江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）锡行终字第00040号
上诉人（原审原告）王泉清。
委托代理人王益芝。
委托代理人朱建培。
被上诉人（原审被告）宜兴市公安局，住所地江苏省宜兴市宜城街道东山西路19号。
法定代表人周军，该局局长。
委托代理人卢伟民，该局副局长。
委托代理人刘卫成，该局工作人员。
上诉人王泉清因与宜兴市公安局治安行政处罚一案，不服宜兴市人民法院（2014）宜行初字第0023号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月27日立案受理并依法组成合议庭。于2015年2月9日公开开庭审理本案，上诉人王泉清及委托代理人王益芝、朱建培，被上诉人委托代理人卢伟民、刘卫成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：王泉清于2006年8月10日因发生道路交通事故后，宜兴市人民检察院指控王泉清犯交通肇事罪，于2006年12月20日向原审法院提起公诉，原审法院于2007年1月9日对王泉清作出（2007）宜刑初字第6号刑事判决，判处王泉清有期徒刑1年，缓刑1年6个月。对刑事附带民事诉讼部分王泉清与对方达成调解，并已履行完毕。之后，王泉清不服该刑事判决，以其所驾车辆没有与周小良的摩托车相擦撞为由，先后向原审法院、本院、江苏省高级人民法院提起申诉，后均被驳回。但王泉清仍不服，于2008年至今，曾多次信访，并数次进京上访。
另查明，王泉清信访之事，由本院作出《关于申请王泉清案件涉诉信访程序报告》呈请江苏省高级人民法院复查，江苏省高级人民法院于2012年7月15日作出同意该案作信访终结处理的批复，原审法院按照江苏省高级人民法院的要求，于2012年8月9日就该涉诉信访终结处理的结论作出通知书，并于同日向王泉清送达。
再查明，2014年5月5日晚，王泉清乘D322次动车于次日早再次进京信访。其称进京一是上访，二是看望亲戚顺便旅游，其先后去了中纪委、最高人民法院、最高人民检察院及江苏省驻京办上访申诉。至5月14日晚，王泉清与宜兴市丁蜀镇进京上访的卢某某两人协商次日上访之事并同住在北京火车南站附近的旅店，于15日凌晨2时许各自带着上访材料至最高人民检察院上访，并在胸口挂着一块写有“习、王反腐在行动”等内容的胸牌。上访结束后，王泉清与卢某某仍挂着胸牌去天安门广场，其称是去天安门广场旁边的公交站台乘车，被北京市公安局天安门地区分局执勤警察盘查后带至派出所，并作出（2014）第201405150144号训诫书，同时天安门地区分局按照信访程序将王泉清、卢某某移送马家楼接济服务中心。无锡市驻京信访工作组接到通知后，同日将其二人带回驻京接待处，并由无锡市公安局驻京民警二次进行询问，并制作了询问笔录。宜兴市太华镇人民政府于同日接到无锡市政府驻京办的电话后，速派镇信访办主任、太华派出所民警等6人立即赶赴北京，于16日到京后即与无锡市政府驻京信访工作组进行了交接，并由太华镇的工作人员做王泉清的劝返工作后，于5月17日回到宜兴。本次王泉清进京信访所挂胸牌正面为“习、王反腐在行动”，反面为“生命不息、维权不止”，该胸牌由王泉清在北京小摊上花6元购买，同时王泉清随身携带的还有手写的“强烈要求抗议”的文字资料内容，上述物品由北京市公安局天安门地区分局随同王泉清等一起移交马家楼接济服务中心后，再移交无锡市驻京信访工作组，现存放在宜兴市公安局。
又查明，宜兴市公安局于2014年5月18日对王泉清进行询问并制作了笔录，王泉清陈述了本次进京信访的过程。之后，宜兴市公安局于2014年5月27日对王泉清制作了行政处罚告知笔录，告知了行政处罚的相关陈述和申辩的权利，并于5月28日作出宜公（华）行罚决字（2014）4480号行政处罚决定书，认定原告王泉清于2014年5月6日至16日期间，在经三级信访终结后，仍然越级到北京天安门、最高人民法院等地上访，并在天安门广场挂牌非访，扰乱公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对王泉清行政拘留五日。王泉清于2014年5月28日至2014年6月2日行政拘留执行完毕。之后，王泉清不服该行政处罚决定，向法院提起诉讼。
