湖北省鄂州市鄂城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0704行初9号
原告鄂州市万达驾驶员培训有限公司。住所地：鄂州市寒溪路**号。
法定代表人陈正茂，该公司执行董事。
委托代理人卫小飞，男，该公司员工。代理权限为特别授权。
被告鄂州市工商行政管理局鄂城分局。住所地：鄂州市鄂城区明塘后路*号。
法定代表人肖海，该局局长。
委托代理人吴丽君，该局工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人纪德龙，该局工作人员。代理权限为特别授权。
被告鄂州市人民政府。住所地：鄂州市滨湖北路滨湖大厦。
法定代表人王立，代市长。
委托代理人廖丹，鄂州市人民政府法制办公室工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人余方，鄂州市人民政府法制办公室工作人员。代理权限为一般代理。
原告鄂州市万达驾驶员培训有限公司（以下简称培训公司）不服被告鄂州市工商行政管理局鄂城分局（以下简称鄂城工商分局）行政处罚、被告鄂州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，本院于2016年2月23日立案后，于当日和次日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭审理了本案。原告培训公司的委托代理人卫小飞，被告鄂城工商分局的负责人范声钟、委托代理人吴丽君、纪德龙，被告市政府的委托代理人廖丹、余方到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告鄂城工商分局于2015年10月14日以原告无照经营，构成《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》）第四条第一款第（一）项规定的违法行为，依照《办法》第十四条第一款之规定，作出鄂城工商处字[2015]13017号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），责令原告停止违法经营行为，并处以罚款60000元。原告不服，申请被告市政府行政复议。被告市政府于2016年1月19日作出鄂州政行复决字[2016]第3号《行政复议决定》（以下简称复议决定），维持处罚决定。
原告培训公司诉称：
一、行政处罚的相对人错误。培训公司成立于2014年8月，与鄂州市万达汽车运输有限公司驾驶员培训学校（以下简称万达驾校）相互独立，无任何法律关系。处罚决定书认定“无论是前身的万达驾校”与原告“均从属于鄂州市万达汽车运输有限公司”就以培训公司作为处罚对象，无任何法律依据。
二、认定原告无照经营没有事实依据。1、原告是依法设立、领取营业执照和道路运输经营许可证（以下简称许可证）的独立法人，教练车持有相关部门颁发的道路运输证、机动车行驶证，另有税务登记证并依法纳税，原告合法经营手续齐全，未违反《办法》第四条的规定，不存在无照经营。2、处罚决定将培训公司与万达驾校混为一谈。培训公司从未设立分校，并且听证时也未提出“处罚主体应该是鄂州市万达驾校汀祖分校（以下简称汀祖分校）而不是培训公司”的申辩意见。
三、处罚决定适用法律错误且超越职权。《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第六十六条规定，违反条例规定，未经许可擅自从事机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构进行行政处罚。《办法》第四条第二款规定，前款第（一）、（五）项规定的行为，“许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处”。《办法》第十四条对这种违法经营行为所规定的相应罚则，适用于处罚一般的无照经营行为。如果违法经营发生在特殊行业，则应转致其他法律、行政法规。驾驶员培训属特殊行业，应适用《道路运输条例》，由鄂州市道路运输管理处（以下简称市运管处）查处。
四、万达驾校在汀祖镇设立招生培训点和C1培训点系市运管处鄂州运管函[2012]6号等文件依法批准许可，并授予“万达驾校汀祖培训点”（以下简称汀祖培训点）标牌，属合法经营，被告未查明事实，越权处罚；原告从事的是特殊行业，有市运管处的许可批准，培训车辆是动态的经营工具，拥有合法的行驶证和道路运输证，就可在注册地、管辖区范围内从事驾驶员培训经营活动，无需再办理营业执照及许可。被告认为原告应在住所地营业，在住所地以外的其他地点就应办理营业执照，属于对法律的理解错误。
综上，请求依法撤销处罚决定及复议决定。
原告向本院提交了以下证据：
