广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第226号
上诉人（原审原告）：阳江市江城区双捷镇乐安村山仔经济合作社。
法定代表人：余新和，该社社长。
委托代理人：余大和，男，住广东省阳江市。
被上诉人（原审被告）：阳江市江城区人民政府。住所地：阳江市江城区漠江路区府大院。
法定代表人：冯富基，区长。
委托代理人：黄仁富，阳江市江城区人民政府工作人员。
委托代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。
原审第三人：阳江市江城区双捷镇乐安村新屋经济合作社。
法定代表人：谭文英，该社社长。
委托代理人：李孟东，男，住广东省阳江市。
原审第三人：阳江市江城区双捷镇乐安村瓦窑头经济合作社。
法定代表人：余胜，该社社长。
委托代理人：易彩生，男，住广东省阳江市。
原审第三人：阳江市江城区双捷镇乐安经济联合社。
法定代表人：陈永驱，该社社长。
委托代理人：秦德志，男，住广东省阳江市。
上诉人阳江市江城区双捷镇乐安村山仔经济合作社（以下简称山仔经济合作社）因与被上诉人阳江市江城区人民政府（以下简称江城区人民政府）、原审第三人阳江市江城区双捷镇乐安村新屋经济合作社（以下简称新屋经济合作社）、阳江市江城区双捷镇乐安村瓦窑头经济合作社（以下简称瓦窑头经济合作社）、阳江市江城区双捷镇乐安经济联合社（以下简称乐安经济联合社）林业行政裁决纠纷一案，不服阳江市中级人民法院（2013）阳中法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议林地位于双捷镇乐安村委会辖区内的东南边，争议林地的总面积约250亩。争议林地的土名分别是：圆岭仔（2）（注：被告用数字对争议林地编号）：东至石头塘坑水田，南至小路，西至湾龙坑水田，北至石头塘水田，面积约10亩。婆壳岭（5）：东至水田，南至田坑，西至双夹岭，北至长坑坳，面积约22亩。双夹岭（山仔经济合作社又称冬冻塘、双夹岭）（6）：东至婆壳岭，南至垌仔岭，西至大岭公与本山山坳聚水为界，北至旧牛车小路为界，面积约18亩。大岭公（7）：东至双夹岭两山坳聚水为界，南至垌仔岭，西至长迳坑，北至塘坑尾，面积约25亩。垌仔岭（又称沙窑坑岭）（8）：东至旧牛车路，南至与该山山背分水为界，西至坑田，北至长迳坑，面积约45亩。龟（鸡）岭（9）（10）：原为一山，新3**国道穿过，分为两部分，东至山塘，南至独田坑水田，西至旧325国道，北至长迳坑水田，面积约30亩。猪岭（又称白坟岭、坟面岭）（11）：原为一山，新3**国道将它分为两部分，东至田坑，南至冻水河，西至冻水河田坑，北至船岭山脚旱地，面积约15亩。船岭（12）：东至旧325国道，南至冻水河田，西至长挞河，北至长迳旱地，面积约30亩。虾山（13）：原为一山，新3**国道贯通分为两部分，东至荔枝塘坑水田，南至长颈坑水田，西至旧325国道，北至旧牛车路，面积约55亩。现大部分的争议林地已由阳东县教育局承包，后转包给阳江市文学艺术界联合会，并种有龙眼、荔枝树，其余为砍伐迹地。
争议林地在1963年前为荒山，除猪岭（白坟岭、坟面岭）、船岭外，其他争议林地于1963年7月划归国营阳江林场罗琴分场经营使用。1982年5月27日，争议林地由国营阳江林场退还原乐安大队使用。双方签订《关于林权、场界协议书》，该协议书载明：甲方为广东省阳江林场罗琴分场，乙方阳江县双捷公社乐安大队。经双方协商，甲方在土名“独田山、贡塘山、狗山（25小斑）”划出迹地面积220亩给乙方；四至是：东至卖饭坳、冻塘坑，南至沙窑塘，西至下垌广湛公路，北至山仔村前；并附有简明地形图。根据该地形图实地勘查，争议林地除猪岭（白坟岭、坟面岭）、船岭外均在协议退还范围内。1984年1月1日，新屋、瓦窑头、山仔三个自然村与原阳江县林业局签订《联营造林合同书》，联营造林，种植湿地松工程林。合同载明：甲方，阳江县林业局；乙方，瓦（窑头）、新（屋）、山（仔）。联营造林地点，虾山、长迳山。四至东至大坟公岭，南至沙窑（尧）坑岭，西至冻水河，北至山仔村。造林面积，按各社报的面积数分别为：山仔200亩，新屋220亩，瓦窑头190亩，共610亩，经查实该610亩的面积是由各社组织社员挖穴后，根据各社挖穴的上报数字推算出来的虚数，此数比实际面积大二倍多。但各社互相认可并按所报面积数所占份额处分利益。
