江西省上饶市信州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣1102行初3号
原告郑桂花，女，汉族，1962年8月22日出生，住江西省上饶市上饶县。
委托代理人章新传，江西贤和律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人吴志华，江西贤和律师事务所律师，特别授权代理。
被告上饶县公安局，住所地上饶县旭日北大道666号。
法定代表人杨成，该局局长。
委托代理人郑凯，该局法制大队副大队长，一般授权代理。
委托代理人叶华，该局法制大队民警，一般授权代理。
被告上饶市公安局，住所地上饶市信州区金龙岗18号。
法定代表人邱木兴，该局局长。
委托代理人张兆辉，该局法制支队民警，一般授权代理。
原告郑桂花诉被告上饶县公安局、被告上饶市公安局行政处罚一案，原告郑桂花于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月12日受理后，于2016年1月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年3月1日公开开庭审理了本案。原告郑桂花及其委托代理人章新传、被告上饶县公安局委托代理人郑凯、叶华、被告上饶市公安局委托代理人张兆辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告上饶县公安局于2015年11月5日作出饶县公（皂）决字〔2015〕0632号《行政处罚决定书》，认定：郑桂花在信访三级终结以后，仍分别于2014年7月15日、2015年7月19日、2014年11月4日、2015年11月4日赴北京，分别于2014年6月23日、2014年8月、2015年5月25日赴省政府、省信访局以已被信访终结事由信访。皂头镇镇政府因此不得不另外安排组织工作人员劝访、接访，严重影响了皂头镇镇政府的正常工作秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，决定对郑桂花处十日行政拘留的行政处罚。原告不服，向上饶市公安局提起行政复议，上饶市公安局经复议后，作出了饶公复决字〔2015〕25号《行政复议决定书》，维持饶县公（皂）决字〔2015〕0632号《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。
原告诉称，2015年11月4日晚，被告上饶县公安局以原告扰乱单位秩序为由�逮住原告直接投入上饶县拘留所，行政拘留原告十日（2015年11月5日至2015年11月15日），直至行政拘留解除之日，经原告一再要求，才得到《解除拘留证明书》（饶县拘解字[2015]305号）。原告于2015年11月23日向被告上饶市公安局提起了行政复议。行政复议期间，被告上饶市公安局未将被告上饶县公安局的行政复议答辩状交原告及其代理律师，也不准复印相关证据材料，在事实不清、证据不足的情况下做出了饶公复决字[2015]25号《行政复议决定书》，错误地维持了被告上饶县公安局于2015年11月5日作出的饶县公（皂）决字[2015]第0632号行政处罚决定。一、被告上饶县公安局作出的饶县公（皂）决字[2015]第0632号《行政处罚决定书》主要事实不清、证据不足。1、原告非“以已被信访终结事由信访”，而属正常上访。2008年江西省公安厅复核认为上饶县公安局对原告殴打他人的�为作出处罚不妥，责成上饶县公安局重新作出调查处理，但上饶县公安局至今未进行调查。另，2014年皂头镇清江畈电站建水渠，占用原告三分田，原告要求调处，但至今未调处。而被告上饶县公安局作出行政处罚的主要依据是上饶县皂头镇政府《关于郑桂花多次缠访、闹访，严重扰乱我镇正常秩序一事的情况汇报》（下简称《汇报》）及证人王某、卓某的询问笔录，而这些证据不客观真实，无其他相关材料相佐证。2、被告上饶县公安局称原告“缠访、闹访”没有事实依据。原告确有实际问题没有得到妥善解决，为此信访不能武断为缠访；王某、卓某等所谓证人并没有跟着原告到南昌或北京，并不知道原告有何具体行为，上饶县公安局在事实不清、证据不足的情况下就将缠访、闹访这种罪名强加给了原告。