云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终202号
上诉人（一审第三人）腾冲市中和镇闫家冲社区第五村民小组。
负责人屈生佐，组长。
上诉人（一审第三人）腾冲市中和镇闫家冲社区第六村民小组。
负责人李顶强，组长。
上诉人（一审第三人）腾冲市中和镇闫家冲社区第七村民小组。
负责人杜广厚，组长。
上诉人（一审第三人）腾冲市中和镇闫家冲社区第九村民小组。
负责人罗发云，组长。
上诉人（一审第三人）腾冲市中和镇闫家冲社区第十六村民小组。
负责人闫顺春，组长。
以上五上诉人的共同委托代理人王博、许文勇，云南王永明律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审第三人）腾冲市中和镇闫家冲社区第八村民小组。
负责人闫生武，组长。
委托代理人闫然春，男，汉族，1954年1月10日出生，住云南省保山市腾冲县。代理权限：特别授权代理。
委托代理人许文勇，云南王永明律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组。
负责人屈生杨，组长。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十一村民小组。
负责人屈永华，组长。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十二村民小组。
负责人屈在济，组长。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十三村民小组。
负责人屈在全，组长。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十四村民小组。
负责人屈绍先，组长。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十七村民小组。
负责人屈永文，组长。
被上诉人(一审原告)腾冲市中和镇闫家冲社区第十八村民小组。
负责人屈在益，组长。
以上七被上诉人的共同委托代理人徐玉连，云南腾越律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
以上七被上诉人的共同委托代理人屈在能，男，汉族，1957年11月21日出生，住云南省保山市腾冲县。代理权限：特别授权代理。
一审被告腾冲市人民政府。
住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**号。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人杨善荣，腾冲市林业局林权中心主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨名维，腾冲市林业局林权中心副主任。代理权限：特别授权代理。
一审被告保山市人民政府。
住所地：保山市隆阳区同仁街**号。
法定代表人杨军，市长。
委托代理人赵永生，保山市人民政府法制办公室行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
上诉人腾冲市中和镇闫家冲社区第五、六、七、八、九十六村民小组（以下简称：闫家联队）因与被上诉人腾冲市中和镇闫家冲社区第十、十一、十二、十三、十四、十七、十八村民小组（以下简称：屈家联队）、腾冲市人民政府（以下简称：腾冲市政府）、保山市人民政府（以下简称：保山市政府）林业行政确认及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（2016）云05行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月3日受理后，依法组成合议庭，并于2017年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人闫家联队委托代理人王博、许文勇，被上诉人屈家联队委托代理人徐玉连、屈在能，一审被告腾冲市政府委托代理人杨善荣、杨名维，一审被告保山市政府委托代理人赵永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定事实：闫家联队与屈家联队争议的林地位于腾冲市中和镇打鹰山（打云山）大横路上，面积约1200亩。在1962年“四固定”时颁发给闫家联队的林权字第555号《云南省德宏傣族景颇族自治州临时山林所有证（存根）》，（以下简称：555号《山林所有证》）将争议林地范围记载在内。后在1982年“林业三定”时，原腾冲县政府向闫家冲大队颁发了312号《山林所有证》，将包括争议林地的山林登记为包括屈家联队在内的闫家冲大队十八个生产队所有。1982年7月，在原地、县“三定”工作组的主持下，闫家联队与邻村民政村达成《关于民政与闫家冲的山林调处方案》，方案记载“从横岭干上到双坡，直对大哑口上。大线以东南为闫家冲所有”。同月17日，屈家联队提出《关于要求上级帮助解决打鹰山牧场的请示报告》，认为打鹰山大横路上为共同牧场，现被闫家联队耕种和植树，要求将屈家联队原来耕种管理的范围划归其管理。