广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初1445号
原告：广州粤威环保实业有限公司，住所地广州经济技术开发区永和经济区，统一社会信用代码91440116791046995Q。
法定代表人：文小兵，职务：董事长。
委托代理人：里曼、戚辉，广东瀛杜律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：周凯，广东三民律师事务所律师。
委托代理人：田宇，该委工作人员。
原告广州粤威环保实业有限公司不服被告广州市国土资源和规划委员会土地行政管理纠纷一案，本院于2017年4月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案，原告广州粤威环保实业有限公司的委托代理人里曼、戚辉，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人周凯、田宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州粤威环保实业有限公司诉称，一、原告通过公开竟价的方式，与被告签订《国有建设用地使用权出让合同书》依法取得涉案地块的使用权。2011年5月23日，原告与被告广州市国土资源和规划委员会。（以下简称“被告”）签订了《国有建设用地使用权出让合同书》（合同编号：穗国土出合440116-2011-000015，电子监管号：4401162011B00215），通过公开出让的方式取得坐落于广州开发区永和区贤堂路以北、永顺大道以西的地块（以下简称“该地块”）的土地使用权。获得出让的土地编号为YH-A3-1，宗地总面积为50263平方米，用途为工业用地，用于原告建设工业厂房及其附属设施，并约定被告应在2011年5月23日前将出让宗地交付给原告，合同项下的国有建设用地使用权的出让年限为50年。该合同第十八条明确约定：“在出让期限内，需要改变本合同约定土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理；……（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用评估市场价格和原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地登记。”二、原告在合同签订后积极进行项目开发，并取得相关资质和许可，单因被告的原因使工程和项目进展严重滞后，在双方未达成一致意见的情况下，被告决定单方强行收回涉案土地。涉案《国有建设用地使用权出让合同》签订后，被告未按约定时间交付土地，逾期时间达一年零三个月（原告实际收到土地时间为2012年8月30日），原告始终积极推进项目开发工作，于2011年6月13日取得《建设用地规划许可证》、2012年11月20日取得《建设工程规划许可证》；2012年12月18日广州开发区企业建设局向原告出具《关于土地闲置换的函》，以规划调整为由，提出为原告置换地块，却没有提供置换方案；之后被告于2013年8月14日又继续向原告核发《建筑工程施工许可证》；2013年10月30日，广州开发区规划和国土资源管理局作出《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司项目用地有关问题的函》，通知原告其拟有偿收回涉案地块，要求服从规划做好配合，出于项目建设进度和长远发展的考虑，原告主张以合同约定的方式处理，不同意有偿收回。2016年12月5日被告突然作出《闲置土地认定书》认定该地块为非原告因素的闲置土地，强调将在一个月内与原告协商，并且在达成一致意见后才拟定处置方案；但仅隔25天，被告就作出《闲置上地处置决定书》，在原告并未同意有偿收回的情况下，决定单方强行收回该地块的国有建设用地使用权。原告认为，被告自双方签订合同以来始终不能全面履行，从逾期交付土地、到单方面要求置换土地，之后又继续核发《建筑工程施工许可证》，再到单方面提出收回土地并要求停工、最后不到一个月的时间里连续做出《闲置土地认定书》和《闲置土地处置决定书》。其作为国家行政机关在土地出让这样重大事项上随意反复的做法，导致原告对涉案土地无法正常开发建设，其行为严重违反合同约定和法律规定；被告单方面作出《闲置土地处置决定书》更是直接侵犯了原告的合法权益，导致原告重大经济损失，应当予以撤销，理由如下：一、被告强行要求收回涉案地块，不仅违反了《国有建设用地使用权出让合同》的约定，也违反了《闲置土地处置办法》的规定；1、首先，《国有建设用地使用权出让合同》对于改变土地用途，明确约定，应办理变更手续，签订变更协议或重签出让合同，由受让人补缴价款后，办理变更登记。依据该合同第十八条之约定，在出让期限内，如果涉案地块需要变更用途的，应当依法办理改变土地用途批准手续，签订相应的变更协议或重新签订土地使用权出让合同，由受让人补缴出让价款后，办理变更登记。上述约定的处理方式符合《闲置土地处置办法》第三条、十二条之规定。被告对于涉案地块单方强行收回的处置行为，违背契约精神，严重侵害原告合法权益，影响政府的公信力。2、其次，被告单方强行收回国有建设用地使用权的行为严重违反了《闲置土地处置办法》中关于协商一致，拟定土地处置的规定。该办法第十二条、第十三条规定，对于非相对人原因造成的土地闲置，应当协商一致后，拟定闲置土地处置方案，并报有权机关批准后实施；此外，被告在作出《闲置土地决定书》时明确将会在一个月内于与原告协商，并且在达成一致意见后才拟定处置方案；然而，被告在作出涉案土地闲置土地认定后，仅隔25天便作出《闲置土地处置决定书》。