湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂江岸行初字第00015号
原告武汉市锦湖花园小区业主大会业主委员会，住所地武汉市江岸区解放大道2078号。
负责人孙法海，系该委员会主任。
委托代理人常伟（特别授权代理），湖北诚明律师事务所律师。
委托代理人林颖（特别授权代理），湖北诚明律师事务所律师。
被告武汉市江岸区住房保障和房屋管理局，住所地武汉市江岸区二七路342号。
法定代表人刘江，系该局局长。
委托代理人余新立（一般授权代理），该局工作人员。
委托代理人雷纪超（一般授权代理），湖北楚风德浩律师事务所律师。
第三人武汉德鑫圆峰维修咨询管理有限公司（原为武汉德鑫圆峰维修有限公司），住所地武汉市台北路鲩子湖村澎湖高级公寓C幢14层05号。
法定代表人郭勇，系该公司总经理。
委托代理人张焕渝（特别授权代理），湖北灵均律师事务所律师。
第三人武汉市江岸区丹水池街江北社区居民委员会，住所地武汉市江岸区堤角前街20号。
负责人陈福华，系该社区主任。
委托代理人毛江浩（一般授权代理），湖北江浩律师事务所律师。
委托代理人文毅（一般授权代理），湖北江浩律师事务所律师。
原告武汉市锦湖花园小区业主大会业主委员会（以下简称锦湖花园业委会）要求撤销被告武汉市江岸区住房保障和房屋管理局（以下简称江岸区房管局）作出的住宅专项维修资金行政审批一案，向本院提起行政诉讼，原告锦湖花园业委会起诉时将武汉德鑫圆峰维修咨询管理有限公司（以下简称为德鑫圆峰公司）列为第三人一并提起诉讼。本院受理后，依法追加武汉市江岸区丹水池街江北社区居民委员会（以下简称江北社区）为第三人参加诉讼。本院依法向被告江岸区房管局及上述第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并依法组成由审判员张薇担任审判长、审判员唐玲莉及人民陪审员夏文芳参加的合议庭，于2014年2月19日、3月7日、2015年1月26日公开开庭审理了本案，原告锦湖花园业委会的负责人孙法海、委托代理人常伟、林颖，被告江岸区房管局的委托代理人余新立、雷纪超，第三人德鑫圆峰公司的法定代表人郭勇、委托代理人张焕渝及第三人江北社区的负责人陈福华、委托代理人文毅，鉴定人蒋天凡到庭参加诉讼。本案经被告江岸区房管局的申请，摇号确定由湖北天宇工程造价咨询有限公司对武汉市锦湖花园小区的共用部位、公用设施设备维修费用进行了司法鉴定。诉讼中，经征求各方当事人的意见，均表示愿意协调，本院启动协调和解程序，因意见不一，协调无果。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2011年10月21日，被告江岸区房管局根据第三人江北社区提交的《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》，作出“符合维修资金使用条件，完工后一次性结算”的审批意见。2011年12月20日，被告江岸区房管局根据原告锦湖花园业委会、第三人江北社区提交的《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》，作出“经审核符合维修资金使用条件，拟同意报市住宅专项维修资金中心”的审批意见，结算总金额为人民币736，053.46元。
被告江岸区房管局在法定的期限内向本院提交了其作出被诉具体行政行为的证据：
第一组证据：1、武汉市住宅专项维修资金使用申请表；2、业主代表证明；3、委托书；4、关于监管维修基金合理使用的报告，该组证据用以证明2011年10月第三人江北社区申请使用住宅专项维修资金，推选业主代表、相关单位进行监督并委托业主黄南田办理维修资金的申报、使用、监管具体工作。
第二组证据：5、锦湖花园（一期）维修资金使用业主意见征询表；6、维修和更新、改造使用方案；7、大修工程合同；8、报价清单；9、公告、公示照片，以证明社区居委会持住宅专项维修资金使用的相关申请材料，提出使用申请，提供的材料齐全，符合法律规定，被告江岸区房管局依据相关规定对申请人的材料进行审核。
第三组证据：10、结算表；11、新增不锈钢单元门说明报告；12、维修和更新、改造工程验收报告；13、结算清单；14、发票，以证明维修工程验收合格后，社区居委会申请拨付维修和更新、改造的费用，被告江岸区房管局认为符合形式要件，审核通过申请。
