广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤03行终717号
上诉人（原审被告）深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市福田区新沙路7号，组织机构代码32657710-9。
法定代表人甘汉华，局长。
委托代理人胥迎峰，该局工作人员。
委托代理人陈利红，广东中深律师事务所律师。
上诉人（原审被告）深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，组织机构代码00754382—5。
法定代表人陈如桂，市长。
委托代理人史训记，深圳市人民政府行政复议办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）王福群，男。
委托代理人王通，男。
上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局（简称福田食药监局）、上诉人深圳市人民政府因与被上诉人王福群举报事项销案决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初1463号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月12日，王福群向深圳市市场和质量监督管理委员会提出涉案举报称：其在深圳市福田区东园路23-1号大润华生活超市巴丁店购买了条形码为6902890227656、价格为13.8元的“600g双汇玉米风味香肠”(以下简称涉案食品）一包，涉案食品生产日期为2015年7月13日、已超过120天保质期。王福群请求：1.确认涉案食品违法；2.依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款规定赔偿王福群1000元；3.根据《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条第（六）项、第十四条第（一）项之规定，给予王福群最低2500元的奖励，并将处理结果书面告知王福群，如王福群主动撤诉则不再要求告知和奖励。涉案举报随后被分派至福田食药监局查处。
2015年11月17日，福田食药监局到位于深圳市福田区东园路台湾花园裙楼1层4A的深圳市福田区旺大润华商行即被举报商家进行现场检查，检查情况载明：1.被举报商家有营业执照并已取得食品流通许可证；2.被举报商家货架上没有被举报的过期食品（“双汇润口香甜王600g”，条形码:6902890227656),也没有其他批次的上述食品在售，其员工称上述食品已经缺货；3.福田食药监局现场口头通知上述员工携带营业执照、经营者身份证、授权委托材料、情况说明等材料于2015年11月30日前到“松岭路69号南园监管所接受调查”，该员工表示清楚及同意。
2015年11月25日，福田食药监局对涉案举报予以立案，立案案由为“金某涉嫌销售过期食品（双汇润口香甜王）”，当事人为“金某”，案情摘要载明被举报的涉案食品为“600g双汇玉米风味香肠（电脑小票显示为：双汇润口香甜王600g*10/)”。
2016年2月24日，福田食药监局到被举报商家处再次进行现场检查，现场检查记录载明：“因金某所经营的个体户深圳市福田区旺大润华商行联系电话无法接通，我所执法人员多次到该店也未见其开门营业，特此专项检查该店是否正常经营。经查，该店已清空所有物件，且已有施工人员在施工，施工人员表示该项目不是金某或深圳市福田区旺大润华商行所有，表示此前租户已撤。现场已拍照取证。”
2016年2月23日，福田食药监局对上述“金某”涉嫌销售过期食品一案经审批予以延期30个工作日；3月23日，经审批予以二次延期30个工作日。
2016年3月1日，福田食药监局在被举报商家经营场所张贴送达《限期接受处理公告》（深市质福市食药监公字〔2016〕南0301002号），公告对象为“金某”，公告内容为:福田食药监局“于2015年11月25日立案的你经营的深圳市福田区旺大润华商行涉嫌销售超过保质期食品‘双汇润口香甜王，（商品条码：6902890227645)—案，由于你未按期到我局接受调查处理，且下落不明，现予公告，限你自本公告之日起十五日内到我局南园监管所接受调查处理。”
2016年4月22日，福田食药监局工作人员以“根据执法人员现场检查未发现当事人存在违法行为、当事人查无下落，案件事实无法查清，且当事人已注销”为由，建议依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项规定对上述“金某”涉嫌销售过期食品一案作销案处理。上述处理建议经内部审批获同意。
2016年5月6日，福田食药监局作出涉案处理结果告知书，告知王福群其对涉案举报的处理结果为：福田食药监局经现场核查未发现“6QGg双汇玉米风味香肠”过期，“也无法认定你提供的购物小票与实物之间的
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对应，无法认定被投诉人卖过这个批次的产品。且当事人电话无法联系，通过登记注册地址无法联系当事人，当事人下落不明无法查找。经核实，当事人于2016年3月10日办理注销登记手续，金某所经营的个体户（深圳市福田区旺大润华商行）已注销。依据《行政处罚案件销案暂行规定》第三条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，我局已对此案作销案处理。”
王福群对被诉销案处理决定不服，向深圳市人民政府申请行政复议，深圳市人民政府于2016年5月16日予以立案受理。5月20日，深圳市人民政府向福田食药监局送达《行政复议答复通知书》及王福群行政复议申请书副本；5月27日，福田食药监局对深圳市人民政府作出《行政复议答复书》，随附相关证据材料；7月11日，深圳市人民政府作出被诉复议决定书，并于7月27日送达王福群及福田食药监局。
