宁波市海曙区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0203行初14号
原告王翠英。
原告杨国囡。
原告暨原告王翠英、杨国囡的委托代理人戚和伟。
被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处，住所地浙江省宁波市鄞州区梅墟街道枫香路378号。
法定代表人傅明龙，主任。
委托代理人求国勇（特别授权代理），浙江甬望律师事务所律师。
委托代理人宋艾琳（特别授权代理），浙江甬望律师事务所律师。
第三人宁波市鄞州区梅墟街道方家桥股份经济合作社，住所地浙江省宁波市鄞州区梅墟街道方家桥村。
法定代表人戚振雷，董事长。
原告王翠英、杨国囡、戚和伟不服被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处（以下简称梅墟街道）其他行政管理行政批准一案，于2015年12月23日向本院递交起诉材料，因递交的材料不齐，本院依法向三原告发出补正材料通知书。经补正后，本院于2016年2月2日依法受理了本案，并于同月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月6日依法公开开庭审理了本案。原告王翠英、杨国囡、戚和伟，被告梅墟街道的出庭应诉负责人俞凯通、委托代理人宋艾琳到庭参加诉讼。因宁波市鄞州区梅墟街道方家桥股份经济合作社（以下简称方家桥经合社）与本案的处理结果有利害关系，本院依法追加方家桥经合社为本案的第三人参加诉讼，于2016年8月1日依法公开开庭进行了审理，并当庭宣告判决。告王翠英、杨国囡、戚和伟，被告梅墟街道的委托代理人求国勇到庭参加诉讼。第三人方家桥经合社经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
2013年11月25日第三人方家桥经合社召开股东代表大会，选举了董事会、监事会成员。2013年12月9日方家桥经合社发布公告，告知选举结果，并载明须经被告审核批准才有效。2013年12月24日被告作出《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》。
原告王翠英、杨国囡、戚和伟起诉称，三原告是方家桥经合社股东成员，2013年11月25日方家桥经合社召开股东代表大会，会议表决通过《方家桥股份经济合作社股东代表推选办法》决议，并予以张榜公告。2013年12月9日方家桥经合社发布公告，告知全体股东董事会、监事会成员的选举结果，并载明选举结果须经被告审核批准才有效。2013年12月24日被告审核批准作出《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》（以下简称《批复》）。原告认为董事会、监事会成员的选举结果须被告审核才有效这是没有法律依据的。原告未授权股东代表行使选举表决权，未参与选举表决，对被告的该批复有异议。原告认为被告不公正履行监督职责，违法审核批准做出涉诉批复侵犯了合作社的法定经营自主权，构成违法行政行为，依法应予以撤销。现诉至法院，请求判决撤销被告于2013年12月24日审核作出的《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》。
原告为证实其主张，向本院递交了如下证据：
1.方家桥经合社股权证、方家桥经合社社员股东代表选举选民名单、身份证、浙江省宁波市地方税务局通用手工发票各1份，拟证明原告是方家桥村村民，同时也是方家桥经合社的合法股东成员，具有原告主体资格；
2.方家桥经合社大会决议、方家桥村村级留用地开发项目合作合同书、浙江省农业厅文件浙农经发（2008）13号文件及信封、法条摘要各1份，拟证明方家桥经合社是社区性农村集体经济组织，具有企业法人资格，有依法独立进行经营活动的自主权，其股东成员大会行使选举、罢免董事会、监事会成员的职权是法定经营自主权范围内的权利，且法律规定，合作社的合并、分立、终止，应当经股东成员大会应到成员三分之二以上通过，报乡镇人民政府审核批准有效，审核不包括董事会、监事会成员的选举结果；
3.公告1份，拟证明2013年12月9日方家桥经合社公告董事会、监事会成员的选举结果，同时载明必须经被告梅墟街道审核同意才能有效；
4.《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》1份，拟证明2013年12月24日被告审核批准作出《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》，该批复与原告有利害关系；
5.《方家桥股份经济合作社股东代表推选办法》1份，拟证明2013年11月25日方家桥经合社组织召开股东代表大会，会议表决通过《方家桥股份经济合作社股东代表推选办法》；
6.公告照片原件3组8张，拟证明方家桥经合社张榜公告推选办法的事实；
7.公告照片胶卷图片文件的截图1份，拟证明该公告照片是原告用手机拍摄的事实；
