安徽省安庆市迎江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0802行初28号
原告：安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司，住所地安徽省安庆市。
法定代表人：袁博，总经理。
委托代理人：吴开梅，安徽安联律师事务所律师。
被告：安庆市国土资源局，住所地安徽省安庆市。
法定代表人：徐雄，局长。
行政机关负责人：桂祖强，该局总工程师。
委托代理人：李鸿雁，安徽中天人律师事务所公职实习律师。
委托代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司诉被告安庆市国土资源局国有土地使用权出让行政协议纠纷一案，于2017年9月4日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴开梅、被告的行政机关负责人桂祖强及其委托代理人李鸿雁、崔爱国等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司诉称：2014年3月27日，被告发布公告公开拍卖出让位于沿××号(原活塞环厂)地块18334.37平方米的国有建设用地使用权(宗地编号：庆国土出字×××号)及该地块上六幢建筑物（其中两幢建筑为不可移动文物）。2014年3月23日，原告缴纳竞买保证金1222万元。同年4月28日，原告以人民币6110万元竞得了该宗国有建设用地使用权。2014年4月28日，原、被告双方签订了《成交确认书》，5月15日，签订了电子监管号为×××的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：宗地的国有建设用地使用权出让价为人民6110万元，定金为人民币1222万元，定金抵作土地出让价款；出让合同还对原、被告的其他权利义务进行了约定。
2014年5月4日，原、被告签订《交地确认书》，被告将编号为庆国土出字×××号地块及地上建筑物向原告进行交付。随后，原告便积极推进项目的开发建设。因该地块上存在两幢不可移动文物，被告违反《中华人民共和国文物保护法》的强制性规定将文物出让给原告，且未按《中华人民共和国文物保护法》的要求，就出让地块上文物的保护措施和处理意见报请省级文物保护单位批准，导致该地块的项目开发停滞。原告就此多次与被告沟通协商，并向被告申请对土地出让合同进行变更，将不可移动文物及文物占地从原有出让范围内剥离并重新核定土地出让金。被告一方面于2014年8月25日向原告作出《关于沿江路原活塞环厂地块有关问题的复函》，明确两幢不可移动文物的房产所有权归原告所有，于2015年元月20日向原告下发《告知函》，将土地出让金、违约金及利息的时间延期至2015年2月25日，并同意变更土地出让合同，重新约定开竣工时间；另一方面，被告又着手对案涉地块的规划进行调整，将不可移动文物及文物占地从原有出让范围内剥离。
2015年3月4日，被告向原告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函×××号），决定单方解除原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》且不予返还原告已经缴纳的1222万元定金。原告收到该通知后，多次与被告沟通，并向被告发函申请撤销单方解除合同及没收原告缴纳的1222万元的行为。但被告多次向原告口头表示，案涉地块已在重新规划中，待新规划公示后，将重新与原告签订出让合同。2017年1月6日，原告为配合涉案地块重新规划并重新申报项目开发建设手续的需要，向安庆市土地收购储备中心交回了涉案地块。当原告与被告沟通、协商项目重新申报及重新签订出让合同时，被告却坚持认为原、被告的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除，原告缴纳的1222万元定金不予返还。
原告认为，被告违反《中华人民共和国文物保护法》的强制性规定将不可移动文物出让给原告，且未就出让地块上文物的保护措施和处理意见报请省级文物保护单位批准。被告出让的地块及地上建筑物存在重大瑕疵，且单方解除出让合同并不予返还原告已缴纳的1222万元定金的行为违法。原告已经向土地收储中心交回涉案地块，合同实际上已经解除，被告迟迟未就调整规划后的项目及地块与原告重新订立出让合同。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求判令确认被告单方解除原、被告双方于2014年5月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》及不予返还1222万元定金的行为违法，并请求判令被告立即向原告返还土地出让金1222万元。
