贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）安市行初字第15号原告郑明学，男。委托代理人常开祥，贵州圣丰律师事务所律师。委托代理人班朝华，贵州圣丰律师事务所律师。被告安顺市人民政府。法定代表人曾永涛，该市市长。委托代理人赵成龙，安顺经济技术开发区管理委员会党组成员、安顺民用航空产业基地管理委员会副主任。委托代理人万冬丽，贵州联通律师事务所律师。原告郑明学因要求确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称安顺开发区管委会）于2014年6月5日强制拆除原告房屋的行为违法，于2015年4月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年4月10日向被告安顺市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月18日公开开庭审理了本案。原告郑明学及其委托代理人常开祥、班朝华，被告安顺市人民政府的委托代理人赵成龙、万冬丽到庭参加诉讼。经贵州省高级人民法院批准，本案延长审理期限六十日。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。被告安顺市人民政府的派出机构安顺开发区管委会于2014年6月5日将原告郑明学位于安顺开发区管委会西航办事处西花村的房屋强制拆除。原告郑明学诉称：原告是进城务工20多年的农民工，在安顺市区周边打工，靠打煤粑为生，直到2009年3月，从西花村牛山四组的村民手中流转得一块面积约424平方米的土地，打算自建房屋居住。流转到土地后，原告向安顺市经济技术开发区西航办事处申请宅基地建房，得到口头答复称农村建房手续停办，暂不受理。看到其他外来人员向本地村民流转土地建房没有受到影响，2009年6月，原告就在流转取得的土地上建房，直到2013年才将房子装修完毕。2015年6月5日，原告的房子被安顺开发区管委会组织实施强制拆除。安顺开发区管委会是安顺市人民政府组建并赋予行政管理职能的机构，不具有独立承担法律责任的能力，不是适格的主体，其所实施的行政行为的法律责任应由安顺市人民政府承担。故以安顺市人民政府为被告，请求确认其强制拆除行为违法。原告郑明学在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、身份证（复印件），证明原告的具体身份；2、房屋被强拆的状况及现场照片（复印件），证明原告被强拆的房屋的具体状况；3、承包土地流转契约（复印件），证明原告被拆除的房屋所占用土地是通过转让而取得；4、宅基地建房申请（复印件），证明原告曾向相关部门提交建房申请；5、证明建房时间的施工人员及村名单（复印件），证明被强拆房屋的具体建成时间；6、向西航办事处西花村原牛山四组房屋被拆请示书（复印件）；7、西航办事处对房屋被拆信访事项调查处理答复意见（复印件）；8向安顺开发区管委会提出房屋被拆复查请求（复印件）；9、安顺开发区管委会复查意见书（复印件）；10、向安顺市人民政府复核复查委员会申请复核请求书（复印件）；11、安顺市人民政府复核复查委员会收条（复印件）；12、安顺市政府复核复查委员会不予受理告知单（复印件），以上7份证据证明原告向相关部门反映房屋被强拆的具体情况。被告安顺市人民政府辩称：原告房屋系违法建筑的事实清楚、证据充实。安顺市城乡规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区规划分局）依法对其违法建筑实施强制拆除措施于法有据。原告原来并非土地所在村集体组织成员，而是非法购买该村村民土地建房而居住在该村。由于建房前未向国土部门申请办理农村宅基地使用权手续，也未向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，开发区规划分局向其作出违法建筑限期拆除通知书，要求其在限期内自行拆除违法建筑。后开发区规划分局依法作出违法建筑强制拆除决定书，并公示、送达，决定依法对原告的违法建筑强制拆除。2015年3月15日，安顺开发区管委会依法组织执法人员对违法建筑进行了强制拆除。在整个执法过程中，对原告房屋系违法建筑认定准确，所依据的法律法规正确。在程序上，严格按照相关法律法规规定对原告作出相关法律文书并送达。开发区规划分局依法对原告违建房屋作出强制拆除的决定，该行政行为本身具有独立性，与牛山、马厂棚户区改造项目房屋征收行为无关。综上，安顺开发区管委会作出的行政行为证据充分，适用法律法规正确，程序合法。被告安顺市人民政府在法定举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的如下证据：1、法定代表人身份证明（原件），证明被告法定代表人的身份情况；2、贵州省人民政府黔府函[2010]211号关于安顺市城市总体规划的批复（复印件）；3、安顺市城市总体规划（修编2009-2030）及公告情况（均为复印件）；4、建设项目选址意见书及附图（复印件），以上三份证据证明原告违法建筑处于安顺市城市总体规划范围内，其建房行为受《中华人民共和国城乡规划法》调整，其建房行为未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定向规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证的行为属违法行为，所属房屋属违法建筑；5、《关于设立安顺市城乡规划局两城区分局及执法大队的批复》（复印件），证明开发区规划分局具备执法主体资格；6、现场勘验笔录、调查询问笔录、会议纪要（均为复印件），证明开发区规划分局依法对原告所建房屋认定为违法建筑；7、《安顺市城乡规划局开发区分局违法建筑限期拆除通知书》及送达照片（均为复印件），证明开发区规划分局依法向原告作出限期拆除违法建筑的通知并送达；8、《安顺市城乡规划局开发区分局违法建筑强制拆除决定书》、送达回执及公示、送达照片（均为复印件），证明开发区规划分局依法对原告所建违法建筑作出强制拆除决定并公示、送达；9、情况说明一份（原件），证明被告安顺市人民政府放弃安顺市人民政府不是适格被告的抗辩，不再以被告安顺市人民政府不是适格被告作为抗辩理由。