西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）陕71行终274号上诉人（原审原告）杨敏，男，回族。上诉人（原审原告）周剑，男，土家族。上诉人（原审原告）高星梅，女,汉族。上诉人（原审原告）刘文武，男，汉族。上诉人（原审原告）赵军，男，汉族。上诉人（原审原告）杨金玲，女，汉族。上诉人（原审原告）董淑然，女，汉族。上诉人共同委托代理人贾涛，陕西言锋律师事务所律师。被上诉人西安浐灞生态区管理委员会。住所地陕西省西安市灞桥区浐灞生态区浐灞大道。法定代表人门轩，主任。委托代理人张温，陕西金镝律师事务所律师。委托代理人贾杰，陕西金镝律师事务所律师。上诉人杨敏等7人因要求履行法定职责一案一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初267号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审经审理查明，原告周剑、高星梅、杨敏、刘文武、赵军、杨金玲、董淑然作为浐灞半岛A10/A15小区业主代表大会筹备组人员，曾多次找到浐灞管委会要求其解决成立业主大会所需经费、设施及用房问题。在此过程中浐灞管委会下设的西安金融商务区管理办公室、浐灞管委会国土和房屋管理局工作人员曾协调解决未果，原告遂将被告浐灞管委会诉至本院。庭审中被告为证明其并非本案适格被告，向本院提交市编发［2004]25号《西安市机构编制委员会关于组建市浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》，该文件中载明：“市浐灞河综合治理开发建设管理委员会，为市政府直属事业单位，局级建制。由市政府授权，在市浐灞河流域生态环境综合治理和开发建设领导小组的领导下，独立行使浐、灞河的开发、建设、综合治理和管理职能。…主要职能：（一）贯彻国家和省上有关法律、法规和规章，按照市委、市政府的总体部署，研究浐、灞河范围的规划、建设、管理的政策、法规、规章、中长期规划和年度计划并组织实施。（二）在全市总体规划的指导下，负责对浐、灞河区域进行统一开发和管理，组织制定区域内的《总体规划》、《控制性详细规划》和拟建项目的工程规划。（三）负责浐灞河段城市园林绿化、市容环卫、环境保护、文化旅游、公交站点等方面的统一协调和综合管理，涉及有关事项听取相关职能部门的意见。会同市水务局和有关区县负责浐灞河的防洪和河道治理。（四）负责协调解决与市级有关部门和相关区县的工作关系，重大问题报市浐灞河流域生态环境综合治理和开发建设领导小组审定，并负责督促落实。（五）负责建设项目的前期策划、论证、招商引资和建设管理，对在建项目的建设情况及质量进行检查监督，对竣工工程实施同步的竣工验收和综合管理。（六）受国土资源和房屋管理部门委托，对区域内的土地统一储备、开发和管理，负责规划范围内的土地出让金和城市建设费的管理和使用工作。（七）完成市政府和市浐灞河流域生态环境综合治理和开发建设领导小组交办的其他工作。2007年9月3日，西安市浐灞河综合治理开发建设管理委员会更名为“西安浐灞生态区管理委员会”（市编发［2007]34号文件），但其职能不变。另查，经本院向原告释明，原告坚持以浐灞管委会为本案被告，不同意变更。原审法院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（三）错列被告且拒绝变更的…”。国务院《物业管理条例》第五条：“…县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作”，《陕西省物业管理规定》第一百零四条“违反本条例第五十四条第一款规定，建设单位未按规定配置必要的物业管理用房的，由县级以上物业管理行政主管部门责令限期改正，给予警告，没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款”，《西安市物业管理条例》第五条规定“市房屋行政管理部门是本市物业管理的行政主管部门。区县物业管理行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作…”。根据上述规定，被告浐灞管委会作为市政府直属事业单位并不具有进行相关行政处罚的职权，如有委托也应以委托机关为被告，其被告主体不适格。