广东省中山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤20民终4568号
上诉人（原审原告）：佛山市三水区芦苞镇投资管理有限公司，住所地广东省佛山市三水区。
法定代表人：黄卫忠，该公司总经理。
委托诉讼代理人：林冬晓，广东百浩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：龚萍，广东百浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市同方医药有限公司，住所地广东省中山市。
法定代表人：袁孔华，该公司总经理。
委托诉讼代理人：陈伟强，广东衡德律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴海雄，广东香山律师事务所律师。
上诉人佛山市三水区芦苞镇投资管理有限公司（以下简称芦苞镇投资公司）因与被上诉人中山市同方医药有限公司（以下简称同方医药公司）建设用地使用权合同纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071民初6578号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月28日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人芦苞镇投资公司上诉请求：撤销一审判决第二项，改判确认双方于2004年4月8日签订的《芦苞镇中心医院用地合同》及2006年11月8日签订的《芦苞镇中心医院用地补充合同》无效。事实与理由：一、根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地出让由市县人民政府负责，出让合同应由市县土地管理部门与土地使用者签订。《芦苞镇中心医院用地合同》和《芦苞镇中心医院用地补充合同》实为芦苞镇投资公司向同方医药公司出让建设用地使用权，合同性质属国有建设用地使用权出让合同，芦苞镇投资公司不具有土地使用权出让主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款，涉案合同应当认定为无效。二、根据《协议出让国有土地使用权规定》规定，国有土地使用权出让计划经批准后，相关国有土地资源行政主管部门应当向社会公布，需要使用土地的单位和个人可提出意向用地申请。在公布的同一地块上只有一个意向用地者的，相关行政主管部门可按规定采取协议方式出让，有两个或者以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。涉案合同用地未获批准，更未向社会公布，严重损害国家、社会公共利益。
被上诉人同方医药公司辩称，芦苞镇投资公司根据当地政府的政策和指示，为建设芦苞镇中心医院进行招标。同方医药公司中标后，双方签订招商引资合同。招商引资合同是不违反法律规定有效合同，涉案合同是招商引资合同的从合同，是双方真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，也是合法有效的。芦苞镇投资公司是商事主体，其将土地使用权转让给同方医药公司，同方医药公司支付价款，双方合同符合转让合同的基本特征，芦苞镇投资公司以土地未经招标、拍卖为由主张合同无效没有法律依据。根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条，涉案土地在签约时虽未办理权属证书，但合同仍是有效合同。芦苞镇投资公司如因客观原因无法交付土地，其应承担违约责任，而不导致合同无效。《协议出让国有土地使用权规定》不属行政法规，该规定不能作为判决合同效力的依据。
芦苞镇投资公司向一审法院起诉请求：请求确认双方于2004年4月8日签订的《芦苞镇中心医院用地合同》以及于2006年11月8日签订的《芦苞镇中心医院用地补充合同》无效。
一审法院认定事实：2004年4月8日，芦苞镇投资公司（甲方）与同方医药公司（乙方）签订《佛山市三水区芦苞镇招商引资项目合同书》，该合同书包含《芦苞镇中心医院合同》以及《芦苞镇中心医院用地合同》(附件一)、《芦苞镇中心卫生院房产、场地租赁合同》(附件二)等在内的十五个附件。《芦苞镇中心医院合同》主要约定，经甲、乙双方协商，就乙方按二级甲等医院标准投资新建一所芦苞镇中心医院（暂命名）等有关事宜，订立本合同；乙方租赁芦苞镇中心卫生院门诊大楼、住院部及相关配套设施、场地，自本合同生效之日起两年内用于经营芦苞镇中心医院，后十年用于经营芦苞镇中心医院城区门诊（详见附件二）；乙方全额接收芦苞镇中心卫生院在职人员；乙方向甲方购买55亩土地，作为新建芦苞镇中心医院用地（详见附件一）。合同还约定了其他内容。附件一《芦苞镇中心医院用地合同》主要约定就甲方出让土地给乙方用于投资建设芦苞镇中心医院等有关事宜，订立本合同；芦苞镇中心医院项目用地位于芦××镇××大道中线以北182米，大南路中线以西35米，面积约为55亩（均为实用面积，以国土证面积为准，多除少补，详见附件十四）；本合同项下用地为综合用地，使用年限50年；项目用地出让价为每亩75000元，用地款总额为4125000元；签订本合同3日内，乙方按用地款总额40%支付首期款项即1650000元，甲方出示土地使用批文后10日内，按用地款总额30%支付第二期款项即1237500元，完成“五通一平”后10日内，支付用地款项余额即1237500元（甲方账户：三水区芦苞镇工商行2013027419200005059）；项目用地分三期开发使用：第一期建设门诊及住院楼，第二期建设医技楼及急救站，第三期建设宿舍及综合楼（详见附件七）；甲方协助乙方办理报建手续及办理国有土地使用权证；自本合同生效之日起，乙方两年内完成第一、二期工程并投入使用。该合同还约定了其他内容。2004年4月13日，同方医药公司向芦苞镇投资公司支付首期用地款项1650000元。
