贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔27行终105号
上诉人（原审原告）黄昌辉，男，1968年1月5日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）罗贤海，男，1978年7月19日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）罗时秀，女，1954年1月30日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）罗时茂，男，1966年2月27日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）罗时康，男，1957年1月22日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）罗必付，女，1956年7月8日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）黄昌远，男，1957年4月10日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）黄平开，男，1977年11月7日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上诉人（原审原告）罗永石，男，1963年7月10日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
上述九上诉人的诉讼代表人黄昌辉、罗贤海。
被上诉人（原审被告）罗甸县住房和城乡建设局，住所地：罗甸县龙坪镇罗斛大道。
法定代表人：陈豪，局长。
原审原告黄昌信，男，1942年12月25日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告卢万秀，女，1976年7月14日生，汉族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告罗贤雄，男，1985年7月8日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告罗时利，男，1973年9月16日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告罗时文，男，1968年11月10日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告陈布英，女，1968年8月17日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告罗彪，男，1984年8月8日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告罗时林，男，1957年3月16日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审原告王科华，男，1968年7月5日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县龙坪镇。
原审第三人罗甸县工业园区管委会，住所地：罗甸县人民武装部内。
法定代表人：杨兴华，主任。
上诉人黄昌辉等九人因与被上诉人罗甸县住房和城乡建设局及原审第三人罗甸县工业园区管委会规划行政许可一案，不服龙里县人民法院（2015）龙行初字第35号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年1月15日第三人罗甸县工业园区管委会向被告罗甸县住房和城乡建设局提出申请，申请办理城西大道的建设用地规划许可证。第三人提交了申请书、授权委托书、身份证复印件、罗党专议（2013）20号中共罗甸县委常委办公会议纪要、罗甸县发展和改革局罗发改投资（2013）314号文件、项目总平面设计图、贵州省人民政府黔府用地函（2006）324号文件及勘测定界图、贵州省人民政府黔府用地函（2012）471号文件及勘测定界图、贵州省人民政府黔府用地函（2012）457号文件及勘测定界图、国土资源部国土资函（2013）679号文件、贵州省人民政府黔府用地函（2014）195号文件及勘测定界图、罗甸县工业园区管委会建设项目环境影响登记表、罗甸县环境保护局罗环复（2014）6号文件。被告经审核后认为第三人申请的建设用地符合城乡规划，遂于2014年3月15日向第三人颁发了地字第520000201433588号《建设用地规划许可证》，规划许可第三人罗甸县工业园区管委会关于罗甸县城西大道建设用地申请。