广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）清中法行终字第3号
上诉人（原审第三人）：李X，男，瑶族，19XX年XX月XX日出生，住址：连南瑶族自治县。
委托代理人：XX，男，瑶族，19XX年XX月XX日出生。
被上诉人（原审被告）：连南瑶族自治县香坪镇人民政府。
法定代表人：唐XX，镇长。
委托代理人：罗XX，男，连南族瑶族自治县香坪镇司法所干部。
委托代理人：邓XX，女，连南瑶族自治县香坪镇人民政府国土所干部。
被上诉人（原审原告）：李表XX（李XX），男，瑶族，19XX年XX月XX日出生，住址：连南瑶族自治县。
被上诉人（原审原告）：XXX，男，瑶族，19XX年XX月XX日出生，住址：连南瑶族自治县。
被上诉人（原审原告）：李表XX尔，女，瑶族，19XX年X月X日出生，住址：连南瑶族自治县。
以上三个被上诉人的共同委托代理人：李表XX（李XX），男，瑶族，19XX年XX月XX日出生。
上诉人李X因土地行政确权纠纷一案，不服连南瑶族自治县人民法院（2012）清南法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案.现已审理终结。
原审法院查明：原告李表XX、XXX父亲李表XX于19XX年7月16日领取了座落于本县XX镇XXX村第七村民小组两幅宅基地的《集体土地建设用地使用证》，证号：南府集建字（91）第182608XXXX号。该证件记载两幅使用面积分别为192.05平方米和143平方米，建筑面积分别为168.73平方米和143平方米，其中143平方米那幅地现由李表XX建屋居住，另一幅使用面积192平方米的地，土地管理部门以292平方米计面积收取李表XX的办证费用，1999年XXX拆除该幅地上的旧屋，重新建了房屋，《集体土地建设用地使用证》和土地管理部门档案材料记载四至范围相一致，东至连山田，南至李志远，西至李胡塘沙四屋，北至菜地。在XXX屋背相邻有一块尚未有建筑物的闲置土地，连南县测绘队实地测量面积为62.49平方米，其中有一部分，2008年8月第三人没有向土地管理部门申请批准就在该地建猪栏时，原告提出异议，认为该地方原告以李表XX名已领有使用权证，故第三人在该地建猪栏时就向第三人提出要求收回该地使用权，不允许第三人占用建养猪栏，遂引起双方争议。双方有争议这部分土地面积约46.58平方米，四至范围上至小路（连山田方向），下至原告XXX房屋，左至原告XXX闲地，右至第三人李X新建的房屋。相接壤的另一部分约15平方米闲地双方没有争议，属原告XXX闲地，并堆放杂物。双方产生纠纷后，到塘其儿村民委员会调处。经该村民委员会调解，双方未有达成一致意见。2008年8月6日该村民委员会作出《关于李罗三与XXX菜地争执的处理意见》，认为此地是李罗三（李X）所得。而后，2009年4月第三人李X向被告申请调处，被告受理后进行调查，并于2009年4月8日召集双方到现场勘查，绘制了《李X与XXX争议菜地草图》。图中标明争议地四至，上至小路（连山田），下至XXX房屋，左至XXX闲地，右至李X房屋，双方签名作了确认。第三人李X在争议地右边相接壤处，于2003年起建了房屋，没有持经土地行政管理部门批准的建设用地使用证。其老屋（现由其亲弟李X住）持有《集体土地建设用地使用证》，证号：南府集建字（91）第182608XXXX号，登记用地面积174.90平方米，四至范围东至李买地沙五X屋，南至李表公沙一公屋，西至李欧鸡沙一公屋，北至李XX屋，没有与争议地相接壤，不在争议地范围。经连南县测绘队对原告和第三人的宅基地用地实地测量，原告XXX持有《集体土地建设用地使用证》房屋宅基地用地面积162.52平方米，比使用证登记面积少29.52平方米。2009年4月27日被告香坪镇政府经调解，原告李表XX、XXX与第三人李X未达成一致意见，则以原告李表XX、XXX兄弟擅自将NO.182608XXXX号《集体建设用地使用证》原件内容改变，政府不予采纳，原告同时又未提交有其他证据为由，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，作出香府（2009）09号《关于李表XX兄弟与李X争议菜地的处理决定》，决定该争议菜地由李X经营使用。原告李表XX不服被告香坪镇政府的（2009）09号《关于李表XX兄弟与李X争议菜地的处理决定》，于2009年5月12日向连南瑶族自治县人民政府提起行政复议申请。连南瑶族自治县人民政府于2009年8月7日作出南府复（2009）16号《行政复议决定书》，维持该被告香坪镇政府的（2009）09号《关于李表XX兄弟与李X争议菜地的处理决定》。原告不服复议决定，于2009年9月8日向连南法院提起行政诉讼。连南法院于2009年12月5日作出（2009）南法行初字第10号行政判决，撤销被告香坪镇政府作出的香府（2009）09号《关于李表XX兄弟与李X争议菜地的处理决定》，并限被告在判决生效后六十天内重新作出具体行政行为。2010年1月18日香坪镇国土资源管理所以原告持有的南府集建字（91）第1826080171号《集体土地建设用地使用证》土地使用面积和建筑面积有明显修改痕迹为由，向县国土提出《关于确认李表XX土地建设使用证效力的申请》，请求县国土局审核该证是否有效。县国土局于2010年2月4日作出《关于确认李表XX土地使用证效力的答复》，认为李表XX持有《集体土地建设用地使用证》土地使用面积有更改痕迹，决定没收，并认为该证自动失效。该答复没有送达给原告，也没有告知原告，仅对香坪镇国土资源管理所作答复。