广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第918号
上诉人（原审原告）：钟观容，男，住广东省龙门县。系龙门县龙江镇丰门凹砖厂经营者。
委托代理人：王志卫，广东正大联合律师事务所律师。
委托代理人：王翔，广东正大联合律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）：龙门县人民政府。住所地：广东省龙门县龙城镇东门路*号。
法定代表人：范志益，县长。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
上诉人钟观容因与被上诉人龙门县人民政府关闭砖瓦窑场行政决定纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院作出的（2014）惠中法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审查明：我国早在2000年就开始推行逐步禁止使用实心粘土砖的政策，根据国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室《关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办发（2000）06号），限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单就包括惠州市。2004年，国家发展和改革委员会等四部门联合发文《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）明确指出“对毁田、毁堤、毁林的砖瓦企业实施关停，对不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业予以淘汰”。同年，广东省建设厅等五部门《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》（粤建科字（2004）63号）明确指出广东省禁止使用实心粘土砖城市（包括惠州市在内）要有计划地做好实心粘土砖厂的关、停、并、转工作。2005年，国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发（2005）33号）要求到2010年底所有城市禁止使用实心粘土砖。广东省人民政府办公厅《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办（2005）79号）中明确规定“禁止生产和使用实心粘土砖等方面的内容纳入工程项目的立项、设计、施工图设计文件审查、施工监理监督以及竣工验收备案等各个环节；按照‘禁止生产和使用实心粘土砖’的要求，严格控制粘土采矿许可证的审核发放；粘土取土点必须符合土地利用总体规划和矿产资源规划的要求，对不符合规划要求的，不予办理用地和采矿登记手续，各级环保部门不予办理环保立项、验收等手续；对违反法律法规规定的，要坚决依法予以查处”，以及惠州市国土资源局《关于印发〈惠州市砖瓦窑场整治工作方案〉的通知》（惠市国土资（2012）312号）明确指出“符合下列情形之一的砖瓦窑场必须清拆：1、不符合土地利用总体规划的；……3、重要工业区、居民生活区、基本农田保护区、耕地……范围内的；……8、未经县级以上人民政府主管部门批准而擅自建设的；……10、占用耕地建窑或在耕地取土的；11、污染环境影响群众生产生活的”。经查证，龙门县龙江镇丰门凹砖厂（下称丰门凹砖厂）靠近当地居民生活区，生产过程中容易产生大量粉尘，影响周边环境以及居民生活。另外，该砖厂厂区占有使用的土地1／3不符合龙门县土地利用总体规划且地类属于基本农田，该砖厂建设砖窑时也并未经县级以上人民政府主管部门批准。钟观容的砖厂完全符合国家、广东省、惠州市上述文件的关闭要求。龙门县人民政府于2012年6月29日向丰门凹砖厂作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》，内容为：“根据《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）、《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办（2005）79号）、《关于印发〈惠州市砖瓦窑场整治工作方案〉的通知》（惠市国土资（2012）312号）等文件精神，县政府决定对全县实心粘土砖瓦窑场依法依规予以关闭，请你场自接到决定书之日起7日内必须撤离生产设备及产品、自行拆除厂房设施，7日内未按要求进行拆除撤离的，县政府将根据有关规定依法予以拆除。”2012年6月29日，龙门县人民政府委托龙门县国土资源局向丰门凹砖厂经营者钟观容送达了上述决定书，钟观容在龙门县国土资源管理局公文送达回证上签名。
2012年8月21日，钟观容向龙门县龙江镇人民政府出具一份《保证书》，内容为：“我是龙江镇丰门凹砖厂钟观容，由于我厂设备较多，工人安置还没有落实好，离县政府规定时间太近，我们搬拆时间不够，我保证在8月30日自行搬迁，如果到期不搬迁，任凭镇政府处理。”随后，钟观容自行拆除砖厂。
2013年11月11日，丰门凹砖厂和钟观容向惠州市人民政府申请行政复议，请求撤销龙门县人民政府作出的上述决定书。丰门凹砖厂范围内有部分占用基本农田。2014年3月9日，钟观容收到惠州市人民政府作出的惠府行复（2013）137号《行政复议决定书》。2014年4月22日，钟观容向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》；2、龙门县人民政府向钟观容赔偿经济损失并承担本案的诉讼费用。
钟观容是丰门凹砖厂的经营者，领取《个体工商户营业执照》，有效期限从2001年4月25日至2014年4月25日，经营范围为红砖产销。丰门凹砖厂从成立至2011年每年有进行年检，从2012年开始未年检。丰门凹砖厂使用的9335平方米（折合14亩）土地领取有《土地临时使用证》，最后一次于2011年12月12日领取，使用期限从2011年12月12日至2012年12月12日。
