湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017〕鄂06行终175号
上诉人（原审被告）襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府），住所地襄阳市襄城区檀溪路219号。
法定代表人郄英才，襄阳市政府代市长。
委托代理人黄力，男，襄阳市政府法制办综合科科长，代理权限为一般授权代理。
上诉人（原审第三人）襄阳市绝妙美容美发培训学校（以下简称襄阳市绝妙学校），住所地襄阳市鱼梁洲经济开发区绿洲大道。
法定代表人钱革命，襄阳市绝妙学校校长。
委托代理人张和声，湖北高见律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审原告）王桂英，女，汉族，1935年11月3日出生，住襄阳市襄城区，
委托代理人李彦林，湖北忠三（襄阳）律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
原审被告襄阳市国土资源局（以下简称襄阳市国土局），住所地襄阳市襄城区西街100号。
法定代表人王明强，襄阳市国土局局长。
委托代理人杨巍峰，男，襄阳市国土局鱼梁洲经济开发区分局工作人员，代理权限为一般授权代理。
委托代理人罗春海，湖北周成律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
上诉人襄阳市政府、襄阳市绝妙学校因被上诉人王桂英诉原审被告襄阳市国土局、襄阳市政府及原审第三人襄阳市绝妙学校撤销行政复议决定一案，不服襄阳市襄城区人民法院〔2017〕鄂06**行初7号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月24日公开开庭进行审理。上诉人襄阳市政府的委托代理人黄力，上诉人襄阳市绝妙学校的委托代理人张和声，被上诉人王桂英的委托代理人李彦林，原审被告襄阳市国土局的委托代理人杨巍峰、罗春海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1999年5月25日，原襄樊市土地管理局与襄樊市绝妙美容美发学校签订《国有土地使用权出让合同》，之后经襄樊市政府批准并下达襄政地批字（1999鱼）003号建设用地批准通知书，将位于渔梁洲开发区的11991.1平方米宗地（17.99亩）出让给绝妙美容美发学校（王金桃、王桂英）。2001年1月，原襄樊市人民政府及襄樊市国土局依据绝妙学校与王桂英签订的协议书，将土地分割后分别为其办理了登记手续并颁发了《国有土地使用权证》，王桂英登记面积为5604.3平方米，用地性质为住宅，绝妙学校土地登记面积为1589平方米，用地性质为教育。后襄阳市国土局在调查中发现上述二宗土地在登记发证过程中存在土地用途、使用年限等登记错误，遂于2015年9月向王桂英及襄阳市绝妙学校作出《更正通知》，告知双方原土地登记有误，拟办理更正登记。后王桂英不服，向湖北省国土资源厅提起行政复议申请，要求撤销对其作出的《更正通知》。2016年1月6日湖北省国土资源厅作出复议决定，以《更正通知》不属具体行政行为为由，驳回王桂英的复议申请。2016年3月31日，襄阳市国土局针对绝妙学校之前向其提出的更正登记申请及补充说明，向襄阳市绝妙学校作出《关于绝妙美容美发培训学校更正登记事项的答复意见》，内容为：贵校提交的《更正登记申请书》及《关于2015年12月17日更正登记申请书的补充说明》已收悉。2015年9月我局向贵校和王桂英送达《更正通知》后，一直积极推动相关工作，后因王桂英向省国土资源厅提起行政复议，导致更正登记相关工作暂时中止，现该行政复议已终结，对你提出的更正要求，经我局研究，现就有关问题答复如下：我局将依据《土地登记办法》相关规定办理更正登记，具体更正事项是将贵校土地用途更正为商业用地，土地使用年限更正为2039年6月30日终止。特此答复。襄阳市绝妙学校于2016年4月26日向襄阳市人民政府递交行政复议申请，将襄阳市国土局列为被申请人，其复议请求为要求确认襄阳市国土局作出的土地初始登记和更正登记行为程序违法，襄阳市政府于2016年9月18日作出襄政行复决字〔2016〕65号行政复议决定，该决定认定2001年襄阳市国土局没有为襄阳市绝妙学校的该宗土地办理设定登记，直接对土地进行分割并办理登记手续，不符合《土地登记规则》等规定，属程序违法，同时认定被申请人襄阳市国土局作出的更正登记行为并无不当，最终维持了襄阳市国土局作出的《关于绝妙美容美发培训学校更正登记事项的答复意见》。