盘锦市兴隆台区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽1103行初10号
原告：吴怡，女，1997年12月5日生，汉族，辽宁省盘山县人，学生，住盘锦市兴隆台区。
委托诉讼代理人：张素芬（原告母亲），女，汉族，1964年9月2日生，辽宁省盘锦市人，无业，住盘锦市兴隆台区。
被告：盘锦市人民政府，机关所在地盘锦市辽东湾新区。
法定代表人：汤方栋，该市代市长。
委托诉讼代理人：张丽丽，盘锦市人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人：王永权，辽宁泰来律师事务所律师。
被告：盘锦市城市管理综合行政执法局，机关所在地盘锦市兴隆台区。
法定代表人：杨壮力，该局局长。
委托诉讼代理人：康丽，盘锦市城市管理综合行政执法局政策法科科长。
被告：盘锦市兴隆台区人民政府，机关所在地盘锦市兴隆台区。
法定代表人：陈宝库，该区区长。
委托诉讼代理人：李朦朦，盘锦市兴隆台区政府法制办公室职员。
委托诉讼代理人：董盼，辽宁盛达律师事务所律师。
被告：盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局，机关所在地盘锦市兴隆台区。
法定代表人：魏巍，该局局长。
委托诉讼代理人：王凤海，兴隆台区城市管理综合执法局业务督查科科员。
委托诉讼代理人：陈旭，辽宁油海律师事务所律师。
第三人：盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室，机关所在地盘锦市兴隆台区。
法定代表人：张宁，该办公室主任。
委托诉讼代理人：陈亚民，辽宁泰来律师事务所律师。
原告吴怡与被告盘锦市人民政府（以下简称市政府）、盘锦市城市管理综合行政执法局（以下简称市执法局）、第三人盘锦市兴隆台区城市管理综合执法局（现更名为盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局，以下简称区执法局）、盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室（以下简称区征收办）、盘锦市兴隆台区人民政府（以下简称区政府）拆除行为违法并赔偿一案，本院于2016年12月28日作出了（2015）兴行初字第00032号行政判决书，原告吴怡不服该判决，上诉至盘锦市中级人民法院，盘锦市中级人民法院作出了（2017）辽11行终57号行政裁定书，裁定撤销本院（2015）兴行初字第00032号行政判决书，将本案发回本院重审。本院重审立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案审理过程中，将原审第三人区政府及区执法局依职权变更为本院被告。原告吴怡委托诉讼代理人张素芬、被告市政府委托诉讼代理人张丽丽、王永权、被告市执法局委托诉讼代理人康丽、被告区政府委托诉讼代理人李朦朦、董盼、被告区执法局委托诉讼代理人王凤海、陈旭、第三人区征收办委托诉讼代理人陈亚民到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2010年3月16日，盘锦经济开发区行政管理综合执法局（以下简称开发区执法局）将原告坐落于盘锦市兴隆台区杨家社区的房屋强制拆除。
原告诉称：2009年10月23日，被告市政府的职能部门兴隆台区城建局下发2009第21号拆迁公告，并于2010年3月16日组织实施强制拆迁，原告的房屋位于该区域内。在此之前，被告对即将采取的强制拆迁没有以任何方式通知原告，在原告不知情的情况下，突然强制拆迁，致使原告房屋中的财物全部丢失。被告的行为，严重违反了行政法，其也无权依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对原告的房屋实施强制拆迁，被告的强制拆迁行为侵犯了原告的财产权。原告为维护自己合法权益，诉至法院，请求：1、确认被告强制拆迁的行为违法；2、确认盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室制定的《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》违法并予以撤销；3、判令被告将拆除的原告房屋及养殖场恢复原状；4、判令被告赔偿因拆迁的违法行为给原告造成的室内财产损失及精神赔偿共计50万元；5、判令被告承担涉诉费用。
原告吴怡向本院提交如下证据：
