吉林省辽源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉04行再2号
抗诉机关：吉林省辽源市人民检察院。
原审原告张兆贤，男，现住吉林省东丰县。
原审被告吉林省东丰县林业局。
法定代表人刘杰，该局党委书记，局长。
委托代理人张瀚夫，男，该局林政科科长。
委托代理人李淑娟，女，该局行政审批办公室主任。
原审原告张兆贤与原审被告吉林省东丰县林业局（以下简称东丰林县业局）林权登记纠纷一案，东丰县人民法院于2014年11月25日作出（2014）东行初字第5号行政判决，已经发生法律效力。辽源市人民检察院以吉辽检行监（2015）2号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告张兆贤，原审被告东丰县林业局的委托代理人张瀚夫、李淑娟到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审原告张兆贤诉称，1990年原告从东丰县小四平福胜村民委员会手中一次性买断约8.5公顷林地，原告当即交付了3000元买断款（该3000元为7.5公顷荒山的买断款），又额外交付了2000元地上附属物款，另外原告又获得了1公顷退耕还林的林地承包权，1990年7月30日由被告给原告下发了两份林权执照（因当时丈量技术有限，因此该林权执照只有8.5公顷，但实际面积约为14公顷），2008年东丰县小四平镇福胜村民委员会未提出合理理由的情况下强行将原告的14公顷林地的204.23亩侵占，并转包给他人，且被告支持了小四平镇福胜村民委员会的违法行为，给原告重新颁发了减少面积后的林权执照，并将原告被划走的林地以颁发林权执照的形式转包给他人，故原告依法诉讼至法院，请求依法判令被告撤销错发的东政林证字（2012）第1201063108号、东政林证字（2012）第1201063197号两份林权执照，依法重新按照原告原林权执照所属的边框四至输入电脑后各换发一份与原告的原林权执照相符的新林权执照。并由被告承担本案的诉讼费用。
原审被告东丰县林业局辩称，2014年7月20日，原告张兆贤曾就本案所涉林权证登记林木和林地权属争议问题信访至小四平镇人民政府。小四平镇人民政府受理后经多方调查核实，于2014年9月16日为其出具了《关于张兆贤信访事项处理意见书》（信受字[2014]7号）。其后，原告张兆贤未就小四平镇人民政府的《处理意见书》向上级机关提出复核申请。2014年10月20日，原告向东丰县人民法院提交行政起诉状，要求我局撤销东政林证字（2012）1201063108号、东政林证字（2012）1201063197号林权证，并要求我局按照原告原林权执照所属四至为其重新换发林权证。我局认为原告诉讼请求不当，应予驳回，理由如下：一、原告张兆贤认为我局“支持了小四平镇福胜村民委员会的违法行为，给原告重新颁发了减少面积后的林权执照，并将原告被划走的林地以颁发林权执照的形式转包给他人”，与事实严重不符。我县于2010年年末完成集体林权制度主体改革确权工作，2012年12月末完成无争议部分林权证的登记受理和打印工作，2013年4月末将林权证下发至各乡镇林业站。2014年4月8日，为切实维护林权权利人的合法权益，避免在林权证换发后出现新的林权纠纷，我局制定下发了《东丰县林业局关于林权证核发有关问题的通知》（东林发【2013】25号）。【通知】按照《林木和林地权属登记管理办法》第十七条的规定，明确要求各乡镇林业站在林权证核发过程中要严肃工作纪律，凡是未经现地重新复核、公示的林权证一律不准核发，对已打印的林权证要全面重新梳理，发现问题及时纠正，并采取补救措施。2014年7月20日，原告张兆贤曾就本案所涉林权证登记林木、林地权属争议问题信访至小四平镇人民政府，小四平镇林业站第一时间汇报到我局，并按照我局要求及时对福胜村已确权打印的林权证全部封存至今，在林权争议解决之前暂停核换发。因此原告诉称我局支持了小四平镇福胜村民委员会违法行为，与事实不符。同时，按照《农村土地承包法》规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。我局作为县级政府职能部门，主要职责是根据林权权利人的登记申请，依据相关森林、林木和林地权属证明文件。完成林权初始、变更、注销登记工作。因此，原告张兆贤诉称我局“将原告被划走的林地以颁发林权证的形式转包他人”与事实不符，且有悖法律常识。二、原告要求我局“按照原告原林权执照所属四至为其重新核发林权证”的诉求不符合法律规定。鉴于原告张兆贤要求重新核发林权证的林木、林地权属存在争议且未有最终裁决，按照《林木和林地权属登记管理办法》第十一条、第十二条以及《吉林省集体林木林业管理条例》第八条的相关规定，我局在权属争议解决之前，无权为其重新登记核发林权证。同时，依据《林木和林地权属登记管理办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《中共中央国务院关于全面推进深化集体林权制度改革的意见》（中发{2008}10号）和《关于印发吉林省集体林权制度改革指导方案的通知》（林政发【2009】10号）相关规定，我局已在官方网站依法将小四平镇福胜村林改后申请登记的东政林证字（2012）第1201062307-1201063216号林权证全部予以撤销，其中就包括张兆贤诉讼撤销的东政林证字（2012）120063108号和东政林证字（2012）12010636197号林权证，并有小四平镇福胜村将上述公告及撤销明细在本村公示30天，待权属争议解决后重新受理该村的林权登记申请，并完成林权证核换发工作。
