山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁06行初6号原告邢建涵，男，1968年10月1日出生，汉族，住山东省龙口市。委托代理人邢建深，男，1971年5月1日出生，汉族，住址同上。被告龙口市人民政府，住所地：山东省龙口市港城大道1001号。法定代表人吕波，市长。委托代理人孙信东，系龙口市人民政府法制办公室的工作人员。被告烟台市人民政府，住所地：山东省烟台市芙蓉路6号。法定代表人张永霞，市长。委托代理人高福胜，系烟台市人民政府法制办公室的工作人员。原告不服被告龙口市人民政府作出的[2017]第008号政府信息公开告知和被告烟台市人民政府作出的烟政复决字[2017]153号行政复议决定，于2018年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月29日立案后，于2018年1月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月26日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人邢建深、被告龙口市人民政府的委托代理人孙信东、被告烟台市人民政府的委托代理人高福胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告龙口市人民政府于2017年10月9日作出[2017]第008号政府信息公开告知，告知原告如下事项：1、原告申请获取的龙东建第00234号房屋所在地块的拆迁房屋数量、安置方案及落实情况等信息依法不属于龙口市人民政府公开范围；2、分户档案信息因需要汇总和加工而不予提供；3、补偿款金额及到位情况、补偿资金使用情况等信息内容不明确，限期15个工作日内补正相关申请内容；4、青苗补偿明细表、地上附着物及房屋补偿明细表涉及第三人权利，因权利人不同意而不予提供。被告烟台市人民政府于2017年12月26日作出烟政复决字[2017]153号行政复议决定，认为龙口市人民政府作出的上述政府信息公开告知并无不当之处，履行义务不违反法律规定。遂决定维持龙口市人民政府作出的上述政府信息公开告知。原告邢建涵诉称，原告于2017年9月23日向龙口市人民政府邮寄政府信息公开申请书，要求依法公开涉及龙东建第00234号房屋所在地块的详细政府信息（包括但不限于）：拆迁房屋数量、房屋补偿明细表、安置方案及落实情况、补偿资金使用情况等。龙口市人民政府签收后于10月9日作出了[2017]第008号政府信息公开告知书，该告知书存在以下错误：1、违反法定程序，龙口市人民政府称拆迁房屋数量、安置方案及落实情况等信息依法不属于其公开范围。原告申请的法律依据很充分，是条例所规定，没有证据证明申请的事实不属于其公开范围，所以向其他单位转交没有法律依据。2、超越职权，龙口市人民政府称“补偿款金额及到位情况、补偿资金使用情况等信息内容描述不明确，例如应具体描述为征地补偿款、拆迁补偿款等”。事实是原告申请的依据是政府信息公开条例，明确规定征收或征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况应予公开。3、适用依据错误，分户档案根本不用汇总加工，拆迁房屋数量在征地结案时应有数字，补助费用的发放使用情况也是条例列明。4、主要事实不清。龙口市人民政府称青苗补偿明细表、地上附着物及房屋补偿明细表因权利人不同意公开，故其不予提供的做法是违法的。关于不得公开的情形，适用于政府信息公开条例第23条，申请公开的政府信息涉及商业机密、个人隐私、公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。据此，征地拆迁过程当中的补偿明细等情况不属于第三方的隐私，并且上述内容是条例第11条明确规定主动重点公开的内容。故请求判令：一、撤销龙口市人民政府作出的[2017]第008号政府信息公开告知，判令其重新作出；二、撤销烟台市人民政府作出的烟政复决字[2017]153号行政复议决定，判令其重新作出；三、二被告共同承担本案诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1、[2017]第008号政府信息公开告知书，证明原告申请复议主体适格；2、烟政复决字[2017]153号行政复议决定书，证明原告起诉的主体适格。被告龙口市人民政府辩称，一、龙口市人民政府于2017年9月15日收到原告的信息公开申请书，后于2017年10月9日向原告送达了告知书，答复时间符合法律规定。