内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通行初字第54号
原告内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼后旗某苏木某嘎查委员会（以下简称某嘎查委员会），住所地内蒙古自治区通辽市。
法定代表人巴根那，职务嘎查达。
委托代理人王举，通辽市148第四法律服务所法律工作者。
委托代理人刘国静，通辽市148第四法律服务所法律工作者。
委托代理人白青格勒图，男，1968年10月15日出生，蒙古族，住内蒙古自治区通辽市。
被告内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼后旗人民政府（以下简称科左后旗人民政府），住所地内蒙古自治区通辽市。
法定代表人刘士海，职务旗长。
委托代理人耿立，内蒙古双合尔律师事务所律师。
委托代理人鲍喜泉，男，1987年5月24日出生，内蒙古自治区通辽市。
被告内蒙古自治区通辽市人民政府（以下简称通辽市人民政府），住所地内蒙古自治区通辽市经济技术开发区。
法定代表人包振玉，职务市长。
委托代理人滕志强，内蒙古典鉴律师事务所律师。
委托代理人王立国，男，1983年2月13日出生，蒙古族，内蒙古自治区通辽市人民政府法制办科员。
第三人内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼后旗某苏木某嘎查委员会（以下简称某嘎查委员会），住所地内蒙古自治区通辽市。
法定代表人阿拉坦巴根，职务嘎查达。
第三人沈阳铁路局，住所地沈阳市。
法定代表人王占柱，职务局长。
委托代理人刘铁红，女，汉族，沈阳铁路局法律顾问。
委托代理人特某某都冷，男，1971年1月1日出生，蒙古族，沈阳铁路局通辽土地管理分局副局长。
原告某嘎查委员会诉被告科左后旗人民政府、通辽市人民政府、第三人某嘎查委员会、沈阳铁路局土地行政裁决一案，本院受理后，依法组成合议庭，并于2015年11月12日，开庭审理了本案。原告某嘎查委员会委托代理人王举、刘国静、白青格勒图，被告科左后旗人民政府委托代理人耿立、鲍喜泉，被告通辽市人民政府委托代理人滕志强、王立国，第三人某嘎查委员会法定代表人阿拉坦巴根，第三人沈阳铁路局委托代理人李铁红、特某某都冷到庭参加诉讼，现本案已审理完毕。
被告科左后旗人民政府于2015年5月12日作出后政决字（2015）3号《科左后旗人民政府关于某嘎查与某嘎查土地权属争议的处理决定》（以下简称后政决字（2015）3号处理决定），主要内容为：申请人某嘎查与被申请人某嘎查争议的土地，在2003年以前未出现过争议。从1956年至2003年期间，均由第三人沈阳铁路局所属的通辽铁路林业总场北胡工区在争议土地内植树造林经营管护和某嘎查及村民耕种，放牧使用。争议土地性质一直为农民集体土地，依据国家土地局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定，经旗政府研究决定如下：一、某铁路西侧现争议土地1845.7亩所有权归某苏木某嘎查集体所有；二、责成某苏木人民政府认真贯彻落实旗政府决定精神，做好群众的宣传教育工作，维护好地区的安定团结。某嘎查委员会不服该行政决定，申请复议。通辽市人民政府于2015年8月31日做出了通政复决字（2015）第40号行政复议决定书，维持科左后旗人民政府作出的《关于某嘎查与某嘎查土地权属争议的处理决定》。
原告某嘎查委员会诉称：一、被告科左后旗人民政府查明的“2003年以前对于此块土地没有争议”的事实不正确。1992年原告与某嘎查委员会分属两个苏木（镇）时发生过争端，并在实地勘察的基础上形成了一份核界协议书，此协议书可以证明争议土地所有权属于原告。二、被告科左后旗人民政府以“此块地近三十年来本小组（原告）社员一直没有利用过”来否定原告所有的事实不正确。自解放以来原告每年夏天都在放牧及种晚田，直至2003年3月将此块地转包给本村村民韩某某经营至今。且后旗法院作出的（2010）后行初字第3号行政判决书撤消了第三人某嘎查委员会所持有的《草原所有权证》，也可证明此块地的所有权属于原告。三、2004年7月某嘎查委员会与原告嘎查一组签订了一份和解协议书足以证明此地块是原告所有。且从2010年至2015年，科左后旗人民政府、通辽市政府以及通辽市中级人民法院、内蒙古自治区高级人民法院的决定和判决中都肯定了对于此块地的所有权属于原告所有的客观事实，并且给原告颁发了《集体土地所有权证》。综上，请求法院撤销后政决字（2015）3号决定书及通政复决字（2015）第40号行政复议决定书，同时判决争议土地所有权归属原告。
