南京市六合区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）六行初字第12号
原告陈廷贵，男，1968年1月出生。
原告陈春，男，1972年4月出生。
上述两原告的委托代理人彭金标，江苏宁联律师事务所律师。
被告南京市国土资源局六合分局（以下简称六合国土分局），住所地在南京市六合区雄州南路1号。
法定代表人马欣建，局长。
委托代理人叶新，江苏马健律师事务所律师。
委托代理人陶玉民。
原告陈廷贵、陈春诉六合国土分局不服国土管理收回国有土地使用权及退还全部出让金决定一案，于2013年5月7日向本院提出诉讼。本院于当日受理后，于2013年5月9日向被告六合国土分局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年6月9日公开开庭审理了本案。原告陈廷贵及其委托代理人彭金标，原告陈春的委托代理人彭金标，被告六合国土分局的委托代理人叶新、陶玉民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月19日，被告六合国土分局对原告陈廷贵、陈春作出六国土资（2012）144号《收回国有土地使用权决定书》。主要内容是：根据六合区发展和改革局《关于金水湾二期经济适用房工程项目建议书的批复》和南京市规划局《建设项目规划设计要点及附图》等文件，六合区经济适用住房发展中心拟在雄州街道富民路以西地块建设金水湾二期经适房工程项目，该项目用地涉及原告陈廷贵、陈春名下的11164.7平方米土地使用权。经六合区政府批准，被告六合国土分局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条之规定，决定提前收回该宗国有土地使用权，并决定退还其土地出让金223.294万元。
原告陈廷贵、陈春共同诉称：1、原告是涉案地块的土地权利人。该宗地块由原告于2008年6月16日以转让方式取得，土地用途为综合经营。2、涉案地块用途为综合经营用地，而非工业用地，故不能因1998年政府出具的选址意见书，就简单将其认定为工业用地。3、收回该地块不适用“因公共利益的需要而收回土地”的相关法律条款。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，由政府组织实施的保障性安居工程建设的，由市、县人民政府作出征收决定，但是该规定并不是对“公共利益”作出的法律解释，且客观情况是政府新规划建设的房屋部分是用于拆迁安置房的建设。4、被告作出收回原告国有土地使用权的决定，应属于土地使用权的征收行为。但被告只以“退还相应的出让金”而不经过市场评估价格给予原告补偿，这既不公平，同时也严重侵犯原告的财产权益。为此，请求人民法院判决撤销六国土资（2012）144号《收回国有土地使用权决定书》。
庭审时，原告提供了金水湾一期工程中数份房屋买卖资料，以证明涉案的收回土地行为不属于“公共利益”范畴。
被告六合国土分局辩称：2008年6月16日，原告陈廷贵、陈春以转让方式从六合工商银行买得涉案土地使用权，土地用途为综合经营。根据2007年10月南京市规划局建设用地规划红线图以及2010年11月南京市六合区发展和改革局《关于金水湾二期经济适用房工程项目建议书的批复》，南京市六合区经济适用房发展中心拟在雄州街道富民街以西地块建设金水湾二期经济适用房项目，项目用地涉及原告陈廷贵和陈春名下11164.7平方米的土地使用权。为迅速启动金水湾二期经济适用房建设，经区政府同意，被告于2012年8月23日向原告陈廷贵、陈春下发《拟收回国有土地使用权告知书》，并告知其享有要求听证的权利；9月18日原告陈廷贵、陈春向区国土局提出书面听证申请，10月15日被告召开了收回国有土地使用权听证会；该土地使用权的收回和补偿方案于11月5日经区政府批准，被告下发了《收回国有土地使用权的决定》。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……”。该宗土地所经历的划拨、出让、转让等一系列用地行为系六合区人民政府批准，故六合分局作为六合区人民政府土地行政主管部门收回该宗国有土地使用权符合相关法律规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的，可收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予补偿”；再依据《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。六合区经济适用房发展中心拟在雄州街道富民路以西地块建设金水湾二期经济适用房项目，属于“因公共利益需要”。根据建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局七部委印发的《经济适用住房管理办法》（建住房（2007）258号）第二条之规定“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策住房”，该《办法》将经济适用房纳入了保障性住房范畴。又根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（四）政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”。