海南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）琼行赔终18号
上诉人（原审原告）：海口华农生物肥料有限公司，住所地海口市秀英区海秀镇永庄村美樟岭鸡场。
法定代表人张兵华，董事长。
委托代理人段京海，海南海新律师事务所律师。
�托代理人张火先，该公司职员。
被上诉人（原审被告）海口市秀英区人民政府，住所地海口市秀英区秀华路2号。
法定代表人王业天，代区长。
委托代理人刘清钢，海南维特律师事务所律师。
委托代理人苏翠婷，海口市秀英区城市管理行政执法局法规室主任。
上诉人海口华农生物肥料有限公司（以下简称华农公司）因与被上诉人海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）强行拆除行为违法行政赔偿纠纷一案，不服海口市中级人民法院（以下简称海口中院）于2015年9月15日作出的（2015）海中法行初字第140号行政判决，于2015年10月13日提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案�上诉人华农公司的委托代理人段京海、张火先，被上诉人秀英区政府的委托代理人刘清钢、苏翠婷到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明：2011年4月29日，海口市国土资源局在海口晚报上刊登《通告》，要求被通告的违法建筑当事人自通告发出之日起七日内，自行拆除所建的违法建筑，逾期未自行拆除的，将依法组织强制拆除。《通告》中列明的违法建筑包括华农公司位于海口市海秀镇永庄村（海秀镇樟岭鸡场旁山坡地）的化肥厂，载明的建筑面积为478.15平方米。同年8月23日，秀英区政府根据海口市政府专题会议的研究部署和决定，组织人员、力量对未能按照要求进行自拆的违法建筑实施强制拆除，其中包括华农公司位于海口市海秀镇永庄村美樟岭鸡场旁山坡地上的厂房。
2011年7月5日，华农公司与海秀镇人民政府签订《自行拆除违法建筑协议书》，协议约定，由华农公司自2011年7月6日至7月9日自行拆除位于永庄村地块上的违法建筑，拆除对象及范围为：永庄村（日发大道），钢架铁皮结构，面积478.15平方米。协议签订后，华农公司按约定对478.15平方米违法建筑进行了自拆。
华农公司认为秀英区政府在其自拆后，未经法定程序直接强制拆除通告面积以外的厂房违法，遂于2013年7月26日向海口中院提起行政诉讼，请求确认秀英区政府拆除华农公司厂房2600平方米的行为违法；判令秀英区政府赔偿华农公司经济损失2337458元。该案审理过程中，华农公司撤回关于赔偿的诉请。海口中院经审理认为，秀英区政府如认为华农公司除自拆建筑以外还存在违法建筑需要处理，应依照有关法律法规规定的程序进行处理，其未依法定程序进行强�拆除，程序违法。海口中院于2013年12月18日作出（2013）海中法行初字第55号行政判决，确认秀英区政府于2011年8月23日强行拆除华农公司厂房的行为违法。秀英区政府不服该判决，向本院提出上诉，本院经审理后驳回秀英区政府的上诉，维持原审判决。2015年3月20日，华农公司向秀英区政府提出赔偿请求，秀英区政府未予答复，遂向海口中院提出行政赔偿诉讼。
原审另查明：根据海口市土地测绘院出具的石山镇土地利用总体规划（2010--2020）局部图的图标记载，华农公司所建厂房利用的土地的用途系耕地。
原审法院认为：关于秀英区政府是否应向华农公司承担赔偿责任的问题。在华农公司诉请确认秀英区政府强制拆除其厂房等建筑物的行为违法一案中，法院判决认定秀英区政府强制拆除《通告�及自拆协议中确定的华农公司涉案478.15平方米违法建筑以外的建筑物未按法定程序进行处理，认定事实不清，程序违法，因此判决确认秀英区政府于2011年8月23日强行拆除华农公司厂房的行为违法。秀英区政府于2011年8月23日拆除华农公司厂房的行为虽被确认违法，但因华农公司建设厂房所利用的土地的用途系耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”的规定，华农公司在耕地上建造厂房的行为违反法律规定，属违法用地行为，故华农公司诉请秀英区政府赔偿因秀英区政府的强拆行为造成其厂房等建筑物的经济损失没有法律依据，不予支持。对于华农公司提出的设备、有机肥损失的问题，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的�定》第三十二条关于“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的规定，华农公司对秀英区政府拆除涉案建筑物时，建筑物内是否存放有设备、有机肥等物品及物品的数量、价值等负有举证责任，但在本案中，华农公司所提供的证据不足以证明其主张。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，华农公司诉请秀英区政府赔偿其设备、有机肥损失缺乏事实根据，亦不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决驳回华农公司的诉讼请求
