湖北省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）鄂民一终字第00206号
上诉人（原审被告）：十堰市商务局。住所地：湖北省十堰市人民南路**号。
法定代表人：蒋科，该局局长。
委托代理人：孔庆阁，湖北孔优旺律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：十堰启森房地产开发有限公司。住所地：湖北省十堰市北京路*号。
法定代表人：朱启武，该公司董事长。
委托代理人：孙志峰，湖北诚智成律师事务所律师。
原审被告：十堰市人民政府国有资产监督管理委员会。住所地：湖北省十堰市柳林路**号。
法定代表人：温沁忠，该委员会主任。
委托代理人：刘丛旭，该委员会企业改革改组科科长。
委托代理人：侯开慧，湖北同联律师事务所律师。
原审被告：十堰市财政局。住所地：湖北省十堰市北京北路**号。
法定代表人：赵国平，该局局长。
委托代理人：王富海，湖北同联律师事务所律师。
原审被告：十堰市人民政府。住所地：湖北省十堰市茅箭区北京中路*号。
法定代表人：张维国，该市市长。
委托代理人：彭青松，十堰市人民政府法制办公室干部。
十堰启森房地产开发有限公司（以下简称启森公司）因与十堰市商务局建设用地使用权转让合同纠纷一案，于2011年12月21日向湖北省十堰市茅箭区人民法院（以下简称茅箭区法院）提起诉讼，茅箭区法院于2013年6月5日作出（2012）鄂茅箭民一初字第00005号民事判决。十堰市商务局不服，向湖北省十堰市中级人民法院（以下简称十堰中院）提起上诉。十堰中院于2014年4月3日作出（2013）鄂十堰中民四终字第00745号民事裁定，以原审判决认定事实不清，证据不足为由，将该案发回茅箭区法院重审。重审过程中，启森公司向茅箭区法院申请追加十堰市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称十堰市国资委）、十堰市财政局、十堰市人民政府（以下简称十堰市政府）为被告。茅箭区法院经审查，认为启森公司已申请追加十堰市政府为被告，本案属于十堰地区有重大影响案件，遂将本案移送至十堰中院审理。十堰中院审理后，于2015年5月14日作出（2014）鄂十堰中民一初字第00044号民事判决。宣判后，十堰市商务局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人十堰市商务局的委托代理人孔庆阁，被上诉人启森公司的委托代理人孙志峰，原审被告十堰市国资委的委托代理人刘丛旭、侯开慧，原审被告十堰市财政局的委托代理人王富海，原审被告十堰市政府的委托代理人彭青松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
启森公司一审起诉请求判令十堰市商务局、十堰市国资委、十堰市财政局、十堰市政府：1.返还启森公司开发费71.3万元（其中，保证金10万元，开发费61.3万元）；2.赔偿启森公司损失共计801786.08元（其中，物业管理损失113860.34元，利息损失687925.74元）；3.承担本案诉讼费用。
一审法院认定：2002年1月28日，十堰市隆达房地产开发有限公司（以下简称隆达公司）与原十堰市外经贸局签订《合同书》一份，约定原十堰市外经贸局将其A号职工住宅楼作为一期工程交由隆达公司承建，隆达公司支付其安置费和前期报建费共计65万元。合同还约定将原十堰市外经贸局南院的土地（包括三层住宅楼、办公楼、仓库、商业门面）作为二期工程交由隆达公司承建、开发和销售，总金额为236.8万元（含一期工程65万元），隆达公司按原址返还原十堰市外经贸局1000平方米的仓库，办理产权手续，并安置好14户职工的住房。隆达公司应于合同签订后七日内付给原十堰市外经贸局80万元，此款包括二期工程押金15万元，余款在原十堰市外经贸局办理完土地过户手续后七日内一次性付清。
