浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第268号
上诉人（原审原告）潘公伟。
被上诉人（原审被告）仙居县人力资源和社会保障局，住所地仙居县南峰街道环城南路370号。
法定代表人林黎明，局长。
应诉负责人张坦勤，该局副局长。
委托代理人张贵，该局工作人员。
上诉人潘公伟因诉被上诉人仙居县人力资源和社会保障局不履行办理基本养老保险参保手续法定职责一案，不服仙居县人民法院（2015）台仙行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月28日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，1977年至1978年间，原仙居县东方红公社（后为仙居县怀仁乡政府）组织群众建造了下华溪大坝，大坝建好后，在下华人家外、东坝脚围溪造田，兴办农场。1984年10月11日，仙居县教育局与下各区公所、怀仁乡签订了《关于创办学校的协议书》，仙居县怀仁乡政府无偿提供下华农场的全部土地、房屋等用于兴办仙居县职业技术学校。原告潘公伟系仙居县下各镇塘头村农民，曾在东方红农场工作。2011年，浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅颁发浙人社发（2011）221号文件《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》规定“……一、实施范围和对象本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。……四、统筹解决其他相关人员基本养老保障问题参照未参保集体企业退休人员基本养老保障问题的解决办法，统筹解决其他相关人员的基本养老保障问题。……（三）具有本省户籍，经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工，因辞职、除名、自动离职原因离开单位的，其在原单位的工作年限经审核确定后，可申请一次性缴纳原工作年限的基本养老保险费。……”2014年7月7日，原告潘公伟等人以符合浙人社发（2011）221号文件第四条第三款中“……办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工”为由，向被告仙居县人力资源和社会保障局提出办理养老保险申请。8月22日，被告仙居县人力资源和社会保障局向原告等作出信访答复意见书，认为办理招录用或招工手续有“审核确定权”的是组织人事部门、劳动行政部门，未给原告等人办理参保手续。9月9日，原告潘公伟等人以属于未参保的“曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员”和“曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作的人员”为由，用挂号信、EMS快递等方式向仙居县信访局、县长、被告寄送申请报告。被告于9月28日回复《信访事项处理意见书》，告知原告等人应提供相关有效原始材料，向户籍所在地的乡镇政府提出申请。如无法提供有效原始证明材料，不符合浙人社发（2011）221号文件规定，不能办理一次性补缴基本养老保险费，不能纳入职工基本养老保险。原告等人不服，于11月14日向台州市人力资源和社会保障局申请复查，台州市人力资源和社会保障局维持仙居县人力资源和社会保障局的信访意见。原告等人向浙江省人力资源和社会保障厅申请复核，浙江省人力资源和社会保障厅于2015年1月22日作出《信访事项复核意见书》，维持台州市人力资源和社会保障局的复查意见。2015年7月8日，原告等68人以共同诉讼的方式向该院起诉，要求判令被告按照浙人社发（2011）221号文件规定履行职责，该院审查后以不能作为因同类行政行为发生的纠纷进行共同诉讼为由，驳回原告潘公伟等68人的起诉。8月28日，原告潘公伟向该院提起行政诉讼，认为其属于浙人社发（2011）221号文件中“未参加我省职工基本养老保险的集体事业单位工作人员”，要求判令被告办理一次性补缴职工基本养老保险的相关参保手续。原告潘公伟在最后陈述时也以其系县级事业单位职工为由要求被告履行职责。
原审法院认为，行政相对人向行政机关提出明确、具体的履行职责请求后，行政机关应当按照法律规定作出行政行为，而不是以信访答复形式回复行政相对人。本案被告对原告要求参加养老保险的请求，以信访答复意见书回复，这是被告在此次行政行为中的瑕疵，但该瑕疵没有影响原告的实际权益，而且原告已经起诉要求判令被告履行职责，如果符合浙人社发（2011）221号文件规定条件，原告仍可要求被告办理参保手续。浙人社发（2011）221号文件要求符合条件人员在2011年12月31日前办理参保缴费手续，被告据此答辩提出原告的诉讼超过起诉期限六个月。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。行政相对人要求行政机关履行职责的行政诉讼，起诉期限是从行政机关作出行政行为，或者不履行的自申请之日起满两个月开始计算起诉期限。被告没有提交证据证明，在2014年7月7日前，原告等人曾提出要求被告履行职责的申请，或者被告对原告的参保作出行政行为，那在2014年7月7日前就不存在起诉期限的起算时间点问题。原告等人在2014年7月7日、9月9日向被告提出要求参保的申请，但被告一直以信访答复形式回复原告等人，被告作出信访答复意见书后，原告等人向台州市人力资源和社会保障局、浙江省人力资源和社会保障厅申请复查和复核，并未放弃对自己权利的维护。