海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终128号
上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈璐，女，1974年8月7日出生，汉族，住海南省乐东黎族自治县。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
委托代理人许云敬，广东三正律师事务所律师。
上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）因被上诉人陈璐诉其建设规划行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初417号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人吉阳区城管局与被上诉人陈光毅等人建设规划行政处罚纠纷或建设规划行政强制纠纷31案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该32个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、付秀品，被上诉人陈璐及其委托代理人陈太真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年10月14日，吉阳区城管局作出三吉城管（二大队）罚决字[2016]第173号《行政处罚决定书》（以下简称173号处罚决定），以建房户主未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市吉阳区海罗村委会七组（以下简称海罗七组）11号对面兴建一栋五层框架结构房屋（以下简称涉案房屋）为由，决定责令该房户主自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。
原审法院查明，涉案房屋位于海罗七组，所占用地属三亚市吉阳区海罗村委会集体用地，该房屋占地面积约为135平方米，建筑面积约为675平方米，为五层封顶框架结构。2016年3月18日，吉阳区城管局执法人员经巡查，认定陈璐建设涉案房屋未取得建设工程规划许可证，经制作现场检查记录、绘图拍照后，发出《接受调查询问通知书》，通知其携带本人身份证、户口本、房屋相关报建手续等材料于2016年3月21日到吉阳区荔枝沟居委会四楼执法二大队办公室接受询问。陈璐逾期未接受调查询问。2017年7月24日，吉阳区城管局作出《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及申辩、陈述和�求听证的权利。2017年10月14日，吉阳区城管局作出173号处罚决定。陈璐不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，关于吉阳区城管局作出173号处罚决定是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置吉阳区城管局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规及规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限�拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。据此，吉阳区城管局对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权，其作出173号处罚决定并未超越职权。关于173号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。首先，涉案房屋用地属海罗村委会集体土地，吉阳区城管局作出173号处罚决定，认为陈璐的建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，决定予以处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条第一款的规定，城市市区的土地属于国家所有。然而，吉阳区城管局对于涉案房屋占用土地的性质尚不能确认，故其作出的行政处罚当中关于建房用地的基本事实认定不清，证据不足，适用法律错误。其次，根据《城乡规划法》第七十条“本法自2008年1月1日起施行”的规定以及《海南省城乡规划条例》第七十九条“本条例自2009年10月1日起施行”的规定和法不溯及既往的原则，吉阳区城管局适用上述法律规定处罚的应当是在该法施行之前的违法建设行为。然而，该局作出的173号处罚决定未对陈璐的建房时间予以查明，不能确定适用《城乡规划法》及《海南省城乡规划条例》的相关规定，亦属认定事实不清。综上，吉阳区城管局作出的173号处罚决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，原审法院判决：撤销吉阳区城管局作出的173号处罚决定；案件受理费50元，由吉阳区城管局负担。
上诉人吉阳区城管局上诉称：一、原审判决关于上诉人作出的173号处罚决定认定事实不清，适用法律错误的认定意见，没有法律依据。城市规划与土地性质是两条线，两者并行不悖，不能以涉案房屋用地的性质来认定该房屋的建设行为是否违反城市规划。《城乡规划法》与《土地管理法》分别规范各自领域内的法律适用问题，没有冲突。涉案房屋用地性质应根据《土地管理法》的规定进行认定，而涉案房屋是否取得建设工程规划许可证则应依据《城乡规划法》认定，两者之间并不存在一一对应的联系。本案中，即使涉案房屋用地属于集体土地，也不能否认该土地位于三亚市城市规划区内以及被上诉人建房行为违反城市规划和《城乡规划法》《海南省城乡规划条例》相关规定的事实。二、上诉人适用《城乡规划法》《海南省城乡规划条例》作出173号处罚决定并无不当。在查处涉案房屋过程中，上诉人已向�上诉人送达了《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》，通知其配合调查涉案房屋的相关建设情况，但其未能举证证明涉案房屋建设于《城乡规划法》实施之前。即使涉案房屋的建设时间确实无法查清或是在《城乡规划法》实施之前，也因被上诉人至今未办理相关报建手续，使得其建设行为的违法性一直处于持续状态。因此，上诉人适用《城乡规划法》《海南省城乡规划条例》的规定作出173号处罚决定并无不当。综上，请求二审法院撤销原审判决，并依法改判。
