四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川06行终79号
上诉人（原审原告）蔡家容，女，1949年6月5日生，住什邡市。
委托代理人张凤（系蔡家容之女），1969年6月27日生，住什邡市。
被上诉人（原审被告）什邡市国土资源局。住所地：什邡市方亭回龙街**号。
法定代表人陈述云，该局局长。
委托代理人李国勋，四川宏剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德阳市国土资源局。住所地：德阳市旌阳区凯江路二段***号。
法定代表人李可，该局局长。
委托代理人令狐世宏，该局职员。
委托代理人张倩茜，德阳市人民政府法制办工作人员。
上诉人蔡家容因与被上诉人什邡市国土资源局、德阳市国土资源局土地行政强制纠纷一案，不服四川省什邡市人民法院作出的（2017）川0682行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定事实：原告蔡家容原系什邡市方亭镇外北村三组（现更名为方亭街道办事处北外社区三组）村民。2003年3月5日，省国土资源厅以川国土资建[2003]85号《关于什邡市2002年第一批城市建设用地的批复》，批准什邡市人民政府征收外北村三、四组16.3352公顷土地为国家所有。什邡市人民政府安排什邡市国土资源局会同方亭街道办事处组织实施具体征收安置补偿。2007年10月19日，方亭街道办事处与北外社区三组签订《征地协议合同书》，并将土地补偿款、安置补助费、青苗补偿款支付完毕。原告蔡家容已享受了相应的土地补偿款、安置补助费、青苗款。原告蔡家容亦属此次征收安置对象，在北外社区三组与张凤共有住房一处。2014年7月17日，方亭街道办向原告蔡家容公证送达了《什邡市方亭街道办事处住房安置及补偿拆迁通知》。2015年3月18日，方亭街道办向原告蔡家容公证送达了《方亭街道办事处关于北外社区安置房购房款交款及抽签分房的通知》，告知了相应的安置补偿政策和安置房分配标准及抽签分房等事宜。但原告蔡家容拒绝参加安置房分房抽签活动。2015年2月5日、9月7日，方亭街道办事处将原告张凤与蔡家容享有的地上附着物预计补偿款100000元及50平方米安置房一套，提存于什邡市公证处。2015年9月8日、2016年1月26日，市公证处分别向其送达了《提存通知书》，告知了提存的事实，并告知原告与方亭街道办就地上附着物补偿金额进行结算。2016年3月3日，什邡市国土资源局向蔡家容送达《搬迁告知书》，同年3月11日，什邡市国土资源局对蔡家容作出《限期搬迁决定书》，限原告蔡家容在接到决定书之日起三日内自行搬迁在方亭街道办北外社区三组的房屋、地上附着物及其他设施，交付土地。原告不服该决定，向被告德阳市国土资源局申请复议。2016年12月7日，被告德阳市国土资源局以“什邡市北外社区三组征收的土地补偿费和安置补助费高于川办函[2008]73文件确定的标准，青苗补偿费高于原方案标准，住房按每人25平方米加9.8平方米商业用房超30平方米/每人标准安置，社会保障方面也确定了具体办法。虽然什邡市国土资源局未依法公告，但相关补偿安置费用已发放，安置补偿方案已实施，补偿安置对象实质权益得到保障”作出《行政复议决定书》，维持了被告什邡市国土资源局作出的《限期搬迁决定书》。原告蔡家容遂向本院起诉，要求撤销被告什邡市国土资源局作出的《限期搬迁决定书》和德阳市国土资源局作出的《行政复议决定书》。
另查明：德阳市人民政府于2006年6月15日以德办发（2006）44号文件，制订了《德阳市规划区征地安置补偿调整标准》，规定了德阳市规划区内征地地上附着物的补偿标准。什邡市人民政府在此基础上制订了什府发[2008]37号文件，确定了地上附着物的补偿标准和安置住房标准。北外社区居民的住房安置政策为，以户为单位由政府按每人25平方米的标准提供安置住房和每人9.8平方米的商业用房，房屋及其他地上附着物的补偿标准按什府发[2008]37号文件确定的标准执行。在此基础上，每户还可按850元每平方米的价格申请25平方米的成本价房，以1700元每平方米的价格申购25平方米的市场价房。在具体操作中，如安置户同时申购了成本房和市场房，但在规定期限内未缴清购房款，逐次取消其申购的市场价房和成本价房，直接按每人25平方米的标准提供安置房。商业用房的管理为，产权人为什邡市方亭街道办事处北外社区居民委员会，由北外社区统一管理，统一经营，由统征安置人员按9.8平方米的份额平均分配收益。
