中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3773号
再审申请人（一审原告、二审上诉人)赵亚利等16人（详细名单见本裁定书附件)。
诉讼代表人：李永强，男，1971年12月12日出生，汉族，住陕西省永寿县。
诉讼代表人：李维社，男，1968年1月17日出生，汉族，住陕西省永寿县。
共同委托诉讼代理人：甘立权，北京市京师律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省永寿县人民政府。住所地：陕西省咸阳市永寿县新永路*号。
法定代表人：王飞，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：李佐鹏，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省永寿县国土资源局。住所地：陕西省永寿县西南大街北段**号。
法定代表人:窦宏博，该局局长。
委托诉讼代理人：陈浩，该局土地监察大队队长。
再审申请人赵亚利等16人因诉陕西省永寿县人民政府（以下简称永寿县政府）、陕西省永寿县国土资源局（以下简称永寿县国土局）土地征收行为违法一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终1号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
一、二审法院查明：赵亚利等16人系陕西省永寿县监军镇城关村五组的村民。2015年4月22日，永寿县国土局与永寿县监军镇城关村民委员会签订征收土地协议书，征收该村位于兴寿路东侧的旱耕地14.63亩，每亩补偿标准25900元，共计378917元。同日，双方签订征地补充协议，每亩再补助5000元，共计73150元，并约定永寿县国土局一次性将补助款打入村镇管账户，由永寿县监军镇城关村民委员会负责将该款分配给群众。同年4月25日，永寿县国土局一次性将上述款项共计452067元转给永寿县监军镇城关村民委员会。赵亚利等16人均未占有、使用上述被征收的土地。现赵亚利等16人对涉案征收土地等行为不服，向陕西省咸阳市中级人民法院提起本案诉讼。
一审法院认为，赵亚利等16人请求确认永寿县政府、永寿县国土局以存折的形式向其以每人2000元标准发放补偿的行为违法一节，首先，法律、法规、规章并未明确规定征地补偿款的法定发放形式；其次，是以存折的形式还是以其他方式发放补偿款即补偿款的支付采用何种形式对赵亚利等16人的权益并无实际影响，故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项“行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉”之规定，对赵亚利等16人的该请求应当驳回起诉；关于征地补偿标准每人2000元的争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，现赵亚利等16人并无证据证明其起诉前针对补偿标准已经经过裁决程序，故对赵亚利等16人的该项请求应驳回起诉。关于赵亚利等16人请求确认永寿县政府、永寿县国土局征地行政行为违法一节，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定和第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”之规定，赵亚利等16人现称征收土地时其并未实际耕种涉案土地，故其并非上述规定中的使用权人或实际使用人，且赵亚利等16人亦未达到过半数村民的要求，故赵亚利等16人在本案中并不具有适格的诉讼主体的资格，对其起诉应当予以驳回。据此，陕西省咸阳市中级人民法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条及第十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条规定，作出（2016）陕04行初160号行政裁定，驳回赵利亚等16人的起诉。赵亚利等16人不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。
二审法院认为,赵利亚等16人的诉讼请求是诉争征收土地违法，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，不属于农民个人或部分人所有。农民个人或少数人认为村农民集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个人意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义对外主张权利。赵亚利等16人既未达到过半数村民要求，也未以村农民集体名义进行诉讼，不符合上述法律规定。同时，赵亚利等16人均未实际占有、使用诉争被征收的土地，该征收行为没有直接影响到其个人权利义务。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，该征收行为与其没有法律上的利害关系，其不能仅以具有集体成员资格而获得诉权，故其不具有提起行政诉讼要求确认诉争征收行为违法的一审原告资格。另外，关于赵亚利等16人要求确认永寿县政府、永寿县国土局以存折的形式按每人2000元标准发放补偿款的行政行为违法一节，该诉请无事实依据，且不属于可诉行政行为。据此，陕西省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一项）之规定，作出（2017）陕行终1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。赵亚利等16人不服，向本院申请再审。
赵亚利等16人申请再审称，一、二审法院认定事实及适用法律错误。永寿县政府、永寿县国土局给其以存折形式每人2000元的标准发放补偿的行为系具体行政行为，该行为对其合法权益产生了实际影响，其为利害关系人。其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告主体资格，人民法院应当依法予以受理。请求：1.撤销陕西省咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初160号行政裁定和陕西省高级人民法院（2017）陕行终1号行政裁定；2.责令一审法院进行审理，并依法作出判决。
永寿县政府答辩称，涉案土地属村集体所有，赵亚利等16人在该土地上既不享有使用权，也不是土地的实际使用人，且赵亚利等16人的合法权益未受到实际影响，故赵亚利等16人不具有本案原告主体资格。以存折形式发放征地补偿款的行为是村集体自治决定实施的，与其无关。其征地行为合法，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回赵亚利等16人的再审申请。
永寿县国土局答辩意见与永寿县政府答辩意见一致。
