浙江省诸暨市人民法院
民 事 判 决 书
（2018）浙0681民初2357号
原告：诸暨市祥生弘源置业有限公司，住所地：诸暨市暨阳街道苎萝东路195号祥生新世纪广场祥生商贸综合楼十六层。
法定代表人：陈国祥，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：金顺新，浙江浣纱律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈寅，浙江浣纱律师事务所律师。
被告：诸暨市国土资源局，住所地：诸暨市暨阳街道东二路53号。
负责人：钱光辉，系该局局长。
委托诉讼代理人：陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。
委托诉讼代理人：赵蒙可，系该局工作人员。
原告诸暨市祥生弘源置业有限公司（以下至判决主文前简称祥生公司）与被告诸暨市国土资源局（以下至判决主文前简称诸暨国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年2月6日立案后，依法由审判员陆启杰适用简易程序，于2018年3月7日公开开庭进行了审理。本案在审理过程中，双方当事人向本院申请要求庭外和解，本院依照最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的相关规定，准予双方当事人之申请。但案经调解，双方不能达成调解协议。原告祥生公司的委托诉讼代理人金顺新、陈寅、被告诸暨国土局的委托诉讼代理人陈伟忠、赵蒙可到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告祥生公司向本院提出诉讼请求：1.依法确认原、被告于2012年12月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》已于2014年3月28日解除；2.判令被告返回原告缴纳的土地出让金3900万元，并赔偿相应利息损失。审理中，原告自愿放弃要求被告赔偿利息损失。
事实与理由：2012年11月5日，经诸暨市人民政府批准，被告发布诸土出告字（2012）33号（诸暨国土局国有建设用地使用权拍卖出让公告），将包括位于市东南侧9981.7平方米商业、住宅用地（以下称4号地块）在内的4宗国有建设用地使用权以拍卖方式出让。其中（拍卖出让须知）第四条明确，“本次土地拍卖地块按土地现状出让，征地红线内涉及地上建筑物、构建物、电力通讯线及地下管线等拆迁工作由国土局会同有关部门负责处置，4号地块征地范围内的110KV开闭所及移动通信机站由旧城改造负责迁移”。2012年12月5日原告以人民币7800万元的价格竞得该4号地块，并于同日与被告签订了4号地块的《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。该4号地块在挂牌出让当时，地上尚存建筑物及构筑物，特别是其中开闭所及移动通信机站尚未移除，不具备动工建设条件。
原告已于2012年11月28日和2012年12月28日分别支付被告1100万元和2800万元，履行了支付第一期3900万元土地出让金的义务，而被告却无法交付满足动工条件的净地给原告。在出让合同签订后的几个月，4号地块的“毛地”状况没有任何变化。原告在数月等待后意识到情况的严重性，遂于在2013年3月18日致函被告，函中陈述了因为4号地块的“毛地”状况而无法开工建设，影响了开工时间，增加了开发成本之事实，并要求第二期的土地出让金在被告移除4号地块地上建筑物、构筑物之后支付。对此被告未予回复，亦未对地块上的建筑物和构筑物的处理方式和期限作出说明。为保障自身的合法权益，原告在2013年3月19日对4号地块的“毛地”状况进行了公证。在此后的一年里，4号地块的“毛地”状况未有任何实质改变，而原告的商业机会却在持续的等待中随着房地产市场的剧烈震荡下行几乎丧失殆尽。2014年3月20日，原告再次对4号地块进行了公证，再次确认了当时的“毛地”状况，仍然不具备开工条件。在多次与被告沟通要求处理“毛地”未果的情形下，原告如继续等待，则不仅面临资金和市场形势的双重压力，还势必将违反国土资源部对土地开发周期不超过三年的监管要求。因被告“毛地”出让导致原告至今无法动工建设，已不能实现合同目的，原告无奈最终于2014年3月27日书面通知被告，提出解除4号地块的《国有建设用地使用权出让合同》，并要求被告返还出让金，赔偿损失。被告对此未予回复，至今也未返还出让金及相应赔偿。2016年6月7日，被告向原告作出了“诸土解（2016）002号”关于解除《国有建设用地使用权成交确认书》的决定，决定解除2012年12月5日原被告签订的《成交确认书》。对此原告认为，原被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》系基于《成交确认书》的约定而签订，该出让合同签订后，成交确认书就不再单独发生法律效力，而是附属于出让合同。而原告已于2014年3月27日通知解除了出让合同，故该成交确认书也于同日一并解除，被告无需再次解除。
