六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔02行初160号
原告王进成，男，1968年1月15日生，汉族，贵州省盘州市人，住贵州省盘州市。
特别授权委托代理人廖富荣，系贵州勤维律师事务所律师，执业证号：15202201610110044。
一般授权委托代理人徐龙洋，系贵州勤维律师事务所律师，执业证号：15202201510674767。
被告盘州市人民政府，住所地贵州省六盘水市盘州市红果经济开发区党政大楼。
法定代表人李令波，系该市市长。
特别授权委托代理人刘文新，系贵州新黔景律师事务所律师，执业证号：15202201520799341。
特别授权委托代理人：董鑫，男，1992年3月16日生，彝族，住贵州省盘县红果镇安居小区9号楼1单元，系盘州市政府法制办工作人员。
原告王进成不服被告盘州市作出的行复不字[2017]8号行政复议不予受理通知书，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月18日立案后，于2017年9月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告王进成及其委托代理人徐龙洋，被告盘州市人民政府的委托代理人刘文新、董鑫到庭参加诉讼，被告盘州市人民政府的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
盘州市淤泥彝族乡人民政府（以下简称“淤泥乡政府”）于2017年8月18日作出《淤泥乡人民政府关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗菁土地流转争议的处理意见》（淤府发[2017]24号），该处理意见明确：一、尊重2017年4月23日达成的调解协议，王小书家地块（上是蒋成才家，下是沟<竹林>，左是王猛家，右是刘小舟家，全部土地属于王小书家承包范围）。二、确定最近新开的农用车通道下面、竹林上面的土地部分属于王小书家的承包范围。三、因1988年的土地承包书面积不是实际测量数据，不受承包书上2.5亩的限制，以王小书家的承包四至界限范围实际面积为准。四、王小书家作出让步，将上接蒋成才家的最上面的两块土地（王进成的妻子提出王小书家承包土地最上面的两块是他家的开荒的部分）的承包权无偿给王进成家。原告王进成不服该处理意见，向被告盘州市人民政府申请行政复议，被告盘州市人民政府于2017年9月8日作出行复不字[2017]8号行政复议不予受理通知书，对王进成提出的复议申请不予受理。
原告王进成向本院起诉请求，一、请求依法撤销被告作出的《盘州市人民政府行政复议不予受理通知书》（行复不字[2017]8号）；二、请求依法判决被告立案受理原告的行政复议申请，并作出行政复议决定。三、被告承担本案的诉讼费用。事实及理由：原告因王小书关于淤泥乡清水村五组杨苗箐土地确权纠纷，向淤泥乡政府申请确权，淤泥乡政府收到原告的申请后在未深入调查了解的情况下，作出《淤泥乡人民政府关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》，该处理意见认定的事实错误，程序不合法，导致做出错误的处理意见。原告收到《淤泥乡人民政府关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》后，依法向被告盘州市人民政府申请行政复议，盘州市人民政府以淤泥乡政府作出的处理意见系单方面处理意见，并未对争议土地权属作出实质性处理为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，作出不予受理的决定。综上，原告认为淤泥乡政府作出《淤泥乡人民政府关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》实质已经是一份土地确权决定书，已对原告的权利造成实际影响，属于具体行政行为，应当属于行政复议的范畴，被告不予受理错误。为此，为维护原告的合法权益，请依法支持原告的诉讼请求。
原告王进成为支持其诉讼请求，提交了如下证据：第一组证据：王进成身份证复印件一份，拟证明原告的诉讼主体资格。被告质证认为无异议。
第二组证据：《关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》淤府法[2017]24号、复议申请书、《盘州市人民政府行政复议不予受理通知书》复印件各一份，拟证明淤泥乡政府作出的处理意见是具体行政行为，被告作出行政复议不予受理决定错误。被告质证认为已经履行了相关复议程序。
被告盘州市人民政府辩称，根据淤泥乡政府作出的[2017]24号文件内容可知，该文件是淤泥乡政府作出的单方面行为。根据《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部令第17号）第五条、第十一条规定，当事人没有根据该规定提出申请。因此被告认定淤泥乡政府作出的处理意见系单方面的行为是有法律依据的，淤泥乡政府作出的处理意见也只是协调意见，对土地的权属并无实质改变，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定作出不予受理决定，完全符合法律规定。综上，原告的请求没有法律依据，应判决驳回原告的诉讼请求。
