山东省滨州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）滨中民四终字第238号
上诉人（原审被告）滨州市隆丰工贸有限责任公司。住所地：滨州市滨城区渤海五路*****号。
法定代表人薛永忠，该公司经理。
委托代理人李利平。
委托代理人时英，山东誉实律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会。住所地：滨州市滨城区黄河十路***号。
法定代表人郭永波，该居委会主任。
委托代理人王建军，山东纵横家律师事务所律师。
委托代理人孙力群，山东纵横家律师事务所律师。
上诉人滨州市隆丰工贸有限责任公司（以下简称隆丰公司）因土地租赁合同纠纷一案，不服滨州市滨城区人民法院（2013）滨商初字第721号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人隆丰公司的委托代理人李利平、时英，被上诉人滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会（以下简称郭集居委会）法定代表人郭永波及其委托代理人孙力群，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1994年1月，原滨州市市东街道办事处郭集村民委员会（现名称为滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会）与刘建国、李利平签订《合同书》，约定滨州市市东街道办事处郭集村民委员会将集体所有的西边副业院空地一块发包给刘建国、李利平使用，承包期限自1994年1月至2004年1月，共计10年，承包费为每年2万元，到期共计20万元。1995年1月，郭集居委会与刘建国、李利平又签订《土地租用合同》，约定郭集居委会将集体所有的另一块土地发包给刘建国、李利平使用，承包期限自1995年1月至2005年1月，共计10年，到期共交款7.5万元。
1999年1月1日，原滨州市市东街道办事处郭集村民委员会与滨州市隆丰建材有限责任公司（现名称为滨州市隆丰工贸有限责任公司）签订《租赁协议书》，约定：由于滨州市隆丰建材有限责任公司租赁滨州市市东办事处郭集村土地两块，其中一块为滨州市交警大队以西至205国道，南从郭集乡政府，北至地区建委约计土地8600平方米；另一块为从地区汽车一队往东至地区技校东墙约250米，从地区汽车一队北墙往南100米，约计土地25000平方米的原土地租赁协议书丢失，经双方协商同意签订本租赁土地协议书；租赁时间为48年，即从1999年1月1日至2046年1月1日止，年租金为3万元；滨州市市东办事处郭集村委会允许滨州市隆丰建材有限责任公司在所租土地上建沿街房及生产、经营和其他建筑物，所有权归滨州市隆丰建材有限责任公司；如违约，由违约方承担对方一切经济损失。合同签订后，隆丰公司使用了承租的场地，将面积为8600平方米的场地进行了改建，后又建成临时设施后转租给滨州京鑫汽车销售服务有限公司承租使用。隆丰公司在另一块土地上建设了厂房自用。租赁期间，隆丰公司于2000年3月8日向郭集居委会交纳租金1万元。因隆丰公司经营困难，郭集居委会同意免除当年的剩余租金2万元。2000年5月29日，隆丰公司向郭集居委会交纳租金2万元。此后，隆丰公司未交纳租金。
2007年8月26日，郭集居委会（甲方）与隆丰公司（乙方）签订《协议书》，约定：因隆丰公司拟建临时设施出租于京华公司，经双方协商，现就隆丰公司此前所欠租赁费事宜达成如下协议：1、根据甲、乙双方1999年签订的租赁协议，截止2007年1月1日，乙方共欠甲方租赁费19万元（24万元-5万元=19万元）；2、由于乙方经营困难，经协商该19万元由乙方于2009年年底和2010年年底各付一半；3、乙方今后每年应付租赁费按甲方通知时间缴纳。郭集居委会与隆丰公司均盖章确认，但无双方法定代表人及经办人的签字或盖章。
1999年1月1日签订的《租赁协议书》及2007年8月26日签订的《协议书》，均未经过村民会议或村民代表会议讨论决定。
另查明，被告隆丰公司工商登记注册号为3716021800131。于2002年11月19日被工商登记机关吊销营业执照。
