浙江省衢州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙08行终18号
上诉人（原审原告）胡海根，男，1950年6月27日出生，汉族，住浙江省龙游县。
上诉人（原审原告）胡锋鹏，男，1980年8月29日出生，汉族，住浙江省龙游县。二上诉人系父子关系。
二上诉人共同委托代理人（特别授权代理）史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。
二上诉人共同委托代理人（特别授权代理）胡球，浙江泽鸿律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）龙游县发展和改革局，住所地浙江省龙游县荣昌路行政大楼5楼。
法定代表人李竹生，局长。
委托代理人（特别授权代理）金辉，龙游县发展和改革局工作人员。
委托代理人（特别授权代理）阮雪标，浙江护龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）衢州市发展和改革委员会，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。
法定代表人谢剑锋，主任。
委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）龙游风荷旅游发展有限公司，住所地浙江省龙游县石佛乡石佛村花厅路96号。
法定代表人陈兰花，董事长。
委托代理人（特别授权代理）汪永胜，男，1969年10月6日出生，汉族，住浙江省龙游县，系该被上诉人工作人员，与该被上诉人的法定代表人陈兰花系夫妻关系。
胡海根、胡锋鹏诉龙游县发展和改革局（以下简称“龙游发改局”）、衢州市发展和改革委员会（以下简称“衢州发改委”）、龙游风荷旅游发展有限公司（以下简称“龙游风荷公司”）请求撤销企业投资项目备案及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2016年12月21日作出（2016）浙0802行初186号行政判决。胡海根、胡锋鹏不服，向本院提起上诉。本院于2017年1月24日受理后，依法组成合议庭,于2017年3月7日公开开庭审理了本案，二上诉人的委托代理人史慧锋，被上诉人龙游发改局的党委委员孙正发及委托代理人金辉、阮雪标，被上诉人衢州发改委的党委委员祝小明及委托代理人郭超，被上诉人龙游风荷公司的委托代理人汪永胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，第三人龙游风荷公司成立于2015年9月8日，法定代表人为陈兰花。为在龙游县石佛乡林堂水库库坝下方建设“龙游南山古村休闲旅游度假中心”，第三人全权委托翁晓龙于2015年10月29日在“浙江省企业投资项目备案系统”填写并生成《龙游县企业投资项目备案申请表》，主要建设内容及规模为“新建一座集古村落异地保护、休闲娱乐、农耕文化体验等一体的旅游度假中心。项目规划面积约380亩，其中建设用地约15亩。主要包括：古民居、旅游接待用房、休闲娱乐用房、观光农业等设施。配套停车场、游路、景观绿化、强（弱）电、给排水等设施，总建筑面积约13400平方米。”“总投资21500万元。”第三人在该申请表上盖章确认，承诺“申报单位对本项目内容真实性负责”，并由委托代理人翁晓龙代第三人法定代表人陈兰花在该申请表“法定代表人”栏签字确认。2015年11月23日，第三人通过“浙江省企业投资项目备案系统”向被告龙游县发展和改革局提交该申请表，并提供了营业执照、法定代表人身份证明、授权委托书等材料。同日，被告龙游发改局作出备案号为08251511234150252835的《龙游县企业投资项目备案通知书》，“准予备案，有效期壹年。请项目单位在符合《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）要求的八项开工条件后，及时向当地发改部门和统计部门报送有关信息。”原告对该备案行为不服，于2016年6月6日向被告衢州发改委邮寄行政复议申请书。被告衢州发改委于同年6月8日收到后，于同年6月15日立案受理，并向原告、被告龙游发改局、第三人发送行政复议案件受理通知书等。被告衢州发改委经审理，于2016年8月5日作出衢发改复[2016]1号行政复议决定书，决定维持被告龙游发局作出的备案号为08251511234150252835的《龙游县企业投资项目备案通知书》，并向当事人送达。原告于2016年8月13日收到该复议决定书后，于同年8月23日提起本案行政诉讼，请求：1.撤销龙游发改局作出的备案号为08251511234150252835的《龙游县企业投资项目备案通知书》；2.确认衢州发改委作出的复议决定违法等。
原判认为，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）（以下简称“《决定》”）第二条第（三）项规定，对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。根据该《决定》，浙江省发展和改革委员会制定了《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），该《暂行办法》经浙江省人民政府同意后，浙江省人民政府办公厅予以转发〔《浙江省人民政府办公厅转发省发改委关于浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法的通知》（浙政办发[2005]73号）〕，要求各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位，结合实际，认真贯彻执行。该《暂行办法》依据《决定》等制定，对浙江省内各类企业投资项目的核准、备案、监督管理等活动具有约束力。其中，《暂行办法》第六条第二款规定，各级政府发展改革行政主管部门负责企业基本建设投资项目的核准和备案，负责外商投资基本建设项目的核准。被告龙游发改局作为县级政府发展改革行政主管部门，有权对企业投资项目进行备案。原告认为被告龙游发改局准予备案的投资项目涉及其自留山，提起本案行政诉讼，原、被告主体适格。