浙江省绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0603行初4号
原告诸暨恒博房地产开发有限公司，住所地诸暨市大唐镇海讯路189号。组织机构代码：09234503-X。
法定代表人顾光良，执行董事。
委托代理人周天宝，男，系该公司员工。
委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。
被告诸暨市国土资源局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。统一社会信用代码：1133068100258832XK。
法定代表人周国忠，局长。
委托代理人钟文杰，男，系该局工作人员。
委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。
原告诸暨恒博房地产开发有限公司（以下简称“恒博公司”）诉被告诸暨市国土资源局（以下简称“诸暨国土局”）土地行政管理其他行政行为一案，诸暨市人民法院于2016年11月1日立案受理。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2017年1月3日立案受理，并于当月5日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日、4月1日两次公开开庭审理了本案。原告恒博公司的法定代表人顾光良（参加第一次庭审）及其委托代理人周天宝、陈大栋，被告诸暨国土局的委托代理人钟文杰、陈伟忠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告恒博公司诉称，2013年12月30日，原告在诸暨市××资源交易中心××了××城区××路与诸××路交叉口东南侧的A、B两宗建设用地使用权，并成功竞得。2014年2月26日，原、被告签订了成交确认书二份，约定成交地块的土地出让价款分两期缴纳，第一期于2014年1月28日前缴总地价款的50%，第二期于2014年6月30日前余款缴清。原告为竞拍该二地块支付保证金8088万元。在成交确认书签订之后，由于该二地块一直存在一户房屋未拆迁、电力设施未迁移、坟墓未迁移、地上青苗附属物未补偿到位的情形，另按照设计规划A、B地块的出入口在相邻的C地块，但该地块至今尚不具备土地出让条件且未挂牌，直接影响原告按照规划部门关于A、B地块与C地块整体开发的要求进行开发。为此，原告多次向被告及诸暨市人民政府出具报告，要求尽快清理土地出让的遗留问题，交付土地。之后，虽经被告及诸暨市人民政府协调，但只解决了一户房屋的拆除事宜，剩余问题均未能得到解决。后被告给诸暨市人民政府出具报告，也承认出让地块确实存在上述遗留问题没有处理。2016年6月23日，原告申请诸暨市公证处对涉案地块的现状进行了公证，公证结果显示，涉案地块仍没有达到净地出让条件。因被告不能按照国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定向原告交付净地，致使原告不能对所拍得的土地进行整体开发。原告认为，本案所涉的为互负债务的合同，因被告至今没有将符合要求的土地交付给原告，原告暂缓缴纳土地出让金的行为符合《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第六十六条关于行使同时履行抗辩权的规定，被告无权解除成交确认书。现被告单方作出诸土解〔2016〕001号关于解除《国有建设用地使用权成交确认书》的决定（以下简称《解除决定》）明显违法，且已严重侵犯原告合法权益，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《合同法》等法律法规规定，特具状起诉，要求：1、判令撤销被告作出的《解除决定》；2、责令被告限期向原告交付符合净地条件的A、B号地块；3、本案诉讼费用由被告承担（后于庭审时撤回第2项诉讼请求）。
原告向本院提供如下证据：
1、《解除决定》一份，证明被告于2016年6月7日作出《解除决定》的事实；
2、成交确认书二份，证明被告确认原告通过拍卖形式拍得本案讼争土地的国有建设用地使用权；
3、诸暨市规划局文件（诸规设条字[2013]第060号）一份；
4、诸暨市城区环城南路诸安快速路交叉口东南侧商业住宅用地国有建设用地使用权拍卖出让文件（诸土出告字[2013]73号）复印件一份；
证据3-4证明诸暨市规划局根据被告挂牌的需要设置了A、B、C地块的规划指标，且三地块需同时开发，在拍卖出让文件中也对三地块需要统一规划统一开发进行了明确；
