福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终323号
上诉人（一审第三人）福州市不动产登记和交易中心，住所地福州市福屿路***号。
法定代表人林京洪，主任。
委托代理人翁忻、肖闻秀，该中心工作人员。
被上诉人（一审原告）刘心铨，男，1953年11月4日出生，汉族，住福建省福州市晋安区，
委托代理人林拓，福建君立律师事务所律师。
一审被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区南江滨�大道193号4座5层至7层。
法定代表人郑章干，局长。
委托代理人岳江涛，该局工作人员。
上诉人福州市不动产登记和交易中心（以下简称市不动产登记中心）因与被上诉人刘心铨、一审被告福州市国土资源局（以下简称市国土局）房屋登记管理行为一案，不服福州市台江区人民法院（2016）闽0103行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，坐落于福州市台江区××（现为××）房屋所有权人为原告刘心铨之父刘昌禄。刘昌禄于1999年4月30日于福州市台江区公证处办理（99）榕台证内字第0392号遗嘱公证，其内容如下：“坐落于福州市台江区××（�为××号，属3区21段2331A地号）产权系刘昌禄、林月英夫妻共有，现因我年老多病，为了避免今后子女在继承遗产问题上发生纠纷，今特立遗嘱如下：待我去世后，将上述房屋属于我的产权份额遗留给妻子林月英，产权归林月英所有，任何人不得干涉。”1999年6月24日，刘昌禄去世。2004年，坐落于福州市台江区××（现为××）房屋被拆迁，拆迁后安置于台江区苍霞街道同德路10#义帮洲二期万侯园新村3#904室单元房。2004年11月23日，林月英前往福州市台江区公证处办理（2004）榕台证内字第1881号遗嘱继承权公证，其内容主要为“坐落在福州市××××号房屋（现××号）经拆迁拟就地安置105K户型壹单元及剩余面积待选房后决算时货币安置款中属于被继承人刘昌禄的遗产份额，根据遗嘱人意愿，应由其妻子林月英继承。”2005年3月14日，林月英再次前往福州市台江区公证处办理（2005）榕台证内字第0199号遗嘱公证，其主要内容为三保横街26号房屋经拆迁拟就地安置105K户型壹单元房屋为林月英个人所有，待其去世后，将上述房屋遗留给次子刘心铨，产权归刘心铨所有，任何人不得干涉。后林月英向福州市台江区房地产开发公司交清安置房的结算余款。2007年4月10日，林月英以刘心铨等5人为被告向一审法院提起继承之诉。一审法院经审理作出（2007）台民初字第1054号《民事判决书》，判决房屋拆迁安置于台江区苍霞街道同德路10#义帮洲二期万侯园新村3#904室安置房产权归原告林月英所有。该《民事判决书》于2007年6月16日发生法律效力。2015年8月11日，原告刘心铨持福州市房屋登记申请表、身份证复印件、拆迁补偿安置协议等材料向台江区房管局就讼争房屋申请办理房屋登记手续。台江区房管局审查后作出缺件单。原告刘心铨对该缺件单不服，于2015年8月26日向一审法院提起行政诉讼。后经一审法院审理，作出（2015）台行初字第41号行政判决，判决驳回原告刘心铨的诉讼请求。原告刘心铨不服，上诉至本院。本院经审理，于2016年5月26日作出（2016）闽01行终25号行政判决，判决：“一、撤销福州市台江区人民法院（2015）台行初字第41号行政判决；二、被上诉人福州市住房保障和房产管理局应在本判决发生法律效力之日起七日内受理刘心铨继承房屋所有权转移登记的申请并依法对被上诉人刘心铨的申请作出处理决定；三、驳回上诉人刘心铨的其他诉讼请求。”上述二审行政判决于2016年6月20日发生法律效力。2016年7月6日，原告再次前往福州市台江区住房保障和房产管理局申请将讼争房屋登记至其名下。福州市台江区住房保障和房产管理局受理并接收�原告提交的申请材料。次日，福州市台江区住房保障和房产管理局产权登记科向原告刘心铨作出《补件通知单》，告知其需持继承公证书办理继承产权登记。同月8日，原告刘心铨向福州市台江区住房保障和房产管理局提交《无法补件告知书》，告知其无法亦无须补交继承公证书，福州市台江区住房保障和房产管理局市场管理科遂于原告刘心铨提交的《无法补件告知书》上注明“鉴于刘心铨无法按补件通知书提交继承公证书该件不予登记”并加盖福州市台江区住房保障和房产管理局市场管理科印章。
