山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁05行终4号
上诉人（一审原告）：武金秀，女，1967年1月5日出生，汉族，现住山东省广饶县。
委托诉讼代理人：徐同诚，山东众成清泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：广饶县社会保险管理服务中心。住所地：广饶县乐安大厦。
法定代表人：崔胜利，主任。
出庭负责人：郭峰，副主任。
委托诉讼代理人：张玲，广饶县社会保险管理服务中心审批股股长。
上诉人武金秀与被上诉人广饶县社会保险管理服务中心（以下简称广饶社保中心）不履行法定职责一案，上诉人不服山东省广饶县人民法院（2017）鲁0523行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年1月24日公开开庭进行了审理。上诉人武金秀及其委托诉讼代理人徐同诚，被上诉人广饶社保中心的负责人郭锋、委托诉讼代理人张玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，武金秀在广饶县西刘桥幼儿园从事幼师工作，自2001年7月至2011年12月按城镇灵活就业方式缴纳社会保险。2012年1月11日，东营市教育局、人社局、财政局联合发布《关于解决农村非公办幼儿教师工资保险待遇有关问题的意见》（东教发[2012]3号），将农村非公办幼儿教师纳入社会保险范围，文件规定，未达到法定退休年龄（男满60周岁、女满50周岁）人员，参加社会保险。“达到法定退休年龄后，缴费累计满15年的，按照企业基本养老保险办法办理退休手续；”2012年5月11日，广饶县教育局、广饶县人力资源和社会保障局、广饶县财政局联合发布《印发关于解决农村非公办幼儿教师工资保险待遇有关问题的实施方案的通知》（广教发[2012]18号），该文件第二条第一项规定：未达到法定退休年龄（女满50周岁）人员，……参加社会保险。“达到法定退休年龄时，缴费累计满15年的，按照企业基本养老保险办法办理退休手续”。依据上述文件，武金秀自2012年1月至2017年1月在广饶县大码头镇西刘桥幼儿园按企业职工待遇缴纳社会保险。武金秀于2017年2月14日和2017年4月12日到广饶社保中心处，以其累计交费满15年为由申请办理退休手续。广饶社保中心口头答复，依据政策法规，武金秀退休年龄为55周岁，不予办理退休手续。武金秀丈夫以武金秀到广饶社保中心处办理退休手续，广饶社保中心工作人员称未到退休年龄不予办理为由，向市长电话投诉，广饶社保中心对投诉进行了答复。期间，广饶社保中心于2017年3月2日就武金秀要求办理退休的情况向东营市人力资源和社会保障局请示，该局于2017年3月21日答复称，依据东教发[2012]3号文件，自2012年1月参保人员，按文件规定交费满15年的，退休年龄按企业职工的规定执行；原以城镇灵活就业人员身份参保，后依据东教发[2012]3号文件参保女职工，在企业累计交费满10年的，按企业职工规定执行，不满10年的，按城镇灵活就业人员规定（55周岁）执行。广饶社保中心依据该答复，认为武金秀退休年龄应为55周岁。武金秀丈夫曾向市长热线打电话，市长热线向广饶社保中心转办，广饶社保中心对其给予解释。
另查明，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，工人符合下列条件，应该退休“…男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。”
一审法院认为，广饶社保中心作为管理社会保险的事业单位，具有社会保险征缴、管理和支付的职权，对武金秀办理退休的申请进行处理，属于广饶社保中心的职权范围。武金秀向广饶社保中心提出办理退休的申请后，广饶社保中心称给予口头答复，结合广饶社保中心就武金秀的申请向上级主管部门请示、武金秀丈夫向市长电话投诉的内容以及广饶社保中心对投诉进行回复的事实，可以认定广饶社保中心对武金秀的申请已经进行了受理和答复。广饶社保中心未向武金秀出具书面答复意见，不构成行政不作为，武金秀以广饶社保中心未予答复构成行政不作为为由，要求确认广饶社保中心对武金秀提出的办理退休手续的申请不作处理的行为违法的诉讼请求，无事实和法律依据，一审法院不予支持。关于广饶社保中心应否为武金秀办理退休手续的问题，武金秀要求广饶社保中心为其办理退休手续的依据是广饶县教育局、广饶县人力资源和社会保障局、广饶县财政局《印发关于解决农村非公办幼儿教师工资保险待遇有关问题的实施方案的通知》（广教发[2012]18号），武金秀正是依据该文件纳入企业社会保险，广饶社保中心依据该文件称不应为武金秀办理退休手续，双方争议焦点是对该文件办理退休部分的理解。武金秀称其缴费已满15年，符合办理退休的条件，广饶社保中心称武金秀缴费共15年，但在企业累计缴费不满10年，其退休年龄不应按企业女职工的规定，应按城镇灵活就业人员的规定女满55周岁。上述文件规定“达到法定退休年龄时，缴费累计满15年的，按照企业基本养老保险办法办理退休手续”，该规定应理解为缴费满15年的，按照企业基本养老保险的相关规定办理退休手续，办理退休的条件是符合相关规定。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定，工人退休的一般条件为，女年满五十周岁，连续工龄满十年，武金秀虽缴费累计满15年，但以企业职工身份缴费未满10年，武金秀情形不符合上述规定的条件，故武金秀要求广饶社保中心为其办理退休的诉讼请求，无法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回武金秀的诉讼请求，案件受理费50元，由武金秀负担。
