山东省滨州市滨城区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁1602民初2479号
原告：侯庆军。
委托诉讼代理人：王建忠，山东友让律师事务所律师。
委托诉讼代理人：潘金霞，山东友让律师事务所律师。
被告：滨州市滨城区卫生和计划生育局，住所地滨州市黄河十六路创业大厦，组织机构代码004337448-0。
委托诉讼代理人：张跃军，山东民杰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘俊杰，山东民杰律师事务所律师。
原告侯庆军与滨州市滨城区卫生和计划生育局（以下简称滨城区卫生局）房屋买卖合同纠纷一案，本院于2017年6月13日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告侯庆军的委托诉讼代理人王建忠，被告滨城区卫生局委托诉讼代理人刘俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告侯庆军向本院提出诉讼请求：1.判决确认原被告签订的房屋买卖合同第二款第2项约定支付地皮费的条款无效；2.判决被告返还原告地皮费37542.8元及占有期间的利息；3.案件诉讼费用由被告负担。事实和理由：2004年12月26日，原告侯庆军与被告滨州市滨城区卫生局签订《房地产买卖契约》，约定原告购买被告建设位于滨城区滨北街道办事处经三路18号的房屋一套，面积81.92平方米，房地产总价95027.2元。而在2004年4月17日，被告违法收取原告地皮费22425.6元。直到2015年2月2日，原告才知道被告收取地皮费属于违法行为。尔后原告多次与被告协商解决，被告以各种理由推托。为维护原告合法权益具状法院，望判如所诉。
被告滨城区卫生局辩称，涉案房屋占用土地系国有划拨土地，房屋建设之初，答辩人未将在国有划拨土地上建设房屋并对外转让的事宜报经相关主管部门批准，亦未办理土地使用权的出让手续。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理”。涉案房屋的转让行为违反了法律强制性规定，结合《中华人民共和国合同》第五十二条第（五）款“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，原告与被告之间的房屋买卖合同系无效合同。另被告作为卫生和计划生育的行政主管机关，不具有房地产开发资质，在与原告签订涉案房屋买卖合同时并未取得商品房销售许可。根据《城市房地产开发经营管理条例》第二十三条、《城市商品房预售管理办法》第五条、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条的规定，原告与被告之间的房屋买卖合同属于无效合同。
即使考虑本案发生的历史背景和保护正常市场交易行为等因素，涉案合同不被认定为无效合同，则《房屋买卖合同》中有关原告支付地皮费的条款也应为有效条款。
原告根据《房屋买卖合同》的约定向被告交纳地皮费是双方商定的结果，系其自愿。在此问题上，被告不存在违背原告意愿的情形，法无禁止则可为是基本的原则。涉案合同履行至今已十几年，原告占用涉案土地也已十几年，现其又要求返还地皮费，将严重违背平等自愿的基本原则，损害正常的市场交易秩序，原告请求没有事实和法律依据。
如原告诉讼请求获得支持将严重损害国家利益。房随地走，地随房走，房地一体。根据《中华人民共和国物权法》的规定，所有权的权能包含占有、使用、收益、处分等。本案涉及土地的所有权人是国家，而占有、使用的是原告，原告的占有、使用行为事实上已经阻碍了国家因土地获取收益的可能。如原告的诉讼请求获得支持，将导致在涉案土地使用问题上，原告只享有权利而不用付出对价，而国家只有付出而没有收益。这也将严重违背权利义务相一致的原则，严重损害国家利益。
综上所述，为维护国家的合法权益，维护正常的市场交易秩序，请求依法驳回原告的诉讼请求。
原被告围绕诉讼请求和抗辩观点依法提交房屋买卖合同、房地产买卖契约、收据、房屋所有权证、征地审批资料等证据。本院经审查认为，上述证据真实客观、来源合法、与本案待证事实具有关联性，本院对其证据效力予以确认。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
1973年9月至1975年12月间，原滨县革命委员会批准滨县卫生局关于征用土地的报告后，滨县卫生防疫站几次征地用于单位建设。2004年初，原告滨城区卫生局在上述滨城区卫生防疫站单位用地原址上建设房屋。2004年4月17日，原告侯庆军与被告滨城区卫生局签订《房屋买卖合同》，购买滨城区卫生局建设的二层楼房。