2002年5月28日，隆达公司与原十堰市外经贸局签订《融资联合开发合同》一份，约定双方联合开发南院旧办公楼、仓库、低层住宅及废旧油库、养猪场等，占地面积约5500平方米，由隆达公司融资兴建，综合规划、建设住宅楼。
2002年11月29日，十堰中院因他案作出（2001）十中法执字第113号《民事裁定书》，将涉案土地予以查封，导致上述合同无法履行。经协商，启森公司与原十堰市外经贸局于2005年3月1日签订《联合开发市外经贸局南院补充合同》一份，约定：“一、甲（原十堰市外经贸局）乙（启森公司）双方同意继续履行2002年1月28日和2002年5月28日签订的联合开发合同中规定的合作意向。具体付款金额和条件修订为：1.A号楼工程等占地1351平方米，为一期工程，乙方已付款65万元买断，并返还了搬迁户住房，此项转让双方两清。2.南院内旧办公室、仓库、低层住宅、场院、过道及人民路边的门面占地6837.34平方米，作为二期工程，交由乙方开发建房，乙方支付甲方235万元，扣除已支付的61.3万元，还应在签订本合同后30日支付甲方100万元，余款73.7万元待上级批准甲方企业改制方案时一并付清。乙方返还甲方400平方米办公用房（2-3楼），返还十堰市外运公司1225平方米仓库。3.乙方原支付甲方的10万元保证金，在本合同签订后，改为返还仓库和办公用房的质量进度保证金。4.本合同生效后，自2005年5月1日开始，乙方接受南院所有住户的物业管理权。5.本合同规定的土地等有关过户费、出让金以及开发建设的一切有关税费等，均由乙方承担。甲方配合办理过户手续。”“二、甲方负责协调法院于2005年4月1日以前解除对《合同书》所涉及的土地和房产的保全。”“三、乙方在本协议签订后，向甲方全额支付土地转让费，于2005年5月1日后动工。”“四、甲方在收到本合同规定的土地转让费后，尽快配合乙方对南院旧房屋内的物资进行清理，完成12户居民和有关企业的搬迁谈判，乙方承担相应的补偿和搬迁费、过渡费。确保乙方对旧房屋的顺利拆除。”“七、甲乙双方应严格履行各自的义务，任何一方违约，应按本合同二期工程标的235万元支付5%违约金。”另外，双方还约定“本合同条款中若有与原合同抵触的内容或原合同没有的内容，均以本合同条款为准”。
2004年12月17日，原十堰市外经贸局出具《委托书》一份，委托启森公司代其向十堰中院支付执行款。同日，启森公司的法定代表人朱启武向十堰中院汇款55万元。2005年1月26日，原十堰市外经贸局出具《收据》一张，内容为：“今收到启森房地产开发有限公司转交我局土地出让金61.3万元（注：2004年12月17日转入法院账户55万元，2004年12月17日交到我局现金3.3万元，2004年12月20日付我局现金3万元）。”后十堰中院解除了对涉案土地的保全措施。
2005年3月25日，中共十堰市委和市政府共同下发十文（2005）19号《关于十堰市人民政府机构改革方案的实施意见》，撤销原十堰市外经贸局，将原十堰市外经贸局的职能与十堰市经济贸易委员会的部分职能进行整合，组建十堰市商务局，原十堰市外经贸局的人员并入十堰市商务局。
2005年6月8日，十堰市财政局印发十财办发（2005）109号《关于对原市经贸委等机构改革单位资金、资产处理通知》，该文件第三条规定：“三、……市外经贸局与市启森房地产开发有限公司（原名市隆达房地产开发有限公司）联合开发南院项目，由市启森房地产开发公司补偿给市外经贸局货币资金173.7万元，按照开发合同要求，资金到位后，由市商务局、市国资委共同设立资金专户，资金主要用于原外经贸局所属改制企业的职工安置。联合开发项目中，甲方：十堰市外经贸局应履行的责任和义务，移交市国资委承担。”同时，将原十堰市外经贸局的本田轿车（车牌号：鄂C×××××号）一辆和富康轿车（车牌号：鄂C×××××号）一辆分配给十堰市商务局。
