天津市滨海新区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）津0116行初285号
原告暨诉讼代表人赵树华，男，汉族，1955年10月27日出生，住天津市滨海新区。
原告赵树桐，系原告赵树华之兄，男，汉族，1949年3月7日出生，住天津市滨海新区。
原告赵淑芬，系原告赵树华之妹，女，汉族，1962年1月4日出生，住天津市滨海新区。
原告�船生，系原告赵树华之妹，女，汉族，1959年5月16日出生，住天津市滨海新区。
原告马福珍，系原告赵树华之妻，女，汉族，1959年6月24日出生，住天津市滨海新区。
原告赵树贵，系原告赵树华之兄，男，汉族，1951年2月17日出生，住天津市滨海新区。
被告天津市滨海新区新城镇人民政府，住所地天津市滨海新区新城镇新城村。
法定代表人李静，镇长。
委托代理人刘增敏，该镇政府办公室干部。
委托代理人武学文，天津勤达律师事务所律师。
原告赵树华、赵树桐、赵淑芬、赵船生、马福珍、赵树贵诉被告天津市滨海新区新城镇人民政府（以下简称新城镇政府）规划行政强制纠纷一案，于2016年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月21日受理后，于2016年11月23日向被告送达了起诉状副本及应诉�知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月30日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人赵树华，被告新城镇政府的负责人张景利及委托代理人刘增敏、武学文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2016年10月21日作出《通知》，内容为：“你处房屋经国土部2016年卫星遥感监测为违法占地，占地位置为梁子村土地，占地图斑号为98号，按照区政府关于违法用地治理工作的要求，我镇定于2016年11月15日之前完成违法用地清理任务，请在2016年11月15日前对违法占地自行拆除清理，至2016年11月15日未自行清理完毕的，相关执法部门依据法律法规将实行强制拆除，由此产生的一切后果由违法相对人自行承担。”
原告赵树华、赵树桐、赵树芬、赵船生、马福珍、赵树贵诉称，六原告系天津市滨海新区新城镇梁子村村民，共同拥有涉案加工帆布场地的合法房屋�并在此生产经营已二十余年。2016年10月21日，被告向原告赵树华发出了被诉《通知》，原告认为，被告作为政府机关应依法行政，确保六原告的合法权益，被诉《通知》实体及程序均违法，严重侵害了六原告的合法权益。请求依法撤销被告于2016年10月21日作出的《通知》。
六原告向本院提交了以下证据：
证据一、六原告及案外人文殿臣于1995年6月21日提出的《用地申请（兴办食品加工企业）》，内容为“四户合办，在小良子南地（南地楼北地东侧南曙光道北的马路东旁边沟处）建筑砖结构早点部及饭店、旅店，以解决合办几户家中人员无活干之急，并解决生活来源需要。在中梁子赵德民住宅房东南院建400平方米加工用房，用地面积：东南至沟、北西至路为界。梁子南地企业用地建筑面积820平方米，占地约为3000平方米，辅助用房根据实际需要为准。”，该申请加盖有原天津市塘沽区邓善沽乡梁子村村民委员会及原天津市塘沽区邓善沽乡人民政府建设用地管理站的印章；
证据二、视频光盘两张，证明被告于2016年11月15日拆除了涉案房屋；
证据三、2002年12月28日原告赵树华和原天津市塘沽区新城镇梁子村村民委员会签订的《协议》，该协议涉及的土地是原告申请办食品加工企业的土地，而非涉案房屋所占用的土地；
证据四、原告赵树华之父赵德民的《社员股金证》，证明赵德民是梁子村村民，六原告是本地人，使用涉案土地合法；
证据五、塘沽滨海福华饭店（福华旅店）平面示意图。
