新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民�院
行 政 判 决 书
（2017）新0104行初216号
原告：杨树岭（又名杨树岺），男，1960年11月20日出生，汉族，现无固定职业，住乌鲁木齐市米东区。
委托代理人：吴梅，新疆创新律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市古牧地镇人民政府，住所地：乌鲁木齐市古牧地西路1229号。
法定代表人：马宏霞，职务：镇长。
委托代理人：石春林，男，1978年12月7日出生，汉族，乌鲁木齐市古牧地镇人民政府副镇长，住新疆米泉市。
委托代理人：李守卫，乌鲁木齐市米东区。
被告：乌鲁木齐市米东区人民政府，住所地：乌鲁木齐市米东区府前中路555号。
法定代表人：金之镇，职务：区长。
委托代理人：吕英姿,女,1968年11月13日出生,汉族,乌鲁木齐市米东区人民政府法制办公室主任，住乌鲁木齐市米东区。
第三人:杨树清（又名杨树青），男，1965年8月27日出生，汉族，现无固定职业，住河北省衡水市阜城县。
委托代理人：唐培成，新疆宋楠律师事务所律师。
原告杨树岭与被告乌鲁木齐市米东区古牧地镇人民政府（以下简称米东区古牧地镇政府）、乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称米东区政府），第三人杨树清行政撤销一案，原告于2017年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月29日受理后，于2017年9月2日分别向两被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年10月31日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨树岭及其委托诉讼代理人吴梅，被告米东区古牧地镇政府委托诉讼代理人石春林、李守卫，被告米东区政府委托诉讼代理人吕英姿，第三人杨树清及其委托诉讼代理人唐培成到庭参�诉讼。本案现已审理终结。
原告不服被告米东区古牧地镇政府于2017年4月24日作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号）、米东区政府于2017年8月15日作出的行政复议决定（乌米东复议字（2017）第04号），向本院提起行政诉讼，两被告于法定期间内向本院提交了作出上述行政行为的证据及法律依据：
一、被告米东区古牧地镇政府向本院提供如下证据及法律依据：
1、2013年8月22日，米东区古牧地镇政府《宅基地土地使用确认书》（杨树清）；2、2014年10月28日，米东区古牧地镇政府《宅基地土地使用确认书》（杨树岭）；3、2014年1月17日，特快专递票据；4、杨树清身份证复印件；5、乌鲁木齐市中级人民法院（2013）乌中行终字第44号行政裁定书；6、2013年5月21日，杨树清《申请书》；7、2008年3月31日�城县公安局证明；8、2012年2月13日，阜城县公安局证明；9、杨树清《常住人口登记卡》；10、1996年12月30日，米泉县古牧地镇米古企法（1996）第3号文件；11、1994年12月10日，集建（94）字第04-356号集体土地建设使用地使用证；12、登记册；13、古牧地镇土地使用证发证登记册；14、2008年6月2日，米东区古牧地镇振兴村证明；15、2007年6月22日，昌吉日报《遗失声明》；16、调卷函；17、规划许可证；18、国土资源局证明；19、通知；20、送达登记本；21、行政答辩状；22、行政复议决定书。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条、第六十二条。以上证据及法律依据用于证实，被告米东区古牧地镇政府作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号）行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。
二、被告米东区政府向本院提供如下证据及法律依据：
1、复议申请书；2、关于杨树清，杨树岭宅基地使用权争议的处理决定；3、行政复议案件审批表；4、通知书；5、送达回证；6、被申请人通知书；7、行政复议案件处理审批表；8、行政复议决定书；9、送达回证；10、杨树清出面陈述材料；11、委托书。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。以上证据及法律依据用于证实，被告米东区政府作出的行政复议决定（乌米东复议字（2017）第04号）行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。
