河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2461号
上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府，住所地：郑州市金水区东风路16号。
法定代表人魏东，该区区长。
委托代理人寇铮，该区东风路街道办事处工作人员。
委托代理人张金梁，河南克谨律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）郑州市恒升教育软件科技有限公司，住所地：郑州市金水区东风路28号。
法定代表人柯斌，该公司董事长。
委托代理人邹伙发，北京市振邦律师事务所律师。
委托代理人张赛男，北京市振邦律师事务所律师。
上诉人郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）因与被上诉人郑州市恒升教育软件科技有限公司（以下简称恒升公司）确认行政行为违法争议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
恒升公司一审诉称，2014年12月6日，金水区小铺村城中村改造项目指挥部（以下简称指挥部）向郑州供电公司发送《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》，2014年12月10日发送《通知》，函件和通知中表明因小铺村近日要对开发地块（文峰路东、信息学院路西、小铺新区北、锦华苑南区域）违法建设进行拆迁，在违章拆除中可能引发安全事故，遂通知郑州供电公司于2014年12月18日正式对上述地块停止供电。恒升公司认为金水区政府通知郑州供电公司停电的行为，侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼请求确认金水区政府要求郑州供电公司对其经营性用房停止供电的行为违法。
一审查明：2005年11月1日，恒升公司与郑州市铝制品厂签订《承包协议》，由恒升公司承包郑州市铝制品厂在金水区小铺路西（东风路28号）63.33亩场地及全部建筑。2006年，恒升公司在承包范围内增建部分经营性用房。2014年12月，郑州市城乡规划局作出《停止违法行为通知书》[（郑城规）停违通字2014第411108号]，通知书中载明：郑州市铝制品厂在信息学院路西侧，文劳路南侧的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，责令郑州市铝制品厂及其地块范围内经营性用房商户立即停止违法行为，限期接受处理。因执法通知书中列明的违法建设在恒升公司租赁郑州市铝制品厂地块范围内，故该通知书对恒升公司也产生效力。
2012年3月21日，金水区政府组织成立指挥部，对恒升公司所在地进行城中村改造拆迁。2014年12月6日和2014年12月10日，指挥部分别向郑州供电公司发送《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，函和通知中表明因小铺村开发地块（文峰路东、信息学院路西、小铺新区北、锦华苑南区域）违章建筑正在进行拆迁，为避免违章拆除中引发安全事故，造成不应有的损失，要求郑州供电公司配合停止对该地块违章建筑供电。因恒升公司的经营性用房住所地在拆迁范围内，2015年4月22日，恒升公司在诉郑州供电公司供电合同纠纷一案中，由郑州供电公司举证得知金水区政府的行为。恒升公司认为金水区政府的行为侵害了其合法权益，故诉至法院。
一审认为，关于恒升公司是否具备主体资格的问题。恒升公司与郑州市铝制品厂签订《承包协议》，作为金水区小铺路西（东风路28号）的承租人，对该地块享有《承包协议》范围内的权益，金水区政府向郑州供电公司要求断电的行为影响了恒升公司权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，恒升公司具有提起诉讼的主体资格。
