广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第769号
上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：骆水明，湛江市法制局干部。
上诉人（原审第三人）：湛江市建筑工程集团公司。住所地：湛江市霞山区。
法定代表人：伍学斌，总经理。
委托代理人：贾靖，广东星辰律师事务所律师。
委托代理人：王康炎，男，汉族，1963年11月21日出生，住广东省吴川市。
被上诉人（原审原告）：肖必军，男，汉族，1985年7月9日生，住重庆市开县。系周传秀（已故）的儿子。
委托代理人：杨广富，广东中亚律师事务所律师。
委托代理人：李柏顺，广东中亚律师事务所律师。
上诉人湛江市人民政府、湛江市建筑工程集团公司因与被上诉人肖必军工伤认定行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年11月7日下午17时50分左右，周传秀从西粤京基城项目工地7号楼工地下班步行回其居住地之一：赤坎区百姓村康强一横路27号505房。18时25分，当其步行至赤坎康强路湛江卷烟厂路段时，被钟莹驾驶的粤g6k314号二轮摩托车撞倒，造成周传秀送医院抢救无效死亡的交通事故。同月17日，湛江市交通警察支队作出《道路交通事故责任认定书》，认定周传秀在事故中无过错。2011年11月25日，周传秀之子肖必军向湛江市人力资源和社会保障局（以下简称“湛江人社局”）提交《申请书》、《工伤认定申请表》以及湛江市建筑工程集团公司颁发给周传秀的工作（牌）证、《医院病死证明书》、《道路交通事故认定书》等材料，请求认定周传秀为工伤。尔后，湛江人社局予以受理并向湛江市建筑工程集团公司发出湛人社工伤举字（2011）8号《工伤认定举证通知书》，要求湛江市建筑工程集团公司在收到通知之日起10日内提交有关书面举证材料及相关证据材料，但湛江市建筑工程集团公司没有在规定的期限内提交。2012年2月15日，湛江人社局作出湛人社工伤认字（2012）42号工伤认定决定，认定周传秀是在下班途中受到交通事故伤害，依据《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项的规定，决定认定为工伤。湛江市建筑工程集团公司不服该工伤认定，向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府经审查后作出湛府行复（2012）29号行政复议决定，撤销了湛江人社局作出的上述工伤认定。肖必军不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销湛江市人民政府作出的上述行政复议决定。原审法院认为湛江市人民政府作出的（2012）29号行政复议决定适用法律不当导致实体处理错误，于2012年12月5日作出（2012）湛中法行初字第75号行政判决，撤销了湛江市人民政府作出的（2012）29号行政复议决定，限其在法定期限内重新作出具体行政行为。湛江市人民政府和湛江市建筑工程集团公司均不服原审法院的判决，向本院提出上诉。本院于2013年10月10日作出（2013）粤高法行终字第463号行政判决，驳回上诉人的上诉，维持原判。湛江市人民政府于2013年12月5日作出湛府行复（2013）97号行政复议决定，认为肖必军申请工伤认定时提交的证据材料之一《房屋租赁合同》，其承租人“肖修轩”与同属其提交的居民身份证、户口簿登记的周传秀丈夫肖修轩，两者的身份证号、住址等人口信息内容互不相符，且没有载明租赁期限，依法属不定期租赁，则租赁双方在“2011年4月27日”签订合同后都有权随时解除，所以凭这些证据，既无法判定合同中的“肖修轩”与周传秀丈夫肖修轩属同一人，亦无法判定该“肖修轩”于2011年11月7日仍然租住“赤坎百姓村康强一横路27号505房”。可见，即使周传秀跟随丈夫一同居住，根本无法判定其在发生交通事故时的居住地为赤坎百姓村康强一横路27号505房。同时，湛江人社局所持有的其他证据材料亦无内容显示该时期周传秀居住在该处，反而有的证据（工作证）内容显示周传秀被安排在西粤京基城工地宿舍。因此，湛江人社局作出湛人社工伤认字（2012）42号《工伤认定决定书》认定周传秀下班回居住地“赤坎百姓村康强一横路27号505房”途中的主要事实，显属证据不足，适用《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”规定，决定认定周传秀为工伤，显然不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，撤销湛江人社局于2012年2月15日作出的湛人社工伤认字（2012）42号工伤认定决定，责令在法定期限内重新作出具体行政行为。肖必军不服该复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告所作出的湛府行复（2013）97号行政复议决定。
