湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终249号
上诉人（原审原告）舒群，男。
委托代理人舒静，女，系原告之妹。
委托代理人吴子君，湖北天明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市江岸区民政局，住所地湖北省武汉市江岸区六合路1号。
法定代表人陈海军，局长。
委托代理人杜松，湖北民本律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市江岸区人民政府，住所地武汉市江岸区六合路1号。
法定代表人马泽江，区长。
委托代理人张威，武汉市江岸区人民政府法制工作办公室工作人员。
委托代理人杜松，湖北民本律师事务所律师。
上诉人舒群因诉武汉市江岸区民政局（以下简称江岸区民政局）、武汉�江岸区人民政府（以下简称江岸区政府）民政行政管理一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2016）鄂0102行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月22日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告舒群患二级肢体残疾，经其本人申请并经社区居委会、街道及区民政局审核同意后，自2007年开始享受最低生活保障待遇，每月领取最低生活保障金。同时，原告舒群于2004年3月在武汉市江岸社保处流动人员专户开设社保账户，2004年3月至2006年4月由其个人在流动人员专户缴纳基本养老费用。2006年4月至2010年12月期间，由武汉市康泰机械制造有限公司为其缴纳社会保险费用，后由武汉市合发机械有限公司为其缴纳社会保险费用。2015年12月14日，武汉市合发机械有限公司与原告舒群解除劳动关系，原告舒群自2016年1月开始领取每月924元的失业保险金。自2016年1月，原告舒群在武汉市江汉社保处流动人员专户缴纳基本养老保险。因在2016年2月进行例行家庭经济状况核对中发现原告舒群于2016年1月开始领取失业保险金，经武汉市江岸区劳动街国信院社区居民委员会调查、公示，以及经过武汉市江岸区劳动街国信院社区居民委员会、武汉市江岸区劳动街办事处、江岸区最低生活保障中心评议，及对停发最低生活保障金进行公示，被告江岸区民政局于2016年3月15日审核同意暂停向原告舒群发放最低生活保障金，并于当日向原告舒群作出《城市居民最低生活保障取消通知书》，告知因其领取失业金，收入超标，于2016年4月停发其家庭低保待遇。上述通知书由武汉市江岸区劳动街国信院社区居民委员会低保专干于2016年3月17日通过QQ聊天工具向原告舒群的姐姐舒静进行了传输送达。同年4月13日，原告舒群的姐姐舒静的朋友杨红又代为领取了《城市居民最低生活保障取消通知书》原件。因对被告江岸区民政局作出的《城市居民最低生活保障取消通知书》不服，原告舒群委托其姐姐舒静于2016年5月18日向被告江岸区政府申请行政复议，要求被告江岸区政府撤销被告江岸区民政局作出的《城市居民最低生活保障取消通知书》。被告江岸区政府于当日受理了该申请，并于同年5月20日立案。同年5月23日，被告江岸区政府向被告江岸区民政局作出《行政复议答复通知书》，要求该局自收到行政复议申请书之日起10日内作出书面答复，同年5月25日，被告江岸区民政局向被告江岸区政府作出了行政复议答复书并提交了相应的证据材料。经审查，被告江岸区政府于2016年7月15日作出行政复议决定书，维持了被告江岸区民政局作出的具体行政行为。因对被告江岸区民政局作�的《城市居民最低生活保障取消通知书》及对被告江岸区政府作出的行政复议决定书不服，原告舒群诉至原审法院，诉请如前。
原审法院认为，根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款、《武汉市最低生活保障实施办法》第五条的规定，被告江岸区民政局负责其管理辖区内最低生活保障的审批、管理工作。本案的焦点问题为：一、原告舒群领取失业保险金后自行缴纳社会保险，其个人实际可支配收入为多少？是否超过了本市最低生活保障的标准？二、被告江岸区民政局取消原告舒群低保待遇程序是否合法？三、被告江岸区政府作出的行政复议决定是否合法？
