海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第68号
上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：张礼，海口市国土资源局法务处工作人员。
上诉人（原审第三人）：海口市龙华区新坡镇仁里村民委员会仁台村民小组。
法定代表人：麦典波，该组组长。
委托代理人：周少敏、陈晓萍，海南坤和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：海口市龙华区新坡镇仁里村民委员会卜茂村民小组。
法定代表人：曾祥辉，该组组长。
委托代理人：吴华、符星，海南海地律师事务所律师。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海口市龙华区新坡镇仁里村民委员会仁台村民小组（以下简称仁台村小组）因被上诉人海口市龙华区新坡镇仁里村民委员会卜茂村民小组（以下简称卜茂村小组）诉海口市政府及仁台村小组颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院（2014）海中法行初字第91号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月2日受理后依法组成合议庭，并于2015年3月3日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。海口市政府委托代理人王季彪、张礼，仁台村小组法定代表人麦典波及委托代理人周少敏、陈晓萍，卜茂村小组法定代表人曾祥辉及委托代理人吴华、符星到庭参加诉讼。卜茂村小组于2015年3月20日提交《协调申请书》，本院组织各方当事人进行协调，但未果。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是：海口市政府于2004年7月8日给仁台村小组颁发海口市集有（2004）第002844号《集体土地所有证》（以下简称2844号土地证），将位于海口市龙华区新坡镇仁里村委会，地号为02-14-00209，土地总面积为995507.08平方米的集体土地所有权登记在仁台村小组名下。
原审查明：2004年6月25日，仁台村小组就位于该村，地号为02-14-00209的土地向海口市政府申请土地登记，申请登记面积为995507.08平方米。海口市龙华区新坡镇政府（以下简称新坡镇政府）出具了土地权源证明，证明称：“新坡镇仁里村委会仁台村民小组所申报的宗地，位于仁里村委会，四至范围东至龙泉镇保停经济合作社，南至美位经济合作社，西至君美经济合作社，北至养豪经济合作社；面积995507.08平方米；该地现状为农用地；土改时原状为农用地；自五十年代使用至今。在公社化时由新坡公社仁里大队仁台生产队生产经营；现由仁里村委会仁台经济社生产经营。该宗地属仁台经济社集体所有。”新坡镇政府在土地权源证明上注明“情况属实”并加盖公章。海口市政府就仁台村小组申请登记的宗地进行了地籍调查，制作了农村地籍调查表。海口市政府国土部门组织有关相邻方对上述宗地进行指界，并制作土地权属界线核定书，各指界相邻经济社在核定书上签章。随后，海口市政府在新坡镇政府公告栏张贴《海口市土地登记申请审核情况公告》，该宗地公布的土地使用者（所有者）为仁台经济合作社，土地面积为995507.08平方米。因公告期满无人提出异议，海口市土地管理部门于2004年7月8日作出审核意见，认为该宗地调查程序合法，土地来源清楚，界址明确，指界签章等手续完备，材料齐全，权属无异议，拟同意按995507.08平方米登记，核发集体土地所有权证书。海口市政府填写了土地登记卡，并制作了《集体土地所有证》，于2004年7月19日批准同意登记发证。另外，卜茂村小组所诉本案争议地即卜茂井，位于颁证宗地范围内。卜茂村小组自行测量的面积约240亩，该地曾是卜茂村小组村址，卜茂村小组于上世纪40年代开始搬离至现在村址。卜茂井现有卜茂村小组先人遗留的祖墓，公庙，种植的果树，铺成的村道。2013年1月，卜茂村小组村民听说争议地已经颁证在仁台村小组名下，认为该颁证行为损害了其合法权益，遂起诉至法院请求撤销2844号土地证，案件受理费由海口市政府负担。
