浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬余行初字第45号
原告宁波市金榜广告有限公司，住所地宁波市鄞州区石碶街道万国商城。
法定代表人张鸿闻，该公司总经理。
委托代理人张贤文（特别授权代理）。
被告余姚市陆埠镇人民政府，住所地浙江省余姚市陆埠镇洋行街1号。
法定代表人沈小坤，该镇镇长。
委托代理人邹小华（特别授权代理），系余姚市陆埠镇人民政府副镇长。
委托代理人陈国求（特别授权代理），余姚市众信法律服务所法律工作者。
原告宁波市金榜广告有限公司不服被告余姚市陆埠镇人民政府拆除原告位于余姚市陆埠镇兰溪村（杭甬高速公路北侧）的一座高立柱双面广告牌的行为，向本院提起诉讼，同时原告一并提起行政赔偿诉讼。本院于2014年12月11日受理后，于2014年12月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月4日公开开庭审理了本案，原告宁波市金榜广告有限公司的委托代理人张贤文，被告余姚市陆埠镇人民政府的委托代理人邹小华、陈国求到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告余姚市金榜广告有限公司起诉称：原告早在2007年起根据有关规定，在位于余姚市陆埠镇兰溪村（杭甬高速公路北侧）租下广告场地，设置了一座户外高立柱高炮广告牌作广告经营，并于2012年底对该广告牌进行了整体维修保养。2014年8月18日，原告收到被告邮寄来的编号为2014005的《限期拆除通知书》，该通知称原告设置的上述广告牌违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，责令原告于2014年8月22日前自行拆除，逾期不拆除的则强制拆除。2014年9月1日原告发现该座广告牌已被拆除，广告牌整体材料也被扣押、没收、损毁变卖。原告认为，被告的上述行为属于违法行使职权，适用法律错误，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律的相关规定，给原告的合法财产造成了损失，故起诉请求：1、依法确认被告拆除原告设置于余姚市陆埠镇兰溪村的一座高立柱双面广告牌的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告因此造成的直接经济损失195300元。
原告为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：1.广告场地承租合同二份，用以证明①该座广告牌产权归属原告的基本事实，②该广告牌建于2007年，早于《城乡规划法》的实施，根据法不朔及既往的原则，广告牌的设置不归《城乡规划法》调整，③本广告牌设置符合国家《城市户外广告设置技术规范》（cjj149-2010）标准；2.广告牌被拆除前的现场照片5张，用以证明涉案广告牌被拆前的情况；3.限期拆除通知书（编号为2014005）一份，用以证明①被告以违反《城乡规划法》为由发《限期拆除通知书》，其执法主体错误，②被告没有强拆的工作职责，③适用法律错误，因本广告牌建于2007年，而《城乡规划法》从2008年1月1日才开始实施，④《城乡规划法》只限于规划区范围内，本广告牌不在规划区之内，⑤广告牌是被告所拆；4.行政强制执行流程图二份，用以证明被告进行拆除、扣押、没收的程序违法；5.户外广告设置国家标准一份，用以证明涉案广告牌的设置符合国家标准；6.涉案广告牌被拆除后的现场照片5张，用以证明①涉案广告牌为原告所拆，②拆除的广告牌已被被告没收；7.因违法拆除行为要求被告赔偿损失的函二份及邮寄证明一份，用以证明①原告向被告提出赔偿要求未果，②被告默认实施拆除、没收等行为，③被告默认拆除广告牌的赔偿标准为20万元；8.（2009）浙绍民终字第182号判决书一份，用以证明原告设置的广告牌合法；9.企业名称变更证明一份，用以证明原告名称变更的事实；10.现值评估报告书及评估说明一份，用以证明被拆广告牌的评估价为195300元；11.其他广告牌拆除补偿协议四份及（2011）浙杭行重字第1号判决书一份，用以证明被拆广告牌的评估价是真实、合理的。以上证据均系复印件。
被告陆埠镇人民政府辩称：原告在余姚市陆埠镇兰溪村（杭甬高速公路北侧）设置的高立柱双面广告牌，根据中华人民共和国国家工商行政管理总局令第25号《户外广告登记管理规定》及《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，为未经合法审批，未取得户外广告登记证及建设工程规划许可证的广告牌，广告牌属违法建筑，依法应当拆除；被告拆除原告设置的户外广告牌，是有法可据的。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”余姚市人民政府早在2013年11月15日在《余姚日报》中发出《余姚市户外广告专项整治的通告（余政告（2013）5号）》，通告要求被告等在2013年12月15日前自行拆除，被告亦于2014年8月18日向原告发出限期拆除通知，责令原告于2014年8月22日前自行拆除，逾期强拆，被告依法履行了告知义务。又根据宁波市人民政府办公厅甬政办发（2012）266号文件《宁波市人民政府办公厅关于抓紧做好高速公路沿线环境整治工作的通知》和余姚市“三改一拆“行动领导小组办公室于2014年7月22日发出《关于加快拆除杭甬高速（余姚段）沿线违法广告牌的紧急通知》，要求对高速公路沿线的非公路标志标牌进行整治。因此，对高速公路沿线非法户外广告专项整治，具有行政执法性；原告对其设置的非法户外广告牌被依法拆除要求被告赔偿，是没有法律依据的。其非法的户外广告行为，依法不能产生法律上的权益。合法权益受法律保护，非法权益不但不受法律保护，而且还要给予相应的处罚。综上所述，被告依法履行行政管理职能，实现行政效率，对原告在余姚市陆埠镇兰溪村设置的高立柱双面广告牌未经合法审批，依法拆除，并无不当，敬请法院驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内未向本院提供证据，应认定为没有证据。
