河南省新密市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0183行初56号
原告河南民基建设工程有限公司，住所地：民权县产业集聚区（工业大道东段北侧）。
法定代表人朱建民。
委托代理人李浩然，河南振山律师事务所律师。
被告登封市人力资源和社会保障局，住所地：登封市中岳大街632号。
法定代表人荣二平，该局局长。
委托代理人张磊，该局工作人员。
委托代理人景国计，河南国计律师事务所律师。
被告郑州市人力资源和社会保障局，住所地：郑州市中原区陇海西路360号。
负责人王翠玲，该局副书记。
委托代理人陈婷婷、李琳，郑州市人民政府法制办公室工作人员。
原告河南民基建设工程有限公司（以下简称民基公司）诉被告登封市人力资源和社会保障局（以下简称登封人社局）、郑州市人力资源和社会保障局（以下简称郑州人社局）行政处罚及复议一案，于2017年7月10日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案。原告民基公司委托代理人李浩然，被告登封人社局委托代理人张磊、景国计，登封人社局副书记范颖立，被告郑州人社局委托代理人陈婷婷、李琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告民基公司诉称：（一）登封市人社局做出具体行政行为的程序违法。被告登封人社局送达地址错误，签收人没有获得授权。原告登记注册地为民权县产业集聚区（工业大道东段北侧），但被告登封人社局送达文书时，均没有送达至原告。（二）登封市人社局程序违法且公然造假。被告在送达文书时，均只有一人送达，这在被告的送达回证有明确的显示。在郑州市政府进行复议开庭时，将添加了其他人员名字的送达回证作为证据提交给复议机关。（三）被告登封人社局适用法律错误，原告不存在克扣或无故拖欠劳动者工资报酬的情形。克扣的前提是原告收到了工程款却不予支付或者少付。而原告不仅不存在无故拖欠劳动者工资报酬的情形，还积极向新天地公司争取劳动者的工资报酬。劳动者主张工资报酬的对象是新天地公司，而非原告。由于新天地的违约，劳动者无法拿到应得的工资报酬。劳动者向新天地公司主张工资报酬并向主管部门进行反映，没有任何一个劳动者到原告所在地或者项目部主张权利。原告先后两次与新天地公司签订《工程款支付协议》，新天地公司没有履行任何一个协议，劳动者工资报酬没有能够支付的原因也在于此。（四）在行政复议开庭时，登封市人社局并未提供原告方签收送达回证人员的授权委托书，当时的出庭人员声称授权委托书在开发商处。（五）被告郑州市人社局在复议开庭时，已经查明了被告登封人社局程序违法，公然造假的事实，却在复议决定书中，对原告的此项意见予以回避，不予提及，维护被告登封市人社局。（六）原告代理人在提起行政复议之前，先后三次到被告登封人社局要求调取被告作出行政处理和处罚的资料，但被告工作人员对原告的正当请求以各种理由予以推脱，对原告的请求不予配合。（七）在被告登封市人社局的主持下，原告先后于2016年12月31日、2017年1月27日和2017年5月27日支付了农民工工资共计530万元，其中前两笔是在作出行政处理和处罚之前，故登封人社局作出行政处理和处罚的主要证据不足，应当予以撤销。故原告提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的登人社劳监罚字[2017]第003号行政处罚决定书；2.撤销被告郑州人社局作出的郑人社（行复决）[2017]281号行政复议决定书；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告民基公司为支持其诉讼请求向本院提交了以下证据：
第一组证据:1.2016年12月26日的送达回证一份；2.2017年1月24日的送达回证两份；3.2017年2月28日的送达回证一份，证明被告登封市人社局仅有一人执法，程序违法，且公然造假，在复议和诉讼程序中在送达回证上添加执法人员名字的事实。
