北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终520号
上诉人（一审原告）北京市顺义区名都园小区业主委员会。
负责人黎志良，北京市顺义区名都园小区业主委员会主任。
委托代理人孟宪生，北京宏健仁和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市顺义区空港街道办事处，住所地北京市顺义区后沙峪裕民大街*号。
法定代表人张敬，主任。
委托代理人李文秀，女，北京市顺义区空港街道办事处干部。
委托代理人王占强，北京市炜衡律师事务所律师。
上诉人北京市顺义区名都园小区业主委员会（以下简称名都园业委会）因诉北京市顺义区空港街道办事处（以下简称空港街道办事处）不履行业主委员会变更备案法定职责一案，不服北京市顺义区人民法院（2018）京0113行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人名都园业委会的负责人黎志良、委托代理人孟宪生，被上诉人空港街道办事处的委托代理人李文秀、王占强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
名都园业委会诉至一审法院，请求：1.判令空港街道办事处依法履行对名都园业主大会选举产生的业主委员会委员备案职责，出具备案证明；2.本案诉讼费用由空港街道办事处承担。
一审法院经审理查明：2015年1月12日，名都园业委会经空港街道办事处备案。当时，名都园业委会向空港街道办事处提交的备案材料包含：《名都园小区管理规约》及《名都园小区业主大会议事规则》。其中，《名都园小区管理规约》第三部分第六条“业主的共同管理责任”第一项规定，业主应当按照本规约和物业服务合同的约定交纳物业服务费用，因故不能按期交纳的，应委托他人代交或者及时补交。该条第六项规定，业主不承担上述第一、二、三、四、五、六项共同管理责任，损害业主共同权益的，业主大会或者相关业主共同决定可以限制其行使以下第1、3项成员权利：1.不得担任业主委员会委员或候补委员；2.业主大会会议表决权；3.共用部分经营收益分配权。限制时限至业主承担完成相应共同管理责任时终止。《名都园小区业主大会议事规则》第十七条规定，业主委员会委员由物业管理区域内的业主担任，并应当符合下列条件：……（二）遵守管理规约、业主大会议事规则；……。
2017年7月5日，名都园业委会发布2017年业主大会会议决议，详细记录了2017年业主大会的召开情况及大会表决结果。主要内容为：一、通过《关于2016-2017年度业主委员会工作计划及业主大会收支预算的议案》；二、通过《关于重申授权业主委员会启动选聘物业服务企业程序、解聘北京凯莱物业管理有限公司（以下简称凯莱公司）、选聘北京瑞赢酒店物业管理有限公司、敦促凯莱公司立即撤出名都园小区的议案》；三、通过《关于修改〈名都园小区管理规约〉和〈名都园小区业主大会议事规则〉的议案》；四、通过《关于要求会所经营纳入小区统一管理的议案》；五、业委会委员、候补委员的选举结果为：冯青、黎志良当选为业委会委员，陈润、陈欣当选为候补委员。当日，名都园业委会发布2017年业主大会会议决议公告，将2017年业主大会的召开情况及大会表决结果向业主公告。同日，根据2017年业主大会会议决议公告，名都园全体业委会委员及候补委员召开会议，推选黎志良为主任，任期二年。
2017年7月25日，名都园业委会向空港街道办事处提交备案事项变更单，申请对业委会委员等事项进行变更备案，同时提交了管理规约、业主大会决议、变更情况说明等材料。关于业委会委员、候补委员的变更，名都园业委会在备案事项变更单中说明：原业委会委员李乙林因任期届满不再担任委员，原业委会候补委员张昱因递补为正式委员不再担任候补委员，原业委会候补委员崔春香因任期届满不再担任候补委员，新增委员及候补委员姓名、职务为：冯青，委员；黎志良，主任；陈润，候补委员；陈欣，候补委员。
2017年8月3日，名都园业委会向空港街道办事处补交了陈润、黎志良发票复印件，黎志良2016、2017年的判决书以及杨孟庚的判决书用于证明变更后的业委会委员交纳物业费的情况。黎志良的发票中记载：凯莱公司于2017年6月28日开具；物业费13613元。陈润的发票中记载：凯莱公司于2015年12月18日开具；12月管理费673.99元。相关判决已生效，主要内容如下：
1.在凯莱公司与黎志良物业服务合同纠纷一案中，一审判决（案号：2016京01**民初823号）确认黎志良应向凯莱公司交纳2013年11月至2015年12月物业费合计45246.44元，2015年10月至12月车位管理费300元，2015年10月至12月电费313.65元，2015年11月冷水费43.68元，污水费16.32元，燃气费357.96元，上述合计46278.05元。因黎志良自入住后合计已付44939.98元，不足部分仍应给付给凯莱公司。因此，判令黎志良于该判决生效之日起7日内给付凯莱公司物业费（截至2015年12月）、车位管理费（截至2015年12月）、电费（截至2015年12月）、冷水费（截至2015年11月）、污水费（截至2015年11月）、燃气费（截至2015年11月）合计13613元。凯莱公司不服，提起上诉。2017年3月14日，北京市第三中级人民法院作出（2017）京03民终3192号判决书，驳回上诉，维持原判。