被告科左后旗人民政府辩称：一、被告作出的后政决字（2015）3号处理决定依据事实清楚，证据确实充分。（一）原告提出的其与某嘎查委员会1992年签署的核界协议书上没有某嘎查委员会领导和村民代表到场指届签字，也未向有关单位和社会公告，且核界协议书的现场测绘界址坐标的时间为2001年，与核界未同步进行，故该协议书不具有法律效力。（二）在某嘎查委员会的会议记录中，写明了“此块地因土质差，路途遥远等原因近三十年来本小组社员一直没有利用过”。原告证明其用过这块地的（2010）后行初字第3号行政判决书，虽撤消了某嘎查委员会的《草原所有权证》，但该证中并不包括争议地面积。二、被告所做的后政决字（2015）3号处理决定程序正当，适用法律正确。该决定依据《土地争议调查处理办法》第三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条、21条合法、合理。
被告通辽市人民政府辩称：其作出的通政复决字（2015）第40号行政复议决定书受理程序合法，复议认定事实清楚，作出决定内容适当。某嘎查委员会于2015年7月2日向市政府提出复议申请，并提交了证据材料。市政府于7月7日受理并于7月9日作出《行政复议受理通知书》（通政复受字2015第40号），7月16日向科左后旗人民政府送达《行政复议答复通知书》（通政复答字2015第40号），科左后旗人民政府在7月17日提出《行政复议答复书》，并提交了相关的证据、依据和其他有关材料。通辽市人民政府于7月17日向第三人某嘎查委员会送达了《通辽市人民政府第三人参加行政复议通知书》（通政复参字2015第40号），7月23日向沈阳铁路局送达了《通辽市人民政府第三人参加行政复议通知书》（通政复参字2015第40号）。经查，后政决字（2015）3号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故依法维持该决定。
第三人某嘎查委员会述称：本案的争议地是我嘎查的，某嘎查从未使用过。
第三人沈阳铁路局述称：一、被告认定事实错误，争议地系国有土地，归沈阳铁路局使用。争议地原为国有荒地，沈阳铁路局从1954年开始植树造林，到1978年造林结束，本争议地一直由沈阳铁路局管理和使用，按照当时沙丘荒地谁造谁有的原则，争议地应归沈阳铁路局所有。二、政府将土地确权给农村集体组织依据不足。本案涉及土地权属纠纷，应首先确定土地是国有还是集体所有。根据《宪法》第九条第一款、第十条和《土地管理法》第八条、《物权法》第四十八条等规定，荒山等自然资源不能证明属于农民集体所有的，属于国家所有。证明土地属于集体所有必须依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条，提供1950年土改分配和1962年“四固定”时的登记造册的证据，政府仅依据现在的证人证言和行政区划界限确定土地性质依据不足。三、政府适用法律错误。在争议地不能确定国有或是集体所有的情况下，适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条是适用法律错误，应适用该规定十八条，土地所有权争议不能依法证明争议地属于农民集体所有的，属于国家所有。本案政府作出的两个决定书均承认争议地含大部分林地，应按照《土地管理法》第十一条第三款规定，按《森林法》有关规定确权，应适用《林木林地权属争议处理办法》。根据该办法第十二条之规定，土改后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则，确定权属。四、政府所作行政裁决行为程序违法。科左后旗人民政府和通辽市人民政府作出的决定均承认争议地大部分为林地，但均未按林地权属争议的程序办理，属于程序违法。
根据原告的起诉理由以及被告、第三人的答辩理由，合议庭归纳本案的争议焦点为：科左后旗人民政府于2015年5月12日作出后政决字（2015）3号处理决定的合法性及通辽市人民政府于2015年8月31日做出了通政复决字（2015）第40号行政复议决定书的程序合法性。