1983年3月1日，原腾冲县中和公社管理委员会、腾冲县林业三定工作领导小组办公室、闫家冲大队共同作出《中和公社闫家冲大队山林权属复查认定意见》，意见载明“闫家联队靠近打云山牧场暂时不定线，以牧场划定后的界线为准”。1983年4月2日，原腾冲县中和公社管理委员会及腾冲县林业三定工作领导小组办公室共同作出了《关于打鹰山国有牧场与中和公社闫家冲大队闫家寨界线的调处意见》（以下简称：调处意见），调处意见认为1962年“四固定”时期填发的山林证依据的是单方意见，不顾国有牧场的权属情况，1982年林业三定时延续了原来的错误，应该纠正，并重申恢复国有牧场，不能以在国有牧场种有轮耕地和造林作为占有牧场权属的依据。同时，明确不同意调处意见的，可以在十天内向司法机关起诉。2007年11月12日，原腾冲县中和乡人民政府作出《中和乡人民政府关于打鹰山、大横路以上“国有牧场”林木林地权属有关问题的通知》，内容为大横路以上的土地属国有牧场，该林地林木有集体造林和自然林。闫家联队将该片土地登记为集体林地属错登。暂停审批该区域林木的采伐手续。
经查，打鹰山大横路上虽然在七、八十年代作为牧场使用，“林业三定”时期曾重申为牧场，但有关部门从未进行过管理，也未确定具体界线及办理相关权属登记手续。2015年8月6日屈家联队向腾冲市人民政府提出申请，要求1、对闫家联队在打鹰山大横路上的林权证，给予作废处理；2、对打鹰山大横路上临闫家冲面子这片约5000亩面积，确权给屈家联队三分之一的面积；3、对打鹰山横路上闫家寨砍伐林木按相关法律法规给予处罚。腾冲市人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条之规定，于2016年5月28日作出腾政行决字（2016）8号《行政处理决定》（以下简称：8号《行政处理决定》）。决定：一、打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归闫家寨联队所有。二、双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，以本决定为准。屈家联队不服该决定，向保山市人民政府提起行政复议。保山市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2016年10月11日作出保政行复决[2016]第13号《行政复议决定》（以下简称：13号复议决定），决定维持腾冲市人民政府作出的8号《行政处理决定》。屈家联队不服向一审法院提起行政诉讼。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、中华人民共和国行政复议法》第五条、第六条第（四）项、第十三条第一款的规定，腾冲市政府作为本案争议林地的处理机关，保山市政府作为腾冲市政府的上一级人民政府，是本案适格的被告。腾冲市政府、保山市政府分别向本院提交了22份和35证据，屈家联队提交了7份证据，闫家联队提交了4份证据，除证明作出行政行为、行政复议的过程和法律依据外，能够证明争议权属有关的证据仅为555号《山林所有证（存根）》和312号《山林所有证》，其他证据证明了闫家联队在争议林地范围内进行植树造林以及林地存在争议的事实，但不能作为林地权属的证明依据。保山市政府在行政复议过程中，调取了6份证据，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第31条第2款的规定“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”该6份证据不作为本案证据使用。腾冲市政府作出的8号《行政处理决定》的主要依据是《中华人民共和国森林法》第十七条和原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条的规定，认为闫家联队持有的555号《山林所有证》把争议范围全部记载在内，且与实际管理相符；并且有证据能够证明闫家联队在打鹰山进行归植树造林。在8号《行政处理决定》中明确表述“由于林业三定时期，确权未完善，该争议应当按‘谁造林谁所有、权属归谁’的原则进行处理。”而《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定“土地改革后营造的林木，按照谁造林、谁管护、权属归谁所有的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”，该规定应当只适用于对林木权属的确权，而不能作为林地权属的确权依据。而且该林地尚存在争议没有解决。故8号《行政处理决定》的处理原则和适用法律不当。腾冲市政府认可闫家联队持有的555号《山林所有证》，并作为确权依据。对屈家联队提交的《调处意见》，腾冲市政府认为该意见因闫家联队曾提起诉讼，但没有证据表明有过定论，有关部门没有对牧场范围进行栽桩定界，也没有有效管理，而不予采信。保山市政府认为《调处意见》存在主体职责是否合法、未明确国有牧场的管理主体，缺乏政策依据，没有按法律、政策规定由政府发证确认等问题，并且强调屈家联队不是《调处意见》的当事方。