广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第496号
上诉人（原审原告）：洪艳珍，女，住广东省佛山市顺德区。
委托代理人：廖建勋，湖南湘永律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
委托代理人：彭日旺、梁成军，均系该府工作人员。
上诉人洪艳珍因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第164号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年4月7日，原告洪艳珍向被告广东省人民政府递交《行政复议申请书》。在上述行政复议申请中，洪艳珍称因顺德区大良街道土地发展中心在没有合法批文和手续的情况下征用新滘社区股份合作社927.53亩农用土地一事，其曾向佛山市顺德区人民政府提出过查处申请。但直至洪艳珍提起本案诉讼时，佛山市顺德区人民政府仍未答复洪艳珍。洪艳珍遂向广东省人民政府提出上述行政复议申请，请求确认佛山市顺德区人民政府在法定期限内未答复洪艳珍的行为违法并责令其在法定期限内对洪艳珍提出的请求事项进行处理。
2014年4月8日，广东省人民政府收到洪艳珍上述行政复议申请。2014年4月25日，广东省人民政府作出粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》。该驳回行政复议申请决定查明：洪艳珍于2014年1月3日通过EMS向佛山市顺德区人民政府邮寄了《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征用地行为进行查处和纠正的申请》，要求佛山市顺德区人民政府查处和纠正顺德区大良街道土地发展中心涉案的违法征地行为。佛山市顺德区人民政府在收到洪艳珍的申请后，其法定代表人黄喜忠区长于2014年1月9日在该申请上作出“请区法制办会国土城建水利局阅处”的批示。佛山市顺德区法制办认为对土地违法案件的查处属于佛山市顺德区国土城建和水利局的法定职责，于2014年1月10日作出“拟转该局查处和答复申请人”的意见并经区办公室领导同意后于同日转佛山市顺德区国土城建和水利局办理。佛山市顺德区国土城建和水利局受理该申请后对土地违法事项进行了审查，于2014年2月8日作出顺建函（2014）136号《国土资源不予立案告知书》，并于2014年2月21日将上述告知书送达洪艳珍。
上述驳回行政复议申请决定认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”以及《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。”的规定，佛山市顺德区人民政府作为一级政府，不具有直接查处土地违法案件的法定职责。佛山市顺德区人民政府对洪艳珍请求事项的处理没有不妥，洪艳珍请求确认佛山市顺德区人民政府未在法定期限内答复的行为违法并责令其在法定期限内作出处理答复的事项没有法律依据。广东省人民政府据此作出涉案驳回行政复议申请决定。洪艳珍收到上述驳回行政复议申请决定后不服，遂提起本案诉讼，请求：1、撤销粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》；2、责令佛山市顺德区人民政府对洪艳珍提出的行政复议申请重新作出决定；3、本案诉讼费用由佛山市顺德区人民政府承担。
原审另查明：2014年1月3日，洪艳珍分别向佛山市顺德区人民政府和佛山市顺德区国土城建和水利局邮寄了《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征用地行为进行查处和纠正的申请》和《请求对顺德区大良街道土地发展中心违法征地行为进行查处的申请》。在上述两份申请中，洪艳珍均要求确认涉案征地行为违法，确认顺德区大良街道土地发展中心与新滘社区股份合作社签订的涉案《征用土地补偿协议书》无效，查处并追究该征地行为相关人员的行政责任，并将违法征用的土地归还股份合作社村民管理耕作。2014年2月8日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建函（2014）136号《国土资源不予立案告知书》，告知洪艳珍拟征用新滘社区股份合作社747.53亩土地补偿安置方案的制定和签订过程、分期分批次组织材料上报审批办理用地手续进展和对已经批准的土地的清偿收地情况，不存在非法征地的土地违法行为，洪艳珍要求查处违法征地的申请不符合《土地违法案件查处办法》第十七条的立案条件，故不予立案。
原审再查明：2015年2月13日，原审法院通知洪艳珍到庭就被告不适格进行相关解释，并征询是否变更被告的意见，洪艳珍表示不同意变更被告为佛山市顺德区人民政府。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”本案中，粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》认为佛山市顺德区人民政府针对洪艳珍请求事项作出了处理，已履行了法定职责。广东省人民政府据此驳回了洪艳珍的行政复议申请，故涉案驳回行政复议申请决定在法律效果上等同于复议维持决定方式，即广东省人民政府作出的涉案驳回行政复议申请决定既没有改变原具体行政行为，也没有为洪艳珍增加新的不利负担。根据上述法律和司法解释的规定，洪艳珍不服广东省人民政府作出的涉案驳回行政复议申请决定，应当以行政复议被申请人即佛山市顺德区人民政府为被告，其以广东省人民政府为被告提起本案诉讼属于被告不适格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因洪艳珍不同意变更被告，根据上述司法解释的规定，对洪艳珍的起诉予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回洪艳珍的起诉。
洪艳珍不服一审裁定提起上诉称：广东省人民政府作出驳回行政复议申请决定的行为在法律效果上并不等同于复议维持决定，属于一个新的行政行为，我方提起行政诉讼是符合法律规定的。一审裁定适用法律错误，请求二审法院依法纠正，由一审法院对本案进行审理。
被上诉人广东省人民政府二审辩称：我府作出的粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》在法律效果上等同于复议维持决定方式，既没有改变原具体行政行为，也没有为洪艳珍增加新的不利负担。洪艳珍不服该驳回行政复议申请决定，应当以行政复议被申请人即佛山市顺德区人民政府为被告，其以我府为被告提起本案诉讼属于被告不适格。一审裁定驳回洪艳珍的起诉正确，请求二审法院予以维持。
本院二审查明的事实与一审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为行政复议纠纷。二审争议焦点为洪艳珍以广东省人民政府为被告提起本案诉讼法院是否应当受理。
《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”根据上述规定，广东省人民政府作出的粤府行复（2014）135号《驳回行政复议申请决定书》并不属于改变原行政行为的复议决定，洪艳珍提起行政诉讼，应当以作出原行政行为的佛山市顺德区人民政府为被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因洪艳珍不同意变更被告，原审法院根据上述司法解释的规定，对其起诉裁定予以驳回并无不当，本院依法予以维持。
综上，洪艳珍的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 刘德敏
代理审判员 罗 燕
二〇一五年九月十日
书 记 员 李 捷