浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第1号
原告王永生。
委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被告建德市人民政府。
法定代表人童定干。
委托代理人黄仕军。
委托代理人潘进军。
原告王永生因与被告建德市人民政府不履行法定职责行政复议纠纷一案，于2014年12月16日向本院提起诉讼。本院12月23日受理后，并于同日向被告建德市人民政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告王永生及委托代理人杨昉汀，被告建德市人民政府的委托代理人黄仕军、潘进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月10日，被告建德市人民政府作出建政复决字（2014）8号行政复议决定认为，被申请人建德市国土资源局作为国土资源行政主管部门，负有依法监管查处土地违法行为的职责。本案中，被申请人于2014年7月10日收到申请人王永生关于建德市交通运输局涉嫌存在土地违法行为的投诉后，于7月14日作出群信40号《国土资源信访事项受理告知单》，告知申请人对其所提信访事项已受理，并将在规定时间内给予书面答复；9月1日向申请人作出了建土群信（2014）44号《国土资源信访事项答复意见书》，告知申请人所投诉的情况基本属实，将立案查处；9月2日对建德市交通运输局涉嫌非法占地一案予以立案调查……经过一系列调查取证，被申请人最终于11月4日对建德市交通运输局作出了《行政处罚决定书》，并于11月5日向申请人送达了建土群信（2014）44-1号《国土资源信访事项答复意见书》，向申请人告知了案件查处情况和处罚决定内容。被申请人对申请人所投诉的事项，已于本机关受理本案复议申请前履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：驳回申请人的复议申请。
被告建德市人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：
1、行政复议申请书及邮件详情单，拟证明原告向被告提出行政复议申请的情况；
2、原告身份证复印件及授权委托书，拟证明原告身份情况及被委托人身份情况；
3、投诉书复印件，拟证明原告向建德市国土资源局提出投诉的情况；
4、建土群信（2014）44号国土资源信访答复意见书，拟证明建德市国土资源局收到投诉后答复情况；
5、（2004）建土让字第59号建设用地批准书、建国用（2009）第8141号《国有土地使用权证》，拟证明原告与具体行政行为有利害关系；
6、行政复议案件受理通知书及送达回证、邮件详情单、行政复议答复通知书及送达回证，拟证明被告受理了原告的复议申请；
7、行政复议答复书，拟证明建德市国土资源局在法定期限内作出行政复议答复的情况；
8、证据清单，拟证明建德市国土资源局在法定期限内提交证据材料的情况；
9、投诉书，拟证明原告向建德市国土资源局提出投诉的情况；
10、群信40号《国土资源信访事项受理告知单》，拟证明建德市国土资源局对原告投诉受理的情况；
11、建土群信（2014）44号国土资源信访事项答复意见书；12、建土政罚立（2014）119号立案审批表；13、陈巧钢《调查询问笔录》、身份证复印件及授权委托书；14、建德市交通运输局组织机构代码证、法定代表人身份证复印件；15、《下涯镇下北线用地地形图》及《下涯镇下北线违法用地分类表》；16、建德市建设工程中标通知书复印件及合同协议书；17、汪焕锋《调查询问笔录》、身份证复印件、证明、变更登记情况；18、应眺《调查询问笔录》、身份证复印件、授权委托书；19、《下涯镇土地利用总体规划局部图》及《说明》；20、现场照片；21、建土划（2013）字第201号《国有土地划拨决定书》及《下北线下涯至春秋段公路改建工程勘界图》；证据11—21拟证明建德市国土资源局在被告受理原告复议申请前的履职情况。
22、建土政罚决（2014）119号《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明建德市国土资源局就原告投诉事项已作出行政处罚决定并送达；
23、建土群信（2014）44—1号《国土资源信访事项答复意见书》及送达回证，拟证明建德市国土资源局已将原告投诉事项的处罚结果告知原告并送达；
24、行政复议决定延期通知书及送达回证、邮件详情单，拟证明被告依法将作出行政复议决定期限延长并告知双方当事人；
25、行政复议决定书，拟证明被告依法作出行政复议决定的情况；
26、行政复议决定书送达回证及邮件详情单，拟证明被告依法作出行政复议决定并送达。
被告向本院提供的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项。
