山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终203号
上诉人（原审原告）陶淑华。
委托代理人郭崇福。
被上诉人（原审被告）青岛市社会保险事业局。
法定代表人耿成亮，该局局长。
委托代理人魏瑞遵，青岛市社会保险事业局工作人员。
上诉人陶淑华因诉被上诉人青岛市社会保险事业局退休待遇审核一案，不服青岛市市南区人民法院（2015）南行初字第66号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月15日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陶淑华的委托代理人郭崇福、被上诉人青岛市社会保险事业局的委托代理人魏瑞遵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告陶淑华身份证和户籍登记的出生日期为1965年3月25日。2012年6月11日，青岛市市北区登州路街道劳动保障服务中心为其颁发《就业失业登记证》。2015年3月11日，原告向被告提出退休申请。2015年3月25日，被告作出涉案《退休时间确认函》，确定原告退休时间应为2015年10月。原告不服，遂提起本案行政诉讼。原告档案中最先记载出生时间的材料为1982年12月17日的《农、林、渔、参、茧场招收固定工审批表》，该表记载的原告出生日期为1965年10月25日。
原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”被告作为本辖区的社保经办机构，负责社会保险待遇支付等相关工作，有权对原告的退休待遇进行审核，在退休待遇审核中涉及对退休时间的确认，所以本案被告主体适格。本案争议的焦点为被告作出退休时间确认所依据的规范性文件的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”根据上述规定，对被告依据涉案规范性文件审查如下：
一、涉案规范性文件的制定权限。涉案规范性文件均是为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发（1999）10号）而制定的，国办发（1999）10号文第四条第（二）项规定，加强企业职工退休审批工作的管理，坚决制止和纠正违反国家规定提前退休的行为。原劳动和社会保障部作为我国的劳动保障部门，是退休审批管理部门，有权对执行退休审批中的问题作出具体规定。山东省人民政府办公厅为贯彻落实国办发（1999）10号文有权制定在其辖区内实施的规范性文件。
二、争议规范性文件内容的合法性。
1、涉案规范性文件没有对法律保留事项进行规定。涉案规范性文件没有违反《中华人民共和国立法法》第九条规定的只能由法律制定的“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”，也不在《中华人民共和国立法法》第八条和第九条共同规定的应由法律或行政法规规定的事项范围内。
2、涉案规范性文件与上位法并不相抵触。一方面，在企业职工退休待遇审核领域，我国现行法律、行政法规有《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。上述法律、行政法规仅规定了法定退休年龄和工作年限、缴费年限，并未涉及出生时间，但实际进行退休审批确定退休年龄就必须确认出生时间，涉案规范性文件是职能部门为指导上述法律、行政法规的执行而作出的具体应用解释，该解释并不违反《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的立法目的和法律原则，且具有实践操作的必要性。所以原告关于涉案规范性文件不在《青岛市市级行政权力清单》职工退休核准依据中，不能作为退休审核依据的主张，不予支持。
另一方面，关于原告主张涉案规范性文件与上位法《身份证法》和《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见（试行）》第一条相抵触，本院认为《身份证法》强调是身份证的身份证明效力，而涉案规范性文件并未否认身份证的身份证明效力，而是要求审核身份证，只是对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致这一特殊情况进行了规定。《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见（试行）》第一条是关于民事权利能力的起始时间，是属于民法领域中对民事主体资格的一般性规定，与退休待遇审核属不同范畴，故不存在相抵触问题。关于原告主张《公安部等14部委关于进一步加强居民身份证使用核查工作的通知》（公发（1992）21号）第一条、第二条、第三条第（六）项优于涉案规范性文件，本院认为公发（1992）21号文也属于规范性文件，规定的是身份证在一般情况下具有身份证明效力，在办理退休过程中也需要核查身份证，但是涉案规范性文件的是专门针对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不同的情况，所以公发（1992）21号文虽是多部门联合制定，但涉案规范性文件属于特殊规定，应优先适用。
3、是否减损退休职工的权利或设置义务。《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”根据上述规定，没有法律、法规作为依据，规范性文件更不得设定减损退休职工的权利或为退休职工增设义务。涉案规范性文件仅是对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致这一情况规定了一个判断标准，所以对退休职工而言，不存在增设义务或者减损权利，因为出生时间是一个客观事实，只能通过证据来证明，档案中记载材料和身份户籍材料均是证明材料，当两者不一致时，就需要一个判断标准。
