广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤08行终129号
上诉人（原审原告）张丽华，女，汉族，1951年9月15日出生，住吴川市，
委托诉讼代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吴川市国土资源局，住所地：吴川市梅菉街道人民东路。
法定代表人宁观保，局长。
委托诉讼代理人廖彩凤、梁康健，均系该局干部。
原审第三人梁伟兴，男，汉族，1966年2月12日出生，住吴川市。
委托诉讼代理人何其辉，广东展望律师事务所律师。
上诉人张丽华因与被上诉人吴川市国土资源局、原审第三人梁伟兴土地行政协议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初93号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明：原吴川县人民政府与香港远东系统（中国）有限公司于1993年3月25日、1994年12月22日先后签订《合作经营远东大酒店的协议书》、《合作经营远东大酒店的补充协议》，由原吴川县人民政府划拨土地给香港远东系统（中国）有限公司作为酒店用地。香港远东奎芳有限公司（以下简称奎芳公司）、李春芳在划拨的位于吴川市海滨街道海港大道分别建设办公楼、住宅楼各一幢。
1995年3月11日，广东省人民政府经吴川市人民政府审核，办理上述办公楼的土地使用权属登记，向奎芳公司颁发吴府国用字（1995）第08210400044号《国有土地使用证》，载明：用地总面积257.06平方米，用途办公楼，东至：海港大道中线北端间距35.4米，南头间距33.5米，南至：空地，西至：春芳住宅楼间距4.95米，北至：围墙间距2.1米。同日，广东省人民政府经吴川市人民政府审核，办理上述住宅楼的土地使用权属登记，向李春芳颁发吴府国用字（1995）第08210400045号《国有土地使用证》，载明：用地总面积159.85平方米，用途住宅，东至：奎芳公司办公楼间距4.95米，南至：空地，西至：空地，北至：围墙间距2.1米。
2001年11月，奎芳公司将包含了上述办公楼及该办公楼的土地使用权的位于吴川市海滨街道海港大道的部分划拨土地面积共计678.8平方米转让给第三人梁伟兴。2001年11月29日，吴川市人民政府为上述办公楼的面积257.06平方米土地使用权属办理变更登记，向第三人梁伟兴颁发该宗土地的吴府国用（2001）字第08211700118号《国有土地使用证》。对于余下的面积为421.74平方米的土地使用权属未办理权属登记。因李春芳上述住宅楼的土地使用权被法院拍卖，原告张丽华经竞拍获得该住宅楼的土地使用权。2006年7月5日，吴川市人民政府为该住宅楼的面积159.85平方米土地使用权属办理变更登记，向原告张丽华颁发该宗土地的吴府国用（2006）第08211700078号《国有土地使用证》。
另查明，2012年12月12日，第三人梁伟兴向被告吴川国土局提出申请，办理对奎芳公司于2001年11月转让给梁伟兴部分划拨土地面积678.8平方米中余下的面积421.74平方米的土地使用权属登记。2013年9月6日，吴川市清查整治违法用地违法建设工作领导小组办公室作出的编号土审1250号《吴川市清查整治违法用地历史遗留问题联合会审表》，载明：上述余下面积421.74平方米的土地转让行为已构成非法转让土地的事实，经吴川市清查整治违法用地违法建设和历史遗留土地、建筑问题联合审查工作组会审议审查，符合《吴川市清查整治违法用地违法建设工作实施方案》（吴办发[2012]47号）和《吴川市清查整治违法用地违法建设和历史遗留土地、建筑问题实施细则》（吴府[2012]69号）的有关规定,同意处罚及按规定收取出让金及相关税费后，国土部门补办国有土地使用证。同时，与会人员签名予以确认。被告于2013年10月10日作出吴国土资（执罚）字[2013]第896号《国土资源行政处罚决定书》，对梁伟兴作出如下行政处罚：每平方米罚款20元，用地面积421.74平方米，共罚款8434.8平方米。被告于2013年10月10日对该宗土地的登记申请审核情况进行公告。梁伟兴缴纳了相关的土地出让金、税费等款项，并经公告无异议后，被告于2013年11月1日与梁伟兴签订涉案《国有土地使用权出让合同》，载明：出让的宗地位于吴川市海滨街道海港大道（旧福海大酒店），面积421.74平方米，商业用地，出让年期为40年。
