湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第197号
上诉人（原审原告）付晓萍。
被上诉人（原审被告）祁阳县公安局。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人ＸＸ生，系祁阳县公安局法制办教导员。
委托代理人王江波，系祁阳县公安局国保大队副队长。
被上诉人（原审被告）永州市公安局。
法定代表人刘新良，该局局长。
委托代理人林后辉，系永州市公安局法制支队民警。
上诉人付晓萍因诉被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局治安行政处罚、行政复议一案，不服祁阳县人民法院于二○一五年十月九日作出的（2015）祁行初字第86号行政判决，于2015年10月16日向祁阳县人民法院提交上诉状，本院于2015年11月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、王焕江组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年11月26日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局的法定代表人因事未到庭外，上诉人付晓萍，被上诉人祁阳县公安局的委托代理人ＸＸ生、王江波，被上诉人永州市公安局的委托代理人林后辉，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告付晓萍因其儿子退伍工作安置的问题，曾多次到北京、省、市电力部门等上访。2015年5月20日、5月21日原告付晓萍和其他地区5人到北京市国家电网总公司上访反映有关情况，未得到答复。5月21日祁阳县电力局派工作人员去进行了劝返，原告付晓萍不同意回。2015年5月22日上午10时许原告付晓萍等人来到北京市府右街力学胡同（北京中南海地区），咨询相关路线，欲到其他中央机关进行上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，予以训戒后送往北京市马家楼分流中心。祁阳县驻京办和祁阳县电力局来接，原告付晓萍不同意返回。后祁阳县驻京办将原告付晓萍安排在北京市久敬庄分流中心。5月26日由湖南省驻京办统一送至长沙分流中心。当天被告祁阳县公安局将原告付晓萍带回祁阳县。被告祁阳县公安局认为原告付晓萍在北京中南海敏感地区非正常上访，扰乱了公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2015年5月26日作出祁公（国）决字（2015）第1841号公安行政处罚决定（以下简称《1841号处罚决定》），对付晓萍行政拘留五日。原告付晓萍不服，向被告永州市公安局申请复议，永州市公安局2015年8月6日作出永公复决字（2015）第37号行政复议决定（以下简称《37号复议决定》），维持了《1841号处罚决定》。
原判认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因此，被告祁阳县公安局对原告付晓萍的此次违法行为有权管辖。被告祁阳县公安局作出的《1841号处罚决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；被告永州市公安局作出《37号复议决定》合法。原告付晓萍请求撤销《1841号处罚决定》、《37号复议决定》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告付晓萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告付晓萍负担。
宣判后，原审原告付晓萍不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：《1841号处罚决定》认定上诉人在北京中南海敏感地区非正常上访扰乱公共场所秩序，系虚构事实。北京市公安局西城分局训诫书第四条训诫内容“不许信访人员滞留或聚集”付晓萍等人同行咨询中央纪律检查委员会、国家电力监管委员会的路线，已被当地处以训诫。上诉人的行为地没有委托移交函，祁阳县公安局无权管辖。《1841号处罚决定》违法，原判认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，撤销《1841号处罚决定》，并判令赔偿上诉人损失1300元。
被上诉人祁阳县公安局答辩称：1、付晓萍扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。付晓萍称“《1841号处罚决定》虚构事实及认定事实错误”是混淆是非。付晓萍为制造影响，达到安排其儿子进电力部门工作的个人诉求，携带上访材料到北京中南海敏感地区非正常上访，其行为属无理非法上访，且情节较重的情形。2、祁阳县公安局依法进行了受案、传唤、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，并充分听取了当事人的陈述和申辩，该案查处符合法定程序。3、付晓萍上诉状中提出的“管辖问题”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及湘政法（2014）14号文件之规定，违法行为人居住地的公安机关可以管辖。4、祁阳县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚合法适当。请求二审法院予以维持。
经审理查明：上诉人付晓萍因其儿子退伍工作安置的问题，曾多次到北京、省、市电力部门等上访。2015年5月22日，上诉人付晓萍与湖南省长沙、衡阳等五名国家电网职工，以反映子女退伍安置到国家电网工作问题，到北京市西城区中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所巡逻民警查获并予以训诫后，转送到北京市久敬庄分流中心指定稳控点。虽经相关单位工作人员多次做付晓萍的劝返工作，但付晓萍拒不听从劝导，造成超期滞留。2015年5月26日由湖南省驻京维稳劝返办统一安排，参与全省集中送返，送至湖南省长沙市分流中心。当天被上诉人祁阳县公安局将付晓萍接回祁阳县。祁阳县公安局认为付晓萍在北京中南海敏感地区非正常上访，扰乱了公共场所秩序，于2015年5月26日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出《1841号处罚决定》，决定对付晓萍行政拘留五日。付晓萍不服申请复议，永州市公安局于2015年8月6日作出《37号复议决定》，维持了《1841号处罚决定》。付晓萍不服诉至法院，请求撤销《1841号处罚决定》、《37号复议决定》，并赔偿违法限制人身自由的损失1300元。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表；2、永州市驻京信访维稳劝返办公室对付晓萍的《进京非访、涉访违法行为处理建议函》；3、永州市驻京信访维稳劝返办公室《关于付晓萍劝返情况的说明》；4、北京市公安局西城分局的训戒书；5、《关于付晓萍扰乱公共场所秩序一案的综合材料》；6、付晓萍的询问笔录；7、祁阳县电力局相关人员的询问笔录；8、行政处罚告知笔录；9、行政拘留家属通知书及行政拘留执行回执；10、永州市公安局复议受理通知书、复议提交答复通知书、复议决定书及送达回执等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人祁阳县公安局作出的《1841号处罚决定》、被上诉人永州市公安局作出的《37号复议决定》是否合法。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。付晓萍反映其儿子退伍安置问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求或寻求正当法律途径解决。付晓萍并未提供证据证实其按《信访条例》依法、依规逐级反映信访事项。付晓萍采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，到北京中南海敏感地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人祁阳县公安局在法定职权范围内作出的《1841号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。2015年5月22日，上诉人付晓萍与他人，以反映子女退伍安置问题，到北京中南海敏感地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所巡逻民警查获并予以训诫后，转送到北京市久敬庄分流中心指定稳控点。相关单位工作人员多次做付晓萍的劝返工作无效，造成超期滞留。2015年5月26日由湖南省驻京维稳劝返办统一安排，送至湖南省长沙市分流中心。当天祁阳县公安局将付晓萍接回祁阳县。有受案登记表、永州市驻京信访维稳劝返办公室对付晓萍的《进京非访、涉访违法行为处理建议函》及《关于付晓萍劝返情况的说明》、北京市公安局西城分局的训戒书、《关于付晓萍扰乱公共场所秩序一案的综合材料》、付晓萍的询问笔录、祁阳县电力局相关人员的询问笔录、行政处罚告知笔录、行政拘留家属通知书及行政拘留执行回执等系列证据证实，足以认定付晓萍到北京中南海敏感地区非正常上访的行为违法，扰乱了该地区的公共场所秩序，应予处罚。上诉人提出“《1841号处罚决定》虚构事实，处罚行为违法”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。被上诉人祁阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的《1841号处罚决定》合法适当。永州市公安局作出《37号复议决定》复议维持正确。
三、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，被上诉人祁阳县公安局对上诉人付晓萍的违法行为有权管辖。北京市公安局西城分局的训诫不属于行政处罚的种类，亦不能因此免除行政处罚。上诉人称“上诉人已被训诫，祁阳县公安局无管辖权”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回付晓萍的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人付晓萍承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
审 判 员 王焕江
二〇一五年十二月七日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。