浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行初字第43号
原告陈婉珍。
委托代理人沈华佐。
被告绍兴市上虞区人民政府。
法定代表人王慧琳。
委托代理人牟正江。
委托代理人沈现达。
原告陈婉珍不服绍兴市上虞区人民政府劳动和社会保障行政复议一案，于2014年1月20日向本院提起诉讼，本院于2014年8月26日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月22日公开开庭审理了本案。原告陈婉珍及其委托代理人沈华佐，被告绍兴市上虞区人民政府委托代理人牟正江、沈现达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年1月10日，被告绍兴市上虞区人民政府作出虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》，该决定书载明：申请人陈婉珍不服被申请人上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局做出的《信访事项不再受理告知书》［虞人社告字（2013）第31号］，于2014年1月7日向本机关申请行政复议。经审查，申请人申请事宜属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条关于申请行政复议范围的规定，不符合行政复议法规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理申请人的行政复议申请。
被告在法定期限内向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据有：
第一组证据：1、虞信转字（2012）第216号《信访事项答复意见书》；2、（2012）绍市人社信访复字第13号《信访事项复查意见书》；3、虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知单》；4、行政复议申请书。1－4份证据证明原告所诉求的事项为信访事项，不属于行政复议申请的受理范围。5、虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》；6、挂号信函。5－6份证据证明被告依法作出决定并及时告知原告；
第二组证据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国信访条例》，证明作出复议决定的法律依据。
被告提供的以上证据材料均为复印件。
原告陈婉珍诉称：请求撤销被告于2014年1月10日作出的虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》，判决被告依法受理原告之行政复议申请。事实和理由如下：原告于1963年5月由上虞城镇支农到上虞章镇人民公社公益大队第三队，1965年12月婚嫁至嵊县（现嵊州市）江东乡大毛湾大队务农。1997年5月12日，嵊州市劳动局以市政府（97）35号文件要求上虞市劳动部门“鉴于陈婉珍同志户籍在上虞，为此请上虞办理为盼”（指原告的知青身份和知青待遇），但被告下属劳动行政部门拒绝办理，致原告至今未能享受养老保险和医疗保险等待遇，为此引起原告不断上访，从而不断收到上虞区人力资源和社会保障局的不予受理信函和绍兴市上虞区人民政府《不予受理决定书》。原告认为下乡18年5个月的“知青”身份应该得到相应政策待遇。
原告提供的证据材料有：
1、邮寄凭证。证明原告于2014年1月6日向被告申请行政复议。
2、《行政复议申请书》。证明原告行政复议申请的事实。
3、《不予受理决定书》。证明被告作出不予受理决定。
4、虞人社告字第29号、31号《信访事项不再受理告知单》。证明上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局作出信访不再受理告知。
5、函。证明上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局副局长明确原告需在知青名册中有姓名才能有条件认定为知青的答复。
6、证明。证明嵊州市人力资源和社会保障局证实陈婉珍于1963年10月下乡至上虞章镇公益社第三队，1965年12月婚嫁至嵊县（现嵊州市）江东乡大毛湾村，属下乡知青。
7、补办知青简况表。证明嵊州市人力资源和社会保障局证实原告有知青身份。
8、银行卡记录。证明2012年起原告享受知青补助。
9、证明。证明嵊州市三界镇剡东村村民委员会证实原告于1964年到该村（原江东公社大毛湾村）时系知青身份支农。
10、证明。证明上虞市（现绍兴市上虞区）章镇镇公益村村民委员会证实原告于1963年知青下乡至该村三组落户，1964年迁入嵊州市江东乡大毛湾村，1981年10月9日转为公粮户；1991年6月3日迁回至章镇居委会。
11、农村社会养老保险费收据。证明上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局曾确认原告享有知青待遇。
12、迁移证存根。证明原告户口迁移情况。
13、证明。证明上虞县（现绍兴市上虞区）劳动人事局、章镇镇人民政府、章镇乡公益村村民委员会、公安局及嵊州市劳动局等5部门证实原告1963年10月支农到章镇公益村落户等事实；
14、《信访事项答复意见书》。证明2012年4月6日原告被否认为知青的事实。
原告提供的以上证据材料均为复印件。
被告绍兴市上虞区人民政府辩称：一、被告作出不予受理原告行政复议申请合法合规。《信访条例》第三十四条规定，对信访处理意见不服的，可以请求复查；第三十五条规定，对复查意见不服的，可以请求复核，对复核意见不服的，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。原告不服上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局作出的《信访事项不再受理告知书》，应当按照《信访条例》的规定，依法进行复查复核，而不是向被告提起行政复议申请；同时，上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局根据原告的请求作出了虞人社告字（2013）31号《信访事项不再受理告知书》，告知原告按照（2012）绍市人社信访复字第13号复查意见办理，被告对（2012）绍市人社信访复字第13号复查意见并未向有关机关申请复核，并未对虞人社告字（2013）31号《信访事项不再受理告知书》申请复查，而是仍然以同一事实和理由以上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局为对象向被告提出投诉请求，按照《信访条例》的规定，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。二、被告作出不予受理决定程序合法。按照《行政复议法》第十七条规定，对不符合规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人，原告提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，被告依法及时作出了不予受理决定，并及时书面告知了原告。