上海市闵行区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闵行初字第187号
原告余国强，男，1955年1月26日出生，汉族，住上海市闵行区。原告包燕谷，男，1960年2月28日出生，汉族，住上海市闵行区。原告沈力斌，男，1955年5月15日出生，汉族，住上海市闵行区。原告赵建平，男，1954年4月3日出生，汉族，住上海市闵行区。原告唐时明，男，1953年2月8日出生，汉族，住上海市闵行区。被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局，住所地上海市闵行区。法定代表人韩朝阳，局长。委托代理人何芬，上海市福隆律师事务所律师。被告上海市闵行区颛桥镇人民政府，住所地上海市闵行区。法定代表人陈皋，镇长。委托代理人王兆冬，上海中夏旭波律师事务所律师。原告不服被告上海市闵行区住房保障和房屋管理局(以下简称闵行房管局)、被告上海市闵行区颛桥镇人民政府(以下简称颛桥镇政府)所作不予业委会备案的答复，于2015年10月12日向本院提起行政诉讼。后经补正，本院于2015年10月26日立案，并于次日分别向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年11月26日、2016年1月6日公开开庭审理了本案。原告余国强、包燕谷、沈力斌、赵建平、唐时明，被告闵行房管局的副局长任国梁、委托代理人何芬，被告颛桥镇政府的委托代理人王兆冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告闵行房管局信访办、颛桥镇政府信访办于2015年8月26日向金榜星墅和美墅业主作出书面答复(以下简称被诉书面答复)，称根据闵规综〔2008〕26号文、闵府规[2008]18号文，“银桥花园为一个整体小区”，依据《上海市住宅物业管理规定》第七条、第十七条相关规定及所掌握资料和整个银桥花园的实际情况，金榜星墅和美墅、银桥花园一二期及银桥花园五期为一个物业管理区域，故召开业主大会选举业主委员会应由该区域全体业主参加，且业委会选举或换届工作应严格依据相关的条例和按照上述规定召开业主大会；而金榜星墅和美墅脱离整个物业管理区域单独选举产生业主委员会并提交备案资料的行为与现行相关条例及文件的规定相违背，故不予备案。五原告共同诉称，其均系闵行区颛桥镇金榜星墅和美墅小区业主，金榜星墅和美墅于2002年前建成入住。两被告至今未履行法律规定的帮助业主成立业主委员会的义务。2015年，金榜星墅和美墅业主自发完成成立业主委员会的流程，筹备组多次请求两被告给予指导未果。同年8月18日，依法成立的业主委员会向被告颛桥镇政府正式提交有关业委会备案的材料。同年8月26日，两被告共同作出被诉书面答复，认为金榜星墅和美墅单独选举产生业主委员会并提交备案材料的行为与现行相关规定相违背，并决定不予备案。原告认为该答复于法无据：一、从“闵规综〔2008〕26号”、“闵府规[2008]18号”两文件得不出不予备案的结论。上述文件未称“银桥花园为一个物业管理区域”，而是认为“银桥花园为一个整体居住小区”，“物业管理区域”与“整体居住小区”并非同一概念；二、被诉书面答复曲解了《上海市住宅物业管理规定》第七条的规定，金榜星墅和美墅与周边住宅区域有道路、河道分割，是完全封闭、配套设施齐全的小区；三、业主成立业主委员会程序合法，符合法律规定；四、金榜星墅和美墅自始至今都是单独的物业管理区域，成立业主委员会是对现状的完善；五、银桥社区不是合法划定的物业管理区域，银桥社区现有三个物业管理区域，不具备封闭性。综上，请求法院判令：1、撤销两被告2015年8月26日所作的被诉书面答复；2、被告颛桥镇政府对金榜星墅和美墅业主委员会予以备案。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：1、2015年8月26日闵行房管局信访办、颛桥镇政府信访办所作的书面答复，证明两被告拒绝根据原告申请对业委会备案的事实；2、身份证、房产证、金榜星墅和美墅业主声明，证明本案五原告系金榜星墅的业主，成立单独的业委会是金榜星墅和美墅小区绝大多数业主的共同意愿；3、金榜星墅和美墅的房屋销售资料一组，金榜星墅的大、小产证，物业公司关于金榜星墅道路、绿化、水电等管理说明；证明金榜星墅和美墅具有明确的四至范围和独立的配套设施，具备道路、河流等自然环境形成的封闭条件，具备单独成立