泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泰开行初字第0004号
原告张谊源（曾用名张谊缘），男。
原告张继兰，女。
原告陈如芳，女。
三原告共同委托代理人王春刚，北京新翰律师事务所律师。
被告泰州市住房和城乡建设局。
法定代表人陈松林，该局局长。
委托代理人（特别授权）袁艺，江苏弘泰律师事务所律师。
委托代理人葛新民。
原告张谊源、张继兰、陈如芳因要求被告泰州市住房和城乡建设局（以下简称泰州市住建局）履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张谊源、张继兰、陈如芳及其委托代理人王春刚，被告泰州市住建局的委托代理人袁艺、葛新民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张谊源于2013年12月22日向被告泰州市住建局提出对座落于泰州市海陵区通江街96号的房屋遭到违法拆除一事进行纠正调查并追究相关人员责任的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告张谊源、张继兰、陈如芳诉称，座落于泰州市海陵区通江街96号的房屋系三原告家庭共有。被告曾于2012年就该房屋拆迁补偿安置事宜作出行政裁决，原告对该裁决不服，向人民法院起诉。经审理，泰州市海陵区人民法院于2013年11月11日判决撤销该裁决。但上述房屋已于2013年5月29日遭到违法拆除。原告遂向被告提出申请，要求依法监查违法拆除上述房屋的建议。2014年1月15日，被告向原告作出答复，但答复内容严重违背原告意愿，系不履行法定职责的行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的规定，被告作为泰州市区负责管理房屋拆迁工作的部门，应当对城市房屋拆迁工作实施监督管理。被告违反条例规定不履行监督管理职责的，或对违法行为不予查处的，应对相关人员给予行政处分。因此，请求法院依法确认被告对原告房屋被违法拆除一事不予监管、查处的行为违法，责令其依法履行法定职责，并向原告作出书面答复；被告承担本案诉讼费用。
原告为证明其主张，在庭前向本院提交如下证据：
1、原告张谊源、张继兰、陈如芳的居民身份证、户籍证、结婚证，证明张谊源、张某某、张继兰系张文学（已故）、马某的子女；陈如芳系张某某之妻。
2、国有土地使用权证3份，证明马某、张谊源、张某某分别办理了涉案房屋所在土地的国有土地使用证，涉案房屋属于原告家庭共有。三原告与拆除房屋行为具有利害关系，具有本案原告主体资格。
3、申请及邮寄回执各1份，证明原告张谊源于2013年12月22日以邮寄的方式向被告提出要求监督查处非法拆除涉案房屋行为的申请；
4、关于张谊源信访问题的答复1份，系被告于2014年1月15日对原告的申请作出的回复，其中确认了原告提出的三点诉求，证明被告已经收到原告提出的申请及其未履行职责的事实，同时证明被告将原告的申请认定为信访事项所作出的答复系错误的答复。
5、被告作出的泰住建裁字（2012）21号城市房屋拆迁纠纷裁决书，证明被告为配合政府拆迁，作出违法的拆迁裁决，侵害了原告的合法权益。
6、泰住建履催字（2012）35号督促履行催告书，证明被告于2012年12月5日催告搬迁交房，可见其作出的拆迁裁决已经对原告的实体权利产生实质影响。
7、（2013）泰海行初字第0029号行政判决书及判决书生效确认通知书，证明被告作出的拆迁裁决已经被人民法院判决撤销。该判决于2013年11月29日生效，而涉案房屋于2013年5月29日被拆除，故被告认为拆迁裁决被法院撤销后对原告的权益不产生影响是错误的。
8、房屋拆迁许可证，证明经被告批准的拆迁实施单位是泰州市中兴房屋拆迁有限公司（以下简称中兴公司），而非泰州市海陵区中胜房屋拆迁有限公司（以下简称中胜公司）。
9、涉案房屋被拆除时的现场照片一组，原告指认戴黑色墨镜是顾某，穿白色T恤的是周某，两人均为政府拆迁指挥部工作人员。被告作为拆迁主管部门，应当对拆迁工作人员参与的拆迁行为实施监督管理。
10、涉案房屋被拆除时的视频片段。证明内容同证据9。
11、《条例》第五条、第三十八条，系原告申请被告履行职责的法律依据。
被告对上述证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但土地使用权证并非房屋所有权证，不能证明马某、张谊源、张某某拥有涉案房屋权属及共有关系，亦无法证明原告张继兰对涉案房屋具有利害关系；对证据3予以认可；对证据4的真实性没有异议，但该答复仅是对原告信访事项的建议，并非具体行政行为；对证据5-7的真实性无异议，但与本案无关联性；认为证据8-10已经超过原告的举证期限，且与本案无关联性。此外，对证据10的真实性有异议，认为其来源无法确定。对原告申请履行职责的法律依据有异议，认为被告只需对拆迁人及实施单位的违法行为予以查处。
