内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）兴民终字第819号
上诉人（一审被告）杨志武，男，1965年1月2日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区科右前旗。
委托代理人刘清林，内蒙古匡维律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）科尔沁右翼前旗红旗苗圃，住所地内蒙古自治区科右前旗。
法定代表人赵邵华，主任。
委托代理人吕志贤，科尔沁右翼前旗法律援助中心律师。
一审被告科尔沁右翼前旗国土资源局，住所地内蒙古自治区科右前旗。
法定代表人侯海山，局长。
一审被告科尔沁右翼前旗国有土地收购储备中心，住所地内蒙古自治区科右前旗。
法定代表人王喜春，主任。
一审第三人科尔沁右翼前旗居力很镇人民政府，住所地内蒙古自治区科右前旗。
法定代表人王学杰，镇长。
委托代理人王爱武，纪检书记。
上诉人杨志武因与被上诉人科尔沁右翼前旗红旗苗圃（以下简称红旗苗圃），一审被告科尔沁右翼前旗国土资源局（以下简称国土局）、科尔沁右翼前旗国有土地收购储备中心（以下简称国土收储中心），一审第三人科尔沁右翼前旗居力很镇人民政府（以下简称居居里很镇政府）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服内蒙古自治区科右前旗人民法院（2015）科民初字第468号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月5日受理后，依法组成由审判员陈玲担任审判长，审判员曲威、孙延义参加的合议庭，并于2015年9月16日公开开庭进行了审理。上诉人杨志武，委托代理人刘青林。被上诉人红旗苗圃法定代表人赵绍华，委托代理人吕志贤，一审第三人居力很镇政府的委托代理人王爱武到庭参加了诉讼。一审被告国土局、国土地收储中心经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，乌兰浩特市苗圃与杨志武于2006年10月10日签订《乌兰浩特市林业局苗圃红旗育苗区承包合同书》约定，杨志武承包苗圃林地150亩，房舍三间，承包期限到2026年。合同第七条第三项约定，承包期内，如有征占，费用由乙方（杨志武）所得，甲方（乌兰浩特市红旗苗圃）概不参与和负责。乙方在经营期内国家征用和苗圃用地，乙方所花的费用苗木及管理费由乙方所得。2010年9月9日，乌兰浩特市人民政府将乌兰浩特市苗圃在岗职工12人及苗圃林地交给科右前旗人民政府。后乌兰浩特市苗圃更名为科右前旗红旗苗圃。2014年科右前旗人民政府发布关于新址市政工程建设用地征收土地的公告，2014第1号，该公告明确环城西路市政道路工程及东侧工业园区内拟征收土地涉及居力很镇红旗村，万宝村等，拟征收土地中林地补偿标准按国家有资质单位依法进行评估后予以补偿。红旗苗圃的土地在此次征收的范围内，但是2014年发布公告征收的红旗苗圃的林地有20余亩。在实际实施征地时由居力很镇政府负责。居力很镇政府在征收杨志武承包的林地时，杨志武表示要征就把其所承包的林地全部征收，杨志武索要1OO0万补偿费，后经居力很镇政府与杨志武协商，对征地补偿达成一致，国土收储中心与杨志武签订了林地补偿协议，约定：征收林地面积170.05亩，果树地13.85亩，每亩42500元，补偿款为588625元；退耕地85亩，每亩30800元，为2618000元；用材林71.2亩，每亩16400元，为1167680元；房屋三间95.2平方米，每平方米1500元，为142800元；两眼大井、一眼深水井共计60000元。在上述林地补偿标准中用材林的林地补偿费为10800元，林木补偿费为3600元，安置补助费为2000元；防护林林地补偿费为18000元，林木补偿费为10800元，安置补助费为2OO0元；经济林（沙果、李子）林地补偿费为18900元，林木补偿费21600元，安置补助费为2000元。2014年1月29日红旗苗圃办理了林权证，林权证上林地所有权为国有，林地使用权人为红旗苗圃，林地面积152.82亩。2015年1月红旗苗圃诉至法院要求杨志武返还林地补偿费、安置补助费及房屋三间、三口井的补偿费共计为3103625元。
