北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终2997号
上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人戴彬彬，区长。
委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府法制办工作人员。
委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）穆国强，男，1976年3月16日出生，汉族，住北京市海淀区。
被上诉人（一审原告）李文，男，1946年1月18日出生，汉族，住北京市海淀区。
一审第三人北京市海淀区上庄镇人民政府，住所地北京市海淀区郑王坟35号。
上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）、穆国强因与李文行、一审第三人北京市海淀区上庄镇人民政府（以下简称上庄镇政府）行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2018）京04行初727号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年7月4日，海淀区政府作出海政复决字[2016]246号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人行政复议申请。
李文在北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）诉称，2016年8月17日，海淀区政府作出海政复决字[2016]134号《行政复议决定书》，主要内容为：撤销被申请人于2001年8月10日对穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》作出的审批行为。一审法院（2016）京04行初2621号及北京市高级人民法院（以下简称本院）（2017）京行终1369号行政判决均驳回穆国强上诉，维持将上庄镇政府于2001年8月10日审批给穆国强的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》予以撤销。但上庄镇政府未履行上述判决，海淀区政府负有监督责任。被诉复议决定因李文与穆国强父亲签订《房屋及宅基地转让协议》（以下简称《转让协议》），就认定2003年上庄镇政府审批给穆国强的规划许可证的行为与李文没有利害关系是错误的。《转让协议》转让的是使用权，即为没有确定使用期限的长期租赁协议。被诉复议决定事实及程序均违法，故请求法院予以撤销。
一审法院经审理查明：2002年9月15日，李文与第三人穆国强之父穆江签订《转让协议》，双方约定李文将位于北京市海淀区上庄乡梅所屯村（以下简称梅所屯村）西南的宅基地及所有房屋转让给穆江长期使用，合同生效后，如遇国家征地、开发商占地、乡规划及集体占地一切损失及赔偿金额归穆江所有，李文负责协助穆江办理相关手续。2003年2月16日，原北京市海淀区上庄乡人民政府土地规划科（以下简称上庄乡土地规划科）作出涉案工程规划许可证，同意第三人穆国强在本宅院内翻建北房五间，东、西房各三间。李文不服，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府于2017年7月4日作出被诉复议决定。李文不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定。
另查，李文不服上庄乡土地规划科2001年8月10日对第三人穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》进行审批的行为，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府2016年8月17日作出134号复议决定，撤销该审批行为。第三人穆国强不服，起诉至一审法院。一审法院2016年12月27日作出（2016）京04行初2621号行政判决书，驳回其诉讼请求。经上诉，本院2017年7月4日作出（2017）京行终1369号行政判决书，驳回上诉，维持一审原判。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条的规定，海淀区政府作为受理行政复议申请的行政机关，具有作出行政复议决定的法定职责。
关于李文是否与上庄镇政府向穆国强核发涉案工程规划许可证的行为具有利害关系的问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系，是当事人申请行政复议的必备条件。本案中，李文与穆国强之父穆江签订《转让协议》，双方约定李文将位于梅所屯村西南的宅基地及所有房屋转让给穆江长期使用，对该协议中“宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用”的性质，李文与穆国强存在争议，该争议未经法定渠道解决。颁发涉案工程规划许可证的行为是应穆国强的建房申请作出，证载地址位于双方存在争议的地方。在此情况下，不应将对《转让协议》中“宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用”的性质存在争议的任何一方排除在纠纷解决程序之外。在一审法院（2016）京04行初2621号行政案件中，海淀区政府认为李文与上庄镇政府2001年8月10日对穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》进行审批的行为具有利害关系，亦得到一审法院及本院的认可。本案中，海淀区政府以李文与穆江2002年9月15日签订《转让协议》为由，认为李文与涉案工程规划许可证没有利害关系。但根据本案查明的事实，李文与穆国强对《转让协议》中“宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用”的性质存在之争议仍然未经法定渠道解决，在这一前提没有发生变化的情况下，海淀区政府作出李文与涉案颁发工程规划许可证行为没有利害关系这一与其前述意见相反的结论，一审法院认为尚缺乏事实根据。
关于本次行政复议被申请人适格主体问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项的规定，有明确的申请人和符合规定的被申请人，同样是当事人申请行政复议的必备条件。在行政复议中，上庄镇政府在向海淀区政府提交的行政复议答复书中，已经提出上庄镇政府不是本次行政复议符合规定的被申请主体。上庄镇政府同时提供了《北京市城市规划条例》和《关于核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证权限的规定》作为法律依据。但海淀区政府在被诉复议决定中并未对该问题作出回应，从其提交的证据材料亦看不出海淀区政府已对这一问题进行了分析和判断，故海淀区政府对此尚有在调查核实的基础上进行分析和判断，并得出结论的余地和空间。
行政复议是化解行政争议的重要渠道，比之司法审查具有更加便捷、有效的功能和优势，对这一优势的发挥和利用，也是尊重行政权利的体现。本案已经过两轮行政复议和一轮行政诉讼，不宜再继续运转，行政复议机关应尽快厘清纠纷，从源头解决行政争议，发挥行政复议的优势作用，实现案结事了。据此，海淀区政府作出的被诉复议决定主要证据不足，应予撤销。李文要求判决撤销被诉复议决定的请求，具有事实根据和法律依据，应予支持。海淀区政府应重新对李文的行政复议申请作出决定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销北京市海淀区人民政府2017年7月4日作出的海政复决字[2016]246号《行政复议决定书》；二、北京市海淀区人民政府于本判决生效之日起的法定期限内，针对李文的行政复议申请重新作出决定。
海淀区政府、穆国强均不服一审判决，以一审法院判决认定事实、适用法律错误为由向本院提出上诉。请求二审法院撤销一审判决，支持其诉求。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条的规定，海淀区政府作为受理行政复议申请的行政机关，具有作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系，是当事人申请行政复议的必备条件。在本案中，李文是否与上庄镇政府向穆国强核发涉案工程规划许可证的行为具有利害关系的问题,本院认为，一是李文与穆国强之父穆江签订《转让协议》，双方约定李文将位于梅所屯村西南的宅基地及所有房屋转让给穆江长期使用，对该协议中“宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用”的条款，李文与穆国强存在争议，且尚未解决；二是本院已确认在李文与上庄镇政府2001年8月10日对穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》进行审批的行为具有利害关系，而涉案工程规划许可证取得的基础是应先取得《海淀区私有房屋建房申请表（农）》,在李文与穆国强对《转让协议》中“宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用”的条款存在之争议仍未解决的前提下，海淀区政府作出李文与涉案颁发工程规划许可证行为没有利害关系的结论尚缺乏事实根据。另，关于本次行政复议被申请人是否适格主体的问题，海淀区政府在被诉复议决定中并未对该问题作出回应，从其提交的证据材料亦看不出海淀区政府已对这一问题进行了分析和判断，故海淀区政府对此尚有在调查核实的基础上进行分析和判断，并得出结论的余地和空间。
综上，一审法院判决并无不当，本院应予维持，海淀区政府、穆国强的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区人民政府、穆国强各负担25元（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 胡华峰
审判员 章坚强
审判员 贾宇军
二〇一八年九月十日
书记员 胡佳明