江苏省盐城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）盐民初字第0096号
原告盐城伟业房地产开发有限公司，住所地东台市东亭中路3号。
法定代表人陶叶，该公司执行董事。
委托代理人王文忠。
委托代理人焦新忠。
被告江苏东台市住房和城乡建设局（原东台市房产管理局），住所地东台市广场路8号。
法定代表人崔海，该局局长。
委托代理人虞银春、臧申秋，江苏天全律师事务所律师。
原告盐城伟业房地产开发有限公司（以下简称伟业公司）与被告江苏东台市住房和城乡建设局（以下简称东台住建局）房地产开发合同纠纷一案，本院于2014年4月16日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，原告伟业公司的委托代理人王文忠、焦新忠，被告东台住建局的委托代理人臧申秋到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告伟业公司诉称：2008年3月18日，原告与被告（原东台市房产管理局）签订了“北海花园二期”小区限价房开发建设总承包合同（2007年底原告中标确认为总承包人），第十八条第（七）款约定，“关于材料市场价格上涨问题参见发包人2008年3月5日会办意见中的第3条执行”。第二十四条第（二）款约定，“发包人在收到竣工结算报告后28天内，应给予确认或提出修改意见，并按合同约定支付工程款，如不按约定支付应付款，从第29天起按总承包人同期向银行贷款利率支付拖欠价款的利息（按中国人民银行发布的同期贷款利率计算）。”工程开工前，因主要建筑材料骤涨，施工单位提出价格应当调整的要求，被告于合同签订前邀请市纪委、监察局、审计局、城投公司、市招标中心、苏州姑苏工程造价事务所进行会办，形成合同第十八条约定的意见。工程竣工后，该项目于2010年12月31日审计完毕，审计报告载明，“材料调整款为3688674.54元，由建设单位根据2008年3月5日的会办意见执行。”2013年2月5日，被告在给市领导的“关于北海花园二期工程尾款有关情况的调查报告”中载明，“鉴于该项目合同第十八条第（七）款对材料涨价的结算已有明确约定，且经审计局审计确认，故我局建议市领导同意按合同约定兑付该款项”。2月6日，市府办梅主任批示，“已汇报常委，请市住建局严格按照合同办理。”原告多次要求被告给付工程材料增加款3688674.54元，被告迟迟不予给付，被告的违约行为给原告造成损失，被告应当偿还逾期付款的违约金。请求法院依法判令：被告给付原告北海花园二期工程款3688674.54元，偿付逾期利息1608033.23元，合计5296707.77元。并承担本案的诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：
1、2008年3月4日，原告向原东台市房产管理局就建筑材料涨价要求调整材料款的请示报告；
2、2008年3月5日，东台市政府相关部门就原告提出的材料款上涨调整问题的会办备忘录；
3、2008年3月18日，原被告双方签订的承包合同；
4、2008年3月24日，东台市规划建设局关于材料价格上涨的调整文件的通知及江苏省建设厅苏建价（2008）67号文件；
5、2010年12月31日，东台市审计局工程结算审计核定单；
6、2013年2月4日，原告给东台市政府的请求拨付新增的材料款的报告；
7、2013年2月5日，被告关于同意给付增加的材料款3688674.54元的调查报告；
8、原告主张逾期利息计算表。
补充证据：
1、东政办发（2010）105号关于东台市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制的规定；
2、竣工验收备案证明书及东建备证字第200908012号备案证明；
3、中标通知书。
