广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初3223号
原告：马容宽，男，年3月8日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。
委托代理人：范平，广东广美律师事务所律师。
被告：广州番禺公安分局番禺区分局钟村派出所，住所地广东省广州市番禺区钟村街旧105国道锦绣生态园对面。
负责人：李汉城，职务所长。
委托代理人：侯晖明，该所工作人员。
委托代理人：卢培坤，该所工作人员。
被告：广州番禺公安分局番禺区分局，住所地广东省广州市番禺区市桥街禺山大道15号。
负责人：李育林，职务所长。
委托代理人：田威，该局工作人员。
委托代理人：林彬，该局工作人员。
原告马容宽不服被告广州番禺公安分局番禺区分局钟村派出所（以下简称钟村派出所）、广州番禺公安分局番禺区分局（以下简称番禺公安分局）行政处罚决定及行政复议决定一案，本院于2017年9月12日受理后，依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭审理了本案。原告马容宽及委托代理人范平，被告钟村派出所的委托代理人侯晖明、卢培坤，被告番禺公安分局的委托代理人田威、林彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告马容宽诉称：一、被告钟村派出所作出行政处罚决定违反法定程序，应承担行政处罚无效的法律后果，而被告番禺公安分局复议内容超出处罚仅对彭某的处罚范围认定，事实不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十一条、三十二条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚的法定程序。根据第四十二条第一款的规定，在行政处罚行政管理活动中的听证制度，是作为行政相对人的公民、法人及其他组织的一项程序性权利，“先听证，后处罚”是基本的程序原则。公开进行听证，能够让行政相对人充分行使陈述、申辩权，从而保护其合法权益不受侵害。而就该事件，被告钟村派出所对原告在内专责小组成员都采取讯问的措施，并以单一的该事件对专责小组成员分别（或将）处以行政处罚，若按每人500元的刑罚标准计，已经超过《广东省行政处罚听证程序实施办法》规定的较大数额罚款，依法应当告知听证的权利，并组织听证。被告钟村派出所作出的穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》程序违法，依法应承担无效的法律后果。二、原告马容宽告知村民的事实并非虚构，经正当、合法的程序审查确定的，彭某未按照《广州市番禺区农村集体经济组织“三资”管理办法》之规定变更合同内容属于“私自”盖章行为。钟一村经济社所有的有关“高沙项目地块”自2013年5月15日与敏捷公司签订合同起，历经4年仍迟迟未见动工，村民关注度非常高，存在高沙项目合同过期失效等问题的质疑。该高沙项目也是专责小组的主要工作事项。而彭某未经钟一村村民大会或村民代表大会的表决同意，于2016年3月15日变更合同内容并加盖钟一村经济社的公章予以确认，使敏捷公司的开发项目继续执行。根据有关法律规定以及《广州市番禺区农村集体经济组织“三资”管理办法》第六十三条规定，合同的变更须通过民主议定程序，提交股东大会或股东代表大会表决通过，并报镇街管理部门备案。因此，彭某就该事项未经股东（村民）大会或村民代表大会表决通过而进行盖公章变更合同的行为，应当属于违反规定的“私自”行为。被告钟村派出所在处理过程中，仅依赖于彭某提供的书面证据而确定案件性质，没有对彭某提供的证据的真实性进行核实，也没有将证据与原告进行质证确认。特别是对村民会议、村民代表会议记录中开始的人员签名，仅是参加会议的签到，并非对会议决议事项同意的签名。而彭某未经钟一村村民大会或村民代表大会的表决通过，于2016年3月15日变更合同内容并加盖钟一村经济社的公章予以确认，使敏捷公司的开发项目继续执行的事实，既无会议表决记录，更没有村民代表同意的签名。被告钟村派出所在作出处罚过程中完全违背了行政处罚谦抑性的原则。在没有达到事实确凿、证据充分的情况下，作出行政处罚决定显然是不合法、不合理。彭某没有法定程序意见。