广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第729号
上诉人（原审原告）：英德中合农林科技有限公司。住所地：英德市石牯塘镇三联黄泥塘村。
法定代表人：欧阳枢，总经理。
委托代理人：胡瑄倍，广东海际明律师事务所律师。
委托代理人：朱建芬，广东海际明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：英德市利民路*号。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：李新春，英德市人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：英德市石牯塘镇人民政府。住所地：英德市石牯塘镇府前路*号。
法定代表人：黄水清，镇长。
委托代理人：黄定球，广东浈阳律师事务所律师。
上诉人英德中合农林科技有限公司因诉被上诉人英德市人民政府、英德市石牯塘镇人民政府行政不作为、行政赔偿纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2013）清中法行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年3月10日，被告英德市石牯塘镇人民政府（甲方）与原告英德中合农林科技有限公司的董事长欧阳枢（乙方）签订一份《物理生物肥料项目投资协议书》，主要内容如下：甲方同意乙方到石牯塘镇三联村黄泥塘新屋组筹建物理生物肥料厂（命名英德中合农林科技有限公司）；甲方提供由乙方租用的本镇三联村黄泥塘新屋村民小组土地约150亩用于项目建设（租地合同由乙方与黄泥塘新屋村民小组签订）；乙方经营物理生物肥料生产厂、生物饲料厂、种苗园培育试种基地等项目；乙方在本项目的计划总投资为2200万元人民币，分二期投资。首期投入667万元建设第一期1万吨级物理生物肥料厂。第二期建10万吨级（投入1533万元）。以后根据项目的发展需要而确立。本项目力争在2008年11月份首期建成投产。合同签订后次日，原告与英德市石牯塘镇三联村委会黄泥塘新屋村民小组签订两份《建厂土地征用合同书》，共租地70亩用于建厂房，期限为51年。2008年9月16日，英德市环境保护局以英环函（2008）68号《关于英德中合农林科技有限公司物理生物肥生产线建设项目环境影响报告表的批复函》对原告进行了批复。2009年1月20日，原告领取了《企业法人营业执照》，注册资本为100万元。2009年2月28日，英德市石牯塘镇人民政府（甲方）与英德中合农林科技有限公司（乙方）签订一份《协议书》，主要内容为：“由乙方投资在甲方辖区内的三联村委会为中心连片300亩兴办生态能量农业示范基地。乙方拟投资5000万元建设该基地，项目用地300亩。首期在2009年10前在三联村委会黄泥塘村小组租用土地300亩，其中：药用葛梗150亩，农用生物制品研制中心150亩。以公司＋基地＋农户的模式。由公司提供种苗、肥料、技术指导，实现产供销一条龙的服务体系。二期计划以三联村委黄泥塘基地为中心周边扩展连片5000亩建立推广示范园。”2009年3月27日，英德市国土资源局出具一份《英德中合农林科技有限公司生物肥料生产项目用地选址的意见》，内容为：“一、英德中合农林科技有限公司生物肥料生产项目选址位于英德市石牯塘镇三联村，用地总面积25亩，该项目选址已纳入目前正在编制的英德市土地利用总体规划修编（2006-2020年）范围，该规划将依法报省政府审批。二、以上规划经依法审批后，该项目用地须按规定进行报批。”2009年7月22日，英德市石牯塘镇规划建设管理所向英德市中合农林科技有限公司发出《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，许可英德市中合农林科技有限公司在石牯塘三联村黄泥塘村组131.81亩的工业用地上兴建厂房。2009年11月26日，英德中合农林科技有限公司（发包人）与韶关市第二建筑工程公司（承包人）签订一份《建设工程施工合同》，约定：“由承包人承建发包人的办公楼、厂房、仓库、农业科技培训楼、宿舍等工程（不含消防及绿化工程），承包本厂全部土建、钢建构厂房、办公楼、科技楼、宿舍、专家楼等工程，包工包料、包质量、包安全方式承包施工。