浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终60号
上诉人（原审第三人）王瑞贤。
委托代理人金紫英，浙江玉海律师事务所律师。
委托代理人孙婷婷，浙江溥原律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）瑞安市莘塍街道上村村民委员会，住所地浙江省瑞安市莘塍街道上村。
负责人李明柱，主任。
委托代理人周大红、余建飞，浙江安瑞律师事务所律师。
原审被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松路市政大院。
法定代表人陈胜峰，市长。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
瑞安市莘塍街道上村村民委员会（以下简称上村村委会）诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2015年12月21日作出（2015）浙温行初字第289号行政判决。王瑞贤不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人王瑞贤及委托代理人金紫英、孙婷婷，被上诉人上村村委会的负责人李明柱及委托代理人余建飞，原审被告瑞安市政府的副市长朱卓瑶及委托代理人余心海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：1999年，王瑞贤申请对坐落于瑞安市莘塍街道上村村工人路33-35号的土地进行使用权登记，并提供了上村村委会于1999年1月23日出具的《证明》作为登记权源依据。《证明》记载：“兹有我村村民王瑞贤同志有叁层楼房贰间，使用土地面积175㎡，坐落在工人路33-35号，建于1981年2月份……”。同年8月29日，瑞安市国土资源局对申请登记的土地进行现场丈量，并作出地籍调查、界址确认。同年9月19日，瑞安市政府核准登记，并核发瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证，登记内容为：土地使用权人为王瑞贤［注：土地使用权登记审批表载明土地使用权人姓名为“王瑞贤”，集体土地使用权证载明土地使用权人姓名为“王瑞贤（注：‘贤’字中的‘贝’写为繁体字的‘貝’）”］；坐落莘塍街道上村工人路33、35号；地号10-2-2-21；用途为住宅；使用权类型为集建拨用；面积173.70㎡。瑞安市政府及王瑞贤承认该土地登记所涉的房屋共三间（包括35号房屋东首的一间）。2010年5月6日，瑞安市政府核准办理姓名变更引起的土地登记，将土地使用者“王瑞贤（注：‘贤’字中的‘贝’写为繁体字的‘貝’）”变更为“王瑞贤”，并向王瑞贤核发了瑞集用（2010）第202-0506号集体土地使用证。办理该土地变更登记时，王瑞贤提供了用地权源证明，该用地权源证明载明“地籍号10-2-2-21”、“用地面积173.70㎡”，上村村委会在该证明上签署“同意上报补办登记……2010年3月19日”，并加盖公章。2015年7月13日，上村村委会以瑞安市政府核准登记瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用证的行政行为侵害集体土地使用权为由，请求确认该土地登记行为违法。另查明，坐落于瑞安市莘塍街道上村村工人路33-35号房屋所有权登记的总建筑面积为303.96平方米，层数为3层。1999年期间，王瑞贤担任上村村委会主任职务。上村党支部的个别委员因在2010年3月王瑞贤办理土地登记时没有正确履行职责，瑞安市莘塍街道工委曾于2015年8月对相关人员处以党纪处分。
原审法院认为，王瑞贤申请土地登记时提供的权源依据为上村村委会于1999年1月23日出具的《证明》，该《证明》记载系二间房屋，并非三间房屋，且王瑞贤是当时的上村村委会主任，故凭该《证明》，尚不足以认定上村村委会知道或应当知道被诉土地登记已包括工人路35号房屋东首一间的土地。上村村委会于2010年3月19日在用地权源证明上签署“同意上报补办登记”的意见，可认定上村村委会知道王瑞贤申请土地登记的事实。鉴于当事人提出土地登记申请，并不表明一定核准登记，故不能推定上村村委会当时已知道或者应当知道被诉行政行为的内容及作出时间。因此，瑞安市政府及王瑞贤主张上村村委会提起本案诉讼已超过起诉期限，缺乏事实依据，本院不予支持。