海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终288号
上诉人（原审原告）文昌市会文镇朝奎村民委员会龙所园六村民小组，住所地文昌市会文镇朝奎村民委员会龙所园六村。
法定代表人高永教，组长。
委托代理人何文龙，海南宝岛律师事务所律师。
委托代理人曾小寿，海南宝岛律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人陈文学，文昌市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号省政府办公大楼。
法定代表人刘锡贵，省长。
委托代理人高冰雁，海南省人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎一村民小组，住所地文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎一村。
法定代表人云维孟，组长。
原审第三人文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎二村民小组，住所地文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎二村。
法定代表人徐法贞，组长。
原审第三人文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎三村民小组，住所地文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎三村。
法定代表人云雄岑，组长。
上诉人文昌市会文镇朝奎村民委员会龙所园六村民小组（以下简称龙所园六村民小组）与被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、被上诉人海南省人民政府（以下简称海南省政府）、原审第三人文昌市会文镇朝奎村民委员会朝奎一、朝奎二、朝奎三村民小组（以下简称朝奎一、二、三村民小组）颁发集体土地所有证及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：文昌市政府于2004年9月将位于文昌市会文镇朝奎村45.5941公顷（折合683.9亩）的集体土地所有权确定给朝奎一、二、三村民小组共同所有，并于同年12月9日给上述三个村民小组共同颁发了（文集有（2004）第WJ0400085号）《集体土地所有证》（以下简称WJ0400085号《集体土地所有证》），该证分为A、B、C三份。龙所园六村民小组认为WJ0400085C号《集体土地所有证》项下的土地中有大约40亩土地属于其集体所有，向海南省政府申请行政复议，请求撤销该证。海南省政府受理后，于2015年6月24日作出（琼府复决（2015）35号）《行政复议决定书》（以下简称35号《行政复议决定书》），维持了WJ0400085C号《集体土地所有证》。
原审查明，2003年至2004年期间，文昌市政府对文昌市农村土地进行确权。2003年11月，朝奎一、二、三村民小组申请对位于文昌市会文镇朝奎村委会的土地进行确权登记。文昌市政府于2004年组织与土地相邻的各村集体单位进行土地现场指界，文昌市会文镇宝藏经济合作社、文昌市会文镇朝奎村民委员会龙所园一、二、五经济社、朝奎一、二、三村民小组以及龙所园六村民小组均参加了土地现场指界。其中，龙所园六村民小组参加了与之土地相邻的J1至J5地段、J9至J13地段的土地指界。因龙所园六村民小组与朝奎一、二、三村民小组对J9至J13地段有争议，经过三次现场指界后，双方达成一致意见。龙所园六村民小组当时的法定代表人高永华在J1至J5地段、J9至J13地段的《土地权属界线核定书》上签名，确定了土地的界址点。文昌市国土环境资源局根据现场指界的结果，确定了颁证土地的界址点、四至范围和面积，并于2004年10月11日作出审核意见，同意将位于文昌市会文镇朝奎村委会的45.5941公顷（折合683.9亩）集体土地的所有权登记在朝奎一、二、三村民小组名下。文昌市人民政府于2004年12月9日给朝奎一、二、三村民小组颁发了WJ0400085号《集体土地所有证》，该证分为A、B、C三份。龙所园六村民小组认为文昌市政府给朝奎一、二、三村民小组颁发的WJ0400085号《集体土地所有证》中有大约40亩土地属于其村集体所有，双方发生争执。龙所园六村民小组于2015年4月向海南省政府申请行政复议，请求撤销WJ0400085C号《集体土地所有证》。海南省政府于2015年6月24日作出35号《行政复议决定书》，维持了WJ0400085C号《集体土地所有证》。龙所园六村民小组不服，遂成讼。
还查明，龙所园六村民小组诉称J9至J13地段的土地一直有争议，其40亩土地大约位于该地段。原审法院委托文昌市国土环境资源局对争议土地进行测量，经文昌市信息与测绘服务中心根据龙所园六村民小组村民所指认的界线进行测量，结果为：争议土地的面积为23.268亩，位于J9至J13界址地段，坐落在朝奎一、二、三村民小组的WJ0400085号《集体土地所有证》项下的土地范围之内。
