湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂10行终48号
上诉人（一审被告）洪湖市城乡规划局，住所地：洪湖市文泉大道北侧洪一中教学区西侧。
法定代表人张郭洪，局长。
负责人朱正刚，副局长。
委托代理人朱洪政，工作人员。
委托代理人王际伟，湖北园林律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）杨文标，男，1957年12月1日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）侯耀祖，男，1981年11月29日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）卢兰方，男，1961年8月13日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）刘书武，男，1962年2月1日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）束继文，男，1961年6月4日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）蔡召艮，男，1959年11月10日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）赵启龙，男，1961年5月28日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）张爱军，男，1973年1月26日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）谢良洪，男，1955年4月8日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）肖孝华，男，1947年8月26日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）吴金兰，女，1955年7月16日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）罗本省，男，1948年9月11日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）贺道军，男，1969年l0月10日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）周永高，男，1951年10月15日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）代百楷，男，1963年8月18日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）万寿刚，男，1941年1月11日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）卢圣军，男，1974年2月13日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）周永祥，男，1956年4月23日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）马金娜，女，1974年7月7日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）刘美英，女，1962年8月18日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）周红春，男，1973年10月15日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）杨运香，女，1957年10月22日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）朱娜，女，l987年3月15日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）曹际佳，男，1972年1月3日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）彭辉，男，1986年12月21日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）刘昌艾，男，1967年10月10日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）吴祖海，男，1963年9月9日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）肖信波，男，1970年5月24日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）余加财，男，1970年11月5日出生，汉族，住洪湖市。
被上诉人（一审原告）张钦传，男，1956年2月14日出生，汉族，住洪湖市。
诉讼代表人卢兰方、刘书武、束继文、蔡召艮，基本情况同上。
诉讼代表人的委托代理人浦汉清，湖北荆楚律师事务所律师。
