吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长行终字第155号
上诉人（原审被告）长春市双阳区人民政府，住所地长春市双阳区西双阳大街599号。
法定代表人唐铁生，区长。
委托代理人潘军，长春市国土资源局双阳区分局地籍科副科长。
委托代理人颜春霞，吉林良正律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社。
负责人陈向阳，小组长。
委托代理人栗成志，男，1961年1月10日生，身份证号2201251961********，汉族，农民，现住长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社。
被上诉人（原审第三人）长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社，地址长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社。
负责人张义生，小组长。
委托代理人袁成久，男，1932年6月1日生，身份证号2201251932********，汉族，农民，现住长春市双阳区鹿乡镇黄金村黄金店屯。
被上诉人（原审原告）长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社。
负责人孟凡华，组长。
委托代理人袁峰（曾用名袁长锋），男，1962年8月25日出生，身份证号2201251962********，汉族，教师，现住长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社。
委托代理人郑新，吉林丁凤礼律师事务所律师。
第三人（原审第三人）长春市双阳区双营子回族乡黄金村民委员会，住所地长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社。
负责人侯春生，主任。
上诉人长春市双阳区人民政府（以下简称双阳区政府）因与被上诉人长春市双阳区双营子回族乡黄金村四社（以下简称黄金村四社）、长春市双阳区双营子回族乡黄金村二社（以下简称黄金村二社）、长春市双阳区双营子回族乡黄金村三社（以下简称黄金村三社）及第三人长春市双阳区双营子回族乡黄金村民委员会（以下简称黄金村委会）土地权属行政确认一案，不服长春经济技术开发区人民法院（2014）长经开行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人双阳区政府的委托代理人潘军、颜春霞，被上诉黄金村四社负责人孟凡华及委托代理人袁峰、郑新，被上诉人黄金村二社的负责人陈向阳及委托代理人栗成志，被上诉人黄金村三社的负责人张义生及委托代理人袁成久，第三人黄金村委会的负责人侯春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1978年黄金村从二、三、四社抽调土地，在黄金村二、三、四社交界的“老虎沟”设立村办企业饲养场和果园（实际占地面积266，739平方米），当时未签订协议，亦无补偿。1983年黄金村饲养场解体，饲养场的土地交由黄金村管理。饲养场解体后1983年至1997年期间黄金村二社、三社、四社的社员侯文成、杨国春、孟庆山、袁成久、李长中、曹凤祥分别代表各社均向黄金村要过建饲养场被占用的土地，村上认可占二社、三社、四社地的事实，村上当时的意见是“上边没有精神，不知该不该返地”。因袁成久、李长中、曹凤祥向黄金村要地事宜，黄金村于1996年3月25日出具了介绍信一份，内容为：“双阳区信访负责同志：兹介绍李长中、曹凤祥同志等3人前往你处联系下列事项，请接洽。关于我村78年建饲养场，占用四社土地一事，四社村民要求归还，请合理解决为盼。落款单位系双阳县鹿乡镇黄金村民委员会，并加盖了黄金村民委员会公章予以确认。落款时间为1996年3月25日。”袁成久、李长中、曹凤祥曾到双阳信访局信访要地未果。
1995年8月2日黄金村与王国成签订《黄金村饲养场承包合同书》将原饲养场土地发包给王国成，承包期限为1995年至2025年，总承包费为22万元。饲养场解体至今，黄金村四社并未放弃要求黄金村委会退还土地的主张。2012年3月18日黄金村二、三、四社提出土地确权申请，2012年11月30日双阳区政府作出确权决定，裁决：“黄金村饲养场所占的土地面积为266739平方米的土地所有权归黄金村农民集体所有”。黄金村四社不服提出行政复议，复议期间，双阳区政府对该确权决定予以撤销。2013年8月16日黄金村四社再次提出确权申请，2014年4月10日再次作出《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》，裁决：“黄金村饲养场所占的土地面积为266739平方米的土地所有权归黄金村农民集体所有”。黄金村四社不服再次提出行政复议，2014年7月10日长春市人民政府作出长府复字（2014）第75号《行政复议决定书》，维持了双阳区政府于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》。
原审法院认为：因本案系1978年黄金村兴办集体企业（饲养场），从二、三、四社抽调的土地，该饲养场自主经营，自该饲养场解体后，由此产生土地权属争议，双阳区政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定于2014年4月10日作出的《关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》，适用法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十条之规定，判决撤销长春市双阳区人民政府2014年4月10日作出的《长春市双阳区人民政府关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》；长春市双阳区人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出对双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定。
上诉人双阳区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案涉及到的确权事实，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条。本案中，黄金村二社、三社、四社申请确权的土地，历史上归属于二社、三社、四社农民集体所有，1978年抽调到村里设立村办企业饲养场，1983年饲养场解体后，争议土地并没有返还小队农民集体，而是一直由村农民集体经营管理，包括对外承包经营，所取得的收入完全归属村里。以上事实，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”这一前提条件。二、本案属于已满二十年的情况，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，已满二十年的，应视为现使用者所有。虽满二十年但在二十年期满之前所有者向使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。即使认定在已满二十年前要过地，也是政府根据情况确定，而不是在满二十年之前要过就一定要确权给原所有者。三、本案争议的土地由村里对外承包经营二十多年，已经形成相对稳定的经营秩序，也形成了普遍接受的一种现状。类似本案的这种历史抽调土地建立饲养场或者果园等村办企业的情况很多，基本上都形成这种相对稳定的承包或经营关系，大多数现经营者都存在大量的投入并且合同没有到期，一旦打破这种稳定局面，会导致大量的纠纷存在。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持双阳区政府作出的《长春市双阳区人民政府关于双营乡黄金村饲养场土地权属的确权决定书》。
被上诉人黄金村二社辩称，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人黄金村三社辩称：涉案土地原属三被上诉人所有，第三人黄金村委会占用三被上诉人土地应当予以退还，并且其未取得涉案土地的承包经营权，故其对外出租的行为无法律依据。另外，上诉人适用法律错误，第三人黄金村委会并不是连续占有土地满20年。
被上诉人黄金村四社辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，理由充分。二、上诉人作出的确权决定适用法律错误。1.1983年饲养场解体后，涉案土地由第三人黄金村委会代管，发包给本村村民耕种，谁种地谁才是管理人、使用人，上诉人认定发包方黄金村委会是使用人错误，其只是收取承包费，真正的使用人是实际耕种者。2.本案不属于已满二十年的情形。1996年3月25日的介绍信及袁成久等人的证人证言充分证明1983年饲养场解体后，在20年内村民多次索要土地，故上诉人应当根据具体情况确定土地所有权，即按照法律的规定和现行政策来确定所有权。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《中华人民共和国物权法》第六条、《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第十一条、《吉林省集体土地承包经营管理条例》第二十四条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《吉林省农村土地承包经营管理条例》第八条、国土资发（2011）60号《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记办证的若干意见》、《吉林省人民政府关于进一步明确农村集体土地确权登记发证若干问题的规定》第三条的规定，上诉人应当将土地确权给三被上诉人。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人黄金村委会未发表意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人双阳区政府在未对集体兴办企业使用各社土地的性质进行界定、对是否向现有使用者或者有关部门提出归还进行澄清以及未对确权所根据的“具体情况”作出合理说明的情况下，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将涉案土地所有权确认给第三人黄金村委会，属主要证据不足、适用法律、法规错误。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人双阳区政府上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长春市双阳区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一六年二月二日
书 记 员 于佳鑫