华农公司上诉称：（一）原审法院对双方当事�提交的证据认证不清、缺乏事实依据。对于原审华农公司提供的证据3、4、5、6、15，正是因为产品已经获得相关部门的认证并进行备案登记、注册登记，所以才在秀英区租地建厂房生产肥料，证明华农公司生产的肥料具有环保、无公害，故该部份证据与本案存在关联性。对于证据7、8、9、10、11、12，华农公司建设厂房必然产生一定的费用，而华农公司系小微民营企业，建设厂房及购买原材料雇用的都是农民工，产生的费用只有白条，不可能有发票；秀英区政府拆除华农公司厂房时所拍摄的照片系客观真实，秀英区政府制作的拆除汇总表亦有说明。对于证据16、21，虽然是复印件，但都是华农公司从政府复印而来，该两个证据来源系秀英区政府制作，华农公司因客观条件限制无法提供原件，秀英区政府应当提交原件。对于秀英区政府原审提供的证据11、12，系海口市土地测绘院出具的图标，而对于土地的性质和用途，只能是国土部门给予文字说明，测绘院绘制的图纸根本不具有任何证据力，证据11、12不具有证据力。（二）原审法院已查明华农公司已依法自拆478.15平方米违建的事实。原审法院已查明，2011年7月5日，华农公司与海秀镇人民政府签订《自行拆除违法建筑协议书》后，华农公司自2011年7月6日至7月9日自行拆除位于永庄村地块上的478.15平方米违法建筑，但却对秀英区政府擅自拆除华农公司其余2600平方米建筑的事实只字不提，请二审法院明查。（三）原审法院查明事实有误。原审判决查明：“根据海口市土地测绘院出具的石山镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图的图标记载，华农公司所建厂房利用的土地的用途系耕地。”华农公司认为，对于土地的性质和用途，只能是国土部门给予文字说明，�绘院绘制的图纸根本不具有任何证据力。原审法院仅仅依据秀英区政府提交的海口市土地测绘院出具的石山镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图的图标，就认定华农公司所建厂房利用的土地的用途系耕地实在是有失偏颇。如果华农公司所建厂房利用的土地全部是耕地，秀英区政府完全用不着多此一举发《通告》告知华农公司的违章建筑为478.15平方米。此外，原审法院连华农公司建设厂房所占土地性质到底是耕地还是坡地还未查清楚，而事实上，华农公司厂房所占土地的确是坡地，属于设施农用地，符合国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，华农公司在该地上建设的厂房不属于违法建筑。另，华农公司建设厂房及办公生活用房的确产生了费用，不能因为华农公司提交的费用凭证系白条就武断地认为华农公司所产生的损失缺乏事实依据。综上，请求：1、撤销海口中院（2015）海中法行初字第140号《行政判决书》；2、指令海口中院审理或进行改判。
针对华农公司上诉，海口市秀英区政府答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，华农公司无权请求行政赔偿。首先，原审判决认定华农公司建设的厂房及生活办公用房（以下简称：涉案建筑）是违法建筑是正确的。根据海口市土地测绘院出具的石山镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图显示，华农公司建设的涉案建筑占用的土地为耕地，但是华农公司在建设涉案建筑之前既没有申请办理农用地转用手续，也没有向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，因此，根据《土地管理法》第三十六条第二款、《城乡规划法》第四十条、《海口市城乡规划条例》第七十六条第二款涉案建筑应当认定为违法建筑。其次，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》三十二条规定，华农公司在行政赔偿损失中对自己的主张承担举证责任，但是在本案中，华农公司提供的拟证明其建设涉案建筑成本的单据，要么真实性无法确认，要么无法证明与建设涉案建筑有关联性，而且所有的单据都是一些白条，不具有作为证据的合法性，另外华农公司也没有提供证据证明在涉案建筑被拆除时，建筑物内是否有存放机械设备、有机肥等物品。