重庆市第四中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）渝四中法行终字第00009号
上诉人(一审原告)：重庆市玉塔食品有限公司。
法定代表人：向德照，经理。
委托代理人：汪卫平，重庆青原律师事务所律师。
委托代理人：任容，重庆云霁律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)：重庆市黔江区国有资产监督管理委员会。
法定代表人：任添夤，主任。
委托代理人：郑清贵，该委科长。
委托代理人：彭先斌，重庆纵深律师事务所律师。
一审第三人：重庆鸿业实业（集团）有限公司。住所地：重庆市黔江区西沙步行街***号。
法定代表人：张宏伟，董事长。
一审第三人：重庆市鸿庄建设开发有限公司。
法定代表人：谭敏，董事长。
以上一审第三人共同委托代理人：李炳森、杨举安，重庆森平律师事务所律师。
上诉人重庆市玉塔食品有限公司（以下简称玉塔公司）与被上诉人重庆市黔江区国有资产监督管理委员会（以下简称黔江区国资委）、一审第三人重庆鸿业实业（集团）有限公司（以下简称鸿业公司）、重庆市鸿庄建设开发有限公司（以下简称鸿庄公司）行政批准一案，重庆市黔江区人民法院于2013年10月15日作出（2013）黔法行初字第00027号行政裁定书，上诉人玉塔公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年3月6日公开开庭进行了审理。上诉人玉塔公司的法定代表人向德照、委托代理人汪卫平、任容，被上诉人黔江区国资委的委托代理人彭先斌，一审第三人鸿业公司、鸿庄公司的共同委托代理人李炳森、杨举安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2006年玉塔公司经招商引资入驻黔江区正阳工业园区，因2006年、2007年自然灾害，导致食品生产线无法投产。后公司转产引进鞋业生产线，因不符合园区布局规划，另择址建光普鞋业公司。因资金困难，玉塔公司报园区管委会同意，由管委会对玉塔公司的房产及土地进行回收。2008年4月23日，管委会相关领导、区地产集团负责人、玉塔公司负责人召开会议专题研究玉塔公司资产处置问题，并形成《管委会第8期会议纪要》，其中载明：园区管委会、区地产集团、玉塔公司三家协商一致，在认可重庆银河会计师事务所评估报告的基础上（玉塔公司房产及土地评估价格为8,066,117.76元），以800万元的价格作为资产回收金额，地产集团在扣除玉塔公司及光普鞋业公司的相关债务后，将余款支付给玉塔公司。园区管委会将方案报黔江区政府，区政府于2008年6月19日作出黔江府〔2008〕22号批复同意此回收方案，但在方案确定后因种种原因未予以实施。2009年5月4日，管委会再次召开会议，形成园区第五期备忘录，明确由鸿业公司委托中介机构对玉塔公司资产评估并按规定程序报黔江区国资委批准后与玉塔公司签订收回资产补偿协议。同时要求鸿业公司在5月20日前将双方认可的方案报送区政府。2009年7月6日，鸿业公司委托的重庆和勤房地产土地评估有限公司做出房地产估价报告，确认玉塔公司的房产及土地价值为622.53万元。此报告未送达玉塔公司。2009年6月29日，黔江区国资委做出黔江国资发〔2009〕83号批复，同意鸿业公司请示，主要内容为：一、鸿业公司所属鸿庄公司以600万元的价格收回玉塔公司房产及土地；二、光普公司尽快将土地证办出后，将用于抵押贷款的玉塔公司土地证置换出来，并办理过户手续；三、玉塔公司与光普公司所欠土地款及土地出让金在补偿款中实行代扣代缴。2009年7月9日，鸿庄公司与玉塔公司、光普公司签订了《资产收回协议》，《协议》写明依据园区第五期备忘录及黔江国资发〔2009〕83号批复精神，由鸿庄公司代园区管委会收回玉塔公司的房产4642.38平方米、土地14878平方米及附属物。主要条款为：一、玉塔公司同意上述资产作价600万元由鸿庄公司收回；二、玉塔公司与光普公司所欠管委会土地款及土地出让金代扣代缴后，鸿庄公司支付玉塔公司3,111,916.00元，在资产及履行相关手续后支付应付款的70%，余款在玉塔公司房地产权证置换出来并配合办好房地产权证转移登记手续后付清。《协议》对其它一些事项也进行了约定。协议签订后，玉塔公司将房产及土地移交鸿庄公司。2013年，因玉塔公司未将房地产权证过户给鸿庄公司，鸿庄公司在一审法院提起民事诉讼，要求玉塔公司履行合同。玉塔公司向一审法院提起行政诉讼，要求撤销黔江国资发〔2009〕83号批复。
