浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金义行初字第162号
原告王晋武。
原告王建广。
原告王晋藩（曾用名王晋凡）。
三原告共同委托代理人滕红斐。
被告义乌市国土资源局。
法定代表人虞秀军。
委托代理人金京华。
委托代理人李明。
被告义乌市人民政府。
法定代表人林毅。
委托代理人张启华、朱冰洁。
第三人中铁十六局集团第三工程有限公司。
法定代表人王勤荣。
委托代理人张瑞仓。
第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会。
法定代表人王瑞彩。
委托代理人楼英飞。
原告王晋武、王建广、王晋藩不服被告义乌市国土资源局、义乌市人民政府、第三人中铁十六局集团第三工程有限公司、义乌市赤岸镇慈溪村民委员会土地行政审批一案，于2015年10月19日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于2015年10月21日分别向被告义乌市国土资源局、义乌市人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年12月30日、2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告王晋武、王晋藩、三原告共同委托代理人滕红斐、被告义乌市国土资源局委托代理人金京华、李明、被告义乌市人民政府委托代理人张启华、朱冰洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市国土资源局于2014年9月22日作出义土临建字（2014）095号义乌市临时用地审批意见书。其内容为：“同意申请单位（中铁十六局集团有限公司义乌至武义公路工程第五标段项目经理部）使用临时用地0.8471公顷（土地坐落赤岸镇慈溪村，项目名称义武路五标弃渣场），使用年限2年（自批准之日起算）。用地单位必须严格按临时用地协议实施，使用期满必须按临时用地复垦协议履行复垦义务。”
被告义乌市人民政府于2015年9月27日作出义政复决字（2015）第81号行政复议决定书，决定维持义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）。
原告王晋武、王建广、王晋藩诉称：一、两第三人之间签订的临时租用土地协议书无效。被告义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）所涉土地系第三人义乌市赤岸镇慈溪村所有，土地由三原告承包，土地使用权归三原告所有。义乌市人民政府义林证字（2006）赤岸慈溪第063号林业证确认。两第三人之间签订的临时租用土地协议书系无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会虽为土地所有权人，但土地已承包给三原告，土地使用权已属于三原告，现三原告并未追认，故协议无效。二、行政行为程序错误。涉案土地系林地，林木采伐、毁坏受《中华人民共和国森林法》调整。本案《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）审批前应先按《中华人民共和国森林法》审批林木采伐。三、本案的部分事实。义武公路建设过程中，第三人中铁十六局第三工程有限公司将碎石弃放在三原告承包的山上，三原告报警，第三人中铁十六局第三工程有限公司使用虚假的土地补偿发票，使用无效的临时租用土地协议书，在未经林业部门审批，审批材料多处虚假（土地补偿费、支付清单造假）、欠缺的情况下，补办了《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）。综上所述，请求：1、撤销被告义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）；2、撤销被告义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第81号行政复议决定书。三原告向本院提供了如下证据及法律依据：1、原告王晋武、王建广、王晋藩居民身份证复印件各一份。证明原告主体资格。2、义林证字（2006）第赤岸慈溪056、063、148号林权证三份。证明涉案的土地使用权为三原告，林木所有权人为三原告。3、分居约一份。证明王建春已经过世，其拥有的土地使用权和林木所有权由王晋武继承，根据分家契约分给了原告王晋武。4、2015年10月16日义乌市赤岸镇慈溪村民委员会、义乌市公安局赤岸派出所共同出具的证明复印件一份。证明原告王晋武是王建春的第二个儿子。5、《占用征用林地审核审批管理办法》（2001年1月4日实施）第二、三条。6、《建设项目使用林地审核审批管理办法》（2015年5月1日实施）第二、三条。7、《中华人民共和国森林法实施条例》第五章。
被告义乌市国土资源局辩称：一、被诉行政行为认定的事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律、法规及规范性文件正确。2014年9月15日，中铁十六局集团第三工程有限公司因建设项目施工需要向被告义乌市国土资源局申请临时使用土地，其申请依据为：浙发改函（2007）4号《项目建议书批复的函》、浙发改设计（2011）165号《初步设计批复的函》、《临时租用土地协议书》、《临时借用土地协议书》、《义武五标临弃渣平面图》、《收款收据》、《企业法人营业执照》、《中标通知书》等材料。被告义乌市国土资源局经审核后，于2014年9月22日依法作出义土临建字（2014）095号《义乌市临时用地审批意见书》，同意申请单位使用临时用地0.8471公顷，使用年限2年（自批准之日起算）；用地单位必须严格按临时用地协议实施，使用期满须按临时用地复垦协议书履行复垦义务；土地坐落：赤岸镇慈溪村。