1-3、培训公司《营业执照》、《组织机构代码证》、许可证、万达驾校《营业执照》，证明原告与万达驾校均是合法营业机构。
4、2015年4月17日《机动车行驶证》、2015年6月24日《道路运输证》，证明原告具有合法的教练车才开始培训经营。
5、2014年2月25日《湖北省地方税务局通用网络发票》，“收款方鄂州市万达汽车运输有限公司”，证明此时培训公司并未经营，而是万达驾校在合法经营。
6、鄂州道管[2008]22号《关于鄂州市各乡镇第一批设立招生报名点、培训点的批复》，证明汀祖培训点的备案批准是市运管处依据相关法律法规及鄂州道管[2008]7号文件规定许可。
7、鄂州运管函[2012]6号《关于对驾校培训点清理整顿验收情况的通报》，证明汀祖培训点系经合法报批及批准设置。
8、《行政处罚听证告知书》、处罚决定书，证明二份文书中认定原告违法经营的事实自相矛盾。
9、汀祖培训点现场照片22张，证明该培训点不存在安全隐患，且经省市两级道路运输部门批准，由省运管局设置GPS卫星定位安全围栏。
10、《驾校报名学车请认准这6家》。
依原告申请，本院于2016年3月22日向市运管处调取了下列证据：
1、鄂州道管[2008]7号《关于印发<鄂州市机动车驾驶员培训招生报名点、培训点设立规范（试行）>的通知》。
2、鄂州道管[2008]22号《关于鄂州市各乡镇第一批设立招生报名点、培训点的批复》，同原告证据6。
3、鄂州运管函[2012]6号《关于对驾校培训点清理整顿验收情况的通报》，同原告证据7。
4、鄂州道管[2012]55号《关于对驾校培训点清理整顿验收情况的通报》（第二批）。
5、证人杨某证言。
证据1-5证明目的：汀祖培训点系经市运管处批准设立。
被告鄂城工商分局辩称：
一、处罚决定对违法主体认定无误。原告委托代理人姜玉清证实，汀祖分校的设立、日常经营均由原告负责；原告出具的《财务情况说明》、《汀祖分校费用情况说明》证实，汀祖分校财务账目的设立、财务管理以及经营活动均由原告负责；2014年8月许可证业户的变更证实，培训公司承继了万达驾校的驾驶员培训业务。
二、处罚决定认定违法事实清楚。依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第十条、《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第四十五条的规定，原告在其公司住所以外，设立汀祖分校从事驾驶员培训活动，汀祖分校的性质是分公司。依《公司法》第十四条、《公司登记管理条例》第四十七条的规定，原告应向公司登记机关申请登记、领取营业执照方可从事经营活动。原告设立的汀祖分校既没有办理营业执照，也没有办理许可证，其行为违反了《办法》第二条的规定，构成了《办法》第四条第一款第（一）项规定的“应当取得而未依法取得许可证或其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”。处罚决定认定的事实是2014年8月29日原告成立之后，在未办理营业执照及相关许可文件的情况下，在汀祖镇设立培训分校无照从事驾驶员培训活动的违法行为。
三、处罚决定适用法律正确。原告违反《办法》第二条，构成《办法》第四条第一款第（一）项规定的违法行为，鄂城工商分局根据《办法》第五条对本案具有管辖权。原告的违法行为，工商部门和交通运管部门都有管辖权，在交通部门未对其查处的情况下，鄂城工商分局进行查处符合《办法》的规定。
四、处罚决定对原告违法行为的定性准确。1、原告诉称的批文，被告2015年5月曾要求其提供，原告均未提供，被告向市运管处也未调查到。2、从事驾驶员培训经营活动，必须要有专业的人员、车辆、设备、场所等要件，并且驾驶员培训机构，应持许可证明依法向工商部门办理有关登记手续。原告设立的汀祖分校即使取得了“批文”，也应依法申请办理营业执照。3、《机动车培训管理规定》第三十三条规定“机动车驾驶员培训机构应当在注册地开展培训业务，不得采取异地培训”。原告持有的许可证、营业执照，仅仅是许可其在全市范围内招收学员在经核准的训练场所从事驾驶员培训的资格，但并未许可其在全市范围任意地点设立训练场所从事驾驶员培训活动。
综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告鄂城工商分局向本院提交了如下证据、依据：
第一组：
1、培训公司《营业执照》和许可证复印件。
2、万达驾校《营业执照》、原许可证副本、鄂州市万达汽车运输有限公司《道路运输经营许可证》复印件。
3、培训公司办理营业执照的登记注册资料：《公司登记（备案）申请书》、《董事、监事、经理信息》、章程、股东决定、鄂州市万达汽车运输有限公司《证明》及其《企业法人营业执照》、培训公司《营业执照》和许可证等。
证明目的：培训公司主体适格以及万达驾校、培训公司都是鄂州市万达汽车运输有限公司投资设立。