王桂英对襄阳市政府作出的襄政行复决字〔2016〕65号行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼,请求撤销该复议决定。另查明：2016年10月20日，襄阳市不动产局依据襄阳市人民政府作出的襄政行复决字〔2016〕65号行政复议决定，发布《注销公告》，对王桂英的土地使用权证进行注销，后因王桂英提出申请，襄阳市不动产局又于2016年12月2日发布《撤销公告》，撤销上述注销行为。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。襄阳市国土局作出的《关于绝妙美容美发培训学校更正登记事项的答复意见》无论是从文字表述上看还是从法律后果上分析，其实质是一种告知性质的过程性行为，是襄阳市国土局拟办理更正登记的中间环节，对更正登记的申请人及其他行政相对人权利、义务未产生实质影响，其本身不能达到“产生、变更或消灭行政法律关系”的效果，故不属于具有可诉、可复议性质的行政行为。本案襄阳市绝妙学校向襄阳市人民政府提出行政复议的请求为：要求确认襄阳市国土局作出的土地初始登记和更正登记行为程序违法，原审法院认为初始登记发生在2001年，已超过“六十日”的法定复议申请期限，而更正登记实际尚未发生，襄阳市绝妙学校向复议机关提出的二项复议申请均不符合法定的受理条件，襄阳市人民政府应当依法作出不予受理的复议决定或者在受理之后依法作出驳回襄阳市绝妙学校复议申请的决定，但其最终却作出维持答复意见的决定，该决定将答复意见等同于更正登记，并对超出复议期限的申请事项作出评判，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第九条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第（五）项、第四十八条的规定，属程序违法，依法应予撤销。王桂英虽未作为第三人的身份参与到行政复议程序中，但襄阳市人民政府作出的襄政行复决字〔2016〕65号行政复议决定书本身是一个具有可诉性质的行政行为，且复议决定中的部分内容涉及王桂英，故其具备适格的原告主体资格。关于诉讼管辖问题，原审法院认为，复议机关以复议决定的形式维持原行政行为即答复意见，王桂英将原行政行为的作出机关襄阳市国土局和复议机关襄阳市人民政府列为共同被告，并起诉至原行为作出机关所在地的基层法院并无不当。但襄阳市国土局针对襄阳市绝妙学校作出的答复意见与王桂英并无直接利害关系，对其不产生实际影响，且王桂英在诉讼中也未对原行政行为提出明确的诉讼请求，故原审法院依法驳回其对襄阳市国土局的起诉。综上，原审法院认为襄阳市人民政府作出的复议决定违反了复议程序合法性的要求，襄阳市国土局、襄阳市政府及襄阳市绝妙学校的述辩意见，缺乏法律依据，原审法院均不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第四十九条第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项、第八条之规定，判决：一、驳回王桂英对襄阳市国土资源局的起诉；二、撤销襄阳市人民政府作出的襄政行复决字〔2016〕65号行政复议决定；案件受理费50元，由襄阳市人民政府承担。
宣判后，上诉人襄阳市政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院以判决的形式驳回王桂英对襄阳市国土局起诉明显违法。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条规定“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”。一审违反了司法解释“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的明确规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定全案驳回，而非仅对被上诉人对一审被告襄阳市国土局的起诉。上诉人认为，若一审法院认定被上诉人不应当起诉一审被告襄阳市国土局，则依法应当裁定驳回起诉；若一审法院认定被上诉人仅可以起诉上诉人作出的复议决定，则一审法院无管辖权，亦应当依法裁定驳回起诉。二、本案一审违反了“一并审查”的法律规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，一审法院并没有审查原行政行为的合法性，仅对复议程序的合法性进行了审查，不符合上述法律规定。