《房屋买卖协议》约定，侯庆军（乙方）购买滨城区卫生局（甲方）商用楼的第四户，共1间，面积81.92平方米；乙方以1160元/平方米，计款95027.20元购买楼房的使用权；该户商用楼占地面积40.96平方米，乙方向甲方一次性缴足30年地皮费，计款22425.60元，则免除其余20年地皮费；商用楼及所占土地使用期限为50年，自竣工交钥匙之日起计算；使用期内，乙方有权在国家政策和法规许可的范围内从事经营活动或自主转让出租；商用楼竣工后，由甲方统一办理房产证；如双方中一方违约，违约方应向对方缴纳已交土地使用费总额30%的违约金，给对方造成损失的应赔偿损失等。
协议订立后，侯庆军于2004年5月17日向滨城区卫生局支付购房款95027.20元，支付地皮费22425.60元。2004年12月21日，滨城区卫生局向侯庆军交付房屋。2004年12月26日，滨城区卫生局和侯庆军共同办理房屋的转移登记手续，签署了房屋登记管理部门提供的格式房地产买卖契约。2006年6月9日，原告侯庆军取得房屋所有权证书。
自房屋交付后，原告侯庆军即对房屋实际占有支配和经营。自2015年下半年开始，原告侯庆军要求被告滨城区卫生局协助其办理房屋的土地使用权证，因土地使用权性质及其他主客观方面原因，滨城区卫生局未能协助办理，双方遂发生争议。
本院认为，原告侯庆军与被告滨城区卫生局签订的《房屋买卖合同》系双方的真实意思表示，合同内容不违反法律、行政法规效力性强制规定，未损害社会公共利益和第三人利益，依法成立并生效。
有关涉案房屋占有土地使用权性质，本院认为，涉案房屋占用的土地系原滨县卫生局、滨县卫生防疫站经滨县革命委员会依法批准，征收并向原土地所有者支付土地补偿费用后，取得尔后自用的土地，属于国有划拨土地。滨县卫生局名称机构变更以后，变更后的滨城区卫生局依法继续享有国有土地使用权。
关于被告滨城区卫生局提出房屋买卖合同无效的抗辩意见，本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”据上述规定可知，该部法律对国有划拨土地上存在的城市房地产转让行为并非禁止，而是规定转让行为须报有批准权的行政机关履行审批手续方可办理转移登记，该条规定系有设定条件的法律许可；对不符合条件未获得审批的转让则不予办理登记。从中可以看出，此规定并非是对房地产转让行为的禁止，而是限制管理审批。另一方面，该条规定属于典型的行政管理性质的法律规定，条文规定系为明确转让行为须取得行政机关审批以及行政机关的审批流程和审批权限而设定的，并非是对转让行为本身效力内容作出的法律规定。再者，有关划拨土地上房地产转让限制、审批、缴纳土地出让金等规定内容均是在办理房地产转移登记中应当履行的行政业务流程，合同能否履行，能否办理产权转移登记，属于合同订立后履行过程中事项，不能由此倒推判断合同效力。从另一角度讲，如径行认定合同无效，那么可能符合审批条件的转让行为也因此不能转入履行阶段，从而实际上阻止了房地产交易行为发生，此举明显与法律立意相悖。司法实践中，对于未经批准的划拨土地上的房屋买卖一概认定无效，确有不当。如认定买卖合同无效，则意味着合同是自始无效、当然无效、确定无效、绝对无效。而此类买卖合同如经政府批准或事后批准，则会被认定有效。也就表明此类合同并不具备自始无效、当然无效、确定无效、绝对无效等逻辑特征，有悖合同法理论。《中华人民共和国合同法》第44条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”据此分析，划拨土地上的房地产合同如法律规定或合同约定以办理审批手续作为生效条件时，在政府部门批准前显然属于尚未生效的合同，而非无效合同；而如果合同中未约定生效条件的情况下，应当依法认定合同自成立时生效。《中华人民共和国城市房地产管理法》仅规定了交易行为须办理审批手续，但未规定交易行为或合同自获得审批同意方能生效，所以自此角度判断，亦不能简单认定合同无效。综合几方面理由，上述法律条文既非禁止性条款，又非房地产转让行为的效力认定条款，草率认定合同无效有违立法本意。原被告间建立房屋买卖合同，没有实质性违反法律、行政法规的效力性强制规定，属于有效合同。被告滨城区卫生局提出的该项抗辩意见系对法律规定的曲解，本院不予采纳。
