陕西省靖边县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕0824行初12号
原告陕西省靖边县靖天能源科技有限公司（以下简称“靖天公司”），住所地：陕西省榆林市靖边县。
法定代表人潘波，任经理。
委托代理人孙伟强，系该公司工作人员。
委托代理人严掌珠，系该公司工作人员。
被告靖边县人力资源和社会保障局（以下简称“靖边县人社局”），住所地：靖边县。
法定代表人刘继雄，任局长。
委托代理人高占峰，靖边县劳动保障监察大队队长。
委托代理人张磊，陕西富能律师事务所律师。
被告靖边县人民政府，住所地：靖边县。
法定代表人贺湘如，任政府县长。
委托代理人黄金岩，系县政府法制办工作人员。
第三人青海德胜电力工程建设有限公司（以下简称“德胜公司”），住所地：青海省门源县。
法定代表人孔繁德，任经理。
原告陕西省靖边县靖天能源科技有限公司不服被告靖边县人力资源和社会保障局、靖边县人民政府、第三人青海德胜电力工程建设有限公司劳动保障责令改正违法行为一案，本院于2018年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，于2018年8月6日公开开庭审理了本案。原告陕西省靖边县靖天能源科技有限公司委托代理人孙伟强、严掌珠、被告靖边县人力资源和社会保障局委托代理人高占峰、张磊、被告靖边县人民政府委托代理人黄金岩、第三人青海德胜电力工程建设有限公司法定代表人孔繁德均到庭参加诉讼。陕西省靖边县靖天能源科技有限公司法定代表人潘波、被告靖边县人力资源和社会保障局法定代表人刘继雄、被告靖边县人民政府法定代表人贺湘如经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告靖边县人社局于2018年1月15日对原告靖天公司作出靖人社监令字【2018】004号《劳动保障监察责令改正决定书》。该决定书以原告靖天公司未按工程承包合同规定向工程承包方（本案第三人德胜公司）结清工程款，致使第三人拖欠劳动者李相业、李红清等199名劳动者5277325元整。依据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条的规定，责令原告于2018年1月17日前先予支付李相业、李红清等199名劳动者工资5277325元整。并于2018年1月17日前将工资支付情况以书面形式报送被告靖边县人社局。原告对此责任改正决定书不服，向靖边县人民政府申请行政复议，被告靖边县人民政府于2018年4月27日作出靖政行复决[2018]3号行政复议决定书，决定维持了被告靖边县人社局作出的靖人社监令字【2018】004号《劳动保障监察责令改正决定书》。
原告靖天公司诉称，2016年4月28日，原告靖天公司与第三人德胜公司针对原告靖天公司新建靖县50兆瓦光伏发电项目签订了EPC总包合同，合同约定第三人德胜公司负责本项目的施工建设直至并网发电。第三人于2016年3月开工至2016年7月私自停工，期间德胜公司从未向原告提交过监理签字确认的工程单，也没有对项目进行竣工验收、结算。第三人的违约行为对原告造成了巨大的负面影响和经济损失，第三人负有不可推脱的责任，原告对第三人保留依法诉讼追究责任的权利。据原告驻场人员和监理公司出具的工程现场施工情况说明可知，德胜公司从开工到私自撤场历时4个月，施工期间德胜公司出工人员平均每天58人，工程按250元/人/天，施工总历时120天，民工总工资最高不超过174万元。实际施工人数与第三人向被告靖边县人社局提供的199名工人相差甚远。被告靖边县人社局在被诉行政行为当中提到的民工总工资与实际严重不符。综上，原告认为，德胜公司实施50兆瓦光伏项目建设过程中，在未完成合同约定工程量的情况下私自撤走施工人员导致工程长期搁置，至今未能竣工验收以及决算，所以第三人的行为属于严重违约行为，因其给被告靖边县人社局提供了不实的证据，最终导致被告靖边县人社局在作出责令改正决定时认定的劳动者人数和工资总额与事实不符。现诉请：1、请求人民法院依法撤销靖边县人力资源和社会保障局作出的靖人社监令字【2018】004号《劳动保障监察责令改正决定书》和被告靖边县人民政府作出的靖政行复决[2018]3号行政复议决定书；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提供了以下证据：
第一组：靖边县人力资源和社会保障局作出的靖人社监令字{2018}004号决定书一份，证明被诉行政行为存在。
第二组：靖边县人民政府作出的靖政行复决[2018]3号行政复议决定书一份，证明被诉行政行为存在。
第三组：EPC总承包合同一份，证明合同的双方是原告和第三人。
第四组：监理公司情况说明一份，证明工程量、出工人数和工资情况，农工工资不超过174万元。