1996年5月15日，原乐安管理区办理处各社把各自的工程林转让给阳江市粤阳林化厂，经各社同意，并与阳江市粤阳林化厂签订了《工程林转让合同》，同时附图勾划出转让范围。根据该转让合同及附图勘查，新屋、瓦窑头、山仔经济合作社转让给阳江市粤阳林化厂的林木是1984年与原阳江县林业局签订的《联营造林合同书》所载范围的林木。转让合同签订后，新屋、瓦窑头、山仔经济合作社于1996年7月9日、同年12月3日等分三期领取了卖木款，收益分成是按各村相互认可的面积比例领取，期间几方都没有异议。1999年11月19日，新屋村、瓦窑头、山仔村与阳东县教育局分别签订《土地承包合同》，新屋发包园岭仔、大岭公、龟（鸡）岭、婆壳山、冬宠岭（不入争议范围）给阳东县林业局种果。瓦窖头村发包虾山给阳东县林业局种果。山仔村发包竹边坟（不入争议范围）、大岗岭（不入争议范围）、垌仔岭给阳东县林业局种果。船岭由原乐安大队林业队造林到1982年分给瓦窑头管理使用，现在种有桉树。瓦窑头社员余旭蒲种有广宁竹。2008年，余旭蒲将该地租给茅田社员陈登蒲养鸡、鹅等，并建有猪舍，其他林地为瓦窑头村社员耕种。
1996年325国道扩建经过争议的虾山、龟（鸡）山、猪岭（又称白坟岭、坟面岭），征用部分林地，所属的征地补偿费，龟（鸡）山的已由新屋村领取，虾山的已由瓦窑头村领取，猪岭的由乐安村委会领取。山仔经济合作社所称的栌木山，坐落于争议范围内虾山的西北端（又称虾山西贡嘴），面积约4亩，长有栌木杂树。1999年山仔经济合作社村民余信中以2600元将该片栌木卖给程村人，余信中个人收取了该木款。
乐安经济联合社与新屋、瓦窖头、山仔经济合作社争议的土名为猪岭，该处林地解放后没有划分到各社。根据国营阳江林场罗琴分场提供的《广东省阳江林场罗琴分场平面图》，该地不在林场的使用范围内。1984年前，原乐安大队在此办林场、育树苗，1984年种上湿地松。1995年10月，乐安经济联合社将该山的林木卖给陈永高，得木款850元。1994年和1997年，原乐安管理区将猪岭的部分土地安排给叶秀芳使用，并收取了1万多元的土地地使用费。1996年，叶秀芳在此地上建房屋，并以其女儿陈玲燕的名字向国土部门办理了用地手续，面积102平方米。1998年10月，原乐安管理区又将猪岭的另一部分土地安排给陈登蒲使用，并收取了土地使用费。
另查明，山仔经济合作社与新屋、瓦窖头经济合作社对争议林地发生争议，山仔经济合作社于2000年1月6日向双捷镇人民政府申请调解，未能达成协议。新屋、瓦窖头经济合作社于2007年向阳东县人民政府申请确权。在该府调处期间，乐安经济联合社于2001年10月30日向阳东县人民政府提出申请，主张猪岭的权属。阳东县人民政府于2003年2月20日作出东府（2003）8号《关于双捷镇虾山、猪岭等林地权属的处理决定》。山仔、新屋、瓦窖头经济合作社均不服该处理决定，向阳江市人民政府申请行政复议。阳江市人民政府于2003年12月10日作出阳府复决字（2003）16号行政复议决定，撤销阳东县人民政府东府（2003）8号《关于双捷镇虾山、猪岭等林地权属的处理决定》，并要求重新作出处理。因行政区域调整，双捷镇划归江城区管辖。阳东县人民政府将本案移交被告江城区人民政府。被告受理后，于2012年3月1日作出江府决（2012）1号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》，山仔经济合作社不服该处理决定，向阳江市人民政府申请行政复议。阳江市人民政府于2012年6月20日作出阳府行复（2012）5号政复议决定，撤销江城区人民政府江府决（2012）1号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》，由江城区人民政府按法律、法规、规章规定的期限重新作出处理。江城区人民政府于2012年11月30日作出江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》。认为：新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社争议林地（猪岭（又称白坟岭、坟面岭）（11）船岭（12）不属国营阳江林场退还范围），在1963年划归国营阳江林场罗琴分场使用，属林场长期使用的林地。林地所有权属国家所有，已纳入国营阳江林场版图。1982年5月，国营阳江林场罗琴分场将该地退给原乐安大队使用，使用权归原乐安大队，原乐安大队又将该林地交给新屋、瓦窖头、山仔三社共同使用。1984年新屋、瓦窖头、山仔三社与原阳江县林业局共同联营造林，共同经营该林地。1996年三社共同将联营的工程林转让给阳江市粤阳林化厂，收益归三社共有，按相互认可的造林面积处分，说明该林地为三社共同所有和使用事实，且对各自面积相互认可无异。现新屋村、瓦窑头两经济合作社以1975年已将该地划分为由，主张该地的龟（鸡）岭、大岭公、双夹岭（冬宠岭、冬冻塘）、婆壳岭、沙窑坑岭归新屋村经济合作社所有；虾山、船岭、猪岭（白坟岭、坟面岭）西面归瓦窑头经济合作社所有；山仔村经济合作社认为该地是其祖宗山，解放后没有变更为由，主张争议之林地全部为其所有。上述三方当事人的主张证据不足，不予以支持。争议地中的猪岭（白坟岭、坟面岭），当事人均无该地的权属凭证证实归自己所有，该林地1984年前为原乐安大队使用，是大队的林场在此经营管理使用。