原告所在的村在今年的两委选举期间，村、社公章本应封存，但在2017年5月17日彭某移交公章之日，全体村民竟然收到《关于我村与敏捷集团合作项目即将进场进行施工的通知》，因此，彭某又涉嫌未经合法程序对重大土地项目进行处理、盖章。该通知落款日期为“2007年5月17日”的重大瑕疵，体现其独断专行，缺乏程序意识。三、原告将“汇报”告知村民的行为是履行正当义务，告知范围没有超出法律的范围，并不违法，更没有诽谤彭某的意思和行为。原告与彭某无私人恩怨，绝无诋毁、诽谤彭某的因素和故意，仅仅是基于工作责任和要求参与专责小组的工作，合法合理。钟一村梳理专责小组地位合法，且有义务按专责小组工作制度进行公告，原告告知村民的“汇报”经过专责小组的决议通过，并需向村民公告解释说明。因此，原告向村民发汇报并非被告钟村派出所定性的“派发传单”的行为，梳理专责小组根据职责将审查到的合理怀疑情况以报告的方式告知本村村民，是原告应当告知的工作内容。综上所述，该行政处罚认定事实错误，程序违法，请求法院：一、撤销被告番禺公安分局作出的穗公番复决字[2017]20号《行政复议决定书》；二、撤销被告钟村派出所作出的穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》，并判决被告返还原告罚款500元。
被告钟村派出所辩称：一、原告马容宽诽谤他人的事实清楚。证据确实充分。2016年11月15日，钟村街钟一村股份合作经济社向该村全体股东发出通知，通知内容为：为解决钟一村土地历史遗留问题，钟一村拟成立钟一村梳理解决土地历史问题专责小组，该专责梳理小组其中8名成员由村民代表大会表决产生，分别为陈炎城、吴丽嫦、陈女、陈结嫦、黎鉴涛、陈学文、雷永海及原告马容宽，以上8名梳理小组工作人员将与钟村街城建科、综治办、司法所、村委代表、钟一村的区人大代表陈满流、村务监督委员会1名代表共同负责全面梳理解决钟一村涉及广明高速公路征地拆迁、高沙工业区项目、“青树岗”土地纠纷历史遗留问题。另根据梳理小组的工作制度，其具体的工作时间为2016年11月21日至2017年1月20日。2017年2月12日，原告与梳理小组部分成员共同签名作出且向钟一村村民派发《梳理小组向钟一村全体村民汇报》，该汇报内容包括：“所有广明××征收钟××村土地的情况，原始合同不合理，不合法，征地后再补充协议。不公开实际征地面积，按低价计算，8折，9折收取至长达四十年不等的管理费，然后隐瞒征地款或免租及延长租赁年限等等。法定代表人：陈鉴秋及村干部经手，经征地款及利益送给承租方，然后自己获得利益，令村民损失惨重”、“以下是整个村的土地、协议、合同的腐败情况：经初步梳理查阅了一百多份合同及40多份补充协议”等等。2017年2月24日20时许，2017年3月4日时许，陈鉴秋、彭贤彬分别向被告钟村派出所报称：2017年2月13日开始有人在番禺××××钟一村内派发传单对他们进行诽谤。陈炎城、吴丽嫦、陈女、陈结嫦、黎鉴涛、陈学文、雷永海、陈满流及原告马容宽等9人私下制作一份“梳理小组向钟一村全体村民汇报”的传单，并在传单上签名。无确实的证据下在传单写明“陈鉴秋及村干部经手，将征地款及利益送给了承租方，然后自己获取利益”和将彭贤彬依法更正钟一村与敏捷集团订定的一份合同的一事说成“彭贤彬竟私自在2016年3月15日盖公章改合同内容”。2017年2月13日，传单分别由陈炎城、吴丽嫦、陈女、陈结嫦、黎鉴涛、陈学文、陈满流及原告马容宽等8人在钟一村内向村民派发。以上事实有陈炎城的陈述、受害人陈述、证人证言、物证和书证等证据予以证实。二、被告钟村派出所对原告马容宽作出罚款五百元适用法律正确、程序合法。被告钟村派出所在调查清楚事实及取得充分的证据后认定2017年2月13日，原告马容宽与他人在番禺××××钟一村内向村民派发一份《梳理小组向钟一村全体村民汇报》的传单诽谤陈鉴秋、彭贤彬。陈鉴秋、彭贤彬均不同意与原告调解。2017年5月4日，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第（二）项规定，对原告马容宽作出穗公番行罚决字[2017]04725号行政处罚决定书，对原告马容宽罚款五百元。被告钟村派出所认定原告马容宽诽谤他人的事实清楚、证据确实充分，适用法律正确、程序合法、处理适当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告番禺公安分局辩称：一、被告番禺公安分局已依法尽到行政复议审查工作职责。