根据《土地登记规则》（1995年修正）第十五条的规定，经土地管理部门审核初始土地登记的申请后，对认为符合登记要求的宗地予以公告。被告瑞安市政府不能举证证明其在核准被诉土地登记之前已依法公告，应认定被诉土地登记程序违法。鉴于被告瑞安市政府已于2010年5月4日核准涉案土地的变更登记，被诉土地登记行为不具有可撤销内容，故应依法确认被诉土地登记行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告瑞安市政府于1999年2月5日向第三人王瑞贤核发瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用权证的行政行为违法。
王瑞贤上诉称：一、上村村委会提起本案诉讼已超过起诉期限。首先，在1999年1月23日上村村委会出具的《证明》证实诉争土地确系于1981年2月由上诉人用于建造房屋，土地面积为175平方米。在2010年3月19日办理姓名变更登记过程中，上村村委会再次出具证明证实诉争土地系上诉人合法取得，用地面积173.7平方米。从上述两次证明来看，虽然第一次出具证明时村委会确有可能不是明知一定会核准登记，但是第二次在办理姓名变更登记过程中应已知道第一次核准登记的具体内容和已经获得核准登记的具体情况，否则根本不会有办理姓名变更的前提条件，所以，上村村委会在第二次出具证明之时应该开始计算起诉期限。上诉人于2015年7月13日提出诉讼已经超过起诉期限。其次，上诉人在1999年期间担任村干部属实，但2010年已不再担任村干部，且村干部也是公民，上诉人在办理相关申请手续过程中，同样需根据法律规定由村委会出具相关证明材料。因此，起诉期限不能因上诉人的身份特殊而区别对待。何况上诉人后来并未一直担任村干部。二、核准登记前的公告程序应已合法履行。首先，在申请人申请登记之时，恰逢瑞安市范围内土地权属登记的普遍热潮中，相关公告均是以村居为单位统一集中在公告栏进行张贴。上村村委会在一审中没有就此提出异议。其次，因年代久远，统一张贴的公告无法保存等客观原因，造成不可能在每一个权利人的登记卷宗内进行存档。且一审法院也没有询问公告的相关事宜，导致瑞安市政府没有对此进行说明。故此，一审法院以程序违法为由确认具体行政行为违法错误。按一审法院的判决，在瑞安市范围内同时期核准颁发土地使用权证的具体行政行为均会由此被认定为违法或予以撤销，由此产生的法律后果是不可估量的。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回上诉人的诉讼请求。
上村村委会在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、上诉人以答辩人出具用地权源证明的时间开始起算起诉期限，提出答辩人的起诉已超过起诉期限的上诉理由不能成立。第一，从实际情况看，上诉人1999年担任村长时为自己出具证明办理土地使用证，村集体并不知情。2010年上诉人隐瞒了自己曾经办理过土地证的事实，在村集体不知情的情况下出具了权源证明。前后两次发证均未进行公告。从2010年用地权源证明看，村委会的意见是同意上报补办登记，很明显村委会根本不知道该证明是用于姓名变更登记。第二，从举证责任角度看，上诉人认为答辩人起诉超过法定期限的，应由上诉人承担举证责任。用地权源证明、证明不能作为答辩人知道或者应当知道行政行为内容的证据材料，上诉人也没有提供其他证据予以证实。上述证据只能证明答辩人知道上诉人申请土地登记的事实，但不能证明答辩人当时已知道或者应当知道被诉行政行为的内容及作出时间。用地权源证明并没有对相对人及利害关系人的权利义务产生确定性、唯一性的影响，行为尚未成熟，也尚未完成，无独立行政法律效力，最终有权机关是否批准发证存在不确定性。综上，上诉人以村委会出具用地权源证明的时间开始起算起诉期限的观点是错误的，本案中答辩人在2015年6月15日才知道被诉行政行为的内容，被上诉人在2015年7月就已经向法院起诉，不存在超过起诉期限的问题。二、上诉人提出瑞安市政府已经履行公告程序的上诉理由不能成立。首先，答辩人在一审中已经对未经公告的程序提出异议，并非如上诉人所说的没有提出异议。其次，瑞安市政府在一审时对未经公告的答辩意见是初始登记才需要公告，本案不是初始登记，不需要公告，并非如上诉人所说的以村居为单位进行统一公告。再次，土地登记档案中没有任何证据显示当时进行了统一公告。档案中没有张榜公布的情况，没有公告内容或者照片，故并不足以证明已依法履行公告程序。最后，上诉人主张瑞安市政府已张贴相关公告，但亦不能提供证据予以证实。请求依法驳回上诉，维持原判。
