浙江省三门县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙1022行初1号
原告郑辉，男，1967年11月11日出生，汉族，住三门县。
原告郑丽珍，女，1969年11月23日出生，汉族，住三门县。
委托代理人倪辉，浙江金威律师事务所律师。
委托代理人任益民，浙江金威律师事务所律师。
被告三门县人民防空办公室，住所地三门县海游街道心湖路9号。
法定代表人詹万军，主任。
委托代理人陈英堂，浙江持正律师事务所律师。
原告郑辉、郑丽珍不服被告三门县人民防空办公室（以下简称三门县人防办）行政征收行为，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告郑辉、郑丽珍的委托代理人倪辉、任益民，被告三门县人民防空办公室法定代表人詹万军及委托代理人陈英堂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告三门县人民防空办公室于2017年12月6日作出三人防征决字（2017）第（2）号西城庭院项目人防工程易地建设费征收决定书，责令原告郑辉、郑丽珍于2017年12月25日前补缴人防工程易地建设费283.1465万元，若逾期未补缴，将按每日千分之二的标准加收滞纳金。
原告郑辉、郑丽珍诉称，二原告系原三门县杰信房地产开发有限公司（以下简称“杰信公司”）股东。杰信公司成立于2006年1月，同年投资建设西城庭院房地产项目。被告分别于2006年9月28日、2009年1月25日通知杰信公司缴纳西城庭院房地产项目人防工程易地建设费人民币53.493万元及补缴8445元。杰信公司按通知要求全额缴纳了上述费用。2015年8月14日，杰信公司依照法定程序清算并注销。2017年9月14日，被告以其原主任叶某、工作人员徐某滥用职权擅自降低人防工程易地建设费为由，通知撤销2006年9月28日和2009年1月25日人防工程易地建设费“征收决定”，同时告知二原告拟补缴人防工程易地建设费。2017年12月6日，被告作出三人防征决字（2017）第（2）号决定书，向二原告“补征”西城庭院房地产项目人防工程易地建设费人民币283.1465万元。原告认为，1、三人防征决字（2017）第（2）号决定书缺少法定的前置程序。人防工程易地建设行为是依申请而非依职权的行政许可行为，当事人不申请就不存在行政许可。原行政许可被撤销，当事人没有重新申请，就不存在新的行政许可，也不存在许可收费的问题。本案原告未曾提出过申请,故不存在人防工程易地建设费的征收。2、三人防征决字（2017）第（2）号决定书适用法律错误。该决定书将二原告作为被征收主体无法律依据。行政机关应当遵循“法无规定不可行，法有规定方可行”原则，现行的法律、法规没有规定在公司注销情况下，原股东成为人防工程易地建设费缴纳主体。《公司法》及其解释属于商法范畴，是调整公民、法人及公民和法人之间的商事关系，没有法律、法规规定具体行政行为可以采用《公司法》及其解释。三人防征决字（2017）第（2）号决定书依据《公司法》及其解释要求原股东承担连带赔偿责任，是用商法代替行政法规，是典型的法律适用错误。3、三人防征决字（2017）第（2）号决定书事实依据不足。①行政机关作出行政征收决定并生效后，行政相对人才有义务按照决定缴纳，才能形成缴纳义务。杰信公司于2015年8月14日依照法定程序清算注销解散，注销时不存在生效的“补缴283.1465万元人防工程易地建设费”决定，所以也不存在此类补缴义务。②三人防征决字（2017）第（2）号决定书认为被告提供了虚假的清算报告，隐瞒杰信公司清算之前没有补缴283.1465万元人防工程易地建设费没有事实依据。同时，被告在作出催缴和补征决定时，都没有出具催缴和征收的事实依据。据此，请求判令：1、撤销被告作出的三人防征决字（2017）第（2）号决定书；2、被告承担诉讼费。
原告郑辉、郑丽珍在庭审中未向本院提交证据。
