湖北省武汉市东西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0112行初6号
原告王兰芳。
委托代理人杨涛，湖北省正义法律事务所法律工作者。
被告武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处。
法定代表人殷向东，主任。
委托代理人肖卉芬，湖北今天律师事务所律师。
第三人李书勤。
第三人李汉平。
第三人李汉琴。
第三人李汉梅。
原告王兰芳诉被告武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处（以下简称慈惠街办）行政协议一案，于2017年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月18日立案后，于2017年1月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因李书勤、李汉平、李汉琴、李汉梅与本案的处理结果有利害关系，本院通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案。原告王兰芳及其委托代理人杨涛，被告慈惠街办的分管负责人钟作洪及其委托代理人肖卉芬，第三人李汉平等到庭参加了诉讼。第三人李书勤、李汉琴、李汉梅经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
被告慈惠街办于2014年12月6日与第三人李书勤签订《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》，之后将位于武汉市东西湖区慈惠街网船湾67号房屋予以拆除。
原告王兰芳诉称，原告与李秀山系夫妻关系，生育第三人李书勤等五姐弟（次子李汉生2014年11月去世）。1992年，原告夫妻在武汉市东西湖区慈惠街网船湾建有124.79平方米的房屋，门牌号××。2011年1月5日，李秀山病故，其去世时未留遗嘱，原告及其子女亦未进行分家析产，原告一直居住在被拆房屋至2014年底。2014年12月6日，第三人李书勤未经原告和其他第三人委托和认可的情况下与被告签订《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》，取得东西湖区慈惠街网船湾还建小区面积同为70.39平方米的房屋两套所有权，并将本应由原告所有的过渡费、搬家补助费和奖励金等15万多元据为己有，原告多次找被告理论无果。2016年10月9日，原告曾起诉至贵院要求确认上述协议无效，后因故于同年12月21日撤诉。综上所述，被告与第三人签订协议书处置房屋的行为，侵犯了原告的合法权益。请求判决确认被告慈惠街办与第三人李书勤签订的《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》无效。
原告王兰芳提供的证据、依据：1、原告身份证及第三人身份信息复印件，证明原告和第三人的诉讼主体资格，2、李秀山房屋土地登记信息，证明被拆房屋属于李秀山所有；3、户口簿，证明李秀山于2011年1月5日去世；4、网船湾房屋搬迁补偿安置协议书（编号095）及调解书，证明被告与第三人李书勤签订协议；5、民事裁定书，证明原告曾就本案的协议提起民事诉讼。
被告慈惠街办辩称：一、原告不是涉案协议的缔约人，不具备原告主体资格。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”。此规定赋予行政诉讼救济的权利人是涉案协议的缔约者，而不是协议缔约者以外的人。本案中，原告不是涉案协议的缔约者，即非行政行为的相对人，故不具备原告的主体资格。二、涉案协议合法有效。《东西湖区慈惠街沿江沙咀片区旧城改造项目》征收主体为东西湖区人民政府，征收部门为武汉市国土资源和规划局，征收实施单位为被告慈惠街办。依据《网船湾片区房屋搬迁补偿安置方案》，2014年12月6日，被告与第三人李书勤签订了编号095的《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》。被告签订涉案协议具有行政主体资格，也有合法依据，且程序合法，故涉案协议合法有效。三、本案不是行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉。2015年4月1日，被告和第三人通过武汉市仲裁委对涉案协议的合法性及其效力予以了裁决，裁决已经发生了效力，本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，故应裁定驳回原告的起诉。四、原告的起诉已经超过了起诉期限。综上所述，原告对被告的起诉，从主体到事实和法律均缺乏依据，应驳回原告的起诉。
