安徽省繁昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0222行初7号
公益诉讼人安徽省繁昌县人民检察院，住所地繁昌县，统一社会信用代码11340222003025601D。
法定代表人张思东，该院检察长。
委托诉讼代理人舒新文，该院检察员。
委托诉讼代理人闻海烨，该院助理检察员。
被告芜湖县水务局，住所地芜湖市芜湖县。
法定代表人汪火树，该局局长。
委托诉讼代理人孙斌，该单位工作人员。
委托诉讼代理人许玄，安徽润深律师事务所律师。
公益诉讼人安徽省繁昌县人民检察院诉被告芜湖县水务局不履行法定职责一案，本院于2017年4月28日受理后，于2017年5月3日向被告送达了起诉状副本、传票、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2017年6月22日公开开庭进行了审理。公益诉讼人安徽省繁昌县人民检察院委托诉讼代理人舒新文、闻海烨；被告芜湖县水务局的法定代表人汪火树，委托诉讼代理人孙斌、许玄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2007年8月，芜湖市政府发布《在全市内河实行全线禁止采砂的通告》，要求在全市内河所有堤防的河道、滩地，一律实行全线禁止采砂。2015年9月，芜湖县公安局、芜湖县国土资源局及芜湖县水务局联合发布《关于严禁在青弋江等内河河道开采砂石的通告》，重申在芜湖县境内内河河道的砂石实行全面禁采制度。芜湖县人民检察院在履职中发现，在芜湖县红杨镇境内青弋江、资福河、上朝河等内河河道，违反芜湖市河砂禁采规定，进行非法采砂的现象严重。其中较大的非法采砂点有4个，分别是：万寿行政村凌村自然村资福河外滩、万寿行政村港旁自然村资福河外滩、团坝行政村红旗自然村上朝河外滩、罗公行政村凤家湾自然村青弋江外滩非法采砂点。2017年2月至3月间，芜湖县人民检察院经实地调查，发现上述非法采砂点均在进行非法采砂作业，且规模较大，有吸砂设备停放在岸边。被告芜湖县水务局虽作出了没收违法所得等行政处罚，但大部分处罚未实际执行到位，也未进一步采取有效措施进行监管，致使非法采砂行为长期持续，造成国家矿产资源流失、生态环境破坏、危及堤防和水上交通安全。2017年2月24日，芜湖县人民检察院向被告发出检察建议（芜县检【2017】01号），建议被告：1、依法履行河道监督管理职责，加大日常巡查和监督力度，采取有效措施打击非法采砂活动；2、对非法采砂的当事人及时给予行政处罚，构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任；3、责令非法采砂的当事人对因非法采砂被破坏的河道、圩堤进行清理、平整，或采取其他补救措施恢复原状。2017年3月24日，被告函复检察机关，称：1、依法履职，落实市内河道全面禁采黄砂的精神；2、加大黄砂禁采的宣传巡查力度，保持高压态势；3、加大打击力度，对内河黄砂禁采保持零容忍；4、寻求共管，加大芜南两县的联防联治力度。但截至目前，被告仍未全面履行河道采砂日常监管职责，未采取有效措施取缔非法采砂点，红杨镇范围内的非法采砂点仍在继续违法作业，采砂生产设备未拆除，吸砂船、运砂车辆违法滞留在禁采区的河道、砂厂内，采砂现场未进行清除、清理、平整。本院认为，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《安徽省河道采砂管理办法》等相关规定，被告作为芜湖县水行政主管部门，对辖区内的河道采砂工作负有日常监督管理的职责，应当全面履行监管职责，采取有效措施制止非法采砂行为。本案中，被告对辖区内的河道非法采砂行为未能采取切实有效的监管措施，致使河道非法采砂行为长期持续存在，其怠于履行职责行为违法。检查机关发现被告违法行为后，向被告发出检察建议，督促其依法履行职责。但截至目前，被告并未采取有效措施查处非法采砂行为，非法采砂行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，故向法院提起诉讼：1、确认被告怠于履行河道采砂日常监督管理职责违法；2、判令被告依法继续对红杨镇境内非法采砂点进行查处取缔，对非法采砂现场进行清除、清理、平整或采取其他补救措施恢复原状；3、判令被告继续履行河道采砂日常监督管理职责，对全县非法采砂行为排查，并依法进行查处。
