江苏省常州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏04行终160号
上诉人（原审原告）宗林康，男，1943年12月6日生，汉族，宜兴市人，住宜兴市。
被上诉人（原审被告）溧阳市国土资源局，住所地溧阳市燕山路62号。
法定代表人朱荣屏，该局局长。
上诉人宗林康因土地行政处罚不作为一案，不服江苏省溧阳市人民法院（2017）苏0481行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明，2004年3月30日，宜兴市国土资源局、公安局向江苏省国土资源厅、江苏省公安厅请示载明：乌山坎地处宜兴市太华镇乾元村与溧阳市横涧镇李家园村交界处，有较丰富的碳质页岩资源。1989年以来溧阳市横涧镇李家园村村民潘同庆长期在乌山坎区域从事页岩开采，2000年以来的开采规模越来越大。宕口周围是宜兴市太华镇乾元村的良田，总面积达80余亩，是40多户农户的承包田，潘同庆在未经前原村委、土地承包户同意的情况下强行开采、夜间盗采，已造成数万吨页岩被非法开采，38亩耕地被挖废、压废、耕作层受损。我们认为潘同庆的行为已经违反了《矿产资源法》第39条、《土地管理法》第36条以及《刑法》342条、343条的规定。由于采矿区的土地权属是宜兴市乾元村的集体土地，而行政区域在溧阳市境内，我们根据行政区域管辖的原则，自2000年至今多次与溧阳市交涉要求由溧阳市依法处理、关停宕口，但非法采矿、破坏耕地的行为仍在继续，为了有效制止非法开采、破坏耕地的行为，我市几次试图联合执法，但因管辖权引起的执法效力问题而未能付诸实施，为此我们建议省国土资源厅、省公安厅明确该案的管辖权：1、请省国土资源厅、省公安厅直接管辖；2、请省国土资源厅、省公安厅指定由宜兴市管辖；3、请省国土资源厅、省公安厅以督办案件的形式，责成溧阳市限期处理。
2004年4月22日，江苏省国土资源厅向溧阳市、宜兴市国土资源局发放国土资源违法案件查处督办通知书，该通知书载明：根据群众举报，省厅核查，发现溧阳市横涧镇李家园村与宜兴市太华镇乾元村附近的乌山坎在非法进行碳质页岩开采，非法占用并严重毁坏耕地40多亩，严重违反了《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，其性质十分严重。根据《违反矿产资源法规行政处罚办法》第六条、第十四条和《土地违法案件查处办法》第十二条之规定，现责成溧阳市国土资源局立案查处，宜兴市国土资源局全力配合，处理意见于2004年5月25日前报省厅批准后执行。
2004年4月26日，溧阳市国土资源局向潘同庆送达责令停止土地（矿产）违法行为通知书，要求其停止开采、等候处理。2004年4月28日，溧阳市国土资源局在采掘宕口现场树立禁止开采警示牌。
另查明，原告系宜兴市太华镇乾元村村民，多次通过中共江苏省委书记信箱反映其土地被毁损的情况。2016年11月23日，宜兴市国土资源局向宗荣君出具答复意见书，该意见书载明：您于2016年9月2日来信反映太华镇乾元村与常州市溧阳市横涧乡李家园村交界处非法开矿并压损土地的问题，我局立即进行调查，现答复如下：经调查，您反映的问题曾于2014年11月向省委书记信箱反映，当时的省委罗志军书记、省国土资源厅领导均有过批示，省国土资源厅专门派员到现场明确该信访事项由常州市会同溧阳市负责处理。
再查明，1994年，宜兴市太华镇乾元村村民委员会及其村民周国顺等人作为原告以侵犯土地所有权、使用权为由将潘同庆诉至宜兴市人民法院，该案原告于1994年6月10日撤回起诉。同日，宜兴市太华镇乾元村村民委员会与潘同庆达成协议，约定：潘同庆停止占用土地，土地恢复原状由村委自行负责，关于影响宗林康、周国顺的土地，潘同庆按实际受损面积承担损失。2002年6月，潘同庆与宗林康、宗岳良、宗荣金签订占用土地协议书一份，约定：每年每亩叁仟元整，计肆亩零伍里，计人民币壹万贰仟零壹佰伍拾元整（12150），付款方式从2002年6月20日一次付清，潘同庆同意三年以后把土地平整给予承包户，时间从2002年6月20日至2005年6月20日归还。
本案审理过程中，宜兴市太华镇乾元村、溧阳市戴埠镇李家园村、宜兴市太华镇国土资源所与溧阳市国土资源局在本院组织下对乾元村山地开采范围现场确认界址。后宜兴市太华镇国土资源所向本院提交由南京长天测绘技术有限公司制作的面积测绘成果报告，该报告显示：太华镇乾元村山地开采范围面积折合为94.59亩。原告家庭部分承包地包含在前述被毁损土地范围内。
庭审中，对于第二项诉讼请求中要求被告进行行政处罚的具体责任人，原告未予明确，但明确要求作出行政处罚的责任对象为2004年江苏省国土厅督办通知下发以后新发生的损害行为责任人，损害行为持续至2013年6月；对于第三项诉讼请求，原告明确为要求行政机关承担复垦责任，不能恢复耕作的部分应当根据被告履行职责过程中存在的过错和失职承担责任。
原审法院认为，本案中，原告明确要求被告作出的具体行政行为有两项：第一、对2004年江苏省国土厅督办通知下发以后乾元村地区新发生的损害行为责任人进行行政处罚；第二、对受毁损土地进行复垦，如不能复垦则进行赔偿。
对责任人进行行政处罚。
行政处罚是行政机关依据法定职权对违反行政法律规范行为的行政相对人作出的行政制裁，属于依职权行政行为的范畴，包括行政拘留、罚款、责令停产停业等种类。
