福建省南平市延平区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）延行初字第2号
原告福建省光泽县建光汽车运输有限公司。
法定代表人焦菊希，男，董事长。
委托代理人刘伟，光泽县“148”法律服务所法律服务工作者。
被告南平市安全生产监督管理局。
法定代表人徐勇，男，局长。
委托代理人金涛，福建国富（南平）律师事务所律师。
委托代理人叶明，南平市安全生产监督管理局副主任科员。
原告福建省光泽县建光汽车运输有限公司（以下简称建光公司）不服被告南平市安全生产监督管理局交通行政处罚一案，于2014年1月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，并于2014年3月5日公开开庭审理了本案。原告建光公司的委托代理人刘伟，被告南平市安全生产监督管理局的法定代表人徐勇及其委托代理人金涛、叶明到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告南平市安全生产监督管理局于2013年10月30日作出（南）安监管罚字（2013）2号《行政处罚决定书（单位）》，对原告建光公司因对租赁经营车辆安全管理不到位，规章制度不落实，从业人员学习、教育不到位，对2013年6月8日发生死亡3人、重伤4人的较大道路交通事故负有责任，予以罚款20万元。2014年2月7日，被告提供以下证据证明上述事实：1、《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）、《福建省安全生产条例》、国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的函，证明被告行使行政执法权的法律依据。2、立案审批表（南）安监管立（2013）2号，证明被告对“6.8”事故易发立案调查。3、建光公司道路经营证副本，4、建光公司组织机构代码证，5、建光公司税务登记证副本，证据3-5证明建光公司系道路运输经营企业。6、光泽县“6.8”较大交通事故认定书，7、市公安局交警支队提供的光泽县“6.8”较大交通事故调查报告，8、福建省政府安委办关于光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告审核意见的函，9、省政府安办对光泽县“6.8”事故挂牌督办通知（11号），10、南平市安监局关于光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告的请示，11、南平市政府对光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告的批复【南政综（2013）202号】，证据6-11证明地方各级人民政府及相关职能部门对建光公司发生的“6.8”较大交通事故依法调查处理。12、南平市政府安委办关于光泽“6.8”较大道路交通事故涉及有关行业行政许可问题的函（附建光公司与杨永才车辆租赁经营合同），13、南平市运管处回复南平市政府安办“6.8”事故行业行政许可问题的函，14、建光公司关于制定领导班子安全生产“一岗双责”制度的通知，建光公司关于成立安全领导小组的通知，15、建光公司关于2013年落实岗位安全生产责任的通知，16、建光公司安全生产管理规定。17、光泽圣农发展股份有限公司与建光公司外雇客运业务承包合同，18、建光公司与杨永才车辆租赁经营合同，19、建光公司闽H×××××机动车行驶证，20、建光公司闽H×××××机动车登记证，21、杨永才道路旅客运输驾驶员从业资格，22、杨永才机动车驾驶证副页，23、经营性道路客货运输驾驶员从业资格考试申请表，24、三年内无重大交通责任事故证明，25、建光公司驾驶安全例会资料，26、呈阅件，27、整改通知书（光交）安监检改字（2013）第14号，28、违法记录，29、交通违法行为抄告单，30、2012年运输安全生产大检查明细表，31、现场检查记录表，32、2012年运输安全综合整治检查明细表，33、询问笔录，证据12-33证明建光公司未履行安全生产、落实安全生产责任制度以及违法生产的事实。34、行政执法证，35、行政处罚案件集体讨论记录，36、行政处罚告知书，37、听证告知书，38、案件处理呈批表，39、行政处罚决定书，40、文书送达回执，证据34-40证明被告作出的具体行政行为程序合法。
被告南平市安全生产监督管理局作出《行政处罚决定书（单位）》所适用的法律、法规为《安全生产法》第二十一条、第三十六条和《条例》第三十七条第（二）项的规定。