二、答复内容符合法律规定，理由同龙口市人民政府作出的[2017]第008号政府信息公开告知书。综上，请法院依法维持被告作出的政府信息公开告知。被告龙口市人民政府向本院提交了以下证据：1、受理申请公开批阅单，证明龙口市人民政府收到了原告的公开申请而且进行了办理；2、原告的信息公开申请表，证明原告向龙口市人民政府递交申请表；3、原告提交的房屋拆迁补偿安置协议，证明原告已经领取了相应的补偿款，应视为原告对于补偿无异议，并用事实支持了同意征地行为；4、（2017）第008号龙口市人民政府信息公开申请转办单，证明龙口市人民政府将相关信息的答复交由掌握该信息的东江办事处办理；5、[2017]第008号政府信息公开告知书，证明龙口市人民政府根据原告的申请进行了答复，原告收悉；6、向东江街道邢家泊村民委员会征求意见函及送达回证，证明龙口市人民政府根据原告的申请征求了权利人的意见，但是权利人没有答复。根据法律规定，应视为不同意公开。被告烟台市人民政府答辩称，一、原告于2017年10月11日向烟台市人民政府申请行政复议，烟台市人民政府于当日受理，随后向龙口市人民政府送达了行政复议答复通知书，龙口市人民政府在法定期限内向烟台市人民政府提出了答复意见和相应的证据及依据。2017年12月26日，烟台市人民政府作出行政复议决定并送达至原告。以上行政复议程序合法。二、烟台市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确，理由同复议决定的内容。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。被告烟台市人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、[2017]第008号政府信息公开告知书、山东省政府信息公开申请表、房屋拆迁补偿安置协议和原告的身份证复印件，证明原告依规定向烟台市人民政府申请行政复议；2、龙口市人民政府提交的行政复议答复书和其他证据材料以及证据目录，证明龙口市人民政府作出涉案信息公开告知的事实和依据；3、行政复议立案受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书及送达回证，证明烟台市人民政府履行了法律规定的程序。经庭审质证，原告对被告龙口市人民政府提交的证据1没有异议，但认为达不到其证明目的；对证据2没有异议；证据3与信息公开没有关联性，不予质证；对证据4认为需要有证据证明不属于其制作和保存，而被告没有提交相应的证据，且内容不合法，因为征收土地的主体是龙口市人民政府，具体实施单位是龙口市国土资源局，这两个单位都可能制作或保存上述信息，恰恰跟东江街道没有什么关系；证据5不属于证据，不予质证。证据6首先是非法的，根据信息公开条例规定，原告申请的内容属于龙口市人民政府主动重点公开的内容，相应的内容也有规定不应当以涉及他人隐私为由不予公开，证据6不但达不到证明目的，反而证明龙口市人民政府乱作为。经庭审质证，被告烟台市人民政府对被告龙口市人民政府提交的证据无异议。经庭审质证，原告对被告烟台市人民政府提交的证据1没有异议；对证据2真实性没有异议，但认为不能证明原行政行为作出的证据材料是完整的；证据3只能证明复议机关的程序合法，其他的不能证明。经庭审质证，被告龙口市人民政府对被告烟台市人民政府提交的证据无异议。经庭审质证，被告龙口市人民政府和烟台市人民政府对原告提交的证据的真实性没有异议。本院对上述证据认证如下：被告龙口市人民政府提交的受理申请公开批阅单、政府信息公开申请表、房屋拆迁补偿安置协议、信息公开申请转办单、被告烟台市人民政府提交的行政复议申请书、行政复议答复书、行政复议立案受理通知书、答复通知书、行政复议决定延期通知书、送达回证等相关材料、原告和被告均提交的政府信息公开告知书和行政复议决定书，均系本案被诉政府信息公开程序和行政复议程序中的相关材料，各方当事人对其真实性均无异议，且与本案有关联性，可以作为证据予以采纳，证实两被告履行政府信息公开和行政复议职责的情况。被告龙口市人民政府提交的向东江街道邢家泊村民委员会征求意见函及送达回证与本案待查行政行为无关联性，故本院对该证据不予认定。经审理查明：2017年9月15日，被告龙口市人民政府收到原告邮寄的政府信息公开申请表，原告申请被告龙口市人民政府公开涉及龙东建第00234号房屋所在地块的详细政府信息（包括但不限于）：拆迁房屋数量、分户档案、补偿款金额及到位情况、青苗补偿明细表、地上附着物及房屋补偿明细表、安置方案及落实情况、补偿资金使用情况。