原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条的规定，宜兴市公安局具有负责本行政区域内的治安管理工作的法定职责。公安部《公安机关办理行政案件规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，同时第九条第二款又规定“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”。本案中，王泉清的违法行为发生地虽在北京，但鉴于王泉清信访事项并不属于必须由违法行为地公安机关管辖的情形，且其居住地公安机关管辖更有利于对案件的调查取证、节约办案成本。因此，宜兴市公安局作为违法行为人居住地的公安机关行使本案管辖权并不违反上述规定。对王泉清提出的因北京公安局没有移送的手续及相关材料，原审被告就进行处罚，因此原审被告没有管辖权的主张不予支持。
关于王泉清是否存在违法事实的问题。根据本案查明的事实，王泉清数次进京信访的目的，是为了要求纠正法院判决的犯交通肇事罪一案，但该案自一审判决后，王泉清先后曾向原审法院、本院、江苏省高级人民法院提起申诉，后均被驳回。之后，王泉清又以不同方式向相关部门进行信访，而该信访事项在作出信访终结处理后，王泉清仍不息访，且该信访已影响了相关部门的正常工作秩序，因此也受到过行政拘留的处罚。2014年5月15日，王泉清再次在京进行信访，其在公安的询问笔录中虽陈述了本次信访的目的，一是上访，二是看望亲戚顺便旅游，但从信访所去部门与所随身携带物品及所挂胸牌，很明显是信访而并非旅游探亲，而信访人属信访就应当遵守国家有关信访的规定，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，信访结束不应当在北京天安门广场区域即非信访区域挂牌滞留，以引起游人的注意，而王泉清、卢某某均陈述在信访结束后在天安门广场是一直挂着胸牌，该展露行为的目的，主要是显示本人与他人不同，为了引起有关管理人员的注意，北京市公安局天安门地区分局发现后将其带至派出所接受检查，并作出（2014）第201405150144号训诫书，其中该训诫书第四条明确了天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等内容。因此，王泉清等被训诫，可以确认已违反了训诫书中所禁止的行为。同时，王泉清等被训诫后，北京市公安局天安门地区分局按照信访程序将王泉清、卢某某及随身携带的物品、训诫书等一并移送马家楼接济服务中心，后被无锡市驻京信访工作组接回并被劝返回宜兴。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序行为之一，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，宜兴市公安局确认王泉清在经三级信访终结后仍越级信访并在天安门广场挂牌非访属于情节较重的违法事实，并作出拘留五日的行政处罚决定，并无不当。
关于行政处罚程序是否合法。根据本案查明的事实，宜兴市公安局在作出该行政处罚过程中，进行了立案、传唤、调查取证，在收集了相关证据确认违法事实后，又对王泉清制作了行政处罚告知书并作出行政处罚等，因此，宜兴市公安局作出的该行政处罚程序合法。综上，公民有依法上访的权利，也有遵守公共秩序的义务。本案中，王泉清涉案信访事项，已经司法程序审理终结，且该信访也经处理终结后，仍进京上访并在天安门广场挂牌且被训诫，宜兴市公安局在查明上述事实后，依照行政处罚的相关程序，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对王泉清作出行政拘留五日的处罚决定，事实清楚，处罚程序合法，适用法律正确。因此，对王泉清提出的要求确认该行政处罚行为违法的主张，不予支持。同时，对王泉清提出的其他行政赔偿的诉讼主张，因没有事实和法律依据，故也不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回王泉清要求确认宜兴市公安局作出的宜公（华）行罚决字（2014）4480号行政处罚决定违法的诉讼请求及其他赔偿的诉讼请求。
上诉人王泉清上诉称，一、一审对被上诉人受案事实审理不清，受案登记表无报案人、无移送人、无移送单位，受案违法。二、查获经过没有审理清楚。三、训诫书无上诉人签名，上诉人不知道有被训诫的行为发生。四、上诉人挂像片的行为客观上没有影响他人，无任何扰乱公共秩序的行为。五、受案前的所有笔录程序违法，公安机关办案程序没有规定受案前有调查程序。六、因非访可拘留的法律适用问题没有审理清楚。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人行政行为违法。
