浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2010）浙民提字第54号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）宁海县××工
艺厂，住所地宁海县××街道××路××号。
负责人娄××。
委托代理人史××。
被申请人（一审被告、二审上诉人）杨××。
委托代理人张×。
申请再审人宁海县××工艺厂（以下简称工艺××）与
被申请人杨××建设用地使用权纠纷一案，宁海县人民法院于
2009年8月4日作出（2009）甬宁民初字第437号民事判决，杨
××不服提起上诉。宁波市中级人民法院于2010年2月11日作
出（2009）浙甬民二终字第552号民事判决，工艺××不服，
向本院申请再审。本院经审查于2010年8月17日作出（2010）
浙民申字第462号民事裁定，裁定本案由本院提审。本院再审
受理后，依法组成合议庭，于2010年10月28日公开开庭审理了
本案。申请再审人工艺××负责人娄××及其委托代理人史×
×，被申请人杨××及其委托代理人张×到庭参加诉讼。本案
现已审理终结。
一审宁海县人民法院认定：2002年10月21日，工艺××
以前身宁海县城关佛像雕塑厂的名义与宁海县经济开发区新兴
工业园区管理处签订了一份供地协议书。2003年8月4日，宁海县发展计划局以宁计（2003）197号文件批准工艺××新建厂
房3200元平方米，用地面积为2672平方米，建设期限至2004年
6月底。2003年8月15日，工艺××经宁海县规划局核发建设用
地规划许可证。2003年10月19日，工艺××与宁波宏昌建筑工
程有限公司签订了一份建设工程某某承包合同，工艺××将坐
落在宁海县××工业园区××区××办公楼、厂房工程承包给
宁波宏昌建筑工程有限公司施工。2003年12月1日，工艺××
与宁海县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，出让取
得坐落在宁海县新兴工业园区c区工业建设用地面积为3640平
方米。工艺××在办妥土地使用相关审批手续后，开始建造厂
房，为筹集资金，于2003年12月15日，与杨××签订了一份“
协议书”，约定工艺××将出让取得的坐落在宁海县新兴工业
园区c区的工业建设用地分割一半给杨××使用。杨××已于2
002年10月21日、2003年8月13日支付工艺××440000元；2004
年2月10日又支付工艺××35000元，合计475000元。
另认定，杨××从2003年12月24日至2009年1月23日分34
次支付宁波宏昌建筑工程有限公司工程某某人员林某某、项某
某、刘某某、赵某某工程款、挖运土款、水电工资款共计7538
30元。2004年5月28日，工艺××领取了经宁海县人民政府核
准颁发的宁某某（2004）第0043457号国有土地使用权证一本
。2004年6月底厂房建成，2004年底工艺××将综合生产装配
车间交付杨××使用。2006年6月16日，杨××为申报注册企
业，与工艺××签订了一份房屋租赁协议。杨××于2007年1
月8日成立宁海县精诚木业装饰工艺××。2009年1月，工艺××在建造配电房时，杨××以要求工艺××分割厂房为由，阻
止其配电房施工，遂发生纠纷，后经宁海县跃龙街道有关部门
多次协调，未成。工艺××于2009年2月24日提起诉讼，请求
：1、依法确认双方于2003年12月15日签订的土地使用权分割
协议无效；2、依法确认宁某某（2004）第0043457号国有土地
使用权证为合法有效及土地使用权某围内的厂房归工艺××所
有；3、依法判令杨××限期腾退使用的厂房；4、诉讼费由杨
××承担。
一审法院认为：工艺××与杨××于2003年12月15日签
订的土地使用权分割协议，虽系双方平等互利的原则下签订，
是双方某实意思表示。但双方分割的土地性质为国有出让工业
建设用地，根据国务院颁布实施的《中华某某共和国城镇国有
土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条第二款规定“土
地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当
经市、县人民政府土地管某某门和房产管某某门批准，并依照
规定办理过户登记”。据此，国有土地使用权分割转让合同，
应在具有相应审批权限的土地管某某门批准后才能生效。而本
案双方签订的土地使用权分割协议，未经当地政府土地主管部
门批准，违反了行政法规的强制性规定，现有关部门又不同意
将工业建设用地分割转让给第三者使用，故对杨××提出继续
履行协议的要求难以支持。故此确认双方于2003年12月15日签
订的土地使用权分割协议为无效。杨××支付给工艺××和工
程某某人员的款项及合同无效造成的损失，因杨××未反诉，
本案不予审理，应由杨××另行提出解决。国有土地使用权证是否合法有效不是本案审理的范畴，故工艺××的该部分诉讼
请求，不予支持。该院依照《中华某某共和国合同法》第四十
四条、第五十二条第一款第（五）项、第五十八条、《中华某
某共和国土地管理法》第五十六条、《中华某某共和国城镇国
有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条之规定，判决
：一、工艺××与杨××于2003年12月15日签订的协议无效。
二、宁某某（2004）第0043457号土地使用权某某围内的厂房
归工艺××所有。三、杨××在判决××后××月内从××在
