江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0682行初180号
原告汤菊芬，女，1938年2月10日生，汉族，户籍所在地：海门市，现住海门市。
原告张新平，男，1968年12月10日生，汉族，户籍所在地：南通市崇川区，现住南通市崇川区。系原告汤菊芬之子。
原告张淑萍，女，1959年8月28日生，汉族，户籍所在地：南通市崇川区，现住南通市崇川区。系原告汤菊芬之女。
原告汤菊芬、张淑萍的委托代理人张新平，男，1968年12月10日，汉族，户籍所在地：南通市。一般代理。
被告海门市城市管理行政执法局，住所地海门市北海东路1号。
法定代表人唐国强，局长。
委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师。特别授权。
被告南通市城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人张松泉，局长。
委托代理人胡炎，南通市城市管理行政执法局法制处处长，一般代理。
委托代理人陈春晖，南通市城市管理督察支队三大队副大队长，一般代理。
原告汤菊芬、张新平、张淑萍不服被告海门市城市管理行政执法局（以下简称海门城管局）规划管理行政处罚及南通市城市管理行政执法局（以下简称南通城管局）行政复议一案，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭审理了本案。原告汤菊芬、张新平、张淑萍及原告汤菊芬、张淑萍的委托代理人张新平，被告海门城管局行政负责人苏建红，委托代理人王翔，被告南通城管局委托代理人胡炎、陈春晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月24日，被告海门城管局对原告作出〔2014〕海城执罚字第44011号《行政处罚决定书》，主要内容为：限汤菊芬、张新平、张淑萍7日内拆除在海门市正余镇浩南路南侧（原王浩商业总店区域）擅自搭建的三间砖混结构平房建筑物（合计101.5平方米）。原告不服上述处罚决定，于2016年6月14日向南通城管局申请行政复议，南通城管局经复议后，于9月9日作出维持原处罚决定的〔2016〕通执法复第7号《行政复议决定书》。
原告汤菊芬、张新平、张淑萍诉称，原告在海门市正余镇浩南路南侧（原王浩商业总店区域）修建的3间房屋是原告对原告原合法拥有并居住的房屋的修复和重建，并非无故新建。原告原居住的房屋为3间（实测面积为77.06平方米），其中1间系王浩商业总店建造的辅助用房，2001年5月30日，王浩商业总店以盘活资产为由出售给张新平、张淑萍的父亲张林芳，该房并未被有关部门认定为违章建筑，另2间系张林芳经原单位、村委会同意，于1982年搭建，该2间房建造于相关城乡规划法律出台之前，亦不应认定为违建。2014年2月4日，因汤进杰家场地失火，导致原告的上述房屋被烧毁，2014年11月11日，原告在被烧毁的房屋的原地重建的101.5平方米的3间平房是为了安置原告汤菊芬日常生活所需，原告汤菊芬系年老体衰的失能老人，如被告海门城管局拆除该房，将会使原告汤菊芬无家可归，无居可住。即使原告建房行为存在瑕疵，也应允许原告补正，原告在建房前及建房中多次要求镇政府办理建房手续，镇政府答复认为原告是非农户，不好办理建房许可，证明原告并非故意不办建房手续。原告建房的用地是规划建设用地，原告建房并没有破坏镇区规划，根据《城乡规划法》的规定，尚可采取改正措施消除影响，被告要求原告限期拆除违背《城乡规划法》的立法精神。故请求：1、撤销被告海门城管局作出的〔2014）海城执罚字第44011号《行政处罚决定书》；2、撤销被告南通城管局作出的〔2016〕通执法复第7号《行政复议决定书》。
三原告向本院提交的证据：
1.（2014）门四民初字第00604号民事判决书，以证明原告原居住的房屋3间来源合法。
2.海门市王浩镇昌盛村与汤进杰签订的协议，以证明原告的房屋与汤进杰毗邻，原告修建的房屋在河滩荒地没有破坏镇区规划。
3.海门市王浩合作商业总店与张林芳签订的闲散资产出售协议及王浩商业总店的收款收据，以证明原告向王浩商业总店购买了辅助房1间（20平方米）。
4.海门市王浩合作商业总店出具的证明，以证明原告1982年搭建的房屋系得到海门市王浩合作商业总店的批准。
5.海门市王浩合作商业总店退休职工及原告的邻居出具的证明，以证明海门市王浩合作商业总店退休职工证明原告汤菊芬自2004年以来一直在海门市正余镇浩南路南侧居住至今，一直原告张淑萍在该房屋内陪伴照顾汤菊芬。
6.南通市第三人民医院的出院记录，以证明原告汤菊芬实施人工髋关节置换术，无法独立行走。
7.通正评鉴（2014）字第018号房产估价结果报告，以证明三原告原3间房屋失火后实地测量面积为77.06平方米及估价。
8.房屋照片，以证明三原告被烧毁前房屋的状况及被烧毁房屋的状况、新修建房屋的状况。
