山东省曹县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）鲁1721刑初147号
公诉机关山东省曹县人民检察院。
被告人陈某1，男，1975年6月2日出生于山东省曹县，汉族，大专文化，中共党员，曹县人民政治协商会议第十三届委员，曹县倪集街道办事处宣传统战委员、西北关区书记，户籍所在地曹县，住曹县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年3月10日被刑事拘留，3月16日被曹县人民检察院决定取保候审，同年4月18日被本院决定取保候审，同日由曹县公安局执行。
山东省曹县人民检察院以曹检公刑诉［2017］115号起诉书指控被告人陈某1犯玩忽职守罪，于2017年4月18日向本院提起公诉。本院于同日立案，并依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。山东省曹县人民检察院指派检察员吕书霞出庭支持公诉，被告人陈某1到庭参加诉讼。现已审理终结。
山东省曹县人民检察院指控：2014年2月，曹县倪集街道办事处党政联席会议决定，由各管区负责查处辖区内违法占地建房、建厂行为。被告人陈某1任该办事处西北关区书记期间，自2014年2月至2015年2月，不认真、全面履行土地监管职责，对辖区内违法占地建房、建厂行为监管、查处不力，致使倪集街道办事处西北关区20.85亩基本农田被严重毁坏，失去了种植条件。
公诉机关依据证人证言、相关书证、违法占地情况的勘验报告、被告人陈某1供述等证据提出上述指控，认为被告人陈某1身为国家机关中从事土地管理的工作人员，严重不负责任，不正确履行自己的工作职责，致使20.85亩基本农田被严重毁坏，给国家和人民利益造成重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人陈某1对公诉机关指控的事实和罪名均无异议。
经审理查明：2014年2月，曹县倪集街道办事处党政联席会议决定，由各管区负责查处辖区内违法占地建房、建厂行为。被告人陈某1任该办事处西北关区书记期间，自2014年2月至2015年2月，不认真、全面履行土地监管职责，对辖区内违法占地建房、建厂行为监管、查处不力，致使倪集街道办事处西北关区20.85亩基本农田遭受严重毁坏。
上述事实，有公诉机关提供并经当庭质证的下列证据予以证实：
1.证人证言
（1）胡某1证言。证明自己在倪集街道办事处王堂行政村的工艺品厂房是通过郭某1找到李金军购买的。东侧是郭某1的工艺品厂房，这两个厂房于2014年11月一起建设。
（2）郭某1证言。证明2014年11月至12月，自己违法占用耕地建房过程中，倪集街道办事处的工作人员前来查处，并要求交罚款。李金军处理此事后，倪集街道办事处的工作人员没再来查处。李金军说他处理此事花费1.5万元，他让自己一起承担。自己的厂房西侧是李金军的厂房，2016年2月，自己介绍将这个厂房转售给了胡某1。
（3）陈某1证言。证明2014年8月至9月建，自己在张梅庄行政村羊场的位置建设了工艺品厂，建设过程中，包村干部唐红文过来检查并不让建设，自己说是对羊场进行翻建，他没再制止，也没有给自己送达任何手续。自己厂房的东侧是宋某1建设的服装加工厂，他的厂房于2015年1月建设。
（4）刘某1证言。证明2013年四五月份，自己和陈某1、代胜成等人在倪集街道办事处张梅庄行政村北侧承包土地养殖山羊，并在羊场周围建设院墙及羊舍，羊舍都是简易板房，拆掉后便可种植。2014年因经营问题将羊场转给陈某1，他将羊场改建为工艺品厂。
（5）宋某1证言。证明2014年10月，自己在倪集街道办事处张梅庄行政村建设了户外装备厂房，该土地之前是养鸡场。在建房过程中，没被查处，厂房建设完工后，倪集街道办事处的两个工作人员过来检查，通知自己以后不能再建设。自己的西邻是陈某1的工艺品厂，他于2014年8月建设。
