福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽06行终3号
上诉人（原审被告）漳州市国土资源局，住所地漳州市芗城区胜利东路18号。统一社会信用代码113506000038732103。
法定代表人吴敏，局长。
委托代理人杨明远，男，漳州市国土资源局农转利用科科长。
委托代理人王贺洋，福建九鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）漳州志诚房地产开发有限公司，住所地漳州市芗城区天下广场A区S9号店面。
法定代表人张志江，董事长。
委托代理人李勇敢，福建兴南律师事务所律师。
原审被告漳州市人民政府，住所地漳州市芗城区胜利西路118号。
法定代表人刘远，市长。
委托代理人黄秋杭，男，漳州市人民政府办公室工作人员。
委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。
上诉人漳州市国土资源局因被上诉人漳州志诚房地产开发有限公司（以下简称志诚房地产公司）诉其补缴土地出让金行政行为一案，不服漳州市芗城区人民法院（2016）闽0602行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人漳州市国土资源局的委托代理人杨明远、王贺洋，被上诉人志诚房地产公司的法定代表人张志江及其委托代理人李勇敢，原审被告漳州市人民政府的委托代理人黄秋杭、蔡清良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，2001年8月20日，漳州市国土资源局与漳州天下房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：漳州市国土资源局出让给漳州天下房地产开发有限公司的宗地位于漳州市芗城区胜利东路以南、新华东路以东，宗地总面积44007.4平方米，其中出让地面积为18756.3平方米。宗地的土地使用权出让金为每平方米1057.65元，总额为19837600.7元，……。2001年，漳州天下房地产开发有限公司取得漳国用（2001）字第XXXX3号国有土地使用证，使用权面积为41660.7平方米。2005年12月27日，漳州天下房地产开发有限公司与志诚房地产公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该宗地中的9264.42平方米土地使用权转让给志诚房地产公司，转让总价额为2362万元。2006年1月，经漳州市人民政府批准，志诚房地产公司取得国有土地使用证。2006年5月20日，漳州市人民政府作出[2006]26号《漳州市人民政府关于2006年第一次拟公开出让土地及其他土地问题的专题会议纪要》，其中第十三条：“关于志诚广场规划调整问题。原则同意该地块的容积率在4.5以内，建筑密度26%以内，绿地率30%以上；该总图的西侧条形建筑调整为点式建筑，以拓展城市空间”。2006年8月11日，漳州市城乡规划局向志诚房地产公司颁发《建设用地规划许可证》。2007年3月27日，漳州市建设局向志诚房地产公司颁发《建筑工程施工许可证》。2011年11月14日，志诚房地产公司的工程项目竣工验收。2011年12月19日，漳州市城乡规划局向漳州市国土资源局发出漳规[2011]375号《漳州市城乡规划局关于漳州志诚房地产开发有限公司补缴容积率变更项目的土地出让金的函》，确认该项目新增加计容建筑面积10642.29平方米，请漳州市国土资源局尽快测算该项目应补缴土地出让金金额，及时追缴土地出让金。2012年5月4日，漳州市国土资源局根据福建省人民政府办公厅闽政办[2007]190号《关于加强房地产开发项目容积率管理的意见》（以下简称闽政办[2007]190号《意见》）的规定，向志诚房地产公司发出漳国土资地[2012]27号《漳州市国土资源局关于漳州志诚房地产开发有限公司志诚广场开发项目因容积率调高需补缴土地使用权出让金的通知》（以下简称漳国土资地[2012]27号《通知》）。2015年7月29日，漳州市国土资源局再次向志诚房地产公司发出漳国土资[2015]99号《漳州市国土资源局关于漳州志诚房地产开发有限公司志诚广场项目因容积率调高需补缴土地使用权出让金的通知》（以下简称漳国土资[2015]99号《通知》），通知志诚房地产公司补缴土地使用权出让金约773.01万元，要求该公司接到此通知后于2015年8月7日前组织相关材料到漳州市国土资源局农转利用科办理补缴土地使用权出让金手续。同日，漳州市国土资源局邮寄送达该通知给志诚房地产公司。2015年9月1日，志诚房地产公司向漳州市人民政府申请行政复议，请求撤销漳州市国土资源局作出的漳国土资[2015]99号《通知》。2016年1月11日，漳州市人民政府作出[2016]1号《行政复议决定书》，维持漳州市国土资源局作出的漳国土资[2015]99号《通知》。志诚房地产公司不服，于2016年2月1日起诉至法院。
