四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川15行终23号
上诉人（原审原告）姜小群，女，1964年11月出生，住四川省宜宾市翠屏区。
被上诉人（原审被告）宜宾市国土资源局，住所地：四川省宜宾市南岸长江大道中段8号，统一社会信用代码：11511200008702277J。
法定代表人唐益林，局长。
委托代理人曹奎，宜宾市国土资源局工作人员。
委托代理人邓乐，四川富绅律师事务所律师，执业证号：15115201411329513。
被上诉人（原审被告）四川省国土资源厅，住所地：四川省成都市青羊区百卉路4号，组织机构代码：00828399-X。
法定代表人杨冬生，厅长。
委托代理人曾艳，四川省国土资源厅工作人员。
委托代理人张杰，北京德恒（成都）律师事务所律师，执业证号：15101201210399967。
上诉人姜小群因与被上诉人宜宾市国土资源局、四川省国土资源厅土地行政监督与行政复议一案，不服宜宾市翠屏区人民法院（2016）川1502行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月16日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：2008年12月，宜宾市翠屏区人民政府颁发的宜翠区府农地承包权证2008第×78号《农村土地承包经营权证》载明：发包方，宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社；承包方代表，姜绍成；承包方土地承包经营权共有人，姜绍成、文安连、姜小群、姜二；承包地总面积，0.96亩；是否基本农田一栏填充为“是”；填证机关，宜宾市翠屏区农牧局。
四川省人民政府于2011年6月27日作出《关于宜宾市及翠屏区筠连县珙县屏山县土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（川府函[2011]138号），宜宾市人民政府于2011年12月29日作出《关于翠屏区乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（宜府国土函[2011]87号），至此，《翠屏区李庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》正式生效实施。2012年5月17日，宜宾市人民政府向四川省人民政府上报《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的请示》，载明：“宜宾市2012年第6批城市建设用地位于宜宾市翠屏区李庄镇……上坝村1、2、5、6社范围内。该批城市建设用地符合宜宾市土地利用总体规划，且不占用基本农田”。请示所附的“一书四方案”中载明的建设用地项目未包含基本农田。2012年9月29日，四川省人民政府作出《关于宜宾市2012年第6批城市建设用地的批复》（川府土[2012]946号）（以下简称《批复》），载明：“……二、同意将你市翠屏区李庄镇沿江村5、7、8、9社，长虹村5社，下坝村3、4、5社，上坝村1、2、5、6社集体农用地42.2851公顷转为建设用地。同时将本批次批准转为的建设用地和上述集体原有的建设用地6.8463公顷，未利用地0.1705公顷，合计49.3019公顷土地征收为国家所有，作为宜宾市2012年第6批城市建设用地……”。2015年9月25日，宜宾市国土资源局翠屏区分局出具证明，说明宜宾市2012年第6批城市建设用地中李庄镇上坝村6社报批范围符合《翠屏区李庄镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该报批范围与土地利用总体规划图套合后，证明不占用基本农田。2016年5月31日，四川省国土资源厅综合规划处出具证明：“经我处审查，宜宾市2012年第6批城市建设用地报征范围符合《宜宾市土地利用总体规划（2006-2020年）》，不占用基本农田。2014年1月14日，宜宾市翠屏区人民政府发布《征收土地公告》（2014年第2号），载明对《批复》中涉及的宜宾市翠屏区李庄镇下坝村、长虹村等集体土地实施征收；2015年3月17日，发布《征收土地公告》（2015年第3号），载明对批复中涉及的宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社集体土地实施征收；并在被征收人所在村进行了公告。2015年3月23日，宜宾市翠屏区人民政府作出《征地补偿安置方案公告》（2015年第5号），并于当日在被征收人所在村进行了公告。