广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第89号
上诉人（原审原告）：黄建文，男，1975年8月8日出生，汉族，住中山市石岐区。
委托代理人：林少杰，陈柏泉，广东翔宇律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审被告）：中山市无线电管理办公室，住所地中山市兴中道。
法定代表人：欧永雄，主任。
委托代理人：陈深棠，该办公室工作人员。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
原审第三人：中国联合网络通信有限公司中山市分公司，住所地中山市东区。
代表人：张军，该分公司总经理。
委托代理人：卢宏盛、何胜兰，广东优游函泳律师事务所律师、律师助理。
上诉人黄建文因与被上诉人中山市无线电管理办公室（下称市无线电管理办）、原审第三人中国联合网络通信有限公司中山市分公司（下称联通中山市分公司）行政许可纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字289号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，黄建文自1998年11月18日至今是中山市石岐区第一城XX楼X幢XXX房的业主之一，联通中山市分公司自1999年8月13日至今是XX楼X幢XXX房业主。联通中山市分公司建设在XX楼X幢XXX房的第一城无线电基站于2000年1月31日开始使用。2010年1月7日，联通中山市分公司向市无线电管理办申请继续使用第一城基站，提交了无线电台（站）设置申请表、蜂窝无线电通信基站技术资料申报表等资料申请无线电台执照续期。2010年3月4日，市无线电管理办向联通中山市分公司核发中华人民共和国电台执照，核准的发射功率20W，天线距地面高度25米，有效期自2010年3月4日至2013年3月4日。2013年2月26日，在执照有效期满前一个月内，联通中山市分公司向市无线电管理办申请办理电台执照延续手续，递交了中华人民共和国无线电台执照申请表。2013年4月17日，市无线电管理办向联通中山市分公司核发中华人民共和国无线电台执照，核准的发射功率20W，天线距地面高度25米，有效期自2013年4月17日至2016年4月17日。
2013年11月28日，黄建文认为市无线电管理办于2013年4月17日核发的中华人民共和国无线电台执照的具体行政行为侵害其生命健康安全，遂于2013年11月28日向原审法院提起本案诉讼，请求判决撤销市无线电管理办于2013年4月17日核发的中华人民共和国无线电台执照。
原审法院另查明，原审法院于2013年6月28日立案受理黄建文等19人起诉联通中山市分公司排除妨害纠纷系列案，已于2013年9月26日开庭审理。
原审法院认为：首先，黄建文是否具备本案原告的诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，黄建文起诉时提供证据证明其是中山市石岐区第一城XX楼X幢XXX房的业主，联通中山市分公司利用XX楼X幢XXX房及该幢房屋屋顶设置电台基站，黄建文认为该基站的设置影响其生命健康安全。故黄建文与市无线管理办核发编号为XXXX中华人民共和国无线电台执照的行为之间存在利害关系，黄建文具备本案原告的诉讼主体资格。其次，市无线电管理办是否具备本案被告诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为的，该组织是被告。”《广东省无线电管理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府管理无线电工作的部门负责本行政区域内的无线电管理工作。”本案中，市无线电管理办是法规授权的组织，其具有核发电台执照的职权，黄建文不服市无线电管理办核发电台执照行为，应以该办为被告。故市无线电管理办具备本案被告的诉讼主体资格。最后，市无线电管理办于2013年4月7日准许联通中山市分公司编号为XXXX中华人民共和国无线电台执照延期行为是否合法的问题。原审法院认为，《无线电台执照管理规定》第六条规定：“设置、使用无线电台（站）的单位和个人，应当向无线电管理机构提交书面申请和必要的技术资料，经审查批准并按照国家有关规定缴纳频率占用费后领取无线电台执照。”第九条规定：“无线电台执照有效期届满后需要继续使用无线电台（站）的，应当在有效期届满一个月前向原执照核发机构申请办理无线电台执照延续手续。”