另查，2016年9月17日，福州市人民政府作出《福州市人民政府关于福州市区实施不动产统一登记的公告》（以下简称“《公告》”）。据该《公告》记载福州市不动产登记和交易中心负�市本级及鼓楼、台江、仓山、晋安区的土地登记、房屋登记等事务性、技术性、辅助性工作和房屋交易管理相关工作。另，福州市不动产登记和交易中心隶属于被告福州市国土资源局。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，作出被诉行政行为的行政机关系福州市台江区住房保障和房产管理局，后因《不动产登记暂行条例》之实施，加之我市人民政府已通过《福州市人民政府关于福州市区实施不动产统一登记的公告》确认市国土局继续行使本市辖区内不动产登记职权，故市国土局作为本案被告主体适格。
本案被诉行政行为系福州市台江区住房保障和房产�理局对原告刘心铨作出的不予登记决定，原、被告双方争议焦点为原告刘心铨是否须提交其关于讼争房屋的继承公证书方能办理房屋所有权转移登记。对此，一审法院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”《不动产登记操作规范》第1.8.6条规定，“因继承、受遗赠取得不动产申请登记的，申请人提交经公证的材料或者生效法律文书的，按《条例》、《实施细则》的相关规定办理登记。……。”上述法规、规范性文件中未对当事人申请办理房屋所有权转移登记手续�提交“继承权公证书”作强制性规定。本案中，原告刘心铨向福州市台江区住房保障和房产管理局提交了林月英死亡证明、遗嘱公证书等申请材料，该部分材料与《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定的内容相符。原告刘心铨提交的（2005）榕台证内字第0199号遗嘱公证亦属于《不动产登记操作规范》第1.8.6条中规定的“经公证的材料”。据此，福州市台江区住房保障和房产管理局应依《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》之规定办理涉案房屋的所有权转移登记，但其以原告刘心铨无法按补件通知书提交继承公证书为由作出不予登记的决定，该不予登记决定缺乏相应法律规定，应予以撤销。综上，依《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销福州市台江区住房保�和房产管理局于2016年7月8日向原告刘心铨作出的不予登记决定；二、责令被告福州市国土资源局在本判决书发生法律效力后30日内履行对原告刘心铨办理坐落于福州市台江区苍霞街道同德路10#义帮洲二期万侯园新村3#904室房屋所有权转移登记的法定职责。案件受理费用50元，由被告福州市国土资源局负担。
上诉人市不动产登记中心不服一审判决，向本院提起上诉称，1.办理继承登记的条件及程序在不动产整合后发生较大变化。不动产整合前，办理房屋继承登记主要适用《房屋登记办法》、《房地产登记技术规程》等相关规定，申请办理房屋继承登记需提交继承权公证书或生效法律文书。不动产整合后，办理不动产继承登记主要适用《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》及《不动产登记操作规范（试行）》等相�规定。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条的规定：“因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”根据该规定，不动产继承登记分为两种类别，第一种类别：提交经公证的材料或者生效的法律文书；第二种类别：提交被继承人死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等。第一种类别实际上同不动产整合前关于房屋继承登记的相关规定保持一致，即不动产登记机构不对继承法律关系进行审查，直接根据继承权公证书或法律生效文书认定的结果办理继承登记。第二种类别为不动产整合后较整合前新增加的一种业务类别，即在申请人未提交继承权公证书或法律生效文书的情况下，由不动产登记机构根据申请人提交的死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议等申请材料对继承法律关系进行审查、认定，并根据认定的结果进行登记。国土资源部在《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6中进一步规定了第二种类别下，办理不动产继承登记的申请材料、办理程序、审核范围。值得注意的是，在第二种情形下，受理继承登记前，需由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。2.公证遗嘱不属于上述规定所称的经公证的材料。