四川省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）川行终3号上诉人（原审原告）四川洪庆经贸有限公司。住所地：四川省荣县观山镇跑马坪村*组。法定代表人朱文新，董事长。委托代理人李伟，四川宣意律师事务所律师。被上诉人（原审被告）荣县人民政府。住所地:四川省荣县河西新区荣州大道1段*号。法定代表人郑小清，县长。委托代理人邱博能，四川鼎博律师事务所律师。上诉人四川洪庆经贸有限公司（以下简称洪庆公司）因诉荣县人民政府（以下简称荣县政府）违法要求履行义务一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2016）川03行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，洪庆公司原名荣县建华洪庆经贸有限公司，是自然人投资、控股的有限责任公司。2010年7月24日荣县规划和建设局以荣规建函[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B-08地块规划设计条件的函》下达的规划设计条件中确定：“该地块位于荣县新城郝家坝工业园区小河沟南侧，……北临小河沟”。规划设计条件中配套设施的要求是：“1.北面临小河沟留出10米绿化控制线，绿化控制线内绿化设计和实施由取得该宗地的业主完成……。2.小河沟对面，临HM线主干道边约6亩地的绿化作为该地块的配建绿化用地，和厂区主体工程一起纳入‘三同时’。”2011年1月10日，荣县建华洪庆经贸有限公司与荣县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，约定：出让荣县河西新区郝家坝工业园区B-08号地块，面积4.226861公顷，用途为工业用地，国有建设用地使用权出让价款为6974319元，受让人在宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。2011年4月荣县建华洪庆经贸有限公司与荣县工业园区管理委员会签订入住荣县工业园区协议书。约定：“入园后服从园区管委会统一管理。必须按规定和标准配套相应基础设施……”。2012年9月19日、2013年3月13日，荣县工业园区管理委员会分别召开了协调会议，强调了对园区内河堤堡坎施工企业的要求。2013年3月14日，荣县政府向洪庆公司颁发了荣国用（2013）第890430号国有土地使用权证。洪庆公司进行宗地建设，一并修建了荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块的河堤堡坎。河堤堡坎工程于2013年1月竣工验收。2015年5月，四川天一会计师事务所有限责任公司以川天一会审字(2015)第E-05129号《专项审计报告》确认：荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块外侧河堤堡坎工程款投资总额3708501.98元。洪庆公司于2015年5月27日向荣县工业园区管理委员会提交《关于荣县郝家坝工业园区B-08地块河堤堡坎工程款清偿的申请》，并于8月12日发出律师函，要求清偿工程投资总额3708501.98元。2015年9月6日荣县工业园区管理委员会作出《关于四川洪庆经贸有限公司申请要求清偿工业园区B-08地块河堤堡坎工程款的回复》，认为河堤堡坎属于该公司投资建设的内容；河堤堡坎修建符合规划要求，不能占回再利用。洪庆公司不服，以无因管理为由以荣县政府为被告提起民事诉讼，在诉讼过程中以需补充证据为由申请撤诉。自贡市贡井区人民法院于2016年3月31日以（2016）川0303民初49号民事裁定，准许洪庆公司撤回起诉。其后，洪庆公司向一审法院提起行政诉讼，请求确认被告强令其出资修建荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块外侧河堤堡坎的行为违法；请求被告支付原告出资修建涉案河堤堡坎的工程款3708501.98元。一审法院认为，荣县规划和建设局对荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块下达的规划设计条件中明确要求，荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块红线以内北面临小河沟的10米绿化设计和实施及红线外小河沟对面约6亩地的绿化均由取得该宗地的业主完成。其后，洪庆公司在与荣县国土资源局签订的国有建设用地使用权出让合同中约定，受让人在宗地范围内新建附属设施，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。本案所涉河堤堡坎正在此用地范围内，属于该地块的配套设施投资建设内容。原告洪庆公司作为该地块的竞得者，应当知道设计和修建荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块北面小河沟旁的绿化设施是其获得该宗地使用权后应履行的义务。且河堤堡坎的主要作用是保护堡坎内的土壤结构不被破坏，是小河沟旁绿化设计和实施一个不可分割的部分。修建河堤堡坎是原告按照规划设计要求应履行的投资建设义务。故原告关于确认被告强令其出资修建河堤堡坎的行为违法的请求不成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国河道管理条例》第三十九条：“受益范围明确的堤防、护岸、水闸、圩垸、海塘和排涝工程设施，河道主管机关可以向受益的工商企业等单位和农户收取河道工程修建维护管理费，其标准应当根据工程修建和维护管理费用确定”的规定，原告作为荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块的土地使用权人，是其修建的河堤堡坎的直接受益人，应当承担该地块内河堤堡坎修建费维护费。