宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁行终364号
上诉人（原审被告）中卫市人民政府，住所地：宁夏回族自治区中卫市行政中心。
法定代表人万新恒，男，市长。
委托代理人吴彦辉，中卫市人民政府办公室行政复议科科长，代理权限为一般代理。
委托代理人陆学明，宁夏君元律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）马永忠，男，1957年11月21日出生，汉族，住宁夏回族自治区中卫市沙坡头区东园镇金沙村4队。
委托代理人马涛，男，汉族，1986年2月17日出生，住宁夏回族自治区中卫市沙坡头区镇罗镇观音村六队**号，系马永忠侄子。代理权限为一般代理。
上诉人中卫市人民政府因与马永忠草原行政撤销一案，不服宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2016）宁05行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中卫市人民政府的委托代理人吴彦辉、陆学明，被上诉人马永忠及其委托代理人马涛，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2003年4月25日，马永忠向原中卫县新北乡人民政府交纳了国有草原承包费21000元后，原中卫县新北乡人民政府与马永忠签订了草原承包合同书，马永忠取得了石墩水11635亩草原的承包使用权。2003年4月28日，原中卫县人民政府为马永忠颁发了卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》，草原使用期为50年，所有权权利人注明为国有。2013年5月13日，中卫市农牧局经初步调查，发现马永忠的办证行为违反了《中华人民共和国草原法》第十条的规定，随即进行立案调查。经调查、听证，中卫市农牧局认定马永忠持有的卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》违反了《中华人民共和国草原法》第十条“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务”之规定。2013年9月12日，中卫市人民政府作出《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》，并于2013年9月13日向马永忠进行了送达。2013年9月24日，中卫市农牧局在《中卫日报》公告注销了马永忠的《草原使用权证》。2013年11月12日，马永忠向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，2014年2月8日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政复决字〔2013〕第111号行政复议决定书，对中卫市人民政府作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》予以维持。2014年3月，马永忠提起诉讼。
原审法院认为，被告中卫市人民政府作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销了原告马永忠持有的《草原使用权证》。但《中华人民共和国行政许可法》系2004年7月1日起施行，而原中卫县人民政府颁发给原告马永忠《草原使用权证》的时间为2003年4月28日，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”因此，《中华人民共和国行政许可法》适用于生效后发生的行为和事件，被告中卫市人民政府适用《中华人民共和国行政许可法》撤销原中卫县人民政府颁发给原告马永忠的《草原使用权证》违反了《中华人民共和国立法法》不溯及既往的原则性规定，被告中卫市人民政府的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》适用法律错误。综上，原告马永忠诉讼请求成立,予以支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（二）项之规定，判决撤销被告中卫市人民政府于2013年9月12日作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》。诉讼费用50元，由被告中卫市人民政府承担。宣判后，中卫市人民政府不服提起上诉。
中卫市人民政府上诉请求：请求撤销宁夏回族自治区中卫市中级人民法院（2016）宁05行初1号行政判决，并维持中卫市人民政府于2013年9月12日作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》。
上诉理由：（一）被上诉人马永忠作为个人不能取得《草原使用权证》，只能取得《草原承包使用证》，原中卫县人民政府颁发《草原使用权证》违规。
（二）法虽不能溯及既往，但本案上诉人适用《行政许可法》履行撤销职责并无不当。1、根据补缺例外原则，可以适用新法。2、根据本案行政行为的性质，应当适用新法。3、适用“新法”撤销马永忠的《草原使用权证》并不损害其利益。
