云南省德宏傣族景颇族自治州
中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德行终字第06号
上诉人（原审原告）德宏州勐昌房地产开发有限责任公司
住所地：芒市金塔大街
法定代表人罗勐，该公司董事长
委托代理人刘春葵，云南和序律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）芒市人民防空办公室
住所地：芒市白象街
法定代表人岳翠芝，芒市人民防空办公室主任（未到庭）
委托代理人姚洪芳，云南杰云律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人德宏州勐昌房地产开发有限责任公司（以下简称勐昌公司）因与被上诉人芒市人民防空办公室（以下简称芒市人防办）行政征收决定纠纷一案，不服芒市人民法院2015芒行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人勐昌公司法定代表人罗勐及委托代理人刘春葵，被上诉人芒市人防办负责人于卫东及委托代理人姚洪芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，德宏州勐昌房地产开发有限公司开发建设的“德荣晟世”房地产项目位于芒市金塔大街以西，阔时路以南，菩提街以东，罕相路以北，计划分期逐步建设，目前已开发建设一期工程。该项目经申报，2011年2月24日芒市发展和改革局芒发改备案（2011）10号《投资项目备案证》中明确“德荣晟世（一期），属新建项目，总占地面积约139亩（属棚户区改造），其中：一期占地面积4200平方米，建筑面积30000平方米，主要建设商住楼。”2012年1月4日，原告向芒市住建局提出《关于将“德荣晟世”开发项目列入市政府2012年城市棚户区改造项目的申请》。2012年2月17日，《芒市住房和城乡建设局关于请求将德荣晟世开发项目列入2012年城市棚户区改造项目的请示》（芒建请（2012）11号文件）上报市政府。2012年2月20日，《芒市人民政府关于德荣晟世开发项目列入城市棚户区改造项目的批复》（芒政复（2012）16号文件）：“同意将'德荣晟世'项目列入芒市2012年度城市棚户区改造项目；由市住房和城乡建设局、市发展和改革局共同做好项目申报工作，争取列入上级部门项目实施；勐昌房地产开发有限公司在项目实施过程中，必须严格按照国家城市棚户区改造的相关规定实施建设。”2012年4月27日，原告拟开发“德荣晟世”项目时，由于所开发的用地周围房屋及地下管线非常密集，无法修建防空地下室，向被告申请缴纳防空易地建设费。2012年5月7日，德宏州人防办根据《芒市人防办关于“德荣晟世”房地产项目申请易地建设的请示》（芒人防请字（2012）16号文件），作出德人防（2012）56号批复文件“1.同意对该项目防空地下室易地建设；2.请市人防办按该项目应建面积×1600元／㎡准确计算其应交纳防空地下室易地建设费，在其一次性足额缴纳后给予办理相关手续。”2012年11月15日，原告向被告承诺在2012年11月23日以前足额交纳防空易地建设费人民币1972080.00元，到期后原告仍未交纳，经被告多次催收，2012年12月6日，原告才交纳了人民币10万元防空易地建设费，并再次承诺剩余部分于2013年5月30日前办理清楚。经测算，原告开发的德荣晟世（一期）共应征收防空易地建设费人民币2006542.20元，减免16户棚户区回迁户的防空地下室易地建设费人民币101829.99元，实际应征收防空易地建设费人民币1904712.21元，减去原告已经交纳的人民币100000元，还剩余人民币1804712.21元未交纳。到期后，原告仍然未交纳剩余部分的防空易地建设费。2014年4月30日，被告再次向原告发出通知，要求原告接到通知后10日内补缴剩余的防空易地建设费，但原告仍然未交纳。2014年5月20日，被告依法向原告下发了芒人防征字（2014）第03号、芒人防征字（2014）第04号行政征收决定书，要求补缴防空地下室易地建设费人民币1804712.21元。原告不服于2014年11月10日向芒市人民政府提起行政复议，芒市人民政府于2015年1月8日作出芒政行复决字（2015）第01号行政复议决定书，维持了被告作出的芒人防征字（2014）第03、04号行政征收决定书。原告不服请求法院判决撤销被告作出的芒人防征字（2014）第03、04号防空地下室易地建设费行政征收决定书。
