湖北省襄阳市襄城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）鄂襄城刑初字第00156号
公诉机关湖北省襄阳市襄城区人民检察院。
被告人向某。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2013年6月4日被襄阳市公安局襄城区分局刑事拘留，同年6月21日被取保候审。
辩护人辛玉升，湖北崇法律师事务所律师。
辩护人左某，女，系被告人向某妻子。
襄阳市襄城区人民检察院以襄城检刑诉（2013）133号起诉书指控被告人向某犯玩忽职守罪，于2013年10月17日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。襄阳市襄城区人民检察院指派检察员安铮出庭支持公诉，被告人向某及其辩护人辛玉升、左某，证人范启华到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2002年襄阳市襄城区开始进行退耕还林工程，主要由襄城区林业（特）局负责。因襄城区林业局没有能现场勘察并绘制勘察规划设计作业图（草图）和退耕还林作业设计图的人员，襄城区林业局局长陈某丙委托时任宜城市林业局林业调查规划设计队副队长的魏某（另案处理）对襄城区退耕还林工程进行作业设计（含制图），魏某又委托宜城市林业局林业调查规划设计队人员被告人向某到襄城区进行现场勘察并绘制勘察规划设计作业图（草图）。2002年初，向某同杜某、张某（二人均另案处理）接受委派后到襄城区退耕还林各申报地进行现场勘察，三人在未认真履行勘察职责的情况下，由向某绘制了勘察规划设计作业图，将不符合退耕还林政策的共计905亩土地列入了该年度退耕还林规划。后魏某按照勘察规划设计作业图绘制设计了襄城区退耕还林工程作业设计图（正式图）并制作了2002年度襄城区退耕还林作业设计逐级上报。导致国家对不符合退耕还林条件的土地发放补助，至今造成国家损失共计1579128元。具体如下：
1、2002年襄城区赵冲种蓄场为解决资金困难将该场不符合退耕还林条件的243.2亩集体林地及承包给陈某甲、韩某已种植树木的255.8亩林地，以9名职工及陈某甲、韩某的名义申报了退耕还林。襄城区林业局委派向某、杜某到现场进行了勘察，二人在现场明知该499亩林地不符合退耕还林政策，在向陈某丙汇报后，仍然由向某绘制了勘察规划设计作业图（草图）。导致了从2005年开始陈某甲领取国家发放的退耕还林粮食补助和生活补助186073元、韩某领取退耕还林粮食补助和生活补助258803.2元，赵冲种蓄场领取退耕还林粮食补助和生活补助428217.8元。
2、2002年襄城区卧龙镇白马村上报了540亩退耕还林土地，其中包含以个人名义申报的108.6亩集体荒地、74亩集体桔园。襄城区林业局委派向某、张某到现场进行了勘察，二人均未认真履行查看土地权属等职责，由向某绘制了勘察规划设计作业图（草图），将前述182.6亩规划设计为退耕还林土地。导致了从2005年开始白马村领取退耕还林粮食补助和生活补助317541.4元。
3、2002年襄城区林业局委派向某、张某对襄城区卧龙镇鄢洲村申报的退耕还林土地进行了现场勘察，二人在现场勘察中均未认真履行勘察职责，将卢某承包的49.1亩荒山、毛某承包的35.6亩旱地、刘某承包的23.4亩风景园（栀子花树）规划设计为退耕还林土地。导致了卢某从2005年至今领取粮食补助和生活补助85384.9元，毛某从2005年至今领取粮食补助和生活补助61908.4元，刘某从2005年至今领取粮食补助和生活补助40692.6元。
4、2002年襄城区林业局委派向某对襄城区卧龙镇云岫村申报的退耕还林土地进行了现场勘察，向某在现场勘察中未认真履行勘察职责，将周某承包的17.7亩茶场及荒山、张某乙、王某乙、张某丙、陈某丁、陈某戊、王某丙等人承包的共计97.6亩茶场及荒山（后均转包给刘某乙）规划设计为退耕还林土地。导致了周某从2005年至今领取粮食补助和生活补助30780.30元、刘某乙从2005年至今领取退耕还林粮食补助和生活补助169726.4元。
