安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮行终字第00009号
上诉人（一审原告）：淮南市昌成纸业有限责任公司，住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人：刘士平，该公司经理。
委托代理人：刘波，该公司职员。
委托代理人：冯彬，北京京华律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人：梁立昌，该区区长。
委托代理人：朱光，该区副区长。
委托代理人：胡艳丽，安徽竞合律师事务所律师。
上诉人淮南市昌成纸业有限责任公司（以下简称昌成纸业公司）因房屋补偿行政决定一案，不服安徽省凤台县人民法院（2015）凤行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人昌成纸业公司的法定代表人刘士平及其委托代理人刘波、冯彬，被上诉人淮南市田家庵区人民政府（以下简称田区政府）的委托代理人朱光、胡艳丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：因淮南市龙王沟水系林场路项目建设，田区政府决定对该项目范围内的房屋及附属物实施征收。2013年8月1日，由淮南市舜耕镇人民政府作出《房屋征收调查登记通告》，并在“林场路及周边地块征地拆迁指挥部”的公告栏进行了张贴公示。同年8月11日，淮南市舜耕镇人民政府作出《龙王沟水系林场路项目前期摸底调查情况公告》，并进行了张贴公示。同年8月20日，田区政府作出《林场路项目国有土地房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》，该方案确定：“田家庵区人民政府是该项目房屋征收人，田家庵区城乡建设委员会负责组织、监督房屋征收与补偿实施工作，并委托淮南市舜耕镇人民政府具体实施”。并进行张贴公示，公告期30日。同年9月15日，淮南市舜耕镇人民政府作出《淮南市龙王沟水系林场路项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。同年9月26日，田区政府作出了《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》以及《林场路项目（田家庵段）国有土地房屋征收与补偿方案》。《淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定公告》载明了征收目的、征收范围、征收部门及实施单位、征收签约期限、征收补偿标准等，告知了行政复议、诉权，并附有《林场路项目（田家庵段）国有土地房屋征收与补偿方案》。昌成纸业公司的部分房地产在田区政府征收范围之内。林场路项目征收昌成纸业公司工业用途的房屋2088.94平方米，占用昌成纸业公司的工业用地3427.04平方米，其中房屋占地1821.24平方米，其余土地1605.8平方米。2013年11月25日，林场路项目征迁办公室通知被征收人选择房地产评估所，并告知：被征收人应当在该公告公布之日起三日内协商选定评估机构，并将结果以书面形式报送征收部门。若在规定时间内协商选定不成，房屋征收部门将通过公开抽签的方式确定评估机构。昌成纸业公司选择了安徽大众房地产评估咨询有限公司，但昌成纸业公司要求按照其所列事项进行评估。田区政府认为昌成纸业公司的要求不合理，双方因此发生争议，田区政府未采纳昌成纸业公司的要求。2013年11月28日，在区人大、政协、纪检、监察部门全程监督下，田区政府邀请公证机构全程公证，在昌成纸业公司单位代表周德宝及备案的评估机构代表在场的情况下，由区人大代表从备案的评估机构中采取抽签方式确定安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司为评估机构。2013年12月27日，该评估机构作出房地产估价报告，昌成纸业公司提供的房地产权证载明的工业用房2088.94平方米，市场价值2074529元；室内装饰装修市场价值58310元。林场路项目征迁办公室于同年12月28日将该报告送达给昌成纸业公司。2014年3月11日，林场路项目征迁办公室向昌成纸业公司送达“关于选择土地评估机构的公告”，并告知：被征收人应当在该公告公布之日起三日内协商选定评估机构，并将结果以书面形式报送征收部门。若在规定时间内协商选定不成，房屋征收部门将通过公开抽签的方式确定评估机构。2014年3月14日，在田家庵区人大、政协、纪检、监察部门全程监督下，田区政府邀请公证机构全程公证，在备案的评估机构代表在场的情况下，由区人大代表从备案的评估机构中采取抽签方式确定安徽广利远宏土地评估咨询有限公司为评估机构。2014年3月19日，该评估机构作出土地估价报告，昌成纸业公司工业用地1605.8平方米，土地总地价485000元。林场路项目征迁办公室于同年3月19日下午将该报告送达给昌成纸业公司。