1984年后也为乐安经济联合社管理、使用和收益，该林地不是林场退还的林地，是乐安经济联合社长期使用的林地，在1996年325国道征用的补偿款由乐安经济联合社领取之外，其后几次的转让土地各村都无异议，乐安经济联合社主张的林地权属应予以支持。遂根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十九条、第二十一条；《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条的规定，决定：一、土名婆壳岭（5）22亩、双夹岭（山仔村称冬冻塘、双及岭）（6）18亩、大岭公（7）25亩、龟（鸡）岭（9、10）30亩共95亩的国有林地使用权归新屋村经济合作社。具体四至以红线图为准（确权界至图橙色部分）。二、土名船岭（12）30亩的林地所有权归瓦窑头经济合作社所有。具体四至以红线图为准（确权界至图蓝色部分）。虾山（13）55亩的国有林地使用权归瓦窑头经济合作社。具体四至以红线图为准（确权界至图紫色部分）。三、土名圆岭仔（2）10亩（圆岭仔原属新屋经济合作社所有，四周均是山仔经济合作社林地，为便于管理使用，划归山仔经济合作社）。垌仔岭（又称沙窑坑岭）（8）45亩共55亩的国有林地使用权归山仔村经济合作社所有。具体四至以红线图为准（确权界至图绿色部分）。四、土名猪岭（又名白坟岭、坟面岭）（11）15亩的林地权属归乐安经济联合社所有（除陈玲燕使用的除外，102平方米确权界至黑色部分），具体四至以红线图为准（确权界至红色部分）。（注：本决定涉及权属不含争议范围内的水田、旱地、新3**国道占用部分土地）。山仔经济合作社不服该处理决定，向阳江市人民政府申请行政复议，阳江市人民政府于2013年4月1日作出阳府行复（2013）2号行政复议决定，维持江城区人民政府作出的江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》。2013年4月12日，原告山仔经济合作社不服江城区人民政府作出的江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销江城区人民政府江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》。2、请求法院鉴证1984年1月1日的《联营造材合同》书的真假。
原审法院认为：本案是林业行政确权纠纷。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。被告江城区人民政府对原告山仔村经济合作社与第三人新屋村经济合作社、瓦窖头村经济合作社、乐安村民委员会林地权属进行处理，其职权行使有法律依据。
本案中，争议各方均未持有争议林地的林权证。江城区人民政府受理案件后，通过审议各方提交的证据，查明了争议林地的现状和界至。经调解，各方当事人无法达成协议，才确权。而山仔村经济合作社、新屋村经济合作社、瓦窖头村经济合作社于1984年1月1日与原阳江县林业局签订《联营造林合同》的问题，该合同有村民代表签名，且经原阳江县双捷区公所及阳江县乐安乡人民政府鉴证，政府从阳东县林业局双捷镇工作站和阳江市粤阳林化厂调取的《联营造林合同》内容互相一致，印证该合同具有真实性，应予认定。山仔经济合作社主张该《联营造林合同》是伪造的理据不足，不予采纳。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条的规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。……”江城区人民政府根据各方对涉案争议林地的经营管理的事实，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《林木林地权属争议处理办法》第三条、第八条和《广东省林木林地权属争议调解处理办法》第十九条、二十条的规定，作出江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》认定事实的证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项“具体行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序”的规定，依法应判决维持。对于双方争议地名、称谓的问题，政府已于2000年8月3日组织双方进行现场勘验及确定，原告山仔村经济合作社及其代表在勘验图及说明中盖章签名认可，有关争议地名没有包括冬庞岭。因此，江城区人民政府认为冬庞岭不入争议范围并无不妥。山仔经济合作社认为冬庞岭是双夹岭、猪岭是独田岭的理据不足，不予采纳。由于山仔经济合作社未能提供争议林地的林权证，也没有充分证据证明仅是其社对争议全部土地进行长期经营管理使用。因此，山仔村经济合作社起诉请求撤销江城区人民政府江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》的理由依据不足，不予采纳。
