广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第39号
上诉人（原审原告）：梁之锐，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁金明，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁伟儒，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁伟胜，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁伟利，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁之兴，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁致中，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁伟杰，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁伟活，男，汉族，住广东省茂名市。
以上上诉人共同委托代理人：梁国儒，男，汉族，住广东省茂名市。
上诉人（原审原告）：梁国儒，同上。
被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。
法定代表人：李德，市长。
委托代理人：周永祥，高州市金山街道法律服务所所长。
委托代理人：朱华平，高州市金山街道法律服务所副所长。
上诉人梁国儒、梁之锐、梁金明、梁伟儒、梁伟胜、梁伟利、梁之兴、梁致中、梁伟杰、梁伟活因与被上诉人高州市人民政府迁坟纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2013）茂中法行初字第35号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：梁国儒、梁之锐、梁金明、梁伟儒、梁伟胜、梁伟利、梁之兴、梁致中、梁伟杰、梁伟活等十人认为高州市人民政府征地开发办工作人员违法挖毁其梁氏祖坟（迁坟前标签为39号），该坟墓为无碑灰砂坟，位于广东省高州市金山街道林场的旱塘岭，靠高水一级公路金山路段。墓主名字叫梁善，为文堂二世祖公，约公元1480年-1538年间的人，按梁氏族谱记载，梁国儒等十原告均为其后人。
2011年12月2日，为高州市金山开发区的工业园区建设需要，高州市国土资源局就拟征收高州市金山街道办金竹山村委会范围内约263.8亩土地，发布《征地预公告》。公告明确阐明征地用途、位置、面积、补偿标准及安置途径等事项。同时，2012年1月13日，由甲方高州市人民政府与乙方高州市金山街道办事处签订《收回国有土地使用权协议书》，协议由甲方收回包括金山街道林场的旱塘岭在内130177.18平方米国有土地（园地）使用权。
高州市人民政府将金山街道金竹山村委会及其下辖的长塘村一队等集体农用地转为建设用地并办理征收为国有土地手续，以及将金山街道办位于高水一级公路金山路段的国有土地12.2340公顷（全为园地）转为建设用地等项目，向上层报《关于高州市2011年度第八批次城镇建设用地的请示》。逐级审核上报后经广东省人民政府同意，于2012年8月18日由广东省国土资源厅作出《关于高州市2011年度第八批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2012）729号），批复同意高州市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案。
2012年2月24日，高州市人民政府在《茂名日报》刊登高府（2012）9号《迁坟公告》，告知包括高州市金山街道林场的旱塘岭等范围内的坟主，对上述范围内插有标签的坟墓需要迁移的，自本公告登报之日起至2012年3月10日止，到高州市金山街道投资服务中心办理迁坟手续；逾期不办理的，按无主坟处理。
公告期内，征地范围内的大部分坟主均已按公告要求办理了迁坟手续，领取了迁坟补偿费。但仍有少量山坟未有坟主确认，未办理迁坟。2012年7月5日，高州市人民政府派出迁坟工作组对无人确认的山坟按无主坟处理，其中包括39号标签的山坟。迁挖39号山坟的整个过程均以录像的形式予以保存，未发现有棺木骸骨及任何陪葬品。
2012年8月8日中午，高州市金山街道米塘梁氏族人相约到高州市金山街道办就挖其梁氏二世祖坟事件要求政府作出合理解释。经高州市人民政府迁坟工作组及相关部门协调和多方努力，最终顺利解决了39号山坟的纠纷。
2012年10月5日，重建米塘（文堂）梁氏祖祠委员会出具《声明》，称经金山文堂梁氏各方面代表与社会知名人士共同协商，由知名人士捐助350000元给其用作文堂梁氏祖祠重建的启动资金，梁氏族人一致同意自行将二世祖坟迁出另作安葬，以实际行动支持高州市政府征地。2012年10月6日，高州市金山街道办辖区内的米塘、西塘、文龙、金竹山、陈垌、红粉等六个村民委员会出具《证明》，证实高州市政府征地范围内的39号坟山属其米塘（文堂）梁氏二世祖坟，经召开梁氏各地代表会议并一致通过由梁恒伟等人办理有关领取迁坟补偿费手续。同年10月7日，重建梁氏祖祠筹备组选派梁恒伟、梁多杰等人到金山街道办办理领取迁坟费手续，并在《迁坟补偿签领表》的第39号灰砂坟栏签字领取700元补偿款。同年12月16日，重建米塘（文堂）梁氏祖祠委员会出具《证明》，证实其已将二世祖于2012年11月8日迁回位于西塘村委会太祖坡（梁氏太祖公坟前）安葬妥当，族人已无异议。