瑞安市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、答辩人同意上诉人关于上村村委会已超过起诉期限的主张。被诉土地登记行为于1999年2月5日作出，在作出该行为之前，上村村委会于1999年1月23日出具了关于上诉人在该村“有三层楼房二间，使用土地面积175m2”的《证明》。被诉土地使用证核发之后，上村村委会于2010年3月19日又重新出具了《用地权源证明》，同年4月16日出具了《证明》供上诉人办理土地登记证书姓名更正登记，说明上村村委会在出具该《用地权源证明》时就已经知道上诉人领取了被诉土地使用权证。退一步，如果《用地权源证明》不能直接证明上村村委会已经知道被诉行政行为内容，但集体经济组织基于基层群众自治管理需要，对本村集体宅基地登记情况一般都是了解的，结合上村村委会在被诉行政行为作出之前和之后分别出具相关证明及其证明的内容来看，也足以认定上村村委会最迟在2010年3月19日应当知道被诉行政行为内容。否则，上村村委会不可能在2010年3月19日出具《用地权源证明》中如此准确的记载地号、面积、四至等被诉土地登记内容。特别是《用地权源证明》中记载了关于“东至：小路”、“西至：李光”的四至记载，就已说明在涉案土地登记范围是三间，上村村委会作为村委会必然知道村民李光的宅基地往东数至小路共计有三间宅基地。二、原审法院未采信上村村委会于1999年1月23日出具的《证明》及土地登记机关制作的《宗地草图》，属证据认定不当。首先，上村村委会于1999年1月23日出具的《证明》已经由所在乡镇人民政府盖章确认，可以作为农村村民使用宅基地的土地权属来源证明，具备作为农村宅基地登记的权属依据。该份《证明》确认上诉人使用土地面积为173.7m2，核准登记面积并没有超出村委会确认的面积。其次，《证明》中记载的“三层楼房二间”与《宗地草图》记载的建筑占地面积105.7m2是对农村宅基地间数理解不同所致，但不影响上诉人实际使用宅基地面积173.7m2的土地权利确认。《宗地草图》中记载的间数为三间，西侧两间的宽度各3.5米，第三间是指三层二间楼房的东首一间，宽度为2.9米，三层两间建筑占地的长度为15.1米，宽度合计为7米，15.1米×7米﹦105.7平方米（即《土地登记申请书》记载的建筑占地面积），因附属宅基地面积是否计入建筑占地面积在土地登记领域存在认识上的不同，勘丈人员在制作涉案宗地草图时，将三层两间房屋东首的附属简易平房占地面积及第三间计40.02平方米（长度13.8米、宽度2.9米）也计入本宗宅基地的建筑占地面积，故《宗地草图》记载的建筑占地面积为145.7平方米，即105.7平方米＋40.02平方米。故而出现了《宗地草图》记载的建筑占地面积和《土地登记申请书》记载有所不同的现象，但附属宅基地面积无论是否计入建筑占地面积，均不会影响整体宅基地面积的确认。涉案宅基地为173.7平方米，具体包括：三层两间房屋的建筑占地面积105.7平方米＋北侧附属宅基地面积28平方米（4米×7米）＋东首第三间附属宅基地面积40.02平方米。故而，涉案土地登记档案记载的建筑占地面积与确认的宅基地面积不存在矛盾。最后，农村宅基地因农业生产需要，在习惯上除房屋建筑占地之外，在屋前屋后或左右都存在“宅边地”作为附属房屋或设施用地，该类附属用地也属于农村宅基地面积范围之内。涉案东首第三间宽度仅为2.9米，未达到农村房屋自然间宽度允许超过3.3米的习惯性标准，对这类附属房屋用地，在农村习惯上一般不作为正屋处理，只能作为附属用地。因此，上村村委会在1999年1月23日出具的《证明》中，对房屋记载为三层两间，但同时将东首2.9米宽的附属用地面积也确认为上诉人的宅基地面积之内，这种现象符合当地农村习惯认识。三、原审法院将作出涉案土地登记证书核发之前未进行公告认定为程序违法，属适用法律错误。根据《土地登记规则》（1995年修正）第二十一条规定，变更土地登记不适用该规则第十五条关于公告的规定。《土地登记规则》第十五条规定的公告仅适用于该规则规定的土地总登记或初始登记，而本案土地登记是该规则规定的设定登记（即变更土地登记），不属于应当公告的范围。