山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）市行初字第29号
原告陈超，男，1986年5月20日出生，汉族，赛诺菲杭州制药有限公司员工，住山东省曲阜市。
委托代理人李文谦，北京文薪律师事务所律师。
委托代理人燕薪，北京文薪律师事务所律师。
被告济南市城市公共客运管理服务中心，住所地济南市。
法定代表人崔冰，该中心主任。
委托代理人翟磊，该单位工作人员。
委托代理人齐娇，山东舜翔律师事务所律师。
原告陈超诉被告济南市城市公共客运管理服务中心（以下简称济南客运管理中心）行政处罚一案，本院于2015年3月18日立案后，依法由审判员陈卫东、审判员俞春晖、人民陪审员周庆华组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭审理了本案。原告陈超及其委托代理人李文谦，被告济南客运管理中心的委托代理人翟磊、齐娇到庭参加诉讼。本案经山东省高级人民法院批准延长审限，现已审理终结。
济南客运管理中心于2015年2月13日作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》，认定原告陈超非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定，决定责令停止违法行为，处二万元罚款；没收非法所得。
原告陈超诉称：该行政处罚决定存在处罚主体错误，认定事实错误，执法程序违法，适用法律错误等诸多情形，严重侵犯其合法权益。请求依法撤销济南客运管理中心于2015年2月13日作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》。
被告济南客运管理中心辩称：1.其作为济南市客运出租汽车行政管理机构，有权对未经许可擅自从事出租客运经营的行为作出处罚。2.陈超提供“预约出租汽车经营服务”，且车辆无合法的运营证，属于未经许可擅自从事出租汽车客运经营。以上事实有陈超事后接受媒体采访自认、现场录像、现场笔录、调查笔录等证据相互印证，被诉处罚决定认定事实清楚。3.在调查、告知、送达等执法过程中，执法人员出示了执法证件，听取了陈超的陈述和申辩，被诉处罚决定程序合法。4.陈超的上述经营行为违反了《山东省道路运输条例》第八条、《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条的规定，其按照《山东省道路运输条例》第六十九条第二款、《济南市客运出租汽车管理条例》第四十一条之规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。综上，被诉处罚决定合法，请求驳回陈超的诉讼请求。
经审理查明：2015年1月7日，两名乘客通过网络召车软件与陈超取得联系，约定陈超驾车将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，由乘客支付车费。当日11时许，陈超驾驶私人小汽车（车号鲁AVX9**号）行至济南西站送客平台时，济南客运管理中心的工作人员对其进行调查，查明陈超未取得出租汽车客运资格证，驾驶的车辆未取得车辆运营证。济南客运管理中心认为陈超涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营，对其下达《行政强制措施决定书》，暂扣其车辆。济南客运管理中心于2015年1月26日向陈超送达鲁济交（01）违通（2015）8716号《违法行为通知书》，认为其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，拟处二万元罚款，没收违法所得。随后陈超要求听证。在听证过程中，济南客运管理中心办案人员陈述了陈超的违法事实、有关证据、处理意见等，陈超对事实认定、法律适用和执法程序均提出质疑。2015年2月13日，济南客运管理中心作出鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》并送达陈超，以其非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得。陈超不服，在法定期限内提起行政诉讼。
另查明：根据济南市人民政府办公厅济政办发（2004）42号《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》，济南客运管理中心为自收自支事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。根据济政办发（2010）22号《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》，2010年济南市机构职能调整时，济南客运管理中心随行政职能调整从济南市市政公用事业局整建制划归济南市交通运输局，现为济南市交通运输局下属具有独立法人资格的事业单位。
以上事实有双方当事人提供的证据在案佐证（详见附件一、附件二）。经庭审质证，本院对上述证据的真实性予以确认。
本院认为：
近年来，随着“互联网+”与传统行业的融合发展，市场上出现了通过网络约车软件进行客运服务的行为。本案系针对网约车运输经营行为予以行政处罚的案件，争议焦点集中于以下两个方面。
一、陈超的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营。
本案中，陈超在与乘客通过网络约车软件取得联系后，使用未取得运营证的车辆将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，并按约定收取了车费。上述行为是否属于《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定的“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的行为有两种不同观点：一种观点认为，此种行为属于违法，法律规定清楚无疑。陈超的车辆未取得运营证，且向乘客收取了费用，完全符合《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定中“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的所有法定事实要件。另一种观点认为，网约车进入出租车市场具有必然性，符合社会发展规律，因此，不宜以上述规定来否定新业态的经营模式。
