广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初874号
原告：广州市粤商投资有限公司，住所地广州市越秀区。
法定代表人：蒋祖军，职务：总经理。
委托代理人：何赛碧，该公司工作人员。
委托代理人：邱建勇，广东中汉律师事务所律师。
被告：广州市水务局，住所地广东省广州市天河区。
法定代表人：龚海杰，职务：局长。
委托代理人：鲜玲，该局工作人员。
委托代理人：黄艳珠，广州金鹏律师事务所律师。
原告广州市粤商投资有限公司诉被告广州市水务局行政处罚一案，本院于2017年3月7日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告广州市粤商投资有限公司的委托代理人邱建勇，被告广州市水务局的委托代理人鲜玲、黄艳珠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市粤商投资有限公司诉称，一、原告所组合的简易板房属于临时板房，且是自由组合的，既没有打地基，也没有任何从事破坏地表基础的行为，而并非法律上所规定的永久性构筑物或建筑物，根本不可能对流溪河流域的安全构成实质性的影响和危害。且板房仅作为施工单位的临时办公用房，对河流不造成破坏或污染。同时河道与板房之间相隔小区道路，被告认为原告的行为造成影响河道稳定、危害河岸堤防安全是没有任何事实和科学依据的。二、原告所组合的临时板房是位于《建设用地规划许可证》的红线范围内，没有超出广州市规划局于1999年4月29日颁发的穗规地集证字[1999]x号《建设用地规划许可证》及其附图的红线范围，是合法有效的。故此，被告的处罚没有法律依据。三、《中华人民共和国水法》是2002年10月1日开始实施的法律，而原告的建设用地规划许可证是1999年4月29日审批通过的。规划红线图批准在前，水法实施在后，所以原告认为被告处罚没有法律依据，而如果处罚有效，那么同样处于河道管理范围内的幼儿园也应当属于违法建筑，也应当予以处罚和拆除。四、广州市白云区住房和建设水务局云水(2015)x文批准，准许原告在流溪河岸边建设临时建筑，面积为3180平方米，临时占用时间为2年。期限届满后经申请可延期一年，然后再恢复原状。故此，原告的组合板房是经区级水务部门批准的。五、临时板房不是原告建设的，是鑫泰集体有限公司建设、出资并用于该公司员工住宿、办公。综上所述，被告对原告的处罚不当，为维护法律的尊严，为维护当事人的合法权益，现原告诉至法院，请求判令：1、撤销被告于2016年9月7日作出的穗水行罚[2016]x号行政处罚决定书；2、被告退回罚款75000元；3、诉讼费用由被告承担。
被告广州市水务局辩称，一、我局依法作出的《广州市水务局行政处罚决定书》（穗水行罚[2016]x号）的具体行政行为，事实清楚，证据充分。1、我局认定原告未经批准擅自在河道管理范围内建设涉案七栋防火彩钢结构板房（下称涉案建筑物），事实清楚，证据充分。2016年3月21日，我局的执法人员在执法巡查中发现，原告在流溪河xx区xx镇xx村段的右岸xx处的河道管理范围内建设了涉案建筑物，占地面积约共616平方米。对此，执法人员依法对涉案建筑物现场进行了勘验、拍照并制作勘验笔录和调查询问笔录。首先，根据执法人员的现场照片及勘验笔录清楚显示了七栋涉案建筑物均为防火彩钢结构，占地面积约为616平方米，涉案建筑物距离流溪河河边16米。根据上述现场情况的勘验笔录由原告委派的工程现场负责人吴某予以确认证实。其次，我局为进一步查清涉案事实，执法人员于2016年3月30日、2016年8月26日分别对原告的委派人员即工程现场负责人吴某、原告代理人邱建勇等相关人员进行调查询问，根据上述相关人员的调查笔录显示，再次确认了原告于2016年2月在流溪河右岸河道管理范围内建设了7栋建筑房子用于住宿和办公，其中3栋用于居住，2栋用于办公，剩余2栋用于生活用房。上述建筑物距离河边在16米范围内，且原告上述建设行为并没有得到广州市水行政主管部门的批准。最后，执法人员在案件调查过程中，再查明原告曾于2015年11月13日向我局申报在流溪河x区x镇x村段的岸边建筑临时建筑，但我局于2015年12月28日依法向原告作出了穗水函2015第x号《广州市水务局关于广州市粤商投资有限公司在流溪河堤防工程管理范围内建设临时建筑的复函》（下称《复函》），我局在《复函》中明确告知不同意原告在流溪河右岸白云区人和段河道管理范围内建设临时建筑物。