瓦房店市人民法院行 政 判 决 书（2015）瓦行初字第40号原告：李景海，男。被告：瓦房店市人力资源和社会保障局，所在地瓦房店市大宽街二段56号。法定代表人：徐明，系该局局长。负责人：韩应华，系该局工会主席。委托代理人：陈欢，女，系该局养老保险科科员。委托代理人：李姗，北京市京都律师事务所大连分所律师。第三人：瓦房店市房屋管理办公室，住所地瓦房店市西长春路一段*号。法定代表人：陈兴阳，系该办公室主任。委托代理人：张墨泽，男，系该办公室法信科科长。委托代理人：张勇，系辽宁健坤律师事务所律师。原告李景海不服被告瓦房店市人力资源和社会保障局（以下简称：瓦房店市人社局）退休审批行政行为，于2015年5月13日向本院提起诉讼。本院于2015年5月13日立案后，于2015年5月20日向被告瓦房店市人力资源和社会保障局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年8月18日、11月13日公开开庭审理了本案。原告、被告单位负责人及委托代理人、第三人委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告瓦房店市人力资源和社会保障局于2014年12月2日对原告李景海作出2014年事转企退休人员审批表，批准原告李景海2014年11月退休，从2014年12月起领取基本养老金，月支付养老金合计3578.28元。原告李景海诉称，原告于1979年分配在复县房产管理处工作，1985年撤县建市。2003年4月瓦房店市房地产管理处撤销，2003年5月成立新的单位瓦房店市房产管理处，2011年7月撤销瓦房店市房产管理处，成立瓦房店市房屋管理办公室，其担负的政府职能和全额事业单位拨款的性质始终没变。原告始终在该单位同一工作场所和岗位，从事机关小车驾驶工作，并与单位历年签订了经瓦房店市人事局鉴证的事业单位聘用合同书，历年在瓦房店市机关事业单位社会保险中心缴纳社会保险费，一直工作到2014年11月20日退休。原告始终是事业单位的工作人员，理应享受《事业单位人事管理条例》所规定的工资福利和社会保险待遇。为维护原告的合法权益，故请求人民法院依法判决：1、撤销被告对原告作出的“2014年事转企退休人员申批表”中按事转企社会保险待遇计发养老金的行政审批事项；2、对被告作出行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件进行审查；3、诉讼费由被告承担。原告向本院提供了以下证据：证据1.事业单位法人证书，证明瓦房店市房地产管理处是事业法人单位；证据2.瓦编发[2003]11号文件，证明瓦房店市房地产管理处划出事业单位序列时间；证据3.瓦编发[2003]20号文件，证明成立瓦房店市房产管理处，核定事业编制15人，按单位岗位设置，全部实行聘用制，全民事业单位，财政全额拨款；证据4.事业单位法人证书，证明瓦房店市房产处是事业法人单位；证据5.瓦编发[2011]25号文件，证明撤销瓦房店市房产管理处，组建瓦房店市房屋管理办公室，市政府全额拨款单位，人员和编制从四个单位承建制划入；证据6.事业单位法人证书，证明瓦房店市房屋管理办公室是事业法人单位；证据7.国家机关事业单位工作人员工资卡(编号为155号)，证明原告历年由人事局依据职业资格证书和文件考核晋升工资；证据8.机关事业单位工人技师任职申报审批表，证明原告由省市县人事部门主管局单位批准技师任职；证据9.辽宁省机关事业单位工人技师聘任证书，证明原告被正式聘用，本证在全省机关事业单位通用；证据10.聘用合同书(6份），证明原告的事业单位聘用合同书，经人事局鉴证，聘书未采用大连人事局文本，工资、保险的规定违法；证据11.个人缴费详细信息，证明原告始终在事业保险中心缴费，2003年5月至2005年7月单位拒交保险，由个人缴费；证据12.2014年事转企退休人员审批表，证明被告违法越权审批、违法支付社会保险待遇；证据13.事业单位人事管理条例(国务令第652号），证明原告依法享受事业单位保险待遇；证据14.国办发[2008]10号文件，证明原告社会保险关系转移按劳社会部[2001]13号执行；证据15.劳社部发[2001]13号文件，证明原告退休时应按机关事业单位办法计发养老金；证据16.期间工资表，证明原告未下岗失业，始终是核定事业编制15人中一员；证据17.苏高法审委[2011]14号文件，证明原告是事业单位工作人员；证据18.事业机关事业单位工作人员退休审批表，证明被告应按此表为原告作出退休审批事项；证据19.大政发[1997]63号文件，证明聘用合同书应采用大连市人事局统一文本及聘用合同书应载明的必备条款和违约责任规定；证据20.大连市人民政府令第77号文件，证明事业单位签订聘用合同应符合法律规定；证据21.