河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1413号
上诉人（一审原告）
被上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地郑州市金水区东风路16号。
法定代表人魏东，区长。
委托代理人尹红周，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。
委托代理人李卫富，河南尚天律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市金水区杨金路街道办事处，住所地郑州市金水区马林村永兴路*号。
负责人齐建立，主任。
委托代理人窦虎，郑州市金水区杨金路街道办事处工作人员。
委托代理人王骞，河南荟智源策律师事务所律师。
徐继斌因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市金水区杨金路街道办事处（以下简称杨金路街道办）不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第406号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明，徐继斌所在杨金路街道办马头岗村，因空军机场建设，2000年经政府批准搬迁至涉案新址。2001年徐继斌等村民搬入新村住所，但未取得宅基地使用证。2012年7月11日郑州市金水区发展改革和统计局下发《关于金城大道建设项目可行性研究报告的批复》（金发改（2012）25号），同意金水区杨金产业园区管委会上报的金城大道项目的建设。河南省发展和改革委员会下发《关于引发2012年河南省第二批重点建设项目（A类）名单的通知》，其中包含“金水科教新城道路基础设施打捆项目”，主要建设金城大道、杨金路、马头岗中街等道路。2012年8月8日郑州金水科教新城建设指挥部制作《关于加快郑州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意见（暂行）》（金科教指（2012）1号），决定利用三年时间，分批对科教新城内所有村庄通过合村并城实施改造；对规划范围内的土地进行统一规划、统一管理、统一征收、统一使用；征收范围为科教新城规划区范围内除去村民安置用地和预留发展用地外的所有土地；征收综合地价确定为10万元／亩等。征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准，按照郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2009）127号）执行。2012年10月郑州市人民政府印发《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文（2012）245号），其中2013年计划马头岗村进行合村并城，建设马头岗社区；建设杨金产业园区核心发展区即金水科教新城起步区。2013年8月7日金水区马头岗村金城大道拆迁工作项目指挥部制作《马头岗村金城大道建设项目搬迁工作实施方案》和《马头岗村金城大道建设项目搬迁补偿方案》，决定于同年8月、9月进行搬迁补偿工作。同年8月29日徐继斌（被搬迁方）与金水区杨金路街道办事处（搬迁方）签订了《金水区马头岗村金城大道建设项目搬迁协议书》。同年12月21日徐继斌在空房验收单上签字确认。后徐继斌领取了搬迁补偿款。2014年6月11日中共金水区委办公室、金水区政府办公室下发《关于成立马头岗合村并城项目指挥部和调整河村等十一个合村并城项目指挥部的通知》（金办文（2014）17号）。同年6月27日金水区政府下发《关于将杨金路街道办事处马头岗村列入合村并城改造计划的通知》（金政（2014）57号），将马头岗村列入合村并城改造计划。徐继斌认为金水区政府以及杨金路街道办不履行为其办理农村宅基地使用证的职责，提起本案诉讼。
郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有三个：一是徐继斌是否是本案的适格原告；二是金水区政府、杨金路街道办是否是本案的适格被告；三是金水区政府、杨金路街道办是否构成不履行法定职责。
关于焦点一，徐继斌系马头岗村的村民，自2001年马头岗村整体搬迁至涉案新址，徐继斌就在该村其宅基地上建房居住，直至2013年马头岗新村因金城大道建设项目及合村并城改造项目进行搬迁改造引发本案争议。徐继斌对其宅基地的使用是经政府批准的合法使用，徐继斌认为金水区政府、杨金路街道办未给其办理宅基地使用证违法，有权提起本案诉讼，徐继斌系本案的适格原告。
关于焦点二，《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条规定“符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县（市、区）人民政府批准。”可见，金水区政府和杨金路街道办在为徐继斌办理宅基地使用证的过程中，均负有一定的职责，故金水区政府、杨金路街道办均系本案的适格被告。
