陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00014号
上诉人（原审原告）李叶叶
委托代理人彭涛，陕西睿诚律师事务所律师。
委托代理人韩斌，陕西睿诚律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）陆唯华
委托代理人张正成，陕西西都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市国土资源局雁塔分局（原西安市雁塔区土地管理局）
法定代表人成波，该局局长。
委托代理人李年，陕西达明行律师事务所律师。
委托代理人徐新民，陕西达明行律师事务所律师。
上诉人李叶叶、上诉人陆唯华因西安市国土资源局雁塔分局2012年10月30日作出的公告注销李叶叶持有的雁宅集用（06）字第11-966号（雁塔集用（宅-06）字第11-966号）《集体土地使用证》一案，不服西安市雁塔区人民法院（2013）雁行初字第00067号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李叶叶的委托代理人彭涛、韩斌，上诉人陆唯华的委托代理人张正成，被上诉人西安市国土资源局雁塔分局的委托代理人李年、徐新民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李叶叶籍贯为陕西省宝鸡市眉县。1993年9月27日，户籍迁移至西安市碑林区红缨路75号，系城镇非农业居民户口。2001年10月，西安市雁塔区人民政府向其颁发了雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》。根据该使用证的记载及《村民宅基地使用权属鉴定证明书》等土地登记资料显示，该块土地的用途为宅基地，使用权类型为集体划拨，使用人李叶叶系鱼化村村民。此外，依《村民宅基地使用权属鉴定证明书》显示，在说明一栏注有“证明人必须如实填写土地使用权属状况，如有弄虚作假，一经发现将注销土地使用证。”2011年10月，第三人陆唯华向西安市人民政府申请行政复议，请求撤销雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》。复议程序中，第三人以雁塔区政府同意调查处理复议事项为由撤回了该行政复议申请，复议机关于2011年11月9日作出终止决定书。后被告介入调查，被告的办案人员于2011年12月7日对买卖土地涉及的相关人员进行了调查并制作了调查笔录，依调查笔录显示，始购宅基地的雷锁定表明其在1995年左右，通过他人以“毛女”的名义购买了一处宅基地。原告之夫赵小海称大约在1997年和雷锁定再次到该村，原宅基地已被他人占用，经与村上交涉，重划了现在的宅基地，并表明又交了三万元钱。此外，原告李叶叶表明《集体土地使用证》是他人所办，具体情况她本人不清楚。后被告以2011年12月7日的调查笔录为基础，于2012年6月12日向西安市雁塔区人民政府书面请示，并根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第七十八条，《国土资源部印发﹤关于加强农村宅基地管理的意见﹥的通知》第四条第十三款，《土地登记办法》第五十八条的规定，建议废止雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》。依被告提供的《西安市雁塔区人民政府办公室批办单》拟办意见一栏显示，王宝成（系政府办主任）于6月19日签署“请曹区长阅示”，在其签署的意见下有“请依法按程序办理”的批语，并对应“曹”字划有竖杠，但未签署姓名，也未加盖公章。被告依照原告2011年11月23日向雁塔区土地管理局出具的授权委托书，于2012年9月13日向李文中邮寄送达《通知》，要求原告李叶叶本人自接到本通知后15日内持本人身份证和集体土地使用证前来被告处办理注销登记事宜，逾期被告将报区政府批准后公告注销。后原告未至被告单位，2012年10月30日，被告遂在《西安晚报》上刊登公告，对原告持有的雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》予以公告注销。该公告未告知原告救济途径及起诉期限。原告以其于2013年1月16日得知该公告内容为由，遂于2013年2月26日提起诉讼。
另查，原告与第三人因返还涉案土地上的房屋产生纠纷，诉至法院。2011年10月14日，雁塔区人民法院作出（2011）雁民初字第03679号《民事判决书》，驳回原告李叶叶要求第三人陆唯华腾房并支付租金的诉讼请求。原告李叶叶不服提起上诉，西安市中级人民法院认为原审判决认定事实不清，于2012年4月16日裁定发回重审。2012年11月4日，雁塔区人民法院作出（2012）雁民初字第04633号《民事判决书》，判决第三人陆唯华向原告李叶叶腾交房屋。第三人不服提起上诉，2013年3月8日，西安市中级人民法院作出（2013）西民一终字第00161号《民事判决书》，驳回了第三人的上诉。