瓦委办发[2003]20号文件，证明原告退休时应按档案记载的基本工资计发退休费；证据22.劳动合同书，这个合同是我签的，但内容是伪造的，该合同应是违法无效的；证据23.集体证人证言，证明解除《劳动合同书》是违法、无效；证据24.社会保险法，证明被告违反社保登记缴费规定；证据25.瓦人发[2003]39号文件，证明被告违法支付工资，为原告拒缴社会保险费；证据26.国办发[2002]35号文件，证明原告持职业资格证书上岗，聘用合同应具备的必备条款及聘用人员不得突破核定的编制数额；证据27.国人部发[2006]59号文件，证明是事业单位岗位绩效工资制度实施的范围、内容、时间、办法；证据28.大人发[2005]16号文件，证明档案工资应作为受聘人员缴纳各种社会保险费和计发退休费的依据；证据29.聘用合同书范本，证明大连市人事局和人力资源和社保障局监制的统一文本；证据30.大人发[2002]57号文件，证明从2003年1月起人事局应该兑现原告技师聘任工资，但被告至今拒绝兑现；证据31.国人部发[2003]61号文件，证明事业单位施行聘用制度实施的范围，财政拨款事业单位招聘的工作人员应该在编制内进行；证据32.劳动和社会保障部令第6号，证明国家实行职业资格证书制度，包括汽驾技师；证据33.辽劳社发[2004]20号文件，证明与事业单位签订劳动合同的为临时聘用人员；证据34.大政发[2004]50号文件，证明单位缴费23%，个人缴费8%职工缴费基数为档案工资；证据35.大劳发[2005]11号文件，证明被告违法转移养老关系；证据36.国人厅发[2005]158号文件，证明瓦房店市人事局违规违法制作聘用合同书及条款；证据37.国人部发[2006]70号文件，证明事业单位岗位设置管理办法；证据38.国人部发[2006]87号文件，证明事业单位岗位设置管理办法；证据39.大人社发[2010]210号文件，证明工勤岗位聘用办法及条件。被告瓦房店市人社局辩称，原告李景海于2014年11月达到法定退休年龄，其所在单位瓦房店市房屋管理办公室携原告档案及申报退休相关材料到被告处申报退休。2014年12月2日为原告办理了退休审批，退休审批符合政策规定。理由如下：一、被告具有作出案涉退休审批行为的主体资格。被告是合法设立的社会保险行政主管部门。二、被告作出案涉退休审批行政行为具有充分的事实依据和法律依据。本案原告是针对被告的退休审批行为提起的行政诉讼，被告通过原告社会保险缴费明细，确定原告个人账户年限、历年缴费工资基数、缴费费率，再通过原告人事档案中的《解除劳动合同证明书》中载明的原告首次参加工作时间，确定原告建立个人账户前年限。最后将已经确定的原告个人账户年限、历年缴费工资基数、缴费费率、个人账户前年限，带入相应的计算公式中，核算出原告应领取的养老金数额。被告通过三个步骤的审查工作，确定原告的每月应领取的养老金数额为3578.28元。被告作出的被诉行政行为，均体现在《2014年事转企退休人员审批表》中。通过原告的档案及社会保险缴费情况体现出的客观事实，确定原告属于由事业单位在编工作人员转变为企业职工，再转变为事业单位临时聘用人员的情况。关于原告养老金具体的核算方法，是根据《大连市劳动和社会保障局、大连市财政局关于贯彻的通知》(大劳发[2007]138号）和《关于贯彻的通知》(大劳险字(2001]73号）中关于基本养老金的计发办法核定。由于上述两个新老文件所规定的计算方式存在差异，导致根据两个文件计算出的养老金数额也存在差异，因此，根据《关于改革城镇企业职工基本养老金计发办法的通知》(劳社发[2006]81号）和《关于妥善处理缴费年限短且缴费基数低新退休人员基本养老金水平偏低问题的复函》(辽人社函〔2011〕79号）的规定，养老金实行新老办法对比的方式确定，按照计算数额较高的一个计发养老金。因此，李景海2014年退休时月支付养老金应按照《大连市劳动和社会保障局、大连市财政局关于贯彻的通知》(大劳发[2007]138号）的计算方式确定为每月3578.28元。三、被告作出案涉退休审批行政行为所依据的规范性文件均合法有效，均符合上位法的规定，是合法有效的规范性文件。四、被告不负有审查原告编制情况、社保缴费依据及聘用合同合法性等义务。被告作出退休审批行为只审查原告是否符合法定退休条件和计算养老金数额，并不负有审查原告编制情况、社保缴费依据及聘用合同合法性等义务，原告在本案中无权要求被告对这些事项进行解释或说明，法庭也不应对这些事项进行审查。综上所述，被告作出的案涉退休审批行政行为事实依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，所依据的规范性文件合法有效，请法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：证据1.2014年事转企退休人员审批表，证明符合事转企退休条件；证据2.