8.宁波天童司法鉴定中心文书司法鉴定意见书2份、宁波天童司法鉴定中心痕迹司法鉴定意见书1份、宁波市天一公证处公证书1份、增值税普通发票4份，拟证明公告板张贴的内容是真实的；
9.“致社员们--
关于方家桥股份经济合作社涉嫌违规选举董事会（董事长）、监事会（主席）”的公开信、公证书、浙江省宁波市地方税务局通用手工发票、方家桥经合社董事会、监事会选举办法、梅墟街道信访事项答复意见书各1份，拟证明被告作出被诉具体行政行为违法的事实；
10.“村务财务公开栏时事新闻阅报栏”公告财务信息的照片原件3张，拟证明方家桥经合社在“村务财务公开栏时事新闻阅报栏”公开2015年1-9月的财务信息，与2013年1月7日原告拍摄的“村务财务公开栏”是同一信息公开栏；
11.《浙江省村经济合作社组织条例》，拟证明根据《浙江省村经济合作社组织条例》的授权，被告赋有履行指导、服务本社选举工作及监督财务职责的事实。
12.本院行政诉讼案件受理通知书、诉讼材料收据、补正材料通知书、诉讼材料收据、行政起诉状各1份，拟证明本案起诉时效有效合法的事实。
13.梅墟街道鄞梅街（2010）69号文件及信封各1份，拟证明第三人的前身是方家桥村经济合作社，是2010年11月30日经被告核准成立的。
证据1-5、证据7-9、证据11、12、13均系复印件。
被告梅墟街道答辩称，1.被告于2013年12月24日作出了涉案的《批复》之后，方家桥经合社董事会、监事会成员即开始履职，原告作为方家桥经合社股东成员在此时即知道了该批复的内容，而原告直到2年后才提起诉讼，已经超过2年的法定起诉期限，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，依法应裁定驳回原告的起诉；2.被告作出的涉案《批复》对原告的权利义务并不产生直接的实际影响，故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，依法应裁定驳回原告的起诉；3.根据《浙江省村经济合作社组织条例》第九条、第三十一条以及方家桥经合社章程第二十六条之规定，被告对方家桥经合社董事会、监事会成员的选举结果，经研究后，作出同意的批复事实清楚，证据充分，符合《浙江省村经济合作社组织条例》、浙江省人民政府办公厅关于切实加强村经济合作社组织建设的若干意见等有关规定。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，依法应判决驳回原告的诉讼请求。
被告梅墟街道为证实其主张，向本院提供了如下证据、依据：
1.《宁波市鄞州区梅墟街道方家桥股份经济合作社章程》1份；
2.《浙江省村经济合作社组织条例》、《浙江省人民政府办公厅关于切实加强村经济合作社组织建设的若干意见》，拟证明被告于2013年12月24日作出的涉案《批复》依法有据。
第三人方家桥经合社未发表参诉意见，亦未向本院提供证据。
庭审中，本院组织双方当事人对对方当事人提供的证据进行了质证，结合各方当事人的质证意见，本院对证据作如下认定：
一、原告王翠英、杨国囡、戚和伟提供的证据：
1.被告对证据3、4、7、10无异议。第三人未到庭参加诉讼，视为其放弃质证权利。本院对证据3、4予以认定，证据7、10与本案无关联性，本院不予认定；
2．被告对原告提供的证据1本身无异议，但认为只能证明原告系方家桥经合社的股东，但对其是否具有本案原告资格有异议。第三人未到庭参加诉讼，视为其放弃质证权利。本院认为，三原告是否是本案的适格原告本院将在下文论述，对该证据的其他证明目的本院予以认定；
3．被告对证据2、5、6、8、9、13的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性。第三人未到庭参加诉讼，视为其放弃质证权利。本院认为，本案的争议对象系梅墟街道作出的涉案《批复》，原告提供的证据2、5、6、8、9、13与本案的争议对象缺乏关联性，本院不予认定；
4.被告对证据11、12本身无异议，但对其适用与理解与原告不同。第三人未到庭参加诉讼，视为其放弃质证权利。本院认为证据11系有效的法律法规，本院予以认定。原告提供的证据12系原件，对该证据本院予以认定，对原告欲证实其起诉未超过起诉期限，本院将在下文论述。
二、被告提供的证据
1.原告对证据1有异议，认为章程不是法律依据，与本案无关联性。第三人未到庭参加诉讼，视为其放弃质证权利。对此本院认为，本案争议的对象系被告作出的涉案《批复》，被告提供的证据1与本案缺乏关联性，本院不予认定；
2.原告对证据2本身无异议，但认为被告作出的涉案《批复》违反法律规定。第三人未到庭参加诉讼，视为其放弃质证权利。对该依据本身本院予以认定，对涉案《批复》的有效性本院将在下文论述。
综上，本院认定如下事实：
三原告系第三人方家桥经合社股东成员。2013年12月9日，方家桥经合社发布公告，称方家桥经合社于2013年12月6日经全体股东代表大会选举产生方家桥经合社第二届董事会（董事长）、监事会（主席）成员。该公告同时载明，董事会（董事长）、监事会（主席）成员选举结果须报梅墟街道审核同意。2013年12月24日被告作出《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》，同意方家桥经合社第二届股东代表大会的选举结果。
