福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽08行终35号
上诉人（原审原告）福建恒鑫重工零部件有限公司，住所地龙岩市高新园区（永定区高陂镇工业园区1幢3层1号），统一社会信用代码91350800555075727H。
法定代表人吴起毅，董事长。
委托代理人沈月江，北京市开越律师事务所律师。
委托代理人马贵坡，男，1956年10月11日出生，汉族，福建恒鑫重工零部件有限公司员工，住北京市通州区。
被上诉人（原审被告）龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会，住所地龙岩市，统一社会信用代码11350800MB0347426P。
法定代表人陈泽亮，主任。
委托代理人饶小燕，福建博益律师事务所律师，
委托代理人梁天明，龙岩经济技术开发区管理委员会土地收储中心负责人。
上诉人福建恒鑫重工零部件有限公司诉被上诉人龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会不履行法定职责一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审裁定查明，2010年1月8日，原告福建恒鑫重工零部件有限公司与龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会签订了《投资项目合同书》，约定将坐落在龙岩经济技术开发区高新园区龙工配件园内141.67亩左右国有土地，依法通过工业用地招拍挂有偿出让给乙方。2011年3月4日，原告通过招拍挂的方式取得了高陂镇平在村94332㎡（141.5亩）国有土地使用权，并办理了土地使用权证。2010年9月，原告因受厂区上方曹高110KVA高压电线路影响，建设工程项目停工。2014年5月12日，原告向龙岩市永丰新区管理委员会提出《关于收购福建恒鑫重工零部件有限公司地块的请示》，申请土地收储。2014年5月23日，龙岩市永丰新区管理委员会向永定县（现龙岩市永定区）人民政府申请《关于依法收购福建恒鑫重工零部件有限公司等三宗国有土地使用权的请示》，请求依法收购位于高陂镇范围内的福建恒鑫重工零部件有限公司等三宗共166438.8平方米国有土地使用权。2014年5月27日，永定县人民政府作出《关于同意依法收购福建恒鑫重工零部件有限公司等三宗国有土地使用权的批复》，同意依法收购位于高陂镇范围内的福建恒鑫重工零部件有限公司国有土地94332.3平方米。2014年6月，龙岩市永丰新区管理委员会土地收储中心根据永定县人民政府批复启动了恒鑫重工项目用地收储前期调查核实等工作。2014年12月29日，电力部门完成厂区上方曹高110KVA高压电线路迁移工作。2015年1月13日，原告呈报告龙岩市人民政府，要求永丰新区管理委员会尽快收回项目土地并退还土地款及赔偿已投入款项。2015年8月3日，被告作出《信访事项处理答复意见书》，该意见书认为：“为合理利用土地资源，建议恒鑫重工继续履行原招商合同，如该项目用地不适宜继续安排工业项目，高新区将按照建设发展需要，在财政资金许可的条件下，再适时启动收储工作。”2015年10月19日，被告作出《关于办理“岩信来访（2015）301号”吴利刚通知反映“恒鑫重工”项目用地收储相关问题信访事项处理答复意见书》，该意见书“建议业主上新项目或寻找合作伙伴上项目，好好利用此块土地，不要错失投资机遇；若确实无法上项目，经开区结合各方面因素综合考虑，再研究该项目用地处置问题。”2016年4月13日，涉案的部分土地使用权因原告的金融贷款合同纠纷，被本院查封。2016年10月8日，原告向被告发出《公函》，要求被告立即启动收购并尽快完成。另查明，2015年4月2日，龙岩市永丰新区管理委员会被撤销，其权利义务并入龙岩经济技术开发区管理委员会。原告请求：1、判令被告对原告发出的《公函》作出书面答复；2、判令被告立即回购涉案宗地141.67亩土地及地上建筑物。诉讼中，原告于2016年11月4日收到被告的书面答复，为此，原告放弃第一项诉讼请求。
原审裁定认为，要求行政机关履行法定职责，其前提条件是行政机关必须有法定的职权及法定的义务。根据《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。被告龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会虽然是一级行政机关，但并没有土地储备的职权，其无权回购涉案宗及地上建筑物进行土地储备，原告起诉的被告主体不适格。其次，土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。该土地使用权收购合同是平等主体之间的民事合同，根据契约自由的原则，任何一方不能强迫对方与之签订合同，也就是原告无权要求土地储备机构一定要对其涉案宗地的使用权进行收购。第三，龙岩市永定区人民政府仅是同意原龙岩市永丰新区管理委员会上报的《龙岩市永丰新区管理委员会关于依法收购福建恒鑫重工零部件有限公司等三宗国有土地使用权的请示》的批复，并未增设原告的权利义务，该行政行为不可诉。并且该行政行为也不是上级的指令、命令，即使是不执行上级的指令、命令，也属于内部行政行为，不能通过诉讼解决，应通过行政手段解决。综上，原告起诉没有主体资格，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告福建恒鑫重工零部件有限公司的起诉。本案不收取案件受理费。
原审原告福建恒鑫重工零部件有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉。
