黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黑01行初106号
原告哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村村民委员会，住所地哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村。
法定代表人孙永山，主任。
委托代理人高岚，男，1952年3月6日出生，汉族，农民，住哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村大东屯。
委托代理人高洪臣，男，1982年2月25日出生，汉族，农民，住哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村大东屯。
被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，市长。
委托代理人刘环宇，黑龙江恒辰律师事务所律师。
委托代理人张志明，北京岳成律师事务所黑龙江分所律师。
被告黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。
法定代表人陆昊，省长。
委托代理人齐学贵，黑龙江省人民政府法制办公室调研员。
委托代理人王瑞，黑龙江省人民政府法制办公室副调研员。
原告哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村村民委员会（以下简称大东村委会）不服被告哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）、黑龙江省人民政府（以下简称省政府）行政区划处理一案，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。原告大东村委会委托代理人高岚，被告市政府委托代理人刘环宇、张志明，被告省政府委托代理人齐学贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年3月25日，被告市政府作出《关于呼兰区和巴彦县部分边界地区有关问题处理的意见》（哈政综[2008]18号，以下简称《边界处理意见》）。省政府于2009年3月2日作出黑政复决[2009]23号《行政复议决定书》，维持市政府哈政综[2008]18号《边界处理意见》。
原告大东村委会诉称，1949年建国后，省政府、原松花江地区、呼兰县人民政府、巴彦县人民政府、原合江地区绥化县人民政府执行国务院确定的[望山堡]行政区划界限与土地边界线走向。地点东经126度、北纬46度、呼兰县、巴彦县、绥化县、三县交汇点1号指示界桩，偏东南方向1.2公里处，是呼兰县人民政府行政管辖、呼兰县莲花镇人民政府行政管理、莲花镇大东村委会及蟠龙村委会使用的国有草原。1977年，黑龙江省革命委员会龙革发[1977]11号文件划界程序，对原松花江地区呼兰县与巴彦县土地边界走向依据国务院确定的解放军总参谋部测绘的[望山堡]行政区划界限详图走向作为双方的土地划界成果。1983年，省政府在原松花江地区、呼兰县人民政府、巴彦县人民政府、原合江地区绥化县人民政府执行的国务院确定的[望山堡]行政区划界限与土地边界线走向基础上，擅自将该地域变更为黑龙江省测绘局测绘的1983年[半拉房子]行政区划边界走向。1986年，在全国第一次土地详查时交由原松花江地区、呼兰县人民政府、巴彦县人民政府、原合江地区绥化县人民政府作为土地详查走向资料。市政府作出的哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》第三项关于跨越边界的土地权属界限问题，违反黑龙江省革命委员会龙革发[1977]11号文件和擅自变更国务院确定的行政区域界限。省政府黑政复决[2009]23号复议决定程序违法。综上，请求：1.撤销省政府黑政复决[2009]23号行政复议决定；2.撤销市政府[2008]第18号《边界处理意见》第三项关于跨越边界的土地权属界限问题的处理意见；3.判令省政府、市政府依据法定程序执行黑龙江省革命委员会龙革发[1977]11号文件划界程序，依据国务院解放军总参谋部测绘的望山堡行政区域界线走向对原松花江地区呼兰县与原松花江地区巴彦县作出的土地边界划界成果走向（重新作出行政行为）；4.判令市政府、省政府承担本案起诉费用、误工费用、差旅费用等10万元；5.判令市政府、省政府赔偿给大东村委会造成的直接经济损失165万元。
被告市政府辩称，第一，市政府作出的《边界处理意见》适用法律准确，程序合法。根据《黑龙江省行政区域边界争议处理规定》（1989年11月7日黑龙江省人民政府令第三十四号）第四条之规定，市政府负责处理本区域内市、市辖区、县、自治县之间行政区域边界争议的工作。2007年6月29日，呼兰区大东村村委会委托人高岚向市政府提出，绥化、呼兰、巴彦三市、县（区）交汇处的一号界桩丢失，致使呼兰区和巴彦县行政区域界线不详。市政府进行实地调查后，依据《黑龙江省行政区域边界争议处理规定》第十条规定组织呼兰区、巴彦县人民政府进行协商，并依据第六条规定查阅了呼兰区与巴彦县政府于1998年4月20日签署的《呼兰县人民政府与巴彦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》及其附图认定：涉案界线已由双方政府勘定盖章，省政府批准并报国务院备案，为法定行政区域界线；查阅了1986年土地详查图，1986年土地详查时争议地段的土地使用权即为巴彦县，而呼兰区土地详查图并不包含争议地段的土地。市政府作出的[2008]18号《边界处理意见》符合《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发[1996]32号）的有关规定，符合《行政区域界线管理条例》的相关规定，适用法律准确，程序合法。