河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行初215号
原告焦书道，男，汉族，住郑州市金水区。
委托代理人田广辉、靳焱顺，河南宇法律师事务所律师。
被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住�地郑州市高新区国槐街6号。
法定代表人赵书贤，主任。
委托代理人马振兴，该委工作人员。
委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
原告焦书道因不服被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）征收、拆迁、围栏行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人田广辉、靳焱顺，被告委托代理人马振兴、燕雪松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年10月3日及之后，郑州高新技术产业开发区管委会在没有办理法律手续的情况下，对郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼实施了征收、拆迁行为。如向该楼业主发放《征迁通知书》，将部分楼体外墙玻璃幕墙、窗户拆除，导致该楼目前处于千疮百孔的境况。同时，无故将该楼周边人行道路加设围栏，将路面拆除。上述违法行为直接导致楼内经营单位无法继续经营、办公，以致同该楼业主解除租赁合同，搬离该楼。原告系该楼的业主，是被告上述违法拆迁行为的直接受害者。原告曾多次向政府及相关部门反映，并未给予合理答复，且被告侵权行为一直存续。原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》及其他相关法律法规，向贵院提起诉讼。请求依法确认被告对“郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼”实施的征收行为、拆迁行为、围栏行为违法；本案诉讼费由被告承担。
原告提交的证据有：1、房屋所有权证，证明原告系涉案被征迁房屋的业主，房屋的用途是办公。2、高新区二环十五放射道路绿化提升工程建设指挥部在2013年10月3日向创达高科综合楼业主下发的《征迁通知书》，证明被告实施了征迁行为。3、郑政（行复驳决）〔2014〕19号《郑州市人民政府驳回行政复议申请决定书》、郑州高新区市政管理局在2014年5月5日向创达大厦业主下发的《通知》。证明被告对创达高科综合楼实施了征收、拆迁行为，在未经原告许可的情况下，实施了对楼宇公共部分及门窗的破坏拆除。4、拆迁现场照片23张（拍摄时间为2013年12月3日、12月12日和2015年10月13日），证明2016年1月、2月才终止了征迁行为，把楼房恢复交回给业主，本案房屋遭到破坏，是一直处于征迁过程中。5、《郑州市政府信息公开答复书》、被告《政府信息公开告知书》各一份，证明被告对涉案房屋实施的征收拆迁行为并没有相关的征收决定，作出房屋征收决定前征收资金没有到位。6、房屋租赁合同，证明原告系涉案被征迁房屋的业主，房屋的用途是商用，在征迁行为时房屋一直处于出租状态，被告行为给原告造成了直接损失即租金。
被告辩称：一、答辩人认为被答辩人的起诉已经超出行政诉讼的起诉期限。答辩人根据被答辩人的诉状陈述，其明知诉请行为的时间是2013年10月3日，而其2016年4月才起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定，被答辩人知道行政行为至其起诉已经有三年，答辩人认为被答辩人的诉请已经超过起诉期限，丧失胜诉权。二、被答辩人的诉讼请求不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条规定，原告提起诉讼应当符合法定条件，本案中答辩人认为被答辩人将答辩人列为本案被告没有事实法律依据，答辩人不是适格的被告。