海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
海南二中行初字第150号
原告杨永春，男，黎族，。
原告刘媚亮，女，黎族，。系原告杨永春的奶奶。
两原告共同委托代理人卢海川，海南昌博律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，该县县长。
委托代理人吴世温，昌江黎族自治县人民政府法制办科员。
第三人昌江黎族自治县城市管理局
法定代表人薛为书，该局局长。
委托代理人周孝怀，海大平正律师事务所律师。
委托代理人符旭，昌江黎族自治县城市管理局工作人员。
原告杨永春、刘媚亮不服被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及第三人昌江黎族自治县城市管理局（以下简称昌江县城管局）行政强制及赔偿一案。原告于2014年3月18日以昌江县城管局为被告向昌江黎族自治县人民法院提起行政诉讼，在诉讼过程中，原告申请追加昌江县政府为本案被告，昌江黎族自治县人民法院于2014年5月29日将本案移送本院管辖，本院于2014年6月3日立案受理后，于2014年6月10日向被告昌江县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因昌江县城管局不是本案适格被告，本院依法变更其作为第三人参加本案诉讼，于2014年7月8日公开开庭审理本案。原告杨永春及委托代理人卢海川，被告昌江县政府的委托代理人吴世温，第三人昌江县城管局的委托代理人周孝怀、符旭到庭参加诉讼，证人陈高山、梁华强、庄智勇、张生壮到庭作证。因本案需协调，本院于2014年8月26日中止本案诉讼，现中止原因消除，本院于2014年12月18日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
昌江县城管局于2013年11月18日作出昌城管罚字（2013）第7号《行政处罚决定书》（以下简称7号处罚决定书），该处罚决定书认定原告的建筑物为违法建筑物，限令原告收到处罚决定书之日起7日内自行拆除违法建筑物。2013年12月3日，昌江县城管局作出《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》，决定于2013年12月11日对杨永春的建筑物实施强制拆除。2013年12月18日，昌江县城管局对原告的建筑物实施了强制拆除。
被告昌江县政府向本院申请了延期举证，于2014年6月30日向本院提交了以下证据：证据1.户口薄，证明刘媚亮并非原告的家庭成员；证据2.昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030），证明原告建房地为规划区域；证据3.昌江县机构编制委员会文件（昌编自（2011）18号），证明昌江县城管局具有查处违法行为的权力；证据4.现场检查（勘查）笔录，证明被告查处原告违法行为程序合法；证据5.立案呈批表，证明查处原告违法行为程序合法；证据6.调查笔录，证明查处原告违法行为程序合法；证据7.昌住建函（2013）108号《关于协助调查杨永春涉嫌违法建筑的复函》，证明原告建房用地未获许可，属违法建筑；证据8.昌住建函（2013）223号《关于协助调查杨永春涉嫌违法建筑的复函》，证明原告违法建筑，其房屋为违法建筑；证据9.昌土环资函（2013）236号《关于杨永春用地情况的函》，证明原告违法建筑，其房屋为违法建筑；证据10.《关于杨永春被征用土地情况的函》，证明原告被征用地已按政策标准补偿，包括安置补偿；证据11.案件调查终结报告，证明被告查处原告违法行为程序合法；证据12.违法（章）案件处理审批表，证明处罚原告违法建筑程序合法；证据13.会议纪要，证明处罚原告违法建筑的程序合法；证据14.昌城管罚告字（2013）第6号《行政处罚事先告知书》及送达回执，证明已对原告履行告知义务；证据15.听证材料，证明原告申请听证及缺席听证的事实；证据16.7号处罚决定书及送达回证，证明已对原告履行处罚告知义务；证据17.昌城管罚催（2013）7号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证，证明催告原告限期自行拆除违法建筑；证据18.关于依法强制拆除昌江大道两侧4户违法建筑的请示，证明拆除违法建筑程序合法；证据19.《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》及送达回证，证明强制拆除违法建筑的相关事宜已对原告公告并送达；证据20.强制拆除现场笔录，证明记录现场拆除情况，已通知原告，但原告未到场；证据21.现场录像，证明记录依法拆除实况；证据22、法院送达回证，证明昌江县城管局是在依法拆除违法建筑后才得知原告起诉；证据23.限期责令改正违法行为通知书等，证明原告违法建筑时已被有关工作人员责令停工改正，但原告不履行改正义务。