原审认为，一、关于隆丰公司的诉讼主体资格问题。根据滨州市工商行政管理局滨城分局出具的证明及工商登记材料，能够证实隆丰公司自2002年11月19日起至今一直处于吊销营业执照状态，尚未进行清算。吊销企业法人营业执照，是工商行政管理局对实施违法行为的企业法人给予的一种行政处罚措施。企业法人营业执照被吊销后，应当由其开办单位（包括股东）或者企业组织清算组依法进行清算，停止清算范围外的活动。清算期间，企业民事诉讼主体资格依然存在。因此，隆丰公司依法是本案适格的被告。二、关于双方签订的租赁协议的效力问题。本案涉及的土地租赁协议共四份，其中包括1994年1月郭集居委会与刘建国、李利平签订的《合同书》、1995年1月郭集居委会与刘建国、李利平签订的《土地租赁合同》、1999年1月1日郭集居委会与滨州市隆丰建材有限公司签订的《租赁协议书》以及2007年8月26日郭集居委会与隆丰公司签订的《协议书》。其中1994年1月和1995年1月的土地租赁协议所约定地块的承租主体已于1999年变更为滨州市隆丰建材有限责任公司，租赁期限、租赁费数额等也与1994年1月和1995年1月的协议有重大变化，因此，双方于1999年1月1日签订的《租赁协议书》属重新签订的合同，应当受签订时的法律和行政法规的调整。郭集居委会出租给被告的土地是集体所有的财产，该财产涉及全体村民的利益。以租赁或者其他方式处分村集体财产，须经村民会议讨论决定方可办理。双方于1999年1月1日签订的租赁协议及2007年8月26日的补充协议，虽经当事人双方盖章确认，但签订协议时未经村民会议讨论决定，违反了民主议定原则和法律的强制性规定；隆丰公司租用土地后，在其中的部分农用地上建设了厂房、临时设施，已实质将农用地转为建设用地，应当办理相关的审批手续，而双方在签订合同以及被告建设时，均没有办理相关审批手续，亦违反了法律和行政法规的强制性规定。因此，1999年1月1日的租赁协议及2007年8月26日的补充协议均应属无效合同。无效的合同自始没有法律约束力。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此，隆丰公司应当返还两块土地。本案中，造成租赁合同的无效，双方均有过错，但自合同签订后，隆丰公司依该合同已占有、使用了郭集居委会土地，且已受益。根据民事活动必须遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则，隆丰公司应当按照合同约定的租赁费数额向郭集居委会赔偿土地使用费损失至返还土地之日止。据此，依据租赁合同约定的数额，至2012年底隆丰公司应赔偿的使用费损失为39万元，扣除隆丰公司已付租赁费3万元及郭集居委会同意免除的2万元，隆丰公司应赔偿土地使用费损失34万元。2013年1月1日以后的土地使用费损失，按双方合同约定的数额计算至诉争土地返还之日止。依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，判决如下：一、原告滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会与被告滨州市隆丰工贸有限责任公司于1999年1月1日签订的关于本案诉争两块土地的《租赁协议书》及2007年8月26日签订的关于本案诉争两块土地的《协议书》无效；二、被告滨州市隆丰工贸有限责任公司于本判决生效后十日内将本案诉争土地两块返还原告滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会；三、被告滨州市隆丰工贸有限责任公司于本判决生效后十日内赔偿原告滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会至2012年12月31日的土地使用费损失340000元，并按合同约定数额赔偿至本案诉争土地返还之日止；四、驳回原告滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费7225元，由原告滨州市滨城区市东街道办事处郭集居民委员会负担800元，被告滨州市隆丰工贸有限责任公司负担6425元。
宣判后，隆丰公司不服，上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足，法律适用错误。一审判决认定：原审判决认定上诉人与被上诉人签订租赁协议未经过村民会议讨论通过、存在将集体农用地非法转为建设用地等情节，属认定事实错误。本案已历经两级法院多次庭审，被上诉人未能提供
有效证据证明签订租赁协议当时村委会违背了民主议定原则。相反，被上诉人所提供的两份合同书上载明土地、院落的出租已经过村支部、村委会研究决定。在原审中被上诉人没有提供证明1999年1月1日之前涉案土地的性质和利用状况的任何证据，且上诉人所出示的证据能够证明涉案地产早在1993年既被用于村办集体企业建设，上诉人在使用期间仅仅是在原有建筑的基础上扩建、改建，在涉案土地上建设、使用房屋经过了相关主管部门的审批、确认等事实。
原审庭审中，上诉人向法庭提交了由滨州市房地产管理局出具的房屋权属登记信息，足以证实诉争土地上的部分房产经过合法登记的事实，而原审判决却将该证据归类于工商登记材料，并认为其不能有效证实诉争土地上的建筑物存在合法手续，实在令人费解。综上，原审判决认定上诉人与被上诉人签订租赁协议未经过村民会议讨论通过、存在将集体农用地非法转为建设用地等情节证据不足，认定事实错误。