5、规划图纸一份，证明规划部门设计规划图时将A、B、C地块统一规划，统一建设，现因被告的原因导致A、B地块不能交付，C地块不能挂牌，致使原告未能开发利用A、B地块，同时可以证明原告可依据合同法的规定行使不安抗辩权；
6、关于要求尽快解决出让地块相关问题的报告复印件一份及土地现场照片复印件一组（四张），证明原告向诸暨市人民政府要求被告交付A、B地块并挂牌C地块；
7、2014年11月24日诸暨市人民政府暨阳街道办事处联合被告向诸暨市人民政府作出的请示及编号为755的报告（请示）处理情况登记表各一份、2015年2月12日诸暨市人民政府暨阳街道办事处联合被告向诸暨市人民政府作出的请示及编号为112的报告（请示）处理情况登记表复印件各一份，证明被告认可拍卖的土地存在诸如拆迁未到位以及遗留问题没有处理等诸多问题，被告拍卖的土地不符合净地出让条件；
8、2015年10月21日关于恒博公司就金水湾项目相关事宜的申请报告及编号为716的报告（请示）处理情况登记表复印件各一份，证明原告就本案所涉地块存在的一系列问题向诸暨市人民政府申请报告，希望其协调处理；
9、（2016）浙诸证民内字第2990号公证书及光盘各一份，证明本案所涉土地存在地上附着物没有处置到位等诸多问题，土地至今仍不符合净地出让的条件；
10、国有建设用地使用权出让合同一份（当庭提供），证明土地出让金的交付时间未作约定，故不存在被告主张的原告迟延缴纳出让金的情形。
根据原告申请，本院依法向诸暨市人民政府法制办公室调取如下证据：
11、2015年2月12日诸暨市人民政府暨阳街道办事处联合被告向诸暨市人民政府作出的请示及编号为112的报告（请示）处理情况登记表各一份；
12、编号为716的报告（请示）处理情况登记表一份；
证据11-12证明内容同证据7-8。
被告诸暨国土局辩称，一、被告的整个出让程序合法，原告支付出让金严重违约。诸暨市人民政府分别于2012年12月5日及2013年3月28日取得浙江省人民政府的建设用地审批意见，并于2013年12月10日在《诸暨日报》上刊登诸土出告字[2013]73号关于本案涉诉A、B地块的出让公告。2013年12月30日，浙江东博房地产开发有限公司以40638万元的价格拍得上述二地块的建设用地使用权（A、B地块建设用地面积分别为47276.4平方米和42585.8平方米），2014年2月26日，原、被告就上述二地块分别签订了成交确认书，并于2015年2月10日签订出让土地交付协议，但原告除了报名时缴纳的保证金8088万元外，其余出让金至今分文未交，远远超过了双方约定的最后缴款期限。二、被告多次向原告催讨拖欠的出让金及滞纳金，原告已无力交付剩余出让金，也无能力开发该二块出让土地。为此，被告于2016年6月7日向其发出《解除决定》，决定取消其竞得人资格，退还土地，并吃没原告的竞买保证金8088万元。综上，被告在土地使用权出让过程中程序合法，原告未在约定期间内缴清出让金，被告依职权作出决定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交如下证据：
13、浙江省建设用地审批意见书（浙土字D[2012]-0018）、浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书（浙土字C[2012]-0008）复印件各一份；
14、国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让审批表、诸暨日报公告各一份；
15、诸暨市城区环城南路诸安快速路交叉口东南侧商业住宅用地国有建设用地使用权拍卖出让文件（诸土出告字[2013]73号）一份；
16、国有建设用地使用权拍卖出让底价一份；
17、报名资料一份九页；
18、拍卖出让现场竞价签到单、拍卖出让竞价记录表、拍卖出让结果记录确认表各一份；
证据13-18证明拍卖过程程序合法；
19、诸暨市国有建设用地使用权招拍挂出让中标竞得结果公示、诸暨市国有建设用地使用权拍卖出让竞得通知书各一份；
20、恒博公司股东会决议、公司章程各一份；
21、成交确认书二份；
证据19-21证明原告经合法的拍卖程序中标取得A、B地块的土地使用权；
22、出让宗地交付协议二份，证明土地已可交付且原、被告为此签订协议。
案件审理期间，本院于2017年3月17日组织双方委托代理人对涉案A、B地块进行了现场踏勘，并依法获取如下证据：