原告杨永春、刘媚亮诉称，原告杨永春和刘媚亮是祖孙辈关系，一直以来都是共同生活，共同承包土地。被告昌江县政府十多次征用征收土地后，原告只剩下刘媚亮名下的1亩多地。在完全失地又得不到政府安置的情况下，基于居住权和生存权的需要，原告杨永春一家与其奶奶刘媚亮用征地共同所得的补偿款以及借来的款项，于2012年4月在原告刘媚亮被征所剩的1亩多土地上盖起了面积730平方米的二层框架楼房（造价人民币918666元）和面积50平方米的平顶房（造价人民币40180元），共花去钢筋、水泥等工料费958846元，期望以此房居住和出租获得生活保障。原告的楼房是2012年建的，但建房时没有人告诉过原告建房的地块己划为城市建设用地，而昌江县城管局却于2013年6月18日作出昌城管罚字（2013）第5号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》被昌江县法院判决撤销后，被告于2013年11月18日又作出7号处罚决定书，原告对7号处罚决定书不服向昌江县法院提起行政诉讼，昌江县法院于2013年12月16日立案受理后，原告于2013年12月17日将《受理通知书》送给昌江县城管局，请求昌江县城管局遵守《行政强制法》第四十四条的规定，可是昌江县城管局于2013年12月18日将原告的二层楼房和平顶房实施了强制拆除。原告认为，昌江县城管局强制拆除原告的房屋，其行为违反了《行政强制法》第三十八、四十四条的规定，违反了强制拆除的法定程序，造成原告重大经济损失，严重损害了原告的合法权益，应当承担行政赔偿责任。请求：1、依法确认被告强制拆除行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失人民币958846元。
原告向本院提交了以下证据：证据1.身份证，证明原告杨永春、刘媚亮的身份；证据2.7号处罚决定书，证明处罚认定原告楼房716.1平方米、平房47.58平方米的事实：证据3.《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》，证明被告只凭公告，未作出书面强制执行决定书并送达给原告即拆除原告房屋，其拆除行为严重违反法定程序；证据4.《昌江黎族自治县人民法院案件受理通知书》，证明原告不服7号处罚决定书提起诉讼，法院已经于2013年12月16日立案受理，原告于次日将受理通知书送给昌江县城管局，但昌江城管局仍于12月18日强拆原告房屋，违反行政强制法第44条的规定；证据5.拆除房屋相片，证明违法拆除原告楼房716平方米和平房47.58平方米的事实；证据6.农村土地承包经营权证，证明原告是在自己承包土地上建房的事实；证据7.《关于要求给予宅基地安置的请示》的公文呈批单，证明原告杨永春、刘媚亮曾经在2008年再申请宅基地安置；证据8.《建筑施工合同书》，证明原告建房的事实；证据9.二层楼房工程费、材料费清单及相应收条、收据等凭据，证明原告二层楼房工程费、材料费共计人民币918666元的事实；证据10.平顶框架房工程费、材料费清单及相应收条、收据等凭证，证明原告平顶房工程费、材料费共计人民币40180元的事实；11.证人陈高山、梁华强、庄智勇、张生壮的证言。
被告昌江县政府答辩称：一、原告擅自建房未办理报批许可手续，属违法建筑物。原告所建两处房屋均位于昌江县石碌镇昌江大道西侧（蝗虫应急防治站南侧），结构为钢混框架结构，其中一栋建筑物面积716平方米，建设时间为2012年4月，另一栋建筑物为钢混结构平顶房，建筑面积为47.58平方米。原告擅自建设的两处房屋未办理任何报批许可手续，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条、《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定，属违法建筑物。二、被告责成有关部门对其违法建筑物进行强拆的行政行为符合法律法规。昌江县城管局查到原告私自建房后，对该建筑进行现场勘查，制作调查笔录，通过多部门了解查明该建筑物属违章建筑，对其作出限期拆除建筑物的决定，原告在规定期限内没有履行自行拆除义务，昌江县城管局向县政府请示对其进行依法强制拆除，被告就此违章建筑情况综合各相关职能部门意见后，责成昌江县城管局牵头多部门对其违法建筑物进行强拆，程序合法，适用法律正确。三、昌江县城管局具有处罚违法建设行为的职权。昌江县城管局是昌江县综合行使城市管理行政处罚权的机关，原告建筑属违章建筑，昌江县城管局在当事人逾期仍不拆除的情况下，报经县政府同意后组织强制拆除，没有违反有关程序规定。综上，原告的诉请与事实不符，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人昌江县城管局述称：一、刘媚亮与本案无关，不符合《行政诉讼法》规定的原告条件，不应作为本案原告。二、原告擅自修建的私房属于违法建筑，严重影响城市规划，应当依法拆除。（一）原告在已经列入昌江黎族自治县城市规划区域范围的昌江大道西侧（蝗虫应急防治站南侧）土地上擅自修建房屋，严重影响了城市规划，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条、《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定，属于违法建筑，应当依法拆除。