××新××区××路××号的房地产内腾房出屋。四、驳回工
艺××的其他诉讼请求。本案受理费15600元，由杨××负担
。
宣判后，杨××不服，向宁波市中级人民法院提起上诉
，称：杨××依据2003年12月15日与工艺××签订的土地使用
权分割转让协议，已在取得受让的土地上盖起了厂房，并依法
向国土资源局及税务部门交纳了土地征用税费，故杨××的行
为是合法的，正在履行的土地使用权转让合同也是有效的。为
此，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回工艺××之诉讼请
求，确认双方于2003年12月15日签订的协议书有效。一、二审
诉讼费均由工艺××负担。
工艺××辩称：1、2003年12月15日双方当事人所签订的
协议书，因违反有关行政法规的强制性规定，应属无效协议。
2、工艺××持有的宁某某（2004）第0043457号国有土地使用
权证合法有效，其土地使用权受法律保护。3、杨××诉请的
土地使用权的土地使用税和城镇土地使用税发票，不属新的证据，二审法院不应采纳。4、宁某某（2004）第0043457号土地
使用权某某围内的厂房系工艺××所建，理应归属工艺××所
有。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确
，杨××上诉无理，请求二审法院依法驳回杨××之上诉，维
持原判。
二审期间，杨××提供以下证据：完税证明，拟证明杨
××从2007年7月1日开始一直向当地税务机关缴纳城镇土地使
用税和房产税。工艺××质证认为，对真实性没有异议，但对
证明对象有异议，认为不属于二审期间新的证据，因在原审庭
审时就已存在。对交税事实没有异议，认为杨××所在的宁海
县精诚木业装饰工艺××在使用工艺××工业用地的过程中，
按照法律规定，其理应缴纳相关的土地使用税。
工艺××提供以下证据：2005年12月30日以及2008年2月
5日的工程款支付发票和收条一张，拟证明本案所讼争土地上
的所有建筑物的工程款结算都是工艺××对外进行结算。杨×
×质证认为，对真实性没有异议，但对证明内容有异议，认为
凭这两张发票并不能证明厂房是工艺××所承建，事实是双方
当事人合建了厂房。收条上的内容中款项是7万多，该份证据
也进一步某某杨××也同样承建了厂房。
二审法院认为，双方提供的证据均不属于二审期间新的
证据，且与本案争议的事实并无关联，故均不予采信。
二审法院经审理查明的事实与一审法院认定一致。
二审法院认为：杨××与工艺××于2003年12月15日签
订的土地使用权转让协议，系双方某实意思的表示，且双方转让的土地性质为国有出让工业建设用地，根据国务院1990年颁
布实施的《中华某某共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂
行条例》第二十五条第二款规定“土地使用权和地上建筑物、
其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管
某某门和房产管某某门批准，并依照规定办理过户登记”。该
规定虽属法律、行政法规的强制性规定，但其性质应属管理性
规范，并非效力性规范。且土地使用权和地上建筑物、其他附
着物所有权是否办理过户登记，是物权是否转移的标志，并不
影响转让合同的效力，故本案双方当事人之间的土地转让合同
应某某认定有效，双方理应按约履行。工艺××要求确认双方
之间的土地使用权分割协议无效及土地使用权某围内的厂房归
其所有和判令杨××限期腾退使用的厂房的诉请，因缺乏法律
依据，难以支持。一审法院以双方当事人签订的土地使用权转
让协议未经当地政府土管部门批准，违反行政法规的强制性规
定为由认定双方间的土地转让协议无效不当，故作出判决不妥
。综上，一审法院对本案事实认定清楚，但适用法律不当，应
某某予以改判。依照《中华某某共和国民事诉讼法》第一百五
十三条第一款第（二）项、最高人民法院《关某某用〈中华某
某共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，
判决：一、撤销宁海县人民法院（2009）甬宁民初字第437号
民事判决；二、驳回工艺××的诉讼请求。本案一、二审案件
受理费各15600元，均由工艺××负担。
工艺××不服上述判决，向本院申请再审，请求：依法
撤销（2009）浙甬民二终字第552号民事判决，维持宁海县人民法院（2009）甬宁民初字第437号民事判决。具体事实和理
由如下：一、双方签订的协议书属无效协议。双方签订协议的
目的是为了解决建造厂房资金不足，并不是工艺××转让国有
土地使用权，而是在取得土地后与杨××共同分割使用。杨×
×仅可使用部分土地，而非拥有土地的使用权，故该协议的性
质属土地使用权分割，而非土地使用权转让，二审法院认定土
地使用权转让错误。由于讼争土地是工艺××依法通过出让方
式取得，且双方签订协议时尚未对该项目用地进行合理开发和
利用，不符合《中华某某共和国共城镇国有土地使用权出让和
转让暂行条例》第二十五条和《中华某某共和国城市房地产管
理法》第三十九条之规定。上述法律、行政法规明确规定了行
政管某某门的管理职责，又对出让和转让国有土地的行为效力
进行规范规定，因此，该规定既是管理性规范，又是效力性规
范，二审法院认为该规定的性质应属管理性规范，并非效力性
规范，缺乏事实和法律依据。据此，双方当事人签订的分割土
地使用权之协议，违反了有关行政法规的强制性规定，应属无
效。本案双方协议所涉土地属国有工业项目用地，如未经开发
