江西省赣州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）赣中民再终字第23号
抗诉机关：江西省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）张克，男，1962年10月11日生，汉族。
委托代理人王彪，江西宋城律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）张志刚，男，1964年2月17日生，汉族。
委托代理人熊德慧，江西客家人律师事务所律师。
一审被告欧阳红云，女，1964年4月16日生，汉族。
委托代理人熊杨发，江西客家人律师事务所律师。
委托代理人肖欢，江西客家人律师事务所实习律师。
一审第三人赣州市章贡区沙石镇吉埠村村民委员会，住所地：赣州火车站南侧。
法定代表人钟太信，该村委会主任。
委托代理人韩良人，江西客家人律师事务所律师。
一审第三人罗云生，男，成年，汉族。
一审第三人曾水生，男，成年，汉族。
一审第三人陈万邦，男，成年，汉族。
申诉人张克因与被申诉人张志刚及一审被告欧阳红云，一审第三人赣州市章贡区沙石镇吉埠村村民委员会、罗云生、曾水生、陈万邦房屋买卖合同纠纷一案，本院于2012年12月26日作出（2012）赣中民一终字第356号民事判决，已经发生法律效力。张克不服，向本院申请再审，本院于2013年5月23日作出（2013）赣中民申字第10号民事裁定，驳回了张克的再审申请。申诉人张克不服，向检察机关申诉。2014年4月10日，江西省人民检察院作出赣检民监（2014）36000000003号民事抗诉书，向江西省高级人民法院提出抗诉。江西省高级人民法院于2014年4月28日作出（2014）赣民抗字第20号民事裁定书，指令本院再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申诉人张克及其委托代理人王彪，被申诉人张志刚的委托代理人熊德慧，一审被告欧阳红云的委托代理人肖欢，一审第三人赣州市章贡区沙石镇吉埠村村民委员会的委托代理人韩良人到庭参加诉讼，一审第三人罗云生、曾水生、陈万邦经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
章贡区人民法院一审查明：1996年元月6日，赣州市沙石镇吉埠村村民委员会作为甲方，原告张克作为乙方签订协议书，约定：“为发展村级经济，乙方需在甲方新辟街道后征用部分土地经营办厂，土地面积为1.58亩，地价为18680元／亩，共计金额30114元，乙方经营办厂，需向甲方缴纳80元／月的管理费，同时甲方按村民同等待遇提供方便。”同日，赣州市沙石镇人民政府出具（96）沙府占字第001号关于同意占用土地的批复，就该宗土地进行了审批许可，原告张克领取了沙土建字（1996）第001号建设用地许可证后建成房屋一栋。2004年11月26日，被告张志刚找到原告，称其朋友欧阳红云有意购买原告的宅基地及房屋，就该处宅基地及房屋以“欧阳红云”的名义与原告签订《房屋买卖协议书》并加盖了章名为“欧阳红云”的印章，并在中国银行赣州市城南支行向原告支付了168000元价款，原告张克出具收据，载明收到欧阳红云1680**元。2006年，第三人吉埠村民委员会与“欧阳红云”就本案讼争的宅基地及房屋签订《拆迁协议》，“欧阳红云”同意将宅基地交由吉埠村民委员会处置，吉埠村委会按20元／平方米的标准给予其补助4600元，另同意将返迁规划区L栋1、2、3号、M栋1、2、3号计6块宅基地返迁给“欧阳红云”，作为乙方拆迁后的返迁地，并享有所有权。2010年9月，原告张克就解除房屋买卖协议问题向赣州市章贡区沙石镇人民政府去信信访，2010年10月28日，沙石镇人民政府答复称原告张克与欧阳红云的交易为民间私人行为，镇政府及村委会无人参与，2004年吉埠村经上级批准搞中心村建设时，原告已将土地使用权及房屋转让给欧阳红云，村委会拆迁该房屋时与欧阳红云签订拆迁协议并无过错。现该处宅基地已经拆迁，补偿了6块宅基地，其中3块宅基地已由第三人罗云生三人建成房屋，并办理了相关的用地手续。原告认为该买卖协议书违反了国家法律因而无效，要求被告返还，但被告均予以拒绝，故原告遂诉至法院，请求确认原、被告之间的《房屋买卖协议书》无效，依法判决被告返还原告拆迁的宅基地、房屋款及相关的文件，价值约16.8万元。
