陕西省榆林市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）榆中民一终字第00226号
上诉人（原审原告）神木镇某某村民小组。
负责人薛某某，系该村民小组组长。
委托代理人邸某某，陕西富能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）李某某。
委托代理人冯某某，神木县司法局“148”法律服务所法律工作者。
上诉人神木镇某某村民小组与被上诉人李某某土地租赁合同纠纷一案，前由神木县人民法院于2014年3月10日作出（2013）神民初字第04600号民事判决。上诉人不服，提起上诉，本院于2014年8月11日作出（2014）榆中民一终字第00153号民事裁定，撤销原判，发回重审。神木县人民法院又于2015年6月1日作出（2015）神民初字第00948号民事判决，上诉人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决查明以下事实：2011年11月22日，原告神木镇某某村民小组拟将该组位于阳园则的土地一块（原为耕地，在修景观大道时被弃土覆盖，再未耕种）出租。并拟定竟标协议一份即租地协议（临时），内容如下：“一、乙方（承租方）平征土地，以及租赁土地的手续及费用均由乙方承担，甲方（出租方，即原告）概不负责。二、甲方决定以竟投标的方式公开进行，竟投标者每名押金50万元正。三、甲方定价每亩起价4万元正。四、在竟投标中，中标者三日之内甲乙双方签订正式协议。五、乙方中标后，三日之内不与甲方签订正式协议，甲方有权终止与乙方中标资格，此块地甲方有权另行处置，伍拾万元不退给中标者。六、中标后，甲乙双方在三日之内确定四至界限、亩数，签订协议之后交清一年的租赁费（租期五年，到期后再交清下一年的租赁费）。本协议为竟标协议，中标后，签订正式协议，签字后生效”。同日，被告李某某等三人作为竟投标人参与了竟标。后被告李某某以每亩45000元的价格中标，并以中标者的身份在该协议上签了名，同时交纳押金50万元。事后，双方并未按协议约定在三日内签订正式协议，也未确定四至界限和亩数。
2012年2月17日，原、被告签订补充协议一份，内容为：“一、乙方原来给滴水崖村一组为租地打款100万元，在2012年2月18日再给交50万元，2012年3月1日再交50万元。二、乙方必须保证在5月1日丈量土地交清所欠的余款。三、以上条约经双方签字后即产生效力，如乙方违反以上补充协议，则甲方有权终止与乙方所签订的正式协议，并且所交的200万元做为罚金，不退给乙方，甲方继续给其他人租赁本村的土地，乙方无权干涉”。
2012年3月1日，双方签订租地协议一份，其相关内容有：经甲乙双方协商，甲方（原告）愿将原阳园则土地一块租给乙方（被告），具体达成如下协议：一、租赁土地的手续以及按政府规定的一切手续及费用，均由乙方承担甲方概不负责。二、租期共七年，从2012年3月1日起至2019年2月30日止。三、甲乙双方议定每亩价格每年45000元，共计亩，总价元（亩数和金额未填写）。四、交款方式：从租赁之日起一次性交清一年的租赁费，下一年到期后，再交清下一年的租赁费，如乙方不交下一年的租赁费，则甲方有权终止与乙方的协议，并责令乙方立即清除在甲方土地上的附着物。九、乙方如在基建及运营途中，无故出现村民阻挡现象，由村一组负责解决，并承担相应的责任。
被告中标后陆续向原告交纳租赁费200万元（含竟标时所交押金50万元）。2011年12月，被告李某某填写了使用林地申请书，使用林地单位负责人为李某某，表中用途栏填写为：建材市场，使用林地面积填写为：30亩，被用地单位为：神木县某某村一组，被用地单位签字盖章栏，2011年12月2日盖某某村民委员会公章，2011年12月8日盖神木县水磨河国营林场公章（签注：“非国有林地”字样），另盖有某某乡人民政府公章（未签注意见和盖章时间）。