开工日期为2009年12月，合同工期总日历天数210天有效晴天工作日，合同价款约2000万元”。韶关市第二建筑工程公司实际由卢明负责对英德市中合农林科技有限公司的厂房进行施工。2010年6月2日，英德市住房和城乡建设局为原告的建筑项目补发了《建筑工程施工许可证》。英德市国土局在土地巡查时发现，英德市中合农林科技有限公司未依法办理用地批准手续，便擅自在英德市石牯塘镇三联村委会黄泥塘村民小组占用土地131亩建厂房，于是分别于2009年11月22日和2010年10月29日两次发出《责令停止土地违法行为通知书》，责令立即停止土地违法行为，并限期到英德市国土资源局接受处理。2010年11月26日又下发《整改通知书》，英德市国土资源局2010年11月30日作出《土地行政处罚决定书》［英国土资执法字（2010）265号］，该决定书载明：责令英德市中合农林科技有限公司自收到本处罚决定书之日起15天内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地并恢复原状。2013年1月21日，英德市国土资源局出具一份《关于英德中合农林科技有限公司生物菌肥料生产项目用地的调查情况说明》，内容为：“英德中合农林科技有限公司生物菌肥料生产项目位于我市石牯塘三联村委黄泥塘村民小组，占地面积约131亩，其中林地65亩，园地66亩，土地来源为租赁用地，租期50年。该项目属石牯塘招商引资项目，于2010年3月份动工，该项目用地在2010年还被清远市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室要求我局查处项目之一，由于该项目存在未批先用，非法占用土地。我局于2010年11月7日对该公司违法占地进行立案查处。同年11月30日作出《土地行政处罚决定》，责令该公司自收到本处罚决定书起十五天内自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，退还非法占用的土地，恢复土地原状，该公司至今仍未履行我局作出的处罚决定，下一步我局将该案件移交英德市人民法院申请强制执行”。
另查明：英德市人民政府（甲方）与广东省广晟资产经营有限公司（乙方）于2010年9月26日签订一份《招商引资协议书》，约定乙方拟在甲方管辖区内投资建设生态旅游及相关项目。广东省广晟资产经营有限公司在英德市广晟农场地址（含光镇）另外新成立广东广晟生态城股份有限公司（以下简称“广晟公司”）。英德市广晟农场前身是广州市军区军马养殖场，自有土地1万多亩，后登记在广晟公司名下，属划拨性质。广晟公司拟在自有的1万多亩土地上开发生态城项目，周边不得有污染项目，英德中合农林科技有限公司的生物菌肥料厂在建，可能影响生态城的建设。广晟公司认为价钱适合，拟打算收购生物菌肥料厂。英德中合农林科技有限公司于2010年10月5日向英德市石牯塘人民政府出具一份函，内容为：“请政府正式行文，以文件形式说明该次政府收购我公司的计划、目的及收购方案和完成时间。政府行文后，由政府安排双方磋商的时间和地点，我公司积极配合，做好每次会议记录，并需双方签字确认。所有涉及我公司的重大决策必须由我公司董事会研究决定，一切个人行为均为无效。”英德市石牯塘镇人民政府于2010年10月13日回复英德中合农林科技有限公司如下：“贵公司目前在石牯塘镇在建的有机肥料厂项目紧邻省重点项目广晟生态城，有机肥料厂生产过程中和物流运输均对生态城项目有极大影响。此外，有机肥料厂用地地块广晟生态城今后可以利用；根据市政府与生态城项目所签《招商引资协议书》，我方有义务支持省重点项目，因此收购贵公司所建有机肥料厂项目的意愿非常明确；请贵公司董事会正式明确授权能代表贵公司的人员与我方就收购事宜展开协商和谈判，并于2010年12月31日前完成所有谈判事宜。”同一日，英德市石牯塘镇人民政府向英德中合农林科技有限公司、韶关市第二建筑工程公司英德中合农林工程项目部发出一份《停工通知》，内容为：“为配合广晟公司项目开发，根据英德市人民政府的统一规划，英德中合农林科技有限公司工程项目请于2010年11月25日全面停工，以便准确、公正对贵公司在我石牯塘境内的项目工程进行全面专项的审计，就有关收购贵公司的事项进行磋商。