（二）我局具有处罚原告违法建设行为的职责权限。我局属于《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》、《海南省查处违法建筑若干规定》规定的有权依法查处原告违法建设行为的管理部门，是昌江县政府负责查处违反城市规划行为的职能部门。（三）我局对原告违法建设违法建筑行为的处罚，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。我局对原告进行处罚前，进行了充分的调查取证，县国土环境资源局出具了《关于协助调查杨永春涉嫌违法建设的复函》、县住房与城乡建设局出具了《关于杨永春征用地情况的函》，证明了原告建房未办理任何批准许可手续，原告的行为已经构成违法建设行为，我局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条、《海南省查处违法建筑若干规定》第九条的规定对原告进行处罚，适用法律、法规正确。我局对原告的违法建筑依法实施强制拆除前，原告既未申请行政复议，也没有向我局说明其己向人民法院提起行政诉讼，人民法院也未通知我局原告已经起诉。我局在强制拆除违法建筑后的第三天才得知法院已经受理原告的起诉。因此，我局强制拆除原告的违法建筑的行为没有违反《中华人民共和国行政强制法》第44条的规定。三、原告的诉讼请求不能成立。我局强制拆除原告违法建筑符合法律法规，属于依法行政，原告无权要求对其强制拆除违法建筑的行政行为予以赔偿。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人昌江县城管局向本院提交以下证据：证据1.户口薄，证明刘媚亮并非原告的家庭成员；证据2.昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030），证明原告建房地为规划区域；证据3.昌江县机构编制委员会文件（昌编自（2011）18号），证明昌江县城管局具有查处违法行为的权力；证据4.现场检查（勘查）笔录，证明被告查处原告违法行为程序合法；证据5.立案呈批表，证明查处原告违法行为程序合法；证据6.调查笔录，证明查处原告违法行为程序合法；证据7.昌住建函（2013）108号《关于协助调查杨永春涉嫌违法建设的复函》，证明原告建房用地未获许可，属违法建筑；证据8.昌住建函（2013）223号《关于协助调查杨永春涉嫌违法建设的复函》，证明原告违法建设，其房屋为违法建筑；证据9.昌土环资函（2013）236号《关于杨永春用地情况的函》，证明原告违法建设，其房屋为违法建筑；证据10.《关于杨永春被征用土地情况的函》，证明原告被征用地已按政策标准补偿，包括安置补偿；证据11.案件调查终结报告，证明被告查处原告违法行为程序合法；证据12.违法（章）案件处理审批表，证明处罚原告违法建筑程序合法；证据13.会议纪要，证明处罚原告违法建筑的程序合法；证据14.昌城管罚告字（2013）第6号《行政处罚事先告知书》及送达回执，证明已对原告履行告知义务；证据15.听证材料，证明原告申请听证及缺席听证的事实；证据16.7号处罚决定书及送达回证，证明已对原告履行处罚告知义务；证据17.昌城管罚催（2013）7号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证，证明催告原告限期自行拆除违法建筑；证据18.关于依法强制拆除昌江大道两侧4户违法建筑的请示，证明被告请示拆除违法建筑程序合法；证据19.《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》及送达回证，证明强制拆除违法建筑的相关事宜已对原告公告并送达；证据20.强制拆除现场笔录，证明记录现场拆除情况，已通知原告，但原告未到场；证据21.现场录像，证明记录依法拆除实况；证据22、法院送达回证，证明昌江县城管局是在依法拆除违法建筑后才得知原告起诉；证据23.限期责令改正违法行为通知书等，证明原告违法建设违法建筑时已被有关工作人员责令停工改正，但原告不履行改正义务。
经庭审质证，本院对以下证据进行确认：一、对于被告提供的证据1-23，原告对该些证据的真是性、关联性没有异议，本院依法对证据的真实性、关联性予以确认；二、对原告提供的证据1-7的真实性、关联性予以确认，对原告提供的证据8-10，虽然该三份证据是证明建房的相关费用，但该三份证据是原告单方提供的证据，也不属于正式的发票凭证，无法证实证据的真实性，本院对该三份证据的真实性不予确认；对于证人陈高山、梁华强、庄智勇、张生壮的证言，本院除了对工程造价、材料价格等证言的真实性不予确认外，对证人的其他证言的真实性予以确认；三、对第三人提供的证据1-23，该些证据与被告提供的证据一致，本院对证据的真实性、关联性依法予以确认；
