河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）豫法行终字第00007号
上诉人（一审原告）郭素琴，女，1929年10月30日出生，汉族，退休职工，住安阳市文峰区德隆街南湖新村二区**号楼*单元*楼*户。
上诉人（一审原告）王丽刚，男，1964年3月5日出生，汉族，自由职业，系郭素琴之子，住址同上。
二上诉人共同委托代理人张长春，河南金合力律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地：安阳市文峰区文峰大道东段568号。
法定代表人马林青，该市市长。
委托代理人谷莉娜，大沧海律师事务所律师。
一审第三人王丽萍，女，1969年10月14日出生，汉族，自由职业，系郭素琴之女，住安阳市文峰区德隆街南湖新村二区**号楼*单元*楼*户。
一审第三人王丽霞，女，1962年11月5日出生，汉族，自由职业，系郭素琴之女，住安阳市文峰区德隆街南湖新村二区**号楼*单元*楼*户。
一审第三人王丽梅，女，1965年12月8日出生，汉族，自由职业，系郭素琴之女，住安阳市文峰区德隆街南湖新村二区**号楼*单元*楼*户。
郭素琴、王丽刚因与安阳市人民政府房屋征收行政争议一案，不服安阳市中级人民法院（2013）安中行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人王丽刚及其委托代理人张长春，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人谷莉娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郭素琴、王丽刚于2013年7月22日向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，其诉称：安阳市人民政府房屋征收办公室（以下简称安阳市征收办）于2012年对顺河街房屋进行强行征收，其共同所有的房屋被强行拆除，并被迫于2012年7月5日与安阳市征收办签订了《房屋搬迁验收表》和《房屋征收补偿协议》。后得知安阳市征收办进行房屋征收的行为违法。安阳市人民政府没有作出《房屋征收决定》，没有进行房屋征收风险评估，也没有将《房屋征收补偿方案》进行公布。安阳市征收办的行为严重违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，应当依法认定该征收行为违法，依据违法的行为而签订的《房屋补偿协议》也应认定无效。请求：一、判决安阳市人民政府对原告房屋的征收行为违法。二、判决安阳市征收办与上诉人签订的《房屋征收补偿协议》无效。
一审法院查明：安阳市征收办于2011年12月作出《八中路口片区改造房屋协商（征收）补偿方案》，该《方案》对征收范围、征收实施单位、补偿办法等六个内容进行了详细规定。该《方案》中载明：“《方案》的制定依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《安阳市人民政府办公室转发市住房和城乡建设局关于推进城市和国有工矿棚户区改造实施意见的通知》；征收范围为东起彰德路，西至烟厂东墙，北起文峰大道，南至烟厂家属院南墙东西沿线。居民282户，单位1家，房屋建筑面积为26万平方米；征收实施单位为安阳征收办。”王福祥（系郭素琴之夫，王丽刚、一审第三人王丽萍、王丽霞、王丽梅之父，2000年病故）名下的建筑面积为173.84平方米、203.46平方米、122.29平方米、87.45平方米房屋，坐落于安阳市文峰区西关顺河街10号院，位于八中路口片区改造征收范围内。2012年7月5日，安阳市征收办向王丽刚出具了《房屋搬迁验收表》，王丽刚持该《房屋搬迁验收表》对安置房屋所在的安置小区、楼号、户型进行了挑选。2012年8月17日，安阳市征收办就王福祥名下的上述房屋与郭素琴、王丽刚分别签订《房屋征收补偿协议书》，并办理相应《拆迁补偿表》、《房屋安置结算单》、《领取过渡费、搬家费、奖金三费单》，以上手续材料上均加盖有安阳市征收办的印章，郭素琴、王丽刚也在该手续材料上签字确认。2012年8月18日，王丽刚在两份分别为16号楼2单元9层西户和16号楼2单元10层西户的《巴黎春天置业计划表》上签字。同日，王丽刚为恒祥房地产公司出具收到条，该收到条载明：“今收到恒祥房地产公司玖万元正，此数收到，保证在所有事项上不再提政策外要求”。
