郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第470号
原告潘坤堂，男，汉族，1951年9月8日出生，住郑州市惠济区。
原告王松岭，男，汉族，1972年11月4日出生，住郑州市惠济区。
上述两原告的委托代理人王炳峰，北京京平律师事务所律师。
被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。
法定代表人马军，代理区长。
委托代理人陈淑菊，郑州市惠济区老鸦陈街道办事处党工委委员。
委托代理人毛明星，河南修谨律师事务所律师。
被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路233号。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人刘文远，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
委托代理人刘奎贤，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
原告潘坤堂、王松岭不服被告郑州市惠济区人民政府作出的《郑州市惠济区人民政府关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号）和被告郑州市人民政府作出的郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书，于2015年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月8日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月21日公开开庭审理了本案。原告王松岭及两原告的委托代理人王炳峰，被告郑州市惠济区人民政府的委托代理人陈淑菊、毛明星，被告郑州市人民政府的委托代理人刘文远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市惠济区人民政府于2015年4月2日作出《郑州市惠济区人民政府关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号），主要内容为：老鸦陈街道办事处：你单位《关于杜庄村进行城中村改造的请示》（老办文[2015]14号）已收悉，经区政府2015年3月30日区长办公会议研究，回复如下：鉴于杜庄村村“两委”班子健全、团结、务实，村民对城中村改造的积极性高，并已完成了对村庄人口、土地、建筑物等基本情况的调查摸底，城中村改造基本方案、基本经济分析等基础资料已齐备，已经具备实施城中村改造条件，原则同意杜庄村进行城中村改造，请你单位严格按照城中村改造有关政策实施。原告潘坤堂、王松岭对该批复不服，于2015年9月15日向被告郑州市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销惠政文[2015]35号批复。被告郑州市人民政府于2015年11月27日作出郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书，维持了郑州市惠济区人民政府惠政文[2015]35号批复。
原告潘坤堂、王松岭诉称，原告在郑州市惠济区老鸦陈办事处杜庄村有合法房屋。现相关部门拟在原告房屋所占地块上进行建设，为核实拆迁、建设的合法性问题，以及为了生产、生活的需要，原告于2015年8月17日向郑州市惠济区人民政府申请信息公开，申请“公开批准申请人所在村进行城中村改造的文件，包括（惠政文[2015]35号）文等。”2015年9月9日，原告收到被告的信息公开回复，获知被告于2015年4月2日作出了《郑州市惠济区人民政府关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号）的行政行为，原告房屋所占地块的集体土地在批复确定改造的范围内。原告认为，被告作出的（惠政文[2015]35号）行政行为程序上及实体上均违法，并严重侵犯了原告的合法权益。原告向郑州市人民政府申请行政复议，2015年12月1日原告收到郑州市人民政府作出的复议决定，没有支持原告的请求。现原告诉至法院，请求：确认郑州市惠济区人民政府作出《郑州市惠济区人民政府关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号）的行政行为违法，并依法撤销该批复；确认郑州市人民政府作出郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书的行为违法，并依法撤销该决定书；诉讼费用由被告承担。
原告潘坤堂、王松岭向本院提交了以下证据：1、集体土地使用证、家庭遗产分割协议书，证明原告和被诉的惠政文[2015]35号的利害关系；2、关于对潘坤堂、王松岭政府信息公开申请的答复，证明原告知道被诉惠政文[2015]35号的途径和时间；3、惠政文[2015]35号，证明被诉行政行为的内容；4、郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书，证明原告所诉惠政文[2015]35号已经经过了行政复议，且行政机关错误的维持了被诉行为的事实。
