上海市青浦区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0118行初50号原告上海子木实业有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人上海子木实业有限公司。委托代理人陈昌明，男。委托代理人黄艳，北京正山律师事务所律师。被告上海市青浦区规划和土地管理局，住所地上海市青浦区。法定代表人程卫东。委托代理人王耀辉，男。委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。原告上海子木实业有限公司诉被告上海市青浦区规划和土地管理局行政其他履行法定职责一案，于2018年3月16日向本院提起行政诉讼，因诉状补正，本院于同月21日依法受理，于同月23日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭适用普通程序审理本案。本案于2018年5月16日公开开庭进行了审理，原告委托代理人陈昌明、黄艳，被告委托代理人王耀辉、贺富强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年2月13日，被告上海市青浦区规划和土地管理局对原告(法定代表人)作出答复，主要内容为：“您反映土地‘未批先占’‘少批多占’问题。经查，您反映的徐泾镇蟠龙源商品房基地系上海郡都房地产有限公司(以下简称郡都公司)项目，2002年办理《建设用地规划许可证》[青规地(2002)第0333号]。根据青浦区人民政府土地管理文件[青府土用(2002)第393号]，该项目为邀标出让。根据当时的审批流程，《建设用地规划许可证》的办理在农转用批次之前，且建设单位办理该证并不表示其已实际占用该土地。因此该土地审批流程是合法的，不存在您所谓的土地‘未批先占’行为。《建设用地规划许可证》核定用地面积的问题，约520,060平方米的用地中包含了148,060平方米的带征公共用地，且备注了以实测为准。因此实际批准用地面积以土地实测及后续土地出让合同为准，亦不存在您所说的‘少批多占’行为”。原告上海子木实业有限公司诉称：原告房屋坐落于上海市徐泾镇高泾路XXX号，该经营用房所在集体土地因郡都公司位于青浦区徐泾镇“新建徐泾蟠龙源商品房基地”项目被征收为国有，原告通过申请政府信息公开获得了该项目的相关信息，发现该项目存在严重的违法占地行为，主要表现为“未批先占”、“少批多占”，遂于2018年2月3日向被告申请对涉案的“未批先占”、“少批多占”的土地违法行为依法进行查处，并将查处结果书面告知原告。2018年2月13日，被告答复称涉案项目土地审批流程合法，并不存在原告所主张的“未批先占”、“少批多占”的问题。原告认为，涉案项目的违法行为侵害了原告的合法权益，被告的答复曲解了土地审批流程，故诉诸法院，请求撤销被告于2018年2月13日作出的答复，并责令被告就原告的土地违法查处申请作出重新处理。原告提供以下证据：1、青浦区发展计划委员会文件：青计投〔2002〕958号《关于建设商品住宅房项目的批复》，证明郡都公司作为建设单位的新建商品房基地项目于2002年8月2日启动，而且项目用地范围包括原告的土地；2、关于青浦区徐泾镇高泾路XXX号的沪房青字(1998)第003578号《上海市房地产权证》，证明就项目用地范围内，原告依法享有土地权。被告上海市青浦区规划和土地管理局辩称：被告经审查后确认原告反映的土地违法的事实和理由不能成立，不存在相关的违反国土资源管理法律法规的事实，不符合《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的处罚立案条件，被告将相关情况书面答复原告并无不当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告于法定期限内向本院提交了证明行政行为合法性的证据、依据：一、职权依据：《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第六十六条；二、程序依据：1、《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款第二项、2、《国土资源部关于印发的通知》(国土资发[2005]176号)第二项第一款、第三款、第八款；三、法律规范依据：1、《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款第二项、2、《国土资源部关于印发的通知》(国土资发[2005]176号)第二项第一款、第三款、第八款；四、事实和程序证据：1、原告的《土地违法查处申请书》(被告于2018年2月3日收到原告申请)，证明原告邮寄的申请内容；2、被告的书面答复及挂号信邮寄凭证，证明被告书面答复情况，该答复即本案中原告要求撤销的答复；3、沪青地(2002)0333号《建设用地规划许可证》及附图和《关于核发郡都公司建设用地规划许可证的通知》，证明建设用地规划许可的情况，核定面积包括带征公共用地面积约148,060平方米、建筑基地面积约372,000平方米(以实测为准)；4、上海市人民政府土地管理文件：沪府土用批(2002)第380号《关于批准青浦区人民政府二○○二年第三十四批次建设项目用地农用地转用、征用土地的通知》(以下简称“2002征地批文”)、《青浦区二○○二年第三十四批次农用地转用、征用土地情况表》及附图、沪府土[2006]414号《关于批准青浦区人民政府2004年第49批次农用地转用及征用土地的通知》(以下简称“2006征地批文”)、《青浦区2004年第49批次农用地转用、征用土地情况表》及附图，证明涉案项目分两期办理用地手续且政府批文仅涉及农转用土地，而不是整个项目；5、沪房地青字(2003)第014530号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2013)第014528号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