一审判决认为，《中华人民共和国人民防空法》和《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》明确规定“城市新建民用建筑，应按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，确因地质等原因难以修建的要按规定缴纳易地建设费，任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或减免易地建设费作为招商引资的优惠条件”。故原告应缴纳易地建设费。《财政部国家税务总局关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税（2013）101号文件）第六条规定“棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目；改造安置住房是指相关部门和单位与棚户区被征收人签订的房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议）中明确用于安置被征收人的住房或通过改建、扩建、翻建等方式实施改造的住房”。《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》（财综（2010）8号文件）规定棚户区改造免收防空地下室易地建设费，未规定含有棚户区改造的房地产开发项目全部免收防空地下室易地建设费。《云南省物价局云南省财政厅云南省人民防空办公室关于调整我省防空地下室易地建设收费有关问题的通知》（云价综合（2014）42号文件）第五条第一款第（二）项规定“由政府规划并享受优惠政策的廉租住房、经济适用房、棚户区改造房等保障性安居工程项目免收人防易地建设费”，原告与芒市人民政府签订的《芒市2013年城市棚户区改造项目责任书》中也载明在城市棚户区改造项目中资金补助系按照分配的拆迁户数计算补助金额，因此“德荣晟世”项目一期工程属于城市棚户区改造项目是正确的，但是享受棚户区改造项目优惠政策的计算标准是以拆迁户数为计算标准，以拆迁协议（合同）为计算依据，所以“德荣晟世”项目一期工程中涉及享受优惠政策的棚户区改造房只有16户。芒市住房保障工作领导小组办公室也出具证明证实“芒市2013年城市棚户区改造德荣晟世片区涉及拆迁户数16户，无偿回迁面积1440平方米”，因此德荣晟世一期工程项目回迁的1440㎡应作为认定棚户区改造的实际面积，且被告已按规定把属于棚户区改造人防易地建设费给予了减免，虽然被告在制作征收决定书时存在一些瑕疵没有完整告知原告救济途径，以及送达过程不规范等，但已通过行政复议得到了解决。
综合上述事实，一审认为被告作出的芒人防征字（2014）第03号、芒人防征字（2014）第04号行政征收决定书，认定事实清楚，证据确凿，法律法规政策适用正确，程序合法，内容适当。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四款，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告德宏州勐昌房地产开发有限责任公司承担。
上诉人勐昌公司不服一审判决向本院提起上诉，请求：请求二审人民法院依法撤销一审判决，重新审理本案，撤销被上诉人作出的芒人防征字（2014）第03、04号防空地下室易地建设费行政征收决定书。
上诉人的上诉理由是：