同时，原告已于2015年12月31日签收上述《复函》文件。因此，根据上述事实和证据已足以证明，原告在流溪河河道管理范围内建设建筑物是没有经过水行政主管部门许可批准的。而且，原告在我局明确不予许可批准的情况下仍擅自在流溪河河道管理范围内建设涉案建筑物，构成违法建设事实清楚。我局据此认定原告在流溪河河道管理范围内实施违法建设行为，事实清楚，证据充分。2、原告诉称涉案建筑物只是临时建筑物，没有危害堤防安全，且在其《建设用地规划许可证》红线范围内，同时涉案建筑物的建设已经广州市白云区住房和建设水务局批准，故其建设行为合法。原告该陈述申辩意见缺乏证据支持，与事实不符，更是没有法律依据，依法不能成立。第一，原告诉称涉案建筑物只是临时建筑物，没有危害堤防安全，所以不需要申报我局的批准。原告上述意见属法律理解错误、纯属其主观臆断，没有证据及法律依据的。根据《水法》第三十七条第二款、第三十八条、《广东省实施<中华人民共和国水法>办法》第四十四条、《流溪河流域保护条例》第四十九条等相关规定，上述法律法规明确规定了未经水行政主管部门审批同意，禁止在河道管理范围内建设建筑物、构筑物，包括临时设施等等。换而言之，上述法律法规规定的“建筑物、构筑物”的范围不但没有排除临时建筑物在外，还明确规定了建设“临时设施”也是属于上述监管需审批的行为范围。就本案而言，虽然原告申报建设的是临时建筑物，但法规亦明确规定了“在河道管理范围内建设临时设施或者堆放物品的，应当服从防洪、供水和水工程安全的需要，并经县级以上人民政府水行政主管部门批准”，况且，涉案建筑物均为防火彩钢结构，占地面积达到了616平方米，而且涉案建筑物位置位于河道管理范围内。原告的涉案行为属于严重违反相关水法的规定。第二，原告诉称涉案建筑物在其《建设用地规划许可证》的红线图范围内，所以其建设行为合法。原告上述陈述意见也属法律适用错误、混淆概念、与事实不符的。原告有用地规划许可，但不代表原告就可以不按规划规定而随意建设的。建设用地规划许可证是指规划行政部门许可原告在红线范围内按照规划的规定进行开发建设，但并没有许可原告可以违反水法的相关规定在河道管理范围内实施违法建设行为，况且原告自己提供的规划证附图很清晰的显示了，在流溪河河道管理30米范围内是“绿化带控制线”，换而言之，原告的《建设用地规划证》均规定了“绿化带控制线”及河道管理30米范围内是不允许用于建筑的。建设用地规划许可证是关于许可土地按规划建设的许可行为，而本案是关于河道管理建设的许可行为，这两个行政许可行为的权限、对象、法律效果均不一样且不冲突及矛盾的。同时，根据《流溪河流域保护条例》第四十九条的规定，禁止在流溪河流域河道管理范围内新建、扩建住宅、商业用房、办公用房、厂房、宾馆酒店等其他建构筑物，在该条例实施前已建成的上述建构筑物，未办理有关建设手续的，依法进行处理。因此，就本案而言，原告取得该土地规划证后除了应按土地规划建设外，还应同时遵守其他特殊的河道建设的法律规定，即使该规划证出具时间早于《水法》，但依法亦属于违法建设行为，更别说该规划证附图原就规定不得在绿化带建筑了。故原告认为其有土地规划证就能随便违法建设，正是主观臆断、无法可依。第三，原告诉称其建设行为已得到广州市白云区住房和建设水务局（下称白云区水务局）的（2015）x号文的批准，该陈述更是与事实不符。《广州市水务管理条例》第十七条第（二）项、第二十条、《流溪河流域保护条例》第五条明确规定了流溪河的水行政主管部门系我局，而非白云区水务局。而且，白云区水务局出具的（2015）x号文只是“初审意见”，并非具有法律意义上最终行政许可文件，况且，该“初审意见”的致文单位明显是发给“广州市水务局”即我局的，并非出具给原告的，故更说不上是对原告的行政许可了。因此，就本案而言，原告申报在河道管理范围内建设建筑物的，应向我局申报并经我局批准后才能实施。但在本案中，我局已在2015年12月28日对原告作出了不予许可临河建设的《复函》意见。故原告申辩其建设行为是合法，纯属谎称事实。综上，我局根据上述事实及证据，从而认定原告违反法律法规的规定，在我局明确不同意原告在河道范围内建设建筑物的情况下，仍然实施建设行为，并依法对其作出《广州市水务局行政处罚决定书》的具体行政行为，事实清楚，证据充分，法院应予维持。二、我局依法作出《广州市水务局行政处罚决定书》（穗水行罚[2016]x号）的具体行政行为，程序合法，法院应予维持。