江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第569号
上诉人（原审原告）南京苏宁饲料有限责任公司,住所地南京市江宁区东山街道大街东路188号。
法定代表人王文武，南京苏宁饲料有限责任公司经理。
委托代理人邱建军，江苏金恩律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)南京市江宁区人民政府国有资产监督管理办公室,住所地南京市江宁区上元大街166号。
法定代表人范晓明，南京市江宁区人民政府国有资产监督管理办公室主任。
委托代理人周小涛，南京市江宁区人民政府国有资产监督管理办公室工作人员。
委托代理人郗文月，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
上诉人南京苏宁饲料有限责任公司（以下简称苏宁饲料公司）因国资行政确认一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人苏宁饲料公司的法定代表人王文武、委托代理人邱建军，被上诉人南京市江宁区人民政府国有资产监督管理办公室（以下简称江宁区国资办）的委托代理人周小涛、郗文月到庭参加诉讼。本案曾经江苏省高级人民法院批准，延长审限三个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明，江宁区饲料公司原属国有粮食企业，于2000年9月份经原江宁县改制办批准实行改制，在保留江宁区饲料公司及部分资产的前提下，分离全部人员、部分资产和债务，实行带人带资带债务改制，改制后成立了江宁县金旺饲料厂，后更名为苏宁饲料公司。改制时，江宁县国资局及江宁区饲料公司主管部门粮食局对江宁区饲料公司资产进行了分割，除土地使用权保留在江宁区饲料公司外，其余资产依照会计师事务所所出具的评估报告，在江宁区饲料公司与苏宁饲料公司之间进行了交割。2013年，南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）对上坊片区实施旧城改造，江宁区饲料公司的生产厂区需要拆迁，江宁区政府明确授权南京江宁商务商贸发展集团（以下简称江宁区商务商贸集团）作为责任主体落实江宁区饲料公司的拆迁工作。因江宁区饲料公司与苏宁饲料公司存在资产纠纷，江宁区商务商贸集团向江宁区国资办请示，要求对江宁区饲料公司资产进行界定。收到请示后，江宁区国资办根据2000年原江宁县饲料公司改制时的评估报告，于2014年4月8日作出江宁国资（2014）16号《关于商务商贸集团〈对区饲料公司资产给予界定的请示〉的批复意见》（以下简称《批复意见》）。苏宁饲料公司认为江宁区国资办将其与江宁区饲料公司存在争议的资产予以界定，违反法律规定，于2014年提起行政诉讼，请求确认《批复意见》违法并撤销。原审法院于2015年1月7日作出行政裁定书，认为江宁区国资办作出的《批复意见》不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案，苏宁饲料公司不服提起上诉，经本院二审裁定，认定江宁区国资办作出的《批复意见》对苏宁饲料公司的权利义务产生影响，具有法律上的利害关系，裁定予以立案审理。
另查明，在本案诉讼期间，江宁区国资办向原审法院出具《关于“江宁国资（2014）16号批复”有关情况的说明函》，明确其作出的《批复意见》仅是依据江宁区饲料公司2000年改制时的评估报告，对2000年江宁区饲料公司的资产状况的描述，未对2013年江宁区饲料公司与苏宁饲料公司的资产进行界定。
原审法院认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条规定：国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。江宁区国资办系南京市江宁区国有资产监督管理机构，具有对国有企业资产界定、核资、统计的职能。江宁区商务商贸集团受江宁区政府授权管理江宁区饲料公司资产，在江宁区饲料公司与苏宁饲料公司的资产发生争议时，向江宁区国资办请示，要求对江宁区饲料公司资产予以界定，江宁区国资办作为法定国有资产管理监督机构，对江宁区饲料公司2000年改制时的国有资产予以界定，符合法律规定。