四川省广安市前锋区人民法院民 事 判 决 书（2017）川1603民初1161号原告：刘国华，男，汉族，生于1951年1月5日，住四川省武胜县沿口镇。原告：彭文菊，女，汉族，生于1967年11月13日，生于四川省武胜县沿口镇。原告：唐益珍，女，汉族，生于1954年9月20日，住四川省武胜县沿口镇。原告：梁敏，女，汉族，生于1981年11月22日，住四川省武胜县沿口镇。原告：汪立友，男，汉族，生于1954年11月4日，住四川省武胜县龙女镇。五原告共同委托诉讼代理人：胡朝阳，四川君尊律师事务所律师。特别授权被告：武胜县人民政府，住所地武胜县沿口镇东街。法定代表人：文阁，县长。委托诉讼代理人：卿旻，四川致高律师事务所律师。特别授权委托诉讼代理人；刘东，男，汉族，生于1990年9月3日，住重庆市合川去龙凤镇。系工作人员被告：武胜县住房和城乡规划建设局，住所地四川省武胜县小东街4号。法定代表人：彭波，局长。委托诉讼代理人：胡朝建，四川志高守民律师事务所律师。第三人：广安王氏房地产开发有限公司，住所地四川省武胜县沿口镇清平街26号。法定代表人：王生福，总经理。委托诉讼代理人：陈亦云，四川维尊律师事务所律师。特别授权原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友诉被告武胜县人民政府（以下简称武胜县政府）、武胜县住房和城乡规划建设局（以下简称武胜县住建局）、广安王氏房地产开发有限公司（以下简称广安王氏房产公司）合同纠纷一案，本院于2017年7月25日立案受理后依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭进行了审理。原告刘国华及五原告委托诉讼代理人胡朝阳，被告武胜县人民政府的委托诉讼代理人卿旻和刘东、被告武胜县住房和城乡规划建设局委托诉讼代理人胡朝建、第三人广安王氏房地产开发有限公司委托诉讼代理人陈亦云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友向本院提出诉讼请求：1、请求判令二被告支付原告补助金205.04万元。2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2007年9月11日下午被告武胜县政府召开办公专题会研究县迎春楼排危及重建工作，会议确定县迎春楼需拆除重建，由拆迁办负责落实过渡房，重建前期规划、设计及其他工作必须在2007年9月底前完成，10月正式启动建设。2007年11月武胜县国土资源局决定以拍卖方式出让武胜沿口镇WS－09、WS－10、WS－11、WS－12号的国有土地使用权并发布了《国有土地使用权拍卖出让须知》，在该须知特别说明“WS－12号地块属于危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，开发商竞得该地块后的建设开发权后，与县规划和建设局签订规划建设相关协议并交纳履约保证金”。原告等人于2007年11月21日以12万元通过竞拍，取得了WS－12号的国有土地使用权即位于武胜县沿口镇建设南路迎春巷危房改造工程的建设开发权，并与武胜县国土资源局签订了《国有土地使用权拍卖成交确认书》。2007年12月13日，原告等人与第三人签订了《委托拆迁、开发协议》，协议约定原告委托第三人对拍卖取得的地块进行房地产开发。2008年“5.12”汶川地震后，被告武胜县住建局于2008年5月15日制定了《迎春楼危房排险疏散工作方案》，并于同日向第三人广安王氏房产公司出具《紧急排危委托书》，委托广安王氏房产公司聘请有拆除资质并有紧急排危经验的拆除公司紧急转移迎春楼及相邻房屋的商家住户并庚即拆除相关危房。2009年9月25日原告及第三人向被告武胜县政府提交了《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助金的申请》，武胜县拆迁办委托四川华宇建设项目管理有限公司对武胜县迎春楼楼面现浇工程进行预算，预算该危改工程项目预算价为199974.42元。