十八原告于2014年12月26日向被告申请公开位于罗甸县龙坪镇新苑村项目建设用地规划许可证及规划红线图，因未及时得到被告答复而向黔南州城乡规划局申请复议，黔南州城乡规划局于2015年4月7日受理后，被告向原告方进行了相关回复。原告获得相关信息后，认为被告的规划行政许可行为已侵害原告的合法权益，遂诉至法院。本案争议建设用地规划许可证所涉及土地上的罗甸城西大道建设项目已经完工并通车。经现场勘察公开指认，原告黄昌信、卢万秀、罗贤雄、罗时利、罗时文、罗永石、陈布英、罗彪、王科华、罗时林确认他们主张权利的承包地不在本案规划许可建设用地范围内且不与本案规划许可建设用地相邻。
原审法院认为：原告黄昌信、卢万秀、罗贤雄、罗时利、罗时文、罗永石、陈布英、罗彪、王科华、罗时林在现场勘察公开指认过程中，确认他们主张权利的承包地不在本案规划许可建设用地范围内且不与本案规划许可建设用地相邻，依法不享有相关诉权。建设用地规划许可，是规划管理部门为实施既定城乡规划，基于建设单位的申请是否符合城乡规划而作出的行政行为。被告实施的建设用地规划许可之行为，虽在规划许可的用地范围上涉及部分原告承包经营的土地，将涉案土地用途进行了变更，但未重新设立或变更土地使用权，不对原土地使用权人产生直接实质的影响。建设用地规划许可土地用途的实现，需通过其他行政主体的行政行为的实施。本案中，对原告的土地承包经营权造成直接影响的是土地行政征收行为，原告对土地行政征收行为有异议，可就土地行政征收提起行政诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人、或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。原告诉讼请求撤销的城乡规划行政许可行为并未对原告权利义务产生实际影响，该诉讼请求依法不属于人民法院受理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项及第（八）项之规定，裁定：驳回原告黄昌信、黄昌辉、罗贤海、卢万秀、罗时秀、罗时茂、罗时康、罗必付、罗贤雄、罗时利、罗时文、罗永石、黄昌远、陈布英、罗彪、黄平开、王科华、罗时林的起诉。本案诉讼费50元，退还十八原告。
上诉人黄昌辉等九人上诉主张：1、涉案土地为上诉人合法承包的土地，至今没有通过合法程序被征收，上诉人也未获得征地补偿。在征收行为完成之前，任何占有、使用涉案土地的行为均系违法行为；2、罗甸县工业园区管委会是罗甸县人民政府成立的临时机构，行使行政管理职能，而不能行使建设或代建职能，故其没有申请涉案规划许可的主体资格；3、罗甸县工业园区管委会提交了一份申请书，同时申请两个建设项目用地，且申请书未列明涉案工程项目的详细信息和具体内容，显然违法；该管委会提交的组织机构代码证与其公章不一致；该管委会提交的项目可行性研究报告批复、环境影响登记表等均不符合法律规定，而被上诉人未对上述材料认真审核即核发建设用地规划许可证，严重违法；4、被上诉人违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，在作出涉案规划许可时未将具体情况告知利害关系人，更未听取利害关系人的陈述和申辩。综上，原审法院认定事实不清，请求撤销原审裁定。
被上诉人罗甸县住房和城乡建设局及原审第三人罗甸县工业园区管委会在二审期间均未向本院提交答辩或述称意见。
原审原告黄昌信等十八人向原审法院提交的证据有：第一组证据：村委会证明8份、土地承包证18份，拟证明涉案原告在被告核发的建设用地规划许可范围内，作为新苑村集体组织村民，享有合法的土地承包经营权；第二组证据：罗甸县住建局关于黄昌辉申请对新苑村建设项目作出建设用地规划许可证及红线图的回复（复印件）、建设用地规划许可证（复印件）两份、红线图（复印件）一份，拟证明被告作出本案行政许可行为事实存在，且许可的范围包括了原告合法承包经营的土地。原告土地承包经营权在被合法注销之前原告对涉案土地仍享有合法权利，即便根据被告提供的涉及到本案的批复文件，经过原告核算涉及到原告所在的集体土地只有5.3524公顷，所有批文不能说明所有涉案土地已全部被征收。原告的土地由被告许可给第三人使用，被告没有确凿证据证明涉案土地全部被征收，向第三人颁发许可证侵犯了原告的权益。
原审被告罗甸县住房和城乡建设局向原审法院提交的证据有：第一组证据：地字第520000201433588号《建设用地规划许可证》，拟证明原告据以提起诉讼的具体行政行为；
