浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终876号
上诉人（原审被告）建德市国土资源局，住所地建德市新安江街道新安东路20号。
法定代表人钱晓华，局长。
委托代理人周亚娟，工作人员。
委托代理人储立，浙江杭星律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑秋林等十五人（名单附后）。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）郑秋林，男，1957年8月20日出生，汉族，住浙江省建德市。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈建明，男，1957年11月22日出生，汉族，住浙江省建德市。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）陈海水，男，1939年7月12日出生，汉族，住浙江省建德市。
共同委托代理人储彪，北京圣运律师事务所律师。
原审被告杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。
法定代表人谢建华，局长。
委托代理人黄璐，杭州市国土资源局工作人员。
上诉人建德市国土资源局（以下简称建德市国土局）因土地政府信息公开一案，不服杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初80号行政判决，向本院提起上诉。本受理后，依法组成合议庭。本案现已审理终结。
2015年11月12日,建德市国土局向郑秋林等十五人作出[2015]19号《政府信息公开申请答复书》，载明：1、你们要求获取的相关土地征收批复及对应的勘测定界图信息属于我局依申请公开的政府信息，我局予以提供；2、土地补偿费用的发放清单。我局分别于2013年3月21日拨付下涯镇施家村经济合作社该地征地块补偿款9384708元，2013年3月25日拨付征地补偿款8909867元，2013年10月25日拨付征地补偿款2309377元，并于我局门户网站公开（附网址）。征地补偿款的具体发放工作由该村集体具体组织进行，我局无该信息，申请人可向下涯镇施家村村民委员会咨询。现将以下材料提供给你：1、《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C[2012]-0129号）；2、《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2013]-0455号）；3、01820010K(2012)0318土地勘测定界图；4、O18200100（2013）0019土地勘测定界图；5、018200100(2013)0117土地勘测定界图。郑秋林等十五人提起行政复议，杭州市国土资源局（以下简称杭州市国土局）于2016年3月15日作出杭土复[2015]第52号《行政复议决定书》，予以维持。
原审法院经审理查明，2015年10月21日，郑秋林等十五人向建德市国土局邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开信息内容描述为：依法书面公开政府于2009年对建德市下涯镇施家村第十五生产队1组、2组全部集体土地实施征收的以下政府信息:1、相关土地征收批复及对应的勘测定界图;2、土地补偿费用的发放清单。申请理由及用途为：了解我队集体土地被征收的界址范围，查询相关征地补偿款是否已经依法足额发放给我等被征地农民。建德市国土局于2015年10月23日收到。2015年11月12日，建德市国土局作出[2015]19号《政府信息公开申请答复书》，并向郑秋林等十五人提供浙土字C[2012]-0129号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》、浙土字A[2013]-0455号《浙江省建设用地审批意见书》，该两份审批意见书中“省人民政府审批意见”一栏均盖有浙江省人民政府土地审批专用章，分别载明：“同意建德市2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案二建设用地69.5119公顷（挂钩置换用地67.3043公顷；征收集体土地69.5119公顷）；“同意建德市2013年度计划第六批次建设用地17.1768公顷（农用地转用8.2715公顷，其中6.2066公顷已经杭州市政府批准；征收集体土地17.1768公顷），提供给郑秋林等十五人的土地勘测定界图复印件上可以看到“施家埠村面积”字样。郑秋林等十五人不服，于2015年12月14日提起行政复议。杭州市国土局于2015年12月21日向郑秋林等十五人发出受理通知书，向建德市国土局发出答复通知书。2016年2月5日，杭州市国土局向郑秋林等十五人和建德市国土局发出行政复议决定延期通知书。2016年3月15日，杭州市国土局作出杭土复[2015]第52号《行政复议决定书》并送达给双方。郑秋林等十五人仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，根据郑秋林等十五人向建德市国土局提交的《政府信息公开申请表》，郑秋林等十五人申请公开的信息为两项，第一项：政府于2009年对建德市下涯镇施家村第十五生产队1组、2组全部集体土地实施征收的相关土地征收批复及对应的勘测定界图;第二项：土地补偿费用的发放清单。