江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第00153号
上诉人（原审原告）刘慎华，男，1950年7月12日生，汉族，农民，住丰县。
委托代理人李昌田，江苏浩然风律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰县城市管理局，住所地中阳大道西首。
法定代表人方军，局长。
委托代理人汪志凌，江苏歌风律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰县城市管理行政执法局。住所地：丰县中阳大道西首。
法定代表人方军，局长。
行政机关出庭负责人葛训海，副局长。
委托代理人徐国庆，丰县城市管理行政执法局工作人员，特别授权。
委托代理人汪志凌，江苏歌风律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰县规划局。住所地：丰县工农南路**号。
法定代表人李明文，局长。
行政机关出庭负责人朱友良，副局长。
委托代理人高伟，丰县规划局工作人员。
委托代理人陈星梅，江苏歌风律师事务所律师。
上诉人刘慎华因诉丰县城市管理局、丰县城市管理行政执法局、丰县规划局行政强制及附带赔偿一案，不服沛县人民法院（2014）沛行初字第0038号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月27日、2016年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘慎华及委托代理人李昌田、被上诉人丰县城市管理局、丰县城市管理行政执法局的出庭应诉负责人葛训海及委托代理人徐国庆、汪志陵，丰县规划局出庭应诉负责人朱友良及委托代理人高伟、陈星梅到庭参加诉讼。因涉及财产损失评估，本案依法扣除审限。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年6月18日，丰县规划局与丰县城市管理行政执法局签订丰规法委字（2013）16号行政执法委托书，委托丰县城市管理行政执法局行使以下权限：一、负责对丰县规划区范围内的私建、公建及小区内搭乱建做好日常巡查，现场检查，制止违法建设行为，对违法建设实施现场查封，拆除等强制措施。二、负责对规划区范围内违法建设行为的立案、查处作出行政处罚。刘慎华是丰县孙楼镇张梨园村村民，刘慎华所在村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围之内。2010年11月16日，丰县规划局执法人员巡查发现，刘慎华未经规划许可擅自建设房屋，遂进行立案查处，刘慎华表述其建设房屋未取得规划许可。丰县规划局于当日下发了丰规停（2010）356号停工通知书，并进行了现场勘查。经勘查，房屋位于丰县南外环路路南，孙楼镇张梨园村刘李庄南北小路路西侧，南北长约23米，东西长约7米，层数为一层，建筑面积约161平方米。当日，丰县规划局下发丰规告字（2010）第0144号行政处罚事先告知书，拟对刘慎华作出依法限期拆除该处违法建设的行政处罚。2010年12月5日，丰县规划局作出丰规决字（2010）第0039号行政处罚决定书，认定刘慎华未经规划部门批准建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对刘慎华作出限期在2010年12月8日之前对查实的违法建筑进行拆除、恢复原貌，逾期将采取强制拆除措施的处罚。刘慎华并未主动拆除。2013年10月5日，丰县城市管理行政执法局在检查中发现刘慎华没有拆除违法建设房屋，遂对该房屋进行了强制拆除。刘慎华不服，起诉请求依法确认丰县城市管理局于2013年10月5日拆除刘慎华位于丰县孙楼镇张梨园村房屋的行为违法并赔偿损失。该案由徐州市中级人民法院指定本院管辖。