对于被告是否享有对督办通知下发后在乾元村范围内新发生的违法行为作出行政处罚的职权。首先，《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，设区的市、县（市）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作；第五条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，合法集体土地所有权证，确认所有权。本案中，原告家庭承包经营的土地由宜兴市人民政府登记造册，颁发集体土地所有权证，属于宜兴市国土资源局管理、监督的范围。其次，2004年4月22日江苏省国土资源厅出具的国土资源违法案件查处督办通知书，针对“溧阳市横涧镇李家园村与宜兴市太华镇乾元村附近的乌山坎”非法开采、破坏耕地行为，责成溧阳市国土资源局立案查处，宜兴市国土资源局全力配合，该督办通知书系针对当时情境下已发生的破坏开采、破坏耕地行为进行立案查处一事的指定管辖，并不当然导致今后在该地区发生的所有非法开采、破坏耕地行为或者其他违法行为均由溧阳市国土资源局进行管理、监督。再次，宜兴市国土资源局向原告出具的答复意见书，仅载明信访事项由常州市会同溧阳市处理，不足以作为明确被告享有相应的行政职权的依据。综上，对于督办通知下发后在乾元村地区新发生的非法开采、破坏耕地行为，不属于被告的行政职权范围。
对受毁损土地进行复垦，如不能复垦则进行赔偿。
对于土地复垦。《土地复垦条例》第二条规定，土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。第三条第一款规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。根据前述法规，土地复垦的主体有两种：1、实施生产建设活动导致土地毁损的土地复垦义务人；2、县级以上人民政府。本案中，被告单位本身并不具有进行复垦的行政职权。
对于赔偿请求。《土地复垦条例》第十九条规定，土地复垦义务人对生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。损失补偿费由土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人按照造成的实际损失协商确定；协商不成的，可以向土地所在地人民政府国土资源主管部门申请调解或者向人民法院提起民事诉讼。本案中，诉争土地的毁损系因生产建设活动导致，应由相应的土地复垦义务人进行复垦并支付损失补偿费，原告应当通过民事诉讼途径要求土地复垦义务人承担侵权责任。
综上，被告不具有对2004年江苏省国土厅督办通知下发以后乾元村地区新发生损害行为进行行政处罚以及对受毁损土地进行复垦的行政职权，故对于原告的起诉本院予以驳回。
为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款，《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十七条第一款、第四十九条第四项，最高人民法院法释[2015]9号《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第三项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：驳回原告宗林康的起诉。
上诉人宗林康上诉称，一、原审法院认为2004年江苏省国土资源厅出具的违法案件查处督办通知书是指对2004年当时情况下已经发生的违法事实的查处，被上诉人对今后发生的违法行为没有职权进行处罚是错误的。上诉人认为正是由于被上诉人长期怠于履行职责，监管不力，导致非法开矿的违法行为持续不断，原告的耕地被严重毁坏，故被上诉人现仍有职责对李家园村和乾元村附近的非法开矿行为予以查处。二、原审裁定驳回原告的起诉，剥夺了上诉人的诉权，系原审适用法律错误，应予撤销。上诉人请求本院撤销原审裁定；发回原审法院重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人溧阳市国土资源局在二审期间未向本院提交书面答辩意见。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审裁定无异。
本院认为，根据原审原告的起诉理由，原审原告提起诉讼的第一项诉讼请求是被上诉人对乌山坎区域1989年至2004年间非法采矿行为不履行查处职责的不作为行为。江苏省国土资源厅作出的苏国土资监字[2004]第4号《国土资源违法案件查处督办通知书》不可能对未发生的违法行为作出相应的督办意见，本案中，江苏省国土资源厅当然是对已经发生的违法行为确定立案查处的管辖机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原审原告的第一项诉讼请求已超过起诉期限。关于原审原告的第二项诉讼请求，首先，对《国土资源违法案件查处督办通知书》下发以后新的非法采矿责任人进行查处，与前述被上诉人的查处职责是两个不同的行政处罚行为，原审原告不应在同一案件中提起诉讼。其次，原审裁定适用《江苏省土地管理条例》第三条第二款的规定，认为“对《国土资源违法案件查处督办通知书》下发以后新发生的非法开采、破坏耕地的行为进行查处，不属于被上诉人的行政职权范围”的认定并无不当。关于原审原告的第三项诉讼请求，应通过民事诉讼解决纷争。综上，原审裁定认定事实清楚，证据确凿、适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王伟庆
审判员 谢唯立
审判员 罗希夷
二〇一八年八月二十二日
书记员 朱羲玲