广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终643号
上诉人（原审原告）深圳市金座清洁服务有限公司。
法定代表人莫海娟，该公司经理。
委托代理人李东海，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。
委托代理人罗艳红，北京市盈科（深圳）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）深圳市福田区安全生产监督管理局，住所地深圳市福田区福民路123号区委办公大楼。
法定代表人罗希德，该局局长。
委托代理人杨帆，该局工作人员。
委托代理人茅琪，广东富本律师事务所律师。
上诉人深圳市金座清洁服务有限公司（以下简称金座公司）因与被上诉人深圳市福田区安全生产监督管理局（以下简称福田安监局）行政处罚决定纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院(2016)粤0308行初256号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年1月23日，xxxxx有限公司深圳分公司（以下简称xx公司）经招标，确定金座公司为深圳音乐厅外墙清洗服务工程中标单位，金座公司向xx公司提交《深圳音乐厅外墙清洗方案书》后，于2015年2月3日进场施工。3月14日，阔某某、邹某某进行音乐厅玻璃幕墙清洗工作，17时许，邹某某在高空作业时坠落地面，经抢救无效后死亡。事故发生后，福田区人民政府成立事故调查组对事故进行调查。2015年4月24日，调查组出具《“3.14”深圳音乐厅死亡事故调查报告》，认定该事故是一起作业人员未按规定使用劳动保护用品，作业现场安全监管不到位导致的安全生产事故。同年5月11日，福田安监局对该事故进行立案，同年6月12日，福田安监局向金座公司发出《行政处罚告知书》和《听证告知书》，同年7月9日，福田安监局作出《行政处罚决定书》，认定金座公司未按法律规定对作业人员进行安全生产教育和培训，未能及时发现并制止无高处作业资质的人员进行高空作业，未能监督作业人员按规则使用劳动保护用品，对作业现场安全监管不到位，对事故发生负管理责任，对金座公司处罚款人民币12万元的行政处罚。另查明，金座公司中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，将工程转给案外人邱某某负责。2015年3月14日，邱某某安排阔某某、邹某某从事音乐厅玻璃幕墙清洗工作，邹某某没有特种作业操作证。
原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”福田安监局作为深圳福田区安全生产监督部门，具有对辖区内安全生产工作进行监督管理的职权。关于事实认定。《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。国家安全生产监督管理总局《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（2015年5月29日修订前）第三条规定，“本规定所称特种作业，是指容易发生事故，对操作者本人、他人的安全健康及设备、设施的安全可能造成重大危害的作业。特种作业的范围由特种作业目录规定”；特种作业目录规定，高处作业是指专门或经常在坠落高度基准面2米及以上有可能坠落的高处进行的作业；第五条规定，“特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》后，方可上岗作业。”根据上述规定，深圳音乐厅外墙清洗服务工程属高空特种作业，金座公司具有按照法律规定保障安全生产的义务。本案中，《中标通知书》、工商银行转账凭证、金座公司法定代表人莫海娟的陈述、案外人邱某某、阔某某、杨某等人的陈述等证据已经形成完整的证据链条，足以证明金座公司中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，自己并未组织施工，而是将工程转给不具备承揽涉案工程资质的案外人邱某某负责，邱某某并非金座公司的员工，整个施工过程完全脱离了金座公司的监管，致使没有特种作业资质的人员上岗作业，造成致一人死亡的安全生产事故。福田安监局认定金座公司未按法律规定对作业人员进行安全生产教育和培训，未能及时发现并制止无高处作业资质的人员进行高空作业，未能监督作业人员按规则使用劳动保护用品，对作业现场安全监管不到位，对造成邹某某死亡的安全事故负管理责任，认定事实清楚，证据确实、充分，原审法院予以确认。金座公司关于死者邹某某并非金座公司安排的员工、金座公司与此次安全事故没有关系的诉讼主张，原审法院不予采纳。
关于行政程序。经审查，福田安监局作出行政处罚前，依法进行调查，告知了金座公司权利义务，并举行听证程序，程序合法，原审法院予以确认。
关于法律适用。福田安监局依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》对金座公司处12万元罚款的行政处罚，该条例第三十七条第（一）项规定，“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”，但《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。即对一般事故的处罚幅度，《中华人民共和国安全生产法》与《生产安全事故报告和调查处理条例》存在法律冲突。《中华人民共和国安全生产法》作为全国人大颁布的法律，其效力高于作为行政法规的《生产安全事故报告和调查处理条例》，故福田安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定对金座公司处12万元罚款的行政处罚，适用法律错误。综上，福田安监局对金座公司作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分，但适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销深圳市福田区安全生产监督管理局作出的（深福）安监管罚字（2015）第（S01）号行政处罚决定；二、深圳市福田区安全生产监督管理局在本判决生效之日起三个月内对深圳市金座清洁服务有限公司的违法行为重新作出处理。案件受理费人民币50元，由深圳市福田区安全生产监督管理局负担。
