云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）云25行终24号
上诉人（原审原告）冯某某，女，2000年11月28日生，壮族，住蒙自市。
法定代理人暨上诉人（原审原告、冯某某之母）李雪萍，女，1976年12月6日生，汉族，住蒙自市文澜路**号。
上诉人（原审原告）冯金寿，男，1948年2月1日生，汉族，住昆明市。
上诉人（原审原告）高祝芬，女，1949年10月10日生，汉族，住昆明市盘龙区。
被上诉人（原审被告）蒙自市卫生和计划生育局。所在地：蒙自市迎晖路。
法定代表人尹艳，职务：局长。
委托代理人王屹，云南天方律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）红河哈尼族彝族自治州卫生和计划生育委员会。所在地：蒙自市天竺路***号。
法定代表人张鹏程，职务：主任。
委托代理人李红宁，云南衡炜律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人李雪萍、冯某某、冯金寿、高祝芬与被上诉人蒙自市卫生和计划生育局（以下简称“蒙自市卫计局”）、红河哈尼族彝族自治州卫生和计划生育委员会（以下简称“红河州卫计委”）行政赔偿一案，上诉人李雪萍、冯某某、冯金寿、高祝芬不服蒙自市人民法院（2016）云2503行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定事实：原告冯某某系李雪萍与冯某之女，原告冯金寿、高祝芬系冯某的父母；蒙自人济门诊为提供内科诊疗服务的个人诊所，负责人为王亚非，坐诊人为游金铸；被告蒙自市卫计局（原蒙自市卫生局）向王亚非颁发《医疗机构执业许可证》。2015年4月15日，冯某到蒙自人济门诊就医，因过敏性休克死亡。被告蒙自市卫计局认为王亚非将《医疗机构执业许可证》出借给游金铸开展诊疗活动，涉嫌非法行医，吊销了王亚非人济门诊的《医疗机构执业许可证》。王亚非、游金铸因犯非法行医罪，依法被追究刑事责任。蒙自市卫计局工作人员梁丽华、谢华飞因犯滥用职权罪，免予刑事处罚；工作人员刘秀荣因犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。四原告认为，被告蒙自市卫计局作为负责蒙自市各级各类医疗卫生机构设置、医疗服务项目开设、医疗卫生从业人员等实施许可准入和监督执法的单位，未对蒙自市人济门诊的开设、负责人王亚非以及坐诊人员游金铸进行合理有效的监督，在发现游金铸存在非法行医的情形时未予以制止，对冯某的死亡负有不可推卸的责任，向被告蒙自市卫计局申请赔偿死亡赔偿金、丧葬费等各项费用共计600000元。被告蒙自市计生局于2016年6月6日作出〔2016〕蒙卫计赔字第1号《不予赔偿决定书》，认为原告的申请理由不符合法律规定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三条、第四条、第五条第二项的规定，决定对原告的行政赔偿申请不予赔偿。四原告不服，申请行政复议。红河州卫计委受理复议申请后，于2016年8月18日作出红卫计行复结字〔2016〕1号《行政复议决定书》，决定维持蒙自市卫计局《不予赔偿决定书》。
一审法院认为：造成冯某死亡是王亚非、游金铸非法行医的违法犯罪行为所致，王亚非、游金铸已依法被追究刑事责任，被告向王亚非颁发《医疗机构执业许可证》的行政许可行为，并不必然导致冯某的死亡，与冯某的死亡没有直接的、必然的因果关系，因此，被告蒙自市卫计局作出不予赔偿决定符合法律规定。原告要求被告蒙自市卫计局赔偿60万元的请求依法应予驳回。被告蒙自市卫计局认为原告主体不适格、本案不属于行政诉讼审理范围，其观点依法不予采纳。被告红河州卫计委行政复议程序合法。综上，被告蒙自市卫计局作出的〔2016〕蒙卫计赔字第1号《不予赔偿决定书》，以及被告红河州卫计委作出的红卫计行复结字〔2016〕1号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规准确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李雪萍、冯某某、冯金寿、高祝芬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李雪萍、冯某某、冯金寿、高祝芬承担。
