广西壮族自治区南宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂01行终190号上诉人（一审原告）雷艺峰，男，1963年11月7日出生，汉族，住南宁市兴宁区。上诉人（一审被告）南宁市规划管理局，所在地址：南宁市东葛路125号。统一社会信用代码：11450100007576053Q。法定代表人郭维宁，该局局长。委托代理人杨新，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。委托代理人黄诚，该局法规监察科科长。上诉人雷艺峰与上诉人南宁市规划管理局（以下简称市规划局）因规划行政许可纠纷一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2016年4月19日作出的（2015）西行初字第217号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决查明，南宁市兴宁发展和改革局于2015年1月13日向原告雷艺峰作出《关于给予兴兴体育活动场项目登记备案的通知》（南兴发改登字〔2015〕5号），给予兴兴体育活动场项目登记备案，备案项目拟选地址为东沟岭厢竹路南面、狮山公园东面，拟建项目的主要建设内容和规模包括小型足球场（5人制）1个（约1500平方米）、气排球场1个、羽毛球场2个、篮球场1个（合约2500平方米），乒乓球场、桌球场、健身房等以及办公、便民场所300平方米，拟建项目总投资约100万元，资金来源为业主自筹。2015年1月26日，原告向被告提交《关于在兴宁建设兴兴体育活动场的定点申请报告》（以下简称《定点申请报告》），称拟计划在兴宁区东沟岭××竹路××、狮山公园东面建设“兴兴体育活动场”，建设主要设施包括小型足球场（5人制）1个、气排球场1个、羽毛球场2个、篮球场1个，乒乓球场、桌球场、健身房等以及办公场所和其他便民场所，并力所能及的开展公益活动，包括场所的通道、绿化等相关设施，及后期预留发展用地共约15亩。被告于2015年3月20日作出《南宁市规划管理局关于雷艺峰同志申请兴兴体育活动场项目相关事宜的复函》（南规函〔2015〕441号，以下简称441号《复函》），以原告拟申请项目地块已列入城中村改造项目范围和项目登记备案中的建设规模小为由，未予同意。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，原告申请的备案项目拟选地址位于南宁市中心城区兴宁组团东沟岭片区控制性详细规划记载的东0204地块，该地块用地性质为体育用地，用地面积25243㎡。一审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，被告作为南宁市城乡规划主管部门，具有作出本案规划行政答复的主体资格和法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则……”本案中，被告市规划局提供的证据可以证实，原告申请的兴兴体育活动场项目项目拟选地址已列入南宁市2012年“三旧”改造项目计划（旧村部分）中的鸡村一、二、七、八队改造项目范围内（该改造项目范围为厢竹路、南梧路和狮山公园以南合围地块），兴宁区人民政府和南宁市城乡建设委员会均于2014年4月向被告发函协调出具该项目前期调查蓝线图问题，且项目登记备案中的建设规模约4300㎡，远小于控制性详细规划规定的地块用地面积25243㎡，为此，被告从统筹布局、集约发展的角度出发，考虑以改造项目配建的方式对该体育用地地块统筹安排，不同意原告的规划定点申请，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款和《广西壮族自治区实施办法》第二十四条第二款规定，并无不当。关于被诉答复程序问题，被告于2015年1月26日收到原告提交的《定点申请报告》，于2015年3月20日才作出441号《复函》，超过了《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定的办理期限，对于被告关于原告的行政许可申请应由市政务服务中心规划局窗口统一受理，本案并非行政许可因而答复没有超过法定期限的主张，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”的规定，被告逾期未告知原告向市政务服务中心规划局窗口提出申请并直接作出拒绝的答复，应视为被告自2015年1月26日受理了原告的申请，对于被告该主张一审法院不予支持。综上所述，被告超期作出行政许可答复，行政行为程序轻微违法，但由于该答复实体内容并无不当，撤销该答复并责令被告重作并无实际意义，该程序违法对原告权利不产生实际影响，一审法院依法确认该答复违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，一审法院判决如下：确认被告南宁市规划管理局于2015年3月20日对原告雷艺峰作出的南规函〔2015〕441号《南宁市规划管理局关于雷艺峰同志申请兴兴体育活动场项目相关事宜的复函》违法。本案案件诉讼费50元，由被告南宁市规划管理局负担。