滑县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）滑行初字第41号
原告吴双元，男，汉族，1966年10月9日出生。
委托代理人张明恩，河南高陵律师事务所律师。
被告内黄县城市管理行政执法局。
法定代表人郭洪恩，职务局长。
委托代理人王双元，内黄县城市管理行政执法局副局长。
委托代理人侯凤振，河南高陵律师事务所律师。
原告吴双元不服被告内黄县城市管理行政执法局于2014年5月5日对其作出的（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定，于2014年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月27日受理后，于2014年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案。原告吴双元的委托代理人张明恩、被告内黄县城市管理行政执法局的委托代理人王双元、候凤振到庭参加诉讼，原告吴双元、被告内黄县城市管理行政执法局的法定代表人郭洪恩未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告内黄县城市管理行政执法局于2014年5月5日对原告吴双元作出（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定，认定原告未办理《临时建设工程规划许可证》在内黄县城规划区朝阳路西段路北幸福树电器门店北侧进行临时建设。并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定和参照《河南省城乡规划行政处罚裁量标准》对原告作出了“一、限15日内拆除临时建筑，二、处以叁万伍仟元罚款”的行政处罚。”被告于2014年11月6日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.立案审批表；2.2014年4月15日现场勘验笔录；3.2014年4月15日现场笔录；4.责令停止违法行为通知书；5.询问调查通知书（存根）；6.2014年4月16日对吴双元询问笔录；7.2014年4月17日对吴双元询问笔录；8.现场照片一张；9.吴双元身份证复印件；10.限期整改通知书；11.案件调查终结报告；12.案件处理审批表；13.行政处罚听证告知书及送达回证；14.重大复杂案件集体讨论笔录；15.行政处罚事先告知书及送达回证；16.（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定书及送达回证；17.《安阳市人民政府行政复议决定书》（安政复决（2014）261号）；18.《河南省人民政府关于在内黄县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》；19.《内黄县机构编制委员会关于县城市管理局更名为内黄县城市管理行政执法局及其机构设置问题的通知》；20.内黄县机构编制委员会会议纪要。
原告吴双元诉称：一、被处罚主体不适格。2007年1月15日，内黄县恒信家电有限责任公司与内黄县供销社农产品经营中心签订补充合同，内黄县供销合作社农产品经营中心同意内黄县恒信家电有限责任公司在承包的临街楼一楼门市后边自行建设倒座。内黄县恒信家电有限责任公司投资建设了倒座，原告只是作为内黄县恒信家电有限责任公司的代理人参与活动。但是，被告作出的处罚决定认定是原告建的倒座，故原告作为被处罚人的主体不适格。此外，被告在案件调查结尾落款是2013年9月9日，但是调查是2014年进行的，所以被告处罚违背程序。二、不属于行政案件受案范围。内黄县供销合作社农产品经营中心对涉案土地拥有合法的使用权，其同意原告建房，如果其他人有意见，也属于民事案件。三、被告的处罚行为超越职权。有权行使处罚权的应是城乡规划部门，而非被告。四、适用法律错误。房屋建成于2007年11月份，应适用《中华人民共和国城市规划法》，而不应适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》。五、被告处罚超过时效。房屋从2007年11月份建设到现在长达七年之久，即使建设程序有问题，行政机构应该在两年内进行处罚。请求法院依法撤销（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定。原告吴双元向本院提交的证据材料有：1.承包合同；2.补充合同；3.现金收据3份；4.建房承包协议及工程款收据；5.内黄县恒信家电有限责任公司2014年10月1日证明；6.内黄县恒信家电有限责任公司营业执照及法定代表人任九香身份证复印件。
被告内黄县城市管理行政执法局辩称，被告对原告违章建设作出限期拆除和罚款的行政处罚决定是依法履行职责，符合法律规定。一、被处罚主体适格。立案后，被告多次询问原告，原告均认可违章建筑系其所建，未提到系内黄县恒信家电有限责任公司所建，所以认定原告吴双元是违法主体，并依法对其进行处罚是正确的。至于案件调查终结报告的落款时间，是因为被告工作人员失误造成的，但对调查处罚程序无任何影响。二、属于行政案件受案范围。内黄县供销合作社农产品经营中心对涉案土地拥有合法的使用权，其虽然同意原告建房，但原告吴双元未经城乡规划主管部门批准私自建设违反《中华人民共和国城乡规划法》规定。三、主体合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《河南省人民政府关于在内黄县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（豫政文（2011）241号）和《内黄县人民政府关于印发内黄县城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（内政（2013）47号）的明确规定，内黄县城市管理行政执法局有权对违反建设工程规划的违法行为作出行政处罚。四、适用法律正确。房屋建设时间为2008年4月，故依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告进行处罚是正确的。五、处罚不过时效。原告2008年4月建设房屋时没有取得批准，至今一直没有补办任何手续，违法行为一直处于持续状态，故不存在超过时效的问题。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院依职权调取的证据材料有：现场照片4张。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据，系被告在作出被诉具体行政行为过程中取得的证据及相关法律法规依据，对其证明被告行政处罚程序及过程的效力本院依法予以确认。原告提交的证据、本院依职权调取的证据，证据来源和取得方式合法，证据间相互印证一致，可以证明案件事实，对其效力本院依法予以确认。
