新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）新行终75号
上诉人（原审原告）：新疆奇台县鑫顺煤化工有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州奇台县北山芨芨湖工业园区。
法定代表人：韩枫，该公司经理。
委托诉讼代理人：周天曼，北京振邦（天津）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：初学平，北京振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：昌吉回族自治州人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市延安北路。
法定代表人：张承义，该州州长。
委托诉讼代理人：张丽梅，该州政府法制办副科长。
委托诉讼代理人：孙利广，该州政府法制办科员。
上诉人奇台县鑫顺煤化工有限公司（以下简称鑫顺公司）因与被上诉人昌吉回族自治州人民政府（以下简称昌吉州政府）其他行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2017）新23行初48号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鑫顺公司的委托诉讼代理人周天曼，被上诉人昌吉州政府的委托诉讼代理人张丽梅、孙利广到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：鑫顺公司是奇台县人民政府2008年招商引资的煤化工企业，2008年7月30日在奇台县工商行政管理局登记注册。
2015年2月7日，昌吉州政府下发昌州政办发（2015）7号《关于批准自治州蓝天行动计划2015年度实施方案的通知》（以下简称《通知》），在通知中将位于准东经济技术开发区内的鑫顺公司列入淘汰落后产能，治理要求是关停60万吨兰炭生产线，监管部门为昌吉州经信委。2015年5月26日，新疆准东经济技术开发区管理委员会（简称准东管委会）下发《关于淘汰奇台县鑫顺煤化工有限公司等四家落后产能企业的决定》（以下简称《决定》），决定将包括鑫顺公司等四家工艺落后、资源利用率低、污染严重且治理无望的半焦（兰炭）企业予以拆除，企业自行拆除工作务必于2015年6月10日完成。拆除补偿由昌吉州经信委协商解决。被淘汰企业应在限定时间内完成拆除工作，如逾期不拆的，将会采取严厉措施，安排相关部门依法拆除，费用由企业自行负担。被淘汰企业如有异议，可向州政府主管部门或司法机关复议或申诉，在此期间拆除工作不得停止。
2016年5月19日，鑫顺公司以邮寄形式向昌吉州政府申请行政赔偿，要求撤销昌吉州政府昌州政办发（2015）7号文件关停申请人企业的违法行政行为；赔偿申请人经济损失1000万元。2016年6月1日，鑫顺公司补正其行政赔偿申请书，将其请求变更为：1、准东管委会《决定》直接要求拆除申请人公司的行政行为违法。2、请求昌吉州政府赔偿损失5800万元。经济损失计算标准及依据通过填报电子邮件已发给了准东管委会。2016年7月18日，昌吉州政府作出昌州政赔决字（2016）4号《不予行政赔偿决定书》。
2016年8月23日，鑫顺公司向原审法院起诉，请求：1、确认昌吉州政府作出的昌州政赔（2016）4号《不予行政赔偿决定书》违法；2、请求昌吉州政府赔偿鑫顺公司经济损失5800万元；3、诉讼费由昌吉州政府承担。
在发回重审中，鑫顺公司在庭前自行将诉讼请求变更为：1、请求撤销昌吉州政府昌州政赔决字（2016）4号《不予行政赔偿决定书》；2、确认昌吉州政府办公室昌州政办发[2015]7号《通知》、2015年5月26日准东管委会《决定》不给予鑫顺公司补偿即关停鑫顺公司的行政行为违法；3、请求昌吉州政府补偿鑫顺公司经济损失5800万元；4、诉讼费由昌吉州政府承担。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓“具体的诉讼请求”，前提要有明确的被诉行政行为。