2006年11月8日，芦苞镇投资公司（甲方）与同方医药公司（乙方）签订《芦苞镇中心医院用地补充合同》，约定甲、乙双方于2004年4月8日签订了《芦苞镇中心医院用地合同》，为适应芦苞镇经济的快速发展，芦苞镇中心医院在原用地基础上增加用地约16亩（以实际测量为准，为实用面积，不含路面及其他分摊面积）；新增用地受让价85000元/亩，项目用地受让款总额为1360000元。该合同还约定了其他内容。上述合同签订后至今，因芦苞镇投资公司、同方医药公司双方约定的土地出让问题未能解决，引起纠纷，芦苞镇投资公司于2017年4月17日诉至一审法院。
另查明，芦苞镇投资公司的经营范围是：项目投资建设、实业投资、照相、镇园区内厂房出租，土地开发，土地出租及转让，代办镇园区内新建项目的报批、报建手续服务。
一审法院认为，本案为建设用地使用权合同纠纷，本案争议的焦点是《芦苞镇中心医院用地合同》和《芦苞镇中心医院用地补充合同》的性质和效力问题。关于涉案合同的性质。建设用地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，土地使用者支付出让金的合同。建设用地使用权转让合同是指建设用地使用权人将建设用地使用权转让给受让人,受让人支付价款的合同。本案中，芦苞镇投资公司作为公司，并非出让土地使用权的法定主体，而其经营范围则包括土地转让;芦苞镇投资公司、同方医药公司签订的《芦苞镇中心医院用地合同》约定芦苞镇投资公司将土地使用权出让给同方医药公司、同方医药公司向芦苞镇投资公司支付价款，虽然名为出让，但从合同的内容来看，实为转让，符合建设用地使用权转让合同的基本特征，一审法院认定涉案两份合同为建设用地使用权转让合同。关于涉案合同的效力。《芦苞镇中心医院用地合同》和《芦苞镇中心医院用地补充合同》均是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，应为有效合同。如前所述，一审法院认定涉案两份合同为建设用地使用权转让合同，故不存在主体不符、程序不合法、损害社会公共利益的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《协议出让国有土地使用权规定》属于部门规章，不属于法律、行政法规，芦苞镇投资公司据此主张涉案合同无效的理由不能成立。综上，芦苞镇投资公司的诉讼请求，理据不足，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回芦苞镇投资公司的诉讼请求。案件受理费100元（芦苞镇投资公司已预交），由芦苞镇投资公司负担。
二审期间，同方医药公司向本院提交同方医药公司联系函及芦苞镇投资公司回复函一份，证明芦苞镇投资公司已收到首期款项。芦苞镇投资公司对该证据真实性确认，认为复函中已写清楚是政策原因导致无法提供用地。上述证据可以证实：2014年4月13日，同方医药公司向芦苞镇政府财政所支付首期用地款项1650000元。
本院对一审查明的其他事实予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点与一审相同，依然是《芦苞镇中心医院用地合同》和《芦苞镇中心医院用地补充合同》的性质和效力问题。关于涉案合同的性质问题，芦苞镇投资公司主张涉案合同为建设用地使用权出让合同，而同方医药公司主张为建设用地使用权转让合同。双方签订的《芦苞镇中心医院用地合同》虽约定芦苞镇投资公司将土地使用权出让给同方医药公司，但该约定仅属当事人的主观认定，而合同性质应从客观方面进行考察。首先，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地出让由市县人民政府负责，出让合同应由市县土地管理部门与土地使用者签订。可见建设用地使用权出让合同的主体是政府土地管理部门，而芦苞镇投资公司作为商事主体，不可能是土地使用权出让合同主体。其次，从合同的内容来看，双方明确了交易标的、交易价款及价款支付方式，合同内容符合建设用地使用权转让合同的基本特征，故一审法院认定涉案合同为建设用地使用权转让合同正确。关于涉案合同的效力，涉案合同是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的效力强制性规定，合法有效。合同效力的认定应以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据。《协议出让国有土地使用权规定》属于部门规章，不能作为认定合同效力的依据。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但本案不属于国有土地使用权出让合同纠纷，合同主体也不是开发区管理委员会，芦苞镇投资公司据此要求认定合同无效，本院不予采纳。
综上所述，芦苞镇投资公司的上诉请求不能成立，应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元（佛山市三水区芦苞镇投资管理有限公司已预交），由佛山市三水区芦苞镇投资管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 薛焕彬
审判员 张群立
审判员 陈爱玲
二〇一八年六月十二日
书记员 郑 蕙