广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行终字第82号
上诉人（原审原告）广东省四会市城中街道仓岗社区经济联合社。住所地：四会市新华路**号。
负责人汤家河，该社主任。
被上诉人（原审被告）四会市城中街道办事处。住所地：四会市城中区济广路口。组织机构代码：00715653-4。
法定代表人黄智敏，办事处主任。
委托代理人贝志江，广东志江律师事务所律师。
原审第三人罗焯彬，男，1954年1月2日出生，汉族，住四
会市城中街道仓岗村委会仓岗街四巷108号。公民身份号码：4412221954********。
上诉人广东省四会市城中街道仓岗社区经济联合社（以下简称仓岗联社）因与被上诉人四会市城中街道办事处、原审第三人罗焯彬行政处理纠纷一案，不服广东省四会市人民法院作出的（2015）肇四法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，罗焯彬在1989年4月因结婚将其户口迁入女方所在的仓岗村委会，后罗焯彬享受国家粮食定额供应及在1997年至2000年完成教育附加费缴交任务。2014年12月12日，仓岗联社以罗焯彬是外嫁郎为由，明确表示不确认罗焯彬的仓岗社区经济联合社成员资格，其不能享受仓岗社区经济联合社集体收益分配。罗焯彬为此于2014年12月18日向四会市城中街道办事处申请作出行政处理。四会市城中街道办事处根据罗焯彬申请进行调查后，于2014年12月30日作出城中发（2014）第10号《四会市城中街道办事处关于罗焯彬公民仓岗社区经济联合社成员资格界定的处理决定》，决定：申请人罗焯彬符合城中街道仓岗社区经济联合社成员的条件，应界定为城中街道仓岗社区经济联合社成员，享有仓岗社区经济联合社成员的权利和应履行成员义务。仓岗联社不服上述处理决定，于法定期限内向原审法院提起诉讼。
原审法院认为：本案涉及农村集体经济组织成员在集体收益分配中的权益问题，对于损害成员在农村集体经济组织中的各项权益，基层人民政府可以作出相应的处理决定，该处理决定属于具体行政行为。本案中，罗焯彬虽然是因婚姻将户口迁入仓岗联社处，但其户口迁入符合国家规定，自迁入起即成为仓岗联社村民，具有仓岗联社集体经济组织成员资格。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定：“因结婚男方到女方住所落户的，男子和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产的内容”。罗焯彬户口迁入仓岗联社处后，有履行社员义务及享受权利，参与集体组织活动，属于仓岗联社成员，依法享有土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用等权利，不能因为其是“外嫁郎”就不能享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。仓岗联社认为罗焯彬属于外嫁郎，不能享受与仓岗联社社区其他成员同等权利违反法律规定。四会市城中街道办事处作出城中发（2014）第10号《四会市城中街道办事处关于罗焯彬公民仓岗社区经济联合社成员资格界定的处理决定》，认定罗焯彬符合城中街道仓岗社区经济联合社成员的条件，应界定为城中街道仓岗社区经济联合社成员，享有仓岗社区经济联合社成员的权利和应履行成员义务，该行政行为证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理恰当。仓岗联社请求撤销该处理决定的理由不成立，原审法院不予支持。四会市城中街道办事处的抗辩理由成立，原审法院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回广东省四会市城中街道仓岗社区经济联合社的诉讼请求。
上诉人仓岗联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定被上诉人作出具体的行政行为程序合法，予以支持，不支持上诉人的一审请求。一审法院认定于法无据，依法应当发回重审。1.被上诉人作出的具体行政行为（城中发（2014）10号）程序违法。法律（《宪法》《政府组织法》《城市街道办事处组织条例》）告诉我们，被上诉人的法律地位属于四会市政府的派出机构，并非建制镇，只是相当于建制镇一级的机构，并不具有宪法及行政法意义上的一级政府资质。因此，其作出的具体行政行为只能是代表派出政府即四会市政府，而不是它自己，它无权独立行使宪法赋予的地方管治权（只是根据派出政府的授权行使有限的治权）。故，针对其作出的具体行政行为的复议机关应当是四会市政府的上级机关（肇庆市人民政府），而不是四会市政府本身。被上诉人在（城中发（2014）10号）之权利救济叙事“当事人如对本处理决定不服，可自本处理决定送达之日起60日内向四会市人民政府申请行政复议”于法无据，程序违法。2.一审法院的程序错误在于没有对被上诉人作出具体行政行为的程序合法性进行审查。如上所述，被上诉人作出的具体行政行为程序违法，但是，一审法院视而不见，或不予审查，一审法院显然违反了《行政诉讼法》的规定。一审法院不仅需要审查行政机关行政行为的实体性，还要审查其行政行为的程序性，程序性不仅仅限于作出行政行为的过程，还包括权利救济的程序性。被上诉人告知上诉人的权利救济途径错误，不是用笔误等形式可以掩盖的，而是完全剥夺了上诉人的救济权利。一个没有明确告知权利救济的行政行为何来程序合法呢？很显然，一审法院仅仅注意到被上诉人作出具体行政行为的过程是否程序合法，而没有关注上诉人的权利救济程序性权利，与行政机关犯了同样性质的错误，同样是程序违法。
