海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼02行初65号
原告吴运妹。
委托代理人纪召兵。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。
法定代表人张华文。
委托代理人吴海欧。
委托代理人王树伟。
原告吴运妹诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）行政强制拆除纠纷一案，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。因本案与本院同期受理的原告方其英等人分别诉被告吉阳区政府行政强制拆除纠纷五案的诉讼请求、事实和理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该六个案件合并进行了审理。原告吴运妹及其委托代理人纪召兵，被告吉阳区政府委托代理人吴海欧、王树伟到庭参加了诉讼。在诉讼过程中，双方就补偿问题申请和解，但最终未能达成一致意见。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年3月24日、3月30日，被告吉阳区政府组织相关人员分两次将原告吴运妹位于三亚市××区房屋（以下简称涉案房屋）强制拆除。吴运妹不服，提起本案诉讼。
原告吴运妹诉称：原告系三亚市东岸村村民，因东岸村棚户区改造项目建设需要，有关单位对原告合法所有的房屋进行征收改造。由于补偿标准不合理，原告未与征收实施单位达成补偿安置协议，征收实施单位也未履行相关法定程序�2017年3月24日上午7时许，吉阳区政府有关领导组织相关单位人员，在没有出示任何执法证件、执法手续的情况下，对原告房屋实施了强制拆除。拆除过程中，房屋内大量物品被损坏、掩埋，造成巨大的经济损失。强制拆除期间，原告多次拨打110报警，但警察称是政府行为拒绝出警。原告认为，根据《物权法》、《行政强制法》等法律规定，被告实施强制拆除行为没有事实和法律依据，违反法定程序，属于违法行政行为，应当承担行政责任。为此，请求确认被告吉阳区政府强制拆除原告吴运妹房屋的行政行为违法。
原告吴运妹向本院提交了以下证据：1.居民身份证；2.三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号《征收决定》）；3.三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发�亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（以下简称270号《通知》）以及《三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）；4.《关于东岸村安置区范围内房屋征收决定的公告》；5.《东岸棚改工作村委会干部及小组长驻片联络表》；6.《三亚市吉阳区人民政府东岸村棚户区改造项目村民房屋征收登记及拆迁补偿公告》；7.来自吉阳区政府微信公众平台的快讯《吉阳区召开2017年棚改工作动员部署会》；8.来自《三亚日报》的报道《刷新棚改速度！仅仅15个月的时间，三亚吉阳区”啃”下东岸棚改”硬骨头”！》；9.照片两张；10.录像光盘一张。上述证据拟证明被告系东岸村棚户区改造项目的征收实施单位，其指挥、组织实施了对原告涉案房屋的强制拆除行为。
被告吉阳区政府辩称：吉阳区政府不是行政强制拆除行为的实施主体，不是本案适格被告，应当驳回原告对吉阳区政府的起诉。原告的诉讼请求是确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，本案是规划行政强制纠纷，三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）作为县级以上地方政府城市管理部门，是独立的行政主体，具有独立作出行政处罚决定和行政强制执行决定的职权。本案中，对原告房屋作出强制拆除行为的主体是吉阳区城管局，而不是吉阳区政府。原告认为拆除行为程序违法或者对屋内物品的经济损失主张权利，应当根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，以吉阳区城管局为被告。吉阳区政府没有作出行政强制决定，也没有实施行政强制行为，原告不应将吉阳区政府列为本案被告。综上，应当驳回原告对吉阳区政府的起诉。
被告吉阳区政府向本院提交了以下证据：1.吉阳区城管局制作的《二大队拆除建筑记录》（F272号、F273号、F277号、F278号）及照片，拟证明吉阳区城管局拆除原告房屋的基本情况；2.《东岸丈量数据》，拟证明原告被拆房屋的楼层及建筑面积等情况。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告吴运妹证据的质证意见
被告对原告证据1-3的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联；对证据4、6、9、10的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据5的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，认为与本案无关联；对证据7、8的真实性不予认可，且认为与本案无关联。
（二）对被告吉阳区政府证据的质证意见
原告认为被告证据1中记录人和大队长身份不明，其姓名是否为本人所签不清楚；吉阳区城管局虽然参与了拆除行为，但拆除行为是由被告组织实施的，被告是被诉拆除行为的责任主体。对证据2无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告、被告证据均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但被告证据不能证明被诉行政行为合法。