一审法院认为，被告什邡市国土资源局作出《限期搬迁决定书》是基于原告原属集体经济组织的土地被征收后，原告无正当理由拒不接受安置补偿拒不交付土地作出的行政强制决定。原告原属方亭镇外北村三组的土地，于2003年8月5日，经省国土资源厅批准征收。虽然签订协议时距批文下达之日已超过二年，但原告及其同组村民早已知晓原外北村三组土地被征收，对该征收行为已远远超过法定起诉期限，故本案审查对象为被告什邡市国土资源局行政强制决定的合法性及合理性，即被告什邡市国土资源局对原告的房屋和其他地上附着物是否履行了安置补偿义务，原告是否无正当理由拒不接受安置补偿；被告德阳市国土资源局作出《行政复议决定书》时，复议程序的合法性。对此一审法院认为，根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条第一款第（三）项“地上附着物和青苗补偿费，按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行”的规定，什邡市人民政府根据德办发[2006]44号文件，制定的什府[2008]37号文件的补偿标准不低于德办发[2006]44号文件确定的补偿标准，征收土地的行为发生在该文件效力期内，2007年征收的土地包含原告所使用的宅基地，2016年对原告所有的地上附着物进行安置补偿是征地行为的延续。因此，被告什邡市国土资源局适用该文件确定的补偿标准对原告的房屋及其他地上附着物进行安置补偿合法。被告什邡市国土资源局提供的证据能证明作出行政行为前，履行了相应的告知、公示义务，能保证原告居有定所，其附着物能得到相应补偿，已履行了相应的安置补偿义务，原告蔡家容无正当理由拒不接受安置补偿，什邡市国土资源局作出《限期搬迁决定书》符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”的规定，其行政决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合相应程序。被告德阳市国土资源局在被告什邡市国土资源局未提供相应证据的情况下，即认定原告享有9.8平方米的商铺所有权，属认定事实证据不足，但鉴于什邡市国土资源局在本案诉讼中提供了相应的证据证明该事实存在，其复议程序亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，对《复议决定书》应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告蔡家容的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告蔡家容负担。
宣判后，原审被告不服，上诉至本院认为，一审判决在认定事实、适用法律、庭审程序上均存在严重违法之处，依法应当被撤销。一、一审被告出庭人员身份不符合法律规定。一审被告是什邡市国土资源局和德阳市国土资源局，德阳市国土资源局委派的出庭人员中有两名系德阳市人民政府法制办的工作人员，而德阳市人民政府法制办和德阳市国土资源局系不同单位，其工作人员在法律上不能作为德阳市国土资源局的诉讼代理人；二、一审行政判决程序严重违法。在一审诉讼中，上诉人提出要求对证据中有其签名的笔迹真伪申请鉴定，但一审法院对此正当合法要求不予理睬，也未作出任何说明、解释；三、一审判决采纳证据程序严重违法。一审法院采纳在行政复议阶段未提交的证据作为本案认定事实的证据不符合法律规定，属严重程序违法；四、涉诉行政行为拆迁补偿标准的确立不合法。一审及一审被告在案涉房屋已经纳入城市规划区范围内的情况下，未依据相关法律及司法解释的规定对案涉房屋进行补偿系严重违反法律，同时，一审被告制定的补偿方案程序和内容均违反法律规定，依据该标准进行的补偿行为也不符合法律规定；五、提存公告不符合法律规定。
二审中，上诉人向本院申请本案中止诉讼，其理由系上诉人诉什邡市人民政府撤销其作出的《关于同意改造北外社区实施征地拆迁、补偿安置个案的批复》（以下简称《批复》）（什府函［2007］80号）一案已经被依法立案受理，该案件现正在审理过程中，且该案的处理结果将影响本案的审理，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条的规定，申请中止审理。本院经审查后认为，虽上诉人提出的关于撤销《批复》的案件已被法院立案受理，但该案的处理并不必然对本案结果产生影响，且关于《批复》的效力问题，在一审中也予以了认定，上诉人提出的中止申请不符合法律规定，本院不予支持。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。双方当事人在二审阶段未提交新证据。
本院认为，一、关于本案的一审审理程序问题，关于一审被告委托人员身份的问题。在一审阶段，被上诉人德阳市国土资源局先后委托了其单位工作人员令狐世宏及德阳市人民政府法制办的工作人员王海、张倩茜为其诉讼代理人先后参加了两次庭审活动，其中每次庭审活动该单位的工作人员令狐世宏均参加了诉讼，不存在影响诉讼程序的情形，故庭审程序符合法律规定。
关于是否应当予以鉴定的问题。根据法律规定，申请鉴定的事项必须与待证事实之间存在关联性。而本案中上诉人要求鉴定的事项与待证事实之间并无关联性，且对待证事实证明并无意义，一审未采纳其申请鉴定的意见并无不当。