原告向法庭提交了以下主要证据：
1、原告营业执照、法定代表人身份证明复印件各1份,证明：原告的主体资格。
2、被告组织机构代码查询单1份,证明：被告的主体资格。
2013年4月24日安庆市城乡规划委员会《会议纪要》、2013年11月25日中共安庆市委办公室、安庆市人民政府办公室《会议纪要》、2013年12月14日安庆市国土资源局《关于千年宜城记忆广场项目用地的预审意见》（庆国土资预×××号）、2014年2月19日中共安庆市委宣传部《会议纪要》复印件各1份，证明：2013年、2014年，安庆市人民政府、安庆市城乡规划建设局、安庆市国土资源局等多个部门就千年宜城记忆广场项目的开发建设与安庆帝雅艺术品有限公司进。行多次沟通、磋商并确定案涉项目建设地块、案涉项目的定位、建设原则及项目规划设计方案等项目形成相关的背景。4
4、庆国土出字×××地块《国有建设用地使用权挂牌出让文件》复印件1份，证明：被告要求涉案地块竞买人为注册资金不得低于1亿元人民币并承诺若原告经营不善，被告按土地成交价及银行同期基准利率收回土地使用权、出让范围包括已建建筑物、原告系安庆帝雅艺术品有限公司为涉案项目开发设立的专门的项目公司及涉案土地性质是文化娱乐用地的事实。
5、《国有建设用地使用权出让合同》（编号：340802出让×××号）及土地出让金1222万《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》复印件各1份，证明：1.2014年5月21日，原被告双方签订《建设用地使用权出让合同》，约定：土地使用权出让价款为人民6110万元，定金为人民币1222万元，定金抵作土地出让价款；出让价款分两期缴清，第一期于2014年6月15日前付3055万元，第二期于2014年11月15日前付3055万元；受让人延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不支付的，出让人有权单方解除合同；出让范围包含涉案项目地块使用权及地上不可移动文物两幢、新建建筑三幢的事实。2.原告依约支付土地出让金1222万元的事实。
6、2014年8月25日，被告作出的庆国土资函×××号《关于沿江路原活塞环厂地块有关问题的复函》复印件1份，证明：被告将涉案项目地块所附两幢不可移动文物转让给原告，出让范围包含涉案项目地块使用权及地上不可移动文物两幢、新建建筑三幢的事实。
7、2015年1月20日，被告向原告发出《告知函》复印件1份，证明：原、被告双方将涉案项目地块土地使用权出让金第二期的交付时间延期至2015年2月25日的事实。
8、2015年3月4日，被告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函×××号）复印件1份，证明：2015年3月4日，被告违法解除《建设用地使用权出让合同》并不予返还原告已支付的1222万元土地出让金的事实。
9、2014年10月25日，原告向被告寄发《关于千年宜城记忆广场有关文物保护问题的专项报告》、2015年3月19日，原告向被告寄发《函》、2016年9月13日，原告向被告寄发《安庆蒂雅艺术品有限公司关于“千年宜城记忆广场”文化项目有关情况的汇报》复印件各1份，证明：原告因被告违反我国强制性法律规定出让不可移动文物，导致项目建设停滞，就相关问题向被告发函，申请就涉案项目用地规划进行调整，剥离不可移动文物，重新确定土地出让金，主张相关权益的事实。
10、2015年7月2日，被告作出的《关于安庆蒂雅艺术品有限公司千年宜城记忆广场项目用地审查意见的函》（庆国土资函×××号）、2015年8月12日，安庆市城乡规划局作出的《关于安庆蒂雅艺术品有限公司千年宜城记忆广场项目选址意见函》（庆规×××号）、2015年12月10日，安庆市城乡规划局《“安庆市LC01单元0410地块控制性详细规划”公示公告》及公告所附图则、规划图复印件各1份，证明：被告就涉案项目地块上的不可移动文物进行剥离并重新规划的事实。
11、《交地管理确认书》复印件1份，证明：为配合涉案地块重新规划并重新申报项目开发建设手续的需要，2017年1月6日，原告,向安庆市土地收购储备中心交回了涉案地块的事实。
12、2017年3月2日，安庆市人民政府向国开行安徽省分行出具的《关于安庆市帝雅艺术品有限公司千年宜城记忆广场改造项目变更事项的说明》复印件1份，证明：千年宜城记忆广场改造项目地块进行了调整、变更的事实。
13、网页截图复印件1份，证明：因被告转让不可移动文物，导致市民反抗、抵制行为激烈，原告无法对项目进行开发建设的事实。