被告三门县人民防空办公室辩称，1、本县区域内的人防工作管理及人防工程易地建设费收取系被告职能工作。2、西城庭院项目应当缴纳人防工程易地建设费。西城庭院项目未建设人防工程，且曾向被告提交《三门县人民防空办公室新建民用建筑应建人防工程易地建设申请表》，并缴纳了人防工程易地建设费，说明杰信公司认可缴纳人防工程易地建设费。被告收取人防工程易地建设费亦符合《中华人民共和国人民防空法》、《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》、浙江省物价局浙价费[2004]121文件、三门县人民政府三政发[2002]33号文件规定。3、杰信公司少缴283.1465万元人防工程易地建设费事实清楚、证据充分。按照浙江省物价局浙价费[2004]121号文件、三门县人民政府三政发〔2003〕33号文件等相关规定，西城庭院项目应按地面建筑底层面积1687.42平方米*2000元/平方米的方式收取人防工程易地建设费337.484万元，但在办理人防审批时，被告原工作人员因滥用职权擅自降低收费标准，按地面总建筑面积13373.3平方米*2%*2000元的方式收取人防工程易地建设费53.493万元，并按照同样的标准于2009年收取杰信公司实测地面多出的211.14平方米面积的人防工程易地建设费8445元，导致该项目少收缴人防工程易地建设费283.1465万元。4、杰信公司在股东会决议解散后，二原告作为杰信公司原股东成立清算组，未按法律规定将公司解散清算事宜书面通知全体债权人，也未按规定在省级以上媒体公告，隐瞒少缴人防工程易地建设费，对杰信公司解散清算后余下的财产净值790万元由公司股东按照出资比例进行分配，并于2015年8月14日将公司注销登记。5、被告向二原告征收人防工程易地建设费合法有据。西城庭院项目人防工程易地建设费的缴纳义务人是杰信公司，但二原告对杰信公司进行清算并解散注销，对杰信公司的财产净值进行分配，导致被告无法向杰信公司追缴。杰信公司少缴283.1465万元人防工程易地建设费的事实客观存在，二原告理应在分配的杰信公司财产中予以补缴。根据《中华人民共和国公司法》第一百八十九条第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第十一条、第十九条之规定，二原告应当承担连带赔偿责任。6、被告对原人防工程易地建设费征收决定予以撤销，要求二原告补缴人防工程易地建设费，符合法律规定。7、缴纳人防工程易地建设费是杰信公司的法定义务，不因被告原工作人员滥用职权而免除。综上，请求法院判决驳回二原告的诉讼请求。
被告三门县人民防空办公室向本院提交了以下证据：
1、三门县人防工程易地建设项目审批表、三门县人民防空办公室行政征收缴费通知书、浙江省非税收入统一票据、三门县人民防空办公室行政征收材料接收告知书、三门县人民防空办公室行政征收文书送达回证、总平面定位图、建筑施工图总说明复印件各一份，证明2006年9月份，经杰信公司申请被告原工作人员擅自降低收费标准，按地面总建筑面积13373.3平方米*2%*2000元的方式收取人防工程易地建设费53.493万元的事实。
2、三门县人民防空办公室人防工程易地建设费审批表、三门县人民防空办公室新建民用建筑应建人防工程易地建设审批表、三门县人民防空办公室缴费通知书、浙江省非税收入一般缴款书、三门县人民防空办公室决定审批表、三门县人民防空办公室行政审批决定书、三门县人民防空办公室受理通知书、三门县人民防空办公室文书送达回证、三门县发改局三发改（2006）327号《关于三门县西区XQD-4-6地块初步设计的批复》文件、三门县发改局三发审（2009）129号《关于追加三门县城西区XQD-4-6地块房地产开发工程建筑面积的批复》文件、国有建设用地使用权出让合同（补办）、三门县建设工程竣工验收规划认可工作领导小组办公室《函》、三门县建设规划局三建规设（2009）第037号《规划条件通知书》、浙规证工（2006）1170060号建设工程规划许可证、三门县房屋建筑面积实测成果书复印件各一份，证明①2006年9月份，经杰信公司申请被告三门县人民防空办公室原工作人员仍按地面总建筑面积*2%*2000元的方式收取超出原定面积的211.14平方米人防工程易地建设费8445元的事实；②西城庭院项目地面建筑底层面积为1687.42平方米的事实。
3、（2012）台三刑初字第315号刑事判决书、（2012）台三刑初字第316号刑事判决书复印件各一份，证明杰信公司开发的位于三门县××西城庭院项目应按地面建筑底层面积1687.42平方米*2000元的方式收取人防工程易地建设费337.484万元，而原工作人员滥用职权擅自降低收费标准导致该项目少收缴人防工程易地建设费283.1465万元的事实。
4、三门县人民检察院台三检行建（2017）1号《检察建议书》复印件一份，证明三门县人民检察院建议被告收回西城庭院项目少缴的人防工程易地建设费的事实。