又查明，根据梁伟兴的申请，吴川市人民政府将吴府国用（2001）字第08211700118号《国有土地使用证》的面积257.06平方米的土地使用权与尚未办理权属证的面积421.74平方米的土地使用权合并为一证，于2013年11月7日向第三人梁伟兴颁发了吴府国用（2013）第01129号《国有土地使用证》，载明：土地坐落于吴川市海滨街道海港大道（旧福海大酒店），使用权面积678.8平方米，用途商业。2016年4月，原告向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府于2016年6月3日作出湛府行复[2016]17号《行政复议决定书》，认为吴川市人民政府以涉案土地的地类（用途）为住宅用地进行审批，但吴府国用（2013）第01129号《国有土地使用证》登记涉案土地的地类（用途）为商业用地，该土地登记行为主要事实不清，撤销吴川市人民政府给梁伟兴颁发的吴府国用（2013）第01129号《国有土地使用证》。
再查明，吴川市土地交易所于2009年8月18日发布《吴川市国有土地使用权拍卖公告》，以拍卖方式转让位于吴川市海滨街道海港大道西面，面积34389.15平方米的国有土地使用权，并载明规划设计要求北面临福海大酒店和私人住宅留8米作为公共道路。湛江市城乡建设实业有限公司竞拍获得该宗国有土地使用权，并用于建设汇景蓝湾项目。
原审法院认为，本案属于土地行政合同纠纷。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条第一款“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。”和第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”的规定，被告吴川国土局作为县人民政府土地管理部门，依法具有与土地使用者签订土地使用权出让合同的职权。本案争议焦点问题：被告吴川国土局与第三人梁伟兴签订的涉案《国有土地使用权出让合同》，事实是否清楚，程序是否合法，是否符合法律规定。
本案中，涉案位于吴川市海滨街道海港大道(旧福海大酒店)面积421.74平方米的国有土地使用权，原本为香港远东系统（中国）有限公司作为酒店用地，原属于原吴川县人民政府划拨土地。香港远东奎芳有限公司在划拨土地上建设办公楼，2001年11月，奎芳公司将包含了上述办公楼及该办公楼的土地使用权的位于吴川市海滨街道海港大道的部分划拨土地面积共计678.8平方米转让给第三人梁伟兴。梁伟兴办理了该办公楼的面积257.06平方米土地使用权属变更登记，但对于余下的面积为421.74平方米的土地使用权属未办理权属登记。第三人梁伟兴于2012年12月12日向被告提出办理权属登记申请，被吴川市清查整治违法用地违法建设工作领导小组办公室认定上述余下面积421.74平方米的土地转让行为已构成非法转让土地的事实，但经吴川市清查整治违法用地违法建设和历史遗留土地、建筑问题联合审查工作组会审议审查，符合《吴川市清查整治违法用地违法建设工作实施方案》（吴办发[2012]47号）和《吴川市清查整治违法用地违法建设和历史遗留土地、建筑问题实施细则》（吴府[2012]69号）的有关规定，同意处罚及按规定收取出让金及相关税费后，国土部门补办国有土地使用证。并经被告对梁伟兴作出行政处罚决定书，对该宗土地的登记申请审核情况进行公告。梁伟兴缴纳了相关的土地出让金、税费等款项，并经公告无异议后，被告于2013年11月1日与梁伟兴签订涉案《国有土地使用权出让合同》，出让的宗地位于吴川市海滨街道海港大道（旧福海大酒店），面积421.74平方米，商业用地，出让年期为40年。对于原告主张涉案面积421.74平方米的土地中有部分土地是原告与第三人房屋之间的道路及南面预留的8米公共道路用地，由于涉案办公楼、住宅楼的国有土地使用证记载了办公楼和住宅楼间距4.95米，并未明确是通道或道路。吴川市土地交易所发布的《吴川市国有土地使用权拍卖公告》，载明规划设计要求北面临福海大酒店和私人住宅留8米作为公共道路，是对拍卖的地块提出的规划要求，并非原告和第三人用地内的道路规划。另外，湛江市人民政府撤销吴川市人民政府给梁伟兴颁发的吴府国用（2013）第01129号《国有土地使用证》，是因为吴川市人民政府以住宅用地进行审批，但国有土地使用证登记为商业用地，而予以撤销该土地使用证，并不影响涉案《国有土地使用权出让合同》的合法性。综上，被告吴川国土局与第三人梁伟兴签订的涉案《国有土地使用权出让合同》，事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十二条第（四）项、第十四条的规定，依法应予支持。
