江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终5号
上诉人（原审原告）邓美玲。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，局长。
上诉人邓美玲因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00372号行政判决，向本院提�上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2014年4月25日，邓美玲因房屋拆迁问题到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同年4月26日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）对邓美玲进行询问，并制作了《询问笔录》。2015年5月29日，邓美玲再次到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同日，南通市驻北京信访工作组在接到北京市西城区府右街派出所的电话通知后，将邓美玲带到北京市马家楼接济服务中心，后南通市崇川区驻京信访应急工作组将邓美玲带回南通。2015年5月30日，崇川公安分局受理对邓美玲非法上访的报案，向邓美玲送达了《公安行政案件权利义务告知书》，对邓美玲进行询问，并办理了延长询问查证时间的手续，告知邓美玲拟作出行政处罚的事实、理由、依据，以及陈述、申辩的权利，邓美玲作了陈述、申辩。同日，崇川公安分局对邓美玲作出崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》，决定对邓美玲处以行政拘留五日的处罚，拘留期限自2015年5月30日至2015年6月4日，并将邓美玲因违反治安管理被行政拘留的事实告知邓美玲的家属。邓美玲不服，于2015年6月18日向南通市公安局申请行政复议，南通市公安局于2015年8月14日作出（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，维持了崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》。邓美玲不服提起诉讼，请求撤销崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》、（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》；责令崇川公安分局、南通市公安局因违法行为而给邓美玲造成的经济损失、�神损害、名誉损失承担国家赔偿责任。
一审法院另查明，2015年10月13日，邓美玲向北京市公安局西城分局申请公开：邓美玲在2014年4月25日18时11分04秒及2015年5月29日12时38分05秒在中南海周边扰乱公共场所秩序被西城分局府右街派出所查获后移交江苏省南通市崇川分局的相关文书和手续的申请。同年10月28日，北京市公安局西城分局对邓美玲作出西公（2015）第3276号-不存《政府信息不存在告知书》，答复邓美玲其申请公开的政府信息不存在。
一审法院认为，本案的争议焦点是：1.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；2.崇川公安分局对本案是否具有管辖权；3.邓美玲的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确；4.被诉行政复议程序是否合法。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。邓美玲的违法行为有其本人的�述、训诫书、情况说明等书证证实，证据充分。崇川公安分局对邓美玲的违法事实认定事实清楚、证据充分。
关于崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但邓美玲到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在邓美玲的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对邓美玲到北京市中南海周边地区进行非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由崇川公安分局管辖符合法律规定。
关于邓美玲的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。邓美玲认为其到北京市中南海周边地区上访是正当行为，不属于扰乱公共场所秩序的违法行为。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。但《信访条例》同时对公�、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，邓美玲为反映拆迁中的问题到北京市中南海周边地区上访，属于信访行为。根据《信访条例》的相关规定，邓美玲应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。而中南海不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。故邓美玲到中南海周边企图反映拆迁问题不是合法的信访方式。因中南海是国家政治中心，是中央国家机关办公所在地，邓美玲不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海周边地区上访，其行为在客观上对该地区正常的公共场所秩序造成了危害。故邓美玲的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。邓美玲曾因同样的行为被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，主观上明知其行为不符合信访要求，却到中南海非正常信访行为具有违法性和社会危害性，邓美玲再次实施该行为，足以认定为情节严重。故被诉行政处罚决定认定邓美玲的行为构成扰乱公共场所秩序并无不当，适用法律正确。
至于邓美玲提交的北京市公安局西城分局（2015）第3524号登记回执能否推翻北京市公安局西城分局府右街派出所对邓美玲予以训诫这一事实的问题。首先，崇川公安分局当庭出示北京市公安局西城分局府右街派出所2015年5月29日对邓美玲的训诫书原件，足以证明邓美玲被北京公安部门训诫的事实；其次，崇川公安分局的《受案登记表》载明本案来源于报案，而非北京市公安局西城分局的移送。再则，北京市公安局西城分局（2015）第3524号登记回执中邓美玲要求北京市公安局西城分局公开的是其2014年4月25日及2015年5月29日在中南海周边扰乱公共场所秩序被西城分局府右街派出所查获后移交崇川公安分局的相关文书和手续，其并未要求公开府右街派出所对其进行训诫的训诫书。故邓美玲以申请公开的信息不存在为由，企图推翻北京市公安局西城分局府右街派出所对其训诫的事实，不予支持。
关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，邓美玲于2015年6月18日向南通市公安局提出行政复议申请。南通市公安局于同日受理，并对崇川公安分局作出《提交行政复议答复通知书》，要求崇川公安分局提交书面答复和作出被诉行政处罚的证据、依据和其他相关材料。2015年8月14日，南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第90号《行政复议决定书》，维持了崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字（2015）1152号《行政处罚决定书》。南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
关于邓美玲要求崇川公安分局、南通市公安局承担国家赔偿责任的主张能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案南通市公安局作出的被诉行政复议决定并无违法的情形，故邓美玲不具有主张国家赔偿的前提条件。况且，邓美玲也未能向法院举证证明其遭受经济损失、精神损害、名誉损失的事实。因此，对邓美玲的该主张不予支持。
综上，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定和南通市公安局作出�被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。邓美玲的诉讼理由依法不能成立。一审法院遂判决驳回邓美玲的诉讼请求。
邓美玲不服提起上诉称，上诉人去北京是正常上访，不存在违法行为。上诉人提供的政府信息不存在告知书可以证明训诫书系伪造。一审法院认定事实错误，适用法律不当。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
邓美玲提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人在行使申诉举报权时，未依照规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而是通过去北京上访，在中南海周边滞留的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。上诉人在因同样的行为被训诫后，仍再次实施该行为，属违法情节较重。被上诉人崇川公安分局认定上诉人上述治安违法行为，有当事人�陈述、训诫书、情况说明等证据材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分。被上诉人崇川公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人予以行政拘留五日的处罚，适用法律正确、量罚适当。上诉人提出训诫书系伪造，但从被上诉人崇川公安分局提供的训诫书来看，训诫书加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，有承办民警的签字，属于生效的行政机关的法律文书，对该证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。上诉人提供的政府信息不存在告知书是北京市公安局西城分局针对上诉人申请公开移交的相关文书和手续而作出的答复，该告知书并不能达到上诉人提出的训诫书系伪造的证明目的。对上诉人的该上诉理由，本院依法不予采信。被上诉人南通市公安局在法律规定的期限内对上诉人�复议申请予以受理、审查、作出决定并送达，程序合法，所作维持决定并无不当。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邓美玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；