宁夏回族自治区固原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁04行初92号
原告朱维江，男，汉族，1968年5月15日出生，宁夏西吉县人，高中文化，住宁夏西吉县。
原告廖凤莲，女，汉族，1968年9月16日出生，宁夏西吉县人，初中文化，住宁夏西吉县。
共同委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。代理权限为特别授权。
共同委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告西吉县人民政府。住所地：宁夏西吉县政府街。
法定代表人武维东，西吉县人民政府县长。
委托代理人黄达伟，西吉县人民政府法制办公室副主任。代理权限为特别授权。
委托代理人李兆鹏，宁夏建业律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被告西吉县城乡建设和环境保护局。住所地：宁夏西吉县城中街公园西路*号。
法定代表人高志荣，西吉县城乡建设和环境保护局局长。
委托代理人王宏忠，西吉县城乡建设和环境保护局副局长。代理权限为特别授权。
委托代理人罗永斌，宁夏建业律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告朱维江、廖凤莲诉被告西吉县人民政府、西吉县城乡建设和环境保护局拆迁行政确认一案，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼，本院于2015年7月7日作出（2015）固行初字第59号行政裁定，驳回原告朱维江、廖凤莲的起诉。原�朱维江、廖凤莲不服，向宁夏高级人民法院提起上诉，宁夏高级人民法院于2015年11月16日作出（2015）宁行终字第22号行政裁定，撤销本院作出的（2015）固行初字第59号行政裁定，发回本院重审。本院受理后，另行组成合议庭，于2016年2月1日作出（2015）固行初字第144号行政裁定，驳回原告朱维江、廖凤莲的起诉。原告朱维江、廖凤莲不服，向宁夏高级人民法院提起上诉，宁夏高级人民法院于2016年6月12日作出（2016）宁行终字第84号行政裁定，撤销本院作出的（2015）固行初字第144号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。原告朱维江及其与原告廖凤莲的共同委托代理人路永强、董国女，被告西吉县人民政府委托代理人黄达伟、李兆鹏，被告西吉县城乡建设和环境保护局委托代理人王宏忠、罗永斌到庭参加诉讼。本案现�审理终结。
被告西吉县人民政府决定对县城滨河路北侧进行旧城改造，被告西吉县城乡建设和环境保护局于2010年3月13日作出拆迁公告（２号），二原告的住宅房屋等建筑物在征收拆迁范围内。2013年4月25日，被告西吉县城乡建设和环境保护局作为征收人分别与二原告（被征收人）签订了编号为（19）、（20）的两份《征收补偿安置协议》；2013年6月9日，西吉县城乡建设监察大队与原告朱维江签订了划分土地自建安置的协议书，后被告西吉县城乡建设和环境保护局对二原告的房屋进行了拆除。
被告西吉县城乡建设和环境保护局于2015年5月15日向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据。一、作出行政行为的事实证据有：1.拆迁公告（第2号），证明西吉县城乡建设和环境保护局是拆迁主体；2.住户房屋估价表和住户房地产状况表，证明对朱维江的补�项目有24项，对廖凤莲的补偿项目有17项，包括住宅土地等；3.房屋面积认证单及现场勘察记录表，证明是现场勘察登记朱维江、廖凤莲房屋等建筑物的原始记录，与住户房屋估价表和住户房地产状况表能够相互印证；4.征收补偿安置协议，证明西吉县城乡建设和环境保护局是征收主体，协议对拆迁补偿依据、补偿标准、评估机构、补偿款总额等重要事项一一告知；5.协议书，证明对二原告除予以现金补偿外还安置了自建房土地；6.滨河路旧城改造房屋拆迁补偿明细表及西吉县房屋征收补偿花名册，证明补偿款已向二原告支付。二、作出行政行为依据的规范性文件：1.固原市人民政府文件（固政发［2011］57号）固原市人民政府关于印发《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》的通知；2.西吉县人民政府文件（西政发［2011］157号）关于印发西吉县县城规�区集体土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知；3.西吉县人民政府办公室文件（西政办发［2012］79号）关于印发2012年度县城重点工程建设房屋征收与补偿安置方案的通知。三份规范性文件证明征收拆迁依据。
