辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽07行初3号
原告锦州博野铁合金销售有限公司，住所地辽宁省锦州市太和区女儿河乡姜屯村。
法定代表人刘百春，该公司总经理。
委托代理人闫杰，辽宁朋助律师事务所律师。
被告锦州市太和区人民政府，住所地辽宁省锦州市太和区解放西路226号。
法定代表人冯长伟，该区区长。
委托代理人宋启明，锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室工作人员。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
被告锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室，住所地辽宁省锦州市太和区解放西路**号。
负责人何辉，该办公室主任。
委托代理人宋启明，该办公室工作人员。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
原告锦州博野铁合金销售有限公司（以下简称锦州博野公司）与被告锦州市太和区人民政府（以下简称太和区政府）、被告锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室（以下简称锦凌水库移民办）行政协议案，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告太和区政府、被告锦凌水库移民办送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告锦州博野公司的法定代表人刘百春及其委托代理人闫杰、被告太和区政府和被告锦凌水库移民办的共同委托代理人宋启明、李智光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告锦州博野公司诉称：2003年10月10日，锦州市太和区女儿河乡姜屯村与案外人刘田签订荒山承包协议，姜屯村将其所有的西山以叁万三仟元价格承包给刘田。2008年7月6日，刘田与刘百春通过姜屯村村委会签订荒山承包转让协议，刘田将上述荒山以肆万元价格转让给刘百春。2008年8月8日，刘百春与原告通过姜屯村村委会签订荒山承包转让协议，刘百春将上述荒山以陆万元价格转让给原告。原告于2008年10月末在上述荒山上栽种2-3年生枣树2000棵，2-3年生大樱桃树800棵，2-3年生树莓1500棵。2012年，被告锦凌水库移民办对原告名下的上述果树进行征收。原、被告于2016年11月11日签订特殊项目补偿协议（果树），被告对原告名下的上述果树补偿人民币306400元。合同签订后，被告以种种借口不给付赔偿款。故请求：1、被告太和区政府、被告锦凌水库移民办履行法定职责。2、判令被告给付原告果树补偿款人民币306400元。3、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1、荒山承包协议，拟证明女儿河乡姜屯村将诉争荒山承包给刘田。
2、荒山承包转让协议，拟证明刘田将诉争荒山转包给刘百春。
3、荒山承包转让协议，拟证明刘百春将诉争荒山转包给原告锦州博野公司。
4、2014年8月1日女儿河派出所证明，拟证明诉争果树被盗及数量。
5、2015年10月26日锦州市太和区第五次区长办公会议纪要（太政纪[2015]15号），拟证明被告太和区政府同意被告锦凌水库移民办对原告锦州博野公司果树的补偿建议。
6、2016年6月20日原告锦州博野公司果树被盗具体情况说明。
7、行政处理答复意见书（锦太移民答字【2017】2号）
证据6、证据7拟证明诉争果树树种、树龄、数量及栽树人员，且被告锦凌水库移民办对上述情况已经核实。
8、2016年11月11日的特殊项目补偿协议（果树），拟证明原、被告双方协调一致签订协议，该协议合法有效。
