浙江省乐清市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0382行初7号
原告郑永森。
原告郑元田。
俩原告委托代理人陈星兴、黄美特，浙江甄博律师事务所律师。
被告乐清市国土资源局。
法定代表人屠俊勇，局长。
委托代理人胡秀云、郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被告乐清市人民政府。
法定代表人林亦俊，市长。
委托代理人赵伟红，乐清市人民政府工作人员。
委托代理人高磊，乐清市人民政府工作人员。
第三人乐清市柳市镇象山东岙村村民委员会。
法定代表人郑�格。
委托代理人郑秀静、ＸＸ，浙江天经律师事务所律师。
第三人郑元选。
原告不服被告乐清市国土资源局（原行政机关）作出的乐土资发[2015]5号治理责任认定决定及被告乐清市人民政府（复议机关）作出的乐政复决字[2015]14号复议决定，于2016年2月2日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人黄美特、被告乐清市国土资源局副职负责人陈旭海及其委托代理人郑旭阳、被告乐清市人民政府委托代理人赵伟红、高磊、第三人乐清市柳市镇象山东岙村村民委员会（以下简称柳市东岙村委会）委托代理人郑秀静、ＸＸ到庭参加诉讼；第三人郑元选经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乐清市国土资源局于2015年2月13日作出的乐土资发[2015]5号治理责任认定书，认定：2014年9月19日11时30分许，乐清市久洲配电箱厂北侧山体发生一起崩塌灾害，造成乐清市久洲配电箱厂的一名员工受伤，四间简易厂房及部分设备受损。灾害发生后，乐清市国土资源局组织开展调查取证工作，经查，崩塌所处地段原为自然斜坡，自2012年11月至2014年9月，该地段存在以下工程活动：2012年11月8日，柳市东岙村委会向柳市镇人民政府申请对该地段进行改线。2012年11月14日，被告乐清市国土资源局在巡查中发现相关人员在该地段进行山路改线、修建。2013年2月，郑永森、郑元田未经批准，联系郑元选进行山路改线、修建，并得到柳市东岙村委会主要负责人口头同意。至2013年10月-11月，郑元选涉嫌非法采矿被逮捕，该地段停止施工。2014年9月13日，郑永森、郑元田未经批准�再次组织人员在该地段施工至2014年9月19日，发生崩塌灾害。上述道路改线、边坡开挖等工程活动，柳市东岙村委会、郑永森、郑元田、郑元选均无道路改线设计方案和施工方案，也未委托专业单位进行施工。2014年10月23日，乐清市国土资源局组织有关专家开展地质灾害成因论证，根据《乐清市柳市镇象阳社区东岙村9.19崩塌灾害专家论证意见》，边坡不合理开挖是造成本次崩塌的主要原因。根据《地质灾害防治条例》第三十五条及《浙江省地质灾害防治条例》第三十三条规定，认定柳市东岙村委会、郑永森、郑元田、郑元选为灾害治理责任单位（人），须承担该崩塌灾害工程治理责任。第三人柳市东岙村委会不服，向被告乐清市人民政府申请行政复议，被告乐清市人民政府于2016年1月18日作出乐政复决字[2015]14号复议决定，维持乐清市国土资源局作出的乐土资发[2015]5号治理责任认定书。
原告郑永森、郑元田诉称：2015年2月13日，被告乐清市国土资源局作出《关于柳市镇象山东岙村9.19崩塌灾害治理责任认定书》，认定原告郑永森、郑元田应为柳市镇象山东岙村9.19崩塌灾害治理责任人。原告不服，向被告乐清市人民政府申请行政复议，被告乐清市人民政府于2016年1月18日作出了乐政复决字[2015]14号《行政复议决定书》，维持工伤认定决定。第三人柳市东岙村委会向柳市镇人民政府申请修建公路并补助费用，后指定第三人郑元选施工，两原告是受柳市东岙村委会指派，仅负责监督修路事宜，没有对山体进行开挖，也没有从中获得利益。且涉诉责任认定书影响到两原告的利益，符合《国土资源听证规定》第十九条所规定的听证情形，但被告乐清市国土资源局在作出涉诉责任认定书前并未告知原告听证权利。故被告应认定柳市东岙村委会、郑元选为责任主体，而不应把两原告列为责任主体。被告乐清市国土资源局作出责任认定及被告乐清市人民政府作出维持复议决定认定事实不清、程序违法，请求人民法院撤销被告乐清市国土资源局于2015年2月13日作出的乐土资发[2015]5号治理责任认定书，并撤销被告乐清市人民政府于2016年1月18日作出的乐政复决字[2015]14号《行政复议决定书》。
