河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行再26号
抗诉机关：河南省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人、原再审申请人）：西平县好强纸业有限公司。住所地：西平县迎宾大道中段南地下道口西路南。
法定代表人：刘玉平，该公司经理。
委托代理人：刘玉明，该公司副经理。
委托代理人：冯新平，河南新义律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、原再审被申请人）：西平县人民政府。
法定代表人：管保臣，该县常务副县长。
委托代理人：楚斌伟，该单位法制办副主任。
委托代理人：权利华，河南尚成律师事务所律师。
申诉人西平县好强纸业有限公司（以下简称好强公司）因与被申诉人西平县人民政府行政强制拆迁及行政赔偿一案，不服驻马店市中级人民法院（2015）驻行再终字第2号行政判决，向检察机关申请监督。河南省人民检察院于2016年2月26日作出豫检民（行）监[2015]41000000478号行政抗诉书，对本案提出抗诉。本院于2016年8月15日作出（2016）豫行抗6号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。河南省人民检察院指派检察员黄玮林、马军出庭，申诉人好强公司的委托代理人刘玉明、冯新平，被申诉人西平县人民政府的负责人闫力及该单位的委托代理人楚斌伟、权利华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年11月23日，好强公司提起诉讼，请求依法确认西平县人民政府拆除好强公司财产的行政行为违法，赔偿好强公司损失360万元。
2010年4月26日，西平县人民法院作出（2010）遂行初字第2号行政判决。好强公司和西平县人民政府均不服，分别提起上诉。2010年8月13日，驻马店市中级人民法院作出（2010）驻法行终字第120号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。
遂平县人民法院重审查明：原西平县好强纸厂因拖欠西平县环城农村信用社借款不能及时偿还，其固定资产被西平县人民法院依法裁决归西平县环城农村信用社所有。2000年2月24日，西平县环城农村信用社与西平县环境保护技术服务中心签订租赁合同，将好强纸厂固定资产租赁给西平县环境保护技术服务中心生产经营，租赁期限至2005年8月26日。随后西平县环保局代表西平县环境保护技术服务中心与刘玉平签订了协议书，委托刘玉平以60%的控股权负责生产经营，经营期限为2000年3月至2005年8月26日。此后，刘玉平投入资金开始生产。2003年1月20日，刘玉平注册成立了好强公司，其为公司法定代表人。公司为扩大生产，陆续购置了新的机器设备，建成了污水处理设施，取得了污水排放许可证、卫生许可证等生产经营的证件。租赁合同到期后，西平县环城农村信用社没有提出解除租赁合同的要求，好强公司继续生产经营。2006年2月17日，驻马店市中级人民法院组织西平县环城农村信用社、冯秀芳、好强公司、邵庄居委会第五村民小组达成执行和解协议，西平县环城农村信用社书面同意将原好强纸厂资产继续出租给好强公司经营使用。
2006年11月，因西平县人民政府决定建设交通路南段道路延伸工程，决定拆迁好强公司，西平县环城农村信用社通知好强公司停产。2006年12月，好强公司停产等待拆迁。2007年3月19日，西平县建设局颁发拆许字（2007）第02号房屋拆迁许可证，准许西平县城市建设投资有限公司作为拆迁人对交通路南段道路延伸工程范围内的房屋及附属物进行拆迁，拆迁实施单位为西平县平顺房屋拆迁有限公司，拆迁期限为2007年3月19日至2007年7月1日。经查，西平县城市建设投资有限公司、西平县平顺房屋拆迁有限公司均系西平县人民政府拆迁办公室内部建立的部门。2008年6月3日，西平县人民政府拆迁办注册成立了西平县城乡建设投资有限公司，公司法定代表人为杨红旗。杨红旗系西平县人民政府办公室副主任、西平县人民政府拆迁办公室主任，负责拆迁办全面工作。西平县平顺房屋拆迁有限公司在2005年3月5日注册成立，法定代表人为寇记坤。