山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第74号
上诉人（原审原告）张贵远，农民。
委托代理人陈旭峰，律师。
委托代理人艾丽丽。
被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府。
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人于双。
委托代理人崔晓花，律师。
被上诉人（原审第三人）宋奎忠，农民。
张贵远因诉济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）土地权属争议决定一案，不服济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第180号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月15日公开开庭，对本案进行了审理。上诉人张贵远及委托代理人陈旭峰、艾丽丽，被上诉人区政府的委托代理人于双、崔晓花，被上诉人宋奎忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告张贵远与第三人宋奎忠均居住于槐荫区腊山街道办事处后周王庄（2013年济南市槐荫区部分行政区划调整中，辖后周王庄的原段店镇被撤销，后周王庄由新设的腊山街道办事处管辖），按居住现状，原告张贵远的298号院落居北，第三人宋奎忠的300号院落居南，为同村前后邻居。张贵远与宋奎忠争议的宗地位于槐荫区原段店镇后周王庄，四至为东至宋奎忠北屋后东围墙、南至现宋奎忠北屋、西至现宋奎忠北屋后西围墙、北至现宋奎忠北围墙，面积约43平方米。张贵远现实际占用的298号院落由地块一和地块二组成，地块一使用权为继承其公爹艾传广取得，张贵远持有原济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》，证载面积为296平方米。第三人宋奎忠实际占用300号院落，其持有槐荫区政府颁发给其父宋守存的《济南市槐荫区宅基地使用证》（临时证，院落编号04250386号），该证记载四至范围，与现在300号院落四至范围一致，包含争议的43平方米地块。
2012年4月16日，济南市国土资源局槐荫分局（以下简称国土槐荫分局）委托济南市勘察测绘研究院专业人员在段店镇后周王庄298号、300号现场进行勘察定界测量，张贵远与宋奎忠均在现场参与指界，双方在2012年5月3日对勘察定界草图进行了核对并签字认可，济南市勘察测绘研究院出具了争议地块勘察定界图，实地测量结果表明，张贵远298号院落占地面积521平方米，由地块一274平方米和地块二247平方米两部分组成，其中地块一274平方米为批准拨用（1984年简易测量为296平方米）；宋奎忠300号院落土地面积383平方米（1991年简易测量为377.9平方米），包含本次争议地块43平方米。上述测量中的地块一的土地，即济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》登记的面积为296平方米的土地，张贵远具有合法使用权。1991年9月至今，济南市国土行政管理部门没有审批新的宅基地给后周王庄村民张贵远。被告槐荫区政府根据国土槐荫分局作出的济槐国土资发（2014）17号《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》，于2014年10月20日作出济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定（以下简称（2014）1号争议决定），决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区原段店镇后周王村争议土地43平方米，其合法的土地使用权不属于申请人张贵远享有。张贵远不服该决定，向本院提起诉讼，请求撤销该决定。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”被告具有处理本案土地使用权争议并作出被诉土地争议处理决定的法定职权。
被告收到原告的处理争议土地的申请后，将申请送达本案第三人，并由国土槐荫分局展开调查，在规定时间内，国土槐荫分局进行了调查，在组织双方调解未果后，该局作出调查处理意见。被告根据该调查处理意见作出决定，并将决定书送达原告及第三人，被告处理土地争议的程序符合法定程序。关于原告认为在国土槐荫分局调查土地争议期间，对原告书面提出的要求其工作人员回避的申请，未作出书面答复，属于程序违法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。”该规定并未要求国土资源行政主管部门将是否回避的决定书面通知申请人。原告对其所提的回避申请，没有提供合理的理由及事实依据，国土槐荫分局不同意其回避申请，并进行口头回复，并在《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》中予以说明，行政程序并无不当。
