海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼97行终45号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2018）琼97行终45号
上诉人（原审原告）万运里，男，1939年3月16日出生，汉族，住海南省儋州市。
委托诉讼代理人万春爱，女，1972年6月1日出生，汉族，住海南省儋州市，系万运里女儿。
委托诉讼代理人潘家智，男，1963年10月25日出生，汉族，住海南省儋州市，系万运里女婿。
被上诉人（原审被告）儋州市白马井镇人民政府，住所地海南省儋州市白马井镇。
法定代表人陈正祥，该镇镇长。
委托诉讼代理人吴秋明，该镇土地协调领导小组成员。
委托诉讼代理人赵正芳，海南嘉勋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人朱洪武，该市市长。
委托诉讼代理人许积师，该市法制办工作人员。
原审第三人万春香，女，1962年6月13日出生，汉族，住海南省儋州市。
委托诉讼代理人李峰，海南林源律师事务所律师。
上诉人万运里因与被上诉人儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）、儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）以及原审第三人万春香土地行政裁决纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院于2018年1月24日作出的（2017）琼9003行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人万运里的委托诉讼代理人万春爱、潘家智，被上诉人白马井镇政府的委托诉讼代理人吴秋明、赵正芳，被上诉人儋州市政府的委托诉讼代理人许积师，原审第三人万春香及其委托诉讼代理人李峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：白马井镇政府于2016年3月2日作出白府土纠字[2016]第1号《关于白马井镇居民万春香与万运里国有住房建设用地使用权争议处理决定》（以下简称1号处理决定），认定万春香是实际被安置补偿的对象，涉案争议地是安置给万春香而非万运里，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款的规定，作出处理决定：位于儋州市××区内，四至界限为东至B65号宅基地；南至小区规划路；西至B63号宅基地；北至排水沟，规格为长18米，宽8.7米，总面积156.6平方米的B64号国有住房建设用地使用权属万春香享有。
儋州市政府于2017年8月10日作出儋府复决字[2017]7号《行政复议决定书》（以下简称7号复议决定），认为白马井镇政府认定万春香是实际被拆迁补偿安置对象，进而将该宅基地确权给万春香，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定�决定维持1号处理决定。
万运里对1号处理决定及7号复议决定不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销7号复议决定；2.撤销1号处理决定。
原审法院查明：万运里与万春香系父女关系。位于儋州市××区号宅基地，面积156.6平方米，四至范围：东至B65地基；南至规划路；西至B63号地基；北至排水暗沟。该宅基地是白马井镇政府拆除位于白马井卫生院与白马井第三小学之间路口处某小卖部而安置的。万春香与万运里对该宅基地权属发生纠纷。万春香向白马井镇政府申请解决，白马井镇政府予以受理。2015年2月9日，白马井镇政府作出白府土纠字[2015]第1号《关于白马井镇居民万运里与万春香宅基地国有土地使用权争议处理决定》，认为万运里与万春香签订了中港安置区B64号宅基地转让协议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《中�人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条之规定，作出决定：所争议的白马井镇中港安置区B64号宅基地面积156.6㎡的使用权属万春香所有。万运里不服该处理决定，向儋州市政府申请复议。2015年4月21日，儋州市政府作出儋府复决字[2015]10号《行政复议决定书》，维持白府土纠字[2015]第1号《关于白马井镇居民万运里与万春香宅基地国有土地使用权争议处理决定》。万运里等人不服，向原审法院提起行政诉讼。2015年9月28日，原审法院作出（2015）儋行初字第42号《行政判决书》，判决撤销白府土纠字[2015]第1号《关于白马井镇居民万运里与万春香宅基地国有土地使用权争议处理决定》和儋府复决字[2015]10号《行政复议决定书》。白马井镇政府和万春香不服判决，提出上诉。2015年12月24日，海南省第二中级人民法院作出（2015）海南二中行终字第72号《行政判决书�，判决：1、驳回上诉，维持原判；2、责令白马井镇政府对万春香与万运里的土地权属争议在法定期限内重新作出处理。