5、立案审批表复印件一份，证明被告收到检察建议后立案的事实。
6、公司登记基本情况、公司注销登记申请书、杰信公司股东会会议决议、杰信公司清算报告、台州日报注销公告复印件各一份，证明①二原告系杰信公司股东；②二原告决议解散杰信公司；③二原告未按规定在省级以上报纸刊登清算公告，只是在台州日报上刊登，并将公司净资产790万元按出资比例予以分配的事实。
7、三人防催字（2017）第1号西城庭院项目人防工程易地建设费催缴通知书及送达回证复印件各一份，证明被告向原告送达人防工程易地建设费催缴通知书的事实。
8、听证申请书、听证通知书、听证会签到表、听证笔录、代理词复印件各一份，证明被告根据二原告申请组织听证的事实。
9、三人防征决字（2017）第2号西城庭院项目人防工程易地建设费征收决定书及送达回证复印件各一份，证明被告向二原告送达人防工程易地建设费征收决定书的事实。
10、浙江省物价局浙价费[2004]121号文件、三门县人民政府三政发[2002]33号文件复印件各一份，证明十层以上（含十层）或基础埋置深度三米以上（含三米）的民用建筑按地面建筑底层面积修建防空地下室，如应建而未建或少建的，按应建防空地下室面积每平方米2000元的标准缴纳。
11、《中华人民共和国人民防空法》第四条、第七条，《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条、第十三条、第四十二条，《浙江省行政程序办法》第七十三条，《公司法》第八十五条、第一百八十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第十一条、第十九条，证明被告行政行为的法律适用。
经庭审质证，原告对第一组至第九组证据的真实性无异议，但对其证明对象存有异议，原告认为被告的收费不合法，根据被告提供的第一组证据中的总平面定位图及建筑施工图纸及第二组证据中的三门县房屋建筑面积实测成果书可以看出，杰信公司已经建设了面积3354平方米的防空地下室，因此无需缴纳人防工程易地建设费，且杰信公司并未向被告申请允许其通过缴纳人防工程易地建设费的方式免建人防设施，被告未经申请直接作出同意易地建设并收取人防工程易地建设费的行为于法无据；第三组证据中的刑事判决书，控辩双方针对西城庭院项目是否需要收取人防工程易地建设费存有争议，而刑事案件主要审查被告人的刑事违法性，从刑事角度认定征收问题，该判决恰能证明未收取的人防工程易地建设费已经是一个国家损失，应当通过刑事司法途径予以追回，该组证据无法作为人防工程易地建设费应当缴纳的依据，且该刑事案件发生在2012年，杰信公司于2015年注销，被告在此期间一直未向杰信公司发送征缴决定书，而在2017年收到检察建议时发出，存在追溯问题；第四组证据中的检察建议并不具有强制力，根据《刑事诉讼法》的规定，如果国家财产遭受损失，检察机关在提起公诉时可以提起附带民事诉讼，但当时检察机关并未提起，而是通过事后检察建议的行为要求行政机关行使，且所谓的损失并非由二原告造成，而系被告原工作人员的犯罪行为造成；第六组证据能够证明杰信公司注销合法，被告提出二原告注销公告是刊登在台州日报而非省级媒体，但注销违法与否涉及另一个行政行为，并非本案审查范围。公司法仅规定公司注销前需要在报纸公告，至于在省级以上媒体公告只是规定在公司法司法解释中，未按规定公告涉及民事赔偿问题。但是本案杰信公司及被告均在三门县，在市级媒体还是省级媒体公告并不影响被告主张权利，且被告的征缴通知书于2017年发送，在此之前并不存在相关债权，被告所述隐瞒未缴人防工程易地建设费，骗取注销登记与事实不符，公司法规定在股东存在重大过失时才与公司承担连带责任，被告并未对此举证证明，其引用民事条款作出行政行为，适用法律错误；第七组证据的催缴通知书无法证明已经撤销原征缴决定；第十组证据中的三门县人民政府三政发[2002]33号文件属于规范性文件，不能作为法律依据。本案不属于浙价费[2004]121号文件的收费范围，无法作为被告向杰信公司收取人防工程易地建设费的收费依据。《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》已经经过三次修正，被告仍适用1999年的办法，属于适用法律错误。西城庭院项目符合人防工程就地建设标准，应就地建设，而非适用易地建设标准。浙价费[2004]121号文件第四条、第五条明确规定，人防工程易地建设费属于行政事业性收费，需要办理行政收费许可证，原告承认被告具有收取人防工程易地建设费的职权，但是本案存在滥用职权的情形。被告针对原告的质证意见反驳称，杰信公司的确建设了地下室，但是该地下室并非防空地下室，不属于防空设施，且根据当时的情况，杰信公司无法建设，故杰信公司需要缴纳人防工程易地建设费的义务无法免除。二原告称杰信公司未向被告提交过申请，但是被告提交的第二组证据中的三门县人民防空办公室新建民用建筑应建人防工程易地建设申请表上加盖有杰信公司的公章。