原告关于支付河堤堡坎的工程款3708501.98元的诉讼请求不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告四川洪庆经贸有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由四川洪庆经贸有限公司负担。洪庆公司不服，上诉称：第一，一审判决认定事实不清。1.荣县规划和建设局荣规建函[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B—08地块规划设计条件的函》中没有规定应由上诉人出资建设荣县河西新区郝家坝工业园区B—08地块北面小河沟外侧的河堤堡坎，因此上诉人没有出资修建该河堤堡坎的义务。2.《国有建设用地使用权出让合同》也没有约定应由上诉人修建涉案河堤堡坎。3.荣县河西新区郝家坝工业园区B—08地块北面小河沟的河堤堡坎是旭水河支流倒石桥河河道堤防部分，并且还属于荣县河西新区建设的非常重要的防洪工程设施，该河堤堡坎应由政府负责修建。4.一审判决未查明荣县规划和建设局荣规建函[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B—08地块规划设计条件的函》在实际履行中，其规划条件已经改变和调整的事实。第二，一审判决适用法律错误。1.根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第二款、第四十九条的规定，作为具有防洪功能的河堤堡坎，应由荣县政府修建。2.一审法院引用《中华人民共和国河道管理条例》第三十九条来证明上诉人具有修建河堤堡坎的义务，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判被上诉人强令上诉人出资修建荣县河西新区郝家坝工业园区B—08地块北面小河沟的河堤堡坎行政摊派行为违法，本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。荣县政府答辩称：第一，一审判决认定事实清楚。1.荣县规划和建设局荣规建函[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B—08地块规划设计条件的函》明确要求，红线内北临小河沟留出10米绿化控制线，绿化控制线内绿化设计和实施由取得该宗地的业主完成，红线外小河沟对面临HM线主干道边约6亩地的绿化作为该地块的配建绿化用地，和厂区主体工程一起纳入“三同时”。本案所涉河堤堡坎在上诉人取得的荣县河西新区郝家坝工业园区B—08地块用地红线范围内，是该地块绿化用地的挡土墙，主要功能在于保护堡坎内的土壤结构不被破坏，是小河沟旁绿化设计和实施的重要组成部分，属于该地块的配套设施投资建设内容。上诉人称规划条件中没有河堤堡坎修建内容显然是在曲解文件精神，推卸自身义务。2.本案河堤堡坎位于上诉人的用地范围以内，当然属于该地块的配套设施投资建设内容。3.本案河堤堡坎虽然在《国有建设用地使用权出让合同》第十五条中没有明确约定，但是按照规划用地条件的文件精神应当由业主负责完成。4.规划调整后本案所涉河堤堡坎仍在上诉人的用地范围内。第二，一审判决适用法律正确。按照《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国防洪法》第四十九条第二款的规定,上诉人作为受洪水威胁的企业，应当自建河堤堡坎等防洪自保工程。第三，修建本案河堤堡坎是上诉人的法定和约定义务，被上诉人只是在建设过程中履行宏观管理职责，督促上诉人按照荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块规划设计条件全面履行自身义务，并没有实施任何违法要求履行义务的具体行政行为。至于2012年9月19日与2013年3月13日的两次协调会议，谈及“若不施工，不予奖励”只能说明政府鼓励入驻园区企业尽快按照规划要求施工，而不是强迫施工。“若再不动，土地可能将收回”是因为：一方面《国有建设用地使用权出让合同》第三十二条规定，“土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权”；另一方面如果入驻园区企业不按规划条件进行施工，既违反了荣县规划和建设局荣规建函[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B—08地块规划设计条件的函》和荣规建函[2010]57号《关于下达荣县工业园区B—04、05、06、07、08地块规划设计条件补充的函》等文件的要求，又实质性违反了《国有建设用地使用权出让合同》的约定。综上所述，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。荣县政府向一审法院提交了以下证据及法律依据：第一组证据：1.荣县国土资源局《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》；2.《国有建设用地使用权出让合同》；3.荣县国土资源局荣国土资函[2011]1号《关于荣县建华洪庆经贸有限公司受让国有建设用地使用权供地方案的批复》；4.《入驻荣县工业园区协议书》；5.《中共荣县县委办公室、荣县人民政府办公室印发的通知》。拟证明原告通过出让方式取得荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块土地使用权，并明确了原、被告双方的权利义务。