被告太和区政府辩称，1、依据国务院关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和锦州市人民政府关于《锦凌水库工程移民安置基本政策和标准》规定，移民安置补偿的法定责任主体是太和区政府，不是锦凌水库移民办，因此，移民办签订的补偿协议需由区政府批准，并由区政府承担履行协议的法律义务。2、上述协议所依据的事实发生重大变化，依据上级政府和相关部门调查认可的《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》，我们认为不应当支持上述协议的补偿结果。3、根据《合同法》第四十四条之规定，上述协议尚未生效；如履行上述协议，国家利益将遭受重大损失，故根据《合同法》第五十二条（一）款之规定也应确认协议无效。因此，太和区政府不能履行上述协议，给予原告补偿。太和区政府将另行与原告协商补偿事宜或作出补偿决定。故请法院驳回原告的诉讼请求。
被告锦凌水库移民办辩称，我们在受理、审查原告补偿申请过程中，没有找到2010年《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》中关于原告果树调查的信息，因此，仅根据原告提供的信息资料和评估报告与之签订了本案诉争的特殊项目补偿协议（果树）。向太和区政府报批时接到举报称，2010年有关部门已经对本案果树进行了调查确认，且当时确认的事实与现在补偿协议中确认的事实存在重大差距。后经我们调查，举报情况属实，即2010年太和区女儿河乡姜屯村《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》中序号为201、果树所有者姓名为刘素杰的果树就是原告当时的果树，即林龄3年、树高2米的枣树1000株。因此，我们认为，上述协议未获得太和区政府批准和履行，协议无效，具体理由是：1、协议没有约定“协议生效、给付”条款，表明本行政补偿协议的生效尚需另行批准。2、我办没有“给付”的行政权利和义务，依据国务院关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《辽宁省实施<土地管理法>办法》以及锦州市人民政府关于《锦凌水库工程移民安置基本政策和标准》规定，法定的给付责任主体是太和区政府，而不是锦凌水库移民办。3、原告锦州博野公司申报的果树情况与政府原始核量情况存在重大差距，所报情况严重失实，如按上述协议给予补偿，国家利益将遭受重大损失，故根据《合同法》第五十二条（一）款规定应确认协议无效。鉴于上述情况，太和区政府将另行与原告锦州博野公司协商补偿事宜或作出补偿决定，故应驳回原告的诉讼请求。
被告太和区政府、被告锦凌水库移民办共同向本院提交了以下证据：
1、锦州市人民政府、辽宁省人民政府通告，拟证明给予补偿的果树栽种的时间结点是2008年12年31日之前。原告果树丢失报案的时间是2013年，不能证明2013年的果树是在2008年栽种。
2、荒山承包协议，拟证明刘田和刘百春的转包关系及刘素杰和刘田的父女关系，并证明《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》有刘素杰的签名是基于父女关系。
3、《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》，拟证明占用果树实际情况。
4、锦州市太和区林业水利局《关于核实锦州市博野铁合金销售有限公司在我区姜家屯村承包林地是否经过林业部门核量的复函》。
5、锦州市太和区林业水利局情况说明。
证据4、证据5拟证明《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》中序号201地块上的果树就是原告锦州博野公司所有的果树及果树实际数量。
6、王凤池证明。
7、刘素杰证明。
证据6、证据7拟证明王风池、刘素杰与刘百春的关系。
经庭审质证，被告太和区政府、锦凌水库移民办对原告锦州博野公司提交的证据1－3没有意见；对原告提交的证据4的真实性没有意见，对关联性有意见，认为该证据只能证明原告报案所称的数量，不是派出所查明丢失的果树数量；对原告提交的证据5的真实性没有意见，但认为会议纪要反映的内容只是同意被告锦凌水库移民办与原告锦州博野公司就补偿事宜进行协商，协商结果需要被告太和区政府的批准；对原告锦州博野公司提交的证据6有意见，认为该证据不能证明原告的主张，因为该证据是原告锦州博野公司提供给被告锦凌水库移民办调查其果树的线索，接到举报后，实际查实的果树不是原告锦州博野公司所主张的数量；对原告锦州博野公司提交的证据7没有意见，但不能证明原告的主张，且答复也证实了二被告的观点；对原告提交的证据8的真实性没有意见，但该协议没有经过被告太和区政府批准，没有生效，因为违反《合同法》规定，属于无效协议。
