江苏省丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丰行初字第0036号
原告马得明，农民。
委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。
被告丰县城市管理行政执法局，住所地丰县中阳大道西首。
法定代表人方军，该局局长。
出庭负责人吕永军，该局纪检书记。
委托代理人徐国庆，该局工作人员。
委托代理人汪志凌，江苏歌风律师事务所律师。
原告马得明不服被告丰县城市管理行政执法局2015年8月4日作出的丰城执法规字（2015）第0067号《行政处罚决定书》，认为被告侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月13日立案受理，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年10月12日公开开庭进行了审理。原告马得明及其委托代理人吴成军，被告丰县城市管理行政执法局出庭负责人吕永军、委托代理人徐国庆、汪志凌到庭参加了诉讼，证人刘某、秦某到庭作证。本案现已审理终结。
原告马得明系凤城街道办事处秦河社区黄楼村民，1998年12月31日丰县房产管理局向原告颁发《村镇房屋所有权证》，证书记载：主房4间，砖木结构一层，面积76平方米；东房2间，砖木结构一层，面积35平方米。后来原告未经规划部门许可在院内新建东屋2间和西屋2间。被告丰县城市管理行政执法局于2015年8月4日根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定对原告作出涉案《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑。
被告向本院提交了作出被诉行政行为的以下证据、依据，以证明其行政行为合法：
1、案件移送函，证明该行政处罚案件由丰县凤城街道办事处移交被告办理；
案件受理登记表，证明被告执法程序合法；
案件立案审批表，证明目的同上；
《责令改正通知书》及送达回证，证明被告责令原告改正违法建设行为；
调查询问笔录，证明原告建设的基本情况及未办理《建设工程规划许可证》等手续的事实；
现场检查笔录附现场勘验图，证明原告违法建筑面积130.77平方米；
徐州市人民政府徐政复（2003）22号文件（长期规划），附丰县县城总体规划（2002-2020）图，证明原告房屋在城区规划范围内；
丰发改经济许可（2014）147号文件（近期规划），丰地字第320321201401033号《建设用地规划许可证》，丰土国字（2015）第02058号《国有土地使用权证》，证明丰县发展改革与经济委员会已将涉案房屋所占土地列入丰县锦绣东城小区二期建设项目的规划范围；
违法建筑测绘图及航拍图，证明原告房屋位置以及违建事实；
丰县凤城街道办事处秦河社区居民委员会出具的证明，证明涉案违法建筑于2008年建设；
丰县经济开发区管理委员会出具的证明，证明原告未在该管委会办理规划建设的相关手续；
丰县规划局出具的证明，证明原告未在该局办理规划建设的相关手续；
执法人员执法证复印件，证明执法人员身份；
案件处理审批表；
15、案件调查终结报告；
16、《行政处罚事先告知书》及送达回证；
17、《行政处罚听证告知书》及送达回证；
18、重大行政处罚案件讨论记录；
19、《行政处罚决定书》及送达回证；
证据14-19均证明被告执法程序合法；
20、《城乡规划法》、《行政处罚法》部分法律条文，证明行政行为的法律依据；
21、苏府法函（2013）150号、徐政复（2014）2号、丰编（2014）5号、丰规政（2014）1号文件，证明被告有执法权。
原告马得明诉称：被告作出涉案《行政处罚决定书》违法，原因如下：第一、被告无行政处罚权，《城乡规划法》第六十四条规定有处罚权的机关是规划管理部门；第二、被告适用法律错误：原告房屋建于上世纪八十年代，根据法不溯及既往原则，不应该适用2008年1月1日实施的《城乡规划法》，且被告在《行政处罚决定书》上告知原告起诉期限为三个月，新《行政诉讼法》规定起诉期限为六个月；第三、被告认定事实错误：原告建房取得了《村镇房屋所有权证》，并非被告认定的未取得规划许可手续建房；第四、被告程序违法：在听证期限内直接作出《行政处罚决定书》，不符合法定程序。综上，请求法院撤销涉案《行政处罚决定书》。原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》，证明被告作出行政行为的事实以及行政行为违法；
2、《村镇房屋所有权证》，证明原告对所建房屋享有合法产权；
3、录像光盘一张及照片三张，证明原告向被告提交听证申请书的事实。
被告丰县城市管理行政执法局辩称：原告所在村庄早已列入城市建设总体规划区内，不经规划部门批准、未办理建设工程规划许可证而擅自建设，并扩建原建筑面积数倍的行为系违法行为，被告对其作出行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法，请法院驳回原告诉讼请求。
