广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）梅中法行终字第21号
上诉人（原审原告）：梅州市喜多多超市连锁有限公司。地址：梅州市彬芳大道8号工业楼区*栋。
法定代表人：章航，总经理。
委托代理人：黄长云，广东粤梅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。地址：梅州市梅县区新城行政区。
法定代表人：钟光灵，区长。
委托代理人：胡继宏，广东客都律师事务所律师。
委托代理人：谢戈英，梅州市梅县区国土资源局干部。
原审第三人：张鼎信，男，1948年8月8日出生，汉族，现住梅州市梅县区桃尧镇鸡冠山。
上诉人梅州市喜多多超市连锁有限公司（以下简称喜多多超市）因诉请撤销被上诉人梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）给第三人张鼎信颁发梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》一案，不服梅州市梅县区人民法院（2014）梅县法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人黄长云，被上诉人的委托代理人胡继宏、谢戈英，第三人张鼎信到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定如下事实：2003年2月10日第三人张鼎信向长城公司（以下简称长城公司）购买了座落在梅县嘉应西路国商中心Ⅱ1区1204号房屋，同日，长城公司向梅县国土资源局提出“关于办理房产买卖导致土地使用权转让的申请”，并提供了企业法人营业执照，法定代表人身份证明书，法人授权委托书，梅府国用（2001）字第000659号《国有土地使用证》，《商品房屋产权权属证明书》，《商品房买卖合同》、《国有土地使用权转让合同》以及第三人交纳土地转让税的完税凭证，转让人为长城公司、受让人为张鼎信的《土地登记申请表》等申请变更登记的依据材料。梅县国土资源局受理后，对转让土地地籍进行了调查，确认转让土地的权属合法，界址清楚，该房屋的土地分摊面积为9.84㎡，经审批予以变更登记。2003年2月21日被告梅县人民政府给第三人核发了梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》，长城公司向第三人交付了房屋。2013年1月14日原告喜多多超市通过拍卖取得粤房地证字第11478**号《房地产权证》的房屋的所有权。之后，原告在办理产权过户时得知涉案土地使用权在2003年2月21日已变更登记在第三人名下。为此，请求撤销被告颁发给第三人梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》。
另：2013年10月18日梅县撤县设区，设立梅州市梅县区。梅县区政府继续行使原梅县人民政府的职权。
原审判决认为，根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五条、第八条第一款的规定，梅县国土资源局具有土地使用权变更登记的职权。被告梅县人民政府具有核发土地证书，确认土地所有权和使用权的职权。根据《广东省城镇房地产权登记条例》第三条第二款、第九条和《土地登记规则》第六条的规定，长城公司与第三人张鼎信因房屋买卖请求变更土地使用权，向梅县国土资源局提出变更土地使用权的申请，并提交了企业法人营业执照，法人身份证明书，法人授权委托书，梅府国用（2001）字第000659号《国有土地使用证》，《商品房屋产权权属证明书》，《商品房买卖合同》、《国有土地使用权转让合同》、土地转让税的完税证明和《土地登记申请表》等土地使用权变更登记材料。梅县国土资源局经过审查确认申请变更登记的土地，权属合法、界址清楚，准予变更登记。因此，2003年2月21日被告给第三人颁发梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》，主体适格，事实清楚、程序合法。原告喜多多超市请求撤销该《国有土地使用证》证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人喜多多超市诉称：原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，撤销梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》。理由是：1、涉案房地产早在1999年已经办理了房地产权登记并领取了粤房地证字第11478**号房地产权证，2000年长城公司以粤房地证字第11478**号房地产权证项下房地产向梅州市梅江区江南农村信用合作社（以下简称江南农信社）抵押贷款，并办理了房屋抵押贷款他项权利登记，后经法院判决以物抵债执行给了抵押权人江南农信社，原审法院故意回避此事实。