关于焦点三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中徐继斌提供的证据不足以证明其本人曾就为其本人办理宅基地使用证向金水区政府、杨金路街道办提出过申请。此外，根据《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十三条之规定，徐继斌要求为其办理宅基地使用证，其应当向本集体马头岗村委会提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由马头岗村民委员会报杨金路街道办审核后，报金水区政府批准。而本案中徐继斌并未提供其向马头岗村委会提出申请并获同意，及马头岗村委会提请杨金路街道办审核的证据，也未提供杨金路街道办审核后报金水区政府批准的证据，不能证明其经过了上述法定程序，而杨金路街道办和金水区政府不履行各自的法定职责。
另本院已查明，马头岗新村因金城大道建设项目及合村并城改造项目整体进行征收搬迁改造，而金城大道建设项目2012年已经过金水区和河南省发展改革部门批准；马头岗村合村并城改造项目也经过了郑州市人民政府《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》（郑政文（2012）245号）的批准，将其列入2013年行动计划，对规划范围内的土地进行统一规划、统一管理、统一征收、统一使用。2013年8月7日金水区马头岗村金城大道拆迁工作项目指挥部制作《马头岗村金城大道建设项目搬迁工作实施方案》和《马头岗村金城大道建设项目搬迁补偿方案》，开始全面实施对马头岗村的征收搬迁改造工作。徐继斌已经签订了《金水区马头岗村金城大道建设项目搬迁协议书》，在空房验收单上签字确认后交出房屋，并领取了搬迁补偿款，即徐继斌已经签字同意、处分了自己的权利。在此背景下，徐继斌仍坚持要求金水区政府、杨金路街道办为其颁发农村宅基地使用证，不具有现实基础，即便徐继斌交回的宅基地政府尚未实际开发使用，亦不影响政府已经征收土地的事实。故徐继斌要求法院判令金水区政府、杨金路街道办履行职责、为其办理农村宅基地证的诉讼请求，不应予以支持。徐继斌如认为政府征收其宅基地违法或是补偿不到位，可以通过其他途径另行主张。郑州市中级人民法院一审判决驳回徐继斌的诉讼请求。
徐继斌不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人与被上诉人所签订的相关协议违法，不应作为被上诉人拒绝为上诉人办理宅基地使用权证的事实和法律依据。（二）2012年，上诉人所属村庄并没有列入加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划。（三）金城大道建设没有列入郑州市城市规划，其是一个违法建设，围绕这个违法建设开展的所有活动都是违法的，不具有合法性。上诉人所属村庄于1998年老村并入新村，依据法律规定，老村的宅基地证应变更为新村的宅基地证，而被上诉人没有履行其及时颁发新宅基地证的责任。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。
被上诉人金水区政府答辩称：（一）所签协议有效。合村并城工作是郑州市政府推动的一项重要工作，金水区政府将马头岗村列为合村并城项目，在此基础上，与村民签订的安置补偿协议均是双方真实意思表示，不违背法律规定，且已实际履行，应当有效。（二）金城大道是郑东新区北区域规划的一个重要项目，并由市政府批准。（三）金水区政府未收到报请批准宅基地的上诉人所在村委会的申请材料，经向金水区国土资源局调查，并查阅相关档案材料，金水区国土资源局未收到马头岗村委会办理宅基地用地手续的申请材料。上诉人称换发土地证是不符合法律规定的，应按照新的办证程序进行。（四）同类案件已经有生效判决，本案裁判结果应与生效判决结果保持一致。综上，一审判决正确，请求予以维持。
被上诉人杨金路街道办答辩称，同意金水区政府答辩意见，另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：“农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准”之规定，杨金路街道办没有为上诉人办理宅基地证的法定职权，故不是本案适格被告。其次，即使存在不履行法定职责的行为，但由于涉案土地已经用于道路建设，履行发证义务已经没有意义，并且我们也没有否定他们享有宅基地使用权的利益，故上诉人要求办理宅基地证的诉讼请求应予以驳回。请求维持一审。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为，上诉人徐继斌要求金水区政府和杨金路街道办履行颁发宅基地证职责，但没有提供证据证明其曾按法定程序向金水区政府及有关职能部门提交过办理宅基地使用证申请，其主张被上诉人不履行法定职责没有事实和法律依据，一审法院判决驳回诉讼请求正确。至于上诉人徐继斌提出其所签订的协议存在欺诈、违法等问题涉及另一法律关系，与本案无关，上诉人徐继斌可通过其他途径另行解决。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人徐继斌承担。
审 判 长 王凤强
代理审判员 王秋娜
代理审判员 苗春燕
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 吕芸霞