河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀01行终214号
上诉人（原审第三人）杨新贞，男，汉族，1945年1月4日出生，住元氏县。
被上诉人（原审原告）王凤敏，女，1946年12月30日出生，汉族，现住元氏县。
原审被告元氏县宋曹镇人民政府，住所地元氏县宋曹镇宋曹村商品街19号。
法定代表人高丽星，镇长。
委托代理人赵秀斌，宋曹镇副镇长。
委托代理人符振朝，元氏县槐阳法律服务所法律工作者。
原审被告元氏县人民政府，住所地元氏县常山路89号。
法定代表人许尽晖，县长。
委托代理人闫永辉，元氏县法制办工作人员。
原审第三人元氏县宋曹镇南苏村民委员会。
法定代表人张建乔，村主任。
委托代理人杨吉良，男，南苏村民委员会成员。
原审第三人杨新国，男，1958年7月13日出生，汉族，住元氏县。
原审第三人杨新全，男，1972年1月3日出生，汉族，住元氏县。
上诉人杨新贞因元氏县宋曹镇人民政府宅基地纠纷处理决定一案，不服元氏县人民法院（2015）元行初字第00032号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告王凤敏与第三人杨新贞、杨新国、杨新全系邻居，原告王凤敏以其持有1950年《土地房产所有证》存根为由，申请被告宋曹镇人民政府确认，原告住宅东侧的水道南北长98.66米，东西宽1.66米的土地使用权归原告所有，开通杨新全门前走道，东西18米，南北12.66米，使原告往东正常通行。被告宋曹镇人民政府于2015年8月13日召开了听证会，进行了调查。于2015年8月22日以原告王凤敏持有的《土地房产所有证》存根在1962年时已失去效力，讼争的土地在土地改革时已确认为农民集体所有，原告没有证据证明其享有讼争土地的使用权为由，根据《农村人民公社工作条例》第二十一条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，作出（2015）宋决字第001号处理决定：1．申请人王凤敏对争议的南北98.66米、东西宽1.66米的土地不享有使用权；2．申请人王凤敏与被申请人杨新国、杨新全以双方房屋夹道20公分中间为界，以西归申请人王凤敏使用，以东归被申请人杨新国、杨新全使用；3．驳回申请人王凤敏对被申请人杨新贞的申请。原告不服于2015年8月29日向被告元氏县人民政府申请复议，要求撤销元氏县宋曹镇人民政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定书；要求确认申请人住宅东侧的水道南北长98.66米，东西宽1.66米的土地使用权归原告，开通杨新全门前走道，东西18米，南北12.66米；要求南苏村委会赔偿500万元。被告元氏县人民政府依据相关法律规定依法受理。2015年10月8日，向宋曹镇人民政府及第三人送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料。2015年10月12日，宋曹镇政府向元氏县人民政府提交了行政复议答复书及相关证据材料；2015年11月24日，元氏县人民政府以原告没有证据证明其拥有讼争水道及过道使用权，原告提出的赔偿原因与宋曹镇政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定书，无因果关系，宋曹镇政府作出的处理决定认定事实正确，符合法律规定为由，作出（2015）4号行政复议决定书，维持了宋曹镇政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定书。2015年11月25日分别向宋曹镇政府和第三人杨新全、杨新贞、杨新国送达了元政行复（2015）4号行政复议书。2015年11月26日，向原告王凤敏邮寄送达了元政行复（2015）4号行政复议书。原告不服向本院提起诉讼，请求法院撤销元氏县宋曹镇人民政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定书；撤销元氏县人民政府作出的元政行复（2015）4号行政复议决定书；被告元氏县宋曹镇人民政府重新做出具体行政行为。要求宋曹镇政府重新确认申请人住宅东侧的水道南北长98.66米，东西宽1.66米的土地使用权归原告，开通杨新全门前走道，东西18米，南北12.66米，使原告往东正常通行；原告要求宋曹镇人民政府及南苏村委会给1亩2分大的宅基地，并赔偿原告精神损失、经济损失、误工费30万元及其他损失共计500万元。