浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第187号
上诉人（原审原告）浙江中联房地产开发有限公司。
法定代表人周伟军。
委托代理人赵毅，浙ＸＸ盛律师事务所律师。
委托代理人钱晨成，浙ＸＸ盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人汪楠。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市拱墅区人民政府。
法定代表人朱建明。
委托代理人张正平。
委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
浙江中联房地产开发有限公司（以下简称中联公司）诉杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）（以下简称市规划局）规划行政许可一案，杭州市拱墅区人民法院作出（2013）杭拱行初字第7号行政判决。中联公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人中联公司的委托代理人赵毅、钱晨成，被上诉人市规划局的委托代理人汪楠、蒋朝镖，被上诉人拱墅区政府的委托代理人江斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市规划局于2009年8月21日作出（2009）年杭规不字01000429号《不予行政许可决定书》，告知中联公司：你单位于2009年7月6日申报的米市二期住宅及公建（浅水湾城市花园）25号楼项目，由于涉及拆迁问题请提供区政府意见的原因，不予许可。
原审法院经审理查明：2009年7月6日，中联公司向市规划局递交建设项目方案设计审查申请，项目名称为浅水湾城市花园25号楼，建设内容为商铺，并提交立项文件、建设项目选址及规划条件、建设用地规划许可等相应申请材料。7月15日杭州市拱墅区教育局向拱墅区政府递交《关于要求上级有关部门敦促中联房产妥善解决大关小学运动场地拆迁的请示》，要求拱墅区政府出面向上级有关部门反映，能在浅水湾城市花园小区及中联公司相关规划项目时，将大关小学运动场地拆迁事项一起纳入办理条件敦促中联公司早日采取有效措施，完成大关小学运动场的拆迁建设。该请示抄送市规划局。7月22日市规划局向中联公司发出项目办理暂停通知，载明：中联公司米市二期住宅及公建（浅水湾城市花园）25号楼项目，在市规划局办理过程中因补充职能部门审查意见原由暂停办理，请抓紧作调整（或补办有关手续）。因中联公司未补充相关意见，8月21日市规划局作出了（2009）年杭规不字01000429号《不予行政许可决定书》。中联公司收到该《不予行政许可决定书》后，于9月9日向杭州市人民政府提起行政复议，请求撤销市规划局作出的（2009）年杭规不字01000429号《不予行政许可决定书》。杭州市人民政府于2012年12月19日作出杭政复决（2012）213号《行政复议决定书》，维持了市规划局上述具体行政行为。中联公司于次日收到该复议决定后不服，诉至法院，请求依法撤销市规划局作出的（2009）年杭规不字01000429号《不予行政许可决定书》。另查明，中联公司系浙江广通房地产集团有限公司为从事米市小区二期项目开发而组建的项目公司。大关小学风雨操场建设项目及浅水湾城市花园25号楼建设项目属于米市小区二期项目范围。大关小学风雨操场建设项目为公建配套设施。2005年10月26日，市规划局就大关小学风雨操场建设项目向中联公司核发了（2005）年浙规建证01000525《建设工程规划许可证》。因该建设项目涉及房屋拆迁等问题，大关小学风雨操场至今未完成建设。目前，米市小区二期项目中除大关小学风雨操场及25号楼未建设外，其余项目已完工。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，市规划局作为本市城乡规划主管部门，负责本市的城乡规划管理工作，对中联公司的上述申请依法审查是其法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条第一款规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。《杭州市住宅区配套公建建设管理暂行规定》第四条规定：住宅区开发建设单位应当按照《城市居住区规划设计规范》和本规定的标准与要求，将配套公建纳入住宅区建设项目计划，并与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用。大关小学风雨操场建设项目系米市小区二期项目中的公建配套设施，依法应与住宅建设项目同步施工、同步交付使用。目前，米市小区二期项目中大部分项目已完工并交付使用，而作为公建配套设施大关小学风雨操场尚未建设。