山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第189号
上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人张新文，主任。
委托代理人王琰，律师。
委托代理人王海东，济南高新技术产业开发区管理委员会工作人员。
上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局。
法定代表人程天星，局长。
委托代理人邢震，律师。
上诉人（原审被告）济南市公安局高新技术产业开发区分局。
法定代表人张新华，局长。
委托代理人安树军，律师。
委托代理人周孟。
被上诉人（原审原告）金宪玮，自由职业。
原审被告济南高新技术产业开发区管理委员会章锦街道办事处（筹）。
法定代表人蔡延强，主任。
委托代理人戚卫国，律师。
原审第三人济南市历城区港沟街道章锦村村民委员会。
法定代表人李芳明，主任。
委托代理人戚卫国，律师。
委托代理人李兴路。
金宪玮诉济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委）、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（以下简称执法局）、济南市公安局高新技术产业开发区分局（以下简称公安分局）、济南高新技术产业开发区管理委员会章锦街道办事处（筹）（以下简称章锦办事处）房屋行政强制一案，济南市中级人民法院于2015年4月13日作出（2014）济行初字第163号行政判决，高新区管委、执法局、公安分局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人高新区管委的委托代理人王琰、王海东，上诉人执法局的委托代理人邢震，上诉人公安分局的委托代理人安树军、周孟，被上诉人金宪玮，原审被告章锦办事处的委托代理人戚卫国，原审第三人济南市历城区港沟街道章锦村村民委员会（以下简称章锦村委）的委托代理人戚卫国、李兴路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告金宪玮的父亲金兆亮于1993年取得历城集建（93）字第1215031号集体土地使用权证，载明建筑占地75平方米。2010年金兆亮去世，2014年3月1日金兆亮的父亲金万禄、母亲刘振英及妻子邢金亭声明放弃对金兆亮所有遗产的继承权。2012年11月30日，高新区管委下发济高管发（2012）201号《济南高新区管委会关于成立章锦街道办事处（筹建）的通知》，筹建章锦办事处。2013年2月17日章锦办事处成立章锦村拆迁安置工作领导小组，组长为蔡延强（办事处副书记、副主任主持工作）。2014年2月9日章锦办事处和章锦村委制作了《致章锦村村民的一封信》，告知章锦村村民拆迁补偿安置方案、奖励措施，并告知不签订拆迁安置补偿协议的后果。2014年9月3日，原告金宪玮之父金兆亮的房屋被强行拆除，在场人员除不明身份的人员外，还有高新区管委、章锦办事处、执法局、公安分局的工作人员。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”本案中，原告金宪玮的父亲金兆亮去世后，原告系具有继承权的直系亲属，金兆亮生前所有的房屋被拆除侵犯了原告金宪玮的合法权益，因此，其与上述行为有法律上的利害关系，具备原告主体资格。
《解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，从被告章锦办事处提交的《济南高新区管委会关于成立章锦办事处（筹建）的通知》（济高管发（2012）201号）可以看出，章锦办事处尚在筹备中，不具备独立承担法律责任的能力。原告认为章锦办事处侵犯其合法权益，应当以批准筹建该办事处的高新区管委作为被告。原告要求确认章锦办事处强行拆除其房屋行为违法的诉讼请求，没有法律依据，应予驳回。
从原告提交的章锦办事处和章锦村委联合制订的《致章锦村村民的一封信》及章锦办事处制订的《关于成立章锦村拆迁安置工作领导小组的通知》可以看出，章锦办事处参与了对章锦村拆迁安置工作，应视为高新区管委参与了对章锦村的拆迁安置工作。原告提交的照片、录像、证人证言等证据可以认定2014年9月3日，高新区管委、执法局、公安分局的工作人员参与拆除金宪玮的房屋的事实。第三人章锦村委主张其在章锦村进行旧村改造，但其提交的证据不足以证明拆除房屋的行为是由其实施的。被告高新区管委、执法局、公安分局没有提交拆除金宪玮房屋是依照法律规定、经过合法程序的证据。因此，上述三被告拆除原告房屋的行为违法。依照《解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认被告高新区管委、执法局、公安分局于2014年9月3日实施拆除原告金宪玮房屋的行为违法；二、驳回原告金宪玮要求确认章锦办事处（筹）强行拆除其房屋行为违法的诉讼请求。案件受理费50元由被告高新区管委、执法局、公安分局共同负担。