针对上述指控，公诉人当庭宣读并出示了证人王某等人的证言，公证书、合同、情况说明等书证，被告人向某的供述与辩解等证据，据此认定被告人向某的行为构成玩忽职守罪，提请本院依法判处。
被告人向某辩解自己到现场勾绘草图是受魏某个人邀约给魏帮忙，不是自己工作职责所在，也未受任何单位委派，与公务无关；自己到现场仅负责绘制草图，且绘制的草图符合规定，公诉机关不能证明自己有违法勾绘草图的行为；国家损失与自己的客观勘验行为无必然因果关系；自己不构成玩忽职守罪。其辩护人辩称公诉机关指控被告人向某犯玩忽职守罪事实不清，证据不足，指控罪名不能成立。被告人向某属于以个人身份给魏某帮忙，不代表任何工作单位，也与本单位工作职责无关，其不具备玩忽职守罪的主体要件；无证据证明被告人向某在其勾绘的草图中把不符合条件的地块纳入退耕还林范围，被告人向某无玩忽职守行为和主观过失；县级验收结果才是支付退耕还林补助款的直接依据，被告人向某所做外业设计与国家损失没有直接联系；应宣告被告人向某无罪。
为支持上述辩护意见，辩护人当庭提交了宜城市板桥店林业管理站出具的该站于2002年未派遣向某从事襄城区退耕还林作业设计外业绘图工作的证明、宜城市林业调查规划设计队出具的该队2006年7月抽用向某到该队工作之前无权派遣向某从事任何工作的证明等证据，并申请证人范某出庭作证。
经审理查明，2002年襄阳市襄城区开始实施退耕还林工程，当年退耕还林工程主要政策依据是《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，2002年4月11日，国务院又印发《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》规定，“实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和市（地）、县（市）政府目标责任制。……市（地）、县（市）、乡级政府也要层层落实退耕还林还草试点工作的目标和责任，实行目标管理责任制，层层签订责任状，认真进行检查和考核，确保试点工作顺利实施。”“各省（自治区、直辖市）政府根据国家核定的试点计划任务，负责编制本地区的年度计划，审批县级实施方案，报国务院有关部门备案。各地必须严格执行计划，不准随意扩大试点范围和增加面积。”“退耕还林还草要坚持政策引导和农民自愿原则，充分尊重农民的意愿。”“退耕还林还草任务完成后，由省、县两级政府组织林业、农业等有关部门专业人员，对农户退耕还林还草进行检查验收，农户凭验收卡领取粮食和现金补助，并逐级报帐。”“国务院有关部门和省、县两级政府及其有关部门，要通过自查、抽查、核查，认真落实验收工作，并将检查验收结果作为政策兑现的依据。”《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定，“坚持政策引导和农民自愿相结合，充分尊重农民的意愿”，“各省（自治区、直辖市）要依据国家退耕还林工程规划编制省级退耕还林工程规划”，“各省要根据国家下达的年度任务，……在接到计划一个月内将年度任务分解下达到各县。要组织编制县级退耕还林工程实施方案，特别是要做好乡镇作业设计，把工程任务落实到山头地块，落实到农户。”
襄阳市襄城区退耕还林工作中的具体做法是：襄阳市襄城区林业局接到国家层层下拨的辖区退耕还林计划任务后下拨至辖区各乡镇，辖区乡镇通过所属林业站通知各村申报，承包到户需退耕还林的农户向所在村委会申报后由村委会汇总至林业站，襄阳市襄城区林业局接到林业站申报后聘请具有相应资质的林业调查规划设计单位承担作业设计并形成作业设计成果。根据《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）的规定，作业设计包括外业调查和内业设计两部分，其中外业调查以作业小班进行，作业小班应在现场实测小班边界，主要调查包括：“（一）位置：记载所在乡镇（林场）、村（工区、林班）、小班；（二）权属：记载所有权、经营权、户籍、承包期；（三）地类：荒山荒地按宜林荒山荒地、宜林沙荒，坡耕地按坡度级（5-15°、16-25°、26-35°、＞35°）分别填写；（四）地形地貌：坡位、坡度、坡向、坡形、海拔；（五）植被：天然植被或覆盖农作物的类型、盖度、高度；（六）土壤：土壤类型、质地、土层厚度、土壤水分，以及土壤侵蚀类型、程度等；（七）小班立地类型和适宜的造林模式。”