其填写的建设用地申请表，申请人为李某某，申请理由及用途栏填写：建材市场家居城，占地所在村（组）栏填写：神木县某某村，占地类型栏填写：回填五荒地，占地面积栏填写30亩，四至界限栏填写：东至芦则湾地界，西至回田半为界，南至迎宾道界，北至沙坡界，村（组）意见栏某某村民委员会于2011年12月20日签注“同意使用”的意见，并加盖村民委员会公章，乡政府审核意见栏于2011年12月22日加盖神木县某某乡人民政府公章。2011年12月21日，神木县某某乡人民政府印发了给县规划局的麻政发（2011）447号关于李某某修建家居城审批临时用地的报告。内容为：李某某预在我神木镇某某村临时占地，用于修建材市场家居城，经本人申请，村委会同意，乡政府审核同意在某某村临时修建。四至界限为：东至芦则湾地界，西至回填畔为界，南至迎宾道界，北至沙坡界，占地面积30亩。
2012年3月，被告雇用机械设备回填平整所租土地，中途，原告方以被告平整土地不合其要求，曾阻挡被告施工。被告回填平整土地的面积约占总地块90%。双方至今未丈量土地，确定被告所租地的面积和总租金。2012年3月20日，神木县城建监察大队向被告李某某发出违章修建停工（拆除）通知书，责令被告当日拆除违章建筑。2012年9月24日，神木县神木镇某某办事处（某某乡已被撤销，改为办事处）印发了给县规划局的麻政发（2012）256号关于迎宾大道某某段急需治理的报告。内容大意为：神木县迎宾大道某某村路段两侧，偷倒生活和建筑垃圾的事情常有发生，严重影响了我县迎宾大道的整体形象……现乡上强烈要求在芦则湾度假村至长城墩的公路北侧增设围墙，把已推平的土地围起来，解决乱倒垃圾的问题，同时美化环境，现已经乡政府同意，由某某村委会负责实施修建，希规划局给予批准。以上使用林地申请、建设用地申请、审批临时用地的报告以及治理迎宾大道某某段的报告均未获相关部门批准。
原审法院判决认为：解决本案争议需明确以下问题：1、双方所签租地协议是否已成立；2、双方所签3份协议的效力；3、被告给原告所交200万元的性质是否为定金；4、关于被告支出回填平整土地的费用的认定；5、合同双方有无过错，及其损失的承担问题。
1、关于双方所签租地协议是否成立的问题，双方虽未在合同中明确四至界限和占地面积以及总租金，但从建设用地申请表（有原告所在村民委员会签注“同意使用”的意见，并盖有村委会的公章）和某某乡政府给县规划局的“关于李某某修建家居城审批临时用地的报告”中可以看出双方对租赁土地的大致四至界限是明确的。具体占地面积虽不明确，亦可通过具体丈量补充完成，且双方对每亩的租金已经确定，总租金亦可确定。故合同的主要内容已经明确，合同已经成立。2、关于双方所签几份协议的效力。原告给被告出租的土地，原为耕地，在出租时已被弃土覆盖，虽不再耕种，但该块土地始终未被相关部门批准为农村建设用地，故原告出租该块土地给被告用于建建材市场家居城，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的禁止性规定，双方所签订的一系列协议（临时租地协议也即招标协议、补充协议、租地协议）均属无效协议，自始不发生法律效力，原告因此取得的租赁费，应返还被告。3、关于被告主张其所交200万元属于定金的观点，没有事实和法律依据，且因合同无效，也不能适用定金罚则。4、关于双方的过错责任及损失承担问题。双方所签租地协议，约定：“租赁土地的手续以及按政府规定的一切手续及费用，均由乙方承担甲方概不负责”，在原告方签注“同意使用”意见的被告的建设用地申请表申请理由及用途栏明确写明用途为：“建材市场家居城”，说明双方对所租土地用于非农建设以及集体土地非经相关部门批准不得出租用于非农建设是明知的，故双方在未办理任何审批手续的情况下签订租地协议，并付诸实施（交付租赁费、回填平整土地），主观上均有过错，由此给双方造成的损失理应各自承担。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决：一、原告神木镇某某村民小组与被告李某某签订的租地协议（临时）、补充协议、租地协议均无效。二、原告神木镇某某村民小组返还被告李某某交纳的租金200万元。于本判决生效后十日内给付。三、驳回原、被告的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费13180元，由原告神木镇某某村民小组负担。反诉案件受理费23080元，减半收取11540元，由被告李某某负担。
