鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂行终字第49号
上诉人（一审第三人）贾满喜，男，1938年10月9日出生，汉族。
委托代理人贾军厚，男，1970年1月6日出生，系贾满喜之子，汉族，被上诉人（一审原告）准格尔旗布尔陶亥苏木达坝席利嘎查哈达不拉社．
负责人孟四四，系该社社长。
委托代理人奇海龙，准格尔律师事务所律师。
原审被告准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府，所在地准格尔旗布尔陶亥苏木。
法定代表人周蔚东，苏木长。
委托代理人王翔宇，该苏木司法所所长。
上诉人贾满喜因与准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府、准格尔旗布尔陶亥苏木达坝席利嘎查哈达不拉社土地管理纠纷一案，不服准格尔旗人民法院（2015）准行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人贾军厚，被上诉人准格尔旗布尔陶亥苏木达坝席利嘎查哈达不拉社负责人孟四四及委托代理人奇海龙，原审被告布尔陶亥苏木人民政府委托代理人王翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：被告准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府于1998年4月26日向第三人贾满喜颁发了《五荒土地使用证》，该证中记载土地使用人为“贾满喜”，原土地类别为“硬梁”；批准用途为“购买”；成交地价为127.20，土地使用权取得方式为“治理”；批准使用年限为“30年，自1998年4月26日至2028年4月26日”。该《五荒土地使用证》的颁证机关为被告准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府。另查明，原告准格尔旗布尔陶亥苏木达坝席利嘎查哈达不拉社与第三人贾满喜所在的社因五荒土地权属发生争议，经过准格尔旗布尔陶亥苏木人民调解委员会调解，于2014年5月4日作出《关于达坝席利嘎查哈达不拉社与坝梁社地界纠纷的调解意见》，后第三人贾满喜及其第三人所在的社向准格尔旗人民政府申请土地确权，现仍没有做出确权处理决定。
一审认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，“县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。准格尔旗人民政府在1997年进行五荒拍卖时规定“五荒拍卖合同由准格尔旗土地部门统一印制。工商部门鉴证后，由准格尔旗人民政府颁发《五荒土地使用证》”。准格尔旗农牧业经济委员会以准格尔旗农改工作领导小组办公室的名义于1998年3月13日作出了准政农改发（1998）4号《关于对农村产权制度改革使用证书加盖公章的通知》不符合法律规定，故本案中第三人贾满喜持有的《五荒土地使用证》是由被告准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府颁发的，其颁证行为属于超越职权的行为。原告准格尔旗布尔陶亥苏木达坝席利嘎查哈达不拉社作为相关人，有权提起行政诉讼，原告准格尔旗布尔陶亥苏木达坝席利嘎查哈达不拉社诉请撤销第三人贾满喜的《五荒土地使用证》的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决：撤销被告准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府于1998年4月26日向第三人贾满喜颁发的《五荒土地使用证》。案件受理费50元，由被告准格尔旗布尔陶亥苏木人民政府承担。
上诉人贾满喜称，1、原审判决对本案所涉及的法律关系性质认定错误。原审被告给上诉人颁发的《五荒土地使用证》，实质上是一种物权登记行为，物权登记是不动产物权的公示方式，而非行政行为，只能依据《物权法》规定第19条规定的异议登记制度寻求救济途径，但是该诉讼时效早己超过。2、原审判决适用法律错误。本案所涉地块的五荒土地使用权，根据准格尔旗人民政府文件准政发（1997）9号《准格尔旗人民政府关于印发拍卖“五荒”土地使用权的实施意见的通知》、农村产权制度改革领导小组文件准政农改发（1998）4号《关于对农村产权制度改革使用证书加盖公章的通知》要求，我旗农村产权制度改革工作中印发的“五荒土地使用证”、加盖乡镇人民政府公章生效；望各乡镇人民政府接知后，按照要求尽快盖章发证。因此，原审被告布尔陶亥苏木人民政府接到通知后才于1998年4月26日颁发《五荒土地使用证》的行为是在准格尔旗人民政府授权的情况下，加盖公章，不是超越职权行为，故该证件真实有效，程序、实体均合法。而《农村土地承包法》是在2002年8月29日公布，2003年3月1日起施行。原审判决适用《农村土地承包法》第二十三条规定撤销1998年4月26日颁发给上诉人的《五荒土地使用证》是明显错误。3、结合本案被上诉人从始至终从来没有经营治理过涉案土地，也没有任何有效证件支持其的主张。涉案土地上的附着物全部是上诉人种植治理，而且上诉人贾满喜辛辛苦苦一直经营治理至今己有30多年。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》等规定，原审被告为上诉人贾满喜颁发《五荒土地使用证》确认土地使用权的颁证行为程序、实体均合法。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人辩称，争议土地属于被上诉人社集体所有，上诉人未经土地所有权人同意不断侵占土地，其持有的五荒证也属越权颁证，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告答辩称，乡政府颁证有政策法律依据，属于准格尔旗人民政府授权行为，且此类五荒证遍及全旗，颁证行为合法，应予维持；本案不属人民法院管辖，应当驳回原告的起诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，1997年7月1日准格尔旗人民政府做出准政发（1997）9号《准格尔旗人民政府关于印发拍卖五荒土地使用权的实施意见的通知》，在第四条管理办法中规定，进行五荒拍卖时规定“五荒拍卖合同由准格尔旗土地部门统一印制，工商部门鉴证后，由准格尔旗人民政府颁发《五荒土地使用证》。”准格尔旗农牧业经济委员会以准格尔旗农改工作领导小组办公室的名义于1998年3月13日作出了准政农改发（1998）4号《关于对农村产权制度改革使用证书加盖公章的通知》规定，五荒土地使用证加盖乡人民政府公章后生效。
本院认为：上诉人认为原审被告颁发的《五荒土地使用证》是一种物权登记行为，而非行政行为，只能依据《物权法》规定的异议登记制度寻求救济的理由并不准确，本案的物权登记行为，同时属于行政行为，可以通过行政诉讼的途径救济。国务院办公厅国办发（1996）23号《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作》规定，承包和租赁治理开发“四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。合同要明确承包方与发包方、承租方与出租方的权利与义务。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。准政发（1997）9号文件属于行政规范性文件，与当时施行的土地管理法规并不矛盾，应当作为本级与下级行政机构作出行政行为的的有效依据。准格尔旗人民政府在1997年进行五荒拍卖时规定“五荒拍卖合同由准格尔旗土地部门统一印制。工商部门鉴证后，由准格尔旗人民政府颁发《五荒土地使用证》”，并未授权下级行政机关加盖公章，本案仅审查原审被告给上诉人颁发的《五荒土地使用证》行为的合法性，涉案土地的权属确认不在本案管辖和审查范围之内，上诉人提到的土地权属确认问题可另案处理。本案颁证违法主要由颁证主体即上诉人实施造成，上诉人应在原证撤销后及时依法重新审查采取必要补救措施。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝玉林
代理审判员 牛 强
代理审判员 张晓慧
二〇一五年九月十六日
书 记 员 高 丽
法条链接：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；