本案中，鑫顺公司的诉讼请求为：1、请求撤销昌吉州政府昌州政赔决字（2016）4号《不予行政赔偿决定书》；2、确认昌吉州政府办公室昌州政办发[2015]7号《通知》、2015年5月26日准东管委会《决定》不给予鑫顺公司补偿即关停鑫顺公司的行政行为违法；3、请求昌吉州政府补偿鑫顺公司经济损失5800万元。而在昌吉州政府《不予行政赔偿决定书》中鑫顺公司请求确认准东管委会《决定》直接要求拆除鑫顺公司的行政行为违法，并请求昌吉州政府补偿经济损失5800万元。即鑫顺公司诉讼请求包含了确认准东管委会直接要求拆除鑫顺公司的行为违法并由昌吉州政府赔偿、确认昌吉州政府不补偿即关停鑫顺公司的行为违法并由昌吉州政府补偿两方面内容。因行政补偿与行政赔偿的事实与法律依据不同，原审法院对鑫顺公司应就补偿与赔偿的行政行为应分别起诉进行释明，鑫顺公司仍坚持一案起诉，拒绝变更诉讼请求。属于诉讼请求不明确又拒绝变更诉讼请求的情形。另，对于鑫顺公司诉讼请求中仅请求撤销《不予行政赔偿决定书》。原审法院释明鑫顺公司申请赔偿应起诉造成其损失的致害行政行为，本案对《不予行政赔偿决定书》合法性一并审查。而鑫顺公司拒绝变更诉讼请求，属于没有明确的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定：“不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”故本案应当驳回鑫顺公司的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回鑫顺公司的起诉。
鑫顺公司上诉称，上诉人变更后的诉讼请求对“补”与“赔”的阐述非常清晰。上诉人请求补偿总数额5800万元；政府至今没有补偿，故请求上诉人申请撤销昌吉州政府昌州政赔决字(2016)4号《不予行政赔偿决定书》；被上诉人没有补偿到位即关停企业，明显违法，请求确认昌吉州政府办公室昌州证办发[2015]7号《通知》、2015年5月26日准东管委会《决定》不给予上诉人补偿即关停企业的行政行为违法，故这一诉讼请求也正确。一审法院曲解法律，违背公正、及时审理行政案件原则。请求：1、撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2017）新23行初字46号行政裁定，重新审理本案；2、请求被上诉人补偿上诉人经济损失5800万元；3、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人昌吉州政府答辩称，上诉人的诉讼请求已经很明确是要求行政补偿，被上诉人作出的不予赔偿决定书合理合法，请求法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行释明及指导，要求当事人按照“一案一诉”的原则变更其诉讼请求，当事人未予以变更的，应当驳回其起诉。本案中，上诉人请求撤销昌州政赔决字(2016)4号《不予行政赔偿决定书》、确认昌州证办发[2015]7号《通知》及准东管委会《决定》违法并予以补偿损失。上述诉讼请求中，关于确认昌州证办发[2015]7号《通知》及准东管委会《决定》违法系针对行政行为的合法性进行审查，因人民法院对行政行为合法性的审查系全面审查，故不受上诉人关于“不给予上诉人补偿即关停企业”理由的限制，行政机关应当对其作出的行政行为所依据的职权依据、主要证据、适用的程序以及法律、法规等进行全面举证，上诉人作为行政相对人，只要能够证明被诉行政行为的存在，对行政行为的合法性，有举证的权利而无举证的义务。关于请求补偿相关损失，此系请求行政机关履行法定职责，上诉人应当举证证明被诉行政机关具有相应的职责，上诉人已经向被诉行政机关提出过申请，并且提供证据证明行政行为造成的损失。因行政行为违法并非履行补偿职责的前提，上述请求系不同类型的行政诉讼，故不能一并进行诉讼。上诉人请求予以补偿，同时请求撤销昌州政赔决字(2016)4号《不予行政赔偿决定书》。因是否应当赔偿与履行补偿职责亦不能在一案中进行诉讼，故亦不符合行政案件“一案一诉”的起诉要求。
综上，上诉人的诉讼请求不符合“一案一诉”的基本原则，经原审法院释明后未予变更，原审法院驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘峰
审判员 张玉
审判员 马荣
二〇一八年六月二十八日
书记员 吴丹