湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行初33号
原告邬首燕，男，1974年12月21日出生，汉族，住湖北省当阳市。
原告杨天生，男，汉族，1957年1月9日出生，住湖北省当阳市。
被告宜昌市人民政府。住所地：湖北省宜昌市沿江大道***号。
法定代表人马旭明，该市市长。
委托代理人江心，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。代理权限为一般授权。
委托代理人田炎林，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。代理权限为一般授权。
第三人当阳市人民政府。住所地：湖北省当阳市子龙路*号。
法定代表人张世敏，该市市长。
委托代理人李建华，男，当阳市人民政府法制办公室工作人员。代理权限为特别授权。
原告邬首燕、杨天生诉被告宜昌市人民政府不履行行政监督法定职责一案，本院于2016年3月23日立案受理后，因当阳市人民政府与本案处理存在利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，通知当阳市人民政府作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年6月13日公开开庭审理了本案，原告邬首燕、杨天生，被告宜昌市人民政府的委托代理人江心、田炎林，第三人当阳市人民政府的委托代理人李建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：当阳市人民政府基于实施关公园区域旧城改造项目建设，需要征收建设范围内的房屋，二原告居住的房屋在征收范围内。当阳市人民政府于2012年12月19日作出了当征决字（2012）2号《房屋征收决定》，原告邬首燕对该《房屋征收决定书》提起了行政诉讼，宜昌市中级人民法院于2015年1月23日作出终审判决。二原告认为：当阳市人民政府在实施关公园区域旧城改造项目过程中存在徇私舞弊及以非产权房（廉租房）调换被征收人合法产权房的违法行为，严重侵犯了二原告的合法权益。二原告据此于2015年9月26日向被告宜昌市人民政府邮寄了《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》，要求被告宜昌市人民政府依法查处当阳市人民政府在征收中的违法行为，并追究当阳市人民政府相关人员的法律责任。
二原告诉称：二原告系当阳市关公园区域旧城改造项目的被征收人。当阳市人民政府在征收过程中存在滥用公权力、伪造证据、以非产权房（廉租房）调换被征收人合法产权房的违法行为，严重侵害了二原告的权益。二原告于2015年9月26日向被告宜昌市人民政府邮寄了申请书，要求被告宜昌市人民政府依法查处当阳市人民政府的违法征收行为，追究相关人员的法律责任，并将履职结果在法定时间内书面告知二原告。但被告宜昌市人民政府一直没有履行法定职责，也没有告知二原告任何履职结果。请求法院依法判决确认被告宜昌市人民政府未查处当阳市人民政府违法征收的不作为行为违法，责令被告对二原告的举报进行核实并追究当阳市人民政府的违法违纪责任。
被告宜昌市人民政府辩称：一、本案被诉行为不是行政诉讼的受案范围，法院应依法驳回二原告的起诉。1、行政不作为案件的“作为”义务，应当是一种现实的特定的作为义务，而上级行政机关对下级行政机关的监督义务，是法律层面上抽象的行政作为义务。2、上级行政机关对下级行政机关的监督职责，是行政机关的内部层级监督职责，不具有外部行政性，这种内部监督行为并不直接作用于本案中的二原告，二原告不能就此提起行政诉讼；对其权利义务产生直接影响的是下级行政机关即当阳市人民政府的行政行为，二原告只能对当阳市人民政府提起行政诉讼，法院应当依法驳回本案二原告的起诉。二、被告宜昌市人民政府已经履行了行政监督职责。被告通过办理相关的行政复议案件、参与相关行政诉讼案件的应诉、调查收集相关资料等一系列措施，履行了行政监督职责。1、二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中随意减少被征收人”问题，属于对当阳市人民政府作出的《征收决定》不服。原告邬首燕对该《征收决定》已经于2014年2月19日向被告提交了行政复议申请，被告依法作出宜复决字（2014）16号《行政复议决定书》，维持了该《征收决定》。邬首燕不服，向人民法院提起行政诉讼，该案经一审、二审、再审，均确认该《征收决定》合法。原告邬首燕在前述行政诉讼案二审上诉状中的“事实与理由部分第十一项”也提出了该问题。2、二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中将征收目的变更为商业利益”问题，原告邬首燕已于2015年10月13日向被告递交了行政复议申请，被告作出了宜复决字（2016）1号《行政复议决定书》，驳回了邬首燕的请求。