河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行申字第00170号
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）确山县蚁蜂镇北老庄村李庄村民组。
负责人李根荣，该组组长。
诉讼代表人李毛，男，1953年生，汉族，该组村民。
诉讼代表人李元海，男，1946年生，汉族，该组村民。
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）确山县蚁蜂镇北老庄村余庄村民组。
负责人刘建海，该组组长。
诉讼代表人刘海军，男，1958年生，汉族，该组村民。
申诉人（一审原告、再审申请人）确山县蚁蜂镇北老庄村梁庄村民组。
负责人梁小尿，该组组长。
诉讼代表人张荣星，男，1951年生，汉族，该组村民。
三申诉人的委托代理人朱大彬，男，1974年生，汉族，住确山县蚁蜂镇蚁蜂村*组。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）确山县人民政府。
法定代表人路耕，该县县长。
委托代理人刘凤海，河南精锐律师事务所律师。
被申诉人驻马店市驿城区人民政府
法定代表人贾迎战，该区区长。
委托代理人刘栓，该区政府法制办工作人员。
被申诉人（一审第三人、二审被上诉人）确山县蚁蜂镇北老庄村民委员会。
法定代表人王新明，该村委主任。
委托代理人张随堂，男，1958年11月12日出生，汉族，住确山县蚁峰镇老庄村老庄*组。
委托代理人苗绍宇，男，汉族，1966年11月2日生，住驻马店市驿城区中华路***号。
确山县蚁峰镇北老庄村委会李庄、余庄、梁庄村民组（以下简称三村民组）因诉确山县人民政府土地行政处理决定一案，不服驻马店市中级人民法院（2013）驻行再终字第9号行政判决，向本院提出申诉。本院于2014年12月2日提审后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案审理过程中，因涉案争议土地的行政管辖区域发生变化，故本院又通知驻马店市驿城区人民政府参与诉讼。申诉人三村民组的诉讼代表人李毛、李元海、刘海军、张荣星及其委托代理人朱大彬，被申诉人确山县人民政府（以下简称确山县政府）的委托代理人刘凤海，被申诉人驻马店市驿城区人民政府的委托代理人刘栓，被申诉人确山县蚁峰镇北老庄村委会（以下简称北老庄村委）的委托代理人张随堂、苗绍宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年11月29日，确山县政府作出确政文（2007）164号《关于蚁蜂镇北老庄村与李庄、余庄、梁庄三村民组林地权属争议的处理决定》，查明：争议林地位于蚂蚁山下，西至上山大路，北至边山路，南至坦克路障碍向南到标语牌至路，东至蚁蜂镇政府林场边界（以沟为界），面积约764亩。土地改革前因人烟稀少，居住在该处的农民分别搬到李庄、余庄、梁庄村民组生活，并把各自的山林及土地带到所属的村庄，参加了土地改革。1972年北老庄村响应国家植树造林号召，经支部研究，决定在该处成立村集体林场，经原北老庄村委时任支部书记张敬模和民兵营长李国华与三村民组群众协商并达成口头协议，群众同意把所属的荒山及周边的土地划给村林场（范围内的稻田及山上的梨树除外），并口头约定，等什么时候林场解散了，什么时间把林地及土地归还给三村民组。村林场成立后，村委组织全村群众在林场挖穴植树，并抽调村民担任护林员进行管护。2002年国家实施退耕还林工程，北老庄村把林场范围内的坡耕地62.4亩，种植杨树上报为退耕还林，当年12月承包给本村农民范毛。2007年3月北老庄村委把村林场整体对外承包。为此，三村民组以村林场已解体不存在为由抢占了村林场，北老庄村委要求确山县政府依法确权。确山县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《河南省林地保护管理条例》第十二条第一款，国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条、第二十三条第一款第一项，《林木林地权属争议处理办法》第八条第一款第三、四项、第十二条，决定：1、该争议林地（除稻田地以外）所有权及使用权，归北老庄村委所有。2、该争议林地上的树木（除山上的梨树以外）所有权归北老庄村委所有。三村民组不服该处理决定，向驻马店市人民政府提出行政复议申请，2008年3月6日驻马店市人民政府作出驻政复决字（2008）1号行政复议决定书维持了确山县政府作出的处理决定。三村民组仍对上述处理决定不服，提起本案诉讼。
确山县人民法院一审查明：争议林地位于蚂蚁山下，西至上山大路，北至边山路，南至坦克路障碍向南到标语牌至路，东至蚁蜂镇政府林场边界（以沟为界），面积约764亩。该地解放后土地改革时为三村民组所有。1972年原北老庄大队（现北老庄村委）响应国家号召，植树造林办林场，该争议林地被原北老庄大队占用。林场成立后，村委组织全村群众在林场植树造林，并抽调村民担任护林员进行管护。2007年5月北老庄村委根据国家林权制度改革政策，在征得全村三分之二以上村民组的村民代表同意的情况下，把北老庄村林场整体进行对外承包，与高群签订了承包合同，约定承包方必须在承包范围内按规划植树造林，承包期限自2007年5月1日至2057年5月1日。至此三村民组与北老庄村委发生林地权属争议，北老庄村委要求确山县政府依法确权。确山县政府在进行了实地勘察及调查取证后，于2007年11月29日依据有关法律、法规作出本案被诉的处理决定。
