广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行再11号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审被上诉人）：珠海市华厦物业发展有限公司。住所地：广东省珠海市斗门区城南白藤二路泰和苑12栋201—203号A区。
法定代表人：梁海涛，经理。
委托代理人：甘宇，北京市炜衡（广州）律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）：珠海市斗门区安全生产监督管理局。住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇港霞东路***号。
法定代表人：夏志华，局长。
委托代理人：王轩，广东加通律师事务所律师。
申诉人珠海市华厦物业发展有限公司（以下简称华厦公司）因与被申诉人珠海市斗门区安全生产监督管理局（以下简称斗门区安监局）行政处罚纠纷一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2015）珠中法行终字第10号行政判决，向检察机关申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监[2016]44000000196号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）粤行抗13号行政裁定书，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察人员朱广山、万祎伊出庭。申诉人华厦公司的委托代理人甘宇、被申诉人珠海市斗门区安全生产监督管理局的委托代理人王轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广东省人民检察院抗诉认为，珠海市中级人民法院（2015）珠中法行终字第10号行政判决书存在认定事实的主要证据不足和适用法律确有错误。理由如下：
一、二审判决采信斗门区安监局二审才提交的证据并据此撤销一审判决并驳回华厦公司的诉讼请求，属适用法律错误。本案中，涉案事故调查组于2014年5月7日以斗门区安全生产委员会的名义，向斗门区人民政府请示对《关于珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号“4.7”一般触电事故的调查报告》（以下简称《调查报告》）予以审批。2014年5月12日，斗门区人民政府作出珠斗府复[2014]19号《关于珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故的批复》（以下简称《批复》）。2014年6月30日，斗门区安监局作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定（单位）。2014年7月18日，华厦公司因不服该处罚向斗门区人民法院提起本行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据”和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款关于“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，斗门区安监局应当在收到斗门区人民法院向其送达的原告的起诉状副本及应诉通知书起十日内，提供其据以作出被诉行政处罚决定的全部证据和所依据的规范性文件。又根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一、二款关于“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政处罚规定的权限和程序，对事故发生的单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处罚。”的规定，斗门区人民政府作出的《批复》，属斗门区安监局对案涉一般触电事故作出行政处罚决定的关键证据和依据，按照上述相关规定应在法律规定时限内即收到起诉状副本之日起十日内将该证据提交法庭。但斗门区安监局未在举证期限内提供证据，故一审判决认定斗门区安监局在没有人民政府的批复的情况下，作出行政处罚，程序违法，并无不当。现斗门区安监局在二审上诉时才提交《批复》，并称批复上明确写明“不公开”故其没有自行公开的权利以及一审法院未依职权调取该批复文件，导致其没有向法庭提交证据属“诉讼技术上的失误”，理由明显不成立。故斗门区安监局在法律规定时限内不提供证据，应视为被诉行政行为没有相应的证据，须承担法律上的不利后果。二审判决认定斗门区安监局在法律规定时限内不提供证据，不足以“为此由斗门区安监局承担法律上的不利后果”，并据此判决撤销一审判决并驳回华厦公司的诉讼请求，显然违反了上述相关规定，属适用法律确有错误。