（6）余某1证言。证明2014年3月至5月期间，自己在倪集街道办事处余楼庄行政村建设了工艺品厂。建设期间，倪集街道办事处的工作人员前来查处三四次，每次都说不让建设。他们来了自己就停工，他们走后，自己便开工建设。工作人员没有给自己任何处罚手续，自己也没有交过罚款。
（7）余某2证言。证明2014年10月，自己利用一周的时间在倪集街道办事处余楼庄行政村建设了工艺品厂房。房子建好后倪集街道办事处管区的工作人员找自己，自己就说这块土地是宅基地，自己有与行政村签了合同，并交了1000元，他没再追究。2009年3月，余楼行政村村民委员会与倪集街道办事处土管部门协调，共划分了30处宅基地。
（8）余某3证言。证明2014年10月至11月期间，自己在倪集街道办事处余楼庄行政村建设工艺品厂房，倪集街道办事处的工作人员前来查处，不让建设，自己停工后见他们没再来，就继续建设。他们查处时没有给自己任何手续，自己也没有交过罚款。
（9）潘某1证言。证明2015年春节前，自己在倪集街道办事处余楼庄行政村建设了工艺品厂房，2015年农历正月完工。建房期间，倪集街道办事处的工作人员没来查处过。
（10）李某1证言。证明自己于2014年至2015年11月任曹县倪集街道办事处党委书记，都某1任主任，潘某1任常务副主任，陈某1任副主任。2014年，倪集街道办事处分为五个管区，分别是中心管区、东北管区、东南管区、西北管区、西南管区。2015年，倪集街道办事处分四个管区，分别是东南管区、东北管区、西南管区、西北管区。2014年至2015年期间，陈某1任西北管区的书记、管区主任是李某2。管区的工作职责是依法开展辖区内的土地监管、计划生育、环境卫生、火化、社会维稳、安全防火和倪集街道办事处安排的其他工作任务。各管区实行管区书记负责制，管区书记统一安排各管区的工作，有管区书记负责。为全面落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地“红线”，节约集约用地，规范国土资源管理秩序，保障和促进全县经济社会更好更快发展，曹县人民政府每年都要与各乡镇（办事处）政府签订国土资源工作目标责任书，主要内容是要求耕地保护工作实行党政同责，党委和人民政府为耕地保护第一责任人。明确专人，实行分片包干，定期巡查辖区内土地利用情况，认真落实责任制和责任追究制，对辖区内的违法违规用地消灭在萌芽状态。严禁占用耕地特别是基本农田和增减挂钩项目区内新增耕地进行非农业建设，严禁在耕地内取土，一经发现，由乡镇（办事处）人民政府及时制止并拆除、复耕。2014年和2015年的目标责任书都是都某1代表倪集街道办事处与曹县人民政府签订的。2013年的土地工作由土管所专门管理，每个管区分两个土管人员，进行专门查处，但在实际工作中，土管单位的工作人员较少，对违法占地的情况监督查处不力，效果不好。2014年对土地工作监督查处进行了调整，土管所的工作人员被分配到各管区，土地监督查处工作由所在管区进行查处。土管所的工作人员既从事管区的工作，同时在查处违法占地的过程中也发挥土管工作人员的职责对违法占地的行为进行查处。2014年初，倪集街道办事处召开工作会议，对全年的各项工作进行总体安排，参加人员有各管区的所有成员和各行政村三大员（村党支部书记、村民委员会主任、村民委员会会计），在会议上对控制农村违法违规建房进行了具体要求，并下达了《2014年倪集街道办事处关于控制农村违法违规建房的有关规定》，要求倪集街道办事处辖区内群众严禁占用基本农田、村集体耕地、村头荒、村内空闲地进行任何建设。在一般性农田内，一律不允许有任何建筑（因经济工作，办事处党政联席会研究特批的除外），在基本农田内，一律不允许进行任何建设，一经发现，由所在管区进行处理，无条件拆除。