贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔01行终154号
上诉人（原审原告）苏天富，男，1975年7月30日出生，汉族，住贵阳市。
上诉人（原审原告）梁学武，男，1974年2月17日出生，侗族，住贵阳市。
委托代理人李贵生，贵州恒权律师事务所律师。执业证号：15201200010134087
上诉人（原审第三人）张秀红，女，1965年9月25日出生，汉族，现羁押于贵阳市南明区看守所。
委托代理人萧云阳，贵州宇泰律师事务所律师。执业证号：15201200410898161
委托代理人王宗跃，贵州群众律师事务所律师。执业证号：15201199410549952
被上诉人（原审被告、原行政机关）贵阳市城市综合执法局（以下简称“市执法局”），住所地贵阳市毓秀路25号。
法定代表人陈德勇，局长。
委托代理人刘健，贵阳市城市综合执法局工作人员。
委托代理人金宇虹，贵州致正律师事务所律师。执业证号：15201199610509351
被上诉人（原审被告、复议机关）贵阳市人民政府（以下简称“市政府”），住所地贵阳市林城东路7号。
法定代表人刘文新，市长。
委托代理人薛军，贵州君跃律师事务所律师。执业证号：15201199510793126
委托代理人吴定贵，贵州君跃律师事务所律师。执业证号：15201201210526907
上诉人苏天富、梁学武、张秀红因城乡建设行政管理行政处罚一案，不服贵阳市南明区人民法院（2016）黔0102行初44号行政判决，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判认定，原告及第三人共同购买位于贵阳市南明区花果园项目C区9栋2单元24层8、9、10、11号房屋，该房建筑面积分别为：160.71㎡、148.81㎡、190.47㎡、148.81㎡（合计648.8㎡），房屋规划用途为办公。2015年10月21日，贵阳市城乡规划局向被告出具《规划监察处理意见函》，该函中写明：花果园楼盘C区9-2号楼24层靠东侧的四间房屋，建筑面积648.8㎡。我局于2011年7月15日办理《建筑工程规划许可证》（筑规建字［南明］025号），标注的房屋使用性质为“办公”。经我局监察支队工作人员现场核实，已明确该四间房屋的门牌标识为非办公性质，房屋内部布置有非“办公”设施并组织开展有关活动，并利用“避难间”组织开展非“办公”活动。依据《中华人民共和国城市用地分类与规划建设用地标准》的分类，按照用地性质决定房屋性质的原则，将办公用房（属用地分类标准中B2办公用地）改作非办公场所，已改变房屋使用用途。另根据《贵州省城乡规划条例》第四十一条之规定“房屋所有人、使用人和管理单位应当按照规划许可的用途使用房屋。确需变更房屋用途的，应当依法向城乡规划主管部门和土地主管部门申请办理变更手续。”花果园楼盘C区9-2号楼24层靠东侧的四间房屋擅自改作非办公场所使用，已改变房屋使用用途，未向我局申请办理变更手续，属违法行为。该函中还提出规划监察处理意见及整改标准。此后，贵阳市城乡规划局将该案移送被告市执法局。被告市执法局将案件交由南明区执法局查处。2015年10月27日，南明区执法局予以立案。2015年11月5日，贵阳市城乡规划局出具“针对2015年10月21日《规划监察处理意见函》的补充说明”，该说明写明：我局于2015年10月21日致函贵局依法查处，现将相关情况补充说明如下：我局于2011年7月15日核发该建筑《建设工程规划许可证》（筑规建字2011［南明］025号）时执行的是中华人民共和国建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90），所示办公性质用房属C1用地类（行政办公用地、市属办公用地、非市属办公用地，如行政、党派和团体等机构用地）建筑。苏天富、张秀红、梁学武三人目前具体使用房屋的用途属该用地标准中的C8用地类（其他公共设施用地，如宗教活动场所、社会福利院等用地）建筑，依然违反该标准的要求，属改变房屋规划许可用途的违法行为。2015年11月16日，南明区执法局作出南行执通字（2015）第0004146号贵阳市南明区城市管理行政执法调查通知书并于当日送达原告梁学武。2015年11月16日、11月18日，南明区执法局执法人员对原告及第三人进行了调查并制作询问笔录。