2013)第014526号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2010)第015155号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2010)第015154号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2010)第015153号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2010)第015152号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2010)第015151号《上海市房地产权证》、沪房地青字(2015)第014186号《上海市房地产权证》共9个房地产权证，其中前3个涉及的是一期的土地，证明郡都公司已取得的房地产权属土地情况，这个产权证在拆迁许可证发放之后，产权证的权利转化为在拆迁中接受补偿安置的权利；6、《陈述笔录》，证明被告在收到原告来信反映问题后向郡都公司调查情况；7、郡都公司使用地块范围的卫星图片，证明其使用整个地块的情况；8、上海市第二中级人民法院作出的(2016)沪02行终104号《行政判决书》，证明土地上建设单位和原告的拆迁纠纷和相关拆迁情况，生效判决没有认定原告在本案“土地违法查处申请书”中所主张的项目非法占地拆迁的情况，相反，生效判决认定拆迁单位是合法的使用该土地，不存在涉及违法占地的情况。经质证，原告对被告提供的职权依据无异议；对程序依据1认为该规定是应当立案的情形，而本案中被告作出的是不予立案的决定，该条文与被告作出的决定是不相称的，对程序依据2认为应当适用《国土资源违法行为查处工作规程》，原告是以举报方式向被告提供违法线索，但是被告没有按照相关规定填写违法线索登记表，仅仅履行核查义务，被告在程序上是欠缺合法性的；对法律规范依据认为被告的答复中认为不存在土地违法行为，所以实际上被告的处置结果还是不予立案的；对被告提供的程序和事实证据1认为原告是2018年2月4日寄出的申请，被告应当是2018年2月5日收到原告申请，对此被告予以确认；对证据2无异议；对证据3证明事项认可，证明目的不认可，建设用地规划许可证上记载的面积是372,000平方米，超过了郡都公司取得的“2002征地批文”和“2006征地批文”批准使用的总面积；对证据4无异议，根据批文可以认定郡都公司存在“少批多占”的事实，对此被告声明建设规划用地许可证是规划上面的许可，政府在审批过程中会考虑发展需要，不是规划批多少，政府就批多少；对证据5无异议，根据这9个房地产权证，实际占地面积超过了“2002征地批文”和“2006征地批文”中批准郡都公司使用的土地面积，对此被告声明房地产权证上面积并不仅仅包括征地批文中的面积，征地批文中的面积仅为需要农转用的土地面积；对证据6、7被告及时进行核查的程序无异议；对证据8认为与本案争议焦点没有关联性，在案件中，仅对案件合法性进行审查，就项目是否存在违法行为是查不到的。被告对原告提供的证据1认为不是一个土地批文，与本案无关联性，不能证明原告所主张的土地违法的证据；对证据2真实性无异议，但该证已经作废，从拆迁许可证发放之后，房地产权证所记载的权利即已经不存在了，不能证明原告的土地权被建设单位侵犯的主张，反而可以证明原告曾经拥有的权利，在目前的状态下已经不存在。经审查，本院认为，原告提供的证据真实性本院予以确认。被告所提供的职权依据、程序依据和法律规范依据及事实和程序证据，来源合法、有效，与本案有关，证明效力本院确认。综上，结合原、被告提供的证据及双方出证意见、质证意见、陈述，本院认定如下事实：2018年2月，原告向被告邮寄《土地违法查处申请书》，反映青浦区徐泾镇蟠龙源商品房基地项目存在“未批先占”、“少批多占”的土地违法行为，请求被告依法查处、追究相关责任人的法律责任，并将书面查处结果给予原告。被告接到原告的举报后，对举报事项进行了调查，并于2018年2月13日向原告(法定代表人)作出答复，主要内容为经查，不存在原告反映的相关土地违法行为。原告不服，诉至本院。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，被告依法具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权。本案中，被告接到原告的举报后依职权进行调查，并对原告进行答复，符合相关法律规定。本案的争议焦点在于涉案项目是否存在“未批先占”、“少批多占”的土地违法行为。原告认为涉案项目的青计投〔2002〕958号《关于建设商品住宅房项目的批复》和沪青地(2002)0333号《建设用地规划许可证》早于“2002征地批文”取得，程序不合法，属于“未批先占”的土地违法行为。本院认为，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”，项目批复文件和建设用地规划许可证的办理在征地批文之前符合法律规定；同时，项目批复文件和建设用地规划许可证的取得并不意味着已取得土地使用权或已实际占用土地，因此，涉案项目申请用地的程序符合法律规定，被告的审查并无不当。关于原告认为郡都公司的实际占地面积大于“2002征地批文”和“2006征地批文”批准的土地面积，属于“少批多占”的土地违法行为，本院认为，征地批文中的面积仅涉及农用地转用的土地面积，不包括郡都公司原有的国有土地使用权的面积，原告提出的“少批多占”无事实和法律依据。综上，对原告的主张本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告上海子木实业有限公司的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  朱坚峰人民陪审员  李玲娟人民陪审员  费 萍二〇一八年七月二十日书 记 员  陶欣忆附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。