马永忠二审答辩称：1、原判适用法律正确。2、《草原使用权证》属于不动产权属证书，系权利人享有该不动产物权证明，人民政府有义务向土地承包经营权人核发土地承包经营权证，林权证，草原使用权证，是承包方对其承包草原土地享有土地承包经营的法律凭证，应受法律保护。为土地承包经营权人发放土地承包经营权证书是人民政府法定义务，《草原使用权证》是草原承包合同生效后国家确认承包方享有草原承包经营权的法律凭证。3、政府的撤证行为破坏了政府公信力。
中卫市人民政府向原审法院提交了四组十八份证据：
第一组证据：1-1.撤销行政许可立案审批表1份，证明中卫市农牧局经调查，发现马永忠的办证行为违反了《中华人民共和国草原法》第十条的规定，于2013年5月13日进行立案调查的事实。
第二组证据：2-1.卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》1份，证明原中卫县人民政府于2003年4月26日给马永忠核发了石墩水11635亩《草原使用权证》（证号为卫草证字（2003）第090002号）有效期为50年，马永忠所承包的草原属于国有草原的事实；2-2.宁夏回族自治区统一收据1份；2-3.查档笔录1份；2-4.草原承包合同书1份；2-5.询问笔录2份，以上证据证明2003年4月25日马永忠与原中卫县新北乡人民政府签订草原承包合同书，向原中卫县新北乡人民政府交纳国有草原承包费，承包石墩水11635亩国有草原的事实；2-6.宁夏回族自治区人民政府《关于完善草原承包经营责任制的通知》（宁政发〔2002〕57号）1份；2-7.宁夏回族自治区原中卫县人民政府文件（卫政发〔2002〕127号）1份，以上证据证明根据相关文件规定，应当给马永忠颁发《草原承包使用证》而非《草原使用权证》。
第三组证据：3-1.撤销行政许可告知笔录1份；3-2.撤销行政许可听证权利告知书1份；3-3.关于要求召开听证会的申请1份；3-4.听证会通知书1份；3-5.听证会通知书送达回证1份；3-6.听证终结报告1份；3-7.《关于撤销马永忠持有的卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的报告》1份，以上证据证明中卫市农牧局按法定程序撤销马永忠草原使用权证的事实。
第四组证据：4-1.中卫市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定1份；4-2.送达回证1份；4-3.注销卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》登记材料的公告1份，以上证据证明中卫市人民政府依法作出撤销卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》的决定，并依法送达给马永忠的事实。
马永忠向原审法院提交了十五份证据：1.草原承包合同书1份；2.卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》1份；3.宁夏回族自治区人民政府《关于完善草原承包经营责任制的通知》（宁政发〔2002〕57号）1份；4.宁夏回族自治区原中卫县人民政府文件（卫政发〔2002〕127号）1份；5.原中卫县新北乡人民政府文件（新政发〔2003〕016号）1份；6.中卫市人民政府常务会议纪要第6期、第7期各1份；7.撤销行政许可听证权利告知书1份；8.中卫市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》的决定1份；9.复议申请书1份；10.行政复议受理通知书1份；11.行政复议答辩状1份；12.行政复议告知书（宁政复决字〔2013〕第111号）1份；13.宁夏回族自治区人民政府延期审理通知书（宁政复决字〔2013〕第111号）1份；14.宁夏回族自治区人民政府复议决定书（宁政复决字〔2013〕第111号）1份，以上证据证明原告马永忠合法取得草原承包使用权，被告中卫市人民政府的撤销行为不合法；15.2014年4月11日《法治新报》03版，《自治区国土资源厅公开挂牌督办10起违法占地案件》的报道，证明被告中卫市人民政府占地行为违法，被宁夏回族自治区国土资源厅挂牌督办，其中重庆紫光化工的案件就在原告马永忠承包的草原上。以上证据证明马永忠合法取得草原承包使用权，中卫市人民政府的撤销行为不合法。
上述证据均已随案移送本院。
二审审理期间，双方均未提交新的证据。
双方在二审庭审中对上述证据的质证意见与一审相同。
经二审庭审质证，本院对双方在一审中提交的证据的确认意见与一审法院无异。
经二审审理查明，2003年草原二轮承包中，原中卫县新北乡人民政府将辖区内的国有草原通过竞拍的方式向社会公开进行发包，马永忠经申请通过竞拍在缴纳21000元草原承包费后，于2003年4月25日与原中卫县新北乡人民政府签订了草原承包合同书，取得了石墩水11635亩草原的承包使用权。2003年4月28日，原中卫县人民政府为马永忠颁发了卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》，草原使用期为50年，使用权权利人注明为马永忠，所有权权利人注明为国有。2013年5月13日，中卫市农牧局经初步调查，发现马永忠的办证行为违反了《中华人民共和国草原法》第十条的规定，遂进行立案调查。