中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1162号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑州凤凰岛农林生态开发有限责任公司，住所地河南省郑州市二七区侯寨乡侯寨大桥西路北凤凰岛。
法定代表人马光军，该公司董事长。
委托代理人王嵩岭，北京市两高律师事务所律师。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）思创国际集团有限公司，住所地UNIT220922/FWUCHUNGHOUSE213QUEEN’SROADEASTWANCHAIHK。
法定代表人马光军，该公司董事长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原路233号。
法定代表人程志明，该市人民政府市长。
委托代理人岑文林，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人肖婕，郑州市人民政府法制办工作人员。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市政通路85号。
法定代表人苏建设，该区人民政府区长。
委托代理人赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托代理人叶培培，河南天基律师事务所实习律师。
郑州凤凰岛农林生态开发有限责任公司（以下简称凤凰岛公司）、思创公司集团有限公司（以下简称思创公司）因诉郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府行政强制行为违法及行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终551号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员阎巍、董保军、梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省许昌市中级人民法院一审查明：2002年2月18日，思创公司在香港特别行政区注册成立。2003年3月21日，郑州市二七侯寨凤凰岛树林果园展示基地(以下简称果园基地)注册成立，法定代表人王保。该展示基地的经营用地系承包二七区侯寨乡麦垛沟村的集体土地，面积418.73亩，承包期限30年，从2005年7月12日至2035年7月12日止。2005年7月12日，中国公民王保（甲方）与思创公司（乙方）经协商签订了《中外合资经营企业合同》，其中，合同第六章合营各方的责任中约定甲方责任：将其30年租用土地使用权手续无偿全部转让到合营公司名下；保证合营公司对租用地上所有附属物的拥有权、使用处置权；……。2005年8月11日，郑州市商务局作出郑商外资〔2005〕112号《关于设立合资企业凤凰岛农林开发公司的批复》，批复明确同意王保与思创公司在郑州市设立合资企业即凤凰岛公司，地址为：郑州市××寨乡侯寨大桥××北凤凰岛，并同意投资双方于2005年7月12日签订的合同、章程，并颁发批准证书，……。2005年8月23日，河南省人民政府为凤凰岛公司颁发编号为（商外资豫府郑资字〔2005〕0034号）《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》。2005年8月24日，凤凰岛公司在郑州市工商行政管理局注册成立，并领取《企业法人营业执照》，执照载明：股东为思创公司和王保，公司类型为外商投资的有限责任公司（台港澳与境内合资），注册资本人民币壹佰万元整，实收资本人民币壹佰万元整，法定代表人马光军。凤凰岛公司的工商资料显示该公司的董事会成员包括董事长马光军、副董事长王保和董事庄爱武。2005年7月12日,王保曾以果园基地的名义同思创公司协商过合资事宜，并签订了《中外合资经营企业合同》，但以果园基地名义同思创公司商谈的合资事宜没有经过相关职能部门的批准。2005年11月20日，中华人民共和国水利部为凤凰岛公司颁发《取水许可证》，有效期限自2005年11月21日至2010年11月20日。2006年4月25日，郑州市旅游局为该公司颁发旅游景区（点）业务《经营许可证》，许可证有效期三年。
凤凰岛公司成立后同郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会签订有6.8亩土地承包协议，同郑州市二七区侯寨乡尖岗村五组签订有13亩土地承包协议。因合资合同约定有王保应将其租用的土地使用权转让到合资公司名下，故在合资公司成立后，王保与思创公司之间对土地使用费由谁承担问题产生矛盾，造成土地使用费未按时支付，引发群众围堵凤凰岛公司大门，正常经营活动受阻。自2006年9月开始，马光军即携带合资公司的证照、印章以及账册从凤凰岛撤离。此后，在凤凰岛公司的法定地址郑州市××寨乡侯寨大桥××北凤凰岛，没有开展以凤凰岛公司名义的经营活动。2007年11月20日，麦垛沟村委会出具证明显示：“郑州市侯寨凤凰岛，是侯寨乡麦垛沟村委土地，1999年10月起有王保分二期租用，共租用土地面积480亩。2005年7月由王保与思创公司合资经营，根据土地法有关规定，王保租用我村土地不能转入合资公司。