被告慈惠街办提交的证据、依据：1-1、证明三份，1-2、情况说明，1-3、产权注销申请，证明协议标的物为房屋的权属人即李书勤所有，原告不具有诉讼主体资格，没有诉权；2-1、东西湖区人民政府房屋征收决定书（东政征决字（2012）第1号），2-2、慈惠街沿江旧城改建沙咀片区房屋征收补偿安置实施方案，2-3、征收房屋红线图，2-4、网船湾房屋搬迁补偿安置协议书，2-5、协议履行情况，证明网船湾房屋搬迁补偿安置协议书合法有效；3、武汉仲裁委员会调解书（2015）武仲调字第0850066号，证明诉争事项非行政诉讼管辖的受案范围；4、具结书，证明原告将慈惠街办错列为被告。
第三人李汉平述称，被征收房屋是其母原告王兰芳的，原告因年岁较大，又不识字，在不知情的情况下在相关文书上签的字。请求被征收房屋还建房应由原告王兰芳享有。
第三人李汉平未提供证据。
第三人李汉琴述称，其父母原在汉江堤脚有一栋老房子，发大水那年要求搬迁，就搬到了现在被拆的房屋地基上建起了房子。当时父母条件较差，我姐（第三人李书勤）就提供了一些砖、沙、水泥等建材，加上老房子拆的材料，建起的房屋。我认为还建房应有我的一份。
第三人李汉琴未提供证据。
第三人李汉梅称，被拆房屋是我们家在堤边的老房屋拆迁建起来的，我姐夫（第三人李书勤的丈夫）从工地上弄了一些旧砖帮忙建起来的，主要还是父母建的房屋。
第三人李汉梅未提交证据。
第三人李书勤未发表述称意见亦未提供证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2-1、2-2、2-3、2-5、3无异议；对证据1-1的证明目的有异议，不能证明网船湾67号房屋是李书勤所有；对证据1-2的合法性有异议，该证据上无签名时间，且原告不识字，不知道是在什么情况下写的；对证据1-3、4因第三人李书勤未到庭，无法核实，不发表质证意见；对证据2-4的合法性有异议，安置协议书违法。第三人李汉平对被告提供的证据1-1的真实性有异议，第三人李书勤没有在网船湾住，也不是房主，大队出具的虚假证明；对其余证据无异议。被告对原告提供的证据1、4、5无异议；对证据2、3的关联性有异议。第三人李汉平对原告提供的所有证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告对被告提供的证据2-1、2-2、2-3、2-5、3无异议，本院予以采信；证据1-1、1-2是沙咀大队出具的证明和情况说明，证明沙咀大队网船湾67号房屋系防洪需要拆迁重建的房屋，该事实与原告提供的证据2形成证据链，该事实部分本院予以采信，但证明重建房屋系第三人李书勤所有，则没有依据，故该部分事实本院不予采信；证据1-3、4是第三人李书勤递交注销申请和具结书，因该房屋未登记，无需注销登记，故本院不予采信；证据2-4系本案争议行政行为的载体，本院作为认定事实的证据采信。被告对原告提交的证据1、4、5无异议，本院予以采信；证据2系李秀山的房屋登记情况，与被告出具的证据1-1形成证据链，本院予以采信；证据3系李秀山的户口簿，能够推断李秀山死亡的大致时间，本院予以采信。
经审理查明，原告王兰芳与李秀山系夫妻，共养育五子女。原告王兰芳夫妇在武汉市国营慈惠农场沙咀大队网船湾汉江大堤边建有一私房，占地面积与建筑面积均为34.28平方米。1995年，李秀山以自己的名义申请补办了国有土地使用权和房屋所有权的登记手续。后因防汛需要，李秀山拆除堤边房屋，搬迁至网船湾67号建起了建筑面积124.79平方米的房屋，未办理产权登记手续。2011年1月，李秀山去世未留遗嘱，遗产未予分割，原告王兰芳一直居住在该房屋中。2012年3月29日，武汉市东西湖区人民政府作出东政征决字（2012）第1号房屋征收决定，对东西湖区慈惠街建港铁路以东、慈沙路以南、汉江大堤以北区域住宅房屋和非住宅房屋实施征收。武汉市东西湖区国土资源和规划局作为征收部门，委托被告慈惠街办为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。2014年12月6日，被告慈惠街办与第三人李书勤签订《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》，其主要内容为：第三人李书勤选择产权调换的方式接受安置，分别选取慈惠街网船湾还建小区1号楼2单元8层5号房70.39平方米和1号楼2单元9层5号房70.39平方米还建。