河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终158号
上诉人（原审被告）登封市国土资源局，住所地登封市中岳办事处天中路与玉带路交叉口。
法定代表人韩志刚，局长。
委托代理人王龙涛，该局工作人员。
委托代理人冯书亮，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）登封市颍南建筑开发有限公司，住所地登封市少林办事处耿庄村。
法定代表人顾建超，经理。
委托代理人王铁军，该公司工作人员。
委托代理人王书万，该公司工作人员。
上诉人登封市国土资源局（以下简称登封市国土局）因与被上诉人登封市颍南建筑开发有限公司（以下简称颍南建筑公司）行政征收一案，原由登封市人民法院作出（2014）登行初字第36号行政判决，登封市国土局上诉后，本院作出（2015）郑行终字第26号行政裁定，发回重审。登封市人民法院重审后，又作出（2016）豫0185行初122号行政判决，登封市国土局仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人登封市国土局的委托代理人王龙涛，被上诉人颍南建筑公司的委托代理人王书万到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为，登封市国土局于2014年7月27日作出登国土资征〔2014〕03号征收国有土地使用权出让金决定书（以下简称03号征收决定书），决定征收颍南建筑公司应补缴的国有土地使用权出让金38.35万元。
原审查明，2005年11月23日，原告以3370万元的价格通过公开拍卖形式取得原登封市机械厂土地18488.67平方米，全额支付成交价款，并支付佣金168.5万元，支付税款120万元。拍卖文件的竞买须知第八条特别声明“本次拍卖活动的最终成交价包含土地出让金，但不包含买受人应当缴纳的其他各种税费以及拆迁、开发利用中的各种费用”。
2007年5月21日，登封市规划管理局为该地办理了建设用地规划许可证。2007年5月27日，登封市经贸委向被告出具“关于尽快办理原地方国营登封市机械厂土地手续的函”，要求被告尽快给买受人办理有关土地手续。2007年5月31日，登封市规划管理局向被告出示证明，内容为：根据登封市人民政府[2007]11号市长办公会议纪要，涉案土地用地指标容积率不得超过2.1。2007年9月30日，登封市人民政府登政文〔2007〕74号文件批复被告，同意涉案土地出让给原告，土地用途按照规划部门批准的商用地执行，土地出让金按评估全地价的40%从总成交价款中核算。2007年10月18日，原、被告签订（登）国让（合）字(2007)第021、022号《国有土地使用权出让合同》与（登）国让（补）字(2007)第021、022号《国有土地使用权出让合同补充协议》，分别出让国有土地16784.34平方米和1704.33平方米，《出让合同》第十条约定建筑容积率不超过2.1，但《补充协议》第三条又约定“受让人除按照出让合同第十一条约定履行外，同意该受让宗地容积率不低于2.1，建筑系数不低于28%”。第十五条约定“在出让期限内，受让人要求改变《出让合同》规定的土地的用途等土地使用条件的，双方同意按照《出让合同》第十七条的约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金”。2008年3月26日，原告作出情况说明，同意021号《出让合同》按16484.25平方米办理土地使用权证。2008年3月27日，登封市人民政府为原告分别颁发登国用(2008)第00011、00010号国有土地使用证，使用权面积1704.33平方米和16484.25平方米。2009年5月18日，登封市人民政府批复规划管理局，同意将涉案土地上建筑（秀丽王府花园）技术经济指标由原来估算的容积率≤2.1调整为≤2.6。2009年10月12日，登封市规划管理局向被告出示“关于调整秀丽王府花园小区技术经济指标的函”，告知容积率≤2.1调整为≤2.6的事实。2011年1月17日，〔2011〕1号登封市人民政府市长办公会议纪要，要求秀丽王府花园补缴出让金由被告下达书面追缴通知书。2011年5月25日，被告委托的河南光明土地评估咨询有限责任公司依据不同的容积率对涉案土地进行估价。2014年3月27日，被告在郑州晚报发布“关于容积率调整并补缴土地出让金的公告”，要求原告针对登国用(2008)第00011号和登国用(2008)第00010号土地使用证补缴土地出让金409.25万元。2014年7月14日，被告作出登国土资征告〔2014〕02、03号征收国有土地使用权出让金事先告知书，2014年7月27日被告作出登国土资征〔2014〕02、03号征收国有土地使用权出让金决定书，决定征收原告应补缴的国有土地使用权出让金370.9万元、38.35万元。原告不服，诉于法院，要求撤销登国土资征〔2014〕03征收国有土地使用权出让金决定书。登封市人民法院2014年11月21日作出了(2014)登行初字第36号行政判决：撤销被告登封市国土资源局于2014年7月27日作出的登国土资征〔2014〕03号征收国有土地使用权出让金决定书。该判决作出后，被告登封市国土局不服该判决提起上诉，郑州市中级人民法院于2015年11月19日作出(2015)郑行终字第26号行政裁定，发回重审。
