北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终550号
上诉人（一审原告）曾煜，女，1978年12月2日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人宋东，北京宋东律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区教育委员会，住所地北京市朝阳区石佛营西里2号。
法定代表人肖汶，主任。
委托代理人陈宇，男，北京市朝阳区教育委员会干部。
委托代理人陈启，北京市地平线律师事务所律师。
上诉人曾煜因履行法定职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月8日公开开庭审理了本案。上诉人曾煜及其委托代理人宋东，被上诉人北京市朝阳区教育委员会（以下简称朝阳教委）的委托代理人陈宇、陈启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
曾煜诉至一审法院，要求判令朝阳教委对蒋某1擅自带走蒋某导致其失学一学期的违法行为予以查处。
一审法院经审理查明，曾煜于2016年12月16日在朝阳教委填报《群众来访登记表》，反映称其子蒋某被其父亲蒋某1于2016年7月1日从学前班老师手中骗走，丢给浙江×州语言不通的爷爷奶奶，成为“失学留守儿童”至今。请求朝阳教委“作为教育法主体，协调各相关政府部门、父亲单位、公安局等通过说服教育或强制措施尽快终止其父蒋某1及爷爷、奶奶的违法行为，让孩子享受法律赋予的受教育权利，回到其学籍所在学校××上学”。朝阳教委遂向北京市××中学××分校了解情况。该校出具书面说明：蒋某属于该校服务范围内适龄儿童，曾煜为其办理了2016年小一入学报名、登记等相关手续。2016年9月，蒋某未到校报到。经与曾煜沟通得知，曾煜与蒋某1正在办理离婚手续，蒋某1将蒋某带走不知去向，曾煜希望学校暂时保留蒋某学籍。2016年10月中旬，学校又接到蒋某1的电话，要求撤销蒋某的北京学籍。学校与招生办联系后认为，鉴于父母双方均为孩子的监护人，对于孩子学籍是否保留问题需要父母双方达成共识后签字确认或待离婚判决后再行处理。由于学校与曾煜、蒋某1双方联系后双方对蒋某在何地上学意见不统一，学校将蒋某的学籍保留，待其父母双方问题解决之后再为其办理复学或转学手续。朝阳教委了解上述情况后于2017年1月20日作出《信访告知书》并邮寄送达曾煜，告知其请求事项不属于信访事项，该委将启动执法程序。
此后，朝阳教委对曾煜反映事项展开调查。期间，曾收到北京市教育委员会转办的信访人来访登记表，系曾煜于2017年3月20日向北京市教育委员会反映前述情况，并要求：1.违法事实认定（即失学事实）；2.对蒋某1故意导致失学行为进行行政处罚。
2017年4月19日，朝阳教委对蒋某1进行调查并制作《询问笔录》。询问中，蒋某1就将蒋某带离京的时间、原因以及在浙江省×州市老家就学、休学等情况进行了陈述，并向朝阳教委提交了××县×实验学校（以下简称××学校）出具的《一年级开学温馨提示》、《告家长书》、《证明》、《一（1）学生名单》、课本及蒋某上课的照片、《休学申请书》等材料。2017年5月3日，北京市××中学××分校再次出具书面说明，表示蒋某已于2017年2月27日在该校就读，并将自2017年1月至今该校所做工作情况以及蒋某目前的状况进行了说明。2017年6月19日，朝阳教委与曾煜及其代理人宋东进行谈话并制作《询问笔录》，询问中朝阳教委向曾煜了解了事件的经过及蒋某就读的情况。调查中，朝阳教委调取了浙江省×州市人民法院于2017年7月27日作出的（2017）浙0683民初3014号《民事判决书》（以下简称3014号民事判决书）和浙江省绍兴市中级人民法院于2017年12月6日作出的（2017）浙06民终2840号《民事判决书》（以下简称2840号民事判决书）。该案系曾煜作为蒋某法定代理人以蒋某为原告，以蒋某1及其父母三人为被告提起的侵权之诉。蒋某诉称三被告剥夺其上学的权利，故要求法院判令三被告承担侵权赔偿责任。法院查明，蒋某于2016年7月1日被其父蒋某1从北京带至浙江省×州市居住。彼时，曾煜已为蒋某在北京市××中学××分校办理了就学手续。蒋某1将蒋某带回×州市后，曾安排蒋某至××学校就学，但因认为蒋某无法适应学校生活故申请休学一年，并将蒋某安排至×州市××镇幼儿园就读，由蒋某居住在×州市的祖父、祖母照顾。2017年2月，曾煜将蒋某从×州市带回北京学习、生活。法院经审查认为三被告的行为不构成侵犯蒋某的受教育权，故判决驳回了蒋某的诉讼请求。