答辩人没有实施侵犯被答辩人的合法权益的行政行为，同时根据《最高院执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释�第27条规定被答辩人应该提供证据证明起诉符合法定条件。三、答辩人认为被答辩人诉请没有事实法律依据。根据《郑州市城市总体规划（2010-2020）》及《郑州市规划局关于调整部分城市道路红线调整的通知》（郑成规交[2007]4号）《郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程建设指挥部关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指[2012]24号）文件规定，创达高科楼占压科学大道红线2.8米，瑞达路4.2米，占科学大道50米绿化带。答辩人根据市政府的要求对创达高科楼进行申请征迁，但是根据答辩人的工作人员对业主宣讲政策过程中，大部分业主同意并支持征迁。答辩人根据市政府统一部署，对创达高科楼采取协议回购的方式进行。对于同意并支持征迁的业主经协商，依法签订《征迁补偿安置协议》。签订协议的业主对自己的房产进行相应处置，答辩人并没有实施被答辩�诉请的征收、拆迁、围栏行为。综上，答辩人认为被答辩人的诉讼没有事实和法律依据，不符合法定条件，诉请严重超出诉讼期限，请求依法驳回被答辩人的起诉。
被告在法定举证期限内提交的证据有：1、《郑州市城市总体规划（2010-2020）》；2、郑州市规划局关于调整部分城市道路红线的通知》（郑成规交〔2007〕4号）；3、《郑州市城乡规划局关于市域快速通道及两环十五放射道路景观通道建设的通知》（郑成规交〔2012〕40号）；4、《郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程建设指挥部关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指〔2012〕24号）。证据1-4证明被告根据以上4份文件意见，结合实际情况，实施了文件中所指导的对创达高科楼采取了相应的协议回购等方式。5、房地产估价报告（豫郑康鑫源评字〔2013〕第094071C号），根据以上4个文件和相关规�，由业主和拆迁指挥部共同对创达高科楼进行评估，作为协议回购的依据；6、大部分业主签订的《征迁补偿安置协议》、《财产放弃保证书》、《房屋验收单》样本，证明被告没有实施原告诉请的征迁及拆迁行为，本案被告不是适格的主体，原告的诉请不符合法律条件。7、南昌市红谷滩园林绿化工程有限公司科学大道瑞达路东南角施工围挡临时占道施工许可证（签章是郑州高新区市政管理局），证明原告诉请的围挡行为不是本案被告实施的，即使存在也应由施工单位来承担相应的民事侵权。
经庭审质证，结合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：原告证据1客观真实，被告对其本身亦无异议，故本院予以采信。被告对原告证据2真实性无异议，但认为该证据证明了原告知道被诉行为的时间应是2013年10月3日，故其起诉超期；本院认为该证据客观真实，�2013年10月3日仅为被告下发征迁通知、开始征迁的时间，此后被告征迁行为一直在持续中，故被告异议不能成立，本院对该证据予以采信。被告对原告证据3及其证明目的均不认可，认为行政复议决定书是他人的、与本案无关，且该决定书作出于2014年3月9日，侧面证明了本案原告此时已知道被诉行为；《通知》是市政管理局的，证明围挡是市政局修路引发的，与被告无关；本院认为该证据客观真实，可作为认定本案事实的依据，该证据能够印证被告2013年12月份对高新区科学大道65号创达高科综合楼的部分实施拆迁，被告对原告证明目的的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。被告认为原告证据4为复印件、未见到原件，且认为这些照片不能够根据原告所述时间来作为他知道、应该知道被诉行为的依据，同时证明原告知道的时间应该是在原告第一次拍摄照片�时间即2013年10月3日，原告应在2013年10月3日知道了诉讼时效，证明原告起诉超过了期限；本院认为该组照片反映的楼内、楼外观及楼外道路修缮、围挡、有人步行通过的情况客观真实，可以认定上述事实，但被告认为原告起诉超期的异议本院不予采纳，原告用于证明其所诉行为违法的目的系本案争议焦点将在本院认为部分综合评述。