关于第一项，建德市国土局向郑秋林等十五人公开了批准文号为“浙土字C[2012]-0129号”的《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》和批准文号为“浙土字A[2013]-0455号”的《浙江省建设用地审批意见书》，该两份审批意见书载明了申请单位、项目名称、用地面积等内容，在“省人民政府审批意见”一栏盖有浙江省人民政府土地审批专用章，并载明了具体的审批同意意见。可见，该两份审批意见书系批准文件，即浙江省人民政府作出的土地征收批复。郑秋林等十五人在庭审中表示其认为审批意见书是报批的材料，土地征收批复应当是省级人民政府在认可审批意见表的基础上下发的单独的批准文件，建德市国土局在庭审中明确并不存在郑秋林等十五人所称单独的批准文件。本院认为，郑秋林等十五人的申请表载明要求公开土地征收批复，建德市国土局收到申请后认为该两份审批意见表就是土地征收批复，故提供给郑秋林等十五人，在理解上并无不当，已履行了公开的义务。关于勘测定界图，郑秋林等十五人认为模糊不清，无法确定是否是郑秋林等十五人所要公开地块的勘测定界图，建德市国土局表示此为现有技术条件下所产生较为清晰的复印版本。原审法院认为，从勘测定界图复印件上可以看出有“施家埠村面积”字样，且建德市国土局已提供了原件予以核对，可以确定是案涉地块相应的勘测定界图。故，关于第一项申请，建德市国土局已履行公开职责。关于第二项，郑秋林等十五人主张其所称“土地补偿费用的发放清单”是指发放给各户农民的补偿费清单，建德市国土局告知了其向施家村经济合作社分次拨付征地补偿款的情况，具体发放工作由该村集体具体组织进行，其无该信息。对此争议焦点，原审法院分析如下，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”《征收土地公告办法》(国土资源部令第10号)第十二条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”据此，征地补偿具体事宜应为市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。建德市国土局作为当地人民政府土地行政主管部门，告知郑秋林等十五人“征地补偿款的具体发放工作由该村集体具体组织进行，我局无该信息，申请人可向下涯镇施家村村民委员会咨询”，该理由不能成立。故，关于第二项申请，建德市国土局未完全履行公开职责。杭土复[2015]第52号行政复议决定认为建德市国土局的[2015]19号政府信息公开答复符合规定，予以维持，适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（八）项之规定，判决，一、撤销建德市国土资源局作出的[2015]19号《政府信息公开申请答复书》中关于第二项的答复内容，责令建德市国土资源局自本判决生效之日起十五个工作日内重新对郑秋林等十五人的第二项申请作出答复。二、撤销杭州市国土资源局作出的杭土复[2015]第52号行政复议决定。三、驳回郑秋林等十五人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由建德市国土资源局负担30元，由杭州市国土资源局负担20元。
宣判后，建德市国土局不服，向本院上诉称，一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款虽然规定了市、县人民政府土地行政管理部门以下法定职责：1、征地补偿登记；2、组织征地补偿、安置方案，但是关于履行上述法定职责的具体范围和据此制作、保存的政府信息内容，司法机关应当结合当地各级政府制定的地方政府规章、规范性文件和当地土地征收工作的实际情况予以考量。（一）目前，建德市行政区域内征地补偿、安置方案的具体做法和征地补偿登记的有关实际情况：1、我国现行法律规定土地分为国家所有和集体所有，本案中所涉及的土地为集体所有。2、征地补偿、安置方案的内容包括有：土地分类、征地区片级别、征地综合补偿价、面积、综合补偿费、地上附着物青苗补偿适用标准依据、被征地基本农民基本养老保障适用文件依据和参保方案。3、征地补偿协议的签订主体为建德市国土资源局征地拆迁管理所和被征地的集体经济组织。征地补偿款的发放是由建德市国土资源局征地拆迁管理所统一划付至被征地集体经济组织，被征地集体经济组织根据民主议定程序自行制订分配到户方案，具体分配由被征地集体经济自行实施。建德市国土资源局并不直接与村民发生法律关系。4、征地补偿登记点设在当地村民委员会，由于青苗费系由做地单位【当地乡政府或指挥部】根据到户面积、青苗种类适用文件标准或评估报告确定，由被征地集体经济组织与各农户签订协议，由做地单位分批划付给被征地集体经济组织，然后由被征地集体经济组织分别发放到户。（二）上述实际情况符合相关法律、地方政府规章、规范性文件。1、根据法律规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。因此，由征地补偿费、安置补助费组成的征地综合价款应当发放到村级组织。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十条第一款的规定，案涉征收土地为建德市下涯镇施家村村集体所有。