对于武汉市东西湖区慈惠街网船湾67号房屋装修、附着物及附属设施分别进行了计算，被告慈惠街办除还建两套房屋外，还应给付第三人李书勤150,190元。争议解决方式为双方协商决定，协商不成可依法提起诉讼。2015年4月1日，武汉仲裁委员会作出（2015）武仲调字第0850066号《调解书》，其主要内容与被告慈惠街办与第三人李书勤签订的协议一致。之后，被告慈惠街办对慈惠街网船湾67号房屋进行了拆除。2016年10月9日，原告王兰芳向本院提起民事诉讼，请求确认被告慈惠街办与第三人李书勤签订《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》无效。诉讼过程中，被告慈惠街办辩称本案属于行政合同，不属于民事诉讼的范围，原告王兰芳撤诉后向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告王兰芳诉请确认无效的协议书双方当事人是被告慈惠街办和第三人李书勤，原告王兰芳虽然不是行政行为的相对人，但该协议拆除的房屋是原告王兰芳与其丈夫的共有财产，原告王兰芳与该行政行为之间有利害关系，是本案适格的原告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，房屋征收主体是武汉市东西湖区人民政府，房屋征收部门是武汉市东西湖区国土资源和规划局，房屋征收实施单位是被告慈惠街办。依照上述规定，本案适格被告应当是本案的房屋征收部门。但是，《中华人民共和国合同法》第四百零三条规定，受托人可以以自己的名义与第三人签订合同，在履行合同过程中发生争议的，第三人可以选择委托人或者受托人作为合同相对人。现原告选定慈惠街办作为本案被告，并不违反相关法律规定。由于本案被征收的房屋是原告王兰芳与其丈夫李秀山因防汛需要从堤脚搬迁重建的房屋，虽未办理房屋登记手续，但其所有权仍应属于原告王兰芳和李秀山共有。因李秀山在房屋被征收之前已死亡，李秀山名下的房产应由其继承人原告王兰芳及其五个子女共同继承。由于继承尚未进行，该房屋应属原告王兰芳及其五个子女共有。被告慈惠街办在未查清房屋权属的情况下，仅凭沙咀大队出具的证明就与第三人李书勤签订房屋征收补偿协议，且没有约定原告王兰芳及其他继承人的份额，明显损害了原告王兰芳及其他继承人的合法权益。《中华人民共和国合同法》第五十一条的规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”本案原告王兰芳及其他继承人对第三人李书勤与被告慈惠街办签订房屋搬迁补偿安置协议处分该房屋的行为未予追认，之后第三人李书勤亦未取得该房屋的处分权，该房屋搬迁补偿安置协议应为无效。被告慈惠街办辩诉称本案已经通过武汉仲裁委员会裁决，其诉讼标的已为生效裁判所羁束，本案不属于行政诉讼的受案范围的意见，缺乏法律依据。《中华人民共和国仲裁法》第三条第（二）项规定，依法应当由行政机关处理的行政争议，不能仲裁。本案诉争的拆迁补偿协议是行政协议，不属于仲裁法调整的范围。况且，协议本身并未约定仲裁，而是约定的诉讼，故仲裁调解不能排除原告提起行政诉讼。本院可以建议仲裁机构自行纠正。被告慈惠街办辩称原告王兰芳的起诉超过了起诉期限，由于原告不是房屋搬迁补偿安置协议的相对人，被告慈惠街办自然不会告知其起诉权利和起诉期限，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。原告王兰芳在2年内向本院提起民事诉讼，经本院释明之后才撤回民事诉讼而提起行政诉讼，期间耽误了一定的时间，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内，故原告王兰芳的起诉没有超过起诉期限。综上所述，原告王兰芳的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处与第三人李书勤签订《网船湾房屋搬迁补偿安置协议书》无效。
二、被告武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处在本判决生效后三个月内采取补救措施，与被征收房屋共有人或者选出的代表人重新签订房屋征收补偿协议或者报房屋征收部门作出房屋征收补偿决定。
本案案件受理费50元，由被告武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 黄汉桥
人民陪审员 崔奋勤
人民陪审员 薛 晖
二〇一七年七月十一日
书 记 员 张 邹