原告不服，向人民法院提起了行政诉讼，目前已进入诉讼阶段。3、二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中伪造规划函件”问题，在原告邬首燕诉《征收决定》案件中，已生效的二审判决确认该规划符合法律规定。4、二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中以廉租房调换被征收人的合法产权房”的问题，原告杨天生已经就该问题于2014年8月25日向当阳市人民法院提起民事诉讼，当阳市人民法院2015年5月6日作出（2014）鄂当阳民初字第01085号民事判决书，确认其与当阳市人民政府签订的补偿安置协议合法有效。原告邬首燕在不服《征收决定》案上诉状的“事实与理由部分第五项”也提出了该问题。三、被告已按照信访程序办理二原告的来信，符合法律规定。2015年9月28日，被告收发室收到二原告写给马旭明市长的挂号信，信件编号为XA24290951242，收件人信息为马旭明市长。鉴于二被告反映的上述问题均已通过被告的行政复议审查程序和人民法院的行政诉讼程序，为了积极化解社会矛盾，被告将该信件转入信访程序处理。根据《信访条例》第二十一条的规定，2015年10月13日，被告将该信件交由宜昌市信访办办理。宜昌市信访办通过“湖北省阳光信访信息系统”转交给当阳市信访办办理。2015年10月15日，当阳市信访办出具“不予受理”的办理意见，并于同日告知邬首燕。综上，本案被诉行为不属于行政诉讼受案范围，且被告已履行了法定职责，二原告认为被告未履行法定职责的理由不成立，请求依法裁定驳回二原告的起诉或判决驳回二原告的全部诉讼请求。
第三人当阳市人民政府述称，同意被告宜昌市人民政府的答辩意见。请求驳回二原告的诉讼请求。
被告宜昌市人民政府依法向本院提交了以下证据、依据：1、《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》及证据清单，证明二原告给马旭明市长邮寄了信访材料；2、“湖北省阳光信访系统”分办通知单和《信访事项不予受理告知书》，证明二原告的信访材料经过信访程序办理完毕；3、宜复决字（2014）16号《行政复议决定书》，（2014）鄂远安行初字第00010号行政判决书，（2015）鄂宜昌中行终字第00006号行政判决书，（2015）鄂行申字第00287号行政裁定书，证明当阳市人民政府作出的《征收决定》已经过行政复议、一审、二审、再审程序；4、原告邬首燕不服《征收决定》一审判决的行政上诉状，证明二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中随意减少被征收人”和“当阳市人民政府在征收过程中以廉租房调换被征收人的合法产权房”问题已经过二审法院审查；5、原告邬首燕2015年9月29日的《行政复议申请书》和2016年1月28日的《行政起诉状》，证明二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中将征收目的变更为商业利益”问题，已经过被告行政复议审查，原告邬首燕不服，已经提起了行政诉讼；6、宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中行终字第00006号行政判决书，证明二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中伪造规划函件”问题，已经过法院审查并作出了生效判决；7、（2014）鄂当阳民初字第01085号民事判决书，证明二原告反映的“当阳市人民政府在征收过程中以廉租房调换被征收人的合法产权房”问题，已经过法院审查。
原告向本院起诉时提交了以下证据：1、原告邬首燕和原告杨天生的身份证复印件，证明二原告的身份情况和提出申请的合法性；2、编号为XA24290951242的挂号信封面照片，证明二原告向被告宜昌市人民政府邮寄挂号信，提供大量证据，实名举报当阳市人民政府在征收中存在违法行为，并要求被告依法履行查处职责的事实；3、编号为XA24290951242挂号信的查询结果网页打印件，证明被告宜昌人民政府收到了二原告邮寄的编号为XA24290951242的挂号信；4、《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》，证明二原告向被告宜昌市人民政府提出履职申请的具体内容；5、宜昌市中级人民法院法官到廉租房北渠小区现场进行勘验的照片，证明当阳市人民政府未按《征收决定》规定提供“百渠小区”还建房与被征收人进行产权调换，实际用于产权调换房屋的是北渠小区廉租房的事实；6、当阳市人民政府作出的当复决字（2015）9号《行政复议决定书》，证明当阳市人民政府的房屋征收部门未按《征收决定》确定的征收范围实施征收，在实际征收过程中减少了被征收人，由21户减为20户的事实；7、《湖北省行政问责办法》，证明被告存在未按照规定履行法定职责的行为。
