北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终676号
上诉人（一审原告）谭某，男，1972年12月10日出生，汉族，住北京市顺义区。
委托代理人徐长，男，1959年10月19日出生，汉族，住北京市朝阳区。
被上诉人（一审被告）北京首都国际机场公安分局，住所地北京市顺义区首都机场二纬路。
法定代表人齐耀忠，局长。
委托代理人陆鹏飞，男，北京首都国际机场公安分局法制处干部。
委托代理人蒋宝华，男，北京首都国际机场公安分局东航站区派出所干部。
被上诉人（一审被告）中国民用航空华北地区管理局公安局，住所地北京市朝阳区首都机场路10号-4044。
法定代表人罗岳，局长。
委托代理人刘拥，男，中国民用航空华北地区管理局公安局干部。
上诉人谭某因诉北京首都国际机场公安分局（以下简称首都机场公安分局）治安行政处罚及中国民用航空华北地区管理局公安局（以下简称民航华北局公安局）行政复议决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人谭某及其委托代理人徐长，被上诉人首都机场公安分局委托代理人陆鹏飞、蒋宝华，被上诉人民航华北局公安局委托代理人刘拥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
首都机场公安分局于2017年8月16日作出京机公分（法）决字[2017]第499号《公安行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），认定2017年6月27日16时45分许，谭某在北京首都国际机场三号航站楼二层B出口附近，主动纠缠一名外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利，在谭某带领旅客及其同伴到达GTC平台西侧电梯间时，民警将谭某当场抓获，在民警对其身份进行核实时谭某逃跑。2017年8月16日，民警在三号航站楼B出口再次发现谭某并将其口头传唤至首都机场公安分局东航站区派出所（以下简称东航站区派出所）接受询问。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项的规定，给予谭某行政拘留七日的处罚。谭某不服被诉处罚决定书，向民航华北局公安局申请行政复议，该局于2017年11月30日作出民航华北公复决字〔2017〕第2号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款之规定，决定维持首都机场公安分局作出的被诉处罚决定书。
谭某不服上述行为，诉至一审法院，请求依法撤销被诉处罚决定书和复议决定书。
一审法院经审理查明，2017年6月27日16时45分许，东航站区派出所民警在执法中发现，谭某在北京首都国际机场三号航站楼二层B出口附近，主动纠缠一名外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利。在谭某带领该外籍旅客及其同伴过程中，民警采取跟随方式使用执法记录仪进行了拍摄。在到达GTC平台西侧电梯间时，民警将谭某抓获。在民警对谭某身份进行核实时，谭某逃脱。当日，民警采取视频录像的方式对外籍旅客K进行询问取证、制作《现场视频笔录》并拍摄了外籍旅客的护照信息。
2017年8月16日，东航站区派出所民警在首都国际机场三号航站楼二层进行便衣巡逻防控时发现谭某，民警将其口头传唤至东航站区派出所。当日，民警制作京机公分（东派）受案字[211]号《受案登记表》，对谭某2017年6月27日下午实施的涉嫌违法行为进行立案调查。于当日18时28分对谭某进行询问，向其宣读了《行政案件权利义务告知书》，并制作《询问笔录》。询问中，民警告知谭某对其口头传唤，并询问了通知谭某家属的联系方式。笔录记载，谭某陈述“偶尔到首都国际机场拉黑活儿”，“就是驾驶没有运营资质的汽车来机场招揽旅客从中挣钱”。2017年6月27日下午“来航站楼就是想转转，看看有没有旅客需要帮助的”“我知道首都机场三号航站楼有黑车司机，我怕他们骗旅客，我就拿一个他们经常使用的小卡片，想告诉旅客，如果有人拿着这个卡片问你坐不坐车就不要坐”。谭某表示当时他和那几个外籍旅客对话，是想询问他们去哪里并为他们指引更为便宜出行的交通工具。上述笔录由谭某在笔录上逐页签名并在末页注明“以上笔录我看过和我说的相符”。民警还调取了谭某曾于2017年1月22日因扰乱公共场所秩序受到治安处罚五十元的信息。当日22时50分，民警制作《公安行政处罚告知笔录》，告知拟对谭某作出行政处罚决定的事实、理由和依据。谭某以“来首都机场学习英语的同时为外国朋友提供免费的服务”为由提出陈述和申辩，并签字确认。民警经复核认为谭某的申辩理由不能成立经审批决定不予采纳。当日22时53分，民警对谭某进行第二次询问告知谭某复核的情况并制作《询问笔录》。同日，首都机场公安分局作出被诉处罚决定书，并由民警向谭某宣读，谭某拒绝签字。该行政处罚决定已实际执行，首都机场公安分局将谭某行政拘留情况通知了其家属。
