浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第305号
原告包道好。
原告包道焕。
原告包光荣。
原告胡宝星。
原告林胜德。
原告黄美迪。
原告郭清柳。
原告王重顺。
委托代理人胡志豪。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人车俊，代省长。
委托代理人金超，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人蔡良为，浙江省平阳县国土资源局工作人员。
第三人平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20楼。
法定代表人陈永光，县长。
委托代理人陈志军，平阳县人民政府工作人员。
委托代理人周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
第三人平阳县昆阳镇铁凤村民委员会，住所地浙江省平阳县昆阳镇铁凤村。
负责人黄美灵。
原告包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺因诉被告浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政批准一案，向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2015年5月20日受理。该院于2015年7月2日作出行政裁定，将案件移送本院审理，本院于2015年7月30日受理。因平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）、平阳县昆阳镇铁凤村民委员会（以下简称铁凤村委会）与案件处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月17日、2016年2月23日二次公开开庭审理了本案。原告包道好等8人的委托代理人胡志豪，被告浙江省政府的委托代理人金超、蔡良为，第三人平阳县政府的委托代理人陈志军（第一次开庭时到庭，之后解除代理关系）、郑德（第二次开庭时到庭）、周勉弟到庭参加诉讼，第三人铁凤村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。因案情复杂，经浙江省高级人民法院〔2016〕浙行延字第16号批复同意审限延长至2016年7月30日。本案现已审理终结。
2013年2月27日，浙江省政府作出浙土整立字〔2013〕0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，批准平阳县万全镇农村土地综合整治项目；核准项目规划新增耕地2.2479公顷（其中建设用地复垦2.2479公顷）；核准使用挂钩指标2.0828公顷；安排建新区用地2.0828公顷，其中农用地（耕地）2.0828公顷，征收集体土地2.0828公顷。
原告包道好等8人诉称：原告包道好等人系平阳县昆阳镇铁凤村铁岭自然村村民。城东新区C29地块系安置下薛村拆旧区农户搬迁安置用地和新农村建设用地。而城东新区C29地块的实际安置对象为昆阳镇铁凤村铁岭自然村征地拆迁户和昆阳镇烟台村征地户。在原告不知情、未办理农用地转用审批的情况下，平阳县政府采取隐瞒和欺骗手段非法取得浙江省政府的审批，不具有合法性。综上，请求撤销浙江省政府浙土整立字〔2013〕0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》中征收铁凤村铁岭自然村集体土地2.0828公顷的行政行为。
原告包道好等8人向本院提交如下证据：
1.农村集体土地承包权证8份。
2.县、市、省三级国土资源管理部门的信访回复，拟证明原告的承包地已经被征收并经省政府批准，原告具备主体资格；2015年4月3日收到信息公开答复函后才知道被诉行政行为。
3.平阳县国土资源局2015年第27号政府信息公开答复函。
证据1-3，以证明原告的起诉符合起诉条件。
4.意向征地协议书，以证明原告只知道征收铁岭自然村农田340.43亩，不知道其他征收事项。
5.申请证人蔡某出庭作证的证言（证言内容如下：其系铁岭村自然村的村民代表、党员；没有看到村公告栏已张贴征收铁岭自然村2.0828公顷农田的征收土地公告、征地补偿安置公告；没有参加2012年10月10日在村办公楼召开征收土地村民代表会议，也没有在签到表上签名）。以证明公告没有张贴，村民（代表）会议纪要的签名系伪造。
被告浙江省政府辩称：为实施城镇规划，平阳县人民政府拟在3年内实施完成平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目，对该村拆旧区2.2479公顷，计划复垦为新增耕地2.2479公顷；申请安排建新区2.0828公顷，涉及征收原告所在的昆阳镇铁凤村集体土地2.0828公顷（耕地）。根据平阳县昆阳镇土地利用总体规划，建新区地块规划用途为新增建制镇用地。涉案土地征收报批前，平阳县国土资源局向铁凤村送达了听证告知书并在当地村公告栏张贴。在听证告知书规定的期限内，平阳县国土资源局没有收到村集体和村民提出的听证申请。铁凤村村民委员会就拟征地补偿安置等事宜召开村民（代表）会议，并形成会议纪要。征地调查成果（地类、面积、权属）已以草签征地补偿协议形式经铁风村集体经济组织确认。2012年8月，平阳县人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》。2012年8月13日，作为拆旧区的平阳县万全镇下薛村及作为建新区的平阳县昆阳镇铁凤村签署了同意该项目的意见。上述申报材料经逐级审批后，浙江省政府批准万全镇农村土地综合整治项目的行政行为，城乡建设用地增减挂钩条件和程序。浙江省政府批准征收铁凤村土地的行政行为，符合土地管理法第四十四条、第四十五条及土地管理法实施条例第二十条规定的权限和程序，征地补偿及安置补助符合土地管理法第四十七条规定的标准。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告浙江省政府向本院提交如下证据、依据：