停工后双方将委托广州明信会计师事务所有限公司对英德中农林工程已建项目的直接损失和间接损失进行全面评估。首先将土地（土方）、土建、设备和所有的费用支出作评估，然后再对由于这次政府收购而造成的间接损失进行评估。”2010年11月26日，英德市广晟农场、英德市中合农林科技有限公司办公室、韶关市第二建筑工程公司英德中合农林工程项目部三方共同委托广州明信会计师事务所有限公司对英德市石牯塘物理生物菌肥厂的厂房在建工程进行专项审计。之后，广州明信会计师事务所有限公司发出初稿，鉴定结果为1700多万元，英德市中合农林科技有限公司对此有异议，导致收购工作无法进行。2011年12月29日，英德市中合农林科技有限公司向英德市石牯塘人民政府出具一份《情况反映函》，主要内容为：“我公司从2010年收到贵镇政府的停工令以来工地一直处于完全停工状态，不仅无法正式投入生产，而且前期投入大笔资金建设的厂房废弃至今已经完全无法使用，损失十分巨大。收购过程中，承建厂房的包工头卢明强行要求我公司支付1.5亿的工程款。目前我公司已经就我公司与卢明之间的经济纠纷起诉至法院。如果收购事宜无法继续进行，请政府给我公司一个明确答复。”英德市石牯塘人民政府2012年3月16日回复英德市中合农林科技有限公司，主要内容为：“一、关于2010年我府发出停建通知造成损失问题。在建期间贵公司没有办理林地转为建设用地的批文，主要是2010年上半年国家卫星航拍拍摄到贵公司建厂地段定性为违规用地，所以我府于2010年10月13日向你公司发出停工通知，至今贵公司没有完善相关用地手续，故造成损失自负。二、关于贵公司厂房收购的问题。在2010年10月份座落在贵公司厂房附近的广晟生态城项目部有意向收购贵公司厂房及用地经营权。当时有市、镇领导曾经召集双方进行协商收购事宜。但双方因收购价格不一致，无法达成共识，所以收购工作推动滞后。三、关于厂房承建方强行要求贵公司支付1.5亿工程款问题。贵公司于2009年11月26日与广东省韶关市第二建筑工程公司签订《建设工程施工合同》，承建方向贵公司支付了300万元人民币做履约保证金和2009年12月29日再借100万元人民币给贵公司作周转金，二项共400万元人民币。承建方于2009年12月10日进场施工。至2010年10月15日停工前，需建厂房的主体工程已完工，在施工期间贵公司没有按合同向承建方支付过工程款和退还周转金。承建方负责人于2011年6月份期间向上级职能部门反映贵公司的诚信行为，并向英德市公安局经侦大队报案贵公司的行为，于2011年8月1日立案侦查，2011年9月21日贵公司负责人被拘留定性为诈骗罪，但因当事人患重病于2011年12月1日取保候审。鉴于上述调查核实的情况，本府认为目前已进入法律程序，不作任何解释”。2012年11月25日，英德中合农林科技有限公司出具一份《英德中合农林科技有限公司生物菌项目被征用损失计算表》，详细列举了损失数额的构成，说明在2012年11月30前，一口定补偿价537464831.85元。2013年5月21日，英德中合农林科技有限公司函告英德市人民政府、英德市石牯塘镇人民政府，内容如下：“关于你们对广晟集团生态园项目征地事宜，对英德中合农林科技有限公司的征收补偿和赔偿的问题至今未能解决，请你们接到本商函在2013年5月27日或28日，组织相关部门与我公司代理人协商解决，双方尽量减小损失不断扩大，请面对实际问题协商解决为好，不能采用拖、拉、推的做法，尽可能避免诉累，否则我们只能通过法律途径解决。”
再查明：承建方负责人卢明于2009年12月10日带资进场施工，英德市中合农林科技有限公司一直未支付过工程款，卢明认为其还支付400万元给英德市中合农林科技有限公司，英德市中合农林科技有限公司属诈骗行为，遂向英德市公安局报案，英德市公安局于2011年8月1日立案侦查，2011年9月21日英德市中合农林科技有限公司负责人欧阳枢被拘留定性为诈骗罪，但因当事人患重病于2011年12月1日取保候审。英德市人民检察院于2013年4月22日作出英检公刑不诉字（2013）3号不起诉决定书，决定对欧阳枢存疑不起诉。另外，原审法院于2012年2月10日以（2012）清中法民二初字第7号受理了原告英德市中合农林科技有限公司诉被告广东省韶关市第二建筑工程公司、卢明建设工程合同纠纷一案，现该案仍在审理中。
