陕西省三原县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三行初字第00010号
原告杨高强，男，住咸阳市。
原告杨厚强，男，住咸阳市。
原告杨腾飞，男，住咸阳秦都区。
原告杨民利，男，住咸阳秦都区。
原告孙宏章，男，住咸阳市。
原告杨靖民，男，住咸阳秦都区。
原告杨靖欣，男，住咸阳市。
原告杨稳社，男，住咸阳市。
原告杨卫斌，男，住秦都区。
原告赵联厂，男，住咸阳市。
原告杨全生，男，住咸阳市。
原告杨炳社，男，住咸阳市。
原告董功院，男，住咸阳市。
原告孙伟，男，住咸阳市。
诉讼代表人杨高强，男，住咸阳市。
诉讼代表人孙宏章，男，住咸阳市。
委托代理人杨凤梅，一般代理。
委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师，一般代理。
被告咸阳市发展和改革委员会。
法定代表人李忠平，该委员会主任。
出庭负责人槐文军，该委员会总工程师。
委托代理人张根朝，陕西卓勋律师事务所律师，一般代理。
委托代理人柴俊贤，该委员会科长，一般代理。
被告陕西省发展和改革委员会。
法定代表人方玮峰，该委员会主任。
委托代理人徐德林，该委员会法规处工作人员，一般代理。
委托代理人聂洪涛，该委员会法律顾问，一般代理。
第三人咸阳市秦都区人民政府。
法定代表人谢军，秦都区政府区长。
委托代理人宋博亚，该区政府法律顾问，一般代理。
委托代理人李梁康，该区政府法制办主任，一般代理。
第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司。
法定代表人李立战，该公司董事长。
委托代理人张蓓，该公司职员，一般代理。
委托代理人张胜利，陕西世创律师事务所律师，一般代理。
原告杨高强等14人诉被告咸阳市发展和改革委员会（以下简称：市发改委）其他行政管理纠纷一案。2015年6月9日咸阳市秦都区人民法院对该案立案受理，2015年7月13日咸阳市中级人民法院作出（2015）咸中行他字第00015号行政裁定书，指定由三原县人民法院管辖。本院受理后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，通知陕西省发展和改革委员会（以下简称：省发改委）作为本案被告，咸阳市城市建设投资控股集团有限公司（以下简称：城投公司）、咸阳市秦都区人民政府（以下简称：秦都区政府）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭对该案进行了审理，原告杨高强等14人的诉讼代表人杨高强、孙宏章，第一被告市发改委出庭负责人槐文军、委托代理人柴俊贤、张根朝，第二被告省发改委的委托代理人徐德林、聂洪涛，第三人秦都区政府的委托代理人宋博亚、李梁康，第三人城投公司的委托代理人张蓓、张胜利均到庭参加了诉讼，本案已审理终结。
第一被告市发改委于2010年8月4日对第三人咸阳市秦都区政府、城投公司作出咸发改（2010）478号“关于建设咸阳市陈杨寨移民安置新社区项目建议书的批复”（以下简称：“478号批复”）。
第二被被告省发改委于2011年7月26日，作出陕发改行复字（2011）第15号行政复议决定书，维持了第一被告作出的“478号批复”。
原告诉称，2010年8月4日，第一被告市发改委作出的“478号批复”批准的建设项目，建设用地范围包括原告享有土地承包使用权的耕地，故与原告存在法律上的利害关系。而第一被告作出该具体行政行为之前，在没有项目申请报告的情况下，未依法审核城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价的审批意见及相关文件，也没有告知原告等利害关系人。侵害了原告的陈述、申辩和听证的权利，违反了行政许可法的相关规定，第一被告的具体行政行为违法。原告不服申请行政复议，第二被告省发改委作出复议决定维持了第一被告的具体行政行为。原告认为“478号批复”的具体行政行为，侵害了原告的合法权益。请求法院：1、依法确认第一被告作出的“478号批复”行政行为违法；2、依法确认第二被告省发改委作出陕发改行复字（2011）第15号行政复议决定书行政行为违法；3、本案诉讼费由被告承担。
原告提供以下证据：
1、陈杨寨新规划小组村批复及建房合同书复印件4份及关于陈杨寨村民宅基地的批复复印件1份；
2、土地承包证书复印件7份；
3、陈杨寨村区域改造项目折迁补偿（住房）安置协议复印件13份；
4、国内特快专递邮件详情单及查询单复印件各一份。
以上证据证明原告其起诉未超起诉期限，且原告与被诉“批复”具有利害关系，其起诉主体合法。
