江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0611行初73号
原告施爱珍，女，1947年11月30日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人吴建新，北京市炜衡（南通）律师事务所律师，系法律援助律师。
委托代理人徐天圣，北京市炜衡（南通）律师事务所实习律师。
被告（原行政机关）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人瞿建，职务局长。
应诉负责人顾建，南通市公安局崇川分局副局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被告（复议机关）南通市公安局，住所地南通市青年中路99号。
法定代表人陈旭，职务局长。
委托代理人顾永春，南通市公安局工作人员。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
原告施爱珍不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇�公安分局）治安行政处罚、行政赔偿及南通市公安局行政复议决定，于2018年2月9日向本院邮寄行政起诉状，经补正，本院于同年2月22日立案受理后，于2月24日分别向被告崇川公安分局、南通市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月24日公开开庭进行了审理。原告施爱珍及委托代理人吴建新、徐天圣，被告崇川公安分局副局长顾建及委托代理人陆佳俊，被告南通市公安局的委托代理人侯小兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月17日，被告崇川公安分局作出崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》，查明：2017年11月16日9时44分许，原告施爱珍在北京市城区中南海周边地区非正常上访时被公安机关查获，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告施爱珍行政拘留七日，并处罚款五百元。
2018年2月2日，被告南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》，决定维持被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。
原告施爱珍诉称：1.被告崇川公安分局对本案没有管辖权。本案应当由北京市公安机关行使处罚权，被告崇川公安分局对原告施爱珍的处罚主体不适格。2.原告施爱珍到北京上访，是宪法赋予的权利。上访期间，原告施爱珍只是到中南海西大门外走了一下，无任何扰乱公共场所秩序的违法行为，更没有被北京市公安机关移送被告崇川公安分局处理的情节。被告崇川公安分局将原告施爱珍的“非正常上访”认定为“非法上访”并作出被诉行政处罚决定，没有任何事实依据。3.被告崇川公安分局对原告施爱珍作出被诉行政处罚前，未根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十一条的规定，对原告施爱珍送达行政处罚告知书，没有让原告施爱珍陈述和申辩，程序违法。4.被告南通市公安局对原告施爱珍在行政复议申请书中的陈述置之不理，应予纠正。请求：1.撤销被告崇川公安分局作出的崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》；2.撤销被告南通市公安局作出的[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》；3.判决两被告赔偿原告施爱珍损失7500元。
原告施爱珍为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.原告施爱珍的居民身份证复印件，证明原告施爱珍的身份信息。
2.崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》，证明被诉行政行为的存在。
3.《行政复议申请书》，证明原告施爱珍向被告南通市公安局申请行政复议的事实。
4.[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》，证明被告南通市公安局作出维持被诉行政处罚决定的复议决定的事实。
被告崇川公安分局辩称：1.原告施爱珍到北京非正常上访反映的是在南通市相关的问题，故被告崇川公安分局作为居住地公安机关管辖本案更能够查清案情，更有利于案件的处理，被告崇川公安分局对该案具有管辖权。2.被诉行政处罚决定事实清楚。2017年11月16日9时44分许，原告施爱珍在北京市中南海周边非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现并予以训诫。3.被诉行政处罚决定程序合法。2017年11月17日，原告施爱珍被政府工作人员从北京劝解回通，鉴于原告施爱珍在京期间涉嫌违法，故被告崇川公安分局于2017年11月17日对原告施爱珍扰乱公共场所秩序进行受案调查，在查明原告施爱珍的违法事实后，被告崇川公安分局依法对其行政处罚告知，后根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予原告施爱珍行政拘留七日并处罚五百元的处罚。4.被诉行政处罚决定量罚适当。原告施爱珍可以通过上访反映其诉求，但应当按照法律法规的规定，到相关的信访接待部门或者指定的接待场所进行信访。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告施爱珍至该地区进行信访，其行为客观上扰乱了北京市中南海周边地区的秩序，应当受到处罚。请求驳回原告施爱珍的诉讼请求。
2018年3月8日，被告崇川公安分局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据及依据：
一、证据
1.原告施爱珍的户籍信息，证明原告施爱珍的身份。
2.被告崇川公安分局下属狼山派出所对原告施爱珍、霍磊所作询问笔录、《训诫书》，证明原告施爱珍于2017年11月16日非法上访的经过。
3.《关于处置施爱珍进京涉访的情况说明》，证明原告施爱珍在中南海周边地区非法上访后被接回南通的经过。
4.《关于施爱珍上访的情况说明》，证明原告施爱珍的上访事项及原告于2017年5月、6月、9月、11月多次至北京上访的事实。
5.崇公（狼）受案字[2017]10856号《受案登记表》、崇公（狼）行传字[2017]989号《传唤证》、行政处罚告知笔录、崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》、崇公（狼）拘通字[2017]16号《被行政拘留人家属通知书》《行政拘留执行回执》，证明被诉行政处罚决定程序合法。
二、依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条
被告南通市公安局辩称：被诉行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。请求驳回原告施爱珍的诉讼请求。
2018年3月2日，被告南通市公安局向本院提交以下证据及依据：
一、证据
1.接收行政复议申请回执（存根）、（通）公复受字[2017]第225号《行政复议申请受理通知书》、送达回执，证明被告南通市公安局对原告施爱珍的复议申请予以受理的事实。
2.（通）公复答字[2017]第225号《提交行政复议答复通知书》，证明被告南通市公安局要求被告崇川公安分局提交作出被诉行政行为的证据、依据和其他有关材料。
3.《行政复议答复书》，证明被告崇川公安分局认为被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、量罚适当，应予维持。
4.[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》、送达回执，证明被告南通市公安�作出维持被诉行政处罚决定的复议决定，并向原告施爱珍送达的事实。