二、二审判决认定一审判决对事故调查组作出的《调查报告》所确认的事实及认定的责任予以评判不当，属认定事实不清和适用法律不当。
首先，案涉行政行为即斗门区安监局作出的行政处罚决定（单位），注明了其处罚依据事实的证据是包括《调查报告》等四项证据。华厦公司因不服该行政处罚提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，斗门区安监局对华厦公司的行政处罚决定，应当有确凿的证据证明其对案涉事故负有《调查报告》中所认定的主要管理责任。故一审法院根据当事人提供的相关证据材料，就案涉行政行为据以认定的事实包括事故调查所确认的事实及认定的责任予以审理查明，并无不当。
其次，斗门区安监局作出行政处罚决定（单位）上所注明处罚依据事实的四项证据中，并无《批复》，且斗门区安监局作为被告在本案一审诉讼期间亦未提供该批复。若一审法院不对事故调查组的职责行为及其所确认的相关事实、责任进行审查，则无以确认被涉行政行为是否证据确凿，适用法律、行规是否正确，并直接影响行政处罚行为是否合法的评判。实际上，一审法院经审理查明，斗门区安监局作出的行政处罚决定存在认定事实不清、证据不足的问题：（1）本案证据不足以认定华厦公司与李国权之间存在劳动、雇佣与劳务关系；（2）无充分证据证明华厦公司雇请李国权安装漏电保护开关；（3）现场调查缺少当事人确认，无法证明事发时漏电保护开关的状态与初装时一致；（4）《调查报告》的附件仅仅是事故调查组成员名单，没有附具相关证据材料等。在一审诉讼期间的被告所提供的案涉行政处罚行为所依据的重要证据存在诸多问题下，二审法院以一审被告二审才提交证据认为“华厦公司对事故调查组出具的经斗门区人民政府批复的调查报告若有异议，应另寻途径解决”，其诉讼请求应予驳回，属认定事实不清和适用法律错误。
第三，关于《批复》是否具有可诉性的问题。根据《安全生产违法行为行政处罚办法（2007修订）》、《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定，安全生产事故发生后，由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关等组成事故调查组，对事故原因、性质、责任等进行调查，形成调查报告并上报，负责事故调查的人民政府收到调查报告后作出批复，有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向法院提起行政诉讼，且法律对行政诉讼受案范围作出了明确的规定。《批复》只是行政机关依职权就案涉泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故进行调查、确认，并将其作为行政处理决定事实根据的内部行为，而非上级行政机关的行政复议，该确认行为并不直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响，不能成为独立的诉讼客体。故二审判决认定《批复》具有可诉性，华厦公司就涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任是否正确等等问题，可对该批复另行提起诉讼，显属不当。
综上，广东省人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第（三）、（四）项的规定，向本院提出抗诉，请求依法再审。
本院再审审理中，华厦公司表示同意抗诉机关的抗诉意见。
斗门区安监局答辩称，1.二审法院对本案《调查报告》经斗门区人民政府予以批复的事实予以确认是正确的。2.应当明确生产安全事故调查程序不属于本案的审理范围。二审判决认定一审判决对事故调查组作出的事故调查报告所确认的事实及认定责任予以评判不当是正确的。3.斗门区人民政府作出的《批复》是可诉的。4.涉案行政行为即行政处罚决定上所注明处罚依据事实的四项证据中没有列《批复》并无不妥。5.一审法院认定斗门区安监局作出的行政处罚认定事实不清楚、证据不足是不成立的。综上所述，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。检察机关抗诉理由不成立，应予驳回。
