浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第29号
原告徐珊珊。
委托代理人李军民，浙江天复律师事务所律师。
委托代理人吴有水，浙江碧剑律师事务所律师。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人白植强。
原告徐珊珊不服浙江省人民政府作出的浙政复（2015）21号《行政复议告知书》，于2015年1月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月2日受理，并于同日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2015年4月2日公开开庭审理了本案。原告徐珊珊及其委托代理人吴有水、李军民，被告浙江省人民政府的委托代理人白植强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月13日，浙江省人民政府向徐珊珊作出浙政复（2015）21号《行政复议告知书》，内容为：你不服浙江省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》有关社会抚养费征收规定提出的行政复议申请收悉。经审查，现函告如下：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，可以申请行政复议。省卫计委办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》有关社会抚养费征收规定，不是《中华人民共和国行政复议法》第二条所称的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。你提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关不予受理。二、如当地卫生计生主管部门依据该函规定对你作出征收社会抚养费决定，你可以依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款第（二）项规定，在对该征收决定申请复议时一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1.行政复议申请书；
2.省卫计委办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》；
证据1-2证明被告于2015年1月7日收到原告提交的行政复议申请书及有关证据材料。
3.浙政复（2015）21号《行政复议告知书》及邮寄凭证，证明被告作出的不予受理决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。
以上证据均系复印件。
原告徐珊珊起诉称：（1）原告的丈夫陈杨国系独生子女，两人于2010年10月18日结婚，于2011年7月19日生育第一胎，于2014年1月13日生育第二胎。2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。该政策一旦发布就在全国范围内立即生效，政策发布以后出生的单独二胎不能再以违法论。（2）2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于调整完善生育政策的决议，同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策，决议发布以后出生的单独二胎更加不能再以违法论。（3）在中共中央决定和全国人大决定发布以后，单独二胎已经符合法律规定，当事人就有要求生育第二个子女的权利。浙江省于2014年1月17日才修改地方法规，因为从中央到地方的立法技术操作需要一定的时间，在修改之前，地方法规和中央、全国人大的决定是相冲突的，应当优先适用全国人大的决定。修改地方法规也是需要合理的时间召集人大会议审查的。（4）国卫办指导函（2014）419号文件指出：在党的十八届三中全会决定公布以后，省级人大常委会作出实施单独二胎政策或者地方条例修改公布之前，单独夫妇违法再生育第二个子女的，立足于批评教育，原则上不作实质性处理。这是国家计生主管部门对中央政策落实的指导意见，应当在全国范围内均产生效力，也是符合立法精神的。（5）根据上述法律法规和政策的规定，原告是符合生育政策的。在中央和全国人大出台政策和决定以后，没有修改的省计生条例违反了上位法的规定而不能适用，此时应当灵活适用全国性规定。但省卫计委办公室作出《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》认为在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费，该决定与法律、法规及政策相违背，将原告生育二胎的行为认定违法生育明显不当，应当撤销。（6）《中华人民共和国行政复议法》规定的具体行政行为，是对特定人与特定事项的处理，既包括就特定事项对特定人的处理还包括就特定事项对可以确定的一群人的处理。省卫计委办公室作出上述决定系就特定事项（征收社会抚养费）对可以确定的一群人（2014年1月17日前不符合条件生育第二个子女的单独夫妇）作出的处理，其对象和范围是明确特定的，系具体行政行为，且对原告的权利义务产生了实际影响，故属于行政复议的范围，被告不予受理于法无据。（7）省卫计委将这个决定发放到全省各地的卫生计生委和计生局，各地计生局以该决定的内容实施了各种征收，原告认为这个内部的行政行为已经外化，属于行政复议的受理范围。综上，请求撤销被告于2015年1月13日作出的不予受理原告行政复议申请的决定。
原告向本院提供的证据有：
1.省卫计委办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》，证明省卫计委于2014年2月25日作出“在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费”的决定应当予以撤销。
2.行政复议申请书；
3.浙政复（2015）21号《行政复议告知书》；
证明2-3证明原告向被告提出行政复议申请，被告不予受理的决定无法律依据，应当予以撤销。
以上证据均系复印件。
被告浙江省人民政府答辩称：（1）省卫计委办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》有关社会抚养费征收规定，不是《中华人民共和国行政复议法》第二条所称的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。（2）2015年1月7日，被告收到原告的行政复议申请。同年1月13日，被告作出《行政复议告知书》并依法送达给原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定。（3）省卫计委办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》有关社会抚养费征收规定，不直接对申请人设定权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条所称的具体行政行为。原告如对当地卫生计生主管部门依据该函规定对其作出的征收社会抚养费决定不服的，可以依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款第（二）项规定，在对征收决定申请复议时一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。综上所述，被告作出的《行政复议告知书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请人民法院依法予以维持。
庭审中，对被告提供的证据，原告质证如下：证据1-2无异议；证据3合法性有异议，行政复议不予受理应该是一个决定书而不是一个告知书，不予受理也是错误的。
被告对原告提供的证据质证如下：证据1-3三性无异议，但对证明对象有异议。
经庭审举证、质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1与原告提供的证据2一致，均能够证明原告申请行政复议的事实，予以采信；被告提供的证据2与原告提供的证据1一致，均能够证明原告申请行政复议的对象，予以采信；被告提供的证据3与原告提供的证据3一致，均能够证明被诉行为的内容及送达情况，予以采信。
经审理查明，2014年2月25日，省卫计委办公室向各市人口计生委、卫生计生局、义乌市人口计生委下发《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》，其中第一条“关于社会抚养费征收问题”规定，在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费。2015年1月4日，徐珊珊向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销省卫计委于2014年2月25日作出“在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费”的决定。2015年1月13日，浙江省人民政府向徐珊珊作出浙政复（2015）21号《行政复议告知书》，以省卫计委办公室《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》有关社会抚养费征收的规定不是具体行政行为为由，决定不予受理。徐珊珊不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，徐珊珊向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销省卫计委于2014年2月25日作出“在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费”的决定。省卫计委办公室下发的《关于进一步明确实施单独两孩政策有关具体政策问题的函》第一条规定，在2014年1月17日前单独夫妇不符合条件生育第二个子女的，属于违法生育，应当依法征收社会抚养费。该规定系省卫计委发布的在全省范围内普遍适用的法律适用指导文件，不属于行政复议法所规定的具体行政行为。据此，浙江省人民政府对其复议申请不予受理并告知，符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告徐珊珊的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告徐珊珊负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
人民陪审员 黄 维
二〇一五年四月十五日
书 记 员 汪金枝