广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2018）粤7101行初944号
原告：姚展辉，男，1972年10月15日出生，住广州市增城区。
委托代理人：姚佛佑、黄泳梅，广东增泰律师事务所律师。
被告：广州市增城区石滩镇人民政府，住所地广州市增城区石滩解放南路38号。
法定代表人：董雄峰，职务：镇长。
委托代理人：李特亚，该政府工作人员。
委托代理人：梁飞航，广东杰信律师事务所律师。
被告：广州市增城区人民政府，住所地广州市增城区荔城街惠民路1号。
法定代表人：陈勇，职务：区长。
委托代理人：刘远新，该政府工作人员。
委托代理人：朱国良，广东兆广律师事务所律师。
原告姚展辉诉被告广州市增城区石滩镇人民政府（下称石滩镇政府）、广州市增城区人民政府（下称增城区政府）规划行政命令纠纷一案，本院于2018年2月1日立案后，依法组成合议庭，于2018年4月17日公开开庭审理了本案。原告姚展辉及其委托代理人姚佛佑、黄泳梅、被告石滩镇政府的委托代理人李特亚、梁飞航、增城区政府的委托代理人刘远新、朱国良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告姚展辉诉称：2017年8月30日，被告石滩镇政府向原告发出增石府告字〔2017〕1号《责令限期拆除违法建筑告知书》，认为原告位于水龙村屋山XXX路XX、XX号的建筑属于违法建筑并责令原告拆除。在没有听证的情况下，石滩镇政府直接作出增石府责拆字〔2017〕1号《责令限期拆除违法建筑决定书》（下称被诉决定）。原告于2017年11月10日向增城区政府申请复议，增城区政府于2018年1月8日作出维持石滩镇政府的行政决定，原告于1月18日签收。原告不服，理由如下：一、石滩镇政府拒绝原告申请听证的行为属于程序性违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出……”。原告在收到告知书后的第二天已向石滩镇政府提出申请听证，石滩镇政府的工作人员告知原告“不需要听证的，过几天你拿到‘拆除决定书’再去复议就行了”。听证权利是行政处罚法赋予当事人的法定权利，行政机关不得剥夺当事人要求听证的权利。石滩镇政府的大门、大厅的监控录像能够证明原告要求听证的事实。二、关于原告购地建房的历史问题。1、案涉地块2010年—2020年国家土地规划为居民用地，属于一般建设用地（建设新农村），四十多户农民积极响应当地政府的号召购地建房，但由于国家政策的变化及其他原因，所有农民均没有办到报建手续，在这种情况下而建起的房屋。原告认为，其中的过错、损失不应由农民来承担。2、石滩镇政府之所以作出被诉决定的原因。原告的地块与姚叔群地块相邻，由于姚叔群没有按照原规划图建设房屋而发生矛盾，后经石滩镇政府、金兰寺村委、水龙村委及其屋山合作社的调解，双方达成并签订《邻居协议》，但姚叔群却没有诚信遵守协议内容，而是不断地向石滩镇政府等相关部门投诉、信访，并向当地法院状告石滩镇政府行政不作为，导致其作出被诉决定。3、作为农民，建房是一辈子大事，一生的积蓄及心血都存于此。当时，农民也是响应当地政府的号召（建设新农村）而购地建房，之后由于国家政策的变化导致其未能办理好报建手续。当时村委及当地政府因此而对建房采取了开明的态度。原告体会到，包容是社会和谐、邻里和睦的基础，同时原告也期望政府在有法必依的前提下，对该类关乎民生的历史遗留问题能采取开明、包容的态度作出处理。原告认为，被告没有依据法定程序处理，同时也没有考虑当地农民建房时的历史原因及客观情况，因此其行政决定不当。原告不服，依法向被告增城区政府提起了行政复议，但增城区政府仍然维持了石滩镇政府的被诉决定。请求：1、撤销被告广州市增城区石滩镇人民政府作出的增石府责拆〔2017〕1号《增城区石滩镇人民政府责令限期拆除违法建筑决定书》；2、撤销被告广州市增城区人民政府作出的增府行复〔2017〕88号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。
被告石滩镇政府辩称，一、石滩镇政府是责令限期拆除涉案违法建筑的适格主体。根据广州市增城区人民政府2013年3月11日制定的《增城市农村建房管理暂行办法（试行)》，广州市增城区石滩镇水龙村于2013年已被划定为远郊村，远郊村属于乡村规划。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”因此，查处涉案违法建设是石滩镇政府的法定职责。二、原告姚展辉违法建设事实清楚，石滩镇政府查处原告适用法律法规正确。2014年10月至2015年12月期间，原告姚展辉在未取得建设工程规划许可证的情况下，在增城区××水龙村屋山××马路××、××建成××层房屋，分成两间，总建基面积为196平方米，两间房屋总建筑面积1066平方米的框架结构建筑物（该区域属于乡村规划，该事实已被生效的案号为（2015）穗增法行初第192号《行政判决书》所确认）。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广州市违法建设查处条例》第二条第一款、第十八条第一款的规定及《增城区国土规划局关于协助提供规划专业意见的函》（增国土规划函〔2017〕739号），原告建设涉案建筑物显属违法建设，且符合无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此石滩镇政府在查明上述事实的情况下依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《广州市违法建设查处条例》第二十条等相关法律法规的规定对原告姚展辉作出被诉决定适用法律法规正确。