外业调查结束后进入内业设计，对外业调查材料进行逐项检查核对，确认图表、资料齐全、内容完整，编制退耕还林作业设计说明书并上报至襄阳市林业局，襄阳市林业局组织成立评审委员会，评审委员会出具意见后再次交由襄阳市襄城区林业局进行补充完善，然后逐级上报审批，审批通过后再由襄阳市襄城区林业局通知乡镇、村委会与退耕农户签订退耕还林合同，退耕还林农户进行补种树木后由襄阳市襄城区林业局在每年11月左右对退耕农户是否符合退耕还林补助政策、是否按照规划设计种植树木以及树木的成活率、保存率进行检查验收，验收合格后由财政部门和粮食部门分别发放钱粮补助，该粮食和生活补助发放对象仅限于承包到户纳入退耕还林规划范围的农户。
2002年，湖北省、襄阳市层层下达分配给襄阳市襄城区退耕还林任务2500亩，均为退耕还林土地。因襄阳市襄城区林业局没有能现场勘察并绘制勘察规划设计作业图（草图）和退耕还林作业设计图的人员，时任襄阳市襄城区林业局局长的陈某丙通过他人联系魏某（另案处理）对襄城区整体退耕还林工程进行作业设计，魏某又联系被告人向某到襄城区进行现场勘察并绘制设计作业图草图。2002年4月，向某与时任襄阳市襄城区卧龙镇林业站的张某（另案处理）等人到卧龙镇部分申报地进行了现场勘察，并与当时借调至襄阳市襄城区林业局工作的杜某（另案处理）到赵冲种蓄场进行了现场勘察，三人在未认真履行勘察职责的情况下由向某绘制了设计作业图草图，将不符合退耕还林政策的共计706亩土地列入了该年度退耕还林规划。后魏某制作了作业设计图及说明书并交由襄阳市襄城区林业局上报，2002年7月15日，襄阳市林业局经组织评审委员会评审，将评审意见函告襄阳市襄城区林业局，要求襄阳市襄城区林业局补充完善，其中要求“对种畜场500亩退耕还林问题，是否符合国家政策，应进一步加以核实”，襄阳市襄城区林业局仍将包含此706亩不符合退耕还林条件的2500亩土地层报审批，导致国家对不符合退耕还林条件的土地发放补助，至今造成国家损失共计119万余元。具体事实如下：
1、2002年襄城区卧龙镇白马村上报退耕还林土地，其中包含以个人名义申报的108.6亩集体荒地、74亩集体桔园。张某、向某到现场进行了勘察，二人均未认真履行勘察职责，将前述182.6亩规划设计为退耕还林土地，最终导致白马村2005年至今领取退耕还林粮食补助和生活补助30万余元。
2、2002年张某、向某对襄城区卧龙镇鄢洲村申报的退耕还林土地进行了现场勘察，二人在现场勘察中均未认真履行勘察职责，将刘某承包的23.4亩种植栀子花树的风景园规划设计为退耕还林土地。最终导致刘某从2005年至今领取粮食补助和生活补助4万余元。
3、2002年襄阳市襄城区赵冲种蓄场为解决资金困难将该场不符合退耕还林条件的集体林地以职工个人名义申报退耕还林，同时将韩某、陈某甲承包的荒山山林也一并申报，申报面积共计500亩。向某和杜某到现场进行了勘察，二人在明知该500亩林地不符合退耕还林政策的情况下，在向陈某丙汇报后仍然由向某绘制了勘察规划设计作业图（草图），最终导致赵冲种蓄场自2005年开始领取退耕还林粮食补助和生活补助42万余元、陈某甲领取退耕还林粮食补助和生活补助18万余元、韩某领取退耕还林粮食补助和生活补助25万余元。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实：
1、《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《退耕还林条例》及《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）。