第二组：
原告《授权委托书》以及委托人陈正茂、受委托人姜玉清身份证复印件，证明姜玉清有权接受询问、提交相关材料。
第三组：
1、《询问（调查）笔录》。
2、《财务情况说明》3份、《汀祖学员费用情况说明》。
3、培训公司在汀祖镇设立培训分校经营场所照片7张。
证明目的：培训公司作为汀祖分校的实际经营者，在未办理营业执照及相关行政许可文件的情况下，在汀祖镇从事招收学员，开展培训经营活动的事实。
第四组：
《湖北省公路运输开业申请表》、《关于变更道路经营许可证的报告》，证明许可证业户由万达驾校变更为培训公司，培训公司承继万达驾校的经营业务，是汀祖分校的实际经营者。
第五组：
1、培训公司2015年5月22日提供的相关证、照复印件。
2、《询问通知书》鄂城工商询字[2015]11035号、《限期提供材料通知书》鄂城工商限字（2015）第13012号。
3、鄂州市鄂城区汀祖镇文化体育服务中心《证明》、汀祖镇文化广播电视服务中心《证明》。
证明目的：证明原告在行政程序中未提供诉称的相关批文以及培训公司训练场所汀祖影剧院院内的相关情况。
第六组：
1、《湖北省工商行政管理行政处罚裁量指导标准（试行）》、《公司法》、《公司登记管理条例》。
2、处罚决定书、《行政处罚听证告知书》、《听证笔录》、听证录音资料。
被告市政府辩称：
一、复议决定符合法律规定。1、汀祖分校是原告的分支机构，有姜玉清陈述以及原告出具的情况说明可以证实。处罚决定认定自2014年起汀祖分校是原告的分支机构合理，以设立该分支机构的法人为处罚对象合法。2、汀祖分校在未取得机动车驾驶员培训许可证件和营业执照的情况下，从事驾驶员培训活动，违反了《办法》第四条第一款第（一）项的规定。3、原告在汀祖开设分校从事驾驶员培训业务未达到《机动车驾驶员培训管理规定》第十条规定的要求，存在安全隐患，有一定的社会危害性；且经营面积为300平方米，经营时间超过30日，超出《湖北省工商行政处罚裁量指导标准（试行）》规定的应处以“2万元以上7万元以下”罚款的情节界限，从有利于原告的角度，从宽处以6万元罚款，符合法律规定，故复议决定予以维持。
二、原告诉称没有事实依据。1、道路运输管理机构查处的是未经许可擅自从事培训的行为，而工商部门查处的是无照经营行为，二者管辖范围不同；原告未依法取得许可证或批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为同时受到《道路运输条例》和《办法》调整，二者并行不悖。2、原告未向复议机关提交诉称的批文，即使市运管处批准原告在汀祖设置培训点，汀祖分校仍应取得营业执照才可从事经营活动。
综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告市政府向本院提交了下列证据、依据：
第一组：拟证明复议决定认定事实清楚、证据确实充分。
1、2015年10月19日《行政复议申请书》。
2、原告申请复议时提交的相关证据材料：培训公司、万达驾校《营业执照》、许可证，《行政处罚听证告知书》、处罚决定书，《授权委托书》及委托代理人身份证复印件。
3、2015年11月4日《行政复议答复书》。
4、被告鄂城工商分局复议程序中提交的相关证据材料：与被告鄂城工商分局向本院举证一致。
第二组：拟证明复议决定程序合法。
1、2015年10月19日收到《行政复议申请书》。
2、2015年10月23日发送《行政复议受理通知书》、《行政复议申请书》副本、《行政复议答复通知书》等。
3、2015年12月21日《延期审理通知书》及其送达回证，证明复议审理期限延长至2016年1月21日。
4、2016年1月20日、21日送达复议决定的送达回证。
第三组：复议决定，拟证明复议决定符合法律规定。
第四组：依据
1、《办法》。
2、《中华人民共和国行政复议法》。
3、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》。
4、《机动车驾驶员培训管理规定》。
5、《公司法》、《公司登记管理条例》。
经庭审质证，二被告对原告所举证据质证意见：
证据1-4、8-9真实性无异议，证明目的有异议，认为汀祖培训点无营业执照是事实且存在安全隐患。证据5关联性有异议，认为纳税与本案无关。
证据6-7及本院调取的证据，真实性无异议，证明目的及合法性有异议，认为原告在行政程序中未提交，也未申请二被告调取。被告市政府还认为培训点的认可至少是一个审批行为，不能以通报的形式认可资格；培训点达不到教学要求的规定。
证据10，鄂城工商分局认为不能作为证据使用；市政府认为“万达驾驶员培训有限公司是万达驾校的升级版”正好印证处罚决定正确。