因此，华农公司提出行政赔偿的请求没有事实和法律依据，原审判决应予维持。（二）华农公司的损失是其自身造成的，与秀英区政府无关。华农公司在农用地之上擅自建设涉案建筑之后，海口市国土资源局在海口晚报上发布《关于责令限期拆除违法建筑的通告》（以下简称：《通告》），其中认定华农公司违法建筑面积为478.15平方米。2011年7�5日，华农公司与海秀镇人民政府签订了《自行拆除违法建筑协议书》，约定华农公司自行拆除其违法建筑478.15平方米，在原行政诉讼一审中，华农公司承认上述两个面积指的都是华农公司生活区的建筑（即生活办公用房），但是华农公司在本案中提交的证据却证明了其实际自拆的并非是其生活区的建筑，而实际拆除的是钢架结构的厂房，因此，如果华农公司真的存在损失，那么该损失也是因为华农公司既未按照《通告》及时拆除违法建筑，也未按照之后的《自行拆除违法建筑协议书》拆除而导致的，与秀英区政府的拆除行为无关，华农公司应自行承担责任。（三）华农公司的上诉理由没有法律依据，不能成立。首先，华农公司在上诉状中称，“对于土地的性质和用途，只能是国土部门给予文字说明，测绘院绘制的图纸根本不具有任何证据力”但是实际上，海口市土地测绘院是海口市国土资源局下属事业单位，主要职责承担国土资源测绘和基础测绘任务，业务范围包括地籍测绘、工程测量、地图编制、航空摄影测量与遥感、地理信息系统工程、行政界线测绘，因此，海口市土地测绘院作为政府机构和专业机构，其出具的石山镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图具有法定的权威性，原审判决根据该局部图认定涉案建筑占有的土地为耕地符合法律规定。其次，根据《土地利用现状分类（GB／T21010-2007）》，土地利用分类中并无“坡地”一类，因此，华农公司在上诉状中认为涉案建筑占用的土地是坡地而非耕地的说法是没有法律依据的。再次，依据《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用�及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地，因此，华农公司认为其生产有机肥料的工厂厂房及办公生活用房是属于设施农业建设的说法是错误的。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，华农公司的上述理由没有事实和法律依据，恳请法院维持原审判决。
华农公司原审为证明其主张，向原审法院提供了21组证据，原审法院经庭审质证，认为华农公司提交的证据3、4、5、6、15与本案审查的事实不具有关联性，不予采信；证据7
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9，其中的明细单、收款收据、领款单等材料，有的系单方制作，有的没有公章，有的不能证明领款人与涉案建筑和设施的关系，所有材料均不能证明其中款项与涉案建筑和设施设备的关联性，不予采信；证据10系证人证言，证人未出庭作证，且无其他证据相互印证，�予采信；从证据11的照片，看不出具体的位置及所涉及的建筑物等是否与本案具有关联性，不予采信。经二审审查认为，对证据4、5、6，秀英区政府对其真实性予以确认，本院确认其真实性，证明华农公司系经国家工商总局登记注册的经营化肥产品的公司；对证据11，秀英区政府对其真实性予以确认，本院确认其真实性；对证据10，虽然只有收款收据，且证人未到庭作证，不能证明化肥原料款的具体数额，但与证据4、5、6和证据11相互印证，可以证明华农公司经营化肥的事实。同时，对华农公司原审提供的证据9中，证明其购买了搅拌机、装载机等设备的编号83062的发票、编号7625的发票、编号8371的发票、编号2420的发票、编号28114的发票的真实性予以确认。上述证据能证明华农公司曾购买用于生产化肥所用的机械设备，价值共132280.35元。此外，对原审认定的其他证据予�确认。
华农公司二审向本院提交了1996年5月8日李立勇与张火先签订的《土地承包合同》，用以证明涉案建筑所在土地为坡地，不属于耕地。秀英区政府对该证据的证明内容有异议，认为只能证明该地上没有种东西，证明不了不是耕地。秀英区政府二审提交一份海口市国土资源局秀英分局出具的《关于华农公司行政赔偿案件中涉案建筑的土地性质及土地权属等情况的复函》（秀英土资字（2016）79号）（以下称《复函》），用以证明该地位于秀英区石山镇行政区划内，属耕地。华农公司对证明的真实性无异议，但对证明效力有异议，认为不能证明该地属耕地。对上述证据，本院对其真实性予以确认。华农公司提供的《土地承包合同》约定的内容中虽有荒坡地的表述，但不能证明该地就不是耕地，对其证明的内容不能认定。秀英区政府提�的《复函》系主管国土资源的行政机关所出具，其对于土地性质的证明效力优于华农公司提供的当事人之间的合同，结合原审秀英区政府提供的证据4（涉案土地利用总体规划图），对该证据的证明内容予以确认，即认定本案涉案土地为耕地。
