广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第396号
上诉人（原审被告）深圳市公安局交通警察局，住所地广东省深圳市福田区莲花支路1006号。
法定代表人刘凤俊，局长。
委托代理人陈道骏，该局民警。
委托代理人林嘉骏，该局民警。
上诉人（原审第三人）深圳市凯鸿物业管理有限公司，住所地广东省深圳市南山区麻雀岭工业区5栋2楼。
法定代表人林少平，董事长。
委托代理人洪伟，系该公司员工。
委托代理人林虎，系该公司员工。
被上诉人（原审原告）深圳森那美汽车实业有限公司，住所地广东省深圳市南山区深南大道麻雀岭工业区。
法定代表人吴闻强，董事长。
委托代理人冷芬满，广东格明律师事务所律师。
委托代理人李鑫，广东格明律师事务所律师。
上诉人深圳市公安局交通警察局（以下简称交通警察局）、上诉人深圳市凯鸿物业管理有限公司（以下简称凯鸿公司）因与被上诉人深圳森那美汽车实业有限公司（以下简称森那美公司）行政许可纠纷一案，不服深圳市福田区人民法院（2012）深福法行初字第560号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院认定，2005年12月12日，第三人向被告申请核发麻雀岭工业区停车场的经营性停车场许可证，并向被告提交了深府（1986）175号《关于南头工业发展公司征用土地的批复》及用地红线图、麻雀岭工业厂房建设工程竣工证明、南头麻雀岭工业区厂房消防合格证明、深圳市凯虹实业股份有限公司（以下简称凯虹公司）更名和改制的批复文件、麻雀岭工业区平面示意图及停车场交通设施平面设计图、停车场管理制度和专业巡查人员名单登记备案表、凯虹公司与第三人签订的《物业管理委托合同》、第三人与原告签订的《麻雀岭工业区外部管理协议》等材料。上述深府（1986）175号《关于南头工业发展公司征用土地的批复》表明深圳市人民政府同意南头工业发展公司按市规划局（1984）城地征字第840047号征用土地通知书征用南头区大新办事处（地名麻雀岭、塘窝仔）土地174亩9分6厘。被告提交的南组（1985）22号《关于工业区工业发展公司机构调整的通知》表明，南头区工业发展公司于1985年7月24日一分为三，增设了“深圳市南头区工业村建设服务公司”（即凯虹公司的前身）及南头区加工装配公司。被告经审查之后认为第三人符合开办经营性停车场的要求，于2006年8月17日向第三人颁发了《深圳市经营性停车场许可证》（许可证号：深公交停管许字D00552号）。庭审中，被告称该停车场许可证在有效期内，有效期截至2013年8月31日。原告主张，因第三人于2012年5月1日擅自开挖原告名下麻雀岭工业区汽修大厦的公共区域，私设停车场收费岗亭拦截汽车进出，原告才得知第三人已获得被告作出的上述停车场经营许可。2012年6月19日，原告申请行政复议，深圳市公安局于2012年8月6日作出深公复决字（2012）042号行政复议决定书，维持了被告所作上述停车场经营许可。原告仍不服，遂向该院提起行政诉讼。另查，第三人向被告提交的麻雀岭工业区停车场交通设施平面设计图标明的单位包括原告及“中钢”、“冶金”、“昂纳集团”、“深业丰田”等多家单位。又查，2006年1月12日，凯虹公司与第三人签订《物业管理委托合同》，该合同约定凯虹公司将深圳市南山区麻雀岭凯虹工业区和凯丽花园等配套委托第三人进行物业管理，委托事项包括交通与车辆停放秩序的管理，委托期限为2006年1月1日至2016年12月31日。深圳市南山区粤海街道办麻岭社区工作站于2011年5月20日出具《证明》一份，该证明内容为：“兹有我辖区麻雀岭工业区和凯丽花园小区是1983年南山区区属企业深圳市南山区凯虹实业股份有限公司开发的项目，2004年10月南山区凯虹实业股份有限公司进行企业改制，将麻雀岭工业区和凯丽花园委托第三人进行统一管理至今。”
