湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘01行初96号
原告黄某某，女，1966年11月29日出生，汉族，住湖南省天心区。
委托代理人杨斯昂，湖南勤人坡律师事务所律师。
被告长沙县人民政府，住所地湖南省长沙县星沙镇开元路39号。
法定代表人张作林，县长。
被告长沙县国土资源局，住所地长沙县望仙路598号。
法定代表人范新国，局长。
两被告共同委托代理人单炯，系长沙县国土资源局拆迁中心工作人员。
两被告共同委托代理人戴领，湖南人和人律师事务所律师。
原告黄某某因诉被告长沙县人民政府、长沙县国土资源局不履行补偿安置职责一案，于2018年2月6日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成了合议庭，于2018年5月29日公开开庭进行了审理，原告黄某某及其委托代理人杨斯昂，被告长沙县人民政府行政负责人张劲松、被告长沙县国土资源局行政负责人雷彬及两被告共同委托的代理人单炯、戴领到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2013年5月27日，因长沙市轨道交通1号线一期工程建设需要，经湖南省人民政府批准，长沙县人民政府发布《征收土地方案公告》，黄某某户在该项目征收范围内。2013年8月22日，长沙县暮云片区拆迁指挥部向黄某某户出具承诺书：“你户房屋补偿政策与本村消防器材项目拆迁户房屋补偿政策一致”。2014年5月26日，长沙县国土资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》，黄某某户的补偿款已按照上述公告规定的标准计算并支付到位。后黄某某获知其户获得的拆迁补偿安置待遇低于同村消防器材市场项目，遂向本院提起诉讼，要求两被告按照补偿承诺支付低于消防器材项目的拆迁补偿安置款项。
原告诉称：原告房屋在地铁××线××机务段项目征收范围内，同村另一消防器材市场项目与涉案项目同时段进行。2013年8月22日，长沙县暮云片区拆迁指挥部向黄某某户出具承诺书：“你户房屋补偿政策与本村消防器材市场项目拆迁户房屋补偿政策一致”。具体补偿过程中，原告获得的拆迁补偿安置待遇低于同村消防器材市场项目，具体体现购房券标准中没有1.47万元的现金补贴，故被告还需向原告支付1.47万元（购房券现金补贴）拆迁补偿安置款。承诺书系补偿协议组成部分，两被告应当根据承诺书的约定履行，原告一直向相关部门反映情况，但未得到解决，为维护原告合法权益，向贵院提起诉讼。请求：依法判决两被告向原告支付剩余拆迁补偿安置款1.47万元。
原告为证明其主张，向法院提交了以下证据：
第一组证据：
证据1、承诺书复印件，拟证明被告委托的征拆机构向原告承诺拆迁补偿政策与同村消防器材项目一致；
证据2、银行转账记录、说明及身份证复印件，拟证明在消防器材项目拆迁补偿中购房补贴共4万元，独生子女补贴16.75万元。
证据3、长沙县征地拆迁办信访答复意见书，拟证明消防器材项目补偿标准系长沙市23号文，长沙市轨道交通1号线补偿标准系103号令，消防器材项目补偿更高。
被告长沙县人民政府辩称：一、长沙市轨道交通1号线1期工程项目征地程序合法，对原告的补偿已经全部到位。该项目获批后，依法发布了征地公告、征地补偿安置方案实施公告，对原告的补偿已经按照长沙县相关标准全部支付到位。二、消防器材市场建设项目与长沙市轨道交通1号线一期工程项目在牛角塘村所适用的征地补偿标准均为长沙县相关标准，长沙县暮云片区指挥部已经履行了承诺，且原告诉请的购房补贴及独生子女补偿，已经严格按照规定标准给予原告，原告认为存在差异系对政策理解有误，承诺书中内容为“房屋补偿政策”，不涉及原告诉请的货币安置补助，事实上，两项目的人口安置政策均为长沙县标准，根据《长沙县货币安置区拆迁住房安置有关问题规定》和《长沙县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准》严格支付，且已经全部支付完毕。三、本案不属于行政诉讼案件受理范围。根据《土地管理法实施条例》等相关法律规定，原告对征收过程中的补偿不服应当先申请行政机关裁决，原告直接提起诉讼不属于法院受理范围。四、涉案项目所在地快已经划归长沙市天心区人民政府（以下简称天心区政府），答辩人不是适格被告。五、原告的起诉已经超过诉讼时效，起诉应当被驳回。原告的补偿已经于2013年实施完毕，起诉时已经超过法定诉讼时效。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。
