辽宁省大连市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽02行再9号
上诉人（原审原告）：大连老白山矿泉饮品有限公司，住所地大连市普兰店区大谭镇赵屯村。
法定代表人：ＸＸ，该公司经理。
委托诉讼代理人：李嘉国，男，汉族，系大连嘉美矿泉饮料有限公司法定代表人，住普兰店市。
上诉人（原审原告）：大连嘉美矿泉饮料有限公司，住所地大连市普兰店区大谭镇赵屯村张屯。
法定代表人：李嘉国，该公司经理。
被上诉人（原审被告）：大连市普兰店区交通局，住所地大连市普兰店区丰荣办事处古城路105号。
法定代表人：季福轩，该局局长。
委托诉讼代理人：张世广，北京市盈科（大连）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：大连市普兰店区大谭街道办事处，住所地大连市普兰店区大谭街道顺天路**号。
法定代表人：荆胜章，系该办事处主任。
委托诉讼代理人：马楠，女，系该办事处职员。
上诉人大连老白山矿泉饮品有限公司（以下简称老白山公司）、大连嘉美矿泉饮料有限公司（以下简称嘉美公司）与被上诉人大连市普兰店区交通局（以下简称交通局）、大连市普兰店区大谭街道办事处（以下简称大谭街道办事处）行政补偿纠纷一案，大连市金州区人民法院于2008年5月21日作出（2008）金行初字第16号行政裁定，认为应属民事案件，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回老白山公司、嘉美公司起诉。老白山公司与嘉美公司不服，向本院提出上诉。本院于2008年8月17日作出（2008）大行终字第193号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。老白山公司与嘉美公司不服，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2011年11月7日作出（2011）辽行监字第281号行政裁定，指令本院再审此案。本院于2012年4月10日作出（2012）大审行终再字第4号行政裁定，认为本案为行政赔偿案件，裁定撤销金州区人民法院（2008）金行初字第16号行政裁定与本院（2008）大行终字第193号行政裁定；指令金州区人民法院审理此案。金州区人民法院于2012年12月20日作出（2012）金行再初字第1号行政判决，驳回老白山公司、嘉美公司要求确认交通局、大谭街道办事处行政违法及行政赔偿的诉讼请求。老白山公司与嘉美公司不服，向本院提出上诉，本院于2013年10月21日作出（2013）大审行再终字第1号行政判决：一、撤销大连市金州区人民法院（2012）金行再初字第1号行政判决；二、普兰店市交通局于本判决生效之日起10日内补偿大连老白山矿泉饮品有限公司、大连嘉美矿泉饮料有限公司人民币130.36万元；三、驳回大连老白山矿泉饮品有限公司、大连嘉美矿泉饮料有限公司对普兰店市人民政府大谭街道办事处的起诉。交通局不服，向辽宁省人民检察院提出申诉，辽宁省人民检察院按审判监督程序于2014年6月19日作出辽检民（行）监[2014]21000000125号行政抗诉书向辽宁省高级人民法院提出抗诉。辽宁省高级人民法院于2014年8月11日作出（2014）辽立一行抗字第4号行政裁定，对本案进行提审。提审后，辽宁省高级人民法院于2018年4月27日作出（2016）辽行再6号行政裁定，撤销本院（2013）大审行再终字第1号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2018年8月13日公开开庭审理了本案。