原审认为：首先，关于卜茂村小组的起诉是否超过法定期限的问题。海口市政府于2004年7月8日给仁台村小组颁发2844号土地证的行为，卜茂村小组并不知晓，其于2013年听说土地开发，才知道被诉颁证行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。因此，卜茂村小组的起诉并未超过法定期限。其次，卜茂村小组主张2844号土地证项下的卜茂井是该村旧址，该村于解放前搬至现村址，卜茂村小组村民还在卜茂井扫墓、管理树木、建房等，海口市政府不应将争议地颁证给仁台村小组。从当事人提交的证据看，卜茂井原系卜茂村小组村址，该村小组在解放前搬离至现村址。卜茂村小组搬离后，该地的使用权是否重新进行了划分，海口市政府是否将卜茂村小组的原村址转移给了仁台村小组，目前没有相关证据予以证实。海口市政府在仁台村小组申请对包括卜茂井在内的颁证宗地进行确权时所依据的证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销海口市政府给仁台村小组颁发的2844号土地证，案件受理费50元由海口市政府负担。
海口市政府上诉称：首先，卜茂村小组不具有诉讼主体资格，其既不是被诉颁证行为的相对人，也非利害关系人且其自称在解放前已经搬离颁证宗地3公里之外。卜茂村小组亦未提供证据证明对颁证宗地拥有权利或者进行管理使用的事实，故不具有诉讼主体资格。其次，在2003年至2004年全省集体土地确权工作开展时，卜茂村小组、仁台村小组都向海口市政府提出了土地确权申请，并于2004年各自取得了集体土地所有证。因此，卜茂村小组对颁证宗地登记确权的事实理应知道，其起诉已经超过法定期限。再次，原审认定颁证宗地中有卜茂村小组的旧村址并且由其一直管理使用与事实不符。卜茂村小组称其在解放前已经搬至现村址，而我国农村集体土地在解放后发生了历次变革，特别是三级所有时期，对农村集体的土地、耕具等就近确定权属。仁台村小组对颁证宗地拥有所有权的事实有海口市政府在原审提交的土地权属来源证明予以证实，地籍调查时也有相邻各方的指界确认。卜茂村小组在长达六十多年的时间里未向任何部门主张过争议地的权属，也未提供其对争议地拥有权属的证据。最后，海口市政府下属土地行政主管部门根据仁台村小组的确权申请及新坡镇政府出具的土地权属证明，组织颁证宗地周边相邻经济社代表进行现场指界，确定了土地四至界线，形成了土地权属界线核定书、宗地地类及界址成果表和农村地籍调查表，并于2004年6月25日在新坡镇政府公告栏对颁证宗地的土地登记申请审核情况进行了公告，公告期满无人提出异议。海口市政府给仁台村小组颁发2844号土地证事实清楚，程序合法，符合法律规定。综上，请求撤销原审判决，驳回卜茂村小组的诉讼请求。
仁台村小组上诉称：首先，原审根据卜茂村小组的说法认定争议地面积为240亩，认定地上现有公庙、果树、道路为卜茂村小组先人所留，没有证据支持。卜茂村小组所称的荔枝等树木实际上是仁台村小组村民麦典荣、麦章蕃等人种植。仁台村小组也在原审提交了仁台井、井公、林地的照片（即卜茂村小组所称的卜茂井、公庙、果树的照片）。海口市政府及仁台村小组对卜茂村小组提交的证据三《证明书》的证明力均不认可，原审法院也对该证据的证明力未予提及且对卜茂村小组提供的证人证言不予采信，但却得出了《证明书》及证人证言说明卜茂井曾是解放前卜茂村小组旧址的结论，明显不当。即使争议地在解放前为卜茂村小组旧址，但仁台村小组原审提供的27份证据以及二审补充提供《土地房产所有证》《土地产量分户清册》《农村土地承包经营权证》等新证据证明自建国初期就一直对颁证宗地管理使用，无人提出异议。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，农村集体连续无争议使用土地满二十年，应当确定土地所有权归现使用者所有即仁台村小组所有。其次，卜茂村小组主张的争议地四至不明，无法证明在颁证宗地范围内。卜茂村小组无权提起本案诉讼，其不具备诉讼主体资格。再次，2003年至2004年全省开展农村土地确权运动时，海口市政府在新坡镇政府公告栏对颁证宗地的申请审核情况予以公告，卜茂村小组对颁证宗地的确权工作应该知晓。因此，卜茂村小组的起诉早已超过了法定期限。最后，颁证宗地自1984年开始已发包给仁台村小组的村民经营，原审判决严重侵犯各承包人的合法权益，请求二审将相关承包人作为利害关系人参加案件审理。综上，请求撤销原审判决，驳回卜茂村小组的诉讼请求。