原告锦湖花园业委会诉称，其系武汉锦湖花园小区依法登记成立的第三届业主委员会。上届业委会因部分成员辞职而不具备对外行使权利的职权，在此情形下于2011年10月19日与第三人德鑫圆峰公司签订了一份维修工程合同，约定由该公司对锦湖花园小区一期住宅公共部分进行维修，费用从维修资金中支出。后第三人德鑫圆峰公司对锦湖花园小区公共部分进行了维修，并与上届业委会向被告江岸区房管局申请使用736，053.46元维修金。被告江岸区房管局经审核后向第三人德鑫圆峰公司拨付了上述费用。经本届业委会鉴定此次维修工程造价388，608.41元，第三人德鑫圆峰公司虚报了347，445.05元。第三人德鑫圆峰公司和上届业委会在申请上述费用时未对维修方案公示表决，且使用虚假发票。根据《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第二十四条的规定，被告江岸区房管局应当对申请主体即业委会或居委会的主体身份予以核实，对双2／3的业主表决结果及证明、发票等予以审查，符合要求才能拨付维修资金，而被告江岸区房管局违反上述规定，在申报手续不全的情形下发放维修资金，该行为违法。请求人民法院：1、依法判令撤销被告江岸区房管局于2011年12月20日作出的关于锦湖花园小区住宅专项维修资金审批行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。
原告锦湖花园业委会为证明其观点向本院提交了以下证据：
证据1、武汉市住房专项维修资金管理中心于2013年7月24日作出的《关于锦湖花园小区维修资金使用有关问题的回复》，以证明维修资金使用表决过程中，部分业主是物业公司借业主领取门禁卡时补签的，不是业主的真实意思表示，且该回复认定了被告江岸区房管局审核申请材料不严等问题；
证据2、公示材料，以证明申请人公示的内容是武汉德鑫圆峰公司与武汉福缘物业管理有限公司（以下简称福缘物业公司）的大修合同，并未对维修、更新和改造使用方案进行公示，且公示时间是在2013年6月，在被告江岸区房管局审批结束后，因业主信访才对外进行公示；
证据3、《大修工程合同》，以证明第三人德鑫圆峰公司将屋面防水系统维修分包给福缘物业公司，该公司在总合同中作为发包方，而在分包合同中又作为承包方，该合同明显不合理。该公司至此有三种身份，即维修金使用的监管方、总合同的发包方、分合同的承包方；
证据4、《电梯保养合同》，以证明锦湖花园小区电梯尚在维修保养期内，被告江岸区房管局审核不严，根本不需要动用维修资金；
证据5、发票（共7张），以证明水泵已在2011年9月20日之前进行了维修，且维修单位为福缘物业公司，申请人将已经维修的票据纳入维修金使用范围不合法；且除水泵维修发票外，其余发票均为假发票，维修并未用去70多万元的维修金，申请人与第三人德鑫圆峰公司使用假发票，被告江岸区房管局在审核中未尽审核义务，明显违法；
证据6、《工程造价编制书》，以证明锦湖花园小区维修仅花388，608.41元，因被告江岸区房管局审批程序不合法，导致使用736，053.46元的维修资金，造成业主347，491.59元的维修资金损失；
证据7、伍少华、陈桂珍、蔡海松的证人证言（出庭作证），以证明被告江岸区房管局提交的证据中伍少华及陈桂珍的签名不是其本人的签字，且维修更新改造方案未在小区公示过；蔡海松在征询表中的签字时间是2012年2月，不是在被告江岸区房管局作出审批行为之前。
被告江岸区房管局辩称，1、我局依据《住宅专项维修资金管理办法》、《武汉市物业管理条例》、《武汉市住宅专项维修资金管理办法》和《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》的相关规定，并根据业主委员会和社区居民委员会提供的完整申请材料于2011年12月适当履行了对锦湖花园小区住宅专项维修资金使用申请进行“形式要件”审查的监管职责，并无不当。2、原告锦湖花园业委会申请撤销我局作出关于锦湖花园小区住宅专项维修资金审查监管行政行为的诉讼理由，没有法律依据，不能成立。我局认为申请人的申请符合受理条件。我局作为行政审批部门，对申请人提交的材料进行审慎的形式审查，符合法律规定依法予以许可。本案中，在上一届业主委员会部分成员辞职，又没有及时改选的情况下，第三人江北社区作为申请人，推选业主代表及相关单位进行维修资金使用的监管，并委托业主黄南田办理维修资金的申报、使用、监管具体工作，组织相关业主提出使用方案并依法进行公示，采用上门挨家挨户签字表决的方式征得住宅专项维修资金列支范围内专有部分占该范围内建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主的同意。申请人持申请表、相关业主表决结果及其证明、使用方案及预算、施工合同等材料提出申请，我局依法受理并予以审核通过，并无不当。