3、上饶县公安局以“皂头镇镇政府不得不另外安排组织工作人员劝访、接访”为由即称原告“原则影响了皂头镇镇政府的正常工作秩序”，显得过分随意，且曲解法律。信访是宪法及《信访条例》赋予每个公民的权利，皂头镇镇政府及上饶县公安局应耐心、细致地为老百姓排忧解难，而不是用简单粗暴的方法。省高院、省高检、省公安厅《关于依法处理信访过程中的违法行为的指导意见（试行）》（2014.6.20）第（二）项第1目规定：“拒不通过法定途径提出诉求，不依法定程序申请信访事项复查，复核或者信访诉求已经依法解决仍然以同一事实和理由提出诉求，在信访接待场所多次缠访的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序、聚众扰乱社会秩序行为定性处理”。可见，所扰乱单位秩序指的是扰乱信访接待场所的秩序，而非扰乱信访者所在地方政府的单位秩序。二、被告上饶县公安局行政拘留原告严重违反法定程序。1、被�上饶县公安局行政拘留原告之前未依法取得相关的事实依据。2、被告上饶县公安局行政程序违法。被告上饶县公安局没有依法将权利告知书及行政处罚决定书给原告。三、两被告应当赔偿原告所主张的经济损失，并向原告赔礼道歉，恢复原告名誉。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者采取限制公民人身自由的行政强制措施的；……”第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”原告郑桂花被上饶县公安局违法拘留十日，依据有关标准请求赔偿误工费1,940元完全符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，提出10,000元的精神抚慰金也在情理之中。故向法院提起诉讼请求，1、依法撤销被告上饶县公安局�作的饶县公（皂）决字[2015]第0632号《行政处罚决定书》；2、依法撤销被告上饶市公安局所作的饶公复决字[2015]第25号《行政复议决定书》；3、判令两被告连带赔偿原告误工费1,940元、精神抚慰金10,000元，共计11,940元；4、判令两被告向原告赔礼道歉，并恢复原告名誉。
原告向本院提交了2组证据：
1、江西省公安厅《复核案件的补充答复意见》（2008年2月22日）与编号为[2014]896664号《来访基本情况登记表》，拟证明原告郑桂花确有实际问题未得到真正解决，其上访并非“闹访、缠访”；
2、饶县拘解字[2015]305号《解除行政拘留证明书》，拟证明郑桂花在上饶县被拘留的事实、时间、天数、所依据的法律条款等；
原告申请证人卓某(皂头镇政府综治办专职副主任)出庭作证，卓某当庭陈述，郑桂花2015年上访的主要事由有：一是水田；�是反映村里占用了她的土地；三是反映村里的老百姓违规建房。郑桂花去省政府上访时他去接过1次，去北京上访时他去接过3次或4次。2015年的这一次只知道郑桂花去了北京，但不知她去了哪些部门，不是他去接回的。每次去接，需要派出人员,会产生一些费用。自2012年其到皂头镇政府工作，就知道郑桂花一直在信访。
原告申请证人王某出庭作证，王某当庭陈述，原告因水田、邻居建房及引水灌溉等问题信访，曾去过北京、南昌，他曾去接回，每次去接最少需3人，若去南昌接，一天可以来回，去北京接，需更长时间，郑桂花缠访有两三年了，2013年初访是镇里处理的，后经过县、市信访复查复核委员会。
原告申请证人周某（为原告郑桂花的丈夫）出庭作证，周某当庭陈述，原告被行政拘留时，没有人告知他，直到3天后，村书记将原告的包交给他，并告诉他原告还有几天才能（从拘留所）出来。
被告上饶县公安局辩称：一、作出行政决定事实清楚、证据充分。2015年11月3日，郑桂花到省政府、省人民检察院上访未果后，于当晚9时乘坐火车前往北京，准备到国家信访局信访，欲反映镇里卖水田、卖抗旱柴油及其之前被上饶县公安局行政拘留没有得到赔偿等事宜，被驻京办工作人员遣送回饶。我局办案人员于2015年11月4日20时-21时在局办案中心对其进行了询问，且通过村干部通知其丈夫周某，于2015年11月5日将郑桂花行政拘留。郑桂花所反映的事情已经在2014年5月办理了信访终访程序，郑桂花仍不听劝告多次赴京缠访、闹访。为稳控郑桂花，皂头镇政府花费大量的人力、财力、物力，严重影响了皂头镇正常工作秩序。