原告委托代理人路永强质证认为，拆迁公告违法，超过法定期限，实际未张贴公示，据律师调查公告的盖章是临时盖章，与本案没有联系；房屋估价表认定涉案土地为集体土地错误，评估机构未经被征收人选定，补偿标准不合法，有漏项；补偿协议依据集体土地补偿错误，没有给予货币补偿或安置补偿的选择权；协议书与本案没有关联性，补偿花名册不具有合法性。原告委托代理人董国女质证认为，公告不是本次征收行为的事实依据，估价表不符合法定形式，安置协议没有合法的事实依据，现场勘查表从时间上看不是本次征收依据；固原市人民政府文件（固政发［2011］57号）固原市人民政府关于印发《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》的通知和西吉县人民政府文件（西政发［2011］157号）关于印发西吉县县城规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知，规范的是集体土地上房屋拆迁补偿标准，涉案土地是国有土地，不具有关联性；西吉县人民政府办公室文件（西政办发［2012］79号）关于印发2012年度县城重点工程建设房屋征收与补偿安置方案的通知，说明是被告西吉县人民政府和被告西吉县城乡建设和环境保护局实施的行为。
被告西吉县人民政府未向法庭提供证据。
原告朱维江、廖凤莲诉称，2013年4月，为实施西吉县城总体规划，被告西吉县人民政府决定对滨河路北侧进行旧城改造，对二原告的房屋及厂房进行征收。2013年4月27日，被告西吉县城乡建设环境保护局�二原告分别签订了《征收补偿安置协议》，编号为（019）和（020），后对二原告的房屋进行了拆除。在此之前，原告方没有见到过政府任何关于房屋和土地的征收公告、政府文件、批准文件。被告对原告房屋的征收行为错误，依法应当确认违法，被告因此给原告造成的损失依法应当行政赔偿。具体理由是：（一）被告针对原告房屋的征收没有批准手续，没有做出征收决定，属于违法行为，被告西吉县城乡建设和环境保护局与原告签订的《征收补偿安置协议》违法。（二）被告对原告房屋征收未列入国民经济和社会发展年度计划，没有征求公众意见和科学论证；补偿方案未经依法批准，没有经过公告和听证，没有征求被征收人意见；没有依法公告征收决定，属程序违法。（三）被告对原告房屋征收的补偿不合法，缺少法定补偿项目，补偿标准违法，没有依法聘请专�评估机构，没有依法赋予被征收人选择权。（四）征收实施方式违法。（五）本案不适用《城市房屋拆迁管理条例》，即便适用，被告也存在诸多违法之处。综上，被告对原告的住宅和厂房的征收违法，请求依法确认被告对原告的住宅和厂房的征收的具体行政行为违法，依法确认被告西吉县城乡建设和环境保护局与原告签订的《征收补偿安置协议》违法；责令被告依据《国有土地房屋征收与补偿条例》规定的标准对已拆除的原告住宅和厂房进行行政赔偿并返还土地。
二原告为证明自己的主张，向法庭提交以下证据：第一组证据为《征收补偿安置协议》及分户估价表、结婚证、西吉县人民法院（2015）西行初字第12号行政判决书、西吉县公安局西公复决字（2015）第02号行政复议决定书、西吉县城乡建设和环境保护局关于朱维江反映问题调查办理情况的答复、政府信息公开告知单、西吉县国土资源局出具的便函、涉案土地出让手续文件（西吉县国土资源局文件西国土资发［2010］113号关于挂牌出让滨河路北侧国有建设用地使用权的请示和西吉县人民政府文件西政发［2010］84号关于挂牌出让滨河路北侧国有建设用地使用权的批复），证明二原告是夫妻关系，被拆迁的房屋是夫妻共同财产；二原告的房屋是由西吉县人民政府决定征收拆除，县征迁办和西吉县建设和环境保护局实施拆除；房屋征收时间是2013年4月，应当适用《征收条例》，被告的征收违法、补偿违法、依据违法。第二组证据为民国三十六年的地契、1955年企业登记证、1985年自治区政府颁发的奖状、1986年城关镇批准鱼塘用地的批复、1990年的个体经营税务登记证、1992年的卫生许可证、1994年的营业执照、照片、朱维江粉厂机械及部分附属物登记表、西吉县水务局申�法院执行处罚文件的相关材料等，证明拆迁房屋包括一个合法企业；原告自己统计的漏项清单（故意破坏财产清单），证明拆迁给原告造成的损失；商品房买卖合同，证明涉案地块商品房的价格。
