北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第1092号
上诉人（一审原告）王淑林，女，1950年1月4日出生。
委托代理人王道宽，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市平谷区住房和城乡建设委员会，住所地北京市平谷区府前街31号。
法定代表人石越，主任。
委托代理人付学军，北京市时雨律师事务所律师。
委托代理人刘燕，女，北京市平谷区住房和城乡建设委员会工作人员。
被上诉人（一审第三人）北京市土地整理储备中心平谷区分中心，住所地北京市平谷区府前街**号。
法定代表人王庆明，主任。
委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。
上诉人王淑林因诉北京市平谷区住房和城乡建设委员会（以下简称平谷住建委）房屋拆迁行政许可一案，不服北京市平谷区人民法院（2014）平行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人王淑林及其委托代理人王道宽，被上诉人平谷住建委委托代理人付学军、刘燕，被上诉人北京市土地整理储备中心平谷区分中心（以下简称土储平谷分中心）委托代理人王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月31日，平谷住建委应土储平谷分中心申请作出京建平拆许字（2013）第27号房屋拆迁许可证（以下简称被诉拆迁许可证），准许土储平谷分中心实施平谷区×小镇B地块土地一级开发项目拆迁，拆迁范围为：东至东老虎山西侧、南至平蓟路、西至韩黑路、北至规划路，拆迁期限为2013年10月31日至2014年10月30日。
王淑林不服被诉拆迁许可证，向一审法院提起行政诉讼，请求法院撤销该拆迁许可证。
一审法院经审理认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条、第九条规定，区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作，核发房屋拆迁许可证。根据《北京市人民政府办公厅关于组建北京市国土资源局等有关事宜的通知》以及《北京市平谷区机构编制委员会办公室关于区建委申请成立拆迁办公室的批复》，上述职责经调整由平谷住建委行使，平谷住建委有权实施房屋拆迁许可行为。王淑林关于平谷住建委法定职责的异议不成立。
《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条规定：“用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。”本案中，土储平谷分中心在申请办理拆迁许可证时，向平谷住建委提交了关于×镇中心区B地块土地一级开发建设项目用地的预审意见（以下简称用地预审意见）、北京市规划委员会建设项目规划条件（以下简称建设项目规划条件）、北京市发展和改革委员会关于平谷区×小镇B地块土地一级开发项目建议书（代可行性研究报告）的批复以及关于平谷区×小镇B地块土地一级开发项目延期的批复（以下简称项目批复）、平谷区×小镇B地块拆迁补偿安置实施方案、中国建设银行资金存款证明等材料，符合上述规定的要求，平谷住建委尽到了合法审查义务，在审查期限内为土储平谷分中心核发拆迁许可证，并在拆迁范围内进行了公告，平谷住建委作出的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。
王淑林主ＸＸ谷住建委认定事实不清，适用法律错误，主要理由在于：涉案土地已经被征收为国有，应当依照国有土地上房屋征收相关规定由政府征收，平谷住建委按照集体土地拆迁管理相关规定为土储平谷分中心核发拆迁许可证违法。一审法院认为，根据平谷住建委提供的证据材料，涉案拆迁项目与集体土地征收应属同步进行，符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二条规定的因国家建设征用集体土地拆迁房屋的情形，涉案拆迁项目适用集体土地房屋拆迁相关规定并无不当，王淑林所持异议不成立。
王淑林主ＸＸ谷住建委未尽审查义务，程序违法，主要理由在于：土储平谷分中心提交的用地文件只是预审，未经正式批准，安置房屋无产权证明与安置承诺，没有拆迁补偿资金的证明文件，拆迁补偿实施方案区位补偿价未根据市场价动态调整，未听证亦未公告，核发拆迁许可证后不留存备查，不履行监督管理职责。一审法院认为，涉案项目属于市政府确定的纳入绿色审批通道项目，根据北京市住房和城乡建设委员会、北京市国土资源局《关于办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》规定，申请核发拆迁许可证时，可以提交国土部门出具的建设用地预审意见，作为国有土地使用批准文件及用地批准文件。2011年12月31日，涉案地块已经被征收为国有土地，具备申请核发拆迁许可证的用地条件。土储平谷分中心提供了北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表、中华人民共和国国有土地使用证以及中国建设银行资金存款证明，符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定。王淑林关于补偿安置费用不合理以及政府未按照市场价格及时调整区位补偿价的主张并非本案审查范围。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条、第四十七条对于何为“重大利益”并未给予明确规定，行政机关对认定行政许可事项是否关系他人“重大利益”以及是否听证具有一定的裁量权。拆迁公告照片以及相关证明能够证明拆迁公告已经公示。平谷住建委将拆迁许可证核发土储平谷分中心，将拆迁许可证存根留存并无不当，王淑林所持异议不成立。
综上，王淑林的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王淑林的诉讼请求。