被告郑州市惠济区人民政府辩称：一、被告有权对本辖区内的城中村改造事项作出批复。依据《郑州市城中村改造管理办法》第七条和《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》第四十二条的规定，乡镇、街道办事处、区级人民政府都是参与的主体。郑州各区人民政府作为地方性法规授权的参与城中村改造的主体，被告区政府当然有权对本辖区内杜庄村的城中村改造工作进行批复；二、被告作出的行政行为程序合法。结合郑州市城中村改造工作流程，目前改造条件成熟的村，先以文件形式向所在乡（镇）、街道办事处、区人民政府逐级申请进行城中村改造。杜庄村的改造在广泛征求村民意见的基础上，于2014年10月11日召开了“惠济区老鸦陈街道杜庄村村民代表大会关于实施城中村改造的决议”，表决通过了实施城中村改造的计划。后由老鸦陈街道办事处以老办文[2015]14号文件报请区政府，区政府以惠政文[2015]35号文件批准同意，并要求老鸦陈街道办事处严格按照城中村改造的有关政策实施。该批复是区政府作为城中村改造的主体，依法参与本辖区内改造工作的具体体现。综上，被告郑州市惠济区人民政府依法作出的《郑州市惠济区人民政府关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号）文件程序合法、证据充分，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，不应被支持。
被告郑州市惠济区人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、2014年10月11日老鸦陈街道杜庄村村民代表大会关于实施城中村改造的决议复印件一份；2、惠济区老鸦陈街道办事处老办文[2015]14号《关于杜庄村进行城中村改造的请示》复印件一份。上述两份证据证明老鸦陈街道杜庄村改造计划经村民代表会议表决通过，并且老鸦陈街道办事处以文件形式报请区政府批示，区政府在以上两个文件的基础上所作的批示程序合法、有效。3、《郑州市城中村改造管理办法》第七条。
被告郑州市人民政府辩称：一、被告受理原告行政复议申请程序合法。原告不服郑州市惠济区人民政府对老鸦陈街道杜庄村城中村改造的批复（惠政文[2015]35号），提出行政复议申请，经审查本机关决定受理，并向郑州市惠济区人民政府送达了书面行政复议答复通知书；二、被告作出的郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定事实清楚、依据正确程序合法；三、被告郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定依照法定程序作出并进行了送达，不存在程序违法情况。综上，被告郑州市人民政府所作行政复议决定证据充分、事实清楚、合法有据，请求驳回原告诉讼请求。
被告郑州市人民政府向本院提交了以下三组证据：
第一组证据：1、行政复议申请书；2、市规划局、市国土局、惠济区政府办公室对原告的政府信息公开答复、惠济区国土资源局情况说明；3、《郑州市惠济区老鸦陈镇总体规划（2014-2030）》及规划方案简介；4、惠政文[2015]35号；5、申请人身份证复印件；6、潘坤堂、王宗月土地使用权证及有关家庭遗产分割协议；7、行政复议答复通知书及有关送达回证。证明目的：被告依法受理原告提出的行政复议申请，并依法向原告送达了有关文书。
第二组证据：被申请人行政复议答复书、法定代表人身份证明及授权委托书等代理手续。证明目的：行政复议被申请人按规定进行了答复。
第三组证据：延期审理通知书、行政复议决定书及有关送达回证。证明目的：郑州市人民政府依法作出了行政复议决定，并向有关当事人进行了送达。
经庭审质证，原告对被告郑州市惠济区人民政府提交的证据、依据发表如下质证意见：认为证据1系复印件，其真实性无法核实，并且上面所签的村民并未附其身份信息，对该证据真实性、合法性、关联性均有异议；对证据2的证明目的有异议，认为被告郑州市惠济区人民政府无权对这一事项进行批准；认为证据3不足以证明其行政行为合法。被告郑州市人民政府对被告郑州市惠济区人民政府提交的证据无异议。
原告对被告郑州市人民政府提交的第一组证据无异议，对第二组、第三组证据的真实性无异议，但对其合法性均不予认可。被告郑州市惠济区人民政府对被告郑州市人民政府提交的证据无异议。