9.三原告修建后房屋的照片，以证明原告现在修建的房屋在原房屋的原址。
10.海门市正余镇人民政府作出的正信复（2015）第25号关于汤菊芬要求解决与邻居汤进杰发生通道纠纷的处理答复，以证明原告在原址修建而非异地修建，正余镇政府不同意为原告办理建房手续。
11.海门市消防大队作出的火灾事故认定书，以证明原告是因为火灾原住房被毁损才修建现在房屋。
12.南通市和平桥濠阳社区居委会出具的证明，以证明原告张淑萍原居住的底层房屋被拆迁，现张淑萍现无底层房屋居住，生活不便。
13.南通市和平桥街道百花苑社区居委会出具的证明，以证明原告张淑萍现居住于百花南苑2幢603室，该房系多层无电梯楼房，不便于汤菊芬起居生活。
14.原新联村村原干部、村民组长和村民代表出具的情况说明，以证明原告新建的房屋是经过村委会讨论同意，当时与村民委员会订立了协议，后因火灾建房协议灭失，原新联村因行政村合并，存于原新联村的协议也无法找到。
15.张淑萍的退休证，以证明张淑萍于2004年8月25日退休后就在陪伴照顾汤菊芬。
16.海门市正余镇总体规划图，以证明原告所修复的房屋是规划的住宅用地，原告建房没有对镇政府的总体规划造成严重破坏。
被告海门城管局辩称，我机关处罚的涉案标的物是三原告2014年11月11日开始搭建的，合计面积为101.5平方米的3间平房，并非原有的住房，该3间平房与原告诉称的原住房不在同一地块，也不是同一面积，该3间平房系三原告在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自搭建的，其行为违反了《城乡规划法》的规定，属于违章建筑，理应受到处罚。原告张新平、张淑萍诉称建造该3间平房是为了便于照顾原告汤菊芬的理由不合常理，如果汤菊芬需要子女照顾，原告张新平、张淑萍理应将汤菊芬接到南通市生活，即使该房是用于原告汤菊芬生活居住，但也不是三原告未经规划许可擅自建房的理由。原告也曾经向房屋所在地的镇政府申请办理建房许可手续，但未获批准，故我机关作出要求拆除该违章建筑的行政处罚并无不当，我机关作出的行政处事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。请求予以维持。
被告海门城管局向本院提交以下证据、依据：
1.向张新平、汤菊芬、张淑萍调查询问的笔录（3份）；
2.现场照片；
3.现场勘查笔录（3份）；
上述证据以证明三原告自2014年11月11号起未经批准擅自搭建房屋的事实。
4.海门市正余镇人民政府出具的违法建设规划认定意见表，以证明属地政府认定案涉建筑物未取得建筑工程规划许可证。
5.张菊芬、张淑萍、张新平的身份信息资料，以证明三原告的身份信息情况。
6.行政处罚事先告知书及送达回证（3份）；
7.〔2014〕海城执罚字第44011号《行政处罚决定书》及送达回执；
上述证据以证明被告作出的处罚决定程序合法。
8.责令改正通知书；
9.限期整改通知书；
上述证据以证明被告在作出行政处罚决定前要求三原告自行拆除涉案违法建筑物。
10.（2014）门四民初字第00604号民事判决书，以证明三原告原房屋3间被烧毁后已取得了相应的赔偿，同时证明该3间房屋中部分为三原告自行搭建。
11.海门市正余镇人民政府作出的正信复（2015）第25号关于汤菊芬要求解决与邻居汤进杰发生通道纠纷的处理答复，以证明案件建筑物是违章建筑。
12.苏府法函（2012）41号《关于海门市城市管理相对集中行政处分权工作向园区和建制镇延伸的复函》、通政发（2012）86号《关于海门市城市管理相对集中行政处分权工作向园区和建制镇延伸的通知》、海政发（2013）47号《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》。
被告南通城管局辩称，1.海门城管局针对三原告未办理建设工程规划许可证，擅自搭建房屋的行为实施行政处罚并无不当。2.根据三原告的自述，其在建房前多次要求正余镇政府办理建房许可，正余镇政府以三原告是非农业户为由不予办理建房手续，如果三原告认为正余镇政府不予办理建房许可行为不合法，可以通过行政复议、行政诉讼等途径进行救济，而不应在没有取得规划许可的前提下擅自建设。3.我局经对海门城管局作出的行政行为进行全面审查后，认为海门城管局作出的行政处罚决定合法，遂根据《行政复议法》的规定作出维持的复议决定程序合法，内容适当，原告诉讼的理由不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。
被告南通城管局向本院提交以下证据：
1.汤菊芬、张新平、张淑萍的复议申请书，2.答复通知书，3.通知答复等材料的送达证明，4.延长审查期限通知书及送达证明，5.行政复议决定书（领导签发稿）6.行政复议决定书（终稿）及送达回执。
上述证据以证明其作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确，内容适当。