被上诉人陈璐辩称：一、吉阳区城管局关于不能以涉案房屋用地性质来认定建房行为是否违反城市规划的主张，与173号处罚决定是否合法无关，与原审判决理由也无关。不同用途的土地涉及不同的建设规划许可，吉阳区城管局对涉案房屋用地性质不予调查，其作出的173号处罚决定查明事实不清。二、吉阳区城管局关于即使建房用地属于集体土地，也无法否认被上诉人建房行为违反城市规划的主张，与原审判决理由无关，不能据此认定173号处罚决定合法。涉案房屋用地为集体土地，不是被上诉人建房行为违反城市规划的原因。涉案建房行为是否违反城市规划，应视房屋的建设时间、土地性质和用途、规划的适用以及是否经过规划许可等因素而定。涉案房屋建于2003年至2008年之间，不存在违反三亚市城市规划的情形，吉阳区城管局作出的173号处罚决定适用法律错误。三、吉阳区城管局作出的173号处罚决定查明事实不清，证据不足。吉阳区城管局于2016年成立后，承接了三亚市规划局关于建设规划管理方面的处罚职能，有责任在处罚案件中查清涉案房屋的建设时间及房屋用地的性质等相关信息。其主张被上诉人无法举证证明涉案房屋建设于《城乡规划法》实施之前，可实际上，被上诉人已提交证据证明涉案房屋建于2008年之前。现其未经查明前述事实即作出的173号处罚决定，依据不足。综上，吉阳区城管局的上诉理由不能成立，其作出的173号处罚决定依法应予撤销，原审判决合法，应予维持。
二审中，被上诉人陈璐向本院补充提交一份证据：乡字第46020020141149号《乡村建设规划许可证》，证明：三亚市适用《城乡规划法》的规定，对国有土地与集体土地分别给予不同性质的建设规划许可；在集体土地上建房屋，应申请乡村建设规划许可证而非建设规划许可证，吉阳区城管局未查清涉案房屋用地的性质，即对在集体土地上建设的房屋，以未具有建设工程规划许可证为由进行查处，查明事实不清，适用法律不当；在2015年之前，吉阳区的房屋建设缺乏有效的行政监管，不存在规划报建的情况，吉阳区城管局未向村委会核实是否认可土地来源和建房的事实即作出行政处罚，对被处罚人显失公平。
经庭审质证，上诉人吉阳区城管局对被上诉人陈璐前述补充证据的真实性、合法性予以认可，关联性和证明效力不予认可，认为：该证据登记的建房人林善乾是抱坡村的原籍村民，而被上诉人不是涉案片区的原籍村民，故该证据与本案不具有关联性；上诉人在原审已经提交证据证明涉案片区位于三亚市城市规划区范围内，而被上诉人并未提交相应证据证明涉案片区适用乡村、镇规划；该证据显示至少在2014年时已经可以向有关部门申请报建，然而被上诉人直到二审开庭前都没有提交相关的报建手续。
本院经审查认为，上诉人与被上诉人在原审及二审期间提交的证据均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可作为认定案件事实的依据，但上诉人的证据尚不足以证明其作出的被诉处罚决定合法。
本院经审理查明，2016年3月18日，吉阳区城管局执法人员经巡查发现，有建房户主未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在海罗七组11号对面擅自建设一栋五层封顶的框架结构房屋，占地面积为135平方米，建筑面积为675平方米。遂在制作现场笔录并绘图、拍照取证后，对该户户主发出《接受调查询问通知书》，通知其携带房屋建设业主身份证、建设工程规划许可证等相关报建手续及土地权证等其他资料，于2016年3月21日9时到吉阳区荔枝沟居委会四楼执法二大队办公室接受询问，逾期将依法采取行政强制措施。2016年3月22日，吉阳区城管局作出《无询问（调查）笔录说明》，载明涉案房屋户主逾期�接受调查询问。2016年3月28日，吉阳区城管局对涉案房屋户主作出《责令（限期）改正通知书》，通知其于2016年3月30日前自行拆除上述违法建设房屋。2017年7月24日，吉阳区城管局对涉案房屋户主作出《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。2017年10月14日，吉阳区城管局作出173号处罚决定，认定涉案房屋户主未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在海罗七组擅自建设房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令其自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物，并告知不服处罚决定的救济途径。吉阳区城管局送达《接受调查询问通知书》《责令（限期）改正通知书》《行政处罚告知书》及173号处罚决定等执法文书时，其送达回证上虽然没有受送达人签名，但已注明当事人拒签，贴附建筑物并拍照取证或执法人员留置送达并拍照取证的情况。2017年11月21日，陈璐对吉阳区城管局作出173号处罚决定的行政行为不服，提起本案原审诉讼，请求判决撤销吉阳区城管局作出的173号处罚决定。
另查明，依据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，三亚市城市规划区范围为：东起藤桥，西至梅山沿海各滨海乡镇行政辖区，面积1250平方公里。海罗七组位于城市规划区范围内。
又查明，陈璐非海罗七组村民，其建设涉案房屋时未申请取得建设工程规划许可证等审批手续。
本院认为，本案的主要争议焦点是吉阳区城管局作出173号处罚决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
首先，涉案房屋系未取得《建设工程规划许可证》等行政许可手续而建设，其建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，属于违法建设行为，涉案房屋系违法建筑物。据此，吉阳区城管局作出173号处罚决定，认定涉案房屋为违法建筑事实清楚、依据充分。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。该法第�十九条第一款第（一）项规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址。本案中，根据现有证据显示，吉阳区城管局从作出《接受调查询问通知书》开始，直至作出173号处罚决定止，一系列执法文书的行政相对人均为“该户户主”，未查明涉案房屋的实际建设人，173号处罚决定亦未载明其姓名，吉阳区城管局作出的173号处罚决定违反前述法律规定，查明事实不清，程序违法。
综上所述，吉阳区城管局作出的173号处罚决定因查明事实不清、依据不足，程序违法，依法应予撤销。原审判决查明基本事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，�决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市吉阳区城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎少云
审判员 王 娜
审判员 吉 红
审判员 杨冲冲
审判员 张维青
二〇一八年六月八日
书记员 邢诗诗
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国城乡规划法
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计�案的总平面图予以公布。
中华人民共和国行政处罚法(2009年修正)
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。