海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）海南二中行初字第170号
原告儋州市王五镇山营村世埒经济合作社。
法定代表人李盛荣，社长。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
被告儋州市人民政府
法定代表人林东，市长。
委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办副主任。
委托代理人黄懿，儋州市国土环境资源局科员。
第三人李启皇，男，1961年1月7日出生，汉族，农民，住儋州市王五镇山营村委会世根村。
第三人李金多，曾用名李启应，男，1963年3月17日出生，汉族，农民，住儋州市王五镇山营村委会世根村，系李启皇二弟。
第三人李启贵，男，1967年7月13日出生，汉族，农民，住儋州市王五镇山营村委会世根村，系李启皇三弟。
第三人李土培，曾用名李启盛，男，1976年1月8日出生，汉族，农民，住儋州市王五镇山营村委会世根村，系李启皇四弟。
上述四位第三人的共同委托代理人董文君，男，1976年8月24日出生，汉族，住儋州市中和镇高第村委会*****号。
原告儋州市王五镇山营村世埒经济合作社（简称世埒经济社）因其诉被告儋州市人民政府及第三人李启皇、李金多、李启贵、李土培土地行政裁决纠纷一案，于2013年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于10月15日受理后，于10月23日向儋州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。经审查，本院认为儋州市王五镇山营村委会小根经济合作社（简称小根经济社）与被诉具体行政行为有法律上利害关系，并依法通知其作为第三人参加本案诉讼。但由于小根经济社的法定代表人李彦章明确表示不参加本案行政诉讼，且在行政调解中以口头方式明确表示案涉土地与小根经济社无关，为此还出具了相关书面证明，故本院依法通知其退出本案诉讼。本院依法组成合议庭，于11月6日公开开庭审理了本案。原告世埒经济社的法定代表人李盛荣及其委托代理人符定福，被告儋州市人民政府的委托代理人何发亮、黄懿，第三人李启皇、李启贵、李金多、李土培及其共同委托代理人董文君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：因原告世埒经济社与第三人李启皇、李金多、李启贵、李土培发生土地权属争议，被告儋州市人民政府于2013年5月28日作出儋府（2013）75号《儋州市人民政府关于王五镇山营村委会世埒经济合作社与小根经济合作社李启皇、李启贵、李土培、李金多土地权属争议的处理决定》（简称《处理决定》），认定事实如下：双方争议的土地（简称争议地）俗名“猪吞头地”、“李发新二地”，东至朱宅村和薛宅村土地，西至世埒村土地，北至世埒村土地，南至世埒村土地，面积96.72亩。争议地在1985年前属荒地，1986年至2003年，争议地中的一部分由李启皇等人耕作。2004年农村土地确权走界时，双方发生土地权属争议。2008年至今，李启皇等人在争议地上种植了甘蔗、辣椒和橡胶等农作物。另查明，李启皇、李金多、李启贵、李土培系兄弟关系，在争议地上进行家庭经营，家庭总人口27人，且在小根经济社无土地；世埒经济社现有人口184人，2004年全社有土地2276亩。儋州人民政府认为，争议地“土改”和“四固定”时未曾分配给农民集体使用，1985年前是荒地。双方当事人证明争议地由其经营管理的证据仅有证人证言，且双方的证人证言证明的内容相互矛盾，不予采信。各方当事人认定争议地归其所有的证据不足，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条第（三）项的规定，争议地应认定为国有。根据1985年航拍图可以认定争议地在1985年前属荒地。本着尊重历史、实事求是，有利于社会稳定和发展生产的原则，结合世埒经济社和李启皇等人的人口数、土地使用实际情况，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条第一款、第二款、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条第三项的规定，决定：1.双方争议的“猪吞头地”又名“李发新二地”96.72亩土地属国有土地。2.将争议的96.72亩土地划为A1、A2两块，其中A1块面积35亩的土地划给世埒经济合作社使用，A2块面积61.72亩划给李启皇、李土培、李金多、李启贵共同使用（详见附图）。