另查明，2016年11月28日，原审法院致函登封市城乡规划局咨询本案涉案土地使用权（原登封市机械厂土地18488.67平方米），2005年11月23日出让前，城市规划行政主管部门是否编制控制性详细规划及有关控制性详细规划中容积率的具体规定。2016年12月1日登封市城乡规划局明确答复：一、本案涉案土地使用权在出让前，尚无编制控制性详细规划，因此没有控制性详细规划规定的容积率指标；二、关于涉案土地的实际容积率问题，应委托具有专业测绘资质的勘测公司，依据国家有关规范进行实地勘测。
又查明，本案涉案土地于2009年开发建设，2011年建成小区“秀丽王府”。
原审认为，本案重审期间涉及二个问题：一、本案涉及土地使用权出让前，城市规划行政主管部门是否编制控制性详细规划及有关控制性详细规划中容积率的具体规定；二、被诉征收国有土地使用出让金决定的合法性。对第一个问题，经核实，本案涉及土地使用权出让前，城市规划行政主管部门未编制控制性详细规划，因此没有控制性详细规划规定的容积率指标。对第二个问题，被告登封市国土局具有作出土地行政征收行为的主体资格，但程序合法是行政行为合法的一个必备条件。本案中被告登封市国土局土地使用权出让前未编制控制性详细规划，仅依据规划部门的估算，未实地核查实际容积率，2005年拍卖本案涉案土地，2007年签订两份容积率完全相反的《出让合同》，2009年编制控制性详细规划，2014年作出被诉征收决定，属认定事实不清，依据不足。依据《中华人民共和行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：撤销被告登封市国土局于2014年7月27日作出的登国土资征〔2014〕03号征收国有土地使用权出让金决定书。
登封市国土局上诉称，1、上诉人作出的登国土资征〔2014〕03号征收国有土地使用权出让金决定书事实清楚，程序合法，市规划局已出具设计条件，上诉人不具备编制详规的权力，《出让合同》与《补充协议》是国土资源部与工商总局的格式版本规定，容积率未填写错误。2005年11月23日，登封市颍南建筑开发有限公司通过拍卖方式竞得涉案土地及房产，共拍卖土地18488.67平方米，拍卖金额3370万元。2007年5月21日，颍南建筑公司办理了涉案土地（秀丽王府花园项目）用地规划许可证。2007年5月31日，登封市规划管理局出具涉案土地规划设计条件证明，对容积率、绿化率、建筑密度、建筑高度及建筑规模作出规定。2007年9月30日，登封市政府批复(登政文〔2007〕74号）同意颍南建筑公司办理涉案土地使用权登记，土地出让金按评估全地价的40%缴纳。2007年10月18日，登封市国土资源局与被上诉人签订了拍卖土地中部分1704.33平方米国有土地使用权出让合同（登国让合字2007第022号）及补充协议（登国让补字2007第022号），出让金总额1005555元。《出让合同》与《补充协议》是相互结合的，合同与协议上的容积率正因为不一致，才说明涉案土地上的建筑容积率只能是2.1，并非合同与协议上的容积率相反，是国土资源部与工商总局的《出让合同》与《补充协议》格式版本规定，根据信赖保护的原则，应保护上诉人权益。2009年5月18日，登封市政府根据被上诉人要求批复（登政〔2009〕39号）同意将涉案土地“秀丽王府”花园小区项目容积率≤2.1调整为≤2.6。因“秀丽王府”花园小区项目规划容积率提高，根据《出让合同》第十七条和《补充协议》第十五条约定，被上诉人应补交土地出让金。2011年5月20日，上诉人委托河南光明土地评估咨询有限责任公司对涉案土地按出让金变更时新旧土地使用条件下市场价格进行了评估，应补缴出让金差额38.35万元。2014年3月27日，上诉人在《郑州晚报》发布公告，要求被上诉人在公告发布之日起15日内到登封市国土局补缴土地出让金，但被上诉人未在规定期限内补缴。2014年7月16日，上诉人依法向被上诉人下达了征收国有土地使用权出让金事先告知书（登国土资征告〔2014〕03号）、拟征收被上诉人应补缴涉案国有土地使用权出让金38.35万元，并告知被上诉人相关权利。2014年7月27日，上诉人依法向被上诉人下达了征收国有土地使用权出让金决定书（登国土资征〔2014〕03号），决定向被上诉人征收补缴国有土地使用权出让金38.35万元。
