江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00304号
上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市政务中心。组织机构代码证号55248611-7。
法定代表人周太荣，局长。
委托代理人张敢。
委托代理人阮铁均。
被上诉人（原审原告）徐秀梅。
委托代理人周拥，江苏金皋律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇镇中社区府前路1号。组织机构代码证号01422600-0。
法定代表人王建云，镇长。
委托代理人刘建武。
委托代理人夏金成。
徐秀梅与如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）、如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）工伤行政确认一案，如东县人民法院作出（2014）东行初字第00149号行政判决后，如皋人社局不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，刘某原系江安镇政府司法助理、社会矛盾调解中心主任、政法综治工作中心副主任。2014年1月8日下午刘某正常下班回家。当晚19时20分左右，刘某在江安镇新宁路由西向东步行至凯意机械公司门前时，被同向行驶的案外人袁某驾驶的电动自行车碰倒，后经抢救无效死亡。刘某生前住如皋市江安镇宁通居五组，位于交通事故地点东南侧，江苏江海船舶设备制造有限公司（以下简称江海公司）位于新宁路事故点西侧路北，约六七十米。
2014年1月17日，江安镇政府向如皋人社局提交工伤认定申请表，同时提交其作出的“关于刘某发生交通事故相关情况”的说明，其对刘某事故的陈述：根据家属反映并由相关法律工作者调查了解，2014年元月8日晚刘某按约去江海公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，途中遭遇车祸，经抢救无效死亡。
同日，如皋人社局受理申报，并在此后对涉案的相关事实进行调查核实。2014年3月17日，如皋人社局作出皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤认定书，对江安镇政府的申请决定不予认定工伤。
另查明，2014年1月8日上午，刘某所在的江安镇政府司法所对法律援助工作站挂牌事宜的联系对象进行了分工，分工决定由所里工作人员尤某负责联络江海公司法定代表人，并要求各人尽快联络各分工单位。但尤某表示其家离江海公司较远，且天下雨，其不想去。故确定由刘某负责联系江海公司。
另查明，徐秀梅与刘某系夫妻。江安镇政府为刘某缴纳了工伤保险。
还查明，2014年1月9日，袁某因涉嫌犯交通肇事罪被如皋市公安局刑事拘留，同年1月23日经如皋市人民检察院批准并由如皋市公安局执行逮捕。2014年4月，如皋市人民检察院以皋检检调刑诉（2014）44号起诉书指控袁某犯交通肇事罪。如皋市人民法院在审理过程中，袁某与附带民事诉讼原告人（被害人刘某的近亲属）就民事赔偿达成调解协议，并已履行，得到了被害人刘某的近亲属的谅解。2014年6月20日，如皋市人民法院作出（2014）皋刑初字第00194号刑事判决书，判决袁某犯交通肇事罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月（缓刑考验期从判决确定之日起计算）。
还查明，如皋市人民政府办公室于2007年2月5日作出皋政办发（2007）21号关于机关事业单位民间非营利组织工伤保险实施意见，该意见规定，对于如皋市行政区域内的各类机关、事业单位、民间非营利组织，依据《工伤保险条例》和《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》参加工伤保险，缴纳工伤保险费。上述单位工作人员发生工伤由如皋市劳动和社会保障局依照工伤认定的有关规定受理并认定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国工伤保险条例》第五条及相关规范性文件的规定精神，如皋人社局作为工伤保险主管部门，对其主管的行政区域内的工伤认定申请具有审查并作出认定的法定职责。
本案的争议焦点：1、如皋人社局作出的涉诉决定事实是否清楚，依据是否充分。2、如皋人社局作出的涉诉决定程序是否合法。
