山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第97号
上诉人（原审原告）鲍小平，个体工商户。
上诉人（原审原告）孙慧娟，个体工商户。
以上二上诉人共同委托代理人龚海峰，律师。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军。
委托代理人鲁伟涛，律师。
鲍小平、孙慧娟因诉山东省人民政府（以下简称省政府）土地行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2014）济行初字第188号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人鲍小平、孙慧娟二人的共同委托代理人龚海峰，被上诉人省政府的委托代理人赵军、鲁伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2010年，鲍小平与威海市国土资源局签订《收回国有土地使用权协议书》，同意该局代表威海市人民政府（以下简称市政府）收回其涉案国有建设用地使用权，按经批准的新的规划设计条件依法公开拍卖（挂牌）出让。2011年11月11日，市政府作出威政征字[2011]162号批复，同意将鲍小平涉案国有建设用地使用权依法收回。2011年12月30日，市政府作出威政征字[2011]238号批复，同意注销鲍小平的威高国用（2005）第72号土地证书。2012年2月，市政府作出废止鲍小平威国用（2005）第72号土地证书的公告。2012年3月21日，市政府作出威政征出字[2012]39号批复（以下简称39号批复），同意将业经威政征字[2011]162号批复批准收回的37193.5平方米、连同国有储备用地12704.5平方米，共计49898平方米国有建设用地使用权按经批准的新的规划设计条件依法公开拍卖或挂牌出让。鲍小平、孙慧娟对39号批复不服，于2014年9月5日向省政府提出行政复议申请。2014年10月11日，省政府作出鲁政复驳字[2014]578号驳回行政复议申请决定。
原审法院认为，2010年，鲍小平与威海市国土资源局签订收回国有土地使用权协议。2011年11月1日，市政府作出威政征字[2011]162号批复，同意收回鲍小平涉案国有建设用地使用权。2012年2月，市政府公告废止了鲍小平威国用（2005）第72号土地证。2012年3月21日，市政府作出39号批复，同意将涉案国有建设用地使用权按经批准的新的规划设计条件依法公开拍卖或挂牌出让。由此可见，在市政府作出39号批复之前，鲍小平已经不是相关土地的使用权人。此外，该批复仅同意对相关国有土地使用权进行出让，未对出让程序及成交价款作出规定。省政府认定鲍小平、孙慧娟与市政府39号批复之间没有法律上的利害关系，并驳回其二人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。此外，省政府于2014年9月5日收到申请后，于2014年10月11日作出驳回复议决定，并送达鲍小平、孙慧娟，程序合法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告鲍小平、孙慧娟的诉讼请求。案件受理费50元由原告鲍小平、孙慧娟负担。
鲍小平、孙慧娟不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判支持上诉人请求。理由如下：1、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）第六条和《威海市市区经营性建设用地使用权招标拍卖挂牌出让规定》（威政发[2011]37号）第八条规定，市政府批准土地出让的行为，完整的内容应当是对土地管理部门申报的土地出让方案的批准，批准的内容应当完整涵盖土地出让方案本身须包括的具体位置、四至、用途、面积、使用期限、规划条件、土地使用条件、供地方式、供地价格等全部内容。市政府作出的39号批复未对成交价格进行规定，说明该行为违法，未对上诉人直接利益出让价格进行把关，未履行应尽职责，损害了上诉人的合法权益。原审法院判决仅仅从39号批复的行文得出“仅同意对相关国有土地使用权进行出让，未对出让程序及成交价款作出规定”的认定，完全割裂了批准出让行为本身应有的内涵。2、上诉人土地使用权系被市政府单方注销，注销前尚未解决原土地使用权及建筑物的补偿安置问题，且该补偿安置待遇的多少完全取决于后续的土地出让金额。故即使形式上的土地使用权被注销，二上诉人与涉案土地的批准出让行为之间的直接利害关系显而易见。法律上的利害关系包括行政行为对权利和利益的影响，原审法院仅以土地使用权注销这一事实得出上诉人与涉案39号批复之间没有法律上的利害关系，明显违背法律规定。综上，原审法院判决事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人省政府答辩称，市政府于2011年11月11日作出《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的批复》（威政征字[2011]162号），同意将鲍小平以出让方式取得的工业用地3112.6平方米国有建设用地使用权依法收回。2011年12月30日，市政府作出《关于同意注销鲍小平土地登记的批复》（威政征字[2011]238号），注销了鲍小平持有的威高国用（2005）第72号土地证书，并于2012年2月在威海日报发布公告废止了鲍小平的土地证书。因此，在市政府作出39号批复前，上诉人已经不是涉案土地的使用权人，其与市政府作出的39号批复没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定驳回二上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原审法院判决合法正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
本案的审理重点是：二上诉人与市政府所作39号批复之间是否具有法律上的利害关系，被上诉人省政府以此为由驳回二上诉人的复议申请是否合法正确，原审法院判决驳回二上诉人的诉讼请求是否正确。
针对审理重点双方当事人进行了辩论，主要内容如下：上诉人认为，上诉人与39号批复之间是否存在利害关系的判断标准应以此批复是否对上诉人明显产生权利的影响。该权利包括物权、物权所引申的其他合法权益，即使上诉人与市政府签订的收回协议有效，上诉人原享有的土地权利及物权通过协议转化为合同权利即债权。而39号批复明显影响上诉人合同权利的实现，故上诉人与此批复存在利害关系，具备法律规定的主体资格。被上诉人应当审理39号批复的合法性，而不是作出否定上诉人申请人资格的行政复议决定。被上诉人省政府认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于收回国有土地使用权的规定，土地行政主管部门报经同级人民政府批准有权收回国有土地使用权，该收回属于独立的法律关系。本案上诉人行政复议请求的是收回土地使用权以后的土地出让行为，也是独立的法律关系。以上两个法律关系均系两种履行法定职责的行政行为，应依相关法律分别进行救济。也就是说，上诉人与收回土地使用权行为有法律上的利害关系，与收回以后的政府批准的出让行为之间没有法律上的利害关系。上诉人针对被上诉人的意见辩称，被上诉人仅仅从土地使用权即物权角度陈述是否构成利害关系，但法律规定的合法权益并未限定物权。即使收回协议合法有效，上诉人从原本的土地使用权转化为合同权利，如果我方的合同权利受到影响，上诉人与39号批复之间当然存在利害关系。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”《山东省行政复议条例》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当就下列内容进行初步审查：（一）申请人是否具有主体资格；”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案市政府于2011年11月11日作出《关于收回威海电业局等单位部分国有建设用地使用权的批复》（威政征字[2011]162号），同意将鲍小平以出让方式取得的工业用地3112.6平方米国有建设用地使用权依法收回。2011年12月30日，市政府作出《关于同意注销鲍小平土地登记的批复》（威政征字[2011]238号），注销了鲍小平持有的威高国用（2005）第72号土地证书，并于2012年2月在威海日报发布公告废止了鲍小平的土地证书。因此，市政府在作出39号批复前，上诉人已经不是涉案土地的使用权人，其与市政府作出的39号批复之间没有法律上的利害关系。被上诉人省政府以此为由决定驳回鲍小平、孙慧娟的行政复议申请，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人鲍小平、孙慧娟的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定：判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人鲍小平、孙慧娟共同负担。本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 马新光
审判员 张景凯
二〇一五年七月二十二日
书记员 李 倩