广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1249号
上诉人（原审原告）：阳江市江城区城北街龙涛村敖谭经济合作社。住所地：广东省阳江市江城区城北街龙涛村委会敖谭村。
负责人：谭东元，社长。
委托代理人：敖大林，该社副社长。
委托代理人：黄达华，男，汉族，1946年4月3日出生，住广东省阳江市江城区。
被上诉人（原审被告）：阳江市江城区人民政府。住所地：广东省阳江市江城区漠江路区府大院。
法定代表人：陈基文，代区长。
委托代理人：杨晓枫，该府法制局干部。
委托代理人：余淑湄，该府工作人员。
上诉人阳江市江城区城北街龙涛村敖谭经济合作社（下称敖谭经济合作社）因与被上诉人阳江市江城区人民政府（下称江城区人民政府）征收土地行政行为纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院作出的（2016）粤17行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：江城区人民政府拟征收阳江市江城区城北街龙涛村民委员会（下称龙涛村委会）（土名）望东、黄屋地、坪地围、大园、下寨地段的集体土地共13.9119公顷，作为阳江市第二自来水厂及政府储备用地。敖谭村所主张涉案土地，位于坪地围。龙涛村委会分别在2013年1月22日、2013年1月29日和2013年4月16日召开了征地专题会议，敖谭村及其他自然村的村长及村代表均参与会议。2013年5月9日，江城区人民政府与�涛村委会签订《征收（用）土地协议书》，征收龙涛村委会龙门村、南安村、施东村、龙山村、敖谭村、苏屋村、莫屋村位于（土名）下底寨、望东、黄屋地、坪地围、望东上、望东下、泥桥地段的集体土地223508.50平方米；土地补偿和安置补助款、不可预见费14303591元；青苗及附着物补偿费824930.09元，以上费用总计15128521.09元。2013年8月1日，江城区人民政府按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土地补偿等费用14819600.59元。阳江市人民政府向广东省国土资源厅上报《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的请示》，2013年8月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2013］751号《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意阳江市人民政府农用地转用方案和土地征收方案，同意将江城区岗列街龙涛村属下的集体农用地13.8604公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地0.0515公顷一并办理征收为国有土地手续，上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为阳江市城镇建设用地。2013年9月17日，阳江市人民政府作出阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，并在龙涛村委会进行公告，公告事项：“一、建设用地项目名称：阳江市市区2013年度第二批次城市建设用地。二、征收土地位置：龙涛村委会（土名）望东、黄屋地、坪地围、大园、下寨地段的集体土地（详见征地红线图）。三、被征地单位及面积：龙涛村委会属下的集体土地共13.9119公顷。……六、请被征地范围内的土地所有权人、使用权人在本公告发出之日起15天内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到龙涛村委会办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围，……”敖谭经济合作社知道阳江市人民政府于2013�9月17日作出的《征收土地和补偿安置方案公告》。
2016年1月21日，敖谭经济合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认2013年5月9日江城区人民政府与龙涛村委会签订的《征收（用）土地协议书》违法，江城区人民政府征地行为违法；2、返还或者合理补偿7200平方米宅基地给敖谭经济合作社。
另查明：2014年12月，阳江市江城区街道区域进行调整，龙涛村委会原由岗列街道办事处管辖调整为城北街道办事处管辖，敖谭经济合作社使用阳江市江城区岗列街龙涛村敖谭经济合作社公章尚未更换。
原审法院认为：本案为土地征收行政纠纷，争议焦点是：一、敖谭经济合作社是否具有原告诉讼主体资格,其所提起的诉讼是否其真实意思表示；二、敖谭经济合作社是否错列被告；三、敖谭经济合作社的起诉是否超过法定起诉期限。
�于敖谭经济合作社是否具有原告诉讼主体资格,其提起的诉讼是否其真实意思表示的问题。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”江城区人民政府组织实施征收龙涛村属下的集体土地13.9119公顷，涉及敖谭经济合作社的土地，敖谭经济合作社有权以自己的名义提起诉讼。本案中，敖谭经济合作社以其名义提起诉讼，并在起诉状中盖有该社公章，证明其所提起的诉讼是其真实意思表示，敖谭经济合作社具有原告诉讼主体资格。江城区政府主张敖谭经济合作社的起诉未能代表村集体真实意思表示，仅是个别村民的个人行为，但缺乏相应证据，不予采纳。
关于敖谭经济合作社是否错列被�的问题。本案中，江城区人民政府与龙涛村委会于2013年5月9日签订《征收（用）土地协议书》拟征收龙涛村属下的集体土地13.9119公顷，并在广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2013］751号《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的批复》同意阳江市人民政府征收龙涛村属下的集体土地后，组织实施涉案征地行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，敖谭经济合作社以江城区人民政府作为被告提起诉讼，请求确认江城区人民政府与龙涛村委会签订的《征收（用）土地协议书》违法、江城区人民政府实施征地行为违法，被告主体适格。江城区人民政府认为涉案征地主体是阳江市人民政府，敖谭经济合作社起诉列其为被告错误，应驳回其�诉的理由不成立，不予采纳。
