江西省抚州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）抚民三终字第87号
上诉人（原审原告）金溪县琅琚镇枫山村委会小坑村民小组。
主要负责人徐华英，该村民小组组长。
委托代理人汤志辉，江西赣东律师事务所律师。委托权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）金溪县琅琚镇人民政府，住所地：琅琚镇琅琚村。
法定代表人邝志坚，该镇人民政府镇长。
委托代理人吴报盛，男，汉族，1970年7月4日出生，中共琅琚镇党委副书记，住金溪县。
金溪县琅琚镇枫山村委会小坑村民小组（以下简称“小坑村小组”）因与金溪县琅琚镇人民政府（以下简称“琅琚镇政府”）确认合同效力纠纷一案，不服江西省金溪县人民法院于2014年11月10日作出的（2014）金民二初字第73号民事判决，上诉于本院。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人小坑村小组的主要负责人徐华英及其委托代理人汤志辉，被上诉人琅琚镇政府的委托代理人吴报盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告小坑村小组的前身是金溪县枫山乡枫山村公所小坑村民小组，原金溪县枫山乡人民政府（以下简称“原枫山乡政府”）因撤乡并镇，被并入被告琅琚镇政府。1999年11月26日，原、被告签订《租赁小坑荒山合同》。该合同约定，乙方（小坑村小组）经村民大会通过，同意将本村圳背山至大水科止，北靠圳背山顶至五岗路止，面积为贰佰壹拾贰亩柒分半土地租赁给甲方（原枫山乡政府）经营，甲方种茶树124.67亩、种黄栀子88.08亩，租赁期限为伍拾年（即从一九九九年十一月二十六日至二0四九年十一月二十六日），在五十年内不能转让新建（村），租赁金为每亩每年3元，头年付款，第二年使用；甲方付清款后，乙方将所规划的荒山使用权、经营权交给甲方；甲方享有承包期内的使用权、经营管理权，并可以转让承包权。合同签订后，原枫山乡政府按照合同约定，种植茶树124.67亩，由自己经营管理。被告已付至2023年的租金给原告，原告收取的租金已用于修建祠堂、修建水泥路等建设。1999年12月10日，原枫山乡政府将合同中要求种植黄栀子的88.08亩山地，转包给了义乌市恒信绿色工程有限公司种植了黄栀子，当时该公司委托第一任负责人即案外人王井宝代为管理。2013年4月25日，义乌市恒信绿色工程有限公司又委托第二任负责人即案外人许胜辉代为管理，在代为管理期间许胜辉一直雇请了案外人方金桥（新建村村民）进行管理。该村民从2000年9月起就在义乌市恒信绿色工程有限公司工作，工资500元/月，但自从第一任负责人王井宝走后，就没发工资，现在是无偿管理。2001年10月，原枫山乡政府被并入被告琅琚镇政府。根据当时金溪县的政策规定，每个单位都要承包山地种树。被告琅琚镇政府将已种植茶树的124.67亩的山地，转包给金溪县委组织部种植黄栀子。从2001年10月起至2014年1月，金溪县委组织部也同样雇请方金桥进行管理，工资400元/月。2014年2月，金溪县委组织部雇请了案外人洪裕民（新建村村民，方金桥的妹夫）进行管理。
原判认为，原告主张其与原枫山乡政府签订的《租赁小坑荒山合同》属涉及村民重大利益的事项，依法应经村民会议决定，但实际上未经村民会议讨论决定而签订合同，故要求主张合同无效。可见，该案属于确权之诉，即确认《租赁小坑荒山合同》是否有效，故本案案由应定为确认合同效力纠纷。本案主要争议焦点为：一、《租赁小坑荒山合同》是租赁合同还是承包合同，以及合同的期限是多少？二、原、被告之间签订的《租赁小坑荒山合同》是否有效，以及被告是否返还土地使用权、经营权？一、关于《租赁小坑荒山合同》是租赁合同还是承包合同，以及期限问题。农村土地作为特殊的资源，国家对其占有、使用及收益等权利以立法形式作了明确规定。本合同的签订时间是1999年11月26日，根据1998年《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）第十五条规定“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……”。从这一条文的表述中可以看出，无论是国有土地还是农民集体所有的土地，都可以由他人进行承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。本案中，双方签订合同的名称虽然是《租赁小坑荒山合同》，但其中实质的内容却是被告承包原告的荒山种植茶树和黄栀子（树），即本案争议合同的实质是集体土地承包经营合同。1998年《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务……”第十五条规定，“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定……”。联系上述两条法律规定可以看出，对于农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，土地承包经营期限为三十年；对于农民集体所有的土地，由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，土地承包经营的期限由承包合同约定。本案中的争议合同，实质是集体土地承包经营合同，并非是租赁合同，故不受《中华人民共和国合同法》第二百一十四规定的租赁期限不超过20年的限制。