广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终61号
上诉人（原审原告）：茂名市仕进建业有限公司。住所地：广东省茂名市电白县爵山进港大道。
法定代表人：杨仕进，执行董事兼经理。
委托代理人：杨子权，山东柏瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：杨扬、王晓琼，均系省法制办工作人员。
上诉人茂名市仕进建业有限公司因与被上诉人广东省人民政府驳回行政复议申请决定纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院(2017)粤71行初309号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年10月28日，茂名市滨海新区管理委员会发布茂滨海公〔2013〕3号《茂名博贺新港区基础设施建设项目用地征收预公告》，载明：“为推动茂名博贺新港区的基础建设需要，拟依法征收电城镇下海、岭脚、北山村委会范围内的部分集体土地，作为项目建设用地……拟征收集体土地总面积约130公顷，具体征地范围和面积以征地红线图为准。”2016年6月3日，经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2016〕287号《广东省国土资源厅关于茂名港博贺新港区东区化工码头附属设施建设项目用地的批复》（以下简称用地批复），载明：“经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案、征收土地方案和供地方案。同意你市将电城镇北山村、北中、北上、北下经济合作社，北山村塘头南、塘头北经济合作社，北山经济联合社、下海经济联合社，岭脚村上岭脚、下岭脚经济合作社，岭脚经济联合作社，下海村深泉村经济合作社属下的集体农用地47.3864公顷（耕地4.1787公顷、林地42.9567公顷、其他农用地0.251公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.4546公顷、未利用地9.4786公顷，以上合计57.3196公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后由当地人民政府依照有关规定，以出让方式提供作为茂名港博贺新港区东区化工码头附属设施建设项目用地。供地时应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地……三、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记……。”2016年7月8日，茂名市人民政府根据用地批复发布茂府通〔2016〕21号《征收土地方案公告》。
原告于2015年3月18日向被告申请复议，并于2015年4月3日提交《补正行政复议申请书》，请求确认茂名市人民政府批准、由滨海新区管委会实施的征地行为的实施批准征地行政行为违法。2015年4月7日，被告收到该申请，并于次日作出粤府行复[2015]125号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该行政处理决定，向广州市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2015）穗中法行初字第193号行政判决，判决撤销上述《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告重新作出处理。被告不服，向广东省高级人民法院提起上诉，该院于2016年12月5日作出（2016）粤行终1280号行政判决，判决驳回上诉维持原判。
2016年12月29日，被告收到（2016）粤行终1280号《行政判决书》。2017年2月17日，被告作出粤府行复〔2015〕125-2号《延长行政复议审查期限通知书》，于2017年2月20日分别向原告和茂名市人民政府邮寄送达。在行政复议调查中，原告于2017年3月10日明确其复议请求为：确认被申请人茂名市人民政府及其派出机构滨海新区管委会实施征收茂滨海公[2013]3号征地预公告范围内整个东阁岭及其附属岭土地的行为违法。原告并提交了其与电白县爵山镇下海村委会、爵山镇人民政府于2003年10月28日签订的《石场承包合同书》载明的承包项目及范围为：“将属于下海村委会辖区的‘东角岭海仔’（又名‘东阁岭’）临海边的石场承包给原告开采经营，承包期限至2018年12月30日为止，并约定承包范围以原石场为基础秩序渐进开采至承包时间止。该石场的四至范围是：东北至东南面为大海，南至西南面以与岭脚村委会土地为界，西至西北面以原石场为基础秩序渐进开采至承包时间止。”原告提交的茂名市滨海新区征地拆迁工作办公室与电白县电城镇下海村委会2013年9月5日签订的《征地协议书》显示：“征收下海村委会位于东阁岭土地，四至：东至海仔出海路，南至大海边，西至岭脚村委会土地交界，北至通讯发射塔沿岭脊为界；征收地类为‘园地’，丈量核定面积为319800平方米，折479.7亩，征地补偿费（包括土地补偿费、安置补助费）金额共人民币25249009.50元，青苗补偿费金额共人民币959400元。”原告提交的电子转账凭证显示，2013年9月17日，上述征地补偿款26208409.50元已支付给电白县电城镇下海村民委员会。