三、石滩镇政府对原告作出的被诉决定程序合法。石滩镇政府在对原告作出被诉决定之前依据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定多次通过口头及书面形式告知其享有上述相应的陈述、申辩等权利，同时《责令限期拆除违法建筑告知书》亦已参照《中华人民共和国行政处罚法》之规定告知原告享有听证的权利，但原告在收到告知书之日起3日内未书面向提交听证申请，故原告应当承担《广东省行政处罚听证程序实施办法》第二十一条第二款之规定不得再要求听证的后果。综上，石滩镇政府依法作出的被诉决定无论是从程序上还是实体上均合法。
被告增城区政府辩称：一、增城区政府作出增府行复〔2017〕88号《行政复议决定书》（下称被诉复议决定）认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，是合法有效的行政行为。1、石滩镇政府作出的被诉决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告于2014年10月至2015年12月期间，擅自在增城区石滩镇水龙村屋山XXX路XX、XX号建设1幢框架结构建筑物。经广州市增城区国土资源和规划局作出认定，上述建筑物未申领《建设工程规划许可证》，擅自建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。石滩镇政府结合上述事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定责令原告限期拆除该违法建设，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。2、石滩镇政府作出的被诉决定程序合法，内容适当。首先，责今限期拆除是一种行政强制措施，无须履行行政处罚的程序。在本案中，石滩镇政府按照行政强制法的有关规定，履行了立案、调查取证、征询城乡规划主管部门意见、作出处理决定、公告等法定程序，该处理决定的程序合法。其次，石滩镇政府在作出被诉决定前已去函征求增城区城乡规划主管部门的意见，规划部门认定涉案建筑物与现行村庄规划（2013—2020）确定的土地利用规划图不符，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情况。原告于2014年开始兴建，明显不属于历史遗留问题，石滩镇政府据此作出被诉决定，内容适当。因此，增城区政府作出维持的复议决定，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，内容适当，是合法有效的行政行为。二、增城区政府作出被诉复议决定符合法定程序。1、增城区政府依法受理原告的行政复议申请。原告于2017年11月10日申请行政复议，增城区政府经审查后认为符合受理条件，即于当日作出《行政复议受理通知书》并依法送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定。2、增城区政府依法通知石滩镇政府参加行政复议，石滩镇政府在法定期限内提交答复书及作出原具体行政行为的证据和依据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定。3、增城区政府在法定期限内依法作出被诉复议决定。增城区政府受理原告的复议案件后，对石滩镇政府作出的具体行政行为进行审查，认为该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，经负责人同意后，在法定期限内的2018年1月8日作出维持的被诉复议决定，并于2018年1月15日邮寄给原告，2018年1月17日送达石滩镇政府，符合法律规定。
经审理查明，案涉建筑位于广州市增城区石滩镇水龙村屋山XXX路XX、XX号。2014年12月15日、2015年1月20日、2015年5月11日、2015年5月16日，被告石滩镇政府分别向原告姚展辉作出《责令限期改正通知书》，认为原告在石滩镇水龙村屋山未办理规划报建手续建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，责令原告立即停止违法行为。2015年5月12日、2016年12月27日，石滩镇政府城管中队对原告进行了询问并对涉案房屋现场进行检查。原告陈述涉案房屋是原告在2014年10月开始兴建并于2015年12月建成。涉案房屋为四层，占地面积196平方米。石滩镇水龙村屋山经济合作社证明涉案房屋所在地块是原告向该经济合作社购买。2017年3月21日，广州市增城区国土资源和规划局向石滩镇政府出具《增城区国土规划局关于协助提供规划专业意见的函》（增国土规划函〔2017〕739号），认定涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2017年8月30日，石滩镇政府向原告作出《责令限期拆除违法建筑告知书》（增石府告字〔2017〕1号），认为原告的涉案房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，已构成违法建设，拟对原告作出责令限期拆除上述建筑的行政处罚决定，告知原告可以在收到告知书之日起3日内向石滩镇政府陈述和申辩、申请听证。