原审判决适用《村民委员会组织法》第二十四条（八）、《土地管理法》第六十三条审理本案属适用法律错误，且即使适用上述法律规定，也不能得出合同无效的结论。本案所涉及的土地、院落出租在当时不属于必须经过村民会议讨论决定的事项。2010年修订后的《村民委员会组织法》第二十四条（八）将以借贷租赁或者其他方式处分集体财产列为必须经过村民会议讨论决定的事项，此前的法律均没有作出规定。本案涉及的土地实际于1994年、1995年出租，当然不适用2010年修订后的《村民委员会组织法》，原审法院适用2010年修订的《村民委员会组织法》审理本案属适用法律错误。本案不存在将集体农用地非法转为建设用地的情形，不能机械适用1998年《土地管理法》第六十三条之规定。第一，有关农村集体土地不得出租用于非农建设的禁止性规范明确规定于1998年《土地管理法》第六十三条，该法于1999年1月1日生效。而1999年1月1日签订的租赁协议书是对1994年1月1日、1995年1月1日两份租赁协议的确认和部分内容的变更，合同标的均为本案争议的地产，对其效力的确认应当适用1986年《土地管理法》，该法并无有关农村集体土地不得出租用于非农建设的禁止性规定。原审判决罔顾诉争土地在1999年1月1日之前已经实际转化为建设用地的事实，将1999年1月1日签订的租赁协议书与1994年1月1日和1995年1月1日的两份租赁协议机械地割裂，导致适用法律错误。第二，1998年《土地管理法》在第六十三条规定农村集体土地不得出租用于非农建设的同时，另在第五十九条、六十条明文规定了农村集体土地可以用于兴办乡镇企业或以土地使用权入股、联营的方式与其他单位和个人共同举办企业。本案恰符合这一情形。上诉人更名前为滨州市隆丰建材有限责任公司，系由滨州市隆丰建材公司于1997年改制成立。滨州市隆丰建材公司是郭集村委会于1993年兴办的集体所有制企业，在该企业使用的两块土地上（面积分别为25000平米、8600平米）原有房产16间，在设立后扩建为30间，其中位于205国道边地块上的1727平米房产已办理房产登记手续。在企业设立和改制时，所涉及的土地、房产使用问题均已经过房管、土地等相应的主管部门审批。第三，上诉人在使用涉案土地和房屋的过程中，只是在土地上进行了部分改建、扩建，添设了部分临时设施，且自使用争议土地开办企业迄今已达二十余年之久。即使本案双方在签订、履行租赁合同时存在上述违法情节，也不能产生租赁合同无效的法律后果。依据合同法解释（二）第十四条规定，效力性强制性规定与管理性强制性规定相对应，一般是指法律、行政法规明确规定违反了某项规定既产生合同无效的后果，或违反该规定会损害国家、社会公共利益。本案中，《村民委员会组织法》、《土地管理法》的相关规定明显属于管理性强制性规定的范畴，所以即使存在违法情节，也不能产生租赁合同无效的法律后果。原审判决确认关于本案诉争两块土地的《租赁协议书》及协议书无效并判令上诉人返还诉争土地，不仅造成合同债权与物权保护的严重冲突，而且会造成社会资源的极大浪费，既存法律关系的严重混乱，经济秩序的连锁反应。上诉人在原审中提交的房屋权属登记信息，能够证实诉争土地上部分房产经过合法登记的事实，原审判决确认土地租赁合同无效并判令上诉人返还土地，与行政机关的不动产登记行为相互矛盾，违反了物权效力优先原则。上诉人自1993年起使用诉争的地产从事经营，至今已有20多年的发展历史。争议的土地现在已经位于城市的中心地带，上诉人在争议的土地上投资数百万元，对于拖欠租赁费的问题，上诉人一直积极谋求协商处理，将争议的土地恢复到二十年前的原状既无可能也无必要。综上，请求撤销原判，改判驳回郭集居委会的诉讼请求。
被上诉人郭集居委会辩称，原审判决正确，应予以维持。
本院经审理查明以下事实：
合同签订情况：1994年1月，郭集居委会与刘建国、李利平签订合同，约定将郭集居委会西边副业院空地一块（10亩）发包给刘建国、李利平使用，承包期限自1994年1月至2004年1月，共计10年，承包费为每年2万元，到期共计20万元。
1995年1月，郭集居委会与刘建国、李利平又签订《土地租用合同》，约定：郭集居委会将集体所有的另一块土地（东西长83米，南北长80米，共计10亩）发包给刘建国、李利平使用，承包期限自1995年1月至2005年1月，共计10年，到期共交款7.5万元。
1999年1月1日，原滨州市市东街道办事处郭集村民委员会与滨州市隆丰建材有限责任公司（现名称为滨州市隆丰工贸有限责任公司）签订《租赁协议书》，约定：由于滨州市隆丰建材有限责任公司租赁滨州市市东办事处郭集村土地两块，其中一块为滨州市交警大队以西至205国道，南从郭集乡政府，北至地区建委约计土地8600平方米；另一块为从地区汽车一队往东至地区技校东墙约250米，从地区汽车一队北墙往南100米，约计土地25000平方米的原土地租赁协议书丢失，经双方协商同意签订本租赁土地协议书；租赁时间为48年，即从1999年1月1日至2046年1月1日止，年租金为3万元；滨州市市东办事处郭集村委会允许滨州市隆丰建材有限责任公司在所租土地上建沿街房及生产、经营和其他建筑物，所有权归滨州市隆丰建材有限责任公司；如违约，由违约方承担对方一切经济损失。合同签订后，隆丰公司使用了承租的场地，将面积为8600平方米的场地进行了改建，后又建成临时设施后转租给滨州京鑫汽车销售服务有限公司使用。隆丰公司在另一块土地上建设了厂房自用。租赁期间，隆丰公司于2000年3月8日向郭集居委会交纳租金1万元。因隆丰公司经营困难，郭集居委会同意免除当年的剩余租金2万元。2000年5月29日，隆丰公司向郭集居委会交纳租金2万元。此后，隆丰公司未交纳租金。
