中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3887号
再审申请人（一审原告，二审被上诉人）何啟芬，女，1970年9月16日出生，苗族，住贵州省铜仁市碧江区。
再审申请人（一审原告，二审被上诉人）何启岗，男，1975年4月20日出生，苗族，住贵州省铜仁市碧江区。
被申请人（一审第三人，二审上诉人）：肖晓华，女，1964年1月26日生，汉族，住贵州省铜仁市。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：铜仁市碧江区人民政府。
法定代表人黄万清，该区区长。
再审申请人何啟芬、何启岗因诉被申请人贵州省铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）、肖晓华土地行政登记一案，不服贵州省高级人民法院（2016）黔行终588号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
何啟芬、何启岗向一审法院起诉称，第一轮土地承包时，以何啟芬、何启岗之父何再明为承包户主承包了本组河边（地名）的林地一块，并填发了《农业生产责任制土地承包证》，四至为：上抵路，下抵坡脚，左抵双江，右抵吉安。第二轮土地延包时，因其父已去世，便以何启岗为承包户主继续承包了前述林地，同样填发了土地承包证，与第一轮土地承包证唯一不同的是将地块名称改为背后坡，四至改为：东抵横路，南抵公路，西抵启平界，北抵运司油库。虽然第一轮土地承包证与第二轮土地承包证上对同一地块的记载名称不完全相同，但地名及四至均完全与实际地名相符，然而肖晓华却在何启岗承包的前述林地上修建房屋且一直侵占至今。2014年3月，何啟芬、何启岗向铜仁市人民政府反映肖晓华侵占何啟芬、何启岗林地建房的事实，并请求政府确权，铜仁市人民政府将何啟芬、何启岗的情况反映转交给碧江区信访局，碧江区信访局再转交给河西街道办事处具体处理，河西街道办事处依法经过现场查勘和相关调查取证，于2014年5月8日作出《关于碧江区政府信访局交办的河西办事处茅溪村黄泥冲村民组何啟芬、何启岗等四人林地确权申请的回复报告》（以下简称《回复报告》），该报告中明确指出“肖晓华长期使用的建房用地(0.6亩)应属于申请人的责任地范围，不属于被申请人石家坪三村民组，石家坪三村民组无权转让该林地。”因此，肖晓华建房用地属于何啟芬、何启岗承包的林地是毫无争议的客观事实。现又得知，碧江区政府于2007年11月6日向肖晓华颁发了铜河集用(2007)第0019号集体土地使用证，碧江区政府为肖晓华颁发证件的行为严重侵害了何啟芬、何启岗的林地承包经营权。请求判决撤销碧江区政府颁发给肖晓华的铜河集用(2007)第0019号集体土地使用证，本案诉讼费由碧江区政府承担。
碧江区政府辩称，一、碧江区政府颁发铜河集用(2007)字第0019号集体土地使用证的行政登记行为合法。经核实，肖晓华于1987年8月17日与原锦江乡石家坪合作社签署《长期使用地基合同》，以360元的转让费进行土地流转，肖晓华取得了在鹭鸶岩白龙洞脚公路边0.6亩荒地（前抵公路界，后、左、右均抵岩坎）的建房使用权，当时的茅溪村委会和锦江乡政府均盖章同意。同日，肖晓华提出建房申请，锦江乡政府签署了“同意用地建房”的意见。2007年7月24日肖晓华向国土部门申请办理土地使用权证，根据《土地登记规则》，国土部门收到肖晓华的土地登记申请后，依法对肖晓华提交的各项资料进行了审核，按规定开展了地籍调查，经公告无异议后，而依法对肖晓华申请登记的土地予以颁证。二、碧江区政府的行政登记行为没有侵犯何啟芬、何启岗的合法权益，何啟芬、何启岗主体资格不适格。碧江区政府认为，何啟芬、何启岗必须要有充分的证据证实铜河集用(2007)字第0019号集体土地使用证的土地使用权属于何啟芬、何启岗，也必须要有充分的证据证实碧江区政府的行政登记和颁证行为侵犯了何啟芬、何启岗的合法权益，这样何啟芬、何启岗才能有资格提起行政诉讼。