中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1118号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县卫家花炮厂。。
法定代表人周金生。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县归阳财鸿鞭炮厂。
法定代表人唐全生。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县香樟烟花爆竹厂。
法定代表人陈拥军
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县五龙花炮厂。
法定代表人陈石山。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县国军花炮厂。
法定代表人彭国军。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县金三江引线厂。
法定代表人雷懿超。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县大集军红引线厂。
法定代表人彭代红。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县中山鞭炮厂。
法定代表人彭向阳。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县华夏鞭炮厂。
法定代表人夏芳菲。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县达美花炮厂。
法定代表人张宜春。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县祺润花炮厂。
法定代表人李小亮。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县禧龙烟花爆竹厂。
法定代表人陈龙。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县同乐花炮厂。
法定代表人彭港舢。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县湘屏鞭炮厂。
法定代表人陈勇。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县安富花炮厂。
法定代表人唐红华。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县金盆岭鞭炮厂。
法定代表人吴安民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县新兴花炮厂。
法定代表人周华生。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县澎驰引线厂。
法定代表人胡国政。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县金桥兴旺花炮厂。
法定代表人陈玉字。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县过水坪瑞旺花炮厂。
法定代表人王旺生。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县鸿福烟花爆竹厂。
法定代表人谢文光。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县福祥鞭炮厂。
法定代表人周忠凯。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县金源引线厂。
法定代表人肖金波。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县归阳镇碧云引线厂。
法定代表人段小生。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）祁东县云星花炮厂。
法定代表人蒋玉岭。
以上25位再审申请人诉讼代表人祁东县卫家花炮厂、祁东县归阳财鸿鞭炮厂、祁东县香樟烟花爆竹厂。
以上25位再审申请人共同委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人许达哲，省长
再审申请人祁东县卫家花炮厂等25家企业诉被申请人湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）不履行行政复议法定职责一案，不服湖南省高级人民法院于2017年10月30日作出的（2017）湘行终382号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年3月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。
2014年10月21日，衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）以市政府办的名义向各相关县市区人民政府和市直有关单位下发《关于印发<衡阳市烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出工作方案>的通知》〔衡政办函（2014）102号〕，主要内容是用3年时间淘汰关闭退出所有烟花爆竹生产企业，附件明确了全市95家烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出的时间安排，其中祁东县现有46家，2014、2015、2016年分别关闭退出10家、32家、4家。11月24日，祁东县国军花炮厂厂长彭国军等36人到衡阳市政府上访，反映《关于印发<衡阳市烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出工作方案>的通知》造成了他们重大经济损失，要求市政府给予补偿。12月15日，祁东县烟花爆竹生产企业近80人再次到衡阳市政府反映工作方案影响企业即将关闭，要求赔偿损失。12月17日，祁东县人民政府（以下简称祁东县政府）组织召开鞭炮企业座谈会，向五龙花炮厂等8家烟花爆竹生产企业代表传达了工作方案精神并听取了各企业代表的发言。2015年5月4日，祁东县安全生产委员会作出《关于开展烟花爆竹企业淘汰关闭退出调查摸底工作的通知》〔祁安办（2015）7号〕，提出“调查摸底是烟花爆竹淘汰关闭退出的一项极为重要的前期工作，前提是企业必须提出书面申请”以及“在进入实地调查摸底时，企业必须提前停产”等相关要求。5月6日至5月12日，金三江引线厂等15家烟花爆竹企业先后向祁东县政府提交了调查摸底评估的书面申请，申请书均列明系根据衡阳市政府和祁东县政府的文件要求，配合有关部门进行评估。之后，祁东县政府委托专业评估机构进行了资产评估。10月10日至10月15日，昌盛等9家烟花爆竹生产企业先后签订了《祁东县烟花爆竹生产企业退出协议书》，协议书载明“根据国家、湖南省产业政策发展规划和衡阳市人民政府关于《衡阳市烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出工作方案》的要求，经双方协商，订立如下协议……”11月4日，祁东县安全生产监督管理局向各烟花爆竹生产企业下发《关于进一步做好退出转产前相关工作的通知》〔祁安监（2015）16号〕。11月5日至11月9日，金源引线厂等45家烟花爆竹生产企业在该通知的文件签收表上签字，11月7日至11月13日期间，祁东县红旗鞭炮厂等43家烟花爆竹生产企业分别在资产评估明细表签收册上签字，祁东县政府同期将46家企业资产评估价值明细表通过当地报纸、政府网站向社会公示。2016年2月4日，祁东县盛华花炮厂等39家企业向湖南省政府当场申请对工作方案进行复议。2月15日，湖南省政府向39家企业作出补正材料通知书。申请材料补正后，湖南省政府于3月23日予以受理。4月15日，湖南省政府向衡阳市政府作出答复通知。5月17日，湖南省政府决定延期30日并通知了39家企业。5月31日，39家企业向湖南省政府提出协调申请。5月31日、6月17日、9月6日，湖南省政府先后组织39家企业及衡阳市政府、祁东县政府、湖南省安监局等相关单位召开了协调会议。期间，盛华花炮厂等12家企业撤回了行政复议申请。9月30日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》〔湘府复驳字（2016）72号〕，认为申请人自2014年11月24日至2015年11月9日期间通过参加企业座谈会、开展资产评估、签订退出协议、签收相关文件等方式，应当早已知晓工作方案关于烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出的相关内容，但于2016年2月4日才申请行政复议，已超过六十日的法定期限，不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十二条第一款第(一)项和第四十八条第一款第(二)项的规定，决定：一、同意盛华花炮厂等12家烟花爆竹生产企业撤回行政复议申请，其行政复议终止；二、驳回申请人卫家花炮厂等27家烟花爆竹生产企业的行政复议申请。卫家花炮厂等27家烟花爆竹生产企业对湖南省政府驳回其复议申请的决定不服，提起本案行政诉讼。
湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初544号行政判决认为，本案申请人方人数众多，知道被申请复议行为的时间虽客观上有先有后，但根据湖南省政府提供的证据7、8、9、10、11，申请人至迟于2015年11月9日已知晓该行政行为，但涉案复议申请于2016年2月4日才提出，已超过六十日，故被诉复议决定认定涉案复议申请超过六十日，具有事实根据。事实上，申请人在起诉状中对其申请超过六十日的问题也予以明确认可。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，申请行政复议应在知道被复议行为后六十日内提出。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项的规定，未在法定申请期限内提出的行政复议申请不属于应予受理的情形。根据上述规定，申请人的行政复议申请不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，受理后发现行政复议申请不符合受理条件的，应决定驳回，故湖南省政府决定驳回申请人的行政复议申请，具有法律依据。湖南省政府受理申请后发现申请不符合法定受理条件，经协调无果，在延期审理的期限内作出驳回行政复议申请的决定，不违反法定程序。关于申请人提出的其申请复议期限应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》关于起诉期限的规定，按两年计算的问题，因行政复议行为和行政诉讼行为由不同的法律调整，起诉期限和申请复议期限由各自的法律法规予以规定，申请人主张申请行政复议的期限应当适用行政诉讼的起诉期限，无明确的法律依据。综上，申请人认为湖南省政府作出的驳回其复议申请的决定违法，无事实根据和法律依据，其据此诉请判令湖南省政府对其复议申请进行复议，理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回祁东县卫家花炮厂等25家企业的诉讼请求。祁东县卫家花炮厂等25家企业不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院（2017）湘行终382号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条的规定，除不可抗力等特殊情形外，申请行政复议应在知道具体行政行为之日起六十日内提出。本案中，申请人最迟于2015年11月9日已经知道衡阳市人民政府决定淘汰关闭涉案的烟花爆竹生产企业，对该事实申请人也并不否认；同时，也没有证据证实本案申请人有不可抗力等特殊情形耽误法定申请复议期限。根据上述法律规定，申请人应当于2016年1月8日前提出行政复议申请，申请人于2016年2月4日才提出复议申请，已超过上述法律司法解释规定的复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，湖南省政府湘府复驳字（2016）72号《驳回行政复议申请决定书》驳回申请人的复议申请，证据确凿，适用法律法规正确。一审判决据此驳回申请人的诉讼请求并无不当，应依法予以维持。另外，由于专门规范行政复议事项的《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均没有规定，行政机关作出行政行为时，未告知复议权利和申请复议期限的，可以适用两年的复议申请期限。申请人如仅仅知晓行政行为的内容，而不知道行政行为的救济权利和申请救济的期限，也不算知道具体行政行为。故此，本案“应当适用两年的复议申请期限”等上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
祁东县卫家花炮厂等25家企业不服二审判决，向本院提起再审称：一、二审判决适用法律不当。1.根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第二款，行政机关作出具体行政行为,依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。本案中的原行政行为作出后至今未送达相关法律文书给申请人，应视为申请人至今仍不知原行政行为，所以本案不存在超过复议期限的问题。2.一审中湖南省政府逾期提供作出行政行为所依据的证据和事实，依照相关法律规定应认定该行政行为没有证据，但一、二审法院未对此进行审查。3.申请人提起行政复议时并未超过申请复议期限。原行政行为作出时未告知申请人行政复议申请权或者行政复议申请期限，根据最高人民法院生效判决，复议申请期限应参照适用行政诉讼中最长起诉期限2年的规定。4.二审存在程序违法。二审过程中，申请人提出了新的事实理由，二审法院应当开庭审理却未开庭，违反了诉讼法律规范。请求：一、撤销（2017）湘行终382号行政判决和（2016）湘01行初544号行政判决；二、指令由湖南省政府对申请人的行政复议申请进行复议。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，申请行政复议的，行政复议机关依法受理其复议申请。换言之，只有对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围；对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。行政机关之间的内部函请、通知、审批行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。本案中，《关于印发<衡阳市烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出工作方案>的通知》是衡阳市政府对衡阳市各相关县市区人民政府、市直有关单位所作的通知性文件，主要是对烟花爆竹生产企业淘汰关闭退出工作的组织领导、工作步骤、职责分工等进行部署安排，属于内部行政命令，对本案申请再审的祁东县卫家花炮厂等25家企业的权利义务不产生实际影响，该25家企业对上述工作方案提起行政复议，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后发现该复议申请不符合法定受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。祁东县卫家花炮厂等25家企业申请行政复议不符合法定受理条件，湖南省政府决定驳回其复议申请结论并无不当。一审判决驳回其诉讼请求，二审予以维持结论并无不当。
综上，祁东县卫家花炮厂等25家企业的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回祁东县卫家花炮厂等25家企业的再审申请。
审 判 长 刘艾涛
审 判 员 龚 斌
审 判 员 熊俊勇
二〇一八年五月二十四日
法官助理 徐 超
书 记 员 唐劲松
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.中华人民共和国行政复议法
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或
者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。