山西省介休市人民法院行 政 判 决 书（2018）晋0781行初15号原告段秀芝，女，汉族，太原市人。委托诉讼代理人于达海，北京华贸硅谷（太原）律师事务所律师。委托诉讼代理人张甜，北京华贸硅谷（太原）律师事务所律师。被告左权县国土资源局，住所地左权县便民服务中心三层。法定代表人郝建忠，职务局长。委托诉讼代理人申志强，男，系被告单位不动产登记中心主任。委托诉讼代理人杨雪飞，山西锐剑律师事务所律师。第三人渤海银行股份有限公司太原分行，住所地太原市小店区长治路308号。法定代表人侴宇明，职务行长。委托诉讼代理人李禹信，山西开杰律师事务所律师。原告段秀芝因要求确认被告左权县国土资源局于2013年7月25日作出的左他项（2013）第007号土地他项权证登记行为违法一案，原告于2018年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月11日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭审理了本案。原告段秀芝的委托诉讼代理人于达海、张甜、被告左权县国土资源局的委托诉讼代理人申志强、杨雪飞、第三人渤海银行股份有限公司太原分行（以下简称渤海银行太原分行）的委托诉讼代理人李禹信均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告左权县国土资源局于2013年7月25日作出左他项（2013）第0007号土地他项权证登记，将山西左权昌盛科技有限公司位于山西省左权县工业园区、土地使用证编号为左国用（2010）第063号国有土地办理抵押权登记，抵押期限为3个月。原告段秀芝诉称，2013年7月23日，原告与借款人李晋纲、第三人渤海银行太原分行签订了《个人委托贷款借款合同》，约定原告委托第三人向李晋纲发放贷款200万元，期限为2013年7月23日至2013年10月23日。同日，抵押人山西左权昌盛科技有限公司与第三人签订了《不动产抵押协议》，昌盛公司以其位于山西省左权县工业园区、土地使用证编号为左国用（2010）第063号国有土地为借款人李晋纲的上述贷款提供抵押，抵押期限为3个月。2013年7月25日，第三人与昌盛公司共同向被告提出土地他项权登记申请，被告经过对申请材料审查和内容审核，于当日作出左他项（2013）第007号土地他项权证，为该宗地办理了他项权登记。原告基于上述他项权抵押登记行为的公信力以及该担保债权对主债权的保障，将200万元借款通过第三人划入借款人李晋纲的指定账户，而被告却于2017年8月16日印发了左国土资发（2017）116号《关于注销左他项(2013)第007号原告段秀芝向本院提交证据：一、个人委托贷款合同、放款通知书及入帐通知书，证明2013年7月23日原告与借款人李晋纲、第三人签订了委托贷款合同，并依约履行了放款义务，被告的违法登记行为导致抵押权的灭失，直接影响到原告的债权利益，故原告为本案的适格主体。二、渤海银行股份有限公司不动产抵押协议、左国用（2010）第063号国有土地使用权证、左他项（2013）字第007号土地他项权利证明书，这三份证据证明昌盛公司与渤海银行太原分行签订了抵押协议，为借款人李晋纲的借款提供抵押担保，被告为涉案土地办理了抵押登记。三、左权县国土资源局左国土资发（2017）116号文件，证明被告在这一文件中承认抵押人提供的土地证为假证，但其却未尽到审查义务，被告基于虚假材料作出违法登记行为，损害了原告的债权利益，给原告造成了经济损失。四、（2017）晋0722行初8号行政裁定书证明左权法院查明两份证书有多处不一致，抵押人的提供的土地证为假证，证明被告未尽到审慎审查义务，有违土地登记办法等相关规定的要求，最后导致原告本应实现的抵押权无从实现，债权无从保障，受到损失。被告左权县国土资源局在答辩期内提交书面答辩状，答辩意见为：1、原告段秀芝的主体资格不适格。依据《行政诉讼法》司法解释第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。我单位办理左他项（2013）第007号《土地他项权利证明书》的申请人是抵押权人渤海银行太原分行和抵押人山西左权昌盛科技有限公司。本案中原告具备了诉讼的主观条件，与我单位作出的左他项（2013）第007号《土地他项权利证明书》没有法律上的利害关系，段秀芝作为本案原告的客观条件缺乏，故原告的诉讼主体资格不适格。2、确认行政行为违法已超过法定的起诉期限。