河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终471号
上诉人（原审原告）河南省冶建物业服务有限公司，住所地郑州市金水区经七路21号华凯大厦4013号。
法定代表人丁晓斌，总经理。
委托代理人崔新生，该单位员工。
被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区公安消防大队
（以下简称管城消防大队），住所地郑州市城东路**号。
法定代表人游阳，大队长。
委托代理人蔡思源、刘璐，该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府），住所地郑州市商城路217号。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人李辉，该单位工作人员。
上诉人河南省冶建物业服务有限公司（以下简称冶建物业公司）因行政处罚及行政复议一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2018）豫0103行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审审理查明，2017年1月4日，管城回族区发展南郡业主委员会（以下简称发展南郡业主委员会）与原告冶建物业公司签订《物业管理服务合同》，约定发展南郡业主委员会选聘冶建公司为坐落于郑州市管城区未来路888号的发展南郡小区提供物业管理服务，管理期限自2016年10月1日至2018年9月30日止。合同还就其他事项进行了约定。原告依合同约定对涉案小区物业进行管理。2017年9月11日，被上诉人管城消防大队在原告单位负责消防安全工作人员的陪同下，对发展南郡小区进行消防监督检查，发现该小区1号楼30层、32层疏散通道堆放杂物、停放电动车；1号楼1单元1层、30层、32层安全出口指示标志损坏；1号楼疏散楼梯疏散指示标志未按要求设置；消防控制柜主机故障；1号楼、2号楼、3号楼火灾自动报警系统瘫痪；1-3号楼室内消火栓系统故障瘫痪、消火栓无水；1号楼1单元首层防烟楼梯间前室消火栓锈蚀、水带破损，顶层测试用消火栓部件缺失、锈蚀；喷淋系统稳压设施故障瘫痪；喷冰泵、消火栓泵控制柜停用；1号楼负3层湿式报警阀故障，喷淋系统整体瘫痪，1-3号楼喷淋管网无水；防火门部件缺失，防火门损坏；1号楼首层防烟楼梯间前室正压送风系统故障；1号楼2层楼顶排烟风机损坏送风风机损坏。遂于2017年9月12日经负责人批准立案调查。2017年9月13日，被告管城消防大队依法向原告送达了《责令限期改正通知书》（郑管公消限字（2017）第0202号）。2017年9月25日，被告管城消防大队向原告送达了《火灾隐患整改建议书》、《公安行政处罚告知书笔录》，原告当即要求听证。被告管城消防大队于2017年10月11日向原告送达了《举行听证通知书》，并于10月23日召开了听证会。2017年11月9日，被告管城消防大队经集体评议对原告作出管公（消）行罚决字（2017）0512号行政处罚决定书，该处罚决定认定：2017年9月11日，被告对原告管理服务的发展南郡小区检查时发现，消防控制室消防控制柜主机故障，1至3号楼楼火灾自动报警系统故障，室内消火栓系统故障，喷淋系统故障，消火栓管网、喷淋系统管网无水，1号楼1单元1层前室消火栓锈蚀，1号楼楼顶消火栓部件缺损，1号楼防排烟系统故障，违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第二项之规定；1号楼3层疏散指示标志未按要求设置，违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第二项之规定，根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第一项之规定，决定对原告消防设施未保持完好有效的违法行为作出罚款35000元整的处罚，对原告消防安全标示的设置不符合国家标准、行业标准的违法行为作出罚款5000元的处罚，合并执行罚款40000元，并告知了原告申请行政复议、提起行政诉讼的权利。该处罚决定于2017年11月10日送达原告。原告不服该处罚决定，于2017年11月24日向被告管城区人民政府申请复议，该政府受理后于2017年1月9日对原告作出管政复决字（2017）第181号行政复议决定书，决定维持被告管城消防大队对原告作出的管公（消）行罚决字（2017）0512号行政处罚决定，并于2018年1月10号向原告邮寄送达。原告不服诉至本院，要求：撤销被告管城消防大队作出的管公（消）行罚决字（2017）0512号行政处罚决定书及被告管城区政府作出的管政复决字（2017）第181号行政复议决定书。
