浙江省丽水市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙11行终48号上诉人（原审原告）吴伟芬，女，1964年3月15日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。委托代理人章健平，系吴伟芬丈夫，男，1960年5月2日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。上诉人（原审原告）周建军，男，1969年8月1日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。两上诉人的共同委托代理人陶松生，浙江万申佳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市国土资源局。住所地浙江省丽水市北苑路***号。法定代表人邢志行，局长。委托代理人李远强，该局政策法规处处长。委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。上诉人吴伟芬、周建军与被上诉人丽水市国土资源局土地行政处罚一案，不服丽水市莲都区人民法院（2016）浙1102行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人吴伟芬的委托代理人章健平，上诉人吴伟芬、周建军的共同委托代理人陶松生，被上诉人丽水市国土资源局的委托代理人李远强、梁娇娇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2014年11月，原告吴伟芬、周建军订立《共同开发协议书》，约定共同开发现代农业气雾栽培项目。此后，原告周建军分别与莲都区××村40余位村民签订《租田协议》、与丽水市莲都区××村村民委员会订立《协议书》，约定将莲都区××村周畈乌坛口约30亩土地用于项目开发。两原告于2014年10月17日起，在莲都区××村周畈乌坛口搭建三个球型大棚和一个金字塔形大棚，总用地面积为3893平方米，未办理用地审批手续。2015年12月7日，被告以非法占用土地为由予以立案。经听证后，被告于2016年2月26日作出丽土资罚字［2015］1号《行政处罚决定书》，决定没收在非法占用的3893平方米土地上新建的建筑占地面积为3893平方米建筑物和其他设施，并对非法占用3893平方米土地的行为处以每平方米20元的罚款，计人民币77860元。原告不服，遂提起行政诉讼。原审另查明，2011年1月7日浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》批准文号：浙土字A［2010］-0335，同意案涉地块农用地转建设项目用地。丽水市人民政府于2011年4月2日作出［2011］第5号《征收土地方案公告》。丽水市国土资源局于2011年4月2日作出［2011］5号《征地补偿安置方案公告》,并支付预付征地款1773万元。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款及《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发［2014］127号“二、积极支持设施农业发展用地（一）设施农业用地按农用地管理”中规定，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，设施农业用地性质属于农用地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定，在“农用地转用批准后满两年”、“未实施具体征地或用地行为的”的情况下，“批准文件自动失效”。原告主张建造大棚用地系设施农业用地。经查明，浙江省人民政府于2011年1月7日批准涉案地块农转用，丽水市人民政府、丽水市国土资源局于2011年4月2日分别发布《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》，并预付征地款1773万元。故案涉地块在农转用批准后，相关行政机关已在两年内实施具体征地行为，案涉地块为建设用地。故原告主张案涉地块仍为农业用地,大棚用地为设施农业用地的观点，没有事实依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条规定，任何单位和个人建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。原告吴伟芬与周建军签订《共同开发协议书》后，未经批准用地，擅自建造大棚，系非法占用土地的行为；被告作为土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条等规定，作出没收建筑物并处罚款的处罚，符合法律规定，本院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吴伟芬、周建军的诉讼请求。上诉人吴伟芬、周建军上诉的请求是：一、撤销原审判决；二、撤销被诉处罚决定。理由为：一、温室大棚所占土地属于农业用地，原审认定错误。《土地属村集体所有土地的证明》可以证明××村周畈乌坛口的土地属村集体所有，不属于国有建设用地。《协议书》、《租田协议》可以证明上诉人的农业设施用地来源合法。从丽水市国土资源莲都区分局图库调取的《莲都区××村周畈温室大棚土地利用现状局部图》可以证明为农用地。二、提起行政诉讼后，被上诉人伪造了三份证据，其中《土地利用现状图》是判别土地类型的关键证据。三、温室大棚用地与“城西锦鲤鱼养殖场”在相同区域，相同的土地类型，均为××村集体所有，并非建设用地。四、《浙江省建设用地审批意见书》已经失效。五、《征收土地方案公告》已经失效。政府只预付了45%的土地款，根据《浙江省实施办法》第二十二条的规定，征用土地的各项补偿，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。六、××村周畈被征用土地，村集体收回交农民耕种合法。土地管理法第三十七条规定，非农建设占用耕地，连续两年未使用的，应交由集体经济组织恢复耕种，××村是土地的所有权人，出租给上诉人，他人无权干涉。七、政府强拆行为违法。强制拆除期限未到，未申请法院强制执行，被上诉人即自行组织人员强制拆除温室大棚，属严重违法。八、行政违法行为造成损失，应当赔偿。被上诉人在执行国家土地征收法律、法规、政策存在违法、失职或渎职行为，造成的损失应当追究责任，给农民造成的损失应当赔偿。被上诉人未提交书面答辩意见，当庭答辩称：本案的双方争议的焦点是建设用地还是农业用地。答辩人认为是建设用地。村集体不能证明土地的性质，租田协议中没有看到有白云街道的证明，只有××村委会。土地的性质要看省政府的征地批复，且有数据库可查。上诉人提出的球型大棚及锦鲤鱼养殖场问题不是本案的审理范围。建设用地批文下发两年后并没有失效，因为下发后有公告及支付预付款。对于上诉人的第七、八两点理由，也不属于本案审理范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方均未提交新的证据。二审查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。本院认为，本案审理的是被诉行政处罚决定的合法性问题，强拆行为是否合法以及是否赔偿并不属于本案审理范围。上诉人经本院当庭对其释明后亦已明确撤回该两点上诉理由。本院认为，涉案的土地已经于2011年1月7日经浙江省人民政府浙土字A［2010］-0335号《浙江省建设用地审批意见书》批准同意征收并转为建设用地，并且丽水市政府于2011年4月2日对征地决定进行了公告，并预付了部分征地款，因此，不存在农用地转用批准后满两年未实施具体征地而导致批准文件自动失效的情形。原告主张案涉地块仍为农业用地,大棚用地为设施农业用地的上诉理由缺乏法律与事实依据，本院不予支持。此外，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定，使用国有土地应当依法提出申请，上诉人未经审批，擅自在国有土地上搭建大棚的行为即构成非法占地。综上，上诉人未经审批在国有土地上建设大棚的行为构成违法占地，被上诉人依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出没收涉案建筑物及罚款的处罚决定，并无不当。至于上诉人所主张的“城西锦鲤鱼养殖场”在相同区域却不同处理的问题，本案审理的是上诉人的球型大棚是否违法占地，处罚是否合法的问题，“城西锦鲤鱼养殖场”不属于本案审理范围，本院不予评判，且“城西锦鲤鱼养殖场”是否存在违法用地也不影响对本案事实性质处理合法性的认定。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴伟芬、周建军负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱建民审 判 员  梅剑文代理审判员  季芳萍二〇一七年八月九日代书 记员  吴美珠