昌成纸业公司对评估报告未申请复核评估。2014年2月18日，昌成纸业公司的法定代表人以田区政府作出的《房屋征收决定公告》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》且征收程序违法，损害了其合法权益为由，提起行政诉讼，请求依法撤销田区政府作出的征收决定。经凤台县人民法院及淮南市中级人民法院审理，驳回其诉讼请求。2014年4月8日，田区政府在与昌成纸业公司就被征迁房屋的补偿无法达成协议的情况下，作出了田政征补（2014）第1号《淮南市田家庵区人民政府房屋征收补偿决定书》，其内容如下：一、征收部门给予被征收人被征收房屋（含房屋所占土地）货币补偿金2074529元；室内装潢金额58310元；按照《林场路项目（田家庵区段）国有土地房屋征收与补偿方案》中关于“可按征收房屋评估价的10%支付停产停业损失及搬迁费用”的规定，给予搬迁费、停产停业损失费207453元；被征收人房屋庭院占地面积土地价格为485000元；土地地上附着物价格为55361元。以上合计为2880653元。二、被征收人自收到本决定之日起15日内，完成搬迁并交付被征收房屋钥匙。三、自被征收人向征收实施单位交付被征收房屋钥匙之日起7日内，征收部门付清补偿款。并告知了申请行政复议及诉权。2014年5月29日，昌成纸业公司提起复议申请，淮南市人民政府于2014年10月24日维持了田区政府作出的房屋征收补偿决定。昌成纸业公司认为田区政府的行为严重损害了昌成纸业公司的权益。于2015年1月提起诉讼，请求依法撤销该补偿决定。
一审法院认为：城市建设的快速发展，导致原来的城市公共基础设施已不能满足居民生产生活的需要，田区政府实施的龙王沟水系林场路项目是淮南市重要的城市排水水系，承担着淮南市洞山地区和田家庵主城区排水功能，是城市排水防洪及缓解市区交通压力的重要民心民生公共基础性建设工程。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作……”。田区政府具有负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职责。田区政府为了公共利益的需要，组织实施淮南市龙王沟水系林场路项目建设，有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收昌成纸业公司国有土地上的房屋。因昌成纸业公司、田区政府在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，田区政府具有依法按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。昌成纸业公司称田区政府对评估机构的选定违法，对被征收房屋价值的补偿价格未参照类似房地产的市场价格，违反建设用地规划许可，超越道路红线违法征收。1、关于评估机构的选定及类似房地产市场价格等问题。在征收补偿过程中，昌成纸业公司虽选择了安徽大众房地产评估咨询有限公司，但昌成纸业公司要求按照其所列事项进行评估。田区政府认为昌成纸业公司所列事项不合理，未采纳昌成纸业公司的要求，双方发生争议。田区政府在区人大、政协、纪检、监察部门全程监督下，邀请公证机构全程公证，备案的评估机构及昌成纸业公司单位代表在场的情况下（选择土地评估机构，昌成纸业公司未到场），由区人大代表从备案的评估机构中采取抽签方式确定评估机构。对评估机构的确定虽在字面上与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定不符，但评估机构的选定不是田区政府主观确定，对评估机构选定公开、公平、公正，具有程序正当性，且评估机构适用的评估依据、标准是一样的。因此，田区政府对评估机构的确定在实质意义上并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不违反立法精神。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”本案中，昌成纸业公司提供的房地产权证及土地使用权证载明的是工业用房、工业用地。被征收房屋及同时收回的国有土地使用权价值是具有相应资质的房地产及土地价格评估机构按照房屋征收评估办法等评估确定的，并不是田区政府的行为。昌成纸业公司对评估报告有异议，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。昌成纸业公司虽对评估报告有异议，但其未向房地产价格评估机构申请复核评估。亦未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，昌成纸业公司提出的异议理由不成立。2、关于田区政府是否超越道路红线，违反建设用地规划许可违法征收问题。田区政府实施的龙王沟水系林场路项目征收范围是根据规划部门的规划等确定的。道路红线不包含绿线及建筑退让距离。城市控制性详细规划和技术规范包含道路红线和绿线及建筑退让距离，在道路交叉处还有道路展宽的设计技术规范。且规划许可是征收决定应审查的范围。因此，昌成纸业公司的该异议理由不成立。3、关于评估报告是否漏项问题。房地产价格评估机构在原告、田区政府参与下，经过现场勘测、清点需评估的事项，并签字确认。根据田区政府的委托，评估机构按照房屋征收评估办法等为依据进行评估。因此，昌成纸业公司的该异议理由缺乏依据，不予采纳。综上，田区政府作出的田政征补（2014）第1号《淮南市田家庵区人民政府房屋征收补偿决定书》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回昌成纸业公司的诉讼请求。