关于证据采信的问题。上诉人主张的被上诉人在一审阶段提交的《关于北外社区蔡家容、张凤享有商铺的情况说明》未在行政复议程序中向复议机关提交，不能作为法院认定原具体行政行为合法的依据。但该份证据主要证明的内容系上诉人享有9.8平方米商铺权利的事实，且该事实在行政复议阶段也予以确认，故该份证据仅系对事实的进一步认定，一审采信并无不当。
二、关于被上诉人责令上诉人限期搬迁决定的合法性以及行政复议程序的合法性问题
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”，即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县级人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟订并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。故征地行为，是依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序而实施的系列行为。本案中，什邡市人民政府安排被上诉人什邡市国土资源局会同方亭街道办事处组织实施具体征收安置补偿，过程中，虽经开社员会及发放资料的方式对征收土地进行了宣传告知，但没有证据证明进行了发布《公告》等公告方式以及系在法定期限内公告宣传，其程序确属存在瑕疵，对此应予明确指正。
但鉴于本案通过开社员会的方式由上诉人所在的社组于2007年10月即签订了《征地协议合同书》，其后上诉人实际领取了土地补偿款、青苗补偿款以及被上诉人向上诉人公证送达了《方亭街道办事处关于北外社区安置房购房款交款及抽签分房的通知》，上诉人对原外北村三组土地被征收及相应的安置补偿确已知晓，且其并未对征地系列中相应具体行为提起行政复议或行政诉讼，说明上诉人已经接受了土地及青苗补偿。
上述过程，系由什邡市人民政府安排被上诉人什邡市国土资源局会同方亭街道办事处进行了组织实施，上诉人上诉认为未就征地补偿达成过一致意见，缺乏事实依据。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被上诉人作为什邡市政府的土地行政主管部门，具有作出责令交出土地决定的法定职权。
关于被上诉人什邡市国土资源局对上诉人的房屋和其他地上附着物是否履行了安置补偿义务，上诉人是否无正当理由拒不接受安置补偿；被上诉人德阳市国土资源局作出《行政复议决定书》时，复议程序是否合法性。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第四十条第一款第（三）项“地上附着物和青苗补偿费，按实际损失合理补偿。补偿标准由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行”的规定，本院认为，本案2007年8月什邡市人民政府对土地征收以及地上附着物的补偿标准进行了确定，《征地协议合同书》于2007年10月签订，什邡市人民政府根据德办发[2006]44号文件，制定的什府[2008]37号文件的补偿标准不低于德办发[2006]44号文件确定的补偿标准，住房安置政策亦高于四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）文的规定，什邡市人民政府征收土地的行为发生在该文件效力期内。2003年征收的土地包含上诉人所使用的宅基地，2016年对上诉人所有的地上附着物进行安置补偿是征地行为的延续。因此，原审认为什邡市国土资源局适用该文件确定的补偿标准对上诉人的房屋及其他地上附着物进行安置补偿合法，并无不当。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，即使征地补偿、安置存在争议，亦不影响征收土地方案的实施。
什邡市国土资源局提供的证据能证明作出行政行为前，履行了相应的告知、公示义务，能保证上诉人居有定所，其附着物能得到相应补偿，已履行了相应的安置补偿义务，上诉人无正当理由拒不接受安置补偿，什邡市国土资源局作出《限期搬迁决定书》符合《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”的规定，原审认可该行政决定的效力，并无不当。
本案复议机关的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》规定，故原审对《复议决定书》予以认可，亦并无不当。
综上，被上诉人作出限期搬迁决定的前置行政行为虽然存在不规范之处，但不影响该限期搬迁决定的效力。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果恰当。上诉人主张行政行为无效并提出撤销《限期搬迁决定书》的上诉请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人蔡家容负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄晓宇
审判员 王 剑
审判员 孔祥明
二〇一七年十月二十六日
书记员 杜鑫慧