2014年7月18日，华厦公司向珠海市斗门区人民法院一审起诉称：斗门区安监局作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号《行政处罚决定书（单位）》有违客观事实，适用法律错误，处理程序违法。具体理由如下：1.华厦公司从未雇请或授权他人负责安装电气设备，斗门区安监局认定华厦公司雇请无电工证的人员负责安装电气设备，与客观事实不符。2.李国权不是华厦公司的员工，与华厦公司之间不存在任何的劳动、劳务或雇佣关系，斗门区安监局无权对此进行认定。3.华厦公司已于2014年3月20日与承租人吴莉梅签订了111号铺的《物业租赁及管理服务合同》并交付使用，双方是租赁关系，相关的经营风险及管理风险责任应当自物业交付时起转移，即应当由承租人吴莉梅承担相关的责任。华厦公司无权利对承租方的生产经营进行统一协调、管理。华厦公司与吴莉梅的租赁合同中明确约定如果需要装修需征得华厦公司的书面同意，但吴莉梅并未履行相关的告知义务，也未征得华厦公司的书面同意进行装修，华厦公司对其装修事宜完全不知情。华厦公司不是物业管理公司，没有物业管理公司的相应责任。4.孙运雄的死亡原因是在帮王兵、吴莉梅的“远景装饰”店铺（准备用于销售天花板和隔墙等装修材料）进行电路安装中触电死亡，是王兵、吴莉梅的“远景装饰”店铺生产经营活动过程中发生的事故，不是华厦公司的生产经营过程中发生的事故，华厦公司仅仅是将自有物业进行出租，承租人的自行经营行为不属于华厦公司的经营范围。5.华厦公司没与承包方签订专门的安全管理协议，明确双方在安全生产方面的权利义务，与孙运雄的死亡之间没有任何法律上的因果关系；同理，华厦公司的主要负责人及法定代表人，是否建立、健全本单位的安全生产责任、是否接受过相关的安全培训、是否持有相应的安全培训证书，与孙运雄的死亡之间没有任何法律上的因果关系。6.事故发生后，斗门区安监局没有保护事故现场，没有对引起事故发生的关键证据进行封存与及时取证，不能排除关键证据是否被人改动过。综上，华厦公司起诉请求判令：1.撤销斗门区安监局作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号《行政处罚决定书（单位）》；2.诉讼费由斗门区安监局承担。
斗门区安监局答辩称,[2014]2号《行政处罚决定书（单位）》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。
珠海市斗门区人民法院一审经审理查明：华厦公司与吴莉梅于2014年3月20日签订《物业租赁及管理服务合同》，约定将华厦公司所有的珠海市斗门区城南白藤三路泰和苑111号铺出租给吴莉梅作经营用途，租赁期限为2014年3月21日至2016年4月30日，租金1300元/月、管理服务费900元/月。上述商铺取名为“远景装饰”，吴莉梅的儿子毛昆自认是该店的负责人及老板，王兵（自述是吴莉梅的丈夫）聘用了孙运雄为该店装电。
2014年4月7日15时许，上述店铺发生一起一人触电死亡的生产安全事故，造成孙运雄一人死亡。《调查报告》认定事故发生的直接原因有两点，一是华厦公司物业管理人员李国权未能持证上岗，在没有电工证的情况下，擅自安装漏电保护开关，在安装的过程中没有正确接入L线和N线，导致开关在断开时输出端（下桩头）零（N）线带电；该漏电保护开关是保护力较弱的单极漏电保护开关，导致接错线时不能真正断电，失去了漏电保护作用；二是室内安装电器的施工者（孙运雄）没有电工证，违章接线，在带电的线路上作业，导致触电事故发生。该报告认为，李国权是华厦公司的物业管理人员，漏电保护开关由李国权安装，李国权对此事故负有直接责任；余劲作为华厦公司的法定代表人，对公司的安全生产工作负总责，未履行安全生产管理职责，对此事故负有主要管理责任；华厦公司在店铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议、没有对承包方的安全生产工作进行统一协调、管理，雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对此事故负有责任。斗门区安监局于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚[2014]2号《行政处罚决定书（单位）》，认为华厦公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项的规定，决定对华厦公司作出处人民币壹拾万元罚款的行政处罚。华厦公司不服，遂提起行政诉讼。
另查明，华厦公司的法定代表人是余劲，经营范围：物业代理，经济信息咨询服务（须行政许可项目除外，法律法规禁止的不得经营）；建筑材料、五金机电、化工产品（不含化学危险品）、纺织品、塑料制品、日用百货的销售。
又查明，因余劲为华厦公司的法定代表人，斗门区安监局于2014年6月30日作出（珠斗）安监管罚[2014]3号行政处罚决定书（个人），对余劲进行处罚。余劲不服，遂向珠海市斗门区人民法院提起行政诉讼[案号：（2014）珠斗法行初字第18号]，珠海市斗门区人民法院依法将两案合并审理。