一审法院认为，根据《中华人民共和国企业国有资产管理法》的规定，国有资产监督管理机构根据政府授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，第十二条第一款明确规定“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；……履行出资人职责的机构对法律、行政法规和本级人民政府规定须经本级人民政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级人民政府批准”。同时根据《中华人民共和国公司法》第六十五条第二款规定“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”。从以上条文理解，被告批复应视为是出资人对公司的一种监督管理行为，系其对管理的国有公司报告的重大事项进行的审批，对原告无约束力。原告与鸿庄公司的权利义务只受双方合同行为的约束，黔江区国资委批复不对原告的权利义务产生直接实际的影响。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回玉塔公司的起诉。案件受理费50元予以退还玉塔公司。
上诉人玉塔公司上诉称，一、一审法院适用法律错误。被上诉人黔江区国资委的批复行为，对上诉人的权益造成了实质性的损害，因为该批复指向的对象是唯一的，即上诉人位于黔江区正阳工业园区的房地产，上诉人虽然不是被上诉人行政管理的直接对象，却是与被上诉人的行政行为有直接利害关系的企业法人。被上诉人的批复成为了鸿庄公司签订资产收回协议和执行的依据，从而使具体的行政行为具有外表化和外联性，必然会损害上诉人的重大利益。况且鸿庄公司是代行政机关签订协议，且在协议中注明了依据是被上诉人的批复，鸿庄公司是执行者。据此，上诉人与本案的批复有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼。同时，一审法院适用《中华人民共和国企业国有资产管理法》和《中华人民共和国公司法》的规定作出判决明显不当，本案在程序上应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条的规定，在实体上应当适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关规定。二、本案批复存在超越职权、先批复后评估、未通知上诉人、与区政府〔2008〕22号文件相冲突等严重违法行为，上诉人的签约行为也不能证明被上诉人批复的合法性。三、收回土地的行为应当是政府的职能，本案的适格被告应当是黔江区政府，一审法院没有进行释明。请求依法撤销一审裁定，同时撤销黔江国资发〔2009〕83号批复。
被上诉人黔江区国资委答辩称，被上诉人作出的批复决定，不影响上诉人的实体权利和义务，不应当属于人民法院的受案范围。本案中，上诉人玉塔公司与鸿庄公司签订的《资产收回协议》，是上诉人主动要求的，正阳工业园区管委会为了给其解决困难，才协调国有独资公司出面进行收购，对于收购的程序，在联席会上有记载，上诉人玉塔公司的法定代表人也是参加的。被上诉人的批复行为只对本案的一审第三人产生拘束力，如果上诉人玉塔公司不签订《资产收回协议》，被上诉人的批复就无任何意义。总之，被上诉人的批复符合法律的规定。
一审第三人鸿业公司陈述称，一是黔江区国资委的批复是依据法律的授权，一审法院处理正确。二是本案中的黔江区国资委行使的是股东权利，代表政府行使国有资产的管理权，是不可诉的。三是上诉人已经超过起诉期限，上诉人的时效应当从2006年7月9日起算。四是本案的批复对上诉人不产生拘束力。请求驳回上诉，维持原裁定。
一审第三人鸿庄公司的陈述意见与鸿业公司一致。
一审被告在一审中提交了如下证据：
1.黔江国资发〔2009〕83号批复；
2.黔江国资文〔2009〕44号文件；
3.黔江区政府收文办字1347号公文处理笺；
4.鸿业实业文〔2009〕119号文件；
5.正阳工业园区管委会2009年第五期备忘录；
6.贷款合同；
7.302房地证2009字第00146号他项权利证书；
8.重庆市（渝）和勤房评（2009）字第055号房地产估价报告；
9.（2009）002号接受非国有资产评估项目备案表；
10.资产收回协议及付款凭证、付款的相关依据。
以上证据证明《资产收回协议》是经双方协议，黔江区国资委作出批复是由鸿业公司请示并报经区政府批准，程序合法。黔江区国资委依据法律及职责范围对区内国有公司进行监督管理，审批行为符合法律规定。
一审原告对以上证据质证认为：证据1因与黔江府〔2008〕22号批复冲突，不具合法性。对证据2-7的三性无异议，但达不到证明一审被告诉求的目的。证据5的效力也低于区政府原来的批复。证据7（他项权证）与本案无关联。证据8（估价报告）因未给玉塔公司送达，玉塔公司不予以认可。证据9与本案无关联。证据10不能证明一审原告知晓具体行政行为的内容。
一审第三人鸿业公司、鸿庄公司对一审被告的证据无异议。
一审原告在一审中提交了如下证据：
1.正阳工业园区管委会第8期专题会议纪要（2008年4月30日）；
