浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终889号
上诉人（原审被告）：杭州市余杭区市场监督管理局，住所地杭州市余杭区临平世纪大道西928号世纪大厦。
法定代表人：胡昕，该局局长。
委托代理人：沈建强，经济开发区市场监督管理所副所长。
委托代理人：朱勤，浙江可道律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：杭州市市场监督管理局，住所地杭州市江干区凤起东路109号。
法定代表人：陈祥荣，该局局长。
委托代理人：王文华，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：古宝山，男，1984年12月18日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区，
上诉人杭州市余杭区市场监督管理局（以下简称余杭区市监局）、杭州市市场监督管理局（以下简称杭州市市监局）为与被上诉人古宝山市场监督行政管理纠纷一案，不服杭州市余杭区人民法院（2017）浙0110行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年7月8日，古宝山向杭州市市监局邮寄举报书、购物小票（复印件）、产品标签相片、举报人身份证（复印件）。该举报书载明，被举报人是“贝婴美婴童食品股份有限公司”，举报请求为“依法查处被举报人生产销售的所有批次不符合食品安全标准食品的违法行为，并书面告知举报人案件查处结果、依法给予举报人奖励”。余杭区市监局于2016年9月20日作出不予立案决定。古宝山不服申请行政复议，杭州市市监局于2017年2月9日作出（杭）市管复案字[2016]1042号《行政复议决定书》，维持余杭区市监局作出的不予立案决定。
原审法院经审理查明：2016年7月12日，古宝山向杭州市市监局邮寄举报书、购物小票（复印件）、产品标签相片、举报人身份证（复印件）。举报书称，古宝山从上海家乐福超市购买了由贝因美婴童食品股份有限公司生产的贝因美金装爱+婴儿配方奶粉（1）段一厅，合计293元（商品条码：6904591003201；生产日期：2015年5月22日），其营养成分标识：“核苷酸1.4毫克（5'单磷酸腺苷0.28毫克，5'尿甘酸二钠0.10毫克，5'肌甘酸二钠0.19毫克，5'尿甘酸二钠0.33毫克，5'胞甘酸二钠0.49毫克）。古宝山认为，营养强化剂核苷酸是以核苷酸的总量计，而涉案产品核苷酸来源化合物的总量为1.39毫克，故涉案产品不符合国家食品安全标准，存在违法违规行为。要求“依法查处被举报人生产销售的所有批次不符合食品安全标准食品的违法行为，并书面告知举报人案件查处结果、依法给予举报人奖励”。古宝山所举报的企业名称“贝婴美婴童食品股份有限公司”存在笔误，应为“贝因美婴童食品股份有限公司”。因该公司住所地为杭州市××××号，杭州市市监局将古宝山的举报材料交由杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局处理。杭州贝因美母婴营养品有限公司系“贝因美金装爱+婴儿配方奶粉（1）段”产品的生产者，该公司座落于杭州××经济开发区××路××号，属余杭区市监局管辖范围。2016年7月25日，余杭区市监局收到杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局邮寄的《案件线索告知函》及古宝山的举报材料。余杭区市监局对相关事项进行了核查，收集了杭州贝因美母婴营养品有限公司出具的情况说明，食品生产许可证，营业执照，涉案产品的执行标准等证据材料。涉案产品标签上营养成分表中标注有“核苷酸/mg每100KJ能力1.4”、“5'单磷酸腺苷/mg每100KJ能力0.28”、“5'-胞甘酸二钠/mg每100KJ能量0.49”、“5'-尿甘酸二钠/mg每100KJ能量0.33”、“5'-肌甘酸二钠/mg每100KJ能力0.19”、“5'-尿甘酸二钠/mg每100KJ能力0.10”等内容。上述核苷酸含量数值之和为1.39。杭州贝因美母婴营养品有限公司将其修约为1.4予以标示。因案涉食品执行标准未对修约间隔作明确、强制的要求，余杭区市监局于2016年9月20日作出认定，杭州贝因美母婴营养品有限公司将核苷酸数值修约后进行标示不违反国家食品安全标准，故不予立案。2016年9月9日，古宝山向余杭区市监局申请政府信息公开，要求公开“对杭州高新技术产业开发区（滨江）市场监督管理局移交案件的立案时间”。2016年10月24日，余杭区市监局向古宝山作出2016年第695号《政府信息公开答复书》，将不予立案的处理结果告知古宝山。古宝山不服，于2016年12月15日申请行政复议。杭州市市监局于2017年2月9日作出（杭）市管复案字[2016]1042号《行政复议决定书》，维持余杭区市监局作出的不予立案决定。古宝山不服，诉至原审法院，请求判令：一、撤销余杭区市监局对古宝山举报事项不予立案的决定；二、判令余杭区市监局重新查处古宝山举报事项；三、撤销杭州市市监局作出的（杭）市管复案字[2016]1042号《行政复议决定书》；四、判令两原审被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第六条规定“消费者投诉由经营者所在地或者经营行为发生地的县（市）、区工商行政管理部门管辖。