湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行再终字第16号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：湖南波士家具实业有限公司。住所地：长沙市岳麓区靳江村。
法定代表人：陈和国，董事长。
委托代理人：王正端，男，汉族，1963年2月17日出生。
委托代理人：姜晓玲，女，汉族，1965年8月5日出生。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙市岳麓区人民政府。
法定代表人：周志凯，区长。
委托代理人：王虹，法制办公室主任。
委托代理人：舒适，湖南湘达律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙市国土资源局岳麓区分局。
法定代表人：魏金辉，局长。
委托代理人：游爱国，该局员工。
委托代理人：陈清觉，湖南百信律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙市城乡规划局岳麓区分局。
法定代表人：卢泽洪，局长。
委托代理人：段文辉，该局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：长沙市岳麓区住房和城乡建设局。
法定代表人：高春波，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：岳麓区城市管理综合执法大队（原长沙市城市管理和行政执法局岳麓区执法大队）。
法定代表人：周永，大队长。
委托代理人：李湘黔，法制科长。
委托代理人：肖斌，湖南银联律师事务所律师。
湖南波士家具实业有限公司（以下简称波士家具公司）诉长沙市岳麓区人民政府（以下简称区政府）、长沙市国土资源局岳麓区分局（以下简称区国土局）、长沙市城乡规划局岳麓区分局（以下简称区规划局）、长沙市岳麓区住房和城乡建设局（以下简称区建设局）、岳麓区城市管理综合执法大队（以下简称区城管大队）房屋拆迁行政管理及行政赔偿一案，长沙市中级人民法院于2008年8月25日作出（2007）长中行初字第0005号行政判决，波士家具公司不服，提出上诉。本院于2009年12月16日作出（2008）湘高法行终字第91号行政判决。波士家具公司仍不服，向最高人民法院申请再审。2011年6月2日，最高人民法院下发（2010）行监字第302号函，将该案交本院复查。本院于2011年12月1日作出（2011）湘高法行监字第40号驳回申诉通知书。波士家具公司继续申诉，最高人民法院遂于2014年9月26日作出（2010）行监字第302-1号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭进行了审理，波士家具公司的法定代表人陈和国、委托代理人王正端、姜晓玲，区政府委托代理人王虹、舒适，区国土局委托代理人陈清觉、游爱国，区规划局委托代理人段文辉，区城管大队委托代理人李湘黔到庭参加诉讼，区建设局经传票传唤未派人员出庭。本案现已审理终结。
长沙市中级人民法院一审认定，原告原名长沙市郊时代钢木家具厂，1984年建厂，于1996年4月更名为湖南波士家具实业有限公司。因办厂需要于1993年7月20日经原长沙市郊区计划经济委员会批准同意兴建厂房及附属设施，1993年8月23日由原长沙市郊区规划管理办公室批准办理了建设用地规划许可证，1993年11月15日划定了在原岳麓山乡靳江村炮台子组范围内的8.03亩用地红线，1994年12月22日在原长沙市郊区城乡建设委员会办理了建设工程规划许可证，批准兴建厂房、办公楼、仓库及辅助用房总面积10110平方米。1996年8月在原郊区房产局办理了三本房屋产权证，其中郊自字00822号权证登记第一栋办公楼二层12间，面积1865.23平方米；郊自字00823号权证登记第二栋厂房一层4间，面积3557.07平方米；郊自字00824号权证登记第三栋仓库一至二层13间，面积903.24平方米，三栋房产登记产权总面积为6325.54平方米。因建设潇湘大道，长沙市岳麓区岳麓街道潇湘大道拆迁安置领导小组于2001年7月26日与原告签订了《潇湘大道建设农村房屋拆迁补偿协议书》，确认因潇湘大道建设拆迁补偿原告房屋合法面积9584.83平方米，补偿原告金额总计8817972.54元。2003年2月24日，岳麓区房屋产权管理局以“2002年因拓路拆除”为由注销了原告郊自字00822号房屋所有权证，2003年5月22日岳麓区房屋产权管理局为原告的另外两本房产证00823和00824换发了新的权证，即长房权岳集字第101010023号和长房权岳集字第101010024号。