福建省厦门市思明区人民法院行 政 判 决 书（2015）思行初字第165号原告厦门中联智通旅游服务有限公司，住所地厦门市思明区文屏路75号之十一后二室。法定代表人杨军，总经理。委托代理人全先锋，公司职员。委托代理人叶剑锋，福建天衡联合律师事务所律师。被告厦门市道路运输管理处，住所地厦门市思明区鹭江道***号交通大厦。法定代表人张建锋，党总支副书记。委托代理人池加新、雷庄妍，北京盈科（厦门）律师事务所律师。被告厦门市交通运输局，住所地厦门市鹭江道265号交通大厦。法定代表人阮跃国，局长。出庭机关负责人龚建阳，副局长。委托代理人严学裕、张耀，北京中银（厦门）律师事务所律师。原告厦门中联智通旅游服务有限公司不服被告厦门市道路运输管理处交通运输行政许可及被告厦门市交通运输局行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法由审判员王叶萍担任审判长，与代理审判员简振环、人民陪审员李萍共同组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告法定代表人杨军、委托代理人全先锋及叶剑锋，被告厦门市道路运输管理处法定代表人张建锋、委托代理人池加新及雷庄妍，被告厦门市交通运输局副局长龚建阳、委托代理人严学裕、张耀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告厦门中联智通旅游服务有限公司诉称，原告因经营需求于2015年6月4日向被告厦门市道路运输管理处（下称市运管处）申请省际旅游包车客运经营许可，但被告市运管处却作出不予许可决定。原告不服，遂向被告厦门市交通运输局（下称市交通局）提起行政复议，但市交通局维持市运管处的不予许可决定。原告认为，两被告的上述认定于法无据，依法应予以撤销，理由如下：被告市运管处要求原告申请许可事项需要先行旅游包车客运运力招投标并中标后才能办理，属于擅自增设许可事项，与《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法）规定相悖，亦无其他法律法规支持。市际旅游包车客运经营权实际上属于市场竞争可以调节的范围，被告市运管处将其认定为有限公共资源于法无据。从现行法律法规及规章看，对于包车客运及非定线旅游客运经营许可申请并无数量上的控制，只要符合规定条件，就应当予以许可。《中华人民共和国道路运输条例》（下称道路运输条例）第十二条明确规定招投标方式适用班线客运，但未规定适用原告所申请的非定线旅游包车客运。此外，包车客运的标志牌应是相对人申请获得道路运输经营许可后为所投入的车辆办理营运证件时获得，并不属于行政许可范畴。被告市运管处对标志牌的获得采取招投标的方式，亦缺乏法律依据。综上，被告市运管处超过法定权限，违背法律、法规的目的和原则，擅权专断，滥用职权，限制竞争，已构成违法，被告市交通局在复议过程中未依法审查，作出错误维持决定，请求对两被告错误行为依法予以撤销。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1.不予行政许可决定，用于证明被告市运管处作出案涉决定违法；2.行政复议决定，用于证明被告市交通局作出复议决定违法；原告还提供以下法律依据：1.国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（2004年7月1日施行）；2.国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发【2014】27号）；3.国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发【2014】50号）；4.国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知（国发【2014】16号）；5.福建省行政审批制度改革工作小组办公室关于取消、下放和调整一批省级行政审批的通知（闽审改办【2015】2号）；6.《中华人民共和国行政许可法》及释义；7.《中华人民共和国道路运输条例》；8.《福建省道路运输条例》；9.交通运输部《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》；10.《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》。上述依据共同证明以省际旅游客运经营权许可需要进行招投标方式确定经营主体为由作出不予许可决定违法。