江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）通中民终字第00512号
上诉人（原审被告）徐循根。
被上诉人（原审原告）如皋市搬经镇人民政府，住所地如皋市搬经镇。
法定代表人胡小勇，镇长。
委托代理人田小兵，如皋市搬经法律服务所法律工作者。
上诉人徐循根因与被上诉人如皋市搬经镇人民政府（以下简称搬经镇政府）建设用地使用权合同纠纷一案，不服如皋市人民法院（2014）皋民初字第1017号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年11月8日，搬经镇政府为甲方，徐循根为乙方签订《协议书》一份，约定，为贯彻落实如皋市人民政�皋政办发（2011）204号文件精神，加速殡葬改革步伐，不断适应新形势下的殡改工作要求，推进殡葬事业科学发展，结合搬经镇实际情况，经请示市民政宗教等有关部门，通过甲乙双方充分酝酿协商一致在搬经镇加力社区（原护国寺即加力小学旧址）建设“如皋市搬经镇公益性骨灰存放堂”具体位置在原加力小学向东192米，向西24.5米。向北116米至334省道，总占地47.5亩，现就相关事宜订立协议如下：一、甲方负责土地供给协调，根据规划确保土地按期交付（一期天王殿存放堂公益楼16亩，二期宝塔服务用房7.71亩，三期花坛葬停车场18.77亩），做好建设公益性骨灰存放堂（护国寺）的相关报批手续，负责提供乙方施工及运营时所需的三相电源，负责协助办理新建护国大道与334省道交接路口的开通手续。二、乙方具体负责存放堂（护国寺）的规划，同时报请政府相关部门�准，报批项目包括公民寄存骨灰盒时所需祭祀场所、佛教场所、办公场所、骨灰盒存放架、停车场所、焚烧炉等功能。……六、原加力小学固定资产协商价20万，由乙方分五年支付给甲方，支付时间为每年12月30日前。七、政府为了支持乙方发展，乙方所需用土地性质分两类，一幅为国有土地，一幅为集体所有制土地，具体面积按实际丈量后确定。集体所有制土地租用的加力村村民的土地按每亩1500元／年，由乙方支付给加力社区集体组织经济分配，从征用之日起计算；国有土地归政府作为建设公益的投入。
2011年11月21日，如皋市民政局向如皋市搬经镇人民政府作出《关于兴建搬经镇护国寺公墓的批复》，同意兴建“搬经镇护国寺公墓”，地址搬经镇加力社区原加力小学旧址，该公墓为镇级公益性公墓，由镇政府负责管理。
2011年12月10日，搬经镇�府为甲方，徐循根为乙方签订《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》约定，根据2011年11月21日如皋市民政局《关于新建如皋市搬经镇护国寺公墓的批复》精神，2011年11月8日我镇政府与乙方的协议书有关约定，作以下补充协议并与2011年11月8日协议书同时生效，具体条款如下：1、护国寺公墓为民办非企自营式公益事业，管理主体为乙方，涉及管理的其它行政事务由甲方负责。2、鉴于该项目是依附镇设立的公墓，凡由甲方民政办批准的搬经籍骨灰一律免费存放，存放位置由乙方现场安排，公墓的殡葬用品及配套服务乙方实行有偿服务。3、护国寺公墓的规划已批准，如有现场调整需沟通，寺内佛像由乙方请教宗教界人士指导安排。4、凡经甲方批准的特困人员骨灰的存放，其配套服务需优惠的，政府的服务费可以免收，在乙方与社区结算时扣减。5、土地由甲方在2011年12月25日前进行支付，延期乙方免付青苗补偿费，项目延期。6、乙方申请甲方协助办理民办非企登记证书，其他未明事项双方另行协商。
上述协议签订后，徐循根委托如皋市建筑设计院有限公司设计了建设图纸，拆除了原加力小学的中间两栋平房，修建道路及场地。2012年2月6日举行了如皋市搬经护国寺大雄宝殿奠基仪式。徐循根缴纳了保证金及相关土地租赁费。
另查明，如皋县土地管理局1987年12月31日作出皋地征补（1987）30号《关于加力乡政府等二十个单位补办征地手续的批复》，第14，同意加力乡加力小学划拨使用加力村地段国有土地5.59亩。原加力小学被撤并后，原加力小学的资产归如皋市搬经镇人民政府所有，原加力小学划拨使用加力村地段国有土地5.59亩性质仍为国有划拨土地。
搬经镇政府于2014年7月8日向法院起诉，要求解除2011年11月8日双方签订的《协议书》及2011年12月10日签订的《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》。审理中，搬经镇政府将诉讼请求变更为：1、确认双方2011年11月8日的协议书以及2011年12月10日的补充协议书无效。2、将原加力小学清理后交付搬经镇政府。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。第四十四条�定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。2011年11月8日，双方签订《协议书》一份，约定在搬经镇加力社区（原护国寺即加力小学旧址）建设如皋市搬经镇公益性�灰存放堂，具体位置在原加力小学向东192米，向西24.5米。向北116米至334省道，总占地47.5亩，其中含加力小学划拨使用加力村地段国有土地5.59亩在内。2011年12月10日，双方签订《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》一份，约定了搬经镇护国寺公墓建设及使用的相关事项。