陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）陕行终741号上诉人（原审原告）：聂育宽，汉族。被上诉人（原审被告）：西安市长安区人民政府。住所地：陕西省西安市长安区西长安街***号政府小院。法定代表人：王强，区长。委托代理人：宋辉重，该区政府法制办工作人员。委托代理人：张莉，该区政府法制办工作人员。上诉人聂育宽因诉被上诉人西安市长安区人民政府(以下简称长安区政府)行政行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审经审理查明：原告聂育宽开办的骨粉厂位于西安市长安区黄良街办聂家河村。2005年原告在其家人承包的集体土地上投资建设骨粉厂，2012年至2013年原告对该厂局部厂房进行了翻建。2013年12月2日，西安市集中整治违法用地专项行动领导小组办公室下发市整治发[2013]46号文件《市整治办关于开展严厉打击违法占地行为冬季攻势的通知》，决定利用１个月时间在全市范围内开展严厉打击违法占地行为冬季攻势，完成国家土地督察西安局卫片所发现的违法用地整改查处任务及国土部2013年度地籍变更调查以下图斑所发现的违法用地整改查处任务，并附《2013年度冬季攻势拆除整改名单》。2014年1月9日，长安区政府集中整治违法用地专项行动领导小组根据市整治发[2013]46号文件精神，下发长整治发[2014]1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》，决定利用10天时间在全区范围内集中开展土地变更调查违法用地整改拆除工作，确保长安区2013年度土地卫片违法比例控制在l5%以下，并附有附件1《市整治办2013年冬季攻势整改拆除名单》和附件2《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改任务名单》，其中，原告聂育宽的骨粉厂列入了《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改任务名单》，其序号为299，图斑号2309，图斑位置“黄良街办聂家河村”，用地个人“聂育宽”，监测面积“耕地1.0”，实际用途为“老厂翻新”，整改要求“拆除复耕”。2014年1月27日，西安市集中整治违法用地专项行动领导小组办公室又下发市整治发[2014]1号《市整治办关于限期查处整改国家监测违法用地图斑的通知》，将2013年度国家监测图斑需要查处或拆除的违法用地名单下发，要求各区政府和开发区管委会务必于2014年2月底前查处、拆除到位，整改标准强调所有违法用地必须立案查处，并附有《2O13年度国家监测违法用地图斑查处、拆除名单》，该名单中查处图斑2309号，为“聂育宽场违法占地”，监测面积“l亩”，耕地“l亩”。2014年2月20日，西安市国土资源局长安分局作出《责令停止土地违法行为通知书》，该通知书称聂育宽于2013年8月动工修建骨粉厂使用的土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、59条，责令其立即停止违法行为，听候处理。2014年4月2日，西安市长安区黄良街道办事处书面告知原告，根据西安市长安区集中整顿违法用地专项行动领导小组文件，长整治发[2014]1号《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》文件要求，对聂家河村聂育宽骨粉厂违法建设于2014年2月26日进行了联合执法。原告聂育宽于2016年9月13日以长安区政府为被申请人，向西安市人民政府申请行政复议，复议请求：1、将申请人的名单从长整治发[2014]1号文件附件2《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改任务名单》中撤销；2、被申请人违法行政强拆申请人局部翻建的厂房，还在长安电视台播放，给申请人的声誉造成极大负面影响，应当进行书面道歉。西安市人民政府于2016年10月31日作出市政复决字[2016]204号《行政复议决定书》，以聂育宽的申请超过法律规定的申请期限，驳回其行政复议申请。聂育宽不服该行政复议决定，向法院提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院于2016年12月30日作出（2016）陕71行初354号行政判决，撤销了西安市人民政府于2016年10月31日作出的市政复决字[2016]204号《行政复议决定书》，并责令西安市人民政府于判决生效之日起60日内对聂育宽的复议申请重新作出行政行为。西安市人民政府遂于2017年2月14日重新作出市政复决字[2016]204号《行政复议决定书》，决定维持被申请人长安区政府2014年1月9日印发的长整治发[2014]1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》中将“申请人的骨粉厂列入拆除复耕的名单”的行为。聂育宽不服，遂以西安市人民政府和长安区政府为被告，诉至西安铁路运输中级法院，提起（2017）陕71行初86号行政诉讼。另查明，原告聂育宽曾于2014年4月4日向西安市人民政府提出行政复议申请，被申请人为长安区政府，聂育宽复议申请事项为：1、确认被申请人拆除其骨粉厂的具体行政行为违法；2、责令被申请人赔偿申请人财产损失923775元及停产停业损失每月50000元至恢复生产之日止。