本院认为，网约车这种客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求。因此，当一项新技术或新商业模式出现时，基于竞争理念和公共政策的考虑，不能一概将其排斥于市场之外，否则经济发展就会渐渐缓慢直至最后停滞不前。但是同样不容否认的是，网约车的运营需要有效的监管。网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公众的生命财产安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。只要是有效的法律、法规，就应当得到普遍的尊重和执行，这是法治精神的基本要求、法治社会的重要体现。因此，在本案当中，我们既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断。
综上，本院认为，陈超的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。因此，在本案审理中，应当对行政处罚是否畸重的情形予以特别关注。
二、被诉行政处罚决定的处罚幅度是否畸重。
本院认为，行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为再次发生的目的。本案中，原告通过网络约车软件进行道路运输经营，而原告与网络约车平台的关系及与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，被告未提供证据证明，具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。因此，虽然被告对未经许可擅自从事出租汽车客运的行为可以依法进行处罚，但原告在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部分行为，在现有证据下，被告将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定精神，依法应当予以撤销。此外，行政处罚决定书的内容需明确具体，载明行政管理相对人违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，被告作出的行政处罚决定书，没有载明原告违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，据此也应当予以撤销。至于原告有关处罚主体错误，执法程序违法的诉讼理由，本院经审查，被告的相关抗辩理由成立，对原告的上述主张，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
撤销被告济南市城市公共客运管理服务中心于2015年2月13日作出的鲁济交（01）罚（2015）8716号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告济南市城市公共客运管理服务中心负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 陈卫东
审 判 员 俞春晖
人民陪审员 周庆华
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 刘双双
附件一
原告陈超提供的证据：
1.济南市城市公共客运管理服务中心作出的鲁济交（01）罚（2015）8716号行政处罚决定书；
2.陈超的身份证复印件。
附件二
被告提供的证据：
1.《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令412号，2004年7月1日起施行），证实出租汽车经营资格证、车辆运营证、驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施；
2.《山东省道路运输条例》（2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，自2011年3月1日起施行），其中第六条第一款规定：“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。第八条第一款规定：从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆运营证。”第六十九条第二款规定：“违反本条例规定，未经许可擅自从事机动车综合性能检测、出租汽车客运或者汽车租赁经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，处五千元以上三万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得”；
3.《济南市城市客运出租汽车管理条例》（济人发[2006]10号，济南市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，山东省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，自公布之日起实施）；
4.交通运输部办公厅《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》（交办运[2014]137号）；
