河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀06行终102号
上诉人（原审原告）ＸＸ宗，男，汉族，1951年3月2日出生，住河北省涿州市，.
委托代理人吕汉良，男，汉族，1944年7月2日出生，住河北省涿州市，，系公民代理。
被上诉人（原审被告）涿州市公安局，住所地涿州市开发区平安北街134号，组织机构代码证：00079836-6.
法定代表人曹谦，该局局长。
委托代理人张凯，该局民警。
委托代理人张静，河北路达律师事务所律师。
上诉人ＸＸ宗因被上诉人涿州市公安局治安行政处罚一案，不服河北省保定市莲池区人民法院（2017）冀0606行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ宗及其委托代理人吕汉良、被上诉人涿州市公安局委托代理人张凯、张静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明,2016年11月30日，涿州市东城坊镇政府工作人员将吕汉良、单国红、ＸＸ宗、王文海、王长明五人扭送至涿州市公安局。被告涿州市公安局经调查，认定吕汉良等人以串联形式，多次到国家信访局反映同一问题，寻衅滋事，遂于2016年11月30日作出涿公（东）行罚决字[2016]0945号行政处罚决定书，决定对ＸＸ宗行政拘留十日。原告ＸＸ宗对行政处罚决定书拒绝签字，拘留执行中ＸＸ宗拒绝提供家属联系方式，被告涿州市公安局未告知其家属。原告对被告作出的上述处罚决定不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销。另查明，原告ＸＸ宗等人就“自2002年，涿州市有23个村的3万余亩耕地被各村村干部擅自损毁，取土卖砂，从中牟取暴利”问题作为随访人跟随吕汉良等人多次到国家信访局进行信访，由吕汉良等人代表登记进入国家信访局反映问题。原告在公安机关询问笔录中陈述“我们凑够五个人集体上访就去一次”，“我和吕汉良反映的是一个问题，让他来解决这个事情，我跟着就是凑个人数”。2016年8月4日，涿州市东城坊镇政府对吕汉良作出书面信访事项答复意见书。2016年10月17日，针对吕汉良等人去国家信访局集体访情况，由涿州市信访局牵头，组织国土、公安、市治沙办和有关乡镇召开专门协调会，会上与信访人代表见面，了解所反映的问题。信访人表示，既不签订双向责任书，也不要任何文字性答复，不接受任何做工作。2016年11月30日，原告再次跟随吕汉良就上述问题到国家信访局进行信访。
原审法院认为，本案的主要争议是被告认定的事实是否清楚；适用法律是否正确；是否具有案件管辖权及处罚程序是否合法等。关于被告认定事实及对原告违法行为定性问题。信访人采取走访形式反映问题，应当逐级有序进行。原告多次跟随吕汉良等人就同一问题反复越级到国家信访局上访，其间原告“凑人数”参与串联，以达到五人的集体访形式。涿州市东城坊镇政府对吕汉良等人作出信访事项处理意见后，原告不依法依规申请复查、复核。在涿州市信访局牵头组织召开的专门协调会上，信访人代表不按信访程序签订双向责任书、不接受任何做工作。2016年11月30日，原告再次跟随吕汉良就上述问题到国家信访局信访。被告认定吕汉良等人以串联形式，多次到国家信访局反映同一问题，寻衅滋事。本院确认被告认定的事实清楚、证据确凿、定性准确。关于被告适用法律问题。基于对原告以上违法事实的准确认定，被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定，决定对原告行政拘留十日，适用法律正确。原告认为被告适用法律错误，理据不足，本院不予支持。关于被告管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中原告违法行为是一个整体，原告已回到居住地，由被告进行立案查处符合上述规定。原告认为被告对其到国家信访局上访的行为无管辖权，主张不能成立。本院对被告主体资格及案件管辖权予以确认。被告在作出处罚决定过程中具备受案、调查、审批、告知、送达、执行等程序，符合相关规定，处罚程序合法。因原告拒绝提供其家属联系方式，被告执行拘留未告知其家属，被告应在今后的工作中加以改进完善。原告认为被告程序不合法，本院不予采纳。综上，被告作出行政处罚决定主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告ＸＸ宗的诉讼请求。案件受理费50元，由原告ＸＸ宗负担。