上诉人嘉美公司法定代表人李嘉国同时作为老白山公司的委托诉讼代理人、交通局的委托诉讼代理人张世广，大谭街道办事处的委托诉讼代理人马楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年11月，嘉美公司与老白山公司起诉请求，确认普兰店市人民政府、交通局、大谭街道办事处修建兴唐线公路破坏原告矿泉水井的行为违法，并共同赔偿其损失181.41万元。（2012）金行再初字第1号案件审理过程中，嘉美公司与老白山公司于2012年11月2日提交书面撤诉申请，撤回对普兰店市人民政府的起诉，并在庭审中将赔偿数额变更为1,559,500元，包括评估报告确认的采矿权1,303,600元，税收差额155,900元，管道等价值10万元。在本院（2013）大审行再终字第1号案件审理过程中，经法庭释明，嘉美公司与老白山公司将诉讼请求变更为行政补偿。
大连市金州区人民法院（2012）金行再初字第1号行政判决审理查明，嘉美公司于1994年取得位于普兰店市大谭镇涉案水井采矿权，采矿许可证每三年年检换证一次，嘉美公司于2005年6月10日年检换采矿许可证，许可证有效期为2005年6月至2008年6月。老白山公司于2003年11月18日登记注册，该公司成立后与嘉美公司共同使用该水井，并于2004年2月16日取得辽宁省国土资源厅对使用涉案水井生产矿泉水的认证。嘉美公司于2004年9月23日被普兰店市工商局给予吊销营业执照的处罚。2006年兴建兴唐公路，该路的兴建过程是交通局提交立项请示报告，普兰店市发展和改革局于2006年4月3日给交通局下发普发改发（2006）15号批复，批复同意该局呈送的《关于盖亮线、城八线、兴唐线改扩建公路立项的请示》，其内容中资金来源规定，大连市政府补贴与地方政府自筹。大连市发展和改革委员会于2006年12月12日向大连市交通局下发大发改交通字（2006）640号批复文件，同意改扩建兴唐线公路，并出具投资计划。在实施过程中，普兰店市于2005年12月28日以大连市公路重点工程建设指挥部普兰店分指挥部名义向大连市人民政府报请普分指发（2005）6号《关于实施”2006年公路工程动迁安置办法的请示》，报告包括动迁标准方法，其中第二条5项其他地上（下）附着物补偿标准中规定其他大口径水井按评估价。涉案水井被确定为拆迁范围之内。2006年4月兴唐公路开始拆迁施工。大谭街道办事处作为兴唐线公路改建工程大谭辖区的拆迁人主体，根据相关法规、政策规定，对涉案水井动迁补偿与嘉美公司、老白山公司进行协商，通知嘉美公司、老白山公司按制定的动迁规定给予补偿30万元，嘉美公司、老白山公司不同意此补偿数额，对此大谭街道办事处出函委托辽宁国源矿业资产评估有限公司对涉案水井10年采矿收益进行评估，该公司于2006年8月18日出具了辽国源采评字【2006】0136号《大连嘉美矿泉饮料有限公司矿泉水采矿权评估报告书》，其评估结果：嘉美公司矿泉水采矿权在评估计算年限10年的评估价值为130.36万元人民币。此报告因一直没有支付评估费用，报告作出后没人拿取。2007年由嘉美公司、老白山公司取回评估报告。大谭街道办事处又曾出函委托大连天裕合伙会计师事务所对矿泉水井的开采管道、动力电、二级提水站等设施进行评估，但委托方至今未领取报告。嘉美公司、老白山公司要求交通局对在修建兴唐线公路过程中对其具有采矿证正在使用的水井违法侵害致使不能使用予以行政赔偿。另查明，兴唐线路的设计单位是沈阳市公路规划设计院，2006年5月10日，大连市公路管理处作为批复单位对普兰店市公路管理段下发大公技发（2006）85号批复，主要内容有：关于普兰店市兴唐改扩建工程施工图纸设计，经市公路处审核，认为该设计满足公路工程技术标准、设计规范、大连市公路养路费支出计划和专家会审意见的要求，同意该工程施工图设计，并作具体技术批复要求，并且对交工期限要求在2006年9月30日完工。