公益诉讼人提交了下列证据：
第一组：检察机关提起公益诉讼法律依据：1、全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定；
2、检察机关提起公益诉讼试点方案；
3、人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法；
4、关于印发《安徽省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的通知；
5、芜湖市人民检察院案件交办函；
以证明检察机关提起公益诉讼的法律依据。
第二组：芜湖县水务局主要职责：
6、芜湖县水务局主要职责、内设机构和人员编制规定；证明芜湖县水务局负责全县河道采砂日常监督管理工作。
7、芜湖县河道管理局职能配置、内设机构和人员编制方案；证明芜湖县河道管理局隶属于芜湖县水务局，具体负责全县河段的管理和监督。
第三组：芜湖县红杨镇范围内非法采砂现象严重，芜湖县水务局怠于履职
8、内河黄沙禁采系列文件；证明2007年开始芜湖县内河实行全线禁止采砂，芜湖县水务局负责全县内河禁采的日常工作。
9、调查笔录；证明2007年芜湖县实行内河全线禁采之后，由于芜湖县水务局履职不到位，导致河砂偷采现象屡禁不止。
10、现场照片及视频一组；证明芜湖县内河在全面禁止采砂后仍然有人进行非法采砂活动，芜湖县水务局没有采取有效措施制止。
11、现场照片和录像一组；证明芜湖县水务局在收到检察建议一个月后，虽然采取了一些措施禁采，但非法采砂现象未得到改善，国家和社会利益仍处于受侵害的状态。
12、现场照片一组；证明在批准提起行政公益诉讼后，非法采砂仍未禁止，生态资源和生态环境遭到破坏。
13、芜湖县水务局对非法采砂当事人行政处罚的材料；证明芜湖县水务局对这四个非法采砂、堆沙点虽然采取过行政措施，但处罚措施和执行力度不到位，非法采砂行为仍然存在。
14、芜湖县河道管理局的说明；证明四个非法采砂、堆砂点均属于禁采河段，以及对行政相对人的处罚情况。
15、法院执行情况表；证明芜湖县水务局在2013年-2016年总共向法院申请非诉强制执行16件。
第四组：行政公益诉讼诉前程序情况
16、检察建议书及送达回证；证明检察机关督促被告依法履行行政职责，并采取补救恢复措施。
17、关于芜湖县人民检察院检察建议书落实情况的复函；证明芜湖县水务局在收到检察建议未在规定期限内（3月24日前）回复。3月28日将拟禁采措施、拟采取补救措施函复检察机关。
18、关于《关于拟就芜湖县水务局怠于履行职责案提起行政公益诉讼的请示》的批复；证明同意将本案向人民法院提起行政公益诉讼。
被告芜湖县水务局辩称，一、起诉状中诉称的部分事实与实际不符。1、芜湖县镜内没有采砂点。原告诉称的4个采砂点：万寿行政村凌村自然村资福河外滩、万寿行政村港旁自然村资福河外滩、团坝自然村红旗自然村上朝河外滩、罗公行政村凤家湾自然村青弋江外滩均是非法临时堆砂点，不是采砂点。这四个临时堆砂点靠近芜湖县一侧，是由于芜湖县常年坚持打击，船只偷采主要集中在南陵县一侧，四个堆砂点均为芜湖县农民私自行为。关于这一点起诉书的第二项请求已确认了是堆砂点。2、处罚措施未实际执行到位与事实不符。芜湖县原有19个非法堆砂和采砂点，经过执法，目前仅存4个非法临时堆砂点。可谓执法力度大，措施硬。至于芜湖县红杨镇境内的四个临时堆砂点的违法堆砂行为，被告已按照《行政处罚法》和《河道管理条例》的规定进行了处罚。已立案处理27起，已履行6件，申请法院强制执行16起。