山东省烟台市福山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）福行初字第22号
原告：王建民。
委托代理人：于尊勇，山东广宇行律师事务所律师。
被告：烟台市福山区人民政府。住所地，烟台市福山区县府街***号。
法定代表人：李金涛，该区代区长。
委托代理人：鲍云霞、房媛媛，该区政府法制办工作人员。
第三人：荣乌高速公路烟台管理处。住所地烟台市莱山区盛泉工业园南首。
委托代理人：张岩，山东金律通律师事务所律师。
第三人：烟台市公安局福山分局东厅派出所。住所地烟台市福山区东厅街道办事处。
负责人：郭善禄，该派出所所长。
原告王建民不服被告烟台市福山区人民政府2015年3月16日作出的烟福政复决【2015】2号行政复议决定，向山东省烟台市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2015）烟行初字第44号行政裁定书，裁定本案由烟台市福山区人民法院审理。本院于2015年5月27日受理后，于2015年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因荣乌高速公路烟台管理处及烟台市公安局福山分局东厅派出所与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法准许其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月14日、2015年10月22日公开开庭审理了本案。原告王建民及其委托代理人于尊勇；被告委托代理人鲍云霞、房媛媛；第三人荣乌高速公路烟台管理处委托代理人张岩到庭参加诉讼，第三人东厅派出所经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案第三人烟台市公安局福山分局东厅派出所2013年10月26日为原告王建民出具“2013年1月24日下午3时许，荣乌高速烟台管理处东厅收费站，王建民与本单位的收费站'王新华'养护科'孙衍山'，因工作事宜发生争吵并厮打，致王建民腿部和右手环指损伤。”的证明。本案第三人荣乌高速公路烟台管理处不服，向被告烟台市福山区人民政府提起行政复议，要求撤销被申请人烟台市公安局福山分局东厅派出所2013年10月26日为王建民出具的证明。被告于2015年3月16日作出的烟福政复决【2015】2号行政复议决定书，决定撤销被申请人于2013年10月26日为王建民出具的“因工作事宜发生争吵并厮打，致王建民腿部和右手环指损伤。”的证明。
原告诉称，烟台市公安局福山分局东厅派出所出具的证明不是具体行政行为，该证明实质上仅是以国家机关的名义见证和表明某种既有事实状态的存在，并没有对相对人创设新的行政法上的权利义务内容，也没有对相对人实有权利产生实际影响。该行为仅为工伤认定部门确定是否属于工伤提供的相关证据，对相对人的权利义务不产生实际影响，故此行为不属于行政复议的受理范围。其次，第三人的复议申请已超过法律规定的复议申请期限。2014年3月20日，烟台市公路局对烟人社工伤案字（2013）0081号工伤认定书不服，向烟台市人民政府提出行政复议申请，当时烟台市公路局已经知道东厅派出所出具的证明内容。第三人作为其下属部门也同时知道该证明内容。而第三人2015年1月才提出复议申请，根据《行政复议法》第九条之规定，显然超过法律规定的复议申请期限。第三，被告没有通知原告作为有利害关系的第三人参加行政复议属于程序违法。为此诉来法院要求撤销被告的行政复议决定。为证明其具备主体资格及诉讼主张，原告起诉时提供以下证据：
1、烟福政复决【2015】2号行政复议决定书；2、2013年10月26日烟台市公安局福山分局东厅派出所出具的证明。3、烟人社工伤案字（2013）0081号工伤认定决定书和烟人社工伤案字（2013）0081-1号工伤认定决定书。4、烟政复参字【2014】394号第三人参加行政复议通知书。5、烟政复中字【2014】394号烟台市人民政府行政复议中止决定书。6、（福）公（刑）鉴（伤）字【2013】068号法医学人体损伤程度鉴定书。