业主委员会的条件；4、地名使用批准书，证明乐扬金榜星墅是具有独立名称的独立小区；5、金榜星墅前期物业管理服务合同、前期物业管理公约，证明金榜星墅和美墅从2002年开始就是一个成熟的、独立的物业管理区域，具备单独成立业主委员会的条件；6、物业管理行业公众满意度测评报告一组、颛桥房管办的巡视情况告知单，证明金榜星墅与银桥花园各自均系独立的物业管理区域；7、业主致颛桥镇镇长的信函及所附有关业委会备案的材料、业主请求颛桥镇政府给予指导的函及相关材料一组，证明原告曾要求颛桥镇政府对成立业委会进行指导，但被拒绝，后业主向该镇政府提出对业委会予以备案的申请；8、商品房预售合同，证明金榜星墅是合法建成并依法销售的住宅小区，又根据相关规定，商品房销售前须由房管部门划定物业管理区域，故金榜星墅系依法划定的物业管理区域；9、银桥花园业委会的银行账户收支汇总表、金榜星墅和美墅维修基金专户情况及收款凭证、银桥花园五期的维修资金交款通知，证明相邻的银桥花园小区有独立的维修基金账户，其与金榜星墅和美墅均为独立的物业管理区域；10、物业管理招投标流转单，证明银桥五期经批准由上海高成物业有限公司提供物业服务，目前银桥社区存在三个独立的物业管理区域；11、金榜物业有限公司金榜星墅项目管理处出具的关于中心绿地绿化、保洁的情况说明，证明中心绿地归属于金榜星墅，其权属及管理职责明确，金榜星墅系独立的物业管理区域；12、金榜物业有限公司金榜星墅项目管理处出具的关于垃圾房维护保洁的情况说明，证明金榜星墅和美墅小区、银桥花园小区外的垃圾房的维护、保洁由两个小区共同管理、职责明确；13、《颛桥文化生活地图》，证明颛桥镇政府已认可银桥花园、金榜星墅和美墅、银桥五期分别有独立地名，是各自独立的小区；14、颛桥镇政府网站上对银桥花园社区的介绍，证明银桥花园社区由银桥一、二期，金榜星墅，美墅，都市雅筑五个小区组成，统一由银桥花园居委会管辖；15、上海市住房和城乡建设管理委员会网站关于居住小区的名称及序号情况，证明金榜星墅、美墅与银桥花园都是官方在册的独立的居住物业小区；16、金榜星墅获得园林式居住区、文明小区、绿色小区的照片，证明金榜星墅是政府部门认可的独立的物业管理区域；17、上海市闵行区颛桥镇银桥幼儿园的网页资料，证明银桥花园社区无法封闭，既有商铺又有幼儿园，不具备成为一个物业管理区域的基本条件。被告闵行房管局辩称，其依据2014年《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》而作出被诉书面答复，并无不当。根据《物业管理条例》第五条第二款、《上海市住宅物业管理规定》第四条第一款、第八条第一款的规定，闵行房管局负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作，依法具有核定物业管理区域的行政职权。根据《物业管理条例》第九条第二款、《上海市住宅物业管理规定》第七条、第九条第一款之规定，被告会同颛桥镇政府审查了银桥花园一至五期住宅规划设计、工程建设、建筑物规模、公建配套规划设计等，考虑到小区垃圾箱房、门卫室、居委及物业管理用房等配套设施设备系由银桥花园一至五期全体业主共用，一至五期属同一居民委员会管辖等因素，结合向当地政府、居民委员会了解的情况，决定将银桥花园一至五期划分为一个物业管理区域，亦无不当。被诉书面答复系由信访部门出具，是从化解信访矛盾的角度，向业主就物业管理区域划定事项予以释明，该答复并非由闵行房管局履行备案审查的职责。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告闵行房管局向本院提供如下证据、依据：一、《物业管理条例》第五条第二款、《上海市住宅物业管理规定》第四条第一款、第八条第一款的规定，作为被诉书面答复的职权依据。二、《上海市住宅物业管理规定》第七条、第八条、第九条之规定，作为被诉书面答复的适用法律依据。