上诉人雷艺峰上诉称，一、（2015）西行初字第217号行政判决书已经明确市规划局理应受理，并确认违法事实，可是一审判决书避重就轻，说“被告超期作出行政许可的答复，行政行为程序轻微违法，但由于该答复实体内容并无不当，撤销该答复并责令被告重做并无实际意义，该程序违法对原告权利不产生实际影响，”上诉人认为这是不对的，市规划局的行为对上诉人的项目实际已构成侵权，这是包庇市规划局的行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，本案是必须受理的，就是要求被告作出行政审批，即办理《划拨项目选址意见书》《建设用地规划许可证》手续，这不是程序违法，而是行政违法。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条，《广西壮族自治区实施办法》第二十七条的规定，上诉人的要求是正确的、合理的，市规划局应该做出核发《建设用地规划许可证》的行政行为。三、一审判决认为市规划局不同意上诉人的规划定点申请，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款和《广西壮族自治区实施办法》第二十四条第二款的规定并无不当的结论是错误的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款、第二十九条及《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条的规定，市规划局从统筹布局，集约发展的角度出发，考虑以改造项目配建的方式对该体育用地地块统筹安排，不同意上诉人的规划定点申请，违反了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，随意变更《南宁市中心城区兴宁组团东沟岭控制性详细规划》的体育用地，这样做是违法的，即使是旧城区改造也应尊重详细规划。首先，兴兴体育活动场项目跟旧城改造项目不存在矛盾。旧城改造项目改造的是旧房区，上诉人建设的项目在南宁市××沟岭片区控制性详细规划的体育用地区域。其次，不论是南兴府函〔2014〕47号函、南建函〔2014〕399号、南建旧改〔2012〕3号通知，都不能确定“旧改项目”的合法性，没有明确的投资者，没有明确的投资资金，项目也没有审批编号。南兴府函〔2014〕47号函是南宁市兴宁区人民政府给南宁市城乡建设委员会工作来信，跟市规划局没有关系；南建函〔2014〕399号是南宁市城乡建设委员会给市规划局的工作来信，在信息公开选项标注是：不予公开。该函不适合做证据；南建旧改〔2012〕3号是南宁市城乡建设委员会的普通文件，不能改变《南宁市中心城区兴宁组团东沟岭片区控制性详细规划》的内容，它不具备改变详细规划的权力。一审判决违反党的十八大精神，同国务院有关政策相违背，希望上级法院给予纠正。上诉人投资的是公益性项目，可以和旧改项目相向而行。再者，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、第三十三条规定，如果市规划局认为上诉人的建设规模小，应及时、主动联系上诉人，上诉人可以根据市规划局的要求把建设规模调整到25243㎡。2017年7月16日广西壮族自治区人民政府发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》中对各行政主管部门有义务推进体育行政审批制度改革，全面清理和规范不利于体育产业发展的有关规定，取消不合理行政审批事项，凡是法律法规没有明令禁入的领域，均向社会开放。综上，请求二审法院：一、撤销（2015）西行初字第217号行政判决书，确认市规划局作出的441号《复函》违法；二、本案全部诉讼费用由市规划局承担。上诉人市规划局上诉称，一、根据广西壮族自治区人民政府令第67号、桂政发〔2009〕15号文、南府发〔2009〕59号文、南府发〔2009〕90号文、南办发〔2014〕112号文及南规通〔2009〕72号文的有关文件规定，由我局行政许可审批的《划拨项目选址意见书》《建设用地规划许可证》等事项已调至市政务服务中心规划局窗口，由窗口进行统一受理和统一送达行政许可决定，并规定受理后行政许可时间为10个工作日。根据行政公开原则，行政许可的流程及内容都需要对社会公布，且行政机关办理行政许可的全过程和时限均由纪检监察部门全程监督，故除了行政窗口外，不能私自收件以规避监察。这也是我局提出雷艺峰应当按程序向市政务服务中心规划局窗口申报，而不是通过来函形式发来《定点申请报告》的原因所在。雷艺峰的行为不符合行政许可申请要求，对其来文我局认为应属于公文行为。二、依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，我局的行政许可事项分别是：1.建设项目选址意见书；2.规划用地规划许可证；3.建设工程规划许可证；4.乡村规划许可证。而雷艺峰来文《定点申请报告》中只在来文标题中提及（正文中并无只字提及）的，是“定点申请”，该项“申请”并不属于我局的行政许可事项范围，城乡规划法律法规中也不存在“定点申请”这项行政许可事项。三、依据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款之规定，我局已依照法律的规定，将申请书的格式文本公布，但雷艺峰的申请书并不符合申请书的形式要件。四、雷艺峰的《定点申请报告》并没有向我局提出明确的行政许可申请事项，更未就其申请事项提交相关文件材料。雷艺峰只是在文中提到“拟计划”、“拟新建”体育活动场，我局认为这只是雷艺峰的一种“想法”，而非行政许可申请，充其量只是对其“拟计划”、“拟新建”体育活动场对我局进行了告知。