山东省临沂市兰山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1302行初247号
原告公静，女，1986年11月17日生，汉族，住山东省蒙阴县。
委托代理人范辰，北京市京师律师事务所律师。
被告兰陵县交通运输局，住所地：山东省兰陵县会宝路中段。组织机构代码：00445770-2。
法定代表人徐琳，局长。
委托代理人胡登文，本单位法规科科长。
委托代理人韩松，山东兰陵律师事务所律师。
被告临沂市公安局高速公路交通警察支队，住所地：临沂市兰山区通达路12号。统一社会信用代码：113713004942796619。
法定代表人成泽普，支队长。
委托代理人王峰祥，副支队长。
委托代理人赵东升，山东合清律师事务所律师。
原告公静与被告兰陵县交通运输局（以下简称兰陵县交通局）、临沂市公安局高速公路交通警察支队（以下简称临沂高速交警支队）国家赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2017年10月25日立案，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告公静的委托代理人范辰，被告兰陵县交通局的委托代理人胡登文、韩松，被告临沂高速交警支队的委托代理人王峰祥、赵东升均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告公静诉称，2016年12月17日11时许，乔某驾驶牌照为鲁Ｑ×××××的“东风”小型普通客车行驶到京××北××路段处，因收费站缴费排成长队而放慢速度，要停下时，被许敬锦驾驶牌照为鲁Ｑ×××××号“豪沃”重型半挂牵引车（挂车牌照为鲁Ｑ×××××）直接追尾，导致乘客原告之夫郑某1、原告之女郑某2心和原告之子郑某3当场死亡。根据2017年3月27日临沂市“市政府京沪高速高新区段'12.17'”较大道路交通事故调查报告认定：“临沂市公安机关交通管理部门对高速公路疏堵保畅工作不到位。对事故当日京沪高速公路临沂南出口匝道拥堵压车的异常情况未能及时发现并采取相应处置措施。该报告同时认定，兰陵县交通运输管理部门对运输企业安全监管不到位。对货运企业安全管理指导不到位，对兰陵县辰运达物流有限公司安全培训、车辆维护工作不到位，问题督促检查不力。即二被告对高速公路疏堵保畅工作失职、对运输企业安全监管工作失职，是造成该交通事故重要原因之一。此次交通事故，造成七人死亡的恶果，其中就有原告的三位至亲。因被告失职导致的交通事故给原告带来了深重的苦难，造成了巨大的经济损失和永久的精神损害。依据行政诉讼法、道路交通安全法、侵权责任法、《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》等法律规定的规定，提起行政诉讼，请求依法确认二被告工作失职，判决二被告向原告赔偿经济损失1618649元。
原告提供以下证据：证据1、道路交通事故认定书。证据2、交通事故调查报告。证据3、“12.17”较大道路交通事故调查组成员签字表。证明该调查组成员包括临沂市安监局、市公安局、市监察局、市交通局、高新区管委会等部门。证据4、临沂市高新技术产业开发区人民法院民事判决书。证明1、临沂市公安机关交通管理部门对高速公路疏堵保畅不到位。2、兰陵县交通运输管理部门对运输安全监管不到位。证据5、市政府京沪高速高新区段“12.17”较大道路交通事故简要案情说明。来源：临沂市公安局交通警察大队高新技术产业开发区大队。证明发生四车相撞的道路交通事故，致使乔某、赵某、郑某1、郑某2心、郑某3、包某、桥钰景死亡，安龙龙受伤。证据6、临沂市人民政府关于对《京沪高速高新区段“12.17”较大道路交通事故调查报告》的批复。证明1、兰陵县交通运输局向兰陵县委、县政府作出深刻检查。2、临沂市公安局高速公路交通警察支队向市公安局作出深刻检查。证据7、郑某2心居民死亡医学证明（推断）书。证据8、郑某3居民死亡医学证明（推断）书。证据9、郑某2心火化证明。证据10、郑某3火化证明。