以上事实有对郑桂花的询问笔录、对王某、卓某的询问笔录、皂头镇政府情况说明、协议书、答复意见、领条、相关照片等证据证实。二、程序合法。原告诉讼中称：“1、经原告一再要求，才得到上饶县拘留所《解除拘留证明书》（饶县拘解字[2015]305号）。2、被告一随意行政拘留原告，不问事实，不讲诚信，肆意践踏原告人格。”等说法与事实不符。《拘留所条例实施办法》第六十四条规定，行政拘留期限届满发给《解除拘留证明书》，上饶县看守所在释放郑桂花时发给郑桂花《解除拘留证明书》，并不存在经郑桂花一再要求再给予的情况。行政拘留郑桂花事实清楚、证据充分，不存在肆意践踏原告人格。三、适应法律正确，处罚适当。经查证，郑桂花在信访三级终结之后，仍然不听劝阻，多次赴昌、京两地上访，致使皂头镇暂停其他工作，安排人员劝访、接访，严重影响了皂头镇政府的正常工作秩序，郑桂花的行为已违反了《中华人民共和国治安�理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，扰乱单位秩序，尚未造成严重损失。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对原告郑桂花处行政拘留十日，处罚适当，适用法律正确。原告不服我局裁决向上饶市公安局申请行政复议，市公安局予以维持。
被告上饶县公安局于2016年1月24日向本院提交作出被诉具体行政行为的证据和依据：
一、作出行政处罚的职责依据：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
二、作出行政处罚的事实依据：
1、皂头镇镇政府《关于郑桂花多次缠访、闹访，严重扰乱我镇正常秩序一事的情况汇报》1份5页、2008年7月23日上饶县公安局信访办与郑桂花签定的《关于合理解决郑桂花上访诉求，予以终结息访的协议书》1份1页、2008年7月14日上饶县公安局信访办�具给郑桂花《关于郑桂花上访一案答复意见》1份1页、2008年7月23日郑桂花出具的《领条》1份1页，拟证明郑桂花存在涉嫌扰乱单位秩序的行为；
2、饶府信核复字[2014]3号《上饶市人民政府信访事项复查复核委员会郑桂花信访事项复核答复意见书》复印件1份10页，拟证明本次答复为终结信访意见答复。
3、对郑桂花的询问笔录1份5页、对王某的询问笔录1份3页、对卓某的询问笔录1份3页，拟证明郑桂花违法行为存在，对王某的询问笔录还证明郑桂花的信访事项意见终结。
4、郑桂花非法信访材料的照片复印件4页，拟证明郑桂花缠访、闹访的事实。
三、作出行政处罚的法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项。
四、行政程序：
1、皂头镇人民政府《关于郑桂花多次缠访、闹访，�重扰乱我镇正常工作秩序一事的情况汇报》及协议书等报案材料共计8页；
2、受案登记表及受案回执共计2页；
3、郑桂花询问笔录1份5页；王某询问笔录一份3页；卓某询问笔录1份3页；
4、郑桂花上访材料照片1份4页；
5、镇规划户籍资料1份1页；
6、行政处罚审批表1份2页；
7、上饶县公安局行政处罚决定书1份1页；
8、上饶县公安局行政拘留执行通知书（回执）及行政拘留执行回执1份2页；
被告上饶市公安局辩称：原告郑桂花对上饶县公安局作出的行政拘留十日处罚决定不服，认为对其作出行政拘留决定是违法，要求上饶县公安局赔偿其因违法拘留造成的损失，于2015年11月20日向本机关申请行政复议，本机关依法进行了受理、审理，审理过程中，本机关听取了原告代理律师的辩护意见，并�代理律师的要求让其查阅了被申请人处理案件的事实、证据材料和答辩意见。经审理查明，2015年11月3日至4日，郑桂花先后到省委政府、省人民检察院、北京市上访，反映镇里水田建房、私卖抗旱物资、不服行政处罚决定等问题。经查，郑桂花上访反映的相关问题，已通过上饶市政府信访终结或法律途径解决，不符合信访工作的规定，同时也扰乱了有关单位工作秩序，上饶县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对郑桂花作出行政拘留十日处罚决定，适用法律依据正确，程序合法。遂于2015年12月31日审理终结，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了维持原处罚决定的复议决定，并向被告郑桂花送达了《复议决定书》。本机关认为，对郑桂花的行政复议案程序合法、适用法律�确，请求法院维持复议决定。
