上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪02行初99号
原告林挺浩，男，1975年6月10日出生，汉族，住上海市。
原告谭穆令，男，1928年11月10日出生，汉族，住上海市。
委托代理人谭成(谭穆令之子)，1962年11月3日出生，汉族，住上海市。
被告上海市黄浦区人民政府，住所地上海市。
法定代表人杲云，上海市黄浦区人民政府代区长。
委托代理人李毅，男。
委托代理人金缨，上海市金源方程律师事务所律师。
被告上海市人民政府，住所地上海市。
法定代表人杨雄，上海市人民政府市长。
委托代理人陈杰，男。
原告林挺浩不服被告上海市黄浦区人民政府(以下简称“黄浦区政府”)作出的黄府征[2015]4号房屋征收决定以及上海市人民政府(以下简称“市政府”)作出的沪府复征字(2015)第285号行政复议决定，原告谭穆令不服被告黄浦区政府作出的黄府征[2015]4号房屋征收决定，分别向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭于2016年5月31日公开开庭审理了本案。原告林挺浩，原告谭穆令及其委托代理人谭成，被告市政府的委托代理人陈杰，被告黄浦区政府的委托代理人李毅、金缨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄浦区政府于2015年10月15日作出黄府征[2015]4号房屋征收决定，主文为：“根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称《征收实施细则》)规定，因公共利益需要，现决定征收下列范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。房屋征收范围：东至河南南路，西至浙江南路，南至人民路，北至金陵东路。”房屋征收决定同时附《房屋征收补偿方案》。
被告市政府于2016年1月29日作出沪府复征字(2015)第285号行政复议决定，维持了黄府征[2015]4号房屋征收决定。
原告林挺浩诉称：被告黄浦区政府作出的房屋征收决定所依据的《征收实施细则》实施已满2年，未成为地方性法规重新颁布而无效。房屋征收决定及其补偿方案证据不足，房屋征收决定不符合旧城区改建要件，根据《黄浦区广场社区(c010101、c010102单元)控制性详细规划》征收范围内的住宅用地全部改变为商业用地，违反保护历史文化遗产和传统风貌的规定；征收范围内水、电、气供应稳定，交通便利，生活配套齐全，不符合旧城改建条件；作出房屋征收决定也不符合为了其他公共利益的需要的规定。被告黄浦区政府作出房屋征收决定违反程序规定，滥用职权，征询意见流于形式。原告林挺浩参加了房屋征收补偿方案征求意见稿的座谈，但没有接到听证会的通知，原告林挺浩提供了意见反馈表，但未收到任何回复。听证会是选择性的，原告林挺浩有理由合理怀疑听证程序存在问题。房屋征收决定所附《房屋征收补偿方案》依据的沪府办发[2012]24号《上海市人民政府办公厅转发市住房保障房屋管理局关于贯彻执行若干意见的通知》第八条的规定违法，其违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第二十一条第三款规定的房屋产权调换应当为“改建地段或就近地段”的规定，侵犯原告的合法权益。原告的租用居住公房凭证所记载的面积是使用面积，其与建筑面积间的换算关系没有相关建筑规范进行规定。《房屋征收补偿方案》依据的沪房管规范征[2012]9号《关于贯彻执行若干具体问题的意见》第六条不能作为计算被征收房屋建筑面积的依据。沪房管征(2014)243号《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》第一条第(一)项规定灶间面积，不得作为换算建筑面积的基数，原告户租赁凭证上记载的面积是原告户使用的，根据该规定灶间不认定面积，违法；该文第五条第二款中规定，奖励费不能用于购买低于市场价格供应的产权调换房屋、市属动迁安置房，违反了《征收条例》所规定的奖励、补助属于征收补偿协议的一部分，变相剥夺原告林挺浩选择就近安置房的权利。《房屋征收补偿方案》所适用的沪房管规范市[2013]7号《关于印发的通知》第二十六条违法，建设部已制定了《国有土地上房屋征收评估办法》，故应适用建设部的规章，而不应适用本市的房屋征收评估技术规范规定。因此，请求撤销被告黄浦区政府作出的黄府征[2015]4号房屋征收决定及所附《房屋征收补偿方案》，撤销被告市政府作出的沪府复征字(2015)第285号行政复议决定。同时，原告林挺浩请求审查上述四个规范性文件部分条款的合法性。