2006年12月27日，十堰市政府将原十堰市外经贸局位于湖北省十堰市人民南路65号面积7764.38平方米的土地使用权登记在十堰市商务局名下，土地使用证号：十堰市国用（2006）第0806050号，地类（用途）：办公，使用权类型：划拨。
2007年2月27日，启森公司向十堰市商务局发《函》，要求与十堰市商务局继续履行《联合开发市外经贸局南院补充合同》，并提出若十堰市商务局无意履行该合同，希望其及时返还启森公司已支付的136.3万元。
2008年4月1日，十堰市商务局向十堰市政府报送十商文（2008）25号《关于对市启森公司要求继续履行与原外经贸局签订的南院开发合同的请示》，提出启动执行原十堰市外经贸局与启森公司签订的南院开发合同，所得收益和土地出让金用于职工安置的请示。十堰市政府未予答复。
2011年10月27日，十堰市商务局又向十堰市政府报送十商文（2011）95号《关于对原外经贸局南院土地拍卖用于安置原外贸局两家企业改制职工的请示》，提出将原十堰市外经贸局南院土地进行拍卖，所得收益用于职工安置的请示。相关市领导批复：“请改制办提出意见，若资产不足安置职工，按有关文件精神拍卖土地款可用于安置职工。”
自2005年原十堰市外经贸局被撤销后，启森公司多次找十堰市商务局协商联合开发事宜，但一直未达成一致意见，遂引起本案诉讼。
一审法院另认定：1.启森公司成立于2003年11月13日，系从事房地产开发、销售、租赁和商业管理的有限责任公司，与隆达公司系两个独立的法人。隆达公司于2015年1月8日出具《情况说明》，证明涉案南院开发项目由朱启武个人投资建设，朱启武系借用其名义签订合同，向其交纳管理费。2.2006年4月30日，启森公司与十堰市商务服务中心签订《物业管理委托协议》一份，约定：为改善原十堰市外经贸局南院生活环境，规范管理秩序，提升服务功能，对原十堰市外经贸局管理的南院（十堰市人民南路106号）整体实行物业管理。根据市场经济体制的需要，十堰市商务服务中心将南院大门口以内的住宅、商业用房、办公用房全权委托启森一次性接管。3.十堰市商务服务中心（十堰市外派劳务培训服务中心）系自筹经费的事业法人，举办单位为十堰市商务局。
一审庭审中，双方当事人均同意将本案争议焦点归纳为：1.涉案合同的效力；2.原十堰市外经贸局被撤销后，其民事权利义务的继受主体；3.开发费用的返还问题，包括应否返还，返还的主体和金额；4.利息损失和物业管理损失的赔偿问题，包括应否赔偿，赔偿的主体和金额。
一审法院认为：（一）关于涉案合同效力的问题。首先，应当对涉案合同的性质作出认定。启森公司与原十堰市外经贸局签订的《合同书》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》的性质应当认定为建设用地使用权转让合同。理由如下：《合同书》约定原十堰市外经贸局将其南院土地交由启森公司承建、开发和销售，总金额为236.8万元（含一期工程65万元），启森公司按原址返还其1000平方米的仓库，并安置好14户职工的住房；《联合开发市外经贸局南院补充合同》亦约定将南院土地交由启森公司开发建房，启森公司向原十堰市外经贸局支付235万元，并返还其400平方米办公用房，返还十堰市外运公司1225平方米仓库，该地块的过户费、出让金以及开发建设的一切税费均由启森公司承担。上述条款均表明启森公司以支付对价和返还房屋的方式取得原十堰市外经贸局南院土地的建设用地使用权用于房地产开发，原十堰市外经贸局在此开发项目中只取得固定收益，而不与启森公司共担风险。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”本案所涉合同的性质应为建设用地使用权转让合同。其次，关于涉案合同的效力。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”以及《中华人民共和国合同法》第五十二条关于“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的规定，因涉案土地的性质为划拨地，启森公司未向一审法院提交证据证明原十堰市外经贸局转让涉案土地时经过十堰市政府及相关部门的批准，故其与原十堰市外经贸局签订的《合同书》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》均为无效合同。