针对海口市政府和仁台村小组的上诉，卜茂村小组答辩称：首先，争议地是卜茂村小组的祖宗福祉，位于颁证宗地范围内。卜茂村小组在搬离后，仍继续管理争议地，有在上面种树、建房。仁台村小组提供的《土地房产所有证》和《海南省家庭承包耕地合同书》只能显示其对自己的林地、耕地的承包情况，无法证明其已合法取得了争议地的权属。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款、第七条的规定，农村集体连续使用的土地，应当确定归现使用者所有。因此，争议地应归卜茂村小组所有。海口市政府颁发2844号土地证侵犯了卜茂村小组的合法权益，卜茂村小组依法具有诉讼主体资格。其次，海口市政府在颁证过程中，未通知卜茂村小组参与指界，也未将公告在市、县政府指定媒体或者网站上刊登且因颁证存在诸多问题，2844号土地证一直由新坡镇政府保管。再次，卜茂村小组于2013年听说政府要征收争议地用于修路和建动物园，向新坡镇政府反映，要求对争议地进行确权。2014年1月，卜茂村小组村民从仁台村小组处得知争议地已经被颁证到仁台村小组名下，由此，向法院提起诉讼并未超过法定期限。最后，现争议地上仍有卜茂村小组搭建房屋的柱基，海口市政府将该地的用途登记为农用地违反法律规定。综上，争议地属于卜茂村小组旧村址，海口市政府并未对该地的权属重新划分，仁台村小组也未对该地进行占有和使用。事实上，卜茂村小组一直对争议地进行管理、使用和收益。海口市政府在颁证过程中存在没有查明争议地权属，没有组织指界，公告期未满就颁证等问题。因此，海口市政府颁发2844号土地证的证据不足，程序违法，应予撤销。请求驳回海口市政府与仁台村小组的上诉请求，维持原判。
二审中，仁台村小组于2015年2月15日提交了一份《证据清单》内附照片、仁台村小组族谱、《琼山县行政乡详图》《土地产量分户清册》《土地登记清册》等证据拟证明仁台村小组对颁证宗地一直进行管理使用以及卜茂村小组与颁证宗地没有利害关系，其起诉已经超过起诉期限。对于仁台村小组提供的证据，海口市政府对其真实性、合法性、关联性均无异议，卜茂村小组认为不属于新证据且对其关联性有异议；卜茂村小组于2015年4月8日提交一份《海南省家庭承包耕地合同书》拟证明双方争议的土地名称为卜茂井，仁台村小组村民的承包地与该地相邻。对于卜茂村小组提供的证据，海口市政府与仁台村小组均认为该份证据不属于新证据且对其关联性有异议。经审核，本院认为，上述证据在一审前已存在，仁台村小组与卜茂村小组均未在一审提供，也未申请延期举证或申请法院进行调查，故上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的“新证据”。并且，仁台村小组与卜茂村小组提供上述证据可证明的事实对本案处理结果并无实质性影响。综上，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院对仁台村小组与卜茂村小组提供的上述证据不予接纳。
二审中，仁台村小组于2015年2月15日提交一份《原审法院遗漏第三人的报告书》，认为原审法院遗漏了颁证宗地的承包经营权人为第三人，违反法定程序，应发回重审。因本案系仁台村小组与卜茂村小组之间的集体土地所有权纠纷，原审法院未追加颁证宗地的承包经营权人作为第三人并不违反法律规定，因此，仁台村小组的该项上诉意见不能成立，本院不予支持。
2015年3月18日，本院对争议地进行了现场勘查，经各方当事人指认，争议地现状为：卜茂村小组主张有240亩争议地在颁证宗地范围内，卜茂村小组称之为“卜茂井”，仁台村小组称之为“仁台井”。争议地内有一条约100米长的火山石砌成的小路，延伸至一口水井处，该水井上方立有一座“井公”，供村民拜祭；争议地内有零星几棵荔枝树、龙眼树和枇杷树，其余均为杂草丛生；同时散落几处由火山石堆砌的围篱，高约0.5至1.5米不等；亦有一些坟墓，大部分没有立碑，几处立碑的坟墓多为解放前所建。卜茂村小组主张有一座光绪年间的陈氏祖墓为其祖先所建且其在原审有提交该祖墓的照片，海口市政府与仁台村小组认为无法证实该祖墓归属于卜茂村小组。
2015年5月27日，卜茂村小组提供了其村的族谱拟证明陈氏祖墓归其所有，墓主陈氏以及立碑人曾维材、曾维松、曾维杰为其祖先。海口市政府与仁台村小组认为卜茂村小组应在一审提交该份证据而未提交且不属于新证据，因此，均不同意质证。本院经审查认为，该份族谱是卜茂村小组在海口市政府与仁台村小组不认可陈氏祖墓归其所有的情况下补充提供的证据，不能以超过举证期限为由而不予采纳。卜茂村小组提供的该份族谱的内容能够与墓碑的内容相互印证，故本院对该份证据的真实性与关联性予以确认，可以证实墓主陈氏以及立碑人曾维材、曾维松、曾维杰为卜茂村小组祖先。
原审判决查明事实中认定：“该地曾是原告村址，原告于上世纪40年代开始搬离至现在卜茂村址。卜茂井地现有原告先人遗留下的祖墓、公庙，种植的果树、铺成的村道。”经本院审查卜茂村小组所提交的证据，除了争议地上有一座陈氏祖墓为卜茂村小组所有外，其他事实并无证据证明。原审作出上述认定不当，本院予以纠正。