原告诉称：2014年12月10日，被告作出建政复决字（2014）8号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，理由是建德市国土资源局于2014年11月4日已经对建德市交通运输局作出了《行政处罚决定书》，并已于11月5日向原告送达了建土群信（2014）44—1号《国土资源信访事项答复意见书》，适用的法律依据是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定。原告认为，被告上述行政复议决定违法，依法应予撤销，并判令其重作。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，本案的事实是：1、2014年7月5日，原告向建德市国土资源局提出投诉；2、2014年9月1日，建德市国土资源局作出建土群信（2014）44号国土资源信访事项答复意见书，认定原告投诉的违法行为存在，但未作出处理决定，只是明确“下步将立案查处”。不论从形式和内容都不能认为建德市国土资源局履行了法定职责；3、2014年9月16日，原告向被告提出复议申请，请求被告责令建德市国土资源局履行法定职责；4、2014年9月25日，被告受理原告的行政复议申请；5、2014年11月4日，建德市国土资源局作出建土群信（2014）44—1号国土资源信访事项答复意见书，告知原告已于2014年11月4日作出建土政罚决（2014）119号行政处罚决定。显然，建德市国土资源局履行法定职责是在被告受理原告复议申请之后，被告行政复议决定应该确认建德市国土资源局未在法定期限内履行职责，以便原告提出因其拖延履行法定职责造成的损失。请求：撤销被告作出的建政复决字（2014）8号行政复议决定，判令其重新作出复议决定。
原告向本院提供的证据有：
1、身份证，拟证明原告的身份；
2、建政复决字（2014）8号行政复议决定书，拟证明所诉具体行政行为；
3、投诉书、邮件详情单、查单、建土群信（2014）44号国土资源信访事项答复意见书，拟证明原告提出投诉，建德市国土资源局第一次答复的时间；
4、行政复议申请书、建政复立字（2014）8号行政复议案件受理通书，拟证明原告提出复议申请、被告受理的时间；
5、建土群信（2014）44—1号国土资源信访答复意见书，拟证明建德市国土资源局第二次答复的时间。
被告答辩称：一、复议决定认定事实清楚。2014年7月5日原告向建德市国土资源局提出投诉后，建德市国土资源局于7月14日作出群信40号《国土资源信访事项受理告知单》，告知原告对其所提信访事项已受理，并将在规定时间内给予书面答复；于9月1日作出建土群信（2014）44号《国土资源信访事项答复意见书》，称原告投诉的情况基本属实，将立案查处；9月2日对建德市交通运输局涉嫌非法占地一案予以立案调查（建德市交通运输局非法占地的事情就是原告所投诉的事项）。在调查取证期间，建德市国土资源局分别对建德市交通运输局、道路建设施工单位、建德市下涯镇人民政府进行调查取证，取得了《调查询问笔录》等证据材料。2014年9月19日，原告向被告提出复议申请，被告予以受理并进行了审理。建德市国土资源局在法定期限内向被告提交了行政复议书面答复及上述证据材料。审理期间，建德市国土资源局作出建土政罚决（2014）119号《行政处罚决定书》，就原告投诉事项对建德市交通运输局作出处罚，并于2014年11月5日向原告送达了建土群信（2014）44—1号《国土资源信访事项答复意见书》，将案件查处情况和处罚决定内容告知了原告。二、复议决定适用依据准确。被告受理原告的复议申请之前，建德市国土资源局针对原告的投诉予以立案和调查取证，并作出答复意见，已经履行了法定职责。基于以上事实，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回原告的复议申请，适用依据准确，并无不当。三、复议决定程序合法。被告于2014年9月19日收到原告的复议申请，9月25日受理复议申请，11月10日依法将作出复议决定的期限延长30日，12月10日作出行政复议决定，并将文书依法送达双方当事人，行政复议程序合法。综上所述，被告所作建政复决字（2014）8号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，请予支持。
庭审时，对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1—6三性均无异议；对证据7、8的真实性无异议，可证明建德市国土资源局在行政复议答复时提交的证据材料就是被告提供的证据9—21，而不包括证据22、23；对证据9-12的真实性无异议，但关于证据9，原告是要求建德市国土资源局履行法定职责，而并不是提出信访要求；关于证据10，建德市国土资源局把原告的履责请求作为信访事项受理缺乏法律依据；证据11不能证明建德市国土资源局在原告提出复议申请前已经完全履责；关于证据12，超期立案不合法；对证据13—21的真实性无异议，但只能证明建德市国土资源局启动了调查等行政程序，但是未在法定的期限内完成全部的行政程序（作出处罚或者处理决定），属于拖延履行义务，是一种不完全的行政不作为；对证据22、23的真实性无异议，但被告作为复议机关去调取证据证明建德市国土资源局已经履责缺乏法律依据；对证据24的真实性无异议，但延期不合法；对证据25的真实性无异议；对证据26的三性均无异议。
对原告提供的证据，被告质证认为：对原告证据的三性均无异议，但不能证明其待证事实。
经庭审质证，本院认为：被告及原告的证据符合证据三性，均予采信。