2003年12月20日，长沙市岳麓区岳麓街道潇湘大道拆迁安置领导小组与原告单位陈和明签订了《潇湘大道建设农村房屋拆迁补偿协议书》，确认因潇湘大道建设征用原告3.5264亩土地补偿建设用地费为1081429.33元。2007年3月15日被告区城管大队函请被告区规划局对原告房屋的合法性进行鉴定，同日，被告区规划局函复被告区城管大队认定原告在岳麓区靳江路的房屋属违法建设工程。2007年3月22日被告区国土局、规划局、建设局、城管大队作出0006212号《违法建（构）筑物拆除决定书》，认定原告未经批准在潇湘大道与靳江路口交叉处所建建（构）筑物展示中心是违法建设工程，限原告单位在2007年3月26日之前自行拆除违法建（构）筑物。由于原告未自行拆除，2007年4月12日，被告区政府组织被告区国土局、规划局、建设局、城管大队对原告的房屋实施了强行拆除。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
本院二审除对一审认定的事实予以确认外，另补充认定，1998年4月8日，上诉人与靳江村委会签定了租赁奇品塑料厂闲置厂房的租赁合同，租赁了该厂部分闲置厂房，后在空地进行了改、扩建。1999年12月8日和2000年1月8日，波士家具公司与岳麓街道靳江村签定体制改革协议和补充协议，一次性买断上述红线范围内的土地和租用的奇品塑料厂范围内的土地共计10亩，并于2000年10月31日至2001年9月30日期间向岳麓街道靳江村支付土地费共计93.2万余元，但未到国土部门办理相关用地手续。2001年7月因潇湘大道建设，原郊自字00822号权证范围内的房屋被全部拆除，原郊自字00823号、00824号权证范围内的房屋只被拆除了临潇湘大道的一小部分。2003年2月，上诉人持有的郊自字00822号权证因房屋拆除被注销；2003年5月22日，长沙市岳麓区房屋产权管理局为00823号、00824号两本房产证换发了长房权岳集字第101010023号和长房权岳集字第101010024号新权证。之后，上诉人将上述权证下的房屋改扩建为产品展示中心。2006年8月，中南大学拆迁建设指挥部按4.5036亩土地上4252.97平方米的建筑物与上诉人签定建设用地补偿协议，补偿金额为4285243.46元，并承诺给予20亩安置用地。但由于上诉人认为该协议显失公平，便申请岳麓区人民法院撤销了该份协议。
2007年3月10日，区城管大队以上诉人违法建设建（构）筑物为由，依据《长沙市城市管理综合执法试行办法》第二十条（一）项的规定，对上诉人产品展示中心等房屋进行立案查处；2007年3月15日，区城管大队函请区规划局对上诉人的产品展示中心等房屋的合法性进行鉴定；同日，区规划局函复区城管大队，认为2001年潇湘大道拆迁时上诉人“用地范围内的所有房屋已全部拆迁补偿完毕，其中在潇湘大道用地红线范围内的房屋已全部拆除，未在用地红线范围内的房屋由波士家具公司继续使用。此后，该公司在未办理任何规划审批手续的情况下，对继续使用的已予拆迁补偿的房屋进行了改建和扩建”，根据《长沙市城市违法建设工程处理办法》第四条规定，认定上诉人在靳江路的房屋属违法建设工程。2007年3月22日，区城管大队内部审批决定对上诉人房屋实施强制拆除处理。同日，区国土局、建设局、规划局及城管大队作出了0006212号《违法建（构）筑物拆除决定书》，责令上诉人在2007年3月26日前自行拆除违法建（构）筑物，并告知上诉人如有陈述和申辩在三日内向区拆违办提出，逾期视为放弃权利，将依法予以强制拆除。
岳麓区房产局2007年3月23日制作、2007年3月24日向上诉人下发《关于注销湖南波士家具实业有限公司房屋所有权证的函告》，以上诉人“2001年7月26日与长沙市岳麓区岳麓街道、潇湘大道拆迁安置领导小组签定了潇湘大道建设农村房屋拆迁补偿协议书，并办理了9584.83平方米房屋产权拆迁补偿等有关手续，又于2003年2月办理该房产更名换证手续，属于产权申报不实，登记机关有权注销房屋权属证书”为由，注销波士家具公司长房权岳集字第101010023号和长房权岳集字第1010100**号房屋所有权证。
2007年3月26日，上诉人用特快专递向被上诉人区国土局、建设局、规划局及城管大队邮寄了听证申请书，四被上诉人未组织听证。2007年4月12日凌晨5时许，区政府组织区国土局、建设局、规划局及城管大队对上诉人房屋实施了强行拆除。
上诉人不服，向长沙市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、判定被告区政府组织并领导拆除原告房屋的行为违法；2、判定被告区国土局、建设局、规划局及城管大队做出的0006212号《违法建（构）筑物拆除决定书》违法，并依法撤销；3、判定五被告恢复已拆原告4000多平方米房屋原状，赔偿强拆商品展示中心给原告造成的经营损失1263132.09元（依467826.7元／月从2007年3月28日计算至2007年6月18日，后期经营损失依实际时间另行计算）；4、判定五被告赔偿原告房屋内商品等价值2182035元以及被丢失钱物5821元和已发生的医药费19800元（后续医药费待实际发生后另行计算）；5、判定五被告承担本案的诉讼费用。
