江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终33号
上诉人（原审原告）张玉霞。
被上诉人（原审被告）南通市通州区机关事务管理局，住所地南通市通州区朝霞路88号。
法定代表人崔红星，局长。
被上诉人（原审被告）南通市机关事务管理局，住所地南通市崇川区世纪大道6号。
法定代表人陆书通，局长。
上诉人张玉霞因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00281号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年1月4日，张玉霞以邮寄方式向南通市通州区机关事务管理局（以下简称“通州区机关管理局”）提交政府信息公开申请表，要求公开“苏F车的购买日期、型号、价格、排量”。通州区机关管理局同日收到后，于同月12日作出（2015年］通机管依告第1号政府信息公开补充申请告知书，要求张玉霞在当月27日前补充提供获取信息与其生产、生活、科研等需要直接相关的用途证明材料。20日，张玉霞提交补充信息用途说明。23日，通州区机关管理局作出（2015年］通机管依复第2号《政府信息公开申请答复书》，认为张玉霞申请要求公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要无直接关联，根据《政府信息公开条例》第十三条、国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作》第一条规定，不予答复。26日，通州区机关管理局将该答复交付邮寄。张玉霞不服提起行政复议，复议机关南通市机关事务管理局（以下简称“南通市机关管理局”）于2015年5月15日作出通机管行复决（2015）2号《行政复议决定书》，复议维持通州区机关管理局《政府信息公开申请答复书》。张玉霞仍不服，提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，本案争议焦点是：1.张玉霞要求公开的信息是否属于政府信息；2.通州区机关管理局作出答复是否合法；3.南通市机关管理局作出复议决定程序是否合法。
关于争议焦点1，根据《信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，某些信息虽然与行政机关活动有关，但在正常情况下行政机关履行职责并不需要制作、获取和保存这些信息，这些信息就不是政府信息，且只有以一定形式保存、记录的信息才属于政府信息，也才可能需要公开。没有以有形载体记录、保存的信息，政府没有公开的义务。就本案而言，张玉霞要求公开“苏F车的购买日期、型号、价格、排量”，虽然通州区机关管理局认可该相关车辆属于公务用车，但并不意味着有关该车辆的所有信息均属于政府信息。案涉“苏F车的购买日期、型号、价格、排量”信息，不属于通州区机关管理局履行公务车辆编制、配备、更新、处置职责的构成部分，也不属于《机关事务管理条例》中规定的公务用车购置及运行费的预决算内容，故张玉霞要求公开的信息不属于政府信息。
关于争议焦点2，根据《信息公开条例》第二十一条规定，张玉霞要求公开的信息虽不属于政府信息，通州区机关事务局仍应书面答复并说明理由。通州区机关管理局以该信息与张玉霞不存在特殊需要为由拒绝公开，答复内容不当。根据《信息公开条例》第二十四条第一款、第二款规定，通州区机关管理局2015年1月4日收到张玉霞政府信息公开申请，迟至当月26日向张玉霞邮寄送达答复意见，超过法定期限，该超期答复行为违法。
关于争议焦点3，本案中，原行政行为即涉诉政府信息公开答复已在上述争议焦点中被审查确认违法，南通市机关管理局作出的维持通州区机关管理局所作涉诉政府信息公开答复的复议决定亦属违法。但因张玉霞就复议程序的合法性一并提出异议，故对南通市机关管理局的复议程序一并审查。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条规定，南通市机关管理局于2015年3月20日收到张玉霞复议申请后于同日受理，于同年5月15日作出通机管行复决（2015）2号《行政复议决定书》，并于当日交付邮寄送达。邮件被退回后，又于当月19日再次邮寄送达，张玉霞次日签收，符合法律规定。
综上，一审因撤销通州区机关管理局所作涉诉政府信息公答复并责令其重新答复已无实际必要，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条规定，判决确认通州区机关管理局（2015年］通机管依复第2号《政府信息公开申请答复书》违法，确认南通市机关管理局通机管行复决（2015）2号《行政复议决定书》违法，并驳回张玉霞的诉讼请求。
