安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终829号
上诉人（一审第三人）谢彩侠，女，1962年12月2日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府，住所地安徽省淮北市相山区孟山路85号。
法定代表人朱龙，该区区长。
委托代理人马冲，该区法制办工作人员。
委托代理人陈华，该区法制办工作人员。
被上诉人（一审原告）谢忠田，男，1967年6月26日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
被上诉人（一审原告）王玉皊，女，1963年9月21日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
被上诉人（一审原告）谢维康，男，1990年5月14日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
第三人淮北市相山区相南街道办事处，住所地安徽省淮北市孟山中路。
法定代表人程斌，该办事处主任。
上诉人谢彩侠、淮北市相山区人民政府因谢忠田、王玉皊、谢维康诉淮北市相山区人民政府行政复议一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2017）皖06行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年8月9日，谢忠田、王玉皊、谢维康作为被征收人与征收实施单位相南街道办签订2016xy72补偿协议。2017年8月24日，谢彩侠认为其是被征收房屋、土地的权利人，并以相南街道办为被申请人，谢忠田、王玉皊、谢维康为第三人向相山区政府申请行政复议，请求撤销上述房屋征收协议。相南街道办在复议程序中提交了书面答复及签订2016xy72补偿协议所依据的证据材料。
相山区政府经复议认为，相南街道办作出与谢忠田、王玉皊、谢维康签订2016xy72补偿协议的行政行为，依据明显不足。遂于2017年10月12日作出被诉复议决定。相山区政府于2017年10月30日向谢维康送达了被诉复议决定。
一审法院另查明，2016年7月31日，相山区政府作出相政（2016）85号《相山区人民政府关于相阳社区棚户区改造项目房屋征收的决定》，该征收决定确定房屋征收实施单位为相南街道办。
一审法院认为，案件的核心争议是第三人谢彩侠就第三人相南街道办与谢忠田、王玉皊、谢维康签订房屋征收补偿协议而发生的争议，是否属于行政复议法规定的行政复议范围。
修改后的行政诉讼法自2015年5月1日起施行，新行政诉讼法虽然将相关行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，并将“具体行政行为”修改为“行政行为”，但行政复议法至今未修改，对行政复议范围的规定也未作调整。“具体行政行为”确切的含义应当是指：行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的、处理行为。而行政协议行为与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为。根据当时理解与适用法律的一般标准，修改前的行政诉讼法及行政复议法规定的“具体行政行为”均不包括行政协议行为，行政协议争议未被纳入行政复议范围。
从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，当事人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，有权提起行政诉讼。由此可见，行政诉讼法规定的受案范围所针对的行政协议争议也仅限于行政机关不履行、未按约定履行、单方变更、单方解除行政协议四种违法情形，对上述四种情形之外的行政协议相关争议并未纳入行政诉讼受案范围。换言之，修改后的行政诉讼法只将行政机关在履行行政协议过程中，因特定的“单方行为”产生的争议纳入行政诉讼受案范围。本案中，谢彩侠系因第三人相南街道办与原告谢忠田、王玉皊、谢维康签订房屋征收补偿协议而发生争议，谢彩侠申请复议事项所指向的争议与行政诉讼法第十二条第一款第（十一）规定的情形不符，故不能参照行政诉讼法的规定来认定谢彩侠的复议申请属于行政复议法规定的复议范围。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被征收房屋所有权不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，因被征收房屋及土地均未经过不动产登记，如案涉被征收房屋及土地存在权属不明确的情形，应由房屋征收部门报请相山区政府作出征收补偿决定。相山区政府在未明确涉案被征收房屋及土地权属的情况下，作出“责令相南办在复议决定发生法律效力后60日内就本案涉及的被征收房屋与权利人重新签订征收补偿协议”的处理决定，亦不符合上述条例第二十六条的规定。
综上，谢彩侠的复议申请不属于行政复议的范围，相山区政府受理后作出实体处理意见，属于适用法律错误，依法应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十九条第二款的规定，判决撤销被告淮北市相山区人民政府于2017年10月12日作出的相复决〔2017〕5号行政复议决定。案件受理费50元，由淮北市相山区人民政府负担。