被告在未能与原告达成一致意见的情况下，单方强行收回土地的决定个，严重违反了《闲置土地处置方法》第十二条、第十三条的规定。二、被告作出的行政行为严重违反了法定报批程序，以及处罚前应依法听证的程序：1、根据《闲置土地处置方法》第十三条的规定，被告应与原告协商一致后，拟定闲置土地处置方案并报本级人民政府批准后实施；此外《广州市闲置土地处理办法》第十三条亦规定，闲置土地处置方案应当经原批准用地的人民政府批准。然而，在原被告未能达成协商一致意见，且未报有权机关批准实施的情况下，被告直接作出《闲置土地处置决定书》，该行为严重违反法定程序。2、原告因与被告并未就涉案地块的处置达成一致意见，被告单方强行收回涉案土地的行为在性质上属于行政处罚的范畴，因此须适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关程序性规定，如举行听证，听取当事人的陈述和申辩。而被告在2016年12月5日认定该地块为闲置土地后，并告知原告享有听证的权利，也没有举行听证程序，剥夺了原告应当享有的陈述和申辩的权利，属于程序违法。三、被告对土地闲置的时间认定错误，处置决定也缺乏事实依据。1、虽然原被告双方签订过的《国有建设用地使用权出让合同》约定涉案地块动工日期为2011年1月23日，竣工时间为2013年5月23日，但实际于2012年7月13日将地块交付给原告进行项目建设。滞后短短数月，原告便收到《关于土地置换的函》，告知原告要置换涉案地块。因此，非原告方因素造成的土地闲置时间应该是从2012年12月18日至2016年12月1日，而非被告认定的2013年10月30日至2016年12月1日，原告对于涉案地块的闲置无任何过错。2、从原告收到的系列函件可知，被告以规划调整为由，作为收回涉案地块的理由和依据。但被告并未向原告提供明确的土地规划方案，更没有进行公示，且从涉案地块的不动产登记查册表中明确可知，该地块的土地用途依然为工矿仓储用地，用地性质并未发生变化。可见，被告一直以来以调整规划为由要求原告停止建设，最终作出《闲置土地处置决定书》的行为均缺乏事实依据。四、被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大的损失。原告基于对被告的信赖，在与被告签订合同之后，便积极地进行项目开发工作和准备，并为此办理土地、规划等审批手续，亦缴纳了土地使用权转让款和相关税费等款项。但此后，因规划调整等问题。严重影响了原告项目后续的开发和建设，二原告在公司成立之初便将涉案地块的项目作为主要发展目标和重点方向，并为此付出了大量的人力、物力和财力，因此涉案地块如何处置对于原告来说无疑是决定性的影响。本案中，被告本应该全面履行双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，却以调整规划为由单方面强行收回土地，无疑给原告造成巨大的经济损失。原告认为，被告作出《闲置土地处置决定书》的行政行为所依据的事实未能查清，适用法律错误，违反法定程序，为保护原告的合法权益，特诉诸法院，请求判令：1、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年12月30日作出的穗国土规划闲处【2016】14号《闲置土地处置决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、被告作出《闲置土地处置决定书》认定事实清楚，适用法律正确。原告经签订《国有建设用地使用权出让合同》（穗国地出合440116-2011-000015号），受让位于广州开发区永和区贤堂路以北、永顺大道西，地块编号为YH-A3-l，面积为50263平方米的土地。合同约定的动工日期为2011年11月23日，竣工日期为2013午5月23日。但截至2016年6月3日，该地块尚未动工。广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局（下合称“开发区、黄埔区国规局”)遂于2016年6月8日向原告发出《闲置土地调查通知书》，要求原告接受闲置土地调查，于30日内提供相关材料。原告于2016年11月24日向被告提交了《关于闲置土地调查的复函暨变更土地用途申请》。同时，开发区、黄埔区国规局展开调查，向原告进行了调查询问，亦向广州开发区企业建设和服务局、广州开发区政府投资建设项目管理中心发出《协助调查函》。经核查，原告地块已于2012年7月完成土地平整并完成地块交付手续，原告至2016年12月1日仍未动工，逾期动工超过一年，根据《广州市闲置土地处置方法》第二条，认定原告土地为闲置，因非企业因素影响造成闲置时间为2013年10月30日至2016年12月1日。根据《广州市闲置土地处置办法》第十五条规定，经征求开发区投资促进局、开发区建业建设服务局意见，黄浦区国规局报请广州开发区管委会批准同意，对原告做出《闲置土地处置决定书》，决定有偿收回原告地块使用权，并经同级财政评审核定前期投入和利息后，有财政安排资金以货币方式予以补偿。该决定书认定事实清晰适用法律正确。二、被告做出《闲置土地处置决定书》程序合法律规定。被告对原告所在地块依法发出了《闲置土地调查通知书》、对土地闲置原因进行了调查并形成调查笔录，经向相关主管部门征询核查后向原告发出《闲置土地认定书》，经报开发区管委会批复同意后，向原告作出《闲置土地处置决定书》。依据《广州经济技术开发区条例》，开发区管委会行使广州市政府的有关审批权限，该《决定书》所作出的处置方式业经市政府批复同意。