根据《中华人民共和国无线电管理条例》第十二条规定：“设置、使用无线电台（站），应当具备下列条件：（一）无线电设备符合国家技术标准；（二）操作人员熟悉无线电管理的有关规定，并具有相应的业务技能和操作资格；（三）必要的无线电网络设计符合经济合理的原则，工作环境安全可靠；（四）设台（站）单位或者个人有相应的管理措施。”本案中，联通中山市分公司在第一城基站的无线电台执照有效期届满一个月前向市无线电管理办提交书面申请资料，经审查，第一城基站使用上海贝尔股份有限公司生产的A9100BTS系列，MBI5型号的收发信机，该设备已通过国家型号核准，核准号为：CMIIID：2003CP1567，第一城基站的无线电设备符合国家技术标准；联通中山市分公司为我国三大移动通信运营商之一，是国家批准的提供移动通信服务的企业，拥有相关专业人员及相应的管理措施，联通中山市分公司的操作人员熟悉无线电管理的有关规定，并具有相应的业务技能和操作资格与管理措施；根据《关于中山市移动通信网络基站规划（2000-2010）调整的通知》（中府办（2005）94号），第一城基站为《中山市移动通信网络基站规划（2000-2010）》规划内的基站，符合我市移动通信网络基站的总体规划，第一城基站的无线电网络设计符合经济合理的原则，工作环境安全可靠；根据《关于公众数字蜂窝移动通信系统使用频段的通知》（国无管（1994）19号），中国联合通信有限公司已于1994年取得954-960MHz和909-915MHz频段的使用权，而中国联合网络通信有限公司作为中国联合通信有限公司的权利继受人，当然取得该频段的使用权；该基站运行至今，仍未发现对其他无线电台（站）产生有害干扰。故市无线电管理办核发编号为442020100304／C0002中华人民共和国无线电台执照行为合法有效。黄建文提出市无线电管理办核准第一城设置发射功率20W，联通中山市分公司的电台、设施设备电磁辐射超标准，及联通中山市分公司的天线距地面达31米，超过天线距地面高度25米的许可范围的的意见，根据《设置无线电台申报资料手册》中“申请表和无线电台（站）技术资料表填表说明”要求：1.收发信机数据“发射功率”栏，系指基站发射机的标称输出功率值，单位是W或dBm。第一城基站使用上海贝尔股份有限公司生产的A9100系列，MBI5型号的收发信机，该设备已通过国家核准，其标称输出功率值20W，电台执照核准20W符合规定；2.收发信机数据“天线高度”栏，系指天线馈电点至地面的高度。天线馈电点是指发射机与天线的连接点，并非天线最高点。同时，天线高度不是一个绝对值，其高度是相对于地面而言，由于选取地面的参考点不同，所测结果也有所不同，电台执照所核定25米符合规定。黄建文提出在联通中山市分公司改变住宅功能，侵占公用天台，违反城市规划法、城乡规划法的情况下，市无线电管理办仍核发给无线电台执照的行为违法的意见，经查，第一城基站为《中山市移动通信网络基站规划（2000-2010）》规划内的基站，市无线电管理办只是负责该基站是否对周边人员和基站产生干扰的审查和监督，如黄建文等人认为侵害其权益，可通过其他途径来主张自己的权利，且原审法院已于2013年6月28日立案受理黄建文等19人起诉联通中山市分公司排除妨害纠纷系列案。综上所述，市无线电管理办核发编号为XXXX中华人民共和国无线电台执照行为事实清楚、证据充分、程序合法。黄建文要求法院判决撤销市无线电管理办于2013年4月17日核发的中华人民共和国无线电台执照（执照编号：442020100304／C0002）的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回黄建文的诉讼请求。案件受理费50元，由黄建文负担。
上诉人黄建文不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决适用法律错误。市无线电管理办向联通中山市分公司发出的电台执照属于行政许可行为，应当遵循行政许可法、物权法、城乡规划法及消防法的规定，原审法院对这些法律完全无顾，仅适用《中华人民共和国无线电管理条例》进行判决，适用法律错误。同时，原审法院适用的《广东省无线电管理条例》在规定设置、适用无线电台应具备的条件亦规定了“法律、法规规定的其他条件”，但是原审法院并未适用相关法律判断市无线电管理办的行政许可行为是否合法。二、对于延续执照，应当属于独立的、新的具体行政行为。国家法律和行政法规对于行政许可规定一定的期限，期满重新审核行政许可是否符合当时的实际，应当是一项新的行政行为，适用当时的法律予以审查，一审法院将其认定为延续原行政行为不正确。