被告泰州市住建局辩称，原告张继兰、陈如芳并非涉案房屋的权利人，故该二原告与本案没有关联性，其不具备原告主体资格。被告确于2014年1月15日向原告张谊源的信访事项作出答复，但其内容并未对原告的权益产生影响，故该答复并非具体行政行为，不具备可诉性。对该答复不服提起的行政诉讼，法院应当不予受理。被告作出的裁决已经被人民法院依法撤销，不具备任何法律效力。被告此后也未启动任何形式的强制拆迁程序。根据《条例》规定，被告只对拆迁人及拆迁实施单位的拆迁行为进行监管，而对非拆迁人及非拆迁实施单位的拆除房屋行为没有法定监管职责。被告已经对拆迁人与拆迁实施单位进行了调查，其并未对原告的房屋进行拆除。因此，原告的主张没有任何事实和法律依据，请求法院驳回其诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交：情况说明1份，证明拆迁人泰州市城市建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）及委托实施单位中胜公司从未参与涉案房屋拆除活动。法律依据：《条例》第五条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，证明被告的监督职责是对拆迁人或者拆迁实施单位违反条例规定的行为进行查处；《泰州市城市房屋拆迁管理办法》（以下简称《泰州办法》）第三条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条，证明被告的职责是对拆迁工作的实施进行监督管理，及对拆迁人及拆迁委托实施单位的违法行为进行查处。
被告在庭后向本院补充提交关于青年路西侧A、B、E地块土地整理项目增加拆迁实施单位的报告、关于青年路西侧A、B、E地块房屋拆迁的补充公告。
原告对证据1盖章的真实性无异议，对该证据的合法性有异议，认为盖章的拆迁实施单位与拆迁许可证上记载的拆迁实施单位不一致。对被告提交的法律依据无异议，但该依据反能证明被告对涉案房屋被拆除一事应当履行监督管理职责。
结合原、被告举证、质证，本院对证据作如下认证：对原告所举证据1-8的真实性予以认可；因原告对证据9、10的来源、制作人均无法说明，且被告对该两组证据不予认可，故本院对其真实性无从查证确认。即便其真实性无虞，从照片及录像的内容来看，并不足以确认原告所指认的相关人员的身份及职务，故该两组证据亦不具有证明力。对被告所举情况说明的真实性予以认可。关于原、被告提交的法律依据，涉及被告对城市房屋拆迁工作的监督管理职责内容与界限这一争议焦点的认定及处理，故本院拟在下文中一并作出评判。至于被告于庭后提交的证据，确已超出法律规定的举证期限，本院不予接纳。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：张某某、马某、张谊源领取国有土地使用权证，分别对原泰州市海陵区通江街96号房屋所座落的地号为6-31-39、6-31-40、6-31-41的土地享有使用权。2010年6月25日，城投公司依法领取了被告泰州市住建局颁发的泰建拆许字第（2010）第12号房屋拆迁许可证，经许可的拆迁实施单位为中兴公司。同日，被告就拆迁许可事项发布了公告。2010年7月28日，被告就委托包括中胜公司在内的五家拆迁实施单位参与涉案项目的拆迁发布了补充公告。拆迁过程中，拆迁人委托中胜公司对房屋拆迁许可证确定的拆迁范围内的房屋实施拆迁，涉案房屋属拆迁范围。后经4次延期，拆迁期限延长至2012年12月31日。其后，因拆迁人城投公司未能就涉案房屋拆迁补偿安置问题与有关房屋权利人达成一致意见，遂向被告泰州市住建局申请行政裁决。2012年11月20日，被告以马某为裁决被申请人作出泰住建裁字（2012）21号城市房屋拆迁纠纷裁决书。马某不服该裁决申请复议，经江苏省住房和城乡建设厅决定维持后，又向泰州市海陵区人民法院提起行政诉讼。经审理，该院于2013年11月11日作出判决撤销上述裁决，现判决已经生效。在此之前，涉案房屋已被拆除。
2013年12月22日，原告张谊源向被告泰州市住建局纪检部门提交申请1份，要求被告依职权对违法拆除行为予以纠正调查，责成相关单位和部门立即停止侵害，恢复房屋原状并追究施害人责任。2014年1月10日，拆迁人城投公司、拆迁实施单位中胜公司向被告共同出具情况说明1份，声明二公司从未组织或参与涉案房屋的拆除活动。2014年1月15日，被告向原告作出关于张谊源信访问题的答复，主要内容为：1、其作出的泰住建裁字（2012）21号城市房屋拆迁纠纷裁决书已被法院判决撤销，不具有法律效力；2、其作出上述裁决后，未采取任何形式的强制程序；3、建议申请人通过磋商方式尽快处理拆迁补偿安置事宜。
另查明，马某系张谊源、张某某、张继兰之母；陈如芳系张某某之妻。
本院认为，本案的争议焦点为1、三原告是否具备本案诉讼主体资格；2、原告提起的诉讼主张是否具有完全的可诉性；3、被告作为城市房屋拆迁主管部门依法实施监督管理职责的内容、界限与范围；4、被告是否履行了必要的监督管理职责。