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十六条规定，案涉土地的征地综合补偿款，应当支付给建德市下涯镇施家村经济合作社。2、根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号）第四条第一款、第二款、第五款规定，各市、县国土部门仅应该负责“拟定和组织实施征地补偿方案”，对于征地补偿费的发放、使用信息的制作、保管职责应当根据当地市、县关于征地补偿相关制度而定。3、根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强征地补偿费收支管理工作的通知》【杭土资办（2010）80号】第三条的规定，及建德市人民政府建政办函【2008】174号《关于规范土地征收管理集中统一支付征地补偿款的通知》规定“凡经国务院、省政府批准的新增建设用地（农转用）项目，对被征地单位（行政村）的征地补偿等相关费用，一律由用地单位按规定的补偿标准，将征地补偿款先行汇（预）交市国土资源局由征地拆迁管理所按征地补偿标准集中统一拨付给被征地单位（行政村）”。根据上述文件规定，上诉人在征地补偿款的收支中的职责是接收用地单位按征地方案标准缴纳的征地补偿等费用，然后将款项全部拨付到村，对于村分配到户的资金收付信息缺失不在上诉人的制作、保管的政府信息范围之内。二、征地补偿工作并非上诉人一个部门单独进行，该工作涉及国土资源部门、人力资源和社会保障部门、财政部门、农业部门，甚至林业、民政、监察、公安、审计等多个部门在征地补偿工作各司其职，共同做好相关工作。《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条虽有规定，但是，1、该条仅规定了土地行政主管部门“有权”要求集体经济组织提供支付清单，而非“应当”，即土地行政主管部门并非必须要求集体经济组织提供支付清单；2、该《办法》发布于2001年10月22日，实施于2002年1月1日，在当时相关涉及征地补偿法律法规并不完善的特定历史条件下赋予土地行政主管部门在必要时对征地补偿支付情况进行监督以保证被征地农民的合法权益。但现今相关征地补偿法律法规已日趋完善，对于征地补偿工作中国土、财政、农业各部门所履行的职责也各有分工，明确到位，对于征地补偿费用使用、分配情况的监督也已落实到其他部门。1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）（2004年10月21日）规定：（十五）加强对征地事实过程监管。2、《农业部关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》（农经发[2005]1号）规定：四、加强领导，切实履行好征地补偿费管理指导工作的职责。……要切实加强村级财务管理，完善财物制度，严格监管征地补偿费用的分配使用。……各级农业部门和农村经营管理部门要高度重视征地补偿费的分配和使用的指导工作。3、《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）规定：三、强化责任落实，督促地方政府和有关部门依法履行职责。……要对有关部门履行职责情况进行监督检查，督促住房和城乡建设部门严格拆迁许可证的审批管理。根据新法优于旧法原则，上诉人仅具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施，该分工所赋予上诉人在征地补偿中的职责（上诉人在上述第一条所述之职责）并未违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定。三、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定及国办发（2010）5号文《关于做好政府信息公开依申请公开工作的若干意见》第二条第三款之规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）”，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。上诉人认为，对于可供公开的信息必须是现实存在的，对于法律规定的行政机关的职责应当涉及到的信息，因而地方性法规、规范性文件和实际情况导致行政机关确定未制作、保存的信息，司法机关根据客观情况作出有针对性的裁量。本案中，上诉人已根据当地政府赋予的职责所及范围主动公开了案涉土地土地补偿款的拨付情况，在被上诉人申请信息公开时已告知了获取该信息的途径，已恰当履行了信息公开义务。一审判决结论，确与客观实际不符。现提起上诉，请二审法院能够在充分了解我省、杭州市的土地征收补偿款、集体土地上的房屋土地拆迁补偿款的实际使用、发放情况下，对本案作出公允的处理，请求：1、依法撤销杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初80号判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人郑秋林等十五人未提交书面答辩状，庭审中答辩称，虽然基于建德市政府相关文件，将土地补偿款交予村委会发放，但上诉人作为实施机关，对于土地补偿款的发放和使用，按照相关规定是有权要求提供清单的，涉及到群众的重大利益，在群众提出申请的情况下，上诉人应该向被上诉人提供，如没有，基于其职责范围，也应该让村委会提供清单，后向被上诉人提供。这并非代为收集的义务，是基于农民的重大利益，上诉人作为土地征收实施机关，应该主动履行监督义务，是其职责的一部分。一审判决认定发放清单应当由上诉人提供而非由村委会，该判决正确，请求二审法院予以维持。