被告辩称，一、公安局出具的证明行为属于行政复议受理范围。本案东厅派出所出具的“因工作事宜发生争吵并致伤”的证明，虽然不直接对相对人设定权利义务，但该证明被作为工伤认定的核心证据使用时，即产生认定工伤事实的法律效力，继而实际影响到工伤认定中作为利害关系方的用人单位的权益。因此用人单位作为受证明实际影响的相对人，提出行政复议申请，符合《行政复议法》第六条第十一项和《行政复议法实施条例》第二十八条规定，本机关应当受理。且公安派出所基于治安管理的行政职权，具有查明人身侵权案件事实的法定职责，在查明事实的基础上形成的证明实际上就是一种行政证明行为，对包括用人单位在内的相关法律主体的权利义务都会产生实际影响，同时在民事纠纷、裁决和法律责任认定上具有较高的证明力。本案东厅派出所作为行政管理主体，行使行政管理职权，做出了针对特定对象产生实际影响的行为，符合具体行政行为构成要素，属于行政复议受案范围。二、本案的复议申请未超过法定申请期限。经审查，复议申请人是从烟台市人力资源和社会保障局2014年12月22日作出的行政复议答复意见书及附件中才得知东厅派出所出具的证明。在复议过程中，被申请人东厅派出所未提供证据证明申请人早已知道该证明的存在。因此申请人于2015年1月26日提出复议申请，没有超过行政复议法定申请期限。三、没有通知第三人参加行政复议，不违反法律规定。《行政复议法实施条例》第九条规定：复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。根据此规定复议机构可作出选择，本案原告虽然是行政复议利害关系人，其未参加并不影响行政复议的审理。不通知其参加行政复议，不违反法律规定。
我机关受理行政复议申请后，在法定期限内向被申请人送达了行政复议答复通知书并要求被申请人在法定期限内提交书面答复及相关的证据材料，被申请人在法定期限内未提交书面答复，也未提交作出具体行政行为时的证据、依据和其他有关材料，因此我机关根据《行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销被申请人于2013年10月26日为王建民出具的“因工作事宜发生争吵并厮打，致王建民腿部和右手环指损伤。”的证明。我机关作出的复议决定适用法律正确、程序合法。原告起诉理由不成立，应予驳回其诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、2013年10月26日烟台市公安局福山分局东厅派出所出具的证明。用以证明申请人申请复议的行政行为涉及对象。
2、烟福政复答【2015】2号行政复议答复通知书及送达回证。用以证明被告复议审查程序合法。
3、烟人社工伤案字（2013）0081-1号工伤认定决定书。用以证明此决定书未体现东厅派出所出具的证明，本案第三人此时不知道东厅派出所开具了证明，同时证明该决定书实际影响了第三人和原告的权利义务。
4、烟台市人力资源和社会保障局2014年12月22日对烟台市公路管理局的行政复议答复书。用以证明因为此答复书，申请人第一次知道东厅派出所开具的证明侵犯其合法权益的时间。
法律依据：
1、《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第四项。
第三人荣乌高速述称：同意被告的答辩意见。烟福政复决（2015）2号复议决定书应予维持。被撤销的证明与事实不符，王建民与王新华等人发生争吵时并不在单位上班期间且系酒后滋事。王建民腿部伤情系2001年时发生交通事故所致，不是此次争吵所致。
原告对被告提供的证据1号派出所证明无异议。对复议答复意见通知书及工伤认定书的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为答复意见通知书的签收人是庞佑敏，而庞是烟台市公安局福山分局法制办工作人员，说明答复通知书未直接送达东厅派出所，被告复议程序违法，导致派出所不能在法定期限内提交答辩及相关证据；对（2013）0081-1号工伤认定决定书认为该证据证明原告是烟台市公路管理局的职工，不是第三人的职工，第三人与本案无利害关系；对被告提交的2014年12月22日对烟台市公路管理局的行政复议答复书提出异议，认为烟台市公路局不服烟台市人力资源和社会保障局作出的烟人社工伤案字（2013）0081号工伤认定书，于2014年3月20日申请行政复议时第三人就已知晓，而不是撤销后重新作的工伤认定书后才知晓。为证明其主张庭审中原告提交下列证据：1、编号：1271的烟台市事业单位聘用合同及烟台市事业单位聘用合同续签书。2、烟台市公路管理局的行政复议申请书。3、烟政复终字【2014】150号行政复议中止决定书。
