安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮行终字第00007号
上诉人（一审原告）：黄永进，男，1965年11月生，汉族，个体工商户。
委托代理人：刘德俊，男，1955年4月生，汉族，农民。
委托代理人：吴新建，安徽新建律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：凤台县人民政府。
法定代表人：袁祖怀，该县县长。
委托代理人：余华元，男，凤台县国土资源局干部。
委托代理人：王永忠，安徽志同律师事务所律师。
一审第三人：凤台县金山房地产开发有限公司，住所地安徽省凤台县住建委六楼，组织机构代码79813926-2。
法定代表人：刘文灿，该公司经理。
委托代理人：郝敬保，凤台县中小企业发展局办公室主任。
上诉人黄永进因土地管理行政登记一案，不服安徽省凤台县人民法院（2012）凤行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月31日公开开庭审理了本案。上诉人黄永进的委托代理人刘德俊、吴新建，被上诉人凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）的委托代理人王永忠，一审第三人凤台县金山房地产开发有限公司（以下简称金山房地产公司）的委托代理人郝敬保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：1987年9月19日，凤台县矿山机械配件厂经凤台县人民政府批准征用原凤台县朱马店乡马店行政村土地2.91亩用于建造职工宿舍。1993年5月10日该厂取得7841.96平方米（含上述2.91亩）的国有土地使用权的登记审批。1991年朱马店镇人民政府使用上述1.63亩土地建马店袜厂，后马店袜厂又相继改为马店地毯厂、凤台县金龙橡塑制品厂，在演变过程中，镇办企业的性质始终没有改变。1997年，凤台县金龙橡塑制品厂发包给黄永进承包，黄永进任企业法人代表。1998年5月8日，朱马店镇人民政府与黄永进签订了《土地转让协议》，朱马店镇人民政府将1.63亩土地以4.6万元的价格转让给黄永进办橡塑厂。协议签订后，黄永进陆续支付了4.3万元。2000年5月8日，双方又重新签订了一份《转让土地协议》，该协议与前面的协议内容基本一致，但主体变为朱马店镇人民政府与凤台县金龙橡塑制品厂。其后，凤台县金龙橡塑制品厂又进行了一定的改扩建，但工商登记一直未变更。2000年12月，凤台县矿山机械配件厂因未依法办理年检，被凤台县工商行政管理局依法吊销营业执照，其主管部门凤台县乡镇企业管理局（现更名为凤台县中小企业发展局）于2005年3月26日组建了凤台县矿山机械配件厂清算工作组。由于上述1.63亩土地最初是由朱马店镇人民政府建袜厂使用，2008年5月14日凤台县中小企业发展局以凤台县朱马店镇人民政府侵犯其土地使用权为由，提起诉讼，黄永进作为第三人参加诉讼。该案最终经本院作出生效的（2009）凤民一初字第391号判决，判决凤台县朱马店镇人民政府及第三人黄永进于判决生效后10日内返还凤台县马店矿山机械配件厂清算组1.63亩土地使用权。黄永进于2011年2月16日向淮南市人民检察院申诉，2011年6月16日，淮南市人民检察院作出淮检民抗（2011）3号民事抗诉决定，向淮南市中级人民法院提起抗诉，该院于2013年7月4日作出（2013）淮民一再终字第00010号民事判决，判决驳回凤台县矿山机械配件厂清算工作组的诉讼请求。
2010年3月23日，凤台县国土资源局作出凤国土资（2010）26号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回凤台县马店矿山机械配件厂的国有划拨土地使用权。2012年8月9日，黄永进以上述决定涉及其有偿受让的1.63亩土地的使用权为由，诉至法院，请求判令撤销凤台县国土资源局的收回决定。经审理，2012年12月11日，田家庵区人民法院作出（2012）田行初字第00037号行政判决，确认凤台县国土资源局作出的凤国土资（2010）26号《关于收回国有土地使用权的决定》违法。淮南市中级人民法院于2013年6月6日作出（2013）淮行终字第00010号行政判决，维持一审判决。诉争土地被收回后，经挂牌出让，由金山房地产公司摘牌。凤台县国土资源局依据相关法律规定，报经凤台县政府批准，为金山房地产公司颁发了凤国用（2010）第0101号国有土地使用权证。
