四川省遂宁市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）遂中行终字第10号
上诉人（原审原告）邓元清，男，生于1958年2月27日，汉族，农民，四川省蓬溪县人。
特别授权委托代理人付敬德，重庆王华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）蓬溪县红江镇人民政府。住所地：蓬溪县红江镇街村。
法定代表人匡增志，该镇镇长。
特别授权委托代理人岳辉，蓬溪县天福法律服务所法律工作者。
委托代理人刘斌，蓬溪县红江镇人民政府干部。
原审原告邓元清诉原审被告蓬溪县红江镇人民政府行政赔偿
一案，已由蓬溪县人民法院于2014年5月22日作出（2013）蓬溪行初字第6号行政赔偿判决。宣判后，原审原告邓元清不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月8日在本院第六审判庭公开开庭进行了审理。上诉人邓元清与特别授权委托代理人付敬德，被上诉人蓬溪县红江镇人民政府的特别授权委托代理人岳辉、委托代理人刘斌到庭参加了诉讼。法定代表人匡增志经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：本案所涉及争讼的该宗土地原来面积380平方米，康一村村民时任书记的邓元清和村文书黄朝建产生合伙买地建房念头，邓元清邀约他人买地建房，1997年4月24日，邓、黄与红江村村民委员会多次协商之后签定了《协议书》：邓占300平方米，黄占80平方米，红江村村民委员会负责协助办理用地等相关手续，邓、黄自理费用。《协议书》签订后，红江村村民委员会以该村修建村民委员会办公用房的名义向原蓬溪县国土局申请办理用地手续，并于1997年7月21日取得蓬国土建《37号批复》，即蓬溪县国土局批准将该宗属于红江镇红江村村民委员会所有的非耕土地修建村民委员会办公用房。该村委会将自己所有并已经获得县国土局批准的300平方米非耕地出让给原告，原告给付非耕地占用及补偿费、安置费共计人民币1800元。该村委会将该土地交给原告，原告请人施工建房，于1998年年底完工。红江镇政府部门一直未给原告的房屋办理宅基地使用权证。2011年7月14日邓元清与红江村村民杨和平达成购房协议，支付人民币5000元，2011年11月28日邓元清个人申请将户口转入到红江村13社123号。
红江镇康一村村民邓元清1997年9月10日至2001年6月7日期间，将在该宗土地上修建的8通房屋及土地作出了处理，从左至右顺序的现状是：郭全化1间、徐平杰2间、目前徐平杰所占用的与邓元清存在权属争议的2间、高光秀1间、谢伦斌抵帐和购买霍明风的2间。
2011年6月，蓬溪县人民法院（2011）蓬溪民初立字第02号民事裁定书认为讼争修建房屋的农村土地没有合法取得依据，驳回原告邓元清诉徐平杰物权纠纷的起诉。
2012年3月14日蓬溪县国土资源局因邓元清到处上访而成立工作组，对邓元清、徐平杰、谢伦斌的询问笔录和徐平杰提供的邓、郭、徐三人2000年12月9日的邓元清签字复印属实的结帐单。原告于2011年12月1日书面向被告提出办理该建修房屋的宅基地252.2平方米使用权证。被告认为该建修房屋权属存在争议，不予办理。
原告于2012年5月11日，再次向被告申请将该宗土地宅基地300平方米中的自建房252.2平方米划归其所有，被告于2013年7月17日向原告下达了《土地使用权证问题的复函》，该《土地使用权证问题的复函》以《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定为由，认为原告建房使用的宅基地的使用权系非法取得，现该宗土地使用权仍属红江镇红江村村民委员会所有，因此不予受理邓元清要求办理该宗土地使用权变更登记。
原告不服，向蓬溪县人民政府申请复议，蓬溪县人民政府于2013年10月21日向原告送达了蓬府复（2013）5号行政复议决定书，决定维持蓬溪县红江镇人民政府于2013年7月17日作出的《土地使用权证问题的复函》。