依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条第一款、第八条、第十一条、第十二条第（四）项、第十四条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张丽华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张丽华负担。
上诉人张丽华不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决查明并认定奎芳公司将涉案的421.74平方米土地使用权转让给第三人没有事实依据，且证据明显不足，导致判决错误。实际上，奎芳公司从来没有将涉案土地转让给第三人。第三人起称其与奎芳公司在2001年11月16日签订《房地产转让补充协议》，转让取得421.74平方米土地使用权，此说法是没有依据的。因为当时奎芳公司所持有的吴府国用字（1995)第08210400044号《国有土地使用证》登记该宗土地使用权面积仅为257.06平方米，不可能转让421.74平方米土地使用权。梁伟兴买受奎芳公司办公楼后，于2001年11月29日办理取得吴府国用（2001)字第08211700118号《国有土地使用证》，使用权面积为257.06平方米，四至范围早已明确。假如梁伟兴早已在2001年11月16日就与奎芳公司签订了补充协议，为何在2001年11月首次办证时不提供给国土部门，而独自藏着12年才于2013年再次申请办证？另外，梁伟兴根本提交不出《房地产转让补充协议》的原件来核对。根据其提交的《房地产转让补充协议》复印件，里面的奎芳公司印章和法定代表人陈志奎的签名与《房地产转让协议书》中的签名盖章明显不同。补充协议将转让土地面积扩大了几百平方米，价格却不变，不合常理。补充协议的内容及土地面积也与客观事实不符。2001年，该座房屋的西至根本没有围墙。西至是1995年陈志奎、李春芳夫妇建造办公楼和住宅楼之间预留的4.95米路，路面下建有两楼共用的化粪池，为便于清粪车出入而预留4.95米路。该4.95米路自1995年以来在办公楼、住宅楼的土地证上均有标注。从梁伟兴受让办公楼后取得的吴府国用（2001)字第08211700118号《国有土地使用证》上的附图也明显可见西至无围墙，距住宅楼4.95米。可见所谓的《房地产转让补充协议》，完全是假的。原审判决以及被上诉人认定奎芳公司向第三人非法转让土地明显证据不足。
本案中，被上诉人提供的证据材料中并没有《房地产转让补充协议》，仅第三人提交了复印件。原审判决对证据的认定中却认为第三人提交的证据可以作为认定案件事实的依据。《行政诉讼法》第三十三条规定：“证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”没有原件的证据，如何能作为证据使用？
本案根本不存在奎芳公司向第三人转让421.74平方米土地的事实。由于陈志奎投资失败，当年政府无偿划拨给他的土地，除去已依法办理土地证的土地，剩余土地已全部回收。吴川市政府对该地块重新进行规划，在周边预留道路（其中北面临福海大酒店和私人住宅留8米作公共道路）后于2009年公开拍卖，湛江市城乡建设实业有限公司竞得该宗土地，并用于建设汇景蓝湾项目。由于建设楼盘需围蔽施工，汇景蓝湾项目部此时才沿着张丽华住宅楼和汇景蓝湾工地筑起围墙。梁伟兴为侵占（在相邻地××规划条件中已××周边××道路）××道路及××路而伪造所谓的补充协议，以此理由骗取政府部门将土地定向出让给他，企图以缴交出让金的方式非法取得土地使用权。
二、吴川市清查整治违法用地违法建设工作领导小组的《吴川市清查整治违法用地历史遗留问题联合会审表》不能作为认定出让合同合法的依据。
按原审判决的认定，该判决是以涉案土地是经吴川市清查整治违法用地违法建设工作领导小组会审后认为符合《吴川市清查整治违法用地违法建设工作实施方案》和《吴川市清查整治违法用地违法建设和历史遗留土地、建筑问题实施细则》（下称《实施细则》）而认为出让有效。上诉人认为该认定是明显违法的。第一、根据《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。上述两份规范性文件不能作为认定出让行为有效的依据。第二、上述《实施细则》第二十二条规定该细则执行到2013年3月31日止，在会审时已经失效。吴川市清查整治违法用地违法建设工作领导小组办公室在2013年9月6日已无权对涉案宗地作出审批。该联合会审表的作出无任何法律依据。第三、涉案土地根本不存在历史遗留问题，梁伟兴受让的土地已于2001年登记办证，该宗土地不属于吴川市政府土地清理范围。为此，该会审表根本不能作为出让土地的依据。