（二）关于原十堰市外经贸局被撤销后，其民事权利义务继受主体的问题。原十堰市外经贸局在被十堰市政府撤销之前，系政府工作部门，可以作为民事活动的主体从事民事活动行为。2005年3月，十堰市委和市政府对政府机构进行改革，决定撤销原十堰市外经贸局，将其职能与原十堰市经贸委的内贸职能进行重组，将其人员与原十堰市物资贸易协会的部分人员合并，组建十堰市商务局。2006年12月27日，十堰市政府又将涉案土地使用权登记在十堰市商务局名下。故，十堰市商务局应当为原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体。十堰市商务局认为十堰市财政局十财办发（2005）109号文件已明确规定原十堰市外经贸局在联合开发合同中应履行的责任和义务移交十堰市国资委承担，故其民事权利义务的继受主体应当为十堰市国资委。一审法院认为，十财办发（2005）109号文件的原文为：“市外经贸局与市启森房地产开发有限公司（原名市隆达房地产开发有限公司）联合开发南院项目，由市启森房地产开发公司补偿给市外经贸局货币资金173.7万元，按照开发合同要求，资金到位后，由市商务局、市国资委共同设立资金专户，资金主要用于原外经贸局所属改制企业的职工安置。联合开发项目中，甲方：十堰市外经贸局应履行的责任和义务，移交市国资委承担。”该段内容意指继续履行联合开发合同，启森公司应依约支付原十堰市外经贸局173.7万元，由十堰市商务局、十堰市国资委共同设立资金专户，将该款用于职工安置。十堰市国资委作为十堰市政府的特设机构，其主要职责是经十堰市政府授权，代表十堰市政府履行国有资产出资人的职责，对十堰市的国有资产进行监督和管理，故对上述款项的使用进行监督是其职责所在，但并不能因此认定十堰市国资委是原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体。认定继受关系，应当综合考虑被承继人的行政职能、人员、财物等由谁承继。本案中，原十堰市外经贸局被撤销后，其全部行政职能转移给十堰市商务局继续行使，人员并入十堰市商务局，车辆分配给十堰市商务局，涉案土地也被登记在十堰市商务局名下，故十堰市商务局才是原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体。另外，启森公司得知原十堰市外经贸局被撤销后，多次找到十堰市商务局要求继续履行合同，十堰市商务局既没有明确拒绝启森公司，也没有将十财办发（2005）109号文件内容告知启森公司（启森公司在茅箭区人民法院起诉时才知道该文件的存在），反而于2008年向十堰市政府打报告，提出继续履行合同的请求。上述一系列行为均表明十堰市商务局有意与启森公司履行合同。
（三）关于开发费用的返还问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。”本案中，启森公司已按合同约定向原十堰市外经贸局支付了61.3万元土地出让金和10万元质量进度保证金，上述事实有原十堰市外经贸局出具的《收据》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》予以证实，十堰市商务局作为原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体，应当承担返还责任。启森公司请求十堰市商务局、十堰市国资委、十堰市财政局和十堰市政府共同返还无事实依据和法律依据。如前所述，十堰市国资委并不因十财办发（2005）109号文件的规定而成为原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体，不应承担返还责任。