3、我局依法履行职责的行为未侵犯原告锦湖花园业委会的合法权益，原告锦湖花园业委会诉称维修单位虚报维修资金的观点未经合法有效的证明不能作为提起本案诉讼的事实和理由，即使存在这一事实，也应由第三人德鑫圆峰公司承担责任，我局不存在过错和责任。4、原告锦湖花园业委会是否具有诉讼主体资格，有待进一步证明。业主委员会是业主大会的执行机构，业委会本身既不能作为原告提起诉讼，也不能作为被告应诉，可以作为诉讼代表人参与诉讼，但其必须有全体业主或业主大会授权的决议，原告经业主大会授权并提交经物业管理区域内全体业主所持至少二分之一投票权通过的业主大会决议及对诉讼费用如何承担的业主大会决议，方可提起本案的行政诉讼。综上，我局作出的被诉行政行为并无不当，原告锦湖花园业委会如不能提交证明其行政诉讼主体资格的相关证明材料，应依法裁定驳回起诉。
第三人德鑫圆峰公司述称，1、原告锦湖花园业委会不应将我公司列为第三人参与诉讼；2、我公司因维稳以垫资方式对锦湖花园小区的公共部分进行维修，实际发生的费用不止736，053.46元。原告锦湖花园业委会起诉的事实理由不实，应当驳回原告的诉讼请求。
第三人德鑫圆峰公司向本院提交了以下证据：
证据1、情况说明，以证明锦湖花园小区维修事宜的起因及第三人德鑫圆峰公司的实际作用；
证据2、大修工程合同，以证明锦湖花园小区屋面防水工程是由业委会交福缘物业公司施工完成，第三人德鑫圆峰公司提供的是资金担保；
证据3、付账凭证，以证明屋面防水维修款由第三人德鑫圆峰公司代收代付，支付给施工单位；
证据4、发票，以证明第三人德鑫圆峰公司向管理部门提交的是正规税务发票。
第三人江北社区述称，1、江北社区不是锦湖花园小区住宅专项维修资金使用的申请人，不应作为第三人参加诉讼；2、原告锦湖花园业委会起诉没有事实依据；3、原告锦湖花园业委会诉讼主体资格不合法。
第三人江北社区向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、武汉市锦湖金利花园小区物业管理合同；2、维修和更新、改造使用方案；3、武汉市江岸区锦湖金利花园一期小区关于房屋维修基金的申请报告；4、维修资金使用征求意见情况说明；5、业主统计表；6、公告；7、大修工程合同；以证明锦湖花园小区第二届业委会于2011年4月28日与福缘物业公司签订了小区物业管理合同，该小区存在物业服务企业，根据规定提出维修和更新、改造项目使用方案不应当是第三人江北社区；整个房屋专项维修资金的使用、申请、公告、统计均由锦湖花园小区第二届业委会独立完成，不能因第三人江北社区配合业委会解决维修问题而认定第三人江北社区系资金的申请人；且第二届业委会对提供的文件作出承诺，承担相应的法律责任。
第二组证据：1、第三届业委会备案登记表；2、第三届业委会委员、候补委员（王敏、张勇、黄南田、邓文荣、王素萍、谭金秀）的辞职报告及辞职信，以证明锦湖花园小区业委会备案的委员及候补委员中有6人提出辞职，所谓的业委会的决议无法半数通过，原告锦湖花园业委会诉讼主体程序不合法。
第三组证据：1、关于协调解决锦湖花园小区（一期）物业管理问题会议纪要；2、2011年10月8日会议纪要；3、2011年12月5日会议纪要，以证明第三人江北社区在锦湖花园小区物业费、专项维修资金等问题上出于解决居民实际困难、维护辖区稳定的目的严格依据法律法规的规定组织各方进行协调。
经庭审质证，原告锦湖花园业委会对被告江岸区房管局提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性及与本案的关联性无异议，但认为锦湖花园小区存在物业服务企业以及业主大会的情况下，被告江岸区房管局选择第三人江北社区作为使用住宅专项维修资金的申请人违反法律规定；对证据2的真实性有异议，认为业主代表名单中陈福华等人并不是业主代表，且游庆春等人并不知晓被推选为业主代表；对证据3的真实性无异议，但认为内容不合法，认为第三人江北社区无权作为申请主体出具委托书；对证据4的真实性有异议，认为游庆春等业主签名并不是其本人所签，且福缘物业公司是施工主体，不具备维修资金的监管主体资格；对证据5的真实性有异议，征询表中有多数不是业主本人签名，且存在代签情形，即使该征询表是真实的，也仅是业主对是否使用维修资金进行的表决，并不是对维修改造方案进行表决；对证据6的真实性有异议，业委会成员签名中游庆春的签名不是其本人的签名，且该维修、改造方案从未向业主公示过；对证据7的真实性无异议，但认为该大修工程合同中发包单位是锦湖花园业委会以及福缘物业公司，而被告江岸区房管局提交的申请表中申请主体为第三人江北社区，程序明显违法；对证据8的真实性无异议，但认为报价清单中的收费标准