经审理查明，2015年9月30日，因实施东岸村棚户区改造项目需要，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出185号《征收决定》，决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋。征收范围为：东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤�路，北至荔枝沟路。改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为吉阳区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号《通知》对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位作出270号《通知》。该通知所附《补偿安置方案》规定了对原籍村民、转户村民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员五类安置对象的认定以及对安�对象的补偿等，其中对安置对象的补偿规定：符合东岸棚户区改造项目安置条件的被拆迁人，统一采取货币补偿的方式进行安置。安置对象按每人安置房屋面积60平方米，每平方米1.5万元（可上浮15%?20%）的标准进行货币补偿；安置对象每户现有房屋面积超过人均60平方米安置面积的部分，按每平方米1350元（不含装修部分，每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的标准进行货币补偿；项目范围内的集体土地、其他地上附着物及青苗等补偿标准按三府〔2011〕208号、三府〔2013〕43号文件规定执行；市政府如出台新的政策，按最新文件规定执行等等。2016年6月24日，吉阳区政府作出《东岸村棚户区改造项目村民房屋征收登记及拆迁补偿公告》，公告凡符合东岸村棚户区改造项目范围内被认定为1-5类安置对象的，可分四个阶段享受补偿待遇。2016年7月30日，吉阳区政府作出《关于东岸村安置区范围内房屋征收决定的公告》，对项目范围内涉及房屋征收的有关征收范围、征收时间、征收补偿、征收要求等事项进行公告。原告吴运妹位于××村房屋在东岸村棚户区改造项目范围内。2017年3月24日、3月30日，被告吉阳区政府组织相关人员分两次将该四栋房屋强制拆除。拆除之前，征地工作组对原告房屋进行了测量，其中两栋为六层半封顶，建筑面积分别为679.21平方米、1143.84平方米；一栋为三层半封顶，建筑面积为1018.93平方米；一栋为二层半封顶，建筑面积为487.23平方米。房屋拆除当日，吉阳区城管局制作《二大队拆除建筑记录》（F272号、F273号、F277号、F278号），对原告四栋房屋在被拆除时的状态、面积作出记载。吴运妹对该拆除行为不服，提起本案诉讼，要求确认吉阳区政府拆除其房屋的行政行为违法。
另查明，吴运妹户籍在三亚市××区，涉案房屋未办理合法的产权登记。
本院认为，本案争议焦点是：一、吉阳区政府是否为本案适格被告；二、吉阳区政府强制拆除涉案房屋的行为依据是否充分，程序是否合法。
一、关于吉阳区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，涉案房屋被拆除后，虽然吉阳区城管局制作了《二大队拆除建筑记录》，但原告提供的录像资料、吉阳区政府微信公众平台上的新闻快讯以及三亚市政府作出的185号《征收决定》、吉阳区政府作出的《东岸村棚户区改造项目村民房屋征收登记及拆迁补偿公告》和《关于�岸村安置区范围内房屋征收决定的公告》等证据相互印证，足以证明涉案房屋实质是由吉阳区政府组织有关部门拆除的，吉阳区政府是被诉拆除行为的实施主体，是本案适格被告。吉阳区政府主张其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于吉阳区政府强制拆除涉案房屋的行为依据是否充分，程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，185号《征收决定》亦规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定。被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。吉阳区政府作为东岸村棚户区改造项目房屋征收实施单位，在未与原告达成补偿安置协议，也未对原告作出征收补偿决定的情况下，强制拆除原告涉案房屋，其行为违反上述法律规定，被诉行政行为主要依据不足，程序违法。
综上所述，被告吉阳区政府拆除原告吴运妹涉案房屋的行政行为主要依据不足，程序违法。原告吴运妹的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市吉阳区人民政府拆除原�吴运妹位于三亚市××区房屋的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告三亚市吉阳区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 黎少云
陪审员 王文伟
二〇一七年十月十二日
书记员 熊冰清
附：相关法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民�法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意�的。
中华人民共和国土地管理法
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
中华人民共和国物权法
第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。