河南省潢川县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）豫1526刑初192号
公诉机关潢川县人民检察院。
被告人张建忠（曾用名“张有光”），男，1968年8月19日出生，汉族，大专毕业，中共党员，原系潢川县住房城乡建设局村镇规划建设股股长，住潢川县。因涉嫌玩忽职守犯罪，于2017年4月28日被潢川县人民检察院取保候审。2017年6月1日被本院取保候审。
辩护人ＸＸ，男，1964年4月20日出生，汉族，户籍所在地河南省潢川县，潢川县电业局工作人员。
潢川县人民检察院以潢检刑诉【2017】81号起诉书，指控被告人张建忠犯玩忽职守罪，于2017年6月1日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行审理。潢川县人民检察院指派检察员吴玉忠出庭支持公诉，被告人张建忠及其辩护人ＸＸ到庭参加诉讼。现已审理终结。
潢川县人民检察院指控：
为规范和加强农村危房改造补助资金管理，财政部印发《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》，对危房改造工作实行专项补助，要求专项管理，专款专用。河南省住建厅、河南省发改委、河南省财政厅、潢川县住建局、潢川县发改委、潢川县财政局等先后出台了2011至2015年各年度农村危房改造工作实施方案，对操作程序及监督管理等方面工作进行规定：一是个人自愿提出书面书面申请；二是村民会议集体评议；三是入户审核；四是审批公示；五是组织实施；六是竣工验收。
为了保证危房改造工作的顺利实施，潢川县成立了潢川县危房改造领导小组，并下设办公室于潢川县住建局，由县住建局村镇建设股具体负责危房改造工作。
2011年至2015年上油岗乡、踅孜镇在县统一安排下，进行危房改造工作。上油岗乡由村建中心主任陈某1（已判刑）、村建中心工作人员王某8（已判刑）负责全乡危房改造工作的材料申报、审查及资金发放。踅孜镇专门成立了危房改造领导小组，村建中心主任李某1（已判刑）为该镇危房改造领导小组办公室主任，并实际负责该乡危房改造工作的审查落实与汇报，村建中心副主任王某9（已判刑）负责危房改造资料的收集、整理、上报等具体工作。上述四人在负责本乡镇危房改造补助资金申报、审查及发放过程中，违反《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》第九条、《河南省农村危房改造工作实施方案》第十条和《潢川县农村危房改造工作实施方案》等规定，滥用职务权力，对明显不符合补助条件的申请材料为其签字完善手续，在制作建房户档案的时候，使用伪造照片、制作虚假档案，2011年至2015年共为不符合补助条件的住户套取危改资金1776100元（其中上油岗乡1114900元、踅孜镇661200元）。其中2013年6月至2015年，被告人张建忠任潢川县住建局村镇建设股股长实际负责全县危房改造工作期间，违反2013年至2015年《河南省农村危房改造工作实施方案》第十条和《潢川县农村危房改造工作实施方案》等相关规定，没有对上油岗乡和踅孜镇上报的申请材料进行实地复核，也没有对危改的房屋进行全面检查验收，致使2013年至2015年共158户（上油岗乡111户，踅孜镇47户）没有建设任何新房、没有危房或者申请后建设其他生活配属用房等不符合危房改造条件的申请户的虚假申报材料予以认定。致使国家危房改造资金1445850元（其中上油岗乡1005950元，踅孜镇439900元）被违规套取，发放给明显不符合危改条件和没有进行危房改造的住户，使真正符合条件的危房户享受不到国家的惠民政策，侵害了人民群众的合法利益，给国家造成了巨大经济损失。案发后，被告人张建忠于2017年4月26日主动到潢川县人民检察院投案，并如实供述其罪行。
针对上述指控，公诉机关提交下列证据证实：户籍证明、身份证明、农村危改资金发放明细表及相关文件材料等；3.证人证言：证人连某、陈某1、李某1、章某、李某2等人证言；4.被告人张建忠的供述与辩解。
