广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第753号
上诉人（原审原告）：郭伟平等177人。
上述177名上诉人的诉讼代表人：郭伟平，男，住广东省雷州市。
上述177名上诉人的共同委托代理人：方勤，广东三正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：雷州市人民政府。住所地：广东省雷州市雷州大道***号。
法定代表人：吴国雄，市长。
委托代理人：韩琦震，雷州市国土资源局干部。
委托代理人：刘玉洁，雷州市国土资源局干部。
原审第三人：广东省石油企业集团雷州市公司破产管理人。
负责人：汤志才。
原审第三人：中国石油化工股份有限公司广东湛江石油分公司。住所地：广东省湛江市人民大道中**号。
负责人：苏茂，经理。
原审第三人：中国石油化工股份有限公司广东石油分公司。住所地：广东省广州市天河区体育西路***号A塔。
负责人：夏于飞，经理。
原审第三人：林仁山，男，住广东省雷州市。
原审第三人：陈小娇，女，住广东省雷州市。
原审第三人：李亚妹，女，住广东省雷州市。
原审第三人：许秀莲，女，系柯国宏的妻子，住广东省雷州市。
原审第三人：柯劲，男，系柯国宏的儿子，住广东省雷州市。
上诉人郭伟平等177人因诉被上诉人雷州市人民政府国有土地使用权发证行为纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点有：1、本案的原告主体是否适格；2、各方当事人的土地争议是否须经行政复议后才能提起行政诉讼；3、本案原告起诉是否超过了起诉期限。
关于本案的原告主体是否适格的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”的规定，原海康县雷城镇城西大队上坡村（下称上坡村）年满十八周岁的成年人为302人，现其提起本案诉讼的为177人，已过半数，符合上述司法解释的规定，因此，原告在本案中的主体是适格的。
关于各方当事人的土地争议是否须经行政复议后才能提起行政诉讼的问题。第三人广东省石油企业集团雷州市公司（下称雷州市石油公司）破产管理人、中国石油化工股份有限公司广东湛江石油分公司（下称湛江石化公司）、中国石油化工股份有限公司广东石油分公司（下称广东石化公司）认为根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，本案须经行政复议后才能起诉。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形的规定，本案不属于复议前置的情形，原告可直接向人民法院提起诉讼。第三人的此点抗辩理由缺乏理据，不予采纳。
关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。雷州市人民政府在1996年给第三人雷州市石油公司颁发涉案的土地使用权证后，雷州市石油公司将涉案土地中的部分土地分别转让给林仁山、李亚妹、陈小娇、柯国宏。原告在涉案土地上生活和居住几十年，1970年至2012年涉案土地上建有油库、加油站、房子，原告对此早已知情。而该地自1996年办证后，经过法院的数次查封和拍卖，原告对此是应当知情的，其应当知道被告雷州市人民政府给第三人雷州市石油公司颁发涉案的土地使用权证这一具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告的起诉已超过起诉期限。
综上所述，本案原告的起诉已超过起诉期限，案经原审法院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回原告郭伟平等177人的起诉。
郭伟平等177人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、涉案争议的土地属于上诉人的集体土地。1980年，官茂村与上坡北村及原海康县水泥厂、海康县二轻五金厂、陶器厂及王永发等人发生土地争议，经原海康县人民法院作出（80）海法民字第024号民事判决，原湛江地区中级人民法院（80）湛中民上字第152号民事判决确认上述范围的土地属于上坡北村的集体土地。而涉案争议的土地即雷府国用（96）字第020298号《国有土地使用证》记载的土地四至范围在上述判决认定的土地范围内。这一事实，原审裁定也给予认定。因此，涉案争议的土地属于上诉人的集体土地事实清楚，证据确凿充分，不容争议。雷州市石油公司占用涉案土地是一种侵权行为。二、上坡北村群众对涉案土地一直主张权利，原审裁定认定上诉人的起诉超过起诉期限是错误的。政府及相关部门未将涉案土地已办理了土地证的事实告知上诉人，事实上，上诉人并不知道涉案土地已办理土地证，多年来一直向政府、职能部门及石油公司索赔或要求退还土地。上诉人是2012年才知道涉案土地已办理土地证，立即向法院提起诉讼。原审裁定适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定驳回上诉人的起诉不当。上述法律规定的适用条件是行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限，而本案中行政机关作出具体行政行为（即办理涉案土地的土地证）时既未告知上诉人诉权或起诉期限，也未告知上诉人涉案行政行为的具体内容，根据这一事实，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定。本案争议的涉案标的物是土地，属于不动产，上诉人不知道涉案行政行为的具体内容，根据上述司法解释第四十二条的规定，当事人的起诉期限为20年。涉案争议的行政行为作出的时间是1996年，起诉期限至2016年，上诉人于2012年向法院提起诉讼，并未超过起诉期限。原审裁定认定上诉人已超过起诉期限属于适用法律错误。综上所述，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，侵犯了上诉人的合法权益，请求二审法院依法撤销原审裁定，将本案发回湛江市中级人民法院重审。