本案中，原告对第三人申请备案的“龙游南山古村休闲旅游度假中心”项目不属于《浙江省人民政府关于发布政府核准的投资项目目录（浙江省2015年本）的通知》（浙政发〔2015〕9号）所规定的政府核准投资项目无异议，亦认可本案企业投资项目实行备案制。原告对复议程序的合法性亦无异议。本案争议的焦点问题是被告龙游发改局作出的备案号为08251511234150252835的《龙游县企业投资项目备案通知书》是否合法。法院认为，其一，《暂行办法》第二十二条、第二十四条规定，办理企业投资项目备案，由项目业主按照备案规定到指定的场所或通过网络，向企业投资项目主管部门提交项目备案材料，并出具证明其身份的有效文件或证件及其复印件；建立全省统一的企业投资项目备案信息管理系统，推广网上备案等。本案中，原告通过“浙江省企业投资项目备案系统”向被告龙游发改局提交申请，并提供了证明其身份的材料，符合上述规定。原告认为第三人提供的材料不符合备案材料要求，但无法说明法律规定需要何种备案材料，该主张缺乏依据，法院不予支持。其二，根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）第一条规定，各类投资项目开工建设必须符合八项条件，包括完成备案手续、办理规划许可手续、取得用地批准手续等。可见完成备案手续与取得用地批准手续等是并列的，均系投资项目开工建设的必备条件，即取得用地批准手续并非完成备案手续的前置条件。原告关于龙游发改局备案时未审查第三人违法用地行为等系违法的主张，与上述规定不符，且涉案备案通知书中已经明确告知“请项目单位在符合《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）要求的八项开工条件后，及时向当地发改部门和统计部门报送有关信息。”故对原告该主张，法院不予支持。其三，《暂行办法》第二十三条第一款规定，项目业主对提交的备案材料的真实性负责，承诺项目符合以下条件：（一）国家法律、法规和宏观调控政策；（二）法定程序批准的发展建设规划和产业政策；（三）行业准入标准；（四）不属于政府核准项目。本案中，第三人在项目申请表上承诺“申报单位对本项目内容真实性负责”，并由第三人盖章，其法定代表人签字确认。且第三人拟建项目属于《产业结构调整指导目录（2011年本）（2013修正）》（国家发展和改革委员会令第21号）第一类鼓励类第三十四旅游业中的“乡村旅游、生态旅游、森林旅游、工业旅游、体育旅游、红色旅游、民族风情游及其他旅游资源综合开发服务”，并不违反上述规定。其四，《暂行办法》第二十五条规定，企业投资项目主管部门对符合备案条件的项目，应当在收到备案材料1个工作日内予以备案，出具备案文件。对备案材料不齐或不符合备案要求的，应当场或自收到备案材料1个工作日内一次性告知。本案中，第三人于2015年11月23日通过“浙江省企业投资项目备案系统”提交申请，被告龙游发改局于当日予以备案，并出具备案文件，符合上述规定，程序合法。综上，被告龙游发改局作出的备案行为并无不当。被告衢州发改委受理原告复议申请后，依法向当事人送达行政复议案件受理通知书等材料，经审理在法定期限内作出维持决定并向当事人送达，复议程序合法。原告诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告胡海根、胡锋鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡海根、胡锋鹏负担。
上诉人胡海根、胡锋鹏上诉称，原判认定事实不清，适用法律错误。被上诉人龙游发改局对因违法建设而被行政处罚，且处罚尚未执行完毕的建设项目进行备案，没有法律依据；原判以上诉人没有提供证据证明备案行为违法，让上诉人承担举证不能的法律后果错误。请求撤销原判，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人龙游发改局答辩称，被上诉人龙游风荷公司申请备案前存在违法建筑是否执行完毕，与答辩人对该企业申报的企业投资项目是否备案没有关联性。一审中，答辩人已就行政行为合法性进行了充分举证。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人衢州发改委未提交书面答辩状，当庭称，上诉人对复议行为的合法性未有异议，复议机关作出维持原行政行为的复议决定事实清楚，程序正当，合法有效。上诉人的诉讼请求不能成立。请求维持原判。
被上诉人龙游风荷公司当庭答辩称，同意龙游发改局的答辩意见。
上诉人胡海根、胡锋鹏上诉后，原审法院已将相关证据材料
随案移送本院，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条关于“对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，二审中主要围绕上诉人是否具有诉讼主体资格等争议焦点进行审理。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。依据上述规定，行政诉讼的原告必须是合法权益受到被诉行政行为侵害的主体。就本案而言，龙游发改局依照《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》的规定，遵循简化程序、提高效率、创新管理、改善服务的原则，对企业提出的投资项目备案申请作出行政行为，属于其职权范围。上诉人胡海根、胡锋鹏以龙游风荷公司未经审批占用包括其自留山进行休闲旅游度假中心建设为由，主张被上诉人龙游发改局作出的涉案《龙游县企业投资项目备案通知书》违法，因该投资项目备案后，还需办理规划许可、取得用地批准等手续，涉案备案行为对投资项目正式实施后所涉及的房屋、土地等相关权利义务并无直接影响，二上诉人以土地权益受侵害为由对该备案行为提起行政诉讼，不具备原告主体资格。对于其提起的相关诉讼，人民法院应不予受理，已经受理的，依法裁定驳回起诉。原审法院认为二上诉人具有原告主体资格错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销衢州市柯城区人民法院（2016）浙0802行初186号行政判决；
二、驳回胡海根、胡锋鹏的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 吴明军
代理审判员 颜朝童
二〇一七年三月二十日
书 记 员 杨云飞