湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
邵中行初字第97号
原告石特义，又名石特意、石特异。
委托代理人梁利云，系原告石特义儿媳。
被告新邵县人民政府，住所地新邵县酿溪镇大新街36号。
法定代表人阳晓华，该县县长。
委托代理人黄庚书，系新邵县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人杨浩，系新邵县政府法制办公室工作人员。
第三人谢瑞奎。
第三人谢瑞春。
原告石特义不服被告新邵县人民政府土地行政复议一案，本院于2015年7月21日立案后，于次日向被告新邵县人民政府及第三人谢瑞奎、谢瑞春送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月31日公开开庭审理了本案。原告石特义的委托代理人梁利云，被告新邵县人民政府的委托代理人黄庚书、杨浩，第三人谢瑞奎、谢瑞春到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。
被告新邵县人民政府于2015年5月28日作出新政复决字（2015）7号《行政复议决定书》。该决定书认定，2001年底，石特义夫妇要去北京带孙子，便将其承包的大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田交由第三人的父亲谢旭清耕种，双方口头约定由谢旭清负责缴纳农业税等费用，不交租谷。2005年，石特义夫妇从北京回来后，找谢旭清收回三丘田，谢旭清以该三丘田系石特义自愿转让而拒绝退还，双方发生争议。2009年，竹畔村根据上级政策落实承包经营权证颁证工作，竹畔村村干部在未核实情况前就在谢瑞奎家的农村田土承包合同书上加盖了公章，后发现该合同书内包括竹山边、水库边两丘责任田，便将合同书予以收回作废。后谢瑞奎以要求退回合同书为由将其父谢旭清送到竹畔村书记石新华家吵闹，村、镇干部为缓解矛盾将作废的合同书退给谢瑞奎，并明确告知该田土需确定土地承包经营权后才能颁发农村土地承包经营权证。新邵县坪上镇人民政府（以下简称坪上镇政府）曾多次组织双方就此农村土地承包经营权纠纷进行调解，均未果，后建议双方向人民法院提起诉讼。2011年10月20日，石特义为大肠秋、竹山边、水库边三丘田，以谢旭清为被告向人民法院提起民事诉讼。新邵县人民法院于二○一二年十一月十日作出（2011）新民初字第883号民事判决。谢旭清不服，提起上诉。本院于二○一三年五月七日作出（2013）邵中民一终字第182号民事裁定，以遗漏当事人为由裁定撤销原判，将案件发回重审。新邵县人民法院重审此案过程中，谢旭清因病去世，新邵县人民法院追加谢瑞奎、谢瑞春为被告参加诉讼。新邵县人民法院于二○一四年二月二十日作出（2013）新民初字第979号民事判决，确定石特义享有大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田的承包经营权。谢瑞奎、谢瑞春不服，提起上诉。本院于二○一四年八月八日作出（2014）邵中民一终字第375号民事裁定，以该案属于土地使用权争议为由，驳回石特义的起诉。2015年1月4日，坪上镇政府作出《关于竹畔村四组石特义与谢旭清父子因农村土地承包使用权和经营权发生争议的处理意见》（以下简称《处理意见》），确认石特义享有对大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田的使用权和经营权。坪上镇政府在作出《处理意见》前，未告知谢瑞奎、谢瑞春相关权利义务，也未组织双方进行调解。
新邵县人民政府认为，坪上镇政府作出《处理意见》属于行政裁决行为，根据《湖南省行政程序规定》第一百一十条、第一百一十一条、第一百一十二条之规定，应由当事人提出申请，行政机关审查后，告知双方当事人相关权利义务，并先行组织调解，调解不成，依法作出裁决。坪上镇政府未按照上述程序要求，直接作出《处理意见》，属程序违法；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。坪上镇政府无权对农村土地承包经营权纠纷作出行政处理决定，故坪上镇政府作出《处理意见》，超出了法定职权。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销坪上镇政府于2015年1月14日作出的《处理意见》。
原告石特义诉称，新邵县人民政府作出新政复决字（2015）7号行政复议决定时，未将利害关系人列为第三人参加复议，也未听取第三人的意见，违反了法定程序；已生效的民事裁定确定本案属于土地使用权纠纷，协商不成，由人民政府处理，而新邵县人民政府认为本案属于土地承包经营纠纷，坪上镇政府作出《处理意见》超出了法定职权，与生效裁定相矛盾，属适用法律错误。请求撤销新邵县人民政府作出的新政复决字（2015）7号复议决定，维持坪上镇政府作出的《处理意见》，撤销编号04901009《农村土地承包合同书》登记的枫树凼竹山边、安堂冲水库上丘共0.9亩田土。