三、认定事实方面的证据：1、银桥花园规划图，证明银桥花园小区自规划设计始即为整体居住小区；2、闵规(98)97号《关于“银桥花园”规划调整方案的批复》、闵规(2001)229号《关于银桥花园三期商品住宅工程设计方案的批复》、银桥花园三期的《建筑设计》、银桥花园五期的《建设工程设计方案审核征询意见单》、闵规建(2005)58号《关于上海北桥房地产有限公司建银桥花园五期住宅工程设计方案的批复》、闵规综〔2007〕19号《关于核发银桥花园修建性详细规划编制要求的通知》、闵府规[2008]18号《闵行区人民政府关于同意银桥花园修建性详细规划梳理的批复》、闵规综〔2008〕26号《银桥花园修建性详细规划梳理的审核意见》，闵规建〔2008〕486号《关于上海高成佳苑置业有限公司建银桥五期工程设计方案的批复》，上述证据证明银桥花园属分期建设的住宅小区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域；3、银桥花园五期的物业管理用房配置申请表及业主共有房地产和公益性公共服务设施房地产认定申请表、闵行区房管局综合业务受理回执、业主共有房地产认定证明、公益性公共服务设施房地产认定证明，证明银桥花园一至五期是作为一个整体，其市政及公建配套设施作统一平衡，在银桥花园五期内予以补足，整个银桥花园小区配套设施属于共用；4、闵行区地名管理办公室出具的情况说明，证明银桥花园小区内的“银桥路”非市政道路，而是小区内街坊道路；5、银桥花园居委会关于管辖小区基本情况的说明，证明银桥花园一至五期公用配套设施共用，宜划为一个物业管理区域；6、2014年6月23日《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》，证明银桥花园小区已经划定为一个物业管理区域，并进行了公告。被告颛桥镇政府辩称，根据《上海市住宅物业管理规定》的相关规定，其系颛桥镇地区小区业主委员会的法定备案机构。被诉书面答复对业主作出不予备案的决定，并无不当。《上海市住宅物业管理规定》明确：1、住宅小区，包括分期建设或者两个以上单位共同开发建设的住宅小区，其设置的配套设施设备是共用的，应当划分为一个物业管理区域；但被道路、河道等分割为两个以上自然街坊或者封闭小区，且能明确共同配套设施设备管理、维护责任的，可以分别划分为独立的物业管理区域。2、房屋行政管理部门负责核定物业管理区域。3、尚未划分或者需要调整物业管理区域的，区、县房屋行政管理部门应当会同乡、镇人民政府或者街道办事处，结合当地居民委员会、村民委员会的布局划分物业管理区域。调整物业管理区域的，还应当征得专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中，银桥花园一至五期系一个整体居住小区，小区历经十几年分多次开发，小区内的公共配套设施也分散在不同的分期开发区域内。第五期开发时，闵行区政府作出《闵行区人民政府关于同意银桥花园修建性详细规划梳理的批复》，明确银桥花园为一个整体居住小区。2014年6月23日，闵行房管局作出《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》，明确了银桥花园业主大会物业管理区域划定为：东至都市路、南至东七号桥、西至北横泾、北至伟都路。据此，在房屋行政管理部门已经认定银桥花园系一个管理区域，也未作出调整物业管理区域的前提下，原告等业主个体就分期开发的部分区域自行组建业主委员会并要求予以备案的请求，不能得到支持。被告颛桥镇政府向本院提供如下证据、依据：一、《上海市住宅物业管理规定》第二十一条第二款的规定，作为被诉书面答复的职权依据。二、《上海市住宅物业管理规定》第七条、第八条、第九条的规定，作为被诉书面答复的适用法律依据。三、认定事实方面和程序方面的证据：《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》，证明房屋行政管理部门已对银桥花园小区的物业管理区域作出划定，金榜星墅和美墅不是独立的物业管理区域，不具备成立业委会的前提条件。经质证，原告对被告闵行房管局提供的职权依据有异议，认为被告具有核定物业管理区域而非划定物业管理区域的职权，其也无权就业委会备案事项作出处理；对该局提出的适用法律依据，认为《上海市住宅物业管理规定》第九条不适用于本案。就闵行房管局提供的认定事实和程序方面的证据，对证据1认为规划与现状不一致；对证据2，认为不能证明银桥花园一至五期应划为一个物业管理区域；对证据3，认为不能证明金榜星墅和美墅小区与银桥花园五期共用配套设施；对证据4，认为银桥路是市政道路，由政府部门维护；对证据5，认为不能证明被告的证明目的，但可证明原告的诉讼主张；对证据6，认为该公告非具体行政行为，不具有法律效力，不能否定小区现有的物业管理区域现状。原告对被告颛桥镇政府具有备案的职责无异议，但对其适用法律及相关证据不予认可，认为金榜星墅和美墅可单独划立物业管理区域。