被告兰陵县交通局辩称，一、我单位不是本案的适格被告。1、我单位不是涉案交通事故发生路段的所有权人和管理人。临沂高新技术产业开发区人民法院作出的（2017）鲁1324民初114号民事判决载明，涉案交通事故发生地点高速公路管理人为齐鲁交通发展集团有限公司，不是我单位。2、依据《公路法》第八条的规定，涉案事故发生路段不属于我单位的管理范围，我单位无职责对涉案事故发生路段行使管理权。3、本案原告不是我单位履行法定职责的相对人。我单位履行法定职责的相对人是规划在兰陵县境内的县道和隶属于兰陵县境内的运输企业。二、本案不属于行政赔偿受案范围。依据《国家赔偿法》第三条、第四条的规定，本案不属于国家赔偿的赔偿范围。三、本案原告不是本案适格原告。1、依据《国家赔偿法》第六条规定，由于本案原告不是因《国家赔偿法》第三条、第四条规定的情形受到人身权和财产权侵害的，故原告无权就行政赔偿提起诉讼。2、依据（2017）鲁1324民初114号和115号民事判决，本案原告因交通事故产生的全部经济损失均已获得赔偿。四、我单位已经完全履行了法定职责。1、《公路法》第八条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。我单位已经履行了相应的法定职责。2、《道路运输条例》第七条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”。我单位已经履行了相应的法定职责。综上所述，请求人民法院依法驳回原告针对我单位的起诉。
被告兰陵县交通局提交了下列证据：证据1、京沪高速公路临沂高新区段“12.17”较大道路交通事故调查报告。证明该交通事故的直接原因是许敬锦的驾驶行为，并没有认定被告的职责与交通事故的发生存在法律上的利害关系。证据2、（2017）鲁1324民初114号、115号民事判决书。证明：原告因本次交通事故产生的全部经济损失均已经获得赔偿，同时在该判决书中也载明了事故发生实为多因一果，存在多个侵权，分别实施侵权行为造成，而原告所列的侵权主体不包括我局。证据3、我局的职责。证明我局的职责为规划、协调、指导工作。证据4、工作记录。证明：被告已经履责。法律法规：《公路法》第八条、《道路运输条例》第七条、《国家赔偿法》第三条、第四条、第六条、第七条。
被告临沂高速交警支队辩称，我单位对于原告在此次事故中遭受的伤害深表同情，但是站在法律的角度，我单位作为公职部门理应按照法律规定来处理。一、我单位在“12.17”较大道路交通事故中已履行法律职责，并无失职行为。首先，在职责方面，我单位作为交通管理部门，主要的职责是对存有安全隐患或者有交通违法行为的车辆进行及时制止责令改正，对涉嫌超载、超速、故意遮挡号牌、伪造变造号牌等严重交通违法行为的车辆进行检查。对于高速公路上发生的交通事故，公安机关等有关部门应当及时赶赴现场，妥善处置。在本案中，对于高速公路疏堵及车流全天候监控巡视是齐鲁交通运输临沂分公司（以下简称齐鲁公司）的职责。高速公路存在拥堵异常情况，首先齐鲁公司对其安装的全天候视频进行巡视时，发现异常拥堵的情况应当及时报告高速交警部门，再由交警部门进行疏导、引流。根据该交通事故调查报告中认定事故发生原因中的间接原因2，作为应急管理部门的齐鲁公司未能及时将事发现场道路交通拥堵情况汇报给我单位。其次，事故现场应急处理方面，根据该交通事故调查报告中认定事故发生应急情况为：事故发生时是2016年12月17日11时07，11时11分临沂市公安局110指挥中心接到群众报警，指令高新区大队赶赴现场处置，11时15分高新区大队赶赴现场，组织抢救受伤被困人员，对事故现场进行先期处置并拨打119、120、110电话救援，11时42分开始勘查事故现步场。