被告长沙县人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据：
证据1、长县政发(2012)36号《征收土地方案公告》，拟证明消防器材市场建设项目征地公告发布于2012年6月28日，暮云镇牛角塘村征地补偿采用长沙县相关标准；
证据2、长县政发(2013)43号《征收土地方案公告》，拟证明长沙市轨道交通1号线一期工程项目征地公告发布于2013年5月27日，暮云镇牛角塘村征地补偿采用长沙县相关标准，与消防市场一致；
证据3、长县国土资实（2014）35号《征地补偿安置方案实施公告》，拟证明长沙市轨道交通1号线一期工程项目征地补偿标准为长沙县相关标准；
证据4、（2017）第08号《征地补偿安置方案实施公告》，拟证明消防器材市场建设项目在征地补偿标准××长沙县相关标准；
证据5、黄某某户货币安置房屋拆迁补偿明细表及货币安置房屋拆迁增补明细表，拟证明黄某某户根据长沙县标准应当计算的补偿款项已经全部支付完毕。
被告长沙县国土资源局答辩意见与长沙县人民政府一致。
被告长沙县国土资源局在法定期限内向本院提交的证据与长沙县人民政府一致。
经庭审质证，原告对被告长沙县人民政府和长沙县国土资源局的证据质证意见如下：对证据1、证据4真实性有异议，对23号文件的内容存疑，达不到被告的证明目的；证据2-3合法性有异议，实施公告发布的时间不符合法律规定，能否作为补偿安置的法律依据有待核实；证据5关联性有异议，达不到原告证明目的。
被告长沙县人民政府和长沙县国土资源局对原告证据的质证意见如下：证据1三性无异议，达不到原告证明目的，行政区划变更被告不能预料，已经按照长沙县标准补偿到位；证据2真实性存疑，达不到原告证明目的；证据3真实性有异议，区划调整系不能预见的原因，与被告无关。
本院对上述证据认证如下：被告长沙县人民政府和长沙市国土资源局提交的证据能够证明涉案地铁××线××机务段项目和消防器材市场项目均有合法用地手续以及原告获得补偿安置的情况，均具真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告的证据能够证明原告获得补偿安置的情况，本院予以采信。
经审理查明：因长沙市轨道交通1号线一期工程建设需要，经湖南省人民政府(2013)政国土字第239号《农用地转用、土地征收审批单》批准，2013年5月27日，长沙县人民政府发布长县政发（2013）43号《征收土地方案公告》，原告黄某某户房屋在该项目征收范围内。2013年8月22日，长沙县暮云片区拆迁指挥部向黄某某户出具承诺书：“你户房屋补偿政策与本村消防器材市场项目拆迁户房屋补偿政策一致”。2014年5月26日，长沙县国土资源局发布长县国土资实（2014）35号《征地补偿安置方案实施公告》，黄某某户获得各项补偿款共计466290元（其中征地拆迁住房安置货币补贴标准为15.28万元/人），已支付至黄某某户。
另查明：因消防器材市场建设项目需要，长沙县人民政府于2012年6月28日发布长县政发（2012）36号《征收土地方案公告》。2015年1月14日，长沙市人民政府作出《关于将长沙县暮云街道南托街道调入长沙市天心区的通知》，将原告所在的长沙县暮云街道南托街道调入长沙市天心区。2017年5月17日，长沙市国土资源局天心区分局发布[2017]第8号《征地补偿安置方案实施公告》，上述公告载明项目征地补偿标准和农业人口安置办法与长沙县国土资源局长县国土资实（2014）35号《征地补偿安置方案实施公告》一致。
再查明，2018年1月17日，消防器材市场项目被征收户谭柱出具说明：本人与南托街道拆迁安置办消防器材项目部进行补贴后达成一致；在安置补偿这一方面，购房补贴标准以152800的购房券和14700元的现金给予补贴；独生子女证补偿标准则按16.75万元给予补贴。原告黄某某认为其获得的补偿标准低于同村消防器材市场项目，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点在于被告长沙县政府以及长沙县国土局是否系本案适格被告以及是否应当支付原告诉请的征地补偿费用。
第一，关于长沙县政府以及长沙县国土局是否系本案适格被告的问题。被告答辩称涉案地块已发生行政区划变更，适格被告应为继承其行政管理职责的天心区政府。本院认为，一方面，在涉案地块行政区划调整时，原告所在的轨道交通1号线一期工程项目的补偿安置事宜已由长沙县暮云片区拆迁指挥部实施完毕，天心区政府既未承继该项目的补偿安置职责，亦未就原告实施具体补偿安置行为。根据已查明的事实，长沙县征拆中心于2017年6月29日向该项目另案原告蒋亚男支付了1.47万元的独生子女差额补贴。由此亦可知，目前该项目的补偿安置事宜，并未因涉案地块行政区划调整而由天心区政府承继。另一方面，涉案承诺书系长沙县暮云片区拆迁指挥部与原告签订，根据协议的相对性，原告因协议履行等事宜提起行政诉讼时，应由作为协议一方当事人的长沙县政府、长沙县国土局作为被告。因此，对于被告关于其非本案适格被告的主张，本院不予支持。