2015年1月22日浙江省人力资源和社会保障厅作出复核意见书，原告潘公伟等68人于7月8日向该院提起行政诉讼，因为不符合共同诉讼条件被裁定驳回，驳回起诉裁定生效后，原告潘公伟于8月28日向该院提起行政诉讼，虽然从被告作出信访答复意见书到起诉时超过六个月，但由于被告以信访答复形式回复原告的申请，原告依据信访答复意见仍在主张权利。因为被告以信访答复形式回复原告等人的申请，且被告在答复意见书中告知原告复查、复核途径，而未告知原告诉权和起诉期限，原告也根据被告的答复意见书的告知进行了复查、复核，在复核后又向法院提起诉讼，没有放弃对自己权利的主张，而且因被告未知诉权和起诉期限，原告的起诉期限应当自知道或应当知道诉权或起诉期限之日起开始计算。行政诉讼法规定起诉期限的目的是防止行政相对人眠于权利之上而不主张，原告自向被告提交了要求参保的申请后，一直在主张自己的权利，直至提起诉讼，因而不能判定原告眠于权利之上而不主张，被告辩称原告超过六个月起诉期限没有事实和法律的依据，该院不予采纳。原告潘公伟诉称，浙人社发（2011）221号文件规定“一、实施范围和对象本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”此条款规定了两类人员可以参保，第一类是“我省城镇户籍”，只要具有浙江省城镇户籍就可以参保；第二类是“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”第一类只要是城镇户籍，不论什么情形都可以参保。第二类不论是城镇户籍还是农业户籍，只要曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系，或者曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过也可参保。原告是属于第二类参保对象，即虽然是农业户籍，但曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过。原告对该条款形成这样的理解是基于对该条款中“顿号”前后并列成分的不同理解，认为“具有我省城镇户籍”与“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”是并列关系。《标点符号用法》是一部国家标准，规定了标点符号的名称、形式和用法，对汉语书写规范有重要的辅助作用。该标准适用于汉语书面语（包括汉语和外语混合排版时的汉语部分），外语界和科技界也参考使用。《标点符号用法》对顿号定义是：句内点号，表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿。形式是“、”。首先，顿号是句内点号，应当处于句内而非句外，即顿号应当处于前一话段的句号或逗号之后，本话段句号或逗号之前，与本话段句号或逗号之前的词语形成并列关系。浙人社发（2011）221号文件中“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”在“具有我省城镇户籍”这个词语的后面第一个句号是在“纳入职工基本养老保险”的“险”字后，那么“具有我省城镇户籍”这个词语所在的话段就是“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。”如果以逗号划分，在“具有我省城镇户籍”这个词语的后面第一个逗号是在“……的下列人员”的“员”字后，那么“具有我省城镇户籍”这个词语所在话段是“具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员”。不论以句号还是以逗号确定该条款中“具有我省城镇户籍”所在的语段，“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”与“具有我省城镇户籍”都无法形成并列关系。其次，《标点符号用法》对顿号定义是表示语段中并列词语之间的停顿，即顿号前后并列关系的是词语。“词语”是词和语的合称，包括单词、词组及整个词汇，是文字组成语句文章的最小组词结构形式。词语是组成句子的结构形式，而句子不是组成词语的结构形式，也不等同于词语。浙人社发（2011）221号文件中“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”这个结构形式中既有分句又有句子，可以明确这个结构形式不是词语。从文件的行文看，“纳入职工基本养老保险”句号后“（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员”是另起一段落，这样的结构形式显然也不是词语。既然“未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”不是词语结构形式，当然不能与顿号之前的词语“具有我省城镇户籍”形成并列关系。因此，该条款中“具有我省城镇户籍”与“未参加我省职工基本养老保险”才是并列关系，作为共同定语修饰“下列人员”，即“下列人员”必须是我省城镇户籍。对该条款规定的理解和适用，作为浙人社发（2011）221号文件制定者浙江省人力资源和社会保障厅在对原告潘公伟等人的信访复核意见中明确，“浙人社发（2011）221号规定‘本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。’这两类对象纳入职工基本养老保险的基本条件必须是‘本实施意见下发前，具有我省城镇户籍’。否则，不属职工基本养老保险参保对象。”浙人社发（2011）221号文件规定，具有浙江省城镇户籍，并且曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员可以参保；具有浙江省城镇户籍，并且曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员可以参保；具有浙江省户籍，并且经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工同时符合其他条件的也可以参保。