海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终176号
上诉人（原审被告）五指山市人民政府。住所地：海南省五指山市。
法定代表人陈振聪，该市市长。
委托代理人谢云，五指山市国土环境资源局法规室负责人。
被上诉人（原审原告）五指山明珠文化旅业发展有限公司。住所地：海南省五指山市。
法定代表人李记平，该公司总经理。
委托代理人杨浩，海南颖川律师事务所律师。
原审第三人中国农业银行股份有限公司五指山市支行。住所地：海南省五指山市。
诉讼代表人张昌平，该支行行长。
委托代理人符宁宁，中国农业银行股份有限公司海南省分行职员。
委托代理人何壮，海南金裕律师事务所律师。
上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山政府）因与被上诉人五指山明珠文化旅业发展有限公司（以下简称明珠公司）、原审第三人中国农业银行股份有限公司五指山市支行（以下简称五指山支行）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中环行初字第19号（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院2016年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年4月5日公开开庭审理了本案。上诉人五指山政府的委托代理人谢云，被上诉人明珠公司的委托代理人杨浩、原审第三人五指山支行的委托代理人何壮、符宁宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是上诉人五指山政府于2015年7月10日对明珠公司作出的五府函〔2015〕182号《关于收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称182号决定）。内容为：“你司于1995年5月取得位于水满乡冲门头东侧的一宗256000平方米土地使用权后（土地证号：通国用〔1995〕字第599号），至今未利用该宗地进行开发建设，我市认定上述宗地为闲置土地，已向你司送达《闲置土地认定书》（五土环资字〔2013〕647号）。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《海南经济特区土地管理条例》第四十二条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、第三十条的规定，市政府将依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你司自本决定书送达之日起30日内到市国土环境资源局办理国有建设用地使用权注销登记并交回土地权利证书。逾期不履行相关义务，市政府将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服的，可在60日内向海南省人民政府申请行政复议，或在三个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间，不停止执行本具体行政行为。”
原审法院查明，1996年5月9日，原通什市人民政府（即现五指山政府）根据原通什市土地管理局（即现五指山国土局）的请示，以通府函[1996]31号《通什市人民政府关于征用土地及出让土地使用权的批复》批复同意由通什市土地管理局征用位于五指山乡冲门头东侧面积256000平方米（合384亩）土地出让给明珠公司作为旅游综合用地。该批复要求项目年底前资金到位进行开发，否则无偿收回土地。该批复文件没有送达给明珠公司。通什市人民政府、通什市土地管理局在没有与明珠公司签订土地使用权出让合同、也没有对拟出让的土地进行征收的情况下，于1996年5月13日给明珠公司颁发上述土地的599号土地证及土地红线图。该土地证上载明的土地用途为旅游综合用地。明珠公司取得土地使用权证后，一直未动工开发，闲置至今。1996年7月5日，明珠公司将上述土地使用权作为担保抵押物，向五指山支行借款80万元，并在通什市土地管理局办理了抵押登记。明珠公司至今尚未向五指山支行归还该笔借款本金及利息。目前，争议地的抵押登记尚未解除。2013年10月25日，五指山国土局向明珠公司作出五土环资字[2013]461号《五指山市国土环境资源局关于闲置土地调查通知书》，认为明珠公司涉嫌构成闲置土地，要求明珠公司提交宗地闲置的原因说明及证明材料。明珠公司收到该通知书后，于2013年11月26日向五指山国土局递交了书面申辩意见。