三是涉案规范性文件的制定程序。涉案两份规范性文件均是为贯彻执行国办发（1999）10号文而制定于1999年，早于2000年通过的《中华人民共和国立法法》和2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》，当时我国并未有统一的制定法律、法规的程序规定，目前关于规范性文件的制定程序也未有法律规定，所以涉案规范性文件制定程序并未违反法律规定，亦无明显不当。
四是涉案规范性文件具有合理性。一方面，退休审核涉及的工作经历、视同缴费年限（连续工龄认定）等依据的是档案资料。人事档案是中国人事管理制度的一项重要特色，它是个人身份、学历、资历等方面的证据，与个人工资待遇、社会劳动保障、组织关系紧密挂钩，是记载人生轨迹的重要依据，档案记载具有全面性、真实性、机密性等特点，依据《中华人民共和国档案法》、《干部档案工作条例》、《流动人员档案管理暂行规定》等进行管理，据此认定退休时间具有连续性和一贯性。另一方面，我国早期户籍登记制度不完善，居民身份证制度是上世纪八十年代才开始实施，部分早期的户籍登记和身份证记载存在与事实不符的情况。随着户籍管理制度的完善，户籍记载错误和登记不一致的情况越来越少，所以涉案规范性文件也是对特定历史时期的特殊情况进行的特殊规定，具有合理性。综上，涉案规范性文件合法合理，且目前有效，可以作为被告作出涉案具体行政行为的法律依据。根据涉案规范性文件关于退休中出生时间的认定，本案原告档案中最先记载的原告出生日期为1965年10月25日，根据女工人满五十周岁退休的规定，原告退休时间应为2015年10月，所以被告作出的《退休时间确认函》符合法律规定，原告的诉讼没有事实和法律依据，依法应予驳回。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发（1999）8号）第二条第（二）项规定和山东省人民政府办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发（1999）32号）第六条第（二）项规定合法；二、驳回原告陶淑华的其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告负担。
上诉人陶淑华不服原审判决，上诉称：一、一审法院立案及审理过程有严重瑕疵，违反法定程序。上诉人是2015年3月31日14时30分向市南法院立案大厅7号窗口递交了行政诉讼状及副本等材料，经上诉人多次催促2015年4月13日才立案登记，填写了当事人送达地址确认书等材料，并缴纳了诉讼费。5月12日14：00在市南法院39庭召开预备庭，但交换证据提交答辩状的并非被告青岛市社会保险事业局，而是青岛市人力资源和社会保障局，诉讼主体严重错误。上诉人提出质疑，被上诉人答辩青岛市人力资源和社会保障局和青岛市社会保险事业局本来就是一家，接到传票的也是青岛市人力资源和社会保障局。法庭答复可能传票发错了，在正式开庭的时候将主体换回就行了。本次预备庭严重违反了法律规定的诉讼程序。5月20日14点在市南法院39法庭公开开庭，被上诉人提交了答辩状和作出行政行为的实施依据证据。本案从正式立案到5月12日预备庭，都是青岛市人力资源和社会保障局在参与，被上诉人在5月20日逾期提交证据视为没有相应证据，应依法撤销。根据《最高人民法院关于适用【中华人民共和国行政诉讼法】若干问题的解释》第二十六条第二款本案审理期限为三个月，到2015年7月17日上诉人才接到一审法院电话通知称本案已中止诉讼。7月22日上诉人到市南法院取回了（2015）南行初字第66号行政裁定书。上诉人多次向法院询问提交“恢复行政诉讼申请书”但一审法院始终久拖不判。二、一审判决认定事实错误，适用法律错误。《中华人民共和国宪法》第四十四条规定，在企业职工退休领域有《保险法》和《国务院关于工人退休退职的暂行办法》（国法（1978）104号），明确规定女性法定退休年龄50周岁。根据《中华人民共和国居民身份证法》第一条、第三条、第十三条第一项，《最高人民法院关于贯彻【中华人民共和国民法通则】若干问题的意见》第一条第（一）项，上诉人身份证，户口簿证明上诉人的出生时间为1965年3月25日，2015年3月25日50周岁应依法办理退休。可一审判决又错误认定户籍管理是国务院赋予公安机关的职权范围，公民的出生时间是户籍管理的重要内容，用涉案规范性文件来审核身份证，否认身份证、户籍的证明效力及合法性。没有任何一部法律法规规定公民出生时间“以本人档案最先记载的出生时间为准”，涉案规范性文件更无权制定和修改法律。相关内容是他人代写时错写为1965年10月25日，表格也存在瑕疵，在上诉人档案中的其他材料都证明了上诉人的出生时间为1965年3月25日。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）、第（九）的规定，上诉人提供的证据证明效力优先于被上诉人提供的证据，可一审法院对上诉人证据无故不予采信。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条，在被上诉人举证不能的情况下，反而采信被上诉人证据，认为退休时间为2015年10月，违反了《行政诉讼法》第五条，第六十三条及相关法律法规，明显有失公平公正。三、被上诉人违反“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，法外设定权力不按行政权力清单履行职权，应依纪依法追究责任。