原审法院认为，《中华人民共和国消防法》第十八条第二款规定，“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部第61号令）第十条第一款规定，“居民住宅区的物业管理单位应当在管理范围内履行下列消防安全职责：（一）制定消防安全制度，落实消防安全责任，开展消防安全宣传教育；（二）开展防火检查，消除火灾隐患；（三）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；（四）保障公共消防设施、器材以及消防安全标志完好有效。”《河南省消防条例》第十七条第一款规定，“综合楼、商住楼和居民住宅区的物业服务企业或者管理单位应当履行下列消防安全职责：（一）制定消防安全制度，落实消防安全责任，开展消防安全宣传教育；（二）开展防火检查，消除火灾隐患；（三）保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通；（四）保障共用消防设施、器材以及消防安全标志完好有效；（五）组织本单位员工和居民每年至少开展一次消防演练。”根据上述法律、法规、规章的相关规定，原告作为发展南郡小区的物业管理和服务企业，应当履行对发展南郡小区区域内的共用消防设施进行维护管理、提供消防安全防范服务的职责，是发展南郡小区消防设施维护及消防安全防范服务的责任主体。发展南郡业主委员会是否按物业服务合同约定将符合标准的消防设施、器材移交原告管理，属于原告与发展南郡业主委员会之间的民事合同法律关系问题，不能作为原告排除履行消防职责的抗辩事由，故原告以发展南郡业主委员会未按物业服务合同约定将符合标准的消防设施、器材移交其管理，其不是本案消防责任主体的主张，理由不成立，不予支持。由于发展南郡小区存在消防设施未保持完好有效、消防安全标示的设置不符合国家标准、行业标准的事实，原告对该事实也无异议，被告管城消防大队根据上述法律规定，经立案、调查、听证后，对原告作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销该涉案行政处罚决定，理由不成立，不予支持。被告管城区政府在法定期限内对原告作出的管政复决字（2017）第181号行政复议决定书，依法维持被告管城消防大队的涉案行政处罚决定，程序合法，故原告要求撤销涉案复议决定的主张，理由不成立，不予支持。判决驳回原告冶建物业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冶建物业公司负担。
冶建物业公司上诉称，一、一审判决违背审查具体行政行为合法性的原则，应当依法撤销。1.被诉处罚决定并没有将《物业管理服务合同》作为处罚的证据（属主要证据不足）。而一审判决却根据被告没有作为处罚证据的《物业管理服务合同》确认上诉人是发展南郡小区消防责任主体。又同时认为“发展南郡业主委员会是否按物业服务合同约定将符合标准的消防设施、器材移交上诉人管理，属于上诉人与发展南郡业主委员会之间的民事合同法律关系问题，不能作为上诉人排除履行消防职责的抗辩事由”（逻辑不通，未移交则不属于上诉人的服务范围），明显违背国办发[2017]87号《消防安全责任制实施办法》第十八条第二款规定，属适用法律不当。且违背了审查具体行政行为合法性的原则，应当依法改判。2.被诉处罚决定并未适用《中华人民共和国消防法》第十八条第二款、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》和《河南省消防条例》第十七条第一款等规定，却根据上述未被具体行政行为适用的规定指控上诉人是发展南郡小区消防责任主体，违背了审查具体行政行为合法性的原则。二、被诉处罚决定适用法律错误。1.《消防法》第十六条规定的“机关、团体、企业、事业等单位”系拥有建筑物及其附属消防设备设施物权的单位（包括小区业主），对其所有或占用的建筑物，“按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效”是其法定的消防安全责任义务。而上诉人是为机关、团体、企业、事业等单位（包括居民小区）提供服务的物业服务企业，而不是《消防法》第十六条规定的负有“按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志”义务的“机关、团体、企业、事业等单位”（××）。上诉人作为物业服务企业对小区建筑物及其附属消防设备设施并不拥有物权，其消防安全责任由法律专门规定，与对消防设备设施拥有物权的一般单位不同。上诉人作为物业服务企业并不属于《消防法》第十六条规定的一般“机关、团体、企业、事业等单位”，而是法律专门规定的特别主体。其不拥有消防设备设施的物权，依法并不承担“按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效”的义务。因此，被诉处罚决定适用《消防法》第十六条、第六十条规定对上诉人进行处罚，属适用法律错误。2.发展南郡住宅小区的共用消防设施、器材（包括消防安全标识灯），依法应当由开发商配置。消防大队将上诉人当作负有“配置消防设施、器材，设置消防安全标志”义务的单位进行处罚，属认定事实错误。