宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）银行初字第44号
原告宁夏长湖实业有限公司，住所地宁夏回族自治区银川德胜工业园区。
法定代表人赵清，公司董事长。
委托代理人张兴祥，该公司办公室主任（一般代理）。
委托代理人陈斌，宁夏金世永业律师事务所律师（特别授权）。
被告贺兰县人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人刘甲锋，男，县长。
委托代理人陈乾，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
被告银川德胜工业园区管理委员会，住所地宁夏回族自治区银川市德胜工业园区。
法定代表人何建勃，男，管委会党工委书记。
委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。
被告贺兰县国土资源局，住所地宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人王国兵，男，局长。
委托代理人海玉忠，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。
被告贺兰县经济发展和改革局，住所地宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人尤志勇，男，局长。
委托代理人陈晓伟，男，1976年4月15日出生，该局副局长（特别授权）。
被告贺兰县财政局，住所地宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人杨依栋，男，局长。
委托代理人顾进军，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。
原告宁夏长湖实业有限公司（以下简称长湖实业公司）诉被告贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）、银川德胜工业园区管委会（以下简称德胜管委会）、贺兰县国土资源局（以下简称贺兰县国土局）、贺兰县经济发展和改革局（以下简称贺兰县发改局）、贺兰县财政局行政不作为一案，本院于2015年7月29日立案受理后，于2015年7月31日向五被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日公开开庭审理了本案。原告长湖实业公司的委托代理人张兴祥、陈斌，被告贺兰县政府副县长邓一凌及其委托代理人陈乾，被告德胜管委会副主任李�生及其委托代理人黄立娥，被告贺兰县国土局书记樊学山及其委托代理人海玉忠，被告贺兰县发改局的委托代理人陈晓伟，被告贺兰县财政局副局长刘建军及其委托代理人顾进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告长湖实业公司诉称，2006年12月10日，原告经被告德胜管委会对社会发布的招商引资优惠政策承诺的吸引与被告德胜管委会签订了《进区企业工业项目建设投资合同书》，该合同列明了双方的权利义务，原告投资规模要达到5200万元，被告德胜管委会在合同第八条第4项承诺原告享有自治区、贺兰县制定的招商引资优惠政策（按相关文件执行），该优惠政策主要是对原告缴纳的耕地造地费；土方；围墙款等项目实行先交后返的方式进行，用以补助企业基础设施建设投入。后原告如期投资5200万元，向被告贺兰县国土局；贺兰县财政局缴纳了各种费�480.0132万元，各种税费10.7188万元，履行了所有合同约定义务后，被告德胜管委会对原告的投资进行了认真审核验收，认定原告履行了合同约定义务，遂于2011年5月16日以银德管发（2011）61号文件的合法形式向被告贺兰县财政局报告按招商引资优惠政策应当返还给原告土地款244.21万元。2011年5月31日，被告贺兰县发改局又下发了贺发改发（2011）205号文件，认定应当返还原告176.562万元工业发展扶持资金。时任被告贺兰县政府的法定代表人县长方仁也在该文件上签字“同意”拨付返还。但该176.562万元原告不予认可。原告认为返还资金应当以银德管发（2011）61号文件经过核算后的244.21万元返还。2013年4月28日，被告贺兰县国土局下发了贺国土资发（2013）194号文件，进一步确认了应当返还244.21万元，并请示被告德胜管委会先返还80.0132万元，余款分批次返还，但不知何故，被告�胜管委会仍然不履行其应尽的义务，拒不返还其承诺的义务。2014年12月25日，原告将上述五被告向永宁县人民法院提起民事诉讼，经开庭审理后，法院以本案原被告不存在民事合同关系，应当属于行政争议为由，判决驳回原告的起诉，并释明原告向有管辖权的银川市中级人民法院提起行政诉讼。综上，请求依法判令：被告根据原告与被告贺兰县政府的派出机构被告德胜管委会签订的《进区企业工业项目建设投资合同书》招商引资的政策的承诺约定，返还耕地造地费；土方；围墙款合计244.21万元。因本案五被告均是返还工业扶持资金的相对义务关联方，故请求判决该五被告承担连带返还义务。