诉讼代表人的委托代理人龚运祥，湖北荆楚律师事务所律师。
一审第三人洪湖市戴家场镇人民政府，住所地：洪湖市戴家场镇洪旭大道1号。
法定代表人代海桃，镇长。
负责人徐元全，副镇长。
委托代理人张才堂，洪湖市法律援助中心律师。
上诉人洪湖市城乡规划局（以下简称洪湖市规划局）与被上诉人杨文标等30人、一审第三人洪湖市戴家场镇人民政府（以下简称戴家场镇政府）规划行政处理一案，不服湖北省洪湖市人民法院于2017年5月2日作出的（2017）鄂1083行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭审理了本案。上诉人洪湖市规划局的负责人朱正刚及委托代理人王际伟，被上诉人杨文标等30人的诉讼代表人刘书武、束继文及委托代理人浦汉清，一审第三人戴家场镇政府的负责人徐元全及委托代理人张才堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，杨文标等30人系戴家场镇农贸市场周边的居民，与该市场相邻，房屋土地属于国有土地。戴家场镇政府在未办理建设工程规划许可证等相关手续的情况下对农贸市场进行维修改造，该农贸市场的土地属于集体土地。2015年6月30日，杨文标等30人向洪湖市规划局书面申请，要求对戴家场镇农贸市场的违法建筑责令停止建设，限期拆除。2015年7月22日，洪湖市规划局对戴家场镇农贸市场没有办理建设工程规划许可证擅自建设的行为进行了立案、调查，并下达了（2015）规管字第4号停工整改告知书，责令停止违法行为并整改，听候处理，但戴家场镇政府并未停工，现农贸市场已完工，投入使用。此后，杨文标等30人以洪湖市规划局未履行法定职责为由向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2016年5月29日作出（2016）鄂1083行初1号行政判决书，判决责令洪湖市规划局在法定期限内对洪湖市戴家场镇集贸市场的违法建设问题依法作出处理，洪湖市规划局已作出01号行政处理决定书，责令戴家场镇政府在收到该处理决定书后的60日内将洪湖市戴家场镇农贸市场的违规建筑物予以自行拆除完毕。如逾期不拆除，洪湖市规划局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖北省城乡规划条例》第五十九条之规定，报请洪湖市人民政府对第三人的上述违规建筑物作出予以强制拆除的决定。第三人在收到01号行政处理决定书后，向洪湖市人民政府申请复议，洪湖市规划局于2016年8月1日作出（2016）洪规函字第A02号《关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法建设限期拆除决定的函》（以下简称A02号撤销函），撤销01号行政处理决定书中限期拆除的决定。杨文标等30人向洪湖市规划局申请政府信息公开得知此函，认为洪湖市规划局作出的A02号撤销函严重损害了杨文标等30人合法权益，遂诉至一审法院，请求判令撤销洪湖市规划局作出的A02号撤销函，责令洪湖市规划局作出强制拆除戴家场镇农贸市场违法建筑物的决定。
一审认为：对于杨文标等30人作为相邻人是否可以在认为该农贸市场未取得建设工程规划许可证违规建设，影响其通风、采光、生活、经营情况下而提起诉讼的问题，在（2016）鄂1083行初1号行政判决书中已予以认定，杨文标等30人的起诉符合法律规定，具备诉讼主体资格。洪湖市规划局在作出01号行政处理决定书后，于2016年8月1日作出A02号撤销函，决定撤销01号行政处理决定书中的限期拆除决定，至今未对农贸市场的违法行为作出处理，使本案所涉建筑物恢复到了洪湖市规划局未履行职责之前待处理的状态，就会导致原告的合法权益受到侵害、权利义务产生影响的后果，故，对洪湖市规划局认为A02号撤销函不具备可诉性、第三人认为杨文标等30人不具备主体资格的主张，一审法院不予支持。关于杨文标等30人的第二项诉求是否为重复起诉的问题。（2016）鄂1083行初1号案件其中一项诉求为请求判令洪湖市规划局履行责令违法行为人立即停止建设，拆除违法建筑的法定职责，该项诉求系杨文标等30人要求洪湖市规划局履行法定职责而提出的诉求。本案第二项诉求为责令洪湖市规划局作出强制拆除戴家场镇农贸市场的决定，该项诉求，杨文标等30人是针对洪湖市规划局作出的撤销函而提起诉讼，在要求撤销该函的情况下，请求洪湖市规划局按照01号行政处理决定书的内容作出强制拆除的决定，两次诉讼的诉讼标的系不同的行政行为，其诉求内容不一致，不属于重复起诉。关于洪湖市规划局作出A02号撤销函是否合法的问题。A02号撤销函系因认定01号行政处理决定书涉嫌适用法律错误而作出，洪湖市规划局对作出的行政行为负有举证责任，本案中，洪湖市规划局不仅要举证证明A02号撤销函合法，还要承担01号行政处理决定适用法律错误的举证责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。可见，只有在行政机关发现行政处罚有错误时，才应当主动改正。本案中的A02号撤销函，首先，洪湖市规划局认为01号行政处理决定涉嫌适用法律尺度有误，说明洪湖市规划局并不能确定其在01号行政处理过程中是否存在错误。