原告杨树岭诉称，杨树岭系米东区古牧地镇振兴村村民，与第三人杨树清因米东区振兴村集建（94）字第04-356号土地的使用权发生纠纷，双方多次通过诉讼及政府确权解决争议未果，集建（94）字第04-356号土地使用权应当由原告享有，但两被告未进行调查核实，错误认定事实，并作出错误的行政决定，依法应当予以撤销。原告诉讼请求：一、请求撤销米东区古牧地镇政府2017年4月24日作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2047）第01号），及米东区政府2017年8月15日作出的行政复议决定（乌米东复议字（2017）第04号）；二、判令被告米东区古牧地镇政府对原告与第三人之间的土地使用权纠纷重新作出行政行为。本案诉讼费及送达费由两被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、（94）字第04-356号土地使用权证明；2、地皮费交费收据；3、杨树岭身份证复印件；4、证明（三份）；5、被申请人米东区古牧地镇政府答复意见书；6、行政复议案件处理审批表；7、证人证词（书面）；8、乌鲁木齐市米东区（2012）米东行初字第19号行政判决书；9、乌鲁木齐市中级人民法院（2013）乌中行终字第44号行政裁定书；10、录音资料（书面整理）。以上证据用于证明两被告作出确认争议土地使用权为第三人杨树清的行政确认行为错误，依法应予撤销。
被告米东区古牧地镇政府辩称：第三人杨树清向原米泉县古牧地镇人民政府土地管理所申请土地使用权证，第三人应当享有土地使用权。乌鲁木齐市米东区古牧地镇政府作出的《关于杨树清，杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》(米古字（2017）第01号)事实清楚，证据充分。原告的诉求缺乏事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。
被告米东区人民政府辩称：杨树清不服乌鲁木齐市古牧地镇人民政府作出的《土地使用权确认》，向米东区人民政府申请行政复议。乌鲁木齐市米东区人民政府经过核实认为，第三人杨树清依法享有该宅基地�土地使用权，2017年4月24日米东区古牧地镇人民政府作出米古字（2017）第01号《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》认定事实清楚，证据确凿，应予维持。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，第三人哥哥死于原米泉东风煤矿矿难，父母一直由第三人照顾，1986年父母来疆，由于觉得和子女生活不便，决定找政府划地盖房子，在相关领导协调下，于1994年7月份在振兴村划地306平方米，同时交了地皮费1500元。并办理了（集建（94）字第04-356号）《集体土地建设用地使用证》，2008年办好《建设用地规划许可证》准备盖房，在2010年第三人来疆准备盖房时，原告抢先在第三人宅基地上盖了房，并说有手续。经第三人找相关部门反映，规划局撤销了原告的《建设用地规划许可证》，但原告一直不拆不搬，占用第三人宅基地。原告的起诉没有事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交以下证据：1、宅基地使用证（杨树清）；2、宅基地使用证（杨树岭）；3、证明；4、撤销使用地规划证明通知；5、杨树清用地规划许可证；6、登记声明；7、缴费票据、调查函。以上证据用于证明两被告作出确认争议土地使用权为第三人的行政行为正确，第三人应当取得宅基地使用权。
经质证，原告对两被告提供的证据的质证意见：1、米东区古牧地镇政府《宅基地土地使用确认书》（杨树清）的三性不予认可；2、米东区古牧地镇政府不动产登记簿的三性均不予认可，因为对土地的地址、面积均没记载；3、行政裁定书三性均认可；4、身份证复印件三性均认可；5、申请书的真实性不予认可；6、公安局出具的证明三性均不予认可，无法确认真实性；7、《常住人口登记卡》三性均认可�7、《集体土地使用证》三性均认可，原告认为此证上的土地使用者应该是杨树岭而不是杨树清；8、《国有土地使用证》三性不予认可，与本案无关；9、登报声明三性不予认可；10、《建设用地规划许可证》三性均不予认可，已经作废；11、对其他证据的真实性及关联性均不予认可。对被告米东区政府提供的证据的真实性均认可，对证明效力不予认可。
经质证，被告、第三人对原告提供的证据发表如下质证意见：
被告（米东区古牧地镇政府、米东区政府）：1、集体用地使用证三性均认可，关联性不认可；2、缴费凭证真实性认可，关联性不认可；3、对录音证据的三性不予认可，与本案无关；4、身份证复印件，三性均不予认可，我方从没见过；5、对证明的真实性均不予认可，关联性不认可；6、建房协议与本案没有关系，三性均不予认可；7、邻�证明真实性、关联性不认可；8、判决书、裁定书真实性认可，关联性不认可。
第三人对原告提供的证据的质证意见与两被告的质证意见一致。
经质证，原告对第三人提供的原告宅基地使用证真实性认可，对证明的问题不认可；对原告提供的其他证据的真实性及关联性和合法性均不予认可。两被告对第三人提供的证据的三性均予以认可。