同时，雷艺峰在《定点申请报告》正文末仅书：“望得到贵局大力支持，以便办理其它相关事宜为盼。”此句并未言明其要求我局提供的“大力支持”具体为何，也不清楚“其它事宜”又为何，而此“相关事宜”究竟是否与我局职权范围相关更是无法甄别。我局收到《定点申请报告》后，本着为人民服务、为群众解答咨询、来文必答的态度，对雷艺峰进行了咨询答复。五、行政机关在日常工作中，每天都会收到大量的来函来文，其中不乏含有“申请”、“报告”字样、但来文内容却与行政许可申请无关的来文。此类来文大多以咨询、沟通协调为目的，并非正式的行政许可申请。我局接到雷艺峰的来文，因此来文的形式要件及实体要件均不符合申请行政许可的规定，故将其归类为一般公文行为。基于便民利民的原则，我局在审阅后、雷艺峰提交正式的行政许可申请之前，提前予以咨询答复、告知的行为，不仅没有不妥，而且合理合法。综上，我局认为雷艺峰的《定点申请报告》来文，实质并非行政许可申请，仅属公文行为。我局接收群众发来公文，并予以答复，已充分履行职责。法无明文规定接收公文的答复期限，故上诉人的答复并未超期。为此，特提起上诉，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、由雷艺峰承担本案全部费用。经审查，本院确认一审裁判确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，根据上诉人雷艺峰、上诉人市规划局的上诉意见和行政诉讼合法性审查原则，本案的争议焦点在于：一、本案被诉441号《复函》的性质为何，二、本案被诉441号《复函》是否合法。一、关于本案被诉441号《复函》的性质为何的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，行政许可系行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中，上诉人雷艺峰向上诉人市规划局提交的《定点申请报告》，其实质是在上述项目取得南宁市发展和改革局登记备案后，就用地选址事宜向上诉人市规划局提交的规划用地许可申请上诉人市规划局作出的本案被诉441号《复函》，应视为对该申请事项不予许可的决定，应当适用《中华人民共和国行政许可法》等相关法律、法规和规范性文件的规定。故对于上诉人市规划局提出的上诉人雷艺峰的申请不符合行政许可申请要求，上诉人雷艺峰的《定点申请报告》应属于公文行为的主张，本院不予支持。二、关于本案被诉441号《复函》是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款确定了制定和实施城乡规划应当遵循的基本原则，即城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。本案中，经一审法院查明，上诉人雷艺峰申请的兴兴体育活动场项目拟选地址已列入经南宁市政府工作会议审议通过的《南宁市2012年“三旧”改造项目计划（第一批）》中的鸡村一、二、七、八队改造项目范围内。《南宁市中心城区兴宁组团东沟岭片区控制性详细规划》载明该项目内已经规划了体育用地范围，用地规模为25243平方米，而上诉人雷艺峰拟建的兴兴体育活动场项目用地规模约4300平方米，小于上述控制性详细规划中该用途地块的建设规模。上诉人市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四条第一款规定的上述原则，从集约、节约土地角度出发，对上诉人雷艺峰的申请不予许可并无不当。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。该法第三十二条第一款第（四）项规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。该法第四十二条第一款规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的，依照其规定。本案中，上诉人雷艺峰于2015年1月26日向上诉人市规划局提交《定点申请报告》，申请兴兴体育活动场项目用地许可。上诉人市规划局若认为上诉人雷艺峰应当按程序向市政务服务中心规划局窗口申报，应当告知雷艺峰，但上诉人市规划局逾期未告知，而是于同年3月20日直接作出本案被诉441号《复函》，拒绝了上诉人雷艺峰的行政许可申请，应当视为上诉人市规划局自2015年1月26日受理了上诉人雷艺峰的申请，并超过上述法律规定的期限作出不予许可的答复。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，对于上诉人市规划局超过法定期限作出的441号《复函》确认违法，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人雷艺峰、上诉人南宁市规划管理局提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷艺峰、上诉人南宁市规划管理局各负担25元，上诉人雷艺峰、上诉人南宁市规划管理局分别预交的案件受理费50元，本院分别退回给上诉人雷艺峰、上诉人南宁市规划管理局各25元。本判决为终审判决。审判长  黄影颖审判员  宁 静审判员  戴声长二〇一七年八月九日书记员  陈 彬附相关法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。