广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行终299号
上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，该局局长。
委托代理人：余强，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：陈仲生，男，1966年3月6日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：陈业权，男，1963年10月7日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：陈锐标，男，1956年12月21日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
被上诉人（原审原告）：陈加森，男，1953年9月10日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
共同委托代理人：王金键、刘颖微，广东联合发展律师事务所律师、实习律师。
上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森（以下简称陈仲生等4人）国土行政处理一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2015年3月18日，陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成前往市国土局递交申请书和《从零容忍说起》等相关材料，举报陵岗村集体土地存在被违法买卖、转让的违法行为，并提供了原审法院作出的第624号刑事判决书作为线索，申请市国土局对该第624号刑事判决书中涉案的违法买卖、转让集体土地的行为启动行政处理程序。2015年4月7日，市国土局出具中土房信（2015）050号信访复函。2015年6月18日，陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成诉至原审法院，要求市国土局履行对陵岗村集体土地存在被违法买卖、转让的违法行为进行查处的法定职责。原审法院于2015年11月19日作出中山市第一人民法院中一法行初字第260号行政判决书（以下简称260号行政判决书），确认市国土局对陈仲生、陈业权、陈锐标、陈加森、陈国成于2015年3月18日提出的申请作出的处理行为违法，责令市国土局于该行政判决生效之日起15日内作出是否立案的决定。第260号行政判决书生效后，市国土局经调查，于2016年1月5日作出中土公告（2016）2号《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》（以下简称《告知书》），告知陈加森、陈锐标等村民，中山市东区亿辉雨伞雨衣厂（以下简称亿辉厂）、中山市宝德咨询服务有限公司（以下简称宝德公司）、中山市誉升贸易有限公司（以下简称誉升公司）等单位的用地均已经完善建设用地审批手续，不予认定为非法转让集体土地；中山裕高制衣丝袜厂有限公司（以下简称裕高公司）用地属合法转让；陵岗股份经联社于2006年间擅自转让约30亩集体土地与中山市光华房地产开发有限公司（以下简称光华公司）拟作建设用途，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，陵岗股份经联社的该转让行为已经超过追诉时效，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的立案条件，故市国土局不予立案。陈仲生等4人不服，诉至原审法院，请求：1.撤销市国土局于2016年1月5日作出的《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》；2.责令市国土局重新作出行政行为；3.由市国土局承担本案的诉讼费用。
原审法院另查明：亿辉厂于1998年2月12日、12月12日于向市国土局申请使用、征用陵岗村集体所有的地块土名为“破边山”的土地（土地面积分别为59.5323亩、68.8263亩）作工业用地，并提交《建设用地申请书、征地协议书》等材料，市国土局经审查后分别于1998年12月22日、12月12日作出中国土征复（1998）11133号、11223号《关于市东区忆辉雨伞雨衣厂申请受让土地作工业用地的批复》，同意亿辉厂受让上述地块作工业用地。
宝德公司分别于1998年2月1日、3月1日向市国土局申请使用、征用陵岗村集体所有的地块土名为“牛奶坑”的土地（土地面积分别为61.8706亩、54.134亩）作工业用地，并提交《建设用地申请书、征地协议书》等材料。市国土局经审查后，分别于1998年7月26日、6月26日作出中国土征复［98］14426号、14435号《关于市宝德咨询服务有限公司申请受让工业用地的批复》，同意宝德公司受让上述地块作工业用地。
1998年，誉升公司先后三次向市国土局申请使用、征用陵岗村集体所有的地块土名为“森树坑”的土地（土地面积分别为83.8402亩、82.3376亩、29.5611亩）作商住用地，并提交《建设用地申请书、征地协议书》等材料，该三份《建设用地申请书、征地协议书》均没有注明征地单位和被征地单位签订的时间，被征地单位（村民代表会）意见栏、镇（区办事处）财政所审核意见栏、镇（区国土管理部门意见栏、镇政府（区办事处）审查意见栏虽有相关部门签章同意，亦均无具体落款时间。市国土局经审查后，分别于1998年5月10日、6月10日、7月27日作出中国土征复（1998）14575号、14664号、14605号《关于中山市誉升贸易有限公司申请受让土地作商住用地的批复》，同意誉升公司受让上述地块作商住用地。
