云南省个旧市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）个民二初字第485号
原告红河卓越房地产开发有限公司，住所：蒙自市文汇路。
法定代表人王黎勇，董事长。
委托代理人顾绍林、潘海涛，云南锡都律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告个旧市大屯镇团结村民委员会上团山村民小组。
负责人赵理春，村小组组长。
被告个旧市大屯镇团结村民委员会。
法定代表人李维兴，村委会主任。
上列二被告的委托代理人许毅辉、李雪芬，云南经峰律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告红河卓越房地产开发有限公司（以下简称卓越公司）与被告个旧市大屯镇团结村民委员会上团山村民小组（以下简称上团山村小组）、个旧市大屯镇团结村民委员会（以下简称团结村委会）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2015年4月15日立案受理，依法组成合议庭，于2015年5月20日、7月22日公开开庭进行了审理。原告卓越公司的法定代表人王黎勇及其委托代理人顾绍林、潘海涛，被告上团山村小组的负责人赵理春、团结村委会的法定代表人李维兴及二被告的委托代理人许毅辉、李雪芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告卓越公司诉称，2012年11月10日，被告团结村委会、上团山村小组与其就红河大道与红河工业园区一号路交叉西北92.75亩集体预留地签订了《合作开发合同》。2012年11月12日，个旧市大屯镇人民政府（以下简称大屯镇政府）对被告团结村委会报请的个屯政字（2012）145号《关于团山上组开发集体预留地的请示》作出批复，同意被告团结村委会与其共同开发团山上组集体预留地92.75亩。合同签订后，其为合作开发做了大量准备工作。2013年4月，被告上团山村小组领导班子进行换届选举，新领导班子上任后，以个旧市永恒房地产开发经营有限公司（以下简称永恒公司）给村民的条件高为由，于2014年9月7日与永恒公司就该集体预留地签订了《预留地合作开发合同书》。2015年2月27日，其与二被告就同一集体预留地签订两份合作开发合同的行为及如何继续履行双方合同一事进行了协商，其提出因物价上涨，为让村民获得更多福利，可以按照二被告与永恒公司签订的合同条件继续履行双方合同，但二被告以与永恒公司签订的合同已征得全体村民同意为由拒绝。因二被告的行为已违反合同法的相关规定，现请求法院判令二被告继续履行合同；诉讼费由二被告负担。
被告上团山村小组、团结村委会辩称，1、原告与二被告之间的合同系无效合同。首先，被告团结村委会在没有就该预留地开发问题召开村民会议，取得村民同意的情况下，擅自与原告签订合同，违反了法律法规的强制性规定。其次，红河州国土资源局于2013年1月20日向红河州政府请示涉案土地能否安排为预留安置用地，红河州政府于2013年1月23日批示同意，该土地才纳入预留安置用地范畴，进入征收报批程序；但双方于2012年11月10日就签订了《合作开发合同》，签订合同时标的物违法。再次，双方签订合同的时间是2012年11月10日，原告取得工商登记的时间是2012年11月15日，按照法定程序，原告只有在取得工商登记后才能向公安机关申请刻制公章；且原告注册资金仅为100万元，但该项目涉及几个亿，原告造假公章，隐瞒自身实力，向被告团结村委会虚假承诺，涉嫌欺诈。2、双方签订的合同无法履行。2014年4月30日，被告全体村民对原告公司、永恒公司、蒙自鼎基房地产开发有限公司的开发方案进行投票选择，但原告的开发方案没有任何村民选择，不具备履行的条件。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
综合双方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点问题是：原、被告双方于2012年11月10日签订的《合作开发合同》是否有效？是否能够继续履行？