综上，原告认为根据《合同法》第九十四条第（四）项即“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，当事人可以解除合同。本案中，被告一直怠于履行拆除出让地块上的遗留建筑的法定义务，致使原告按期开发房地产的计划迟迟不能实施，原告有权单方解除合同。同时根据《合同法》第九十六条之规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。原告已于2014年3月27日履行了合同解除通知义务，故双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除。现原告请求法院确认合同解除的效力并要求返还已缴纳的土地出让金，于法有据，故呈状起诉，请依法支持为盼。
被告诸暨国土局答辩称：
一、被告于2012年11月5日在《诸暨日报》上刊登诸土出告字（2012）33号关于本案所涉土地使用权的出让公告，2012年11月28日在诸暨市公共资源交易中心拍卖出让涉案土地，祥生公司以7800万元的价格拍得市东南侧建设用地使用权（建设面积为9981.7平方米）。2012年12月5日，双方就该地块签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》，但祥生公司除了报名时交纳的1100万元保证金、2012年12月28日交纳2800万元出让金外，余款未交。2013年3月18日，祥生公司承诺剩余出让金在出让土地上的构筑物移除之时支付。2014年8月15日该地块上的开闭所被清除，2014年9月该地块上的移动公司信号塔被拆除。但经被告多次催讨（见2014年11月6日催讨函），祥生公司对其余3900万元出让金到今未交。2016年6月7日，被告向祥生公司发出关于解除双方成交确认书的决定，并决定对祥生公司原先交纳的1100万元保证金不予退还。
二、祥生公司以2014年3月27日向被告发出过解除出让合同的通知为由，认为双方的出让合同已在2014年3月28日已解除，这一观点是没有法律依据的。理由为：（1）被告认为双方之间通过行政机关举行的拍卖活动，双方之间签订的是行政协议而不是平等主体之间的民事合同，行政协议的解除不适用合同法的相关规定。即使被告对祥生公司的解除通知有异议，被告也不能据此诉至法院，因为被告不具备作为行政诉讼案件的原告主体资格，即无法通过诉讼使自己的权利得到救济；（2）被告认为即使根据合同法的规定，接到解除通知后未在三个月内提出异议，出让合同也不当然解除。根据《合同法》第九十三条的规定，“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。本案中祥生公司在通知中的解除出让合同的理由，并非出让合同约定可以解除的条件，也不属于《合同法》第九十四条可以行使法定解除权的情形。《合同法》第九十六条和《合同法》解释（二）第二十四条关于合同的约定解除和法定解除权利行使方式和期限的规定，不能适用于本案通知解除合同的情形。故祥生公司的解除通知不发生解除合同的效力。
三、祥生公司已多次起诉被告要求确认双方签订的出让合同无效、要求确认拍卖出让行为无效、要求确认成交确认书无效，要求撤销《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的决定》等案件，其中有三个案件被一审或二审法院裁定驳回，另一案件正在审理过程中。
四、祥生公司的起诉已超过诉讼时效。按祥生公司认为的2014年3月27日向被告发出过解除出让合同，那么其提起的诉讼时效应当至2016年的3月26日。祥生公司提起的其他行政案件时间均在2016年3月26日之后，没有发生时效中断的事宜，所以祥生公司在2018年1月再次起诉已过法定诉讼时效。
综上，祥生公司要求确认出让合同解除、退还出让金、赔偿损失没有法律依据，故请法院能驳回祥生公司的诉讼请求。
原告祥生公司围绕其诉讼请求向本院提供下列证据：
证据一：诸暨市建设项目规划设计条件1份，以证明诸暨市规划局对涉案土地于2012年10月13日作出规划设计的事实。
证据二：拍卖出让文件1份，以证明：1、被告对涉案土地进行了拍卖；2、被告将涉案土地进行拍卖时不是“净地”；3、第十条第五项内容可以确定竞卖保证金存在的时间段仅存在于竞卖阶段等事实；
证据三：成交确认书1份，以证明：1、原告在2012年11月28日以7800万的价格竞得涉案土地，溢价比例近达42%；2、成交确认书第四条明确，签订成交确认书后竞卖保证金已转变为土地价款等事实；
证据四：国有建设用地使用权出让合同1份，以证明原、被告就涉案土地签订土地使用权出让合同的事实；