原审法院经审理认为，被告作为深圳市公安交通管理部门，依法履行机动车停放和停车场的行政管理职责。《深圳市停车场规划建设和机动车停放管理条例》第十六条规定，申请《深圳市经营性停车场许可证》的，应当提供下列材料：（一）有效的土地使用权证明；（二）停车场建设工程竣工验收合格证明；（三）符合规定要求的停车场设施清单和与停车场相关的图则；（四）相应的停车场管理制度和专业巡查人员名单及资格证书；（五）法律、法规规定的其他材料。根据上述规定，申请经营性停车场许可的基础，是具有有效的土地使用权。本案中，第三人申请停车场经营许可时向被告提交的深府（1986）175号麻雀岭用地征地批复文件及用地红线图、凯虹公司更名和改制的批复文件、《物业委托管理合同》、《麻雀岭工业区外部管理协议》及相关证明，无法证明凯虹公司或第三人是涉案停车场用地的合法使用权人，亦无法证明第三人通过授权或其他方式取得了涉案停车场用地的合法使用权。而原告提交的《房地产证》显示，原告是位于深圳市南山区麻雀岭的宗地号为XXXXX的麻雀岭工业区汽修大厦的权利人。第三人向被告提交的麻雀岭工业区的停车场交通设施平面设计图显示，麻雀岭工业区内有原告及“中钢”、“冶金”、“昂纳集团”、“深业丰田”等多家单位，原告以外的多家单位是业主还是租户或者其他，如不是业主则业主是谁并不明确，被告在麻雀岭工业区用地使用权是否属于第三人以及第三人未按规定提交麻雀岭工业区停车场建设工程竣工验收合格证明的情况下，向第三人核发经营性停车场许可证，事实不清，证据不足。原告诉请撤销被告所作停车场经营许可，诉讼理由成立，原审法院予以支持。至于被告主张麻雀岭工业区并未成立业主委员会，作为建设单位的凯虹公司有权根据《深圳经济特区物业管理条例》第五十条和六十九条的规定将麻雀岭工业区委托给第三人进行物业管理。但本案证据无法证明凯虹公司是整个麻雀岭工业区的建设单位，退一步说即便是，建设单位不等于是权利人。只有权利人才有权决定申请经营性停车场许可事宜。此外，凯虹公司与第三人于2006年1月12日签订了《物业管理服务合同》，该合同仅委托第三人对于物业管理范围内的停车场及交通和车辆停放秩序进行管理，并未委托或授权第三人建设经营性停车场。综上，被告批准第三人经营性停车场许可的具体行政行为存在认定事实不清、适用法律错误的情形，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决撤销被告深圳市公安局交通警察局于2006年8月17日向第三人深圳市凯鸿物业管理有限公司颁发《深圳市经营性停车场许可证》（许可证号：深公交停管许字D00552号）的具体行政行为。
上诉人交通警察局不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：1、撤销原审判决；2、维持深公交停管许字D00552号停车场经营许可证；3、一、二审诉讼费用被上诉人承担。上诉理由：一、凯鸿公司有权对麻雀岭工业区公共空间进行管理。麻雀岭工业区用地是1984年经深圳市人民政府批复由原深圳市南头区委下属南头区工业发展公司征用的南头区大新办事处（地名：麻雀岭、塘窝仔）用地。1985年起，由南头区工业发展公司增设的“深圳市南头区工业村建设服务公司”进行开发建设和管理。后来，“深圳市南头区工业村建设服务公司”更名为“深圳市南山区凯虹实业公司”，并改组为股份有限公司。2004年，凯虹公司进行改制分流，由于麻雀岭工业区业主一直未成立业主委员会，作为建设单位的凯虹公司，根据《深圳经济特区物业管理条例》第五十条和六十九条规定，将麻雀岭工业区委托给凯鸿公司进行物业管理，并签订了《物业管理委托合同》，期限自2006年1月1日至2016年12月31日止。其后，凯鸿公司与麻雀岭工业区多家业主单位（包括森那美公司）签订了《麻雀岭工业区外部管理协议》，在其中再次约定了由凯鸿公司对麻雀岭工业区的公共空间进行管理等内容。据此，由于麻雀岭工业区一直未成立业主委员会，建设单位凯虹公司有权委托凯鸿公司对麻雀岭工业区公共空间进行管理。二、上诉人作出的麻雀岭工业区停车场经营许可决定，适用依据正确，程序合法。《深圳市停车场规划建设和机动车停放管理条例》第十六条规定：“申请《深圳市经营性停车场许可证》的，应当提供下列材料：（一）有效的土地使用权证明；（二）停车场建设工程竣工验收合格证明；（三）符合规定要求的停车场设施清单和与停车场相关的图则；（四）相应的停车场管理制度和专业巡查人员名单及资格证书；（五）法律、法规规定的其他材料。”根据上述规定，凯鸿公司提供了上述合法有效的资料，符合开办经营性停车场要求，上诉人依法作出麻雀岭工业区停车场经营许可决定（经营性停车场许可证号：深公交停管许字D00552号）。请法院支持交通警察局的诉讼请求，依法改判。