第二组证据:1.杂工平玉伟班组的工资支付明细一份，证明杂工平玉伟班组的工资已结清的事实，其中于2016年12月31日支付了4万元，于2017年1月27日支付了3.9万元农民工工资；2.水电工王超班组的工资支付明细一份，证明水电工王超班组的工资已结清的事实，其中于2016年12月31日支付了40万元，于2017年1月27日支付了164956元；3.打灰李豪博班组的工资支付明细一份，证明打灰李豪博班组的工资已结清的事实，其中于2017年5月30日支付了40.5万元；4.外架工沈光应班组的工资支付明细一份，证明外架工沈光应班组的工资已结清的事实，其中于2016年12月31日支付了6万元，于2017年1月27日支付了7万元；5.6-9#楼主体龚昌金班组的工资支付明细一份，证明其中于2016年12月31日支付了23万元，于2017年1月27日支付了26.5万元给主体龚昌金班组，其现在的工资现仅剩余98.7万元的事实；6.1-5#主体许德班组的工资支付明细一份，证明其中于2016年12月31日支付了23万元，于2017年1月27日支付了25.2万元给主体许德班组，其现在的工资现仅剩余109.9万元的事实。
第三组证据:1.签订于2016年12月13日的《工程款支付协议》，证明开发商新天地公司拒不履行工程款支付协议的事实；2.签订于2016年12月31日的《工程款支付协议》，证明开发商新天地公司拒不支付用于支付农民工工资的工程款的事实；3.工程款支付明细，证明原告不存在克扣或无故拖欠农民工工资的情形。
被告登封人社局辩称，民基公司注册地为民权县，但其实际施工项目为河南省登封市白坪小区C地项目部，地址位于登封市南二环与谷路街交叉口西北角，被告于2016年12月26日对原告下达“劳动保障监察限期整改指令书”，送达至项目负责人办公室由项目负责人杨武星本人签收，有送达回证及现场拍照为证，原告逾期未整改。2017年1月24日，被告向原告下达“劳动保障监察行政处罚事先告知书”，原告逾期未提出陈述或者申辩。两份文书均送达至原告项目部负责人办公室，并由项目部负责人杨武星签收，有送达回证及现场照片为证。2017年2月28日，被告向原告下达“劳动保障监察行政处罚决定书”，但项目部负责人拒不配合签收，被告根据留置送达的相关规定，在现场人员的见证下将处罚决定书张贴至其项目部门上，有送达回证和现场视频图像资料为证。以上三份文书的执法人员均为两人以上，有执法现场照片及视频资料为证。原告只需要确认送达回证上项目经理“杨武星”签字为本人所签即可视为送达。因此，被告下达的所有法律文书均已送达原告，程序合法。根据《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》、《中华人民共和国劳动合同法》、《建筑业农民工工资支付管理办法》等法律法规规定，原告为拖欠农民工工资主体，其行为已经构成拖欠农民工工资。原告项目负责人杨武星签字盖章的工资册和其授权委托的公司代理人洪念前的询问笔录可以证明，原告拖欠数额事实清楚。原告于2017年5月27日发放100万元的工资，在复议开庭后又陆续支付过400万元左右的工资，均是在劳动保障监察行政处罚决定书下达后发生的行为，被告当时对原告下达劳动保障监察行政处罚决定的事实清楚，证据确凿、程序合法，不影响该行政处罚决定的合法性。
被告登封人社局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：举报登记表、劳动保障监察立案审批表、劳动保障监察限期整改指令书、劳动保障监察行政处罚事先告知书、劳动保障监察行政处罚听证告知书、劳动保障监察行政处罚决定书，证明劳动保障监察执法程序合法；
第二组证据：劳动保障监察各文书送达回证及送达影像资料、光盘，证明劳动保障监察各文书均已送达原告且程序合法；
第三组证据：相关公司营业执照及负责人身份信息、授权委托书，洪念前、杨武星劳动保障监察调查询问笔录，民基公司提供欠薪工资册，有民基公司盖章杨武星签字，证明念洪前为民基公司登封市白坪小区C区项目负责人，杨武星为此项目现场负责人及农民工工资问题负责人，民基公司欠薪事实。
被告郑州人社局辩称，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法。原告不服登封人社局行政处罚决定书，于2017年4月26日提出行政复议申请，被告郑州人社局在查清事实，证据确凿，适用法律正确的情形下，于2017年6月23日作出郑人社（行复决）[2017]281号复议决定书，维持被告登封人社局做出的《劳动保障监察行政处罚决定书》（登人社劳监罚字[2017]第003号），认定事实清楚，程序合法，依法应当驳回原告的诉讼请求。
被告郑州人社局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：申请人行政复议申请书、申请人提交的证据目录、行政复议答复通知书，证明原告提出行政复议申请后被告受理，且及时通知登封人社局进行答辩；
第二组证据：行政复议答复书、被申请人提交的证据目录，证明登封人社局在行政复议过程中进行答复及提供的相关证据；
