浙江省新昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍新行初字第6号
原告周建芳。
委托代理人孙锡泉。
被告诸暨市五泄镇人民政府，住所地诸暨市五泄镇五泄路136号。
法定代表人杨全峰。
委托代理人王权。
委托代理人周建兰。
原告周建芳诉被告诸暨市五泄镇人民政府行政强制一案，于2015年1月19日向诸暨市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2015年2月13日受理本案，2月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告周建芳及其委托代理人孙锡泉，被告诸暨五泄镇人民政府的委托代理人王权、周建兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
诸暨市五泄镇人民政府于2013年5月31日对周建芳户承包土地上的苗木实施了强制迁移。
被告诸暨市五泄镇人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、诸暨市人民政府与五泄镇人民政府关于31省道延伸线诸暨金村至金沙段改建工程征地拆迁包干责任书，证明诸暨市政府对31省道改建工程的工作委托落实到被告，规定了青苗补偿费标准及相关征迁补偿标准；
2、国土资源部关于31省道延伸线诸暨金村至金沙段公路改建工程建设用地的批复；
3、改建工程主线及安置用地汇总表；
4、测浍图二页；
5、浙江省人民政府办公厅关于印发2012年省重点建设项目名单的通知；
证据2-5证明原告承包土地系31省道延伸线诸暨金村至金沙段公路改建工程的征迁范围，31省道延伸线诸暨金村至金沙段公路改建工程为2012年省重点项目之一，并经国土资源部批准；
6、五泄镇人民政府关于明确诸暨市31省道延伸线双金线五泄段房屋征收补偿安置中有关问题的意见，证明诸暨市人民政府对31省道延伸线金村至金沙段公路改建工程确定了青苗补偿费按每亩3000元等征迁补偿标准，五泄镇人民政府对树木的征迁按30元／株（树直径15厘米以上60元／株）补偿；
7、通告及日程安排表（五泄镇人民政府对各行政村、征迁户关于拆迁工作日程安排等的通告），证明五泄镇人民政府已就拆迁工作、日程安排、安置地块等告知各行政村、征迁户的事实；
8、诸暨市五泄镇十四都村两委会审议表决表，证明原告所属村两委会对征迁工作、安置等表决同意的事实；
9、通告，证明五泄镇人民政府再次通告，要求遗留各农户在2013年3月25日前完成农作物的迁移工作；
10、双金线补助清册（狮象），证明本次征迁工程中对其他承包户树木的补偿标准，原告青苗补偿树木的数额只有728株；
11、五泄镇十四都村委证明；
12、存单，证明原告系该村村村民，承包土地属征迁范围内，青苗补偿费打入原告丈夫帐户；
13、视频资料，证明征迁时当事人在场，执法人员听取了当事人的陈述和申辩，并制作视频资料，各项征迁工作符合法律规定，树木已向原告交付；
14、证人黄某、周某甲、周某乙、赵某证言，证明原告所在村的土地被征用，青苗补偿及安置方案都是公告通知过，原告方承包田的青苗补偿方案的落实并清点，及强制措施实施前进行告知。
被告明确：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《中华人民共和国行政强制法》第九条第（五）项、第十八条是其作出具体行政行为的法律依据。
原告周建芳诉称：原告在承包土地上于2002年春种植了桂花树1300余株（树龄13年），经过10多年的施肥、修剪和管理，已长成胸径5-12公分不等的桂花树。2013年3月，由于修建双金公路工程需要，原告承包土地上的820株桂花树列入征用范围（经镇、村清点认定）。五泄镇政府只肯补偿每株20元的迁移费。对照国家征地补偿标准相差甚远，更何况不安排迁移地块；对照相邻镇的冠山溪改造工程征地补偿标准，也相差悬殊。如2013年3月15日，马店新村二委会根据上级政府的相关政策，发出通告：规定了相应的树木、竹园补偿标准，其中桂花树胸径15公分以下每株为500元（见通告）。对比本村﹡﹡﹡户的桂花树与原告同时种下，250株共补偿13万元迁移费，平均每株超过500元。