河南省漯河市郾城区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）郾民初字第01645号
原告（反诉被告）中华人民共和国漯河出入境检验检疫局。
法定代表人何沛，该局局长。
委托代理人陈雷，河南高成律师事务所律师。
委托代理人张双双，河南高成律师事务所律师。
被告（反诉原告）漯河市金阳光房地产开发有限公司。
法定代表人魏国卿，该公司总经理。
委托代理人许哈山，该公司员工。
委托代理人王晓军，河南汇恒律师事务所律师。
原告中华人民共和国漯河出入境检验检疫局（以下简称漯河检验检疫局）诉被告漯河市金阳光房地产开发有限公司（以下简称金阳光公司）确认合同效力纠纷一案及反诉原告金阳光公司与反诉被告漯河检验检疫局合同纠纷一案，本院于2015年7月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月11日合并公开开庭进行了审理，原告（反诉被告）漯河检验检疫局的委托代理人陈雷、张双双、被告（反诉原告）金阳光公司的委托代理人许哈山、王晓军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告漯河检验检疫局诉称：2013年9月6日，原告（甲方，简称漯河局）与被告（乙方，简称金阳光公司）签订《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司合作协议》（以下简称“合作开发协议”），协议“一、1”约定双方合作开发原告拥有使用权的闲置土地项目，项目用地面积为3000平方米，并明确该块土地性质为国家划拨土地；协议“一、2”约定原告全权委托被告进行原告闲置土地的开发利用；协议“三、3”约定协议签订后5日内被告向原告先行支付200万元补偿款。后，双方又签订相应补充协议《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》、《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司补充协议》。漯河局于2013年9月11日以《漯河检验检疫局关于对部分划拨土地改变用途开发利用的请示》向市政府请求“拟与漯河市金阳光公司合作对部分闲置土地进行开发利用”，市政府主管领导批示“规划局提出意见”，漯河市城乡规划委员会2014年1月25日召开的规划联席办公会形成“漯河市规划联席办公会2014年1月25日会议纪要”（漯规纪（2014）2号）第九条已经明确表明“不同意该项目建设”，也就是说市政府相关部门没有批准原、被告之间的划拨土地合作开发。根据相关法律规定，原、被告之间的“合作开发协议”及其相应补充协议至今未得到政府批准，因此是无效的。为维护原告合法权益，特诉至贵院，请求依法确认原、被告之间签订的《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司合作协议》及其相应附件《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》、《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司补充协议》无效。
被告金阳光公司辩称：1、我公司认为双方签订的合作协议及补充协议内容并不违反法律行政法规的强制性规定，合作协议及补充协议是双方真实意思表示，合法有效。2、我公司与本诉原告并不是以国有划拨土地使用权进行合作开发房地产，从合作协议的内容及补充协议的内容可以看出，原告负责土地出让、用途变更、规划审批等相关手续的办理，我公司予以协助，由此产生的费用由我公司承担，我公司完全是按照合法的途径去进行土地开发，原告在取得或协助我公司取得与本开发项目有关的全部政府批准文件，及国有土地使用证后，我司取得了本项目的开发建设权后，才进行开发建设，需要参加土地政府招拍挂，需要交纳出让金的我公司再交纳，我公司根本就不是在国有土地上进行开发，也没有占政府的便宜，没有对国家利益造成任何损害，故上述协议合法有效。3、原告提出2014年1月25日漯河市规划联席会不同意该项目建设，故协议无效，该观点不成立，我司认为，补充协议为原告取得或协助我公司取得政府批准文件设定了一个期限，即90日，补充协议是2013年9月6日签订的，即原告应当在2013年12月6日前取得或协助相关批准文件获得土地使用证，如原告积极履行协议，完全能够在90日内取得或协助与本项目有关的所有批准文件及土地使用证，规划联席会召开的时间是在2014年1月25日，此时，已经超过了90日的期限，原告对政府不同意该项目建设应承担全部责任。综上，我公司认为，上述协议应为有效，应确认合作及补充协议有效，驳回原告的诉请。
