江苏省盱眙县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏0830民初1015号
原告（反诉被告）：盱眙县盱城街道石牛社区居民委员会，住所地盱眙县盱城石牛小区。
法定代表人：罗守海，该社区主任。
委托诉讼代理人：王广军，盱眙县盱城法律服务所法律工作者。
被告（反诉原告）：蒋更新，自由职业。
原告盱眙县盱城街道石牛社区居民委员会（以下简称石牛社区）与被告蒋更新租赁合同纠纷一案，本院于2016年2月25日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告石牛社区法定代表人韩绍仁（第二次开庭变更为罗志海）及其委托诉讼代理人王广军、被告蒋更新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告石牛社区向本院提出诉讼请求：请求判令解除原、被告于2013年1月25日签订的洪武大道停车场合同书，将合同所涉场地交还给原告，并要求被告负担本案诉讼费用。本案在审理期间原告石牛社区变更诉讼请求，将原请求判令解除洪武停车场合同书为请求判令确认该合同无效。事实和理由：2013年1月25日原、被告签订洪武大道停车场合同书，约定原告将盱眙县社会福利中心对面、东西长约100米，南北长约170米、加小院落1.3亩、占地26.5亩的场地出租给被告使用，租期为8年，从2013年2月1日起至2021年1月31日止。第一年265000元租金于签订合同时交纳，从第二年起租金逐年上涨10%于每年租期开始前二个月交清下年度租金。承租人未按时交纳租金的，合同自行解除。合同订立生效后，原告严格积极地履行了合同义务，但被告却未能按约全面履行自己的合同义务，第二、三年度租金均未交纳。
原告石牛社区提供了以下证据：1、洪武大道停车场合同书，证明原、被告之间存在租赁关系；2、石牛社区洪武大道停车场招标会议记录，证明其出租行为经过招投标程序；3、结算凭证两份，证明被告蒋更新已交纳一年租金265000元。
被告蒋更新答辩并反诉称，关于城区外围的建设用地问题，原告一直告知被告用地是合法的并提供了相关材料，该材料证明了2012年2月盱城镇人民政府即与县规划局及公安局进行了对接和选址，该镇政府向县政府提出请求后得到批示。2012年11月盱城镇及原告方主要领导与被告方商谈租赁事宜时，被告即提出该项目为何不进行招投标，对方答复为虽经多次招标而无人应标，并向被告方出示了县政府批复，既而原、被告双方签订了一份合同。后由于县纪委要求重新招投标，被告方中标后与原告于2013年1月25日签订了洪武大道停车场合同书。可见该项目经县政府批准，县有关职能部门规划选址，又经县纪委要求组织招标，因而被告签约时认为用地合法，双方签订的合同有效。后因该用地受到上级行政部门查处方知原告方一直是违规用地，因而原、被告双方所签订的合同均是无效的。既然合同无效，并且合同无效是原告方造成的，被原告方违规发包的土地也已复垦，故不存在返还场地问题。由于合同无效系由原告方造成的，且在这一年时间里相关部门并没有将城区外围的车辆停放到停车场，给原告方造成了很大的经济损失，反诉要求原告方应当将所收的租金265000元返还给被告方，原告违规出租土地所建的停车场被关停并被复垦，被告方的投资损失却一直未获赔偿，要求原告赔偿投资损失2860000元，返还代垫的门卫费4000元，赔偿未经评估的广告牌和库存物资费用30000元，以上应赔偿3159000元原告方应自2013年4月25日按银行同期贷款利率承担利息到实际给付之日止。
被告蒋更新提供了以下证据：1、盱眙县盱城镇人民政府于2012年2月20日关于规划选址建设城区货车集中停车场的请求及其政府领导批复，证明原告开设停车场经两级政府规划决定，被告投标中标后承租行为无过错；2、原告石牛社区2013年1月26日的证明一份，证明为原告石牛社区代付罗夕玉门卫费4000元的事实；3、被告蒋更新以盱眙洪武停车场有限公司名义于2013年7月15日向原告石牛社区提出的关于提高城区货车集中停放积极性报告，证明洪武停车场只是一块空场，既无物流货运，也无维修服务和配件供应，更无仓储和必要的生活设施，配套设施和功能完善不到到位，导致经营效益差并造成投资损失；4、项目运作一览表，证明其经营运作停车场的过程；5、洪武停车场资产评估数据两份，证明停车场因建设用地被查处后，原告石牛社区对被告投资财产评估值为2860053元的事实；6、被告蒋更新20**年3月10日向盱眙县人民政府、原告石牛社区提出的关于洪武停车场请求赔偿的报告，证明洪武停车场因违规用地被国土部查处给其造成巨大损失，要求赔偿4050405.92元的事实；7、盱眙县盱城镇人民政府2015年5月11日关于蒋更新信访事项的处理意见，证明其在县领导接待日信访要求原告石牛社区赔偿情况的事实。
