辽宁省大连市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）辽02行终242号
上诉人（原审原告）大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司，住所地大连经济技术开发区东北大街104栋23-9。
法定代表人陈琦，董事长。
委托代理人胡延平，男，1962年12月9日出生，汉族，该公司工作人员，住址大连经济技术开发区。
委托代理人梁军，辽宁众义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市安全生产监督管理局，住所地大连市西岗区唐山街2-6号。
负责人刘士武，局长。
出庭负责人宋砚敏，副局长。
委托代理人张德财，该局工作人员。
委托代理人田晓亮，辽宁法大律师事务所律师。
上诉人大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司（以下简称”汇智公司”）因安全监督行政处罚决定一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2016）辽0212行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汇智公司的法定代表人陈琦及其委托代理人胡延平、梁军，被上诉人大连市安全生产监督管理局（以下简称”市安监局”）的行政负责人宋砚敏及其委托代理人张德财、田晓亮到庭参加诉讼。本案经辽宁省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。因涉及《中华人民共和国安全生产法》的法律适用问题，需送请国家安全生产监督管理总局作出解释或者确认，本案于2017年10月31日中止审理，于2018年2月27日恢复审理。本案现已审理终结。
市安监局于2016年1月27日作出（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》，该决定书认定以下事实：2015年6月9日9时30分左右，大连金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站（以下简称滨海2号泵站）发生一起造成4人死亡的较大中毒事故。市安监局接到事故报告后，于2015年6月9日，依据《辽宁省安全生产监督管理行政执法实施办法》第十四条的规定，立案调查。经调查，汇智公司于2001年5月15日在大连市工商行政管理局办理登记手续，经营范围：建设工程设计咨询、技术咨询、建设咨询及顾问服务等，施工图审查机构认定机构类别二类。汇智公司的《营业执照》、《施工图审查机构认定书》、《组织机构代码证》均在有效期内。调查组认定，汇智公司没有按照《室外排水设计规范》（GB50014-2006）对滨海2号泵站设计图纸进行审查，没有发现滨海2号泵站格栅间有毒气体监测和报警设施设计上未严格执行《室外排水设计规范》（GB50014-2006）5.1.3强制条款的设计缺陷问题，违反了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（以下简称”《施工图审查管理办法》”）第十一条规定，对事故发生负有责任。市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称”《安全生产法》”）第一百零九条”发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万以上一百万以下的罚款”的规定，对汇智公司作出罚款人民币50万元的行政处罚。
原审法院认定，2015年6月9日9时30分左右，大连市金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站发生一起较大中毒事故，事故造成4人死亡，直接经济损失388.85万元。被告市安监局接到事故报告后，向大连市人民政府、辽宁省安全生产委员会作了报告。同日，大连市人民政府成立了由市安监局任组长单位的”6.9”较大生产安全事故调查组，开展事故处置和调查。调查组进行了事故现场勘查、调查取证、应急救援评估、事故技术分析等工作，于2015年10月15日作出《大连金州新区玉华市政工程有限公司”6.9”较大中毒事故调查报告》，2015年11月23日向大连市人民政府提交《关于大连金州新区玉华市政工程有限公司”6.9”较大中毒事故结案的请示》（大安监发〔2015〕284号文件）。大连市人民政府于2015年11月26日作出《大连市人民政府关于大连金州新区玉华市政工程有限公司”6.9”较大中毒事故结案的批复》（大政〔2015〕179号文件），同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关责任人的处理意见，同意结案。2015年12月9日，被告市安监局向原告汇智公司送达《行政处罚告知书》、《听证通知书》，2016年1月4日被告组织召开了听证会，2016年1月27日被告作出（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》并送达给原告。同期，被告还对其他相关责任单位作出了行政处罚决定。另查，原告汇智公司于2001年5月15日成立，2011年12月24日，辽宁省住房和城乡建设厅为原告颁发《施工图审查机构认定书》，认定原告的审查机构类别为二类，审查范围为房屋建筑工程、市政基础设施工程，有效期至2014年12月31日。2014年4月21日，原告换发的《营业执照》登记的经营范围包括：建设工程设计咨询、技术咨询、建设咨询及顾问服务；建筑工程、市政工程（乙级施工图设计审查）。2008年12月8日，大连经济技术开发区基本建设管理中心（甲方，以下简称开发区基建中心）与原告汇智公司（乙方）签订一份《建设工程施工图审查协议书》，约定开发区基建中心委托原告对滨海2号泵站建设工程施工图提供技术性审查服务，审查主要内容包括：1.