原告锦州博野公司对被告太和区政府、被告锦凌水库移民办提交的证据1没有异议，但认为不能证明被告的证明目的，原告已提供证据证明协议中的果树是在2008年10月份栽种；对被告提交的证据2没有异议；对被告提交的证据3真实性、合法性有异议，主张核量时没有通知原告，刘素杰不是果树所有权人，也不是其本人签字；对被告提交的证据4、5中涉及的序号201地块为原告锦州博野公司承包没有异议，但对核量枣树为1000棵有异议，主张核量是被告太和区政府的单方行为，未经原告锦州博野公司签字认可，不具有效力；对被告提交的证据6、7没有异议。
经庭审质证，本院对上述证据认定如下：原告锦州博野公司提交的证据1-3，证明了土地承包权的移转过程，本院予以采信；原告提交的证据4，系公安机关出具的果树丢失报案证明，故本院予以采信；原告提交的证据5即太政纪【2015】15号第五次区长办公会议纪要，明确写明原则上同意补偿原告，且通过证据8即特殊项目补偿协议（果树）印证，能够证明二被告认可原告锦州博野公司栽种的果树种类及数量，故对证据5和证据8本院予以采信；证据6是原告锦州博野公司提供给被告锦凌水库移民办对原告锦州博野公司果树的调查线索，且被告锦凌水库移民办依据该线索调查核实上述人员后形成了特殊项目补偿协议，故对证据6的真实性、合法性及关联性本院予以采信；原告提交的证据7证明被告锦凌水库移民办对原告博野公司申报的果树数量及栽种人员曾进行过核实，本院对该项证明内容予以确认。
被告提交的证据1，系政府发布的通告，真实性、合法性及关联性本院予以确认；被告提交的证据2，证明原告锦州博野公司承包权的由来，本院对该证据的真实性、合法性和关联性予以确认；被告提交的证据3，因本案中原告锦州博野公司提出刘素杰的签字非其本人所为，不能证明当时序号为201地块上果树的数量得到了原告锦州博野公司的认可，故本院对该证据中关于果树数量不予采信，对序号201为原告锦州博野公司的承包地予以确认；被告提交的证据4、5，因原告锦州博野公司认可序号201地块为其承包，本院对该内容予以确认，因原告锦州博野公司不在核量现场，故对核量枣树1000棵本院不予确认。被告提交的证据6、7，证明刘素杰本人没有在《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》签字，本院对该证据予以采信。
依据上述证据，本院认定如下事实：2008年7月6日，案外人刘田与刘百春签订了荒山承包转让协议，刘田以肆万元价格将座落于锦州市太和区女儿河乡姜屯村养殖场转让给刘百春。2008年8月8日，刘百春又以陆万元价格将养殖场转让给原告锦州博野公司。原告锦州博野公司于2008年10月末在上述荒山上栽种枣树2000棵，大樱桃树800棵，树莓1500棵。2012年被告锦凌水库移民办开始征收工作。2015年9月25日，被告太和区政府召开第五次区长办公会议，会议听取了区移民局局长王晓东关于原告锦州博野公司补偿情况的汇报。10月26日被告太和区政府下发太政纪【2015】第15号文件，即锦州市太和区人民政府第五次区长办公会议纪要。决定：1、原则同意区移民局对锦州博野铁合金销售有限公司的补偿建议；2、由区移民局负责与市审计局沟通，对补偿有争议部分，逐项靠实，寻找法律依据；对补偿无争议部分，严格按程序拨付补偿资金。原告锦州博野公司与被告锦凌水库移民办签订协议前，原告锦州博野公司向被告锦凌水库移民办提交了锦州市公安局太和分局女儿河派出所于2014年8月1日出具的证明，该证明证实：刘百春报案称2013年7月10日在锦州市太和区女儿河乡姜家屯村西山果树被盗，枣树2000棵，大樱桃树800棵，树莓3亩。2016年6月20日，原告锦州博野公司向被告锦凌水库移民办提交了证明果树种类、数量及栽种人员的情况说明，被告锦凌水库移民办依此情况说明向相关人员核实后，原告锦州博野公司与被告锦凌水库移民办于2016年11月11日签订特殊项目补偿协议（果树），载明：“补偿科目：枣树，数量：2000，单位：株，金额160000元；补偿科目：樱桃，数量：800，单位：株，金额115200元；补偿科目：树莓，数量：3，单位：亩，金额31200元，合计306400元。”