珠海市斗门区人民法院一审认为，《中华人民共和国安全生产法》（2002年11月1日实施）第九条第一款规定：“……县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第九十四条规定：“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”综上，斗门区安监局是本案适格被告。
本案争议焦点如下：一、是否程序违法。二、是否证据确凿。三、适用法律、法规是否正确。
一、关于是否程序违法的问题。一审法院认为，斗门区安监局在行政处罚的过程中，存在程序违法的情形。具体如下：（一）《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十七条规定：“安全生产行政执法人员对与案件有关的物品、场所进行勘验检查时，应当通知当事人到场，制作勘验笔录，并由当事人核对无误后签名或者盖章。……”本案中，斗门区安监局提供的《斗门区城南白藤三路泰和苑111号远景装饰店铺4.7触电事故专家会议记录》，记载了相关部门、李国权、孙运雄家属全程参与2014年4月11日的现场调查检测，但斗门区安监局在举证期间内，仅提供了现场检测的照片（无李国权、孙运雄家属的签名），并未向一审法院提供现场勘验笔录，无法证实现场勘验的真实性，尤其是缺少吴莉梅等人及本案关键人物李国权对漏电保护开关线路安装情况的现场确认，程序违法。（二）《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一、二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件；未提出延期提供证据的书面申请，而逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。虽然在听证笔录中记载斗门区安监局向余劲出示了“人民政府的批复”，但斗门区安监局未在举证期限内向一审法院提供该批复作为证据，依据上述规定，视为没有此证据，故斗门区安监局在没有人民政府的批复的情况下，作出行政处罚，程序违法。
二、关于斗门区安监局作出的行政处罚，是否证据确凿的问题。本案的关键问题是漏电保护开关的安装情况及李国权与华厦公司之间的关系，一审法院认为，斗门区安监局认定事实不清、证据不足。具体分析如下：（一）本案证据不足以认定华厦公司与李国权之间存在劳动、雇佣或劳务关系。1.李国权、余劲所作的询问笔录、用电手续是斗门区安监局作出行政处罚的主要依据之一，虽然上述笔录有李国权负责管理、出租泰和苑铺位的表述，貌似李国权是华厦公司雇请的员工，但余劲在听证过程中对此予以否认。而华厦公司和李国权在听证过程中，均否认双方存在劳动、雇佣或劳务关系，李国权更对购买、安装漏电保护开关的情况予以否认。一审法院认为，言辞证据一般具有不稳定性，斗门区安监局在事故调查过程中、作出行政处罚决定前，仅仅对余劲及本案关键人物李国权作出一次询问，在询问过程中没有明确询问李国权与华厦公司之间的法律关系，在出现相反陈述的情况下，斗门区安监局没有行使其调查权进行进一步的调查，也没有要求李国权提供证据证明。2.在听证过程中，斗门区安监局曾询问华厦公司有否证据提供，在华厦公司及李国权均主张劳动关系不成立的情况下，华厦公司放弃举证权利不能作为斗门区安监局不依职权主动调查双方是否存在劳动关系的理由。3.华厦公司在诉讼过程中，提交了租赁合同证明华厦公司与李国权之间存在多间商铺的租赁关系，虽然此证据未在行政程序中提供且合同价款偏低，但该证据的形成时间是2012年，并有税务部门的完税证明证实其真实性，在无其他证据推翻双方存在租赁关系的情况下，无法确定华厦公司与李国权之间是否存在劳动、雇佣或劳务关系。4.华厦公司委托李国权到供电局办理用电手续，亦不足以证明存在上述关系。5.听证笔录记载李国权参与听证并接受询问，但李国权没有在听证笔录签名确认。（二）斗门区安监局认定是华厦公司雇请李国权负责安装电气设备，此认定无充分依据；对李国权购买、安装漏电保护开关的行为，究竟属于个人行为、为华厦公司而为的职务行为或受吴莉梅等人委托安装行为的问题，斗门区安监局尚未查明。一审法院认为，供电局安装的电力计量装置，是供、受电设施产权分界点，华厦公司作为店铺的产权人，以华厦公司的名义到供电部门办理报装手续，符合惯例；但漏电保护开关属于受电设施，对于漏电保护开关应当由产权人（出租方）还是承租方负责安装的问题，在华厦公司与吴莉梅签订的《物业租赁及管理服务合同》中没有明确约定；而余劲的询问笔录陈述铺位的水电是由租户负责、李国权的询问笔录则陈述是“远景装饰”提出通水电的要求、吴莉梅等人的笔录陈述死者孙运雄是应吴莉梅等人聘请装电，综上，不能证明是华厦公司雇请李国权安装漏电保护开关。（三）无法证明事发时漏电保护开关的状态，与初装时一致。李国权在询问笔录中陈述，其在白藤二路大成五金店购买了漏电保护开关并予以安装，但没有关于漏电开关种类或型号的表述，斗门区安监局也没有对此作进一步查证。现场调查检测缺少吴莉梅等人及李国权对漏电保护开关线路安装情况的现场确认，故无法认定从安装后至现场调查检测时，漏电保护开关的型号、线路安装情况是否与初装状态保持一致。（四）部分证据有瑕疵。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。”本案《调查报告》的附件，仅仅是事故调查组成员名单，没有附具相关证据材料。