综上所述，江城区人民政府作出的江府决（2012）3号《关于新屋经济合作社，瓦窑头经济合作社与山仔经济合作社，乐安经济联合社林地权属争议的处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告山仔经济合作社起诉的请求理由不成立，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条的规定，判决：驳回阳江市江城区双捷镇乐安村山仔经济合作社的诉讼请求。
山仔经济合作社不服提起上诉，请求撤销原审判决，撤销被诉处理决定和阳江市人民政府作出的《行政复议决定》，鉴证《联营造材合同书》的真假和合法性，判决《工程林转让合同》无效，确认乐安经济联合社非法买卖猪岭的土地无效，请求法院对争议岭重新作出判决。主要理由是：一、争议山岭是上诉人的祖宗山，历来由上诉人经营管理。2007年换发林权证时，江城区林业局曾组织阳江林场和上诉人到现场勘界，林场认可争议山岭属上诉人所有，并制作了踏界红线图。争议山岭于1963年划给阳江林场罗琴分场，上诉人并不知道。二、被诉《处理决定》认定的事实不清，甚至相互矛盾。1、被上诉人认定争议岭在1963年之前是荒山，无事实依据。2、《联营造林合同》有伪造之嫌。1984年，刘盛强在原阳江林业局工作，1985年才调到双捷区公所工作，不可能代表镇府在该《联营造林合同》书签字；山仔村余显中的名字非其亲笔所签，不能代表山仔村。3、1996年5月15日所签的《工程林转让合同》未经公开标包和民主标包，是违法的、无效的。4、1999年11月19日签订的《土地承包合同》是镇政府表态，先把果种下，权属问题待后解决。5、1996年征地补偿款的问题。上诉人当时曾派人到镇政府干涉，而不是各方没有争议。6、猪岭实际是独田岭，面积15亩，此岭的林木不是乐安经济联合社所种。7、被上诉人认定冬庞岭不入争议错误。8、被上诉人认定《征地协议书》有误。9、被上诉人对船岭确权错误。10、被上诉人认定各方对卖木款共同收益没有异议错误。总之，被上诉人提供给法院的口供笔录是假的，有的证人已故，有的证言自相矛盾，有的笔录造假，有的笔录无中生有，请求法院明鉴。
被上诉人江城区人民政府答辩称：被上诉人在调处期间收集了多份书证和证人证言，足以认定本案事实。被诉《处理决定》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，处理适当，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审第三人新屋经济合作社、瓦窑头经济合作社、乐安经济联合社请求二审法院驳回上诉、维持原判。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：本案争议各方均未持有争议地的权属凭证。被上诉人根据其调取的相关书证和有关证人证言认定圆岭仔、婆壳岭、双夹岭、大岭公、垌仔岭、龟（鸡）岭、虾山这七个山岭在1963年划归国营阳江林场罗琴分场经营使用，于1982年由林场退还原乐安大队使用，此后由山仔、新屋、瓦窑头三个经济合作社共同经营管理，认定事实清楚，证据充分。其根据各方的使用事实并结合生产管理需要将上述七岭的国有林地使用权分别划分给上诉人及原审第三人新屋、瓦窑头经济合作社，符合《广东省林木林地权属争议调解处理办法》第十九条的规定。上诉人关于其并不知道争议岭划给林场、涉案《联营造林合同》造假、《工程林转让合同》无效等上诉理由，缺乏证据支持，本院不予采纳；涉案的猪岭（陈玲燕使用的除外）、船岭，不在林场的使用范围，被上诉人根据其调查取证查明的乐安经济联合社和瓦窑头经济合作社在上述两地各自的经营管理情况，将猪岭（陈玲燕使用的除外）、船岭的林地权属分别确定给上述二单位并未不妥。上诉人关于猪岭、船岭确权错误的主张，缺乏证据支持，本院不予采纳。上诉人主张在2007年换发林权证时，江城区林业局曾组织阳江林场和上诉人到现场勘界，林场认可争议山岭属上诉人所有，并制作了踏界红线图。被上诉人对此的答辩意见为，该图为发生林地争议后制作的，没有其他争议方参加，最后亦没有根据该图进行发证，因此该图不能作为认定争议山林权属的依据。本院认为被上诉人答辩理由成立，对其意见予以采纳。
综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳江市江城区双捷镇乐安村山仔经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年五月二十三日
书 记 员 邓丽华