关于焦点1，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。涉案房屋虽无房屋产权证，但马某、张谊源、张某某对涉案房屋所座落的土地区分享有使用权，故地上房屋应当对其具有特定利益。现因房屋被拆除，基于该种利益，部分土地使用权人申请要求作为城市房屋拆迁管理部门的被告在其职责范围内对房屋拆除一事进行处理，故被告的处理行为对上述利益人应当具有法律上的利害关系。三原告中，张谊源系利益人之一；陈如芳系张某某之妻，其居民身份证登记的住所亦与涉案房屋座落地相同，故涉案房屋上利益的实现与否应对其具有直接、必然的影响，张谊源、陈如芳作为原告的主体身份适格。而张继兰既非利益人，又未提交其他证据证明对涉案房屋存在何种利害关系，故其并不得仅因与利益人之间存在纯粹的身份关系而当然取得原告主体资格。因此，张继兰不是本案的适格原告，本院依法驳回其起诉。
关于焦点2，应当解决原告提出申请的性质及区分原告的诉讼请求中不可诉部分这两个问题。
一、关于原告的主张是否可诉。现被告以原告向其纪检监察部门提出申请为由，认为原告之申请属于信访事项，不属行政案件受理范围。当事人的申请是否属于信访事项，应结合申请的外观、表现形式并根据申请内容是否对申请人具有某种法律上的实质利害关系来判定。本案中，原告仅具备一般的认知与判断能力，不应对其行为苛以过高的期待。其向被告纪检部门的申请，应当视作向被告泰州市住建局提出。再者，在其申请内容中，明确要求被告对涉案房屋拆除行为进行调查追责，被告是否履行相关职责对原告的切身利益具有实质性影响。第三、原告的诉讼主张并非针对被告作出的答复，而系被告不履行法定职责的行为，故答复的性质对原告的主张并不产生影响。综上，原告提出的申请可以视作要求被告履行相关职责的依据，被告认为原告系对其信访答复提起的诉讼而应不予受理的意见，本院不予采信。
二、关于原告的诉讼主张是否完全可诉。结合原告提出的申请、诉状及庭审陈述，本院归纳其针对涉案房屋拆除一事向被告提出的诉求包括：行政调查处理、行政监察处分。因行政机关对其工作人员的监察处分，属行政机关内部行政行为，司法不应介入干涉，故对原告要求被告作出行政监察处分的起诉，本院依法不予处理。
关于焦点3，根据职权法定原则，行政机关的职权来源于法律、法规或规章之授权。涉案拆迁许可项目实施于2010年，拆迁工作及其管理均系遵循《条例》（现已失效）实施，故本案的审理仍应适用《条例》之规定，但被告在诉讼中提交的法律依据并不充分，除《条例》外，《江苏省城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《江苏条例》）亦应作为其职权来源。被告泰州市住建局作为泰州市区城市房屋拆迁管理部门，负责对本区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理。
一、关于监督管理职权的内容，法律依据中未予直接明确，而是通过具体的条款作出规定。根据《条例》第二章、第四章，《江苏条例》第二章、第四章、第五章等相关规定，可以归纳出监督管理对象主要包括：拆迁人、拆迁实施单位、拆迁评估机构、拆迁裁决中的争议双方等；而监督管理的行为主要包括：拆迁许可证的颁发及许可实施监督、拆迁实施与委托实施监督、拆迁评估的监督等。
二、原告主张被告对涉案房屋拆除进行调查处理，是否属于被告的职权范围。
1、根据上述归纳的法规所规定的拆迁监督管理职权内容，可见赋予监管部门这一职权的目的在于通过对拆迁当事人及辅助人的行为进行指引与规制，从而确保拆迁主体及其拆迁行为的合法有序。在此，管理职权的相对人应当限缩于法律规定的监管对象范围内。现原告认为涉案房屋被拆除，无论实施主体是谁，被告均应履行职责，显然超越了被告的职权权能与范围，本院对原告该意见不予采信。
2、关于被告对涉案房屋被拆除情形是否具有处理的职权。根据《条例》第四章、《江苏条例》第五章之规定，拆迁监管部门可以针对违反上述规定的情形作出相应处理，但其中并未涉及在拆迁许可范围内的房屋被拆除的任何情形。基于上述规范中的处理行为主要为行政处罚、包含禁止内容的行政命令等类型，多为剥夺行政相对人的资格或财产的负担性行政行为。根据法律保留原则，未经法律、法规及规章明确授权的负担性行政行为，行政机关不得为之，否则将导致对行政相对人合法权益的侵害。因此，被告并无对涉案房屋被拆除情形进行处理的法定职权。
3、关于被告对涉案房屋被拆除情形是否具有调查的职权。被告作为拆迁监管部门，其应当尽其所能充分维护拆迁当事人的合法权益。但鉴于被告对涉案情形并无处理职权，而一般来说，行政调查仅是行政处理行为的程序性事实行为，在无法定授权，又欠缺以行政处理职权的履行及处理结论的作出作为该调查行为目的的情况下，行政调查不应成为行政机关的义务。本案中，被告并不具备实施事后调查的强制力与执行力，其既无开展有效调查的权能，亦无法作出产生实质法律后果的处理结论。因此，被告亦不具有对涉案房屋被拆除情形进行调查的职责。被告在收到原告的申请后，通过对拆迁人与实际拆迁实施单位进行调查取得情况说明，可见其处理申请的作为态度是积极的；但被告在调查时遗漏了其他拆迁实施单位，在今后的行政执法中应予改进。
