福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行再初字第8号
原告庄世平，男，汉族，身份证住址福建省福州市晋安区，现住福建省福州市晋安区。
委托代理人雷建华，北京市汉威（深圳）律师事务所律师。
被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
原告庄世平不服被告福州市国土资源局土地行政强制一案，于2011年10月8日以邮寄方式向本院提交行政诉讼起诉状，本院于2012年1月12日予以立案受理后，于同年3月27日作出（2012）晋行初字第34号行政裁定，以原告不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉至福州市中级人民法院。2012年7月10日，福州市中级人民法院作出（2012）榕行终字第162号行政裁定，以庄世平不具备诉讼主体资格，裁定驳回了庄世平的上诉。后庄世平不服，申请再审。2014年11月21日，福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第16号行政裁定，认定被诉《公告》明确指向的行政相对人为庄世平，庄世平与其诉至法院的具体行政行为之间有法律上的利害关系，裁定撤销了本院（2012）晋行初字第34号行政裁定和福州市中级人民法院（2012）榕行终字第162号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院于2015年4月13日重新立案，依法另行组成合议庭，于同年5月21日公开开庭审理了本案。原告庄世平之委托代理人雷建华、被告福州市国土资源局委托代理人刘晨璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月19日，被告福州市国土资源局对原告庄世平作出榕国土资强（2011）353号《公告》，主要内容为：原告未经有权机关批准，擅自在晋安区某村非法占用土地建设建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条的规定，属于未经批准非法占用土地行为。根据《土地管理法》第七十六条、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》及福州市人民政府《关于清理整治违法建设的通告》的规定，责令原告退还非法占用的土地，并自公告发布之日起二日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物，逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条的规定，依法组织强制拆除。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、福州市晋安区新店镇某村村民委员会于2011年7月18日给被告的复函。其中提到庄世平虽是该村村民，但该建设用地未申请审批。2、福州市国土局晋安分局于2011年7月15日用地审批核查情况说明。3、福州市晋安区建设局于2011年7月15日给被告的复函。4、福州市晋安区房地产管理局2011年7月18日给被告的榕晋房函（2011）18号复函。证据1-4证明：经被告调查，某村庄世平房屋未经有权机关用地及建设审批，属非法占地建设。5、张贴榕国土资强（2011）353号《公告》照片，证明被告依法张贴该公告。法律依据：《土地管理法》、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》、《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》。
原告庄世平诉称，2011年7月19日，原告看到被告作出的榕国土资强（2011）353号《公告》，该《公告》称原告座落于福州市晋安区某村的房屋属未经批准非法占用土地，并限期予以拆除，逾期不拆的，依法予以强制拆除。原告认为，1、违法建设认定与拆除的权限属于城市规划行政主管部门，福州市国土资源局无权对违法建设进行认定与拆除。2、《城乡规划法》对原告的建设行为没有溯及力。3、对原告建房行为的行政处罚权因超过除斥期间而消灭。4、被告答辩中依据的所谓法律依据《福州市人大常务委员会关于查处违法建设的决定》（榕人常（2009）48号文件）、《福州市人民政府关于开展违法建设专项清理整治的通告》（榕政2006——18号）均严重违反法律规定，都是无效的文件。5、原告的建房行为完全合法。原告向法庭提交的证据证明建房已经过某村村委会同意，并已向某村经济合作社缴纳了建房款，原告及其他数十户村民的房屋都是经过统一规划按照规划要求集中统建，在农村建房，这就是合法的建房审批手续，原告的房子不是私自建造的。原告的建房完全符合《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》的规定，是合理合法的建设。6、原告所建房屋不存在适用限期拆除的法定前提条件。7、被告认定原告房屋为违法建设没有遵照行政处罚法的规定，没有经过法定程序。被告认定原告房屋属非法占用土地没有事实和法律根据作出该公告，其滥用职权的行为严重侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告违法作出的榕国土资强（2011）353号《公告》具体行政行为。