1、我局对原告的违法临河建设行为依法具有行政执法权。根据《水法》第十二条、第五十九条、《广州市水务管理条例》第十七条、《流溪河流域保护条例》第五条等规定，本案涉案建筑物的建设地点是流溪河xx区xx镇xx村段的右岸x处的河道管理范围内，我局作为本行政区域内水资源及流溪河的水行政主管部门，依法可对本行政区域内河道管理范围内违法临河建设的违法行为直接进行查处。故，我局依法对涉案违法临河建设行为具有行政执法管辖权。2、我局严格根据《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条至四十三条之规定，依法作出的《行政处罚决定书》的具体行政行为，程序合法。2016年3月21日，我局在巡查流溪河中，发现在流溪河xx区xx镇xx村段的右岸x处的河道管理范围内存在建设涉案建筑物，为防火彩钢结构，占地面积约共616平方米，涉案建筑物离河边约有16米。随后，执法人员依法对涉案建筑物现场进行了勘验、拍照，并制作勘验笔录；2016年3月30日，执法人员向吴某等有关人员进行调查询问并制作了询问笔录；2016年3月31日，我局依法向原告作出《责令限期改正通知书》，责令其立即停止违法行为、在2016年4月15日前自行拆除涉案违法建筑物；并依法送达原告，原告于同日签收上述通知书；2016年4月26日，执法人员再次巡查涉案现场发现原告未依法限期拆除涉案建筑物；2016年4月28日、6月30日，我局根据调查结果，经两次的集体讨论后确认原告存在擅自在河道管理范围内违法建设且未能限期改正的行为；2016年7月7日，我局依法向原告作出《水行政处罚听证告知书》，明确告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利；原告于2016年7月11日签收上述告知书；2016年7月12日，原告向我局提出要求组织听证；2016年7月26日，我局向原告送达了《水行政处罚听证通知书》，告知定于2016年8月9日举行本案听证；并于当日送达该通知书给原告；2016年8月9日，我局依法组织本案听证，并按法定程序进行听证程序、制作听证笔录；2016年8月26日，我局为进一步查清事实，执法人员向原告的听证代理人邱建勇进行调查询问并制作了询问笔录；2016年9月7日，我局对原告的陈述、申辩意见，鉴于原告没有提出新的事实和提供相关证明证据，其申辩理由及依据不足，明显与事实不符，故对其申辩意见不予采纳；我局根据调查结果，认为原告存在未经水行政主管部门同意擅自在河道管理范围内违法建设建筑物的行为，事实清楚，证据充分，故我局向原告作出《广州市水务局行政处罚决定书》；2016年9月9日，涉案《广州市水务局行政处罚决定书》送达原告。根据上述事实显示，我局在依法作出行政处罚决定前，已经按照《行政处罚法》的相关规定，依法对涉案事实进行立案、调查取证、并在确定原告存在违法临河建设事实的情况下，向原告送达了《水行政处罚听证告知书》，明确告知其拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有的陈述、申辩和听证的权利，同时在原告提出听证要求后，我局也依法组织听证程序，最终在事实清楚、证据充分的情况下，依法对原告作出了涉案行政处罚决定书，因此，我局对原告违法临河建设的行为作出行政处罚的具体行政行为，程序合法。三、我局依法作出的《广州市水务局行政处罚决定书》的具体行政行为，适用法律正确。根据《广州市水务管理条例》第二十条、《流溪河流域保护条例》第六十六条、《水法》第三十七条第二款、第三十八条、第六十五条第一款、《广东省实施<中华人民共和国水法>办法》第四十四条、第六十二条、《河道管理条例》第二十四条第二款、第三款、《流溪河流域保护条例》第四十九条的规定，原告曾于2015年11月13日向我局申报在流溪河xx区xx镇xx村段的岸边建筑临时建筑，但我局于2015年12月28日依法向原告作出了《复函》，明确告知不同意原告在流溪河右岸白云区人和段河道管理范围内建设临时建筑物。但是，原告在我局明确不予许可建设的情况下，仍然于2016年2月擅自在流溪河河道管理范围内违法建设建筑物，我局根据上述法律规定，对原告依法作出《行政处罚决定书》的具体行政行为，依法有据，法院应予支持。综上所述，原告广州市粤商投资有限公司在未取得我局的行政许可的情况下，在流溪河河道管理范围内违法建设临河建筑的行为，已经违反相关法律规定，我局对其违法行为，依法享有管辖权，并且，我局依法对其违法行为作出《广州市水务局行政处罚决定书》的具体行政行为，程序合法、事实清楚、适用法律正确，请法院依法维持，并驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，被告广州市水务局在巡查流溪河时发现原告广州市粤商投资有限公司在流溪河xx区xx镇xx村段的右岸x处的河道管理范围内修建七幢防火彩钢结构的建筑物。经现场勘查，涉案建筑占地面积约共616平方米，离河边约有16米。