第二组证据：黔南州政府关于罗甸县县城总体规划（2011—2030）的批复；罗甸县工业园区管委会申请书、授权委托书、身份证复印件、组织机构代码证；罗党专议（2013）20号中共罗甸县委常委办公会议纪要、贵州省人民政府黔府用地函（2006）324号文件及勘测定界图、贵州省人民政府黔府用地函（2012）471号文件及勘测定界图、贵州省人民政府黔府用地函（2012）457号文件及勘测定界图、国土资源部国土资函（2013）679号文件、贵州省人民政府黔府用地函（2014）195号文件及勘测定界图、罗甸县发展和改革局罗发改投资（2013）314号文件、罗甸县发展和改革局罗发改投资（2013）317号文件、罗甸县工业园区管委会建设项目环境影响登记表、罗甸县环境保护局罗环复（2014）6号文件、两项工程总平面图。拟证明被告向第三人作出建设用地规划许可证的具体行政行为依据充分，符合城乡规划法的规定，被告的行政行为合法；第三组证据：黔南州人民政府黔南府函（2012）231号文件复印件，拟证明被告向第三人作出的规划许可是符合批准的城乡规划；第四组证据：罗甸县总体规划图，拟证明总体规划内容，说明所有城区建设都是在规划区内，场平工程只是所有项目的前期工程，不具备实质的用地性质，城西大道在规划上有所调整；
原审被告罗甸县工业园区管委会向原审法院提交的证据有：第一组证据：地字第520000201433588号《建设用地规划许可证》，拟证明第三人依法取得了建设用地规划许可证；第二组证据：罗甸县工业园区管委会申请书、授权委托书、身份证复印件、组织机构代码证；中共罗甸县委常委办公会议纪要（罗党专议（2013）20号、贵州省人民政府黔府用地函（2006）324号文件及勘测定界图、贵州省人民政府黔府用地函（2012）471号文件及勘测定界图、贵州省人民政府黔府用地函（2012）457号文件及勘测定界图、国土资源部国土资函（2013）679号文件、贵州省人民政府黔府用地函（2014）195号文件及勘测定界图、罗甸县发展和改革局罗发改投资（2013）314号文件、罗甸县发展和改革局罗发改投资（2013）317号文件、罗甸县工业园区管委会建设项目环境影响登记表、罗甸县环境保护局罗环复（2014）6号文件、两项工程总平面图。上述证据为第三人申请办证时提交给被告的材料，拟证明第三人在被告处申请办证是合法有据的。
经审理查明，本院查明的事实与原审查明认定的事实相一致，本院对原审认定的事实及认证情况予以确认。
另查明，被上诉人规划行政许可给第三人为建设用地范围内的土地，在2012年8月-2014年3月期间，已经罗甸县人民政府通过层层报批程序，报经黔南布依族苗族自治州人民政府、贵州省人民政府批准，同意将原农用地转为建设用地，征为国有，由罗甸县国土资源局代表该县政府按方案组织实施。并明确对经营性用地和工业用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。该地块属于罗甸县县城总体规划（2011-2030）范围。
本院认为，本案上诉人黄昌信等九人认为其所承包经营的部分土地包含在被上诉人规划行政许可给第三人为建设用地的范围内，被上诉人对第三人的建设用地规划行政许可行为影响其对上述承包经营的土地行使土地使用权而提起诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，建设用地规划许可，是城乡规划行政主管部门为实施既定城乡规划，基于建设单位的申请是否符合城乡规划而作出的行政行为。所核发的《建设用地许可证》是作为建设单位向土地行政主管部门申请征用、划拨和有偿使用土地的法律凭证。本案被上诉人实施的建设用地规划许可行为，虽在规划许可的土地范围上涉及上诉人所承包经营的部分土地，会改变涉案土地用途，但未重新设立或变更土地使用权，对原土地使用权人的合法权益不产生明显的实际影响。对上诉人的土地承包经营权造成直接影响的，应是为实现建设用地规划许可土地用途，而通过其他行政主体实施的土地行政征收行为。若上诉人对土地行政征收行为有异议，可就土地行政征收提起行政诉讼，维护其合法权益。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项所规定的“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”原审法院裁定驳回上诉人（原审原告）黄昌信、黄昌辉等十八人的起诉并无不当，依法应予以维持。上诉人黄昌辉等九人的上诉理由不充分，应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 林顺军
审判员 王晓宏
审判员 金长虹
二〇一六年六月十八日
书记员 程 诚
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