被告香坪镇政府依据县国土局的答复，未召集原告和第三人先行调解协商，仍以原告提供《集体建设用地使用证》使用面积数额有更改痕迹，属无效，本府不予采纳，第三人李X又在老屋背后新建房屋为由，于2010年1月23日作出香府（2010）05号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》，决定该争议菜地由李X经营使用相同的具体行政行为。原告提出行政复议后，复议机关经复议审查认为，被告作出香府（2010）05号《决定》未有盖公章，于2010年4月12日发出《关于要求重新作出处理决定的通知书》，责令被告对争议土地重新进行处理。被告接通知书后，没有作出撤销香府（2010）05号《决定》的决定，就再次以原告提供《集体建设用地使用证》使用面积数额有更改痕迹，本府不予采纳，第三人李X又在老屋背后新建房屋为由，于2010年5月6日作出香府（2010）13号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》，仍决定争议菜地由李X经营使用。原告再次不服，向复议机关申请复议后，复议机关于2011年3月17日作出南府复（2011）4号《行政复议决定》，认为适用法律条文错误，撤销香府（2010）013号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》，并重新作出处理决定。2011年11月1日被告召集原告和第三人调解协商，未达成协议。2011年11月14日再次以上述几次重新作出决定相同事实理由，并依据《中华人民共和国土地管理法》十六条规定作出香府（2011）41号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》，仍决定争议菜地由李X经营使用。原告仍不服，再一次向复议机关申请复议后，复议机关于2012年5月12日作出南府复（2012）9号行政复议决定，维持被告香府（2011）41号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》，该行政复议决定没有说明依据哪条法律条文作出决定。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”第十三条规定“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。原告方以李表XX名义持有《集体土地建设用地使用证》（证号：南府集建字（91）第182608XXXX号），记载土地使用者是李表XXX，家庭人数为7人，说明是经批准使用的家庭成员居住用地。该《集体土地建设用地使用证》虽在土地使用面积数字上有涂改痕迹，根据《土地登记办法》第十六条规定，土地权利证书记载的事项，“与土地登记簿记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”。原告方使用证的土地使用面积数字的更改，应当以土地行政管理部门的登记记载内容为准，但不能以此否定原告方持有的《集体土地建设用地使用证》无效。该使用证记载的第一幅土地四至范围与土地行政管理部门的登记档案材料记载四至范围相一致，没有更改过，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定，原告在四至范围内的土地办理了登记手续，虽与实际面积不一致，以四至界线范围内的实际面积来确定土地使用权，原告应当具有合法使用权，受法律保护。连南县国土局作出的答复，仅是对香坪国土所提出的问题作出的管理机关之间复函，不能作为处理本案的具有法律效力的证据。原告的《集体土地建设用地使用证》，政府部门并没有依照法定程序确认无效，也没予以撤销。因此，原告的《集体土地建设用地使用证》，仍然是合法使用农村集体土地的有效凭证。被告以登记面积与实际不符来认定原告的《集体土地建设用地使用证》无效，并以该《使用证》无效来确定争议地使用权归属，是缺乏事实依据的，应认定事实不清。第三人李X的祖父于1962年才移居现第三人李X居住地，此时已进行了土地改革，土地已归集体所有，生产经营也以生产队为单位进行集体化生产经营，该争议地所有权已属于农村集体经济组织，第三人李X的祖父移居来第三人李X老屋居住地时，个人不再拥有现争议地所有权。被告认定争议地是李X祖父的田，与当时政策法律相矛盾，不符实际，也是认定事实不清。第三人李X在争议地建猪栏，未经批准使用农村集体组织土地，并改变土地用途，不符合土地管理法律的相关规定，第三人李X也没有提供对争议地从事农业生产承包经营的事实依据。被告香坪镇政府确定该争议地由第三人李X使用，缺乏事实依据，也不符合法律规定的。被告香坪镇政府作出的香府（2009）09号《关于李表XX兄弟与李X争议菜地的处理决定》，在本院依法判决撤销后，多次重复以原告提供的《集体建设用地使用证》涂改无效，不予采纳作为事实理由，多次作出相同的处理决定即具体行政行为，也不符合行政诉讼法规定。国土管理法第十六条规定的是对土地争议案进行分级管理，不是确定土地使用权条文。被告对本案作出的四次处理决定都依据该法第十六条作出处理决定，应当是适用法律错误。复议机关作出的复议决定，没有明确依据以哪条法律法规条文作出复议决定，也是程序违法。原告认为被告的处理决定，认定事实不清，适用法律错误，诉请撤销被告香坪镇政府的处理决定，事实清楚，理由充分，应当支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项和第五十五条之规定，判决如下：“一、撤销被告香坪镇政府于2011年11月14日作出的香府（2011）41号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定。二、限被告香坪镇政府在本判决生效后六十天内重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50.00元，由被告香坪镇政府负担。”。