原告谭穆令诉称：作出征收决定的单位必须申领相关批准文件，被告黄浦区政府负有举证责任。被告黄浦区政府未出具委托上海市黄浦区第二房屋征收事务所有限公司进行征收具体工作的委托书及该公司营业执照，该公司不具备资质。征收基地的评估价格远低于市场价，且未提供改建区域房源，侵犯原告合法权益。因此，请求撤销被告黄浦区政府作出的黄府征[2015]4号房屋征收决定。
被告市政府辩称：其作为复议机关在对原告林挺浩提出的行政复议申请受理、答复、审理期限上，均符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，所作行政复议决定合法。黄浦区政府作出的房屋征收决定合法。请求驳回原告林挺浩的诉讼请求。
被告黄浦区政府辩称：被告黄浦区政府具有作出被诉房屋征收决定的职权，其作出房屋征收决定符合《征收条例》、《征收实施细则》，合法有效。《征收实施细则》是基于国务院制订的《征收条例》的配套实施细则，不适用单独规章两年失效的规定。房屋征收部门拟定征收补偿方案后，组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，及时公布征求意见，组织被征收人、公房承租人和律师等公众代表参加听证会。原告在征求意见时也对房屋征收补偿方案提出了意见反馈，说明原告也积极参与其中，被告黄浦区政府在行政程序中满足、平衡了众多居民的要求，不存在选择性的问题。被告黄浦区政府作出房屋征收决定程序合法。同时，被告黄浦区政府并不是相关规范性文件的制定单位，而是执行单位。这些规范性文件系相关具有法定职权的部门依据上位法的规定制定的，合法有效。被告黄浦区政府作出的房屋征收决定正确，故请求驳回原告的诉讼请求。
本院经审理查明：被告黄浦区政府作出黄府发[2015]8号《黄浦区人民政府关于印发的通知》，将涉案征收项目纳入黄浦区国民经济和社会发展年度计划。2015年1月21日，上海市旧区改造工作领导小组办公室作出沪旧改认[2015]7号《关于确认黄浦区65、66、71、73、74街坊地块旧城区改建房屋征收范围的复函》及征收范围示意图，房屋征收范围是由市建设管理委、市发改委、市规划国土资源局、市住房保障和房屋管理局和黄浦区政府共同确定。2015年1月30日，黄浦区政府按照沪建交联【2012】348号《关于简化旧区改造地块房屋征收范围确认手续的通知》，作出黄府发【2015】4号《关于同意确认黄浦区65、66、71、73、74街坊地块旧城区改建房屋征收范围的批复》，确认旧城区改建房屋征收范围。2015年5月29日，征收部门作出房屋征收不得实施相关行为的公告。2015年6月29日，经公证，征收部门组织了旧城区改建的意愿征询，获得90%以上同意。征收部门对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果在房屋征收范围内进行公布。2015年8月8日，征收部门公布《黄浦区65、66、71、73、74街坊地块居住、非居住、企事业单位非居住房屋征收补偿方案(征求意见稿)》及论证报告，组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并在房屋征收范围内公布征收补偿方案，征求被征收人、公有房屋承租人意见，并汇总被征收人、公有房屋承租人在征求意见期间提出征求意见稿的反馈意见。2015年9月16日，被告黄浦区政府召开房屋征收补偿方案听证会会议，由被征收人、公有房屋承租人和律师等公众代表参加。2015年10月10日，将征求意见情况和根据公众意见修改的《房屋征收补偿方案(居住、非居住、企业事业单位非居住)(修改稿)》进行公示。土地储备征收项目资金证明、资金计划表、贷款意向函、建设项目货币补偿安置存款证明书、房源到位证明、征收项目供应一览表等，证明用于房屋征收补偿的资金及用于产权调换的房源在房屋征收决定作出前足额到位。房屋征收部门作出房屋征收决定前，按照有关规定进行了社会稳定风险评估。2015年10月9日，经黄浦区政府常委会讨论审议同意发布65、66、71、73、74街坊地块房屋征收决定。2015年10月15日，黄浦区政府发布黄府征[2015]4号房屋征收决定，并附《房屋征收补偿方案》，当日在征收地块范围内公告，上海市卢湾公证处予以公证。林挺浩不服，于2015年11月9日向被告市政府申请行政复议，市政府当日受理，于同月26日向被告黄浦区政府发函行政复议答复通知，黄浦区政府提交了答复书及相关材料，市政府于2016年1月11日通知延长审理期限。2016年1月29日，市政府经审理后作出沪府复征字(2015)第285号行政复议决定，维持了黄府征[2015]4号房屋征收决定。原告林挺浩仍不服，向本院提起诉讼。原告谭穆令不服房屋征收决定，在起诉期限内向本院提起诉讼。
