江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赣行终字第22号
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区湘东镇樟里村樟江村民组。
诉讼代表人王邦虎，该村民组组长。
委托代理人张彩明。
被上诉人（原审被告）萍乡市人民政府。
法定代表人李小豹，该市市长。
委托代理人彭克崎，萍乡市国土资源局干部。
委托代理人陈文解，江西宏正律师事务所律师。
上诉人萍乡市湘东区湘东镇樟里村樟江村民组（以下简称樟江村民组）因其诉萍乡市人民政府（以下简称萍乡市政府）土地行政复议一案，不服萍乡市中级人民法院于2014年5月12日作出的（2014）萍行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理认定，樟江村民组曾向萍乡市湘东区人民政府（以下简称湘东区政府）提出书面申请，要求对位于萍乡市湘东区供销联社座向右侧的一宗土地进行确权。之后湘东区政府于2013年8月12日作出了《土地确权决定书》，该决定书决定：该宗土地已经属于合法征用的土地，土地所有权性质已经由集体转为国有，属于国有土地，不再属于樟江村民组所有的集体土地。樟江村民组对该确权决定不服，向萍乡市政府申请行政复议，复议请求为：1、撤销湘东区政府作出的土地确权决定；2、依法确定讼争土地所有权归樟江村民组农民集体所有。2014年2月11日，萍乡市政府作出萍府复决字（2013）21号行政复议决定，认为湘东区政府作出的土地确权决定超越了职权，并认为樟江村民组要求确认争议土地权属请求不属于行政复议范围，应另行通过合法程序申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定：1、撤销湘东区政府作出的土地确权决定；2、驳回樟江村民组第2项行政复议请求。同年2月25日将决定书送达樟江村民组。樟江村民组对萍乡市政府作出的复议决定的第2项决定不服，诉至该院处理。另查明，樟江村民组在申请行政复议之前，未就争议土地确权问题向萍乡市政府提出过书面申请。
原审法院认为，因樟江村民组仅对萍乡市政府作出的萍府复决字（2013）21号行政复议决定的第2项，即对“驳回萍乡市湘东区湘东镇樟里村樟江村民组关于土地确权的请求”这一决定不服，故该案的焦点问题是萍乡市政府作出的该项行政复议决定是否合法。因樟江村民组向萍乡市政府提出的土地确权申请系在行政复议申请书中提出，在此之前未向萍乡市政府提出过，所以萍乡市政府应依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例进行处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议范围的规定，樟江村民组提出的该请求事项不属于该条规定所列举情形的任何一项情形，故它不属于行政复议的范围。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条第一款第（二）项之规定，该申请不符合行政复议的受理条件，萍乡市政府依法应当不予受理。在已经受理的情况下应当决定驳回行政复议申请。据此，萍乡市政府作出的该项决定符合法律规定。萍乡市政府针对樟江村民组提出的复议申请已依法作出复议决定，履行了行政复议的法定职责。樟江村民组起诉萍乡市政府不作为的理由不成立，其提出的相关诉请该院依法不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回樟江村民组的诉讼请求。
上诉人樟江村民组不服一审判决，向本院提出上诉。其上诉主要理由是：樟江村民组于2013年12月25日向萍乡市政府提交了行政复议申请书，萍乡市政府于2014年2月11日作出萍府复决字（2013）21号行政复议决定书，两者相差48天，且行政复议的核心即为土地确权。而原审判决完全是站在萍乡市政府的角度，为其不作为寻找法律依据。在萍乡市政府已经受理樟江村民组的行政复议申请的情况下，对萍乡市政府驳回樟江村民组土地确权复议申请，认定符合法规规定，履行了行政复议的法定职责。对于樟江村民组要求确认争议土地权属的请求以“不属于行政复议范围”而拒之。萍乡市政府在复议决定书中认定樟江村民组要求对争议土地确权的请求不属于行政复议范围，应另行通过合法程序申请。樟江村民组认为萍乡市政府就是诉争土地确权的适格主体。综上，原审判决认定事实错误，适用法律法规错误，请求撤销原审判决，判令萍乡市政府依法确定争议土地的所有权。
被上诉人萍乡市政府答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律法规准确。原审判决已查明，樟江村民组向萍乡市政府提出的土地确权申请系在申请行政复议书中提出，在申请行政复议之前，樟江村民组未就该土地确权问题向萍乡市政府提出书面申请。对上述事实，樟江村民组没有提出异议。因此，原审判决认定萍乡市政府应当依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例进行处理是正确的。原审判决依照《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条和第四十八条第一款第（二）项进行判决，属于适用法律法规准确。2、就申请土地确权而言，樟江村民组应当另行通过合法程序申请确权。因为在申请行政复议之前，樟江村民组未就争议土地确权问题向萍乡市政府提出书面申请，樟江村民组要求萍乡市政府在行政复议决定书中直接对该土地权属争议作出处理决定没有法律依据。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条和国土资厅函（2004）209号《对有关土地权属争议调查处理权限问题的复函》的有关规定，樟江村民组书面向萍乡市政府申请土地确权后，先由萍乡市国土资源局湘东土地管理分局以萍乡市国土资源局的名义调查和调解，需要依法作出处理决定的，再由萍乡市国土资源局拟定处理意见，报萍乡市政府作出处理决定。综上，樟江村民组的上诉请求依法不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间当事人向法院提供的主要证据有：1、湘东区政府2013年8月12日作出的《土地确权决定书》（复制件）；2、樟江村民组2013年12月25日的《行政复议申请书》（复制件）；3、萍府复决字（2013）21号《萍乡市人民政府行政复议决定书》（复制件）；4、萍乡市政府送达回证（复制件）。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，上诉人樟江村民组不服湘东区政府作出的《土地确权决定书》（以下简称《决定书》），向萍乡市政府提出行政复议申请，同时一并提出确定土地权属请求，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条规定的受理条件。上诉人樟江村民组复议申请中的第2项确定土地权属请求，是在要求萍乡市政府对湘东区政府《决定书》合法性进行审查的基础上提出的，其实质是请求萍乡市政府撤销《决定书》的同时，对其确权结果予以变更，将争议土地所有权确归自己所有。萍乡市政府认定湘东区政府作出《决定书》系超越职权行为，有事实和法律依据，应予支持。萍乡市政府已经就《决定书》的合法性作出行政复议决定，履行了行政复议职责，但其对《决定书》的确权结果予以变更，即在复议程序中直接确定争议土地权属，亦要有明确的法律和事实依据。根据《实施条例》第四十七条之规定，只有在原具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法但明显不当或适用依据错误，以及原具体行政行为认定事实不清、证据不足，但经复议审理查明事实清楚、证据确凿两种情形下，行政复议机关方可对其决定变更。本案原具体行政行为系湘东区政府超越职权作出的行为，并不属于《实施条例》第四十七条规定的可以决定变更的情形。因此，萍乡市政府未在本复议程序中确定争议土地权属，直接驳回樟江村民组第2项复议请求，并不违反法律规定。根据本院（2014）赣行终字第14号行政判决查明，上诉人樟江村民组通过向萍乡市国土资源局递交《土地确权报告》，已启动了本案所涉土地权属争议的调处程序，在该争议有权处理机关（即萍乡市国土资源局及萍乡市政府）依法作出处理决定前，上诉人樟江村民组通过复议程序要求萍乡市政府确定土地权属没有法律依据。上诉人樟江村民组的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人樟江村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈雯雯
代理审判员 郑红葛
代理审判员 饶晓燕
二〇一四年七月三十日
书 记 员 张建平