江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0611行初273号原告南通市新星大众出租汽车有限公司，住所地南通市港闸区幸福街道秦西村。法定代表人何国平，职务总经理。委托代理人徐海兵，江苏高仁律师事务所律师。委托代理人孔凤，江苏高仁律师事务所律师。被告（原行政机关）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。法定代表人凌建华，职务局长。委托代理人陈新，南通市人力资源和社会保障局工作人员。委托代理人黄斌慧，南通市人力资源和社会保障局工作人员。被告（复议机关）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。法定代表人韩立明，职务市长。委托代理人吴燕燕，南通市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人许飞，南通市人民政府法制办公室工作人员。第三人王红云，女，1971年11月14日生，汉族，住南通市通州区。委托代理人白静，南通市新开法律服务所法律工作者。第三人马玉芬，女，1970年7月25日生，汉族，住南通市港闸区。原告南通市新星大众出租汽车有限公司（以下简称新星大众公司）不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）劳动和社会保障行政确认及被告南通市人民政府行政复议决定，于2016年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年10月28日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王红云、马玉芬与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知王红云、马玉芬作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭进行了审理。原告新星大众公司的法定代表人何国平及其委托代理人徐海兵，被告南通人社局的副局长陈珏新及委托代理人陈新、黄斌慧，被告南通市人民政府的委托代理人许飞，第三人王红云及其委托代理人白静，第三人马玉芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月7日，被告南通人社局作出编号2016B193号《认定工伤决定书》，认定：苏Ｆ×××××出租车的所有人为第三人马玉芬，第三人马玉芬将该出租车挂靠在原告新星大众公司。第三人马玉芬与邵泽华签订《承包运营协议书》，约定邵泽华为苏Ｆ×××××出租车的夜班驾驶员。原告新星大众公司与邵泽华签订《营运出租车聘用副（夜）班驾驶员协议》，约定车主挂靠经营，副驾由车主聘用。2016年6月13日早晨，邵泽华在交接班后，于6时15分左右途经南通市长泰路永福路路口时发生交通事故，邵泽华当场死亡。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（五）项的规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。虽然交警部门对邵泽华在该起事故中承担的责任无法查清，但根据被告南通人社局的调查，此次事故认定邵泽华承担主要以上责任证据不足。邵泽华在下班途中发生交通事故死亡，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，认定为工伤。原告新星大众公司不服，向被告南通市人民政府申请行政复议。2016年10月21日，被告南通市人民政府作出通政复决[2016]173号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被告南通人社局作出的编号2016B193号《认定工伤决定书》。原告新星大众公司诉称：1.被告南通人社局作出的工伤认定决定认定事实错误。（1）邵泽华与第三人马玉芬之间系承包关系，而非雇佣关系；原告新星大众公司与邵泽华与之间不存在事实劳动关系。（2）交警部门的道路交通事故证明表述的是交通事故的成因无法查清，而非双方的责任无法认定，被告南通人社局认定邵泽华承担非主要责任证据不足。（3）被告南通人社局在邵泽华的家属已就交通事故责任纠纷提起民事诉讼的情况下，作出被诉工伤认定决定没有事实根据。2.被告南通人社局作出的工伤认定决定适用法律错误。最高人民法院行政审判庭《关于车辆挂靠其他单位经营车辆实际所有人聘用的司机工作中伤亡能否认定为工伤问题的答复》（[2006]行他字第17号）中强调的是“在车辆运营中伤亡”的“聘用”的司机，《工伤保险条例》第十四条第（六）项适用的前提是存在劳动关系或事实劳动关系。