广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第16号
上诉人（原审被告）：惠东县人民政府，住所地：广东省惠东县平山街道人民路23号。
法定代表人：徐毅，县长。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
委托代理人：古伟锋，惠东县国土资源局工作人员。
上诉人（原审被告）：惠东县国土资源局，住所地：广东省惠东县平山街道办事处景民路2号。
法定代表人：庄发友，局长。
委托代理人：古伟锋，惠东县国土资源局工作人员。
上诉人（原审被告）：惠东县公共资源交易中心，住所地：广东省惠东县平山街道黄牌象棋路**号。
法定代表人：戴松波，主任。
委托代理人：黄妙慧，惠东县公共资源交易中心员工。
被上诉人（原审原告）：杨运洪，男，住惠阳区。
委托代理人：周炳文，住惠东县平山蕉田居委会。
原审第三人：惠东县平海镇人民政府，住所地：广东省惠东县平海镇。
法定代表人：毛振辉，镇长。
委托代理人：何其泉，广东粤惠律师事务所律师。
上诉人惠东县人民政府、惠东县国土资源局、惠东县公共资源交易中心因与被上诉人杨运洪、原审第三人惠东县平海镇人民政府行政处理纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
经惠东县人民政府批准，惠东县国土资源局于2013年3月22日在网上发布《惠东县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》。受惠东县国土资源局委托，惠东县公共资源交易中心于2013年3月23日在网上发布《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，上述两份《公告》启动了涉案竞拍行为。2013年4月25日，惠东县公共资源交易中心在网上公布本次竞拍的交易信息（已成交）：挂牌起始时间为2013年4月12日9时；挂牌截止时间为2013年4月25日16时；成交时间为2013年4月25日16时；竞得人为惠州市兄弟高登投资有限公司；土地总面积为33686.41平方米。
杨运洪原审诉称：杨运洪于1992年9月8日与惠东县平海镇人民政府签订《协议书》，购买惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地。双方约定：平海镇人民政府负责办理用地手续和报建手续并负责办证费用。杨运洪依约于1992年9月8日付购地款20万元，1992年10月29日付购地款80万元，合计支付100万元。但平海镇人民政府一直没有补办完善用地手续，导致建设项目没法动工。无奈之下，平海镇人民政府于2011年6月30日出具证明，证实南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地属于杨运洪。惠东县国土局于2012年12月3日作出《收回国有建设用地权益决定书》。杨运洪针对《收回国有建设用地权益决定书》向惠东县人民法院提起撤销之诉，惠东县人民法院以（2013）惠东法行初字第16号案受理。杨运洪针对《协议书》向惠东县人民法院提起继续履行合同之诉，惠东县人民法院以（2013）惠东法民一初字第228号案受理。诉讼过程中，惠东县人民法院于2013年4月11日作出裁定，查封上述15000平方米土地使用权。查封期间，惠东县国土局、惠东县公共资源交易中心于2013年4月12日对该地块开始挂牌拍卖。惠东县国土局、惠东县公共资源交易中心不但没有执行法院停止挂牌拍卖的裁决，反而公然于2013年4月25日将该地块卖给了惠州市兄弟高登投资有限公司。三被告拒不执行法院裁定的行为，严重侵害了杨运洪的合法权益。请求法院：依法确认惠东县公共资源交易中心于2013年4月25日作出惠东县人民法院依法查封杨运洪购买惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段15000平方米国有建设用地的竞拍公告违法无效，依法判令撤销。
原审法院经审理查明：杨运洪于1992年9月8日与惠东县平海镇人民政府签订《协议书》，购买惠东县平海镇南门海开发区南湾餐厅以西地段沙滩地10000平方米、山地5000平方米，合计共15000平方米土地。杨运洪依约于1992年9月8日付购地款20万元，1992年10月29日付购地款80万元，合计支付100万元。针对上述土地，杨运洪于1992年9月9日获取了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。平海镇人民政府于2011年6月30日出具《证明》，证实《协议书》真实存在以及土地款已付清，上述土地属杨运洪。2012年12月3日，惠东县国土局作出惠东国土资函（2012）740号《收回国有建设用地权益决定书》，将杨运洪列为土地权益人，决定收回上述土地权益，并告知杨运洪如不服本决定，可以申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