原审判决认为：根据国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室《关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办发（2000）06号），限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单就包括惠州市。龙门县人民政府根据《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）、《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办（2005）79号）、《关于印发〈惠州市砖瓦窑场整治工作方案〉的通知》（惠市国土资（2012）312号）等文件精神，于2012年6月29日作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》，要求丰门凹砖厂自接到决定书之日起7日内必须撤离生产设备及产品、自行拆除厂房设施，7日内未按要求进行拆除撤离的，龙门县人民政府将根据有关规定依法予以拆除。龙门县人民政府作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》，并无违反上述规章的规定；且惠州市人民政府根据《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）的精神，成立惠州市砖瓦窑场整治工作领导小组，对行政辖区内的县区（也包括龙门县）的实心粘土砖砖瓦窑场全面拆除。龙门县人民政府作出拆除丰门凹砖厂的决定，并委托具体的职能部门龙门县国土资源局送达该决定，钟观容也已签收，所作出的具体行政行为符合上述文件精神。但由于龙门县人民政府作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》中，没有告知当事人有要求举行听证的权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”的规定，故龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》程序违法。
由于丰门凹砖厂是钟观容自行拆除，钟观容诉讼请求赔偿经济损失无具体金额，且提交的《固定资产－电子设备评估申报明细表》是钟观容单方所列，也没有书面向法院申请评估其实际损失，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”的规定，该证据不予采纳，钟观容应承担举证不能的法律后果。因此，钟观容请求龙门县人民政府赔偿经济损失应予驳回。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：一、确认龙门县人民政府于2012年6月29日作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》违法；二、驳回钟观容要求龙门县人民政府向其赔偿经济损失的诉讼请求。
钟观容不服一审判决提起上诉称：一、龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》及关闭丰门凹砖厂的具体行政行为侵害了我方的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条等法律规定，龙门县人民政府应当赔偿我方的财产损失以及经营损失，具体赔偿数额应按法院委托评估机构评估的金额予以确定，因此原审法院作出“驳回我方要求龙门县人民政府赔偿经济损失的诉讼请求”的第二项判决是错误的。二、丰门凹砖厂是龙门县龙江镇辖区内的合法砖厂，砖厂的全部建筑没有占用基本农田，均在城镇建设用地的范围之内，且经过龙门县国土资源局批准并持有《土地临时使用证》；砖厂附近没有其他村民居住生活，只有本人及砖厂工人居住。《关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办发（2000）06号）、《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）、《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》（粤建科字（2004）63号）、《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发（2005）33号）和《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办（2005）79号）等均是内部文件，而且上述通知适用的范围是“各直辖市、沿海地区大中城市和人均占有耕地面积不足0.8亩省份的大中城市”，在限时淘汰使用实心粘土砖的160个大中城市名单中，广东省的惠州市仅限惠州城区，龙门县是山区县，并不在名单之列，同时《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发（2005）33号）明确“全国实心粘土砖年产量控制在4000亿块以下”，说明除大中城市之外，仍可使用实心粘土砖。《关于印发〈惠州市砖瓦窑场整治工作方案〉的通知》（惠市国土资（2012）312号）的整治目标与工作方案互相矛盾冲突，整治目标指出“到今年底基本完成清理工作，通过关停并转全面整治，逐步禁止生产、使用实心粘土砖；积极支持红砖替代产品的生产经营，引导砖瓦窑场业主转产，生产新型材料砖或水泥沙砖，鼓励发展新型环保墙体材料；从根本上遏止砖瓦窑场破坏耕地和违法用地的行为”，而实际工作中是关闭老砖厂，允许有关系的外地人员未经批准投资建设新砖厂及大量违规生产红砖；且该通知是未公开的内部文件，不能作为判案的依据。据此，龙门县人民政府作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》没有事实和法律依据，不具有合法性。三、龙门县人民政府应同意丰门凹砖厂转型改造，以减少我方的经济损失。由于龙门县人民政府至今未同意丰门凹砖厂转型改造，造成砖厂一直停产停业，因此龙门县人民政府应当参照国家及广东省拆迁补偿法规政策规定补偿我方因砖厂停产停业造成的损失。综上所述，为维护我方的合法权益，请求二审法院判决：1、撤销原审判决第二项并判令龙门县人民政府赔偿我方经济损失人民币2400862元和丰门凹砖厂停产停业的损失约260万元人民币（按资产评估机构评估的数额为准）；2、判令龙门县人民政府承担本案一、二审的全部诉讼费。
