陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00008号
上诉人（原审原告）冉童海。
上诉人（原审被告）西安市规划局。
法定代表人惠西鲁，该局局长。
委托代理人陈楠，西安市规划局新城分局干部。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
上诉人冉童海诉西安市规划局（以下简称市规划局）行政复议决定一案，不服西安市莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月2日原告向西安市规划局新城分局举报，反映本市金花北路181号至199号拆迁项目十余年未建，在拆迁地临时加盖办公楼商业房出租，违规办停车场等问题。4月23日西安市新城区胡家庙街道办事处向规划局新城分局出具情况说明：金花北路181号至199号之间为金海市场预留号码，并未编码，目前现状为空地，作为停车场使用，4月24日，新城分局向原告出具“说明一份”告知：金花北路199号金海市场内二层办公楼是违法建设，于2009年11月23日依法下发市规新停字（2009）066号《关于停止违法建设行为通知书》等文，具体拆除工作由新城区城市管理综合执法局执行等内容。2013年5月2日，原告不服新城分局“说明”向被告提出行政复议申请书，要求被申请人对181号至199号段拆迁项目答复。同年7月4日，被告作出西规复决字（2013）O02号《行政复议决定书》，认为，新城分局对金花北路199号金海市场违法建设行为已经作出了《拆除违法建筑决定书》等法律文书，且证据表明181号至199号之间并无违法建设的情形存在。故被申请人在本案受理前已履行了相关法定职责。驳回申请人行政复议申请。原告冉童海收到（2013）O02号《行政复议决定书》后，不服向本院提起行政诉讼，起诉要求撤销被告市规划局行政复议决定，本院受理后，于2014年2月20日作出（2013）莲行初字第0O190号行政裁定书，裁定认为，原告举报事项与本人不存在利害关系，故不具备行政诉讼原告主体资格，驳回原告起诉。宣判后，原告冉童海不服，提起上诉。西安市中级人民法院2014年5月23日作出（2014）西中行终字第00079号行政裁定书，认为，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款：规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”。原告因其举报对规划局新城分局处理不服，向被告申请复议，被告驳回原告申请，并告知了诉权，故原告有权向法院起诉，指令本院对该案继续审理。另查，2002年6月3日，西安市人民政府办公厅下发（市政办发（2002）100号）关于印发市规划局职能配置内设机构和人员编制规定的通知文件，设立包括市规划局新城分局的八家派出机构。
原审上述事实，有西安市规划局市规新停字（2010）001号《关于停止违法建设行为通知书》、市规新停字（2010）048号《拆除违法建设事先告知书》、市规新拆字（2010）002号《拆除违法建筑决定书》、市规新转字（2010）06号《违法建设拆除转办函》、照片、复议申请书、西安市规划局新城分局情况说明、西安市规划局《行政复议决定书》、西安市新城区胡家庙街道办事处情况说明、庭审笔录在卷佐证。
原审法院认为，西安市规划局新城分局系被告市规划局的派出机构。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的应当视为委托。本案中，规划局新城分局属不具有独立承担责任能力的被告设立的派出机构，2013年4月24日，新城分局向原告出具“说明一份”性质上系受被告委托作出的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。依据上述法律，新城分局于2013年4月24日向原告出具“说明一份”，即为被告委托作出的行政行为。故2013年7月4日，被告西安市规划局以原告为申请人，新城分局为被申请人作出的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》，显系违反法定程序，本院依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：撤销被告西安市规划局作出的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告承担。
宣判后，上诉人冉童海与市规划局均不服原审判决，冉童海上诉称：一审判决未依据《行政诉讼法》第五十四条第三项判决市规划局在一定期限内履行其本应履行的行政行为，因此上诉人希望二审法院依法纠正，一审法院判决的不足。上诉请求：上诉请求：撤销被上诉人市规划局作出的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》并重新作出改判。
