浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第33号
上诉人（原审原告）吴水福。
上诉人（原审原告）沈永。
委托代理人王丽明。系上诉人沈永之妻。
两上诉人的共同委托代理人燕薪，北京市亿嘉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）衢州市人民政府，住所地衢州市柯城区三江东路28号。
法定代表人沈仁康，市长。
委托代理人章剑生、毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）衢州市土地储备中心，住所地衢州市衢江南路***号。
法定代表人罗海波，主任。
委托代理人卢礼成，浙ＸＸ风律师事务所律师。
吴水福、沈永诉衢州市人民政府土地行政批准一案，衢州市中级人民法院于2012年12月17作出（2012）浙衢行初字第10号行政判决。吴水福、沈永不服，向本院提出上诉。本院于2013年1月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人吴水福及其委托代理人燕薪，上诉人沈永及其委托代理人王丽明、燕薪，被上诉人衢州市人民政府的委托代理人章剑生、毛洪辉，被上诉人衢州市土地储备中心的委托代理人卢礼成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告吴水福、沈永分别依据衢州市人民政府颁发的衢州国用（2007）第1-02276号、（1999）字第1-7963号国有土地使用证，取得座落于南湖广场片区改造地块拆迁红线范围内的1-98-3-58、1-98-3-5号宗地的土地使用权，使用权面积均为5.8平方米，终止日期分别为2047年5月22日、2019年6月21日。2010年3月17日，被告衢州市人民政府将南湖广场片区改造项目确定为2010年市区旧城改造项目，第三人为业主。2010年4月6日、6月11日，衢州市发展和改革委员会先后作出衢发改项函（2010）11号项目受理函、衢发改发（2010）69号《关于同意衢州市南湖广场片区改造工程（拆迁工程）实施方案的批复》。2010年6月12日，第三人衢州市土地储备中心向衢州市国土资源局申请收回涉案国有土地使用权，经衢州市国土资源局初步审核及张贴《听证告知书》，2010年8月24日，衢州市人民政府批准同意收回涉案土地使用权。原告对该行政行为不服，于2012年7月25日向浙江省人民政府申请行政复议。2012年9月13日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）225号行政复议决定书，以衢州市人民政府批准收回涉案土地使用权符合法律规定为由，决定维持被告具体行政行为。原告仍不服，于2012年9月19日提起行政诉讼，请求法院确认被告批准收回土地使用权行政行为违法并判令撤销。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案被告作为原批准用地的人民政府，具有批准收回涉案土地使用权的行政职权。第三人作为南湖广场片区改造项目业主，申请收回国有土地使用权，并不违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，“实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地”系收回土地使用权法定情形之一。本案被告在审查确定南湖广场片区改造项目经法定程序确定为2010年市区旧城改造项目，确需调整使用土地的基础上，批准收回涉案土地使用权，符合法律规定。被告职能部门衢州市国土资源局在涉案地块所属社区张贴《听证告知书》，已履行相关程序。原告提出南湖广场片区旧城改造项目确立过程中存在立项与规划等程序倒置问题，缺乏法律依据，不予支持。另外，原告还提出被告批准收回土地使用权时未予补偿的意见，本案被诉行政行为系衢州市人民政府的批准行为，“对土地使用权人给予补偿”系批准行为完成后的事项，非本案审查范围，原告以此为由主张被诉行为违法，理由不能成立。综上，被告批准收回涉案土地使用权事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原告诉讼请求不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告吴水福、沈永要求对被告衢州市人民政府2010年8月24日作出的批准收回两原告房屋位于南湖广场片区改造工程所涉地块土地使用权行为确认违法并予以撤销的诉讼请求。