解除劳动合同证明书，证明李景海与瓦房店市房地产管理处(企业）解除劳动关系；证据3.《国务院办公厅转发人事部的通知书》(国办发[2002]35号）；证据4.《转发市人事局市编委办公室和市发展计划局关于将第二批事业单位划转为企业意见的通知》(瓦政办发[2003]15号），证据3—4证明李景海所在瓦房店市房屋管理办公室员工，实行事业单位人员聘用制的相关依据；证据5.《关于成立瓦房店市房产管理处的通知》(瓦编发[2003]20号)，证明瓦房店市房产管理处成立的依据及成立时间；证据6.瓦房店市事业单位招聘人员合同书(2003—2004年度），证明1、根据人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》相关规定李景海与瓦房店市房产管理处双方经协商同意，自愿签订《招聘人员合同书》，2、合同期限为1年，即2003年9月1日至2004年9月1日；证据7.瓦房店市事业单位招聘人员合同书(2004—2005年度），证明1、根据人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》相关规定李景海与瓦房店市房产管理处双方经协商同意，自愿签订《招聘人员合同书》，2、合同期限为1年，即2004年9月1日至2005年8月31日；证据8.瓦房店市事业单位招聘人员合同书(2005—2007年度），证明1、按合同约定甲方瓦房店市房产管理处应按大劳发2004年54号文件精神为乙方李景海办理基本养老保险费征缴，2、合同期限为1年，即2005年9月1日至2006年9月1日；证据9.瓦房店市招聘事业单位聘用合同书(2006—2007年度），证明1、按合同约定甲方瓦房店市房产管理处应按大劳发2004年54号文件精神为乙方李景海办理基本养老保险费征缴，2、合同期限为1年，即2006年9月1日至2007年8月31日，3、续签2007年9月1日至2008年8月31日；证据10.瓦房店市招聘事业单位聘用合同书(2008—2014年度），证明1、按合同约定甲方瓦房店市房产管理处应按大劳发2004年54号文件精神为乙方李景海办理基本养老保险费征缴，2、合同期限为2年，即2007年9月1日至2009年12月31日，3、续签2009年12月31日至2014年12月31日；证据11.《关于辽宁省机关事业单位临时聘用人员实行基本养老保险社会统筹有关问题的通知》(辽劳社发[2004]20号），证明规范性文件审查依据；证据12.个人缴费详细信息，证明原告的缴费比例。第三人瓦房店市房屋管理办公室述称，原告退休前是房管办的工作人员，其不是事业单位的聘用人员，是事业单位编制内的聘用人员。其工资福利待遇应由人事局负责，第三人不承担任何责任，行政机关应当维护工人的合法权益。第三人未向本院提供证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据提出以下质证意见：对被告提供的证据1真实性、合法性、适用性有异议；认为证据2、4是违法的；对证据3有异议，认为该文件针对瓦房店市同一行政区域所有事业单位工作人员，非原告单位一家；对证据5没有异议；对证据6、7真实性没有异议，但认为该合同未采用大连市人事局统一文本，工资和福利条款违法；认为证据8、9、10没有采用大连市人事局统一文本，工资和福利条款违法，合同当中依据的文件也是违法的；对证据11有异议，认为该文件针对的是单位的临时聘用人员，不适用于原告；对证据12有异议，认为从1993年至2014年，原告缴费的身份都是临时工，是违法的个人缴费信息。第三人对被告提供的证据提出以下质证意见：对证据6-10有异议，认为这些合同没有经过劳动局的鉴证，对证据1-5、11-12无异议。被告对原告提供的证据提出以下质证意见：对原告提供的证据1-10、13-31认为与本案无关；对证据11本身没有异议，但认为原告1993年1月至1996年7月按企业标准缴费，1996年8月至2003年3月按事业单位缴费，2005年至退休按事业单位临时聘用人员缴费；对证据12真实性没有异议，但证明内容有异议，认为被告没有违法；对证据32-39有异议，认为合同签订是否合法不是行政诉讼审查范围，不能证明原告是事业单位在编人员。第三人对原告提供的证据提出以下质证意见：对原告提供的证人证言和事业单位退休审批表的真实性有异议，证人应出庭接受质证，合同是否有效不能仅根据证人证言加以认定，事业单位退休审批表来源不明确，应由人事部门提供的审批表来认定。对其他证据没有异议。对于原告主张按照事业单位编制标准的工资、社保、退休待遇问题与第三人无关，上述问题是国家进行企事业单位改革遗留的历史问题，不是第三人依职权能作出的，应当根据具体的政策制定实施。