一、关于原告舒群领取失业保险金后自行缴纳社会保险，其家庭实际可支配收入为多少？是否超过了本市最低生活保障的标准的问题。《武汉市最低生活保障实施办法》第十三条规�，家庭可支配收入是指扣除缴纳的个人所得税和个人按照规定缴纳的社会保障性支出后的收入，主要包括工资性收入、家庭经营净（纯）收入、财产性收入以及转移性收入。其中转移性收入包括赡养费、扶养费、抚养费、离退休金、失业保险金、社会救济金、遗属补助金、赔偿收入、接受遗产收入、接受捐赠（赠送）收入等。本案中，原告舒群自2016年1月开始领取每月924元的失业保险金，应当属于其转移性收入，属于家庭可支配收入的范畴。
原告舒群主张因其每月在个人流动窗口缴纳了养老保险，故其缴纳养老保险的金额应当从其实际领取的失业保险金的金额中进行扣除，扣除后的收入才属于其可支配收入。原审法院认为，我国《社会保险法》明确规定用人单位应当自成立之日起三十日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记，同时规定用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，以上是强制性的规定。对于其他人员，如无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的全日制从业人员以及其他灵活就业人员，规定自愿参加社会保险的，在社会保险经办机构申请办理社会保险登记，这是非强制性的规定，以当事人的自愿为原则。本案中，原告舒群领取失业保险金时，已经与用人单位解除了劳动关系，其缴纳社会保险的行为系其自愿行为，并非“按照规定缴纳的社会保障性支出”。故被告江岸区民政局依据《武汉市申请社会救助居民家庭经济状况核对工作实施细则》第七条第（三）项之规定，按照原告舒群的个人实际收入认定其可支配收入为924元符合相关法律和规范性文件的规定。
原告舒群主张武汉市民政局�台的政策性文件《市民政局关于运用大数据开展惠民政策落实监督检查有关问题认定处理的指导意见》第二条中已明确，对于居民个人在流动窗口缴纳社会保险的，在计算家庭收入时，应按我市公布的当年养老保险费最低档扣减收入，高于最低档的部分计入家庭收入。故其缴纳养老保险的部分应当从领取的失业保险金中扣除后计算家庭收入。根据原告舒群提交的上述文件，该文件的印发时间为2016年8月12日，被告区民政局审核取消原告舒群低保待遇的时间为2016年3月，故原告舒群并不适用该政策性文件的规定。
原告舒群主张根据《武汉市人民政府办公厅关于贯彻落实<社会救助暂行办法>的通知》（武政办[2015]50号文）第二大点第（七）条规定，提高最低生活保障家庭成员就业和创业积极性，最低生活保障家庭成员就业后6个月内不计算收入�6个月至1年内按照50%的比例计算就业收入，一年后按实际就业收入计算；一、二、三级残疾人就业后按50%比例计算收入。故原告舒群低收入应当按照50%进行计算。原审法院认为，因原告舒群领取的是失业保险金，属于转移性收入，并非就业后收入，因此也不适用于该文件的规定。
《武汉市民政局关于提高全市社会救助对象生活补助标准的通知》（武民政[2014]96号）第一条第（一）项规定，城市低保对象保障标准由每人每月560元提高到580元。本案中，被告江岸区民政局认定原告舒群的可支配收入为924元，已经超过了最低生活保障的收入标准，认定事实清楚。
二、关于被告江岸区民政局取消原告舒群低保待遇程序是否合法的问题。《湖北省城市居民最低生活保障实施办法》第十三条规定，享受城市居民最低生活保障待遇的对象须每季度向�地居委会或街道办事处报告一次家庭收入情况。县民政部门要定期对救助对象的家庭收入情况进行核查，对家庭收入发生变化的对象应及时调整补助经费数量，达到或超过当地最低生活保障标准，或死亡、户口外迁的，应及时停止或取消其补助。本案中，被告江岸区民政局在对原告舒群进行例行家庭经济状况核对中发现其于2016年1月开始领取失业保险金，经其所属的武汉市江岸区劳动街国信院社区居民委员会调查、公示，以及经过武汉市江岸区劳动街国信院社区居民委员会、武汉市江岸区劳动街办事处、江岸区最低生活保障中心评议，及对停发最低生活保障金进行公示，被告江岸区民政局于2016年3月15日审核同意暂停向原告舒群发放最低生活保障金，并于当日向原告舒群作出《城市居民最低生活保障取消通知书》，告知因其领取失业金，收入超标，于2016年4月停发其家庭低保待遇。上述通知书由武汉市江岸区劳动街国信院社区居民委员会低保专干于2016年3月17日通过QQ聊天工具向原告舒群的姐姐舒静进行了传输送达。以上程序符合相关法律法规及政策性文件的程序规定。