庭审中经询，原告称八十年代末九十年代初，鱼化村拿出一部分庄基地建工业园，原告李叶叶的丈夫赵小海通过他人以“毛女”的名义向村上申请了一块庄基地，后于2001年申请核发了雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》。原告称李文中是其在行政复议程序中的代理人，不是其在被告注销土地使用证行政程序中的代理人，其未收到被告邮寄的《通知》。第三人称其于1995年至1998年间，以购价5.3万元二手受让前手雷淑变以“毛女”名义交款购买了鱼化寨街道办事处鱼化寨村181号宗地面积356.4平方米宅基地使用权，1998年至1999年间，第三人出资20.1万元用于建造砖混结构房屋，自2000年8月一直居住至今。
原审法院认为，本案的争议焦点问题是：原告所持《集体土地使用证》是否受法律保护；被告注销该证的具体行政行为是否合法。
根据我国土地法的规定，对土地用途实行管制制度，任何单位和个人获取土地使用权，必须依照法律规定的程序，获得有权机构的批准，才能受到保护。法律禁止买卖、侵占及其他形式非法转让土地。对于土地使用权的获取，土地法根据土地不同的性质、用途及对象，均作了相应的规定，对于非法占地及采取欺骗手段获取的土地使用权，按照新旧土地法律规定，均属应消除的范围，不受法律保护。
就本案而论，涉案土地属农村宅基地，属于国家土地管理制度的组成部分，其本身的福利性决定了宅基地使用权主体的特定性，即除法律规定的情形之外，农村宅基地的使用者原则上是本村村民。原告李叶叶是城镇居民，与雁塔区鱼化村没有任何身份上的关系，在被告调查程序中，始购宅基地的雷锁定已表明在1995年左右，通过他人以“毛女”的名义购买了一处宅基地，后原告之夫赵小海陈述大约在1997年和雷锁定再次到该村，原宅基已被他人占用，经与村上交涉，重划了现在的宅基地，并表明又交了三万元钱。对于如何取得土地证，原告李叶叶表明是他人所办，具体情况她本人不清楚。从原告及其丈夫等在行政程序中的自述可以看出，涉案宅基地的取得是通过买卖方式实现的，获取土地使用证的途径和方式是通过他人完成的。原告之所以能获得审批，是基于买卖的因素，致使农村组织隐瞒真相，虚构事实，在《村民宅基地使用权属鉴定证明书》表明李叶叶属鱼化村村民，从而骗取了政府部门的批准。原告在诉状中强调按1988年《中华人民共和国土地管理法》第四十一条的规定，城镇居民经批准可以获得农村宅基地的使用权。但原告获取批准并非以城镇居民的身份，依照法律规定予以申请，也没有参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费，而是通过买卖的方式，以村民的身份获取了批准。按照1988年《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，对于城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的处理方式是退还土地，拆除建筑。之后的土地法对非法买卖土地或采取欺骗手段骗取批准的，在处理方法上与旧法精神一致。故原告以1988年《中华人民共和国土地管理法》第四十一条为依据，强调其用地的合法性，显然于法相悖，其对该宅基地不享有合法的使用权。
既然原告不享有合法的土地使用权，其获取的《集体土地使用证》也应予以废止。对此，土地管理部门在《村民宅基地使用权属鉴定证明书》专门明示，“证明人必须如实填写土地使用权属状况，如有弄虚作假，一经发现将注销土地使用证。”该“说明”既是要求证明人如实填表鉴证，以决定是否审批，同时也是对出现弄虚作假情形处理方式的告知。本案中，被告经调查了解到原告为城镇非农业户口居民，后经相关批准、告知程序，对原告持有的《集体土地使用证》予以公告注销。原告认为被告注销《集体土地使用证》的行为违法，主要理由是认为被告适用法律错误，程序违法。经审查，原告李叶叶系城镇非农业居民户口，而非鱼化村村民，原告采取买卖、弄虚作假的方式，获得土地证书的情形，按照《村民宅基地使用权属鉴定证明书》的说明，应对其持有的《集体土地使用证》予以注销。原告持有的《集体土地使用证》的颁证日期为2001年10月，《土地登记办法》的施行日期为2008年2月1日，由于相关法律并未对注销《集体土地使用证》的程序作具体规定，且该《办法》为程序性规定，根据实体法从旧，程序法从新的原则，被告在此情况下适用该条规定注销原告的《集体土地使用证》，其法律效果符合《国土资源部印发﹤关于加强农村宅基地管理的意见﹥的通知》第四条第十三款“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的精神，故被告适用法律基本正确。在程序方面，《土地登记办法》第五十八条只是要求国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，报经人民政府批准后，书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续，没有要求行政机关告知具体缘由。