内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内08行终16号
上诉人（原审原告）乌拉特后旗基和东方风能有限责任公司，住所地内蒙古自治区乌拉特后旗。
法定代表人王强,该公司董事长｡
委托代理人于金伟，该公司职工。
委托代理人袁晓娟,辽宁尧盛律师事务所律师｡
被上诉人（原审被告）乌拉特后旗人民政府，住所地内蒙古自治区乌拉特后旗｡
法定代表人贾培新,乌拉特后旗人民政府旗长｡
委托代理人周玉娟,乌拉特后旗人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）乌拉特后旗国土资源局，住所地内蒙古自治区乌拉特后旗。
法定代表人吴力志,该局局长｡
委托代理人刘乐，该局工作人员。
上诉人乌拉特后旗基和东方风能有限责任公司因土地行政管理一案，不服乌拉特后旗人民法院（2016）内0825行初3号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人乌拉特后旗基和东方风能有限责任公司(简称基和公司)的委托代理人袁晓娟,被上诉人乌拉特后旗人民政府(简称后旗政府)的委托代理人周玉娟，被上诉人乌拉特后旗国土资源局(简称后旗国土局)的负责人徐建成、委托代理人刘乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明,基和公司以出让方式取得位于乌拉特后旗潮格温都尔镇的一宗土地建设使用权,面积7.3456公顷。基和公司至今未开工建设，该宗建设用地已闲置两年以上。后旗国土局于2015年12月21日对基和公司作出无偿收回上述闲置土地使用权的决定｡基和公司不服，向后旗政府申请行政复议，后旗政府于2006年3月21日作出乌政复决字（2016）第1号《乌拉特后旗人民政府行政复议决定书》，维持后旗国土局作出的乌后国土资闲处字(2015)01号《收回国有建设用地使用权决定书》。
一审法院经审理认为,基和公司合法受让取得乌拉特后旗潮格温都尔镇7.3456公顷土地,应当对建设项目进行投资建设,开发利用土地｡但其自申请立项､报建后，由于企业自身原因至今未在受让之土地动工开发建设，该宗建设用地已闲置两年以上。基和公司诉称受政府建设汇集站输出线路规划影响工程建设，该规划一是与基和公司的项目建设并不冲突，二是在该汇集站输出线路已经建成使用后，基和公司仍未开工建设，基和公司主张没有事实根据，其理由不能成立。对于基和公司提出的实际投资已达25%以上,并未闲置的问题,其提供的支出单据可以证明，相关的支出费用为其单位股权转让费、项目建设的咨询、设计费用、土地价款等非直接建设支出，个别单据付款单位不是基和公司，且未达到总投资额的百分之二十五｡该宗土地符合国土资源部《闲置土地处置办法》规定应当依法无偿收回土地使用权,注销土地使用证的国有建设闲置土地｡后旗国土局、后旗政府结合本旗实际,为加强土地管理,合理利用、保护建设用地,妥善处理建设闲置土地,在行政行为中适用国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条的规定,决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并无不当｡基和公司向后旗政府提出行政复议申请，后旗政府经复议审查，复议决定维持原行政决定，在复议过程中，后旗政府认定事实清楚，程序合法，复议决定内容适当。综上,后旗国土局、后旗政府的决定认定事实清楚,适用法律､法规正确,程序合法｡基和公司请求撤销后旗国土局《收回国有建设用地使用权决定书》和后旗政府《行政复议决定书》,没有事实根据和法律依据,不予支持｡依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决:驳回乌拉特后旗基和东方风能有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由乌拉特后旗基和东方风能有限责任公司承担。
上诉人基和公司不服上述行政判决，向本院提起上诉称：一审法院认定我公司闲置土地两年是错误的，我公司于2010年已开工，并投资1500万元进行建设工作，因政府能源部门规划发生变化，欲新建50万汇集站和输出线路，但一直没有建设完成，客观影响了我公司对土地的施工建设。我公司认为，因为政府原因导致我公司没有继续施工，根据《闲置土地处置办法》第八条，我公司的土地不属于闲置土地，无偿收回的决定没有事实及法律依据，根据该办法第十二条的规定，可以重新确定开工日期。为维护上诉人的合法权益，特提起上诉，请求撤销一审判决，撤销二被上诉人的决定。
被上诉人后旗政府答辩称：一、复议机关程序合法。复议机关依法受理复议，并通知了申请人和被申请人，经过书面审查，核实相关证据，作出复议决定并予以送达。二、复议决定合法有效。后旗国土局履行了国土处置程序，经旗政府批准，下达了《收回国有土地使用权决定书》。上诉人提出项目建设受到政府能源部门规划变化而导致施工无法完成，经查，上诉人取得项目建设的有关批文后，一直没有开工建设，在上诉人取得的内蒙古电力（集团）有限公司的《关于印发乌拉特后旗基和东方赛乌素49.5兆瓦风电场接入系统评审意见的通知》文件中，明确该公司接入系统方案是“以一回220千伏线路接入获各琦220千伏变电站”，并不是乌力吉汇集站。2005年至2010年获各琦220千伏变电站符合该公司的接入需求，该公司五年内一直没有开工建设，也未接入获各琦220千伏变电站，且乌力吉汇集站于2013年10月全部建成投用，该公司依然没有开工建设。