而根据被上诉人消防队提交的证据，该小区存在的严重消防隐患，属于需要“使用住宅专项维修资金对住宅小区公用消防设施进行维修更新改造”的情况，并非一般“维修管理”能够解决的问题。根据《消防安全责任制实施办法》第十四条（七）“业主按照有关规定使用住宅专项维修资金对住宅小区共用消防设施进行维修、更新、改造”的规定(新法，应当优先使用)，该消防安全责任属于业主。因此，上诉人作为物业服务企业并不属于“对住宅小区共用消防设施进行维修、更新、改造”消防安全责任主体。因此，被诉处罚决定适用《消防法》第十六条、第六十条规定对上诉人进行处罚，属适用法律错误。三、被诉处罚决定拒绝将《发展南郡小区物业服务合同》作为认定事实的根据，属主要证据不足，应当依法撤销。1、《消防安全责任制实施办法》第十四条规定“具有行政管理或公共服务职能的部门，应当结合本部门职责为消防工作提供支持和保障。（七）房地产管理部门负责指导、督促物业服务企业按照合同约定做好住宅小区共用消防设施的维护管理工作，并指导业主按照有关规定使用住宅专项维修资金对住宅小区共用消防设施进行维修、更新、改造”；第十八条第二款规定“物业服务企业应当按照合同约定提供消防安全防范服务”。该法是消防安全责任方面的最新规定，根据“新法优于旧法”的原则，应当依法优先适用。根据上述法律规定，上诉人作为物业服务企业为发展南郡小区“提供消防安全防范服务”的范围和内容依法由《物业服务合同》约定。如果没有《物业服务合同》做根据，上诉人则与发展南郡小区的消防问题毫无关系。因此，业主委员会与上诉人签订的《发展南郡小区物业服务合同》毫无疑问应当是本案认定消防安全责任不可缺少的基本证据。因此，消防队以“与涉案行政处罚无关”为由拒绝将《发展南郡小区物业服务合同》作为认定事实的根据，将依照合同约定尚未接管消防设施及消防安全标志的冶建物业公司认定为发展南郡小区的的消防安全责任主体进行处罚属“主要证据不足的”情况，应当依法撤销。2.“保障共用消防设施、器材以及消防安全标志完好有效”的前提是业主委员会已经将“符合标准的消防设施、器材、消防安全标志”移交上诉人维护管理（未移交则不属于上诉人的服务范围）。被上诉人消防队未调查核实这一关键问题就认定上诉人冶建物业公司存在“消防设施未保持完好有效的违法行为”没有事实根据。根据业主委员会（甲方）与上诉人签订的发展南郡小区《物业服务合同》第四章第一条约定，该小区业主委员会依法应当对上述共用消防设施、器材（包括消防安全标识灯）不合格问题，承担解决问题的义务。也就是说，业主委员会并没有将符合标准的消防设施、器材移交上诉人维护管理，依照法律规定和合同约定不属于上诉人的物业服务范围。因此，上诉人对尚未接管的不符合标准的消防设施不存在“保持完好有效”的消防安全责任和合同义务。因此，被诉行政处罚决定以不属于上诉人物业服务范围的消防设施“未保持完好有效”为由对上诉人进行处罚，主要证据不足。综上所述，业主委员会没有将符合标准的消防设施、器材移交上诉人维护管理，依照法律规定和合同约定不属于上诉人的物业服务范围。且根据新法《消防安全责任制实施办法》规定，上诉人作为物业服务企业并不属于“对住宅小区共用消防设施进行维修、更新、改造”消防安全责任主体，被诉处罚决定拒绝采用《物业服务合同》属主要证据不足。且适用法律错误，应当依法撤销。一审判决引用被诉处罚决定没有适用的法律规定，根据被诉处罚决定没有采用的《物业服务合同》认定上诉人为本案“消防安全责任主体”违背了审查具体行政行为合法性的原则，应当依法改判。因此，上诉人请求撤销一审判决和被诉具体行政行为。
被上诉人管城消防大队答辩称，一、根据《中华人民共和国消防法》第四条第一款和第七十条第一款等相关法律规定，答辩人具有作出被诉行政处罚的主体资格和法定职权。答辩人履行行政处罚职责过程中依法依规、公正公开。被诉处罚决定事实清楚、证据确实充分、程序合法、内容适当。二、被诉行政处罚决定适用法律正确。结合处罚听证、行政复议、一审诉讼和《上诉状》来看，上诉人对被诉处罚决定所认定的消防安全隐患即违法事实和相关证据、处罚程序均无异议。其坚持主张，根据《消防安全责任制实施办法》部分条款，由于小区业委会未将完好有效的消防设施、器材移交给上诉人以及物管双方签署的《物业服务合同》中约定由业委会承担相关法律责任而不应受到处罚。就此，答辩人认为:一是根据《中华人民共和国消防法》第十八条第二款、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》第十条第一款规定、《河南省消防条例》第十七条第一款等相关规定，上诉人作为发展南郡小区的物业管理和服务企业，是小区安全防范服务的责任主体，应依法履行相应消防安全职责，承担相关行政责任。处罚过程中国务院办公厅颁布的《消防安全责任制实施办法》与上述规定并无冲突，答辩人对其进行处罚并无不当。其与业委会之间的民事合同约定，不能作为排除履行消防安全职责的抗辩理由。二是根据2016年3月1日修订的《物业管理条例》第二十九条第一款、第三十六条、第三十八条、第五十八条及今年1月1日起实施的《河南省物业管理条例》规定，公共区域消防设施的安装、使用和维护保养等技术资料，作为物业管理的必需材料，始终在建设单位、业委会和物业服务企业之间薪火相传，也是提供物业服务的基本要件。