证据五：土地出让金专用票据1份，以证明原告已经缴纳土地款3900万元，其中1100万就是竞标保证金的事实；
证据六：2013年3月17日的保全证据公证书1份，以证明涉案土地上存有开关站、移动信号塔等设备，不具备开工条件的事实；
证据七：关于要求延期支付第二期土地款的报告1份，以证明原告于2013年3月18日鉴于被告提供的土地仍有开关站、移动信号塔等客观情况向被告提交的要求延期支付第二期土地款的事实；
证据八：2013年8月20日的报告1份，以证明原告于2013年8月16日发现在市规划局网上公示了出让地块附近的教堂南面原规划为二层附属建筑改为五层板式建筑，要求被告协调，如协调不成，则要求返款项并承担经济损失的事实；
证据九：2014年4月20日的保全证据公证书1份，以证明截至2014年4月20日，涉案土地上的开关站、移动信号塔等固定设备仍未移除，不具备开工条件的事实；
证据十：《解除<国有建设用地使用权出让合同>通知》1份，以证明原告于2014年3月27日向被告发送解除合同通知的事实；
证据十一：2014年11月6日的诸暨市国土局函1份，以证明被告在土地拍卖成交后的二年之久发函原告，要求缴清土地款的事实，同时可以证明涉案土地建筑物刚拆除的事实；
证据十二：被告于2016年6月7日向原告发送《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的决定》1份，以证明原、被告一直为此纠纷一直处于协调当中的事实。
证据十三：国土资电发[2007]36号《关于加大闲置土地处置力度的通知》、国土资发[2010]151号《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地的建设管理调控的通知》、国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》等，以证明自2007年开始，国家明确要求净地出让，禁止毛地出让的事实。
被告诸暨国土局对上述证据质证如下：
对上述证据的真实性均无异议，但提出以下不同意见：1、证据二中的第8页第4条明确地上建筑物等需市国土局会同有关部门负责处置，故原告对于开关站、通讯站的存在是明知的；2、证据三即成交确认书的第5条约定买受人不履行成交确认书的有关规定，竞卖保证金自愿支付给出让人作为违约补偿；3、证据四中的第7页第16条当时考虑到地上有固定物未拆除，故未确定开工时间；第30条约定了受让人延期付款，出让人有权解除合同的约定；4、证据七中，原告提出要求延期付款并承诺第二期付款期间，但在2014年之后却未及时付款，这也是原告对自己承诺的违约；5、证据八中涉及的教堂与涉案土地在不同范围，故与本案无关；6、证据十可以认定如果原告要行使自己的权利，应在2016年3月27日之前行使权利，故现原告于2018年2月起诉超过诉讼时效。
被告诸暨国土局针对其抗辩主张向本院提供下列证据：
证据十四：土地权证、国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让审批表、诸暨日报公告、拍卖出让文件、报名资料、出让底价、拍卖出让结果记录确认表、中标、竞得结果公示、竞得通知书、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同等，以证明被告出让土地的合法性；
证据十五：祥生公司出具《关于要求延期支付第二期土地示的报告》1份（同证据七），以证明原告承诺第二期土地款延期至开关站、移动信号塔移除之时支付的事实；
证据十六：2014年11月6日的诸暨市国土局函1份（同证据十一），以证明被告向原告催讨剩余土地款项的事实。
证据十七：《关于台胞开闭所移位工程施工说明》1份，以证明涉案土地上的开闭所于2014年8月30日拆除完成的事实。
同时，提交上述证据十五、十六、十七，以共同证明原告违反承诺，在被告于2014年8月、9月份移除固定物后，仍未缴纳剩余款项的事实；
证据十八：《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的决定》1份，以证明因原告在条件具备后仍未按承诺缴纳土地款，被告于2016年6月7日发出解除成交确认书及不予退还保证金决定的事实；
证据十九：行政起诉状4份、（2017）浙0602行初24号、25号、（2017）浙06行终139号行政裁定书各1份，以证明因原告未在2016年3月28日前起诉，故可以确认诉讼时效超过的事实。
原告祥生公司对上述被告提供的证据质证如下：