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。原告因与第三人之间相邻所发生的土地使用权争议，应由被告宋曹镇人民政府依法作出处理；被告宋曹镇人民政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促进当事人以协商方式达成协议，调解未达成协议的，行政主管部门应当作出处理决定。原告王凤敏申请被告宋曹镇人民政府确认土地使用权争议后，被告宋曹镇人民政府于2015年8月13日召开了听证会，进行了调查，作出了（2015）宋决字第001号处理决定书，本案审理时，被告宋曹镇人民政府提交的其于2015年8月13日召开的听证会笔录，不符合法律规定，笔录显示核对当事人情况时，没有代理人出席听证会，但在听证会笔录上却有代理人的签名，当事人本人的签名系代理人代签，而提交的证据没有代理人的代理手续，且被告宋曹镇人民政府未向本院提交其他作出决定所依据的证据材料和事实依据；亦未提交，对原告与第三人之间争议进行过调解的证据材料。故被告宋曹镇人民政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定书，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。被告元氏县人民政府作出的元政行复（2015）4号行政复议决定书，亦未提交对原告与第三人之间进行过调解的证据材料，在被告宋曹镇政府违反法定程序的基础上，维持了其处理决定，明显不当，依法应予撤销。原告要求被告宋曹镇人民政府及第三人南苏村委会给1亩2分大的宅基地，并赔偿原告精神损失、经济损失、误工费30万元及其他损失共计500万元，不属于行政诉讼请求审理范围，本院不予支持。该案经本院审判委员会讨论决定，判决撤销被告元氏县人民政府作出的元政行复（2015）4号行政复议决定书；撤销被告宋曹镇人民政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定书；
被告宋曹镇人民政府重新作出具体行政行为。
上诉人杨新贞不服，提起上诉，请求依法撤销元氏县人民法院（2015）元行初字第00032号行政判决书；改判维持元氏县宋曹镇人民政府（2015）宋决字第001号处理决定，维持元氏县人民政府（2015）第4号行政复议决定；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：1.被上诉人对所谓争执没有任何证据证实其有使用权，镇政府的决定符合法律规定，被上诉人仅有的所谓证据是已经失效50多年的作废文书，该争执地早已归村集体所有，南苏村在人民公社时期就发放给上诉人和其他两位第三人，我们对该地有合法的使用权。被上诉人因无任何证据，故镇政府的决定完全正确；2.宋曹镇人民政府（2015）宋决字第001号决定和元氏县人民政府（2015）第4号行政复议决定，程序合法，适用法律正确，依法应与维持。一审判决认定事实错误，依法应予撤销。镇政府在作出决定之前，多次派包村干部对双方进行调解，并委托村委会进行调解，村委会的证明足以证明调解情况。一审法院以没有调解为由撤销镇政府的决定，是不顾事实的错误行为，其他两位第三人妻子是第三人家庭的主要成员，其参加听证会完全可以代表第三人，属表见代理，没有必要办理代理手续，一审法院以没有代理手续为由认定程序不合法，是不顾大局，吹毛求疵，一审法院认定事实错误，必然导致错误判决依法应予撤销；3.一审法院错误认识、理解法律，导致错判。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。南苏村委会对争执双方当事人多次调解，由村委会的证明足以证实，法律没有规定在镇政府作出决定前必须由镇政府调解，况且镇政府指派包村干部多次为我们双方调解，因被上诉人胡搅蛮缠最终没有调解成功。并且法律规定是由当事人协商解决，并没有规定政府部门先行调解。综上所述，被上诉人对所谓争执宅基地没有任何合法证据证明归其使用，镇政府的决定和县政府的复议决定完全正确，一审法院作出的错误判决理应依法撤销。