一审法院经审理认为，红旗苗圃的土地属于国有，按照《中华人民共和国土地管理法》第九条的规定“国有土地的所有权是国家所有，国有土地可以依法确认给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和利用土地的义务。”乌兰浩特市苗圃作为苗圃地的使用权人，将苗圃地发包给杨志武，乌兰浩特市苗圃与杨志武之间形成了承包关系，其签订的承包合同应属有效，但在承包合同第七条第三项约定的将征地费用归杨志武所有，是属于对土地征占时的补偿费的放弃，乌兰浩特市苗圃在处分相应权利时应当依照法律或者国务院的有关规定进行。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。《中华人民共和国物权法》第五十四条“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有使用以及依照法律和国务院的规定收益、处分的权利”，从此项条文中
可以理解国有土地的使用权人行使处分权时是受到限制的。现有证据不能证明乌兰浩特市苗圃在处分征地补偿款时得到了其上级单位的授权，也没有相关的法律依据和国务院的规定明确乌兰浩特市苗圃具有这一处分权，苗圃时任法定代表人在签订合同时属于滥用职权，杨志武无偿使用苗圃土地150余亩，红旗苗圃法定代表人将征地补偿款处分给杨志武，对红旗苗圃法定代表人滥用职权处分征地补偿款的行为杨志武应当知道其属于无权处分，故乌兰浩特市苗圃对征地补偿款的放弃应属无效。杨志武辩解合同中征地费用的约定是权利人对权利的处分，乌兰浩特市苗圃处分应属有效，杨志武这一辩解理由不能成立。居力很镇政府实际实施了征地行为，其与杨志武之间就征用土地达成了补偿协议，并且由国土收储中心与杨志武签订了补偿协议，征收回的土地由国土收储中心统一管理。国土收储中心未与使用权人红旗苗圃协议土地征收事宜，国土收储中心与杨志武达成的土地补偿协议应属部分无效。即关于杨志武具有所有权的部分属于有效，包括其中协议中的林木所有权人是杨志武，林木的补偿费应属于杨志武所有，所征地上的房屋三间系杨志武将原有房框拆除重建，故三间房屋的补偿款应当归杨志武所有。红旗苗圃请求的三口井在承包合同中没有约定，杨志武主张其中两口井是经其维修后才得以使用，另一口井一直处于废弃状态，协议中三口井的价格是60000元，并没有标明每一口井的价格，而且杨志武对原来的井进行了维修，其补偿费给杨志武亦无不当，因此，红旗苗圃上述请求该院不予支持。杨志武是该苗圃地的承包人，杨志武另有家庭承包田，杨志武并非是该土地上需要安置的人员，故林地补偿款、安置补助费应归红旗苗圃所有。杨志武取得林地补偿费与安置补助费系不当得利，应将补偿款返还给红旗苗圃。居力很镇政府在发放补助费时按照科右前旗政府发放征地补偿款的通常做法，将征地补偿费与安置补助费给付杨志武违反法律规定，其在与杨志武协商补偿费时应当知晓土地使用权人是红旗苗圃，其应当按照合同向红旗苗圃告知具体征地的实际情况，故居力很镇政府对此没有尽到相应的注意义务，同时国土收储中心在与杨志武签订补偿协议时亦没有尽到相应注意义务。另外，按照合同约定杨志武承包的土地是150亩，而红旗苗圃提供的林权证上标明的土地是152.82亩，该院认定红旗苗圃的使用土地面积是152.82亩。但居力很镇政府征地的实际面积是170.05亩，多出的土地17.23亩无法确认土地使用权的归属，多出的土地该院不予调整。多出土地的土地补偿费按照防护林每亩土地补偿费与安置补助费为20000元，即为344600元。该院对红旗苗圃的部分请求予以支持。依照《中华人民共和国民法通则》第九十二条，《中华人民共和国土地管理法》第九条、第四十七条，《中华人民共和国物权法》第五十四条，《中华人民共和国合同法》第五十条、第五十一条、第五十二条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，判决：一、被告杨志武返还原告科右前旗红旗苗圃土地补偿费及安置补助费2556225元，此款在本判决生效后10日内付清。二、驳回原告科右前旗红旗苗圃的其他诉讼请求。案件受理费31629元，由科右前旗红旗苗圃负担4380元，由杨志武负担27249元。