被上诉人雷州市人民政府、原审第三人雷州市石油公司、湛江石化公司、广东石化公司、林仁山、陈小娇、李亚妹、许秀莲、柯劲二审期间均未提交书面答辩意见。
本院查明：1969年，原海康县（即现在的雷州市）军事管制委员会决定将原上坡村耕种和殡葬的坡地无偿划给原审第三人海康县石油公司（即雷州市石油公司的前身）建油库。在施工时，上坡村即予干涉，但由于当时正值文化大革命非常时期，上坡村无法制止上述行为。尔后，上坡村就此多次向原审第三人雷州市石油公司索赔，但雷州市石油公司以土地系政府划拨为由，不同意返还土地也不予赔偿。1996年，原审第三人雷州市石油公司向被上诉人雷州市人民政府申请办理涉案土地的使用权证，其向雷州市人民政府提交的土地登记申请书上注明涉案土地权属来源为“征用”。雷州市人民政府于1996年向雷州市石油公司颁发了雷府国用（96）字第020298号《国有土地使用证》，证载面积为3570平方米。1999年，原审第三人雷州市石油公司拟在上述土地上建加油站，上坡村即以土地权属属于其为由予以阻止。2012年，上诉人郭伟平等177人发现原审第三人雷州市石油公司在上述土地上建商品楼房，也进行干预。
雷州市石油公司取得上述土地使用权后，分别转让其中的414平方米土地使用权给林仁山、21平方米土地使用权给李亚妹、15平方米的土地使用权给柯国宏（已故）、7.68平方米的土地使用权给陈小娇。另外，划出部分土地作为道路及边角。后来，由于雷州市石油公司未能按照已发生法律效力的雷州市人民法院（1999）雷法经初字第511号民事判决履行还款义务，雷州市人民法院作出（2000）雷经初字第113号民事裁定，裁定拍卖已被法院查封的雷州市石油公司位于雷州市西湖大道上坡加油站3570平方米土地（即本案涉案的土地）及加油器械以偿还债务。在拍卖前，雷州市石油公司向雷州市人民法院申请回赎部分土地给其上级公司使用，经雷州市人民法院同意后，由广东石化公司支付了价款，履行了雷州市人民法院（1999）雷法经初字第511号民事判决确定的义务。雷州市人民法院于2000年10月25日作出（2000）雷法执字第85号民事裁定，解除了对涉案的部分土地（面积为1205.4平方米）的查封，并确认这1205.4平方米土地使用权归属广东石化公司。2003年11月，广东石化公司取得了雷州市人民政府颁发的《国有土地使用证》，证载面积为1131.9平方米。雷州市人民法院于2007年10月19日作出（2003）雷法执字第178号恢字2号之三民事裁定，对被执行人雷州市石油公司位于雷州市西湖大道旁原上坡加油站西侧的162.46平方米土地使用权（土地使用权证号为0033774）进行查封，并拍卖偿还申请执行人林仁山工程款及利息。雷州市石油公司以严重亏损无力清偿到期债务为由向原审法院申请破产清算。原审法院于2007年10月30日作出裁定宣告其破产，并成立了雷州市石油公司破产管理人。原审法院于2008年3月31日裁定宣告终结雷州市石油公司的破产程序。2009年，雷州市石油公司破产管理人到湛江市工商局注销了雷州市石油公司的工商登记。2013年1月8日，上诉人郭伟平等177人向原审法院提起诉讼，请求撤销被上诉人雷州市人民政府向原审第三人雷州市石油公司颁发的雷府国用（96）字第020298号《国有土地使用证》。
另查明：湛江石化公司于2000年8月9日成立。2006年，雷州市雷城镇行政区划发生变化，原雷城镇的行政管辖范围改设为西湖街道、新城街道、雷城街道，原上坡村更名为雷州市西湖街道上坡社区上坡北居民小组。原上坡村的全体村民总人数为414人（其中年满十八周岁的成年人为302人），也随之转为城市居民。
再查明：争议地原属上坡村所有，1969年，原海康县（即现在的雷州市）军事管制委员会决定将原上坡村耕种和殡葬的争议地无偿划给原审第三人海康县石油公司（即雷州市石油公司的前身）建油库。对于上述事实，上诉人郭伟平等177人与被上诉人雷州市人民政府、原审第三人湛江石化公司均予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，争议地原属上坡村所有，1969年，原海康县（即现在的雷州市）军事管制委员会决定将原上坡村耕种和殡葬的争议地无偿划给原审第三人海康县石油公司（即雷州市石油公司的前身）建油库。对上述事实，上诉人郭伟平等177人与被上诉人雷州市人民政府、原审第三人湛江石化公司均无异议，应认定上坡村与本案被诉发证行为具有法律上的利害关系。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”原上坡村年满十八周岁的成年人为302人，现提起本案诉讼的上诉人为177人，已超过半数，符合上述司法解释的规定，因此，上诉人郭伟平等177人具备本案的原告诉讼主体资格。
另，本案并没有证据证明上诉人郭伟平等177人在雷府国用（96）字第020298号《国有土地使用证》颁发后即已知道了该《国有土地使用证》的具体内容。原审法院以1970年至2012年涉案土地上建有油库、加油站、房子，而该地自1996年办证后，经过法院的数次查封和拍卖，上诉人对此应当知情为由，推断上诉人应当知道被上诉人雷州市人民政府1996年给原审第三人雷州市石油公司颁发涉案的《国有土地使用证》这一具体行政行为，如此推断理据并不充分，不利于行政相对人的诉权保护，原审法院据“推断”认定上诉人郭伟平等177人的起诉超过了2年起诉期限，本院依法予以纠正。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人郭伟平等177人于2013年1月8日向原审法院提起诉讼，请求撤销被上诉人雷州市人民政府向原审第三人雷州市石油公司颁发的雷府国用（96）字第020298号《国有土地使用证》，并未超过20年起诉期限，对上诉人郭伟平等177人的起诉，应予受理。
综上，上诉人郭伟平等177人请求撤销原审裁定的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第14号行政裁定；
二、由广东省湛江市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 罗 燕
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 李 捷