湖北省安陆市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂安陆行初字第00065号
原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司，住所地：安陆市金秋大道峰海天成售楼部。
法定代表人喻道峰，该公司董事长。
委托代理人齐忠东，湖北维天律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告安陆市国土资源局，住所地：安陆市碧涢东路36号。
法定代表人周文锦，该局局长。
委托代理人李春明，该局干部。
委托代理人程红伟，湖北维天律师事务所律师。
以上两委托代理人代理权限：一般代理。
原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司不服被告安陆市国土资源局土地出让行政行为，于2015年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月9日受理后，于2015年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在庭审中因原告的第一项、第二项、第三项诉讼请求不是同一法律关系，经本院释明后原告要求人民法院依法部分撤销被告P（2010）12号出让土地的行政行为。本院依法组成合议庭，于2015年11月26日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人喻道峰及其委托代理人齐忠东、被告的负责人秦辉及其委托代理人李春明、程红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安陆市国土资源局于2011年1月24日与原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定被告于2011年2月16日前将出让宗地编号为P（2010）12号，土地面积46777.80平方米土地交付给原告。但至今仍有部分土地被告不能按约交付。
原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司诉称，原告于2011年1月14日通过竞拍取得德安植物园P（2010）12号地块，2011年1月24号与被告安陆市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同第六条约定出让人安陆市国土资源局在2011年2月16日前将出让宗地交付给我公司，虽然在该条第一款约定交付的地块达到第一项规定的土地条件，但却没有实质约定内容。在被告安土拍字第（2010）19号拍卖出让公告上也没有说明出让土地现状；在建设用地使用权拍卖竞买须知上亦没有说明出让地块的现状和土地条件。而事实上，被告拍卖出让的P（2010）12号地块上存在大量建筑物、临建物、养殖场、苗木等，而且还有未给予拆迁补偿的农户，为此原告在进行第一、第二期开发时就花费了大量的人力、物力清理土地，实际支出费用30余万元，更为甚者，在被告拟提供的第三期土地上，至今还有建筑物及苗木，还存在土地权属交叉争议。综合上述，被告出让土地的行为，原告认为被告拍卖出让P（2010）12号地块的行政行为严重违法，主要表现在“毛地”出让，而不是“净地”出让，对此安陆市（2014）24号市政府专题会议纪要已明确承认了这一事实，违反了《闲置土地处置办法》第21条的规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。被告出让的土地存在权利不清晰、安置补偿没有落实到位、不具备开发动工所必需的其他基本条件，属典型的“毛地”，因此原告认为被告拍卖出让P（2010）12号地块的行政行为严重违反了部门规章，同时由于被告在提供了出让土地的第一、第二期后至今没有及时提供第三期土地，导致原告开发错过了最佳时期，而且现行的土地价格和拍卖之时的价格相差悬殊，加之房地产大气候的不景气，原告接受第三期土地已经失去了开发经营价值，所以原告要求被告收回第三期土地，请求人民法院依法部分撤销被告P（2010）12号地块第三期土地的出让行政行为。原告也不再就第三期土地支付土地出让金。另外原告已经按实际占有的土地支付了足额土地出让金，而且房屋已经建成，但被告却一直拒绝给原告办理土地使用权证，导致原告不能及时售房，给原告造成巨大的经济损失，为此原告特依法要求被告赔偿因此给原告造成的全部损失。
原告向本院提交了以下证据：一、拍卖出让文件一套。拟证明被告出让土地未告知土地现状，出让土地不具备出让条件。二、拍卖确认书、国有建设用地使用权出让合同一套，拟证明被告出让土地未告知土地现状，出让土地不具备出让条件，出让行政行为违法。三、安陆市政府会议纪要二份，拟证明被告违法毛地出让的行为。四、收据及土地征地协议一组，拟证明被告出让的土地属毛地。五、出让金发票，拟证明原告已足额缴纳了1、2期土地出让金。六、照片及音像资料一组，拟证明土地现状为毛地。
被告安陆市国土资源局辩称，一、答辩人拍卖出让P（2010）12号地块合法。答辩人合法取得诉争拍卖地块的收储手续，可以合法拍卖，已经履行了必要的审批手续，即使拍卖地块有瑕疵也不影响拍卖地块合法性。拍卖地块的拍卖文件中《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》第五条第五款答疑和现场踏勘中明确指出：现场踏勘不统一组织，由竞买人自行到现场踏勘拍卖出让地块。原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司参加竞买视为其接受可能存在瑕疵的地块。二、原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司要求撤销P（2010）12号地块第三期土地出让以及要求我局为期办理P（2010）12号地块第二期土地使用权证不符合法律规定，我局坚决不能同意。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条规定受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。我局目前为原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司办理的P（2010）12号地块第一期土地使用权证并不符合法律规定，办证是根据安陆市人民政府常务会议纪要（2011）2号的要求办理。三、原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司要求我局赔偿违法P（2010）12号地块造成的损失不能成立。我局拍卖行为合法有效，且原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司违约至今未交清土地出让金，故原告诉求无法律依据。原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司起诉无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：一、拍卖全部文件、国有建设用地使用权出让合同。拟证明拍卖符合法律规定。《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》第五条第五款答疑和现场踏勘中明确指出：现场踏勘不统一组织，由竞买人自行到现场踏勘拍卖出让地块。二、安陆市常务会议纪要（2011）2号以及2011年7月20日研究P（2010）12号地块国有土地使用权拍卖后有关问题的备忘录（市长常务会议），拟证明办证是根据安陆市人民政府常务会议纪要（2011）2号的要求办理。在该次安陆市人民政府常务会议中我局原局长（法定代表人）黄金洲同志明确提出原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司必须交清全部土地出让金后才能办理土地证，不能按交款比例分割办证，拍卖后调整土地规划条件是严重违规行为。三、原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司交款票据以及安陆市国土资源局诉状和孝感市中级人民法院受理案件通知书。拟证明原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司违约至今未交清土地出让金，我局已经在孝感市中级人民法院提起民事诉讼追讨。