经庭审质证，本院对被告米东区古牧地镇政府提供的乌鲁木齐市中级人民法院（2013）乌中行终字第44号行政裁定书、2008年3月31日阜城县公安局证明、2012年2月13日阜城县公安局证明、杨树清《常住人口登记卡》、集建（94）字第04-356号集体土地建设用地使用证、古牧地镇土地使用证发证登记册等证据，以及被告米东区政府向本院提供的证据的真实性予以确认，但对被告用于证明《关于杨树清、杨树岭宅基�使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号）、乌米东复议字[2017]第04号行政复议决定行政行为合法的证明效力，不予认定。本院对被告米东区古牧地镇政府向本院提供的其他证据的证明效力不予确认。本院对原告、第三人分别向本院提供的证据结合全案证据综合作出确认。
经审理查明，1994年12月，原米泉县古牧地镇人民政府土地管理所将集建（94）字第04-356号的集体土地建设用地使用证的土地使用权人登记为“杨树青”（即第三人杨树清），登记序号为356号，并制作了古牧地镇土地使用证发证登记册。2010年10月，原告得知原米泉县古牧地镇人民政府土地管理所向杨树青核发集建（94）字第04-356号集体土地建设用地使用证（面积：306㎡,用途：住宅），要求人民法院判令米东区国土局变更土地登记本上的“杨树青”为“杨树岭”。2012年12月5日，乌鲁木齐市米东区人民法院作出（2012）米东行初字第19号行政判决，撤销原米泉县古牧地镇人民政府（2007年经国务院批准，已变更为本案被告米东区古牧地镇政府）1994年土地使用证发证登记册中证号为04-356号的集体土地使用权人为“杨树青”的登记。被告米东区古牧地镇政府、第三人杨树清均不服，提出上诉。2013年4月11日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2013）乌中行终字第44号行政裁定，认定原告杨树岭与第三人杨树清之间的争议实属土地使用权争议，应属人民政府处理范畴，原审法院受理并作实体判决不妥，裁定：一、撤销乌鲁木齐市米东区人民法院（2012）米东行初字第19号行政判决；二、驳回杨树岭的起诉。
2013年5月21日，第三人杨树清向被告米东区古牧地镇政府提出争议土地使用权确权申请。米东区古牧地镇政府于2013年8月22日作出《宅基地土地使用权确认书》，确认第三人杨树清享有争议土地使用权。2016年3月28日，米东区古牧地镇政府又以杨树岭交纳地皮费，1994年办理了证号为04-356的集体土地使用证为由，确认原告杨树岭享有争议土地使用权，并作出《土地使用权确认》。第三人杨树清对此申请行政复议。2016年9月7日，米东区政府作出乌米东复议字[2016]第02号行政复议决定：撤销被告米东区古牧地镇政府2016年3月28日作出的《土地使用权确认》，责令米东区古牧地镇政府查明事实，重新作出行政行为。2017年4月24日，被告米东区古牧地镇政府作出《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号），认为1994年第三人杨树清申请，原米泉县古牧地镇人民政府土管所为杨树清办理集体土地建设用地使用权证，杨树清依法享有该宅基地的土地使用权。原告不服，于2017年6月19日申请行政复议。
2017年6月19日被告米东区政府依法受理原告行政复议申请，于2017年6月20日向被告米东区古牧地镇政府送达提出答复通知书；2017年6月23日，被告米东区古牧地镇政府作出书面答复意见。被告米东区政府经审查，提出意见，讨论通过后，于2017年8月15日作出乌米东复议字[2017]第04号行政复议决定：维持米东区古牧地镇政府作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》。原告不服，诉至本院。
另查明，原告提交的收据记载：“1991年9月8日，杨树岺交纳盖房地皮费306平方×1.20，计367.20元”。同时查明，原告主张称其1993年在该土地上修建豆腐房，有建房人员出具的书面证词及米东区古牧地镇振兴村村委会证明以此证实。
查明，第三人杨树清户籍所在地为河北省××××县。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条�“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理；当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。《土地登记规则》（1989年11月18日）第十二条：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证据、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”第十三条：“土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。1、申请者名称、地址；2、土地坐落、面积、用途；3、土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证�；4、其他。”