湖南省益阳市资阳区人民法院行 政 判 决 书（2015）资行初字第8号原告郭凤祥，男，1948年2月9日出生，汉族，农民，住湖南省益阳市资阳区。委托代理人贺建军，湖南天声律师事务所律师。一般代理。委托代理人胡慧，湖南天声律师事务所律师。一般代理。被告资阳区迎风桥镇人民政府机构代码号：74838624-9，住所地：湖南省益阳市资阳区迎风桥镇左家仑。法定代表人王声权，镇长。委托代理人杨应该，资阳区迎风桥镇人民政府工作人员。一般代理。委托代理人刘建罗，资阳区迎风桥镇人民政府工作人员。一般代理。被告益阳市资阳区人民政府机构代码号：67804179-7，住所地：湖南省益阳市资阳区五一西路498号。法定代表人陈静彬，区长。委托代理人杨映平，益阳市资阳区人民政府法制办主任。特别授权。委托代理人李晟，资阳区人民政府法制办秘书。一般代理。第三人曾再云，男，1948年9月24日出生，汉族，住湖南省益阳市资阳区。委托代理人王志峰，湖南国纬律师事务所律师。特别授权。原告郭凤祥不服被告资阳区迎风桥镇人民政府（以下简称迎风桥镇政府）资迎政地权决字[2015]1号土地权属争议处理决定及被告益阳市资阳区人民政府（以下简称资阳区政府）益资复决字[2015]1号行政复议决定，于2015年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月11日立案受理。因曾再云与本案的处理有法律上的利害关系，本院依法通知曾再云作为本案第三人参加诉讼。本院受理该案后依法组成合议庭，于2015年9月14日公开开庭进行了审理。原告郭凤祥及其代理人贺建年、胡慧，被告迎风桥镇政府委托代理人杨应该、刘建罗，被告资阳区政府委托代理人杨映平、李晟，第三人曾再云及其代理人王志峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭凤祥因与第三人曾再云就土地使用权归属发生争议，申请被告迎风桥镇政府调处。被告迎风桥镇政府多次组织双方调处未果，于2015年5月7日作出资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》，将位于319国道左家仑集镇地段南边，北至陈永康的“下家垅二坵”田地，东抵郭凤祥房屋西侧，西至陈顺贤房屋东侧的益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村下家垅一坵产生争议的0.1亩土地的使用权归左家仑村汝兰洲组村民曾再云。原告郭凤祥不服，向被告资阳区政府申请行政复议。被告资阳区政府于2015年7月23日作出益资复决字[2015]1号行政复议决定，维持迎风桥镇政府作出的资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》。原告仍不服，诉至本院。原告郭凤祥诉称，一是《行政复议决定书中》认定的事实错误。原告与曾再云于1982年互换田土时，并未经过实地丈量，而是原告的一整块队屋地基约七、八分换曾再云在319国道公路边分得的七分八厘地。曾再云的0.78亩责任田换给原告之后，不是由原告耕种，而是从1982年开始，一直由原告使用、耕种和管理，其土地一直未发生变更登记。从1982年至2012年期间，曾再云从未涉及土地之争。二是行政复议中程序违法，《行政复议决定书中》将1984年9月25日原迎风桥乡政府颁发的《土地承包经营证》作为定案依据，未经原告质证，原告对这一定案证据提出异议。对曾再云向迎风桥政府交的另一份土地承包经营权证书作为迎风桥镇政府《处理决定》的定案依据，此证书有伪造之嫌，被告区人民政府对镇政府这一定案依据避而不谈。原告提出异议，并且被告在行政复议期间从未找原告质证，违反了《湖南省行政程序规定》第七十一条的规定，属于程序违法。