13时30分现场勘查结束，13时50分事故路段恢复通行。在整个事故救援、现场勘查、道路恢复通行方面，我单位按照法律规定程序，均及时有效的处理完毕。所以，不能认定我单位工作失职。二、我单位和原告诉求的损失不存在法律上的因果关系。1、受害人的死亡是由案外人侵权造成的。根据临沂市公安局交通警察支队高新技术产业开发区大队（以下简称：高新区大队）于2016年12月30日作出的临公交高新认字[2016]第00405号道路交通事故认定书，案外人许敬锦驾驶的机动车存在违法行为是导致事故发生的全部原因。2、压车、车辆行驶缓慢和发生交通事故无必然的联系，该现象只是必然影响通行效率，并不造成事故的必然增加，也可能是减少，更不是导致事故发生的直接原因，更不在法律上构成因果关系。三、原告依据《市政府京沪高速高新区段“12.17较大道路交通事故调查报告》主张我单位工作失职，应当承担赔偿责任，不能成立。首先，上述事故调查报告是从政府管理层面对事故作出的分析、研判，其目的是督促职能部门更加勤勉、科学行政，其标准高于法律法规的标准，认定的事实不是法律意义上的。其次，上述事故调查报告从法律渊源来看，不是人民法院判决的法律依据。《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。本案中的调查报告仅是政府内部上传下达的政府文件，地方性规章都算不上，不能作为审理行政案件的依据。第三，该事故调查报告并没有认定我单位对该事故负有法律上的赔偿责任。四、案外人许敬锦在此次事故中承担全部责任，原告应当向事故侵权人许敬锦及保险公司等赔偿主体主张赔偿责任。综上，原告主张我单位承担赔偿责任于法无据，依法应当驳回原告的诉讼请求。
被告临沂高速交警支队提交了下列证据：证据1：临公交高新认字[2016]第00405号道路交通事故认定书。证明：1、许敬锦未确保安全文明驾驶，采取措施不当，未确保安全车速，未与前方车辆保持必要的安全距离的违法行为是导致事故发生的原因，负事故全部责任；2、原告损失是第三方侵权造成，应当由第三方承担赔偿责。证据2：《市政府京沪高速高新区段“12.17较大道路交通事故调查报告”》。证明：1、对于高速公路疏堵及车流全天候监控巡视是齐鲁公司的职责，对于高速公路存在拥堵异常情况，首先由齐鲁公司及时报告高速交警部门，由交警部门进行疏导、引流。2、根据上述事故调查报告中认定事故发生原因中间接原因2，是作为应急管理部门的齐鲁公司未及时将事发现场道路交通拥堵情况汇报给高速交警部门。3、事故现场应急处理方面，我支队按照法律规定程序，均及时有效的处理完毕。4、我支队无失职行为，不应当承担赔偿责任。
在庭审过程中，当事人均对对方所提供的证据进行了质证。
经审理查明，2016年12月17日11时许，乔某驾驶牌照为鲁Ｑ×××××的“东风”小型普通客车行驶到京××北××出口路段处，因收费站缴费车辆所排队列超出匝道后延伸至高速行驶路段而放慢速度，要停车时，被后方许敬锦驾驶的牌照为鲁Ｑ×××××号“豪沃”重型半挂牵引车（挂车牌照为鲁Ｑ×××××）直接追尾撞击，导致乔某驾驶的鲁Ｑ×××××的“东风”小型普通客车失去控制，与前方顺行减速行驶的两辆重型货车连环追尾相撞，造成四车连撞，包括鲁Ｑ×××××的“东风”小型普通客车乘客原告公静之夫郑某1、原告之女郑某2心和原告之子郑某3等七人当场死亡的交通事故。临沂市公安局交通警察支队高新技术产业开发区大队（以下简称：高新区交警大队）于2016年12月30日作出的临公交高新认字[2016]第00405号道路交通事故认定书，认定案外人许敬锦驾驶机件不符合技术标准的机动车，未确保安全文明驾驶，未及时发现前车因拥堵减速而采取措施不当，未确保安全车速及保持必要安全距离的道路交通安全违法行为，是导致事故发生的全部原因，应承担全部责任。乔某、郑某1、郑某2心、郑某3等死亡及受伤九人在事故发生中无违法过错行为，无事故责任。