被告新城镇政府辩称，2016年5月，被告接到天津市滨海新区规划和国土资源管理局的卫星遥感照片及违章建筑的报告，显示位于梁子村中南里、大化宿舍楼道南、赵树华母亲房宅以外的土地上有违章建筑，后经调查，被告认定该建筑未办理合法审批手续，系违法建筑。被告于2016年9月23日向原告赵树华送达了《责令停止违法行为通知书》，后又于10月21日向其告知相关权利义务并送达了《通知》，告知其如不按照《通知》上载明的期限拆除，届时被告将强制拆除违章建筑。2016年11月15日，赵树华经批评教育后拒不支持拆除工作，故被告依法进行了拆除，未造成人员受伤及财产损失。被告认为，被诉《通知》为行政拆迁工作中形成的一个阶段性文件，并没有对六原告的权利义务产生任何实质性影响，不是具体行政行为，不具有可诉性。请求依法驳回六原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
一、证据：
证据一、图斑号为98号的2016年第一季度及2013年卫星遥感照片各1张，证明涉案房屋系违章建筑；
证据二、被告拍摄的照片2张，证明照片拍摄时涉案房屋的现状；
证据三、天津市滨海新区新城镇梁子村村民委员会（以下简称梁子村村委会）于2016年6月17日向被告出具的《情况说明》，内容为：“我梁子村中南里东北方向、大化宿舍楼道南，赵树华母亲房宅一处，房宅以外土地未与梁子村委会签订土地承包协议，土地所有权属于村集体。如他所提供用地申请应与镇政府强拆的地块系两个地块，此申请的内容，村里没有档案留存，只有一份2002年土地协议（附后：是悦来餐厅东侧，邮局用地西侧），还有对其用地申请的内容看，我村有所怀疑，你们请仔细斟酌。”，证明涉案房屋占用的地块与六原告主张其合法申请使用的地块系两个完全不同的地块；
证据四、被告于2016年9月23日作出的《责令停止违法通知书》；
证据五、被告于2016年11月8日制作的《关于赵树华违法用地实施助拆社会稳定风险评估报告》；
证据六、被告于2016年10月21日向原告赵树华作出的《通知》，因当时未找到赵树华，该通知于当天送达涉案建筑内的承租户；
证据七、被告工作人员向涉案建筑内的承租户送达被诉《通知》的现场照片2张；
证据八、天津市滨海新区规划和国土资源管理局于2016年12月28日出具《证明》，证明原告存在违法占地行为；
证据九、梁子村村委会出具的《情况说明》及该村电子地图截图，证明原告赵树华未就图斑98号土地向该村村委会提出用地申请，其私自建房存在违法占地建设行为。
二、依据：《中华人民共和国行政强制法》第三十五条。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：
对于六原告提交的证据，被告对证据一的真实性不�可，认为该用地申请中存在多处修改，且该申请中关于涉案加工用房部分书写的文字大小、笔墨深浅差异较大；且该申请的抬头表明申请的是兴办食品加工企业，但该申请的前半部分是关于建设早点铺、旅店，后半部分是关于兴办食品加工企业，且早点铺与食品加工企业地点不同却在同一申请中出现，存在被修改的可能；依据1993年《天津市土地管理条例》第六十二条的规定，如果六原告需要使用集体土地从事非农业生产经营活动，必须持有相关部门的批准文件，应向土地所在的农业集体组织或村民委员会提出申请，由村民代表大会或农村集体经济组织讨论通过，经乡镇人民政府同意后，由市、区县人民政府批准。而在六原告提交的该申请中，仅有原乡政府的一个科室盖章，没有乡政府盖章，也没有区县人民政府的审批手续，所以该申请不符合法律规定，没有法律�力，不能证明原告取得了涉案土地的使用权；对证据二的真实性无异议，对关联性不认可，本案被诉行政行为是《通知》而非房屋拆除行为；对证据三、证据五的关联性有异议，协议及示意图涉及的土地与涉案房屋占用的土地不同；对证据四的关联性有异议，该证据只能证明赵德民的村民资格，不代表六原告必然有土地使用权。被告虽认为证据一存在涂改的可能，但未提交证据予以证实，且其认可加盖有原乡政府建设用地管理站的公章，故本院对其上述抗辩主张不予采信，对该证据的真实性予以认定；因证据二的内容与被诉《通知》无关，证据三、证据五涉及的土地与被诉《通知》涉及的土地无关，故本院对上述证据的关联性不予认定；证据四只能证明赵德民的村民资格，无法证明六原告对涉案土地有合法使用权，故本院对该证据的证明力和关联性不予认定。