原告张贵远现实际占用的298号院落地块一，其使用权为继承其公爹艾传广取得，原告持有原济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》，证载面积为296平方米。原告现实际使用的298号院落地块二247平方米宅基地，至今未能提供合法有效证据，证明其使用权为合法取得，也未对本案所申请的43平方米地块归属自己使用提供合法有效的证据。1991年9月至今，济南市国土行政管理部门没有审批新的宅基地给本案原告张贵远。被告槐荫区政府根据济南国土资源局槐荫分局《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第八条、第九条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第二十条、第二十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条的规定，作出（2014）1号争议决定，决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区原段店镇后周王村争议土地43平方米，其合法的土地使用权不属于申请人张贵远享有。该决定并无不当。综上，被告槐荫区政府作出的（2014）1号争议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销该决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张贵远的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张贵远负担。
张贵远不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判。理由是：1、被上诉人作出的具体行政行为主要事实依据不足、程序违法、适用法律错误。上诉人在调查土地争议期间，曾书面申请工作人员回避，被上诉人未作书面答复，属于程序违法。2、原审法院查明和认定事实错误。上诉人提交了充分证据证明对298号院落具有合法有效的使用权。1991年5月的勘测笔录、1989年调解协议书已经得到原审法院认可；分家单、分家证明、2009年农村宅基地有偿使用登记表、1989年村委会调解书、艾铭符询问笔录等证据，都与本案事实具有关联性，原审法院不予认可错误。原审中上诉人提交了十位证人证言，九位证人已经去世，不可能出庭作证，且该组证言已经被1991年的判决认可，一审法院不予采信错误。上诉人对被上诉人提供的宋忠奎、张贵远询问笔录、《宗地图》及《后周村争议地块勘测定界图》、宋守存的《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》提出质疑，指出多处矛盾，原审法院未对争议问题进行核实调查，证据分析认定不当，判决结果错误。3、济南市槐荫区政府作出的两次土地权属争议处理决定书均被人民法院以事实不清，适用法律错误为由予以撤销。
被上诉人槐荫区政府和宋奎忠庭前未提交书面答辩意见。
根据一审法院判决和上诉情况，本案的审理重点确定为：1、被上诉人作出的（2014）1号争议决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。2、一审法院判决驳回张贵远的诉讼请求，认定事实是否清楚，依据是否充分，适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人张贵远认为，槐荫区政府没有遵照事实作出处理决定。宋奎忠的证是临时的，没有签发日期，没有四至，是假证。争议地块1991年之前在上诉人家范围内，1991年宋奎忠将砖墙推倒，拉了16米院墙。被诉（2014）1号争议决定主要事实证据不足，询问界点的笔录中将上诉人对界点提出争议的说法去掉，没有准许上诉人提出的回避申请属于程序违法。被上诉人的询问笔录中有很多矛盾，同一时间同样的调查人针对不同的被调查人在不同地点作出调查，说明笔录虚假。
被上诉人槐荫区政府认为，经过济南市长清区人民法院一审、济南市中级人民法院二审，均查明宋奎忠最迟从1991年起就开始使用争议地块。被诉争议决定认定事实清楚。上诉人没有合法证据证明其享有争议43平方米的土地的合法使用权。《土地权属争议调查处理办法》第十六条未规定有关部门要将回避决定送达给申请人；上诉人提出的回避申请没有合理理由和事实依据，未提供合法证据，槐荫区国土分局也已经口头通知了上诉人。被上诉人作出（2014）1号争议决定程序合法。关于上诉人提出的询问笔录有缺失的问题，从笔录行文看，内容连续，且上诉人指出缺失的笔录是对宋奎忠作出的笔录，而宋奎忠认可该笔录的真实性，因此该询问笔录内容完整，不存在缺失。关于调查时间地点的问题，系电话要求双方到场，先到上诉人家中进行测量。上诉人关于调查笔录虚假的主张与事实不符。
被上诉人宋奎忠认为，上诉人地块二是非法占有集体土地，没有合法手续。298号院因上诉人向西扩展被强制拆除，这是法院生效裁判的认定。
针对第二个审理重点，上诉人张贵远认为，原审法院判决认定宋奎忠的临时证为有效证件，与之前生效裁判认定其为无效证件不符。被诉争议决定中，争议的43平方米土地不归上诉人使用，但也没有有力证据说明此土地归宋奎忠使用。被上诉人作出的处理决定既没有支持上诉人也没有支持第三人，对土地权属争议没有做出处理。被上诉人区政府认为，上诉人的申请事项是将地块确权给上诉人，被诉（2014）1号争议决定认定争议地块不属于上诉人合法拥有并无不当。被上诉人宋奎忠意见与被上诉人区政府相同。
