山西省大同市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋02行终34号
上诉人（原审原告)大同县垚磊运输有限责任公司，住所地大同县倍加造镇解庄村北。
法定代表人韩某，该公司总经理。
委托代理人王某，天津秉钧律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大同市市政管理委员会，住所地大同市兴云街2799号。
法定代表人田某，该委员会主任。
委托代理人周某，该委员会法制科科长。
委托代理人李某，山西冠言律师事务所律师。
第三人山某，住所地大同市城区运新街*号。
负责人梁波，该支队支队长。
委托代理人项某，该支队直属大队大队长。
上诉人大同县垚磊运输有限责任公司因不服大同市市政管理委员会行政处罚一案，大同市城区人民法院于2017年10月26日作出(2017)晋0202行初73号行政判决，驳回大同县垚磊运输有限责任公司的诉讼请求。大同县垚磊运输有限责任公司不服提起上诉，本院于2018年2月28日作出(2018)晋02行初9号行政裁定，撤销(2017)晋0202行初73号判决，发回大同市城区人民法院重审。大同县垚磊运输有限责任公司申请将山某追加为本案第三人。大同市城区人民法院于2018年5月29日作出（2018）晋0202行初25号行政判决。原告大同县垚磊运输有限责任公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年7月25日公开开庭审理了本案。大同县垚磊运输有限责任公司法定代表人韩某及其委托代理人王某，大同市市政管理委员会委托代理人周某和李某，山西公路路政管理总队大同支队委托代理人项某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2017年6月1日凌晨，被告下属的综合执法支队的执法人员在御河西路巡查时，发现原告所有的×××重型自卸货车有超载超限嫌疑，执法人员于是将该车辆拦下，因原告不予配合，执法人员对车辆进行保全，并开到花园屯公路超限检测站。经检测，该车辆限载25000千克，实际载货总质量49120千克，超限24120千克，超限率96.5%。2017年6月8日，被告向原告邮寄送达《行政处罚陈述、申辩、听证告知书》及《解除证据保全通知书》，因原告拒收，邮件被退回。6月19日，被告向原告的法人代表韩某直接送达上述文书，韩某拒绝签收，被告予以留置送达。《行政处罚陈述、申辩、听证告知书》上写明了原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并写明原告享有陈述、申辩、要求听证的权利以及提出陈述、申辩和听证的作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并写明原告享有陈述、申辩、要求听证的权利以及提出陈述、申辩和听证的时限。原告在规定期限内并未主张以上权利。7月4日，被告作出同政管罚（2017）4号《行政处罚决定书》，并于7月13日给原告送达。另查明，综合执法支队是被告下属的、依法成立的管理公共事务的事业单位，受被告委托，可以在委托范围内以被告的名义实施行政处罚。
原审法院认为，根据《城市道路管理条例》第六条、《大同市市政设施管理办法》第四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，被告作为市政设施行政主管部门，负责全市规划区内的市政设施管理工作，有权对辖区内单位和个人违反《大同市市政设施管理办法》的行为进行行政处罚，并可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。综合执法支队是依法成立的管理公共事务的事业单位，具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员，有条件组织进行相应的技术检查。其受被告委托，可以在委托范围内以被告的名义实施行政处罚。故被告执法主体符合法律规定。《大同市市政设施管理办法》第十七条第（五）项规定：“未经批准，任何单位和个人不得在城市道路范围内有下列行为：行驶履带车、铁轮车和超重、超高、超长车辆。”2017年6月1日，原告所有的×××重型自卸货车在本市御河西路行驶时，未经批准，严重超载超重，违反了上述规定。被告认定原告的违法事实清楚，证据确凿。被告在作出行政处罚前，履行了告知义务，进行了集体讨论决定，程序合法。