经质证，两被告对原告提供证据的真实性基本不持异议，但认为不能证明原告的证明目的及诉讼主张；银桥花园作为分期开发的小区，原告所在的金榜星墅是银桥花园的三期，与银桥花园其他分期建设区域共享配套设施设备，不是独立的物业管理区域，不能单独成立业主大会和业主委员会。根据庭审审查及原、被告质辩情况，本院确认以下事实：五原告均系位于本市闵行区颛桥镇沪闵路3131弄金榜星墅(银桥花园三期)的业主。2015年8月18日，包括五原告在内的部分沪闵路3131弄小区业主以“金榜星墅和美墅小区业主委员会”名义向被告颛桥镇政府提出申请，称金榜星墅和美墅已在依法完成成立业主委员会的各项筹备工作基础上召开了首次业主大会会议，成立了金榜星墅和美墅小区业主委员会，故提交业主委员会成立备案表、业主委员会委员和候补委员情况表、首届业主大会会议情况总结及会议决议等材料要求办理备案手续。2015年8月26日，颛桥镇政府信访办及闵行房管局信访办作出前述被诉书面答复，认为金榜星墅和美墅目前脱离整个物业管理区域单独选举产生业主委员会并提交备案资料的行为与现行相关条例及文件规定内容相违背，故不予备案。五原告不服，诉至本院。另查明，2014年6月23日，闵行房管局作出《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》，公告载明：“根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》、《关于实施〈上海市住宅物业管理规定〉的若干意见》等法律、法规、规章、规范性文件的规定，上海市闵行区银桥花园业主大会的物业管理区域划定为：东至都市路、南至东七号桥、西至北横泾、北至伟都路。”金榜星墅和美墅位于上述上海市闵行区银桥花园业主大会的物业管理区域范围内。本院认为，本案的争议焦点在于被告颛桥镇政府是否应当履行对部分业主自发成立的业主委员会予以备案的职责。《物业管理条例》规定，物业管理区域内全体业主组成业主大会，一个物业管理区域成立一个业主大会；业主委员会由业主大会选举产生，执行业主大会的决定事项，履行相应的职责。《上海市住宅物业管理规定》第二十一条规定，依法选举产生的业主委员会自选举产生之日起三十日内持相关文件向乡、镇人民政府或者街道办事处备案，乡、镇人民政府或街道办事处对其出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。故被告颛桥镇政府具有对依法成立的业主委员会出具备案证明的行政职责。本案中，根据闵行房管局于2014年6月23日所作的《关于划定上海市闵行区银桥花园业主大会物业管理区域的公告》等证据，银桥花园系分期开发的住宅小区，原告所在的金榜星墅和美墅与银桥花园一二期及银桥花园五期为一个物业管理区域，在上述物业管理区域内已成立有上海市闵行区银桥花园业主大会。被告颛桥镇政府收到原告等金榜星墅和美墅业主要求对自发成立的业主委员会予以备案的申请后，经核查认定，金榜星墅和美墅业主脱离上述物业管理区域单独选举另行产生业主委员会并要求备案的行为与现行相关规定相违背,并作出决定不予备案的被诉书面答复。该答复认定事实清楚，适用法律、法规正确，答复内容并无不当。至于被告闵行房管局参与作出被诉书面答复是否超越职权，该局辩称其系出于化解信访矛盾考虑，就本案相关的物业管理区域划定等问题在其职责范围内予以阐释说明，参与信访答复不能视为由其履行备案职责。经审查，被诉书面答复上加盖该局信访专用章，且物业管理区域的划定问题亦与颛桥镇政府是否予以备案亦具有关联性，故本院对闵行房管局的上述辩解意见予以采纳，其参与答复的行为并非行使备案的职权。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告余国强、包燕谷、沈力斌、赵建平、唐时明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由五原告共同负担(已付)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院(立案庭)递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 蔡 云
审 判 员 刘新慧
人民陪审员 钱晓凡
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 刘敏蔚
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。