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十三条之规定，程序合法，适用法律、法规及规范性文件正确，实体上处理也并无不当。二、根据原告王晋武、王晋藩提供的材料，并不能证明其与被诉行政行为存在法律上的利害关系。原告王晋武、王晋藩在没有证据显示其与被诉行政行为有利害关系的情况下，不具备原告主体资格。故依法应当驳回原告王晋武、王晋藩的起诉。综上，请义乌市人民法院驳回原告王晋武、王晋藩、王建广的诉讼请求。被告义乌市国土资源局在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据。事实证据：1、义乌市临时用地审批意见书（义土临建字（2014）095号）核对件一份。证明依法作出行政行为的事实。2、关于办理临时用地的申请核对件一份。3、第三人中铁十六局集团第三工程有限公司的《企业法人营业执照》（含副本）核对件一份。证据2、3共同证明中铁十六局集团第三人工程有限公司因建设项目施工需要，依法提出临时使用土地的申请及其主体状况的事实。4、浙发改函（2007）4号省发改委关于义乌至武义公路项目建议书批复的函核对件一份。5、浙发改设计（2011）165号关于义乌至武义公路初步设计批复函核对件一份。6、临时租用土地协议书、临时借用土地协议书核对件各一份。7、义武五标临时弃渣场平面图、临时用地平面图核对件各一份。8、2013年7月3日开具编号为7892540收款收据、2014年7月2日开具编号为7892539收款收据核对件各一份。9、中标通知书核对件一份。10、临时用地申请表核对件一份。11、临时用地复垦承诺书核对件一份。12、关于义武公路第五标段弃渣临时占用土地复垦问题的建议核对件一份。13、临时用地复垦（耕）方案表核对件一份。14、建设项目用地土地利用总体规划位置图核对件二份。15、生坟自留地（青苗费清单）、付款清单、赔偿协议、2015年7月14日义乌市村经济合作社统一收款收据（0575976）、临建设施及弃渣场用地面积清单复印件各一份。证据4-15共同证明被诉行政行为认定的事实清楚、证据充分。16、义政复决字（2015）第81号义乌市人民政府行政复议决定书复印件一份。证明被诉行政行为经过行政复议，并获得了维持的事实。法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条。2、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十三条。
被告义乌市人民政府辩称：一、义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）事实清楚、程序合法、适用依据正确。2014年9月15日，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司向义乌市国土资源局申请临时使用土地，并提供《项目建议书批复的函》（浙发改函（2007）4号）、《初步设计批复的函》）（浙发改设计（2011）165号）、《临时租用土地协议书》、《临时借用土地协议书》、《义武五标临时弃渣场平面图》等材料。2014年9月22日，义乌市国土资源局作出《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）。二、被告义乌市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。（一）行政复议决定程序合法。2015年7月8日，被告义乌市人民政府收到王晋武、王金民、王中明提出的行政复议申请，2015年7月10日，向王晋武、王金民、王中明邮寄《参加行政复议通知书》。2015年7月14日，向义乌市国土资源局直接送达《行政复议答复书》。2015年7月20日，义乌市国土资源局向义乌市人民政府提交行政复议答复和证据材料。2015年8月3日，向王晋武、王金民、王中明、中铁十六局集团第三工程有限公司邮寄《行政复议听证通知书》；向义乌市国土资源局直接送达《行政复议听证通知书》。2015年8月12日召开听证会，王晋武、王金民、王中明，义乌市国土资源局的委托代理人杨小伟、金京华，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司的委托代理人张瑞仓参加听证。2015年8月26日，向王晋武、王金民、王中明、中铁十六局集团第三工程有限公司邮寄《行政复议延长审理期限通知书》，向义乌市国土资源局直接送达《行政复议答复书》。2015年9月27日，被告义乌市人民政府作出行政复议决定，并于2015年9月30日邮寄《行政复议决定书》送达于王晋武、王金民、王中明和第三人中铁十六局集团第三工程有限公司，于2015年9月30日直接送达于义乌市国土资源局。被告义乌市人民政府作出的行政复议决定程序合法。（二）行政复议决定法律、法规适用正确。由于义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号），认定事实清楚，适用法律正确，因此被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）。综上，义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）和被告义乌市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、适用法律正确。请求驳回三原告的诉讼请求。被告义乌市人民政府在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据。事实证据：1、行政复议申请书、文书材料送达地址、王晋武、王金民、王中明居民身份证复印件、义乌市国土资源局告知单（义土告（2015）第65号）及附件、权利人为王晋凡、王建广、王建春的森林林木林地状况登记表、临时用地审批程序复印件各一份。