《大同市市政设施管理办法》第四十四条规定，“违反本办法第十六条、第十七条、第三十三条、第三十六条、第三十八条和第三十九条规定的，由市市政设施行政主管部门责令其限期改正，可以处以20000元以下罚款，造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”被告依据该规定，对原告的违法行为作出处罚，适用法律正确，被告作出的处罚数额并无明显不当。原告认为被告作出处罚超越职权、没有事实依据且程序违法，理由不足，其提出撤销处罚的诉讼请求，缺乏法律依据，应予驳回。原告申请追加山某为第三人，经审查，认为路政大同支队在具体执法过程中，仅是受被告委托对超限车辆进行称重，并未作出具体行政行为，因此第三人不应承担行政责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告大同县垚磊运输有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人大同县垚磊运输有限责任公司上诉称，第一，原审法院对案件的事实认定不清，证据不足。1、原审法院未对被上诉人作出行政处罚的程序是否合法进行详尽的事实调查；2、被告在进行行政处罚的过程中存在多处严重的程序违法；3、原审法院审理查明2017年6月1日凌晨被上诉人执法人员将本案涉诉车辆拦截时的具体情况与事实不符；4、在原审审理过程中，由于被上诉人自认其与山某在对上诉人作出行政处罚的过程中是联合执法，而原审法院的判决对此未作出认定。第二，被告对涉诉车辆超重没有行政处罚权。综上，原审法院认定事实不清，证据不足。请求二审法院撤销山西省大同市城区人民法院（2018）晋0202行初25号行政判决，撤销大同市市政管理委员会作出的（2017）4号行政处罚决定书。
被上诉人大同市市政管理委员会答辩称，1、一审法院在审理过程中，对被上诉人实施的行政处罚整个过程进行了全面审查，因此被上诉人行政处罚过程中不存在程序违法的结论。2、被上诉人是单独执法，不存在联合执法；3、被上诉人对上诉人作出的行政处罚具有行政处罚权；4、上诉人于2017年5月31日至6月7日一周的时间内，多次违法，经相关人员多次劝诫，多次责令改正，而上诉人拒不改正，上诉人的行为属于严重违法。被上诉人作出的处罚决定是正确的，合法的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人山某述称，对上诉人的超载行为作出处罚的是被上诉人，与第三人无关。
上诉人向一审法院提交并在二审庭审中出示了以下证据：
1、大同市市政管理委员会解除证据保全通知书、行政处罚陈述、申辩、听证告知书和行政处罚决定书。证明被上诉人对涉案车辆处罚的过程。
2、上诉人的录音录像资料及文字整理。证明被上诉人对上诉人车辆进行扣押。
3、2017年5月11日大同市市政管委会作出的责令改正通知书及2017年6月5日大同市市政管委会作出的当场处罚决定。证明被上诉人对其他车辆所做的处罚。
4、大同市中级人民法院（2018）晋02行终9号案件庭审笔录第12页。证明被上诉人已经认可其与第三人是联合执法。
被上诉人向一审法院提交并在二审庭审中出示了以下证据：
1、大同市市政管理委员会同政管立（2017)第4号行政处罚立案登记表。证明2017年5月25日大同市市政管理综合执法大队执法人员孙佳伟和薛思涛在大同市御河西路巡查时发现，大同县垚磊运输有限公司渣土运输车辆涉嫌存在违规超限超载运输，立案时间为2017年5月26日。
2、大同市市政综合执法大队调查笔录。调查时间为2017年5月25日22时10分至22时50分，地点大同市城区魏都大道，调查人孙佳伟、薛思涛，记录人武晓东。现场勘查情况为：2017年5月25日21时许，孙佳伟、薛思涛巡查魏都大道三医院附近时，发现有渣土运输车辆载货超出车辆高度，存在超限超载嫌疑，经调查询问得知，此车辆属于大同县垚磊运输有限责任公司所有，车队负责人为韩某。执法人员在勘察中对当事人出示了身份证件表明身份，指出其违法违规行为，依法向其告知违规事实，当事人接到车队负责人电话指示后，拒绝配合执法工作，执法人员当场责令当事人改正违规行为，并告知其到执法支队接受调查，当事人拒绝。
3、花园屯公路超限检测站称重检测单。车牌号为×××,载重49.12吨，超限率96.5％，超限吨数24.12吨。检测时间2017年6月1日1时21分6秒。
4、2017年6月1日大同市市政管理委员会证据保全通知书。证据保全车辆×××和×××重型机械车辆，保存地点大同市花园屯超限检测站，执法人员孙佳伟、薛思涛签字。