被告认为原告证据5信息公开答复书、告知书的对象不是原告、与本案无关，同时也证明了原告所诉征收决定是不存在的，故根据原告的证据不能证明被告系本案适格被告，也不能证明原告的诉求符合法定条件，故原告的诉求没有事实和法律依据；本院认为原告证据5为官方文书客观真实，可作为认定本案事实的依据，原被告对证明目的的争议系本案争议焦点将在本院认为部分综合评述。被告认为原告证据6，房屋租赁是市场行为，单凭租赁合同不能证明其延续性，在合同履行期限之后是否会产生延续性，租赁合同不能证明其所发生的直接损失；原告的评估鉴定没有法律依据，无法用市场规则和相应的评估规范来达到原告的举证目的，综合认为原告的损失请求不能证明，不具有可鉴定性，没有鉴定的参照物，房屋的租赁损失计算没有相应的评估规范，房产部门有根据房屋片区确定的租金指导价格；本院认为原告证据6客观真实，但原被告对证明目的的争议系本案争议焦点将在本院认为部分综合评述。
被告证据1-4，原告认为都是政府文件，对其真实性无异议，但不能证明被告实施对创达高科征迁围栏行为的合法性；本院认为被告证据1-4客观真实，可作为认定本案事实的依据，原被告对证明目的的争议系本案争议焦点将在本院认为部分综合评述。原告认为被告证据5与本案无关，且不能证明被告的证明目的；本院认为该证据客观真实，可作为认定本案事实的依据，原被告对证明目的的争议系本案争议焦点将在本院认为部分综合评述。原告认为被告证据6是空白文字性材料，与本案无关；本院认为该证据系被告在征迁过程中制定的格式文书样本客观真实，但与原告无关。原告认为被告证据7反而证明了被告对原告楼实施的征迁在2013年10月-2014年4月1日之间以及2014年7月-2016年2月之间实施围栏行为没有相关手续，是违法行为；本院认为该证据客观真实，能够证明2014年4月1日至2014年7月1日期间郑州高新区市政管理局获得许可实施掘动、占用道路、围挡行为，用途是科学大道瑞达路东南角道路整治提升，但不能证明2013年10月至2014年3月底、2014年7月至2016年2月期间围挡具有合法手续，且结合原告证据《征迁通知书》（显示创达高科综合楼占压“二环十五放射”科学大道南�50米生态廊道，为改善交通、提升形象，对该楼所在片区进行升级改造），郑州高新区市政管理局2014年5月5日发布的《通知》（通知创达大厦业主，科学大道二环十七放射工程因创达大厦拆迁无法施工，工程暂缓。施工挡板破坏严重、影响市容市貌，将于2014年5月6日开始对施工挡板进行更换），以及原告拆迁现场照片，可见，除了郑州高新区市政管理局2014年4月1日至2014年7月1日期间对原告楼外道路经许可的围挡外，2013年10月-2016年2月之间其他较长时间内的道路围挡除道路整治提升因素外，更主要的是被告对原告楼的征拆因素。被告证据8系法律依据而非证据，本院不予评价。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：原告系郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼上业主，在该楼上拥有合法房产，性质为“办公”，土地性质为国有土地。2007年3月郑州市城市规划局下发《关于调整部分城市道路红线的通知》（郑城规交〔2007〕4号）将科学大道（环城高速公路至西三环）道路红线由45米调整为60米。2009年12月郑州市人民政府印发《郑州市城市总体规划（2010-2020年）》将科学大道（环城高速公路至西三环）道路红线为60米。2012年4月郑州市城乡规划局印发《关于市域快速通道及两环十五放射道路景观通道建设的通知》（郑城规交〔2012〕40号）规定上述两类道路两侧绿化均按道路红线外50米进行规划控制和组织实施；科学大道（西三环以西）道路两侧绿化控制均调整为50米；50米绿化范围内经各级城乡规划部门确认的合法建筑暂时保留。2012年郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程建设指挥部下发《关于生态廊道绿化建设指导意见》（郑绿指〔2012〕24号）要求2012年4月30日前包括高新区在内完成两环十五放射道路绿化范围�所有拆迁任务；12月31日前完成两环十五放射道路绿化建设。