上诉人凯鸿公司不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：1、撤销原审判决；2、改判交通警察局颁发《深圳市经营性停车场许可证》（许可证号：深公交停管许字第D00552号）的行为合法有效，不予撤销；3、判令被上诉人承担本案一、二审的全部诉讼费用。上诉理由：一、凯鸿公司对麻雀岭工业区包括工业区公共道路部分享有合法的使用权。首先，涉及麻雀岭工业区的土地是经过深圳市政府（1986）175号文件及深圳市规划局（1984）城地征字第840047号文件同意征用，并由南头工业发展公司取得土地使用权。1985年，南头工业发展公司因机构调整分立为“南头区工业发展公司”、“深圳市南头区工业村建设服务公司”及“南头区加工装配公司”三家公司。而麻雀岭工业区则由深圳市南头区工业村建设服务公司更名后的凯虹公司依法开发建设，凯虹公司实际上为麻雀岭工业区的开发商，对于麻雀岭工业区范围内包括公共道路部分土地依法享有合法的使用权。其次，麻雀岭工业区建成后一直是由凯虹公司依法进行物业管理和服务。直到2003年底，因中央抓大放小的政策，凯虹公司进行改制，由原该公司下岗员工林虎等30余人设立的凯鸿公司对麻雀岭工业区进行物业管理，双方亦于2006年1月签订了《物业管理委托合同》，麻雀岭工业区的土地使用权人将工业区的物业管理委托给凯鸿公司进行管理。对此事实，凯鸿公司也提交了相应的管理费票据证明凯鸿公司对麻雀岭工业区进行物业管理，而包括被上诉人在内的业主均向凯鸿公司缴纳相应物业管理费，说明被上诉人对于凯鸿公司为麻雀岭工业区的物业管理公司这一事实是认可的。另深圳市南山区粤海街道办于2011年对上述事实也出具了相应的证明。二、凯鸿公司对麻雀岭工业区内公共道路、照明及绿化设施等享有合法的管理权。首先，麻雀岭工业区是1985年动工，1986年建成的，被上诉人物业并未在麻雀岭工业区的规划红线图内，事实上被上诉人的物业是在1992年由深圳市汽车总公司建设，并于2001年转让给被上诉人的。被上诉人的物业与麻雀岭工业区相连接且于麻雀岭工业区建成后才建成，该物业并未开辟通道与市政道路连接，而是一直在使用由凯虹公司建造、凯鸿公司维护保养的道路与市政道路连接。对此事实，原审判决并未提及、查明。其次，麻雀岭工业区内的公共道路部分并非市政道路。原凯虹公司改制并委托上诉人进行物业管理之初，凯鸿公司即要求将工业区内的公共道路移交相关的部门管理，但事实上是深圳市交通运输管理委员会西部交通委员会认为麻雀岭工业区内的道路为小区道路，并指定凯鸿公司对麻雀岭工业区内的道路、绿化、路灯等设施进行管理、维护及养护，凯鸿公司亦根据该通知对麻雀岭工业区的公共道路、照明、绿化等设施进行维护、养护，尽心尽责。因此，凯鸿公司对涉案停车场用地具有合法的管理权。再次，凯鸿公司设立并接受凯虹公司委托对麻雀岭工业区进行管理本来就是国企改制，为盘活国有资产，解决下岗员工再就业的举措，在工业区没有成立业主委员会并聘请新的物业管理公司进行管理之前，凯鸿公司作为工业区的物业管理公司，合理合法。最后，根据国有企业改制的精神，促进下岗职工再就业，促进社会和谐稳定发展，凯鸿公司自接受委托后，一直根据《物业委托管理合同》对麻雀岭工业区包括涉案停车场用地进行物业管理，尽心尽职。但凯鸿公司毕竟是一家经营性的企业，实在无法承担无偿的对工业区道路、照明、绿化等设施的管理、维护、养护责任。另外凯鸿公司的停车场收费岗亭自2006年就设立完成，被上诉人对此事实是清楚的。三、被诉停车场营业执照颁发在2006年，从2008年开始已经设置了岗亭在麻雀岭工业区，被上诉人对这一事实也是知晓，直到2012年8月、9月才提起行政诉讼，已经超过诉讼时效。四、被上诉人主体不适格，理应驳回其起诉。被上诉人的物业并不在涉案停车场及深圳市南山区麻雀岭工业区规划的红线图内。被上诉人的物业是在麻雀岭工业区建成后由第三人购得，该物业没有另行开辟通道与市政道路连接，而是使用由凯鸿公司的前身凯虹公司建设的工业区道路与市政道路连接。凯鸿公司认为给予被上诉人通行的便利，被上诉人认为凯鸿公司影响其通行侵犯其相邻权，应当以相邻权纠纷为由提起民事诉讼，其不是该具体行政行为的相对人。综上，请求撤销原审判决，支持凯鸿公司的上诉请求。
