新疆维吾尔自治区和田地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新32行终4号
上诉人（原审原告）：墨玉县白金供销有限责任公司，住所地：墨玉县其乃巴格路7号。
法定代表人：吾加阿西木萨伍提，该公司董事长。
委托代理人：玉尔古丽苏来曼，新疆卡玛莱提律师事务所律师。
委托代理人：如仙古丽斯拉吉，女，维吾尔族，1964年5月出生，墨玉县白金供销有限责任公司职员，现住新疆墨玉县。
被上诉人（原审被告）：墨玉县商务和经济信息化委员会，住所地：墨玉县英协海尔路87号。
负责人：马德海，该委员会主任。
委托代理人：艾尼玩阿卜杜拉，新疆友好律师事务所律师。
原审第三人：墨玉县人民政府，住所地：墨玉县银河路1号。
法定代表人：马合木提吾买尔，该县县长。
委托代理人：阿卜杜哈依拜阿布拉，新疆友好律师事务所律师。
委托代理人：萨伊普妮萨图尔荪巴柯，女，维吾尔族，1974年5月出生，墨玉县人民政府法制办工作人员，现住墨玉县。
原审第三人：墨玉县供销合作社有限公司，住所地：新疆和田地区墨玉县依甫巴扎西路42号。
法定代表人：阿迪力麦麦提敏，该公司经理。
上诉人墨玉县白金供销有限责任公司（以下简称：白金公司）与被上诉人墨玉县商务和经济信息化委员会（以下简称：墨玉县经信委）、第三人墨玉县人民政府、墨玉县供销合作社有限公司（以下简称：墨玉县供销社）经贸行政行为纠纷一案，我院于2015年10月26日指定策勒县人民法院管辖审理。2016年3月21日策勒县人民法院作出（2016）新3225行初1号行政裁定书，驳回原审原告白金公司的起诉，其不服上诉我院，我院于2016年7月19日作出裁定：一、撤销策勒县人民法院（2016）新3225行初1号裁定书；二、指令策勒县人民法院继续审理。策勒县人民法院于2017年1月20日作出（2016）新3225行初5号行政判决，上诉人白金公司不服该判决，向本院提起上诉，本院于2017年4月20日立案受理后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人白金公司的委托代理人玉尔古丽苏来曼、如仙古丽斯拉吉与被上诉人墨玉县经信委的法定代表人马德海及其委托代理人艾尼玩阿卜杜拉、第三人墨玉县人民政府的委托代理人阿卜杜哈依拜阿布拉、萨伊普妮萨图尔荪巴柯、第三人墨玉县供销社的法定代表人阿迪力麦麦提敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人白金公司上诉称：一、2006年上诉人公司的成立是在经过第三人墨玉县人民政府、县企业改制领导工作小组、被上诉人地区供销社、地区行署，经对原频临破产、资不抵债的墨玉县供销社供销总公司改制后成立。原墨玉县供销社一直存在，改制方案中也清楚的说明了”保留墨玉县供销社，成立墨玉县白金供销有限责任公司、一套人马，两套牌子”改制的资产也全部为原被改制企业墨玉县供销总公司。原审判决认定被改制企业为原墨玉县供销社、认定原供销社在改制中已被注销、被改制资产为原县供销社系根本性错误；二、批准改制成立县白金供销有限公司的前提清楚记载着”由新成立的公司承担被改制企业的全部债权、债务”上诉人背负债务近4000万元，被上诉人、第三人墨玉县政府、县局等部门出具相关证明后工商管理部门才予以核发了营业执照，上诉人一直以此为企业注册资产开展经营活动，除去国家政策财政核销部分债务外，多年来经过全体股东的努力，勤俭节约陆续返还支付了被改制企业的1500余万元债务，这些关键事实和上诉人提交的证据材料原审故意回避也未予说明，属明显的故意倾向被上诉人及第三人，故造成错误的判决；三、本案第三人利用各种行政手段对上诉人公司各股东进行威胁，以法定代表人涉嫌经济犯罪为由违规干预上诉人公司的经营管理活动，违规进行的所谓”审计评估”结论被原审定为判案的有效证据，对违反《公司法》当中股东股权转让的规定强行收买51名股东的相关权益的事实，原审亦被认定为”平等、自愿的受让51人股份”造成案件基本事实认定的偏离；四、原审判决对国务院、自治区、和田地区等各级部门要求恢复基层供销社加大服务三农的政策及相关文件内容未能全面理解，只是断章取义的截取片段，对各级部门下发文件当中涉及被改制企业遗留问题及资产处置与其中国有资产的关系及划分的明确要求却故意回避，在对上诉人企业当中的是否存在国有资产、国有资产的股份分额、国有资产的存在方式等案件的实质性问题未进行有效、公正、合法的区分的情况下，单方面将上诉人企业的资产臆断为国资产，从而判决上诉人无权使用和收益，违背了企业改制的基本政策和法律要求，造成错误的裁判结果。综上，原审认定事实不清，导致处理结果错误，请求二审法院依法撤销原审判决，支持上诉人在原审中的诉讼请求及要求被上诉人承担全部案件受理费及其它费用。