在庭审质证中，对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1-3合法性有异议，《城乡规划法》于2008年1月1日实施，原告房屋建设时间早于该法，不应适用该法，也不需办理《建设工程规划许可证》；对证据4-6合法性有异议，此三份文书的形成时间证明被告执法程序违法，对送达回证、调查询问笔真实性有异议，均系被告伪造；对证据7真实性无异议，对证明目的有异议，原告的房屋建成于该批复之前，不应受该批复调整；对证据8真实性无异议，该组证据中的《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》是被告当庭提交的证据，被告应该在法定期限内提交证据，故原告不予质证，对发改委批复真实性无异议，但与本案无关联性；对证据9真实性无异议，对证明目的有异议，测绘图和航拍图无法证明原告的房屋系违法建筑；对证据10秦某出具的书面证明真实性有异议，出具人应当庭作证；对证据11真实性无异议，对合法性有异议，该管委会无办理规划许可手续的法定权限，故出具的证明无法律效力；对证据12真实性无异议，对合法性有异议，《城乡规划法》实施之前农村及城市规划外建房屋不需规划手续；对证据13真实性无异议，但两名执法人员工作单位系凤城镇人民政府，在无委托代理手续的情况下，被告作出的行政处罚违法；对证据14-19真实性、合法性有异议，三份送达回证系伪造，原告在法定期限内向被告申请听证，被告未经听证直接作出行政处罚，程序违法；对证据20有异议，根据法不溯及既往原则，被告适用法律显然错误；对证据21真实性、合法性无异议。
对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1真实性无异议；对证据2《村镇房屋所有权证》的效力有异议，因为发证机关查找不到该证的相关资料及档案，该证应被撤销；对证据3真实性有异议，被告没有收到听证申请书，《行政处罚决定书》中载明“向丰县城市管理行政执法局进行陈述、申辩或提出听证要求”，照片及当庭播放的光盘不能证明原告向被告递交过听证申请。
对法院要求出庭作证的证人证言，原告对其真实性无异议。被告对其真实性有异议，认为证人不可能在毫不知情的情况下任由他人驱使在不相关的文书上签字，两名证人的当庭证言是对事实的否认。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的证据规则，结合双方质证意见，对当事人提交的证据及证人证言，本院作如下认定：
对被告所举证据1-4，除送达回证以外的证据可以证明案件来源及被告执法程序，本院予以采信，因证人当庭作证未参与拆违的任何工作，证人所有的签名均是事后补签，故对本案所有送达回证不予采信；对证据5，因见证人当庭作证未见证调查询问，故不予以采信；对证据6予以采信；对证据7、8，可以证明涉案房屋位于丰县县城总体规划区内，丰县发改委将占用涉案土地的锦绣东城小区二期建设项目列入近期规划，本院予以采信；对证据9，原告对其真实性无异议，可以证明原告房屋位置，予以采信；对证据10不予采信，该证明出具人秦某当庭作证其签字时并不清楚证明内容，不是其真实意思表示；对证据11、12予以采信，能证明原告新建房屋未办理规划手续；对证据13予以采信，能证明执法人员的身份；对证据14-19除送达回证以外的证据予以采信，能证明被告的执法程序，送达回证上见证人签名均为事后补签，送达方式均为粘贴于原告大门上，故对送达回证均不予采信；证据20系法律依据，不属于证据；对证据21，原告对其真实性、合法性无异议，能证明被告在丰县开发区范围内有城市规划管理方面的执法权，予以采信。
对原告所举的证据1，被告对其真实性无异议，可以证明被告行政行为的存在，本院予以采信；对证据2属于公文书证，在无充足相反证据予以否定的情况下，对其真实性予以采信，能证明办证时原告的房屋状况；对证据3真实性、合法性、关联性予以采信，能证明原告向被告提交了听证申请书。
对法院要求出庭作证的证人证言，两名证人所述在文书上签字的情况一致，证言相互吻合，能形成完整的证据链，故本院予以采信。
经审理查明，原告马得明系凤城街道办事处秦河社区黄楼村民，该村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围内。1998年12月31日丰县房产管理局盖章的《村镇房屋所有权证》记载：房屋所有权人马得明，房屋座落秦河黄西，所有权性质为私有，房屋状况：主房4间，砖木结构一层，面积76平方米；东房2间，砖木结构一层，面积35平方米。后来原告未经规划部门许可在院内新建东屋2间和西屋2间。丰县凤城街道办事处认为原告的建设行为未经规划部门同意，于2015年7月13日移交被告丰县城市管理行政执法局立案查处。2015年7月17日被告经现场检查，认为原告未经规划部门同意，擅自建设房屋，形成违法建筑。2015年7月20日，被告对原告下达《行政处罚事先告知书》。2015年7月23日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》。2015年7月27日，原告向案件经办人提交听证申请书，但被告未经听证，直接于2015年8月4日根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定对原告作出涉案《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑，原告不服诉至本院。