《土地登记规则》第二条第二款规定，土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。本案土地登记属于土地使用权设定登记，故而其类型是《土地登记规则》中的变更土地登记。《土地登记规则》第二十一条规定：本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记。依照法律条文体系解释，变更土地登记不适用该规则第十五条规定的公告。因此，以被诉土地登记未公告为由认定程序违法，是缺乏法律依据的。综上所述，上村村委会的起诉已超过起诉期限。请求二审法院撤销原审判决，驳回上村村委会的起诉。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人上村村委会的起诉有无超过法定起诉期限、原审被告瑞安市政府向上诉人王瑞贤颁发瑞集用（99）字第1000018号集体土地使用证的行为是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，除瑞安市国土资源局对涉案土地进行现场丈量、地籍调查和界址确认的时间以及瑞安市政府核准登记涉案土地使用权的时间应分别为1999年2月1日、2月5日，非原审认定的1999年8月29日和9月19日，对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，从中共瑞安市莘塍街道工作委员会2015年8月5日作出的莘工委（2015）87、88号两份处分决定的内容来看，落款时间为2010年3月19日的《用地权源证明》虽加盖有被上诉人上村村委会的印章，但系个别村干部在未经村委会集体同意的情况下擅自所为，并非上村村委会的真实意思表示，且该证明签署的意见也系“同意上报补办登记”。“补办登记”与“姓名更正登记”系两个不同的概念，“补办”包含申请人未领取过土地证以及出具证明的人亦不知晓申请人已领取过土地使用证的意思，而“姓名更正登记”系基于原权属证书登记有错误为前提。上村村委会2010年4月16日出具的《证明》仅载明“兹有我村王瑞贤同志与〈王瑞贤同志-注：此处‘贤’字中的‘贝’写为繁体字的‘貝’〉是同一个人，情况属实，要求更正为感”，未明确该证明出具的对象和用途。而上诉人在之后的4月21日才向瑞安市国土资源局出具要求对被诉土地使用证进行姓名更正的《更正报告》。因此，仅凭上述两份证明不能证实上村村委会知道或应当知道瑞安市政府于1999年3月向上诉人颁发了被诉集体土地使用证。上诉人以《用地权源证明》为据，瑞安市政府以上述两份证明为据主张上村村委会的起诉已超过两年的法定起诉期限，均不能成立，本院均不予采纳。各方对被诉集体土地使用证上工人路35号东首一间的土地登记存在争议。《土地登记规则》（1995年修改）第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”经查，上诉人1999年向瑞安市国土资源局提出土地登记申请时，已取得工人路33、35号房屋的所有权证，但其所提交的文件资料中缺少房屋所有权证复印件等有关地上附着物的权属证明，不符合上述规定。上诉人提交的由上村村委会1999年1月23日出具的《证明》载明上诉人的房屋是两间，并非三间，坐落在工人路33-35号，但所载明的土地面积为“175m2”却包括了工人路35号东首一间的土地。故工人路35号东首一间的土地缺少权属来源依据。综上，被诉颁证行为认定权属不清，主要证据不足。原审法院以涉案土地使用权已于2010年进行了变更登记，被诉颁证行为已不具有可撤销内容为由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定判决确认该行为违法正确，但同时援引该法第七十条第（三）项有关撤销判决的条款不当。根据《土地登记规则》（1995年修改）第二条和第二十一条的规定，本案的土地登记属于变更土地登记，不适用公告程序，原审法院以未经公告为由，认定涉案的颁证行为程序违法存在不当。鉴于原审判决结论正确，对上述存在的问题，本院在此一并予以指正。上诉人提出的上诉理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王瑞贤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 张福军
二〇一六年三月三十日
书 记 员 韦若莎