第二，大东村委会提起行政诉讼超过了法定期限，应依法驳回起诉。大东村委会对《边界处理意见》关于跨越边界的土地权属界限问题不服，于2008年12月4日向省政府提出行政复议申请，省政府于2009年3月2日作出黑政复决[2009]23号《行政复议决定书》，维持原处理意见，并于2009年5月25日向大东村委会送达并告知诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”大东村委会向法院提起诉讼的时间为2016年5月4日，而省政府送达《行政复议决定》的时间为2009年5月25日，可见大东村委会提起诉讼的时间明显超过了法律规定的期限，应当依法予以驳回起诉。综上所述，市政府作出《边界处理意见》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；大东村委会起诉理由缺乏依据，依法不能成立，并超过法定期限，请求驳回大东村委会的起诉。
被告省政府辩称，第一，大东村委会超出法定提起行政诉讼的期限，且省政府不应作为被告。1.省政府于2009年3月2日作出《行政复议决定书》,并于2009年5月25日向大东村委会送达及告知了诉权，大东村委会于2016年提起的行政诉讼已经明显超出法定期限。2.对省政府《行政复议决定书》提起行政诉讼，应适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。省政府做出维持的行政复议决定不应该作为本案被告。第二，省政府依法作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿。1986年，经原巴彦县土地局和原呼兰县土地局详查后，形成了巴彦县和原呼兰县土地详查图，明确了两县的土地权属界线，且互相吻合，至今未发生变化。1998年4月20日，巴彦县人民政府与原呼兰县人民政府签订了《呼兰县人民政府与巴彦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》，确认了双方共同组织勘定的两县行政区域界线。两县行政区域界线与两县土地权属界线并不一致，大东村委会主张的争议土地位于原呼兰县行政区域界线内，但在土地详查图中属于巴彦县管理的范围。1999年7月10日，巴彦县人民政府与原呼兰县人民政府共同向市政府呈报了《关于报批<呼兰县人民政府与巴彦县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书>的请示》。1999年12月29日，市政府向省政府呈报了《关于呈请批准我市所辖区、县（市）行政区域界线协议书的请示》（哈政呈[1999]77号），将其所辖的包括巴彦县、原呼兰县在内的7区、12县（市）与相邻区、县（市）签订的37份联合勘定行政区域界线协议书呈报审批。2000年1月24日，省政府作出了《关于哈尔滨市辖区内行政区域界线的批复》（黑政函[2000]14号，以下简称黑政函[2000]14号批复），同意市政府呈报的联合勘定行政区域界线。2008年3月25日，市政府作出《边界处理意见》，对“关于行政区域界线问题”、“关于界线标志物问题”和“关于跨越边界的土地权属界线问题”提出了处理意见，其中“关于跨越边界的土地权属界线问题”部分载明：“根据呼兰区、巴彦县政府提供的1986年土地详查图标明，1986年土地详查时，已明确将现争议地段的土地使用权定为巴彦县，而呼兰区土地详查图中不包括争议地段的土地，两区、县土地权属界线相吻合，因此，应依法维持土地权属不变，该争议土地的使用权仍归巴彦县，具体土地权属界线以土地详查图为准”。大东村委会不服市政府《边界处理意见》中“关于跨越边界的土地权属界线问题”的处理意见，于2008年12月4日向省政府提出行政复议申请。省政府提交的证据可证明上述事实,《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。第三，省政府作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。1.在《边界处理意见》中，市政府对巴彦县与呼兰区行政区域界线的答复意见符合《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发[1996]32号，以下简称国发[1996]32号通知）的规定，且大东村委会对该答复意见予以认可。2.按照国发[1996]32号通知的规定，在勘定行政区域界线时，原则上要与自然资源权属相一致，但特殊情况可以分开。由于巴彦县和原呼兰县的土地权属界线已于1986年土地详查时确定，且双方并无异议，《边界处理意见》中“关于跨越边界的土地权属界线问题”的答复意见符合相关规定。综上，市政府作出的《边界处理意见》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，而且未对巴彦县与呼兰区的行政区域界线和土地权属界线进行重新处理，因此，省政府决定维持市政府《边界处理意见》。《行政复议决定书》适用法律、法规正确。第四，省政府行政复议符合法定程序。省政府2008年12月4日受理了大东村委会提交的行政复议申请，于2008年12月5日作出了《提出答复通知书》。2009年1月24日，因案情复杂不能在法定期限内做出行政复议决定，省政府作出《决定延期通知书》。2009年3月2日，省政府依法作出《行政复议决定书》，并送达双方当事人。综上，省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，是合法的行政行为，请求驳回大东村委会的起诉。