原审法院认为，根据查明事实，行政处罚决定书系丰县规划局作出，强制拆除行为是丰县城市管理行政执法局受丰县规划局的委托实施，原告刘慎华未提供证据证明丰县城市管理局参与了强制拆除行为，丰县城市管理局并非本案适格被告，原告刘慎华对丰县城市管理局的起诉应予驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”规定，丰县规划局作为丰县城乡规划主管部门，依法具有在城市规划区内对违反规划进行建设行使行政管理的职权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，丰县规划局与丰县城市管理行政执法局签订行政执法委托书，丰县城市管理行政执法局在丰县规划局委托范围内行使职权，应当视为委托行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”之规定，采取查封施工现场、强制拆除是违法行为发生地的县级以上地方人民政府的职权。丰县规划局对原告刘慎华作出限期拆除违法建筑的行政处罚之后，具有强制拆除该建筑的权力机关应是丰县人民政府。同时，根据行政强制措施权不得委托规定，丰县规划局无权委托丰县城市管理行政执法局行使行政强制措施权，丰县城市管理行政执法局对刘慎华的房屋进行强制拆除属于超越法定职权。另，丰县城市管理行政执法局在实施强制执行的过程中，没有按照行政强制法的相关规定，在作出强制执行决定前，给原告刘慎华下发催告书，催告履行义务，也没有告知其陈述和申辩的权利，更未告知其相关的权利和义务，迳行将原告刘慎华的房屋进行强制拆除，程序违法。被拆房屋属于2008年之后建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、《江苏省城乡规划条例》第四十二条、第四十五条均规定，农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。原告刘慎华在庭审结束时，一直未能提供建设房屋的合法规划许可手续，其所建房屋违反2002年-2020年丰县县城总体规划及近期规划的要求，属于违法建筑。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定，公民合法权益受法律保护。原告刘慎华所建房屋是违法建筑，不属于刘慎华的合法财产，原告刘慎华请求自行修建房屋并赔偿被拆房屋损失缺乏法律依据，不应支持。强制拆除违章建筑应妥善安置和尽量避免损毁违章建筑内权利人的合法财产，是依法行政的必然要求。丰县城市管理行政执法局在强制拆除刘慎华房屋时，应当对房屋内状况和搬离物品及拆除过程进行证据保全。本案中，丰县城市管理行政执法局在强制拆除过程中没有妥善安置房内物品，造成原告房屋内合法财产损失，该财产损失与丰县城市管理行政执法局不正确履行附随性义务在法律上具有因果关系，刘慎华请求赔偿其合法生活物品及其他物品损失，应当予以支持。刘慎华在诉讼过程中虽然列举了房屋内物品的数量、单价及变卖处理物品的情况，也提供了相关证人证明其损失，但其没有提供该部分物品原始购买票据证实物品的价格。照片、票据及证人证言等证据不能证明其所列物品全部存在。原告提供的证据虽然不能显示其被损毁物品的准确价值，但确实能够反映物品被搬离、损毁的实际情形，丰县城市管理行政执法局实施强制拆除行为没有尽到认真清点、妥善搬离存放及依法交付的义务，造成物品损失的情形客观存在，具体损失数额考虑丰县当地正常家庭生活物品的数量以及刘慎华已将部分物品变卖处理的情形，酌定其物品损失为28000元。
综上，原告刘慎华所建房屋未办理合法的规划许可手续，系违法建筑；被告丰县城市管理行政执法局强制拆除原告房屋超越法定职权、违反法定程序，且没有履行妥善清理、保管和交付房屋内物品的附随性义务，行为违法。因行政强制措施权不得委托，丰县城市管理行政执法局强制拆除行为违法产生的法律责任应由丰县规划局和丰县城市管理行政执法局共同承担。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目、第六十七条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条、第四十四条第一款第（三）项、第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第九条之规定，判决：一、确认被告丰县城市管理行政执法局和丰县规划局2013年10月5日强制拆除原告刘慎华房屋的行为违法；二、被告丰县城市管理行政执法局和丰县规划局共同赔偿原告刘慎华房屋内物品损失28000元；三、驳回原告刘慎华对被告丰县城市管理局的起诉；四、驳回原告刘慎华其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告丰县城市管理行政执法局和丰县规划局共同承担。