第三人荣乌高速公路对被告提交的证据无异议，对原告庭审中提交的证据认为原告的工作岗位是在荣乌高速公路东厅收费站，原告受第三人管理，第三人为其发放工资及缴纳社会保险。2013年1月24日原告与他人发生争执时并未上班，原告系酒后不在工作时间到第三人处与人发生争执，东厅派出所出具的证明与事实不符；对原告提供的（福）公（刑）鉴（伤）字【2013】068号法医学人体损伤程度鉴定书，认为内容不真实，原告发生争执3日后才到的医院就诊，其关节韧带损伤是在2001年发生交通事故时致伤，属陈旧伤。
第三人荣乌高速公路在庭审中提交以下证据：
1、东厅站2013年1月份出勤汇总表及附表。2、（99）调字第01号职工介绍信。3、2013年2月3日荣乌高速公路烟台管理处上报市局纪委“关于东厅站收费员王建民酒后滋事的事情经过”报告一份。4、同烟【2002】2号“关于王建民同志车辆事故处理的决定”及第200100724号道路交通事故责任认定书。
法院要求第三人荣乌高速公路提供以下证据：
1、烟编【2012】10号《关于烟台市公路管理局部分内设机构更名的批复》。用以证明荣乌高速公路烟台管理处与同三高速烟台管理处的关系。
2、烟台市社会保险服务中心证明一份。证明王建民的社会保险由荣乌高速公路烟台管理处缴纳。
第三人东厅派出所提交其单位及烟台市公安局福山分局证明各一份，用以证明2015年1月27日其已收到分局转送的烟福政复答【2015】2号行政复议答复通知书及复议申请书。
原告对第三人荣乌高速庭审时提供的证据提出异议，认为证据1、3是第三人自己形成的，没有证明效力；2、4号证据与本案无关联。对法院要求提交的证据无异议。对第三人派出所提交的证据的真实性有异议。
经庭审质证，本院对证据作以下确认：对于原告提供的证据：3号证据两份工伤认定书、4号证据第三人参加复议通知书、5号证据复议中止决定及6号证据人体损伤程度鉴定书均为公文书证，与本案有关联，合议庭确认为有效证据；1号证据是被诉的复议决定、2号证据是本案所争议的行为，属于待证证据。对于被告提供的证据：1号证据与原告提供的2号证据相同，为本案诉争的行为。2号证据答复通知书及送达回证、3号（2013）0081-1号工伤认定书、4号答复意见书均是行政机关的公文书证，原告对其真实性无异议，但对证明目的有异议。2号证据送达回证的签收人是被申请人的派出机构负责法律事务的工作人员，与第三人东厅派出所提供的烟台市公安局福山分局及东厅派出所出具的证明证明东厅派出所已收到烟福政复答【2015】2号行政复议答复通知书互相印证，该证据合法有效。3、4号证据与本案有关联，合议庭确认为有效证据；对于第三人荣乌高速公路庭审时提交的证据：因与本案的复议行为没有直接的关联，合议庭不予以评议。但法院要求第三人提供的编办批复文件及社会保险的证明，合议庭确认为有效证据。
经审理查明，第三人烟台市公安局福山分局东厅派出所2013年10月26日出具“2013年1月24日下午3时许，荣乌高速烟台管理处东厅收费站，王建民与本单位的收费站'王新华'养护科'孙衍山'，因工作事宜发生争吵并厮打，致王建民腿部和右手环指损伤。”的证明。2013年12月28日烟台市人力资源和社会保障局根据王建民的申请，作出烟人社工伤案字（2013）0081号工伤认定决定书。认定：用人单位烟台市公路管理局，对职工王建民2013年1月24日受到的事故伤害，认定结论为因工负伤。烟台市公路管理局不服该工伤认定申请复议，在行政复议期间，烟台市人力资源和社会保障局撤销了该工伤认定。烟台市公路管理局于2014年5月28日撤回复议申请。2014年10月15日烟台市人力资源和社会保障局又重新作出烟人社工伤案字（2013）0081-1号工伤认定决定书，认定对王建民2013年1月24日受到的事故伤害，认定结论为因工负伤。烟台市公路管理局不服该工伤认定，向复议机关提出复议申请。烟台市人力资源和社会保障局于2014年12月22日作出行政复议答复书，答复书载明了东厅派出所出具的证明。本案第三人荣乌高速公路以烟台市公安局福山分局东厅派出所所出具的证明事实认定错误为由，于2015年1月22日向被告烟台市福山区人民政府提起行政复议，要求撤销该证明。烟台市人民政府遂于2015年1月30日作出烟政复中字【2014】394号行政复议中止决定书，以该案需要以其他案件的审理结果为依据，决定中止行政复议。2015年1月27日被告向第三人东厅派出所送达了行政复议答复通知书和复议申请书。第三人东厅派出所在法定期限内未提出书面答复亦未提交当初作出行政行为的证据、依据。2015年3月16日，被告烟台市福山区人民政府作出烟福政复决【2015】2号行政复议决定书，决定撤销该证明。原告王建民不服在法定期限内提起行政诉讼。