经庭审质证，本院对有关证据作如下确认：
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，本院予以确认；对原告提供的证据2，被告认为不能证明广告牌在拆除前还在使用，但其未对证据的真实性提出异议，本院认为，该证据能够反映涉案广告牌被拆前的情况，本院对该事实予以确认；被告对原告提供的证据3的真实性无异议，本院予以确认；被告对原告提供的证据4无异议，本院予以采信；对原告提供的证据5，被告认为与本案没有关联性，本院认为该证据为户外广告设施的技术规范，与本案被诉行为不具关联性，本院不予认定；被告对原告提供的证据6的真实性无异议，但认为对该证据对证明对象不具证明效力，本院对该证据的真实性予以确认；被告对原告提供的证据7的真实性无异议，但对该证据要证明的内容不予认可，本院对该证据的真实性予以确认；对原告提供的证据8，被告认为其他法院的判决不是法律依据，不能证明该证据所要证明的对象，本院认为该证据与本案不具关联性，本院不予认定；对原告提供的证据9，被告无异议，本院予以采信；对原告提供的证据10，被告对该证据的三性均提出异议，本院认为该评估报告对本案酌情确定涉案广告牌被拆除后的残余价值具有证明力；对原告提供的证据11，被告对真实性及关联性均提出异议，本院认为该证据与本案不具关联性，本院不予认定。
本院根据以上有效证据及当事人陈述及辩论意见认定以下事实：2007年12月5日原告与余姚市陆埠镇兰溪村签订广告场地承租合同（并于2012年12月14日续签了合同），约定向余姚市陆埠镇兰溪租用土地用于设立涉案广告牌，而后原告在租用地点即余姚市陆埠镇兰溪村四阶清畈（杭甬高速公路北侧）设置了涉案广告牌。至该广告牌被拆除时，原告未就该广告牌的设置向行政部门办理过审批、登记手续。2014年8月18日，被告陆埠镇人民政府向原告发送了编号为2014005的《限期拆除通知书》，责令原告于2014年8月22日前自行拆除涉案广告牌，因原告未自行拆除，而后，被告拆除了原告的涉案广告牌。原告在发现涉案广告牌被拆除后，先后两次向被告发送了要求赔偿函，被告未予回应。原告不服上述强制拆除行为，遂提起本案诉讼。
另查明本案涉案的广告牌拆除后，埋于地下的广告牌基础部分仍留在原处（地下），拆下的地上部分广告牌牌体未返还给原告，现已灭失。
本院认为，合法实施的强制拆除行为，必然具备行为主体的法定职权依据，必然有前置行政行为作为其执行的事实依据，或有法律法规的直接规定作为其实施的法律依据，必然遵循法定程序或正当程序原则。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告拆除涉案广告牌前，既未作出行政处罚决定和强制执行决定，亦未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，更没履行上述的催告、公告程序，就实施强制拆除行为，违反法律规定。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”
根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的
195300元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，
故原告应对广告牌设置的合法性提供证据。1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政管理机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后的《户外广告登记管理规定》（国家工商总局令第25号，2006年7月1日起施行）第三条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”第四条第一款规定“户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理。”第五款规定“地级以上市（含直辖市）工商行政管理机关对辖区内的户外广告，认为有必要直接登记管理的，可以直接登记管理。”第五条规定“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；……”，据此，设置户外广告需向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置。国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告未能提供证据证明涉案广告牌是经登记后合法设置的广告牌。因此其以合法设置的广告牌，采用重置成本法评估的现时市场价值195300元为依据，来主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除下的广告牌残余部分归还给原告，《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”、第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现被拆下的广告牌部分已灭失，依法应由被告给付相应的赔偿金，本院参考原告提供的证据10，结合被告未对涉案广告牌的地下基础部门实施拆除的事实，酌情确定灭失部分的广告牌残值价值为70000元。
综上，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告余姚市陆埠镇人民政府于2014年8月拆除原告宁波市金榜广告有限公司设置于余姚市陆埠镇兰溪村的广告牌的行为违法；
二、被告余姚市陆埠镇人民政府对原告宁波市金榜广告有限公司就拆除后的广告牌灭失部分承担赔偿责任，赔偿金人民币70000元，该笔款项于本判决生效之日起十五日内付清；
三、驳回原告宁波市金榜广告有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告余姚市陆埠镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 苏丁江
二〇一五年一月九日
书 记 员 黄林萍