第五组:靖天新能源项目一期20MWP光伏电站项目预算总价一份，证明评估农民工工资共3013947.02元。
第六组：人工费汇总表一份、评估机构的营业执照、资格证书一份，证明评估农民工工资共3013947.02元。
被告靖边县人社局辩称，一、关于责任问题。2017年12月22日，被告工作人员在与原告的法定代表人潘波的调查笔录中潘波称，原告公司将整个项目工程总包给第三人公司。在行政处理程序中，原告公司向被告递交了关于拖欠农民工工资解决办法的回复中称，其将整个工程项目承包给了第三人公司，劳动者与第三人形成了法定的劳动关系，第三人应为本案的直接责任人，原告未按合同约定支付第三人工程款造成拖欠事实，应负连带责任。二、关于工程结算问题。关于原告在诉状中所称的第三人私自停工，未向原告提交工程单，未对工程进行验收、结算。因上述问题属于原告与第三人的合同纠纷，按照国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》、《陕西省农民工工资支付保障规定》和《陕西省工资支付条例》的有关规定，作为工程总承包方的原告未按合同约定向建设企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠劳动者工资的，由总承包方先行垫付农民工工程，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。三、关于工资问题。原告在收到被告靖边县人社局的调查询问通知书后，未按要求报送与案件有关的材料，拒不配合调查。且未按规定对现场农民工进行管理，对造成工资拖欠有不可推卸的责任。因劳动者与第三人形成直接劳动关系，劳动者在该项目中直接受第三人管理和使用，被告靖边县人社局依据第三人提交的相关证据及劳动者的投诉及调查询问笔录对拖欠工资数额及拖欠农民工人数依法认定，符合法律规定。综上，被告靖边县人社局所作的行政决定认定事实清楚、适用法律正确、处理适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告靖边县人社局向法庭提供了以下证据：
第一组：举报投诉登记表、立案审批表、询问通知书、询问通知书送达回证、责令改正决定书、责令改正决定书送达证明、案件处理意见审批表、营业执照、举报投诉书、投诉人身份证明、调查报告、投诉材料、案件移送审批表各份，证明被告靖边县人社局作出的责令改正决定程序合法。
第二组：调查询问笔录89份、工资欠条140支（卷五）、工资表23份（卷五）、总承包合同、企业员工聘用合同、工程施工分包合同、工程结算表（5277325元），证明:1.原告与第三人系工程承包关系；2.第三人将原告承包的工程分包给其他劳动者，欠付5277325元事实清楚、金额明确；3.被告靖边县人社局作出的责令改正决定书证据确凿、适用法律正确。
被告靖边县人民政府辩称，一、被告靖边县人社局作出的责令改正决定书证据确凿、适用法律正确及符合法定程序。根据被告靖边县人社局收集的《EPC总承包合同》、《单位工程结算表》、《劳务工人工资表》、《工资欠条》及相关调查笔录，可以证实，原告将涉案工程项目总承包给第三人，而后第三人又将部分劳务工程分包给刘永生等人，刘永生等人直接雇佣李相业等199名劳动者进行施工，且原告未向第三人支付过工程款。根据《陕西省工程支付条例》第三十五条的规定，被告靖边县人社局可以责令原告先予支付劳动者工资，先予支付的工资限额应以未结清的工程款为限。故被告靖边县人社局作出的责令改正决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、被告靖边县人民政府行政复议决定程序合法、事实认定正确。原告不服被告靖边县人社局作出的责令改正决定向被告靖边县人民政府申请复议，被告靖边县人民政府依法对原告的复议申请受理后，向被告靖边县人社局送达了行政复议答复通知书，并对全案事实进行了审查、认定，查明的事实与被告靖边县人社局所查明的事实相同，认为靖边县人社局所作的行政决定认定事实的证据确凿、适用法律正确、程序合法，故依法作出了维持该行政决定的复议决定，并明确告知了原告的救济途径。故该行政复议行为合法，对原告的诉请应依法予以驳回。
被告靖边县人民政府向法庭提供了以下证据：
第一组：行政复议申请书及相关材料，证明被告靖边县人民政府收到原告复议申请的情况。
第二组：行政复议来件审批表、行政复议受理通知书、送达回证，证明被告靖边县人民政府受理原告的复议申请。
第三组：行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书，证明被告靖边县人民政府通知靖边县人力资源和社会保障局进行答复的情况及作出被诉行政行为的法律依据、证据材料等。