其次，洪湖市规划局作出的01号行政处理决定书适用的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，在庭审调查过程中，洪湖市规划局述称作出A02号撤销函也是适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，A02号撤销函中的涉嫌适用法律尺度有误系指涉案建筑物存在第三人可以采取措施改正违法行为，洪湖市规划局依照前述法律依据作出限期改正行政处理的可能性。洪湖市规划局前后作出的行政行为均是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出处理，只是根据不同的事实、情形作出不同的处理结果，洪湖市规划局并无证据证明01号行政处理决定适用法律错误，故A02号撤销函认定01号行政处理决定涉嫌适用法律错误的事实不清楚，证据不足，且未引用法律依据，即作出该撤销函，应予撤销。对于杨文标等30人请求责令洪湖市规划局作出强制拆除戴家场镇农贸市场违法建筑物决定的主张，由于洪湖市规划局作出的A02号撤销函应予撤销，洪湖市规划局在此之前已作出01号行政处理决定书，并告知如逾期不拆除，洪湖市规划局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《湖北省城乡规划条例》第五十九条之规定，报请洪湖市人民政府对第三人的上述违规建筑物作出予以强制拆除的决定，应由洪湖市规划局依照法定程序予以实施，该诉求不属于本案审查范围，对该主张不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销被告洪湖市城乡规划局于2016年8月1日作出的（2016）洪规函字第A02号关于撤销对洪湖市戴家场镇农贸市场违法建设限期拆除决定的函，驳回杨文标等30人的其它诉讼请求。一审案件受理费50元，由洪湖市城乡规划局负担。
上诉人洪湖市规划局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案的行政处理工作正在进行，至今尚未终结。一审原告诉请撤销的“（2016）洪规函第A02号决定”，只是上诉人履行对本案进行行政处理的一部分，其并不是行政机关对本起行政违法事件的最终行政处理结果。二、不采信上诉人提交的证据1-13,1-14和证据2，导致一审判决认定事实错误，二审法院应当对此予以纠正。三、从物权人已变更为洪湖市国土资源局的这个角度来看，人民法院也不应该支持一审原告的诉讼请求。否则，本案的各个行政机关的行政处罚工作将陷入无法调和的自相矛盾中，其可能会造成行政执法的混乱。四、在一审程序中，上诉人曾申请一审法院向洪湖市国土资源局去调取该局的行政处罚决定书等资料，一审法院以“与本案无关联”等理由没有调取，一审程序存在少许瑕疵。五、上诉人有新的证据向二审法院提交。六、涉案建筑物应当由第三人戴家场镇政府进行行政处理。一审法院适用法律错误。请求二审法院依法撤销洪湖市人民法院（2017）鄂1083行初4号行政判决，并改判驳回被上诉人的全部一审诉讼请求。
被上诉人杨文标等30人未提交书面答辩意见。
一审第三人戴家场镇政府未提交书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人洪湖市规划局作出的A02号撤销函是否具有可诉性、是否合法、是否应当撤销。上诉人洪湖市规划局作出的A02号撤销函，是对原先作出的行政处理决定书之变更，是重新作出的具体行政行为，对被上诉人的实体权利义务产生影响，是一个已经完成的行政处理决定，具有可诉性。关于“上诉人提出该撤销函系过程中的行政行为，不具有可诉性”的意见，于法无据，本院不予支持。关于“上诉人提出其在一审期间提交的证据1-13、1-14和证据2，一审法院不采信错误”的意见，经查，证据1-13和1-14，系上诉人在作出行政处理决定书时已经存在的证据，不能用这两份证据来证明行政处理决定书适用法律错误，进而认定行政处理决定书错误；证据2与本案上诉人作出的A02号撤销函，并无关联。因此，该三份证据不能达到上诉人的证明目的，一审法院不予采信，并无不当。关于“上诉人提出曾申请一审法院向洪湖市国土资源局调取该局的行政处罚决定书等资料，一审法院以与本案无关联等理由没有调取，认为一审程序存在少许瑕疵”的意见，本案审理的是洪湖市规划局作出的A02号撤销函是否合法，与洪湖市国土资源局是否作出行政处罚决定无关，一审不调取，并无不当，本院予以支持。上诉人在二审期间，向本院提交了一份证据即洪湖市人民政府办公室于2017年4月6日印发的洪政办[2017]19号《洪湖市人民政府办公室关于进一步加强村镇规划管控工作的意见》，上诉人作出的A02号撤销函是2016年8月1日，也就是说上诉人作出具体行政行为时，该文件并不存在，也不是其作出具体行政行为的依据。因此，对该份证据不予采信。关于“上诉人提出涉案建筑物应当由第三人戴家场镇政府进行处理”的意见，生效的湖北省洪湖市人民法院（2016）鄂1083行初1号行政判决书，已经判令洪湖市规划局对洪湖市戴家场镇集贸市场的违法建设问题依法作出处理，因此，上诉人的该项上诉请求不能成立。上诉人作出的撤销函，没有引用具体的法律条文，没有充足的证据证明原先作出的行政处理决定错误，依法应当撤销。一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人洪湖市城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙开炎
审判员 盛 千
审判员 王 阳
二〇一七年九月十五日
书记员 刘 莹