被上诉人森那美公司辩称，一、凯鸿公司无权就涉案停车场占用的空间申请设立经营性停车场，凯鸿公司不是产权所有人。（一）凯鸿公司与凯虹公司是相互独立的法人，互不相干，凯鸿公司所陈述的成立缘由不是事实，且成立缘由并不是认定公司法人相互关联的法律要件。（二）凯虹公司是否具有用地使用权，不是凯鸿公司有权利用涉案用地来设立经营性停车场的充分条件，因为凯鸿公司行使该权利应当依法得到产权所有者的授权，凯虹公司已经明确未作出授权。（三）管理费票据只能说明凯鸿公司进行一般管理，管理并不意味着擅自设立经营性停车场，业主并没有作出该项授权。（四）管理权不是使用权也不是所有权，第三人只有对被管理物现有的形态进行维护，不能在其上附加其他性质的权利负担或者利用该管理进行营利或者创收，管理人实施以上行为造成委托人损失应承担赔偿责任，获利应当由所有权者享有。二、业主包括被上诉人以及其他业主从未就麻雀岭工业区公共空间申办停车场事宜向凯鸿公司授权，而深圳市南山投资管理有限公司，深圳市科汇通投资控股有限公司以及大部分产权的所有者从未作出委托授权。三、交通警察局实施颁发停车场许可证的行政行为不合法。具体原因为：1、交通警察局在原审第三人未提供证据对经营停车场有效证明的前提下向其颁发许可证。2、交通警察局未审查原审第三人申办停车场工程竣工验收合格证明。3、交通警察局没有实地检测是否与规划图相一致。4、交通警察局在准许之前未向被上诉人及其他业主告知。四、被上诉人是本案原审的适格主体。因为涉案停车场实际建设已将被上诉人的物业划分在停车场的范围之内，且停车场的设立涉及公众权益，任何有权使用麻雀岭公共空间的业主均有权提起行政诉讼。该停车场的建设岗亭设在被上诉人的门口，被上诉人作为宝马经营汽车的场所，长期有往来的汽车进入，而凯鸿公司正是利用这一点而阻止被上诉人所有车辆的进入；其阻止被上诉人所有车辆和强行交费，正是因为交通警察局颁发的停车场许可证。因此，被上诉人是适格的原告。五、被上诉人已经申请了行政复议并经过了一审诉讼，对是否具备起诉条件已经进行审查，不应在二审进行审查。被上诉人是在2012年5月1日才知道凯鸿公司在被上诉人公司门口设立岗亭并引起麻雀岭工业区的群体事件，通过南山区信访部门得到深圳市公安局的批复认为属于行政复议的范围，要求被上诉人通过行政复议的程序解决，因此，被上诉人才向深圳市公安局申请行政复议，而本案起诉是针对深圳市公安局行政复议所维持的交通警察局行政许可行为提起的，所以，被上诉人没有超过起诉期限。请求驳回二上诉人的上诉请求。
二审中，上诉人凯鸿公司提交了麻雀岭工业区道路改造的照片1组，所要证明的事项是：上诉人凯鸿公司一直在麻雀岭工业区实施管理权，现有麻雀岭工业区公共区域的路灯、绿化、道路均是由凯虹公司出资建设的。上诉人交通警察局对该材料无意见。被上诉人森那美公司对该材料提出异议，具体意见是：认为不属于二审新证据，对其真实性、关联性、合法性不认可。本院认为，该证据材料并不属于本案一审后新形成的或新出现的证据材料，且其与被诉具体行政行为缺乏直接的关联性，故并不能作为认定本案事实的依据。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院另查明，1、被上诉人作为原审原告向原审法院提出的诉讼请求是：请求判决撤销被告作出的南山区麻雀岭工业村停车场经营许可（深公交停管许字D00552号）的行政行为；2、上诉人在发出深公交停管许字D00552号《深圳市经营性停车场许可证》后，按年度进行延期换证行为，至被上诉人起诉时，该许可证的有效期至2013年8月31日，换证后的许可证号码仍为“深公交停管许字D00552号”。