5、大同市市政管理委员会行政处罚陈述、申辩、听证告知书。告知书上写明作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并写明被处罚人享有陈述、申辩、要求听证的权利以及提出陈述、申辩和听证的期限。
6、2017年6月7日大同市市政管理综合执法支队集体讨论会议记录。会议对2017年6月1日凌晨×××和×××车辆存在超限超载嫌疑一案进行了讨论。
7、大同市市政管理委员会解除证据保全通知书。证明被上诉人对大同县垚磊运输有限公司×××和×××车辆解除证据保全。
8、大同市市政管理委员会行政处罚陈述、申辩、听证告知书邮寄送达快递单。
9、大同市市政管理委员会解除证据保全通知书邮寄送达快递单。
10、行政处罚告知书、解除证据保全通知书的留置送达照片。
11、行政处罚决定书。
12、行政处罚决定书的送达回证。
13、声像光盘。证明被上诉人执法过程。
第三人向一审法院提交并在二审庭审中出示了以下证据：
1、2018年4月16日山某出具的情况说明。证明2017年6月1日晚，该支队直属大队五名执法人员在市治超办协调带领下在市福康里岗楼处配合市城管大队押送两辆超限超载车辆到花园屯超限检测站过磅检查，具体由城管大队执行。
2、2018年4月19日大同市治理车辆超限超载领导组办公室出具的情况说明。证明2017年6月1日晚，市治超办接到城管大队的协助请求，在御河西路福康里岗楼附近，有两辆超载运输车辆需要就近进行过磅检测。该办随后联系协调了路政支队的五名执法人员赶到现场协助城管大队，对疑似超载车辆进行称重过磅。
3、花园屯公路超限检测站称重检测单。与被上诉人提供的证据3相同，但该检测单加盖了山某的公章。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提供的证据大同市市政管理委员会解除证据保全通知书、行政处罚陈述、申辩、听证告知书和行政处罚决定书、上诉人的录音录像资料及文字整理均无异议。对上诉人提供的证据2017年5月11日大同市市政管委会作出的责令改正通知书及2017年6月5日大同市市政管委会作出的当场处罚决定书不予认可，认为上述两项证据与本案没有关联性。第三人同意被上诉人的质证意见。
上诉人对被上诉人提供的大同市市政管理委员会证据保全通知书、行政处罚陈述、申辩、听证告知书、解除证据保全通知及邮寄送达快递单、解除证据保全通知书的留置送达照片、行政处罚决定书及送达回证的真实性均认可，但认为其没有收到证据保全通知书，被上诉人没有提供邮寄送达的快递单号，对被上诉人留置送达的事实认可，但该留置送达程序不合法。上诉人对被上诉人提供的立案登记表、调查笔录、称重检测单、集体讨论会议记录的真实性有异议。上诉人认为被上诉人提供的声像光盘不合法，但对被上诉人进行过拍摄记录的事实认可。第三人对被上诉人提供的证据均无异议。
上诉人认为第三人提供的2018年4月19日的情况说明、称重检测单，属于逾期证据，对其不发表质证意见。上诉人认为第三人提供的2018年4月16日的情况说明不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第六十条第（一）项的规定，该证据不合法。被上诉人对第三人提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
上诉人提供的2017年6月5日当场处罚决定书和2017年5月11日责令改正通知书系被上诉人针对其他车队作出的处罚决定，相对人并非本案上诉人，与本案无关，不予采用。（2018）晋02行终9号庭审笔录第12页中记录了被上诉人陈述当时是其与第三人联合执法，但对本案涉诉车辆的处罚决定是由被上诉人作出的，且第三人陈述对上诉人的超载行为作出处罚是被上诉人，与第三人无关，故上诉人认为被上诉人与第三人联合执法的事实不能认定。关于被上诉人提供的超载检测单，第三人在二审庭审中陈述被上诉人提供的检测单是第三人出具的，综合第三人提供的两份情况说明和超重检测单，均能证明涉诉车辆在花园屯超限检测站过磅检查，对该事实予以认可。关于上诉人提供的录音录像资料及文字整理和被上诉人提供的声像光盘均能证实双方对执法过程均进行拍摄的事实，对该事实本院予以认可。关于被上诉人提供的2017年5月26日立案登记表和2017年5月25日的调查笔录，其中记载的案发时间均为2017年5月25日，而被上诉人处罚决定书认定的上诉人车辆存在超限超载案发时间为2017年6月1日，故被上诉人提供的立案登记表和调查笔录与本案没有关联性，本院对上述两份证据不予采用。上诉人和被上诉人提交的其他证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性原则，且能够证明本案的事实，本院予以采用。
