辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽14行终29号
上诉人（原审被告）绥中县国土资源局。
法定代表人李凤山。
委托代理人刘铁林。
委托代理人马猛。
被上诉人（原审原告）丁铁力。
委托代理人靳国林。
上诉人绥中县国土资源局因对被上诉人丁铁力作出土地行政处罚一案，不服建昌县人民法院（2015）建行初字第00046号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人绥中县国土资源局的委托代理人刘铁林、马猛，被上诉人丁铁力及其委托代理人靳国林均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，本案原告丁铁力与绥中县小庄子镇政府、海泉村委会于2007年10月10日签订了建洗姜场的协议。双方商定，同意原告在自家承包地建临时洗姜场。原告于当年建成后至2014年3月一直用于种姜农户洗姜和收储生姜。2010年11月2日原告洗姜场成立蔬菜专业合作社。2014年3月，被告依据举报，对原告建洗姜场的行为进行调查，认定原告未经审批建洗姜场的行为属于非法占地，于2014年3月14日作出绥国土罚字（2014）017号行政处罚决定。原告对该决定不服向绥中县人民政府申请复议，绥中县人民政府于2014年7月14日作出了维持该处罚的决定，原告仍不服诉至法院。本院于2014年10月30日作出（2014）建行初字第00043号行政判决，以主要证据不足为由撤销被告�作行政处罚决定。被告不服提出上诉，葫芦岛市中级人民法院于2015年1月12日作出（2014）葫行终字第00076号行政判决，以适用法律错误为由，维持原审法院判决。2015年5月26日，被告以同一事实对原告再次作出处罚，原告仍不服，诉至法院。
原审法院认为，被告作为国土资源行政管理部门，对土地违法行为具有行政处罚权。本案原告建洗姜场用于种姜农户清洗、临时存储、分拣包装场所用地，该临时洗姜场属于服务于种姜农户的附属设施用地。现洗姜场成为蔬菜专业合作社，属于农业配套设施，用于服务农业生产。根据国土资源部、农业部发布的国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“生产设施，附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，生产结束�，经营者应按要求进行土地复垦，占有耕地的应复垦为耕地”的相关精神。原告经村、镇协议在承包地上建洗姜场所，没有改变耕地的性质。因此被告认定原告未经审批非法占地对其进行处罚显系主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1目之规定，判决撤销被告于2015年5月26日作出的绥国土罚字（2015）033号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人绥中县国土资源局上诉称，一、上诉人于2015年5月26日作出的（2015）033号行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当，且上诉人的具体行政行为没有超过追溯时效，依法应予维持。经上诉人再次调查，被上诉人丁铁力未经政府国土资源行政主管部门批准，于2007年10月擅自占用绥中县小庄子镇海泉村耕地建房。经我单位执法监察人员现场�测并根据违法用地坐标落图，国家二调土地利用数据库显示所占地类为耕地，面积为338平方米；土地利用总体规划数据库显示该地不符合土地利用总体规划。据此，上诉人认为被上诉人丁铁力非法在耕地建房事实清楚、证据确实充分。被上诉人丁铁力未经政府国土资源行政主管部门批准，擅自在耕地上建房且建成的房屋存在至今，已经破坏了耕地的种植条件，其行为明显违反了《土地管理法》第36条的规定。针对被上诉人丁铁力的行为，上诉人根据《土地管理法》第74条和《土地管理法实施条例》第40条之规定，对被上诉人依法作出了本案行政处罚；二、原审法院认定事实不清，适用法律法规错误。原审法院认为被上诉人丁铁力建房属于农业配套设施，用于服务农业生产。其理由是根据国土资源部、农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）的相关精神，从而认定上诉人处罚证据不足。上诉人认为，上述《通知》于2014年9月29号下发，根据法的溯及力原则，该《通知》只适用于其生效后发生的行为和事件，不溯及既往。本案中，被上诉人的洗姜场始建于2007年10月份，《通知》不能规范2007年10月份发生的行为和事件。2014年3月14日，上诉人曾对被上诉人作出（2014）017号行政处罚，市法院二审判决认为该处罚适用法律错误，应予撤销。上诉人于2015年5月26日对被上诉人丁铁力作出的（2015）033号行政处罚决定，是依据市法院（2014）葫行终字第00076号行政判决，根据已查明的丁铁力违法事实，适用正确的法律法规，重新作出的具体行政行为，请求二审法院撤销一审判决，以维护法律的尊严。上诉人向一审法院提交了7份证据：1、丁铁力的询问笔录；2、现场勘测笔录；3、地籍证明；4、规划证明；5�现场照片；6、违法案件会审记录；7、相关法律适用。以上证据用以证明被诉行政行为合法。
被上诉人丁铁力辩称，一、一审判决认定事实清楚，被答辩人强调追溯时效荒谬。一审法院在审理中已经查明2007年答辩人建洗姜场，是在与村签订协议并经镇政府批准且在自家承包地内所建，事实清楚。被答辩人一再强调并在上诉状中称我擅自占用耕地建房，是不尊重客观事实。临时建筑只是地面进行使用，并未破坏耕地的种植条件，以保护耕地为由进行处罚错误。2007年至今，不存在连续和继续状态，也不影响今后的复耕，一审认定客观准确。二、一审使用国土资发（2014）127号文件正确，不涉及法律追溯时效问题。（2014）127号文件已经明确进一步支持设施农业健康发展，说明国家一直支持设施农业的发展，只是存在不完善的地方，为此下发该文件，因此不存在法律追溯时效问题。综上，请求驳回上诉。被上诉人向一审法院提交了5份证据：1、被上诉人与海泉村委会及小庄子镇人民政府签订的建洗姜场协议；2、绥中县小庄子镇铁力蔬菜专业合作社税务登记证、组织机构代码证、工商执照；3、2015年铁力蔬菜专业合作社生姜种植明细表；4、企业投资项目备案确认书；5、收姜现场照片。以上证据用以证明绥中县国土资源局对其进行处罚没有事实依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人绥中县国土资源局依法具有作出本案土地行政处罚的职权依据。本案争议焦点是2014年9月29日，国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）（以下简称《通知》）下发后，上诉人是否还应当对被上诉人于2007年10月在自家承包地上建洗姜场的行为进行处罚。被上诉人的洗姜场系其与所在的绥中县小庄子镇海泉村委会签订协议的基础上建设的生姜清洗、存储及分拣包装场所，并取得了小庄子镇人民政府的同意，属于《通知》中界定的设施农业生产中必需的农产品临时存储、分拣包装场所用地，直接服务于农业生产。该洗姜场虽建于2007年10月，并持续至今，但在《通知》下发后此类用地属于设施农业用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦。故根据情势变更原则，上诉人在《通知》下发后再对被上诉人的洗姜场进行处罚不妥，一审法院判决撤销了上诉人对被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，判决结果正确，应予维持。但一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目错误，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 花 勇
审判员 刘久斌
二〇一六年四月五日
书记员 张关中
本判决援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原�决、裁定；”