安徽省合肥市蜀山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蜀行初字第00010号
原告：合肥合凌包装有限公司，住所地合肥市。
法定代表人：吴光惠，总经理。
原告：合肥市金龙泉酒业有限公司，住所地安徽省合肥市。
法定代表人：桂祖海，厂长。
原告：合肥市九华食品厂，住所地合肥市包河区。
法定负责人：周宁，厂长。
原告：曹安如，男，1970年4月7日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
原告：陈在玉，男，1953年12月16日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
委托代理人：库建辉，北京京平律师事务所律师。
委托代理人：魏巍，北京京平律师事务所律师。
被告：合肥市规划局，住所地合肥市。
法定代表人：吴爱国，局长。
委托代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。
原告合肥合凌包装有限公司（以下简称合凌公司）等人与被告合肥市规划局（以下简称“市规划局”）请求撤销规划意见函行政纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月30日公开开庭审理了本案。原告合肥市金龙泉酒业有限公司法定代表人桂祖海、合肥市九华食品厂法定代表人周宁、闫如政、陈在玉及委托代理人库建辉、魏巍，被告法定代表人吴爱国及委托代理人王波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月11日，被告向合肥市包河区城市管理行政执法局（以下简称包河城管局）出具合规函（2014）244号《关于合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况的规划意见函》，该函主要内容：1、合肥合凌包装有限公司位于美丹路西侧、美丹家园南侧，2003年与包河区骆岗街道官塘社居委签订了土地使用权转让协议，征用土地约10亩作为企业生产用地，四至边界（东边至美丹路，南边至自然路边，西边至钢模厂，北边至自然路）。其后合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人建设有砖混结构房屋、钢架结构厂房等各类建筑物，总建筑面积约8000平方米；其中合肥合凌包装有限公司建设房屋面积约830平方米；合肥市九华食品厂建设房屋面积约1400平方米；曹安如腻子粉厂建设房屋面积约1000平方米；合肥市金龙泉酒业有限公司建设房屋面积约2300平方米；陈在玉建设房屋面积约1420平方米；闫玉乾建设房屋面积约1030平方米。2、经核查，上述六家企业和个人未在我局办理规划许可等相关审批手续，根据城乡规划管理有关法律规定，属违法建设。
被告提供的证据有：1、包河城管局报送界定文件资料清单和包城管（2014）58号《关于对合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况提请界定的函》以及包河城管局所作的现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片等资料，证明被告规划意见函是针对包河城管局的请求函，并认为原告没有诉讼主体资格；2、法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市规划法》、《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。
原告诉称：一、其在安徽省合肥市美丹路西侧、美丹家园南侧拥有合法厂房。2014年8月22日，其收到包河城管局作出的NO.3458661号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》，其向合肥市包河区人民政府提起行政复议，通过包河城管局提交的行政复议答辩材料获知，被告于2014年8月11日作出该意见函认定其厂房属违法建筑；二、其厂房建设系依据当年《合肥市郊区鼓励招商引资的有关规定》，经骆岗镇政府同意，立项部门批准的前提下建设的，对城市规划发展并不造成任何影响。综上，其认为被告在未认清基本事实的情况下，出于拆迁目的，错误认定了其厂房为违法建筑，侵犯了其合法权益，现诉请：1、判令撤销被告的合规函（2014）244号《关于合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况的规划意见函》；2、被告承担本案诉讼费用。
原告提供的证据有：1、合肥市包河区骆岗镇官塘村民委员会与合凌包装公司签订的土地使用权转让协议；2、关于合肥合凌包装有限公司项目立项的报告（骆街（2006）8号）和关于合肥合凌包装有限公司项目开展前期工作的通知（包计（2006）14号）；3、包河城管局的行政答辩状及提举的证据（城管热线电话记录单、现场勘查笔录、询问调查笔录等）；4、包拆许字（2011）第4号《房屋拆迁许可证》；5、皖政地（2012）5号《关于合肥市2011年度第15批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》、皖政地（2010）580号《关于合肥市2010年度第二十二批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》。
被告辩称：一、原告不具备本案原告主体资格。本案所涉的合规函（2014）244号是对包河城管局出具的的复函，其行政行为的相对人是包河城管局，其只是针对包河城管局的请求，对案涉房屋进行违法性质的界定，并不对原告进行具体行政处罚，与原告没有直接的利害关系。二、其规划意见函行为符合法律规定。2014年5月28日，包河城管局给其出具《关于对合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况提起界定的函》（包城管（2014）58号），内容是包河城管局根据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，函请其对原告等六家企业和个人相关建设性质进行界定，并提供了现场检查（勘验）笔录、询问调查笔录、现场照片等相关材料。其接函后，查阅并检索了相关规划档案材料，确认原告等六家企业和个人位于美丹路西侧、美丹家园南侧总建筑面积约8000平方米的砖混结构房屋、钢架结构厂房等各类建筑物未办理规划许可手续。