原告向本院提交了以下证据、依据：1、原告身份证及其户籍证明，证明原告的身份情况；2、被告乐清市国土资源局、第三人柳市东岙村委会组织机构代码证，证明被告及第三人的身份情况；3、乐土资发[2015]5号《治理责任认定书》，证明被诉原行政行为的内容；4、乐政复决字[2015]14号《行政复议决定书》及送达回证，证明被诉复议决定的内容；5、（2015）温乐刑初字第409号、（2015）浙温刑终字第1087号刑�判决书，证明被告应追认郑松灿等同案犯为责任人。
被告乐清市国土资源局（原行政机关）及被告乐清市人民政府（复议机关）辩称：2014年9月19日11时30分许，乐清市久洲配电箱厂北侧山体发生一起崩塌灾害。灾害发生后，被告乐清市国土资源局组织开展地质灾害成因论证，并得出《乐清市柳市镇象阳社区东岙村9.19崩塌灾害专家论证意见》。经调查核实，于2015年2月13日作出治理责任认定，认定原告、第三人为灾害治理责任单位（人）。第三人柳市东岙村委会不服，向被告乐清市人民政府申请复议，被告乐清市人民政府作出行政复议决定，维持责任认定决定。涉诉责任认定书属于行政确认，不属于《国土资源听证规定》第十九条所规定的情形。原告诉讼请求缺乏事实和法律依据。被告乐清市国土资源局作出的治理责任认定和被告乐清市人民政府作出的复�决定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告乐清市国土资源局(原行政机关)及被告乐清市人民政府(复议机关)向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、《乐清市柳市镇象阳社区东岙村9.19崩塌灾害专家认证意见》、《乐清市柳市镇象阳社区东岙村9.19崩塌灾害专项调查报告》，证明被告乐清市国土资源局组织专家开展地质灾害成因论证，并得出专家论证意见的情况；2、第三人柳市东岙村委会于2012年11月8日出具的申请报告、责令停止土地（矿产）违法行为通知书、询问笔录及被询问人户籍信息、遥感影像局部图、土地勘察测绘图，证明被告乐清市国土资源局依职权进行调查的事实；3、乐土资发[2015]5号治理责任认定书送达回执，证明被告进行送达的事实。法律依据：《地质灾害防治条例》�二条、第十条、第三十五条，《浙江省地质灾害防治条例》第二条、第五条、第三十三条。
被告乐清市人民政府(复议机关)向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书、乐土资发[2015]5号治理责任认定书、柳市镇象阳社区于2015年3月30日出具的情况说明，证明原告向被告乐清市人民政府申请行政复议的事实；2、行政复议申请立案审批表及送达回执，证明行政复议予以受理；3、行政复议答复书、浙土资办[2013]29号文件及专家基本信息表，证明被告乐清市国土资源局进行答复的事实；4、原告答辩意见、乐清市国土资源局柳市分局于2014年10月22日出具的说明，证明原告及第三人郑元选进行答辩的事实；5、文件拟稿单、行政复议听证通知书及送达回证、行政复议听证笔录、调查取证申请书、行政复议中止通知书及送达回证、柳市镇人民政府于2014年12月18日出具的说明、刑事判决书、恢复审理通知书及送达回证，证明被告乐清市人民政府组织听证程序；6、被告乐清市国土资源局授权委托书及函件、原告授权委托书及函件、第三人柳市东岙村委会授权委托书及函件、法定代表人身份证明书及其当选证书、第三人郑元选授权委托书，证明行政复议当事人及委托代理人的身份情况；7、乐政复决字〔2015〕14号行政复议决定书、文件拟稿单及送达回证，证明被告乐清市人民政府作出行政复议决定并予以送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
第三人柳市东岙村委会述称：2012年11月8日，第三人柳市东岙村委会向相关政府部门申请对该村内到后山长流水的上山公路地段进行改线，但没有获批。第三人柳市东岙村委会也没有委托施工单位施工，是原告郑永森、郑元田联系第三人郑元选施工。且第三人柳市东岙村委会在发现第三人郑元选等人违法采矿之后马上予以制止，并向被告乐清市国土资源局反映。即使是由于边坡不合理开挖导致山体崩塌，责任也不在第三人柳市东岙村委会，因为第三人柳市东岙村委会仅是口头同意山路改线，并非开挖山体本身。被告没有区分正常修路和非法采矿的不同情形，以第三人柳市东岙村委会主要负责人同意道路改线、修建为由，认定第三人柳市东岙村委会为责任主体没有事实依据。并且涉诉认定书对第三人柳市东岙村委会存在利益关系，第三人如承担责任，可能要付出很大代价，而不履行治理责任，则承担巨额罚款，还可能承担民事赔偿责任。根据《全面推进依法行政实施纲要》第五条、第二十条及《国土资源听证规定》第十九条的规定，被告在作出涉�认定书前，应书面告知当事人享有听证的权利。故被告乐清市国土资源局作出责任认定及被告乐清市人民政府作出维持复议决定认定事实不清、程序违法，均应予撤销。