并对农村危房改造、企业厂房建设和特殊情况的处理等进行了具体规定，后来正式下文，对有关规定进行完善。2014年，工作会议完毕后，按照文件要求，首先让村干部巡查本村的违法违规建房情况，发现违法占地情况立即上报，第二包村干部早晨考勤后都要到各个所包的村庄里，对违法占地违规建房的情况进行每日巡查，发现一处制止一处，并及时向管区书记汇报。管区书记接到报告后，带领管区的人员进行制止，先口头制止，如果违建户继续建设，坚决予以拆除。倪集街道办事处履行保护耕地的职责分为两块，一是落实曹县人民政府要求倪集街道办事处耕地保护的责任目标，2014年将保护耕地的职责主要交给各个管区，2015年主要交给综合执法大队，由管区和执法大队代表办事处履行保护耕地的职责；二是由国土所依据土地管理法等相关法律法规依法履行保护耕地的职责，依照法定程序进行查处土地违法行为。
（11）都某1证言。证明违法占地情况应该由管区书记给分管领导潘某1汇报，由潘某1安排他们对违法占地户进行查处。潘某1也曾经向自己汇报过违法占地的情况，汇报时这些违法占地户已经把房子建好，当时也不是全部汇报，只是个别情况的才向自己汇报。自己明确告诉他们一定要按照曹县人民政府和倪集街道办事处的规定坚决拆除，后来拆除的他们都向自己汇报了，没拆除的没有向自己汇报。汇报的方式都是口头汇报，没有记录。
（12）潘某1证言。证明2014年至2015年，李某1任曹县倪集街道办事处党委书记，都某1任主任，自己任常务副主任，陈某1任副主任。2014年至2015年期间，自己分管土地工作上报，这期间的西北管区书记是陈某1，管区主任是李某2。曹县人民政府关于国土资源保护工作，每年都要与各乡镇（办事处）人民政府签订国土资源工作目标责任书，对各乡镇办事处的国土资源保护工作要求严格，并明确了责任人和专人分片包干。2014年初，倪集街道办事处召开工作会议，对全年的各项工作进行总体安排，参加人员有各管区的所有成员和各行政村三大员（村党支部书记、村民委员会主任、村民委员会会计），在会议上对控制农村违法违规建房进行了具体要求，并下达了《2014年倪集街道办事处关于控制农村违法违规建房的有关规定》，要求倪集街道办事处辖区内群众严禁占用基本农田、村集体耕地、村头荒、村内空闲地进行任何建设。在一般性农田内，一律不允许有任何建筑（因经济工作，办事处党政联席会研究特批的除外），在基本农田内，一律不允许进行任何建设，一经发现，由所在管区进行处理，无条件拆除。并对农村危房改造、企业厂房建设和特殊情况的处理等进行了具体规定，后来正式下文，对有关规定进行完善。2014年，工作会议完毕后，按照文件要求，首先让村干部巡查本村的违法违规建房情况，发现违法占地情况立即上报，第二包村干部早晨考勤后都要到各个所包的村庄里，对违法占地违规建房的情况进行每日巡查，发现一处制止一处，并及时向管区书记汇报。管区书记接到报告后，带领管区的人员进行制止，先口头制止，如果违建户继续建设，坚决予以拆除。2014年，虽然明确自己分管土地工作，但是在联席会议上，党委、政府商议管区事务各自负责，违法占地情况由各自管区负责巡查、查处，各管区的违法占地情况不向自己汇报。2015年二三月份，曹县倪集街道办事处成立了综合执法大队，自己任队长，负责综合执法大队的全面工作，综合治理大队的职责是对违法占地情形进行巡查、查处，派专人负责各行政村，对违法建房的行为进行巡查、制止、查处，在对强制拆除违法建房时，由管区负责配合，管区不再负责管理违法建房的行为。综合执法大队按管区分成两个片区，设两个队长。东南管区和东北管区是一个片区，赵汝超是这个片区的队长，成员有赵汝超、陈刚、崔建民、石凤兵、ＸＸＸ、岳彩娟、于娟。