浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行终字第4号
上诉人（原审原告）梁西文。
被上诉人（原审被告）嘉兴市公安局南湖区分局东栅派出所，住所地嘉兴市南湖区下塘路2号。
法定代表人莫剑卫，所长。
委托代理人张巍，嘉兴市公安局南湖区分局法制大队工作人员
委托代理人李金明，嘉兴市公安局南湖区分局东栅派出所工作人员
原审第三人戴培忠。
上诉人梁西文因诉被上诉人嘉兴市公安局南湖区分局东栅派出所（以下简称东栅派出所）、第三人戴培忠治安行政决定一案，不服南湖区人民法院作出的（2014）嘉南行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年1月4日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭审理了本案。上诉人梁西文和被上诉人公安局的委托代理人李金明、张巍到庭参加诉讼。原审第三人戴培忠经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭应诉，本院依法予以缺席审理。本案现已审理终结。
原判认定，2014年5月14日上午9点多，梁西文就其无证残疾车“以车换车”政策前往嘉兴市信访局信访，由该局工作人员戴培忠接访，接访过程中，戴培忠向其解释其无证残疾车无法享受有证残疾车的政策补助，双方就补助政策问题发生争吵，梁西文因觉得戴培忠嘲笑其吃低保而开始对戴培忠进行辱骂，后双方互骂，戴培忠有“你等着，我下班的时候收拾你”等过激语言；11点40分左右，梁西文堵住戴培忠，继续辱骂戴培忠并向他吐口水，后被保安劝回家。当日下午16时30分左右，梁西文再次前往信访局，并对戴培忠言语侮辱挑衅；17时20分左右，冲突升级至戴培忠对梁西文肢体踢打，导致梁西文肢体外伤。东栅派出所接群众报警后，同日予以受理，经调查取证，于2014年6月12日出具嘉南公（东栅）行终止决字（2014）01号《终止案件调查决定书》，认定：因戴培忠涉嫌殴打他人一案具有行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。并于次日将该决定书送达梁西文及戴培忠。梁西文对该决定书不服，于2014年6月27日向嘉兴市公安局南湖区分局提出行政复议申请，该局于2014年8月18日作出复议决定，维持东栅派出所作出的《终止案件调查决定书》。
原审认为，东栅派出所负有负责本行政区域内的治安管理工作的职责，其应按照法律规定履行法定义务。本案有如下争议焦点：一、关于戴培忠对梁西文的侵权行为是否属于执行职务过程中的违法行为的问题。首先，梁西文与戴培忠此次事件发生之前并不相识，无个人恩怨，其并非以个人名义和身份与梁西文起冲突。其次，涉案双方当事人梁西文、戴培忠的陈述，证人金某、成某、高某头、任某、李春海的证言均证实事发当日，梁西文因无证残疾车“以车换车”补助政策问题至信访局信访，戴培忠作为信访局接访人员对其进行接访并作政策性解释，属于执行职务。最后，虽然双方冲突升级至戴培忠对梁西文有踢打的违法行为时已过工作时间点，但该事件仍应作为戴培忠接访工作的延续，不应在时间上做机械性割离。故戴培忠对梁西文的侵权行为属于执行职务过程中的违法行为。另外，对于诉讼过程中梁西文以为还原事实真相为由要求东栅派出所当庭出示相关录像的请求，由于该节属于当事人举证范围，东栅派出所并未提供该证据；且现有证据已足以证明本案相关事实，相关录像的出示与否并不影响案件审理，故对该请求不予支持。二、国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函在本案中是否可以适用的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条、第十六条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。该行政机关为行政赔偿义务机关。赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。国务院法制办公室国法秘函（2005）256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函进一步明确：根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或者过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。该复函符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，为有效的规范性文件，故在本案中可以适用。综上所述，东栅派出所作为治安管理职能部门，经相关调查，根据国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函及《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项的有关规定，对接访员戴培忠涉嫌殴打他人一案决定终止案件调查，该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持东栅派出所作出的《终止案件调查决定书》。案件受理费50元，由梁西文负担。
梁西文上诉称：东栅派出所没有出示事发时的监控录像，属于其应当出示而拒绝出示，该行为违法。国务院法制办公室国法秘函（2005）256号《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函，不能作为部门规章使用，原审以此作为定案的依据属违法。东栅派出所作出《终止案件调查决定书》时，未指明所依据的法律，故应当认为没有法律依据。据此，上诉人请求撤销原审判决。
东栅派出所答辩称：原判认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。2014年5月14日上午，梁西文到信访局反映自政府实施“以车换车”政策，在接访过程中，梁西文与戴培忠发生争吵，东栅派出所接到报警后，经派出所领导批准于同日受理案件并开展调查。经对梁西文、戴培忠、金某、成某、高某头、任某、李春海的调查及综合案发时间、地点，戴培忠用脚踢梁西文的行为系执行职务过程中的违法行为，根据国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函中相关规定，戴培忠的行为不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款关于殴打他人或故意伤害他人身体的规定，而应将相关案卷材料移送给戴培忠所在单位信访局。东栅派出所根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款规定，作出的《终止案件调查决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律依据准确，程序合法，被上诉人请求本院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕公安局作出的嘉南公（东栅）行终止决字（2014）01号《终止案件调查决定书》是否合法等内容进行了审查。
经审理，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点为戴培忠和梁西文间的侵权行为是属于治安案件还是执行职务过程中的违法行为。本案首先需确定戴培忠对梁西文侵权行为是否发生于行政机关工作人员在执行职务过程中。梁西文与戴培忠素不相识，双方冲突的起因亦为梁西文的无证残疾车补助政策问题，戴培忠作为信访局工作人员在和梁西文进行接访并作政策性解释时，言语不和双方产生冲突，该情形当属于执行职务。依据国务院法制办公室对《关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函规定，行政机关工作人员在执行职务时在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。据此，东栅派出所依据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款第四项规定，决定终止案件调查，符合以上规定。梁西文上诉称国务院法制办公室国法秘函（2005）256号的复函，不能作为部门规章使用，对此，本院认为，国务院下属法制办公室所作的以上答复虽然不能认定为部门规章，但其所体现的法律含义和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条等规定相一致，故该复函在本案中可以参照。梁西文又称东栅派出所没有出示事发时的监控录像，该行为违法。对此，本院认为，出示以上监控录像旨在证明事发的具体过程，但东栅派出所在调查案件过程中已经向多位在场人员作了询问，相关人员的陈述亦能证实当时的事发过程，故东栅派出所再调取以上监控录像已无必要。据此，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由梁西文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许艳华
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一五年二月二十八日
书 记 员 张琳嫣