第三人柳市东岙村委会向本院提交了以下证据、依据：1、（2015）温乐柳民初字第587号举证通知及诉讼风险告知书，证明被告的行政程序违法的事实；2、乐公刑补侦字[2015]第142号乐清市公安局补充侦查报告书，证明第三人柳市东岙村委会仅对正常修路许可的事实。
第三人郑元选未向本院提交证据、依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对被告乐清市国土资源局提交的乐清市柳市镇象阳社区东岙村9.19崩塌灾害专家论证意见及专家组名单，原告表示有异议，认为专家组名单没有专家的身份信息和资质证书，专家认证意见也只有专家组组长签字，其形式不合法。本�认为，被告乐清市人民政府提供的浙土资办[2013]29号文件及浙江省地质灾害防治专家库专家基本信息表，可以证实专家组名单中的专家具备地质灾害防治专家资质，且专家论证意见又与专项调查报告所记载的内容相吻合，对上述证据本院予以确认。对第三人柳市东岙村委会提交的（2015）温乐柳民初字第587号举证通知及诉讼风险告知书、乐公刑补侦字[2015]第142号乐清市公安局补充侦查报告书，本院认为，该证据与本案不具有关联性，本院不予确认。当事人对其他证据的真实性均无异议，本院予以采信。
经审理查明，2012年11月8日，第三人柳市东岙村委会向柳市镇人民政府报告，称该村村内到后山长流水的上山公路已成为地质灾害隐患点，该地段已无法修复，需要改线，请求上级部门批准开挖山体地基，并请柳市镇人民政府补助该工程费用。当日，柳市镇人民政府象阳办事处在该报告书上签署“请上级部门给予支持”的意见。2012年11月12日，柳市镇人民政府在该报告上签署“根据办事处意见及村双委要求，请予以支持”的意见。2012年11月14日，被告乐清市国土资源局发现涉案山体存在违法采石的情形，并于当日向第三人柳市东岙村委会送达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2013年2月，原告郑永森、郑元田得到第三人柳市东岙村委会法定代表人郑良格的口头同意，联系第三人郑元选进行道路改线、修建。2013年2月至2013年11月间，第三人郑元选雇佣郑松灿等人，趁修建乐清市柳市镇东岙村山上至“长流水”山路之机，对山路附近山体进行非法开采，将挖掘出来的矿石贩卖给童旭存、王兰萍、王永飞等人。2014年9月13日，原告郑永森、郑元田又联系人员施工，至2014年9月19日11时30分许，涉�山体发生崩塌，造成乐清市久洲配电箱厂的一名员工受伤，四间简易厂房及部分设备受损。2014年10月23日，乐清市国土资源局组织有关专家开展了地质灾害成因论证，专家组于当日作出了《乐清市柳市镇象阳社区东岙村9.19崩塌灾害专家论证意见》，认定边坡不合理开挖是造成本次崩塌的主要原因。2015年2月13日，被告乐清市国土资源局作出乐土资发[2015]5号《关于柳市镇象山东岙村9.19崩塌灾害治理责任认定书》，认定象山东岙村村委会、郑永森、郑元田、郑元选应为柳市镇象山东岙村9.19崩塌灾害治理责任单位（人），须承担该崩塌灾害工程治理责任。第三人象山东岙村不服涉诉认定书，于2015年3月31日向被告乐清市人民政府申请行政复议。被告乐清市人民政府于2015年3月31日予以受理，于2015年5月6日进行行政复议听证，于2015年5月12日中止行政复议，于2016年1月18日恢复�理，于2016年1月18日作出乐政复决字[2015]14号《行政复议决定书》，维持被告乐清市国土资源局作出的乐土资发[2015]5号《关于柳市镇象山东岙村9.19崩塌灾害治理责任认定书》。原告于2016年1月22日收到复议决定后不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《地质灾害防治条例》第三十五条第一款规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。