山东省平度市人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0283行初9号原告代子平，农村居民。原告刘广英。委托代理人徐显伟。被告平度市水利水产局。住所地平度市经济开发区青啤大道***号。法定代表人张瑜辉，局长。委托代理人张高先，平度市水利水产局水政科负责人。委托代理人孙书铭，山东天正平律师事务所律师。执业证号：13701199010500126。原告代子平、刘广英不服被告平度市水利水产局于2015年11月23日作出的平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》，于2015年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年2月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。原告代子平、刘广英的委托代理人徐显伟，被告平度市水利水产局的委托代理人张高先、孙书铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平度市水利水产局于2015年11月23日作出平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》；认定：代子平未经许可围垦水库造地的行为，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条规定，现根据《中华人民共和国水法》第六十六条之规定，责令：立即停止违法行为，听候处理；限七日内将库区恢复原状。原告代子平、刘广英诉称，被告认定原告行为违法没有事实根据。平度市古岘镇杜家集木水库是原告村的水库，属于村集体所有的微小型水库；该水库上游三百米处，是邻村刘家村建的一个微型小水库，再往上六百米还有原古岘人民公社建的小（1）型水库。自直接进水的刘家村中心水沟和原告村的西沟已被填平堵塞后，基本没有进水的通道，从2012年至今连续四年该水库就没有达到最高水位线，被告声称原告围垦水库造地种植高杆植物，影响库区蓄洪、泄洪功能，纯粹是主观臆断。原告复垦建水库时毁损的耕地是响应党和国家的号召，为坚守十八亿耕地红线尽微薄之力；原告复垦住宅东面的土地是村委曾批给村民宋瑞臣的宅基地，因填基投资太大，宋瑞臣另览他处，而致该地闲置；原告复垦闲置土地，是经时任村支书的杜锡敏批准的，并达成了口头复垦协议；原告自2012年至2014年三年时间共复垦约2.5亩耕地，复垦投资八万余元；原告复垦土地时，是从水库底部挖土，不仅清了淤，还扩大了水库容量，原告的复垦不是违法，而是利国利民的可赞行为。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的实施、性质、情节以及社会危害程度相当。”危害结果是违法行为的必要构成要件；将没有危害结果的行为认定为违法，既不合情，也不合理，更不合法。原告认为，被告对原告夫妇有利无害的复垦行为进行处罚，作出平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》适用法律错误。请求依法判决：确认被告平度市水利水产局作出的平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》行政行为违法并予以撤销。原告代子平、刘广英向本院提交以下证据：1、原告代子平、刘广英身份证复印件，证明其具备诉讼主体资格；2、平度市古岘镇杜家集木水库溢洪口逆向照片（附件1-3），证明原告复垦的土地不影响泄洪；3、证人证言（附件4-8），证明原告复垦的土地不在库区范围内；4、照片（附件9-12），证明原告种植的树木已挖走；5平度市古岘镇杜家集木水库照片（附件13），证明被毁损的复垦土地；6、司法鉴定申请书（附件13），证明原告提出对其复垦的土地所处位置是否妨害溢洪进行鉴定。被告平度市水利水产局辩称，一、被告平度市水利水产局对原告作出的行政通知行为认定事实清楚、程序合法、告知内容正确。2015年11月。答辩人根据古岘镇人民政府的反映，发现原告代子平有违法占用水库库区土地造田的行为，经现场勘查和调查，查明代子平于2012年至2014年间，未经许可擅自占用平度市古岘镇人民政府的杜家集木水库库区土地进行围垦造田2.5亩，并种植了高杆植物，该事实有现场勘验笔录、现场勘验图、卫星照片、调查笔录、小型水利工程使用权证等证据予以证实；答辩人经研究认定，原告代子平未经许可围垦水库造地、种植高杆植物的行为违反《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国水法》第六十六条的规定，于2015年11月23日作出了平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》，并于同日向原告送达。二、原告主张的在水库库区围垦造田的行为不属于违法行为没有法律依据。《中华人民共和国水法》第三十七条规定，“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”该法第六十六条规定“有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：（一）在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的；（二）围湖造地或者未经批准围垦河道的。”《土地复垦条例》第三条规定，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。第二十二条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门应当在调查评价的基础上，根据土地利用总体规划编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域以及复垦的目标任务和要求，报本级人民政府批准后组织实施。第二十五条规定，土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的，土地权利人或者投资单位、个人应当组织编制土地复垦项目设计书，并报负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门审查同意后实施。平度市古岘镇杜家集木小二型水库的管理使用权人是平度市古岘镇人民政府。原告所谓的占用水库库区用地“复垦造田”未经相关部门审批，且影响库区蓄洪、泄洪功能，其行为明显违反上述法律规定，应当属于违法占用和破坏水利设施的违法行为。三、原告的起诉于法无据，其请求应予驳回。责令停止违法行为通知书只是行政处罚程序的一个中间环节，后还要作出行政处罚告知书、听证告知书，最后才作出行政处罚决定书。