潢川县人民检察院认为，被告人张建忠身为国家机关工作人员，不正确履行职责，致使国家财产损失1445850元，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人张建忠辩称，1、为了县里的危房改造工作顺利进行，潢川县人民政府专门成立了潢川县危房改造领导小组，该领导小组下设办公室，连某兼任办公室主任。依照2013年至2015年潢川县危房改造工作实施方案，操作程序第（四）项审批和公示中载明县级人民政府对乡镇人民政府上报的申请材料进行实地复核，其中的县级人民政府要么是领导小组，要么是办公室，并没有明确表示由住建局或者住建局村镇建设股负责；而且事实上自危改工作开始，一直没有进行该项实地复核工作，也没有相关领导安排其具体负责该项工作，作为住建局村镇建设股的具体负责人，其没有该项职责，不存在玩忽职守；2、公诉机关指控其2013年至2015年违反相关规定，没有对危改的房屋进行全面检查验收，被告人认为根据潢川县2013、2014年农村危房改造工作实施方案操作程序第（六）项竣工验收中规定：房屋竣工后，由乡（镇）组织对翻建新建、修缮加固住房进行全面检查验收。县住房和建设部门组织人员进行抽查。事实上，在2013年、2014年危房改造工作中，住建局村镇建设股作为危改工作的具体承办部门，完成了抽查工作，履行了该职责，亦不存在玩忽职守。
被告人辩护人除被告人以上辩护意见外，另辩称，本案所造成的损失与被告人没有直接的因果关系。根据危房改造工作的相关规定，危改工作是一个综合管理责任问题，其中各乡镇政府、县发改委、县财政局均有相应的职责，县住建局村镇建设股仅仅是其中一个履职部门，不能对造成的损失承担直接责任，应当对被告人张建忠宣告无罪。
经审理查明
自2011年，根据中央、省、市、县文件要求，潢川县各乡镇开始对所在乡镇困难群众的危房进行改造。为保证危房改造工作的顺利实施，潢川县成立了潢川县危房改造领导小组，并下设办公室于潢川县住房和城乡规划建设局（以下简称住建局），具体业务由该局村镇建设股承办。同时，河南省住建厅、河南省发改委、河南省财政厅、潢川县住建局、潢川县发改委、潢川县财政局等部门也先后出台了2011至2015年各年度农村危房改造工作实施方案，对危房改造的申请条件、操作程序、补助标准、建房面积及监督管理等方面工作进行了详细规定。其中，2015年潢川县农村危房改造工作实施方案操作程序第（六）项竣工验收中规定：房屋竣工后，由县住房城乡建设部门会同相关部门对翻建新建、修缮加固住房进行全面检查验收。省、市住房城乡建设部门组织人员进行抽查。
在潢川县的农村危房改造工作中，潢川县上油岗乡危房改造工作的材料申报、审查及资金发放由该乡村建中心主任陈某1（已判刑）、村建中心工作人员王某8（已判刑）。潢川县踅孜镇专门成立了危房改造领导小组，该镇村建中心主任李某1（已判刑）为该镇危房改造领导小组办公室主任，并实际负责该乡危房改造工作的审查落实与汇报，村建中心副主任王某9（已判刑）负责危房改造资料的收集、整理、上报等具体工作。上述四人在负责本乡镇危房改造补助资金申报、审查及发放过程中，违反《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》第九条、《河南省农村危房改造工作实施方案》第十条和《潢川县农村危房改造工作实施方案》等规定，滥用职务权力，对明显不符合补助条件的申请材料为其签字完善手续，在制作建房户档案的时候，使用伪造照片、制作虚假档案。
被告人张建忠任潢川县住建局村镇建设股股长期间，违反2015年《河南省农村危房改造工作实施方案》第十条和《潢川县农村危房改造工作实施方案》等相关规定，在2015年潢川县上油岗乡、踅孜镇的危房改造工作中，没有对以上两乡镇当年竣工后翻建新建、修缮加固的住房进行全面检查验收，致使2015年上油岗乡59户，踅孜镇34户，共计93户申请户在没有建设任何新房、没有危房或者申请后建设其他生活配属用房等不符合危房改造条件的情况下对该93住户予以验收。致使国家危房改造资金866750元（其中上油岗乡545750元，踅孜镇321000元）被违规套取，发放给不符合危改条件和没有进行危房改造的住户，给国家造成了重大经济损失。
案发后，被告人张建忠于2017年4月26日主动到潢川县人民检察院投案，并如实供述其罪行。
上述事实，公诉机关提交了经庭审质证、认证的下列证据证实：
1、相关书证
（1）被告人张建忠的户籍证明，证实其自然人身份情况。
（2）潢川县住房和城乡规划建设局出具的张建忠基本情况说明、任免通知在卷，证实被告人张建忠2013年5月8日起任该局村镇规划与建设股股长。