原告为证实自己的主张，向法庭提供证据如下：证据一、建设投资合同书。证明目的：原告与被告德胜管委会2006年12月10日签订合同，同时在该合同中约定享有优惠政�所享受的权利。证据二、宁政土批字（2006）160号批复（复印件）。证据三、贺政府会议纪要（复印件）。证明目的：原告取得51.98亩土地来源合法。证据四、贺国土（2013）94号文件。证明目的：被告贺兰县国土局核定应协议返还244.21万元。因先返还耕地造地费80.0132万元。证据五、贺检察院审查意见（复印件）。证明目的：该案经检察院重新核算，建议被告贺兰县政府应予返还。证据六、贺政发（2011）205号文件。证据七、贺德胜管委会（2011）61号文件。证明目的：对返还244.21万元予以确认，当时的县长方仁也在上面签字。证据八、票据。证据九、土地证。证据十、银行票根（复印件）。证明目的：原告向被告交纳土地出让金及税费合法，获得该土地的使用权。证据十一、（2015）永民初字第104号民事裁定书。证明目的：本案属于行政案件受案范围。证据十二、2015年5月10日国务院发布的国发（2015）25号文件。证明目的：该文件将被告提供2014年国务院发布的文件作废，（2015）25号文件是有效的文件。证据十三、公司变更通知书。证明目的：原告的主体资格现变更为长湖实业公司。
被告贺兰县政府针对原告的诉请辩称，一、被告并非涉案《进区企业工业项目建设投资合同书》（下称“合同”）的主体，原告将被告列为本案被告并要求被告履行该合同主体不适格。二、涉案合同中并未约定应向原告返还其诉请中主张的各笔款项，原告提出的该请求没有合同依据。三、依据国务院国发（2014）第62号文件及贺政办发（2015）37号文件的规定，对未经国务院批准的向企业开展的以先征后返、列收列支、财政奖励、补贴，或以代缴或给予补偿等形式减免土地出让金等财政收入的优惠政策，坚决予以取消，并于2014年12月1日前全部停止�行，相关文件予以废止。本案中原告主张的返还款项，即属于以先征后返、补贴等形式变相减免土地出让金等财政收入的情形，根据上述文件的规定，此类优惠政策已无合法根据，应予停止执行。因此，原告要求向其返还土地款违反相关规定，无合法依据。四、涉案合同签订时的客观情况已发生重大变化，无法继续履行。退一步来说，即便涉案合同签订时，其中约定原告可根据政府的有关优惠政策享受优惠，那么现也因国务院国发（2014）第62号文件及贺政办发（2015）37号文件的公布实施，造成该合同中约定的优惠政策客观上已被禁止执行，此类条款因缺乏法律根据而趋于无效。因此，涉案合同签订时的客观情况已发生重大变化，客观上已无法履行。五、原告在诉状中提出的（2011）61号、（2011）205号、（2013）94号文件因与国发（2014）第62号文件及贺政办发（2015）37�文件相抵触，故该文件应被认定为无效文件。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告贺兰县政府提交的证据与德胜管委会提交的证据相同。
被告德胜管委会辩称，被告认为原告所诉无事实和法律依据。首先，尽管原告依据2006年12月与被告签订的《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》，并在合同的第八条第一款第4项（乙方）原告权利条款中约定享受自治区、银川市、及贺兰县制定的招商引资优惠政策，但是该政策的制定是由自治区、银川市及贺兰县政府来制定，但未约定具体优惠政策的内容，只注明按相关文件执行。在各级政府没有制定该优惠政策、没有任何可遵照执行的文件的情况下，原告如何来享受。被告只是被告贺兰县政府的一个职能部门，相关的优惠政策也无权制定，也没有收到任何有关优惠政策相关文件，所以该条款根本没有具体内容，作为被告也无执行的依据。因此，原告依据该条款要求享受相关优惠政策，既无事实依据也无法律依据。