江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00098号
上诉人（原审原告）张圣荣。
上诉人（原审原告）张艳。
被上诉人（原审被告）南通市通州�公安局，住所地南通高新技术产业开发区杏园路1号。
法定代表人顾坚，局长。
委托代理人王荣华，南通市通州区公安局副局长。
委托代理人张建，南通市通州区公安局民警。
上诉人张圣荣、张艳因治安行政处罚一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第223号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月12日立案受理后依法组成合议庭，于2015年3月31日公开开庭进行了审理。上诉人张圣荣、张艳，被上诉人南通市通州区公安局（以下简称通州公安局）的委托代理人王荣华、张建到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张圣荣原系通州公安局民警，后于2004年退休。2014年1月28日，张圣荣、张艳为房屋拆迁问题到北京中南海周边滞留、上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理。同年7月7日，张圣荣、张艳再次到北京中南海周�滞留、上访，又遭北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”
通州公安局认为张圣荣、张艳在北京中南海周边地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，故于2014年7月8日作出通公（中）受案字（2014）3052号受案登记表，将案件作为治安管理案件立案受理。2014年7月8日、7月9日，通州公安局对张圣荣、张艳进行了询问，对相关证人进行了调查，同时对张圣荣、张艳的随身物品进行检查发现张圣荣的居民身份证，后又调取了张圣荣、张艳的常住人口信息以及张圣荣的居民身份证申领登记表、机关事业单位干部退休审批表等证据。7月9日通州公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向张圣荣、张艳进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利，并在告知后向张圣荣、张艳复核。同日，通州公安局作出通公（中）行罚决字（2014）908号行政处罚决定书，决定认定，张圣荣、张艳为了对政府部门施加压力，促使政府满足其拆迁补偿要求，曾于2014年1月28日至北京中南海周边滞留，被北京警方训诫；后又于2014年7月7日至北京中南海周边滞留，扰乱了公共场所正常秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对张圣荣、张艳给予行政拘留十日的处罚，并向张圣荣、张艳送达。后通州公安局将张圣荣交如东县拘留所执行，张艳交南通市通州区拘留所执行，并将上述事项当面通知张圣荣、张艳的家属。张圣荣、张艳不服涉诉行政处罚决定，分别向南通市公安局申请复议。南通市公安局于2014年9月19日作出（通）公复决字（2014）第113、114号行政复议决定书，维持了通州公安局作出的涉诉行政处罚决定书。
原审另查明，通州公安局通公（中）行传（2014）第10号传唤证记载张圣荣到达时间为2014年7月8日13时50分，离开时间为2014年7月9日13时19分。通公（中）行传（2014）第11号传唤证记载张艳到达时间为2014年7月8日13时50分，离开时间为2014年7月9日13时27分。
原审还查明，张圣荣、张艳系由南通市驻北京信访工作组安排车辆送回南通。
因张圣荣、张艳的诉讼请求有两项，一是认为通州公安局作出的行政处罚决定不合法而请求撤销该涉诉处罚决定；二是认为通州公安局执行行政拘留不合法，要求向张圣荣、张艳赔礼道歉并赔偿二�被限制人身自由12日的损失。因张圣荣、张艳的诉讼请求涉及行政处罚以及行政处罚决定的执行两个行政行为，依法不应在同一个案件中理涉。为减少当事人讼累，经征询双方当事人意见，原审法院对涉诉行政处罚行为及对行政处罚的执行行为一并审查。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、通州公安局对案涉违法行为有无管辖权、有无作出涉诉行政处罚的职权；二、通州公安局作出的涉诉行政处罚是否合法；三、通州公安局执行行政拘留是否合法。
关于通州公安局对案涉违法行为有无管辖权及有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的�由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案张圣荣、张艳非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案通州公安局对张圣荣、张艳的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于通州公安局作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章的规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。众所周�，北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所。针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。如北京公安机关对到北京中南海周边地区走访的人员训诫告知，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。