市规划局经审查，认为中联公司未能做到配套公建与住宅建设项目同步施工、同步交付使用的要求，未能完成大关小学风雨操场建设项目，其上述申请不符合许可条件，但基于中联公司向市规划局提出的客观原因，从本着解决问题的角度出发，要求中联公司提供职能部门意见并无不当。在市规划局经告知、沟通，中联公司未能按要求提供相应材料的情况下，市规划局作出了上述不予行政许可决定符合法律规定，其实体处理并无不当。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。庭审中市规划局表示该局未将拱墅区政府的意见作为许可的基础，决定不予许可是因为中联公司没有完成大关小学建设项目。要求提供拱墅区政府的意见也是为了事情的解决，确定中联公司表示的客观原因是否可以被拱墅区政府采纳，从而解决问题达成一致意见。由此，本案中市规划局做出的《不予行政许可决定书》说明理由部分仅表述为涉及拆迁问题请提供区政府意见尚不够全面，予以指出。关于程序问题，2009年7月6日中联公司向市规划局递交建设项目方案设计审查申请，7月15日收到杭州市拱墅区教育局《关于要求上级有关部门敦促中联房产妥善解决大关小学运动场地拆迁的请示》，查实中联公司尚未完成大关小学风雨操场建设项目，7月22日市规划局向中联公司发出项目办理暂停通知，要求中联公司补充职能部门审查意见，并注明暂停期间不计入该局项目办理时间。另，中联公司亦确认市规划局相关工作人员与中联公司也进行了沟通，听取了中联公司意见。在中联公司未能按要求补充相应材料的情况下，市规划局于8月21日作出了上述不予行政许可决定，其程序合法。综上，市规划局对中联公司作出的《不予行政许可决定书》事实基本清楚，适用法律正确，程序适当。中联公司提出市规划局不予行政许可决定的理由、程序违法的主张不予采纳，其要求撤销市规划局作出的（2009）年杭规不字01000429号《不予行政许可决定书》的诉请应不予支持。至于中联公司提出市规划局将浙江省武警总队被服厂用地划入大关小学项目红线内，该拆迁中联公司无法单独实施问题，不属本案处理范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告浙江中联房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告浙江中联房地产开发有限公司负担。
上诉人中联公司上诉称：原审判决事实查明中存在问题。被上诉人提供的证据6-1《关于要求上级有关部门敦促中联房产妥善解决大关小学运动场地拆迁的请示》无法证实被上诉人不予许可行政行为程序合法。根据《行政许可法》第三十六条的规定，被上诉人作出暂停通知的时间应当在区教育局抄送涉案文件之前。但2009年7月22日被上诉人向上诉人发出项目办理暂停通知时，并未告知要求补充的是职能部门的何种意见，也未告知存在区教育局的报告。若被上诉人要证明没有违法，应当提供当时向第三人征询意见的证据，并将该文件作为不予许可的理由送达上诉人。被上诉人未提供这一证据，却试图以不符合逻辑的证据来掩盖其违反程序的事实，侵害了上诉人的陈述和申辩的权利。原审判决认可被上诉人未将第三人的意见作为许可的基础，与被上诉人证明程序合法的证据6-1相互矛盾。被上诉人未听取上诉人的申述、辩驳，也未与上诉人就第三人的意见进行沟通，即作出了《不予行政许可决定书》。原审法院认可被上诉人的程序合法，缺乏事实依据。原审查明“因该建设项目房屋拆迁问题，大关小学操场至今未完成建设”，但未阐明房屋拆迁遇阻的具体原因。大关小学操场的建设以拆迁省武警总队被服厂为前提。上诉人作为大关小学建设单位，已将责任范围内可建设的项目建设完毕。而被服厂属于军产，上诉人无权对其实施拆迁，责任不在于上诉人。对于能否顺利拆迁被服厂，主要责任应当由被上诉人与第三人承担。原审判决认定被上诉人对上诉人作出的《不予行政许可决定书》合法，属事实不清，证据不足。除大关小学操场外，其余的公建配套上诉人均已积极完成。上诉人申请许可的25号楼是米市巷二期工程的最后一个项目，上诉人因未得到行政许可，既无法开发建设，也无法注销公司，不得不保留原班人马，等待无法搬迁的被服仓库自动消失后，再进行25号楼及操场的建设，为此遭受的损失是无法估计的。因规划局的不予许可，已造成了社会经济效益的损失及上诉人的经济损失，状况的持续会造成社会资源的浪费。虽上诉人在庭审中提到以上问题，但原审判决未对此作出评价。请求从维护社会公平正义的角度出发，依法改判，撤销被上诉人的《不予行政许可决定书》。