公证遗嘱属于遗嘱的一种形式，根据《公证法》第十一条第一款的规定，“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构办理下列公证事项：……（二）继承；（三�委托、声明、赠与、遗嘱……”。遗嘱公证与继承公证属于两种不同的公证事项，二者之间审查范围、办理地点以及效力均不同。《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6.2规定，申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书申请继承登记的，“受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。不动产登记机构应重点查验当事人的身份是否属实、当事人与被继承人或遗赠人的亲属关系是否属实、被继承人或遗赠人有无其他继承人、被继承人或遗赠人和已经死亡的继承人或受遗赠人的死亡事实是否属实、被继承人或遗赠人生前有无遗嘱或者遗赠扶养协议、申请继承的遗产是否属于被继承人或遗赠人个人所有等，并要求申请人签署继承（受遗赠）不动产登记具结书。不动产登记机构可以就继承人或受遗赠人是否齐全、是否愿意接受或放弃继承、就不动产继承协议或遗嘱内容及真实性是否有异议、所提交的资料是否真实等内容进行询问，并做好记录，由全部相关人员签字确认。”即申请人不提交经公证的材料或者生效的法律文书申请继承登记的，不动产登记机构应对继承法律关系进行审查，其中就包括对遗嘱内容的真实性及有效性进行审查，这种审查以全体法定继承人共同签字确认的形式进行。因是否提交经公证的材料或者生效的法律文书申请继承登记为《不动产登记暂行条例实施细则》规定的两种并列的情形，那么意味着经公证的材料或生效的法律文书中必然已对继承法律关系作出了审查和认定。而公证处在办理遗嘱公证时未审查继承法律关系，公证遗嘱当然不属于法条所指的经公证的材料。3.本案中，一审法院认为，“原告刘心铨提交的（2005）榕台证内字第0199号遗嘱公证亦属于《不动产登记操作规范》第1.8.6条中规定的'经公证的材料'”没有法律依据。被上诉人刘心铨持（2005）榕台证内字第0199号《遗嘱书公证书》等材料申请办理台江区苍霞街道同德路10号义帮洲二期万侯园C3地块3#楼904单元的房屋继承登记，属于《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条的规定未提交经公证的材料或生效法律文书，“应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等”，按照《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6规定的程序办理的业务类别。因该种业务类别为2016年1月1日起实施的《不动产登记暂行条例实施细则》及2016年5月30日起实施的《不动产登记操�规范（试行）》规定的新增业务，被上诉人于2016年7月申请时，相关的规范化制度建设尚未完成，配套的人员、设备均未到位。且福州市地方法规《福州市城市房屋产权产籍管理办法》并未失效，该办法第十二条明确规定继承申请登记应当提交经公证的文书，故台江区房管局要求其提交公证书，按照房屋继承登记相关规定办理并无不妥。目前上诉人单位已开展未提交公证文书的不动产继承登记业务，申请应当按照《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6.2规定的程序,在受理登记前持遗嘱及其他继承登记必备材料会同全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产登记机构进行继承材料查验。综上所述，被上诉人刘心铨提交公证遗嘱申请办理继承登记，应根据未提交经公证的材料或者生效的法律文书申请继承登记的业务类别，按照《不动产登记操作规范》1.8.6的规定办理。一�判决混淆了继承公证与遗嘱公证，对“经公证的材料”理解有误，适用法律错误。故上诉人特提起上诉，请求：1.依法撤销一审行政判决，并改判驳回被上诉人刘心铨的诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人刘心铨辩称，1.一审被告没有委托上诉人提起上诉，上诉人仅接受一审被告的委托负责区域内的不动产登记工作，不具有上诉的权利，依法应予驳回。2.不论出于何种理由，不动产登记机构都不能在法律、行政法规、地方性法规或规章规定的范围之外增加公民的义务。因此《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6.2条规定是违法的。3.不动产登记机构可以在不增加申请登记人承担额外义务的情况下，通过符合法律、行政法规规定的流程达到妥善处理法定继承人之间纠纷的目的。4.被上诉人提供�材料已经符合《不动产登记操作规范（试行）》中1.8.6.1条的要求，同时被上诉人亦同意在符合法律规定的情况下配合上诉人对遗嘱的合法性、有效性进行审核确认，一审被告应当为被上诉人办理案涉不动产的所有权转移登记，上诉人不得拒绝配合办理登记。
