山东省莱芜市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁12行初8号原告：谷体山，男，汉族，1969年3月16日出生，农民，住莱芜市莱城区。委托代理人：叶方荣，北京京平律师事务所律师，特别授权。被告：莱芜市人民政府，住所地：莱芜市莱城区文化北路001号。法定代表人：梅建华，市长。委托代理人：宋道国，山东鲁浩律师事务所律师，一般委托。委托代理人：李恒胜，莱芜市卫生和计划生育委员会副主任。被告：莱芜经济开发区管委会，住所地：莱芜市莱城区嬴牟西大街28号，组织机构代码：59658618-7。法定代表人：曹佃军，主任。委托代理人：董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师，特别授权。委托代理人：曹立国，莱芜经济开发区管委会副主任。被告：莱芜市莱城区张家洼街道办事处，住所地：莱芜市鲁矿大道***号。法定代表人：张立清，主任。委托代理人：曹恭祥，张家洼街道办事处党工委委员、办事处副主任。委托代理人：魏述杰，山东鲁中环宇律师事务所律师，特别授权。原告谷体山因要求确认被告莱芜市人民政府（以下简称莱芜市政府）、莱芜市莱城区张家洼街道办事处（以下简称张家洼街道办事处）2015年8月21日强制拆除原告房屋的具体行政行为违法，于2016年8月向本院提起诉讼。本院2016年9月2日立案，9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、开庭传票。9月11日，被告张家洼街道办事处向本院提出级别管辖异议，9月23日，本院作出（2016)鲁12行初8号裁定驳回了张家洼街道办事处对本案管辖权提出的异议。张家洼街道办事处不服，提起上诉。2016年12月14日，山东省高级人民法院作出（2016）鲁行辖终7号裁定，驳回了上诉，维持了本院裁定。本案卷宗于2017年3月6日退回本院。因莱芜经济开发区管委会（以下简称经济开发区管委会）与本案有利害关系，本院依法通知原告追加经济开发区管委会作为本案被告参加诉讼。2017年3月27日，本院向三被告送达了举证通知书、开庭传票等，3月31日，经济开发区管委会提出级别管辖异议，本院于4月5日以该管辖异议受生效裁定所羁束为由作出不予受理管辖异议通知书，并于4月10日送达。被告经济开发区管委会又以原告所诉管委会名称不对为由，提出答辩意见。本院4月10日依法通知原告在诉状中变更被告名称。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。原告谷体山及委托代理人叶方荣，被告莱芜市政府的委托代理人宋道国、李恒胜，被告经济开发区管委会的负责人曹立国、委托代理人董国爱，被告张家洼街道办事处的负责人曹恭祥、委托代理人魏述杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告谷体山诉称：原告系莱芜市莱城区张家洼街道办事处南山子村村民，在该村建有合法宅基地、房屋，原告一直在该房屋内生活居住。2015年8月21日上午，原告的房屋被他人强行拆除，而原告自始至终未收到任何有关征收或拆除房屋的相关文件。事后，原告通过山东省公安厅的复议决定获知，其房屋系莱芜市迎审指挥部同意，经济开发区管委会组织城管、张家洼街道办事处等部门，对原告的房屋进行了强制拆除。莱芜市迎审指挥部系莱芜市人民政府于2015年3月6日为迎接卫生城市创建而设立的临时机构。请求法院依法确认三被告对原告位于莱芜市莱城区张家洼街道办事处南山子村房屋实施强制拆除的行政行为违法，并由被告承担诉讼费。原告谷体山向本院提供以下证据：1、张家洼街道办事处《限期拆除通知书》和《催告书》，证实原告房屋在被拆除前，被告张家洼街道办事处曾发出过拆除通知；2、山东省公安厅《驳回行政复议申请决定书》（鲁公复驳字【2016】1号）、省公安厅《行政答辩状》、莱芜经济开发区管委会及莱芜市公安局张家洼分局工作说明，证实经公安机关调查原告房屋拆除是经莱芜市创城指挥部同意，莱芜经济开发区迎审指挥部组织张家洼街道办事处等实施的集中拆除行为；3、原告强拆房屋视频、照片，证实原告房屋被强制拆除的事实；4、《莱芜市人民政府办公室关于切实做好迎接国家卫生城市复审工作的通知》，证实被告莱芜市政府为创建卫生城市成立莱芜迎审指挥部；5、村民宅基地申请登记报告表一份，证实原告在该村1980年建房一套，居住使用，1991年5月通过村民宅基地登记审核。被告莱芜市政府答辩称：莱芜市政府不是本案适格被告，2015年3月6日市政府办公室印发文件成立迎接国家卫生城市复审工作领导小组，领导小组是根据国家和省有关惯例而设立的临时工作机构，市政府并未实施本案中原告所诉行政行为，不是本案适格被告，请求法院依法驳回。被告莱芜市政府未向法庭提供证据。