济南市历城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）历城行初字第25号
原告徐立萍（曾用名：徐丽萍、徐利萍、徐莉萍），女，生于1962年2月8日，汉族，无业，住济南市历城区。
委托代理人贾士钧，济南天桥区平民法律服务所法律工作者。
被告济南市历城区人力资源和社会保障局，住所地济南市历城区。
法定代表人张其泉，局长。
委托代理人张超，该局劳动监察大队副大队长。
委托代理人张晓东，该局劳动监察大队工作人员。
第三人济南市历城区董家镇教育办公室（济南市历城区董家镇教育助理员办公室）。
负责人仇汝良，济南市历城区董家镇教育助理员办公室主任。
委托代理人贾衍广，济南市历城区董家镇教育助理员办公室书记。
委托代理人姚维青，济南市历城区董家镇教育助理员办公室人事干部。
原告徐立萍不服被告济南市历城区人力资源和社会保障局（以下简称历城区人社局）于2013年3月7日作出的济历城人社监告字（2013）第001号劳动监察撤销立案告知书（以下简称告知书）中“关于补缴社会保险费问题和关于被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的答复，于2013年5月17日向本院提起行政诉讼。因济南市历城区董家镇教育办公室（以下简称董家镇教育办公室）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院受理后，于2013年5月22日因案件涉及法律适用问题，需要报请有权机关作出解释，本案中止诉讼。2013年8月6日，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告徐立萍及其委托代理人贾士钧，被告历城区人社局的委托代理人张超，第三人董家镇教育办公室委托代理人姚维清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告作出的告知书中“关于补缴保险费问题”答复的主要内容是：徐立萍：2013年1月16日我局收到了你投诉济南市历城区董家镇教育办公室欠缴社会保险费、欠发工资等问题的投诉书。我局于2013年1月21日立案调查。经调查，现依法决定撤销对以上投诉事项的立案。理由与依据如下：
一、关于补缴社会保险费问题
1、2009年1月1日，济南市历城区董家镇教委（现济南市历城区董家镇教育办公室）与徐立萍签订了聘用协议书，聘用期为一年。经调查，2006年10月30日，济南市历城区农村综合改革领导小组发布关于印发《历城区农村义务教育管理体制改革的实施意见》的通知，其中第二条第2项加强农村中小学的统筹管理内容为：按照《历城区农村综合改革实施方案》的要求，撤销镇教委后，在镇社会事务办公室设一名教育助理员。镇教育助理员在历城区教育局的指导和管理下，负责本镇内的教育事务。通知下发后，董家镇教育委员会被撤销，后成立了济南市历城区董家镇人民政府教育办公室。
2、2008年12月11日济南市历城区董家镇教育办公室与徐立萍签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，于2009年1月、2009年7月、2010年1月、2010年7月分四次将其买断工龄费用合计人民币壹万壹仟贰佰圆整（11200元）支付了给本人。
3、徐立萍的工资由镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成。
4、2012年7月底因徐立萍已年满50周岁，所以济南市历城区董家镇教育办公室于这个时间不再续签聘用协议，不再为其设定岗位。
综上所述，我局认为济南市历城区董家镇教育办公室没有经过机关事业登记管理部门登记，未按有关规定办理法人资格登记，不具备用人单位的主体资格。你是否与该单位建立劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定该单位是否有给你补缴社会保险费的义务。
二、关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题
经调查，你工资构成为镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成，并且不存在拖欠工资的问题。你认为上述被上诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围。
