浙江省慈溪市人民法院
行 政 裁 定 书
（2010）甬慈行初字第9号
原告王尧钿，男，1936年3月6日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人王国范（特别授权代理），男，1963年6月28日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人沈国辉（特别授权代理），浙江万豪律师事务所律师。
被告慈溪市国土资源局，住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环线138号。
法定代表人史建范，男，局长。
委托代理人张建，男，慈溪市国土资源局副局长。
委托代理人徐吉，男，慈溪市国土资源局工作人员。
第三人王国长，男，1954年2月24日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人王冬月（系第三人王国长之妻，特别授权代理），女，1956年12月29日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
原告王尧钿因要求被告慈溪市国土资源局履行土地行政处理的法定职责，于2009年12月28日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王国长与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2010年1月19日公开开庭审理了本案。原告王尧钿及其委托代理人王国范、沈国辉，被告慈溪市国土资源局的委托代理人张建、徐吉，第三人王国长的委托代理人王冬月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2006年4月17日，慈溪市人民政府对第三人王国长作出宅基地批准行为，同意第三人王国长在慈溪市匡堰镇王家埭村后宅新建房屋，占地面积140平方米，拆除老屋100.37平方米。第三人王国长于2008年初动工建房。2008年7月9日，原告王尧钿向被告慈溪市国土资源局邮寄了违法占用土地控告书，以第三人王国长未经原告同意及依法审批，在原告位于大坟头畈的承包土地上建房为由，要求被告对第三人作出处罚。被告于2009年12月21日对原告作出慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书，认定第三人不存在未批先建行为。至原告起诉时，被告未对第三人王国长作出行政处罚决定。
原告王尧钿起诉称：2000年1月18日，慈溪市人民政府向原告家庭颁发NO.339003207885号浙江省农村集体土地承包权证，确定原告方享有该证所列土地30年承包权，其中大坟头畈承包地面积为0.262亩，起止日期为1999年5月1日至2029年4月30日。2008年初，第三人王国长未经原告同意及依法审批，在原告大坟头畈承包地上填土、挖掘墙基，意图违章建造三间房屋，原告曾多次向当地村委及镇政府反映，但一直拖而未决。原告在该承包地上种植农作物，居然被第三人王国长拔掉，致使原告方长期无法种植使用该承包地，现第三人王国长在该承包地上已建成三间三层楼房。2008年7月9日，原告向被告提出书面控告，但被告至今未作出处罚。原告认为，被告作为土地管理职能部门，理应依法受理控告并作出处罚，被告未尽到职责系行政不作为。诉请法院判令被告履行法定职责，限期对第三人王国长非法占用土地行为进行处罚。
原告王尧钿在庭审之前向本院提供了下列证据：1.浙江省农村集体土地承包权证一份，拟证明原告享有系争土地使用权；2.违法占用土地控告书一份，拟证明原告于2008年7月9日向被告书面控告第三人王国长违法占用土地的情况；3.照片二张，拟证明第三人王国长违章建造三间三层楼房的事实。
被告慈溪市国土资源局答辩称：原告因与第三人王国长发生纠纷，向被告提出信访，认为第三人王国长在该村规划区内新建房屋存在非法占地行为。经查，第三人王国长的老屋因涉及村道路拓宽需要拆迁，经村安排在该村规划区内申请建房，并于2006年4月17日经慈溪市人民政府审批同意。因此，第三人建房是经依法审批，不存在非法占地行为，被告已将相关调查结果及处理意见书面告知原告。综上，被告已履行行政处理的法定职责，不存在不作为情形，请求驳回起诉。
被告慈溪市国土资源局于2010年1月8日向本院提供了下列证据：1.慈溪市私人建住宅和用地申请审批表一份，拟证明第三人王国长建房经依法审批，不存在非法占地行为；2.慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书一份，拟证明被告已将调查结果及处理意见书面告知原告，不存在不作为情形。