上诉人杨志武不服一审判决，向本院上诉称，1、一审判决认定红旗苗圃为苗圃土地的使用权人是错误的，因杨志武是承包经营人，实际管理使用苗圃土地近10年，杨志武为苗圃土地的使用权人。一审判决认定原苗圃法定代表人滥用职权将苗圃土地无偿承包给杨志武并将征地补偿款处分给杨志武，其放弃征地补偿款的行为无效是错误的。这块地是在居力很镇红旗，而当时苗圃的住所地是在乌兰浩特市义勒力特镇，该苗圃地内的灌溉用井处于报废状态，房屋仅剩下房框处于无法使用状态，而苗圃地内处于杂草丛生荒芜状态。一审法院置这样的事实于不顾，专门强调“免费”，其用意明显是在强调当时的苗圃领导是拱手将国家利益白白送给了杨志武，事实并不是，杨志武承包后不仅修复了灌溉用井和房屋，还增添了设备设施，平整了土地、铲除了杂草、栽植了树木，还种了80多亩药材。2、关于土地补偿费及安置补助费也存在误判的情况。一审法院已查明当时杨志武要的是1000万元，是多次协商最后才给补偿的400多万元，并没有分项（其中还包括80多亩药材的补偿），而在签订补偿协议时镇政府进行了分项，分项的补偿数额不是双方协商的结果，并且当时征收时不是苗圃地的全部而是其中的一部分，是杨志武要求全征的。一审判决已查清楚，但在证据的采信中却称，杨志武称是总体补偿不存在分项补偿的主张不能成立。所以，将协议当中的土地补偿款和安置补助款判决给了苗圃。3、一审判决曲解法律，首先，本案争议地块的性质为林地，而一审判决适用土地管理法当中有关征收的规定是错误的。土地管理法当中的征收是针对农村集体土地而言的，征收前是集体土地，征收后是国有土地，而本案“征收”的林地本身就是国有土地。一审判决还引用了《民法通则》第九十二条不当得利的规定，不当得利是指没有合法根据取得不当利益造成他人财产损失的行为。《中华人民共和国森林法》明确规定林地是可以承包经营的，并且承包经营者的合法权益受法律的保护，承包双方的权利义务由承包合同约定。而承包合同明确约定征收补偿款归杨志武所有，苗圃概不参与和负责。由于一审判决误判事实，错误地理解和适用法律，导致判决错误。请求二审法院撤销一审判决第一项，驳回红旗苗圃的诉讼请求，并承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人红旗苗圃答辩称，（一）本案争议的152.82亩林地权属及性质。依据2010年3月3日乌兰浩特市、科右前旗人民政府交接协议及（2014）201590155号林权证，该林地为国有，由红旗苗圃占有、使用。按内蒙古自治区行政事业单位国有资产管理办法（人民政府令第181号）第三条：本办法所称行政事业单位国有资产，是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国有，以货币计量的各种经济资源的总称按办法规定，该林地应为国有资产。红旗苗圃于2006年10月10日将林地承包给杨志武，只是行使使用权或管理权的一种方式，并不改变林地的权属或丧失使用权。（二）征地补偿费的归属。依据2014年4月30日科右前旗国有土地收购储备中心和杨志武达成林地补偿协议书，前旗国土收购储备中心征收该林地时，按土地管理法及实施条例规定的补偿项目和标准征用林地的，那么，林地征用补偿费分配时，也应按法律规定办理，即土地补偿费、安置补助费应支付给林地的单位，地上附着物应归苗木的所有者，一审法院判决是正确的。（三）二份合同对林地征用补偿费处置的法律效力。1、乌兰浩特市苗圃与杨志武之间的承包合同第七条第三项约定将征地费用归杨志武所有，是属于对土地征占时补偿费的放弃，违反法律规定，应为无效。除了违反《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国物权法》第五十四条外，同时也违反了《内蒙古自治区行政事业单位国有资产管理办法》第二十五条：“行政事业单位处置国有资产在规定限额以上的，经主管部门审核后，报本级人民政府财政部门审批；处置国有资产在限额以下的，报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报本级人民政府财政部门备案。”依上述法律、法规的规定，乌兰浩特市苗圃对征地补偿费的处分应为无效的。2、前旗国土收购中心与杨志武补偿协议中将林地补偿费、安置补助费给付杨志武的行为应为无效。
依法律规定，林地的补偿费、安置补助费应归林地所有人，即红旗苗圃，林木权属为杨志武所有，林地的补偿费应归其所有，但实际征收时，前旗国土收购中心，居力很镇政府错将征地补偿费、安置补助费支付给杨志武，其行为应为无权处分他人财产行为，应为无效。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告国土局未作答辩。
一审被告国土收储中心未作答辩。
一审第三人居力很镇政府陈述，镇政府没有征地权限，是受旗政府委托征地，按照2014年1月份旗里发布的公告实施的征地。2014年4月份经多次与杨志武协商修环城西路征地的事情，当时与杨志武协商补偿费时没有分项，签订补偿协议时，按着旗政府提供的价格、各种林地的标准进行分项补偿的。当时个人与村里有承包协议的补偿款都给了承包方。红旗苗圃有没有林地权属当时不清楚，当时杨志武持有承包合同还未到期，合同中第三条约定的杨志武必须造林费用自负，旗政府着急用地，80亩药材补偿款没有给付，补偿款中不包括80亩地的药材。镇政府按照旗政府提供文件要求，对个人和集体的征地补偿费是直接给了实际使用人。