关于金水区政府的行为是否属于行政行为，该行为是否合法的问题。根据《郑州市城乡规划管理条例》第七十条的规定，市、县（市）、上街区人民政府的停水、停电措施应仅限于违法建设工程施工现场使用的水、电，且依法作出停水、停电决定后，应及时书面通知供水、供电单位停止对违法建设工程的供水供电。本案中，郑州供电公司依据指挥部作出的停断违法建设电力供应的函和通知，对恒升公司的涉案房屋进行了停止供电。恒升公司的涉案房屋在建造时和使用过程中，均没有相关部门对其违章建筑作出认定和处罚，而仅是在城中村改造过程中对其违章建筑进行了认定。由此可见指挥部作出停止供电的函和通知的目的是城中村的拆迁改造。指挥部作为金水区政府组织成立的临时机构，其产生的行为应由金水区政府承担。因没有相关法律、法规赋予金水区政府在城中村改造过程中对已经建成的违章建筑拆除时可以采取停断电的行政职权，故金水区政府要求郑州供电公司对恒升公司违章建筑停电并造成停电的事实属于行政事实行为，该行为侵害了恒升公司的合法权益。金水区政府辩称“发函行为不属于行政行为，不具有拘束力和执行力”的理由不能成立。恒升公司起诉要求确认金水区政府停止供电行为违法的诉讼请求，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认郑州市金水区人民政府要求国网河南省电力公司郑州供电公司对郑州市恒升教育软件科技有限公司经营性用房停止供电行为违法。案件受理费50元，由郑州市金水区人民政府负担。
金水区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：1、金水区政府的行为是不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院的受案范围。金水区政府请求供电公司断电的行为不属于行政行为，系依据涉案集体土地所有权人的请求作出的行政指导行为，该发函行为不具备行政行为的约束力和执行力，不具备法律的强制效力。2、恒升公司不具有提起本案诉讼的主体资格。2013年，因城中村改造，白庙村已与郑州市铝制品厂解除了《承包协议》，恒升公司基于其与郑州市铝制品厂签订的《承包协议》对涉案地块不再享有任何权益。恒升公司违反《承包协议》的约定，将涉案地块范围内的生产场所变更为经营场所，且违反规划建设的规定，增加违法经营性住房并转租，对该违法建筑应限期拆除，恒升公司对其不享有合法权益，其不具有提起本案诉讼的主体资格。3、一审认定事实错误。我们提交的证据可以证明相关部门已经认定涉案房产系违章建筑，一审以推理形式认为金水区政府为了拆迁才认定违章建筑，属适用法律错误。本案的拆迁主体是白庙村，不是金水区政府。一审认定金水区政府的行为系行政事实行为，现行法律没有关于可以对行政事实行为提起诉讼的规定。综上，请求撤销一审判决，裁定驳回恒升公司的起诉。
被上诉人恒升公司答辩称：金水区政府通知供电公司是具体的行政行为，虽然不是针对我公司作出的，但通知停电行为造成我公司不能正常营业，通知的内容表述是清楚的，具有执行力、约束力，事实证明供电公司依据该通知停止了供电。我公司具有提起行政诉讼的主体资格，我公司是停电场所的合法承办人和使用人，有承包协议、电费发票、供电合同足以证实。涉案的经营场所是由1995年金水区发改委立项，金水区政府颁发过建设用地使用权证，所建设的房屋不违反当时的城乡规划。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为：一、关于金水区政府通知停电的行为是否属于行政行为的问题。金水区政府向国网河南省电力公司郑州供电公司（以下简称郑州供电公司）发出《关于停断小铺村违法建设电力供应的函》和《通知》，以书面形式送达给郑州供电公司，并追求相应的法律效果，符合行政行为的形式特征，属于行政行为。二、关于恒升公司是否具备提起诉讼主体资格的问题。金水区政府通知郑州供电公司实施停电的区域包含恒升公司经营性用房住所地，该停电行为对恒升公司的用电权益造成了影响，恒升公司与其有直接的利害关系，故恒升公司具有提起本案诉讼的主体资格。三、关于金水区政府通知停电的行为是否合法的问题。从金水区政府向郑州供电公司发送涉案函和通知的内容看，金水区政府通知郑州供电公司对涉案地块停电的目的是迫使相关居民或商户搬迁，没有法律依据，一审判决金水区政府作出涉案通知停电的行为违法并无不当。四、关于恒升公司涉案经营性用房是否属于违章建筑的问题。本案被诉的是金水区政府通知停电的行为，只涉及经营行为，与经营场所是否属违法建筑无关，故本案对涉案建筑是否是违法建筑问题不予审查。综上，金水区政府的上诉理由不能成立，一审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市金水区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 张永忠