原告建光公司诉称，2013年6月8日6时12分许，杨永才（案外人）驾驶闽H×××××号小型普通客车（行驶证上登记车主为原告、使用性质为租赁，灯光、转向、制动系统事故前性能均有效），由光泽县崇仁乡汉溪村往福建圣农发展股份有限公司（以下简称圣农股份公司）宰杀二厂方面行驶，途经光司线7km＋400m转弯处，超越同向行驶的闽H×××××号小型普遍客车后，与对向驶来的邱玉洪驾驶的闽H×××××号重型厢式货车（行驶证登记车主福建圣农发展股份有限公司，使用性质为非营运）发生碰撞，造成案外人杨永才及车上人员3人当场死亡，另5人受伤及车辆损坏的道路交通事故。2013年7月2日，光泽县公安局交警大队作出光公交认字（2013）第00038号道路交通事故认定书，认定本起道路（公共交通管理范围之内）交通事故案外人杨永才负事故全部责任。2013年10月30日，被告以原告违反《安全生产法》第二十一条，第三十六条的规定，依据《条例》第三十七条第（二）项的规定，错误作出决定给予处罚款人民币20万元的行政处罚。
原告认为被告作出的具体行政行为主要证据不足，认定事实错误，原告未违反《安全生产法》第二十一条、第三十六条的规定。行政处罚不当，属于适用法律、法规错误，对《道路交通安全法》调整的公共交通管理范围内的道路交通事故作出行政处罚，超越了法定职权。行政处罚于法无据。
《安全生产法》与《道路交通安全法》系普通法与特别法的关系，安监局对公共交通管理范围内的道路交通事故无权进行调查和实施行政处罚。《安全生产法》第二条后半句和《条例》第四十五条明确规定涉及道路交通事故的应当适用道路交通安全法，道路交通事故由公安机关交通管理部门组织调查，根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书作为处理交通事故的证据。本次机动车交通事故责任民事赔偿案（诉保险公司车上人员险）索赔已经启动。《道路交通安全法》第一百零六条和《中华人民共和国侵权责任法》及《道路运输条例》等对企业违法行为已有规定处罚和制裁。
假定被告有权调查和处罚道路交通事故，也不宜将《条例》第三十七条“关于事故单位对事故发生负有责任”的情形理解为《安全生产法》第二十一条和第三十六条（该条不适用本案）规定的未尽教育培训义务和督促从业人员执行安全生产规章制度、安全操作规程及保障从业人员安全知情权的义务，从而以此来处罚原告。因为《道路交通安全法》和实施条例均有对驾驶员学习、教育、培训的规定，且考试合格才有可能申领和使用驾驶证。企业无法控制和掌握驾驶员的思想和其不安全驾驶行为，如果企业未履行《安全生产法》第二十一条、第三十六条规定的情形出现，也只是交通事故发生一个外部条件，不可能直接导致交通事故发生，交通事故认定书并没有认定企业的该行为是本起事故发生的直接或间接原因。显然被告据《条例》第三十七条规定来处罚原告属于适用法律、法规错误，该行政处罚于法无据。综上请求人民法院依法判令撤销被告于2013年10月30日作出的（南）安监督罚字（2013）2号《行政处罚决定书（单位）》。原告建光公司提供以下证据证实上述事实：1、交通事故认定书，证明杨永才驾驶车辆发生道路交通事故，事故发生直接原因及杨永才负事故全部责任。2、行政处罚决定书，证明被告处罚认为原告安全管理不到位，制度不落实，教育不到位。3、企业法人营业执照，证明原告从事汽车租赁经营的单位，享有本案诉讼的主体资格。4、机动车行驶证，证明闽H×××××车使用性质属租赁。5、驾驶管理制度，6、客运安全告知书，7、安全生产管理规定，8、安全生产操作流程，9、岗位安全生产责任书，10、成立安全领导组通知，11、安全生产教育培训制度，12、安全生产管理制度，证据5-12证明原告有完善的安全生产管理制度，落实到位、驾驶员安全生产教育和培训到位、安全生产责任落实到人，落实安全生产例会制度等制度。13、从业资格证，证明杨永才具有道路旅客运输驾驶员资格。
被告南平市安全生产监督管理局辩称，一、被告作出行政处罚是依法履职，适用法律正确。《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称：生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”《条例》第二条规定“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”因此，《安全生产法》和《条例》是调整生产经营单位有关安全生产活动的法律法规。