河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00169号
上诉人（一审原告）马刘军，男，汉族，1963年出生，住郑州市管城回族区。
上诉人（一审原告）靳聪，女，汉族，1976年出生，住郑州市中原区。
上述二上诉人的委托代理人李凤龙，男，汉族，1960年出生，住郑州市中原区。
上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地：郑州市中原路。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人杨建，郑州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢峰，郑州市人民政府办公室工作人员。
马刘军、靳聪及郑州市人民政府因信息公开诉讼一案，不服郑州市中级人民法院（2013）郑行初字第144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人马刘军、靳聪及其委托代理人李凤龙到庭参加诉讼，上诉人郑州市人民政府的委托代理人杨建、谢峰未到庭。本案现已审理终结。
郑州市人民政府于2013年8月30日针对马刘军、靳聪的信息公开申请作出《郑州市政府信息公开答复书》，答复内容为：“马刘军、靳聪：1.你们申请公开的关于‘2.郑州市医药供应公司主体当今是否存在。3.郑州市医药供应公司2000年至今法人变更次数时间及政府任命文件信息。’的信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条、第二十一条第（三）项有关规定，依法不属于本行政机关公开，你可以向市工商局咨询，咨询电话：6697****。2.你们申请公开的关于郑州市医药供应公司改制方面的信息，王俊霞等同志此前申请公开时市政府已经进行了处理，可到市商务局查询，咨询电话：6718****。”马刘军、靳聪不服上述答复，提起行政诉讼。
郑州市中级人民法院一审查明：2013年8月1日，马刘军、靳聪与李凤龙等（已另案起诉）共10人向郑州市人民政府提出政府信息公开申请，申请信息内容为：1.郑州市医药供应公司改制关联哪些部门？程序文件何时何部门制作？在何处保管存放？2.郑州市医药供应公司主体、资产当今是否存在？3.郑州市医药供应公司2000年至今法人变更时间及政府任命文件信息；4.郑州市医药供应公司改制起止时间。同日，郑州市人民政府向郑州市工商行政管理局征求意见，2013年8月2日，郑州市工商行政管理局向郑州市人民政府办公厅书面回复称：“一、根据国家工商总局相关规定，非公司企业法人按《公司法》改制变更应提交以下材料（见附件）。郑州市医药供应公司合法改制关联企业主管部门、卫生局、商务局、银行等部门。因郑州市医药供应公司未在我局专业分局申请办理企业改制变更登记，故程序文件等信息不存在。二、因郑州市医药供应公司未按规定参加2004年度检验，我局专业分局于2005年10月10日依法吊销了该公司的营业执照，但该公司至今未到我局专业分局办理注销登记，该公司法人主体资格依然存在，但资产是否存在不归工商部门管理。三、郑州市医药供应公司在2000年至吊销其间，法定代表人变更一次，时间为2001年8月24日。任命部门为中共郑州市化工医药管理局。四、因郑州市医药供应公司未在我局专业分局申请办理企业改制变更登记，故改制起止时间不清楚。”2013年8月6日，郑州市人民政府电子政务办公室以马刘军、靳聪等10人申请内容情况比较复杂，无法在15个工作日内回复为由，经内部请示、批准后，决定延期15个工作日答复，并将该延期决定于2012年8月20日以电子邮件方式告知申请人。2013年8月30日郑州市人民政府对马刘军、靳聪及李凤龙等8人分别作出两份政府信息公开答复（2013年9月6日由申请人之一的王军安签收）。
一审法院另查明，2013年3月28日，李凤龙向郑州市人民政府提出信息公开申请，要求郑州市人民政府公开郑州市医药供应公司2005年10月10日改制注销批文、批示、《职工签订去向选择表》等信息，2013年3月29日，王俊霞、王军安等10人向郑州市人民政府提出信息公开申请，要求郑州市人民政府公开郑州市医药供应公司改制方案、职工安置方案、资产核查、审计、评估信息、2005年10月10日改制注销批文、批示、《职工签订去向选择表》等信息。2013年4月25日，郑州市人民政府办公室、郑州市人民政府法制办公室联名对郑州市商务局作出2013第（9）号《关于确定政府信息公开答复责任单位的决定书》，决定对李凤龙及王俊霞等10人的上述政府信息公开申请，由郑州市商务局负责答复。同日，郑州市人民政府分别对王俊霞、王军安等10人及李凤龙进行答复，告知其对于“2005年10月10日改制注销批文、批示”信息，可以向登记机关市工商局咨询，对于其他信息，已经交企业主管部门市商务局办理（2013年5月7日，申请人之一王军安签收上述两份答复）。