高新区管委不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审，全部诉讼费用由被上诉人负担。理由如下：1、章锦办事处及章锦村委提交了大量的证据，用以证明其为拆迁被上诉人房屋的实施主体，并以证据链的形式还原了村民自治，决定拆迁、下发拆迁通知、确定拆迁补偿及拆迁具体实施主体等一系列客观事实，证据符合真实性、合法性、关联性，足以起到证明案件事实的作用。而被上诉人提交的证据，除了个别书证外其他均为视听资料、证人证言。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，章锦办事处和章锦村委提交证据的证明效力，明显大于被上诉人提交的证据。被上诉人提交的证据仅能证明章锦办事处的部分人员被安排在拆迁工作领导小组，并出现在拆迁现场，但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第三十七条的规定，在不干预村民自治事项的前提下，章锦办事处有权也应当对章锦村委的工作给予指导、支持和帮助，并提供必要的条件。被上诉人诉称的是拆迁房屋这一具体行为违法，从被上诉人的证据看，并未见到原审各被告的工作人员参与到了对房屋的具体拆迁操作中，上诉人工作人员在拆迁现场的秩序管理、督导监督，不应被推定为实施了具体拆迁工作。2、章锦办事处参与拆迁工作领导小组，协同章锦村委发布致村民的一封信等行为本身，既没有任何强制力，也未对被上诉人的权利义务产生任何实质影响，不具备可诉性，也不宜就此推定最终直接实施强拆行为的主体为章锦办事处。综上，原审法院确认上诉人对被上诉人房屋实施了拆除行为违法，没有任何事实及法律依据，依法应予改判。
上诉人执法局不服原审法院判决，上诉请求依法撤销原审法院判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，全部诉讼费用由被上诉人负担。理由如下：1、章锦村委是案涉旧村改造项目的责任主体与实施主体，同时，拆迁行为已经履行了村民自治程序，具体实施工作由济南路政通工程有限公司进行，且章锦村委已履行了通知义务。由此可见，被上诉人所诉的强拆行为完全是章锦村委的村民自治行为，该行为与上诉人无关。2、上诉人是在日常巡查过程中发现章锦村存在施工行为，为防止城市建设过程中的违法违规行为发生，上诉人才到达施工现场，经了解情况发现不属于上诉人的职责范围后撤离现场。被上诉人提交的照片、录像、证人证言等证据只能证明施工现场有上诉人的执法人员存在，并不能证明上诉人对被上诉人的房屋实施了强拆行为。综上，上诉人不是此次强拆行为的实施主体和责任主体，更没有实施具体的强拆行为，原审法院认定事实错误，应予撤销。
上诉人公安分局不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判或发回重审。理由如下：1、行政诉讼最重要的一个特点是当事人所争议的是行政机关的具体行政行为或行政不作为。行政诉讼过程中，人民法院应首先对案件所涉哪个行政主体作出何种具体行政行为作出认定，然后才能就该行为是否合法作出判断。原审法院判决却丝毫没有对此作出明确认定。上诉人未作出任何关于拆除房屋的具体行政行为，且土地房屋征收亦不属于上诉人职权范围，上诉人不可能成为该行政诉讼案件的被告，原审法院判决上诉人拆除房屋行为违法错误。退一步讲，如果上诉人是该土地房屋的拆迁主体或者实施了拆除行为，侵害了被上诉人的合法权益，这属于民事诉讼范畴。2、章锦办事处和章锦村委已经提交了足够的直接证据，证实了实施拆除被上诉人房屋的主体和性质，原审法院对此不予认定，仅凭被上诉人提交的照片和利害关系人陈述等单方证据认定发生了强拆行为，并认定该行为违法，既主观又草率。按照原审法院的逻辑，只要在照片中出现或被人指认的人员其所属的部门就是作出拆迁行为的部门，显然，这样的推理是不能成立的。3、上诉人作为公安机关，严格按照法律授权和公安部相关规定行使职权，被上诉人照片中出现的警车和警务人员出现在现场，是依法履行公安机关的职权，例如接警出警、依职权预防违法犯罪活动发生等，不可能参与实施拆除房屋行为，也绝不可能成为强拆的行政主体。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应依法予以纠正。
被上诉人金宪玮口头答辩称：高新区管委和章锦办事处强拆我房屋的行为是有组织有预谋的行为，执法局是帮凶，公安分局是保护伞。章锦村委并未召开村民会议商讨拆迁事宜，而是高新区管委和章锦办事处领导安排的强拆行为，章锦办事处与章锦村委串通将责任全部归于章锦村委，违背客观事实，违反法律规定。
原审被告章锦办事处述称：办事处并未拆除被上诉人的房屋，办事处非本案适格被告。
原审第三人章锦村委述称：章锦村委通过村民自治程序确定拆迁后，在村内显著位置张贴致村民的一封信，并与村民签订拆迁安置补偿协议，向村民发出搬迁拆除通知，最后由济南路政通工程有限公司负责具体实施旧村改造。因此，章锦村委旧村改造行为程序合法合规。
本案的焦点问题是高新区管委、执法局、公安分局是否参与、协助、实施了强拆金宪玮房屋的行为。