2、上诉人作出的登国土资征告〔2014〕03号征收国有土地使用权出让金决定书适用法律正确，向被上诉人征收国有土地出让金是上诉人的权利，也是被上诉人应履行的义务，市政府已批复同意被上诉人提高涉案土地容积率，不管涉案土地上建筑的容积率是否达到2.6，都应该补交土地出让金。依据《土地管理法》第五十五条的规定，虽然被上诉人缴纳过涉案土地出让金（拍卖款中包含），但在签订登国让合字〔2007〕第022号国有土地出让合同中已约定了建筑的容积率等相关规划设计土地使用条件，并且登国让补字〔2007〕第022号补充协议第十五条对改变土地使用条件的情形也进行了约定。根据《城市房地产管理法》第七条的相关规定，上诉人作为土地管理机关，有权向被上诉人征收国有土地出让金，被上诉人更有义务向国家缴纳应补缴的土地出让金，不管涉案土地上建筑的容积率是否达到2.6，都应补缴土地出让金。
综上，上诉人所作登国土资征〔2014〕03号征收国有土地使用权出让金决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求撤销（2016)豫0185行初第122号判决书，维持登国土资征〔2014〕03号征收国有土地用权出让金决定书。
颍南建筑公司答辩称，1、土地出让金应该由登封市市政府、登封市经济委员会、登封市机械厂改制组、登封市财政局缴纳。拍卖文件中竞买须知第八条声明本次拍卖活动最终成交价包含土地出让金，这是登封市政府规定的，国土资源局不该违背该声明。登政文〔2007〕74号第三条规定，2005年11月市企业产权领导小组委托河南拍卖行对机械厂的房产、地产进行公开拍卖，拍卖价为3370万元，评估全地价为2723.71万元，土地出让金按评估全地价的40%从总成交价中核算。登封市机械厂改制组于2008年1月11日向市政府提出《关于机械厂改制工作组免缴土地出让金滞纳金的申请》中，市长签批“请国土局免除土地出让金滞纳金，该宗地买受人实际已全部按时将土地款足额缴纳国库，土地出让金的核定缴纳非买受人行为所致。”所以颍南建筑公司项目负责人李中福高额付出的3370万元已包含土地出让金，不欠任何土地出让金。2、秀丽王府地块不存在容积率指标的调整问题。秀丽王府地块从2005年拍卖时，登封市市政府及相关部门未编制控规，没有合法有效的容积率指标，直至2009年3月，登封市规划局才委托河南匠人国际建筑规划设计顾问有限公司对秀丽王府地块进行了现场实地勘测，编制了该地块的控制性详细规划，控规规定容积率为2.6。我公司依据控规办理了项目《建设工程规划许可证》后，才开工建设。所以我公司的建设行为既符合控规又不违反规划审批许可内容，该地块仅有一次控规，至今有效，不存在调整控规，更不存在容积率指标变更，颍南建筑公司是根据登封市规划局委托河南匠人国际建筑规划设计顾问有限公司特对此地块单独编制的控制性详细规划的2.6容积率承建的，没有违法违规行为。3、补充协议容积率不低于2.1。请求二审法院依法驳回其上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审基本一致。
另查明，2007年5月21日，登封市规划管理局依据登封市人民政府市长办公会议纪要〔2007〕11号、规划方案（用地规划审批表）等文件，作出登城规2007（集）005号建设用地规划许可证。2007年5月31日，登封市规划局在给登封市国土局出具的证明中，明确依据前述〔2007〕11号登封市人民政府市长办公会议纪要，容积率不得超过2.1。2009年登封市规划局委托有关公司对机械厂地块实地测算，出具了容积率为2.6的控制性详细规划，被上诉人在答辩意见中自述称在该控制性详细规划作出后办理了建设规划许可证。涉案项目先后两次办理过建设规划许可证，规划条件中容积率发生改变。
本院认为，本案争议的焦点问题是被诉征收国有土地使用权出让金决定书是否合法。双方提供的《国有土地使用权出让合同》显示建筑容积率不超过2.1，《国有土地使用权出让合同补充协议》显示宗地容积率不低于2.1，两份合同同天签订但容积率约定截然相反，而被诉决定书认定该两份合同约定建筑容积率≤2.1，事实错误。且涉案土地事实上已在2009年容积率调整后进行了开发建设并在2011年建成住宅小区，上诉人于2014年7月27日作出涉诉决定要求被上诉人在缴纳土地出让金后方可使用土地，明显与事实不符，故上诉人作出的决定书事实不清，证据不足，应予撤销，上诉人应在查明事实清楚的基础上，针对本案涉及的容积率改变补缴土地出让金的问题重新依法作出处理。一审查明事实清楚，结果正确，本院给予维持。上诉人认为其与被上诉人签订的补充协议中约定的容积率跟主合同一致，也是不高于2.1，但无论是从字面意思还是补充合同签订的目的角度，《补充合同》上关于“宗地容积率不低于2.1”的约定都无法解释为不高于2.1，作为出让国有土地的法定职权机关，其抗辩系因制式合同导致，该理由明显不能成立，其认为所作决定认定事实清楚的理由，本院不予支持。一审认定事实基本清楚，结果正确，本院给予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人登封市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一七年十月十九日
书 记 员 彭 铎
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；