有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全另有规定的，仍适用安全生产法进行调整，因为《道路交通安全法》是对驾驶员、行人、机动车的道路交通安全违法行为规定了相应的罚责，主要调整的是与具体道路交通行为有关人的行为准则、车辆的技术标准、道路通行条件等，从事客运经营的建光公司是依法经工商注册登记从事客运的生产经营单位，对于其在生产经营过程中因违反安全生产有关规定的行为，并未另行规定执法的监督管理部门和相应罚责。《条例》第三十二条规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和人员进行处理”第三十七条规定“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；”第四十三条规定“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”。因此，被告依照《条例》规定对建光公司发生的“6.8”较大道路交通事故予以行政处罚，适用法律正确。
二、建光公司对2013年光泽县“6.8”较大道路交通事故负有责任。《安全生产法》第二十一条规定“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第三十六条规定“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。”国家安全生产监督管理总局办公厅印发的《关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（安监总厅管二函（2012）205号）规定“三、《安全生产法》第四条是对生产经营单位遵守国家有关法律法规、建立健全安全生产责任制度、完善安全生产条件、保障安全生产提出的总体要求；第二十一条针对的是生产经营单位未对从业人员进行安全生产教育和培训的违法行为而规定的行政处罚。《条例》第三十七条针对的是生产经营单位在生产经营活动中发生生产安全责任事故的违法行为而规定的行政处罚。因此，对于违反《安全生产法》第四条、第二十一条且发生生产安全事故的单位，可以适用《条例》的有关规定进行处罚。四、在生产安全事故调查中，直接原因是指由事故当事人实施的、直接造成事故发生的原因，间接原因是指由于相关企业、单位和监管部门未全面履行职责而造成事故发生的原因，直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因。因此，只要生产经营单位发生生产安全事故且负有责任，可以适用《条例》第三十七条规定对其进行处罚。”事故发生后，调查组及被告在调查过程中查明：1、建光公司采取以租以包的违法形式规避安全管理责任，将客车（车牌号闽H×××××）交由已纳入该公司管理的杨永才驾驶，为光泽圣农发展股份有限公司接送员工上下班，其经营行为在2013年6月8日发生较大道路交通生产安全事故。2、建光公司安全管理严重缺失，主要体现在光泽县运输管理所在安全生产检查中发现该公司的运营车辆存在多次超员超速的违法行为。2013年5月31日，光泽县运输管理所作出（光交）安监检改字（2013）第（14）号《整改通知书》已责令该公司停止接送圣农公司员工上下班的汽车租赁业务，但该公司仍未整改。3、建光公司存在安全工作计划未制定，安全会议多次未召开，日常安全制度落实情况针对性不够，重大安全隐患未排除等违法行为。因此，建光公司对2013年光泽县“6.8”较大道路交通事故的发生负有责任。
三、被告对建光公司的行政处罚合法有效。2013年6月8日，建光公司在生产经营中发生一次死亡3人的较大道路交通生产安全事故，南平市人民政府作出的《批复》，认定该起较大道路交通事故是一起生产安全责任事故，被告依据《条例》第三十二条“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和人员进行处理”的规定，对原告进行行政处罚是合法有效的。综上，被告请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告建光公司对被告提供的证据1中的真实性无异议，但认为本案不能适用《条例》，国家安监总局办公厅给广东省汕尾市的函不是部门规章，不能参照适用。对证据2被告有权调查，但是否能够立案原告不敢认同。对证据3-5没有异议。对证据6-10对事故事实没有异议，对证据11原告不知情。对证据12对真实性无异议，但与本案没有关联性。证据13-25与本案没有关联性，反倒可以证明建光公司有完善的安全管理制度，不仅体现在责任状，还出现在合同中，建光公司并没有违反安全生产法所规定的管理行为。