第三人王国长未作书面述称。在庭审中称，因涉及村道路拓宽需要拆迁，村规划给第三人房屋三间。经政府批准之后，第三人才建造房屋。第三人王国长未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告王尧钿提供的证据1、2、3，被告和第三人对证据的真实性不持异议，且上述证据符合证据的有效要件，本院予以确认。对被告慈溪市国土资源局提供的证据1、2，第三人均无异议，原告持有异议，认为证据1附图中南邻和文字上的表述不一致，实际建房地址与审批的土地坐落无法确认；对证据2，认为信访答复超过法定期限，并且答复书仅说明第三人建房审批，未说明第三人有没有侵占原告的土地进行答复，答复不够完整。本院认为，上述两份证据均符合证据的有效要件，对其效力予以认定。
经审理查明，原告王尧钿于2000年领取了慈溪市人民政府颁发的NO.339003207885号浙江省农村集体土地承包权证，该证确认原告家庭承包的慈溪市匡堰镇王家埭村集体土地面积合计2.195亩，其中包括该村大坟头畈承包土地地块面积计0.262亩。第三人王国长因该村道路拓宽需要拆迁其老屋，于2005年12月申请新建二层楼房三间，占地面积140平方米，并拆除老屋二间半，占地面积100.37平方米。经第三人所在的匡堰镇王家埭村民委员会同意，以及慈溪市匡堰镇人民政府和慈溪市国土资源局出具意见后，慈溪市人民政府于2006年4月17日作出审批意见，批准第三人建房，占地面积140平方米，并拆除老屋100.37平方米。经批准的第三人宅基地在村规划区内，涉及到原告位于该村大坟头畈的承包土地。2008年初，第三人王国长在经批准的宅基地上动工新建房屋。同年7月9日，原告向被告邮寄违法占用土地控告书一份，以第三人未经原告同意及依法审批，在原告承包土地上建房为由，要求被告对第三人违法占地行为作出处罚。2009年12月21日，被告对原告作出慈溪市国土资源信访事项调查答复意见告知书，认定第三人不存在未批先建行为。至原告起诉时，被告未对第三人王国长作出行政处罚决定。
在庭审中，原告主张第三人实际建房地址与审批的宅基地座落不一致，但其未能提供相应的证据证明，而被告确认了第三人在经批准的宅基地上建房的事实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉行政行为有法律上利害关系。本案中，原告认为被告对其控告的第三人非法占地行为未作出处罚，系行政不作为，侵犯了原告的承包经营权，诉请判令被告履行对第三人非法占地行为进行处罚的法定职责，故应当是被诉行政不作为直接损害了原告主张的合法权益，被诉行政不作为与权利损害之间存在引起与被引起的因果关系。经庭审查明，慈溪市人民政府根据第三人提出的住宅用地申请，于2006年4月17日作出审批意见，批准了第三人的宅基地。经批准后，第三人于2008年动工建房，房屋所占土地涉及到原告的部分承包土地。本案存在争议的一个事实，即第三人实际建房地址与经批准的宅基地座落是否一致。对此，原告主张两者不一致，但其未能提供相应的证据证明，而被告作为主管慈溪市农村宅基地管理监督工作的行政机关，已向本院提供了私人建住宅和用地申请审批表等相关证据，并在庭审中确认了第三人在经批准的宅基地上建房的事实，故应认定第三人实际建房地址与经批准的宅基地座落相一致。根据上述事实，经批准的宅基地已涉及到原告的部分承包土地。因宅基地批准行为作出后，未经法定程序撤销，对外具有法律效力，故原告对该部分土地享有的承包经营权因宅基地批准行为而随之消失。宅基地批准行为是一种独立的行政行为，已对后续行为起到一个阻断作用，原告主张的土地承包经营权损害与宅基地批准行为有直接的因果关系，而与该批准行为作出之后产生的其他行政行为包括行政不作为之间没有因果关系，被诉行政不作为与原告主张的承包经营权损害之间不存在引起与被引起的因果关系。综上，在宅基地批准行为具有法律效力的情况下，被诉行政不作为与原告并无法律上的利害关系，原告认为土地承包经营权被侵犯，应诉直接对其权利义务产生实际影响的行政行为。现王尧钿起诉被告行政不作为，不符合法定要件，应当依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告王尧钿起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 陈 银 建
审 判 员 周 红
人民陪审员 孙 根 立
二〇一〇年三月十五日
书 记 员 岑瑜（代）