消费者因网络交易发生消费者权益争议的，可以向经营者所在地工商行政管理部门投诉，也可以向第三方交易平台所在地工商行政管理部门投诉”。《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责……（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息……”。余杭区市监局作为市场监督管理部门，有职权查处对其辖区内企业的投诉举报案件。本案中，古宝山提出其购买的贝因美金装爱+婴儿配方奶粉（1）段，不符合国家食品安全标准，并据此要求杭州市市监局履行法定职责的投诉。余杭区市监局收到转交的《案件线索告知函》及古宝山的举报材料开展调查，收集了杭州贝婴美母婴营养品有限公司出具的情况说明、食品生产许可证、营业执照、涉案产品执行标准等证据材料。经调查，杭州贝因美母婴营养品有限公司生产的案涉产品核苷酸总量标识值以及将其修约为1.4mg／KJ，未违反相关法律、标准规定。《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定“立案应当符合下列条件……（二）有违法事实……”。《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第十六条规定“立案应符合下列条件……（二）有初步认定的违法事实……”。鉴于不存在古宝山举报所称的违法事实，余杭区市监局作出不予立案决定，实体处理并无不当。从程序而言，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条规定“有管辖权的工商行政管理部门应当自收到消费者投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉人：（一）符合规定的投诉予以受理，并告知投诉人；（二）不符合规定的投诉不予受理，并告知投诉人不予受理的理由”。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：……（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的……符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。”《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第十五条规定“市场监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：……（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级部门（机关）交办或者下级部门报请查处的……”，第五十六条规定“市场监督管理部门作出的行政处罚、不予立案、撤案、移送其他机关处理等决定，凡涉及投诉、举报的，应当由案件承办单位及时将处理结果告知具名的投诉人、举报人，并将相关情况书面记录留存。”余杭区市监局于2016年7月25日收到举报材料，迟至2016年9月20日才作出不予立案决定，且未主动告知古宝山处理结果，明显违反上述条文关于行政程序的规定。鉴于古宝山已经通过申请信息公开的方式获悉该结果，余杭区市监局的行政程序对古宝山权利义务未产生实际影响，故原审法院确认余杭区市监局作出的不予立案决定违法。鉴于古宝山诉称的违法事实并不存在，故对古宝山主张判令余杭区市监局重新查处古宝山举报事项的诉讼请求，原审法院不予支持。杭州市市监局作出被诉行政复议决定书，维持余杭区市监局作出的不予立案决定，属适用法律、法规错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条之规定，判决：一、确认余杭区市监局对古宝山举报事项作出的不予立案决定违法。二、撤销杭州市市监局作出的（杭）市管复案字[2016]1042号《行政复议决定书》。三、驳回古宝山的其他诉讼请求。
宣判后，余杭区市监局不服，向本院上诉称：一、一审法院认为上诉人违反《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条的规定，在收到原告投诉七天内应予处理，适用法律错误。本案所涉不予立案行政行为是上诉人对杭州贝因美美婴营养品有限公司生产涉案食品是否存在违法行为，是否需要行政处罚而作出的行政行为。《工商行政管理部门处理消费者投诉颁发》第二条规定，“消费者为生活消费需要购买、使用尚品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，向工商行政管理部门投诉的，依照本办法执行”因此，该规章调整范围是行政机关处理的消费者权益纠纷，而本案原告是提出举报，要求查处被举报人不符合食品安全标准的违法行为，并给予奖励，而不是一种消费者投诉。上诉人作出的不予立案行政行为，是针对经营者被认为涉嫌违法的行为而做出的，不是针对被上诉人与经营者之间的消费者权益纠纷而作出的。