又查明：原告起诉认为英德市石牯塘镇人民政府已收到广晟公司2.83亿多元赔偿款，广晟公司于2013年7月1日出具《证明》证实从未支付过款项给英德市石牯塘人民政府。原告对此未提供证据予以证实。
原审法院认为：行政不作为是指作为具有公共管理职能的行政单位在履行法定职责的过程中，拒绝或者消极履行法定职责，使行政相对人的合法权益得不到相应保障，间接地侵害了行政相对人的合法权益的行政方式。原告英德中合农林科技有限公司以其在建生物菌肥料厂项目需要被征用，而被告英德市人民政府、英德市石牯塘镇人民政府一直未进行征用行为，收到广晟公司赔偿款后拖延不付，导致其损失巨大等为由要求被告履行法定职责并承担行政赔偿责任而向原审法院提起诉讼。本案首先需要审查的是被告是否具有履行原告申请事项的法定职责，即被告必须是具有履行原告申请内容的法定义务。根据原审法院依职权取得的英德市人民政府与广晟公司签订的《招商引资协议书》以及广晟公司的《国有土地使用权证》，广晟公司是在自有的土地上建设生态城项目，并不需要也无证据证明被告英德市人民政府负责对原告的在建项目进行征地行为，因此英德市人民政府及石牯塘镇人民政府并不是征用原告在建生物菌肥料厂项目的主体。事实上，广晟公司对位于其生态城项目周边的原告在建生物菌肥料厂项目有意向收购，但双方只是处于磋商中，因价款问题双方并没有达成任何书面收购协议。由于英德市中合农林科技有限公司未依法办理大部分用地批准手续，违法占用土地建厂房，英德市国土局已经对原告分别发出《责令停止土地违法行为通知书》、《整改通知书》、《土地行政处罚决定书》，在这种情形下，原告在客观上也无法再继续续建生物菌肥料厂项目。被告英德市石牯塘镇人民政府是在广晟公司有意收购原告在建生物菌肥料厂项目的情况下向原告发出《停工通知》的，从《停工通知》的内容来分析，英德市石牯塘镇人民政府只是协助原告与广晟公司达成收购的协议。从原审法院查明的事实来看，原告项目停工的原因并不是英德市石牯塘镇人民政府的《停工通知》造成的，而是原告因违法用地被国土部门查处而停工。事实上原告也愿意与广晟公司协商收购事宜，双方是平等的民事法律关系，只是双方在价格上未能达成一致意见，并不是因两被告的行政不作为或其他违法行为而导致原告的项目迟迟未被收购。综上所述，收购原告在建生物菌肥料厂项目不属两被告的法定义务，因此，原告关于被告构成行政不作为的主张理由不能成立。原告认为被告二收到广晟公司的赔偿金后拖延支付的主张，因没有证据予以证实，原审法院不予认定。
另外，关于行政赔偿问题，行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，违法造成公民、法人或其他组织损害，而由国家承担赔偿责任的情况。两被告并没有在行使职权过程中，违法造成原告的损失，原告的损失是因其违法占用土地建造厂房而被责令停工造成的，因此，原告要求两被告承担行政赔偿责任的主张亦不能成立。再有，原告要求法院支持其从2013年6月6日起至本案终结止追讨损失的诉权以及判令两被告承担律师费100万元缺乏法律依据，该两项主张亦不能成立。综上所述，原告的全部诉讼请求没有事实和法律依据，予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告英德中合农林科技有限公司的全部诉讼请求。
上诉人英德中合农林科技有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决查明事实不全面，证据认定有瑕疵，上诉人涉案项目用地的租、征地手续是完善、合法的。二、英德市国土资源局的查处行为为无效的越权处罚，其作出的《责令停止土地违法行为通知书》、《土地行政处罚决定书》不合法。三、原审判决认定涉案工程停工的原因并非被上诉人不履行法定职责导致错误。我方是因为政府决定收购涉案项目并要求全面停工，才导致了一系列的损失。在涉案工程停工并被收购的事项中，被告起主导作用，并不是协助义务。四、被上诉人在履行公共管理职能的法定职责过程中，消极履行收购决定，致使上诉人全面停工后的损失得不到救济，严重侵害了上诉人的合法权益。五、被上诉人应依法赔偿上诉人的经济损失，建议参考北京德祥广东分公司的评估结果2.42亿元酌情认定或指定第三方机构进行评估。