云南省普洱市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云08行初3号
原告罗锋，又名罗扎布，男，1961年3月9日生，拉祜族，住澜沧县。
委托代理人杨正翔，云南众志律师事务所律师。
委托代理人陶明树，云南标点律师事务所实习律师。
被告澜沧拉祜族自治县人民政府，地址澜沧县勐朗镇建设路。
法定代表人左应华，县长。
委托代理人柳选福，澜沧县人民政府法制办主任。
委托代理人王丹阳，云南行思律师事务所律师。
第三人罗玉玲农户。
诉讼代表人罗扎丕，男，1978年8月27日生，拉祜族，住澜沧县。
原告罗锋不服被告澜沧拉祜族自治县人民政府（以下简称澜沧县人民政府）向罗玉玲农户（以下简称罗玉玲户）颁发《农村土地承包经营权证》的行政登记行为，于2016年1月14日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2016年1月19日向被告澜沧县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因罗玉玲户与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告罗锋及其委托代理人杨正翔，被告澜沧县人民政府的委托代理人柳选福、王丹阳，第三人诉讼代表人罗扎丕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
澜沧县人民政府于2008年5月20日向第三人罗玉玲户颁发了农地承包权证（2008）第0100xxxx2号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证承包土地登记表中载明：地块名称寨子边，面积1.00亩，地类自留地，四至东石扎母地、南集体茶地、西李少五地、北沟。
原告罗锋诉称，其与罗老二、罗玉玲为同胞兄弟姊妹，均为勐朗镇唐胜村委会唐胜老寨村民。1983年前后，其与罗老二户分别分户，其父罗扎妥将本户位于寨子边的自留地一块分别分给罗锋、罗老二、罗玉玲三户各一部分自营至今。1999年第二轮土地顺延承包时，罗玉玲户土地顺延承包合同书上登记了l亩自留地，但未记录地块位置、用途和四至界限；原告罗锋（罗扎布）户土地顺延承包合同书上未登记自留地信息；罗老二户土地顺延承包合同书上登记了2.5亩自留地，但未记录地块位置、用途和四至界限。2008年，被告澜沧县人民政府向罗玉玲户发放了（2008）第0100xxxx2号《农村土地承包经营权证》，记载了位于寨子边、1.0亩，四至界限为东至石扎母地、南至集体茶地、西至李少五地、北至沟的自留地信息；发给原告罗锋户的《农村土地承包经营权证》未登记自留地信息；发给罗老二户的《农村土地承包经营权证》仅登记了“卡毕水”自留地，未登记“寨子边”自留地。2015年5月份，罗玉玲户以土地侵权为由将原告罗锋等人诉至澜沧县人民法院，原告才得知罗玉玲户《农村土地承包经营权证》登记了“寨子边”自留地。另本村民小组多数群众至今认可三户分别从其父罗扎妥处分到自留地，且各自经营的事实，并均能到实地指认四至界限。原告认为，被告将“寨子边”自留地登记到罗玉玲户《农村土地承包经营权证》中，违反了《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》第十八条、第十九条之规定，侵害了原告的合法权益。根据《土地管理法》和《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，县级人民政府作为颁证主体，颁证过程中出现错误登记，应由其审查核实后作出更正登记决定，收回权证，再责令登记部门撤销错误登记。综上，原告为维护合法权益，请求人民法院确认被告颁发的农地承包权证（2008）第0100xxxx2号《农村土地承包经营权证》中“寨子边、1.0亩自留地”的登记为错误登记，并判令被告作出更正登记决定。
原告为证明其主张，向本院提供了六组证据（复印件）：
第一组证据：罗娜努户《土地顺延承包合同书（副本）》、罗玉玲户《农村土地承包经营权证》，欲证明罗娜努（罗玉玲）户承包合同书中只载明1亩自留地，没有地名、四至等信息，而经营权证明确了这些信息并进行了登记。
第二组证据：罗锋户《农村土地承包经营权证》，欲证明被告未确认罗锋户有承包自留地。
第三组证据：罗某、李某、张某、李扎丕、村民小组等分别出具的书面证明，其中罗某、张某出庭作证，欲证明从1980年开始，罗扎妥就将寨子边自留地分给原告、罗老二、第三人各0.3亩，三户分别耕种至今。