被告上饶市公安局于2016年1月24日向本院提交作出被诉具体行政行为的证据和依据：
一、作出行政复议的职责依据：《中华人民共和国行政复议法》第十二条。
二、事实依据：同被告上饶县公安局的事实方面的证据。
三、作出行政复议决定的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
四、行政程序：饶公复答字[2015]19号《行政复议提交答复通知书》1份1页、饶公复决字[2015]25号《行政复议决定书》1份2页、行政复议文书送达回执1份1页，拟证明被告作出复议决定，行政程序合法、正当。
本院依职权调取了被告上饶县公安局向本院提交的、作出处罚的事实第4组证据照片中拟证明郑桂花非法信访的信访材料：2015年10月28日《申诉书》1份2页及所附材料(2015年6月27日上饶县拘留所出具的《解除拘留证明书》复印件1份、2014年3月28日上饶县拘留所出具的《解除拘留证明书》复印件1份）、2015年4月24日《抗议书》1份、2015年4月10日《诉求》1份。
经庭审质证，原告对被告上饶县公安局的主体资格有异议，认为如果原告郑桂花的行为构成扰乱信访部门的秩序，也应是北京或南昌的公安部门来管，郑桂花并未扰乱皂头镇镇政府的单位秩序，被告上饶县公安局无权对原告进行治安拘留，对被告上饶市公安局的主体资格不持异议；原告对被告上饶县公安局提交的事实依据的第1组证据有异议，认为皂头镇镇政府与本案有利害关系，且该情况汇报没有其他证据相佐证；对事实依据的第2份证据有异议，认为该份答复意见书是处罚后才补的，不能作为处罚依据；对事实依据的第3组证据有异议，认为对郑桂花本人的询问笔录，郑桂花本人未签字，对卓某、王某的询问笔录，原告对其合法性、真实性有异议，认为是非法取证；对被告上饶县公安局提交的第4组证据的真实性不持异议，但对其证据对象有异议，认为不能证明是缠访、闹访；对被告上饶县公安局的行政程序中的案件指派书无异议，对《行政处罚审批表》有异议，认为是后补的，对郑桂花的户籍资料的真实性无异议，对处罚告知书及处罚决定书的回执上签署上“被告知人拒绝签字”持异议，认为被告并未叫郑桂花签字。原告对被告上饶市公安局的行政程序证据无异议。原告对被告上饶县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定有异议，认为原告未扰乱单位秩序，不适用该法条；对被告上饶市公安局适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出维持决定有异议，认为被告上饶县公安局认定事实错误，被告上饶市公安局作出维持决定也是错误的。
被告上饶县公安局对原告提交的第1组证据有异议，认为不能以2008年的答复意见，而应以2015年的意见为主，对原告提交的第2份证据的真实性无异议，但对原告的证明对象有异议；被告上饶市公安局对原告提交的第1组证据有异议，认为没有在复议阶段提交，对原告提交的第2份证据的真实性无异议，但对原告的证明对象有异议。
对本院调取的三份证据，原告及两被告对其真实性无异议。
本院对原告及被告提交的证据的真实性予以采信。
经审理查明，原告郑桂花是上饶县皂头镇象山村的村民，自2004年以来，因抗旱灌溉水渠与镇、村干部发生纠纷、要求解决与邻居的房屋占地纠纷及反映村民违法建房、镇政府违规批准村民建房并收取费用等问题多次进�信访，2014年5月30日，上饶市人民政府信访事项复查复核委员会就原告郑桂花上述信访事项作出了饶府信核复字[2014]3号《郑桂花信访事项复核答复意见书》，对原告郑桂花上述信访事项作了终结处理。2015年11月2日，原告郑桂花到江西省政府、江西省人民检察院，递交《抗议书》、《诉求》、《申诉书》等信访材料，反映签订息访（处理2004年抗旱灌溉水渠与镇、村干部发生纠纷这一信访事由）协议非本人自愿、镇政府违规批准村民建房并收取费用问题、对2015年6月17日下午被上饶县公安局以非法买卖危险物品为由处以治安拘留十日的处罚不服及2015年9月15日晚无任何手续被上饶县公安局皂头派出所将其关押在县公安局刑警大队至次日下午7时许等问题。