浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终118号
上诉人（原审原告）吴志福，男，1969年7月11日出生，汉族，住浙江省乐清市。
委托代理人王敬，辽宁华爵律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐清市住房和城乡规划建设局，住所地浙江省乐清市城东街道宁康东路98号。
法定代表人朱志成，局长。
委托代理人王夏夏，乐清市住房和城乡规划建设局政策法规科工作人员。
委托代理人黄美特，浙江甄博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐路888号。
法定代表人方晖，市长。
委托代理人赵培丹，乐清市人民政府法制办工作人员。
上诉人吴志福因诉被上诉人乐清市住房和城乡规划建设局（以下简称乐清市住建局）、乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）规划行政许可及行政复议一案，不服乐清市人民法院（2016）浙0382行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月16日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：2015年10月22日，吴志福向乐清市住建局提出申请，要求对其位于乐清市虹桥镇埭下村的房屋拆扩建予以建设工程规划许可，并递交了相关材料。乐清市住建局于同月26日受理后，承诺在20个工作日内办结。12月2日，乐清市住建局作出规划建设行政许可批前公示，拟批准吴志福扩建2间4层，占地面积77.4平方米，建筑面积317.8平方米；四至为东至路，南至道坦，西至吴志峰屋拼墙，北至1米路。公示张贴于埭下村，公示期为10日。同年12月18日，吴志福北首邻居王仁法向乐清市住建局提出异议。乐清市住建局经实地勘查后认为，吴志福申请许可的拟建建筑高度为14.6米，与后间距（即北首建筑间距）为5.93米，不符合《乐清市个人住宅建设管理办法》第十三条第（一）项的相关规定，且房屋与东邻建筑间距为3.2米，不符合《农村防火规范》4.0.4条目的相关规定，于2015年12月24日作出乐住规建许不予字[2015]第03820001号《不予行政许可决定书》，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第四十条的规定，决定对吴志福提出的建设工程规划申请不予许可。吴志福不服，于2016年1月14日向乐清市政府申请行政复议。乐清市政府受理后，于2016年3月3日举行了听证会。同年3月21日，乐清市政府作出延长复议期限的通知并告知了双方当事人。4月20日，乐清市政府以案件涉及法律适用问题，需要上级机关作出解释为由，决定中止行政复议并向双方当事人送达了《行政复议中止通知书》。2016年7月5日，乐清市政府恢复行政复议申请，同日作出乐政复决字[2016]5号《行政复议决定书》，维持乐清市住建局作出的被诉行政不予许可决定。同时认为乐清市住建局未在20个工作日内办结申请事项，超出了其作出的行政承诺的期限，但对吴志福的权利不产生影响，予以指正。吴志福不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《浙江省城乡规划条例》第三十六条第三款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案（房屋建筑工程的建设工程设计方案是指建筑施工图）等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。第四十条第一款规定，建设工程设计方案应当符合规划条件、规划要求、相关技术标准和规范。吴志福申请的拟建房屋与东邻建筑间距不符合《农村防火规范》的相关规定，与北首相邻建筑的间距不符合《乐清市个人住宅建设管理办法》的相关规定，乐清市住建局据此作出的被诉行政不予许可决定的事实认定并无不当。但作为行使行政职权的行政机关遵守行政时限规定，是依法行政的要求，违反行政时限的规定行使职权，不仅有损执法行为的严肃性，也可能会给相关利害关系人的合法权益的保护造成损害。