被告经济开发区管委会答辩称：一、经济开发区管委会是市政府的派出机构，并非一级行政机关，作为本案被告不适格；二、莱芜经济开发区迎审指挥部与莱芜经济开发区管委会并非同一机关，与被告经济开发区管委会无行政隶属关系；三、经济开发区管委会从未对原告房屋实施强制拆除行为。被告经济开发区管委会在法定举证期间向本院提交两份证据：一是《关于莱芜经济开发区（泰钢不锈钢生态产业园）工委管委会主要职责内设机构和人员编制的通知》莱编【2012】4号文件；二是十三届第4号《中共莱芜市委常委会议纪要》。两份证据证实经济开发区管委会非法律法规授权组织，属于市政府派出机构。被告张家洼街道办事处答辩称，原告房屋属违法建筑，我方虽为原告下达过《限期拆除通知书》和《催告书》，但并未实施拆除行为，请求法院驳回其诉讼请求。被告张家洼街道办事处庭审时补充答辩称，2015年8月21日，在“创城”期间，我单位雇佣工程机械在协助拆除南山子后（即南山子）社区14户违章建筑过程中，误将原告的违法建筑一并拆除。并提供了14户违法建筑户名单。经审查，本案形成如下争议焦点：1、三被告是否实施了强制拆除行为，该行为是否合法；2、莱芜经济开发区管委会的性质如何确定，能否对外独立承担责任。针对焦点一，原告提供了证据1、张家洼街道办事处下达的《限期拆除通知书》和《催告书》；证据2、鲁公复驳字【2016】1号复议决定书、答辩状、经济开发区管委会、莱芜市公安局张家洼分局出具的原告房屋被拆除的工作说明；证据3、原告房屋被拆的视频资料和相关照片；证据4、《莱芜市人民政府办公室关于切实做好迎接国家卫生城市复审工作的通知》，上述证据证实三被告实施了对原告房屋的拆除行为。莱芜市政府对于原告提供的证据发表如下质证意见：对于证据1，认为与己无关；对于证据2，认为无法证实是市政府实施房屋拆除行为；对于证据3，认为无法证明是由市政府实施的拆迁行为；对于证据4，真实性无异议，但不能证明原告的主张。被告经济开发区管委会对证据1认为并非我方作出，真实性有异议；证据2真实性无异议，但工作说明仅是为了复议案件用，未经管委会相关审批签字，证据形式不予认可，且该说明明确指出经济开发区迎审指挥部召开动员会议，并未实施具体行政行为。证据3不能证明我方实施的行为；证据4真实性认可，但不能证明原告主张。被告张家洼街道办事处对证据1真实性无异议，证实原告房屋系违法建筑，但我单位并未实施具体拆除行为；证据2工作说明没有单位负责人签字，不符合证据形式，不能证明原告主张；证据3不能证实是我方拆除；证据4真实性无异议，不能证明我方实施了强拆行为。被告莱芜市政府、开发区管委会对该焦点未提供证据。被告张家洼街道办事处庭审时提供了违法建筑拆除名单，原告不在拆除之列。证明原告房屋被拆是工程机械操作人员失误误拆，与办事处没有关系。原告认为张家洼街道办事处提供的名单属于超过举证期限提供的证据，不予质证，且进一步说明原告的房屋不是违章建筑。合议庭评议认为，原告提供的证据1，是被告张家洼街道办事处制作的，该办事处对真实性无异议，应当认定该证据真实合法有效；证据2，复议决定书、答辩状和工作说明，开发区管委会对其真实性认可，且该工作说明是开发区管委会、莱芜市公安局张家洼分局联合出具的，形式合法，真实有效，可以作为本案有效证据；证据3，是原告房屋被拆除时的视频资料和相关照片，可以作为认定原告房屋已经灭失的证据；证据4，各方对真实性无异议，和本案相关联，可以作为有效证据。张家洼街道办事处提供的证据属于超过举证期限提供，原告不质证，且与本案不相关联，不作为本案有效证据。针对第二个焦点，被告经济开发区管委会提供了证据1、莱编【2012】4号文件；证据2、十三届第4号《中共莱芜市委常委会议纪要》，证明管委会不是法律法规授权的组织，是市政府的派出机构，不能独立对外承担法律责任。原告质证称，文件真实性无异议，会议纪要真实性存疑，但两份证据说明，市政府赋予了开发区管辖辖区的城市建设、征地拆迁工作，因此是否承担责任，按照法律规定确定。被告莱芜市政府对两份证据真实性无异议，但认为经济开发区属于市政府管理，但具有独立职权。对该焦点各方未提供其他证据。合议庭评议认为，开发区管委会提供的两份证据，真实合法，与本案相关联，可以作为本案有效证据。关于原告被拆房屋的情况，原告向法庭提供了村民宅基地申请登记报告表一份，证实原告在该村1980年建房一套，居住使用，1991年5月通过村民宅基地登记审核。被告莱芜市政府、开发区管委会不予质证。张家洼街道办事处质证称，登记报告表不是土地使用证，不能证明是合法建筑。合议庭评议认为，原告提供的证据真实合法，与本案相关联，作为本案有效证据。上述有效证据证明如下案件事实：原告谷体山系莱芜市莱城区张家洼街道办事处南山子村村民，1980年在该村建有房屋一处，1991年通过了莱芜市土地管理局村民宅基地登记审核。莱芜市胜利北路开通工程，是2014年莱芜市政府确定的城建重点工程，工程建设需要拆迁张家洼街道办事处南山子村包括原告在内的78户村民建筑，期间，街道办、村两委做了大量工作，制定了安置补偿方案，大部分村民签订了安置补偿协议，完成了拆迁，原告等村民不同意相关安置补偿方案，一直未予拆迁。