湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂江汉行初字第00037号
原告何庆生。
被告湖北省交通运输厅，住所地武汉市建设大道428号。
法定代表人尤习贵，厅长。
委托代理人张宏，系该厅工作人员。
委托代理人孙才华，北京中伦（武汉）律师事务所律师。
原告何庆生（以下简称“原告”）诉被告湖北省交通运输厅（以下简称“被告”）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月1日公开开庭审理了本案。原告，被告的委托代理人张宏、孙才华到庭参加诉讼。本案报请湖北省高级人民法院批准予以延期审理。
原告诉称：原告于2014年9月18日向被告提出对武汉市交通委员会在武汉至深圳高速公路武汉段项目没有取得施工许可证就进行施工的行为进行处罚（停工并恢复原状）的请求，被告于2014年11月17日在确认了武汉市交通委员会违法的情况下作出了不对其进行处罚的处理意见书。为此，原告向湖北省人民政府提出复查，被告知起诉。故原告诉请法院：1、判令被告对武汉市交通委员会在武汉至深圳高速公路武汉段项目没有取得施工许可证就进行施工的行为进行现在处罚；2、判决诉讼费用由被告全部承担。
被告书面答辩称：一、原告对被诉行为不服提起的行政诉讼不属于人民法院受案范围。本案是原告不服被告作出的《信访事项处理意见书》而提起的行政诉讼，属于作为信访人的原告对被告作出的信访事项处理不服而提起行政诉讼。对于该类行政诉讼人民法院是否受理的问题，最高人民法院已有明确规定：1、（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”2、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此，被告作出的《信访事项处理意见书》并未给原告的权利义务造成实际影响，原告对其不服提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项的规定，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。二、被告作出被诉行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告履行了督办义务。1、被告对原告信访事项的受理与办理合法。2014年9月18日，原告同时向被告和省长信箱提交信访件《依法对武汉市交通运输委员会没有取得施工许可证就进行施工的行为进行处罚》，请求依法责令武汉市交通运输委员会停工，并对该单位处以罚款并恢复原状。2014年9月22日，省长信箱事项办理部门将该信访事项转给被告处理。2014年10月8日，被告向原告送达《信访事项实体性受理告知书》。被告受理后，根据已经了解的情况作了进一步调查核实。2014年11月10日，被告依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公路法》、《公路建设市场管理办法》和《信访条例》的有关规定作出《信访事项处理意见书》，并于2014年11月19日向原告送达了《信访事项处理意见书》。可见，被告作出《信访事项处理意见书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2、被告已经履行了督办义务。被告查明，武汉至深圳高速公路工程武汉段项目（暨武汉至嘉鱼高速公路工程武汉段项目）属于国家高速公路网项目。2012年8月8日，为加强对武嘉高速公路项目建设工作的领导，经武汉市人民政府同意，武汉市人民政府办公厅决定成立武汉市武嘉高速公路建设指挥部。2012年9月5日，湖北省国土资源厅预审确认同意武汉至嘉鱼高速公路工程（武汉段）项目建设用地预审备案。2012年10月8日，湖北省发展和改革委员会批复同意建设武汉至深圳高速公路武汉段。2013年8月起，该项目工程已经开工建设。由于该项目建设用地虽已取得湖北省国土资源厅的用地预审备案但尚未取得国土资源部的批复，不符合施工许可办理条件，导致至今尚未办理施工许可。被告曾多次协调督办。《中华人民共和国公路法》第七十五条规定：“违反本法第二十五条规定，未经有关交通主管部门批准擅自施工的，交通主管部门可以责令停止施工，并可以处五万元以下的罚款。”但是讼争项目属于国家高速公路网项目，对全国、特别是湖北省的经济社会发展具有重大促进作用，是湖北实现“建成支点，走在前列”宏伟目标，保持经济平稳较快增长的重要抓手之一，湖北省、武汉市两级党委、政府对本项目高度重视，一直在全力推进该项目建设，并明确要求该项目加快建成。开工建设该项目是武汉市人民政府确认的武汉市交通运输委2013年绩效管理目标之一；“推进武深高速武汉段建设，完成建设投资”被武汉市交通运输委员会、武嘉高速公路指挥部列入武嘉高速公路指挥部2014年绩效管理目标。