被告厦门市道路运输管理处辩称，一、市运管处没有擅自增设许可事项。《行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项……”。该法第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”《道路运输条例》第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：……依照前款规定收到申请的道路运输管理机构，应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，向申请人颁发道路运输经营许可证，并向申请人投入运输的车辆配发车辆营运证；不予许可的，应当书面通知申请人并说明理由。”本案原告申请的（旅游）包车客运经营属客运经营行政许可范畴。《行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第十九条规定：“道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运经营行政许可决定书》（见附件4），明确许可事项，许可事项为经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型……”可见，以招投标方式分配运力是包括在（旅游）包车客运经营行政许可范畴和许可事项（车辆数量）当中的。以招投标方式分配运力（旅游包车运输经营权招投标）本身就是（旅游）包车客运经营行政许可的一个特定环节。二、原告对于《道路运输条例》相关条款的释义存在错误解读。国务院法制办与交通部联合发布《中华人民共和国道路运输条例释义》的相关条款解释完整寓意看，对于资源有限或有数量控制的许可，并不是所有符合基本条件的申请人都能得到经营许可。而对于《道路运输条例》第十二条，原告仅就第二款内容得出只有班线客运可以招投标的结论是断章取义。同时，《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第二条规定：“本办法适用于我省以招标投标的方式进行道路旅客运输班线（含旅游包车客运）经营权许可的活动。”从实践来看，全国各地已经有很多省市通过招投标方式分配（旅游）包车客运运力。三、福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第96号以及（2014）鼓行初字第16号行政判决书均支持了采用道路客运经营权招标投标方式确定经营主体的行政许可行为之合法性，也确认原告关于其申请事项属于市场竞争机制能够有效调节的事项无需设立行政许可的主张不能成立。四、市运管处在作出案涉不予行政许可决定之前，已经多次在回复原告有关该问题的信访件时明确告知将以招投标方式进行（旅游）包车客运经营的行政许可。但原告虽报名并购买招标文件，却并未递交投标文件，已然放弃投标，现在提起本次诉讼，不应获得支持。需要说明的是，市运管处并没有对旅游包车标志牌另行招标。市运管处所称的旅游包车标志牌发放指的是，经营者通过招投标获得运力后，市运管处为经营者投入的车辆办理营运手续，每台车配发市际旅游包车标志牌。因中标获得市际旅游包车运力后，车辆经营范围按照企业经营范围确定，可以是省际（旅游）包车客运或是市际（旅游）包车客运，但每台车配发的均是市际旅游包车客运标志牌，因此称为“市际旅游包车运力”。原告所谓市运管处对标志牌的发放另行招标的说法纯粹是误解。综上所述，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。被告市运管处向本院提供以下证据和依据：1.《中华人民共和国行政许可法》，证明对于旅游客运经营权许可工作实施招投标方式具有法律依据；2.《中华人民共和国道路运输条例》，证明被告市运管处据此作出案涉决定具有法律依据。3.《道路旅客运输及客运站管理规定》，证明道路运输管理机构在核实被许可人落实拟投入车辆承诺书且车辆符合许可要求后，为投入运输的客车配发道路运输证和客运标志牌，属于行政许可内容。4.《福建省招标投标条例》，证明有限公共资源配置项目应当通过招标的方式确定。5.《福建省道路旅客运输班线经营权招标投标办法》，证明道路旅客运输班线包括旅游包车客运，应通过招标投标的方式配置客运班线经营权。6.《关于进一步加强道路客运运力调控推进行业节能减排工作的通知》，证明地方各级交通运输主管部门和道路运输管理机构严格控制新增各类运力，加强客运包车运力的调控，努力做到运力供需平衡，鼓励新增客运包车采用服务质量招投标方式择优确定经营主体等行为符合当前市场实际情况。