另，经朝阳教委向××县教育体育局确认，该局出具《关于××县××实验学校办学资质情况的说明》并附《民办学校办学许可证》，确认了该校系教育行政部门依法审批设立的实施义务教育的民办学校。2018年1月19日，朝阳教委作出《关于蒋某失学问题的答复》，告知曾煜，蒋某1的行为未违反《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第五条第二款及第五十八条的规定，不属于应予行政处罚的情形。该答复邮寄送达曾煜。
一审法院经审理认为，本案系曾煜因其子蒋某接受义务教育问题引发的履行法定职责的诉讼。《义务教育法》（2015年修正）第五条第一款规定，各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。因此，朝阳教委作为朝阳区行政区划内的教育行政主管部门，针对曾煜反映的事项具有调查处理的法定职权。
本案曾煜诉请要求朝阳教委履行行政职责，该诉求能否成立隐含着对朝阳教委已作出的行政执法行为是否合法、合理的判断。因此，本案争议的焦点应为朝阳教委已开展的行政执法工作是否已达到尽职履行了保障适龄儿童接受义务教育权利的职责。具体应包括：1.朝阳教委对蒋某是否曾处于失学状态的调查是否充分，认定是否正确；2.朝阳教委对蒋某之父蒋某1的行为是否构成违法并应追究行政责任的判断结论是否正确；3.为保障适龄儿童接受义务教育权利的实现，朝阳教委作为教育行政主管部门行使权力的界限。对此一审法院认为：
第一，关于朝阳教委对于蒋某是否曾处于失学状态的认定。
我国实行九年制义务教育制度，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。失学则是相对于接受义务教育的权利得以实现而言的，是应接受义务教育的对象不能享受平等接受义务的权利，履行接受义务教育的义务。对于失学的判定应从适龄儿童是否失去了上学机会的客观事实出发，综合考虑实际情况予以判定。本案中，蒋某作为适龄儿童应在2016年9月入小学一年级接受九年制义务教育。围绕蒋某是否接受了义务教育的情况，朝阳教委开展了如下调查工作：1.与蒋某的父母进行询问，了解事件发生经过；2.收集蒋某父母提交的材料，充分了解双方对事件的意见；3.调取了××学校办学资质、蒋某入学情况的材料以及法院作出的生效裁判文书，查明2016年7月蒋某被蒋某1带离京后入学状况等情况。上述证据可以证实，蒋某于应入学时在其父蒋某1的安排下已进入××学校小学一年级就读，即享受了接受义务教育的权利。虽然入学仅一个月即休学并进入幼儿园学习，但该行为系在参考学校提出的蒋某入学表现后，其父蒋某1作为监护人作出的就学调整行为。从蒋某就学的情况看，客观上并非失去上学机会，不能接受义务教育的情形。因此，不能认定蒋某处于失学状态，朝阳教委对此事项的调查亦称得上充分、具体、明确。
第二，关于朝阳教委对蒋某1不予行政处罚的认定。
无论《中华人民共和国教育法》还是《义务教育法》均规定，对于义务教育制度的实施，适龄儿童及其父母或法定监护人、学校、社会各界以及教育行政主管部门均负有保障义务，特别是适龄儿童的父母，作为其法定监护人，更应依法保证其子女按时入学并接受义务教育。同时法律明确规定，如果无正当理由未按规定送适龄儿童接受义务教育属于应当接受行政处罚的违法行为。本案中，蒋某1作为蒋某的父亲，在未告知蒋某母亲即曾煜的情况下，擅自带蒋某离开经常居住地和学籍注册地的行为确有不妥。但回到浙江省×州市后，蒋某1按时将蒋某送至当地具有办学资质的民办学校就读。虽因蒋某不能适应暂时休学，但纵观蒋某1的行为，尚未造成蒋某失学的结果，且主观上也并不具有欲使蒋某失去接受义务教育权利的故意。违法行为的成立是行政处罚作出的事实基础，违法行为必须符合法律规定的构成要件行政机关才得以给予处罚。在蒋某之父蒋某1的不妥行为尚不构成违法的情况下，朝阳教委不施以行政处罚并无不当，一审法院予以认可。
第三，关于为保障适龄儿童接受义务教育权利实现，朝阳教委作为教育行政主管部门行使权力的界限。