该工程普兰店市政府招投标管理办公室通过招投标程序，吉林省嘉鹏公路建设有限责任公司中标，建设单位发包人是普兰店市公路管理段，双方签订建设工程施工合同，在政府采购工程审批表上，交通局在上级主管部门意见栏签字、盖章。又查明，嘉美公司、老白山公司提供中华人民共和国饮用天然矿泉水国家标准，要求水源卫生防护在泉（井）外围半径15米的范围内，无关人员不得入内，不得放置与取水设备无关的其他物品。通过嘉美公司、老白山公司提供修路现场照片可以看出，交通局在施工中已破坏涉案水井的保护带，修路中将水井的管网已破坏，修好路段的护坡墙与水井的直线距离不到2米，井口尚存在，但按照矿泉水饮用标准要求，涉案矿泉水井已经不能正常使用。
嘉美公司、老白山公司再审期间撤回对普兰店市政府的起诉，变更赔偿请求额为1,559,500.00元。其中矿泉水井评估收益价值1,303,600.00元，管网评估价值100,000.00元，税费损失155,900.00元。
大连市金州区人民法院（2012）金行再初字第1号行政判决认为，交通局、大谭街道办事处的修路动迁行为应该怎样界定，兴唐线改扩建修路行为系政府行为，因交通局对全市需改扩建等修路项目立项申请后，普兰店市发展和改革局向交通局作出普发改发（2006）15号文件批复，批复的时间是2006年4月3日，而批复中要求建设工程计划于2006年3月开始建设，至2006年9月竣工通车。而大连市发展和改革委员会对大连市交通局作出的大发改交通字（2006）640号作出的《关于下达2006年大连市普通公路建设与养护投资计划的通知》时间是2006年12月12日，也就是说政府部门下达批复时，兴唐线已竣工使用。修建兴唐线公路过程中，动迁事项始终是政府行为，普兰店市发展和改革局普发改发（2006）15号文件修路经费资金来源确定是大连市政府补贴与地方政府自筹，那么，在实际履行职务行为时，大谭镇所辖地的被动迁户，都是由大谭街道办事处作为拆迁主体与被动迁户协商，嘉美公司、老白山公司所使用的涉案水井也在动迁范围内，并且嘉美公司、老白山公司与交通局、大谭街道办事处之间就动迁补偿事项也进行过协商，只是对动迁补偿数额没有达成一致意见。鉴于以上政府修路行为从规划、立项、资金来源，到拆迁主体的拆迁行为均是有权机关作出，涉案水井虽然是在修路过程中由施工单位吉林省嘉鹏公路建设有限责任公司破坏的管网等设施，但是施工单位是根据交通局、大谭街道办事处方给的施工图纸进行施工。再审时，已向交通局、大谭街道办事处释明，要求交通局、大谭街道办事处提供涉案水井没有遭到破坏，可以继续使用及遭到破坏系施工单位原因的证据，但交通局、大谭政府均没有提供证据加以证明，也即没能提供此案是民事侵权行为法律关系的证据。因此，修路造成嘉美公司、老白山公司水井被破坏行为应认定是行政行为。本案交通局、大谭政府的修路行为本身并未违法，虽然嘉美公司、老白山公司使用的案涉水井遭到破坏，但没有证据证明损害发生系交通局、大谭街道办事处行政违法行为所导致，因此对嘉美公司、老白山公司的行政赔偿诉讼请求，不予支持。遂判决：驳回老白山公司、嘉美公司要求确认交通局、大谭街道办事处行政违法、行政赔偿的诉讼请求。
老白山公司与嘉美公司对上述判决不服，上诉请求撤销（2012）金行再初字第1号行政判决，改判交通局和大谭街道办事处支付因修路占用矿泉水井的行政赔偿责任。
本院（2013）大审行再终字第1号行政判决认为，1、依《物权法》规定，矿藏、水流等属于国家所有，公民和企业组织可以取得采矿权、取水权等，谓之用益物权。嘉美公司为生产矿泉水企业，于1994年时取得案涉水井的采矿权，后经换证，有效期至2008年。在2004年时，该公司被吊销执照，但其对该井的采矿权并不因之而取消。老白山公司于2003年成立，亦为生产矿泉水性质企业，于次年取得了使用该井的国家认证，确认嘉美公司与老白山公司对该井均具有采矿权，具有诉讼主体资格。2、本案修建兴唐线高速公路系政府行为，尚无生效文书确认其为违法行为，老白山公司、嘉美公司起诉要求行政赔偿前提错误。