一审法院认为该《调处意见》虽然不是由县级以上人民政府作出的规范的具有法律效力的行政处理决定，但作为书证该证据证明了职能部门对争议山林权属问题的调查和调处情况，即证明了该林地权属存在争议，1962年“四固定”时填发的555号《山林所有证》是以土改后期闫家联队一方在自己保管的空白土地证上所填写的四至界限为依据，1982年“林业三定”时延续了原来的错误。对《调处意见》所反映的这一事实不应该以不符合现行的行政行为要求而否定。因此腾冲县政府以存在疑问的555号《山林所有证》来作为确定权属的依据，证据不足。另外，8号《行政处理决定》决定“打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归对方当事人闫家寨联队所有”，但未明确具体的四至界线和面积，属认定事实不清。故对腾冲市政府作出的行政处理决定应予撤销。保山市政府作出的维持该行政处理决定的复议决定亦属不当，应一并撤销。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销腾冲市政府作出的8号《行政处理决定》和保山市政府作出的保13号《复议决定》；二、责令腾冲市政府在本判决生效后六个月内重新作出行政行为。诉讼费50元由腾冲市政府和保山市政府的共同负担。
上诉人闫家联队上诉称：1、屈家联队不具备行政诉讼法解释规定的原告条件。屈家联队向原行政机关提出申请，要求撤销闫家自然村的林权证，并将5000亩林地三分之一确权给屈家联队并对闫家联队砍伐树木进行行政处罚，该申请系要求撤销原行政许可并作出新的行政许可，本案屈家联队通过提出不合法的行政许可申请进而引起行政复议和诉讼显然不符合诉讼参加人的法定条件，应当驳回其诉请。2、腾冲市政府的行政决定是对原行政许可的维持，并非新的行政行为。1962年，德宏州政府向闫家联队颁发555号《山林所有证》确认所争议林地属于闫家联队，同时向屈家联队颁发557号《山林所有证》并不含争议林地，且与555号《山林所有证》四至不重合，权限范围分明无争议。1982年腾冲县政府依据555号、557号《山林所有证》等以312号《山林所有证》确认争议林地属于闫家冲大队十八个生产队所有，同时向屈家联队颁发303、304、305、306、308、309、310号《山林所有证》不含争议林地的范围，而闫家联队《山林所有证》包含争议林地，但因当时国有牧场权属争议暂未领取。本次争议腾冲市政府所作出的行政决定是对前次行政许可的再次确认，该决定合法有效、应予以维持。3、一审判决撤销行政机关的行政行为无法律和事实依据。首先，一审判决认为《林木林地权属争议管理办法》十二条仅确认林权而非林地权错误，该规定是对林木、林地均可以确认权属的依据，林木与林地密不可分，合二为一。其次，一审认定555号《林权所有证》存疑证据不充分。一审法院认为555号《林权所有证》存疑的依据是《调处意见》，并以此认定闫家联队自己在空白土地证上填写四至依据不充分。且该《调处意见》未经双方认可，一审法院用该行政决定及非法定程序的《调处意见》否决555号《山林所有证》没有依据。同时，该《调处意见》以公社和三定办公室这一下级机关的行政行为否定上一级行政机关德宏州政府的行政行为不符合法定程序。第三、腾冲市政府行政决定是对原行政许可行为的再次确认，原555号《临时山林所有证》及312号《山林所有证》四至界限明确，一审判决以未明确四至为由撤销该行政决定毫无道理。据此，一审判决认定诉讼主体资格错误，事实不清，结论错误。请求撤销保山市中级人民法院（2016）云05行初27号行政判决，改判驳回一审屈家联队诉讼请求，维持行政机关作出的行政决定。
被上诉人屈家联队答辩称：1、屈家联队一审原告诉讼主体适格；2、腾冲市政府的行政行为不是对原行政行为的再确认。555号《山林所有证》记载的四至界限是闫家联队单方在所保管的空白证上填写，因此在后来的林权三定时才未能进行延续登记。3、一审判决撤销行政行为所认定事实清楚，符合法律规定。《中华人民共和国森林法》及《林木林地权属争议处理办法》应当只适用于对林木权属确权而不能作为林地权属的确权依据，该林地权属尚存争议至今未解决。综上，腾冲市政府作出的《处理决定》、市政府作出的《复议决定书》存在认定事实不清、适用法律不当的错误，应当予以撤销，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告腾冲市政府陈述意见称：1、一审法院认定555号《山林所有证》系闫家联队自行在空白土地证填写事实依据不充分。首先，555号《山林所有证》是腾冲市档案局保管档案材料，若系私人填写，档案局是没有档案的。其次，1933年林业三定工作领导小组办公室、中和公社管理委员会、闫家冲大队管理委员会认定的《中和公社闫家冲大队山林权属复查认定意见》记载了闫家寨山林四至界限，但到腾冲市政府作出处理决定前都没有对牧场进行过确权。第三，当事人双方持有的555号、557号《山林所有证》系同一时期证据材料，两证记载没有冲突。2、一审法院认定“该行政处理决定的处理原则和适用法律不当”事实依据不足。本案中《林木林地权属争议处理办法》第六条是确定土地所有权，十二条是确定林木所有权。3、一审法院在判决书中认定“但未明确具体四至界限和面积，属认定事实不清”是不正确的。处理决定中附有屈家联队和闫家联队争议范围及处理界限图，没有四至界限和面积不清的情况。综上所述，8号行政处理决定认定事实清楚，程序完备，适用法律正确，应当予以维持。