另，移交公安机关处理1件，切割、沉船数十起。鉴于行政处罚必须合法，被告已穷尽各种处罚措施，不能处罚到位的，被告已全部移交司法机关处理。因此，被告不存在处罚措施未实际执行到位的问题。3、关于采砂船、运砂车滞留问题：（1）所谓采砂船，均是些未取得合格证书的船舶，经过简单改装而成。对于这些船舶，被告一旦发现其有偷采砂行为，已进行了切割，甚至砸船的过度处罚。但是，在未发现其有违法行为时，确实不好处理，因为无法律依据。就是发现了有偷采、运输砂行为，也只能暂扣，后依法处理。究竟怎么个依法处理，法律没有明文规定，而作为被告的行政机关没有行政处罚决定权，故这是在执法过程中遇到的问题之一。为此，被告也曾向上级机关请示，但鉴于现有的法律规定，上级机关也未能提供有效的解决办法。（2）运砂车就更加难以管理。因为国家从没有生产过专门的运砂车，只是当地一些村民从经济角度出发，将一部分农用车辆拿来运砂，且车辆运输不归被告管理，被告也无权上路查车，所谓运砂车滞留问题，还得靠农机部门和交警部门，这就涉及到综合执法，不能简单地归责于被告。4、起诉书认为由于被告没有采取切实有效的措施，致使河道非法采砂行为长期持续存在，与实际不符。被告在禁采工作中做了大量工作，但偷采、堆、运现象没有完全禁止，这除了被告应更进一步改进工作、加大执法外，并不能当然归咎于被告怠于执法。诚如，社会上存在盗窃现象，不能当然归咎于公安怠于执法。二、在禁采分工上，被告主要职责是禁止偷采。根据《芜湖县人民政府关于在全县内河开展全线禁采采砂专项工作意见》第二条、《会议纪要》第二条第二项规定，被告主要职责是禁采日常事务、水事案件查处和偷采查处工作。堆、运环节不在被告。三、堆砂点清除、清理、平整问题。由于堆砂点就是一块平地，上面并没有固定设施，故一般不存在清除、清理、平整问题。若要防范堆砂，最好的办法倒是挖坑或在上面种树。四、司法建议书后，对存在的问题已全部整改到位。1、加大宣传，（1）广播录音、进村入户宣传；（2）张贴公告；（3）对重点人员进行约谈。2、商讨禁采对策，（1）2017年3月3日与红杨镇与人大代表、政协委员、村“两委”召开禁采座谈，商讨禁采对策；（2）与南陵县、宣城区开展联合执法。3、考察学习，落实成员单位工作职责。4、严防死守，（1）在堆砂点安装监控设备，实时监控；（2）全天候巡查；（3）破坏前往堆砂点的道路及堆砂场地。截止现在，所有“采、堆、运”砂的行为均得到了有效遏制，司法建议书所反映的全部问题均已整改到位。五、对第三项请求没有意见。
被告芜湖县水务局提交了下列证据：
第一组：禁采成员单位职责划分。
1、芜湖县人民政府关于在全县内河开展全线禁采采砂专项工作意见芜政（2017）111号；证明工作职责划分：1.各镇人民政府负责本行政区域采砂船只的登记、停泊和管理及采砂机具的拆除工作；2.县交通局、港航管理处（地方海事局）负责内河交通安全的监督和采砂船只的停泊地点划定，加强内河运输黄砂船只的管理，坚决取缔“三无”船只；3.国土局保护耕地，负责查处内河采砂中非法变卖或转让滩涂的行为。
2、内河禁采管理目标责任书；证明1.进一步明确了各成员单位的职责；2.各镇人民政府加强对所辖内河、滩地禁采工作的管理，并落实到人；3.按属地管理原则，对集中停靠的扒砂机、未拆采砂设备的吸砂机进行管理。
3、会议纪要（2009）第8号；证明（1）、进一步明确了“采、堆、运”三个环节政治职责划分：偷采由水务局牵头实施、堆放由红杨镇牵头实施、陆路运输由公安牵头实施；（2）、被调查人ＸＸ根将砂点没有有效清除的责任系被告职责是错误的，其主要责任在其自己（红杨镇水利站）
第二组：芜湖县水务局积极开展黄砂禁采工作，执法巡查频次密，力度大。
4、集中整治行动方案、图片；证明集中整治工作开展情况。
5、行政执法证、廉政执法风险防范承诺书、执法巡查制度等制度；证明执法队伍建设、制度建设、廉政建设情况等。
6、县长热线、书记信箱；证明对群众反映情况件件落实到位。