一审判决认为，被告作出行政行为应当事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。本案中，漳州市国土资源局作出的漳国土资[2015]99号《通知》中确定“原告需补缴土地使用权出让金约773.01万元”，其中“约773.01万元”的表述就是未确定具体的补缴金额，且漳州市国土资源局也未向法庭提供该数额的计算依据，属于认定事实不清、证据不足；漳州市国土资源局适用闽政办[2007]190号《意见》第四条第四款规定，按照2005年转让土地价款2362万元要求志诚房地产公司补缴土地使用权出让金约773.01万元，闽政办[2007]190号《意见》中先后四次出现“原楼面地价”的表述，“原楼面地价”应理解为房地产开发用地出让时的楼面地价，本案讼争土地出让的时间并非2005年，故漳州市国土资源局适用闽政办[2007]190号《意见》要求志诚房地产公司按2005年的土地价款补缴土地使用权出让金，属适用法律错误。综上，被诉行政行为存在事实不清、证据不足、缺乏依据的情形，应予撤销。漳州市人民政府作出维持漳州市国土资源局作出的漳国土资[2015]99号《通知》的行政复议决定，缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决：一、撤销漳州市国土资源局作出的漳国土资[2015]99号《漳州市国土资源局关于漳州志诚房地产开发有限公司志诚广场项目因容积率调高需补缴土地使用权出让金的通知》。二、撤销漳州市人民政府作出的[2016]1号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由漳州市国土资源局负担。
漳州市国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。主要理由：一、“原楼面地价”应理解为被上诉人取得土地使用权时的价格。1、根据《福建省国有土地使用权出让和转让办法》第十八条、闽政办[2007]190号《意见》第四条第四款的规定，上诉人通知被上诉人依法补缴土地使用权出让金，具有充分的事实和法律依据。2、上诉人早在2012年5月4日已向被上诉人发出漳国土资地[2012]27号《通知》，被上诉人未对此通知提出任何异议，也未申请行政复议和提起行政诉讼，该通知如是可诉的行政行为，也早已生效。本案所诉的漳国土资[2015]99号《通知》，只是对前一份通知的重申，并进一步明确需补缴的金额，故本案被上诉人对其需依法补缴土地使用权出让金的内容并无异议，且已生效，被上诉人仅对补缴的具体金额即计算标准存在异议。二、补缴国有土地使用权出让金的计算标准，应当以被上诉人依转让取得该宗地国有土地使用权的价格为准。根据闽政办[2007]190号《意见》第四条第四款的规定，上诉人认为“原楼面地价”是指房地产开发企业依法增加容积率之前取得该宗地国有土地使用权时的楼面地价。本案被上诉人是依据2005年12月27日与漳州天下房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权转让合同书》取得国有土地使用权，并于2006年1月经漳州市人民政府审批同意变更土地登记。故被上诉人补缴土地出让金应当以其取得该宗地的国有土地使用权时的价格为计算标准，即以《国有土地使用权转让合同书》中约定的价格为计算标准。上诉人根据该计算标准，测算并通知被上诉人“需补缴土地使用权出让金约773.01万元”，事实清楚、法律依据准确。如按照国有土地使用权首次出让合同约定的价格作为计算标准，将造成国家利益重大损失。三、被诉漳国土资[2015]99号《通知》，仅为过程性文件，并不是最终影响被上诉人实体权利义务的最终性行政行为，不属可诉的行政行为。补缴土地使用权出让金，需由被上诉人提供相关具体材料，才能进行准确计算，但被上诉人至今未提交任何相关材料，该通知仅是要求被上诉人依法组织相关材料进行办理，因此只是对补缴土地使用权出让金进行大概测算，客观上在被上诉人没有提交相关材料情况下，也无法准确计算具体金额，未对被上诉人的实体权利义务产生直接影响，所以该通知也没有告知被上诉人相关救济途径和期限。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(八)项的规定，依法应当驳回被上诉人对上诉人的起诉。