同时，原告提交其与龙口市交通局签订的关于上述房屋的拆迁补偿安置（货币补偿）协议一份，该协议载明：拆迁人为龙口市交通局，委托代理人为龙口市房屋拆迁安置办公室，被拆迁人为原告。龙口市人民政府受理原告申请后，于2017年10月9日作出[2017]第008号政府信息公开告知，告知原告如下事项：1、原告申请获取的龙东建第00234号房屋所在地块的拆迁房屋数量、安置方案及落实情况等信息依法不属于龙口市人民政府公开范围，已转交龙口市东江街道办事处予以答复，联系方式为0535-8619048；2、分户档案信息因需要汇总和加工而不予提供；3、补偿款金额及到位情况、补偿资金使用情况等信息内容不明确，限原告于15个工作日内补正相关申请内容；4、青苗补偿明细表、地上附着物及房屋补偿明细表涉及第三人权利，因权利人不同意而不予提供。原告主张其于2017年10月11日收到上述政府信息公开告知书。原告对龙口市人民政府作出的上述政府信息公开告知不服，于2017年10月11日向烟台市人民政府申请行政复议。2017年10月17日，烟台市人民政府向原告送达行政复议受理通知书，向龙口市人民政府送达行政复议答复通知书。2018年1月2日，烟台市人民政府向原告邮寄送达落款日期为2017年12月11日的烟政复延字[2017]138号行政复议决定延期通知书和落款日期为2017年12月26日的本案行政复议决定书。其中，延期通知书的内容为告知原告行政复议决定延期30日作出；行政复议决定认为龙口市人民政府作出的本案政府信息公开告知并无不当之处，履行义务不违反法律规定，故维持龙口市人民政府作出的本案政府信息公开告知。关于烟台市人民政府于2018年1月2日向原告一同邮寄落款日期为2017年12月11日的烟政复延字[2017]138号行政复议决定延期通知书和落款日期为2017年12月26日的本案行政复议决定书的问题，原告认为系程序违法；烟台市人民政府的工作人员在庭审中主张，法律并没有规定延期通知书如何送达，烟台市人民政府将延期通知书和行政复议决定书一并送达不违反相关规定。本院认为，原告是本案被诉行政行为的相对人，依法有权提起本案诉讼。龙口市人民政府和烟台市人民政府是作出本案被诉行政行为的行政机关，是本案的适格被告。2018年1月2日，烟台市人民政府向原告邮寄送达本案被诉行政复议决定书，原告于2018年1月17日向本院提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……㈧行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”公民就有关事项向行政机关提出咨询，对行政机关的答复意见不服提起诉讼的，因行政机关对咨询的答复或不答复行为，不会对其权利义务产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告以申请政府信息公开的名义，提出了多项事实的咨询。申请事项中的涉及龙东建第00234号房屋所在地块的拆迁房屋数量、分户档案、补偿款金额及到位情况、青苗补偿明细表、地上附着物及房屋补偿明细表、安置方案的落实情况、补偿资金使用情况，实质是对有关该地块拆迁补偿情况的相关事实问题的咨询，龙口市人民政府无论对其答复或不予答复，均不会对其权利义务产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告针对上述申请事项提起行政诉讼，本院依法不予审理，应驳回原告的起诉。关于被告龙口市人民政府向原告告知的安置方案内容的合法性问题，本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开……”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”本案中，在原告申请本次政府信息公开时向龙口市人民政府提交的其与龙口市交通局签订的房屋拆迁补偿安置协议中，明确记载龙口市交通局为涉案房屋的拆迁人，龙口市房屋拆迁安置办公室为拆迁人的委托代理人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门是征收补偿方案的制作单位。故龙口市人民政府将涉案地块的安置方案依法不属于其公开范围的内容告知原告，并告知原告该政府信息的公开机关的名称和联系方式，可以认定龙口市人民政府已经履行了法定告知义务。