三、关于被告江岸区政府作出的行政复议决定是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告江岸区政府具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告江岸区政府于2016年5月18日受理了原告舒群的行政复议申请，并于同年5月20日立案。立案后及时向被告江岸区民政局送达相关复议材料并告知该处作出书面答复。经书面审查相关证据材料，认定被告江岸区民政局作出《城市居民最低生活保障取消通知书》的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，内容适当，于同年7月15日作出《行政�议决定书》，维持了被告江岸区民政局作出的具体行政行为，并在法定期限内向原告舒群进行了邮寄送达。该复议决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。综上，原告舒群的诉讼请求无事实和法律依据，原审法院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告舒群的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币40元，合计人民币90元由原告舒群负担。
上诉人舒群不服原审判决，向本院提起上诉称，1、被上诉人的具体行政行为严重违反了行政合理性原则，一审法院的判决系法律适用错误。被上诉人的行为导致上诉人丧失了原有的低保求助、残疾求助等政策待遇，使上诉人2016年4月至9月生活在社会保障线以下，2016年10月至2017年1月之间无任何经济收入。一审法院对被上诉人不合理的行政行为的认定，将导致为了保留低保待遇而放弃参加、享有社会保险权益的不合理现象的发生；2、一审法院将上诉人享有的924元失业金（不扣除缴纳社保支出）认定为家庭可支配收入，系适用法律错误。上诉人系二级肢体残疾，完全丧失劳动能力人，不是自由职业者。所以其不适用《武汉市申请社会求助居民家庭经济状况核对工作实施细则》第七条第三款之规定。一审法院错误地理解了“按照规定缴纳的社保保障性支出”的含义。退一步讲，即使对“缴纳的社保费用是否属于可支配收入”有不同的理解，一审法院也应当从行政合理性原则出发，作出对身为弱势群体的上诉人有利的解释；3、一审法院在认定被告一提供公告的证据时，严重违反法律规定，被上诉人提供的证据不能作为判决的依据；4、被上诉人评议过程、审核审批过程不符合法律规定，一审法院不能认定被上�人行政行为程序合法。综上，请求二审法院：1、依法撤销武汉市江岸区人民法院作出的（2016）鄂0102行初125号行政判决书；2、支持上诉人一审全部诉讼请求；3、本案一审、二审诉讼费由两名被上诉人承担。
被上诉人江岸区民政局辩称，答辩人作出的行政行为在合法的前提下兼顾了合理性原则，上诉人的经济收入未受到影响。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