十堰市财政局与启森公司既无合同关系，又无承继关系，虽然其是该文件的发文单位，但文件内容系经十堰市政府同意，故其也不应承担返还责任。十堰市政府已在十文（2005）19号文件中明确了原十堰市外经贸局行政职能的承接人和人员、财产的归属单位，一审法院亦据此认定十堰市商务局为原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体，故十堰市政府亦不应当承担返还责任。十堰市商务局辩称开发费用系隆达公司支付，启森公司无权要求返还的理由不能成立。虽然《合同书》和《融资联合开发合同》的“乙方”是隆达公司，但合同的落款处法定代表人的签名系“朱启武”，结合启森公司提交的朱启武个人向法院支付执行款的汇款凭证及隆达公司出具的《情况说明》，可以认定朱启武在注册成立“十堰启森房地产开发有限公司”之前，借用隆达公司的名义与原十堰市外经贸局签订《合同书》和《融资联合开发合同》的事实。2003年11月13日，启森公司成立后即以自己的名义与原十堰市外经贸局签订了《联合开发市外经贸局南院补充合同》，双方在合同的“乙方：十堰启森房地产开发有限公司”之后打括号备注“原名：十堰市隆达房地产开发有限公司”也是为了证明涉案开发项目系启森公司与原十堰市外经贸局合作。因此，上述证据可以证明71.3万元的开发费用系启森公司支付，启森公司有权要求十堰市商务局返还。十堰市商务局辩称其未收分文费用，不应当承担返还责任的理由也不能成立。虽然十堰市商务局未收到上述款项，但原十堰市外经贸局出具的《收据》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》已对上述款项的支付主体和金额予以确定。其中，55万元系启森公司支付给一审法院用于解封涉案土地，6.3万元系启森公司以现金方式支付给原十堰市外经贸局，10万元系启森公司已支付给原十堰市外经贸局的保证金。一审法院认为，由于涉案土地被法院查封，导致启森公司与原十堰市外经贸局签订的联合开发合同无法履行，后启森公司向法院支付了55万元将该土地解封。虽然原十堰市外经贸局和十堰市商务局都没有收到该笔款项，但该款已体现在涉案土地的价值中，十堰市商务局作为该土地的使用权人，享有该地块的使用和收益的权利，故其系该笔款项的返还主体。另外，原十堰市外经贸局已认可收到启森公司6.3万元现金和10万元质量进度保证金，十堰市商务局亦应返还该款。
（四）关于利息损失和物业管理损失的赔偿问题。1.关于利息损失。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，原十堰市外经贸局作为土地转让方，明知转让行为未经十堰市政府及有关部门的批准却与启森公司签订转让合同；启森公司作为土地受让方，在签订合同之前应当知道涉案土地的性质为划拨用地，却仍与对方签订合同，双方对合同无效均存在过错。但是，考虑到启森公司为涉案项目已投入71.3万元长达10年，合同的一方原十堰市外经贸局被撤销后，其承继人十堰市商务局既未继续履行合同，将涉案土地过户至启森公司名下，也未将该款退还启森公司，给其造成了一定的损失。虽然合同无效，但亦应考虑合同双方在履约过程中已完成的义务、履约诚意等因素，故一审法院酌情按照中国人民银行同期同类贷款基准利率计算该损失。利息的起算时间为实际支付之日，即：58.3万元从2004年12月17日开始计算，3万元从2004年12月20日开始计算，10万元从2005年3月1日开始计算，计算至判决生效之日止。2.关于物业管理损失。首先，《物业管理委托协议》系启森公司与十堰市商务服务中心签订，该中心为十堰市商务局举办的事业法人，有权独立进行民事活动，享有民事权利并承担民事义务，启森公司诉请十堰市商务局、十堰市国资委、十堰市财政局、十堰市政府赔偿其物业管理损失，无法律依据。其次，物业管理委托行为发生在启森公司与十堰市商务服务中心之间，与本案启森公司与原十堰市外经贸局的联合开发行为系不同的法律关系，启森公司诉称接手南院物业管理是为了南院开发项目无证据支持。再次，物业管理系正常的市场经营活动，启森公司在管理过程中既有支出也有收入，而启森公司只向一审法院提交了支出的证据，未提交收入的证据，不能证明其存在损失。故对启森公司要求十堰市商务局、十堰市国资委、十堰市财政局和十堰市政府赔偿其物业管理损失的诉讼请求，一审法院不予支持。