证据28不具有合法性。证据29-32是被告内部的行为，原告无法确认其真实性，且与本案没有关联性。对证据33-40当时公司有收到听证通知书，当时工作人员说听证就是去听一听，没有用的，有什么事去找关系，所以听证原告就没有申请了，这是在诱导原告不要参加听证。本院认为，原告对证据11南平市人民政府对“6.8”交通事故调查报告的批复不知情，但原告认可事故调查组的调查结论，批复未改变事故调查组的调查结论，予以采信；原告对证据12的异议理由成立，对该证据不予采信；对证据13-25，本院认为，该证据系原告内部管理的资料，原告的安全生产制度的形式较完备，但未抓落实，几次的安全例会签到表中没有闽H×××××车、也没有驾驶员杨永才的签到，也未见会后补课的证据，原告安全生产未抓落实的情况与之后的证据证明的内容相吻合，原告的异议理由不成立，对该证据予以采信；原告认为证据28《违法记录单》不具有合法性，本院认为，该证据系交警部门依法设立监控道路上汽车行驶状况的原始数据，原告未提供相反的证据予以证实，其异议理由不成立，予以采信；对证据29-32，本院认为，该组证据没有被检查人的签字确认，交通违法行为抄告单未见闽H×××××号车、也未送达，原告的异议理由成立，对该证据不予采信。综上，除证据12、29-32外，被告提供的其他证据，本院予以采信。
被告对原告提供的证据的真实性均无异议，但认为证据5-12均未见到杨永才参加安全教育学习的情况记录。本院认为，原告虽制定了安全生产管理制度，但安全生产管理措施落实不到位，未见到原告落实安全生产的记录，从被告提供的证据25驾驶员安全例会资料可以看出，原告未将杨永才纳入公司的安全教育管理范围内。综上，本院对原告提供的证据1-4、13的真实性、合法性、关联性予以采信，对证据5-12的真实性予以采信，但对证明内容不予采信。
经审理查明，建光公司成立于2005年，2010年取得中华人民共和国《道路运输经营许可证》，经营范围：县内班车客运；县内（旅游）包车客运。2012年8月1日，建光公司与圣农股份公司签订NO20120801／001-35《外雇客运业务承包合同》，由建光公司为圣农股份公司运送员工上下班。2012年，原告建光公司与杨永才签订《车辆租赁经营合同》，原告建光公司将闽H×××××“五菱”牌7座小型客车租赁给杨永才经营，经营期限为36个月，自2012年4月3日至2015年4月3日，经营业务为接送圣农股份公司员工上下班。2013年6月8日6时12分许，杨永才驾驶闽H×××××车接送圣农股份公司员工7人，由光泽县崇仁乡汉溪村往圣农股份公司宰杀二厂方向行驶，途径光司线7KM＋400M转弯处，超越同向行驶的闽H×××××号小型普通客车后，与对向驶来的闽H×××××号重型厢式货车发生碰撞，造成3人（包括杨永才）当场死亡、1人重伤、4人轻伤，车辆损坏的交通事故。光泽县公安局交通警察大队对事故现场调查勘验后作出《道路交通事故认定书》，认定事故形成原因系杨永才驾驶超员机动车途经容易发生危险的路段未降低速度且与对面来车有会车可能时超车，是造成本起事故的直接原因，杨永才在本次交通事故中负事故全部责任。交警部门委托福建武夷司法鉴定所对杨永才乙醇进行检验，检验结论为血样中的乙醇浓度6.4mg／100ml；对杨永才驾驶的闽H×××××号小型普通客车安全技术性能，委托南方司法鉴定中心进行检验，该中心出具（2013）车检字第1186号检验报告，证实灯光系统、整车灯光总成及信号装置事故前性能有效，转向系统：事故前性能有效，制动系统，事故前整车制动性能有效。
事故发生后，光泽县成立事故调查组，调查认为事故的间接原因是闽H×××××号小型普通客车所属单位建光公司，存在对租赁经营车辆的安全管理不到位，规章制度不落实，从业人员学习、教育不到位，驾驶员安全意识不强；租赁用车相关企业对员工乘车安全宣传教育不足；有关监督管理部门安全监管工作存在薄弱环节和漏洞，均是该起事故发生的间接原因。在事故责任认定及处理意见，调查认为建光公司对租赁车辆未严格依法履行安全生产管理职责，存在签订车辆租赁合同以租以包规避安全管理职责，对本起事故发生负重要管理责任，建议由南平市安监执法支队依照《条例》规定对该公司进行行政处罚。2013年8月21日，福建省人民政府安全生产委员会办公室作出《关于南平市光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告审核意见的函》［闽安委办（2013）78号］，该函意见：原则同意你市调查组对这起事故的原因分析、事故性质认定、事故责任单位、人员的处理建议和事故防范措施。2013年8月28日，南平市人民政府作出《关于光泽县“6.8”较大道路交通事故调查报告的批复》［南政综（2013）202号］，批复同意调查报告对事故原因的分析和事故责任的认定，该起较大交通事故是一起生产安全责任事故；同意事故调查组提出的对有关责任人员和有关单位的处理意见。2013年10月30日，被告南平市安全生产监督管理局根据《安全生产法》和《条例》的规定，作出（南）安监管罚字（2013）2号《行政处罚决定书（单位）》，决定对原告建光公司罚款20万元。原告不服，2014年1月22日，向本院提起行政诉讼。