邵泽华与原告新星大众公司之间不存在劳动关系或事实劳动关系，也不是第三人马玉芬聘用的司机，其发生事故时也不是在车辆运营中，被告南通人社局无限扩大法律的适用范围，邵泽华的情形不能认定为工伤。请求：1.撤销被告南通人社局作出的编号2016B193号《认定工伤决定书》；2.撤销被告南通市人民政府作出的通政复决[2016]173号《行政复议决定书》；3.诉讼费用由两被告承担。原告新星大众公司向本院提交以下证据：1.营业执照，证明原告新星大众公司的主体身份。2.编号2016B193号《认定工伤决定书》、通政复决[2016]173号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为的存在。3.通公交证字[2016]第S077号《道路交通事故证明》，证明交警部门经现场勘查，交通事故成因无法查清。4.《承包运营协议书》，证明第三人马玉芬将苏Ｆ×××××出租车承包给邵泽华夜间经营，双方系承包关系。5.《省政府办公厅关于积极稳妥推进我省出租汽车行业改革的通知》（苏政办发[2016]97号）、《市政府印发的通知》（通政发[2017]16号），证明该文件规定了出租车公司可与驾驶员采取承包的经营模式，该经营模式不存在违法之处，被告南通人社局认定由原告新星大众公司承担邵泽华所受事故伤害的工伤保险责任没有事实依据。被告南通人社局辩称：1.根据《道路运输管理条例》的规定，客运经营活动实行经营许可制度。本案中，原告新星大众公司的营运车辆由驾驶人提供，以原告新星大众公司的名义办理行驶证和营运证，该行为违反了《道路运输管理条例》的规定。2.《出租车挂靠经营合同》证明了原告新星大众公司与第三人马玉芬之间存在挂靠关系，《营运出租车聘用副（夜）班驾驶员协议》、《承包营运协议书》、《补偿协议》证明了邵泽华系苏Ｆ×××××出租车的副班驾驶员，虽然车辆挂靠人聘用的人员与被挂靠单位之间是否存在劳动关系缺少明确的法律规定，但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》已对挂靠人聘用人员的工伤问题作出了明确规定，可以作为工伤认定的依据。3.《道路交通事故证明》证明了邵泽华发生交通事故时是在下班途中的合理时间内和合理路线上，虽然该起事故责任无法认定，但原告新星大众公司也未能证明邵泽华在该起交通事故中承担主要责任或全部责任。被诉工伤认定决定事实清楚、程序合法、适用法律准确，请求驳回原告新星大众公司的诉讼请求。2016年11月9日，被告南通人社局向本院提交以下证据、依据：一、事实方面的证据1.材料清单、居民身份证复印件、从业资格证、南通市通州区平潮镇甸北村村民委员会出具的《证明》、常住人口登记卡，证明第三人王红云的身份情况，以及第三人王红云在工伤认定程序中提交证据材料的情况。2.工商登记信息，证明原告新星大众公司的经营范围，以及原告新星大众公司的经营内容须经许可。3.《出租车挂靠经营合同》、《营运出租车聘用副（夜）班驾驶员协议》、《承包营运协议书》、《补偿协议》，证明原告新星大众公司与第三人马玉芬之间存在车辆挂靠关系，第三人马玉芬聘请邵泽华为苏Ｆ×××××出租车的夜班驾驶员。4.收条、爱心捐款名单，证明邵泽华系苏Ｆ×××××出租车的夜班驾驶员，原告新星大众公司在邵泽华发生交通事故死亡后一次性补偿第三人王红云4万元（含捐款）。5.被告南通人社局对第三人马玉芬所作《调查笔录》，证明邵泽华为苏Ｆ×××××出租车的夜班驾驶员。6.通公交证字[2016]第S077号《道路交通事故证明》、路线图，证明邵泽华发生交通事故时是在下班途中的合理时间内和合理路线上。7.道路交通事故尸体检验报告、居民死亡医学证明（推断）书、户口注销证明，证明邵泽华发生交通事故死亡的事实。8.对邵泽华是否认定工伤的陈述意见，证明原告新星大众公司在工伤认定程序中主张邵泽华的情形不是工伤。9.介绍信、情况说明，证明被告南通人社局履行了调查核实的职责。二、程序方面的证据1.工伤认定申请表；2.工伤认定受理通知书；3.工伤认定限期举证告知书；4.认定工伤决定书；5.送达回证及邮寄凭证，证明被告南通人社局作出的工伤认定决定程序合法。三、法律法规依据《工伤保险条例》《工伤认定办法》《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》《道路运输管理条例》。被告南通市人民政府辩称，被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求驳回原告新星大众公司的诉讼请求。2016年11月9日，被告南通市人民政府向本院提交以下证据、依据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告新星大众公司申请行政复议的时间及复议请求。2.