另查，原告王建民与第三人的主管部门烟台市公路管理局于2007年7月1日签订了事业单位聘用合同，工作岗位是同三高速公路烟台管理处东厅收费站从事收费员工作。2012年7月1日又续签此合同。同三高速公路烟台管理处更名为荣乌高速公路管理处。原告在工作期间一直由第三人荣乌高速公路烟台管理处缴纳社会保险费。
本院认为，本案被诉复议决定是否合法的主要争议焦点是：一、第三人东厅派出所出具的证明是否行政复议受理范围？二、第三人荣乌高速公路的复议申请是否超过复议期限？三、原告作为利害关系人复议机关未通知其作为第三人参加行政复议，程序是否违法？
关于第一个焦点东厅派出所出具证明是否行政复议受案范围？公安派出所基于治安管理的行政职权，具有查明案件事实的法定职责,在查明事实的基础上形成的证明，具有公信力。本案东厅派出所出具的证明不但证实了当事人双方发生争执的事实，还对引发争执的原因做出了确认，正是确认了“因工作事宜发生争吵并厮打致伤”的结论，在相对人一方申请工伤认定时，被作为主要证据采信，从而实际影响到工伤认定中用人单位的权益。该证明的存在和变化，对相对人双方的权益产生了实际影响，引起了一系列法律关系的产生和变化。该行为是行政机关主体，行使了行政管理职权、作出了针对特定对象产生实际影响的行为，符合行政行为的要素。根据《行政复议法》第六条第十一项和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请复议。该证明属于行政复议受案范围。
关于争议的第二个焦点：原告主张第三人荣乌高速公路在对烟台市人力资源和社会保障局2013年12月28日作出（2013）0081号工伤认定决定书提起复议时就应当知道该派出所证明，第三人对此提出异议，认为第一次复议并未开庭审理，工伤认定亦未听证，且在复议程序中，工伤认定行政部门以程序违法为由，自行撤销该工伤认定。主张是在对烟台市人力资源和社会保障局重新作出（2013）0081-1号工伤认定决定书复议时，收到烟台市人力资源和社会保障局的行政复议答复书中载明的公安证明，该复议答复意见书是2014年12月22日提交的，因此其提起复议并未超过复议期限。本院认为，原告主张第三人于烟台市公路管理局第一次复议时知道该证明，应提供相应的证据予以证实，但原告未提供有效证据证实，合议庭不予支持。
关于争议的第三个焦点：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定：行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。原告作为利害关系人，有权作为第三人参加行政复议程序，但法律未规定复议机关有通知利害关系人作为第三人参加行政复议的义务。因此原告主张复议机关未通知其作为第三人参加行政复议，程序违法，缺乏法律依据。
综上，该派出所证明作为工伤认定的主要证据，对相对人的权益产生实际影响，属于行政复议的受案范围。第三人荣乌高速作为原告王建民工作岗位的实际管理者及社会保险的缴纳单位与本案有利害关系。第三人东厅派出所向本院提供的证据证明已于2015年1月27日收到烟台市公安局福山分局法制室转送的烟福政复答【2015】2号行政复议答复通知书及复议申请书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，其应当自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。但本案第三人东厅派出所在法定期限内并未向被告提出书面答复及提交当初作出具体行政行为的证据、依据。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第四项之规定撤销该派出所证明，符合法律规定。原告起诉撤销的理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告要求撤销烟台市福山区人民政府2015年3月16日作出的烟福政复决【2015】2号行政复议决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王建民承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 曹雨文
审 判 员 王文丽
人民陪审员 辛明勇
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 王迎春