原审被告杭州市国土局未提交书面答辩状，庭审中答辩称同意上诉人的上诉请求及事实、理由。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”
本案中，郑秋林等十五人申请公开的信息包括两项，第一项：政府于2009年对建德市下涯镇施家村第十五生产队1组、2组全部集体土地实施征收的相关土地征收批复及对应的勘测定界图；第二项：土地补偿费用的发放清单。针对第一项，建德市国土局公开了相应的征地批准文件、勘测定界图，并无不当，各方当事人对此亦无异议。而针对郑秋林的第二项信息公开申请，建德市国土局告知了其向施家村经济合作社分次拨付征地补偿款的情况，具体发放工作由该村集体具体组织进行，其无该信息，并指引申请人向村委会咨询。对此，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第十二条规定，征地补偿相关事宜由当地人民政府土地行政主管部门负责实施，上诉人建德市国土局在将款项拨付给被征地农村集
体经济组织后，应当对该费用的收支情况进行监督，故建德市国土资源局认为其不具备相应政府信息公开法定职责的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人建德市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年三月九日
书 记 员 汪金枝
附被上诉人名单：
被上诉人陈荣财，男，1959年5月1日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施98号，公民身份号码33012619590501211X。
被上诉人陈建光，男，1966年10月18日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施19号，公民身份号码330126196610182116。
被上诉人蔡兰珍，女，1936年9月29日出生，汉族,住浙江省建德市下涯镇施家村上施17号，公民身份号码33012619360929212X。
被上诉人陈路平，男，1961年12月4日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施164号，公民身份号码330126196112042110。
被上诉人范红，女，1968年7月5日出生，汉族，住浙江省建德市新安江街道新安路223号6幢2-603室，公民身份号码330126196807052120。
被上诉人陈建明，男，1957年11月22日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施78号，公民身份号码330126195711222135。
被上诉人陈海水，男，1939年7月12日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施53号，公民身份号码330126193907122110。
被上诉人郑秋林，男，1957年8月20日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施108号，公民身份号码330126195708202117。
被上诉人郑冬林，男，1960年9月15日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施106号，公民身份号码330126196009152119。
被上诉人高宝香，女，1925年1月17日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施16号，公民身份号码330126192501172121。
被上诉人陈关发，男，1954年6月7日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施100号，公民身份号码330126195406072118。
被上诉人陈建红，男，1970年5月28日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施20号，公民身份号码330126197005282113。
被上诉人范炳坤，男，1970年5月31日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施68号，公民身份号码330126197005312116。
被上诉人范志清，男，1967年1月22日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施67号，公民身份号码33012619670122211X。
被上诉人陈天明，男，1962年7月19日出生，汉族，住浙江省建德市下涯镇施家村上施77号，公民身份号码330126196207192111。