三、关于适用法律、法规是否正确的问题。斗门区安监局在行政处罚决定书中认定：华厦公司在斗门区城南白藤三路泰和苑111号铺出租过程中未能与承包方签订专门的安全管理协议；也未能对店铺的承包方的安全生产工作进行统一协调、管理；雇请无电工证的人员负责安装电气设备，对“4.7”一般触电事故的发生负有责任。上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一款第（一）项规定进行处罚。一审法院认为，斗门区安监局适用法律、法规不正确。理由如下：（一）违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条，相应的处罚条款是第八十二条第（三）项：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿，可以并处二万元以下的罚款：……（三）未按照本法第二十一条、第二十二条的规定对从业人员进行安全生产教育和培训……”。（二）《中华人民共和国安全生产法》第四十一条有两款，未签订安全管理协议、未进行统一协调、管理，属于第四十一条第二款的内容，斗门区安监局并未明确适用“第二款”。而违反第四十一条第二款，相应的处罚条款是第八十六条第二款：“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”（三）《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条，只有一款四项，处罚决定中表述为“第三十七条第一款第（一）项”，表述不准确。（四）《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条第一款规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”根据处罚与违法行为相适应原则及上述规定，不能将安全生产的一般管理责任和事故发生责任混为一谈，与事故发生有关联的“生产经营单位”不能直接等同于《生产安全事故报告和调查处理条例》中的“事故发生单位”。结合本案，必须有充分的证据证明华厦公司雇请或指派无电工证的人员负责安装电气设备并错误安装导致此事故的发生，才能将华厦公司作为“事故发生单位”进行处罚，若仅仅是违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条、第四十一条的规定，《中华人民共和国安全生产法》作为上位法且对相关行为有明确的处罚规定，则应当优先适用上位法进行处罚。
综上所述，斗门区安监局于2014年6月30日作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号《行政处罚决定书（单位）》，认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，应予撤销。珠海市斗门区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，于2014年10月10日作出（2014）珠斗法行初字第19号行政判决：撤销珠海市斗门区安全生产监督管理局于2014年6月30日作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号行政处罚决定书（单位）。本案一审案件受理费50元，由斗门区安监局负担。
斗门区安监局不服一审判决,向珠海市中级人民法院提起上诉称：1.应明确生产安全事故调查程序不属于本案的审理范围。2.一审判决认定斗门区安监局作出的行政处罚决定程序违法，是认定事实不清，混淆了“事故调查”程序和“行政处罚”程序两个程序。一审判决以《安全生产违法行为行政处罚办法》第27条规定为依据，认定斗门区安监局办案程序及行政处罚程序违法，是错误的。3.斗门区安监局依照批复对生产事故进行处理的行政处罚程序合法。4.一审法院存在对《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》在法律适用上的错误理解。5.斗门区安监局依据斗门区人民政府作出的批复而作出的行政处罚决定书，证据确凿。一审判决认定事实不清，证据不足，对生产安全事故处理的法律适用理解有误，请求撤销一审判决，维持斗门区安监局作出的（珠斗）安监管罚[2014]2号《行政处罚决定书（单位）》。