在法定期限内，被告儋州市人民政府向本院提交了以下证据：1.土地权属争议处理申请书、法定代表人证明，证明世埒经济社向市委市政府申请解决其与小根村李启皇、李启贵的土地权属争议；2.文件阅处卡、儋州市联席办、儋州市信访局受理领导信访批示件交办单、儋州市委市政府领导接待群众登记表，证明信访部门将案涉土地纠纷交由王五镇人民政府办理；3.李启皇、李金多、李启贵、李土培的身份证明，证明当事人的基本情况；4.土地权属争议案件受理建议书、土地权属争议案件受理通知书，证明王五镇人民政府依法立案受理并通知世埒村；5.土地权属争议案件答辩通知书、送达回证，证明王五镇人民政府依法通知李启皇、李金多、李启贵、李土培答辩；6.《王五镇人民政府关于山营村委会世埒经济社与小根经济社土地权属争议问题的函》，证明王五镇人民政府向儋州市信访局反映争议土地的处理情况；7.证明材料（2份），证明争议地归世埒村使用等情况；8.小根经济社出具的《证明》，证明争议土地权属与小根村无关；9.王五镇人民政府出具的《证明》，证明争议地由李启皇等人实际使用；10.询问笔录（5份），证明王五镇人民政府向相关人员调查询问，以查清案件事实；11.现场照片，证明争议土地现场情况；12.权属争议土地界线核定书、争议宗地图、使用现状图、航拍图，证明各方当事人对争议地进行指界及专业测量机构作出的争议示意宗地图，以及争议地的使用历史和使用现状，其中航拍图证明争议地在1985年前是荒地；13.案件协调会会议通知书、会议记录、人员报到表，证明王五镇人民政府召集各方当事人进行调解，但未果；14.《关于王五镇山营村委会世埒经济合作社与小根经济合作社社李启皇、李启贵、李启应、李启盛土地权属争议的调查报告》，证明王五镇人民政府依法进行了调查；15.《处理决定》、送达回证、快递回执，证明依法对土地权属争议作出处理决定并送达各方当事人。
原告世埒经济社诉称，被告儋州市人民政府作出的《处理决定》违法，侵犯了世埒经济社的合法权益，理由：一、《处理决定》认定事实错误。1.《处理决定》认定争议地于1985年以前原属荒地，“土改”、“四固定”期间未曾分配给农民集体使用，据此认定争议地属国有土地，不符合事实。事实是，争议地中的约25亩地属水旱田，1952年由李启壮私人所有收归世埒经济社集体所有。1956年至1957年间，世埒经济社所在的农民集体分为两个高级经济合作社时，根据土地使用历史和方便生产的原则，争议地被划给世埒经济社使用。1983年，世埒经济社还请海南国营西华农场机耕队用拖拉机耕平争议地。1985年10月至1991年10月，世埒经济社将争议地发包给郑健兴耕作。争议地属坡地，距离世埒村约400米，周围都是农民集体土地，不可能在农民集体土地中间出现一块国有土地。2.《处理决定》认定争议地从1986年起，一直由李启皇等人陆续零星耕作其中的小部分直至2003年，2004年农村土地确权走界时双方发生争议，亦不符合事实。事实是，1996年，李启皇等人向世埒村村长李煌尤借耕争议地约20亩，期限4年，后又逐步扩大耕种面积；期间，1998年李启皇等人与世埒经济社村民李盛期、李土助等人因争议地的使用发生打架事件，1999年又与世埒经济社村民李盛荣、朱美英等人发生打架事件。从那时起，世埒经济社就与李启皇等人因争议地发生争议，直至2004年农村土地确权时再次发生土地权属争议。3.《处理决定》认定李启皇等人在小根经济社已无土地也不符合事实。二、《处理决定》违反法定程序。在行政处理期间，世埒经济社已经提交了何逢珍、李德莲、李天瑞等证人证言，而小根经济社也出具书面证明称争议地与其无关。儋州市人民政府却以双方提交的证据自相矛盾为由作出《处理决定》，违法法定程序。三、《处理决定》的结果错误。争议地是由世埒经济社借给李启皇等人使用的，有借有还，天经地义，而《处理决定》将争议地认定为国有土地，没有任何依据。请求法院判决撤销被告儋州市人民政府作出的《处理决定》，责令其重新作出处理。
原告世埒经济社向本院提交了下列证据：1.《处理决定》，证明儋州市人民政府对案涉土地权属争议作出处理；2.海南省人民政府琼府复决（2013）75号《行政复议决定书》，证明海南省人民政府经行政复议程序决定维持儋州市人民政府作出的《处理决定》；3.何逢珍、李德莲、李天瑞等证人出具的《证明材料》（3份），证明争议地在解放前属世埒经济社村民李启壮所有的土地，1952年李启壮被划为地主后，该地收归世埒经济社所有，“三包四固定”期间，该地固定给世埒经济社所有；4.李焕尤出具的《证明》，证明1997年李启皇、李启贵向世埒经济社借耕争议地的事实；5.证人李唐永出具的《证明》，证明1983年世埒经济社请海南国营西华农场机耕队用拖拉机犁耕争议地的事实；6.郑健兴出具的《证明材料》，证明1985年10月至1991年10月，世埒经济社将争议地发包给郑健兴种植水稻、木薯、甘蔗等作物；7.小根经济社出具的《证明》，证明小根经济社与争议地无关；8.《王五镇山营村委会税改后农业税核定表》，证明李启皇、李金多、李启贵、李土培在小根经济社有承包地的事实；9.证人郑健兴的当庭陈述，证明1985年至1991年争议地由世埒经济社发包给郑健兴使用。