惠东县国土资源局经惠东县人民政府批准于2013年3月22日在网上发布《惠东县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》。受惠东县国土资源局委托，惠东县公共资源交易中心于2013年3月23日在网上发布《惠东县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，启动了包括涉案土地在内的国有土地使用权竞拍行为。《公告》明确：网上挂牌竞买时间为2013年4月12日9时至2013年4月25日16时，交纳竞买保证金的截止时间为2013年4月23日17时。
杨运洪收到上述《收回国有建设用地权益决定书》后向惠东县人民法院提起行政诉讼，惠东县人民法院于2013年3月7日以（2013）惠东法行初字第16号案受理，现该案在一审审理过程中。随后，杨运洪又针对《协议书》向惠东县人民法院提起民事诉讼，惠东县人民法院于2013年3月25日以（2013）惠东法民一初字第228号案受理。民事诉讼过程中，惠东县人民法院于2013年4月11日作出（2013）惠东法民一初字第228-1号裁定，表述为“裁定如下：一、查封原告杨运洪名下位于惠东县平海镇南门海开发区西面15000平方米的土地使用权（建设用地规划许可证及建设工程规划许可证证号均为007058，坐标号为X501096.120、Y587591.753；X501086.535、Y587679.229；X500925.640、Y587573.074；X500916.055、Y587660.550；国土批文：广东省国土厅《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》（粤地政（2000）173号））……二、查封担保人……房产”。该查封裁定于2013年4月11日送达平海镇人民政府，查封裁定及协助执行通知书于2013年4月11日送达平海镇国土所，于2013年4月12日送达惠东县国土局，于2013年4月22日送达惠东县公共资源交易中心。惠东县国土局于2013年4月22日作出惠东国土资函（2013）438号《关于（2013）惠东法民一初字第228-1号〈协助执行通知书〉的复函》，表示无法协助执行，请求解除查封。
在惠东县人民法院还没有解除对上述涉案土地查封的情况下，惠东县公共资源交易中心于2013年4月25日在网上公布本次竞拍的交易信息（已成交）：成交时间为2013年4月25日16时；竞得人为惠州市兄弟高登投资有限公司；土地总面积为33686.41平方米；成交价为3567万元。
原审法院认为：杨运洪就涉案土地早在1992年与平海镇人民政府签订购地《协议书》并付清购地款，且获发了两个相关许可证件，又根据平海镇人民政府出具的《证明》和惠东县国土局作出的《收回国有建设用地权益决定书》，杨运洪与被诉具体行政行为具备法律上的利害关系，故应当认定杨运洪作为原告提起本诉，主体适格。
杨运洪已经在惠东县人民法院就《收回国有建设用地权益决定书》提起了行政诉讼。在惠东县人民政府、惠东县国土资源局、惠东县公共资源交易中心启动涉案竞拍行为之时，该行政案件尚未审结，即《收回国有建设用地权益决定书》的合法性仍在审查之中。惠东县国土局、惠东县公共资源交易中心在此阶段分别就《收回国有建设用地权益决定书》所指向的土地发出《公告》，启动竞拍行为不妥。
在民事案件（2013）惠东法民一初字第228号案审理过程中，惠东县人民法院将涉案土地与担保财产一并查封，符合法律规定。因涉案土地一直没有办理国土登记手续，惠东县人民法院在（2013）惠东法民一初字第228-1号《民事裁定书》中列出了所查封土地的建设用地规划许可证及建设工程规划许可证证号、土地坐标及广东省国土厅《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》，故对惠东县人民政府、惠东县国土资源局、惠东县公共资源交易中心称“涉案土地没有登记在杨运洪名下，而裁定表述的是查封原告杨运洪名下的土地，因此该裁定变得不可能执行”的抗辩意见，原审法院不予采纳。惠东县人民政府、惠东县国土资源局、惠东县公共资源交易中心在收到法院的查封裁定及协助执行通知之后，仍按照相关程序将涉案土地予以竞拍，违反了《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第一条第二款“……查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力”和《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”的规定。
综上，被诉具体行政行为违反相关法律规定，杨运洪请求撤销该具体行政行为，理由正当，应予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销惠东县公共资源交易中心于2013年4月25日作出的竞拍（成交）公告。本案受理费50元，由惠东县公共资源交易中心负担。
