安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滁行终字第00066号
上诉人（原审原告）：王善勇，男，1974年6月17日出生，汉族，无业，住安徽省凤阳县。
委托代理人：陶万良，安徽冠亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：凤阳县城市管理行政执法局，住所地安徽省凤阳县。
法定代表人：李仁排，该局局长。
委托代理人：许红旗，凤阳县城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人：赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
上诉人王善勇因诉被上诉人凤阳县城市管理行政执法局城市管理行政强制一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2015）凤行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月18日公开开庭审理了本案，上诉人王善勇及其委托代理人陶万良，被上诉人凤阳县城市管理行政执法局的委托代理人许红旗、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2014年8月，凤阳县城市管理行政执法局接到凤阳县城乡建设局转来的有关部分群众举报王善勇非法占用公共设施、违章搭建的相关材料，2014年8月12日，凤阳县城市管理行政执法局领导批示进行调查处理。2014年9月12日，凤阳县城市管理行政执法局派员对王善勇涉嫌违法建设现场进行了检查勘验，2014年9月20日，凤阳县城市管理行政执法局正式办理了立案手续。查明王善勇自2006年以来，截止2014年6月前，未经批准在凤阳县府城镇城河南路79号公共厕所周边陆续搭建221平方米的建筑物。凤阳县城市管理行政执法局认定王善勇的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2014年11月17日作出了（凤）城行限拆字（2014）第05-079号《限期拆除决定书》，责令王善勇于2014年11月21日17时前自行拆除违法建（构）筑物。同日，凤阳县城市管理行政执法局向王善勇下达了《限期拆除公告》。2014年12月3日，凤阳县城市管理行政执法局向王善勇下达了《拆除催告书》。因王善勇在规定期限内未自行拆除违法建（构）筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经凤阳县人民政府批准，凤阳县城市管理行政执法局于2014年12月26日向王善勇下达了（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定，决定自2014年12月29日8时起实施强制拆除，并告知王善勇在强制拆除前，自行清理存放于建筑物内的财物，否则，后果自负。王善勇不服强制拆除决定，向滁州市城市管理行政执法局申请行政复议。2015年1月30日，滁州市城市管理行政执法局作出滁行执复字（2015）1号《行政复议决定书》，维持凤阳县城市管理行政执法局作出的（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定。王善勇依然不服，于2015年2月11日向提起行政诉讼，认为：1、凤阳县城市管理行政执法局的强制拆除决定所依据的事实不清；2、凤阳县城市管理行政执法局适用法律错误；3、凤阳县城市管理行政执法局对其搭建房屋行为进行处罚超过了二年的处罚时效，不应处罚；4、凤阳县城市管理行政执法局强制行为违法。请求法院依法判令：1、撤销凤阳县城市管理行政执法局作出（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定；2、确认凤阳县城市管理行政执法局对其房屋强制拆除实施行为及人身强制行为违法。在王善勇申请复议期间，凤阳县城市管理行政执法局于2014年12月30日实施了强制拆除行为。
原审法院认为：依据安徽省人民政府法制办皖府法（2006）77号《关于在凤阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条、凤阳县人民政府关于印发《凤阳县城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》的通知第九条的规定，凤阳县城市管理行政执法局有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚，其执法主体适格。王善勇未经规划许可，在凤阳县府城镇城河南路79号公共厕所周边搭建了221平方米的建筑物，有现场勘验笔录、调查询问笔录等证据予以证实，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。凤阳县城市管理行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，并依照相关法定程序，作出的（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，且程序合法。王善勇认为其搭建房屋是在2000年至2006年间搭建，且经相关部门及领导同意，对其处罚属适用法律错误，且超出了二年的处罚时效。依照1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等工程的设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，核发建设工程规划许可证。