根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项、劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”以及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或者诉讼程序办理的”的相关规定，对你的投诉给予撤销立案。
根据《劳动争议调解仲裁法》第二条：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”的相关规定，建议你申请劳动人事争议仲裁明确劳动关系，并申请解决存在劳动争议的相关事项。
举证期限内，被告提交以下证据及依据：1、投诉书；2、投诉人提供证据；3、劳动保障监察立案审批表；4、劳动保障监察调查询问通知书及送达回执；5、董家镇教育办公室委托书一份；6、劳动保障监察询问董家镇教育办公室笔录3份；7、董家镇教育办公室提交的证据；8、劳动保障监察撤销立案审批表；9、劳动保障监察撤销立案告知书及送达回证。10、法律依据：《劳动保障监察条例》、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》、《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》劳社厅发（2005）12号、《事业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《社会保险费征缴暂行条例》。
原告徐立萍诉称，被告于2013年1月16日收到原告投诉第三人济南市历城区董家镇教育办公室欠缴社会保险费、欠发工资的投诉，于2013年1月21日立案调查，于2013年3月7日作出撤销立案告知书，原告认为被告撤销立案不符合其法定职责，应撤销被告立案告知书。理由如下：一、关于缴纳社会保险费问题，原告认为一次性买断工龄的支付方是第三人，据此应认定该办公室是劳动关系的相对方。劳社部发（1999）10号文规定，任何单位都不能以“买断工龄”等形式终止职工的社会保险关系。《劳动保险监察条例》第10条（二）项规定，监察用人单位遵守劳动保障法律法规和规章的情况是被告的职责范围。依据《社会保险征缴暂行条例》第21条“任何组织和个人对有关社会保险费征缴的违法行为有权举报。劳动保障行政部门或者税务机关对举报应当及时调查，按照规定处理”。据此买断工龄的违法事实及对社会保险费未缴纳的违法事实均在劳动保障监察的职责范围。教育办公室非法人单位不是不补缴社会保险费的理由。《社会保险征缴暂行条例》第12条，缴费单位和缴费个人应当依货币形式全额缴纳社会保险费。第7条缴费单位必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记，参加社会保险。登记事项包括：单位名称、住所、经营地点、单位类型、法定代表人或负责人、开户银行帐号以及国务院劳动保障行政部门规定的其他事项。依据《中华人民共和国教师法》第30条教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或退职待遇。第40条规定幼儿园教师等同中小学教师。依据劳社部发（1999）10号文第2条，城镇各类用人单位及其职工都要依法参加社会保险，履行缴纳社会保险费的义务，享受相应的社会保险待遇。既，并非法人单位用人才缴纳社会保险，而是城镇各类用人单位及其职工都要依法参加社会保险。《劳动保险监察条例》第11条（七）项规定，用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况，恰恰在劳动保障监察的职责范围。二、关于未按国家规定的教师待遇补发工资的问题。被告作出的撤销告知书称，教师工资待遇问题不属于劳动监察受理范围。原告认为教师工资构成与是否拖欠教师工资是不同的概念，被告表述逻辑关系混乱。不存在拖欠工资问题是指依法发放了教师工资，但法律文书并没有表述。既然不存在拖欠工资问题，何又以教师工资待遇不属劳动监察受理范围为由推拖。依据《中华人民共和国教师法》第7条规定，教师有按时获取工资报酬的权利。《社会保障监察条例》第11条（六）项“用人单位支付劳动者工资和执行最低标准的情况”恰恰在劳动监察的范围。三、相同劳动监察行政处理诉讼案件，生效判决认定属于被告法定职责。许洪兰诉被告济南市历城区人力资源和社会保障局案，案号（2012）历城行重初字第3号生效判决认为，“许洪兰以责令第三人补发工资和补缴社会保险费为由向被告投诉，第三人济南市历城区柳埠镇中心幼儿园在被告管理辖区范围内，属于被告的法定职责。”该案判决撤销被告的答复，限被告60日内重新作出具体行政行为。由此可见幼儿教师为社会保险和工资问题向被告投诉，法院认定属于被告的法定职责。综上被告撤销立案告知书已证明，被告已查清原告和第三人之间的用人单位关系。第三人于2012年6月出具的荣誉证书，已证实原告自1980年6月至2012年6月从事幼儿教育的工作年限。原告投诉第三人的事项均属劳动监察范围，被告建议原告劳动人事仲裁属推卸法律职责，为此请求撤销被告作出的济历城人社监告字（2013）第001号劳动监察撤销立案告知书，判决被告履行劳动监察职责；诉讼费用由被告负担。