而本案中，上诉人提供的《发展南郡小区物业服务合同》第3页载明“第四章物业的承接验收（看实际有啥资料而定）”。该约定，既是对物业管理工作也是对业主不负责任。上诉人在承接发展南郡小区时未依法交验消防设施相关资料导致小区在物业公司入驻一年后消防设施大部分仍然处于瘫痪状态，责任不应归结为“历史遗留问题”。此外，根据2016年3月22日公安部实施的公共安全行业标准（GA1283-2015）《住宅物业消防安全管理》强制性规定:4.3条：“业主委员会代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同时，应在合同中约定各方消防安全的责任和防范服务的内容。”“4.6前期物业服务合同、物业服务合同、临时管理规约、管理规约、房屋租赁合同约定或明确消防安全内容不得违反消防法律法规和本标准规定的消防安全职责和义务。合同或规约规定不明确的，相关责任人承担主要消防安全责任，合同签订各方或规约制定方承担相应的消防安全责任。”5.3物业服务企业应履行下列职责:d）开展防火巡查、检查，消除火灾隐患，保障疏散通道、安全出口、消防车道畅通，保障消防车作业场地不被占用；e）对管理区域内的共用消防设施、器材及消防安全标志进行维护管理，确保完好有效；6.1.1物业服务企业承接住宅物业时，应对移交的房屋及共用消防设施和相关场地进行查验，并对相关资料进行核对接收，建立消防档案。物业服务合同终止时，物业服务企业应将相关资料和消防档案移交给业主委员会。”故在本案中，冶建物业公司未履行承接查验，核对接收义务、建立消防档案在先；与发展南郡小区签署的《物业服务合同》内容中亦违反了上述强制规定，又以违反行业标准的民事合同约定作为其排除履行消防责任的抗辩理由，试图逃避行政处罚，不应得到支持。三是，根据《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第五十六条的规定，除法定情由外行政复议和行政诉讼期间不停止行政行为的执行。上诉人至今仍未履行处罚决定整改到位，消除发展南郡小区内的安全隐患，导致该小区已被列为重点火灾隐患单位。“消防安全无小事”，出于保障公共安全、维护公共利益考虑，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人管城区政府答辩称，消防大队作出的的行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，复议决定没有任何违法之处。一审正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，确保管理区域内业主及物业使用人的生命财产安全是物业管理的一项基本内容和工作。《中华人民共和国消防法》第十八条第二款、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部第61号令）第十条第一款、《河南省消防条例》第十七条第一款，从法律到部门规章至地方性法规，均规定了物业服务企业或者管理单位应当履行相应法定消防安全职责。在法律规制及事实层面，无疑消防安全管理在生命财产安全管理中属重中之重。本案上诉人所管理小区消防设施未保持完好、消防安全标示的设置不符合国家标准、行业标准，对该事实上诉人无异议。冶建物业公司作为发展南郡小区区域内的公用消防设施维护管理、提供消防安全防范服务的责任主体，未履行法定消防安全维护职责，被上诉人消防大队所作处罚决定认定事实清楚，处罚定性、罚则适用准确。虽然被上诉人管城区政府在复议决定中适用了被上诉人管城消防大队行政处罚决定中未适用的法律依据，但增加的法律条款系认定责任主体所适用法律规范，复议机关增加的法律条款和管城消防大队处罚决定适用的法律并无本质矛盾，不能以此认定被诉处罚决定没有法律依据，应视为复议决定对被诉处罚决定法律适用的补强，故复议决定维持被诉处罚决定，合法适当。一审驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确，实体处理适当，本院予以维持。上诉人称业主委员会未将符合消防标准的消防设施、器材、消防安全标志移交上诉人维护管理因而其不具有维护的义务，该理由不能对抗前述法规规定对物业公司设定的法定义务，且其也未提供充分证据证明上诉人未履行相应维护义务非因该公司原因造成，并足以免除上诉人的维护义务。因此上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冶建物业公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 何信丽
审判员 侯 贇
审判员 魏丽平
二〇一八年八月二十三日
书记员 刘旭阳
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；