山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终616号
上诉人（原审被告）寿光市人民政府，住所地寿光市圣城街。
法定代表人赵绪春，市长。
委托代理人孙中方，山东舜泰律师事务所律师。
委托代理人张绪宗，寿光市国土资源局工作人员。
上诉人（原审第三人）寿光市羊口镇宅科五村村民委员会。
法定代表人张洪光，主任。
委托代理人国建春，山东联邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）寿光市羊口镇任家庄子村村民委员会。
法定代表人任振一，主任。
委托代理人张杰，山东海瑞达律师事务所律师。
原审被告潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区。
法定代表人刘曙光，市长。
委托代理人刘竹湘，寿光市人民政府行政复议科工作人员。
委托代理人赵晓云，寿光市人民政府行政复议科工作人员。
上诉人寿光市人民政府、寿光市羊口镇宅科五村村民委员会（以下简称宅科五村村委会）因与被上诉人寿光市羊口镇任家庄子村村民委员会（以下简称任家庄子村村委会）土地行政处理决定及行政复议一案，不服潍坊市中级人民法院（2016）鲁07行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年，第三人宅科五村村委会与原告任家庄子村村委会因土地所有权归属产生争议。2015年3月6日，被告寿光市人民政府收到第三人提出的农村土地确权申请，第三人宅科五村村委会申请称：第三人取得原寿光县杨庄乡人民政府补偿给该村的土地后，在1993年2月1日将该土地承包给中国人民解放军55085部队进行盐田建设，2007年底部队承包15年期满后，原告利用其村距离该土地近的条件，自2008年始强行占有该宗土地。第三人请求确认位于寿光市羊口镇任家庄子村出北门南北大路东226米处、东西长281米、北起郑家村土地南边界，南北长500米的土地为第三人所有，并排除原告的侵占行为。寿光市国土资源局收到寿光市人民政府转办的第三人农村土地确权申请后，经审查，于同年3月16日受理，分别向原告、第三人送达寿土争字《土地权属争议案件受理通知书》，向原告送达《答辩通知书》。第三人向寿光市国土资源局提交了以下证据：1、关于审定杨庄乡农场边界问题的协议；2、杨庄乡人民政府下发杨政发（1992）第37号《关于郑家村、宅科五村土地调整遗留问题的处理意见》；3、寿光市档案局出具的证明；4、寿光市公证处（94）寿证字第2835号公证书；5、寿光市羊口镇郑家庄子村证明材料；6、寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号民事判决书；7、潍坊市中级人民法院（2011）潍民终字第1667号民事裁定书；8、寿光市人民法院（2012）寿民重字第2号民事判决书；9、潍坊市中级人民法院（2013）潍民终字第2431号民事裁定书。
2015年9月18日，寿光市国土资源局以争议土地历史久远情况复杂为由，延长调查处理期限180日，并通知原告及第三人。2015年10月21日寿光市国土资源局组织原告及第三人进行了听证调解，原告与第三人未达成一致意见。
2015年12月12日，寿光市国土资源局向被告寿光市人民政府提交《关于羊口镇宅科五村与任家庄子村土地权属争议的调查报告及处理意见》，建议：（一）将第一付滩从北头向南长500.00米、宽202.50米；第二付滩从北头向南长500.00米、宽203.50米；第三付滩从北头向南长500.00米、宽77.50米（含生产路东侧电线杆东侧宽23.50米的排水沟）的土地，共计253500.00平方米（示意图中双线阴影部分380.25亩），归羊口镇宅科五村民委员会。（二）将三付滩中剩余部分土地（含生产路东侧电线杆东侧宽23.50米的排水沟），共计165600.00平方米（示意图中单线阴影部分248.40亩），归羊口镇任家庄子村民委员会。（三）羊口镇人民政府要做好宅科五、任家庄子村民委员会及其村民的稳定工作。