2015年11月18日，南明区执法局向原告、第三人作出南行责通字（2015）第0002550号贵阳市南明区城市管理行政执法责令限期改正通知书，写明“苏天富、梁学武、张秀红：你（户）于2014年未经规划行政主管部门批准，擅自将位于南明区花果园楼盘C区9栋第24层8、9、10、11号房屋改变规划许可用途的行为，违反了《贵州省城乡规划条例》第四十一条的规定，现根据《贵阳市城市管理行政执法办法》第二条第二款和《贵州省城乡规划条例》第五十三条之规定，现责令于2015年11月21日前自行拆除未经规划许可用途的相关设施并停止未经批准的规划许可用途的活动并接受复查，逾期仍不改正的将按有关法律、法规、规章的规定进行处理”并于同日送达原告及第三人。此后，原告及第三人未进行改正。2015年11月25日，南明区执法局向被告市执法局请示，提出因可能对原告及第三人作出较大数额的罚款，将案件移送市执法局。2015年12月2日，被告市执法局予以立案，并对该案进行查处审批。2015年12月8日，被告市执法局对原告及第三人作出筑城综执罚告字（2015）第0035798号贵阳市城市管理行政执法行政处罚告知通知书，于同日送达原告及第三人，同时告知其陈述、申辩、听证的权利及期限。2015年12月9日，原告苏天富向被告市执法局提交听证申请书，要求听证。2015年12月16日，被告市执法局作出筑综执行听通字（2015）第002号贵阳市城市综合执法局听证会通知书并于同日送达原告苏天富。2015年12月24日，被告市执法局对苏天富要求召开听证会的相关事项进行公告。2015年12月28日，被告市执法局按照筑综执行听通字（2015）第002号听证通知所载明的时间、地点组织召开听证会，原告苏天富未参加该听证会，被告终止听证。2016年1月19日，被告市执法局作出筑城综执罚决字（2016）第0000903号行政处罚决定，该处罚决定认定“苏天富、梁学武、张秀红：因你们擅自改变所购位于南明区花果园项目C区9栋2单元24层8、9、10、11号（合计648.8平方米）规划许可用途的行为，违反了《贵州省城乡规划条例》第四十一条的规定，2015年11月18日，本机关根据《贵州省城乡规划条例》第53条的规定责令你们3日内改正，逾期未改正。根据《贵州省城乡规划条例》第五十三条的规定，决定给予以下行政处罚：按照自逾期之日起每日每平方米处以10元罚款，合计天数17天（2015年11月22日至12月8日），共计罚款110296元”。2016年1月19日、1月20日，被告市执法局将该行政处罚决定分别送达第三人和二原告。原告不服上述行政处罚决定，于2016年1月21日向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2016年1月22日受理后，于2016年1月25日向被告市执法局送达行政复议答复通知书，要求被告市执法局提出书面答复并提交作出原行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年1月27日，被告市政府向第三人张秀红送达参加行政复议通知书，通知张秀红作为行政复议第三人参加行政复议。被告市政府于2016年3月4日作出筑府行复决字（2016）07号行政复议决定书，维持被告市执法局筑城综执罚决字（2016）第0000903号行政处罚决定，二原告不服，遂向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销被告市执法局作出的筑城综执罚决字（2016）第0000903号行政处罚决定；2、撤销被告市政府作出的筑府行复决字（2016）07号行政复议决定；3、本案诉讼费由二被告承担。
原判认为，被告市执法局依据《贵阳市城市管理行政执法办法》的规章授权，具有对违反规划行政许可的行为实施行政处罚的法定职责。被告市政府具有对公民、法人或者其他组织其工作部门作出的行政行为侵犯其合法权益而申请行政复议后作出行政复议决定的法定职责。（一）根据《贵阳市城市管理行政执法办法》的第二条的规定，经政府规章授权行使规划管理方面行政处罚权，行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，其有权对违反规划法律、法规的违法行为集中行使行政处罚权。市执法局在接到案件线索后根据《贵阳市城市管理行政执法办法》第三条第二款的规定将案件交由南明区执法局进行查处，南明区执法局根据查处的事实，认为该案涉及较大数额罚款，依据《贵阳市城市管理行政执法办法》第三条第一款第（一）项的规定，将案件移送市执法局进行处理，符合相关法律法规规章的规定，故本案被告市执法局具有合法的执法主体资格。（二）1、关于被告能否根据南明区执法局所作的调查及责令改正通知书作出行政处罚的问题。南明区执法局调查收集的证据包括对原告及第三人和案涉房屋物业管理人员的调查笔录、房屋性质和实际使用状况等调查材料，上述证据所证明的客观事实是原告及第三人在共同购买的位于本市南明区花果园项目C区9栋2单元24层8-11号房屋内开展与房屋规划用途不符的活动。