一审被告保山市政府陈述意见称：1、一审法院认定555号《山林所有证》系当事人自行在所保管空白土地证上填写四至界限事实依据不充分。双方持有的555、557号《山林所有证》存放于腾冲县档案馆，两证没有冲突也没有与同一时期其他权属证明文件冲突，是该时期法定权属证明文件。2、闫家联队认为“一审判决认定555号《山林所有证》存疑的证据不充分”的理由应当予以支持。一审判决用《调处意见》非行政决定及非法定程序否定555号《山林所有权证》没有法律依据。3、关于争议地的四至范围，8号《行政处理决定》和13号《行政复议决定》表述清楚。综上，一审法院判决对555号《山林所有权证》认定错误。
本案在审理过程中，屈家联队针对其诉讼请求提交了以下证据：腾政行决字（2016）6号《腾冲市人民政府行政处理决定》（以下简称：6号决定），证明：8号《行政处理决定》不合法，1982年林权三定后，闫家联队、屈家联队、张家坝联队的林地是相连的。
经质证，闫家联队对该份证据的真实、合法性予以确认，但认为，该决定仅涉及闫家联队与张家坝联队的林地权属问题，与本案屈家联队与闫家联队的林地权属争议无关。
腾冲市政府对该份证据不予认可并认为，该处理决定不是本案的当事人与本案无关。屈家联队与张家、闫家联队争议范围不在一个地方。
保山市政府对该份证据不予认可，认为该决定所载明的争议地与本案无关。
本院认为，该份证据系行政机关出具，对其真实性、合法性本院予以认可，但所作出的决定涉及闫家联队与案外人，与本案并无直接关联，对其所证明的内容本院不予采纳。
根据本案经庭审质证的合法有效证据查明，闫家联队与屈家联队争议的林地位于腾冲市中和镇打鹰山（打云山）大横路上，面积约1200亩。在1962年“四固定”时颁发给闫家联队555号《山林所有证》将争议林地范围记载在内。颁发给闫家联队557号《山林所有证》不包含争议林地，两证四至清楚不重合。后在1982年“林业三定”时，原腾冲县政府向闫家冲大队颁发了312号《山林所有证》，将包括争议林地的山林登记为包括屈家联队在内的闫家冲大队十八个生产队所有，同时向屈家联队颁发303、304、305、306、308、309、310号《山林所有证》亦不包含争议林地。1982年7月，在原地、县“三定”工作组的主持下，闫家冲大队与邻村民政村达成《关于民政与闫家冲的山林调处方案》，方案记载“从横岭干上到双坡，直对大哑口上。大线以东南为闫家冲所有”。同月17日，屈家联队提出《关于要求上级帮助解决打鹰山牧场的请示报告》，认为打鹰山大横路上为共同牧场，现被闫家联队耕种和植树，要求将屈家联队原来耕种管理的范围划归其管理。1983年3月1日，原腾冲县中和公社管理委员会、腾冲县林业三定工作领导小组办公室、闫家冲大队共同作出《中和公社闫家冲大队山林权属复查认定意见》，意见载明“闫家联队靠近打云山牧场暂时不定线，以牧场划定后的界线为准”。1983年4月2日，原腾冲县中和公社管理委员会及腾冲县林业三定工作领导小组办公室共同作出了《调处意见》，调处意见认为1962年“四固定”时期填发的山林证依据的是单方意见，不顾国有牧场的权属情况，1982年林业三定时延续了原来的错误，应该纠正，并重申恢复国有牧场，不能以在国有牧场种有轮耕地和造林作为占有牧场权属的依据。同时，明确不同意调处意见的，可以在十天内向司法机关起诉。2007年11月12日，原腾冲县中和乡人民政府作出《中和乡人民政府关于打鹰山、大横路以上“国有牧场”林木林地权属有关问题的通知》，内容为大横路以上的土地属国有牧场，该林地林木有集体造林和自然林。闫家联队将该片土地登记为集体林地属错登。暂停审批该区域林木的采伐手续。
经查，打鹰山大横路上在七、八十年代作为牧场使用，“林业三定”时期曾重申为牧场，但有关部门从未进行过管理，也未确定具体界线及办理相关权属登记手续。2015年8月6日屈家联队向腾冲市政府提出申请，要求1、对闫家联队在打鹰山大横路上的林权证，给予作废处理；2、对打鹰山大横路上临闫家冲面子这片约5000亩面积，确权给屈家联队三分之一的面积；3、对打鹰山横路上闫家寨砍伐林木按相关法律法规给予处罚。腾冲市政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、原林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条之规定，于2016年5月28日作出8号《行政处理决定》。决定：一、打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归闫家寨联队所有。二、双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，以本决定为准。屈家联队不服该决定，向保山市人民政府提起行政复议。保山市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2016年10月11日作出13号复议决定，决定维持腾冲市人民政府作出的8号《行政处理决定》。屈家联队不服遂向保山市中级人民法院提起行政诉讼。