依照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条第一项，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》第一条，《山东省人民政府关于在全省推行行政权力清单制度的通知》，《立法法》第八十二条等规定，青岛市人民政府发布《关于公布青岛市市级行政权力清单的通知》，规定“青岛市市级行政权力清单，青岛市人力资源和社会保障局权力清单行政确认”企业职工退休核准行政权力基本信息表事实依据：1《社会保险法》第十六条；2《关于颁发﹤国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法﹥和﹤国务院关于建立工人退休退职的暂行办法﹥的通知》（国发（1978）104号）第一条、第五条；3《国务院关于建立统一的职工基础养老保险制度的决定》第五条。上述三条实施依据中并没有劳社部发（1999）8号第二条第二项，鲁政办发（1999）32号第六条第二项。因此被上诉人依据的两条规范性文件无法律依据，必须依法撤销。一审判决的错误认定，违背了证据规则，适用法律错误。综上，请求：1、依法撤销青岛市市南区人民法院（2015）南行初字第66号行政判决书，并依法改判支持上诉人的全部请求。2、本案一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。
被上诉人青岛市社会保险事业局答辩称：1、我们作为被告是按照一审法院的要求来参加庭审。2、关于上诉人的退休时间的确认问题，我们社保局是根据国家和省的明确规定《关于制止和纠正违反过程规定办理企业之规提前退休有关问题的通知》（劳社部发（1999）8号）和《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老发放工作有关问题的通知》的这两个文件的规定执行的，职工退休时间的确认，如果身份证和档案记载不一致的，以档案记载为准。我们按照上诉人档案最先记载的时间确认来办理退休手续依据明确，证据充分，程序合法。关于上诉人所说青岛市政府行政权力清单关于企业职工退休行政权力清单，我们中间列了3个文件，一个是社会保险法，国务院的文件有国发（1978）104号文件、国发（2005）第38号文件，因为涉及企业职工退休的文件成百上千，当时布置这项工作的时候有这样的要求，我们只是列法律法规和国务院的相关规定，部门和地方政府的文件就不要求列了，故我们只是列了这三个文件。有的规定是青岛市搞的创新性的工作，但是国家和省里面没有相关规定，有的权力清单只是列为青岛市的，这种情况也比较多。关于我们依据文件的合法性问题，劳社部发（1999）8号、鲁政办发（1999）32号，这两个文件仍然是正在适用的文件，现人力资源部和省政府均没有废止这两个文件，故我们的适用是合法的。
各方当事人在原审中提供的证据已经原审质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。对于上诉人在二审中提供的11份证据材料，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
本院认为：关于原审的审判程序问题，上诉人未提供有效证据证实其申请立案时间为2015年3月31日，并且其对该案一审立案时间为2015年4月13日也予以认可，故对其关于原审立案程序的异议本院不予采纳。对于原审2015年5月12日召开预备庭的问题，本院经查阅原审卷宗查明，参加开庭的当事人为上诉人陶淑华的委托代理人郭崇福和被上诉人青岛市社会保险事业局的委托代理人魏瑞遵，庭审笔录载明双方依庭审程序交换证据。因此，上诉人主张预备庭庭审由青岛市人力资源和社会保障局参与，被上诉人青岛市社会保险事业局没有在法定期限内提交证据的主张没有事实依据，本院不予采纳。至于上诉人主张行政诉讼答辩状落款时间的问题，应认定为笔误，不能以此认定原审程序违法。对于上诉人主张原审审理期限超期的主张，本院认为，原审在法定审理期限内依法裁定中止诉讼，后恢复审理，这一做法并未违反法定程序的规定。综上，上诉人对原审审判程序的异议不成立，本院不予支持。
对于本案争议的被上诉人作出退休时间确认所依据的规范性文件是否合法这一焦点问题，即原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发（1999）8号）第二条第（二）项规定和山东省人民政府办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发（1999）32号）第六条第（二）项规定是否合法的问题，原审法院已从涉案规范性文件的制定权限、内容的合法性、制定程序以及合理性等角度进行了充分论证，本院同意原审法院的认定意见。也就是说，身份证当然具有身份证明的效力，但在办理职工退休这一特殊事项时，为准确规范并统一尺度，如果出现身份证记载与档案记载的出生时间不一致时，应以本人档案最先记载的出生时间为准。据此，上诉人要求撤销被上诉人出具的《退休时间确认函》、确认其退休时间为2015年3月并为其办理退休手续以及对导致上诉人延迟退休进行赔偿的主张均于法无据，本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陶淑华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
审 判 员 蒋金龙
代理审判员 刘力铭
二〇一六年五月十一日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