三、市无线电管理办未在举证期限内提供证据。其所提供的无线电执照申请表，是在一审庭审中提交的，应当承担没有举证的法律后果。四、市无线电管理办提供的联通中山市分公司在2009年申请电台执照行政许可时提交的材料，与本案讼争的2013年4月17日作出行政许可的行为之间没有关系。五、关于天线高度的问题，市无线电管理办发出的电台执照核准天线高度为25米，但是2009年3月24日的天线检测报告显示天线高度为31.7米，说明市无线电管理办审查行政许可申请时未到现场检测，没有依法履行其职责。六、联通中山市分公司的电台发射站，存在重大安全隐患，在住宅居民楼存放超重负荷的发电机组，大量易燃、易爆的蓄电池，一旦造成损害，后果很严重。六、一审法院在审理过程中曾经以裁定的形式中止诉讼，但未经通知恢复诉讼径行作出判决程序违法。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判撤销市无线电管理办在2013年4月17日向联通中山市分公司核发的无线电台执照。
被上诉人市无线电管理办答辩称，一、关于法律适用问题，市无线电管理办在2010年核发执照及2013年延续核发执照时根据无线电管理条例的规定，市无线电管理办并不具备城乡规划法及消防法方面的法定职权。二、上诉人在概念上存在错误，市无线电管理办2010年作出的合法无线电执照的行为是一项行政许可行为，而上诉人本案所诉的2013年的行为是一项延续电台执照的行为，行政许可法第五十条规定，行政机关应当根据被许可人的申请在有效期届满前作出是否准许延续。无线电管理条例第九条亦有规定。因此，市无线电管理办延续执照的行为是一个精准的法律用语。市无线电管理办延续执照的行为，没有改变和重新设定行政相对人的权利义务，故要求撤销该行为没有法律依据。三、对于一审提交证据的问题，联通中山市分公司提供的延续执照申请表，是一审期间征得上诉人的同意补充提交的，表上记录了市无线电管理办对申请的审核，审核程序合法。四、关于天线的高度问题，市无线电管理办在执照中记载的高度，是根据国家无线电台管理规定登记的天线馈电点到地面的高度，即天线发电点到地面的高度，并不是天线设备高度的绝对值，中山无线电检测站提供的检测报告上记载的是天线设备的绝对高度，两者并不矛盾。五、关于上诉人提及的安全隐患问题，消防隐患及规划问题不是市无线电管理办的职责范围内的事务，上诉人应另循途径解决。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人联通中山市分公司发表诉讼意见称请求维持一审判决，并同意被上诉人市无线电管理办的答辩意见。
本院经审查确认原审法院查明的事实。本院另查明，根据2013年2月26日联通中山市分公司申请延续执照提交的申请表，市无线电管理办在对延续申请进行审核时对相关内容进行了验收及审核，本案二审调查时，市无线电管理办称，对频率是否在批准范围内、地理信息是否与申报内容一致、技术指标是否符合国家要求、对其它无线电业务是否产生有害干扰及系统是否具备一定的抗干扰能力等验收内容，只需要由验收人员在办公室通过电脑运用监测系统核对电池波及技术数据是否在设定范围内即可，无需到现场检测，这就是无线电管理中心在全市建设了多个无线电监测站的原因。
本院认为，审查本案市无线电管理办2013年4月10日批准延续联通中山市分公司设置在中山市石岐区悦来南第一城兴中楼3幢604房无线电台执照行政许可行为的合法性问题，在于审查市无线电管理办批准无线电台执照行政许可的职责范围、法律适用及批准程序问题。
首先，关于市无线电管理办批准电台执照行政许可的职责范围，根据《中华人民共和国无线电管理条例》第八条关于省、自治区、直辖市和设区的市无线电管理机构的主要职责的规定，其第（四）项“根据审批权限审查无线电台（站）的建设布局和台址，指配无线电台（站）的频率和呼号，核发电台执照”规定了市无线电管理办具有核发电台执照的职责。该条例的第十二条规定可设置、使用无线电台的条件，即市无线电管理办在审查无线电台行政许可时，应当审查申请设置、使用的无线电台是否具备该条例规定的上述法定条件。同时，2010年12月1日颁布的、自2011年2月1日起施行的《广东省无线电管理条例》第二十二条亦规定了设置、使用无线电台（站）应当具备的条件。故本院认为，市无线电管理办在2010年3月4日向联通中山市分公司核发无线电台执照及2013年延续执照期限的行政许可行为，均应遵循上述法规规定，审查联通中山市分公司的无线电台是否具备设置、使用及在期限届满后继续设置、适用的法定条件。