华厦公司答辩称：1.斗门区安监局的行政处罚决定，是依据一系列的具体行政行为所作出的，这些具体行政行为理所当然的包括调查过程，应当在行政诉讼中予以审查。2.一审法院依法作出“视为没有此证据”进而认定斗门区安监局作出的行政处罚程序违法的认定合法、合情、合理。3.斗门区安监局适用法律错误，事实认定错误。4.斗门区安监局在二审程序中新提交的证据，应视为被诉具体行政行为没有相应的证据，不应作为审理本案的证据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
珠海市中级人民法院二审对一审法院查明的事实，予以确认。
另查明，2014年5月7日涉案事故调查组以斗门区安全生产委员会的名义向斗门区人民政府请示对《调查报告》予以审批，斗门区人民政府于2014年5月12日作出珠斗府复[2014]19号《批复》，内容如下：一、珠海市华厦物业发展有限公司城南白藤三路泰和苑111号铺“4.7”一般触电事故调查组对这起事故的调查工作，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的有关规定；二、同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定，这是一起生产安全责任事故；三、同意事故调查组对事故有关单位、责任人的责任认定和处理建议；四、同意事故调查组在事故调查报告中提出的事故防范和整改措施；五、由斗门区安全生产委员会督促各有关单位落实事故责任处理。斗门区安监局在涉案的行政处罚的听证程序中，向华厦公司出示了斗门区人民政府作出的上述批复。
珠海市中级人民法院二审审理认为：（一）对《调查报告》经斗门区人民政府予以批复的事实予以确认。斗门区安监局在二审中提交的《批复》，可以证明涉案事故调查报告经斗门区人民政府予以批复的事实。从该批复的内容来看，批复确认了涉案事故调查组对涉案事故的调查工作，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的有关规定，同意了事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定、对事故有关单位、责任人的责任认定和处理建议及在事故调查报告中提出的事故防范和整改措施等等。斗门区安监局在一审中没有依法提交证据即《批复》，从证据的证明目的来说，该证据仅证明涉案事故调查报告经过斗门区人民政府批复的事实。斗门区安监局及华厦公司在一审中对此事实均没有提出异议。在批复同意涉案事故调查报告及斗门区安监局在一审中提交了涉案事故调查报告的情形下，斗门区安监局在一审中没有依法提交《批复》虽有不当，但此不当不足以认定斗门区安监局对其作出的涉案行政处罚决定没有提供相应的事实依据，为此由斗门区安监局承担法律上的不利后果。事实上，斗门区安监局在涉案的行政处罚的听证程序中，向华厦公司出示了斗门区人民政府作出的上述批复，华厦公司也知晓上述批复的内容，且对该批复的真实性没有提出异议。
（二）斗门区人民政府作出的《批复》具有可诉性。斗门区人民政府作出的批复虽是针对斗门区安全生产委员会的请示而作出的内部行政行为，但其内容涉及到华厦公司，实际上也影响到华厦公司的权益。在涉案的行政处罚的听证程序中，斗门区安监局向华厦公司出示了涉案批复，该批复由此而外化，故斗门区人民政府作出的《批复》具有可诉性。从本案双方当事人争执的焦点来看，华厦公司提出撤销涉案行政处罚决定的主要理由是认为涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任主体错误，而涉案事故调查报告是因斗门区人民政府的批复而对各方当事人有拘束力。本案应对斗门区安监局作出的行政处罚的合法性进行审查，而不是对事故调查组的职责行为及其所确认的相关事实、责任进行审查。本案中，如果事故调查组在调查过程中存在一审法院列举的问题，也不能据此认定斗门区安监局作出的行政处罚违法。华厦公司对事故调查组出具的经斗门区人民政府批复的调查报告若有异议，应另寻途径解决。因此，关于生产安全事故调查组在履行职责的过程中是否合法、涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任是否正确等等问题，华厦公司可依法对斗门区人民政府作出的《批复》另行提起诉讼，而该批复的合法性不是本案审理的范围。一审判决对事故调查组作出的事故调查报告所确认的事实及认定的责任予以评判不当，二审法院予以纠正。