原告卓越公司针对其主张的事实、理由，提交了以下证据：
1、《营业执照》、《组织机构代码证》、法定代表人身份证复印件各一份、《法定代表人身份证明书》一份，证明原告是适格的诉讼主体。
2、《合作开发合同》复印件一份，证明原告与被告团结村委会于2012年11月10日签订了92.75亩集体预留地《合作开发合同》，合同对双方的权利义务作出约定。
3、个屯政字（2012）145号《个旧市大屯镇人民政府关于团结村委会上组开发集体预留地的批复》一份，证明大屯镇政府同意被告团结村委会与原告共同开发团山上组92.75亩集体预留地。
4、《个旧市大屯镇团结村委会团山上村预留地合作开发合同书》一份，证明原告与被告团结村委会签订合同后，被告上团山村小组又与永恒公司就92.75亩集体预留地签订了合作开发合同，二被告的行为严重违反了合同法的相关规定。
5、被告团结村委会于2012年11月9日作出的《关于团山上组开发集体预留地的请示》一份，证明双方签订合同时程序合法。
6、2013年3月6日原告给二被告垫付工作经费的《中国农业银行结算业务申请书》、《收款收据》一份，证明即使签订合同时程序存在瑕疵，但二被告的后续行为已对合同进行了追认。
7、2014年9月16日被告团结村委会发给原告的《协商解除合同通知》复印件一份，证明即使签订合同的时间有瑕疵，但二被告已对合同进行了追认；二被告提出2013年与原告进行了协商，但直到2014年9月双方仍在协商合同解除的条件，未能达成一致意见；二被告向其提出解除合同只是基于开发条件的原因。
经质证，被告上团山村小组、团结村委会对原告提交的证据1、4无异议。对证据2的合法性不予认可，该合同是无效合同。对证据3的合法性不予认可，行政机关依法不应当参与民事批复，证据恰好说明时任镇领导对双方合同的干预。对证据5不予认可，证据系超过举证期限提交，且恰好说明双方签订合同时未经过村民大会讨论，仅是村小组领导开会进行讨论。对证据6的证明目的不予认可，无效合同自始无效，不存在追认；因村民并不支持与原告的合同，故该经费系用来安抚村民，并非用于开发建设。对证据7的证明目的不予认可，无效合同自始无效，不存在解除；通知书明确指出二被告是因合同实体、程序无效及得不到村民的认可而无法履行，才依法向原告提出解除合同，并非要求提高合同条件而解除合同。
本院认为，原告提交的证据1真实合法，本院予以采信。证据2系双方自愿协商签订，但结合原告提交的证据3、5及被告提交的证据4，合同签订时该集体土地尚未转变为预留地，开发方案未经过村民会议讨论决定，违反法律强制性规定，对原告的证明目的不予采信。证据3、5可以证实被告团山村委会经村民小组支部党员、村民代表、妇女代表讨论同意，与原告卓越公司共同开发涉案土地，就该事项向大屯镇政府请示，并于2012年11月12日批复通过该方案的事实，但因程序未符合相关法律规定，对原告的证明目的不予采信。证据4可以证实被告上团山村小组与永恒公司另行签订合同的事实。证据6可以证实原告卓越公司于2013年3月6日向被告团山村委会支付工作经费人民币100000元的事实，本院予以采信。证据7可以证实经被告团结村委会集体村民讨论，未通过与原告卓越公司共同开发涉案土地的方案及补充方案，被告团结村委会于2014年9月6日单方通知原告卓越公司解除双方签订的《合作开发合同》的事实，但因双方签订的合同系无效合同，对原告的证明目的本院不予采信。
被告上团山村小组、团结村委会针对其答辩观点、理由，提交了以下证据：
1、被告团结村委会《组织机构代码证》复印件一份，证明被告的主体资格。
2、被告上团山村小组组长赵理春的身份证复印件一份，证明被告的主体资格。
3、《大屯镇团结村上团山村小组集体预留地开发方案征求意见书》复印件三百一十份，证明原告与二被告签订的《合作开发合同》依法无效，合作开发方案未得到全体村民认可。
4、红国土资（2013）10号《红河州国土资源局文件》复印件一份，证明原告与二被告签订合同时标的物还是农用地，合同依法无效。
5、原告卓越公司《工商营业执照》、《组织机构代码证》复印件各一份，证明原告与二被告签订的《合作开发合同》依法无效的事实。