原审认为，本案争议的焦点问题在于文昌市政府颁发WJ0400085C号《集体土地所有证》以及海南省政府作出的35号《行政复议决定书》是否有事实根据和法律依据。一、关于朝奎一、二、三村民小组土地权属来源的问题。根据文昌市会文镇土地管理所出具的土地权源证明，证实颁证的土地（包括争议土地在内）一直由朝奎一、二、三村民小组使用至今。龙所园六村民小组以1953年的《土地房产所有证》主张争议土地属其所有，但是该《土地房产所有证》中只有2份是原件，其余的均是复印件，且《土地房产所有证》中记载的土地位置、四至范围、面积与争议土地均不相符，无法确认是否属于争议土地。另外，该《土地房产所有证》与我国现行的土地管理法律、法规相冲突，不能作为认定争议土地属于龙所园六村民小组集体所有的依据。二、文昌市政府在给朝奎一、二、三村民小组颁证之前，于2004年对颁证土地进行确权，并组织了土地相邻的村集体单位进行了现场指界，龙所园六村民小组的法定代表人高永华也参加了与之相邻的土地界线即J1至J5地段、J9至J13地段的现场指界，并在《土地权属界线核定书》上签名确认，上述事实已经证明了龙所园六村民小组对土地的四至范围及界址点无异议。虽然文昌市政府在颁证之前没有进行征询异议公告，程序方面存在一定的瑕疵，但不影响其颁证行为的效力。三、海南省政府作出35号《行政复议决定书》维持WJ0400085C号《集体土地所有证》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。综上，龙所园六村民小组的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回龙所园六村民小组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由龙所园六村民小组承担。
上诉人龙所园六村民小组上诉称，一、文昌市政府的颁证行为确认土地权属的事实不清，主要证据不足，海南省政府复议维持上述行政行为认定事实不清，证据不足。（一）本案争议土地由龙所园六村民小组管辖，解放后一直由其管理使用并由其村民承包经营，朝奎一、二、三村民小组对此也予以认可。该土地性质为坡地，龙所园六村民小组在该地种植林木已有二十多年并建造有石灰灶等，文昌市政府在颁发WJ0400085C号《集体土地所有证》时将其确认为园地和林地，确认土地类型和用途错误。（二）文昌市政府确权的主要证据是文昌市会文镇土地管理所盖章的《土地权源证明》。该证明是文昌市政府职能部门提前打印好并交下属部门署名和盖章的，文昌市政府及其职能部门并未就该证明所涉相关事实向相关单位和个人调查核实，且文昌市政府进行确权也无其他证据，文昌市政府在确认土地权属来源时主要证据不足。（三）文昌市政府在颁证时并未调查收集龙所园六村民小组的《土地房产所有证》、《农村集体土地承包经营权证书》等土地权属资料，足以证明文昌市政府颁证时并未进行土地权属调查。文昌市政府提供的《土地登记申请审批》、《地籍调查表》、《土地权属界线核定书》时间相互矛盾，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。海南省政府认定文昌市政府发证行为正确，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。二、文昌市政府的颁证行为程序违法，而海南省政府认定其程序合法，亦属认定事实不清，证据不足。（一）文昌市政府未依法进行地籍调查。《土地权属界线核定书》仅有龙所园二村民小组盖章定界，没有其他指界人盖章，地籍调查并未实际进行。（二）文昌市政府未依法进行权属审核。《土地权属界线核定书》是颁证行为完成后补签章的，颁证时间远早于通知龙所园六村民小组签章确认土地权属界址的时间。文昌市政府也未举证证明代表龙所园六村民小组签字的高永华已获龙所园六村民小组授权，高永华的《法定代表人证明书》等证明文书也不是龙所园六村民小组出具的，而是朝奎村民委员会出具的。（三）文昌市政府未依法进行公告。三、文昌市政府的颁证行为严重违反行政合理性原则，明显不当，海南省政府复议维持于法无据。本案争议土地一直由龙所园六村民小组村民使用，文昌市政府却在没有依法进行地籍调查及公告的情况下将其颁证给朝奎一、二、三村民小组，海南省政府在明知上述错误的情况下维持文昌市政府的颁证行为，对龙所园六村民小组显失公正。综上，请求撤销原判，支持龙所园六村民小组原审诉请。
被上诉人文昌市政府答辩称，一、文昌市政府颁证行为合法。文昌市政府系经过朝奎一、二、三村民小组申请、地籍调查、现场指界、签章确认、土地管理所出具《土地权源证明》、土地管理局全面审核等法定程序，认定涉案土地权源清楚、土地利用无异议，在此情况下颁发了WJ0400085号《集体土地所有证》给朝奎一、二、三村民小组。文昌市政府颁证行为合法。二、龙所园六村民小组未充分举证证明本案争议土地归其集体所有。（一）龙所园六村民小组主张其管辖本案争议土地，没有事实根据和法律依据。（二）龙所园六村民小组行政隶属于朝奎村民委员会，但其又主张本案争议土地不属于朝奎村民委员会，其主张自相矛盾。（三）龙所园六村民小组主张土改时的《土地房产所有证》主张本案争议土地权属，但该证记载的四至无法确定本案争议土地是否座落其中，且依据相关法律和政策，该证中有关土地私有内容已经失效，龙所园六村民小组不能据此主张本案争议土地所有权。（四）龙所园六村民小组主张本案争议土地名称为“南畔园”，面积为90亩，但其主张所依据的《土地房产所有证》载明“南畔园”面积为5.5亩，其主张自相矛盾，也证明龙所园六村民小组并未实际经营管理本案争议土地。