2017年10月14日，谭某向民航华北局公安局提交《行政复议申请书》及相关材料，请求复议机关撤销被诉处罚决定书。该局于同日制作民航华北公（复）受字[2017]第2号《行政复议案件受理审批表》，受理谭某的复议申请。2017年10月20日，该局制作华北公复答字[2017]2号《行政复议提交答复通知书》，并向首都机场公安分局直接送达，通知其提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年10月30日，首都机场公安分局提交了《北京首都国际机场公安分局行政复议答复书》及相关材料。经复议审查批示，2017年11月30日，民航华北局公安局作出被诉复议决定书，决定维持首都机场公安分局作出的被诉处罚决定书，并分别向谭某和首都机场公安分局进行了送达。
一审法院经审理认为，本案被诉的原行政行为系治安管理行政处罚决定，该决定的合法性是本案审查的对象。对此，一审法院从法定职权、认定事实、执法程序、法律适用及裁量权运用是否得当等方面进行了审查。
第一，关于法定职权。
依据《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第二条第一款的规定，人民警察承担着维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产的职责。《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条和第十二条第三款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的案件。本案所涉行政违法行为发生地点位于北京首都国际机场，属首都机场公安分局治安案件管辖范围，该局具有对涉案违反治安管理的行为进行调查并给予治安管理处罚的法定职权。
第二，关于作出被诉处罚决定书的事实依据。
行政处罚决定的作出需具备充分的事实依据。本案中首都机场公安分局认定谭某存在扰乱机场公共秩序的违法行为，其行为的表现方式为主动纠缠外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利。首先，关于谭某实施的行为，虽然谭某本人在接受询问时予以否认，且以到机场学习外语并为外籍旅客提供免费帮助作为辩解理由，但民警作为现场执法人员，其发现谭某实施了上述行为；同时，民警对外籍旅客进行了询问。外籍旅客对事件的描述包含了谭某主动揽客、提供车辆服务、提出报酬等主要内容，且该取证方式具有不影响旅客出行安排的便利性、合理性，上述证据已可以综合认定谭某实施了在机场主动揽客，欲使用无运营资质的私家车提供盈利性车辆服务的行为。其次，首都机场作为人员密集、流动性大的公共场所，保持良好的秩序是确保公众安全、顺利、便捷出入的基础。其中，旅客享受便利、合法、安全的交通工具出行是建立良好公共秩序的应有内涵。本案谭某作为无运营资质的人员揽客且欲实施盈利性行为，显然已构成了对机场公共秩序的扰乱，对旅客出行安全权益的侵害。首都机场公安分局对其行为的定性准确，一审法院予以支持。
第三，关于作出被诉处罚决定书的执法程序。
《中华人民共和国行政处罚法》、《治安管理处罚法》均规定了行政处罚和治安案件办理的程序。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》，系对治安行政案件办理程序作的具体规定。上述法律、规章均是公安机关实施治安管理处罚行为时应遵循的规定。本案中，首都机场公安分局在执法检查中发现了谭某的违法行为，履行了立案登记、调查取证、询问当事人、处罚前的告知等程序，保障了谭某的陈述、申辩权，在此基础上作出行政处罚决定，其执法程序符合规定。关于谭某以到机场学习英语和为外籍旅客提供免费帮助的申辩理由，与公安机关执法检查中发现的情况和证人证言的描述明显不符，亦明显不具有合理性，其申辩理由无法予以支持。关于谭某对公安机关传唤方式的质疑，《治安管理处罚法》第八十二条明确规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。可见传唤证传唤和口头传唤是公安机关办理案件时根据案件情况均可采取的方式。本案谭某在2017年6月27日实施违法行为时并未配合接受公安机关调查，民警在之后的巡查中发现谭某即采取口头传唤的方式将其带至公安机关接受调查符合前述规定，亦符合执法的现实需要，一审法院予以认可。