第一被告市发改委辩称，答辩人作出的“478号批复”是对该项目立项所进行的前置性审核，是抽象的行政行为，不属于《行政诉讼法》第12条所列举的具体行政行为。原告诉称答辩人在没有项目申请报告的情况下作出“478号批复”的行政行为违法的观点不能成立。根据陕西省人民政府贯彻国务院陕政发（2004）50号“关于投资体质改革决定的实施意见”文件精神和陕西省人民政府办公厅陕政办发（2008）1号“关于加强和规范新开项目管理的通知”文件第三条第（一）之规定：项目建议书属前期审批，待项目建议书批复后，项目建设单位才依据该批复落实相关城市规划、建设用地预审、环境影响评价的手续。因此，答辩人在批复阶段无需审核市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件等文件。故原告诉“478号批复”的行政行为违法的观点缺乏法律依据，不能成立。原告称答辩人在作出“478号批复”时未保障原告的陈述、申辩、听证等权利，该观点与事实不符。2009年4月18日，咸阳市人民政府办公室下发了咸政办发（2009）66号“关于下达2009年旧城改造拟拆迁项目计划的拆迁项目计划的通知”，并于4月30日在咸阳政府网上进行了公示，同时进行了公众调查。东、西陈杨寨约200多人参与了调研，故不存在被答辩人称答辩人在作出“478号批复”时未保障被答辩人的陈述、申辩和听证等权利。综上所述，答辩人认为其作出的“478号批复”不属于《行政诉讼法》第12条所列举的具体行政行为，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且原告起诉超过法定期限，应驳回原告的诉讼请求。
第一被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、咸城投联发（2010）62“关于咸阳市陈杨寨旧城改造项目有关内容调整的请示”号文件复印件一份；
2、咸发改行复字（2011）2号“咸阳市发展改革委行政复议答复书”复印件一份；
3、（2015）三行初字第00016号行政判决书复印件一份；
4、（2015）三行初字第00017号行政判决书复印件一份；
5、（2015）三行初字第00019号行政判决书复印件一份；
6、（2015）三行初字第00020号行政判决书复印件一份；
7、（2017）陕04行终71号行政判决书复印件一份；
8、（2017）陕04行终72号行政判决书复印件一份；
9、（2017）陕04行终73号行政判决书复印件一份；
10、（2017）陕04行终74号行政判决书复印件一份；
11、陕政办发（2008）1号“关于加强和规范新开工项目管理通知”复印件一份；
12、咸政办发（2009）66号“关于下达2009年旧城改造拟拆迁项目计划的通知”复印件一份；
12、陕政发（2004）50号“关于投资体质改革决定的实施意见”及附件复印件各一份；
14、国发（2015）27号“关于取消非行政许可审批事项的决定”复印件一份；
15、国办发（2004）62号“关于保留部分非行政许可审批项目的通知”复印件2份；
16、国办发（2007）64号“关于加强和规范新开工项目管理的通知”复印件1份;
证明第一被告作出的“478号批复”的内部审批行为，符合国办发（2004）62号、（2004）64号、（2015）27号和陕办发（2008）50号等有关文件的规定，审批事实清楚、程序合法。
第二被告省发改委辩称：原告起诉超过法定期限，“478号批复”是政府投资项目，只需要审核批复，且批复程序、事实均合法，对原告不产生实际影响，故应维持15号复议判决。第二被向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、原告的行政复议申请书及邮寄凭证复印件各1份;
2、咸城投发(2010)77号“关于咸阳市陈杨寨移民安置项目立项的报告”复印件1份;
3、咸城投联发（2010）62号“关于咸阳市陈杨寨旧城改造项目有关内容调整的请示”复印件1份;
4、行政复议受理通知书复印件1份;
5、咸发改行复字（2011）2号行政复议答复书复印件1份;
6、咸字（2008）38号“关于进一步加快旧城改造工作的意见”复印件1份;
7、咸政办发（2009）66号“关于下达2009年旧城改造拟拆迁项目计划的通知”复印件1份;
证明第二被告行政复议行为证据充分、程序合法。
第三人秦都区政府答辩意见与第一、二被告的意见基本一致。
第三人城投公司答辩意见与第一、二被告的意见基本一致。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确定：
关于第一被告所提举的证据，经质证原告认为“478号批复”未经听证，程序和事实上均不合法，不予认可。第二被告及两第三人对第一被告的证明目的均无异议。本院认为，第一被告所提举的证据来源合法、内容真实，能够证明被诉“478号批复”适用内部审批程序，政策依据充分。因此，对其真实性及证明目的本院予以确认。
关于第二被告所提举的证据，经质证原告对证据1原告的行政复议申请书及邮寄凭予以可外，证据3认为有造假行为，其余证据均不认可其证明目的。第一被告及两第三人对第二被告的证明目的均无异议。本院认为，原告提出证据3有造假行为，但从被诉“478号批复”内容明确能够反映出，证据3的在“478号批复”作出之前就以存在，原告提出有造假行为无证据支持。其余证据来源合法、内容真实，能够证明被诉行政复议行为证据充分、程序合法，本院予以确认。