寇记坤系西平县人民政府拆迁办副主任，负责财务管理、拆迁业务协调工作。2007年7月，好强公司委托西平县永信资产评估事务所对好强公司在租赁西平县好强纸厂后新投入的资产进行了评估，评估结论为:建筑物修建改造价值768485.60元，机器设备自身价值467397元，机器设备运输费、装卸费、安装调试费、设备基础及拆迁费估价为176735元。以上评估资产价值共计1235882.60元。因在拆迁许可证规定的期限内，好强公司与西平县人民政府拆迁办就拆迁面积及拆迁补偿问题协商不成，加之邵庄居委会第五村民小组群众要求返还纸厂土地，强行拆毁了纸厂部分房屋及设备，造成矛盾激化。此后，西平县人民政府拆迁办通知停止拆迁，等待研究处理。好强公司也一直派人看厂等待结果。
2008年10月，西平县人民政府拆迁办通知好强公司按照西平县人民政府的新规划继续拆迁，好强公司要求按照国家法律法规的规定进行补偿。2008年10月23日，西平县拆迁办工作人员张建春等会同好强公司管理人员刘玉明对好强公司房屋、净化池、地坪进行了丈量。经丈量确认房屋面积3315.67平方米，水净化处理池面积为2613.30平方米，水泥地坪面积为2472.96千方米，三项共计8401.93平方米(其中非住宅房屋为3315.67平方米，水净化处理池为纸厂的重要生产设施按非住宅房屋面积计算，面积为2613.30平方米)。2009年5月29日，西平县城区拆迁扩建工程指挥部与好强公司就好强纸厂拆迁遗留问题达成一份协议，由西平县城区拆迁扩建工程指挥部补偿好强公司旧机器设备、建筑物及停产期间看厂费用共120000元。该协议由西平县城区拆迁扩建工程指挥部法定代表人杨红旗及好强公司法定代表人刘玉平签字盖章。2009年6月3日，西平县拆迁办以其内部成立的西平县平顺房屋拆迁有限公司的名义与好强公司签订了两份拆迁安置补偿协议书，补偿好强公司新增资产、房屋、机器地角、水池(含净化池)、水沟等、重置、搬迁费用668000元，停业损失费336077.20元(按照房屋、水净化处理池、水泥地坪面积8401.93平方米，每平方米补偿40元计算)，附属物94954元，共计1219031.20元。对上述补偿款，经西平县人民政府拆迁办主任杨红旗签字同意，以西平县人民政府拆迁办和西平县平顺房屋拆迁有限公司的名义分六次支付给好强公司。好强公司被拆迁后，土地现由西平县塔杆股份有限公司使用，成为该公司厂区的一部分。此后，好强公司以西平县人民政府违法拆迁，未按照上级政府规定的标准足额补偿，签订补偿协议系被逼迫为由，提起行政诉讼。
另查明，驻马店市人民政府驻政（2008）31号文件附件2其他补偿标准规定，室外地坪是水泥地坪的每平方米补偿40元。附件4非住宅房停产停业补助费规定，拆除非住宅房屋(正在生产经营、手续齐全)造成停产停业的，每平方米一次性发放100—180元停产停业补助费。另外西平县拆迁办己按照每平方米40元支付给好强公司停产停业补助费336077.2元。
遂平县人民法院重审认为：好强公司位于西平县城市规划区内，其厂区房屋拆迁应按照《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定进行。西平县因城区交通路南段延伸工程需对道路范围内的房屋及地面附属设施进行拆迁，2007年3月19日，西平县建设局颁发了拆许字（2007）第02号房屋拆迁许可证，确定拆迁人为西平县城市建设投资有限公司，委托拆迁人为西平县平顺房屋拆迁有限公司。因西平县城市建设投资有限公司系西平县城乡建设投资有限公司前身，其与西平县平顺房屋拆迁有限公司均系西平县人民政府拆迁办公室组建的公司，公司法定代表人均由西平县人民政府拆迁办主要负责人担任，故实际拆迁人应认定为西平县人民政府拆迁办。西平县人民政府拆迁办系西平县人民政府的办事机构，其代表西平县人民政府行使行政职权，本次拆迁行为应认定为西平县人民政府的行政行为，西平县人民政府作为本案的被告适格。按照《城市房屋拆迁管理条例》有关规定及国务院办公厅（国办发[2004]46号）《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》规定，地方各级人民政府有关部门所属的拆迁公司，必须与部门全部脱钩，政府部门不能直接组织房屋拆迁。