河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行再29号
申诉人（一审原告、二审上诉人）：郭素琴，女，1929年10月30日出生，汉族，退休职工，住河南省安阳市文峰区。
委托诉讼代理人：王丽刚，男，1964年3月5日出生，汉族，自由职业，住址同上，系郭素琴之子。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：王丽刚，男，1964年3月5日出生，汉族，自由职业，住址同上。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：安阳市人民政府，住所地：河南省安阳市文峰区。
法定代表人：王新伟，该市市长。
委托诉讼代理人：孙玉明，男，汉族，1973年11月22日出生，安阳市政府法制办工作人员，住河南省安阳市北关区。
委托诉讼代理人：谷莉娜，大沧海律师事务所律师。
原审第三人：王丽萍（系郭素琴之女），女，1969年10月14日出生，汉族，自由职业，住河南省安阳市文峰区。
原审第三人：王丽霞（系郭素琴之女），女，1962年11月5日出生，汉族，自由职业，住河南省安阳市文峰区。
原审第三人：王丽梅（系郭素琴之女），女，1965年12月8日出生，汉族，自由职业，住河南省安阳市文峰区。
申诉人郭素琴、王丽刚因与被申诉人安阳市人民政府及原审第三人王丽萍、王丽霞、王丽梅房屋征收行政争议一案，不服本院（2014）豫法行终字第00007号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2015年11月15日作出（2015）行监字第784号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。申诉人王丽刚并作为郭素琴的委托诉讼代理人到庭参加诉讼，被申诉人安阳市人民政府的委托诉讼代理人孙玉明、谷莉娜到庭参加诉讼。原审第三人王丽萍、王丽霞、王丽梅未到庭。本案现已审理终结。
郭素琴、王丽刚申请再审请求：依法撤销原审裁定，确认征收协议无效。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其他任何机关部门无权对房屋进行征收和补偿。安阳市人民政府内设机构房屋征收办公室不是一级政府机构，无权组织实施国有土地上的房屋征收工作。安阳市机构编制委员会关于市城市建设拆迁管理办公室更名的批复明确规定了安阳市人民政府委托安阳市征收办承担房屋征收与补偿的具体工作，并委托安阳市房屋征收办负责监督，拟定补偿方案，并报市人民政府，对房屋所有权人不明确的，报请市人民政府作出补偿决定。安阳市人民政府为了规避征收条例的规定，设立事业单位，以政府名义进行违法强制征收和拆迁，违反了国务院颁布的征收条例，属违法行政行为。
安阳市人民政府辩称，一、本案中不存在具体行政行为，不具有可诉性。根据《国有土地上房屋征收�补偿条例》的相关规定，被征收人只能对市、县级人民政府作出的征收决定和补偿决定提起行政诉讼。二、本案中，安阳市人民政府没有作出任何具体行政行为，更没有作出征收决定和补偿决定，因此郭素琴、王丽刚提起行政诉讼没有任何事实和法律依据。三、本案中达成的拆迁协议是事业单位和产权人两个平等主体之间签订的补偿协议，安阳市人民政府并未干预。四、安阳市人民政府房屋征收办公室不是安阳市人民政府的内设机构、派出机构或委托行使行政职权的其他组织，故该市政府被告主体不适格，本案不存在具体行政行为，郭素琴、王丽刚提起行政诉讼无任何事实根据和法律依据，依法应予驳回。
王丽萍、王丽霞、王丽梅述称，其三人是王福祥遗留房产的合法继承人，安阳市人民政府房屋征收办公室未与三人协商房屋征收，强行拆除违法。安阳�人民政府与郭素琴、王丽刚签订的《房屋征收补充协议》侵犯了三人的合法权益，不具有法律效力，应予撤销，三人要求选择货币补偿方式。
郭素琴、王丽刚向一审安阳市中级人民法院起诉请求：一、判决安阳市人民政府对郭素琴、王丽刚房屋的征收行为违法。二、判决安阳市房屋征收办与郭素琴、王丽刚签订的《房屋征收补偿协议》无效。
一审法院认定事实：安阳市房屋征收办于2011年12月作出《八中路口片区改造房屋协商（征收）补偿方案》，该《方案》对征收范围、征收实施单位、补偿办法等六个内容进行了详细规定。该《方案》中载明:“《方案》的制定依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《安阳市人民政府办公室转发市住房和城乡建设局关于推进城市和国有工矿棚户区改造实施意见的通知》；征收范围为东起彰德路，西至烟厂东墙，北起文峰大道，南至烟厂家属院南墙东西沿线。居民282户，单位1家，房屋建筑面积为26万平方米；征收实施单位为安阳市房屋征收办。”王福祥（系郭素琴之夫，王丽刚、王丽萍、王丽霞、王丽梅之父，2000年病故）名下的建筑面积为173.84平方米、203.46平方米、122.29平方米、87.45平方米房屋坐落于安阳市文峰区西关顺河街10号院，位于八中路口片区改造征收范围内。2012年7月5日，安阳市房屋征收办向王丽刚出具了《房屋搬迁验收表》，王丽刚持该《房屋搬迁验收表》对安置房屋所在的安置小区、楼号、户型进行了挑选。