三、一审判决撤销行政复议决定，违反了“一并判决”的法律规定，且没有法律依据。本案一审判决驳回被上诉人对一审被告襄阳市国土局的起诉，但该判决并非是对原行政行为作出的判决，只对复议决定作出判决，不符合“一并作出相应判决”的法律规定。四、本案一审未处理管辖异议，属程序违法。上诉人收到一审起诉状后，依法以书面形式提出了管辖异议，而本案一审法院对上诉人提出的管辖异议，没有依法进行审查并作出处理，不符合法律规定。五、《答复意见》属具体行政行为，上诉人受理及审理程序合法。一审认为《答复意见》不是具体行政行为，而是过程性行为、中间环节等说法没有法律和事实根据。六、该案诉讼标的不可诉、一审原告的诉讼主体不适格。本案中，被上诉人的一审诉讼请求是撤销上诉人作出的襄政行复决字〔2016〕第65号《行政复议决定书》。从诉状内容看，被上诉人并不是对维持《答复意见》的复议决定不服，而是对《行政复议决定书》中非复议决定的其他内容表述不服。其诉讼请求内容不具有可诉性，依法不能提起行政诉讼。综上所述，本案一审立案、审理、判决均违反法律规定，一审判决既没有事实根据，也没有法律依据，判决结果错误。应依法予以撤销，依法改判为驳回起诉。
上诉人襄阳市绝妙学校不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人王桂英没有本案诉讼权利，不是本案适格的原告。原审判决认为“襄阳市国土局针对襄阳市绝妙学校作出的答复意见与王桂英并无直接利害关系，对其不产生实际影响。”王桂英在诉讼中未对原作出答复意见的襄阳市国土局提出诉讼请求，就是认可答复意见未侵害其合法权益，而维持答复意见的复议决定更未侵犯其合法权益。一审判决认为复议决定侵犯了王桂英的合法权益无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，王桂英没有诉权，不是本案适格原告。二、上诉人申请复议的程序合法。襄阳市国土局作出的答复意见是具体行政行为，一审判决认定为不属于可诉、可复议性质的行政行为是错误的。原审认为“初始登记发生在2001年，已超过‘六十日’的法定复议期限，而更正登记实际尚未发生，上诉人向复议机关提出的二项复议申请不符合法定的受理条件”是错误的。对襄阳市国土局初始登记错误，上诉人从知道之日起就一直要求更正登记，故上诉人申请复议均未超过法定期限。三、一审判决程序违法，适用法律错误。原审判决驳回对襄阳市国土局的起诉，违反了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第九条、第十条的规定。首先本案必须是两个被告缺一不可，一审驳回对市国土资源局的起诉，实际只有一个被告。其次，原审不审查原行政行为，只审查复议决定。最后只对复议决定作出判决，而不对原行政行为作出判决，故原判适用法律错误。被上诉人王桂英从立案时就没有对原审作出行政行为的机关提出任何诉讼请求，也没有对复议决定维持的答复意见提出撤销或违法的事实和理由。违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条、第四十九条的规定，原审应裁定驳回王桂英的起诉，故原审程序违法。综上，上诉人认为，原审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误，上诉人请求二审法院撤销襄阳市襄城区人民法院〔2017〕鄂06**行初7号行政判决，改判裁定驳回被上诉人的起诉，上诉费由被上诉人承担。
被上诉人王桂英辩称，一、原审判决认定事实正确。上诉人襄阳市政府作出的行政复议决定是可诉的，且对被上诉人王桂英的权利已经造成实际影响，该复议决定与被上诉人王桂英有直接的利害关系，襄阳市国土局下属不动产局以上诉人襄阳市政府作出的行政复议决定认定被上诉人王桂英土地证程序违法为由，注销了被上诉人王桂英的土地证。故原审法院认定被上诉人为合法主体是正确的。原审判决认定“市国土局作出的《关于绝妙美容美发培训学校更正登记事项的答复意见》（以下简称《答复意见》）不属于具有可诉、可复议性质的行政行为”正确。更正登记与《答复意见》是两个不同的行为。《答复意见》不是具体行政行为，不是其申请复议事项。从行政复议申请书内容看，襄阳市绝妙学校没有对《答复意见》提出复议；从襄阳市国土局答复书看，襄阳市国土局答复书根本没有提《答复意见》，全部是围绕《更正通知》进行答复。一审判决认定“上诉人绝妙学校向复议机关提出的两项复议申请均不符合法定受理条件，上诉人襄阳市政府最终作出维持《答复意见》的决定属于程序违法”正确。