原告诉请被告行政不作为，并依据优惠政策返还耕地造地费、土方、围墙款的诉请不应得到支持。其次，原告主张其如期投资，缴纳了各种税、费履行了所有合同约定义务后，无论是被告还是其他部门均未明确应当给原告返还的金额，虽然原告在其诉状中主张被告以报告的形式向政府打报告请示，但行政机关内部的请示及报告，在没有有权机关作出任何正式批示的情况下，根本不具有任何约束力，也不能以未得到批示的报告的内容作为认定事实的依据。因此原告主张的各政府职能部门请示、报告的内容不能作为原告要求返还的依据。综上，原告所主张的、其应当享受的优惠政策不但没有任何部门制定，也没有遵照执行的相关文件，�且原告主张的要求享受的优惠政策及相关文件的制定和实施也不是被告履行行政职权的范畴。故请求法院驳回原告对被告的诉讼请求。
被告德胜管委会为证实自己的主张，向法庭提供证据如下：证据一、关于对区政协督办长湖实业公司土地款项的说明。证明目的：经被告与被告贺兰县财政局、贺兰县发改局就原告交纳的各项费用核实计算后原告共缴纳各项费用400万元。其中包括土地出让金155.94万元，土方围墙及其他费用144.06万元，实际应交出让金为155.79万元，招拍挂补缴保证金100万元。依据财政厅及国土厅的规定扣除提取三项基金30.63万元，被告贺兰县财政局已将具体情况及扣除的款项告知原告并且将返还的69.3万元已返还给原告，政府及其他各部门不应再向原告返还任何费用的事实。证据二、贺兰县财政专项资金指标及计划审批表相关凭证4份。证明目�：被告将69.3万元返还给原告的事实。证据三、项目投资合同书。证明目的：原告在本案中诉请内容不是合同约定的事项不属于被告应返还的范围。
被告贺兰县国土局辩称，一、原告与被告德胜管委会签订合同与被告无关，被告不是合同主体也不是权利义务相对人，是错列了被告。二、依法收取土地出让金符合法律规定，收取的土地出让金不在原告的诉请中。原告要求返还围墙款不是被告的职责范围内。三、本案主体不对等，原告列出五被告，具体要求哪一被告作出具体行政行为，属于被告不明确。请求法院驳回原告的诉请。
被告贺兰县国土局提交的证据与被告德胜管委会提交的证据相同。
被告贺兰县发改局辩称，原告诉请贺政发（2011）205号文件是请示报告，最终由政府决定。176.562万元是土地出让金的返还金额，当时为规避政策，实质是土地出让金，每亩按照3.4万元返还的。
被告贺兰县发改局提交的证据与被告德胜管委会提交的证据相同。
被告贺兰县财政局辩称，一、原告的诉请与被告无关。二、被告无责任向原告返还。三、被告不是行政行为的共同被告。四、被告承担连带责任无法律依据。
被告贺兰县财政局提交的证据与被告德胜管委会提交的证据相同。
经庭审质证，原告对被告提交的证据认为69.3万元收到，但与本案无关。本案起诉的是244.21万元，69.3万元不含在244.21万元中。因被告几次核实都是按照244.21万元核算的。政协督办无实际意义。原告缴纳3490.732万元，先交纳140万元，第二次交纳160万元，第三次交纳100万元保证金，第四次交纳80.132万元。耕地造地费及各项税金、工本费10.7188万元。另被告称提取三项基金，原告未收到该三项基金票据。
被告贺兰县政府对原告提交的证据一的真实性无异议，但对关联性和合法性及证明目的不认可。被告不是合同签订主体，同时该合同并未明确约定原告可享有何种优惠政策。对证据二、三是复印件，真实性无法核实，同时对关联性和证明目的不认可。该证据内容与原告的诉请没有关联。对证据四的真实性无异议，但对合法性和关联性不认可。（2013）94号文件是请示文件，该文件内容违反国务院相关规定，无法执行。贺检察院审查意见，该意见内容超越检察院的职权范围，同时违反国务院相关规定。对证据五的三性及证明目的均不认可。原告依据的是证据四、六，（2011）205号文件中确认返还的是69.3万元，按照涉案合同约定原告应支付土地出让金及土方配套费用共计是300万元，该金额是原告基于协议应履行的义务，在涉案土地招拍挂中原告又支付100万元保证金，后从100万元保证金中提取三项基金费用还应返还69.3万元，该款项已实际返还，本案中唯一应当返还的就是该笔费用。原告主张的其他返还款项以及文件涉及的款项应不具备合同依据及违反国务院的相关规定，不应支持。对证据七、八、九、十的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议。该费用是原告应承担的义务。对证据十一、十三无异议。对证据十二的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不认可。涉案合同中未明确约定具体的优惠政策，该文件无法适用。