明珠公司在该书面申辩意见中承认土地确实尚未开发，其提出是以下三个原因导致其无法开发：一是土地至今没有配套设施，即未通路、通水、通电及配套城市排污设施；二是五指山政府虽颁发了土地使用权证，但五指山政府一直未对发证的土地进行征收补偿，土地仍是农用地，没有转为建设用地；三是土地所在区域直至2011年才被纳入“五指山风景名胜区控制性详细规划”范围，影响其开发。五指山国土局对明珠公司提出的书面申辩未给予答复。2013年12月12日，五指山国土局对明珠公司作出五土环资字[2013]647号《五指山市国土环境资源局关于闲置土地认定书》，认定上述土地属明珠公司自身原因构成闲置。2013年12月14日，五指山国土局向明珠公司发出听证权利告知书，告知明珠公司，拟无偿收回上述土地使用权，同时交代明珠公司有权申请进行听证。2013年12月23日，五指山国土局向五指山支行送达五土环资字[2013]689号《关于拟无偿收回国有土地使用权告知书》，告知五指山支行其拟无偿收回上述土地使用权，但在该告知书中未交代五指山支行享有陈述、申辩及申请听证权利。明珠公司于同月18日向五指山国土局递交听证申请书，要求进行听证。五指山支行也于同月26日向五指山国土局递交了一份书面申辩意见，提出若无偿收回明珠公司的土地使用权，将导致国有资产担保权利悬空，影响资产权益，要求保障其合法权益。五指山国土局对五指山支行的书面申辩没有回复。五指山国土局根据明珠公司的听证申请，于2014年1月22日组织召开了听证会进行听证，但听证会没有通知五指山支行参加。2014年4月24日，五指山国土局经五指山政府五府函[2014]89号《关于无偿收回通什市明珠文化旅业发展有限公司土地使用权的批复》批准，对明珠公司作出无偿收回明珠公司名下的599号土地证项下的国有土地使用权的218号决定，并将该决定书送达给明珠公司及五指山支行。明珠公司不服，于2014年7月16日以五指山政府及五指山国土局为共同被告向该院提起行政诉讼，请求判决撤销218号决定。原审法院于2014年9月16日作出（2014）海南一中环行初字第11号行政判决书，以五指山国土局作出的收地决定属越权为由，判决撤销五指山国土局作出的218号决定。五指山国土局不服，向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院经审查作出（2014）琼环行终字第9号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年7月10日，五指山政府以明珠公司自1995年取得涉案土地使用权至今未进行开发建设为由，对明珠公司作出182号决定，决定无偿收回明珠公司上述256000平方米土地使用权。五指山政府于2015年7月22日向五指山支行送达了182号决定，于2015年7月24日向明珠公司送达了182号决定。另查明，五指山政府作出182号决定之前，没有重新向明珠公司送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》及听证权利告知书，也没有举证证明作出182号决定是否经集体讨论决定。再查明，通什市明珠文化旅业发展有限公司于2010年3月12日更名为五指山明珠文化旅业发展有限公司。
原审法院认为，根据各方当事人的诉辩主张及相关法律的规定，该案要解决的争议焦点是：1.涉案土地闲置的原因是五指山政府还是明珠公司？2.182号收地决定程序是否合法？
关于涉案土地闲置的原因。造成涉案土地闲置无法开发的原因是本案实体争议的关键焦点。明珠公司主张造成涉案土地闲置的原因在于五指山政府，一是涉案土地至今没有配套设施，即未通路、通水、通电及配套城市排污设施；二是五指山政府虽颁发了土地使用权证，但五指山政府一直未对涉案土地进行征收补偿，土地至今仍是农用地，没有转为建设用地；三是土地所在区域直至2011年才被纳入“五指山风景名胜区控制性详细规划”范围，上述原因导致明珠公司无法开发涉案土地。五指山政府对上述主张的抗辩理由是双方没有签订土地出让合同，且明珠公司没有支付涉案土地对价，明珠公司应自行负责涉案土地的三通一平工作及向农民集体征收土地。该院认为，明珠公司主张应由五指山政府提供涉案土地的配套设施缺乏合同依据和法律依据，明珠公司关于五指山政府应提供涉案土地的配套设施的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及其实施条例第二十五条第一款规定，向农民集体征收土地的权利主体是县级人民政府而不是土地使用权受让人，五指山政府至今未对涉案土地进行征收及安置补偿工作，涉案土地至今仍是集体所有土地，故五指山政府提出应由明珠公司自行向农民集体征收土地的抗辩理由没有法律依据，不予采纳。