第十六条：“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”第十七条：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”本案中，原告杨树岭与第三人杨树清因集建（94）字第04-356号的集体土地建设用地使用证所涉土地使用权产生争议，申请要求被告米东区古牧地镇政府作出确权处理。2017年4月24日，被告米东区古牧地镇政府作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号）认为，1994年第三人杨树清申请，原米泉县古牧地镇人民政府土管所为杨树清办理集体土地建设用地使用权证，杨树清依法享有该宅基地的土地使用权。原告不服，申请行政复议。被告米东区政府于2017年8月15日作出乌米东复议字[2017]第04号维持行政复议决�，予以维持。对此，本院认为，被告米东区古牧地镇政府、米东区政府作为行政机关应当对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告米东区古牧地镇政府应当依据《土地登记规则》第十二条、第十三条、第十六条、第十七条规定进行审核并对土地作出行政登记。但被告未能向本院提供上述规定的证据材料，用以客观证实所涉争议土地当初提出办证申请的申请人。被告米东区古牧地镇政府于2017年4月24日作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号），认定本案所涉争议土地申请人为第三人杨树清，缺乏充分证据予以证实，显属认定事实缺乏主要证据。
此外，被告米东区政府作出的维持行政复议决定（乌米东复议字[2017]第04号）认为，《土地登记办法》第十六条规定：“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”又根据《土地登记规则》第二十一条土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据等规定，土地证书是土地使用者、所有者持有的法律凭证。《古牧地镇土地使用证发证登记册》上记载的集建（94）字第04-356号土地使用人是杨树清（杨树青）并非杨树岭，杨树清（杨树青）是该宅基地的使用权人。对此，本院认为，原告产生争议的对象并非集建（94）字第04-356号土地使用权证书与《古牧地镇土地使用证发证登记册》的记载内容不一致，应以土地登记簿（登记卡）记载的内容为准的问题。原告提出行政争议的根本指向是对集建（94）字第04-356号土地使用权证书与《古牧地镇土地使用证发证登记册》均登记为第三人杨树清持有异议，被告米东区证据再以土地登记簿（登记卡）本身证实争议土地使用权人为第三人，明显欠缺妥当。
另外，《土地登记规则》第三十八条：“土地登记形成的主要文件资料有如下几种：1.土地登记申请书；2.土地登记收件单；3.土地权属证明文件、资料；4.土地登记审批表；5.地籍图；6.土地登记簿；7、土地证书签收簿；8.土地归户册；9.土地登记复查申请表；10.土地登记复查结果审核表。以上文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用。”据此规定，本院认为，土地登记簿并非为确认土地使用权属的唯一依据，结合上述材料凭证均可作为确认土地使用人的事实依据与法律依据。这就要求被告作为行政机关对原告与第三人之间的土地权属争议作出的处理决定，应当认定事实证据确凿，适用依据充分。但本案中两被告对原告曾缴纳土地使用费（收据）、原告、第三人均提出其取得土地使用权的事实和理由等情况均未作出详细调查核实。故此，原告提出要求撤销两被告作出的上述行政行为，并要求被告重新作出行政行为的诉讼请求，本院认为，被告米东区古牧地镇政府2017年4月24日作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号）及米东区政府于2017年8月15日作出的行政复议决定（乌米东复议字（2017）第04号），认定事实缺乏主要证据，本院应予撤销。被告米东区古牧地镇政府对原告与第三人之间的土地权属争议进行调查核实后重新作出处理决定行政行为。被告重新作出的行政行为所依据的主要事实和理由有改变的，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第�十一条规定的情形。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告乌鲁木齐市米东区人民政府于二o一七年八月十五日作出的乌米东复议字（2017）第04号行政复议决定行为；
二、撤销被告乌鲁木齐市米东区古牧地镇人民政府于二o一七年四月二十四日作出的《关于杨树清、杨树岭宅基地使用权争议的处理决定》（米古字（2017）第01号）行为，并对原告杨树岭与第三人杨树清之间的土地争议重新作出处理决定。
本案案件受理费50元（原告已预交），由两被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 牛 清 玉
人民陪审员 阿�提古丽
人民陪审员 周 丽 玲
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 李 姝 岩