江苏省连云港市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏07行终133号
上诉人（原审原告）卢振洲，男，1992年9月20日出生，汉族，个体工商户，住连云港市海州区。
被上诉人（原审被告）连云港市城乡建设局，住所地连云港市海州区凤凰大道1号港城新世界3号楼。
法定代表人孙志伟，局长。
原审第三人连云港市天顺房地产开发有限公司，住所地连云港市海州区公园南路29号杏坛花园1-2-101室。
法定代表人刘泮明，总经理。
原审第三人罗毅江，男，1964年11月11日出生，汉族，住连云港市海州区。
上诉人卢振洲因与被上诉人连云港市城乡建设局（以下简称市建设局）城乡建设行政管理一案，不服连云港市连云区人民法院（2017）苏0703行初173号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2015年7月20日，卢振洲与连云港市天顺房地产开发有限公司（以下简称天顺公司）签订《商品房买卖合同》，约定将天顺公司开发建设的天顺国际花园13号楼402室的房屋出售给卢振洲。同年8月10日，卢振洲出具一份承诺书，承诺：“2015年7月20日网签在本人名下的天顺国际花园13-401（丘号：02331083-66）、13-402（丘号：02331083-67）二套办公房，其实际资产仍然属于罗毅江所有。上述二房在连云港市工行营业部的按揭贷款债务也由罗毅江负责偿还，银行月供由罗毅江支付（不得逾期），与本人没有关系。今后需要退房，本人承诺无条件给予公证退房、退税。”2017年3月9日，市建设局出具给连云港市住房保障和房产管理局（以下简称市住房局）连建信函[2017]11号关于协助办理退房、网签手续的函（以下简称11号函），函中载明：由于天顺公司资金链断裂，天顺国际花园小区呈现烂尾迹象，业主多年来无法领取房屋权证，多次上访。市建设局根据市政府相关会议纪要和信访办的要求，与原天顺公司工作人员罗毅江协商，罗毅江出借给天顺公司扫尾工程款和急需资金，以完成工程验收、备案、领证等工作；罗毅江将其以房抵债的和部分委托房源向市建设局提出退房申请，由市建设局给市住房局发函，市住房局收到后逐套审查核实后给予办理退房、网签手续。目前经过各方面的努力，扫尾工程已基本结束，处于全面整改、验收阶段……。经核查，罗毅江至今已垫付扫尾工程款等1250万元，且后续整改期间，罗毅江还将代天顺公司支付各项费用约150万元以上。为尽快回笼资金，现根据罗毅江的申请拟申报最后一批退房、网签名单，并且这最后一批退房、网签房源须于2017年6月底前全部结束，逾期不予办理。拟申请退房房号如下：住宅类27套……；公寓类48套、商业2套（包括案涉房屋）。请贵局根据罗毅江提供的上述房号的公证书、协议书逐套审查核准后给予尽快办理。
2016年11月29日，连云港仲裁委员会受理了天顺公司提出的仲裁申请，天顺公司请求仲裁：1.解除天顺公司与卢振洲之间的《商品房买卖合同》；卢振洲支付违约金1970.60元。2017年6月27日，连云港仲裁委员会作出[2016]连仲字第0813号裁决书，认为：天顺公司与卢振洲之间的《商品房买卖合同》并非双方当事人真实意思表示，应当认定为无效。理由为：其一，根据卢振洲出具的《承诺书》中卢振洲明确表示案涉房屋属于罗毅江所有，按揭贷款也由罗毅江偿还等内容，可见卢振洲在签订合同时明知自己不需要履行合同且也不准备履行合同。其二，罗毅江、卢振洲分别以保证人和借款人名义与中国工商银行股份有限公司连云港分行签订了以案涉房屋作为抵押的《个人购房借款/担保合同》、《房地产抵押合同》，之后，卢振洲亦未实际归还贷款，而是罗毅江以卢振洲名义偿还。其三，卢振洲未持有任何与案涉房屋有关的合同、首付款发票、契税发票、还款凭证等原件，有悖常理。另外，根据市建设局出具给市住房局的函件，案涉房屋属于罗毅江申请退房、网签的范围之内。综上，可以认定案涉《商品房买卖合同》是罗毅江为了筹措款项而借用天顺公司及卢振洲名义签订，其目的是为了套用银行按揭贷款，属于以合法形式掩盖非法目的的行为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应当认定为无效合同。根据相关法律规定，裁决驳回申请人天顺公司的仲裁请求。