第三人当阳市人民政府提交的证据与被告宜昌市人民政府相同。
二原告对被告宜昌市人民政府提交的第1份证据的真实性无异议，但认为被告提供的该份证据不完整，没有附二原告一并邮寄的8份检举揭发材料，被告将二原告的申请书认定为信访件亦不合法。对第2份证据的真实性、关联性、合法性均有异议，二原告是向被告宜昌市人民政府举报，但被告提供的该份证据是当阳市人民政府的信访部门作出的，并不是有权处理的行政机关作出，违反了《信访条例》第二十一条第（三）项的规定，载明信访人也只有原告邬首燕一人，二原告认为《信访事项不予受理告知书》不是针对二原告的举报事项作出的，不具有真实性和关联性，且该告知书中载明电话告知信访人，违反了《信访条例》第二十二条应书面告知信访人的规定，也不具备合法性。对第3份证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，二原告的举报是针对当阳市人民政府未按照其制定的《征收决定》进行征收，在实际征收过程中存在徇私舞弊等违法行为，并不是对《征收决定》本身提出举报，因此，被告的第3份证据只能证明当阳市人民政府征收决定的合法性，并不能证明当阳市人民政府发布征收决定后的实际征收行为合法，也不能证明当阳市人民政府实际的征收补偿符合其制定的征收决定，故与本案无关。对第4份证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到被告的证明目的，二审法院并未对“当阳市人民政府在征收过程中随意减少被征收人”和“当阳市人民政府在征收过程中以廉租房调换被征收人的合法产权房”问题作出裁判。对第5份证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到被告的证明目的。对第6份证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到被告的证明目的，因为该证据只能证明第三人伪造证据的事实。在原告邬首燕不服《征收决定》一案的复议中，第三人指使当阳市规划局出具伪造的规划函件作为规划依据，借以欺骗上级政府及人民法院，而在之后的（2015）鄂宜昌中行初字第00015号案即原告邬首燕诉当阳市人民政府其它建设行为一案中，当阳市人民政府才向宜昌市中级人民法院提交了真正有法律效力的《建设用地规划许可证》，说明被告未对二原告的举报提供的证据进行核实。对第7份证据的真实性、合法性无异议，但认为不能达到被告的证明目的，因为该民事判决书只审查了所谓“百渠小区”还建房的合法性，且二原告有相反的证据证明当阳市人民政府实际补偿给被征收人的是北渠小区廉租房而不是“百渠小区”还建房。
第三人当阳市人民政府对被告宜昌市人民政府提交的证据均无异议。
被告对二原告提交的第1、2、3、4份证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第5、6、7份据的真实性、合法性无异议，但认为这3份证据均与本案无关，其中第6份证据表明在征收过程中减少被征收人是当阳市土地与房屋征收办公室的行为，当阳市土地与房屋征收办公室当时进行了分期征收，在第一期只需征收20户。
第三人当阳市人民政府对二原告提交的证据的质证意见与被告宜昌市人民政府相同。
二原告对第三人提交的证据的质证意见与对被告宜昌市人民政府提交证据的质证意见相同
被告宜昌市人民政府对第三人当阳市人民政府提交的证据无异议。
本院认为，二原告对被告宜昌市人民政府、第三人当阳市人民政府提交的第1、3、4、5、6、7份证据的真实性无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。被告宜昌市人民政府、第三人当阳市人民政府对二原告提交的所有证据的真实性无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。二原告对被告宜昌市人民政府、第三人当阳市人民政府提交的第2份证据的真实性提出异议，认为“湖北省阳光信访系统”分办通知单和《信访事项不予受理告知书》不是针对二原告作出的，本院认为，上述“湖北省阳光信访系统”分办通知单和《信访事项不予受理告知书》虽然在形式上是只针对邬首燕一人作出，但从具体内容上看是针对二原告的申请书作出的回复，且二原告未提交相反证据，本院对该证据予以认定，作为本案认定事实的根据。