《海南省闲置土地认定和处置规定》第四十条规定：“县级以上人民政府供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权属清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（四）具备动工开发所必需的其他基本条件。”五指山政府所供应的涉案土地不符合上述要求，应认定涉案土地闲置的原因在于政府。故五指山政府作出的182号决定认定明珠公司因自身原因导致土地闲置，认定事实不清，证据不足。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定：“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以和国有建设用地使用权人协议有偿收回国有建设用地使用权。”第二十五条规定：“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以根据实际情况规定其他处置方式。”根据上述规定，涉案土地是因五指山政府原因导致无法动工开发，五指山政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条等规定决定以无偿收回的方式处置涉案土地使用权，属适用法律错误。
关于五指山政府作出182号决定的程序是否合法的问题。行政机关作出无偿收回国有土地使用权决定的具体行政行为的性质属于行政处罚的范畴，故应适用《中华人民共和国行政处罚法》的程序性规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条第一款、第十六条、第三十二条第一款亦规定，对闲置土地的处置应向用地使用权人发出闲置土地调查通知书、下达闲置土地认定书及书面告知有申请听证的权利。本案中，五指山政府虽然提交了五指山国土局向明珠公司送达的闲置土地调查通知书、闲置土地认定书及听证权利告知书等程序性文件作为其无偿收地行为的事实依据，但这些程序性文件是五指山国土局此前为作出无偿收回明珠公司涉案土地使用权的218号决定而履行的程序性义务。218号决定已经被人民法院生效判决撤销，作为支撑该行政行为履行程序性义务的事实依据必然同时失去效力，不能用来作为作出新的行政行为的程序性事实依据。本案审查的182号决定属于新作出的行政行为，必须按照法律规定履行相应的程序，而不能套用此前已失效的程序，否则行政机关应当履行的法定程序性义务将形同虚设，也剥夺了行政相对人依法应当享有的陈述权、申辩权及申请听证的权利，有可能侵害到行政相对人的实体权利。故应认定五指山政府作出182号决定程序违法。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案系无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，故在调查终结后应当由行政机关的负责人集体讨论决定。五指山政府未提交其作出182号决定之前经过集体讨论决定的证据，应认定为未经集体讨论决定，违反了行政处罚法定程序。
综上，五指山政府作出的182号决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。明珠公司的诉求有理，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，该院判决如下：撤销被告五指山市人民政府作出的五府函〔2015〕182号《关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》。
五指山政府上诉请求：撤销一审判决，驳回明珠公司的一审诉讼请求；由明珠公司承担一二审诉讼费用。事实与理由：一、一审法院不顾历史情况，非法设定政府义务。1996年，土地出让管理并不规范，五指山政府将本宗土地“出让”给明珠公司，由明珠公司作为旅游综合开发用地。在明珠公司没有支付任何费用的情况下，五指山政府为明珠公司颁发了通国用（1996）字第599号《国有土地使用证》，土地用途为综合用地。明珠公司取得土地证后，将土地作为抵押物向银行申请了贷款，并在我市国土局办理了抵押登记手续。但至今明珠公司都未缴纳征收土地的任何费用，也未向有关部门提出开发土地的申请，造成土地闲置将近20年。一审法院在查明事实的基础上，强行以刚刚生效的法律规定中设定的义务作为政府当时的义务，以此认定政府未履行义务，从而将土地闲置的原因全部推给政府，实在不顾历史情况，不顾公平原则。在当时的大背景下，政府方面已经为明珠公司颁发土地证，并且同意办理抵押登记手续，即表明政府方面同意明珠公司使用土地，并已实际履行义务，而明珠公司只要付清农民补偿款，土地征收工作就算完成，再向五指山市有关部门申请项目立项报建等审批手续后，即可进行建设，土地的使用条件就完全解决，可实际情况是明珠公司除了将土地抵押贷款之外，至今未进行过任何一项与土地开发有关的工作，因此，土地闲置的原因应该是企业原因而不是政府原因。