浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终5号
上诉人（原审原告）缪必辉，男，1939年2月22日出生，汉族，住浙江省苍南县。
委托代理人康凯，北京市盈科律师事务所律师。
委托代理人韩润生，北京市盈科律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府。住所地：浙江省苍南县灵溪镇玉苍路县府大楼。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人张国，温福铁路苍南段工程指挥部工作人员。
委托代理人董其博，浙江正昌律师事务所律师。
缪必辉诉苍南县人民政府土地行政管理一案，温州市中级人民法院于2015年11月25日作出（2015）浙温行初字第243号行政判决。缪必辉不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月5日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人缪必辉的委托代理人康凯、韩润生，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人张国、董其博到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：苍南县人民政府为了加强温福铁路苍南段工程建设的组织和指挥，于2004年9月6日作出《关于成立温福铁路苍南段工程指挥部的通知》，决定成立温福铁路苍南段工程指挥部。原告缪必辉系苍南县灵溪镇洽尾村的住户。2005年11月26日，铁路指挥部与原告签订一份拆迁补偿安置协议书，约定铁路指挥部对原告位于洽尾村的房屋及其附属物依法进行拆迁，协议主要内容包括：一、原告服从铁路建设需要，自行于2005年12月5日前将房屋腾空完毕……；二、拆除建筑面积70.38㎡；三、铁路指挥部负责办理房屋及其附属物拆迁补偿和安置等事项……；四、铁路指挥部将原告被拆迁房屋的宅基地安置在站南路西侧规划安置区1、2、3组团前排范围内，安置建房地基一间，具体幢号按抽签为准……等等。2006年5月24日，双方又签订一份拆迁补偿安置协议书，其中约定原告于“2006年5月31日前将房屋腾空完毕”，未约定拆除建筑面积，协议的其余内容与前一份协议基本相同。2006年12月29日，铁路指挥部作出苍铁指建[2006]048号《关于同意缪友总等壹拾贰户建房用地的批复》，“同意行政划拨国有土地给……缪必辉……等壹拾贰户按规划用地红线建房壹拾贰间，每间建筑占地面积45.5平方米（15×3.5m）。土地坐落在站前安置西区第2-2幢。”同日，铁路指挥部作出苍铁指建[2006]050号《关于同意缪有仲等壹拾贰户建房用地的批复》，“同意行政划拨国有土地给……缪必辉……等壹拾贰户按规划用地红线建房壹拾贰间，每间建筑占地面积45.5平方米（15×3.5m）。土地坐落在站前安置西区第1-6幢。”2011年1月24日，被告苍南县人民政府作出苍政发[2011]8号《关于撤销苍铁指建[2006]013号等83个建房用地文件的决定》认为，温福铁路苍南段工程指挥部（以下简称铁路指挥部）以自身的名义制发的建房用地文件属于越权审批行为，依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，决定撤销铁路指挥部苍铁指建[2006]048号、050号等建房用地的批复。其中苍铁指建[2006]048号、050号建房用地的批复，同意原告缪必辉在站前西区第2-2幢建房一间、第1-6幢建房一间，每间建筑占地面积45.5平方米。
原审法院认为，铁路指挥部作为被告设立的临时机构，被告认定铁路指挥部越权审批，作出撤销苍铁指建[2006]048号、050号文件涉及缪必辉建设用地批准行为的决定，并无不当。被诉行政行为只引用法律的名称，没有引用具体条文，应认定未适用应当适用的法律条文，予以指正。被告在庭审时陈述法律依据为《土地管理法》第四十四条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（三）项的规定。根据《土地管理法》第四十四条第三款的规定，农用地转用范围内的具体建设项目用地，可以由市、县人民政府批准。鉴于被告没有提供证据证明审批的用地涉及农用地转用范围内的土地，故凭现有证据，应认定被诉行政行为适用法律不当，予以指正。该适用法律不当，对被诉行政行为的处理结果不产生实际影响。且被告作出被诉行政行为之后，启动了重新申报安置审批程序，已赋予相对人救济途径，确保了相对人的程序权利，对相对人的合法权益并无实际影响。因此，原告请求撤销被告苍政发[2011]8号文件中关于撤销苍指建048号、050号文件涉及缪必辉建设用地批准行为的决定，缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告缪必辉的诉讼请求。