原告向本院提交如下证据：1、2004年9月21日庄世平向福州市某村经济合作社缴纳建房款的收款收据，证明：原告建房已经过村委会审批同意，村委会收取了相关费用。2、拆除房屋面积核对通知单及回执，证明：原告在某村拥有一处房产及房屋的面积。3、榕国土资强（2011）353号《公告》。4、福建省国土资源厅闽国土资复决（2011）34号《行政复议决定书》。证据3-4，证明：原告曾就榕国土资强（2011）353号《公告》提出过行政复议。5、福州市某村村民委员会于2014年11月11日出具的情况反馈，证明王飞、庄世平等四位村民向本村申请建房。以上村民建房地点经村委会确认。6、两份矢量图，证明2004年的矢量图，可以体现庄世平等人的房子是块空地，2006年的矢量图，可以看见庄世平等人的房子已经建成，说明原告的房子是经过统一规划的。7、房屋未拆除前的房屋照片，房屋都有门牌编号，证明是经过统一规划的，而不是原告私自修建的。
被告辩称，1、原告不具有提起本案诉讼的原告诉讼主体资格，应驳回其起诉。根据被告调查，原告未取得用地及建设审批非法占地建设，其也未提供法定有权机关出具的批准用地的材料，属于非法占地行为。依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”，最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解和适用中进一步明确指出“土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权；对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回其起诉”。因此，本案应裁定驳回原告的起诉。2、被告作出的《公告》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。针对土地违法案件的查处，国土资源部先后颁布了三部规章明确土地行政主管部门的查处程序，具体包括：（1）1989年9月19日至1996年3月1日间实施的《土地违法案件处理暂行办法》、（2）1996年3月1日至2014年7月1日间实施的《土地违法案件查处办法》、（3）2014年7月1日起实施至今的《国土资源行政处罚办法》。但是，上述三部规章始终将《责令停止土地违法行为通知书》作为违法案件在调查阶段的行政命令；在案件调查结束后，土地行政主管部门还应根据事实和法律、法规对违法行为予以审理，作出是否予以行政处罚的决定。本案被诉的拆除公告就是上述规章中所称的《责令停止土地违法行为通知书》，仅仅是执法过程中的行政命令，并非行政处罚决定。由于拆除公告本身仅仅是行政命令，而上述三部部门规章均未对该拆除公告作出的程序予以限制，更未明确土地行政主管部门需给予当事人陈述、申辩的权利。实际上，当事人的陈述、申辩权应当系在土地行政主管部门作出《行政处罚告知书》之后及《行政处罚决定书》之前行使。基于上述分析，被告作出的《公告》事实清楚，程序合法，请求法院予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据5与被告提供的证据1内容互相矛盾，上述两份证据均不能作为本案认定事实的依据。原、被告提供的其他证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，具备真实性，可以作为本案认定事实的依据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：原告庄世平于2004年9月21日向福州市晋安区某村经济合作社交纳建房地皮费5760元，并在福州市晋安区某村建设有砖混结构四层房屋，建筑面积达427.16平方米，但未办理其他相关审批手续。2011年7月19日，被告对原告作出榕国土资强（2011）353号《公告》，《公告》责令原告退还非法占用的土地，并于本公告发布之日起二日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物。逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条之规定，依法组织强制拆除。原告不服，申请行政复议。2011年9月23日，福建省国土资源厅作出闽国土资复决（2011）34号《行政复议决定书》，维持了被告作出榕国土资强（2011）353号《公告》的具体行政行为。原告随之提起本案诉讼。诉讼期间，讼争屋已被强制拆除。
本院认为：被告作为土地监察职能部门，根据《土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，具有对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为进行查处的法定职责。原告主张被告超越职权，缺乏依据，本院不予支持。
福州市中级人民法院作出（2014）榕行再终字第16号行政裁定，认定被诉《公告》明确指向的行政相对人为庄世平，庄世平与其诉至法院的具体行政行为之间有法律上的利害关系，其起诉符合法律规定，应予受理。该行政裁定对本案具有羁束力，对本次审理过程中原、被告对原告是否具有本案诉权的争议，本院不再重复评判。
被诉《公告》具有对原告的权利义务进行了确认、限制的内容，对原告权利义务造成实际影响，但被告在作出被诉《公告》之前，未给予原告陈述、申辩的权利，违反了行政正当程序的要求，行政程序违法。综上，被告作出的榕国土资强（2011）353号《公告》，行政程序违法。鉴于讼争屋已经被强制拆除，被诉具体行政行为不再具有可撤销内容，依法应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
确认被告福州市国土资源局于2011年7月19日作出的榕国土资强（2011）353号《公告》的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告福州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审判长 范晓玲
审判员 林灵雯
审判员 岳 亮
二〇一五年六月十九日
书记员 周严颖
附注：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。