原告对被告鄂城工商分局所举第一、二、六组证据真实性无异议。对第三组认为姜玉清答复无效、“2014年成立的培训公司无权答复2013年违法”，其真实性不予质证。对第四组真实性无异议，证明目的有异议。对第五组证据3真实性、证明目的有异议，认为出租人出具的两次证明印章不同，出租给其他人与原告无关。
被告市政府对被告鄂城工商分局所举证据无异议。
原告对被告市政府所举第二、三组证据真实性无异议。对第一组认为证明目的不成立。
被告鄂城工商分局对被告市政府所举证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告所举证据1-4、8-9，二被告对其真实性无异议，本院予以采信。证据5与本案无关，不予采信。证据10与本案有关，予以采信。
证据6-7及本院依申请调取的证据真实、合法、与汀祖培训点是否经许可审批部门批准设立有关。虽然上述文件原告在行政程序中未提交，也未申请调取，但其并非原告依法应当提供而拒不提供的证据，故本院予以采信。
被告鄂城工商分局所举第一组证据原告无异议，本院予以采信。第二、三组姜玉清在其代理权限范围内所作陈述和申辩、培训公司对其管理的汀祖培训点的账目所出具的说明，均合法有效、相互印证，本院确认其证明效力。第四组系被告作出行政处罚决定后收集的证据，本院不予采纳。第五组证据1、2原告无异议，本院予以采纳；证据3汀祖镇文化广播电视服务中心《证明》未注明出具时间，且原告有异议，故本院不予采纳。第六组证据2超出举证期限提供，但因复议答复期内已向被告市政府提交，且市政府也举出该证据，故本院予以采纳。
被告市政府第二、三组证据，原告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，原告培训公司系鄂州市万达汽车运输有限公司全资设立的子公司，2014年8月28日取得市运管处核发的许可证（鄂交运管许可驾字420701500005号），次日领取营业执照，住所地鄂州市寒溪路15号，经营范围为普通驾驶员培训二级C1、二级B1。
万达驾校系鄂州市万达汽车运输有限公司设立的分公司，成立于2004年7月14日，2004年6月24日取得市运管处核发的许可证（鄂交运政许可驾字070006552号），营业场所鄂州市寒溪路15号，经营范围机动车驾驶员培训、从业人员岗位培训。
汀祖培训点系万达驾校筹建和申请、经市运管处于2012年12月4日以鄂州道管[2012]55号《关于对驾校培训点清理整顿验收情况的通报（第二批）》“验收合格，准予设立”。“万达驾校汀祖培训点”标牌系市运管处授予，该培训点同时还挂有“鄂州市万达驾校汀祖分校”标牌。
2015年5月4日，被告鄂城工商分局在汀祖镇发现：训练场所设在汀祖镇影剧院院内、贴有“鄂州市万达驾校汀祖分校”招生宣传告示；办公场所设在汀祖客运站、标牌为“鄂州市万达驾校汀祖分校”、“万达驾校汀祖培训点”，无营业执照及相关证件。遂于当日对原告涉嫌擅自在汀祖镇设立驾驶员培训分校，无照从事驾驶员培训经营活动的行为予以立案、现场拍照、发送《询问通知书》。后查询了相关当事人工商登记资料、通知原告提供材料。2015年5月22日，原告员工姜玉清受原告委托接受询问时称：培训点的负责人、教练、车辆、办公设备、场地均由原告负责，报名登记收取的款项交给原告，账目由原告管理。2015年6月8日、7月3日，原告出具《财务情况说明》、《汀祖学员费用情况说明》、场地情况说明，内容为：“我公司在汀祖镇设立分校组织招生培训及收费…截至目前，分校共招录学员73人、每人收取3300元、共收取240900元；考试费、油料、车辆维修、人员工资、场地、资料费等支出合计217130元；场地为熟人无偿提供，无租赁协议”。2015年7月13日，被告鄂城工商分局作出《行政处罚听证告知书》，告知原告处罚的事实、理由、依据、处罚内容以及原告享有的陈述、申辩、申请听证权。2015年8月13日被告鄂城工商分局举行了听证，并采纳了原告听证时的部分陈述、申辩意见。2015年8月27日，被告鄂城工商分局对培训场地出租情况进行了调查。2015年10月14日作出被诉处罚决定书，认定原告设立的汀祖分校，其性质是分公司，自2014年开始，既未办理营业执照，也未办理许可证，从事驾驶员培训活动，其行为构成《办法》第四条第一款第（一）项规定的“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”，且无照经营规模较大、经营时间超过3个月、存在重大安全隐患，故依《办法》第十四条第一款责令原告停止违法经营行为，并处以罚款60000元。
原告不服，于2015年10月19日向被告市政府申请行政复议。市政府于2015年10月23日受理，并向被告鄂城工商分局发送《行政复议申请书》副本等。复议审理期限，经批准延长至2016年1月21日。被告市政府审查后，于2016年1月19日作出复议决定，认为原告无照经营事实清楚，处罚决定认定的违法主体及适用依据正确，处理适当，遂予维持，并于2016年1月20日、21日分别送达给复议当事人。原告仍不服，诉至本院。