23、照片一组（十三张），证明截至现场踏勘日为止涉案地块的土地现状。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为，证据1-2，真实性无异议，证明目的有异议，无法达到原告证明目的；证据3，真实性无异议，但无法达到原告证明目的，该文件是对A、B、C地块的规划，而不是对A、B地块的规划，出让A、B地块时尚未确定C地块出让事宜，原告不能以此作为迟延交付A、B地块出让金的理由；证据4，真实性无异议，根据该文件出让须知第三条规定，原告受让C地块存在两个前提条件，因此原告不能以此作为抗辩理由；证据5，真实性无异议，关联性有异议，C地块列入规划不能成为原告拒付A、B地块出让金的理由；证据6，三性有异议，原告出具该报告的对象是诸暨市人民政府，且没有诸暨市人民政府的签收证明，而从照片中也无法看出当时的地貌；证据7，2014年11月24日的请示及相应的登记表真实性无异议，该请示中涉及两个A、B地块，一个是东南一个是东北，而登记表上的批示没有说明是东南的还是东北的，且批示只说核实情况，即使是实情，也只反映报告之前的情况，之后问题已及时得到处理，2015年2月12日的请示及相应的登记表请法庭核实；证据8，三性有异议，该报告的对象是诸暨市人民政府，且是原告的单方面陈述，需有其他证据予以佐证，登记表上的批示内容也只说要求调查核实；证据9，公证书真实性无异议，光盘的制作过程无异议，但被告经过现场踏勘以后，发现生活垃圾、建筑垃圾、临时建筑物、农作物都是出让以后他人堆放、种植的，不是出让的时候存在的，而高压线、坟地、土堆不在A、B地块上；证据10，真实性无异议，但是无法达到原告的证明目的，合同对出让价款交付时间及现状交付土地都有明确约定；证据11-12，真实性无异议。
对被告提供的证据，原告质证认为，证据13，三性无异议；证据14，真实性无异议，但审批表是内部审批行为，该审批表中没有告知涉案土地在拍卖之前存在瑕疵，不符合土地出让的条件；证据15，真实性无异议，合法性、关联性有异议，拍卖出让文件中出现与其部门规章不相符的限制性条件，被告设置了现状交付土地不合理；证据16-21，三性无异议；证据22，真实性无异议，合法性有异议，双方在协议签订之后没有实际履行，该协议是格式条款，存在权利义务失衡的情况，约定现状交付并不免除被告应按规定交付净地的义务。
对本院经现场踏勘获取的证据23，原告质证认为，照片的真实性无异议，从照片中能够客观反映原告所主张的涉案地块至今没有达到净地出让的条件。被告质证认为照片真实性及照片反映的踏勘时的地块现状无异议，但不能体现原告诉状中所诉称的有一户房屋未拆迁、电力设施未迁移、坟墓未迁移、地上青苗附属物未补偿到位的情形。
本院对上述证据作如下认证：
证据1系被诉行政行为的载体，对其证明力，本院予以确认；证据2真实性被告予以认可，可以证明原告通过拍卖程序获得涉案地块的国有建设用地使用权；证据3-5真实性本院予以确认，可以证明诸暨市规划局对A、B、C地块作出统一规划，其中被告对A、B地块捆绑出让，C地块在完善相关手续及在不违背土地出让法律法规的前提下，可由A、B地块受让人以A、B地块受让的同等单位地价受让C地块的事实，但达不到原告主张的三地块必须同时开发的证明目的；证据6系原告单方出具，被告对此不予认可，对其证明力，本院不予确认；证据7中2014年11月24日的请示及相应的登记表真实性被告予以认可，可以证明被告曾联合诸暨市人民政府暨阳街道办事处确认涉案地块存在高压线未移除、地上附着物及青苗处置未完全到位等问题，并针对原告关于延期支付出让金余款并减免滞纳金的要求提出处理意见建议后，于2014年11月24日向诸暨市人民政府请示，并得到诸暨市人民政府相关领导批示的事实，2015年2月12日的请示及相应的登记表与证据11一致，但与本案缺乏关联，对其证明力，本院不予确认；证据8与证据12一致，真实性本院予以确认，可以证明原告曾就涉案地块相关土地遗留问题向诸暨市人民政府提出申请报告并获得批示的事实；证据9已经诸暨市公证处公证，对其证明力，本院予以确认；证据10系原、被告双方签订的出让合同，符合证据三性，但不能达到原告的证明目的。证据13、16-21原告质证无异议，对其证明力本院予以确认；证据14真实性原告予以认可，可以证明涉案地块拍卖出让前已经审批并对外作出公告；证据15与证据4一致，对其真实性本院予以确认，可以证明被告就涉案地块的拍卖制作了相应的拍卖出让文件；证据22其真实性予以确认，但协议关于涉案地块以现状交付的约定，并不因此可以减免被告作为国有建设用地使用权出让方相应的义务，对其证明力，本院不予确认。证据23双方质证无异议，可以证明涉案地块上至今仍存在坟墓未迁移、土地未平整等情形。