2016年3月30日，被告就涉案建筑的情况询问了原告建筑队工人的负责人吴某，并制作了《询问笔录》。该笔录第二页第八行载明：“问：该临时板房的是谁建设的？谁出资建设的？出资多少？答：是广州市粤商投资有限公司承建龙苑城项目二期施工队建设的。由施工队出资建设的。板房是租来用的，大约投资了8万元。……”
2016年3月31日，被告依法向原告作出穗水责改[2016]x号《责令限期改正通知书》，内容包括：经调查，原告未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河xx区xx镇xx村段河道管理范围内建设建筑物、构筑物，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，被告责令其立即停止违法行为，且在2016年4月15日前自行拆除涉案建筑。同日，原告收到该通知书。
2016年4月26日，执法人员再次巡查涉案现场发现原告未依法限期拆除涉案建筑。
2016年7月7日，被告依法向原告作出穗水听告[2016]x号《水行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有听证的权利。原告于2016年7月11日签收上述告知书。
2016年8月9日，被告依原告申请举行了听证，听取了原告的意见。
2016年8月26日，被告向原告进行调查询问并制作了询问笔录。
2016年9月7日，被告向原告作出穗水行罚[2016]x号《广州市水务局行政处罚决定书》，称：原告未经水行政主管部门批准，擅自在流溪河xx区xx镇xx村段右岸x处的河道管理范围内建设建筑物，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定。被告依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，对当事人作出如下处理决定：1、限当事人收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在流溪河xx区xx镇xx村段右岸x处的河道管理范围内建设的建筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由广州市粤商投资有限公司负担。2、并处七万五千元罚款。当事人应在收到本行政处罚决定书之日起15日内，凭《广州市非税收入缴款通知书》到指定银行缴纳罚款，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款。原告于2016年9月9日收到该行政处罚决定书后不服，诉至法院。
另查，原告（发包人）与鑫泰建设集团有限公司（承包人，下称鑫泰集团）签订《广州市建设工程施工合同》，其工程名称为xx城小区二期[单位住宅楼工程（集资房）x幢（自编x、x、x栋）及幼儿园工程x幢]，工程地点广州市白云区xx镇xx村流溪河畔xx镇xx三路。该合同盖有广州市天河区地方税务局印花税收讫专用章（3），已缴税额：￥21861.90，完税凭证字号：xx，缴税日期：2014年12月11日。
2015年7月20日，原告向被告提交龙项编[2015]x号《关于白云区人和镇龙苑城项目岸边临时建筑申报的函》，称“由于我司项目建设需要，现在我司项目内属于贵局管辖范围内建造临时板房、办公室、工人宿舍及指挥部等，预计建筑存在时间2年半，特此申请报建，望批。”
2015年9月14日，广州市白云区住房和建设水务局向被告提交《广州市白云区住房和建设水务局关于龙苑城项目流溪河岸边临时建筑的初审意见》，认为：“一、为配合该公司项目建设需要，初审同意其按附图所示设计方案在流溪河岸边建设临时建筑，搭建五幢两层活动板房作为办公及生活区域，面积3180平方米。……六、以上仅为我局对该工程的初审意见，上级对该工程的审批意见请直接批复给建设单位。”