因此，被告规定只补偿原告每株20元迁移费。既没有法规依据，也显失公平、公正，原告不能接受，拒绝签订征地补偿协议是理所当然的。原告多次向镇要求补偿一视同仁，可置之不理。在没有和原告签订征地补偿协议，未作全额补偿，未书面通知原告的情况下，被告于2013年5月31日，趁原告一家外出劳动之机，组织人员用挖机强制挖除原告的820株桂花树，后这些树不知去向，也不移交给原告。《土地管理法实施条例》明确规定，征用土地应严格按规定进行事前公告，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付，而被告在未与被征地者签订征地补偿协议，且未全额补偿的情况下，就强行挖树，而且强挖前没有依法办理任何强制征地手续，向原告家宣布。根据以上事实和理由，原告认为，对本户的征地补偿违背了公平、公正的原则，在没有与被征地户签订征地补偿协议和全额支付补偿款前，在无任何合法手续的情况下，镇政府组织强行清除树木的行为属违法征地，理应对原告被毁坏的树木依法作出全额补偿。为维护原告合法权益，诉至法院，请求1、判令2013年5月31日被告强制清除原告苗木行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告在起诉时及庭审时向本院提交了以下证据：
1、承包土地地块登记，证明原告户承包土地种植涉案树木的事实；
2、信访事项答复意见书，证明被告承认强制清除树木的行为和补偿标准明显过低的事实；
3、马店新村二委会通告，证明被告决定的补偿标准与相邻镇同时的补偿标准相差悬殊；
4、桂花树网上参考价目表，证明原告桂花树的补偿标准与市场价相差悬殊；
5、照片18张，照片1-2证明清除前的村木生长情况，照片3-6证明镇干部等人员现场指挥清除，照片7-9证明用机械挖树的事实，照片10-15证明被强制清除树木的事实，照片16-18证明被强制清除树木的大小；
6、中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例，证明被告补偿标准过低；
7、苗木评估表，证明被告补偿标准过低。
被告诸暨市五泄镇人民政府辩称：答辩人将原告承包的苗木迁移的行为程序合法、适用法律法规正确，没有损害原告的合法权益，理由如下：31省道延伸线诸暨金村至金沙段公路改建工程是2012年浙江省重点建设项目之一，原告承包土地系31省道延伸线诸暨金村至金沙段公路改建工程的征迁范围。答辩人依法将征迁补偿、安置方案在原告所在行政村予以公告，并听取原告所在行政村村集体组织和农民的意见，并取得村民代表的一致同意。就征迁日程安排、补偿标准等问题，答辩人与原告多次沟通、商谈。答辩人根据原告征迁苗树的具体情况予以全额补偿，31510元征迁补偿款以原告丈夫周智余的名义开立存单，现由原告所属行政村保管。因原告拒不主动迁移苗木，答辩人在多次上门协商未果的情况下，为不影响土地征收方案的实施，答辩人在充分保障原告合法权益的前提下，严格按照法律规定的程序对原告位于征迁范围的苗木予以强制迁移。综上，答辩人认为原告诉请缺乏事实与法律依据，请求依法驳回。
经庭审举证，质证、辩论，本院对证据作如下确认：
1、对被告提交的证据1，原告对真实性无异议，合法性、关联性有异议，责任书是市政府与镇政府的工作安排，市政府没有委托被告强制拆迁。本院审核认为，责任书中，诸暨市人民政府与被告就征迁补偿进行了约定，没有委托被告强制拆迁，被告答辩中也认可实施了强制迁移原告苗木的行为，对该证据不予确认；对被告提交的证据2、证据3、证据4、证据5，原告对真实性无异议，但对被告的证明目的有异议，认为应提交发改委、交通厅的批复及原告村经村委会讨论决定的征地协议。本院审核认为，该组证据能证明31省道延伸线诸暨金村及金沙段公路改建工程用地经国土资源部审批及工程主线、安置用地的位置，原告的异议不属于本案的审理范围，对该组证据本院予以确认；对被告提交的证据6，原告认为补偿标准确定的依据不足，与法律规定相差甚远。对被告提交的证据7，原告认为通告及日程安排没有公示张贴；对被告提交的证据8，原告对真实性有异议；对被告提交的证据9，原告认为通告没有公告张贴，其不知情；对被告提交的证据10，原告对苗木数量有异议；对被告提交的证据11、12，原告认为违背了先补偿后征地的原则。本院审核认为，被告提交该组证据证明的是征地行为及补偿标准合法，与本案中被告实施强制行为无关联性，对被告提交的证据6-12不予确认；对被告提交的证据13，原告对真实性有异议，认为进行了剪辑，实施强制行为前没有通知原告，树木数量不清，也没有对原告交付。本院审核认为，该证据可以证明被告对原告苗木实施迁移的事实，予以确认；对被告提交的证据14，原告认为被告实施强制行为前没有书面依据送达原告，也没有通知原告到场。本院审核认为，四位证人证言均明确，被告在实施强制行为前没有书面依据送达原告，但有口头通知，对该证据予以确认。