一、根据一审原告提供的证据材料，一审判决认定上诉人开发建设的“德荣晟世”房地产项目属于城市棚户区改造项目。而根据财综（2010）8号《财政部关于切实落实相关财政政策积极推进城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》和云政发（2010）22号《云南省人民政府关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》中相关优惠政策规定，棚户区改造免收的全国性行政事业收费包括防空地下室易地建设费、白蚁防治费等，一审判决既认定上诉人开发建设的“德荣晟世”房地产项目属于城市棚户区改造项目，但又认为上述文件未规定含有棚户区改造的房地产项目全部免收防空地下室易地建设费，因此判决上诉人应当交纳防空地下室易地建设费。上诉人认为这是对政策法律的曲解。上诉人提供的所有文件都证明政府是将整个“德荣晟世”房地产项目作为一个整体申报和批准的，所有批复文件都证明了“德荣晟世”房地产项目属于城市棚户区改造项目，不论在项目中是否存在房地产开发，政策文件规定的是对城市棚户区改造项目免收防空地下室易地建设费，没有规定对存在房地产开发部分可以征收，也没有规定对城市棚户区改造项目不可以进行房地产开发。在法无明文规定的情况下，执法部门无权自行根据自己的理解实施，既然认定“德荣晟世”房地产项目属于城市棚户区改造项目，那么被上诉人作出的芒人防征字（2014）第03、04号防空地下室易地建设费行政征收决定书就是不合法的，应当给予撤销。
二、一审判决根据上诉人与芒市人民政府签订的《芒市2013年城市棚户区改造项目责任书》中载明的在城市棚户区改造项目中资金补助系按照分配的拆迁户数计算补助金额，从而推断享受城市棚户区改造项目优惠政策的也是以拆迁户数为计算标准。资金补助和优惠政策是不同的两个概念，国家为了大力发展城市棚户区改造项目而让利于开发商，鼓励城市棚户区改造的同时进行房地产开发，没有任何政策文件规定对城市棚户区改造项目的优惠政策是按照拆迁户数为计算标准的，并且文件明文规定的是对城市棚户区改造项目免收防空地下室易地建设费，在没有确切的征收依据情况下，执法部门无权通过推论来给予认定。
三、被上诉人认为“德荣晟世”房地产项目只有拆迁户数16户，将其全部认定为城市棚户区改造项目并享受优惠政策是不合理的。首先没有任何政策文件规定城市棚户区改造项目必须包含多少拆迁户数，也没有规定拆迁户数和商品房的比例，在没有规定的情况下，是否属于城市棚户区改造项目是由地方政府审批认定的，“德荣晟世”房地产项目是按照严格的报批程序批准的。不存在被告认为的一部分属于城市棚户区改造项目，一部分不属于的状况。既然芒市人民政府批准了将“德荣晟世”房地产项目列入城市棚户区改造项目，其就应当享受属于城市棚户区改造项目的优惠政策。
四、复议决定和一审判决都认为上诉人交纳了10万元并写下了承诺书，认为这是上诉人对交纳防空地下室易地建设费认可。承诺书上上诉人只说了在5月份之前解决，没有承诺交纳，解决包括反对、申诉等手段。征收是具体行政行为，不能将承诺作为征收的依据。
综上所述，上诉人认为被上诉人的征收理由不成立，一审判决内容相互矛盾，被上诉人对“德荣晟世”房地产项目征收防空地下室易地建设费的法律依据不足，请求上级人民法院依法撤销一审判决，重新审理本案，撤销被上诉人作出的芒人防征字（2014）第03、04号防空地下室易地建设费行政征收决定书。
被上诉人芒市人防办答辩称：
一、被答辩人开发的“德荣晟世”一期，不属于棚户区改造。1.被答辩人开发的“德荣晟世”一期是商住楼。被答辩人在开发“德荣晟世”向芒市发展和改革局项目立项报批时，该局于2011年2月24日芒发改备案（2011）10号文件作出“投资项目备案证”，开发项目明确“德荣晟世”一期占地面积4200平方米，建筑面积30000平方米，主要是建设商住楼。被答辩人开发的“德荣晟世”一期从立项不属于棚户区改造。2.被答辩人提出缴纳易地建设费申请。2012年4月27日被答辩人拟开发“德荣晟世”一期，由于所开发的用地周围房屋及地下管线非常密集，无法修建防空地下室，向芒市人防办申请缴纳防空易地建设费。2012年4月28日芒市人民防空办公室根据被答辩人的申请报请德宏州人防办。2012年5月7日德宏州人民防空办公室以德人防（2012）56号文件作出批复，同意被答辩人按该项目应建面积每平方1600.00元缴纳防空易地建设费。3.被答辩人作出缴纳易地建设费承诺。由于被答辩人建设的“德荣晟世”项目，未办理人防手续，欠交人防易地建设费1972080.00元，2012年11月15日被答辩人向芒市人防办承诺：2012年11月23日以前足额缴纳。到期后被答辩人未向芒市人防办交纳防空易地建设费。2012年12月6日交10万元后，再次承诺：剩余部分于2013年5月30前办理清楚。被答辩人对应交防空易地建设费是认可的。