行政复议答复通知书，证明被告南通市人民政府在法定期限内通知被告南通人社局答复。3.答辩书，证明被告南通人社局进行了书面答复。4.第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明被告南通市人民政府在法定期限内通知第三人王红云参加行政复议。5.行政复议决定书，证明被告南通市人民政府在法定期限内作出复议结论。法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》。第三人王红云述称，同意被告南通人社局的意见。另外，根据处理交通事故的一般原则，机动车与机动车发生交通事故是同等责任，机动车和非机动车发生事故，由机动车承担主要责任。请求驳回原告新星大众公司的诉讼请求。第三人王红云未向本院提交证据材料。第三人马玉芬同意原告新星大众公司的意见，第三人马玉芬未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告新星大众公司对被告南通人社局所举事实方面的证据1、2、4、5、7、8以及程序方面的证据无异议；对证据3的真实性无异议，但认为不能证明第三人马玉芬与邵泽华之间存在劳动关系或者雇佣关系，被告南通人社局也无权认定第三人马玉芬与邵泽华签订的协议违法；原告新星大众公司是按照政府的规定向第三人马玉芬收取聘请夜班驾驶员的管理费，不能证明原告新星大众公司对邵泽华实施了相应的管理行为；对证据6的真实性无异议，但认为不能达到被告南通人社局的证明目的；对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该介绍信上盖有骑缝章，说明此联应交给被调查单位，不应出现在被告南通人社局处，不能证明被告南通人社局进行调查核实的事实，而且被告南通人社局一人实施调查的行为违反规定。被告南通市人民政府及两第三人对被告南通人社局所举证据未提出异议。原告新星大众公司及两第三人对被告南通市人民政府所举证据均不持异议。两被告及第三人王红云对原告新星大众公司所举证据1-4没有异议。被告南通人社局对证据5的真实性无异议，但认为这两份文件虽然规定了出租车公司与出租车驾驶员可以采取承包的经营模式，但是不等于不需要执行《道路运输管理条例》的规定，同时也不能免除原告新星大众公司对挂靠人聘用的驾驶员所应承担的工伤保险责任，该证据不能达到原告新星大众公司的证明目的；被告南通市人民政府对证据5的真实性无异议，但认为两份文件中所指的承包经营模式是指巡游出租汽车企业与驾驶员签订的承包经营合同，而本案中原告新星大众公司与驾驶员签订的是挂靠经营合同，不属于承包经营模式，该证据不能达到原告新星大众公司的证明目的；第三人王红云对证据5的真实性无异议，但认为与本案没有关联性，因为这两份文件针对的是巡游出租汽车企业，而原告新星大众公司不是巡游出租汽车企业。第三人马玉芬对原告新星大众公司所举证据未提出异议。本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告新星大众公司所举证据5与本案没有关联性，不予认定。被告南通人社局所举证据3、6能够达到被告南通人社局的证明目的；证据9系被告南通人社局一人工作人员书写的说明，不符合法定的证据形式，不予认定。经审理查明，苏Ｆ×××××出租车系第三人马玉芬出资购买。2015年6月2日，原告新星大众公司与第三人马玉芬签订《出租车挂靠经营合同》，约定第三人马玉芬将其出资购买的苏Ｆ×××××出租车挂靠在原告新星大众公司，第三人马玉芬每月向原告新星大众公司缴纳挂靠费400元；第三人马玉芬雇佣副班驾驶员须向原告新星大众公司申请，并缴纳保证金和管理费等内容。同年6月15日，第三人马玉芬与邵泽华签订《承包运营协议》，约定第三人马玉芬将苏Ｆ×××××出租车交邵泽华夜间承包运营，承包金为每月3200元；第三人马玉芬每晚18时30分将车辆交由邵泽华营运至次日6时30分；邵泽华在承包期内不得任意不来上班，每月出勤日不得少于27天，邵泽华休假必须告知第三人马玉芬，经同意后方可休假等内容。6月11日、9月24日，原告新星大众公司与邵泽华各签订《营运出租车聘用副（夜）班驾驶员协议》一份，约定邵泽华需服从原告新星大众公司的统一管理；主车驾驶员聘用副班驾驶员驾驶出租车，须向公司书面申请；车主挂靠经营，副驾由车主聘用等内容。2016年6月13日早晨，邵泽华将苏Ｆ×××××出租车停放在第三人马玉芬家的楼下后下班回家，6时15分左右，邵泽华驾驶普通二轮摩托车由南向北行驶至南通市长泰路永福路路口时，遇对方向冯某驾驶的黑Ｆ×××××重型半挂牵引车牵引黑F27**挂重型仓栅式半挂车左转弯掉头，邵泽华在避让过程中碰撞道路东侧边路牙，发生道路交通事故，邵泽华当场死亡。