乐清市住建局在受理吴志福的申请后，未在其承诺的二十日内作出决定，违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的相关规定，应认定其程序违法。但该程序违法对吴志福的实体权利不产生影响，对其作出的被诉行政行为依法确认违法但不予撤销。乐清市政府受理复议申请经审查后，将被诉行政行为的程序轻微违法作为瑕疵予以指正后，作出维持决定，并无不当。吴志福请求撤销乐清市政府作出的复议决定，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、确认乐清市住建局于2015年12月24日作出的乐住规建许不予字[2015]第03820001号《不予行政许可决定书》的具体行政行为违法。二、驳回吴志福要求撤销乐清市政府于2016年7月5日作出的乐政复决字[2016]5号《行政复议决定书》的诉讼请求。本案受理费50元，由乐清市住建局负担。
上诉人吴志福上诉称：一、原判认定事实不清。原乐清市规划建设局于2008年10月27日组织听证会，吴金富自愿放弃听证，上诉人与王仁法、王仁招已达成调解协议，故上诉人的申请早已取得相邻人的同意。上诉人与王仁法、吴金富与上诉人之间的房屋均系南北相邻，本案可参照《吴金富住宅楼日照分析报告》，原判认为该报告与本案无关联性错误。二、乐清市住建局拖延许可，以及允许相邻人在批前公示期届满之后提出异议，程序违法。三、相邻人已明确表示拒绝调解，乐清市政府决定延长复议期限和中止行政复议，程序违法。四、原判适用法律错误。上诉人2015年的申请是2008年申请的延续，本案不能适用2015年起施行的《乐清市个人住宅建设管理办法》的规定。上诉人是申请扩建老房屋，并不是新建房屋，本案不能适用《农村防火规范》的规定。综上，请求撤销原判，发回重审或依法改判撤销乐清市住建局作出的《不予行政许可决定书》，责令其重新作出准予行政许可的决定；撤销乐清市政府作出的行政复议决定；乐清市住建局、乐清市政府共同赔偿上诉人经济损失50万元。
被上诉人乐清市住建局答辩称：一、原判认定事实清楚，被诉不予许可决定事实清楚，依据充分。1、因相邻人王仁法、吴金富在批前公示之后分别提出异议，乐清市住建局经现场勘查，查明上诉人拟建房屋与北首王仁法房屋的间距5.91米，与东首房屋间距3.2米，其申请拟建房屋的高度与北首相邻房屋的间距不符合《乐清市个人住宅建设管理办法》的规定；与东首房屋的间距不符合《农村防火规范》的规定。2、上诉人2015年10月22日的申请是新的行政许可申请，应适用《乐清市个人住宅建设管理办法》的规定。上诉人曾于2008年向原乐清市规划建设局申请，但组织听证之后，上诉人又自行撤回申请，故2008年的听证结果不能作为本案许可的依据。二、《吴金富住宅楼日照分析报告》是针对吴金富的房屋是否对上诉人房屋的日照影响分析，并非是上诉人拟建房屋对周边建筑的日照影响分析，该报告与涉案行政许可申请无关联性。三、上诉人申请拆扩建老屋，并非是原拆原建，且相邻人对上诉人申请建设工程规划许可提出异议，因此上诉人拟建建筑高度应符合相关建筑技术规范的要求。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人乐清市政府答辩称：一、原判认定事实清楚，适用依据正确。根据《乐清市个人住宅建设管理办法》第十三条第（一）项、《农村防火规范》第4.0.4条的规定，上诉人拟建建筑与北首王仁法、王仁招房屋的间距，以及与东首房屋的间距均不符合许可的条件。乐清市住建局超出承诺期限作出被诉不予许可决定，程序违法，但对上诉人的权利不产生实际影响，复议决定已予指正。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、乐清市政府因案情复杂决定延长复议期限，又因法律适用问题需要上级机关作出解释决定中止行政复议，行政复议程序合法。2、吴金富、王仁法提出异议的事实清楚。吴金富、王仁法作为上诉人拟建房屋的相邻人，有权对上诉人的行政许可申请提出异议，至于是否在公示期内提出异议不影响异议权的行使。吴金富是在批前公示期内提出异议，上诉人主张吴金富的异议书落款日期系事后补填，与事实不符。3、上诉人主张按《吴金富住宅楼日照分析报告》推定其申请的行政许可符合条件，于法无据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，两被上诉人均没有向本院提交新的证据。上诉人向本院提供的审判笔录及2016年7月拍摄的照片，均不属于二审程序新的证据，本院不作认定。