经庭审质证，原告对被告海门城管局举证的证据1提出异议，认为是海门城管局骗其签名，对证据4有异议，认为建房用地是原宅基地，不存在严重影响规划，对证据6、7、11有异议，认为其77.06平方米的原房屋是合法建筑，原房屋被烧毁后在原地重新修建房屋，对证据6中向汤菊芬、张淑萍送达的回证及证据8有异议，认为海门城管局送达时见证人张某并不在场，上述证据中张某作为见证人签名不属实。原告对被告海门城管局的其他证据未提出异议。
原告对被告南通城管局举证的证据未提出异议。
被告南通城管局对被告海门城管局提供的证据无异议，被告海门城管局对被告南通城管局提供的证据无异议。
被告海门城管局认为原告举证的证据5不能证明原告搭建房屋行为合法，也不能证明原告搭建的房屋是原告汤菊芬的唯一住房，证据9、14证明原告新建房屋而不是对原房屋的修复，该2份证据不能证明原告已取得了规划许可手续，证据15与本案无关联性。被告海门城管局认为原告提供的证据不能证明原告搭建的房屋已取得规划许可手续，故依法应予查处。
被告南通城管局同意被告海门城管局的质证意见。
本院对当事人的证据认证如下：原告提供的证据不能证明其在海门市正余镇浩南路南侧（原王浩商业总店区域）修建的3间房屋是取得建设工程规划许可证后建设，对原告主张的证明效力不予确认。
被告海门城管局提供的证据1-11能证明被告海门城管局对原告未取得建设工程规划许可证搭建房屋进行查处的事实，证据12证明海门城管局具有对园区和建制镇范围内违反规划管理的建设行为进行处罚的职权，予以确认。
被告南通城管局提供的证据能证明行政复议决定程序合法，适用法律正确，内容适当。
经审理查明，原告汤菊芬的丈夫张林芳原系海门市王浩合作商业总店员工。张林芳退休前与原告汤菊芬、张新平、张淑萍居住于海门市正余镇浩南路南侧原王浩商业总店区域的3间房屋中，该3间房屋面积共77.06平方米，其中1间原系王浩商业总店建造的辅助房，面积为20平方米，另2间为张林芳自行搭建。该3间房屋无房屋所有权证和土地使用权证。2001年5月30日，原王浩商业总店以盘活资产为由，将面积为20平方米的辅助房以600元的价格出售给张林芳。张林芳去世后，该3间房屋由原告汤菊芬、张新平、张淑萍使用。2014年2月4日，因租赁汤明鹤场地的徐凤山堆放易燃的油纸疏于监管而发生火灾，原告汤菊芬、张新平、张淑萍居住的上述房屋被烧毁，经南通公正房地产评估事务所评估，上述被烧毁的房屋在估价时点2014年6月22日的可恢复原貌的市场评估价格为46730元（含电正表及线路、自来水管线、双眼灶评估价4200元及场地清理费用4000元）。海门市人民法院据此对原告汤菊芬、张新平、张淑萍起诉的财产损害赔偿案于2014年11月3日作出（2014）门四民初字第00604号民事判决，判决徐凤山赔偿三原告55%的损失41046.5元，汤明鹤赔偿三原告15%的损失11194元。
2014年11月11日起，三原告在被烧毁房屋的地段（海门市正余镇浩南路南侧原王浩商业总店区域）搭建砖混结构平房3间，面积合计101.5平方米。11月14日，被告海门城管局接群众举报后，派执法人员至三原告的建房现场进行了勘察，并向原告张新平调查询问，核实确认了搭建的上述建筑物的面积等有关情况，原告张新平陈述所建房屋没有办理建设工程规划许可证。当日，被告海门城管局向原告张新平送达限期整改通知书，限期整改，并要求张新平于11月21日15：30前拆除所搭建的上述房屋。2015年12月24日，海门城管局执法人员又向原告汤菊芬、张淑萍进行了调查核实，汤菊芬、张淑萍反映的情况与张新平的陈述一致。当日，被告海门城管局执法人员向原告汤菊芬、张淑萍送达责令改正通知书，限于2015年12月27日将上述搭建的房屋拆除。2016年1月5日，被告海门城管局向三原告送达行政处罚事先告知书，告知三原告拟作出处罚的事实、理由，及享有的陈述、申辩权利，三原告未进行陈述和申辩。2016年5月24日，被告海门城管局作出〔2014〕海城执罚字第44011号《行政处罚决定书》，该决定书认定三原告搭建上述建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据上述法律第六十四条的规定，限三原告7日内拆除在海门市正余镇浩南路南侧（原王浩商业总店区域）擅自搭建的三间砖混结构平房建筑物（合计101.5平方米）。原告不服该处罚决定，于2016年6月14日向被告南通城管局申请行政复议，南通城管局经复议审查后，于9月9日作出维持原处罚决定的〔2016〕通执法复第7号《行政复议决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查，2012年4月26日，江苏省人民政府法制办公室作出《关于海门市城市管理相对集中行政处分权工作向园区和建制镇延伸的复函》，主要内容为：经省政府同意，海门市可以将城市管理相对集中行政处罚权工作范围向园区和建制镇延伸，海门市集中行使行政处罚权的行政机关在园区和建制镇的职责包括行使市容环境卫生方面法律、法规、规章规定的处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权，对未经批准进行临时建设和临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权，并规定具体实施步骤由海门市人民政府决定。2013年12月24日，海门市人民政府作出《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》，规定：海门城管局负责查处市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。