经本院释明，原告坚持起诉浐灞管委会为被告，不同意变更，故依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告周剑、高星梅、杨敏、刘文武、赵军、杨金玲、董淑然的起诉；案件受理费50元，退还原告周剑、高星梅、杨敏、刘文武、赵军、杨金玲、董淑然。上诉人杨敏等7人认为一审法院认定事实不清，适用法律不当且程序违法，严重损害了上诉人的法律权利：一、一审法院关于西安浐灞生态区管理委员会并非本案是个被告的认定有误。1、从被告西安浐灞生态区管理委员会的答辩及举证的《西安市机构编制委员会关于组建市浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》可知：第一，浐灞管委会为市政府直属事业单位，局级建制，具备行政主体资格；第二，浐灞管委会因西安市政府的授权，具有对浐、灞河区域建设综合管理的职能；第三，西安市政府曾就本案成立业主大会及业主委员会的问题召开过协调会，明确提出由相关部门予以解决，该相关部门应为浐灞管委会；第四，浐灞管委会在建设单位不履行法定义务的情况下，不主动行使职权，严重损害了上诉人的合法权益，属于行政不作为。2、被告称浐灞管委会是西安市人民政府的直属事业单位非行政机关，随手相关部门的委托，但该委托并不完整没有处罚权，那么（1）市政府有义务对直属事业单位的权责予以明晰；（2）本案浐灞半岛A10/15小区的物业管理的行政职责究竟是由谁承担？（3）浐灞半岛A10/15小区业主委员会筹备组成立时时在浐灞管委会备案的，如果浐灞管委会没有管理职责，那么该权利源自何处？综上一审法院认定浐灞管委会并非本案适格被告，不符合客观事实，西安浐灞生态区管理委员会为本案适格被告。二、一审法院在行使释明权后，五十上诉人的增加被告申请，径直裁定驳回起诉，程序违法。1、西安市人民政府和西安市住房保障和房屋管理局应当是本案的适格被告。根据最高院行政诉讼法解释第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，在浐灞管委会权责不明、推诿责任的情况下，追加西安市人民政府和西安市住房保障和房屋管理局作为本案被告合理合法。2、一审法院无视上诉人的增加被告申请书，径直裁定驳回起诉，程序违法。一审开庭后法院对上诉人就本案被告浐灞管委会主体适格、权利职责以及法律依据等问题询问了上诉人，并就上述问题向上诉人进行了充分地释明，后上诉人根据法院释明的内容向一审法院提交了追加西安市人民政府和西安市住房保障和房屋管理局为被告的书面申请书。然而一审法院在收到该申请书后，却无视该申请书，甚至以“被告浐灞管委会作为市政府直属事业单位并不具有进行相关行政处罚的职权，如有委托也应以委托机关为被告，其被告主体不适格”，“经本院释明”上诉人“坚持起诉浐灞管委会为被告，不同意变更”为由，裁定驳回起诉，不仅歪曲事实，同时程序违法。综上请求二审法院依法撤销一审裁定并发回重审。被上诉人辨称，没有任何文件规定浐灞管委会有对房地产开发公司进行处罚的权利。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定，驳回上诉。在一审期间，双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院已送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。二审经查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，上诉人在原审中起诉的被告为西安浐灞生态区管理委员会，根据原审卷宗的证据《西安市机构编制委员会关于组建浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》证明该管委会是市政府直属的事业单位，非行政机关，亦非法律、法规、规章授权的组织，故其在原审中不是适格的被告；追加适格被告的前提是原诉被告适格，因遗漏共同被告而予以追加，本案中，上诉人在原审法院明确告知被告不适格的情况下，拒不变更被告，而要求增加适格被告的请求没有法律依据，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，裁定如下：维持原裁定，驳回上诉。本裁定为终审裁定。审判长 刘 爽审判员 左 昆审判员 屈艳红二〇一七年一月二十日书记员 赵 卫