因此原审判决认为上诉人违反了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条，是适用法律错误。二、本案适用《食品药品行政处罚程序规定》，其中第二条规定，“食品药品监督管理部门对违反食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械管理法律、法规、规章的单位或者个人实施行政处罚，应当遵照本规定。”其中第十七条第一款规定，“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理；（一）在监督检查及抽检中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径披露的。”该条第二款规定符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。该条对行政机关处罚食品药品类违法行为的立案时间作出了规定，即符合立案条件的，应当在7个工作日内立案，但对于不予立案的时间，则未作规定。在食品行政处罚程序中，也没有要求行政机关以作为方式作出不予立案行政行为。上诉人于2016年7月25日收到滨江区市监局案件线索告知函，于2016年9月29日以作为方式作出不予立案决定，未违反《食品药品行政处罚程序规定》第十七条，不属于程序违法。三、关于未主动告知问题，原判法院也将此认定为不予立案决定的行政行为程序违法，是错误的。原审原告提起的是针对不予立案行政行为的诉讼，与告知是二个不同的行政行为。首先，《食品药品行政处罚程序规定》并未对告知时间作出明确规定。其次，根据《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第五十六条规定，用的也是及时告知，也未明确告知的具体期限，所以上诉人时隔一个多月告知被上诉人不予立案，不符合行政效率原则，上级复议机关已作出指正，但法院将未及时主动告知认定为不予立案决定程序违法没有法律依据。综上，原审判决适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。
杭州市市监局不服，向本院上诉称：一、被上诉人不具有原告主体资格。被上诉人在提交的《举报书》中举报位于杭州滨江区的“贝婴美婴童食品股份有限公司”（应为贝因美婴童食品股份有限公司）生产销售的贝因美金装爱+婴儿配方奶粉（1）段产品不符合国家食品安全标准，存在违法违规行为。该投诉举报件由滨江区市监局处理。滨江区市监局经核查发现，被举报人贝因美婴童食品股份有限公司并不是上述产品的生产销售者，生产者为位于余杭区的杭州贝因美母婴营养品有限公司。滨江区市监局制发案件线索告知函并邮寄给余杭区市监局，将杭州贝因美母婴营养品有限公司涉嫌违法的线索告知了余杭区市监局。因此，被上诉人的投诉举报，被举报人是贝因美婴童食品股份有限公司，该投诉举报是由滨江区市监局处理的。余杭区市监局对杭州贝因美母婴营养品有限公司作出的不予立案行政行为，是针对滨江区市监局发现的案件线索的处理结果，对被上诉人合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，应当裁定驳回起诉。二、原审判决认为余杭区市监局违反了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条的规定，是适用法律错误。不予立案行政行为是余杭区市监局对杭州贝因美母婴营养品有限公司生产案涉食品是否存在违法行为，是否需要追究行政责任而作出的行政行为。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条规定，“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，向工商行政管理部门投诉的，依照本办法执行。”因此，该规章调整范围是行政机关处理的消费者权益纠纷。余杭区市监局作出的不予立案行政行为，是针对“经营者曾被认为涉嫌违法的行为”而作出的，不是针对被上诉人与经营者之间的消费者权益纠纷而作出的。余杭区市监局作出的不予立案决定是在履行食品监管职责，不是工商职责。而《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》仅适用于行政机关履行工商职责时。因此，原审判决认为余杭区市监局违反了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条的规定，适用法律错误。三、余杭区市监局作出的不予立案行政行为虽不符合行政效率原则，但并未程序违法。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条第一款规定“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径披露的。”该条第二款规定“符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。”该条对行政机关查处食品类违法行为的立案时间作出了规定，即“符合立案条件，7个工作日内立案”。但对于不予立案的时间，则未做规定。在食品行政处罚程序中，没有要求行政机关以“作为方式”作出不予立案行政行为。