利用即分割转让，势必导致非法炒卖变卖国有土地，损害国家
集体和社会的公共利益，该行为应属法律所禁止。二、杨××
主张涉案土地使用权的诉请，已超过诉讼时效，应某某予以驳
回。2004年5月28日，工艺××领取了国有土地使用权证，200
6年6月16日，杨××在申报注册企业时，获得工艺××提供的
该份国有土地使用权证，但其未提出异议，故即使杨××对涉
案土地享有使用权，其主张也已超过法律规定的两年诉讼时效。三、涉案土地范围内厂房应归工艺××所有。2003年10月9
日，工艺××将涉案厂房工程交由宁波宏昌建筑工程有限公司
承建，工程总造价为3012000元，其中土地款846300元，而杨
××使用的厂房工程总价款为1484520.70元，但其仅出资1206
830元，这与双方签订协议书是为了解决“建造厂房资金不足
”的意思表示相印证，对此，该土地使用权某某围内的厂房系
工艺××所建，应归其所有。综上，二审法院适用的法律与案
件性质不符，确定民事责任违背了工艺××的约定和法律规定
，严重损害了工艺××的合法权益，应某某予以撤销。
杨××辩称：一、协议内容系双方某实意思表示，应受
法律保护。工艺××提出协议性质为土地使用权分割而非土地
使用权转让，该异议对双方签订的协议效力无根本性的法律影
响。本案协议将建设用地使用权部分分割出来再进行转让，而
不是整体转让，且法律和行政法规对此也无禁止性规定。《中
华某某共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二
十五条规定的目的不是禁止土地使用权交易，而是管理土地市
场秩序，维护当事人合法权益，属于管理性规定，并非效力性
规定。《中华某某共和国城市房地产管理法》第三十九条所在
章节为房地产交易，其主要规定房地产开发合同交易，本案并
非是投资开发房屋建设工程，因此不适用“百分之二十五以上
”的条件，二审法院认定协议有效正确。二、根据最高人民法
院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第
一条的规定，诉讼时效只适用于债权请求权，本案争议的建设
用地使用权，属于物权纠纷，不适用两年诉讼时效，且双方在一审期间均没有提出诉讼时效之主张。三、涉案土地及地上建
筑物均系双方共同出资购买建造，杨××依据协议规定取得该
建设用地使用权，由于目前土地增值，工艺××有违诚实信用
原则，现其主张涉案土地范围内厂房归其所有，无事实和法律
依据。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依
法驳回工艺××的再审申请。
再审期间，双方当事人均未向本院提交新的证据，且双
方对一、二审法院认定的事实部分均表示无异议，故本院予以
确认。
根据双方当事人诉辩主张，本案主要争议焦点为双方签
订的协议是否有效。
本院认为：最高人民法院《关某某用中华某某共和国合
同法若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十
二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规
定”。《中华某某共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行
条例》第二十五条第二款规定：“土地使用权和地上建筑物、
其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管
某某门和房产管某某门批准，并依照规定办理过户登记”及《
中华某某共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出
让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件
：（二）按照出让合同约定进行开发投资，属于房屋建设工程
的，完成开发投资总额的25％以上，双方成片开发土地的，形
成工业用地或者其他建设用地条件”。上述条款是针对行政管
某某门在办理土地使用权、地上建筑物或者权属变更登记时所作出的管理性质规定，而非效力性的强制性规定，并不能以此
为判定土地使用权转让合同效力的依据。同时，《中华某某共
和国物权法》第十五条规定：当事人之间订立有关设立、变更
、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另
有约定外，自合同成立时生效，未办理物权登记的，不影响合
同效力。因此，工艺××与杨××签订的协议系双方当事人真
实意思表示，内容也不违反法律、行政法规强制性规定，且双
方业已实际履行，二审法院据此认定协议有效正确。工艺××
主张双方签订的土地使用权分割协议无效及土地使用权某围内
的厂房归其所有并判令杨××限期腾退房屋的再审请求，没有
事实和法律依据，本院不予支持。由于在一、二审期间，双方
当事人均没有就诉讼时效问题提出任何主张，工艺××在再审
中提出杨贤峰的诉请已超过诉讼时效的主张，不属本案再审审
理范围，故本院不予审查。
综上，二审法院认定事实清楚，适用法律正确，实体处
理得当。再审申请人工艺××提出的再审申请，缺乏事实和法
律依据，本院不予支持。依照《中华某某共和国民事诉讼法》
第一百八十六条、第一百五十三条第一款第（一）项之规定，
判决如下：
维持宁波市中级人民法院（2009）浙甬民二终字第552号
民事判决。
本判决为终审判决
审 判 长 苏 虹
代理审判员 张士冬
代理审判员 田建萍
二〇一〇年十二月七日
书 记 员 魏奇华