2015年12月17日，被告寿光市人民政府作出寿政发【2015】62号《寿光市人民政府关于羊口镇宅科五村与任家庄子村土地争议案件决定书》，认为：经过对申请人提交的证据和有关土地档案的查验及对申请人、被申请人进行的调查，（一）1989年7月22日，原寿光县杨庄乡人民政府同原寿光县杨庄乡任家村民委员会签订的“关于审定杨庄乡农场边界问题”的协议书，已对任家村遗留的土地问题进行了补偿，同时确定了农场的边界，属有效证据。（二）杨庄乡人民政府下发杨政发（1992）第37号《关于郑家村、宅科五村土地调整遗留问题的处理意见》，确定了从杨庄农场补给宅科五村的土地四至为，南起从任家村协议地边向北至500米处，西起任家村出北门南北大路，东至十个条田方的沟中心（东西507米）。杨政发（1992）第37号文件，现存于寿光市档案局，属有效证据。（三）1993年元月1日宅科五村与中国人民解放军55085部队签订的《土地承包合同》、寿光市公证处（94）寿证字第2835号公证书及历年的《现金收入单》，证实宅科五村在1993年元月1日将该土地承包给中国人民解放军55085部队进行盐田建设，到2007年底部队承包15年期满后结束，期间55085部队一致向宅科五村缴纳土地承包费，属有效证据。（四）寿光市羊口镇郑家庄子村证明材料一份，证实杨庄乡人民政府下发杨政发（1992）第37号《关于郑家村、宅科五村土地调整遗留问题的处理意见》，1992年乡政府为补偿因调整土地给郑家庄子村和宅科五村造成的损失，将农场土地补偿给了郑家庄子村和申请人，属有效证据。（五）寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号判决书，判决羊口镇任家庄子村民委员会返还争议土地给羊口镇宅科五村民委员会，属有效证据。（六）寿光市人民法院（2012）寿民重字第2号判决书，判决羊口镇任家庄子村民委员会返还争议土地给羊口镇宅科五村民委员会，属有效证据。（七）由于中国人民解放军55085部队承包宅科五村与任家庄子村土地进行盐田建设时，土地南北方向不满足盐田建滩要求，将宅科五村与任家庄子村两村土地统一规划，建成南北长660.00米、东西宽202.50或203.50米的盐田，在每一付滩（在盐田存续期间，作为一个整体）中同时使用两村的土地。争议的土地因包括第一付滩、第二付滩、第三付滩，两村土地在盐田存续期间相互交叉不可分割，所以将三付滩作为一宗地进行处理，其具体位置见宅科五村与任家庄子村土地争议示意图，北起郑家盐田与宅科五村盐田生产路中心线为界、向南660.00米止，西起任家庄子村生产路东侧电线杆为界、向东635.00米止，共计土地419100.00平方米（628.65亩）。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第十条、第二十三条、第二十七条、第二十八条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第二项、第二十三条第一款第二项规定，为维护土地所有权人的合法权益，本着从实际出发、尊重历史，面对现实的原则，决定：（一）将第一付滩从北头向南长500.00米、宽202.50米；第二付滩从北头向南长500.00米、宽203.50米；第三付滩从北头向南长500.00米、宽77.50米（含生产路东侧电线杆东侧宽23.50米的储排水沟）的土地，共计253500.00平方米（示意图中双线阴影部分380.25亩），归羊口镇宅科五村民委员会。（二）将三付滩中剩余部分土地（含生产路东侧电线杆东侧宽23.50米的储排水沟），共计165600.00平方米（示意图中单线阴影部分248.40亩），归羊口镇任家庄子村民委员会。（三）羊口镇人民政府要做好宅科五、任家庄子村民委员会及其村民的稳定工作。2015年12月21日，被告寿光市人民政府将【2015】62号决定分别送达原告、第三人。
原告不服被告寿光市人民政府作出的【2015】62号决定，向潍坊市人民政府申请行政复议，认为争议土地自始就属其所有、【2015】62号决定对证据的认定有误、缺乏事实与法律依据及将给其造成巨大损失等，要求撤销寿政发【2015】62号决定，确认争议土地归原告所有。2016年2月14日，潍坊市人民政府收到原告递交的行政复议申请书，于当日立案，于2016年2月17日向寿光市人民政府送达《提出行政复议答复通知书》，寿光市人民政府于同年2月25日提交了《行政复议答复书》及相关证据。2016年3月29日，潍坊市人民政府追加宅科五村参加行政复议，同日，潍坊市人民政府以案情复杂为由作出延期通知书，并于当日送达给各方当事人。2016年5月4日，潍坊市人民政府作出潍政复决字【2016】第27号行政复议决定，认为：复议过程中，任家庄子村提供土地统计台账材料一宗，以证明争议土地至今仍登记在任家庄子村名下，但根据寿光市国土资源局羊口分局的说明材料，该土地统计资料不能作为确定土地权属的依据。寿光市人民政府根据历史情况及法律规定作出的寿政发【2015】62号土地争议案件决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，决定：维持寿政发【2015】62号土地争议案件决定书。原告不服，诉至原审法院。