市国土局于1994年3月5日作出中国土征复［94］145号《关于中山裕高制衣丝袜厂有限公司申请受让土地建厂房的批复》，该《批复》载明：“经市政府同意，征用中山港区陵岗管理区土名“沙沟山”的土地三千二百〇六平方米（四亩八分〇九毫，其中旱地三亩八分八厘八毫，山地九分二厘一毫），并以协议的形式出让给你公司，现批复如下：一、同意你公司受让该地块作建厂房用地……”。
原审法院还查明：2001年5月11日，中山火炬高技术产业开发区陵岗村民委员会（以下简称陵岗村委会）与亿辉厂在中山火炬高技术产业开发区法律服务所（以下简称火炬开发区法律服务所）的见证下签订征地协议书，双方约定：陵岗村委会同意亿辉厂征用该村土名为“破边山”的128.3586亩山地。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
2001年10月22日，陵岗村委会与宝德公司在火炬开发区法律服务所的见证下签订征用土地补偿协议书，双方约定：陵岗村委会同意宝德公司征用陵岗村辖下的旧岐关东路边“岭峡”的19.6885亩土地。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
2001年6月12日，陵岗村委会与誉升公司在火炬开发区法律服务所的见证下签订征地协议书，双方约定：陵岗村委会同意誉升公司征用陵岗村土名为“森树坑”的195.7389亩土地，其中荒地4.0803亩，鱼塘12.744亩。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
2006年5月26日，陵岗股份经联社与光华公司火炬高开发区法律服务所的见证下签订土地转让合同，双方约定陵岗股份经联社将土名为“狗头山”和“元步坑”的30.8002亩土地的使用权转让给光华公司作建设用地。陵岗村委会的代表人陈可夫在该协议上签名。
原审法院再查明：亿辉厂于1997年8月18日经中山市工商行政管理局核准成立，于2006年5月25日核准注销。宝德公司于2001年11月27日经中山市工商行政管理局核准成立，于2006年6月15日核准吊销。裕高公司于1992年12月21日经中山市工商行政管理局核准成立，于2010年5月7日核准注销。誉升公司于2001年6月13日经中山市工商行政管理局核准成立，于2011年6月15日核准吊销。光华公司于2006年4月21日经中山市工商行政管理局核准成立，于2015年8月10日核准注销。
原审法院再查明：中山市火炬高技术产业开发区六合社区居民委员会于2016年4月27日出具的证明显示“陈可夫于1998年9月至2002年4月任陵岗村村委会主任；2002年至2005年4月任六和行政村村委会副主任；2005年4月至2009年5月任六和村委会副主任、陵岗党支部书记；2009年5月至2011年4月任六和社区副主任”。
原审法院再查明：2012年7月20日，原审法院作出第624号《刑事判决书》，查明“2001年至2008年，被告人陈可夫利用其先后担任中山市火炬开发区陵岗村委会主任、中山市火炬开发区六和村委会副主任、中山市火炬开发区六和村委会副主任兼陵岗党支部书记的职务便利，在陵岗村出让村集体土地过程中，为用地单位或个人谋取利益，并先后多次收受贿赂款共计人民币1230000元”，具体事实如下：“一、2001年至2003年，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区陵岗村委会主任的职务便利，受陈桂安（另案处理）请托，在陈桂安购买陵岗村集体土地“破边山”的过程中提供帮助，先后多次收受陈桂安给予的好处费共计人民币380000元。……二、2002年至2003年，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区六和村村委会副主任的职务便利，受陈子兴（另案处理）请托，在陈子兴购买陵岗村集体土地“牛奶坑”和“岭峡”两块土地的过程中提供帮助，并收受陈子兴给予的好处费共人民币300000元。……三、2005年，黄定中（另案处理）在出售陵岗村的197亩土地过程中，被中山市国土局审查发现其中有部分土地归属鳌溪村需要退还。为弥补损失，黄定中请托时任中山市火炬开发区六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记、负责陵岗村全面工作的被告人陈可夫帮忙解决，并承诺事成之后给予好处费。被告人陈可夫利用其职务便利，召集村民代表讨论无偿出让陵岗村集体土地“森树坑”给黄定中作补偿。在被告人陈可夫的干预下，村民代表同意将上述土地无偿转让给黄定中，并倒签会议决议。后被告人陈可夫代表陵岗村与黄定中倒签了《补偿用地协议书》，并出具虚假证明帮助黄定中申请办理相关土地证。后黄定中给予被告人陈可夫好处费人民币200000元。……四、2006年5月，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记，负责陵岗村全面工作的职务便利，受李玉光请托，在出让陵岗村“狗头山”和“元坑”集体土地及协助李玉光在上述土地修建厂房等方面提供帮助，并收受李玉光给予的好处费人民币300000元。……五、2008年，被告人陈可夫利用其担任中山市火炬开发区六和村村委会副主任兼陵岗党支部书记，负责陵岗村全面工作的职务便利，受陈子兴请托，出具虚假证明材料，证明陈子兴从中山市裕高丝袜厂的老板梁富钧处购买的位于陵岗村的厂房土地面积，为陈子兴增大上述厂房国有土地使用权证登记的使用权面积提供帮助，并收受陈子兴给予的贿赂款人民币50000元……”。