另查明，在两被告提交的证据材料中，相关照片显示：食品外包装同时印有“润口香甜王”、“玉米风味香肠”字样，有“20150713”字样喷码，保质期显示为120天；“大润华生活超市巴丁店”购物单据载明：商品“双汇润口香甜王600g*10/”的条形码为6902890227656。
经福田食药监局查询，被举报商家系个体工商户，经营者登记为“金某”，经营场所登记为深圳市福田区南园街道东园路台湾花园裙楼1层4A;该商家于2014年9月30日登记成立，于2016年3月10日被核准注销。
经原审法院补充调查，福田食药监局称：涉案处理结果告知书载明的法律依据“《行政处罚案件销案暂行规定》第三条”系笔误，上述《暂行规定》并不存在；其作出被诉销案处理决定的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条以及《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条。
原审法院经审理认为，本案审理的主要内容为被诉销案处理决定是否合法、被诉复议决定程序是否合法。
一、关于被诉销案处理决定的合法性。
(一）关于被举报的涉嫌违法行为主体的认定。《中华人民共和国民法通则》第二十六条规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第二十九条规定：“个体工商户，农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。”《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。……”案中，涉案举报所称之违法行为发生时，被举报商家系经营者登记为自然人“金某”的个体工商户，故福田食药监局认定被举报的涉嫌违法行为主体为“金某”具有相应法律依据，原审法院予以认可。
(二）关于被诉销案处理决定的事实依据是否成立的问题。第一，2015年11月17日，福田食药监局到被举报商家经营场所现场检查，未发现被举报商家存在销售过期涉案食品的行为，此现场检查情况不能证明被举报商家于2015年11月12日未销售过期涉案食品，故其不能成之为否定涉案举报事项成立的事实依据；第二，涉案食品外包装同时印有“润口香甜王”、“玉米风味香肠”字样，相关照片显示以及涉案举报表述的涉案食品条形码与“大润华生活超市巴丁店”购物单据中商品“润口香甜王”的条形码一致，且涉案举报对被举报商家名称的表述为“大润华生活超市巴丁店”而福田食药监局在开展调查时亦认定上述“大润华生活超市巴丁店”即深圳市福田区旺大润华商行，故在案证据能初步证明“润口香甜王”与“玉米风味香肠”是被举报商家与王福群对同一食品的不同称谓、被举报商家曾于2015年11月12日出售过涉案食品，福田食药监局亦未提交证据否定上述被初步证明事实的成立，因此其关于无法认定王福群提供的购物单据与涉案食品存在对应关系、无法认定被举报商家销售过涉案食品的主张缺乏事实依据；第三，福田食药监局于2016年3月1日在被举报商家经营场所张贴《限期接受处理公告》时明知该商家已搬离该场所，认定上述《公告》对被举报商家或“金某”具有通知效力并无相应事实与法律依据予以支持。根据《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市市场和质量监管委行政执法主体的公告》（深法制〔2015〕59号）的相关规定，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局承担辖区商事主体登记事项监管等工作、与福田食药监局合署办公，福田食药监局具有通过被举报商家登记事项办理材料依法查询获取“金某”联系信息的便利条件，但其在通过电话、经营场所无法与“金某”取得联系时，并未进一步查询获取“金某”的其他联系信息以查找“金某”，不足以证明“金某”下落不明、无法查找。再者，经福田食药监局核实“当事人于2016年3月10日办理注销登记手续”，该发生于涉案举报查处期间的注销登记办理行为亦说明“金某”并未下落不明。因此，福田食药监局以“当事人电话无法联系，通过登记注册地址无法联系当事人”为由认定“当事人下落不明无法查找”，该事实依据不充分。
(三）关于被诉销案处理决定的法律适用是否正确。涉案处理告知书中载明，福田食药监局作出被诉销案处理决定的法律依据为“《行政处罚案件销案暂行规定》第三条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条”。经原审法院补充调查，福田食药监局称，上述“《行政处罚案件销案暂行规定》第三条”系笔误、该暂行规定不存在；其适用的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条与《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条。原审法院认为，第一，《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；……”案中，在案证据初步证明：被举报商家于2015年11月12日销售了涉案食品，且涉案食品生产日期为2015年7月13日、保质期120天，故至2015年11月12日该食品出售时其已超过保质期。福田食药监局并未提供证据证明上述被初步证明的违法事实不能成立，且《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条并未规定销案处理，故其适用上述法律规定作出被诉销案处理决定属主要证据不足、适用法律错误；第二，《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款规定：“立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：（一）案件调查终结前（当事人不确定或认定当事人违法证据不充分）当事人下落不明的；（二）案件调查终结，自然人作为当事人但在作出处罚决定前死亡的或者法人或其他组织作为当事人但在作出处罚决定前注销的；（三）案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的；（四）其他应予销案的情形。