一审法院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。确山县政府有职权对本行政辖区内发生的林木、林地所有权争议作出处理决定。三村民组诉称争议地上的农业税和各项提留款一直由三村民组负担，直至国家规定全免时才不缴纳的主张，因北老庄村委向确山县政府提交有北老庄计税耕地面积报表证明林场内的部分土地所承担的农业税已转移到村林场名下，是由全村各村民组均摊。三村民组认为该报表不真实，但提供不出充分的证据予以反驳，故三村民组的此项主张不予支持。关于北老庄村委对争议林地管理、使用已超过20年的问题，属于事实，且北老庄村委有证据证实三村民组在2002年之前从未要过林场内的土地和林地，退还的土地不包含在林场内。根据豫政（1992）90号省政府《关于确定土地权属有关政策问题的通知》第三条第（二）项第3目的规定，原经营单位已经撤销或己无经营实体的，土地应无偿退还给原农民集体单位；现林场对外承包，承包合同约定承包方必须在承包范围内按规划植树造林，林场仍存在经营实体，原经营单位没有撤销，且目前土地利用合理，不存在荒废、闲置等情况。为了更好地利用、管理土地，确山县政府将争议林地确权给北老庄村委并无不妥。三村民组要求撤销该处理决定缺乏事实及法律依据，对其诉讼请求不予支持。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，一审判决：驳回三村民组要求撤销2007年11月29日确山县人民作出的确政文（2007）164号《关于蚁蜂镇北老庄村与李庄、余庄、梁庄三村民组林地权属争议的处理决定》的诉讼请求。案件受理费100元由三村民组负担。
三村民组不服一审法院判决，向驻马店市中级人民法院提出上诉。
驻马店市中级人民法院二审查明事实和一审法院一致。
二审法院认为，本案争议的林地，原是李庄、余庄、梁庄三村民组的土地，1972年北老庄村委办林场时与三村民组口头约定，争议的土地由村办林场使用，从1972年至今，一直由林场在经营管理并种植树木，虽然2007年林场对外承包，但承包仅是企业经营管理的一种方式，企业并不因承包而消失，也不因承包而改变地位和经营管理范围。李庄、余庄村民组认为林场对外承包应视为林场已解散不存在，但未提供相应的法律依据，上诉请求因缺乏依据不予支持。原审法院基于更好地利用管理土地的考虑，判决结果并无不当。二审据此判决：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元由李庄、余庄村民组共同负担。
三村民组不服二审判决，向本院申请再审，本院指令驻马店市中级人民法院立案再审。
驻马店市中级人民法院再审查明事实与二审一致。
再审认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：确山县政府作出的确政文（2007）164号确权处理决定是否合法。本案中，三村民组与北老庄村委争议的是林木、林地的使用权和所有权，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，确山县政府享有对本行政辖区内发生的林木、林地所有权和使用权作出处理决定的职权。确山县政府在收到北老庄村委提交的《关于蚁峰镇林场与李庄余庄梁庄三村民组林地权属争议的确权申请》后，对林场进行了现场勘验，对张荣星、李玉华、李元海、刘小海、刘国华、张云凡、张敬模、王廷祥、解清杰等人进行了调查询问，调取了老庄大队1971-1972年的计税耕地报表、老庄村委与高群于2007年5月1日签订的承包合同，结合北老庄村委及三村民组提交的证人证言等证据，在形成《关于林地权属争议的调查报告》的基础上，作出了确政文（2007）164号确权处理决定，符合《林木林地权属争议处理办法》中规定的法定处理程序，程序合法。从确政文（2007）164号确权处理决定的内容看，确山县政府鉴于林场从1972年成立以来一直由村委造林、管护的事实，依据《林木林地权属争议处理办法》第八条第一款第三项、第四项及第十二条的规定，把争议林地上的树木（除山上的梨树以外）及争议林地（除稻田地以外）的使用权确权给北老庄村委所有符合法律规定；关于争议林地的所有权，北老庄村委主张自建林场之日已由三村民组划给村委，三村民组主张建林场时时任村支部书记的张敬模与三村民组口头约定为借用，双方除提交的证人证言，均未提交其他证据与之印证其主张的事实，北老庄村委自1972年响应国家号召建立林场至2007年申请确山县人民政府确权时使用三村民组的土地进行植树造林已35年、三村民组在2002年之前未主张过权利是基本事实，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定的林权争议的处理原则是“应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”，为了较好的利用和管理土地资源，确山县政府依照国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条的规定把争议林地（除稻田地以外）的所有权确权给北老庄村委符合法律规定。另，三村民组申诉称现林场对外承包事实上已经解散，但未提供林场对外承包即视为解散的法律依据，该申诉主张因缺乏依据不予支持。据此，再审判决：维持驻马店市中级人民法院（2009）驻行终字第10号行政判决。