土地租赁费按合同约定应在每年7月20日前给群众兑付。2006年7月底，我们多次催要，合资公司马光军以把钱交到省粮食厅调小麦为借口，一直拖到九月份未兑现，直接影响到百姓的生活和发展，造成部分群众堵门达半个月之久，村委多次做工作无效，直接影响到全村的安定团结，为了稳定大局，乡政府出面协调此事，由原承包人王保支付承包费。因王保无钱支付，由乡工业公司代付，群众这才安定下来。我村同意土地承包方果园基地继续承包经营该土地。”诉讼中，王保为证明其已偿还上述承包款，出示了2009年6月22日的收条。2007年11月21日，土地发包方郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会和郑州市二七区侯寨乡尖岗村五组因凤凰岛公司在合同签订后未交过使用费，出租方又无法与其取得联系以登报方式解除了与凤凰岛公司签订的承包协议。2006年度、2007年度、2008度年凤凰岛公司年检审计报告表明凤凰岛公司并无抽逃注册资本及投资、经营情形。2013年，该公司股东王保与本案凤凰岛公司、思创公司解散纠纷正在郑州市中级人民法院诉讼之中。
2011年11月7日，郑州市人民政府印发（郑政文〔2011〕257号）《关于合村并城工作的指导意见》，其中，第四条第十四项规定：“各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责，……。”第十五项规定：“实施拆迁，应依法按照集体土地征收的有关要求，制定拆迁安置方案，并取得合村并城项目的相关行政许可。实施拆迁前，拆迁人与被拆迁人应签订拆迁补偿安置协议。”第六条第二十项规定：“强化组织实施……。各区政府（管委会）是各辖区内合村并城工作的主体，负责本辖区内合村并城工作。……合村并城工作纳入政府年度目标考核管理。”2012年10月10日，郑州市人民政府印发（郑政文〔2012〕245号）《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》。该《通知》附件8《郑州市新型城镇化建设三年行动计划一览表（二七区）》，合村并城项目2012年计划中要求启动6个村庄的拆迁工作，其中包括麦垛沟村。2013年计划中要求完成6个村庄的拆迁工作，其中包括麦垛沟村。2012年11月15日，郑州市二七区人民政府印发（二七政会纪〔2012〕57号）《关于郑州凤凰岛度假酒店项目拆迁补偿安置有关问题的会议纪要》。该《会议纪要》的主要内容是：一、会议原则同意《二七区侯寨乡麦垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》。二、由侯寨乡及麦垛沟社区具体负责，区房屋征收办、区新型城镇办、区城改办等配合，对实施方案中涉及到的认定原则、安置补偿标准、安置原则等事项要界定准确。2012年11月17日，郑州市二七区侯寨乡麦垛沟社区管理委员会组织召开“三委”、全体党员、村民组长及村民代表会议，讨论并通过了《二七区侯寨乡麦垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》。该《方案》的适用范围为二七区侯寨乡麦垛沟社区集体土地上的建筑物、构筑物和其它附属物。该拆迁安置补偿实施方案的解释权，归郑州市二七区侯寨乡麦垛沟社区管理委员会。2012年11月23日、12月3日，二七区侯寨乡人民政府分别作出《关于对麦垛沟社区实施拆迁改造的通告﹤第一号﹥、〈第二号〉》。上述两《通告》第一条拆迁范围：麦垛沟村第一、二、三、四、五、六村民组村民和土地承租户、企业的所有建筑物、附属物；第二条搬迁时间：自2012年11月23日和12月3日分别开始，按照《二七区侯寨乡麦垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》有关规定实施搬迁；第三条拆迁范围的土地承租户和企业，要尽快与土地所有人及房屋出租户办理退租手续，自行组织搬迁；第四条拆迁奖励办法……。2012年11月23日，二七区麦垛沟社区管理委员会印发拆迁改造宣传资料《致麦垛沟社区居民朋友的一封信》。2012年12月14日，为确保麦垛沟社区合村并城改造项目顺利实施，郑州市二七区人民政府，经研究成立二七区麦垛沟社区合村并城改造项目指挥部。2012年12月27日，凤凰岛公司被吊销营业执照。2013年1月13日，郑州市二七区侯寨乡麦垛沟社区管理委员会（甲方）与果园基地（乙方）协商，就乙方园区内的附属物补偿事宜达成协议，并签订了《协议书》。主要内容是：一、甲方对乙方园区内的附属物进行货币补偿，补偿金额为人民币陆仟万元整（包括甲方提前终止协议的违约金，乙方不承担前期政策内项目扶持资金）。协议签订后，甲方取得乙方园区内所有林木、建筑物、构筑物的所有权。二、甲方责任。1.积极配合乙方搬迁。2.负责拆迁补偿费用的及时兑付。三、乙方责任。1.在本协议签订后，乙方在甲方要求的时间内尽快完成搬迁任务，保证将园区所能搬迁的物品搬迁完毕，费用由乙方负责。地面的树木、建筑物、构筑物等不动产，不得拆除损毁。2.乙方自行处理好园区其他合作单位的一切经济事务纠纷，保证其顺利协议搬迁，否则甲方有权拒绝支付补偿款。乙方与园区内其他合作单位和涉及娄河村、尖岗村、麦垛沟村租地范围内的附属物由乙方自行承担。3.园区内的所有债权债务（娄河村、尖岗村、麦垛沟村）由乙方全部承担，费用由陆仟万元中支出，甲方不再另行支付其他资金。