湖北省武汉市中级人民法院
� � 政 判 决 书
（2018）鄂01行终493号
上诉人（原审原告）北京德世久生物科技有限公司，住所地北京市丰台区外环西路26号院59号楼-1至5层501内5层502室（园内）。
法定代表人宋德顺，董事长。
委托代理人伊兵、张晶晶，天津四方君汇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖北省工商行政管理局，住所地湖北省武汉市武昌区东湖路145号。
法定代表人王永高，局长。
委托代理人宋艳红，该单位工作人员。
上诉人北京德世久生物科技有限公司（以下简称德世久公司）因诉湖北省工商行政管理局（以下简称省工商局）不予受理行政复议申请决定一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2018）鄂0106行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年1月13日，荆门市工商局在查处原告涉嫌传销一案中，查明涉传资金流入涉案金融账户，为防止原告及宋德顺转移或隐匿涉传资金，决定向荆门市掇刀区人民法院（以下简称掇刀区法院）提出申请对德世久公司及宋德顺在有关金融机构的涉案金融账户予以冻结。掇刀区法院经审查认为，荆门市工商局的申请符合法律规定，于2017年1月16日作出（2017）鄂0804行审2号行政裁定，准予冻结原告在财付通绑定的银行账户及宋德顺的相关银行账户。原告对该裁定不服，向荆门市中级人民法院申请复议。2017年9月8日，荆门市中级人民法院作出（2017）鄂08行审复4号行政裁定，认为原告对人民法院准予强制执行的裁定不享有申请复议的权利，驳回原告的复议申请。原告又向被告申请行政复议，请求确认荆门市工商局不将冻结资金的决定送达原告违法及撤销荆门市工商局冻结资金的决定。被告于2017年9月4日收到原告的行政复议申请，于2017年9月7日作出被诉不予受理行政复议申请决定，不予受理原告的行政复议申请。原告不服提起本案诉讼。另查明，2017年10月24日荆门市工商局作出荆门工商处字[2017]2号《行政处罚决定书》，认为原告行为属于《禁止传销条例》第七条第（二）项、第（三）项规定的传销行为，依据《禁止传销条例》第二十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令原告改正违法行为，并没收违法所得25037185.22元。
�审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法向行政机关提出行政复议申请。本案争议的焦点是：一、荆门市工商局向人民法院提出冻结原告资金账户的申请是否属于行政强制措施；二、上述申请是否属于行政复议的范围。一、荆门市工商局向人民法院提出冻结原告资金账户的申请是否属于行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第九条第四项的规定，行政强制措施的种类包括冻结存款、汇款。根据该法第十条“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。”的规定，该法对于行政强制措施的设定、实施采取严格限制的原则，行政机关必须由法律、法规授权，方可实施法定种类的行政强制措施。现行法律及行政法规并未授予工商行政管理机关实施冻结存款、汇款措施的权力，因此荆门市工商局无权冻结原告的资金账户。根据《禁止传销条例》第四条“工商行政管理部门、公安机关应当依照本条例的规定，在各自的职责范围内查处传销行为”、第十四条“县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施：……（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结”的规定，工商行政管理部门在查处涉嫌传销案件中，对有证据证明涉嫌传销行为的经营者转移或隐匿违法资金的情况，有申请人民法院冻结的权利，与《中华人民共和国行政强制法》的规定并不冲突。本案中，荆门市工商局对原告涉嫌传销行为进行查处时，依法向人民法院提出冻结原告资金账户的申请，该申请不产生冻结原告资金账户的后果，不具有行政行为的公定力、拘束力以及执行力等特征，因此不属于行政强制措施。原告认为荆门市工商局向人民法院提出冻结资金账户的申请属于行政强制措施没有法律依据。二、荆门市工商局向人民法院提出冻结原告资金账户的申请是否属于行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的范围作了规定，当事人对行政主体在行政管理活动中在其职责范围内实施的，能直接影响相对人权利义务的行为可申请行政复议。金融机构可以依据人民法院的裁定实施冻结，也可以依据有权行政机关根据《中华人民共和国行政强制法》作出的强制措施决定实施冻结。本案中，金融机构对原告资金账户实施冻结，依据的是法院的裁定书，而不是荆门市工商局向人民法院提出冻结原告资金账户的申请，该申请不产生外部法律效力，不能必然导致原告资金账户冻结的法律后果，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。被告收到原告的申请后作出被诉《不予受理行政复议申请决定书》并向原告送达符合法律规定，原告请求撤销该决定书的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告�世久公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告北京德世久生物科技有限公司负担。