原审法院经审理查明，原告张兆贤于1990年7月30日取得了东丰县人民政府颁发的东字第073910号和东字第073911号林权执照。2010年末，东丰县林业局根据上级文件精神，开始了东丰县林权证的核换发工作。东丰县林业局根据基层组织提供的张兆贤林权登记申请和自留山核定及相关权责说明书，于2012年10月26日核发了东政林证字（2012）第1201063108号和东政林证字（2012）第1201063197号林权执照，但未发放到个人，暂封存在林业站。原告张兆贤诉讼至法院后，被告认为给原告核发的二林权证有不妥之处，已将二林权证予以撤销，并在官方网站上进行了公示。
原审法院认为，被告东丰县林业局在庭审前改变了具体行政行为，将原告要求撤销的二林权证撤销，本院予以认可。被告可依法定程序，依照相关法律规定，重新为原告核发林权证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决责令被告东丰县林业局依法重新为原告张兆贤核发林权证。
检察机关抗诉认为，东丰县人民法院（2014）东行初字第5号行政判决书适用法律错误。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释【2008】8号）第五十条“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。……被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，被告东丰县林业局在一审期间改变了原具体行政行为，对原告张兆贤新换发的林权证予以撤销，而原告张兆贤没有撤诉，此时，东丰县人民法院应当对原具体行政行为是否合法进行审查，本案中，东丰县人民法院仅判决责令被告东丰县林业局依法重新为原告张兆贤核发林权证，没有作出确认其违法的判决，适用法律错误。
本院再审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题在于东丰县林业局为原审原告换发的东政林证字（2012）1201063108号和东政林证字（2012）1201063197号两份林权证的行政行为是否合法。原审原告人持有1990年东丰县人民政府发放的东字073910号和东字073911号两份林权证，并要求东丰县林业局为其换发新的林权证。东丰县林业局认为，原审原告所持有的林权证记载的林权存在争议。在原审过程中，原审被告东丰县林业局也出示了东丰县小四平镇政府《关于张兆贤信访事项处理意见书》，该份证据能够证明原审原告张兆贤因林权争议向政府部门主张过权利，也即证明该林权存在一定争议。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条的规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”同时，东丰县林业局的东林发（2013）25号文件也明确规定，权属不清或者有争议的，要暂时搁置，待确认权属后，再核发林权证。因此，东丰县林业局在林权尚存在争议的情况下换发了新的林权证，违反了规章的规定，属于违法行政行为。检察机关的抗诉意见本院予以支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十条第三款、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销东丰县人民法院（2014）东行初字第5号行政判决书；
二、确认原审被告东丰县林业局为原审原告张兆贤换发林权证的行为违法。
案件受理费50元（原告垫付），由被告东丰县林业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 利
代理审判员 吴 俊
代理审判员 齐 迹
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 张 海 龙
审 判 长 邓利代理审判员吴俊代理审判员齐迹
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 张 海 龙