针对焦点问题各方当事人进行了辩论。上诉人高新区管委述称，从本案的证据看，章锦办事处和章锦村委提交的证据均为书证，而被上诉人提交的为视听资料、证人证言，显然前者的证明效力更强，证据证明从村民自治决定拆迁、下发拆迁通知、签订拆迁补偿安置协议到具体实施拆迁行为，均是章锦村委的行为，虽然在拆迁工作领导小组中有办事处的工作人员，也完全符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第三十七条的规定，仅仅是提供必要的指导和帮助，并不能推定章锦办事处及高新区管委实施了拆迁行为。上诉人执法局述称，根据章锦村委在原审中提供的四份证据，能够证明章锦村委是实施拆迁的责任主体与实施主体，执法局并未参与、实施拆除被上诉人房屋的行为，该拆迁行为与执法局无关。上诉人公安分局称，公安人员在现场是因为有人报警才有出警人员和警车。另外，根据社区民意，我们了解当天有拆迁行为，并有群众聚集，为维持秩序、防止发生意外事件才去的，所以公安机关并未参与、协助、实施强拆被上诉人房屋的行为。原审被告办事处述称，拆除被上诉人房屋并非办事处所为，办事处不是本案的适格被告。原审第三人述称，2014年9月3日拆除被上诉人房屋是由济南路政通工程有限公司具体负责实施的，证据中显示的有公安、执法局和办事处的人员在场是维护秩序，做协调工作。被上诉人金宪玮辩称，不仅在2014年9月3日这一天进行了强拆，而且在此之前也有同样规模的强拆行为强拆了其他村民的房屋及我承包土地上的树木，为此我亦提起行政诉讼。强拆当天我不在现场，街坊打电话告诉我当日上午11时左右，张金龙和韩连潮带着300多人去拆我的房子，我立即打电话给在家的邻居，请他帮我拍下强拆现场，回家后仔细查阅了录像，发现章锦办事处主任蔡延强及30名左右的公安、20名左右穿城管制服的人及胳膊上刺龙画虎的人，带着挖掘机将我的房子拆除。我打电话报警，约13时左右派出所民警告诉我这是政府行为，让我找办事处协商解决，充分说明三上诉人实施了强拆我房屋的行为。
被上诉人金宪玮在庭审中提供2份证据，证明补偿款是章锦办事处统一发放的，从而证明其是拆迁主体。
按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，对被上诉人金宪玮在二审中提交的证据，本院不认定其效力。
各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《解释》第二十一条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，从原审被告章锦办事处提交的《济南高新区管委会关于成立章锦办事处（筹建）的通知》（济高管发（2012）201号）可以看出，章锦办事处尚处在筹备中，不具有独立承担法律责任的能力，如果被上诉人金宪玮认为章锦办事处侵犯其合法权益，应当以批准筹建该办事处的高新区管委作为本案的被告。
被上诉人金宪玮在原审中提交的章锦办事处和章锦村委联合下发的《致章锦村村民的一封信》、章锦办事处（筹）制订的《关于成立章锦村拆迁安置工作领导小组的通知》等证据，能够证明章锦办事处参与了对章锦村进行拆迁安置补偿工作。不仅如此，章锦办事处向原审法院提交的《章锦村拆迁安置补偿协议》载明：三方当事人中的甲方为章锦村委，乙方为被拆迁村民，丙方为章锦办事处，并明确规定章锦办事处负责指导协助甲乙双方在拆迁各环节的工作落实及安全保障工作。由此可见，章锦办事处是章锦村拆迁安置补偿工作的主体，在其不具有独立承担法律责任能力的情况下，其实施的强拆被上诉人房屋的行为，应当由上诉人高新区管委承担责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条规定，经法庭审查属实的书证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述等均为有效证据，证明力的大小不以证据种类划分。显然上诉人高新区管委关于章锦办事处提交的全部为书证，被上诉人金宪玮提供的均为视听资料、证人证言，效力更低的主张不能成立。
被上诉人金宪玮当庭陈述称，城管执法人员在现场有20人左右，公安干警约30名。执法局和公安分局对此未予否认，虽然公安分局主张2014年9月3日其是在有人报警的情况下的出警行为，但金宪玮报警后，值班干警电话告诉金宪玮拆除其房屋是政府行为，让其找章锦办事处协商解决。显然，公安分局的理由不能成立。而执法局所称当天的行为是日常巡查。但其于同一时间、同一地点与公安干警一齐出动20人的执法队伍，不可能是日常巡查行为。结合被上诉人金宪玮在原审中提交的照片、录像、证人证言等证据，可以认定2014年9月3日执法局和公安分局的工作人员参与、协助高新区管委、章锦办事处拆除金宪玮房屋的事实。
原审第三人章锦村委虽主张其是旧村改造，但提交的证据不能证明拆除被上诉人房屋的行为是由其实施的。公民个人的私有财产受法律保护，未有法定事由并经过正当程序不得侵害公民的财产所有权。上诉人高新区管委、执法局、公安分局没有提交拆除金宪玮房屋是依照法律规定、经过合法程序的证据。因此，原审法院判决确认高新区管委、执法局、公安分局拆除金宪玮房屋的行为违法并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人高新区管委、执法局、公安分局的上诉理由及原审被告章锦办事处、原审第三人章锦村委的陈述意见均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由济南高新技术产业开发区管理委员会、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局、济南市公安局高新技术产业开发区分局共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 马新光
审判员 张景凯
二〇一五年十一月十二日
书记员 王 璐