本院根据上述有效证据及当事人一致的陈述，认定以下事实：2012年4月，原告杨永春、刘媚亮在昌江县昌江大道西侧（蝗虫应急防治中心南侧）建起面积为716.1平方米的钢混框架结构建筑物，及面积为47.58平方米的钢混结构建筑物，建筑物用地地块属集体土地。2012年期间，昌江县城管局在日常巡查中发现原告的建筑物，向原告作出了《责令停止违法行为通知书》。2013年5月，第三人昌江县城管局对原告的建筑物进行了调查，并向昌江县住房和城乡建设局和昌江县国土环境资源局发出协查函。2013年6月5日，昌江县住房和城乡建设局作出昌住建函（2013）108号复函，认定原告的建筑物未办理规划审批手续，建议昌江县城管局可根据《海南省城乡规划管理条例》等相关法律法规依法查处。2013年6月6日，昌江县国土环境资源局也作出昌土环资函（2013）236号函，认定涉诉地块属于建设用地使用权，原告建房没有用地审批、登记发证等权源证明材料。2013年9月28日，昌江县城管局对原告涉嫌违法建筑进行立案调查。2013年10月22日，昌江县城管局作出昌城管罚告字（2013）第6号行政处罚事先告知书，于同日留置送达原告。2013年10月24日，原告杨永春向昌江县城管局申请听证，同日，昌江县城管局作出昌城管听通字（2013）05号《听证通知书》，决定2013年11月1日举行听证。2013年10月31日，原告杨永春申请延期听证，昌江县城管局于2013年11月4日作出昌城管延字（2013）1号《延期听证通知书》，决定于2013年11月13日举行听证，但原告杨永春未到场参加听证。2013年11月18日，昌江县城管局作出7号处罚决定书，限原告收到决定书7日内自行拆除违法建筑物，并于当日留置送达原告。2013年11月26日，昌江县城管局作出昌城管罚催（2013）7号《履行行政处罚决定催告书》，2013年12月3日，昌江县城管局作出《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》，昌江县城管局于同月18日对原告的建筑物实施了强制拆除，并制作了行政强制措施现场笔录。原告不服昌江县城管局的强制拆除行为，以昌江县城管局为被告向昌江县人民法院提起行政诉讼，因原告又申请追加昌江县政府为本案被告，昌江县法院于2014年5月29日将本案移送本院管辖。原告诉请：1、确认被告强制拆除行为违法；2、判令被告赔偿原告人民币958846元。
另查明，昌江县城管局是昌江县政府组建成立的正科级事业单位，隶属昌江县政府。2013年6月26日，昌江县城管局就拟对原告建筑物实施强制拆除的意见向昌江县政府请示，昌江县政府意见是同意城管局的意见，在政策允许范围内妥善处理有关历史问题。
本院认为，一、关于本案的被告问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，按昌江县机构编制委员会昌编自（2011）18号文件，昌江县城管局是昌江县政府组建成立的正科级事业单位，隶属昌江县政府。虽然在该文件中，昌江县政府赋予昌江县城管局对违章建筑物和构筑物行使行政处罚权，但昌江县城管局不属于法律、行政法规授权的具有行政强制执行权的机构，故昌江县城管局以自己的名义作出具体行政行为，应当以昌江县政府为被告。昌江县城管局不是本案适格的被告，经向当事人释明同意，本院依法变更昌江县城管局作为本案第三人参加诉讼。
关于对原告的建筑物实施强制拆除措施的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”由该条规定可知，自行拆除期限应当是法定期限，即申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限，可昌江县城管局于2013年12月3日作出《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》至昌江县城管局于2013年12月18日实施强制拆除行为，其实施行政强制拆除行为的期限显然少于法定期限，故被告对原告的建筑物实施强制拆除行为的程序显然是违法的。因此，原告诉请确认行政强制拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。
关于行政赔偿的问题。本案中，原告提供的建筑施工合同书及购买建筑材料的相关单据不属于正规的发票凭证，故原告以该些单据诉请被告赔偿人民币958846元显然证据不足。本院认为，被告强制拆除行为违法造成损害的，依法应当承担赔偿责任。由于原告建筑物没有报建许可，且在建筑施工过程中原告在被告责令其停止违法行为后仍继续施工，故原告对其被拆建筑物的损失应承担相应的责任，而被告也应当给予原告适当的赔偿。至于具体的赔偿数额，可由当事人委托鉴定评估机构对建筑物的价值进行评估后予以确定。
综上，原告诉请被告强制拆除行为违法理由充分，本院予以支持，对原告诉请被告赔偿的数额，证据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告昌江黎族自治县人民政府强制拆除原告建筑物的行政行为违法；
驳回原告杨永春、刘媚亮的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告昌江黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。