三村民组对上述再审判决不服，再次向本院申诉，本院第二次指令驻马店市中级人民法院立案再审。
驻马店市中级人民法院再审查明事实与原一审、二审及再审一致。
驻马店市中级人民法院再审认为，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，确山县人民政府享有对本行政辖区内发生的林木、林地所有权和使用权作出处理决定的职权。从原审及再审查明的事实看，确山县蚁蜂镇北老庄村李庄、余庄和梁庄三村民组与北老庄村委所争议的林地，原是三村民组的土地，1972年北老庄村委办林场时与三村民组口头约定，争议的土地由村办林场使用。确山县政府鉴于林场从1972年成立至2007年北老庄村委申请确权时一直由村委造林、管护的事实，依据《林木林地权属争议处理办法》第八条第一款第三项、第四项及第十二条的规定，把争议林地上的树木（除山上的梨树以外）及争议林地（除稻田地以外）的使用权确权给北老庄村委所有符合法律规定。关于争议林地（除稻田地以外）的所有权，三村民组再审称争议土地是村委借用村民组的土地用来办林场的，并非划给村委的。对此，三村民组除提交了证人证言外，并未提交其他证据来相印证其主张。三村民组在2002年之前对争议林地未主张过权利是基本事实，确山县政府收到北老庄村委的确权申请后，依法定程序进行了现场勘验和调查，在充分考虑争议林地的历史和现实状况下，依照《林木林地权属争议处理办法》第三条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二十一条的规定把争议林地（除稻田地以外）的所有权确权给北老庄村委并无不当。故三村民组认为确山县政府作出的（2007）164号确权处理决定违法，请求予以撤销的再审主张不能成立。另，三村民组再审称现林场对外承包应视为林场已经解散，因其未提供林场对外承包即视为解散的法律依据，该再审主张因缺乏依据不予支持。综上，原审判决正确，应予维持。再审遂判决：维持驻马店市中级人民法院（2011）驻行再终字第3号行政判决。
李庄组、余庄组、梁庄组等三村民组不服再审判决，申诉称：争议土地在“四固定”时确定给申诉人所有，1972年由原北老庄大队办林场使用，当时说好条件是林场解散时归还。1979年后陆续退回了部分土地，从1982年开始我们就要求归还，但村里答应再经营几年，结果一直拖到现在。2002年旧的山林先后砍伐，2007年争议土地又对外承包，现林场事实上已经解散，原使用申诉人的土地应当归还。请求撤销再审判决，支持申诉人的诉讼主张。
确山县政府答辩称：一、被诉处理决定事实清楚。争议土地在1972年是转让而不是借用，仅凭张敬模证言即认定为借用与当时的历史环境不相符；申诉人主张在使用土地的20年中间要过土地缺乏证据支持，对几次小片土地的归还是村委主动进行的，且不属林场范围；对外承包仍然是经营林地，不存在林场解散的问题。二、被诉处理决定适用法律正确。请求维持再审判决，驳回申诉。
驻马店市驿城区人民政府未提交书面答辩意见，其庭审中的陈述内容与确山县政府一致。
北老庄村委会答辩意见与确山县政府一致。
本院再审与原再审查明事实相同。
本院认为，本案争议土地在上世纪七十年代由李庄组、余庄组、梁庄组转原北老庄大队办林场使用，根据当时的历史背景一般应理解为划归原北老庄大队使用，该村集体从1972年至2007年一直栽种林木，确山县政府据此事实，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有…”，及《林木林地权属争议处理办法》第十二条“土地改革后营造的林木，按照谁造林、谁管护、权属归谁所有的原则确定权属…”等规定，将争议土地确定给北老庄村委，事实清楚，适用法律正确。由于林场在实际上和法律上从未作为经营实体存在，只是村集体使用土地的特定形式，不存在解散问题，故本案关键证人张敬模、刘国华所称“林场解散时归还”，应理解为“不作林地使用时归还”。既使上述证人证言可予认定且承认其所证明事实产生相应的法律后果，争议土地在2007年之前作林地使用，在2007年后对外承包又明确作为林地使用，归还的条件也未成就。承包只是一种经营形式，不直接影响土地作为林地的用途，故申诉人关于承包构成林场解散和归还条件成就的理由本院不予认可。再审适用法律正确，判决结果适当，应予维持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回申诉，维持驻马店市中级人民法院（2013）驻行再终字第9号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一五年七月二十二日
书 记 员 郭建花