第四组：行政复议决定书、送达回证2份，证明被告靖边县人民政府作出行政复议决定及送达情况。
第三人德胜公司述称，一、被告靖边县人社局所作的责令改正决定及被告靖边县人民政府所作的行政复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应当予以支持。二、原告所述与事实严重不符。本案的产生完全是由于原告的严重违约行为所致。在原告与第三人签订的《EPC总承包合同》第四条第二款第2项明确约定，原告于2016年5月30日前支付第三人工程款3000万元。但在合同签订初始，原告即以建设资金不足为由，要求第三人为原告建设光伏垫资1000万元用于为其采购光伏项目太阳能组件，双方签订的《垫资合同》中约定的垫资方式为：第三人以自有资金采购原告光伏项目太阳能组件并直接供给原告，原告收到第三人代其采购的组件后向第三人支付垫资款项。另外在正式合同签订之前原告还以前期资金紧缺为由，要求第三人垫付项目的土地补偿款70万元，并在双方签订的《借款协议》中明确承诺于2016年3月25日前归还。但上述合同、协议签订后，被告严格按合同约定履行自己的合同义务，截止2016年7月，第三人已超额垫资完成了土建工程62%的工程量，电器到位3兆瓦，电缆到场20兆瓦，支架2兆瓦，预埋桩90%，建成了房建85%外线塔架，完善了所有进场道路，并支付了所有设计费用，第三人为项目建设实际已发生费用2499万元。但原告却未按合同履约，不但未向第三人支付分文工程款，就连向第三人所借的70万元和垫资的1000万元都分文未予偿还。给第三人造成了巨大的经济损失，致使第三人公司面临破产的边缘。故请求人民法院依法驳回原告的错误诉请。
第三人德胜公司向法庭提供了以下证据：
第一组：靖天能源前期费用表一份，证明与原告提供的预算与实际情况不符。
经庭审质证：
对被告靖边县人社局向法庭提供的第一、二组证据，原告质证对农民工工资表、工资欠条的真实性、关联性和合法性均有异议，认为该证据不真实，不能证明与涉案工程项目有关联，且收集的程序不合法，没有经过原告质证认证，调查不规范，证据之间相互矛盾。对其他证据不发表质证意见。被告靖边县人民政府及第三人对上述证据无异议。
对被告靖边县人民政府向法庭提供的第一、二、三、四组证据，原告质证对第三组证据有异议，理由同对被告靖边县人社局提供证据的质证意见。对其他三组证据不发表质证意见。被告靖边县人社局及第三人对上述证据无异议。
对原告向法庭提供的第一、二、三组证据，被告靖边县人社局、靖边县人民政府及第三人质证均无异议。
对原告向法庭提供的第四组证据，被告靖边县人社局质证对真实性有异议，认为：1.说明仅仅是西北电力建设工程监理公司作出的，和第三人没有关系。2.没有和第三人的确认。3.与其作出的调查矛盾。被告靖边县人民政府质证对真实性有异议，认为不能证明该证据的出具人与涉案工程的关系。第三人质证有异议，认为该证据不能证明本案的情况。
对原告向法庭提供的第五、六组证据，被告靖边县人社局、靖边县人民政府及第三人质证均有异议，认为与本案不具有关联性。
对第三人向法庭提供的第一组证据，原告质证对该证据的真实性和关联性有异议，认为该证据与被告靖边县人社局提供的证据矛盾，且原告方并未签字确认，故不予认可。被告靖边县人社局、靖边县人民政府质证认为与本案不具有关联性。
本院对上述证据作如下认定：
对被告靖边县人力资源和社会保障局向法庭提供的第一、二组证据，因上述两组证据的来源及形式要件均符合法律规定，且能客观反映出案件的来源、基本事实和被告靖边县人力资源和社会保障局办理案件的相关程序，故本院对该组证据依法予以确认。
对被告靖边县人民政府向法庭提供的第一、二、三、四组证据，因上述证据的来源及形式要件均符合法律规定，且与本案具有关联性，故本院对上述四组证据依法予以确认。
对原告向法庭提供的第一、二、三组证据，因二被告及第三人质证均无异议，且上述三组证据的来源及形式要件均符合法律规定，故本院对上述三组证据的真实性依法予以确认。
对原告向法庭提供的第四组证据，因原告未提供其他证据证明该证据的出具人与本案涉案工程项目具有关联性，且该证据无负责人签字确认，不符合证据关于形式要件的规定，故本院对该证据依法不予确认。
对原告向法庭提供的第五、六组证据，因其与本案不具有关联性，故本院对上述两组证据依法不予确认。