另查明，安阳市征收办系安阳市国有土地上房屋征收领导小组下设办公室，设在安阳市住房和城乡建设局（以下简称安阳市住建局），属事业法人，具体承担全市房屋征收的组织协调工作。安阳市人民政府对安阳市原八中路口片区的房屋征收未作出相应的《房屋征收决定》和《补偿决定》。
一审法院认为：一、关于原告请求判决安阳市人民政府对原告房屋的征收行为违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”据此，原告提起本案行政诉讼应当符合该条规定所列条件。本案中，原告起诉时提交的《房屋搬迁验收表》和《房屋征收补偿协议书》及相关证据材料，均显示被征收人为王福祥，安阳市征收办于2011年12月制定公布的《八中路口片区改造房屋协商（征收）补偿方案》中的征收范围包括了被征收人王福祥的房屋。安阳市征收办在组织实施房屋征收过程中，就王福祥的房屋与原告办理了《房屋搬迁验收表》、《房屋安置结算单》等相关手续，并于2012年8月17日与原告签订了《房屋征收补偿协议书》。原告诉请安阳市人民政府对原告房屋征收行为违法，但未能提供能够证明安阳市人民政府对本案所涉房屋实施了征收行为的证据，故原告以安阳市人民政府为被告起诉，缺乏事实根据，不符合上述第四十一条规定的起诉条件，该项起诉应予驳回。二、关于原告请求判决安阳市征收办与原告签订的《房屋征收补偿协议》无效的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，安阳市征收办系安阳市国有土地上房屋征收领导小组下设的办公室，设在市住建局，具体承担全市房屋征收的组织协调工作。根据上述第四条第二款的规定，安阳市征收办具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权，并能对其行使法定职权的行为独立承担法律责任。故原告请求判决安阳市征收办与其签订的《房屋征收补偿协议》无效，应以安阳市征收办为被告，不应以安阳市人民政府为被告。一审法院在法定期限内对这一问题已依法向原告行使了释明权，并建议原告变更被告，但原告拒绝变更，该项起诉应予驳回。一审裁定：驳回郭素琴、王丽刚的起诉。
郭素琴、王丽刚不服一审法院裁定，上诉称：一、上诉人是被征收房屋的权利人，有权提起本案诉讼；二、安阳市征收办系安阳市人民政府的内设机构，其所有行为责任应由安阳市政府承担；三、即使安阳市征收办是独立法人单位，但由于没有法律、法规授权，不能独立从事房屋征收行为，故仍应由安阳市人民政府承担责任；四、有充分证据证明安阳市人民政府及安阳市征收办存在一系列房屋征收行为，一审法院对此认定事实错误；五、被诉房屋征收行为违法，所签补偿协议应为无效。请求撤销一审裁定，支持上诉请求。
被上诉人安阳市人民政府答辩称：一、安阳市人民政府不存在房屋征收行为，以答辩人为被告缺乏事实依据；二、补偿协议系平等主体之间的真实意思，应当确认有效；三、协商拆迁是维护稳定的新方法，应予支持。请求维持一审裁定。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：根据安阳市人民政府市长办公会议（2011）6号纪要，安阳市住建局为安阳市国有土地上房屋征收主管部门。根据安阳市人民政府安政文（2011）62号文件，安阳市国有土地上房屋征收领导小组由安阳市人民政府设立，下设办公室，负责房屋征收的组织协调工作。根据安阳市机构编制委员会安编（2011）51号文件及事业单位法人证明书等证据，安阳市征收办系从原安阳市城市建设拆迁管理办公室变更而来，系安阳市住建局的二级事业法人单位。
本院二审认为：上诉人郭素琴、王丽刚已与安阳市征收办达成协议并作出承诺，其不能证明上述协议和承诺存在违反法律强制性规定的情形，且涉案房屋也已获得充分的补偿，其再以安阳市人民政府为被告提起行政诉讼，不应支持。一审法院裁定驳回起诉结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 荆向丽
二〇一四年三月十七日
书 记 员 郭建花