本院经审理查明：2008年3月25日，被告市政府对呼兰区政府、巴彦县政府作出哈政综[2008]18号《边界处理意见》，对“关于行政区域界线问题”、“关于界线标志物问题”和“关于跨越边界的土地权属界线问题”提出处理意见，其中“关于跨越边界的土地权属界线问题”部分载明：“根据呼兰区、巴彦县政府提供的1986年土地详查图标明，1986年土地详查时，已明确将现争议地段的土地使用权定为巴彦县，而呼兰区土地详查图中不包括争议地段的土地，两区、县土地权属界线相吻合，因此，应依法维持土地权属不变，该争议土地的使用权仍归巴彦县，具体土地权属界线以土地详查图为准”。最后要求呼兰区政府和巴彦县政府分别做好辖区内群众的稳定工作，保证该界限周边地区的社会稳定。
大东村委会不服哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》中“关于跨越边界的土地权属界线问题”的处理意见，于2008年12月4日向省政府提出行政复议申请。省政府于2009年3月2日作出黑政复决[2009]23号《行政复议决定书》，维持市政府《边界处理意见》。大东村委会仍不服，提起本诉。
本院认为，国务院《行政区域边界争议处理条例》第二条规定：“本条例所称的边界争议是指省、自治区、直辖市之间，自治州、县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。”第十二条规定：“省、自治区、直辖市境内的边界争议，由争议双方人民政府协商解决；经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报双方的上一级人民政府处理。”第十四条规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定，凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协议签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效。”第十五条规定：“争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定生效后，由争议双方人民政府联合实地勘测边界线，标绘大比例尺的边界线地形图。”第十六条规定：“地方人民政府处理的边界争议，必须履行备案手续。”第十七条规定：“边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行边界协议或者上级人民政府解决边界争议的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。”
通过以上规定可以看出，边界争议是指双方人民政府对毗邻行政区域界线产生争议。发生争议后，争议双方人民政府协商不成的，报双方的上一级人民政府处理。上级人民政府解决边界争议的决定凡不涉及自然村隶属关系变更的，自决定下达之日起生效，并将决定上报备案。边界争议解决后，争议双方人民政府必须认真执行上级人民政府的决定，向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线，教育当地干部和群众严格遵守。也就是说，边界争议的当事人均为人民政府，争议双方对上级人民政府作出的决定必须认真执行及严格遵守，法律法规并没有规定对边界争议决定不服可以提起行政复议或者行政诉讼，因此，市政府作出的《边界处理意见》不属于行政诉讼受案范围。
同时，市政府《边界处理意见》是对呼兰区政府和巴彦县政府所作，大东村委会并不是处理决定的直接当事人。大东村委会承认其主张权利的地块属于国有土地，不属于大东村集体所有，因此，市政府对行政区划边界的处理意见，并不侵犯大东村委会的土地所有权。至于大东村委会称对该国有土地有使用权问题，一是没有证据证明大东村委会已依法取得了该国有土地的使用权，二是大东村委会作为集体经济组织，并不具备国有土地使用权人的身份。因此，大东村委会与市政府《边界处理意见》之间也无法律上的利害关系。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，发生土地所有权和使用权争议的双方当事人是单位或者个人，即个人之间、个人与单位之间或者单位与单位之间发生土地所有权和使用权争议，而市政府《边界处理意见》中涉及的主体是呼兰区政府和巴彦县政府，并不符合土地权属争议主体特征。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（二）项的规定，行政区域边界争议案件不作为土地权属争议案件受理。因此，省政府将市政府《边界处理意见》视为对土地权属争议的处理决定，按照行政复议案件进行受理并作出维持决定，没有法律依据，其维持决定对大东村委会的权利义务也没有产生新的影响。虽然省政府错误启动了行政复议程序，但不能因此影响人民法院对本案的处理。
综上，市政府哈政综〔2008〕18号《边界处理意见》不属于人民法院行政审判权限范围，大东村委会也与该处理意见无法律上的利害关系，省政府的黑政复决[2009]23号《行政复议决定书》对大东村委会的权利义务没有产生新的影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回原告哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村村民委员会的起诉。
案件受理费50元，退回原告哈尔滨市呼兰区莲花镇大东村村民委员会。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 范晓军
审 判 员 赵 扬
代理审判员 吕国庆
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 王 爽
徐畅