2、涉案土地变更登记明显违法。表现在：第一，第三人与长城公司申请变更登记时，第三人并未取得涉案房产的房屋所有权证书，被上诉人作出涉案土地使用权变更登记，违反了《房地产管理法》第六十条第三款和《土地登记规则》第三十七条的规定；第二，根据《广东省城镇房地产权登记条例》第十一条和第八条的规定，依法转让地上建筑物、附着物导致土地使用权转移的，房产管理部门在办理变更登记前，应当把有关申请文件和资料送同级土地管理部门查验核实并办理土地使用权变更登记，方能办理变更登记。第三人与长城公司直接向土地管理部门申请变更登记，程序违法；第三，被上诉人主张适用《广东省城镇房地产权登记条例》，但又没有按该条例第三条的规定履行职责，属于滥用职权。
被上诉人梅县区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。理由是：本案是对颁发《国有土地使用证》的合法性进行审查，第三人购买商品房后，是先向土地管理部门申请土地使用权变更登记，还是先向房产管理部门申请房产变更登记，依据是什么,是本案的争议焦点。1、被上诉人认为应先向土地管理部门申请土地使用权变更登记，因为《广东省城镇房地产权登记条例》规定，土地管理、房产管理机构分设的地区，土地管理部门和房产管理部门按照本条例的规定，履行各自的职责。上诉人依据《城市房地产管理法》第六十条的规定认为是应先向房产管理部门申请房产变更登记，但该条最后一款规定：“法律另有规定的，依照有关法律的规定办理”，事实上，本案法律有另外的规定。2、关于《广东省城镇房地产权登记条例》第十一条的理解问题，被上诉人认为不管是土地登记还是房产登记都是依申请人的申请而发起的，申请人直接到国土管理部门申请，就不存在移送材料的问题，申请人把申请材料递交房产管理部门，房产管理部门应把申请人的申请材料移送国土管理部门，先办理国有土地使用权的变更登记，再办房产权属的变更登记。另外，2000年1月6日为贯彻执行《广东省城镇房地产登记条例》，梅县国土局和梅县房产管理局经双方协商达成了“关于贯彻《广东省城镇房地产登记条例》的协作意见”，其中，“房地产转让登记”规定，不管两证是否合一，都应先在国土管理部门办理土地转让。值得进一步明确的事实是：（1）粤房地证字第11478**号房地产权证是1999年12月13日颁发的，2000年1月14日办理抵押登记，而相对应的国有土地使用证是2001年4月6日才颁发的，即在办理他权登记时还未办理国有土地使用证；（2）上诉人通过拍卖方式拍得涉案房产时，只拍得房屋所有权，并没有拍得房屋相对应的土地使用权，涉案房产的评估报告书已明确“本报告中的评估价值不包含土地价值”。上诉人对此事实却避而不谈。
第三人张鼎信未提交书面意见，庭审中表示与被上诉人的意见一致。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经公开开庭审理查明：长城公司是国商中心的开发商，国商中心于1995年建成。1995年10月12日梅县人民政府给长城公司填发了国商中心的《商品房屋产权权属证明书》，该证明书记载：产权人：长城公司；建筑结构及层数：16层框支剪力墙结构，其中国商宾馆19层；建筑基底面积：15222.9㎡；建筑总面积：99839.8㎡；使用土地面积：19854㎡。1995年10月13日梅县人民政府给长城公司颁发了粤房字第37731**号《房屋所有权证》，该《房屋所有权证》记载：所有权人：长城公司；房屋座落：梅县程江嘉应西桥开发区国商中心公寓Ⅱ1区；建筑结构及层数：16层框支剪力墙第十至第十二层；建筑面积：1889.43㎡。1997年8月19日梅县人民政府给长城公司颁发了梅府国用（1997）9700240、9700241、9700243号共3本《国有土地使用证》，该3本《国有土地使用证》记载：土地使用者：长城公司；地址：梅县嘉应西路国商中心；用地面积分别是：5040㎡、5313㎡、5033㎡（该3本证于1998年7月27日被注销）。1997年11月8日长城公司向江南农信社借款50万元，以国商中心房产作抵押，借款期限至1998年12月3日止。1999年长城公司持粤房字第37731**号《房屋所有权证》和梅府国用（1997）9700240、9700241、9700243号3本《国有土地使用证》的复印件等材料，申请办理国商中心Ⅱ1区第十至第十二层的房地产权证，1999年12月13日梅县人民政府给长城公司颁发了粤房地证字第11478**号《房地产权证》，该《房地产权证》记载：权属人：长城公司；房屋权属来源：自建；土地权属来源：出让；房屋座落：梅县程江嘉应西桥开发区国商中心公寓Ⅱ1区十、十一、十二层，地号9700240、9700241、9700243（证号）；建筑结构及层数：框支剪力墙16层；建筑面积：1871.1㎡，其中住宅1871.1㎡；用地面积：自用分摊288.35㎡，共用15386㎡；用途：商住。