上诉人市规划局上诉称：2013年4月2日冉童海向西安市规划局新城分局举报，反映金花北路181号至l99号的存在违法建设问题。规划新城分局向冉童海做出了书面答复（即“说明”），但冉童海认为该说明只针对199号违法建筑作出了答复，对181号至199号拆迁项目的违规只字未提，存在行政不作为问题。后经规划新城分局调查核实，金花北路181号至199号之间的门牌编号实际已不存在，目前现状为用于停车的空地。基于申请人所谓“181号至199号的违法建设”情况根本不存在，故也不存在规划新城分局对181号至199号间的违法建设不作为的情形。以上事实有被申请人递交的法律文书、现场勘察笔录、现场照片及西安市新城区胡家庙街办出具的《情况说明》可证。上诉人认为申请人冉童海反映金花北路181号至l99号的违法建设情况并非客观事实，故认定申请人冉童海认为规划部门不作为的理由不成立。遂于2013年7月4日作出了驳回申请人行政复议申请的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》。需要说明的是，原审判决虽对上述事实予以认定，但却武断地确认“西安市规划局新城分局系西安市规划局的派出机构。”“本案中规划局新城分局属不具有独立承担责任能力的被告设立的派出机构，2013年4月24日新城分局出具说明一份性质上系受被告委托作出的行政行为。”进而依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，认定“2013年7月4日被告西安市规划局以原告为申请人，新城分局为被申请人作出西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》，显系违反法定程序，本院依法应予以撤销。”必须指出的是，机关派出机构是否为具有独立承担责任能力的法人，需要具体查阅其批准成立文件以及相关部门对该机构性质的认定文件，不能一概而论。其判定依据目前应以《组织机构代码证》载明的机构类型为准。经核对西安市规划局新城分局的机构类型为机关法人，应属于可以对外独立承担行政法律责任的单位。由上可以看出，2013年7月4日上诉人以原告冉童海为申请人，以新城分局为被申请人作出西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》并不存在违反法定程序的情形。上诉请求：1、请求撤销西安市莲湖区人民法院作出（2014）莲行初字第00131号行政判决书。2、诉讼费由被上诉人承担。
冉童海答辩称，市规划局行政不作为事实清楚，关于这一点，从其上诉状中就能明显看出。1、市规划局的核实，是一份街道办事处证明，证明门牌编号实际不存在，现状为停车的空地，但是我们都知道，城市的每块土地，都应在行政规划管理范围，即使是空地也应在行政规划管理范围。街道办事处无权证明土地现状与用途，这些都应是规划行政管理范围。市规划局不表述该宗土地规划问题，而让街道办事处予以证明明显不当。2、市规划局针对该宗土地范围内的违法违筑下发了相关的拆除决定书，这是不可否认的事实。但又在上诉状中枉称“违法建筑事实不存在”。可见市规划局不顾基本事实到了何等的地步。一审法院基于上述基本事实，做出认定市规划局行政不作为的事实成立的判决十分正确。最高人民法院近期通报了“关于行政不作为十大案例”对本案有着具体的指导意义，特别是案例二与本案具有相似性，只是主体上有别。3、规划局已下达拆除违法决定，为啥不拆除违法建筑。4、金海公司违法建筑，至今毅立不倒，十几年土地。未建空置至今无人查处，和规划局的渎职不作为是分不开的。请求驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”。根据上述规定，西安市规划局新城分局作为城乡规划主管部门，具有对辖区内任何单位和个人的举报、控告应当及时受理、核查、处理的法定职责。本案中，冉童海于2013年4月2日向西安市规划局新城分局举报金花北路181号至l99号拆迁项目十余年未建及违法建设等问题。西安市规划局新城分局对冉童海反映的情况作出回复，对冉童海反映的违法建设问题进行了说明，但未涉及金花北路181号至l99号拆迁项目十余年未建的情况。因此，西安市规划局新城分局只部分履行了规划行政管理法定职责。故市规划局作出的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》认定被申请人新城分局已履行了相关法定职责证据不足，认定事实不清。原审判决撤销市规划局作出的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》，适用法律正确。但原审判决认定市规划局“以原告为申请人，新城分局为被申请人作出的西规复决字（2013）002号《行政复议决定书》，显系违反法定程序，”认定事实错误，本院予以纠正。综上所述，原审判决正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人冉童海、西安市规划局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 牟凤燕
代理审判员 姜 华
二〇一五年四月一日
书 记 员 师 丹