西北管区和西南管区是一个片区，郭晓庆是这个片区的队长，成员有郭晓庆、沈祥峰、张勇（张勇没来之前是刘宗群）、司晓青、王强、吴从忍、李艳。综合执法大队成员中，仅刘宗群、王强、陈刚有执法证。张勇到综合执法大队工作后，因刘宗群是国土资源所所长，有专业知识，负责国土资源所的全面工作，自己安排刘宗群负责综合执法大队的土地违法材料，及时与曹县国土资源局协调工作。这两个小队实行队长负责制，队员发现违法占地情况时，队员先向各自的小队长汇报，小队长带领各自的队进行查处，制止，他们就不向自己汇报了，如果制止不住，小队长和队员一起向自己汇报，自己召集综合执法大队所有人员，结合管区人员、派出所人员、村两委人员一起去制止。偶尔也有队员直接向自己汇报违法占地的情况。综合执法大队在查处违法建筑时，违法占地户都不配合，工作非常难，有时将违法建筑的墙推倒离开后，违法占地户便加紧建设，反复制止几次，最后违法占地户还是把房子建好。自己曾向曹县国土资源局咨询过这种情况怎么处理？曹县国土资源局答复必须先由倪集国土资源所记材料，下达停工通知书，制止不住，向曹县国土资源局转交材料，由曹县国土资源局申请人民法院强制执行。自己2015年2月成立综合执法大队后，办事处辖区内一旦出现制止不住的土地违法情况，赵汝超、郭晓庆便向自己汇报，自己便安排他们带领工作人员进行制止、拆除，自己也曾组织人员拆除过七八家违建户，但拆除之后，他们又偷偷建起违建房屋，也有拆除之后不再建设的，一旦建设一层房屋后，综合执法大队再去拆除的难度便增大，也不敢组织队员强制拆除了，这是造成违法建筑建成的主要原因。自己作为综合执法大队队长、分管土地工作的领导，虽然安排人员进行了制止和查处，也采取了一些措施，但是由于工作不到位，措施不得力，有些违法占地户最后把房子、厂房建成了，形成了违法占地既成事实，破坏了耕地。2015年，自己分管土地工作和执法大队的工作，发现违法占地的情况制止不住的，便向办事处李某1书记汇报，李某1书记安排根据规定进行拆除，综合执法大队联合管区和派出所进行拆除。对形成非法占地既成事实的，自己也向李某1书记汇报，李某1书记都是安排进行拆除，当时能拆除的都进行了拆除，实在拆除不了的就搁置下来，如余楼行政村的违法住宅因为建房户有宅基地手续，怕引起集体上访，自己没安排人员进行强折。
（13）李某2证言。证明2014年至2015年，倪集街道办事处西北管区书记是陈某1，他负责全面工作，自己任灌区主任，协助管区书记做好管区工作。2015年成立综合执法大队对违法占地建房巡查、查处工作，管区予以配合。2014年，倪集街道办事处西北管区虽然采取了许多措施制止和查处违法占地建房、建厂的行为，但仍存在一些违法占地建房和建厂的情况，形成了一些违法占地的既成事实，主要集中在余楼行政村、张梅庄行政村、王堂行政村、张庄行政村等。每处违法占地的行为被包村干部巡查发现后，陈某1和自己带领管区工作人员进行集中查处，并给违建户下达了限期拆除通知书，还捣毁了一些违建户的墙体和房屋。管区工作人员制止违法建房时，他们就停工，管区工作人员离开后，他们继续施工。对于形成既成事实的违法占地行为，经向管区书记汇报后，管区书记再向分管领导汇报后，都是要求依法进行拆除，但是建房户坚决不让拆除，抵触情绪很大，管区没有强制拆除的权利，因此没再采取进一步的措施，致使违法占地行为一直存在。
（14）孙某1证言。证明2014年，倪集街道办事处按照要求对各管区保护耕地进行了详细的安排，首先让村干部巡查本村的违法违规建房的情况，其次包村干部要到村庄对违法占地违规建房的情况进行每日巡查，发现问题及时向管区书记汇报，管区书记接到报告后，带领管区的工作人员一起入户进行口头制止，如果违建户继续建设，再将违建墙体推倒。自己所在的管区进行查处时，管区领导都让国土资源所的工作人员跟随查处，并下达文书。在查处张新广、张付兴违法占地建房的过程中，管区书记陈某1还给倪集国土资源所沟通，让他们给张新广、张付兴两家下达《责令停止建设通知书》，至于陈某1和谁沟通的，谁过来下达的手续，自己不清楚。2015年，综合执法大队查处违法占地建房、建厂行为，管区予以配合，自己包的刘楼行政村没有发生违法占地建房、建厂情况。管区只能让国土所的工作人员下达拆除通知书，没有其他办法，管区书记陈某1也没有安排自己强制拆除。
