贵州省清镇市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0181行初35号
公益诉讼人：贵州省清镇市人民检察院，住所地清镇市云岭西路。
法定代表人：张雪松，该人民检察院检察长。
委托诉讼代理人：王馨，该人民检察院员额制检察官。
委托诉讼代理人：王德琴，该人民检察院检察官助理。
被告：清镇市流长苗族乡人民政府，住所地清镇市流长苗族乡上街村上街组。
法定代表人：雷刚，该乡人民政府乡长。
委托诉讼代理人：陈文元，贵州浩辩律师事务所律师，执业证号15201200910933762。
委托诉讼代理人：杨波，贵州浩辩律师事务所律师，执业证号15201201510210362。
公益诉讼人贵州省清镇市人民检察院（以下简称清镇检察院）诉被告清镇市流长苗族乡人民政府（以下简称流长乡政府）乡政府其他行政行为公益诉讼一案，本院于2016年12月19日立案后，于2016年12月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月28日公开开庭进行了审理。公益诉讼人清镇检察院委托诉讼代理人王馨、王德琴，被告流长乡政府副乡长邱文明以及委托诉讼代理人陈文元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人清镇检察院向本院提出诉讼请求：1．确认被告转包木叶高坡林场的行为违法；2．判令被告对违法转包行为造成的后果采取补救，依法履行森林资源管护职责。事实和理由为：2016年10月，公益诉讼人在开展生态保护检察工作中发现，2013年12月6日，被告将其管理的“木叶高坡林场”（该林场位于清镇市××乡××井村，总面积115.4亩，主要树种为杂灌，林种为防护林）的林地使用权、林木所有权及经营权违法转包给黄启发从事农业项目（特色经果林）种植生产经营，转包经营权65年，转包价为20万元人民币。之后，黄启发与王洁签订木叶高坡林场经营权转让补充合同，将50%的经营权转让给王洁。2016年2月，王洁将木叶高坡林场林木卖给周兵砍伐，导致该林场林木被滥伐78株，共计1.8976立方米，周兵因滥伐林木被清镇市林业局罚款2125元，并责令补种滥伐林木390株，由清镇市流长乡林业站监督于2016年12月31日前实施完成。2016年10月17日，公益诉讼人向被告发出《检察建议书》,指出其在管理木叶高坡林场过程中存在问题并建议纠正。2016年11月17日，被告对公益诉讼人《检察建议书》书面回复，称已安排乡林业站进行现场拍照，建立林场杂灌、柳杉等林木资源台账资料，明确乡护林人员进行管护，健全完善巡山记录台账；督促林场经营权转包人进行补植补种，已补植70株林木；对于流转事宜，被告认为其与黄启发签订的合同属无效合同，拟提起诉讼。公益诉讼人认为，根据清镇市流长苗族乡机构改革方案，被告的生态保护站”（清镇市流长苗族乡林业站）负责生态文明建设、环境保护、林区生态建设、森林资源管理与保护，根据《中华人民共和国森林法》第十三条、第十四条规定，被告的生态保护站（林业站）作为流长乡管理的事业机构，负责森林资源管理与保护工作，即被告对该乡辖区内的森林资源负有管理与保护职责。根据《中华人民共和国森林法》第十五条防护林地使用权不得转让，被告将其管理的木叶高坡林场防护林地违法进行转包，林场承包人将林木卖给他人滥伐，致使森林资源环境遭受破坏。被告认为其与黄启发签订的转包合同无效，拟进行诉讼，但至公益诉讼人提起诉讼，其未向法院提起诉讼，按照转包合同约定，木叶高坡林场的林地使用权及林木所有权仍然属于黄启发，被告将防护林地违反法律规定转包的违法事实及后果仍然在持续。承包人虽对滥伐78株林木的行为已补植林木70株，但补植株数没有达到林业处罚决定所要求的补植数量390株，且新栽的苗木发挥的生态功能达不到原有林木的生态功能，其存活率一般往往也无法达到100%，被告虽然责令黄启发对滥伐林木进行补植修复，但被破坏的森林资源环境尚未得到完全修复。故公益诉讼人认为被告未依法认真履行森林资源管理与保护职责，将其管理林场违法转包的行为未予纠正，其所管理的森林资源环境遭受侵害的状态尚未得到完全修复。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起行政公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起诉讼，请依法裁判。
公益诉讼人为证明其主张，向本院提供了以下主要证据和规范性文件：第一组证据：1．清镇市流长苗族乡机构改革方案，2．清镇市机构编制委员会办公室关于明确乡镇相关事业单位机构编制事项的通知、关于流长苗族乡所属有关事业单位机构编制事项调整的通知，欲证明“清镇市流长乡林业站系被告所属事业单位，被告负有森林资源保护和管理职责”；第二组证据：3．清镇市天保工程森林资源承包管护协议书、护林员巡册记录。欲证实“被告负有对辖区内森林资源的管理、保护职责”；第三组证据：4．清府林证字（2009）第5201810600386-1号林权证，对颜伟和胡良钢的调查笔录，欲证实“清镇市流长乡木叶高坡林场林地坐落于贵州省××乡××井村，林地所有权权利人、森林、林木所有权利人是清镇市流长乡，林种为防护林”；第四组证据：5．清镇市流长乡（2013）19号党委会议纪要，6．贵州省清镇市流长苗族乡木叶高坡林场经营权转包合同、收据、对黄启发的询问笔录，欲证实“被告将木叶高坡林场防护林地转包给黄启发从事农业项目”；第五组证据：7．贵州省林业行政处罚案件卷宗，欲证实“黄启发的合伙人王洁将木叶高坡林场的林木卖给周兵砍伐，林业部门以周兵滥伐林木为由对周兵处罚款，并责令其补种树木390株”；第六组证据：8．清镇市人民检察院检察建议书以及被告对检查建议书的回复，欲证实“公益诉讼人履行了诉前程序，被告收到检察建议后进行了回复，但对其违法转包行为未予纠正，督促滥伐者补植树木未达390株。”
