新疆生产建设兵团第六师中级人民法院
行政判决书
（2018）兵06行终1号
上诉人（原审被告）：新疆奇台垦区公安局，住所地奇台县中心团场。
法定代表人：侯吉栓，该局局长。
委托诉讼代理人：陈军，该局法制大队队长。
委托诉讼代理人：王雷缘，该局四厂湖派出所所长。
被上诉人（原审原告）：姚光明，男，汉族，1966年12月24日出生，无固定职业，住阿克苏市。
上诉人新疆奇台垦区公安局（以下简称公安局）因与被上诉人姚光明要求确认公安局不履行出警处置违法行为的法定职责违法一案，不服新疆生产建设兵团五家渠垦区人民法院（2017）兵0601行初35号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年6月14日立案后依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人公安局的委托诉讼代理人陈军、王雷缘到庭参加了诉讼，被上诉人姚光明经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本案依法缺席审理。现已审理终结。
公安局上诉请求：1、撤销一审判决；2、驳回姚光明的诉讼请求；3、由姚光明承担本案一、二审的诉讼费用。事实与理由：首先，公安局及时进行了出警。2017年10月14日5时58分，公安局四厂湖派出所接到姚光明报警后，民警15分钟赶到了事发地点。当日13时36分，该所又接到金发兵电话报警，民警亦及时出警。其次，公安局对现场进行了处置，并非不作为。两次出警的民警到达现场后经初步了解，认为两起警情均属于经济纠纷，不是违反治安管理的情形。金发兵的堵车行为属私力救济行为，不属公安机关管辖范围。现场告知在场人员应通过合法途径维护自己的合法权益，不得有违法行为后撤离现场。最后，公安局根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第二十一条，公安部《110接处警工作规则》第十一条、第二十四条规定对警情进行了处置，不存在不作为情形。同时，本案受害人姚尧已于2017年11月23日向公安局报案称金发兵已涉嫌敲诈勒索，公安局接到报案后依照法律规定程序开展调查。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（一）项的规定，本案不属法院受案范围。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求驳回姚光明的全部诉讼请求。
姚光明向本庭提交书面答辩意见称：2017年10月14日，被上诉人姚光明在红旗农场二场受到与其签署棉花机采购合同的张政及被采棉农户金发兵等人的无理围堵，姚光明向公安局报警，公安局派员赶到现场，仅告知双方协商解决，但对姚光明机车被非法扣留不予处置。当日中午，在姚光明将采棉机驾驶到红旗农场二场十四队时，再次遭到金发兵等多人及车辆的围堵，姚光明采棉机被再次扣留，姚光明再次报警并向公安局说明自己无经济纠纷，金发兵等人属于无理取闹且行为违法。但公安局到场后却让姚光明的采棉机停下不许动，未对金发兵等人的违法行为进行制止和处理。后姚光明迫于无奈在2016年10月16日被金发兵勒索100,000元后采棉机才开走。姚光明采棉机被堵56小时，造成巨大损失。公安局、人民警察应当依照相关法律规定，依法履行职责。本案中，正是公安局机关的行政不作为导致姚光明经济损失。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人的上诉请求。
姚光明向一审法院起诉请求：1、依法判令公安局不作为行为违法并承担因其不作为造成的姚光明的损失100，000元；2、判令公安局承担本案的诉讼费、送达费等相关费用。
公安局在法定的举证期限内向一审法院提交了出警处置行为的证据、依据：1．出警民警身份证复印件一份，证明出警民警王振国、石国海，冯建伟，其中王振国是在编民警，有执法资格。2．电信公司调取的通话记录一份，证明2017年10月14日5时58分姚尧拨打了四厂湖派出所报警电话，接警人是警员王振国，报警人姚尧的电话为：157××××7788。当日13时35分金发兵报警，金发兵的报警电话为：132××××7582，接警人是王振国。3．四厂湖派出所值班记录一份，证明姚尧报警是在2017年10月14日5时58分，手机号码为157××××7788，报称有人拦车。金发兵报警是在当日13时36分，手机号码为132××××7582，报称与姚尧发生纠纷，请求处理的事实。4．四厂湖派出所接处警登记表两份，证明民警接出警时间及处置过程的事实。表中记载：2017年10月14日5时58分姚尧电话报警，王振国接到报警电话后立即出警，于当日6时09分到达事发现场。民警告知需通过诉讼等程序解决。当日13时36分金发兵报警，王振国接到报警电话后立即出警，于13时45分到场，民警得知属于经济纠纷后，告知需通过司法途径解决。5．第一次出警执法记录仪视频资料一份，证明接警民警到达现场，了解情况并告知双方当事人解决途径、不能发生违法行为的事实。6．第二次出警执法记录仪视频资料一份，证明民警到达现场后发现现场属于国道，民警引导车辆停靠在路边，并对双方当事人进行疏导，不存在不作为的情况。姚光明对上述证据的真实性、合法性认可，对关联性不认可，认为金发兵用多辆车围堵姚尧，公安局未对围堵、拦车行为予以有效处置，存在不作为的情形。
一审法院经审查后认为，公安局提供的证据1-6，证据材料来源合法，符合证据的形式要件，视频资料中各方当事人的陈述内容客观、真实，证据之间能相互印证，能够证实案发现场的真实情况，对其真实性、合法性予以确认，对公安局所要证明的未存在不作为情形的关联性不予认可。