另查明，闽H×××××号小型普通客车，在2012年存在3次违法事实，2013年5月17日，存在超载的违法事实。2013年5月31日，光泽县运输管理所对原告建光公司作出（光交）安监检改字（2013）第（14）号《整改通知书》，该通知书载明：你公司接送圣农公司员工上下班的车辆存在安全重大隐患，责令你单位立即停止此项业务（汽车租赁业务）。现要求你单位对上述问题于2013年6月2日前整改完毕并书面反馈我单位，我单位将对整改情况进行复查。建光公司未反馈整改情况。
本院认为，《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”该条排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥安全生产法对道路交通安全法律、行政法规未规定事项的适用。《条例》第一条规定“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，根据《安全生产法》和有关法律，制定本条例。”第二条规定“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；”因此，《条例》已将道路交通事故纳入其调整范围，被告对辖区内的运输企业发生的生产安全事故具有行政处罚权。原告建光公司在生产管理过程中，虽制定了安全生产的规章制度，但未抓落实，肇事的闽H×××××号小型普通客车，建光公司以租以包的形式规避安全管理责任，驾驶员安全例会签到本上，未见到闽H×××××号车，也未见到驾驶员杨永才的签到；建光公司在收到《整改通知书》后，未落实整改措施，也未将落实情况向光泽县运输管理所报告。光泽县“6.8”较大道路交通事故的发生，虽然直接原因是驾驶员违章驾驶引发的，但间接原因却是建光公司未落实好生产安全管理制度，辩证法中的“量变引起质变”的哲理，正好印证了建光公司未抓好驾驶员平时的安全生产教育，以致发生较大的生产安全事故，二者具有内在的联系，本起较大交通事故系生产安全事故，建光公司应负事故责任。原告建光公司认为其未违反《安全生产法》第二十一条、第三十六条的规定；行政机关行政处罚不当，属于适用法律、法规错误，对《道路交通安全法》调整的公共交通管理范围内的道路交通事故作出行政处罚，超越了法定职权，行政处罚于法无据。本院认为，与《道路交通安全法》相反，《安全生产法》第二十一条则规定了一般生产经营单位对其从业人员的安全生产教育培训义务，同时该法第八十二条又对违反该项义务的法律责任作出了明确规定。在此情形下，对运输企业适用《安全生产法》的一般性规定，是对其不同于特定道路交通违章行为的一般安全生产违法行为的处罚，不会因为适用《安全生产法》而产生同时可以适用《道路交通安全法》的法律适用冲突问题。2008年1月6日，国家安全生产监督管理总局办公厅《关于道路交通事故行政处罚有关问题的复函》更加明确地答复吉林省安全生产监督管理局：道路交通事故中涉及交通运输企业的调查处理适用《条例》。《条例》第三十二条规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和人员进行处理”因此，原告建光公司认为被告的行为“超越了法定职权，行政处罚于法无据”的理由，不能成立。被告认定原告建光公司未落实生产安全管理制度的事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告南平市安全生产监督管理局于2013年10月30日作出的（南）安监管罚字（2013）2号《行政处罚决定书（单位）》。
案件受理费50元，由原告福建省光泽县建光汽车运输有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审 判 长 李 彬
审 判 员 范泽寿
人民陪审员 黄志红
二〇一四年四月十四日
书 记 员 吴俊杰
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。