6、《关于个旧市大屯镇团结村委会上团山村小组预留地合作开发项目补充书》、《协商解除合同书》、《关于个旧市大屯镇团结村民委员会<通知>的回函》复印件各一份，证明原告与二被告签订的《合作开发合同》依法无效，该合同得不到全体村民同意，但原告坚持履行无效合同的事实。
7、2013年8月7日、2014年12月10日、2015年2月28日《会议记录》复印件各一份，证明原告与二被告签订的《合作开发合同》依法无效，其已告知原告，原告曾同意不合作开发的事实。
8、工商登记信息查询结果复印件一份，证明原告于2014年12月3日将注册资本由100万元变更为2000万元。
原告卓越公司认为，二被告未在法律规定的举证时限期限内提交证据，也未向法院提出延期举证的申请，对二被告提交的证据不予质证。
本院认为，二被告逾期提交证据，本院已责令其说明理由，因二被告提供的证据与案件基本事实有关，本院依法认证。其中，证据1、2真实合法，本院予以采信。证据3可以证实被告上团山村小组于2014年3月26日组织村民对三个开发方案进行投票，无村民选择原告卓越公司的开发方案，但因该证据系本案合同签订后形成，本院不予采信。证据4真实合法，可以证实红河州国土资源局于2013年1月20日就被告上团山村小组的预留地安置问题向红河州人民政府请示，红河州人民政府领导于2013年1月23日批准，将被告上团山村小组的HGT-12-19地即涉案土地作为集体预留安置用地的事实，本院予以采信。证据5真实合法，可以证实原告卓越公司于2012年11月15日成立的事实，本院予以采信。证据6可以证实原告卓越公司于2014年3月18日对合同内容作出调整，被告团结村委会于2014年9月16日单方通知原告解除合同，原告得到通知后向被告回函，认为双方签订的合同有效等事实。证据7系二被告单方制作的会议记录，无参会人员签名，本院不予采信。证据8虽系复印件，但所载信息系公众能够通过网络查询的内容，可以证明原告注册资金变更的事实，本院予以采信。
综上，本院依法认定本案的法律事实如下：
2012年11月9日，被告团山村委会经村民小组支部党员、村民代表、妇女代表讨论同意，与原告卓越公司就共同开发红河大道与红河工业园区一号路交叉西北集体土地的事项，向大屯镇政府请示是否批准。2012年11月10日，原告卓越公司与被告团结村委会、上团山村小组就该集体土地开发事项签订了《合作开发合同》，约定由二被告提供92.75亩集体预留地，上报政府有关职能部门，将该地块规划为建设开发用地（功能为商住），……按国土部门确定的地价作为资本投入与原告卓越公司进行房地产项目合作开发，并就资金承担、补偿方案、补偿标准、证照办理、纠纷解决等内容作出约定。2012年11月12日，大屯镇政府针对被告团结村委会报请的请示，作出个屯政字（2012）145号文件批复，同意被告团结村委会与原告卓越公司共同开发上团山村小组集体土地92.75亩。2013年1月20日，红河州国土资源局就拟安排二被告位于红河大道与红河工业园区一号路交叉西侧92.77亩集体土地作为预留安置用地等问题向红河州人民政府请示，红河州人民政府副州长丁兴忠于2013年1月23日作出同意的批示。2013年3月6日，原告卓越公司向被告团结村委会支付工作经费人民币100000元，该款存于被告上团上村小组账户。2014年3月18日，原告卓越公司对双方合作开发项目出具《补充意见书》，对双方合同中约定的补偿标准等内容进行调整，并告知二被告。2014年3月26日，被告上团山村小组于就开发争议土地制作《集体预留地开发方案征求意见书》，列出原告卓越公司和案外人永恒公司、蒙自鼎基地产三家公司的开发方案供村民选择，在发放的310份方案中，无一村民选择原告卓越公司的开发方案。2014年9月7日，二被告与永恒公司就本案争议的土地签订《预留地合作开发合同书》，约定将争议土地使用权提供给永恒公司开发。2014年9月16日，被告团结村委会以双方签订的《合作开发合同》未能得到全体村民接受为由，向原告卓越公司发出《协商解除合同通知书》，要求原告卓越公司在接到通知起7日内协商解除合同，否则即视为原告卓越公司同意解除合同。2014年9月21日，原告卓越公司针对被告团结村委会的通知书出具《回函》，认为双方签订的合同符合法律规定与预留地开发政策的规定，已经过村民代表讨论通过，原告卓越公司也开展了前期投入工作，希望双方能充分协商，保障原告卓越公司的利益。另查明，双方于2012年11月10日签订合同后，原告卓越公司于2012年11月15日注册成立并取得《工商营业执照》，注册资本为100万元，经营范围为房地产开发经营销售，2014年12月3日注册资本变更为2000万元。因双方就合同履行问题多次协商未果，故原告卓越公司起诉来院。