三、涉案的《国有土地使用权出让合同》明显违反法律强制性的规定，一审判决故意回避对该行政行为的合法性审查，明显不当。
本案既然是国有土地使用权出让，被上诉人作出的出让行为必须符合法律规定，法院更应对合法性进行审查。在一审期间，无论是在上诉人的《行政起诉书》还是在法庭辩论中均提出“被告在未经城乡规划主管部门依法确定涉案土地规划条件的情况下，超越职权自行编造涉案土地的土地用途、容积率等规划条件，且未经有审批权限的人民政府审批,擅自将土地出让给第三人，已经违反了我国《城乡规划法》第38条、《城市房地产管理法》第12条、第13条以及住建部《建设用地容积率管理办法》等国家土地规划管理法律规章的规定，严重侵害原告的合法权益并损害国家利益。”这都是本案被诉行为的最基本的合法性审查问题，而一审判决明显故意回避这个问题，没有进行任何的说明。然而，就连一审判决及被上诉人均适用的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条都规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”而本案被上诉人的出让行为显然不具备本《暂行条例》的要求。
对于土地出让行为，我国的《城乡规划法》第三十八条更是明确作了禁止性的规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”吴川市国土资源局与梁伟兴签订《国有土地使用权出让合同》中，填写的“建筑容积率2.0”和“建筑密度0.5”均是无中生有，没有规划文件作为依据。土地使用性质“商业”也是超越职权自行编造的，该宗土地的评估报告认定的土地用途“住宅”明显不一致。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式”，国务院、国土资源部更是三申五令要求出让土地必须由土地交易中心公开招、拍、挂。现被上诉人竟公然违法操作，侵犯了上诉人的合法权益。为此，特提出上诉，请求：一、依法撤销（2017)粵0891行初93号行政判决书。二、依法撤销被上诉人吴川市国土资源局与第三人梁伟兴于2013年11月1日签订的《国有土地使用权出让合同》（合同编号为GF-2000-2601)。三、由被上诉人承担本案的诉讼费用。
二审期间，上诉人向本院提交以下证据材料：1、传票(2016粤08行初110号），证明梁伟兴不服湛江市人民政府撤销其国土证作出的湛府行复[2016]17号行政复议决定，提起诉讼，该案于2017年9月27日开庭，庭上对各方提交的证据材料进行了质证。2、行政复议调查通知书（湛府行复[2016]17号），证明上诉人从另案（2016粤08行初110号）开庭时得知，湛江市人民政府在审理湛府行复[2016]17号行政复议案期间曾向吴川市人民政府发出《行政复议调查通知书》，要求吴府对涉案土地的规划作出说明及提交规划图，但吴川市人民政府至今未能提供该地块的控制性详细规划图及作出相关说明。可见，被上诉人与梁伟兴签订涉案土地的出让合同是没有规划依据的。被上诉人在未经城乡规划主管部门依法确定涉案土地规划条件的情况下，超越职权自行编造涉案土地的土地用途、容积率等规划条件，出让土地严重违法。3、关于预留公共道路及围墙的情况说明，证明湛江市城乡建设实业有限公司在行政复议期间提交了情况说明，明确拍卖公告上规划周边预留的8米公共道路不在该公司宗地范围内，公共道路用地为政府用地。被上诉人出让给梁伟兴包含公共道路用地。原审判决认定事实错误。
被上诉人吴川市国土资源局答辩称：一、梁伟兴受让的土地是按照有关规定办理的。根据《吴川市清查整治违法用地违法建设和历史遗留土地、建筑问题实施细则》（吴府[2012]69号）和《吴川市清查整治违法用地建设工作实施方案》（吴办发[2012]47号）的有关规定，经市清查整治违法用地违法建设和历史遗留问题联合审查工作组审查并决定：将位于海滨街道海港大道（旧福海大酒店）原由吴川县政府划拨给香港远东系统（中国）公司作商业用地的421.74㎡，补办用地手续给梁伟兴，并与梁伟兴签订《国有土地使用权出让合同》，所签订的合同是按照划拨的商业用途使用。二、我局与梁伟兴签订土地出让合同的行为是依据法律法规授权作出的。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条和第十一条的规定，土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。我局作为县人民政府土地管理部门，与梁伟兴签订国有土地使用权出让合同是依据法律法规的授权作出的行为，符合相关的法律规定，属依法行政。据此，原判正确，请二审予以维持。