承包经营的期限，应当根据双方签订的《租赁小坑荒山合同》所约定的期限确定（我国为了依法保护承包期限的长期稳定，在2003年1月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条再次规定，耕地的承包期为三十年，林地的承包期为三十年至七十年。而本案中，原、被告所签订的合同约定的承包期限仍并未突破这一规定）。二、关于原、被告之间签订的《租赁小坑荒山合同》是否有效，以及被告是否返还土地使用权、经营权问题。在本案中，原金溪县枫山乡枫山村公所小坑村民小组与原金溪县枫山乡人民政府签订的《租赁小坑荒山合同》，是未经民主议定程序而签订，原告以此主张合同无效。根据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（1999年6月5日公布，自公布之日起试行）第二条规定，原告有权以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则为由提起诉讼，但是,《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条还规定“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应当承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持……”。本案双方签订合同的时间是1999年11月26日，被告依照合同的约定，将种植茶树124.67亩荒山，由自己经营管理；2001年10月，原枫山乡政府被并入被告琅琚镇政府后，将已种植茶树的124.67亩的山地转包给金溪县委组织部种植黄栀子；1999年12月10日，原枫山乡政府将要求种植黄栀子的88.08亩山地，转包给了义乌市恒信绿色工程有限公司种植黄栀子。故此，虽然原、被告签订合同之时违反了1998年《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，但是被告据此要求确认合同无效或者要求终止合同，依然得不到支持。同时，《中华人民共和国合同法》（1999年10月1日起施行）第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同的，损害国家利益的；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。在本案中，被告没有提供任何证据证明合同的签订损害了国家利益；小坑村小组将山地发包出去后，租金已收至2023年，所收取的全部租金已用于小坑村铺水泥路、修建祠堂等，这些都是用于小坑村小组的公益事业的合法行为，最终的受益者也是全体村民，故此也不存在损害集体利益或者第三人利益、社会公共利益的情形。至于是否违反法律、行政法规的强制性规定呢？根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。因“违反法律、行政法规的强制性规定”而无效的合同，是指违反了法律、行政法规中的效力性强制规定，法律、法规中的管理性强制规定不能作为认定合同无效的依据。虽然被告违反了1998年《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的民主议定原则的规定，但该法却并没有明确规定违反第十五条第二款的承包合同为无效合同，即该条的规定属于非效力性强制性规定，而是属于管理性的强制规定。并且本案承包合同本身也不损害国家利益和社会公共利益，因此并不当然导致涉案承包合同无效。关于原告主张的被告没有按照合同约定种植124.67亩的茶树，而是全部种植了黄栀子树的问题。根据法庭查明的事实，原枫山乡政府按合同约定种植了茶树，但由于地方政策的原因将种植茶树的山地转包给他人种植了黄栀子，被告的履约行为存在瑕疵，但这一履约的瑕疵并不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效的情形。综上，本案合同中的承包方原枫山乡政府以及权益继受者被告琅琚镇政府，均按照合同约定支付租金，之后又将山地转包给他人进行了种植业的经营管理。小坑村小组将山地承包出去，所收取的租金已用于村里铺水泥路、修建祠堂等建设，全体村民受益至今。因此，承包方属于无过错方；小坑村没有履行民主议定程序而将荒山发包出去，其责任在于发包方自身。并且，原告在与被告签订合同后双方已履约多年，原告村民对修水泥路、祠堂的资金来源也应当知情，但多年来也并未提出异议。因此，原、被告签订的《租赁小坑荒山合同》合法有效。被告主张合同无效的观点与事实、法律不符，不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条，1998年《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条、第三十条，《中华人民共和国立法法》第八十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告金溪县琅琚镇枫山村委员会小坑村民小组的全部诉讼请求。案件受理费597元，由原告金溪县琅琚镇枫山村委员会小坑村民小组负担。