上诉人ＸＸ宗不服上诉称，被上诉人作出行政处罚决定书的主体不适格、程序违法、认定事实错误、适用法律错误，应当予以撤销。一、原审判决认定被上诉人“作出行政处罚决定主体适格”系认定错误，被上诉人不具有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖是有前提的，须由违法行为地公安机关立案并收集相关证据后，才移交违法行为人居住地公安机关管辖。且各地方需要有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续才有权进行处罚。在本案中，以上两项均不具有。二、原审判决认定被上诉人作出行政处罚决定“程序合法”系认定错误。本案中，被上诉人对上诉人作出的是限制人身自由的行政处罚，被上诉人明知上诉人家属的地址但却未告知上诉人家属，其行为违反了《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第四十三条规定，属办案程序违法。三、原审判决认定被上诉人作出行政处罚“认定事实清楚，适用法律正确”系认定错误。被上诉人认定“吕汉良等人以串联形式，多次到国家信访局反映同一问题，寻衅滋事”没有事实依据，适用法律错误。上诉人等人到国家信访局就是登记反映问题，没有其他违法行为，未实施任何扰乱公共秩序的行为，不属于寻衅滋事。另，涿州市东城坊镇政府从未就上诉人等人到国家信访局进行信访的事项进行答复，被上诉人提供的证据中虽然有涿州市东城坊镇政府出具的对单国红等人的信访答复意见，但实际上并没有给上诉人的答复意见，而且被上诉人提供的这些答复意见中没有一项是针对上诉人等人到国家信访局的信访事项进行答复的。同时，公安机关应该根据《公安部关于印发新修订<关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见>的通知》（公通字【2013】25号）处置信访活动中的违法犯罪行为，但是该指导意见中也没有任何一项规定能够认定上诉人的信访行为违法。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，被上诉人作出的行政处罚决定书违法，恳请法院依法改判，并撤销该行政处罚决定书。
被上诉人涿州市公安局答辩称，2016年11月30日14时许，涿州市东城坊镇政府工作人员将吕汉良、单国红、ＸＸ宗、王文海、王长明五人扭送至公安局，控告其多次多人串联形式到国家信访局反映同一问题。经查涿州市东城坊镇政府以书面形式，对上访人及上访问题进行答复处理后，上访人仍频繁到国家信访局就同一问题反复集体上访，严重扰乱单位正常工作，给地方政府施加压力，寻衅滋事。原告ＸＸ宗的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定，涿州市公安局对ＸＸ宗作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请法院依法维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被上诉人涿州市公安局作为上诉人ＸＸ宗居住地的公安机关，具有对该案的行政处罚管辖权。2016年11月30日14时许，涿州市东城坊镇政府工作人员将吕汉良等人扭送至公安局，被上诉人涿州市公安局经调查认定吕汉良等人以串联形式，多次到国家信访局反映同一问题，寻衅滋事。以上事实有对上诉人ＸＸ宗的询问笔录、对涿州市东城坊镇政府工作人员的询问笔录、涿州市东城坊镇政府出具的2016年度进京集体访明细、信访事项处理意见书等证据证实。被上诉人涿州市公安局经过立案受理、调查询问、告知，经领导审批后作出涿公（东）行罚决字[2016]0945号行政处罚决定，对其行政拘留十日。被上诉人涿州市公安局因上诉人ＸＸ宗拒绝提供家属联系方式，执行拘留未告知其家属，不构成程序违法。在本案中，该行政处罚决定主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院判决驳回ＸＸ宗的诉讼请求正确，应予维持。上诉人ＸＸ宗提出的上诉理由理据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ宗负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 周兴旺
代理审判员 别道齐
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 李 宁