况且，原告与第三人为房屋的归属一直在争诉，原告不仅参与了市政府的复议事项，而且也接受了被告就宅基地的调查，其《集体土地使用证》又是非法取得，应当知道土地部门为何让其办理注销手续。故被告遵守了基本的行政正当原则，其程序并不违法。至于原告称其代理人是行政复议程序中的受托人一项，经核查，复议机关是市政府，被申请人是区政府，复议机关已于2011年11月9日做出了终止决定，而原告向被告提供委托书的日期是2011年11月23日，故其理由不予采信。需要指出的是，被告提供的《西安市雁塔区人民政府办公室公文批办单》，虽该批办单有政府办主任的签名和主管领导的意见，且有示意性的笔画表示，但没有规范签名或加盖公章，该批准程序虽然实施，但存在瑕疵，该瑕疵不影响批准事项的效力。此外，关于第三人在其陈述意见中提出了依法训诫原告妨害司法、确认原告持有土地证违背国家土地法律规定、确认被告枉法行政应当承担相应的法律责任、确认陆唯华享有宗地使用房屋所有历史事实等诉讼主张，因本案审查的是被告注销原告持有的《集体土地使用证》的行政行为是否合法，第三人的上述主张不是本案审查的范围，故不予涉及。
综上所述，被告注销原告持有的雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》的行为，认定事实正确，适用法律基本得当，程序虽有瑕疵但基本合法，没有侵犯原告的合法权益，原告要求撤销被告作出的注销《集体土地使用证》行为的理由缺乏法律依据，不能成立，其请求应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告要求撤销被告西安市国土资源局雁塔分局作出的对原告持有的雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》注销行为之诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
宣判后，李叶叶、陆唯华均不服，均向本院提起上诉。李叶叶上诉称，一、原审认定被上诉人公告注销其土地证已报政府批准，批准程序存在瑕疵，但不影响批准事项的效力，该认定错误。1、依照《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，被上诉人公告注销上诉人的土地证应报请雁塔区人民政府批准，但被上诉人没有雁塔区人民政府的批准文件，仅提交一份《雁塔区人民政府办公室批办单》，政府和政府办公室是有本质区别的，不能将此认定为雁塔区人民政府的批准文件。2、退一万步讲，即使把政府办公室的批办单视为政府的批文，但该批办单上没有政府办公室的印章，仅在签名处签有“王宝成”“曹”字样，没有任何证据证明王宝成、曹为何人，是否为本人签署，就是说，无法判定该批办单的真假。但原审将该批办单认定为政府的批准文件，显属错误。3、废止土地证须报政府批准两次，第一次报政府批准变更登记，第二次报政府批准并公告。原审以一个无法判别真伪的批办单认定被上诉人注销土地证的行为已经政府批准，完全错误。二、原审认定被上诉人于2012年9月13日向上诉人的委托人李文忠邮寄送达了要求上诉人在15日内办理注销登记事宜的通知书及上诉人向被上诉人于2011年11月23日提交了李文中的委托书显属错误。1、上诉人于2013年1月底才知道土地证被注销，遂提起行政诉讼，之前没有委托任何代理人，原审认定被上诉人将通知书邮递给上诉人的代理人显属错误。2、土地证被注销前，上诉人在政府有一行政复议案，该案处理时，上诉人曾委托李文中为代理人，但该事项于2011年底前就已处理完毕，李文中的代理事项已经完成。3、上诉人委托李文中的委托书是递交给复议机关的，不是给被上诉人的，只是复议机关当时在处理复议案件时，将该案交给被上诉人处理。从被上诉人向法庭递交的复议案件中的材料可以看出。所以，李文中仅为上诉人复议案件的代理人，并非注销土地证事项的代理人。原审将该委托书认定为是交给被上诉人的，并依此认定通知书送达给了上诉人，是错误的。至于复议案件的终止时间在前，而委托书的时间在后，是因为委托书是后补的。4、被上诉人向法庭提交的邮递送达通知书的回单上，仅有投递人马某的签名，没有收件人的签名，即使错误的认定李文中就是上诉人处理注销土地证事项的代理人，那也根本无法证明通知书送达给李文中。三、原审认定被上诉人注销上诉人土地证的行为，适用法律基本得当，程序虽有瑕疵但基本合法，显然不当。综上，被上诉人对上诉人土地证既未报人民政府批准，也未履行法定的通知义务，违反法律规定，程序违法，依法应予撤销。故请求：撤销原判，撤销西安市国土资源局雁塔分局作出的对上诉人持有的雁塔集用（宅-06）字第11-966号《集体土地使用证》注销行为。一、二审案件受理费由被上诉人承担。