2015年11月2日，原告到江西省政府及江西省人民检察院递交信访材料后，即从南昌转车去北京，准备去国家信访局时被告知国家信访局周二（11月3日）不接待上访，后住进北京南站幸福路路边的平房时被遣送回上饶。被告上饶县公安局接到上饶县皂头镇镇政府的报案后，对原告郑桂花、皂头镇镇政府工作人员卓某、王某进行询问后，认为郑桂花在信访三级终结以后，仍分别于2014年7月15日、2015年7月19日、2014年11月4日、2015年11月4日赴北京，分别于2014年6月23日、2014年8月、2015年5月25日赴省政府、省信访局以已被信访终结事由信访，皂头镇镇政府因此不得不另外安排、组织工作人员劝访、接访，严重影响了皂头镇镇政府的正常工作秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对郑桂花处十日行政拘留的行政处罚。原告郑桂花于2015年11月5日至2015年11月15日被拘留在上饶县看守所。原告对拘留处罚不服，向上饶市公安局提起行政复议，上饶市�安局经复议后，作出了饶公复决字〔2015〕25号《行政复议决定书》，维持饶县公（皂）决字〔2015〕0632号《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，原告郑桂花曾于2014年3月、11月、2015年11月到北京、南昌信访，上饶县皂头镇镇政府均派出人员将其接回。
本院认为，原告郑桂花虽然多次到北京、南昌信访，但被告上饶县公安局向本院提交的证据尚不足以证明郑桂花有“扰乱皂头镇镇政府正常工作秩序”的行为。上饶县皂头镇镇政府派员前往北京、南昌劝访、接访、接原告郑桂花回饶是该镇政府自行组织、安排的工作，被告上饶县公安局、被告上饶市公安局认定皂头镇镇政府的正常工作秩序被严重影响，被告上饶县公安局据此对郑桂花作出十日行政拘留的决定没有事实依据，原告要求撤销被告上饶县公安局的行政处罚及被告上饶�公安局的复议决定的诉讼请求，本院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；”第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因被告上饶县公安局采取违法拘留措施而致原告郑桂花人身自由受到侵犯，原告要求获得赔偿1,940元的请求在法律规定许可的范围内，本院予以支持；《中华人民共和国国家赔偿法》第二十一条第二款规定：“对公民采取拘留措施，依照本法的规定应当给予国家赔偿的，作出拘留决定的机关为赔偿义务�关”，本案中，被告上饶县公安局是作出对原告采取拘留决定的机关，即为赔偿义务机关，原告要求被告上饶县公安局承担赔偿义务，本院予以支持；原告要求被告上饶市公安局共同承担赔偿义务，无法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”本案中，原告郑桂花于2015年11月到北京、南昌信访，反映的问题中有通过信访复查、复核已经依法解决的诉求，也有新的投诉请求，根据《信访条例》第十六条的规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，该条例第三十五条第三款还规定：“信访人�复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。据此，原告郑桂花仍就已作了信访终结处理的信访诉求进京赴昌信访、就新的诉求未向皂头镇镇本级或其上一级机关提出，而采取越级信访的方式，该行为违反了《信访条例》的上述规定，具有违法性，故原告要求被告赔礼道歉、恢复名誉、支付精神损害抚慰金的诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第三十三条之规定，判决如下：
撤销被告上饶县公安局所作的饶县公（皂）决字[2015]0632号《行政处罚决定书》；
撤销被告上饶市公安局所作的饶公复决字[2015]第25号《行政复议决定书》；
由被告上饶县公安局赔偿原告郑桂花1,940元。
案件受理费50元，由被告上饶县公安局、被告上饶市公安局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。
审 判 长 熊文凯
审 判 员 张 卫
人民陪审员 郑小芳
二〇一六年七月八日
代书 记员 肖美香