三是行政复议决定实体不合法，被告不顾田亩总册的客观记载，而是以涂改多处、尚无四至界址、有仿造之嫌的《土地承包经营权证》作依据，违反《湖南土地登记办法》相关规定，曾再云在下家垅不存在0.1亩土地使用权。综上认为被告作出的《行政复议决定》认定的事实错误，程序违法，实体违法，请求法院依法撤销被告资阳区政府作出的益资复决字[2015]1号《行政复议决定书》，请求判令被告迎风桥镇政府作出的资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》无效。原告郭凤祥向本院提交了以下证据：1、迎风桥镇政府作出的资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》；2、资阳区政府作出的益资复决字[2015]1号《行政复议决定书》；3、原湖南省益阳地区中级人民法院（1989）法行二字第5号行政裁定书；4、原益阳市人民法院审判人员1989年8月15日所做的问话笔录；5、曾再云承包土地地块登记；6、益阳市左家仑村委2013年11月5日证明。被告迎风桥镇政府辩称，一、《处理决定》认定事实正确。原告郭凤祥与第三人曾再云之间不存在私下互换土地的行为。1981年农村家庭联户承包责任制实施后，原迎风桥公社左家仑大队左家仑生产队分为八字门、汝兰洲和左家仑3个村民小组，原左家仑生产队队屋地基分为3份，平均每份1.38亩，分别归属3个村民小组。1982年汝兰洲组曾再云以临319国道的承包田0.78亩和另一村民以其承包地0.6亩，一起与八字门组调换了队屋地基1.38亩，此事当时报请了左家仑村委同意，并经过了村民小组协商。调整土地时，是村、组经的手而非个人私下互换，交换时经过了实地丈量。经过实地丈量并调整出0.78亩土地后，曾再云还剩余0.1亩地，此0.1亩地即下家垅一坵0.1亩，原迎风桥乡人民政府颁发的《土地使用证》予以了登记确定，土地的实际承包经营权人为曾再云。二、《处理决定》程序正当合法。资阳区迎风桥镇人民政府在处理土地权属争议案件时，依照法定程序，多次组织协调，听取原告与第三人的陈述意见和质证意见，程序合法。三、《处理决定》尊重客观事实，实体合法。我单位在经过大量调查，在查清事实的基础上，认定曾再云的两份土地承包权证是经本人民政府或经本人民政府委托村委会颁发的，合法有效。权属证书内页确有涂改，但对于双方争议的“下家垅一坵0.1亩”并未改动，故涂改的内容不影响权属证据的真实性和合法性。同时我单位根据调查以及左家仑村委的“情况证明”，对左家仑下家垅一坵0.1亩田地的四至范围进行了明确。因此，《处理决定》实体处理正确。据此，我单位本着实事求是、客观公正的原则开展调查，组织协调，依法作出《处理决定》，程序合法，实体处理正确，适用法律正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告迎风桥镇政府在答辩期内向法庭提交了如下证据：1、对曾再云、郭凤祥和许令辉、黄建华的三份调查笔录，欲证明迎风桥镇政府所做的调查工作；2、陈某1的证明（二份）及陈梗楠关于曾再云现住地基的证明，欲证明左家仑存下丘垅一坵0.1亩土地问题历史渊源；3、陈某2（二份）、陈顺贤、黄建华的证明，欲证明下家垅一坵0.1亩土地属曾再云所有；4、黄建华的申明、黄文、郭楚凡、郭正光、郭正才的证明，欲证明下家垅一坵0.1亩土地属郭凤祥；5、迎风桥镇司法所、村镇建设站的会议纪要、关于迎风桥镇左家仑下家垅一坵0.1亩土地问题的会议纪要、镇村镇建设站的调查报告，欲证明迎风桥镇政府所做调查与协调工作；6、左家仑村委关于对左家仑下家垅一坵0.1亩土地四至范围的情况说明；7、曾再云与郭凤祥争议地图示；8、陈某1、陈某2的图示证明，欲证明左家仑一坵0.1亩土地现状图示；9、迎风桥乡1984年9月25日的颁发的土地登记、迎风桥（乡）镇2002年8月3日颁发的土地承包经营权证，欲证明左家仑下丘垅一坵0.1亩土地权属登记；10、2015年4月16日协调会会议记录；11、曾再云2013年4月10日关于要求维护自己宅基地主权的请示报告；12、2015年1月20日关于确认迎风桥镇左家仑下家垅一坵0.1亩土地权属及四至范围的申请；13、益阳市资阳区人民法院（2013）资民一初字第634号民事判决书；14、原湖南省益阳地区中级人民法院（1989）法行二字第5号行政裁定书；15、2015年5月18日郭凤祥行政复议申请书。