河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行终字第40号
原抗诉机关河南省平顶山市人民检察院。
上诉人（原审原告）平顶山市儒骏房地产开发有限公司。
法定代表人赵永恒。
委托代理人王继涛，河南倚天剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平顶山市国土资源局。
法定代表人梁再培。
委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
上诉人平顶山市儒骏房地产开发有限公司诉平顶山市国土资源局不履行土地登记法定职责一案，河南省平顶山市卫东区人民法院2010年5月30日作出（2010）卫行初字第46号行政判决。判决生效后，平顶山市人民检察院平检行抗（2013）1号行政抗诉书，以（2010）卫行初字第46号行政判决可能损害国家利益向平顶山市中级人民法院提出抗诉。平顶山市中级人民法院作出（2013）平行抗字第1号行政裁定书，指令卫东区人民法院另行组成合议庭进行再审，再审期间中止原判决执行。卫东区人民法院再审后于2014年4月1日作出（2013）卫行再初字第1号行政判决，平顶山市儒骏房地产开发有限公司不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平顶山市儒骏房地产开发有限公司的委托代理人王继涛，被上诉人平顶山市国土资源局的委托代理人张国强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院原一审查明，2007年9月，平顶山市国土资源局对位于文园路的一块土地使用权进行拍卖。宋国强以13762388元报价竞得土地使用权。宋国强同市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》和《补充协议》。其中补充协议第十五条规定：“由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗土地的市场价格差额补交土地使用权出让金”。平顶山市儒骏房地产开发有限公司成立后，9月10日，宋国强同市国土局签订补充条款，约定：“经双方同意，现将该土地受让人调整为平顶山市儒骏房地产开发有限公司，调整后该宗地除受让人变更外仍执行《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》的其它条款”。10月16日，儒骏公司缴纳了土地出让金13762388元。儒骏公司又向市规划局申请改变已出让土地的规划设计条件。2008年10月30日，市城市规划局做出平规函（2008）14号文件，将该宗土地规划用地性质调整为居住兼容商业用地。2009年10月21日，平顶山市政府做出平政土（2009）129号批复，同意市国土资源局报批的《关于平顶山市儒骏房地产开发有限公司改变土地使用用途的请示》，将该块土地用途由商业用地变更为商业住宅用地。根据市国土局的指定和合同的规定，儒骏公司申请对改变用途后的土地地价进行评估。平顶山市金鹰土地评估咨询有限公司接受申请对本案土地作出评估。经审查，平顶山市金鹰土地评估咨询有限公司系平顶山市区内唯一土地评估机构，其执业范围为：河南省范围内从事土地估价业务。2009年1月13日，金鹰公司作出土地估价报告，该报告估价结果称，经现场勘查和对我市地产市场进行调研，按照合理的评估原则和估价程序评出待估宗地价格为14350755元。该块土地改变土地使用条件后价格差额588367元。市国土局随后要求原告每亩补交91万元。儒骏公司认为市国土局通知内容违背了双方约定的新旧土地价格定价方法，没有法律依据，未缴纳，并于2010年3月20日和4月12日两次书面提出申请要求办理土地使用证，又于2010年4月14日向市非税收入管理局汇入新旧土地差价款588367元。市国土局对儒骏公司的上述申请没有答复。
原一审认为，平顶山市国土资源局系辖区内土地行政管理机关，其有权以招标、拍卖或协议出让等方式对国有土地使用权进行出让，并依其行政管理职权向相关当事人审查颁发《国有土地使用证》。市国土局是否应向儒骏公司办理土地使用证应以合同约定和法律、法规规定的条件为准。本案中，双方达成的合同及补充协议合法有效，双方均应遵照执行。补充协议第十五条就本案涉及的情况作了约定：由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。就土地用途和土地使用条件改变，儒骏公司的申请已获得批准。《中华人民共和国房地产管理法》第三十四条规定：国家实行房地产价格评估制度。上述土地新旧使用条件的市场价格差额的确定，应经法定的评估机构评估。平顶山市金鹰土地价格评估有限公司系合法的土地价格评估机构，本次评估又系受市国土局要求进行，对本次评估结果，市国土局未提出异议。市国土局以非合同约定的方式确定补交金额，缺乏法律依据。而且，本案儒骏公司取得土地使用权是通过竞拍方式取得，即非协议出让，市国土局以协议出让土地时定价的方法确定的价格不适用于本案。同样，诉讼中，市国土局提出的法律依据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》也不适用于本案。又经审查，被告辨称的没有正式签收原告的申请材料及土地使用权争议问题的理由均不能成立。儒骏公司已以合同约定方式缴纳了全部的土地出让金，市国土局作为合同的一方当事人，又作为土地行政管理机关，未在法定时限内办理土地使用证，迟延履行行政职责，儒骏公司要求市国土局办理土地使用证的请求正当，应予支持。儒骏公司竞拍土地系用于商业目的，市国土局的上述迟延颁证行为对儒骏公司的房地产商业开发活动造成不当影响，有可能产生一定的经济损失。但儒骏公司认为市国土局给其造成350万元经济损失，其未向本院提供充分的证据予以证明，儒骏公司的该项请求不能成立，本院不予支持。待儒骏公司有其它证据后，可另行主张。综上所述，市国土局是否履行行政职责为儒骏公司办理《国有土地使用证》均应有明确的法定事由，且应通过正当程序完成。市国土局不及时履行行政义务的理由不能成立，应及时向儒骏公司办理相关证照。儒骏公司要求市国土局赔偿经济损失证据不足，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第四项之规定，作出（2010）卫行初字第46号行政判决：一、平顶山市国土资源局于本判决生效后三十日内履行行政职责，为平顶山市儒骏房地产开发有限公司办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。二、驳回平顶山市儒骏房地产开发有限公司的其它诉讼请求。