明显高于国家标准，且将未维修的项目列在其中；对证据9的真实性有异议，认为公示的主体是锦湖花园业委会，而不是申请主体江北社区，该公示照片从未在小区张贴过，公示的内容中并没有维修更新改造方案；对证据10、11的真实性无异议，但结算表中增加了单元门改造的项目，该项目未经过审批程序直接纳入资金结算，明显违法；对证据12的真实性有异议，认为其中唐瑞林、伍少华的签名不是其本人签名，且竣工时间与验收时间一致不符合常理，被告江岸区房管局应当进行审核；对证据13的真实性有异议，认为结算清单与报价清单完全一致不符合常理，被告江岸区房管局未尽审查义务，导致业主对监管资金失控；对证据14的真实性无异议，但认为除总发票外，应当提供分发票。
第三人德鑫圆峰公司对被告江岸区房管局提交的证据无异议。
第三人江北社区对被告江岸区房管局提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、4的真实性无异议，但认为申请使用住宅专项维修资金的主体是锦湖花园小区第二届业委会，并不是第三人江北社区；对证据3的真实性有异议，认为该委托未生效；对证据5的真实性表示无法核实；对证据6的真实性不认可，表示该维修方案与第三人江北社区提供的在形式上不一致；对证据7、8认为与第三人江北社区无关；对证据9-12的真实性无异议；对证据13、14认为与第三人江北社区无关；对被告江岸区房管局提交的证据的证明目的不认可，认为第三人江北社区只是配合锦湖花园小区业委会办理工程竣工验收手续，并非使用住宅专项维修资金的申请主体，加盖社区的公章，只是作为自治组织起到监督指导作用。
经庭审质证，被告江岸区房管局对原告锦湖花园业委会提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该回复是事后调查，证明的是社区和物业的问题，与被告江岸区房管局的审核行为无关；对证据2的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为该公示是再次公示，在资金申请表和结算表上，申请方表示对维修方案已进行过公示，且对提交资料的真实有效性作出承诺，被告江岸区房管局仅对材料进行形式审查，即使材料是虚假的也应当由申请方承担责任；对证据3的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为无法证明被诉具体行政行为违法；对证据4、5的真实性有异议；对证据6的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为即使原告的观点成立，也与被诉行政行为无关，属于民事纠纷，且认为该证据证明力有限，该意见书是根据原告锦湖花园业委会提交的材料得出的结论；对证据7的证人证言未发表意见。
第三人德鑫圆峰公司对原告锦湖花园业委会提交的证据发表如下质证意见：对证据1-5与被告江岸区房管局的质证意见一致；对证据6的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的，该工程造价编制书系原告锦湖花园业委会单方委托制作的，不能排除有漏项，具体价格应由审计部门进行审计，且应当由双方共同参与；对证据7的证人证言未发表意见。
第三人江北社区对原告锦湖花园业委会提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，但认为该征询意见表是锦湖花园小区第二届业委会组织实施的，社区对签字是否真实没有审核义务；对证据2的真实性没有异议，但认为该公示是第二次进行公示，第一次公示是由第二届业委会实施的，在业委会改选后，被告江岸区房管局要求江北社区再次出面进行公示的；对证据3-6认为与第三人江北社区无关；对证据7的证人证言未发表意见。
经庭审质证，原告锦湖花园业委会对第三人德鑫圆峰公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1认为该情况说明是当事人陈述，不能作为证据使用，且能证明防水工程不是由第三人德鑫圆峰公司完成的；对证据2认为该合同与被告江岸区房管局提交的合同不一致，证明被告江岸区房管局处备案的合同是未履行的虚假的合同；对证据3认为该两张票据的总额为30余万元，与合同认定的价格不一致；对证据4的质证意见与对被告江岸区房管局提交的证据14一致。
被告江岸区房管局对第三人德鑫圆峰公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1、3、4认为与本案无关，不发表质证意见；对证据2认为该合同并不是在被告江岸区房管局处备案的合同，如存在该合同，应由当事人承担责任，不应由被告江岸区房管局审查，是否存在转包行为等与被诉行为无关。