上述协议签订后，徐循根委托如皋市建筑设计院有限公司设计了建设图纸，拆除了原加力小学的中间两栋平房，修建道路及场地。2012年2月6日举行了如皋市搬经护国寺大雄宝殿奠基仪式。徐循根缴纳了保证金及相关土地租赁费。如皋市搬经镇护国寺公墓为镇级公益性公墓，使用土地应经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准，其中加力小学划拨使用加力村地段国有土地5.59亩，应按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定办理相关转让法律手续。搬经镇政府对加力小学划拨使用加力村地段国有土地5.59亩，未按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定办理相关转让法律手续，将原加力小学的土地及房屋转让给徐循根使用，违反了法律法规禁止性、效力性规定，故2011年11月8日双方签订的《协议书》及2011年12月10日双方签订的《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》无效。徐循根应将占有、使用的原加力小学的土地及房屋的障碍物清除完毕，返还给搬经镇政府。徐循根因履行2011年11月8日《协议书》及2011年12月10日《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》造成的相关损失，可另行主张权利处理。据此，原审法院判决：一、2011年11月8日搬经镇政府政府�徐循根签订的《协议书》及2011年12月10日搬经镇政府与徐循根签订的《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》无效。二、徐循根将占有、使用的原加力小学的土地及房屋的障碍物清除完毕，将原加力小学的房屋返还给搬经镇政府，不得占有、使用原加力小学的土地。案件受理费2190元，由搬经镇政府承担1095元，徐循根承担1095元。
宣判后，上诉人徐循根不服一审判决，向本院提起上诉称，在双方签订合作协议以后，徐循根缴纳了履约保证金，完成了道路、停车场及大殿基础部分的施工，搬经镇政府不履行协助义务办理各项建设手续，还派人组织施工，其行为与《中华人民共和国土地法》第十六条之规定相违背，属于行政不作为。搬经镇政府请求确认合同无效没有法律依据，案涉协议不存在欺诈、胁迫情形，不存在恶意串通损害第三人利益情形，没有损害社�公共利益及违反法律规定的内容。搬经镇政府不但应继续履行合同，而且还应当承担相应违约责任。请求二审法院撤销原判，依法确认双方签订的合作协议真实有效，搬经镇政府继续履行合同，承担因延期履约造成的损失，本案诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人搬经镇政府答辩称，一审法院的判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
经审理查明，原审法院查明的基本事实正确，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点为双方当事人2011年11月8日签订的《协议书》及2011年12月10日签订的《如皋市搬经镇护国寺公墓补充协议书》的效力应如何认定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，搬经镇政府与徐循根约定建设的公墓需使用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，应向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并由县级以上地方人民政府批准。对于加力小学划拨使用加力村地段的国有土地，则应按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定办理相关转让法律手续。但直至本案一审法庭辩论终结前，双方未能按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定办理相关土地转让法律手续，而将原加力小学的土地及房屋转让给徐循根使用，违反了法律法规禁止性规定，原审认定双方的协议无效并无不当。徐循根在未办理任何�续的情况下使用土地，侵害了国家利益，依法应予返还。综上，徐循根的上诉请求无事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币2190元，由上诉人徐循根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦昌东
代理审判员 高 雁
代理审判员 郭相领
二〇一五年八月三日
书 记 员 李新珠
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条：
第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、�定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定