广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1079号
上诉人（原审第三人）：广东省英红华侨茶场。住所地：广东省英德市英红镇人民政府办公大楼。
法定代表人：刘喜标，场长。
委托代理人：马图观，英德市英洲法律服务所法律工作者。
被上诉人(原审原告)：英德市浛洸镇白米庄村民委员会走一村民小组。
负责人：王伟文，组长。
委托代理人：黄定球、胡细康，均为广东浈阳律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：英德市浛洸镇白米庄村民委员会走二村民小组。
负责人：高尚文，组长。
委托代理人：黄定球、胡细康，均为广东浈阳律师事务所律师。
原审被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：陈名洪，英德市国土资源局干部。
委托代理人：禤世文，广东远大永恒律师事务所律师。
上诉人广东省英红华侨茶场（以下简称英红茶场）因与被上诉人英德市浛洸镇白米庄村民委员会走一村民小组、走二村民小组（以下简称走一、走二村民小组）、原审被告英德市人民政府土地登记行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告英德市人民政府颁发给第三人英红茶场的英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》显示，该证涉及的土地位于英德市走马坪分场，属于农用地，面积为1807889平方米，属于国有划拨土地，土地使用者为英红茶场，土地四至范围如走马坪分场宗地图所示。被告《地籍调查土地登记审批表》载明，该土地使用者为第三人，土地权属来源为1957年12月27日的场界协议书，四至范围为：东至共联村与红光居委会争议地，南至转村村，西至光南居委会白米庄村与转村村争议地，北至S347线。2006年9月25日，第三人向被告提交了《土地登记申请书》，要求对座落在英德市走马坪分场，面积为1795813平方米的国有划拨土地进行登记，并附有走马坪分场宗地图。当日，调查员李社念调查附记:本宗地四置清楚，面积准确，无纠纷，符合登记要求。涉案《土地登记审批表》载明:登记类型为划拨国有土地使用权设定登记，土地座落为英德市走马坪分场，权属性质为国有，土地所有者为国家，使用权类型为划拨，土地用途为农用地，土地面积为1795813平方米。2006年l0月1日，被告在《清远日报》上刊登了涉案土地登记申请审核情况公告，将第三人申请登记的土地进行了公告。2006年10月6日，被告给第三人颁发了涉案英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》。原告走一、走二村民小组不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销上述英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》，诉讼费用由被告负担。
另查明，1962年原英德县人民政府给走马坪第壹生产队颁发《土地房产所有证》，该证第十一栏记载:“地名:第叁村；座落:走马坪；类别:草山；来源:小队；面积:伍拾亩；四至范围:东至乌泥凹，南至王屋山界，西至瓦窑，北至四角屋背。”
1965年3月英红茶场走马坪分场并场时，浛洸公社东岭大队与广东省英德茶场、英德县人民政府、浛洸公社、宝胜大队签订了《场界协议书》。该文件中的并场生产队人口土地统计表中的浛洸社东岭队一栏载明:“生产队2个，耕地面积合计215亩，荒山荒地面积合计1494亩。”
1970年1月l日，英红茶场走马坪分场解散，浛洸公社东岭大队、走马坪生产队与英德县革命委员会、广东省英德茶场代表等签订了《关于处理场队分开、队回公社协议书》。该协议第一条关于土地问题中载明:“根据一九六六年一月并场时走马坪生产队固定使用的耕地，水田112.38亩，旱地97.43亩，和并场后……荒山荒地均以一九六六年一月的场界为准，归回走马坪生产队。”
原浛洸公社东岭大队的两个生产队为现在的原告英德市洽恍镇白米庄村民委员会走一村民小组和走二村民小组。被告对发证土地进行勘查时，没有通知原告到现场参加。现争议地小部分由原告占有使用，大部分由第三人占有使用。被告发证涉及的土地四至范围包括了两原告的村落及耕地在内。第三人英红茶场是属于全民所有制经济性质的企业。
原审法院经审理认为，被告于2006年11月6日向第三人英红茶场颁发涉案英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》，从本案的证据材料显示，第三人申请颁证的权属依据是1957年12月27日东岭农业合作社与地方国营英德农场签订的场界划拨《协议书》。但在该《协议书》签订之后,1965年8月10日，英红茶场走马坪分场并场时，浛洸公社东岭大队与广东省英德茶场、英德县人民政府、浛洸公社签订了《场界协议书》，协议书第四页并场土地统计表证明原告(浛洸公社东岭大队)并入的林地(荒山荒地)面积为1494亩，其中包含涉案林地。1970年1月1日，英红茶场走马坪分场解散，浛洸公社东岭大队走马坪生产队与英德县革命委员会、广东省英德茶场代表等签订了《关于处理场队分开、队回公社协议书》，将并场时走马坪生产队固定使用的林地1494亩归还走马坪生产队使用。被告在涉案土地权属登记过程中，对涉案土地的权属及来源应当进行全面核查，尤其是应当对后两份《协议书》中经权属划分，归还走马坪生产队使用的土地、林地范围进行核查，而不能单凭1957年12月27日的《协议书》作为权属依据就确定发证土地的四至范围，由此导致所颁发的国有土地使用证可能存在侵犯周边村民小组土地权属的情形。