一审被告的陈述意见与上诉人的上诉意见一致。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，本案作出被诉行政行为的行政机关系福州市台江区住房保障和房产管理局，后因《不动产登记暂行条例》的实施，根据不动产登记职责整合的相关文件精神，市不动产登记中心被确认为隶属市国土�的事业单位，主要负责市本级及鼓楼、台江、仓山、晋安区的土地登记、房屋登记、林地登记、海域登记及农村土地承包经营权登记等事务性、技术性、辅助性工作和房产交易相关工作，故市国土局作为本案被告主体适格，市不动产登记中心同被诉行政行为有利害关系，可以作为第三人参加诉讼，且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，市不动产登记中心依法有权提起上诉。
本案的争议焦点为刘心铨是否须提交诉争房屋的继承公证书方能办理继承产权登记。《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。《房屋登记办法》第三十三条规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。前款第（四）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡�明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。本案中，刘心铨提交的公证遗嘱属于遗嘱的一种形式，根据公证遗嘱办理产权登记的情形不满足申请人提交经公证的材料办理不动产转移登记的情形，故刘心铨申请房屋产权转移登记应按照一般情形办理。《福州市台江区产权交易登记受理单》体现刘心铨提交的材料已满足上述行政法规及部门规章规定的办理条件，但福州市台江区住房保障和房产管理局却在《补件通知单》中要求刘心铨补充提交继承公证书，且鉴于刘心铨无法提交继承公证书而作出不予登记的决定，该决定于法无据，应予撤销。
市不动产登记中心认为，刘心铨的继承产权登记业务应当按照《不动产登记操作规范（试行）》1.8.6.2的规定办理，要求全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验，并要求全体法定继承人共同签字确认。该规范性文件的办理规定与《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》规定的不动产登记机构受理不动产登记申请后应当查验的内容不符，增加了申请人的义务，故应优先适用行政法规与部门规章。在刘心铨提交的材料满足继承产权登记条件的情况下，市国土局应当履行房屋登记的法定职责，指导监督房屋所有权转移登记工作；市不动产登记中心作为承担不动产登记具体事务性工作的机构，理应共同承担责任。综上，市不动产登记中心的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、维持福州市台江区人民�院（2016）闽0103行初136号行政判决第一项；
二、撤销福州市台江区人民法院（2016）闽0103行初136号行政判决第二项；
三、责令福州市国土资源局、福州市不动产登记和交易中心在本判决书发生法律效力后30日内履行对刘心铨办理坐落于福州市台江区苍霞街道同德路10号义帮洲二期万侯园C3地块3#楼904单元房屋所有权转移登记的法定职责。
一、二审案件受理费各50元，均由福州市国土资源局、福州市不动产登记和交易中心共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学凯
审 判 员 王小倩
审 判 员 徐 晶
二〇一七年九月十二日
法官助理 陈俊杰
书 记 员 曾 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后�判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。
一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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