广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）粤71行终1502号上诉人(原审原告)：单某某，男，汉族，1958年11月23日出生，住广东省增城市。被上诉人(原审被告)：广州市国土资源和规划委员会,住所地广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭某某，主任。委托代理人：廖某某，增城区国土资源和规划局工作人员。委托代理人：潘某某，广东兆广律师事务所律师。原审第三人：增城市新塘房地产开发公司,住所地广东省广州市增城新塘镇红头山A型厂房第二幢。法定代表人：张某某。上诉人单某某因土地行政管理一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1330号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:1992年8月21日，原广州市增城县国土局（以下简称原增城县国土局）与第三人新塘公司签订《土地使用权出让合同书》，约定将位于增城县永和镇简村村长旺社长旺后龙山山地的102.2亩土地使用权出让给第三人使用；土地使用年限为70年，从1992年11月27日到2062年11月26日止；该合同第九条约定：“乙方必须在合同生效期二年内完成工程设计、开始施工。逾期不施工或不投资建设的，甲方有权给予警告、罚款、直至无偿收回土地使用权”；该合同还对土地用途等其他事项进行了约定。1992年11月27日，原增城县国土局向第三人作出增国土征复字(1992)第45号《关于征地并出让土地使用权给新塘房地产开发公司的批复》，主要内容为：同意将征用涉案土地出让给第三人使用。1992年11月30日，原增城县国土局就涉案土地向第三人颁发增国土(92)用地字184号《广州市建设用地许可证》。2002年12月9日，原增城国土房管局向简村村民委员会人员就涉案土地闲置情况进行询问，并制作调查笔录和对涉案土地进行现场勘测和拍摄。2004年8月13日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2004]44号《闲置土地调查通知书》，并于同年8月16日送达第三人。2004年8月23日，第三人向增城市国土房管局闲置土地处置办报送《土地开发利用情况报告》，就涉案土地的开发等情况进行汇报。2005年11月29日，原增城国土房管局就涉案土地向第三人作出增国房处字[2005]771号《闲置土地认定通知书》，并于2006年7月19日送达第三人。2006年7月24日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2006]220号《拟收回国有土地使用权通知书》，告知第三人拟收回涉案土地使用权并注销该土地的建设用地批准文件，并于次日送达第三人。2006年7月25日，第三人向原增城国土房管局发函表明放弃听证权利。2006年7月26日，原增城国土房管局拟定《收回闲置土地的处置方案》，经市政府同意，向第三人作出增国房处字[2006]223号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回涉案土地使用权并注销该土地的建设用地批准书，并于同日送达第三人。2006年7月27日，原增城国土房管局向第三人作出《注销建设用地许可证决定书》，决定注销第三人持有的增国土(92)用地字184号《广州市建设用地许可证》。2006年7月28日和29日，原增城国土房管局在增城日报刊登《注销公告》，公告上述收回涉案土地使用权及注销涉案建设用地许可证事宜。2006年8月17日，原增城国土房管局向原增城市土地开发储备中心作出增国房字[2006]25号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》，载明：我局依法收回了新塘公司位于增城市新塘镇（永和）简村村长旺后龙山（土名）102.2亩土地（许可证证号：国土用地字184号）的使用权。根据你单位职权范围，将上述土地移交给你单位储备运营。另查明，1994年1月27日，第三人（甲方）作为出让方与原告（乙方）作为受让方就涉案土地使用权签订《土地转让合同》。庭审中，原、被告和第三人均当庭确认，涉案土地在原告与第三人签订上述《土地转让合同》后并没有办理过户登记手续。根据2014年2月12日生效的广东省增城市人民法院（2013）穗增法民三初字第692号民事判决书查明的事实部分，查明：广东省增城市人民法院向原增城市国土房管局了解涉案土地的状况，该局于2013年12月23日作出《市国土房管局关于协助查询增国土（92）用地字第184号土地情况和复函》。该复函内容为“……位于增城市永宁简村后龙山，面积为102.2亩《广州市建设用地许可证》[编号：（增）国土（92）用地字第184号]的地块。经查阅相关档案资料，该地块为国有建设用地，原用途为文化娱乐及老人儿童活动中心，原权属人为增城市新塘公司。我局分别于2006年7月26日、8月17日出具《收回国有土地使用权决定书》（增国房处字[2006]223号）及《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》（增国房字[2006]25号），依法收回了上述土地使用权并移交市土地开发储备中心储备运营，同时登报注销《广州市建设用地许可证》[编号：（增）国土（92）用地字第184号]。因此该宗土地现为政府储备土地。”又查明，因广州市政府机构改革，原广州市增城县国土局的相应职权由原广州市增城区国土资源和房屋管理局承接，原广州市增城区国土资源和房屋管理局的相应职权由广州市增城区国土资源和规划局承接，广州市增城区国土资源和规划局是广州市国土资源和规划委员会的派出机构。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，第三人新塘公司于1992年8月21日与原增城县国土局就位于增城县永和镇简村村长旺社长旺后龙山山地的102.2亩土地使用权出让给第三人使用签订《土地使用权出让合同书》；并于同年11月30日就涉案土地取得增国土(92)用地字184号《广州市建设用地许可证》，第三人是涉案土地的登记使用权人。