2、襄阳市襄城区林业局出具的关于向某参加襄城区退耕还林工程作业设计的情况说明。载明2002年向某对襄城区退耕还林土地进行了现场勘察，并绘制了退耕还林作业设计外业图，内业编制工作由魏某完成。退耕还林工程作业设计人员的工作职责是：根据《退耕还林条例》和有关退耕还林文件精神，按照符合条件、群众自愿和适地适树的原则，区别权属，查阅合同，区分退耕地还林和荒山荒地造林不同的退耕还林类型，把年度退耕还林工程计划落实到山头地块，完成退耕还林外业绘图和内业编制工作，形成作业设计文本并上报评审。
3、证人周某的证言。证实2002年向某在襄城区退耕还林工程中进行现场勘察、绘制现场勘察规划设计图草图。
4、证人王某的证言。证实其自1998年到新集林业站工作，区划合并及更名后，其在卧龙镇林业站工作至今。襄城区自2002年开始实施退耕还林工程，当年的政策依据是中央文件和省、市文件精神。退耕还林补助对象是承包到户退耕还林的农户。程序是先由省发改委和林业局、财政厅等部门下拨退耕还林计划，林业局接到计划后下拨到乡镇政府，乡镇政府通知各村申报数目，各村农户向所在村委会申报，村委会向所在乡镇政府申报，乡镇政府通知林业局对申报农户进行勘察和规划设计，对符合政策的农户要求他们整地种植树木，同时林业局根据乡镇政府上报名单编制作业设计书后上报市主管部门评审、审批，审批后林业局安排乡镇政府、村委会与农户签订退耕还林合同，要求退耕还林农户进行补种树木，迎接检查和验收，每年11月份左右林业局进行检查、验收，合格后林业局制作退耕还林人员名单，通知财政和粮食部门按标准拨付钱粮，但荒山和荒滩每亩只一次性补助50元种苗款和劳务费。退耕还林工程要求林业局聘请有设计资质的单位和人员进行勘察和规划设计，2002年勘察和规划设计的要求是纳入规划范围内的土地必须是农民承包到户的坡耕地，勘察和规划设计人员要对勘察和规划内坡耕地是否农民承包进行询问，要如实反映勘察和规划范围内的土地现状。勘察和规划设计人员的职责是到现场实地勘察，制作规划设计外业勾绘图；询问村委会工作人员土地是否农民承包，如有异议调取土地承包合同。林业站工作人员的职责是受理村里申请，在现场勘察规划时和技术人员一起对土地使用状况进行甄别，确定补助标准；对村里上报的土地承包人核实后上报林业局，和林业局人员一起检查验收。林业局每年11月左右对农户和承包户申报林地进行检查、验收的目的是检查和验收农户是否符合退耕还林补助政策的要求，为兑现退耕还林政策提供真实的依据。内容是检查农户是否按照规划设计种植树木、种植树木的成活率和保存率。单位土地被纳入退耕还林工程规划并造林的，只能领取一次性种苗补助。2002年向某在襄城区退耕还林工程中进行了现场实地勘察，并现场绘制了规划设计外业勾绘草图。
5、证人汪某的证言。证实其自2002年3月任赵冲种蓄场支部书记至2008年8月退休。2001年区划变更后赵冲种蓄场划给襄城区管理，2002年襄城区实施退耕还林工程时为解决单位资金困难申报了500亩林地，其中243亩山林以单位九名职工个人名义申报，陈某甲、韩某承包的土地以他们个人名义申报，该500亩土地都没有耕地。当年到现场勘察规划的有姓杜的工程师和一个戴眼镜的工程师，戴眼镜的工程师对现场进行了勘察，对土地面积进行了测量，现场绘制了图纸，他们没有对地上植被和土地性质提出异议。
6、证人戚某、朱某、彭某的证言。证实2002年赵冲种蓄场申报了500亩退耕还林土地，其中243亩山林以单位九名职工个人名义申报，陈某甲、韩某承包的土地以他们个人名义申报，该500亩土地都没有耕地。
7、证人陈某甲的证言。证实其于2001年1月承包了赵冲种蓄场大约500亩山林，包括松林地和荒山，签订了承包合同，约定承包用途是种树。2002年退耕还林时其承包的107亩土地纳入规划，其承包时是赵冲种蓄场的牧草地，承包后种植了构树，没种过庄稼。退耕还林后其领取了24至25万元左右的粮食、生活补助。
8、证人韩某的证言。证实其于2000年8月17日承包了赵冲种蓄场大约200亩土地，2002年其承包的148.8亩被规划为退耕还林土地，按照要求其在承包的土地上种植了树木，从2003年开始大约领取了28万元粮食和生活补助。
