青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行终字第99号
上诉人（原审原告）湟中县甘河滩镇坡东村六社。
代表人卢光均，该社社长。
委托代理人陈永顺。
委托代理人王生科。
被上诉人（原审被告）湟中县人民政府。
法定代表人赵冬，该县县长。
委托代理人蔡成录，该县国土资源局副局长。
委托代理人党向谦，青海竞帆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西宁市人民政府。
法定代表人张晓容，该市市长。
委托代理人张弛，西宁市人民政府法制办公室执法监督处干部。
委托代理人黄剑，西宁市人民政府法制办公室执法监督处干部。
原审第三人湟中县甘河滩镇坡东村三社。
代表人孙成祖，该社社长。
委托代理人孙绍祖。
上诉人湟中县甘河滩镇坡东村六社（以下简称坡东村六社）因与湟中县人民政府（以下简称湟中县政府）、西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）土地行政确认一案，不服西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人坡东村六社的代表人卢光均及其委托代理人陈永顺、王生科，被上诉人湟中县政府的委托代理人蔡成录、党向谦，被上诉人西宁市政府的委托代理人张弛、黄剑，原审第三人湟中县甘河滩镇坡东村三社（以下简称坡东村三社）的代表人孙成祖及其委托代理人孙绍祖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
西宁市中级人民法院经审理查明：坡东村六社与坡东村三社争议的土地位于湟中县甘河滩镇坡东村中部，东临坡家初级中学，南为村级道路1，西临鲁多公路，北至村级道路2，面积约17.8亩，属坡东村集体土地。因争议土地原为河滩地，多年一直未耕种。至八十年代初，坡家初级中学和小学借用两条道路中间部分土地作为校林地栽种树木。2009年，坡东村六社社员王生科复垦耕种了部分土地，2011年，王生科在继续复耕平地时与坡东村三社社员发生纠纷。坡东村六社与坡东村三社分别向湟中县政府提交了土地权属争议申请书。2011年8月11日，湟中县甘河滩镇人民政府作出甘镇政字（2011）73号处理决定。2012年3月28日，湟中县政府作出湟政（2012）65号确权决定。坡东村六社不服，向西宁市政府申请行政复议，西宁市政府于2012年8月6日作出宁复（2012）10号行政复议决定书，维持了湟中县政府作出的确权决定。坡东村六社诉至法院。在法院审理过程中，湟中县政府以程序错误为由自行撤销了该确权决定，坡东村六社遂申请撤回起诉。之后，坡东村三社与坡东村六社又因争议土地发生纠纷，坡东村三社遂向湟中县政府申请确认争议土地权属。湟中县政府对争议土地进行调查后，于2015年1月16日作出湟政函（2015）6号《关于对甘河滩镇坡东村三、六社争议土地使用权确权的决定》，将争议土地均分为二，南半部分的土地使用权归六社，北半部分土地使用权归三社。坡东村六社不服，向西宁市政府申请行政复议。西宁市政府于2015年4月3日作出宁复（2015）14号行政复议决定书，维持湟中县政府作出的湟政函（2015）6号《关于对甘河滩镇坡东村三、六社争议土地使用权确权的决定》。坡东村六社不服，诉至法院。
西宁市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，被告具有对本案土地权属争议作出处理决定及行政复议决定的法定职权。第三人坡东村三社与原告坡东村六社发生土地使用权纠纷后，向被告湟中县政府提出确权申请，湟中县政府依法受理后，对第三人及原告所提供的证据进行了审查。由于本案争议的土地使用变迁历史比较长，又无历史上的相关记载或者书面文字材料，土地争议双方的主要依据均为证人证言。为此，湟中县政府对相关人员进行了走访和调查，在调查走访中，大部分人员称在上世纪70年代农田建设完成后，原大队党支部书记、大队长及各生产队队长就将争议河滩地分配给各生产队使用，其中争议土地分配给了三、六队，原分配土地现状保留至今。湟中县政府听取各方意见并依法调解后，采用优势证明标准，本着尊重历史、面对现实的原则，作出湟政函（2015）6号《关于对甘河滩镇坡东村三、六社争议土地使用权确权的决定》并无不当；被告西宁市政府作出的宁复（2015）14号《行政复议决定书》程序合法。原告提交证据的证明力明显小于被告及第三人提交的相关证据，其所述事实难以认定，诉讼请求不能成立，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告湟中县甘河滩镇坡东村六社的诉讼请求。
坡东村六社以“湟中县政府、西宁市政府及一审法院没有查明事实”为由，提出上诉，认为该争议土地由时任公社领导会同村干部共同协商后于1981年划给了坡东村六社。
湟中县政府、西宁市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
对一审法院经审理查明的事实，除坡东村六社提出“争议土地六社村民一直在耕种，并非一审法院认定的多年一直未耕种”外，各方当事人均无异议，本院对无异议的部分予以确认。
二审期间，坡东村六社提交了其一直未能取得，且在向湟中县政府申请土地确权、向西宁市政府申请复议以及向一审法院提起诉讼时均未提交的湟中县甘河滩镇坡东村村民委员会保存的坡东村六社21户村民青海省农村土地承包经营情况登记表，该登记表显示坡东村六社有16户村民在本案争议土地上有承包地。对此证据，湟中县政府以“字迹不同，明显是后加上的，且与各承包经营户总面积不符”为由不予认可。在庭后提交了由湟中县甘河滩镇人民政府、湟中县农业经营管理站保存的坡东村三社、六社村民青海省农村土地承包经营情况登记表，该登记表与湟中县甘河滩镇坡东村村民委员会保存的登记表中，仅李应俊、路万德两户的登记表完全一致。经双方质证，本院确认以下事实：青海省农村土地承包经营情况登记表显示，坡东村六社社员李应俊、路万德在该争议土地上有承包地。李应俊的青海省农村土地承包经营情况登记表显示：学门前水地1亩，东为王生科地边；路万德的青海省农村土地承包经营情况登记表显示：中（小）学门水地1亩，西为卢兴发地边。该承包地在湟中县政府确权决定中使用权确认给坡东村三社的范围内。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”以及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，湟中县政府具有对本案土地权属争议作出处理决定的法定职权，西宁市政府具有行政复议的法定职权。行政机关作出具体行政行为时必须充分调取证据，做到证据确实充分，认定事实准确。本案中，湟中县政府在坡东村三社与坡东村六社发生土地使用权纠纷后，依据争议双方的确权申请，对坡东村六社所提供的证据进行了审查，并对坡东村的部分村干部和村民进行调查，但在调查过程中，未对坡东村六社青海省农村土地承包经营情况登记表进行核实，确权决定确认给坡东村三社使用的争议土地中有坡东村六社社员已经依法取得承包经营权的土地，该确权决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。西宁市人民政府在作出复议决定时，亦未对确权决定认定的事实进行核实，复议决定认定事实不清，主要证据不足。原判认定事实错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款及最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
撤销西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第42号行政判决；
撤销湟中县人民政府湟政函（2015）6号《关于对甘河滩镇坡东村三、六社争议土地使用权确权的决定》及西宁市人民政府宁复（2015）14号行政复议决定；
责令湟中县人民政府重新作出确权决定。
本案一、二审案件受理费各50元，由湟中县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘富梅
代理审判员 边红丽
代理审判员 李成花
二〇一六年三月九日
书 记 员 孔 菲