证明三原告向被告提起行政复议申请。2、行政复议答复书、授权委托书、浙江省纵伸律师事务所函、行政复议证据清单、法定代表人身份证明书、义乌市临时用地审批意见书（义土临建字（2014）095号）、关于办理临时用地的申请、《企业法人营业执照》（含副本）、浙发改函（2007）4号《项目建议书批复的函》、浙发改设计（2011）165号《初步设计批复的函》、临时租用土地协议书、临时借用土地协议书、义武五标临时弃渣场地平面图、临时用地平面图、2013年7月3日开具编号为7892540收款收据、2014年7月2日开具编号为7892539收款收据、中标通知书、临时用地复垦承诺书、临时用地申请表、临时用地复垦（耕）方案表、关于义武公路第五标段弃渣临时占用土地复垦问题的建议、建设项目用地土地利用总体规划位置图两份、生坟自留地、付款清单、赔偿协议、义乌市村经济合作社统一收款收据、临时建设及弃渣场用地面积清单、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》复印件各一份。证明义乌市国土资源局在行政复议程序中向义乌市人民政府提交的答辩意见及证据材料。3、第三人中铁十六局集团第三工程有限公司提供的行政复议答复书、授权委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证、临时租用土地协议书（2014.8.1）、临时借用土地协议书（2013.6.1）、临时借用土地协议书（2013.7.1）、《义乌市村经济合作社统一收款收据》（NO.05795976）复印件各一份。证明中铁十六局集团第三工程有限公司在行政复议程序中向被告义乌市人民政府提交的答辩意见及证据材料。4、行政复议申请立案审批表、受理通知书、答复通知书、参加行政复议通知书、行政复议听证通知书、延长审理期限通知书、相关邮政快递单据、送达证及查询结果、义乌市人民政府听证笔录复印件各一份。证明被告义乌市人民政府作出的复议决定程序合法。5、义政复决字（2015）第81号行政复议决定书、邮政快递单据及查询结果、送达证复印件各一份。证明被告义乌市人民政府作出的行政复议决定及送达情况。法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
第三人中铁十六局集团第三工程有限公司述称：第三人中铁十六局集团第三工程有限公司获得的临时用地是按照法律规定程序审批的。第三人中铁十六局集团第三工程有限公司向本院提供如下证据：1、中铁十六局集团第三工程有限公司2013年5月28日借据复印件一份。证明中铁十六局集团第三工程有限公司支付过临时用地补偿费78000元。2、2016年1月15日浙江省农村信用社（合作银行、商业银行）现金缴款单复印件一份。证明村民不配合领取补偿款，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司将临时用地补偿款12万元于2016年1月15日打入赤岸镇人民政府联管账户。
第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会述称：义乌市赤岸镇慈溪村民委员会通知过三原告，三原告没有配合丈量。对于款项的发放问题，原告王晋武是领过的，但后来退回来，其他两个原告没来领过。第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会向本院提供如下证据：1、2016年1月5日王晋潮出具的证明一份。2、2016年1月5日义乌市赤岸镇慈溪村股份经济合作社出具的证明一份。证据1、2共同证明款项没有进入联管账户。
经庭审质证，本院对原告、被告、第三人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1-4客观真实，本院对其真实性予以确认。被告义乌市国土资源局提供的证据1-7客观真实，本院对其真实性予以确认；证据8不属于当前义乌市村级组织统一开具的正式票据且开具的时间违背常理，本院不予确认；证据9-16客观真实，本院对其真实性予以确认。被告义乌市人民政府提供的证据1、3、4、5客观真实，本院对其真实性予以确认；证据2中收款收据与客观事实不符，本院不予确认，其余证据客观真实，本院对其真实性予以确认。第三人中铁十六局集团第三工程有限公司提供的证据1系复印件，不符合证据的形式要件，且该证据载明的是中铁十六局集团第三工程有限公司与王瑞彩个人之间的债权债务关系，即使该证据具有真实性，也与本案不具有关联性；证据2客观真实，本院对其真实性予以确认。第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会提供的证据1、2客观真实，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，2012年4月10日，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司中标义乌至武义公路工程（义乌段）第五施工标段。为了堆放隧道工程弃渣需要，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司分别于2013年7月1日、2014年8月1日和第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会签订了临时借（租）用土地协议书，协议约定租用慈溪村土地（位于义武公路右侧K22＋100处和义武公路左线ZK22＋350处约6000平方米以及慈溪便道位置K2＋750处约2500平方米）约8500平方米（折合12.7亩），每亩8000元，租用的土地属于临时用地。