北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）四中行初字第742号
原告黄连敬，女，1959年1月3日出生，北京市东城区柏林胡同**号。
委托代理人宋保江，男，1975年5月11日出生，住北京市丰台区。
委托代理人韩晓鹏，女，1981年10月9日出生，住北京市海淀区。
被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人张家明，男，区长。
委托代理人李虹，女，北京市东城区人民政府工作人员。
委托代理人古丰，男，北京市东城区人民政府工作人员。
被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，男，市长。
委托代理人史静，女，北京市人民政府工作人员。
委托代理人侯芳，女，北京市人民政府工作人员。
原告黄连敬因不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）政府信息公开及北京市人民政府（以下简称北京市政府）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月7日受理后，于同年9月11日向被告东城区政府及北京市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月27日公开开庭审理了本案。原告黄连敬及其委托代理人宋保江、韩晓鹏，被告东城区政府的委托代理人李虹、古丰，被告北京市政府的委托代理人史静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月15日，被告东城区政府作出东政办（2015）第5号《东城区政府信息公开答复告知书》（以下简称被诉告知书），告知原告黄连敬“……，您申请公开的该政府信息属于本机关在日常工作中形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息范围”。原告黄连敬不服，向被告北京市政府申请行政复议，被告北京市政府于2015年8月3日作出京政复字[2015]572号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），决定维持被诉告知书。
原告黄连敬诉称，原告是北京市东城区柏林胡同21号常驻合法居民，因案外人张德福违法拆除其房屋并进行违法建设，严重侵害了原告的合法权益。2012年11月21日，北京市东城区城市管理综合执法监察局依法作出《强制拆除决定书》，决定“对张德福搭建的违法建设进行强制拆除”，但该违法建设至今仍然存在。原告为核实其依法行政的相关规定，于2015年3月4日向被告东城区政府提交《政府信息公开申请表》，被告于2015年3月25日作出东政办（2015）第05号-延《政府信息公开答复告知书》（以下简称延期告知书），告知其申请公开的信息将延长答复。同年4月16日，原告黄连敬收到被诉告知书，没有公开其所申请的政府信息。原告黄连敬不服，向被告北京市政府申请行政复议。2015年8月24日，原告收到被告北京市政府邮寄送达的被诉复议决定书，维持被诉告知书。综上，原告黄连敬认为被告东城区政府和被告北京市政府作出的上述行为认定事实不清，侵害了其合法权益，请求依法确认被诉告知书及被诉复议决定书违法。
原告黄连敬于开庭审理前向本院提交了以下证据：1.信息公开申请表及登记回执，证明向被告东城区政府提出信息公开申请及作出登记回执的时间；2.延期告知书及邮寄凭证；3.被诉告知书及邮寄凭证，证据2、3证明被诉告知书超期答复；4.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告提起行政复议的程序；5.北新桥城管分队挂账、违法建设台账表；6.北京日报、北京青年报、新京报、京华日报等；7.北京市海淀区北部地区开发建设委员会北部办（2014）第197号《登记回执》及《政府信息公开告知书》；8.北京市严厉打击违法用地违法建设信息平台；9.打击违法用地违法建设“零容忍”下一步将加大工作力度坚决拆除台账中违法建设；10.王安顺主持会议研究打击违法用地违法建设等工作；11.北京市安全监管局积极开展区县打击违法用地违法建设专项督查工作；12.北京市人民政府办公厅京政办发[2013]41号《关于印发严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案的通知》；13.北京市东城区人民政府办公室东政办发[2014]19号《关于做好当前政府信息公开重点工作的通知》，证据5-13证明原告黄连敬申请公开的信息属于依法应当公开的范围。
