广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第197号
上诉人（原审原告）：东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社。住所地：广东省东莞市。
负责人：袁秋珍，社长。
委托代理人：曾若男，广东德比律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路99号市。
法定代表人：袁宝成，市长。
委托代理人：王好。
委托代理人：孟祥辉。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：陈健勋。
委托代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
原审第三人：东莞市谢岗镇五星村村民委员会。住所地：广东省东莞市。
负责人：袁志云，主任。
委托代理人：谢圣平，广东海联泰达律师事务所律师。
原审第三人：金钟升电路板（东莞）有限公司。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：曾彦良，董事长。
委托代理人：黄宗文，该公司员工。
东莞市谢岗镇五星ＸＸ股份经济合作社（以下简称ＸＸ股份经济社）因与东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、东莞市国土资源局（以下简称东莞国土局）以及第三人东莞市谢岗镇五星村村民委员会（以下简称五星村委会）、金钟升电路板（东莞）有限公司（以下简称金钟升公司）土地登记行政纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2013）东中法行初字第11号之三行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，东莞市谢岗镇五星ＸＸ经济合作社（以下简称“ＸＸ经济社”）是东莞市谢岗镇ＸＸ村民小组设立的农村集体经济组织，后改制为ＸＸ股份经济社。1992年11月25日、1993年8月30日，ＸＸ经济社与谢岗镇政府分别签订《征地合同》两份，约定谢岗镇政府征用五星管理区ＸＸ村土地分别为120亩和10亩5分作建设用地，征用期限为56年，期满后双方视其当时政策可以协商延期及补地价手续，继续由谢岗镇政府使用。ＸＸ股份经济社主张案涉土地包含在前述合同约定范围之内。
另查明，1998年7月7日，东莞国土局向东莞市谢岗镇经济发展总公司（以下简称谢岗经济发展总公司）作出东国土征补〔1998〕235号《关于补办谢岗经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》，经东莞市政府同意征用谢岗五星管理区位于沃坑（土名）土地11520平方米（折合17.3亩，土地类别原属荒地），作为宝城金属制品厂用地。同日，东莞国土局向谢岗经济发展总公司作出东国土征补〔1998〕0236号《关于补办谢岗经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》，经东莞市政府同意征用谢岗五星管理区位于沃坑（土名）土地18000平方米（折合27亩，土地类别原属荒地），作为金属制品厂用地。1999年，谢岗经济发展总公司就前述两份批复中的土地向东莞市政府、东莞国土局合并申领了共29533平方米土地的东府国用（1999）字第19002300244号《国有土地使用证》。其后，谢岗经济发展总公司与金钟升公司约定将上述《国有土地使用证》中土地使用权出让给金钟升公司。2000年8月16日，东莞国土局与金钟升公司签订东国土补办出让合〔2000〕第0083号《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给金钟升公司。2000年8月26日，东莞国土局向金钟升公司出具东国土出让补字〔2000〕0083号《关于金钟升公司申请办理土地使用权出让手续的批复》，同意收回原划拨给谢岗经济发展总公司使用的位于谢岗镇五星管理区的29533平方米的土地，同时将该土地使用权出让给金钟升公司使用，注销东府国用（1999）字第19002300244号《国有土地使用证》。2001年2月15日，东莞市政府、东莞国土局就前述29533平方米土地颁发土地使用权人为金钟升公司的东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》。
ＸＸ股份经济社主张上述东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》对应的原集体土地包含在前述征地合同范围之内，于2013年4月15日向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销该《国有土地使用证》，将上述土地返还原告，并由被告东莞市政府、东莞国土局承担全部诉讼费用。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法（1988年修订）》第二十五条第一款、第二款规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”《广东省土地管理实施办法》第十三条规定：“各级人民政府应严格执行年度土地利用计划，非农业使用耕地要控制在年度非农业建设使用耕地控制指标内。