江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初126号
原告苏浩，男，1963年9月1日生，汉族，住泰州市海陵区。
委托代理人（特别授权）孙宁，江苏国安泰律师事务所律师。
被告泰州市水利局，住所地泰州市海陵南路309号。
法定代表人胡正平，该局局长。
委托代理人（特别授权）储有明，该局行政许可服务处处长。
被告泰州市海陵区防汛防旱指挥部，住所地泰州市海陵区。
负责人吉志铭。
委托代理人（特别授权）张剑，该指挥部副指挥。
以上两被告共同委托代理人（特别授权）蔡如华，江苏江豪律师事务所律师。
被告泰州市海陵区人民政府京泰路街道办事处，住所地泰州市海陵区永吉路66号。
法定代表人彭俊，该办事处主任。
委托代理人（特别授权）陆志勇，江苏ＸＸ华律师事务所律师。
原告苏浩不服被告泰州市水利局、泰州市海陵区防汛防旱指挥部（以下简称海陵区防汛指挥部）、泰州市海陵区人民政府京泰路街道办事处（以下简称京泰路街道办）于2016年3月11日强制拆除其构筑物的行为，于2016年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月25日立案后，于2016年5月26日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月16日公开开庭审理了本案。因本案需以行政强制行为所依据的清障通告之合法性审查为前提，故本院于2016年8月25日裁定中止诉讼。本案恢复审理后，本院于2017年3月28日、2017年4月6日公开开庭进行了审理。原告苏浩及其委托代理人孙宁，被告泰州市水利局的委托代理人蔡如华、被告海陵区防汛指挥部的出庭负责人张剑、委托代理人蔡如华、被告京泰路街道办的出庭负责人刘永胜、委托代理人陆志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告苏浩诉称，2016年2月7日、2016年3月11日，三被告在没有事先催告，未听取原告陈述、申辩，无强制执行决定的情况下，擅自强制清除原告位于泰州市海陵区许郑支河南侧430平方米的钢结构房屋，并将建筑材料运走，造成原告直接损失达23万元。在原告建设之前，周边存在许多同类建筑，但被告并未予以处理。被告的选择性执法行为应予确认违法。审理中，经本院释明，原告明确其诉讼请求为1.请求确认三被告于2016年3月11日强制拆除原告430平方米钢结构房屋的行为违法；2.责令三被告赔偿原告损失23万元。
原告苏浩为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：
1.照片若干，证明原告拥有泰州市海陵区许郑村小圩沟头南侧房屋一处；
2.储正祥证明；
3.苏桂秋证明；
证据2、3证明原告房屋的墙壁于2016年2月7日被京泰路街道办城管推倒，故京泰路街道办是本案适格被告；
4.街道办事处机构设置，证明京泰路街道办设有城管办，是适格被告；
5.房屋建造协议；
6.结算清单；
7.王某1当庭证言，陈述：其没有看到拆除时的状况，到现场时苏浩在许郑河边所建的钢结构房屋已经被扒倒了，工人正在切割钢结构材料，后来材料被卡车运走。现场有水利局与京泰路街道办的人员；
8.王某2当庭证言，陈述：2015年农历腊月二十八早上，京泰路街道办城管将苏浩在许郑河边所建钢结构房屋的墙推倒。其后，水利执法大队、京泰路街道办的相关人员又用扒土机扒倒房屋，对建筑材料进行切割后运走。
9.本院（2016）苏1291行初209号行政判决书，证明海陵区防汛指挥部对原告苏浩作出的清障通告部分已经被确认违法。
被告泰州市水利局辩称：1.该局并未对原告作出任何处理决定，亦未拆除其在许郑河边建造的大棚；2.被告海陵区防汛指挥部具有清障职责，依法有权拆除原告大棚；3.原告没有任何证据证明其对大棚享有合法权益，其赔偿请求不应予支持。请求驳回原告对被告泰州市水利局的诉讼请求。
被告泰州市水利局未提交证据。
被告海陵区防汛指挥部辩称：1.其具有对涉案大棚予以清障的职权；2.原告没有任何证据证明其对大棚享有合法权益，其赔偿请求不应予支持。请求驳回原告对被告海陵区防汛指挥部的诉讼请求。
被告海陵区防汛指挥部提交：1.关于行洪河道清障的通告1份；2.光盘1张，内含照片若干，证明拆除钢结构大棚的事实及切割材料的存放场所。
被告京泰路街道办辩称，其未对原告作出任何行政行为，并非本案适格被告。请求驳回原告对京泰路街道办的诉讼请求。
被告京泰路街道办未提交证据。
经庭审质证，被告泰州市水利局、海陵区防汛指挥部对原告举证1、4-6的真实性无异议，但对其证明目的不予认可；对证据7认为证人王某1未亲历拆除过程，故不具有证人资格；对证据8认为证人王某2系大棚工程承包人，与原告具有利害关系，故该份证据不具证明力；对证据9无异议。被告京泰路街道办对证据1、5-8不予认可，对证据2-3的真实性不予确认，对证据4的真实性无异议，但不能证明该街道办实施了拆除行为，对证据9无异议。
原告苏浩对被告海陵区防汛指挥部所举证据真实性无异议，但认为不能实现其证明目的。被告泰州市水利局、京泰路街道办对上述证据未表异议。