被上诉人江岸区政府未向二审法院提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，根据《武汉市最低生活保障实施办法》第十三条之规定，家庭可支配收入是指扣除缴纳的个人所得税及个人按照规定缴纳的社会保障性支出后的收入，主要包括工资性收入、家庭经营净（纯）收入、财产性收入以及转移性收入。其中转移性收入包括赡养费、扶养费、抚养费、离退休金、失业保险金、社会救济金、遗属补助金、赔偿收入、接受遗产收入、接受捐赠（赠送）收入等。本案中，上诉人舒群自2016年1月开始领取的每月924元的失业保险金，应当属于其转移性收入。同时，自2016年1月，上诉人舒群在武汉市江汉区社保处流动人员专户缴纳基本养老保险，上诉人舒群自行缴纳的该社会养老保险费用是否属于上述规定中所指的“个人按照规定缴纳的社会保障性支出”，上诉人舒群的家庭可支配收入是否应该扣除该费用是本案双方争议的焦点所在。从上述规定看，“个人按照规定缴纳的社会保障性支出”，其含义应该是指公民因参加社会保险、享受保险待遇，按照有关规定应当缴纳的费用。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第十条对公民参加基本养老保险规定了三种缴费模式，一是职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费；二是无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老费用；三是公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。在这三种模式下，个人缴纳的社会养老保险费用，都应该属于个人按照《社会保险法》的规定缴纳的社会保障性支出。被上诉人江岸区民政局认为，只有上述第一种情况，即公民在有就业单位的情况下，社会保险经办机构强制性征收的职工个人应当缴纳的社会基本养老保险费属于“按照规定缴纳的社会保障性支出”，公民个人自愿按照《社会保�法》的规定缴纳的基本养老保险费不属于“按照规定缴纳的社会保障性支出”，本案上诉人舒群没有工作单位，故其自行在社保机构个人流动窗口缴纳社会保险费不属于“个人按照规定缴纳的社会保障性支出”，不能从家庭可支配收入中扣除，这是对《武汉市最低生活保障实施办法》第十三条规定的限制性解释，被上诉人此观点不能成立，本院依法不予支持。
另，《武汉市民政局关于运用大数据开展惠民政策落实监督检查有关问题认定处理的指导意见》（以下简称《指导意见》）第二条已明确规定，“对于居民个人在流动窗口缴纳养老保险的，在计算家庭收入时，应按我市公布的当年养老保险费最低档扣减收入，高于最低档的部分计入家庭收入。”该《指导意见》的此条规定，进一步说明了被上诉人执行《武汉市最低生活保障实施办法》第十三条时，存在对规定的错误理解和适用问题。虽然该《指导意见》是2016年8月12日出台，但其作为解释性文件，并不是就有关问题作出新规定，而是对《武汉市最低生活保障实施办法》第十三条中“个人按照规定缴纳的社会保障性支出”在实践中如何正确理解适用，统一执行尺度作出的明确解释，故该《指导意见》的时间效力应等同于它所解释的《武汉市最低生活保障实施办法》的时间效力，即等同于《武汉市最低生活保障实施办法》的施行时间，可以作为审查被上诉人江岸区民政局作出本案被诉行政行为是否合法的参考依据。
综上，被上诉人江岸区民政局认为上诉人舒群自行在社保机构的个人流动窗口缴纳的社会保险费用不能作为“个人按照规定缴纳的社会保障性支出”在上诉人舒群的可支配收入中扣除，上诉人舒群的可支配收入应按照其个人实际收入认定为924元�从而认为上诉人舒群的收入已超过我市城市居民最低生活保障标准，对其作出《城市居民最低生活保障取消通知书》，存在法律适用错误问题，被上诉人江岸区民政局的答辩观点和理由不成立，本院不予支持。被上诉人江岸区政府作出岸复字【2016】020号行政复议决定，对本案被诉行政行为予以维持，属于适用法律错误。一审对本案的处理也存在适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湖北省武汉市江岸区人民法院（2016）鄂0102行初125号行政判决；
二、撤销被上诉人武汉市江岸区民政局2016年3月15日向上诉人舒群作出的《城市居民最低生活保障取消通知书》及被上诉人武汉市江岸区人民政府岸复字【2016】020号行政复议决定。
本案的一、二审案件受理费人民币各50元均由被上诉人武汉市江岸区民政局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一七年四月二十一日
书记员 王 瀚