根据江宁区国资办在庭审中对《批复意见》的解释及向法院出具的说明，可以认定江宁区国资办作出的《批复意见》是根据江宁区饲料公司2000年改制时评估报告对江宁区饲料公司2000年时资产界定，没有涉及2013年江宁区饲料公司与苏宁饲料公司有争议资产的界定，故对苏宁饲料公司诉称该《批复意见》对其与江宁区饲料公司存在争议资产予以界定，违反法律规定的诉称意见，因没有事实依据，不予采纳。综上，苏宁饲料公司要求撤销江宁区国资办作出的《批复意见》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回苏宁饲料公司的诉讼请求。案件受理费50元，由苏宁饲料公司负担。
上诉人苏宁饲料公司上诉称，一、被上诉人无权处理上诉人与江宁区饲料公司或江宁商务商贸集团的产权纠纷。1、根据被上诉人提供的宁商[2014]51号文、上诉人提供的复函及动迁人员2014年1月15日的谈话笔录可以证明，在对上诉人经营的厂房征收活动中，上诉人与江宁区饲料公司、江宁商务商贸集团就企业资产产生了争议，该争议应属产权纠纷，并非产权界定。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第二条的规定，该条例适用于国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产管理。上诉人属于民营股份制企业，并非国有企业，上诉人实际控制并经营管理的部分国有资产是改制时遗留问题，并非属于国企的投资或参股。由此，案涉资产界定或产权纠纷的处理不应适用《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定。2、根据《南京市江宁区企业国有资产监督管理办法》的规定，被上诉人仅在企业之间发生国有资产产权纠纷时，具有进行管理的权力，无权直接界定资产权属。同时，处理产权纠纷时，应由当事人协商解决，协商不成的，由申请人申请仲裁。而案涉界定，没有协商，也无人申请仲裁，故被上诉人直接作出产权认定，超越职权范围。3、根据新法优于旧法的原则，本案应适用《中华人民共和国企业国有资产法》的规定，而不应适用《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定。故被上诉人作为国资管理部门，无权对国有资产行使界定或对产权纠纷进行处理。
二、案涉资产的争议方或权利方是上诉人与江宁区饲料公司。结合工商登记及资产的实际经营管理情况，案涉资产不属于江宁区商务商贸集团。被上诉人将属于上诉人和江宁区饲料公司的资产认定给江宁区商务商贸集团缺乏法律和事实依据。
三、上诉人在改制时接收了江宁区饲料公司的全部资产和设备进行经营，并非仅接收了改制文件中确认的资产。除了3315.12平方米改制的房屋外，上诉人接收了江宁区饲料公司在上坊地块的所有资产，对倒塌的部分建筑物附属物进行了重建，还对部分建筑物和附属物（雨棚、水泥地、围墙等）进行了翻建，该部分资产均应归上诉人所有。另，改制时还有55.5万元带资未划转资产，在对资产处理时该部分资产也应当按实划转给上诉人。由此，因客观情况发生变化，改制文件已不能实际反映现在的产权情况，故被上诉人仅以改制时的文件为依据作出批复，缺乏事实依据。
四、被上诉人作出的产权确认违反法定程序。
1、即使被上诉人有权处理国有资产的纠纷，依据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三十一条的规定，被上诉人只能进行协调，协调不成的依司法程序处理，被上诉人无权直接对产权争议予以直接确认或进行实体处理。2、被上诉人对案涉的同一产权争议作出三个处理意见及批复，文件所涉处理意见存在矛盾。
五、被上诉人提供了关于“江宁国资[2014]16号批复”有关情况的说明，称案涉批复仅是对改制时的资产作出认定。上诉人认为，改制时，上诉人对55.5万元带资未划转资产享有权利，故被上诉人在对涉案资产处理时应从江宁饲料公司的资产中对前述资产按比例划转给上诉人，但被上诉人直接认定剩余全部资产归江宁区商务商贸集团，损害了上诉人的合法权益。另外，前述情况说明系向原审法院提交，并未告知江宁区商务商贸集团，也未消除对上诉人的影响。由此，在江宁区政府对上诉人作出的征收补偿决定中，以案涉批复的内容作为依据作出补偿，影响了上诉人的合法权益。
