甘肃省兰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘01行初1号
原告武山县康达牧业有限公司（简称：康达牧业公司）。地址：武山县四门镇石沟门村。
法定代表人郭连峰，康达牧业公司总经理。
委托代理人邱乾祥，男，汉族，1979年7月5日出生，住址：山东省聊城市东昌府区，系康达牧业公司法律顾问。
被告甘肃省农牧厅（简称：省农牧厅）。地址：兰州市城关区平凉路***号。
法定代表人康国玺，省农牧厅厅长。
委托代理人葛高祖，省农牧厅工作人员。
委托代理人刘晖，甘肃同心律师事务所律师。
被告甘肃省农业综合开发办公室（简称：省农发办）。地址：兰州市城关区东岗西路***号。
法定代表人崔民奇，省农发办副主任。
委托代理人杨璐璐，省农发办工作人员。
委托代理人陈志刚，甘肃正天合律师事务所律师。
第三人武山县畜牧兽医局（简称县畜牧局）（简称县畜牧局）匦竽辆郑５刂罚何渖较鼗鸪嫡九┮稻执舐?楼。
法定代表人陈志坚，县畜牧局局长。
委托代理人陈斌，县畜牧局办公室主任。
委托代理人王跟强，天水宏达律师事务所律师。
第三人武山县财政局（简称县财政局）（简称县财政局）夭普郑５刂罚何渖较爻枪卣蚰堵贰?
法定代表人宋吉代，县财政局局长。
委托代理人白忠义，县财政局副局长。
委托代理人王跟强，天水宏达律师事务所律师。
原告康达牧业公司诉被告省农牧厅、省农发办请求撤销其作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》一案，曾于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月23日作出（2016）甘01行初2号《行政裁定书》，驳回康达牧业公司的起诉，康达牧业公司不服，提起上诉，甘肃省高级人民法院以被诉行政批复行为与康达牧业公司有利害关系为由，撤销本院作出的（2016）甘01行初2号《行政裁定书》，指令本院继续审理。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告康达牧业公司委托代理人邱乾祥、被告省农牧厅委托代理葛高祖、刘晖、被告省农发办委托代理人杨璐璐、陈志刚、第三人县畜牧局委托代理人陈斌、王根强及第三人县财政局委托代理人白忠义、王根强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告省农牧厅、省农发办作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》的主要内容为：武山县畜牧兽医局、农业综合开发办公室，你局《关于变更武山县秸秆养畜示范项目实施单位及法人的报告》(武牧医发[2012]39号)收悉。鉴于该项目原批复的建设单位武山县康达牧业有限公司因经营不善，致使项目无法按原批复计划实施，同时为尽早发挥项目功能和效益，同意将示范项目建设单位由武山县康达牧业有限公司变更为武山通济牧业有限责任公司，原项目建设地点、内容、规模及投资概算均不变。
原告康达牧业公司诉称：2012年10月9日，省农牧厅、省农发办联合作出了《甘肃省农牧业厅甘肃省农业综合开发办公室关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》，文件批复“同意将示范项目建设单位由武山县康达牧业有限公司变更为武山通济牧业有限责任公司，原项目建设地点、内容、规模及投资概算均不变。”随后，县财政局便根据此批复将省农牧厅、省农发办下达康达牧业公司的100万项目资金中的剩余568800元拨付给武山通济牧业有限责任公司。以上情况康达牧业公司全然不知，直至县财政局通过诉讼从武山县人民法院的康达牧业公司拍卖款中扣留了491094元土地规费，2015年6月29日康达牧业公司到县财政局询问时才得知甘农牧计函[2012]33号文的存在。康达牧业公司认为，省农牧厅、省农发办在没有查明事实就作出变更康达牧业公司权利的行政批复，损害了康达牧业公司的合法权利，从而导致了县财政局以内部批复处理康达牧业公司的款项，程序违法，事后又不作为，导致无法救济，故请求法院依法撤销被告省农牧厅、省农发办作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》。
被告省农牧厅辩称，1、武山县秸秆养畜示范项目是国家拨付资金扶持的优势特色示范产业化类项目，实行报账制，即先建设后报账补贴，而康达牧业公司未按要求完成项目建设就失去联系，自行脱离行政监管。2、省农牧厅下发的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》是上级对下级作出的内部公文批复，属于内部行政行为。3、康达牧业公司的诉讼请求超过起诉期限，属于缠诉累诉，浪费司法资源。