（3）潢川县人民政府潢政文（2013）37号《关于调整潢川县农村危房改造工作领导小组的通知》、潢川县住建局出具的书面证明在卷，证实潢川县农村危房改造工作领导小组在潢川县住建局下设办公室，连某兼任该办公室主任，具体业务由该局村镇建设股承办。
河南省住房和城乡建设厅、发改委、财政局《2014年河南省农村危房改造工作实施方案》。其中，该方案载明了危房改造补助对象重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户等。
操作程序：个人提出申请，村民会议或者村民代表会议评议，乡镇人民政府对村民委员会上报的申请材料及时进行审查，必要时，采取入户调查、邻里访问、信函索证方式，对申请人的住房和家庭经济情况等进行核实。符合条件的报县级人民政府审批，不符合条件的退回材料；审查结果在乡镇人民政府政务公开栏进行公示。县级人民政府对上报申请材料进行实地复核。房屋竣工后，由县住房和城乡建设部门会同相关部门对翻建新建、修缮加固住房进行全面检查验收。
潢川县住建局、发改委、财政局2013—2015年潢川县农村危房改造工作实施方案，该方案载明了危房改造的基本原则、补助对象、补助标准、操作程序及档案管理等规定。
（4）潢川县上油岗乡、踅孜镇农村危房改造农户档案（包括申请表、农村危房改造协议、农村房屋安全鉴定报告书、照片）在卷，证实该两个乡镇2015危房改造情况，其中上油岗乡59户、踅孜镇34户不符合危房改造条件
（5）2015年潢川县上油岗乡、踅孜镇农村危房改造资金发放明细表，证实2015年该两个乡镇发放危房改造资金情况。
（6）本院作出的（2016）豫1526刑初253号、289号刑事判决书在卷，证实陈某1、王某8、李某1、王某9因滥用职权罪被本院免予刑事处罚。
（7）潢川县人民检察院反渎职侵权局出具的到案经过在卷，证实被告人张建忠于2017年4月26日到该局投案。
2、证人证言
（1）证人连某（县住建局副局长）证言：2010年至今我分管村镇建设股。2013年5、6月份，张建忠任股长至今。2011年县里成立危房改造领导小组后，将办公室设在村镇建设股，我任办公室主任。具体工作职责是：负责起草每年危房改造实施方案；对各乡镇上报的危房改造申请材料进行实地复核，审批乡镇上报的危房改造名单；危房改造的房屋竣工后，由住建局组织人员进行验收。办公室的日常工作由村镇建设股负责，向我汇报后，我和村镇建设股再一起向局长汇报。各个乡镇将申请户材料报到县危改办以后，由村镇建设股股长对材料进行审批。2013年、2014年县里危房改造实施方案为抽查，2015年方案规定由县住建部门会同相关部门负责全面检查。
（2）证人栗东（县住建局工作人员）证言：2015年4月至今我借调到村镇建设股工作。我到村镇建设股以后，没见各个乡镇上报申请户材料，也没有人提醒我有这项工作。各个乡镇每年在验收以后会将危房改造申请户的危房改造档案报给我们一份，我们将档案整理一下。各个乡镇危房改造办公室先对参与危房改造的房屋进行验收，验收完后向县危改办办公室提出申请。每年元月份左右，乡政府村建中心、乡政府分管危房改造的领导、住建局村镇建设股股长（工作人员）、发改委和财政局等人再对参与危房改造的房屋进行验收。由张建忠根据打印出来的危房改造名单随机抽选30%左右进行检查。主要检查房屋建设情况、申请人信息等。验收完成后，各乡镇填写危房改造资金审批表，报村镇建设股，村镇建设股长、连某、住建局长签字，然后乡镇再把表报到发改委、财政局，签完字以后再报分管危房改造的副县长签字，由财政局经改造资金拨付给财政所，发放下去。
（3）证人沈某（县发改委农业发展股股长）证言：县发改委由我们股负责配合危房改造工作。主要是参加县危房改造领导小组工作会，还有每年年底配合县住建局村镇建设股下乡验收。我参与过两次危房改造验收工作。没有参与过对上油岗和踅孜镇的危房改造验收。验收时我主要配合张建忠，他负责。