关于敖谭经济合作社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，江城区人民政府在与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》之前，敖谭村的村长、村代表均参与政府征收龙涛村属下的集体土地相关会议，清楚政府征收土地的内容。江城区人民政府在2013年5月9日与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》后，已于2013年8月1日按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土�补偿等费用。阳江市人民政府亦于2013年9月17日在被征地所在地龙涛村委会张贴发布阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，公告征收的土地包括涉案土地。敖谭经济合作社在2013年9月17日知道被征收土地的行政行为内容，其主张在2014年6月12日才知道江城区人民政府与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》行政行为内容的理据不足，不予采纳。敖谭经济合作社于2016年1月21日向原审法院提起行政诉讼，请求确认被诉行政行为违法，已超过2年起诉期限，又无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。因此，江城区人民政府主张敖谭经济合作社的起诉已超过法定起诉期限理由成立，予以采纳。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，依法应裁定驳回敖谭经济合作社的起诉。据此，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定：驳回敖谭经济合作社的起诉。
上诉人敖谭经济合作社不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、江城区人民政府没有与敖谭经济合作社的村民或者村民代表开过征收土地的会议，也没有与敖谭经济合作社签订征收土地协议，更没有与承包土地的农户签订青苗和地上附着物的补偿协议，就强行将土地征收。敖谭经济合作社至今没有领取过土地补偿款，承包土地的农户也没有领取过青苗和地上附着物补偿款。二、2013年9月17日，阳江市人民政府下令在龙涛村委会张贴征收土地和补偿�置方案公告，但该公告上并没有附上征地红线图，敖谭经济合作社无法知道征地的具体位置，公告也不是江城区人民政府发布的。原审法院认定敖谭经济合作社应当从此时开始知道征收土地的内容是错误的。三、本案是土地征收行政行为纠纷，土地属于不动产，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，敖谭经济合作社于2014年6月12日知道征地行为，于2016年1月21日提起诉讼，没有超过法定期限。综上，原审裁定驳回敖谭经济合作社的起诉适用法律错误，应予撤销。请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院审理本案。
被上诉人江城区人民政府于二审时书面答辩称：一、本案土地征收的主�是阳江市人民政府，市国土部门为具体实施的部门，原审裁定把江城区人民政府作为适格被告是不恰当的。广东省国土资源厅粤国土资（建）字［2013］751号《关于阳江市市区2013年度第二批次城镇建设用地的批复》明确了被批复单位为阳江市人民政府，征收土地和补偿安置方案公告单位是阳江市人民政府。具体组织实施征地单位是阳江市国土局。征地协议是阳江市国土局委托江城区人民政府签订的。因此，本案被告应为阳江市人民政府。二、该次征地是合法有效的，是按《中华人民共和国土地管理法》和其他相关规定的程序和补偿标准执行的。江城区人民政府签订的《征收（用）土地协议书》是行政协议，不是平等主体之间的民事协议，必须按法律规定和法定的补偿标准签订，也是多数村民和村集体同意的方案。敖谭经济合作社提起本案诉讼已经超过起诉期限，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：一审庭审时，原审法院询问敖谭经济合作社是否看到阳江市人民政府于2013年9月17日作出、在龙涛村委会张贴的《征收土地和补偿安置方案公告》，敖谭经济合作社承认看到该公告。
二审时，敖谭经济合作社提交申诉书、阳江市江城区岗列街道综治信访维稳中心出具的来访答复函、投诉书、信访事项介绍信等材料，主张其于2014年2月至2015年5月期间向多个部门申诉信访，未超过法定期限。
本院认为：本案中，敖谭经济合作社起诉请求确认江城区人民政府与龙涛村委会签订的《征收（用）土地协议书》及征地行为均违法，应返还或者合理补偿7200平方米宅基地给敖谭经济合作社�根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”江城区人民政府组织实施征收龙涛村属下的集体土地13.9119公顷，涉及敖谭经济合作社的土地，敖谭经济合作社有权以自己的名义提起诉讼，且在起诉状中盖有该社公章，证明其所提起的诉讼是其真实意思表示。原审法院认定敖谭经济合作社具有原告诉讼主体资格正确，符合上述规定，本院予以认可。
江城区人民政府与龙涛村委会签订《征收（用）土地协议书》前敖谭村的村长、村代表均参与政府征收龙涛村属下的集体土地相关会议，了解政府征收土地事宜。且江城区人民政府已于2013年8月1日按《征收（用）土地协议书》约定向龙涛村委会预付土地补偿等费用。阳江市人民政府亦于2013年9月17日在被征地所在地的龙涛村委会张贴发布阳府告［2013］17号《征收土地和补偿安置方案公告》，公告征收的土地包括涉案土地。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”敖谭经济合作社在2013年9月17日已知道被征收土地的行政行为内容，从其知道或者应当知道具体行政行为之日起计算起诉期限最长不得超过2年。现敖谭经济合作社于2016年1月21日向原审法院提起本案行政诉讼，已超过上述司法解释规定的2年最长起�期限。因此，原审法院认为敖谭经济合作社的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，裁定驳回敖谭经济合作社的起诉，并无不当，本院予以维持。敖谭经济合作社二审时提交的申诉信访材料不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”规定的情形。敖谭经济合作社上诉主张其未签订征地协议和领取补偿款，起诉未超过法定期限，请求撤销原审裁定及继续审理本案等，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月一日
书记员 肖 威