反诉原告金阳光公司反诉称，2013年9月6日，开发公司与检验检疫局经充分协商，签订《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司合作协议》及《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》，双方约定：1、开发公司与检验检疫局合作开发利用检验检疫局名下的一块闲置土地项目，项目用地面积约为3000平方米。2、检验检疫局委托开发公司对闲置土地进行开发利用。3、开发公司计划投资额5000万元，单独出资自主开发建设，自主销售，售前优先安置检验检疫局内部职工住房，价格依据项目开工前市场均价（参照1公里以内商品房均价）优惠10%。4、检验检疫局负责申报项目前期的相关手续，开发公司配合检验检疫局办理（土地出让、土地用途变更、规划审批）等相关手续，由此产生的费用由开发公司承担。5、检验检疫局应在本协议签订后3个月内，向开发公司提供与项目开发建设有关的土地出让的政府批文、本项目所在地的权属证明及《国有土地使用证》。6、本协议签订后，开发公司向被告先行支付200万元的补偿款。7、本项目工程设计单位、施工单位、监理单位的选择，由开发公司确定。
2013年9月6日，开发公司与检验检疫局在签订《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司合作协议》之后的当日，又签订《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》，该协议对检验检疫局单位职工购房优惠政策作出了具体规定。
2013年9月9日，开发公司与检验检疫局再次签订《补充协议》，约定：1、检验检疫局应在本《补充协议》签订后90日内，取得或协助开发公司取得与本开发项目有关的全部的政府批准文件及《国有土地使用证》；2、检验检疫局在上述期间内，如不能取得或协助开发公司取得与本开发项目有关的全部的政府批准文件及《国有土地使用证》，导致开发公司不能取得本项目的开发建设权，应当按照《合作协议》约定的开发公司计划投资额的20%赔偿开发公司经济损失。3、开发公司通过“招拍挂”，只要取得该项目的固有土地使用权，保证检验检疫局能够得到495万元的土地资金（包含在政府收取的土地出让金及其它一切费用之内）。
上述协议签订后，开发公司进行了适当履行，将200万元的补偿款汇入检验检疫局银行账户，又出资260万元为开发建设本项目进行了规划设计等工作。但检验检疫局在《补充协议》规定的90日内，未取得或协助开发公司取得与本开发项目有关的全部的政府批准文件及《国有土地使用证》，导致开发公司不能取得本项目的开发建设权。检验检疫局已经构成严重违约，其违约行为给开发公司造成了巨大的经济损失。
开发公司认为，其与检验检疫局签订的《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司合作协议》、《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》、《补充协议》是双方真实意思表示，也不违反法律、行政法规的强制规定，合法有效。检验检疫局严重违约，致使双方签订上述协议的目的不能实现，上述协议应予以解除。检验检疫局应当赔偿开发公司经济损失400万元。为维护自身合法权益，请求：1、法院解除开发公司与检验检疫局分别在2013年9月6日、2013年9月9日签订的《漯河检验检疫局与漯河市金阳光房地产开发有限公司合作协议》、《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》、《补充协议》；2、判令检验检疫局赔偿开发公司经济损失400万元；3、本案反诉费由检验检疫局承担。
反诉被告漯河检验检疫局辩称，1、双方间合作协议及两份补充协议，我方认为是无效合同，自始没有法律约束力，而合同的解除是站在有效合同的基础上的，故本案不存在解除的问题，2、关于我方是否应赔偿金阳光损失的问题。我方认为，双方之间系无效合同，我方在合同中的义务是协助取得相关资质文件，事实上，我方在补充协议签订后9日内，就向市政府请示办理相关手续，我方无过错，不应赔偿金阳光的损失。政府相关部门不同意双方的项目开发，政府不批准是政府禁令的一种，属于不可抗力，根据双方合作协议第4条第2款的约定，因不可抗力不能履行协议的不应承担违约责任，故根据无效合同、不可抗力免责，我方均不应承担金阳光的损失。