本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组至第九组证据经原告质证对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信，原告质证称杰信公司未向被告提出过通过缴纳人防工程易地建设费免建人防工程的申请，但是通过被告提交的第一组证据中的三门县人民防空办公室行政许可材料接收告知书可以看出，杰信公司于2006年9月28日向三门县人防办提交了办理居民住宅申请的相关材料，时任杰信公司法定代表人的郑辉签字予以确认，同时，第一组证据中三门县人民防空办公室行政许可缴费通知书中明确载明规费项目名称为人防工程易地建设费，其上同样有申请人郑辉签字予以确认，原告认为该费用系办理申请的相关费用，否认属于人防工程易地建设费与事实不符。第一组证据之间相互关联，互相印证，能够证明杰信公司曾向被告提出过相关申请，被告经审批后同意免建防空地下室，并要求缴纳相应人民防空工程易地建设费的事实清楚。第二组证据中的三门县人民防空办公室新建民用建筑应建人防工程易地建设申请表及缴费通知书上加盖有杰信公司的公章和徐光强的签字，各证据间相互关联印证，同样能够证明杰信公司申请要求审核超出原建设面积的211.14平方米建筑易地建设人防设施的事实。第三组证据系人民法院生效裁判文书，能够证明被告原工作人员滥用职权擅自降低收费标准导致西城庭院项目少收缴人防工程易地建设费283.1465万元。第四份证据系三门县人民检察院发送的检察建议，能够证明县检察院向被告发送检察建议的事实。第五组至第九组证据系被告作出行政行为的过程中依职权搜集和制作的材料，本院对其真实性予以采信，能够证明被告经立案、调查等程序作出行政决定。
经审理查明，三门杰信房地产开发公司于2006年1月12日成立，原告郑辉、郑丽珍系杰信公司股东。三门县××西城庭院项目由杰信公司开发，位置坐落在县城西区XQD-4-6地块。经杰信公司申请，被告于2006年9月28日作出行政许可缴费通知书，根据西城庭院项目地上建筑总面积13373.3平方米，按照40元/平方米的标准，要求缴纳人防工程易地建设费534930元。杰信公司于2006年10月8日缴纳了上述费用。2009年5月25日，因西城庭院项目实际竣工验收的地上建筑总面积超过原定面积211.14平方米，经杰信公司申请，被告于2009年5月25日作出三防审决字〔2009〕第13号行政审批决定书，同意予以易地建设，并向杰信公司发送缴费通知书，要求其于2009年5月25日前缴纳人防工程易地建设费8445元。同日，杰信公司缴纳了上述费用。2012年，被告原主任叶某某及综合科科长徐某某因滥用职权被追究刑事责任，其中就涉及西城庭院项目的人防工程易地建设费收取适用标准问题，因西城庭院项目的基础埋深超过三米，根据浙价费[2004]121号、三政发[2002]33号文件的规定，本应按照地面建筑底层面积*2000元/平方米的标准收取人防工程易地建设费，但二人未考虑基础埋深，按照地面总建筑面积*2%*2000元/平方米的标准收取人防工程易地建设费，导致该项目少收缴人防工程易地建设费283.1465万元。2015年6月18日，杰信公司召开股东会会议决议，二原告一致同意决定注销杰信公司，成立清算组进行清算，清算组成员为二原告，郑辉为清算组负责人。2015年6月23日，杰信公司在台州日报上刊登注销公告。2015年8月10日，杰信公司清算组经清算后将公司剩余790万元财产按照出资比例进行了分配。2015年8月14日，杰信公司被核准注销。2017年8月3日，三门县人民检察院向被告发送检察建议书，建议其收回西城庭院项目拖欠的人防工程易地建设费283.1465万元及按规定应当缴纳的其他费用。2017年8月4日，被告立案调查。