政策性审查...；2.技术性审查：（1）是否符合建设强制性标准；（2）建筑物的稳定性、安全性......。该协议书还约定，审查合格的项目向甲方提交《技术性终审意见书》、《审查合格书》等。2010年1月18日，原告向开发区基建中心提交了滨海新区地下污水泵站、2号污水泵站的《辽宁省建设工程施工图设计文件审查报告》，该报告载明”经审查，本施工图设计文件符合工程建设强制性标准，地基基础和主体结构安全，审查合格。”再查，滨海新区2号泵站位于大连金州新区滨海公园地下，于2009年5月开工建设，2009年10月建成，2013年正式投入使用。泵站为上下两层，地下一层为设备检修、巡视平台及控制间，地下二层用隔离墙分开，分为污水集水池及阀门间。该泵站的功能主要是将进入泵站的城市污水通过管网泵到1号站后，再由1号泵站泵到污水处理厂。滨海新区2号泵站由大连经济技术开发区玉华市政工程有限公司负责日常管理养护。
原审法院认为，原告是经工商行政管理部门登记许可取得《营业执照》，从事建筑工程、市政工程施工图设计审查的生产经营单位，并在对滨海新区2号泵站设计图审查过程中收取了相关费用，从事了相关经营活动，其主体符合《安全生产法》第二条关于”生产经营单位”的规定。《安全生产法》第四条规定：”生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”原告作为建筑工程、市政工程施工图设计审查单位，在从事滨海新区2号泵站施工图审查经营活动中应当严格遵守相关安全生产的法律、法规等规定。住房城乡建设部颁布的《施工图审查管理办法》第十一条规定：”审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；...（五）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。”国家标准《室外排水设计规范》（GB50014-2006）总则部分1.0.2规定”本规范适用于新建、扩建和改建的城镇、工业区和居住区的永久性的室外排水工程设计。”该规范第5.1.3条强制性条文规定”抽送产生易燃易爆和有毒有害气体的污水泵站，必须设计为单独的建筑物，并采取相应的防护措施。”条文说明部分5.1.3内容为”关于抽送产生易燃易爆和有毒有害气体的污水泵站必须设计为单独建筑物的规定，采取相应的防护措施为：...3有毒气体监测和报警设施。...”。该规范第8.2.2条规定”下列各处应设置相关监测仪表和报警装置：1排水泵站：硫化氢（H2S）浓度。...”条文说明部分8.2.2内容为”关于污水厂操作人员工作安全的监测规定。排水泵站内必须配置H2S监测仪，供监测可能产生的有害气体，并采取防患措施。泵站的格栅井下部，水泵间底部等易积聚H2S的地方，可采用移动式H2S检测仪监测，也可以安装在线式H2S检测仪及报警装置”。根据上述国家标准强制性条文的规定，原告汇智公司在施工图设计文件审查中，应当对滨海2号泵站是否配置了硫化氢等有毒气体监测和报警设施进行审查，但原告在对设计图纸进行审查时，没有发现滨海2号泵站施工图设计未严格执行《室外排水设计规范》（GB50014-2006）5.1.3强制条款的设计缺陷问题，违反了《施工图审查管理办法》第十一条规定。因此，被告认为原告的行为违反了《安全生产法》的规定，对事故发生负有责任，具有事实依据。案涉滨海2号泵站中毒事故造成4人死亡，直接经济损失388.85万元。根据国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项的规定，此次事故构成较大事故。《安全生产法》第一百零九条规定：”发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：...（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；...”被告依此规定对原告作出罚款50万元，适用法律正确。被告履行了事故报告、事故调查、事故处理以及行政处罚告知、听证、作出行政处罚决定、送达等程序，程序符合《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规的规定。综上，被告作出的（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告汇智公司的诉讼请求。
上诉人汇智公司上诉称，请求撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。主要理由是：一、上诉人不是案涉生产事故的生产经营单位。1.上诉人作为施工图审查单位，属于提供安全评价的中介服务机构，《安全生产法》及其相关法律规定并未将其纳入生产经营单位之列。2.收取费用不意味着以营利为目的，其与生产经营单位的认定之间没有任何关联。3.国务院和国家安全生产监督管理总局公布的安全生产事故调查报告中，所有涉及的设计单位均未被定性为生产经营单位，施工图审查机构与之性质相同。4.上诉人不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。该条规定的生产经营单位应指发生事故的单位。二、被上诉人适用《安全生产法》第一百零九条对上诉人作出处罚是错误的。即便上诉人存在违反《施工图审查管理办法》第十一条规定的行为，被上诉人也应按照该规章而非《安全生产法》对其进行处罚。三、上诉人履行了案涉泵站施工图的审查职责，该施工图符合国家现行规范，被上诉人认为其存在违法行为证据不足。1.《室外排水设计规范》国家标准管理组的回复函不符合该规范前言的相关规定，是无效的，不能作为证据使用。2.该回复函没有确认滨海2号泵站适用该规范第5.1.3条的规定。3.该回复函对规范第8.2.2条的回复内容是错误的。4.被上诉人无法证明其作出的《事故技术报告》具有专业技术性。5.原审法院未予采纳的《大连金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站安全设施鉴定意见》未经专业技术人员编写。