2015年3月23日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心与宜宾市翠屏区李庄镇上坝村6社、宜宾市翠屏区李庄镇人民政府签订《征地补偿安置协议》，约定了征地补偿安置标准、费用、付款方式等，上坝村6社组长及组员代表在该协议上签字。2015年4月3日，李庄镇人民政府向上坝村6社支付了征地补偿款。上坝村6社的承包户姜绍成的家庭成员姜小群拒绝丈量并交出此次被征收的姜绍成户的承包土地。4月6日，上坝村6社组织社员代表及村组干部对姜绍成户的承包土地进行了丈量。4月24日，青苗补偿款、附着物补偿款划入了姜绍成银行存款账户。之后，上坝村6社社长通知姜绍成户限于4月26日交出被征收土地，姜小群予以拒绝。4月27日，征地项目组和村组人员将姜绍成户的被征收土地上成熟的种植物收割、搬迁。
姜小群通过四川省国土资源12336违法举报线索，举报宜宾市翠屏区人民政府和宜宾市翠屏区李庄镇人民政府无征地批文，非法强占土地，请求依法予以查处。四川省国土资源执法监察总队于2015年7月28日出具《四川省国土资源12336违法举报线索受理回执》，告知已将举报线索转交宜宾市国土资源局调查处理，宜宾市国土资源执法监察支队于2015年10月8日作出《回复》。2016年1月18日，四川省国土资源厅作出行政复议决定书，并告知：对本决定不服的，可以自接到本决定之日起15日内依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。2016年1月22日，姜小群收到行政复议决定书，于2月4日向成都市中级人民法院提起诉讼。因不属于该院管辖，姜小群在2016年5月3日收到该院的退回材料后，于5月6日提起诉讼。
一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，宜宾市国土资源局对辖区内的土地违法行为负有监督检查的职责，姜小群申请对其承包土地被征收存在的违法行为进行认定与查处属于该局的职责范围。四川省国土资源厅是宜宾市国土资源局的上级机关，其行政复议主体适格。姜小群提起申请或举报，系请求行政机关履行确认和查处其举报的土地违法行为的法定职责，宜宾市国土资源局作出的回复，系其履行法定职责的行为，对姜小群的权益产生实际影响，该行政回复属于可诉具体行政行为，姜小群的原告主体适格。关于本案争议的焦点问题，一是姜小群户的承包土地是否为基本农田的问题。根据土地管理法的规定，承包土地经营权证登记应以土地规划为基础，姜小群的登记时间是在宜宾市批复《翠屏区乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）》之前，系未根据土地规划调整更新信息导致。土地利用总体规划是划定基本农田的法定依据，宜宾市国土资源局的认定符合法律规定。二是土地征收批准文件是否失效的问题。姜小群认为只是自批复之日起两年内在下坝村、长虹村启动了征收，在征收其所在村承包土地时已超过两年，批准文件自动失效，因此该批准文件已不能作为征收土地的依据。查明2012年9月29日四川省人民政府作出土地征收批复，宜宾市翠屏区人民政府在2014年1月14日对批文涉及的部分集体土地实施征收，批文只是要求自征地批准之日起两年内实施征收土地方案，并非要求必须在两年内全部实施完毕，政府根据项目具体情况分期实施，不产生批文自动失效的法律后果，故足以证明其自批复之日起两年内已开始组织实施征地。三是姜小群户拒绝交出被征收土地的情况下，涉案征地行为是否属于强行占用土地的违法行为的问题。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十五条“征用土地经依法批准，并对当事人依法补偿、安置后，土地所在地的县级以上人民政府土地行政管理部门应当向被征地单位发出交地通知，被征地单位应当按照通知规定的期限交付土地，不得拒绝和阻挠”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，宜宾市翠屏区人民政府在实施征收土地过程中，分别发布了征收土地公告和征地补偿、安置方案公告。征地部门根据相关规定标准对被征地农村集体经济组织进行了征地补偿，征收土地的各项补偿、补助费用已及时兑现转入该社集体账户。对姜小群户承包土地青苗、附着物实施补偿时，清点丈量后，将补偿款存入姜小群户名下。姜小群户拒绝交出被征收土地，并不影响征收行为的合法实施，涉案征地行为不属于强行占用土地的违法行为。四是本案诉讼是否已过起诉期限的问题。姜小群在收到行政复议决定书后，在规定期限内向相关法院提起了诉讼，因管辖权问题，导致在本案中耽误起诉期限，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的情形，将被耽误的时间扣除后，其诉讼未超过起诉期限。