四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川11行终52号
上诉人（原审原告）：曾晓玲，女，1964年7月25日出生，汉族，住四川省井研县。
委托代理人：殷永红(曾晓玲之夫)，1966年10月12日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。
被上诉人（原审被告）：井研县公安局。住所地：四川省井研县研城镇民主街*号。
法定代表人：干航，该局局长。
委托代理人：谈洪春，该局工作人员。
委托代理人：周波，该局工作人员。
上诉人曾晓玲因诉井研县公安局治安行政处罚一案，不服乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初158号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日，公开开庭审理了本案。上诉人曾晓玲及其委托代理人殷永红，被上诉人井研县公安局副局长刘武及委托代理人谈洪春、周波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，曾晓玲自称因要求井研县相关部门解决自己的民办教师待遇等诉求未果后，于2016年7月1日到北京市中南海（中央国家机关）周边上访，被府右街派出所挡获并予以训诫后送至省驻京办。同年7月3日凌晨3时许，井研县相关工作人员将曾晓玲送到井研县公安局所属的研城派出所。同日，井研县公安局就此予以立案调查。同年7月3日11时00分至11时41分，井研县公安局对曾晓玲进行询问。同日下午14时45分，井研县公安局对曾晓玲作出《行政处罚告知笔录》（简称告知笔录），因曾晓玲拒绝看阅该告知笔录，井研县公安局就该告知笔录载明的曾晓玲涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据部分向曾晓玲进行了宣读。曾晓玲拒绝在询问笔录及告知笔录上签字捺印。同日，井研县公安局作出井公（研城）行罚决字〔2016〕251号《行政处罚决定书》（简称251号《行政处罚决定》），并于同日对251号行政处罚决定予以执行。251号《行政处罚决定》认定，2016年7月1日，曾晓玲到北京中南海周边进行非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所（简称府右街派出所）挡获，交由四川省驻京办工作人员后被遣返回井研县。曾晓玲的行为已构成扰乱公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项的规定，决定对曾晓玲行政拘留九日。曾晓玲认为251号《行政处罚决定》违法，故起诉到法院，请求判决撤销被告作出的251号《行政处罚决定》
原审另查明：1.曾晓玲此前曾多次到北京中南海周边非正常上访。2.曾晓玲户籍所在地为乐山市井研县，经常居住地为乐山市市中区。
综合诉辩双方的意见，原审法院归纳争议焦点如下：1.井研县公安局对该行政案件是否具有管辖权；2.曾晓玲的行为是否违法；3.井研县公安局对曾晓玲的传唤询问时限是否违法；4.井研县公安局作出的251号行政处罚决定是否合法。
（一）关于井研县公安局对该行政案件是否具有管辖权
根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”以及《公安机关办理行政案件程序规定》（简称程序规定）第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定。原审法院认为，违法行为人居住地，包括违法行为人户籍所在地和其他经常居住地。本案中曾晓玲虽经常居住于乐山市市中区，但其户籍所在地在井研县。故井研县公安局作为曾晓玲户籍所在地的县级以上公安部门，对于曾晓玲涉嫌在北京的违法行为享有依法管辖的职权。曾晓玲诉称井研县公安局对该行政案件没有管辖权的意见不符合法律、行政规章的规定，原审法院对此不予采纳。
（二）关于曾晓玲的行为是否违法
原审法院认为，井研县公安局作出的251号行政处罚决定认定曾晓玲违法事实的证据确凿。井研县公安局提交的在案证据表明，曾晓玲曾多次到北京中南海周边进行信访，现又再次到上述地区信访。根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”和第二十条第六项关于“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，曾晓玲到非经有关机关设立或者指定接待场所的中南海周边信访的行为属于违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，扰乱中南海周边公共场所秩序的违法行为，依法应当予以处罚。故井研县公安局作出的251号行政处罚决定认定曾晓玲违法事实的证据确凿，适用法律正确。据此，原审法院对于曾晓玲诉称其系正常上访没有违法事实的辩解意见，依法不予采纳。
（三）井研县公安局对曾晓玲的传唤询问时限是否违法
根据《治安管理处罚法》第八十三条关于“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”以及参照公安部《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第八条第二款关于“根据《治安管理处罚法》第82条和第83条的规定，公安机关或者办案部门负责人在审批书面传唤时，可以一并审批询问查证时间。对经过询问查证，属于“情况复杂”，且“依照本法规定可能适用行政拘留处罚”的案件，需要对违反治安管理行为人适用超过8小时询问查证时间的，需口头或者书面报经公安机关或者其办案部门负责人批准。对口头报批的，办案民警应当记录在案。”的规定。原审法院认为，本案曾晓玲的行为系扰乱公共场所秩序，对其进行询问查证的时间应适用不得超过二十四小时的规定，但需按规定对延长查证的时间进行报批。根据在案证据，曾晓玲于2016年7月3日凌晨3时许被传唤至井研县公安局处，并于当日11时56分询问结束以及下午14时45分处罚前告知结束。其井研县公安局询问查证的时间虽未超过上述法律规定的时限，但井研县公安局并未提供证据证明其适用超过8小时询问查证的时间部分，按程序履行了报批手续。据此原审法院足以认定，井研县公安局没有对曾晓玲超过8小时询问查证的时间履行相应报批手续的行为，违反了法定程序。
（四）井研县公安局作出的251号行政处罚决定是否合法