本院经审查查明，2012年11月20日，永寿县政府作出《关于永寿县2012年度第四批次（灾后重建）征地拆迁补偿安置情况说明的函》（永政函〔2012〕28号），将永寿县2012年度第四批次土地征收征地补偿安置情况报咸阳市国土资源局予以说明。2013年12月31日，陕西省人民政府作出《关于永寿县2012年度第四批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》（陕政土批〔2013〕1203号），同意将永寿县乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内监军镇新勤村、城关村等有关村组6.4273公顷集体农用地转为建设用地，将该转用后的集体土地依法征收为国有并用于城镇建设。
本院认为，本案的主要争议焦点是：有关原告的主体资格及被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。
赵亚利等16人的起诉请求之一是确认永寿县政府、永寿县国土局的征地行为违法，征地行为由一系列行为组成，赵亚利等16人并未明确其是对征地批复还是对征地拆迁补偿安置不服。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律及司法解释的规定，省级人民政府征用土地的决定属于最终裁决行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。本案中，陕西省人民政府作出的《关于永寿县2012年度第四批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》，是省级人民政府征用土地的决定，属于法律规定由行政机关最终裁决的行为。赵亚利等16人若对该征地批复不服提起诉讼，则不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。赵亚利等16人若对涉案征地行为所涉及的补偿标准不服，亦不可直接向法院起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，有权提起行政诉讼的原告应当是行政相对人或者其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。该条规定的“利害关系”，是指原告与被诉行政行为之间存在的利益关系。它包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经形成或者必将形成的关系。它具体表现为，行政行为赋予、增加、减少、消灭了原告的某些权利或者义务，或使原告申请（或者请求）不能实现或者只能部分实现。若无利害关系，则不具有行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条的规定，赵亚利等16人未提供证据证明其具有涉案土地的使用权或者在涉案土地被征收之前在该土地上进行耕种或以其他方式使用该土地的事实，其不符合土地的使用权人或者实际使用人以自己的名义提起诉讼的规定；赵亚利等16人提起本案诉讼未达到过半数村民的数量，亦不符合过半数村民可以以村集体经济组织的名义提起诉讼的规定。一、二审法院以赵亚利等16人与涉案征地行为不具有利害关系，故其不具有提起行政诉讼要求确认涉案征地行为违法的一审原告资格为由，驳回赵亚利等16人的起诉并无不当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，所诉事项必须属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《村民委员会组织法》第二十四条和第五条第一款的规定，征地补偿费的使用、分配方案，属于涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。依照以上规定并结合本案事实，永寿县国土局以转账形式一次性将涉案征地补助款共计452067元支付给永寿县监军镇城关村民委员会后，由该村民委员会负责对该款项进行分配。涉案征地补助款的分配方式及发放形式均属于村民自治范围内的事项，由村民会议讨论后决定，相关政府无权干涉。永寿县监军镇城关村民委员会以存折形式按每人2000元标准发放补助款的行为属于村民自治行为，不具有可诉性，赵亚利等16人对该请求提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围。
综上，赵亚利等16人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回赵亚利、李永强、李维社、李永峰、李小社、李永合、李建社、张亚红、李永琪、李民哲、尚小钢、李艳艳、魏茶鸽、李永鹏、夏玉梅、朱小云的再审申请。
审 判 长 张 明
审 判 员 杨永清
审 判 员 李 涛
二〇一七年六月二十八日
法官助理 孙 阳
书 记 员 李思明
附件：再审申请人身份情况。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：赵亚利，女，1978年7月16日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李永强，男，1971年12月12日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李维社，男，1968年1月17日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李永峰，男，1976年7月16日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李小社，男，1978年8月5日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李永合，男，1970年1月24日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李建社，男，1969年6月28日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：张亚红，女，1970年12月9日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李永琪，男，1985年7月16日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李民哲，女，1965年6月16日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：尚小钢，男，1984年4月20日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李艳艳，女，1983年10月2日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：魏茶鸽，女，1950年9月7日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：李永鹏，男，1979年3月17日出生，汉族，住新陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：夏玉梅，女，1942年9月1日出生，汉族，住陕西省永寿县。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：朱小云，女，1968年3月8日出生，汉族，住陕西省永寿县。