一审法院认为：农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和宅基地使用规定。因原告位于蓬溪县红江镇红江村石灰窑观音岩处300平方米非耕地中的252.2平方米土地原属于红江村村民委员会所有的土地，其取得方式不符合法律规定，且现与他人存在权属争议。在原告建房前，当需改变土地利用性质时，应该报请县级土地行政主管部门批准，取得用地许可，方可实施建房。原告于2011年12月1日和2012年5月11日书面申请办理该宗土地宅基地使用权证时，应提交所占该宗土地的权属依据
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即县级人民政府批准文件。国家土地管理法规赋予乡（镇）人民政府对农村村民住宅用地的审核权，本案被告在实际审核中，发现该建修房屋权属来源不合法而不予办理，符合客观事实和《土地登记办法》等相关法律法规规定。不法取得的行为不能要求合法的行政许可，这是行政执法的基本原则。因此，本案被告作出的《土地使用权证问题的复函》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。本院已作出（2013）蓬溪行初字第5号行政判决，维持被告于2013年7月17日作出的《关于邓元清要求办理自建住房土地使用权证问题的复函》。原告邓元清认为被告《土地使用权证问题的复函》侵犯其合法权益，与审理查明的事实不符。被告依照法律法规的规定履行职责，未损害原告邓元清的合法权益，不应承担赔偿责任。原告邓元清要求被告蓬溪县红江镇人民政府赔偿其误工损失等费的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告邓元清要求被告蓬溪县红江镇人民政府对其造成的误工损失等费合计人民币32000元的诉讼请求。
宣判后，邓元清不服，向本院上诉称：（1）撤销蓬溪县人民法院（2013）蓬溪行初字第6号行政赔偿判决结果。（2）依法改判为支持上诉人在一审中的诉讼请求。（3）判决被上诉人承担本案一审二审诉讼费用。
事实和理由：被上诉人超越职权，滥用职权，导致至今都不将上诉人的土地登记材料上报县级国土部门，使上诉人几年来很多次地往返于成都至蓬溪至今，造成交通费、误工费和住宿费等大笔费用的损失。依据《国家赔偿法》第三条第（五）款、第三十六条第（八）款的规定，被上诉人应当给以赔偿。
被上诉人蓬溪县红江镇人民政府未提交书面答辩意见，在庭审中称蓬溪县红江镇人民政府于2013年7月17日作出的《土地使用权证问题的复函》认定事实清楚、适用法律正确。请求维持。
被上诉人蓬溪县红江镇人民政府在法定举证期限内向一审法院提供并移送二审法院的主要证据、法律依据、拟证明的观点及上诉人邓元清的质证意见有：
1.1997年7月21日蓬国土建（1997）37号批复，申报审批表，红江村村民委员会5月29日的申请书，占地平面草图。证实蓬溪县国土局批准将该宗属于红江镇红江村村民委员会所有的非耕土地修建村民委员会办公用房的事实。上诉人质证无异议，本院予以确认。
2.2013年1月28日蓬溪县国土资源局给蓬溪县红江镇人民政府的函。确定该宗土地房屋现存在权属争议，邓元清上访，春节将至，各级两会将召开，做好稳控工作。
3.2012年3月28日蓬溪县国土资源局给县维稳办的《关于邓元清上访要求办理自建住房土地红江镇人民政府征用土地使用权证相关情况的调查报告》。基本内容如下：（1）该宗土地原来面积380平方米，康一村村民时任书记邓元清和村文书黄朝建产生合伙买地建房念头，邓元清资金不足便邀时任红江镇农村合作基金会会计徐平杰合伙买地建房，邓、徐二人口头协议：由邓出面与红江村村民委员会协商买地建房的相关事宜，徐享有其中两间屋基的使用、所有权。1997年4月24日，邓、黄与红江村村民委员会多次协商之后签定了《协议书》：邓占300平方米，黄占80平方米，红江村村民委员会负责协助办理用地等相关手续，邓、黄自理费用。红江村村民委员会以该村修建村民委员会办公用房的名义向原蓬溪县国土局申请办理用地手续，并于1997年7月21日取得蓬国土建（1997）37号批复。1997年9月，康一村Ｘ社村民郭全化以转让费4500元从邓元清处获得约36平方米，并与邓元清约定一起建房。10月，邓元清将该宗土地修建8间一楼一底住房，采取包工不包料承包给谢伦斌，邓元清将其中两间屋基72平方米交给徐平杰使用。同时，邓元清、徐平杰、郭全化三人口头约定共同出资建房。1998年年底全部完工。在经过纠纷过程后，该宗土地修建8间一楼一底住房从左至右顺序的现状是：郭全化1间、徐平杰2间、目前徐平杰所占用的与邓元清存在权属争议的2间、高光秀1间、谢伦斌抵帐和购买霍明风的2间。