被上诉人龙门县人民政府答辩称：一、我国早在2000年就开始推行逐步禁止使用实心粘土砖的政策，根据国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室《关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办发（2000）06号），限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单就包括惠州市。2004年，国家发展和改革委员会等四部门联合发文《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）明确指出“对毁田、毁堤、毁林的砖瓦企业实施关停，对不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业予以淘汰”。同年，广东省建设厅等五部门《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》（粤建科字（2004）63号）明确指出广东省禁止使用实心粘土砖城市（包括惠州市在内）要有计划地做好实心粘土砖厂的关、停、并、转工作。2005年，国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发（2005）33号）要求到2010年底所有城市禁止使用实心粘土砖。广东省人民政府办公厅《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办（2005）79号）中明确规定“禁止生产和使用实心粘土砖等方面的内容纳入工程项目的立项、设计、施工图设计文件审查、施工监理监督以及竣工验收备案等各个环节；按照‘禁止生产和使用实心粘土砖’的要求，严格控制粘土采矿许可证的审核发放；粘土取土点必须符合土地利用总体规划和矿产资源规划的要求，对不符合规划要求的，不予办理用地和采矿登记手续，各级环保部门不予办理环保立项、验收等手续；对违反法律法规规定的，要坚决依法予以查处”，以及惠州市国土资源局《关于印发〈惠州市砖瓦窑场整治工作方案〉的通知》（惠市国土资（2012）312号）明确指出“符合下列情形之一的砖瓦窑场必须清拆：1、不符合土地利用总体规划的；……3、重要工业区、居民生活区、基本农田保护区、耕地……范围内的；……8、未经县级以上人民政府主管部门批准而擅自建设的；……10、占用耕地建窑或在耕地取土的；11、污染环境影响群众生产生活的”。经查证，丰门凹砖厂靠近当地居民生活区，生产过程中容易产生大量粉尘，影响周边环境以及居民生活。另外，该砖厂厂区占有使用的土地1／3不符合龙门县土地利用总体规划且地类属于基本农田，该砖厂建设砖窑时也并未经县级以上人民政府主管部门批准。钟观容经营的丰门凹砖厂完全符合国家、广东省、惠州市上述文件的关闭要求。因此我府依照国家政策及法律规定作出关闭丰门凹砖厂的决定，依法应予以维持。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定明确了公民、法人或者其他组织要求赔偿的前提是合法权益受到侵犯。本案中，依照国家政策、法律法规，丰门凹砖厂应及时关闭，我府为避免该砖厂继续生产污染环境，影响群众生活，或造成其他更为严重的社会后果，依法将其关闭，不存在侵犯钟观容合法权益的情形。本案中钟观容经营的丰门凹砖厂依法被关闭完全由其自身原因造成，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定的国家不予赔偿的情形之一。此外，丰门凹砖厂的生产设施是钟观容本人自行拆除的，所造成的财产损失也应由其自身承担。综上所述，我府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》认定事实清楚，证据充分。钟观容请求撤销我府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》以及要求经济赔偿的理由不充分，请求二审法院维持我府作出的具体行政行为。
本院二审补充查明：2006年10月25日，广东省惠州市地方税务局向丰门凹砖厂颁发了《税务登记证》，其中登记注册类型为个体工商户。2014年2月10日，惠州市人民政府作出惠府行复（2013）137号《行政复议决定书》，以超过法定申请复议期限为由驳回丰门凹砖厂和钟观容要求撤销龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》的复议申请。本院审理期间，钟观容自行委托广州诚安信资产评估与房地产估价有限公司对丰门凹砖厂关闭造成的损失进行评估，并向本院出具了《龙门县龙江镇丰门凹砖厂因强制关闭造成原料粘土、生产设施及经营损失评估咨询报告》，评估基准日为2012年6月29日，评估结果合计人民币3498971元（其中原料粘土336000元、生产设施1288045元、经营损失1874926元）作为龙门县人民政府作出的具体行政行为造成钟观容经济损失的证据。钟观容要求龙门县人民政府赔偿经济损失的数额变更为：经济损失1624045元，丰门凹砖厂停产停业损失1874926元，合计3498971元。