本院对上述证据做如下确认：被告提供的证据1—12，符合证据的真实性、合法性和关联性原则，可以作为本案证据使用。原告提供的证据1-7、10-12、14-15、22、24、28、31-35符合证据三性原则，可以作为本案证据使用；证据8—9和证据13、16-17、19-21、25-27、29-30、36-39与本案没有关联性，不能作为本案证据使用；证据18、23因不能提供该证据的合法来源，也不能证明与本案的关联性，故不能作为本案证据使用。经审理查明：原告李景海于1974年1月参加工作，2003年3月前在瓦房店市房地产管理处工作，2003年3月31日，瓦房店市房地产管理处依据瓦房店市人民政府的文件由事业单位划转为全民所有制企业，原告李景海与其所在单位瓦房店市房地产管理处签订了解除劳动合同证明书。2003年5月30日，重新组建瓦房店市房产管理处(后撤销重组为第三人瓦房店市房屋管理办公室），2003年9月1日起原告与瓦房店市房产管理处签订聘用合同，一直到原告李景海退休为止，自此原告在瓦房店市房屋管理办公室工作至退休，原告李景海原工作单位和退休前所在单位均为事业编制的单位。2014年11月因原告年满60周岁，达到退休年龄，由其所在单位申报到被告瓦房店市人社局办理退休。2014年12月2日，经被告瓦房店市人社局审核原告李景海符合退休条件，作出“2014年事转企退休人员审批表”，为原告办理了退休审批手续，并自2014年12月起领取养老保险金，其当时月领取退休金为3578.28元。从原告的社会保险缴费明细中，记载的原告社保缴费情况为，原告自1993年1月开始参加基本养老保险，期间原告的个人账户缴费年限为21年11个月，建立个人账户前年限19年，全部缴费年限40年11个月。自1996年8月至2003年3月按照事业单位缴费标准缴纳社会保险费，即单位缴费比例为23%，从2003年4月一直按照企业缴费标准缴纳的社会保险费，即单位缴费比例为19%，2014年2月后调整为20%。个人账户累计储存额29440.44元，平均指数0.780。另查，2013年全市职工月平均工资为4870元，2013年度全市在岗职工月平均工资4922元。现原告认为被告未按事业单位退休标准进行审批退休，而是按照企业工人的标准进行审批，侵犯其合法权益，故向法院提起行政诉讼。另查，2009年12月瓦房店市人民政府根据大连市人民政府关于政府机构改革的意见，将原瓦房店市人事局、劳动和社会保障局的职责，整合划入瓦房店市人力资源和社会保障局。本院认为，根据《社会保险法》第七条第二款：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被告具有对符合法定退休退职条件的党政机关、群众团体、企事业单位工作人员的退休事项进行审批的法定职责。本案被告所做出的被诉退休审批行政行为，应当审查的内容为：一是确定原告是否符合法定退休年龄；二是审查原告是否具备领取养老金的资格条件；三是核算原告应当领取的养老金的标准和数额。对于第一和第二项原、被告双方没有争议，对于原告是否按照事业单位退休待遇标准领取退休金是原、被告争议的焦点。被告在计算原告养老金具体的核算方法是依据大连市社会保险主管部门根据《社会保险法》、《辽宁省完善城镇企业职工基本养老保险制度实施办法(试行）》、《辽宁省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的意见》等规定做出了相应的规定，即《大连市劳动和社会保障局、大连市财政局关于贯彻的通知》(大劳发[2007]138号）和《关于贯彻的通知》(大劳险字[2001]73号）。其中，根据《关于贯彻的通知》(大劳险字[2001]73号）中关于基本养老金计发办法第(一）项规定了养老金的构成：“基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。”还规定了养老金计算公式为：“基础养老金=C1/12×[20%+[H-15）×0.6%]，个人帐户养老金=退休时个人帐户储存额÷120，过渡性养老金=X×建立个人帐户前的缴费年限×1.2%+调剂金，X=C1÷12n×[A1/C1+A2/C2+A3/C3+……An/Cn）。公式中：X为职工指数化月平均缴费工资。A1、A2、……An为职工退休前1年、2年……n年的年缴费工资。C1、C2、……Cn为职工退休前1年、2年……n年的全市职工年平均工资。n为企业和职工共同缴费的实际缴费年限。H为职工全部缴费年限。”另外还规定关于调剂金的问题：“调剂金，地处瓦房店市、普兰店市、庄河市的企业退休人员每人每月61元；地处其他区、县的企业退休人员每人每月91元。”经过被告对原告人事档案和社会保险缴费明细中相应数据的审查，将这些数据带入上述公式中，计算得出原告每月应领取的养老金数额为合计3207.59元。