一审法院查明，2017年9月26日，姚光明与红旗农场鑫宝良种公司的法定代表人张政、农户代表金发兵签订了《棉花机采合同书》一份，双方约定由姚光明为农户棉花进行机采，采摘价格每亩150元，工作时间为2017年9月30日或10月1日至2017年10月13日，工作地点为红旗农场。2017年10月14日凌晨5时58分，采棉机主姚光明开采棉机离开红旗农场时与金发兵等人发生争执，姚光明的儿子姚尧报警。红旗农场派出所接到报警后立即指派民警出警处置，经现场了解，金发兵等人称其与姚光明存在经济纠纷，故将姚光明的采棉车堵在路上，不让行驶。民警对双方当事人做调解工作，告知双方要通过合法途径解决经济纠纷，后离开现场，姚光明车辆停留在现场。当日下午13时36分，金发兵报警，称其与姚尧有纠纷，民警及时赶到现场，发现姚光明的采棉机停在红旗农场二场十四队县道，此路段为216国道，该车被金发兵等人用车在前方围堵，民警对双方询问时称“事情没有解决谁让走的”，金发兵要求拦车时民警说“你们自己拦，我们不拦”，“车辆扣押不归警察管”，为防止道路堵塞，民警让姚光明将车辆开到路旁。姚光明将车开至路边，民警将围堵人群疏散后离开。2017年10月16日姚光明以转账的方式向金发兵打款100,000元，姚光明当日将采棉车开走。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围”，姚光明起诉公安局未依法履行职责属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国人民警察法》第六条第一项、第二项规定：“预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害治安秩序的行为，系人民警察应当履行的职责。”第二十一条第一款规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序、妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。根据上述规定，保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。本案中，首先，涉案采棉机为姚光明的合法财产，姚光明对该车辆依法享有占有、使用、收益和处分的权利，当案涉采棉机被金发兵等人围堵，无法正常使用时，姚光明之子姚尧选择报警求助，出警民警仅口头告知双方通过法律途径解决即出警结束，未能依法采取有效措施，当场制止不法侵害行为，未能有效保护公民的合法财产。其次，存在民事纠纷，并不构成公安机关履行保护公民财产权这一法定职责的障碍。公安机关对民间纠纷案件有义务从防范公共安全风险和维护民事生活社会秩序的角度进行及时和必要的干预，以制止频繁出现的不正当的私力救济。只要存在社会安全和社会秩序受到破坏的可能性，公安机关就有义务履行职责，而不得以经济纠纷为由拒绝履行职责。本案中，公安局未依法履行职责的主要理由是认为双方存在债务纠纷，金发兵等人为了经济纠纷而采取围堵姚光明车辆的行为，属于自救行为，故公安机关不应介入处理。一审法院认为，金发兵如认为双方存在经济纠纷可以选择提起民事诉讼等其他合法途径解决，但其以围堵姚光明车辆的方式明显属于不合法。最后，姚光明在车辆受堵，合法财产被他人扣留情形下报警，公安机关却以双方存在民事纠纷为由，对非法侵犯财产的行为未履行治安管理的职责。从10月14日凌晨6时许姚尧报警，到当日下午13时金发兵报警，以及事态最后发展到姚光明于10月16日支付金发兵100,000元后才将车辆开走的事实可以确认，姚光明车辆被扣并非自愿，公安局对姚光明车辆被扣留一事始终没有依法有效处置。公安局虽然履行了出警的职责，但在实际处置中存在明显的未依法有效处置姚光明采棉机被扣留这一违法行为。姚光明车辆现已开走，其要求公安局对车辆被扣留一事予以处置已无实际意义，故公安局的行为应当确认违法。关于姚光明要求公安局赔偿100,000元的主张。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”故姚光明起诉要求确认公安局不履行法定职责行为违法的同时提起行政赔偿诉讼符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成的其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，姚光明要求公安局赔偿因其不履行职责而被迫支付金发兵100,000元，因该损失不是姚光明遭受不法侵害而必然减少的损失，不属直接损失，故对此项诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第七十四条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，一审法院遂判决：一、确认公安局未依法履行职责的行为违法；二、驳回姚光明要求公安局赔偿100,000元的诉讼请求。一审案件受理费50元，邮寄送达费88.8元，合计138.8元（姚光明已预交），由公安局负担。
二审期间，公安局提交询问笔录一份，旨在证实受害人姚尧于2017年11月23日向该公安局报案的情况。本院对该笔录的真实、合法性予以认定，对本案的关联性不予认定。二审查明的案件事实与一审查明的一致，本院予以认定。
本院认为，本案争议的焦点为：一、本案是否属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。二、公安局的行为是否违法。
关于焦点一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定了不属人民法院行政诉讼受理范围的行为。其中该款第一项规定：“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。”本案中，受害人姚氏父子向公安局报案两次。第一次是其在他人围堵机车时请求公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关法律出警处置的报案；第二次是在公安局依法出警未能有效处置导致经济损失后，以行为人金发兵涉嫌敲诈勒索，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定报案。现姚氏父子请求法院确认公安局违反治安处罚法律、法规方面的有关规定，与上述法律规定的公安局依据刑事诉讼法的明确授权实施的行为性质及目的明显不同。故，一审法院以行政诉讼受理本案并无不当。上诉人公安局该部分上诉意见缺乏法律依据，本院不予采信。
关于争议焦点二。保护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。本案中，涉案采棉机被金发兵等人围堵，无法正常使用时，姚氏父子向公安局报警求助，公安局虽及时出警并告知争执双方通过其他法律途径解决，但未能依法采取有效措施化解，导致姚光明采棉机被堵56小时，造成了经济损失。公安局因未能有效履行职责，其行为应当确认为违法。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条，第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，邮寄送达费177.6元，共计227.6元，由上诉人新疆奇台垦区公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长渠源
审判员孙杰
审判员李霞
二〇一八年八月八日
书记员吴蓓蕾