经审理并召开调查听证会后，被告于2017年3月22日作出粤府行复〔2015〕125-2号《驳回行政复议申请决定书》，认为：原告就茂名市人民政府实施征地行为于2015年3月19日提出行政复议申请，而此时用地批复尚未作出，实施征地行为亦未开始，因此原告提出本案行政复议的事项还未存在，故该复议申请不符合法律规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，依法驳回了原告提出的行政复议申请。并于2017年3月24日将上述决定书邮寄送达给原告。原告收到上述决定书后不服，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被诉粤府行复〔2015〕125-2号《驳回行政复议申请决定书》。
另查明，2015年1月8日，原告向被告申请行政复议，请求被告决定茂名市人民政府向原告支付土地补偿、安置补助费25249009.50元以及青苗补偿费959400元。被告作出粤府行复[2015]26号《驳回行政复议申请决定书》，载明：“本府认为：一、……土地补偿费及安置补助费的支付对象是集体土地的所有权人及失地农民，申请人既不是集体土地的所有权人，也不是失地农民，其要求获得土地补偿费、安置补助费的复议请求缺乏事实根据及法律依据，本府不予支持。二、……在所有征地补偿费包括青苗补偿费已支付完毕的情况下，基于合同的相对性，申请人关于获得青苗补偿的请求应当向电城镇下海村委会提出。申请人与涉案实施征地的行政行为没有法律上的利害关系。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，依法驳回申请人提出的行政复议申请。……。”原告对上述行政复议决定不服，向广州市中级人民法院提起行政诉讼。广州市中级人民法院经审理作出（2015）穗中法行初字第108号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。该一审判决书载明：“原告在本次向被告申请复议的请求中，所主张的土地补偿费、安置补助费项目，其支付的对象为相应的农村集体土地所有权人及被征地农民，原告并非直接主张上述费用的适格主体；而原告复议请求中主张的青苗补偿费项目，依照原告提供的《石场承包合同书》，该承包合同目的并非用于农业生产，原告在复议程序中也无提供其青苗损失的凭证，其以物权法规定的用益物权人的身份主张上述权利缺乏事实与法律依据，因此被告作出驳回其行政复议申请的决定并无不当。”原告不服该一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院经过审理，于2016年1月20日作出（2015）粤高法行终字第605号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该二审判决书载明：“上诉人提交的证据材料《石场承包合同书》和《征地协议书》中的所涉地块，两者的地类不同，四至范围的描述亦不尽相同，石场承包合同中亦无列明承包面积，因此，上诉人在复议申请中提交的证据材料不能明确证明征地协议所涉及的479.7亩园地与上诉人承包的石场之间的关系。此外，上诉人要求按照征地协议中丈量核定的青苗补偿费959400元向其支付，但只是口头陈述涉案地块是由其开垦栽培青苗，但并未能明确说明其栽种青苗的种类、数量，亦未提交有关购买青苗的凭证等证据材料，因此，原审判决认定上诉人以物权法规定的用益物权人的身份主张青苗补偿费项目缺乏事实与法律依据，并无不妥。而对于上诉人主张的土地补偿费、安置补助费项目，被诉的《驳回行政复议申请决定书》和原审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，认为支付对象应为相应的农村集体土地所有权人及被征地农民，上诉人并非直接主张上述费用的适格主体，亦无不妥。”
又查明，原告在庭审中陈述其签订涉案《石场承包合同》后，因未能成功申办采石许可证，故并未实际经营采石，而是改为在承包石场范围土地上种植沉香苗。