（2）存在权属争议的2间，是结算纠纷造成。郭全化一楼一底1间造价为26602元。徐平杰二楼一底2间造价为71071元。余下的二楼一底2间和一楼一底3间，合计5间归类到邓元清头上，造价为149250元。8间住房总造价为246923元。徐平杰认为：邓元清还应找补98000元出来，才能得到存在权属争议的2间使用，或者邓元清主动将相关资料交出给本人去办理土地宅基地使用权证，邓元清所应找补98000元就自动抵消。邓元清认为：如果办不了土地宅基地使用权证就申请将徐2间和争议的2间，合计四间房屋拆除；如果办理了土地宅基地使用权证，就走司法程序，争议的2间由徐平杰退回给我，并应补出房屋造价款31000元。
（3）处理意见：邓元清与徐平杰共同出资修建的房屋所占用的土地属于蓬溪县红江镇红江村村民委员会所有的集体土地。建房时邓元清的身份是红江镇康一村村民，徐平杰是大英县隆盛镇居民，并且没有办理集体土地转让手续。其邓元清与徐平杰申请办理土地宅基地使用权证无法律依据。邓元清与徐平杰在建房时存在经济纠纷，二人均无房屋所有权依据，故蓬溪县国土资源局不能为其办理土地宅基地使用权证。
建议：由县维稳办牵头，10余部门参加调解，待当事双方达成协议后按程序办理集体土地转让手续，再办理土地使用证。
4.2012年3月14日蓬溪县国土资源局因邓元清到处上访而成立工作组，对邓元清、徐平杰、谢伦斌的询问笔录和徐平杰提供的邓、郭、徐三人2000年12月9日的邓元清签字复印属实的结帐单。证实的内容与《关于邓元清上访要求办理自建住房土地红江镇人民政府征用土地使用权证相关情况的调查报告》相统一。
5.蓬溪县人民法院（2011）蓬溪民初立字第02号民事裁定书。证实裁定：认为讼争修建房屋的农村土地没有合法取得依据，驳回原告邓元清诉徐平杰物权纠纷的起诉。
6.邓元清的身份证复印件、土地协议书、建筑承包合同。证实的内容与上述相统一。
7.2011年7月14日邓元清与杨和平的购房协议书，5000元收条，2011年11月28日邓元清个人申请将户口转入红江村。证实邓元清将自己的住址于2011年11月28日迁入到红江镇红江村的事实。
8.《中华人民共和国土地管理法》、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《四川省土地管理实施办法》、《土地登记办法》。其作出的《复函》认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。
上诉人邓元清向一审法院提交并移送二审法院的主要证据、法律依据、拟证明的观点及被上诉人蓬溪县红江镇人民政府的质证意见有：
1.邓元清的身份证复印件，户口簿，律师事务所函件，授权委托书。证明上诉人身份、代理人状况。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
2.蓬溪县红江镇人民政府给邓元清的复函、蓬府复（2013）5号行政复议决定书、送达证。证明蓬溪县红江镇人民政府给邓元清书面申请办理该宗土地宅基地使用权证的明确答复是：变更登记不合法，不予受理；蓬溪县人民政府复议认定：复函认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
3.邓元清的申请书、土地协议书。证明邓元清于2012年5月11日，向被上诉人申请将该宗土地宅基地300平方米中的自建房252.2平方米划归其所有的事实。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
4.37号批复，占地草图，1997年8月5日企业办证明。证实蓬溪县国土局批准将该宗属于红江镇红江村村民委员会所有的非耕土地修建村民委员会办公用房的事实。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
5.建筑承包合同。证实谢伦斌为邓元清私人建房8间一楼一底，在场人徐平杰、冯英夫妇的证实。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