万春香根据（2015）海南二中行终字第72号《行政判决书》，于2015年12月30日向白马井镇政府提交《关于要求解决宅基地土地使用权的申请》和《关于强制拆除中港安置区B64号宅基地上的违章建筑物的申请书》，请求白马井镇政府对中港安置区B64号宅基地权属问题重新作出处理，白马井镇政府依法予以受理。白马井镇政府经调查核实，组织听证，并进行了调解，但调解不成。2016年3月2日，白马井镇政府作出1号处理决定，认为万春香与万运里争议地是安置给万春香的。经调阅相关会议记录、会议纪要和文件，未发现白马井镇政府会议讨论因万运里是老干部及其子女多而决定同意安排一套宅基地给万运里的情况。根据《中华人民共和国土地管理法》第十�条第二款及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款的规定，作出决定：位于儋州市××区内，四至界限为东至B65号宅基地；南至小区规划路；西至B63号宅基地；北至排水沟，规格为长18米，宽8.7米，总面积156.6平方米的B64号国有住房建设用地使用权属万春香享有。万运里不服该决定，向儋州市政府申请复议。2016年6月21日，儋州市政府作出儋府复决字[2016]21号《行政复议决定书》，撤销1号处理决定。万春香不服儋府复决字[2016]21号《行政复议决定书》，向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼。2016年9月26日，海南省第二中级人民法院作出（2016）琼97行初164号《行政判决书》，认为儋州市政府作出的儋府复决字[2016]21号《行政复议决定书》，缺乏事实根据和法律依据，适用法律、法规错误，判决：1、撤销儋州市政府作出的儋府复决字[2016]21号《行政复议决定书》；2、责令儋州市政府自判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。儋州市政府和万运里不服该判决，向海南省高级人民法院上诉。2017年3月29日，海南省高级人民法院作出（2017）琼行终22号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
2017年4月6日，万春香申请儋州市政府重新作出行政复议决定，儋州市政府依法予以受理，并进行了复议。2017年8月10日，儋州市政府作出7号复议决定，认为白马井镇政府充分考虑争议地的历史情况和使用现状，已经查找到2006年5月9日和2006年11月24日作出的《会议纪要》，结合对陈启香、肖建军、许雪华、苏天智等人的调查及相关知情人出具的情况说明，以及争议双方已经签订《宅基地转让协议》的事实，且未查找到争议宅基地安排给万运里相关记录，而认定万春香是实际被拆迁补偿安置对象，进而将该宅基地�权给万春香，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持1号处理决定。
万运里认为涉案宅基地纠纷属于家庭内部财产分配的争议，白马井镇政府作为土地权属争议处理不当，作出[2016]1号《建设用地争议处理决定》违背事实和证据；儋州市政府作出[2017]7号《行政复议决定书》简单粗糙，应当撤销[2016]1号《建设用地争议处理决定》和[2017]7号《行政复议决定书》。
原审法院认为：本案争议焦点为：白马井镇政府作出的1号处理决定和儋州市政府作出的7号复议决定，事实是否清楚，是否应予撤销。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；个人之间的争议�由乡级人民政府或者县级人民政府处理。在本案中，万运里与万春香对位于儋州市××区号宅基地使用权发生争议，万春香向白马井镇政府申请处理，该镇政府予以受理并作出处理决定，符合法律规定。白马井镇政府在处理双方土地权属争议过程中，有权进行必要的调查取证以及对相关证据审核认定。白马井镇政府经对2006年5月9日和2006年11月24日两份《会议纪要》、《宅基地补偿协议书》、万运里与万春香签订的《宅基地转让协议》等书证以及询问相关知情人等证言进行审核，认定争议宅基地系白马井镇政府拆除位于白马井卫生院与白马井第三小学之间路口处小卖部而安置，安置对象为万春香。从证据的盖然性来看，白马井镇政府认定该事实是清楚的。白马井镇政府依法行使行政职权，不存在超越职权问题。鉴于白马井镇政府确认白马井镇中港安置区B64号宅基地安置对象为万春香，其作出1号处理决定，裁决万春香对该宅基地享有使用权，实体处理正确，原审法院予以支持。儋州市政府受理万运里申请复议后，依法进行了复议，作出7号复议决定，维持1号处理决定，并无不当。由此，白马井镇政府作出的1号处理决定和儋州市政府作出的7号复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，不应撤销。综上，万运里起诉请请理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回万运里的诉讼请求。