被告益阳市资阳区人民政府辩称，益资复决字[2015]1号《行政复议决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，实体处理正确。原告诉讼的事实和理由均不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告资阳区政府在答辩期内向法庭提交了如下证据：1、行政复议案件立案呈报表；2、申请人郭凤祥的行政复议书及依据；3、申请人郭凤祥提供的证据及材料；4、被申请人迎风桥镇政府行政复议答复书；5、被申请人迎风桥镇政府提供的证据；6、第三人曾再云行政复议答复书及质证意见；7、第三人曾再云提供的证据材料；8、本复议机关调取的证据；9、行政复议决定书及送达回执。第三人曾再云述称，迎风桥镇人民政府资迎政地权决字［2015］1号土地权属争议处理决定及被告益阳市资阳区人民政府益资复决字［2015］1号行政复议决定中认定事实清楚。我与原告郭凤祥不存在私下互换土地的行为。当时互换土地经过汝兰洲组、左家仑组三个组集体进行土地的调整，经过了实地丈量。本案争议的0.1亩土地是当初经过调整和实际丈量后人民政府颁发了土地经营承包权属证书。迎风桥镇政府和资阳区政府做出的处理决定和复议决定程序正当合法，是合法有效的。原告认为土地经营承包权证未经其质证不能作为确权的依据的理由不能成立。这两份土地证是合法有效的，另外原告多次不参与协调会是对其质证权利的放弃，何况原告及其委托代理人多次在场对证据进行过质证。原告郭凤祥并没有提供合法有效的土地经营承包权属证明，没有证据支持属于其所有。人民政府对土地权属的确认，做到了以事实为依据，以法律为准绳。土地权属证明有瑕疵，是因历史等原因造成的，这并不能否认其真实性和合法性，也正因为有瑕疵，才请求人民政府将权属证明的瑕疵予以补正。二被告的处理决定在程序上完全保障了争议双方的正当合法权益，履行了正当程序，听取了双方及村委知情人的意见，在实体处理上也是客观公正的，是合法有效的处理决定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人曾再云在答辩期内向法庭提交了如下证据：1、土地经营承包权证；2、农民负担监督卡；3、陈某2、黄建华、陈顺贤、陈梗楠、陈某1等在迎风桥镇政府的证明陈述；4、迎风桥镇政府关于争议土地四至边界的确认图；5、迎风桥镇政府关于争议土地的会议纪要；6、镇政府调查情况；7、镇政府对争议土地的四至边界回复；8、镇政府对争议土地的确权决定书；9、区政府对争议土地的行政复议决定书。其中证据1、3、4、5、6、7、8、9与被告迎风桥镇政府和资阳区政府提交的证据相同，庭审中没再出示，仅出示了证据2，用以证明第三人耕种土地、负担了农业税的事实。经过法庭质证，原告对被告迎风桥镇政府提交的证据4、11、12、13、14、15不持异议，但对其余证据均持异议。认为：一、证据1系调查笔录，无调查人、被调查人的签字确认，不符合证据形式。二、证据2和证据3均系言词证据，上述证人均未出庭作证，不能接受法庭的调查、询问，无法确认其证言的真实性和客观性，而且上述证词不符合证据形式，不能证明曾再云对下家垅一坵所争议的0.1亩土地享有承包经营权，对上述证据的三性及证明目的均有异议。