2013年9月被告委托河南康鑫源房地产估价咨询有限公司对创达高科综合楼房地产价值进行评估并出具了估价报告。被告制定了《郑州高新区科学大道与瑞达路东南片区改造项目之创达高科综合楼房屋征迁补偿安置协议书》（甲方为郑州高新区房屋征收办公室，乙方为业主）；《财产放弃保证书》（显示本人房屋位于“二环十五放射”科学大道段的拓宽改造范围，根据本人与郑州高新区房屋征收办公室签订的《协议书》中有关条款的规定，本人保证将所属的房屋和其他附着物于2013年X月X日前搬迁完毕，剩余财产本人自愿放弃，空房交甲方处置）；《房屋征迁验收通知单》等制式文本。2013年10月3日高新区二环十五放射道路绿化提升工程建设指挥部向创达高科综合楼业主下发《征迁通知书》，告知业�该楼占压“二环十五放射”科学大道南侧50米生态廊道，根据郑州市委、市政府关于“二环十五放射”生态廊道建设的要求，拟对包括创达高科综合楼在内的科学大道与瑞达路东南片区进行升级改造；业主的房产属于征迁范围，请于2013年10月28日前至郑州高新区科学大道与瑞达路东南片改造项目指挥部签订房屋征迁补偿安置协议等内容。后经向业主宣讲政策，被告开始对创达高科综合楼的征迁补偿工作，被告通过协议回购的方式与大部分业主签订了《郑州高新区科学大道与瑞达路东南片区改造项目之创达高科综合楼房屋征迁补偿安置协议书》，并签署了《财产放弃保证书》《房屋征迁验收通知单》等，已缔约业主将其房产及其相应部分交被告进行拆除。后被告对从业主手中赎回的房产及其相应部分室内、以及楼宇公共部分，部分楼体外墙玻璃幕墙、窗户等进行了拆�，但整栋楼的建筑结构和框架并未拆除。本案原告因不同意被告的征迁行为，并未与被告签订征迁补偿安置协议，被告亦未对原告房产进行实际征拆。2014年郑州高新区市政管理局报备掘动、占用道路许可，地点为科学大道瑞达路东南角，用途为道路整治提升，占道时间为2014年4月1日至2014年7月1日。2014年5月5日郑州高新区市政管理局针对创达大厦业主下达《通知》，告知业主：科学大道（瑞达路以东）二环十七放射工程因创达大厦拆迁无法施工，工程暂缓；目前施工挡板破坏严重，影响市容市貌，市政局将于2014年5月6日开始对施工挡板进行更换，请广大业主配合。据原告提供的拆迁现场照片显示，2013年12月创达高科综合楼周边的人行道路因整治提升进行围挡施工，但仍有路人步行通过；2015年10月人行道施工仍未完全结束，个别人员仍在铺路砖，现场堆放有砖块、水�等建筑材料，围挡仍未拆除，但楼内被拆除的建筑垃圾已被清除。原告称围挡的目的为了对创达高科楼进行征迁拆除，2013年照片显示是在换地砖，但直到2015年地砖和绿化带都与2013年的状态一样。本院认定创达高科楼周边人行道路围挡除了道路整体提升因素外，更主要的是因对创达高科楼的征迁拆除。被告称其回购房屋前要求业主把房屋内清除、交空房，故出现原告照片所显示的楼内脏乱及业主打断隔断墙等情况，这与被告提交的《财产放弃保证书》《房屋征迁验收通知单》中相应内容一致。被告称该楼的征迁项目后因郑州市政府不再强调而作罢；2016年市政部门和业主打断围挡，有些业主回来、商铺继续经营，要求继续使用的被告将房屋交回，不愿意迁回的业主被告进行相关的补偿安置。原告称其房屋2016年2月份之后恢复正常使用。
