海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终173号
上诉人（原审被告）三亚市天涯区综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人谭云权，该局局长。
委托代理人王安长，该局六大队队员。
委托代理人刘志，海南惠海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵松献，男，汉族，1973年8月9日出生，现住三亚市。
上诉人三亚市天涯区综合行政执法局（以下简称天涯区执法局）因其对被上诉人赵松献行政处罚一案，不服三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初128号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人天涯区执法局委托代理人王安长、刘志，被上诉人赵松献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2018年2月27日，天涯区执法局以涉嫌非法运营为由，当场扣押了赵松献的台铃牌二轮电动车（车架号为：×××），天涯区执法局一直未将该车辆归还赵松献。2018年4月2日，天涯区执法局对赵松献作出天综执（六大队）罚决字[2018]第006号《行政处罚决定书》（以下简称006号处罚决定），认定赵松献未取得道路运输经营许可证，驾驶二轮电动车搭载一名女子及一名儿童在三亚市××路落客，该女子用微信支付车费，赵松献行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第十条的规定，依据《道路运输条例》第六十三条的规定，决定对赵松献处以罚款人民币叁万元整（30000.00）的行政处罚。
原审法院审理查明，2018年2月27日晚9点，赵松献驾驶二轮电动车（车架号：01159），搭载一名女子及一名儿童行至三亚市××路门口落客，在该女子用手机微信向赵松献支付车费时，天涯区执法局的执法人员出示执法证后暂扣其电动车，并开具了《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》。经检查，赵松献未取得道路运输经营许可，擅自从事客运行为，天涯区执法局对此制作了《现场检查笔录》。2018年3月30日，天涯区执法局作出《行政处罚告知书》，但未将该告知书向赵松献送达。2018年4月2日，天涯区执法局作出006号处罚决定，认定赵松献未取得道路运输经营许可，擅自从事客运行为，违反了《道路运输条例》第十条的规定，并依据该条例第六十三条的规定，对赵松献作出罚款30000元的行政处罚。该处罚决定也未向赵松献送达。此外，天涯区执法局扣押赵松献的电动车，并未出具扣押决定书，涉案电动车至今未向赵松献返还。
原审法院认为，关于被诉的006号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。天涯区执法局提交的执法录像显示，赵松献驾驶电动车搭载一名女子及一名儿童在路边落客，女子拿出手机正在支付车费，赵松献拿出手机准备查收。庭审中，赵松献承认与两名乘客并不认识，对上述行为也未做合理解释，足以认定赵松献从事客运行为的事实成立。依据《道路运输条例》第十条的规定，从事客运经营应当取得道路经营许可。赵松献未经许可擅自从事客运行为且违法所得不能确认，天涯区执法局依据《道路运输条例》第六十三条的规定对其作出30000元的处罚决定，主要事实清楚，适用法律正确。关于被诉行政行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十九条规定，当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，补办批准手续，负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。本案中，天涯区执法局扣押赵松献的电动车，并未出具《扣押决定书》，也未返还被扣电动车，已属程序违法。同时，天涯区执法局作出的《行政处罚告知书》并未向赵松献送达，未告知其拟处罚的事实和依据及其享有的陈述、申辩的权利，亦属程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十一条的规定，被诉处罚决定不能成立。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》的七十条第（三）项的规定，判决：撤销天涯区执法局作出的006号处罚决定；天涯区执法局在判决生效之日起三日内向赵松献返还二轮电动车（车架号：01159）；案件受理费50元，由天涯区执法局负担。
上诉人天涯区执法局上诉称：天涯区执法局于2018年3月30日作出《行政处罚告知书》，并于2018年4月2日作出006号处罚决定，要求赵松献前来领取，赵松献前往查看前述两文书后，不予领取且拒绝签收。天涯区执法局认为，赵松献已阅读处罚告知书及006号处罚决定的内容，却因个人原因不签收、不领取，应视为天涯区执法局已向其送达。综上，原审法院认定事实错误且部分事实认定不清，天涯区执法局的行政行为程序合法，二审法院应在查清事实的基础上依法改判或者发回重审。
被上诉人赵松献辩称：原审判决认定事实清楚，判决结果正确。2018年2月27日，天涯区执法局四名执法人员在没有出示相关证件的情况下，强行将赵松献电动车拖走，也未告知其扣押车辆的理由。上述执法人员向赵松献索要500元罚款，但当时其只有400元，执法人员不同意只罚款400元，随后便作出《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》，执法人员林鸿杰称：“你不在《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》上签字就不给你处理”。所以，赵松献就在该清单上签字了。2018年2月28日，事发次日，赵松献到天涯区执法局接受处理时，该局工作人员告知其须交30000元的罚款。天涯区执法局未向其送达《行政处罚告知书》。赵松献未取得道路运输经营许可证，当时也未搭载执法记录仪中的那名女子，赵松献加其微信只是为了介绍生意，赵松献当时在搬家公司打零工。