上诉人万运里上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审判决遗漏了2008年10月28日儋州市白马井项目建设办公室和万运里就涉案争议地签订《宅基地补偿协议书》及2007年6月15日白马井镇政府会议纪要载明对2006年市道扩建中港涉及的拆迁户万运里进行异地安置的事�。原审判决只采信白马井镇政府的证据和事实，对万运里提交的证据及主张的事实全部不予采信，有违公正原则。涉案宅基地属于政府成片开发和规划的国有土地范围之内，2008年10月28日，儋州市白马井项目建设办公室和万运里就涉案争议地签订《宅基地补偿协议书》后，万运里和白马井镇政府依法建立了具备法律效力的行政合同关系，该地的权属已经明确。万春香不具备就该地提出权属争议处理的条件和事实。白马井镇政府进行土地权属处理，应当依照法定程序审查当事人的权属来源，该处理行为与安置行为分为不同职权范围内的行政行为。白马井镇政府确认安置对象为万春香，实际上是行使政策性安置的职权，超出了土地权属争议处理的法定职权范围。原审判决没有对安置行为和土地权属争议处理行为予以区分，没有对万运里在起诉状中提出的主张予以审查及�应，说理不充分。综上，请求：1.撤销儋州市人民法院（2017）琼9003行初65号行政判决；2.改判支持万运里的诉讼请求。
被上诉人白马井镇政府、儋州市政府共同答辩称，原审法院认为白马井镇政府、儋州市政府根据2006年的两份会议纪要、《宅基地补偿协议书》及《宅基地转让协议书》等书证以及询问相关知情人等证言认定万春香是实际被拆迁安置的对象事实清楚，白马井镇政府依法行使行政职权，不存在超越职权问题，故答辩人裁决万春香享有涉案宅基地使用权，实体处理正确。儋州市政府申请复议后，依法进行了复议并作出维持白马井镇政府的处理决定并无不妥。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。万运里的上诉请求没有事实和法律依据。2007年6月15日的会议纪要中涉及的拆迁户是万远显，安置地点是文峰塔小�，并无证据证明与万运里有关联，生效判决对该证据已不予确认。涉案宅基地系白马井镇政府因拆除位于白马井镇政府卫生院与原白马井第三小学之间路口处的小卖部而安置的，不存在照顾性安置的事实。生效判决已认定白马井镇政府将涉案宅基地确权给万春香事实清楚，不存在超越职权的情形。综上，万运里的上诉请求没有事实及法律依据，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。请求二审法院驳回万运里的上诉请求。
原审第三人万春香述称，不存在原审法院遗漏2008年10月28日的《宅基地补偿协议书》和2007年6月15日《会议纪要》的问题。因为在一审判决书的第16页中，已载明原审法院对该两份证据的认证情况，并且是根据生效判决已查明和认证的相关情况，遵循生效判决所作出的认证。原审法院对证据和事实的采信�定，完全合法公正。因为本案的相关证据和事实，已经经过生效判决书的查明和认定，故原审法院对证据和事实的采信认定，完全有事实根据和法律依据。不存在原审判决适用法律错误的问题。不存在万运里诉称的照顾性安置一说，既没有相应的证据和事实证明万运里所说的照顾性安置政策，在当地也没有哪个居委会的干部仅因住房困难就可以获得国有土地安置宅基地的待遇。本案土地的使用权属在争议发生之前，未经人民政府确权处理，故在使用权属发生争议后，经当事人申请，人民政府依法有权进行土地确权处理，不存在超越职权的问题。原审法院是在根据生效判决书查明和认定事实的基础上，对本案相关的事实进行审理认定，并依法作出一审判决，且审判程序合法。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，应予维持。万运里的上诉请求及所依据的事实和理由，没有事实根据和法律依据，应予驳回。
当事人提交的证据均经原审庭审质证并已移送至本院。本院对白马井镇政府提交的证据11即《个体工商业营业执照》，无法体现该营业地址即涉案被拆除的小卖部地址，本院对其关联性不予确认；对证据14即《宅基地转让协议》，因该协议的效力待定，本院对该证据不予采信；对证据17-26即《个人自述》、证明及相关询问笔录，因万春香系涉案当事人，苏天智系万春香配偶，该二人均与案件有直接的利害关系，而出具证明及白马井镇政府询问的均是该二人亲属及朋友，可能影响案件的公正处理，本院对证据17-26不予采信；证据27即白马井镇政府出具的《情况说明》，因白马井镇政府系本案当事人，其提交对其有利且不利于对方的证据不符合证据规则，本院不予采信；证据28即《证明》虽载明“无�出具证明万远里与万运里系同一人”，但白马井镇政府于2015年2月9日作出的白府土纠字[2015]第1号《关于白马井镇居民万运里与万春香宅基地国有土地使用权争议处理决定》认定：“2006年市道扩建中港涉及到的拆迁户\'万运显\'实为万运里（已作证明改正）”，且各方当事人均无异议，儋州市白马井镇政府项目建设办公室与万运里签订的《宅基地补偿协议书》载明的乙方亦写为“万远里”，乙方代表签字是“万运里”，可见，“万远显”“万远里”“万运里”应为同一人，之所以出现不同字，应是笔误，本院对该份证据的证明内容不予采信。原审法院对上述证据的认证错误，本院予以纠正。本院对当事人提交的其他证据的认证意见与原审法院的认证意见一致，对原审法院的认证意见予以确认。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基�一致，本院予以确认。