上述事实双方当事人均无异议，本院再审对上述事实予以确认。区国土局本次审理提交以下证据：中南大学新校区增补建设用地（2005）461号《先行用地批复》、（2005）116号《征用土地方案公告》、（2006）136号《征地补偿安置方案征求意见公告》和（2006）136号《征地补偿安置方案实施公告》、湖南省人民政府（2006）政国土字第563号《农用地转用、土地征用审批单》及征地红线图，用以证明本案土地征收已获湖南省人民政府批准，长沙市政府以及国土资源局依规定发布了相关公告。本院对上述证据的真实性予以确认。另查明，2008年4月1日《长沙市征地补偿安置条例》以及长沙市人民政府第103号令《长沙市征地补偿实施办法》实施。
长沙市中级人民法院一审判决认为，本案被诉具体行政行为是被告区国土局、建设局、规划局及城管大队所作的《违法建（构）筑物拆除决定》和被告区政府组织区国土局、建设局、规划局及区城管大队所实施的强拆行为以及因拆除行为而附带的行政赔偿，而本案当事人分歧较大的事实是2001年潇湘大道建设时原告的房屋是否已全部被补偿拆除。
（一）关于当事人争执较大的2001年潇湘大道建设时原告的房屋是否已全部被补偿拆除的问题。
原告于1996年8月在原郊区房产局办理了三本房屋产权证，三栋房产登记产权总面积为6325.54平方米。根据双方当事人提交的证据，虽然2001年因潇湘大道建设征用了原告3.5264亩土地，但长沙市岳麓区岳麓街道潇湘大道拆迁安置领导小组与原告签订的《潇湘大道建设农村房屋拆迁补偿协议书》确定的拆迁补偿原告房屋合法面积达9584.83平方米，比原告登记的房屋产权总面积还多3259.29平方米，由此可以认定原告合法的全部房产即地上附着物全部补偿完毕。
（二）关于被告区国土局、建设局、规划局及城管大队所作的《违法建（构）筑物拆除决定》的合法性问题。
原告所有合法房产登记产权总面积为6325.54平方米，2001年因潇湘大道建设征用拆迁补偿原告房屋合法面积已达9584.83平方米，因此原告的全部房产即地上附着物全部补偿完毕，其房屋应当予以拆除。原告房屋在全部得到补偿后没有全部拆除，被告区国土局、规划局、建设局、城管大队认定原告展示中心为违法建筑有事实依据。四被告作出《违法建（构）筑物拆除决定》之前，规划局对原告房屋的合法性进行了鉴定，城管大队对原告房屋进行现场勘验和实际丈量，进行了必要的调查询问，作出决定后依法送达给当事人，并告知当事人享有的权利，四被告作出的拆除决定并不违反法律规定，也没有对原告的实体合法权益造成损害。
（三）关于被告区政府组织被告区国土局、建设局、规划局及城管大队对原告房屋所实施的强拆行为的合法性问题。
被告区国土局、建设局、规划局及城管大队作出《违法建（构）筑物拆除决定》后，原告没有在规定期限内自行拆除，被告区政府组织被告区国土局、规划局、建设局等单位配合城管大队并由城管大队执行拆除的联合执法行为并不违反法律规定。
（四）关于原告提出要求赔偿的问题。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。本案中原告的房屋在2001年因潇湘大道建设已经全部拆迁补偿完毕而应当予以拆除，被告据此作出拆除决定并在原告未自行拆除的情况下予以强行拆除，没有侵害原告的实体权利，不应对拆除原告房屋承担行政赔偿责任。在强制拆除原告房屋过程中，被告对原告房屋内的物品搬出进行异地存放，原告可以依照物品清单从被告处领取。原告主张的被告在拆除其房屋时造成了其员工和公司钱物丢失缺乏证据证实。至于原告主张的被告的强拆行为导致其员工受伤而要求赔偿医药费的问题，因行政赔偿应当以行政行为被确认违法为前提，本案被告是否对原告员工的人身实施了违法损害的事实没有证据证实，原告也没有提出要求确认被告强拆行为造成了有关人员人身损害违法的诉讼请求，因此，原告的该项赔偿请求不符合法律规定。
综上所述，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告湖南波士家具实业有限公司的全部诉讼请求。