经调查、听证，中卫市农牧局认定马永忠持有的卫草证字（2003）第090002号《草原使用权证》违反了《中华人民共和国草原法》第十条第一款“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务”之规定。2013年9月12日，中卫市人民政府作出《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》，并于2013年9月13日向马永忠进行了送达。2013年11月11日，马永忠向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，2014年2月8日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政复决字〔2013〕第111号行政复议决定书，对中卫市人民政府作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》予以维持。
另查明，马永忠与原中卫县新北乡人民政府签订的草原承包合同书约定了草原承包方享有的权利和应尽的职责，分别是：“1、承包草原受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；2、草原及其林草设施由承包方管理、建设、使用、不得出租买卖；3、承包方负责管理好草原，不得乱牧、乱垦，不得打烧柴、挖药材、搂发菜；4、承包后的草原，若遇国家建设项目征占用时，应给予承包方投资建设补偿；5、在封山禁牧期内不得放牧利用；6、凡违反以上条款者，按有关规定处罚”。中卫市人民政府作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》中载明，“……还查明你在承包草原后，没有很好的履行保护建设草原的义务，草原已沙化。”该项事实认定并未指出承包人违反了合同约定的哪项应尽的义务导致了草原已沙化，且中卫市人民政府在一审时未向法庭提交相关证据予以证实。
本院认为，本案争议的焦点问题是：中卫市人民政府于2013年9月12日作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》是否合法。该撤销决定中撤销理由有三条，分别是：1、按照《宁夏回族自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（宁政发〔2002〕57号）、《中卫县人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（卫政发〔2002〕127号）等文件规定，对取得草原承包经营权的承包户颁发《草原承包使用证》，而不是《草原使用权证》；2、按照《中华人民共和国草原法》相关规定，《草原使用权证》的颁发对象应是全民所有制单位和集体经济组织；3、还查明，马永忠在承包草原后，没有很好的履行保护建设草原的义务，草原已沙化。
关于第1条撤销理由。经查，上诉人马永忠系通过合法途径取得的《草原使用权证》，应受法律保护。中卫市人民政府依据相关文件规定，认为对取得草原承包经营权的承包户应当颁发《草原承包使用证》而非《草原使用权证》，自行进行纠正，应予允许，但中卫市人民政府只撤销马永忠持有的《草原使用权证》，而没有给换发《草原承包使用证》，违背了信赖利益保护原则，该条撤销理由明显不当。
关于第2条撤销理由。经查，本案双方当事人对《中华人民共和国草原法》第十条“国家所有的草原使用权，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”和第十一条“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”中的“等”字理解分歧较大，中卫市人民政府在一、二审庭审中均未能提交《草原使用权证》的颁发对象只能是全民所有制单位和集体经济组织，不能是个人的法律依据，仅凭对法条中的“等”字含义的自我认识和理解，就认为《草原使用权证》的颁发对象只能是全民所有制单位和集体经济组织，不能是个人，该条撤销理由法律依据明显不足。
关于第3条撤销理由。经查，马永忠与原中卫县新北乡人民政府签订的草原承包合同书约定了六项草原承包方所享有的权利和应尽的职责。中卫市人民政府撤销决定中没有明确马永忠在承包草原后未履行合同约定的第几项保护建设草原的义务，在一、二审庭审中也均未提供马永忠没有履行保护建设草原的义务、草原已沙化的相关证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，该条撤销理由应视为没有证据支持。
综上，中卫市人民政府于2013年9月12日作出的《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》事实不清，证据不足。原审判决撤销《市人民政府关于撤销卫草证字（2003）第090002号草原使用权证的决定》结果正确。上诉人中卫市人民政府的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由中卫市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 峰
代理审判员 马 龙
代理审判员 胡文红
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 牛 佳