2015年3月6日，莱芜市人民政府办公室下发莱政办字【2015】2号《关于切实做好迎接国家卫生城市复审工作的通知》要求各区政府、市直企事业单位提高认识、突出重点、明确工作步骤、强化措施，切实做好迎审各项工作，并要求逐级成立迎审指挥领导小组，制定工作方案，分解落实工作任务。2015年8月13日张家洼街道办事处为原告下发限期拆除通知书，认定原告在南山子后社区胜利路及沿河搭建构筑物、建筑物或其他设施的行为影响了市政府重点工程建设，同时部分违反了《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》，责令3日内自行拆除。8月17日张家洼街道办事处再次下发催告通知书，要求谷体山3日内自行拆除违章建筑，逾期未拆除的，按有关规定依法拆除。2015年8月21日，开发区管委会迎审指挥部组织城管、张家洼街道办事处等部门对原告的房屋实施了强制拆除。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”经济开发区迎审指挥部，是该开发区为完成国家卫生城市复审期间集中治理活动而成立的临时组织，其行为后果依法应当由开发区管委会承担。2015年8月21日，经济开发区迎审指挥部组织城管、张家洼街道办等单位对原告的房屋实施了强制拆除行为，强拆实施主体应当确定为经济开发区管委会。被告张家洼街道办事处虽然参加了强拆活动，是因接受管委会安排而参与的，和补充答辩意见中陈述的“雇佣工程机械协助拆除”的自认相一致，其参与的所有后果应当由管委会承担。强拆之前，张家洼街道办事处虽然给原告下发过《限期拆除通知书》和《催告书》，但现有证据不能证明该办事处主动实施了强拆行为。原告称张家洼街道办事处应当承担责任的证据不足。被告莱芜市政府并未参与强拆活动，也未安排、授意他人进行强拆活动，其下发的《关于切实做好迎接国家卫生城市复审工作的通知》是宏观指导性文件，文件指导各区成立了迎审指挥领导小组，制定工作方案，分解落实任务，因此各区拆除范围和组织实施由各区自行主导，不能以此文件认定莱芜市政府参与了对原告房屋的强拆活动。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”，第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”被告开发区管委会法定期间并未提供有效证据证实原告房屋是违法建筑，公民合法财产权受法律保护，开发区管委会擅自组织有关部门对原告房屋实施强拆，没有任何依据，应当确认违法。原告自1980年在本村自建房屋一套，用于居住生活，被告开发区管委会认为原告居住的房屋影响了市政府的城建重点工程，应当依法进行征收，确保救济渠道，而不能以借拆除违章建筑之名行行政征收之实。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内部机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”《山东省经济开发区条例》第二条第二款规定：“本条例所称经济开发区，包括国务院批准设立的经济技术开发区和省人民政府批准设立的经济开发区、工业园区”，第七条规定：“经济开发区可以设立管理委员会，作为所在地县级以上人民政府的派出机构，在规定的职责范围内行使经济管理权限和行政管理权限”，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即只有法律、法规、规章明确授权的行政机关的派出机构在诉讼中才具有被告资格。本案中，莱芜经济开发区管委会是市政府设立的正处级事业单位，隶属市政府直接管理，享受市级经济管理权限，该权限来源于莱芜市政府的委托；且莱芜经济开发区不是省级政府批准设立的经济开发区，开发区管委会的行政管理职权不是来自于法律、法规、规章的明确授权，开发区管委会不是莱芜市政府的派出机构，对外不能以自己的名义行使法定行政管理职权，亦不能独立承担法律责任，不具有行政主体资格，其职权后果依法应当由设立该机构的莱芜市政府承担，因此应认定莱芜市政府为本案适格被告，开发区管委会拆除原告房屋所造成的一切后果，应当由莱芜市人民政府承担。综上，原告请求确认莱芜市政府的强拆行为违法正确，但请求确认开发区管委会、张家洼街道办事处的拆除行为违法，没有法律依据，依法应被驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告莱芜市人民政府2015年8月21日强制拆除原告谷体山房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告莱芜市政府负担。如不服本判决，可以在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张正升审 判 员  李 胜人民陪审员  王兆新二〇一七年七月十三日书 记 员  陈 莹