武胜县拆迁办于2009年11月18日向武胜县政府提出情况报告，报告表明武胜县政府组织了建设局、财政局、县法制办和拆迁办根据会议精神核实原告应领取补助资金总额为205.04万元，该报告经县委及政府相关领导逐级审核后并公示，确认原告应领取补助资金总额为205.04万元。2010年2月9日第三人广安王氏房产公司向武胜县住建局提交申请，要求领取205万元，当日武胜县住建局即将205万元转入王氏房产公司的银行帐户中，2010年2月10日广安王氏房产公司将上述款项转给了五原告共管帐户中。2016年6月20日被告武胜住建局向第三人广安王氏房产公司送达了武住建发（2016）27号通知要求广安王氏房产公司将所领款项退回给被告，同日广安王氏房产公司下发通知要求原告等人将205万元退回其公司。2016年8月19日被告武胜住建局以武住建发【2016】35号《行政处理决定书》责令广安王氏房产公司于2016年8月23日前退回武胜县迎春楼危房项目灾后重建补助资金205万元。后原告以利害关系人身份县法院提起行政诉讼，要求撤销武住建发【2016】35号《行政处理决定书》，后被驳回了诉讼请求。虽该判决认定被告武胜住建局拨付205万元迎春楼危改项目灾后重建补助资金违反规定，但该判决也认定原告主张的由政府承担的过渡费等费用可另寻救济途径。据此，为维护原告的合法权益，特诉至来院。请依法裁决。被告武胜县政府辩称：与原告没有建立合同关系，没有合同的给付义务。之前的行政诉讼已经过前锋区人民法院依法判决，该判决确认了武胜县人民政府划拨了205万地震补助资金给原告的具体行政行为违法，因此原告在本案中的诉讼请求不应当得到支持。被告武胜县住建局辩称：住建局与原告之间无合同关系，不应当成为本案被告。第三人广安王氏房产公司辨称：第三人基于委托拆迁、委托开发协议与原告形成的是委托代理关系，协议约定是亏盈均属原告。原告与武胜县国土资源局签订的国有土地使用出让权合同是按照平等自愿、有偿的原则与县人民政府土地管理部门签订的，该土地出让合同包含了危房改造、房屋拆迁安置补偿。第三人在履行拆迁安置过程中，实际拆迁面积增大，增加了补偿费用，代政府垫资了住房过度费和门市停业损失，在危房改建过程中，由于政府将规划由原来的预制板改为现浇板，增加了建设成本。第三人接受武胜县住建局的委托，经历紧急排危，形成委托代理紧急情况下的拆迁补偿，该紧急情况下的拆迁补偿安置费超过了竞拍时的政府预算。上述增加的费用成本和垫支的费用，依照和政府的书面或口头约定应当由政府承担，而且政府已经和第三人及原告达成了以上费用的结算协议，不能因为政府的错支使原告及第三人受到损失。地震补助资金是专款专用，不能用于这些费用。原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友为证明其主张，举示了如下证据材料：证据一、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权拍卖出让须知、国有土地使用权出让规划设计条件通知书、武胜府纪[2007]36号会议纪要、国有土地使用权拍卖成交确认书、迎春楼规划设计方案的批复、委托拆迁开发协议、迎春楼拍卖前置条件及优惠政策，拟证明1、拍卖前政府将拍卖标的确定为D级危房，在会议纪要中，政府确定拆迁的过度房由政府负责落实并承担。2、在拍卖须知中，针对迎春楼属于危房改建工程的拍卖，拆迁安置补偿由原告方负责，同时确认拍卖面积为2036平方米。3、证实了原告通过拍卖取得了迎春楼的土地使用权。4、根据武胜县建设局政策性规定，要求原告实行一还一的安置政策，并且县拆迁办给予指导、督促，相关部门给予优惠政策。5、上述证据系由被告1、被告2提出的相关政策及措施，构成了土地使用权转让合同的附件，同时证实了原告与被告1、被告2形成了合同关系。