本院另查明，2008年10月18日，儋州市白马井镇项目建设办公室（甲方）代表白马井镇政府与万运里（乙方）签订《宅基地补偿协议书》，协议如下：“一、甲方将位于白马井规划区中港安置区宅基地壹套（编号：B64，规格18×8.7m）抵顶给乙方。该宅基地使用面积为156.6平方米，其四至为：东至B65，南至小区规划路，西至B63，北至排水暗沟。二、宅基地补偿是以一换一，价格上不增不减，甲方将中港安置区宅基地补偿给乙方后，乙方原有的宅基地手续（宅基地原件、证明材料）须交给甲方保存。三......）”。
再查明，白马井镇政府2006年5月9日及2006年11月24日的《会议纪要》并未载明将涉案争议地即位于白马井规划区中港安置区编号为B64的宅基地安置给万春香。白马井镇政府亦未与万春香签订《宅基地补偿协议书》。
本院经勘查涉案争议地，现争议地上有万运里修建的房屋。
本院认为，本案二审争议焦点是：白马井镇政府作出1号处理决定及儋州市政府作出7号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条规定：“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的�解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；（八）法律、法规规定的其他证据。对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”本案中，根据本院查明的事实，白马井镇政府于2008年10月18日与万运里签订了《宅基地补偿协议书》，将位于白马井规划区中港安置区编号为B64的宅基地安置给万运里。该协议书系白马井镇政府与万运里签订，且并未被撤销或确认无效，即该协议书系合法有效的。因此该份协议书符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款第（二）项：“人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件”规定。而白马井镇政府2006年5月9日及2006年11月24日的《会议纪要》并未载明将涉案争议地即位于白马井规划区中港安置区编号为B64的宅基地安置给万春香，且白马井镇政府亦未与万春香签订《宅基地补偿协议书》将位于白马井规划区中港安置区编号为B64的宅基地安置给万春香。白马井镇政府却以其将上述宅基地安置给万春香作为万春香取得上述宅基地的土地权属来源，不符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条关于确定土地权属的依据的规定。故白马井镇政府作出1号处理决定，将上述宅基地使用权确定给万春香，属认定事实不清，依法应予撤销。儋州市政府以同样的理由认定上述事实，并认定白马井镇政府作出的1号处理决定认定事实清楚亦属认定事实不清，依法应予撤销。原审判决对证据的认证错误，认定白马井镇政府作出1号处理决�认定事实清楚错误，证据不足，判决结果错误，依法应予撤销。
综上，上诉人万运里的上诉理由成立，本院应予支持。白马井镇政府作出的1号处理决定认定事实不清，依法应予撤销。儋州市政府作出的7号复议决定认定事实不清，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，证据不足，判决结果不当，本院依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销海南省儋州市人民法院于2018年1月24日作出的（2017）琼9003行初65号行政判决；
二、撤销儋州市白马井镇人民政府于2016年3月2日作出的白府土纠字[2016]第1号《关于白马井镇居民万春香与万运里国有住房建设用地使用权争议处理决定》；
三、撤销儋州市人民政府于2017年8月10日作出的儋府复决字[2017]7号《行政复议决定》；
四、责令儋州市白马井镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出处理。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人儋州市白马井镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周文娟
审 判 员 孔凡勇
审 判 员 郝良存
二〇一八年七月九日
法官助理 林朝霞
书 记 员 赵瑛瑛
书 记 员 赵瑛瑛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。