广东省珠海市香洲区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）珠香法行初字第30号
原告珠海市磊鑫休闲旅游有限公司。
法定代表人任子义，该公司董事长。
委托代理人周明皓，广东大公威德律师事务所律师。
委托代理人汤颖茵，广东大公威德律师事务所实习律师。
被告珠海市国土资源局。
法定代表人吴康模，局长。
委托代理人夏天风，广东益诺众承律师事务所律师。
第三人珠海经济特区畜牧发展总公司。
法定代表人梁生，该公司总经理。
委托代理人肖楠，该公司员工。
委托代理人梁志辉，该公司员工。
原告珠海市磊鑫休闲旅游有�公司诉被告珠海市国土资源局土地行政管理一案，本院立案受理后，依法通知与被诉具体行政行为有利害关系的珠海经济特区畜牧发展总公司作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告法定代表人任子义及委托代理人周明皓、汤颖茵，被告珠海市国土资源局的委托代理人夏天风，第三人珠海经济特区畜牧发展总公司的委托代理人肖楠、梁志辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月14日，被告珠海市国土资源局作出《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2012）GX125）、2013年1月8日作出《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2013）GX3号）和《责令限期改正违法行为通知书》（编号：02（2013）GX103），要求第三人珠海经济特区畜牧发展总公司停止违法行为，并限期自行拆除非法占用土地上的建筑，恢复土地原状。原告珠海市磊鑫休闲旅游有限公司不服，向本院提起行政诉讼。被告珠海市香洲区国土资源局在举证期限内向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、建设用地批准书；2、用地红线图；3、房地产权证；4、特区报纸网络版报道；5、金鼎那洲土地影像图；6、涉案土地规划图；7、涉案土地分类现状图；8、涉案土地违建现状图；9、现场调查照片；10、责令停止违法行为通知书；11、责令限期改违法行为通知书；12、法律依据：《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令40号）、《珠海市房地产登记条例》（2006年）、珠机编（2005）17号文、珠机编（2005）40号文。
原告珠海市磊鑫休闲旅游有限公司诉称：2005年4月8日，原告与珠海经济特区畜牧发展总公司（以下简称特区畜牧发展总公司）签订了《承包经营合同》，合同约定原告承包经营特区畜牧发展总公司名下位于珠海市金鼎那�村的118229.48平米土地和地上资产［登记字号：珠房地字第133605；土地使用期限：未定期；土地用途：养殖业］，承包经营期限自2005年1月1日起至2024年12月31日止。合同签订后，原告在上述土地上种植菌类并因种植生产的需要搭建了一些简易铁棚。2012年12月14日，被告发出了《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2012）GX125）、2013年1月8日又发出了《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2013）GX3号）和《责令限期改正违法行为通知书》（编号：02（2013）GX103），要求停止违法行为，并限期自行拆除非法占用土地上的建筑，恢复土地原状。
原告认为，在合法有效承包经营的场地中，在合法的范围内从事养殖业，既不是非法占用土地，也无非法搭建，亦没有违反土地利用总体规划，被告在认定事实不清，适用法律错误的情况下，发出的上述文书属于违法行政，对原告�合法权利产生了实际影响并侵犯了原告的经营自主权，给原告造成了巨大损失。为了维护自己的合法权益，原告特向贵院起诉，请求法院依法判如所请：
一、请求确认被告发出的《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2012）GX125）无效并依法予以撤销。
二、请求确认被告发出的《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2013）GX3号）无效并依法予以撤销。
三、请求确认被告发出的《责令限期改正违法行为通知书》（编号：02（2013）GX103）无效并依法予以撤销。
请求判令被告承担本案的诉讼费用。
原告珠海市磊鑫休闲旅游有限公司提交的证据：1、承包经营合同；2、房地产权证；3、编号为01（2012）GX125《责令停止违法行为通知书》；4、编号为01（2012）GX3《责令停止违法行为通知书》；5、编号为02（2013）GX103《责令限期改正违法行为通知书》。
被告珠海市国土资源局辩称：
一、原告取得划拨土地使用权违反法律规定，涉案土地使用权的流转没有经过被告的审批，原告的行为属非法占用国有土地。
本案原告诉称“2005年4月8日，原告与珠海经济特区畜牧发展总公司签订了《承包经营合同》，……原告在上述土地上种植菌类并因种植生产的需要搭建了一些简易铁棚。……原告在合法有效的承包经营场地中，在合法的范围内从事养殖业，既不是非法占用土地，也没有非法搭建。”