一审法院认为：本案争议的凤台县政府颁发的凤国用（2010）第0101号国有土地使用证，因其涉及黄永进经营的凤台县金龙橡塑制品厂实际使用的1.63亩土地，黄永进请求撤销。对于凤台县政府及金山房地产公司认为黄永进不具有原告诉讼主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告是与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。黄永进是凤台县金龙橡塑制品厂法定代表人，针对争议的土地，凤台县朱马店镇人民政府在1998年及2000年分别与黄永进个人及凤台县金龙橡塑制品厂签订了协议，针对的是同一宗土地。在凤台县马店矿山机械配件厂清算工作组起诉凤台县朱马店镇人民政府土地侵权一案中，是将黄永进个人作为第三人一并起诉的，故黄永进与凤台县政府的颁证行为具有法律上的利害关系，具有原告主体资格。对于认为本案未经复议，应驳回起诉的问题，《中华人民共和国行政复议法》第三十条及最高人民法院法释（2003）5号《关于适用第三十条第一款有关问题的批复》规定，是指对涉及自然资源的确权行为不服提起行政诉讼的，应经过行政复议后才可向人民法院提起行政诉讼。本案不是行政确权行为，复议不是必经程序。关于凤台县人民政府在庭审时认为2000年5月8日朱马店镇人民政府与黄永进所签订的土地转让协议无效问题不是本案审理范围。对于凤台县政府认为黄永进与凤台县矿山机械配件厂正在进行的民事诉讼尚未审结前，行政案件应中止审理的问题。其他民事诉讼的进行，不影响本案的审理。对于黄永进称凤台县政府与金山房地产公司提供的出让合同不一致的问题，经过核对，两份合同确实存在多处不一致的地方。金山房地产公司述称其提供的是草拟文本，应以凤台县政府提供的正式文本为准。凤国用（2010）第0101号国有土地使用证的内容，如坐落位置、用途、使用权类型、使用面积、使用年限等与凤台县政府提供的《国有建设用地使用权出让合同》的内容一致。对于之前凤台县国土资源局以凤国土资（2010）26号文作出的《关于收回国有土地使用权的决定》，该决定涉及上述黄永进经营的凤台县金龙橡塑制品厂实际使用的1.63亩土地，因该土地在收回时，尚存争议，在民事执行过程中，黄永进一直在申诉，故该土地权属争议并没有得到依法定纷，且收回决定涉及相关利害关系人的重大利益问题，在收回前没有进行公告，没有对土地现状进行调查，违反程序正当原则。另外该土地的实际使用人系通过有偿方式取得土地使用权的，根据相关规定，政府部门在收回国有土地使用权时，应根据实际情况依法对土地上建筑物及附着物予以适当补偿，政府部门在收回时未进行相应补偿，因此该收回土地决定违法。上述事实及理由经（2012）田行初字第00037号行政判决予以确认，（2013）淮行终字第00010号行政判决终审维持。本案中，凤台县政府向金山房地产公司颁发（2010）第0101号国有土地使用权证，事实清楚、程序合法、符合法律规定，第三人并没有过错。虽然土地部门收回相关土地的决定因没有进行相应的补偿已被确认违法，但是并没有撤销，即认可了凤台县国土资源局将诉争土地收回的这一法律事实。利害关系人可以依据已生效的法律文书所确认的事实主张补偿损失。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决维持凤台县政府为金山房地产公司颁发凤国用（2010）第0101号国有土地使用权证的具体行政行为。
黄永进上诉称：凤台县政府给金山房地产公司颁发凤国用（2010）第0101号国有土地使用证的具体行政行为基础和程序违法。因凤台县国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》已被生效判决确认违法。涉案土地未经依法收回，就不能进行挂牌出让。故本案颁证行为程序违法。二、上述颁证行为所依据的事实虚假，凤台县政府与金山房地产公司提交的两份《土地出让合同》中有9个条款不相符。而《土地出让合同》是凤台县政府颁发土地使用权证的基础。综上，请求撤销凤台县政府给金山房地产公司颁发凤国用（2010）第0101号国有土地使用证的具体行政行为。
凤台县政府当庭答辩称：上诉人的上诉无事实和法律依据。凤台县国土资源局收回土地使用权决定与本案凤台县政府为金山房地产公司颁发土地使用权证行为是两个具体行政行为。前一行为被确认违法，并不必然导致后面颁证行为应被撤销。且金山房地产公司无过错，其合法权益应受到保护。故法院虽然判决确认凤台县国土资源局收回土地使用权决定违法，但未判决撤销该决定，实际也认可了土地使用权已被政府收回这一事实。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。
金山房地产公司当庭陈述：同意凤台县政府答辩意见。同时，金山房地产公司通过合法、合理方式取得争议土地使用权。至于两份《出让合同》的问题，金山房地产公司提交的系草签的合同，最终应以凤台县国土局存档的合同为准。
凤台县政府向一审法院提交的主要证据及依据有：1、凤台县国土资源局凤国土资（2010）25号文；2、凤台县国土资源局凤国土资（2010）26号文；3、2010年3月10日凤台县中小企业发展局的申请；4、土地登记申请书；5、地籍调查表；6、宗地图；7、土地登记审批表；8、土地权属证明文件。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法；3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