证据二、紧急排危委托书、一份申请、基本建设工程预算审核报告及情况报告、请示报告处理笺，拟证明1、“5.12”地震后，被告2向第三人发出了关于迎春楼及相邻房屋拆迁要求，要求第三人进行紧急排危。2、证实了第三人向被告1提交申请，要求支付拆迁及补偿的成本，具体包含住房过度费、门市停业损失、预制板改现浇楼以及实际房屋拆除面积大于拍卖拆迁面积、拆迁过程中未按一还一的标准进行补偿的事实，要求支付的费用为311.23万元，并附相应统计表。3、审核报告、情况报告证实了作为被告1部门之一的武胜县拆迁办，向被告1针对第三人代原告要求补偿的费用进行汇报。该情况报告确定将第三人代原告所主张的费用确定为205.04万元，被告1的相关领导人员做出了相应处理意见，同意支付给原告及第三人205万元。同时证实被告1做出的第一项处理意见时，建议资金从地震灾后资金中支出。证据三、武胜县住房和城乡规划建设局关于收回地震补助资金的通知、2016川16**行初212号行政判决书，证明1、被告2因错列资金项目导致将地震补助资金205万元发放给第三人，其要求第三人退回。2、行政判决书中对原告取得迎春项危房改建工程以及被告1、2向原告及第三人发放205万元的事例进行了确认，同时判决书认为被告2错列项目费用的行政行为违法。3、证实了原告主张的过度费等费用可以另行途径进行救济，同时判决书中原告方所提交的证据与本案原告所提交的证据相同，该证据得到了法院采信且该判决现已生效。被告武胜县政府质证后认为：对证据一：1、对土地出让合同的真实性合法性无异议，但对其证明内容有异议。土地出让合同协议里，双方有明确约定：竞得者获得该宗地开发建设权后，按县府、县规划建设局规定，拆迁安置补偿拆迁户后，土地开发权由开发者使用，双方明确约定该宗地的拆迁、安置、补偿工作应当由原告承担。2、对国有土地使用权拍卖出让须知的真实性、合法性无异议，对其证明内容有异议。其中须知第三条第五款特别说明：此次拍卖的是该地块的建设开发权，该地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责。3、对国有土地使用权出让规划设计条件通知书的关联性不予认可，地块面积应当以出让合同为准。4、对武胜府纪[2007]36号会议纪要的三性不予认可，同时文件内容没有涉及到原告陈述的证明内容。5、对国有土地使用权拍卖成交确认书的关联性有异议，与原件不一致。6、对迎春楼规划设计方案的批复三性不予认可，因为此为复印件。7、由于委托拆迁开发协议因为不是原告与被告签订的，所以对其真实性、合法性被告无法确认。内容上说原告与第三人之间的法律关系，与本案无关。8、对迎春楼拍卖前置条件及优惠政策真实性、合法性无异议，但是该文件内容是关于相关行政规费的优惠，与原告诉讼请求无关。对证据二、1、紧急排危委托书，该证据是被告2做出的，与被告1无关。同时，该证据是被告2履行其行政职能解决汶川大地震紧急情况的措施，并非与原告的民事合同关系。2、对该份申请三性不予认可，该申请是第三人单方面做出的，不能达到原告的证明目的。3、对基本建设工程预算审核报告及情况报告三性不予认可，这是四川华宇建设项目管理公司向武胜县城市房屋拆迁管理办公室提交的报告，与被告1、被告2均无关系。4、对请示报告处理笺三性不予认可，该证据是被告1内部决策的一个环节，没有对外的效力。同时该处理意见已经被确认为违法。对证据三：对两份证据真实系、合法性无异议。其证明了被告1向第三人拨付补助资金具体行政行为违法，确认了拨付资金是具体行政行为而非民事合同关系。被告武胜县住建局质证后认为：对证据一：同意被告1代理人质证意见。原告所举证据不能证明原告与被告1、被告2形成了合同关系。对证据二：同意被告1质证意见。1、紧急排危委托书是基于迎春楼地块内房屋拆迁安置补偿由原告负责，但原告一直迟迟未履行该义务，在发生汶川大地震后，被告2形式行政职责督促第三人履行排危义务，并非与第三人形成民事合同关系。