四、付款方法。……。五、协议签订5日内甲方可以进场施工，乙方不得阻挠。六、……。”2013年1月21日，郑州市二七区麦垛沟社区合村并城改造项目指挥部，在郑州晚报上发布《公告》，内容为：“郑州市二七区侯寨乡麦垛沟社区因需要整村拆迁改造，凡与果园基地有关的债权债务，请于2013年2月20日前到麦垛沟社区合村并城改造项目指挥部进行登记，逾期未登记的视为自动放弃相关权利。”2013年10月10日，凤凰岛公司、思创公司认为凤凰岛公司的经营用地、经营设施被郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府违法、违规强制征收拆迁，给凤凰岛公司、思创公司造成了巨大损失，遂诉至法院，请求：1.确认郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府的强制征收拆迁具体行政行为违法；2.依法判令郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府赔偿因违法征收拆迁而给凤凰岛公司、思创公司造成的经济损失6.1亿、3.9亿元人民币。3.本案的一切诉讼费用由郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府承担。
该院认为：一、关于征收拆迁行为是否存在以及实施主体的问题。首先，郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府均认可拆迁行为存在，根据郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府提交的有效证据，也能够证明在二七区麦垛沟社区合村并城项目改造过程中，客观存在征收拆迁的事实，该院予以确认。其次，对于郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府均认为其非征收拆迁行为的实施主体的抗辩理由。参照《关于合村并城工作的指导意见》第四条第十四项、第六条第二十项的规定。郑州市二七区人民政府是其辖区内合村并城工作的主体，而且应对其辖区内的合村并城项目拆迁补偿安置负总责。本案中，被诉征收拆迁行为发生于二七区麦垛沟社区合村并城项目改造过程之中，其地点在二七区人民政府辖区内，故被诉的征收拆迁行为的主体应当是郑州市二七区人民政府。综上，关于郑州市二七区人民政府认为拆迁是由侯寨乡人民政府具体指挥，麦垛沟村委组织实施，其没有作出拆迁具体行政行为的抗辩理由，该院认为，乡政府和村委的行为应当视为是受二七区政府委托而实施的，故该抗辩理由不能成立，该院不予采纳。对于郑州市人民政府认为合村并城改造项目的拆迁补偿安置工作由二七区政府负责，郑州市政府未实施拆迁行为的抗辩理由成立，该院予以采信。
二、关于凤凰岛公司、思创公司是否具备本案行政诉讼主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”和该解释第十五条的规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”本案中，凤凰岛公司的法定住所地在郑州市××寨乡侯寨大桥××北凤凰岛。凤凰岛范围内的集体土地归麦垛沟村所有，因合村并城改造项目需要对麦垛沟村进行整体拆迁。凤凰岛公司认为本案被诉征收拆迁行为侵犯了其合法权益，因此，凤凰岛公司可以以自己的名义提起诉讼，故凤凰岛公司具备提起本案行政诉讼的原告资格。至于思创公司，因其是合资企业的外资方，依法可以自己的名义提起行政诉讼，故亦具备本案的原告资格。另根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”本案凤凰岛公司、思创公司是基于提起行政诉讼的同时一并提出的行政赔偿请求，符合法律规定，故二七区人民政府认为凤凰岛公司、思创公司不具备提起行政赔偿资格的抗辩理由不能成立，该院不予采信。
三、关于被诉征收拆迁行为是否合法的问题。首先，合村并城项目改造属于合村并城工作的重要组成部分，有利于当地经济建设，有利于人民群众生产生活水平的提高，是为了社会公共利益，符合国务院有关城镇化建设的总体要求和政策。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，参照《关于合村并城工作的指导意见》，并结合《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》、《关于凤凰岛度假酒店项目拆迁补偿安置有关问题的会议纪要》、《二七区侯寨乡麦垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》、《关于成立二七区麦垛沟村社区合村并城改造项目指挥部的通知》、《关于对麦垛沟村社区实施拆迁改造的通告〈第一号〉、〈第二号〉》、《协议书》、《公告》等有效证据。在合村并城项目改造拆迁补偿安置过程中，郑州市二七区人民政府应依法按照集体土地征收的有关要求，制定拆迁补偿安置方案，该方案还应经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过，在取得相应的行政许可后，方可组织实施。