陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行申15号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：何玉翠。
委托代理人：陈继财。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市人民政府国有资产监督管理委员会。住所地：陕西省西安市未央区凤城八路***号。
法定代表人：许一双，该委员会党委副书记。
委托代理人：张昇，该委员会办公室干部。
再审申请人何玉翠因诉被申请人西安市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称西安市国资委）履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终501号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年3月7日组织各方当事人进行了询问。再审申请人何玉翠的委托代理人陈继财，被申请人西安市国资委的委托代理人张昇到庭参加询问。本案现已审查终结。
西安铁路运输法院一审查明：原告何玉翠原系西北国棉四厂职工，1997年7月退休，1999年前后该厂变更为陕西唐华四棉有限责任公司，该公司于2008年12月8日破产清算程序终结。原告认为国棉四厂每月少支付其生活补贴46元，于2016年7月14日以特快专递的方式向西安市国资委邮寄了申请书，要求西安市国资委履行监管职责，协调处理由西纺集团赔付给原告每月因物价上涨少支付原告的生活补贴金3.5万元（从1996年至今每月46元，全年为552元，20多年连本带息共计为2.5万元，再加上后续16年计为1万元，共计为3.5万元），被告接到原告申请后未予回复。
另查：2010年2月25日，原告就生活补贴一事向西安市灞桥区劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，灞桥区劳动争议仲裁委员会作出灞劳仲案不字[2010]4号不予受理通知书。原告不服，于2010年5月6日向西安市灞桥人民法院提起民事诉讼，要求陕西唐华四棉有限责任公司破产小组给付其少发的生活补贴本息共计10800元。2010年5月12日，西安市灞桥区人民法院作出（2010）灞民立字第1号民事裁定书，认为：原告诉讼事实，属于原告原工作单位在为原告办理退休审批手续时，劳动行政部门对何玉翠退休待遇的审核认定问题，不属于人民法院民事案件受理范围。故裁定：对何玉翠的起诉，不予受理。后原告不服提起上诉、申诉，均被驳回。原告之夫陈继财（本案原告的委托代理人）曾于2015年9月16日以本案同一被告不履行法定职责为由，向西安市未央区人民法院提起行政诉讼，要求被告督促解决唐华四棉有限责任公司少付陈继财工资及生活补贴104元的问题。西安市未央区人民法院2015年3月14日作出（2015）未行初字第00258号行政判决书，认为：陈继财多次向被告反映此事并要求解决，被告多次口头答复原告，明确表示此事不属于职权范围，亦不属于处理范围。应确定陈继财要求工资及生活补贴再予补充发放事宜，不属于被告的法定职责……。判决：驳回原告陈继财的诉讼请求。
西安铁路运输法院一审认为：本案的争议焦点是原告的诉请是否是被告的法定职责。1.根据市政办发〔2015〕92号《西安市人民政府办公厅<关于印发西安市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》的规定，被告对其所属企业履行监管职责，但原告的工作单位西北国棉四厂在变更为陕西唐华四棉有限责任公司后，已于2008年12月8日破产清算程序终结；2.原告曾提起劳动仲裁、民事诉讼及申请再审，要求陕西唐华四棉有限责任公司破产小组向其支付每月少发放的46元生活补贴，人民法院已以原告诉讼的事实，属于原告原工作单位在为其办理退休审批手续时，劳动行政部门对原告退休待遇的审核认定问题等认定理由，裁定驳回了原告的诉讼请求；3.原告之夫陈继财（本案原告的委托代理人）也曾于2015年9月16日以本案同一被告、同类事实不履行法定职责为由，向西安市未央区人民法院提起行政诉讼，要求被告督促解决唐华四棉有限责任公司少付陈继财工资及生活补贴104元的问题。西安市未央区人民法院2015年3月14日作出（2015）未行初字第00258号行政判决书，该判决已发生法律效力，此判决“本院认为”中有：“应确定，原告（指陈继财）要求工资及生活补贴再予补充发放事宜，不属被告（同本案被告）的法定职责，”的生效法律文书的确认内容。本案原告何玉翠为陈继财之妻，陈继财又为本案原告的诉讼代理人，原告对上述判决内容理应知悉；4.原告于1997年7月退休，其工资待遇已纳入社会管理。综上，本院认为原告诉请事项并非被告的法定职责，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告何玉翠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何玉翠负担。
何玉翠不服一审判决，提起上诉。
西安铁路运输中级法院二审查明的事实与一审一致。
西安铁路运输中级法院二审认为：本案争议的焦点是上诉人的诉请是否属于被上诉人应履行的法定职责。本案中，上诉人何玉翠的诉讼请求是请求被上诉人西安市国资委协调西纺集团依照国家规定每月向上诉人发放46元全社会物价上涨生活补贴金。但经审理查明，被上诉人西安市国资委对上诉人的诉请并无法定职责，故上诉人何玉翠起诉被上诉人履行职责的理由不能成立，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。综上，上诉人何玉翠的上诉理由于法无据，不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何玉翠负担。
