黑龙江省宝清县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑0523行初8号
原告：宝清县旭峰谷物种植农民专业合作社，统一社会信用代码93230523MA18XJLJ7M，住所地黑龙江省双鸭山市宝清县青原镇兴业村1组4-15号。
代表人：李红菊，该合作社社长。
被告：宝清县国土资源局，住所地宝清县宝清镇中央大街771号。
法定代表人：王开封，该局局长。
委托代理人:陆海，该局工作人员。
委托代理人：薛成海，黑龙江薛成海律师事务所律师。
原告宝清县旭峰谷物种植农民专业合作社（以下简称旭峰合作社）不服被告宝清县国土资源局（以下简称国土局）土地管理行政处罚一案，于2018年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月5日立案后，于2018年6月15日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月27日公开开庭审理了本案。原告旭峰合作社代表人李红菊、被告国土局出庭负责人张俊波、委托代理人陆海、薛成海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2018年3月26日作出宝国土资（土）执罚字（2018）01号行政处罚决定，认定原告未经批准超占6736.61㎡的土地，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定处罚如下：1、退还非法占用青原镇兴业村的6736.61㎡的土地；2、没收非法占用6235.05㎡（符合规划）土地上新建的建筑物及附属设施；3、拆除非法占用501.56㎡（不符合规划）土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状；4、罚款：67366.1元（6736.61㎡×10元）。
原告诉称，一、被告作出的宝国土资（土）执罚字（2018）01号《行政处罚决定书》认定事实不清，原告是专门从事谷物种植、引进新品种、新技术，开展与谷物种植有关的技术交流和信息咨询服务的专业合作社，所占用的土地属于设施农用地，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。因此，原告有权在该土地上建造临时建筑，被告对原告作出《行政处罚决定书》前，没有对于该土地上的性质进行认定，所作出的行政处罚决定依据不足；二、被告作出的《行政处罚决定书》程序违法，2018年3月21日，被告作出了宝国土资（土）责改字（2018）1号《责令改正违法行为通知书》责令原告自收到通知书之日起60日内予以改正，逾期不改的，将依法追究法律责任，但是被告在2018年3月26日就作出了宝国土资（土）执罚字（2018）01号《行政处罚决定书》，剥夺了原告60日期限的权利，属于程序违法。综上所述，原告认为，被告于2018年3月26日就作出了宝国土资（土）执罚字（2018）01号《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，请求法院依法支持原告的诉讼请求。
原告向本院提交了以下证据：
1、行政处罚决定书复印件，旨在证明被告实施的行政行为和具体内容。
2、责令改正违法行为通知书复印件，旨在证明被告于2018年3月21日对合作社作出的宝国土资（土）责改字（2018）1号责令改正行为通知书。
3、村委会记录和政府答复意见复印件，旨在证明合作社建设是经所在村委会、镇政府同意。
被告国土局辩称，一、我局作出的行政处罚事实清楚、适用法律准确、处罚适当，请求驳回旭峰合作社的诉讼请求。2018年1月18日，我局接到信访转来的案件，旭峰合作社在宝清县青原镇兴业村村头建烘干塔，我局于2018年1月19日向旭峰合作社下达了《责令停止违法行为通知书》和《接受调查通知书》，并在2018年1月26日对旭峰合作社立案调查。经规划勘察院测量和规划股地籍股确认，旭峰公司占用土地共6763.61㎡土地，其中耕地6577.25㎡。经对涉案当事人和证人进行调查，调取相关的证据，查实：旭峰合作社在未取得相关用地审批手续的情况下，于2017年4月中旬开始在宝清县青原镇兴业村村头动工建设，该建设用于旭峰合作社社员自己烘干粮食，所占用的土地地类分别为耕地和建设用地，其中耕地6577.25㎡，建设用地159.36㎡，部分符合土地利用总体规划，部分不符合土地利用总体规划，属于未报即利用行为。其行为违反了《土地管理法》第四十四条的规定，根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，应当对其作出行政处罚。我局在2018年3月21日依法向旭峰合作社下达了宝国土资（土）告字（2018）第1号《行政处罚告知书》和宝国土资（土）听字（2018）01号《行政处罚听证告知书》，要求其在3个工作日内提出书面陈述和申辩。