贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2624行初20号
原告凯里市三棵树镇南一村摆底一组（以下简称“三棵树摆底一组”），所在地：凯里市三棵树镇南一村摆**组。
代表人黄德明，系该组组长。
委托代理人李绍光，男，1963年5月28日出生，个体工商业主，苗族，住雷山县。
被告凯里市三棵树镇人民政府（以下简称“三棵树政府”），所在地：凯里市三棵树镇。
法定代表人杨荣武，系该镇镇长。
负责人阮明火，该镇组织员。
委托代理人ＸＸ，系该政府工作人员。
被告凯里市人民政府，所在地：凯里市行政中心。
法定代表人罗杰，系该市市长。
委托代理人杨胜月，凯里市人民政府法制办工作人员。
委托代理人张小飞，凯里市人民政府法制办工作人员。
第三人潘万成，男，1934年9月7日出生，苗族，凯里市村民，住凯里市。
委托代理人潘金（第三人潘万成儿子），1971年12月18日出生，苗族，凯里市村民，务农，住凯里市。特别授权。
原告三棵树摆底一组不服被告三棵树政府土地权属行政处理决定及被告凯里市人民政府行政复议决定一案，本院于2016年5月12日立案受理后，依法向被告三棵树政府、凯里市人民政府送达了起诉书副本、应诉通知书，因第三人潘万成与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告三棵树摆底一组的诉讼代表人黄德明及其委托代理人李绍光，被告三棵树政府的负责人阮明火及委托代理人ＸＸ，被告凯里市人民政府的委托代理人杨胜月、张小飞，第三人潘万成的委托代理人潘金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三棵树政府于2015年12月13日作出三棵树府发（2015）78号《三棵树人民政府关于凯里市三棵树镇南一村摆底一组与潘万成土地权属纠纷的处理决定》（以下简称“三棵树府发（2015）78号《处理决定》”），认定争议地位于凯里市三棵树镇南一村摆底�组，地名摆底寨脚（又叫8号便道口），其四抵为：上（北）抵4组山，下（南）抵河，右（东）抵黄正辉房子，左（西）抵黄仁祥土。上世纪70年代，三棵树摆底一组集体将8号便道的土地分配给第三人家种植芭茅草，2007年平西公路扩建时，第三人得到芭茅草补偿款49元，又对该片土地继续耕种管理至今。2013年，因凯雷高速建设征用该地，双方由此发生土地使用权争议。被告经过调查走访，组织双方调解，认为：土地所有权属于南一村摆底一组集体所有，村民可通过承包或其他方式取得土地管理权，第三人对该地虽未与集体组织签订承包合同，但有长期管理使用的事实，该地的管理权按现状进行管理较为有利，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第八、十、十四、十六条规定和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五、十九、二十一、三十一、三十三条之�定作出了三棵树府发（2015）78号《处理决定》：争议地所有权归三棵树摆底一组，管理使用权归潘万成所有。原告三棵树摆底一组不服，向被告凯里市人民政府申请行政复议，被告凯里市人民政府于2016年4月7日作出凯府行复决字（2016）4号《凯里市人民政府行政复议决定书》（下称凯府行复决字（2016）4号《决定书》），认为：三棵树政府从争议土地管理现状和便于管理的原则，作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当。因此根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了凯府行复决字（2016）4号《决定书》：决定维持该具体行政行为。
原告诉称：本案争议地属于小组集体使用，小组也没有承包给任何人，使用权也属于集体，凯雷高速准备修建时，潘万成家擅自侵占开垦种菜，未经小组同意，私自参与工程项目部测量，引起纠纷，遂向被告申请处理和复议，但被告作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》和凯府发（2016）4号《决定书》认定事实不清，故请求人民法院依法撤销三棵树政府作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》和凯里市人民政府作出的凯府行复决字（2016）4号《决定书》。
原告三棵树摆底一组向本院提交的证据：1、委托书、身份证、代理人身份证，拟证明原告的主体适格及委托人身份。2、山林管理登记表，拟证明争议地段登记情况及争议地没有发包给农户承包的事实。3、照片，拟证明平西公路修建时是芭茅草地，公路修建后就覆盖了。