河南省平顶山市人民检察院抗诉认为，一、原审法院认为应补交土地出让金588367元依据不足，损害了国家利益；二、损害了土地出让方的合法权利，损害了国家利益。
原审法院再审查明，2007年8月，原儒骏公司法定代表人宋国强以个人名义竞拍取得位于本市文园路的土地一块，并与市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》。2007年9月10日，宋国强与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》补充条款，将该宗土地受让人由宋国强个人调整为以宋国强为法定代表人的平顶山市儒骏房地产开发有限公司。2007年10月16日，儒骏公司交纳了合同约定的土地出让金。其后，儒骏公司申请改变土地使用用途，并获得了市政府、市规划局的批准。但在变更使用用途后，土地出让金差额计算标准上，儒骏公司与市国土局存在争议。2010年4月14日，儒骏公司向平顶山市非税收入管理局出让金账户汇入588367元，其后，以市国土局未履行法定职责向其颁发国有土地使用证，市国土局构成行政不作为为由，于2010年4月20日向卫东法院提起行政诉讼。
另，儒骏公司于2009年10月30日，向平顶山仲裁委员会就本宗土地的土地出让金调整标准申请仲裁，且已在仲裁程序中就土地价格提交鉴定申请。
原审法院经再审认为，原审原告儒骏公司向本庭提交的仲裁申请书、鉴定申请书两份证据材料（原审未提交），足以证明原审原告与原审被告就本案所涉宗地使用用途变更后应补缴的土地出让金数额存在争议，且原审原告提起原审诉讼前已就该争议提起仲裁，仲裁程序未终结。综上所述，原审原告是否满足申请原审被告颁证的条件尚不明确，原审原告起诉原审被告行政不作为理由不成立。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一项之规定，判决一、撤销本院（2010）卫行初字第46号行政判决。二、驳回原审原告平顶山市儒骏房地产开发有限公司诉讼请求。案件受理费50元，由平顶山市儒骏房地产开发有限公司负担。
上诉人平顶山市儒骏房地产开发有限公司上诉称，1、被上诉人依法应当按照平国土出（2007）21号《国有土地使用权出让合同》的内容，给上诉人办理土地使用证。2007年10月16日，上诉人已经按照平国土出（2007）21号《国有土地使用权出让合同》的规定，向被上诉人缴纳了全额的土地出让金，至此，上诉人已全部履行了自己的义务，被上诉人就应当给上诉人办理土地使用证。2、土地变更属于用地性质的变更，与办理土地使用证之间不属于同一法律关系。土地在使用过程中，变更土地的性质是上诉人按照法定程序进行的，这与给上诉人办理土地使用证不属于同一法律关系。被上诉人应当按照平国土出（2007）21号《国有土地使用权出让合同》的规定，首先给给上诉人办理土地使用证以后，就土地变更问题再对土地证进行变更登记，这跟被上诉人给上诉人办理土地使用证不属于同一法律关系。另外，一审再审中，上诉人曾向一审法院申请撤诉，但一审法院并没有依法作出是否同意撤诉的裁定。综上，一审法院再审判决，适用法律错误，审判程序违法，请求二审法院依法撤销平顶山市卫东区人民法院（2013）卫行再初字第1号行政判决，维持平顶山市卫东区人民法院（2010）卫行初字第46号行政判决。
被上诉人平顶山市国土资源局辩称，1、上诉人以挂牌出让方式取得该块土地的土地用途是商业用地，后经上诉人申请，平顶山市政府批准，该块土地改为商住用地，土地用途变更后属于协议出让，上诉人补交土地出让金应当以平顶山市人民政府地价委员会确认的地价为准，而上诉人没有按此标准缴纳，因此，我局拒绝为其办理土地证。2、双方只是对补交土地出让金的差额存在争议，我局认为补交的出让金应以市人民政府地价委员会确认的地价为准，该数额补交前拒绝为其颁证。根据双方合同的约定，颁证是以缴纳土地出让金为前提，在未足额缴纳土地出让金前不能为其颁证。请求二审法院维持一审再审判决。
二审查明的主要事实与原审法院再审查明的事实一致。
本院认为，平顶山市儒骏房地产开发有限公司与平顶山市国土资源局就本案所涉宗地使用用途变更后应补缴的土地出让金数额存在争议，平顶山市儒骏房地产开发有限公司依照双方签订的《国有土地使用权出让合同》仲裁条款，已于2009年10月30日向平顶山仲裁委员会就该宗土地的土地出让金调整标准申请仲裁，现仲裁程序未终结，上诉人平顶山市儒骏房地产开发有限公司以已向被上诉人平顶山市国土资源局缴纳了全额的土地出让金，被上诉人应当给其办理土地使用证为由起诉平顶山市国土资源局行政不作为的理由不能成立，对其诉请本院不予支持。另，本案是平顶山市人民检察院以（2010）卫行初字第46号行政判决可能损害国家利益为由，依职权按照审判监督程序提起抗诉的案件，在土地出让金数额尚未裁决、争议尚未解决的情况下，平顶山市儒骏房地产开发有限公司在一审再审中申请撤诉，不符合行政抗诉制度设置的初衷，原再审法院继续审理不违背法律规定。原审再审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由平顶山市儒骏房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 梁玉科
审判员 赵海军
审判员 赵 益
二〇一四年六月二十六日
书记员 王亚倩