重庆市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2016）渝02行终219号上诉人（原审原告）汪继华，女，1969年1月2日出生，汉族，住重庆市。委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师，特别授权。被上诉人（原审被告）梁平县环境保护局，地址重庆市梁平县梁山街道双桂路530号，组织机构代码00865291-9。法定代表人伍元中，局长。委托代理人张钊，副局长。委托代理人乔春长，重庆索通（万州）律师事务所律师。上诉人汪继华诉被上诉人梁平县环境保护局（以下简称梁平县环保局）不履行法定职责一案，汪继华不服重庆市万州区人民法院（2015）万法环行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月19日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月1日公开开庭审理了本案，上诉人汪继华及其代理人资云峰，被上诉人梁平县环保局委托代理人张钊、乔春长到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，梁平县屏锦镇和睦村中小企业创业园内主要有重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司、重庆杰瑞装饰工程有限公司、梁平县鸿运机械加工厂、重庆市迎博套装门有限公司、重庆锦兴包装有限公司、梁平县君豪家具厂、梁平县蒋勇纸筒加工厂、梁平县秦氏纸制品有限公司、梁平县屏锦镇双龙包装有限公司等约十家企业。2015年1月8日，梁平县环境保护局分别对重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司未进行环境影响评价、环境保护设施未建成主体工程投入使用的环境违法行为，作出梁环违改字（2015）02号、03号责令改正违法行为决定书，责令停止生产，补办环保手续。同年7月7日，汪继华以屏锦镇和睦村中小企业创业园内企业未进行环境影响评价，无证排污等环境违法行为向梁平县环境保护局寄出《环境违法行为查处申请书》，希望履行立案查处法定职责，并向申请人反馈相关信息。7月8日，梁平环保局以重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司未报批环境影响评价文件擅自开工建设，环境保护设施未建成并验收合格前，主体工程投入生产为由，作出梁环罚字（2015）36号、37号行政处罚决定书，分别处罚款壹万元。2015年7月24日，梁平县环境保护局又对重庆杰瑞装饰工程有限公司、梁平县鸿运机械加工厂、重庆市迎博套装门有限公司、重庆锦兴包装有限公司四家企业以未进行环境影响评价、未办理环保审批手续、环境保护设施未经验收主体工程投入使用为由，分别作出了梁环违改字（2015）17号、18号、19号、20号责令改正违法行为决定书，责令四家企业立即停止生产，补办环保手续。对梁平县君豪家具厂、梁平县蒋勇纸筒加工厂、梁平县秦氏纸制品有限公司未发现环境违法行为。同日，梁平县环境保护局作出《关于对汪继华的回复》，并按申请书投递信封上的名称送达到梁平县君豪家具厂，但该厂无人签收。原审法院认为，保护环境是我国的基本国策,《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”据此，梁平县环境保护局对梁平县的环境保护负有法定监管职责，梁平县屏锦镇和睦村中小企业创业园内的企业属其环境保护监管对象。梁平县环境保护局在汪继华提交《环境违法行为查处申请书》前或后，已按行政程序对创业园内环境违法企业作出了责令改正违法行为决定书或行政处罚决定书，虽然汪继华诉称作出的责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书未提交现场调查笔录、现场监察记录单，作出后未付诸实际实施的理由，但现场调查笔录、现场监察记录单是梁平县环境保护局作出行政行为的合法性、适当性的依据；责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书未实际实施是尚未生效，而不能强制执行。对梁平县环境保护局《关于对汪继华的回复》是否送达给汪继华，因其地址与公司所在地明显不一致，梁平县环境保护局的送达并无不当，该回复是向申请人的信息反馈，不能否定梁平县环境保护局的行政作为。其次，梁平县环境保护局也无直接对企业关停的法定职权。综上，梁平县环境保护局在本案中履行了法定职责，汪继华诉请确认其不履行法定职责的行为违法，判令其对屏锦镇中小企业创业园内所有违法企业进行关停的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回汪继华的诉讼请求。