三、证据5，会议纪要均系单方制作，无参会人员的签字确认;调查报告不真实，换地时并不存在“下家垅一坵0.1亩”田地，更无四至界址可言，迎风桥镇人民政府以及迎风桥镇村镇建设站在换地30多年后根据部分村民的回忆和描述对所谓下家垅一坵0.1亩的四至界址予以确认这显然是草率的。四、证据6系迎风桥镇左家仑村委的情况说明，是根据陈某1、陈某2的描述对下家垅一坵0.1亩田地的四至界址进行认定明显依据不足，而且换地时根本不存在“下家垅一坵0.1亩”田地，更无四至界址可言。五、证据7与证据8系争议土地的图示，该图示是现在的土地状况，并非换地时的土地状况，换地时根本不存在“下家垅一坵0.1亩”田地，更无四至界址。六、证据9中迎风桥乡人民政府颁发的《土地使用证》多处被涂改、且无四至界址，该证书无效；左家仑村委并无权利发证，其所发证书上“四至界址”栏内填写的“顺屋西、顺屋东”6个字并不是四至界址；迎风桥乡人民政府颁发的证书中下家垅一坵只有一个数据，而左家仑村委会颁发的证书中下家垅一坵却有两个数据，该两本证书明显自相矛盾，不能作为定案依据。七、证据10，协调会会议记录无郭凤祥、曾再云签字确认，不符合证据真实性、合法性的要求。第三人曾再云和被告资阳区政府对被告迎风桥镇政府提供的证据均不持异议。原告对被告资阳区政府提交的证据2、3无异议，对其余证据有异议，认为：一、证据1立案呈报表系资阳区政府单方制作，不足以证明立案受理时间是2015年5月26日。二、证据4迎风桥镇政府行政复议答复书中对其《土地权属争议决定书》作出的处理是错误的，无事实依据。三、证据5系被告迎风桥镇人民政府提交的证据和相关材料，和庭审中提交的证据相同，已经质证，意见不变。四、证据6曾再云的行政复议答复书无事实依据。五、证据7中2014年9月8日曾再云出具的《关于曾再云经营的下家垅一坵0.1亩地的实情》，该份证据系曾再云单方出具的，与客观事实不符，对其真实性、合法性及证明目的均持异议；1984年9月25日迎风乡人民政府颁发的《土地使用证》存在四处涂改，且无四至界址，系无效证书，不能证明曾再云系争议地的承包经营权人。六、证据8中2014年11月18日郭凤祥不服迎风桥人民政府具体行政行为案听证笔录，并无所有参会人员的签字，不具备证据的形式要件，而且，该份证据并不能证明资阳区政府组织各方当事人对所提供的证据进行了质证，听证笔录上并无对各方当事人提交的证据发表质证意见的内容；2015年7月17日对黄建华调查笔录，虽然黄建华在笔录上签了字，但是黄建华并不认得字，无法确认其真实性，而且笔录中所述的交换耕作的时间并不明确，无法证明黄建华与曾再云在曾再云与郭凤祥互换田地后交换耕种过，且该证据是资阳区政府在复议程序中收集的，是不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据的；2015年7月17日郭德凡调查笔录，该份证据未经被调查人郭德凡签字确认，无法确认其真实性，而且，该份证据也是资阳区政府在复议程序中收集的，同样是不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据的。七、证据9行政复议决定依据的《土地使用证》是无效的，不能作为定案依据；黄建华的证词存在矛盾，资阳区政府所做的调查笔录中所述的交换耕作的时间并不明确，无法证明黄建华与曾再云在曾再云与郭凤祥互换田地后交换耕种过；村组负责人的证词与客观事实不符，不能作为定案依据。第三人曾再云和被告迎风桥镇政府对被告资阳区政府提供的证据不持异议。被告迎风桥镇政府和被告资阳区政府对原告提供的证据的证明目的持有异议。第三人曾再云对原告提供的证据4有异议，认为1989年法院的问话笔录不符合行政诉讼证据规则，对其余所有证据的证明目的持有异议，与事实不符合。原告对第三人提交的证据2持有异议，认为不能直接证明0.1亩争议土地的权属。被告迎风桥镇政府和被告资阳区政府对第三人提交的证据均不持异议。本院对上述证据认证如下：被告迎风桥镇政府提交的证据11、12、13、14、15，原告、第三人、被告资阳区政府均不持异议，符合行政诉讼证据要求，本院予以确认。