被告东台住建局辩称：1、答辩人与被答辩人就建筑材料价格上涨约定了结算条件。被答辩人诉讼请求的依据是双方总承包合同第十八条第（七）款中约定“关于材料市场价格上涨问题参见发包人2008年3月5日会办意见中的第3条执行”，及东台市审计局出具的东审核（2010）107号审计说明第四款第一项“该工程审定价中未包含按苏建价（2008）67号、东建发（2008）37号《关于加强建筑材料价格风险控制的指导意见》材料调增3688674.54元（详见附件），由建设单位根据2008年3月5日会办意见执行”的说明。2008年3月5日，原东台市房管局约请东台市监察局、审计局等单位就北海花园二期限价房建设合同中的有关问题进行会商，并制作备忘录，该备忘录第三条明确：“关于主要材料涨幅较大的问题，近期主要建筑材料价格涨幅较大，这是共性问题，如市政府出台相关政策性调整文件，北海花园（二期）可参照执行”。因此，答辩人认为，双方就建筑材料价格上涨约定了结算条件，此约定所附条件没有违反法律禁止性规定，合法有效。2、双方约定的条件至今未成就。东审核（2010）107号审计核定但未对材料调增作出审计结论，而是建议由建设单位根据会办意见执行。至今，东台市政府并未出台相关政策性调整文件，即双方约定的调增价款的条件未成就，因此也不存在答辩人支付逾期利息的问题。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东台住建局向本院提供的证据有：
1、2008年3月5日，东台市政府相关部门就原告提出的材料款上涨调整问题的会办备忘录；
2、2013年2月5日，被告关于同意给付增加的材料款3688674.54元的调查报告。
被告东台住建局对原告伟业公司所提供的证据发表质证意见如下：对证据一、三、四、五、六的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议；对证据二、七的真实性、合法性、关联性均无异议；证据八仅是原告的陈述，工程款没有调增，故不存在支付利息的问题。对原告补充证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
原告对被告东台住建局所提供的证据发表意见如下：对被告提供的两份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但不认可被告的证明目的。
本院对原、被告双方所举证据认证如下：原被告双方对对方所举证据的真实性、合法性均无异议，经本院审核，上述证据均与本案有关联，故可以作为本案的定案依据。
根据双方当事人提供的证据及无争议的事实，本院认定以下事实：2007年9月18日，东台市国土资源局与原东台市房产管理局共同发布招标文件，就国有土地使用权挂牌出让竞买及“北海花园二期”限价房开发建设进行公开招标。原告参与竞标，2007年11月6日，东台市国土资源局与原东台市房产管理局向原告发出中标通知书，原告中得“北海花园二期”小区安置限价房的开发建设。2008年3月18日，原告与原东台市房产管理局签订了关于“北海花园二期”小区限价房开发建设总承包合同，合同约定：一、项目名称：东台市“伟业.北海花园二期”限价房建设。二、项目地点：北海花园一期工程周边。四、用途：政府拆迁安置限价房“北海花园二期”小区建设。五、承包方式：开发总承包。六、工程内容及总承包范围：（一）本次建设的限价房计划设计7种户型472套，总建筑面积约49978.32㎡。；（二）协助政府办理限价房销售、回迁安置等工作；（三）完善一期工程监控系统。七、资金来源：东台市城市建设投资发展有限公司。十、总承包合同价款（暂定价）：一亿零叁佰零肆万肆仟捌佰捌拾肆元伍角整，￥103044884.5元。其中：（一）住宅用房：46308.49＊1800=83355282；（二）商店：3321.83＊1800=5979294元；（三）四层建筑跃层：1745.17＊850=1483394.5元；（四）四层建筑跃层：1236.24＊750=927180元；（五）六层建筑跃层：2407.9＊600=1444740元；（六）底层车库：7099.94＊600=4259964元；（七）4-5#地下车库：2960.26＊1800=5328468.00元；（八）物管楼：（348-（49978.32＊4‰））＊1800=266562元。竣工结算时，上述各项建筑面积以房产部门测绘的结果为准，总价作相应调整，单价不变。十八、合同价款与支付：（一）本项目应由开发企业向国税、地税部门缴纳的营业税、所得税和增值税等各项税种以及向其他有关部门应缴纳的各种规费（减免除外），已包含在承包合同价款中，由总承包人自行缴纳。