章贡区人民法院一审认为：本案争议焦点为房屋买卖合同主体的确定及该合同的效力。本院根据诉辩双方的证据及意见，对此逐一进行评判。一、关于合同主体的确定。本案中，原告主张房屋买卖合同相对方为被告张志刚，而非被告欧阳红云。被告张志刚虽辩称其与被告欧阳红云为委托代理关系，其与原告张克签订房屋买卖协议的法律行为为代理行为，但其并未提供相关委托手续，房屋买卖协议及拆迁补偿协议亦均非欧阳红云及张志刚签字，欧阳红云虽称所盖印章为己所有，但该印章未经备案，无法认定其真实性，对其辩称不予认可。由于购房款系被告张志刚支付，在没有任何委托书的情况下第三人吉埠村委会与被告欧阳红云签订拆迁协议不符合常理。案件审理过程中，对第三人章贡区沙石镇吉埠村民委员会党支部书记钟太信进行了调查，其称对被告欧阳红云并不清楚，拆迁协议等相关手续均由被告张志刚拿走后签好。综合上述查明事实，应认定本案合同的相对人为被告张志刚。二、关于本案所涉合同效力问题。农村土地所有权归村集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本院认为，我国农民集体土地也可分为农用地、建设用地和未利用地三大类，该法条中的农民集体所有的土地使用权应特指农用地，其法旨主要为保护耕地总量，防止耕地不断减少而影响粮食安全和国计民生，如果农业用地未经依法办理审批手续而转让或出租为非农业建设，当然是被法律禁止的。倘若房屋系在集体建设用地上所建，对农用地并不构成影响，本院认为其转让效力就不应当一概加以否定。本案中，诉争房屋所在的土地为集体经营性用地，其占地用途主要为经营办厂，故其主体的变更并不会导致农业用地的减少，故在法律、行政法规没有明确规定违反将使合同归于无效或不成立时，就要看履行合同是否致国家利益、社会公共利益和第三人重大利益受到损害，本案所涉房屋产权清晰，建设也符合土地利用总体规划，原告转让给被告张志刚的房屋及附属设施，其性质属于厂房，其买卖行为在征地拆迁过程中已得到村委会认可。现房屋已在2006年被拆迁，所补偿的6块宅基地中也已有3块转让给了第三人罗云生等，现已建成房屋且办理了相关建设用地手续，故本院基于鼓励交易的合同法精神，认定原、被告所签房屋买卖协议有效。原告虽称其所卖的为宅基地，但本院认为，宅基地使用权与特定身份相联系，农村集体经济组织成员之外的人无权取得宅基地使用权。原告作为城镇居民申请集体建设用地，并非吉埠村村民，而且至今也未取得该集体经济组织成员资格，故无法取得该村宅基地使用权。原告在1996年申请集体建设用地用于办厂经营壮大集体经济，系当时特殊情况造成，属历史遗留问题，其转让效力不能与农村宅基地转让一并而论。综上，根据本案现有证据及查明的事实，诉争房屋的买卖系双方当事人真实意思表示，双方亦依约履行了各自义务，现该房屋已被拆迁及进行了相关补偿，补偿所得的部分宅基地经转让后建成房屋，且办理了相关用地手续，故为维护正常的社会秩序，尊重社会公德，恪守诚实信用原则，保护交易安全，故对原告的诉请不予支持。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第四条、《中华人民共和国合同法》第六十条的规定，判决：驳回原告张克的诉讼请求。案件受理费3660元，财产保全费2520元，合计6180元，由原告承担。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院二审认为：我国现行的《土地管理法》是于1986年制定的，历经1988年、1998年以及2004年三次修改，每次的修改均体现了我国对土地管理政策的一种修正，是我国土地管理政策在法律上的确认。1988年修改的核心，是适应土地作为生产要素进入市场的要求，为土地使用权进入市场扫清了法律障碍，成功实现了土地作为生产要素进入市场的法律创新。该次修改后，随着经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了局限性，比如对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制。而1998年的修改，针对此等情形，确立了土地用途管制制度，对农用地和非农用地实行严格的用途管制。通过土地用途管制，加强对农用地、特别是对耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地、特别是耕地的审批权和征地的审批权。1997年4月15日，中共中央，国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确了市场经济条件下改革和完善土地管理制度的一系列重大决策，包括土地管理要以保证耕地总量只能增加，不能减少为主要目标；要发挥土地利用总体规划的整体控制作用，以土地用途管制制度代替分级限额审批制度。1998年修订的《土地管理法》，吸收了上述精神，对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。这些规定和精神在2004年修改后的《土地管理法》中予以了保留。