上诉人德世久公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实不清。1.上诉人向被上诉人申请复议的对象是荆门工商局作出的《荆门市工商局关于申请荆门市掇刀区人民法院对北京德世久生物科技有限公司涉嫌传销资金予以冻结的决定》，不是该局向掇刀区法院申请冻结的行为，原审判决认为申请行为不产生外部法律效力，不能必然导致上诉人资金帐户冻结的法律后果，偏离了上诉人的复议请求和诉讼指向。2.原审法院未查明荆门市工商局作出的《荆门市工商局关于申请荆门市掇刀区人民法院对北京德世久生物科技有限公司涉嫌传销资金予以冻结的决定》是否送达了上诉人。二、荆门市工商局申请法院冻结上诉人帐户资金的�定是外部的行政行为，效力及到上诉人。三、荆门市工商局申请法院冻结上诉人资金的决定是强制措施。四、原审判决与生效法律文书相悖，剥夺了上诉人的救济权利，造成上诉人求告无门。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的鄂工商复不受字〔2017〕11号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人省工商局辩称，原审法院事实清楚。荆门市工商局申请法院冻结上诉人帐户资金的行为不是行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第九条第四项的规定，行政强制措施的各类包括冻结存款、汇款。同法第二十九条规定，“冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施”，现行法律并未�予工商行政管理机关实施冻结存款、汇款强制措施的权利，荆门市工商局无权冻结上诉人的资金帐户。同法第三十条规定，行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，直接向金融机构将会冻结通知书，金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结。有权实施冻结存款、汇款强制措施的行政机关根本不需要向司法机关提出申请。因此上诉人认为荆门市工商局申请法院冻结上诉人帐户资金的决定属于行政强制措施没有法律依据。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判决。
各方当事人向原审法院提交的证据及依据已移交给本院，本院对原审法院对证据的认证及认定的事实予以确认，并补充认定以下事实：荆门市�商局向法院提出了冻结账户的执行申请，掇刀区法院作出了（2017）鄂0804行审2号行政裁定准予冻结，该裁定表述：“申请执行人荆门市工商行政管理局于2017年1月13日向本院申请强制执行该局作出的对北京德世久生物科技有限公司涉嫌传销资金予以冻结的决定……经审查，本院认为申请执行人的申请符合法律规定……”德世久公司不服，就该裁定向荆门市中级人民法院申请复议，荆门市中级人民法院作出（2017）鄂08行审复4号行政裁定，该裁定表述：“本院认为，……荆门市工商行政管理局在查处北京德世久生物科技有限公司涉嫌传销一案中作出行政强制决定，对北京德世久生物科技有限公司在有关金融机构的涉案金融账户予以冻结，并申请原审法�强制执行。……”
本院认为，各方当事人争议的焦点是：荆门市工商局是否对德世久公司作出了冻结资金的决定？从表面上看，虽然荆门市工商局仅有向掇刀区法院提出的关于对德世久公司资金账户予以冻结的申请，但法院准予冻结账户的裁定事实上是执行荆门市工商局的冻结决定。尽管荆门市工商局并没有针对上诉人德世久公司明确作出并送达书面的冻结决定，但该冻结决定客观存在，且已付诸实施，对上诉人的权益已造成实际影响。在上诉人提出“1.确认被申请人不将冻结申请人资金的决定送达申请人违法；2.撤销被申请人冻结申请人资金的决定。”的行政复议申请后，省工商局以“被申请人作出的冻结申请人传销资金的决定实际为被申请人关于申请掇刀区人民法院对申请人涉嫌传销资金予以冻结的决定，属于行政机关与司法机关之间正常传递的公文，对申请人的实体权利义务不产生实际影响，”为由，认为上诉人所申请复议的纠纷不属于行政复议的受案范围，事实上是否定了荆门市工商局实际作出冻结决定且该决定对上诉人权利义务产生实际影响的事实。被上诉人据此作出不予受理的复议决定，事实不清，适用法律错误，理应予以撤销。原审法院认为该不予受理复议决定合法，并据此驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销武汉市武昌区人民法院（2017）鄂0106行初202号行政判决；
二、撤销湖北省工商行政管理局于2017年9月7日作出的鄂工商复不受字﹝2017﹞11号不予受理行政复议申请决定；
三、责令湖北省工商行政管理局在法定期限内依法重新作出行政复议决定。
本案一、二审案件的受理费各人民币50元均由被上诉人湖北省工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 沈 红
审 判 员 俞 震
二〇一八年九月四日
法官助理 王 瀚
书 记 员 祁 平