被上诉人宜兴市公安局辩称，一、被上诉人受案事实清楚，本案属宜兴市信访局驻京工作组工作人员接受北京警方材料后移交被上诉人处理，案件来源系其他部门移送。二、办案民警出具的查获经过是针对整个案件查获情况的说明，并非特指当场查获过程，且并不是所有行政案件都必须有当场查获情况。三、训诫书系北京市公安局天安门地区分局工作人员转交，由于王泉清拒绝签字，宜兴市信访局工作人员将从北京警方获得的训诫书和其他材料一并送交被上诉人。训诫书中有北京市公安局天安门地区分局治安大队公章、承办民警签名，真实有效。四、上诉人在天安门广场这一特定地区胸口挂牌非正常上访，意图引起他人关注、围观，是扰乱公共场所秩序的行为。五、办理公安行政案件的时间逻辑是先有违法行为然后才有发现受案中，在违法行为后与受案前公安机关通过工作掌握证据线索审核后发现有违法行为的，才能受案查处。六、上诉人在江苏省高级人民法院作出终结涉诉信访程序批复并送达后，再次到北京信访，在天安门广场挂牌滞留，以引起游人围观，足以证明其是非正常上访。综上，原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、宜公（华）行罚决字（2014）4480号《行政处罚决定书》、送达回执及行政拘留通知书回执、行政拘留执行回执；2、呈请行政处罚报告书（注：内部行政处罚审批意见，不公开）；3、宜兴市公安局太华派出所宜公（华）受案字（2014）3898号受案登记表；4、《查获经过》；5、宜公（行）传字（2014）26号宜兴市公安局太华派出所《传唤证》；6、《呈请传唤报告书》（注：内部传唤审批意见，不公开）；7、宜兴市公安局行政处罚告知笔录；8、2014年5月15日无锡市公安局民警对王泉清的询问笔录2份及5月18日、5月27日宜兴市公安局民警对王泉清的询问笔录2份；9、2014年5月16日、5月27日宜兴市公安局民警对卢某某的询问笔录2份；10、北京市公安局天安门分局对王泉清的训诫书；11、江苏省高级人民法院《关于王泉清交通肇事一案终结涉诉信访程序的批复》、原审法院《通知书》及回执；12、王泉清进京上访携带的物品照片；13、2014年5月15日无锡市驻京信访工作组民警《工作追记》；14、宜兴市信访局驻京工作组毛德生的“有关卢某某、王泉清进京上访的情况”及宜兴市太华镇信访办陈亚南、张福良的“情况说明”各1份；15、王泉清前科资料（1、2013年7月1日检查书；2、2013年10月10日宜兴市公安局对王泉清的训诫书；3、2013年10月18日宜兴市公安局对王泉清的行政处罚决定书）；16、宜公（丁）行罚决字（2014）4482号宜兴市公安局行政处罚决定书；17、王泉清、卢某某、毛德生的户籍资料。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、宜兴市公安局作出的宜公（华）行罚决字（2014）4480号行政处罚决定书复印件1份；2、北京市公安局于2014年10月11日作出的（2014）第947号《政府信息不存在告知书》。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证。原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。
本院认为，根据《治安管理处罚法》的规定，宜兴市公安局具有作出行政拘留处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案上诉人王泉清居住地在宜兴，宜兴市公安局可以行使管辖权。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。第四十七条规定，信访人违反本条例第十八条、第二十条规定的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。北京天安门地区并非信访接待场所，王泉清到该地区非正常上访时被北京警方查获。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序和公共场所秩序，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。王泉清在信访终结后，仍然到北京非正常上访，情节较重，宜兴市公安局对其作出行政拘留五日的治安处罚，符合法律规定。宜兴市公安局受理案件后，依法传唤王泉清，作出处罚决定前告知其享有陈述、申辩等权利，程序符合规定。因此，宜兴市公安局作出的治安处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当。王泉清上诉请求确认被上诉人行政行为违法的主张，无事实和法律根据，应予驳回。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王泉清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张学雁
审 判 员 马 云
代理审判员 卢文兵
二〇一五年三月九日
书 记 员 陈胜利