依据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十四条的规定，该《决定书》所实施的有偿收回国有建设用地方式不属于必须听证的范畴，被告作出该决定的程序符合《闲置土地处置办法》的相关规定。综上所述，被告作出《闲置土地处置决定书》符合法律规定，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，涉案土地坐落于广州开发区永和区贤堂路以北、永顺大道西，宗地编号为YH-A3-1，总面积50263平方米（以下简称涉案土地）。2011年5月23日，原广州市国土资源和房屋管理局（出让人）与原告（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，编号为穗国地出合440116-2011-000015，合同第五条约定本合同项下出让涉案土地用途为工业用地；第六条约定，出让人同意在2011年5月23日前将涉案土地交付给受让人，出让人同意在交付土地时对该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：……（二）现状土地条件：地块周边已具备道路、排雨水、排污水、电信接驳条件；第十六条约定受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年11月23日之前开工，在2013年5月23日之前竣工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十二条规定，受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费，土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。第四十一条约定本合同项下宗地出让方业经广州开发区管理委员会人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。2011年8月1日，广州市人民政府向原告核发涉案土地《国有土地使用证》，证号为穗府国用（2011）第05000***号。
关于涉案土地的相关审批程序。2011年6月13日，广州开发区规划局向原告核发涉案土地的穗开规地[2011]42号《建设用地规划许可证》。2011年10月28日，广州开发区规划局作出穗开规批[2011]103号《关于广州粤威环保实业有限公司项目用地规划方案的批复》，批复同意该规划方案技术经济指标等。2011年12月15日，广州市经济技术开发区人民防空办公室作出穗开人防建[2011]31号《防空地下室建设意见书》。2012年5月28日，广州开发区规划局作出穗开规建证[2012]97号《建设工程规划许可证》。2012年8月17日，广州开发区规划局作出穗规开发批[2012]68号《关于广州粤威环保实业有限公司项目用地规划方案调整的批复》，批复同意该规划方案的技术经济指标等，并随文注销该局《关于广州粤威环保实业有限公司项目用地规划方案的批复》（穗开规批[2011]103号）。2012年11月20日，广州开发区规划局作出穗开规建证[2012]267号《建设工程规划许可证》。2013年8月14日，广州开发区建设和市政园林局作出穗开规建施（2013）117号《建筑工程施工许可证》。
关于原告接收涉案土地的时间，被告主张按照合同约定涉案土地为现状交付，因此合同签订之日即已经交地，至于是否平整土地并非合同的约定。原告主张其于2012年8月30日方才收地，依据为《筹建企业地块交付签收表》，该签收表载明：签订土地合同时间2011年8月，土地中心或代业主意见并盖章处载明：该地块已按照区规划部门批准的方案（含地块标高）完成，现交付企业使用，请立即进行施工围蔽，并尽快动工建设，今后如出现地块有余泥倾倒现象，将由企业自行负责处理，该栏加盖广州永和建设发展有限公司公章，日期为2012年7月13日；企业建设局意见处载明：请企业收地后迅速做好动工建设的前期准备等等，并加盖广州开发区企业建设局企业建设处的公章，日期为2012年7月13日；企业签收地块意见并盖章处载明：同意收地等等，并加盖原告公章，日期为2012年8月30日。此外，广州市国土资源和房屋管理局广州开发区分局于2012年10月19日向广州开发区地方税务局作出穗开国房函[2012]257号《关于广州粤威环保实业有限公司用地情况的证明函》，载明：……受土地平整等原因影响，上述地块于2012年7月13日正式交付原告使用。
2012年12月18日，广州开发区企业建设局向原告发出穗开企建函[2012]289号《关于土地置换的函》，载明：根据管委会对永和区部分地块规划调整的有关指示精神，原告所属地块被纳入规划调整范围，我区将不再为地块周边提供相关配套设施……我区提出将为原告置换地块，并对原告前期投入的费用进行评估补偿，请原告尽快与我局商谈有关土地置换及补偿事宜。原告于2013年9月2日复函表示：原告已完成项目大量的建设工作，已完成所需生产经营设备的订购，计划2013年12月1日进行试投产，停工会造成合同纠纷和经济损失等，建议考虑原告因置换土地而延期投产造成的经济损失，允许原告按新规划调整规划建设等。原告于2013年10月10作出向广州开发区招商引资局（企业建设局）作出《请求回复函》，表示：已放缓工程进度、暂停部分工作带来很多实际困难，请求尽快回复。
2013年10月30日，广州开发区规划和国土资源管理局对原告作出穗规开发[2013]1443号《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司项目用地有关问题的函》，载明：根据长岭居城市规划要求，你司位于永顺大道以南的YH-A3-1地块已不再适合用于工业项目建设，根据管委会关于加快推进长岭居建设的有关要求，我局拟有偿收回此地块，请你司服从区域规划，配合我局做好协商收地的有关工作。
