浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行终字第373号
上诉人（原审原告）中环保水务投资有限公司，住所地北京市海淀区知春路51号慎昌大厦5176号。
法定代表人王堤。
委托代理人袁捷。
委托代理人陈学智。
被上诉人（原审被告）温州市住房和城乡建设委员会，住所地浙江省温州市府东路561号建设大楼。
法定代表人周守权。
委托代理人林道友。
委托代理人孙海芬。
原审第三人温州中环正源水务有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区巨二村。
法定代表人刑周富。
原审第三人温州市公用事业投资集团有限公司，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道623号。
法定代表人陈祖明。
上诉人中环保水务投资有限公司（以下简称中环保公司）因诉温州市住房和城乡建设委员会（以下简称温州市住建委）城建其他行政行为一案，不服温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第149号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2015年4月2日，经温州市人民政府市长办公会议同意，温州市住建委决定对中心片污水处理厂迁建工程进行招标，并于同年4月8日以温住建函（2015）30号《关于中心片污水处理厂迁建有关事项的函》发送温州中环正源水务有限公司（以下简称中环正源公司），主要内容为：根据市政府专题会议纪要及国家相关政策法规要求，决定迁建中心片污水处理厂，迁建工程项目必须通过公开招投标选定项目投资人，项目建成投运后原中心片污水处理厂须停用拆除，特许经营权TOT项目合同提前终止赔偿问题按照合同进行清算、磋商，或通过司法仲裁、诉讼途径解决。2015年4月9日，温州市住建委以建设单位名义对该迁建项目发布了招标公告。中环保公司对上述招标决定不服，向原审法院提起行政诉讼。
原判认定：2006年10月8日，中环保公司（中外合资企业）与温州市公用事业投资集团有限公司投资成立中环正源公司，注册类型为有限责任公司（中外合资企业）。同日，温州市人民政府授权温州市政园林局与中环正源公司签订特许经营权合同，授予中环正源公司对温州市中心片污水处理厂TOT＋BOT特许权项目自合同生效日起至转让日再加26年的独占性的特许经营权。其后，中环正源公司依约对中心片污水处理厂进行投资建设、运营、维护。该污水处理厂处理城市污水的设计处理能力为每日20万立方米，出水水质执行国家二级排放标准。2015年4月2日，温州市住建委作出被诉招投标决定，并于同年4月8日以发送温住建函（2015）30号《关于中心片污水处理厂迁建有关事项的函》形式告知中环正源公司。
原判认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益而提起的诉讼。中环正源公司已依法取得温州市中心片污水处理厂TOT＋BOT特许权项目自该合同生效日起至转让日再加26年的独占性的特许经营权，温州市住建委决定启动涉案迁建工程，并通过公开招投标选定项目投资人，而投资人一旦选定，必然导致中环正源公司已取得的上述特许经营权的提前终止，影响其权益，况且温州市住建委也已将该决定及相应后果函告中环正源公司，故被诉招投标决定依法属于人民法院的受案范围。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定，中外合资企业的合资各方，认为合资企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼。中环正源公司系中外合资企业，原告中环保公司作为其合资方，有权提起诉讼。3.《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，被告温州市住建委为进一步加强我省水环境治理、全面改善水环境，同时提高城镇污水处理效率和负荷水平，以满足城市发展的需要，决定启动涉案迁建工程，拟建设污水处理能力从现有每日20万立方米提高至每日40万立方米，出水水质从国家二级排放标准提高到国家一级A标准，采用半地下全封闭式的污水处理厂，属于准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，可以依法撤回已经生效的行政许可的情形。且涉案迁建工程属新建市政公用事业项目，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款、第五条、第八条第（一）项规定，被告经温州市人民政府批准，决定公开招投标并告知原告，并无不当。由此给原告造成的财产损失，应当依法给予补偿，但原告主张被告在作出被诉招投标决定前必须与其协商，否则构成程序违法，缺乏法律依据。综上，被诉招投标决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。判决驳回原告中环保公司的诉讼请求。
