河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终845号
上诉人（原审原告）于开源，男，1965年10月20日出生，满族，住郑州市。
委托代理人李永珍，女，1966年7月13日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局大学路分局，住所地郑州市二七区蜜蜂张街66号。
法定代表人田亚杰，局长。
出庭应诉负责人王军，郑州市公安局大学路分局副局长。
委托代理人冉红霞，该单位工作人员。
委托代理人林宇，该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局，住所地郑州市金水区北二七路110号。
法定代表人沈庆怀，局长。
委托代理人仲慧、王映童，郑州市公安局工作人员。
上诉人于开源因诉被上诉人郑州市公安局大学路分局（以下简称大学路公安分局）治安行政处罚及被上诉人郑州市公安局治安行政复议一案，不服河南省郑州市中原区人民法院（2016）豫0102行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年10月18日立案后，依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李永珍、被上诉人大学路公安分局的负责人王军、委托代理人冉红霞、林宇、被上诉人郑州市公安局的委托代理人仲慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2004年至今，原告于开源因被故意伤害及其信阳市当地的房屋拆迁补偿等问题，多次到有关部门越级非正常上访。期间于开源被北京市公安局多次训诫。2015年8月31日原告到北京越级非正常上访。2015年10月24日于开源到北京多个部门越级非正常上访并在最高人民法院安检处大声吵闹。2015年10月29日，被告大学路公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项和《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》作出郑公大学（治）行罚决字【2015】0181号行政处罚决定书，决定给于开源行政拘留八日的处罚。原告不服，向郑州市公安局申请行政复议。被告郑州市公安局受理于开源的复议申请后，在法律规定的期限内将复议申请书送达给了大学路公安分局并要求大学路公安分局在法定期限内提供书面答复和提交作出上述行政处罚决定的证据，其对大学路公安分局提交的案卷材料进行了书面审理后于2016年2月17日作出郑公复决字（2016）9号行政复议决定书，维持了被告大学路公安分局作出的郑公大学（治）行罚决字[2015]0181号行政处罚决定。原告仍不服，起诉来院。原告诉讼请求人民法院：1、依法撤销郑公大学（治）行罚决字[2015]0181号行政处罚决定书；2、被告赔偿原告的精神补偿。
一审认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”被告大学路公安分局作为原告于开源居住地公安机关对其违法行为具有依法调查、作出处理的职权。原告庭审时称被告大学路公安分局没有管辖权，于法无据，本院不予支持。
《治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，被告大学路公安分局查明，2004年至今于开源因被故意伤害及其信阳市当地的房子拆迁补偿等问题，多次到有关部门越级非正常上访，期间于开源被北京市公安局多次训诫，但于开源仍执意到北京越级非正常上访。2015年8月31日国家纪念抗战阅兵前夕到北京中央组织部等部门越级非正常上访，2015年10月24日于开源到北京多个部门越级非正常上访并在最高人民法院安检处大声吵闹。上述事实有大学路公安分局提供的于开源陈述、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等相印证。原告的上述行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序的行为。被告大学路公安分局依据该规定及《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》对原告作出的郑公大学（治）行罚决字【2015】0181号行政处罚决定并无不当。虽然被告大学路公安分局在作出行政处罚决定后未通知到原告的家属，但并不影响行政处罚决定的合法性。故原告诉请撤销上述行政处罚决定并要求被告大学路公安分局赔偿原告的精神补偿，理由不成立，本院不予支持。被告郑州市公安局受理于开源的复议申请后，在法律规定的期限内将复议申请书送达给了大学路公安分局并要求大学路公安分局在法定期限内提供书面答复和提交作出上述行政处罚决定的证据，其对大学路公安分局提交的案卷材料进行了书面审理后在法定期限内所作的郑公复决字（2016）9号行政复议决定程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告于开源的诉讼请求。
于开源提起上诉称：一、被诉行政处罚决定和一审判决认定事实不清，证据不足，应当撤销。1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四章行政处罚权的管辖和适用第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，如上诉人在北京违反行政处罚法，应由北京人民政府处理，如北京不处理就证明上诉人没有违法。2、上诉人没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定。一审仅凭行政处罚决定书“到北京中南海周边非法上访”为由认定上诉人实施了“扰乱公共秩序的行为”属于认定事实不清，证据不足，没有法律依据，应当撤销。二、被诉行政处罚决定和一审判决适用法律错误，应当依法撤销。1、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成损失的”，本案中上诉人的行为没有致使任何一个机关、团体、企业、事业单位的工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，被诉行政处罚决定明显属于适用法律错误，应当依法撤销。