甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘行终252号
上诉人（原审被告）：永登县秦川镇人民政府，住所地甘肃省永登县秦川镇五道岘村。
法定代表人：薛生军，该镇镇长。
被上诉人（原审原告）：张文杰，男，1973年10月13日出生，汉族，住甘肃省永登县。
委托诉讼代理人：谢军，甘肃雷诺律师事务所律师。
原审被告：兰州新区管理委员会，住所地甘肃省兰州市永登县中川镇。
法定代表人：李东新，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：郭秀海，该管理委员会干部。
委托诉讼代理人：林磊，甘肃诚域律师事务所律师。
上诉人永登县秦川镇人民政府（以下简称秦川镇政府）因与被上诉人张文杰、原审被告兰州新区管理委员会（以下简称兰州新区管委会）土地行政征收一案，不服甘肃省武威市中级人民法院（2017）甘06行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告母亲康秀兰在1996年承包永登县榆川村集体土地8亩用于耕种。2009年12月30日，康秀兰和其子本案原告张文杰签订《承包协议》，将康秀兰承包土地无偿转让给原告耕种使用。原告于2014年8月购进林木在涉案土地中2亩6分地上进行林木种植，1.8亩地上套栽育苗。2014年9月，被告兰州新区管委会为修建兰州新区经一路的需要，由兰州新区土地征收管理中心对康秀兰承包的永登县榆川村四社土地中的2.13亩水浇地予以征收。康秀兰在秦川镇政府财政税务所领取征收土地款58161.78元，该款项没有包含被征收土地附着物赔偿款。由于康秀兰被征收土地上附着物系原告张文杰栽种，被告秦川镇政府就土地附着物赔偿事宜和原告进行协商，未达成协议。2015年8月3日，被告秦川镇政府将原告栽种在康秀兰2.2亩土地上的林木等附着物全部推平。原告认为，二被告因国家建设需要征收农业用地以及地上附着物时违反法定程序，损害了原告利益，遂提起行政诉讼。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合法的行政行为必须具备主体合法、内容合法、程序合法等要件。关于张文杰作为本案原告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定：”承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。”第二十二条规定：”承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”原告张文杰和母亲康秀兰签订土地《承包协议》，实际占有、使用该宗土地，被告征收土地的行政行为和原告有法律上的利害关系，符合关于提起行政诉讼原告的构成要件，故张文杰作为本案原告主体适格。关于兰州新区管委会作为本案被告是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：”行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案经审理查明，兰州新区管委会作为县级以上人民政府具有征收土地的法定职权，被告秦川镇政府是兰州新区管委会的下属单位，其本身并不具备征收土地的法定资格，其征收土地行政行为是受兰州新区管委会委托授权。兰州新区管委会虽未实际参与征收土地活动，但其作为委托单位，应对秦川镇政府征收原告承包土地的行为后果承担法律责任。综上，兰州新区管委会符合作为本案被告的法定构成要件，被告主体适格。关于二被告征收原告承包母亲康秀兰处经营土地的行政行为是否违法的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定：”在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：”征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”土地征收行政行为有国家法律法规规定的公告等严格程序，在具体实施中必须遵循。本案中，被告兰州新区管委会在法定期限内没有提交证据，被告秦川镇政府在法定期限内提交的证据不能形成完整的证据链条来证实其征收土地的行政行为符合法律规定，二被告应当承担举证不能的法律后果。因此，该征收土地行政行为缺少法定程序要件，依法应当确认违法。判决：确认被告兰州新区管理委员会、永登县秦川镇人民政府征收原告张文杰承包康秀兰土地的行政行为违法。案件受理费50元，由被告兰州新区管理委员会、永登县秦川镇人民政府各负担25元。
上诉人秦川镇政府上诉称，被上诉人不是本案适格主体，被上诉人主张其系承包土地地面附着物所有权人，缺乏证据证实；上诉人就征收土地与土地承包经营权人已达成补偿安置协议，实际补偿款已全额领取，被上诉人认为上诉人作出行政违法行为没有事实和法律依据；由于被上诉人在政府发放征收通知后仍违法抢栽抢种，企图非法获利，上诉人按相关政策考虑到被上诉人的实际种植成本已给予适当补偿。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉，诉讼费由被上诉人全部承担。
张文杰未提交答辩意见。
兰州新区管委会答辩称，其不是本案适格被告，将张文杰土地推平的是秦川镇政府；张文杰并非土地承包经营权人，不是本案适格原告，其土地流转行为既未订立土地流转合同，也未经发包方同意，更未登记备案，故无权作为原告向答辩人主张权利。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于张文杰是否为本案适格主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条规定：”承包方依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地承包经营权，发包方仅以该土地承包经营权流转合同未报其备案为由，请求确认合同无效的，不予支持。”该解释第二十二条还规定：”承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有”。本案中，因涉案土地承包方康秀兰年事渐高，被上诉人张文杰与其母康秀兰签订土地《承包协议》，将康秀兰名下承包地无偿转包给张文杰耕种，张文杰实际占有、使用该土地。上诉人征收土地的行政行为因与张文杰有法律上的利害关系，张文杰有权提起行政诉讼。一审认定张文杰是本案适格原告并无不当。
关于秦川镇政府与兰州新区管委会征收张文杰耕种其母承包土地的行政行为是否违法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”该法第四十八条规定：”征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定：”在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”根据上述法律规定，涉案土地征收应当由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。兰州新区管委会属县级以上地方人民政府，具有征收土地的法定资格，其虽未实际实施涉案土地的征收行为，但秦川镇政府实施的土地征收行为系受其委托。兰州新区管委会作为委托单位，应对秦川镇政府征收原告承包土地行为的后果承担法律责任，故兰州新区管委会符合作为本案被告的法定构成要件，被告主体适格。兰州新区管委会在法定期限内没有提交证据证明其行政行为的合法性，秦川镇政府虽在法定期限内提交证据，但不足以证实其征收土地的行政行为符合法律规定，应当承担举证不能的法律后果。张文杰在其转包的土地上栽种树苗是在征地公告发出以前，没有证据证明张文杰的行为属于抢种抢栽；秦川镇政府主张补偿款已全额领取，但无证据证明实际投入人张文杰领取了青苗补偿费；秦川镇政府在推平林木等附着物前，既未制作、送达任何法律文书，也未征得实际投入人张文杰同意，故该征收土地行政行为缺少法定程序要件，依法应当确认违法。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人秦川镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人永登县秦川镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长魏漪
审判员柳虹
审判员马小琴
二○一八年六月十二日
书记员王昕