金座公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、请求撤销原审判决；二、改判撤销深圳市福田区安全生产监督管理局（深福）安监管罚字(2015)第(S01)号行政处罚决定；三、深圳市福田区安全生产监督管理局承担本案的上诉费。事实与理由如下：一、原审法院认定“被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分”错误，金座公司并非“3.14深圳音乐厅死亡事故”的责任主体，不应承担罚款责任。首先，金座公司提供的证据，已经证明金座公司中标中海物业的深圳音乐厅外墙清洗项目后，提供五名具有资质的高空作业人员进行施工，其中没有“3.14深圳音乐厅死亡事故”死者邹某某。其次，原审法院没有查清死者邹某某作业的项目责任方是谁？项目工程期为2015年2月3日至3月6日，工程期满后，金座公司已经告知负责项目现场的案外人邱某某结束该工程。因此2015年3月14日死者邹某某从事的作业属于另一个工程，与金座公司没有关联。最后，原审法院仅依据福田安监局提供的有利害关系人的阔某某、杨某、魏某某等人的询问笔录，就认定死者邹某某是因为从事金座公司的项目致死，证据不足。原审法院及福田安监局对事故事实认定不清，而且没有充分的证据证明金座公司指派无高空作业的邹某某进行高空外墙清洗导致死亡事故，因此，金座公司不应承担罚款责任。二、原审法院认定“被告作出行政处罚的程序合法”错误，实际上福田安监局的处罚程序不合法。福田安监局作出（深福）安监管罚字(2015)第(S01)号行政处罚决定前，没有依法进行调查，作出的《3.14深圳音乐厅死亡事故调查报告》不符合法律规定。该事故调查报告没有附上有关的证据、没有事故调查组成员的签名，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》及《行政处罚法》的有关规定。三、原审法院认定“被告作出行政处罚决定，适用法律错误”错误。虽然《安全生产法》是全国人大颁布的法律，是上位法，但是其第八十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”。根据特别法优于一般法的原则，被上诉人应依据《生产安全事故报告和调查处理条例》作出处罚。
被上诉人福田安监局口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律得当，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，依照特种作业目录规定，高处作业是指专门或经常在坠落高度基准面2米及以上有可能坠落的高处进行的作业；第五条规定，“特种作业人员必须经专门的安全技术培训并考核合格，取得《中华人民共和国特种作业操作证》后，方可上岗作业。”故，根据上述规定，深圳音乐厅外墙清洗服务工程属高处特种作业，金座公司具有按照法律规定保障安全生产的义务。金座公司中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，其应依法组织具有高处特种作业资质的人员上岗作业，完成外墙清洗服务工作，并在作业过程中做好安全生产保障工作。但《中标通知书》、工商银行转账凭证、金座公司法定代表人莫海娟的陈述和案外人邱某某、阔某某、杨某等人的陈述等证据已经形成完整的证据链条，足以认定金座公司中标深圳音乐厅外墙清洗服务工程后，将该工程转给不具备承揽涉案工程资质的案外人邱某某负责，由邱某某自行组织人员施工，而金座公司自己并未组织施工。现金座公司以实际作业人员邹某某并不是其提供的作业人员为由，否认其与发生事故的深圳音乐厅外墙清洗工程之间的关系，实际是人为地割裂其转包行为与该清洗工程之间的关系，而正是由于金座公司的工程转包行为，才致使该高空清洗工程由没有特种作业资质的人员上岗作业和完全脱离了监管，最终造成致一人死亡的安全生产事故。福田安监局认定金座公司未按法律规定对作业人员进行安全生产教育和培训，未能及时发现并制止无高处作业资质的人员进行高空作业，未能监督作业人员按规则使用劳动保护用品，对作业现场安全监管不到位，对造成邹某某死亡的安全事故负管理责任，认定事实清楚，证据确实、充分，本院予以支持。金座公司认为其与此次安全事故没有关系的主张，不能成立，本院予以驳回。
福田安监局作出行政处罚前，已依法进行了调查，告知了金座公司相关权利义务，处罚程序合法。
《中华人民共和国安全生产法》是全国人大颁布的法律，其位阶高于作为行政法规的《生产安全事故报告和调查处理条例》，即前者是后者的上位法，对一般事故的处罚幅度，《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项与《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项的规定不同，两者存在着法律冲突。在此种情况下，应适用法律位阶高的法律规定，即应适用上位法。但福田安监局却适用低位阶的《生产安全事故报告和调查处理条例》而未按高位阶的《中华人民共和国安全生产法》的规定对金座公司处予12万元罚款的行政处罚，属适用法律错误，应予以纠正。因此，原审法院认为福田安监局对金座公司作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分，但适用法律错误，判决撤销福田安监局作出的上述对金座公司的行政处罚决定并责令其对金座公司的违法行为限期重新作出处理，定性准确，处理适当，本院予以支持。
综上，上诉人金座公司的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市金座清洁服务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李育元
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 张庆臣