湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂恩施中行终字第00083号
上诉人（原审原告）商守全等57人，（原白果树大队二、三生产队成员，名单附后）。
诉讼代表人商守全，恩施市芭蕉侗族乡白果树村大水头组村民。
诉讼代表人向兴菊，职业、。
诉讼代表人张宗文，职业、。
诉讼代表人高远明，职业、。
诉讼代表人高红艳，职业、。
被上诉人（原审被告）恩施市芭蕉侗族乡人民政府，住所地：芭蕉居委会8号。
法定代表人龙慧，该乡乡长。
被上诉人（原审第三人）李远银等33人，（原白果树大队四生产队成员，名单附后）。
上诉人商守全等57人因与被上诉人恩施市芭蕉侗族乡人民政府土地行政处理一案，不服恩施市人民法院（2014）鄂恩施行初字第00066号行政判决，向本院提起上诉，本院依法受理并组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，上世纪50年代，原恩施县劳改科在芭蕉乡白果树大队四生产队范围内开办石灰厂，该厂解散后，由白果树大队从各生产队抽调劳力联合办厂至1963年解散。后白果树大队二队、三队、五队、尖山坪大队、美满大队六队各自以生产队为单位在该处办厂。该厂址处于原四生产队管理范围，四生产队便提出有偿使用该处资源。经协商，美满大队六队每年给白果树大队四生产队代缴部分公余粮任务，白果树大队二、三生产队调整部分土地给四生产队耕种。至此，美满大队六队、白果树大队二、三队以上述方式获准在该厂址利用煤炭、石山资源烧石灰。按照协商意见，二队调整了耕地两块约5亩，三队调整耕地三块约1亩给四生产队，各生产队烧石灰经营所得由各生产队分配。1975年后，以生产队为主体开办石灰厂的经营模式解体，改由部分村民零散分户经营，所得收益归农户所有。1982年实行家庭联产承包责任制时，因烧石灰所涉地块不属耕地，因此未分到户。二、三生产队调整给四生产队的土地则由四生产队村民承包经营至今。
2011年，恩来、恩黔高速公路建设工程征收了现争议地，即原由二、三生产队等生产队从事石灰烧制的地块12.474亩，共获土地补偿费用366096.93元，该款由建设方支付给了第三人白果树村委会。原告商守全等57名农户与第三人李远银等33名农户因该征地补偿费用的分配发生纠纷，经芭蕉乡相关部门及白果树村委会多次协调未果。原告商守全等57名农户遂于2012年5月16日向被告芭蕉乡政府提出书面申请，要求解决征地补偿费用分配问题，第三人李远银等33名农户也于2013年5月6日向被告提出要求对该争议土地进行确权的申请，鉴此，被告于2013年10月15日作出《芭蕉侗族乡人民政府行政处理决定书》（芭政发（2013）37号）。处理决定认为：原白果树大队二队、三队看重的是争议土地的矿产资源，而非农业用途。四队要求二队、三队拿出部分田土换取在争议土地上烧石灰的资格，也是基于自己拥有其他各队所没有的资源优势。二、三队在争议土地上烧石灰时，双方并未指定具体位置和面积。因此，二队、三队拿出部分田土是对四队管辖范围争议土地上矿产资源的补偿，而不是土地使用权的互换，故二队、三队并未取得争议土地的使用权。1982年实行家庭联产承包责任制时，争议地为未分到户的空闲荒地，一直由四队实际管理、使用，其他各队并无异议。遂决定：争议土地被征收前，其所有权属第三人白果树村委会，其使用权（经营权）属原白果树小村四队农户。原告商守全等57农户不服，申请恩施市人民政府复议，市人民政府于2014年2月11日作出《行政复议决定书》（恩市政复决字（2014）1号），复议维持了被告作出的《行政处理决定书》（芭政发（2013）37号）。原告仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销处理决定。
原审认为，我国农村在实行联产承包责任制以前，农村集体土地实行三级所有，即生产小队、生产大队、人民公社。实行联产承包责任制后，上述集体经济组织发生了改变，原人民公社演变成为农村基层政权组织，即乡（镇）人民政府；原生产大队成为现村民委员会，为农村村民自治组织，同时在村设立农村经济联合社，实行两块牌子一套人马合署办公的方式；原生产小队成为村辖生产小组。我国自1982年实行以家庭为单位的联产承包责任制，此后于90年代中期进行了局部调整和制度完善，并在巩固第一轮承包所取得成果的基础上进行了二轮土地延包。全国绝大多数地区，包括恩施州八县（市）均是由村委会（农村经济联合社）作为农村土地的实际所有者行使发包权，并行使日常土地流转的监管及未发包土地的经营管理职责。原白果树大队二、三生产队调整出的土地已由具有土地发包主体资格的白果树村委会发包给了四生产队部分农户，迄今逾30余年，原二、三生产队在石灰厂解散后、土地承包之初均未就已调整出的土地和现争议地主张权利，因而，荒弃未用的石灰地仍处于石灰厂开办以前的状态。