9、证人黄某、喻某的证言。证实退耕还林申报程序是：接到林业部门宣传后向镇林业站申报，林业站受理后报林业局，区林业局派员实地勘察，划出需要种树的符合标准的坡耕地，被划入范围的土地承包农户按照要求植树，林业部门审查合格后按农户退耕的土地面积通知财政部门发放补贴。白马村2002年共申报了540亩左右土地，其中一组有10.6亩是村集体坟地，二组有74亩是村集体桔园，五组有81亩是村集体荒山、荒坡地，七组有17亩是村集体荒山、荒坡地，其它是村民的责任地。因张某和王某说村集体不能申报退耕还林补贴，集体土地申报时均以个人名义上报。2002年在其村现场勘察的有张某等，还有一个绘图的是从宜城来的，只勘察了一次，没有问土地权属，也没有查询土地承包合同。2003年至今白马村因182.6亩村集体土地共领取了35万左右的补助。
10、证人陈某乙的证言。证实其自2002年任鄢洲村主任，2003年任村支部书记至今。2002年鄢洲村刘某承包的23.4亩荒山被规划为退耕还林土地，当时签订的承包合同约定土地用途是植树。2002年到村里进行勘察和规划设计的人有晏某、张某和一个工程师，他们没有询问土地权属，也没有调取承包合同和土地经营权证。
11、证人刘某的证言。证实其于2000年在鄢洲村承包了大约70多亩土地，签订有承包合同，这70多亩土地本身是村集体的风景园（栀子花树），其承包后想开垦种地，但没来得及，区里让退耕还林。其承包的23.4亩土地于2002年被纳入退耕还林地，从2003年至今领取了4万多元补助。
12、同案人魏某对退耕还林具体工作程序及现场勘察规划人员职责的供述同证人王某的证言，还供述2002年襄城区进行退耕还林工程，时任襄城林业局局长的陈某丙找到时任宜城林业局造林科科长谢传明，谢传明又让其帮忙把襄城区退耕还林工程作业设计做一下，其就让向某到襄城区进行退耕还林的外业作业，其根据汇总的资料制作报告，上报申请补助。
13、同案人杜某对退耕还林具体工作程序及现场勘察规划人员职责的供述同证人王某的证言及同案人魏某的供述，还供述2002年向某到襄城区申报退耕还林工程的村进行了现场实地勘察，并在现场绘制了规划设计外业勾绘草图，然后由魏某制作了退耕还林作业设计图。其陪同向某去了鄢洲村和赵冲种蓄场。在赵冲种蓄场由种蓄场人员带其和向某去现场并指出勘察范围，向某对现场进行了勘察，一看觉得不符合退耕还林条件向某就提出了异议，其让他向陈某丙汇报，向某没说什么就勾绘了规划设计外业图，返回赵冲种蓄场办公室后向某打了个电话，然后对其说他和陈某丙联系了，随后向某带着规划设计外业图和其离开了赵冲种蓄场。
14、同案人张某对退耕还林具体工作程序及现场勘察规划人员职责的供述同证人王某的证言及同案人魏某、杜某的供述，还供述2002年向某到襄城区申报退耕还林工程的村进行了现场实地勘察，并在现场绘制了规划设计外业勾绘草图，然后由魏某制作了退耕还林作业设计图。当年其和向某一起去了白马村和鄢洲村，白马村被纳入退耕还林的土地中大面积是荒地和坟地，还有部分是桔园，不符合退耕还林政策，在现场勘察时都没有提出异议。鄢洲村申报的土地有的是茶场，其和向某在现场勘察后由向某绘制了规划设计外业勾绘草图，对土地是否符合政策要求没有提出异议。
15、公证书及随附荒山山林使用权转让合同。证实陈某甲于2001年1月1日承包赵冲种蓄场约180亩荒山山林，承包土地必须用于造林。
16、公证书及随附荒山承包合同书。证实韩某于2000年8月17日承包赵冲种蓄场荒山。
17、2002年及2003年襄城区退耕还林作业设计说明书、评审委员会意见及襄阳市林业局函。
18、襄城区卧龙镇财政所出具的退耕还林工程补助资金发放情况。
19、被告人向某对其进行了现场勘察并绘制了设计作业图草图的事实供认不讳，辩解襄城区林业局对其绘制的草图进行了修改，其没有调查土地权属和调取承包合同的职责。
