福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽02行终50号
上诉人（原审原告）姜炜，男，1972年3月7日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）蒋鹭雄，男，1970年3月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）罗福彪，男，1972年2月2日出生，汉族，住福建省漳州市漳州开发区。
上诉人（原审原告）颜阿琴，女，1973年11月18日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区。
上诉人（原审原告）林瑞焰，男，1971年4月6日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）王晓聪，男，1979年1月8日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）杨掽治，女，1950年2月28日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）林玉凤，女，1976年3月28日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
上诉人（原审原告）林小凤，女，1970年5月14日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
以上上诉人共同诉讼代表人颜阿琴、蒋鹭雄。
以上上诉人共同委托代理人尹利兵，北京本录律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市发展和改革委员会，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路61号。
法定代表人张志红，主任。
委托代理人陈意珠，厦门市发展和改革委员会工作人员。
委托代理人陈力舟，福建天衡联合律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）厦门轨道交通集团有限公司，住所地福建省厦门市思明区厦禾路1236号-1238号。
法定代表人王文格，董事长。
委托代理人蒲梦，福建天衡联合律师事务所律师。
上诉人姜炜、蒋鹭雄、罗福彪、颜阿琴、林瑞焰、王晓聪、杨掽治、林玉凤、林小凤（下称姜炜等九人）因被上诉人厦门市发展和改革委员会（下称厦门市发改委）可行性研究报告批复一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人林小凤、杨掽治及上诉人姜炜等九人的共同委托代理人尹利兵，被上诉人厦门市发改委的委托代理人陈意珠、陈力舟，被上诉人厦门轨道交通集团有限公司的委托代理人蒲梦，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年9月10日，厦门市发改委向国家发展和改革委员会提交《厦门市发展改革委关于审批<厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究调整报告>的请示》，拟对厦门轨道交通1号线一期工程局部路段进行调整。2014年1月20日，国家发展和改革委员会作出发改办基础〔2014〕149号复函。2014年6月3日，厦门轨道交通集团有限公司向厦门市发改委提交《厦门轨道交通集团有限公司关于调整厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告的请示》。2014年6月6日，厦门市发改委向厦门轨道交通集团有限公司作出厦发改交能〔2014〕58号《厦门市发展改革委关于调整厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告的批复》。
原审另查明，2017年1月13日，厦门市发改委根据颜阿琴的政府信息公开申请，作出厦发改办函〔2017〕5号政府信息公开告知书，将58号批复内容以附件形式公开。
原审还查明，姜炜等九人名下位于湖滨南路沿线的房屋因轨道交通1号线项目建设被征收。
原审法院认为，厦门市发改委于2014年6月6日作出案涉批复，主要包括同意厦门市轨道交通1号线一期工程局部调整方案，并对工程线路总体情况、技术标准、建设资金来源、工程投资估算、市财政承担比例、建设工期等事项予以明确。从相对人看，该批复系针对厦门轨道交通集团有限公司的申请作出，并非姜炜等九人。从内容上看，该批复仅系轨道交通建设项目的可行性评价和总体意见，并未对姜炜等九人被征收范围内房屋所有权益造成直接影响。是故，姜炜等九人案涉房屋所有权益并非被告作出案涉批复时依法应考量和保护的权益，姜炜等九人与案涉批复没有利害关系，不具备诉讼主体资格。姜炜等九人以其房屋处于项目征收范围内主张案涉批复侵犯其合法权益，缺乏依据。姜炜等九人提起本次诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回姜炜等九人的起诉。
宣判后，姜炜等九人不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人系厦门市轨道交通1号线一期工程的被征收人，在思明区拥有合法产权的房屋均被征收。本案中，厦门市发改委以案涉批复形式许可厦门轨道交通集团有限公司在上诉人房屋所属地块上进行项目建设，该立项许可行为是进行项目建设的前提条件。虽然该行为不直接导致上诉人的房屋被征收，但房屋征收行为并非孤立行为，其中最开始的行为正是厦门市发改委作出的立项行为。厦门市发改委作出的案涉批复导致上诉人房屋面临征收，上诉人被列为征收对象，上诉人的房屋及土地合法权益因此受到各种干涉。厦门市发改委作出的被诉行为系征收行为的源头，必然与上诉人存在法律上的利害关系，也间接对上诉人生产及生活产生实质性影响，原审裁定上诉人与被诉行为没有利害关系，驳回上诉人起诉错误。请求二审法院撤销原审裁定，将本案予以提审或依法指令原审法院继续实体审理本案。
被上诉人厦门市发改委答辩称，案涉批复的行政相对人系厦门轨道交通集团有限公司，而非上诉人。上诉人与案涉批复没有法律上利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。案涉批复的内容是针对地铁线路和设施的投资，而非征地、用地，不会造成物权变动。且案涉批复时间在后，造成物权变动的国有土地上房屋的征收行为发生在前。上诉人的房屋业已得到合法补偿。根据最高人民法院《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》[〔2016〕最高法行他145号]的规定，发展和改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与公民、法人或者其他组织的具体权利义务相关的内容。当事人以项目建设影响其土地或房屋权益等为由，起诉发展和改革部门对投资项目审批、核准行为的，因其与项目审批、核准行为不具有利害关系，故不具有提起诉讼的原告主体资格。原审法院驳回上诉人起诉正确，请求二审法院依法维持。
被上诉人厦门轨道交通集团有限公司同意厦门市发改委的答辩意见。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或其他组织，此处的“利害关系”一般也仅指公法上的利害关系。行政诉讼中利害关系的判断的重要标准是行政机关作出行政行为时依法是否需要考虑起诉人诉请保护的权益。如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则起诉人与行政行为之间不具有利害关系。本案中，案涉批复是厦门市发改委对厦门轨道交通集团有限公司《关于调整厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究报告的请示》作出的审批，主要内容是对轨道交通一号线两处局部线路方案进行调整，并对工程线路总体情况、技术标准、建设资金来源、工程投资概算、市财政承担比例、建设工期等事项所作的批复，并不涉及项目征地拆迁、补偿安置等与上诉人所主张权益相关的内容。厦门市发改委在作出案涉批复时无需审查项目用地范围内征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地房屋权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，上诉人作为项目建设所涉土地使用权人及房屋所有权人与案涉批复行为不具有利害关系，原审法院以其不具备原告主体资格为由裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人为此提起上诉主张不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈锦清
审判员 王义清
审判员 宋希凡
二〇一八年三月二十二日
书记员 洪淳淳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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