广东省江门市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤07民终1911号
上诉人（原审被告）：伍炽权，男，1962年8月8日出生，汉族，住广东省开平市。
委托代理人：杨志勇，广东风采新纪元律师事务所律师。
委托代理人：梁秋帆，广东风采新纪元律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：开平市畜牧良种场场，住所地：广东省开平市长沙三联广湛公路北。
法定代表人：甄亦强，该场场长。
委托代理人：吴永，广东维盛律师事务所律师。
委托代理人：关伟均，广东维盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：吴洁瑜，女，1987年2月3日出生，汉族，住广东省开平市。
上诉人伍炽权因与被上诉人开平市畜牧良种场（以下简称畜牧良种场）、吴洁瑜土地租赁合同纠纷一案，不服广东省开平市人民法院（2015）江开法民二重字第3号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
伍炽权上诉请求：1、撤销原判第一、二项，改判驳回畜牧良种场的全部诉讼请求；2、本案的诉讼费由畜牧良种场承担。主要事实和理由是：一、一审法院事实认定不清，租赁合同所涉及标的物不仅包括涉案土地，还包括了地上建筑物。伍炽权与畜牧良种场在2007年7月30日签订的《合同书》第八条约定：“在租赁期间，现有鸽舍、仓库、宿舍、围墙，由乙方自行拆除和改建，鸽舍可以改用仓库或厂房，其费用由乙方承担”。在畜牧良种场提供的《开平畜牧良种场》用地图中，C区就标注了大量的鸽舍、仓库、宿舍和办公楼。可见，租赁合同中涉及标的物除了土地外，还包括地上的建筑物等。而事实上，伍炽权在接收涉案土地后保留了涉案土地上的部分建筑物，吴洁瑜经营的报废汽车回收点的办公地点就是涉案土地上原有的办公楼，而原有的部分鸽舍，吴洁瑜也继续将其作为拆解用途的仓库使用。二、一审法院适用法律错误，涉案两份租赁合同并非当然无效，该两份合同应当认定为成立有效。1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称土地出让和转让条例）第44条、45条属于管理性强制性规定。土地出让和转让条例第44条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押……”上述两条行政法规显然是强制性规定，但从其内容来看，国有划拨土地并非不能出租，而是要履行一定审批手续。以上行政法规规定出租划拨土地使用权设定审批程序，是国家对划拨土地使用权作为出租合同标的物时的一种监督管理方式，因此上述两条规定应属于管理性强制性规定。2、《合同法》及其司法解释认为，导致合同无效的法律、行政法规规定必须是效力性强制性规定。《合同法》第52条第5项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第14条规定：“合同法第52条第5项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。可见，导致合同无效的法律规定必须是效力性强制性规定。3、涉案两份租赁合同成立有效。伍炽权与畜牧良种场在2007年签订的《合同书》是双方真实意思表示，虽然违反行政法规的强制性规定，但相关行政法规规定不属于效力性规定，故伍炽权与畜牧良种场在2007年签订的《合同书》成立有效。伍炽权与吴洁瑜2011年签订的《使用协议书》在签订前已经取得畜牧良种场的同意（见伍炽权提供的《证明》）。经出租人同意，伍炽权是合法将涉案土地及其地上建筑物转租给吴洁瑜的，故伍炽权与吴洁瑜2011年签订的《使用协议书》同样成立有效。4、对于未经法定程序出租国有划拨土地的情形，土地出让和转让条例已经作出了相应处罚规定，一审法院不能简单扩大解释，认为只要违反了该条例44条和第45条规定的租赁合同就是无效合同。土地出让和转让条例第46条规定，“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”。也就说，涉案土地租赁合同未经有关部门批准的，应由市、县人民政府土地管理部门对使用权人予以行政处罚。对于未经批准擅自出租国有划拨土地的行为已经配有相应的救济措施，且其后果也不是必然直接影响划拨土地使用权出租合同的效力，一审法院不能简单扩大解释，认为只要违反了土地出让和转让条例44条和第45条规定的租赁合同就是无效合同。综上所述，一审法院认定事实不清，租赁合同所涉及标的物不仅包括涉案土地，还包括了地上建筑物；同时，一审法院适用法律错误，涉案两份租赁合同并非违反效力性强制性规定，不能简单归结为无效合同，而从合同实际订立情况来看，该两份合同应当认定为成立有效。