1.浙江省国土资源厅审查意见表。
2.市级审核意见。
3.立项请示。
4.项目申报书。
5.规划设计方案。
6.规划设计方案的听证会公告、会议纪要。
7.项目区照片。
8.建新区用地情况汇总表。
9.土地征收方案。
10.土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）、土地综合整治专项规划图、工程规划图。
11.勘测定界图。
12.建新区规划选址意见。
13.建新区实地踏勘与信访情况表。
证据1-13，以证明浙土整立字［2013］0014号批文事实清楚，手续齐全，依据正确，程序合法。
14.征（占）用土地权属情况汇总表。
15.征地补偿协议。
16.村民代表会议纪要。
17.征地听证告知书及张贴照片、回执。
18.放弃听证说明。
证据14-18，以证明涉案征收行为事实清楚、程序合法。
19.法律依据为土地管理法第四十一条，《土地管理法实施条例》第十八条，中共浙江省委办公厅、浙江省政府办公厅《关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号），《浙江省国土资源厅办公室关于规范农村土地整治项目审查报批工作的通知》（浙土资办〔2011〕129号）。
第三人平阳县政府述称：同意浙江省政府的答辩意见。另外，一、不服土地征收批准行为的行政复议决定为终局裁决，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。二、被诉行政行为于2013年2月17日作出，原告的起诉已超过6个月的起诉期限。征收前的2012年10月9日已在村公告栏张贴公告，该时间是起诉期限的起算点。村民代表会议于2012年10月10日召开，此时原告已经知道被诉行政行为。2012年10月21日村委会与征地事务所签订补偿协议，起诉期限起算点最迟为2012年10月21日。综上，请求驳回原告起诉。
第三人平阳县政府向本院提交征地公告、补偿安置方案公告及照片、回执，以证明征地行为依照法定程序已于2013年5月22日公告，原告从2012年10月21日起知道被诉行政行为。
第三人铁凤村委会未作陈述，也没有向本院提交证据。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告浙江省政府、苍南县政府对证据1承包权证、证据2信访回复、证据3信息公开答复函无异议，但认为证据1承包权证无法证明原告的承包地在涉案征收范围之内；认为证据4的意向征地协议书不是正式的协议书，且签订主体是昆阳镇政府，该协议书与本案无关联性；对证据5证人蔡某的证言，被告浙江省政府、平阳县政府认为证人没有看到公告，不表明公告没有张贴，会议纪要已盖村委会公章，证人有否签名并不影响被诉行政行为的合法性。
对浙江省政府提交的证据，第三人平阳县政府均无异议；原告对证据1-14的真实性无异议，因对证据14-18不知情，故对证据14-18的真实性、合法性均有异议。
对第三人平阳县政府提供的证据，浙江省政府无异议，原告认为照片显示的征地公告内容不清晰，原告没有看到已在铁凤村村务公开栏张贴公告，不能证明公告已张贴。
对当事人提供的证据，本院认证如下：原告提供的证据1承包权证、证据2信访回复、证据3政府信息公开答复函、证据4意向征地协议书，被告浙江省政府提供的证据1-13，其他当事人对真实性均无异议，被告浙江省政府提供的证据14-18，原告虽然对真实性、合法性有异议，但经本院审查，符合证据的关联性、真实性、合法性，证据之间能相互印证，本院均予以采信。第三人平阳县政府已提供照片原件，经放大镜放大观察，其内容与征地公告、补偿安置方案公告内容相符，对第三人提交的征地公告、补偿安置方案公告及张贴照片、回执，本院予以采信。结合照片的拍摄时间，足以证明已于2013年5月22日在铁凤村村务公告栏张贴征地公告、补偿安置方案公告。证人蔡某没有看到公告，并不表明与公告实际上没有张贴，会议纪要已加盖村委会印章，故证人蔡某的证言不足以证明原告主张的待证事实。
经审查查明：原告包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺系平阳县昆阳镇铁凤村铁岭自然村村民，在该自然村“棋盆汇”承包有集体土地。为实施城镇规划，平阳县政府拟在3年内实施完成平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目，对万全镇下薛村拆旧区2.2479公顷，计划复垦为新增耕地2.2479公顷；申请安排建新区2.0828公顷，涉及征收原告所在的昆阳镇铁凤村集体土地（耕地）2.0828公顷。2012年8月，平阳县政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》。2012年8月13日，拆旧区的平阳县万全镇下薛村及建新区的平阳县昆阳镇铁凤村签署了同意该项目的意见。上述申报材料经平阳县政府审查后上报审批。2012年10月9日，平阳县国土资源局就平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目（昆阳镇城东新区C29地块）征收土地事宜向铁凤村委会送达《听证告知书》，并在铁凤村村务公开栏张贴，告知拟征收土地的所有者、面积、地类、征收后用途、征地补偿标准及数额、征地涉及农业人口安置依据及方式，并告知对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。10月10日，铁凤村民委会就拟征地补偿安置等事宜召开村民（代表）会议，并出具《村民（代表）会议纪要》，同意土地征收补偿标准和安置方案。同年10月20日，铁凤村委会出具《关于对万全镇下薛村农村土地综合整治项目建新地块（昆阳镇城东新区C29地块）项目放弃征地听证的说明》。同年10月21日，平阳县土地征地事务所与铁凤村委会签订《征地补偿协议》，拟征收昆阳镇铁凤村集体土地2.0828公顷（约合31.2420亩）。