在一审中，被上诉人区政府、国土局、规划局、建设局及城管大队提供了作出被诉具体行政行为的证据和法律依据：1、潇湘大道拆迁补偿协议书、补偿资料及说明，拟证明上诉人的房屋已在潇湘大道征地中进行了补偿；2、房屋所有权证及审批单、存根、红线图等，拟证明上诉人的房屋换证及注销情况；3、潇湘大道用地红线及靳江村潇湘路堤路接合工程移民办公综合乡镇企业拆迁安置区用地红线，拟证明上诉人房屋在该两个项目用地拆迁范围内；4、原郊区钢木家具厂用地红线，拟证明上诉人的用地情况；5、潇湘大道建设后现状图，拟证明潇湘大道拆迁后上诉人房屋情况；6、市国土局测绘院勘测定界图，拟证明潇湘大道拆迁中上诉人主体房屋在拆迁范围内；7、中南大学新征地红线图；8、城管函、规划函，拟证明违章建筑的认定；9、违法建筑拆除决定、审批、勘验、询问等手续，拟证明违章建筑强拆合法；10、公证资料，拟证明拆除时保管的财产情况；11、规范性文件：《长沙市城市房屋权属登记管理办法》、《湖南省长沙市城市违法建设工程处理办法》、《长沙市城市规划管理办法》、《长沙市城市管理综合执法试行办法》。
本院二审判决认为，（一）被上诉人在一审中提交的证据1（潇湘大道拆迁补偿协议书、补偿资料及说明），与本院调取的长沙市市政专项建设指挥部保存的潇湘大道拆迁时波士家具公司的拆迁补偿协议书、补偿资料及说明不一致，不符合《潇湘大道拆迁审核办法》的要求，且与上诉人提供的证据1（长沙市市政专项指挥部出具的证明）相矛盾，不能证明2001年潇湘大道建设时对上诉人的房屋全部进行了征收补偿的事实。因此，被上诉人认为2001年潇湘大道建设时对上诉人的房屋全部进行了征收补偿的理由证据不足。
（二）被上诉人区国土局、建设局、规划局及城管大队2007年3月22日作出0006212号《违法建（构）筑物拆除决定书》时，上诉人所持有的长房权岳集字第101010023号和长房权岳集字第1010100**号房屋产权证并未被注销，该《违法建（构）筑物拆除决定书》认定上诉人的房屋属违法建设工程事实不清、证据不足。同时，区国土局、建设局、规划局及城管大队等四被上诉人作出0006212《违法建（构）筑物拆除决定书》时没有载明作出决定的时间，没有告知当事人享有申请复议、提起行政诉讼的期限和权利，也没有听取上诉人的陈述、申辩或者举行听证，属于程序违法。
（三）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，本案被上诉人区政府组织区国土局、建设局、规划局及城管大队对上诉人房屋所实施的强拆行为违法，五被上诉人应当承担相应的赔偿责任。
1、上诉人要求对被拆房屋恢复原状的诉讼请求。因上诉人房屋所在的土地已经由中南大学合法征用，上诉人要求对被拆除房屋恢复原状已无可能。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（四）项的规定，应由被上诉人给付上诉人相应的赔偿金。因上诉人的房屋属于集体土地上的建筑，赔偿金数额的确定，应当根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于国家建设征收集体土地的相关规定，参照上诉人房屋被拆除时合法有效的长沙市人民政府令第60号《长沙市征地补偿安置条例实施办法》规定的补偿标准予以确定。
2、上诉人要求赔偿强拆商品展示中心造成的经营损失的请求。因该项损失不属于直接经济损失且上诉人所持有的长房权岳集字第101010023号和长房权岳集字第101010024号权证记载的房屋用途为厂房和仓库，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（七）项的规定，对上诉人的该项诉讼请求，不予支持。
3、上诉人要求赔偿房屋内商品和钱物丢失造成损失的请求。被上诉人在强拆上诉人房屋时，将上诉人房屋内的商品予以搬出进行异地存放，并委托岳麓区公证处出具了公证书。被上诉人应当将上述商品予以返还，如不能返还原物，则应作价赔偿。上诉人主张的在拆除其房屋时造成了其员工和公司钱物丢失的损失，因上诉人没有提供相关证据证实，不予支持。
4、上诉人要求赔偿因被上诉人强拆行为导致其员工受伤医药费的请求。因本案被上诉人是否对上诉人员工的人身实施了违法损害的事实没有证据证实，上诉人也没有提出要求确认被上诉人强拆行为造成了有关人员人身损害行为违法的诉讼请求，因此，上诉人的该项赔偿请求不符合法律规定，不予支持。
综上，被上诉人区国土局、建设局、规划局及城管大队所作的《违法建（构）筑物拆除决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。被上诉人区人民政府组织区国土局、建设局、规划局及城管大队对上诉人波士家具公司房屋所实施的强拆行为违法，五被上诉人应当共同承担赔偿责任。原审判决认定2001年潇湘大道建设时上诉人合法的全部房产全部补偿完毕证据不足；认定被上诉人区国土局、建设局、规划局及城管大队作出的拆除决定合法，没有对上诉人的实体合法权益造成损害及认定区政府组织区国土局、建设局、规划局及城管大队对上诉人房屋所实施的强拆行为不违反法律规定均与事实不符，依法应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销长沙市中级人民法院（2007）长中行初字第0005号行政判决。