上诉人福建恒鑫重工零部件有限公司上诉称，一、认定事实错误。1、原审裁定认定被上诉人没有土地储备的职权，无权回购涉案宗地及地上建筑物进行土地储备，这一认定是错误的。上诉人认为宗地收购主体是被上诉人，被上诉人下设有土地收储中心，专门行使土地收储职权，由于该土地收储中心不具备法人主体资格，上诉人起诉被上诉人是适当的。2、上诉人并非起诉被上诉人不签订合同的具体民事行为，而是起诉其不执行上级文件的行政不作为。3、上诉人坚持认为，下级人民政府机关执行上级机关文件是法定责任和义务，被上诉人不执行原永定县人民政府文件，属于行政不作为的违法行为，仅仅执行文件中的一部分，对所涉及的三个单位区别对待有失公平。被上诉人不作为直接损害了上诉人的合法权益，并非不可诉。4、原审裁定书认定原告起诉没有主体资格错误。该结论不知从何而来，突然得出的无根据结论无法让人服判。二、适用法律错误。原审裁定书所引用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定不适合本案。上述法条均是对原告主体资格的规定。上诉人与被上诉人的不作为有直接的利害关系，有权提起诉讼。综上，原审裁定无论在认定事实方面，还是适用法律方面都是错误的。请求二审法院撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会答辩称，一、根据《土地收储管理办法》第13条，土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。根据契约自由的原则，在协商未达成一致且未签订收购合同之前，任何一方单方面不能强制要求对方签订收购合同。因此，上诉人无权要求土地储备机构一定要对其涉案宗地的使用权进行收购。二、2014年5月27日，永定县人民政府作出《关于同意依法收购福建恒鑫重工零部件有限公司等三宗国有土地使用权的批复》仅是同意原龙岩市永丰新区管理委员会上报的请示，该批复未增设答辩人的权利义务，该行政行为不可诉，因此，上诉人不能通过诉讼解决，应通过行政手段解决。综上，一审裁定完全正确，上诉人提出的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
经审理查明，上诉人与被上诉人对原审裁定查明的事实均无异议，但经本院审查，2010年1月8日签订《投资项目合同书》的主体并非龙岩经济术开发区（龙岩高新区）管理委员会而是龙岩高新园区开发建设有限公司，本院对原审裁定查明的除《投资项目合同书》签订主体之外的事实予以确认。
另查明，2015年4月2日，龙岩经济技术开发区管理委员会加挂龙岩高新技术产业开发区管理委员会牌子，龙岩经济技术开发区管理委员会更名为“龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会”并于2015年8月25日启用“龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会”印章。龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会是龙岩市人民政府的派出机构。上诉人认为其原审中提出的第二项诉讼请求“判令被告立即回购涉案宗地141.67亩土地及地上建筑物”，实质意思是要求被上诉人履行永定县（现龙岩市永定区）人民政府于2014年5月27日作出的永政综[2014]121号文，内容为立即回购涉案宗地141.67亩土地及地上建筑物。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受理范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”在本案中，根据龙岩市永丰新区管理委员会的请示，永定县人民政府于2014年5月27日作出永政综[2014]121号《关于同意依法收购福建恒鑫重工零部件有限公司等三宗国有土地使用权的批复》，在龙岩市永丰新区管理委员会撤销后，其权利义务由被上诉人承受，故该批复亦应由被上诉人承受。虽然永政综[2014]121号文批复同意依法收购涉案宗地及地上建筑物，但根据《土地储备管理办法》第二条、第三条的规定，龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会是龙岩市人民政府的派出机构，并不具有土地储备职权，无权回购涉案宗地及地上建筑物进行土地储备，永政综[2014]121号文只是规范性文件未设定具体的权利义务，也不能作为龙岩经济技术开发区（龙岩高新区）管理委员会具有土地储备职权的依据。因此，上诉人起诉要求被上诉人履行永定县人民政府于2014年5月27日作出的永政综[2014]121号文立即回购涉案宗地141.67亩土地及地上建筑物，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依照上述法律规定，该起诉依法应予以驳回。原审裁定关于被告主体不适格、原告没有主体资格的理由不当，本院予以纠正，但原审裁定结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林 静
审 判 员 丁建岩
审 判 员 黄智勇
二〇一七年六月十四日
法官助理 严丽梅
书 记 员 谢冰燕
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《土地储备管理办法》
第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。