江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终282号
上诉人（原审原告）无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司，住所地无锡市无锡开发区44-A地块新区泰山路2号国际科技合作园B楼A4-A5座。
法定代表人何凤霞，无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司执行董事。
委托代理人张伟，无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司经理。
委托代理人安奇，无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司员工。
被上诉人（原审被告）无锡市住房和城乡建设局，住所地无锡市滨湖区新金匮路1号。
法定代表人翁林敏，无锡市住房和城乡建设局局长。
委托代理人白洪恩，无锡市住房和城乡建设局住房保障办公室工作人员。
委托代理人朱学峰，江苏双汇律师事务所律师。
被上诉人江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市鼓�区草场门大街88号。
法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。
委托代理人方雪燕，江苏省住房和城乡建设厅法规处工作人员。
委托代理人杨娴，江苏省住房和城乡建设厅法规处工作人员。
上诉人无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司（以下简称大唐公司）因诉被上诉人无锡市住房和城乡建设局（以下简称无锡市住建局）、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）要求确认政府信息公开答复行为违法一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第189号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人大唐公司的委托代理人张伟、安奇，被上诉人无锡市住建局的委托代理人白洪恩、朱学峰，被上诉人省住建厅的委托代理人杨娴到庭参加诉讼。本案现已审理�结。
原审法院经审理查明，2015年9月6日，大唐公司向无锡市住建局提出政府信息公开申请，要求公开“无锡市住房保障中心转制时，贵局对无锡市住房保障中心的无锡市西新街9号房屋与申请人签订的《租赁合同》，就合同期间增添和更新更换及大修的资产及收支往来及债权债务情况进行的内部审计结果资料”等信息。无锡市住建局收到该申请后，于同年9月15日作出书面回复，告知大唐公司其申请公开的信息并不存在。大唐公司不服该答复，于2015年9月23日向省住建厅申请行政复议。省住建厅于2015年9月24日依法受理该复议申请后，于同日向无锡市住建局发出行政复议答复通知书。无锡市住建局于2015年9月30日提交了行政复议答复书。省住建厅书面审查了相关证据材料，于2015年10月12日作出[2015]苏建行复（决）字829号《行政复议决定书》（以下简称829号《行政�议决定书》），维持了无锡市住建局作出的上述政府信息公开答复。
另查明，2011年3月31日，无锡市人民政府办公室作出锡政办发[2011]86号《市政府办公室关于进一步明确保障房建设和管理有关事项的意见》（以下简称86号《意见》），就保障房建设和管理有关事项提出明确意见。2009年6月1日，大唐公司与无锡市住房保障中心就座落于无锡市西新街9号房产及内部设施签订租赁合同一份。
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十三条的规定，公民可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。因此，大唐公司可根据自身生产、生活等需要，依法向无锡市住建局提出政府信息公开申请。
政府信息公开�例第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权�的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”本案中，大唐公司申请公开的政府信息，系无锡市住建局对无锡市住房保障中心在租赁合同期间，就无锡市西新街9号房屋增添和更新更换及大修的资产及收支往来和债权债务情况进行的内部审计结果资料的相关信息。因无锡市住建局未实施上述审计行为，故大唐公司申请公开的信息并不存在。无锡市住建局接到大唐公司申请后，将信息不存在的情况于15个工作日内向大唐公司书面答复告知，履行了政府信息公开答复的法定职责。
大唐公司不服该政府信息公开答复，于2015年9月23日向省住建厅申请行政复议。省住建厅书面审查了无锡市住建局提交的证据材料，于2015年10月12日作出829号《行政复议决定书》。其适用《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条之�定，决定维持无锡市住建局作出的上述政府信息公开答复。该复议未超过行政复议法规定的60天的复议期限，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定，“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”诉讼中，大唐公司要求一并审查无锡市人民政府办公室作出的86号《意见》。原审法院认为，86号《意见》系无锡市人民政府办公室为落实无锡市人民政府第31、33次常务会议精神作出的文件，该文件内容主要是针对无锡市住房保障中心的牌子、职能、人、财、物等整体转移至无锡市城发集团等各项工作所作出的规定。因此，86号《意见》是无锡市人民政府办公室针对特定工作而颁发的文件，并不属于《江苏省规范性文件制定和备案规定》所规定的涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的一并审查的规范性文件，故原审法院不予审查。
综上，无锡市住建局作出政府信息公开答复及省住建厅作出829号《行政复议决定书》的行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。大唐公司要求确认无锡市住建局答复行为违法，要求无锡市住建局限期重新答复并提供相关信息及一并审查86号《意见》的诉讼请求，原审法院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条之规定，判决驳回无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司负担。