一、开发区执法局2010年3月8日作出的“限期拆除决定书”复印件1份；盘锦市房产局于2009年10月23日作出的“拆迁公告”复印件1份；盘锦市兴隆台区拆迁管理办公室（现更名为盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室，即本案第三人）2009年11月2日作出的《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》复印件1份；拆迁现场照片复印件8张；区政府2011年作出的《兴盛街道前胡村冷家堡地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》复印件1份。证明原告房屋是兴隆台区执法局与兴隆台拆迁管理办公室实施的，拆迁现场有当时兴隆台区拆迁办公司室的郭宇超在场。
被告市政府质证认为：对“限期拆除决定书”无异议，证明拆除原告房屋的是原开发区执法局。“拆迁公告”、《石油东段区域住宅拆迁补偿安置方案》和本案不具有关联性，当时该区域的拆迁人是盘锦建设投资有限公司，实施单位是兴隆台区拆迁办，适用的法律是《城市房屋拆迁管理条例》，按照该条例规定，拆迁补偿方案是拆迁人做出的，不具有行政管理作用，也不能成为人民法院审理行政案件的依据。另外原告提供的照片不合法，不予认可。
被告市执法局质证意见：同市政府。
被告区政府质证认为：“限期拆除决定书”无异议，证明了拆除房屋单位是原开发区执法局。拆迁公告及拆迁补偿安置方案与本案没有关联性。
被告区执法局质证认为：“限期拆除决定书”无异议，能够证明原开发区执法局是因为违法建筑拆除的原告房屋，不属于违法拆除。“拆迁公告”及“补偿安置方案”与本案没有关联性。照片没有原件，与本案没有关联性，不能证明拆除的房屋是原告的。
第三人区征收办质证认为：既然是对拆除主体的审查就应该以拆除决定书的下达单位为准，拆除决定书下达单位是谁主体就应该是谁，无需审查。
二、吴怡父亲吴宝奇房产证、规划许可证、居民建房用地批准书、土地使用证书公本据的收据及本院（2010）兴民一初23号民事调解书复印件各一份。证明原告的房屋属于合法建筑，不是违章建筑，被告拆除原告房屋的行为违法；并证明原告房屋的审批面积是96平方米，在土地使用证中的实际建筑面积124平方米。
被告区执法局质证认为：以土地证书工本费收据上看不出原告土地使用面积，根据原告提供的建房规划许可证面积结合原告所述实际面积可以看出原告房屋大部分属于违法建筑，所以原开发区执法局的拆除行为不违法。
被告市政府、市执法局、区政府及第三人区征收办质证(均)：无异议。
三、原告吴怡住宅“平面图”复印件1张。证明除原告的96平方米有照房屋被强制拆除外，原告另有28平方米有土地使用证但无房产证的房屋，原告要求被告赔偿原告财物损失20万元、精神抚慰金30万元。
被告市政府、市执法局、区政府、区执法局、第三人区征收办质证（均）：不予认可。
被告市政府辩称：1、市政府没有对原告房屋实施拆除行为，不是本案的适格被告。5月5日盘锦市中级人民法院2015年及2017年的两次行政裁定书予以确认市政府不是本案的适格被告即赔偿义务主体；2、原告诉讼请求第二项“确认盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室制定的《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》违法并予以撤销”和本案诉请的拆除行为违法不能合并审理，主体不一样，不是同一法律关系。
被告市政府向本院提交的证据为：本案原审时法院委托由盘锦世辅资产评估事务所作出的评估报告复印件2份，证明原告被拆除房屋的市场价格，原告要求恢复原状没有依据，只能折价赔偿。
原告质证认为：评估报告是对张素芬房屋的评估，对吴怡的房屋没有进行评估，评估是不合法的，因为房子是原告的，应由原告进行评估，是法院在原告不知情的情况下进行评估的，原告房屋被拆除了很多年以后评估出房屋的价钱，不符合法律规定，与原告诉求没有关系，这种评估行为是违法的，原告不予认可
被告市执法局、区政府、区执法局、第三人区征收办质证（均）：无异议。
被告市执法局辩称：我机关不是本案的适格被告，我局没有对原告房屋实施强制拆除，也没有委托其他组织对原告房屋实施强制拆除。原告诉请的行政行为及赔偿要求与市执法局无关，请求驳回原告对市执法局的起诉。
被告市执法局未向本院提交证据。
被告区政府辩称：1、我机关参与本案诉讼是法院依职权追加，对于实体问题请求法院依法认定；2、原告诉求的第二项“确认区征收办制定的《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》违法并予以撤销”与本案的诉请不属于同一法律关系，原告诉求的第四项中的精神赔偿不属于行政诉讼的赔偿范围，应依法驳回。