石滩镇政府于2017年9月12日向原告留置送达上述告知书。2017年9月12日，石滩镇政府作出被诉决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，责令原告在收到被诉决定之日起三十日内自行拆除上述建筑。石滩镇政府于2017年9月18日向原告留置送达被诉决定，张贴于涉案建筑门口。2017年9月12日，石滩镇政府还作出《责令限期拆除违法建筑公告书》，公告内容为涉案建筑的情况以及石滩镇政府对原告作出了被诉决定。2017年9月18日，石滩镇政府将该公告书张贴于涉案建筑外墙、石滩镇水龙村村委公告栏、石滩镇政府公告栏。原告不服石滩镇政府作出的被诉决定，向增城区政府申请行政复议，增城区政府于2017年11月10日受理。2018年1月8日，增城区政府作出被诉复议决定，维持石滩镇政府作出的被诉决定。增城区政府向原告邮寄送达被诉复议决定，原告于2018年1月18日签收。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，姚叔勤于2015年8月14日向广州市增城区人民法院提起行政诉讼，请求确认广州市增城区城市管理综合执法局、石滩镇政府对姚展辉的涉案房屋未进行处理属于行政不作为并限期进行查处。2015年12月3日，广州市增城区人民法院作出（2015）穗增法行初字第192号《行政判决书》，认为石滩镇水龙村为远郊村，属于乡村规划，应由属地镇政府查处，判决责令石滩镇政府在该判决发生法律效力后四十五个工作日内对姚展辉的涉案房屋作出处理决定。上述行政判决书于2015年12月30日发生法律效力。
以上事实，有《责令限期改正通知书》、检查笔录、询问笔录、石滩镇水龙村屋山经济合作社出具的证明、《增城区国土规划局关于协助提供规划专业意见的函》（增国土规划函〔2017〕739号）、《责令限期拆除违法建筑告知书》（增石府告字〔2017〕1号）及照片、《增城区石滩镇人民政府责令限期拆除违法建筑决定书》（增石府责拆〔2017〕1号）及照片、《行政复议决定书》（增府行复〔2017〕88号）及邮寄单、（2015）穗增法行初字第192号《行政判决书》以及当事人当庭陈述予以证明。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”已生效的（2015）穗增法行初字第192号行政判决书已经查清涉案房屋所在地属于乡村规划范围，石滩镇政府具有查处职责。且该行政判决已判决责令石滩镇政府履行查处职责。因此，石滩镇政府具有查处涉案房屋的法定职责，也是履行生效判决的行为。
根据上述《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定及《广州市违法建设查处条例》第二条“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：……（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的……”的规定，原告建设涉案房屋未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。原告于2014年开始建设涉案房屋，其主张涉案房屋为历史建筑，本院不予支持。《广州市违法建设查处条例》第二十条第一款规定：“违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。”涉案房屋已被规划部门认定为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此石滩镇政府作出被诉决定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，责令原告限期拆除涉案房屋，符合法律规定。
关于被告石滩镇政府作出被诉决定程序是否合法的问题。石滩镇政府向原告作出的《责令限期拆除违法建筑告知书》中告知原告收到此告知书之日起3日内可以向石滩镇政府陈述申辩并申请听证。石滩镇政府于2017年9月12日向原告留置送达该告知书。但石滩镇政府于2017年9月12日就作出了被诉决定，即石滩镇政府在向原告送达告知书的当天即作出被诉决定，没有听取原告是否有陈述申辩及听证的申请。因此，被告作出被诉决定程序不合法。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，增城区政府有权处理原告姚展辉对石滩镇政府提起的行政复议申请。增城区政府作出被诉复议决定维持石滩镇政府的被诉决定，属于认定事实不清，适用法律错误。
综上，被告石滩镇政府作出被诉决定程序违法，原告请求撤销被诉决定及增城区政府作出的被诉复议决定，依法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市增城区石滩镇人民政府作出的增石府责拆〔2017〕1号《增城区石滩镇人民政府责令限期拆除违法建筑决定书》；
二、撤销被告广州市增城区人民政府作出的增府行复〔2017〕88号《行政复议决定书》；
三、限被告广州市增城区石滩镇人民政府在本判决生效之日起四十五个工作日内对原告姚展辉位于广州市增城区石滩镇水龙村屋山XXX路XX、XX号的房屋重新作出处理决定。
本案件受理费50元，由被告广州市增城区石滩镇人民政府、广州市增城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄 胜
人民陪审员 刘雪容
人民陪审员 朱岳华
二〇一八年六月二十五日
书 记 员 吴泳淇