青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青01行终14号
上诉人（原审原告）陈瑜（曾用名陈宇），男，汉族，1954年7月10日出生，无职业，住江苏省南京市幕府东路**号旭日景城。
委托代理人周斌，男，汉族，1973年4月3日出生，南京市鼓楼区教育局干部，住南京市幕府东路。系上诉人之女婿。
被上诉人（原审被告）青海省监察厅，住所地西宁市城中区七一路。
负责人张文林，该厅厅长。
委托代理人刘锋，青海省纪律检查委员会案件审理室副主任。
原审第三人青海省发展与改革委员会。住所地青海省西宁市城西区五四西路。
法定代表人吴海昆，该委员会主任。
委托代理人郭启龙，该委员会法规政策处处长。
上诉人陈瑜因其诉青海省监察厅行政不作为一案，不服西宁市城中区人民法院（2015）中行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人陈瑜及其委托代理人周斌，被上诉人青海省监察厅（以下简称省监察厅）的委托代理人刘锋，原审第三人青海省发展与改革委员会（以下简称省发改委）的委托代理人郭启龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，陈瑜系原青海省计划委员会（现省发改委）干部。1993年4月，受原青海省计划委员会（以下简称原省计委）派遣，与同事一同前往上海市“西北对外经济发展公司”工作。1994年5月，原省计委决定停止该公司的经营业务，要求被派遣人员撤回到原省计委会继续工作。被派遣的人员中，除一人回到原省计委继续工作外，包括陈瑜在内的另四人未回来工作。1995年10月6日，经原省计委党组研究决定，作出青计党（1995）25号《关于对吴钰等四同志予以除名的通知》，以陈瑜于1993年4月由组织派出到上海“西北对外经济发展公司”工作，1995年5月，在原省计委已决定停止在上海到“西北对外经济发展公司”经营业务，人员相应撤回的情况下，长期不回单位工作等为由，对陈瑜等四名派遣人员予以除名，该除名通知未向陈瑜送达。2013年1月4日，陈瑜收到该除名通知的复印件，同日，陈瑜向省发改委提出复核申请，省发改委于2013年12月15日作出青发改函（2013）520号《关于对吴钰等四同志予以除名的通知行政复核的函》，以经过查阅有关档案资料，走访了解具体情况，并与青海省政府法制办公室、青海省人力资源和社会保障厅、青海省公务员局等单位进行了衔接、汇报、沟通，经复核，认为原省计委党组于1995年10月6日作出的《关于对吴钰等四同志予以除名的通知》（青计党（1995）25号）并无不妥。陈瑜对省发改委的复函不服，向中央第三巡视组递交了申诉材料，后中央第三巡视组将陈瑜的申诉材料转交给省监察厅，省监察厅接到申诉材料后，经青海省纪律检查委员会案件审理室（以下简称案件审理室）进行审查后，于2014年4月9日作出了《关于转办原省计委干部陈瑜申诉问题的函》并下发给青海省纪律检查委员会信访室（以下简称信访室），称经审查认为：“原省计委于1995年10月以陈瑜长期旷工（一年半）为由，下发了《关于对吴钰等四名同志予以除名的通知》（青计党（1995）25号），将其除名。该通知系原省计委根据自身权限作出的人事处理决定，非行政处分范畴。而监察机关所受理的申诉，主要是指国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分决定的申诉。因此，陈瑜就此问题提出的申诉不属于监察机关申诉受理的范围。根据《国家公务员申诉控告暂行规定》（人核培发（1995）91号）、《公务员申诉规定（试行）》（人社部发（2008）20号）的相关规定，陈瑜的申诉问题应向其原处理机关或公务员的主管部门提出。经请示分管领导同意，省监察厅决定由信访室将该申诉材料转发省发改委或青海省人事厅、青海省公务员管理局等相关单位办理，并要求上述相关单位对陈瑜反映情况进一步核实，补充相关证据，做好当事人工作，使当事人反映的问题得到妥善解决。”2014年9月29日，信访室给其驻省发改委纪检组下发了《转办函》，并一并转交了陈瑜递交给中央第三巡视组的申诉材料，要求尽快办理，并将办理情况于20日内报省纪委（情况报告材料送信访室）。2014年10月24日，青海省纪委驻省发改委纪检组给信访室提交了《青海省纪委派驻省发改委纪检组关于陈瑜同志反映有关情况问题办理情况的报告》（青纪组（2014）006号），称依据陈瑜同志现有档案材料以及1995年9月2日原省计划委员会党组会议记录，根据《国际公务员暂行条例》、《行政机关公务员处分条例》有关规定，经研究，省发改委党组认为，“原省计委党组作出的《关于对吴钰等四同志予以除名的通知》（青计党（1995）25号）并无不妥。”陈瑜对此办理情况的报告仍不服，于2015年1月26日再次向省监察厅进行申诉，省监察厅以已经按有关规定对其申诉材料进行转办等为由未予受理。陈瑜遂以省监察厅不履行行政职责为由向本院提起诉讼。