被告区政府向本院提交的证据（规范性文件）为：国发（2002）17号文件复印件1份，证明行使行政处罚权的机关应该作为本级政府直接领导的行政部门，依法独立履行规定的职权并承担相应的法律责任，所以区执法局在本辖区内行使执法职权应独立承担相应的法律责任。
原告质证认为：该文件是区政府在开庭后提交的，已超过举证期限，不应采信；文件内容原告不了解，不予认可。
被告市政府未发表质证意见。
被告市执法局质证：无异议。
被告区执法局质证认为：开发区执法局在行使强制拆除权时没有独立承担责任的能力，未实行相对集中行政处罚权不是我方责任。
第三人区征收办质证：该行为属于强制拆除违建行为，与我单位无关。
被告区执法局辩称：我局作为拆除行为人开发区执法局的权利义务继承单位，行使两级政府委托的执法权，不是赔偿责任主体。我局基于市政府及区政府的委托行使规划区内村屯民房建设监察执法权，具有对规划区内违法建筑行使强制拆除的权利。根据《国家赔偿法》第七条的规定“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”因此，我局不是原告诉请的赔偿义务机关，不应对原告损失承担赔偿责任。
被告区执法局向本院提交了以下证据及规范性文件：
一、关于调整规划区内村屯民房建设监察执法权的通知复印件1份、盘编发（2009）47号文件复印件1份、兴编发（2009）13号文件复印件1份、本院原审时法院调取的盘编发（2010）12号文件复印件1份，证明我机关具有对违法建筑行使强制拆除权的职权。
原告质证认为：因为是复印件，真实性有异议。上述文件与原告房屋被强制拆除没有关联性，所以被告不具有法定职权来拆除原告的房屋。
被告市政府、市执法局、区政府、第三人区征收办质证（均）：无异议。
二、公证书复印件2份、送达回证复印件1份、被拆迁房屋勘测记录复印件1份，证明原开发区执法局向原告下达了限期拆除决定书，限期拆除决定书中向原告交代了权利义务，以粘贴的方式向原告进行了送达，并由公证处进行了公证，后原告没有在限期内自行拆除，根据限期拆除决定书原开发区执法局进行了强制拆除，并对房屋内设施进行了保全，制作了“被拆迁房屋勘测记录”，该记录中已经注明室内没有可清点物品，原告要求赔偿室内物品损失没有依据。
原告质证认为：公证书是在原告不在场不知情的情况下单方做的，是没有法律依据的，公证书无效；限期拆除决定书显示下达的时间是2010年3月8日，限期拆除的时间是2010年3月10日前，仅给了两天的拆除时间，在合法的情况下应该限期15日内拆除，所以程序上违法，第二限期拆除决定书没有法律依据，因为区执法局没有职权认定原告的房屋不符合规划，认定原告房屋是否违法应由规划部门出具认定违法建筑决定书，所以限期拆除决定书违法。关于送达回证也是违法的，因为必须原告签收认可才能是送达回证，而区执法局以粘贴的方式送达限期拆除决定书，原告不予认可。关于勘测记录不能证明原告室内的财物不存在，因为拆除时只有单方，没有原、被告双方在场。
被告市政府、市执法局、区政府、第三人区征收办质证（均）：公证书是公证机关依法作出的，对真实性、合法性、关联性均予以认可，对执法程序不发表意见。
被告区执法局适用的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条。
原告认为：被告区执法局不是规划部门，确认原告的房屋是否违建必须由规划部门认定，所以区执法局强制拆除原告的房屋没有法律依据，更没有事实依据，所以区执法局的限期拆除决定书违法。
被告市政府、市执法局、区政府、第三人区征收办未发表意见。
第三人区征收办述称：1、我单位既不是强制拆除行为的组织者也不是实施者，将我单位列为本案的第三人没有事实和法律依据；2、《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》是严格按照《国有土地上房屋征收补偿条例》规定制定的，不存在违法问题。3、按原告所述，本案为违建强拆，与我单位制定的《石油大街东段区域土地储备项目住宅拆迁补偿安置方案》无关联。
第三人区征收办未向本院提交证据。
本院对原告提交的上述证据认证如下：原告提供的开发区执法局作出的“限期拆除决定书”结合被告陈述可以确认对原告房屋实施强制拆除行为的主体为原开发区执法局，本院对该证据予以采信。对于“拆迁公告”、《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》及拆迁现场照片，因“拆迁补偿方案”及拆迁公告系对拆迁区域内不特定对象作出且无强制执行效力，而原告提供的照片亦无法体现谁为将其房屋强制拆除的行为主体，《兴盛街道前胡村冷家堡地块国有土地上房屋征收补偿安置方案》与本案无关联；上述证据与本案原告房屋被强制拆除无直接关联，故本院对原告提交的上述证据不予采信，对其要证明其房屋强制拆除的主体包括第三人区征收办的主张不予支持。对于原告房屋的“居民建房用地批准书”、“建设工程规划许可证”、房产证、土地证书工本费收据，上述证据属于相关权利机关作出的权属证书，本院予以采信。对其提交的“住宅平面图”，因该平面图上有多名证实人签字，该平面图能较客观反映原告房屋当时建造面积及状况，本院予以采信。