第三人中铁十六局集团第三工程有限公司为了合法使用上述临时用地，于2014年9月15日向被告义乌市国土资源局申请用地（申请实际用地面积为8471平方米）审批并提供了临时用地申请表、《项目建议书批复的函》（浙发改函（2007）4号）、《初步设计批复的函》（浙发改设计（2011）165号）、临时租用土地协议书、临时借用土地协议书、义武五标临时弃渣场地平面图、临时用地平面图、2013年7月3日开具编号为7892540收款收据、2014年7月2日开具编号为7892539收款收据、中标通知书、临时用地复垦承诺书、临时用地复垦（耕）方案表、关于义武公路第五标段弃渣临时占用土地复垦问题的建议、建设项目用地土地利用总体规划位置图等材料。被告义乌市国土资源局经审查后，于2014年9月22日作出《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号），同意第三人中铁十六局集团第三工程有限公司使用上述临时用地8471平方米，使用期限2年。原告不服上述决定，向被告义乌市人民政府申请行政复议。被告义乌市人民政府审理后于2015年9月27日作出义政复决字（2015）第81号行政复议决定书，决定维持被告义乌市国土资源局作出的《义乌市临时用地审批意见书》（义土临建字（2014）095号）。原告仍不服，诉至本院。
另查明，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司向第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会租用的上述约8500平方米土地属于林地，该林地于2006年已经承包给三原告（其中原告王晋武的林地使用权是从其父亲王建春处继承而来）并颁发了相应的林权证，林地上主要有树种杉木，林地的承包期为50年。第三人中铁十六局集团第三工程有限公司在向被告义乌市国土资源局申请上述临时用地时提供的2013年7月3日开具的编号为7892540收款收据、2014年7月2日开具编号为7892539收款收据中载明的10万元土地使用费并未支付给第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会。2015年7月14日，第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会开具的编号0575976义乌市村经济合作社统一收款收据中载明的临时用地征收款208000元并未支付。2016年1月15日，义乌市赤岸镇人民政府联管办公室帐户收到第三人中铁十六局集团第三工程有限公司支付的慈溪村临时用地补偿款12万元。
本院认为，本案争议的焦点问题是被告义乌市国土资源局作出的被诉土地审批行为以及被告义乌市人民政府作出的被诉行政复议决定是否合法。从原、被告及第三人提供的相关证据及当事人庭审陈述来看，虽然第三人中铁十六局集团第三工程有限公司在申请涉案临时用地审批时提供了其与第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会签订的临时使用土地合同、土地补偿费的收款收据等材料，但从本案查明的事实来看，第三人中铁十六局集团第三工程有限公司提供的两张收款收据中载明的款项在申请时并未支付给第三人义乌市赤岸镇慈溪村民委员会。因此，被告义乌市国土资源局在第三人中铁十六局集团第三工程有限公司未支付涉案土地补偿费的情况下作出审批涉案临时用地的决定系主要证据不足，依法应予撤销。被告义乌市人民政府作出的涉案复议决定虽然程序合法，但该决定并未查明本案的相关事实，故其作出的维持决定证据不足，依法应当撤销。被告义乌市国土资源局辩称原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，对此，本院认为，从原、被告提供的相关证据及当事人的庭审陈述来看，涉案宗地系三原告承包的林地，其与被诉行政行为具有直接的利害关系，故被告义乌市国土资源局的这一辩称，本院不予采信。被告义乌市国土资源局称其审批涉案临时用地时对申请材料实行形式审查且尽到相应审查义务，对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规并没有明确规定审批临时用地实行形式审查标准；即使按照被告义乌市国土资源局所说的形式标准进行审查，被告义乌市国土资源局也未尽到形式审查的合理注意义务，因为从涉案的两张收款收据形式上来看，该收款收据与当时义乌市村级组织统一开具的票据（联管帐户票据）不符，且两张收款收据开具的时间违背常理（编号在前的票据开具时间晚于编号在后的票据开具时间且两张票据连号），故被告义乌市国土资源局的这一辩称，本院不予采信。综上，三原告的诉讼请求合法，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告义乌市国土资源局于2014年9月22日作出义土临建字（2014）095号义乌市临时用地审批意见书。
二、撤销被告义乌市人民政府于2015年9月27日作出义政复决字（2015）第81号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告义乌市国土资源局、义乌市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（在递交上诉状同时预交上诉费50元，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内；上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入帐号19×××03，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理）。
审 判 长 樊圣军
人民陪审员 杜志贵
人民陪审员 朱翠玉
二〇一六年四月十二日
代书 记员 郑 婧
【附注】
（2015）金义行初字第162号行政判决书
适用法律条文具体内容
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。