被告科左后旗人民政府围绕争议焦点提供了份证据27份证据：1、科左后旗国土资源系统来访人员及接收信访转办单登记簿，证明案件来源。2、某嘎查委员会确权申请书；3、申请人的法定代表人身份证明及其身份证；4、2013年6月27日某苏木某嘎查的土地权属争议案件受理通知书；5、某嘎查委员会的送达回证；6、2013年6月27日某苏木某嘎查的土地权属争议案件受理告知书；7、给被申诉人送达申诉书送达回证；8被申诉方法人证明；9被申诉方答辩状；10被申诉人村民签字；11、某嘎查土地利用规划图；证明争议地归某嘎查管理使用。12、2013年8月20日对宁某的询问笔录；13、2013年8月12日对特某某的询问笔录；证明历史以来以铁路为分界线。14、2014年1月14日对赵某某的询问笔录，证明争议地历史以来由申诉方管理使用。15、2014年8月1日对和某某等4人的询问笔录，证明历史上这四个人对争议地进行过使用、管理。16朝某询问笔录；17那某某询问笔录；18、朝某等5人联名证明一份；19、马某某等5人联名证明一份；20土地权属争议现场勘测笔录；证明对现场进行测绘，双方争议土地的现状。21沈阳铁路局答辩状；22沈阳铁路局组织机构代码证、营业执照、法人证明及授权委托书；23、沈阳铁路局提供的现有宜林地野外调查记录表；24、1956-1957年造林计划表；25、工程竣工报告；证明沈阳铁路局对争议地植树造林的情况。26、后政决字（2015）3号处理决定；以上是程序和事实方面的证据。27、案件听证笔录，时间为2013年12月30日，有双方当事人的签字；决定适用的法律为《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第二十条、二十一条。
原告某嘎查委员会质证意见为对证据的合法性有异议，上述证据没有一份是原始证据，且均系与第三人某嘎查委员会有利害关系的人出具的证人证言，违背了证据适用规则，且适用法律错误，应适用国务院行政区划的法律规定。被告通辽市人民政府的质证意见对上述证据内容真实合法，确权程序正确。第三人某嘎查委员会的质证意见为无异议。第三人沈阳铁路局的质证意见为对证据1-10、21-26无异议。对证据11-20的事实认定及证明问题有异议，该证据均不是原始证据，其中8份为询问笔录，认定土地权属仅依据询问笔录不合法，且勘验笔录没有沈阳铁路局参加不能作为证据使用。
被告通辽市人民政府围绕争议焦点提供了16份证据。第一组：1、2015年7月2日原告向被告提出的复议申请；2、7月7日作出受理复议申请表；3、通政复受字（2015）第40号受理通知书；4、送达回证。第二组：5、通政复答字（2015）第40号答复通知书；6、送达回证；7、科左后旗人民政府行政复议答辩状。第三组：8、沈阳铁路局的通政复参（2015）第40号参加复议通知书1份；9、送达回证1份；10、某嘎查委员会通政复参（2015）第40号参加复议通知书；11、送达回证；12、通政复决字（2015）40号复议决定书；13-16、送达回证4份。证明市政府作出的复议决定合法。
原告某质证意见对合法性有异议，被告通辽市政府没有经过听证程序，没有审查科左后旗人民政府的证据的合法性。被告科左后旗人民政府质证意见为无异议。第三人某嘎查委员会质证意见为无异议。第三人沈阳铁路局质证意见为对程序合法性有异议，争议土地为宜林地，被告通辽市政府没有按照林地程序调查和处理。
原告围绕争议焦点提供了5份证据。第一组：1、内蒙古自治区高级人民法院（2011）内行终字第94号行政判决书，证明高院判决明确，让被告重新作出新的行政行为认定裁决及纠纷发生的时；2、科左后旗机构编制委员会后机编字（2012）8号文件，证明原告与第三人另一个嘎查村2012年决定合并，本案发生在两个村合并之前，隶属关系属于两个乡镇苏木，本案的法律应该适用国务院关于行政区域边界争议处理条例。第二组：3、1992年勘界协议，证明科左后旗人民政府所做裁决是错误的。第三组：4、集体所有权证书，该证据证明本案争议的土地应该归原告所有；5、国土资发（2014）223号公告，证明后旗国土资源局注销上级人民政府颁发的证书程序违法，且原告已就此向左中法院提起行政诉讼。
被告科左后旗人民政府质证意见为对第1份证据没有异议；对第2份证据的证明问题有异议，不能证明科左后旗人民政府对其作出的处理决定适用法律不当；对第3份证据的合法性有异议，该勘界协议书没有对方领导人和村民指界、签字，附图是时隔十年后作出，协议也为公告，程序不合法；对第4份证据的合法性有异议，该证书已被公告废止；对第5份证据的证明问题有异议，该公告是科左后旗人民政府委托科左后旗国土资源局办理的，程序上合法。被告通辽市人民政府的质证意见与被告科左后旗人民政府的质证意见一致。第三人某嘎查委员会质证意见为对第1-4份证据没有意见，对第5份证据有异议，该撤销决定是对的。第三人沈阳铁路局质证意见为对第1、2、5份证据的质证意见同科左后旗人民政府；对第3份证据真实性有异议，三方争议没有沈阳铁路局介入，不能作为证据使用。
第三人某嘎查委员会未向本院提交证据。