上诉人于2015年6月15日向本院提交23份证据材料，证明上诉人张贵远对争议土地有合法土地来源，是继承取得。被上诉人槐荫区政府认可曾经作出的争议处理决定及法院裁判文书的真实性，但认为与本案不具有关联性，且不能证明上诉人的主张；第17-19号证据不属于证据范围；第22号证据与生效判决载明事实不符。被上诉人宋奎忠的意见与区政府相同。经评议，虽然被上诉人认可部分证据的真实性，但该组证据无正当理由未在一审举证期限内提交，在二审中提交不符合行政诉讼证据的相关规定，人民法院不予接纳。上诉人向本院提交一份调取证据申请书，以被上诉人宋奎忠亲属威胁证人马某致使其不能出庭作证为由，申请对证人进行调查。经评议，上诉人无证据证明马某受威胁不能出庭作证，且该主张不属于《行政诉讼法》第四十一条规定的情形，本院不予支持。上诉人另提交一份司法测量申请书和一份勘验申请书，申请对争议土地进行测量和勘验，经评议，对争议土地进行测量勘验与本案的事实认定并无直接关系，本院不予支持。2015年8月5日，本院到上诉人张贵远及被上诉人宋奎忠争议地块进行现场调查，上诉人张贵远与被上诉人宋奎忠均拒绝本院对其争议进行协调。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，被上诉人槐荫区政府收到上诉人的处理争议土地的申请后，将申请送达本案被上诉人宋奎忠，并由国土槐荫分局展开调查。国土槐荫分局在规定时间内进行了调查，在组织双方调解未果后作出调查处理意见。被上诉人槐荫区政府根据该调查处理意见作出决定，并将决定书送达上诉人及宋奎忠，符合上述关于土地权属争议案件处理职权的规定。
关于（2014）1号处理决定认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。上诉人张贵远实际占用的298号院落地块一，其使用权为继承其公爹艾传广取得，其持有原济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》，证载面积为296平方米。上诉人现实际使用的298号院落地块二247平方米宅基地，至今未能提供合法有效证据，证明其使用权为合法取得，也未对本案所申请的43平方米地块归属自己使用提供合法有效的证据。根据现场调查情况，上诉人提供的分家单、1989年村委会调解书等证据，亦不能充分证明案涉争议土地属于张贵远因继承取得的院落范围。《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。”上诉人并未提供充分证据证明调查处理争议的承办人与土地争议案件有利害关系，国土槐荫分局不同意其回避申请，并进行口头回复，并在《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》中予以说明，上诉人关于被上诉人未作书面答复，属于程序违法的主张不能成立。因此，被上诉人针对上诉人张贵远提出的将争议43平方米土地确权给自己使用的争议处理申请，根据国土槐荫分局《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》，依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》，以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，作出被诉（2014）1号争议决定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。
关于原审法院判决认定事实是否与法院生效裁判相冲突的问题。上诉人主张原审法院判决认定宋奎忠的临时证为有效证件，与之前生效裁判认定其为无效证件不符。经审查，（2012）天行初字第32号行政判决中载明被上诉人“没有依法对《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》法律效力进行评价和示明。其提供的证据不能证明第三人系《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》土地合法使用权人，并依法进行了继承确认和依法登记。在此情况下，未征得集体土地所有权人和《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》其他使用权人意见，仅以43平方米争议土地在《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》证载土地范围内，作出争议土地确认被申请人宋奎忠有合法的宅基地使用权的认定，没有事实和法律依据”。因此，该行政判决中仅对已经被撤销的济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》确认被申请人宋奎忠有合法的宅基地使用权依据是否充分的问题进行了评价。本案原审法院判决亦仅在查明事实部分，对宋奎忠持有的临时土地证证载面积情况予以说明，并未认定该临时土地证的效力。因此，上诉人关于本案原审判决认定事实与生效裁判不符的主张不能成立。
本案被诉争议处理决定以上诉人未提供合法有效的证据为由，认为涉案土地合法使用权不属于申请人张贵远享有，虽未彻底解决上诉人张贵远与被上诉人宋奎忠之间的争议，但上诉人以“也没有有力证据说明此土地归宋奎忠使用”为由，要求撤销被诉（2014）1号争议决定并判令重作，上诉理由不能成立。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人张贵远的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张贵远负担。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 马新光
审判员 赵 军
二〇一五年八月十日
书记员 李 倩