被告西吉县人民政府质证认为，对原告方提供的第一组证据的真实性不表异议，但该组证据不能证明拆迁的行政行为是西吉县人民政府作出，征收时间为2013年4月与征收依据是否违法没有必然联系；第二组证据中照片没有拍照时间，缺乏明显的取景参照物，不能证明原告所说的粉厂在拆迁范围内及损失大小。被告西吉县城乡建设和环境保护局质证认为，原告方提供的证据不能证明原告主张的合法企业被拆迁，粉厂可能存在但不受法律保护。
被告西吉县人民政府辩称，西吉县人民政府不是本案适格的被告，原告没有充分证据证明自己财产的合法性，原告�西吉县城乡建设和环境保护局签订的征收补偿协议是对涉案行政行为的认可，原告的诉讼请求属于事后反悔，应依法驳回。
被告西吉县城乡建设和环境保护局辩称，关于原告主张的房屋、厂房土地和漏项问题，对原告朱维江的补偿项目是24项，对原告廖凤莲的补偿项目是17项，对二原告的住宅和土地已经足额补偿。原告方提出的粉厂土地和漏项问题，在登记阶段，原告未能提供粉厂合法有效的证据，责任不在被告。关于补偿标准和依据的问题，补偿数额是双方反复协商才达成的结果，在签订征收补偿安置协议之前，原告方已经充分知悉补偿依据、补偿标准、评估机构、补偿总额等重要事项，且在协议中一一列举，不存在原告不知情，否则不可能签订协议，也不可能领取补偿款和接受安置土地。从内容和程序看，征收补偿协议合法有效，原告方之所以起诉要求确认违法，是出尔反尔的反悔行为，其诉求不符合法律规定，应当依法驳回起诉。
经庭审质证，本院对原、被告当庭提交的证据作如下确认：
原告方提供的第一组证据，分别能够证明二原告是夫妻关系；根据被告西吉县人民政府对县城滨河路北侧进行旧城改造的决定及相关文件，被告西吉县城乡建设和环境保护局于2013年4月对原告方的房屋实施了征收拆迁，并于2015年4月13日对原告家粉场院进行了强制平整，被告西吉县人民政府没有针对原告方房屋所在的滨河路北侧4号地块作出房屋征收决定等事实，具有证据的合法性、真实性和关联性，对该组证据的证明效力予以确认。原告方提供的第二组证据中，民国三十六年的地契不具有合法性；1985年自治区政府颁发的奖状缺乏关联性；1955年朱文祥企业登记证（营业地点为南后街）、1986年城关镇批准鱼�用地的批复、1994年的营业执照（经营方式为零售，期限二年）、1990年的个体经营税务登记证（有效期限1990年6月14日至1992年6月14日）、1992年的卫生许可证（商号名称杨琴）等证据均已过期，缺乏证据的合法性和关联性，不能够证明原告主张的粉坊属合法企业；照片、朱维江粉厂机械及部分附属物登记表、西吉县水务局申请法院执行处罚文件的相关材料等亦不能证明粉坊、鱼塘属合法企业；原告自己统计的漏项清单（故意破坏财产清单）没有证明效力；商品房买卖合同内容不全面，不能反映买卖房屋的用途、建筑结构及造价等与原告被征收房屋类同，不能证明原告被征收房屋的市场价，故对原告方提供的第二组证据的证明效力不予确认。
被告西吉县城乡建设和环境保护局提供的拆迁公告、住户房屋估价表、住户房地产状况表、房屋面积认证单、现场勘察�录表、征收补偿安置协议、自建安置协议书、滨河路旧城改造房屋拆迁补偿明细表及西吉县房屋征收补偿花名册等证据，能够证明被告对二原告的房屋实施征收拆迁、进行登记评估、协议安置补偿、划分自建安置地块、支付补偿款项等事实，对该部分证据的证明效力予以确认；三份规范性文件合法有效，是被告对二原告的房屋作出征收补偿的依据，予以确认。
经审理查明，原告朱维江与原告廖凤莲系夫妻关系，二原告在西吉县城滨河路北侧、西吉县消防队南侧有家庭居住房屋和已停产的粉坊（没有经工商、税务、卫生等部门登记注册、颁发相关的生产经营许可证）。2010年3月13日，为了全面实施西吉县城总体规划，增强县城服务功能，提升建设品位，根据西吉县委、政府决定对回中南侧进行旧城改造，涉及房屋拆迁，被告西吉县城乡建设和环境保护局发布拆迁公告（第2号），建设项目名称为滨河路北侧旧城改造工程，拆迁范围为滨河路北侧旧城改造工程规划范围内（东至公园西路，西至商贸路，南至滨河路，北至教育局家属楼、西涵、财政局家属楼、崖坎）的建筑物、构筑物全部拆除，公告的拆迁期限为2010年3月13日-2010年3月28日，二原告的房屋和粉坊在拆迁范围之内。2010年6月28日，被告西吉县城乡建设和环境保护局对二原告的房屋、宅基地面积、附属物和粉坊的设施进行了现场勘察登记。