2017年7月6日，市住房局下属职能部门连云港市房屋产权管理中心向卢振洲出具一份情况说明，内容为：2017年6月，天顺公司持连云港仲裁委员会[2016]连仲字第0813号裁决书及市建设局连建信函[2017]39号《关于协助办理退房、网签手续的函》，申请办理天顺国际花园第13幢无单元402室（丘号：02331083-67）房屋的退房手续。经审查，上述申请符合要求并为其办理了退房手续。卢振洲不服上述仲裁裁决，向江苏省连云港市中级人民法院申请撤销该仲裁裁决，江苏省连云港市中级人民法院于2017年7月28日立案，于同年8月31日作出（2017）苏07民特60号民事裁定,裁定驳回卢振洲的申请。
原审法院经审理认为，市建设局与市住房局不存在行政隶属关系，市建设局出具给市房管局的11号函，系同级行政机关之间的信函，根据函中“请贵局根据罗毅江提供的上述房号的公证书、协议书逐套审查核准后给予尽快办理”等内容，可以确认该函属于建议性质，系市建设局督促市住房局尽快办理退房、网签手续，对外不发生法律效力，且连云港市房屋产权管理中心向卢振洲出具的“情况说明”也表明其未按照该函办理退房、网签手续，故11号函对卢振洲的合法权益无实际影响，不具有可诉性。同时，卢振洲于2015年8月10日出具的承诺书证实案涉房屋与其无关，卢振洲不是11号函的相对人，11号函与其无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定，卢振洲不是行政行为的相对人，也不是利害关系人，不具备原告主体资格。另，天顺公司与卢振洲签订的《商品房买卖合同》现已被生效法律文书确认无效，该合同自始无效，故11号函对卢振洲的合法权益无实际影响。综上，被诉11号函对卢振洲的合法权益无实际影响，不具有可诉性，同时卢振洲不具备原告主体资格，故对卢振洲提起的行政诉讼，本应不予立案，已经立案应当裁定驳回起诉。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回原告卢振洲的起诉。
上诉人卢振洲不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销连云港市连云区人民法院（2017）苏0703行初173号行政裁定，依法改判或发回重审。主要事实和理由：原判认定事实错误，有所偏颇，据以认定事实的证据缺乏证明力，且被上诉人和原审第三人之间存在恶意串通损害上诉人权益的行为。
二审期间，被上诉人市建设局向本院提交书面答辩意见，认为11号函是行政机关之间的往来函件，不是行政行为，不具有可诉性。涉案房屋产权证被撤销不是其作出的函所致，其发函行为和上诉人能否取得涉案房屋所有权证之间没有因果关系。
原审第三人天顺公司、罗毅江未提出参诉意见。
根据原审法院在卷证据，本院认定的案件事实与原审认定事实相同。
本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”应仅限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，相关行政行为虽有可能影响民事权利人相关权益的实现，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认其在行政诉讼中的原告主体资格。根据原审法院在卷证据以及上诉人的上诉观点，上诉人卢振洲仅基于11号函即认为其权利受到影响，该点与其本人出具的《承诺书》、本院（2017）苏07民特60号民事裁定等相关事实不符，原审法院认定卢振洲与其所申请的事项无法律上的利害关系并无不当。
综上，原审裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 季
审判员 王小姣
审判员 戴立国
二〇一八年八月十四日
书记员 徐 瑞
法律条文附录
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；