经审理查明，2012年12月5日、2013年3月28日浙江省人民政府先后作出浙土字D[2012]-0018、浙土字C[2012]-0008建设用地审批意见书，批准诸暨市人民政府报批的含涉案地块在内的建设用地。2013年9月9日，诸暨市规划局根据被告申请，制定诸规设条字[2013]第060号文件，对涉案地块作出用地规划。2013年12月10日，被告编制拍卖出让文件并在《诸暨日报》上发布涉案地块国有建设用地使用权拍卖出让公告（诸土出告字[2013]73号），其中拍卖出让须知第四条明确征地红线内涉及地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线等拆迁工作由暨阳街道办事处牵头负责处置。2013年12月30日，浙江东博房地产开发有限公司申请参加竞买，并按公告要求向诸暨市人民政府土地储备中心交纳竞买保证金8088万元，同时承诺竞买成交后，将成立新公司即原告恒博公司来负责项目运营开发。当日，浙江东博房地产开发有限公司竞得被告拍卖出让的座落于诸暨市城区××路与诸××路交叉口东南侧A、B地块的商业、住宅用地国有建设用地使用权。2014年2月25日，原告恒博公司注册成立。2014年2月26日，原、被告双方签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同，均约定出让宗地位于环城××路与诸××路交叉口东南侧（××街道碑××村），用途为商业、住宅用地，面积89862.2平方米，出让价款为40638万元，原告应在2014年1月28日前交总地价款的50%，2014年6月30日前余款交清；其中国有建设用地使用权出让合同第六条约定，……出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（一）……（二）现状土地条件……，但未约定土地交付期限；第十条约定，受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订按拍卖出让文件规定付清国有建设用地使用权出让价款；……。2014年11月24日，因涉案地块存在高压线未移除、地上附着物及青苗处置未完全到位等问题，原告未按期支付出让金，被告联合涉案地块所在诸暨市人民政府暨阳街道办事处就相关情况和处理意见建议（要求恒博公司限期缴款并由诸暨市人民政府暨阳街道办事处限期处置涉案地块遗留问题）向诸暨市人民政府请示，并得到诸暨市人民政府相关领导原则同意的批示。2015年2月10日，原、被告签订出让宗地交付协议。此后，涉案地块上的相关土地遗留问题仍未得到解决，为此原告曾向诸暨市人民政府进行反映但未能解决。2016年6月7日，被告以原告未按期足额缴纳出让金为由，作出涉案《解除决定》，解除双方签订的成交确认书，8088万元竞买保证金不予退还，同时保留向原告公司要求支付滞纳金及其他损失的权利。原告不服，特诉至法院。
同时查明，截止2017年3月17日，涉案地块仍有坟墓未迁移、土地也未平整。
通过庭审调查，本案双方当事人争议的焦点是被告作出被诉行政行为是否合法。
其一，被告诸暨国土局有无法定职权。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。……”故被告诸暨国土局系诸暨市的土地行政主管部门，具有组织实施国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动并与土地使用者签订土地有偿使用合同的法定职责。
其二，被告以原告未按期足额缴纳出让金为由作出《解除决定》依据是否充分。
本院认为，原、被告签订成交确认书的同一天即签订了国有建设用地使用权出让合同，因此双方自此已形成合同关系，而被告于2016年6月7日作出的《解除决定》并在庭审中明确同时解除国有建设用地使用权出让合同，故实际上系对合同关系的单方解除。一、被告单方解除合同关系是否符合合同约定解除的条件？根据《合同法》第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”虽然出让须知第十条第（七）项约定竞得人未按规定付清全部成交地价款的，视为违约，出让人可取消其竞得人资格，但事实上，在原告并未按出让须知约定的第一期付款期限履行付款义务情况下，双方仍签订成交确认书和国有建设用地使用权出让合同，且在诸暨市人民政府领导原则同意被告联合诸暨市人民政府暨阳街道办事处于2014年11月24日提出要求原告限期付款的处理意见建议并告知原告后，即表明原、被告对付款期限作了变更约定。《合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”故被告以原告违反事后双方已作变更的出让须知、成交确认书之约定为由解除合同，缺乏事实依据，又有违诚信，本院不予采纳。二、被告单方解除合同关系是否符合合同法定解除的条件？根据《合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自已的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”因此，在当事人一方不履行或者迟延履行且足以影响合同目的实现的情况下，另一方当事人可依法解除合同。