……”第三十九条规定：“当事人下落不明包括下列情形：（一）无照当事人搬离违法行为查处地点，住所地不明；（二）个体工商户、法人或其他组织搬离经营场所且无法查找的；（三）法人或其他组织处于停止生产经营状态，生产经营场所无相关人员生产经营和办公，且法定代表人、负责人或授权代理人均不知具体下落的；（四）无法确定涉案物品所有人的；（五）其他下落不明的情况。”案中，如前所述，涉案举报中的涉嫌违法行为主体是“金某”，福田食药监局认定其下落不明缺乏充分事实依据，本案亦无证据证明存在上述其他应予销案的情形，故福田食药监局适用上述《若干规定》第三十八条作出被诉销案处理决定亦属主要证据不足；第三，福田食药监局未向原审法院提交《行政处罚案件销案暂行规定》，其称该《暂行规定》不存在、属于笔误，此系行政文书制作不严谨，原审法院对此予以指正。此外，福田食药监局在涉案处理结果告知书中载明的法律依据并未具体到相应的款和项，属于法律依据引用不规范，原审法院对此予以指正。
因此，被诉销案处理决定的作出存在主要证据不足、适用法律错误的法定情形，依法应予以撤销。
二、关于被诉复议决定程序的合法性。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”案中，深圳市人民政府已依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定受理王福群的复议申请、向福田食药监局送达行政复议申请书副本、经审查复议阶段收集的证据材料作出并送达被诉复议决定书，被诉复议决定程序并无违法或不当。但是，被诉销案处理决定因主要证据不足、适用法律错误应予以撤销，深圳市人民政府作出维持被诉销案处理决定的被诉复议决定结论错误、依法应一并予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一）项、第（二）项，第七十九条之规定，判决一、撤销被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局对原告王福群的举报（编号：201511126610)作出的销案处理决定；二、撤销被告深圳市人民政府作出的深府复决〔2016〕764号行政复议决定；三、被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局依法对原告王福群的举报（编号：201511126610)重新作出行政处理。本案案件受理费人民币50元，由被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局、被告深圳市人民政府各自负担人民币25元；原告王福群已预交的案件受理费人民币50元，依法予以退还。
上诉人福田食药监局上诉称，福田食药监局已依法对涉案举报事项作出处理，全面履行了法定职责。鉴于涉案举报事项违法事实不清且无法继续调查，福田食药监局作出销案处理，合法有据。
上诉人深圳市人民政府上诉称：一、单凭购物单据与涉案食品照片所显示的条码一致，无法认定举报人所持有的商品系在被举报人处购买。二、商事登记事项与食品违法行为查处属于不同的职责。福田食药监局无权利用被举报人办理注销登记事项联系被举报人的经营者金某。三、福田食药监局引用上位法《行政处罚法》的相关规定，但并不排除适用下位法律规范。
被上诉人王福群答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。另查，福田食药监局提交的涉案《案件来源登记表》载明的制作时间为2015年11月17日，该登记表中明确载明当事人为“金某（经营商场名字：深圳市福田区旺大润华商行）”，同时载明了金某的联系电话及身份证号码。
本院经审理认为，《个体工商户条例》（2011年）第八条规定：“申请登记为个体工商户，应当向经营场所所在地登记机关申请注册登记。申请人应当提交登记申请书、身份证明和经营场所证明。个体工商户登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。个体工商户使用名称的，名称作为登记事项。”结合上述规定及本案具体情况，被举报人金某经登记的地址不仅包括其经营场所地址，还包括其个人住所信息。福田食药监局于2016年2月24日现场检查发现金某开办的商行已不再经营后，并未尝试通过金某登记的住所与其取得联系。故福田食药监局关于金某下落不明的认定，事实依据不足。同时福田食药监局在涉案行政处理告知书中援引并不存在的《行政处罚案件销案暂行规定》，明显存在法律适用错误。即使福田食药监局关于其援引法条存在笔误的主张成立，如前所述，在福田食药监局未尝试通过金某申请个体工商户登记时登记的个人住所与其取得联系的情况下，本案现有证据并不足以认定金某下落不明，因此本案亦不符合《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条关于因当事人下落不明销案的适用条件。故原审判决认定被诉举报销案决定主要证据不足，适用法律错误，判决予以撤销，并无不当。综上，原审判决认定清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。福田食药监局、深圳市人民政府的上诉请求均不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会龙岗食品药品监督管理局、上诉人深圳市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 王成明
审判员 杨宝强
审判员 王强力
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二〇一七年十二月十五日
书记员 袁 焘