关于龙口市人民政府作出本案政府信息公开告知程序的合法性问题，2017年9月15日，龙口市人民政府收到原告邮寄的政府信息公开申请。2017年10月9日，龙口市人民政府作出本案被诉政府信息公开告知。原告主张其于2017年10月11日收到上述政府信息公开告知书。因此，龙口市人民政府作出本案被诉行政行为未超过法定期限，程序合法。关于烟台市人民政府作出本案行政复议决定程序的合法性问题，原告于2017年10月11日向烟台市人民政府申请行政复议。2017年10月17日，烟台市人民政府向原告送达行政复议受理通知书，向龙口市人民政府送达行政复议答复通知书。2018年1月2日，烟台市人民政府向原告邮寄送达落款日期为2017年12月11日的烟政复延字[2017]138号行政复议决定延期通知书和落款日期为2017年12月26日的本案行政复议决定书。可见，烟台市人民政府在收到原告提出的行政复议申请后，履行了受理、通知、审查、作出决定和送达等相关程序。对于双方争议的烟台市人民政府于2018年1月2日向原告一同邮寄落款日期为2017年12月11日的烟政复延字[2017]138号行政复议决定延期通知书和落款日期为2017年12月26日的本案行政复议决定书的程序是否违法的问题，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人……”根据文义解释和行政程序正当性原则，这里的“延长期限”决定和“告知申请人和被申请人”应在“规定期限内”作为，否则，该延期决定和通知则失去了法律效力和告知当事人的意义。另外，行政复议决定属于依申请行政行为的一种，依申请行政行为的成立应具备行政行为外化这一要素，即行政行为对外（对申请人、被申请人或第三人）已发生影响，这表现为行政复议文书已送达行政复议当事人。如果行政复议机关已制作好相关行政复议文书，却不向当事人进行告知和送达，即成为没有“外化”的决定，则不会对外发生法律效力，无法认定为已作出行政复议决定。为此，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款专门规定，行政复议决定书一经送达，始发生法律效力。本案中，根据烟台市人民政府提交的证据材料显示，虽然行政复议决定延期通知书的落款时间“2017年12月11日”是在法定的复议决定期限内，但该通知未在规定的复议决定期限内送达给当事人，即该通知包含的行政复议决定延期的效力未及于申请人和被申请人，故不能认定本案被诉行政复议期限产生延期决定的法律效力，那么烟台市人民政府作出落款日期为2017年12月26日的行政复议决定书及于2018年1月2日向原告送达该行政复议决定书的行为均已经超过法定期限，构成程序违法。因此，烟台市人民政府超过规定的复议期限向复议当事人送达延期通知书的行为违反了程序正当性原则，也导致其向复议当事人送达行政复议决定书超过规定的复议决定期限，构成程序违法。烟台市人民政府的工作人员在庭审中主张法律没有规定延期通知书如何送达，烟台市人民政府将延期通知书和行政复议决定书一并送达不违反相关规定的理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……㈡行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：㈠处理期限轻微违法；㈡通知、送达等程序轻微违法；㈢其他程序轻微违法的情形。”本案中，烟台市人民政府超过规定的复议决定期限向复议当事人送达延期通知书和行政复议决定书的行为，未对原告的权利产生实际影响和损害，故本院依法确认该行政复议决定违法，但不予撤销。综上，原告向龙口市人民政府提出的部分政府信息公开申请事项不属于行政诉讼的受案范围，龙口市人民政府针对原告申请的安置方案已履行了告知义务。烟台市人民政府作出的本案被诉行政复议决定程序违法，因未对原告的权利造成实际影响和损害，故不予撤销该行政复议决定。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条之规定，判决如下：一、确认被告烟台市人民政府作出的烟政复决字[2017]153号行政复议决定违法；二、驳回原告邢建涵要求撤销被告龙口市人民政府作出的[2017]第008号政府信息公开告知的诉讼请求。案件受理费50元，由被告烟台市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  纪晓静审 判 员  吴继辉人民陪审员  于 一二〇一八年六月四日书 记 员  高祎轩