被告三棵树政府辩称：我府受理原告与第三人的申请后，依照法定程序，通知当事人答辩并提供证据，在调处中进行了举证、质证、调解，由于双方当事人意见分歧，达不成调解协议，经对双方当事人的证据进行分析、认定，才作出处理决定的。我府所作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告三棵树政府向本院提交了下列证据：1、集体山林管理登记表，拟证明一组的山林土地的承包情况和争议土地未分给第三人，属于集体事实。2、照片，拟证明有芭茅草的土地上第三人管理的土地，没有芭茅草的土地就不是第三人管理的情况。3、测绘图，拟证明争议地表号8119、8120、8121三幅土地所有权属集体，第三人只有管理权，不能享受土地补偿费。4、2007年平西公路征地补偿表，拟证明第三人管理和享受青苗补偿款的事实。5、证明，�证明施工方补偿第三人200元的事实。6、8号便道征地面积表，拟证明表号8119、8120、8121三宗地的面积以及第三人管理的事实。7、照片和示意图，拟证明争议地的四抵范围。8、调处笔录，拟证明调处程序合法，证据确凿等情况。
被告凯里市人民政府辩称，1、我府作出的凯府行复决字（2016）4号《决定书》程序合法，适用法律正确，内容适当。2、原告的诉讼请求于法无据，应当予以驳回。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告凯里市人民政府向本院提交了下列证据：1、受理通知书及送达回证，拟证明受理案件情况。2、第三人参加行政复议通知书及送达回证，拟证明通知第三人参加行政复议情况。3、行政复议决定书，拟证明三棵树政府、第三人答辩情况及复议结果。
第三人潘万成的委托代理人潘金陈述，对于三棵树政府和凯里市人民政府作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》、凯府行复决字（2016）4号《决定书》没有意见。
第三人潘万成在法定期限内未提交证据。
诉讼期间，本院依法依职权组织当事人对争议林地进行了现场勘查，并制作：1、争议地现场示意图。2、勘验笔录。
经庭审质证，被告三棵树政府对原告提交证据的质证意见如下：对1号证据无异议；对2号证据的真实性无异议，但认为与本案无关联；对3号证据的证明目的有异议，认为照片只能证明当时的状况和原貌，不能证明是谁管理的情况。
被告凯里市人民政府、第三人潘万成对原告提交的1-3号证据的质证意见与被告三棵树政府的质证意见一致。
原告三棵树摆底一组对被告三棵树政府提交证据的质证意见如下：对1、2、4、5、7、8号证据无异议；对3号证据的真实性无异议，认为管理权是小组的，争议地也没有发包；对6号证据真实性无异议，但认为没有通知小组私自测量。
被告凯里市人民政府、第三人潘万成对被告三棵树政府提交的1-8号证据均无异议。
原告三棵树摆底一组对被告凯里市人民政府提交证据的质证意见如下：对1、2号无异议，对3号证据有异议，认为对复议决定不服才提起的诉讼。
被告三棵树政府、第三人潘万成对被告凯里市人民政府提交的1-3号证据均无异议。
原告、被告三棵树政府、凯里市人民政府、第三人对本院依�权调取的1号、2号证据无异议。
经庭审质证，本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据能证明原告及委托人身份，本院予以确认。2号证据不是土地使用权凭证，不能作为本案的权属证据采信。3号证据证明平西公路修建后的土地状况，本院予以确认。
对被告三棵树政府提供的证据作如下确认：1号证据不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。2号证据仅能证明争议地现状，本院予以确认，但不能证明谁管理的事实，不能作为本案的权属证据采信。3号证据能证明争议地现状，不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。4号证据能证实平西公路扩建时，占用第三人芭茅草地，第三人获得经济补偿，且原告无异议，本院予以确认。5号证据证明了补偿第三人200元青苗费的事实，但该证据不是�案确权的依据，该证据能与其他证据互相印证，证实第三人对争议地管理的事实，本院予以确认。6号证据能证明争议地的面积，本院予以确认，但不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。7号证据证明争议地四至情况，本院予以采信。8号证据证明被告组织原告与第三人调解的事实，及原告认可第三人长期管理争议地的事实，且原告无异议，本院予以采信。
对被告凯里市人民政府的证据作如下确认：1、2号证据原告、被告三棵树政府、第三人潘万成无异议，本院予以确认。3号证据不是本案权属争议的证据，可作为证明被告已作出具体行政行为的证据采信。