7.《关于进一步加强道路包车客运管理的通知》，证明地方各级交通运输主管部门和道路运输管理机构对符合规划的新增运力申请，按规定程序审批。8.《关于取消、下放和调整一批省级行政审批项目的通知》，证明班线客运或旅游包车客运企业的经营许可下放至企业所在地的设区市级道路运输管理机构，市际旅游包车运力投放许可下放至车籍所在地的设区市级道路运输管理机构。9.《关于同意新增厦门市市际旅游包车客运力的批复》、《做好厦门市市际旅游包车客运行政许可衔接有关工作的通知》，证明福建省运输管理局同意自2014年4月29日起至2015年6月30日期间厦门市新增300台市际旅游包车客运运力，同时要求采用道路客运经营权招标投标方式确定经营主体，并委托市运管处办理招标投标工作。10.2014年厦门市市际旅游包车运输经营权招投标相关文件，证明被告市运管处委托厦门市务实采购有限公司办理2014年厦门市市际旅游包车运输经营权招标工作。11.信息公开申请表、市长专线信访单及处理答复意见书等，证明原告股东钟启扬、全先锋等人多次以走访、拨打市长专线电话或申请政府信息公开等方式反映本案所涉的旅游包车客运经营许可、招投标依据及评分标准等问题，已获得被告市运管处的耐心解释和答复。12.道路旅客运输经营申请表，证明原告向被告市运管处提出省际（旅游）包车客运经营许可申请。13.交通运输行政许可申请收件通知书，证明被告市运管处收取原告申请从事省际（旅游）包车客运经营许可的材料，并决定予以收件。14.不予行政许可决定书，证明被告市运管处对原告的省际（旅游）包车客运经营许可申请决定不予许可。15.（2014）鼓行初字第16号行政判决书等，证明已有生效裁判支持了案涉行为的合法性。16.各地旅游包车客运经营权招投标公告或公示等，证明全国多地以招投标方式来确定旅游包车客运经营权。被告市交通局同意被告市运管处答辩意见，并补充：2014年4月，福建省运输管理局（下称省运管局）决定，自4月29日至2015年6月30日期间厦门新增300辆市际旅游包车客运运力，明确采用道路客运经营权招标投标方式确定经营主体，并委托市运管处办理招投标工作。2015年上半年，市运管处承接省运管局行政许可事项初期，一方面继续开展去年省运管局委托的300台市际旅游包车招投标工作，原告提出申请期间，市运管处实施的仍是去年11月开始的招投标工作，另一方面，按照省运管局《关于印发(试行)的通知》（闽运管客运[2014]46号）：“各设区市道路运输管理机构应当按照省局下达的市际旅游包车客运运力投放年度计划实施行政许可”。目前市运管处正在委托专业规划机构对旅游包车运力发展进行规划，并以此作为向省运管局申请新增运力的重要依据。依据规划，若今后我市需要新增旅游包车运力，市运管处也将采用招投标方式确定经营主体。故无论是省运管局行政许可期间的许可还是今后新增旅游包车运力的许可，均应采用招投标方式确定经营主体。因此，市运管处作出的不予行政许可决定适用法律、法规正确，程序合法，市交通局据此作出维持不予行政许可决定的行政复议决定适用法律、法规正确，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告厦门市交通运输局向本院提供以下证据和依据：1.《福建省运输管理局关于同意新增厦门市市际旅游包车客运运力的批复》，证明省运管局明确要求对道路客运经营权采取招投标方式确定经营主体，并委托市运管处具体办理；2.（2014）鼓行初字第96号行政判决书，证明已有生效文书确认案涉行政行为合法性。3.省运管局《关于印发》，证明各设区市运管机构应当向省局申报运力投放计划并按照下达指标实施行政许可。4.关于取消、下放和调整一批省级行政审批项目的通知，证明市运管处实施案涉行政许可系行政审批权力下放。5.招标公告，证明2015年厦门市市际旅游包车运输经营权采取招投标方式确定经营主体。6.标书发售报名卡、报名表，证明原告自行放弃竞标。被告市交通局还在庭后补充提交了一组证据，其中包括复议受理通知书、答辩通知书、市运管处答辩意见及证据清单、复议决定书、送达回证等，用于证明被告市交通局作出案涉复议决定程序合法。经庭审质证，对于被告市运管处提供的证据及依据，原告对其中1-14项真实性没有异议，但对15、16项真实性不予认可，同时对其中大部份证据依据关联性提出异议，认为无法支持相应的证明内容。被告市交通局对于市运管处提供的证据及依据没有异议。对于被告市交通局提供的证据及依据，原告对其真实性没有异议，但同样对证明内容存在质疑，认为无法支持案涉行政行为的合法性。