被告安庆市国土资源局辩称：一、原告的起诉超过法定起诉期限。2015年3月4日，被告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函×××号），并于2015年3月11日送达给原告。原告应当自收到解除通知之日起六个月内起诉，即使被告在解除通知中未告知原告起诉期限，原告也应当从知道解除通知内容之日起2年内起诉。原告直至2017年7月才起诉，明显超起诉期限。
被告出让涉案宗地的行为符合法律规定，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。2014年3月27日，被告发布《国有建设用地使用权出让公告》（庆国土资告字×××号）挂牌出让位于沿××号（原活塞环厂地块）面积18334.37平方米，用途为文化设施用地的国有建设用地使用权（地块编号庆国土出字×××号），竞买保证金为1222万元。原告提交了《竞买申请书》及相关材料，并领取了《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，交纳了1222万元竞买保证金，被告确认了原告的竞买资格。原告在被告处领取的《国有建设用地使用权挂牌出让须知》中明确涉案宗地上保留的文物按文物主管部门文化广电新闻出版局文广新物[2014]78号文件的要求确定。2014年4月28日，原告竞得涉案宗地，成交价款为6110万元。同日，双方签署了《成交确认书》。2014年5月21日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，对出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、土地使用权的出让、出租和抵押、期限届满、不可抗力、违约责任等内容进行了约定。
被告解除《国有建设用地使用权出让合同》符合法律规定和合同约定。2014年5月21日，双方签订的出让合同约定：出让人同意在2014年5月15日前将涉案宗地交付给受让人；土地出让价款为6110万，定金1222万元，定金抵作土地出让价款；受让人分二期向出让人支付国有建设用地使用权价款，第一期人民币3055万元，付款时间2014年6月15日前。第二期人民币3055万元，付款时间2014年11月15日前。同时，合同第三十条约定：受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。2014年5月4日，被告会同安庆市迎江区人民政府、安庆市土地收购储备中心共同向原告交付了涉案宗地，并签订了《交地确认书》，履行了合同约定的交地义务。但原告除竞买时缴纳了竞买保证金并在签订出让合同时转为定金的1222万元外，一直未按约定履行支付土地出让价款的义务。2014年6月16日，被告的派出机构迎江国土分局向原告作出《缴款提示》，提醒原告按期缴纳土地出让价款，以免承担违约责任，但原告收到《缴款提示》后仍未缴纳土地出让价款。2014年8月14日，被告作出《关于再次催缴土地出让价款的函》（庆国土资函×××号），要求原告于2014年8月22日前缴纳应缴土地价款及违约金。原告在收到再次催缴函后仍未履行缴纳土地出让价款的义务。2014年10月，原告向被告提交了《关于千年宜城记忆广场有关文物问题的专项报告》，要求被告将涉案宗地上的文物所占用的土地进行剥离，变更土地出让合同等问题。针对原告提出的涉案宗地上两幢不可移交文物问题，被告积极与文物主管部门进行了协调并向安庆市政府进行了报告。2015年1月5日，安庆市政府召开了安庆市土地管理委员会主任会议进行了研究，会议同意按照文物实际占地面积从原出让面积中扣除，同时扣除该部分土地出让金，文物交给市文物部门管理。会议同意涉案宗地竞得人支付土地出让金、违约金及利息的时间延期至2015年2月25日，同时变更土地出让合同，签订补充协议，重新约定开竣工时间。如果在此期限内，竞得人仍未交清所有款项，到期则依法收回土地使用权，解除土地出让合同，没收原告已缴纳的土地竞买保证金。2015年1月20日被告根据上述会议纪要作出《告知函》，函告原告会议决定内容，同时要求原告在规定的时间交清土地出让价款，并办理出让合同变更等手续，逾期则依法收回土地使用权，解除合同，并没收已缴纳的竞买保证金。原告收到《告知函》后既未交清合同约定的土地出让价款，又未到被告处办理土地出让合同变更手续并签订补充协议。鉴于上述情况被告于2015年3月4日作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函×××号），解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，并不予返还原告缴纳的1222万元定金。被告解除土地出让合同的行为符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定和《中华人民共和国合同法》的相关规定，也符合双方《国有建设用地使用权出让合同》第三十条约定。