被告东城区政府辩称，原告黄连敬申请公开“北京市东城区2013、2014年的关于违法建设的台账”信息。经检索，东城区政府在2013、2014年期间保存了《严厉打击违法用地违法建设专项行动区县台账》等关于违法建设的台账资料，但该台账资料是各街道在严厉打击违法用地违法建设专项行动过程中形成的非正式具有删减、增加等情况的动态信息，属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条、《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令257号）第二十八条的规定，原告黄连敬申请公开的信息属于内部管理信息，是非正式、准确、完整的信息，故不属于应当公开的政府信息范围。另外，被告东城区政府于2015年3月4日收到原告的政府信息公开申请，同年3月25作出延期告知书，告知原告延期答复。同年4月15日，作出被诉告知书并邮寄送达给原告，办理程序符合《政府信息公开条例》的规定。综上，东城区政府作出的被诉告知书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告黄连敬的诉讼请求。
被告东城区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《政府信息公开申请表》及材料，证明原告提交了信息公开申请；2.东城区政府东政办（2015）第05号-回《登记回执》，证明被告当场受理了原告的申请；3.延期告知书，证明被告于规定期限内向原告作出了告知；4.被诉告知书，证明被告在法定期限内作出了答复；5.邮政特快专递详情单及签收截屏；6.2015年4月16日邮政特快专递详情单及歉收截屏，证据5、6证明被告向原告邮寄了告知书及延期告知书，原告予以签收；7.《关于协助查找政府信息的函》、8.关于《关于协助查找政府信息的函》的意见，证据7、8证明被告作出答复的依据；9.北京市人民政府行政复议决定书，证明原告不服被诉告知书提起行政复议。
被告北京市政府辩称，北京市政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）规定的程序办理行政复议案件，程序合法。被告北京市政府根据东城区政府提交的行政复议答复书和证据、依据材料作出的行政复议决定书，事实清楚，证据充分，依据正确，请求依法驳回原告黄连敬的诉讼请求。
被告北京市政府于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书两份，邮寄凭证及补正通知书，证明被告北京市政府依法通知原告黄连敬补正并受理行政复议申请；2.北京市政府京政复字[2015]572号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告北京市政府在法定期限内通知被告东城区政府答复；3.被告东城区政府提交的行政复议答复书及证据，证明被告东城区政府在法定期限内提交答复材料；4.被告北京市政府向原告黄连敬送达的答复材料回证，证明原告黄连敬已阅卷；5.被诉复议决定书及送达回证，证明被告北京市政府在法定期限内作出并送达复议决定。
经庭审质证，原告黄连敬对被告东城区政府提交证据1的真实性、合法性、关联性认可，证明目的认可；对证据2的真实性、关联性、证明目的认可，不认可其合法性；对证据3、7、8的真实性、关联性认可，对合法性和证明目的不认可；对证据5、6的真实性、合法性和关联性认可，证明目的不认可；对证据4、9是本案被诉行为，不能作为证据提交。
原告黄连敬对被告北京市政府提交证据1中的行政复议申请书、邮寄信封和行政复议申请书（补正）的真实性、合法性和关联性认可，对证明目的不认可，认为其补正程序错误。原告于2015年6月12日以邮寄的形式向被告申请行政复议，被告于同年6月24日向原告送达补正通知书，超过法定期限。对证据2、3，真实性和关联性认可，合法性和证明目的不认可；对证据4的真实性、合法性和关联性认可，对证明目的不认可；认为证据5是本案的被诉行为，不能作为证据提交。
被告东城区政府对原告黄连敬提交证据1、2、3真实性、合法性和关联性认可，证明目的不认可；对证据4同意被告北京市政府的质证意见；认为证据5-13与本案没有关联性，对真实性、合法性认可，证明目的不认可；
被告北京市政府对原告黄连敬提交证据1-3同意被告东城区政府的质证意见。对证据4的真实性、合法性和关联性认可，证明目的认可。认为证据5-13与本案无关，其真实性无法核实，相关政策性文件不能作为证据提交。
经审查，本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，被告东城区政府提交的证据4、9，被告北京市政府提交的证据5是本案被诉行政行为，不作为证据接纳；原告提交的证据5-13与本案被诉告知书及被诉复议决定书的合法性审查不具有关联性，本院不予采信；被告东城区政府、被告北京市政府以及原告黄连敬提交的其他证据，形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的证据，本院予以采信。
根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：