被告盘州市人民政府向本院提交了证明不予受理复议申请程序合法性的以下证据、依据：
第一组证据：淤泥乡人民政府作出的淤府法[2017]24号《关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》复印件一份，拟证明该文件是淤泥乡的协调意见。原告质证认为达不到被告的证明目的，该处理意见的内容已经对原告的权利义务造成实际影响，是具体行政行为。
第二组证据：王进成复议申请书和《盘州市人民政府行政复议不予受理通知书》复印件各一份，拟证明盘州市人民政府履行了相关复议程序。原告质证认为达不到被告的证明目的，只能证明原告向被告提出复议申请，被告不予受理。
经庭审质证本院对上述证据认定如下：对原告王进成的身份证复印件，符合证据三性，本院予以认定；原告王进成提交的《关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》淤府法[2017]24号、复议申请书、《盘州市人民政府行政复议不予受理通知书》，能够证明被告作出不予受理决定不当的证明目的，本院予以采信。对被告盘州市人民政府提交的《关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗箐土地流转争议的处理意见》淤府法[2017]24号、复议申请书、《盘州市人民政府行政复议不予受理通知书》，该证据虽具备真实性，但达不到被告的证明目的，本院不予采信。
经审理查明，案外人王小书家于2003年口头将淤泥乡清水村杨苗菁的承包地转让给原告王进成家，后双方因土地问题发生纠纷。2017年7月7日，淤泥乡政府副乡长唐兴丹委托综治协调中心组织相关人员开展协调会，就王进成与王小书家杨苗菁土地流转争议进行协调，后根据协调情况，淤泥乡政府于2017年8月18日作出《淤泥乡人民政府关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗菁土地流转争议的处理意见》（淤府发[2017]24号），形成如下处理意见：一、尊重2017年4月23日达成的调解协议，王小书家地块（上是蒋成才家，下是沟<竹林>，左是王猛家，右是刘小舟家，全部土地属于王小书家承包范围）。二、确定最近新开的农用车通道下面、竹林上面的土地部分属于王小书家的承包范围。三、因1988年的土地承包书面积不是实际测量数据，不受承包书上2.5亩的限制，以王小书家的承包四至界限范围实际面积为准。四、王小书家作出让步，将上接蒋成才家的最上面的两块土地（王进成的妻子提出王小书家承包土地最上面的两块是他家的开荒第部分）的承包权无偿给王城进家。该处理意见作出后，王进成不服，向盘州市人民政府申请行政复议，盘州市人民政府以淤府发[2017]24号文件系淤泥乡政府作出的单方面处理意见，并未对争议土地权属作出实质处理，被告盘州市人民政府于2017年9月8日作出行复不字[2017]8号《行政复议不予受理通知书》。王进成对盘州市人民政府作出的该行政复议不予受理决定不服，诉至本院。
另外，根据淤府发[2017]24号文件，王小书的杨苗菁土地流转给清水村合作社种植核桃时，测量面积达4.5亩以上，但王小书家的承包证上的面积是2.5亩。
本院认为，本案争议焦点为：盘州市人民政府是否应当受理原告王进成的行政复议申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，淤泥乡政府有权对个人之间的土地争议作出处理决定，本案中淤泥乡政府作出的淤府发[2017]24号处理意见的内容实质上已经对原告王进成与案外人王小书的土地争议作出了认定，对原告的权利义务产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项的规定，淤泥乡政府作出的《淤泥乡人民政府关于清水村五组王进成与四组王小书杨苗菁土地流转争议的处理意见》的行为应属行政复议的受案范围，盘州市人民政府认为淤泥乡政府的该处理意见系淤泥乡政府的单方处理意见，并未对争议土地权属作出实质性处理的认定与事实不符，故盘州市人民政府作出的行复不字[2017]8号《行政复议不予受理通知书》主要证据不足，适用法律错误，应予撤销，王进成的起诉请求应予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销盘州市人民政府于2017年9月8日作出的行复不字[2017]8号行政复议不予受理通知书；
二、判令被告盘州市人民政府于收到本判决之日起7日内受理原告王进成的行政复议申请，并依法作出复议决定。
案件受理费50元，由被告盘州市人民政府负担。（原告王进成已经预交，由被告盘州市人民政府于本判决生效之日起10日内返还给原告王进成。）
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 张 嘉
审判员 宋景伟
审判员 何与芹
二〇一七年十二月八日
书记员 安梦薇
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
2、《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。