江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00064号
上诉人（原审原告）张云。
委托代理人唐志飞。
被上诉人（原审被告）南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人徐国江，南通市公安局港闸分局副局长。
委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局法制大队民警。
上诉人张云因治安行政处罚一案，不服江苏省如东县人民法院（2014）东行初字第00231号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月26日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张云于2014年5月26日到北京中南海周边地区滞留、上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”
南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安局）以张云在北京中南海周边地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序为由，于2014年5月27日作出港公（永）受案字（2014）1025号受案登记表，将案件作为治安管理案件立案受理。2014年5月27日、5月30日，港闸公安局对张云进行了询问，并对相关证人进行了调查，同时调查收集了其他相关证据。5月31日，港闸公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向张云进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。同日，港闸公安局作出港公（永）行罚决字（2014）323号行政处罚决定书，并向张云送达。当日，港闸公安局对张云实施了行政拘留。张云不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府于2014年9月22日作出通政复决（2014）170号行政复议决定书，维持了港闸公安局作出的涉诉行政处罚决定书。
另查明，2014年1月至3月，张云因南通大伦化工有限公司拆迁问题到北京市中南海地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所依法训诫三次。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、港闸公安局有无作出涉诉行政处罚的职权；二、港闸公安局作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于港闸公安局有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案张云非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚。本案张云经常居住地在南通市港闸区，港闸公安局对张云的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于港闸公安局作出的涉诉行政处罚是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章的规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。原审法院认为，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，张云曾多次到北京中南海地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍再次实施该行为，属违法情节较重。港闸公安局作出的涉诉行政处罚认定张云的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对张云予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。港闸公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向张云宣告并送达涉诉处罚决定书。同时依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定，港闸公安局及时将对张云的处罚情况和执行场所通知原告家属。办理程序符合法律规定。
综上，原审法院认为，港闸公安局依法具有对张云的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。张云诉请无事实根据和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张云要求撤销港闸公安局作出的港公（永）行罚决字（2014）323号行政处罚决定书的诉讼请求。
张云不服提起上诉称，港闸公安局作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，证据系伪造。且港闸公安局对案涉行为不具有管辖权。一审认定事实、适用法律错误，程序违法。请求二审法院依法改判。
被上诉人港闸公安局辩称，本局作出的行政处罚决定认定事实正确，证据充分确凿，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
张云提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：港闸公安局作出港公（永）行罚决字（2014）323号《行政处罚决定书》是否合法。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，港闸公安局具有治安管理的法定职责。该法第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。可见，违法行为人居住地的公安机关管辖更适宜的情况下，可以由违法行为人居住地的公安机关进行管辖。本案违法行为发生地虽然在北京，但张云非正常上访主要事由是为其反映南通大伦化工有限公司在搬迁过程中未按承诺对其进行补偿或安置及政府无人管、法院不立案的问题，这些问题发生在张云的居住地。因此，由其居住地公安机关管辖更有利于对案件的调查取证、节约办案成本。港闸公安局对张云非正常上访案件进行管辖符合法律规定，并无不当。
关于行政处罚认定事实和适用法律是否正确的问题。本院认为，结合对张云的询问笔录、北京公安局西城分局出具的训诫书等，可以认定张云到北京中南海周边地区进行了非正常上访的事实存在。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人张云曾在2014年1月到3月期间，在中南海地区非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫过三次，显然其应当知道中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。但其仍于2014年5月26日到中南海地区非正常上访，其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”行为。港闸公安局对其处以十日拘留处罚，于法有据，处罚适当。张云所称北京市公安局西城分局对其作出的《训诫书》系造假的上诉理由，没有证据证明，本院不予采信。
综上，原审法院判决驳回张云的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张云负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
审 判 员 谭松平
代理审判员 鲍 蕊
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 陈文捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；