另查明，湛江市建筑工程集团公司西粤京基城项目部要求工人必须服从公司统一安排住宿，任何人员不得在外租住。周传秀于2011年3月2日进入工地从事防水岗位工作，其和肖修轩等人由公司安排居住在工地生活区的e栋203房。2011年4月27日，肖修轩与陈秋来签订《房屋租赁合同》，约定租住赤坎区百姓东村康强一横路27号楼505房。肖修轩在《房屋租赁合同》所写的住所为“重庆，开县，正坝镇”，与原告提交的户口簿上于2008年7月15日登记的住址“重庆市开县敦好镇云门村4组26号”不相符，但与其第一代身份证（由开县公安局于2005年2月23日签发）上载明的住址“重庆市开县正坝镇天门村5村民组”吻合。肖修轩在《房屋租赁合同》所写的身份证号码为“5122221960014451”，与其第一代身份证及户口簿上所注明的身份证号码“512222196006144151”相差两个数字。原告对此的解释是由于肖修轩年纪大了，粗心，记不清身份证号码导致漏写了身份证号码。周传秀与肖修轩有时候在工地生活区居住，有时候则在出租房居住。
原审法院认为：本案系工伤行政确认纠纷。本案的主要争议焦点为：被告湛江市人民政府所作的湛府行复（2013）97号行政复议决定是否合法。湛江人社局在作出湛人社工伤认字（2012）42号工伤认定决定前，曾向第三人湛江市建筑工程集团公司发出湛人社工伤举字（2011）8号《工伤认定举证通知书》，要求湛江市建筑工程集团公司在收到通知之日起10日内提交有关书面举证材料及相关证据材料，但第三人湛江市建筑工程集团公司没有在规定的期限内提交，也没有对原告申请工伤认定提出异议。根据国务院《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的规定，湛江市建筑工程集团公司在当时并没有履行相关的举证责任。被告湛江市人民政府认为肖修轩与陈秋来签订的《房屋租赁合同》没有载明租赁合同，依法属不定期租赁，但本案的相关证据证明了周传秀是在下班回出租房途中发生了交通事故。况且，肖修轩作为周传秀的丈夫，与其共同工作和居住在一起，是最清楚周传秀居住的地方的人，其所作的证明同样具有相应的证明力。综合本案的证据材料分析，虽然湛江人社局作出湛人社工伤认字（2012）42号工伤认定决定所依据的部分证据材料存在瑕疵之处，但相关证据之间还是能形成一条比较完整的证据链，还是能基本印证相关的事实。被告湛江市人民政府以证据不足为由撤销湛江人社局作出的湛人社工伤认字（2012）42号工伤认定决定，理据不够充分，本院不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决：一、撤销被告湛江市人民政府于2013年12月5日作出的湛府行复（2013）97号行政复议决定；二、限被告湛江市人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
湛江市人民政府不服提起上诉，请求撤销原审判决，维持被诉复议决定。主要理由是：一、原审判决认定“赤坎百姓村康强一横路27号505房系周传秀居住地之一”、“周传秀与肖修轩有时候在工地生活区居住，有时候则在出租房居住”主要事实证据不足。《房屋租赁合同》、证人证言及原审法院的《笔录》均无法确定周传秀与丈夫肖修轩居住在“赤坎百姓村康强一横路27号505房”。二、原审判决在本院查明部分没有认定周传秀、肖修轩系夫妻，却在本院认为部分据此作出评判结论，缺乏事实依据前提。三、人民法院审理行政案件仅对具体行政行为合法性进行审查，原审法院却从适当性角度判定复议决定证据不足，属超出司法审理范围，于法无据。四、原审判决同时适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定撤销复议决定属适用法律错误。五、被诉复议决定合法、适当。
