宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁01行终167号
上诉人（原审原告）丁育献，女，1953年4月28日出生，回族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）王程，男，1975年12月4日出生，汉族，宁夏永宁县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）树斌，男，1965年2月8日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）马凤霞，女，1969年1月2日出生，回族，宁夏青铜峡市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）史春霞，女，1977年1月8日出生，汉族，宁夏中宁县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）安萍，女，1969年9月9日出生，汉族，陕西省靖边县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）李淑敏，女，1972年6月15日出生，汉族，广东省揭西县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）李锋，男，1979年1月27日出生，回族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）张艳，女，1974年10月9日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）潘忠云，男，1974年8月6日出生，汉族，重庆市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）崔秀娟，女，1979年9月30日出生，汉族，宁夏永宁县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）赵永睿，男，1988年12月30日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）刘惠玲，女，1966年6月2日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）叶涛，男，1977年9月2日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）范增兵，男，1973年9月22日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）鞠宁，男，1976年8月20日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）马玉萍，女，1979年12月30日出生，回族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）张丽君，女，1958年7月16日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）张军会，男，1971年12月21日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）陈琳，女，1982年1月19日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）张延斌，男，1985年1月10日出生，回族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）郭吉宏，男，1969年10月4日出生，汉族，宁夏中卫市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）李刚，男，1991年1月26日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）孙凌芳，女，1975年2月2日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）卢世堂，男，1970年2月12日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）金威波，男，1988年3月29日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）张晨，女，1992年10月18日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）任紫璇，女，2012年3月14日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
法定代理人范荣，女，1987年8月25日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区，系上诉人任紫璇之母。
上诉人（原审原告）刘晓春，女，1978年12月30日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）莎莉，女，1980年8月13日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）王静，女，1988年5月29日出生，回族，宁夏青铜峡市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
上诉人（原审原告）张永强，男，1975年10月14日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
诉讼代表人丁育献，女，1953年4月28日出生，回族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
史春霞，女，1977年1月8日出生，汉族，宁夏中宁县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
潘忠云，男，1974年8月6日出生，汉族，重庆市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