现在何啟芬、何启岗仅依据其父何再明第一轮土地承包证记载的河边林地及何启岗第二轮土地承包证登记的背后坡林地。众所周知，第二轮土地承包是第一轮土地承包的延续，何啟芬、何启岗提交的第一轮土地承包证与第二轮土地承包证在地名及四至抵界上均不吻合，而肖晓华建房处的地名是鹭鸶岩白龙洞。核实何启岗第二轮土地承包证中所载“西抵启平山界”的真实性，何啟芬、何启岗村民组村民何启平第二轮土地承包登记表中并没有与之相印证的内容。为进一步确认碧江区政府颁证地块是否在何啟芬、何启岗林地承包范围，碧江区政府在区档案馆调取了何啟芬、何启岗2007年申请林权登记颁证的档案资料，其林权登记清楚的证明了碧江区政府颁证地块完全不在何啟芬、何启岗林地承包范围之内，也就是说，碧江区政府的行政登记及颁证行为同何啟芬、何启岗毫无关联，没有侵犯何啟芬、何启岗的合法权益，何啟芬、何启岗不具有行政诉讼的原告主体资格。关于何啟芬、何启岗诉状中所提河西街道办事处综治办回复报告中关于“肖晓华所建房屋的土地属于何啟芬、何启岗的承包荒山”这一结论，应依法不予采信。请求依法驳回何啟芬、何启岗的起诉。
肖晓华述称，一、本案已经过了追溯时效。从现有的证据可以充分证明，肖晓华1987年建房，距今28年了，根据最长诉讼时效20年的规定，何啟芬、何启岗已经超过诉讼时效。二、何啟芬、何启岗提供的土地承包证是份无效证据。第一，何啟芬、何启岗提供的承包证有明显的涂改痕迹，需要档案馆档案予以核实。第二，何再明土地承包证上承包的土地与何启岗承包的明显不一致，面积也相差甚远。肖晓华是在第二轮承包前11年已经修建房屋，何谈侵犯了何啟芬、何启岗的合法权益。第三，何啟芬、何启岗提供的土地承包证与肖晓华修建房屋不是同一宗地。何啟芬、何启岗的四至界线不一致，地名也不一致，面积也不一致，甚至无法得知具体位置坐落。请求驳回何啟芬、何启岗的诉讼请求。
一审法院审理查明，第一轮土地承包时，以何啟芬、何启岗之父何再明为承包户主承包了黄连冲合作社河边（地名）的林地一块，第二轮承包时，以何启岗为户主承包了茅溪村黄连冲组背后坡（地名）林地一块。肖晓华于2007年7月24日对争议地提出土地登记申请，并提交了土地权属证明、长期使用地基合同、收款收据和建房申请等材料。原铜仁市人民政府土地管理部门经过地籍调查，对土地权属、面积、用途等进行审核后，原铜仁市人民政府于同年11月6日向肖晓华颁发了铜河集用(2007)第0019号集体土地使用证。何啟芬、何启岗不服该颁证行为，遂提起行政诉讼。另查明，2014年5月8日，铜仁市碧江区河西街道办事处作出《回复报告》认定肖晓华长期使用的建房用地(0.6)亩应属于申请人的责任地范围，不属于被申请人石家坪三村民组。
一审法院认为，根据何啟芬、何启岗提供的一、二轮承包证关于河边（地名）和背后坡（地名）的相关记载，以及铜仁市碧江区河西街道办事处《回复报告》，何啟芬、何启岗与碧江区政府的颁证行为具有利害关系，其具备本案的诉讼主体资格。原《土地登记规则》第十二条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3．土地权属来源证明；4．地上附着物权属证明。第十七条规定：土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。第十八条规定：登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。本案中，碧江区政府依据何啟芬、何启岗的申请，已经履行了地籍调查，对土地权属、面积、用途等进行审核相关程序。但碧江区政府未对登记申请的审核结果进行公告，不符合原《土地登记规则》第十八条的规定，属程序违法，且地籍调查时间在前，土地登记申请在后，也不符合土地登记的程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销碧江区政府（原铜仁市人民政府）于2007年11月6日向第三人肖晓华颁发的铜河集用（2007）第0019号集体土地使用证。