关于原告所举证据，经质证两被告及两第三人均认为，原告提供的证据在形式上不合法，且原告提供的证据与本案无关联性，不予认可。本院认为，原告所提举的证据来源合法、内容真实，能够证明原告的起诉未超起诉期限，且原告具有本案合法的主体资格，本院予以确认。
第三人秦都区政府当庭未再出示证据。
第三人城投公司当庭未再出示证据。
经当事人认可和本院审查的有效证据确认以下案件事实：原告杨高强等14人系咸阳市陈杨寨旧村村民。2010年7月8日，第三人秦都区政府和市城投公司以咸阳市陈杨寨旧城改造项目，立项报告获得批准后，由于受诸多情况的制约，需要对原报方案中群众安置方式的选择上做出相应调整等为由，向第一被告市发改委呈报咸城投联发（2010）62号“关于咸阳市陈杨寨旧城改造项目有关内容调整的请示”。第一被告经内部审批后，于2010年8月4日，向两第三人作出的咸发改（2010）478号“关于建设咸阳市陈杨寨移民安置新社区项目建议书的批复”，同意建设咸阳市陈杨寨移民安置新社区项目，用于集中统一安置陈杨寨拆迁群众，建设规模为370000平方米，项目投资92500元。2011年5月30日，原告孙宏章人以第一被告在没有项目申请报告等的情况下，作出咸发改（2010）478号“批复”的行政行为违法，向第二被告省发改委申请行政复议，第二被经复议审查，于2011年7月26日，作出陕发改行复字（2011）第15号行政复议决定书，决定维持了第一被告咸发改（2010）478号“批复”。原告不服诉至法院，请求：1、依法确认第一被告作出的咸发改（2010）478号“关于建设咸阳市陈杨寨移民安置新社区项目建议书的批复”的行政行为违法；2、依法确认第二被告作出的陕发改行复字（2011）第15号行政复议决定书行政行为违法；3、本案诉讼费由被告承担。
本院认为：关于两被告及两第三人提出原告起诉超法定起诉期限一节，经查“478号批复”行为是2010年8月4日作出，原告于2011年5月30日向第二被告申请行政复议，第二被告于2011年7月26日作出行政复议决定书，原告于2011年7月30日收到行政复议决定书，并在2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状，依据原《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告起诉并未超法定起诉期限，两被告和两第三人有关原告起诉超法定起诉期限的主张本院不予支持；关于两被告及两第三人认为被诉的478号“批复”是抽象行政行为，原告不具备诉讼主体资格一节，因该“批复”系针对陈杨寨旧城改造项目中，有关集中统一安置陈杨寨拆迁群众的行政行为，与原告存在法律上的利害关系，因此，原告具备该案的诉讼主体资格；关于原告提出陈杨寨旧城改造项目，是项目建设单位自筹资金和银行贷款，应实行核准制，不应实行审批制及被告作出478号“批复”违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利一节，根据第三人市城投公司出示的营业执照，其类型为一人有限责任公司（国有独资）。咸阳市人民政府咸政发（2000）11号关于成立咸阳市城市建设投资公司的通知内容：咸阳市城市建设投资公司行使市政府授权的城市基础设施项目申请银行贷款及其统借统还职能。咸阳市人民政府咸政函（2011）95号关于将咸阳市城市建设投资有限公司变更为咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的通知内容：变更后的咸阳市城市建设投资控股集团有限公司承担咸阳市城市建设投资有限公司的全部债权债务和人员安置。市国资委代表市政府履行出资人职责。上述文件能够证明，该项目应属政府出资的投资项目，故应实行审批制。且咸阳市相关部门对于陈杨寨旧城改造项目也进行了网上公示及通告，故不违反《行政许可法》相关规定。因此，原告以被诉“批复”行为，没有依法保障其陈述、申辩和听证的权利，程序违法的理由不能成立，本院不予支持；被诉复议机关所作复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，应依法驳回原告的诉讼请求。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
诉讼费50元由原告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 王景峰
审 判 员 陈 楠
人民陪审员 陈友民
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 王 丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。