经省国土资源厅审查，浙江省政府于2013年2月27日作出浙土整立字〔2013〕0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，并要求该项目应在立项批准后启动，2016年2月前实施完成，上报浙江省国土资源厅复核验收。
平阳县政府发布〔2013（年）〕第181号《征用土地公告》，该公告已写明浙土整立字〔2013〕0014号审批意见，以及土地所有权人、使用权人必须在本公告发布之日起15日内办理征地补偿登记手续。平阳县国土资源局发布〔2013（年）〕第181号《征地补偿安置公告》。上述两份公告落款时间均为2013年5月22日，并于同日已张贴在铁凤村村务公开栏。
2014年7月22日，凤村铁岭自然村二队部分村民就该队80-90亩农田被违法建设问题，向浙江省政府门户网站“省长信箱”反映。2015年3月17日，原告包光荣、胡宝星向平阳县国土资源局申请政府信息公开。2015年4月3日，平阳县国土资源局作出2015年第27号政府信息公开答复函，同意公开浙土整立字〔2013〕0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》等政府信息。
本院认为：平阳县政府主张不服土地征收批准行为的行政复议决定为终局裁决，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，缺乏依据，本院不予采纳。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。平阳县政府、平阳县国土资源局于2013年5月22日在原告所在村分别张贴《征用土地公告》、《征地补偿安置公告》。鉴于《征用土地公告》已载明浙土整立字〔2013〕0014号审批意见、征地补偿登记的办理期限为15天的内容，故可认定公告确定的期限届满之日2013年6月6日，为原告应当知道被诉行政行为的时间。原告于2013年6月6日起应当知道被诉行政行为，至2015年5月22日向杭州市中级人民法院提起本案诉讼，没有超过2年的起诉期限。平阳县政府主张原告的起诉已超过起诉期限，本院不予支持。
鉴于村民（代表）会议纪要已盖铁凤村委会的公章，村民（代表）会议签到表的签名真实性系村集体内部管理问题，并不影响本案的审理，故原告申请对该签到表签名的真实性委托鉴定，本院不予准许。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，办理第四十四条第二款、第三款以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省人民政府批准；征收农用地的，先行办理农用地转用审批，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；征收土地经法定程序批准后由县级以上政府予以公告并组织实施；征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿等。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。
根据国务院及国土资源部的相关规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。涉案审批意见所指向的行政行为是“农村土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩审批”，包括立项、农用地转用、土地征收等审批。
浙江省系城乡建设用地增减挂钩试点省份。根据国土资源部国土资发〔2008〕138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条规定，试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。在具体的行政行为中，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。通过挂钩指标的确认与核拨，对建新拆旧区进行整体审批，不再对建新区块进行单独的农转用审批手续。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡。因涉案的农用地转用、土地征收的审批权均在浙江省政府，浙江省政府审批土地征收时，同时审批农用地转用。
在本案中，浙江省政府提供的证据足以证明涉案土地建设用地区域，符合平阳县昆阳镇土地利用总体规划和城市总体规划。涉案土地征收报批前，平阳县国土资源局向征地村送达听证告知书，并草签征地补偿协议，平阳县政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》后，按程序上报审批。因此，浙江省政府批准平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目涉及征收铁凤村铁岭自然村土地的行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序。原告请求撤销浙江省政府浙土整立字〔2013〕0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》中征收铁凤村铁岭自然村集体土地2.0828公顷的行政行为，依据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
人民陪审员 戴艾位
二〇一六年七月一日
书 记 员 厉 超