另查明，2010年6月，宅科五村村委会以任家庄子村村委会为被告向寿光市人民法院提起民事诉讼，诉称任家庄子村村委会侵占其村土地，请求排除妨害。寿光市人民法院于2011年3月20日作出（2010）寿羊民初字第1725号民事判决书，判决任家庄子村村委会返还争议土地给宅科五村村委会。任家庄子村村委会不服，向原审法院提起上诉，原审法院于2011年10月13日作出（2011）潍民终字第1667号民事裁定，撤销（2010）寿羊民初字第1725号民事判决，发回寿光市人民法院重审。2013年6月26日，寿光市人民法院作出（2012）寿民重初字第2号民事判决，判决任家庄子村村委会返还争议土地给宅科五村村委会。任家庄子村村委会不服，向原审法院提起上诉，原审法院于2013年11月5日作出（2013）潍民终字第2431号民事裁定，认为案件属于土地权属争议，不属于人民法院民事受理案件范围，裁定撤销（2012）寿民重初字第2号民事判决，驳回宅科五村村委会的起诉。原审法院（2013）潍民终字第2431号民事裁定已生效。
原审法院认为，本案争议焦点为：一、被告寿光市人民政府作出【2015】62号决定认定事实是否清楚、主要证据是否充分、是否具有合法性；二、被告潍坊市人民政府作出【2016】第27号复议决定是否合法。
一、关于被告寿光市人民政府作出的62号决定事实是否清楚，主要证据是否充分、是否具有合法性。被告寿光市人民政府就原告与第三人之间的土地所有权争议进行裁决，作出【2015】62号决定。被诉【2015】62号决定认定了6项有效证据，包括：关于审定杨庄乡农场边界问题的协议书、杨政发（1992）第37号文、宅科五村与55085部队《土地承包合同》等、寿光市羊口镇郑家庄子村证明、寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号判决书、（2012）寿民重字第2号判决书。被告寿光市人民政府依据其确认有效的上述证据，作出被诉土地行政裁决，其中，其认定“（五）寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号判决书，判决羊口镇任家庄子村民委员会返还争议土地给羊口镇宅科五村民委员会，属有效证据。”原审法院认为，寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号民事判决经该院作出（2011）潍民终字第1667号民事裁定，撤销（2010）寿羊民初字第1725号判决，发回重审。（2010）寿羊民初字第1725号判决对涉案土地所有权的归属没有证明效力，被诉【2015】62号决定认定该判决为有效证据并将该判决结果作为裁决依据，显属错误。另，被诉【2015】62号决定认定“（六）寿光市人民法院（2012）寿民重字第2号判决书，判决羊口镇任家庄子村民委员会返还争议土地给羊口镇宅科五村民委员会，属有效证据。”寿光市人民法院（2012）寿民重字第2号民事判决经原审法院作出（2013）潍民终字第2431号民事裁定，认为案件属于土地权属争议，不属于人民法院民事受理案件范围，裁定撤销（2012）寿民重初字第2号民事判决，驳回宅科五村村委会的起诉。（2012）寿民重初字第2号民事判决对涉案土地所有权的归属没有证明效力，被诉【2015】62号决定认定该判决为有效证据并将该判决结果作为裁决依据，存在错误。因【2015】62号决定认定主要证据错误，事实不清，因而不具有合法性，鉴于此，在本案中对【2015】62号决定的适用法律及行政程序方面不再进行详尽审查，寿光市人民政府作出【2015】62号决定应当在证据确凿、事实清楚的基础上，正确适用法律且应依法履行行政程序。
二、关于被告潍坊市人民政府作出【2016】27号复议决定是否合法。潍坊市人民政府收到原告的行政复议申请书后，履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出《行政复议决定书》并送达等法定程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定，但【2016】27号复议决定维持了寿光市人民政府作出的【2015】62号决定，亦存在证据不足、事实不清的错误。