其次，在市无线电管理办审查行政许可申请的法律适用方面，上述关于其行政许可行为法定职责的审查范围，已界定了市无线电管理办审查行政许可的法定范围。根据《中华人民共和国无线电管理条例》第十二条规定的设置、使用无线电台的条件，均为无线电设备技术及工作环境、业务操作管理措施方面的条件，申请人在向市无线电管理办提交电台执照行政许可申请时应当提交证明其电台满足上述条件的相关资料。根据联通中山市分公司在2010年1月7日申请电台执照时提供的材料，相关技术资料及关于该电台电磁辐射环境的检测报告均证明市无线电管理办已根据上述条例规定的电台设置条件对联通中山市分公司的申请进行了审查，据此在2010年3月4日核发电台执照合法有据。而在联通中山市分公司于2013年2月26日申请延续执照时，市无线电管理办依据《广东省无线电管理条例》第二十二条规定的（一）至（六）项条件对申请进行了审核，虽然诉讼中市无线电管理办认为在审查延续申请时由于《广东省无线电管理条例》已颁布实施而不再适用《中华人民共和国无线电管理条例》的规定予以审核，未兼顾《广东省无线电管理条例》第二十二条第（七）项关于“法律、行政法规规定的其他条件”的规定不正确，但是，从延续执照申请表中市无线电管理办审查的内容实质已经包括《中华人民共和国无线电管理条例》第十二条要求的设置、使用无线电台的法定条件。由此，本院认为，市无线电管理办在审查延续执照的行政许可申请时，审查范围充分合法。对于易燃易爆安全隐患及环境污染问题是否属于市无线电管理办审查无线电台执照的行政许可范围问题，上述条例均未将此纳入审查范围，《中华人民共和国无线电管理条例》第十二条第（三）项规定的“工作环境安全可靠”亦当指无线电台要求的电磁环境，上诉人黄建文若认为联通中山市分公司本案的无线电台因储存电池及辐射存在安全、环境污染隐患的，应当向消防及环保部门寻求解决。
第三，在市无线电管理办行政许可的批准程序方面，上诉人黄建文认为从市无线电管理办在电台执照上记载的天线高度和联通中山市分公司提供的检测报告上的天线高度不一致，可以看出市无线电管理办在审核行政许可申请时没有实地检测。对此，本院认为，上述关于无线电台管理的条例规定设置电台的条件应由申请人在申请时证明其设置电台已具备这些条件，无线电管理部门通过技术监测设备检验到申请人提供的电台系统符合上述条件的，并不必然需要现场检测。而对于市无线电管理办核发执照记载的天线高度，符合《设置无线电台申报资料手册》中关于天线高度采用天线馈电点至地面高度的技术描述，与联通中山市分公司提供的检测报告中的天线海拔高度之间并不矛盾，不能说明市无线电管理办行政许可的批准程序违法。同时，在市无线电管理办审查延续执照申请时，运用无线电监测站的数据系统对电台信息、设备等进行逐一验收，并经过审核，没有实地检测，亦符合电子数据检测的科学要求，不存在批准程序违法的情形。
综上所述，本院认为，市无线电管理办对于无线电台执照行政许可的审查，其职责范围主要在于审查无线电台的设置、使用在频率、发射设备技术、管理资质、电磁环境及电台与电台间干扰上是否符合设置条件，而对于消防安全及环境污染方面，存在隐患的，应由消防及环保部实施管理，无线电管理部门并不存在这方面的管理职权。故上诉人黄建文以市无线电管理办未对联通中山市分公司的电台在消防安全及环境污染方面进行审查为据，要求撤销其行政许可，理据不足，一审判决不予支持正确，本院予以维持。若涉案无线电台经相关部门依法定职权检查存在消防安全或环境污染问题的，应由相关部门依法作出处理，市无线电管理办再行根据处理结果决定是否撤销电台的行政许可。此乃行政管理各司其职的题中之意。对于上诉人黄建文提出一审判决未适用行政许可法及物权法的问题，本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条关于行政许可的设定第（六）项规定“法律、行政法规规定可以设定的行政许可的其他事项”赋予了国务院通过行政法规设定行政许可的权力，国务院颁行的《中华人民共和国无线电管理条例》对无线电台的设置、使用作出的规定是无线电管理部门行政许可行为直接的职权依据和审查依据，相对于行政许可法而言是无线电管理方面的特别规定，故一审法院适用该条例判断本案行政许可行为适用法律正确。至于物权法，若黄建文与联通中山市分公司存在物权使用争议的，应适用该法予以调整，但物权争议并不是市无线电管理办作出行政许可行为的审查范围。据此，上诉人黄建文上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄建文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年六月六日
书 记 员 洪绮雯