江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0611行初59号
原告王建兰，女，1970年6月7日生，汉族，住南通市崇川区。
被告南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区星湖大道1698号。
法定代表人成明，职务局长。
应诉负责人沙俊斌，南通市公安局开发区分局副局长。
委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局工作人员。
委托代理人梅晓日，南通市公安局开发区分局工作人员。
原告王建兰不服被告南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）治安行政处罚，于2018年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2月13日向被告开发区公安分局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月4日公开开庭审理了本案。原告王建兰，被告开发区公安分局副局长沙俊斌及委托代理人俞飞、梅晓日到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月15日，被告开发区公安分局作出开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》，认定原告王建兰2015年11月因扰乱公共场所秩序被行政拘留五日，2015年12月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2016年1月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2017年3月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2017年4月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2017年6月5日因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2017年6月27日因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2017年8月2日因扰乱公共场所秩序被行政拘留十日。现查明，2017年8月13日，原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京中南海周边地区非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。原告王建兰曾因非正常上访被多次训诫后，仍执意到中南海周边上访，原告王建兰的行为已构成扰乱公共场所秩序，依法应给予治安管理处罚，原告王建兰在六个月内曾受过治安管理处罚，依法从重处罚。为维护公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予原告王建兰行政拘留十日的处罚。
原告王建兰诉称：1.原告王建兰的土地被强征、房屋被强拆，南通市开发区小海街道至今未给予原告王建兰补偿和安置。原告王建兰于2017年8月13日进京维权，在维权过程中未有任何违法行为。被告开发区公安分局作出的被诉行政处罚决定违法。2.原告王建兰于2017年8月25日解除拘留出来，在朋友家吃中饭后睡午觉时被被告开发区公安分局的工作人员抓至小海派出所关押24小时后再送南通第二拘留所非法关押十天。被告开发区公安分局徇私舞弊、滥用职权、对原告王建兰打击报复。请求：1.撤销被告开发区公安分局作出的开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告开发区公安分局负担。
原告王建兰向本院提交了以下证据：
1.原告王建兰的居民身份证复印件，证明原告王建兰的身份信息。
2.开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》，证明存在被诉行政行为。
3.南通市第二拘留所南拘解字[2017]958号《解除拘留证明书》，证明原告王建兰2017年8月15日至2017年8月25日被执行拘留。
4.南通市第二拘留所南拘解字[2017]1018号《解除拘留证明书》，证明原告王建兰2017年8月26日至2017年9月5日被执行拘留。
5.证人陆某的证词，证明2017年8月25日，原告王建兰被被告开发区公安分局的工作人员抓走。
6.北京市公安局西城分局政府信息公开办公室作出的[2017]第835-回《登记回执》、西公[2017]第375号-答复告《政府信息答复告知书》，证明原告王建兰在北京上访期间没有任何违法行为，北京公安部门没有将原告王建兰违法行为的证据移交当地公安机关。
7.照片3张，证明原告王建兰在国家信访局门口及在北京的暂住地被抓。
被告开发区公安分局辩称：1.被诉行政处罚决定事实认定清楚、证据确实充分。2017年8月13日，原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京市中南海周边地区非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，有证人证言、书证等证据证实。2.被诉行政处罚决定适用法律准确、量罚适当。原告王建兰扰乱公共场所秩序，依法应给予治安行政处罚。同时，原告王建兰曾多次到北京非正常上访被训诫，又到北京重点地区、敏感区域非正常上访，属于《治安处罚法》第二十三条规定的“情节较重”，其六个月内受过治安管理处罚，根据《治安处罚法》第二十条第（四）项之规定，从重处罚。被告开发区公安分局综合考虑本案具体情节，决定给予原告王建兰行政拘留十日的处罚，适用法律正确，量罚适当。3.被诉行政处罚决定办案程序合法。案件依法受理后，被告开发区公安分局及时开展了调查，调查终结后作出处罚决定前，向原告王建兰告知拟作出的处罚的事实、理由、依据，听取了陈述、申辩并复核后作出被诉行政处罚决定，并送达给原告王建兰，依法将原告王建兰送至第二拘留所执行，程序完全合法。请求驳回原告王建兰的诉讼请求。
2018年2月28日，被告开发区公安分局向本院提交了以下证明被诉行政行为合法性的证据、依据：
一、证据
1.被告开发区公安分局对原告王建兰所作询问笔录、权利义务告知书，证明原告王建兰的具体身份及部分案件事实。
2.被告开发区公安分局对证人钱某所作询问笔录，证明证人钱某作为小海街道办事处的代表于2017年8月13日到北京接访的过程。
3.北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，证明原告王建兰2017年8月13日在北京中南海周边地区非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。
4.南通市小海街道办事处出具的《关于王建兰上访的情况说明》，证明原告王建兰历次信访的事由以及非法上访的经历。
5.原告王建兰的户籍资料及开公（小）行罚决字[2015]874号《行政处罚决定书》、开公（小）行罚决字[2015]1009号《行政处罚决定书》、开公（小）行罚决字[2016]77号《行政处罚决定书》、开公（小）行罚决字[2017]152号《行政处罚决定书》、开公（小）行罚决字[2017]244号《行政处罚决定书》、开公（小）行罚决字[2017]434号《行政处罚决定书》、开公（小）行罚决字[2017]554号《行政处罚决定书》，证明原告王建兰因非正常上访多次受到行政处罚的事实。
6.训诫书8份，证明原告王建兰曾多次在北京中南海周边地区非法上访，被当地公安部门多次训诫的事实。
7.开公（小）受案字[2017]1349号《受案登记表》、到案经过、开公（小）行传字[2017]31号《传唤证》、行政处罚告知笔录、复核报告、开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》、被拘留人家属通知登记表、行政拘留执行回执、被告开发区公安分局提交人民法院单方审查的集体通案记录表、呈请行政处罚报告书，证明被诉行政处罚决定程序合法。
二、依据
《治安处罚法》第二十三条、第二十条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