7、接处警登记表；证明在禁采工作中与公安机关联动情况。
8、巡查记录；证明（1）、被告近三年来有据可查的禁采巡查执法情况；2015年巡查131次，817人次；2016年巡查94次，449人次；2017年（截止4月）36次，166人次。实际巡查次数远远超出了上述次数；（2）、禁采巡查密度大。
9、处罚决定书；证明（1）、重大处罚决定情况，重大行政处罚27件，其中自愿履行11件，申请芜湖县人民法院强制执行16件；（2）、执法力度大。
10、证明；证明芜湖县河道局在执法过程中发现没有处罚管辖权时及时通知南陵县有关部门情况。
11、宣传牌、宣传影像录音、照片等；证明禁采宣传情况。
12、安徽省河道采砂管理办法，船舶销毁照片及统计数字；证明（1）、偷采船舶、运输车辆、吸砂设备、输送砂设备等销毁情况；（2）、处罚力度过大，已涉嫌过度执法。
13、照片；证明行政相对人以死相威胁。
14、约谈材料；证明与公、检、法三家联合约谈“采、运、堆”当事人，告诫其不要违法采砂、卖砂，否则会受到法律的制裁。
15、没收砂情况；证明委托红杨政府存放没收砂情况。
16、芜湖县吸砂船摸底调查表；证明对芜湖县境内非法吸砂船摸底调查情况。
17、治安处罚决定书、司法拘留决定书；证明芜湖县水务局对违法“采、运、堆”人员移送司法机关情况。
第三组：结合原告提供的照片，证明凤元林（罗公村凤家弯）堆砂点长期不在使用。
18、困难证明；证明风元林等并未从非法偷采中获益。
第四组：芜湖县水务局在全省迈入执法先进行列。
19、全省水利综合执法示点材料；证明芜湖县水务局积极执法，在全省水行政执法处于前列。
第五组：“建议书”后禁采工作简要。证明（1）、加大宣传、非采入刑；（2）、讨论研究、共商禁采；（3）、考察学习、改进工作；（4）、严防死守、落到实处；（5）、责任到位、缺位必究；（6）、违禁必查、从严处罚。
经庭审质证，对以上公益诉讼人的第一组、第二组证据三性无异议。对第三组证据的关联性有异议，认为这组证据不能证明芜湖县红杨镇范围内非法采砂现象严重，更不能证明芜湖县水务局怠于履职。具体质证意见如下：
1、内河采砂系列文件，真实性无异议，但从芜湖县人民政府（2007）111号文件可以看出，各成员单位在禁采工作中的职责：（1）、各镇人民政府统一领导所辖区域内河禁采工作，负责本镇区域内的采砂船只的登记、集中停泊和管理工作以采砂机具拆除工作；（2）、县交通局、港航局（地方海事局）采砂船只集中停泊地点划定、取缔“三无船只”等；（3）、县水务局、河道局负责禁采工作、水事案件查处等。从县政府《会议纪要》可以看出在“偷、堆、运”三个环节中各个单位的应做的工作：偷采由水务局牵头做；运输由公安、农机牵头；堆放由各镇政府牵头实施。
2、《调查笔录》所说的执法力度不大，效果不理想，没有采取有效措施，导致非法采砂屡禁不止等说法不具体，不事实。芜湖县水务局的禁采工作应该说巡查密度大、执法力度大，做了大量工作，取得的成效明显，现场察看可以发现芜湖县侧滩涂保存较好，南陵县侧损毁较重。所说的“以前打死过人”是上世纪90年代初的事情，那时还没有实施黄砂禁采，且黄砂开采也不归水务局管理。
3、这组照片均不能反映在芜湖县镜内存在黄砂偷采，更不能证明芜湖县水务局没有采取有效措施，这组照片仅可能反映在芜湖县范围内存在堆砂和运砂现象。但被告也不敢说在芜湖镜内绝对不存在黄砂偷采现象。
4、对第11份证据真实性不持异议，但芜湖县镜内主要是堆和运的问题。关于录像中有船只停靠在堆沙点，但属于南陵县地点，不属于芜湖县地点。
5、对第12份证据真实性不持异议，但芜湖县镜内主要是堆和运的问题，生态环境遭到破坏一说与实际不符，芜湖县青弋江生态优美，水质较好，基本可以直接饮用。
6、对第14份证据真实性不持异议，这组证据恰恰证明了被告已按照《行政处罚法》和《河道管理条例》的规定处罚到位。
7、对第15份证据无异议，但要说明的是禁采工作难度大、任务重。