西平县人民政府成立的拆迁办直接组织实施拆迁，行为违法。《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请，由房屋拆迁管理部门给予答复。本案中，拆迁人未在拆迁许可证规定的期限内完成拆迁，其也未申请获得延期批准。拆迁人在拆迁许可期限超过一年，拆迁事由已经变更的情况下，继续按照原拆迁许可证拆迁，存在违法行为。《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。本案好强公司租赁原西平县好强纸厂厂房生产经营，其后又修建、扩建了厂房，购置了新的生产设备，因以上财产被拆除，其有权获得相应的拆迁安置补偿。《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条规定，因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿。好强公司在正常生产经营期间因需拆迁停产、停业，拆迁人应给予其适当补偿。建设部2003年12月1日发布的《城市房屋拆迁估价指导意见》规定，停产、停业补偿费的标准，按照各省、市人民政府规定的标准执行。驻马店市人民政府2008年2月29日发布的驻政[2008]31号文件规定，拆除非住宅房屋造成停产停业的，每平方米一次性发放100-180元停产停业补助费。西平县人民政府拆迁办按照每平方米40元的标准支付好强公司停产、停业补偿费，违反了上述规定。好强公司要求按照驻马店市人民政府发布的补偿标准范围对其停产、停业补偿费进行补偿，合法有据，予以支持。好强公司新增资产价值经评估后，好强公司与西平县人民政府拆迁办达成了补偿协议，其再要求赔偿机器设备及其它损失，不予支持。好强公司要求赔偿三年的停产损失，于法无据，不予支持。好强公司的停产、停业补助费，应依据驻马店市人民政府发布的补偿标准执行。其中水泥地坪己按规定每平方米补助40元符合上级规定。水净化处理池、房屋等主要基础设施补助标准，在每平方米已补偿40元的基础上，再追加补偿140元比较适宜，具体为，3315.67元×140元=464193.8元，2613.3×140=365862元，两项共计830055.8元，西平县人民政府应予补偿给好强公司。2012年1月10日，遂平县人民法院作出（2010）遂行初字第26号行政判决:一、确认西平县人民政府在对好强公司拆迁及补偿过程中存在违法行为。二、西平县人民政府在判决生效后十日内一次性追加补偿好强公司停产、停业补助费830055.8元。三、驳回好强公司其它诉讼请求。一审案件受理费50元，由好强公司承担。
好强公司和西平县人民政府均不服，分别提起上诉。
驻马店市中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实相一致。另查明：西平县城市建设投资有限公司工商注册登记材料显示，公司由6个股东出资成立，公司法定代表人由在县政府外事侨务办公室工作的杨宝林担任。西平县城乡建设投资有限公司工商注册登记材料显示，公司由5个股东出资成立，公司法定代表人由在县政府办公室任副主任的杨红旗担任。2008年5月26日，西平县城区拆迁扩建工程指挥部关于成立西平县城乡建设投资有限公司的请示显示，西平县城市建设投资有限公司是西平县人民政府注册成立，隶属西平县城区拆迁扩建工程指挥部。
驻马店市中级人民法院二审认为：西平县因城区交通路南段道路延伸工程项目，需对道路范围内的房屋及地面附属设施进行拆迁，好强公司在拆迁范围内。2007年3月19日，西平县建设局颁发的拆许字（2007）第02号房屋拆迁许可证，确认的拆迁人为西平县城市建设投资有限公司，委托拆迁实施人为西平县平顺房屋拆迁有限公司。但在拆迁过程中，2009年5月29日，西平县人民政府下设的西平县城区拆迁扩建工程指挥部与好强公司签订拆迁遗留补偿协议、以及拆迁补偿款需经县政府办公室副主任、西平县拆迁办公室负责人、西平县城乡建设投资有限公司法定代表人杨红旗签字同意后才支付的事实可以证实，西平县人民政府在拆迁过程中的行为，违反了《城市房屋拆迁管理条例》第十条：“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”及国务院办公厅（国办发[2004]46号）《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》规定：“地方各级人民政府有关部门所属的拆迁公司，必须与部门全部脱钩”。