（三）华厦公司的一审诉讼请求应予以驳回。从（珠斗）安监管罚[2014]3号行政处罚决定所认定的事实来看，涉案行政处罚认定的事实与批复同意的涉案事故调查报告确认的事实完全一致。从（珠斗）安监管罚[2014]3号行政处罚决定适用的法律上看，斗门区安监局也是依据批复同意的涉案事故调查报告认定的责任主体、确定适用的法律及处罚数额予以行政处罚的。《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第2款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”本案中，作为安全生产监管部门的斗门区安监局对涉案事故发生单位和有关人员进行行政处罚是依据涉案批复进行的。另斗门区安监局也依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在作出涉案行政处罚前告知了华厦公司作出处罚的事实、理由及陈述、听证等权利，也依法组织了相应的听证程序，作出涉案处罚决定书后也向华厦公司予以送达，故斗门区安监局作出行政处罚决定符合法定程序。华厦公司一审诉请撤销涉案行政处罚决定，理据不足，二审法院不应支持。
综上所述，一审判决在处理涉案事故调查报告及其批复上存在不当，导致一审处理结果错误。珠海市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，于2015年4月30日作出（2015）珠中法行终字第10号行政判决：一、撤销珠海市斗门区人民法院（2014）珠斗法行初字第19号行政判决；二、驳回华厦公司的诉讼请求。一、二审案件受理费合计人民币100元，由华厦公司负担。
本院再审查明，二审查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据检察机关的抗诉意见以及双方当事人的诉辩意见，归纳本案再审争议的主要问题是：（一）二审判决采信斗门区安监局二审提交的证据并据此驳回华厦公司的诉讼请求，是否适用法律错误。（二）一审判决对事故调查组做出的事故调查所确认的事实及认定的责任予以评判，是否恰当。（三）案涉《批复》是否具有可诉性。
（一）二审判决采信斗门区安监局二审提交的证据并据此驳回华厦公司的诉讼请求，是否适用法律错误。
虽然斗门区安监局在一审诉讼中没有向一审法院提交《批复》原文，但斗门区安监局在作出行政处罚的听证程序中已经向华厦公司出示并宣读了批复内容。况且批复并不是孤立存在批复文件中，斗门区安监局在一审中提交的多个相关联的证据均能证实批复的存在。斗门区安监局没有向一审法院提交该证据并没有影响一审对本案事实的调查和了解，更不能据此直接认定斗门区安监局是在没有人民政府批复的情况下，作出行政处罚，程序违法。故虽然斗门区安监局在二审程序中才补充提交《批复》原文，但不应影响二审法院对《批复》的认定和采纳。二审法院采信斗门区安监局二审提交的证据并据此驳回华厦公司的诉讼请求，适用法律并无不当。
（二）一审判决对事故调查组做出的事故调查所确认的事实及认定的责任予以评判，是否恰当。
事故调查和处理的法定程序包括事故调查组依法进行调查从而形成调查报告的行为和安全生产监管部门等依据批复所作出的行政处罚行为。事故调查程序和行政处罚程序是两个主体不同、适用规则也不同的程序。事故调查程序的主体是由人民政府组成的事故调查组，适用《生产安全事故报告和调查处理条例》；对事故责任单位和责任者进行行政处罚程序的主体则是安全生产监督管理部门等，适用《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》或其他法律法规。
本案是华厦公司因不服斗门区安全生产监督管理局作出的行政处罚决定而提起的行政诉讼行为。因此，事故调查程序不属于本案审理的范围。华厦公司若对事故调查组出具的经斗门区人民政府批复的《调查报告》有异议，应另寻途径解决。关于事故调查组在履行职责的过程中是否合法、涉案事故调查报告所确定的事实及认定的责任是否正确等问题，涉及到批复的合法性，而批复的合法性不是本案审理的范围，故二审判决认为一审判决对事故调查组做出的事故调查所确认的事实及认定的责任予以评判不当，该认定是正确的。
（三）案涉《批复》是否具可诉性。
由于本案审理的是斗门区安监局作出的行政处罚决定是否应撤销的问题，《批复》是否具有可诉性，不属于本案审理范围，本院不予审理。
综上所述，珠海市中级人民法院二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持广东省珠海市中级人民法院（2015）珠中法行终字第10号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 虹
审 判 员 赖尚斌
审 判 员 谭 甄
二〇一七年十月十八日
法官助理 黎晓燕
书 记 员 艾 荣
书 记 员 陈 欣