经审理查明：2013年9月6日，原告漯河检验检疫局与被告金阳光公司签订合作开发协议一份，协议约定：“甲方：漯河检验检疫局，乙方：金阳光公司。根据《合同法》等法律规定，甲乙双方本着平等自愿、互惠互利等原则，就合作开发利用漯河检验检疫局闲置土地事宜，经协商一致达成如下协议，具体条款如下：一、项目概况：1、本项目暂定名为：合作开发利用中华人民共和国漯河出入境检验检疫局闲置土地项目（以下称“本项目”），项目用地面积约为：3000平方米，该块土地性质为国家划拨土地，使用权人为中华人民共和国漯河出入境检验检疫局。2、甲乙双方经充分协商，甲方全权委托乙方进行中华人民共和国漯河出入境检验检疫局闲置土地开发利用。二、项目投资：本项目计划投资人民币5000万元，乙方单独出资自主开发建设，自主销售，售前优先安置漯河检验检疫局内部职工住房，价格依据项目开工前市场均价（参照1公里以内商品房均价）优惠10%，具体有甲乙双方商定。三、项目实施：1、在本项目中，甲方负责申报项目前期的相关手续，乙方配合甲方办理（土地出让、土地用途变更、规划审批）等相关手续，由此产生的费用由乙方承担。在此基础上，乙方应向甲方支付人民币495万元，作为乙方对甲方所提供土地用于内部房产开发的补偿。2、甲方应在本协议签订后，三个月内（如有特殊情况，双方在约定时间）向乙方提供与本项目开发建设有关的土地出让的政府批文、本项目所在地的权属证明及《国有土地使用证》。3、本协议签订后5日内，乙方向甲方先行支付200万元补偿款。4、本项目工程设计单位、施工单位、监理单位的选择，由乙方确定。甲方持有监督权。四、违约责任：1、甲方违反本协议的有关规定，将开发地块自行开发或与第三者进行转让、改造、合作事宜签订任何合同或协议，或者设置任何第三权益者，乙方有权终止协议，并要求甲方按乙方要求提前支付数额的20%赔偿相应经济损失。乙方若在运行中终止协议的，也按此违约责任履行。2、任何一方若因不可抗力（如战争、自然灾害等）导致部分或全部不能履行本协议中相应条款的，均不用向另一方承担违约责任，但应采取一切必要的补救措施以减少损失。五、争议的解决：甲乙双方如发生争议，首先应友好协商解决，如协商不成，可向漯河市郾城区人民法院起诉。六、协议生效、修改及终止：1、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，经双方签字盖章后生效；2、本协议未尽事宜，经双方共同协商一致，可另行签订补充协议，补充协议与本协议具有同等效力；对补充协议的违反，视为对本协议的违反；3、经双方共同协商一致，可修改本协议的部分条款；凡对本协议中的任何条款进行修改，应签订书面协议；对修改后的协议条款的违反，视为对本协议的违反；4、若有特殊情况，可另签订补充协议。”甲、乙双方均在本协议上签字盖章。
同日，原、被告双方又签订《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》一份，其主要内容为：“甲方：漯河检验检疫局，乙方：金阳光公司。经双方认真核实论证，本着互惠互利，双方都能接受的原则，达成以下条例。一、甲方单位职工团购房有甲方单位组织实施该方案。二、乙方售房时，甲方单位职工订房选房优先于一切对外关系。三、乙方根据周边四邻售房价，向甲方提供依据，有甲方核实后，甲乙双方另协商确定价格。四、在确定价格后，乙方对甲方单位职工让利，一次性交清房款者，按每套房子的总价优惠15%，一次性付65%者，优惠10%。五、在本项目立项后，甲方向乙方提供本单位职工团购款50%，到本项目基础正负零时一，向乙方交清。六、本补充协议，一式两份，甲乙双方各持一份，签字盖章后，同生法律效力。”甲、乙双方均在本协议上签字、盖章。
2013年9月9日，原、被告双方又签订《补充协议》一份，其主要内容为：“甲方：漯河检验检疫局，乙方：金阳光公司。关于甲乙双方在2013年9月6日签订《合作协议》，共同合作开发利用甲方闲置土地事宜，甲乙双方以该《合作协议》为基础，自愿签订本《补充协议》，本《补充协议》是原《合作协议》的组成部分，《补充协议》条款如果与原《合作协议》条款内容不一致，视为对原《补充协议》的变更，以本《补充协议》为准。本《补充协议》及《合作协议》当中其他与《补充协议》不冲突的条款，是今后甲乙双方合作开发利用甲方闲置土地的执行根据，甲乙双方应共同遵照执行。具体条款如下：第一，甲方应当在本《补充协议》签订后180日内，取得或协助乙方取得与本开发项目有关的全部政府批准文件及《国有土地使用证》。第二，甲方在上述期间内，如不能取得或协助乙方取得与本开发项目有关的全部政府批准文件及《国有土地使用证》，导致乙方不能取得本项目的开发建设权，应当按照原《合作协议》约定的乙方计划投资额的20%赔偿乙方经济损失。第三，甲乙双方约定本项目土地出让价格为180万元／亩（包含政府收取的国有土地出让金及其他一切费用）。乙方通过“招拍挂”，只要取得该项目的国有土地使用权，保证甲方能够得到495万元的土地资金（该土地资金被包含在政府收取的国有土地出让金及其他一切费用之内）。乙方取得该国有土地使用权的摘牌价高出180万元／亩部分，甲方分得20%，乙方分得80%。”甲、乙双方均在该协议上签字、盖章。
2013年9月11日，漯河检验检疫局向漯河市政府书面申请，请求将上述合同中所涉及的闲置土地变更土地用途，由金阳光公司开发利用。2014年1月25日，经漯河市规划联系会第2次会议表决，不同意该项目建设。