2013年7月25日，山西左权昌盛科技有限公司与渤海银行太原分行到我局共同申请办理抵押登记，同日，我单位作出了左他项（2013）字第007号《土地他项权利证明书》，土地抵押期限自2013年7月23日至2013年10月23日，渤海银行太原分行在抵押期间届满后未主张实现其权利，依据《行政诉讼法》第四十六条规定，本案已超过起诉期限。3、我单位办理登记以形式审查为原则，申请人提供虚假材料应该承担全部责任。根据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第36条，抵押权人渤海银行太原分行和抵押人山西左权昌盛科技有限公司作为申请人向我单位提交了《个人委托贷款借款合同》、《渤海银行股份有限公司不动产抵押协议》、左国用（2010）第063号《国有土地使用证》、渤海银行太原分行的金融许可证复印件、山西左权昌盛科技有限公司的《担保确认函》等抵押登记材料。我单位工作人员现场查阅了土地登记档案资料。2010年8月25日，山西左权昌盛科技有限公司的委托诉讼代理人牛建忠领取了左国用（2010）第063号《国有土地使用证》，该宗地界址明确，权属来源合法、未转移登记，并对土地抵押登记资料进行审核，资料齐全，作出了左他项（2013）第007号《土地他项权利证明书》，我单位已尽到了审查义务。在左权县（2017）晋0722行初8号案件中，我方才得知有两份编号均为左国用（2010）第063号的《国有土地使用证》。我局认真核实相关材料，认定本案申请抵押涉及的国有土地使用证为假证。根据《山西省实施办法》第九条第三款规定，由我局注销土地登记。依据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”申请人提供虚假材料办理土地抵押登记，应当承担全部责任。综上答辩意见，左权县国土资源局办理左他项（2013）第007号《土地他项权利证明书》，登记程序合法，请求人民法院依法判决。被告左权县国土资源局向本院提供证据：1、左权县人民法院行政裁定书证明权利人昌盛科技公司向被告提供的2010第63号国有土地权证为假证。裁定中第12页中倒数第四行提到昌盛公司提供的国有土地使用权证涉嫌伪造国家公文印章。2、土地登记申请书，证明第三人向被告提出过抵押权申请。3、担保确认函，证明左权昌盛科技公司向被告提出抵押权申请。4、（2010）第063号国有土地使用证，经过与档案资料核实，该证件为假证。5、个人委托贷款借款合同，证明办理抵押登记需要提供的手续。6、不动产抵押协议；7、组织机构代码证；8、营业执照；9、金融许可证；10、法人的身份证明；11、委托书；12、会议纪要；13、关于陈培林任职通知及身份证；14、王锐身份证；15昌盛科技公司的组织代码证、营业执照、身份证复印件；16、土地估价报告，6－16证明办理他项权证登记所需提供的资料。17、土地登记审批表里面附登记申请表；18、土地登记簿，17－18证明在他项权证办理中被告审核申请资料和土地登记档案一致才批准他项权证的登记。19、关于注销左他项（2013）字第007号《土地他项权利证明书》的通知，证明将土地他项权利证明书予以注销。20、2017年10月24日在左权县人民政府网站公布的不动产权证书作废公告。法律依据为国土资源部土地登记办法（2008年）第9条、第36条规定。第三人渤海银行太原分行述称:1、原告主体适格；2、被告确实存在审核不严的行为，侵害了原告利益；第三人虽然是名誉出借人，但实质上是受原告委托的贷款人，第三人是代为发放贷款，收取手续费，抵押权的价值是由原告享有的。第三人向本院提供证据：被注销的土地他项权证明书（2013字第007号）证明2013年7月25日被告向第三人颁发了此证，知道被注销之日是2017年8月16日，之后第三人通知原告这个证已注销。经庭审质证，原告段秀芝对被告左权县国土资源局证据发表如下质证意见：1、行政裁定书真实性无异议，该份裁定为生效裁定，在裁定的第10、11页中，左权法院查明山西左权昌盛科技公司提供的国有土地使用权证系假证，第一，印刷编码不一致；第二，国土局的印章多处不一致，在左权县国土资源局提供的答辩状中也明确提到，“我局认真核实了抵押双方当事人提交的档案资料，认定国有土地使用权证系假证”，左权县国土局通过认真审查是完全可以发现国有土地使用权证的真假，而在颁发抵押权证的审核过程中，左权县国土资源局显然未尽到严格的审核注意义务，有违土地登记办法等相关规定的要求，致使被告基于虚假的国有土地使用权证作出颁发抵押权证的行为，进而引发抵押权证被注销，原告本应该实现的抵押权无从实现，债权无从保障，造成损失。