第三人江北社区对第三人德鑫圆峰公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1认为不符合证据的形式；对证据2、3认为与第三人江北社区无关；对证据4的真实性无异议。
经庭审质证，原告锦湖花园业委会对第三人江北社区提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据中证据1的真实性无异议，认为该合同证明锦湖花园小区内存在物业公司，因此申请住宅专项维修资金的主体首先应当是物业公司，其次是业委会，再次是社区；对证据2、3、4的真实性有异议；对证据5的质证意见与对被告江岸区房管局提交的证据5的质证意见一致；对证据6的真实性有异议；对证据7的质证意见与对被告江岸区房管局提交的证据7的质证意见一致；对第二组证据中证据1的真实性无异议；对证据2中张勇及黄南田的辞职报告的真实性有异议，张勇已离开小区不是业主，其职务由周润华候补，黄南田被业主大会除名，其职务由王素萍候补，邓文荣还在业委会工作，谭金秀是候补委员，其辞职对业委会的组成没有影响，且业委会及业主大会并未收到以上人员的辞职，故该证据不能达到其证明目的，原告本次起诉是由业主大会投票决定的；对第三组证据中的证据1、2的真实性、关联性及证明目的有异议，认为这两次会议分别是针对物业管理费、水电费达成的意见，与本案没有直接的关系；对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该证据仅是事后的情况说明。
被告江岸区房管局对第三人江北社区提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为住宅专项维修资金的申请可以由业委会代表业主申请，在业委会、业主大会不能正常履职时居委会可以作为申请人，物业公司只能提出维修方案，不能作为申请人；对第二组证据没有异议；对第三组证据的关联性有异议。
第三人德鑫圆峰公司对第三人江北社区提交的证据发表如下质证意见：对第一、二组证据的质证意见与被告江岸区房管局的质证意见一致；对第三组证据没有异议，认为该会议纪要可以证明锦湖花园小区需要进行维修。
经庭审质证，原告锦湖花园业委会对湖北天宇工程造价咨询有限公司出具的司法鉴定意见书的真实性无异议，但认为维修资金使用金额与被告江岸区房管局的审批行为无关，故该鉴定意见与本案无关，且对鉴定意见确认的可确定部分工程造价和无法确定部分工程造价均不认可。
被告江岸区房管局对司法鉴定意见书的真实性无异议，认为与本案相关，其申请对维修金的使用金额进行鉴定的目的是为核实清楚原告与第三人在申请使用维修金过程中有无瑕疵及错误，确定维修项目、工程量大小及工程造价，以便从事实结果角度审视原告的诉请，但鉴定结论没有达到鉴定目的，且被告江岸区房管局仅作形式审查，应由原告锦湖花园业委会向第三人德鑫圆峰公司以民事方式主张。
第三人德鑫圆峰公司对司法鉴定意见书的真实性无异议，但对其鉴定结论有异议，认为该鉴定结论不能真实地反映锦湖花园小区维修的具体项目，有很多漏项，且对经过勘验的维修项目也未作出正确的鉴定。
第三人江北社区对司法鉴定意见书的真实性无异议，认为鉴定机构没有对鉴定结论作出明确说明，故不能达到鉴定目的，且第三人江北社区不是维修主体，该鉴定结论与第三人江北社区无关。
经庭审质证，本院对原、被告及第三人提交的证据作如下确认：
1、原告锦湖花园业委会提交的证据1系武汉市住房专项维修资金管理中心对物业处作出的《关于锦湖花园小区维修资金使用有关问题的回复》，该回复是对锦湖花园业委会信访问题的回复，不是被告江岸区房管局作出审核行为的前提，系武汉市住房专项维修资金管理中心事后作出的，与被诉具体行政行为没有直接的关联性，本院依法不予采信；证据2系第三人江北社区对大修工程合同、维修资金使用明细进行公示的材料，各方当事人对其真实性均无异议，本院依法予以确认；证据3系第三人德鑫圆峰公司与锦湖花园小区物业公司福缘物业公司签订的《大修工程合同》，第三人德鑫圆峰公司对其真实性不持异议，能证明第三人德鑫圆峰公司将屋面防水系统维修工程分包给小区物业公司的事实，本院依法予以采信；证据4系电梯标准责任保养合同，由于该证据原告锦湖花园业委会未提供原件，本院依法不予确认；证据5系第三人德鑫圆峰公司开具的发票，该证据没有原件，本院依法不予确认；证据6系《工程造价编制书》，由于该工程造价是原告锦湖花园业委会单方委托武汉明达亨利工程造价咨询有限公司作出的，本院依法不予确认。