同时，在实施拆迁前，还应当与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。本案中，郑州市二七人民政府组织编制并召开专题会议研究通过了《二七区侯寨乡麦垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》，其后麦垛沟社区管理委员会组织召开“三委”、全体党员、村民组长及村民代表会议，讨论通过了《二七区侯寨乡麦垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》。麦垛沟社区改造项目在“三年行政计划”之中，取得了相应的行政认可。侯寨乡政府按照区政府的要求依法公告了实施拆迁的通告，并由社区管委会与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。上述各环节中的行为有二七区人民政府作出的，也有受其委托作出的。同时，在征收拆迁过程中，既有行政管理及指导性的行政行为，也有平等主体间的协议（合同）法律行为以及拆迁施工的事实行为。从其程序及内容上来看，均符合有关法律、法规及政策的规定和要求，故被诉征收拆迁行为并无违法之处。综上，关于凤凰岛公司、思创公司要求确认郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府征收拆迁行政行为违法的诉讼请求，因无事实根据和法律依据，该院不予支持。
第四、关于凤凰岛公司、思创公司要求行政赔偿的诉讼请求以及所称损失的问题。首先，行政赔偿的前提是被诉行政行为违法。如前所述，因本案凤凰岛公司、思创公司起诉郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府强制征收拆迁行政行为违法的诉讼请求不能成立，故其行政赔偿的诉讼请求于法无据，该院不予支持。其次，对于凤凰岛公司、思创公司所称损失的问题。凤凰岛公司的法定住所地虽然在拆迁的范围内，但自2006年9月开始，合营公司法定代表人马光军即携带公司的证照、印章以及账册由凤凰岛撤离，此后，在该地已没有以凤凰岛公司名义开展的任何经营活动，即该地已不是凤凰岛公司的实际经营场所。在凤凰岛公司、思创公司、郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府提供的《中外合资经营企业合同》中，思创公司与果园基地或者股东王保就双方的责任权利虽有约定，如中国公民王保（甲方）将其30年租用土地使用权手续无偿全部转让到合营公司名下；保证合营公司对租用地上所有附属物的拥有权、使用处置权；……。但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案……。”又根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定：“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。”具体到本案，思创公司与果园基地或者股东王保关于租用土地转让的约定未经发包方同意，故该条款的约定属无效约定。另外，凤凰岛公司成立后虽与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会及尖岗村五组签订过13亩及6.8亩土地承包协议，但发包方因凤凰岛公司在合同签订后未支付土地租赁费又无法与其取得联系，于2007年11月21日以登报方式解除了与凤凰岛公司签订的承包协议。关于2005年7月12日王保与思创公司签订的《中外合资经营企业合同》中王保保证合营公司对租用地上所有附属物的拥有权、使用处置权的约定，该保证属承诺，并不必然产生地上附属物所有权的转移。同时，凤凰岛公司、思创公司也未能提供证明地上附属物所有权已依法登记到合营公司名下的有效证据。而且，自2006年9月开始，合营公司已由凤凰岛撤离，没有开展以本公司名义的任何经营活动。关于凤凰岛公司、思创公司主张公司委托副董事长王保在该地继续经营的理由，因王保不予认可且凤凰岛公司、思创公司并未提供有效证据予以支持，故该院不予采信。因此，根据合村并城改造项目拆迁过程中对被拆迁人的认定、安置及补偿的原则，凤凰岛公司、思创公司既不是村民，也没有与涉案集体土地以及地上附属物建立直接的法律关系，不是拆迁补偿安置的对象。此外，合营公司已被工商行政管理部门吊销公司营业执照。凤凰岛公司、思创公司是否产生损失、损失的数额及责任承担方式应属公司内部清算的范畴，且凤凰岛公司与王保之间的公司解散纠纷正处于民事诉讼之中，本案不宜作出认定。凤凰岛公司、思创公司可按照《中华人民共和国公司法》的相关规定，通过其他的法律途径主张自己的权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，该院于2015年10月27日作出（2015）许行初字第69号行政判决，驳回凤凰岛公司、思创公司的诉讼请求。
凤凰岛公司、思创公司不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