综上，启森公司与原十堰市外经贸局签订的《合同书》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》无效，因该合同取得的财产，应当予以返还，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。启森公司为涉案项目投入的71.3万元，十堰市商务局应承担返还责任，并赔偿其损失。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第二十四条的规定，判决：（一）十堰市商务局于本判决生效之日起十五日内返还启森公司人民币71.3万元；（二）十堰市商务局于本判决生效之日起十五日内按照中国人民银行同期同类贷款基准利率赔偿启森公司利息损失（利息的计付方式为：以58.3万元为基数从2004年12月17日开始计付至本判决生效之日止，以3万元为基数从2004年12月20日开始计付至本判决生效之日止，以10万元为基数从2005年3月1日开始计付至本判决生效之日止）；（三）驳回启森公司对十堰市国资委、十堰市财政局、十堰市政府的诉讼请求；（四）驳回启森公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费18253元，由启森公司负担8253元，由十堰市商务局负担10000元。
宣判后，十堰市商务局不服，向本院提起上诉称：（一）一审判决实质是否定了人民政府对于所属行政单位依法行使的国有财产支配权，以司法权取代了行政权。1.人民政府及其所属财政主管部门依法对所属行政单位的国有资产享有支配权；2.本案启森公司的合同相对人已经被十堰市委、市政府依照职权撤销，其民事权利义务承继人依法应由十堰市政府及其财政主管部门确定；3.原十堰市外经贸局被撤销后，经十堰市政府同意，十堰市财政局已经将该合同的甲方确定为十堰市国资委，人民法院应当尊重和支持行政机关依法行使权力，不应当以司法权替代行政权。（二）涉案7764.38平方米土地的性质是国有划拨，而且该土地项下房屋所有权基本不在十堰市商务局名下，所以该土地对十堰市商务局而言，既不具有财产价值，也不具有使用价值。（三）十堰市商务局是行政机关，机关的资产均属国有资产，由政府财政部门综合管理，十堰市商务局依法不得自主处分，十堰市商务局没有能力、更没有权利替他人偿还债务。综上，原十堰市外经局已经被十堰市政府撤销，其与启森公司订立的《补充合同》的甲方主体已经被十堰市财政局《关于原市经贸委等机构改革单位资金、资产处理的通知》确定为十堰市国资委，一审法院在没有查明案件事实的情况下，以司法权取代行政权，作出要十堰市商务局承担民事责任的判决，不符合《行政单位国有资产暂行办法》规定，也不合情理。请求二审法院：1.依法撤销一审判决；2.依法驳回启森公司对十堰市商务局的诉讼请求；3.判令启森公司承担本案一、二审诉讼费。
启森公司二审答辩称：（一）一审法院认定十堰市商务局系原十堰市外经贸局的民事权利义务继受主体符合事实。（二）不仅涉案土地登记在十堰市商务局名下，包括涉案土地在内的南院全部资产和人员、物业的管理也都在十堰市商务局的控制、支配之下。（三）十堰市商务局作为独立的政府职能部门，具有独立的法人资格，依法能独立对外承担民事责任。（四）十堰市财政局“十财办发（2005）109号”文件中有关原十堰市外经贸局南院开发合同履行移交十堰市国资委承担的表述，实际并未得到贯彻执行。请求二审法院依法驳回十堰市商务局的上诉，维持原判。