以上事实由黄府发[2015]8号《黄浦区人民政府关于印发的通知》，沪旧改认[2015]7号《关于确认黄浦区65、66、71、73、74街坊地块旧城区改建房屋征收范围的复函》及征收范围示意图，沪建交联【2012】348号《关于简化旧区改造地块房屋征收范围确认手续的通知》，黄府发【2015】4号《关于同意确认黄浦区65、66、71、73、74街坊地块旧城区改建房屋征收范围的批复》，房屋征收不得实施相关行为的公告，公证书及基地触摸屏照片，房屋调查登记公示，《黄浦区65、66、71、73、74街坊地块居住、非居住、企事业单位非居住房屋征收补偿方案(征求意见稿)》及论证报告，意见汇总，听证会会议记录及照片，《房屋征收补偿方案(居住、非居住、企业事业单位非居住)(修改稿)》及公示情况说明,土地储备征收项目资金证明、资金计划表、贷款意向函、建设项目货币补偿安置存款证明书、房源到位证明、征收项目供应一览表等，黄浦区政府常委会会议纪要，黄府征[2015]4号房屋征收决定，公证书，行政复议申请书，行政复议答复通知书，延长审理期限通知书，行政复议决定书及送达回证等证据，以及双方当事人在庭审中的陈述为证。
本院认为：一、关于规范性文件的部分条款的审查
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案被诉的行政行为系房屋征收决定及行政复议决定，原告林挺浩在起诉上述行政行为时，一并请求对四个规范性文件的部分条款进行审查。
经审查，原告林挺浩所提出的相关规范性文件均系《房屋征收补偿方案》中适用的依据，对此本院审查意见如下：
1、沪府办发[2012]24号《上海市人民政府办公厅转发市住房保障房屋管理局关于贯彻执行若干意见的通知》第八条第一项关于旧城区改建的就近地段范围的内容，本院曾经在(2015)沪二中行初字第104号行政判决中予以审查，无违法之处，故不再重复审查。
2、沪房管规范征[2012]9号《关于贯彻执行若干具体问题的意见》发文机关为原上海市住房保障和房屋管理局(现为上海市住房和城乡建设管理委员会，以下简称“原市房管局”)，其是本市房屋征收与补偿工作的主管部门，负责本市房屋征收与补偿的业务指导和监督管理等工作。原市房管局作为主管部门，为准确理解和把握《征收实施细则》的规定，对实际操作中涉及的有关问题提出意见，制订主体合法，具有制订权限。其中第六条系关于被征收房屋建筑面积的认定规定，即租用公房凭证记载的是居住面积的，按相应换算系数计算建筑面积。租用公房凭证一般不直接记载建筑面积，该规定是为了确定被征收公房的建筑面积的计算基数，并无违法之处。
3、沪房管征[2014]243号《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》系原市房管局作为主管部门，为准确理解和把握《征收实施细则》的规定，对实际操作中涉及的有关问题提出意见，制订主体符合法定权限。关于该文件第一条第(一)项规定，“征收公有居住房屋，按租用公房凭证记载的独用居住部位的面积(使用面积)作为换算建筑面积的基数。厨房(灶间)、备餐室、厕浴室、壁橱、箱子间、走道、晒台、阳台、天井、楼梯间等部位的面积不得作为换算建筑面积的基数，但单独调配作为居住部位使用的除外。”其中所规定的厨房、厕浴室、壁橱等从使用功能上讲，不属于居住部位，不作为换算建筑面积的基数，并无不当。该规定进一步明确了租用公房凭证上记载的，可作为换算建筑面积的独用居住部位，故并未违反上位法的规定，无违法之处；关于该文件第五条第二款规定的“奖励费不能用于购买低于市场价格供应的产权调换房屋、市属动迁安置房”的问题，《征收实施细则》规定，房屋征收部门应当提供产权调换的房屋，并与被征收人、公有房屋承租人计算结清被征收房屋补偿金额与用于产权调换房屋价值的差价，而被征收居住房屋的补偿金额为评估价格加上价格补贴，并未包括奖励费用。此外，市属动迁安置房系低于市场价格的产权调换房屋，本身带有一定的优惠因素，对此进行限定，并未违反《征收条例》、《征收实施细则》的规定，合理、有效。