如果冒然责令停止施工，对社会影响很大，并会严重损害国家利益和公共利益，严重影响国家高速公路网项目建设全局，阻碍湖北省经济社会发展进程。此外，行政行为具有公定力，对于省、市两级政府明确同意开工建设和要求加快建成的决定，在未经有权机关撤销之前应被推定为有效。有鉴于此，被告为履行项目监管职责，采取了暂向武汉市武嘉高速公路建设指挥部等有关部门或者单位下达督办函的方式进行处理。2014年9月2日，被告向各高速公路项目建设单位发函，要求各项目建设单位加快施工许可必备要件的办理。2014年l1月10日，被告向武汉市武嘉高速公路建设指挥部办公室发函，要求该办尽快完善施工许可等必备程序，并抄送武汉市交通运输委员会。而且，督办事项目前进展明显。在被告向武汉市武嘉高速公路建设指挥部下发督办函后，相关部门加快了有关行政许可手续的办理工作。2014年12月22日，湖北省国土资源厅向国土资源部提出了该项目的用地申请。2014年12月26日，国土资源部受理了该申请。因此，被告已经履行了督办义务，原告诉称被告未履行法定职责没有事实和法律依据。三、本案诉讼主体不适格。1、原告主体不适格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原告作为讼争项目所涉部分土地的承租人，被告是否对项目建设单位进行行政处罚既不减损其权利，也不增加其义务，即《信访事项处理意见书》未对原告的权利义务造成实际影响；原告提起本案诉讼的主要目的在于解决其与建设单位之间的征地补偿纠纷，但讼争项目的建设行为是否合法对征地补偿标准不产生任何影响，本案诉讼与该征地补偿纠纷也无法律上的联系；另外，原告与武汉市江夏区金口镇东振村村民委员会签订的《土地租赁合同》因违反《中华人民共和国森林法》第十五条的效力强制性规范可能无效，有关单位拟对该合同的效力争议提起民事诉讼，并拟对原告和有关单位涉嫌非法转让生态林地使用权的行为向林业主管部门举报。从以上事实可以看出，原告与讼争信访事项不具有法律上的利害关系，因而其依法不具有作为行政诉讼原告的主体资格。2、被告主体不适格。被告虽为讼争项目建设的主管部门之一，但不是该项目建设施工许可的实施机关。《中华人民共和国行政许可法》第十条、第六十条至第七十条、第八十一条等条款确立了“谁许可谁监督”原则。从原告向被告提出信访事项至被告作出《信访事项处理意见书》期间，被告对该讼争项目的施工许可不具有行政许可权（信访期间，讼争项目的施工许可审批机关是交通运输部），因而对讼争信访事项不具有行政处罚权。因此，原告虽不服被告作出的信访事项处理意见，但因被告对讼争信访事项不具有行政处罚权，原告以被告不履行行政处罚职责为由起诉被告，属于错列被告。四、原告诉请法院判令被告对武汉市交通运输委员会处以停工并恢复原状没有事实和法律依据。1、司法权与行政权有明确分界，是否对违法行为人作出行政处罚，以及作出何种行政处罚属于行政权的范畴。法院仅可就行政处罚的合法性、合理性进行审查，并以此为基础作出确认、撤销或者变更等类型的判决，不能直接判令行政机关作出何种形式的行政处罚。2、武汉市交通运输委员会仅为讼争项目的监管部门，不是讼争项目的建设单位，被告无事实和法律依据对其进行行政处罚。因此，原告诉请法院判令被告对武汉市交通运输委员会处以停工并恢复原状没有事实和法律依据。综上，被告作出被诉行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告履行了督办义务，被诉行为未对原告的权利义务造成实际影响，且原、被告主体均不适格，原告诉请法院判令被告对武汉市交通运输委员会处以行政处罚没有事实和法律依据。请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
本院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。本案中，原告自认向湖北省信访局和被告提交了落款时间为2014年9月18日、内容相同的《信访材料》。被告于2014年11月10日作出了《信访事项处理意见书》并于同月19日送达原告。因（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”，故被告针对原告提交的《信访材料》作出《信访事项处理意见书》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项亦即《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告何庆生的起诉。
本案其他诉讼费用人民币20元，由原告何庆生负担（原告已预付）。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏 俊
人民陪审员 方 毅
人民陪审员 熊昌全
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 曹 馨