原审法院再查明：市国土局向原审法院提交“狗头山”和“元步坑”的30.8002亩土地的卫星云图没有载明拍摄时间，土地现状照片反映部分土地上种植树木，拍摄时间是2016年3月7日，未载有拍摄地点、拍摄人等说明。
原审法院认为：应根据全面审查的原则对市国土局的处理行为作合法性审查。
首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”、第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”和《国土资源行政处罚办法》第二条“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚”的规定，市国土局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责，并负有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的法定职权。
其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，市国土局向原审法院提供了土名为“破边山”、“牛奶坑”、“森树坑”等土地的《建设用地申请书、征地协议书》、用地批复以证明其行政行为合法，但批准用地单位宝德公司、誉升公司在用地批复作出时均还没有成立，且用地批复作出的时间，与陵岗村和用地单位签订征地协议书的时间存在矛盾，市国土局未能提供合理解释。显然，市国土局提供的证据无法证明其在《告知书》中认定亿辉厂、宝德公司、誉升公司的用地均已经完善建设用地手续，不予认定为非法转让集体土地，裕高公司用地合法转让等相关事实，继而无法证明市国土局具有不予立案的事实依据。
再者，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，当违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算追溯时间。具体到本案，非法转让集体土地的行为并不因土地转让合同的签订其违法状态就结束，因此，市国土局在未提交证据证明陵岗股份经联社与光华公司违法转让集体土地行为的违法状态已经结束的情况下，仅以双方签订土地转让合同的时间就认定上述违法行为已超过追溯时效为由不予立案，缺乏主要证据。
综上所述，针对陈仲生等人的举报，市国土局于2016年1月5日作出中土公告（2016）2号《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》属主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销市国土局于2016年1月5日作出《关于举报中山市火炬开发区陵岗村非法转让土地等问题的告知书》；二、责令市国土局于本判决生效之日起30日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为市国土局不予认定亿辉厂、宝德公司、誉升公司的用地属于非法转让集体土地没有事实依据属于事实认定有误；二、光化公司与陵岗经联社关于土名“狗头山”、“元步坑”的违法转让行为的违法状态已经结束，并超过追诉时效。综上，请求二审法院查明本案事实，依法改判：撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求并由被上诉人承担诉讼费。
被上诉人陈仲生等4人针对市国土局的上诉答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院审理期间，被上诉人陈仲生等4人提交了三份证据：1.粤国土资执法查（2013）52号。拟证明早在2013年9月9日广东省国土资源厅执法监察局向市国土局执法检查支队发出《关于核查火炬开发区陵岗村非法卖地善后处理工作存在问题的通知》，要求上诉人依法处理非法卖地问题；证据2.中土报（2013）113号，拟证明市国土局拒绝处理非法卖地问题。证据3：《严正声明》，拟证明陈仲生等4人向市国土局要求保持涉案土地现状，但目前涉案部分土地被违法开发。因上述证据不属于新的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对上述证据不予接纳。
本院认为：本案是国土行政处理纠纷，对于市国土局作出的《告知书》，应根据全面审查的原则审查其合法性。同时全面审查原审法院裁判。
首先，关于市国土局上诉所称的事实认定问题。对于涉案用地单位宝德公司、誉升公司的成立时间与用地批复作出的时间、陵岗村和用地单位签订征地协议书的时间存在的矛盾，市国土局未能提供合理解释，即市国土局在《告知书》中认定亿辉厂、宝德公司、誉升公司的用地均已经完善建设用地手续、裕高公司用地合法转让等相关事实缺乏充分的证据，其不予立案所依据的事实主要证据不足。
其次，关于陵岗经联社与光华公司之间违法转让集体土地行为是否已超过追诉时效的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”的规定，涉案非法转让土地行为并未超过追诉时效。原审法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，认定市国土局以超过追诉时效为由不予立案缺乏主要证据正确，本院予以确认。
综上所述，市国土局上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 陈苑琳
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