希望孩子接受良好的教育，健康快乐地成长是普天之下每一对父母的心愿。曾煜作为母亲，在孩子已届入学年龄但无法获知孩子入学消息且不能见到孩子的情况下表现出的忧心忡忡，甚至不惜行政投诉进而行政诉讼，寻求教育行政主管部门通过行政手段救济亦属人之常情，一审法院对此给予充分的理解。但行政资源、行政权力具有公共性，其目的是为社会公共利益服务并非为私人利益，故此行政资源的占用和行政权力的行使应保有应有的界限。本案即涉及教育行政主管部门行使保障适龄儿童接受义务教育权实现的权力界限问题。诚然，义务教育制度具有强制性、义务性，无论适龄儿童不积极履行接受义务教育义务亦或其父母、社会各界出现以违法手段妨碍、阻挠适龄儿童入学的行为，教育行政主管部门均应保持高度责任心积极查处，确保义务教育制度的有效实施和适龄儿童合法权益的实现。但该项接受义务教育权利应属基本受教育权范畴，对于适龄儿童在何地接受义务教育、是否能享受到更为优质的教育资源等问题并非教育行政主管部门对义务教育制度实施的监管范畴。本案的情况即是如此。蒋某作为适龄儿童，在北京或者浙江或是其他地方求学，在哪一地享受的教育资源更便利、更优质，以及监护人作出的为保证儿童求学质量暂时休学的决定等，均属于父母作为适龄儿童的监护人在孩子教育问题上作出决定的私人领域范畴。在其私人行为并未达到侵犯适龄儿童受教育权的情况下，教育行政主管部门无权予以干涉。本案朝阳教委对曾煜的投诉予以接受，并对蒋某接受义务教育的情况进行了调查。朝阳教委对曾煜反映的情况给予了教育行政主管部门应有的必要重视，且未超越法律规定的界限，对其履责行为的适当性一审法院予以认可。
在此需要指出的是，本案虽系行政争议，但引发的根源与蒋某父母未能妥善、理智处理离婚纠纷不无关系。一审法院相信，尽管因夫妻感情破裂导致婚姻关系解除，但曾煜作为蒋某的母亲断不希望因此殃及孩子的成长。因此一审法院建议曾煜本着降低对蒋某造成影响的立场出发，理性面对争议，妥善解决纠纷，积极放眼未来，更好地为孩子创造优良的教育、生活环境。
综上，朝阳教委接受曾煜投诉后的调查处理、答复、告知行为并无不当，朝阳教委已履行了法定的保障适龄儿童接受义务教育权利的职责，曾煜所诉理由和请求均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾煜的诉讼请求。
曾煜不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由主要为：被上诉人不作为的违法行为存在，这是基本事实，一审法院审理中，对证据不予审查，凭想象处理，毫无原则和基本知识，完全是一个自以为是的判决。一审判决认定事实错误，请二审法院审查事实，审查被上诉人所作所为。综上，请求二审法院撤销一审判决，责令被上诉人作出行政行为。
朝阳教委同意一审判决，请求二审法院予以维持。
在指定期限内，曾煜向一审法院提交如下证据：
1.北京市昌平区人民法院（以下简称昌平法院）于2016年7月12日制作的《询问笔录》；
2.昌平法院制作的《询问笔录》节选；
3.昌平法院于2016年12月26日制作的《民事案件询问笔录》；
证据1-3证明在曾煜与蒋某1的离婚诉讼中，法院就蒋某的下落询问蒋某1，蒋某1隐匿孩子拒不提供，孩子属于失踪状态；
4.昌平法院法官向蒋某1所在单位领导出具的函以及单位领导回复的内容，证明法官希望蒋某1所在单位劝解其保障未成年人权利；
5.曾煜向朝阳教委邮寄的材料，朝阳教委拒收被退回，证明朝阳教委拒不接受曾煜向其提供的材料；
6.昌平法院作出的（2017）京0114民保令2号《民事裁定书》，证明蒋某1藏匿孩子导致孩子失学；
7.电话录音及文字整理稿，证明对于曾煜的请求，朝阳教委以各种理由搪塞、拒绝，对曾煜本人污蔑、讽刺、批评，朝阳教委敷衍、怠于履行职责，构成行政不作为；
8.电话录音及文字整理稿，证明浙江省绍兴市××县教育体育局工作人员回复曾煜，蒋某未办理入学事宜，××学校从未将其学籍录入；
9.曾煜与朝阳教委及北京市教育委员会工作人员的电话录音及文字整理稿，其中2017年1月13日一段录音证实朝阳教委信访办工作人员告知曾煜，经与蒋某1老家当地教育部门沟通，蒋某是处于就学状态，与朝阳教委的陈述不一致。
在法定期限内，朝阳教委向一审法院提交如下证据和依据：
（一）履行职责的证据：
1.《关于蒋某失学问题的答复》；
2.EMS快递单及签收查询结果；
证据1、2证明朝阳教委就曾煜提出的请求已进行调查处理，并将处理结果告知曾煜；
3.第16658号《群众来访登记表》；
4.《××中学××分校关于学生蒋某情况说明》；
5.《信访告知书》；
6.《信访告知书送达回执》；
证据3-6证明对于曾煜反应的蒋某1违法导致孩子失学要求查处的信访请求，朝阳教委已经初步核实并进行了答复；