本院对被告市政府提交的张素芬被拆除房屋评估报告认证如下：因该评估报告是在本案原审中原、被告均无法举证证明原告被拆除房屋价值且该房屋已无恢复可能的情况下，无奈委托评估机构依法做出的，该评估报告比较客观的反映了张素芬及原告被拆除房屋的市场价格，如原告房屋系被非法强制拆除，可以作为赔偿的参照标准，故本院对该评估报告所做的被拆除房屋市场单价予以采信。
本院对被告区政府提交的国发（2002）17号文件认证如下：被告区政府适用该规范性文件正确。
本院对被告区执法局提交的上述证据认证如下：规范性文件能证明原开发区执法局对原告被拆除房屋区域内的违建具有强制拆除的职权，本院予以采信。对公证书及送达回证，因原开发区执法局不是违法建筑的确认机关，其虽对原告送达了“限期拆除决定书”，但因原告房屋未经有权机关确认系违法建筑，故原开发区执法局的强制拆除行为没有事实依据，亦不符合法律程序，本院对其提交公证书、送达证证明其强制拆除合法不予采信及支持。对其提交的“被拆迁房屋勘测记录”，因该记录是按规范程序作出并进行了公证，能比较客观的体现原告房屋被拆除时屋内物品状况，本院予以采信。
经审理查明：原告母亲张素芬与其前夫吴宝岐在兴隆台区杨家社区（后五里）共有房屋550.00平方米（其中有建设工程规划许可证的房屋330.60平方米，无建设工程规划许可证房屋219.40平方米）。二人于2004年4月28日协议离婚，经双方协商将靠北侧及靠南侧前门位置共计214.00平方米（其中有建设工程规划许可证面积96.00平方米，无建设工程规划许可证面积118.00平方米）的房屋归张素芬所有；南侧相邻的108.00平方米（有建设工程规划许可证面积96.00平方米、无建设工程规划许可证面积12.00平方米）的房屋归女儿吴怡即原告所有，南北中间部分228.00平方米（有建设工程规划许可证面积138.60平方米、无建设工程规划许可证面积89.40平方米）的房屋归儿女吴文文所有。2010年3月16日，开发区执法局以“违法建房”为由将上述房屋强制拆除。
另查：原告被强制拆除的房屋位于石油大街东段区域住宅拆迁范围内。2014年3月，在原审过程中盘锦世辅资产评估事务所对原告母亲张素芬被强制拆除的房屋价值进行了评估，有建设工程规划许可证的房屋市场价值每平方米为3400.00元，无建设工程规划许可证的房屋建设成本为每平方米1050.00元。
再查：2002年8月22日，国务院下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号文件）。要求地方政府集中行政处罚权，“规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部分确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”。
2009年9月17日，市政府下发了《关于调整规划区内村屯民房建设监察执法权的通知》的政府文件，将原由市执行局行使的规划区内村屯民房建设监察执法权移交至两区政府行使，由两区政府全体组织实施对村屯民房建设的日常监督管理工作，对违法建设行为予以行政处罚，对违法建筑行使强制拆除权。盘锦市机构编制委员会于2009年12月26日下发了《关于部分城市管理综合行政执法职责调整意见》的盘编发（2009）47号文件，该文件确认原告房屋所在区域建设监察执法权由兴隆台区政府负责行使。2009年12月31日兴隆台区编制委员会下发兴编发（2009）13号《关于增加规划区内村屯民房建设监察执法权的通知》的文件：确定由开发区执法局（原系开发区管委会的直属事业单位）承担规划区内村屯民房建设监察执法权，实施对村民屯民房建设的日常监管工作，对违法建设行政处罚，对违法建筑行使强制拆除权。
2010年7月26日盘锦市机构编制委员会作出盘编发（2010）12号《关于调整市城市管理综合行政执法局所属事业单位机构及设置两区综合执法机构等相关事宜的通知》文件，依据该文件，原开发区执法局与原盘锦市兴隆台区行政管理综合执法局合并为盘锦市兴隆台区城市管理综合执法局（现更名为盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局）。盘编发（2010）12号文件规定两区城市管理综合执法结构实行区级政府、市执法局双重领导，以区级政府领导为主，市执法局进行业务指导。