十堰市国资委二审陈述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
十堰市财政局二审陈述称，本案一审案由很清楚，是土地转让合同纠纷。十堰市财政局下发文件是基于行政管理关系，不能代替当事人之间的合同关系。一审针对合同关系的审理，判决认定事实和结果是适当的。请求驳回上诉，维持原判。
十堰市政府二审陈述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，十堰市商务局向本院提交了四份新证据。
证据1.十堰市政府2014年12月9日向十堰中院提交的《民事答辩状》一份，拟证明十堰市政府在本案一审答辩中再次确认，十财发（2005）109号文件对于涉案合同主体的决定。
证据2.十堰市国土资源局（以下简称十堰市国土局）出具的《关于十堰市国用（2006）字第0806050号〈国有土地使用证〉土地使用权人变更情况的说明》一份，拟证明涉案划拨土地使用权是十堰市国土局自行登记到十堰市商务局名下，不符合被撤销行政单位资产处置规定，属于无效登记。
证据3.十堰市国土局于2013年2月26日出具的《市国土资源局关于对用原市外经贸局土地资产安置企业改制职工的建议》，拟证明划拨土地使用权人与其项下的房产权利人是分离的，十堰市商务局对该土地并未实际占有；该土地如果被处置，十堰市商务局既不享有处置权，也不享有收益权。
证据4.十堰市商务局于2013年9月23日印发的十商文（2013）100号《关于解决市启森房地产开发有限公司诉市商务局经济纠纷的请示》，拟证明本案原一审后，十堰市商务局曾积极行文要求十堰市政府出面解决此案，但至今未得到答复。
启森公司质证认为，证据1不属于新证据，属于诉讼中当事人的陈述，不能作为证据使用，更证明不了十堰市商务局的证明目的。证据2不属于新证据，该证据在原茅箭区法院一审期间已提交，根据该说明反而证实十堰市国土局是依据十堰市政府的意见将土地使用权变更到十堰市商务局名下的事实。证据3的形成时间是2013年2月，该土地和房产移转的时间均在本案诉讼之后发生，本案所涉土地使用权在十堰市商务局名下，土地上的房屋也属于十堰市商务局实际占有，根据房随地走的原则，十堰市商务局提交该证据的证明目的不能实现。证据4属于十堰市商务局自述，没有证据效力，亦不能达到十堰市商务局的证明目的。
十堰市国资委质证认为，对证据1、证据3、证据4的质证意见与启森公司的质证意见一致。对证据2，因该土地使用权证是2006年办理到十堰市商务局名下，这么长时间里十堰市商务局从未对该土地登记提出异议，其应当对因该土地引起的纠纷承担相应责任。
十堰市财政局质证认为，证据1不符合证据的基本条件，不应当作为证据提交。证据2、证据3不能达到十堰市商务局的证明目的，不动产以登记为准，现在土地已经登记到十堰市商务局名下，十堰市商务局提出异议没有其他证据证明，该两份证据的证明目的不能实现。证据4不符合证据的基本要求，不能达到十堰市商务局的证明目的。
十堰市政府质证认为，证据1不符合证据的形式要件，达不到十堰市商务局的证明目的。证据2达不到十堰市商务局的证明目的，如果十堰市商务局对登记有异议，应当提起行政诉讼。证据3达不到十堰市商务局的证明目的，土地登记在十堰市商务局名下，相应的处置权和收益权就是十堰市商务局在享有。证据4不符合证据的形式要件，系十堰市商务局的内部公文，不能用以对抗其应承担的民事责任。
本院认为，十堰市商务局提交的上述四份证据，因其他各方当事人对证据的真实性均不持异议，故对其真实性，本院予以确认。十堰市商务局的证据1系十堰市政府在本案一审中的答辩状，并非本案证据，本院不予确认。证据2涉及有关土权权属登记的问题，在权证未被行政机关撤销，也未经生效裁判文书确认其无效前，该证据不能证明有关权属登记无效，对该证据的证明目的不予采信。证据3系十堰市国土局出具的建议，与十堰市商务局对该土地实际占有、处置、收益无关，对该证据的证明目的亦不予采信。证据4十堰市商务局十商文（2013）100号《关于解决市启森房地产开发有限公司诉市商务局经济纠纷的请示》，系十堰市商务局自行出具，其他各方当事人对其证明目的均不予认可，且其内容与本案基础事实无关，故本院不予确认。