被上诉人市规划局答辩称：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被上诉人作为本市城乡规划主管部门，负责本市的城乡规划管理工作，对中联公司的申请依法审查是其法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条第一款规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设。《杭州市住宅区配套公建建设管理暂行规定》第四条规定，住宅区开发建设单位应当按照《城市居住区规划设计规范》和本规定的标准与要求，将配套公建纳入住宅区建设项目计划，并与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用。本案中，大关小学风雨操场建设项目系米市小区二期项目中的公建配套设施，依法应与住宅建设项目同步施工、同步交付使用。米市小区二期项目中大部分项目已完工并交付使用，而作为公建配套设施大关小学风雨操场尚未建设。被上诉人经审查，认为中联公司未能做到配套公建与住宅建设项目同步施工，同步交付使用的要求，未能完成大关小学风雨操场建设项目，其建设申请不符合许可条件。但基于中联公司向被上诉人提出的客观原因，从本着解决问题的角度出发，要求中联公司提供职能部门的意见并无不当。在被上诉人经告知、沟通，中联公司未能按要求提供相应材料的情况下，被上诉人作出了不予行政许可决定符合法律规定，实体处理并无不当。上述事实符合实情，原审法院的认定准确。在原审答辩和举证中，被上诉人也均作了充分说明。被上诉人作出的《不予行政许可决定书》事实基本清楚，适用法律正确，程序正当。请求驳回上诉。
被上诉人拱墅区政府答辩称：根据2005年1月颁布实施的《杭州市住宅区配套公建建设管理暂行规定》第四条和2005年5月16日颁布实施的《杭州市住宅区配套中小学（幼儿园）建设管理暂行办法》第四条，住宅区配套的中小学（幼儿园）应与住宅区统一规划、同步实施、同步交付使用。本案中，大关小学风雨操场建设项目是米市小区二期项目中的公建配套设施，依法应与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用。而上诉人虽做到了统一规划，但大关小学风雨操场建设项目的拆迁工作至今尚未实施，显然没做到大关小学风雨操场项目和浅水湾城市花园住宅区同步实施，更谈不上同步交付使用的要求。自2001年规划至今十多年来，大关小学近千名师生一直没有规范标准的运动场地，国家教育部提出的每天一小时的锻炼要求由于受客观条件的限制，根本无法落实到位，多年来，家长们纷纷投诉，怨声载道，已严重影响学校的办学声誉和学生的德智体全面发展，其造成的损失是不可估量的。对此，作为拆迁、建设工作责任主体的上诉人应承担主要责任。市规划局在上述情形下作出不予行政许可的决定符合法律规定，并无不当。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，不应支持。请求依法驳回上诉人的请求，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕市规划局作出的《不予行政许可决定书》是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：市规划局提供的证据中，《关于米市小区二期工程详细规划调整方案的批复》【杭规编（2000）字第17号】对米市小区二期工程进行了整体规划，大关小学及案涉25号楼均在规划内容中，因此市规划局在收到中联公司关于建设25号楼的申请后，将大关小学运动场地与25号楼的建设作整体考虑并无不当。市规划局提供的证据中，有大关小学风雨操场项目的建设工程规划许可【（2005）年浙规建证01000525号《建设工程规划许可证》】，许可证附图的文字部分清晰载明“同步实施拆迁工作（用地范围及运动场位置）”。据此，在米市小区二期建设的同时，同步实施大关小学运动场位置的拆迁和建设，是中联公司应尽的义务。庭审中，中联公司已自认未完成这一拆迁，自认除大关小学室外运动场及案涉25号楼之外，米市小区二期建设项目其他部分已经验收交付，并提出25号楼如不实施开发则公司不能解散，市规划局应当通过修改2000年的规划将待拆迁的武警被服厂划出规划范围的理由。在中联公司仅期待开发25号楼，学校利益可能被放弃的情况下，市规划局优先考虑学校利益，优先考虑公建配套设施的建设，以涉及拆迁问题需提供区政府意见的理由对中联公司作出不予许可决定，认定事实清楚，目的正当，符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条、《杭州市住宅区配套公建建设管理暂行规定》第四条的规定，程序亦无不当。上诉人中联公司的上诉理由不能成立，其上诉人请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人浙江中联房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一三年六月十九日
书记员 叶嘉