竣工结算时如国家税务政策有调整时，按新调整的规定执行，并相应调整总价，其他政策性调整一律不予调整；（二）下列费用已包括在总承包合同价款内，竣工结算时不予调整：1、因处理地方干扰矛盾增加的成本费用（如运输费、便道实施等费用）；2、落实各业施工队伍、主要材料设备供应商、电气、消防、监控系统施工单位等发生的招投标费用；3、供水（包括接水、消防系统）、供电系统（包括电线线路、电杆、变压器、配电房、接电等）等一切费用；4、一年内无人订购住宅的保管费；5、施工图设计审查和抗震设防审查费；（七）关于材料市场价格上涨问题参见发包人2008年3月5日会办意见中的第3条执行。二十四、违约责任：（二）发包人在收到竣工结算报告后28天内，应给予确认或提出修改意见，并按合同约定支付工程余款，如不按约定支付应付款项从第29天起按总承包人同期向银行贷款利率支付拖欠价款的利息（按中国人民银行发布的同期贷款利率计算）。合同还对工程质量、进度款的支付、安全施工等方面作了明确约定。合同签订后，原告对案涉工程进行了施工，并经竣工验收合格，2009年8月28日，案涉工程经东台市规划建设局办理了东建备证字第200908012号竣工验收备案证明。
2010年12月31日，案涉工程经东台市审计局审计，出具东审核（2010）107号工程结算审计核定单，北海二期限价房工程审定总价金额为106345000.09元，审计依据：一、东台市房管局报送东台市北海二期限价房工程结算书、招投标文件、合同协议工程施工图纸、工程签证及设计变更、会办备忘录、房产测绘报告、竣工验收备案证明。二、审计范围：北海二期限价房工程（详见附件）。三、适用标准：结算单价以总承包单位合同价计算。四、审计说明：1、该工程审定价中未包含按苏建价（2008）67号、东建发（2008）37号，《关于加强建筑材料价格风险控制的指导意见》材料调增3688674.54元（详见附件），由建设单位根据2008年3月5日会办意见执行；2、该工程审定价中已包含设计变更（1#-6#楼落水管、地下室防水做法变更、室外地坪以下石棉板防水层、室内增加加气砼墙体中构造柱及梁）863207.48元，由建设单位按2010年6月19日会办纪要报经市领导审批后确定。东台市审计局经办人为冯国平。东台市审计局关于材料调增的附件中列明，调增的材料包括钢筋（综合）、新三级钢、中砂、碎石及税金，总计调增金额为3688674.54元，另审计经办人冯国平在材料调增附件中标注以下内容：“材料调增报审价3688674.54元，审定价：3688674.54元。说明：1、材料数量按标底编制单位提供量计算；2、材料价格按施工期信息指导价的平均价和苏建价（2008）67号和东建发（2008）37号文执行；3、施工单位报审时已按文件规定如实进行了调整。”庭审中，被告对上述材料调整的附件及其中手写的部分内容的真实性提出异议，本院经调查核实，东台市审计局确认：该附件内容为当时审计形成的，手写部分为当时的审计人员冯国平标注，审计局只是对施工单位申请调增的数额进行了审核把关，至于是否调整是双方合同约定的事情。
本院另查明，2008年3月4日，原告向原东台市房产管理局就建筑材料连续涨价问题等书面请示，建议参照苏建定（2003）409号文件和苏建价（2005）593号文件精神办理。3月5日下午，原东台市房管局约请东台市监察局、审计局、城投公司、招投标中心、苏州姑苏工程造价事务所等单位就上述书面请示的问题进行会商并形成备忘录，其中第3条就建筑材料连续涨价的问题达成意见为：关于主要建筑材料涨幅较大的问题。近期主要建筑材料价格上涨幅度较大，这是共性问题，如市政府出台相关政策性调整文件，北海花园（二期）可参照执行。同日，江苏省建设厅印发苏建价（2008）67号《关于加强建筑材料价格风险控制的指导意见》，其中第二条：依法必须招标的房屋建筑及市政基础设施工程，招标人应在招标文件中明确工程计价中的风险因素、控制和处理原则。发承包双方应当在施工合同中约定：1、工程主要建筑材料包含的材料范围；2、承包方的投标价格中包含的材料价格风险的幅度（一般风险包干幅度不应大于10%）；3、当主要建筑材料的价格波动超过投标价格中的风险幅度时的材料价格调整办法。第三条：本意见发布前已经签订固定价格施工合同（包括固定总价与固定单价合同），尚未完成工程竣工结算的招投标工程，如果合同中未约定材料价格风险控制条款的，经发承包双方协商一致，可按下述原则补充协议，到工程所在地建设行政主管部门备案后调整工程造价。1、采用固定价格合同形式的：当工程施工期间非主要建筑材料价格上涨或下降的，其差价均由承包人承担或收益；当工程施工期间第一类主要建筑材料价格上涨或下降幅度在10%以内的，其差价由承包人承担或受益，超过10%的部分由发包人承担或受益；当工程施工期间第二类主要建筑材料价格上涨或下降幅度在5%以内的，其差价由承包人承担或受益，超过5%的部分由发包人承担或受益。2、主要建筑材料差价的取定：应以工程所在地造价管理部门发布的材料指导价为基准（缺指导价的材料以双方确认的市场信息价为准），差价为施工期同类材料加权平均指导价格与合同工期基准期（招标工程为递交投标文件截止日期前28天）当月的材料知道价格的差额。