2、便笺上的处理事项依法应当经政府常务会决策后方能决定，便笺只是政府内部决策的一个环节而已。对证据三：住建局通知是住建局与第三人之间行政法律关系，行政判决书也是对原被告及第三人之间的行政判决，与本案无关。第三人广安王氏房产公司质证后认为：对证据一：对这组证据的真实性、合法性无异议。对证据二：1、紧急排危委托书不是行政，是个委托，我们认为是民事关系。2、设计方案批复，要求改为现浇板，第三人的费用申请单是基于第三人接受委托为政府垫支和按照原来的土地使用权协议及相应设计方案超支费用向原告提出的一个结算。政府通过房屋拆迁管理办公室综合调查后向政府提出的一个情况汇报，加上政府的相关行政人员审批，而且最后发放，我们认为政府对第三人的结算要约确认为205万元做出了承诺。政府将这部分资金支付给原告及第三人，只是因为错列资金项目违背了专款专用，而造成原告退回了专用款项。对证据三：对证据三性无异议。但是行政判决书所确认的案件证据、事实可以作为本案定案的依据。被告武胜县政府为证明其主张，举示了如下证据材料：证据一、国有土地使用权出让合同及其补充协议、武胜县国土资源局拍卖出让国土的使用权公告、国土的拍卖处理须知，该组证据证明了该宗地拆迁安置补偿工作应由原告自行负责，不存在其为被告垫支相关费用的情形。证据二、行政判决书，拟证明拨付205万元是具体行政行为，如原告刚才代理人说的，被告2做出的收回补助资金的决定是具体行政行为，是为了更正之前作出的拨付205万元错误的具体行政行为，民事行为不应当通过具体行政行为予以变更。前锋区人民法院确认了被告2作出的收回补助资金的行为合法，也就是认可了之前拨付205万补助资金是一个错误的具体行政行为。原告质证后认为：对证据一、二的三性无异议。但是，根据拍卖须知的相应规定，我们的土地面积是2036平方米，但在原告实施拆迁过程中实际拆迁面积超出了拍卖的面积。另外，在该拍卖出让合同的适用条中明确约定按县府及县规划建设局规定拆迁安置补偿费，说明了被告1、2与原告方建立有民事合同关系。同时通过拍卖出让合同书及附件补充协议及拍卖须知看，当时拍卖的基础不存在改变建筑结构，原有的拍卖标准为预制楼而非现浇结构。行政判决书的基础是因为被告2作出了武住建发（2016）35号行政处理决定书，原告提起行政诉讼是对该行政处理决定书作出是否合法而进行的行政诉讼，而非对被告拨付资金以及收回资金的民事行为作出的行政诉讼。被告武胜县住建局无质证意见。第三人广安王氏房产公司质证后认为：对证据一，第一被告认为约定了拆迁安置补偿费用由原告承担，从公告内容看是真实的，但是被告1只说了一部分。拆迁补偿安置费用是在不超过面积、不排危的情况下作出的，但是本案实际情况是多出了272.52平方米的面积，且在512地震后由被告2作出了紧急排危通知，这些部分都不是由原告承担。另外被告2拨付205万元是行政行为，我方不认同。被告武胜县住建局为证明其主张在举证期限内所举示证据与被告1举出的证据一致，证明内容也一致。原告质证后认为：与刚才对被告1的质证意见一致。被告武胜县政府无质证意见。第三人广安王氏房产公司质证后认为：与刚才对被告1的质证意见一致。第三人广安王氏房产公司为证明其主张，举示了如下证据材料：证据一、国有土地使用权出让合同及补充协议、紧急排危委托书，拟证明武胜县国土资源局和武胜县住建局代表政府与原告及第三人形成委托代理合同关系和土地使用权合同关系，土地使用权出让合同里面第一条明确约定：依据是合同法，而且是双方本着平等、自愿原则签订的合同，所以原告和第三人与被告之间形成了民事合同关系。证据二、迎春楼危房改建、收支概算、设计方案批复，拟证明成本预算是按照预制板计算的，而方案修改后要求以现浇板计算，增加了修建成本。证据三、第三人向政府写的申请、拆迁办情况汇报、请示报告处理笺，拟证明原告与被告1已经就旧房改造、拆迁安置所代支、垫支、增加的费用达成了结算协议，而且费用具体金额、项目都进行了约定。