上诉人中环保公司诉称：1.污水处理能力和排放标准只是对污水处理厂建设规模和标准的技术要求之一，与“准予行政许可所依据的客观情况”风马牛不相及。事实上涉案“准予行政许可所依据的客观情况”应当是温州市中心片区污水需要建设污水处理厂进行处理，这一客观情况并未发生任何变化，更谈不上重大变化。原判仅以拟建设的污水处理厂在污水处理能力和排放标准方面的技术要求为依据，即认定本案属于《行政许可法》第八条第二款规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”情形，属逻辑错误。2.行政许可法第八条确立的是“信赖保护原则”，其第二款规定的是例外情形。一审法院的裁判却是本末倒置。如果一审法院的裁判理由成立，那么政府就可以以交通压力增加为由而撤回对高速公路的经营许可、以生活垃圾增加为由撤回对垃圾处理厂的经营许可、以用电量需求增加为由撤回对发电厂的经营许可……。以此类推，被许可人的信赖利益如何保护、政府的诚信形象何存？3.从客观事实上看，被上诉人系借公共利益之名行损害公共利益之实，一审法院对此却视而不见。首先，从被上诉人主张的排放标准看，中环正源公司只要通过技术改造，完全有能力对特许经营权合同要求的执行国家二级排放标准提高到执行国家一级A标准，根本不需要通过重建污水处理厂的方式实现。其次，从被上诉人主张的处理能力看，日处理能力的提高完全可以通过新建适当规模的污水处理厂、或者通过对现有的污水处理厂进行扩建来实现，根本不需要将现有的污水处理厂拆除后重建。第三，从公共财政负担角度看，如果按被上诉人主张的重建，所需投资预算为22亿元，另依法需对中环正源公司进行补偿的数额也将高达数亿元。而如果新建一座规模适当的污水处理厂或对现有的中心片污水处理厂进行提标扩建，所需资金仅为数亿元。二者比较，被上诉人的行为将造成公共财政高达数十亿元的直接负担，所获得的不过是所谓的“半地下全封闭式的污水处理厂”，其实质是将厂区略作下沉，后果却是造价飙升，且新厂需通过泵压排水，徒增运营成本和能源消耗。上诉人不知一审法院如何判断二者对公共利益所造成的损益？综上所述，被上诉人作出的对新建温州市中心片污水处理厂工程项目特许经营权进行公开招投标的决定，系以提前终止对中环正源公司的特许经营权为前提，而根据案件事实，该在先的行政许可依法不得撤回。因此，被上诉人作出的被诉决定违法，依法应予以撤销。原判无视客观事实，曲解《行政许可法》第八条第二款规定，导致其裁判结果的根本性错误。请求二审撤销原判及被诉决定。
被上诉人温州市住建委辩称：1.原行政许可所依据的客观情况已经发生了重大变化，上诉人的上诉理由是对原审判决的断章取义。其一，我省水环境污染问题突出，省委、省政府于2013年11月作出《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，对水环境治理提出了明确的任务目标。上述《意见》正是在我省主要八大水系的部分河段水环境污染问题突出，平原河网和近岸海域污染严重，一些城乡河道存在脏乱差现象，直接影响广大人民群众的生产生活的这一客观情况的基础上提出，其中一项重要内容，是要加快环保基础设施建设，提高水环境治理能力。《意见》同时对城市污水处理率、出水水质及达标时间等提出了明确要求。其二，原中心片污水处理厂现有的污水处理能力已经不能满足城市发展需求，无法在省委、省政府设定的时间表达到既定的污水处理率、出水水质要求。正是基于上述客观情况的重大变化，出于公共利益的需要，被上诉人才启动了涉案项目。一审法院认定其属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，可以依法撤回已经生效的行政许可的情形”，符合法律规定。上诉人忽视上述水污染治理的客观现实及需求，错误的把涉案项目要求达到的污水处理率、出水水质要求简单的等同于客观情况，显然是断章取义。同时，如上诉人所述，温州市中心片区需要建设污水处理厂，但上诉人显然故意忽略了一个重要的客观需求，我们需要的是一个污水处理能力提高至每日40万立方米，出水水质执行国家一级A标准，采用半地下全封闭式的污水处理厂，而不是仅仅只需要污水处理厂，而不论其污水处理能力、出水水质如何。2.行政许可法第八条确立的“信赖保护原则”并未被违反。行政许可法第八条确立了“信赖保护原则”，同时也对行政相对人信赖利益的保护方式一并予以明确：第一款确立“存续保护”方式，即稳定行政相对人所信赖的法律状态，维持行政行为；第二款确立“财产保护”方式，即在基于公共利益打破原有法律状态时，对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的补偿。