案涉水井的保护带因修路遭到破坏，地面渗水，路段的护坡墙与水井的直线距离不到2米。按饮用天然矿泉水的国家标准，该水井已经不能使用。基于合法行为而使他人物权受到损害，物权人有要求获得补偿的权利。在审理期间，经释明，老白山公司、嘉美公司同意变更其要求赔偿的诉讼请求，要求行政机关予以补偿，对此予以准许。3、关于补偿的义务主体。兴唐线高速公路的修建为多家政府部门的联合行为，本案交通局、大谭街道办事处之间各推诿责任。查建设工程施工合同规定，该公路修建发包人为普兰店市公路管理段，承包人为吉林省嘉鹏公路建设有限责任公司。交通局为普兰店市公路管理段的上级主管部门，在合同的”上级主管部门意见”栏中加盖印章，故交通局为当然义务主体。关于大谭街道办事处的责任。水井并没有被动迁，只是因为修路而被破坏，在兴唐线的建设过程中，大谭街道办事处并没有参与公路建设，水井被破坏与之无关。《普兰店市公路工程动迁安置办法》第8条：原则上动迁补偿费的80%由本级(政府)承担，其余20%由各乡镇办事处承担。此条规定意在协调政府之间的财政关系，不具有对外效力。老白山公司、嘉美公司以此为由起诉大谭街道办事处无理，不予支持。4、关于补偿数额，辽宁国源矿业资产评估有限公司2006年8月18日对涉案水井10年采矿收益进行评估，出具了辽国源采评字[2006]0136号《大连嘉美矿泉饮料有限公司矿泉水采矿权评估报告书》：大连嘉美矿泉饮料有限公司矿泉水采矿权在评估计算年限10年的评估价值为130.36万元人民币。该报告系大谭街道办事处在诉讼前委托的鉴定部门作出，在诉讼中交通局、大谭街道办事处方提出该报告的”真实性、关联性、合法性均存在问题”，但不能提出足以反驳的意见，本院对该报告的真实性予以确认。大谭街道办事处又曾委托大连天裕合伙会计师事务所对矿泉水井的开采管道、动力电、二级提水站等设施进行评估，但委托方至今未领取评估报告，无法确定其数额，嘉美公司、老白山公司的该项请求因证据不足，不予支持，可在取得相关证据后另诉。根据《中华人民共和国物权法》第三十七条、第一百二十一条、第一百二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（二）项之规定，判决：一、撤销大连市金州区人民法院（2012）金行再初字第1号行政判决。二、普兰店市交通局于本判决生效之日起10日内补偿大连老白山矿泉饮品有限公司、大连嘉美矿泉饮料有限公司人民币130.36万元。三、驳回大连老白山矿泉饮品有限公司、大连嘉美矿泉饮料有限公司对普兰店市人民政府大谭街道办事处的起诉。
辽宁省高级人民法院（2016）辽行再6号行政裁定认为，嘉美公司和老白山公司在大连市金州区人民法院（2012）金行再初字第1号案件的起诉请求是确认修建兴唐线公路破坏矿泉水井的行为违法，并依法赔偿损失（动迁补偿费）181.41万元。在大连市中级人民法院（2013）大审行再终字第1号案件审理中，经法院释明变更诉讼请求，要求行政机关对其因修路给该公司造成的损失予以补偿。从诉讼请求看，如果修路必然破坏水井保护带，是补偿问题；如果是修路工程队扩大修路范围造成破坏的，是民事赔偿问题。从一审双方提供的证据看，涉案水井口还存在，但从照片能够看出井房旁边的围墙和地下管线确实已因修路被破坏。交通局一直没有提供有效证据证明照片中造成管线破坏的原因是否与修路工程队有关，且交通局再审答辩时明确，即使有损失，也与修路工程队无关。据此可以推定，涉案水井的围墙和地下管线被破坏是因修路工程队按要求施工时所致，本案嘉美公司和老白山公司变更诉讼请求符合实际情况，补偿的责任主体是交通局。关于交通局主张其提供的图纸可以证明修路时并没有越过老路的边界，没有造成地下管线破坏的问题。从提交的图纸看，没有标注水井的具体位置，也没有标注老路和新路的具体位置，单从图纸不能证明交通局的主张，现有证据无法认定新路没有越过老路边界。而在照片上所反映的被破坏的围墙和地下管线的情况是清晰的。交通局主张修路没有给嘉美公司和老白山公司造成任何损失的主张不能成立。