也就是说，现行的土地用途管制制度是从1998年修改后《土地管理法》施行的时间即1999年1月1日开始的。我国现行《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”从以上规定可以看出，我国对土地的管理实行土地用途管制制度。而土地用途有农用地、建设用地和未利用地三种。农用地转为建设用地需要严格审批，并符合土地利用总体规划，体现在《土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。从上可知，《土地管理法》的这种土地用途管制制度是从1998年修改后沿用至今的。《土地管理法》土地用途严格管制制度的出发点是加强对农用地、特别是对耕地的保护，通过上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地、特别是耕地的审批权和征地的审批权，来达到国家保护农用地特别是耕地的立法目的。对农用地、特别是对耕地的保护不仅体现在用途的管制上，而且体现在土地使用权转让的限制上。农用地使用权的转让不但受《土地管理法》的限制，还要受《农村土地承包法》的约束，农用地使用权的受让人是特定范围的主体，而且转让程序有很多限制。也就是说，农用地使用权不能进入土地二级市场，不能进入自由流通领域。土地用途管制主要是管制农用地转为非农业用地这个环节上。而一旦农用地已经转为建设用地，则适用的法律规范有所不同。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转“。国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第三条第二款规定：“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发”。国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中规定：“四、规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。（十）明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。各地要按照十七届三中全会《决定》的总体要求，深化集体建设用地使用制度改革。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场”。本案所涉房屋产权明确，建设也符合土地利用总体规划，上诉人张克所转让的房屋及附属设施，其性质属于厂房，所转让的土地为集体建设用地，被上诉人张志刚在受让土地、厂房后，既未改变建设用地的性质，也未进行商品房开发或住宅建设，其土地其买卖行为在征地拆迁过程中已得到原审第三人吉埠村委会认可。现房屋已在2006年被拆迁，所补偿的6块土地中也已有3块转让给了第三人罗云生等，现已建成房屋且办理了相关建设用地手续。另外，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”、国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”等有关规定，所明确禁止的是村民建设住宅集体建设用地即宅基地向城镇居民的流转，上诉人张克所转让的建设用地不属于宅基地范畴。故诉争土地转让未违反法律禁止性规定，上诉人张克与被上诉人张志刚所签订的《房屋买卖协议书》合法有效。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律及处理正确。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费3660元，由上诉人张克负担。
江西省人民检察院抗诉认为：第一，二审判决认定张克与张志刚签订的房屋买卖协议所转让的土地为“集体建设用地”缺乏证据证明。本案中，在张克与张志刚以欧阳红云的名义签订的房屋买卖协议书上，双方明确表明是“宅基地及房屋买卖”；在张志刚以欧阳红云的名义与吉埠村委会签订的拆迁协议上，双方明确的标的物也是“宅基地拆迁安置”。以上，当事人均认可交易的标的物是“宅基地”。第二，二审判决以“集体建设用地”可以依法流转为由，判决双方协议合法有效，属于适用法律确有不当。我国《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。该条但书的适用是有严格限制的：一是该土地使用权的使用者是企业，二是该土地使用权是在该企业破产、兼并时，作为企业的破产资产之一，随同企业的其他资产一同处置的。本案中，张克与张志刚（欧阳红云）都没有任何的经营实业的行为，不存在所谓的“企业”，均是城镇居民个体，因此张克与张志刚（欧阳红云）所签订的房屋买卖协议，是城镇居民之间对农村集体土地的交易买卖行为，是被法律所严厉禁止的。