宣判后，昌成纸业公司不服，向本院提起上诉称：一、田区政府作出的《淮南市田家庵区人民政府房屋征收补偿决定》（田政征补（2014）1号）违反行政法律原则及法律规定，应予撤销。该补偿决定违反了决策民主、程序正当、公正补偿的原则。主要体现在评估机构的选定和评估方法的使用未采纳昌成纸业公司申请，评估结果未按照法律规定的参照类似房地产市场价格。二、田区政府提供的三份《评估报告》，不能作为做出征收补偿决定的依据。1、评估机构的选定违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》第20条的规定，昌成纸业公司在规定期限内提交选择评估机构的申请，且未附加任何不合理事项，田区政府未予采纳，采取摇号方式选定评估机构无依据。2、土地评估报告中，评估机构没有土地评估资质。3、评估结果没有参照类似房地产的市场价格，远低于市场价格，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条的规定。4、评估的委托主体不合法。本案评估的委托人是“林场路项目征迁办公室”，其既不是征收决定记载的房屋征收部门，也不是房屋征收实施机构，其无委托评估资格。5、附属设施及装修部分的评估存在遗漏项目问题，如供电和供水系统未进行评估。三、该林场路项目存在少批多征的问题。《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》均显示用地为25米，而征收补偿决定中载明项目用地40米宽，侵害了上诉人合法权益。综上，请求：一、撤销凤台县人民法院（2015）凤行初字第00005号行政判决；二、撤销田区政府作出的《淮南市田家庵区人民政府房屋征收补偿决定》（田政征补（2014）1号）；三、本案一、二审诉讼费用由田区政府承担。
田区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。田区政府所作出的征收补偿决定事实清楚，程序合法。评估报告合法有效，评估机构的选定程序符合法律规定。上诉人所称的林场路项目征地少批多征的问题无依据，且与本案无关。
田区政府向一审法院提交的主要证据及依据有：（一）事实依据：1、组织机构代码证。2、房屋征收补偿决定书。3、田家庵区人民政府关于淮南市昌成纸业有限责任公司房屋征收补偿决定的通告及公证书。4、淮南市田家庵区人民政府房屋征收决定（2013年第6号）、林场路项目国有土地房屋征收与补偿方案及公告。5、（2014）淮行终字第00018号淮南市中级人民法院行政判决书。6、市规划委员会会议纪要、市发改委批复、建设用地规划许可证。7、原告营业执照、房地产权证。8、房屋丈量表、拆迁登记表、测绘图。9、关于选择征收房屋评估机构的公告、征收土地评估机构的公告、送达照片、抽签选择评估机构签到表、公证书。10、房地产评估报告、评估报告、土地评估报告。11、（2014）皖淮正公证字第7754号、7809号公证书（两份）。12、淮府复决（2014）12号行政复议决定书。（二）法律依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十六条；2、《淮南市贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的意见》；3、《关于印发淮南市国有土地上房屋征收与补偿标准的通知》。
昌成纸业公司向一审法院提交主要证据有：1、2010年5月8日的拆迁登记表；2、2013年11月26日昌成纸业公司的申请书；3、2013年1月17日的房屋征收协议书。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，一审法院认证正确，二审对一审查明的事实予以确认。
本案争议焦点：田区政府提供的评估报告是否合法有效，能否作为做出征收补偿决定的依据，具体包括：一、评估委托主体是否合法；二、评估机构的选定是否符合法律规定；三、涉案评估机构是否具有土地评估资质；四、评估结果是否适当；五、附属设施及装修部分的评估是否全面，是否存在漏项问题。
针对上述争议焦点，本院评判如下：