谢彩侠上诉称，一审法院认为行政协议不能纳入行政复议是对法律理解错误，没有法律规定行政协议不能进行行政复议，根据行政诉讼和行政复议的基本理论，能够提起行政诉讼的都可以进行行政复议；本案的事实足以证明，相南街道办事处与被上诉人签订的征收补偿协议侵害了谢彩侠的合法权益，谢彩侠当然可以提起行政复议或者行政诉讼，请求撤销一审判决，维持相复决〔2017〕5号复议决定。
相山区人民政府上诉称，一审法院将一审原告没有的观点——“行政征收补偿协议不属于行政复议受案范围”，作为案件争议的焦点，违反法定程序；一审法院认为行政协议不能纳入行政复议是对法律理解错误，行政复议受案范围采取列举形式，但为了防止遗漏，特设定了兜底条款，该兜底条款涵盖行政协议种类；在我区征收补偿中，90%的没有经过产权登记，都是按照补偿方案签订补偿协议，而不是由区政府作出补偿决定。
谢忠田、王玉皊、谢维康向一审法院提交了以下证据：1、相复决〔2017〕5号《行政复议决定书》及送达回证，证明原告起诉程序合法、被告主体适格。2、《证明》及《相阳社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（编号2016XY72），证明涉案10间房屋属于原告所有，原告有权获得拆迁安置补偿。
相山区政府向一审法院提交了以下证据：1、相山区政府受理行政复议审批材料、送达回执；证明行政复议案件依法受理、相山区人民政府法制办依法履行各项法定程序。2、行政复议申请书。3、谢彩侠身份证复印件。4、谢侠申请复议时提交的材料。证据2-4证明谢彩侠向相山区政府提出复议申请并进行答辩等事实。5、行政复议答复书。6、签订案涉房屋征收补偿协议的依据材料。5-6证明相南街道办在复议程序中提供了答复意见及提交了证据。7、对行政复议答复书的意见。8、相阳社区棚户区改造二期改造项目房屋征收补偿方案；证明相山区政府依法作出复议决定。
9、行政复议决定书；证明相山区政府作出被诉行政行为。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，我国制定了行政复议法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。本案中，从已有的证据可以证实谢忠田、王玉皊、谢维康与谢彩侠对案涉编号2016XY72房屋权属具有争议，淮北市相山区相南街道办事处没有查明案涉房屋权属关系，直接与谢忠田、王玉皊、谢维康签订《相阳社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》，不符合法律的规定。根据合同相对性原理，淮北市相山区相南街道办事处以协议方式与谢忠田、王玉皊、谢维康达成征收补偿，该补偿协议仅对双方当事人具有约束力，并不影响协议之外第三人谢彩侠的权利行使。行政补偿协议仅是征收补偿的一种方式，并没有改变征收补偿的根本性质，在案涉征收补偿有可能侵犯谢彩侠的合法权益情况下，谢彩侠可以依据上述的法律规定提起行政复议。一审法院认为谢彩侠不能提起行政复议系对法律理解错误。
本案中，因谢忠田、王玉皊、谢维康与谢彩侠对案涉编号2016XY72房屋权属具有争议，房屋征收部门应在当事人权属争议解决的情况下，依法作出补偿决定。为了保障征迁工作顺利进行，在当事人对房屋权属暂时达不成协议的情况下，房屋征收部门应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，报请作出房屋征收决定的市、县人民政府，按照征收补偿方案作出补偿决定，待当事人房屋权属争议解决后，依法进行补偿。故，相山区政府直接责令相南街道办事处在复议决定发生法律效力后60日内与被征收房屋权利人重新签订征收补偿协议，不符合上述法律规定。
综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律部分错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2017）皖06行初38号行政判决;
二、撤销淮北市相山区人民政府作出的相复决〔2017〕5号行政复议决定第二项关于“责令相南办在复议决定发生法律效力后60日内就本案涉及的被征收房屋与权利人重新签订征收补偿协议”的内容。
三、驳回谢忠田、王玉皊、谢维康关于撤销淮北市相山区人民政府作出的相复决〔2017〕5号行政复议决定第一项关于“撤销被申请人淮北市相山区相南街道办事处与第三人谢忠田、王玉皊、谢维康于2016年8月9日签订的编号为2016xy72的《相阳社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》”的诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由淮北市相山区人民政府负担50元，谢忠田、王玉皊、谢维康负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年九月十八日
法官助理 李 磊
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。