本院再审过程中，申诉人张克称，1987年《土地法》第四十一条规定，城镇居民在依法批准情况下可以享用农村宅基地使用权，张克取得农村宅基地是合理合法的。张克与张志刚所签协议写的是宅基地，张志刚与吉埠村所签协议写的也是宅基地，不是经营性建设用地，张克与张志刚均无乡镇企业，不存在破产、兼并问题，用厂房推断土地为经营性用地，并可转让是错误的。张志刚不是吉埠村居民，是城镇居民，无权购买经营性土地，原判造成城镇居民及非本集体经济组织成员可以任意买卖农村集体土地建房的事实。土地使用权在没有依法办理变更手续的情况下，权属人理应还是张克，吉埠村不通知土地权属人张克，不进行征地公告，私下与张志刚签订拆迁协议，并拆除房屋，分配宅基地完全是非法的，所签拆迁协议也是无效的。总之，原判认定《房屋买卖协议》合法有效是错误的。被申诉人张志刚辩称，抗诉书认为张克取得的土地是宅基地，这与该地的审批手续所反映的属性不符，张克作为城镇居民要取得集体土地建房，应当得到县级以上人民政府的审批，从这点也可看出，张克取得的土地不属于宅基地。本案房屋买卖合同的履行，未改变土地原有的经营性建设用地的性质，不适用抗诉书提出的《土地管理法》第六十三条规定。欧阳红云陈述，本案的土地性质是经营性建设用地，房屋买卖合同是在这样的基础上签订的，本案土地以及房屋的转让是符合土地管理法的精神的，申诉人要求确认房屋买卖协议无效是明显的反悔行为，违背了民法诚实信用原则，请求维持原判。吉埠村陈述，本案买卖是房屋买卖，土地是作为附随的物权，抗诉机关对本案土地是经营性土地还是宅基地没有查明，且以当事人的合同去确认合同，土地属性应以法律来确认，经营性用地依法可以转让，抗诉理由不能成立。
本院再审查明，赣州市沙石镇人民政府出具的（96）沙府占字第001号关于同意占用土地的批复、沙土建字（1996）第001号建设用地许可证，均注明住宅的用途为经营。其余事实与原审查明的一致。
本院认为，本案属抗诉再审案件，依法仅在抗诉机关的抗诉范围内进行审理。抗诉机关的抗诉理由主要是：原判认定案涉土地属农村经营性建设用地缺乏证据证明；以案涉土地为农村经营性建设用地可以流转为由确认张克与张志刚签订的房屋买卖协议有效属适用法律错误。针对以上抗诉理由，从本案的情况看，张克与沙石镇吉埠村委会签订的协议书中明确占用案涉土地的目的是经营办厂，沙石镇人民政府据此批复的文件中也明确要求将来所建住宅是“经营”住宅，同时所颁发的建设用地许可证上也注明住宅的用途为“经营”，综合以上证据判断，案涉土地应为农村经营性建设用地，住宅属“经营办厂”的房屋。对于主管部门在批复中所作的定性，不以当事人的主观意愿或事实行为而改变，包括不以张克是否办厂以及张志刚先后与张克、沙石镇吉埠村委会签订协议改变案涉土地、房屋的性质而改变。因此，原判将案涉土地定性为农村经营性建设用地而非农村宅基地，住宅定性为厂房而非城镇居民或农民住宅，是有证据证明的，也是符合法律规定的。案涉土地已由农用地改变为农村经营性建设用地，对这种地能否流转，我国当时的法律特别规定，在符合规划的前提下是可以依法流转的，且未禁止城镇居民参与流转，因此，案涉土地能否流转应适用该特别规定，原判正是适用了这一特别规定，故不存在适用法律错误。张克与张志刚签订的是房屋买卖协议，据此协议产生的法律关系是债权债务关系，应适用我国合同法来调整。张克作为成年人，自愿在协议上签了字，且协议内容不违反法律或社会公共利益，符合合同的有效要件，因此，原判确认张克与张志刚签订的《房屋买卖协议》有效是正确的。依约履行合同是张克应尽的义务，在其得到转让款实现合同目的后又反悔，有违诚实信用原则，因此，其请求返还拆迁的土地、房屋款及相关的文件，应不受法律的保护。案涉土地在张克与张志刚之间是否进行了变更登记，涉及的是合同履行中违约行为存在与否的问题，所产生的是物权变动关系，不影响房屋买卖协议的效力。当然，案涉土地事实上已由所有权人沙石镇吉埠村委会收回并已用于规划区建设。综上，抗诉机关的抗诉理由不能成立，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2012）赣中民一终字第356号民事判决及赣州市章贡区人民法院（2011）章民四初字第46号民事判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘定丰
审 判 员 宗家文
审 判 员 谭品珍
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 黄娅男
代理书记员 郭燕华