原告提交以下证据：1、2013年3月7日被告做出的济历城人社监告字（2013）第001号撤销立案告知书。2、投诉书；3、2012年6月董家镇教育办公室所发原告荣誉证；4、董家村委会出具的第三人支付原告工资待遇的证明；5、董家庄村委会、董家派出所出具的原告徐立萍曾用名证明（曾用名：徐丽萍、徐利萍、徐莉萍）6、第三人任命原告为董家镇中心幼儿园副园长证明；7、第三人给原告的工资发放存折；8、1988年10月取得济南市历城区教育委员会幼教教学能手证书；9、1988年12月取得济南市妇女联合会“为国教子好妈妈”荣誉证书；10、1990年7月31日第三人任用七十名幼儿教师的通知；11、1990年9月取得济南市幼儿师范学校在职函授班毕业证书；12、1993年2月当选济南市第11届人民代表大会代表；13、1998年4月取得济南市幼儿师范学校中心园园长结业证书；14、1999年7月取得济南市幼儿园园长任职资格证书；15、1999年7月取得济南市历城区幼托工作小组先进工作者证书；16、2000年12月济南市教育委员会幼儿园园长岗位培训结业证书；17、2003年9月取得济南市幼托工作领导小组先进个人证书；18、2003年9月取得董家镇人民政府先进工作者证书；19、2005年10月取得历城区教育局教学方案二等奖；20、2006年4月取得济南市教育局市级优秀班主任证书；21、2009年2月取得济南市历城区教育局“历城十佳园长”证书；22、2009年9月取得济南市教育局“济南市幼托工作先进个人”；23、2010年4月与济南市历城区董家镇教育委员会签订幼儿教师聘用协议；24、2012年6月取得中国共产党董家镇教委总支部“2012年度优秀共产党”证书。
庭审中，原告提交证据25鲁编办发（2012）3号《山东省公办幼儿园办园标准》及省教育厅张志勇副厅长对该编制标准的讲话，用以证明2012年2月之前山东省幼儿园根本没有编制标准。
被告历城区人社局辩称，第一，关于社会保险部分，投诉人徐立萍
投诉董家镇教育办公室，我局对董家镇教育办公室进行了调查询问。经调查，董家镇教育办公室在济南市历城区机构编制委员会未定编制，也未经过机关事业单位管理部门登记，未取得事业单位登记证，也没有其他证照，不能独立承担法律责任。因此，没有用人单位的资格。故投诉人投诉的投诉主体不适格，董家镇教育办不能成为劳动关系的相对方。董家镇教育办公室在调查时，自身也不确认其与投诉人的用工主体资格。第二，投诉人的工资由董家镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成。综上，我局认为徐立萍与董家镇教育办公室是否存在劳动关系不确定，确定劳动关系不是我局的法定职责。故投诉人应按照《劳动争议仲裁调解法》第二条的规定，申请劳动仲裁。待明确劳动关系后，再到我局解决补交社保的问题。关于教师待遇问题，我们劳动行政部门无劳动保障相关法律依据，要解决这个问题，首先要弄清其身份。国家公办教师享受国家财政补助，属于各级财政部门全额发放，工资数额相对高一些。如果不是公办在编教师的话，只能按照约定支付工资，不解决个人身份问题。没有公办教师编制，自然就不能按照国家公办教师的标准享受工资待遇标准。徐立萍不是国家公办教师的身份，所以无法按照国家公办教师工资待遇发放工资。投诉人可以依照《教师法》向教育行政部门申诉，解决其待遇问题。董家镇教育办的性质，它是根据历城区教育局党委的文件济历城教发（2007）25号《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长任拔选用工作意见》的要求组建的，文件要求由各镇办的教育助理员兼任办公室主任，实行教育助理员负责制，办公室人员编制设在中小学。教育办公室通俗讲起一个上传下达的作用，主要是协调区教育局与当地镇政府有关教育方面的工作。原告在起诉状中称并非法人单位才缴纳社会保险，城镇各类单位都要参加社会保险。参加社会保险的前提是应该到相关部门登记注册，而本案中教育办公室没有任何登记。所以，它无法参加社会保险开户。本案与许洪兰一案不一致，在我们调查中董家办公室提出了自己作为用工单位主体资格的异议，而且许洪兰也不是要求工资待遇问题。