5.《济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定》（济政办发[2004]42号），其中“五、所属事业单位调整”确定：“济南市城市公共客运管理办公室更名为济南市城市公共客运管理服务中心，为自收自支处级事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务工作；协调有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查工作”；
6.《济南市交通运输局主要职责、内设机构和人员编制规定》（济政办发[2010]22号），其中“职责调整（二）”确定：“将原由市城市管理行政执法局行使的市政公用管理方面法律、法规、规章规定的有关城市客运管理方面的行政处罚权职责，划入市交通运输局”；
7.山东省交通厅《关于贯彻交通运输部交通行政执法风纪等5个规范的实施意见》（鲁交体法[2009]14号），其中《交通行政处罚行为规范》第一条规定：“为规范交通行政处罚行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《交通行政处罚程序规定》，结合交通行政执法实际，制定本规范。”第二条规定：“交通行政主管部门、法律法规授权的交通管理机构（以下简称交通行政执法机关）在作出行政处罚决定时，应当做到……”；
8.执法现场视频光盘一份。该视频资料由被告工作人员现场通过执法拍摄仪器及手机拍摄，复制成光盘，主要内容显示：陈超与两名乘客到达现场即济南市西客站后，被告工作人员分别对乘客与原告进行调查询问。乘客最初不承认系通过打车软件预约原告车辆，经被告工作人员反复询问，乘客表示其二人系通过打车软件约的车，从济南市八一银座到西客站，到站支付车费30元。起初不承认事实是因为通过打车软件，双方知道各自的联系方式，怕给自己带来麻烦，同时也怕原告受到处罚。在视频资料中，原告不承认有关事实，当被告工作人员表示乘客已经承认相关事实并准备暂扣车辆时，原告询问被告工作人员该种情况该如何处理；
9.现场笔录。主要内容为：执法地点济南西站，执法时间2015年1月7日11时0分至11时15分，执法人员于强、吴川，记录人钟海，检查发现2015年1月7日11时，陈超驾驶鲁AVX9**车行至济南西站，客管中心四大队执法人员向陈超出示行政执法证，对乘客进行调查询问，发现该车未取得出租汽车客运经营许可，正从事出租客运经营，载客两名，从八一立交桥到济南西站，车费30元，现场进行了录像，当事人拒绝签字；
10.2015年1月7日被告工作人员对原告的询问笔录。主要内容为：问到车辆型号；是否取得出租汽车客运经营手续；乘客人数，是否认识；乘客如何找的你，从哪上车到哪去；车费是多少，如何支付；这种行为多长时间了；其他补充说明的？原告不申请回避，车号为鲁AVX9**，标致轿车非营运，没有取得出租汽车客运经营手续，拒绝回答其他问题；
11.被告2015年1月7日鲁济交（01）强制[2015]401003行政强制措施决定书。主要内容为：2015年1月7日11时10分，执法人员于强、吴川检查发现陈超载客两名，从八一银座至火车站西站，车费30元，认为原告“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”，违反《山东省道路运输条例》第八条规定，按照该条例第六十四条之规定，暂扣涉案车辆，期限30日。执法人员钟海、盛晓慧，直接送达，当事人拒绝签字；
12.案件处理意见书。主要内容为：案件事实，2015年1月7日11时10分陈超驾驶鲁AVX9**车行至西客站时，客管中心四大队执法人员于强、钟海进行检查时发现该车未取得出租汽车客运经营许可，检查时正从事出租客运经营，乘客两名，从八一立交桥到西客站，车费讲好三十元。现场进行了录像。行为违反《山东省道路运输条例》第八条规定，依照该条例六十九条的规定，拟处罚2万元。法制工作机构、行政执法机关均“同意”；
13.行政强制措施（补办审批表），主要为行政强制措施的审批手续，有执法机关负责人审批意见；
14.被告2015年1月9日重大案件集体讨论记录，出席人员均同意对原告罚款2万元的行政处罚；
15.被告2015年1月26日鲁济交（01）违通（2015）8716号违法行为通知书及送达回证，认为原告于2015年1月7日11时10分驾驶鲁AVX9**车未经许可擅自从事出租汽车客运经营行为，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定，按照上述规定拟决定：责令停止违法行为，处二万元罚款；没收违法所得。告知原告具有陈述、申辩以及要求举行听证的权利。该违法行为通知书直接送达；
16.原告落款时间为2015年1月23日的听证申请书；
17.被告2015年2月2日的听证通知书及送达回证，告知原告听证的法律依据、听证时间、地点、听证的事由、听证主持人、记录人、听证所享有的权利等，该听证通知书直接送达；
18.被告2015年2月5日的延长行政强制措施期限审批表；
19.被告2015年2月2日听证公告，该公告在被告官方网站上公布，告知听证时间、地点、基本案件、参加听证会人员须知等；
20.被告2015年2月11日听证笔录，主要内容为：被告办案人员陈述案件经过、案件证据、处理意见等，并说明可以让涉案的乘客对案件事实予以说明。原告陈述没有取得车辆运营证，但认为没有证据认定收取或者已经收取30元车费，被告认定事实不清，程序瑕疵，适用法律错误；
21.被告2015年2月12日重大案件集体讨论记录，出席人员均同意对原告罚款2万元的行政处罚；
22.山东省非税收入通用票据，金额2万元，被告2015年2月11日收讫；
23.被告2015年2月13日鲁济交（01）解除[2015]901010解除行政强制措施决定书，因案件处理完毕，解除对陈超涉案车辆的暂扣；
24.被告2015年2月13日处罚案件结案报告；
25.被告作出的鲁济交（01）罚（2015）8716号行政处罚决定书及送达回证；
26.当庭提供济南市交通运输局证明材料一份，内容为：被告为其下属全额预算管理正处级事业单位，系法规授权的道路运输管理机构，具体负责全市客运出租汽车行业管理工作，行使行政许可、行政处罚等相关职权；
27.北京青年报报道复印件一份：《“专车第一案”车主：这是一次撞击》。