陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终223号
上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：文义华，市政府法制办复议处工作人员。
被上诉人（原审原告）：ＸＸ进，男，汉族。
被上诉人（原审原告）：吴建利，男，汉族。
被上诉人（原审原告）：张海峰，男，汉族。
共同委托代理人：高峰，北京在明律师事务所律师。
上诉人西安市人民政府因被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰等三人诉其不予受理行政复议决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人西安市人民政府的委托代理人文义华，被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰及其共同委托代理人高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：原告ＸＸ进等三人是西安市灞桥区东腰张村民。2016年8月27日，西安国际港务区管理委员会、西安新筑铁路综合物流中心项目征地搬迁安置指挥部（以下简称新筑指挥部）作出《西安国际港务区西安新筑铁路综合物流中心项目余家村搬迁安置补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》）。原告于2017年11月3日通过信息公开的方式获得该《补偿实施方案》，后不服《补偿实施方案》，于2017年11月6日通过邮寄方式向被告西安市人民政府申请行政复议，要求确认《补偿实施方案》违法。被告于2017年11月7日收到原告邮寄的行政复议申请书，经审查后，认为《补偿实施方案》系依据相关法律法规，结合余家村实际，由征收拆迁主体听取被征收拆迁方意见，并经被征收拆迁方讨论通过后实施的，因此，《补偿实施方案》不属于行政复议规定的受案范围，于2017年11月10日作出市政复不受字[2017]836号《不予受理行政复议申请决定书》，并于2017年11月13日向原告邮寄送达。原告收到后不服，于2017年11月20日向法院提起行政诉讼。
一审认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据上述规定，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向上一级地方人民政府申请裁决（复议）。本案中，原告ＸＸ进等三人对西安国际港务区管理委员会作出的《补偿实施方案》不服，认为西安国际港务区管理委员会作出《补偿实施方案》的实体及程序违法、补偿标准违法。ＸＸ进等三人对补偿标准等有异议，按照上述规定，应当先向相关的人民政府申请裁决或复议。《补偿实施方案》的制定机关及批准机关均为西安国际港务区管理委员会，因此，原告ＸＸ进等三人对《补偿实施方案》不服，有权向西安国际港务区管理委员会的上一级地方人民政府即西安市人民政府申请裁决或复议。故西安国际港务区管理委员会作出的《补偿实施方案》属于行政复议的受理范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条及第六条规定，行政复议的受理范围，应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的行政行为。《补偿实施方案》是针对西安新筑综合物流中心项目余家村范围内的被搬迁人作出的，每一户被搬迁人的补偿安置要遵守《补偿实施方案》确定的补偿标准，ＸＸ进等三人的房屋在搬迁范围内，故新筑指挥部作出的《补偿实施方案》对ＸＸ进等三人的合法权益产生了实际影响。西安市人民政府以《补偿实施方案》系依据相关法律法规，结合余家村实际，由征收拆迁主体听取被征收拆迁方意见，并经被征收拆迁方讨论通过后实施的为由，认定ＸＸ进等三人的行政复议申请不符合行政复议的受案范围，作出《不予受理行政复议申请决定书》，属于适用法律错误，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：一、撤销被告西安市人民政府作出的市政复不受字[2017]836号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令被告西安市人民政府于本判决生效后在法定期限内对原告ＸＸ进、吴建利、张海峰的复议申请重新作出处理。案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市人民政府负担。
上诉人西安市人民政府上诉称：《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定，房屋征收与补偿安置方案应报市棚改办备案，集体土地上棚户区改造项目当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过，如果没有履行相关的程序将导致后续征收拆迁行为违法。《补偿实施方案》只是征收拆迁过程中的一个环节，并不能单独对外发生作用，需要依托后续征收拆迁行为才能对征收主体产生权利义务影响，如征收补偿协议或征收补偿决定等具体征收补偿行为，因此不能对《补偿实施方案》提起行政复议。而且，《西安市棚户区改造管理办法》已经为被征收主体设定了参与并决定《补偿实施方案》的民主程序，被征收拆迁主体对经过所在村组集体讨论通过的《补偿实施方案》，作为单个主体已经丧失司法救济的可能。其所作《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一审判决将《补偿实施方案》等同于土地征收补偿标准，属认定事实不清，认为《补偿实施方案》对被上诉人的合法权益产生了实际影响错误。请求：撤销一审判决、驳回被上诉人的诉讼请求；由被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人ＸＸ进、吴建利、张海峰未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：《补偿实施方案》具有规范拆迁安置补偿、过渡奖励等内容，由于该方案确定的补偿标准过低，对其造成了不利影响，侵犯其依法获得合理补偿的权利，故属于可救济的行政行为。上诉人所作市政复不受字[2017]836号不予受理行政复议申请决定错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,且各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为：上诉人西安市人民政府作为行政复议的受理机关，具有接受复议申请,审查并决定是否受理以及作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》规定，行政复议审查的对象是行政机关作出的具体行政行为。本案中，复议机关审查的对象是《补偿实施方案》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案所涉《补偿实施方案》载明“搬迁人：西安国际港务区土地储备中心；被搬迁人：新合街道余家村搬迁范围内的合法建（构）筑物及其附属物的所有权人。”同时还明确了安置补偿的标准、方式、期限等。ＸＸ进等三人的房屋在搬迁范围内，故该《补偿实施方案》对ＸＸ进等三人的权利义务产生了实际影响，属于行政复议的受理范围。上诉人西安市人民政府上诉称《补偿实施方案》只是征收拆迁过程中的一个环节，不能单独对外发生作用，亦不能对《补偿实施方案》提起行政复议的理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。一审判决撤销西安市人民政府作出的市政复不受字[2017]836号不予受理行政复议申请决定并责令重新作出行政行为正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人西安市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年六月十二日
书记员 刘 媛