另查明，宁波国家高新技术开发区管理委员会于2015年10月29日作出甬高新复决字[2015]2号《行政复议不予受理决定书》，认为原告戚和伟申请要求撤销被告于2013年12月24日作出的《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》，由于该批复系对方家桥经合社《关于方家桥股份经济合作社董事会、监事会成员换届选举结果的报告》作出的答复，而原告戚和伟并非该行为的相对人，因此该行为与原告的利益不产生实际影响，不具有利害关系，原告戚和伟的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，故决定不予受理。
2015年12月23日，原告王翠英、杨国囡、戚和伟向本院递交起诉状，要求撤销被告梅墟街道作出的涉案《批复》，因递交的材料不齐，本院依法向三原告发出补正材料通知书。经补正后，本院于2016年2月2日依法受理了本案。
本院认为，三原告系第三人方家桥经济合作社的股东成员，对方家桥经济合作社的董事会及监事会成员享有选举权、被选举权及表决权，涉案的《批复》指向的标的系方家桥经济合作社的选举结果，与三原告存在一定的利害关系，三原告的起诉符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。根据查明的事实，对涉案的《批复》行为，原告戚和伟曾向宁波国家高新技术开发区管理委员会提出行政复议，要求撤销涉案《批复》行为。宁波国家高新技术开发区管理委员会经审理后认为原告戚和伟的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，故决定不予受理。由此可见，对涉案的《批复》行为，复议机关并未作出实体的审查，故原告戚和伟依法向法院起诉，符合起诉的条件。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。被告认为涉案的《批复》作出于2013年12月24日，之后各董事会成员及监事会成员即开始工作，原告应于当时就已知道该《批复》行为。原告则认为，原告是于2015年10月13日在被告官网上查询到该《批复》行为的，原告即于2015年12月23日通过邮寄的方式向法院递交了起诉状，后经补正相关材料后，法院于2016年2月2日正式立案受理了本案。对此本院认为，涉案的《批复》行为发生在2013年12月24日，在该《批复》中被告并未告知诉权也未写明起诉期限。经查实，三原告于2015年12月23日即向本院寄送了起诉状，在补充相关起诉材料后，本院于2016年2月2日立案予以受理，故三原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。
根据《浙江省经济合作社组织条例》第二条、第二十三条、第二十七条的规定，农村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织，其最高权力机构为社员大会，社员大会可以根据合作社章程规定，选举或罢免社管会成员和社监会成员。《浙江省经济合作社组织条例》第九条第二款的规定，乡镇人民政府应当负责做好经济合作社设立、选举、运行、终止的具体指导和服务工作。《浙江省人民政府办公厅关于切实加强村经济合作社组织建设的若干意见》中亦强调乡镇（街道）要做好经济合作社换届选举的指导和服务工作。本案中，方家桥经合社选举董事会、监事会成员的行为，是方家桥经合社全体股东行使内部自治管理的行为，无论是选举的程序还是对选举结果的确认，均应由最高权力机关社员大会行使。被告作为乡镇人民政府，对方家桥经合社的选举工作仅负有指导和服务的职能，并不具有审批的法定职权。被告梅墟街道作出的涉案《批复》违反了法律规定，超越了其职权范围，应予以撤销。原告诉请理由正当，本院予以支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处于2013年12月24日作出的《关于同意方家桥股份经济合作社换届选举结果的批复》。
案件受理费人民币50元，由被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为3792，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陆 萍
代理审判员 张 严
人民陪审员 曹佳晗
二〇一六年八月一日
代书 记员 陈雨晴
附本案相关的法律、法规和规范性文件：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（四）超越职权的；
……
2.《浙江省经济合作社组织条例》
第九条
……
乡镇人民政府应当负责做好经济合作社设立、选举、运行、终止的具体指导和服务工作。
……