好强公司要求确认西平县人政府的拆迁行为违法，理由成立，予以支持。一审法院确认西平县人政府的拆迁行为违法正确。西平县人民政府上诉称其不应是本案被告及在拆迁过程中不存在违法行为的上诉理由不成立，不予支持。好强公司以赔偿面积少、赔偿的标准低，部分设备没有赔偿等为由，要求赔偿新增资产、机器设备、停产、停业等其它损失360万元。但从双方均认可已补偿的事实显示，2009年6月3日，西平县平顺房屋拆迁有限公司与好强公司分别签订的二份补偿安置协议、2009年5月29日，西平县城区拆迁扩建工程指挥部与好强公司签订的拆迁遗留补偿协议，已对好强公司实际承包新增资产、房屋、机器地角、水池、净化池、水沟等机器重置、搬迁费用、主路面、停产、停业损失进行了补偿，并且补偿款已按协议履行完毕，因此，好强公司要求再赔偿损失360万元，理由不成立，不予支持。一审法院判决西平县人民政府一次性追加补偿好强公司停产、停业补助费830055.80元，缺乏法律依据，适用法律错误。2012年8月22日，驻马店市中级人民法院作出（2012）驻行终字第78号行政判决：一、撤销一审判决。二、确认西平县人民政府对好强公司的拆迁行为违法。三、驳回好强公司的其它诉讼请求。一审诉讼费50元，由西平县人民政府负担，二审诉讼费50元，西平县人民政府和好强公司各负担25元。
好强公司不服，申请再审。2014年3月11日，驻马店市中级人民法院作出（2014）驻立行监字第1号驳回再审申请通知书，驳回好强公司的再审申请。2014年11月18日，本院作出（2014）豫法行申字第00200号行政裁定，指令驻马店市中级人民法院进行再审。
驻马店市中级人民法院再审查明的事实与一、二审判决认定的事实一致。
驻马店市中级人民法院再审认为：西平县因城区交通路南段道路延伸工程项目，需对道路范围内的房屋及地面附属设施进行拆迁，好强公司在该拆迁范围内。2007年3月19日，西平县建设局颁发了拆许字（2007）第02号房屋拆迁许可证，确定拆迁人为西平县城市建设投资有限公司，委托拆迁人为西平县平顺房屋拆迁有限公司。西平县城市建设投资有限公司系由西平县人民政府注册成立，隶属西平县城区拆迁扩建工程指挥部。西平县城市建设投资有限公司系西平县城乡建设投资有限公司前身，其与西平县平顺房屋拆迁有限公司的法定代表人均由西平县人民政府拆迁办主要负责人担任，故实际拆迁人应为西平县人民政府拆迁办。西平县人民政府拆迁办系西平县人民政府组建的办事机构。2009年5月29日，西平县人民政府下设的西平县城区拆迁扩建工程指挥部与好强公司签订的协议书，由西平县人民政府办公室副主任、西平县拆迁办公室负责人、西平县城乡建设投资有限公司的法定代表人杨红旗签字，以及拆迁补偿款需经杨红旗签字同意的事实，证明本次拆迁行为应认定为西平县人民政府的行政行为。原二审判决依据《城市房屋拆迁管理条例》及国务院办公厅（国办发[2004]46号）《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》确认西平县人民政府的拆迁行为违法正确。关于好强公司申请再审以赔偿面积少，赔偿标准应依据驻政（2008）31号文件的规定对停产、停业损失予以补偿等为由，要求赔偿其损失360万元的问题。西平县城区拆迁扩建工程指挥部与好强公司于2009年5月29日签订的拆迁遗留补偿协议，西平县平顺房屋拆迁有限公司与好强公司于2009年6月3日分别签订的二份补偿安置协议，已对好强公司实际承包新增资产、房屋、机器地角、水池、净化池、水沟等机器重置、搬迁费用、主路面、停产、停业损失进行了补偿，补偿款也已按协议履行完毕，好强公司关于二审判决事实认定错误、适用法律法规错误的主张不能成立。2015年2月3日，驻马店市中级人民法院作出（2015）驻行再终字第2号行政判决：维持二审判决。
河南省人民检察院抗诉认为：西平县人民政府的拆迁行为被原判确认违法，好强公司的合法权益因拆迁行为遭受损害，好强公司有权请求行政赔偿。好强公司分别与西平县城区拆迁扩建工程指挥部、西平县平顺房屋拆迁有限公司签订的协议属于行政协议，三份协议无效，好强公司因西平县人民政府的拆迁行为受到损害，好强公司应当获得行政赔偿。
