浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终24号上诉人（原审原告）黄国平，男，1957年8月29日出生，汉族，住诸暨市。上诉人（原审原告）顾伟国，男，1955年11月6日出生，汉族，住诸暨市。被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住所地诸暨市暨阳街道东一路**号。法定代表人徐良平，市长。委托代理人徐俊东，诸暨市人民政府法制办公室工作人员。黄国平、顾伟国诉诸暨市人民政府其他政府信息公开一案，绍兴市中级人民法院于2015年12月10日作出（2015）浙绍行初字第37号行政裁定。黄国平、顾伟国不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人黄国平、顾国伟，被上诉人诸暨市人民政府的委托代理人徐俊东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2015年6月26日，诸暨市人民政府依据本院（2014）浙绍行初字第54号及浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第100号生效行政判决，向黄国平、顾伟国等8人作出答复，内容为：“你们要求公开诸暨市农业局2014年7月30日对黄国平的信访事项答复意见书（诸农信访答字[2014]6号）中提到的‘市里已出台统一的指导性标准’系诸暨市农业条线上行政机关内部会议中口头宣布：违法建筑一律不予补偿；考虑到畜禽养殖的特殊性，对因拆违存栏畜禽提早出栏给予适当退（清）养补助，具体指导标准为：公母猪1000元/头，肉猪300元/头，蛋禽10元/只，肉禽6元/只。”黄国平、顾伟国认为，上述答复中“违法建筑一律不予补偿”违法，故代表诸暨市所有养殖户提起行政诉讼，要求确认诸暨市人民政府2015年6月26日作出的《答复书》中“违法建筑一律不予补偿”的答复内容违法并判令按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的同样条件对被拆除停养的养殖户进行补偿。原审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”结合本案有效证据及当事人庭审陈述，原告黄国平、顾伟国对被告诸暨市人民政府根据其申请作出政府信息公开答复的行政行为的合法性并无异议，两原告起诉的目的在于否定相关部门对其养殖场设施属违法建筑的认定及要求依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定给予补偿。但因两原告的养殖场是否属于违法建筑及如何确定补偿等问题与本案被告诸暨市人民政府依据两原告申请作出政府信息公开答复属于不同法律关系，两原告亦未提供证据证明诸暨市人民政府系前者的实施机关，故现两原告以诸暨市人民政府为被告提起本案行政诉讼缺乏事实和法律依据，应予驳回。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，诸暨市人民政府在其2015年6月26日《答复书》中有关“违法建筑一律不予补偿”的内容，依据为《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》，其性质当属规范性文件，现两原告单独对该内容提起诉讼，亦不符合行政诉讼法的规定。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告黄国平、顾伟国的起诉。黄国平、顾伟国上诉称：一、上诉人在一审中诉称是：2013年开始，诸暨市开展“三改一拆”和“五水共治”涉及到全市畜禽养殖场的整治、关停和拆除事项，但从未出台新的具体补助政策和补偿标准，也未实施以前制定的政策。而一审法院在裁定书中省略了“也未实施以前制定的政策”，改变了上诉人诉求的根本性质。把要求确认诸暨市人民政府于2015年6月26日作出的答复书中“违法建筑一律不予补偿”的答复内容违法变成了两上诉人的起诉的目的在于否定相关部门对其养殖场设施属违法建筑的认定及要求依据《畜禽规范养殖污染防治条例》第二十五条之规定给予补偿的诉请。上诉人认为被上诉人“违法建筑一律不予补偿”的答复内容违法是由于以前诸暨市已经有关停养殖场补偿的政策文件即诸农发[2011]94号文件和诸政办发2013[17]（有效期2013-2017年）文件，而现有诸暨市人民政府领导的口头政策“违法建筑一律不予补偿”违反了以前的政策规定和省、市、中央的有关政策。关停全市畜禽养殖场所，关系到1800多户养殖户的切身利益，个别领导的口头出台政策不符合法定程序，既出台新的口头政策又不否定以前的关停补偿政策，现有的做法是把环境整治的养殖场按违法建筑拆除一律不予补偿，而涉及规划拆迁的仍然依法补偿，不符合公平公正的原则。二、违法建筑一律不予补偿确实是普遍原则，但不是关停养殖场的规范性文件，而全市养殖场的建筑是否按诸市委办2014[61]号文件还是必须经过国土、规划、环保、农业等部门审批同意来确定是否合法，是被上诉人对《畜禽规划养殖污染防治条例》第二十五条关停现有畜禽养殖场所的“现有”二字的歪曲理解。违法建筑一律不予补偿的答复是被上诉人经过省高院的判决才勉强答复给上诉人的，除答复书以外，无文件可以证明是诸暨市关停养殖场所的规范性文件，其答复内容不过是公布市里已出台统一指导性标准的口头宣布内容，口头宣布违法建筑一律不予补偿，实际目的是对养殖场按违法建筑一律不予补偿，把养殖场轻易定为违法建筑侵害了广大养殖户的根本利益。综上，一审法院改变了上诉人的诉求性质和内容，被上诉人用个人口头宣布的违法建筑一律不予补偿的政策和补偿标准代替已有的规范性文件。请求撤销一审裁定，发回重审或提审。诸暨市人民政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门、地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在提起行政诉讼时可以一并请求对规范性文件进行审查，答辩人2015年6月26日答复书中有关违法建筑一律不予补偿的内容，其依据是《浙江省人民政府办公厅关于印发〈浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知〉》，性质属于规范性文件，现上诉人单独对此内容提起诉讼，不符合上述法律的规定。请求依法驳回上诉，维持原裁定。庭审中双方当事人围绕着被上诉人诸暨市人民政府于2015年6月26日所作的《答复书》的性质及该《答复书》是否符合法律规定等审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院认为，据本院生效的（2015）浙行终字第100号行政判决载明：2014年10月28日，黄国平、顾国伟向诸暨市人民政府申请公开诸暨市人民政府相关负责人在诸暨市农业条线行政机关内部会议中口头宣布的内容涉及诸暨市畜禽养殖场关停、拆除的补偿标准，该统一指导性标准虽未形成书面形式，但仍属于诸暨市人民政府应主动公开的信息。2015年6月26日，被上诉人诸暨市人民政府依据上述判决作出了涉案的《答复书》，故该《答复书》实质上系被上诉人根据两上诉人黄国平、顾国伟的政府信息公开申请所作的答复。政府信息公开的主要目的之一，是为了保障公民的知情权。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议或者提起行政诉讼。本案中，上诉人在一、二审庭审中均确认，对被上诉人根据其政府信息公开申请作出的答复行为本身的合法性并无异议，其是对被上诉人答复中告知的信息内容即“违法建筑一律不予补偿”有异议。政府信息内容本身并非属行政机关在政府信息公开工作中的行政行为，当事人对此提出异议，也并非人民法院在审查政府信息公开答复行为时应审查的范围。一审法院本应就被上诉人针对上诉人政府信息公开申请所作的答复行为是否符合法律规定进行审查并作出实体判决，但其却从程序上驳回两上诉人的起诉，存在不当，鉴于两上诉人对被上诉人所作涉案答复行为的合法性并无异议，故一审裁定驳回两上诉人起诉的裁判结果并不影响两上诉人的实体权益，本院再行撤销原裁定指令一审法院继续审理并无实际意义，且增加讼累，故对一审法院审理中存在的不当之处，本院予以指正。两上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年二月二十九日书 记 员  韦若莎