2016年6月8日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向原告发出穗开黄国规办[2016]108号《闲置土地调查通知书》，载明：……涉案地块约定的动工日期为2011年11月23日，竣工日期为2013年5月23日，经查，上述地块至2016年6月3日前尚未动工，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条规定，该地块涉嫌为闲置用地，我局依法对上述地块进行调查，请你单位接受调查，提供相关材料。
2016年9月19日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向区企业建设和服务局、政府投资建设项目管理中心作出穗开黄国规[2016]2277号《协助调查函》，载明：……该局将对涉案土地进行闲置土地调查、认定和处置，请相关单位核实影响涉案土地动工开发以及影响的时段并提供相关依据。广州市开发区企业建设和服务局于2016年9月27日复函称：一、涉案土地已于2012年7月初完成土地平整并交地给企业；二、经核查，贵局已向该企业发出穗规开发[2013]978号、穗规开发[2013]1443号项目用地有关问题的函，拟有偿收回此地块，现该企业已暂停施工，建议按贵局有关要求办理。广州市开发区财政投资建设项目管理中心于2016年9月28日作出《关于协助调查的复函》，附件地块土地平整情况表载明土地平整情况已完工并交地，备注完工并交地时间为2012年7月。
2016年11月24日，原告向广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局作出《关于闲置土地调查的复函暨变更土地用途申请》，主要内容为：……截至2013年7月，原告在涉案土地共投入资金超过1亿元，开工建设厂房共计建筑面积超过15000平方米，原告于2013年7月25日收到《关于协调广州粤威环保实业有限公司退出项目用地有关问题的函》，于2013年10月23日收到《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司项目用地有关问题的函》，原告积极响应要求协商该地块收回补偿事宜，但至今未就补偿方案达成共识，原告认为该地块不属于闲置用地，申请按照新规划条件重新办理有关用地手续。
2016年11月25日，广州开发区国土分局的工作人员对原告的委托代理人杨金进行询问，杨金陈述涉案土地已建设部分厂房，2012年5月取得穗开规建证[2012]97号《建设工程规划许可证》，2012年11月取得穗开规建证[2012]267号《建设工程规划许可证》，因政府规划调整，停工超一年，超期动工原因为2013年规划调整项目被暂停。
2016年12月5日，被告向原告作出穗国土规划闲认[2016]16号《闲置土地认定书》，载明：……涉案土地约定动工日期为2011年11月23日，竣工日期为2013年5月23日，经查，涉案土地至2016年已停工超过一年……根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的规定，认定上述土地为闲置土地，因非企业因素影响造成闲置时间为2013年10月30日至2016年12月1日。我委将与你单位进行协商，请于收到本通知书之日起1个月内与我为协商，达成一致意见后由我委拟定闲置土地处置方案。原告于2016年12月25日签收该认定书。
2016年12月12日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向区投资促进局、企业建设服务局作出《关于征求闲置土地处置决定书意见的函》，就《闲置土地处置决定书》征求意见。广州开发区投资促进局于2016年12月15日复函称同意对涉案土地按闲置用地进行处置。
2016年12月21日，广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局向广州开发区管委会提交《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司国有建设用地使用权的请示》，广州开发区管委会办公室于2016年12月26日复函同意协议有偿收回涉案土地，退回土地出让金及契税，并委托评估单位评估其前期投入利息后予以补偿，由你局签订退地补偿协议。
2016年12月30日，被告作出穗国土规划闲处[2016]14号《闲置土地处置决定书》，载明：……约定动工日期为2011年11月23日，竣工日期为2013年5月23日，经查涉案土地至2016年12月1日尚未动工建设，已送达《闲置土地认定书》（穗国土规划闲认[2016]16号），认定涉案土地为闲置土地，因非企业因素影响造成闲置时间为2013年10月30日至2016年12月1日，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十二条规定，经报请广州开发区管委会批准同意，协议有偿收回本地块国有建设用地使用权，请你公司提供财政评审所需资料，经与签订土地出让合同国土房管部门同级财政评审核定前期投入和利息后，由财政安排资金以货币方式予以补偿。