关于如皋人社局作出的涉诉决定事实是否清楚，依据是否充分的问题，争议主要集中在刘某是否因工作原因发生交通事故致死。刘某的工伤申请是由刘某生前所在单位江安镇政府向如皋人社局提出申报，江安镇政府在提出申报时提交一份关于刘某发生交通事故相关情况的说明，包括两个方面内容：（1）其作出的情况内容来源系根据刘某的家属反映及相关法律工作者调查了解；（2）2014年1月8日晚，刘某按约去江海公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，途中遭遇车祸后死亡。徐秀梅也在工伤认定过程中向如皋人社局举证证明，2014年1月8日晚，刘某系按照江安镇政府司法所的安排，按约去江海公司与公司法定代表人陆某甲商谈关于靖江商会法律援助工作站挂牌事宜，在回家途中发生交通事故致死，并提供了证人尤某、吴某、王某、徐某、陆某甲的证言。如皋人社局在受理江安镇政府的工伤申报后，依法进行了相关的调查，对徐秀梅提供的证人证言重新进行调查核实，并从其他机关调取了相关的证据材料。依在工伤认定程序中形成的材料，也就是如皋人社局据以作出涉诉工伤决定的证据分析：1、对于2014年1月8日晚，刘某是否系按约去江海公司与该公司陆某甲商谈靖江商会法律援助工作站挂牌事宜一事的问题，（1）徐秀梅提交的证据及如皋人社局调查的证据可证实，①2014年1月8上午江安镇政府司法所开会时对靖江商会法律援助工作站挂牌事宜进行分工，当时确定由司法所另一工作人员尤某负责联系江海公司，但尤某以路途较远及与天气原因予以拒绝，故决定改由刘某联系该公司；②江海公司法定代表人陆某甲多次陈述，在2014年1月8日前刘某曾与其联系过法律援助工作站挂牌事宜，且强调因其在市里开会，要找他只能在晚上。虽然证人在不同时间对具体细节的陈述存在些许的出入，但对于陆某甲陈述的刘某在1月8日前曾与其联系要当面商谈法律援助挂牌一事的真实性，现有的证据并不能予以否定。诉讼中，徐秀梅又提供证人熊某的调查笔录及通话清单佐证2014年1月7日16时21分时号码为（0513）87958433的固定电话（经核实为如皋市卫清农技推广服务部熊某处的电话）与手机号码为136××××2378（经核实机主是陆某甲）间有过通话的事实，再次印证刘某在1月8日前曾与陆某甲联系过一事，徐秀梅与江安镇政府主张的“按约”之说应是有可能的，且徐秀梅补充提交的该证据与如皋人社局在依职权调查取得的陆某甲的手机通话清单可相互印证。2、2014年1月8日晚，发生交通事故前刘某有无实际去过江海公司的问题，也就是说刘某是否因工作原因发生交通事故。可证明刘某在事发当晚是否到过江海公司的关键证人有该公司的门卫袁某、王某。对于刘某是否到过公司的事实，两证人的具体陈述为：①袁某在公安部门对其进行讯问时陈述2014年1月8日晚，其与妻子在厂内食堂吃饭，约在晚6时54分吃完饭。饭后与其妻子一起在门卫室看电视。而在其后如皋人社局对其调查时则陈述其妻子吃完饭先回门卫室看电视。在其去接孩子前无人到过公司。袁某对同一事情的两次陈述不同；②证人王某在公安部门调查时陈述1月8日晚六点多钟，其与袁某一起在公司食堂吃饭，饭后到传达室看电视；在如皋人社局调查时陈述当晚其先去食堂吃饭，后换袁某去食堂吃饭，袁某去吃饭后王某没再看见他。吃完饭后王某即回门卫室；此外，当晚曾有两人到过公司，一个是公司的销售人员，另一个系来找公司老板的。比较两证人的陈述，在如皋人社局作调查时证人对事实的陈述明显更为详尽。此外对于刘某当晚是否到过江海公司一事，徐秀梅、如皋人社局分别对另一证人徐某进行了调查，徐某均陈述当晚曾在公司门口遇到过刘某。比较分析证人的陈述，并综合审查如皋人社局调查核实的其他证据，可以确定的是如皋人社局在作出工伤认定时，并无充分的证据否认徐秀梅、江安镇政府主张的刘某在事发当晚系依约前去江海公司商谈法律援助事宜及刘某确曾去过该公司的可能，且在不能排除这种可能性的情况下，如皋人社局（1）未对各证人，特别是证人袁某、王某就同一事实或细节在不同的场合所作的陈述不尽相同或者说存在很大出入的情况未再作进一步调查核查；（2）工伤申报的江安镇政府在申报时所持的意见与徐秀梅的主张相同，但如皋人社局在调查核实中却未依法对申报主体就争议事实进行进一步核查；（3）刘某生前一向工作积极，对此如皋人社局也未予否认。结合事故当天上午刘某所在司法所已开会分工确定，由其负责联系江海公司陆某甲，如皋人社局未考虑工作一向积极主动的刘某是否确为商谈法律援助挂牌事宜而出现在事故现场；（4）如皋人社局未考虑在天气寒冷的冬夜，路灯不明的路段，刘某为何会在该事故地点。而且，本案确定事实的主要证据为证人证言，客观上证人证言的形成需经历感知事实、记忆和陈述三个阶段，在此过程中，证人所称的事实其实已经经过人脑的加工，不再是完全的客观事实，因而证人证言具有可塑性和易变性某加之，在社会生活中，人与人之间客观上必然存在各种各样的关系，而人的意识又受主观因素的影响，介于不同的关系，证人的主观态度可能不中立，一般情况下，证人或多或少地会站在自己的立场上，陈述与自己利益一致的当事人有利的证言。如皋人社局未综合考虑上述因素，未充分考虑各证据形成的背景或客观环境，对原告提交的证据未予采信，但又未充分阐述其认定事实的理由及对证据采信与否的依据，致涉诉决定认定事实不清，同时导致原告对其作出的不予认定决定不服，既而引发该诉讼。