被告儋州市人民政府辩称，争议地“土改”和“四固定”时未曾分配给农民集体使用，1985年前是荒地。因此争议地依法应属于国有。双方当事人证明争议地由其经营管理使用的证据仅限于证人证言，且双方的证人证言证明的内容相互矛盾，该证据均无法采信。基于上述事实，将争议地确认为国有，符合《关于确定土地权属问题的若干意见》第四条、《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条第（三）项的规定。此外，在世埒经济社于2011年7月20日提出确权申请后，经立案受理、依法调查、现场勘测、指界，并制作指界图和宗地图。经调解无效后，儋州市人民政府才作出《处理决定》。上述程序合法。故请求法院判决维持儋州市人民政府作出的《处理决定》。
第三人李启皇、李金多、李启贵、李土培述称，原告世埒经济社向政府和法院提供的证人证言内容均不真实，而争议地一直由李启皇、李金多、李启贵、李土培使用却是事实。请求法院判决驳回原告世埒经济社的诉讼请求。
第三人李启皇、李金多、李启贵、李土培开庭前未依法向本院提交证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
对被告儋州市人民政府提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，其中证据10中的询问笔录（5份），只能证明王五镇人民政府向相关人员进行了调查询问，但不能单独证明争议地的土地权属。证据12中的航拍图，不能证明争议地在1985年前一直是荒地。
原告世埒经济社提交的证据。对证据1、证据2的真实性、合法性、关联性予以确认。证据3、证据4、证据5、证据6、证据9均属于证人证言，不能单独作为证明土地权属的依据，对其证明内容不予确认。证据7不能证明争议地归世埒经济社所有。证据8与本案无关。
根据上述有效证据及各方当事人的当庭陈述，本院确认以下案件事实：
原告世埒经济社与第三人李启皇、李金多、李启贵、李土培之间的争议地俗名“猪吞头地”、“李发新二地”，东至朱宅村和薛宅村土地，西至世埒村土地，北至世埒村土地，南至世埒村土地，面积96.72亩。争议地中的一部分在1986年至2003年由李启皇等人曾零星使用过。2004年农村土地确权走界时，世埒经济社与李启皇、李金多、李启贵、李土培等农户发生土地纠纷。2008年至今，李启皇、李金多、李启贵、李土培等农户在争议地上种植了甘蔗、辣椒和橡胶等农作物。2011年7月，世埒经济社以李启皇、李启贵为被申请人，向儋州市人民政府申请对争议地土地权属作出确权处理。同年10月至11月间，王五镇人民政府通知各方当事人对本案土地纠纷立案受理。经调查询问、勘测、现场指界、调解等法定程序，儋州市人民政府于2013年5月28日作出《处理决定》。世埒经济社不服，向海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府经行政复议，决定维持儋州市人民政府作出的《处理决定》。世埒经济社不服，遂提起本案行政诉讼。
本案的争议焦点和审查重点：认定争议地属于国有是否有事实和法律依据，被诉《处理决定》适用法律是否正确。
本院认为，按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条第（三）项的规定，“依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地”属于国家所有。本案中，争议地不属于上述类型的土地，且有证据证实从1986年至2003年由李启皇等人曾零星使用过，而世埒经济社提供的证人证言虽不能直接证实其主张，但该证据的证明内容仍然是争议地一直由农民集体使用。据此可以确定，即便各方当事人不能有效证实争议地的所有权或使用权归其所有，但鉴于争议地的使用历史和使用现状，认定争议地属农民集体所有却是有事实和法律依据的。因此，被诉《处理决定》认定争议地属于国有明显缺乏事实依据，属认定事实不清，并因此导致适用法律错误和处理结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
一、撤销被告儋州市人民政府于2013年5月28日作出儋府（2013）75号《儋州市人民政府关于王五镇山营村委会世埒经济合作社与小根经济合作社李启皇、李启贵、李土培、李金多土地权属争议的处理决定》。
二、责令被告儋州市人民政府在法定期限内重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 周文娟
审 判 员 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
二〇一三年十一月十八日
书 记 员 管 娜
附本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。