原告潘公伟是农业户籍，未提交证据证明其经组织人事部门或劳动行政部门办理过招工或招录用手续，无论其是曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员，还是曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员，均不符合浙人社发（2011）221号文件规定的条件。因原告不符合浙人社发（2011）221号文件规定，被告对其作出明确答复不予办理，已经履行了相应职责。原告要求判令被告按照浙人社发（2011）221号文件为原告办理参保手续的诉讼请求没有事实和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘公伟的诉讼请求。
上诉人潘公伟上诉称：一、一审法院认证有误。上诉人提交的刑事判决书、应成鸟情况说明、徐梓耐证明等证据能够证实仙居县东方红公社农场属于县以下人民政府所有的集体事业单位。一审认为上诉人提交的刑事判决书不能证明农场的权属、性质，属于认证错误。上诉人要求被上诉人办理参保手续，被上诉人以信访形式作出答复，构成程序违法。一审采信涉案信访处理意见书、复查意见书、复核意见书，属于违法认证。二、一审判决结果错误。根据浙人社发（2011）221号文件规定，上诉人在仙居县东方红公社农场工作十年之久，符合一次性补缴基本养老保险的相关参保手续，应当纳入职工基本养老保险范围。浙人社发（2011）221号文件是解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员参保问题，并非仅限于城镇户籍，农村户籍也可参保。根据浙人社发（2011）221号文件规定，我省集体企业退休人员可以职工身份参保，我省城镇户籍人员可以户籍身份参保。一审依据复核意见书而不依据浙人社发（2011）221号文件作出驳回上诉人诉讼请求判决错误。综上，请求撤销一审判决，根据浙人社发（2011）221号文件判令被上诉人依法给上诉人办理一次性补缴基本养老保险费的相关参保手续，将上诉人纳入职工基本养老保险范围和对象。本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人仙居县人力资源和社会保障局辩称：上诉人潘公伟不符合浙人社发（2011）221号文件规定的补缴养老保险条件。上诉人对浙人社发（2011）221号文件理解存在错误。根据浙人社发（2011）221号文件规定，一是曾在我省各类企业或机关、事业单位、社会团体等单位工作过的城镇户籍人员可一次性补缴基本养老保险，纳入职工基本养老保险；二是具有本省户籍，经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工，因辞职、除名、自动离职等原因离开单位的，可一次性缴纳原工作年限的基本养老保险费。上诉人为农业户籍而非城镇户籍，不符合上述第一条补缴条件；同时，上诉人虽曾在农场工作过，但没有证据证明其办理了相关招录用手续，也不符合上述第二条补缴条件。另，浙人社发（2011）221号文件适用的集体企业是指县属大集体企业，不是乡镇集体部门或单位。况且，上诉人起诉超过六个月的起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理，原审法院查明的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人潘公伟认为其符合浙人社发（2011）221号文件规定，于2014年9月9日向被上诉人仙居县人力资源和社会保障局提出参加职工基本养老保险申请。被上诉人于2014年9月28日以信访事项处理意见的方式进行了答复。上诉人不服，提起诉讼，故本案属不履行法定职责案件。
本案关键问题是上诉人是否符合浙人社发（2011）221号文件关于职工基本养老保险的规定问题。浙人社发（2011）221号文件第一点规定了实施范围和对象，“本实施意见下发前，具有我省城镇户籍、未参加我省职工基本养老保险的下列人员，经审核确认后，按规定一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。（一）曾与我省各类企业建立劳动关系或形成事实劳动关系的人员；（二）曾在我省国家机关、事业单位、社会团体等单位工作过的人员。”从该规定内容看，该文件规定的未参加我省职工基本养老保险的两类人员，应同时具有我省城镇户籍才可依据浙人社发（2011）221号文件办理一次性补缴基本养老保险费，纳入职工基本养老保险。本案中，上诉人系农业户籍，而非城镇户籍，故其不符合浙人社发（2011）221号文件第一点规定。其次，浙人社发（2011）221号文件第四点规定了解决其他相关人员基本养老保险问题，即参照未参保集体企业退休人员基本养老保障问题的解决办法解决其他相关人员基本养老保险。本案上诉人虽在原仙居县东方红公社农场工作过，但根据现有证据，不能证明上诉人曾办理过相关招录用手续，故上诉人不符合浙人社发（2011）221号文件第四点规定。需要指出的是，被上诉人以信访形式对上诉人履行法定职责申请作出答复，形式上存在瑕疵，本院予以指正。综上，上诉人要求被上诉人为其办理一次性补缴基本养老保险费相关手续，纳入职工基本养老保险没有事实根据与法律依据，依法应予以驳回。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人潘公伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐后利
审 判 员 谢继红
代理审判员 庞丹霞
二〇一六年三月八日
书 记 员 王丽萍