保障性住房建设属于公共利益需要，故六合区经济适用住房发展中心拟在雄州街道富民路以西地块建设金水湾二期经济适用房项目，项目用地需收回原告名下的11164.7平方米土地使用权属于“因公共利益需要”，符合《土地管理法》和《物权法》的相关规定。在提前收回土地使用权的补偿问题上，被告依照《物权法》第一百四十八条的规定“对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”而对该宗土地不予评估，是在充分考虑原告权益的条件下进行的，并不违反法律法规。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告六合国土分局在法定期限内向本院提交了如下证据材料：
1、区政府关于依法收回23100073160号国有土地使用权的通知；
2、拟收回国有土地使用权告知书及送达回执；
3、听证通知书及送达回执；
4、听证记录；
5、六发改投（2007）224号、（2010）267号文件；
6、六合区规划局《关于不予受理的通知》；
7、涉案地块现场照片复印件；
8、原告的陈述等。
被告提供上述证据，以证明其作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，办案程序合法。被告同时提供《土地管理法》、《物权法》、建设部等七部委的《经济适用住房管理办法》等作为作出被诉具体行政行为的法律依据。
经庭审质证，本院对相关证据作如下确认：
原告对被告提供的上述证据的真实性、合法性、关联性不持异议，但认为上述证据不能证明被诉具体行政行为是因“公共利益的需要”，同时认为只以“退还出让金”对原告进行补偿违反相关法律法规规定。本院对被告提供的上述证据的证据效力予以确认。被告认为原告提供的数份金水湾一期房屋买卖资料与本案不具有关联性，本院对被告的质证意见予以采信。
根据上述有效证据，本院对本案事实认定如下：
2008年6月16日，原告陈廷贵、陈春以转让方式取得涉案土地，被告六合区国土分局向其颁发了宁六国用（2008）第03275号《国有土地使用权证》，载明地类（用途）为综合经营。后南京市规划局建设用地规划红线图以及2010年11月5日南京市六合区发展和改革局《关于金水湾二期经济适用房工程项目建议书的批复》（六发改投（2010）267号），明确金水湾二期经济适用房项目用地涉及原告陈廷贵、陈春名下11164.7平方米土地使用权。2012年8月21日，被告向两原告下发了《拟收回国有土地使用权告知书》，同年10月15日举行了听证会。2012年11月19日，被告六合国土分局对原告陈廷贵、陈春作出六国土资（2012）144号《收回国有土地使用权决定书》。2013年2月24日，南京市国土资源局受理两原告的行政复议申请，并于2013年4月7日作出维持决定。2013年5月7日，两原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告六合国土分局是六合区土地行政主管部门，其依法享有对本辖区土地的行政管理职权。六合区经济适用房发展中心拟在涉案地块建设经济适用房，系经合法批准。该项目的建设符合建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局七部委颁发的《经济适用住房管理办法》第二条关于“保障性住房”的规定。因“保障性住房”属于公共利益需要，故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，决定提前收回原告的土地使用权，并无不当。被告在作出收回国有土地所有权决定前，履行了相关告知、听证等程序，程序合法。而被告在收回国有土地使用权的同时决定退还两原告土地出让金223.294万元缺乏法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，因公共利益需要提前收回国有土地使用权应当给予土地使用权人“适当补偿”或“相应补偿”。而被告对涉案土地未按《中华人民共和国城市房地管理法》和国土部《城镇土地估价规程》进行评估，却依照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条的规定决定全额退还出让金，属适用法律错误。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和第（二）项第2目，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
1、维持被告六合国土分局于2012年11月19日作出的六国土资（2012）144号《收回国有土地使用权决定书》中关于提前收回原告陈廷贵、陈春位于六合区雄州街道富民路以西11164.7平方米土地使用权（地籍号23-100-073-166）的决定；
2、撤销被告六合国土分局六国土资（2012）144号《收回国有土地使用权决定书》中关于退还原告陈廷贵、陈春223.294万元土地出让金的的决定；
3、责令被告六合国土分局重新作出补偿决定。
案件受理费50元，由原、被告各半负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 傅顺国
人民陪审员 赵富国
人民陪审员 熊惠霞
二〇一三年七月二十三日
书 记 员 段小萍