好强公司申诉称：1、原再审判决以西平县人民政府已经对好强公司进行了拆迁补偿，并且补偿款已经按照协议履行完毕为由，驳回好强公司的关于赔偿的诉讼请求是错误的。好强公司与西平县人民政府拆迁部门签订的补偿协议不是好强公司的真实意思表示，西平县人民政府对好强公司未给予依法足额补偿。2、根据驻马店市人民政府的文件，停产停业补助费应当按照每平方米100-180元的标准进行补偿，西平县人民政府按照每平方米40元的标准进行补偿错误。3、好强公司全部面积为20630.5平方米，西平县人民政府仅仅按照8401.93平方米进行补偿错误。4、好强公司的两台机器经评估价格为467397元，被西平县人民政府强行扣走，西平县人民政府未进行补偿。5、从2006年11月西平县人民政府通知好强公司停止生产等待拆迁，到2009年6月西平县人民政府才与好强公司签订拆迁补偿协议，对该期间3年的停产损失西平县人民政府应予补偿。6、好强公司贷款、借款的利息损失60万元，西平县人民政府应当赔偿给好强公司。好强公司请求支持其在一审中提出的诉讼请求。
西平县人民政府辩称：1、好强公司与西平县城区拆迁扩建工程指挥部、西平县平顺房屋拆迁有限公司签订的拆迁补偿协议共三份，好强公司对这三份拆迁补偿协议不服，可以依法行使撤销权。在这三份协议被撤销之后，如果当事人达不成拆迁补偿协议的，好强公司可以申请行政裁决。在本案中，并不存在行政裁决这一行政行为，故本案不属于行政诉讼的受案范围，不适用《国家赔偿法》进行行政赔偿。2、好强公司与西平县城区拆迁扩建工程指挥部、西平县平顺房屋拆迁有限公司签订的拆迁补偿协议合法有效，且已经履行完毕，故好强公司的申诉理由不能成立，检察机关的抗诉理由不能成立。3、好强公司请求赔偿的两台机器是由于好强公司与邵庄居委会第五村民小组存在纠纷，由人民法院通过执行将这两台机器抵偿给了邵庄居委会第五村民小组，两台机器并非西平县人民政府处置的，故不应当由西平县人民政府赔偿。西平县人民政府请求驳回好强公司申诉请求。
本院再审查明的案件事实与驻马店市中级人民法院再审认定的案件事实一致。
本院再审认为：关于本案是否存在行政行为的问题，一审、二审和驻马店市中级人民法院的再审判决已经进行了充分论述，本院再审不再赘述。由于本案存在行政行为，好强公司请求确认行政行为违法，故本案属于人民法院行政诉讼受案范围。
2009年5月29日，西平县城区拆迁扩建工程指挥部与好强公司签订协议书一份，约定对好强公司的旧机器设备、建筑物及停产期间的看场费用进行补偿；同年6月3日，西平县平顺房屋拆迁有限公司与好强公司签订拆迁补偿安置协议书二份，约定对好强公司新增资产、房屋、机器地角、水池(含净化池)、水沟等、重置、搬迁费用、停业损失费、附属物进行补偿。上述三份协议签订后，西平县人民政府拆迁办和西平县平顺房屋拆迁有限公司将三份协议中约定的补偿款全额支付给了好强公司，三份协议已经履行完毕。好强公司提出签订三份协议并非其真实意思表示，但并未提交相关证据予以证明，本院不予采信。好强公司新增资产价值经其自行委托评估后，好强公司与西平县城区拆迁扩建工程指挥部、西平县平顺房屋拆迁有限公司签订了三份协议，对好强公司的停产损失等各项费用均进行了补偿，好强公司请求增加赔偿停产损失费用，理由不能成立，原判不予支持正确。
好强公司请求赔偿三年的停产损失，请求赔偿其自行贷款、借款的利息损失，于法无据，本院不予支持。好强公司请求赔偿两台机器的损失，由于好强公司在诉讼过程中未提交两台机器系被西平县人民政府处置的相关证据，故对其该项诉讼请求，原判不予支持并无不当。
综上，好强公司的申诉理由不能成立，本院不予支持。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第一款之规定，判决如下：
维持驻马店市中级人民法院（2015）驻行再终字第2号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄爱玲
代理审判员 陈国防
代理审判员 王德齐
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 胡 婷