经审理查明，2014年7月5日，王永生就杭橡项目配套工程下北线改造工程占用了王永生享有使用权的土地，存在少批多占一事向建德市国土资源局提出投诉，要求建德市国土资源局依法查处并将处理决定书送达王永生。2014年7月10日，建德市国土资源局收到王永生邮寄的投诉书。2014年7月14日，建德市国土资源局作出群信40号《国土资源信访事项受理告知单》，告知王永生对其所提信访事项已受理，并将在规定时间内给予书面答复。2014年9月1日，建德市国土资源局作出建土群信（2014）44号《国土资源信访事项答复意见书》，称王永生来信反映下北线改造工程项目非法占用其位于下涯镇之江路120号土地，面积678平方米，土地使用权证号为建国用（2009）第8141号一事，该局进行了调查核实：反映情况基本属实。反映地块建设单位为建德市交通运输局，该单位于2014年4月动工建设下北线改造工程项目，项目建设过程中存在少批多占行为，涉及王永生户土地511平方米。对该违法用地行为，该局已联系测绘公司进行测绘，下步将立案查处。
2014年9月2日，建德市国土资源局对建德市交通运输局涉嫌非法占地一案立案调查。9月10日，建德市国土资源局对建德市交通运输局进行调查，取得了下涯镇下北线违法用地分类表、下涯镇下北线用地地形图、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件、授权委托书、被委托人陈巧钢身份证复印件、《建德市建设工程中标通知书》复印件、《合同协议书》复印件等证据材料，对被委托人陈巧钢进行询问并制作了《调查询问笔录》。9月11日，建德市国土资源局对海港路桥股份有限公司（原台州蓝盾工程建设有限公司）进行调查，取得了海港路桥股份有限公司《证明》、汪焕锋身份证复印件、2011年9月28日核准的《变更登记情况》复印件、2014年9月2日核准的《变更登记情况》复印件等证据材料，对汪焕锋进行询问并制作了《调查询问笔录》。9月12日，建德市国土资源局对建德市下涯镇人民政府进行调查，取得了应眺身份证复印件等证据材料，对工作人员应眺进行询问并制作了《调查询问笔录》。
2014年9月19日，建德市人民政府收到王永生的行政复议申请书，王永生的复议请求为：责令被申请人建德市国土资源局对申请人王永生2014年7月5日投诉的事项履行法定职责。建德市人民政府于9月25日作出受理决定并向王永生送达受理通知书。复议审理期间，建德市人民政府延长复议期限，并将延期通知书于11月13日邮寄给王永生。
2014年11月4日，建德市国土资源局作出建土政罚决（2014）119号行政处罚决定，于当日送达建德市交通运输局。2014年11月4日，建德市国土资源局作出建土群信（2014）44-1号《国土资源信访事项答复意见书》，告知王永生已就其投诉事项作出行政处罚决定的事实，该《意见书》于2014年11月5日送达王永生。2014年12月10日，建德市人民政府作出案涉建政复决字（2014）8号行政复议决定并邮寄送达王永生。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，建德市国土资源局具有对非法占地行为进行查处的法定职责。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定，土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。根据上述规定，土地管理部门对涉嫌土地违法行为进行正式立案前需经调查并满足一定条件。2014年7月5日，原告王永生就杭橡项目配套工程下北线改造工程占用其享有使用权的土地，存在少批多占一事向建德市国土资源局提出投诉，要求建德市国土资源局依法查处并将处理决定书送达原告。建德市国土资源局接到该投诉后进行调查，联系测绘公司进行测绘，并于9月1日向原告书面告知了调查结果，且于9月2日决定对建德市交通运输局涉嫌非法占地一案进行立案，上述处理符合相关规定。关于国土部门立案后作出处理决定的时限问题，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案至原告王永生提起行政复议时（9月19日）止，建德市国土资源局履行法定职责的期限尚未届满，故王永生此时提起复议申请，尚不具备复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。但案涉复议决定系适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回原告的复议申请，显然属适用法律错误，应予撤销。关于复议程序问题，建德市人民政府于2014年9月19日收到原告的复议申请后，于2014年11月10日决定延长复议期限，并于2014年12月10日作出复议决定，不违反法律规定。综上，原告的诉讼请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销建德市人民政府2014年12月10日作出的建政复决字（2014）8号行政复议决定书；
二、责令建德市人民政府在本判决生效之日起60日内依法重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由建德市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 廖珍珠
人民陪审员 黄 维
二〇一五年三月五日
书 记 员 汪金枝