被告市运管处对于上述证据、依据没有异议。对于原告提供的证据，两被告对其真实性没有异议。针对上述质证意见，本院分析认为，对于在案所有证据真实性，本院予以确认。被告市交通局未在举证期限内提供程序性证据，不符合行政诉讼法及相关司法解释的要求，但考虑其他当事人对于复议决定程序未提出异议，庭后被告市交通局进行补充提交，本院作为被告市交通局举证瑕疵予以指出，不认定违法。经审理查明，2015年6月4日，原告向被告市运管处提交道路旅客运输经营申请表及相关材料，申请省际旅游包车客运经营许可。同日，被告市运管处作出厦运营许可客收【2015】2号收件通知并送达原告，认为经初步审查，该申请事项属于其职责范围，申请材料齐全，予以收件。2015年6月10日，被告市运管处针对原告提出的省际旅游包车客运经营许可的申请，作出厦运管客运许可【2015】2号不予行政许可决定，主要内容为：根据《道路运输条例》第12条规定，省运管局同意厦门市新增300辆市际旅游包车，因我市需要增加省市际旅游包车的旅游客运企业以及拟从事旅游包车客运的法人单位较多，超过3家，决定以招标方式分配运力。因此，根据《行政许可法》第三十八条规定，对原告申请决定不予行政许可。决定中还对市际旅游包车运力分配作特别说明。该文书于次日送达原告。原告不服，向被告市交通局申请复议。被告市交通局收到原告复议申请后，依法于2015年6月18日正式受理，并书面通知原告。随后，市交通局向市运管处发出行政复议答复通知，市运管处在于2015年7月6日提供了书面答辩意见及证据。市交通局收到市运管处的答辩材料后，进行审查，最终于2015年8月12日作出厦交行复【2015】1号行政复议决定，维持案涉不予许可决定。另查明，2014年4月29日，省运管局向被告市运管处作出闽运管客运【2014】16号关于同意新增厦门市市际旅游包车客运运力的批复，同意即日起至2015年6月30日期间厦门市新增300辆市际旅游包车客运运力，采用道路客运经营权招投标方式确定经营主体，并委托市运管处办理招标投标工作，还要求招投标工作实施完毕之后，应及时向省运管局报告具体结果，同时通知中标人向省运输管理局办理行政许可事宜。2015年2月，福建省行政审批制度改革工作小组办公室向各设区市人民政府及省直有关单位等发出闽审改办【2015】2号通知，取消、下放和调整一批省级行政审批项目，其中对于原属于省级主管部门审批的道路客运经营审批项目进行调整，其中班线客运或者旅游包车客运企业的经营许可下放至企业所在地设区市级道路运输管理机构，省际、市际客运班线经营许可下放至起点地设区市级道路运输管理机构，市际旅游包车运力投放许可下放至车籍所在地设区市级道路运输管理机构。还查明，2014年11月7日，厦门市务实采购有限公司作为被告市运管处的代理机构，发布关于2014年厦门市市际旅游包车运输经营权的招标公告，其中投标人资格为具有道路运输经营许可证的旅游客运公司或者拟申请省际、市际旅游包车客运经营范围的法人单位。2014年11月13日，原告针对案涉运力招标事项购买相关标书，但最终未实际参加竞投标工作。经过重新评标后，中标结果于2015年4月底对外公示，并于2015年6月30日正式公布，确定了厦门市中侨旅游运输有限公司等20个合同包中标人，其中并无原告在内。本院认为，根据《道路运输条例》第十条及交通部《道路运输管理工作规范》第五章的相关规定，省际、市际道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线经营许可由省级道路运输管理机构负责实施。因此，关于原告所申请的省际道路旅客包车客运许可事项应由福建省运输管理局（下称省运管局）负责实施。2014年4月，省运管局下发闽运管客运【2014】16号文，对案涉2014年新增300辆市际旅游包车客运运力，采用道路客运经营权招投标方式确定经营主体，并委托被告市运管处办理招标投标工作。因此，在原告提起案涉申请时，被告市运管处仍在实施案涉新增运力招投标工作。但在2015年2月，福建省行政审批制度改革工作小组办公室发出闽审改办【2015】2号通知，决定将道路客运经营审批项目下放至设区市道路运管机构。因此，此时案涉新增运力招投标工作以及相关许可事项均应由被告市运管处实施，最终亦由市运管处根据案涉运力招投标的情况实施客运经营行政许可。因此，针对原告申请省际旅游包车客运经营权许可，被告市运管处有权作出是否准予许可的决定。被告市交通局作为市运管处的主管机关，有权对原告关于案涉不予行政许可决定所提出的复议作出处理。