宜宾市国土资源局作出的《回复》，认定宜宾市翠屏区人民政府组织实施的征收土地合法、对姜小群户安置补偿到位的事实清楚，证据充分。该《回复》不具有可撤销的内容，对姜小群请求撤销《回复》不予支持。但对姜小群反映的征收强制程序违法问题，《回复》没有涉及。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，姜小群户拒绝交出被征收土地时，征收部门应履行责令交出土地的法定程序，未采取上述程序即违法。宜宾市国土资源局所做《回复》，仅对征地过程进行了客观描述“征地项目组和村组人员协助姜小群户将已征收土地上成熟了的油菜收割、搬迁”，对未履行责令交出土地的法定程序而收回涉案承包土地没有认定违法并作出处理，属于未全面履行查处违法用地法定职责的情形。综上，宜宾市国土资源局没有全面履行土地行政监督法定职责，但由于征收土地行为已经实施完毕，征收部门对涉案承包土地人姜绍成户依法补偿到位，故判决其再履行监督职责已无任何意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第三款之规定，判决：确认宜宾市国土资源局作出的《关于举报翠屏区李庄镇上坝村六组土地被强行征收的回复》违法，撤销四川省国土资源厅作出的川国土资复（2015）41号行政复议决定。案件受理费50元，由宜宾市国土资源局负担。
姜小群不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。其主要理由是：1.一审法院对基本农田的事实认定错误。2.翠屏区人民政府和李庄镇人民政府使用过期失效批文征收土地违法，宜宾市国土资源局未严格审查与监督是严重失职。3.政府强行占用土地，宜宾市国土资源局未进行监督查处错误。
被上诉人宜宾市国土资源局辩称，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人四川省国土资源厅辩称，姜小群的起诉已经超过了法定的起诉期限，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人二审期间未提供新证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明：宜宾市国土资源局的回复认定姜小群反映的征地行为涉及的川府土【2006】87号和川府土【2012】946号批文在不满两年内实施了用地行为，其批文和公告具有合法性、有效性，……征地项目组和村组人员协助将已征收土地上成熟了的油菜收割、搬迁，并不存在强行征收土地的问题。四川省国土资源厅的复议决定维持了宜宾市国土资源局作出的回复。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理系其法定职责。姜小群通过四川省国土资源12336违法举报线索反映宜宾市翠屏区人民政府和翠屏区李庄镇人民政府非法强占土地，宜宾市国土资源局根据四川省国土资源厅的交办，对姜小群反映的问题线索进行调查后认定姜小群反映的征地行为涉及的征地批文在不满两年内实施了征地行为，其批文和公告具有合法性和有效性，认定不存在强行征收土地的行为，并将调查处理的具体情况向姜小群作出书面回复，属履行其法定职责的行为。
本案的争议焦点在于宜宾市国土资源局回复内容的合法性。根据我国有关土地管理法律法规的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。因此，是否属于基本农田，由土地利用总体规划确定。宜宾市国土资源局调查认定姜小群反映涉及的土地利用总体规划已经调整并获批准执行，相关征地未占用基本农田，且征地涉及的批文在不满两年的时间内实施了征地行为，相关批文和公告具有合法性、有效性，该认定符合法律规定。姜小群主张其土地属基本农田，征地涉及的批文已自动失效的理由不能成立，本院不予支持。土地征收部门在依法实施土地征收过程中，应当严格按照法定程序进行操作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，宜宾市国土资源局在调查处理姜小群反映涉及的征地行为时，对土地征收部门在征收过程中涉及的程序问题均认定合法，缺乏事实和法律依据，其回复不当，但因具体征地行为已经结束，事后的监督检查并不能改变征地过程中存在的程序问题，一审法院据此确认宜宾市国土资源局的回复违法，并撤销四川省国土资源厅的行政复议决定，并无不当。
综上，姜小群的上诉请求不能成立，应予驳回；一审认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姜小群负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵良剑
审判员 李红彬
审判员 唐福均
二〇一七年五月十日
书记员 李小莉