2014年1月，创达高科综合楼业主任女士将被告未告知及做好善后保护工作即把和其安全保护及网电资源共享的邻居外墙（钢化玻璃）砸毁，报警后110未出警的行为复议至郑州市人民政府。市政府同年3月9日作出复议决定，以其报警情况涉及郑州高新区管委会拆迁行为，不属于110受理范围，且110已处警并解释，不存在不作为为由，驳回其复议申请。同年4月该楼业主武女士向郑州市人民政府申请公开该楼国有土地的征收决定，被告知信息不存在。该楼业主刘女士向被告高新区管委会申请公开该楼房屋征收补偿费用的来源及银行账户，被告知信息不存在。诉讼中，原告提交了2013年5月20日，其与白保勋签订的《房屋租赁合同》，约定年租金为30000元，主张其房屋租金损失。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）相关规定，为了公共利益的需要，确需�收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；房屋征收部门组织对被征收房屋进行房地产价格评估，依据评估价格及征收补偿方案，与被征收人签订房屋征收补偿协议，在签约期内达不成补偿协议的由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定并在房屋征收范围内予以公告，被征收人不服可以提起行政复议或诉讼。本案原告所在郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼系因郑州市“二环十五放射”道路绿化提升工程而征收。但据本院查明事实可见，郑州市人民政府并未就该征收项目作出和发布征收决定；本案被告高新区管委会并非该条例规定的市、县级人民政府，而是郑州市�民政府的派出机构，也无权作出国有土地上房屋征收决定。但为完成市政府的要求，被告高新区管委会采取了协议回购的方式进行征迁，即在对该楼业主房屋进行评估的基础上，与业主协商并签订《郑州高新区科学大道与瑞达路东南片区改造项目之创达高科综合楼房屋征迁补偿安置协议书》，由业主自行将其房屋清空后将空房交被告回购，签署《财产放弃保证书》《房屋征迁验收通知单》，再由被告统一拆除。大部分业主已与被告签订协议，该部分业主将其屋内设施清除后将空房交被告待拆除。被告将楼外墙已同意拆除业主房屋的相应部分及楼内公共部分进行了拆除。由此可见，郑州市人民政府及被告高新区管委会并未就涉案征迁项目履行合法的征收决定、公告等手续，但被告高新区管委会却对原告房屋所在的创达高科综合楼实施了事实上的征收拆迁行为。虽然�告并未对原告房屋专属部门进行拆除，也尚未对该楼的建筑框架和结构进行拆除，但是被告在缺乏合法手续的情况下对整栋楼实施的征收拆迁行为（该楼绝大部分业主已经签订协议、交房给被告进行拆除），包括拆除已回购房屋的室内、室外部分，楼宇公共部分，以及部分楼体外墙玻璃幕墙、窗户等，已经严重破坏了整栋楼的环境和使用功能，造成拒绝接受被告违法征收拆迁行为的原告已经出租的办公商铺无法正常使用及相应租金损失。另创达高科综合楼周边人行道路围挡问题，虽然有市政道路提升整修的原因，但自被告2013年10月发布征迁通知至2016年初被告放弃征收拆迁、围挡被打断、部分业主返回继续经营期间道路长期被围挡主要原因还是被告为了保障拆迁安全，客观上该道路围挡行为也是导致原告房屋无法正常出租使用的原因之一。但作为被告征迁行为的安�保障措施之一，本院不再将其独立于被告整体征迁行为而独立评价。综上，被告高新区管委会对郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼实施的征收拆迁行为，缺乏法定程序和要件，系违法行为；且客观上造成了原告的房屋无法正常出租使用及其租金损失，故原告诉请确认被告对该楼实施征收拆迁行为违法的诉讼请求本院予以支持。另原告所诉被告征收拆迁行为自2013年10月至2016年初一直处于持续状态中，故原告2016年4月18日提起本案诉讼，不应视为超过起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会对原告焦书道房屋所在郑州市高新区科学大道65号创达高科综合楼实施的且对原告造成损失的征收拆迁行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 魏丽平
审 判 员 孙 燕
代理审判员 程雪迟
二〇一七年四月十四日
书 记 员 李艳歌
附本判决适用的法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤�内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。