二、原审判决合法有据。一审法院因上诉人襄阳市政府作出的行政复议决定违反了复议程序合法性的要求而予以撤销正确。本案不存在管辖权异议，一审法院管辖此案合法。一审法院对复议决定和《答复意见》一并审查、一并判决合法有据。由于市政府作出维持的复议决定，被上诉人王桂英已将襄阳市国土局、襄阳市政府列为共同被告，符合司法解释第七条的规定。被上诉人王桂英至于没有对《答复意见》提出诉讼请求是因为被上诉人王桂英认为《答辩意见》不可诉，这也是当事人的权利。一审法院为了矛盾纠纷的统一解决，在审查《答复意见》的同时，对行政复议决定一并进行了审查。经过审查，《答复意见》不是具体行政行为，行政复议决定复议程序违法。一审法院在本案中一并裁判处理，符合司法解释的规定，符合共同被告制度的立法本意。综上所述，一审人民法院判决认定事实清楚，判决公正，适用法律正确，程序合法。请求二审人民法院依法维持一审判决。
原审被告襄阳市国土局未向本院提交答辩状。
经审理，二审查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十四条第一款“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告”，该条第三款“复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”以及第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，王桂英将襄阳市政府、襄阳市国土局列为共同被告并无不当，原审法院对本案具有管辖权。
襄阳市绝妙学校向襄阳市政府申请行政复议，请求确认襄阳市国土局作出的土地初始登记和更正登记行为程序违法。上述申请确认土地初始登记违法，因该登记行为发生在2001年1月，超过了提出行政复议申请的法定期限；申请确认的更正登记行为尚未发生。即襄阳市绝妙学校向复议机关提出的两项复议申请均不符合法定的受理条件，襄阳市政府应当依法作出不予受理的复议决定或者在受理之后依法作出驳回襄阳市绝妙学校复议申请的决定，但其最终却作出襄政行复决字〔2016〕第65号《行政复议决定书》，决定维持了行政复议申请人并未请求的襄阳市国土局作出的《关于绝妙美容美发培训学校更正登记事项的答复意见》（以下简称答复意见）。该答复意见系襄阳市国土局将依据《土地登记办法》相关规定办理更正登记，与该局2015年9月9日作出的《更正通知》中拟办理更正登记属同类行政行为。经审理查明，《更正通知》已被湖北省国土资源厅生效复议决定认定为属一种告知行为，是变更登记的中间环节，对申请人的权利义务未产生实质影响，其本身不能达到“产生、变更或者消灭行政法律关系”的后果，不属于复议范围。并以此驳回了申请人的行政复议申请。本案中，虽然襄阳市政府在未将被上诉人王桂英作为行政复议第三人的情况下，对超出复议期限以及复议范围的申请事项予以评判存在不当，但其最终作出的决定事项是维持襄阳市国土局作出的答复意见。因该答复意见与《更正通知》属同类行政行为，故不符合复议或者诉讼的受理条件。
原审法院作出本案判决时适用当时仍有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）的相关规定，认为复议决定违反法定程序，判决撤销“复议决定”虽无明显不当，但根据自2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，“答复意见”不符合复议或者诉讼受理条件，襄阳市政府作出的维持答复意见行政复议决定结果，亦并未侵害被上诉人王桂英的合法权益，对其权利义务不产生实质影响，应一并裁定驳回王桂英对襄阳市国土局作出的“答复意见”和襄阳市政府作出的维持答复意见行政复议决定的起诉。综上，上诉人上诉请求撤销一审判决，改判驳回王桂英的起诉的主张成立，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项、第（十）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：
一、撤销襄阳市襄城区人民法院〔2017〕鄂06**行初7号行政判决；
二、驳回被上诉人王桂英对原审被告襄阳市国土资源局和上诉人襄阳市人民政府作出的襄政行复决字〔2016〕65号行政复议决定的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王杰锋
审判员 曾建彬
审判员 杨 瑛
二〇一八年三月十二日
书记员 李玉荣