被上诉人墨玉县经信委辩称：（1）根据《墨玉县供销社改制方案》、《关于墨玉县供销社改制和粮食局下属企业榨油破产事宜的批复》[墨政发（2005）48号]等文件及墨玉县原供销社实际情况，对原供销社进行了改制。改制过程中，根据《关于对成立墨玉县供销社白金有限责任公司的批复》[墨政发（2005）48号]文件，2006年5月17日，墨玉县原供销社50名职工，共同出资以”墨玉县白金供销有限责任公司”名称办理了《企业法人营业执照》。公司性质为有限责任公司。但是在改制工作中忽视了供销合作社机构建设问题，在工商企业登记中没有注册墨玉县供销合作社，给企业管理、基层社管理和供销合作社各项工作带来了一定困难。改制企业过程中，经墨玉县人民政府批准处置过部分土地及房产，但其余的土地及房产的所有权没有变更，还是以原供销社名义注册登记。说明在改制过程中原供销社的资产性质没有发生变化。（2）上诉人墨玉县白金供销有限责任公司成立到现在除了出租原供销社所有的门面房、库房、场地外，几乎没有经营，基本上处于停业状态。上诉人墨玉县白金供销有限责任公司根本没有偿还原供销社的债务。（3）墨玉县供销社恢复后，于2015年6－7月，在自愿、平等的基础上与上诉人白金公司的51位股东签订股权转让协议，用322万元的价格已购买原价值161万元的股权。墨玉县供销社以购买形式收回的股权及净资产配股占白金公司的86.40%,墨玉县供销社成为白金公司最大的股东。恢复后的墨玉县供销社还安置了白金公司79名职工，从2013年10月起给他们发放工资，并交纳了社保金。自上诉人白金公司成立以来，由于管理混乱、经营不善，出现了诸多违法违纪情况。特别是安置原供销社职工时违规配股资产，新公司成立后抽逃入股出资、虚假出资、逃税漏税、设置”小金库”、违规处置原销社资产等。公安机关介入调查上诉人白金公司违法违纪情况，并按法律程序委托有资质的鉴定机构对上诉人的注册资金、实际出资、原供销社净资产配股等情况进行鉴定。鉴定机构鉴定出：股东以货币及经济补偿金出资额里抽逃出资额为2802500元（其中22位股东抽逃出资1914600元、16位股东账面数与登记注册资本不符，差额907900元、1位股东多出资20000元，实收资本为2713901.30元等违法违纪情况。上诉人白金公司的法定代表人吾吉阿西木*萨伍提因涉嫌虚假出资、抽逃出资经公安机关立案侦查期间逃至国外，截止目前尚未落网。（4）自从对原供销社的改制、恢复的全过程全部在国家法律及中央、自治区、地区等有关上级部门的文件基础上进行的，且均符合法律、文件规定。综上，原审判决对案件事实认定、法律适用、程序及处理均符合法律规定。上诉人白金公司的上诉请求没有事实及法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人墨玉县人民政府辩称：上诉人白金公司提出的上诉意见没有事实及法律依据。墨玉县供销合作社是集体所有的，2005年从中央到地方自治区人民政府下发有关供销社改制文件，根据有关文件精神和墨玉县原供销社实际情况，2005年8月19日，根据《关于墨玉县供销社改制和粮食局下属企业榨油破产事宜的批复》[墨政发（2005）48号]墨玉县正式启动了对原供销社体制改制。2006年3月30日，墨玉县人民政府根据《方案》下发《关于成立墨玉县供销社白金有限责任公司的批复》，对原供销社改制的基础上同意成立白金公司。现白金公司经营不善处于瘫痪状态，对大部分股东股份新公司购买。墨玉经信委为了避免国有资产流失，依法收回对原供销社的自有资产，没有侵害上诉人的合法权益，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人供销社辩称：我方答辩意见与被上诉人墨玉县经信委答辩意见一致，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原告白金公司向一审法院起诉请求：2006年经墨玉县、和田地区各级主管部门批准，在墨玉县国有企业改制小组的严格监督下，经全面评估、审计后对原墨玉县供销总公司进行改制，在原供销社员工全员参股的情况下成立了原告墨玉县白金供销有限责任公司，全部改制工作按照国家的政策、法律完成。