六、被上诉人做出的案涉批复涉及到江宁商务商贸集团，根据相关规定，人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。原审法院遗漏了应当参加诉讼的第三人，程序违法。
综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人江宁区国资办辩称，一、上诉人与案涉行政行为之间无利害关系。被上诉人所作的案涉批复，系依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条赋予的职权作出，根据江宁区商务商贸集团关于对江宁区饲料公司资产给予界定的请示，被上诉人调查核实了工商登记资料、政府批文等相关证据后，对江宁区饲料公司2000年改制时的国有资产产权进行了界定，行政行为合法。
二、江宁区饲料公司的出资人为江宁区粮食局，根据江宁区政府关于国有资产重组的相关文件，由江宁区商务商贸集团对江宁区饲料公司的国有资产进行管理和后续处置，故被上诉人作出的案涉批复意见合法、合规。
三、被上诉人作出的案涉批复系对2000年改制时的国有资产进行界定，并未涉及2000年后改制企业资产的界定或者产权纠纷，也未否认上诉人对部分建筑物及附属物享有的财产性权利，未侵害上诉人的权益。
四、依据《中华人民共和国行政诉讼法》的第二十九条的规定，江宁区商务商贸集团并非必须参加诉讼，原审法院审理程序合法。
综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，江宁区国资办于2015年7月20日向原审法院出具的《关于“江宁国资[2014]16批复”有关情况的说明函》中载明：“我办作出的该行政行为的特定对象是江宁县饲料公司2000年改制时的资产，是根据工作需要对江宁县饲料公司2000年改制时资产分配情况的真实还原，并未涉及到江宁县饲料公司2000年改制后至今的资产状况”。原审法院对该事实表述不准确，本院予以纠正。原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。
庭审中，被上诉人陈述，江宁县饲料公司现已更名为江宁区饲料公司。
本院认为，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条的规定，被上诉人江宁区国资办作为南京市江宁区的国有资产监督管理机构，具有对企业国有资产进行产权界定等管理职权。本案中，江宁区饲料公司于2000年采取带资分流方式进行改制，改制成立企业为上诉人苏宁饲料公司。因认为改制资产划分不明晰，致使江宁区饲料公司与上诉人之间存有资产争议，受江宁区政府授权管理江宁区饲料公司资产的江宁区商务商贸集团，向被上诉人出具《关于对区饲料公司资产给予界定的请示》，被上诉人遂作出案涉批复，并就批复中可能的歧义内容，向法院出具书面情况明。结合案涉批复及情况说明的内容，被上诉人根据2000年的改制文件，对江宁区饲料厂2000年改制时的资产权属，有权作出界定，并明确由江宁区商务商贸集团对此部分国有资产进行管理和后续处置。
上诉人主张，被上诉人无权依据《企业国有企业监督管理暂行条例》的规定对上诉人的资产界定作出确认，确认内容存有遗漏，且程序违法。本院认为，被上诉人系依据《企业国有企业监督管理暂行条例》第三十条的规定对作为国有企业的江宁区饲料厂2000年改制时的资产作出界定，并不涉及2000年改制后的资产变更情况，故被上诉人的行为并不违反法律法规的规定。
上诉人主张，原审法院未通知江宁区商务商贸集团参加诉讼，审判程序违法。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”江宁区商务商贸集团并非必须参加诉讼的当事人，原审法院未通知其参加诉讼并无不当，其审判程序合法。
需要指出的是，被上诉人作出的案涉批复及情况说明，明确了其系对江宁区饲料厂2000年改制时的国有资产作出的产权界定，并不涉及改制后改制企业的资产变动情况。故案涉批复及情况说明并非认定上诉人在2000年之后的资产状况，以及有关征收补偿中应予补偿的资产范围的唯一依据。
综上，上诉人的上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苏宁饲料公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 赵和玉