事故发生后，临沂市人民政府成立了由多部门组成的临沂市“市政府京沪高速高新区段'12.17'”较大道路交通事故调查组。2017年3月27日，该调查组出具事故调查报告，认定事故的直接原因为许敬锦驾驶制动装置不符合国家标准的机动车，在驾驶过程中注意力不集中，采取措施不当。间接原因为：1、兰陵县辰运达物流有限公司安全生产主体责任不落实；2、齐鲁交通临沂公司应急管理工作不到位；3、兰陵县交通运输管理部门对运输企业安全监管不到位；4、临沂市公安机关交通管理部门对高速公路疏堵保畅工作不到位。
原告公静对许敬锦等人提起交通事故民事赔偿诉讼，2017年7月24日，临沂高新技术产业开发区人民法院作出（2017）鲁1324民初114号、115号民事判决，认为涉案交通事故的发生实为多因一果，多个侵权行为分别实施构成同一损害。许敬锦在驾驶过程中注意力不集中，采取措施不当是事故发生的直接原因，本人应承担相应责任；兰陵县辰运达物流有限公司、临沂市华瑞顺翔运输有限公司作为肇事车辆的挂靠公司，应承担连带责任；高速公路管理人齐鲁交通临沂分公司未采取有效措施快速疏通站场车流且未及时汇报相关情况，是事故发生的一个重要原因，应承担相应责任。判决：一、许敬锦赔偿给公静691670.85元、324706.03元，兰陵县辰运达物流有限公司、临沂市华瑞顺翔运输有限公司在此数额内承担连带责任；…；五、齐鲁交通公司赔偿给公静287449.8元、135639.7元。
原告认为被告临沂高速交警支队对事故当日京沪高速公路临沂南出口匝道拥堵压车的异常情况未能及时发现并采取相应处置措施，被告兰陵县交通局对肇事车辆挂靠管理的登记所有人兰陵县辰运达物流有限公司等货运企业安全培训、车辆维护工作管理指导不到位，对存在问题督促检查不力，构成未履行法定职责，遂于2017年10月23日诉至本院。
本院认为，原告的亲属在交通事故中死亡，原告有权获得民事赔偿。依据（2017）鲁1324民初114号和115号民事判决，认定事故发生实为多因一果，存在多个侵权，分别实施侵权行为造成，而原告在上述民事案件中所列的民事侵权主体并不包括本案的二被告。本案原告因交通事故侵权行为产生的经济损失，应当通过民事诉讼获得赔偿。
临沂市“市政府京沪高速公路临沂高新区段'12.17'较大道路交通事故调查组”的调查报告，认定事故的间接原因为：…；3、兰陵县交通运输管理部门对运输企业安全监管不到位；4、临沂市公安机关交通管理部门对高速公路疏堵保畅工作不到位。该责任分析是从政府宏观管理层面对事故作出的分析、研判，其目的是督促职能部门更加勤勉、科学地行政，其行政部门内部的管理标准高于外部寻求国家赔偿法律法规的规定标准，其认定的事实及责任，不是行政诉讼和国家赔偿法律意义上的法律责任。
被告兰陵县交通局的职责为规划、协调、指导工作，政府及部门内部在社会及经济领域安全生产上的管理责任，是一种广泛的行政管理职责，构不成行政诉讼和国家赔偿意义上的具体行政行为。由于高速公路管理人未能及时发现并报告信息给被告临沂高速交警支队，该队对事故当日京沪高速公路临沂南出口匝道拥堵压车的异常情况未能及时发现并采取相应处置措施，也是一种广泛的行政管理职责，构不成行政诉讼和国家赔偿意义上的具体行政行为。
原告不是广泛性交通安全管理行政行为的相对人，也不存在其曾申请被告保护其财产及人身权利而行政机关不履行法定职责的情形。原告的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》中行政赔偿的范畴。原告将民事责任的追偿方式延伸到行政诉讼中，其诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告公静的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 张培亮
人民陪审员 解成军
人民陪审员 张华东
二〇一八年一月十二日
书 记 员 陆 槿