2、被告江岸区房管局提交的证据真实、来源合法，本院依法予以确认，但不能证明其作出的被诉具体行政行为合法。
3、第三人德鑫圆峰公司提交的证据1系情况说明，不符合行政诉讼法规定的证据形式，本院依法不予确认；证据2系原告锦湖花园业委会与第三人德鑫圆峰公司签订的《大修工程合同》，由于该合同并不是申请住宅专项维修资金时向被告江岸区房管局提交备案的《大修工程合同》，本院依法不予确认；证据3系第三人德鑫圆峰公司与福缘物业公司之间的网银转账记账回执，与本案无关，本院依法不予确认；证据4系武汉市住房专项维修资金管理中心向第三人德鑫圆峰公司开具的拨付维修资金的发票，能证明武汉市住房专项维修资金管理中心向第三人德鑫圆峰公司拨付锦湖花园小区736，053.00元住宅专项维修资金的事实，本院依法予以确认。
4、第三人江北社区提交的第一组证据中的证据1系锦湖花园业委会与福缘物业公司签订的物业管理合同，原告锦湖花园业委会对其真实性无异议，本院依法予以采信；证据2系维修和更新、改造使用方案，与被告江岸区房管局提交的一致，能证明案件事实，本院依法予以采信；证据3、4分别系原告锦湖花园业委会向被告江岸区房管局提交的《武汉市江岸区锦湖金利花园一期小区关于房屋维修基金的申请报告》及原告锦湖花园业委会《维修资金使用征求意见情况说明》，由于第三人江北社区未提交原件或加盖保管部门核对无异的印章，本院依法不予确认；证据5系锦湖花园维修资金使用业主意见征询表，与被告江岸区房管局提交的一致，本院依法予以采信；证据6、7分别系原告锦湖花园业委会于2011年10月9日的公告及原告锦湖花园业委会与第三人德鑫圆峰公司签订的《大修工程合同》，与被告江岸区房管局提交的一致，本院依法予以采信；第二组证据中的证据1系锦湖花园第三届业委会的《备案登记表》，能证明锦湖花园第三届业委会备案的相关情况，本院依法予以采信；证据2系锦湖花园第三届业委会委员张勇、黄南田、邓文荣、王敏及候补委员王素萍、谭金秀向第三人江北社区、被告江岸区房管局提交的辞职信，经核实属实，本院依法予以采信；第三组证据系协调解决锦湖花园小区物业管理问题的会议记录，与本案没有关联性，本院依法不予确认。
经审理查明，2011年10月19日，原告锦湖花园业委会与第三人德鑫圆峰公司签订了《大修工程合同》，由第三人德鑫圆峰公司对锦湖花园小区一期的公共设施设备进行大维修，约定该大修工程由第三人德鑫圆峰公司实行全垫资先行施工，待工程竣工验收合格后，原告锦湖花园业委会凭第三人德鑫圆峰公司开具的有效发票、验收报告及结算资料以报销方式在市房产局维修基金管理中心结算，约定该工程费用执行总价包干710，052.46元。同月21日，第三人江北社区向被告江岸区房管局提交了《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》，申请使用锦湖金利花园一期的维修资金，维修、更新、改造内容为电梯系统、门禁系统、楼宇对讲系统、泵房维修及屋面防水，预算总金额为710，052.46元。第三人江北社区在申请人一栏盖章并由其负责人陈福华签字确认，经办人由该小区第二届业委会负责人黄南田签字确认。同时，申请人向被告江岸区房管局提交了业主代表证明、委托书、《关于监管维修基金合理使用的报告》、《锦湖花园（一期）维修资金使用业主意见征询表》、《维修和更新、改造使用方案》、《大修工程合同》、报价清单以及公告告示材料。同日，被告江岸区房管局作出“符合维修资金使用条件，完工后一次性结算”的审批意见。此后，第三人德鑫圆峰公司按照合同内容对锦湖花园小区的公共设施等进行了维修，同时在维修过程中新增单元门改造项目，即对13个单元的单元门进行了改造更新。竣工后，原告锦湖花园业委会、第三人德鑫圆峰公司、江北社区及该小区的物业公司福缘物业公司作为参加验收单位对该大修工程进行了验收。2011年12月6日，原告锦湖花园小区业委会向被告江岸区房管局提交了《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》及《新增不锈钢单元门说明报告》、《维修和更新、改造工程验收报告》、结算清单，申请拨付上述维修工程费用，结算总金额为736，053.46元。同月20日，被告江岸区房管局作出“经审核符合维修资金使用条件，拟同意报市住宅专项维修资金中心”的审批意见。其后，武汉市住房专项维修资金管理中心向第三人德鑫圆峰公司拨付了上述款项，并向其开具了发票。