对上述证据的真实性均无异议，但提出以下不同意见：1、拍卖出让文件中的拍卖出让须知第4条可以反映出处置地上建筑物等拆迁工作由被告负责，旧城改造办不是土地出让合同的主体，其仅是负责拆迁单位，作为受让方无权向旧城改造办主张权利；2、成交确认书第5条与出让合同之间存在冲突，故应以合同为准，合同没有保证金约定也未有定金约定，在原告缴纳2800万元后，缴纳的1100万元竞买保证金已转为土地款；3、出让合同第6条未约定交付时间。第30条规定，要解除合同必须先进行催告，但在被告催告之前，该合同已经被原告解除；故也导致原告对于固定物移除后缴纳的承诺也无法生效；4、诉讼时效问题。双方就本案一直在协商，如有需要，可以提供证据，且从被告提供的资料，也可以看出原被告一直在协商。在2016年6月7日，被告还向原告发送关于解除的通知。
本院对上述证据分析、认定如下：
上述证据，经本院审查认为，原、被告对对方所举证据的真实性均无异议，应确认证据本身的证明效力，对其中部分证据提出证明力大小及能否证明其主张的异议是事实确认和法律适用问题，不影响其本身的证明效力。
经审理，本院认定以下事实：
2012年11月5日，经诸暨市人民政府批准，诸暨国土局发布诸土出告字（2012）33号《诸暨市国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》，将包括位于市东南侧9981.7平方米商业、住宅用地（以下称4号地块）在内的4宗国有建设用地使用权以拍卖方式出让。
诸暨国土局发布的《国有建设用要使用权拍卖出让须知》第四条规定：本次拍卖地块按土地现状出让，征地红线内涉及地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线等拆迁工作由市国土资源局会同有关部门负责处置，其中4号地块市东南侧出让用地征地范围内的110KV开闭锁及移动通信机站由旧城改造办负责迁移。第十条第（五）项规定：竞得人交纳的竞买保证金，在拍卖成交后抵作受让地块的土地出让价款；未竞得的竞买人交纳的竞买保证金，在出让活动结束5个工作日内退还（不计息）
2012年11月28日，祥生公司按该公告要求缴纳竞买保证金1100万元。2012年12月5日，祥生公司以人民币7800万元的价格竞得该4号地块，并与诸暨国土局签订了4号地块的《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。
双方签订的《成交确认书》第四条规定：竞得人交纳的竞买保证金转作受让地块的土地价款，地价款按拍卖文件规定分二期支付，第一期于2012年12月28日前交总地价款的50%，第二期于2013年3月28日前余款交清。……；第五条规定：竞得人若不履行《公开出让文件》、《成交确认书》的有关规定，所交纳的竞买保证金自愿支付给出让人作为违约补偿，并承担相应的违约责任。
双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条规定：出让人同意在年月日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件（即按现状土地条件）；第十条规定：受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款（即按拍卖文件的规定）。第十六条规定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在年月日之前开工，在年月日之前竣工。……；第三十七条规定：受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日是，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失；第三十八条规定：出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。
2012年12月28日，祥生公司又向诸暨国土局缴纳2800万元。2013年1月7日，诸暨国土局开具总计金额为3900万元的土地出让金专用票据给祥生公司。
2013年3月15日，祥生公司向诸暨市公证处申请保全证据公证。诸暨市公证处对涉案土地存留的开关站、移动信号塔进行了现场拍照并出具了（2013）浙诸证民字第837号公证书。2018年3月18日，祥生公司向诸暨国土局发送《关于要求延期支付第二期土地款的报告》，内容为：2012年11月28日，我公司拍得诸暨市暨阳街道市南路与苎萝东路交叉口东侧11772.2平方米的商住用地（诸土出[2012]33号拍卖文件），在12月5日与贵局签订了国有建设用地使用权出让合同，并于28日支付第一期土地款3900万元（合同规定总价的50%）。合同规定第二期土地款于2013年3月28日前支付。但到目前炎止，地块上仍有开闭所、移动信号塔等固定建筑尚未移除，据我们了解，这两处建筑短期内移除会有一定难度，将会严重影响项目的开工时间，增加开发成本。为此，我们要求第二期土地款的延期至这两处固定建筑物移除之时支付。但诸暨国土局未有回函。