省农发办辩称，1、康达牧业公司不具有诉讼主体资格。2010年12月14日，武山县工商行政管理局作出武工商处字（2010)212号《行政处罚决定书》，吊销了康达牧业公司的营业执照。根据现行《民法通则》第三十六条第二款：“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”等规定，康达牧业公司被吊销营业执照，是公司独立人格被全面永久的剥夺，其不再具有实施完成国家拨付资金计划项目的主体资格，也不具有诉讼主体资格。2、康达牧业公司的起诉已经超过起诉期限。原武山县秸杆养畜示范项目建设期限为2009年-2010年，具体要求为2010年7月建成并全面投入运行。康达牧业公司在2009年12月份将首批项目资金挪用偿还银行贷款利息，没有用于项目建设，2010年2月份其未按规定报送项目进展情况和相关统计报表，2010年7月份其租赁的项目实施场所被出租方收回，2010年12月份其营业执照被武山县工商行政管理局吊销。因此，康达牧业公司已不具备实施项目的主体资格和条件。在此情况下，2012年10月，省农牧厅和省农发办根据县畜牧局、武山县农业综合开发办公室的报告，在进行书面形式审查后作出了甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸杆养畜示范项目建设单位变更的批复》。作为武山县秸杆养畜示范项目的原建设单位，康达牧业公司应当知道项目建设期限，应当知道其没有按期完成；也应当知道在其不能实施项目的情况下，2012年10月武山县有关部门将建设单位予以变更；还应当知道在原示范项目的同一建设地点，由变更后的建设单位武山县通济牧业有限责任公司在2014年12月完成了项目建设任务。因此，康达牧业公司最迟在2014年12月就应当知道示范项目建设单位变更及批复。按照《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，康达牧业公司的起诉已经超过起诉期限。3、省农发办作出的行政批复依据事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。2009年12月份，康达牧业公司挪用首批拨付资金用于偿还银行贷款利息，没有用于项目建设，也没有按照项目实施进程报送项目进展情况和相关统计报表；并且其营业执照被吊销、经营场所被出租方收回，已经丧失了实施项目的主体资格和条件。因此，省农牧厅和省农发办根据县畜牧局、农业综合开发办公室的报告，在进行书面、形式审查后，按照《财政农业专项资金管理规则》(财农[2001]42号)、《国家农业综合开发部门项目管理办法》(国农办[2011]169号)、《农业综合开发财政资金县级报账实施办法》（财发[2011]22号）等法律法规、规范性文件的规定，作出了同意示范项目建设单位变更的批复，该行政批复依据事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。综上，省农发办恳请法院驳回康达牧业公司的起诉或诉讼请求。
第三人县畜牧局述称，1、变更项目实施单位的事实依据是康达牧业公司没有了经营场所，从2009年12月30日申请拨付前期项目资金后，到变更之前没有进行任何后期的项目建设。且康达牧业公司被吊销营业执照后丧失了经营资格，无法实施后期的项目建设。中央财政的专项资金不可能拨付给一个没有经营资格的公司搞所谓的示范项目建设。2、变更项目实施单位对康达牧业公司没有实际影响，因为康达牧业公司根本没有进行任何后期的项目建设，没有损失。至于项目资金，属于国家财产，不是康达牧业公司的财产，不能误认为以康达牧业公司报批的项目，该项目资金就是康达牧业公司的私有财产。3、省农牧厅的批复是行政机关内部的行政行为，合法合规，且不具有可诉性。综上所述，康达牧业公司要求撤销33号文件的诉讼请求，没有事实和法律依据，故请求依法驳回康达牧业公司的诉讼请求。
第三人县财政局述称，财政局是项目资金的管理者和监督者，其职责是将中央财政资金拨付的专项资金真正用于指定的项目建设，其与康达牧业公司不是管理与被管理的关系，无权指定康达牧业公司实施或者不实施该项目建设。县财政局与康达牧业公司没有直接的法律关系，县财政局拨付项目资金的行为是依据武山县农业综合开发办公室的审核意见拨付给武山县农业综合开发办公室的，而不是直接拨付给康达牧业公司的，县财政局拨付项目资金的行为与康达牧业公司起诉要求撤销行政变更行为属不同的法律关系。故县财政局与本案没有法律上的利害关系，请求依法驳回康达牧业公司的起诉请求。
本院经审理查明，2009年7月29日省农牧厅、省农发办印发甘农牧计（2009）280号《甘肃省农牧厅甘肃省农业综合开发办公室关于下达甘肃省2009年农业综合开发农业部专项项目计划批复的通知》，要求酒泉、张掖、兰州、定西、甘南、平凉、天水市（州）农牧（农业、畜牧）局、农业综合开发办公室，省农科院，省农牧业良种站：根据农业部、国家农业综合开发办公室《关于2009年农业综合开发良种繁育和优势特色种养示范项目计划的批复》(农计发【2009】10号），2009年甘肃省农科院承担的甘肃省优质啤酒大麦新品种原原种扩繁基地等6个良种繁育项目和庆阳绿丰食品有限公司承担的甘肃省榆中县设施蔬菜育苗基地第7个优势特色种养示范类项目列入农业综合开发农业部专项投资计划等。2009年8月26日，天水市畜牧兽医局、天水市农业综合开发办公室印发了《关于下达天水市2009年农业综合开发农业部专项项目计划批复的通知》，将武山县秸秆养畜示范项目计划下达给县畜牧局、武山县农业综合开发办公室并提出相关要求等。康达牧业公司作为武山县秸秆养畜示范项目建设单位，参与该项目的实施，获得100万元的中央财政资金扶持。2009年12月30日康达牧业公司向武山县农业综合开发办公室申请项目用款431200元，用以“前期费用、秸秆处理物资及优质饲料作物种子”，经武山县农业综合开发办公室审核获准，并于当日将此款拨付至康达牧业公司在武山县信用联社开设的账户内，之后被武山县信用联社扣收其贷款利息312075元。