河北省石家庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）冀01行终272号
上诉人（原审原告）原告赵振峰，男，1960年6月22日出生，满族，农民，现住河北省围场满族蒙古族自治县。
上诉人（原审原告）许连元，男，1943年2月26日出生，满族，农民，现住河北省围场满族蒙古族自治县。
上诉人（原审原告）巴秀珍，女，1958年7月8日出生，满族，农民，现住河北省围场满族蒙古族自治县。
上诉人（原审原告）赵利新，男，1977年9月3日出生，满族，农民，现住河北省承德市双桥区。
被上诉人（原审被告）河北省林业厅。住所地河北省石家庄市桥西区城角街***号。统一社会信用代码证：11130000000218261A。
法定代表人周金中，厅长。
委托代理人陈振平，该厅资源处副处长。
委托代理人刘家晔，该厅法规处主任科员。
被上诉人（原审被告）国家林业局。住所地北京市和平里东街**号。组织机构代码：00001327-4。
法定代表人张建龙，局长。
上诉人赵振峰、许连元、巴秀珍、赵利新与被上诉人河北省林业厅、国家林业局因请求撤销审核意见一案，不服石家庄市桥西区人民法院（2016）冀0104行初223号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，2007年8月13日，河北省发展和改革委员会作出《关于承德围场竹子下风电场工程预可行性研究报告的批复》。2008年10月，河北围场龙源建投风力发电有限公司（下简称龙源公司）向林业部门提出建设工程征占用林审核，提交征（占）用林地的申请、填制使用林地申请表。申请使用围场县山湾子乡王家店村、元宝栈乡竹字上村和竹字下村林地17.81公顷。围场满族蒙古族自治县林业局、承德市林业局逐级审批同意后，报至被告河北省林业厅审批。河北省林业厅于2008年10月27日受理后，于2008年10月28日作出准予行政许可决定，向申请人龙源公司出具《使用林地审核同意书》（冀林许地字[2008]184号），同意该公司“承德围场竹子下风电场”建设项目，占用围场县山湾子乡王家店村、元宝栈乡竹字上村和竹字下村林地共计17.81公顷。同时，向承德市林业局出具冀林地字[2008]184号《河北省林业局关于河北围场龙源建投风力发电有限公司占用林地的审核意见》（下简称《审核意见》）。四原告提交的1984年5月10日《林业生产责任制承包合同》中载明：“甲方王家店大队，乙方赵振泉（联户）等内容”。1991年11月1日围场满族自治县林业局颁发《乡村林场证书》中载明：“办场单位山湾子乡王家店村；林场名称王家店村赵振全家庭林场；林场性质个体等内容”。1996年2月23日围场满族蒙古族自治县人民政府颁发的《集体林权证》（林证集字0020445号）中载明：“根据《中华人民共和国森林法》第三条规定核发此证。本证所列林地、林木属于山湾子乡（镇）王家店村赵振全联户组所有等内容”。
原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，龙源公司提出建设工程使用林地申请，经围场满族蒙古族自治县林业局、承德市林业局逐级审批同意后，被告河北省林业厅经审核向申请人龙源公司作出《使用林地审核同意书》的准予行政许可决定。同时，向承德市林业局出具《审核意见》。在《审核意见》中明确提出“请用地单位持《使用林地审核同意书》按照国家有关法律、行政法规规定办理相关手续”。故，被告河北省林业厅经审核同意后，向承德市林业局出具《审核意见》的行为对原告赵振峰、许连元、巴秀珍、赵利新的权利义务不产生实际影响，并未实际侵害原告的合法权益。四原告对被告河北省林业厅作出的《审核意见》提起行政诉讼，不符合法律的规定。综上所述，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告赵振峰、许连元、巴秀珍、赵利新的起诉。
赵振峰、许连元、巴秀珍、赵利新不服，向本院提起上诉，主要理由为：1.因该建设项目的范围覆盖了上诉人所拥有的集体林权证中包含的林地和林木，侵害了上诉人的林地所有权、使用权及对林木的所有权，故与上诉人具有法律上的直接利害关系。2.因为河北省林业厅违法作出该《审核意见》后，上诉人的林地及林木被用地单位龙源公司所侵占，且至今也没有对上诉人进行占地补偿，对上诉人的权利义务产生了实际影响。3.国家林业局的行政复议决定也没有以“对上诉人不产生实际影响，并未实际侵害其合法权益”为由驳回其复议申请。4.一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律错误，应予撤销。