原告石牛社区对被告蒋更新的反诉答辩称，双方实际履行的是后一份合同，认可被告投资财产总值2890000元及门卫费4000元，已交付的265000元租金不应返还，也不应承担该利息。
本案经审理认定事实如下：2014年2月20日盱眙县盱城镇人民政府（以下简称盱城政府）向县政府作出关于规划选址建设城区货车集中停车场的请示，基本内容为根据2月4日刘县长召集的会办会精神，为了完善城市功能配套，提升城市形象，拟于近期在城区外围选址建设货车集中停车场，经与规划局、公安局进行对接并现场勘查，初步选定龙泉转盘附近停车场与交警队附近停车场，其中交警队附近停车场选址于二环路南侧的社会福利中心斜对面，用地面积约69.50亩，主要解决八一广场及汽车检测中心周边货车停放问题，若可行即启动建设。同年2月2日县政府主要领导人批复拟原则同意盱城镇人民政府和规划局意见（不要超过50亩），不得建设房屋，只能建美化围墙。盱城政府取得批复后即组织实施，原告石牛社区在指定区域流转了集体所有的当地农户约8亩耕地，连同以居民自留地改造的水泥制品厂并三面水塘共约26.50亩土地圈定为城区货车集中停车场。被告蒋更新通过社会渠道知悉政府批示及原告石牛社区招租信息后于当年11月7日双方商谈承租事宜。经磋商原、被告双方于2012年11月9日签订合同一份，约定租金50000元/年，三年一交，租期十五年，合同签订后被告蒋更新于当日交付租金150000元，原告石牛社区出具结算凭证一份，注明收到洪武大道货车停车场2013年1月1日至2015年12月30日租金150000元。同年12月11日被告蒋更新组织施工建设停车场，12月18日因未组织招标事由，原告石牛社区通知停工。2013年1月24日原告石牛社区经盱城政府组织对洪武停车场对外承租而招标，王锦及被告蒋更新参与投标，被告蒋更新以265000元/年租金的竟价中标。同年1月25日原、被告签订洪武大道停车场合同书。该合同约定原告石牛社区为甲方，被告蒋更新为乙方；甲方位于二环路南侧（县福利中心对面）的洪武大道停车场占地面积26.50亩，乙方通过竟标取得该院落8年的经营权；场地东西长100米，南北长170米，加南面小院落1.3亩，有三面围墙（含大门），有门卫室三间约66平方米，场地已铺设毛石整平；租赁期限为8年，自2013年2月1日至2021年1月31日；乙方必须投资建设硬化水泥地坪7000平方米左右，厚度为25厘米，合同期满归甲方所有等；租金第一年为中标价265000元，从第二年逐年上涨10%，签合同时交第一年租金，以后每年租期开始前两个月交清下一年度租金；乙方未按时交纳租金及改做其他经营的，合同自动解除。合同签订后被告蒋更新当日交纳租金115000元，原告石牛社区向其出具了等额收据一份。
原、被告合同签订后，被告蒋更新于2013年1月26日为原告石牛社区代付2012年11月10日至2013年1月25日门卫罗夕玉工资4000元，原告石牛社区出具证明一份。被告蒋更新承租停车场后即行组织规范化建设，相继投资兴建了房屋、钢结构、厕所、车库、地坪、下水道、机井、自来水、围墙、防盗门、回填毛石及瓜子片等项目，嗣后组织运作经营。2013年7月15日被告蒋更新向原告石牛社区书面提出关于提高城区货车集中停放积极性的报告，内容为洪武停车场于2013年4月25日建成使用，目前停车场既无物流货运，也无维修服务和配件供应，更无仓储和必要的生活设施，对车主货运经营毫无益处，建议完善配套功能设施，未果。2014年4月洪武停车场被国土资源部卫星巡视属违规用地而责令原告石牛社区予以关停，被告蒋更新即停止经营并离开洪武停车场，原告石牛社区依照巡查要求对停车场地上建筑予以撤除，对土地进行复垦，场地上覆盖了约70厘米厚土层，实际接管并占领了洪武停车场地上建筑物撤除及土地复垦后，撤除材料废弃闲置，已无残殖。嗣后被告蒋更新就损失赔偿问题与原告石牛社区交涉并向县、镇两级政府信访。2014年11月3日原告石牛社区委托有关评估机构对被告蒋更新投入洪武停车场资产进行评估，确认资产总额为2860053元，原、被告在资产评估数据明细上签名盖章予以确认。对未经评估确认的被告蒋更新投入的广告牌设计安装费、红砖、粗沙、石子等，双方协商确定价值为30000元。原告石牛社区在本案庭期间变更诉讼请求为确认合同无效并返还场地。
本院认为，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。原告石牛社区将当地农户自留地改造的水泥制品厂、流转当地农户约8亩耕地及三面水塘共约26.50亩土地改建为停车场租给被告蒋更新经营使用,用于非农业建设但未由县级人民政府登记造册并核发证书,改变案涉土地权属和用途,未办理土地变更手续,违反了国家土地管理法律的效力性强制性规定,因而原、被告双方签订的洪武停车场合同无效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