征用土地或划拨、出让土地使用权以及农业用地改为非农业用地的审批权限：……省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。……。”前述《中华人民共和国土地管理法（1988年修订）》于1998年8月29日再次进行修订，修订后于1999年1月1日实施。在1999年之前，东莞市政府具有对征用耕地50亩以下、其他土地100亩以下的批准权限。1998年7月7日，东莞国土局经东莞市政府批准作出东国土征补〔1998〕235号《关于补办谢岗经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》和东国土征补〔1998〕0236号《关于补办谢岗经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》，征用案涉位于谢岗五星管理区沃坑11520平方米（折合17.3亩）土地和18000平方米（折合27亩）土地。案涉土地的性质在1998年7月7日已经由集体土地转化为国有土地。原告主张作为原集体土地所有权人，那么，与之存在法律上利害关系的是上述征地行为，而不是该土地征为国有后的土地变更登记发证行为。原告与本案被诉国有土地变更登记行为不具有法律上的利害关系，依法不具有原告诉讼主体资格。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告ＸＸ股份经济社的起诉。本案不收取案件受理费，原告ＸＸ股份经济社已经预交的案件受理费50元予以退还。
ＸＸ股份经济社不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审法院认定事实错误，ＸＸ股份经济社是本案适格原告，具有诉讼主体资格。涉案土地在被非法征收前是ＸＸ股份经济社所有的集体土地，对该非法征收行为，其已向原审法院提起行政诉讼。原审法院对两被上诉人基于使用非法手段获得的本案争议土地非法出让给第三人的非法事实视而不见。ＸＸ股份经济社与谢岗镇政府签订《征地合同》即是对该争议土地经营、管理的行为，该合同实为租赁合同。五星管理区与谢岗镇政府擅自签订的《征地合同书》也实为租赁合同，该合同及其后签订的系列文件均是恶意串通的结果，其目的纯属为了恶意篡夺ＸＸ股份经济社拥有的争议土地。两被上诉人征地未依法公告，恶意隐瞒上诉人，未依法签订征地协议，未公告征地补偿安置方案，也未给予上诉人村民补偿、安置。原审法院违反法定程序，明知应继续依法中止审理，仍恢复审理并作出裁定。请求二审撤销原审裁定，依法改判支持上诉人的各项诉讼请求，并由两被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人东莞市政府、东莞国土局二审辩称，原审法院认定事实清楚，ＸＸ股份经济社与被诉国有土地的变更登记行为不具有法律上的利害关系。涉案土地性质为国有，东莞市政府、东莞国土局将已征为国有的土地出让给金钟升公司使用，符合土地管理法的规定。ＸＸ股份经济社主张其是涉案土地原始所有权人，但与之存在法律上利害关系的应是征地行为而非之后国有土地的出让和变更登记行为。原审法院认定ＸＸ股份经济社不具有原告诉讼主体资格，裁定驳回其起诉正确，请求二审维持原裁定。
原审第三人五星村委会、金钟升公司二审述称，同意东莞市人民政府、东莞国土局的答辩意见。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，二审争议焦点是ＸＸ股份经济社是否具有本案原告诉讼主体资格。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”本案中，ＸＸ股份经济社对东莞市政府、东莞国土局于2001年2月5日向金钟升公司颁发东府国用（2001）第特42号《国有土地使用证》的具体行政行为不服，提起本案行政诉讼，请求撤销上述《国有土地使用证》，返还上述土地。经查，在该具体行政行为之前，东莞国土局经东莞市政府批准，已于1998年7月7日分别作出东国土征补〔1998〕235号、〔1998〕0236号《关于补办谢岗经济发展总公司建金属制品厂用地手续的批复》，征用位于谢岗五星管理区沃坑11520平方米（折合17.3亩）和18000平方米（折合27亩）土地，将涉案土地性质由集体所有转为国家所有。1999年，谢岗经济发展总公司就前述两份批复中的土地向东莞市政府、东莞国土局合并申领了共29533平方米土地的东府国用（1999）字第19002300244号《国有土地使用证》。东莞市政府、东莞国土局于2001年2月15日就上述土地向金钟升公司颁发涉案《国有土地使用证》，是涉案土地被征用为国家所有后，因后续土地使用权流转而发生的行为，与ＸＸ股份经济社没有法律上的利害关系。ＸＸ股份经济社提出的有关涉案土地是否被合法征用等问题，属于征地行为纠纷，不属于本案审查范围。原审法院认为ＸＸ股份经济社不具有本案原告诉讼主体资格，裁定驳回其起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。ＸＸ股份经济社的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
审 判 员 王彩妃
代理审判员 付庆海
二〇一五年十一月五日
书 记 员 刘桂宜