二、一审法院的实体性错误在于认可被上诉人认定的事实。1.被上诉人认定一审第三人是上诉人的成员，主要依据户口的迁入、粮食局定额配粮、缴纳教育附加费等三项事实。被上诉人仅凭这三项事实不足以认定一审第三人就是上诉人的成员。一审法院对此事实予以认可，并进而认可被上诉人的结论，也是错误的。（1）户口的迁入。一审第三人的户口迁入时间是1988年4月15日。集体经济组织的成员资格，最早形成是土地（是指《农村土地承包法》的承包地，下同）的分配，是中华人民共和国成立之时，确立的时间是“家庭联产承包责任制”。1985年，实行“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。自“家庭联产承包责任制”到“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，集体经济组织的成员已经定格在土地上，此后至今，农村土地都没有变化。直到1986年《土地管理法》出台，才有土地的征收征用制度的雏形（当然这种征收征用制度对土地的重新分配是基于国家的需要，并非是集体经济组织内部需要，与前述土地分配不可同日而语）。户口制度形成的时间是1958年《户口登记条例》。从“家庭联产承包责任制”“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”和《户口登记条例》来看，农村的户口是依据土地而产生的，具备集体经济组织成员资格不仅只有农村户口一个元素，更依赖土地。换句话说就是，哪怕你具有本集体经济组织的户口，但是没有本集体经济组织的土地，也不具有成员资格。日常生活实践经验法则告诉我们，不管是在农村还是在城市里头，都存在很多“空挂户”。这种户口只能表明在这个地方有这么个人，并不表明这个户口的人就是这里的成员，被挂的组织含农村集体经济组织的权利义务与之无关。这就是当年为了促进经济发展所进行的微改革。（2）粮食局定额配粮。粮食局定额配粮之事实，并不足以证明一审第三人就一定是上诉人的成员。两者之间不存在因果关系。一审第三人通过不正当手段取得上诉人的户口，粮食局再根据其户口性质给予定额配粮，粮食局的定额配粮行为是在执行国家政策，而非肯定一审第三人属于上诉人成员。一审第三人是否属于上诉人的成员，根据现有的法律及农村实践，而且只有上诉人的最高权力村民大会认定之，除此之外，别无他途。被上诉人据于粮食局定额配粮之事实，从而认定一审第三人属于上诉人的成员，显然是于法无据，严重侵犯了上诉人及上诉人其他村民的合法权益。（3）教育附加费。税法告诉我们，教育附加费是对缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人征收的一种附加费。其作用是发展地方性教育事业，扩大地方教育经费的资金来源。从其定义可以看出，一审第三人缴纳教育附加费不是基于他属于上诉人的成员，而是基于他属于中华人民共和国公民，是其应尽的法律义务。故，不管一审第三人在何处何时，也不管其户口是非农业还是农业户口，只要他具备了教育附加费应缴的条件，就应该缴纳。由此可见，被上诉人以此来判断一审第三人属于上诉人的成员，既不符合逻辑，也违背常理，更不符合法律。一审法院对被上诉人依据以上三个事实作出的判断，没有梳理分析，人云亦云，甘愿将自己的法律地位降同行政机关的配角，失却了独立裁判的法律地位，违背了司法原则；况且，一审法院完全可以要求被上诉人说明这些证据之间的关联性及与处理结果的因果关系。然而，一审法院直接引用被上诉人的论述，不加分析。形式逻辑告诉我们，基于错误的前提，得出的结论必然错误。因此，一审法院认同被上诉人的结论，显然错误。2.一审法院未查清的事实，但是这些个事实，就本案而言，必须查清。（1）一审第三人迁入户口，他的配偶是否属于纯女户？众所周知，在农村只有纯女户的配偶才可以随迁户口。这一规定或这一法则（传统法则）是对中国几千年传统社会习俗的延续与认同，不是一两个判决（法院）或是决定（政府），可以改变的。传统社会认同的，是根深蒂固的，撼动不易，我们的法律也有“认可”之说，很多民商法就是对既往的习俗习惯等认可的规范。因此，被上诉人罔顾一审第三人之配偶并非纯女户这一事实，草率地下结论，一审法院跟着被上诉人，为被上诉人的行为背书，是司法沦为行政的附庸，司法的悲哀。（2）一审第三人迁入户口之前，他的户口性质是否属于农业户口？一审第三人户口迁入之前，其户口性质是否属于农业户口？被上诉人的裁决书没有查明，一审法院也没有查明。众所周知，非农业户口迁入农村变成农业户口，在农村是不能享受农村村民的同等待遇的。因为农业户口是基于土地集体所有的事实，这是身份的禀赋，不是政府可以改变的，只有全国人大常委有权修改这样的法律，才可以改变这种户口禀赋。上诉人一再表明一审第三人的户口是属于不正当迁入，其户口性质可疑，迁入程序违法，但是作为行政机关的被上诉人置若罔闻，一审法院亦然。这不是疏忽或司法水平可疑掩饰的。（3）村民表决之会议记录所证实的事实，为何不采信？不采信的理由是什么？那么这个事实如何可以绕开？