本案中，双方签订的国有建设用地使用权出让合同应系双务合同，即原告作为受让人，负有按期支付土地出让金的义务，被告作为出让人，则负有依约交付土地的义务，合同应当公平确定双方的权利和义务。然而上述合同在对履行期限的约定上，仅对原告合同义务的履行期限作出明确约定，但对被告何时履行合同义务却未作约定，《合同法》第六十二条第（四）项规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。……”第六十六条的规定：“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。”故在合同对被告交付涉案地块的期限约定不明的情况下，原告作为受让人可在合理期间内随时要求被告履行，并在被告履行交付义务之前有权拒绝其支付相应土地出让金的要求。至于被告辩称涉案地块已于2015年2月10日双方签订出让宗地交付协议时以现状交付，本院认为，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：“实行建设用地使用权'净地'出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”虽法律法规未对“净地”概念作出明确定义，但结合土地出让的相关政策及实际，“净地”应指已完成地上附着物拆除、符合通平条件，且在法律关系上权属清晰，不存在权利限制的土地。故依照上述规定，被告作为市、县国土资源主管部门供应土地应当符合“净地”条件。而本案根据查明的事实，涉案地块截止2017年3月17日本院组织双方现场踏勘时尚有坟墓未迁移、土地未平整的情形，不符合“净地”条件，且国有建设用地使用权出让程序的终结并非以成交确认书、出让合同、宗地交付协议签订为标志，故双方签订的出让宗地交付协议不能视为被告已履行交付义务的依据。因此，本案双方当事人均存在迟延履行合同义务的情况，现被告忽略己方违约事实和对方违约原因而单方解除合同不符合法定解除的条件，且有违公平原则。
其三，被告作出《解除决定》程序是否合法。本院认为，国有建设用地使用权出让合同是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。随着社会民主和依法行政进程的进一步推进，行政程序中正当程序理念得以进一步深化。根据正当程序原则要求，行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责，在作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当向行政相对人、利害关系人告知事实、说明理由，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第二款第（二）项规定：“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：……（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；……”第四条第一款规定：“主管部门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利。”本案中，被告作出的《解除决定》不仅解除合同，使原告因此丧失获得涉案地块国有建设用地使用权的机会，而且涉及竞买保证金、滞纳金等数额巨大的款项，直接对原告权益造成重大影响，因此被告在作出该《解除决定》前，理应书面告知原告有要求举行听证的权利，并充分听取其陈述申辩，然后依法作出相应处理，但被告未经告知并征询原告意见，迳行作出不利于原告的《解除决定》，显然违反法定程序。
综上，被告诸暨国土局作出的《解除决定》，主要依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告诸暨市国土资源局于2016年6月7日作出的诸土解〔2016〕001号关于解除《国有建设用地使用权成交确认书》的决定。
案件受理费50元，由被告诸暨市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 郭海东
代理审判员 张丽燕
人民陪审员 周宗芳
二〇一七年五月十八日
书 记 员 寿 梦
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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