江苏省涟水县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0826行初49号
原告黄秀花，女，1963年11月26日生，汉族，居民，住涟水县。
委托代理人程荣，男，1989年12月1日生，汉族，居民，住涟水县（系原告儿子）。
委托代理人袁辉，男，1973年8月1日生，汉族，居民，住涟水县。
被告涟水县黄营乡人民政府，住所地在涟水县黄营乡黄营街。
法定代表人吉爱国，乡长。
委托代理人王云峰，该乡副乡长。
委托代理人季志南，江苏龙俊律师事务所律师。
原告黄秀花因被告涟水县黄营乡人民政府不履行法定职责一案，于2016年10月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案。原告黄秀花及其委托代理人程荣、袁辉、被告涟水县黄营乡人民政府行政机关负责人王云峰、委托代理人季志南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄秀花诉称，2016年2月19日涟水县人民政府作出[2015]涟政行复字第27-2号《行政复议决定书》，责令被告对原告与第三人之间的争议在60日内依法作出处理，但被告收到复议决定后并未在规定期限内作出处理。为此，涟水县人民政府于2016年5月17日作出[2016]涟政复字第10号《责令履行行政复议决定书》，责令被告60日内履行义务，结果被告仍然没有作出处理。因此，根据《行政诉讼法》有关规定诉请人民法院，确认被告不履行[2015]涟政行复字第27-2号《行政复议决定书》之行为违法，并判决被告限期履行[2015]27-2号《行政复议决定书》。
原告庭审中向法庭提供下列证据：1、2016年3月22日原告向被告提交的《确权处理申请书》及邮政快递交寄单；2、2016年4月6日被告要求原告提供证据材料通知书；3、1998年原告的《农村集体土地承包经营权证书》；4、2004年4月8日原告《农村土地家庭承包合同书》；5、原告的《农村土地承包到户登记簿》；6、2016年2月19日涟水县人民政府[2015]涟政行复第27-2号《行政复议决定书》；7、2016年3月22日原告向涟水县人民政府法制办邮寄的《责令履行行政复议决定申请书》及邮政快递交寄单；8、2016年5月17日涟水县人民政府[2016]涟政复字第10号《责令履行行政复议决定通知书》；9、2015年11月23日涟水县人民政府[2015]涟政行复第27-1号《撤销决定书》；10、2016年3月15日被告作出的《告知书》。上列证据证明原告与刘柏等农户之间存在土地权属争议，被告没有履行法定职责。
被告涟水县黄营乡人民政府辩称，被告在处理原告与刘柏等农户土地承包经营权确权过程中，原告与刘柏等农户于2014年12月份就承包地纠纷已达成协议，因此，在该协议没有经法院或仲裁程序对其效力进行确认的情况下，被告不应超越职权对双方签订的协议内容进行实质性改变，原告再行要求对所涉土地进行确权没有法律依据。对此，被告已责成原告所在居委会再行调解或经司法程序解决纠纷。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告涟水县黄营乡人民政府法定期限内向本院提供下列证据用以证明自己的答辩主张：1、2014年12月原告黄秀花与刘柏等农户签订的《矛盾调解协议》；2、2016年7月15日黄营居委会《关于黄秀花与刘柏、黄玉祥等九户土地矛盾调处意见》。
经庭审举证、质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：
原告提供的证据3、4、5，结合本院与刘柏等人的谈话笔录，不能证明原告与刘柏等户之间存在土地承包经营权权属争议；证据6、7、8、9、10，只能证明本案有关事实，其中证据6、8不能作为原告起诉被告不履行职责的事实依据；证据1、2，能够证明原告因与刘柏等人之间的土地承包经营权矛盾而申请被告确权处理的事实。
被告提供的证据1、2，结合原、被告庭审中的陈述，能够证明原告因与刘柏等农户之间的土地承包经营权矛盾，在被告的主持下双方已达成调解协议，以及被告在涟水县人民政府作出[2016]涟政复字第10号《责令履行行政复议决定通知书》后责成原告所在居委会进一步调处的事实。