综上所述，原告的起诉超过法定起诉期限；被告的土地出让行为符合法律规定，双方签订的土地出让合同合法有效；原告未履行缴纳土地出让价款的义务，违反了法律规定和合同的约定，被告根据法律规定和合同的约定解除土地出让合同的行为符合法律规定。请求依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向法庭提交了以下主要证据：
1、统一社会信用代码证复印件1份。
2、《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的函》（庆国土资函×××号）、安庆市文化广电新闻出版局《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的复函》（文广新物×××号），证明被告针对涉案宗地上存在的文物在出让前已征求市文物主管部门的意见，并获得回复。
3、土地使用权出让档案，证明原告知晓涉案宗地上存在文物的事实，被告出让涉案地块符合法律规定，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，且被告依约履行了交地义务，而原告没有依约履行缴纳土地出让价款义务。
4、迎江国土分局于2014年6月16日《缴款提示》，被告于2014年8月14日作出的《关于再次催缴土地出让价款的函》（庆国土资函×××号）及2014年10月21日作出的《关于拟解除土地出让合同的函》（庆国土资函×××号），证明原告未依约按时履行缴纳土地出让价款义务，经被告催缴后仍未缴纳，被告拟作出解除合同的情况。
5、2015年3月19日，安庆市土地管理委员会《2015年第一次主任会议纪要》、2015年1月20日，被告作出的《告知函》、2015年3月4日，被告作出的《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函×××号），证明经安庆市土地管理委员会主任会议研究，决定将涉案地块上存在的文物实际占地面积从原出让面积中扣除，同时扣除该部分土地出让金，文物交给市文物部门管理。并对缴纳土地出让金进行了延期。被告将会议内容、办理变更手续、交地出让价款时间及解除合同等事项告知原告后，原告未按期办理变更手续、交纳土地出让价款；被告据此解除合同符合法律规定及合同约定。
6、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国合同法》相关条款。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据做如下确认：
原告提交的证据1-2，符合证据的三性,且被告无异议，本院予以认定。
原告提交的证据3-4的真实性，被告均无异议，本院予以认定，但是会议纪要及出让须知均明确了涉案地块的用途为博物馆用地，竞得人须承诺博物馆建筑面积不小于6000平方米，保留的建筑物按市文物主管部门要求确定。
原告提交的证据5-6，符合证据的三性，能够证明双方合同约定：土地使用权出让价款为人民6110万元，定金为人民币1222万元，定金抵作土地出让价款；出让价款分两期缴清，第一期于2014年6月15日前付3055万元，第二期于2014年11月15日前付3055万元；受让人延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不支付的，出让人有权单方解除合同；被告出让的地块包含新建筑三幢及不可移动文物建筑两幢，原、被告双方在签订合同之前，对此均予了解。
原告提交的证据7-8、11，符合证据的三性，本院予以认定。
原告提交的证据9-10，能够证明原告在被告向其发出解除合同之前，根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等法律规定就涉案宗地上存在不可移动文物问题向被告作出报告，并请求对涉案宗地上存在的文物及文物所占的土地进行剥离，重新核算土地出让价款并对合同进行变更的事实。
原告提交的证据12，符合证据的三性，能够证明安庆市人民政府对涉案地块进行了变更。
原告提交的证据15，符合证据的三性，能够证明涉案地块上存在的不可移动文物，市民的强烈反对导致原告无法正常对该地块进行开发建设的事实。
被告提交的证据1、3-4，符合证据的三性，本院予以认定。
被告提交的证据2，不能证明被告针对涉案宗地上存在的文物在出让前已征求市文物主管部门的意见，将回复意见告知原告的事实。