经审理查明，2017年11月16日，被告靖边县人社局收到阿索安的举报称，其和谢树国、刘兴国等人于2016年2月27日至2016年在靖边县杨米涧乡光伏电站作工，发包方为原告靖天公司。停工后工资未付，请求被告作出相应处理。2017年12月26日至2018年1月12日，被告靖边县人社局又相继收到孔祥生等多人的举报称，其在为第三人德胜公司在杨米涧工地做工，第三人拖欠其工资未付的举报，请求被告靖边县人社局作出相应处理。同年11月16日和12月22日，被告靖边县人社局向第三人和原告分别送达了劳动保障监察调查询问通知书。12月26日，被告决定对第三人德胜公司违反工资支付规定一案进行立案调查。经调查，被告靖边县人社局于2018年1月15日作出了靖人社监令字[2018]005号劳动保障监察责令改正决定书，该决定书查明，第三人德胜公司拖欠李相业、李红清等199名劳动者工资，共计5277325元。该行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条之规定。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条、第三十七条之规定，责令第三人于2018年1月16日前足额支付所拖欠李相业、李红清等199名劳动者工资5277325元，并支付所欠工资25%的补偿金1319331.25元，两项合计6596656.25元。并于2018年1月16日前将工资支付情况以书面形式报送被告靖边县人社局。同日，被告靖边县人社局对原告靖天公司作出靖人社监令字【2018】004号《劳动保障监察责令改正决定书》。该决定书以原告靖天公司未按工程承包合同规定向工程承包方（本案第三人德胜公司）结清工程款，致使第三人拖欠劳动者李相业、李红清等199名劳动者5277325元整。依据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条的规定，责令原告于2018年1月17日前先予支付李相业、李红清等199名劳动者工资5277325元整。并于2018年1月17日前将工资支付情况以书面形式报送被告靖边县人社局。后原告靖天公司对该责令改正决定书不服，向靖边县人民政府提起行政复议，被告靖边县人民政府于2018年4月27日作出靖政行复决[2018]3号行政复议决定书，决定维持了被告靖边县人社局作出的靖人社监令字【2018】004号《劳动保障监察责令改正决定书》。后原告靖天公司不服向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年1月28日，原告靖天公司与第三人德胜公司就靖边县50兆瓦光伏并网电站项目签订了《EPC总承包合同》，合同约定将原告该项目所有工程总承包给第三人实施。合同第四条第二款第2项第1目约定，由原告于2016年5月30日前支付第三人工程款3000万元。合同签订后，第三人又将部分劳务分包给谢树国等人。因原告公司未按合同约定向第三人支付工程款，导致第三人未给谢树国等人及其雇佣的199名劳动者支付工资。
本院认为，本案的争议焦点是被告靖边县人社局对原告作出的被诉行政行为所认定的案件事实是否正确的问题。首先，被告靖边县人社局作为劳动保障行政主管部门，在决定对阿索安等的投诉举报进行立案后，依法进行了调查。根据原告法定代表人的陈述、第三人及举报人提供的证据可以证明原告系涉案项目的发包人，第三人为涉案建设项目的总承包人，且原告作为该建设项目的发包人未按合同约定向第三人支付工程款，从而导致第三人拖欠李相业等199名劳动者工资数额等基本事实。其次，被告靖边县人社局在接到举报人举报后曾向原告送达了调查询问通知书，并要求原告提供相应证据。但原告未在行政程序中向被告提供。故被告靖边县人社局依据《陕西省企业工资支付条例》第三十三条之规定以第三人、举报人提供的证据认定第三人拖欠劳动者工资数额符合法律规定。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资，发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。被告靖边县人社局据此规定，对原告作出的行政决定并无不当之处。对于原告诉称的其未向第三人支付工程款的理由是由于第三人违约行为所造成的，因该主张不属于本案所审理的范围，也不能成立其拒绝承担垫付农民工工资义务的合法理由，故本院对其该主张，依法不予采纳。
综上所述，被告靖边县人社局作出的被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处理适当。被告靖边县人民政府所作的行政复议行为程序合法。原告所主张的被诉靖边县人力资源和社会保障局所作行政行为认定事实和适用法律错误的诉请依法不能成立，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告陕西省靖边县靖天能源科技有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陕西省靖边县靖天能源科技有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审判长 陈海金
审判员 赵树仁
审判员 贺秉政
二〇一八年七月五日
书记员 贺艳艳