第三人沈阳铁路局针对争议焦点提供了15份证据。第一组证据：1、1954年6月30日《需要造林砂害调查表》摘自《1951初-1953年底主管业务类（一）》；1955年7月16日（55）工地第二三三号锦州铁路管理局函《报送1956-1957二年造林计划轮廓》；1955年6月17日报送的《1956年-1957年分年造林计划表》；1956年4月9日填报的《1957年基本建设计划申请书计划表》；《通辽铁路林场1956年度基本建设工程件名表》；《1957年基本建设计划名表》；2、1954年《通辽铁路林场》宜林地调查图表：（1）卷内目录3页；（2）某线201K-207K防砂造林位置图；3、基建造林关系文件。建设名称：某线161KM-169KM、197KM-205KM防沙林栽植材料明细：（1）详细预算汇总表（2）详细预算表（3）工程单价分析表（栽植树木）（4）工程单价分析表（固沙工作）（5）劳动力数量表（6）主要材料数量表（7）某线防沙林栽植工程设计说明书（8）工程开工报告（9）工程竣工报告；4、某站-
某站（198K＋700M-211K＋000M）铁路林地分布图；5、某线防沙造林平面设计图（1957年7月10日）；6、加盖科尔沁左翼后旗人民委员会印章的图纸。第一组证据证明50年代第三人在国有荒地上营造林木的事实，因为当时就是一个荒地，荒地归国家所有，使用权归第三人沈阳铁路局所有，铁路林场设计之初的文件，所以可以作为法律依据的。第二组证据：7、1984年通铁林《84》清表-
现有林、宜地野外调查记录表（某-某）；8、1984年某线现有林调查台账（某-某）；9、1984年调查现有林草图（某-某）；10、2004年某线森林资源调查表；11、2004年某线现有林分布图。第二组证据证明第三人几十年来占有使用管护林地的事实。第三组：12、影响树处理申请书采伐许可证，1995年1月20日；13、国有林木采伐许可证1994年3月10日。证明第三人对林地使用管护的过程，对林木进行更新换代。第四组：14、后政决字（2015）3号确权决定书；15、通政复决字（2015）38号复议决定书。证明两级政府确权和复议的程序违法。无论是确权决定书还是复议决定书都称该争议地地类是林地，但确权的程序里没有按照林权林木林地权属争议处理，林地是特殊的土地，有不同于土地确权的一般程序，就是林地确权处理程序，也有一个调解前置的程序，是由林业部门进行确权调解，整个确权的过程中是没有的。法律法规依据：《宪法》第九条第一款、第十条；《土地管理法》第八条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第四条、第十九条；《林权林木林地权属争议管理办法》第十二条；最高人民法院行政审判庭编著的《行政诉讼与土地管理法新解》第164-165页，对农村土地确定为国有有充分的论述。这组证据充分证明了农村土地所有权归国家是有充分的法律依据的。
原告某嘎查委员会质证意见为上述证据均为无效，沈阳铁路局未对争议土地进行登记，是违法使用。被告科左后旗人民政府质证意见为同意原告质证意见，沈阳铁路局的证据不能证明争议地为国有荒地，其所举证据均为单方造林记录且没有林权证，不能证明对所造林地具有合法使用权。被告通辽市人民政府的质证意见同被告科左后旗人民政府一致。第三人某嘎查委员会质证意见同被告科左后旗人民政府一致。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对被告科左后旗人民政府提交的1-10份证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，能够证明科左后旗人民政府依法了受理土地权属争议案件的事实。证据11系涂改过的证据，本院不予确认。证据12-17未附有证人的身份证明，不符合证据的基本形式，本院不予确认。证据18-19未有当事人签名或捺印以及身份证明，不符合证据的基本形式，不予确认。对证据20的真实性予以确认，但该勘界协议未有沈阳铁路局参加，不能客观真实的反映争议地的面积、四至，故合法性不予确认。对证据23-25的真实性、合法性、关联性均予以确认，能够证明沈阳铁路局对争议地植树造林的情况。证据26系本案审理的决定，不予确认。证据21、22、27系无正当理由超过法定举证期限提交的证据，不予确认。
对被告通辽市政府提交的16份证据的真实性、合法性关联性均予以确认，能够证明通辽市人民政府按照法定程序作出了行政复议决定。
对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性均予以确认，能够证明争议发生的时间以及自治区高院裁定被告科左后旗人民政府重新作出裁决的事实。证据2的真实性、合法行予以确认，但该份证据只能反映两个嘎查之间的行政区划变动，并非确认争议地适用法律的依据，故关联性不予确认。证据3为复印件，未注明出处及保管部门的签章，不符合证据的基本形式，不予确认。证据4的真实性予以确认，合法性不予确认，该集体土地所有权已被撤销。证据5的真实性、合法性、关联性均予以确认，能够证明原告曾取得了部分争议地的所有权证书后又被科左后旗国土资源局公告撤销的事实