湛江市建筑工程集团公司不服提起上诉，请求撤销原审判决，维持被诉复议决定。主要理由是：一、原判认定事实不清。《租赁合同》仅有“肖修轩”（未知是否周传秀配偶）一人签名，而无出租人签名，从租赁合同的形式要件来看，仅有合同一方当事人签名的合同无论从任何角度论证，都不能认为是一份完整生效合同。另外，《湛江市房屋租赁管理办法》第十一条规定所有房屋租赁均需办理备案，然而被上诉人却未能提供上述任一信息，甚至连居住地的照片、门牌、邻居及出租方的证言亦未能提供；原审法院就该问题进行了调查取证，但未核实证人身份，未提及周传秀信息，与被上诉人单方共同前往接触证人，未告知两上诉人，笔录亦未见有证人，显属不公。二、被诉复议决定撤销原工伤认定的依据是证据不足，属其自由裁量权范围之内，即便有不妥，也属于合理性问题，原审法院超出审理范围，适用法律错误，作出错误判决。
肖必军答辩称：一、原审法官对案件事实作了实地调查，已经查明周传秀的居住地确为赤坎百姓村康强一横路27号505房，因此，本案一审认定事实清楚，无可争辩。原审适用法律亦正确。二、两上诉人上诉理由根本不成立。湛江市人民政府对同一份《工伤认定书》分别以程序有误和证据不足作出两次复议决定，如此复议，让被上诉人长时间蒙受难以承受的诉累，真是痛上加痛。将心比心，良心安否。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：湛江人社局向上诉人湛江市建筑工程集团公司发出的湛人社工伤举字（2011）8号《工伤认定举证通知书》里明确告知：如逾期未履行举证责任，根据国务院《工伤保险条例》第十四条有关规定，我局将依据申请人提供的材料作出工伤认定结论。
在二审法庭调查中，上诉人湛江市建筑工程集团公司称：“是否有出租房不清楚，大部分时间都住在宿舍。附近有个小市场，去购物或去朋友家玩都有可能。”
湛江市建筑工程集团公司向原审法院提交的肖康荣的证明称：“周传秀和肖修轩是夫妻，他们平时有时候会住在我隔壁的203房，上下楼梯他们都经过我房间门前，有时候不回来。”
本院认为：《广东省》（2011年修订）第九条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；……”湛江人社局在收到肖必军提交的周传秀工伤认定申请后，向上诉人湛江市建筑工程集团公司送达了《工伤认定举证通知书》，但湛江市建筑工程集团公司逾期未履行举证责任。湛江人社局遂以周传秀同事提供的有关证明材料、周传秀的工作证件、房屋租赁合同、交警部门的道路交通事故认定书等为依据，认定周传秀是在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害依法应认定为工伤并无不妥。《广东省》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”湛江市建筑工程集团公司未在湛江人社局告知的举证时限内举证，依法应承担举证不能的责任。后其虽然在复议程序中提出了周传秀与其不存在劳动关系、公司已给周传秀安排了宿舍其不得自行外出住宿、周传秀不是在下班途中遭遇车祸以及不属于下班途中的合理时间等理由，被诉复议决定亦认为湛江人社局认定周传秀下班回居住地“赤坎百姓村康强一横路27号505房”途中的主要事实属证据不足，但根据原审法院向出租屋主陈秋来的调查可证实被上诉人在工伤认定程序中提交的《房屋租赁合同》以及有关证人证言属实，湛江人社局在湛江市建筑工程集团公司未举证的情况下根据有关证据和调查认定周传秀构成工伤正确，被诉复议决定未按照《广东省》第十九条第二款的规定来分配举证责任属适用法律错误，且认定事实不清。虽然周传秀的工作证显示其被安排在工地宿舍e203房居住，但从被上诉人提交的多位员工的工作证上可以看到该宿舍为男女多人混住的宿舍，因此，周传秀与丈夫肖修轩选择在出租屋租住有其正当理由。被诉复议决定以周传秀工作证显示其被安排在工地宿舍居住作为撤销湛江人社会局工伤认定决定的一项理由亦属不妥。
综上所述，原审判决撤销被诉复议决定并责令湛江市人民政府重新作出具体行政行为正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由两上诉人湛江市人民政府、湛江市建筑工程集团公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年九月四日
书 记 员 邓丽华