甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘行终487号
上诉人（原审原告）王蕊霞。
委托代理人王静。
被上诉人（原审被告）临夏回族自治州发展和改革委员会。
法定代表人马健，该委员会主任。
委托代理人马福华，该委员会干部。
被上诉人（原审被告）甘肃省发展和改革委员会。
法定代表人ＸＸ，该委员会主任。
委托代理人鲁晓辉、张鹏飞，该委员会干部。
原审第三人康乐县人民政府。
法定代表人雍桂英，该县政府县长。
委托代理人陈嘉昌，甘肃正天合律师事务所律师。
上诉人王蕊霞诉临夏回族自治州发展和改革委员会（以下简称临夏州发改委）、甘肃省发展和改革委员会（以下简称省发改委）城建行政批复及行政复议一案，不服兰州铁路运输中级法院(2016)甘71行初105号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。
原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”对行政行为可诉性的认定，关键在于其是否对行政相对人的合法权益产生实际影响。本案是临夏州发改委应康乐县发改局申请而作出的行政批复，根据《甘肃省政府投资项目管理办法》第七条“审批部门根据相关部门已批准的规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查、社会稳定风险评估等前置手续，审批项目可行性研究报告。项目单位依据可行性研究报告批复文件，人办理规划许可、正式用地手续”的规定，该行政批复是行政机关内部运作的管理行为，是行政机关在作出行政决定或者其他行政管理措施之前的一个准备性、预备性行为，其效力并不直接及于项目单位以外的公民、法人或者其他组织，并未直接设定或者改变原告对涉案房屋及土地享有的权利和承担的义务，即尚未对原告的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。庭审中及2016年9月5日在询问原告意见时，其称诉讼目的就是因征地拆迁补偿问题一直没有得到解决，该问题不属于本案审理范畴，其可以依法通过其他渠道，包括对作出最终行政决定的行政行为提起诉讼等救济途径主张权利，维护合法权益。综上，被告临夏州发改委作出的临州发改综〔2015〕1639号《关于康乐县环城北路棚户区改造项目A区可行性研究报告的批复》（以下简称《批复A》）和临州发改综〔2015〕1640号《关于康乐县环城北路棚户区改造项目B区可行性研究报告的批复》（以下简称《批复B》）并未对原告的合法权益明显产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告王蕊霞的起诉。
上诉人王蕊霞上诉称，1.一审法院捏造事实，误导案件缘由。一审法院裁定认定，庭审及询问原告意见时，原告称诉讼目的是因征地拆迁补偿问题一直没有得到解决错误。征地拆迁补偿问题无论是否恰当，都不构成本案的前置要素。2.一审法院曲解法律条文。可行性研究报告批复不是行政机关内部行政行为,并且内部行为是否可诉要看，内部行政行为付诸实施并对行政相对人的权利义务产生实际影响。本案的可行性研究报告批复是独立的行政行为，属于对外产生效力的行政行为，而不是行政机关内部运作的内部行为。被上诉人临夏州发改委针对康乐县环城北路棚户区改造项目作出被诉批复，上诉人在此项目范围内拥有合法房屋，被诉行为对上诉人的合法权产生实际影响，上诉人与被诉行政行为之间有法律上的利害关系。故可行性研究报告批复属于法定诉讼受案范围。被上诉人临夏州发改委作出的批复行为，是针对特定的人和特定的事项作出的，属于行政诉讼受案范围。3.一审法院严重违反审判程序。本案争议的焦点有两项，一是可行性研究报告批复是否可诉，二是作出可行性研究报告批复行政行为是否合法。一审法院刻意回避第一项争讼焦点，只针对第二项焦点简单审理，并且一审裁定中对庭审情况和双方提交的证据只字未提，属于程序违法。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条的规定，本案中还有30多户被拆迁户未签协议的应当参加诉讼，法院未通知参加诉讼属程序违法。综上，上诉人认为一审裁定认定事实错误，适用法律不当，庭审程序违法。请求撤销兰州铁路运输中级法院作出的（2016）甘71行初105号行政裁定；由甘肃省高级人民法院直接继续审理此案。
被上诉人临夏州发改委答辩称，对于康乐县环城北路棚户区改造项目A区和B区可行性研究报告的审批行为符合《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发[2014]34号）第八条“审批部门根据相关部门已批准的规划选址、用地预审、环境影响评价、节能调查、社会稳定风险评估报告等前置手续，审批项目可行性研究报告。项目单位依据可行性研究报告批复文件，办理规划许可证、正式用地等手续”之规定，项目审批前置手续齐全，审批程序和内容合规。且发改部门审批项目，仅对项目是否符合国家产业政策、是否符合政府投资方向和领域进行审批。对项目涉及的建设部门出具的规划选址、国土部门出具的用地预审等前置要件只审查是否齐全，不作实质性审查。因此，临夏州发改委对康乐县环城北路棚户区改造项目可行性报告的批复行为不涉及具体项目建设用地的审批，与王蕊霞的住宅用地征收拆迁之间不存在利害关系，对其合法权益不产生实际影响。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回王蕊霞的上诉请求。被上诉人省发改委答辩称，1.临夏州发改委作出的《批复A》和《批复B》行政行为符合相关规定，审批手续齐全，审批程序和内容合规。临夏州发改委的审批行为符合《甘肃省政府投资项目管理办法》（甘政办发[2014]34号）第八条规定，项目审批前置手续齐全，审批程序和内容合规。我委根据上述事实和规定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出了甘发改法规函[2016]27号行政复议决定，决定维持临夏州发改委的批复程序合法，适用法律正确。2.临夏州发改委项目可行性研究报告审批与上诉人之间没有利害关系。政府出资的项目审批为政府内部管理行为，上诉人王蕊霞不属于该行为的行政管理相对人，并且发改部门审批项目可行性研究报告，仅对项目是否符合国家产业政策、是否符合政府投资方向和领域进行审批。对项目涉及的建设部门出具的规划选址、国土部门出具的用地预审等前置要件只审查是否齐全，不作实质性审查。因此，临夏州发改委对康乐县环城北路棚户区改造项目可行性报告的批复行为不涉及具体项目建设用地的审批，与王蕊霞的住宅用地征收拆迁之间不存在利害关系，对其合法权益不产生实际影响。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人王蕊霞的上诉请求。
第三人康乐县人民政府发表意见称，案涉批复未对上诉人的合法权益产生实际影响，一审法院裁定正确，二审法院应当维持。请求二审法院维持一审裁定。
本院认为，本案焦点是被诉的《批复A》和《批复B》是否对上诉人王蕊霞的权益产生实质性影响。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条二款（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，2015年12月18日，被上诉人临夏州发改委针对康乐县发改局作出的《批复A》和《批复B》，属于行政机关内部运作的管理行为，属于对上诉人权利义务不产生实质性影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
综上，原审裁定适用法律及裁定结果正确。上诉人王蕊霞的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 金 瑞
代理审判员 姚振勇代理审判员赵静莉
二〇一六年十二月二日
书 记 员 戴 蕴 鹏