河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终66号
上诉人（一审原告）杨普荣，女，汉族，1975年9月12日出生，住郑州市金水区。
委托代理人王联合，河南众望律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（一审被告）扶沟县公安局。
法定代表人田豪杰，局长。
委托代理人马琪，扶沟县公安局法制室民警，特别授权。
杨普荣诉扶沟县公安局治安行政处罚及赔偿一案，西华县人民法院于2017年3月16日作出（2017）豫1622行初3号行政判决。杨普荣不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。杨普荣的代理人王联合，扶沟县公安局的代理人马琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，被告扶沟县公安局行政新区办公大楼由焦作三建建设工程有限公司承建，原告杨普荣系焦作三建建设工程有限公司该工程项目部财务负责人。2016年7月7日，扶沟县公安局从老办公区向新办公大楼搬迁。因工程款纠纷，原告杨普荣于该日上午9时许将被告新办公大楼一楼配电房电源关住，用锁梯专用钥匙将电梯处于锁梯状态，又用两辆轿车将办公大楼前后门堵住。被告单位工作人员对原告进行劝阻，原告不听，该日上午11点20分，被告单位工作人员向扶沟县城郊乡派出所报警。该派出所民警出警后，于当日下午12点40分许，将原告堵门的两辆轿车拖走，被告搬迁工作得以进行。2016年7月7日，被告扶沟县公安局作出扶公（城）行罚决字（2016）0322号行政处罚决定书，决定对原告杨普荣行政拘留7日。
另查明，被告作出扶公（城）行罚决字（2016）0322号行政处罚决定书后，于2016年7月7日对原告执行行政拘留5日，余下2日被告作出扶公（城）缓拘决字（2016）0049号暂缓执行行政拘留决定书，暂缓执行。
一审认为，一、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，因此被告对杨普荣扰乱单位秩序行为有管辖权。因本案中原告扰乱单位秩序行为侵犯的直接客体是扶沟县公安局正常的工作秩序，原告提出扶沟县公安局局长和办案民警应依法回避，实际上是要求扶沟县公安局作为执法机关整体回避，而公安机关整体回避我国法律法规并无规定，因此，原告关于被告办案民警和局长应回避的意见于法无据，本院不予支持。二、原告扰乱单位秩序的情节较重，应依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，处五日以上十日以下拘留。本案中，焦作三建建设工程有限公司和扶沟县公安局虽有建设工程经济纠纷，但经济纠纷应由双方协商处理或通过法律规定的正常途径解决，而不能用违法的方式处理。扶沟县公安局从老办公区向新办公大楼搬迁属正常的工作，原告作为焦作三建建设工程有限公司的员工采取用车辆堵门、拉闸停电、锁电梯等方式阻碍扶沟县公安局正常搬迁，其行为扰乱了扶沟县公安局正常的工作秩序。在扶沟县公安局工作人员对其劝阻后，原告仍不停止违法行为，直至当日下午12时40分许扶沟县公安局城郊乡派出所民警出警后用拖车将堵门的车辆拖走后，扶沟县公安局的搬迁工作才得以进行，致使扶沟县公安局停止搬迁工作达三个多小时。因此原告扰乱单位秩序的行为属情节较重，被告对其作出行政拘留七日的处罚适当。三、被告办理本案符合《中华人民共和国行政处罚法》和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的程序规定，程序合法。
综上所述，原告杨普荣阻碍被告扶沟县公安局搬迁的行为扰乱了该机关的正常工作秩序，情节较重，已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，应依法受到治安处罚。被告作出的扶公（城）行罚决字（2016）0322号行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应依法驳回原告撤销该行政处罚决定书的诉讼请求。原告要求判令被告为原告消除影响、恢复名誉、向原告赔礼道歉及要求判令被告支付原告精神抚慰金及限制人身自由赔偿金共计五万元的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定和《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：1、驳回原告杨普荣要求撤销被告扶沟县公安局扶公（城）行罚决字（2016）0322号行政处罚决定书的诉讼请求。2、驳回原告杨普荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨普荣负担。
杨普荣不服一审判决上诉称，一、一审认定事实错误
1、扶沟县公安局的搬迁行为违法。首先，焦作三建的赵志松根本没有同意扶沟县公安局搬迁，如果同意了，必须有赵志松的证言等之类的证据予以证明。其次，赵志松原来是焦作三建的法人代表，后来已不是了，假设他有同意搬迁的说法，也代表不了焦作三建，且任何行为必须合法才有效。第三，任何人的行为都必须符合法律规定，才能得到法律的支持，从2016年7月7日扶沟县公安局所出具的情况说明也可得知，焦作三建、赵志松并没有同意搬迁，而是扶沟县公安局党委会研究决定的整体搬迁，再加之在周口中院民事案件中当焦作三建举出扶沟公安局对上诉人作出的行政处罚决定书，并以此证明公安局强行入住，扶沟县公安局对证据和证明目的均没有异议，更证明扶沟公安局在工程没有验收合格的情况下擅自强行使用公安局大楼，其行为不具有合法性，法律依据是《合同法》第二百七十九条之规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”第四，扶沟县公安局在仍欠工程款的情况下，强行入住，更是违反了民事法律，即《合同法》的相关规定。法律依据是《合同法》第六十七条之规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”