2000年1月13日长城公司因未依约向江南农信社还本付息与江南农信社签订《变更贷款抵押品协议书》，长城公司以国商中心14本《房屋所有权证》作抵押，并办理了《房屋抵押贷款他项权利登记》，其中包括了粤房地证字第11478**号《房地产权证》。2001年4月6日梅县人民政府依据长城公司的申请，将已经注销的梅府国用（1997）9700240、9700241、9700243号《国有土地使用证》三证合一，给长城公司颁发了新的梅府国用（1997）9700240、9700241、9700243号3本《国有土地使用证》给长城公司颁发了梅府国用（2001）字第000659号《国有土地使用证》（三证合一证），该证记载：土地使用者：长城公司；地址：梅县嘉应西路国商中心；用途：商住；使用权类型：出让；使用权面积：15386㎡。2003年2月10日张鼎信向长城公司购买国商中心Ⅱ1区1204号房屋，但长城公司未告知张鼎信该房屋已办理了抵押贷款他项权利登记，也未告知并取得抵押权人江南农信社的同意。同日，长城公司、张鼎信共同向梅县国土局提交《土地登记申请表》，同时提交了“关于办理房产买卖导致土地使用权转让的申请”，梅府国用（2001）字第000659号《国有土地使用证》、《商品房屋产权权属证明书》复印件、《商品房买卖合同》、《国有土地使用权转让合同》、以及交纳土地转让税的完税凭证等材料。2003年2月21日梅县人民政府给张鼎信颁发了梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》记载：长城公司于2003年2月21日将出让国有土地使用权面积9.84㎡转让给张鼎信使用，……。2005年江南农信社起诉长城公司还贷，经法院判决江南农信社对长城公司设置抵押的14本房产证项下的房产，以折价或者拍卖、变卖所得价款依法享有优先受偿权。执行阶段，法院委托梅州市嘉评资产评估有限公司对上述抵押的房地产进行评估（评估报告显示拍卖底价包含建筑物分摊的土地使用权价格），并委托广东安宝拍卖有限公司公开拍卖，因流拍，法院裁定上述房地产以拍卖底价以物抵债给江南农信社，由江南农信社自行到房管、国土办理权属变更登记。2013年江南农信社委托广东惠丰拍卖有限公司公开拍卖上述房地产，喜多多超市通过竞买取得上述房地产权。2014年喜多多超市在办理土地使用权变更登记时得知国商中心Ⅱ1区1204号房分摊的土地使用权早在2003年已经登记给了张鼎信，故提起行政诉讼，请求撤销梅县人民政府给张鼎信颁发梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》。
本院认为，对于涉案土地及该土地上的房屋即国商中心Ⅱ1区1204号房，开发商长城公司已于1999年办理了房地产权的初始登记，领取了《房地产权证》，并办理了抵押贷款登记。2003年第三人张鼎信向长城公司购买该房地产，但长城公司未告知第三人该房产已办理抵押贷款他项权利登记，也未告知并取得抵押权人江南农信社同意。随后双方因买卖该房产申请土地使用权变更登记，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条和《土地登记规则》第三十七条的规定，房地产的初始登记应先取得土地使用权证，才能办理房屋产权证，即“房随地走”，变更登记则应先办理房屋产权证，再变更土地使用权证，即“地随房走”，但第三人在未办理房产变更登记的情况下，直接申请办理土地变更登记，不符合法定程序。另变更登记的证明材料中长城公司提供的梅府国用（2001）字第000659号《国有土地使用证》是对1998年已经注销的梅府国用（1997）9700240、9700241、9700243号《国有土地使用证》的三证合一，不能作为土地来源清楚、权属合法的证明文件。综上所述，被告梅县人民政府给第三人颁发梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》，未尽审慎审查之职责，且程序违法，依法应予撤销。由于长城公司在买卖该房产时存在故意隐瞒事实的欺骗行为，而被告在办理变更该房产的土地使用权时存在未尽审查之职的违法行为，如果第三人因此蒙受损失，可通过法律途径另行解决。上诉人喜多多超市上诉理由成立，其上诉请求依法予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。案经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销梅州市梅县区人民法院（2014）梅县法行初字第14号行政判决；
二、撤销被告梅州市梅县区人民政府给第三人张鼎信颁发的梅府国用（2003）字第497号《国有土地使用证》；
三、责令被告梅州市梅县区人民政府采取相应的补救措施。
一、二审案件受理费各50元合计100元，由被上诉人梅州市梅县区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴梢欢
审 判 员 贺 璐
代理审判员 巫乐庭
二〇一五年七月六日
书 记 员 谢丹丹