2.在杨孟庚与凯莱公司物业服务合同纠纷一案的生效判决中（案号：2016京03民终11610号，作出时间：2016年11月2日），二审法院认为：“名都园业委会业已针对凯莱公司于2016年初在其他法院以物业服务合同纠纷提起诉讼，要求凯莱公司向名都园业委会移交全部物业管理用房和相关公用设施、场所、场地以及相关财产及物业管理全部资料，并要求凯莱公司立即撤出名都园小区。本案中杨孟庚针对物业费部分上诉的主要理由与该案的事实和理由部分相同。一审法院对此认为：凯莱公司向杨孟庚收取物业费的权利基础系凯莱公司与名都园业委会签订的《北京市名都园物业管理服务委托合同》，根据杨孟庚提交的证据，现名都园业委会与凯莱公司就该合同的履行、解除等事项发生重大争议，该争议已为其他法院受理，且纠纷解决与否及与纠纷相关的事实直接关乎凯莱公司向杨孟庚主张权利的请求权基础。在该争议解决前，一审法院难以判断凯莱公司是否有权，或者以何种权利作为请求权事实基础向杨孟庚收取2016年的物业费用，故一审法院对凯莱公司收取2016年物业费的请求暂不支持，凯莱公司可就相关纠纷解决后，在明确请求权的事实与法律基础情形下另行主张权利。”
2017年12月18日，空港街道办事处对名都园业委会作出《指导意见》，对名都园小区业主大会决议的五项内容逐一予以指导。其中对业委会委员与候补委员选举结果的意见为：根据《物业管理条例》第七条第五款，业主在物业管理活动中，履行按时交纳物业服务费用义务。《名都园小区管理规约》第六条明确规定，业主应当按照本规约和物业服务合同的约定交纳物业服务费用。业委会委员应当模范履行业主义务。请业委会在本次业主大会召开情况说明中明确本次业主大会选举的业委会委员冯青、黎志良，业委会候补委员陈润、陈欣的物业费交纳情况，并附相关证明材料。2017年12月25日，空港街道办事处在名都园小区内张贴了上述《指导意见》。2017年12月28日，名都园业委会到空港街道办事处领取了《指导意见》。后，名都园业委会针对《指导意见》作出《回复》，对空港街道办事处的意见进行了反驳。
另查一：庭审过程中，名都园业委会称：除陈欣2016年前的物业费未交纳外，其他人均按照法院判决交纳了2016年以前的物业费；按照法院判决，2016年以后的物业费不需要交纳。空港街道办事处则称：名都园业委会提交的材料不全，没有涵盖全部拟变更委员的交费材料；杨孟庚的判决书与本案无关，其他业主不能类推适用。另查二：本案中，空港街道办事处提交的欠款明细显示：2015年12月至2017年12月期间，冯青共欠交管理费26825.75元；2014年1月至2017年12月期间，陈欣共欠交管理费57098.95元；2015年12月至2017年12月期间，陈润共欠交管理费11488.50元；2013年10月至2017年12月期间，黎志良共欠交管理费77179.77元。
一审法院认为：《北京市物业管理办法》第十七条第一款规定，业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。该条第二款规定，材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。根据上述规定，在业委会委员发生变更的情形下，空港街道办事处具有变更备案的法定职权。
结合双方当事人的诉辩意见，本案焦点问题有三：一、行政机关在履行备案（变更备案）职责时是否有权要求业委会补充、完善材料。二、本案中空港街道办事处要求名都园业委会补充、完善的材料是否必要、合理。三、空港街道办事处未予备案的行为是否构成不履行法定职责。
一、行政机关在履行备案（变更备案）职责时是否有权要求业委会补充、完善材料。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《北京市指导规则》）第五条亦有类似规定。通过上述规定可以看出，街道办事处对本辖区内业主大会和业主委员会的成立和活动负有协助、指导和监督职责。虽然《北京市物业管理办法》第十七条及相关规定中有“材料齐全的，当场予以备案”的表述，但并不意味着行政机关在履行备案（变更备案）职责时只需要从材料名称或者形式上判断与相关规定要求提交的是否一致，相反，为了确保履行监督职责到位，行政机关应对申请备案材料内容进行实质审查，如根据现有材料无法作出是否备案（变更备案）的结论，有权要求业主委员会予以补充、完善。
二、空港街道办事处要求名都园业委会补充、完善的内容是否必要、合理。本案中，空港街道办事处在《指导意见》中要求名都园业委会补充提供新选举的业委会委员及候补委员的物业费交纳情况说明及证明材料。《业主大会和业主委员会指导规则》第二十条规定，业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。该规则第三十一条规定，业主委员会委员应当遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务……。《北京市指导规则》第四十一条规定，业主委员会委员应当遵守管理规约、业主大会议事规则……。同时，根据已经空港街道办事处备案的《名都园小区管理规约》第三部分第六条的规定，业主不按照本规约和物业服务合同的约定交纳物业服务费用，损害业主共同权益的，业主大会或者相关业主共同决定可以限制其行使担任业主委员会委员或候补委员的权利。本案中，由于名都园业委会新当选委员、候补委员的物业费交纳情况涉及其是否模范履行业主义务、是否存在可能限制担任业委会委员及候补委员的情形，因此，虽然名都园业委会向空港街道办事处补交了相关材料，但在其所补交材料不能完全涵盖要求变更备案的四名委员的物业费交纳情况，且部分材料中记载的已交物业费期间不详的情况下，空港街道办事处在《指导意见》中要求名都园业委会补充提供新选举的业委会委员及候补委员的物业费交纳情况说明及证明材料，并无不当。