一审法院认为：一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从法律规定来看，政府信息应当是信息内容与信息载体的统一，即政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的存在于文书、图片、电子介质等信息载体当中的资讯信息。政府信息公开应当是行政机关对本机关记录、保存的政府信息将相关信息载体向社会或行政相对人公开展示，以便其查阅、复制、摘抄。从这个意义上讲，在政府信息公开程序中，行政机关并没有制作新的政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。本案中，原告2013年8月1日向被告申请公开事项，其中事项3要求公开医药供应公司政府任命文件信息，属于典型的政府信息，其余事项应为行政咨询，行政机关对相关事项的答复属于政务公开范畴。
二、虽然原告2013年8月1日向被告申请公开事项大部分属于行政咨询，但是鉴于：1.上述事项在相关政府信息存在的前提下，行政机关通过简单查阅即可得出结论，因此对相关事项进行答复并不会过分增加行政机关的行政负担；2.本案被告郑州市人民政府在受理原告的政府信息公开申请时并没有对原告的申请进行释明、引导，且被告已经按照政府信息公开的程序作出了答复；3.公民、法人或者其他组织显然拥有向行政机关咨询与自身利益有关的问题并获得答复的权利；4.我国目前并没有统一的关于相对人行政咨询等行政公开权利保障的法律规范。因此，行政机关按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的程序与义务办理相关行政咨询答复并无不当。
三、关于被诉信息公开答复书内容1。其所针对的是本案原告申请公开事项第2、3项，被告告知原告不属于本机关公开，可以向市工商局咨询。从政府信息公开的角度，被告在2013年8月1日受理原告等人的政府信息公开申请后，当天即向郑州市工商局征求意见，郑州市工商局于次日针对原告的申请事项向被告进行了书面回复。回复内容可以确认市工商局制作并保存了相关政府信息，被告告知原告不属于本机关公开，可向市工商局咨询并不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。但从行政咨询的角度，被告在向郑州市工商局征求意见时，即已从工商局处全面了解了对原告等所咨询问题的说明意见，其完全可以将郑州市工商局的答复向原告等申请人进行反馈，而其却告知原告等再向市工商局咨询，明显增加了申请人的负担。鉴于目前没有明确的法律规定可以确认被告该行为属于违法，且原告等在本案诉讼质证过程中已经获知郑州市工商局答复的内容，再判决市政府对该两项申请事项重新答复没有意义。综上，可以认为郑州市人民政府对原告申请公开事项第2、3项的答复行为存在不当，但尚不违法。建议被告郑州市人民政府在今后的工作中改进工作作风，减少冗余程序，降低当事人在行政程序中的负累。原告等如要进一步了解其申请事项2、3的详细信息，可以到郑州市工商行政管理局查询。
四、关于被诉信息公开答复书内容2。其所针对的是本案原告申请公开事项第1、4项，被告在进行答复时认为属于企业改制信息，另案已处理，并告知原告到市商务局查询。对此一审法院认为：1.原告等申请人此次申请公开的相关事项与2013年3月28日、29日李凤龙及王俊霞、王军安申请事项并不一致，不存在另案处理、重复申请的问题。2.虽然郑州市人民政府办公室、郑州市人民政府法制办公室于2013年4月25日，联名对郑州市商务局作出2013第（9）号《关于确定政府信息公开答复责任单位的决定书》，将李凤龙及王俊霞、王军安等前次信息公开事项答复责任确认给郑州市商务局，但是：其一、该2013第（9）号决定书属于行政机关内部文书，且针对的是王俊霞、王军安等前次的信息公开事项；其二、该2013第（9）号决定书的依据是郑办（2001）47号文件《市委办公厅、市政府办公厅关于市直机构改革撤并单位职能调整和人员安排的实施意见》将相关政府职能调整的规定，如本判决分析认证部分所述，该文件不足以排除被告郑州市人民政府的信息公开责任。