同年9月14日，被告向二原告发送人防工程易地建设费催缴通知书，认为被告原主任叶某某、原综合科科长徐某某擅自降低收费标准，导致被告对西城庭院项目人防工程易地建设费少收取283.1465万元，杰信公司清算组向公司注销登记机关提供虚假清算报告，隐瞒未补缴人防工程易地建设费的事实，对剩余财产进行分配，应当由二原告对公司债务承担连带责任，故决定撤销被告对杰信公司西城庭院项目的人防工程易地建设费征收决定，并要求被告补缴283.1465万元。二原告对此不服，申请听证。被告于2017年10月31日组织听证，并于2017年12月6日作出三人防征决字（2017）第（2）号西城庭院项目人防工程易地建设费征收决定书，依据《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第三十二条之规定，责令二原告在2017年12月25日前补缴人防工程易地建设费283.1465万元。
本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，故被告三门县人民防空办公室具有管理本区域人民防空工作的职责。《人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。同时，《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条、第十三条规定，国家和省确定的人民防空重点市、县的城市新建民用建筑，必须按照规定修建防空地下室，应当修建防空地下室的民用建筑，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。本案西城庭院项目系城市新建民用建筑，应当修建防空地下室。杰信公司申请免建防空工程，被告经审核后认为杰信公司属于因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的情形，同意其易地建设并要求其缴纳人民防空工程易地建设费。二原告主张杰信公司已经修建了地下室，并不属于易地建设的情况，根据西城庭院项目的总平面定位图及建筑施工图来看，可以认定西城庭院项目的地下室主要用于地下车库，并非防空设施，二原告未举证证明西城庭院项目已经建设防空地下室，应当承担举证不能之责任，故原告该主张本院不予采纳。杰信公司在未建设防空地下室的情况下，应当依照法律规定缴纳人民防空工程易地建设费。但是，人民防空工程易地建设费的缴费主体系建设单位，即杰信公司，在杰信公司已经注销的情况下，被告作出人民防空工程易地建设费征收决定的主体已经不复存在。对于被告提出的杰信公司原股东，即二原告违法在市级媒体上刊登注销公告，提供虚假的清算报告，并隐瞒杰信公司未补缴人防工程易地建设费，造成被告无法向杰信公司追缴拖欠人防工程易地建设费，二原告在注销杰信公司的过程中存在重大过失，应当对作为债权人的被告的损失承担赔偿责任的意见，本院经审查认为，被告在杰信公司注销之前并未向杰信公司作出过补征人防工程易地建设费的决定，故在公司注销之时，杰信公司不负有对被告缴纳人防工程易地建设费的义务，被告并未取得债权人资格，故被告所述的二原告在杰信公司注销时隐瞒未缴人防工程易地建设费与事实不符；杰信公司的注销系工商部门依法予以核准，其涉及另一行政行为，在该行为的合法性未被否认之前，本院对被告认为注销行为违法的意见不予采纳。股东的赔偿责任系民事责任，被告直接依据公司法的规定对建设单位的股东作出人防工程易地建设费的补缴决定于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
撤销被告三门县人民防空办公室于2017年12月6日作出三人防征决字（2017）第（2）号决定书。
案件受理费50元，由被告三门县人民防空办公室负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 王友观
人民陪审员 金湘华
人民陪审员 王建伟
二〇一八年五月二十三日
代书 记员 邵慧彬
卢青青
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附：本判决依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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