本院经审核当事人向原审法院提供的证据，除原审判决认定的事实“吴志福申请许可的拟建建筑高度为14.6米，与后间距（即北首建筑间距）为5.93米”中的“5.93米”应更正为“5.91米”外，依法对原审判决认定的其他事实予以确认。
本院另查明：《乐清市个人住宅建设管理办法》（2015年6月29日起施行）第十三条规定：“在旧区内建设单间式住宅，北侧为单间农居且层数在3层以上的，位于南侧的拟建建筑与北侧住宅的建筑间距按照以下方法确定：（一）拟建建筑高度超过14米的，建筑间距应当不小于自身建筑高度的0.8倍；（二）拟建建筑高度在14米以下的，建筑间距应当不小于自身建筑高度的0.6倍，且不小于4米。”
本院认为：根据《浙江省城乡规划条例》第四十条第一款规定，建设工程设计方案应当符合规划条件、规划要求、相关技术标准和规范。《乐清市个人住宅建设管理办法》于2015年6月29日起施行，在此之后的涉案建设工程规划许可，乐清市住建局应根据《乐清市个人住宅建设管理办法》规定的许可条件进行审查。因此，不管上诉人的申请是2015年10月22日新的申请，还是2008年申请的延续，均应适用《乐清市个人住宅建设管理办法》的规定。上诉人主张涉案行政许可不适用《乐清市个人住宅建设管理办法》的规定，本院不予采纳。上诉人申请的拟建建筑系“拆扩建”，其主张不适用《农村防火规范》的规定，缺乏依据，本院不予采纳。
根据《乐清市个人住宅建设管理办法》（2015年6月29日起施行）第十三条第（一）项的规定，在旧区内建设单间式住宅，北侧为单间式农居且层数在3层以上的，位于南侧的拟建建筑拟建建筑高度超过14米的，与北侧住宅的建筑间距应当不小于自身建筑高度的0.8倍。因上诉人申请的拟建建筑高度14.6米，其与北首相邻的建筑间距5.91米，不符合上述“与北侧住宅的建筑间距应当不小于自身建筑高度的0.8倍”的规定。根据《农村防火规范》（2011年6月1日起实施）第4.0.4条的规定，一、二级耐火等级建筑之间或与其他耐火等级建筑之间的防火间距不宜小于4米，但相邻两座一、二级耐火等级的建筑，当较高或者较高一座建筑的相邻外墙为防火墙且屋顶不设置天窗、屋顶承重构件及屋面板的耐火极限不低于1小时，防火间距不限。上诉人申请的拟建建筑与东首相邻建筑间距3.2米，但上诉人的申请材料不能反映已设计防火墙且屋顶不设置天窗、屋顶承重构件及屋面板的耐火极限不低于1小时，故原判认定防火间距不符合《农村防火规范》的规定，并无不当。
上诉人仅提供2008年10月27日的听证会报告单复印件，故上诉人主张其申请拟建建筑已经相邻人同意，证据不足，本院不予采纳。乐清市住建局系以上诉人申请的拟建建筑间距不符合规定为由作出被诉不予许可决定，并非因相邻人提出异议才不予行政许可，故相邻人是否在批前公示期内提出异议，并不影响被诉不予许可决定的合法性。
《吴金富住宅楼日照分析报告》是针对吴金富的房屋是否对位于北首上诉人的房屋日照影响作出的分析，且作出《吴金富住宅楼日照分析报告》时，《乐清市个人住宅建设管理办法》尚未实施，故原判认定该报告与本案无关联性，并无不当。
乐清市政府因案情复杂延长复议期限，以及因法律适用问题决定中止行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第（六）项及第二、三款的规定。上诉人主张复议程序违法，本院不予支持。
乐清市住建局未在承诺的期限内作出被诉不予许可决定，属超期履行职责，程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生实际影响，行政复议决定已予指正，原判据此确认违法，并无不当。
上诉人原审时没有请求行政赔偿，上诉人在二审中增加赔偿请求，该赔偿请求不属二审审理范围。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人吴志福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
代理审判员 杨贤斌
二〇一七年五月三日
书 记 员 厉 超