经审理查明，原告三棵树摆底一组与第三人潘万成发生权属争议的土地位于凯里市三棵树镇南一村摆底一组，地名摆底寨脚（凯雷高速修建后又叫8号便道口），座山为向，四至界线为：上抵平西公路，下抵河，左抵黄仁祥土，右抵黄正辉房子。2007年9月平西公路扩建时，占用了潘万成家耕种管理的部分土地，获赔49元的青苗补偿费，平西公路建成后，修建公路的泥土堆积在争议地上，形成现在的争议地地貌，第三人在此争议地耕种管理至2013年，原告与第三人均未对该争议地的管理使用权发生过争议。2013年10月，凯雷高速修建8号便道时，征收了潘万成家耕种管理的部分土地，第三人获赔200元青苗费补偿，原告未提出异议。后因土地征收补偿款归属而引发双方土地使用权纠纷。经原告申请，被告三棵树政府于2015年12月13日作出了三棵树府发（2015）78号《处理决定》：“四至为北抵4组山，南低河，西抵黄仁祥土，东抵黄正辉房子，所有权属于三棵树摆底一组，使用权属于潘万成。”�告三棵树摆底一组不服该处理决定，向凯里市人民政府申请复议，凯里市人民政府于2016年4月7日作出凯府行复决字（2016）4号《行政复议决定书》维持了三棵树政府作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》。三棵树摆底一组亦不服该复议决定，遂向本院提起诉讼。
本院认为，被告三棵树政府对原告三棵树摆底一组与第三人潘万成土地使用权权属作出处理决定，是其法定职责，符合法律、法规的规定。被告在作出具体行政行为过程中已依法告知争议双方及利害关系人的权利、义务，组织双方调解，在调解未果的情况下，作出的处理决定程序符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十一条、第二十三条的规定，程序合法。被告三棵树政府作出的具体行政行为认定第三人在2007年平西公路建成后，一直对争议地进行管理至2013年修建8号便道时，获得200元青苗补偿费与本院审理查明的事实相符，但被告基于该事实作出的处理决定认定：“争议地四至范围：上抵4组山，下抵河，左抵黄仁祥土，右抵黄正辉房子。”将平西公路及双方未发生争议地平西公路坎上至四组山的土地作为双方争议的土地进行处理，与本院查明的双方实际争议地的四至范围不符，扩大了双方争议土地的四至范围，损害相关权利方的利益，属于具体行政行为认定事实不清，理由不充分。故原告提出被告作出的处理决定认定事实不清的诉讼意见，本院予以采纳。原告提出争议地的所有权属于集体，使用权也属于集体的诉讼意见，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和�留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”之规定，土地的使用权，在争议双方都没有有效的使用权依据的情况下，人民政府可以结合该土地的历史状况和有利于生产管理的原则依法确定给个人使用。故对原告提出的争议地所有权属于集体，使用权也属于集体的诉讼意见，理由不充分，本院不予支持。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，个人不能拥有土地所有权，只能拥有土地使用权，土地所有权应由�级以上人民政府处理，但被告作出的处理决定结果确认所有权归原告所有，属于超越职权。综上所述，被告三棵树政府作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》认定事实不清，证据不足，超越职权。被告凯里市人民政府根据原告的申请，依法受理了原告的申请，告知当事人的权利，作出的行政复议决定，程序合法。但作出的行政复议决定认定争议地四至范围与本案查明的案件事实不符，作出维持被告三棵树政府超越职权的具体行政行为属于具体行政行为认定事实不清。原告三棵树摆底一组提出被告三棵树政府作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》和被告凯里市人民政府作出的凯府行复决字（2016）4号《行政复议决定书》认定事实不清，请求人民法院依法撤销该具体行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。被告三棵树政府、凯里市人民政府及第三人潘万成请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告凯里市三棵树镇政府于2015年12月13日作出的三棵树府发（2015）78号《三棵树政府关于凯里市三棵树镇南一村摆底一组与潘万成土地权属纠纷处理决定》及被告凯里市人民政府于2016年4月7日作出的凯府行复决字（2016）4号《行政复议决定书》之具体行政行为。
二、由被告凯里市三棵树镇人民政府在本判决生效后四个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市三棵树镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当�人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
审 判 员 廖思珍
人民陪审员 张必祥
二〇一六年十月二十日
书 记 员 陈 祯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。