经审理查明：原告与刘柏等人为同组村民，2014年10月刘柏等人与原告为土地承包经营权发生矛盾而信访。2014年11月19日被告根据刘柏等人的申请作出《关于黄营乡黄营居委会巷西组刘柏等九户群众与黄秀花家土地纠纷的处理决定》，2015年7月21日原告不服该决定申请行政复议，同年10月12日涟水县人民政府作出[2015]涟政行复第27号《行政复议决定书》，维持了上述的处理决定。原告不服，于2015年10月20日向本院提起行政诉讼。在本院审理过程中，被告于同年11月18日自行撤销了2014年11月19日作出的《处理决定》并承诺重新作出处理，原告亦因此于2015年12月4日自愿撤回起诉。在此同时即11月23日，涟水县人民政府作出[2015]涟政行复第27-1号《撤销决定书》，亦撤销了原[2015]涟政行复第27号《行政复议决定书》。之后，因被告没有兑现承诺，原告仍就已撤销的2014年11月19日作出的处理决定口头向涟水县人民政府申请恢复行政复议程序，2016年2月19日涟水县人民政府作出[2015]涟政行复第27-2号《行政复议决定书》，确认该处理决定违法并责令被告60日内依法作出处理。
2016年3月15日被告以刘柏等人已不再要求对土地承包经营权矛盾进行处理、原告与刘柏等人已达成协议、现再行处理已无必要为由，向原告发送《告知书》。对此，原告于同年3月22日既向涟水县人民政府寄送《申请书》，请求涟水县人民政府责令被告履行[2015]涟政行复第27-2号《行政复议决定书》，同时又向被告提出确权申请。涟水县人民政府收到申请后，于2016年5月17日作出[2016]涟政复字第10号《责令履行行政复议决定通知书》，责令被告60日作出处理。被告收到原告的确权申请后，没有作出答复，仅责成原告所在村委会进一步协调。原告认为被告没有履行法定职责，遂提起诉讼。
另查明，在被告2014年11月19日作出处理决定后，被告受原告的请求，并在其主持下，原告与刘柏等人于2014年12月就土地承包经营权矛盾达成调解协议。另外，双方发生争议的土地在二轮承包时即1998年度就已登记在原告的《农村集体土地承包经营权证书》中，而刘柏等户的1998年度承包经营权证中均没有登记。
本院认为，原告提起本案诉讼的事实依据，一是涟水县人民政府的[2015]涟政行复第27-2号《行政复议决定书》，即复议决定书责令被告在指定期限内履行义务而被告没有履行；二是原告于2016年3月22日的申请，即原告申请后被告没有在法定期限内履行义务。对于事实依据一，该27-2号复议决定是就被告2014年11月19日作出的处理决定行为进行的，而在启动该复议程序前，即2015年11月18日被告已对2014年11月19日的处理决定进行了撤销，并非是在复议程序进行中；对于原告于2015年7月21日申请启动的复议程序已因涟水县人民政府作出的[2015]涟政行复字27号复议决定而终结，尽管该复议决定后期亦被撤销。因此，涟水县人民政府仍对已经不存在的行为进行复议，无事实依据，其作出的[2015]涟政行复第27-2号《行政复议书》不能作为原告提起不履行法定职责诉讼的事实依据。对于事实依据二，所谓权属争议是指双方当事人对土地所有权或使用权而发生的争议，根据江苏省高级人民法院关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》若干问题的意见，只有当同一土地同时登记在两户以上的经营权证中才构成权属争议，而本案原告所称的争议土地只登记在其1998年的经营权证中且实际由其耕种，另一方当事人即刘柏等户1998年度经营权证根本没有登记。因此，在各方当事人所持有的1998年经营权证没有撤销的情况下，不能认定原告与刘柏等户之间存在土地权属争议。故原告2016年3月22日的申请亦不能作为被告不履行法定职责的事实依据，其申请并不属于被告的法定职责范围，况且原告与刘柏等户之间已就争议的土地承包经营权达成调解协议。当然，针对原告的申请，被告应当首先审查是否属于自己的职权范围，是否存在权属争议，即使不属于职权范围、不存在权属争议，作为服务型政府理应作出答复，但本案被告没有证据证明其已经作出相应的回复，在此应给予批评。综上，原告起诉被告不作为理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告黄秀花的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄秀花负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）
审 判 长 张 云
审 判 员 周建权
人民陪审员 吕柏松
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 钱文君
附：相关法律条文及司法解释
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其它应当判决驳回诉讼请求的情形。