肖晓华不服一审判决，向贵州省高级人民法院上诉称：1.本案争议地是1987年经原茅溪村委和石家坪三组同意并报县乡人民政府土地管理部门批准有偿获得的宅基地，至今已28年，现何啟芬、何启岗诉称肖晓华使用的宅基地是其承包的林地，在法律关系上，属于石家坪村民组和黄泥冲村民组两个集体的所有权争议。本案争议土地未经行政确权的前置程序，一审法院直接受理，适用法律错误，程序严重违法；2．一审避开石家坪和黄泥冲两个村民组，侵害了案外人的合法权益，故一审遗漏当事人，应裁定撤销原判决，发回重审；3．一审判决直接引用信访回复意见作为本案裁判依据不当；4．肖晓华获得本案宅基地使用权，已经依法履行申请批准和颁证等法律手续。退一步讲，即使确属何啟芬、何启岗承包地，石家坪三组已将该地转让给肖晓华使用28年有余，根据物权法第106条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定，本案应依法承认肖晓华取得了使用权。故一审判决实体错误，适用法律错误；5．肖晓华的宅基地使用权是1987年经锦江乡人民政府和原铜仁县国土局批准，已超20年时效，应驳回起诉。故上诉请求：撤销一审判决，驳回何啟芬、何启岗的起诉。
碧江区政府辩称：1．一审判决对肖晓华建房地点及建房时间等基本事实认定不清；2．一审判决对何啟芬、何启岗是否超过法律规定的最高20年起诉期限未作认定；3.一审判决未查清何啟芬、何启岗之父何再明第一轮土地承包证所载河边与何启岗第二轮土地承包证所载背后坡到底是否同一宗土地，且一审判决直接采信信访回复报告违法；4．一审判决未对碧江区政府提交的何启岗2007年林权证登记档案资料作认定。请求驳回何啟芬、何启岗的诉讼请求。
何啟芬、何启岗在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对此予以确认。二审另查明，1987年8月，肖晓华因住房困难申请土地建房，经原铜仁县谢桥区锦江乡茅溪村民委员会、原铜仁县锦江乡人民政府、原铜仁县土地管理局盖章同意其使用鹭鸶岩白龙洞脚荒地建房。同年8月，肖晓华与原铜仁县谢桥区锦江乡茅溪村民委员会签订《长期使用地基合同》。之后肖晓华即在该土地上修建了房屋居住。1996年6月19日，肖晓华提交村委会证明、使用地基合同、用地申请等材料，向房屋登记机构申请办理房屋所有权证。经审核，原铜仁市人民政府（后变更为碧江区政府）为其颁发了铜字第96262号《房屋所有权证》，原铜仁市人民政府又依肖晓华的变更登记申请，于2007年12月12日向肖晓华颁发铜字房权证河西字第××号房屋所有权证。
二审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”，碧江区政府享有登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权的行政管理职责。
《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号，1996年2月1日起施行）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”，本案1987年肖晓华经相关部门批准后即在案涉集体土地上修建房屋居住，并于1996年办理房屋所有权证。在2007年9月，碧江区政府（原铜仁市人民政府）根据肖晓华的土地登记申请，经过地籍调查、权属审核等程序，于2007年11月6日向肖晓华颁发的铜河集用(2007)第0019号《集体土地使用证》。何啟芬、何启岗在2015年5月起诉主张碧江区政府向肖晓华颁发的该《集体土地使用证》侵害了其林地承包经营权，但其提交的《土地承包证》等证据不能证明肖晓华于1987年开始修建并居住的房屋土地侵犯其林地承包经营权，故其诉讼请求法院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定中的确认自然资源的所有权或者使用权是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，本案碧江区政府2007年11月6日颁发《集体土地使用证》（铜河集用（2007）第0019号）的行为不属于复议前置的情形。因而，肖晓华上诉认为争议土地未经行政确权的前置程序，一审法院直接受理，适用法律错误，程序严重违法的主张，无法律依据，法院不予采纳。