第三人董家镇教育办公室述称，我们是业务主管部门，包括协调工资、收取幼儿园的经费后协调教师工资待遇，以及向镇政府争取补助。
第三人董家镇教育办公室在接受被告调查时提交以下证据：1、济历城教发（2007）25号济南市历城区教育委员会《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》；2、原告（乙方）与第三人教育办公室（甲方）于2012年12月11日签订的买断工龄协议。3、非公办幼儿教师离岗时间表。4、2009年2、7月、2010年1、6、7月，2009年1月，2011年7月全镇幼儿教师工资发放清单。5、向董家镇党委政府提交的《董家镇教育系统关于在职临聘人员基本养老保险的报告》及《关于董家镇幼儿教师买断工龄所需经费的报告》。6、2008年12月2日董家镇幼儿教师养老保险测算表。7、2008年12月12日，第三人教育办公室（甲方）与原告（乙方）签订的董家镇幼儿教师聘用协议。
庭审中提交证据8、教师（2012）11号关于加强幼儿园教师队伍建设的意见。9、鲁教基字（2008）22号山东省教育厅关于进一步加强农村学前教育工作的意见。证明我们只是教育局认为便于教育业务的部门，不是一个法人单位，公章也是历城区教育局负责刻制的，没有经过事业单位登记。事业单位的编制，我们没有人员编制，人员编制在历城中小学，也没有独立的经费来源。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：被告提交的证据1，原告、第三人无异议，是客观真实的，与本案有关联，本院予以认定。被告提交的证据3，原告认为立案审批表中，被告提出的要求与本案无实际关系。本院认为被告提交的证据3，是被告收到原告投诉后立案的手续，与本案有关联，具备合法性、真实性特征，本院予以认定。被告提交的证据4、8、9，原告认为其投诉属于被告的职责范围，不应撤销案件。本院认为，上述证据是被告作出本案所诉具体行政行为的程序过程，与本案有关联，来源合法，是真实的，本院予以认定。
被告提交的证据5、6、7，原告认为被告调查的不全面，本院认为，上述证据是被告作出具体行政行为的事实证据，与本案有关联，来源合法，是真实的，本院予以认定。
被告提交的2号证据与原告提交的3-24号证据一致，用以证明其公办教师身份。本院认为，劳动监察部门无权就原告的公办教师身份做出认定，上述证据与本案待证事实无关联，本院不予认定。
被告提交提证据10，是被告作出具体行政行为的依据。
第三人董家镇教育办公室提交的证据1-7，原告对第三人提交的证
据1、3、5无异议，且与待证事实有关联，本院依法予以认定。原告对证据2、4、6、7的真实性无异议，但认为买断工龄及在工资中一并发放养老保险金的形式违法，被告认为虽然第三人董家镇教育办公室与原告签订了买断协议书及聘任协议，但其并未经过法人登记，不是法律法规规定的用人主体。本院认为，上述证据与待证事实虽有关联，可以证明协议本身的内容，但不能证明第三人董家镇教育办公室具备法人资格不能证明其是适格的用人主体，不能证明原告与其存在劳动关系。第三人庭审中提交的证据8、9，证明该单位不是一个法人单位，没有经过事业单位登记，没有人员编制，也没有独立的经费来源。原告认为文件中非公办幼儿园是指依据《民办教育促进法》设立的非公办教育机构。本院认为该证据未在举证期限内提交，本院不予认定。原告庭审中提交证据25，本院认为该证据未在举证期限内提交，本院不予认定。
经审理查明，2013年1月16日，被告收到原告作为投诉人，第三人作为被投诉人的投诉书。投诉事项：1、责令被投诉人依法给投诉人补缴社会保险，2、责令被投诉人按国家规定的教师工资待遇补发工资。同年1月21日，被告对原告的投诉申请依据《社会保险费征缴暂行条例》第12条，《劳动保障监察条例》第26条之规定，立案查处。1月30日，被告向第三人送达劳动保障监察调查询问通知书，要求其于2013年2月1日到被告处接受调查，并提交：1、营业执照副本及复印件；2、全体职工劳动合同文本；3、委托书（加盖公章）；4、全体职工花名册；5、2012年10月至2012年12月工资发放表；6、2012年10月至2012年12月考勤表；7、2012年10月至2012年12月缴纳社会保险费收据。2月1日，被告对第三人询问调查后，经审批，作出告知书。原告对此不服，提起行政诉讼。