二、芒市人民防空办公室向被答辩人征收防空易地建设费是依法征收的。由于被答辩人投资开发的“德荣晟世”属于商品房开发，在开发建设中没有配套建设防空地下室，芒市人民防空办公室根据《中华人民共和国防空法》第二十二条，国发（2008）第4号第三条第九项，国人防办（2003）18号文第四十七条、第四十八条、第五十四条，云政发（2009）第141号文第三条（十五）项，云价综合（2014）42号文第四条，潞人防（2008）13号文的规定，向被答辩人依法征收防空易地建设费。
三、芒市人防办征收程序合法。被答辩人在再次承诺期内未交纳防空易地建设费，2014年4月30日针对被答辩人建设的“德荣晟世”一期高屋、低层应缴防空易地建设费，芒市人防办向被答辩人发出两份通知，要求被答辩人接到通知后10日内补交防空易地建设费。期限到期后，被答辩人还是不予交纳。2014年5月11日芒市人防办经研究决定对被答辩人征收防空易地建设费。2014年5月12日芒市人防办向被答辩人发出两份《征收防空地下室易地建设费告知书》，被答辩人还是置之不理，也没有提出任何陈述和申辩。2014年5月20日芒市人防办对被答辩人开发建设的“德荣晟世”项目高、低层商品住房应交规费作出芒人防征字（2014）第03、04号行政征收决定书。因此芒市人民防空办公室向被答辩人征收防空易地建设费程序是合法的。
四、芒市人民防办公室在对被答辩人征收易地建设费时，按相关政策规定，给予了被答辩人部分免收易地建设费。
综上，芒市人民防空办公室作出的芒人防征字（2014）第03、04号行政征收决定书，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，程序合法，请二审人民法院维持原判，驳回被答辩人的上诉。
二审中，双方均无新的证据提交。
一审诉讼中，芒市人防办在举证期限内提交了以下证据材料：1、机构代码证、法定代表人身份证明；2、芒政行复决字（2015）第01号行政复议决定书；3、《中华人民共和国防空法》第二十二条、国发（2008）4号第三条（九）项、（2003）国人防办字第18号四十七条、四十八条、五十四条、云政发（2009）141号第三条（十五）项、云价综字（2014）42号、潞人防（2008）13号文件；4、芒发改备案（2011）10号文件；5、关于民用建筑防空地下室易地建设的申请、芒人防请字（2012）16号、德人防（2012）56号文件；6、缴纳人防易地建设费承诺书；7、会议纪要；8、缴纳防空地下室易地建设费通知及送达回证；9、征收防空地下室易地建设费告知书及送达回证；10、防空地下室易地建设费行政征收决定书及送达回证；11、芒市住房保障工作领导小组提供的证明。一审法院对被上诉人提交的第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11组证据真实性、关联性，合法性，予以采信，认为可以证实勐昌公司投资建设的“德荣晟世”项目有16户拆迁户涉及棚户区改造，并对商品房开发部分原告已交纳了人民币10万元防空地下室易地建设费的事实，芒市人防办作出行政征收决定的程序合法。一审法院对芒市人防办所举证据认证意见正确，本院予以确认。
一审诉讼中，勐昌公司提交了以下证据材料：1、芒人防征字（2014）第03、04号防空地下室易地建设费行政征收决定书；2、芒政行复决字（2015）第01号行政复议决定书；3、芒发改（2011）10号文件一份；4、原告申请书；5、芒建请（2012）11号文件；6、芒政复（2012）16号文件一份；7、德人防（2012）56号文件；8、芒市人民政府办公室010号回复；9、德建复（2013）366号文件；10、原告给被告的要求落实中央棚户区政策的函；11、关于民用建筑防空地下室易地建设申请；12、建保（2009）295号文件；13、财综（2010）8号文件；14、云政发（2010）22号文件；15、云价综（2014）42号文件；16、国发（2013）25号文件及住建部解读《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》；17、国办发（2014）36号文件。一审法院认为，勐昌公司提交的第1、2组证据来源合法，内容客观真实，和本案有关联性，予以采信；第3、4、5、6、7、8、9、11、12、13、14、15、16、17证据可以证实国家有关部门规定棚户区改造项目免收防空地下室易地建设费，但不能证明不属于棚户区改造的商品房开发部分可以不交纳防空地下室易地建设费，所以对勐昌公司的证明主张不予以采信；第10组证据虽客观真实，但不能证明原告的主张，不予采信。一审法院对勐昌公司所举证据认证意见正确，本院予以确认。