虽然该法在2008年1月1日被废止，但同期颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也明确规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，故王善勇未办理规划许可证搭建的房屋自开始就属于违法建设，王善勇提交的证据，不能证明其搭建行为的合法性。因王善勇始终未拆除其违法搭建的建筑物，依照住房和城乡建设部建法（2012）43号关于转发全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知的规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。因王善勇始终未拆除其违法搭建的建筑物，故对其违法行为进行处罚，未超过二年的处罚时效期限，且适用法律正确，王善勇请求撤销（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定的诉讼请求，没有充分的事实和法律依据，不予支持。王善勇认为凤阳县城市管理行政执法局在其申请复议期间实施强制拆除行为，违反相关法律规定，且强制拆除行为也不符合《行政强制法》第十八条规定的程序，在强制拆除实施过程中，还对其及其妻子等采取了限制人身自由的强制措施，故请求确认强制拆除实施行为以及对人身强制行为违法。我国《行政复议法》第二十一条明确规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行。另外，被该诉行政行为也不具备停止执行的法定条件，故强制拆除在王善勇申请行政复议期间实施，不违反法律规定。但凤阳县城市管理行政执法局在实施强制拆除决定过程中，未能严格按照我国《行政强制法》第十八条的规定程序，听取当事人的申辩、制作现场笔录等，故其强制拆除实施行为程序违法，王善勇请求确认强制拆除实施行为违法的诉讼请求，予以支持。因王善勇向本院提交的证据，只能证明凤阳县城市管理行政执法局有阻止王善勇妻子等强行进入强制拆除现场的行为，但认定对王善勇以及妻子等实施了人身强制行为，证据不足，王善勇请求确认凤阳县城市管理行政执法局对其和妻子等实施人身强制行为违法的诉讼请求，不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、法释（2000）8号《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：1、确认被告凤阳县城市管理行政执法局强制拆除实施行为违法；2、驳回原告王善勇其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告凤阳县城市管理行政执法局负担。
王善勇上诉称：1、凤阳县城市管理行政执法局提交的证据不能证明其有违法建设的行为，其房屋维修经相关政府部门领导同意，群众举报纯属捏造事实，不具有真实性、合法性。同时，认定违建面积错误，有部分面积是在规划许可证的范围内；2、凤阳县城市管理行政执法局没有履行法定程序，直接向其下达了处罚决定，该处罚决定程序违法；3、根据《行政强制法》的相关规定，其已在法定的期限内申请了行政复议，行政机关不能强制拆除。我国《行政处罚法》明确规定，违法行为在二年内未被发现的，从行为终了之日起计算，本案中，其行为终止于2006年，凤阳县城市管理行政执法局于2014年再对此行为处罚没有法律依据；4、本案是经过行政复议的案件，作出原行政行为的行政机关和行政复议机关是共同被告，原审法院未释明应增加被告，剥夺了其依法选择受理法院的权利。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，改判撤销凤阳县城市管理行政执法局作出的（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定。
凤阳县城市管理行政执法局辩称：1、本次行政行为涉及的建筑是在2006年至2014年之间形成的，相关政府部门的意见不能替代建设工程规划许可，也不能证明违章建筑的合法性。王善勇有房产证且有其制作的现场平面图，关于违建的面积，由法院根据相关材料进行认定；2、行政处罚过程中其已经履行了相关的告知义务，王善勇拒收相关文书并不能证明其在处罚过程中剥夺了相关权利；3、对违法行为有持续或连续状态的，应当从违法行为终止起计算违法期限，住建部的通知与行政处罚法的规定相一致，行政复议、行政诉讼期间，法律没有做禁止性强拆的规定。因此本案不存在适用法律错误的问题；4、本案在提起诉讼时，新的行政诉讼法尚未实施，因此本案不应当适用新的行政诉讼法。综上，原审判决并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
凤阳县城市管理行政执法局向原审法院提供的主要证据如下：一、事实证据：1、2014年6月23日凤阳县府城镇府北社区居民委员会举报材料及城河南路居民《关于王善勇非法侵占公共设施的事实情况反映》各一份，证明府城镇府北社区居民委员会及城河南路居民举报王善勇非法建设、非法侵占公共设施；2、2002年11月12日《协议书》一份、2003年3月4日《建设工程规划许可证》（编号2003009）、2005年3月4日《房屋出让协议》、2005年3月14日《房地产权证》（房地权凤字第20050218号）、2005年8月8日《土地登记申请审批表》，证明：王善勇经合法批准的房屋面积及四至情况；3、2014年9月12日《现场检查（勘验）笔录》及附图、照片10张、2014年9月24日《询问调查通知书》及照片一份、2014年9月24日《协助调查函》及2014年10月9日《凤阳县城乡建设局复函》、2014年10月8日张素芹《调查询问笔录》，证明：王善勇未经批准非法建设221平米房屋的事实。二、程序证据：1、《受理案件登记表》、《立案决定书》、《案件处理审批表》、《案件调查终结报告》。2、2014年11月10日《处罚事先告知书》、《处罚听证告知书》及送达回证、照片，2014年11月17日《限期拆除决定书》及送达回证、照片；3、2014年11月17日《限期拆除公告》及照片，2014年12月3日《拆除催告书》及送达回证、照片，2014年12月19日凤阳县政府政秘（2014）119号批复、2014年12月26日《强制拆除决定书》及送达照片。上述证据证明：被诉行政行为程序合法。