根据《治安管理处罚法》第九十四条第一、二款关于“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”的规定。公安机关在作出行政处罚前应当告知被处罚人应当享有的权利。本案井研县公安局在作出行政处罚决定前向曾晓玲进行告知的过程中，虽向其告知了拟作出行政处罚的事实和理由，但并没有依法告知曾晓玲应当依法享有的权利。故原审法院认为，井研县公安局的上述行为，致使曾晓玲应当依法享有的陈述和申辩权利不能得到有效的保障。据此，井研县公安局作出的251号行政处罚决定违反了上述法律规定，依法应当予以撤销。又鉴于如前所述，曾晓玲具有扰乱公共场所秩序的违法行为，故应当责令井研县公安局就此重新作出行政行为。
至于通知其家属问题，原审法院认为，因曾晓玲拒绝透露其家属联系方式，井研县公安局无法通知其家属，故在其行政处罚决定书中注明的行为，并无不当。据此，原审法院对曾晓玲认为251号行政处罚决定未向其送达以及未通知其家属的行为违法的主张，依法不予以支持。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决井研县公安局重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”的规定，判决如下：一、撤销井研县公安局作出的井公（研城）行罚决字〔2016〕251号《行政处罚决定书》；二、责令井研县公安局重新作出行政行为。案件受理费50元，由井研县公安局负担。
上诉人曾晓玲上诉称，1、原判认为井研县公安局对曾晓玲涉嫌在北京的违法行为享有依法管辖的职权是错误的。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条以及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，由居住地公安机关管辖行政案件的前提是行政案件已由违法行为地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜，可以由行为地公安机关将案件移交居住地公安机关管辖。本案中，没有证据证明上诉人曾晓玲在北京从事违法并被北京公安机关立案，更没有谈不上北京公安机关将案件移交给井研县公安机关。综上，井研县公安局没有就上诉人曾晓玲涉嫌在北京的违法行为享有管辖权。2、原判认为被上诉人作出的251号行政处罚决定书证据确凿、适用法律证据，符合法定程序是错误的。上诉人曾晓玲到北京中南海后主动找到民警，告知其自己是来邮寄信访资料的，并没有扰乱周围的秩序。3、被上诉人井研县公安局严重违反法定程序。被上诉人拟作出对曾晓玲行政拘留的行政处罚决定之前，没有经过负责人的审核、审批，其行政处罚程序严重违反法律。综合上述三点理由，请求二审法院：1、判决撤销乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初158号行政判决；2、判决被上诉人井研县公安局作出的井公（研城）行处罚决字【2016】251号行政处罚决定违法并撤销，并对上诉人赔礼道歉、消除影响和赔偿损失。3、本案案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人井研县公安局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本院认为，违法行为人户籍所在地属于违法行为人居住地。因上诉人曾晓玲户籍所在地位于井研县，井研县公安局可以对曾晓玲在北京涉嫌的违法行为具有行政管辖权，故上诉人曾晓玲提出的井研县公安局对本案行政案件没有管辖权的上诉理由不能成立。
根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条第一款以及第二十条的规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上诉人曾晓玲居住地位于乐山市，其到北京中南海（中央国家机关）周边上访属越级走访。根据被上诉人井研县公安局提交的证据，上诉人曾晓玲曾多次到北京中南海（中央国家机关）周边上访，2016年7月1日，上诉人曾晓玲又到北京中南海（中央国家机关）周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，后四川省人民政府驻北京办事处信访处信访工作组工作人员对其进行沟通和劝返，其予以拒绝。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，上诉人曾晓玲到北京中南海周边违法上访行为，扰乱了北京市中南海周边公共场所秩序，被上诉人井研县公安局认定上诉人曾晓玲实施违法行为的证据确凿，故本院对上诉人曾晓玲提出的其没有实施违法行为的上诉理由不予支持。
根据一审庭审笔录，本案被上诉人井研县公安局在一审举证期限内未提交其作出本案行政处罚决定之前报经审核、审批的证据，也没有提交对上诉人超过8小时询问查证履行相应报批手续的证据，且被上诉人井研县公安局在拟作出行政处罚决定前，没有依法告知上诉人曾晓玲应当享有的权利，未保障上诉人应当享有的陈述和申辩权利，违反了《治安管理处罚法》第九十四条第一款、第二款之规定，系违反法定程序，一审据此判决撤销井研县公安局作出的井公（研城）行处罚决字【2016】251号行政处罚决定并无不当。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第四款之规定，当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。根据一审庭审笔录，上诉人曾晓玲在本案的一审中明确放弃“请求判决井研县公安局赔礼道歉、消除影响和赔偿损失”的诉讼请求，故其在该案上诉中又再次提出行政赔偿的请求系在二审中提出新的诉讼请求，经本院调解不成，本案二审对此不予处理。
综上所述，上诉人曾晓玲提出的被上诉人井研县公安局对本案行政案件没有管辖权，其没有实施违法行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。虽上诉人曾晓玲上诉提出本案被诉行政行为违反法定程序，但一审判决对此已进行了认定并判决撤销了本案被诉行政行为。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉曾晓玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟小红
审 判 员 易晓芸
审 判 员 罗喆予
二〇一七年三月二十九日
法官助理 曾 毅
书 记 员 朱蕾汀
附：本案判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。