西安市人民政府于2014年7月2日作出市政复决字[2014]40号《行政复议决定书》认定，申请人的用地系违法用地，并确认被申请人拆除申请人的骨粉厂的行为违法。对该行政复议决定，聂育宽与长安区政府均未提起行政诉讼。一审认为：长整治发[2014]1号文件《2013年度土地变更调查监测违法图斑限期拆除整改督办的实施方案》系针对西安市长安区违法占用土地行为的实施方案，其中附件1、附件2有百余单位或个人列入整改拆除名单，原告所经营的骨粉厂为该文件所列被整改拆除单位之一，原告不能代替文件中涉及的所有单位或个人提起对《实施方案》违法的诉请，而针对原告经营的骨粉厂出现在《实施方案》违法整改名单中一事，原告已提起了行政复议和行政诉讼，即西安铁路运输中级法院审理的（2017）陕71行初86号案件。该案针对长安区政府的原行政行为和西安市人民政府行政复议行为进行审理，审理的焦点是《实施方案》附件2《2013年度土地变更调查监测违法图斑第二批拆除整改任务名单》将聂育宽的骨粉厂列入拆除整改任务名单的行政行为是否合法，故《实施方案》是否侵害原告的权益已在（2017）陕71行初86号的行政诉讼中得到审理。在原告权利已经有了法律保护途径的情况下，原告再提起行政诉讼要求对除原告之外涉及众多案外人的《实施方案》是否合法进行司法审查已无必要，亦不具有诉权，因此原告的起诉不符合行政诉讼受理条件。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定驳回原告聂育宽的起诉。案件诉讼费用50元，退还原告聂育宽。上诉人聂育宽上诉称：其在西安铁路运输中级法院受理的（2017）陕71行初86号案件中，曾一并要求对长整治发[2014]1号文件的合法性进行的审查，请求确认该文件违法、无效。在该案一审开庭时，经法官释明，告知其对长整治发[2014]1号文件应另案起诉，其按照法院要求，在变更诉讼请求后，对该文件另行起诉，才形成本案。本案中，被上诉人长安区政府制定的被诉文件违法事实清楚、内容确凿。根据相关法律法规的规定，涉嫌违法用地案件都要依法立案、调查、认定和处理。而长安区政府不具有土地处罚实施的主体资格和土地违法案件的执法权，在没有经过“立案查处”等法定程序进行土地执法，非法将621宗涉嫌违法用地上的建筑直接进行拆除复耕的处罚，所制定的被诉文件属于违法行政行为。且其骨粉厂用地是否属于违法用地，依法应由土地行政管理部门按照法定程序确定，西安市人民政府行政复议认为其用地属于违法用地，超出了职责范围，是无效的认定行为。一审法院未对被诉文件存在的违法行为依法进行审查、认定和处理，裁判驳回起诉错误，二审法院应给予纠正。另外，在土地违法案件中，需要强制拆除违法用地上的建筑物、构筑物，属于司法强制拆除的范畴。长安区政府在人民法院没有授权强制拆除621家涉嫌违法用地上的建筑的情况下，对涉嫌违法用地上建筑物、构筑物进行拆除，不仅违反了法律法规和上级政策要求“立案查处”的规定，而且剥夺其依法享有的听证权，行政复议和行政诉讼等救济权利。因此，被上诉人指使下属单位强制拆除621家涉嫌违法用地上的建筑，属于超越职权、滥用职权的违法行政行为。一审法院应当依法审理该被诉文件，并按法律规定通知620个第三人参加本案诉讼。请求：撤销一审裁定，发回重审。被上诉人长安区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人聂育宽的起诉不符合行政诉讼的受理条件。其作出的长整治发[2014]1号文件，是针对西安市长安区违法占用土地行为的实施方案，该文件附件中有百余单位或个人被列入整改拆除名单，上诉人所经营的骨粉厂为该文件所列被整改拆除的单位之一，因而上诉人不能代替文件中涉及的所有单位或个人针对该文件提起诉讼。而针对上诉人经营的骨粉厂被列入该文件附件中违法整改名单一事，上诉人已申请了行政复议并提起了行政诉讼，西安铁路运输中级法院也已作出（2017）陕71行初86号行政判决，驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人已经寻求了法律救济，再针对此事提起行政诉讼要求对涉及众多案外人的长整治发[2014]1号文件是否合法进行司法审查已无必要，亦不具有诉权。另外，上诉人的骨粉厂位于西安市长安区黄良街办聂家河村集体土地上，属于未经批准占用基本农田进行建设的违法用地行为。其所作被诉的长整治发[2014]1号文件，认定事实清楚，适用依据正确。将上诉人列入拆除复耕名单，无不当之处。请求：驳回上诉，维持一审裁定。本院认为：上诉人聂育宽向一审法院提起本案诉讼，变更后的诉讼请求为，撤销被告长安区政府制作的长整治发[2014]1号文件，责令被告重新依照法律和上级专项整改要求履行职责。由于该文件是针对西安市长安区违法占用土地行为的实施方案，上诉人所经营的骨粉厂系该文件附件中所列被整改拆除名单的单位之一，而上诉人针对其经营的骨粉厂被列入该文件拆除整改任务名单一事，已提起相关行政复议和行政诉讼，且西安铁路运输中级法院也已作出（2017）陕71行初86号行政判决，驳回了聂育宽的诉讼请求。因此，上诉人在实体权利已得到救济的情况下，再要求撤销长整治发[2014]1号文件，并追加620个单位或个人作为本案第三人参加诉讼，既无诉的利益，亦缺乏法律依据。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回聂育宽的起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李建军审判员  徐 炯审判员  杨成会二〇一八年四月十七日书记员  刘 媛