2010年12月14日因康达牧业公司未参加2009年度企业年检被武山县工商行政管理局课以吊销企业法人营业执照的行政处罚至今尚未恢复。2012年5月21日，县畜牧局、武山县农业综合开发办公室向省农牧厅、省农发办上报《关于变更〈武山县秸秆养畜示范项目〉实施及法人的报告》（武牧医发[2012]39号）的请示称，因康达牧业公司经营不善，从2009年10月起原经营场所、资源闲置，致使批复的项目实施进展缓慢，2010年8月在原康达牧业公司肉牛养殖场的基础上，组建武山通济牧业有限公司，按项目批复在批复建设原地点组织实施《甘肃省武山县秸秆养畜示范项目》，经县畜牧局、武山县农业综合开发办公室协商特申请将该项目的实施单位由原武山县康达牧业有限公司变更为武山通济牧业有限责任公司等。2012年10月9日，省农牧厅、省农发办就县畜牧局、武山县农业综合开发办公室5月21日的请示作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》，康达牧业公司对该批复不服，以该批复没有查明事实就作出变更康达牧业公司权利的行政批复损害了康达牧业公司的合法权利，导致县财政局以内部批复处理康达牧业公司的款项，程序违法，事后又不作为为由，向本院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告省农牧厅、省农发办作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》并承担本案的诉讼费用。
另查，2015年10月28日在武山县十六届人大常委会第31次会议上武山县人民法院院长王建军所作的《武山县人民法院关于执行工作情况的报告》中就化解金融债权案件的执行难问题将康达牧业公司拖欠金融机构借款案作为典型案例。指出，“武山县信用联社与康达牧业金融借款合同纠纷执行一案，本案标的本金335.976万元，该案自2011年立案以来由于被执行人已离开本院管辖区域，下落不明，无法取得联系，并且被执行人意图规避执行。执行中查明财产，被执行人无银行存款、无工商登记、无房产、无车辆，也无其他可供执行。”
本院认为，根据《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（财政部第60号令）第二条的规定，“本办法所称农业综合开发是指中央政府为了保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。”“保证资金安全运行和有效使用，保证项目顺利实施”是农业综合开发项目资金使用的内在要求。该办法第三十七条一款明确规定了从事产业化经营项目的申报单位应当具有独立的法人资格，经营期在两年以上，有一定的经营规模和经济实力，有较强的自筹资金能力，能够保证资金安全运行，近两年资产负债率小于70%，银行信用等级A以上，开发产品科技含量高，市场潜力大，竞争优势明显，带动能力强等条件。在本案中，康达牧业公司获得国家专项资金扶持的秸秆养畜示范项目后，武山县农业综合开发办公室向其拨付项目用款431200元后，由于2010年12月14日因康达牧业公司未参加2009年度企业年检被武山县工商行政管理局课以吊销企业法人营业执照的行政处罚至今尚未恢复，加之，康达牧业公司拖欠武山县信用联社335.976万元借款被武山县人民法院执行，该案自2011年立案以来康达牧业公司下落不明，亦无财产可供执行。鉴于此，县畜牧局、武山县农业综合开发办公室认为“项目承担单位武山县康达牧业有限公司因经营不善，从2009年10月原经营场所和资源基本闲置，致使已批复的项目实施进度缓慢”，其按照《国家农业综合开发资金和项目管理办法》第四十四条（二）项“项目变更（指项目性质、建设地点、项目实施单位的任何一项变更）或终止，须逐级报经组织该项目评估的国家省农发办或省级农发办机构批准。”的规定，县畜牧局、武山县农业综合开发办公室向省农牧厅、省农发办上报武牧医发[2012]39号《关于变更〈武山县秸秆养畜示范项目〉实施及法人的报告》，经审核省农牧厅、省农发办作出的“原则同意该项目建设单位由武山县康达牧业有限公司变更为武山通济牧业有限责任公司，原项目建设地点、内容、规模及投资概算均不变”的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》并无不当。康达牧业公司以“省农牧厅、省农发办在没有查明事实就作出变更康达牧业公司权利的行政批复损害了康达牧业公司的合法权利，从而导致了县财政局以内部批复处理康达牧业的款项，程序违法，事后又不作为，导致无法救济”等为由，请求法院依法撤销被告省农牧厅、省农发办作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》缺乏事实和法律依据，本院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告武山县康达牧业有限公司请求撤销被告甘肃省农牧厅、甘肃省农业综合开发办公室作出的甘农牧计函[2012]33号《关于武山县秸秆养畜示范项目建设单位变更的批复》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告武山县康达牧业有限公司承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 王 卫
审判员 谢 瑛
审判员 刘祥礼
二〇一七年六月二十七日
书记员 魏 绫