3.依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，告知申请人向其他机关申请公开的前提有三：一是受理申请的行政机关经查询搜索后确认本机关没有制作或保存相关信息；二是能够确定该政府信息的公开机关；三是必须在告知申请人本行政机关没有制作或保存相关信息的同时告知申请人向其他机关申请公开。本案中，被告郑州市人民政府不能提交其查询搜索后确认本机关没有制作或保存相关信息的证据，也不足以确定原告一定可以在市商务局获得相关信息，在告知原告向市商务局查询的同时，也没有明确告知原告本行政机关没有制作或保存相关信息。从政府信息公开的角度，被告对于该两项申请事项的答复没有尽到信息查询和正确指引义务，也未按《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的形式进行答复。
综上，被告郑州市人民政府对原告的政府信息公开答复书内容1，被告行为存在不当，但尚不足以确认被告行为违法；对原告的政府信息公开答复书内容2，被告没有尽到信息查询和正确指引义务，也未按《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的形式进行答复。一审法院判决：一、撤销郑州市人民政府2013年8月30日针对原告马刘军、靳聪的信息公开申请所作《郑州市政府信息公开答复书》2的内容；二、责令郑州市人民政府于判决生效后15个工作日内针对马刘军、靳聪2013年8月1日政府信息公开申请第1、4项予以重新答复。案件受理费50元，由郑州市人民政府承担。
马刘军、靳聪不服一审法院判决，上诉称：郑州市人民政府在企业改制中滥用职权，严重侵犯上诉人的合法权益，此后为了掩盖违法事实，保管信息却多次拒绝公开，或者将公开政府信息的责任推给职能部门，违反了信息公开的有关规定。请求法院将案卷移交公安、检察部门，追究有关人员的渎职责任，请求撤销一审判决，依法判令郑州市人民政府公开相关信息。
郑州市人民政府不服一审法院判决，上诉称：一、上诉人马刘军、靳聪均系原郑州市医药供应公司分流职工，其本次申请公开的第1、4项内容，与该公司其他职工此前多次向市政府提出的申请内容，均属于企业改制方面的信息，一审法院认为该两项申请不一致、不属于重复申请，属认定事实不清。二、一审法院认定“市政府未将其他行政机关应当公开的信息告知当事人的行为不当”，违反法律规定，市政府没有义务向当事人告知其他行政机关答复的内容。请求撤销一审判决，驳回一审原告诉讼请求。
本院二审查明事实与一审法院一致。
本院认为：一、郑州市人民政府虽在履行信息公开职责时收到了郑州市工商局的书面回复，但郑州市人民政府并未保管上述书面回复所涉及的政府信息，故申请人仍应向郑州市工商局申请公开。马刘军、靳聪申请公开的部分内容，属于行政咨询，不属于信息公开案件的审理范围，一审法院从行政咨询的角度让郑州市人民政府履行信息公开的答复义务，超出本案审理范围，应予纠正。二、郑州市人民政府没有证据证明马刘军、靳聪本次申请公开的第1、4项内容与2013年3月28日、29日李凤龙及王俊霞、王军安申请公开的信息内容一致，其称二次申请内容一致的理由不能成立，在此情况下，郑州市人民政府应当对马刘军、靳聪的申请依法答复。此时，郑州市人民政府应当履行相应的释明义务，并区分自己在履行职责过程中制作的信息以及履行审批职责过程中获取的其他行政机关制作的信息，对于后者，应当由制作机关或其它保存机关负责提供和公开信息。三、本案中，原郑州市医药供应公司的改制由郑州市人民政府批复、由该公司主管部门即郑州市商务局组织，故马刘军、靳聪所要求公开的部分信息应当向郑州市商务局申请。综上，马刘军、靳聪及郑州市人民政府的上诉理由虽部分成立，但一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回马刘军、靳聪及郑州市人民政府的上诉，维持一审判决。
二审案件受理费共100元，由马刘军、靳聪各承担
25元，由郑州市人民政府承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年十月二十一日
书 记 员 郭建花