张玉霞不服，提起上诉称：苏F车辆系通州区机关管理局为通州区区委书记配备使用，该配备情况依法属“三公”经费范围，上诉人有权依《政府信息公开条例》规定，申请通州区机关管理局公开该车辆的相关信息。一审驳回上诉人请求，属认定事实不清、适用法律错误。据此，请求撤销一审判决，撤销被诉《政府信息公开申请答复书》和相应的《行政复议决定书》，改判支持其一审诉讼请求。
张玉霞提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对原判认定的事实和采信的证据依法予以确认。二审另查明，根据张玉霞在一审起诉状、一审庭审笔录和二审上诉状所述及本院调查，苏F车辆系通州区机关管理局依职责为通州区委办公室配备使用。
本院认为：本案所要审查的关键问题是，张玉霞要求通州区机关管理局公开“苏F车的购买日期、型号、价格、排量”之信息，是否属于依申请应当公开的政府信息。
一、张玉霞申请公开的信息依法不属于政府信息。
根据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。依其渊源，《条例》属行政法，所要规范的是行政机关与行政相对人之间的行政法律关系，故其所涉“政府信息”，实质就包含两个方面：一是单个的行政机关依其职责，在与行政相对人的相互交往中，经由具体行政行为，创设、变更或消灭行政法律关系，于此过程中形成的信息；二是不同的行政机关依其职责，经由相互的行政交往、对行政相对人产生或直接或间接的权利义务影响，于此过程中形成的信息。说到底，行政机关作出行政行为、形成行为信息，目的是要赋予行政相对人一定的权利或创设义务，此为行政行为存在的根本目的和意义，亦为《条例》第一条“保障公民、法人或其他组织获取政府信息”规范目的之基础。但行政机关之存在，除了会作出上述将影响行政相对人权利义务的行为、信息，还会基于其自身的组织形态，产生内部运作的行为、信息，或者国家为效能利用最大化的考虑，也还会授予行政机关其他的、并不关涉行政相对人权利义务的职责，要求其作出相应的行为，形成相关信息。这些行为和信息，就不是行政法上的行政行为和《条例》所要规范的信息。本案中，苏F车辆，系通州区机关管理局依职责调配通州区委办公室使用，通州区委办公室在性质上属党的组织机构序列，不是一级行政机关，其作出某一行为并不创设、变更或消灭行政法律关系，不为行政法调整。通州区机关管理局为通州区委办公室调配使用车辆，由于该调配的对象不是行政法上的当然主体，故该调配行为及所形成的相应信息，亦不能为行政法和《条例》调整。就此而言，张玉霞要求通州区机关管理局公开苏F车的购买日期、型号、价格、排量，虽是通州区机关管理局向通州区委办公室履行职责形成的信息，却不属《条例》所谓“政府信息”的范围，而对张玉霞之申请，通州区机关管理局亦有权自行决定公开或不予公开。一审该认定，结论正确但理由错误，本院予以调整。上诉人该上诉理由，本院不予支持。
二、通州区机关管理局未依法作出答复且超过法定期限，行为违法。
对不属于政府信息之信息公开申请，被申请机关决定不予公开，应当以什么形式作出？考虑到行政行为的正式性和公定力，被申请机关仍应根据《条例》第二十一条第（二）项有关“对属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”的规定，作出不予公开决定并说明理由。本案中，通州区机关管理局以不符合“三需要”为由，决定“不予答复”，不符合上述法律规定。根据《条例》第二十四条第二款规定：行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，通州区机关管理局2015年1月4日收到申请，迟至当月26日作出答复并送达，且无证据证明已履行延长答复期限程序，不符合上述法律规定。因张玉霞所申请公开的信息不属政府信息，事实上已无必要再责令通州区机关管理局重要作出具体行政行为，应当确认违法，南通市机关管理局复议维持该答复，应予一并确认违法。
综上，张玉霞申请公开涉案信息，依法不属于政府信息的范围，但通州区机关管理局作出答复亦违反《条例》第二十一条第（二）项、第二十四条第二款规定，南通市机关管理局复议维持该答复亦属违法。一审法院对通州区机关管理局（2015年］通机管依复第2号《政府信息公开申请答复书》与南通市机关管理局通机管行复决（2015）2号《行政复议决定书》，均予确认违法，并驳回张玉霞的诉讼请求，结论正确，应予维持。上诉人所诉无事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张玉霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 殷 勤
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 凌 媛
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……