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人英德市人民政府答辩称：一、上诉人诉讼主体不适格。上诉人于2013年7月被英德市工商局注销，法人资格已终止。二、上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。三、上诉人在一审的诉讼请求是针对我方行政不作为，但其所提交的全部证据没有一项可以证明英德市人民政府没有履行“法定作为”义务的相关内容，更不能证明被上诉人因行政不作为造成其经济损失。四、上诉人不具备作为一个企业的基本诚信，其在起诉状和庭审中所陈述的事实和理由经原审法院调查了解，均不是事实。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人英德市石牯塘镇人民政府答辩称：一、上诉人诉讼主体不适格。上诉人涉嫌虚报注册资本罪拟吊销营业执照，其法定代表人欧阳枢涉嫌合同诈骗、虚报注册资本罪已被重新立案侦查，还采取非法的形式骗取注册公司，上诉人属于诉讼主体不适格。二、石牯塘镇人民政府没有滥用职权，上诉人的损失是由其本身的违法行为造成的，责任自负。英德市国土资源局在土地巡查时发现，上诉人未依法办理用地批准手续，于是分别于2009年11月22日和2010年10月29日两度发出《责令停止土地违法行为通知书》，责令立即停止土地违法行为。2010年11月26日又下发《整改通知书》，但是上诉人置之不理，英德市国土资源局遂于2010年11月30日作出《土地行政处罚决定书》。因此，停工是上诉人自己的违法行为所致，上诉人发出的停工通知并不是导致上诉人停工的原因。三、事实上上诉人愿意与广晟公司协商收购事宜，只是在价格上没有达成一致意见。被上诉人是为了协助上诉人和广晟公司达成收购协议才发出停工通知的。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：根据上诉人在诉讼中的主张，本案上诉人英德中合农林科技有限公司认为被上诉人英德市人民政府、英德市石牯塘镇人民政府要求上诉人全面停工并就收购事宜展开磋商，后又拒绝履行收购决定，构成行政不作为，应赔偿给上诉人造成的损失。经审查，英德市石牯塘镇人民政府根据英德市人民政府的统一规划，为配合案外人广晟公司项目开发，而向上诉人发出了《停工通知》，该通知请上诉人于2010年11月25日全面停工，并就在建项目收购事宜进行磋商、谈判，评估停工后的相关损失。之后，两被上诉人已召集上诉人与广晟公司双方协商收购事宜，但上诉人与广晟公司未就收购价格达成一致意见，也未能达成任何书面收购协议。由于上诉人在建项目能否被收购成功取决于各方能否达成一致的收购方案，因此，本案并非两被上诉人存在行政不作为并造成收购不成功，原审判决据此认定上诉人关于被上诉人构成不作为的主张理由不成立，并判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人上诉主张两被上诉人未履行收购决定、构成行政不作为等，该项主张因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，不予采纳。
另外，从英德市国土资源局向上诉人发出的多份《责令停止土地违法行为通知书》、《整改通知书》、《土地行政处罚决定书》的内容反映，上诉人的在建项目停工的原因主要是相关行政机关认为上诉人未依法办理用地手续，上诉人上诉主张，两被上诉人在石牯塘镇人民政府下发《停工通知》之后拒不履行收购决定，导致了上诉人一系列损失，被上诉人应赔偿上诉人全面停工的经济损失。因上诉人未能举证证明英德市人民政府、石牯塘镇人民政府存在违法行政行为且造成其损失，因此上诉人请求两被上诉人行政赔偿的理由不能成立，本院亦不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法予以维持。上诉人请求改判的理由不成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人英德中合农林科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年四月二日
书 记 员 邓丽华