王善勇向原审法院提供证据如下：1、王善勇身份证复印件，证明：原告主体资格；2、滁州市行政执法局复议决定书，证明：复议结果及原其依法提起行政诉讼依据；3、2006年8月30日许正航批复不拆除其房屋的报告，证明：被拆房屋当时已经形成；4、2011年8月26日维修房屋申请（批复单位凤阳县府城镇府北社区居委会及凤阳县府城镇人民政府），证明：维修位置就是被拆房屋，也能证明被拆房屋当时已经形成；5、2014年4月30日房屋维修申请表一份；证明：其当时是维修房屋而不是建设房屋。6、视频资料（光盘一张，当庭播放），证明：凤阳县城市管理行政执法局当时部分执法过程。
上述证据材料均已随案移送本院。
二审中，王善勇提供证据有：1、凤阳县建设局公告，证明：其在拆迁重建公厕时是经过凤阳县建设局同意并进行公告，原审认定其非法侵占公共设施的事实错误；2、照片一组6张及光盘一张，证明：其妻子被凤阳县城市管理行政执法局进行了人身强制，对其家里无人的情况下进行了强行撬门开启，并把屋内所有东西在没有清点的情况下强行拉走；3、营业执照和税务登记证，证明：其在该房屋拆迁前，在此地点进行合法经营，并经过相关部门核证同意；4、调解协议书，证明：本案在上诉期间凤阳县城市管理行政执法局无理干扰其诉讼并进贤殴打，干扰了正常的诉讼行为。
凤阳县城市管理行政执法局质证：证据1、3、4，与本案缺乏关联性。证据2，证明目的不能成立，原法院对该事实已经予以审查认定，拆迁是在县政府的组织下进行的，整个过程有关部门的监督，视频并没有体现其将王善勇的财物强行拉走。
本院认证意见：证据1、2，真实性本院予以确认，但不能达到王善勇所主张的证明目的；证据3、4与本案无关联性，本院不予确认。
原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。凤阳县城市管理行政执法局具有在凤阳县规划区范围内对违法建设作出行政强制决定的职权。根据法律规定，在城市、镇规划区内进行建设的单位和个人，应依法申领建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证所进行的建设即可认定为违法建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，处罚期限从行为终了之日起计算。因本案违法建设一直处于继续状态，并未终了，故对王善勇称本其行为终止于2006年，凤阳县城市管理行政执法局于2014年再对此行为处罚没有法律依据的上诉理由，本院不予采信。王善勇称凤阳县城市管理行政执法局认定的违章建筑面积有误，其中的部分面积是在规划许可证的范围内，但未能提供相应的建设工程规划许可证予以证实。本案中，凤阳县城市管理行政执法局经过调查取证，查明王善勇自未经批准在凤阳县府城镇城河南路79号公共厕所周边陆续搭建221平方米的建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应认定为违法建设，且该违法建设采取改正措施也无法消除对城市规划的影响。凤阳县城市管理行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，经过立案、调查、现场检查、审批、决定、送达等的程序对王善勇作出（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定。王善勇请求撤销（凤）城行强拆字（2014）第05079号强制拆除决定的诉讼请求，没有充分的事实和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。
王善勇称其在法定期限内申请行政复议，行政机关不能依法强制拆除。我国《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条款针对是行政机关作出限期拆除决定期间内，强制拆除的限制条件。而本案的行政行为是强制拆除决定，并不能当然适用该条款。根据我国《行政复议法》的相关规定，行政复议期间行政行为不停止执行，但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。本案在强制拆除决定复议期间内，行政行为不停止执行，且本案也无上述法律规定的需停止执行的情形。故王善勇该项上诉主张不能成立，本院不予支持。关于本案是否应当释明追加复议机关为共同被告的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款规定，依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。人民法院在5月1日前按照旧行政诉讼法规定已经立案的，即使是在5月1日之后案件仍在审理，也不宜再追加复议机关为共同被告。本案立案时间为2015年3月19日，故未追加复议机关为共同被告以及由原审法院管辖，并无不当。
综上，王善勇的上诉主张及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王善勇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高怀虎
代理审判员 刘 勇
代理审判员 苏春琴
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 王俊计
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。