另查，2013年10月14日至2014年2月24日，金阳光公司通过银行转账分四次转入漯河检验检疫局款项共计2000000元。漯河检验检疫局分别于2013年11月6日、2014年1月21日、2014年2月25日向金阳光出具了收到开发土地款1000000元、500000元、500000元的收条共计三份。2015年7月16日，经双方协商一致，漯河检验检疫局将收取金阳光公司的2000000元土地款返还给了金阳光公司。
以上事实有漯河检验检疫局提供的合作协议、补充协议、请示文件、会议纪要及金阳光公司提供的银行转账凭证、收条等证据在卷佐证。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“土地使用权人未经有批准权限的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”本案中，原、被告双方在未经政府批准的情况下，签订合作开发协议，计划对原告漯河检验检疫局使用的国有划拨土地进行合作开发，根据上述司法解释，该合同应为无效。双方于2013年9月6日、2013年9月9日签订的两份《补充协议》应属于2013年9月6日《合作协议》的补充条款，故也应为无效。故，对原告漯河检验检疫局要求确认上述三份协议无效的诉请，本院予以支持。被告金阳光公司反诉请求解除合同上述三份协议，本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十七条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。……”合同的解除，须以该合同成立生效为前提，本案所涉合同属于无效合同，反诉原告金阳光公司的诉请无事实及法律依据，本院不予支持。反诉原告金阳光公司要求反诉被告漯河检验检疫局赔偿其经济损失400万元，本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，原、被告双方在未经人民政府批准的情况下即签订土地开发协议，均存在过错，应各自承担相应的责任。反诉原告金阳光公司要求赔偿客户的订房款利息898450元，本院认为，金阳光公司在项目未经批准建设的情况下即收取购房订金，存在明显过错，对于该部分的损失应由其自行承担，且其提供的证据也不能充分地证明其主张，故对该诉请本院不予支持。反诉原告金阳光公司要求赔偿设计策划费用65000元、变压器订金100000元，本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”庭审中，反诉原告金阳光公司提供的设计策划费用系收据且系复印件、变压器订金系收据，均未提供相关正式税务票据，在本院指定的期间内，金阳光公司也未提供上述票据的原件及税务票据，故对金阳光的上述诉请，本院不予支持。反诉原告金阳光公司要求赔偿2000000本金的利息损失，本院认为，2014年1月25日，该项目经漯河市规划联系会第2次会议表决后未予以批准，反诉被告漯河检验检疫局则应将收取金阳光公司的2000000元土地款予以返还，直至2015年7月16日，其才将该款返还给金阳光公司，对于该期间扩大的损失，反诉被告漯河检验检疫局存在过错，故应予以赔偿，综合本案案情，本院认为2000000元利息的利率以应按银行同类贷款利率计算为宜。反诉原告金阳光公司要求赔偿逾期利息损失，无事实及法律依据，且其也未提供证据证明其损失数额，故对该诉请，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十七条、第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、确认原告中华人民共和国漯河出入境检验检疫局与被告漯河市金阳光房地产开发有限公司于2013年9月6日签订《合作协议》、《关于甲方单位内部购房与乙方补充协议书》及2013年9月9日签订的《补充协议》无效。
二、反诉被告中华人民共和国漯河出入境检验检疫局于本判决生效之日起10日内赔偿反诉原告漯河市金阳光房地产开发有限公司2000000元的利息（利息自2014年1月25日起至2015年7月16日止，利率按银行同类贷款利率计算）。
三、驳回反诉原告漯河市金阳光房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费100元，由被告漯河市金阳光房地产开发有限公司承担。反诉费19400元，由反诉被告中华人民共和国漯河出入境检验检疫局承担1000元，由反诉原告漯河市金阳光房地产开发有限公司承担18400元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审 判 长 张义敏
审 判 员 曹英旗
人民陪审员 王艳霞
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 寇浩华