何玉翠申请再审称：（一）从1996年至今，原厂方每月少发46元全社会物价上涨生活补贴金，全年为522元，20多年连本带息共计2万5千元。再加上后续16年的1万元，以及赔偿个人多年来的精神损失和其他损失费1万5千元，以上共计5万元。（二）申请人从未在未央区法院提起过行政诉讼，一、二审法院引用未央区法院的（2015）未行初字第00258号行政判决，是不负责任的。（三）申请人的民事案子与被申请人无关。申请人打了20多年的民事官司，都说不属于民事案件受理范围，属行政案件。于是申请人又打行政诉讼，请求被申请人帮忙，但其却失职，推脱责任。请求：1.撤销一、二审判决；2.判令被申请人切实履行本身监督管理的法定职责，并要求被申请人主动协调西纺集团解决好国家规定每月发给申请人的46元、全社会物价上涨生活补贴金。
西安市国资委提交意见称：（一）一、二审法院对本案事实认定清楚，法律适用准确，程序合法。何玉翠已经就索要生活补贴申请过劳动仲裁以及在2010年向法院提起过诉讼，一、二审法院认定重复起诉，驳回其起诉正确。（二）何玉翠所述事项并非答辩人的法定职责。答辩人不应当向何玉翠发放生活补贴费用，也没有权力要求西纺集团向何玉翠支付此项费用。（三）何玉翠所述事项已有司法结论。何玉翠曾就索要生活补贴申请过劳动仲裁并向人民法院起诉，西安中院作出（2010）西民二终字第1511号民事裁定书。该事项已被劳动行政部门和司法机关作出过处理，根据《信访条例》的规定，答辩人无权也不应处理。综上，一、二审判决认定事实清楚，采信正确。请求依法驳回何玉翠的再审申请。
本院认为：本案争议的焦点问题是，何玉翠请求西安市国资委履行监督管理职责的具体内容即协调西纺集团解决关于国家规定每月发给其本人46元全社会物价上涨生活补贴金的事项，是否属于西安市国资委的法定职责。根据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（市政办发〔2015〕92号）的规定，西安市国资委的职责主要包括：（一）根据市政府授权，依照《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，起草地方性法规和规章草案，并组织实施；监管市属企业国有资产，加强国有资产监督管理。(二)承担所监管企业国有资产保值增值的责任。……。（三）指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代化企业制度建设……。（四）准确界定不同国有企业功能，对所监管企业实行分类监管。（五）按法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核，并根据其经营业绩进行奖惩，……。（六）按照有关规定，代表市政府向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作。（七）参与拟订国有资本经营预算管理制度和管理办法，……负责组织所监管企业上交国有资本收益。（八）负责督促检查直管企业贯彻落实有关安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作，……。（九）依法对开发区国有资产的监督管理，……。由此来看，西安市国资委的上述职责，并不包括何玉翠所请求的事项，也没有相关的法律赋予各级人民政府国资委具有协调解决国有企业职工生活补贴金的法定职责。何玉翠主张西安市国资委是原国棉四厂的上级主管单位，就应履行监管职责，协调发放生活补贴金，并据此提起行政诉讼，于法无据。
此外，就何玉翠请求事项的内容来看，其所称的协调行为，在性质上应属行政指导行为。所谓行政指导行为是指行政机关在行政管理活动中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为通常要借助行政相对人的同意或者协助，才能实现一定的行政目的。因此，行政指导行为不具有行政相对人必须履行的法律效果，行政相对人可以按照行政指导行为去作，也可以不按照行政指导行为去作，违反行政指导行为不会给行政相对人带来不利的法律后果。也就是说，通常情况下，行政指导行为不具有羁束力和强制力。也正因为如此，行政诉讼的司法解释规定行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。针对行政机关作出的行政指导行为，不能提起行政诉讼的，反之也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责。故何玉翠请求西安市国资委履行协调西纺集团解决关于国家规定每月发给其本人46元全社会物价上涨生活补贴金的职责，在明显没有法律依据的情况下，不能因为其曾经提出过申请并且行政机关拒绝履行或者不予答复而就此拥有了诉权。何玉翠提起的本案履行职责之诉，不符合法定起诉条件，一、二审法院本应裁定不予立案或者驳回起诉，却作出驳回何玉翠诉讼请求的实体判决，显属不当，应予指正。但鉴于何玉翠的请求，依法不能支持，本案再审已无实际之必要。
综上，何玉翠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六第二款的规定，裁定如下：
驳回何玉翠的再审申请。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 马 燕
二〇一八年六月二十八日
书 记 员 仵 媛