具有不可诉性的解释，也就是说，信访程序中的行为不宜通过司法审查。本案中，被上诉人对上诉人所有的建筑物进行强制拆除的行为系具体行政行为，且上诉人未对有关信访机关的答复、复查意见、复核意见本身提起行政诉讼，一审法院认定案涉强制拆除行为实行了信访答复、复查意见、复核意见三级处理终结制度，不属于受理范围系法律适用错误。第二，2015年5月4日，马鞍山市人民政府信访办作出的《关于田小飞、汤荣军等人信访事项的复核意见》及2015年2月15日马鞍山市慈湖高新区管委会作出的《关于田小飞等杨坝村创业园17户外来户信访事项的复查意见书》仅套用了《关于杨坝村农民创业园17户外来户要求房屋补偿的信访答复》中的马鞍山市慈湖高新区管委会征迁事务局的意见，马鞍山市人民政府信访办、马鞍山市慈湖高新区管委会作为上级处理机关对本案的案件事实未进行调查及核实的情况下，仅凭马鞍山市慈湖高新区管委会征迁事务局的意见所作出的《复核意见》、《复查意见书》非对本案的事实作出了实质性的处理，且上述《复核意见》、《复查意见书》本身仅为信访机关单方就案涉事件事后的分析及说明，达不到证明案件的事实的作用，因此不应作为证据使用。第三，上述《复核意见》、《复查意见书》、《信访答复》涉及的主体为马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会，与本案的被上诉人系为两个独立的主体，二者主体资格之间无关联性。因此，一审法院认为案涉强制拆除行为实行了信访答复、复查意见、复核意见三级处理终结制度是对本案的案件事实认定不清。上诉人为查清案件事实，一审中向法院申请追加马鞍山慈湖高新技术产业开发区管委会作为本案的第三人，一审法院未予准许。
2、被上诉人在无任何合法手续的前提下拆除了上诉人所建的地上建筑物及附属物，其行为违法依法应予以认定。本案中上诉人所建的地上建筑物及附属物位于被上诉人征迁范围，且被上诉人对上诉人所建房屋进行了调查登记并制作了《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》，应当说上诉人所建的地上建筑物及附属物是真实存在的，该事实通过被上诉人提交的《关于杨坝村农民创业园17户外来户要求房屋补偿的信访答复》、《关于田小飞等杨坝村创业园17户外来户信访事项的复查意见书》及《关于田小飞、汤荣军等人信访事项的复核意见》等材料均可以证实。然被上诉人在未告知上诉人的情况下将上诉人所建的地上建筑物及附属物强制拆除，且拆除后至今未就上诉人的建筑物的财产损失进行补偿。被上诉人在无任何合法手续的前提下拆除了上诉人所建的地上建筑物及附属物，其行为违法。
综上，一审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误。请求二审法院撤销一审裁定并依法改判或发回重审；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
花山区政府答辩称，1、上诉人提供的证据不能证明被上诉人对其房屋实施了拆除行为。区划调整前，涉案房屋所在范围内的征迁工作由被上诉人负责；区划调整后，涉案房屋所在范围内的征迁工作由慈湖高新区征迁部门负责。2、上诉人所建设的房屋是违章建筑，并非合法建筑。根据马鞍山市人民政府信访答复复核意见，上诉人在杨坝村所建设的房屋应为违法建设，不是合法建筑。因此，即使房屋系政府部门拆除，那么也是作为违法建设进行拆除。3、由于上诉人所建设的房屋是违章建筑，不具有合法的权利，上诉人不享有行政赔偿的权利。《国家赔偿法》规定，行政赔偿的范围限于行为本身对受害人人身、财产造成的直接损失，而本案中上诉人所建的房屋是违章建设，不是合法财产，上诉人无权就此向被上诉人提出赔偿请求。
花山区政府向一审法院提供了以下证据：1、《关于杨坝村农民创业园17户外来户要求房屋补偿的信访答复》；2、《关于丁华等杨坝村创业园17户外来户信访事项的复查意见书》；3、《关于丁华、汤荣军等人信访事项的复核意见》。以上证据证明原告无任何建房手续，被告未拆除原告的房屋，原告也无证据证明被告拆除了原告的房屋。
丁华向一审法院提供了以下证据：1、丁华身份证复印件，证明原告的主体资格；2、《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》，证明被告违法拆除行为给原告造成的损失；3、证人杨忠贵当庭陈述，其确实看到了原告的房子，该房子是其拆除的，证明涉案房屋存在并且是其拆除的。4、证人田兴才当庭陈述，原告丁华在杨坝村建有房屋。
上述证据均以随案移送本院。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。双方当事人向一审法院提供的证据，不能证明被诉房屋拆除行为系由花山区政府作出，故丁华以花山区政府为被告提起本案诉讼缺乏事实根据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。丁华在一审谈话中称涉案房屋于2012年至2013年间被拆除时即已知晓该事实，其于2016年5月就房屋拆除行为向法院提起诉讼，亦已超过上述司法解释规定的2年起诉期限。
综上，一审裁定驳回丁华的起诉，结果并无不当。上诉人丁华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……