二审查明的事实除杨志武对分项补偿有异议外，其他事实各方当事人均无异议，本院对无异议事实予以确认。
本院经审理认为，本案争议的焦点是一、国有林地是否存在国家征用并给付林地补偿款及安置费问题；二、关于林地附属物补偿问题；三、关于林地补偿款及安置费权利主张主体问题。
一、关于国有林地是否存在国家征用并给付林地补偿款及安置费问题。
我国法律、法规规定的征用土地，是针对存在于国有土地之上的房屋及集体所有土地等不动产，而国有土地的所有权属国家，不存在国家征用问题，而是收回国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报请经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述法律规定，符合法定情形的，国有土地使用权国家是可以在使用期间届满前提前收回，但必须履行法定报请、批准程序并给予权利人适当的补偿。本案中，涉案的林地系政府划归红旗苗圃使用的，该林地的所有权属国家，红旗苗圃对该林地只享有占用、使用和收益的权利。2013年科右前旗因修环城西路，占用红旗苗圃部分林地，科右前旗人民政府应按照《土地管理法》有关收回国有土地使用权规定的程序报请，经批准后由国土行政主管部门作出《收回国有土地使用权通知书》决定，通知红旗苗圃，并对红旗苗圃在该地上所栽植的林木、所建的房屋及其他附着物，按照法律、行政法规的规定予以补偿。但早在2006年原乌兰浩特市红旗苗圃已将涉案的苗圃地及苗圃地上的房屋、退耕地发包给杨志武经营，双方并签订了承包合同，红旗苗圃的行为系行使法律赋予其经营管理、收益的权利，该行为并不违法。双方在承包合同中约定“如有征占、费用由杨志武所得”，并未明确费用的具体含义，而由于该林地属国有，依照土地管理法的规定，“费用”应指的是杨志武承包经营期间在该土地上栽植的林木、经营所需建的房屋、附属设施及种植的其它作物，不涉及土地补偿款和安置费。因此，国有林地不存在国家征用并给付林地补偿款及安置费问题。
二、关于林地附属物补偿问题。
杨志武与红旗苗圃签订承包合同约定的承包经营期限至2026年，承包期限未届满，苗圃地林木、药材等附着物均由杨志武栽植，所有权属杨志武，该部分补偿款应由杨志武享有。如杨志武承包时交纳了承包费，红旗苗圃还应将剩余期限的承包费退还杨志武。由于杨志武承包时未向乌兰浩特市红旗苗圃交纳承包费，故不涉及剩余承包费返还问题。而三间房屋系杨志武将原有房框拆除重建；三口井在双方签订的合同中没有载明和约定，而且杨志武经营期间进行了维修，因此，一审法院确认三间房屋及三口井的补偿款给付杨志武亦无不当。
三、关于林地补偿款及安置费权利主张主体问题。
涉案林地属国家所有，不存在国家对其所有的土地，给付土地使用权人土地补偿款的问题。而红旗苗圃属事业单位，其职工属政府公职人员，不因国家收回交由其占有、使用国有林地后涉及职工安置事宜。因此，红旗苗圃主张涉案的土地补偿款、安置费归其所有并要求杨志武予以返还没有法律依据。而且，居力很镇政府承认，镇政府与杨志武经多次协商，才确定补偿款数额，而且补偿款当时也没有分项，对80亩药材也没有补偿。依照相关法律规定，民事诉讼应围绕当事人的诉讼请求进行审理，因此，对国土收储中心代表政府与杨志武签订补偿协议中有关土地补偿款、安置费的约定以及杨志武领取的土地补偿款和安置费如何处理，不属本案审理范畴，可由土地所有权人或合同相对方依法向杨志武主张权利，同时应对杨志武种植的80亩药材依照相关规定予以补偿。
综上，红旗苗圃对其所主张的诉讼请求既无充分的证据证明，也没有法律规定。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利后果”的规定，应予驳回。一审法院认定事实清楚，但适用法律有误，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第九十条之规定：
一、撤销科右前旗人民法院（2015）科民初字第468号民事判决；
二、驳回科尔沁右翼前旗红旗苗圃的诉讼请求。
一、二审案件受理费合计58878元，由科尔沁右翼前旗红旗苗圃负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 玲
审判员 孙延义
审判员 李英革
二〇一六年一月七日
书记员 梁慧媛