同年7月6日，南通市公安局交通警察支队四大队作出通公交证字[2016]第S077号《道路交通事故证明》，载明因对该交通事故双方通过路口时的交通信号灯指示情况以及双方过错行为在事故中的作用无法查实即交通事故成因无法查清，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，邵泽华、冯某在该起事故中承担的责任无法认定。邵泽华与第三人王红云系夫妻关系。2016年8月15日，第三人王红云向被告南通人社局提出工伤认定申请。被告南通人社局于同日予以受理，并于8月16日对原告新星大众公司作出《工伤认定限期举证告知书》，告知原告新星大众公司在收到该告知书之日起十日内提交邵泽华不构成工伤的证据材料及拒不举证的法律后果。8月23日，原告新星大众公司提交了对邵泽华是否认定工伤的陈述意见、补偿协议、承包营运协议书、通公交证字[2016]第S077号《道路交通事故证明》、出租车挂靠经营合同，主张其与邵泽华之间不存在劳动关系，邵泽华对交通事故的发生存在重大过错，邵泽华的情形不应认定为工伤。9月7日，被告南通人社局作出编号2016B193号《认定工伤决定书》，并于同日送达给第三人王红云，于9月8日送达给原告新星大众公司。原告新星大众公司不服上述认定工伤决定书，于2016年9月22日向被告南通市人民政府邮寄行政复议申请书，被告南通市人民政府于9月23日收到。9月26日，被告南通市人民政府予以受理，并对被告南通人社局作出《行政复议答复通知书》，要求被告南通人社局提交书面答复，并提交作出原行政行为的证据、依据。9月29日，被告南通人社局提交了书面答复及证据材料。10月19日，被告南通市人民政府对第三人王红云作出《第三人参加行政复议通知书》，通知王红云作为第三人参加行政复议。10月21日，被告南通市人民政府作出通政复决[2016]173号《行政复议决定书》，并于同日送达给原告新星大众公司和被告南通人社局。本院认为，本案的争议焦点是：1.邵泽华所受事故伤害是否符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形；2.被告南通人社局认定由原告新星大众公司承担邵泽华所受事故伤害的工伤保险责任有无事实根据和法律依据。关于邵泽华所受事故伤害是否符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形的问题。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。对于邵泽华是在下班途中发生交通事故死亡，被告南通人社局提供了道路交通事故证明、路线图予以证明，各方当事人均未提出异议。对于被告南通人社局认定邵泽华不承担交通事故主要以上责任事实是否清楚，可以从以下几个方面分析得出结论：首先，在事故成因无法查清的情形下，社会保险行政部门有权对事故责任作出判断。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。根据上述规定，认定是否存在“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文书为依据，但在交警部门无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门可以根据当事人提交的证据或者调查取得的证据，对事故责任作出判断。至于第三人王红云已就本案交通事故提起民事诉讼的情况下，被告南通人社局能否作出工伤认定决定的问题。虽然交通事故民事诉讼也涉及事故责任的承担问题，但这并不能否定被告南通人社局所具有的对交通事故责任作出判断的职责。因此，交通事故民事诉讼的结论并非被告南通人社局作出工伤认定决定的必要前提。其次，调查核实并非工伤行政案件的必经程序。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。从上述规定可以看出，社会保险行政部门基于对工伤认定案件实际情况的需要，有权决定是否对事故伤害进行调查核实。这就意味着调查核实并非社会保险行政部门办理工伤认定案件中必须履行的程序，社会保险行政部门认为根据对当事人提供的证据可以直接作出判断，或者调查核实已丧失客观基础的，可以不进行调查核实。就通勤事故而言，交警部门作为道路交通事故专业处理机构，所具备的专业能力和技术水平明显优于社会保险行政部门，在交警部门通过专业技术手段都不能根据调查取得的材料查明事故的成因并划分事故责任的情况下，作为非专业处理机构的被告南通人社局显然也无法通过调查的方式得出邵泽华负事故主要以上责任的结论。况且，第三人王红云的申请工伤认定之日与邵泽华发生交通事故之日相隔两个月，被告南通人社局客观上难以通过调查核实来获取有别于交警部门收集或制作的证据以外的证据。据此，被告南通人社局可以根据原告新星大众公司和第三人王红云提交的证据，对邵泽华在本案交通事故中的责任作出审核判断。