二、依据
《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十八条
经庭审质证，原告施爱珍对被告崇川公安分局所举证据2中《训诫书》的真实性无异议，但认为该《训诫书》能够说明原告施爱珍在北京中南海周边地区上访的行为并未达到需要治安管理处罚的程度，而且北京市公安局并未将该案移交被告崇川公安分局，被告崇川公安分局对该案没有管辖权。对证据5中的《受案登记表》有异议，认为：（1）该《受案登记表》中没有工作人员签名，说明被告崇川公安分局未按照法定程序作出处罚；（2）案件来源记载为工作中发现，说明并非北京市公安局移交，被告崇川公安分局对该案没有管�权；（3）该表中记载的接到报警时间和地点与事实不符；（4）该表没有记载报案人的信息，程序有误。认为证据5中行政处罚告知笔录没有告知原告施爱珍拟处罚结果。对被告崇川公安分局所举其他证据没有异议。被告南通市公安局对被告崇川公安分局所举证据没有异议。
原告施爱珍及被告崇川公安分局对被告南通市公安局所举证据没有异议。
被告崇川公安分局及被告南通市公安局对原告施爱珍所举证据没有异议。
本院对以上证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证明效力。被告崇川公安分局所举证据2中的《训诫书》具有关联性、真实性、合法性，本院对其证明力予以确认；证据5中的《受案登记表》、行政处罚告知笔录系被告崇川公安分局在�政程序中制作，对其关联性、真实性及形式、来源的合法性予以认定。
经审理查明：2017年5月、6月、9月期间，原告施爱珍因反映拆迁安置问题先后三次到北京上访。同年11月16日，原告施爱珍又因反映拆迁安置问题到北京市中南海周边地区上访，后北京市公安局西城分局府右街派出所对原告施爱珍作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告施爱珍应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。当日，原告施爱珍被政府信访工作人员劝解回通。
2017年11月17日，被告崇川公安分局对原告施爱珍至中南海周边地区非正常上访一案予以立案调查。11月17日5时40分，被告崇川公安分局狼山派出所依法传唤原告施爱珍。同日，被告崇川公安分局告知原告施爱珍拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权。原告施爱珍在行政处罚告知笔录中注明：“我不提出陈述和申辩”，“以上告知笔录已全部阅读，告知对象无异议。”被告崇川公安分局于同日作出崇公（狼）行罚决字[2017]2921号《行政处罚决定书》。同日，原告施爱珍被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年11月17日至2017年11月24日。被告崇川公安分局于11月17日将原告施爱珍被拘留的原因、拘留的期限、羁押的场所通知原告施爱珍的丈夫丁吉祥�
原告施爱珍不服被诉行政处罚决定，向被告南通市公安局申请行政复议。12月25日，被告南通市公安局对该行政复议予以受理，并于同日作出（通）公复答字[2017]第225号《提交行政复议答复通知书》，要求被告崇川公安分局提交作出被诉行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。12月28日，被告崇川公安分局向被告南通市公安局提交《行政复议答复书》及证据材料。2018年2月2日，被告南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第225号《行政复议决定书》，决定维持被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。该复议决定书于同日向原告施爱珍送达。原告施爱珍仍不服，向本院提起诉讼。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确；三、被诉行政处罚决定程序是否合法；四、原告施爱珍的赔偿请求能否成立。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则，但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发�在原告施爱珍的居住地南通市崇川区，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，同时也节约办案成本，客观上减轻非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由原告施爱珍居住地的公安机关即被告崇川公安分局管辖更为适宜，被告崇川公安分局具有对原告施爱珍违法行为进行处罚的案件管辖权。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。原告施爱珍到中南海周边地区非正常上访有原告本人的陈述、训诫书等证据予以证实。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的�利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告施爱珍到北京上访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。原告施爱珍多次到北京上访，且明知中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。原告施爱珍不通过合法的信访途径解决问题，而是到中南海周边地区进行非正常上访，其行为已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边正常的公共场所秩序造成了危害。该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。原告施爱珍认为其只是在中南海西大门外走了一下，无扰乱公共场所秩序行为的主张不能成立。被告崇川公安分局根据原告施爱珍违法行为的性质及社会危害性，认定该行为属于情节严重，对原告施爱珍处以行政拘留七日并处罚款五百元的处罚，适用法律正确，处罚并无明显过当。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并�知违反治安管理行为人依法享有的权利。本案中，被告崇川公安分局在工作中发现原告施爱珍涉嫌违反治安管理的行为时，予以立案受理，经过调查取证后，通过谈话的形式，告知原告施爱珍违法的事实、理由、依据及陈述申辩权。原告施爱珍当时明确其不提出陈述和申辩。被诉行政处罚决定程序符合法律的规定，并无不当。
关于原告施爱珍的赔偿请求能否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告崇川公安分局对原告施爱珍作出的被诉行政处罚决定合法，并无侵犯原告施爱珍合法权益的行为，故原告施爱珍要求被告崇川公安分局赔偿经济损失的�张不能成立。
综上，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。被告南通市公安局在法定期限内作出被诉行政复议决定，并无不当。原告施爱珍的主张无事实和法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告施爱珍的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告施爱珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南�市濠南路支行，账号：46×××65）。
（此页无正文）
审 判 长 刘海燕
审 判 员 徐建云
人民陪审员 顾丽霞
法官 助理 缪丽娟
二〇一八年五月三十一日
书 记 员 倪保晖
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。