以上事实表明，上诉人未按约定时间开工，且至今未进行开工建设，由于企业自身原因致使建设用地闲置两年以上，后旗国土局依法收回建设用地事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。后旗政府维持收回决定合法合规。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人后旗国土局答辩称：2010年4月，基和公司通过挂牌方式，以270万元的成交价格取得该宗土地的建设用地使用权，约定于2010年4月29日开工，由于企业自身原因至今未开工建设，已闲置两年以上。我局从2013年开始，按照《闲置土地处置办法》的相关规定，对基和公司分别送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置情况告知书》等法律文书，履行了闲置土地的处置程序。2014年8月拟定了无偿收回基和公司国有建设用地使用权的处置方案，并将该方案报请后旗政府审批，该公司得到处置通知书后与政府协商，承诺于2015年6月30日前开工建设。本着消化闲置土地，促进土地节约集约利用的原则，我局展开对该宗土地的处置。截至2015年7月，该公司未按照承诺要求开工建设。根据《土地闲置处置办法》第十四条第二项以及自治区政府办公厅《关于印发自治区落实国家节约集约用地专项督查整改意见工作实施方案的通知》第三条，我局于2015年再次上报无偿收回基和公司已取得建设用地使用权的处置方案，经后旗政府批准实施，向基和公司下达了《收回国有建设用地使用权决定书》，将处置内容电话告知基和公司相关负责人，并在后旗政府和国土局的门户网站上公告，程序合法。基和公司称其于2010年已开工，并投资了1500万元进行了建设，因政府规划变化，欲新建50万汇集站和输出线路，但一直没有建设完成，影响了其的施工建设。经实地调查，该公司并未进行任何地上施工，根据自治区发改委《关于巴彦淖尔市乌拉特后旗风能区赛乌素风电场一期风力发电试点项目可行性研究报告的批复》文件显示，该项目总投资为4亿元，基和公司所称的投资1500万元远不到投资总额的百分之二十五，符合闲置认定条件，闲置事实清楚。该公司所说50万汇集站与输出线路问题，属于介入线路工程，而我局给该公司所供土地适用于升压站和风机基础建设，并不包括介入线路，完全是基和公司担心自身建设完成后输出受到影响而不进行建设，属于企业自身原因，并不符合《闲置土地处置办法》第八条所列的政府原因。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，按照后旗政府批复无偿收回闲置土地合规合法。
二审经审理查明：基和公司通过挂牌出让方式，以270万元取得位于乌拉特后旗潮格温都尔镇7.3456公顷的国有建设用地使用权，于2010年4月29日与后旗国土局签订土地拍卖《成交确认书》。2010年3月24日基和公司取得建设用地规划许可证，用地项目名称为“赛乌素风电场一期风力发电试点项目”。2013年11月7日，后旗国土局作出乌后国土资闲处字[2013]04号《闲置土地调查通知书》，通知基和公司其与后旗国土局签订的合同编号为（蒙）0002849号国有建设用地使用权出让合同，约定的动工日期为2010年4月，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，该宗土地存在违反出让合同约定的动工日期限，连续两年以上未动工建设的情况，涉嫌构成闲置土地，将对上述宗地进行调查。2014年7月23日后旗国土局作出乌后国土资闲处字[2013]04号《闲置土地认定书》和《闲置土地情况告知书》，以基和公司存在违反出让合同约定的动工期限，连续两年以上未动工建设的情况，且向基和公司送达了闲置土地调查通知书，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定土地为闲置土地，将按有关规定进行处置，并将闲置土地的认定情况在2015年9月2日在后旗国土局的网站上予以公告，对以上相关文书后旗国土局均送达基和公司，同时给基和公司送达了《闲置土地听证告知书》，后于2015年12月8日召开了听证会。2015年12月9日后旗国土局以乌后国土资发[2015]396号文件向后旗政府请示，以基和公司已取得国有建设用地使用权满两年未开发建设，已形成闲置土地为由，请求无偿收回基和公司的建设用地使用权，2015年12月15日后旗政府作出乌政发[2015]157号批复，同意收回基和公司闲置土地。2015年12月21日后旗国土局作出乌后国土资闲处字[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定认定基和公司签订的合同电子监管号为150825010B00046国有建设用地使用权出让合同的工业用地，已认定为闲置土地，向基和公司送达了闲置土地认定书，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，依法无偿收回闲置土地使用权。基和公司不服后旗国土局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，于2016年1月18日向后旗政府申请行政复议。