汪继华上诉称，1、原审认定梁平县环保局已履行了法定职责，事实认定错误。梁平县环保局所作出的行政处罚、责令改正违法行为决定书，均不是在汪继华申请查出违法行为申请书提交后两个月内作出，且现场调查笔录、检测记录单均未在法庭举示，故无法认定其依据客观事实作出了正确的行政处罚或处理决定。（2015）02、03号责令改正违法行为决定书系2015年1月8日作出，4月8日即应生效，但梁平县环境保护局并未申请法院强制执行，足以证明其并未履行法定职责。2、原审认定梁平县环保局已向汪继华送达了《关于对汪继华〈环境违法行为查处申请书〉的回复》错误。查处申请书留有汪继华本人手机号码，梁平县环保局未电话联系送达不当；邮局单据无邮寄戳章，不能证明已邮寄。3、梁平县环保局对企业有直接关停的职权，原审认定不当。4、原审实体内容没有适用法律规定错误。综上，梁平县环境保护局负有环境监察职责而未履行，故其不履行法定职责的不作为行为成立。请求撤销原审，予以改判或发回重审。梁平县环保局辩称，其在收到汪继华查处申请后，于2015年7月24日对排污企业分别作出了梁环违改字（2015）17号、18号、19号、20号责令改正违法行为决定书，并非汪继华上诉主张的不作为。因汪继华起诉本案诉求是履行法定职责，故行政行为的合法性、适当性不是本案审查范围，因此，梁平县环保局无需举示现场调查笔录、监察记录单等以证明行政决定的合法性。2015年1月8日作出的（2015）02、03号责令改正违法行为决定书，根据事后对两家企业的督察情况，亦分别作出了处罚决定，且两企业已缴纳罚款，现已拆除，梁平县环保局已履行了相应的职责。对于汪继华查处申请的书面回复，因为汪继华邮寄申请时快递单上的地址和单位名称明显不一致，梁平县环境保护局按投寄单上的单位名称送达至家俱厂并无不当，且该送达与否，不能否定履职行为。综上，原审事实认定清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人梁平县环保局在法定期限内向原审法院提交了以下证据：1、梁平县环境保护局组织机构代码证、法定代表身份证明，证明被告具有合法的诉讼主体资格；2、梁环违改字（2015）02号、03号、17号、18号、19号、20号梁平县环境保护局责令改正违法行为决定书，证明对重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司等六家企业以责令改正违法行为的方式履行了环境监察职责。3、梁环罚字（2015）36号、37号梁平县环境保护局行政处罚决定书，证明对重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司作出了行政处罚，履行了法定职责。上诉人汪继华当庭举示了以下证据：1、汪继华身份证，证明主体情况；2、照片四张，证明污染状况；3、《环境违法行为查处申请书》、快递投递查询依据，证明向梁平县环保局申请履行法定职责的事实。原审法院依法调取了以下证据：梁平县屏锦镇人民政府关于梁平县蒋勇纸筒加工厂和梁平县屏锦镇双龙包装有限公司情况说明的函。经庭审质证，上诉人汪继华对被上诉人梁平县环保局原审举示证据发表质证意见：主体方面的证据无异议；对梁环违改字（2015）02号、03号责令改正违法行为决定书，作出时间为2015年1月，与查处申请的时间无关联；梁环罚字（2015）36号、37号行政处罚决定书未申请执行，无实际法律效果；对梁环违改字（2015）17号、18号、19号、20号责令改正违法行为决定书，不具有合法性，是为应诉而作的决定，不能证明履行了法定职责。梁平县屏锦镇人民政府《关于梁平县蒋勇纸筒加工厂和梁平县屏锦镇双龙包装有限公司情况说明的函》，超过举证期限，不具有真实性，应不予认定。梁平县环保局质证意见：对汪继华主体证据无异议；证明污染事实的证据无异议；《环境违法行为查处申请书》收到，但其寄出的地址是重庆市渝北区邮政储蓄，而公司名称又是重庆市梁平县君豪家具厂，该局只好按梁平县君豪家具厂地址进行送达，但该厂无人签收。梁平县屏锦镇人民政府《关于梁平县蒋勇纸筒加工厂和梁平县屏锦镇双龙包装有限公司情况说明的函》系法院调取，证明梁平县蒋勇纸筒加工厂与梁平县屏锦镇双龙包装有限公司的区别，无异议。原审法院对上述证据认证如下：梁环违改字（2015）02号、03号责令改正违法行为决定书，作出时间为2015年1月8日，而汪继华是在2015年7月7日才寄出《环境违法行为查处申请书》，由此证明梁平县环保局是在履行日常的行政管理职责，与本案有关联，应予以认定；梁环罚字（2015）36号、37号行政处罚决定书在2015年7月8日作出，至开庭之日仍未生效，汪继华的质证理由不成立；梁环违改字（2015）17号、18号、19号、20号责令改正违法行为决定书，是梁平县环保局作为环保行政机关在行政管理中按行政程序作出的行政决定，而汪继华不是行政行为的相对人，其质证理由不成立。