安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖02行终71号
上诉人(原审原告)霍之军，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
上诉人(原审原告)陶宗银，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
被上诉人(原审被告)芜湖市弋江区住房和城乡建设委员会，住所地安徽省芜湖市弋江区。
法定代表人刘慈胜，该委员会主任。
原审原告孙昌文，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
原审原告孙昌虎，男，汉族，住芜湖市弋江区。
原审原告陶大发，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
原审原告陶大森，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
原审原告陶大武，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
原审原告陶小伙，男，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
上诉人陶宗银、霍之军因房屋征收行政决定一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院(2015)弋行初字第00022号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，皖赣铁路芜湖至宁国扩能改造项目工程�国家重点工程。2009年12月25日，安徽省住房和城乡建设厅出具《关于对皖赣铁路芜湖至宁国扩能改造项目工程规划选址的审核意见》：综合考虑芜湖市城市规划局、宣城市城市规划局的初审意见，同意核发建设项目选址意见书（证书编号选字第340000200900105号），同时就项目选址提出以下意见：一、芜湖县域段线行走向向县城方向位移约1.4公里；……；五、该工程若未通过铁道部和省人民政府的批准，本选址意见书自行失效。同日，安徽省住建厅核发《建设项目选址意见书》载明：建设项目名称：皖赣铁路芜湖至宁国扩能改造工程，建设单位名称：安徽省投资集团有限责任公司；建设项目依据：铁道部、安徽省人民政府《关于皖赣铁路芜湖至宁国扩能改造工程项目建议书的批复》（铁计函（2009）1304）；建设项目拟选位置：自芜湖枢纽弋江站引出，经芜湖县、宣城至�国南站；拟用地面积：280.5公顷。2013年9月16日国土资源部办公厅作出《关于皖赣铁路芜湖至宣城扩能改造控制性工程先行用地的复函》（国土资厅（2013）864号），载明：一、皖赣铁路芜湖至宣城扩能改造工程通过国土资源部用地预审，铁道部、安徽省政府批准项目可行性研究报告，中国铁路总公司批准初步设计。为支持安徽省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地公顷12.4061（含耕地6.9830公顷），其中3座特大桥用地8.3632公顷、2处软质路基用地4.0429公顷。二、控制工期的单体工程施工用地前，要依法及时足额兑现先行用地所涉及用地单位群众的补偿，妥善做好群众工作。补偿不到位的，不得动工用地。三、你厅要督促当地人民政府及建设单位依照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工�正式用地报批，于2014年3月31日前将材料报部审查。逾期未报的，你省应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工，停工期间，部暂停受理你省其他建设项目先行用地申请。2015年2月27日，弋江区政府发布《关于启动皖赣铁路扩能改造项目房屋征收的通知》，载明：因国家重点工程皖赣铁路扩能改造建设需要，现经区政府研究同意对弋江区皖赣铁路扩能改造红线内各类建筑物、构筑物实施征收，征收动员准备阶段2015年3月6日至2015年4月5日，正式实施阶段2015年4月6日至2015年8月3日，房屋征收部门：弋江区住建委，负责制定皖赣扩能改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案；房屋征收实施单位：白马街道办事处，负责具体实施房屋征收工作。2015年3月1日，弋江区住建委根据芜湖市弋江区人民政府的安排，依据《芜湖市市区集体�地房屋征收补偿安置暂行规定》（芜政办[2013]5号）、《芜湖市市区集体土地房屋征收补偿标准（2013年版）》（芜政办[2013]6号）、《关于集体土地房屋征收有关问题会议纪要》（市政府2011年44号会议纪要）、《关于调整芜湖市市区房屋征收临时安置费标准的通知》（芜政办[2014]22号），制定了《皖赣扩能改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》，载明了征收范围及对象、征收时间、房屋征收补偿原则及安置方式、本集体经济组织成员住宅房屋征收补偿、非集体经济组织成员住宅房屋征收补偿、集体土地非住宅房屋征收补偿、家庭人口的确定等。后被征收人陆续签订了《芜湖市房屋征收补偿安置协议书》。但本案陶宗银等人因认为弋江区住建委不具备主体资格，且补偿标准过低，故未签订补偿安置协议书。2015年7月16日，原告诉至本院，要求判如所请。2015年9月13日，当事人向国土资源部申请行政复议，请求撤销国土资源厅作出的《关于皖赣铁路芜湖至宣城扩能改造控制性工程先行用地的复函》。同年9月21日，国土资源部受理该复议申请，遂于2015年11月5日向该院申请中止审理。关于上述行政复议案件，该院曾依法告知陶宗银等人及时反馈国土资源部复议结果，但至今未反馈。
原审认为，根据庭审查明的事实，涉案被征收房屋系集体土地上房屋，其应适用《中国人民共和国土地法》、《中华人民共和国土地法实施条例》及相关法规、规章。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在�的乡（镇）村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，被征收人及利害关系人对补偿标准有异议的，应当先向相关人民政府申请协调或裁决。本案�，弋江区住建委根据弋江区人民政府《关于启动皖赣铁路扩能改造项目房屋征收的通知》安排，制定了涉案房屋补偿安置方案，被征收人对此不服，依法应首先通过政府协调或裁决的途径解决，现未经裁决直接起诉无法律依据，应予以驳回。另孙昌文、霍之军、孙昌虎、陶大发、陶大森、陶大武、陶小伙、陶宗银诉称弋江区住建委不具备作出涉案《补偿安置方案》的资格，对此该院认为，弋江区住建委实际系根据弋江区人民政府的安排制定的补偿安置方案，孙昌文、霍之军、孙昌虎、陶大发、陶大森、陶大武、陶小伙、陶宗银称补偿安置方案的制定主体系弋江区住建委于法无据，不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回孙昌文、霍之军、孙昌虎、陶大发、陶大森、陶大武、陶小伙、陶宗银的起诉。
上诉人陶宗银�霍之军上诉称，首先，一审依据国法[2011]35号文的规定，剥夺了上诉人选择直接提起行政诉讼的权利，属于适用法律错误。其次，《皖赣扩能改造项目集体土地房屋征收补偿安置方案》在实体和程序上双重违法。上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条的规定，一审裁定驳回其起诉错误。据此，请求二审法院：1、撤销弋江区人民法院(2015)弋行初字第00022号行政裁定；2、将本案发回重审，并责令原审法院依法进行实体审理。
二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法予以认定。
本院认为，征收补偿方案系征收决定的组成部分，是行政机关作出征收决定前的阶段性行为，征收补偿方案本身并不直接对被征收人设定权利义务，被征收人若对有关征收补偿方案不服，可以在对相应征收决定的诉讼中一并提出，不�单独对征收补偿方案提起行政诉讼。本案中，上诉人就案涉征收补偿方案单独提起诉讼，不符合人民法院受理行政诉讼的条件，立案后依法应予以驳回。此外，根据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，第三十三条第一款第项（四）的规定，对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。上诉人对有关土地补偿标准存有异议，显然应按上述程序解决。原审有关认定并无不当，裁定驳回起诉正确，应予维持。
综上，上诉人陶宗银、霍之军的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汪万荣
审 判 员 孙 俊
�判员徐琳
二〇一八年八月二十七日
法官助理 陈 勇
书 记 员 王 慧
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第�审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。