综上，原告张谊源、陈如芳要求被告泰州市住建局对涉案房屋拆除行为进行调查处理，不属被告的法定职责范围，其相应诉讼请求欠缺事实、法律依据，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告张谊源、陈如芳要求被告泰州市住房和城乡建设局对座落于泰州市海陵区通江街96号的房屋被拆除一事进行调查处理的诉讼请求。
二、驳回原告张继兰的起诉。
案件受理费50元，由两原告共同负担。
原告张谊源、陈如芳与被告泰州市住房和城乡建设局如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状；原告张继兰如不服本判决中驳回其起诉的部分，可在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状。上诉人应按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 王春华
代理审判员 李剑峰
人民陪审员 马华锋
二〇一四年六月五日
书 记 员 吴 迪
附法律条文：
《城市房屋拆迁管理条例》
第五条国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。
县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。
县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。
第四章罚则
第三十四条违反本条例规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。
第三十五条拆迁人违反本条例的规定，以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，由房屋拆迁管理部门吊销房屋拆迁许可证，并处拆迁补偿安置资金1％以上3％以下的罚款。
第三十六条拆迁人违反本条例的规定，有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，可以并处拆迁补偿安置资金3％以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证：
（一）未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的；
（二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；
（三）擅自延长拆迁期限的。
第三十七条接受委托的拆迁单位违反本条例的规定，转让拆迁业务的，由房屋拆迁管理部门责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费25％以上50％以下的罚款。
第三十八条县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门违反本条例规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的，核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的，或者对违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《江苏省城市房屋拆迁管理条例》
第五章法律责任
第二十二条对违反本条例规定的行为，国务院《城市房屋拆迁管理条例》和其他法律、法规有规定的，按照其规定执行。
第二十三条承接房屋拆除工程业务的施工企业拆除房屋未采取安全护卫措施的，由建设行政主管部门责令改正，给予警告，并处以二千元以上三万元以下的罚款；造成伤亡事故的，还应当依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
拆迁实施单位及其工作人员弄虚作假、滥用职权的，对直接负责的主管人员和直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门依法给予处分；情节严重的，由房屋拆迁管理部门吊销其拆迁上岗证，可以并处一千元以上一万元以下罚款。
第二十四条拆迁当事人违反本条例规定委托不符合条件的评估机构进行拆迁评估的，由房屋拆迁管理部门责令改正。
第二十五条评估机构与拆迁当事人相互串通，故意压低或者抬高被拆迁房屋的房地产市场评估价的，评估结果无效，由房屋拆迁管理部门处以五千元以上五万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，暂停直至取消评估资质；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第二十六条房屋拆迁管理部门和其他有关部门的工作人员，玩忽职守、超越或者滥用职权、徇私舞弊、受贿索贿、侵犯拆迁当事人合法权益的，对直接负责的主管人员和直接责任人员由其所在部门或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。