原告于2017年1月12日收到上述决定书，后向本院提起行政诉讼。诉讼中，关于涉案土地的建设情况，原告主张已建成厂房等，并提交现场照片为证，被告主张原告至2016年12月1日尚未动工；关于涉案土地规划变更情况，各方均未能提交证据证实相关规划已变更。
以上事实，有《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《关于广州粤威环保实业有限公司项目用地规划方案的批复》、《防空地下室建设意见书》、《关于广州粤威环保实业有限公司项目用地规划方案调整的批复》、《关于广州粤威环保实业有限公司项目用地规划方案的批复》、《建筑工程施工许可证》、《筹建企业地块交付签收表》、《关于广州粤威环保实业有限公司用地情况的证明函》、《关于土地置换的函》、《请求回复函》、《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司项目用地有关问题的函》、《闲置土地调查通知书》、《协助调查函》、《关于协助调查的复函》、《关于闲置土地调查的复函暨变更土地用途申请》、《闲置土地认定书》、《关于征求闲置土地处置决定书意见的函》、《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司国有建设用地使用权的请示》、《闲置土地处置决定书》等证据，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为，关于原告对涉案土地的利用情况。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，原告于2011年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》后，分别于2011年6月13日、2012年5月28日、2012年11月20日经广州开发区规划局核发穗开规地[2011]42号《建设用地规划许可证》、穗开规建证[2012]97号《建设工程规划许可证》、穗开规建证[2012]267号《建设工程规划许可证》等，办理用地建设的相关手续；根据《筹建企业地块交付签收表》以及广州市国土资源和房屋管理局广州开发区分局于2012年10月19日作出穗开国房函[2012]257号《关于广州粤威环保实业有限公司用地情况的证明函》的内容可知，涉案土地亦于2012年7月13日前完成了相关土地平整工作，因此自原告签订合同后至2012年底，原告积极开展用地前期准备工作，并不存在闲置土地的情形。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：……（六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，2012年12月18日，广州开发区企业建设局于原告发出穗开企建函[2012]289号《关于土地置换的函》，表明涉案土地被纳入规划调整范围，需进行土地置换和补偿工作。2013年10月30日，广州开发区规划和国土资源管理局对原告作出穗规开发[2013]1443号《关于有偿收回广州粤威环保实业有限公司项目用地有关问题的函》，表示拟有偿收回涉案土地。原告收到上述函件后，放缓工程进度、暂停部分工作亦符合情理，属于因政府、政府有关部门的其他行为动工开发延迟的情形。
关于被告于2016年12月30日作出的穗国土规划闲处[2016]14号《闲置土地处置决定书》。事实认定方面，被告涉案土地至2016年12月1日尚未动工建设，但原告在2016年11月协助被告调查时及在诉讼中均陈述涉案土地上已建成部分厂房，并提交照片，被告并未提交相反的证据推翻该论断，因此被告的该事实认定证据不足，本院不予支持。关于程序方面，《闲置土地处置办法》第十二条第一款规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。”《广州市闲置土地处理办法》第二十二条规定：“市、县级市土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地或者注销建设用地批准文件：（一）调查取证，认定事实；（二）告知当事人拟作出收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定的事实、理由和依据；（三）听取当事人的陈述和申辩，当事人要求听证的，应当举行听证；（四）拟订闲置土地处置方案，报原批准用地的人民政府批准后作出收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定；（五）将收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定书送达当事人，同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；（六）注销建设用地批准文件、土地登记和土地证书，终止国有土地有偿使用合同，同时告知发展改革、规划、建设等行政管理部门；（七）向社会公告。”本案中，被告并未与原告协商选择处置方式，决定协议有偿收回涉案土地未听取原告的陈述和申辩，亦未就有偿收回的价款达成一致意见，被告作出涉案《闲置土地处置决定书》认定事实不清、程序不当，原告主张撤销该决定书，于法有据，本院予以支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年12月30日作出的穗国土规划闲处[2016]14号《闲置土地处置决定书》。
案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 何国梅
人民陪审员 冯金爱
二〇一七年七月十七日
书 记 员 陈秋容