畜牧良种场答辩称：一、畜牧良种场将涉案土地出租给伍炽权，事实上是未经政府相关部门审批同意，该出租行为违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定。1、畜牧良种场原是事业编制的单位，在2003年12月17日开平市机构编制委员会作出编字（2003）181号《关于金山度假村等事业单位改为企业单位的通知》，由事业单位改为企业单位；但登记在畜牧良种场名下的涉案土地是国有集体的资产。2、1999年12月27日开平市人民政府将涉案土地划拨给畜牧良种场，用途是养殖场。畜牧良种场未经相关部门批准同意出租涉案土地，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”及第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”的强制性规定。二、原审判决认定畜牧良种场和伍炽权签订的《合同书》及伍炽权与吴洁瑜签订的《使用协议书》无效，具有充分的事实和法律依据，应予维持。1、如上所述，畜牧良种场将涉案土地出租给伍炽权，未经政府有关部门批准；伍炽权未经畜牧良种场同意，擅自将涉案土地转租给吴洁瑜，违反了法律、法规的强制性规定。2、原审法院根据《合同法》第五十二条的规定认定上述合同、协议书无效，符合法律规定。三、原审判决吴洁瑜将涉案土地返还给畜牧良种场，符合《合同法》第五十八条的规定，依法有据。应予维持。1、伍炽权未经畜牧良种场同意，擅自将涉案土地转租给吴洁瑜，目前涉案土地由吴洁瑜占有和使用。2、根据《合同法》第五十六条及第五十八条规定，合同无效或者被撤销，因该合同取得的财产，应当予以返还。据此，原审判决吴洁瑜将涉案土地返还给畜牧良种场，依法有据，应予维持。综上，原审判决事实清楚，依法有据，应予维持。伍炽权上诉请求及事实理由，是毫无事实及法律根据，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，吴洁瑜经本院通知，没有参加诉讼及提交书面答辩意见。
畜牧良种场向原审法院提起诉讼，请求判令：1、伍炽权与吴洁瑜签订的《使用协议书》无效；2、伍炽权、吴洁瑜在判决书生效之日起七天内归还位于开平市长沙三联广湛公路北［土地使用权证号：开府国用1999字第00991号］土地使用权；3、伍炽权从2012年5月6日起至归还租赁地块时止，按每月12000元赔偿畜牧良种场损失（暂计至起诉日为：54000元）；4、诉讼费用由伍炽权承担。
一审法院审理查明的事实：畜牧良种场与伍炽权于2007年7月30日签订《合同书》，约定：畜牧良种场将位于开平市长沙三联广湛公路北开平市畜牧良种场土地7028平方米的土地使用权（土地使用权证号：开府国用（1999）字第00991号）租赁给伍炽权使用；租赁期限为2008年1月1日至2028年1月1日止；租赁费每月人民币3000元；乙方在租赁期内不得转让，如违约，甲方有权追究一切经济责任；在租赁期间，现有鸽舍、仓库、宿舍、围墙，有乙方自行拆改和改建，鸽舍可以改用仓库或厂房，其费用由乙方承担等。该《合同书》没有约定伍炽权租赁涉案土地的使用用途。《合同书》签订后，伍炽权缴纳按金10000元给畜牧良种场，畜牧良种场交付涉案土地给伍炽权使用，伍炽权按约定向畜牧良种场支付租赁费至2012年6月。
2011年1月12日，伍炽权与吴洁瑜签订《使用协议书》，该《使用协议书》，约定：甲方（伍炽权）将涉案土地和场内设施供给乙方（吴洁瑜）经营使用，每月场地使用费12000元，每三年使用费递增10％，由2011年3月12日开始缴交使用费款；使用期限从2011年1月12日至2027年6月31日止；甲方协助办理批报临时建筑物及相关证照办理等。该《使用协议书》没有约定吴洁瑜租赁涉案土地的使用用途。2011年5月30日，畜牧良种场向伍炽权出具《证明》，该《证明》的内容是：“开平市畜牧良种场，同意将位于长沙三联广湛（325国道）公路北。东至苍江、南至广湛公路，西至与中国农业银行开平支行（原）用地相邻，北至苍江，面积柒仟零贰拾捌平方米的用地（用地证号为：开府国用（1999）字第00991号），给予开平市物资局金属回收公司和江门市物资股份有限公司报废汽车回收开平营业部作为‘开平市报废汽车回收拆解场’使用，使用期限至2027年6月31日止。此证明仅供办理工商营业执照使用”。2011年10月26日经开平市工商行政管理局核准登记为江门市物资股份有限公司报废汽车回收开平营业部，负责人为周健鹏，经营地址是在涉案土地所在地。2012年4月25日，畜牧良种场委托律师向伍炽权发出《律师函》，书面告知伍炽权于解除函件签收之日起解除涉案土地使用权租赁合同，并要求于2012年5月5日前收回涉案土地使用权。伍炽权于2012年4月28日签收畜牧良种场所发的律师函。畜牧良种场认为伍炽权未经畜牧良种场同意擅自将租赁地块转租给吴洁瑜，双方签订的《使用协议书》是无效合同，要求伍炽权、吴洁瑜归还涉案土地及伍炽权赔偿损失，遂成本案诉讼。