黄永进向一审法院提交主要证据有：1、身份证；2、转让土地协议；3、宗地图；4、（2009）凤民一初字第391号民事判决书；5、（2009）淮民一终字第867－1号民事裁定书；6、淮检民抗（2011）3号民事抗诉书；7、（2011）淮民提字第00007号民事裁定书；8、凤台县朱马店镇人民政府2008年10月16日《关于凤台县马店镇矿山机械配件厂土地使用情况的说明》；9、2006年10月20日凤台县县委、县政府凤信组字（2006）19号会议纪要；10、1990年11月12日土地登记申请书；11、（2012）田行初字第00037号行政判决书；12、（2013）淮行终字第00010号行政判决书。
金山房地产公司向一审法院提交证据有：1、金山房地产公司法人营业执照；2、《国有土地出让合同》；3-7、缴费单；8、国有土地使用权证。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，一审法院认证正确，本院予以确认。
二审在一审查明事实基础上，另查明：2010年4月19日，凤台县国土资源局发布凤国土资出告字（2010）02号《凤台县国土资源局挂牌出让国有建设用地使用权公告》，决定将包含本案争议土地在内的Ftjy01001号地块的国有土使用权挂牌出让。金山房地产公司参与竞买，并于2010年6月2日与凤台县国土资源局签订《挂牌成交确认书》，约定：土地出让金按双方签订的《国有土使用权出让合同》约定处理。竞得人按规定缴纳全部土地出让金后，向挂牌人申请土地登记，申领《国有土地使用权证》，取得土地使用权。2010年6月9日，金山房地产公司与凤台县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，确定上述国有建设用地使用权出让价款为1158570元。2010年7月15日，凤台县财政局出具《土地出让金专用票据》，收取土地出让金1158570元。2010年7月16日，金山房地产公司依法缴纳相关契税46343元。依据金山房地产公司于2010年7月20日递交的《土地登记申请书》，凤台县政府经过地籍调查等法定程序后，于2010年7月23日，向金山房地产公司颁发了凤国用（2010）第0101号《国有土地建设用地使用权证》。黄永进不服，向法院提起诉讼，请求撤销凤台县政府为金山房地产公司颁发凤国用（2010）第0101号《国有土地建设用地使用权证》的具体行政行为。
本院认为：针对凤台县国土资源局作出的凤国土资（2010）26号《关于收回国有土地使用权的决定》，本院作出（2013）淮行终字第00010号行政判决，认为凤台县国土资源局作出决定时，未根据实际情况依法对土地上建筑物及附着物予以适当补偿；同时，在收回决定作出前没有进行公告，没有对土地现状进行调查，违反程序正当原则。但因凤台县国土资源局在收回争议土地后，又重新作出处置，故判决确认凤台县国土资源局作出的凤国土资（2010）26号《关于收回国有土地使用权的决定》违法。上述生效判决，实际上确认了凤台县国土资源局已收回诉争国有土地使用权这一事实。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，凤台县国土资源局发布凤国土资出告字（2010）02号挂牌出让国有建设用地使用权公告后，金山房地产公司经过摘牌并依法缴纳了土地出让金和相关契税。依据金山房地产公司的申请，经过地籍调查等法定程序，凤台县政府给金山房地产公司颁发凤国用（2010）第0101号国有土地使用权证。针对黄永进上诉称凤台县政府与金山房地产公司提交的两份《土地出让合同》内容不一致的问题，因凤台县政府提交的《土地出让合同》中主要条款即坐落位置、用途、使用面积、使用年限、价款等与凤国土资出告字（2010）02号挂牌出让国有建设用地使用权公告的内容一致，故《土地出让合同》应以凤台县国土资源局存档合同的内容为准。黄永进认为凤台县政府颁证行为所依据的事实虚假的上诉理由不能成立，不予支持。综上，黄永进认为其合法权益受到损害，可以依据生效的法院裁判得到保护，其要求撤销凤台县政府上述颁证行为的诉讼请求，理由不足，依法不应支持，应予驳回。
一审判决认定事实清楚，程序合法，但判决结果不当，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省凤台县人民法院（2012）凤行初字第00007号行政判决；
二、驳回黄永进的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，计100元，均由黄永进负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 戎
审判员 李 平
二〇一四年二月十二日
书记员 廖曙娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后依法改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。