被告郑州市惠济区人民政府对原告提交的家庭遗产分割协议书有异议，认为上面未按指印，签名是否是本人所签并不清楚；对其他证据的真实性无异议。被告郑州市人民政府对原告提交的证据1、2无异议，对证据3、4的证明目的有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证明两原告在惠济区老鸦陈街道办事处杜庄村拥有合法房屋及集体土地使用权的事实，本院予以采信；证据2系被告郑州市惠济区人民政府对两原告信息公开申请的答复，原告由此知道涉诉惠政文[2015]35号的内容，证据3、4系本案涉诉的惠政文[2015]35号批复和郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书两份文件，两被告对证据2、3、4的真实性均无异议，本院对该三份证据予以采信。被告郑州市惠济区人民政府提交的证据1系复制件，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据2虽系复制件，但与郑州市惠济区人民政府作出惠政文[2015]35号批复的事实相互印证，本院予以采信；证据3系郑州市惠济区人民政府作出惠政文[2015]35号批复依据的规范性文件，本院予以采信。被告郑州市人民政府提交的三组证据系其在行政复议过程中形成的材料，客观真实，用以证明其复议程序的合法性，且原告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，原告潘坤堂、王松岭在惠济区老鸦陈街道办事处杜庄村拥有合法房屋。2015年3月19日，老鸦陈街道办事处向郑州市惠济区人民政府呈报《关于杜庄村进行城中村改造的请示》（老办文[2015]14号）。2015年4月2日，郑州市惠济区人民政府作出《关于对老鸦陈街道杜庄村进行城中村改造的批复》（惠政文[2015]35号），原则同意杜庄村进行城中村改造，请老鸦陈街道办事处严格按照城中村改造有关政策实施。2015年8月20日，郑州市惠济区人民政府收到二原告的政府信息公开申请，要求“公开批准申请人所在村进行城中村改造的文件，包括惠政文[2015]35号文等”。2015年9月9日，原告收到郑州市惠济区人民政府《关于对潘坤堂、王松岭政府信息公开申请的答复》（答复[2015]第54号），其中包含惠政文[2015]35号内容。原告认为惠政文[2015]35号违法，向郑州市人民政府申请行政复议。郑州市人民政府2015年9月15日收到原告的行政复议申请，于2015年11月27日作出郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书，维持了郑州市惠济区人民政府惠政文[2015]35号批复。原告认为被告郑州市惠济区人民政府作出的行政行为（惠政文[2015]35号）程序及实体均违法，严重侵犯了原告的合法权益，被告郑州市人民政府的行政复议决定亦未支持原告的请求，故诉至法院，请求依法作出判决。
本院认为，首先，本案被诉惠政文[2015]35号批复系被告郑州市惠济区人民政府针对其所属的老鸦陈街道办事处《关于杜庄村进行城中村改造的请示》（老办文[2015]14号）作出的，老鸦陈街道办事处向郑州市惠济区人民政府呈报请示和郑州市惠济区人民政府对请示作出批复，均是行政机关之间的内部行政行为，对外不直接产生法律效力。因该批复（惠政文[2015]35号）不是对原告本人直接作出的行政行为，且郑州市惠济区人民政府也未向原告送达，所以该批复对原告的权利义务不直接产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。若原告认为杜庄村城中村改造行为违法，可以对杜庄村城中村实施改造时发布的相关通告或通知等对其权利义务直接产生实际影响的行政行为提起诉讼，而非本案中起诉郑州市惠济区人民政府对老鸦陈街道办事处报批事项的批准行为。其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的有关规定，行政复议申请人必须与行政行为存在法律上的利害关系，即其利益受到该行政行为的直接影响。如前所述，本案被诉惠政文[2015]35号批复对原告权利义务不直接产生实际影响，该行为并未实际侵犯原告的合法权益，故原告提出的行政复议申请不符合法律规定的行政复议的受理条件。作为复议机关的郑州市人民政府在受理了原告的复议申请，作出了维持被诉批复的复议决定书。虽然郑州市人民政府的复议程序并无不当，但因惠政文[2015]35号批复并不属于行政复议的受案范围，复议机关应决定不予受理或受理后驳回复议申请，故郑州市人民政府受理原告的行政复议申请并作出维持决定不符合相关法律规定，其作出的郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市人民政府2015年11月27日作出的郑政（行复决）[2015]1080号行政复议决定书；
二、驳回原告潘坤堂、王松岭对被告郑州市惠济区人民政府的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告潘坤堂、王松岭负担25元、被告郑州市人民政府负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 赵 艳
审 判 员 王 伟
审 判 员 吴林轶
二〇一六年二月二十五日
代理书记员 高小丹
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。