襄阳市襄州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂襄州行初字第00010号
原告李明强。
被告襄阳市襄州区城市管理执法局（以下简称襄州区城管局）。住所地：襄州区航空路***号。
法定代表人杨全新，局长。
原告李明强诉被告襄州区城管局行政撤销一案，本院于2015年2月12日立案受理后，于当月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭进行了审理。原告李明强及其委托代理人李春兰、被告单位委托代理人聂绍钧、陶君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月31日，被告襄州区城管局作出襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定书认定：原告李明强无《建设工程规划许可证》擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定。依据《城乡规划法》第六十四条之规定对李明强处以：限七日内自行拆除其总面积50平方米一层违法建筑的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提供了如下证据、依据：
第一组证据：1.违建证明、2.关于李明强承包鱼塘协议说明、3.关于查处李明强违法建设的通知、4.襄征发（2014）74号文件、5.关于对李明强个人建房相关规划手续办理情况的回复。证明李明强未办理规划手续违建事实存在，且经过田寨村委会及相关有权部门认可；
第二组证据：1.立案申请、2.立案表、3.行政执法调查笔录、4.现场照片、5.现场勘验图、6.户籍证明、7.案件调查终结报告。证明被告在田寨村委会及相关部门举报后调查了原告存在的违法事实，调查程序正当合法；
第三组证据：1.行政处罚事先（听证）告知书审批表、2.告知书（存根）、3.送达回执及照片、4.证明、5.送达见证人身份证复印件。证明被告在确认原告违法的基础上履行了各项权利告知义务，程序正当合法；
第四组证据：1.襄州区行政执法案件审批表、2.行政处罚决定书（存根）、3.送达回执及照片。证明行政处罚的程序合法；
第五组证据：1.行政复议答复书、2.行政复议决定书。证明原告申请复议后被告履行了答复义务，程序正当合法；
第六组执法依据：《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《城乡规划法》第四十一条、第六十四条、国务院办公厅国办发（2000）63号通知、国务院国发（2002）17号决定、国务院法制办国发函（2002）164号复函、湖北省政府法制办鄂府法函（2002）03号复函、襄办发（2003）37号通知、襄阳市人民政府令第28号、襄政办发（2010）127号通知、襄区发（2011）14号文件。证明被告的具体行政行为有合法依据。
原告诉称：其2014年11月2日收到被告作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定书，次日向襄州区人民政府申请行政复议，2015年1月30日收到维持的复议决定。原告认为：1.被告不具备对农村土地上房屋行使行政执法权的主体资格；2.原告的房屋不在城市规划区内，被告越权执法且适用法律错误；3.原告的房屋是2012年以前建造，违法行为2年内未被发现的依法不应给予行政处罚；4.被告在涉案地块进行拆迁后对原告建造多年的房屋进行违法认定和处罚，执法目的不正当。请求撤销被告2014年10月31日作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定。
原告为支持其诉讼主张向本院提供了如下证据：
1.湖北省国土资源厅行政复议答复书复印件。证明原告承包的鱼塘不属征地范围，城管局执法是配合拆迁，具有不正当性；
2.专题会议纪要复印件、东津新城征迁评估补偿清单（草稿）。证明原告房屋不是违建，被告的执法目的不正当；
3.鱼塘承包合同复印件。证明田寨村委会对原告建房的行为知情；
4.动物防御条件合格证复印件、营业执照复印件、税务登记证复印件、水域滩涂养殖证。证明原告的建筑属养殖场并不是住宅；
5.申请书、证明。证明村委会对原告建房行为知情，其之后又出具的违建证明明显不妥。
被告辩称：1.依据《行政处罚法》第十六条的规定，根据国务院和省政府授权以及地方政府对城市管理行政执法机关具体职责的规定，针对原告的违法行为被告具备行政处罚主体资格，证据确凿、适用法律、法规正确；2.原告违法建房的事实属继续状态，且违法行为发生在2011年11月18日，发现于2013年9月8日并未超过2年；3.襄樊市政府令确定田寨村属中心城区，被告对城区内的违章建筑一经发现严格查处，执法目的正当；4.被告在接到举报后，经内部审批、对违法人说服教育，处罚前履行了各项权利告知义务，执法程序合法。