涉案河堤堡坎在原告的用地范围之内。荣县政府是一种宏观管理行为，其管理是适当的，并且以奖励办法鼓励企业入驻，没有做出明确的行政摊派行为。第二组证据：6.荣县规划和建设局荣规建[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B-08地块规划设计条件的函》；7.荣县规划和建设局荣规建[2010]57号《关于下达荣县工业园区B-04、05、06、07、08地块规划设计条件补充的函》；8.施工设计图；9.荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块用地范围图。拟证明荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块的建设规划设计条件中，本案诉争的河堤堡坎在洪庆公司的用地红线以内，修建涉案河堤堡坎是原告的义务。第三组证据：10.2012年9月19日《关于入驻企业对应堡坎及河堤堡坎施工相关问题》协调会议记录；11.2013年3月13日《工业园区河堤堡坎协调会》协调会议记录；12.2013年3月13日协调会议的会议签到表。拟证明会议的性质是协调会，是原告和荣县工业园区管理委员会在工程建设过程中遇到困难、阻力等问题时，荣县工业园区管理委员会召集入驻的企业进行协商的过程。会议中再次明确了原、被告双方的权利义务。可以佐证原告明知涉案河堤堡坎应该由其修建。第四组证据：13.《四川洪庆经贸有限公司关于荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块河堤堡坎工程款行政补偿的申请》；14.《关于四川洪庆经贸有限公司申请要求清偿工业园区B-08地块河堤堡坎工程款的回复》。拟证明荣县工业园区管理委员会经调查核实，对原告的申请依法作出了回复。第五组法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国河道管理条例》。洪庆公司向一审法院提交的证据材料有：第一组证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》、荣县郝家坝工业园区B—08地块勘测定界图、《土地使用权证》；2.荣县规划和建设局荣规建函[2010]42号《关于下达荣县郝家坝工业园区B-08地块规划设计条件的函》、荣县规划和建设局荣规建函[2010]57号《关于下达荣县工业园区B-04、05、06、07、08地块规划设计条件补充的函》；3.荣县国土资源局荣国土资函[2011]1号《关于荣县建华洪庆经贸有限公司受让国有建设用地使用权供地方案的批复》。拟证明原告取得的用地面积和范围未包括涉案河堤堡坎，涉案河堤堡坎不属于应由原告修建的自行配套设施。第二组证据：4.涉案河堤堡坎竣工验收报告及部分付款票据。拟证明涉案河堤堡坎是由原告出资修建的。第三组证据：5.四川天一会计师事务所有限责任公司出具的川天一会审字（2015）第E-05129号《专项审计报告》及四川天一会计师事务所有限责任公司的营业执照。拟证明原告出资修建涉案河堤堡坎的费用。第四组证据：6.《四川洪庆经贸有限公司关于荣县河西新区郝家坝工业园区B-08地块河堤堡坎工程款清偿的申请》；7.律师函；8.《关于四川洪庆经贸有限公司申请要求清偿工业园区B-08地块河堤堡坎工程款的回复》。拟证明原告向被告主张了修建涉案河堤堡坎的费用，被告辩称原告没有找过被告与事实不符。第五组证据：9.2012年9月19日《关于入驻企业对应堡坎及河堤堡坎施工相关问题》协调会议记录；10.2013年3月13日《工业园区河堤堡坎协调会》协调会议记录；11.施工图设计。拟证明原告向被告主张出资修建涉案河堤堡坎的费用属于行政摊派的费用，被告予以拒绝。第六组证据：12.荣县郝家坝工业园区B-08地块地形平面图、四川省自贡市贡井区人民法院（2016）川0303民初49号民事裁定书，涉案河堤堡坎现场的照片。拟证明涉案河堤堡坎不属于洪庆公司的用地范围。即使属于洪庆公司的用地范围，也不属于规划或者合同约定的配套设施的范围。上述证据材料均已随卷移送本院，一审庭审笔录记载了双方当事人的质证意见。根据一审庭审笔录及当事人无争议的证据材料，本院查明的案件事实与一审无异。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案中被上诉人在一审中提交的《关于入驻企业对应堡坎及河堤堡坎施工相关问题协调会议》、《工业园区河堤堡坎协调会》载明，荣县工业园区管理委员会相关负责人分别于2012年9月19日及2013年3月13日组织荣县工业园区内相关企业就修建河堤堡坎一事进行说明动员，并且强调“对入驻企业各自也做了要求，施工费用自行承担”，“公共部分由管委会实施，各企业对应堡坎自行实施”，且在一审庭审笔录中亦记载：“审：原告方，两次协调会你公司参加没有？原告：办公室的一个人参加的，我没有参加。”以上记录说明上诉人应该知道由其自筹资金修建涉案堡坎的事实。此后，上诉人洪庆公司修建涉案河堤堡坎，并且于2013年2月竣工并验收合格。因此，上诉人至迟应该在2013年3月知道或者应当知道被上诉人要求其自筹资金修建涉案河堤堡坎，但上诉人直到2016年3月才向一审法院提起行政诉讼，超过了2年的起诉期限。一审法院未对起诉期限予以审查，属适用法律不当，应予纠正。洪庆公司上诉理由不成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销四川省自贡市中级人民法院（2016）川03行初7号行政判决；二、驳回四川洪庆经贸有限公司的起诉。一、二审收取的诉讼费退还给四川洪庆经贸有限公司。本裁定为终审裁定。审判长 李 旭审判员 谢胜山审判员 王晓东二〇一七年三月二十一日书记员 李 凡