10、被告提交的证据5，原告未依约缴纳土地出让金并非故意不履行合同义务，系因为涉案土地存在不可移动文物导致其不能继续履行开发建设的合同目的，因此该份证据不能证明被告解除合同符合法律及合同约定的证明目的，对该份证据的该项证明目的，本院不予认定。
11、被告提交的6，因未列明具体的法律适用条款，故本院对被告提交的法律适用依据，不作认定。
本院根据当事人的陈述及采信的证据，确认以下案件事实：
2014年3月27日，被告安庆市国土资源局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告（庆国土资告字×××号），公开出让庆国土出字×××号地块的国有建设用地使用权。原告通过竞拍获得竞买人资格，于2014年5月21日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：×××），合同约定：出让宗地编号为庆国土出字×××号，宗地坐落于沿××号（原活塞环厂地块）。国有建设用地使用权出让价款为人民币6110万元，定金为1222万元，定金抵作土地出让价款。出让价款于2014年6月15日前支付3055万元，2014年11月15日前支付3055万元。出让人同意在2014年5月15日前将出让宗地交付给受让人，受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，主体建筑物性质为博物馆。受让人同意在合同项下宗地建设项目在2014年9月15日之前开工，在2015年9月15日之前竣工。原、被告双方还对违约责任进行了约定：受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿。2014年4月23日，原告交付1222万元定金。2014年5月4日，被告协同安庆市人民政府、安庆市土地收购储备中心向原告交付出让宗地。
另查明，2014年3月21日，经被告安庆市国土资源局向安庆市文化广电新闻出版局发出《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的函》，2014年3月26日，该局向被告作出《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的复函》，明确该地块上总共保留建筑五幢，其中三幢为新建筑，两幢不可移动文物建筑。并明确对不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准，必须遵守“不改变文物原状”的原则。
2014年6月16日，迎江区国土分局向原告发出《缴款提示》，要求其按照合同约定的期限按时缴纳土地出让价款。2014年8月14日，被告安庆市国土资源局向原告发出《关于再次催缴土地出让价款的函》（庆国土资函×××号），要求原告按期缴纳土地出让价款。2014年10月21日，被告向原告发出《关于拟解除土地出让合同的函》（庆国土资函×××号），告知原告其根据合同第三十条的规定，拟解除合同。
2014年10月25日，原告根据《中华人民共和国文物保护法》第二十四条“国有不可移动文物不得转让、抵押”的规定，向被告作出《关于千年宜城记忆广场有关文物保护问题的专项报告》，要求根据《中华人民共和国合同法》第五十四条“因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院撤销或者仲裁机构变更或者撤销”的规定对涉案地块上不可移动文物及文物所占的土地从出让地块的出让范围中予以剥离，请求对土地出让合同进行变更。2015年3月19日，原告针对出让地块上的文物问题再次向被告发函。
2015年1月5日，安庆市土地管理委员会召开2015年第一次主任会议，该会议同意按照文物实际占地面积从原出让面积中扣除，同时扣除该部分土地的出让金，文物交给市文物管理部门管理，竞得人支付土地出让金、违约金及利息的时间延期至2015年2月25日，同时变更土地出让合同，签订补充协议，重新约定开竣工时间。如果在此期限内，地块竞得人仍未交清所有款项，到期则依法收回土地使用权，解除土地出让合同，没收该公司已缴纳的土地竞买保证金。2015年1月20日，被告向原告发出《告知函》，将2015年1月5日召开的安庆市土地管理委员会召开2015年第一次主任会议的内容告知原告。2015年3月4日，被告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函×××号），作出解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》及不予返还1222万元定金的决定，并要求原告收到通知之日后5日内退还占用的土地，移交给安庆市土地储备中心。2017年1月6日，原告出让地块移交给安庆市土地收购储备中心。原告认为，被告单方面解除《国有建设用地使用权出让合同》并不予返还1222万元定金的行为违法，诉至来院。
