四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1102行初78号
原告：黄厚均，男，1953年3月10日出生，汉族，住四川省夹江县。
原告：刘素华，女，1954年2月27日出生，汉族，住四川省夹江县。
委托代理人：黄厚均（刘素华之夫），1953年3月10日出生，汉族，住四川省夹江县。
上列原告委托代理人：谢松林，北京盈科（成都）律师事务所律师。
被告：夹江县国土资源局。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春东路***号。
法定代表人：唐小东，该局局长。
委托代理人：陈平，四川索理律师事务所律师。
被告：夹江县漹城镇人民政府。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春南路**号。
法定代表人：吴卫东，该镇镇长。
委托代理人：陈建荣，四川索理律师事务所律师。
被告：夹江县公安局。住所地：四川省夹江县漹城镇衙后街*号。
法定代表人：廖建章，该局局长。
被告：夹江县城市管理行政执法局。住所地：四川省夹江县漹城镇迎春南路***号。
法定代表人：徐建新，该局局长。
委托代理人：徐永强，四川坤宏律师事务所律师。
原告黄厚均、刘素华（简称两原告）诉被告夹江县国土资源局（简称夹江国土局）、夹江县漹城镇人民政府（简称漹城镇政府）土地行政强制执行一案，于2017年3月17日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》的规定，于同日受理。同年4月10日，本院准予两原告追加夹江县公安局（简称夹江公安局）、夹江县城市管理行政执法局（简称夹江城管局）、夹江县住房和城乡规划建设局(简称夹江住建局)作为共同被告参加诉讼，并依法向五被告送达了起诉状副本及应诉通知书。同年5月15日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告黄厚均及两原告的委托代理人谢松林，被告夹江国土局的负责人唐小东局长及该局的委托代理人陈平，被告漹城镇政府的负责人周伟副镇长及该镇的委托代理人陈建荣，被告夹江公安局的负责人余剑刚副局长，被告夹江城管局的负责人黄银贵副局长及该局的委托代理人徐永强，被告夹江住建局的负责人韩剑副局长及该局的委托代理人钟玉成到庭参加了诉讼。庭审中，本院当庭裁定，准予两原告撤回对夹江住建局的起诉。诉讼中，本院准予各方当事人庭外协调三个月，未果。本案现已审理终结。
两原告诉称：两原告系夫妻关系，在夹江县漹城镇易槽村4社合法修建有两处房屋。2017年3月14日，被告联合执法，在没有任何手续情况下，将两原告的合法房屋全部拆除，家中的财产全部损毁。事后，被告知已将77余万元所谓的赔偿款转入两原告的账户。但被告夹江国土局是否将补偿款转入账户，两原告并不知道。两原告认为，对于城市规划区内的房屋拆迁必须依据征收程序予以征收。被告强制拆除原告的房屋，损毁财产的行为没有合法依据，违反《中华人民共和国行政强制法》的规定，属于违法行为。故起诉到法院，请求判决：1.确认四被告于2017年3月14日强制拆除两原告房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告负担。
被告夹江国土局辩称：1.被拆迁房屋属于地震灾后重建项目，根据有关规定，可以边建设边报批，故不存在违法征地问题。2.夹江国土局组织的强制拆除符合法律规定。首先，夹江国土局在强制拆除前就拆迁范围、补偿方式以及安置方案予以了公告，并给予了原告方自行拆除时间。其次，强制拆除之前多次找原告方协商解决，但因原告要求的补偿超出政策规定未果。第三，强制拆除房屋的补偿款已经存入原告方账户，并告知了原告方。3.在强制搬迁过程中程序存在一定瑕疵，对两原告表示歉意，希望给予理解。故，请求法院驳回两原告的诉讼请求。
被告漹城镇政府辩称：漹城镇政府不是适格的被告。事发当天，漹城镇政府虽然在现场，但是系按照县委、县政府的要求去维护社会稳定并作解释工作的。当时在场的还有夹江公安局、城管局等职能部门和单位。漹城镇政府没有对两原告作出过行政行为，原告的起诉没有事实根据和法律依据。故，请求法院驳回两原告的诉讼请求。
被告夹江公安局辩称：1.经核实，两原告房屋于当日被拆除是事实，但实施上述行为的主体是夹江公安局、城管局。2.事发当日，被告执勤民警发现距离执勤点100米左右的两原告家外有大量人员聚集，到场后发现政府相关部门人员对两原告家进行强制拆除。3.事发当日9:18，原告黄厚均拨打110电话向公安局报警称其房屋被强制拆除，请求给予财产保护。当时旁观群众也于9:19拨打报警电话称政府拆迁与群众发生纠纷。夹江公安局接到报警，调派民警到现场后，确认是夹江国土局、城管局等部门在组织强制拆除，于是对现场情况进行了录像，固定证据。4.夹江公安局当天未在现场实施过强制拆除房屋的行为，也未与两原告发生任何肢体冲突。故，请求法院驳回两原告对其的诉讼请求。