经庭审质证，原告王建兰对被告开发区公安分局提供的事实方面的证据1、2、4有异议，认为不能达到被告开发区公安分局的证明目的；对证据3、6的真实性有异议，认为原告王建兰未收到该训诫书；对证据5有异议，认为原告王建兰为了给中央领导寄信，才到中南海的，不存在违法行为；对证据7的合法性不予认可，不能达到被告开发区公安分局的证明目的。
被告开发区公安分局对原告王建兰所举证据1-3无异议；对证据4、5的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性;对证据6认为与本案没有关联性，本案并非由北京公安移交，被告开发区公安分局依法对本案具有管辖权，无需北京公安移交；对证据7认为与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。原告王建兰所举证据4、5系被告开发区公安分局对开公（小）行罚决字[2017]554号案件的执行,故与本案没有关联性;原告王建兰所举证据6涉及到本案被告开发区公安分局对本案是否具有管辖权以及认定事实是否清楚的问题，将在本院认为部分进行阐述。被告开发区公安分局所举证据，系被告在行政程序中制作或获取，来源合法、内容真实、与本案具有关联性，具有证据效力。
经审理查明，2015年11月4日，原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同年11月6日，被告开发区公安分局作出开公（小）行政罚决字[2015]874号《行政处罚决定书》,以原告王建兰扰乱公共场所秩序,决定对原告王建兰行政拘留五日。2015年12月，2016年1月，2017年3月、4月、6月(两次)，原告王建兰因到北京市中南海周边地区非正常上访,被告开发区公安分局分别作出开公(小)行罚决字[2015]1009号、开公(小)行罚决字[2016]77号、开公(小)行罚决字[2017]152号、开公(小)行罚决字[2017]244号、开公(小)行罚决字[2017]434号、开公(小)行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》，以原告王建兰构成扰乱公共场所秩序,分别决定对原告王建兰行政拘留七日。
2017年8月13日，原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京市中南海周边地区上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。当日，原告王建兰被当地公安部门送到久敬庄接济服务中心。南通开发区小海街道办事处的工作人员将原告王建兰规劝回南通。
2017年8月14日，被告开发区公安分局对原告王建兰至中南海周边非正常上访一案予以受理，依法传唤原告王建兰至南通市公安局开发区公安分局小海派出所接受询问，向政府接访人员进行了调查。8月15日，被告开发区公安分局告知原告王建兰拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，原告王建兰申辩：原告王建兰2013年10月房屋被当地政府强行偷拆，至今不给补偿和安置，原告王建兰多次找当地政府领导，迟迟没给解决。原告王建兰就进京上访，没有做任何违法的事。被告开发区公安分局适用《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对原告王建兰作出行政处罚，适用法律不当。被告开发区公安分局对原告王建兰的申辩进行了复核，认为中南海周边地区不属于信访接待场所，原告王建兰不通过合法的信访途径表达自己的诉求，到北京重点地区非法上访，客观上已扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，原告王建兰的申辩意见不能成立，不予采纳。被告开发区公安分局经集体讨论后于同日作出开公（小）行罚决字[2017]575号《行政处罚决定书》。同日，原告王建兰被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年8月15日至2017年8月25日。被告开发区公安分局于8月15日将原告王建兰被拘留的原因、拘留的期限、羁押的场所电话通知原告王建兰之夫唐兆林。
原告王建兰不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被告开发区公安分局对本案是否具有管辖权；2.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；3.被诉行政处罚决定程序是否合法；4.原告王建兰的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚决定适用法律是否正确，量罚是否适当。
关于被告开发区公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但原告王建兰到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在原告王建兰的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告王建兰到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告开发区公安分局管辖并无不当。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。原告王建兰的违法行为有本人陈述、证人证言、国家机关依职权制作的公文、南通市开发区小海街道办事处的情况说明等证据予以证实。被告开发区公安分局对原告王建兰违法事实的认定事实清楚、证据充分。
关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。《治安处罚法》第四章处罚程序中明确规定了治安处罚案件的立案、调查、告知、作出处理决定、送达等程序。被告开发区公安分局接到报案后，进行了受案登记，询问了原告王建兰，向证人及当地政府部门进行了调查。被告开发区公安分局在作出被诉行政处罚决定之前告知原告王建兰违法的事实、拟作出行政处罚的理由、依据以及依法享有陈述、申辩的权利。被告开发区公安分局对原告王建兰所作的陈述申辩进行了复核，认为理由不能成立，遂作出被诉行政处罚决定，并送达给原告王建兰。因此，被诉行政处罚决定程序合法。
关于原告王建兰的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚决定适用法律是否正确、量罚是否适当的问题。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。原告王建兰2015年11月至2017年8月期间，多次到北京非正常上访，并多次受到行政处罚，其应当知道中南海周边地区是中央国家机关办公所在地，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。但原告王建兰再次到中南海周边地区非正常上访，故原告王建兰的行为已构成《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的行为。《治安处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受到治安管理处罚的，从重处罚。原告王建兰2017年6月26日到北京中南海周边地区非正常上访，被处以行政拘留七日，其在六个月内再次受到治安管理处罚，依法应从重处罚。被告开发区公安分局对原告王建兰作出行政拘留十日的处罚适用法律正确，量罚适当。
综上，被告开发区公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，量罚适当。原告王建兰的诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王建兰的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王建兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
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审 判 长 徐建云
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 朱卫民
法官 助理 缪丽娟
二〇一八年四月十八日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。