原告石特义向本院提供了以下证据：1、04901009号《农村土地承包合同书》，拟证明该合同书是作废的；2、1990年田土承包合同书，拟证明双方争议的土地属于原告承包的；3、对石惜时的询问笔录，拟证明所争议的两丘田是原告的；4、新邵县人民法院作出的（2011）新民初字第883号、（2013）新民初字第979号民事判决书，邵阳市中级人民法院作出的（2013）邵中民一终字第182号、（2014）邵中民一终字第375号民事裁定书，拟证明坪上镇政府多次调解无果后，要原告向法院起诉，原告经过四次诉讼后，却被告知要申请人民政府处理；5、新邵县人民政府作出的新政复决字（2015）7号《行政复议决定书》，拟证明新邵县人民政府认定坪上镇政府没有协调与事实不符，因为坪上镇政府做了多次调解工作，县政府法制办、县农经站都参与了协调工作；6、坪上镇政府作出的《处理意见》，拟证明该处理意见合法；7、坪上镇政府《关于坪上镇竹畔村四组石特义与谢旭清父子农村田地权属争议情况说明》，拟证明原告石特义不是退田户，原告所在组没有将争议田土重新进行发包；8-10、新邵县人民法院对石麟、石新华、徐业海的询问笔录，拟证明04901009号《农村土地承包合同书》是无效的，石新华还证明失效合同书是第三人通过到其家里吵闹得来。
被告新邵县人民政府辩称，该府作出新政复决字（2015）7号行政复议决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。请求人民法院维持该复议决定，并驳回石特义的其他全部诉讼请求。
被告新邵县人民政府向本院提交了如下证据、依据：（一）行政复议程序中形成的证据，包括：1、新邵县人民政府作出的新政复（2015）7号《行政复议决定书》，拟证明撤销了坪上镇政府作出的《处理意见》；2、行政复议申请书，拟证明谢瑞奎、谢瑞春向新邵县人民政府提出复议申请；3、行政复议立案表；4、受理行政复议申请通知书；5、《行政复议答辩通知书》；6、《答辩书》；7、《行政复议期限延长通知书》；8、送达回证。2-8号证据拟证明新邵县人民政府在行政复议程序中，履行了立案受理、通知、送达等法定程序。（二）坪上镇政府在行政复议过程中提交的证据，包括：1、《处理意见》，拟证明坪上镇政府确认石特义享有对大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田的使用权和经营权；2和4、（2011）新民初字第883号民事判决书、（2013）新民初字第979号民事判决书，拟证明新邵县人民法院判决石特义享有对大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田的使用权和经营权；3、（2013）邵中民一终字第182号民事裁定书，拟证明将案件发回重审的事实；5、（2014）邵中民一终字第375号民事裁定书，拟证明邵阳市中级人民法院以本案应当由政府处理后才能起诉为由，撤销（2013）新民初字第979号民事判决书，驳回石特义的起诉。（三）法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项；2、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条；3、《湖南省行政程序规定》第一百一十条、第一百一十一条、第一百一十二条。
第三人谢瑞奎、谢瑞春向本院提交了下列证据：1、2009年8月12日坪上镇竹畔村责任田调解会议记录；2、编号为75、76的《基本农田保护责任卡》；3、石新华签字认可的农业税册；4、04901009号《农村土地承包合同书》，证据1-4拟证明争议田地属第三人；5、石惜时、石自瑟、石自益、石启明的证言，拟证明两份田是石特义退出来给第三人的。
原告石特义对被告新邵县人民政府提交的证据的质证意见：对坪上镇政府提交给新邵县人民政府的证据没有异议，对新邵县人民政府在行政程序中形成的证据不知情，对新邵县人民政府提出的法律依据有异议，认为与邵阳市中级人民法院作出的裁定所适用的法律不一致。第三人谢瑞奎、谢瑞春对被告新邵县人民政府提交的证据、依据没有异议。
被告新邵县人民政府对原告石特义提交的证据没有异议，认为该府认定的事实与原告想要证明的事实基本一致。第三人谢瑞奎、谢瑞春对石特义提交的证据，认为04901009号《农村土地承包合同书》是真实有效的，证人石新华、石麟、徐业海说的不是事实。对其他证据没有异议。
原告石特义对第三人谢瑞奎、谢瑞春提交的证据质证认为，调解记录是无效的，因为纠纷一直未解决；《基本农田保护责任卡》没有注明哪丘田，也没有注明属于谁；农业税册没写明具体退什么东西；04901009号《农村土地承包合同书》是无效合同书；证人证言不真实，也与原告提交的证据相矛盾，石启明与第三人是亲戚，其证言不可信。被告新邵县人民政府质证认为，第三人谢瑞奎、谢瑞春提交的证据与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：对被告新邵县人民政府提交的证据，因原告石特义与第三人谢瑞奎、谢瑞春没有提出实质性的异议，而且多为法律文书，符合证据“三性”要求，本院予以采信。对原告石特义提交的证据，被告新邵县人民政府没有异议，其中，对04901009号《农村土地承包合同书》，本院认可该证据的真实性、关联性；对石新华、石麟、徐业海的证言，因系人民法院制作的调查笔录，符合证据的“三性”要求，本院予以采信；对石惜时的证言，因系复印件，看不出问话人的身份，本院不予采信；对原告提交的其他证据，第三人谢瑞奎、谢瑞春没有异议，本院予以采信。对第三人谢瑞奎、谢瑞春提交的证据，因证据1只能证明基层组织为争议地进行过调解，证据2无相应的图幅印证，证据3不能直接证明石特义退田给第三人，证据5系复印件，不符合证据的形式要件，本院均不予采信。