被上诉人志诚房地产公司辩称：一、“原楼面地价”应理解为房地产开发用地出让时的楼面地价。1、根据法律规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移，因此漳州天下房地产开发有限公司与上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》所载明的权利义务随之转移被上诉人承受，签订该出让合同时的楼面地价即属原始楼面地价，亦转由被上诉人承受。2、根据闽政办[2007]190号《意见》第四条第四款的规定，“原楼面地价”只能理解为房地产开发用地出让时的楼面地价，上诉人认为应理解为被上诉人取得土地使用权时的价格，与法与理不符。二、漳国土资[2015]99号《通知》已明确要求补缴出让金金额，对被上诉人的权利义务产生实际影响，属可诉行政行为，被上诉人提起诉讼符合起诉条件。三、上诉人出具的漳国土资[2015]99号《通知》缺乏需补缴增容土地出让金的事实依据。四、上诉人不仅认定事实证据不足，适用法律法规错误，还存在作出行政行为未依照闽政（2001）42号《福建省人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》第五条第（四）项、《国有土地使用权出让合同》第十七条规定履行经双方平等自愿协商重新签订出让合同情形，属违反法定程序。
原审被告漳州市人民政府辩称：一、同意漳州市国土资源局的上诉意见，漳州市国土资源局作出的漳国土资[2015]99号《通知》行政行为合法有效。二、原审被告作出的漳政行复[2016]1号《行政复议决定书》合法。原审被告对志诚房地产公司的复议申请依法立案、依法审理并作出复议决定、依法送达，行政复议程序合法有据，复议决定合法。依法应支持上诉人的上诉请求。
漳州市国土资源局提出上诉后，一审法院已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人、原审被告在一审期间提交的证据、依据在原审庭审中已经当事人举证、质证，本院对原审的证据认定意见予以确认。经审查，2011年11月18日，被上诉人的工程项目竣工验收。一审判决将上述时间认定为“2011年11月14日”有误，本院予以纠正，本院对原审查明的其他事实予以确认。
本院认为，上诉人漳州市国土资源局于2015年7月29日作出漳国土资[2015]99号《通知》，认定被上诉人志诚房地产公司经漳州市城乡规划局核实新增加计容建筑面积10642.29平方米，需补缴土地使用权出让金约773.01万元。该通知系上诉人以行政主体名义向被上诉人作出并送达，通知中载明了被上诉人新增加计容建筑面积、应补缴的出让金数额、补缴时限等内容，对被上诉人的土地出让金补缴问题设定了一定的权利义务，对被上诉人产生实际影响，属行政诉讼受案范围。上诉人作出的被诉漳国土资[2015]99号《通知》中，认定被上诉人需补缴的土地使用权出让金的数额不准确，也没有体现具体的计算方法、计算依据。上诉人主张根据福建省人民政府办公室厅闽政办[2007]190号《意见》第四条第四款规定，被上诉人补缴国有土地土地使用权出让金的计算标准，应按照其依转让取得该宗地国有土地使用权的价格为准。但根据闽政办[2007]190号《意见》第四条第四款规定：“在本通知下发之前，房地产开发用地出让后已经市、县规划行政主管部门批准调高容积率的，其新增加的建筑面积应按原楼面地价补缴土地出让金和有关规费”，在该规定中所使用的字眼是“出让后”、“原楼面地价”，并没有规定应按转让取得国有土地使用权的价格，上诉人对该款规定理解为应按照被上诉人“依转让取得该宗地国有土地使用权的价格”计算需补缴的土地出让金，依据不足。综上，上诉人作出的漳国土资[2015]99号《通知》，认定事实不清、主要证据不足，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，依法应予撤销。原审被告漳州市人民政府作出复议决定维持漳国土资[2015]99号《通知》不当，应予以撤销。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人漳州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 盖华丽
审 判 员 陈妙红
代理审判员 王炜强
二〇一七年一月二十四日
书 记 员 陈雪贞
附：本案适用主要法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。