本案的争议焦点：1、被告认定涉案房屋建设于2008年是否证据充分；2、被告作出《行政处罚决定书》是否程序合法、适用法律正确；3、原告所持的《村镇房屋所有权证》是否具备法律效力。
本院认为，2013年11月25日，江苏省人民政府法制办公室作出苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年1月3日，徐州市人民政府作出徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年6月25日，丰县机构编制委员会作出丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，确定丰县城市管理局（丰县城市管理行政执法局）行使在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。故被告根据上述省、市、县有关批复及文件取得丰县主城区和开发区范围内实施城市管理相对集中行政处罚权的权限。
一、关于被告认定涉案房屋建设于2008年是否证据充分的问题。本院认为，被告认定涉案房屋建设于2008年所依主要证据为证人秦某出具的书面证明及被告对原告所作的询问笔录，但证人秦某、刘某出庭作证时称自己在证明、询问笔录、数份送达回证上签字不是其真实意思表示，镇里领导叫签就签了，并没看这些文书的内容，故该两份证据真实性、合法性无法采信，被告对涉案房屋建设时间的认定证据不足。
二、关于被告作出《行政处罚决定书》是否程序合法、适用法律正确的问题。被告执法程序违法：《行政处罚法》第四十二条、四十三条规定当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，听证结束后，行政机关再作出决定，原告申请听证而不举行听证直接作出《行政处罚决定书》属于重大程序违法。被告适用法律错误：本案《行政处罚决定书》于2015年8月4日作出，新《行政诉讼法》已经于2015年5月1日开始实施，第四十六条规定提起行政诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，涉案《行政处罚决定书》上仍按旧法规定告知原告起诉期限三个月，属于告知错误。
三、关于原告所持的《村镇房屋所有权证》是否具备法律效力的问题。关于该证办理是否合法，属于案外房屋登记行政行为，并非本案审查对象，本案审查对象系被诉《行政处罚决定书》的合法性问题，故对该证书的审查仅从其证据效力的角度审查。该证书属于国家公权力机关制作的公文书证，证明效力大于一般书证，在无相反证据足以推翻的情况下不能否认其法律效力，而该举证责任在被告。规划部门找不到该证的相关档案材料并不能当然否定其法律效力，被告在无证据否认该证真实性的情况下，该证可以证明办证时房屋的自然状态及原告对证上记载的房屋享有所有权，原告与被诉行政行为有利害关系，主体适格。
综上，被告于2015年8月4日作出的丰城执法规字（2015）第0067号《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。原告要求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销丰县城市管理行政执法局于2015年8月4日作出的丰城执法规字（2015）第0067号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告丰县城市管理行政执法局负担（于本判决生效后十日内支付给原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 李念鑫
代理审判员 李娇娇
人民陪审员 王 薇
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 张 琬
法律条文附页
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
《中华人民共和国行政处罚法》
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：……
第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。