安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖08行终17号
上诉人（一审被告）：岳西县城乡规划局。
法定代表人：胡金祥，局长。
委托代理人：刘纯传，该单位职工。
委托代理人：刘俊峰，安徽中辉律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：刘同凤，女，1964年10月22日出生，汉族。
委托代理人：储晓东，安徽明一律师事务所律师。
上诉人岳西县城乡规划局因刘同凤诉其规划行政处理一案，不服安徽省潜山县人民法院（2015）潜行初字第00039号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月18日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘纯传、刘俊峰，被上诉人的委托代理人储晓东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
刘同凤在一审起诉称：2015年10月29日，被告岳西县城乡规划局作出2015年2号《撤销建设工程规划许可决定书》，决定撤销被告2015年2月3号为原告颁发的编号40828201500007号《建设工程规划许可证》。被告的该决定认定原告所取得的宅基地为闲置土地，证据不足。处置闲置土地应依照《闲置土地处置办法》进行处理，被告却适用《安庆市党政干部违规建房和多占住房处理办法实施细则》进行处理，属于适用法律法规错误。闲置土地应由土地部门作出认定，只有在土地部门作出闲置土地认定后并决定收回土地使用权，被告才能撤销建设工程规划许可证，被告先行撤销，属于违反法定程序。请求依法判决撤销被告作出的2015年2号《撤销建设工程规划许可决定书》。
一审法院经审理查明的事实：原告刘同凤于2002年6月13日经岳西县建设局批准取得编号（2002）23号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，获得位于岳西县城南社区学堂组130㎡的建设用地许可权，同月26日获得岳西县政府批准的宅基地使用权。2003年至2009年因各种客观原因原告申请建房未获批准。2010年3月9日原告再次向岳西县住房和城乡规划局申请办理建房手续。2015年2月3日，岳西县住房和城乡规划局作出编号40828201500007号《中华人民共和国建设工程规划许可证》，准予原告建设。2014年10月31日，安庆市国土资源局向岳西县国土资源局下发《关于处置党政干部违规建房闲置土地的通知》（庆国土资函（2014）581号），认定芮泽青使用的150㎡为闲置土地（芮泽青原系刘同凤丈夫，国家干部身份，俩人于2015年4月13日离婚），要求岳西县国土资源局落实处理。2015年10月29日岳西县城乡规划局以原告申请建设用地已经安庆市国土资源局认定为闲置土地，于2015年10月29日作出2015年2号《撤销建设工程规划许可决定书》，决定撤销编号40828201500007号《中华人民共和国建设工程规划许可证》中对原告刘同凤的建房许可。原告不服，遂具状提起诉讼。
一审法院认为：《闲置土地处置办法》第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”本案原告建设所使用的土地并未被岳西县国土资源部门依法定程序认定为闲置土地，更未经岳西县人民政府批准收回土地使用权。安庆市国土资源局庆国土资函（2014）581号《关于处置党政干部违规建房闲置土地的通知》系行政主体之间的内部行为，被告据此认定原告使用土地为闲置土地主要证据不足。仅以闲置土地为由撤销建设工程规划许可，于法无据。综上，被告的《撤销建设工程规划许可决定书》依法应予撤销。被告适用《中华人民共和国行政许可法》而不是适用《安庆市党政干部违规建房和多占住房处理办法实施细则》进行处理，原告关于被告适用法律法规错误的意见不予支持。《闲置土地处置办法》所规定的程序并不是被告撤销行政许可应当采用的程序，原告关于被告违反法定程序的意见，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款之规定，判决撤销岳西县城乡规划局于2015年10月29日作出的2015年2号《撤销建设工程规划许可决定书》。