第四，关于作出被诉处罚决定书的法律适用和裁量权的行使。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案谭某实施主动揽客，欲使用无运营资质的私家车提供盈利性车辆服务的行为，已够构成对机场正常公共秩序的侵扰，依据前述法律规定其行为应予处罚。根据首都机场公安分局收集的证据，谭某曾因扰乱公共场所秩序于2017年1月22日受到罚款五十元的治安处罚，而在六个月内又实施违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》第二十条第（四）项“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。据此，首都机场公安分局根据上述事实，依据前述法律规定认定谭某的行为构成情节严重并予以从重处罚，属于裁量权运用得当，一审法院不持异议。
同时，依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，民航华北局公安局作为首都机场公安分局的上一级主管部门，具有受理谭某的行政复议申请，并进行相应审查、决定的法定职权。民航华北局公安局在接到谭某的复议申请后予以受理，履行了通知复议、审核证据等程序，并在法定期限依据证据作出复议决定且予以送达，该局作出维持的行政复议决定结论正确、程序合法，一审法院予以支持。
综上，谭某要求撤销被诉处罚决定书和复议决定书的请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回谭某的全部诉讼请求。
谭某不服一审判决，上诉至本院，上诉理由主要为：一审证据交换审查时，首都机场公安分局出示的《行政处罚复核审批表》与民航华北局公安局出示的《行政处罚符核审批表》中“复”和“符”字不同，说明不是同一原件复制，上诉人要求核实证据原件，但二者未能出示，一审法院不应采纳该证据，应由其承担举证不利的法律后果。一审判决只记载了上诉人对被上诉人一份证据的质证意见，其他证据的质证意见并未记载。一审法院认可民警口头传唤符合执法现实需要违反了《治安管理处罚法》第八十二条关于传唤的规定。请求二审法院撤销一审判决，并发回重审。
首都机场公安分局、民航华北局公安局同意一审判决，请求予以维持。
谭某未向一审法院提交证据。
首都机场公安分局在法定期限内向一审法院提交了如下证据和依据：
（一）履行程序的证据材料：1.京机公分（东派）受案字[211]号《受案登记表》，证明案件事实来源合法，该局依法受理；2.《公安行政处罚告知笔录》，证明该局依法履行处罚告知程序；3.《行政处罚复核审批表》，证明该局依法对谭某提出的陈述和申辩进行复核；4.被诉处罚决定书，证明该局依法作出行政处罚决定；5.京朝拘收字[2017]0817010号《朝阳区拘留所执行回执》，证明该局依法将谭某送往拘留所执行拘留；6.办案民警出具的《到案经过》及接受到案的民警警官证复印件，证明民警执法过程合法；7.民警口头传唤谭某视频录像及录像说明，证明民警口头传唤程序合法；8.《传唤通知家属记录》、《行政拘留通知家属记录》，证明该局将谭某被传唤、拘留的时间、地点、原因等通知谭某弟弟谭靖国，履行了告知义务；9.网上比对工作说明及公安网信息查询单，证明该局对谭某身份进行核实；10.《现场检测报告书》，证明谭某尿液吸毒检测为阴性；11.《违法嫌疑人饮食及休息信息登记表》，证明该局保障了谭某饮食和休息权利；12.K证件照片，证明该局依法核实证人身份。
（二）认定事实的证据：13.2017年8月16日，该局对谭某进行询问制作的《询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》，证明谭某对案件事实的陈述；14.2017年8月16日，该局对谭某进行询问制作的《询问笔录》，证明该局告知谭某陈述和申辩复核的结果；15.该局对K进行现场视频询问时制作的录像，附《现场视频笔录》及视频内容文字整理材料，证明谭某在北京首都国际机场三号航站楼纠缠旅客，违法揽客乘车，扰乱机场正常秩序；16.《治安管理当场处罚决定书（代收据）》，证明谭某在六个月内曾受过治安管理处罚。
（三）法律依据：1.《人民警察法》；2.《治安管理处罚法》；3.《公安机关办理行政案件程序规定》，首都机场公安分局以上述规范性文件说明其具有作出治安行政处罚的行政职权，其作出行政处罚程序和实体处理符合上述法律、规章的规定。
民航华北局公安局在法定期限内向一审法院提交了如下作出被诉复议决定书依据的证据和规范性法律文件依据，其中民航华北局公安局认可其作出被诉复议决定书所依据的事实证据与首都机场公安分局提交的上述作出被诉处罚决定书的证据一致。该局履行复议程序的证据和依据为：