本院认为，首先，关于一审原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，一审原告屈家联队因与闫家联队发生林地争议而向腾冲市政府申请对林地争议作出处理。腾冲市政府也针对两个联队之间的争议作出了处理决定，并经保山市政府复议后予以维持。屈家联队是腾冲市政府、保山市政府作出行政行为的相对人，其对行政行为不服有权提起行政诉讼，对上诉人闫家联队认为屈家联队不具备一审原告诉讼主体资格的上诉理由不能成立。
其次，关于争议林地的权属确定。本案中，德宏州政府颁发给闫家联队的555号《山林所有证》是行政机关对林地权属的确定依据，该证中已明确将双方的所争议的林地范围记载其中。该证与同期颁发给屈家联队的557号《山林所有证》及后期颁发给屈家联队303、304、305、306、308、309、310号《山林所有证》相对比印证，各证所记载的面积范围互不冲突，同时所争议的林地也均未记载在屈家联队的《山林所有证》当中。此外，屈家联队认为闫家联队555号《山林所有证》系闫家联队自行在空白土地证填写事实并未提供相应证据予以佐证，故一审法院认定555号《山林所有证》存疑的事实缺乏证据支持。针对被上诉人屈家联队认为555号《林权所有证》与《调处意见》等文件相互矛盾，不能成为作出行政决定依据的意见，因《调处意见》本身并非由县级以上人民政府作出的规范的、具有法律效力的行政处理决定，故并不足以否定县级以上政府所颁发的《山林所有证》的效力。对上诉人闫家联队认为，腾冲市政府对本次争议所作出的行政决定是对原颁发给闫家联队林地权证确定权属的再次确认，此上诉理由有理。对被上诉人屈家联队认为555号《山林所有证》存疑且与调处意见相矛盾而不能作为确权依据的观点，本院依法不予支持。
第三，关于本案的法律适用问题。林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条明确规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”。上诉人闫家联队所持有的555号《山林所有证》符合上述法律规定，一审法院对《林木林地权属争议处理办法》十二条认为只适用对林木权属的确权，不能作为林地权属确权依据的评析与本案所查明的事实不符，应当予以纠正。
第四，关于对争议地四至的确定。腾冲市政府作出的8号《行政处理决定》决定载明“经本府现场勘查，当事人争议的山林位于打云山，其四至界限为：东至花沟、南至大横路、西至民振村界，北至打鹰山顶，面积为1200亩”，该界定对“打鹰山大横路以北（大横路上）的林木林地，归对方当事人闫家联队所有”四至界限进行了具体的划分界定。同时，该8号处理决定也有相应附图标注了争议地四至范围，保山市政府作出的13号《复议决定》也对该范围进行了清楚的表述。
综上，腾冲县政府所作出的8号《行政处理决定》认定事实清楚、处理结果恰当，保山市政府复议程序合法，上诉人闫家联队部分上诉理由成立，对其上诉请求予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法应予纠正。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省保山市中级人民法院（2016）云05行初27号行政判决；
二、驳回一审原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十一村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十二村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十三村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十四村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十七村民小组的诉讼请求、腾冲市中和镇闫家冲社区第十八村民小组的诉讼请求的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，由一审原告腾冲市中和镇闫家冲社区第十村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十一村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十二村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十三村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十四村民小组、腾冲市中和镇闫家冲社区第十七村民小组的诉讼请求、腾冲市中和镇闫家冲社区第十八村民小组共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵光喜
审判员 李年乐
审判员 苏静巍
二〇一七年九月三十日
书记员 江 娜