上诉人刘慎华上诉称，原审法院判决认定事实不清。上诉人于1973年在自家宅基地上建房6间，距南环路150米，有航拍图为证。2008年，因该房屋年久失修无法居住，经上诉人申请，丰县孙楼镇建设管理服务所于2008年3月28日为上诉人颁发了“江苏省村镇建筑工程许可证”，上诉人随即建了长23.3米,宽15米的六间房屋,上诉人建房时村镇两级政府均可证明。2013年10月5日，被上诉人在实施集中拆违行动时，却以上诉人上述房屋为违章建筑实施了拆除。上诉人在本村的另一处老宅有堂屋四间，也属危房，当时镇里停办了建房许可，上诉人直接动工翻建，丰县规划局巡查时于2010年11月16日现场开具停工通知及处罚告知书，写明刘李庄房屋四间。2010年12月5日，丰县规划局再次巡查，要对上诉人进行处罚。因上诉人家的房屋确系危房改造，经上诉人多次向村里反映，村里给上诉人开了证明，经多次协调，规划局才同意上诉人把该处房屋盖上，至今上诉人仍然使用。上诉人两处房屋一处建于2008年是6间，一处建于2010年11月系4间，被上诉人将上诉人2010年所建房屋的规划处罚决定用于2008年所建房屋的拆除中作为依据与事实不符，显然错误。被上诉人称上诉人房屋是在县城总体规划（2002-2020）规划区内，不可能允许建房，但被上诉人亦未提供证据证明上诉人持有的建房许可是虚假的，该观点无事实依据。综上，上诉人请求二审法院依法改判，赔偿上诉人房屋损失840000元，财产损失152879元。
被上诉人丰县城市管理行政执法局辩称，上诉人对房屋自然状况的陈述与事实不符，上诉人称办理建设工程许可的房屋系350余平方，是长23米宽15米，被上诉人处罚时经测量是长23米宽7米，约160平方，不是同一房屋；上诉人称未见过城市规划不等于没有城市规划；上诉人请求赔偿的数额无证据证实，亦不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人丰县城市管理局辩称，答辩人未参与拆除行为，不是本案的适格被告。
被上诉人丰县规划局辩称，涉案房屋已经规划部门认定为违法建设并下达行政处罚决定书，该决定书事实清楚，程序合法，且上诉人未有提起复议或诉讼，被上诉人丰县城市管理行政执法局依据该处罚决定对涉案房屋实施拆除符合法律规定。由于被拆除的房屋系违法建筑，赔偿损失请求显然不应予以支持。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，双方当事人均未提交新证据。
二审中，本院委托徐州中盛土地房地产评估咨询有限公司对刘慎华被拆除房屋及附属物价值进行了评估。对于评估结论，被上诉人丰县城市管理行政执法局等认为，评估结论不持异议，但认为上诉人的房屋没有合法审批手续，不应按照合法建筑予以赔偿。上诉人刘慎华对该评估报告认为，铝合金门窗面积计算存在差异，少于实际面积，其他部分予以认可。经本院核查，评估报告涉及的房屋及附属物系经现场测量，且有刘慎华签字认可，该异议不能成立。评估机构及评估人员具备相应的资质，评估程序合法，该报告可以作为赔偿依据。
经本院庭审质证认证，对原审法院查明事实中双方无争议的部分予以认定。另补充查明：刘慎华是丰县孙楼镇张梨园村村民，其在该村内有房屋两处，属丰县县城总体规划（2002-2020）范围之内。2008年3月28日，丰县孙楼镇建设管理服务所为刘慎华颁发了《江苏省村镇工程建设许可证》，建设位置刘李庄，面积350平方米，一层，附图显示房屋系六间与厂房相联。2010年11月16日，丰县规划局执法人员在巡查中发现，刘慎华在刘李庄未经规划许可擅自建设房屋，遂进行立案查处，当日作出了丰规停（2010）356号停工通知书、丰规告字（2010）第0144号行政处罚事先告知书，拟对刘慎华作出依法限期拆除该处违法建设的行政处罚。现场检查笔录显示，房屋位于丰县南外环路路南，孙楼镇张梨园村刘李庄南北小路路西侧，南北长约23米，东西长约7米，层数为一层，建筑面积约161平方米，附图显示房屋总计为四间。2010年12月5日，丰县规划局作出丰规决字（2010）第0039号行政处罚决定书，认定刘慎华未经规划部门批准建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对刘慎华作出限期在2010年12月8日之前对查实的违法建筑进行拆除、恢复原貌，逾期将采取强制拆除措施的处罚。2013年10月5日，丰县城市管理行政执法局在实施集中拆违过程中，对刘慎华办理过《江苏省村镇工程建设许可证》的房屋加盖二层部分实施了强制拆除，并将刘慎华一楼房屋拆除了四间，没有全部拆除，室内所存物品没有搬出。刘慎华认为丰县城市管理行政执法局等机关对其经过许可建设的房屋实施拆除行政行为违法，提起本诉。