综上，被告寿光市人民政府作出【2015】62号决定，主要证据认定错误，事实不清；被告潍坊市人民政府作出复议维持的决定，亦存在认定证据错误、事实不清的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告寿光市人民政府于2015年12月17日作出的寿政发【2015】62号寿光市人民政府关于羊口镇宅科五村与任家庄子村土地争议案件决定；二、撤销被告潍坊市人民政府于2016年5月4日作出的潍政复决字［2016］第27号行政复议决定。案件受理费50元，由被告寿光市人民政府、潍坊市人民政府负担。
上诉人寿光市人民政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。理由如下：原审法院判决认定事实不清。原审法院判决撤销上诉人【2015】62号决定的原因为上诉人作出该决定书时认定的主要证据错误、事实不清，因而不具有合法性，理由是上诉人将寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号判决书、（2012）寿民重字第2号判决书作为裁决依据，而该两份判决书最终被原审法院以土地权属纠纷不属于人民法院民事受理案件范围为由裁定驳回，故原审法院认定上诉人不应将该两份证据作为作出决定书的依据。但上诉人作出【2015】62号决定依据的并不只是该两份判决书，还有其他的大量证据可以证实涉案土地所有权属于第三人而不是被上诉人，而且原审法院作出的（2013）潍民终字第2431号民事裁定也未对两份判决书查明的事实予以驳回，而判决书中查明的事实也与上诉人作出决定书时依据的其他证据相互印证，并不影响决定书对涉案土地权属的最终决定。
上诉人宅科五村村委会不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由如下：原审法院无视案件事实，仅以原审被告作出的决定存在认定证据瑕疵撤销决定和复议决定，而不对诉争土地作彻底解决，违背了行政诉讼法规定的人民法院应当公正、及时审理行政案件，解决行政争议的宗旨和人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳的原则。根据《中华人民共和国土地管理法》和《关于确认土地权属问题的若干意见》的规定及原审第三人向法庭提交的现存于寿光市档案局出具的证明、杨政发（1992）第37号文件，已经确认诉争的土地并不属于被上诉人；诉争土地上所建设的盐田也不是被上诉人投资建设，而是由案外人55085部队建设，被上诉人起诉的目的就是想将应当返还给上诉人土地的时间尽量拖延，给上诉人造成损失。根据行政诉讼法的宗旨和原则，以事实为根据，以法律为准绳及时解决行政争议，原审判决撤销决定，拖延了及时解决行政争议的时间，造成了不必要的纠纷。
原审被告潍坊市人民政府答辩称：请依法撤销原审法院判决，依法改判或发回重审，驳回原告的诉讼请求。其他答辩意见同寿光市人民政府的一致。
被上诉人任家庄子村村委会未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。
本院认为:行政机关作出的行政行为应当做到认定事实清楚、证据确凿。本案中，被诉【2015】62号决定认定的有效证据共有六份，该六份证据中的寿光市人民法院（2010）寿羊民初字第1725号判决书、（2012）寿民重字第2号判决书已分别由原审法院作出（2011）潍民终字第1667号民事裁定、（2013）潍民终字第2431号民事裁定予以撤销，被诉【2015】62号决定认定该两份判决为有效证据并将其结果作为裁决依据，明显属于认定事实不清、证据不足。据此，原审法院认定【2015】62号决定认定主要证据错误，事实不清，不具有合法性，并无不当。潍坊市人民政府【2016】27号复议决定维持了寿光市人民政府作出的【2015】62号决定，亦属于证据不足、事实不清。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人寿光市人民政府、宅科五村村委会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年七月二十七日
书记员 李 倩