原审法院认为，依据法律规定，行政机关应当严格依照相关法律的规定行使行政职权。《中华人民共和国行政监察法》第十八条规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）；……；（四）监察机关受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。《公务员申诉规定》第十三条规定，行政机关公务员对行政监察机关作出的处分决定不服的申诉，由行政监察机关按照干部管理权限管辖。《国家公务员申诉控告暂行规定》第九条规定，国家公务员对国家行政机关做出的涉及本人权益的下列处理决定不服，可以向原处理机关申请复核，或者向有关机关提出申诉。（1）行政处分；（2）辞退；（3）降职；（4）年度考核定为不称职；（5）法律、法规规定可以提出申诉的其他人事处理决定。《国家公务员暂行条例》第三十三条规定，行政处分的种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除共六类。本案中，陈瑜自1993年3月经原省计委派遣到上海市任职，1994年5月，原省计委决定停止陈瑜任职公司的经营业务，要求被派遣人员撤回。因陈瑜未按照原省计委的要求返回原单位工作，经原省计委党组研究，于1995年10月6日作出《关于对吴钰等四同志予以除名的通知》，将陈瑜除名。依据《国家公务员暂行条例》第三十三条规定，除名不在该条例规定的六种行政处分情形之内，而依据《公务员申诉规定》第十三条的规定，行政监察机关受理信访申诉的范围是国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服行政主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉，故除名决定不属于监察机关受理公务员申诉的受理范围。省监察厅接到陈瑜的申诉材料后，依据相关规定进行了审查，认为陈瑜提出的申诉要求不属于监察机关受理公务员申诉受理的范围，并依据其工作程序，与相关单位沟通联系，将陈瑜的申诉材料转交给省发改委办理，并将办理结果告知了陈瑜，履行了告知义务，已履行了其行政职责。陈瑜认为省监察厅行政不作为并要求其履行行政职责的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。省监察厅的抗辩理由成立，本院予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回陈瑜的诉讼请求。案件受理费50元，由陈瑜承担。
宣判后，陈瑜不服上诉称，1、《国家公务员暂行条例》第七条及《公务员法》规定，国家公务员享受下列权利，非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分。《行政公务员处分条例》第1章第2条规定，除法律、法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。《行政复议法实施条例》第十六条规定，行政机关作出具体行政行为依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文本而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三章指出，深入推行依法行政中行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。根据上述规定，省监察厅对原省计委无法律依据、无法定程序、无处分种类的“三无”除名决定，认定为“内部权限”、“内部人事处理行为”而予以支持，就是允许省发改委法外设定权力，与党中央决定内容及相关法律条款相抵触，侵害了公民合法权益。2、省监察厅以违法的处分去比照合法处分种类，明知无从比照，进而认定不在受理范围，根本就是指东说西曲解法律。按照监察厅这样的逻辑，只要是不在合法类别内的违法处分都可以不在监察厅的受理范围。请省监察厅举出“除名”是法律允许的行政行为及省监察厅认为的“内部人事处理行为”、“内部权限”的法律依据。3、省发改委、省监察厅及一审法院审理查明确认，原省计划委员会的“除名决定”时隔18年在陈瑜的反复追索下，才交予陈瑜。省监察厅对此不予监察，反认为其正确，属严重违法和失职行为。4、一审法院采信省监察厅所谓“将办理结果告知了陈瑜人，履行了告知义务，己履行了其行政职责”并非事实，陈瑜从未得到其正式告知。一审法院在毫无证据的情况下支持监察厅履行了告知义务的辩解，从而回避省监察厅未在规定时效内回复陈瑜的违法行为。同时，一审判决未提及或采信陈瑜近五千字的庭辩材料，其中涉及诸多基本事实未予审理。2013年因陈瑜向省监察厅提出申诉未得回复，于2014年8月才向中纪委巡视组寄发材料，监察厅的提交证据材料也证明了这点，故监察厅所谓2014年1月收到中纪委巡视组转发材料不是事实且前后自述矛盾。请求二审人民法院：1撤销（2015）中行初字第26号行政判决书；2改判支持陈瑜的原审诉讼请求；3、由省监察厅承担上诉费用。