（15）唐某1、王某、张某证言。证明内容同孙某1基本一致。
2.书证及其他证明材料
（1）户籍证明。证明被告人陈某1的出生日期及家庭住址等情况。
（2）干部任免审批表及曹县倪集街道办事处出具的证明。证明被告人陈某1的身份，其于2015年11月任曹县倪集街道办事处党委宣传统战委员，2014年3月至今任曹县倪集街道办事处西北管区书记。
（3）曹县人民政府2014年国土资源工作目标责任书、曹县倪集街道办事处2014年关于控制农村违法违规建房的有关规定级会议记录。证明曹县人民政府于2014年与曹县倪集街道办事处签订责任书，要求办事处做好耕地保护工作，明确专人，分片包干，严禁占用耕地特别是基本农田和增减挂钩项目区内新增耕地进行非农业建设，一经发现，由乡镇（办事处）政府及时制止并拆除、复耕。办事处辖区内群众严禁占用基本农田、村集体耕地、村头荒、村内空闲地进行任何建设。在基本农田内，一律不允许进行任何建设，一经发现，由所在管区进行处理，无条件拆除。
（4）曹县国土资源局关于曹县倪集街道办事处违法占地核查地块在土地利用总体规划图中显示地类的情况说明及倪集街道办事处违法占地地雷统计表。证明曹县国土资源局根据菏泽国瑞土地房地产评估测绘代理有限公司提供的勘测定界图及有关材料，通过核对《曹县土地利用总体规划图（2006-2020）》将倪集街道办事处违法占地核查地块的情况于2016年5月27日作出如下说明：曹县倪集街道办事处违法占地面积共计46389.58㎡，其中基本农田38938.11㎡、林地3651㎡、建设用地3376.93㎡、设施农用地423.54㎡。共涉及76户。
（5）关于曹县倪集街道办事处程大银等42宗违法用地破坏程度鉴定书。证明曹县国土资源局根据曹县人民检察院关于对曹县倪集街道办事处程大银等42宗违法用地破坏程度进行坚定的委托，曹县国土资源局于2016年6月9日至10日对上述地块进行勘察。经查，上述42宗违法用地共占用倪集街道办事处土地面积46.66亩。其中，占用基本农田面积44.77亩（其中涉及西北管区的违法占地为31.41亩），占用林地面积1.75亩。经勘察，上述42宗违法用地已经被实际占用，造成种植条件严重毁坏，已不具备耕种条件。
（6）曹县倪集街道办事处违法占地况的勘验报告。证明通过勘测，岗西刘行政村违法占地面积共0.88亩，高楼行政村违法占地面积共2.24亩，王堂行政村违法占地面积共1.74亩，余楼行政村违法占地面积共21.60亩，张梅庄行政村违法占地面积共8.20亩，张庄行政村违法占地面积共2.71亩（上述涉及违法占地的六个行政村归办事处西北管区），刘桥行政村违法占地面积共1.46亩，魏庄行政村违法占地面积共9.05亩，刘万庄行政村违法占地面积共4.64，宋炉庙行政村违法占地面积共3.36亩，程庄行政村违法占地面积共3.01亩，康庄行政村违法占地面积共4.54亩，刘庄行政村违法占地面积共0.48亩，王吕集行政村违法占地面积共5.68亩，综上，通过勘测，倪集街道办事处违法占地共计69.59亩。附勘测定界图。
（7）破案经过。证明陈某1玩忽职守议案，由公民实名举报至菏泽市人民检察院，菏泽市人民检察院转交曹县人民检察院办理。2017年2月27日对被告人陈某1以玩忽职守罪立案侦查，同年3月10日以传唤证将被告人陈某1带至曹县人民检察院讯问，同日对其采取刑事拘留强制措施。