再次，在交警部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门应遵从《工伤保险条例》的立法精神，作出有利于劳动者的推断。《工伤保险条例》第一条规定，为了保障因工作遭受××的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。由此可以看出，《工伤保险条例》立法目的的核心在于保障工伤职工的救济权与经济补偿权，体现了劳动者合法权益优先的立法精神。因此，在交通事故责任无法认定的情况下，应当按照《工伤保险条例》劳动者合法权益优先的立法精神，作出有利于劳动者的推断。况且，《工伤保险条例》规定非本人主要责任的交通事故伤害应当认定为工伤，并未将事故成因无法查清的交通事故排除在工伤的范围之外。因此，交通事故责任无法认定的情形，属于工伤认定的范围，除非有充分的证据证明劳动者在事故成因无法查清的交通事故中应承担主要以上责任。本案中，原告新星大众公司和第三人王红云提供的证据均不能证明邵泽华在本案交通事故中承担主要以上责任，故被告南通人社局根据《工伤保险条例》的立法精神，作出邵泽华承担交通事故主要以上责任证据不足的判断，并进而作出认定邵泽华的情形属于工伤的结论，符合《工伤保险条例》的立法精神。关于被告南通人社局认定由原告新星大众公司承担邵泽华所受事故伤害的工伤保险责任有无事实根据和法律依据的问题。通常情况下，劳动关系的存在是工伤认定的前提条件，但在某些特殊用工形式下，认定工伤并不受劳动关系的限制。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条规定，社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持，其中第（五）项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。根据上述规定，即使被挂靠单位与挂靠人聘用的人员之间不存在劳动关系，也应当为挂靠人聘用的人员因工作所受事故伤害承担工伤保险责任。被挂靠单位承担工伤保险责任需满足三个条件：第一，个人挂靠该单位对外经营；第二，挂靠人聘用了其他人员从事经营活动；第三，挂靠人聘用的人员受伤符合《工伤保险条例》认定工伤的情形。就本案而言，首先，原告新星大众公司与第三人马玉芬签订了《出租车挂靠经营合同》，第三人马玉芬将其所有的苏Ｆ×××××出租车挂靠在原告新星大众公司，并以原告新星大众公司的名义对外经营。其次，虽然邵泽华与第三人马玉芬签订的协议冠以“承包营运协议书”之名，但从该协议中“乙方在承包期内不得任意不来上班，每月出勤日不得少于贰拾柒天”、“休假必须告知甲方，经同意方可休假”的约定来看，第三人马玉芬实际对邵泽华进行管理，符合聘用的特征；虽然协议约定邵泽华每月向第三人马玉芬交纳3200元的承包费，但该约定符合出租车行业营业收入不确定的特点，通过该方式更便于计算各自的酬劳和营运收入，故不能以此认定邵泽华与第三人马玉芬之间系承包关系；原告新星大众公司与邵泽华签订的《营运出租车聘用副（夜）班驾驶员协议》的内容表明原告新星大众公司对第三人马玉芬聘用邵泽华的事实予以认可。综上分析，被告南通人社局认定原告新星大众公司应承担邵泽华所受事故伤害的工伤保险责任具有事实根据和法律依据。至于原告新星大众公司主张的邵泽华并非在车辆运营中伤亡的问题。本院认为，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（五）项仅是明确挂靠情形下承担工伤保险责任的主体，并未对工伤认定的范围进行限缩，即未将挂靠情形下挂靠人聘用的驾驶员在上下班途中遭受的交通事故伤害排除在工伤的范围之外。故原告新星大众公司的该主张不能成立，本院不予支持。综上，被告南通人社局作出的被诉工伤认定决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。被告南通市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，行政复议决定程序合法。原告新星大众公司的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告南通市新星大众出租汽车有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告南通市新星大众出租汽车有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长  刘海燕代理审判员  巴静涛人民陪审员  杨 静二〇一七年四月六日书 记 员  许美燕附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。