程序方面，被告市运管处收到原告案涉申请后，在确定原告申请材料齐全且符合法定形式后，作出相关收件决定；随后在对原告申请事项进行审查之后，在法定期限内作出不予许可决定，并送达原告，程序合法，并无不当。被告市交通局亦在法定期限内履行收件、受理、通知答辩、审查以及最终决定等法定环节，程序亦未见违法之处。从被告市运管处的案涉文书内容看，市运管处系以需通过招投标方式分配省运管局所同意新增的市际旅游包车运力为由不予许可。从在案证据看，原告申请省际旅游包车客运经营许可之时，确实尚在市运管处对于经省运管局同意的2014年本市新增300辆市际旅游包车运力实施招投标期间。省运管局于2014年4月发出闽运管客运【2014】16号通知明确对于新增的运力要采取招投标方式确定经营主体，然后根据中标结果办理经营权行政许可，并要求被告市运管处具体实施。因此，被告市运管处认为原告在未按照要求参加招投标的情况下径直提起经营权许可，应不予准许。对此，本院分析认为，首先，关于“省际”、“市际”称谓的区分问题。根据《道路运输条例》及《道路运输管理工作规范》的相关规定，省际及市际旅游包车客运经营许可由省运管局审批。根据市运管处的解释，省、市际客运运力分配并获得相应经营许可后，均核发“市际旅游包车客运标志牌”，但具体经营范围再根据企业自身情况区别处理。因此，将“省、市际旅游包车”统称“市际旅游包车”仅系被告市运管处在实施具体工作中的便利做法，在具体运营方面仍然区别处理，对于相对人实体权益没有影响，故无碍于该不予许可决定合法性。其次，关于运力招投标与客运经营权许可的关系问题。《道路运输条例》十二条规定，县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。《道路旅客运输及客运站管理规定》第十九条规定，道路运输管理机构对符合法定条件的道路客运经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路客运经营行政许可决定书》，明确许可事项，许可事项为经营范围、车辆数量及要求、客运班线类型等。从实际情况看，本市每年旅游包车运力投放数量都需要省运管局审批，致使该运力数量有限，而该运力数量实际上就是经营权许可中的重要内容之一，进而关乎最终旅游包车客运经营权许可。在这种情况下，被告市运管处根据省运管局的文件精神，通过招投标方式确定获得运力的经营主体，再按照行政许可程序办理经营权许可，实际上是通过公开招标，对参加投标的道路运输经营者的质量信誉情况、企业规模、运力结构和经营该客运班线的安全保障措施、服务质量承诺、营运方案等因素进行综合评价，择优确定客运经营者的许可方式。这与《行政许可法》及《道路运输条例》的相关规定并不相悖，反而能够更公平地配置道路旅客运输班线资源，引导客运经营者着力提高安全水平和服务质量，提升本市作为知名热点旅游城市的综合竞争力，与“美丽厦门”建设战略是相契合的。因此，在原告未按照要求参与招投标工作的情况下，对其直接提起的许可申请不予准许，并无不当，本院对此亦基本认同。被告市交通局作为复议机关，最终维持被告市运管处的决定，亦具有事实及法律依据。需要指出的是，鉴于相关行政审批制度改革尚在进行当中，省、市两级的审批制度衔接尚需进一步理顺。案涉旅游包车客运经营权事项许可实施工作亦需要进一步改进和完善。如应当定期做好本市旅游客运市场供求关系的调查及评估工作，并适时对外公布，引导市场资源的合理分布，也为客运企业发展决策提供依据；同时对原告这一类新设企业的准入，也应当给予积极的帮助和正确的指导，适时、合规地调整招投标的具体评分标准，让确有条件的优质新设企业也能充分有效参与到旅游客运运力分配当中，为旅游客运市场的有序发展注入活力。综上所述，被告市运管处作出案涉不予行政许可决定，具有依据，兼具合理性，并无不当。被告市交通局作出维持复议决定亦未见不当之处，应一并予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告厦门中联智通旅游服务有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告厦门中联智通旅游服务有限公司承担。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。审 判 长  王叶萍代理审判员  简振环人民陪审员  李 萍二〇一六年四月三十日书 记 员  邱 峰附件：本判决所适用的法律法规、司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。