2008年3月17日盐城市建设局下发盐市建字（2008）59号通知，对上述苏建价（2008）67号指导意见进行了转发，并要求贯彻执行；同月24日，东台市规划建设局下发通知，转发了盐城市建设局的上述通知和江苏省建设厅的上述指导意见，要求各建设、施工、造价咨询单位遵照执行。
2013年2月5日，被告就有关北海花园二期工程尾款的支付向东台市有关领导出具书面报告，明确载明“鉴于该项目合同第十八条第（七）款对材料涨价的结算已有明确约定，且经审计局审计确认。故我局建议市领导同意按合同兑付该款项”。次日，东台市有关工作人员批复如下：“已汇报董常委，请市住建局严格按合同办理”。
本院再查明，2010年7月23日，东台市政府印发《东台市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制的规定》，设立市住房和城乡建设局，明确将原东台市房产管理局的职责划入东台市住房和城乡建设局。
本案争议焦点：材料调增部分的价款3688674.54元及利息是否应当支持。
本案认为，原告与原东台市房产管理局签订的开发建设工程总承包合同系双方真实意思表示，原告也具备相应的开发资质，合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为合法有效的合同，双方均应按照合同约定履行各自的义务。原东台市房产管理局后因机构编制改革，其职责划入东台住建局，因此其在案涉合同上的权利义务依法应该由被告东台住建局行使和承担。
原告通过依法招投标开发建设案涉工程，已经按约将工程施工完毕，取得了竣工验收合格证明并进行了竣工验收备案登记，被告应当按约支付相应的工程款。目前，双方主要争议的是材料涨价调增部分3688674.54元及利息是否应当支持。双方在合同中已经对材料价格调整作出了约定，因此双方应该按照约定执行。从双方约定的内容来看，双方已就材料涨价这一事实达成共识，并有结算材料涨价的意向，只是对弥补材料差价的依据和算法暂时未定。双方关于“如市政府出台相关政策性文件，北海花园（二期）可参照执行”的约定，不是对是否付款所附的条件，而是对款额计算方法、依据待定所作的预留。换言之，该约定的实质不是“附条件”，而是等待有关文件的待定条款。双方在合同第十八条第七项中明确约定关于材料市场价格上涨问题参见发包人2008年3月5日会办意见中的第3条执行，而该会办意见第3条就建筑材料连续涨价的问题达成调整的意见，而且江苏省建设厅也出台了苏建价（2008）67号指导意见，东台市政府部门专门发通知对上述指导意见进行了转发，该通知等同于东台市政府出台的文件，双方合同对材料涨价的结算已经审计确认，故应当支持原告主张的材料增加款3688674.54元。被告认为，双方在合同中对于材料价差的调整是附条件的约定，即“市政府出台相关政策性调整文件”，截止目前，东台市政府并无出台相关政策性调整文件，仅仅是转发了苏建价（2008）67号，但并不是东台市政府自行拟定的，材料价格调整所附条件尚未成就。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款之规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。结合双方对材料价格调整问题的请示及会办情况来看，原告请示要求按照江苏省的文件执行，在会办中，会办各方也一致认可建筑材料涨幅较大系共性问题，说明双方当时对材料价格调整的共识是立足于大的市场环境的基础上达成的，而且双方之所以就材料价格调整达成共识是基于确保工程质量、维护双方合法权益而确立的市场风险分担原则，因此，对“市政府出台相关政策性调整文件”的理解也应该立足于大的市场环境之下，而不能仅仅局限于当地的市场。同时根据建设部的相关规定，对于工程价格的的管理可以由省级建设行政主管部门结合本地区的情况制定补充规定或实施细则，并未赋予更低一级的建设行政主管部门单独出台政策性调整文件的权限，因此，对“市政府出台相关政策性调整文件”应理解为东台市政府执行上级政府部门出台的政策性调整文件。即使东台市政府自行制定有关文件，也只能在上级文件框架内，超出或违背上级文件规定的也无效力。本案双方合同签订后，东台市政府建设部门转发通知执行苏建价（2008）67号文件，因此，双方应该按照苏建价（2008）67号文件关于材料价格调整的规定执行，原告要求对材料价格予以调整的请求应当予以支持。