2、土地登记申请书、担保确认函无异议，虽然第三人系抵押权人，但原告系委托贷款的放款人，土地抵押变现的价值将直接由原告受领，原告与本案有直接利害关系，是本案的适格主体。3、左国用（2010）第063号土地使用权证真实性不认可，系假证，而作为审核义务机关的被告，严重不负责任，有能力审核出真假，却未尽注意义务，致使原告受到损失。4、对个人委托贷款该份证据真实性无异议，证明第三人和原告是委托贷款关系，被告违法登记行为导致灭失，会直接影响到原告的债权利益，原告为本案的适格主体。5、组织机构代码、营业执照、金融许可证、负责人身份证复印件、授权委托书、转委托书、会议纪要、关于陈培林任职的通知、陈培林、王锐身份证复印件无异议，但需说明原告系委托贷款的放款人，土地抵押变现的价值将直接由原告受领，原告与本案有直接的利害关系，是本案的适格主体。6、山西左权县昌盛科技公司营业执照，组织机构代码证、法人身份证明、刘凤田身份证复印件无异议。7、土地估价报告无异议。8、土地登记审批表、土地登记簿真实性无异议，被告在审核的过程中直接忽略了土地抵押登记审核的关键点即国有土地使用权证的基本真假辨识，面对漏洞百出，凭肉眼就可以辨别出的假证，被告完全不予审核，却将责任推卸抵押登记的申请人，证明被告未尽到审核义务。9、对关于注销左他项（2013）字第007号《土地他项权利证明书》的通知，被告在这份文件承认抵押为假证，被告基于虚假材料作出违法行为，给原告造成了经济损失。10、对2017年10月24日在左权县人民政府网站公布的不动产权证书作废公告证明了被告未尽到审核义务，基于虚假的证书材料作出了违法行为，损害了原告的债权利益，理应承担相应的责任。对于被告提供的法律依据的质证意见为：对于该登记办法第9条第3款要求申请人应当如实反映情况，材料是否完整及真实是其形式审查的应有之义，被告经过多次认真审核时完全有能力审核出国有土地使用证的真假，显然被告没有尽到严格审核的义务，致使基于假证而作出的违法登记直接导致抵押权证被注销，抵押权灭失，引发原告的利益无法得到保障。第三人渤海银行太原分行对被告左权县国土资源局提供的证据发表质证意见为：1、对行政裁定书没有异议，生效裁定证明被告审核不严；2、对土地登记申请书无异议，证明第三人履行了其提交真实合法材料的义务；3、对第63号土地证真实性不认可，系假证，证明被告审核不严。对被告提供的其他证据无异议。特别强调一点，原告是委托贷款的放款人，土地抵押变现的价值直接由原告受领，第三人只是履行申请时提交材料的义务，对其提供的法律依据第36条无异议，对第9条有异议，申请人负责提交材料的规定并不意味着被告不履行对资料的审查义务。被告左权县国土资源局对原告段秀芝提供的证据无异议，第三人渤海银行太原分行对第二组证据的4、5他项权证真实性不认可，其它均认可。原告段秀芝、被告左权县国土资源局对第三人渤海银行太原分行提供的证据无异议。本院对以上证据认定如下：被告左权县国土资源局提供的证据为其作出左他项（2013）第007号土地他项权证以及当时所依据的档案材料，经被告仔细辨认认定其中的左国用（2013）第063号国有土地使用证系假证，并于2017年8月16日予以注销，故本院对该土地证书的真实性不予认可，对于其他证据材料的真实性予以认可。原告段秀芝与第三人渤海银行太原分行提供的证据与被告左权县国土资源局提供的证据一致，且被告对其证据无异议，故本院对以上证据的真实性予以认可。经审理查明，2013年7月23日，原告段秀芝与案外人李晋刚、第三人渤海银行太原分行签订《个人委托贷款借款合同》，约定原告委托第三人向李晋刚发放贷款200万元。抵押人山西左权昌盛科技有限公司与第三人签订了《不动产抵押协议》，约定以土地使用证编号为（2010）第063号国有土地为借款人李晋刚提供抵押，并向被告左权县国土资源局提出他项权申请。被告经过审核后，于2013年7月25日作出左他项（2013）第007号土地他项权证，办理他项权登记。（2017）晋0722行初8号案件审理过程中，出现两份编号相同的国有土地使用证，经被告核实相关材料，认定本案山西左权昌盛科技有限公司提供抵押的（2010）第063号国有土地使用权证系假证。被告左权县国土资源局于2017年8月16日印发《关于注销左他项（2013）字第007号的通知》，根据国土资源部令63号《不动产登记暂行条例实施细则》第二十三条规定，注销登记该他项权。原告段秀芝不服，于2018年1月11日向本院提起行政诉讼，要求确认被告2013年作出左他项（2013）第007号土地他项权证行为违法。以上为本案事实。