对第三人沈阳铁路局提交的证据1-13的真实性、合法性、关联性予以确认，该份证据能够证明沈阳铁路局植树造林的事实。证据14、15系要审理的决定，不予确认。
经审理查明，原告某嘎查委员会原属科左后旗某镇管辖，第三人某嘎查委员会原属科左后旗某苏木管辖。2006年撤某苏木划入科左后旗努古斯台镇，某镇划入科左后旗某镇。2013年，从努古斯台镇划出原某苏木，从某镇划出原某镇，组建某苏木。现原告某嘎查委员会和第三人某嘎查委员会均属某苏木管辖。本案中的争议地块在历史上属于沙坨地，某铁路由此经过，为防风固沙保护铁路，沈阳铁路局通辽分局管理段在争议地内植树种林几十年之久。2003年原告某嘎查委员会将争议地中1272亩发包给本村村民使用后，引发了土地权属争议。被告科左后旗人民政府于2010年作出了后政决字（2010）1号边界纠纷处理决定。该处理决定将双方争议地（包括在本案争议地中的1000亩）以原某镇与某苏木于1992年达成的的核界协议书为准以西属于某嘎查委员会以东属于某嘎查委员会。第三人某嘎查委员会不服该决定，诉至本院。本院审理后作出（2011）通行初字第7号行政判决，维持了后政决字（2010）1号处理决定。第三人某嘎查委员会不服判决，上诉至内蒙古自治区高级人民法院。内蒙古自治区高级人民法院审理后作出了（2011）内行终字第94号行政判决，撤消了一审判决，责令科左后旗人民政府重新作出具体行政行为。2013年1月11日，被告科左后旗人民政府向原告某嘎查委员颁发了后集有（2013）第04××号《集体土地所有权证》，该所有权证的土地面积为81.37公顷（1220.55亩），其中涵盖了本案中争议地的大部分面积。2015年5月31日，第三人某嘎查委员会向被告科左后旗人民政府和科左后旗国土资源局递交了确权申请书，请求确认与原告边界之内的1553亩（包括上述《集体土地所有权证》中的1220.55亩）归其所有。科左后旗国土资源局于2013年6月27日以“土地权属争议”为案由，受理了该确权申请。在处理两个嘎查之间土地权属争议的过程中，于2014年12月9日作出了后国土资发（2014）223号公告，注销了原告某嘎查委员会持有的后集有（2013）第0483号《集体土地所有权证》。
另查明原告某嘎查委员会对科左后旗国土资源局的公告注销后集有（2013）第04××号《集体土地所有权证》的行为已于2015年11月9日向科尔沁左翼中旗人民法院提起行政诉讼。
本院认为，根据中华人民共和国国土资源部办公厅2007年2月8日作出的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按照权属争议处理问题的复函》的规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，因此，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，不能按照土地权属争议程序处理。土地所有权、使用权依法登记后，第三人对此提出异议的，可以根据《土地登记办法》的规定，向原登记机关申请更正登记或者向原登记机关的上一级机关申请行政复议，也可直接向人民法院提起行政诉讼。
本案中，原告某嘎查委员会持有的后集有（2013）第04××号《集体土地所有权证》中的81.37公顷（1220.55亩）土地大部分包含在本案的争议土地中。被告科左后旗人民政府在未撤销该《集体土地所有权证》的情况下，将具有所有权的土地，按照土地权属争议程序受理，并在确定权属争议的过程中，由其土地管理部门公告撤销该《集体土地使用权证》，属于程序违法。故后政决字（2015）3号《关于某嘎查与某嘎查土地权属争议的处理决定》应予撤销。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告科左后旗人民政府后政决字（2015）3号《关于某嘎查与某嘎查土地权属争议的处理决定》及被告通辽市人民政府通政复决字（2015）第40号行政复议决定；
二、责令被告科左后旗人民政府对原告某嘎查委员会、第三人某嘎查委员会、第三人沈阳铁路局之间的土地争议重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告科左后旗人民政府和被告通辽市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
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审 判 长 盖蓬蓬
代理审判员 白 丽
人民陪审员 肖志耕
二〇一六年二月十五日
书 记 员 陈晓龙