第四组证据：《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》[澜政办发（2007）171号]，欲证明被告将原来没有填入承包地块的自留地确认给罗玉玲户，违反了实施方案第十九条之规定。
第五组证据：《要求更正错误登记及补登家庭承包地块的请求》，欲证明其向勐朗镇人民政府提出更正申请未果。
第六组证据：澜沧县人民法院（2015）澜行初字第12号《行政裁定书》，欲证明其提起诉讼要求勐朗镇人民政府履行法定职责未果。
被告澜沧县人民政府辩称：一是其颁发农村土地承包经营权证合法。澜沧县人民政府在2008年进行土地承包经营权证补发工作中，严格按照《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》第十九条：“原来已经纳入承包面积，但没有填入合同书的承包地块，暂不填入经营权证，待承包人与发包方相关手续完善后方可填入经营权证。”第二十一条：“换发经营权证书的地块四至界限要明确，并与原合同相符，四至界限不清的要重新核实界定，不留尾巴，避免再造成今后的矛盾和纠纷”等规定执行。在第三人1999年的土地顺延合同中已经登记了自留地，但未载明四至界限的情况下，由相关乡镇工作人员与村组干部组成工作组，深入实地查看，在第三人及老唐胜村组干部在场配合下，对四至不清的自留地重新界定核实后填发承包经营权证，符合相关规定。二是原告的起诉不属于行政案件受案范围。《土地管理法》第八条第一款规定，自留地属于农民集体所有；《物权法》第一百二十四条第二款规定，农民集体所有的用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度，因此本案争议自留地实行承包经营合法。本案中，老唐胜村民小组将自留地发包给了第三人，签订了顺延承包合同书；老唐胜村民小组也与原告罗锋单独签订了顺延承包合同，但不含自留地，因此原告、第三人与村民小组建立了两个不同的土地承包关系，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营权纠纷案件的适用法律问题的解释》第一条规定，本案属于农村土地承包经营权纠纷，不属于行政案件受案范围。三是老唐胜村民小组系自留地的发包方，自留地的四至界限存在争议与村民小组有利害关系，应依法追加其作为第三人参加诉讼。综前，请人民法院依法判决驳回原告诉讼请求。
被告为证明其主张，向本院提供了三组证据和依据（复印件）：
第一组证据：罗娜努（罗玉玲）户土地顺延承包合同书（副本）及勐朗镇人民政府农村土地承包经营权证申请书；第二组证据：罗锋（罗扎布）户土地顺延承包合同书（副本）及勐朗镇人民政府农村土地承包经营权证申请书，欲以两组证据证明罗玉玲户、罗锋户分别与发包方唐胜老寨村民小组建立了独立的土地承包经营关系。
第三组证据：《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》[澜政办发（2007）171号]，欲证明被告按实施方案执行，颁证行政行为合法。
第三人罗玉玲户述称，自留地是罗锋、罗老二、罗玉玲的父亲罗扎妥开出来的，开出来后由罗扎妥耕种，后来罗扎妥跟第三人户住在一起，罗扎妥去世之后，地留给了第三人；原告种着部分自留地是事实，但不是分给原告家种，而是罗玉玲借给原告家种的；经营权证上自留地的四至界限跟原来的地块一致，澜沧县人民政府颁发给第三人农村土地承包经营权证合法，应依法予以维持。
第三人未向本院提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据无异议；认可第二、四组证据的关联性、合法性和真实性，但不认可原告的证明目的；认为第三组证据的形式不符合证据的相关规定，第五、六组证据与本案无关。原告罗锋对被告提供的第一组土地顺延承包合同书、第二组证据的关联性、合法性和真实性无异议，但认为第一组证据中经营权证申请书没有填表机关的印章和意见，据此颁发承包经营权证不合法；对第三组证据的真实性无异议，但不认可原告的证明目的。第三人对原告提供的第一、二、四、五、六组证据无异议，认为第三组证据只能证实原告种着自留地的一部分，但是是暂时借给他种，不是分给他种，另对村民小组证明上村民的签名和按手印的真实性提出异议。第三人对被告提供的三组证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据中，第一组证据因被告、第三人均无异议，故本院予以确认。