济南高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2014）高行初字第4号原告董士娟，女，1979年12月20日出生，汉族，农民，住济南市。委托代理人刘延华，男，1951年8月3日出生，汉族，济南槐荫振发法律服务所法律工作者，住济南市。被告济南市公安局高新区分局，住所地济南市。法定代表人张新华，局长。委托代理人张海安，男，1974年9月26日出生，汉族，济南市公安局舜华路派出所民警，住济南市。委托代理人周孟，男，1979年1月31日出生，汉族，济南市公安局高新区分局民警，住济南市。原告董士娟不服被告济南市公安局高新区分局对其作出《行政处罚决定书》的行政行为，于2014年8月22日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，于2014年8月25日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月22日、2014年10月21日公开开庭审理了本案。原告董士娟的委托代理人刘延华，被告济南市公安局高新区分局的委托代理人周孟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年6月17日，济南市公安局高新区分局对董士娟作出高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，该决定书载明，董士娟为济南市高新区贤文村“女儿户”，因不符合相关政策，其丈夫孙军不能享受贤文村村民待遇，董士娟对此不满。于2014年5月12日、5月13日、6月9日、6月10日、6月11日、6月13日、6月14日、6月16日先后到中南海周边上访，均被北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定对董士娟处以行政拘留十日处罚。法定期限内，被告向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表；2、舜华路派出所2014年6月16日对董士娟的《传唤证》；3、《被传唤人家属通知》；4、《行政处罚告知笔录》；5、《公安行政处罚审批表》；6、《行政处罚决定书》；7、《行政拘留家属通知书》；8、行政拘留执行回执；9、2014年5月15日舜华路派出所对董士娟的《询问笔录》；10、2014年5月13日在北京公安机关与董士娟的《谈话笔录》；11、2014年5月17日舜华路派出所对董士娟的《询问笔录》；12、2014年5月15日舜华路派出所分别对去北京接访的工作人员姚玉芹、谷炳静作出的《询问笔录》；13、2014年6月17日舜华路派出所对许桂芳、李广建的《询问笔录》；14、2014年5月12日至6月16日北京市公安局西城分局府右街派出所对董士娟出具的《训诫书》共8份；15、2014年6月16日北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《工作说明》；16、中共济南市委济南市信访局驻北京办公室对《董士娟进京非正常上访情况的说明》；17、2014年6月16日舜华路派出所出具的《工作说明》；18、董士娟的个人信息；19、舜华路派出所2014年5月15日对董士娟的《传唤证》；20、济编发（1994）28号文件《关于设立济南市公安局高新技术产业开发区分局批复》；21、2014年5月15日、2014年6月17日对董士娟所作的《现场检测报告书》2份；22、2014年5月13日济南市公安局驻京工作组对董士娟的《训诫书》；23、法律、法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。原告董士娟诉称，董士娟系济南高新区贤文庄村民，2002年12月20日与孙军登记结婚，2003年10月8日孙军的户口由山东省沾化县利国乡国一村迁至济南市历下区贤文庄537号。按照《中华人民共和国农村土地承包法》办法第六条第二款规定，原告丈夫孙军成为该村集体经济组织成员，但孙军却未享受该村村民待遇。原告经多次找村委会、高新区政府、济南市政府、山东省政府都未解决，到人民法院起诉也不予受理。原告于2014年5月12日进京上访，5月15日，被高新区舜华路派出所民警带回济南，但仍未解决原告丈夫的问题。原告于2014年6月9日再次进京上访，6月16日，被高新区舜华路派出所民警强行带回该派出所，自6月17日凌晨1点40分审讯至4时，结束后继续限制原告的人身自由，直至6月17日晚21时被告对原告作出行政拘留十日的处罚决定，并将原告强行送到拘留所，十日期满后才恢复自由。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；原告在进京上访过程中，无违法和过激之处，没有扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序。而被告以原告到中南海周边上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫为由对原告处以行政拘留十日的处罚，属认定事实错误，违法执法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。移送违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。