2.渝银河会评报字[2008]第08号《重庆市玉塔食品有限公司房屋及土地使用权资产评估报告》；
3.黔江府〔2008〕22号批复；
4.玉塔公司关于正阳玉塔食品厂资产评估的说明；
5.鸿庄公司工商登记基本情况表。
以上证据证明玉塔公司资产远超过600万元，黔江区政府已作出批复同意区地产集团以800万元的价格收购房产及土地，黔江区国资委的批复与区政府批复相冲突，依法应当撤销。鸿庄公司进行土地储备违反法律规定。
一审被告黔江区国资委对以上证据质证认为：证据1（会议纪要）的真实性无异议，但与本案无关联，同时证明资产回收是玉塔公司主动要求的。证据2（评估报告）与本案无关联。证据3（区政府批复）与本案无关联，批复对象系地产集团。证据4（说明）系一审原告单方说明，与客观事实不符。证据5（工商登记情况）真实合法，鸿庄公司接受政府委托进行土地储备符合法律规定。
一审第三人鸿业公司、鸿庄公司对以上证据的质证意见与一审被告一致。
一审第三人鸿业公司在一审中提交了如下证据：
1.正阳工业园区管委会2009年第五期备忘录；
2.黔国资发〔2009〕83号批复；
3.资产收回协议；
4.资产移交清单；
5.玉塔公司与园区管委会签订《入驻协议》。
一审原告对以上证据质证认为：证据1-3与一审被告举示的一致。证据4不能证明《资产收回协议》已履行完毕。证据5与本案无关联，不能达到鸿业公司证明目的。
一审被告黔江区国资委及一审第三人鸿庄公司对以上证据无异议。
一审第三人鸿庄公司在一审中没有提交证据。
一审法院对各方当事人的证据认证如下：
1.一审被告所提交证据能够证明案件事实，来源合法，予以采纳认定。
2.一审原告所举示证据1-3项能够证明案件事实及其诉求，与本案有关联，予以采纳认定；证据4（资产说明）系单方做出，应由其他程序认定，在本案中不予认定；证据5（鸿庄公司登记情况）与本案无关联，不予采纳。
3.一审第三人鸿业公司举示的证据能够证明案件事实及纠纷过程，事实无争议，来源合法，予以认定采纳。
当事人在一审审理期间提供的证据，一审法院已随案移送本院。经审查，一审法院将一审被告举示的证据黔江国资文〔2009〕44号文件错误表述为黔国资文〔2009〕83号文件，现予以纠正。但一审法院对证据材料的认证正确。
本院查明的事实与一审查明的一致，本院予以确认。另查明，鸿庄公司系鸿业公司的子公司。
本院认为，根据《中华人民共和国企业国有资产管理法》第十一条第一款的规定，“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。同时，该法第十二条第一款规定，“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利”。被上诉人黔江区国资委享有代表本级人民政府对国家出资的一审第三人鸿业公司履行出资人的权利，具有代表本级人民政府对一审第三人鸿业公司履行出资人的职责。因此，被上诉人黔江区国资委对一审第三人鸿业公司作出的黔江国资发〔2009〕83号《关于收回重庆玉塔食品有限公司房产的批复》，是代表本级人民政府对鸿业公司履行出资人的职责和权利，是一种内部监督管理行为，系对监督管理的鸿业公司报告的重大事项进行的审批，对上诉人玉塔公司的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于上诉人玉塔公司提出该批复已经外表化，对上诉人的权益造成了实质性损害的问题。经审查，尽管在上诉人玉塔公司与一审第三人鸿庄公司签订的《资产收回协议》开头写明“根据我国《土地管理法》、《土地储备管理办法》相关规定，正阳工业园区管委会《专题研究重庆市玉塔食品有限公司和集杰商贸有限责任公司有关问题》（2009年5月22日第五期《备忘录》）及重庆市黔江区国有资产监督管理委员会《关于收回重庆玉塔食品有限公司房产的批复》（黔江国资发〔2009〕83号）文件精神”，但是该批复仍然不能对上诉人玉塔公司产生约束力，上诉人的权利义务只受其签订的《资产收回协议》的约束。因为该协议的签订完全取决于上诉人玉塔公司的自愿，如果上诉人玉塔公司不同意签订该协议，一审第三人鸿庄公司无权直接依据该批复强制收回上诉人玉塔公司的资产。
综上所述，被上诉人黔江区国资委对一审第三人鸿业公司作出的黔江国资发〔2009〕83号《关于收回重庆玉塔食品有限公司房产的批复》，是内部监督管理行为，对上诉人玉塔公司的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定认为上诉人无原告主体资格的理由不当，本院予以纠正，但一审裁定认定事实清楚，驳回上诉人玉塔公司的起诉处理结果正确，本院予以支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 鸿
代理审判员 蒲开明
代理审判员 蒋明军
二〇一四年三月十二日
书 记 员 王丽君