上诉人视第八条第二款规定不存在，主张为保护信赖利益，不得依法撤回已经生效的行政许可，显然又是断章取义。3、上诉人所谓的可以通过对中心片污水处理厂提标改造来达到提高污水处理率、出水水质等改建方案，仅为其一方说辞，其实质是以牺牲公共利益来换取对其自身经济利益的保护。一是污水处理项目新建还是改建其考量的不仅仅是财政成本，建成后污水处理费的收费标准等更加关系民生。上诉人对此只字未提，不知是疏忽还是故意遗漏。二是提标改造经济成本并不必然低于新建，上诉人所谓的新建与改建的经济成本比较没有任何依据。三是上诉人忽略了新建项目在占地面积、环境保护、污水处理技术等方面的优势，仅从建设成本考量改建的可能性，属于以偏概全。四是如进行提标改造，则需要与上诉人一对一进行磋商，时间进度无法确定，结果也无法预知。综上，准予原行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，被上诉人撤回已经生效的行政许可，符合法律规定，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审维持原判。
原审第三人中环正源公司同意上诉人的上述意见。
各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审诉讼中，各方对原判认定事实均未提出异议，且上述事实有随卷证据所印证，本院亦予以确认。
本院认为：1.温州市人民政府于2006年授权温州市市政园林局与中环正源公司签订特许经营权合同，授予中环正源公司对温州市中心片污水处理厂TOT＋BOT特许权项目自合同生效日起至转让日再加26年的独占特许权。在此情况下，被上诉人温州市住建委决定启动涉案迁建工程，并通过招标重新确定特许经营权人，意味着被上诉人将已批准他人特许经营的事项重新纳入法律程序，将对中环正源公司已取得的特许经营权造成实际影响。上诉人作为中环正源公司的合资方，与被诉招标决定有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。2.虽然浙委发（2013）36号《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》对城市污水处理率、出水水质及达标时间等提出了明确要求，但被诉招标决定并未一并作出撤回原行政许可决定，原准予行政许可所依据的客观情况是否发生重大变化，属于政府有关部门在后续的撤回行政许可行为中需要审查决定的事项，与被诉招标决定的合法性无关。因此，中环正源公司已取得的特许经营权是否符合行政许可法第八条第二款规定的撤回条件，不属本案的审查内容。被上诉人主张本案属于上述法条规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”情形，本院不予支持。3.温州市人民政府已经授予中环正源公司涉案项目的独占特许权，在中环正源公司的特许经营权未经法律程序被撤销的情况下，被上诉人决定启动涉案迁建项目并通过招标选定项目投资人，必将形成中环正源公司和新项目投资人在经营权上的冲突，该在先专营权显然对被诉招标决定的作出构成法律上的障碍。依据正当程序原则，被上诉人应当听取中环正源公司的申辩意见。被上诉人提供的证据材料无法反映其在作出被诉招标决定前已经就启动涉案迁建工程有关事项及上述意见中有关城市污水处理率等技术要求告知并征求中环正源公司的意见，不符合法律规定。综上，被上诉人在中环正源公司的特许经营权未被撤销的情况下，置其在先专营权于不顾，迳行作出被诉招标决定，违反法定程序，且损害了中环正源公司的信赖利益，依法应予以撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案迁建工程项目已进行招标并进入施工阶段，能否顺利建成并按时投入运行，对于提高我市水环境治理能力，促进我市环保基础设施建设具有重大影响，事关公共利益，故不宜撤销被诉招标决定。原判驳回上诉人的诉讼请求，适用法律不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项、第七十四条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第149号行政判决；
二、确认温州市住房和城乡建设委员会2015年4月作出的招标决定行为违法。
本案一、二审案件受理费50元，均由被上诉人温州市住房和城乡建设委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 苏子文
代理审判员 郑 宇
二〇一五年十一月四日
代书 记员 谭敏娟