6.红江镇红江村村民委员会向路政建办公用房的申请书，邓元清私人与路政的协议书，配套费收条，营业税收据。证实邓元清以红江村村民委员会名义在建房过程中交纳了费用的事实。被上诉人质证异议如下：以前收费不规范，属于其他法律关系，本院予以确认。
7.2011年12月1日红江镇红江村村民委员会的证明。证实1997年7月25日，经村两委会协商确定将该宗土地宅基地300平方米转让给邓元清建房使用，使用权归邓元清所有的事实。被上诉人质证异议如下：真实性不持异议，但不具有合法性，本院予以确认。
8.2011年12月1日蓬溪县集体土地使用权转让申报表，邓元清建房占地252.2平方米现状图。证实红江镇红江村村民委员会以不便管理为由，将邓元清建房占地的252.2平方米转让给红江镇红江村村民邓元清，蓬溪县国土局天福国土资源所同意办理集体土地转让手续，蓬溪县红江镇人民政府未签暑意见的事实。被上诉人质证异议如下：真实性不持异议，但天福国土资源所在盖章后发现有权属争议，收回了原件，不具有合法性，所以蓬溪县红江镇人民政府未签暑意见，本院予以确认。
9.2001年6月7日，红江镇康一村村民邓元清与谢伦斌房屋买卖协议。证实邓元清将该宗土地建房的八间一楼一底中的一间以25000元抵卖给谢伦斌，由谢伦斌负责办证并承担税费，邓元清必须提供办证所需一切合法手续的事实。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
10.1999年4月16日，红江镇康一村村民邓元清与红江镇霍明风房屋买卖协议。证实邓元清将该宗土地建房的一间一楼一底以25000元卖给霍明风，由霍明风负责办证并承担税费，邓元清必须提供办证所需一切合法手续的事实。2008年12月25日，红江镇康一村村民霍明风与谢伦斌房屋买卖协议。证实霍明风将该宗土地建房的一间一楼一底以17000元卖给谢伦斌的事实。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
11.1998年2月5日，红江镇康一村村民邓元清与红江镇高光秀购售房屋协议书。证实邓元清将该宗土地建房的一间一楼一底以45600元卖给高光秀，由邓元清负责办证并承担税费，邓元清必须提交所有证件后才能收取尾款45600元，该房屋是该宗土地建房8间一楼一底中唯一办理了土地宅基地使用权证等证件的事实。1998年2月14日，红江镇红江村村民委员会与红江镇高光秀协议书二份，证实高光秀应交纳非耕地占用费226.8元。蓬溪县人民政府1998年12月30日蓬府地（1998）65号《关于红江镇人民政府征用土地的批复》（以下简称（1998）65号批复）。证实在该宗土地上由蓬溪县国土资源局核实划拔37.8平方米给居民高光秀作修建住房用地的事实。被上诉人质证无异议，本院予以确认。
12.1997年9月10日红江镇康一村村民邓元清与红江镇康一村村民郭全化协议书。证实邓元清同意郭全化永久性占用该宗土地37.8平方米，郭全化支付非耕地占用等费4500元，土地宅基地使用权证办在邓元清名下，土地使用权永远属于郭全化所有的事实。
被上诉人坚持一审质证意见。
在二审庭审中，上诉人、被上诉人均坚持对一审证据的举证及质证意见。
经过举证、质证，二审法院认定事实与一审法院认定的事实一致。予以确认。
本院认为，《四川省土地管理实施办法》第二十四条规定，“农村居民或……修建住宅，凡是利用旧宅基地的，不得新占土地。”新占土地的，由本人提出申请经乡（镇）人民政府同意，村镇规划管理部门许可，土地管理部门审核，报县人民政府批准。本案讼争土地系红江镇红江村依法取得用于办公用房建设的土地。上诉人邓元清虽与红江村达成了协议购买该宗土地用于自建住房，但未依照土地管理法相关规定申请改变土地的使用性质和用途。2011年12月上诉人邓元清向被上诉人申请办理宅基地使用权证，被上诉人依照相关规定作出了《关于邓元清要求办理自建住房土地使用权证问题的复函》，属被上诉人依照法律法规的规定履行职责的作为行为，且被上诉人的行为无违法性，亦未损害邓元清的合法权益，不存在违法事实，不应承担赔偿责任。一审判决认定事实清楚、证据充分、审判程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 蒋立文
审判员 肖云燕
审判员 刘尧志
二〇一四年九月十日
书记员 刘秀蓉