被上诉人省监察厅答辩称，1、陈瑜提出省监察厅对原省计委无法律依据、无法定程序、无处分种类的“三无”除名决定，认定为“内部权限”、“内部人事处理行为”而予以支持，是允许原省计委法外设定权力，侵害公民合法权益，属有意乱作为行为是不符合客观事实的，省监察厅并未对原省计委（现省发改委）对陈瑜等人的除名通知进行过实质审查，更谈不上予以支持。且陈瑜一审诉省监察厅行政不作为，二审又诉省监察厅行政乱作为，两审的诉讼请求不一致。2、《中华人民共和国行政监察法》第十八条的规定，监察机关受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。《公务员申诉规定》第十三条的规定，行政机关公务员对行政监察机关作出的处分决定不服的申诉，由行政监察机关按照干部管理权限管辖。据上述规定，行政监察机关受理信访申诉的范围是国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服行政主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。根据《国家公务员暂行条例》第三十三条的规定，行政处分的种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除共六类。本案中，1995年10月，原省计委以陈瑜长期旷工（一年半）为由，经党组讨论决定，下发了《关于对吴钰等四同志予以除名的通知》，将陈瑜除名。2013年7月16日，陈瑜向省发改委提起复议申请，省发改委于2013年12月15日作出《关于对吴钰等四同志予以除名的通知行政复议的复函》，陈瑜不服向省监察厅提起申诉。省监察厅收到陈瑜的申诉材料后进行了程序性审查认为原省计委党组下发的《关于对吴钰等四同志予以除名的通知》是因陈瑜长期脱离工作岗位而作出的除名决定，不在行政处分规定的六类情形之内，其属于行政机关内部人事处理行为，非行政处分范畴，陈瑜提出的申诉不属于监察机关申诉受理的范围，而省监察厅作为行政机关，作出行政行为时应依据法律的规定，不能对法律进行扩大解释。为使陈瑜反映的问题得到妥善处理，依据《国家公务员申诉控告暂行规定》、《公务员申诉规定》的相关规定，2014年9月，经省监察厅领导批示，省监察厅将陈瑜申诉信访件交办至省发改委具体办理。同时，省监察厅将此交办情况及时告知了陈瑜。省发改委受理此信件后赴南京对陈瑜进行了调查处理工。综上，省监察厅不予受理的原因陈瑜的申诉不属于监察机关受理申诉范围，信访室已及时按照相关规定将该信访件转交省发改委办理，并就此问题及时与相关单位沟通联系，交相关单位办理，且将拟办结果向陈瑜充分解释说明，履行了告知义务，符合法律法规规定，属于正当依法行政行为，并无不妥或不作为。陈瑜起诉省监察厅行政不作为是没有任何法律和事实依据的，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人省发改委答辩称，上诉人陈瑜的上诉请求不成立，省发改委已经对陈瑜的申诉作出了明确的答复。
本院认为，《中华人民共和国行政监察法》第十八条第（四）项规定，监察机关受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。《公务员申诉规定（试行）》第十三条第二款规定，行政机关公务员对任免机关作出的处分决定不服，向公务员主管部门或者行政监察机关申诉的，由受理机关管辖。《国家公务员申诉控告暂行规定》第五条规定，国家公务员对国家行政机关做出的涉及本人权益的下列处理决定不服，可以向原处理机关申请复核，或者向有关机关提出申诉。（1）行政处分；（2）辞退；（3）降职；（4）年度考核定为不称职；（5）法律、法规规定可以提出申诉的其他人事处理决定。《国家公务员暂行条例》第三十三条规定，行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。根据上述规定，监察机关所受理的申诉，主要是指国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分决定的申诉。行政处分的种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。根据本案庭审调查的事实，陈瑜因原省计委对其作出的除名决定及省发改委的复核复函不服向省监察厅进行申诉。信访室2014年1月收到陈瑜的申诉材料后转给案件审理室，案件审理室依据上述规定对陈瑜的申诉材料进行审查后认为，除名不在《国家公务员暂行条例》规定的六种行政处分情形之内，非行政处分范畴，陈瑜提出的申诉不属于监察机关申诉的受理范围，根据《国家公务员申诉控告暂行规定》、《公务员申诉规定（试行）》的相关规定，陈瑜的申诉问题应向其原处理机关或公务员的主管部门提出。2014年4月9日案件审理室作出《关于转办原省计委干部陈瑜申诉问题的函》并转发信访室，信访室向青海省纪委派驻省发改委纪检组下发了《转办函》，要求该纪检组对陈瑜的申诉材料及时办理。后该纪检组向信访室提交了《青海省纪委派驻省发改委纪检组关于陈瑜同志反映有关情况问题办理情况的报告》，并将处理结果告知了陈瑜。综上，省监察厅接到陈瑜的申诉材料依据相关规定进行初步审查后认为陈瑜申诉不属于监察机关申诉的受理范围，应按信访案件处理，并函告信访室将陈瑜申诉材料转有关单位办理。后陈瑜通过电话询问等方式得知其申诉未被省监察厅受理。省监察厅未将其不予受理陈瑜申诉及已转办信访室处理的情况书面正式告知陈瑜，程序上存有瑕疵，但结合本案其他证据来看，该瑕疵不足以影响省监察厅已经对陈瑜所反映问题作出相应处理的结果，故陈瑜认为省监察厅行政不作为并要求省监察厅履行行政职责的诉讼请求于法无据，其上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈瑜负担。
本判决为终审判决。
审判长 丁笑曦
审判员 王 蕊
审判员 马芙蓉
二〇一六年四月十日
书记员 闫 玲
附：本案适用的法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持判决、裁定。