被告德胜管委会对原告提交的证据一的真实性无异议，但对关联性和合法性及证明目的均有异议。尽管被告与原告约定享受政策，但该政策没有相关内容。该政策违反相关政策规定，属于无效条款。自治区及银川市及贺兰县三级政府也没有制定相关政策，被告没有可执行的相关依�，应属无效。对证据二、三、四、五、六、七、八、九、十、十二的意见与被告贺兰县政府的意见一致。对证据十一、十三无异议。
被告贺兰县土地局对原告提交的证据一、认为与被告无关，对证据二、三、四、五、六、七、八、九、十、十二的意见与被告贺兰县政府的意见一致。对证据十一、十三无异议。
被告贺兰县发改局对原告提交的证据一的真实性无异议。其他与被告贺兰县土地局的意见一致。对证据二、三、四、五、六、七、八、九、十、十二的意见与被告贺兰县政府的意见一致。对证据十一、十三无异议。
被告贺兰县财政局对原告提交的证据一的质证意见与被告贺兰县国土局、贺兰县发改局的意见一致。对证据二、三、四、五、六、七、八、九、十、十二的意见与被告贺兰县政府的意见一致。对证据十一、十三无异议。
经审理查明，2006年12月10日，原告长湖实业公司与被告德胜管委会签订了《银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书》，该合同约定了双方的权利义务，该合同书第三条约定原告总投资额5200万元，第八条第4项约定：原告享受自治区、银川市及贺兰县制定的招商引资优惠政策（按相关文件执行）。后原告如期投资5200万元，并向被告贺兰县国土局、贺兰县财政局缴纳了各种费用480.0132万元，各种税费10.7188万元。原告履行了合同约定义务后，被告德胜管委会于2011年5月16日以银德管发（2011）61号文件的形式向被告贺兰县财政局出具了“关于返还原告土地款的报告”，报告按招商引资优惠政策应当返还给原告土地款244.21万元。2011年5月31日，被告贺兰县发改局又下发了贺发改发（2011）205号文件，认定应当返还原告176.562万元工业发展扶持资金。时任被告贺�县政府的法定代表人县长方仁也在该文件上签字“同意”拨付返还。2013年4月28日，被告贺兰县国土局下发了贺国土资发（2013）94号文件，向被告贺兰县政府请示称应协议返还244.21万元，先给予返还耕地造地费80.0132万元。因五被告不履行其应尽的义务，不返还其承诺的义务。2014年12月25日，原告将上述五被告向永宁县人民法院提起民事诉讼，永宁县人民法院以本案原被告不存在民事合同关系，应当属于行政争议为由，判决驳回原告的起诉。据此，原告向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
另查明，2007年8月30日，被告贺兰县政府第83次常务会议纪要第十六项载明：会议研究了六宗土地使用权处置及德胜工业园区10家企业申请办理国有土地使用权证事宜。会议决定银川经纬实业有限公司占地51.98亩。德胜工业园区10家企业中包括原告占地51.98亩。
本院�为，被告德胜管委会作为被告贺兰县政府的职能部门，根据被告贺兰县政府第83次常务会议纪要，其与原告长湖实业公司签订的“银川德胜工业园区进区企业工业项目建设投资合同书”，被告贺兰县政府是认可的，该合同的权利义务应由被告贺兰县政府承担。原告依据合同履行了相应的投资建设义务并缴纳相应的费用。被告贺兰县政府作为一级人民政府应依据合同，履行自己承诺的义务。原告的诉请应予以支持，但由于招商引资的优惠政策系被告贺兰县政府制定和实施，因此，应由其依据合同作出优惠政策的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、责令被告贺兰县人民政府在三十日内作出行政行为；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告贺兰县人民政府负担。
如�服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 丁 瑾
审判员 王 斐
审判员 苗自治
二〇一六年三月二十四日
书记员 樊新巧
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条?人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。