被告作为基层人民政府依法有权对土地权属争议作出处理，在接到原告及第三人申请后组织调查专班，进行了大量走访和调查，此基础上组织争议双方进行调解，程序合法。在没有充分证据表明二、三生产队与四生产队当年土地调整利用关系是使用权交换还是所有权互换的情况下，被告充分考虑到了行政行为的合理性，参考了其他生产队有偿使用石灰厂的事实、结合当时历史概况，认定二、三生产队利用四生产队荒地的矿石资源开办石灰厂，其调剂出的土地本质上属对原四生产队的资源补偿，这一事实判断符合历史真实，作出的“争议土地被征收前，其所有权属第三人白果树村委会，其使用权（经营权）属原白果树小村四队农户”这一决定有利于稳定现行承包关系，有利于辖区社会稳定。综上，被告在本次土地行政确权的行政行为中程序合法、认定事实清楚、处理结果适当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：维持被告恩施市芭蕉侗族乡人民政府作出的《芭蕉侗族乡人民政府行政处理决定书》（芭政发（2013）37号）。案件受理费50元，由原告商守全等57人负担。
上诉人商守全等57人不服恩施市人民法院前述一审判决，上诉称，上诉人与被上诉人李远银等33人原生产队已调换土地使用几十年，上诉人调换给李远银等33人生产队的土地，由李远银原生产队农户承包经营至今，而李远银原生产队调换给上诉人原生产队的烧石灰的荒地因不属耕地未承包到户，但使用权仍应归上诉人农户。这种土地调换使用，符合农村土地承包法规定，应受法律保护。上诉人与被上诉人李远银等在使用权上无争议。乡政府不应再行确权，其确权目的在于把土地征收补偿费分配给被上诉人李远银等33农户，严重侵害了上诉人合法权益和村民委员会的民主自治管理权，不符合征收土地补偿费分配政策。乡政府的处理决定既不合法也不合理。请求二审撤销原判并依法改判。
被上诉人恩施市芭蕉侗族乡人民政府二审答辩称，1、原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。二、三队利用四队的土地，看中的不是土地农业用途，而是其地下矿产资源，目的不是农业生产，而产工业生产。二、三队在四队地块上开采其矿产资源已获益，经营所得收入归各队内部分配，付出已得到回报，再无权利索回自己付出的并已承包给四队农户的土地。二、三队给四队的土地，是对矿产资源的补偿而非土地使用权的交换。1982年落实责任制时，成为四队的空闲地，此后也一直为四队管理并获取收益，争议地现状是四队实际占有和使用。2、本案存在权属争议，被上诉人乡政府作出确权处理决定，是应申请作出的行政行为。因高速公路建设征收争议土地，须对使用权人作经济补偿，谁是争议地的使用权人，谁将得到相应的补偿款，二、三队与四队在争议地的使用权归属上发生分歧，导致补偿款无法分配到位，各方申请乡政府确权，有各方书面申请为证，乡政府处理决定并无不当。请求二审维持原判。
被上诉人李远银等33人二审未答辩。
二审查明事实与原审认定的事实无异。
本院认为，依据一审当事人提供经庭审质证并随卷移送二审的证据，可以证明本案上世纪50年代，原恩施县劳改科在芭蕉乡白果树大队四生产队范围内开办石灰厂至1963年；后白果树大队二队、三队、五队、尖山坪大队、美满大队六队各自以生产队为单位在该处办厂，四生产队便提出有偿使用；经协商，二、三队各自调整耕地约5亩、1亩给四生产队；1982年实行家庭联产承包责任制时，争议地为未分到户的空闲荒地，一直由四队实际管理、使用等一审认定的事实，本院二审予以确认。本案的焦点在于，被上诉人恩施市芭蕉侗族乡人民政府有无职权对上诉人商守全等57人与被上诉人李远银等33人的土地争议作出处理，及其处理决定是否合法。依《中华人民共和国土地管理法》第十六第第二款规定，被上诉人有权对上述双方当事人的土地使用权纠纷应申请处理并作出相应决定。且被上诉人恩施市芭蕉侗族乡人民政府在作成行政行为时，履行了法定程序。从处理结果上看，上诉人商守全等57人主张争议土地权属的理由是基于二者系土地使用权互换，但其主张没有相应的证据充分证明，且实行家庭联产承包责任制时，如果是土地互换，上诉人应申请发包方对争议地予以发包并承包，但本案证据却相反证明直至高速公路征地补偿前，争议地仍为空闲土地并归原四队成员即原审第三人等管理。争议地虽因征收灭失，但涉及到补偿款的分配，被上诉人恩施市芭蕉侗族乡人民政府依申请对征收前的权属归属作出处理决定，亦并无不当。综上，上诉人商守全等人要求撤销处理决定的诉请，没有事实和法律依据，其上诉理由依法不能成立，二审诉讼请求不予支持。被上诉人恩施市芭蕉侗族乡人民政府二审答辩成立，答辩理由本院予以认可。原审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人商守全等57人负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 斌
审判员 彭 文
审判员 聂礼刚
二〇一四年十月二十一日
书记员 张 宁