2007年8月26日，郭集居委会（甲方）与隆丰公司（乙方）签订《协议书》，约定：因隆丰公司拟建临时设施出租于京华公司，经双方协商，现就隆丰公司此前所欠租赁费事宜达成如下协议：1.根据甲、乙双方1999年签订的租赁协议，截止2007年1月1日，乙方共欠甲方租赁费19万元（24万元-5万元=19万元）；2.由于乙方经营困难，经协商该19万元由乙方于2009年年底和2010年年底各付一半；3.乙方今后每年应付租赁费按甲方通知时间缴纳。郭集居委会与隆丰公司均盖章确认，但无双方法定代表人及经办人的签字或盖章。
1999年1月1日签订的《租赁协议书》及2007年8月26日签订的《协议书》，均未经过村民会议或村民代表会议讨论决定。
1994年、1995年租赁合同中约定的租赁土地四至不明，二审庭审中，双方均认可1999年租赁合同中所租赁土地范围包含有1994年、1995年租赁土地，且地块有所扩大。
隆丰公司变更情况：
1993年3月1日，滨州市隆丰建材公司成立，由刘建国任公司法定代表人，企业性质为集体所有制企业。郭集居委会以房产投资20万元，资金36万元。房地产产权证明中载明：房地面积6600平方米，房屋16间，房屋座东向西。产权归属：郭集居委会。
1997年11月10日，隆丰建材公司申请改制。改制后的名称为：滨州市隆丰建材有限责任公司。投资者有：隆丰建材公司、刘建国、李立平及张新国。房地产产权证明中载明：房地面积6453.88平方米，房屋30间，房屋方向面南。产权归属：滨州市隆丰建材有限责任公司。
2000年5月份，隆丰建材公司将其持有的股份38万元，经郭集居委会同意，全部转让给刘建国。2000年6月1日，公司名称变更为滨州市隆丰工贸有限责任公司，法定代表人变更为薛永忠。
2002年11月19日，隆丰工贸公司被吊销营业执照。
另查明：刘建国自1999年至2002年担任郭集居委会委员，2005年至2007年11月份担任居委会主任，2007年至今担任居委会委员。
二审庭审中，隆丰公司主张原审法院未对涉案土地中的地上建筑物进行处理，要求郭集居委会赔偿地上建筑物损失13029600元。
以上事实有租赁合同、工商登记材料及双方当事人陈述在案为凭。
本院认为，关于1999年租赁合同与2007年关于租赁费协议的效力问题。郭集居委会主张上述两合同均未经过村民会议讨论决议，应为无效合同。隆丰公司则主张涉案两合同系有效合同，应继续履行。本院认为，原审依据《村民委员会组织法》（2010年）的规定认定1999年合同无效属适用法律错误。《村民委员会组织法》（1998年）第十九条规定：涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。本案中，1999年租赁合同虽载明因1994年、1995年合同丢失重新签订的该合同，但该合同并非1994、1995年合同内容的再次确认，而是在原合同基础上，租赁地块的扩大（由原先的20亩增加至50亩），应为新合同。依据上述第五项规定，未经村民会议讨论，应属无效。1999年租赁合同中所承租土地为1994年、1995年合同租赁土地之和的2.5倍，租金仅为3万元（比1994年、1995年租金之和多2500元），明显有失公平。刘建国自2005年至2007年11月担任郭集居委会主任，同时是隆丰公司控股股东，在隆丰公司欠租赁费7年的情况下，双方于2007年签订协议约定租赁费于2009年下半及2010年下半年各交一半，显然有损集体利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条（二）项规定，该合同亦属无效合同。因此，该两份合同应属无效合同。
依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”双方应当相互返还财产。原审法院判令返还土地支付租金并无不当，可予维持。本案就涉案土地上的地上物不予处理，隆丰公司可针对该部分另行主张权利。
综上，原审判决可予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7225元，由上诉人滨州市隆丰工贸有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王正真
代理审判员 代海霞
代理审判员 赵芳德
二〇一四年十一月四日
书 记 员 董学学