经庭审质证，原告郑明学对被告安顺市人民政府提供的证据1、9无异议；对证据2、3、4有异议，认为按照城乡规划法的规定，总体规划不是规划执法的依据；对证据5有异议，认为开发区分局不具备执法资格，该批复不能达到证明目的；对证据6有异议，认为勘验笔录没有原告在场，有瑕疵。询问笔录只是一个人的回答，且其说法不正确。会议纪要不具有公示性，未向当事人询问了解，剥夺了当事人的陈述申辩的权利；对证据7、8有异议，认为没有送达回执和原告的签名确认，不符合法律规定的送达程序。被告安顺市人民政府对原告郑明学提供的证据1无异议；对证据2有异议，认为被告是依照法律程序进行的强拆行为；对证据3有异议，认为该证据并不能证明原告取得土地以及建房的合法性，相反该证据能够证明原告非法买卖土地建房的事实；对证据4、5有异议，认为建房需要经过申请，申请没有得到批准的情况下建房，则该房屋属于违法建筑；对证据6-12有异议，认为相关部门已经对原告的申请作出答复意见，认定其为违法建筑，被告是按照法律程序进行违法建筑强制拆除的。本院对上述证据作如下认定：对被告提供的证据1、9，因符合证据的合法性，内容客观真实，与本案有关联，予以采信；对证据2、3、4，因不能达到证明目的，不予采信；对证据6，因与本案无关联，不予采信；对证据7、8，因该两组证据原告均不认可，又无其他证据佐证，不能达到证明目的，不予采信。对原告提供的证据1，因符合证据的合法性，内容客观真实，予以采信；对证据2，因无其他证据佐证，不能达到证明目的，不予采信；对证据3-12，因与本案无关联，不予采信。经审理查明：开发区规划分局于2014年5月15日对原告郑明学作出安开规限拆字第773号《违法建筑限期拆除通知书》，明确原告郑明学的房屋为违法建筑，限其在接到通知之日起3日内自行拆除违法建筑，并告知复议和诉讼期限。后开发区规划分局于2014年5月19日对原告郑明学作出安开规强拆字第773号《违法建筑强制拆除决定书》，明确原告郑明学房屋属违法建筑，限其在决定书送达之日起3日内自行拆除，否则将依法对该建筑强制拆除，并告知复议和诉讼期限。2014年6月5日，安顺开发区管委会组织人员将原告郑明学房屋强制拆除。原告郑明学认为安顺开发区管委会的强制拆除行为违法，以安顺市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。本院认为：本案的诉讼对象为对房屋进行强制拆除的行为。本案中，实际实施强制拆除行为的主体是安顺开发区管委会组织多个部门联合进行。《贵州省开发区条例》第十条第一款规定：“开发区设立管理委员会。开发区管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，根据授权代表本级政府在开发区行使管理职权。”本案中，违法建筑强制拆除的具体实施部门安顺开发区管委会，是安顺市人民政府的派出机构。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，作为安顺市人民政府派出机构的安顺开发区管委会，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，即组织人员对原告郑明学的房屋进行强制拆除，应当以安顺市人民政府为被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，开发区规划分局在作出违法建筑强制拆除决定之前作出的违法建筑限期拆除通知，虽可视为催告书，但未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期”、第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，将违法建筑强制拆除决定书及违法建筑限期拆除通知书按法定方式送达给原告郑明学就对其房屋予以强制拆除，违反法定程序，严重侵犯了原告郑明学的知情权。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，因行政机关未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条的规定将违法建筑限期拆除通知和违法建筑强制拆除决定送达原告，在法定行政复议期限和行政诉讼期限均未届满的情况下，安顺开发区管委会便将原告的房屋进行强制拆除，导致原告无法及时申请行政复议或提起行政诉讼，侵犯了原告郑明学的法律救济权，违反法定程序。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会于2014年6月5日对原告郑明学的房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华审 判 员  洪 云代理审判员  洪丹丹二〇一五年六月十日书 记 员  王竣谊