河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终340号
上诉人（一审被告）武陟县人民政府。住所地：河南省武陟县兴华路*号。
法定代表人秦迎军，该县人民政府县长。
委托代理人李颖，该县人民政府工作人员。
委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）武陟县创业面粉厂。住所地：河南省武陟县乔庙乡詹堤村。
法定代表人马小金，该厂厂长。
委托代理人张志英、李永超，河南郑大律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）詹永正，又名詹啟政，男，汉族，1969年7月3日出生，住河南省武陟县。
委托代理人王琛，河南星歌律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）武陟县国土资源局。住所地：河南省武陟县黄河大道***号。
法定代表人张兴文，该局局长。
委托代理人白东方、刘文建，该局工作人员。
上诉人武陟县人民政府、武陟县创业面粉厂因詹永正诉武陟县人民政府、武陟县国土资源局集体土地登记一案，不服焦作市中级人民法院（2016）豫08行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。上诉人武陟县人民政府的委托代理人李颖、刘国红，上诉人武陟县创业面粉厂的委托代理人张志英、李永超，被上诉人詹永正及委托代理人王琛，被上诉人武陟县国土资源局的委托代理人白东方、刘文建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
焦作市中级人民法院一审查明：1998年5月17日，詹堤村委会（甲方）与詹永正（乙方）签订《承包精面厂合同》，将精面厂承包给詹永正经营。1998年5月18日，双方又签订补充合同。2004年8月15日，詹堤村委与詹永正签订《抵偿合同》。该抵偿合同经诉讼后被法院生效判决确定为有效合同。
2004年12月29日，詹堤村委会（甲方）与创业面粉厂（乙方）签订使用土地协议，将位于詹泗路南的村原予制厂场地给乙方永久使用。2005年4月5日，武陟县人民政府作出武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》，同意武陟县创业面粉厂在詹泗路南侧使用乔庙乡詹堤村集体建设用地4330.25平方米，作为该面粉厂的项目用地。2005年5月10日，武陟县创业面粉厂申请对该宗土地登记。2005年5月18日，武陟县国土资源局将武陟县创业面粉厂集体土地使用权审核情况进行公告，武陟县人民政府于2005年5月25日向武陟县创业面粉厂颁发武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》。
2016年4月份，詹永正得知武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》，2016年9月6日向焦作市中级人民法院提起行政诉讼。
2016年10月9日，焦作市中级人民法院对詹永正精面厂与武陟县创业面粉厂的距离进行了现场勘验，詹永正精面厂北厂房北端西墙与创业面粉厂围墙外沿距离为1.62米，詹永正精面厂西厂房后墙外沿与创业面粉厂楼东山墙南端外沿距离为1.39米。另在庭审中查明，武陟县创业面粉厂的集体土地使用证所载的土地与詹永正精面厂财产清单明细中的土地部分重合。
焦作市中级人民法院一审认为：一、关于武陟县国土资源局是否是本案适格被告问题。詹永正认为本案中土地登记公告机关是武陟县国土资源局，故武陟县国土资源局应为本案被告,本案詹永正所诉的行政行为均发生在2005年，根据《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第四条之规定，土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。根据《土地登记办法》（2008年2月1日起施行）第三条第二款之规定，县级以上人民政府系有权登记造册，核发权利证书的机关。本案土地登记机关、核发权利证书的机关为武陟县人民政府，詹永正所诉的武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》均系武陟县人民政府作出或颁发的，公告系政府机关登记造册、核发集体土地使用证的前置程序，土地的公告机关不应当作为本案被告，故武陟县国土资源局不是本案的适格被告。
二、詹永正的起诉期限问题。武陟县人民政府认为詹永正的起诉超过起诉期限，应当举证证明，武陟县人民政府所举证据不能证明詹永正2016年4月份之前已经知道或应当知道武陟县人民政府作出武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及颁发武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》，2016年9月6日，詹永正向焦作市中级人民法院提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，应当认定其在法定的起诉期限内起诉，故詹永正的起诉未超过法定起诉期限。