王程，男，1975年12月4日出生，汉族，宁夏永宁县人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
范增兵，男，1973年9月22日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
委托代理人梅亚利，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人于若楠，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。
上诉人银川市规划管理局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区万寿路市民大厅。
法定代表人沈爱红，女，局长。
委托代理人安永涛，男，该局建管科工作人员（特别授权）。
委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
原审第三人宁夏光耀房地产开发有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区民族南街光耀美居五层营业房。
法定代表人马耀庭，男，董事长。
委托代理人孙博，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王力平，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。
上诉人丁育献等32人、银川市规划管理局因不服规划变更行政许可一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2016）宁0106行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丁育献等32人的诉讼代表人丁育献、史春霞、潘忠云、王程、范增兵及其委托代理人梅亚利、于若楠，上诉人银川市规划管理局纪检组长熊建荣及委托代理人安永涛、赵强，原审第三人宁夏光耀房地产开发有限公司（以下简称光耀公司）的委托代理人王力平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告丁育献等32人均系第三人光耀公司开发的光耀上城一期住户。
2008年5月，被告批准第三人位于银川市兴庆区宝湖东路带南侧、红花渠保护范围及永安巷西侧的建设项目总平面规划方案，规划建设内容为20栋住宅楼及临街低层商业楼。规划条件为，用地面积：67300平方米，总建筑面积222209.20平方米，容积率2.89，建筑密度24%，绿地率35.7%，规划建设1号至20号楼，其中一期建设1号、2号、3号、10号住宅楼及20号综合楼，其余为二期建设。
至2012年3月，一期建设完成。2012年6月11日，银川市人民政府针对兴庆区旧城南部拆迁安置历史遗留问题，形成专题会议纪要，载明”光耀公司同意遵照原签订协议及市政府历次专题会议纪要决定，继续在此范围内开发建设，由其向兴庆区政府直接支付搬迁费、拆迁费、清渣费等费用3317.86万元，并承担原地拆迁返还安置房屋53146.72平方米。同意将庄点拆除后可开发净地面积38.66亩用地由光耀公司继续开发，容积率可以大于4.0，具体由市规划局审批，市国土资源局、规划局按此纪要办理相关手续。”2013年12月27日，第三人向兴庆区政府缴纳上述费用后，于2014年10月20日与银川市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定用地面积为33858.09平方米，土地用途为普通商品住房、批发零售、商务用地，容积率不高于3.8，绿地率不低于35%。
因二期安置面积增加及光华门清真寺占用涉案宗地面积，第三人于2014年3月8日向被告申请调整二期规划设计方案。该方案经被告审定后向银川市人民政府呈报，银川市人民政府2014年3月28日第20期《专题会议纪要》记载审查情况为”建议按照国家有关规定，超出容积率部分补缴土地出让金后办理用地手续”，会议研究决定”原则同意规划局的审查意见，规划变更方案在满足拆迁安置户数的基础上，住宅建筑（含公寓）层数可以适度、适当突破18层......按照容积率的控制以满足拆迁安置户数需求为前提，严格把关审查”。
2014年9月，被告将光耀上城二期规划调整方案公示图张贴于光耀小区入口、楼门入口等处，载明公示日期为2014年9月29日至2014年10月12日，规划用地面积63164.96平方米，容积率4.08，建筑密度29.31%，绿地率35.09%，建设4号、5号、7号办公楼，6号、11号、12号、13号住宅楼，14号综合楼，9号公寓楼，Ｋ2、Ｋ3地下车库。
2014年10月27日，被告向银川市国土资源局致函，载明”为妥善处理光耀上城二期项目涉及的安置问题，尽快办理规划审批及许可手续，我局建议该项目容积率由3.8提高为4.25，由贵局依据相关规定签订土地出让合同补充协议，并收缴相应增加容积率涉及的土地出让金，同时完善相关手续后，我局方可按程序作出相应规划行政许可。”
2015年3月19日，被告将优化方案进行公告，6号楼由24层降为18层，取消14号3层综合楼，将社区服务用房等调整至东侧沿街商业内，总建筑面积302850.6平方米。
2015年8月27日，被告向第三人颁发《建设用地规划许可证》，2016年1月22日，被告向第三人颁发《建设工程规划许可证》，项目名称为”光耀上城”二期4号、5号、7号办公楼、6号住宅楼及Ｋ3地下车库。
截止目前，11、12、13号楼已经完工，6号楼已经封顶、4、5、7、9号楼开工尚未完工。
2016年4月5日原告丁育献等32人向法院提起诉讼，请求依法判令：1、被告对宁夏光耀房地产开发有限公司违法建设施工行为予以行政处罚，并采取强制措施杜绝其继续施工；2、确认被告对银川市光耀上城小区二期规划变更调整行为违法；3、本案诉讼费用由被告承担。庭审中原告撤销第1项诉请，增加诉讼请求：撤销被告作出的光耀上城二期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，被告作为辖区内城乡规划主管部门，依法具有核发、变更建设工程规划许可证的职权。本案争议焦点是第三人当庭增加诉讼请求应否准许，被告变更规划许可程序、涉案国有土地使用权出让合同的部分条件改变是否符合法律规定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告庭审过程中增加”撤销被告作出的光耀上城二期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证”的诉讼请求，没有正当理由，法院不予准许。