原告是对答辩人责令停止违法行为通知书提出起诉，并不是对行政处罚决定书提起诉讼。责令停止违法行为通知书不属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。原告违法占用库区土地，具有违反水法规定的违法行为，责令其限期改正，恢复原状，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的情况，不属于法院受案范围，应当驳回起诉。综上，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求依法维持答辩人的行政行为。被告平度市水利水产局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据及法律依据：1、《责令停止违法行为通知书》、送达回证，证明被告作出责令停止违法行为通知并依法送达给原告；2、现场勘验笔录一份及违法占地现场勘验示意图二份，证明原告代子平占用水库库区土地约2.5亩及占用库区土地方位的事实；3、调查笔录1份，证明原告代子平未经许可擅自占用水库土地种植作物的违法事实，4、研究讨论笔录，证明被告为督促违法当事人主动消除或减轻违法行为的危害后果而做出责令限期恢复原状的通知意见；5、青岛市小型水利工程使用权证，证明原告代子平复垦的土地在水库库区范围内；6、平度市古岘镇人民政府证明，证明平度市古岘镇人民政府管理使用的杜家集木水库系小（二）型水库；同时证明原告代子平已自动移除所种植树木，古岘镇人民政府已予以代为恢复原状，亦证明在清障过程中，原告未提出异议；7、法律依据：《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十六条，《中华人民共和国防洪法》，证明被告作出的行政行为依据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十六条正确。经庭审质证，原告对被告平度市水利水产局提供的1、2、4号证据真实性无异议，对内容有异议，所以提起诉讼；对3号证据有异议，是村民遗弃的宅基地，复垦是经前任书记杜锡敏同意的，且达成口头复垦协议；对5号证据有异议，此证超越职权，不予认可，该水库是杜家集木村的；对6号证据有异议，杜家集木水库不是小型水库而是微型水库；不是原告自动移除所种植树木，是被告和古岘镇人民政府对在部队服役的原告之子施加压力后，安排人处理的。说原告没提出异议，其实原告当时提出了异议；对7号证据有异议，适用法律错误。被告平度市水利水产局对原告代子平、刘广英提交的1号证据无异议；对2号证据，不予认可；对3证据，认为证实的内容是虚假的，不予认可；对4号证据无异议；对5号证据，认为与本案无关，不予认可；对6号证据，认为不是证据，不予认可。经审查，本院对有异议的证据认证如下：原告提交的2、3、5号证据的真实性予以确认，证明事项不予确认；6号证据是原告的司法鉴定申请书，不属于证据范畴，本院不予确认。被告平度市水利水产局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据，本院予以确认。经庭审质证和当事人的自认，查明，被告平度市水利水产局在巡查中发现平度市古岘镇杜家集木水库库区内存在非法围垦造田行为。2015年11月中旬，被告平度市水利水产局经调查、勘验查实，原告代子平于2012年至2014年间，未经许可擅自占用平度市古岘镇人民政府管理使用的杜家集木水库库区土地进行围垦造田2.5亩种植高秆植物；被告认定，原告代子平围垦水库库区土地种植高秆植物的行为，违反《中华人民共和国水法》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国水法》第六十六条的规定，于2015年11月23日作出了平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》，责令原告：立即停止违法行为，听候处理；限七日内将库区恢复原状。并于同日向原告送达。后经古岘镇人民政府协调，原告代子平于2015年12月3日将占用水库库区围垦土地上的树木移除，古岘镇人民政府随即将原告围垦的水库库区土地进行了清障平整；原告不服，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。本案中，根据被告责令原告停止违法行为通知书的要求，原告代子平若不按通知要求停止占用水库库区，且不履行通知设定恢复原状的义务，必然要承担相应的不利后果，因此，该通知书对原告代子平的权利义务已产生实际影响，原告起诉，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，据此，被告主张驳回原告起诉的请求，本院不予支持。《中华人民共和国水法》第三十七条规定：“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”该法第六十六条还规定“有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：（一）在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的；（二）围湖造地或者未经批准围垦河道的。”本案中，原告未经相关部门批准，擅自占用平度市古岘镇杜家集木水库库区土地进行围垦造田、种植高秆植物，构成未经批准非法占用水库库区土地、影响库区蓄洪、泄洪功能。《中华人民共和国防洪法》没有列举对占用水库的违法行为处理的规定，因此，被告依据《中华人民共和国水法》第三十七条，认定代子平未经许可围垦水库造地的行为违法，定性准确，依据《中华人民共和国水法》第六十六条对代子平作出‘责令立即停止违法行为，听候处理，限七日内将库区恢复原状’的通知，内容适当；被告平度市水利水产局履行了调查、勘验、通知、送达等程序，其行政责令行为符合法定程序。综上，被告作出的平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。原告提出对其复垦的土地所处位置是否妨害溢洪进行鉴定的申请，已无实际意义，本院不予支持；原告主张被告适用法律错误的请求，理由不足，本院不予支持；原告要求确认被告平度市水利水产局作出的平水责字〔2015〕第047号《责令停止违法行为通知书》行政行为违法并予以撤销的诉讼请求于法无据，本院不予支持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告代子平、刘广英的诉讼请求。诉讼费50元，由原告代子平、刘广英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  郭占江审 判 员  张建波人民陪审员  赵翠花二〇一六年三月十八日书 记 员  董菲菲