惠东县人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清，作出将涉案土地进行查封符合法律规定的认定是错误的，惠东县人民法院的查封裁定并没有对涉案土地形成法律上的查封约束力。（二）原审判决审理程序错误，适用法律错误，本案土地出让行为受民事法律约束，不应当以行政审判程序进行审理及适用行政诉讼法。（三）原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。原审法院应依法追加惠州市兄弟高登投资有限公司为第三人参加诉讼。（四）上诉人挂牌出让国有建设用地使用权的行为，事实清楚、程序合法。（五）被诉具体行政行为不具有可撤销内容，不适宜作出撤销的判决。请求：1、撤销惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第26号行政判决；2、依法维持惠东县公共资源交易中心于2013年4月25日作出的土地挂牌出让成交公告。
惠东县国土资源局不服上述判决，向本院提起上诉，其上诉请求及事实理由与惠东县人民政府相同。
惠东县公共资源交易中心不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。上诉人在挂牌期间未收到任何司法机关和委托人要求停止挂牌的相关文书，上诉人依照法定程序挂牌出让涉案土地，事实清楚、程序合法。（二）原审判决审理程序错误，适用法律错误，本案土地出让行为受民事法律约束，不应当以行政审判程序进行审理及适用行政诉讼法。（三）原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。原审法院应依法追加惠州市兄弟高登投资有限公司为第三人参加诉讼。（四）上诉人挂牌出让国有建设用地使用权的行为，事实清楚、程序合法。（五）被诉具体行政行为不具有可撤销内容，不适宜作出撤销的判决。请求：1、撤销惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第26号行政判决；2、依法维持惠东县公共资源交易中心于2013年4月25日作出的土地挂牌出让成交公告。
杨运洪二审答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
另查明：惠东县公共资源交易中心挂牌拍卖的本案涉案土地竞得人惠州市兄弟高登投资有限公司二审期间向本院提交了一份《法律意见》，认为其是必须参加本案诉讼的第三人，被原审法院遗漏，请求驳回杨运洪的起诉。
本院认为：本案是行政处理纠纷案件，争议的焦点是惠东县人民政府、惠东县国土资源局以及惠东县公共资源交易中心挂牌出让处于人民法院查封中的涉案土地的具体行政行为是否违反法律规定。在民事案件（2013）惠东法民一初字第228号案审理过程中，惠东县人民法院将涉案土地与担保财产一并查封，符合法律规定。因涉案土地一直没有办理国土登记手续，惠东县人民法院在（2013）惠东法民一初字第228-1号《民事裁定书》中列出了所查封土地的建设用地规划许可证及建设工程规划许可证证号、土地坐标及广东省国土厅《关于惠东县国土局统征平海镇土地补办手续的批复》，上诉人在收到法院的查封裁定及协助执行通知之后，仍然按照相关程序将涉案土地予以竞拍，违反了《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第一条第二款“……查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力”，以及《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”的规定。原审法院依法撤销惠东县公共资源交易中心于2013年4月25日作出的竞拍（成交）公告并无不妥。至于原审法院未通知惠州市兄弟高登投资有限公司作为本案第三人参加诉讼是否属于原审法院遗漏第三人存在程序瑕疵问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，是否通知惠州市兄弟高登投资有限公司参加本案诉讼应由原审法院根据案件审理需要加以确定，原审法院经审查未通知惠州市兄弟高登投资有限公司参加本案诉讼并无不当。而且，惠州市兄弟高登投资有限公司如果认为惠东县人民政府、惠东县国土资源局以及惠东县公共资源交易中心违反规定将处于人民法院查封之中不能出让的涉案土地予以挂牌出让被法院撤销对其造成损失，也可以另循法律途径解决。
综上，惠东县人民政府、惠东县国土资源局以及惠东县公共资源交易中心的上诉请求及事实理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由惠东县人民政府、惠东县国土资源局以及惠东县公共资源交易中心共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 窦家应
二〇一四年三月十一日
书 记 员 严崇哲