2012年8月17日，安阳市房屋征收办就王福祥名下的上述房屋与郭素琴、王丽刚分别签订相应《房屋征收补偿协议书》，并办理相应《拆迁补偿表》、《房屋安置结算单》、《领取过渡费、搬家费、奖金三费单》，以上手续材料上均加盖有安阳市房屋�收办的印章，郭素琴、王丽刚也在该手续材料上签字确认。2012年8月18日，王丽刚在两份分别为16号楼2单元9层西户和16号楼2单元10层西户的《巴黎春天置业计划表》上签字。同日，王丽刚为恒祥房地产公司出具收到条，该收到条载明：“今收到恒祥房地产公司玖万元正，此数收到，保证在所有事项上不再提政策外要求”。另查明，安阳市房屋征收办系安阳市国有土地上房屋征收领导小组下设办公室，设在安阳市住房和城乡建设局，属事业法人，具体承担全市房屋征收的组织协调工作。安阳市人民政府对安阳市原八中路口片区的房屋征收未作出相应的《房屋征收决定》和《补偿决定》。一审法院于2013年12月10日作出（2013）安中行初字第8号行政裁定：驳回郭素琴、王丽刚的起诉。
郭素琴、王丽刚不服提起上诉称，一、郭素琴、王丽刚是被征收房屋的权利人，�权提起本案诉讼；二、安阳市房屋征收办系安阳市人民政府的内设机构，其所有行为责任应由安阳市政府承担；三、即使安阳市房屋征收办是独立法人单位，但由于没有法律、法规授权，不能独立从事房屋征收行为，故仍应由安阳市人民政府承担责任；四、有充分证据证明安阳市人民政府及安阳市房屋征收办存在一系列房屋征收行为，一审法院对此认定事实错误；五、被诉房屋征收行为违法，所签补偿协议应为无效。请求撤销一审裁定，支持其上诉请求。
本院二审认定事实除确认一审法院查明事实外，另查明：根据安阳市人民政府市长办公会议（2011）6号纪要，安阳市住建局为安阳市国有土地上房屋征收主管部门。根据安阳市人民政府安政文（2011）62号文件，安阳市国有土地上房屋征收领导小组由安阳市人民政府设立，下设办公室，负责房屋征收的组织�调工作。根据安阳市机构编制委员会安编（2011）51号文件及事业单位法人证明书等证据，安阳市房屋征收办系从原安阳市城市建设拆迁管理办公室变更而来，系安阳市住建局的二级事业法人单位。
本院二审认为：郭素琴、王丽刚已与安阳市房屋征收办达成协议并作出承诺，其不能证明上述协议和承诺存在违反法律强制性规定的情形，且涉案房屋也已获得充分的补偿，其再以安阳市人民政府为被告提起行政诉讼，不应支持。安阳市中级人民法院裁定驳回起诉结果正确，应予维持。郭素琴、王丽刚的上诉理由不能成立，二审本院于2014年3月17日作出（2014）豫法行终字第00007号行政裁定：驳回上诉，维持安阳市中级人民法院（2013）安中行初字第8号行政裁定。
本院再审查明的事实与二审查明的事实基本一致。
本院再审认为，依据2011年1月21日�务院颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第十四条：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”故安阳市人民政�是法律法规规定的征收主体，被征收人对政府的征收决定不服的，可以进行行政复议，也可以进行行政诉讼。安阳市机构编制委员会文件安编[2011]51号：“……根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和《安阳市人民政府市长办公会议纪要》（[2011]6号）精神，经研究，同意安阳市城市建设拆迁管理办公室更名为安阳市人民政府房屋征收办公室。其主要职责：委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，并对委托实施的房屋征收与补偿行为负责监督；……与被征收人签订补偿协议；与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，报请市人民政府作出补偿决定；……”在本案中，安阳市房屋征收办虽然具有独立的编制，是独立的法人，但其行使的主要职责是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和安阳市人民政府市长办公会议纪要设定，经安阳市人民政府授权。对本案中王丽刚等人房屋征收的行为应为受安阳市政府委托进行的行政行为，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”因此，安阳市人民政府作为本案被告主体适格。一、二审法院裁定驳回郭素琴、王丽刚起诉不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第六十八条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十三条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销本院（2014）豫法行终字第00007号行政裁定及安阳市中级人民法院（2013）安中行初字第8号行政裁定；
二、本案指定濮阳市中级人民法院进行审理。
审 判 长 韦 贵 云
代理审判员 郝 明 亮
代理审判员 周 慧 敏
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 朱昱龙（代）