3.被告人陈某1供述。供认2014年二三月份，自己任倪集街道办事处西北管区书记后，根据办事处的工作安排，由管区履行土地保护、监管工作。自己在履行土地保护监管工作中，虽然做了一定工作，但对辖区内在耕地上违法建房、建厂监管不到位，制止不力，对违法建筑该依法拆除的没依法拆除，致使辖区内的耕地遭到毁坏。2014年，西北管区管辖王堂行政村、高楼行政村、余楼行政村、岗西刘行政村、王庄行政村、张庄行政村、张梅庄行政村。管区主任李某2协助自己负责西北管区工作，管区工作人员有王某、张某、、唐某1、孙某1等人，根据党委和办事处的安排，管区的主要工作职责是依法开展辖区内的计划生育、环境卫生、火化、社会维稳、安全防火、土地监管和办事处安排的其他工作任务。2014年和2015年分管国土工作的是倪集街道办事处原常务副主任潘某1。2014年初，倪集街道办事处在召开优化组合会议时，对耕地保护工作进行了布置，土地监管工作由管区负责。2014年2月，出台了《2014年倪集办事处关于控制农村违法违规建房的有关规定》，2014年6月，倪集街道办事处下发了土地保护监管文件，这两份文件内容基本一致。2014年召开工作会议后，西北管区按照党政联席会安排和倪集街道办事处相关文件的要求，对保护耕地进行了详细安排，自己和村干部巡查违法违规建房情况，包村干部早晨考勤后都要到各个村庄对违法占地违规建房的情况每日进行巡查，发现一处制止一处。包村干部发现土地违法行为便向自己及时汇报，自己接到报告后，组织带领管区的工作人员前去制止，不让违建户继续建设，先对违建户口头制止，并下达限期拆除文书，如果违建户继续建设，自己再组织人员强行拆除。2014年，西北管区有几处违法建房的情况，其中余楼行政村建设一家工艺品厂，自己领着管区的工作人员去过二三次，王堂行政村有两家工艺品厂棚，自己也领着管区的工作人员前去查处。张梅庄行政村建设一家工艺品厂，开始建设时自己不知道，后来得知工艺品厂的原址是个羊场。高楼行政村耕地内建设了两个厂房，其中一家于2014年建设，其他违法建房、建厂情况已记不清。这些房屋、厂房建成后，自己向当时的主任都某1和分管领导潘某1汇报，都某1和潘某1安排自己继续查处，强制拆除，但因村民强烈抵触，始终无法将违建房屋、厂房拆除。西北管区没有申请法院强制执行的权利，所以没有申请法院对违建户进行强制执行。自己作为西北管区书记，在履行土地监管职责的过程中，也做了大量工作，但对辖区内的违法占地建房、建厂的行为监管力度不到位，制止不力，以致违法占地形成了既成事实，导致辖区内大面积耕地遭到毁坏。
上述证据，相互印证一致，足以认定本院查明之事实。
本院认为，被告人陈某1身为国家机关中从事土地管理的人员，不认真履行土地监管职责，对破坏土地资源的违法行为未予及时发现、制止、报告，导致20.85亩基本农田被严重破坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役……”之规定处罚。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。鉴于被告人陈某1具有坦白情节，且犯罪情节轻微，可不予刑事处罚。依照上述法律及《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款、第三十七条之规定，判处如下：
被告人陈某1犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省菏泽市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 李竑朴
代理审判员 李逸凡
人民陪审员 邓刚强
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 张丹丹