《浙江省地质灾害防治条例》第三十三条第一款规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害，按照谁引发、谁治理的原则由责任人组织治理并承担治理所需经费；造成他人损失的，责任人应当依法予以赔偿。第三人柳市东岙村委会作为业主单位，应对其村域范围内的山体和道路施工安全负有直接的管理责任，但其在未做好安全防护措施的情况下，允许不具有相应资质的原告郑永森、郑元田进行道路改线、修建，应当认定为责任单位。原告郑永森、郑元田在征得第三人柳市东岙村委会同意后，并未联系专业施工单位进行施工，而联系并不具有相应资质的第三人郑元选进行道路改线、修建，道路施工时又未要求施工方或自行组织实施安全防护措施，且在施工过程中未妥善履行安全监管责任，故原告郑永森、郑元田应认定为责任人。第三人郑元选作为开挖山体的具体实施者，对涉案山体边坡不合理开挖致使灾害崩塌事故发生，应当认定为责任人。根据《建设工程质量管理条例》第七条的规定，建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。建设单位不得将建设工程肢解发包。同条例第十一条规定，建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管�门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。原告郑永森、郑元田、第三人柳市东岙村委会、郑元选在无道路改线设计方案和施工方案，也未具有相应资质等级，且未经相关职能部门审查的情况下，进行道路改线、修建工程活动，应对崩塌事故承担责任。《国土资源听证规定》第十九条规定，有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：（一）较大数额罚款、责令停止违法勘查或者违法开采行为、吊销勘查许可证或者采矿许可证等行政处罚的；（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；（三）法律、法规或者规章规定的其他情形。涉诉认定书属于行政确认，不属于《国土资源听证规定》第十九条规定的应当书面告知当事人有要求举行�证的权利的情形，原告及第三人乐清市柳市镇象山东岙村村民委员会诉称被告程序违法，缺乏依据，本院不予支持。综上，原告要求撤销被告乐清市国土资源局作出的责任认定决定和被告乐清市人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑永森、郑元田的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑永森、郑元田负担。
如不服本判决，可在收到本判决书次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 卓晓平
代理审判员 陈淑佩
人民陪审员 赵志辉
二〇一六年五月二十五日
代书 记员 赵 珂
附：�判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《地质灾害防治条例》
第三十五条因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。
责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。
对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
3、《浙江省地质灾害防治条例》
第三十三条因工程建设等人为活动引发的地质灾害，按照谁引发、谁治理的原则由责任人组织治理并承担治理所需经�；造成他人损失的，责任人应当依法予以赔偿。县级以上人民政府国土资源、交通运输、水利等部门应当加强技术指导和监督检查。
前款规定的责任人，由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。
对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
4.《建设工程质量管理条例》
第七条建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。
建设单位不得将建设工程肢解发包。
第十一条建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。
施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。