被告流长乡政府辩称，对公益诉讼人所列的除补栽树木株数外的其他事实不持异议。转包防护林确实存在违法问题，被告已经按照公益诉讼人的建议采取相应的补救措施。
被告流长乡政府向本院提供了以下证据：关于对流长苗族乡木叶高坡林场补植补种树木情况的复核说明以及照片，欲证明“受损生态的恢复情况”。
经庭审质证，公益诉讼人、被告对对方提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2009年2月15日，清镇市人民政府颁发清府林证字（2009）第5201810600386—1号林权证，确定清镇市流长乡对贵州省××乡××井村土木楼木叶高坡115.4亩防护林（东抵犁倭镇界、南抵兴隆村土、西抵马郎村土、北抵冒井村土）林地、森林或林木享有所有权和使用权。2013年12月，流长乡政府决定将该林地、林木发包给他人经营。2013年12月6日，流长乡政府与黄启发签订了《贵州省清镇市流长苗族乡木叶高坡林场经营权转包合同》，约定流长乡政府将前述林地、林木发包给黄启发从事农业项目（特色经果林）种植生产经营，林地转包后，黄启发享有承包林地的使用权、林木所有权和经营权，转包经营权期限为65年，自2013年12月6日起至2078年12月6日止，转包价格20万元。协议签订后，流长乡政府收取了黄启发转让款20万元，并将前述林地、林木交与黄启发。
上述林地转包与黄启发后，黄启发与王洁合伙经营。2016年2月5日，王洁将木叶高坡林场部分林木卖与周兵砍伐，后周兵砍伐了林木78株，共计1.8976立方米，周兵被林业部门处以罚款2125元，并被责令于2016年12月31日前补种林木390株。
2016年10月14日，公益诉讼人向流长乡政府提出检察建议，建议流长乡政府：1．对木叶高坡林场森林资源进行清查并建档管理；2．完善木叶高坡林场流转手续；3．认真履行管理职责，对承包方违反合同约定导致木叶高坡林场森林资源被破坏的行为，按照合同约定追究违约责任。2016年11月15日，流长乡政府回复公益诉讼人，表示将切实抓好木叶高坡林场林木资源的清查管理，建立台账资料，明确乡护林人员进行管护，健全完善巡山记录台账；督促林场经营权转包人进行补植补种，已补种树木70株；转包合同应属无效合同，拟向人民法院提起诉讼。
2016年12月15日，公益诉讼人向本院提起诉讼，请求如前所述。
另查明，2017年1月9日，流长乡政府向本院提起民事诉讼，请求确认与黄启发2013年12月6日签订的《贵州省清镇市流长苗族乡木叶高坡林场经营权转包合同》无效，请求判决黄启发、王洁将木叶高坡林场返还与流长乡政府，该案已于2017年4月11日开庭审理。本案庭审中，流长乡政府出具该乡林业证的证明，表示已补种柳杉600株，保存率为100%，成活率为85%以上。
2017年5月24日，公益诉讼人向本院提交变更诉讼请求决定，将本案诉讼请求变更为“确认清镇市流长苗族乡人民政府转包木叶高坡林场的行为违法。”
本院认为，森林是宝贵的生态资源，森林在可以提供林产品的同时，对于蓄水保土、调节气候、维持生态平衡、保存物种资源、改善环境具有重要作用，国家立法对森林资源实施特别的保护。贵州作为喀斯特地貌地区，生态相对较为脆弱，建设百姓富、生态美的多彩贵州，更需要特别加强对森林资源的保护。为了协调好森林的生态效益、社会效益与经济效益之间的关系，《中华人民共和国森林法》将森林划分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林，在对森林进行划分的基础上，结合不同的类型，确定了用材林、经济林等森林、林木、林地使用权可以依法转让，同时规定防护林不得转让。本案中，被告决定将作为防护林的木叶高坡林场转让与他人从事农业项目（特色经果林）种植生产经营，将防护林的用途更改为商品林，违反了《中华人民共和国森林法》第十五条第三款的规定，被告决定转包的行政行为违反法律的禁止性规定，侵害了社会公共利益，依法应认定为违法行为，公益诉讼人诉请确认被告转包木叶高坡林场的行为违法的诉讼请求依法应予支持。公益诉讼人提起本案诉讼后，被告采取措施督促相关责任人按照有关行政机关的决定补植了树木，达到了一定的成活率，被告另案提起诉讼，对其决定违法转包行为予以法律救济，公益诉讼人对被告的补救行为予以认可，并变更诉讼请求，本院依法应予准许。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告清镇市流长苗族乡人民政府决定转包木叶高坡林场的行为违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 罗光黔
审 判 员 杨孝元
人民陪审员 季 林
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 路 倩