根据采信的证据、人民法院生效裁判文书以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：第三人当阳市人民政府为了当阳市旧城区开发和建设、合理配置城市资源、完善用地布局、保障性安居工程建设、开发旅游项目和改善城市形象、提升城市品位和居民生活质量，决定实施当阳市关公文化园区域旧城改造项目。2012年12月19日，当阳市人民政府作出当征决字（2012）2号《房屋征收决定书》并予以公告，公告附有规划红线图（附件1）和征收补偿方案（附件2），明确了征收范围，货币补偿和产权调换等补偿方式，所附《当阳市关公文化园区域旧城改造项目用地范围图》显示二原告房屋在征收范围内。2013年4月17日，原告杨天生与当阳市土地与房屋征收办公室签订房屋征收补偿安置协议，由于当阳市土地与房屋征收办公室提供的产权调换房屋为北渠小区廉租房，无法办理土地使用权证，原告杨天生以当阳市土地与房屋征收办公室为被告向当阳市人民法院提起民事诉讼，请求法院判令当阳市土地与房屋征收办公室为其办理产权调换得到的两套房屋的土地使用权证，当阳市人民法院作出（2014）鄂当阳民初字第01085号民事判决书，认定双方签订的房屋征收补偿安置协议有效，但当阳市土地与房屋征收办公室未完成协议的附随义务，判决当阳市土地与房屋征收办公室在判决生效十日内为杨天生办理北渠小区内两套房屋的土地使用权证。原告邬首燕不服当阳市人民政府作出的当征决字（2012）2号《房屋征收决定书》，于2014年1月25日向宜昌市人民政府申请行政复议，提出了当阳市人民政府存在“出于商业目的作出了《房屋征收决定书》、擅自扩大征收规模、征收项目没有列入规划、征收程序违法”等四个方面的问题，宜昌市人民政府于2014年5月14日作出宜复决字（2014）16号《行政复议决定书》，维持了当征决字（2012）2号《房屋征收决定书》。2014年6月9日，邬首燕提起行政诉讼，请求撤销《房屋征收决定书》，确认当阳市人民政府篡改《房屋征收决定书》附件1（规划红线图）的行政行为违法，确认原告房屋不在征收范围内，责令当阳市人民政府停止非法征收行为，判令当阳市人民政府将其损毁的原告房屋及设施恢复原状。2014年9月28日，远安县人民法院作出（2014）鄂远安行初字第00010号行政判决，认为当阳市人民政府作出的《房屋征收决定书》认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序并无不当；原告请求撤销《房屋征收决定书》、确认原告的房屋不在征收范围内、责令当阳市人民政府停止非法征收行为、判令当阳市人民政府将其损毁的原告房屋及设施恢复原状的诉讼请求，不予支持；据此判决驳回原告请求撤销《房屋征收决定书》及其它诉讼请求。邬首燕不服，以当阳市人民政府在征收中存在“用于产权调换的房屋为非产权房、伪造证据、随意减少被征收人、违反法定程序”等问题为由，向宜昌市中级人民法院提出上诉。2015年1月23日，宜昌市中级人民法院作出（2015）鄂宜昌中行终字第00006号行政判决，维持了远安县人民法院的一审判决。邬首燕仍不服，以当阳市人民政府存在“篡改征收红线图、没有专款专用账户、没有依法评估”等问题为由，向湖北省高级人民法院申请再审。2015年11月30日，湖北省高级人民法院作出（2015）鄂行申字第00287号行政裁定书，驳回了邬首燕的再审申请。
二原告认为当阳市人民政府在实施关公园区域旧城改造项目过程中存在徇私舞弊及以非产权房（廉租房）调换被征收人合法产权房的违法行为，严重侵犯了二原告的合法权益。原告据此于2015年9月26日向宜昌市人民政府马旭明市长邮寄了《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》，要求被告宜昌市人民政府依法查处当阳市人民政府的违法征收行为，并追究当阳市人民政府的违法违纪责任。原告在其邮寄的信件中还附有二人居民身份证和房屋所有权证复印件等证据材料。2015年10月13日，被告宜昌市人民政府在调查、核实相应情况后，由宜昌市信访办将《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》通过“湖北省阳光信访系统”转当阳市人民政府处理。2015年10月15日，当阳市人民政府信访部门作出了《信访事项不予受理告知书》，内容为：经过初步调查，信访人所反映的问题已经通过诉讼途径解决，不属于信访部门受理范畴。当阳市人民政府信访部门的工作人员于当天下午3时23分电话告知了邬首燕办理结果。
二原告认为被告宜昌市人民政府未履行法定职责，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
同时查明：1、原告邬首燕以当阳市人民政府在征收过程中存在“为了商业利益进行征收、搞黑箱征收”等问题为由，向宜昌市人民政府提起行政复议，宜昌市人民政府于2016年1月13日作出宜复决字（2016）1号《行政复议决定书》，驳回了邬首燕的行政复议申请。邬首燕不服，于2016年1月28日向宜昌市中级人民法院提起行政诉讼。2、当阳市人民政府在当征决字（2012）2号《房屋征收决定书》所称的用于产权调换的“百渠小区”还建房，实际就是在原清坪种猪场旁的廉租房“北渠小区”。3、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，当阳市土地与房屋征收办公室负责组织实施当阳市关公文化园区域旧城改造项目。