缪必辉上诉称：温州市中级人民法院作出的(2015)浙温行初字第243号行政判决书认定事实错误，适用法律不当，应当予以撤销。第一，一审判决认定被上诉人在作出被诉行为之后，启动了重新申报安置审批程序。事实上，被上诉人在作出被诉行为之后，并不是被上诉人启动的重新安置程序，而是铁路指挥部在进行重新安置，一审判决将铁路指挥部重新安置认定为被上诉人重新安置，却又支持被上诉人以越权撤销铁路指挥部的决定，是自相矛盾的。第二，一审判决认为被上诉人重新启动了安置程序，已经赋予相对人救济途径，确保了相对人的程序权利是错误的。事实上，被上诉人在作出了被诉的撤销决定后，过了数年才由铁路指挥部启动重新安置程序，并且在重新安置过程中，对上诉人等拆迁户的拆迁权利重新进行认定，上诉人等有许多户的拆迁安置权利受到巨大的损害，但在这个过程中，并没有任何的救济途径，也没有赋予被安置人任何程序权利，更没有听取被安置人任何意见，完全是一种违法行为。第三，一审判决认为被上诉人的行为对相对人的合法权益并无实际影响是错误的。事实上，被上诉人在铁路工程完工后，却违背诚实信用原则，以铁路指挥部越权为由，撤销安置批文，将上诉人的两个地基变为一个，严重侵害了上诉人的合法权益，但一审判决却认为被上诉人的行为对上诉人等相对人的合法权益无实际影响。第四，铁路指挥部作为被上诉人的办事机构，代表被上诉人进行拆迁安置，而且被上诉人对此安置协议及批文是明知的，但一审判决却认可被上诉人将安置批文撤销，是支持被上诉人以表面合法的形式掩盖其违背诚信的目的。请求撤销原审判决，将案件发回重审或者依据查明的事实依法改判。
苍南县人民政府答辩称：一、被答辩人认为一审法院以越权审批撤销铁路指挥部的决定，又认可重新启动安置程序存在矛盾。答辩人认为其理由不能成立，答辩人以铁路指挥部超越职权作出决定予以撤销是符合法律规定的，重新启动安置程序，是为了保障被拆迁户的安置权利实现，并不存在矛盾。二、一审法院认为重新启动安置程序，已经赋予相对人救济途径，确保相对人的程序权利，对相对人的合法权益并没有实际影响，完全正确。被撤销文件的相对人可根据自己的实际情况重新按申报程序安置地基事宜，这一救济途径没有损害相对人合法权益。被答辩人认为程序权利受到侵害没有事实依据。三、一审法院认为撤销文件的行为对相对人的合法权益并无实际影响，被答辩人认为是错误的。答辩人认为一审法院针对的是合法权益，并非指非法权益。被答辩人没有证据证明自己的合法权益受到损害。四、答辩人将自己的派出机构作出的不合法文件予以撤销，并不存在错误。综上，请求二审法院依法驳回上诉。
原审期间，双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人苍南县人民政府被诉苍政发[2011]8号《关于撤销苍铁指建[2006]013号等83个建房用地文件的决定》涉及上诉人缪必辉建房用地批复部分（苍铁指建[2006]048号、苍铁指建[2006]050号）是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人缪必辉不服被上诉人苍南县人民政府苍政发[2011]8号《关于撤销苍铁指建[2006]013号等83个建房用地文件的决定》提起的诉讼。该被诉撤销决定认为，“温福铁路苍南段工程指挥部”以自身的名义制发“苍铁指建[2006]013号”等83个建房用地文件属越权审批行为，依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，决定撤销“苍铁指建[2006]013号”等83个建房用地批复。该撤销决定涉及上诉人在内的温福铁路苍南段工程指挥部苍铁指建[2006]048号、050号建房用地批复，两批复分别同意上诉人在站前西区第2-2幢和第1-6幢各一间建房用地45.5平方米。经审查，温福铁路苍南段工程指挥部系于2004年9月6日经中共苍南县委、苍南县人民政府苍委发（2004）108号文批准设立，目的是“为加强温福铁路苍南段工程建设的组织和指挥”，时任县长张××为指挥、副县长王××为第一副指挥，还任命了其他四人为副指挥。县府办、县发展计划局、县交通局、县国土资源局、县规划建设局等22个职能部门或乡镇领导为其成员。此后，苍南县委、县政府未予再行发文设定指挥部的工作权限。故温福铁路苍南段工程指挥部属于苍南县人民政府设立的临时机构。温福铁路苍南段工程指挥部作出涉案苍铁指建[2006]048号和050号建房用地批复后，已向“县府办、国土资源局、规划建设局”抄送。苍南县人民政府[2005]91号《温福铁路苍南段工程建设土地征用和房屋拆迁补偿安置实施办法》第二条虽然规定“本办法所称拆迁人为沿海铁路浙江投资有限公司（征地拆迁由当地政府组织实施），所称被拆迁人是指被拆迁房屋的所有权人”，但涉案《温福铁路苍南段房屋拆迁补偿安置协议书》均以“温福铁路苍南段工程指挥部”为拆迁人而签订，故温福铁路苍南段工程指挥部代行苍南县人民政府履行行政职责的事实成立。经查，但上诉人在涉案温福铁路苍南段工程建设中仅被拆迁洽尾村一处房屋建筑面积70.38平方米，温福铁路苍南段工程指挥部与其签订两份《温福铁路苍南段房屋拆迁补偿安置协议书》，并作出涉及上诉人的苍铁指建[2006]048号、050号两份建房用地批复，缺乏事实和法律依据。被上诉人苍南县人民政府对其临时机构温福铁路苍南段工程指挥部的不当行政行为，有权予以撤销，但被诉撤销决定仅援引法律名称，而未引用具体条款等，存在不当，原审予以指正正确。上诉人提出的撤销原审判决、将案件发回重审或者依据查明的事实依法改判的上诉理由不足，本院不予采信。被上诉人苍南县人民政府负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人缪必辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 于苔纳
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 徐一菁