关于材料价格调整的数额。首先，双方在2008年3月5日会办意见达成共识，确认材料价格大幅上涨是共性问题；其次，案涉工程竣工以后，被告及时报送东台审计局审计，审计局对于材料调整部分的价款已经严格按照施工期信息指导价和苏建价（2008）67号文件、东建发（2008）37号文件予以审核，最终确认材料调增价款为3688674.54元，被告对审计局审核确认的调增部分的数额没有异议；第三，被告于2013年2月5日向市政府有关部门出具《关于北海花园二期工程尾款有关情况的调查报告》，被告建议按照合同约定兑付材料调增的款项3688674.54元。以上事实说明材料价格上涨是客观存在的，而且应该调整的部分及数额已经审计局审计确认，被告对数额也不持异议，因此，对于材料价款最终调增部分的数额3688674.54元，本院予以确认。
关于利息问题，根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条之规定，当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理。双方合同约定发包人在收到竣工结算报告后28天内，应给予确认或提出修改意见，并按合同约定支付工程余款，如不按约定支付应付款项，从第29天起按总承包人同期向银行贷款利率支付拖欠价款的利息（按中国人民银行发布的同期贷款利率计算），虽然双方约定了逾期付款的利息起算时间，但对于材料调整部分的价款，在审计局2010年12月31日审计结论出具之前并不确定，因此，该部分的利息应从审计局审计确认之时起算。在审理过程中，原告最终确认调增部分工程款的利息起止时间为2013年2月6日至2014年1月28日，标准按照中国人民银行同期贷款利率计算，系当事人对自己权利的处置，不违反法律规定，应予准许。综上，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第一百二十五条第一款，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
被告东台市住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五日内支付原告盐城伟业房地产开发有限公司北海花园二期工程材料涨价调增款3688674.54元，并承担自2013年2月6日起至2014年1月28日止按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算的利息。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费48877元，由被告东台市住房和城乡建设局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，同时向二审法院预交上诉案件受理费。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京市分行山西路分理处，帐号：10×××75。
审 判 长 孙曙光
代理审判员 胡廷霞
代理审判员 谢超亮
二〇一四年九月三十日
书 记 员 成以琴
附录法律条文
1.《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。
第一百二十五条第一款当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。
2.最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第十七条当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。
3.《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。