本院认为，本案各方当事人的争议焦点是：被告宜昌市人民政府是否履行了行政监督法定职责。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”《湖北省行政执法条例》第三十六条规定：“县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府的行政执法活动依法实施监督。”依据上述规定，二原告认为当阳市人民政府存在违法征收行为，可以向有关人民政府举报。被告宜昌市人民政府接到举报后应当及时核实、处理，履行对当阳市人民政府的行政监督法定职责。
二原告在其邮寄的《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》中，认为当阳市人民政府在实施关公园区域旧城改造项目过程中存在“随意减少被征收人、将征收目的变更为商业利益、伪造规划函件、以非产权房（廉租房）调换被征收人合法产权房”的违法行为，严重侵犯了二原告的合法权益，要求被告宜昌市人民政府依法查处，并追究当阳市人民政府的违法违纪责任。
根据原告申请的内容，被告宜昌市人民政府履行了以下职责：1、被告宜昌市人民政府在其2014年5月14日作出的宜复决字（2014）16号《行政复议决定书》中，已经对当征决字（2012）2号《房屋征收决定书》的合法性进行了审查，认为当阳市人民政府作出《房屋征收决定书》，程序正当，合法有效；在其2016年2月13日作出的宜复决字（2016）1号《行政复议决定书》中，已经对原告邬首燕反映的当阳市人民政府变更征收目的和征收程序违法的问题进行了审查，认为邬首燕提交的证据不能证明其主张，驳回了其复议申请。2、针对二原告反映的当阳市人民政府在实施关公园区域旧城改造项目过程中存在“随意减少被征收人、将征收目的变更为商业利益、伪造规划函件、以非产权房（廉租房）调换被征收人合法产权房”等问题，被告宜昌市人民政府收集了（2014）鄂远安行初字第00010号行政判决书，（2015）鄂宜昌中行终字第00006号行政判决书，（2015）鄂行申字第00287号行政裁定书、（2014）鄂当阳民初字第01085号民事判决书等材料，上述材料证明二原告所反映的问题都经过了被告的行政复议审查、已经或者正在由人民法院进行司法审查。因此，被告宜昌市人民政府已经履行了调查核实的职责。3、由于二原告所反映的问题都经过了被告的行政复议审查、已经或者正在由人民法院进行司法审查，被告宜昌市人民政府将《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》通过“湖北省阳光信访系统”转当阳市人民政府处理，要求就二原告反映的问题作出答复，当阳市人民政府信访部门随后作出了《信访事项不予受理告知书》并电话告知了邬首燕。
综上，被告宜昌市人民政府依据相关法律法规已履行其行政监督法定职责。二原告认为被告宜昌市人民政府未履行查处的法定职责，并要求追究当阳市人民政府的违法违纪责任，其主张无事实根据和法律依据。
尽管相关法律法规并未规定被告宜昌市人民政府对二原告的查处申请应进行回复，但二原告在申请书中提出书面回复的要求，被告宜昌市人民政府在履行了相应的行政监督法定职责后，按正当程序和二原告申请书的要求，应向二原告进行告知、说明，未直接告知、说明存在程序瑕疵，但该程序瑕疵并不能推翻被告宜昌市人民政府已履行了行政监督法定职责的事实，当阳市人民政府信访部门也将办理结果电话告知了邬首燕。二原告请求确认被告宜昌市人民政府未查处当阳市人民政府违法征收的不作为行为违法，本院对其主张不予支持。
二原告在其邮寄的《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》中反映当阳市人民政府存在违法征收行为，但按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并非所有与房屋征收、补偿相关的行为均应视为当阳市人民政府的行为。
综上，针对二原告的《请求宜昌市人民政府履行法定职责申请书》，被告宜昌市人民政府已履行其行政监督法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、《湖北省行政执法条例》第三十六条之规定，判决如下：
驳回原告邬首燕、杨天生的全部诉讼请求。
一审案件诉讼费50元，由原告邬首燕、杨天生各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：05×××69-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初33号案的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年九月五日
书 记 员 陈 悦