本院认证意见：对原告所举证据1、4、9，被告海陵区防汛指挥部所举证据2，各方均无异议，本院予以确认。关于原告所举证据2、3，证人未出庭作证，且系证明有关2016年2月7日的拆除事实，故与本案无关联性；原告所举证据5、6系原告及其利害关系人制作形成，不能有效证明建造的具体费用及该费用支出情况，故不予采信；证据7证人未亲历拆除时现场，不能证明拆除行为的决策者，但能反映拆除后建筑材料的处理情况；证据8证人与原告具有一定利害关系，对其有关三被告共同实施拆除行为的证言不予采信。
经审理查明，2015年11月23日，泰州市水利局海陵分局对原告苏浩在泰州市海陵区京泰路街道许郑河南岸搭建大棚一事予以立案。2015年11月24日，苏浩在调查笔录中陈述：2015年11月12日左右，其开始在许郑河支河处建设大棚，但并未填埋河道，该搭建行为未取得任何管理部门的审批手续。同日，泰州市水利局海陵分局向苏浩发送责令停止违法通知。2016年1月26日，被告海陵区防汛指挥部对原告作出关于行洪河道清障的通告，并张贴于原告建设现场，责令原告于2016年1月31日前拆除建设于许郑河支河南侧的大棚。2016年3月11日，原告苏浩所建涉案大棚被拆除，被告海陵区防汛指挥部自认该次拆除系由其组织。大棚钢结构材料被切割后运往江苏悍威汽车有限公司并堆放于该公司内场地，本院在审理中组织原、被告到材料堆放地予以勘查确认，并摄制录像3份，反映钢瓦钢材切口整齐。
另查明，本院于2017年2月9日作出（2016）苏1291行初209号行政判决，撤销被告海陵区防汛指挥部对原告苏浩所作关于行洪河道清障的通告。该案当事人未提起上诉，现判决已经生效。
又查明，泰州市海陵区人民政府于1997年成立海陵区防汛指挥部。
本院认为，本案的争议焦点为:1.2016年3月11日原告钢结构大棚的拆除主体应如何确定；2.拆除行为是否合法；3.原告苏浩的赔偿主张是否应予支持。
关于焦点1，原告主张钢结构大棚系三被告共同拆除，并提交证人证言等证据。因原告所举证言可采性不强，不能证明拆除当时在场人员的情况。现被告泰州市水利局、京泰路街道办否认组织实施拆除活动，被告海陵区防汛指挥部自认其依据相关清障通告实施拆除。因此，结合清障通告的作出主体、被告自认的事实及原告举证情况等各方面综合判断，本院确认拆除活动的决策者与实施者应为海陵区防汛指挥部。原告未能证明被告泰州市水利局、京泰路街道办系拆除行为实施主体，故该两被告并非适格被告。原告对其起诉，依法应予驳回。
关于焦点2，被告海陵区防汛指挥部据以执行的清障通告（关于原告苏浩部分）已经本院生效判决予以撤销。另依照《中华人民共和国行政强制法》之规定，行政机关强制执行应当具有法律授权，执行前应履行催告程序、听取当事人陈述申辩并作出执行决定，但被告海陵区防汛指挥部未履行前述法定程序，其径行实施拆除行为，应予确认违法。
关于焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。当事人取得行政赔偿的范围，应限定于其合法权益遭受侵害所致直接损失。
本案中，原告苏浩未提交证据证明其建造大棚取得了合法行政审批或许可，故大棚未形成法律认可的不动产价值及合法利用空间，原告主张赔偿造价损失23万之主张，本院不予支持。
关于原告搭建大棚所用建筑材料是否可能因不当拆除行为与不当保管行为导致较自行拆除产生的损失差额，本院亦在审理中向原告予以释明。就该种损失的赔偿问题，本院评判如下：首先，原告于2015年11月24日即已被告知停止施工，被告海陵区防汛指挥部于2016年3月11日实施拆除，已经给予原告自行纠正的时间以减少损失。根据本院勘查的情况，建筑材料（主要为钢瓦、钢材）的切口平整，符合被告所述切割拆除的处理方法；被告虽无证据证明已通知原告领取建筑材料，但上述材料确一直堆放于安全场所，且原告现明示拒绝接收。由此，被告海陵区防汛指挥部采取的拆除、保管方法应为适当、科学。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，现有证据足以证明建筑材料的现存状况，故不存在因被告海陵区防汛指挥部的违法拆除行为导致初步证据不足致鉴定无法开展的情形。但原告未就合理损失之存在及具体数额申请司法鉴定，应自行承担相应的不利后果。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告泰州市海陵区防汛防旱指挥部于2016年3月11日拆除原告苏浩在泰州市海陵区许郑河支河南岸搭建大棚的行为违法。
二、驳回原告苏浩的赔偿请求。
三、驳回原告苏浩对被告泰州市水利局、泰州市海陵区人民政府京泰路街道办事处的起诉。
案件受理费50元，由被告泰州市海陵区防汛防旱指挥部负担（原告已预交，被告泰州市海陵区防汛防旱指挥部于本判决生效后迳交原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑峰
代理审判员 王 巍
人民陪审员 刘玉春
二〇一七年四月二十日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。