其中，项目金额有紧急排危超支61万元、住房过度费和门市停业损失费52.4万元、拆迁面积多出的272.52平方多出的拆迁补偿费36.8万元、由预制板改为现浇板的差价55.2万元。原告质证后认为：对三组证据无异议，也认可他们的证明目的。被告武胜县政府质证后认为：对三组证据的三性均不予认可。其他质证意见与刚才原告的质证意见相同。另外，预制板改现浇板费用与原告和第三人反复说到的拆迁面积有超以及排危措施无关，是国家相关建设规范的要求，并非原被告之间的约定。被告武胜县住建局质证后认为：对三组证据的三性均不予认可。针对第三人想证明的内容：1、第三人代理人说的本案是两个合同关系及委托代理合同关系、土地出让合同关系，我方认为委托代理关系不成立，住建局仅是履行行政职责要求原告及第三人履行土地出让合同义务，土地出让合同是原告与国土资源局之间的法律关系，与本案被告1、2无关，并且两个合同关系的话就应该是两个诉讼。2、住建局对其设计方案的批复是履行行政职责，房屋设计是原告作为土地竞得人开发土地的自主行为，与两被告无关。其成本应由其自行承担。3、第三人代理人说代垫支费用进行了结算，情况报告所诉情况仅仅是转述第三人陈述的情况及要求，与两被告无关。根据双方的举证、质证，结合双方的辩论、陈述意见，综合认定事实如下：原告等人于2007年11月21日通过竞拍，取得了位于武胜县沿口镇建设南路迎春巷危房改造工程的建设开发权，并与武胜县国土资源局签订了《国有土地使用权拍卖成交确认书》。2007年12月13日，原告等人与第三人签订了《委托拆迁、开发协议》，协议约定原告委托第三人对拍卖取得的地块进行房地产开发，由原告自负盈亏，原告方向第三人缴纳业务费10000元。2008年“5.12”汶川地震后，第三人聘请有拆除资质并有紧急排危经验的拆迁公司，紧急转移迎春楼及其相邻房屋的商家住户并庚即拆除房屋。随后，迎春楼被拆除重建。重建中，第三人向武胜县人民政府以汶川大地震紧急排危和灾后提高抗震强度而额外付出资金为由，提交了《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助金的申请》，申请县政府审核发放迎春楼危房群地震灾后重建补助资金311.23万元。2010年2月8日，被告向武胜县人民政府作出《关于第二批“5.12”地震城镇居民住房恢复重建补助资金发放的请示》，拟对核定的第二批补助资金205万元予以发放，后该请示获得批准。2010年2月9日，第三人向被告书面申请发放地震灾害房屋重建补助资金。同日，被告将205万元资金转入第三人的银行账户，用途为“支地震灾害重建资金”。2010年2月10日，第三人将上述款项转入原告等人的共管账户中。2016年5月20日，广安市监察局向武胜县人民政府发出监察建议书，通报相关部门违反《“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》等相关规定，违规将205万元灾后重建补助资金拨付给第三人的情况，并建议对上述问题依法处理，立即予以纠正。2016年6月12日，武胜县财政局根据《财政违法行为处罚处分条例》第六条的规定，向被告作出追回迎春楼危改项目灾后重建补助资金205万元的行政处理决定。2016年6月20日，被告向第三人作出关于收回地震补助资金的通知，通知第三人在2016年6月25日之前将武胜县迎春楼危改项目灾后重建补助资金205万元退回。第三人遂通知原告等人退回补偿金，但原告均未将款项退回第三人。2016年8月19日，被告按照《广安市监察局监察建议书》和《武胜县财政局行政处理决定书》的要求，依据《5.12汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》第八条的规定，作出武住建发[2016]35号行政处理决定，责令第三人在2016年8月23日前退回武胜县迎春楼危改项目灾后重建补助资金205万元。