2013年8月20日，祥生公司又向诸暨国土局寄送报告一份。报告内容为：2012年11月28日，我公司拍得诸暨市暨阳街道市东侧11772.2平方米的商住用地（诸土出告字[2012]33号），现已进入方案设计阶段。但2013年8月16日市规划局网上公示了市东南侧教堂的规划方案，与原2012年下半年市政府拟出让土地新闻发布会（附2012年下半年拟出让地块情况简介2012.10.17电子演示文档）有很大改变，原简介上教堂南面为二层附属建筑，现公示方案为五层板式建筑。严重影响我公司与对该地块的开发经营，我公司要求贵局协调有关部门，教堂按2012年下半年拟出让地块情况简介方案建造；如协调不成则要求退还上述土地，并承担经济损失。但诸暨国土局也未予回复。
2014年3月19日，祥生公司又向诸暨市公证处申请保全证据公证。诸暨市公证处对涉案土地仍存留的开关站、移动信号塔进行了现场拍照并出具了（2014）浙诸证民字第802号公证书。
2014年3月27日，祥生公司以诸暨国土局“毛地”出让导致祥生公司至今无法动工建设，不能实现合同目的为由，向诸暨国土局发出《解除<国有建设用地使用权出让合同>》通知，并要求诸暨国土局返还出让金并补偿相应的经济损失。但诸暨国土局仍未予回复，也未返还出让金。
2016年4月29日，诸暨市东白电力安装工程有限公司出具《关于台胞开闭所移位工程施工说明》，确认原开闭所配电屏于2014年8月30日拆除完成并把空房移交旧城办处理。2014年9月,涉案地块上的移动信号塔拆除。2014年11月6日，诸暨国土局发函给祥生公司，要求祥生公司缴清出让金余款3900万元并及时开工建设。
2016年6月7日，诸暨国土局向祥生公司发出“诸土解（2016）002号”《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的决定》，决定解除2012年12月5日双方签订的《成交确认书》。
2016年11月至2017年8月，祥生公司以不同的诉求向法院提起行政诉讼。在祥生公司提起与本案相同诉求的（2017）浙0681行初302号行政诉讼案中，本院以本案中涉及的《国有建设用地使用权出让合同》不因新行政诉讼法的施行而被纳入行政诉讼受案范围，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的可提起行政诉讼的情形为由，依法裁定驳回起诉。2018年2月，祥生公司遂以民事合同纠纷向本院再行起诉。
本院认为，根据当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：1、关于本案是否属于民事合同纠纷的问题；2、关于本案是否超过诉讼时效的问题；3、关于本案《国有建设用地使用权出让合同》是否解除的问题。
（一）关于本案是否属于民事合同纠纷的问题。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及民事审判实践制定该解释，解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。从本案双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《成交确认书》等行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特征，故应属于民事合同纠纷。
（二）关于本案是否超过诉讼时效的问题
根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条的规定，我国诉讼时效制度的适用对象是债权请求权。《合同法》第九十五条规定：“法律规定或当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。”，可见，合同解除权系形成权，不适用诉讼时效制度。故原告向本院要求确认合同解除之请求，不适用诉讼时效制度。但合同解除后，当事人要求返还财产及损失赔偿请求权，应受诉讼时效的约束，该请求权的诉讼时效起算点应当为合同被解除之时。再具体到本案，祥生公司于2014年3月27日向诸暨国土局发出《解除<国有建设用地使用权出让合同>通知》后，诸暨国土局于2014年11月6日发函要求祥生公司缴清出让金余款，并于2016年6月7日又向祥生公司发出《关于解除<国有建设用地使用权成交确认书>的决定》。基于该一系列事实及本案的实际，可以确认双方一直为此事进行协商，从而认定本案诉讼时效具有中断的情形。如从2016年6月7日开始计算诉讼时效，则祥生公司于2018年2月提起诉讼未超过两年的诉讼时效。综上，诸暨国土局关于已超过诉讼时效的抗辩，本院不予采纳。
（三）关于本案《国有建设用地使用权出让合同》是否解除的问题。
双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》系当事人的真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应为合法有效。确认《国有建设用地使用权出让合同》是否解除，应先分析诸暨国土局是否存在违约行为。