据此，本院对一审查明的事实予以确认。另查明：华农公司系经国家工商总局登记注册的经营化肥产品的公司，华农公司曾购买用于生产化肥所用的机械设备，价值共132280.35元。另，对华农公司上诉主张要求查明的秀英区政府拆除其2600平方米建筑的事实，因建筑物已拆除，又无证据证明，对拆除的具体面积无法查清。
本院认为：经双方当事人庭审确认的本案争议焦点有：一是华农公司被拆除的厂房是否属于违法建筑，秀英区政府是否应赔偿；二是秀英区政府是否应�偿华农公司设备损失、有机化肥损失等。
一、关于华农公司被拆厂房是否属于违法建筑，秀英区政府是否应赔偿的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，擅自在耕地上建房的行为属于法律禁止的行为。根据本案查明的事实，华农公司建设厂房所利用的土地的用途系耕地，华农公司二审上诉主张其是利用坡地建设的设施农用地，符合国土资源部农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）（以下称《通知》）的规定，对此，本院认为，根据《通知》规定，虽然可以在农业项目区域内，建设一定的用于辅助农业生产所需的管理和生活用房，但必须从严控制，按一定的程序进行审核。本案中，华农公司主张建设的属于农业设施用地，但并未办理相关审核手续就在耕地上建造厂房，违反了法律规定，原审认定其属违法用地的行为并无不当，其上诉要求秀英区政府赔偿因强拆行为造成厂房等建筑物的经济损失没有法律依据，不予支持，此项上诉请求应驳回。
二、关于秀英区政府是否应赔偿华农公司设备损失、有机化肥损失等问题。虽然华农公司涉案建筑属于违法建筑但其建筑内的合法财产应受法律保护，秀英区政府在实施强制拆除时应对违法建筑内华农公司的合法财产依法予以保护。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，华农公司应对涉案建筑物是否存放有设备、有机化肥等物品及物品的数量、价值等负有举证责任。本案中，华农公司为证明其主张向原审法院提供了相关证据，在涉案建筑物已被秀英区政府拆除后建筑物内物品的数量、价值无法查清的情况下，已依法履行了�举证责任。秀英区政府在拆除涉案建设筑物时，应按规定对建设物内的物品进行清点保全，但秀英区政府未能提供证据证明其已对建筑物内的物品进行清点保全，从而导致拆除后建筑物内物品的数量、价值无法查清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，对此秀英区政府应承担举证不能的责任。根据二审查明的事实，华农公司主要从事化肥的生产和经营，被强制拆除的建筑物为厂房，应认定华农公司曾购买的价值132280.35元的生产设备在被拆除的建筑物之内；同时，根据华农公司原审提供的证据4、5、6和证据11，并结合证据10，应认定涉案建筑物内有一定数量的化肥，但对具体的数量和价值无法认定。据此，结合本案的情况，并考虑到华农公司的机械设备已使用多年，其主张的化肥损失中已自行作价处理等因素，应酌情判决秀英区政府赔偿华�公司10万元。华农公司此项上诉请求部分有理，一审判决不当，应予纠正。另外，对于华农公司主张的自拆补贴损失问题，不属于本案审理的范围，此项上诉请求应驳回。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第140号行政判决；
二、海口市秀英区人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿海口华农生物肥料有限公司10万元人民币；
三、驳回海口华农生物肥料有限公司其他诉讼请求。
本判决为终审判决
审判长 刘振勇
审判员 童 琦
审判员 罗金洁
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案件唯一码
二○一六年五月十一日
书记员魏克帅
附相关法律条文：
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
（四）造成财产损害的其他违法行为。
……
第三十六条侵犯公民、法�和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由�告承担举证责任。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。