江西省湖口县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湖行初字第02-2号
原告蔡水球。
原告蔡付华。
原告蔡勇杰。
原告蔡祥初。
原告蔡盛初。
原告曹春利。
原告蔡朝阳。
原告廖四妹。
诉讼代表人蔡水球，系本案原告。
诉讼代表人蔡付华，系本案原告。
八原告委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。
八原告委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
被告湖口县发展和改革委员会。
法定代表人周晓庆，系该委员会主任。
住所地湖口县台山大道新行政大楼*楼。
委托代理人柳小波，江西天康律师事务所律师。
原告蔡水球、蔡付华、蔡勇杰、蔡祥初、蔡盛初、曹春利、蔡朝阳、廖四妹诉被告湖口县发展和改革委员会行政不作为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告蔡水球、蔡付华、蔡勇杰、蔡祥初、蔡盛初、蔡朝阳、廖四妹及八原告委托代理人裴爱英、被告湖口县发展和改革委员会的委托代理人柳小波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蔡水球等八人诉称：原告等八人均在湖口县流泗镇流泗桥社区十组有合法的承包地，2012年11月，湖口县流泗镇人民政府在未经上级部门批准的情况下擅自违法占用流泗镇流泗桥社区十组村民的部分农田、池塘及旱地（以下简称农地）。通过湖口县作出的信息公开答复，原告于2013年8月8日得知被告作出了湖发改字（2012）118号立项批复。因不服该立项批复具体行政行为，原告在法定期限内向九江市发展和改革委员会提出行政复议申请，并于2013年10月16日收到复议机关作出的复议决定，该决定驳回了原告提出的行政复议申请，并告知原告可以自收到行政复议决定之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。
原告认为，被告作出上述立项批复具体行政行为没有通知原告，没有听取原告的意见，没有将许可的内容告知原告，没有按照相关法律规定尽到相应审查义务，未履行相关法律程序，严重侵害了原告的合法权益。被告作出的具体行政行为程序、实体均违法，应依法确认违法并予以撤销。为维护原告合法权益，故诉至法院，请求依法确认被告作出的湖发改字（2012）118号立项批复的具体行政行为违法，并撤销改性批复。本案诉讼费用由被告负担。
原告为支持其诉讼请求，向本庭提交了以下证据材料：
1、蔡水球等八人身份证复印件，拟证明原告身份基本情况及主体资格。
2、流泗公路建设项目施工现场照片一张，拟证明流泗镇政府占地事实。
3、湖口县发展和改革委员会于2013年5月10日作出的信息公开答复复印件，拟证明被告答复原告立项批复事实。
4、九江市发展和改革委员会于2013年10月12日作出的九发改复决字（2012）第3号九江市发展和改革委员会行政复议决定书复印件。
对原告提交的证据1、3、4，被告均无异议；对证据2，被告表示照片在什么地方拍的、施工单位、土地承包人均不确定，对照片的三性均有异议。
被告湖口县发展和改革委员会辩称：一、原告主体资格不符，本案是立项批复，原被告之间不存在行政管理关系，不是行政行为的相对人；二、修路占农田、农地的主体不是被告；三、立项行为本身不必然导致侵占土地事实，属不确定状态；四、被告的审批符合法律规定，申请人的申请材料齐全，批复行为合理合法，建议驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其答辩观点，向本庭提交了以下证据材料：
1、流泗镇人民政府于2012年8月7日作出的泗府字（2012）42号文件《关于流大公路流泗段农村集镇公路立项的申请报告》。
2、流泗镇人民政府于2012年8月7日作出的泗府字（2012）51号文件《关于流大公路流泗段农村集镇公路改线建设的请示报告》，拟证明该立项经领导批示同意。
3、流大公路流泗段农村集镇公路改线建设预算表。
4、湖口县发展和改革委员会于2012年6月5日作出的关于流泗镇流大公路集镇范围农村公路建设项目用地预审意见。
5、建设工程规划申请书。
6、湖口县人民政府于2012年3月27日作出的（2012）第13号关于征收土地公告。
7、湖口县发展和改革委员会于2013年5月10日作出的信息公开答复复印件。
8、九江市发展和改革委员会于2013年10月12日作出的九发改复决字（2012）第3号九江市发展和改革委员会行政复议决定书复印件。
对被告提交的证据1、2、3、4、5，原告表示被告在行政复议时并未向行政复议机关提交，不能作为作出原具体行政行为合法的依据，不得作为本案证据。对证据1，原告表示该申请报告的内容不符合法律法规，根据国务院国发（2004）20号文规定，政府投资项目应有项目建议书等文件，仅凭申请报告受理无法律依据；对证据2，原告表示对合法性、证明目的有异议，被告应依法独立行使行政权，不应以县政府答复意见作为依据；对证据3，原告表示对该预算表的三性均有异议，无任何有编制的单位盖章，并非依法制作；对证据4，原告表示对合法性、证明目的有异议，流泗镇政府未经合法征收及违法占用涉案土地进行建设，该预审意见仅仅是国土资源部门对该建设项目的意见，不能证明有权征地，预审本身不合法，不能证明用地合法；对证据5，原告表示对该申请书三性均有异议，建设用地应依法取得建设用地许可，才可申请建设工程规划许可证，才能进行工程建设，流泗镇政府无建设用地规划许可，湖口县规划局也未核发许可证，不具有合法性；对证据6，原告表示对该征地公告三性均有异议，也已经向九江市中级人民法院起诉并在审理中，该公告涉及土地未经有权政府审批，公告作出时，土地尚未被征收，是违法的；对证据7，原告表示无异议；对证据8，原告表示该行政复议决定书不合法，故提起行政诉讼；
经审理查明：原告等八人均为湖口县流泗镇流泗桥社区十组村民。2012年3月27日，湖口县政府作出（2012）第13号关于征收土地公告，拟征收湖口县流泗镇流泗桥社区十组等村民小组的集体土地90亩用于公路建设。2012年8月7日，流泗镇人民政府分别向湖口县发展和改革委员会和湖口县人民政府提交泗府字（2012）42号文件《关于流大公路流泗段农村集镇公路立项的申请报告》和泗府字（2012）51号文件《关于流大公路流泗段农村集镇公路改线建设的请示报告》及流大公路流泗段农村集镇公路改线建设预算表。2012年9月14日，湖口县发展和改革委员会对该工程项目作出湖发改字（2012）118号立项批复。2012年11月，湖口县流泗镇人民政府开始占用流泗镇流泗桥社区十组村民的部分农田、池塘及旱地（以下简称农地）进行公路建设，其中包括部分原告的承包地。2013年8月8日，原告通过信息公开答复得知被告作出了湖发改字（2012）118号立项批复。因不服该立项批复具体行政行为，在法定期限内向九江市发展和改革委员会提出行政复议申请。2013年10月12日，九江市发展和改革委员会作出九发改复决字（2012）第3号九江市发展和改革委员会行政复议决定书，驳回了原告提出的行政复议申请。因不服该行政复议决定，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。湖口县流泗镇人民政府为建设公路占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续而未办理，对此，湖口县发展和改革委员会没有尽到相应审查义务，不应作出立项批复。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第十四条第三款、第十六条、第四十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告湖口县发展和改革委员会作出的（2012）118号立项批复。
本案诉讼费50元，由被告湖口县发展和改革委员会负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一份，上诉于江西省九江市中级人民法院。
审判长 徐新民
审判员 涂 强
审判员 余 斌
二〇一四年三月十二日
书记员 吴龙波