针对本案争议焦点，本院认为：1、依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原、被告双方签订合同的时间为2012年11月10日，个旧市大屯镇政府虽于2012年11月12日作出同意双方共同开发集体预留地的批复，但依照相关法律及政策规定，镇政府并不具备预留地的审批资质；直至2013年1月23日，涉案土地才经红河州人民政府批准纳入集体预留地范畴，故双方签订合同时涉案土地尚属于农用地，不能用于非农建设。2、依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，处分村集体财产系涉及村民利益的事项，需经村民会议讨论决定方可办理。召开村民小组会议，应当由本村民小组十八周岁以上的村民三分之二参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地的经营管理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民发布。本案中，涉案土地纳入集体预留地范畴前属于集体所有，开发集体预留地属于涉及村民利益的事项，应经村民会议讨论决定。因双方签订的合同仅经过部分村民代表同意，未经村民会议讨论，合同签订后未向村民进行公示，也未报有权的政府部门审核批准，故合同的订立程序违反法律规定。3、本案中，双方于2012年11月10日签订《合作开发合同》，但原告卓越公司2012年11月15日才办理工商登记，即在签订合同时原告卓越公司尚未成立，不具有以其名义对外签订合同的主体资格；但合同签订后其依法注册，取得房地产开发经营资质，在合同签订后表示了履行意愿并实施了履约行为，故不应认定原告卓越公司在签订合同中采用欺诈手段。4、依照《中华人民共和国合同法》的规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。本案中，原、被告双方签订的《合作开发合同》违反了法律的强制性规定，本院依法认定该合同无效。无效的合同自始没有法律约束力，不因双方后续行为促使合同有效而能够继续履行。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。本案中，原告卓越公司在签订合同后向二被告支付了工作经费人民币100000元，该款二被告应当返还原告卓越公司。综上，对原告卓越公司要求二被告继续履行合同的诉讼请求，本院不予支持。对二被告提出合同无效的答辩意见，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十八条的规定，判决如下：
一、原告红河卓越房地产开发有限公司与被告个旧市大屯镇团结村民委员会上团山村民小组、个旧市大屯镇团结村民委员会于2012年12月10日签订的《合作开发合同》无效。
二、驳回原告红河卓越房地产开发有限公司的诉讼请求。
三、由被告个旧市大屯镇团结村民委员会上团山村民小组、个旧市大屯镇团结村民委员会返还原告红河卓越房地产开发有限公司工作经费人民币100000元，款限于本判决发生法律效力之日起十日内付清。
案件受理费人民币100元，由原告红河卓越房地产开发有限公司负担。
如二被告未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按双方当事人的人数提交副本，上诉于红河哈尼族彝族自治州中级人民法院。
双方当事人均服判的，本判决即发生法律效力。若负有义务的当事人不自动履行本判决，享有权利的当事人可在本判决规定的履行期限届满后二年内向本院申请强制执行。
审 判 长 董 亭
代理审判员 任真诚
人民陪审员 何凤玲
二〇一五年九月十五日
书 记 员 王子毅