（一）履行行政复议程序的证据：1.《行政复议申请书》，证明谭某在复议期限内提交了复议申请及复议请求的内容；2.被诉处罚决定书，证明首都机场公安分局对谭某作出了行政拘留的处罚决定；3.京朝解字[2017]第13342号《解除拘留证明书》，证明谭某拘留7日的处罚已经执行完毕；4.谭某居民身份证复印件，证明谭某身份情况；5.民航华北公（复）受字[2017]第2号《行政复议案件受理审批表》，证明复议案件受理程序合法，属于复议案件受理范围；6.华北公复答字[2017]2号《行政复议提交答复通知书》，证明该局在法定期限内通知首都机场公安分局进行答复，并提交答复书及证据材料；7.《送达回执》，证明该局向首都机场公安分局送达《行政复议提交答复通知书》；8.《北京首都国际机场公安分局行政复议答复书》，证明首都机场公安分局答复的内容；9.民航华北公（复）字[2017]第2号《行政复议案件审查批示表》，证明该局复议案件审查批示程序合法，维持决定合理；10.被诉复议决定书，证明该局作出复议决定时间及内容；11.《送达回执》，证明该局向首都机场公安分局送达被诉复议决定书；12.《送达回执》，证明该局向谭某送达被诉复议决定书。
（二）履行行政复议程序的法律依据为《行政复议法》。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的上述证据作出如下认证：首都机场公安分局提供的证据均系作出被诉处罚决定书之前制作、调取，收集形式合法，具备形式上的真实性及与本案的关联性，能够证明首都机场公安分局对谭某作出治安处罚决定履行程序的全部情况及作出行政处罚的事实依据，予以采纳。其中，谭某对首都机场公安分局使用执法记录仪拍摄的视频影像的真实性予以认可，该影像资料的内容能够证明其于2017年6月27日与外籍旅客就提供车辆服务收取费用的对话过程。民航华北局公安局提交的程序性证据能够证明其履行行政复议程序的情况，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据材料随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，根据《人民警察法》第二条、《治安管理处罚法》第七条、第九十一条及参照公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款和第十二条第三款之规定，首都机场公安分局对辖区内违反治安管理的行为具有行政处罚的法定职责。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，民航华北局公安局作为首都机场公安分局的上一级主管部门，具有对其作出的行政行为进行行政复议的法定职权。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，结合首都机场公安分局提交的2017年6月27日对K进行现场视频询问时制作的录像以及2017年8月16日对谭某的《询问笔录》，可以认定2017年6月27日谭某存在扰乱机场公共秩序的行为，表现为其主动纠缠外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利。二审庭审中，谭某亦认可该事实。首都机场公安分局在执法检查中发现了谭某上述违法行为，依法履行了立案登记、调查取证、询问当事人、告知拟作出行政处罚事实、理由、依据、听取陈述申辩等程序，在查明上述事实，以及谭某六个月内曾受过治安管理处罚的基础上，作出被诉处罚决定书，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、裁量得当。民航华北局公安局的复议程序亦符合《行政复议法》的规定。
关于谭某主张的首都机场公安分局和民航华北局公安局提交的《行政处罚复核审批表》字符不同的上诉意见，经查明，系民航华北局公安局向一审法院提交的证据目录中将《行政处罚复核审批表》中的“复”字打印为“符”字，纯属证据目录中的文字错误，且一审庭审笔录亦载明首都机场公安分局有证据原件。关于谭某质疑首都机场公安分局的传唤方式的上诉意见，本院同意一审法院的意见。关于谭某主张的一审判决中仅载明一份证据质证意见的诉讼意见，经二审庭审核实，谭某在一审庭审中对首都机场公安分局和民航华北局公安局的证据逐一发表了质证意见，一审法院对证据的认证意见并无不当。
综上，故一审法院判决驳回谭某要求撤销被诉处罚决定书和复议决定书的诉讼请求正确，本院应予维持。谭某的上诉请求及上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人谭某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 胡兰芳
审判员 王 伟
二〇一八年九月十一日
书记员 孙 利
书记员 刘 毅