经审理查明，2017年6月1日，被上诉人大同市市政管理委员会以上诉人大同县垚磊运输有限责任公司所有的×××重型自卸车未经批准在城市道路上超重行驶为由，作出证据保全通知书，决定对该车辆作为证据予以先行登记保存。同时对涉诉车辆在花园屯超限检测站过磅检查。2017年6月7日大同市市政管理综合执法支队对上诉人单位的车辆存在未经批准在城市道路上超重行驶的行为召开了集体讨论会议。2017年6月8日，被上诉人作出解除证据保全通知书。同日，被上诉人向上诉人邮寄送达了行政处罚陈述、申辩、听证告知书及解除证据保全通知书，后邮件被退回。2017年6月19日被上诉人向上诉人的法定代表人韩某直接送达上述文书，因韩某拒签，被上诉人予以留置送达。2017年7月4日，被上诉人作出同政管罚（2017）4号行政处罚决定书，认为上诉人单位×××重型自卸车未经批准在城市道路上超重行驶的行为违反《大同市市政设施管理办法》第十七条第五款之规定，依据《大同市市政设施管理办法》第四十四条之规定，决定对上诉人罚款20000元。2017年7月20日，上诉人收到该行政处罚决定书。上诉人和被上诉人双方对执法过程均进行了拍摄记录。
另查明，大同市市政管理委员会综合执法支队受大同市市政管理委员会委托，在大同市辖区内，根据《大同市城市市容和环境卫生管理办法》、《大同市市政设施管理办法》及相关法律、法规和规章进行执法监察；及时制止、纠正、查处违反市政管理有关法律、法规和规章的违法行为。
本院认为，国务院《城市道路管理条例》第六条第三款规定，县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。《大同市市政设施管理办法》第四条第一款规定，市市政设施行政主管部门统一负责本市规划区内的市政设施管理工作。第十七条规定，未经批准，任何单位和个人不得在城市道路范围内有下列行为：……（五）行驶履带车、铁轮车和超重、超高、超长车辆。第四十四条规定，违反本法第十六条、第十七条、第三十三条、第三十六条、第三十八条和第三十九条规定的由市政设施行政主管部门责令其限期改正，可以处以两万元以下罚款，造成损失的，应当依法承担赔偿责任。根据上述规定，大同市市政管理委员会作为大同市市政设施行政主管部门，负责全市规划区内的市政设施管理工作，对辖区内违反《大同市市政设施管理办法》的行为具有行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行捡查。第三十七条规定，行政机关在调查或进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。对于《行政处罚法》规定的行政处罚程序，行政机关必须遵守。因为它是保障相对人合法权益、防止行政机关违法行政的必要条件。本案中，大同市市政管理委员会对大同县垚磊运输有限责任公司作出行政处罚中认定的案发时间为2017年6月1日，而其向法院提交的立案登记表和调查笔录中记载的案发时间均为2017年5月25日，立案时间为2017年5月26日，调查时间为2017年5月25日。本院对大同市市政管理委员会提交的立案登记表和调查笔录均不予采用，故被上诉人大同市市政管理委员会在对大同县垚磊运输有限责任公司作出行政处罚的过程中，未按照《行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定，尽到全面、客观、公正的法定调查义务。因此，被上诉人大同市市政管理委员会的上述行为违反了《行政处罚法》规定的行政处罚程序。被上诉人大同市市政管理委员会对上诉人大同县垚磊运输有限责任公司作出罚款20000元的行政处罚决定不当。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。对上诉人大同县垚磊运输有限公司的上诉请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销大同市城区人民法院（2018）晋0202行初25号行政判决；
二、撤销大同市市政管理委员会同政管罚（2017）4号行政处罚决定书。
一、二审案件受理费共计100元，均由被上诉人大同市市政管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 琴
审判员 李志钢
审判员 杨 彬
二〇一八年八月二十日
书记员 安丽军