（4）证人宋某1（上油岗乡丁楼村村支书）、胡某（上油岗乡东风村村支书）、杨某1（上油岗乡鲁寨村村支书）、杨某2（上油岗乡鲁寨村会计）、杨某3（上油岗乡罗台村村支书）、章某（上油岗乡罗台村村主任）、李某2（上油岗乡集镇村支部委员、会计）、王某1（上油岗乡集镇村村主任）、王某2（上油岗乡良种场村副支部书记）、丁某1（上油岗乡常营村村支书）、张某1（上油岗乡尤庙村村支书）、丁某2（上油岗乡林场村村支书）、刘某（上油岗乡上油岗村村主任）、李某3（上油岗乡唐楼村村支书）、程某（上油岗乡凌云村党支部书记）、王某3（上油岗乡宋寨村党支部书记）、张某2（上油岗乡相立村村支书）、王某4（上油岗乡四个台村党支部书记）、王某5（上油岗乡胡林村村会计）、万某1（上油岗乡万岗头村村会计）、王某6（上油岗乡桃庄寺村村支书）证言：证实2013年至2015年其所在村危房改造过程中，存在部分不符合危房改造条件而提出申请，且本案二被告人知情的情况下由上油岗乡村建中心予以批准的具体情况。经统计，上油岗乡违规领取危房改造资金1005950元。
（5）证人张某3、王某7、万某2、熊某1、杨某4、凡秀芳、宋某2、陈某2、熊某2、张某4、陈某3、周某、孙某等人证言在卷，证实上油岗乡各村所存在的部分不符合危房改造条件和标准的农户，通过虚报材料、虚报档案骗取、套取危房改造资金的事实。
（6）证人陈某1证言：2012年至2015年我任潢川县上油岗乡村建中心主任期间，在牵头落实上油岗乡危房改造工作过程中，知道部分申请户不符合危房改造申请条件，但是没有严格按照实施方案及相关规定办理。每年村里向我们村建中心申报材料，对于申报的危改改造户，我们村建中心核实时需要拍照，破房子拍照一次，房子翻建需要拍三次，包括下根基时拍照、在建中拍照、建成后拍照。每一个危房改造建房户的危房照片、在建照片、和新房照片的电子版要上传到国家危房改造的专门网站上。要求一户一档，有纸质档案，还要在网上建电子档案。大部分申请户的危房我都调查过，也发现许多申请户没有危房，调查时我没有严格按照实施方案要求，认为他们有些家里条件差，经济很困难，也符合国家申请条件，又加上碍于人情，就允许他们申请了危房改造。事实上，凡是发放危房改造资金的农户，大部分家庭经济条件都是比较困难的，我们也是想给他们办点好事。现在看来是应该严格按照方案实施的。
（7）证人王某8证言：村里向我们村建中心报材料后，2012年陈某1和崔军去各村里核实，2013年以后我和陈某1一起到申请人老房子处查看。一般都是我负责照相，陈某1在旁边看着，对于一些家里没有住房，没有危房的，陈某1让我找村里一些老房子拍个照片。部分申请户虽然不符合条件，但是家庭困难，有的没有住房，我和陈某1考虑到他们家庭经济困难就同意了村里的申报。其中还有部分改造户虽然提出了申请，但是后来又不建房了，村里就把这些指标转给了其他困难户，但是档案没法更改，就还是使用原申报户的材料，事实上严格按照上面方案，这些都是不允许的，但是我们考虑钱都发放到了老百姓手里，我们没有得到一分钱，同时也想按照县乡要求尽快把任务完成，就没有考虑那么多。
（8）证人姜某（潢川县踅孜镇党委副书记）证言：证实踅孜镇的危房改造工作由该镇村建中心负责。
（9）证人王应国（潢川县踅孜镇踅孜街报账员）证言：证实踅孜街道危房改造开展情况。
（10）证人苏某（踅孜镇罗港村会计）、李某4（踅孜镇罗岗村村委副主任）、陈某4（踅孜镇八里村村干部）、付某（踅孜镇八里村村主任）、袁某（踅孜镇两河村会计）证言，证实潢川县踅孜镇部分农户不符合危房改造条件，套取危房改造资金的事实。经统计，踅孜镇违规领取危房改造资金439900元。
（11）证人李某1（潢川县踅孜镇村建中心主任）证言：我在2011年至2015年负责踅孜镇危房改造工作中的具体业务，如指导各个村填制表格、收集危房改造户的资料、上传电子档案、拍摄部分照片等。部分申请户不符合危房改造申请条件，但是没有严格按照实施方案及相关规定严格把关，进行拍照，导致踅孜镇危房改造工作出现问题。
村建中心主要对申请危房改造农户真实情况审核，通过对相关表格证明进行程序把关，实地察看建筑物，并拍照存档，上报住建局验收。2013年以后进行两次验收，先由镇政府组织成员单位进行初验，初验审核通过后上报到县危改办，县危改办再组织住建局、发改委、财政局、镇村建中心进行联合验收，验收合格后，申请财政局拨款发放。