本案存在以下争议焦点问题：1、原告的起诉是否超过法定起诉期限；2、被告于2015年3月4日作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》是否合法；3、原告要求被告返还1222万元定金是否合法。
本院认为，被告关于原告应当自2015年3月11日收到该通知之日起六个月内起诉，最迟不得超过应当知道解除通知内容之日起2年内起诉。被告于2015年3月4日作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，但此后原告多次与被告进行协商沟通，且2017年1月6日，原告与安庆市土地收购储备中心、安庆汇众物业管理有限责任公司签订《交地管理确认书》，将案涉地块移交给市土地收储中心，《国有建设用地使用权出让合同》此时实际解除，应视为原告于2017年1月6日知道合同解除、被告不退回定金1222万元的事实。又因被告未告知原告诉权及起诉期限，应适用两年的起诉期限，故被告辩称原告的起诉超过法定起诉期限，本院不予支持。
经过庭审调查，原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方的真实意思表示。本案中，原告未按时足额缴纳土地出让价款的原因并非原告主观上恶意不履行合同义务，而是被告出让的国有土地上存在不可移动文物，导致原告不能如期开发建设该地块，双方因此产生纠纷，经过安庆市人民政府、安庆市土地管理委员会等多部门的多次沟通与协调，决定将该地块上不可移动文物及文物占用的土地从原有的出让面积中予以剥离，重新核算土地出让价款，变更土地出让合同，并将支付土地出让价款、违约金及利息延期至2015年2月25日。但在2015年1月5日召开的安庆市土地管理委员会召开的第一次主任会议之后，原、被告双方已实际着手对合同进行变更，从而证明了该合同的违法性。2015年3月4日，被告单方面向原告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，解除双方于2014年5月21日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，不符合双方签订的合同约定及《中华人民共和国合同法》的相关规定。因原告已于2017年1月6日将出让地块移交给安庆市土地收购储备中心，故双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》已实际解除。
本案中，原告并非无故不履行交付土地出让价款义务，而是因为被告出让的地块上存在不可移动文物，不符合《中华人民共和国文物保护法》的规定，导致合同目的不能实现。在合同履行过程中，双方也针对此问题进行过多次沟通，并且上报安庆市人民政府、安庆市文化广电新闻出版局等行政单位。原告多次要求被告将出让地块上的不可移动文物及文物占用的土地进行剥离，重新核算土地出让价款等内容，并对《国有建设用地使用权出让合同》进行变更。在合同履行过程中，被告存在一定过错并着手予以纠正，故应当对合同不能继续履行承担责任。因原告已经将出让地块移交给安庆市土地收购储备中心，原、被告双方签订的合同实际已经解除，被告据此以原告违约为由，没收原告交付的定金1222万元，于法无据。现原告要求被告返还1222万元定金的诉讼请求，本院予以支持。
据此，为保护公民合法权益，监督行政机关依法行政，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，判决如下：
确认被告安庆市国土资源局于2015年3月4日作出的《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（庆国土资函[2015]99号）行为违法；
判令被告安庆市国土资源局于本判决生效之日起30日内返还原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司交付的1222万元定金。
案件受理费50元，由被告安庆市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 晋德忠
人民陪审员 彭革成
人民陪审员 张红雨
二〇一八年二月二日
书 记 员 王 燕
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
……
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容起最长不得超过2年。