该院认为：（一）凤凰岛公司使用本案涉及的原农村集体土地，是基于该公司与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会、尖岗村五组签订的土地承包协议，以及王保与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委签订的租地协议。因凤凰岛公司未交使用费，与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会、尖岗村五组签订的土地承包协议被土地发包方于2007年11月21日以登报方式解除；王保与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会签订的租地协议，发包方不同意由凤凰岛公司租用，不能认定凤凰岛公司是土地的承包方。以上可以认定凤凰岛公司并非法律上合法的土地使用权人。无论郑州市人民政府和郑州市二七区人民政府是基于建设凤凰岛度假酒店，或者是为了合村并城，都是针对本案涉及的农村集体土地及地上附着物进行的征收、拆迁，对象是土地所有权人和合法的土地使用权人，凤凰岛公司及作为该公司股东的思创公司不是合法的土地使用权人，与郑州市人民政府和郑州市二七区人民政府的行为没有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，不具备提起本案诉讼的原告资格。一审法院认定凤凰岛公司和思创公司具备原告主体资格，适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，依法应当驳回凤凰岛公司和思创公司要求确认郑州市人民政府和郑州市二七区人民政府行为违法的起诉。（二）凤凰岛公司和思创公司一并提起行政赔偿诉讼，因凤凰岛公司和思创公司不具备对郑州市人民政府和郑州市二七区人民政府征收拆迁行为提起诉讼的资格，该行政赔偿诉讼依法也应予以一并驳回。至于凤凰岛公司和思创公司主张的损失，可以基于相关协议通过其他途径解决。一审法院判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，该院于2016年12月10日作出（2016）豫行终551号行政裁定，一、撤销许昌市中级人民法院（2015）许行初字第69号行政判决；二、驳回郑州市凤凰岛农林生态开发有限责任公司和思创国际集团有限公司公司的起诉。
凤凰岛公司、思创公司不服，向本院申请再审称:一、河南省高级人民法院（2016）豫行终551号行政裁定，认定凤凰岛公司不具备提起本案诉讼的原告资格，与事实不符，认定错误。二、河南省高级人民法院（2016）豫行终551号行政裁定适用法律错误。二再审申请人的主体资格确定，身份适格，再审被申请人明确、具体，有具体的诉讼请求和事实根据，本案符合人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。三、凤凰岛公司作为一个依法经政府及相关权力机关批准的中外合资企业，其获得土地使用权的事实已经《中外合资企业合同》所确认并交付使用、经营。凤凰岛公司位于被征收拆迁的范围内，与此次征收拆迁具有直接的利害关系，不能否认其主体资格。四、在一、二审法庭审理过程中，还存在拒绝接收再审申请人证据、不予质证、违法收集证据、伪造证据、刻意剥夺再审申请人权利等严重违反法定程序之行为。请求：撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终551号行政裁定第二项；确认二再审被申请人行政行为违法；判决二再审被申请人对再审申请人造成的损失予以赔偿或补偿。
本院认为：本案的核心问题是再审申请人是否具备提起本案诉讼的原告主体资格。凤凰岛公司使用本案涉及的原农村集体土地，是基于该公司与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会、尖岗村五组签订的土地承包协议，以及果园基地与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委签订的租地协议。因凤凰岛公司未交使用费且失联，其与郑州市二七区侯寨乡麦垛沟村委会、尖岗村五组签订的土地承包协议被土地发包方于2007年11月21日以登报方式解除。果园基地同意将土地使用权转让给凤凰岛公司，但土地转让的约定未经发包方同意。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案……。”根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定：“承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。”故上述土地转让约定无效，凤凰岛公司不是土地的承包方。由于被诉行为系针对涉案农村集体土地及地上附着物进行的征收、拆迁，对象是土地所有权人和合法的土地使用权人，凤凰岛公司及作为该公司股东的思创公司不是合法的土地使用权人，与郑州市人民政府和二七区政府的行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。再审申请人主张的损失，可以通过其他途径解决。
综上，凤凰岛公司、思创公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郑州凤凰岛农林生态开发有限责任公司、思创国际集团有限公司的再审申请。
审 判 长 阎 巍
审 判 员 董保军
审 判 员 梅 芳
二〇一七年五月二十五日
法官助理 卢琨琨
书 记 员 冯琦洺