2015年12月15日，广州市流溪河流域管理办公室向被告作出《广州市流溪河流域管理办公室关于白云区人和镇龙苑城项目岸边临时建筑的意见》，意见如下：“一、不同意该公司在流溪河河道管理范围内建设临时建筑。……二、经查，该项目未经水行政主管部门批准，已动工建设。2015年7月，我办现场巡查人员发现相关情况后报局执法监察支队进行处理。三、按照相关水法律法规的规定，建议该司将临时建筑建设位置调整至河道管理范围以外，同时积极配合水行政执法机构的调查处理。”
2015年12月28日，被告向原告出具穗水函[2015]x号《广州市水务局关于广州市粤商投资有限公司在流溪河堤防工程管理范围内建筑临时建筑的复函》，函复如下：“一、不同意你司在流溪河右岸白云区人和拦河坝下游龙苑城小区段堤防工程管理范围内建设临时建筑。理由如下：一是在堤防工程管理范围内建房不合法。《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定，在堤防和护堤地，禁止建房。《广东省水利工程管理条例》第二十二条规定，在水利工程管理范围内禁止兴建影响水利工程安全与正常运行的建筑物和其他设施。《广州市流溪河流域保护条例》第四十九条规定，禁止在流溪河流域河道管理范围内新建、扩建住宅、商业用房、办公用房、厂房、宾馆酒店等其他建构筑物。二是拟建临时建筑紧靠流溪河堤防工程，影响堤防日常管理维护和防汛抢险工作。二、经查，未经水行政主管部门同意，临时建筑己动工建设，违反了相关水行政法律法规的规定，你司应积极配合并接受水行政执法机构的调查处理。……”原告签收了该复函。
2016年9月21日，原告向被告缴纳了75000元人民币罚款。
案件审理过程中，原告陈述其曾向被告、广州市白云区住房和建设水务局分别提出涉案建筑的报建申请。
以上事实，有责令限期改正通知书、现场照片、水行政案件现场勘验笔录、水行政处罚听证告知书、询问笔录、广州市水务局行政处罚决定书、广州市建设工程施工合同关于白云区人和镇龙苑城项目岸边临时建筑申报的函、广州市白云区住房和建设水务局关于龙苑城项目流溪河岸边临时建筑的初审意见、广州市流溪河流域管理办公室关于白云区人和镇龙苑城项目岸边临时建筑的意见、广州市水务局关于广州市粤商投资有限公司在流溪河堤防工程管理范围内建筑临时建筑的复函、广东省非税收入（电子）票据、原告、被告的陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《广州市水务管理条例》第十七条第一款规定：“本市行政区域内的河道、河涌，除由水利部珠江水利委员会和省水行政主管部门管理的外，按照以下规定实行分级管理：……（二）流溪河、新街河干流，由市水务行政主管部门管理；……”《广州市流溪河流域保护条例》第五条第一款规定：“市水务行政主管部门负责流溪河流域的统一保护和管理工作，并组织实施本条例。”根据上述规定，被告作为辖区内水务行政主管部门，有权对流溪河河道管理范围内的涉案建筑进行查处。
本案中，虽然涉案建筑的报建申请是由原告向被告、广州市白云区住房和建设水务局分别提出的，证人吴某也是受原告的委托参与调查涉案建筑涉嫌违法建设一案，但根据《广州市建设工程施工合同》显示鑫泰集团是龙苑城小区二期项目的承包人。证人吴某的证言显示涉案建筑是施工队出资建设的。原告的陈述亦显示，涉案建设是由原告的建筑施工队进行建设、投资、并占有使用的。而被告却未对原告与施工队的关系及法律后果承担等情况进行调查核实，即作出诉争《广州市水务局行政处罚决定书》，属于认定事实不清。对诉争《广州市水务局行政处罚决定书》予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销广州市水务局于2016年9月7日作出的穗水行罚[2016]x号《广州市水务局行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告广州市水务局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 叶 莉
人民陪审员 何国梅
人民陪审员 梁敏勤
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 朱晓纯