该组证据所要证明的事实与原告在起诉状中明确表示的将案涉屋实际开展的活动并不矛盾，也即原告自述与南明区执法局查处的事实基本一致，市执法局直接采用上述证据继续行使相应的行政处罚权并未损害原告及第三人的相应合法权利。原告及第三人争议的实质不在于查处事实是否客观存在，而是对查处的事实是否属改变规划许可用途的定性问题。同时，市执法局作为规章授权的执法主体，其调查取证可以向相对人直接调查，也可以向相关执法部门收集相应证据材料，只要用以认定违法事实的证据材料客观真实，同时又不违反法律、法规禁止性规定，法院应予以认定。另一方面，原告对被告未经责令改正程序直接进入行政处罚告知程序提出异议。在南明区执法局立案进行查处后，已对原告及第三人作出过责令限期改正通知，原告及第三人均未有任何行为表示其正在改正或准备改正。相关法律规定行政执法机关在作出行政处罚决定之前设定责令改正的程序，其目的是希望以此促使违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维护公共利益和社会秩序。本案中，行政机关在责令改正违法行为无效的情况下，为维护公共利益和社会秩序，继而作出行政处罚决定，虽该责令改正通知书系南明区执法局作出，但客观上没有导致责令改正程序缺失，也没有使行政相对人丧失因改正违法行为后而免于行政处罚的机会。故对原告的此项主张，不予采信。2、关于行政处罚程序中回避权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》规定回避权是为确保案件公平公正地处理，保障行政相对人的合法权益。本案中，被告没有证据证实告知原告及第三人所依法享有的申请行政执法人员回避的权利，但原告及第三人亦未提出被告的执法人员存在法定回避情形以及该程序瑕疵对原告及第三人的实际权益造成损害的事实和证据。3、关于行政处罚告知的问题。行政处罚告知程序是作出行政处罚之前的法定程序，其核心是行政机关对行政相对人作出行政处罚决定之前，设定告知程序来保障当事人享有必要的知情权。相对人可在此基础上行使陈述权和申辩权，以维护自身合法权益。本案中，被告市执法局在作出的筑城综执罚告字（2015）第0035798号行政处罚告知书中明确告知了原告及第三人其改变规划用途的违法行为，并告知了适用法律以及将对其作出的具体行政处罚。原告及第三人在收到告知书后对违法事实等相关问题有异议，可依法向被告市执法局提出陈述申辩。由此可见，被告市执法局确已履行了告知义务，故原告提出被告市执法局未告知其行政处罚决定认定事实的主张与本案客观事实不符，不予采信。4、听证程序的合法性问题。法律设定行政处罚听证程序是为了行政机关查明案件事实，公正合理地作出行政处罚。听证程序的启动是在行政机关作出行政处罚决定前，依当事人的申请而举行，充分听取相对人的陈述申辩及与执法人员进行质证。本案中，被告依照《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的程序规定，依法向原告及第三人送达了行政处罚告知书，在告知书明确告知了认定的违法行为事实以及其所享有陈述、申辩、听证权利及相关听证事宜。原告梁学武及第三人张秀红均未表示要求听证，仅原告苏天富提出听证申请。被告在接到原告苏天富的听证申请后，依听证程序规则向听证申请人苏天富告知了听证时间和听证地点等相关事宜并进行公告，原告苏天富在规定的时间和地点未到庭参加听证，亦未委托他人参加听证，被告有权作出终止听证的决定。故对原告苏天富主张被告听证程序不合法的理由，不予采信。5、关于原告认为被告市执法局选择性执法的问题。本案的审理范围是被告市执法局对原告及第三人作出的行政处罚决定和被告市政府作出的行政复议决定的合法性的问题，被告市执法局是否选择性执法不在本案的审理范围之内。（三）关于违法事实的认定问题。庭审中，原告及第三人称其所开展的活动是宗教办公性质，并不与其购买房屋的规划用途相冲突。但从被告提供的我国《城市用地分类与规划建设用地标准》可以证明，原告所购买的经规划许可为办公的房屋与开展宗教性质活动等用途的房屋在用地标准上是有区别的，即一般性质的办公用地与原告实际开展宗教性质活动的场所用地，在用地规范上属不同类用地，故在不同用地类别土地上所建房屋的规划用途也是不相同的。被告市执法局根据调查取证后的事实，并依据《我国城市用地分类与规划建设用地标准》证明并认定原告及第三人擅自改变所购房屋规划用途的事实清楚，证据确凿充分。（四）关于行政复议决定合法性的问题。