上诉人武金秀不服一审判决，上诉称：一审法院认定事实不清，被上诉人的行为构成行政不作为。1、被上诉人不接收上诉人的退休材料，没有对事实进行调查，也没有按照其工作流程对上诉人退休行为进行受理或者出具不予办理答复。被上诉人没有提供其接收上诉人申请退休材料的证据。2、上诉人的情况符合广教发（2012）18号文件第二条第一款的规定，女满50岁，累计缴费满15年的，按照企业基本养老保险颁发办理退休手续。被上诉人要求必须在企业缴费满十年才能办理退休手续无法律依据。二、一审法院适用法律错误。根据国发（1978）104号文件第一条规定，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休。上诉人符合该文件的规定，被上诉人应当给予其办理退休手续。被上诉人辩称不予办理退休手续的依据是鲁人社办发（2012）83号文件，该文件明确载明不予公开，根据规定，不予公开的规范性文件，对外不产生法律效力，对上诉人无约束力。且该文件是关于山东省企业职工基本养老保险关系转移接续实施办法的规定，与上诉人的退休申请无关。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人答辩称：一、一审法院的判决正确合法。上诉人所指的行政不作为是指被上诉人未按照其意愿办理退休手续。但上诉人具体的缴费条件不符合办理企业职工退休的规定，被上诉人不能违规作出给上诉人办理退休手续的行政行为。上诉人多次到被上诉人处咨询，被上诉人根据上诉人的实际情况，耐心解释，不存在行政不作为的情况。二、被上诉人作出的答复依据正确合法。1、上诉人从2001年7月至2011年12月以城镇灵活就业人员的身份缴费，从2012年1月至2017年1月以广饶智信商贸有限公司的劳务派遣的身份缴费，共计缴纳了5年1个月，此情形不满足关于女职工50周岁退休的规定，该情形符合鲁人社办发（2012）83号文件第三条中“原以个体工商户和城镇灵活就业人员身份参保的缴费、退休前进入企业工作的女职工，在企业的累计缴费年限（含视同缴费年限）满10年的，退休年龄按国家和省对企业女职工的规定执行；不满10年的，退休年龄按城镇灵活就业人员的规定（即55周岁）执行”的规定。2、上诉人强调其年满50周岁，累计缴费满15年，应当按照企业养老办法退休，实际上，企业基本养老保险办法即在企业缴费满10年，累计缴费满15年的才能满足志刚退休条件。请求依法驳回上诉。
各方当事人在一审中提交的其他证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案争议的焦点是对有关法律法规以及规范性文件的理解与适用的问题。
一、关于国发（1978）104号文件适用的问题。国发（1978）104号文件第一条规定，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休。本院认为，对于“连续工龄”的理解，不能仅仅理解为在企业工作。上诉人在乡镇幼儿园连续工作的时间已经超过了10年，后来，因广饶县人力资源和社会保障局、广饶县教育局、广饶县财政局颁布广教发（2012）18号文件，按照该文件规定，上诉人又将劳动关系转移至劳务派遣公司，在劳务派遣公司缴纳社保，其在劳务派遣公司缴纳社保已满5年。国发（1978）104号文件第一条是关于连续工龄满10年，应该退休的规定，与广教发（2012）18号文件第二条关于“缴费累计满15年的”规定并无冲突。
二、关于鲁人社办发（2012）83号文件第三条的规定适用的问题。本院认为，鲁人社办发（2012）83号文件，是山东省人力资源和社会保障厅《关于企业职工基本养老保险关系转移接续有关问题的通知》，是就省内跨市（指设区的市）流动就业转移养老保险关系的有关问题下发的通知，且该文件最后要求不予公开。本案中，上诉人不属于省内跨市（指社区的市）流动就业转移养老保险关系的情况人员，因此审理本案不能适用该文件的规定。
三、关于广饶县人力资源和社会保障局、广饶县教育局、广饶县财政局所颁布广教发（2012）18号文件适用的问题。该文件第二条规定，“未达到法定退休年龄（女满50周岁）人员，统一由劳务派遣单位办理招聘手续，签订劳动合同，自办理招聘和签订劳动合同当月起参加社会保险（包括企业基本养老保险、城镇职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险）。达到法定退休年龄时，缴费累计满15年的，按照企业基本养老保险办法办理退休手续。”上诉人按照灵活就业方式已经缴纳了9年多的养老保险，按照上述文件规定，转到劳务派遣公司后，上诉人又缴纳了5年多的企业养老保险，缴费累计满15年，符合广教发（2012）18号文件第二条的规定，符合办理退休手续的条件。
综上，上诉人的上诉理由正确，应予支持。被上诉人不予办理上诉人退休手续的口头答复无事实和法律依据，本院不以支持。一审法院认定事实清楚，但适用法律法规不正确，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销山东省广饶县人民法院（2017）鲁0523行初38号行政判决。
二、被上诉人广饶县社会保险管理服务中心在本判决生效之日起30日内依照广教发（2012）18号文件规定作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广饶县社会保险管理服务中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 马曰全
审判员 王梓臣
二〇一八年五月十六日
书记员 王 丹