第二组证据罗锋的农村土地承包经营权证系被告颁发的权利证明，其载明内容可以证实罗锋的经营权证中没有争议自留地的事实，与本案有一定的关联性，本院予以确认。第三组证据中，证人李某、李扎丕仅出具书面证言，没有到庭作证，证言没有附证人身份证明，故该两份证明不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的相关规定，本院不予确认；以老唐胜村民小组的名义出具的证明，虽然附有15名自然人的签名和手印，也加盖了唐胜村民委员会的印章，但是没有签字人员的身份证明，也没有证据证明相应内容经三分之二以上村民认可的事实，故该证明本院不予确认；证人罗某、张某出庭接受询问，对其书面证言内容当庭表示认可，故罗某、张某的证言符合证人证言的规定要求，综合第三人的质证意见和庭审查明的其他事实，两证人的证言可以证实：从上世纪八十年代初开始，罗扎妥开出来的寨子边自留地由罗锋、罗老二、罗玉玲各管理使用一部分至今。第四组证据系被告专门针对农村土地承包经营权证补发工作出台的实施方案，其载明的内容，本院予以确认。第五组、第六组证据系原告向相关部门提出的申请和人民法院行政裁定书，与本案有一定的关联性，相关程序性事实，本院予以确认。被告提供的证据中，原告对第一组证据土地顺延承包合同书、第二组证据、第三组证据的真实性无异议，故本院予以确认。至于原告提出的第一组证据土地承包经营权证申请书中没有填写机关的问题，从该申请书中土地承包情况登记表的内容来看，填表机关栏仅有填表日期，没有填表机关名称，但从申请字号、内容和时间来看，可以确认勐朗镇人民政府向被告申请为罗玉玲户颁发农村土地承包经营权证的事实。
经审理查明，本案争议的寨子边自留地，原系罗扎妥所开。罗扎妥系罗锋、罗老二、罗玉玲之父。上世纪八十年代初，罗锋、罗老二单独立户，自留地分别由罗锋、罗老二、罗玉玲各管理使用部分至今。1997年罗扎妥去世。1999年12月1日，唐胜老寨合作社与罗娜努（罗玉玲）户签订了农村集体土地顺延承包合同书（第010xxxx4号），该合同书承包土地面积载明自留地1亩，但在承包土地记录表中没有自留地的地名及四至界限等信息。2007年底，澜沧县全面开展农村土地承包经营权证补发工作。2008年5月20日，勐朗镇人民政府向澜沧县人民政府提出申请，请求为罗玉玲户颁发农村土地承包经营权证。同日，澜沧县人民政府为罗玉玲户颁发了农地承包权证（2008）第010xxxx2号《农村土地承包经营权证》，该证载明承包经营权共有人为罗玉玲、罗扎丕、罗娜拉，承包土地登记表中登记有寨子边自留地1.00亩，四至为东至石扎母地、南至集体茶地、西至李少五地、北至沟。2015年7月，罗玉玲去世。2016年1月14日，原告以第三人于2015年5月将其诉至法院，其才知道权利受到侵害，后向相关部门反映、起诉无果为由，向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，一是澜沧县人民政府有权颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”据此，澜沧县人民政府有权颁发涉案农村土地承包经营权证，其行政主体适格。二是澜沧县人民政府为自留地核权发证主要证据不足。根据《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》第八条“坚持以二轮顺延承包合同为基础不变”、第十九条：“原来已经纳入承包面积，但没有填入合同书的承包地块，暂不填入经营权证，待承包人与发包方相关手续完善后方可填入经营权证”和第二十一条“换发经营权证书的地块四至界限要明确，并与原合同相符，四至界限不清的要重新核实界定”等规定，行政机关在登记核发经营权证时，需要认真审核顺延承包合同书，按照顺延承包合同书的内容核发经营权证；顺延承包合同书不明确，或存有争议，需完善手续、明确内容后再予登记。本案第三人顺延承包合同书中，仅载明有1亩承包自留地，但没有登记该自留地的地名、四至等相关信息，属于《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》第十九条规定的情形，被告理应按照该规定要求，组织第三人与村民小组将承包合同书上的1亩自留地具体化，待明确具体的地名、四至等内容后，再将其纳入经营权证的登记范围。本案中，被告没有提供充分证据证明其将顺延承包合同书中1亩自留地明确为寨子边1亩自留地，四至为东至石扎母地、南至集体茶地、西至李少五地、北至沟的过程和合法性，故被告据以颁证的主要证据不足，事实不清。三是澜沧县人民政府为自留地核权发证的程序违法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的相关规定，以及《澜沧拉祜族自治县农村土地承包经营权证补发实施方案》第十三条规定：“进村入户，收集、整理，审核合同、协议和相关数据，界定四至界限，登记核实后张榜公示10