关于如皋人社局作出的涉诉工伤认定程序是否合法的问题，主要争议在于对用人单位申报工伤的情形，如皋人社局受理工伤认定申请后依法是否应当通知职工予以举证。原审法院认为，法律意义上的程序是按照一定的方式、步骤和顺序做出法律决定的过程，其实质是按照一定的标准和条件做出行政行为，公平地听取有关各方的意见，在当事人可以理解或认可的情况下做出决定。理性而公正的程序是行政活动正当化的主要途径，也是行政法治保障相对人合法权益的必然要求。工伤行政确认系工伤保险主管部门在用人单位或职工（工作人员）提出申请后，对职工（工作人员）是否系因工作原因受伤作出的事实和法律上的判断。一般在用人单位向工伤保险部门申报工伤的情况下，实质意味着用人单位和职工（工作人员）对工伤的事实不存争议，这种情形下，无论是用人单位还是职工（工作人员）都会期待认为申报的工伤当然会被工伤保险部门予以确认。本案如皋人社局经对江安镇政府提交的申报材料及徐秀梅的举证材料进行调查核实后，已倾向拟作出不予认定工伤的决定，虽然，《工伤保险条例》未对由用人单位申报工伤，工伤保险主管部门须通知职工举证的事项作出明确的要求，但如皋人社局将作出的工伤决定明显对原告不利，依照程序正当原则的要求，行政机关在作出对相对人明显不利的决定前应当给相对人发表意见和为自己辩护的机会。具体到本案，如皋人社局在即将作出不予认定工伤决定前，应当告知徐秀梅可就其主张补充证据的权利，而事实上，徐秀梅就其主张在诉讼程序中确实又补充提交了证据，且证据能证明如皋人社局作出的认定事实不清。因此，如皋人社局在作出涉诉工伤决定前未告知徐秀梅举证的权利明显不符合程序正当原则的要求。
综上，如皋人社局作出的涉诉工伤决定认定事实证据不充分、程序不当，并足以影响到涉案工伤决定的公正性，依法应予撤销，如皋人社局应在进一步查明案件事实，排除争议基础上，对江安镇政府的工伤认定申请重新作出工伤认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：一、撤销如皋人社局如皋市人力资源和社会保障局作出的皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤认定书。二、如皋人社局如皋市人力资源和社会保障局于判决生效后六十日内重新作出工伤认定。
如皋人社局不服，向本院提起上诉称，其作出的工伤认定事实清楚，依据充分；其作出的工伤认定程序合法，适用法律正确。原审法院认定其作出的涉诉工伤决定认定程序不当与事实不符。请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人徐秀梅答辩称，刘某生前所从事的工作的特殊性决定了会经常出现其早起晚归甚至深夜工作，且上班时间并非均在政府机关坐班的固定时间等情形，本案中刘某发生事故即是因为其因工作需要联系相关单位法律援助挂牌等事宜而发生，上诉人在经调查后作出决定时，并无足够证据证明刘某的死亡是否与工作有关，故原审认定上诉人所作工伤认定事实不清有充分依据；原审判决认定事实清楚，证据确实，适用法律正确。请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。
被上诉人江安镇政府未有答辩意见。
在如皋人社局提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。
在本院审理过程中，如皋人社局向本院提出书面申请，要求本院依职权调取本案原审庭审笔录，如皋市人民法院（2014）皋刑初字第00194号刑事案卷，同时申请袁某、王某到庭作证陈述案情并认为属于新发生和新发现的证据。
本院经审理，对原审法院经质审举证、质证以及认证后查明的案件事实予以确认。
本院认为，徐秀梅丈夫刘某原系江安镇人民政府司法助理、社会矛盾调解中心主任、政法综治工作中心副主任。其所从事工作的特殊性决定了“上班”的特殊性，表现在：一是在单位正常上班时从事与单位工作有关的事务，而工作时间既包括正常的上班时间，亦包括了正常上班时间以后即下班后继续从事与工作有关的事务。二是下班后在非工作单位、工作场所从事与工作有关的事务。因此，认定本案中刘某是否从事与工作有关的事务必须进行综合分析判断才能得出结论。