宣判后，李雪萍、冯某某、冯金寿、高祝芬不服，提出上诉，请求：撤销一审判决，判令蒙自市卫计局赔偿60万元并承担本案诉讼费用。其事实和理由：一、一审法院没有对蒙自市卫计局违法向王亚非、游金铸颁发《医疗机构执业许可证》作出认定。根据(2016)云2503刑初97号、l48号《刑事判决书》可以证实被上诉人蒙自市卫计局存在以下违法行为：1、原蒙自市卫生局办公室主任王亚非违反法律规定帮助游金铸办理门诊相关变更、校验手续；2、原蒙自市卫生局医政科科长梁丽华违反法律规定，在王亚非帮助游金铸办理门诊相关变更、校验手续时，在王亚非、游金铸未提供任何变更申请材料的情况下，将蒙自市文澜路中段的“卫生协会门诊”名称变更为“仁济门诊”，并将负责人变更为无医师执业许可证的游金铸。3、2011年，粱丽华又在王亚非、游金铸未提供任何变更申请材料的情况下，再次违反法律规定，将“仁济门诊”的执业地址进行变更。4、2012年3月至2013年3月，梁丽华及谢华飞(原蒙自市卫生局医政科科长)在王亚非、游金铸未提交“仁济门诊”校验所需材料，也未按规定进行审核的情况下，仍然两次违反法律规定在《医疗机构校验申请书》上签署符合要求的意见，并上报经领导审批后，使“仁济门诊”通过校验。5、蒙自市卫生局在2014年5月9日、6月4日对“仁济门诊”进行检查过程中发现存在非法医疗广告，以及不按期进行校验、使用非卫生技术人员从事医疗技术服务工作等问题后，没有对该诊所进行跟踪检查，既没有落实整改，也没有对“仁济门诊”进行处罚。6、2014年7月30日，王亚非协助游金铸将“仁济门诊”的执业许可证注销。7、2014年8月，蒙自市卫生局工作人员谢华飞、梁丽华明知在王亚非不具备申请《医疗机构执业许可证》的条件、也未对王亚非提交的材料进行严格审核把关的情况下，就在“蒙自人济门诊”的医疗机构申请执行登记注册书上签字，将相关材料上报，并于2014年9月24日将《医疗机构执业许可证》下发给了王亚非。二、被上诉人蒙自市卫计局违法颁发《医疗机构执业许可证》，导致冯某死亡，应承担赔偿责任。1、根据《中华人民共和国行政许可法》第七十六条之规定，行政机关违法实施行政许可给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。本案中，有确凿证据证实蒙自市卫计局在行政许可中存在严重违法行为，应当按照国家赔偿法的规定给予赔偿。2、一审法院认定蒙自市卫计局不予赔偿决定符合法律规定，没有法律依据。《国家赔偿法》第三条第(五)项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成公民身体伤害或者死亡的受害人有取得赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定《国家赔偿法》第三条规定的其他违法行为包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。上述行政许可法中规定的违法实施行政许可造成当事人利益被损害的行为和《国家赔偿法》中规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成公民身体伤害的行为，均属因行政机关及其工作人员行使行政职权有关的行为，包括直接行为和间接行为，因行政许可违法而造成管理对象对他人的损害属间接损害行为，应承担行政赔偿责任。具体到本案中，虽然直接侵权人系王亚非和游金铸，但蒙自市卫计局违法颁发《医疗机构执业许可证》也是导致冯某死亡的原因之一，与冯某的死亡具有间接因果关系，理应承担赔偿责任。3、行政主体承担国家赔偿责任的四要件是行政行为违法、损害事实的发生、违法的行政行为与损害事实之间有因果关系、行政主体有过错。蒙自市卫计局在为王亚非颁发医疗执业许可证时，明知王亚非不具有五年以上临床经验和执业经历，且申请材料没有护理人员上岗证而予以办理，冯某的死亡与医疗执业许可之间存在相当因果关系。行政许可机关违法实施许可，只要主观上存在过错，就应当承担未严格履行审核职责的过错责任。本案中，蒙自市卫计局一而再、再而三的违反国家法律规定，违法颁发《医疗机构执业许可证》给王亚非，最终导致冯某死亡惨剧的发生。