对被告提供的证据，公益诉讼人对第五组证据无异议，对第三组证据和第四组证据的关联性有异议；对第一组证据的真实性和关联性有异议；对第二组证据的第五份证据、第八份证据的真实性有异议，对第十六份证据关联性有异议。
对原、被告提供的证据，对方当事人无异议的部分，本院予以认定。对有异议的部分，本院结合当事人的陈述、质证、辩论意见，综合予以认定。
经审理查明，2007年8月，芜湖市政府发布《在全市内河实行全线禁止采砂的通告》，要求在全市内河所有堤防的河道、滩地，一律实行全线禁止采砂。2015年9月，芜湖县公安局、芜湖县国土资源局及芜湖县水务局联合发布《关于严禁在青弋江等内河河道开采砂石的通告》，重申在芜湖县境内内河河道的砂石实行全面禁采制度。芜湖县人民检察院在履职中发现，在芜湖县红杨镇境内青弋江、资福河、上朝河等内河河道，违反芜湖市河砂禁采规定，进行非法采砂。其中较大的非法采砂点有4个，分别是：万寿行政村凌村自然村资福河外滩、万寿行政村港旁自然村资福河外滩、团坝行政村红旗自然村上朝河外滩、罗公行政村凤家湾自然村青弋江外滩非法采砂点。非法采砂行为造成了国家矿产资源流失同时破坏了生态环境。2017年2月24日，芜湖县人民检察院向芜湖县水务局发出检察建议（芜县检【2017】01号），建议芜湖县水务局：1、依法履行河道监督管理职责，加大日常巡查和监督力度，采取有效措施打击非法采砂活动；2、对非法采砂的当事人及时给予行政处罚，构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任；3、责令非法采砂的当事人对因非法采砂被破坏的河道、圩堤进行清理、平整，或采取其他补救措施恢复原状。2017年3月28日，芜湖县水务局函复芜湖县人民检察院。收到司法建议后被告虽然加大了黄砂禁采的宣传、巡查力度和对非法采砂的打击力度。但被告仍未全面履行河道采砂日常监管职责，未能采取有效措施取缔非法采砂点，采砂生产设备未完全拆除，尚有吸砂船、运砂车辆违法滞留在禁采区的河道、砂厂内，采砂现场未进行清除、清理、平整。
本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十三条、第五十九条，《中华人民共和国河道管理条例》第五条和《安徽省河道采砂管理办法》第四条、第三十二条、第三十四条等规定，被告芜湖县水务局是法定的河道监管机关，对辖区内的河道负有日常监督管理的职责，职责包括对非法采砂活动的打击、堆砂场的取缔、非法开采砂石的运输、禁采区内采砂船和设备的停放等。被告芜湖县水务局应当全面履行监管职责，采取有效措施制止非法采砂、堆砂、运砂等违法行为。然被告芜湖县水务局在收到检察机关的检察建议后虽然加大了黄砂禁采的宣传、巡查力度和对非法采砂的打击力度，履行了部分监管职责，但仍未能完全履行其职责，致使非法采砂等行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》之规定，提起行政公益诉讼，符合法律规定。对公益诉讼人的诉讼请求，本院依法应予支持。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下:
一、确认被告芜湖县水务局没有完全履行河道采砂日常监督管理职责行为违法；
二、责令被告芜湖县水务局在本判决生效之日起六个月内，依法对红杨镇境内非法采砂点进行查处取缔，对非法采砂现场进行清理、平整等补救措施。
三、责令被告芜湖县水务局继续履行河道日常监督管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 吴 军
审 判 员 徐玉香
人民陪审员 黄光雯
二〇一七年八月十七日
法官 助理 孟 何
书 记 员 王 婧
附：相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行.
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。