本院认为，本案有以下几个问题需作相应评析：
一、汀祖培训点是否属于无照经营。《公司法》第十条规定，公司以其主要办事机构所在地为住所。《公司登记管理条例》第四十五条规定，分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。《公司法》第十四条规定，设立分公司，应向公司登记机关申请登记、领取营业执照。本案中，汀祖培训点作为原告住所以外的分支机构，以汀祖分校的名义从事挂牌宣传、招生培训等经营活动，依《公司法》第十四条、《公司登记管理条例》第四十七条的规定，原告应向公司登记机关申请登记、领取营业执照。原告认为其在注册地范围内从事驾驶员培训经营活动，无须办理营业执照于法无据。
二、本案工商部门是否有权查处。根据《办法》第四条第一款、第五条、第十四条之规定，被告鄂城工商分局对其管辖范围内的无照经营行为，具有查处并给予行政处罚的法定职权。《办法》第十四条第二款规定，对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。而《道路运输条例》并未规定“无证照”培训行为仅由运管部门处罚，故工商部门和运管部门均有权依各自法定职责进行查处。原告认为应“转致”适用《道路运输条例》，由市运管处查处，属于对法律的理解错误。
三、处罚决定认定的违法主体是否正确。虽然汀祖培训点最初由万达驾校筹建、申请设立，但原告成立后，该培训点的无照经营行为在持续，而且从该培训点的内部管理来看，经营范围与之前相同，收支情况由培训公司提交，招生收费、培训业务、财务管理等经营活动均由原告负责，培训点实际上成为原告的分支机构。故被告以原告为处罚对象，处罚其成立之后培训点的无照经营行为并无不当。原告认为处罚相对人错误的理由不能成立。
四、汀祖培训点是否构成《办法》第四条第一款第（一）项规定的无照经营行为。根据交通部《机动车驾驶员培训机构资格条件》GB/T30340-2013“机动车驾驶员培训机构应当具有独立企业法人资格”的规定，汀祖培训点、汀祖分校依法不可能取得许可证；根据市运管处2012年12月4日鄂州道管[2012]55号《关于对驾校培训点清理整顿验收情况的通报（第二批）》，汀祖培训点的设立经过了市运管处的验收批准。故处罚决定认定原告构成“应当取得而未依法取得许可证或其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”，属适用法律错误，依法应予撤销。
五、程序是否违法。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂…经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日…”本案中，被告鄂城工商分局于2015年5月4日立案，至2015年10月14日作出处罚决定，扣除组织听证的时间，仍超出了九十日的办案期限，且其未在法定举证期限内向本院提交延期审批的相关证据，构成轻微程序违法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，被告市政府具有对本案的行政复议申请进行处理的法定职责。被告市政府在法定期限内，依法受理申请、进行审查、作出决定并送达给复议当事人，符合法定程序。由于处罚决定被撤销，复议决定亦应撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告鄂州市工商行政管理局鄂城分局作出的鄂城工商处字[2015]13017号《行政处罚决定书》。
二、撤销被告鄂州市人民政府作出的鄂州政行复决字[2016]第3号《行政复议决定》。
本案受理费50.00元，由被告鄂州市工商行政管理局鄂城分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省鄂州市中级人民法院。对财产案件提起上诉的，上诉案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后的次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。住所地和经常居住地在本市的当事人，请到湖北省鄂州市中级人民法院立案大厅办理现金交费手续，并将交费凭证复印件送交本院。外埠当事人交费可通过转账或汇款，收费单位：湖北省鄂州市中级人民法院，开户银行：中国农业银行鄂州市分行鄂城支行，账号：17×××61，请在汇款用途上注明“法院诉讼费”字样，汇款后将汇款凭证传真至本院，传真号为：0711－3357122。
审判长 杨 磊
审判员 阮良成
审判员 金书生
二〇一六年八月十八日
书记员 徐 婕