被告迎风桥镇政府提交的证据1调查笔录无调查人、被调查人签名，没有注明被调查人基本情况；证据2、3、4证词没有注明证明人基本情况及证明证人身份的文件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，本院不予确认其证明效力。证据5中迎风桥镇司法所、村镇建设站的会议纪要其实质是迎风桥镇司法所组织原告和第三人及其他相关部门的协调会,但没有当事人的签名确认，不符合证据规则要求，本院予以确认；关于迎风桥镇左家仑下家垅一坵0.1亩土地问题的会议纪要和益阳市迎风桥镇村镇建设站的调查报告是被告迎风桥镇政府对争议土地的名称、权属登记、四至边界的认定以及建设站对“下家笼0.1亩田地”的认定报告，能证实被告迎风桥镇政府作出行政行为的过程，该证明力本院予以确认。证据6系左家仑村委会依据证人陈某1、陈某2的“说法”作出的土地登记说明，但没有提交该证人“说法”，且被告迎风桥镇政府提交的陈某1、陈某2的证词因为不符合证据规则要求，上述认证中本院没有确认，所以左家仑村委会作出的情况说明的证明力本院不予采纳。证据7、8系本案争议土地现状草图，能证实争议土地的四至边界，原告亦对该证明效力不持异议，本院予以确认；但证据8中的文字说明系证人的个人观点，没有注明证人的基本情况，不符合证据规则要求，该证明力本院不予采纳。证据9土地登记和土地承包经营权证系有关部门颁发与认可，且与本案有关联，原告虽提出异议未提供合法、有效证据证实，其证明力本院予以确认。证据10协调会会议记录无当事人签名，也没说明理由，原告质证意见成立，本院不予确认。被告资阳区人民政府提交的证据2、3原、被告及第三人均无异议，本院予以确认。证据1立案呈报表系办案机构内部审查文件，无须当事人签名认可，本院予以确认。证据4、6系行政复议当事人在行政复议中的个人复议意见，本院予以确定。证据5、7与被告迎风桥镇政府提交的证据相同。证据8听证笔录无主持人签名，无证人的身份证明及签名，也没对迎风桥镇政府所依据的证据进行质证，不符合证据规则要求，本院不予确认；调查笔录属于行政复议过程中由复议机构调查收集的证据，不能作为认定原具体行政行为合法的依据，本院不予采信。证据9行政复议决定书及送达回证能证实复议机构作出答复决定的事实，本院予以确认。原告郭凤祥提交的证据1《土地权属争议处理决定书》和证据2《行政复议决定书》是被告作出的处理决定，原告据此提起诉讼，其真实性本院予以确定。证据3与被告迎风桥镇政府提交的证据14相同。证据5与被告迎风桥镇政府提交的证据9土地承包经营权证相同。证据4是1989年益阳市人民法院所制作的问话笔录，真实合法，且与本案有关联性，本院对其证明力予以采信。证据6左家仑村委的证明与本案不具有关联性，本院不予采纳。第三人在庭审中提交的证据2中国农业银行农民负担监督卡虽不能直接证实争议土地的权属，但其中确定计税面积与土地承包经营权证所确定的承包土地面积相互印证，能证实第三人曾再云在下家笼0.1亩承包地使用缴税的事实，该证据客观真实，本院予以确认。根据上述举证、质证、认证，本院确定如下案件事实：1984年9月25日，原益阳市迎丰乡人民政府向曾再云发放土地登记证，将下家龙一坵0.1亩土地登记在其名下，该土地登记未标明四至边界。1989年8月15日，原益阳市人民法院工作人员在办案时向郭曙光、郭腾芳调查证实：八二年，曾再云将公路边七分八厘交换给许令辉的情况。2002年8月9日，益阳市迎风桥镇左家仑村村民委员会向曾再云填发《农民负担监督卡》，核定该土地面积计入计税面积。2004年8月3日，益阳市迎风桥镇左家仑村村民委员会向曾再云发放《土地承包经营权证》，将座落在顺屋东的下家龙一坵0.1亩土地承包给曾再云使用。该证上仍未标明所承包土地的四至边界。1989年9月21日，原湖南省益阳地区中级人民法院裁定证实迎风桥镇左家仑村曾经调整责任田。