上述事实，有原、被告提交的《行政复议申请书》、〔2015〕125号《不予受理行政复议申请决定书》、（2016）粤行终1280号《行政判决书》及送达记录，行政复议程序性文书、粤府行复〔2015〕125-2号《驳回行政复议申请决定书》及送达记录，〔2015〕26号《驳回行政复议申请决定书》、（2015）粤高法行终字第605号《行政判决书》，以及《石场承包合同书》《征地预公告》《征地协议书》《电子转账凭证》等证据证实，原被告亦陈述在案。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。”本案中原告主张茂名市人民政府及其派出机构滨海新区管委会未经依法批准违法实施征地，包括发布征地预公告、签订补偿协议书并支付土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿款，平整开发土地，该违法行政行为致使原告签订的《石场承包合同》无法继续履行，以及原告在上述承包地种植的青苗被违法铲除且得不到任何补偿，损害了原告的合法权益，故原告与该被诉行政行为存在利害关系。而根据原告在诉讼中自认因其未能申办到采石许可证，其并未开始采石经营，故原告主张被诉征地实施行为导致其《石场承包合同》无法继续履行，与事实不符。原告主张其在上述承包石场土地范围种植青苗，被诉实施征地行为导致其种植的青苗被铲除，导致其合法权益受损。但依照原告提供的《石场承包合同书》，该承包合同目的并非用于农业生产，原告在复议和诉讼程序中也无提供有效证据证明其所主张的青苗损失，故其该主张亦不能成立，原审法院不予采纳。
综上，原告未能提供有效证据证实其与本案被诉征地实施行为存在利害关系，故其对被诉征地实施行为不具有申请复议和提起诉讼的主体资格。被告依法审查后决定驳回原告的行政复议申请，对原告的合法权益亦不产生实际影响。本案原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定：驳回原告茂名市仕进建业有限公司的起诉。
上诉人茂名市仕进建业有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、茂名市人民政府“未批先征”的违法征地行为与上诉人之间存在利害关系。二、一审法院否定“被诉征地实施行为导致《石场承包合同》无法继续履行”属于认定事实错误。三、一审法院未依法全面审查存在重大错误的《驳回行政复议申请决定书》。四、被上诉人和一审法院应鼓励上诉人通过正常的司法途径解决此次纠纷，而不应当将上诉人挡在依法受理的门外。综上，一审法院认定事实错误，请求撤销原审裁定，撤销粤府行复[2015]125-2号《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人重新作出具体的行政复议决定书，判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人广东省人民政府二审答辩称：《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原审裁定认定事实清楚，适用依据正确，上诉人提出的上诉请求和理由不成立。请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”及第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”本案中，茂名市仕进建业有限公司主张茂名市人民政府及其派出机构滨海新区管委会未经依法批准违法实施征地，包括发布征地预公告、签订补偿协议书并支付土地补偿费、安置补助费以及青苗补偿款，平整开发土地，该违法行政行为致使其签订的《石场承包合同》无法继续履行，以及其在上述承包地种植的青苗被违法铲除且得不到任何补偿，损害了其合法权益，故其与涉案征地实施行为具有利害关系。但茂名市仕进建业有限公司自认其因未能申办到采石许可证，并未开始采石经营，且其主张的承包合同有效期内的预期权益并不属于《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条所规定的征收土地补偿范围，故茂名市仕进建业有限公司主张涉案征地实施行为导致其《石场承包合同》无法继续履行，从而主张其与涉案征地实施行为具有利害关系，没有事实根据和法律依据。茂名市仕进建业有限公司主张其在上述承包石场土地范围种植青苗，被诉实施征地行为导致其种植的青苗被铲除，其合法权益受损，故其与涉案征地实施行为具有利害关系。但《石场承包合同》的目的并非用于农业生产，且茂名市仕进建业有限公司提供的广东省电白县观珠沉香苗场出具的两份《证明》及严基、杨涩分别出具的《证明材料》等证人证言，并不能有效证明存在其所主张的青苗损失，因此茂名市仕进建业有限公司在复议和诉讼中未提供有效证据证明存在其所主张的青苗损失，茂名市仕进建业有限公司的该主张不能成立。因茂名市仕进建业有限公司未能提供有效证据证明其与涉案征地实施行为存在利害关系，故其对涉案征地实施行为不具有申请复议和提起诉讼的主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”茂名市仕进建业有限公司对涉案征地实施行为不服提出行政复议申请，广东省人民政府作出被诉《驳回行政复议申请决定书》决定驳回茂名市仕进建业有限公司的行政复议申请，对茂名市仕进建业有限公司的权利义务并不产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回茂名市仕进建业有限公司的起诉并无不当，本院依法予以维持。茂名市仕进建业有限公司主张其与涉案违法征地行为存在利害关系，原审裁定认定事实错误等，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一八年五月七日
书记员 郑丽云