2015年3月4日，原告黄连敬当面向被告东城区政府提交《政府信息公开申请表》，申请公开“北京市东城区2013、2014年的关于违法建设的台账”，被告东城区政府于当日受理其申请并出具登记回执，告知其将于同年3月25日前作出书面答复。同年3月6日，被告东城区政府向北京市东城区城市综合管理委员会（以下简称东城区城管委）出具《关于协助查找政府信息的函》，请求协助查找案涉信息。同年3月11日，东城区城管委回复《关于<关于协助查找政府信息的函>的意见》，称“……截止目前，我区共录入违建90013处，144.8万平方米。建立违法建设台账是为了了解实际情况，制定切实可行政策，违建台账属于政府内部掌控的数据。一方面我区拆违工作台账全部存于电脑信息系统，无法全部提供纸质的公开形式；另一方面，台账涉及很多利益不相关方的个人隐私，有的涉及部队用房，按照信息公开条例不在信息公开范围之内……”。同年3月25日，被告东城区政府作出《延期告知书》，告知原告黄连敬将于同年4月16日前作出答复。同年4月15日，被告东城区政府作出被诉告知书，并于次日向原告黄连敬送达，主要内容为“经检索，本机关在2013年、2014年期间保存了《严厉打击违法用地违法建设专项行为区县台账》等关于违法建设的台账资料。根据《政府信息公开条例》第二条‘本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。’、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条‘行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。’、《北京市政府信息公开规定》（北京市人民政府令257号）第二十八条第（五）项‘申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息’的规定，您申请公开的该政府信息属于本机关在日常工作中形成的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息范围”。原告黄连敬不服，于同年6月12日通过邮寄的方式向被告北京市政府申请行政复议，被告北京市政府于同年6月15日收到上述申请后，认为原告的行政复议申请不符合法定条件，于同年6月17日作出《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告黄连敬5个工作日内补正申请材料。经补正程序，被告北京市政府于同年7月2日受理原告黄连敬的行政复议申请，于7月3日向被告东城区政府发放答辩通知，被告东城区于10内提交了行政复议答辩材料。2015年8月3日，被告北京市政府作出被诉复议决定书，于同年8月21日交邮送达原告黄连敬。原告黄连敬仍不服，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼。
另查，根据北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室《关于严厉打击违法用地违法建设信息平台数据填报有关事项的通知》（以下简称《通知》）的有关要求，被告东城区政府制定了《东城区严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案》（以下简称《方案》），开展违法建设普查和数据统计工作。违法用地违法建设的信息由各街道办事处及相关单位收集，由东城区城管委进行汇总整理，形成东城区违法建设台账，具体工作由东城区城管委负责。
本院认为,本案的争议焦点在于被告东城区政府不公开原告申请获取的政府信息是否合法。
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息必须是行政机关在履行职责过程中所产生，而对于行政职责的界定，应当限定为行政机关对外履行行政管理职责过程中所产生的信息。行政机关基于上下级之间组织职能的需要，所产生的约束行政机关的内部，不具有行政法上的效力且不对外产生实质性影响的信息不属于公开范围。
本案中，原告黄连敬申请公开的“北京市东城区2013、2014年的关于违法建设的台账”这一政府信息，是被告东城区政府根据北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室《通知》的有关要求，在制定《方案》的基础上进行的违法建设普查和数据统计工作。具体工作由东城区城管委负责，在统计各街道办事处及相关单位收集上报信息的基础上进行的汇总和信息录入，形成的东城区违法建设台账。该信息是由具有独立行政主体资格的东城区城管委制作并保存，被告东城区政府基于行政管理需要，其获取案涉信息的目的在于了解全区违法用地违法建设情况作为决策参考，并未在对外履行行政管理职责的过程中作为具有法律效力的执法依据，亦未对外产生实质性影响，不属于应当公开的政府信息范围，故被告东城区政府不公开案涉信息并无不当。被告东城区政府在收到原告黄连敬的政府信息公开申请后，在法定的答复期限内作出被诉告知书，行政程序符合法律规定。被告北京市政府在收到原告的行政复议申请后，依法进行了补正程序，根据《行政复议法》及《复议法实施条例》的规定，履行了受理、答复通知、复议审查等法定程序义务，于法定期限内作出被诉复议决定书并依法送达原告黄连敬，行政复议程序符合法律规定。故原告请求确认被诉告知书及被诉复议决定书违法的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄连敬的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄连敬负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 向绪武
审 判 员 温志军
审 判 员 崔智瑜
二〇一五年十一月二十日
法官助理 程 娜
书 记 员 高秀丽