2013年，原告郭凤祥因在东至郭凤祥房屋、西至陈顺贤房屋、南至319国道、北至下家垅二坵的下家垅一坵0.1亩田地上建房，第三人曾再云认为该宗土地是自己承包的《土地承包经营权证》上所登记的下家龙一坵0.1亩土地，与郭凤祥发生争执，并诉至法院，要求郭凤祥返还土地。因为土地登记四至边界不清，权属登记不明，法院判决驳回曾再云的诉讼请求。第三人曾再云为确定该宗土地的权属，以原告郭凤祥为被申请人申请被告资阳区迎风桥镇人民政府作出处理。被告迎风桥镇政府受理土地确权申请后，于2014年8月7日召开专题会议，确认曾再云在左家仑村有“下家垅一坵”0.1亩田地，该田地四至边界为：南抵319国道、北至陈永康的“下家垅二坵”、东抵郭凤祥房屋西侧、西至陈顺贤房屋东侧。2015年5月7日，资阳区迎风桥镇人民政府作出资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》。决定：位于319国道左家仑集镇地段南边，北至陈永康的“下家垅二坵”田地、东抵郭凤祥房屋西侧、西至陈顺贤房屋东侧的益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村下家垅一坵0.1亩土地的使用权归益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村汝兰组村民曾再云。郭凤祥不服，于2015年5月18日向益阳市资阳区人民政府申请行政复议。资阳区政府于2015年5月26日立案受理后，迎风桥镇政府和曾再云均提交复议答复，认为资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》处理正确。益阳市资阳区人民政府组织郭凤祥与曾再云协调未果，于2015年7月23日作出益资复决字[2015]1号《行政复议决定书》，维持迎风桥镇人民政府作出的资迎政地权决字[2015]1号《土地权属争议处理决定书》。郭凤祥仍不服，诉至本院。本院认为，行政诉讼法规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对当事人向人民法院提供的书证、物证、证人证言等各类证据提出了具体要求。被告迎风桥镇政府根据当事人申请处理土地权属争议，向证人收集证据时，没有注明证人的身份情况或得到证人的签名确认，所收集的证言证词不符合《规定》的要求，无法确定证言、证词的真实性、合法性，不能作为作出处理决定的依据。被告迎风桥镇政府依据不符合证据要求的证言、证词，以会议纪要形式对曾再云承包的“下家垅一坵”0.1亩田地四至边界作出认定，并据此作出土地权属争议处理决定，主要证据不足，处理决定依法应予撤销。益阳市资阳区人民政府受理行政复议申请后，应当依法通知行政复议当事人；在组织复议听证时，证人的证言没有得到签名认可，不能确定对原行政行为的依据进行了质证，因此被告资阳区政府作出的行政复议决定认定的事实依据不足，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：一、撤销益阳市资阳区人民政府作出的益资复决字[2015]1号行政复议决定。二、撤销资阳区迎风桥镇人民政府作出的资迎政地权决字[2015]1号土地权属争议处理决定。三、由资阳区迎风桥镇人民政府依据当事人的申请重新作出土地权属争议处理决定。案件受理费50元，由资阳区迎风桥镇人民政府和益阳市资阳区人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于益阳市中级人民法院。审 判 长  张文蔚审 判 员  魏少敏人民陪审员  柳慧芳二〇一五年十一月六日书 记 员  彭轶欧适用的法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。