伍炽权与吴洁瑜签订《使用协议书》后，吴洁瑜依约一直使用涉案土地至今，其已支付2012年4月份前（含）的租金给伍炽权，后伍炽权认为吴洁瑜拖欠2012年5月以后每月12000元的租赁费，于2014年9月9日另案提起租赁合同纠纷诉讼。
根据开府国用（1999）字第00991号权证登记内容，涉案出租的长沙三联广湛（325国道）公路北土地使用者：开平市畜牧良种场，用途：养殖场，使用类型：划拨，使用权面积：柒仟零贰拾捌平方米，四至：东至苍江、南至广湛公路，西至与中国农业银行开平支行（原）用地相邻，北至苍江。畜牧良种场与伍炽权就涉案土地的出租及伍炽权与吴洁瑜的转租行为均未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。
原审法院认为：本案属土地租赁合同纠纷。首先对畜牧良种场主张伍炽权与吴洁瑜签订的《使用协议书》无效的问题。涉案被出租及转租位于长沙三联广湛（325国道）公路北为划拨使用权类型的土地（土地使用权证号：开府国用（1999）字第00991号），依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”及第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着所有权可以转让、出租、抵押：……”的规定，畜牧良种场与伍炽权于2007年7月30日签订的《合同书》及伍炽权与吴洁瑜于2011年1月12日签订一份《使用协议书》约定对涉案划拨土地使用权进行出租、转租，但该出租及转租行为均未有证据显示其已经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，畜牧良种场与伍炽权签订的《合同书》约定的出租行为未经批准进行出租明显已违反法律、行政法规的强制性规定，应属无效。由于伍炽权与吴洁瑜签订的《使用协议书》是基于上述无效出租行为对涉案划拨土地进行转租，因此该转租行为也违反法律、行政法规的强制性规定，亦属无效。故畜牧良种场主张伍炽权与吴洁瑜签订的《使用协议书》无效，原审法院予以支持。
其次，对畜牧良种场主张伍炽权、吴洁瑜返还位于开平市长沙三联广湛公路北土地使用权。依照《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分依然有效”及第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，伍炽权与吴洁瑜签订《使用协议书》后，涉案土地实际一直由吴洁瑜占有并使用至今。因此，上述《合同书》及《使用协议书》被认定合同无效后，吴洁瑜应将涉案土地直接返还土地使用权人畜牧良种场。
另对畜牧良种场起诉主张伍炽权应从2012年5月6日至归还租赁地块时止，按每月12000元赔偿畜牧良种场损失的问题。畜牧良种场是以伍炽权违反与其签订的涉案土地出租合同约定进行转租及出租合同已解除的理由，向伍炽权提出涉案赔偿请求。本案在审理过程中，依法对案件可能涉及畜牧良种场与伍炽权签订的租赁合同民事行为效力与畜牧良种场主张不一致的情形进行释明后，畜牧良种场未予变更或提出新的诉讼理由主张。在涉案当事人的出租及转租行为归于无效后，畜牧良种场仍要求伍炽权自2012年5月6日起按转租预期收益每月12000元赔偿其损失是缺乏法律依据的。如畜牧良种场认为涉案无效合同关系中他人占有使用涉案土地并应支付费用的，可通过另一法律关系予以调整。因此，本案畜牧良种场主张伍炽权赔偿损失的请求明显理据不足，原审法院不予支持。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”，吴洁瑜经原审法院传票传唤无正当理由拒不到庭，原审法院依法作缺席判决。
据此，原审法院依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，于2016年5月12日作出（2015）江开法民二重字第3号民事判决：
一、伍炽权与吴洁瑜于2011年1月12日签订的《使用协议书》无效。