吴水福、沈永上诉称：1、南湖广场片区改造项目并非为了公共利益的需要，项目的实质是商业开发，不符合《土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权的情形。一审法院未对项目实质进行审查就认定符合法律规定，违背了审判的基本原则。2、被上诉人收回上诉人的国有土地使用权后未予补偿。一审法院认为系批准行为后的事项，与本案无关。但事实上，收回国有土地使用权的程序包括拟定收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿等。显然，补偿是收回土地使用权整个程序的一部分，并非是之后的事项。3、一审法院对衢州市土地储备中心业主身份的认定错误。根据《土地储备办法》的相关规定，衢州市土地储备中心不能成为该项目的业主。根据该法第十六条的规定，土地储备中心经市、县人民政府国土资源管理部门批准后的权限，仅限于对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地进行前期开发等活动，而衢州市土地储备中心至今既没有提供其经市、县人民政府国土资源管理部门批准的证明，其作为一个事业法人更不能做为建设单位成为该项目的业主。4、被上诉人无法证明其张贴过收回涉案土地使用权听证告知书，上诉人也从未见过该告知书。因此，其批准收回国有土地使用权侵犯了上诉人的知情权、陈述申辩权以及申请听证的权利。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法。请求二审法院撤销原审判决并依法改判。
衢州市人民政府答辩称：1、被上诉人收回国有土地使用权的行为符合法律、法规规定。拆迁人衢州市土地储备中心以旧城改造为由向被上诉人提交材料申请收回南湖广场地块的国有土地使用权，符合《土地管理法》第五十八条的规定，且通过听证形式听取了广大被拆迁户意见。2、衢州市土地储备中心作为南湖广场片区改造项目主体符合法律规定。衢州市土地储备中心做为衢州市人民政府设立的事业单位未违反拆迁人资格的规定。《城市房屋拆迁管理条例》和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》对拆迁人主体资格的唯一禁止性规定是“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人”，衢州市土地储备中心不是拆迁管理人，未违反禁止性规定。衢州市土地储备中心是衢州市人民政府设立的具体实施收回国有土地使用权的事业单位，符合《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四条关于拆迁人的规定，当然可以作为申请收回国有土地使用权的申请人。3、被上诉人根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项旧城区改建内容审批，而非上诉人所称的公共利益需要审批。申请人提交的材料表明该项目符合旧城改建项目要求，被上诉人的审批决定符合法律规定。4、被上诉人已通过各种方式告知了利害相关人。首先，被上诉人进行了听证公告，让相关利害关系人参与收回国有土地的行政程序，相关利害关系人未参加听证，放弃了表达意见的机会。其次，被上诉人下属衢州市规划局对《南湖广场片区改造地块拆迁红线范围公示图》在项目所在社区进行了公示。第三，被上诉人下属衢州市建设局等单位对拆迁相关的拆迁许可证、拆迁公告等材料进行公告和公示，利害关系人已获知被拆迁地块收回国有土地使用权的事实。综上，被上诉人的行政行为根据充分，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
衢州市土地储备中心在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中表示同意被上诉人衢州市人民政府的答辩意见。
二审庭审中，各方当事人围绕衢州市人民政府2010年8月24日作出的同意收回南湖广场片区改造工程项目所涉地块的国有土地使用权的批准行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，被上诉人衢州市土地储备中心因衢州市南湖广场片区改造工程项目建设需要，申请收回相关国有土地使用权，其中包括上诉人吴水福、沈永原使用的土地。该项目衢州市人民政府已在2010年3月17日以抄告单的形式确定为2010年市区旧城改造项目，具备《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定的收回国有土地使用权的情形。衢州市人民政府根据被上诉人衢州市土地储备中心的申请，并审查其提供的衢州市发展和改革委员会《项目受理函》、《关于同意衢州市南湖广场片区改造工程（拆迁工程）实施方案的批复》、衢州市规划局核发的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》等相关材料后，于2010年8月24日作出同意收回土地使用权的批准行为，具备事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。两上诉人以涉案项目并非基于公共利益需要、被诉批准行为作出时两人未得到补偿、被上诉人未进行听证告知等为由，主张被诉批准行为违法，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴水福、沈永各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年二月二十五日
书 记 员 韦若莎