三、被上诉人适用法律错误，一审法院维持被上诉人，也是错误的。被上诉人适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条的规定“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”，认定一审第三人属于上诉人成员。现有的事实表明，一审第三人根本就不是上诉人“原人民公社、生产大队、生产队”的成员，更不是户口“保留在农村集体经济组织所在地”的，被上诉人适用这一法律规定，显然没有事实依据。被上诉人还适用了中共中央办公厅和国务院办公厅联合发的文件《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》“有女无儿、儿子没有赡养能力或女儿尽主要赡养义务的家庭，男到女家生产和生活的，应享受同等村民待遇”。这一规定的前置条件非常明显。本案中，请问被上诉人在何处查明了一审第三人具备这些前置条件“有儿无女”或“儿子没有赡养能力”或“女儿尽主要赡养义务”？这是对中国传统的尊重与认同。然而，被上诉人代行一级政府的治权，却罔顾中国传统，硬是违背事实违背传统。很显然，被上诉人没有查明事实或不尊重事实，枉法裁判，一审法院因循被上诉人的错误，失掉了司法权威，为其背书，同样错误。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决发回一审法院重新审理。
被上诉人四会市城中街道办事处及原审第三人罗焯彬在二审阶段没有提出新的答辩意见。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本案经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，经合议庭一致认为本案不需要开庭审理，本院决定进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定，被上诉人是四会市人民政府的派出机关，在四会市人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作。本案中，原审第三人认为自己的合法权益受到上诉人的侵害，要求被上诉人处理，被上诉人依法有权进行处理。被上诉人以自己的名义作出本案具体行政行为，可独立承担法律责任。故，上诉人提出的被上诉人无权独立行使地方管治权，被上诉人作出的本案具体行政行为应由四会市人民政府承担法律责任的主张没有依据。本案原审第三人罗焯彬因结婚于1989年将户口迁入上诉人处，其行为并无违反国家相关规定，上诉人至今对其户口迁入并未表示异议，原审第三人罗焯彬的户口状况应受到保护；同时，原审第三人罗焯彬自落户上诉人处后享受国家给予上诉人成员的粮食定额供应，亦按照上诉人的村规民约及法律法规、政策规定履行了缴交教育附加费、参加村民会议、参加选举及领取集体组织发放的补助费等，其已履行了作为集体成员的相应义务且已享有成员权利。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第二款规定“因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”及《中华人民共和国村民委员组织法》第二十七条第二款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。上诉人村民大会决议不认可原审第三人的社员资格、不能享受仓岗社区经济联合社集体收益分配的行为明显违法。据此，被上诉人作出城中发（2014）第10号《四会市城中街道办事处关于罗焯彬公民仓岗社区经济联合社成员资格界定的处理决定》，认定第三人符合城中街道仓岗社区经济联合社成员的条件，应界定为城中街道仓岗社区经济联合社成员，享有仓岗社区经济联合社成员的权利和应履行成员义务的处理正确，应予维持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人广东省四会市城中街道仓岗社区经济联合社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一五年十月十三日
书 记 员 何剑锋
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