经审理查明，2018年2月27日，天涯区执法局作出《现场检查记录》，记录了现场查扣赵松献电动车的相关情况。原审法院将《现场检查记录》错写为《现场检查笔录》，本院予以纠正。
庭审中，天涯区执法局称其于2018年2月27日21时暂扣赵松献的电动车后的24小时内向行政机关负责人进行了报告，并向法庭提交了《先行登记保存证据（暂扣物品）审批表》，但该审批表中并未载明对赵松献电动车当场实施行政强制措施的审批事实。赵松献称，在扣押涉案电动车三十日后，天涯区执法局未书面告知其理由，亦未书面通知其要延长车辆扣押期限。此外，赵松献表示天涯区执法局未向其送达过《行政处罚告知书》。
当庭播放的天涯区执法局提供的执法记录仪显示：赵松献驾驶一辆二轮电动车停在路边，其身旁有一名携带儿童的女子，赵松献指导该女子打开手机微信扫一扫界面，赵松献打开自己的二维码收款界面，正当该女子扫描完赵松献的收款二维码准备输入付款金额之际，有两名便衣执法人员出示工作证件上前询问情况。
二审审理查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案主要争议焦点是：一、天涯区执法局作出006号处罚决定依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确，所作处罚是否明显不当。二、天涯区执法局是否应返还赵松献的涉案电动车。
一、关于天涯区执法局作出006号处罚决定依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确，所作处罚是否明显不当的问题。
首先，根据《道路运输条例》第六十四条、《行政处罚法》第四条的规定，违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。经查，赵松献未取得道路运输经营许可，擅自载客的行为违反了《道路运输条例》第六十四的规定，天涯区执法局据此对赵松献作出三万元的处罚，虽不与该条法律规定存在文字抵触，但不符合《行政处罚法》第四条的精神及比例原则。行政机关作出的行政处罚应与违法的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。结合社会生活经验，赵松献此次非法载客行为的违法所得至多不过几十元，依照《道路运输条例》第六十四条的规定，对其处以违法所得2倍以上10倍以下罚款也不过百余元，而天涯区执法局三万元的罚款违反了比例原则。因此，天涯区执法局作出的006号处罚决定明显不当。
其次，依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照该法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案中，天涯区执法局作出006号处罚决定之前，未向赵松献送达《行政处罚告知书》，剥夺了赵松献的陈述和申辩权，违反了上述法律规定。综上，天涯区执法局作出006号处罚决定的行政行为程序违法，不能成立，且处罚结果明显不当，应予撤销。此外，天涯区执法局实际依据《道路运输条例》第六十四条对赵松献作出三万元罚款的行政处罚，却在006号处罚决定中载明依据该条例第六十三条规定，本院对此予以指正。
二、关于天涯区执法局是否应返还赵松献的涉案电动车的问题。
根据《行政强制法》第十九条、第二十五条、第二十八条的规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续；查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日；延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由；有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。本案中，天涯区执法局执法人员发现赵松献非法搭载乘客后，暂扣了其电动车，并当场作出《先行登记保存证据（暂扣物品）清单》，但该局未提供有效证据证明其对涉案电动车当场实施行政强制措施补办过批准手续；扣押期限超过三十日后，天涯区执法局未办理任何手续，亦未书面告知赵松献继续扣押其车辆的理由；在2018年4月2日对赵松献作出行政处罚之后仍未作出解除扣押涉案电动车的决定，且至今未归还赵松献涉案电动车，该局超期扣押涉案电动车的行为违反了上述法律规定。因此，天涯区执法局超期扣押赵松献涉案电动车的行政行为于法无据，应将该车辆返还赵松献。
综上所述，天涯区执法局作出006号处罚决定的行政行为程序违法，且处罚结果明显不当，应予撤销；天涯区执法局超期扣押赵松献涉案电动车的行政行为于法无据，应将该车辆返还赵松献。原审判决查明事实基本清楚，结果正确。天涯区执法局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市天涯区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨冲冲
审 判 员 梁 泽
审 判 员 陈兴科
二〇一八年八月八日
法官助理 麦名慧
书 记 员 张佳佳
书 记 员 张佳佳
附：本判决适用的相关法律、法规依据
中华人民共和国行政强制法
第十九条情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
第二十八条有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：
（一）当事人没有违法行为；
（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；
（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；
（四）查封、扣押期限已经届满；
（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。
中华人民共和国行政处罚法
第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
中华人民共和国道路运输条例
第六十四条违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。