第三人向被告申请规划许可证时，提交了法律规定的相关材料，被告经审核报银川市人民政府审批，以张贴项目调整方案平面图的形式对变更内容进行公示，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。该法第五十条规定，对确需修改的规划、建设工程设计方案总平面图，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，被告陈述其于2015年1月7日组织召开了听证会，原告不认可，被告对此未提交相应证据证实，故法院认定被告未组织召开听证会，涉案规划变更许可程序违法。2014年10月20日，银川市国土资源局与第三人签订涉案二期工程宗地的《国有建设用地使用权出让合同》，约定容积率不高于3.8。2014年10月27日，被告向银川市国土资源局致函，说明涉案项目容积率由3.8提高为4.25，待国土部门与第三人签订土地出让合同补充协议，并收缴相应增加容积率涉及的土地出让金后，才可按程序作出相应规划行政许可。在庭审过程中，第三人及被告均认可第三人未交纳相应土地出让金，第三人认可未与银川市国土资源局签订土地出让合同的补充协议，因此，被告作出的规划变更许可，容积率为4.03，违反了《银川市城乡规划法》第二十三条（三）”经批准修改规划条件的，建设单位应当持变更批准文件与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费后办理后续的规划审批手续”的规定，系擅自改变作为《国有土地使用权出让合同》组成部分的规划条件。综上，被告作出的涉案规划变更许可行为违法。鉴于二期工程均已开工建设，且部分楼盘已完工，撤销该许可会给国家和社会公共利益造成重大损害，故法院不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告银川市规划管理局对银川市光耀上城小区二期规划变更许可行为违法。案件受理费50元，由被告银川市规划管理局负担。
宣判后，上诉人丁育献等32人不服，向本院提出上诉称，原审判决遗漏了部分应当认定的事实，适用法律存在错漏之处，应当以增加判项的方式予以改判。请求二审法院：1、依法就原判决（2016）宁0106行初60号行政判决书增加一项判决，判决撤销银川市规划管理局作出的光耀上城二期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2、请求判令银川市规划管理局承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人银川市规划管理局辩称，一、上诉人的上诉请求没有任何依据，应当予以驳回。二、一个行政案件仅能就一个具体行政行为进行审理。三、行政机关对于作出的行政行为具有举证的权利，上诉人在一审庭审中当庭变更诉请，因此，被上诉人没有时间提出相关的证据。综上，请求驳回上诉人的诉请。
原审第三人光耀公司辩称，我公司不存在违法施工的情形。
上诉人银川市规划管理局亦上诉称，一、一审法院认定涉案规划变更没有经过听证程序存在错误。涉案的项目规划于2015年1月7日召开过听证会。二、一审法院认定被上诉人有权提起本案诉讼存在错误。即便丁育献等人为涉案项目一期的房屋买受人，一审判决也不应推定二期规划变更及建设影响到其权利义务。对于原审第三人违背合同条款，变更规划的行为，丁育献等人应提起民事诉讼而不是行政诉讼。综上，请求二审法院：1、依法撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。2、本案全部诉讼费用由丁育献等32人承担。
被上诉人丁育献等32人辩称，一、上诉人实施涉案规划变更的行政许可行为，未经听证程序是事实。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、被上诉人就本案提起行政诉讼符合行政诉讼法的规定。涉案二期项目的规划建设影响一期业主的切身利益，存在合法权益上的利害关系。三、关于原审第三人违反合同约定的行为，不属本案审理的法律关系，被上诉人另案主张权利。综上，上诉人的上诉事实及理由均不能成立。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人光耀公司辩称，我公司不存在违法施工的情形。
二审查明的事实同一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定，上诉人银川市规划管理局作为辖区内城乡规划的主管部门，依法具有核发、变更建设工程规划许可证的职权。上诉人银川市规划管理局对原审第三人光耀公司申请办理规划许可证经审核后报银川市人民政府审批，并以张贴项目调整方案平面图的形式对变更内容进行了公示。二审庭审中上诉人丁育献等32人中的部分上诉人亦认可参加过上诉人银川市规划管理局召开的听证会。参加过听证会的部分上诉人虽表示对听证会的内容不认可，但可以认定上诉人银川市规划管理局对涉案的项目规划组织进行了听证，程序合法。根据《银川市城乡规划法》第二十三条（三）”经批准修改规划条件的，建设单位应当持变更批准文件与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费后办理后续的规划审批手续”的规定，涉案的项目规划变更后，原审第三人认可未与银川市国土资源局签订土地出让合同的补充协议，第三人及上诉人银川市规划管理局均认可第三人未交纳相应的土地出让金。故一审法院认定上诉人银川市规划管理局作出的涉案规划变更许可行为违法符合法律规定。因二期工程均已开工建设，且部分楼盘已基本完工，撤销该许可会给国家和社会公共利益造成重大损害，故一审法院不予撤销并无不当。综上，上诉人丁育献等32人及上诉人银川市规划管理局的上诉请求，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丁育献等32人负担25元，由上诉人银川市规划管理局负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 彭 云
审判员 王 斐
审判员 刘煜姗
二〇一七年二月六日
书记员 李 娟