二、吴洁瑜应在判决生效之日起三十日内将位于开平市长沙三联广湛公路北开平市畜牧良种场土地使用权（土地使用权证号：开府国用（1999）字第00991号）返还给开平市畜牧良种场；
三、驳回开平市畜牧良种场的其他诉讼请求。
本案受理费12976元，由开平市畜牧良种场承担4326元、伍炽权、吴洁瑜各负担4325元。
本院二审期间，畜牧良种场、吴洁瑜均没有向本院提交新的证据。伍炽权向本院补充提交了如下证据：2013年6月5日吴祖兴与开平市畜牧良种场签订的合同书、证明、通知书、信函复印件各一份［上述证据来源于（2014）江开法民四初字第530号案中由吴洁瑜提供给法院作为证据使用的］，用于证明涉案土地由吴洁瑜使用，并直接由吴洁瑜向开平市畜牧良种场交纳租金。
对于伍炽权提交的上述证据，畜牧良种场发表如下意见：1、上述证据不属于新证据，不应采纳。2、若法院采纳为新证据，则确认上述证据的真实性，但上述证据与本案不具有联系性。
经审查，伍炽权在二审期间补充提交的上述证据与本案判决必须查明的基本案件事实无关，本院不予采纳。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，涉案《合同书》中虽然有涉及出租人畜牧良种场许可伍炽权在租赁期间自行拆改、改建涉案土地上原有鸽舍、仓库、宿舍、围墙的内容，但上述内容明显是以涉案《合同书》就畜牧良种场将涉案土地出租给伍炽权使用的相关安排内容为前提和基础的，故涉案《合同书》对应的法律关系应为土地租赁合同关系，本案系因涉案《合同书》引发的纠纷，故本案属于土地租赁合同纠纷。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本案二审审理范围仅针对伍炽权提出上诉的问题。根据双方当事人的上诉及答辩意见，本案二审争议的焦点是：1、涉案《合同书》及《使用协议书》的效力如何认定，畜牧良种场诉请确认涉案《使用协议书》无效，是否应予支持；2、畜牧良种场诉请吴洁瑜归还涉案土地给畜牧良种场，是否应予支持。
关于第1个争议焦点。在涉案《合同书》签订时，涉案土地属于国有划拨土地、用途为养殖场且未经涉案土地所在地市、县人民政府土地管理部门的批准，故根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条关于“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”及第四十五条“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”的规定，畜牧良种场是不能将涉案土地对外出租的，畜牧良种场向伍炽权出租涉案土地使用权及伍炽权向吴洁瑜转租均违反上述行政法规的强制性规定。伍炽权主张上述规定属管理性规定，不影响合同效力。本院认为，划拨土地使用权系由国家将土地无偿交由土地使用者使用的，该权利具有取得法定性、无偿性以及使用的无期限性，相应地，该权利亦具有明显的受限制性，不包括对该权利进行转让、出租、抵押的权能，上述规定正是体现国家作为土地所有人对该权利的限制和权利行使的干预。对此，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条已明确规定擅自订立的划拨土地使用权转让合同无效，同属以处分划拨土地使用权为目的的出租合同亦应因未经批准而无效。故伍炽权提出的合同有效主张缺乏依据，本院不予支持。伍炽权与吴洁瑜签订具有划拨土地使用权转租合同性质的《使用协议书》亦因上述理由应认定为无效合同。
关于第2个争议焦点。如上所述，涉案《合同书》、《使用协议书》无效，且涉案土地实际上先由畜牧良种场交付伍炽权掌控后，伍炽权再通过转租行为交付给吴洁瑜并由吴洁瑜一直掌控，故根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，吴洁瑜应将涉案土地直接返还给涉案土地的使用权人畜牧良种场。原审判决吴洁瑜向畜牧良种场返还涉案土地使用权，理据充分，本院予以维持。伍炽权上诉主张撤销原审判决第二项，理据不足，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，实体处理恰当，本院予以维持。伍炽权的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费25520元，由伍炽权负担；伍炽权向本院多预交的432元，予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 梅晓凌
审 判 员 陈史豪
代理审判员 潘丽芳
二〇一六年十一月二日
书 记 员 李慕华