同时查明：2007年10月29日武胜县国土资源局发布了《公开拍卖出让国有土地使用权公告》，11月发布了《国有土地使用权拍卖出让须知》，在公告和须知中特别说明“WS－12号地块属危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，开发商竞得该地块后的建设开发权后，与县规划和建设局签订规划建设相关协议并交纳履约保证金”。2007年11月22日原告与武胜县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》以及《国有土地使用权出让合同补充协议》特别注明“竞得者获得该宗地开发建设权，按县府、县规划建设局规划拆迁安置补偿后，土地使用权属开发商使用”。再查明：（2016）川1603行初212号行政判决认定“第三人广安王氏房产公司以汶川大地震紧急排危和灾后提高抗震强度而额外付出资金为由，提交了《请求发放迎春楼危房群地震灾后原址重建补助金的申请》。被告随后以第二批“5.12”城镇居民住房恢复重建补助资金的名义向第三人支付“支地震灾害重建资金”205万元的行政行为，不符合《“5.12”汶川地震城镇居民住房恢复重建补助资金管理办法》的规定。”，系行政违法。本院认为，依法成立的合同受法律保护。原告通过竞拍取得WS－12号地块危房改建工程，此次拍卖的是该地块的建设开发权，地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责，故原告取得该地块后，相应的拆迁、安置、补偿等问题，根据合同约定应由原告自行负责。对于原告主张的由于2008年“5.12”汶川地震后，武胜县规划和建设局向第三人下发了《紧急排危委托书》，该委托只是政府的职能部门履行行政管理职能，不表示该拆迁工作应由政府负责，因为拍卖合同已明确约定“地块内的房屋拆迁安置补偿由竞得人自行负责”。对于增加成本的问题，由于原告没有举示证据证明原、被告有相应的约定，故对其主张本院不予支持。对于原告主张拆除房屋面积增加的问题。由于原告没有举示证据证明增加拆迁房屋面积不在拍卖地块内，即使在拆迁范围外，根据竞买合同，也不是本案处理范围，故对其主张本院不予认可。对于原告主张房屋由预制改现浇增加成本的问题。房屋规划设计系竞买者自行委托设计部门设计，报政府职能部门审批，是否通过规划审批，不在合同约定的范围，也不是民法调整的范围，且原告也没有举证证明原、被告之间达成了相应的协议，故对其主张本院不予支持。对于武胜拆迁办给武胜县政府报告给予该项目补助205.04万元以及相关领导批示问题。该行为系内部行政行为，且该报告系以“5.12”灾后重建给予补助的名义作出的，该行为已被（2016）川1603行初212号行政判决认定为违法。而本案中原告开发项目系竞买所得，在“5.12”地震之前，不属于灾后重建项目，故对其主张本院不予认可。综上，对原告主张补助金的诉讼请求，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”、第六十条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”之规定，判决如下：驳回原告刘国华、彭文菊、唐益珍、梁敏、汪立友的诉讼请求。本案受理费23200元，由原告负担，向广安市前锋区人民法院交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或四川省广安市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院，同时依法预交上诉案件诉讼费，逾期未预交又不提出缓交申请的，依法按自动撤回上诉处理。审 判 长  王明建人民陪审员  吴开全人民陪审员  欧光桂二〇一七年九月十一日书 记 员  陈华菊