原供销总公司的债权、债务、资产由原告墨玉县白金供销有限责任公司承接后经营至今。改制前的墨玉县原供销总公司是于1993年根据国务院、中华全国供销总社的要求，为进一步推进市场经济体制设立的。2014年6月24日被告向包括原告在内的有关单位、有关企业及承租户发出通知，依据国发（2009）40号文件、新政发（2010）93号文件、和行办发（2013）30号文件精神认定原告无权处置和使用任何原供销社社有资产，并要求原告将全部资产移交目前新成立的墨玉县供销合作社联合社管理，原告收到通知后多次向被告单位、县政府及相关部门提出书面意见，至今未答复，被告单位对相关政府的上述文件内容擅自歧义和扩大理解造成不良后果。被告单位滥用职权、违规干预原告企业自主经营及财产所有权，严重侵犯原告单位全体股东的合法权益，特提起行政诉讼，要求确认被告存在违法行为的同时判令撤销被告作出的《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》。
一审法院认定事实：被告墨玉县商务和经济信息化委员会于2016年6月26日作出的关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知内容：为进一步推动农村经济发展和社会进步，完善农村商品流通体系、建设现代农业、推进农业产业化经营、提高农民组织化程度、拉动农村需求、推进社会主义新农村建设、改善农村消费环境、开拓农村市场、促进城乡经济社会统筹发展，根据国发（2009）40号文件精神、新政发（2010）93号文件精神、和行办发（2011）30号文件精神，结合目前的实际情况，依法收回原供销社所有资产。自2014年6月24日起墨玉县白金供销有限责任公司无权处置和使用任何原供销社的社有资产。所有资产移交墨玉县供销合作社联合社管理。
墨玉县原供销合作联社是为农服务的集体所有制合作经济组织，因其系计划经济时代的产物，体制跟不上市场经济的需求，从中央到地方自治区人民政府陆续颁布有关供销社改制的文件，根据有关文件精神和墨玉县原供销社实际情况，2005年8月19日，墨玉县人民政府办公室作出《关于墨玉县供销社改制和粮食局下属企业榨油厂破产清债事宜的批复》【墨政发（2005）48号】，墨玉县正式启动了对原供销社体制改革。2006年3月30日，墨玉县人民政府下发《关于成立墨玉县供销社白金有限责任公司的批复》，对原供销社改制的基础上同意成立墨玉县供销社白金有限责任公司。2006年3月，墨玉县原供销社在企业改制过程中被注销。2006年5月17日，墨玉县原供销社50名职工共同出资，以”墨玉县白金供销有限责任公司”办理了企业法人营业执照，公司性质为有限责任公司。2007年12月5日墨玉县白金供销有限责任公司《章程》规定：公司注册资本额10917151元，其中以货币资金形式出资额3275145.3元，以经济补偿金形式出资额2241456元，以净资产配股形式出资额5400849.7元，公司的董事长为吾加阿西木*萨伍提。后该公司股东增加至82人。改制过程中，经墨玉县人民政府批准处置部分土地及房产，所有权未发生变更，以原供销社名义注册登记。根据《关于恢复墨玉县供销合作社机构的函》【和地供处函（2009）1号】文件精神，要求恢复墨玉县供销合作社这一机构。2009年6月9日，墨玉县党政联席会议决定：恢复墨玉县供销合作社这一机构，其设置性质等方面还需请示地区有关部门进一步研究决定，在机构未成立之前，由经贸委代管原供销合作社资产。2012年4月11日，墨玉县人民政府下发《关于恢复墨玉县供销社的通知》，决定恢复墨玉县供销社，恢复后的供销社接受原供销社所有资产及债务。2012年12月22日，墨玉县委机构编制委员会下发《关于成立墨玉县供销社合作社联合社的通知》，通知决定墨玉县供销社合作社联合社行使管理和运营本级社有资产，行使本级社有资产出资人职能，监督社有资产保值增值，并按出资额依法享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者的权利等。