另，对于名都园业委会提及的2016年的物业费参照杨孟庚的判决不需交纳的问题。一审法院认为，杨孟庚一案中，法院只是对凯莱公司收取2016年物业费的请求暂未支持。2016年的物业费是否应当交纳取决于名都园业委会与凯莱公司之间物业服务合同纠纷案的最终裁判结果。因此，在相关民事案件未有定论之前，一审法院无法认同名都园业委会的上述意见。
三、空港街道办事处未予备案的行为是否构成不履行法定职责。本案中，虽然空港街道办事处在《指导意见》中没有明确作出不予备案的结论，但确存在未予备案的客观事实。鉴于空港街道办事处要求名都园业委会补充提供的材料具备正当、合理性，因此，在名都园业委会未配合提供完备材料的情况下，空港街道办事处未予备案不构成不履行法定职责。
综上，名都园业委会的诉讼请求和理由缺乏法律依据，一审法院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回名都园业委会的诉讼请求。
一审判决后，名都园业委会不服，向本院提起上诉称:一、一审法院判决不适用行政法规，而仅适用地方政府规章，属适用法律不当。1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款及第三款的规定，本案的审理判决应当以《中华人民共和国物业管理条例》为直接法律依据，而不是北京市的行政规章的《北京市物业管理办法》。2.依据《中华人民共和国物业管理条例》第十六条的规定，未对备案附加任何条件和文件。3.依据《中华人民共和国物业管理条例》第十六条二款的规定，法律、法规并没有对业主委员会委员提出“缴纳物业费”等限定条件。二、一审法院对被上诉人行政行为合法性审查违背《中华人民共和国立法法》规定。1.依据《中华人民共和国立法法》第八十二条的规定，地方政府规章可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项作出规定，没有上位法依据不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。《北京市物业管理办法》第十七条的规定不应理解为“增加业主委员会义务”，一审法院违反《中华人民共和国立法法》规定的法律原则，有悖于“依法行使审判权”的职责。三、一审法院认定的有关法律事实的法律性质不当。1.行政备案是不同于行政协助、行政监督、行政指导、行政协调等职责的具体行政行为，而一审法院在审理和判决中，将《北京市物业管理办法》第四条二款以及相关条款规定的行政职责与行政备案相混淆，将行政指导行为作为行政备案行为前提条件没有任何法律依据。2.一审判决认定被上诉人要求上诉人“补充新选举的业主委员会委员及候补委员的物业费缴纳情况及证明材料”“并无不当”是错误的。3.一审法院认为被上诉人“不构成不履行法定职责”有悖常识。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
空港街道办事处答辩称：不同意上诉人的上诉请求，同意一审判决，请求二审法院予以维持。
名都园业委会在一审举证期限内提交以下证据：
1.业主委员会备案单，证明名都园业委会主体资格。
2.备案事项变更单；
3.空港街道办事处的物业管理科收发记录单。
证据2、3证明名都园业委会已依法向空港街道办事处提出了备案申请。
4.2017年业主大会会议决议；
5.2017年业主大会会议决议公告（新选举的业主委员会委员、候补委员名单）；
6.《名都园小区业主大会议事规则》（2017年业主大会审议通过）；
7.《名都园小区管理规约》（2017年业主大会审议通过）；
8.《关于选举2017年业委会新任主任的决议》。
证据4、5、6、7、8证明名都园业委会依法组织召开业主大会作出相应决议并向空港街道办事处提出了备案申请。
9.督促备案申请材料，证明名都园业委会在空港街道办事处拒绝备案时，多次向政府有关部门反映，督促空港街道办事处履行职责。
10.《指导意见》；
11.《回复》。
证据10、11证明空港街道办事处明确拒不履行备案的职责，名都园业委会与空港街道办事处交涉后，空港街道办事处仍然不予备案。
12.第三次投诉，证明名都园业委会继续主张自己的权益，向有关部门反映督促空港街道办事处履行职责。
空港街道办事处向一审法院提交以下证据：
1.备案事项变更单；
2.2017年业主大会会议决议公告。
证据1、2证明名都园业委会向空港街道办事处提交备案申请及备案材料，明确变更备案申请内容，明确拟备案的业委会委员及候补委员。
3.《名都园小区管理规约》（2015年备案）；