被告夹江城管局辩称：夹江城管局不是适格的被告。事发当天，夹江城管局的确有人在拆迁现场，但系对事发路段侵占城市道路的流动摆摊和人员聚集，造成道路交通拥堵进行的劝阻、疏散，并没有参与对两原告房屋进行强制拆除的行为。两原告错列其为被告，故，请求法院驳回两原告对其的起诉。
经审理查明：2014年6月25日，四川省经济和信息化委员会和四川省商务厅联合作出的川经信规划〔2014〕206号《关于印发<芦山地震灾后恢复重建产业重建专项规划实施项目（调整版）>的通知》（简称川经信规划〔2014〕206号文件）在附件三《芦山地震灾后恢复重建产业重建专项规划实施项目（调整版）》中载明的项目包括有“X145井洪路（夹木路段，含千佛大道）”等项目。1994年2月1日，土地使用人刘素华取得的两份住宅土地使用权证的地址均在夹江县漹城镇易漕村4社，面积分别为133.3平方米和123.2平方米。两原告在夹江县漹城镇易漕村4社修建了两座房屋。
2016年12月26日，被告夹江国土局作出并张贴的夹国土公〔2016〕第4号《房屋拆迁公告》载明包括但不限于：1.本次房屋拆迁补偿安置按照夹江县人民政府令第48号《夹江县征地补偿拆迁安置办法》规划区内征地拆迁补偿安置标准或《夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法》标准执行。2.拆迁范围：以实际征收土地面积为准。3.拆迁房屋时间：2017年1月3日至同月23日。
2017年3月14日，两原告在漹城镇易漕村4社修建的两座房屋（简称涉案房屋）被包括夹江国土局在内的相关部门使用挖掘机推、挖等方式强制拆除。当日，漹城镇政府工作人员在房屋拆除现场，至少实施了维护社会稳定并作解释的工作。夹江公安局有身着警察制服的人员在房屋拆除现场。当日9:18:58，夹江公安局接到黄厚均报警称其在易漕村4社的房屋被政府强制拆除，请求公安机关保护其合法财产。当日9:19:21，夹江公安局还接到谭文洪报警称现场有政府人员拆迁与群众发生纠纷。被告夹江城管局事发当天有人在房屋拆除现场。
两原告的房屋被强制拆除前，夹江国土局等部门对有关建筑物、附着物等进行了清点，对拆迁房屋进行了勘丈。
2017年3月15日，夹江县国土事务管理所将77.437万元拆迁补偿款通过电子转账方式转入原告刘素华在夹江县农村信用合作联社的账户上。
认定上述事实有被告夹江国土局在举证期限提交的川经信规划〔2014〕206号文件、夹国土公〔2016〕第4号《房屋拆迁公告》《建筑物、附着物清点情况统计表》《拆迁房屋勘丈调查记录》、照片、《建筑物、附着物、拆迁安置补偿结算清单》《征地拆迁费用拨付审批表》《情况说明》《中国建设银行单位客户专用回单》等证据，同时还提交了国务院作出的国发〔2013〕28号《国务院关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》（简称国发〔2013〕28号文件）等规范性文件；被告夹江公安局提交的《110案件信息》、视频等；原告提交的两份宅基地使用权证、照片、视频等，以及各方当事人法庭陈述等证据予以证实。
对于夹江公安局提交两份由该局代胜川副局长和民警张波分别出具的《情况说明》称，当日8:30，有五名民警在巡查中，发现拆迁现场有人聚集才到现场，对外围的交通秩序进行维护的证言。本院认为，夹江公安局提交的两份《情况说明》属于证人证言。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条第四项关于“根据行政诉讼法第三十一条第一款第四项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。”和第四十一条关于“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。”的规定，夹江公安局提交的两份证人证言没有附证人的居民身份证复印件等证明证人身份的文件，且在没有提交两人属于不需要或者不能出庭证据情况下，两位证人没有出庭作证，而且两份书面证言的内容与两原告提交强制拆除现场的视频证据的内容明显不一致，故对该两份《情况说明》不予采纳。
本院认为，综合各方诉辩意见，本案争议的焦点有二：一是夹江公安局、夹江城管局、漹城镇政府是否参与对涉案房屋的强制拆除；二是强制拆除涉案房屋的行为是否合法。
（一）关于夹江公安局、夹江城管局、漹城镇政府是否参与对涉案房屋强制拆除问题
本院认为，夹江国土局对于强制拆除两原告房屋的事实予以认可，并且相关证据也能证明其实施了强制拆除涉案房屋的行为，故对此事实本院予以确认。