2、上诉人制止违法搬迁理由正当。正是由于公安局违法强制入住，在欠工程款的情况，在没有验收合格的情况下，擅自入住，上诉人不是阻止，而是制止公安局的违法行为，何错之有。更重要的是公安局一擅自使用，依据最高院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。”焦作三建的维修责任被免除，并且除主体、基础工程之外的质量均视为合格，上诉人这样做利国利民利公安局，唯独不利焦作三建，公安局真是不识好人心。其制止的理由太正当了，怎么成了无正当理由。其实本案类似于妨害公务，妨害的对象必须是依法执行公务的行为，是对国家正常管理秩序的干扰和破坏，对非法活动的妨害，构不成妨害公务。同样，本案对于非法的擅自使用未经验收合格的工程，予以制止，何罪之有。一审认定扶沟县公安局的搬迁工作属正常的搬迁，是正常的工作秩序，明显违背法律规定，属认定事实错误。
二、公安局的处罚决定违反法定程序，适用法律错误，又滥用职权。
被上诉人作为本案的当事人，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条之规定：“公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的，应当自行提出回避申请，案件当事人及其法定代理人有权要求他们回避：（一）是本案的当事人或者当事人近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。”第十六条之规定：“办案人民警察的回避，由其所属的公安机关决定；公安机关负责人的回避，由上一级公安机关决定。”办案民警、田豪杰局长本来依法应回避，但却不自行回避，实属程序违法。本来上诉人不存在违法行为，焦作三建和被上诉人是两个平等的民事主体之间有经济纠纷，到法院解决即可，但被上诉人却引用《治安管理处罚法》的规定，对上诉人予以拘留，实属适用法律法规错误。作为平等的民事主体双方，如果你认为上诉人错了，提起民事诉讼即可，动用行政手段干预插手民事纠纷，实属滥用职权
三、一审违反法定程序，裁判员变成了运动员。
扶沟县公安局的处罚决定认定上诉人的违法行为一般，作为裁判员的法官，依据《行政诉讼法》第六条之规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。对了维持，错了撤销，怎么能公安局认定违法行为一般，法院却认定为情节较重，实属超越职权，越俎代庖，帮公安局改变定性，请问法律依据在哪？在一个何为一般，何为情节严重，这属于行政机关裁量的职权和范围，怎么一诉讼还加重了对上诉人的行为定性，加重了处罚，违反了《行政处罚法》第三十二条之规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”既然公安局认定违法行为一般，依据《治安管理处罚法》第二十三条之规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；(二)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；(三)扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；(四)非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；(五)破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”假设上诉人行为真的违法，扶沟县公安局将一般的违法行为当作情节较重的违法行为，对一般的行为处以较重的处罚，是典型的适用法律错误，上诉人若违法，本案应适用警告或罚款的规定，却处以拘留，撤销处罚决定就是，越权判决不知意欲何为。
扶沟县公安局辩称，上诉人所说是民事违法还未确定，民事违法并不是上诉人行政违法的理由；一审法院审理并不存在违法行为；公安机关整体回避，在法律上没有依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于一审判决是否认定事实错误问题。上诉人认为一审认定扶沟县公安局的搬迁工作属正常的搬迁，是正常的工作秩序，明显违背法律规定，属认定事实错误。该内容在“本院认为”部分，是判决的理由，是根据查明的事实和法律进行的分析论证，是属于适用法律问题，不属于认定事实问题，上诉人关于一审认定事实错误的理由不能成立。
上诉人认为扶沟县公安局的搬迁行为违法，上诉人制止违法搬迁理由正当。公安局作为建设工程承包合同的一方，是民事主体，在没有验收的情况下擅自使用建设工程,应承担民事责任，失去了主张质量问题的权利，对承包方并不造成损害，况且这种法律后果对承包方是有利的。公安局的搬迁行为对承包方没有损害，承包方也不存在维护自己权利的问题，无需制止。所以，上诉人的行为既不是制止不法侵害的正当防卫行为，也不是避免更大损失的紧急避险行为。上诉人采取用车堵门、切断电源、锁住电梯等方法，制止公安局搬迁，超出了民事纠纷的范畴，应属于违反治安管理的行为，扰乱了公安局的办公秩序，公安局对其进行处罚符合法律规定。上诉人认为其制止搬迁正当的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于公安局的处罚决定是否违反法定程序、适用法律错误、滥用职权问题。公安机关及其人民警察有维护社会治安的职责和进行治安管理处罚的职权。公安机关处理治安管理案件，是在行使治安管理职权，不是治安管理案件的当事人，不存在回避问题。公安机关作为本案的当事人，是行政诉讼案件的当事人，可以要求审判人员回避，其作为一方当事人不存在回避问题。《公安机关办理行政案件程序规定》规定的回避情形，是对个人回避的规定，上诉人也没有指出办案民警及负责人应当回避的情形和理由，其要求公安机关民警及及其负责人回避的理由不能成立，公安机关的处罚并不违反法定程序。公安机关处理的并不是其和焦作三建之间的民事纠纷，处理的是上诉人个人违反治安管理的行为，应当适用《治安管理处罚法》，不属适用法律错误和滥用职权。
三、一审法院是否违反法定程序问题。人民法院审理行政案件有权对行政行为进行撤销、变更和纠正。一审法院认为上诉人的行为属情节较重，是根据上诉人行为的客观情况和严重程度应当属于情节较重，是对公安机关因对处罚幅度的理解有误而定性不准的纠正，公安机关也是按情节较重进行的处罚，处罚适当，只是对定性理解和表述不准，不属于应当撤销和变更的情形，一审法院没有加重对上诉人的处罚，也不存在超越职权、违反法定程序的问题。
综上所述，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由杨普荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 闫 政
二〇一七年五月二十六日
书记员 王高杰