后旗政府给基和公司送达了行政复议受理通知书，给后旗国土局送达了行政复议答复通知书，并于2016年3月21日作出乌政复决字[2016]第1号《行政复议决定书》，认为基和公司在赛乌素风电场一期风力发电工程项目用地未按约定时间开工，且至今并未进行建设，由于企业自身原因已闲置两年以上，后旗国土局依法作出无偿收回国有建设用地使用权的决定合法，根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定，后旗国土局报经有批准权的人民政府批准后作出《收回国有建设用地使用权决定书》，事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持后旗国土局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。基和公司不服后旗国土作出的《收回国有建设用地使用权决定书》和后旗政府作出的《行政复议决定书》，向法院提起诉讼，请求予以撤销。
以上事实有《成交确认书》、《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、《闲置土地听证告知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》、《行政复议决定书》等予以证实，本院予以确认。
本院认为：2010年4月，基和公司通过挂牌出让方式，取得位于乌拉特后旗潮格温都尔镇7.3456公顷的国有建设用地使用权，并签订了拍卖成交确认书，自取得该国有建设用地使用权之日起基和公司在两年内未动工开发。《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，《闲置土地处置办法》第二十二条规定“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”。按照以上规定，基和公司自取得国有建设用地使用权之日起满两年未开发使用，构成了闲置土地。在后旗国土局2013年11月7日作出乌后国土资闲处字[2013]04号《闲置土地调查通知书》中，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，亦通知了基和公司涉嫌构成闲置土地，将进行调查，符合《闲置土地处置办法》第五条规定的对闲置土地的调查程序。2014年7月23日后旗国土局作出乌后国土资闲处字[2013]04号《闲置土地认定书》和《闲置土地情况告知书》，以基和公司存在违反出让合同约定的动工期限，连续两年以上未动工建设的情况，认定土地为闲置土地，并于2015年9月2日在后旗国土局的网站上予以公告，符合《闲置土地处置办法》第九条、第十一条规定的对闲置土地的认定程序。2015年12月21日后旗国土局作出乌后国土资闲处字[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，以基和公司对已取得的国有建设用地使用权存在违反出让合同约定的动工期限，连续两年以上未动工建设的情况已认定为闲置土地为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，无偿收回闲置土地使用权，该收回闲置土地的决定符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）规定的对闲置土地的处理方式，被诉《收回国有建设用地使用权决定书》的事实清楚、适用法律正确，在收回闲置土地前，就收回基和公司闲置土地的问题后旗国土局请示了后旗政府并取得了后旗政府的同意，召开了听证会，符合《闲置土地处置办法》第十四条和第十五条收回闲置土地程序的规定，收回的程序合法。后旗政府收到基和公司的复议申请后，依法通知了基和公司和后旗国土局，经调查核实，维持了后旗国土局收回闲置土地的决定，所作的复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
基和公司认为一审法院认定其闲置土地两年错误，其投资了1500万元进行了建设，不属于闲置土地，按照《闲置土地处置办法》第二条的规定，国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同规定的动工开发日期满一年未动工开发的土地为闲置土地，基和公司提供的证据不能证明其在两年内进行了动工开发，故其主张不成立，本院不予支持。基和公司认为土地闲置是由于政府原因造成的，认为按照后旗政府[2010]34号会议纪要和内蒙古电力（集团）有限责任公司内电发展[2013]343号《关于印发乌拉特后旗风电基地送出规划方案优化设计报告评审意见的通知》，政府规划变化，要新建乌力吉5**kv汇集站，一直没有建成，客观上影响了其的施工建设，但基和公司取得的建设用地规划许可证上的用地项目名称为“赛乌素风电场一期风力发电试点项目”，因汇集站涉及到的是风力发电后的接入线路问题，基和公司未提供证据证明其取得的用于风力发电的项目用地中包括接入线路用地，故不能证明乌力吉5**kv汇集站建设和其风力发电试点项目的建设存在利害关系，故其主张不成立，本院不予支持。
综上，一审判决驳回基和公司的诉讼请求事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由基和公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏婉春
审 判 员 刘宏强
代理审判员 塔 娜
二〇一七年五月十五日
书 记 员 高宾坤
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；