审理中，被告江岸区房管局申请对锦湖花园小区住宅共用部位、公用设施设备进行维修所需费用进行鉴定，本院准予后委托武汉光谷联合产权交易所江城产权交易有限公司进行，经摇号确定由湖北天宇工程造价咨询有限公司对上述事项进行司法鉴定，2014年8月30日该鉴定机构出具了《湖北天宇工程造价咨询有限公司关于锦湖花园一期住宅共用部位、公用设施设备维修费用的司法鉴定意见书》，鉴定意见为可确定部分的工程造价为185，514.52元，无法确定部分工程造价为360，902.29元。
另查明，锦湖花园第三届业委会于2012年11月8日在被告江岸区房管局办理了备案登记，备案登记有7名业委会委员，3名候补委员。其中现共有6名委员向被告江岸区房管局提交了辞职报告。
本院认为，根据建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第五条及《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第五条的规定，被告江岸区房管局对辖区内住宅专项维修资金的使用负有监督管理职责，负责本辖区内住宅专项维修资金的交存、使用的管理工作。
根据各方当事人的观点及庭审查明的事实，本案的争议焦点为：一、锦湖花园业委会能否作为本案原告提起本次诉讼？二、被告江岸区房管局针对锦湖花园申请使用住宅专项维修资金作出的审批行为是否合法？
一、关于原告主体资格是否适格。业主委员会系依法成立的并向房屋行政主管部门备案的组织。根据《中华人民共和国物权法》及《物业管理条例》的相关规定，业主委员会是业主大会的执行机构，代表业主、业主大会与物业管理企业签订与物业管理相关的合同、履行合同；依法接受法律监督，代表业主对物业管理活动进行投诉，对物业公共部位、共用设施享有占有支配权。同时，2005年8月15日《最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》（（2005）民立他字第8号）指出“根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。”因此，业委会属于其他组织的范畴，根据行政诉讼法的规定，能够代表业主及业主大会提起行政诉讼。本案中，原告锦湖花园业委会提交了相关业主及业委会委员的签字证明其提起本次诉讼取得了业主及业主大会的授权。同时，虽然有6名委员提出了书面辞职请求，但均是向被告江岸区房管局及第三人江北社区提出，而非向业主大会提出，根据物业管理的相关规定只有向业主大会提出书面辞职申请其委员资格才能自行终止，且锦湖花园业委会本身也是有4名委员实际参与工作（1名委员虽提交辞职报告但实际仍在履行委员职责），故锦湖花园业委会是本案适格的原告，有权代表业主提起本次诉讼。
二、被诉具体行政行为是否合法的问题。被告江岸区房管局对原告锦湖花园业委会申请使用住宅专项维修资金未尽到合法的审慎审核职责。《住宅专项维修资金管理办法》、《武汉市住宅专项维修资金管理办法》及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》对住宅专项维修资金的使用规定了严格的程序。根据以上规定，锦湖花园小区使用住宅专项维修资金，被告江岸区房管局有两项审核内容，即对是否符合使用条件的审核及对拨付维修和更新、改造费用的审核。本案中，被告江岸区房管局对该两项审核内容均未尽到审慎审查义务。
首先，被告江岸区房管局对是否符合使用条件的审核未尽审慎审查职责。根据《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第二十四条第（三）、（四）项及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》第七条的规定，被告江岸区房管局应当对申请人提交的以下申请资料进行审核：业委会备案文件；经办人身份证明、委托证明；《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》；《维修和更新、改造使用方案》、《维修资金使用征求意见情况说明》、相关业主表决结果及其证明；《维修和更新、改造使用方案》及第三方监管资料公示的照片；维修工程预算、施工合同及《武汉市住宅专项维修资金使用预算明细表》；需要维修的部位或设施设备的实物照片；单项维修项目预算超过5万元或综合维修项目预算费用超过10万元的，同意聘请第三方监管的还需提交审价出具审价意见。同时武汉市住房保障和房屋管理局还制定了各类申请表格样式。