另外，《大连市劳动和社会保障局、大连市财政局关于贯彻的通知》(大劳发[2007]138号）中关于基本养老金计发办法第(一）项规定：“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成”还规定了养老金计算公式为：“基础养老金月标准＝(本人退休时全市上年度在岗职工月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%，个人账户养老金月标准＝个人账户累计储存额÷计发月数，过渡性养老金月标准＝(本人退休时全市上年度在岗职工月平均工资＋本人指数化月平均缴费工资）÷2×建立个人账户前的缴费年限(含视同缴费年限）×1.4%，其中：本人指数化月平均缴费工资(X）＝C1÷12×(A1/C1＋A2/C2＋A3/C3＋……＋An/Cn）/n，A1，A2……An为职工退休前1年、2年……n年的年缴费工资。C1、C2、……Cn为职工退休前1年、2年……n年的全市在岗职工年平均工资。”被告将相应的数据带入上述公式中，计算得出原告每月应领取养老金数额为3578.28元。由于上述两个新老文件所规定的计算方式存在差异，导致计算出的养老金数额也存在差异，根据《关于改革城镇企业职工基本养老金计发办法的通知》(劳社发[2006]81号）和《关于妥善处理缴费年限短且缴费基数低新退休人员基本养老金水平偏低问题的复函》(辽人社函〔2011〕79号）的规定，养老金实行新老办法对比的方式确定，按照计算数额较高的一个计发养老金。因此，李景海退休时月支付养老金应按照《大连市劳动和社会保障局、大连市财政局关于贯彻的通知》(大劳发[2007]138号）的计算方式确定为每月3578.28元。对于被告所依据的规范性文件的合法性问题，根据《中华人民共和国立法法》第九条的规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”《中和人民共和国社会保险法》第十九条规定：“个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。”国务院于2000年12月颁发了《关于完善城镇社会保险体系的试点方案》，辽宁省做为试点城市。2001年7月1日辽宁省人民政府关于印发《辽宁省完善城镇企业职工基本养老保险制度实施办法(试行）》的通知，2001年7月6日，国务院作出了《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》；2001年7月1日大连市劳动局印发了关于贯彻《辽宁省完善城镇企业职工基本养老保险制度实施办法(试行）》的通知(大劳险字〔2001〕73号）；2007年7月26日大连市劳动和社会保障局印发了关于贯彻《辽宁省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的意见》的通知(大劳发〔2007〕138号）。由此可见，被告所适用的规章符合上位法的规定，而审理行政案件应当依据法律、行政法规、地方性法规和单行条例，参照规章，在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行审查，本案中，被告所适用的规章，与上位法不相抵触，在新旧法律规范的适用原则上，适用了对保护行政相对人的合法权益更为有力的原则进行选择，符合我国立法宗旨，可以作为行政行为合法性的依据。对于原告提出其应当按照事业单位退休标准核定退休费问题，从原告人事档案中载明，原告已与原所在的单位签订《解除劳动合同证明书》，证明其已经与原单位解除了劳动关系，2003年3月，根据《瓦房店市人民政府办公室文件》(瓦政办发[2003]15号），该局划出了事业单位序列，编制收回市机构编制委员会，划转成为全民所有制企业。之后原告又到了第三人处工作，其签订的是聘用制合同，虽然第三人属于事业单位，但原告的人事档案中并没有任何体现出其具有事业单位编制的材料，而且在此后缴纳的社会保险费也是按照企业标准缴纳的，被告作为社会保险事项的职能部门，只能通过原告的档案及社会保险缴费等情况体现出的客观事实，确定原告退休后领取退休金的标准。被告按照现行规章核算原告的养老金的标准和数额具有事实和法律依据。对于政府机构改制过程中产生的问题不是本案审查的范围。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李景海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李景海负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长 李 敏代理审判员 张 娜人民陪审员 杨淑玉二〇一五年十二月十日书 记 员 回 莉