在实践中，行政机关“对曾被认为涉嫌违法行为不立案”，有时是主动作出“不予立案决定”，有时是以“没有作出'立案'行政行为”这样“不作为”的消极行为方式处理。余杭区市监局于2016年7月25日收到滨江区市监局案件线索告知函，于2016年9月20日以“作为”方式作出不予立案决定，未违反《食品药品行政处罚程序规定》第十七条的规定，不属于程序违法。四、原审判决将余杭区市监局“未主动告知处理结果”认定为“不予立案决定”程序违法，将“告知投诉举报人处理结果”与“对行政相对人不予立案”两个不同的行政行为混同为一个行政行为。《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第五十六条规定，“市场监督管理部门作出的行政处罚、不予立案、撤案、移送其他机关处理等决定，凡涉及投诉、举报的，应当由案件承办单位及时将处理结果告知具名的投诉人、举报人，并将相关情况书面记录留存。”余杭区市监局承办的杭州贝因美母婴营养品有限公司涉嫌违法案件，案件来源是滨江区市监局提供的案件线索，该线索涉及到对滨江区市监局处理的贝因美婴童食品股份有限公司涉嫌违法案件中具有投诉举报人身份的被上诉人。因此，余杭区市监局在作出不予立案行政行为后，应当及时将处理结果告知被上诉人。然而，“向被上诉人告知处理结果”与“对杭州贝因美母婴营养品有限公司不予立案”显然不是同一个行政行为。“告知处理结果”行政行为程序上即使存在违法，也不能如原审判决那样确认“不予立案”行政行为程序违法。五、上诉人在行政复议决定中作出的指正事项，不是“不予立案决定”行政行为程序违法，而是对余杭区市监局其他行政行为违反行政效率原则作出的批评性评价。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条第一款规定“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径披露的。”。《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》第十五条规定，“市场监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：（一）在监督检查及抽验中发现案件线索的；（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级部门（机关）交办或者下级部门报请查处的；（四）有关部门移送或者经由其他方式、途径发现的。”第五十六条规定，“市场监督管理部门作出的行政处罚、不予立案、撤案、移送其他机关处理等决定，凡涉及投诉、举报的，应当由案件承办单位及时将处理结果告知具名的投诉人、举报人，并将相关情况书面记录留存。”余杭区市监局在收到滨江区市监局邮寄的案件线索告知函后，未能及时调查处理，未能主动向被上诉人告知不予立案处理决定，不符合行政效率原则，所以，上诉人在行政复议决定中予以指正。但上述指正，不是针对“不予立案决定”这个行政行为的。余杭区市监局的不当之处在于“未及时调查”、“未主动告知处理结果”。这是“案件调查”和“处理结果告知”行政行为。原审判决引用上述条款，认定“不予立案”行政行为程序违法，系适用法律错误。综上所述，被上诉人不具有诉讼主体资格，原审判决适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。
被上诉人古宝山答辩称，同意原审判决的认定。
综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案古宝山从超市购买了案涉配方奶粉，因对其核苷酸来源化合物总量修约后的标示有异议，继而向市场监督管理部门提出投诉、举报，系对消费者知情权的一种救济途径。虽经杭州市市监局、滨江区市监局转处，但不影响案涉纠纷系消费者与经营者之间因发生消费者权益争议而向监管部门投诉的定性，古宝山作为要求本案行政机关追究其所指加害人法律责任的一方，具备提起本案诉讼的原告资格。原审法院适用《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条对案涉不予立案决定的作出是否符合办理期限的要求进行评价，并无不妥。《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：……（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；（三）上级机关交办或者下级机关报请查处的……符合立案条件的，应当在7个工作日内立案。”原审法院据此作出“不符合立案条件的，亦应在7个工作日内作出决定”的推论和理解，不违背立法本意。至于“将处理结果告知投诉、举报人”，本身即是监管部门处理消费者投诉、举报的工作环节之一，原审法院在对不予立案决定的合法性审查中将之作为程序合法性审查内容，亦无不妥。综上，两上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市余杭区市场监督管理局、杭州市市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓辉
审判员 王银江
审判员 刘 斌
二〇一七年十二月七日
书记员 徐 丹