又查，被告锦凌水库移民办主张，特殊项目补偿协议（果树）签订后，其向被告太和区政府报请审批上述协议时，接到举报称原告锦州博野公司申报的果树数量与2010年5月锦州市太和区林水局核量严重不符，故被告太和区政府未批准上述协议。二被告向本院提交了2010年5月锦州市太和区林业水利局的关于《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》，其中序号为201的荒山荒地承包人为原告锦州博野公司。但核量时原告锦州博野公司无人员在场及签字，果树所有者签名栏中的“刘素杰”非刘素杰本人所为，何人代签不详。
再查，在本院诉讼期间，本院依法要求原告锦州博野公司进一步明确其诉讼请求，其明确表示诉讼请求就是要求二被告履行协议，给付补偿款人民币306400元。原告锦州博野公司曾诉被告锦凌水库移民办给付306400元补偿款，2017年12月13日，辽宁省锦州市太和区人民法院作出（2017）辽0711行初9号行政裁定，以被告锦凌水库移民办没有给付补偿款的主体资格为由驳回了原告锦州博野公司的起诉。
本院认为，本案的争执焦点是二被告是否应当履行给付原告锦州博野公司补偿款人民币306400元的义务。
关于《特殊项目补偿协议》（果树）的法律效力问题。根据二被告陈述及太政纪【2015】第15号文件，被告锦凌水库移民办依被告太和区政府的委托与原告锦州博野公司签订协议。被告锦凌水库移民办与原告锦州博野公司签订特殊项目补偿协议（果树）前，被告锦凌水库移民办经过调查、核量，确认了原告锦州博野公司的果树数量和补偿金额，于2016年11月11日与原告锦州博野公司签订了《特殊项目补偿协议》（果树）。因此，该协议的签订即是双方当事人的真实意思表示，又有行政权力充分参与，且无论是当事人的意思自治还是行政权力的渗入，均不违反法律的规定。因此，本院对《特殊项目补偿协议》（果树）的法律效力予以确认。双方均应遵守诚实信用原则，按照协议约定全面履行义务。
关于被告太和区人民政府、被告锦凌水库移民办答辩称《特殊项目补偿协议》（果树）需要被告太和区政府批准才发生法律效力问题。本院认为，在本院诉讼期间，二被告均以《特殊项目补偿协议》（果树）未经批准故尚未生效以及若履行《特殊项目补偿协议》（果树）将使国家利益遭受重大损失为由主张无效。就上述两个问题，本院认为，第一，《特殊项目补偿协议》（果树）并未约定协议经批准具法律效力，二被告亦无法律依据证明被告太和区政府的批准是《特殊项目补偿协议》（果树）生效的法定要件，二被告主张的经批准生效，实质是二被告内部的工作流程，对原告锦州博野公司无拘束力。第二，《锦凌水库征占用林地果树现状调查确认表》中的核量无原告锦州博野公司的签字认可，该核量对原告锦州博野公司不产生法律效力。因此，二被告主张履行《特殊项目补偿协议》（果树）损害国家利益无事实依据和法律依据。
关于给付义务主体问题，根据2006年国务院关于《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。根据2009年锦州市人民政府关于《锦凌水库工程移民安置基本政策和补偿标准》第三条第二款（5）项规定，即个人所有的果树等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。依照上述法规及政府文件规定，《特殊项目补偿协议》（果树）的签订主体虽为被告锦凌水库移民办，但给付义务的履行者是被告太和区政府，即协议中补偿费306400元的给付主体是被告太和区政府。
综上所述，原告锦州博野公司诉求二被告继续履行《特殊项目补偿协议》（果树）依法有据，被告太和区政府负有给付补偿款的法定职责。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条和第八十条规定，判决如下：
一、被告锦州市太和区人民政府、被告锦州市太和区锦凌水库移民动迁管理办公室继续履行《特殊项目补偿协议》（果树）；
二、被告锦州市太和区人民政府按照《特殊项目补偿协议》（果树）约定给付原告锦州博野铁合金销售有限公司补偿款人民币306400元，此款于本判决生效后三十日内给付。
案件受理费5896元，由被告太和区政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 田笑非
审判员 王锦鹏
审判员 闻 伟
二〇一八年四月二十日
书记员 许 敏