经被告西吉县城乡建设和环境保护局委托宁夏力天房地产评估咨询事务所评估，登记在原告朱维江名下房屋6处，建筑面积合计372.75平方米，估价426061元；粉坊设施及其他附属物共计17项，估价83787元；土地面积1436平方米，估价92191元，房地产总价值为602039元；登记在原告廖凤莲名下房屋3处，建筑面积合计209.5平方米，估价202541元；其他附属物共计13项，估价34902元；土地面积718平方米，估价46097元，房地产总价值为283540元。2013年4月25日，被告西吉县城乡建设和环境保护局作为征收人分别与原告朱维江、廖凤莲签订了征收补偿安置协议，协议约定：为确保拆迁工作顺利进行，二〇一〇年三月十三日发布了拆迁公告（2号），根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、固原市人民政府关于印发《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法的通知》、《固原市区规划区内集体土地上房屋征收补偿暂行办法标准指导价的通知》和《固原市区规划区内集体土地上构筑物征收补偿标准指导价的通知》、西吉县人民政府《西吉县县城规划区内集体土地上房屋征收与安置补偿暂行办法》及县城重点工程建设房屋征收与补偿安置方案，征收人委托评估机构，对被征收人地面上建筑物构筑物及附着物进行评估并予以补偿。征收人需拆除被征收人朱维江的土地面积为1436平方米，房屋建筑面积为372.75平方米，家庭人口4人，经评估房屋建筑物补偿费为426061元，附着物补偿费为83787元，宅基地面积补偿费为92191元，搬迁补助费为10320元，临时安置费为2880元，电视电话移机费为165元，奖励性补助费为37275元，共计征收补偿费652679元；征收人需拆除被征收人廖凤莲的土地面积为718平方米，房屋建筑面积为209.5平方米，家庭人口4人，经评估房屋建筑物补偿费为202541元，附着物补偿费为34902元，宅基地面积补偿费为46097元，搬迁补助费为320元，临时安置费为2880元，电视电话移机费为165元，奖励性补助费为20950元，共计征收补偿费307855元；货币补偿付款方式：协议签订后5日内由拆迁人付清所有征收补偿费；被征收人的建筑物、构筑物及地上附着物等在7日内自行拆除完毕；否�由征收人申请强行拆除，造成的经济损失，由被征收人负责。协议一式三份，双方签字盖章后生效。2013年6月9日，被告西吉县城乡建设和环境保护局下属的西吉县城乡建设监察大队与原告朱维江签订了划分土地自建安置协议书，给原告朱维江安置点划分自建房土地使用面积224平方米，道路宽7米（该协议已履行）。协议签订后，被告西吉县城乡建设和环境保护局按照征收补偿安置协议的约定向二原告全额支付了房屋征收拆迁补偿款。2013年，房屋征收工作人员拆除了协议征收的部分房屋。2014年7月9日，原告朱维江向被告西吉县城乡建设和环境保护局反映其家庭鱼塘土地、粉厂的企业拆迁补偿问题，被告西吉县城乡建设和环境保护局答复，鱼塘属八十年代政府鼓励发展个体经营（养鱼业）的政策许可，即无承包合同，也无上缴承包费，不属承包经营形式，无个人土地权�证明，且停业多年，2008年河道整治因影响行洪安全对其拆除不予补偿；粉厂属个体经营，不属企业，营业执照已过期，早已停产，在房屋征收时设备已拆卸堆放房屋，对申请的机械设备补偿费和企业停产损失不予补偿。同时，告知原告朱维江可在30日内向西吉县人民政府、固原市建设局提出信访复查，或者向人民法院提起行政诉讼。2015年4月13日，因二原告不履行征收补偿安置协议约定的义务，被告西吉县城乡建设和环境保护局对位于消防队南侧的被征收范围内的地块进行了平整，二原告家的粉坊设施被拆除。
同时查明，2011年4月19日，固原市人民政府作出固政发［2011］57号文件，即固原市人民政府关于印发《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》的通知，2011年10月23日，被告西吉县人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华�民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》等法律规定法规，结合西吉县实际，制定《西吉县县城规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》，并作出政府文件通知（西政发［2011］157号）印发全县各部门（单位）遵照执行。2012年4月7日，西吉县人民政府办公室印发了《2012年度县城重点工程建设房屋征收与补偿方案》（西政办发［2012］79号）。被告西吉县城乡建设和环境保护局对二原告房屋征收与补偿安置依据上述文件执行。