台州市椒江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台椒行初字第88号
原告台州金龙投资有限公司（下称台州金龙公司），住所地温岭市城东街道万昌中路688号。
法定代表人童顺米。
委托代理人盛军。
委托代理人巩慧。
被告温岭市建筑工程管理局（下称温岭建工局），住所地温岭市横湖中路188号。
法定代表人骆立方。
委托代理人黄善平。
委托代理人葛文咸。
被告台州市住房和城乡建设规划局（下称台州市住建局），住所地浙江省台州市市府大道465号。
法定代表人朱坚国。
委托代理人应志峰。
委托代理人蔡驰江。
原告台州金龙公司为与被告温岭建工局、台州市住建局规划行政处罚一案，于2015年8月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月28日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年10月15日，本院进行了公开开庭审理，原告台州金龙公司的委托代理人盛军、巩慧，被告温岭建工局的应诉负责人孔根喜及委托代理人黄善平、葛文咸，台州市住建局的应诉负责人邱泓量及委托代理人应志峰、蔡驰江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告温岭建工局以原行政处罚以桩基合同价款进行核算罚款存在错误为由，于2014年11月4日撤销了原温建工罚字（2007）27号对原告处以罚款178171.2元的行政处罚决定，并于2014年12月31日重新作出温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定，对原告处以合同价款224869447元的1%的罚款计2248694元。原告不服该行为，向被告台州市住建局提起行政复议，台州市住建局于2015年8月13日作出台建规行复决字（2015）6号行政复议决定书，维持温岭建工局所作的处罚决定。
原告台州金龙公司诉称，被告温岭建工局因原告未取得施工许可证擅自开工打桩行为，于2007年12月13日以罚桩基工程价款的1.2%作出行政处罚，后被告基于检察建议书于2014年12月31日对原告的同一行为以工程合同总价款的1%再次作出加重罚款的决定。重新所作的温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定书作出程序违法，证据存疑，法律适用错误。撤销原处罚不符合《行政处罚法》第55条的规定，检察机关出具的《检察建议书》不是撤销原行政处罚的法定依据，被告行政机关负责人涉嫌犯罪亦不是重新处罚的依据，被告在原处罚已执行完毕7年后重新作出处罚无法定时效依据。从行政处罚依据的证据来看，ＸＸ龙签字的真实性存疑。在适用法律方面，《建筑法》第64条规定原告的行为责令改正即可，即便要罚款也是可罚可不罚，下位法《建设工程质量管理条例》第57条把罚款变为“应当”，被告应适用上位法的规定。在下位法的规定中，《建筑工程施工许可管理办法》第10条也有对未取得施工许可证施工的处罚规定，被告应对排他适用《建设工程质量管理条例》作出举证说明。在对《建设工程质量管理条例》第57条“工程合同价款”的理解上，本案争议的桩基工程不论从合同订立上，工程验收上还是工程款结算上均独立进行，无论从事实角度还是从法律、法规适用角度，都不能得出工程合同价款等同于工程合同总价款。本案二被告、温岭法院、检察院均无权解释法规，被告擅自将工程合同价款解释为工程合同总价款，超出处罚权限。被告台州市住建局作为复议机关维持重作的处罚决定造成原告合法权益严重受损，故请求法院撤销温岭市建工局作出的温建工罚字（2014）37-1号处罚决定，并撤销台州市住建局作出的台建规行复决字（2015）6号行政复议决定。
被告温岭建工局辩称，被告作出的温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定程序正当，且无超过法定期间。被告发现原作出的（2007）27号行政处罚决定书确有错误，又根据检察院检察建议书的要求予以纠正的建议，依照法定程序作出处罚决定，基于有错必纠的行政原则，不存在超过法定追究的期间。被告处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告未取得建筑工程许可，至案发前完成桩基工程量50%以上确凿无疑。被告根据《建筑法》第64条、《建设工程质量管理条例》第57条对其实施处罚，符合法律、行政法规的规定。故请求驳回原告诉讼请求。
被告温岭建工局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.原告公司基本情况、证明，协议书，ＸＸ龙询问笔录，检察建议书，现场违法照片，温工建罚字（2014）37-1号处罚决定书，温工建罚字（2007）27号处罚决定书，刑事判决书，罚没款票据，拟证明被告撤销原行政处罚于法有据，重新作出的处罚决定事实清楚、证据确凿。
2.行政处罚听证会笔录，行政处罚事先告知书，送达回证，拟证明被告的行政处罚行为程序合法。
被告温岭建工局提供的法律依据是《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》。
被告台州市住建局辩称，温岭建工局所作的温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定合法，被告在法定期限内作出维持的行政复议决定，程序、内容合法适当，请求驳回原告诉讼请求。