被上诉人蒙自市卫计局答辩称：一、根据《行政诉讼法》规定，该案上诉人无诉讼主体资格。本案上诉人与蒙自市卫计局和红河州卫计委未发生过行政行为；上诉人或上诉人诉状中所述的被害人冯某，不是行政管理的相对人，因为两被上诉人均未与其发生过管理与被管理的行政行为；上诉人不属于可以提起诉讼公民、法人或其他组织。二、该案上诉人所诉不符合行政诉讼法第十二条规定，故该案不属于行政诉讼的受案范围。三、蒙自市卫计局(2016)蒙卫计赔不予赔偿决定书，红卫计行复结字（2016）1号决定书程序、内容合法。冯某死亡原因系非法行医的犯罪行为所造成，故冯某死亡赔偿应由申请人依照刑事附带民事诉讼程序主张解决；游金铸、王亚菲非法行医犯罪行为不属行政机关行政职权管辖。根据《国家赔偿法》第三、四、五规定，被上诉人作出不予赔偿决定并经复议认维持程序合法，认定案件事实清楚，程序合法，适用法律正确。四、（2016）蒙卫计赔字第1号不予赔偿决定书、红卫计行复结字(2016)1号复议决定书不具有《行政诉讼法》第七十条规定撤销的情形之一。五、国家赔偿依照法律规定必须符合严格赔偿和直接赔偿两法律原则，上诉人的主张不是国家赔偿法规定由国家工作人员直接造成的损害。综上，请二审法院维持原判，驳回上诉。
被上诉人红河州卫计委答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、被答辩人的上诉请求并无相应法律条文、理论支撑。《行政许可法》七十六条规定规定的“当事人”，主要是指行政许可的申请人即行政许可相对人，在某些特定情况下还包括有关的利害关系人。利害关系人包括直接的利害关系人和间接的利害关系人，直接利害关系人与行政机关之间存在行政法律关系，同时与申请人之间还可能存在民事上的法律关系，因为行政机关违法实施行政许可而受到的损失，应当由行政机关依照国家赔偿法的有关规定予以赔偿。间接的利害关系人不直接与行政机关存在行政法律关系，对于行政机关违法实施行政许可，给该利害关系人的合法权益造成损害的，应当根据具体情况，依照其他有关法律、法规的规定予以处理。具体到本案，冯某到王亚非开办的医疗机构就诊，不幸发生了死亡的结果，经过司法鉴定，冯某的死亡与该治疗行为具有因果关系，则被答辩人应根据《侵权责任法》第五十四条之规定向该医疗机构主张赔偿权利，即“患者在诊疗活动中受到损害，医疗机构及其医务人员有过错的，由医疗机构承担赔偿责任”，通过提起刑事附带民事诉讼，主张自己的权益。否则，按照被答辩人的逻辑，行政许可机关岂不动辄就须动用国家财政资金，替违法医疗机构或者王亚非、游金铸等相类似的侵权赔偿主体之违法行为“买单”，如此法律的公平与正义何在?综上，被答辩人的上诉请求，无事实和法律依据，请驳回上诉，维持原判。
二审审理中，当事人未提出新的证据。
二审审理查明的事实，除与一审认定事实相同外，另查明：蒙自市人民法院（2015）蒙刑初字第227号刑事判决宣判后，检察机关提出抗诉，王亚飞提出上诉。本院（2016）云25刑终113号刑事判决改判游金铸有期徒刑十年；对王亚非改判有期徒刑三年。
本院认为，本案就上诉人的诉讼请求和理由来看，属于行政赔偿案件，一审法院将其作为“卫生行政管理”案件来进行审理和判决，导致适用法律和判决结果错误，二审应予纠正。
本案中，导致被害人冯冯某亡的原因是游金铸、王亚非的非法行医行为，被上诉人向王亚非颁发《医疗机构执业许可证》的行政许可行为虽然违法，但该违法行为的产生并不必然导致冯冯某死亡，与冯冯某死亡没有直接的、必然的因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条对行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿权利的情形作出了明确规定，所规定的这些“情形”针对的都是行政机关及其工作人员在行使行政职权时直接对人身权、财产权所造成的侵害。故上诉人关于“因行政许可违法而造成管理对象对他人的损害属间接损害行为，应承担行政赔偿责任”的主张不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销蒙自市人民法院（2016）云203行初33号行政判决。
二、驳回上诉人李雪萍、冯某某、冯金寿、高祝芬的赔偿请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，退还上诉人。
本判决为终审判决。
审判长 莫云辉
审判员 王宏伟
审判员 李云辉
二〇一七年六月六日
书记员 李希诺