小坑村小组不服，上诉称，原审部分证据未经庭审质证即作为认定事实的依据，程序严重违法。琅琚镇政府推平山场造成严重的水土流失，淹没大片农田，已造成部分农民粮食绝收，严重损害社会公共利益。本案合同是租赁合同，原判认定为农村集体土地承包合同，适用法律错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条关于村民民主议事的规定是效力性强制性规定，本案合同还违反了《中华人民共和国合同法》第二百一十四条关于租赁期限不得超过20年的规定，是无效合同。要求撤销原判决，改判确认《租赁小坑荒山合同》无效，责令琅琚镇政府将土地使用权返还给其。
琅琚镇政府答辩称，合同是有效的，且已履行多年，应继续履行。现承包人推平本案合同中的部分山场造成小坑村小组部分农田被淹属实，应由现承包人作适当补偿。
经二审审理查明，小坑村小组的原名是金溪县枫山乡枫山村公所小坑村委会（又名小坑村小组），后因上级撤乡并镇，枫山乡被并入琅琚镇而更改为现名称。1999年11月26日，原枫山乡人民政府与原小坑村委会签订了《租赁小坑荒山合同》，约定：乙方（小坑村小组）经村民大会通过，同意将本村圳背山至大水科止，北靠圳背山顶至五岗路止，面积为贰佰壹拾贰亩柒分半土地租赁给甲方（原枫山乡政府）经营，甲方种茶树124.67亩、种黄栀子88.08亩，租赁期限为伍拾年（即从一九九九年十一月二十六日至二0四九年十一月二十六日），在五十年内不能转让新建（村），租赁金为每亩每年3元，头年付款，第二年使用；甲方付清款后，乙方将所规划的荒山使用权、经营权交给甲方；甲方享有承包期内的使用权、经营管理权，并可以转让承包权。合同签订后，原枫山乡政府按照合同的约定，种植茶树124.67亩，由自己经营管理。1999年12月10日，原枫山乡政府将合同中要求种植黄栀子的88.08亩山地，转包给了义乌市恒信绿色工程有限公司种植了黄栀子，当时该公司委托王井宝代为管理。时隔不久，义乌市恒信绿色工程有限公司又委托许胜辉代为管理。在代为管理期间许胜辉一直雇请新建村村民方金桥进行管理。许胜辉从2000年9月起就在义乌市恒信绿色工程有限公司工作，工资500元/月，但自从王井宝走后，就没发工资。2001年10月，原枫山乡政府被并入琅琚镇政府。根据当时金溪县的政策规定，每个单位都要承包山地种树。琅琚镇政府就将已种植茶树的124.67亩山地，转包给中共金溪县委组织部种植黄栀子。金溪县委组织部也同样雇请方金桥进行管理直至2013年，工资400元/月。2014年2月，金溪县委组织部另雇请了新建村村民洪裕民（方金桥的妹夫）进行管理。琅琚镇政府已支付从承包之日起至2023年的租金给小坑村小组，小坑村小组将收取的租金用于修建祠堂和水泥路等公益建设。小坑村小组诉至法院请求判决确认其与琅琚镇政府签订的租赁小坑荒山合同无效，并要求琅琚镇政府返还土地使用权、经营权及承担本案诉讼费用。
上述事实，有《租赁小坑荒山合同》、林权证、产权委托书、山地照片、证人证言等证据证实，足以认定。上诉人小坑村小组上诉称，原审部分证据未经庭审质证即作为认定事实的依据，经查属实。该部分证据已经二审庭审质证，可以作为认定本案事实的依据。
本院认为：本案合同名义上是租赁合同，但合同中明确规定租赁物为“荒山”，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定的合同特征，属于农村土地承包合同。原判适用《中华人民共和国农村土地承包法》等法律的规定，认定本案合同属于农村土地承包合同，并以此确认本案合同约定的承包期合法，是正确的。小坑村小组上诉称本案合同属于普通租赁合同，应适用《中华人民共和国合同法》的规定的主张不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人所称琅琚镇政府（实际为现承包人）推平山场造成严重的水土流失，淹没大片农田，已造成部分农民粮食绝收，严重损害社会公共利益的问题。首先，确实存在现承包人推平了数亩山场造成水土流失，淹没农田的事实。其次，没有充分的证据证实上诉人所称的已淹没了大片农田，造成了严重的水土流失，部分农民粮食绝收的事实。其三，现承包人推平了数亩山场的行为也只是损害了附近一些农田承包农户的利益，并无证据证实损害了社会公共利益，更无证据证实严重损害了社会公共利益。故上诉人的该项上诉理由大部分不能成立。本案山场的现承包人推平本案合同中的部分山场造成了小坑村小组部分农田被淹属实，琅琚镇政府虽然称可以由现承包人作适当补偿，但由于诉讼程序上的限制，在本案中不宜直接处理，而应另行解决。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条关于村民民主议事的规定中并没有规定违反其议事规定的行为无法律效力，故该条规定不是效力性强制性规定，而是管理性强制性规定。上诉人关于该条规定是效力性强制性规定的理由不能成立。
本案合同明确载明签订本合同“经村民大会通过”，并盖有小坑村委会（即小坑村小组）的公章。因此，作为合同相对人的琅琚镇政府完全有理由相信当时小坑村小组的工作人员是有代理权的。依照《中华人民共和国合同法》第四十九条的规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”有充足的理由和根据认定小坑村小组的工作人员签订本案合同的行为是合法有效的。
综上所述，原审判决正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费人民币597元，由上诉人金溪县琅琚镇枫山村委会小坑村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 邱 益 淋
审判员 雷 智
审判员 万 燕 飞
二〇一五年十月二十八日
书记员 徐平利娜