对于被告提交的证据，六原告对证据一中2016年第一季度的卫星遥感照片无异议，对2013年的卫星遥感照片称看不清，对其真实性不认可；对证据二的真实性无异议，认可系涉案房屋；对证据三的内容不认可，称六原告1995年申请建房时现任村委会的领导均未担任本村的领导，对上述情况不了解，认为因原告赵树贵起诉了被告和梁子村村委会，该村委会系出于报复出具上述情况说明；对证据四的真实性不认可，六原告称没有见过也没收到；对证据五的真实性不认可，六原告称没有见过；对证据六、证据七的真实性无异议，但认为被告未将该《通知》送达原告，而是送给了看门的老太太，其后转给原告赵树华，该送达程序不合法；对证据八不认可，认为是伪造的、后补的，不合法；对证据九中《情况说明》的内容不认可，称六原告1995年申请建房时现任村委会的领导�未担任本村的领导，对上述情况不了解，《情况说明》中称六原告占用土地没有经过批准不属实，六原告已在1995年提出了用地申请，因原告赵树贵起诉了被告，认为村委会系出于报复原告赵树贵才出具该情况说明，对电子地图截图称看不懂，不发表意见。因证据一中的卫星遥感照片系被告从天津市滨海新区规划和国土资源管理局获取的，且六原告对2016年第一季度的卫星遥感照片无异议，本院对该证据的真实性予以认定；对证据二的关联性、真实性予以认定；对证据三及证据九中的《情况说明》，六原告认可系梁子村村委会出具的，但主张系该村村委会出于报复出具的，且现任村委会领导不了解情况，内容不真实，但并未提供证据予以证明，故本院对其主张不予采信，对上述证据的真实性予以认定；证据四加盖有被告公章，确系被告作出，但被告无证据证明曾向六原告送达，故对该证据的合法性及证明目的不予采信；对证据五的关联性予以认定；对证据六、证据七的真实性予以认定；因证据九中的电子地图截图能够与被告提供的其他证据相互印证，故对该证据的真实性予以认定；因证据八系天津市滨海新区规划和国土资源管理局向被告出具的，六原告主张该证据系伪造，并未提供证据予以证明，故本院对该证据的真实性予以认定。
经审理查明，六原告系天津市滨海新区新城镇梁子村村民。1995年，六原告及案外人文殿臣共同申请在新城镇梁子村中南里东北方向、大化宿舍楼道南、赵德民住宅房东南院建400平方米加工用房，后原天津市塘沽区邓善沽乡梁子村村民委员会及原天津市塘沽区邓善沽乡人民政府建设用地管理站在该用地申请中加盖了印章。六原告自认，其1995年在涉案土地上建设了简易房，在2012、2013年左右�房屋改建为砖混结构平房7间，后于2015年10月将涉案房屋的蓝色彩钢房顶换成了红色彩钢房顶。六原告并未取得涉案房屋所占土地的土地使用权及建设、翻建涉案房屋的规划许可。
2016年6月8日，天津市滨海新区拆除违法建（构）筑物专项工作指挥部办公室向被告新城镇政府作出《关于尽快组织开展2016年新发生违法用地整改工作的通知》，告知新城镇尚有五宗需拆除清理的违法用地项目，要求被告尽快组织开展违法用地整改工作，务必于6月底前完成整改任务，其中包括涉案违法占地项目，并附有图斑号为98号的卫星遥感监测图片。2016年10月21日，被告向原告赵树华作出被诉《通知》，内容为：“你处房屋经国土部2016年卫星遥感监测为违法占地，占地位置为梁子村土地，占地图斑号为98号，按照区政府关于违法用地治理工作的要求，我镇定于2016年11月15日之前完成违法用地清理任务，请在2016年11月15日前对违法占地自行拆除清理，至2016年11月15日未自行清理完毕的，相关执法部门依据法律法规将实行强制拆除，由此产生的一切后果由违法相对人自行承担。”被告于当日将被诉《通知》送达给涉案房屋的看门人员，后其转交给原告赵树华。六原告不服，诉至本院。
另查，六原告对被诉《通知》不服，向滨海新区人民政府申请行政复议，滨海新区人民政府于2016年11月16日作出津滨政复不受决[2016]111号《行政复议申请不予受理决定书》，以被告作出的《通知》属于对已知事实的告知行为，告知行为本身并不侵犯申请人合法权益，不属于行政复议法规定的受案范围为由，决定对六原告的复议申请不予受理。
又查，2016年11月15日，被告组织人员对涉案房屋实施强制拆除。原告于2016年11月21日就该强制拆除行为诉�本院，本院已另案受理。
再查，经与案外人文殿臣（系原告赵船生之夫）了解，其自认与涉案场院的土地及场院内的建筑物等无任何关系，不主张权利。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《天津市城乡规划条例》第七十七条的规定，被告新城镇政府具有对其辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为予以处理并采取相关行政强制措施的法定职权。