本案中，被告江岸区房管局对该项内容未尽到审慎审查职责主要表现在以下几个方面：1、申请资料缺失，申请人未提交业委会备案文件、《维修资金使用征求意见情况说明》、《维修和更新、改造使用方案》及第三方监管资料公示的照片等；2、申请主体不符合规定，《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》中申请人为第三人江北社区，但根据相关规定，成立业委会的应当由业委会提出申请，未成立业委会的由居委会提出申请，被告江岸区房管局主张原告锦湖花园业委会不具备履职条件，但大修工程合同等主体均为该业委会，且维修资金使用结算时的申请主体亦为业委会，故被告江岸区房管局没有审慎审核申请主体；3、申请人在将《维修和更新、改造使用方案》进行公示时，应当将是否聘请第三方进行造价咨询、监理、审计、费用承担问题等书面内容一并向列支范围内全体业主公示并征求业主的意见，即由全体业主决定是否聘请第三方监管，本案中，申请人未向被告江岸区房管局提交相应的材料证明其向小区业主履行了公示义务，其提交的《关于监管维修基金合理使用的报告》明确由第三人江北社区、物业公司及原告锦湖花园业委会三方监管、不再另行聘请第三方监管，但上述主体无权决定是否聘请第三方监管，因此被告江岸区房管局没有审慎审核第三方监管的相应内容。
其次，被告江岸区房管局对维修资金结算的审核未尽审慎审查职责。根据《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第二十四条第（六）、（七）项及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》第九条的规定，申请人申请维修资金结算，被告江岸区房管局应当对申请人提交的下列资料进行审核，即《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》、《武汉市住宅专项维修资金使用结算明细单》；《维修和更新、改造工程验收报告》；维修工程决算单、《维修和更新、改造工程结算费用分摊清册》及公示证明；维修和更新、改造工程的发票；维修后的住宅共用部位、公用设施设备实物照片及其他相关资料。本案中，被告江岸区房管局对该项内容未尽到审慎审核义务，主要表现在以下几个方面：1、维修资金结算的申请主体与使用申请主体不一致，《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》中的申请人为第三人江北社区，而《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》中的申请人为原告锦湖花园业委会及第三人江北社区；2、申请人未向被告江岸区房管局提交《维修和更新、改造工程结算费用分摊清册》及公示证明；3、申请人提交的结算清单与其提交的报价清单包括项目、单价等内容完全一致，因在施工过程中增加了更换单元门的项目，故决算费用比预算费用增加了26，001元；4、申请人没有提交维修和更新、改造工程的发票，被告江岸区房管局仅依据与预算清单完全一致的结算清单作出同意拨付维修资金的审批意见；5、申请人没有提交维修后住宅共用部位、公用设施设备实物照片。
住宅专项维修资金是房屋的养老钱，关系着全体业主的切身利益，住宅专项维修资金的使用虽是由作为所有权人的全体业主决定，但被告江岸区房管局作为住宅专项维修资金的监督管理部门应当按照正当程序原则审慎审查住宅专项维修资金的使用申请。本案中，锦湖花园小区的维修工程约定的费用为710，052.46元，数额较大，在没有第三方监管机构进行审价、施工单位提供的报价清单与结算清单完全一致的情况下，被告江岸区房管局仅凭申请人提交的未经过全体业主表决的《关于监管维修基金合理使用的报告》及工程大修合同作出同意使用维修资金的审批决定，且经司法鉴定，该工程可确定部分的工程造价为185，514.52元、无法确定部分工程造价为360，902.29元，远远低于合同约定的费用，其作出的审批决定违反了正当程序原则。综上，被告江岸区房管局作为住宅专项维修资金的监管部门，在申请人申报手续不全、对其申请使用和拨付维修资金提交的材料未进行审慎审查的情况下作出的审批行为事实不清、主要证据不足、程序违法，依法应当予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决如下：
撤销被告武汉市江岸区住房保障和房屋管理局于2011年10月21日及2011年12月20日对武汉市锦湖花园小区使用住宅专项维修资金作出的审批行为并责令其重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币40元，合计人民币90元由被告武汉市江岸区住房保障和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
审 判 员 唐玲莉
人民陪审员 夏文芳
二〇一五年四月八日
书 记 员 张东洋