原告不服被告钟村派出所作出的穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》向广州市公安局申请行政复议，广州市公安局审查认为属于被告番禺公安分局行政复议受案范围，移交被告番禺公安分局处理，被告番禺公安分局于2017年6月21日受理，并将原告马容宽行政复议申请材料副本发送给被告钟村派出所。被告钟村派出所于法定期限内向被告番禺公安分局提交了行政复议答复书和行政处罚的相关证据材料。二、被告番禺公安分局作出的穗公番复决字[2017]20号《行政复议决定书》符合法律规定。经被告番禺公安分局审查，被告钟村派出所对原告马容宽作出的穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当。2017年8月18日，被告番禺公安分局依法作出了穗公番复决字[2017]20号《行政复议决定书》，决定维持被告钟村派出所作出的穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》，并通过EMS送达给原告。综上所述，被告番禺公安分局已尽到了法定的行政复议审查职责，作出维持原具体行政行为的复议决定符合相关法律规定，原告马容宽的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2016年11月15日，广州市番禺区钟村街钟村一村股份合作经济社通过钟一村党员和村民代表会议，推选出了陈炎城、吴丽嫦、陈女、陈结嫦、黎鉴涛、陈学文、雷永海及原告马容宽8名成员，与郭东旗为组长、陈满流为副组长共同组成钟村街钟一村梳理解决土地历史遗留专责小组。该专责小组履职时间为2016年11月21日开始履职，至2017年1月20日结束。工作内容为：1、全面梳理解决广明高速征用涉及钟一村集体土地、厂房等历史问题；2、全面梳理解决祈福邨租用钟一村土名“青树岗”土地纠纷历史问题；3、全面梳理解决钟一村与敏捷地产公司合作开发“高沙工业区”项目推进过程中存在的问题。2017年2月12日，原告与陈炎城、吴丽嫦、陈女、陈结嫦、黎鉴涛、陈学文、雷永海及陈满流等九人共同签名作出《梳理小组向钟一村全体村民汇报》传单，并向钟一村村民派发，该传单内容里有如下陈述：“……恒业五金厂……现任村干部将此次征地补偿款本属村民所有的送给了承租方。锦城汽车设备有限公司……现任村干部也将此地巨额征地款送给了承租方。现任村干部存在极大利益关系，正所谓庙穷和尚富。根据广州市城市建设档案馆国土图纸计算……所有广明××征收钟××村土地的情况，原始合同不合理、不合法，征地后再补充协议……法人代表陈鉴秋及村干部经手，将征地款及利益送给了承租方，然后自己获取利益，令村民损失惨重……现任村干部及钟村街拆迁办……他们为村霸充当保护伞，简直就是同流合污……现任村干部违规、违法、兜兜转转将集体土地使用权转给其他人或外省人等等……高沙分楼地块，在2009年12月份分别租给韩某某等4人。但后因该地块开发，已在2014年1月签订合同解除协议，甲、已双方将互不追究对方之责任，敏捷集团开发项目合同本来已到期时效，但村长彭贤彬竞私自在2016年3月15日盖公章改合同内容。……”2017年2月24日及3月4日，陈鉴秋、彭贤彬向被告钟村派出所报案称在钟一村内有人派发《梳理小组向钟一村全体村民汇报》的传单对其进行诽谤。接到报案后，被告向钟一村村民卢燕森、何锦华、陈淑英、陈树流、陈笑珍、陈绮彬、梁丽华等调查询问，上述村民均表示收到了名为《梳理小组向钟一村全体村民汇报》的传单。2017年4月17日，被告钟村派出所以涉嫌诽谤将原告马容宽传唤至钟村派出所内调查，并制作询问笔录，确认了原告马容宽参与了传单的制作、在钟一村队内进行派发的事实。2017年5月，被告钟村派出所再次分别对郭东旗、钟一村委会议记录人员卢碧莹、梁丽华、欧庆泉、何锦华、陈国流、元端就传单中所陈述的“陈鉴秋及村干部经手，将征地款及利益送给了承租方，自己获取利益”和“彭贤彬竟私自在2016年3月15日盖公章改合同内容”等事项进行询问，并制作询问笔录，确认彭贤彬在2016年9月7日以及2016年10月18日的村民代表会议上就合同修改事宜进行说明解释。彭贤彬表示不同意调解。