二、五指山政府的收地决定程序合法，一审法院采用歧义性的文字向上诉人强加义务。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》等法律法规的规定，闲置土地的调查、认定等工作是由土地主管部门进行的，五指山政府在做出182号决定书之前，已由五指山市国土局向明珠公司发出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，已充分听取明珠公司的申辩意见，明珠公司也已行使了听证权利，五指山市国土局在履行上述行政行为时并未标明该系列行为只作为作出218号决定书的依据，即该结果只要是合法有效的，应可以由不同的主体使用于不同的用途。一审法院依据《海南省闲置土地认定和处置规定》认为五指山政府没有重新向明珠公司进行调查、认定，可《海南省闲置土地认定和处置规定》并未要求由市县政府履行调查、认定工作；且五指山政府至始至终都没有向明珠公司送达上述文件，不存在是否“重新送达”的问题。故一审法院以没有重新送达上述文件作为理由认为五指山政府违反法定程序，并要求其履行上述各种程序，除了违反法律规定、增加当事人双方的成本以外，对双方当事人并无任何益处。另外，五指山政府做出上述收地决定是经过五指山市人民政府三届六十四次常务会议和五指山市人民政府专题会议研究讨论的结果，一审法院在未查明事实的情况下，认为五指山政府在做出收地决定前未经集体讨论，有欠周全。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以纠正。
明珠公司答辩意见：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据当时1994年施行的《海南经济特区土地管理条例》规定，征地工作、征地补偿协议的签订、征地补偿费的支付都是五指山政府的先行法定义务。五指山政府作出的通府函【1996】31号文“关于征用土地及出让土地使用权的批复”，以及给明珠公司颁发通国用（1995）字第599号国有土地使用证的时间都是在1996年。依据当时施行的1994年7月18日的《海南经济特区土地管理条例》第十七条规定，国家因建设需要征用集体所有土地，由市、县、自治县人民政府统一办理。征地工作由市、县、自治县土地管理部门负责实施，其他单位或者个人不得征用集体所有土地。农村集体经济组织应当服从国家需要，协助做好征地工作。第三十一条规定：被征地单位应当在当地金融机构开设专户存储征地补偿费。征地补偿费由实施征地的市、县、自治县土地管理部门按照征地补偿安置协议约定的期限汇入被征地单位开设的征地补偿费专户，不得以现金支付。因此，在当时有法律明文规定征地工作、征地补偿协议的签订、征地补偿费的支付都是五指山政府的先行法定义务的情况下，五指山政府不履行法定义务，是造成土地闲置的原因，所以造成土地闲置的原因在于政府，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、一审判决认定五指山政府作出182号收地决定程序违法，认定事实清楚，适用法律正确。五指山政府提交的五指山市国土局向明珠公司送达的《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《听证权利告知书》这些程序性文件，都是五指山政府职能部门五指山国土局作出的218号收地决定而向明珠公司送达的程序性文书，但218号收地决定已被人民法院撤销，五指山政府另行作出182号收地决定，应当按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条第一款、第十六条、第三十二条第一款的规定，向明珠公司发出闲置土地调查通知书、下达闲置土地认定书及书面告知申请听证的权利。五指山政府作出182号收地决定，没有按照上述法条的规定向明珠公司发出闲置土地调查通知书、下达闲置土地认定书及书面告知申请听证的权利，程序明显违法，一审判决认定五指山政府程序违法事实清楚，适用法律正确。三、明珠公司在没有提供证据证明其作出182号决定之前经过集体讨论决定的情况下，被一审判决认定为违反法定程序，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。五指山政府认为182号决定是经过集体讨论的，那么应当对该行为负举证责任，现五指山政府不能举证证明，则应当承担举证不能的责任，一审判决据此认定五指山政府作出182号决定未经集体讨论决定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院依法予以维持。