至于夹江公安局、夹江城管局、漹城镇政府是否参与对涉案房屋的强制拆除，须依据在案证据予以认定。从两原告提交当日的强制拆除现场的视频证据来看，两原告房屋周围被警戒线或参与强制拆除的人员包围，禁止进入，使用挖掘机对房屋进行了强制拆除。其中，视频显示，在原告黄厚均现场打电话向110报警之前，已经有大量身着警察制服包括巡特警在内公安民警在现场手持盾牌等器具排列成行，形成隔离区域，或者在设置的警戒线内外，阻止包括原告黄厚均等人越过内警戒线，进入两原告房屋范围内。同样，可以从视频中明显看出大量身着制服的夹江城管局人员在拆除现场的警戒线内外，阻止包括原告黄厚均等人进入警戒线内。此外，视频还能看到漹城镇政府工作人员在现场，维护社会稳定并作解释工作。夹江公安局提供的视频证据同样可以看到上述相关事实情况。据此，可以认定，夹江公安局、夹江城管局、漹城镇政府与夹江国土局共同实施了对两原告房屋强制拆除的行为。特别需要说明的是，即使漹城镇政府等部门是在强制拆除现场维持秩序，做解释工作，该行为同样属于参与强制拆除的行为，只是在具体强制拆除房屋过程中分工不同而已。此外，涉案房屋被强制拆除地临街道，四被告确实不同程度存在维护街道、交通等秩序的行为，这属于为保障强制拆除房屋实施的相关必要行为，同样属于强制拆除行为的一部分。否则会得出，强制拆除两原告房屋是挖掘机驾驶人员实施的行为，与四被告无关，明显不符合常理的结论。据此，对夹江公安局、夹江城管局、漹城镇政府提出没有参与强制拆除涉案房屋以及不是适格被告的主张不予支持。
对于部分被告提出强制拆除两原告的房屋是夹江县委、县政府安排实施的主张，因只有被告的陈述，没有其他证据予以证实，本院不予认定。
对于夹江城管局提交的川府函〔2006〕106号《关于在夹江县开展相对集中行政处罚权工作的批复》，并不能作为其没有参加涉案房屋的强制拆除，或具有参与涉案房屋强制拆除的职权依据。相反，该文件可以证明夹江城管局违反该文件中关于职权范围的规定，参与强制拆除。
（二）关于强制拆除涉案房屋的行为是否合法问题
本院认为，对于征收集体土地过程中实施包括强制拆除建筑物、构筑物等在内的强制执行行为，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定，首先应当符合以下前提条件：1.征收土地方案已经有权机关依法批准；2.市、县人民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；3.被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案涉案房屋被强制拆除并不全部符合上述法定前提条件。再则，即便如被告夹江国土局所称，被强制拆除房屋的集体土地系根据川经信规划〔2014〕206号文件确定的芦山地震灾后恢复重建项目之一的“X145井洪路（夹木路段，含千佛大道）”项目用地，依据国发〔2013〕28号文件中关于“涉及农用地转用和土地征收的，可以边建设边报批，按用地审批权限办理用地手续；”的规定，可以边建设边报批。但对于依法应当强制拆除的涉案房屋，仍然应当依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条关于“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的被征地拆迁人，由县级以上人民政府土地行政主管部门对其作出责令交出土地决定，并根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”的规定，对在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的被征地拆迁人，应当向人民法院申请强制执行对其作出的责令交出土地决定。质言之，在依法征收集体土地过程中，涉及对包括房屋等在内的建筑物、构筑物等的强制拆除，除人民法院外，其他任何行政机关都不具有强制拆除（强制执行）的职权。据此，可以认定，夹江国土局、夹江公安局、夹江城管局、漹城镇政府共同实施对涉案房屋强制拆除的行为没有法律依据，属于超越职权，违法强制执行行为，本院予以确认。
需要特别强调的是，截至合议庭评议本案为止，涉案房屋涉及的集体土地尚未报批。因此，有关部门应当根据国发〔2013〕28号文件和相关法律、法规的规定，依法尽快报批完毕，以确保最终用地的合法性。同时也希望包括两原告在内的有关村民，对于国发〔2013〕28号文件和川经信规划〔2014〕206号文件确定的芦山地震灾后恢复重建项目的建设用地规定与正常情况下的集体土地征收补偿安置程序有所区别予以理解，确保依法确定的芦山地震灾后恢复重建项目建设顺利完成。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，判决如下：
确认被告夹江县国土资源局、夹江县漹城镇人民政府、夹江县公安局、夹江县城市管理行政执法局于2017年3月14日对原告黄厚均、刘素华房屋强制拆除的行为违法。
案件受理费50元，由被告夹江县国土资源局、夹江县漹城镇人民政府、夹江县公安局、夹江县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审判长 李 巨
审判员 章祈伦
审判员 陈 黎
二〇一七年八月七日
书记员 张 柳