王淑林不服一审判决，向本院提起上诉称：一、《行政许可法》第十四条规定，法律、行政法规可以设定行政许可；第十五条规定，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。故北京市人民政府设立的拆迁行政许可，在没提请本级人大及其常委会制定地方性法规的情况下，已经超过许可期限，不能再予以适用，平谷住建委已无权进行拆迁行政许可。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、五十三条之规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，可以参照省、自治区、直辖市人民政府根据法律和行政法规制定发布的规章。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》不是为执行法律、法规的需要制定的，并无法律、法规中有拆迁概念，授权地方人民政府制定拆迁规章，故该规章不能作为人民法院审理案件的参照，一审法院以该规章为依据认定平谷住建委有权实施拆迁行政许可适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉拆迁许可证。
平谷住建委、土储平谷分中心同意一审判决，请求予以维持。
平谷住建委在法定期限内向一审法院提交了核发被诉拆迁许可证的卷宗材料，用以证明土储平谷分中心有权向平谷住建委提出房屋拆迁许可申请，该中心提交的申请材料符合规范性文件规定，平谷住建委依法对其申请进行审查，被诉拆迁许可合法有效。卷宗材料包括1.北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表；2.受理通知书；3.用地预审意见；4.建设项目规划条件；5.项目批复；6.市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表；7.平谷区×小镇B地块拆迁补偿安置实施方案及公示证明；8.北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表、中华人民共和国国有土地使用证；9.中国建设银行资金存款证明；10.办理结果通知书；11.被诉拆迁许可证存根、×小镇B地块土地一级开发项目拆迁公告及公示证明；12.事业单位法人证书、授权委托书及身份证明。
平谷住建委向一审法院提交了《行政许可法》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》、《北京市规划委员会关于贯彻落实﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥做好土地储备前期整理项目规划配合工作的意见》（市规函（2011）385号）、《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的批复》（京建函（2012）48号）、《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》（京建拆（2009）439号）、《北京市住房和城乡建设委员会关于发布﹤北京市住房城乡建设系统行政许可管理事项程序性规定﹥的通知》（京建法（2013）8号）、《北京市人民政府办公厅关于组建北京市国土资源局等有关事宜的通知》（京政办发（2004）37号）、《北京市平谷区机构编制委员会办公室关于区建委申请成立拆迁办公室的批复》（京平编办（2009）40号）作为其核发被诉拆迁许可证的依据。
王淑林在一审法院指定的证据交换日提交了如下证据：1.北京市平谷区×镇×庄村民委员会出具的介绍信、土地房产所有证存根，证明王淑林是平谷住建委向土储平谷分中心核发被诉拆迁许可证涉及的房屋权利人；2.《关于蔡××等8人信访事项的答复意见》，证明平谷住建委确认收到土储平谷分中心拆迁许可申请，并确认拆迁人已取得拆迁许可证，且王淑林的房屋已经被拆迁公司拆除；3.京政地字（2011）294号《北京市人民政府关于平谷区二〇一一年度批次建设用地的批复》，证明平谷区×小镇B地块土地一级开发项目已于2011年被北京市人民政府批准，该地块依据土地利用总体规划、城市规划，已转为建设用地，由土储平谷分中心完成土地征收和一级开发后，纳入政府土地储备，经营性土地入市公开交易，该土地性质已于2011年转为国有，王淑林的房屋应当属于国有土地上房屋；4.国办发明电（2010）15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，证明国务院于2010年5月明传电发文，对征收集体土地补偿标准偏低的要尽快调整提高，应当于2010年6月底前公布新标准。征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征收农户的居住问题，切实做到原有生活水平不降低，长远生活有保障。平谷住建委对土储平谷分中心提交的补偿安置方案应当审查，如果补偿标准不是2010年以后制定的，应当通知土储平谷分中心改正，不改正的属于违反国务院规定，不能核发拆迁许可证；5.《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，证明国土资源部规定各地建立动态补偿标准每2至3年调整，按照征地补偿主要用于农民的原则，征地涉及的农户住房拆迁补偿安置，给予合理补偿，既要考虑被拆迁房屋，还要考虑被征收宅基地，房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地按当地规定的征地标准补偿。在城乡结合部和城中村，不再安排宅基地的，由农户自行选购房屋或政府提供的安置房，补偿总额以及补贴总额应当能保障其选购合理居住水平的房屋（与宅基地相等面积的市场房屋的价值）。平谷住建委对土储平谷分中心提交的补偿安置方案应当审查，如果补偿标准不符合规定，应当通知土储平谷分中心改正，不改正的属于违反国土资源部的规定，不能颁发拆迁许可证；6.中纪办（2011）8号《中纪委、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，证明中纪委、监察部规定，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。平谷住建委对土储平谷分中心提交的补偿安置方案应当审查，是不是参照国有土地上房屋执行；7.国土资电发（2011）72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，证明国土资源部规定征地过程中做好农民房屋拆迁安置补偿工作，予以合理补偿，群众有意见的，要认真反复做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解与支持，不得强行实施征地拆迁，对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。平谷住建委对村庄的房屋进行拆迁许可，应当听取群众意见，不能流于书面审查；8.北京房价网信息，证明平谷区市场房价，2014年二手房价为16000元，新房17000元到22000元。住户要自行承担选购住房的负担，依据安置方案补偿不能达到购买市场住房的标准，平谷住建委应当考虑进行行政许可对房屋权利人生活的影响，标准过低会损害权利人利益，应当要求土储平谷分中心提高补偿标准再予以审查。