梁国儒、梁之锐、梁金明、梁伟儒、梁伟胜、梁伟利、梁之兴、梁致中、梁伟杰、梁伟活等十人，认为梁恒伟等人办理迁坟补偿手续，不能代表其梁氏后人的意见，遂以高州市人民政府为被告提起本案行政诉讼，请求确认高州市人民政府挖坟行为违法，判令在原址恢复祖坟，找回祖公遗骨，返还墓内埋藏物或经济赔偿。
原审法院认为：从高州市人民政府2012年1月13日与高州市金山街道办事处签订《收回国有土地使用权协议书》可见，该府收回包括金山街道林场的旱塘岭在内的国有土地（园地）使用权，并逐级向上请示将上述园地转为建设用地。因此，高州市人民政府对在上述收回国有土地范围内的坟墓迁移问题，于2012年2月24日在《茂名日报》刊登《迁坟公告》，告知有关迁坟范围、期限和办理迁坟手续的方式等事项，该行为符合《广东省殡葬管理办法》第二十二条“在国家建设征用的土地范围内的坟墓，用地单位应登报或张贴通告，通知坟主在限期内办理迁坟事宜，当地殡葬管理部门应予以协助。过期无人办理迁坟事宜的，按无主坟处理”的规定。由于在《迁坟公告》规定的期限内，无人对本案涉及的39号签坟墓主张迁移补偿事宜，则该坟墓应视为无主坟。因此，高州市人民政府对无主坟的挖迁处理符合上述规定，程序合法。此外，梁国儒等十原告所主张的梁氏二世祖坟，已在高州市人民政府迁坟工作组及相关部门协调和多方努力下，经召开梁氏各地代表会议并一致通过由梁恒伟等人办理有关迁坟补偿手续，重建米塘（文堂）梁氏祖祠委员会亦已出具《证明》，证实已将二世祖于2012年11月8日迁回位于西塘村委会太祖坡（梁氏太祖公坟前）安葬妥当。因此，高州市人民政府对本案39号签坟墓的挖迁事宜已处理完毕，不存在侵犯梁国儒等十原告梁氏二世祖公坟墓的行为。梁国儒等十原告请求确认高州市人民政府挖其祖坟的行政行为违法，理据不充分，其请求赔偿经济损失等亦缺乏法律依据。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回梁国儒等十人的诉讼请求。
梁国儒等十人不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判确认高州市人民政府挖坟行为违法、判令该府恢复原状，理由主要有：一、被上诉人取得征地批复在后，挖毁祖坟在前，挖坟前未公告，未告知上诉人陈述、申辩权，经办人员无行政强制执法权，还丢弃尸骨，侵占陪葬品，该行为违反行政强制法和治安管理处罚法。二、该违法行为侵害了上诉人的祭拜权和陪葬品所有权。上诉人系梁氏十七世、十八世孙，有祭拜二世祖，祭拜权源于宪法有关宗教信仰自由的规定。二世祖坟虽属于古墓葬，但包括陪葬品在内都属于私人所有，而非国有。三、被上诉人未作合理补偿。梁多杰领取700元迁坟费是他个人行为，不能代表全体族人。
被上诉人高州市人民政府辩称：一、上诉人与涉案39号坟无关。该无碑坟据高州市金山街道米塘梁氏族人称是他们的二世祖坟，但上诉人不在米塘梁氏族谱内，也没有去祭拜过，无祭拜权可侵害。二、挖迁合法。涉案39号坟墓位于金山街道林场，林地本来就属于国有，无需征收，征地批复与本案林地无关。《迁坟公告》提前刊登于《茂名日报》，上诉人系茂名市茂南区村民，在该报覆盖范围内。但公告期满无人认领，该府无法听取坟主的陈述申辩，只能按无主坟挖迁，符合《广东省殡葬管理办法》第二十二条的规定。挖掘过程全程录像存证，并未发现上诉人所说的骸骨、陪葬品。三、补偿合法。挖迁之后始有金山街道米塘梁氏族人提出主张，该府也按标准支付补偿费，重建米塘（文堂）梁氏祖祠委员会已书面声明支持政府建设，已将二世祖重葬妥当等等，因此上诉人请求恢复原状，显然无理。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认原审判决认定的事实。
本院认为：涉案坟墓位于国有林场，高州市人民政府收回含涉案坟墓所占林地在内的国有土地使用权后，根据《广东省殡葬管理办法》第二十二条“在国家建设征用的土地范围内的坟墓，用地单位应登报或张贴通告，通知坟主在限期内办理迁坟事宜，当地殡葬管理部门应予以协助。过期无人办理迁坟事宜的，按无主坟处理”的规定，在《茂名日报》发布《迁坟公告》，告知涉案坟墓坟主应于2012年3月10日前办理迁坟手续，因期满仍无人按公告要求办理迁坟事宜，遂于同年7月5日按无主坟挖迁，10月7日支付补偿费，并无不妥。
《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”可见，行政强制措施是暂时性限制或控制，行政强制执行以相对人不履行行政决定为前提。但涉案坟墓公告期满无人认领，并非坟主拒绝迁移，不存在相对人拒不履行行政决定问题，迁坟也不是暂时措施，因此被诉迁坟行为不属于行政强制，不适用《中华人民共和国行政强制法》。没有证据证明涉案坟墓内有骸骨、陪葬品，上诉人不能证明自身与涉案坟墓有法律上关系，其主张高州市人民政府违反行政强制法和治安管理处罚法，侵害其祭拜权和陪葬品所有权，理由不能成立。
综上，原审判决正确，依法应予以维持，梁国儒等十人上诉的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁国儒、梁之锐、梁金明、梁伟儒、梁伟胜、梁伟利、梁之兴、梁致中、梁伟杰、梁伟活共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 董嫦青
二〇一四年三月三日
书 记 员 邓丽华