如果从社会效果角度分析判断划拨土地上房地产买卖合同的效力，本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》从行政管理角度确立了划拨土地上房地产转让登记管理的三项原则：（1）划拨用地上房地产原则上不许可办理登记审批手续；（2）有批准权的人民政府批准后始得许可办理转让登记；（3）批准后应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。一般情况下认定划拨土地上房地产转让行为的效力时，考虑到划拨土地使用权一般是无偿取得，对于使用权人的有偿转让必须加以限制，否则势必造成国有资产的流失，以及司法裁判行为调整民商事法律关系与国家政策、基础土地管理法规的匹配协调等因素，可以认定房地产转让行为无效。但是，划拨土地上的房地产也是社会资源的一种，任何一种社会资源只有在流通中才能发挥最大的经济效益，因此，限制交易是可以的，禁止则是不必要的。我国立法只是限制其流通，并未禁止其流通。目前国家颁布法律、行政法规，以行政立法方式规范调整划拨土地上房地产转让可能发生的投机行为，防范国有资产损失，措施足以抑制交易行为可能产生的负面影响，因而无需再以司法方式干预的必要。另外，为防止国家利益受损，实践中如简单认定转让合同无效，那么势必导致国有划拨土地上的房地产不能流转，进而造成重大社会资产闲置和浪费，这与政策法规的制定初衷不符，不宜按此为之。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其它经济组织和工人；（二）领有国有土地使用权证；（三）具有地上建筑物、其它附着物合法的产权证明……”而本案被告滨城区卫生局建设的房屋既取得了房屋所处土地的国有土地使用权，又通过合法建设取得了房屋所有权的初始登记，符合暂行条例规定条件。而且，作为受理转移登记申请的法定机关，房屋管理部门已经进行了审核，并核准予以登记，向受让方颁发了房屋权属证书。实际上完成行政审批确认的全部环节。由此判断交易行为未违反行政类法律法规和政策的规定，所以司法审判中，更不宜越俎代庖，深究判断交易行为的行政合法性。原被告的房屋买卖合同签订后全部履行，至今已有十几年时间。双方均没有发生违约行为，如宣告合同无效，势必要对合同履行内容进行清理，实施履行回转，这样既违背了缔约双方的履约意愿，同时不利于维护市场交易的稳定，因而也不应确认合同无效。
关于原告侯庆军提出房屋买卖合同中约定的有关支付地皮费的条款违反法律规定，属无效条款的起诉理由，本院认为，《房屋买卖合同》中对房屋总价款约定由两部分构成，一部分为房屋价款，另一部分为房屋所占土地的地皮费（土地使用费）。与此对应，合同就卖方向买方转让交付的两类标的，一项为房屋使用权（实为房屋所有权），另一项为土地使用权。从合同约定总价款构成称给付标的权属类型分析，明显具有授予标的权属类型和项目价款的对应关系，即，房屋使用权（实为房屋所有权）的对价为房屋价款，而土地使用权的对价为地皮费（土地使用费）。而缔约双方对合同约定的上述内容是知悉并完全理解的，系自愿且没有误解的基础上签订的合同。特别是对于房屋买受人侯庆军来讲，其足以清楚地了解房屋总价款是由房屋价款和地皮费累计构成的总额，合同中有关价款支付的内容在其意思自治范围以内。缔约双方在合同中约定支付“地皮费”的称呼虽不尽准确合理，但该义务项目却系缔约双方真实的意思和有对等给付内容，实为房屋总价款的构成部分，该项约定不产生法律意义上的瑕疵。从合法性角度判断，合同中有关“地皮费”的支付条款并不违反法律、行政法规效力性强制规定。原告侯庆军提出的该项起诉意见缺乏法律根据，本院不予支持。
关于原告侯庆军提出被告滨城区卫生局不具行政职权、超越职权收取原告地皮费、土地使用费的抗辩观点，本院认为，原被告订立履行合同，缔约双方的权利义务均来源于合同约定。即“地皮费”的取得系根据合同约定而享有的权利，是平等主体之间自愿设立的民事权利，并非系被告以行政机关行政职权或超越职权作出的行政行为。因此，应当以民事法律来评判该行为的合法性，不应以行政行为的标准判定被告行为是否超越职权。如原告坚持认为被告的行为属于行政行为，其可另行提起行政诉讼维护己方合法权益。本项起诉意见，本院不予支持。
综上所述，原告侯庆军与被告滨城区卫生局间建立的房屋买卖合同关系成立并生效，被告滨城区卫生局主张合同无效的抗辩意见缺乏法律根据，本院不予采纳。房屋买卖合同中约定支付地皮费、土地使用费等条款并不违反法律、行政法规效力性强制规定，原告主张该条款无效缺乏法律依据，本院不予采纳，原告侯庆军请求确认合同相关条款无效及返还地皮费、土地使用费的诉讼请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第五十六条、第一百七十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条、《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告侯庆军的诉讼请求。
案件受理费739元，由原告侯庆军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审 判 长 刘忠诚
人民陪审员 刘绪亮
人民陪审员 赵海燕
二〇一七年九月十四日
书 记 员 周小延