上诉人陆唯华上诉称，原审审理九个多月，逾越法定三个月审限，未依法由陕西省高级人民法院批准。原审否定上诉人1995年-2013年历时19年形成的101件253页证据效力，抹杀鱼化寨村181号宗地使用和房屋所有上诉人是毋庸置疑唯一享有权利并承担义务当事人的历史事实。原判以“因本案审查的是被告注销原告持有的《集体土地使用证》的行政行为是否合法，第三人的上述主张不是本案审查的范围，故本院不予涉及”，违法拒绝上诉人的主张。原审称李叶叶于2013年3月11日递交了协调申请书是虚假事实。上诉人提交本上诉状当日，向原审提交《请求启动人民法院工作人员问责制度申请书》，要求追究原审工作人员2012年8-10月受理上诉人起诉迄今未依法处理的法律责任；同时，向原审另行起诉本案被上诉人、西安市雁塔区人民政府违法行政。请求：1、依法确认原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，裁定撤销原判，发回重审，也可以查清事实后改判，驳回李叶叶之起诉；2、依法支持上诉人结合审理查明事实，依法提出下列主张：（1）针对李叶叶主体失当，驳回其起诉，或者针对李叶叶主张违法，驳回其请求；（2）针对李叶叶虚假证据，执意恶意诉讼，妨害司法，依法予以训诫；（3）依法确认李叶叶虚拟宗地、假冒身份、骗取土地登记，违背国家土地管理法律规定，责令被上诉人针对李叶叶违法行为，依法作出行政处理；（4）依法确认被上诉人违法行政应当承担相应法律责任，审查被上诉人是否针对陆唯华的行政复议申请依法作出相应行政行为，责令被上诉人依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定向陆唯华送达《行政复议决定书》，保障陆唯华享有《中华人民共和国行政复议法》第三十三条规定的权利；（5）依法确认陆唯华享有西安市雁塔区鱼化寨街道办事处鱼化寨村181号宗地面积356.4平方米宗地使用房屋所有历史事实；（6）依法确认李叶叶代理人未经李叶叶特别授权，无权代为宣读行政起诉状和无权代理陈述、举证、质证、辩论等涉及李叶叶实体权利的法律行为；（7）依法审查被上诉人提交法庭的2011年12月7日的笔录、市国土雁字（2012）9号请示等所谓证据，不具有合法属性，不能作为判定案件事实的基本依据；（8）坚决要求对李叶叶和被上诉人予以惩戒。3、依法中止对本案的审理，待陆唯华2012年8-10月四次向雁塔区、西安市两级人民法院提出行政、民事诉讼审结。
被上诉人西安市国土资源局雁塔分局辩称，二上诉人的上诉理由均不能成立。二上诉人均系城市居民身份，非雁塔区鱼化村在外职工，不享有宅基地使用权证主体资格。答辩人在2012年通过国内特快专递通知李叶叶的代理人李文中，要求在接到通知后15内办理注销登记事宜，逾期将报批后注销。截止10月底，李叶叶未按要求办理注销登记，也未提出异议。10月30日，答辩人在《西安晚报》刊登公告，对李叶叶持有的《集体土地使用证》予以注销，程序合法。原审认定事实清楚，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案是二审案件，上诉人应在一审判决的基础上提出自己的上诉请求。陆唯华上诉提出原审超过法定审限，经查属实，属于违反法定程序，但发回重审将增加当事人诉累，也无实际意义；其第2项上诉请求，不属于本案的审查范围，不予处理；其在第3项上诉请求中提出中止本案的审理，本案审理中已经告知陆唯华该请求不予准许。上诉人李叶叶作为本案被诉具体行政行为的行政管理相对人，与本案具有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格。陆唯华上诉称李叶叶主体失当，本案应驳回李叶叶之起诉的上诉理由不能成立，依法不予支持。李叶叶身为居民，隐瞒真实情况，以鱼化寨村村民的名义取得涉案《集体土地使用证》，属采取欺骗手段骗取批准、非法占用土地的行为，应按土地违法行为予以追究，而西安市国土资源局雁塔分局注销了李叶叶持有的《集体土地使用证》缺乏法律依据。故被诉具体行政行为缺乏法律依据，程序违法，依法应予撤销。西安市国土资源局雁塔分局应针对本案涉及的土地违法行为在法定期限内重新作出具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目，第六十一条第（三）项，《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条之规定，判决如下：
一、撤销西安市雁塔区人民法院（2013）雁行初字第00067号行政判决；
二、撤销西安市国土资源局雁塔分局2012年10月30日作出的公告注销李叶叶持有的雁宅集用（06）字第11-966号（雁塔集用（宅-06）字第11-966号）《集体土地使用证》的具体行政行为；
三、责令西安市国土资源局雁塔分局在本判决生效之日起法定期限内重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，由西安市国土资源局雁塔分局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 峰
代理审判员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一四年三月四日
书 记 员 康馥婷