本院认为，被告左权县国土资源局在庭前向本院提出追加刘凤田（原为左权县昌盛科技有限公司的法定代表人）为第三人申请。合议庭合议认为没有追加之必要。本案的争议焦点分别为原告是否具有诉讼主体资格，本案是否已过起诉期限以及被告左权县国土资源局作出左他项（2013）第007号土地他项权登记时是否履行了审慎审查义务。根据原告段秀芝与案外人李晋纲、第三人渤海银行太原分行签订的《个人委托贷款借款合同》，段秀芝与渤海银行太原分行之间是委托贷款关系，渤海银行与李晋纲之间是借款合同关系。该合同第二十五条第5项明确约定，“贷款金额、用途、利率等均需委托人确认”，亦即委托人段秀芝承担该借款的所有收益和风险，是该借款的实际债权人。左他项（2013）第007号土地他项权登记是为了担保李晋纲的还款能力，在李晋纲未能及时足额还款的情况下，该担保物权能否实现将直接影响本案原告段秀芝的利益。被告左权县国土资源局在2017年8月16日作出注销左他项（2013）第007号土地他项权登记的行为使该借款的担保物权直接灭失，进而导致原告债权无法通过抵押物实现，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定的“与行政行为有利害关系”之规定，故段秀芝具有本案诉讼主体资格，是适格原告。本案诉争左他项（2013）第007号土地他项权登记的行政行为作出之日为2013年7月25日，但直到在（2017）晋0722行初8号案件诉讼过程中，被告左权县国土资源局才发现存在两份（2010）第063号国有土地使用权证书。经过审查核实，被告认定本案涉及的国有土地证书系假证，于2017年10月24日在左权县人民政府网站公布《关于注销左他项（2013）字第007号的通知》。本案原告段秀芝应当自2017年10月25日起知道被告于2013年7月25日作出行政登记行为所依据的国有土地使用证书为假证。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道行为内容之日起最长不得超过一年。本案诉争行政行为是在2013年7月25日，原告段秀芝亦在行政行为作出时得知该行为。但值得注意的是，知道作出行政行为和知道行政行为的内容是两个不同的概念，原告直至2017年10月25日方得知该行为所依据的国有土地使用证书系假证，亦即原告在2017年10月25日知道诉争行政行为的具体内容，根据上述司法解释第六十四条第一款之规定，原告段秀芝于2018年1月11日向本院提起诉讼并未超过法定起诉期限。另本案诉争行政行为的焦点在于左权县国土资源局作出左他项（2013）第007号土地他项权登记时是否对（2010）第063号国有土地使用权证书履行了审慎审查义务。《土地登记办法》第三十六条规定了进行土地抵押登记时应提交土地权利证书，第九条第二款规定了申请人应当如实提交申请材料并对其真实性负责。据此，本院认为本案被告左权县国土资源局作出左他项（2013）第007号土地他项权登记时应当对包括国有土地使用证在内的材料进行形式审核。但被告作为左权县专门进行土地登记的行政机关，其应当留存该县所有土地登记的档案材料，但工作人员办理本案他项权证时只将国有土地使用证与土地登记簿核对遂办理了抵押登记。但是根据其答辩以及提供的《关于注销左他项（2013）字第007号的通知》可知，本案涉及的国有土地使用证书系假证，亦证明办理抵押登记时被告未将当事人提交的土地使用证与本单位留存的土地登记档案材料进行认真核实比对。另根据已经生效的（2017）晋0722行初8号行政裁定书记载，编号相同的两份国有土地使用证书除证书印刷编号不一致外，使用的印章、包括印章大小、印章字体、印章颜色以及印章加盖的位置等多处不同,故本院认为被告左权县国土资源局在材料审核过程中未尽到审慎审核的义务。被告已于2017年10月24日在左权县政府网站上公告注销左他项（2013）字第007号《土地他项权利证明书》，本案已不具有撤销内容，故本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（四）项、第六十四条第一款、第八十一条第三款之规定，判决如下：确认被告左权县国土资源局于2013年7月25日作出的左他项（2013）第007号土地他项权登记行为违法。案件受理费五十元，由被告左权县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋中市中级人民法院。审 判 长  闫晓静人民陪审员  孟繁盛人民陪审员  严 俊二〇一八年五月二十八日书 记 员  杨 丽