庭审质证时，原告对被告提供第一组证据的1、2、4合法性、关联性不予认可，认为原告承包田寨村1组鱼塘有组长杨某某在协议上签字，村委会证明原告行为违法前后矛盾，杨某某在证明上签字有做假证的嫌疑，对证据3的真实性认可，但对合法性、关联性不认可，对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可；第二组证据1、2、7的真实性、合法性、关联性均不认可，原告鱼塘占用的土地属于其他类型土地，被告所述土地用途与事实不符，对证据3的真实性不认可，认为笔录有更改，原告妻子樊某某的签名不属实，对证据4现场物证照片的内容无异议，但照片是在樊某某签字后补上去的，合法性不认可，对证据5勘验图的真实性无异议，但当时的勘验目的是为了和原告协调补偿而不是查处违法，对合法性、关联性不认可，对证据6无异议；第三、四、五组证据的真实性无异议，但被告在执法时没有表明执法目的、表明身份，对证据的合法性、关联性有异议，认为被告的前置性程序没有到位；第六组执法依据的真实性无异议，对适用性有异议，认为这些依据在城乡规划法之前实施，城乡规划法未授权城市执法局，故其无执法权，原告经营养殖场需要配套设施，不应认定为违法建筑。
被告对原告提供的证据1认为是复印件不符合证据的形式要件；证据2是复印件，来源不明确，对真实性、合法性有异议，且不能证明被告的执法目的不正当；证据3是复印件，且合同并未约定原告可在鱼塘上建房；证据4是复印件且与本案无关，营业执照、合格证均已到期税务登记不能证明仍在纳税；证据5不能证明田寨村委会同意其建钢构住房。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：因被告所举第二组证据4现场物证照片、5勘验图、6原告户籍证明的真实性，原告无异议，本院予以确认；证据1、2、7是被告执法的内部审批程序，本院予以确认；证据3行政执法调查笔录，原告认为其妻子樊某某的签名不是其本人所签，但未提供相关证据证实，本院予以确认。故被告所举第一组证据与第二组本院确认的证据相结合，能够证明原告1999年承包田寨村1组鱼塘，并于2011年11月18日在未办相关规划手续的情况下在承包的鱼塘上建住房的事实，本院予以确认。被告所举第三、四、五组证据的真实性原告无异议，本院予以确认；第六组系被告所举执法依据，原告对其真实性无异议，本院予以确认。原告所举证据1-5复印件庭后与原件核对无异。其中，证据1、2有关征收问题与本案无关，本院不予确认；证据3能够证明原告承包田寨村1组鱼塘的事实，本院予以确认；证据4、5只能证明原告曾在承包的鱼塘埂旁边经营养殖场，不能证明其建四间一层钢构房屋是养殖场不是住房，也不能证明田寨村对原告的该建房行为知情的事实，本院不予确认。
根据上述有效证据，本院确认以下案件事实：
2002年6月5日，国务院通过下发国法函（2002）164号《关于在湖北省襄樊市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》：“一、湖北省人民政府可以在襄樊市（现更名为襄阳市）开展相对集中行政处罚权试点工作。”“二、集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责是：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”。同年6月9日，省政府复函原襄樊市人民政府，同意其开展相对集中行政处罚权试点工作，并要求其按照国务院的上述复函组织实施。2003年10月9日，《襄樊市市区城市管理综合行政执法改革实施方案》决定：“组建襄樊市城市管理行政执法局，为市政府主管市区城市管理综合行政执法的工作部门。”“分别设立襄城区、樊城区、高新技术产业开发区、汽车产业经济技术开发区、鱼梁洲旅游经济开发区城市管理行政执法局，为城区政府和开发区管委会主管辖区城市管理综合行政执法的工作部门。”“襄阳区（现更名为襄州区）城市管理行政执法机构参照市里的做法独立设置，集中行使辖区内城市管理行政处罚权。”“城市管理综合行政执法相对集中下列行政执法权：2、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”。