根据省检察院的抗诉意见和交通局提供的新证据看，本案主要存在以下事实不清，证据不足问题。
1、关于是否因修路后水井与道边的距离不符合国家标准，不能年检，致使不能使用的问题。嘉美公司和老白山公司主张，因交通局的修路行为导致涉案水井不再符合国家要求的15米距离标准，而不能继续使用，进而要求按采矿权的评估价值予以补偿。交通局主张水井与道边的距离原来就不符合国家规定的15米距离，不是因修路后才造成的。此处也是检察院抗诉的主要理由。原审法院对此节事实认定不清，证据不足。
2、关于涉案水井是否还在继续使用的问题。再审中，交通局提供了2010年嘉美公司年检更换的采矿许可证、老白山公司在辽宁省国土地资源厅登记备案的2012年的水源检验报告、辽宁省国土资源厅档案及坐标转换证明等新证据用以证明，嘉美公司在2010年申请将矿区范围由北京54坐标系转换为80坐标系，2010年采矿许可证已采用西安80坐标系，但仅坐标系不同，针对的是同一位置的同一矿泉水井。即嘉美公司证号为2100000530501的采矿许可证和证号为×××的采矿许可证，均针对同一位置的同一矿泉水井，且水的检验报告也完全一致，进而证明涉案矿泉水井并未弃用。嘉美公司和老白山公司主张，因案涉水井已被修路破坏，不能再生产，被申请人向矿业管理机关说明情况后，被允许沿矿泉水源走向，漂移到矿源其它位置重新打井采水。两年时间先后打了七眼水井，最后找到一处符合标准的矿泉水井，向矿业管理机关重新检验和换发新的采矿许可证。2010年换发的采矿许可证标明的坐标位置与此前的采矿许可证坐标位置是完全不同的两个水井。因省检察院和交通局均提出新证据用以证实案涉水井的许可证仍然继续使用，故原判按涉案矿泉水10年采矿权的评估价值作为标准补偿依据的事实需要进一步查清。
本院认为，首先，老白山公司与嘉美公司一审诉请系确认行政行为违法并赔偿损失，原二审中经释明变更诉请为行政补偿，根据法律规定，二审变更诉讼请求可以进行调解，调解不成的如果可以另诉解决则应当另诉，不能另诉解决的应当发回重审。本次审理过程中，法庭再次询问当事人请其明确诉讼请求是行政赔偿还是行政补偿，当事人称不懂法律问题，就是要求对方给钱。鉴于当事人诉讼能力问题，其对诉讼请求的认知存在欠缺，应向其进行充分的释明由其明确诉请，再根据其明确的诉请进行有针对性的审理，而明确诉请的工作在一审进行较为合适。其次，案涉水井是否在动迁范围内各方陈述不一致，老白山公司与嘉美公司主张在动迁范围内，并提出与案涉水井在同一水平线上的其余七户房屋均已动迁，而交通局主张案涉水井并不在动迁范围内，修路时是沿老路向东扩，而案涉水井是在老路西侧，此节事实直接影响本案的裁判，应进一步查清。第三，老白山公司与嘉美公司诉请的补偿金额或损失金额主要依据系评估报告，而从评估报告看其针对的对象是采矿权，评估方法采取的是”收益法”，即采矿权未年10年的收益值为130.36万元，而根据交通局的主张，案涉采矿权并未受到影响，仍然在使用，老白山公司和嘉美公司也认可采矿权存在，仅是水井被破坏无法使用，因此造成损失。对此，亦应向老白山公司与嘉美公司释明其诉请补偿或损失的依据是什么，再依据其主张查明相关事实作出裁判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，裁定如下：
一、撤销大连市金州区人民法院（2012）金行再初字第1号行政判决；
二、本案发回大连市金州区人民法院重审。
审判长 张 燕
审判员 孙利颖
审判员 祝 贺
二〇一八年八月二十一日
书记员 浦丽娜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。