本案双方当事人争议的焦点是，上诉人被拆除的房屋是否应当赔偿；原审法院仅判决赔偿室内物品是否正确。
本院认为，被上诉人丰县规划局与丰县城市管理行政执法局签订行政执法委托书，丰县城市管理行政执法局经丰县规划局委托授权实施拆除行为，给上诉人造成损失，其二机关应为共同被告。根据现有证据，不能证明丰县城市管理局参与强制拆除行为，该机关不是本案的适格被告。
关于被拆除房屋是否为行政处罚所针对的房屋问题，是否应当赔偿。根据查明事实，上诉人刘慎华在刘李庄有两处房屋，其被拆除的房屋办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，准建面积350平方米，附图显示房屋系与厂房相联共六间，一层。而被上诉人丰县规划局于2010年11月16日在巡查中发现刘慎华擅自建房的立案表载明，建设房屋南北长约23米，东西长约7米，层数为一层，建筑面积约161平方米，附图显示房屋总计为四间，且为未办理审批手续。故，丰县规划局的违法建设查处材料不能证明针对的对象就是上诉人被拆除的房屋。结合被上诉人丰县城市管理局在沛县法院2014年11月19日第一次开庭中的陈述“2013年10月5日，原告所在村列入拆迁计划，村民都在抢建房屋，根据县领导指示，组织一百多名执法人员对正在建设的违建进行了制止和拆除。当时发现原告正在建设二层，于是现场进行了制止建设，二层垒的（约1米多高）全部拆完，还拆除了一层的三间房”的陈述，被上诉人丰县城市管理行政执法局实施的拆除行为是针对为了获得拆迁高额补偿而突击抢建的违法建设，并非2010年行政处罚所针对的房屋。退一步讲，即使被上诉人实施的拆除行为是依据生效的处罚决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，强制拆除也应该由县级以上地方人民政府决定并责成实施。丰县城市管理行政执法局、丰县规划局对刘慎华的房屋进行强制拆除亦违反上述规定。综上，被上诉人对上诉人的房屋实施拆除无事实依据，程序违法。
关于原审法院判决赔偿范围是否正确问题。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。上诉人刘慎华在建设涉案房屋时，于2008年3月办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，被上诉人虽然主张《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施后，村镇建设管理服务所即无权再颁发建设许可。但在审理过程中，被上诉人未提供证据证明该县区域内是在什么时间开始按照新法规定办理建设许可，亦未提供证据否定该许可证印章的真实性，故，被上诉人简单认定上诉人被拆除房屋一楼部分为违法建设不应赔偿的观点不予支持，应当对被拆除一楼房屋按照重置价值67800元予以赔偿。原审法院判决认定被拆除房屋为违法建筑不予赔偿应予纠正。丰县城市管理行政执法局在强制拆除刘慎华房屋时，对房内物品未妥善保管且未作证据保全，原审法院根据刘慎华提供的物品清单、证人证言等酌定其物品损失为28000元符合客观实际，该部分判决应予支持。
综上，原审法院判决认定事实和赔偿范围均存在错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持沛县人民法院（2014）沛行初字第0038号行政判决书的一、二、三项；
二、由被上诉人丰县城市管理行政执法局和丰县规划局共同赔偿上诉人刘慎华房屋损失人民币67800元。
三、驳回上诉人刘慎华要求赔偿营业损失、精神损失等其他诉讼请求。
两被上诉人在本判决书生效之日起十五个工作日内履行本判决所确定的义务。
上诉案件受理费50元、评估费2000元由被上诉人丰县城市管理行政执法局和丰县规划局共同负担；原告预交两次共计100元，退回原告50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 红
代理审判员 房 涛
代理审判员 袁照亮
二〇一六年十一月八日
书 记 员 张文娟