综上，被告作出不予受理决定书的具体行政行为，认定事实清楚，符合法律规定，程序合法，原告诉请要求撤销该行政行为缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审前交换证据及庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的证据：第一组证据1，原告对其真实性没有异议，认为因对原告的知青身份没有解决，对其合法性有异议，该证据无关联性。本院认为，该证据是上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局对原告向浙江省人力资源和社会保障厅、绍兴市信访局反映要求认定知青身份并按知青身份参保所作的答复意见，对这一事实，本院予以确认。证据2，原告对其真实性没有异议，合法性有异议，认为绍兴市人力资源和社会保障局在复查时没有与原告进行过接触。本院认为，因原告未能举证证明绍兴市人力资源和社会保障局在复查时必须接触原告的相关证据，为此应承担举证不能的后果，故本院对该证据的事实予以确认。证据3－6，原告对其三性均无异议。本院认为，证据3系原告不服上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局作出的虞信转字（2012）第216号《信访事项答复意见书》而由其委托代理人代为向上虞市（现绍兴市上虞区）信访局信访的回复，证据5系原告根据证据3提起行政复议申请有回复后被告作出的《不予受理决定书》，也是原告提起诉讼的原由，故本院对其真实性、关联性予以确认，合法性将在本院认为部分作详细阐述；证据4、6的真实性、合法性、关联性均予确认。第二组证据：原告对其真实性没有异议，关联性有异议，认为被告没有适用我国行政诉讼法和行政复议法的相关规定，而主要适用了信访条例。本院认为，被告作出的《不予受理决定书》的依据为《中华人民共和国行政复议法》，并未引用《信访条例》的相关规定，故原告提出被告提供的第二组证据中之《信访条例》与本案没有关联性，本院予以确认；被告提交的《中华人民共和国行政复议法》因系被告履职的依据，本院予以确认。
原告提供的证据：证据1－4，被告就其三性均无异议。本院予以确认。证据5，被告对其真实性、关联性存有异议，认为该证据所能证明的内容不属本案的审理范围；证据6－13，被告经庭审时核对原件，对其真实性无异议，但认为该证据所证明的内容不属本案审理范围。就上述5－13份证据，本案认为，因本案主要是围绕原告因不服上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局作出的虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知书》向被告提出的行政复议申请是否属于行政复议受理范围进行审查，原告证明自己是“知青”身份的相关证据并非本案所审理的内容，故该证据本院不予确认。证据14，因系被告举证的第一组证据中的证据1。本院予以确认。
根据上述予以采信的证据及当事人陈述，本院经审理后查明事实如下：原告向浙江省人力资源和社会保障厅等部门写信，以自己“1963年响应国家号召，参加农业生产”为由，要求“认定知青身份，并按知青身份参保”。上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局收到原告写给上述部门的信件后，于2012年4月6日作出虞信转字（2012）第216号《信访事项答复意见书》，该意见书载明三点意见。原告不服，向绍兴市人力资源和社会保障局申请复查。2012年6月13日，绍兴市人力资源和社会保障局作出（2012）绍市人社信访复字第13号《信访事项复查意见书》，对上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局的信访答复予以维持。为此，原告代理人沈华佐（本案原告委托代理人）不断代原告向相关部门反映。2013年10月28日、11月29日，上虞市人力资源和社会保障局先后作出虞人社告字（2013）第29号、31号《信访事项不再受理告知单》，告知原告其所反映的事项属于信访事项已经有权处理的行政机关处理，并已有明确结论，不再受理。2014年1月7日，原告就虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知单》向被告提出行政复议申请。被告经审查后，以原告“申请事宜属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条关于申请行政复议范围的规定，不符合行政复议法规定的受理条件”为由，于2014年1月10日作出虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》，决定不予受理申请人的行政复议申请。原告不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼……”之规定，原告陈婉珍因不服被告对其行政复议申请作出《不予受理决定书》而提起行政诉讼，故绍兴市上虞区人民政府是本案的适格被告。
本案的争议焦点是被告对原告作出的行政复议申请不予受理决定是否正确，核心问题是被告认定原告的申请事宜属信访事项的依据是否充分。原告提出的“认定知青身份，并按知青身份参保”之请求，属上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局法定职责范围内的事项，后者以信访答复形式（（2012）第216号《信访事项答复意见书》）予以回复。原告不服，后多次就同一请求事项向上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局反映，后者以“信访事项已有明确结论”为由不再受理。原告针对虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知单》向被告申请行政复议，被告以“原告申请事宜属于信访事项”为由不受理原告的行政复议申请，但并未充分阐述其认定的理由，也未向本院提交证明其认定结论的充分证据。判断原告的申请事宜是否为信访事项，应主要以其提出的实体请求为标准，而不能仅以答复机关的答复形式为标准，避免行政职能部门以信访答复之名行行政管理职权之实，致使行政相对人的救济渠道无法畅通。故被告以“原告申请行政复议事宜属信访事项”为由决定不予受理，事实依据不充分。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告绍兴市上虞区人民政府作出的虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》；
二、责令被告绍兴市上虞区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告陈婉珍的行政复议申请重新作出处理决定。本案案件受理费50元，由被告绍兴市上虞区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 梅 云
代理审判员 单明瑛
二〇一四年十月三十日
书 记 员 缪洪娇