原审第三人梁伟兴答辩称：1、原审查明事实清楚，适用法律对案件作出的认定是有充分依据的，作出的判决是正确的。上诉人提出的上诉理由依法不成立。上诉人在其上诉中强调奎芳公司与第三人梁伟兴这个土地转让的问题，政府出让这421.74平方米土地给第三人，是依照吴川市人民政府在当时土地使用情况下，根据清理整治违法用地历史遗留问题的相关文件来对土地进行处理。原审法院在查明中对土地的违法使用的查明中已经作出详尽论述（原审判决第11页）。第三人根据政府对第三人作出的行政处罚，每平方米作出20元罚款，根据当时的低价，通过一系列的土地出让手续，办理了相关的审批，罚款，公告，交付及出让金等一系列法律手续，才签订了本案的国有土地出让合同，并不是如上诉人所说的强调奎芳公司与第三人的转让合同问题。从吴川市政府提交的证据来看，无论第三人这份合同是否存在，这块土地都构成非法用地，第三人都是完善之后才签订出让合同的；2、上诉人的第二、三点认为审批表不能作为出让合同的合法依据也没有依据，是不成立的。政府依照职权与第三人签订国有土地出让合同，从原审被告所提交的相关证据以及第三人提交的证据都证实本案的出让合同不仅仅只有审批表，还有相关的审批文件和依据。对于这些零星的土地不一定要按照城乡规划法处理，当时政府也提交了2008年整治当地的违法用地都有相关的法律文件和依据。所以原审法院认定的事实是清楚的，上诉意见没有事实依据，理由不成立。第三人请求人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审查，本院对上诉人二审提交的证据材料认证如下：上诉人提交的证据1与本案没有关联性，本院不予确认；证据2、3均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予确认。
案经本院二审审理查明：2013年11月1日，被上诉人吴川市国土资源局与原审第三人签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明：出让的宗地位于吴川市海滨街道海港大道（旧福海大酒店），面积421.74平方米，用途为商业用地，出让年限为40年。该宗地与上诉人张丽华持有的吴府国用（2006）第08211700078号《国有土地使用证》项下登记的宗地东西相邻。张丽华不服，以该《国有土地使用权出让合同》中出让的土地包含了其与原审第三人原有房屋之间的原有道路以及已预留的市政8米公共道路用地、损害其合法权益为由，提起本案诉讼。
本院认为，本案属土地行政协议纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”上述法条规定人民法院受理的行政协议纠纷案件是指作为行政协议一方当事人的公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议而提起诉讼的案件。而上诉人张丽华并非本案行政协议的一方当事人，其起诉的请求为撤销被上诉人吴川市国土资源局与原审第三人梁伟兴签订的《国有土地使用权出让合同》。将上诉人的该诉求与前述法律规定相比对，可以确定上诉人的诉求与法律规定对行政协议的审查范围不符。因此，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，对上诉人的起诉应予驳回。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初93号行政判决；
二、驳回上诉人张丽华的起诉。
本案不收取案件受理费，上诉人张丽华预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还；原审法院已收取的一审案件受理费50元，由原审法院退还给上诉人张丽华。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 陈晓明
代理审判员 莫望春
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 陈小斯
黄文琪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件
（一）上诉人（原审原告）是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。