本案中，张圣荣、张艳曾于2014年1月28日到北京中南海周边地区滞留、上访而遭到北京警方训诫；同年7月7日，张圣荣、张艳仍再次实施该行为，又遭到北京警方的训诫，其行为被北京公安机关定性为非访，且已经扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常社会治安管理秩序，属违法情节较重。通州公安局作出的涉诉行政处罚认定张圣荣、张艳的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对张圣荣、张艳予以行政拘留十日的处罚，适用法律正确、量罚适当。通州公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向张圣荣、张艳宣告并送达涉诉处罚决定书。张圣荣、张艳主张，通州公安局对其传唤的时间超过了24小时，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条的规定，但通州公安局提交的通公（中）行传（2014）第10、11号传唤证记载的时间并未超过24小时。张圣荣、张艳还主张通州公安�提交的行政处罚告知笔录虚假，但未提供证据予以证明。故对张圣荣、张艳认为涉诉行政处罚决定处罚程序违法的主张，法院不予采纳。通州公安局作出涉诉行政处罚决定的程序符合法律规定。
关于通州公安局执行行政拘留是否合法的问题。通州公安局在作出涉诉行政处罚决定的当日，将张圣荣送至如东县拘留所执行拘留，将张艳送至南通市通州区拘留所执行拘留，并依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定，及时将对张圣荣、张艳的处罚情况和执行场所通知其家属。张圣荣、张艳主张，1、张圣荣已经年满七十周岁，应当不予执行行政拘留；2、张圣荣、张艳被从北京带回至被送往拘留所执行拘留的两日（2014年7月8日-7月9日）应当折抵拘留期限。对此，1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项规定，依照本法应当给予行政拘留处罚的，但违反治安管理行为人属于七十周岁以上的不执行行政拘留处罚。根据上述法律条文的规定，对于年满七十周岁的违法行为人可以给予行政拘留的行政处罚，但不送拘留所执行。《中华人民共和国居民身份证法》第三条规定，居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关。公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》（国发（1999）15号）规定，一、公民身份号码按照GB11643-1999《公民身份号码》国家标准编制，由18位数字组成：前6位为行政区划代码，第7至14位为出生日期码，第15至17位为顺序码，第18位为校验码。二、公民身份号码是国家为每个公民从出生之日起编定的唯一的、终身不变的身份代码，将在我国公民办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面广泛使用。张圣荣的居民身份证号码为××，其中第7至14位为19441114，表示张圣荣的出生日期为1944年11月14日，因为居民身份证号码具有唯一性和不变性，故通州公安局依据张圣荣的居民身份证结合调取的张圣荣的居民身份证申领登记表、退休审批表，认定执行行政拘留时张圣荣未满七十周岁并无不当。2、关于张圣荣、张艳从北京回到南通以及接受调查询问的时间是否应当折抵行政拘留期限的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。第九十二条规定，对决�给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。传唤询问属于公安机关调查案件的手段和方式，不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条所规定的采取强制措施限制人身自由的行为，故传唤询问张圣荣、张艳的时间不得折抵行政拘留的时间。此外，张圣荣、张艳系由南通市驻北京信访工作组送回南通，其从北京回到南通的时间也不属于被采取强制措施限制人身自由的时间，不得折抵行政拘留的时间。故对于张圣荣、张艳认为通州公安局执行行政拘留违法的主张，不予采信。
关于张圣荣、张艳要求通州公安局赔礼道歉并赔偿二人被限制人身自由12日的损失问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政赔偿必须同时满足被诉具体行政行为违法且违法行政行为导�行政相对人产生损失这两个要件。就本案而言，通州公安局作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，且其将张圣荣、张艳送往拘留所执行拘留的行为亦无违法之处，故张圣荣、张艳要求通州区公安局对其赔偿的诉讼请求无事实依据，不予支持。
综上所述，通州公安局依法具有对张圣荣、张艳的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当，将张圣荣、张艳送拘留所执行的行为并无不当。张圣荣、张艳的诉请无事实根据和法律依据，法院不予支持。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张圣荣、张艳的诉讼请求。