被上诉人市安监局辩称，请求驳回上诉，维持原判。主要理由是：一、上诉人属于《安全生产法》第二条规定的生产经营单位，是案涉事故的责任主体。1.根据国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）第二条的规定和全国人大法工委编写的《安全生产法释义》对生产经营单位范围的界定，上诉人作为领取工商营业执照的企业单位，应受《安全生产法》约束。2.上诉人不属于《安全生产法》第十三条规定的为安全生产提供技术、管理的机构。3.根据《辽宁省安全生产条例》第七条之规定，上诉人作为企业，在案涉工程施工图审查过程中收取费用，从事了生产经营活动。二、被诉行政处罚决定事实清楚，证据充分。上诉人未按规定对施工图进行审查，未发现并指出重大设计缺陷，对案涉事故的发生负有责任。1.上诉人的法定代表人及部分图纸审查人员在询问笔录中对其未发现并指出重大设计缺陷，工作存在过失予以了自认。2.案涉事故调查组出具的《事故调查报告》及一系列的《事故技术报告》、《事故现场勘查分析报告》等已将案涉事故的基本事实情况调查清楚，上诉人收到报告后未提出异议。3.《室外排水设计规范》国家标准管理组的回复函明确答复案涉泵站适用该规范第5.1.3条的规定，未设置有毒气体检测设备不符合规定。上诉人作为施工图审查单位，未发现并指出重大设计缺陷，对案涉事故的发生负有责任。三、被诉行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。1.案涉事故属于较大事故，被上诉人对上诉人处以50万元的罚款，符合《安全生产法》第一百零九条的规定。2.《安全生产法》第一百零九条规定的处罚对象是负有责任的生产经营单位，而非事故发生单位。3.上诉人所列举的国务院和国家安全生产监督管理总局公布的安全生产事故调查报告涉及的中介机构均为安全评价机构，而上诉人属于图纸审查单位，两者性质完全不同。4.《施工图审查管理办法》第二十四条规定的处罚是指超出范围审查、人员不符合规定、未按规定内容审查等未造成安全生产事故的一般违法行为的处罚，而本案已经发生生产事故，故应适用《安全生产法》的有关规定。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《安全生产法》第一百零九条规定，”发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：...（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；...”据此，并结合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点在于，上诉人汇智公司是否属于前述规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位。
《安全生产法》第十三条规定，”依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责。””第四章安全生产的监督管理”第六十九条规定，”承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。”第八十九条规定，”承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明的，没收违法所得；违法所得在十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”根据前述规定，承担安全评价、认证、检测、检验的机构属于安全生产的监督单位。《安全生产法》第一百零九条规定的对生产安全事故负有责任的生产经营单位，并不包括承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，国家安全生产监督管理总局在其对本院的回函中对此亦予以认可。住房和城乡建设部《施工图审查管理办法》第三条规定，”国家实施施工图设计文件（含勘察文件，以下简称施工图）审查制度。本办法所称施工图审查，是指施工图审查机构（以下简称审查机构）按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行的审查。...”第五条第二款规定：”审查机构是专门从事施工图审查业务，不以营利为目的的独立法人。”《辽宁省建设工程安全生产管理规定》第九条规定，”依法设立的施工图审查机构及其审查人员应当依照有关法律、法规、规章的规定，对施工图的结构安全和执行强制性标准的情况进行审查，并对图纸的审查质量负责。”根据前述规定，上诉人汇智公司对案涉滨海2号泵站施工图设计文件进行审查，系对案涉施工图设计文件涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容所进行的审查，属于对建设工程设计质量进行监督的重要内容。该公司不属于《安全生产法》第一百零九条规定的生产经营单位。被上诉人市安监局依照《安全生产法》第一百零九条的规定对其作出被诉行政处罚决定，适用法律错误，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销大连市旅顺口区人民法院（2016）辽0212行初28号行政判决；
二、撤销原审被告大连市安全生产监督管理局于2016年1月27日作出的（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》。
一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人大连市安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长苍琦
审判员李健
审判员胡俊杰
二○一八年三月九日
书记员刘婉余
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。