经审理查明，案涉房屋位于内黄县城朝阳路西段路北幸福树电器门店北侧，现在是该门店的一部分。2007年1月25日，内黄县恒信家电有限责任公司与内黄县供销合作社农产品经营中心签订承包合同，约定前者承包后者一楼七间门市，承包期限为30年，承包费为133万元。同日，双方又签订补充合同，约定内黄县恒信家电有限责任公司在承包的门市后面，自行投资建设倒座，东西长26米，南北长7.1米，面积185平方米，承包期限为30年，承包费8000元，承包期满后产权归内黄县供销合作社。2007年9月25日，内黄县恒信家电有限责任公司与李银堂签订建房承包协议，约定由李银堂承包建设该倒座，结构为砖混结构，总层数为一层。被告于2014年4月接到群众举报，遂立案调查，并于2014年4月17日向原告吴双元送达了限期整改通知书，责令吴双元在2014年4月27日前拆除该“临时性建筑物”。2014年4月18日，被告制作案件处理审批表。2014年4月25日，被告向吴双元送达行政处罚听证告知书。2014年4月28日，被告向吴双元送达行政处罚事先告知书。2014年5月5日，被告作出并向原告送达了（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定书。原告不服，向安阳市人民政府申请行政复议。安阳市人民政府于2014年9月11日作出安政复决（2014）261号行政复议决定：维持（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定。原告不服，于2014年9月29日向内黄县人民法院提起行政诉讼。内黄县人民法院于2014年10月10日作出（2014）内行初字第38号行政裁定，将该案移送本院审理，本院于10月27日予以立案。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《河南省人民政府关于在内黄县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》和《内黄县人民政府关于印发内黄县城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》的规定，被告内黄县城市管理行政执法局依法具有作出本案被诉具体行政行为的行政职权。案涉房屋未经规划部门批准建设，事后也未补办手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告有权对相关违法行为人进行行政处罚。同时，因相关违法行为一直处于继续状态，被告于2014年5月5日作出行政处罚决定不超法定的处罚时效。但是，被告作出本案被诉具体行政行为，存在以下违法之处：第一，主要证据不足。一是认定案涉房屋系原告吴双元建设的证据不足。被告于2014年4月15日制作的现场勘查笔录及现场笔录显示，被告是在未向原告询问案涉房屋是谁所建的情况下，就直接先入为主认定是原告所建。但是2007年1月25日内黄县恒信家电有限责任公司与内黄县供销合作社农产品经营中心签订承包合同及补充合同以及2007年9月25日内黄县恒信家电有限责任公司与李银堂签订的建房承包协议，均显示案涉房屋的建设人是依法具有独立法人资格的内黄县恒信家电有限责任公司。二是认定案涉房屋是临时性建筑物的证据不足。对于案涉房屋究竟是何时所建，原、被告所述不相一致。本院认为，案涉房屋为砖混结构，无论是2007年11月所建，还是2008年4月所建，但直至被告于2014年4月14日立案调查已至少存在6年，明显不属于临时性建筑物。同时，从内黄县恒信家电有限责任公司与内黄县供销合作社农产品经营中心于2007年1月25日签订补充合同看，内黄县恒信家电有限责任公司对案涉房屋及相关土地的承包期限为30年，也可说明案涉房屋并非临时性建筑物。三是认定案涉房屋造价的证据不足。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，该类违法行为的罚款幅度为建设工程造价一倍以下。本案中，被告对原告作出了罚款叁万伍仟元的处罚，但在被告制作的处罚决定书的查明事实部分并未显示工程造价的具体数额，仅在一份笔录中对房屋造价向原告做了简单询问。实际上，本案被告对上述所有重要事实的认定，包括房屋建造人、房屋建设时间、房屋造价等诸多内容，所依据的证据都是对吴双元本人的询问笔录，再无其它任何证据能够佐证，认定事实的证据明显不足。尤其是对于房屋的造价，如果仅以违法行为人的陈述作为依据，显然可能会造成执法失当。第二，违反法定程序。一是被告于2014年4月17日向原告吴双元送达了限期整改通知书，限期整改时间为2014年4月27日。又在对吴双元来说尚处于限期整改时间内的2014年4月25日，向原告送达了行政处罚听证告知书，违反信赖保护和正当程序原则。二是被告提交的案件调查报告的落款时间为2013年9月9日，而被告对该案开始调查的时间是2014年4月14日，二者明显矛盾。三是被告制作案件处理审批表由相关部门和领导审批对原告予以处罚的时间是2014年4月18日，而制作重大复杂案件集体讨论笔录的时间是2014年4月25日，属于先审批后讨论，明显违反程序规定。第三，适用法律错误。如前所述，案涉房屋系永久性建筑物，而被告认定是临时性建筑物，从而依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项的规定，对原告作出被诉处罚决定，适用法律错误。综上，被告作出被诉具体行政行为，依据的主要证据严重不足，违反法定程序，适用法律错误，依法应予撤销。对于原告的诉讼请求，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决如下：
撤销被告内黄县城市管理行政执法局于2014年5月5日对原告吴双元作出的（2014年）内执罚字第021号行政处罚决定。
本案案件受理费50元，由被告内黄县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 吕万众
审 判 员 朱志伟
人民陪审员 刘金岭
二〇一四年十二月八日
书 记 员 李茜芮