在3个工作日内，旭峰合作社没有提出听证，我局在2018年3月26日作出了宝国土资（土）执罚字（2018）01号《行政处罚决定书》：1、返还非法占用青原镇兴业村的6736.61㎡土地；2、没收非法占用6235.05㎡（符合规划）土地上新建的建筑物及附属设施；3、拆除非法占用501.56㎡（不符合规划）土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状；4、罚款67366.1元，并将行政处罚决定书送达给旭峰合作社，以上处罚是在查清事实的基础上，根据《土地管理法》第四十四条、第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条、《土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》规定作出的处罚；二、旭峰合作社所占用的土地共6736.61㎡，其中耕地为6577.25㎡，建设用地为159.36㎡。关于旭峰合作社占用土地的用途已经经我局规划股和地籍股进行了确认。根据《土地管理法》第四条规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。因《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发（2014）127号文，合作社粮食烘干设施符合要求的可以办理设施农用地备案手续，我局于2018年1月19日对其下送达了《责令改正违法行为通知书》，到期后当事人并未提供设施农用地备案手续；三、我局给旭峰合作社送达的宝国土资（土）责改字（2018）1号《责令改正违法行为通知书》的时间为2018年1月19日，不是2018年3月21日。综上，我局作出的行政处罚事实清楚，适用法律准确，处罚适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，维持我局的正确处罚。
被告国土局向本院提交了以下证据：
1、现场照片复印件，旨在证明占地的事实；
2、现场勘察笔录（附现场宗地图）复印件，旨在证明现场实地占地面积和占地的事实；
3、兴业村支书询问笔录、兴业村村主任询问笔录复印件，旨在证明旭峰合作社获得土地的时间及是否拥有合法手续；
4、国土资源违法案件规划、地籍确认书复印件，旨在证明确认其土地权属及地类、是否符合土地利用总体规划；
5、土地承包合同复印件，旨在证明旭峰合作社占地事实，并意识到土地使用权问题；
6、旭峰合作社法人身份证明复印件，旨在证明法人李红菊是旭峰合作社法人。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3、4、5、6无异议。被告对原告提交的证据1、2无异议，对原告提交的证据3的真实性无异议，对合法性有异议，因为这个镇政府无权改变土地用途，批准建设。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1、2、3、4、5、6，客观、真实且与本案相关联，本院予以确认。原告提交的证据1、2、3客观、真实且与本案相关联，本院予以确认。
经审理查明，2018年1月26日，被告国土局对原告旭峰合作社未经国土资源部门批准擅自占地建设的行为进行了立案调查。2月7日，被告国土局对原告旭峰合作社占地现场进行了勘测。同日，被告国土局规划股确认该用地行为部分（6235.05㎡）符合土地利用规划，部分（501.56㎡）不符合土地利用总体规划；被告地籍股确认该宗土地权属为宝清县青原镇兴业村，地类为农用地，耕地6577.25㎡，建设用地159.36㎡。2018年3月26日，被告国土局作出宝国土资（土）执罚字（2018）01号行政处罚决定，认定原告非法占用耕地、建设用地6736.61㎡，决定：1、退还非法占用青原镇兴业村的6736.61㎡的土地；2、没收非法占用6235.05㎡（符合规划）土地上新建的建筑物及附属设施；3、拆除非法占用501.56㎡（不符合规划）土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状；4、罚款67366.1元。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条的规定，被告国土局有权对未经批准占地建设的行为进行调查并给予相应行政处罚。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，被告国土局必须查明原告旭峰合作社非法占用土地、未经批准进行建设的事实，根据查明的事实给予相适应的行政处罚。依据国土资发【2014】127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，原告旭峰合作社用地属于设施农用地，设施农用地不属于建设用地范畴。非法占用土地的前提是“未经批准或采取欺骗手段骗取批准”，设施农用地现采取备案制度管理。因此，被告国土局对原告旭峰合作社用地按照非法占地定性、依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定进行处罚不妥，应当责令原告旭峰合作社限期整改，逾期拒不整改，依法依规严肃查处。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告宝清县国土资源局作出的宝国土资（土）执罚字（2018）01号行政处罚决定。
案件受理费50元由被告宝清县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于双鸭山市中级人民法院。
审 判 长 李宪文
人民陪审员 王 猛
人民陪审员 王丽萍
二〇一八年八月六日
书 记 员 袁 静