（12）证人王某9（潢川县踅孜镇村建中心副主任）证言：2011年至2015年我负责踅孜镇危房改造工作中的具体业务，如指导各个村填制表格、收集危房改造户的资料、上传电子档案、拍摄部分照片等。部分申请户不符合危房改造申请条件，档案中的农户申请，我知道都是村里面代写的。档案中的农户签字和指印都是村干部在填写档案的时候统一由村干部代签，我对村里面报的材料，对危改户的基本信息等大的方面审核过，对于一些明显的错误也逬行更正过，但还有一些信息看着没有明显错误的，我就没有更正过。照片中的人和房屋大部分是真的，但是也有一些是后来为了赶时间找的别人房子拍的。
3、被告人张建忠的供述：我2013年5月开始任潢川县住建局村镇建设股股长，除了该股应该履行的职责外，2011年以后还负责县危改办相关工作。县危改办领导小组是在2011年成立的，牵头单位是住建局、财政局、发改委，下设办公室，办公室设在县住建局村镇建设股，实际上危改办的工作也是一直由村镇建设股负责，重大事项给办公室主任连某汇报。每年我都组织各乡镇村建中心主任召开专门的危改业务会议，会议上分配给各乡镇当年的任务，进行业务指导，并督促各乡镇按时按量完成任务。我到村建中心以后，没有见过各个乡镇上报申请户材料，各个乡镇每年在验收以后会将危房改造申请户的危房改造档案报给我们一份。依照潢川县2013至2015年危改方案规定，对于各乡镇上报的申请材料要进行审批和实地复核，实施过程中，没有按照规定进行操作，我给连某也提出过这个事。之前也没有乡镇将申请材料报给我们，而且没有人安排由我们村镇建设股具体落实这个事。
2013年以来，各个乡镇危改办公室先对参与危改的房屋进行验收，验收完毕以后，以乡政府的名义书写全部验收合格承诺书，向县危改办提出申请。我们采取抽查的方式再下去对参与危改的房屋进行验收。上油岗乡的危房改造户验收是有上油岗乡村建中心陈某1和王某8参加，连某有时候参加。发改委有没有去记不清了，财政局没有参与。验收时也发现有问题，会向各乡镇负责危房改造的进行口头通报，由乡危改办负责整改，他们没有再向我们进行反馈，我们也没有再去进行复核。
本院认为，被告人张建忠身为潢川县住建局工作人员，系国家工作人员。在本案中，为了保证潢川县危房改造工作的顺利实施，潢川县人民政府下发了潢政文（2013）37号《关于调整潢川县农村危房改造工作领导小组的通知》，依照该通知，成立了潢川县农村危房改造工作领导小组，领导小组下设办公室，连某兼任该办公室主任，办公地点设在县住建局，具体业务由该局村镇建设股承办。2013年5月，被告人张建忠被任命为该村镇建设股股长。在2015年潢川县各乡镇的危房改造工作中，被告人张建忠未能按照2015年《河南省农村危房改造工作实施方案》和《潢川县农村危房改造工作实施方案》操作程序中第（六）项“房屋竣工后，由县住房城乡建设部门会同相关部门对翻建新建、修缮加固住房进行全面检查验收”之规定，对潢川县上油岗乡、踅孜镇危房改造中翻建新建、修缮加固的住房进行全面检查验收中，未能认真正确履行其职责，导致该两个乡镇部分不符合条件的住户采用虚假照片、虚假档案材料等手段，骗取国家危房改造专项补助资金866750元，致使国家遭受重大损失，其行为已经构成玩忽职守罪。
被告人张建忠及其辩护人辩称被告人没有职责对各乡镇上报的申请材料进行（实地）复核，经查，2013、2014、2015年潢川县农村危房改造工作实施方案中虽然载明县级人民政府对各乡镇人民政府上报的申请材料进行复核，但是结合潢川县下发的潢政文（2013）37号《关于调整潢川县农村危房改造工作领导小组的通知》，不能认定系潢川县住建局村镇建设股履行该职责，亦没有证据证实被告人张建忠应当履行该职责，故不能认定被告人张建忠在上述具体事项中玩忽职守。另，依照2013年、2014年潢川县危房改造工作实施方案，结合陈某1、王某8、李某1、王某9证言，可以证实县住建局村镇建设股组织该部门人员对各乡镇翻建新建、修缮加固住房进行抽查的事实，故不能认定被告人在2013年、2014年竣工验收中存在玩忽职守。
案发后，被告人张建忠能够主动投案，如实供述其犯罪事实，系自首，依法可以对其从轻处罚。综合考虑本案的发生存在多种客观因素，结合被告人的犯罪事实、犯罪情节，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款、第九十三条的规定，判决如下：
被告人张建忠犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 肖艳茹
人民陪审员 黄向东
人民陪审员 黄 琳
二〇一七年六月十九日
书 记 员 王 欢