河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00144号
上诉人（原审原告）马振财，住承德市。
委托代理人韩骁，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）承德市公安局双滦分局。
法定代表人郭胜利，职务局长。
负责人宗景春，承德市公安局双滦分局党组副书记。
委托代理人刘毅，承德市公安局双滦分局法制大队干警。
委托代理人孙国民，承德市公安局双滦分局滦河派出所副所长。
上诉人马振财因被上诉人承德市公安局双滦分局作出的公安行政处罚决定一案，马振财不服承德市双滦区人民法院作出的（2015）双滦行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马振财及其委托代理人韩骁，被上诉人的负责人宗景春、委托代理人刘毅、孙国民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实：原告马振财是承德市双滦区滦河镇东园子村农民，因高速公路征地拆迁，原告马振财家房屋被强制拆除。2015年3月5日，在北京召开“两会”期间，原告马振财组织、带领马振义、白小丽、张秀林、张岩、张春永、崔淑慧、刘玉服、孙晓菊，以房屋拆迁未得到补偿为由，到北京市中南海进行非正常上访活动，并要求见国家领导人。后马振财等人被被告民警从北京接回。次日，被告对原告进行了传唤、询问和权利告知，认定原告组织、带领马振义等人到北京市中南海地区聚集、逗留，进行上访活动，扰乱了该地区公共场所秩序，遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二款之规定，作出承双公（滦）行罚决字（2015）0078号行政处罚决定，决定对马振财行政拘留十四日，并处罚款1000元，并送拘留所予以执行。后原告不服行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。
一审法院判决认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，承德市公安局双滦分局作为原告居住地公安机关，可以对原告在北京市违反治安管理的行为进行行政处罚。根据《信访条例》第十八条第一款的规定“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告违反《信访条例》的上述规定，组织、带领马振义等信访人到北京市中南海地区非正常上访，扰乱了公共场所秩序和正常的信访秩序，存在违反治安管理的行为，因此，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二款之规定，对原告予以行政处罚，并无不当。被告民警到北京将原告接回，口头传唤原告进行询问，并在询问笔录中注明了原告到案时间和离开时间，被告传唤程序正当。被告在作出处罚决定前已履行了受案、传唤、询问、告知等程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。被告作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故原告提出的撤销行政处罚决定，确认被告行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马振财的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、被上诉人无权作出涉案《行政处罚决定书》。被上诉人以上诉人到北京市天安门地区进行上访，扰乱公共秩序为由进行处罚，可见违法行为地在北京天安门地区。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《公安机关办理行政要件程序规定》第九条规定，行政案件由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但由居住地公安机关管辖的必须按照该规定第二款的规定有一个移交程序，也就是说必须由违法行为地公安机关收集固定相关证据，再移交给居住地公安机关，居住地公安机关管辖案件是来源于移交行为。本案中，天安门地区的公安机关并未立案，也未移交给被上诉人，被上诉人直接立案受理并作出处罚，显然是违反了上述法律规定。所以被上诉人作出行政处罚属于超越职权，应被确认违法。二、行政处罚无事实依据，从上诉人的笔录可以看出，上诉人在天安门地区逗留的时间均不超过5分钟，在向警察询问问题后，很快就被带到了马家楼救济中心，根据无任何扰乱社会秩序的行为，也未造成任何后果，其认定上诉人在天安门地区聚焦逗留，不听劝阻，显然没有任何事实依据。三、处罚受理程序违法，传唤方式违法。受理程序违法无移交手续；传唤方式违法。根据《治安管理处罚法》第八十二条的规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。本案中，被上诉人对上诉人的15次传唤，除了有一次对张秀林使用了传唤证外，均采用了口头传唤。但本案中都不是现场发现的案件的传唤，被上诉人对上诉人的传唤是在回到承德之后的行为，根据不适用口头传唤。四、适用法律错误。上诉人到达天安门，仅仅是向民警询问，前后停留的时间2、3分钟，后就被带到马家楼接待处，根据没有过激的行为和扰乱社会秩序的行为，依据《治安处罚法》第23条规定对上诉人进行处罚，显然适用法律错误。请求法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人答辩称，经查证，2015年3月5日，在北京召开两会期间，马振财、马振义、张岩、白小丽、崔淑慧、孙晓菊、张秀林、张春永、刘玉服以房屋拆迁未得到补偿为由，到北京市中南海地区聚集、逗留，进行上访活动，扰乱了该地区公共场所秩序。以上事实有违法行为人的陈述和申辩、证人证言等证据证实。《信访条例》第十八条第一款明确规定，“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告和其他信访人到北京上访，不管有什么理由、诉求，都应该到指定的接待场所反映，上诉人到北京市中南海地区上访的行为，属于违法行为，扰乱了该地区的公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因此，我局作为上诉人居住地公安机关，有权对上诉人在北京非正常上访，扰乱公共场所秩序的行为进行行政处罚，综上所述，我局所作的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律适当，应予维持。
上诉人向一审法院提交的证据有：1、原告马振财身份证复印件1份；2、行政处罚决定书复印件1份；3、解除拘留证明书复印件1份；拟证明被告作出被诉行政行为。
被上诉人向一审法院提交的证据有：1、滦河派出所民警对马振财所作的询问笔录1份；2、对张岩所作的询问笔录1份；3、对马振义所作的询问笔录1份；4、对张春永所作的询问笔录1份；5、对孙晓菊所作的询问笔录1份；6、对张秀林所作的询问笔录1份；7、对崔淑慧所作的询问笔录1份；8、对白小丽所作的询问笔录1份；9、对滦河镇人民政府工作人员步振国所作的询问笔录1份；10、对钢城街道办事处工作人员田隽所作的询问笔录1份；11、2015年3月19日，北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书1份；上述证据拟证明北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。马振财等人到北京市中南海地区非法上访，扰乱了该地区的公共场所秩序；12、受案登记表1份；13、公安行政处罚告知笔录1份；14、行政处罚审批表1份；15、行政处罚决定书1份；16、行政拘留执行回执1份；17、行政拘留家属通知书1份；上述证据拟证明被告履行了立案、传唤、权利告知、审批、通知亲属、送达等程序，行政处罚程序合法。
上述证据随卷移送至本院。
经庭审质证、认证，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实相同。
本院认为：2015年3月5日，在全国两会召开期间，上诉人马振财与白小丽等九人以反映房屋拆迁补偿不合理为由，到北京中南海地区进行非正常上访，违反了《信访条例》第十八条一款的规定。被上诉人作为违法行为人居住地的公安机关对其作出行政处罚并无不当。被上诉人作出行政处罚前依法履行了受案、传唤、询问、告知等程序，并给予上诉人陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。故原判认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
代理审判员 祁春梅
代理审判员 王 静
二〇一五年九月十八日
书 记 员 孙媛媛