岳西县城乡规划局上诉称：1、上诉人将庆国土资函（2014）581号《关于处置党政干部违规建房闲置土地的通知》作为撤销规划许可的事实依据，依法应予以支持。该通知没有被确认无效或者撤销前，上诉人将该通知作为撤销规划许可的事实证据，并无不妥。2、被上诉人提出办理办理建设工程规划许可对应的130平方米国有土地已被安庆市国土资源局、岳西县国土资源局认定为闲置土地，被上诉人从法律上就不享有该土地上建房的建设工程规划许可，被上诉人已取得建设工程规划许可也必然应予撤销。故，上诉要求撤销原判，依法改判，维持上诉人作出的决定。
刘同凤二审辩称：1、市国土资源局的通知只是一份内部文件，并未对被上诉人的权利义务产生法律上的影响，不是具体行政行为，其行文对象是下级机关不是行政相对人。2、涉案土地并没有被认定为闲置土地。认定闲置土地的工作联系函是在行政行为作出后出台的，不能作为本案上诉人作出行政行为的依据。一审判决撤销上诉人的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。
岳西县城乡规划局向一审法院提举的证据材料为：1、组织机构代码及岳政办（2015）18号文件，证明被告主体。2、申请、户口簿及证明、岳西县宅基地申请表，证明原告提出要求办理建设工程规划事实，原告家庭户口情况，原告土地情况。3、建设工程规划许可证附图，证明被告对原告规划许可事实。4、关于处置党政干部违规建房闲置土地的通知，证明原告土地被认定为闲置土地及应予收回的事实。5、撤销建设工程规划许可告知书，证明被告撤销行为程序合法。6、撤销建设工程规划许可决定书，证明被告向原告下发撤销决定。7、《中华人民共和国城乡规划法》，8、《安庆市党政干部违规建房和多占住房处理办法实施细则》，9、《中华人民共和国行政许可法》，作为行政行为的法律依据。
刘同凤向一审法院提举的证据材料为：1、身份证复印件、《离婚证》和《离婚协议书》复印件，证明原告的身份事项。2、2015年2号《撤销建设工程规划许可决定书》，证明被诉具体行政行为的内容。3、《储玲明、刘同风两户宅基地及建房审批过程备忘清单》、原告依法申请及被核准宅基地使用权情况、（2002）23号《建设用地规划许可证》、《个人宅基地审批表》、土地出让金收据、建设局有关土地性质的调查《函》及国土局的答复、皖政地（补）（2006）173号《关于补办岳西县2005年第五批次城镇建设用地的批复》、《关于延长用地规划期限的申请》，证明原告依法取得住宅用地的国有土地使用权。4、原告建房《申请》及建设局审查意见、《建房申请表》及逐级审批意见、340828201500007号《建设工程规划许可证》，证明原告依法取得建设工程规划许可，土地部门不仅没有认定原告的土地为“闲置土地”，相反同意给予建设规划许可。5、《闲置土地处置办法》、《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》、岳政秘（2005）244号《关于同意南园竹篙尖宾馆用地集体农用地征用建设用地使用权收购（回）房屋所有权收购方案的批复》、岳政办（2013）10号《岳西县城市规划区内个人自建住房建设管理暂行办法》。
上述证据均已随卷移送本院。上诉人二审庭审期间向法庭提交了两份证据：2016年3月3日岳西县国土资源局出具的闲置土地认定书及2016年1月7日的闲置土地调查通知书，拟证明涉案土地已经被认定为闲置土地。被上诉人的质证意见：该两份证据是在行政行为作出后出具的，不具有证明效力。本院认为，该两份证据是在行政行为作出后发生的，依法不能作为行政行为合法的依据。
对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案的争议焦点是岳西县城乡规划局于2015年10月29日作出的2015年2号撤销建设工程规划许可决定是否合法？
本院认为：《闲置土地处置办法》第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”本案被上诉人建设所使用的土地在上诉人作出涉案行政行为时，并未被岳西县国土资源部门依法定程序认定为闲置土地，上诉人仅以闲置土地为由撤销建设工程规划许可，于法无据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人岳西县城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一六年三月八日
书 记 员 刘萌乔
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；