2017年5月4日，被告钟村派出所制作行政处罚告知笔录，告知原告马容宽拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及享有陈述和申辩的权利。原告马容宽表示不提出陈述申辩，但拒绝在该告知笔录上签名、捺印。同日，被告钟村派出所作出穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》，查明原告马容宽于2017年2月13日，在广东省广州市番禺××××钟一村内以派传单的方式诽谤彭某，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第二项之规定，决定对原告马容宽处以罚款五百元的处罚。原告马容宽不服，向广州市公安局申请行政复议，广州市公安局审查后认为属于被告番禺公安分局行政复议受案范围，移交被告番禺公安分局处理。被告番禺公安分局于2017年6月21日受理，并向被告钟村派出所就发出《提交行政复议答复通知书》。被告钟村派出所向被告番禺公安分局在法定期限内提交行政复议答复书。2017年8月18日，被告番禺公安分局作出穗公番复决字[2017]20号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告钟村派出所作出的行政处罚决定。原告不服，诉至本院。
另查明，2015年9月15日，广州市番禺区钟村街钟村一村股份合作经济社向广州市敏捷投资有限公司发函，要求补正合同个别错别字，将协议第8页倒数第七行的“乙方”修改为“甲方”。同年10月19日该村两委召开会议，就“关于更正与敏捷集团合作开发协议中错笔字的事项”发函后广州市敏捷投资有限公司未有答复讨论。此后在2016年9月7日以及2016年10月18日的村民代表会议上，彭贤彬解释更正“钟一村高沙用地项目合作协议”合同，并形成会议记录，原告马容宽亦到场参与。
以上事实有受案登记表、意愿书、陈鉴秋、彭贤彬、卢燕森、何锦华、陈淑英、陈淑流、陈笑珍、陈绮彬、陈丽华、卢碧莹、梁丽华、欧庆泉、郭东旗、陈国流、元端等人的询问笔录、《梳理小组向钟一村全体村民汇报》《关于<梳理小组向钟一村全体村民汇报>的情况说明》、会议记录、钟一村原梳理小组成员出席钟一村2013-2016部分村民代表会议情况汇总表、钟一村村民代表出席会议签到表、通知（关于钟一村专责小组成立事宜）、钟一村高沙用地项目合作协议、关于要求补正合同个别错字的函、村民会议、村民代表会议记录、被传唤人家属通知书、行政处罚告知笔录、穗公番行罚决字[2017]04725号《行政处罚决定书（派出所）》、行政复议申请书、行政复议收件回执、提交行政复议答复通知书、行政复议答复书、穗公番复决字[2017]20号《行政复议决定书》及邮寄信息等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。被告钟村派出所具有作出作出罚款五百元的职权。
本案中，原告马容宽及他人制作并在钟村一村内向村民派发传单，捏造并散布虚构事实，给彭贤彬造成人格及名誉的损害。被告钟村派出所根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条第二项之规定，给予原告马容宽处以罚款五百元的处罚，事实清楚，适用法律正确。在作出处罚决定前，被告钟村派出所已告知原告马容宽拟作出的处罚的事实、理由和依据，程序合法。
被告番禺公安分局通过全面审查被告钟村派出所的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告钟村派出所作出的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，原告要求撤销被告钟村派出所作出的行政处罚决定书及被告番禺公安分局作出的行政复议决定书，没有依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下:
驳回原告马容宽的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告马容宽负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 姜巧玲
人民陪审员 谢见日
人民陪审员 邓金兰
二〇一八年二月九日
书 记 员 卜思琪