4、沪房管规范市[2013]7号《关于印发的通知》系房屋征收主管部门原市房管局根据《征收条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《征收实施细则》的有关规定，结合本市实际情况而制订印发，制订主体符合法定权限。其中第二十六条规定，估价机构应当按照《房地产估价规范》及本市国有土地上房屋征收评估技术规范的有关规定，进行房屋征收评估。该条所提到的《房地产估价规范》系由建设部会同有关部门共同制订的国标，而“本市相关房屋征收评估技术规范”则是指《上海市国有土地上房屋征收评估技术规范》，该评估技术规范系根据《征收条例》、《征收实施细则》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价规范》制定，《上海市国有土地上房屋征收评估管理规定》本身与《国有土地上房屋征收评估办法》相比，在评估目的、评估方法等规定上，细化了具体操作事项，也并无冲突。《上海市国有土地上房屋征收评估管理规定》第二十六条的规定，合理、有效。
因此，原告林挺浩所请求审查的房屋征收决定所附《房屋征收补偿方案》依据的上述四个规范性文件的部分条款，均无违法之处，可以作为征收基地的相关补偿依据。
二、关于房屋征收决定行政行为的合法性审查
本案被诉的行政行为系被告黄浦区政府作出的黄府征[2015]4号房屋征收决定，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，对该行政行为的合法性进行了全面审查。
《征收条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，被告黄浦区政府具有作出被诉房屋征收决定的行政职权。被告黄浦区政府根据《征收条例》第八条至第十三条和《征收实施细则》第八条至第二十条的规定，经本市市级建设行政管理部门会同有关部门确定了该地块的房屋征收范围，将该地块的旧城区改建列入了黄浦区年度经济和社会发展计划。房屋征收部门组织进行了旧城区改建的意愿征询，经公证该地块旧城区改建意愿超过90%。房屋征收部门经过征收补偿方案的拟订、公布和征询，征收项目的社会稳定风险评估，房屋征收决定的作出及发布等主要行政程序和环节符合《征收条例》和《征收实施细则》的相关规定。其中征收补偿方案公示征求意见后，被告黄浦区政府通过组织由被征收人、公有房屋承租人和律师等公众代表参加的听证会等方式听取了被征收地块居民的意见，并根据听证会意见对《房屋征收补偿方案》进行审核修改后予以公布，程序合法。原告林挺浩认为听证会未通知其参加而涉嫌程序违法及征收地块不符合旧城区改建条件等的理由，不能成立。根据《征收条例》第五条规定，房屋征收部门为区房屋行政管理部门，其可委托房屋征收事务所承担房屋征收与补偿的具体工作。征收事务所不是被告黄浦区政府实施委托，且该内容也非被诉房屋征收决定是否合法的审查要件。原告谭穆令认为被告黄浦区政府未提供委托征收事务所的委托书及该公司不具备资质等，而认为房屋征收决定违法，理由不能成立。
三、关于对行政复议决定的审查
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本院依法对沪府复征字(2015)第285号行政复议决定的程序合法性进行了审查。
根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告市政府具有对本案被诉房屋征收决定进行行政复议的职权。被告市政府法制部门在收到原告林挺浩就被诉房屋征收决定提出的行政复议申请后，于法定期限作出行政复议决定，程序合法。
综上所述，被告黄浦区政府依照《征收条例》和《征收实施细则》的相关规定，具有作出被诉的征收决定的行政主体资格，且征收决定认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。被诉的行政复议决定，程序合法。原告林挺浩起诉请求撤销被诉房屋征收决定及行政复议决定，原告谭穆令起诉请求撤销房屋征收决定，均缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林挺浩、谭穆令的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告林挺浩、谭穆令共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审 判 长 李金刚
代理审判员 田 华
人民陪审员 王顺和
二〇一六年八月五日
书 记 员 沈 倪
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。