本院认为：本案系确认行政行为违法并赔偿案件。对于本案中强制拆除原告房屋的行政行为是否违法问题。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门具有依法认定城乡规划区域内的建筑是否违法，并责令停止建设、限期拆除的法定职权。因此，原开发区执法局在无有权机关对原告房屋作出违法建筑认定情况下，对原告房屋以违法建筑为由予以强制拆除的行政行为缺乏事实和法律依据，故原开发区执法局强制拆除原告房屋的行为违法；根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政机关的违法行为对公民的财产造成损害的，受害人有取得赔偿的权利，故责任主体应对违法拆除行为给原告造成的损失予以赔偿。
对于责任承担主体问题：本案中强制拆除原告房屋的违法行政行为是由原开发区执法局作出的。而在2002年国务院即下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号文件）。要求地方政府集中行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。2009年盘锦市政府和兴隆台区政府就国务院的上述决定制订下发文件，将原由市执法局行使的规划区内村屯民房建设监察执法权移交至两区政府行使，并确定原告房屋所在规划区内村屯民房建设监察执法权、对违法建筑强制拆除权由原开发区执法局行使。故此，作出本案被诉行政行为的原开发区执行局的职责虽系盘锦市人民政府调整所致，但其行使拆除规划区内违法建筑的职权有法律依据，其具有综合行政执行职权的独立属性，现开发区执法局已并入区执法局，权利义务由兴执法局继承，故原开发区执法局违法拆除原告房屋的赔偿责任应由区执法局承担。
对于赔偿标准及数额问题：根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现原告房屋现已无法恢复原状，对原告的房屋只能以给付赔偿金的方式予以赔偿。原审中对原告母亲的房屋进行了价值评估，有建设工程规划许可证的房屋每平方米市场价值为3400.00元，无建设工程规划许可证房屋建设成本为每平方米1050.00元。因原告房屋与其母亲房屋处于同一地段且房屋建筑结构一致，对原告房屋赔偿可参照其母亲房屋的评估价值予以赔偿。原告因房屋被拆除应得的赔偿款为339000.00元（3400.00元/平方米×96平方米＋1050.00元/平方米×12平方米）；对于原告主张的被拆除房屋内财物损失，虽房屋拆除时原告未在场，但执法人员依法对拆除房屋室内情况进行了勘测，制作了勘测记录并进行了公证，该勘测记录可作为有效证据，勘测记录记载“室内无可清点物品”，故对原告主张的室内物品损失本院不予支持。对原告主张的精神损害赔偿，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，只有在行政机关及其工作人员行使职权侵害公民人身权且造成严重后果时，才存在支付精神损害抚慰金的前提。本案中被告拆除的是原告的房屋，房屋所有权系公民的财产权，并非人身权，原告向被告主张精神损害抚慰金于法无据，本院不予支持。
另，对于原告要求确认区征收办制定的《石油大街东段区域住宅拆迁补偿安置方案》违法并予以撤销的主张，因本案原告的房屋系被原开发区执法局以违法建房为由强制拆除的，而拆迁方案系对拆迁区域不特定对象做出的且不具有强制执行效力，该拆迁方案与原告房屋被强制拆除没有直接关联，不在本案审理范围内，本院对原告该请求不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第七条、第三十六条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认强制拆除原告房屋行为违法；
二﹑被告盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局赔偿原告吴怡房屋被违法拆除的损失共339000.00元，于本判决生效后十日内一次性付清。
三、被告盘锦市人民政府、盘锦市城市管理综合行政执法局、盘锦市兴隆台区人民政府、第三人盘锦市兴隆台区房屋征收管理办公室不承担责任。
四、驳回原告其它诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告盘锦市兴隆台区城市管理行政执法局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省盘锦市中级人民法院。
审 判 长 任亚妮
人民陪审员 王素平
人民陪审员 张学文
二〇一八年八月二十二日
书 记 员 于 洋