本院认为，首先，按照合同第六条约定，出让方按现状交付土地给受让人，但未列明土地现状。又据国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”规定以及国土部门的其他相关规定，出让方应当做到净地出让。故应认定本案所涉的出让标的物土地应为权属清晰，无地上建筑物。诸暨国土局作为当地负责土地开发建设与管理的政府职能部门理应了解并严格地遵守相关政策和法律要求，应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律，也将会对合同相对方构成违约。然而，由于诸暨国土局拟交付土地上建有移动通讯铁塔、开闭所等固定物，因此，出让宗地本身就不符合净地出让的条件，诸暨国土局未能提供符合合同约定的净地，构成了对合同义务和法定义务的违反。
其次，未能提供符合合同约定净地的原因是由于诸暨国土局的过错造成。虽然拍卖公告中告知了地上构筑物存在的事实，但公告中也明确了由诸暨国土局会同相关部门负责处置拆迁事项，其目的是土地出让需达到净地的标准。在2013年3月28日原告寄送的《关于要求延期支付第二期土地款的报告》中再次明确提出出让地块上仍存有开闭所、移动信号塔等固定建筑物，且认为在一定时期内难移除，其目的是催告诸暨国土局及时履行交付义务。但诸暨国土局未能采取积极措施消除影响合同继续履行的不利因素，构成合同的不当履行，应当承担相的违约责任。
第三，诸暨国土局存在迟延交付土地的情形。根据《合同法》第六十二条规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定…（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”。如前所述，祥生公司于2013年3月28日已催促诸暨国土局移除地上建筑物，但直至长达一年后，在祥生公司发出解除合同通知时，诸暨国土局仍未将地上建筑物移除，显已超过必要的、合理的准备时间，构成合同的迟延履行，已对祥生公司的合同权益造成侵害，就此亦应承担相应的违约责任。
最后，诸暨国土局的行为导致祥生公司合同目的无法实现。土地是否属于无权利瑕疵的净地，涉及到受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，严格按照合同约定的条件向受让人交付土地是出让人的一项主要合同义务。祥生公司在缴纳第一期土地出让款后，诸暨国土局一直未能交付土地，致使祥生公司取得国有建设用地使用权进行开发的合同目的难以实现。综上，根据《合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”，由于诸暨国土局未能按约交付土地，致使本案的合同目的不能实现，祥生公司可以主张解除双方之间的权利义务关系。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十四条规定：“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持”。2014年3月27日，祥生公司向诸暨国土局发出《解除<国有建设用要使用权出让合同>通知》，诸暨国土局收到该通知后，既未向祥生公司提出异议，也未按照合同法的相关规定请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力，故双方的合同自该通知到达被告时即2014年3月28日起解除。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。现祥生公司要求诸暨国土局返还土地款3900万元，合理合法，本院予以支持。祥生公司自愿放弃要求诸暨国土局赔偿利息损失，系对自己民事权利的处分，且不违反法律禁止性规定，本院予以准许。据此，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第六十二条、第九十四条、第九十六条、第九十七条、第一百零七条之规定，判决如下：
一、确认原告诸暨市祥生弘源置业有限公司与被告诸暨市国土资源局于2012年12月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》于2014年3月28日解除；
二、被告诸暨市国土资源局应返还原告诸暨市祥生弘源置业有限公司土地出让金3900万元，款限于本判决生效之日起十日内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费236800元，依法减半收取118400元，由诸暨市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于绍兴市中级人民法院。
审判员 陆启杰
二〇一八年七月十日
书记员 何姬媛