7.第17146号《北京市教育委员会信访人来访登记表》；
8.《××中学××分校关于蒋某情况说明2》；
9.朝阳教委对蒋某1询问并制作的《询问笔录》；
10.蒋某1提交的材料，包括××学校出具的《一年级开学温馨提示》、《告家长书》、《证明》、《一（1）学生名单》、课本及课堂照片、《休学申请书》；
11.××学校班主任出具的《情况说明》；
12.××学校出具的《休学证明书》；
13.曾煜提交的《关于蒋某1提供的南瑞实验中学入学、休学，以及陈洁“情况说明”的质证意见》；
14.朝阳教委对曾煜及其委托代理人宋东进行询问并制作的《询问笔录》；
15.曾煜及其委托代理人宋东提交的关于蒋某失学问题的《代理意见》；
16.3014号民事判决书；
17.2840号民事判决书；
18.××县教育体育局出具的《关于××县××实验学校办学资质情况的说明》附××学校办学许可证；
证据7-18证明朝阳教委对于蒋某是否失学以及蒋某1是否存在违反《义务教育法》行为进行了调查核实。
（二）履行行政职责的法律依据为《义务教育法》（2015年修正）。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：
朝阳教委提交的证据均系围绕曾煜反映的情况收集的，具有与本案的关联性，且形式上真实，调取手段合法，能够证明朝阳教委接受曾煜投诉后开展调查工作的情况，予以采纳。曾煜提交的证据亦具有形式上的真实性，其中昌平法院在曾煜与蒋某1离婚诉讼中制作的材料，均是双方进行离婚诉讼时有关诉讼程序的客观反映，但该事实与本案审查朝阳教委是否已履行法定职责并无必然联系；曾煜向朝阳教委邮寄的被退回材料，经一审法院核实系曾煜填写收件人错误导致被退回，故不具有曾煜主张的朝阳教委拒不接受其提供材料的证明力；曾煜提交的电话录音，系对曾煜与有关人员通话的客观记录，但其内容并不具有曾煜主张的证明力，故不予采信。
一审法院已将上述证据材料随案移送本院，经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，故予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《义务教育法》第五条第一款、第二款及第五十八条的规定，朝阳教委作为朝阳区行政区划内的教育行政部门，针对曾煜反映的事项具有调查处理的法定职权。
《义务教育法》第五条第一款、第二款规定，各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。同时，第五十八条规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。本案中，曾煜向朝阳教委反映蒋某1擅自带走蒋某导致其失学一学期，并要求朝阳教委对蒋某1的违法行为进行查处。针对该反映事项，朝阳教委分别对蒋某1、曾煜及其委托代理人进行调查并制作《询问笔录》，并收集各方材料，了解事件经过，其中，蒋某1向朝阳教委提交了××学校出具的《证明》、《一（1）学生名单》、课本及蒋某上课的照片、《休学申请书》等材料，朝阳教委调取了3014号民事判决书和2840号民事判决书，两份判决均认定“蒋某1将蒋某带回×州市后，曾安排蒋某至××县××实验学校就学，但因认为蒋某无法适应学校生活，故申请休学一年，并将蒋某安排至×州市××镇幼儿园就读……”等事实，经向××县教育体育局核实，朝阳教委亦确认××学校系教育行政部门依法审批设立的实施义务教育的民办学校。综合调查核实的上述情况，朝阳教委认定蒋某1并非无正当理由未依照《义务教育法》的规定送蒋某接受义务教育，曾煜所反映的违法行为不存在，故作出《关于蒋某失学问题的答复》，书面告知曾煜，对蒋某1不予行政处罚，朝阳教委履行调查处理职责的过程，并无不当。
曾煜虽不认可朝阳教委调查核实的事实，但并未提交确凿充分的证据证明其主张。另，同一审法院本院认为的论述意见相同，本院亦希望曾煜本着有利于蒋某身心健康成长的立场出发，理性面对并妥善处理与蒋某1之间争议、纠纷，为孩子创造优良的教育、生活环境。
综上，一审法院判决驳回曾煜的诉讼请求并无不当，本院予以维持，曾煜所持上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人曾煜负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 王 伟
审判员 董 巍
二〇一八年八月十七日
书记员 张 怡
书记员 刘 毅