被上诉人王凤敏辩称，上诉人的上诉不符合行政诉讼法的规定，法院不应受理其上诉请求，应依法不予受理其上诉请求或者依法驳回上诉请求。行政诉讼法第二十九条第二款规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。一审判决没有让上诉人承担义务也没有减损第三人权益，只是判决让镇政府重新作出行政行为。根据一审判决及上述法律规定上诉人作为第三人不具备提起上诉的法定条件，依法不应受理其上诉或者驳回上诉请求。一审法院判决认定事实清楚适用法律正确，应依法维持原判。
原审被告宋曹镇人民政府述称，1.杨新贞的上诉事实清楚，理由充分，其请求撤销原审法院（2015）元行初字第00032号行政判决的请求，依法应予支持；2.被上诉人王凤敏主张长98.66米宽1.66米的宅基地归其使用，没有事实依据和法律依据，依法不能得到支持。王凤敏对争执地主张归其使用依据是土改时期的《土地房产所有证存根》，土地管理法实施后对宅基地使用权进行了确权，而王凤敏对争执地从建国至今一直没有使用且没有任何证据证明归其使用。上诉人杨新贞、原审第三人杨新国、杨新全的宅基地，是在人民公社时期原南苏大队为其丈量、发放，且建房使用至今。为杨新贞等三人发放宅基地时，争执双方当时均无任何异议。争执地已归南苏村集体所有，村委会出具的证明符合客观实际。王凤敏要求镇政府解决的其他事项，没有事实和法律依据，故镇政府无法支持其请求；3.镇政府所作（2015）宋决字第001号处理决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。镇政府为查明王凤敏和上诉人及原审第三人宅基地使用情况，组织召开听证会，并邀请南苏村村委会成员旁听，让争执双方举证并充分发表意见，查清了事实并依法作出处理决定，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。综上所述，一审判决认定事实错误，且适用法律错误，依法应予撤销。
原审被告元氏县人民政府述称，2015年9月28日，上诉人王凤敏对原审被告宋曹镇人民政府作出（2015）宋决字第01号宅基地处理决定不服，向其提出行政复议申请，其依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定依法受理。2015年10月8日，其依法向宋曹镇人民政府及第三人送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料。2015年10月12日，宋曹镇人民政府向答辩人提交了行政复议答复书及相关证据材料。2015年11月24日，其依法作出行政复议决定并于次日分别向宋曹镇人民政府和第三人杨新全、杨新贞、杨新国送达了元政行复（2015）4号行政复议决定。2015年11月26日，向被上诉人王凤敏邮寄送达了该行政复议决定。综上所述，其作出元政行复（2015）4号行政复议决定，程序合法。适用法律正确。请求依法撤销一审法院判决，依法维持宋曹镇人民政府作出的（2015）宋决字第01号宅基地纠纷处理决定及其作出的元政行复（2015）4号行政复议决定。
原审第三人宋曹镇南苏村村民委员会述称，宋曹镇人民政府宅基地纠纷处理决定，尊重事实，程序合法，应依法予以维持。
经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，原审被告元氏县宋曹镇人民政府对个人之间土地使用权争议具有依法调查处理的职责。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。根据上述法律规定，宋曹镇人民政府应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。宋曹镇人民政府未有证据证明其在作出（2015）宋决字第001号处理决前进行调解，故作出宅基地纠纷处理决定违反法定程序。原审被告元氏县人民政府在原审被告宋曹镇人民政府违反法定程序的基础上，予以维持，明显不当。一审法院判决撤销元氏县人民政府作出的元政行复（2015）4号行政复议决定和宋曹镇人民政府作出的（2015）宋决字第001号处理决定，并判决原审被告宋曹镇人民政府重新作出具体行政行为是正确的，依法应予维持。上诉人提出的原审被告宋曹镇人民政府宅基地纠纷处理决定程序合法的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨新贞负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐进富
审判员 颜景山
审判员 魏其仓
二〇一六年七月二十九日
书记员 苏晓华