根据1992年实施的《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十八条：“转让土地使用权，未按规定办理登记的，不具有法律效力，……”的规定，原告与第三人就涉案土地使用权于1994年1月27日签订《土地转让合同》，但该转让并未办理过户登记手续，原告与第三人之间是债权关系。故原告与原增城国土房管局作出的涉案《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》不具有利害关系，不具备原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的起诉条件，对原告的起诉依法应予以驳回。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据2014年2月12日生效的广东省增城市人民法院（2013）穗增法民三初字第692号民事判决书查明的事实部分可知，原告至迟在2014年2月12日知道涉案《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》的内容，而原告向原审法院提起本案诉讼的时间是2016年5月10日，根据上述规定，已经超过2年的起诉期限，故对原告的起诉依法应予以驳回。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回原告单某某的起诉。上诉人单某某不服原审裁定，向本院提起上诉称，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提出诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，上诉人对涉案土地的诉讼时效为二十年，原审法院以上诉人起诉时已超过2年的起诉期限裁定驳回，系适用法律错误，应依法纠正。请求：1.撤销原审裁定；2.确认被上诉人颁发增国房字(2006)223号《收回国有土地使用权决定书》及增国房字(2006)25号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》的行为违法；3.确认被上诉人注销(增)国土(92)用地字184号《广州市建设用地许可证》的行为违法；4.判令被上诉人和第三人将位于增城区永宁街简村后龙山土地102.2亩土地的国有土地使用权登记到上诉人名下；5.本案的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市国规委答辩称，上诉人的起诉超过法定起诉期限，应予驳回起诉。上诉人虽与原审第三人签订了《土地转让合同》，但未办理变更登记，未取涉案土地的物权，对原增城国土房管局作出增国房字(2006)25号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》的行为提起诉讼主体不适格。原增城国土房管局作出增国房字(2006)25号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》，将涉案土地移交增城市土地开发储备中心储备运营的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应当依法予以维持。原审第三人增城市新塘房地产开发公司在二审期间未进行答辩。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十八条规定：“转让土地使用权，未按规定办理登记的，不具有法律效力，……”根据该规定，不动产物权的变更、转移应当进行依法登记，登记后始能产生法律效力，未经依法登记的不产生法律效力。本案中，原审第三人新塘公司就涉案土地在1992年11月30日办理增国土(92)用地字184号《广州市建设用地许可证》，1994年与上诉人签订《土地转让合同》，但未办理土地使用权转让登记，根据上述规定，不发生物权转移的法律效力。故上诉人与原增城国土房管局就涉案土地作出的增国房字(2006)25号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》不具有利害关系。上诉人既非涉诉行政行为的相对人，又不具有利害关系，原审法院认为上诉人主体不适格，不符合起诉条件应予驳回，并无不当，本院应予维持。关于上诉人提出本案系不动产诉讼，起诉期限应适用最长起诉期限自具体行政行为作出之日起20年，本案未超过起诉期限的理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”依据上述规定，如当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用上述第四十六条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，如当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，适用上述第四十一条规定。本案中，上诉人在2014年2月12日前通过其他相关民事诉讼判决书已明确知晓涉案行政行为，但直至2016年5月10日提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限。原审法院据此认为对上诉人起诉应予驳回，并无不当。上诉人理由没有法律依据，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。上诉人的理由和诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨立志审 判 员  杨 芳代理审判员  金 霞二〇一六年十二月二十八日书 记 员  陈土飞张禄林