原告在拘留期满后再到北京，于2014年7月7日向北京市公安局西城公安分局提出申请：要求获取西城分局制作的2014年5月12日、5月13日、6月9日、6月10日、6月11日、6月13日、6月14日、6月16日原告在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交被告的法律手续的信息。该局以西城公安分局（2014）第2592号回执予以登记，并于2014年7月24日向原告送达《政府信息不存在告知书》（西公2014第2652号-不存）：经查，您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。被告作出处罚决定依据的事实根本不存在，被告的行为违反了办案程序。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，如果原告在进京上访中真有违法行为，也应由北京的公安机关来处罚，被告没有处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，被告的行政处罚行为属无效，应予撤销。根据《国家赔偿法》第三条的规定，被告违法拘留原告，应该给予原告行政赔偿。故原告诉至法院，1、请求法院撤销被告作出的高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号行政处罚决定书；2、判令被告依国家规定的标准赔偿原告被拘留期间损失（以实际被拘留天数计算）并赔偿原告赔偿精神抚慰金10万元；3、被告向原告承认错误、赔礼道歉。原告为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据：1、董士娟的身份证复印件；2、高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号行政处罚决定书；3、北京市公安局西城公安分局2014年7月7日西城公安分局（2014）第2592号-回《登记回执》、北京市公安局西城公安分局2014年7月24日向原告送达的西公（2014）第2652号-不存《政府信息不存在告知书》。被告济南市公安局高新区分局辩称，原告董士娟为济南高新区贤文村村民，2002年12月20日与孙军登记结婚。因不符合相关政策，其丈夫孙军不能享受贤文村村民待遇，董士娟对此不满，遂到北京中南海周边上访。因中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，所以北京市公安局西城分局府右街派出所对董士娟予以训诫。但董士娟依然不听劝阻，先后分别于2014年5月12日、5月13日、6月9日、6月10日、6月11日、6月13日、6月14日、6月16日到中南海周边上访反映问题，以上有北京市公安局西城分局出具的《训诫书》为证。董士娟违反规定，不听劝阻，严重扰乱中南海周边秩序，公安机关应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一款第（二）项之规定，予以处罚。原告提出管辖错误的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”原告董士娟的具体违法行为虽然发生在北京，但其居住地在济南高新区贤文庄，所以该案由济南市公安局高新区分局管辖程序合法。综上，我局作出的高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求法院依法维持我局作出的具体行政行为。经开庭质证，原告对被告提交的1-13号证据、15-20号证据的真实性无异议。被告对原告提交的证据无异议。本院对上述证据依法予以确认。原告对被告的执法主体资格无异议，但认为原、被告本次诉争的行政案件被告无管辖权。本院认为，被告作为纳入国家编制的公安机关，有依照法律、法规等规定处理治安行政案件的职权。原、被告争议的焦点问题是：一、被告对原、被告本次诉争的行政案件是否有管辖权。被告认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律和行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，由违法行为人居住地管辖更为适宜的可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告居住在被告辖区内，对于原告在北京的违法行为被告有管辖权。原告认为，行使居住地公安机关行使管辖权时需要违法行为地公安机关向其移交，《受案登记表》上可以看出并未移交，故被告无权管辖。合议庭认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定全文如下，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”该条分为三部分，第一部分说明违法行为地公安机关有管辖权。第二部分说明除卖淫、赌博、毒品的案件外违法行为人居住地公安机关有管辖权。第三部分说明违法行为地公安机关移交给违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。据此，被告对原、被告本次诉争的行政案件有管辖权。原告主张被告对原、被告本次诉争的行政案件无管辖权，理由不成立，本院不予采纳。二、被告对原告作出的行政处罚是否合法、适当（即原告到中南海周边非正常上访是否应当依据治安管理处罚法处罚）。被告认为，信访条例第十八条规定，信访人采用走访行为提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。