上诉人大唐公司上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1、撤销原判或查清事实后改判；2、对86号《意见》一并进行审查；3、确认无锡市住建局作出的答复行为违法；4、判令无锡市住建局限期重新答复及提供上诉人申请的信息；5、由两被上诉人承担全部诉讼费用。理由如下：一、原审判决对无锡市住建局应当有上诉人申请的信息认定事实不清。1、本案不是诉无锡市住建局信息公开答复行为在程序上违法，而是诉无锡市住建局信息公开答复内容违法。依据原《事业单位财务规则》�财政部令第8号）第三十六条、第三十七条及新《事业单位财务规则》（财政部令第68号）第五十一条、第五十二条的规定，因无锡市住建局与无锡市住房保障和房产管理局合并后，是无锡市住房保障中心的主管部门，故上诉人申请的信息属于被上诉人无锡市住建局应当制作产并掌握的信息；2、依据《江苏省内部审计规定》第二条的规定，上诉人申请的信息属于无锡市住建局应当公开的信息，且上诉人与无锡市住房保障中心有经济往来账目，有餐费、住宿费等证据证明；3、根据上诉人诉无锡市审计局、江苏省审计厅（2016）苏0106行初3号案中，无锡市审计局提供的《关于无锡市住房保障中心公司制改造有关问题的通知》（锡财资【2011】6号），该文件明确要求对无锡市住房保障中心进行清产核资、财务审计，故应有上诉人申请的信息。二、原审判决对无锡市住建局是�据86号《意见》作出答复的事实认定不清。根据无锡市住建局在行政复议程序中提交的行政复议答复书，无锡市住建局是依据86号《意见》的规定而作出答复行为。三、本案在一审时未归纳争议焦点就进行审理，且上诉人在庭审中也提出争议焦点，后在2016年1月8日还特寄出《关于法庭遗漏争议焦点的补充说明》。因本案没有归纳争议焦点，把本案的信息答复内容属于明显不当的违法，变成只审查无锡市住建局是否在规定时间作出答复，从而偏离主题。四、原审判决对86号《意见》不予审查错误。1、无锡市住建局是依据86号《意见》的规定作出答复行为的。2、依据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条第一款的规定，因86号《意见》不仅规定“2011年4月1日起，无锡市住房保障中心……由市城发集团领导”，还使无锡市住建局认为“故我局已不是保障中心的行政主管”，甚至无锡市住房保障建设发展有限公司在法律上原与上诉人没有任何直接关系，因86号《意见》规定了其权利，变成可以起诉上诉人，故该文件涉及公民、法人和其他组织权利义务，也具有普遍约束力。五、原审判决适用法律错误，应适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项的规定。
被上诉人无锡市住建局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。理由如下：2015年9月6日，大唐公司向无锡市住建局提出政府信息公开申请，要求公开“无锡市住房保障中心关于无锡市西新街9号房屋与申请人签订《租赁合同》的期间增添、更新更换及大修的资产、收支往来及债权债务情况进行的内部审计�果资料”信息。申请收悉后，无锡市住建局立即组织人员就该信息公开申请进行了调查。根据政府信息公开条例第二十一条第（三）项、第二十四条之规定，被上诉人无锡市住建局已经在规定时限内按上诉人要求答复的方式书面进行了告知，其申请公开的信息不存在。
被上诉人省住建厅当庭答辩称，省住建厅已经在行政复议法规定的法定期限内对上诉人提出的行政复议申请，进行了审查，并根据法律规定作出了829号《行政复议决定书》。原审判决认定法律事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审庭审前，上诉人大唐公司向本院提交了二份证据材料：1、《关于无锡市住房保障中心公司制改造有关问题的通知》（锡财资[2011]6号）；2、2012年9月3日无锡市住房保障建设发展有限公司给上诉人的《公函》。
经本院审查，上述二份材料不符合行政诉讼证据规则有关新证据的要求，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十二条的规定，本院不予理涉。对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，根据政府信息公开条例第十三条的规定，“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。因此，上诉人大唐公司可根据自身生产、生活等需要，依法向被上诉人无锡市住建局提出政府信息公开申请。
政府信息公开条例第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。
政府信息公开条例第二十一条第三款规定，“对申请�开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”第二十四条规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”
本院归纳本案争议焦点如下：1、上诉人大唐公司所申请的政府信息公开内容是否由被上诉人无锡市住建局制作与保存；2、被上诉人省住建厅作出的行政复议决定是否合法；3、原审法院对上诉人大唐公司要求审查无锡市人民政府办公室作出的86号《意见》不予审查是否合法。
针对争议焦点一，本院认为，2011年3月31日，无锡市人民政府办公室作出86号《意见》，该《意见》第七条规定，“2011年4月1日后，市审计局抓紧完成对保障中心的审计，审计结果报市政府，作为进一步推进和落实保障房建设工作的依据”。由此，可以证明被上诉人无锡市住建局未实施无锡市住房保障中心在转制过程中的审计行为，其并未制作与保存上诉人所需要的信息，故作出信息不存在的答复符合法律规定。
针对争议焦点二，本院认为，根据行政复议法第十二条的规定，省住建厅作为无锡市住建局的上级主管部门，具有行政复议的法定职权。被上诉人省住建厅在接到上诉人的行政复议申请后，在法定期限内履行了受理、审查、书面答复等法律程序，于2015年10月12日作出829号《行政复议决定书》，并在法定期限内送达给上诉人，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
针对争议焦点三，本院认为，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定，“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”由此可知，规范性文件的特征要具有普遍约束力。本案所涉86号《意见》，仅是无锡市人民政府办公室针对特定工作或事项而制定的指导性文件，并不导致对公民、法人和其他组织权利义务产生普遍性约束力，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的可以一并审查的规范性文件的范畴。故原审法院对此不予审查，并无不当。
综上所述，上诉人大唐公司的上诉理由缺乏事实与法律依�，本院不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
代理审判员 张 辉
代理审判员 李伟伟
二〇一六年六月二日
书 记 员 曹 洁