二、撤销被上诉人长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局、长沙市岳麓区建设局、长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队2007年3月22日作出的0006212号《违法建（构）筑物拆除决定书》。三、确认2007年4月12日被上诉人岳麓区人民政府组织长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局、长沙市岳麓区建设局、长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队对上诉人湖南波士家具实业公司的房屋所实施的强制拆除行为违法。四、由被上诉人岳麓区人民政府、长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局、长沙市岳麓区建设局、长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队按照《长沙市征地补偿安置条例实施办法》规定的补偿标准，共同赔偿上诉人湖南波士家具实业公司被拆除房屋的损失。五、由被上诉人岳麓区人民政府、岳麓区国土局、岳麓区建设局、岳麓区规划局及岳麓区城管大队返还拆除上诉人湖南波士家具实业公司房屋时搬出的商品。如不能返还原物，给付相应的赔偿金。上述四、五项限被上诉人岳麓区人民政府、长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市规划管理局岳麓区分局、长沙市岳麓区建设局、长沙市城市管理综合执法支队岳麓区大队于判决书生效之日起二十日内给予赔偿。六、驳回上诉人湖南波士家具实业有限公司的其他诉讼请求。
波士家具公司申请再审称：一、申请人诉争房屋在2001年土地性质已变更为国有土地，不能适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及长沙市政府第60号令进行补偿；二、申请人被拆房屋自2003年潇湘大道建成后，房屋用途已经从厂房、仓库变成了办公用房和家具展示中心，拆迁补偿时应按综合营业用房予以补偿；三、按照湖南省高院91号判决确定的房屋赔偿标准，不能基本保持征地拆迁前的经营条件。因此，要求按照《城市房屋拆迁条例》的规定或者《长沙市征地补偿实施办法》及长沙市政府第103号令的规定予以改判。
区政府、区国土局、区规划局、区建设局、区城管大队答辩认为：湖南省高院91号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，对事实部分没有异议。申请人要求按照现有的拆迁政策进行补偿没有依据，本案赔偿应该适用长沙市政府60号令的标准。
本院认为，双方当事人对原审判决撤销被申请人区国土局、区规划局、区建设局、长区城管大队2007年3月22日作出的0006212号《违法建（构）筑物拆除决定书》以及确认2007年4月12日被申诉人区政府组织区国土局、区规划局、区建设局、长区城管大队对申请人波士家具公司的房屋所实施的强制拆除行为违法没有争议，双方争议的焦点问题是被申请人的违法行政行为给波士家具公司造成损失应该适用何种标准进行赔偿。
《长沙市征地补偿安置条例》和长沙市人民政府第103号令《长沙市征地补偿实施办法》均明确规定，原已经发布征地补偿安置方案实施公告的，按原有规定办理。根据再审查明的事实，长沙市人民政府和长沙市国土资源管理局已经发布了《征用土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，因此，对波士家具公司被违法拆除房屋的赔偿标准应当参照《长沙市征地补偿安置条例》和长沙市人民政府令第60号《长沙市征地补偿安置条例实施办法》予以确定。原审判决认为对波士家具公司被违法拆除房屋的赔偿，应当参照长沙市人民政府令第60号《长沙市征地补偿安置条例实施办法》规定的补偿标准的认定并无不当。波士家具公司的再审申请理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
驳回湖南波士家具实业有限公司的再审申请，维持本院（2008）湘高法行终字第91号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴爱莲
审 判 员 彭春玲
代理审判员 刘 颖
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 陈 莹