本案被告市政府作为被告市执法局的上级行政复议机关，其依法受理了申请人苏天富、梁学武的行政复议申请，且为充分保障行政相对人张秀红的合法行政复议权利，在行政相对人张秀红未提出行政复议申请，亦未依法委托代理人提出行政复议申请的情况下，依法追加行政相对人张秀红作为行政复议第三人参加行政复议，是依法保障行政相对人行政复议权利的行为，该行为完全符合法律规定。被告市政府在行政复议中，依法履行了作为行政复议机关应尽的法定职责，审查了被告市执法局作出行政处罚的相应事实证据材料和法律依据，在行政复议程序合法的情况下，作出本案涉案行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。（五）关于法律适用的问题。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”的规定，贵阳市属设区的市，贵阳市人民政府依照相关法律法规的规定制定规章----《贵阳市城市管理执法办法》，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的行政诉讼可以进行审查的规范性文件。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，本案可以参照《贵阳市城市管理执法办法》的相关规定进行审理。综上所述，本案所涉房屋规划用途属于《城市用地分类与规划建设用地标准》（2011）标准中的B类即“商业、商务、娱乐康体等设施用地”，具有执法主体资格的被告市执法局认定原告及第三人将案涉房屋用于非上述房屋用途的行为属于改变房屋规划用途，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确；被告市政府依原告复议申请，经依法审查后作出维持原行政行为的行政复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。故对原告要求撤销被告市执法局作出的筑城综执罚决字（2016）第0000903号行政处罚决定和被告市政府作出的筑府行复决字（2016）07号行政复议决定的请求，依法予以驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：驳回原告苏天富、梁学武的诉讼请求。
宣判后，苏天富、梁学武、张秀红不服，分别向本院提起上诉，苏天富、梁学武以“原判决认定贵阳市城市综合执法局具有执法主体资格、行政处罚程序合法、行政处罚告知合法完全错误”等为由，请求：撤销原判，依法改判；张秀红以“上诉人所购买的房屋用于宗教办公活动没有改变房屋的使用用途，一审法院刻意回避被上诉人适用法律错误的问题有意护短”等为由，请求：1、撤销原判；2、撤销筑城综执罚决字（2016）第0000903号行政处罚决定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：被上诉人市执法局系法律法规授权负责实施本行政区域内相对集中行政处罚权的行政机关，依法行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚。贵阳市南明区城市综合执法局在查处上诉人苏天富、梁学武、张秀红擅自改变共同购买的位于本市南明区花果园项目C区9栋2单元24层8-11号房屋规划用途违法案件时，通过对三上诉人及相关人员的调查，根据案件事实及相关法律法规规定，将案件移送市执法局处理，市执法局在接受南明区执法局移送的案件后，采用南明区执法局的调查材料作为认定案件事实的依据，并不违反法律法规禁止性规定；在南明区执法局责令三上诉人限期改正违法行为未果的情况下，市执法局履行了处罚前告知、听证会公告、终止听证程序后，结合案件事实、依照相关法律法规规定，对三上诉人作出筑城综执罚决字（2016）第0000903号《行政处罚决定书》的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；被上诉人市政府受理苏天富、梁学武的复议申请后，依法追加张秀红为第三人参加行政复议，并作出筑府行复决字（2016）07号《行政复议决定书》，决定维持筑城综执罚决字（2016）第0000903号《行政处罚决定书》程序合法。上诉人苏天富、梁学武、张秀红的上诉理由不能成立，本院不予采信，其上诉请求本院亦不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人苏天富、梁学武、张秀红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 霍守明
审 判 员 穆爱萍
代理审判员 黄永福
二〇一六年七月十三日
书 记 员 王晓蔓