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；”《西吉县县城规划区集体土地上房屋征收�补偿暂行办法》第三条规定，“县国土资源、建设行政主管部门是我县集体土地上房屋征收与安置补偿的行政主管部门（简称房屋征收部门）”，根据以上规定，决定征收二原告的行政主体是被告西吉县人民政府，被告西吉县城乡建设和环境保护局是被告西吉县人民政府确定的组织实施房屋征收与安置补偿的行政主体，对于被告西吉县城乡建设和环境保护局作出的房屋拆迁与安置补偿的具体行政行为，应当由被告西吉县人民政府和被告西吉县城乡建设和环境保护局共同承担行政责任。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行；《西吉县县城规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十二条规定，房屋征收部门对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。被征收人在补偿决定规定的期限内不搬迁，在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，依法申请人民法院强制执行。被告西吉县人民政府没有针对二原告的房屋作出房屋征收决定，被告西吉县城乡建设和环境保护局在二原告不履行征收补偿安置协议确定的义务的情况下，没有依法提起诉讼，未经人民法院作出强制执行的裁定，组织人员实施强制拆迁的行政行为违反法律规定，但该行政行为已�实施结束，不具有可撤销内容，应当依法确认该具体行政行为违法。本案二原告未能提供土地使用权证书证明其宅基地在被征收前不属集体土地，根据《西吉县县城规划区集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十一条“县城规划区范围内国有土地上房屋征收与安置补偿，参照本办法执行”的规定，在县城规划区范围内，不论是集体土地，还是国有土地，安置补偿标准是一致的；故被告在对二原告的房屋进行征收补偿中认定二原告的宅基地属集体土地，对二原告安置补偿的权利没有实际影响。二原告分别与被告西吉县城乡建设和环境保护局签订的征收补偿安置协议以及原告朱维江与西吉县城乡建设监察大队签订的划分土地自建安置协议书，属当事人意思自治，实质内容是解决二原告的安置补偿问题，结果取决于双方的平等协商，协议主体合法，内容真实，属有�协议。被告西吉县城乡建设和环境保护局按照征收补偿安置协议的约定向二原告全额支付了补偿款，二原告领取了补偿款，对划分土地自建安置协议予以接受并进行了自建安置，征收补偿安置协议已实际履行完毕。原告朱维江当庭诉称被告西吉县城乡建设和环境保护局与开发商共同承诺给其300平方米的门面营业房,其才与被告西吉县城乡建设和环境保护局签订了征收补偿安置协议，无证据证实，本院不予采信。对二原告要求确认被告西吉县城乡建设和环境保护局与原告签订的《征收补偿安置协议》违法的诉讼请求本院不予支持。二原告主张的鱼塘土地原属违法开挖鱼塘，在本次房屋征收之前已被拆除多年；粉厂无有效的营业执照及相关生产经营许可，且在房屋征收之前没有实际生产，对被拆迁粉坊的相关设施已经给予了相应的补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿，故被告西吉县城乡建设和环境保护局对二原告所称的鱼塘土地及粉厂的企业拆迁不予补偿并无不当。综上所述，二原告的部分诉讼请求成立，本院予以支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政强制法》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告西吉县人民政府、被告西吉县城乡建设和环境保护局对原告朱维江、廖凤莲房屋征收的行政行为违法；
二、驳回原告朱维江、廖凤莲要求确认被告西吉县城乡建设和环境保护局与原告签订的《征收补偿安置协议》违法以及要求被告西吉县人民政府、西吉县城乡建设和环境保护局给予行政赔偿并返还土地的诉讼请求。
案件受理费50�，由被告西吉县人民政府、被告西吉县城乡建设和环境保护局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 柯具文
审 判 员 石 磊
代理审判员 朱彦学
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 高鹏程