本院查明的其他事实与一审相同，对一审查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案是行政许可决定纠纷。二审争议焦点是龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》是否合法，以及钟观容经营丰门凹砖厂的权益是否应予保护。
一、关于龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》是否合法的问题。生产实心粘土砖占用大量耕地，造成环境污染，我国相关职能部门为节约土地和能源资源，保护生态和环境，推行限时淘汰使用实心粘土砖、积极发展和推广替代实心粘土砖的新型墙体材料的政策符合法律规定，有利于环境保护。国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室《关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办发（2000）06号），将惠州市列为限时淘汰使用实心粘土砖的城市之一；国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、农业部联合发布的《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）明确对毁田、毁堤、毁林的砖瓦企业实施关停，对不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业予以淘汰；惠州市人民政府亦根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《广东省采石取土管理规定》、《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资（2004）249号）等有关法律、法规和文件规定，决定对全市砖瓦窑场进行清理整治。为此，惠州市国土资源局作出《关于印发〈惠州市砖瓦窑场整治工作方案〉的通知》（惠市国土资（2012）312号）。根据上述文件规定和环境保护公共利益的需要，龙门县人民政府作出关闭不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业的决定并无不当。钟观容经营的生产实心粘土砖的丰门凹砖厂符合淘汰企业要求，且该砖厂靠近当地居民生活区，影响了周边环境以及居民生活。龙门县人民政府作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》，对钟观容经营的丰门凹砖厂予以关闭，要求其自行拆除厂房设施，该决定内容并未违反法律规定，亦符合政策要求。
钟观容经营丰门凹砖厂的行为发生在龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》作出之前，该砖厂已经依法领取了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《土地临时使用证》，且合法经营多年，应当受到法律保护。龙门县人民政府为公共利益需要关闭丰门凹砖厂的行为属于撤回行政许可的行为。《中华人民共和国行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据上述规定，龙门县人民政府关闭钟观容经营的丰门凹砖厂，对钟观容的权益产生了不利影响，应当先告知钟观容享有陈述、申辩的权利。龙门县人民政府在作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》之前，未履行相关告知义务，违反了行政机关在作出不利于行政相对人的行政行为前应听取其陈述、申辩的正当法律程序要求，应认定为程序违法。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”由于丰门凹砖厂已经由钟观容自行拆除，原审法院认为龙门县人民政府作出的龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》属于行政处罚行为，并依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款之规定，判决确认龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》程序违法，理由虽然不妥，但结果并无不当，本院予以维持。
二、关于钟观容经营的丰门凹砖厂的权益是否应予保护的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”钟观容经营丰门凹砖厂的行为发生在龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》作出之前，该砖厂已经依法领取了《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《土地临时使用证》，钟观容的合法经营行为应当受到法律保护。虽然龙门县人民政府有权根据遏止砖瓦窑场破坏耕地行为、保护环境、节约土地资源的公共利益需要，关闭涉案砖瓦窑场，但亦应当根据上述规定，对因此遭受损失的钟观容依法予以补偿。龙门县人民政府作出龙府函（2012）115号《关闭砖瓦窑场决定书》要求钟观容合法经营的砖瓦窑场拆除撤离，但并不涉及对其合法权益的任何补偿事宜显然不妥。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”钟观容可依照上述规定，另循法律救济。此外，钟观容经营的丰门凹砖厂系其自行拆除，因此，其有关要求龙门县人民政府赔偿经济损失的诉讼请求缺乏法律依据，原审判决驳回钟观容该项诉讼请求并无不当，本院予以维持。
综上，钟观容的上诉理由不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟观容负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈 丹
代理审判员 李穗珍
二〇一五年三月三日
书 记 员 李 捷