另，本案审查标的是2007年11月6日碧江区政府作出的《集体土地使用证》（铜河集用（2007）第0019号）的行政行为，非宅基地使用权权属争议，故本案不适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的20年起诉期限。同时何啟芬、何启岗的林权证及林权证登记档案亦非本案的审查范围。所以，肖晓华和碧江区政府提出的本案已超20年起诉期限和碧江区政府提出一审判决未审查何啟芬、何启岗林权证缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，原判决适用法律、法规错误，法院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决:一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第3号行政判决；二、驳回何啟芬、何启岗的诉讼请求。
何啟芬、何启岗向本院申请再审，请求撤销二审判决，依法撤销碧江区政府于2007年11月6日向肖晓华颁发的铜河集用（2007）第0019号《集体土地使用证》。其具体理由为：1、二审判决认定事实错误。何啟芬、何启岗已提交碧茅溪村村委会、碧江区公安局出具的《证明》、第一轮《土地承包证》、第二轮《土地承包证》、河西办事处的《回复报告》等证据，足以证明肖晓华于1987年开始修建并居住的房屋土地侵犯了何啟芬、何启岗的林地承包经营权。2、二审改判系适用法律错误，严重损害了何啟芬、何启岗的合法权益。3、二审判决关于本案不属于复议前置程序、不适用20年的起诉期限等认定正确，请再审法院予以认定。
本院认为，本案审查的焦点问题如下：第一、关于碧江区政府是否具有作出案涉行政行为的职责问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款之规定，碧江区政府具有登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权的行政管理职责。
第二、关于二审改判驳回何啟芬、何启岗的诉讼请求是否正确的问题。根据本案查明的事实，肖晓华在1987年经相关部门批准后即在案涉集体土地上修建房屋居住至今，并于1996年办理房屋所有权证。2007年，碧江区政府（原铜仁市人民政府）根据其提交的土地登记申请，经过地籍调查、权属审核等程序，于11月6日向肖晓华颁发铜河集用(2007)第0019号《集体土地使用证》。何啟芬、何启岗虽起诉主张碧江区政府向肖晓华颁发的该《集体土地使用证》侵害了其林地承包经营权，但其提交的证据均不能证明肖晓华于1987年开始修建并居住的房屋土地侵犯其林地承包经营权，亦未提交证据证明碧江区政府颁发案涉土地使用证的行政行为存在违法，故二审法院依法改判，驳回其诉讼请求并无不当。
第三、关于何啟芬、何启岗提交的《回复报告》是否应予采信的问题。经查，《回复报告》系碧江区河西街道办事处对铜仁市人民政府交办的何啟芬、何启岗等四人林地确权申请的回复报告，是行政机关上下级之间的内部回函，并非法律意义上对案涉土地的确权依据，亦非直接对当事人所做的行政行为，且其上级政府碧江区政府亦明确表示对此报告不予认可，故二审法院对此证据不予采信并无不当。
综上，何啟芬、何启岗的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回何啟芬、何启岗的再审申请。
审 判 长 刘竹梅
审 判 员 李智明
审 判 员 杨科雄
二〇一七年六月二十二日
法官助理 刘忠伟
书 记 员 罗映秋