一审法院在审理过程中调取以了下证据：1、芒市人民政府与德宏州人民政府签订的《2013年德宏州住房保障工作目标责任书》及勐昌公司与芒市人民政府签订的《芒市2013年城市棚户区改造项目责任书》；2、云南省住房和城乡建设厅、云南省发展和改革委员会、云南省财政厅、云南省国土资源厅联合下发的《关于下达2013年保障性安居工程计划的通知》（云建保（2013）141号）文件及《德宏州财政局、德宏州住房和城乡建设局关于下达2013年中央补助城市棚户区改造专项资金的通知》（德财综（2013）33号）文件各一份。其中载明在城市棚户区改造项目中资金补助系按照分配的拆迁户数计算补助金额，从中可以认定“德荣晟世”项目一期工程中涉及享受优惠政策的棚户区改造房只有16户，并非全部工程项目属于棚户区改造。一审法院调取的上述证据真实、合法、与本案有关联性，本院依法予以确认。
经审查，本院确认一审法院审判程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人勐昌公司投资开发的“德荣晟世”一期在开发过程中没有配套建设防空地下室。根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”以及《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发（2008）4号）规定“城市新建民用建筑，应按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，确因地质等原因难以修建的要按规定缴纳易地建设费。任何地方和部门不得将少建、不建防空地下室或减免易地建设费作为招商引资的优惠条件”规定，上诉人应交纳防空地下室易地建设费。上诉人认为，经上诉人申请，芒市人民政府已同意将“德荣晟世”项目列入芒市2012年度城市棚户区改造项目，该项目是作为一个整体申报和批准的，无论在项目中是否存在房地产开发，都应按文件规定对整个棚户区改造的房地产项目全部免收防空地下室易地建设费。本院认为，根据《云南省物价局云南省财政厅云南省人民防空办公室关于调整我省防空地下室易地建设收费有关问题的通知》（云价综合（2014）42号文件）第五条第一款（二）项“由政府规划并享受优惠政策的廉租住房、经济适用房、棚户区改造房等保障性安居工程项目免收人防易地建设费”规定，享受免收人防异地建设费的是棚户区改造房。根据云南省建设厅、云南省发展和改革委员会、云南省财政厅、云南省国土资源厅云建保（2013）141号《关于下达2013年保障性安居工程计划的通知》2013年城市棚户区改造计划是以户为单位，上诉人与芒市人民政府签订的《芒市2013年城市棚户区改造项目责任书》中也载明在城市棚户区改造项目中资金补助系按照分配的拆迁户数计算补助金额。综合以上规定可以看出，国家对城市棚户区改造的优惠政策是以实际拆迁户及棚户区改造房的面积来计算的，棚户区改造房拆迁户数越多、面积越大，享受的优惠资金越多，而并非上诉人所述只要列入棚户区改造的项目，无论内含多少棚户区改造房，项目内的其余商业开发均可享受城市棚户区建设的优惠政策。被上诉人芒市人房办已将2013年“德荣晟世”项目一期所涉拆迁户数16户，回迁面积1440平方米按城市棚户区改造政策对人防易地建设费给予了减免，项目内的其余商住房应征收人防易地建设费。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人德宏州勐昌房地产开发投资有限责任公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 张 学 良
审判员 孙媛审判员乔菁
二〇一五年十一月二日
书记员 郭 锴 洁
本案适用法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；