被告台州市住建局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：行政复议申请书、复议听证申请书及附件资料，申请人委托手续，原告行政复议案件收件单，行政复议受理通知书及送达凭证，温岭建工局行政复议案件收件单，行政复议答复书，被申请人委托手续，行政复议决定延期通知书（一）、（二）及送达凭证，行政复议听证通知书（一）、（二）及送达凭证，行政复议听证签到册及听证笔录，申请代理人补充意见二份，行政复议决定书及送达回证，拟证明被告所作复议决定的程序和内容合法。
被告台州市住建局提供的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经庭审质证，本院确认如下事实：2007年12月3日，原告公司被检查发现未取得施工许可证即开始了挖孔等桩基工程工作。2007年12月13日，被告温岭建工局对原告公司作出温建工罚字（2007）27号行政处罚决定书，认定原告公司未取得建筑施工许可证的情况下，于2007年11月3日擅自指令施工企业开工打桩，根据《建设工程质量管理条例》第五十七条之规定，对原告处以责令改正、处桩基工程价款1.2%计178171.2的罚款。原告未提出异议并缴纳罚款完毕，于2007年12月14日取得施工许可证。2014年1月6日，台州市中级人民法院（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书认定被告温岭建工局原法定代表人黄诚土构成滥用职权罪，裁定书中认定“工程合同价款是指整个建设工程的合同价款，而非肢解后的单位工程或部分工程的合同价款，被告人黄诚土在侦查阶段也明确供述对此是明知的”。2014年3月19日，温岭市人民检察院向被告发出检察建议书，建议被告对温建工罚字（2007）27号行政处罚决定予以改正。被告于2014年11月4日撤销了原温建工罚字（2007）27号行政处罚决定，于2014年12月31日作出温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定，对原告处总合同价款的1%的罚款。原告对该处罚向被告台州市住建局申请行政复议，被告台州市住建局于2015年8月13日作出台建规行复决字（2015）6号行政复议决定书，维持温岭建工局作出的处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。以上事实有两被告提供的证据以及原告的当庭陈述和自认予以证实。
本院认为，对本案原告违法事实的认定上，被告温岭建工局第一次对原告行政处罚后原告才取得施工许可证是事实，结合原告当庭承认未取得施工许可前即开始挖孔清理等工作，被告关于原告未取得施工许可证动工开始桩基工程建设的事实认定清楚。原告对ＸＸ龙所作的询问笔录中签字的真实性有异议，但不影响对原告违法事实的认定，故对其笔迹鉴定申请，并以此主张行政处罚决定事实不清本院不予支持。《建设工程质量管理条例》是现行有效的行政法规，该法第五十七条是对《中华人民共和国建筑法》第六十四条罚款幅度的补充性规定，被告适用《建设工程质量管理条例》第五十七条对原告作出处罚并无不当。在对该条文中“工程合同价款”的理解上，（2013）浙台刑二终字第415号刑事裁定书已经查证被告温岭建工局原法定代表人黄诚土明知“工程合同价款”指整个建设工程的合同价款而滥用职权按桩基合同价款计算罚款，并明确了“工程合同价款”的含义，该裁判为生效裁判，本案裁判可以对该裁定认定的与本案相关联的事实直接予以采信。在行政处罚程序上，被告温岭建工局在撤销原行政处罚决定重作前履行了告知义务，原告也进行了陈述、申辩及听证，其处罚程序合法。原告认为被告温岭建工局的处罚违反了一事不再罚和信赖保护原则，本院认为，由于原行政处罚决定在认定工程合同价款上存在错误，被告温岭建工局在撤销原行政处罚决定后重新作出处罚，不违反一事不再罚的禁止性规定，符合有错必纠的法律精神；信赖利益保护的对象是公民、法人或其他组织的合法利益，原告存在未取得施工许可证擅自动工建设的违法事实，本案不存在原告值得保护的信赖利益，故对原告的上述主张本院不予支持。被告台州市住建局接受原告的复议申请，在复议期限内作出行政复议决定，程序合法，适用法律并无不当，故原告要求撤销行政处罚决定和行政复议决定本院无法支持。当然，现代法治和行政行为的确定力，均要求行政机关应维护行政行为的确定力，不得随意变更、撤销生效行政行为。被告温岭建工局自行撤销了原行政处罚决定后，又基于同一事实和理由，适用相同的法律规定作出更加不利于原告的处罚决定，虽不违反相关法律规定，但确实有违政府和行政机关的公信。被告温岭建工局应当在日后的行政执法中提高执法水平和执法质量，避免执法错误，尽力杜绝纠错情形的发生。综上，原告请求判令撤销温建工罚字（2014）37-1号行政处罚决定和被告台州市住建局作出的台建规行复决字（2015）6号行政复议决定无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：
驳回原告台州金龙投资有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告台州金龙投资有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 邵 丹
审 判 员 陈欢欢
人民陪审员 徐艳丽
二〇一五年十一月九日
代书 记员 杨 萍
附件：
本案判决所依据的相关法律和法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。