土储平谷分中心在一审法院指定的证据交换日提交了如下证据：1.京政地字（2011）294号《北京市人民政府关于平谷区二〇一一年度批次建设用地的批复》，证明涉案土地已经取得市政府的征地批复；2.市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表，证明平谷区×小镇B地块土地一级开发项目已经进入市政府扩大内需重大项目绿色通道，依据北京市住建委与北京市国土局联合下发的通知，土储平谷分中心可以提交用地预审意见作为土地使用批准文件办理拆迁手续；3.北京市集体土地住宅房屋拆迁安置补偿协议书、承诺书、租房补充协议、交房验收单、×定向安置房认购单，证明王淑林已经与土储平谷分中心委托的开发商签订拆迁安置补偿协议，将涉案宅院房屋交付拆迁人拆除。
一审法院经庭审质证对上述证据作出如下确认：
王淑林提供的证据1、2与本案无直接关联，法院不予采纳；证据3真实，但证明目的不成立，法院不予采纳；证据4、5、6、7、8与被诉拆迁许可证合法性审查无直接关联，法院不予采纳。
平谷住建委提交的证据来源真实，证明目的成立，法院均予采纳。
土储平谷分中心提交的证据1真实，证明目的成立，法院予以采纳；证据2同对平谷住建委提供相应证据的认证意见；证据3与本案无直接关联，法院不予采纳。
上述证据均已随案移送本院。本院审查后认定，一审法院所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院同意一审法院认证意见。
本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述认定一审法院查明的如下事实成立：
2013年10月18日，土储平谷分中心因平谷区×小镇B地块土地一级开发项目向平谷住建委申请办理集体土地房屋拆迁许可证，并提交了用地预审意见、建设项目规划条件、项目批复、平谷区×小镇B地块拆迁补偿安置实施方案、市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表、中国建设银行资金存款证明、北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表、中华人民共和国国有土地使用证、事业单位法人证书、授权委托书及身份证明等材料。平谷住建委于2013年10月22日受理土储平谷分中心申请后，经审核认为土储平谷分中心提交的上述文件符合核发房屋拆迁许可证的条件，于2013年10月31日核发了被诉拆迁许可证，核准土储平谷分中心在拆迁范围内实施拆迁，拆迁范围为东至东老虎山西侧、南至平蓟路、西至韩黑路、北至规划路，拆迁期限为2013年10月31日至2014年10月30日。2013年10月31日，平谷住建委在拆迁范围内张贴×小镇B地块土地一级开发项目拆迁公告，将拆迁人、拆迁范围和搬迁期限等情况向被拆迁人进行了公告。王淑林居住的位于北京市平谷区×镇×庄大街×号的房屋在被诉拆迁许可证所载明的拆迁范围内。王淑林不服被诉拆迁许可证，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉拆迁许可证。
本院认为，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条、第九条之规定，区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作，核发房屋拆迁许可证。根据《北京市人民政府办公厅关于组建北京市国土资源局等有关事宜的通知》以及《北京市平谷区机构编制委员会办公室关于区建委申请成立拆迁办公室的批复》，上述职责经调整由平谷住建委行使，其有权实施集体土地房屋拆迁行政许可。
《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条明确规定了申请房屋拆迁许可证需要提交的文件及办理程序。本案中，涉案项目系因国家建设征用集体土地拆迁房屋，且该项目已被纳入绿色审批通道，土储平谷分中心在申请办理拆迁许可证时向平谷住建委提交的文件符合该规定的要求，平谷住建委依据该规定审查后向土储平谷分中心核发被诉拆迁许可证并无不当。
关于王淑林认为平谷住建委无权实施拆迁行政许可的主张，本院认为，北京市人民政府为规范本市集体土地房屋拆迁管理，维护拆迁当事人合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，在该办法未经法定程序由有权机关改变或者撤销之前，应适用于本市集体土地房屋拆迁管理工作。
关于王淑林认为涉案土地已于2011年被征收为国有，平谷住建委不应适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》核发被诉拆迁许可证的主张，本院认为，土储平谷分中心根据《北京市人民政府关于平谷区二〇一一年度批次建设用地的批复》实施涉案项目土地征收和土地一级开发工作，其在实施该项工作时向平谷住建委申请核发房屋拆迁许可证，平谷住建委依其申请适用《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》相关规定核发被诉拆迁许可证并无不当。
综上，一审法院判决驳回王淑林要求撤销被诉拆迁许可证诉讼请求正确，本院应予维持，王淑林上诉请求及理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王淑林负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 志 刚
代理审判员 胡 兰 芳
代理审判员 董 巍
二〇一四年八月十九日
书 记 员 伍爱军书记员张怡