本院注意到，本案中，江安镇政府向如皋人社局申请工伤认定表中申报的“事实”是，“根据家属反映并由相关法律工作者调查了解，2014年元月8日晚刘某按约去江海公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，途中遭遇车祸，经抢救无效死亡。”认定该“事实”的证据多为证人证言（除此外的证据为移动电话通话记录等）。而证人证言包括徐秀梅提供的证人证言，亦包括如皋人社局调查的证人证言。其中，双方各自提供的证人证言中相同的证人为王某、徐某，且均为目击证人。故该两份证人证言均系直接证据。从徐秀梅提供的证人王某、徐某的证言看，虽与如皋人社局调查的证人王某的证言、徐某的证言，属于分别在不同时间、地点针对不同调查人员作出的陈述，而部分内容确实存在差异，但主要内容均证明了刘某（因王某不认识刘某，故其仅描述了刘某的体貌特征）到过江海公司大门口的事实。而且，这两份证人证言亦与如皋人某其中陆某乙在2014年2月28日的证言中还讲到了（刘贵荣）“出事后第二天，我们厂里的销售员徐某跟我说刘某昨天还来，徐看见过的，晚上看到的，说刘某可能来找我的”的情况。虽然陆某乙的该证言系传来证据，但与直接证据王某、徐某的证人证言能够相互印证，且形成了证据锁链。
当然，本院亦注意到证人袁某的证言确实与其妻王某但袁某作为当时的肇事者、此后的犯罪嫌疑人，无论其在事发后还是在被公安机关采取强制措施后，其存在心理压力应当是不争的事实。故其针对不同调查人员所作的证言存在前后差异，且与王某的证言之间存在矛盾之处应该说是在情理之中。试想，要求一个精神处于高度紧张状态下的普通人能够完全、准确地回忆起其肇事前后的一系列事情及其过程，而不出现矛盾情形，恐怕在客观上属于勉为其难。况且，原审庭审中出庭证人所作证言亦能印证刘某到过江海公司大门口的事实。其中，出庭证人王某、袁某各自所作证言之间并不存在主要矛盾。王某的证言与到庭证人徐某的证言之间相互吻合，该两份证言与到庭证人陆某乙的证言之间亦基本一致。而且，其他出庭证人所作证言亦分别直接、间接证明了存在上述“事实”、上述事实可能发生的概率。
同时，本院还注意到，根据刘某生前一贯的工作表现，包括正常工作时间内的表现，正常工作时间以外即下班以后仍然从事与工作有关事务等表现，结合本案事发当晚，刘某是在雨停了以后离开住所外出，且有直接证据证明其到过江海公司大门口的事实，以及事发后在其身上发现的“社区服刑人员社区服务通知书”的事实看，本院认为，江安镇政府申报工伤认定申请中确认的“事实”，即“2014年元月8日晚刘某按约去江海公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象”的事实存在高度盖然性，如皋人社局提供的证人证言等证据的证明力并不能从根本上否认该事实已经发生或者发生的可能性。
关于如皋人社局在二审中申请证人到庭作证以及申请调某本院认为，根据原审卷宗材料，其中原审正卷（二）中已经存在公安机关讯问袁某，询问王某的笔录，该两份笔录内容主要反映袁某交通肇事前后的一系列行为，包括时间、地点等情况，未涉及到本案中认定“2014年元月8日晚刘某按约去江海公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象”的事实。而且，生效的如皋市人民法院（2014）皋刑初字第00194号刑事判决案卷中，王某等人的证言亦未涉及该事实。因此，如皋人社局申请要求袁某、王某到庭作证，且认为证人当庭陈述属于新发生和新发现的证据的理由，以及称上述生效刑事判决中有关法律文书可以间接证明其调查取证明效力的理由均无事实和法律依据。
综上，关于江安镇政府在工伤认定申请中确认的“2014年元月8日晚刘某按约去江海公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象”的事实，即刘某下班后从事与工作有关的事务的事实已经存在或者可能发生。如皋人社局在不予认定工伤决定书中认为江安镇政府没有充分证据证明刘某发生事故伤害原因系为江海公司建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象的理由不当。原审法院认为如皋人社局作出的工伤决定认定事实证据不充分、程序不当，并足以影响到涉案工伤决定的公正性，依法应予撤销的理由并无不妥，判决结果正确，应予维持。如皋人社局的上诉请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一四年十二月二十五日
书记员 陈文捷