原审查明的其他事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
二审另查明：经审查海口市政府在原审提供的证据，海口市政府批准颁发2844号土地证的时间为2004年7月19日，公告时间为2004年6月25日（并注明有异议者于2004年7月16日前申请办理复查手续），而2844号土地证上的时间为2004年7月8日。因此，海口市政府在颁证过程中存在公告在前，批准发证在后，公告期未满就制作了2844号土地证的情况。
本院认为，本案的争议焦点为：一是卜茂村小组是否具备原告诉讼主体资格；二是卜茂村小组的起诉是否超过起诉期限；三是海口市政府给仁台村小组颁发的2844号土地证是否侵犯卜茂村小组的合法权益。
关于卜茂村小组是否具有原告主体资格的问题。本案中，从卜茂村小组原审提交的陈氏祖墓的照片以及二审补充提交的族谱，可以认定争议地上的陈氏祖墓归属于卜茂村小组，卜茂村小组与本案颁证行为存在利害关系。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，卜茂村小组与海口市政府的颁证行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。海口市政府和仁台村小组关于卜茂村小组没有原告主体资格的上诉主张不能成立。
关于卜茂村小组提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。虽然本案被诉的颁证行为于2004年7月8日就已作出，但海口市政府与仁台村小组均未能提供确凿充分的证据证明卜茂村小组知道或者应当知道该颁证行为具体内容的时间，故卜茂村小组主张其于2013年听说争议地将开发由此才知道海口市政府给仁台村小组颁发2844号土地证，并于2014年8月18日提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限。
关于海口市政府给仁台村小组颁发2844号土地证是否侵犯卜茂村小组合法权益的问题。本案中，卜茂村小组主张争议地为其旧村址，其村民在争议地上扫墓、管理树木、建房等。经本院审查卜茂村小组所提交的证据，除了争议地上有一座陈氏祖墓为其祖先所留外，其余事实均无证据证明。退一步讲，即使争议地为卜茂村小组的旧村址，但卜茂村小组自称于上世纪五十年代就已搬离。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定，任何单位和个人不得以“祖宗地”为由要求确认土地权属。因此，卜茂村小组不能以祖墓及争议地为其旧村址为由主张土地权属。另外，卜茂村小组在原审提交的证据均无法证明其对争议地享有权属及对争议地进行管理使用的事实，故海口市政府给仁台村小组颁发2844号土地证并未侵犯卜茂村小组的合法权益。卜茂村小组称海口市政府颁证过程中存在未完成审批手续就发出公告，在公告期未满就颁发2844号土地证的情况，并且地籍调查过程中未通知其参与指界，程序违法。根据已查明的事实，海口市政府确实存在公告在前，批准发证在后，公告期未满就制作了2844号土地证的情况，但上述程序瑕疵并未侵犯到卜茂村小组的合法权益。另外，卜茂村小组并非颁证宗地的相邻人，也没有提供证据证明其对涉案土地享有权属或进行管理使用的事实，故海口市政府未通知其参与指界也并未违反法定程序。卜茂村小组的上述意见没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，卜茂村小组的诉讼请求不能成立，应予驳回。原审判决认定部分事实不清，适用法律和判决结果错误。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院于2014年11月17日作出的（2014）海中法行初字第91号行政判决；
二、驳回海口市龙华区新坡镇仁里村民委员会卜茂村民小组的诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元由被上诉人海口市龙华区新坡镇仁里村民委员会卜茂村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 赵敬义
代理审判员 尹茂平
二〇一五年六月十日
书 记 员 颜 恺
附：相关法律条文：
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第二十七条任何单位和个人不得以“祖宗地”为由要求确认土地权属。