第三组证据：行政复议听证笔录、郑人社（行复决）[2017]281号行政复议决定书、有关送达回证，证明被告作出复议决定，主要事实清楚，程序合法。
经审理查明，2016年11月21日，登封人社局接到举报，称原告在建设白坪小区C项目期间有拖欠农民工工资的情况，要求支付拖欠的农民工工资。2016年11月23日，登封市人社局对该举报立案调查。2016年12月26日，登封人社局作出《劳动保障监察限期整改指令书》（登人社监令字[2016]第151号）。认定原告在登封市白坪小区C地块项目施工期间，拖欠钢筋工、木工、外架工等班组农民工工资款722.5万元，并责令原告2016年12月29日前，如数支付钢筋工、木工、外架工等班组农民工工资722.5万元，并向登封人社局提供工资支付凭证。2017年1月24日，登封人社局作出登人社劳监罚先告字[2017]第03号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，告知原告陈述和申辩的权利。2017年1月24日，登封人社局作出登人社劳监听告字[2017]第03号《劳动保障监察行政处罚听证告知书》，告知原告有申请听证的权利。2017年2月28日，登封人社局作出登人社劳监罚字[2017]第003号《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对原告作出罚款人民币贰万元（20000元）的行政处罚。原告不服上述行政处罚决定，于2017年4月26日向被告郑州人社局提出行政复议申请，被告郑州人社局于2017年6月23日作出郑人社（行复决）[2017]281号行政复议决定书，维持被告登封人社局的行政处罚决定，原告不服，提起行政诉讼。
另查明，2017年2月28日，登封人社局作出登人社劳监理字[2017]第001号《劳动保障监察行政处理决定书》，要求原告2017年3月10日前支付钢筋工、木工、外架工等班组工人431名劳动者工资共计人民币722.5万元，加付1倍赔偿金共计人民币1445万元。原告不服该处理决定，在另一案件中对该处理决定已提起行政诉讼。
本院认为，被告登封人社局于2017年2月28日作出登人社劳监罚字[2017]第003号《劳动保障监察行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足。该处罚决定认定原告无故拖欠劳动者工资，且原告未按照被告登封人社局作出的《劳动保障监察限期整改指令书》改正违法行为，违反了《劳动保障监察条例》第六条规定。被告登封人社局根据该条例第三十条第一款第三项作出被诉处罚决定。被告登封人社局作出该处罚决定的前提是认定原告存在“克扣”或者“无故拖欠”工人工资的违法行为。根据相关法律法规规定，“克扣”或者“无故拖欠”工人工资有其法定标准和特定含义，如原告确因生产经营困难、资金周转受到影响或过期支付工资不应认定为“无故拖欠”工资。而被告提供的证据显示，被告在作出处理前既未向相关被拖欠人进行核实，也未委托相关专业机构对原告拖欠工资情况进行详细审计，更未对原告拖欠工资的原因及详细情况进行考虑。被告登封人社局仅凭杨武星、洪念前的询问笔录，和杨武星签字的工资表复印件，作出的登人社劳监理字[2017]第001号《劳动保障监察行政处理决定书》认定原告无故拖欠工人工资违法存在事实不清，主要证据不足。该处理决定事实不清，主要证据不足，故被诉行政处罚决定认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。被告郑州人社局依法受理原告的复议决定，经过审查作出被诉行政复议决定程序合法。但因被告登封人社局作出的原行政行为事实不清、主要证据不足，该复议决定维持被诉行政行为属认定事实不清，应予撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条之规定，判决如下：
一、撤销被告登封市人力资源和社会保障局于2017年2月28日作出登人社劳监罚字[2017]第003号《劳动保障监察行政处罚决定书》；
二、撤销被告郑州市人力资源和社会保障局于2017年6月23日作出郑人社（行复决）[2017]281号行政复议决定书。
本案受理费50元，由被告登封市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。
审 判 长 朱颖军
人民陪审员 徐忠伟
人民陪审员 楚丙欣
二〇一八年一月四日
法官 助理 楚永超
书 记 员 张艳会
附本判决适用的法律法规和依据的条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。