辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽01行终76号上诉人（原审原告）：沈阳虎星球类运动技术学校，地址沈阳市东陵区。法定代表人：赵树元，系校长。委托代理人：付雅彬，系该单位工作人员。委托代理人：张明生，系该单位工作人员。被上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局浑南分局，地址沈阳市浑南新区。法定代表人：赵英魁，系局长。委托代理人：唐宁，系辽宁同方律师事务所律师。委托代理人：刘洋，系该单位工作人员。原审第三人：沈阳市东陵区白塔街道办事处下深沟经济联合社，地址沈阳市浑南区。法定代表人：丁全武，系书记。委托代理人：邢国发，系该单位工作人员。委托代理人：徐红娟，系沈阳市东陵区东胜法律服务所法律工作者。上诉人沈阳虎星球类运动技术学校与被上诉人沈阳市规划和国土资源局浑南分局，第三人沈阳市东陵区白塔街道办事处下深沟经济联合社涂改地籍调查表土地使用者名称行为违法一案,不服沈阳市大东区人民法院（2017）辽0104行初174号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，本案现已审理终结。原审经审理查明，原告自述1999年4月1日原告以土地使用者沈阳虎星球类运动技术学校，地址东陵区白塔镇下深村填写土地申请表、地籍调查表，向东陵区土地局申请办理土地使用权证，在1999年4月13日发放土地证时，证载土地使用者（所有者）为沈阳市东陵区白塔镇下深村中学。询问土地局时，答复其只要是教育用地用于办学就可以，在后续的土地办理完土地使用证后一并改为沈阳虎星球类运动技术学校，并且在此时得知申请材料中的地籍调查表土地使用者被涂改为东陵区白塔镇下深村。原审认为，本案的争议焦点为原告提出的对于地籍调查表土地使用者名称的涂改是否具有可诉行，及原告的起诉是否超过起诉期限。首先，涉案土地已经颁发土地使用权证书，土地申请表是颁发土地使用权证的前置程序，在已经颁发土地使用证的情况下，发证之前的申请不具有可诉性，原告对于土地使用者名称有异议，可以对土地使用权证提起诉讼，其申请表不具有可诉性。另依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告1999年4月1日向沈阳市东陵区规划土地管理局申请办理国有土地使用权证，并且土地局于1999年4月13日颁发土地使用证给原告时，原告自认在此时就已得知土地申请表中土地使用者就已更改，土地使用者为东陵区白塔镇下深村中学的事实，其于2017年8月1日向本院提起诉讼，已明显超过法定的起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）（二）项的规定，裁定如下：驳回原告沈阳虎星球类运动技术学校的起诉。上诉人沈阳虎星球类运动技术学校上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误，明显失去公平公正的司法原则。一审开庭中第三人单位只有代理人邢国发参加庭审，根本没有委托代理人徐红娟参加庭审，一审裁定中代理人徐红娟从何而来？1998年初，白塔镇政府以招商引资名义，将经政府批复办学的教育用地60亩国有土地转让给上诉人。该土地是原东陵区政府土地管理部门早在1994年批复的，白塔镇政府在下深村先后建立了育英中学及太美艺术培训中心，但均未建立起来，后该土地被闲置，并没有任何单位和个人前往土地管理部门办理合法的国有土地使用权的相关手续。1999年4月1日，上诉人单位依法向被上诉人申请办理国有土地使用权证，按照规定递交了相关手续，在地籍档案中所有材料都是上诉人为土地使用者。但在1999年4月13日发放土地使用权证时，证中载明土地使用者为“沈阳市东陵区白塔镇下深村中学”，但该中学根本不存在。在交涉过程中被上诉人单位王副局长称这是15亩土地的使用权证，还有45亩的土地证未办，等45亩办证时一块改过来就行。2017年7月份，上诉人到被上诉人单位调查档案时发现，被上诉人将上诉人单位申请办理国有土地使用权证的档案材料违法篡改成土地使用者为东陵区白塔镇下深村，将土地登记审批表改写成了东陵区白塔镇下深中学。下深中学根本不存在，下深村委会也未申请办理过办理土地证，该土地由白塔镇政府控制，申请办理国有土地使用权手续的是上诉人单位，且该手续是经白塔镇政府批准合法办理的。上诉人是在2017年7月份发现档案材料被篡改，于2017年8月提起诉讼符合法律规定，没有超过诉讼时效。综上，1、请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审；2、请求法院确认被上诉人篡改地籍行为违法；3、由被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人沈阳市规划和国土资源局浑南分局辩称，根据上诉人提交的起诉状及在一审庭审中陈述，能认定上诉人于1999年收到案涉土地使用证时就已经知道存在被诉行为，其于2017年提起本案诉讼超过法律期限，案涉申请行为提出后浑南区政府已经根据申请行为发放了土地使用权证书，该证书发放后对外产生法律效力的为该土地使用证，上诉人就此前提出申请的行为提起诉讼不符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人沈阳市东陵区白塔街道办事处下深沟经济联合社辩称，1、徐红娟本人在庭审当日有事未参加庭审，但在开庭前已经提交了授权委托书；2、上诉人对土地使用证名称有异议，可以对土地使用权证提起诉讼，其对申请表提起诉讼不符合法律规定，该申请表不具有可诉性；3、上诉人于1999年4月1日就向东陵区规划土地管理局申请办理国有土地使用权证，1999年4月13日，土地局颁发给上诉人此证，在该时间点上诉人就应该知晓土地申请表土地使用者已经更改为白塔镇下深村中学的事实，其于2017年8月1日才起诉超过诉讼时效。另外在诉讼前，白塔街道办曾组织上诉人与第三人进行调解，在此期间上诉人也未就此诉讼请求中土地证一事向政府提出过异议，也未向法院起诉，故上诉人超过法定时效。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人诉请。本院查明事实与原审查明事实基本一致。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。（本案被诉涂改地籍表行为发生于1999年，适用该规定。）本案中，1999年4月，沈阳市东陵区规划土地管理局向上诉人沈阳虎星球类运动技术学校颁发土地使用证，此时上诉人就应该得知土地申请表中土地使用者被更改为东陵区白塔镇下深村中学的事实，对于此，上诉人在一审庭审中也已自认。对于行政机关未告知诉权及起诉期限的，其起诉期限的起算点应从上诉人知道行为内容之日即1999年4月起算，应当适用上述《若干解释》第四十一条第一款规定的二年的起诉期限。上诉人直至2017年8月1日才提起本案诉讼，且未提供相关证据证明因不可抗力或其他不属于自身原因而耽误起诉期限的法定事由，明显超过了法定的起诉期限。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人沈阳虎星球类运动技术学校起诉被上诉人沈阳市规划和国土资源局浑南分局涂改地籍调查表及土地登记审批表等档案材料土地使用者名称行为违法。申请表、地籍调查表及土地登记审批表是颁发土地使用权证的前置程序，属于过程性行为，再具体行政行为做出后被吸收，不具有单独可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原审裁定驳回原告起诉的结论并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。案件受理费50元由一审法院退还上诉人。本裁定为终审裁定。审 判 长 王东涛审 判 员 沈 虹审 判 员 翟鸣飞二〇一八年三月二十日法官助理 马 乐书 记 员 张思慧本裁定所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”。