另查明，2007年7月18日，根据济南市历城区教育局委员会济历城教发（2007）25号《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》的规定，董家镇在撤销了原董家镇教育委员会后，成立了董家镇教育助理员办公室，负责董家镇教育业务工作，但由济南市历城区教育局负责刻制的印章为“济南市历城区董家镇教育办公室”。第三人董家镇教育办公室未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，也未取得组织机构代码证。
2008年12月11日第三人董家镇教育办公室与原告签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，买断工龄费用11200元已全部支付原告。2010年1月1日，第三人董家镇教育办公室与原告签订了聘用协议书，聘用期为一年。2012年7月底因徐立萍已年满50周岁，所以济南市历城区董家镇教育办公室于这个时间不再续签聘用协议，不再为其设定岗位。
本院认为，被告收到原告投诉后，经过立案、调查、审批等程序后，做出撤销立案告知书，程序合法。
被告做出的告知书中“关于补缴社会保险费问题”中内容，是被告调查后认定的事实，分别由被告提交的聘用协议、买断工龄协议、对第三人的调查笔录及第三人出具的证明等证据予以证实，被告认定上述事实的证据充分。第三人董家镇教育办公室不具备法人资格，不符合法律法规规定的用人主体资格，因此，被告依据查明的事实，认为“济南市历城区董家镇教育办公室没有经过机关事业登记管理部门登记，未按有关规定办理法人资格登记，不具备用人单位的主体资格。你是否与该单位建立劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定该单位是否有给你补缴社会保险费的义务”，并无不当。被告认定原告与用人单位存在劳动争议后，依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。……（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或诉讼程序办理的；”的规定，对原告的投诉事项给予撤销立案，适用法律得当。
另外，告知书中“根据《劳动争议调解仲裁法》第二条……并申请解决存在劳动争议的相关事项。”等内容，是被告告知原告解决劳动争议的途径及法律依据，原告可以在解决劳动争议，明确劳动关系后，另行向被告提出劳动保障监察处理申请。
被告做出的告知书中“你工资构成为镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成，并且不存在拖欠工资的问题”的内容，是被告对第三人董家镇教育办公室调查后并根据其提交的工资发放表、聘任协议等证据认定的事实，且原告本人当庭也认可工资已按聘用协议约定的数额发放至2012年7月，被告认定上述事实，证据充分。告知书中，“你认为上述被诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围”等内容涉及原告公办教师身份的认定。原告对其是否是公办教师身份的认定，没有法律依据证明是被告劳动监察的职责。被告上述告知内容，并无不当。被告依据劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（五）不属于劳动保障行政部门管辖的；”的规定，以原告投诉事项不属于劳动监察受理范围，撤销立案，依据充分，但被告在告知书中并未明确引用该规定，应予纠正。
综上，原告请求判决撤销被告做出的告知书中“关于补缴社会保险费问题”和“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的答复及判决被告履行劳动监察职责的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。
依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告徐立萍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐立萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 明 霞
审 判 员 朱贵华
人民陪审员 蔡笑琳
二０一三年八月二十二日
书 记 员 于文凤
行政判决书附件
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。