一、关于评估委托主体是否合法的问题。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款的规定：“房产地价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。……。”本案评估的委托人是“林场路项目征迁办公室”，经查，该机构是田区政府为林场路项目建设而专门设立的机构，具体负责林场路及龙王沟水系改造项目征迁工作，故以该机构作为本案评估的委托人，符合上述法律规定。昌成纸业公司认为评估的委托主体不合法的上诉理由不能成立，不予支持。
二、关于评估机构的选定是否符合法律规定的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。……”本案中，其他被拆迁户均就拆迁安置补偿事宜与征拆单位达成一致意见，发生争议的仅昌成纸业公司一户，故田区政府在区人大、政协、纪检、监察等部门全程监督下，邀请公证机构全程公证，由区人大代表从备案的、有资质的评估机构中采取抽签方式随机选定评估机构，符合上述规定，从程序上保证了评估机构的选定公开、公正，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的充分保障被拆迁人合法权益的立法精神。故昌成纸业公司认为评估机构的选定不合法的上诉理由不能成立，依法不予支持。
三、关于涉案评估机构是否具有土地评估资质的问题。经查，本案中，对涉案土地使用权价值进行评估的是安徽广利远宏土地评估咨询有限公司，该公司提供了安徽省土地估价师协会出具的土地评估中介机构注册证书，且该公司的企业法人营业执照中载明的经营范围包括土地评估，故该公司具有对涉案土地作出评估的相应资质。昌成纸业公司认为评估机构没有土地评估资质的上诉理由不能成立，不予支持。
四、关于评估结果是否适当的问题。依据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“……对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；……。”第三十条规定：“被征收房屋类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程序、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”本案中，昌成纸业公司提供的房地产权证载明的用途是工业、仓储用，提供的土地使用权证载明的用途是工业用地。故评估机构在此基础上，按照昌成纸业公司的房产和土地的性质和用途，综合其他相关因素，作出的评估结论，依据充分，合理适当。昌成纸业公司认为涉案评估结果远低于市场价格的上诉理由不能成立，不予采纳。另外，关于评估房屋的面积问题，淮南市房地产产权和市场管理处出具的情况说明载明：淮南市房地产管理局产权处和林场路项目征迁办公室工作人员，在昌成纸业公司代表人周德宝的见证下，经现场测量，确认昌成纸业公司在本案征迁范围内有房产证且现仍存在的房屋共9处，总面积为2088.94平方米。故评估机构按上述面积作出评估结论，依据充分。昌成纸业公司认为评估报告载明的评估房屋面积错误的辩论理由不能成立，不予支持。
五、关于附属设施及装修部分的评估是否全面，是否存在漏项的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定：“……房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。……”经查，本案所涉及的评估事项系评估机构在昌成纸业公司、田区政府共同派人参与下，经过现场勘测、清点，并经昌成纸业公司和田区政府在场人签字确认。在此基础上，评估机构按照《国有土地上房屋征收评估办法》等规定作出评估结论，依据充分。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”昌成纸业公司针对上述评估结论，未依法向房地产价格评估机构申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。现昌成纸业公司提出评估遗漏项目，缺乏依据，不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当。根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费负担方式按一审判决执行，二审案件受理费50元，由淮南市昌成纸业有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 平
审判员 王雅琼
二〇一五年五月十三日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》（修订前的）
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后依法改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。