第二，关于长沙县政府、长沙县国土局是否应当另行支付原告1.47万元拆迁安置补偿款的问题。本院认为，该问题的关键在于，如何理解涉案承诺书以及被告的补偿安置行为是否符合该承诺书约定和相关法律规定。
首先，如何理解涉案承诺书。本案中，在长沙市轨道交通1号线一期工程建设项目征收过程中，原告领取了补偿款，对征地的合法性没有异议，与长沙县暮云片区拆迁指挥部签订了承诺书，应视为原、被告就补偿安置问题达成了协议，承诺书为补偿安置协议的一部分。就如何理解承诺书中的“房屋补偿政策”，原、被告双方各执一词。鉴于在实际实施征地过程中，被征地对象通常将补偿安置视为一个整体概念，有时可能难以区分补偿和安置的具体内容，故原告认为房屋补偿政策包括安置补助具有一定的合理性。但是，根据《长沙市征地补偿安置条例》的规定，政府对被征地集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿安置包括补偿和安置两个部分。作为征地行为的主导机关，被告知道补偿和安置系不同范畴，包含不同内容，其系以该《条例》为依据实施补偿安置，其签订承诺书时的意思表示与《条例》规定一致。结合承诺书的文字表述，被告认为房屋补偿政策仅指房屋补偿更具有合理性，也更符合《条例》的规定。
其次，被告对原告所作补偿安置符合承诺书的约定。就房屋补偿政策而言，轨道交通1号线项目和消防器材项目，均依据《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》实施，故被告对原告所作房屋补偿符合承诺书的约定。即便如原告所称房屋补偿政策包括安置补助，2015年涉案地块因行政区划调整划入长沙市天心区时，轨道交通1号线项目的补偿安置工作已实施完毕，消防器材项目因尚未实施完毕而由天心区政府继续实施补偿安置。天心区政府发布的《征地补偿安置方案实施公告》载明的征地补偿标准和农业人员安置办法适用长沙县标准，与轨道交通1号线项目标准一致。天心区政府另行支付14700元购房补贴属于其依职权作出的行政裁量行为，与长沙县政府无关，亦非长沙县安置补偿标准和长沙县政府职权范围内可控之因素。此外，承诺书签订时两项目均未实施完毕，承诺书所谓“房屋补偿政策一致”应指两个项目均由长沙县政府实施补偿且按照长沙县标准而言，如果行政区划变更时消防器材项目也已实施完毕，则该项目亦仅适用长沙县标准，两项目补偿安置标准将完全一致。因此，被告按照长沙县标准对原告所作补偿安置，不因天心区政府提高消防器材项目安置补助标准，而违反承诺书之约定。
再次，被告对原告所作补偿安置符合相关法律之规定和依法行政原则。本案中，依据长沙县补偿安置标准应发放给原告的安置补助费，被告已依法足额发放，原告对此亦无异议，被告所作出的补偿安置行为符合依法行政原则的规定。且根据《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》的规定，长沙市区、县安置补助政策确实存在差异，长沙县人民政府按照长沙县标准发放安置补助亦符合合理行政原则的要求。长沙县政府只能按照长沙县的安置补偿标准就原告进行补偿安置，若因天心区政府在消防器材项目中所作安置补助高于长沙县标准，长沙县政府便向已依法安置补偿完毕的原告另行支付安置补助费，将明显违反合法行政原则，并存在滥用行政权力之嫌。
综上，被告长沙县政府和长沙县国土局在轨道交通1号线项目中已经将原告应得的补偿安置款项根据长沙县标准支付到位，原告要求被告长沙县政府和长沙县国土局按照长沙市天心区安置补贴标准发放高出长沙县标准的安置补贴没有事实和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄某某的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告黄某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 贺元芳
审判员 刘 青
审判员 陈蔚宇
二〇一八年九月二十六日
书记员 刘朋飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。