被上诉人河北省林业厅答辩称，1.龙源公司提出建设工程使用林地申请，我厅经审核向其作出《使用林地审核同意书》的准予行政许可决定。同时，向承德市林业局出具《审核意见》（冀林地字[2008]184号），在《审核意见》中明确提出“请用地单位持《使用林地审核同意书》按照国家有关法律、行政法规规定办理相关手续”。我厅向承德市林业局作出的《审核意见》不是行政许可决定，是我厅针对具体行政许可事项，向承德市林业局出具的落实管理责任的系统内部管理性文件，不做为建设项目使用林地的依据，也不针对实际用地单位和林地权利人。《审核意见》内容是要求承德市林业局和围场县林业局加强对龙源公司使用林地情况的跟踪，督促完成异地造林恢复森林植被工作，明确管理责任人。因此，该《审核意见》对上诉人的权利义务不产生实际影响，并未实际侵害其合法权益。2.占用林地申请人申请占用的林木全部为用材林，小于35公顷，根据《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，审核权限属于省级林业主管部门。占用林地申请人提交的申请材料齐全，符合《占用征用林地审核审批管理办法》和《占用征用林地审核审批管理规范》要求，能够满足占用征用林地行政许可的要求。申请人提交的申请材料符合法律法规规章的规定，也已经由围场县林业局、承德市林业局分别对申请材料进行过逐级审查并提出同意使用林地的意见，符合逐级上报规定。围场县林业局初审阶段对拟占用的林地进行了公示，尽到了告知义务，被占用林地单位也出具了没有权属纠纷、未发现问题的公示证明。我厅自公示之日到审核同意决定作出前，也没有接到包括原告在内的利害关系人的权利请求。我厅作出的《审核意见》程序合法。一审法院作出的裁定正确。因此，请求驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人国家林业局答辩称，1.答辩人受理该行政复议案件后，经审查，河北省林业厅在办理龙源公司承德围场竹子下风电场建设项目使用林地行政许可过程中，依法审查了行政许可申请人龙源公司提交的有关材料，并按照规定的程序，依法作出了《审核意见》，实施此项行政管理职能合法、有效。故答辩人作出行政复议决定，维持了河北省林业厅作出的《审核意见》。2.答辩人于2016年6月15日收到该行政复议申请补正材料后，于2016年6月16日受理该行政复议案件。2016年6月22日，答辩人向被申请人河北省林业厅发出了《提出答复通知书》。河北省林业厅于2016年7月1日向答辩人提交了书面答复书意见及有关证据材料。经审查后，答辩人于2016年8月8日依法作出《行政复议决定书》（林复字[2016]53号），并书面通知了被答辩人，程序合法。请求维持原裁定。
二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，被上诉人河北省林业厅对承德市林业局作出的《审核意见》是根据承德市林业局针对龙源公司使用林地情况依照内部报批程序作出的，属于行政机关的内部运作程序；且该《审核意见》并非对龙源公司和上诉人赵振峰等四人作出，亦未向其送达，没有对外发生法律效力，并未外化为对赵振峰等四人权利义务产生确定性影响的行政行为，尚未实际侵害其的合法权益。因此，该《审核意见》不具有可诉性。基于上述《审核意见》，河北省林业厅向龙源公司作出《准予行政许可决定书》即《使用林地审核同意书》，批准了龙源公司的项目用地申请，该行政许可行为具有可诉性。尽管被上诉人国家林业局对《审核意见》作出行政复议决定，但并不能改变《审核意见》的法律性质，《审核意见》对赵振峰等四人的合法权益并不产生实际影响。国家林业局针对赵振峰等四人的行政复议申请，依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定作出行政复议决定，程序合法。综上，赵振峰、许连元、巴秀珍、赵利新的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审裁定认定事实清楚，程序合法，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 彭建章
审判员 杨聚存
审判员 徐进富
二〇一七年六月七日
书记员 石 璐