4.《名都园小区业主大会议事规则》（2015年备案）。
证据3、4证明：名都园业委会委员任职条件；拟备案的业委会委员及候补委员不符合管理规约规定的任职条件。
5.冯青、黎志良、陈润、陈欣欠款明细，证明申请变更备案的四名拟任委员或候补委员，存在不按期缴纳物业服务费等费用的情况，违反了现行政策、管理规约、议事规则的规定，不具备担任业委会委员或候补委员的条件。
6.空港街道办事处物业管理科文件收发记录单；
7.《指导意见》；
8.文件签收单；
9.业委会公示栏照片。
证据6、7、8、9证明空港街道办事处依法履行行政职权，包括接收名都园业委会申请材料，作出《指导意见》并依法送达，行政行为程序合法。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：名都园业委会提交的证据6、7、9、12与本案没有直接的关联性，一审法院不予接纳。名都园业委会、空港街道办事处提交的其他证据均与本案具有关联性，能够证明名都园业委会的主体资格，名都园业委会针对业委会委员、候补委员的变更备案等问题向空港街道办事处提交申请材料，空港街道办事处针对变更备案事项作出《指导意见》并送达名都园业委会以及名都园业委会的回复等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。
上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。
二审阶段，名都园业委会当庭提交空港街道办事处于2018年7月30日制作的[2018]第1号和2号两份《答复告知书》，证明空港街道办事处不履行备案职责违反法律、法规的规定。本院经审查认定，上述两份证据与本案不具有关联性，对其证明目的不予认可。
一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款和第三款的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百条第二款的规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。
根据《物业管理条例》第十六条第一款、《北京市物业管理办法》第四条第二款以及《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、《北京市指导规则》第五条第一款等规定，街道办事处对业主大会及业主委员会的组建、成立具有协助、指导、监督等职权。街道办事处为了切实履行对业主委员会成立的指导和监督职责，在履行业主委员会备案职责时有权对申请备案材料内容进行实质审查，并要求业主委员会补充、完善备案申请材料,而非仅从材料名称或者形式上判断。
纵观物业管理领域的法规、规章及规范性文件，均有要求业主应当遵守管理规约和业主大会议事规则，按时交纳物业费等相关规定，业主委员会委员更应模范履行业主义务。对此，不同效力层级的规定之间是一致的。如《物业管理条例》第七条第（一）和第（五）项规定，业主在物业管理活动中，应当（一）遵守管理规约、业主大会议事规则；……（五）按时交纳物业服务费用。《业主大会和业主委员会指导规则》第二十条规定，业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。第三十一条第（三）项规定，业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，应遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务。《北京市指导规则》第九条及四十一条中，也有业主应当遵守管理规约、业主大会议事规则，按照规定和约定交纳物业服务费，业主委员会委员应当遵守管理规约、业主大会议事规则的类似规定。本案涉及的名都园小区其《管理规约》中，同样有业主应当按照规约和物业服务合同的约定交纳物业服务费用的相关规定。
本案中，空港街道办事处在《指导意见》中要求名都园业委会补充提供新选举的业委会委员及候补委员的物业费交纳情况说明及证明材料，符合《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《北京市指导规则》等规定。名都园业委会虽向空港街道办事处补交了材料，但未能完全体现要求变更备案的四名委员的物业费交纳情况，空港街道办事处要求名都园业委会补充提供新选举的业委会委员及候补委员的物业费交纳情况说明及证明材料，并无不妥。
对于名都园业委会提及的2016年物业费参照杨孟庚的判决不需交纳的问题，一审法院已有论述，本院同意一审法院意见，不予赘述。
综上，在名都园业委会未配合提供完备材料的情况下，空港街道办事处未予备案并不构成不履行法定职责。一审法院判决驳回名都园业委会的诉讼请求并无不当，本院予以维持。名都园业委会的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区名都园小区业主委员会负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 胡兰芳
审判员 王 伟
审判员 杨 旸
二〇一八年九月十九日
书记员 林淡萍
书记员 李露希