2010年9月25日，襄樊市襄阳区城市管理执法局（现更名为襄阳市襄州区城市管理执法局）依据襄政办发（2010）127号《区人民政府办公室关于印发襄樊市襄阳区城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》设立，其主要职责之一为：根据国务院和省、市、区政府授权，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2013年4月24日，襄阳市人民政府令第28号《襄阳市中心城区村（居）民建房管理暂行办法》（以下简称襄阳市政府28号令）第三条规定：“中心城区范围内的村（居）民个人建房，实行分级控制管理，划分为一级控制区、二级控制区。”第五条规定：“一级控制区范围是指《襄阳市城市总体规划》确定的以襄荆高速公路、汉十高速公路和规划的襄阳东外环围合的范围，以及卧龙镇、欧庙镇、伙牌镇、牛首镇、太平店镇的主镇区。”第二十二条规定：“中心城区内村（居）民个人建房，有下列行为之一的，由城管执法局依法予以处理：（一）未取得《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》进行建设的；”。2011年11月18日，原告李明强未经规划许可在城镇规划区域内的其承包的张湾镇田寨村1组鱼塘上搭建四间一层50㎡钢构住房。该住房位于襄阳市政府28号令确定的中心城区范围。2013年9月9日，襄州区东津新区征迁安置指挥部根据田寨村村委会的证明材料向被告襄州区城管局发出对原告李明强违法建设行为予以查处的通知。经调查核实，被告于2014年10月9日对原告的上述违建行为审批立案，并于同年10月23日向原告送达了襄州城管吿字（2014）014号《襄阳市襄州区城市管理行政处罚事先（听证）告知书》。同年10月31日，被告作出襄州城管行决字（2014）006号《襄阳市襄州区城市管理行政处罚决定书》，并于制作当日送达原告。因不服该处罚决定，原告向襄阳市襄州区人民政府申请复议。2015年1月29日，襄阳市襄州区人民政府作出襄州行复决字（2015）2号行政复议决定，维持了襄州区城管局作出的襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定。原告李明强不服提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”2011年11月18日，原告李明强未经规划许可在城镇规划区域内搭建四间一层50㎡钢构住房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。原告认为，其所建的是经营养殖场需要的配套设施不应认定为违法建筑，与事实不符，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个机关行使有关行政机关的行政处罚权，限制人身自由的除外。本案中，根据国务院、湖北省人民政府授权，以及原襄樊市人民政府、原襄阳区人民政府对城市管理行政执法机关具体职责的规定，被告襄州区城管局有权行使辖区内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原告李明强所搭建的四间一层共50㎡房屋位于张湾镇田寨村1组区域内，襄阳市人民政府于2013年4月24日发布的第28号令已将该区域确定为中心城区范围。故被告有权对原告的上述违建行为予以查处。2014年10月31日，被告作出的襄州城管行决字（2014）006号襄阳市襄州区城市管理行政处罚决定，符合法律法规规定，本院予以确认。原告诉称，被告不具备对农村土地房屋行使行政执法权的主体资格，原告的房屋不在城市规划区内，被告越权执法且适用法律错误，被告在涉案地块进行拆迁后对原告建造多年的房屋进行违法认定和处罚，执法目的不正当的理由依法不能成立，本院不予采信；原告诉称，其房屋是2012年以前建造，违法行为2年内未被发现的依法不应给予行政处罚。首先，原告称其违法行为2年内未被发现，与事实不符；其次，原告违建行为虽然已经完成，但其未经许可擅自建房的违法事实一直存在，应认定其违法行为处于继续状态，被告对原告处于继续状态的违法行为予以行政处罚符合法律规定，故原告的该诉称理由依法亦不能成立，本院不予采信。综上，原告请求撤销被告2014年10月31日作出襄州城管行决字（2014）006号行政处罚决定的理由，依法均不能成立，本院应予驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李明强的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李明强负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。
审 判 长 吴晓芳
审 判 员 韩庆东
人民陪审员 熊华荣
二〇一五年四月二十日
书 记 员 方 敏