综上所述，原告石牛社区作为基层群众性自治组织和案涉土地所有权人，其对于停车场所涉土地的权属和用途是明知的，但将农业用地改造为停车场对外出租的经营行为，改变了土地权属和用途，未办理变更和核准手续，造成案涉合同无效应当承担主要责任。合同签订后，石牛社区因违规用地被查处后关停了停车场，并且进行撤除和土地复垦，在租赁期间不能保持租赁物符合约定的用途，对被告蒋更新投资损失应予赔偿。被告蒋更新知悉政府批复并经招投标程序中标承租洪武停车场，对签订合同书的行为虽尽了一般人的注意义务，但对土地使用权变更及合同效力疏于审查，亦有不当，应负轻微责任。原告石牛社区自认第二份合同是对前一份的变更补充，并认为前份合同未实际履行，被告蒋更新交纳265000元是履行2013年1月25日的合同，应当依此确定租金的标准和结算。2014年4月案涉停车场因违规用地被查处关停后，原告石牛社区对于被告蒋更新投入添置建设的不动产及相关设施予以撤除并将土地复垦，实际占领控制了案涉停车场，对于其认可的资产在原物不存在并事实上返还不能的情况下应折价赔偿被告蒋更新。被告蒋更新基于对完善城市功能配套及提升城市形象的建设城区货车集中停车场的项目政府行为信赖和认知，经过招投标程序取得承租经营权后，其对于经营规模较大且经营周期较长的停车场经营项目作了大量资金投入，经营前期尚属基础设施建设和投入阶段，又因停车场周边物流货运、维修服务和配件供应、仓储及生活设施的配套建设非其本人原因而未达到政府规划要求，未取得经营收益，对于因合同无效而被原告石牛社区撤除、复垦并实际接管的资产及土地主张赔偿请求权有事实和法律依据，应予支持。原、被告确认被告蒋更新投资财产并已撤除毁损的资产设备价值2890000元，案涉停车场由原告石牛社区关停后被告蒋更新即行离开，原告石牛社区单方撤除复垦后，地上建筑物撤除的材料及复垦后的土地对于被告蒋更新已无残殖，原告石牛社区留置占领后应予赔偿。结合原告石牛社区缔约过失，擅自处置资产等过错行为，应考虑按照资产价值2890000元的90%比例予以赔偿，即2601000元。被告蒋更新代为垫付的门卫费4000元，原告石牛社区应予清偿。被告蒋更新支付租金265000元系承租洪武停车场经营后而支付的对价，占有使用租赁物并支付租金的行为已实际履行，且不具有逆转回归的可能，不适用返还原则，被告蒋更新主张退回该租金，理由不足，不予支持。被告蒋更新同时主张上述赔偿款银行利息的期待利益损失，没有事实和法律依据，不予支持。原告石牛社区主张合同无效并返还案涉土地并无不当，依法照准。鉴于原告石牛社区已实际占有停车场，双方当事人应当办理清点交接手续。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、第二百一十二条、第二百一十六条、第二百三十一条，《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十一条第二款、第十二条之规定，判决如下：
一、原告盱眙县盱城街道石牛社区居民委员会与被告蒋更新于2013年1月25日签订的洪武大道停车场合同书无效。
二、被告蒋更新于判决生效后10日内将合同书所指场地返还原告盱眙县盱城街道石牛社区居民委员会。
三、原告盱眙县盱城街道石牛社区居民委员于判决生效后10日内赔偿被告蒋更新26867**元。
四、驳回被告蒋更新其他反诉请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费24140元，反诉案件受理费32073元，合计56213元，由原告盱眙县盱城街道石牛社区居民委员会负担40000元，被告蒋更新负担16213元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）。
审 判 长 陈正龙
人民陪审员 王宜国
人民陪审员 武振波
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 赵容达
附：本案援引相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第二百一十二条租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。
第二百一十六条出租人应当按照约定将租赁物交付承租人，并在租赁期间保持租赁物符合约定的用途。
第二百三十一条因不可归责于承租人的事由，致使租赁物部分或者全部毁损、灭失的，承租人可以要求减少租金或者不支付租金；因租赁物部分或者全部毁损、灭失，致使不能实现合同目的的，承租人可以解除合同。
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。