法律、法规明文规定了信访必须到指定的场所，北京市公安局西城分局的训诫书，已经指明了中南海周边不是信访场所，是国家领导人办公的地方，董士娟不听劝阻先后8次上访，情节严重，屡教不改，扰乱了中南海的办公秩序，就是扰乱公共秩序，构成了违法，依法对其处以行政拘留十天的处罚合法、适当。原告认为，被告提交的证据不能证实原告有违法行为。能够作为处罚依据的只有14号证据北京市公安局西城分局出示的8份《训诫书》，原告也未收到这些训诫书，对其真实性、来源有异议，被告提交的21号证据济南市公安局驻京工作组对董士娟的《训诫书》无公安机关印章，无效。从8份北京警方《训诫书》的内容上看，是告知“中南海周边不是信访接待场所，不允许滞留或聚集，应向有关部门反应问题”，并未说上访是违法的。“对违反上述规定、不听劝阻，情节严重的公安机关依法处理。”应有违法行为，还应情节严重，公安机关才能予以处罚。北京公安局未对原告进行处罚，只是训诫，不能证明原告有违法行为。被告的询问笔录只确认一个事实，董士娟因其丈夫的村民待遇问题去北京上访，并没有查明原告在上访过程中有违法行为。根据治安管理处罚法的规定，只有本人陈述，无其他证据证明的不能作出处罚决定。原告拘留期满后于2014年7月7日到北京找到北京市公安局西城分局，要求获取西城公安分局制作的原告到北京上访违法经查获、立案和移交济南处理的法律手续的信息申请，2014年7月24日北京市公安局西城分局作出答复为：本机关未制作，该信息不存在。被告反驳，训诫书原告拒收，训诫书上已载明：“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议。”合议庭认为，被告提交的21号证据济南市公安局驻京工作组对董士娟的《训诫书》无公安机关印章，不是有效的法律文书，本院不予采信。被告提交的14号证据是北京市公安局西城分局出示的8份《训诫书》，能与其提交的9至13号证据，15至17号证据相佐证，之间相互衔接形成了证据链，能够证实原告董士娟多次到中南海周边非正常上访，故本院对14号证据予以采信。2014年7月7日，北京市公安局西城公安分局受理的董士娟要求获取董士娟在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交被告的法律手续的信息的申请，北京市公安局西城公安分局于2014年7月24日向原告送达的西公（2014）第2652号-不存《政府信息不存在告知书》载明“上述信息，本机关未制作，该政府信息不存在。”该告知书的关键词：“查获、立案和移交”，只因为西城区公安局对其扰乱公共场所秩序的行为未予立案移交，被告作为原告居住地公安机关对其行政处罚才显得更为适宜，才有权处理；北京警方送达给原告的训诫书上也载明：中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到信访接待部门反映自己的问题。对违反规定不听劝阻的、情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安处罚法》等法律、法规规定予以处理。公安机关的证据表明，原告董士娟先后八次到中南海周边非正常上访，先后8次被训诫，不听劝阻，情节严重，被告作出对其拘留十日的行政处罚是合法适当的。根据庭审质证和认证，本院确认以下事实。原告董士娟为济南高新区贤文村村民，2002年12月20日与孙军登记结婚，2003年10月8日孙军的户口由外地迁至济南高新区贤文庄537号。因其丈夫孙军不能享受到贤文村村民的相关待遇，董士娟分别于2014年5月12日、5月13日、6月9日、6月10日、6月11日、6月13日、6月14日、6月16日到北京中南海周边非正常上访，对此，北京市公安局西城分局对董士娟先后8次训诫。2014年6月16日，原告被济南市公安局高新区分局民警强行带回。2014年6月17日，针对原告多次到中南海周边非正常上访，多次训诫不听劝阻的事实，被告作出高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，对原告董士娟行政拘留十日。拘留期满后，原告不服遂诉至本院。本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，原告董士娟的居住地为济南高新区，故被告济南市公安局高新区分局对本案有管辖权。原告董士娟有通过信访进行申诉、控告的权利，但行使该权利必须到法律规定的场所。北京中南海周边不是法律规定的信访场所。被告提交的证据能证明原告董士娟到中南海周边非正常上访，经公安机关多次训诫后，仍不改正，属于扰乱公共场所秩序情节较重的行为。被告履行了受案、传唤、调查、告知等程序后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出高新公（舜华）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，对董士娟行政拘留十日，适用法律正确。原告董士娟的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告董士娟的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告董士娟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  马东升人民陪审员  苏为民人民陪审员  王京武二〇一四年十一月五日书 记 员  范 翠