经审理查明，2001年底，石特义夫妇因外出而将其承包的大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田交由第三人的父亲谢旭清耕种，双方口头约定由谢旭清负责缴纳农业税等费用。2005年，石特义夫妇回家后，找谢旭清收回三丘田，谢旭清以该三丘田系石特义自愿转让而拒绝退还，双方发生争议。2009年，竹畔村根据上级政策落实承包经营权证颁证工作，竹畔村村干部未经核实即在谢瑞奎家的农村田土承包合同书上加盖了公章，后发现该合同书内包含上述竹山边、水库边两丘责任田，便将合同书收回作废。谢瑞奎以要求退回合同书为由将谢旭清送到竹畔村书记石新华家吵闹，村、镇干部为缓解矛盾将作废的合同书退给谢瑞奎，并明确告知该争议责任田土需确定土地承包经营权后才能颁发农村土地承包经营权证。坪上镇政府曾多次组织双方进行调解，均未果。2011年10月20日，石特义以谢旭清为被告向人民法院提起民事诉讼，要求确认对诉争责任田享有合法经营权。新邵县人民法院于二○一二年十一月十日作出（2011）新民初字第883号民事判决。谢旭清不服，提起上诉。本院于二○一三年五月七日作出（2013）邵中民一终字第182号民事裁定，以遗漏当事人为由撤销原判，将案件发回重审。新邵县人民法院重审此案过程中，谢旭清因病去世，新邵县人民法院追加谢瑞奎、谢瑞春为被告参加诉讼。新邵县人民法院于二○一四年二月二十日作出（2013）新民初字第979号民事判决，确定石特义享有大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田的承包经营权。谢瑞奎、谢瑞春不服，提起上诉。本院于二○一四年八月八日作出（2014）邵中民一终字第375号民事裁定，以该案属于土地使用权争议为由，驳回石特义的起诉。2015年1月4日，坪上镇政府作出《处理意见》，确认石特义享有对大肠秋、竹山边、水库边三丘责任田的使用权和经营权。因谢瑞奎、谢瑞春申请行政复议，新邵县人民政府于2015年5月28日作出新政复决字（2015）7号行政复议决定，撤销坪上镇政府作出的《处理意见》。石特义不服复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是新邵县人民政府作出的新政复决字（2015）7号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。谢瑞奎、谢瑞春对坪上镇政府作出的《处理意见》不服申请复议，新邵县人民政府有作出复议决定的职权。新邵县人民政府认定石特义与谢瑞奎、谢瑞春因农村土地承包发生纠纷及处理经过的事实清楚，证据确实、充分。原告石特义提出新邵县人民政府没有通知其作为第三人参加行政复议，程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。……”的规定，行政复议机关通知申请人以外的利害关系作为第三人参加行政复议并非强制性规定，新邵县人民政府未通知石特义参加行政复议，程序并不违法。但是，本案中，争议的枫树凼竹山边、安堂水库上丘两丘责任田原由石特义承包，竹畔村在颁证时又发包给谢瑞奎，该争议属于土地使用权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，该争议应由当事人协商解决，协商不成的，应先由人民政府处理。坪上镇政府对此争议作出处理，程序上违法，但没有超越职权。新邵县人民政府适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，认定坪上镇政府超越职权，属认定事实、适用法律错误。原告石特义提出的新邵县人民政府复议决定适用法律错误的理由成立。对石特义要求撤销新邵县人民政府作出的新政复决定（2015）7号行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持。鉴于坪上镇政府在此次作出《处理意见》时，无当事人申请，未告知当事人权利义务，未组织双方进行调解，程序违法，对原告石特义提出的维持该《处理意见》的诉讼请求，本院不予支持。因农村土地承包合同纠纷不是本案审查范围，石特义要求撤销编号为04901009号的《农村土地承包合同书》中登记的枫树凼竹山边、安堂冲水库上丘两块土地的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告新邵县人民政府作出的新政复决定（2015）7号行政复议决定，由被告新邵县人民政府重新作出行政行为。
驳回原告石特义要求维持《坪上镇人民政府关于竹畔村四组石特义与谢旭清父子因农村土地承包使用权和经营权发生争议的处理意见》及撤销编号04901009《农村土地承包合同书》登记的枫树凼竹山边、安堂冲水库上丘共0.9亩田土的诉讼请求。
本案受理费50元，原告石特义、被告新邵县人民政府各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 段嫦娥
代理审判员 黄先智
人民陪审员 海艇锋
二〇一五年九月六日
代理书记员 李 雁
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付款义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。