本院认为，本案的争议焦点是：被告海门城管局对原告作出的〔2014）海城执罚字第44011号《行政处罚决定书》是否合法，被告南通城管局作出的〔2016〕通执法复第7号《行政复议决定书》程序是否合法。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。上述法律、法规含义为：无论是建设单位还是个人，在城市、镇规划区内要进行各类建设，包括新建、改建、扩建，都应当办理规划许可手续。本案中，三原告2014年11月11日在海门市正余镇浩南路南侧原王浩商业总店区域）搭建砖混结构101.5平方米的平房前未办理规划许可手续，依法应予查处。虽然三原告被烧毁前的77.06平方米房屋中有20平方米的房屋是原王浩商业总店出售给张林芳的，但该20平方米的房屋及另2间房屋均未取得房屋所有权证和土地使用权证，即证明三原告并不享有原77.06平方米房屋的物权权利，其所享有的是77.06平方米房屋的财产权利，上述房屋被烧毁后，该财产权利已经（2014）门四民初字第00604号民事判决确认和支持，并判令相关当事人履行给付义务，三原告的上述财产权利已得到保障。如果三原告在上述房屋原址新建、翻建房屋，都应当办理规划许可手续，否则不得动工建设。故三原告诉称其修建的101.5平方米的房屋是对原合法拥有房屋重建，并非无故新建的理由依法不能成立。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以上的罚款。根据上述法律规定及根据江苏省人民政府的批复，被告海门城管局具有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行查处的职权。关于三原告认为其所建的101.5平方米的房屋应属于尚可采取改正措施消除影响的情形，应允许原告补正的问题，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》对尚可采取改正措施消除影响的条件有明确的界定，即指：1.取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的，2.未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。本案三原告2014年11月11日所实施的建设行为不符合上述条件，不属于尚可采取改正措施消除影响的情形，故三原告诉称的上述应允许补正的理由依法不能支持。
本案中，被告海门城管局对三原告建房现场勘察，并经调查核实了案涉建筑物的面积等有关情况后，确认三原告建设该建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定向原告履行了处罚前的告知程序后，对三原告作出了行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被告南通城管局受理三原告的复议申请后经复议审查后作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求依法难以支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款之规定，判决如下：
驳回原告汤菊芬、张新平、张淑萍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告汤菊芬、张新平、张淑萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元，（该院开户行：中国银行南通西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 斌
代理审判员 江丽南
人民陪审员 环爱云
二〇一七年二月九日
见习书记员 刘 蕾
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条：
复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条：
复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。