本院认为，被告人向某受襄阳市襄城区林业局委托代表该局从事襄城区退耕还林外业调查工作，未认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，给国家造成直接经济损失共计119万余元，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关对其指控罪名成立。但涉案卢某、周某、刘某乙领取补助资金金额的证据不足，不予认定；涉案毛某虽于1998年7月31日承包了鄢洲村非耕地，但其与鄢洲村委会签订的合同中显示承包土地中含有旱地，该旱地是否不能纳入退耕还林范围无证据证实，不能认定毛某不能领取钱粮补助，公诉机关该项指控事实证据不足，不予支持。被告人向某及其辩护人辩称向某不具备玩忽职守罪的主体要件，且无勘察土地权属职责之观点，经查，被告人向某到襄城区参加退耕还林工程是受魏某的邀请，其接受与否并不具有强制性，但退耕还林工程作为国家主导的行政行为，具有公务性质，现场勘察和绘制设计作业图草图作为整个退耕还林工程的一个环节，同样具有公务属性，向某参与该项工作即表示接受了襄阳市襄城区林业局的委托并代表该局从事此项公务，符合渎职犯罪主体要件，同时，根据《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）的规定，外业调查以作业小班进行，需调查小班地块权属，被告人向某与张某、杜某在外业调查中并无职责上的具体分工，均负有勘察土地权属的职责，该辩解及辩护观点不能成立，不予采纳；辩称向某没有违法勾绘草图的行为之观点，经查，根据《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）的规定，外业作业小班必须到现场勘察小班边界，小班边界只能在现场完成，通过内业设计等工作不能对其面积进行扩大，本案查实的涉案作业小班地块均不符合当年退耕还林政策规定，向某在现场对小班地块进行了勾绘确认，可以认定其将不符合政策规定的土地划入规划设计草图，该辩解及辩护观点不能成立，不予采纳；辩称县级验收结果才是支付退耕还林补助款的直接依据，国家损失与向某的勘察行为无必然因果关系之观点，因退耕还林工程属于系统工程，各环节之间存在前后依存关系，国家损失与各工作环节之间存在多因一果关系，向某玩忽职守行为属于国家损失的原因之一，该辩解及辩护观点不能成立，不予采纳；综上，被告人向某及其辩护人认为向某无罪的观点无事实和法律依据，不予采纳。鉴于退耕还林工程于2002年正处于全国范围内全面实施阶段，各项政策、程序没有制定完备，《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》及《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》就县级退耕还林工作各环节的职责均没有详细具体的规定，襄城区对退耕还林工作的具体做法可大致包括以下几个环节：分配上级任务环节、农户申报环节、规划设计环节、上报审批环节、签订退耕还林合同环节、种植树木环节、检查验收环节、拨付补助环节。被告人向某所进行的外业调查仅为该工程中规划设计环节的一部分，其未按照《退耕还林还草工程县级作业设计技术规程》（试行）的规定审核承包农户和土地权属的行为虽构成犯罪，但前期的农户申报环节及随后的内业设计等一系列环节所要求的退耕农户主体及土地承包合同均能对外业调查予以制约和监督，襄阳市林业局专家评审委员会对襄城区2002年退耕还林作业设计也发现了问题并出具了实质性的意见，要求襄城区林业局进行修改和完善，但不符合退耕还林政策的土地仍通过审批并发放了补助，故被告人向某的行为对于国家损失只是直接原因之一，且所占比例较小。同时，襄城区林业局以口头方式委派工作时用语不明确，致使被告人向某对委派内容存在理解偏差，虽造成国家重大损失，但主观恶性较小，根据主客观相一致及罪责刑相一致的原则，被告人向某犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人向某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省襄阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 胡伟
审 判 员 高红
人民陪审员 方伟
二〇一四年四月二十四日
书 记 员 陈蓓