2014年8月11日，依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，其向包河城管局出具了《关于合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况的规划意见函》（合规函（2014）244号），认定案涉房屋为违法建设。三、原告诉讼理由不成立。原告诉称其厂房建设是依据当年合肥市郊区鼓励招商引资的有关规定，经骆岗镇政府同意，在立项部门批准的前提下建设，属于合法建设，这是原告对法律理解的错误。建设项目是否获得政府批准或同意，只是项目本身能否立项的条件，而房屋、厂房能否建设的依据是有关城乡规划的法律法规。城乡规划法律法规明确要求在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得《建设工程规划许可证》进行建设的就是违法建设。综上，其出具的规划意见函行为符合法律规定，也没有给原告合法权益造成损害，请求依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告证据作如下认定：原告对被告证据1的主要异议：被告提交的包河城管局材料，因包河城管局检查笔录和现场照片及对周宁、闫玉乾房屋的勘验笔录时间重合，因包河城管局从未询问原告相关情况，因勘验笔录系伪造当事人签名，因现场照片日期与检查笔录日期不一致，因原告所提举的证据中的包河城管局笔录与被告提交的包河城管局笔录日期不一致，认为该证据系包河城管局临时编制为被告应付诉讼，不能反映真实情况，不具有合法性，不能实现其证明目的；对证据2强调法律依据《中华人民共和国城市规划法》已被废止。被告补充解释，1、原告违法建设时间是2004年开始，违法行为属持续状态，对此《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》均有规定要求；2、其提供包河城管局的证据材料目的是证明原告违法建筑一直存在，但没有办理建设规划许可证，故其认定为违法建筑；3、其所有证据均为包河城管局报送材料，原告认为签字有假，可以以包河城管局为被告提起诉讼；4、包河城管局笔录时间重合可能是笔误，但能证明原告违法建设的事实。
被告对原告证据1认为该土地转让协议是复印件，经与原件核对日期不一致和土地价格一栏是空白，认为土地转让协议只有合凌包装公司，无另外五原告，认为涉案集体土地买卖是违法的，对真实性和证明目的持有异议；证据2认为该申请、批复只是项目立项；证据3认为该证据系其涉案认定后包河城管局的行政行为证据，与本案无关；证据4认为与本案无关。原告补充解释，1、土地转让协议是否真实可以申请对印章进行鉴定或致函相关部门，该协议或许有瑕疵，但协议关键内容均有；2、土地转让协议是镇政府促成签订的，其目的是为了当地经济的发展，原告未申办该厂房规划许可证不是原告过错，而是骆岗镇政府的不作为，不能因此认定原告房屋系违法建筑。
本院认为，被告证据1证明包河城管局向被告递交公函，提请界定合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人房屋性质，同时递交报送界定资料的证明效力予以认定；被告证据2系法律依据，不作证据认定。原告证据1证明合肥市包河区骆岗镇官塘村民委员会与合凌包装公司签订的土地使用权转让协议的证明效力予以认定；证据2、3、4、5，因该证据与原告厂房是否为合法建筑不具有关联性，均不作本案有效证据使用。
本院根据采信证据及当事人陈述认定以下案件事实：2014年5月22日，包河城管局以包城管（2014）58号《关于对合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况提请界定的函》，提请被告就原告房屋性质进行界定和提出处理意见。该函主要内容：1、接群众举报，反映合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人在美丹路西侧、美丹家园南侧建设的房屋是违法建设；2、经我局立案调查，该处占地约10亩，建设有砖混结构房屋、钢架结构厂房等各类建筑物，总面积约10000平方米，现场检查未见相关规划许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，现提请贵局就该处房屋性质进行界定。同时，包河城管局一并报送界定文件资料有：涉案城市管理行政执法现场检查（勘验）笔录、询问调查笔录、现场照片等。后被告经核查于2014年8月11日作出合规函（2014）244号《关于合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况的规划意见函》，函告包河城管局“上述六家企业和个人未在我局办理规划许可等相关审批手续，属违法建设”。
另查，2003年11月10日，合肥合凌包装有限公司与合肥市包河区骆岗镇官塘村民委员会签订土地使用权转让协议，征用土地10亩左右，作为企业生产用地，四至边界（东边至美丹路，南边至自然路边，西边至钢模厂，北边至自然路）。
本院认为：一、本案争议焦点之一为原告是否具有本案原告的主体资格。本院认为，被告根据包河城管局报请函和被告的复函均指向原告，且确定原告为违法建设单位和个人，故该复函行政行为与原告具有法律上的利害关系，原告在知道该复函具体行政行为的内容后，提起行政诉讼符合法律规定。
本案争议焦点之二为被告作出的合规函（2014）244号《关于合肥合凌包装有限公司等六家企业和个人相关建设情况的规划意见函》是否符合法律规定。一、依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定，被告负有本行政区域内城乡规划管理工作的职责，故其具有确认涉案房屋是否为违法建设的行政职权；二、被告复函对象为原告房屋，主要内容是针对原告涉案房屋的性质进行界定。被告在查阅规划档案资料，在确定无涉案房屋规划许可手续的情况下，以涉案房屋无合法有效的建设工程规划许可为由，复函确认涉案房屋为违法建设，符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 余松明
审 判 员 解明霞
人民陪审员 汤炳华
二〇一五年四月十日
书 记 员 储铃芳
附本案适用法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。