梁平县环保局举示的证据均与本案相关联，真实，合法，可以作为证据使用。对梁平县屏锦镇人民政府《关于梁平县蒋勇纸筒加工厂和梁平县屏锦镇双龙包装有限公司情况说明的函》，系庭审中，汪继华提出有两个蒋勇加工纸筒的企业，法院向相关行政机关去函核实的回复，非梁平县环保局举证，该回函说明了梁平县屏锦镇双龙包装有限公司的法定代表人为蒋勇，并非汪继华在庭审中陈述的两个蒋勇纸筒加工厂，该证据应予以认定。前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。本院查明事实与原审法院查明事实无异。本院认为，汪继华主张梁平县屏锦镇中小企业创业园内部分企业违法排污，给其开办的家俱厂造成重大污染，无法继续生产，书面要求梁平县环保局予以查处。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，梁平县环保局作为环境保护主管部门，对此事项负有查处的法定职责。从梁平县环保局原审举示证据看，2015年1月8日，梁平县环保局对屏锦镇创业园区进行了现场检查，对存在环境违法行为的重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司分别作出了梁环违改字〔2015〕02、03号责令改正违法行为决定书，责令两家公司立即停止生产、补办环保手续。2015年7月8日，因重庆市竹海新能源开发有限公司、重庆拾鑫商贸有限公司未按规定报批环境影响评价文书擅自开工建设，且在环境保护设施未建成并验收合格前，主体工程投入生产，梁平县环保局分别作出梁环罚字〔2015〕36、37号行政处罚决定书。2015年7月24日，梁平县环保局在对屏锦镇创业园区进行现场检查时，发现重庆杰瑞装饰工程有限公司、梁平县鸿运机械加工厂、重庆市迎博套装门有限公司、重庆锦兴包装有限公司存在环境违法行为，对其分别作出了梁环违改字〔2015〕17、18、19、20号责令改正违法行为决定书。也即，梁平县环保局在2015年7月8日收到汪继华邮寄的环境违法查处申请书前后，已依法对屏锦镇中小企业创业园内存在的环境违法行为作出了相应处理。故，原审认定梁平县环保局已履行法定职责并无不当。汪继华上诉认为，梁平县环保局未举示现场调查笔录、检测记录单等证据，无法认定其作出了正确的行政处罚或处理决定。本案系汪继华起诉梁平县环保局不履行法定职责，对于其作出的责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书是否合法正确，并非本案审查范畴，汪继华此项上诉理由不能成立。关于汪继华主张梁环违改字〔2015〕02、03号责令改正违法行为决定书未实施构成不履职行为的问题，关于书面回复是否有效告知的问题。对于汪继华的查处申请，梁平县环保局在履职后于2015年7月24作出了书面回复，并于同日安排工作人员到屏锦镇君豪家俱厂进行告知。但此次告知并未联系到汪继华，梁平县环境保护局亦未举示其他有效告知的证据，其告知程序存在瑕疵。虽然梁平县环保局没有及时将书面回复告知汪继华不当，但不能因此否认其已履行了法定职责，故汪继华此项上诉理由不成立。关于梁平县环保局对企业有无直接关停职权的问题。《中华人民共和国环境保护法》第六十条的规定“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。据此，有权决定责令停业、关闭的主体虽然亦为人民政府环境保护主管部门，但鉴于此类处罚较为严厉，法律规定需报有批准权的人民政府予以批准后方可实施。故原审认定梁平县环保局无直接关停企业的职权并无不当，汪继华此项上诉理由亦不成立。法律适用是否错误问题。梁平县环保局作为环境保护主管部门，依法对行政区域内的环境保护工作具有监督管理职责。其在收到汪继华查处申请后，依照《中华人民共和国环境保护法》第十条；《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条；《建设项目环境保护管理条例》第三条、第二十四条、第二十八条之规定，作出了相应的行政处罚、责令改正违法行为决定书。原审未适用相关法律不当，本院予以纠正，但原审判决结果并无不当。综上所述，原审法院认为被上诉人梁平县环境保护局已履行了法定职责，判决驳回上诉人汪继华的诉讼请求并无不当。汪继华上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元由上诉人汪继华负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨 超审 判 员  朱晓丽代理审判员  沈 平二〇一六年八月十六日书 记 员  蹇佳莉