上诉人神木县麻家塔办事处神木镇某某村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，理由为：一、原审判决事实认定存在错误。租地协议附件测绘图中反映租赁土地面积为50.2亩，被上诉人提供的用地面积途中反映的也是50亩左右，被上诉人办理用地手续中填写的资料为30亩是市场建设净用地面积，实际承租面积大于30亩，对于其余事实无异议。二、土地租赁协议依法成立有效，被上诉人违约不能办理土地用途变更手续及不能付清租金的行为达到法定和约定的解除条件。根据相关法律规定与双方约定，上诉人将小组集体土地出租给被上诉人用于农业用途符合法律规定，上诉人与被上诉人签订的土地租赁协议合法有效。被上诉人无论将涉诉土地用于农业建设或非农建设，办理相关审批手续及费用承担的义务主体均为被上诉人，上诉人已经尽到协助义务，手续最终未能办理的风险责任应由李某某承担。综上请求1、撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。2、本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人李某某答辩认为，一、原审判决认定涉诉协议无效有事实依据支持，符合法律规定。二、被上诉人投资了二百余万元后，雇用大量机械花费90余万元对土地进行回填，现已将一个山沟回填成为一块平坦的几十亩平地，而在回填近结束时，上诉人村民于2012年3月份中下旬两次阻挡不让被上诉人回填，迫使被上诉人放弃最后的回填平整，等待上诉人的处理，但一直没有结果。由于上诉人的种种行为造成正式合同不能签订，平整的地面不能丈量。2014年11月11日上诉人在未与被上诉人解除合同的情况下，就再次决定拍卖出租土地违反法律规定。三、被上诉人承包该地以前，该土地作为煤场出租他人，被上诉人不知该地是耕地，故不应承担过错责任，上诉人应予赔偿被上诉人经济损失，被上诉人因无力交纳上诉费，故意答辩的方式主张。请求公正判决。
二审经审理查明的事实与原审判决认定事实一致，故对原审判决认定事实予以确认。
本院认为：本案争议焦点是涉诉合同的效力问题。上诉人李某某于2011年12月填写使用林地申请表与建设用地申请表，向土地、林业主管部门申请建材市场用地，2011年12月2日神木县麻家塔乡滴水崖村民委员会代表被用地单位神木县麻家塔乡滴水崖村民委员会第一村民小组在使用林地申请表中加盖公章，于2011年11月20日在建设用地申请表中签注同意使用，并加盖公章，2011年12月8日神木县水磨河国营林场在使用林地申请表中注明该地为“非国有林地”，并加盖公章，在建设用地申请表中，明确该地类型为“回填五荒地”。上诉人与被上诉人于2011年12月22日达成竞标协议后，又于2012年12月27日、2012年3月1日分别签订补充协议与租地协议，在签订后两份协议时，双方已经在“林地申请表”、“建设用地申请表”中出具意见，上述两份申请表对涉诉土地租赁用途予以明确为修建建材市场家居城，故双方在签订协议时对土地租赁用途是明知的，擅自改变了土地用途。因国家对土地实行土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，改变土地用途需经有批准权的政府管理部门审核批准，并发放建设用地证书，双方签订协议时，涉诉合同土地未进行行政审批，合同签订后，项目手续虽先后取得神木县某某村民委员会和神木县某某乡人民政府的同意，但至今未经土地、林业等行政管理部门批准登记，故该合同因违反法律、行政法规强制性规定，为无效合同。
据此，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费22900元，由上诉人神木镇某某村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩燕妮
代理审判员 白成钰
代理审判员 吴凤凤
二〇一五年十二月三日
书 记 员 白 阳