被告认为原告上述说法没有法律依据且与事实不符，根据国务院令第55号《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十八条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，�地使用权不得出租。”第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”从上述法律条文可以看出，划拨土地使用权出租需经市县人民政府土地管理部门批准方有效。经查，涉案土地权属人为特区畜牧发展总公司，2000年9月25日，被告向特区畜牧总公司颁发编号为珠海（2000）准字第376号《建设用地批准书》，批准土地用途为“养殖场”，批准用地面积为141933.32平方米，红线图显示上述批准用地分为两块，S1地块面积为118229.48平方米，S2地块面积为23703.84平方米�土地来源为划拨性质。原告于2005年4月8日与特区畜牧总公司签订的《承包经营合同》，因涉及国有划拨土地使用权的出租或转让，按法律规定应向被告报告并经过审批才有法律效力。但原告及特区畜牧总公司并没有将承包经营一事向被告进行报告和审批，故被告只能向登记的土地权属人即特区畜牧总公司发出《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》。原告取得涉案土地使用权违反法律规定，涉案土地使用权的流转没有经过被告的审批，属非法占用国有土地，其诉求应予以驳回。
二、原告未办任何报建手续，擅自将农业用地改为建设用地，被告依法作出“责令原告停止违法行为并限期改正”的具体行政行为认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，应予以维持。
2012年6月27日，珠海市召开整治“违法建筑、违法用地”专项工作动员大会，标志着珠海市为期两年的整治“两违”之战全面打响。为加快创建全国文明城市、全国生态文明示范市，打造宜居环境，根据市委常委会议精神，被告联合珠海市城市监督管理局积极履行城市管理和土地管理职责，加大日常巡查和打击违法力度。
2012年12月17日，被告在巡查中根据卫星影像遥感图发现特区畜牧总公司对涉案土地改变了林地的现状，搭建了临时铁架建筑。2013年1月8日，被告工作人员到现场巡查发现特区畜牧总公司非法搭建的临时铁架立柱建筑约2800平方米，占地面积约4.2亩，非法铺设水泥路1600平方米，被告现场测量及拍照固定证据，听取特区畜牧总公司陈述申辩后并制作了《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》，要求特区畜牧总公司接到本通知之日起15日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状。2013年1月14日，被告�对非法占用国有土地铺设水泥路行为向特区畜牧总公司发出《责令停止违法行为通知书》，要求特区畜牧总公司立即停止违法行为，听候处理。被告认为：涉案土地的总体规划用途为农业用地（其他林地），现状为“林地”，原告未办理任何报建手续，在非法占用国有土地的情况下擅自将农业用地改为建设用地，搭建大面积的铁架棚及铺设水泥路，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城�和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”被告根据上述法律规定及现场调查的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”被告依法作出《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》的具体行为认定事实清楚、适用法律准确，程序合法。
综上所述，原告取得划拨土地使用权违反法律规定，涉案土地使用权的流转未经被告审批，原告的行为属非法占用国有土地；原告未办任何报建�续，擅自将农业用地改为建设用地，被告依法作出的具体行政行为认定事实清楚、适用法律准确，程序合法，应予以维持。请法院查明本案事实后，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人珠海经济特区畜牧发展总公司口头述称：1、被告作出的违法通知书及限期违法行为通知书不适当；2、第三人与原告签订的承包经营合同在未被认定无效前，是双方的真实意思。被告认定原告与第三人的承包经营行为是国有土地使用权的出租、转让行为涉嫌超越职权，作出的行政处罚行为不合法。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告珠海市国土资源局提交的证据具有真实性、合法性，但提交的法律依据与本案不具有关联性。
经审理查明：涉案土地使用权系特区畜牧发展总公司通过划拨方式所取得的国有土地。2000年9月25日，被告向特区畜牧总公司补发了编号为珠海（2000）准字�376号的《建设用地批准书》，批准土地用途为“养殖场”，批准用地面积为141933.32平方米，《建设用地批准书》的有效期限为两年。红线图显示上述批准用地分为两块，其中S1地块面积为118229.48平方米，S2地块面积为23703.84平方米，土地来源为划拨性质。原告于2005年4月8日与特区畜牧总公司签订的《承包经营合同》，合同约定原告承包经营珠海经济特区畜牧发展总公司名下位于珠海市金鼎那洲村的118229.48平米土地和地上资产［《房地产权证》登记字号：珠房地字第133605；土地使用期限：未定期；土地用途：养殖业］，承包经营期限自2005年1月1日起至2024年12月31日止。合同签订后，原告在上述土地上种植菌类并因种植生产的需要搭建了一些简易铁棚。2012年12月14日，被告在工作检查中发现第三人名下的划拨土地上出现占用国有土地铺设水泥路的情况，向特区畜牧总公司发出《责令停止违法行为通知书》，要求特区畜牧总公司立即停止违法行为，听候处理。2012年12月17日，被告根据卫星影像遥感图发现特区畜牧总公司名下的划拨土地上出现搭建了铁架建筑物的情况，于2013年1月8日，到现场巡查发现特区畜牧总公司名下的划拨土地上搭建铁架立柱建筑物建筑面积约2800平方米。因原告及特区畜牧总公司并没有将承包经营一事向被告进行报告和审批，被告由此认为原告在土地使用中违反法律规定，在土地使用权的流转没有经过被告的审批，属于非法占用国有土地。被告工作人员经现场测量及拍照固定证据，向登记的土地权属人即特区畜牧总公司发出《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》，要求特区畜牧总公司接到本通知之日起15日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状。