张圣荣、张艳不服提起上诉称，上诉人为房屋拆迁问题上访�到北京马家楼接待中心反映自己的问题。被上诉人提供的训诫书系公安系统内部办案人员弄虚作假，应为无效。被诉行政处罚决定事实不清，适用法律错误。被上诉人对上诉人的传唤超过了24小时，违反规定。上诉人失去人身自由12天，被上诉人未折抵行政拘留的时间，且对已满七十周岁的上诉人张圣荣执行行政拘留违法。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人通州公安局辩称，上诉人扰乱公共场所正常秩序的违法行为有相应证据证实，事实清楚，适用法律正确。对上诉人询问查证时间没有超过法定的24小时，传唤询问也不属于限制人身自由的行为，上诉人认为应折抵行政拘留的时间不能成立。上诉人张圣荣的居民身份证表明其出生日期为1944年11月14日，执行行政拘留时其不满七十周岁。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
张圣荣、�艳提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点主要为以下三个方面：一是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确；二是被诉行政处罚决定程序是否合法；三是上诉人张圣荣是否属于不应当执行行政拘留的情形，被上诉人传唤上诉人的时间应否折抵行政拘留的时间。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。首先，从被上诉人提供的训诫书来看，训诫书加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，有承办民警的签字，属于生效的行政机关的法律文书，对该证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。上诉人认为该证据无效的理由不能成立，本院不予采信。根据训诫书及工作说明，结合上诉人本人的陈述、证人证言及南通市驻北京信访工作组的情况说明，可以认定上诉人于2014年1月28日、7月7日，因房屋拆迁安置问题两次到北京市中南海周边地区进行所谓的上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。其次，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，上诉人�北京市中南海周边地区进行所谓的上访，而中南海周边地区并不属于合法的上访区域，故上诉人的行为已经扰乱了中南海周边地区公共场所的秩序。考虑到上诉人于2014年1月28日被北京警方训诫后，又于7月7日再次去中南海周边地区滞留上访的情形，被诉行政处罚决定认定上诉人的违法行为扰乱了公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，定性准确。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人予以行政拘留十日的处罚，适用法律正确、量罚适当。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。上诉人主要的异议是认为被上诉人的传唤询问时间超过了法定的24小时。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条之规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时�情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。从原审法院查明的事实来看，上诉人张圣荣被传唤询问的时间从2014年7月8日13时50分至2014年7月9日13时19分，上诉人张艳被传唤询问的时间从2014年7月8日13时50分至2014年7月9日13时27分。因此，上诉人认为被上诉人传唤询问超过法定时间，程序违法的主张不能成立。
关于上诉人张圣荣是否属于不应当执行行政拘留的情形，被上诉人传唤上诉人的时间应否折抵行政拘留时间的问题。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第（三）项之规定，依照本法应当给予行政拘留处罚的，但违反治安管理行为人属于七十周岁以上的不执行行政拘留处罚。上诉人张圣荣认为其出生于1943年12月19日，但在上诉人张圣荣的干部档案中出现了多个不同的出生日期。依据《中华人民共和国居民身份证法》第三条规定，居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关。公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制。上诉人张圣荣的居民身份证号码为××，表明其出生日期为1944年11月14日，故被上诉人依据上诉人张圣荣的居民身份证结合其居民身份证申领登记表、退休审批表，认定执行行政拘留时上诉人张圣荣未满七十周岁并无不当。至于被上诉人传唤上诉人的时间应否折抵行政拘留时间的问题。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条之规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。由于传唤询问属于公安机关调查案件的手段和方式，并不属于采取强制措施限制人身自由的行为，故被上诉人未�传唤上诉人的时间折抵行政拘留的时间并无不当。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张圣荣、张艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年四月二十二日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……