原审第三人五指山支行未提交书面答辩意见，当庭答辩称：五指山支行认可明珠公司的答辩意见，请法院依法保护该行的抵押权，驳回五指山政府的上诉请求。
二审期间，五指山政府提交五指山市人民政府专题会议纪要《研究收回国有土地使用权划拨给市工商局作为水满工商所便民服务中心等问题》和《五指山市人民政府关于无偿收回通什市明珠文化旅业发展有限公司国有土地使用权的批复》（五府函[2014]89号）作为证据，证明五指山政府作出182号决定经过了集体讨论。明珠公司和五指山支行对该两份证据的真实性无异议，但对关联性和证据力有异议。本院认为，五指山政府提交的两份证据不属于二审的新证据，对该两份证据的证明力依法不予采信。
二审中各方当事人对原审判决查明的事实均无异议，对此本院依法予以确认。
本院认为，各方当事人对涉案土地至今未开发、处于闲置状态的事实均无异议，本案的争议焦点为土地闲置原因在于五指山政府还是明珠公司；182号收地决定程序是否合法。
关于涉案土地闲置的原因问题。本案中，虽然涉案土地已办理了国有土地使用权证，但迄今为止土地性质仍是农民集体所用土地，五指山政府和明珠公司均认可涉案土地尚未完成土地征收（用）及补偿安置工作，双方对土地征收的主体及征地补偿费的支付主体存在争议。依据《中华人民共和国土地管理法》（1988）第二十七条规定，土地补偿费由用地单位支付。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二十条、第二十五条、《海南经济特区土地管理条例》（1994）第十七条、第二十二条规定，土地征收工作由人民政府或其下属的土地管理部门组织实施。依上述法条之规定，明珠公司应承担土地补偿费的支付义务，但土地征收的主体是五指山政府或其下属的五指山国土局。现五指山政府未能举证证明其开展了涉案土地的征收工作，亦未举证证明其已通知明珠公司交纳相关的土地补偿等费用，故本案中土地征收补偿安置工作未落实到位的原因在于五指山政府而非明珠公司。其次，经本院现场勘察，目前涉案地尚未实现通路、通水、通电等，即基础配套设施未到位，不具备土地动工开发的前提条件。一审法院认定土地闲置原因在五指山政府并无不当，本院予以维持。
关于182号收地决定程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，对重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。五指山政府主张其针对涉案地作出[2014]218号收地决定时已充分听取了明珠公司的申辩意见，明珠公司亦已行使了听证权利，该成果可适用于182号收地决定。但218号收地决定已经被依法撤销，包含于该收地决定中的所有行为亦失去法律效力，故五指山政府的该项主张不能成立。一审法院认定五指山政府作出182号收地决定程序违法并无不妥，本院予以维持。
综上，五指山政府作出的182号收地决定认定事实错误，程序违法，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由五指山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
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审判长 刘利红
审判员 曲永生
审判员 潘菲菲
二〇一六年五月三日
书记员 陈恩华
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附相关法律条文：
《》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
《中华人民共和国土地管理法》（1988）
第二十七条国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
《海南经济特区土地管理条例》（1994）
第十七条国家因建设需要征用集体所有土地，由市、县、自治县人民政府统一办理。征地工作由市、县、自治县土地管理部门负责实施，其他单位或者个人不得征用集体所有土地。
农村集体经济组织应当服从国家需要，协助做好征地工作。
第二十二条市、县、自治县土地管理部门征地工作按照下列程序进行：
（一）根据建设需要和规划要求进行初步选址，提出征地方案，报经同级人民政府同意后，发出征地通知书；
（二）组织调查勘测，根据土地权属及利用状况，确定拟征土地的面积、界址；
（三）会同有关部门与被征地的单位协商征地补偿安置方案；
（四）就征地事项征求有关部门意见后，按照征地批准权限报请人民政府审批；
（五）根据人民政府批准征地文件，落实征地有关事项。