庭审中，原告珠海市磊鑫休闲旅游有限公司认可是自己搭建了约2800平方米的铁支架，准备盖棚用作经营之用。并构筑了约1600平方米的沙石路基，但尚未覆盖水泥路面。
庭审后，被告于2013年6月24日作出珠国土字（2013）745号文件，以珠海市城市管理行政执法局高新分局已于2013年1月8日向原告作出了珠高新执停字（2013）030002367号《责令停止违法行为通知书》为由，决定撤销被告作出的《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2012）GX125）、《责令停止违法行为通知书》（编号：01（2013）GX3号）和《责令限期改正违法行为通知书》（编号：02（2013）GX103），于同年7月1日提交本院。
本院认为：被告于2012年12月14日和2013年1月8日，分别向特区畜牧总公司发出三份《责令停止违法行为通知书》、《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》，内容认为特区畜牧发展总公司未办理�何报建手续、用地手续，非法铺设水泥路以及非法搭建临时铁架立柱建筑，属于违法占用土地，作出《责令停止违法行为通知书》和《责令限期改正违法行为通知书》，责令特区畜牧总公司立即停止违法行为，听候处理以及在接到《责令限期改正违法行为通知书》之日起十五日内自行拆除非法占用土地上的建筑，恢复土地原状。本案经过庭审查明，涉案土地系特区畜牧发展总公司通过划拨方式所取得的国有土地，特区畜牧发展总公司将土地使用权承包给原告，现由原告在涉案地进行经营。原、被告和特区畜牧总公司对涉案地上铺设沙石路基以及搭建临时铁架立柱建筑（共2800平方米），均系由原告自行建造的事实无异议。据此，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出上述三份通知书，认定特区畜牧发展总公司违法占用土地行为与事实不相�。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”该法条所针对的情形是非法占用土地的行为，而特区畜牧发展总公司通过划拨方式已经取得了国有土地的使用权；另外，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。‥‥‥”，第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。‥‥‥”，第五十三条规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：‥‥‥（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。‥‥‥”；《珠海市城市规划条例》第八十四条规定：“市规划主管部门和城市管理行政执法部门依法对本市的城市规划实施情况进行监督检查，�法制止和处理违反规划建设的行为。城市管理行政执法部门依法行使规划管理行政处罚权”，第八十五条规定：“市规划主管部门和城市管理行政执法部门对下列事项实施监督检查：（一）建设用地和建设工程是否经过规划许可；‥‥‥‥（八）临时建筑物、构筑物的合法性；‥‥‥”，第八十六条规定：“市规划主管部门和城市管理行政执法部门进行监督检查时，应当主动出示本人执法证件，有权采取下列措施：‥‥‥（三）责令被监督检查的单位或者个人停止违反城市规划的行为。”从以上规定可以看出，对已明确土地使用权的违法行为的查处，属于城乡规划行政主管部门和城市管理行政执法部门的职责，不属于被告的职权范围。被告的行为显属超越职权。
综上所述，被告作出编号为01（2012）GX125《责令停止违法行为通知书》、编号为01（2013）GX3号《责令停�违法行为通知书》和编号为02（2013）GX103《责令限期改正违法行为通知书》的行为，属于超越职权，依法应予撤销。鉴于被告在诉讼中已自行撤销上述三份通知书，经本院告知，原告不撤诉，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条：“‥‥‥被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应当判决确认被告的具体行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第二款之规定，判决如下：
确认被告珠海市国土资源局作出的编号为01（2012）GX125《责令停止违�行为通知书》、编号为01（2013）GX3号《责令停止违法行为通知书》和编号为02（2013）GX103《责令限期改正违法行为通知书》的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告珠海市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 廖 劲
审 判 员 叶建青
代理审判员 邹 丹
二〇一三年七月十二日
书 记 员 谢丹丹