另查：墨玉县供销社恢复后，在自愿、平等的基础上与墨玉县白金供销有限责任公司51名股东签订股权转让协议，墨玉县供销社有限公司成为墨玉县白金供销有限责任公司最大的股东。墨玉县人民政府办公室于2012年5月11日下发《关于印发墨玉县商务和经济信息化委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》【墨政办发（2012）92号】文件。该文件规定：设立墨玉县商务和经济信息化委员会，为墨玉县人民政府工作部门，将墨玉县人民政府经济贸易委员会职责划入墨玉县商务和经济信息化委员会。2014年6月26日，被告墨玉县商务和经济信息化委员会根据有关文件精神，向有关单位、有关企业及租赁人发出《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》。本案涉及的原供销社的产权是以原供销社的名义登记注册的，该企业改制当中配股其净资产，按照自治区人民政府《批准自治区供销社关于我区供销合作社产权制度改革意见的通知》及改制方案，原告墨玉县白金供销有限责任公司股东对配股的净资产只享有收益权，没有所有权。根据自治区供销社《关于进一步深化企业改革意见的通知》，供销社有权收回所配的未置换的净资产。原供销社所有的土地及房产的所有权是以原供销社的名义办理，在改制过程中该土地及房屋产权未办理变更手续。再查：墨玉县委、县人民政府因墨玉县白金供销有限责任公司管理混乱、经营不善、发生诸多违法违纪情况、安置原供销社职工时违规配股资产、新公司成立后抽逃入股出资等问题向墨玉县白金供销有限责任公司发出函告整改所存在的违法违规问题。墨玉县白金供销有限责任公司董事长兼总经理吾加阿西木*萨伍提涉嫌虚假出资、抽逃资金罪立案调查。在公安机关对该案调查取证期间，其潜逃出境至沙特阿拉伯。
本案在审理过程中，原告墨玉县白金供销有限公司向原审法院申请裁定被告、第三人停止执行被告于2014年6月24日作出的《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》的行政行为，原审法院审查后依法裁定驳回原告的申请，原告于法定期内向原审法院提出复议，原审法院经审查，认为本案的情形不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定的情形，故原审法院依法驳回原告的复议申请。
原审法院认为：被告墨玉县商务和经济信息化委员会作为墨玉县人民政府工作部门，墨玉县委、政府将墨玉县人民政府经济贸易委员会职责划入墨玉县商务和经济信息化委员会。被告墨玉县商务和经济信息化委员会于2014年6月26日根据有关文件精神，向包括原告在内的有关单位、有关企业及租赁人发出《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》，其作出具体行政行为的主体适格，不属于滥用职权的情形。被告作出行政行为所依据的法律、法规及相关文件：国发（2009）40号文件、新政发（2010）93号、和行办发（2011）40号、墨政发（2012）29号、墨财国（2013）30号，原告对上述证据真实性、客观性予以认可，对于证明的问题不予认可，第三人对于上述依据予以认可，原审法院认为上述文件内容真实、合法，符合本地实际，被告依据上述内容作出具体行政行为，属于适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉称因被告对相关政府的上述文件内容擅自歧义和扩大理解造成不良后果，滥用行政权利、违规干预原告企业的自主经营及财产所有权，原审法院认为本案涉及的原供销社的产权是以原供销社的名义登记注册的，该企业改制中配股其净资产，按照自治区人民政府《批准自治区供销社关于我区供销合作社产权制度改革意见的通知》及改制方案，原告墨玉县白金供销有限责任公司股东对配股的净资产只享有收益权，没有所有权。根据自治区供销社《关于进一步深化企业改革意见的通知》，供销社有权收回所配的未置换的净资产。原供销社所有的土地及房产的所有权是以原供销社的名义办理，在改制过程中该土地及房屋产权未办理变更手续。