本院认为，本案中被诉的行为是上诉人交通警察局作出的关于南山区麻雀岭工业村停车场经营许可（深公交停管许字D00552号）的具体行政行为，本案争议的焦点有三：1、被上诉人作为原审原告提起本案行政诉讼，是否具有法律规定的原告主体资格；2、被上诉人作为原审原告提起本案行政诉讼，是否超过法律规定的起诉期限；3、交通警察局所作被诉行政许可行为是否符合法律规定。
关于被上诉人提起本案行政诉讼是否具有法律规定的原告主体资格。上诉人凯鸿公司主张被上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格；被上诉人主张其具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，交通警察局所作被诉行政许可行为所许可经营的停车场已经覆盖到被上诉人的车辆正常进出该公司的道路，可见，被上诉人与交通警察局所作被诉行政许可行为具有法律上的利害关系。因而，被上诉人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。
关于被上诉人提起本案行政诉讼是否已经超过法律规定的起诉期限。上诉人凯鸿公司主张，被上诉人提起本案行政诉讼，超过了法律规定的起诉期限；被上诉人主张，其提起本案行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。本院认为，一方面，交通警察局于2006年8月17日发出《深圳市经营性停车场许可证》（许可证号：深公交停管许字D00552号）后，按年度进行延长许可期限的换证行为，因而，行政许可处于连续状态；另一方面，被上诉人对交通警察局的行政许可行为进行了行政复议，被上诉人是在行政复议机关作出的行政复议决定所规定的起诉期限内提起本案行政诉讼，因而，被上诉人提起本案行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。
关于交通警察局所作被诉行政许可行为是否符合法律规定。本案中，被诉行政许可行为是发生于深圳市南山区的关于经营性停车场的行政许可，故交通警察局作出被诉行政许可行为应当符合《深圳市停车场规划建设和机动车停放管理条例》的要求。根据该条例第十六条规定，申请《深圳市经营性停车场许可证》的，应当提供下列材料：（一）有效的土地使用权证明；（二）停车场建设工程竣工验收合格证明；（三）符合规定要求的停车场设施清单和与停车场相关的图则；（四）相应的停车场管理制度和专业巡查人员名单及资格证书；（五）法律、法规规定的其他材料。本案中，凯鸿公司向交通警察局申请涉案停车场经营许可时，并未提供有效的土地使用权证明，故交通警察局作出被诉行政许可行为主要证据不足，原审法院判决撤销该行政许可行为理由充分，符合法律规定。需指出的是，被上诉人作为原审原告提起本案行政诉讼的诉讼请求是“请求判决撤销被告作出的南山区麻雀岭工业村停车场经营许可（深公交停管许字D00552号）的行政行为”，而交通警察局于2006年8月17日发出深公交停管许字D00552号《深圳市经营性停车场许可证》后，还按年度进行延长许可期限的换证行为，证件号码亦未改变，即行政许可处于连续状态，因而，本案中被诉的行政许可行为，应涵盖交通警察局2006年8月17的发证行为和此后至起诉时的延期换证行为，而在后的延期换证行为系以在先的发证行为为前提和基础。按照前述撤销行政许可行为的理由，交通警察局2006年8月17的发证行为与其在此后的延期换证行为应一并撤销。原审判决在撤销被诉行政许可行为的表述上不够准确，在此予以指正。
综上，二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币100元，由二上诉人各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 邓晓琴
审判员 曹 勇
审判员 陈 亮
二〇一三年八月二十八日
书记员 郑寒江