一审绕开《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，而适用第二项之规定决定对上诉人行政拘留八日，明显违反“对行政行为进行合法性审查”的原则，应依法撤销。2、中南海不是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的“公共场所”，而是国家机关所在地。一审把中南海当做“公共场所”荒谬绝伦，更是适用法律错误，应当依法撤销。3、一审法院采用《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》作为判案依据，与国家大法、宪法相冲突的（包括省出台的法规、红头文件、地方出台的行为意见书）均以国家大法为准。天安门周边是内部规定认定的非法上访地，它只是规定，不是法律。国家主席最近说了“这些地方随便去，中国的任何刑法没有上访罪这一条”。拘留上诉人检查身体时上诉人尾骨骨折，是被他们二七区打的，有证据为证，高压180两次送拘留所，拘留所不收，到第三次送去说领导已经打过招呼了，不要也得要，连行政处罚的日期都改动了，且实际关押10天，还不通知家属。这些一审一律不予采纳，偏袒被告。综上，被诉行政处罚决定和一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当依法撤销。
大学路公安分局辩称：我局对被答辩人作出的行政拘留决定依据的事实清楚，证据充分确凿，定性准确，处罚程序符合法律规定，适用法律正确，处罚适当。（一）我局对于该案有管辖权。上诉人居住在我辖区，其扰乱公共场所的违法行为发生在北京，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，违法行为地北京公安机关有管辖权，经常居住地大学路分局也有管辖权。（二）上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序。1、依据国务院《信访条例》第十六条、十八条、二十条、三十四条、三十五条、四十七条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当逐级到信访接待部门通过法定途径提出投诉请求，依照法定程序请求信访事项复查、复核。上诉人未按照国务院《信访条例》规定的法定程序、方式进行信访，破坏国家正常的管理秩序，信访部门、北京市公安机关、我局曾先后多次对其在北京召开重要会议期间到中南海周边非正常上访行为进行劝阻、批评、教育、训诫，每次都明确告知：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，你应该到相关信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2、上诉人因扰乱共场所秩序经多次劝阻、批评、教育、训诫的情况下，仍然多次故意在北京召开重要会议期间到中南海周边地区这种人员聚集量大、流动量大的公共场所滞留或者聚集，上诉人的行为属于“违反《信访条例》规定，信访部门多次对其劝阻、批评、教育无效，公安机关多次对其训诫，经训诫后继续实施违法行为”情形，已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，构成违反公共场所秩序，依法应予治安管理处罚。（三）对上诉人的违法行为予以处罚不是对上诉人依法行使信访权利的限制。对公民而言，法不禁止即自由，但法有禁止应遵守，违反者理应处罚。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。（四）我局不存在违法办案问题。上诉人在被执行拘留之前已经对其身体进行体检并符合收押条件,拘留所才予以收押，不符合收押条件的监管部门不会收押。上诉人提供的曾经到某医院就诊时的检查报告、自述病情不能证明其主张成立。
郑州市公安局称和一审答辩意见一致。
二审查明的事实与一审一致。
本院认为：一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，上诉人的违法行为地虽然在北京，但由其经常居住地公安机关管辖更为适宜的也可以由其经常居住地公安机关管辖，上诉人称大学路分局没有管辖权的理由不能成立。二、上诉人长期拒不通过法定途径表达诉求，经公安机关多次训诫和处罚，仍于2015年8月31日国家纪念抗战阅兵前夕到北京中央组织部等部门越级非正常信访，于2015年10月24日到北京多个部门非正常上访并在最高人民法院安检处吵闹，构成扰乱公共场所秩序的违法行为。被上诉人对其作出行政处罚提供有上诉人于开源的陈述、证人证言以及北京市公安局西城分局训诫书等多个证据相印证，其作出被诉行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人称被上诉人对其作出行政处罚事实不清、适用法律错误的理由不能成立，本院不予支持。三、被上诉人作出被诉的行政处罚决定，履行了受案、传唤、告知陈述和申辩权、送达等法定程序，符合法律规定。上诉人称对上诉人实施拘留未通知家属的意见对行政处罚的合法性不产生实际影响，上诉人以该理由认为行政处罚程序违法的理由本院不予支持。四、上诉人称其身体不适合拘押而被上诉人对其强行进行拘押的问题属于行政处罚的执行问题，超出了对被诉行政处罚的合法性审查范围；上诉人称在实施此次拘留前其人身受到伤害的问题也不属于被诉行政处罚的合法性问题，故上诉人该两项上诉理由均不属于本案的审查范围，上诉人可以另行主张。
综上，上诉人请求撤销被诉行政处罚决定、复议决定以及请求被上诉人给予精神赔偿的理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审诉讼费50元，由上诉人于开源承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 信 丽
审 判 员 王 娟 丽
代理审判员 余 滢
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 赵明阳（代）
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》修正）
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国治安管理处罚法》(自2013年1月1日起施行)
第三章违反治安管理的行为和处罚
第一节扰乱公共秩序的行为和处罚
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。