三、关于武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》是否应当复议前置的问题。根据最高人民法院《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号），“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”根据最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号），“最高人民法院法释（2003）5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所做的确权决定。有关土地的自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包含在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案中，詹永正所诉的武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》均不属于当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所做的确权决定，应属于行政许可性质，故詹永正所诉的两个具体行政行为均不属于复议前置的情形。
四、武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》是否应予撤销的问题。詹永正与詹堤村委于2004年8月15日签订《抵偿合同》，约定精面厂所占土地，由詹永正使用，詹永正为该宗土地实际使用人。武陟县人民政府于2005年4月5日作出武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》、2005年5月25日向第三人武陟县创业面粉厂颁发武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》中第三人武陟县创业面粉厂的土地均与《抵偿合同》中约定的精面厂所占土地有部分重合，与土地使用现状不符，且未按照《城镇地籍调查规程》（1993年）规定，由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界，故武陟县人民政府作出武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》及颁发武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》主要证据不足，应予撤销。
综上，一审法院判决撤销武陟县人民政府于2005年4月5日作出的武政国土资（2005）8号国土资源管理文件《关于对武陟县创业面粉厂使用集体土地的批复》；撤销武陟县人民政府于2005年5月25日颁发的武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》；裁定驳回詹永正对武陟县国土资源局的起诉。
上诉人武陟县人民政府不服一审判决，上诉称：（一）詹永正起诉不符合起诉条件，应当对两个不同的行政行为分别提起诉讼，其起诉应予驳回。（二）根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、全国人大对《中华人民共和国行政复议法》第三十条的释义、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，该案适用于复议前置。（三）一审法院认定事实错误，依据法律不准。（四）詹永正不具有诉讼主体资格。综上，请求撤销一审法院（2016）豫08行初92号判决，驳回詹永正的起诉。
上诉人武陟县创业面粉厂不服一审判决，上诉称：（一）一审判决适用法律错误；（二）一审判决认定事实错误，证据不足；（三）一审判决事实认定逻辑矛盾，混淆不清；（四）上诉人有新证据足以推翻一审判决，关于争议土地四至的认定应以《承包予制厂》中“三，财产：2、面积”的约定为准。综上，请求撤销焦作市中级人民法院（2016）豫08行初92号判决，由高院依法改判。
被上诉人詹永正答辩称，一审认定事实清楚，应予维持。
被上诉人武陟县国土资源局答辩称，詹永正不符合起诉条件，其他同武陟县人民政府意见。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，根据焦作市中级人民法院一审对詹永正精面厂与武陟县创业面粉厂的距离进行的现场勘验情况和二审庭审记录，被诉的武陟县创业面粉厂集体土地使用证项下土地与詹永正精面厂财产清单明细中的土地部分重合，处于二者厂房围墙之间，具体为詹永正精面厂北厂房北端西墙与创业面粉厂围墙外沿距离为1.62米，詹永正精面厂西厂房后墙外沿与创业面粉厂楼东山墙南端外沿距离为1.39米，被上诉人詹永正未实际占有使用该部分争议土地，也未办理该部分争议土地合法使用权证书，其基于与詹堤村委签订《抵偿合同》拥有争议土地使用权的约定不代表其对争议土地拥有法律上的使用权。因此，詹永正与武陟县人民政府作出武政国土资（2005）8号国土资源管理文件和颁发武集用(2005)第0484号《中华人民共和国集体土地使用证》的行为之间没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格，其起诉依法应予驳回。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。关于詹永正主张其基于合同产生的利益损失，可以通过其他途径解决。上诉人的上诉理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销焦作市中级人民法院（2016）豫08行初92号行政判决；
二、驳回詹永正的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 巍
审 判 员 卢 瑜
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年六月八日
书 记 员 路明爽