李X不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：一、依法撤销连南瑶族自治县人民法院（2012）清南法行初字第5号行政判决，改判维持第三人作出的（2011）41号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》。二、本案上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：1、上诉人与被上诉人争议的菜园地60年代至今都是上诉人耕作使用，2005年前上诉人作水田或种菜及农作物使用，2005年在该菜园搭建养猪栏，上诉人对争议的菜园地使用至今已50多年以上。这一事实有多位村民的证实，也得到被上诉人的认同和香坪镇人民政府的调查认定。这是不可否认的事实，这也是最清楚的事实。2、争议的菜园地与上诉人的房屋地面是平整一体，也就是说是同一块水田的，是上诉人原建房屋时留置的，因为该菜园地是在房屋角边，面积又小，所以上诉人建房屋时为保持房屋的四至完整，特意预留作菜地或建猪栏用，这也是符合农村居住和生产、生活的实际，另外，被上诉人的房屋比争议的菜园地低了近2米，假如争议地是被上诉人的，那么被上诉人在建房时应该把争议菜园地降低与自已的房屋平整一致，这就证明被上诉人对争议的菜园地没有认可是自已的。3、上诉人的建屋用地持有南府集建字［91］第182608XXXX号《集体土地建设用地使用证》，拥有合法的使用权。而被上诉人为了取得争议菜园的使用权，私自涂改建设用地使用证的面积，根据相关法律规定，涂改伪造的证件不得作为证据使用，也不能作为认定事实的依据，这证明争议地是上诉人所有。4、一审法院以复议机关作出的复议决定，没有明确依据那条法律法规条文作出复议决定，是程序违法的理由，而撤销第三人的《重新处理决定》是错误的。
被上诉人李表XX、XXX、李表XX尔答辩称：一、一审法院作出的《行政判决书》认定事实清楚。三答辩人于1991年7月16日领取了《集体土地建设用地使用证》，证号：南府集建字［91］第1826080171号。该证使用面积除去原告之一XXX的房屋建筑面积108.54平方米以及门坪面积32.16平方米外，余下的面积51.35平方米与上诉人争议的菜地面积相符。这足以可见，该证使用面积是包括现争议菜园地。2、从档案局调取该证的存根来看，该证的使用面积确实是192.05平方米，与三答辩人持有的原件登记面积有出入，但两证的证号以及登记四至都是一致的，而且该证的四至包括了争议的菜园地，按《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条“土地所有权或使用权证明文件上的四至界限与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”的规定，答辩人持有的《集体土地建设用地使用证》登记的四至是包括了争议土地的。况且，答辩人之一XXX按该证的使用面积已经在1999年建有面积为108.54平方米的房子。至于涂改的问题，根据《土地登记办法》第十六条“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”的规定，本案中，没有证据表明档案局存档的土地登记簿有错误，因此，应当以土地登记簿为准。3、答辩人已经在1993年9月10日已经缴纳了该使用地的“土地管理费”，香坪镇国土所是按292平方米收取的，因此，该证是否答辩人涂改的或是国土所人员涂改的事实并不影响争议菜园地使用权的归属问题。二、第三人香坪镇政府作出的处理决定违反了《行政复议法》以及《行政诉讼法》的规定，一审法院作出予以撤销的《行政判决书》是正确的。
被上诉人香坪镇人民政府无作书面答辩，在庭审中认为其下达香府（2011）41号决定书程序合法，认定事实清楚。
本院经审理查明，原审判决查明认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”，本案中，上诉人李X与被上诉人李表XX、XXX、李表XX尔双方争议的土地，被上诉人香坪镇人民政府作出了（2009）09号《关于李表XX兄弟与李X争议菜地的处理决定》，原审法院以该《处理决定》程序不合法、认定事实不清、适用法律错误为由判决撤销该《处理决定》并限被上诉人香坪镇人民政府重新作出处理决定后，被上诉人香坪镇人民政府多次重复以被上诉人李表XX、XXX、李表XX尔提供的《集体建设用地使用证》涂改无效，不予采纳作为事实理由，多次作出相同的具体行政行为，故被上诉人香坪镇人民政府作出的香府（2011）41号《关于重新处理李表XX尔一家与李X争议菜地的决定》违反了上述法律规定，原审法院判决撤销该《处理决定》并限被上诉人香坪镇人民政府重新作出具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持；原审原告要求维持原审判决的理由充分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人李X负担。
本判决为终审判决。
审判长 范晓萍
审判员 孙铁夫
审判员 赖爱红
二〇一三年四月十八日
书记员 李芫霜