2、对原告提交的证据1与原、被告陈述一致，能证明原告对案涉土地的承包关系，予以确认；对原告提交的证据2，被告无异议，予以确认；对原告提交的证据3、4，被告对真实性有异议。本院审核认为，该二份证据的真实性无法确定，与本案原告诉请也无关联性，不予确认；对原告提交的证据5，被告对真实性无异议。本院审核认为，该证据可以证明被告实施强制行为的情况，予以确认；对原告提交的证据6，被告认为只是征地补偿，不是苗木补偿，不能适用。本院审核认为，该证据与原告的诉请无关联性，不予确认；对原告提交的证据7，被告对真实性有异议。本院审核认为，该证据的真实性无法确定，不予确认。
根据上述予以采信的证据及当事人的陈述，本院确认事实如下：2012年9月，经国土资源部批准同意31省道延伸线诸暨金村至金沙段公路改建工程征收土地，诸暨市五泄镇十四都村部分土地属于工程征地范围，周建芳户承包地位于工程建设范围内。因对补偿标准有异议，周建芳户对承包地上种植的苗木一直没有自行清理。2013年5月31日，五泄镇人民政府对周建芳户承包地上的苗木实施了强制迁移。周建芳对该强制行为不服，诉至法院要求确认该行为违法。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，被告实施的强制迁移行为不属于暂时性控制行为，应属于行政强制执行。
《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。可见，行政机关实施强制执行应有法律规定，并依照法定权限、范围、条件和程序。诉讼中，被告主张依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，诸暨市人民政府有组织实施征收土地的权利，而被告是受诸暨市人民政府委托实施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法并没有设定县级以上地方人民政府有强制执行的权利，且被告所称的委托也不成立，故被告的该主张本院不予采纳。在没有法律规定乡镇人民政府对土地征收中苗木强制迁移具有强制执行权的情况下，被告五泄镇人民政府于2013年5月31日对原告周建芳户的苗木实施了强制迁移，属于超越职权。综上，被诉具体行政行为超越职权，应予撤销，但因其不具有可撤销的内容，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告诸暨市五泄镇人民政府2013年5月31日清除原告周建芳种植的苗木行为违法。
本案受理费50元，由被告诸暨市五泄镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部］。
审 判 长 张 茹
审 判 员 ＸＸ毅
人民陪审员 张小永
二〇一五年四月二十日
书 记 员 王杏玲
附录：
中华人民共和国行政强制法
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第十三条行政强制执行由法律设定。
法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
中华人民共和国土地管理法
第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
中华人民共和国行政诉讼法
第五十四条第（二）项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条第二款有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。