被告作出的《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》，其内容为依法收回原供销社所有资产，并未涉及原告墨玉县白金供销有限责任公司所有资产，故被告的该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求确认被告存在违法行为的同时判令撤销被告作出的《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》的诉讼请求不成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告墨玉县白金供销有限责任公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（原告已交）由原告墨玉县白金供销有限责任公司负担。
二审中，当事人没有提交新证据，本院经二审查明，墨玉县人民政府办公室于2012年5月11日下发《关于印发墨玉县商务和经济信息化委员会主要职责，内设机构和人员编制规定的通知》【墨政办发（2012）92号文件】，该文件规定”设立墨玉县商务和经济信息化委员会，为墨玉县人民政府工作部门，将墨玉县人民政府经济贸易委员会职责划入墨玉县商务和经济信息化委员会。”原经济贸易委员会的职能由经信委行使。原供销社根据上级部门的要求进行改制成立了白金公司，墨玉县供销社与白金公司50位（已去世一人）股东签订股权转让协议，用322万元购买原价值161万元的股权，购买形式收回的股权及净资产配股占总股权的86.40%，墨玉县供销社成为白金公司最大的股东。其余30名股东在现供销社得到了安置，解决了工资和社会保险。法定代表人吾吉阿西木*萨伍提涉嫌犯罪潜逃出境，公安机关追逃至今尚无落网，白金公司现仅剩其委托代理人如仙古丽*斯拉吉一人，耒有法定代表人授权，亦未按《中华人民共和国公司法》、公司章程规定，董事会或股东大会表决提起诉讼，白金公司已处于瘫痪状态。
本院认为：墨玉县经信委作为墨玉县人民政府的职能部门，担负着执行中共墨玉县委，墨玉县人民政府的安排部署。2009年6月9日墨玉县党政联席会议决定：墨玉县经信委行使对原供销合作社资产代为管理的职责。2012年4月11日经墨玉县人民政府批准恢复了墨玉县供销社，决定恢复后的供销社接受原供销社所有资产及债务。2014年6月26日，墨玉县经信委根据国务院《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》【国发（2009）40号】文件、新疆维吾尔自治区和田行署办公室《关于转发和田地区加快供销合作社改革发展实施方案的通知》【和行办发（2011）40号】等一系列文件精神，于2014年6月26日向有关单位，有关企业及各租赁人发出《关于收回墨玉县原供销社所有资产的通知》，该通知符合有关法律规定和规范性文件的精神，没有侵害白金公司及任何企业或个人的利益，不属于滥用职权，超越职权或干预白金公司的权利。原供销社改制是在上级要求下进行，恢复也是根据国务院的文件精神恢复，企业改制当中配股其净资产，根据自治区人民政府《批转自治区供销社关于我区供销合作社产权制度改革意见的通知》、《供销社改制方案》、【新政办发（2000）132号】文件及改制方案，白金公司股东对配股的净资产只享有收益权，没有所有权。供销社50名股东股权退股人员现已享有了2倍的补偿款，其余人员在现墨玉县供销社继续享有工资和保险待遇，股东的财产权没有收到任何的侵犯，政府部门收回了原供销社的自有资产并未侵犯白金公司的经营权。原供销社所有的土地及房产的所有权证都以原供销社名义办理，在改制过程中土地及房产产权证都未办理变更手续，明确记载所有人为原供销社。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力。故白金公司对原供销社的财产没有所有权。综上，墨玉县经信委未非法干预白金公司自主经营及财产的所有权。综上所述，上诉人白金公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一），判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人墨玉县白金供销有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 闫 红 梅
审判员 买买提明买苏木
审判员 常 喜 盈
二〇一七年六月十三日
书记员 陈 建 兵