经庭审质证本院对以下证据作如下确认：一、对于被告提交的（三）组证据，原告认为超过了举证期限不认可。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据”及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第五十七条第（一）款第四项中规定“被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为被诉具体行政行为视为没有相应的证据，当事人无正当理由超出举证期限提供的证据不能作为定案的依据”。本案中，本院在向被告送达《应诉通知书》、《举证通知书》已明确告知被告的举证期限，而被告无正当理由拒不提供，且原告对被告提供的证据证明被诉行政行为的合法性不认可，依上述规定，应视为被告的具体行政行为没有证据。二、对于原告提交的证据，被告认为原告提交的证据（一）、证据（二）、证据（三）真实性无异议，认为土地具备出让条件，拍卖行政行为合法。认为原告提交的证据（四）、证据（五）、证据（六）需要法庭核实。本院认为，依据《闲置土地处置办法》、《土地储备管理办法》、国土资发（2010）151号《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》及安陆市人民政府两次会议纪要和土地的现状，可以认定被告对诉争土地的出让行为不符合法定的出让条件，因此对原告提交的证据依法予以采信。
经审理查明，2010年12月24日被告安陆市国土资源局对P（2010）12号地块发布安土拍字（2010）十九号国有建设用地使用权拍卖出让公告和挂牌竞买须知。2011年1月12日原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司向被告安陆市国土资源局提交书面的竞买申请书并缴纳保证金人民币31500000元。2011年1月14日原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司以240000000元的价格竞得位于安陆市开发区金秋大道编号为P（2010）12号地块，面积为46777.80平方米的国有建设用地使用权。双方于同年1月14日签订了成交确认书。2011年1月24日原、被告双方签定了国有建设用地使用权出让合同。合同主要内容有：第四条：本合同项下出让宗地编号为P（2010）12号，宗地总面积46777.80平方米；第六条：出让人同意在2011年2月16日前将出让宗地以“现状土地条件”交付给受让人；第八条：本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币240000000元，每平方米人民币5130.63元；第十条：受让人应在合同签订之日起一次性付清国有建设用地使用权出让价款，同时合同对土地开发建设与利用，国有建设用地使用权转让、出租、抵押，土地期限，不可抗力及违约责任都作了详细的约定。合同签订后，原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司向被告安陆市国土资源局交付了第一期、第二期土地出让金173750000元并进行了第一期、第二期的土地开发。因第三期土地是“毛”地，被告至今未能交付，致使原告不能开发，故余下的土地出让金66250000元也未按合同约定按期缴纳。原告认为被告安陆市国土资源局违反土地出让的强制性规定，在明知道土地不是净地的情况下仍挂牌出让土地，致使原告不能总体开发，错过了开发的最佳时机，给原告造成重大损失。要求人民法院依法部分撤销被告P（2010）12号出让土地的行政行为并赔偿因被告的违法行为给原告造成的损失。
同时查明，被告安陆市国土资源管理局已交付给原告土地35000平方米，并于2012年6月11日为原告办理了已交付土地14960平方米证号为（2012）第0583号的土地使用权证，其余已交付的土地未办理土地使用权证。
本院认为，被告安陆市国土资源局作为全市土地管理的行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定享有对本行政区域内国有土地出让的管理职能。《闲置土地处置办法》第21条的规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件，《土地储备管理办法》第十三、十八条规定：“土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同……完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理执行团队登记手续后纳入土地储备，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”。国土资发（2010）151号《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》第四条第一款第二项规定“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件…。不得以‘毛’地出让。拟出让地块进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷”。因本案中涉案的土地是用于房地产开发，而被告违反国家强制法的规定且未向法庭提供证据证明其出让涉案土地符合上述规定的相关证据，故被告出让土地的行政行为事实不清，程序违法。鉴于双方在合同履行中，原告已交纳173750000土地出让金，并对被告已交付的35000平方米的土地进行了实际开发利用，被告为原告办理了其中已交付土地14960平方米的土地使用权证，该行政行为撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，从社会公共利益上考虑应认定该行政行为违法不予撤销，但被告应采取补救措施对已交付的土地应与原告重新签订土地出让协议，没有交付的土地被告可依照法律的规定另行处理；关于原告要求被告因拍卖出让P（2010）12号地块的行政行为违法给原告造成的全部损失，因该项诉讼请求是另一法律关系，原告可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告安陆市国土资源局出让P（2010）12号地块土地行政行为违法。
二、责令被告安陆市国土资源局于本判决生效后十五日内依法采取补救措施。
三、驳回原告湖北峰海喻丰房地产开发有限公司的其它诉讼请求。
案件受理费50元由被告安陆市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审 判 长 朱亚平
审 判 员 杨 静
人民陪审员 吴 俊
二〇一六年一月十七日
书 记 员 吴军平