《天津市土地管理条例》（1993年1月1日实施）第六十二条规定：“农村承包经营户、个体工商户、个人合伙从事非农业生产经营活动，应当利用原用宅基地；确需另外使用集体所有土地的，必须持有关部门的批准文件向土地所在地的农业集体组织或者村民委员会提出用地申请，由村民代表大会或者农村集体经济组织讨论通过，经乡、镇人民政府审查同意后，由市或者区、县人民政府批准。”在本案中，六原告提交的《用地申请（兴办食品加工企业）》仅加盖有原天津市塘沽区邓善沽乡人民政府建设土地管理站和原天津市塘沽区邓善沽乡梁子村村民委员会的印章，但六原告未能提供该申请经原乡政府审查及原天津市塘沽区人民政府审批的证据，故六原告仅提供该证据不足以证明其1995年在涉案集体土地进行建设时已获得了批准。被告提供的证据能够证明六原告并未取得涉案土地的合法使用权。《天津市城乡规划条例》第五十三条规定：“新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路、管线和城市雕塑等工程，改变建筑物外檐形式，建设单位或者个人应当向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可证。”六原告称其1995年就在涉案房屋处盖了简易房，在2012、2013年左右改建为砖混结构的房屋，2015年10月份将蓝色彩钢房顶换成了红色彩钢房顶，但其未就该翻建行为取得上述法律法规规定的城乡规划部门核发的建设工程规划许可证；且天津市滨海新区规划和国土资源管理局向被告出具的《证明》能够证实原告赵树华违建和堆料未经规划部门批准。故被告认定涉案房屋为违法占地、违法建设行为并无不当。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场�知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第三十八条规定，“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，对在乡、村庄规划区内的非法建设、违法占地行为采取行政强制的一般流程是：进行立案调查、作出责令限期改正通知书、进行催告、作出强制执行决定，作出公告通知当事人限期拆除、强制拆除。在本案中，被告未依照相关法律规定按照上述处理流程予以处理，就直接作出被诉《通知》，其行政程序违法；且被告在被诉《通知》中未援引法律条款，属法律依据不足。被告主张其在作出被诉《通知》前向原告赵树华作出了《责令停止违法行为通知书》，但被告无证据证明进行了送达，故对其该抗辩主张不予采信。因被告在作出被诉《通知》前后并未作出责令限期改正通知书及强制执行决定，《通知》中告知六原告“请在2016年11月15日前对违法占地自行拆除清理，至2016年11月15日未自行清理完毕的，相关执法部门依据法律法规将实行强制拆除”，对相对人设定了义务，且被告也系依据该《通知》对涉案房屋予以强制拆除，故该《通知》的性质应当为作出强制执行决定前的行政决定行为，被告关于“被诉《通知》为行政拆迁工作中形成的一个阶段性文件，并没有对原告的权利、义务产生任何实质性影响，不具有可诉性”的抗辩主张于法无据，本院不予采信。
因被告已经依据被诉《�知》拆除了涉案房屋，已不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告天津市滨海新区新城镇人民政府于2016年10月21日作出的《通知》违法。
案件受理费50元，由被告天津市滨海新区新城镇人民政府承担（六原告已预交本院）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 秦秀敏
人民陪审员 张彦海
人民陪审员 张永芝
二〇一七年八月十六日
法官 助理 刘清华
书 记 员 冯凯莉
附：法律释明
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有�列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。