--
15天。”第十四条规定：“经公示后，填写申请书、登记簿和经营权证书。”被告理应按照前述规定，组成工作组进村入户，审核承包合同，界定四至界限，并经张榜公示，权利人无异议后，再颁发经营权证，但是本案中被告无充分证据证明其已组织村组干部和相关权利人、利害关系人指认自留地的四至界限，以及已将自留地的地名、面积、四至界限等进行公示的事实，故被告为自留地补发经营权证的程序不符合规定要求。综前，被告澜沧县人民政府虽然有权登记农村土地承包经营权、核发农村土地承包经营权证，但将承包合同中地名、四至不清的自留地直接予以明确后进行登记，并核权发证的行政行为证据不足、程序违法，依法应予撤销。原告关于被告登记错误的主张，本院予以支持。被告和第三人关于登记颁证合法的意见，本院不予以支持。
原告关于判令被告作出更正登记的主张，因被告作出更正登记的前提条件是土地顺延承包合同书载明的自留地明确具体，而被被告错误地进行了登记。本案中，第三人土地顺延承包合同中自留地的地名和四至不清、原告的土地顺延承包合同中没有自留地信息，因此人民法院据此判令被告作出变更登记没有事实基础和法律依据；另原告提出该主张的理由主要是针对行政机关自行纠错的情形，不属于本院司法监督应当判令的内容，故原告的相关主张，本院不予以支持。被告关于本案不属于行政诉讼受案范围的意见，因被告颁发的经营权证载明的自留地范围包含原告管理使用的地块，故原告以此为由主张被告颁证违法属于行政案件受案范围。至于被告主张应当追加老唐胜村民小组作为第三人的问题，因本案主要审查被告颁发农村土地承包经营权证的行政行为是否合法，而经营权证的权利人和持有人仅为承包方，村民小组作为发包方不是经营权证的权利人，也不是持有人，故本院依职权通知其作为第三人参加诉讼没有相应的事实和法律依据。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。因此，土地承包经营权的基础是承包合同，只要承包合同生效，承包方就自动取得土地承包经营权，行政机关是否颁发经营权证，不影响承包方自承包合同生效时就享有的承包经营权。本案中，导致争议发生的根本原因不在于被告颁发的经营权证，而是第三人与发包方签订的顺延承包合同书没有明确1亩自留地的地名、四至界限，只要明确了自留地的地名、四至界限，第三人就自然享有该部分自留地的承包经营权。由此，原告、第三人应理性看待本案争议，冷静分析产生争议的原因，主动找村民小组或者由村民小组主动组织双方明确相关地块、四至，完善相关手续，补办经营权证。当然，结合目前全市已逐步开展农村土地承包经营权核权发证工作的实际情况，如果原告、第三人所属村民小组在开展该项工作的村组范围之内，被告应主动组织镇村组干部，按照程序规定，协助完善相关手续，核发相应经营权证，切实解决原告与第三人之间的矛盾纠纷，有效维护农民合法权益和农村社会稳定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告澜沧拉祜族自治县人民政府于2008年5月20日为第三人罗玉玲农户颁发的农地承包权证（2008）第010xxxx2号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》承包土地登记表中关于“地块名称寨子边，面积（亩）1.00，地类自留地，四至东石扎母地、南集体茶地、西李少五地、北沟”的登记内容；
二、驳回原告罗锋的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告澜沧拉祜族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 刘 德
审判员 李正松
审判员 黄丽娟
二〇一六年六月二十四日
书记员 速 娜
附：本判决适用的相关法律依据
【中华人民共和国行政诉讼法】
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。