本案原告持有1962年由原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》，该证第十一栏记载地名第叁村，座落走马坪，涉案林地四至范围均在该权属凭证的四至范围内。本案争议的土地性质属于林地，在原告2014年l1月17日申请被告山林调处办公室确认其集体土地权属时，被告属下国土资源局于2014年12月17日告知其相关土地和林地已在第三人持有的英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》之内。由此可见，原告对被告颁发给第三人英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》是不知情的，原告及周边的村集体一直与第三人对该证所载的林地、土地权属存在争议，由来已久。根据《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请;(二)地籍调查;(三)权属审核;(四)注册登记;(五)颁发或者更换土地证书。”和《土地登记管理办法》第十八条关于“有下列情形之一的，不予登记:(一)土地权属有争议的……”的规定，被告在土地权属登记过程中，地籍调查时没有对涉案土地的权属及来源进行全面核查，对第三人申请发证的土地进行勘查时没有通知相邻方的原告参与勘查工作，核实是否有场界权属争议问题，未尽职责履行审查义务，未遵循法定登记发证程序，相邻关系的界址事实未能查清，仅凭1957年12月27日场界协议书就认定发证土地界址清晰，将涉案林地与其他土地一并发证，被告的行为显然程序不妥当。因此，被告核发的英德国用(2006)第B028号《国有土地使用证》，不符合国家土地管理法律、法规规定的“申请、地籍调查、审核、审批、登记发证”的土地登记程序，应予以撤销。
关于被告和第三人答辩认为原告起诉已超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案原告提起撤销《国有土地使用证》之诉，是因不动产提起诉讼的案件，适用二十年的起诉期限。据此，原告提起撤证诉讼并未超过法律规定的起诉期限。
综上所述，英德市人民政府于2006年11月6日颁发给英红茶场英德国用（2006）第B028号《国有土地使用证》，认定权属依据不清，发证程序违法，应予以撤销。原告走一、走二村民小组请求撤销该《国有土地使用证》理据充足，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决：撤销被告英德市人民政府颁发给第三人英红茶场的英德国用（2006）第B028号《国有土地使用证》。本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。
英红茶场不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。英德市人民政府作出的涉案登记行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。被上诉人走一、走二村民小组提供的1970年1月1日《关于处理场队分开、队回公社协议书》不能对抗国家总体规划，其称英红茶场的部分国有土地已归回生产队没有事实和法律依据。该两村民小组持有的证件不应当与英红茶场持有的《国有土地使用证》相冲突，相冲突的证件一律无效。英红茶场从签订《协议书》之后就一直经营管理涉案国有土地，走一、走二村民小组将强行侵占英红茶场国有土地的行为视为自己长期经营管理事实无法无据。该两村民小组无任何有效的权属证件来证实自己的主张。请求二审撤销原审判决，驳回走一、走二村民小组的诉讼请求，一、二审案件受理费均由该两小组负担。
被上诉人走一、走二村民小组二审辩称，英德市人民政府向英红茶场颁发涉案《国有土地使用证》的行为程序违法，认定权属依据不清。本案争议土地性质属于林地，该林地一直由该两村民小组经营管理。英德市人民政府在争议期间发证违反法律规定，未尽职责履行审查义务。该两村民小组对涉案林地持有合法的权属依据。原审判决撤销涉案《国有土地使用证》正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审被告英德市人民政府二审述称，其发证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法。请求二审撤销原审判决，驳回走一、走二村民小组的诉讼请求或起诉。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，原审庭审中，英红茶场称：“1970年的协议只是保留了原告的水田、旱地，作为原告最基本的生存条件，其他土地仍然属于国家所有。”
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，二审争议焦点是英德市人民政府向英红茶场颁发涉案英德国用（2006）第B028号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。
《土地登记规则》（1995年12月28日修正）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明……”。第十七条规定：“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。”本案中，英红茶场就涉案土地向英德市人民政府申请登记时，提供的权属依据是1957年12月27日原东岭农业合作社与地方国营英德农场签订的场界划拨《协议书》。但从该《协议书》签订时至英红茶场申请土地登记之日已近50年，其间我国土地管理制度、英红茶场组织机构和规模等经历了多次变迁。1965年8月10日，英红茶场走马坪分场并场时，原浛洸公社东岭大队与广东省英德茶场、英德县人民政府、浛洸公社签订了《场界协议书》，协议书第四页并场土地统计表证明原浛洸公社东岭大队并入的林地(荒山荒地)面积为1494亩，其中包含被诉国有土地证项下的林地。1970年1月1日英红茶场走马坪分场解散时，原浛洸公社东岭大队走马坪生产队与英德县革命委员会、广东省英德茶场代表等签订了《关于处理场队分开、队回公社协议书》，明确将原并场时走马坪生产队固定使用的荒山荒地归还走马坪生产队使用,英红茶场对该协议的真实性并无异议。同时，本案双方争议地属于林地，走一、走二村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》，争议地包括在该证第十一栏记载的林地四至范围内，双方存在土地权属争议。英德市人民政府在对涉案土地进行权属登记过程中，未全面认真审核涉案土地权属来源，仅凭1957年12月27日的《协议书》作为权属依据，确定发证土地的四至范围，认定事实不清，证据不足。英德市人民政府也没有通知相邻方参与地籍调查，核实是否有场界权属争议，其将争议林地与其他土地一并登记发证，违反法定程序。故原审认为英德市人民政府向英红茶场颁发涉案《国有土地使用证》的权属依据不清，程序违法，判决撤销该《国有土地使用证》，并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。英红茶场的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广东省英红华侨茶场负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十一月二十一日
书记员 温 瑜