（五）龙所园六村民小组承认《土地权属界线核定书》上“高永华”的签名系其本人所签，高永华系龙所园六村民小组时任法定代表人，故文昌市政府颁证行为合法。龙所园六村民小组提供了两份《土地权属界线核定书签章通知书》（界线编号为L4、L7）未附界线附表和附图，本案争议土地的L4界线中，龙所园六村民小组不是相邻方，L7则不是本案争议土地的界线，故该两份通知书与本案无关。三、原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人海南省政府答辩称，一、文昌市政府颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，海南省政府依法复议维持该行政行为证据确凿，程序合法。朝奎一、二、三村民小组在申请土地登记时依法提交了《土地权源证明》；龙所园六村民小组时任法定代表人高永华也在《土地权属界线核定书》上签名确认；文昌市政府已举证证明其颁证程序合法，其未举证证明依法公告，程序确有瑕疵，但不影响其行政行为结果的正确性，且现行《土地登记办法》对土地初始登记的公告程序不再作硬性要求，不能仅以未公告为由撤销文昌市政府的颁证行为。二、龙所园六村民小组未证明其主张权属的“南畔园”20亩土地与本案争议土地具有关联性；其提供的《土地房产所有证》等证据仅为复印件，无法确认真实性；其提供的《农村土地承包经营权证书》及《海南省家庭承包耕地合同书》上记载的承包面积及土地类别与该两份证据所附土地登记表的内容相互矛盾，不具有证明效力。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
原审第三人朝奎一、二、三村民小组未提交书面答辩意见，在询问时称其答辩意见与文昌市政府及海南省政府的答辩意见一致。
二审中，上诉人龙所园六村民小组向本院提交了文昌市档案馆盖章的1953年《土地房产所有证》复印件，经各方当事人当庭确认，本院对上诉人原审提交的证据二中1953年《土地房产所有证》的真实性予以确认。
二审查明，本案争议的23.268亩土地的现状绝大部分是荒地，在靠近房屋的地方有一些树木，这些树木是上诉人龙所园六村民小组在颁发WJ0400085号《集体土地所有证》之前种植的。
二审查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对文昌市政府颁发的WJ0400085号《集体土地所有证》以及海南省政府作出的35号《行政复议决定书》是否合法进行审查。首先，关于龙所园六村民小组提交的证据能否证明其权属主张的问题。龙所园六村民小组向原审提交了1953年《土地房产所有证》、《农村集体土地承包经营权证书》、《农村承包土地合同登记表档案》、《海南家庭承包耕地合同书》等相关证据，认为争议土地归其所有。但是1953年《土地房产所有证》与我国现行的土地管理法律、法规相冲突，不能作为认定争议土地权属的依据。《农村集体土地承包经营权证书》、《农村承包土地合同登记表档案》、《海南家庭承包耕地合同书》等材料中记载的土地位置、土地性质、面积与争议土地均不相符，也无法支持上诉人的权属主张。其次，关于WJ0400085号《集体土地所有证》以及35号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。根据本院查明的事实，文昌市政府在涉案土地颁证之前，已经组织土地相邻的村集体单位进行了三次现场指界，本案的上诉人龙所园六村民小组以及朝奎一、二、三村民小组均参加了土地现场指界。各村集体单位的代表人均在《土地权属界线核定书》上签名盖章确认，龙所园六村民小组的法定代表人高永华也参加了与之相邻的土地界线即J1至J5地段、J9至J13地段的现场指界，并在《土地权属界线核定书》上签名确认。虽然上诉人曾经在涉案土地上种植树木，但是高永华的现场指界行为已经证明了上诉人在颁证过程中对土地的四至范围及界址点并无异议。高永华作为时任法定代表人，无需另行委托即可代表其集体组织进行走界，上诉人认为其时任法定代表人高永华未经村民小组授权，不具有现场指界的资格的说法不能成立。另外，虽然文昌市政府在颁证之前没有进行征询异议公告，程序方面存在一定的瑕疵，但不影响其颁证行为的效力。
综上，文昌市政府颁发的WJ0400085号《集体土地所有证》以及海南省政府作出的35号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。原审判决认定事实基本清楚、判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人龙所园六村民小组的上诉请求及理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人文昌市会文镇朝奎村民委员会龙所园六村民小组负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 单 宇
审 判 员 赵敬义
审 判 员 冯 坤
二〇一六年八月十日
法官助理 周 磊
书 记 员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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