启森公司向本院提交了一份新证据，即十堰市商务局于2015年10月在原十堰市外经贸局南院进出通道上张贴《关于外贸巷公用通道土地所有权的通告》的照片一张，拟证明原十堰市外经贸局南院土地等资产在十堰市商务局的管理控制之下，十堰市商务局就是本案所涉原十堰市外经贸局南院土地的权利继受人，应当承担相应的民事权利义务。
十堰市商务局质证认为，启森公司的举证意见没有事实依据。本案所涉土地和房屋的产权是分离的，因涉案土地长期无人管理，附近居民提了很多意见，十堰市商务局是落实人大代表的提案和政府的要求而为之，没有任何利益。因此，启森公司提交该证据达不到其证明目的。
十堰市国资委质证认为，对启森公司提交的证据的真实性和证明目的无异议，该证据正好证明了十堰市商务局对涉案土地享有使用、收益的权利。
十堰市财政局、十堰市政府对启森公司提交的上述证据没有异议。
本院认为，本案当事人对于启森公司提交的照片的真实性均未提出异议，对于该证据的真实性本院予以确认，因不涉及新的事实，本院无需另行认定事实。
二审庭审中，十堰市商务局对一审法院关于“自2005年原市外经贸局被撤销后，原告多次找被告市商务局协商联合开发事宜，但一直未达成一致意见，遂引起本案诉讼”的事实认定提出异议，认为该认定与事实不符。启森公司在原十堰市外经贸局被撤销后没有履行补充合同的先期义务，导致十堰市财政局十财办发（2005）109号文件无法落实到位，本案合同纠纷正是由于启森公司未履行先期义务所致，并不是其找十堰市商务局协商没有达成一致意见所造成。
对此，本院认为，十堰市商务局对于双方未能达成一致意见并无异议，至于是何原因未能达成一致，一审法院未作认定，该节并非本案基础事实，一审法院有关认定并无不当。本案中，各方当事人均未向法院提交有效证据证明十堰市财政局十财办发（2015）109号文件作出后，有关单位已将该文件及时向启森公司送达或告知其相关权利义务，故十堰市商务局主张本案纠纷系因启森公司未履行该文件义务而引发的事实依据不足。十堰市商务局的该项异议不能成立。
启森公司对一审法院认定“2006年4月30日，原告与十堰市商务服务中心签订《物业管理委托协议》一份”提出异议，认为该协议的合同签订主体应为十堰市商务局与启森公司。
经查，一审法院该节认定属实，启森公司的该异议无事实依据，不能成立。
二审查明，一审认定事实属实，本院予以确认。
根据各方当事人二审的诉辩请求和理由并经当事人确认，本案二审的争议焦点为：原十堰市外经贸局被撤销以后，本案所涉合同的民事权利义务承继主体应如何认定。
本院认为，本案所涉的《合同书》和《联合开发市外经贸局南院补充合同》，名为联合开发，实为建设用地使用权转让合同。因涉案土地为划拨土地，原十堰市外经贸局转让涉案土地时未经过有关人民政府批准，上述合同无效。合同双方当事人因无效合同而取得的财产应予返还。2005年3月，十堰市政府决定撤销原十堰市外经贸局，将其职能与原十堰市经贸委的内贸职能进行重组，将其人员与原十堰市物资贸易协会的部分人员合并，组建十堰市商务局，此后十堰市商务局亦因涉案土地的土地使用权登记在其名下而取得了相应的财产，因此，十堰市商务局应当在本案中承担返还责任。十堰市商务局上诉认为，十堰市财政局十财办发（2005）109号文件已明确规定原十堰市外经贸局在联合开发合同中应履行的责任和义务移交十堰市国资委承担，故其民事权利义务的继受主体应当为十堰市国资委。本院认为，十堰市财政局基于其财政管理职权对有关行政事务作出的安排，并不改变当事人之间的民事法律关系，不影响人民法院对民事主体的认定。十堰市财政局十财办发（2005）109号文件要求十堰市商务局、十堰市国资委共同设立资金专户，将该款用于职工安置，将有关继续履行联合开发合同的责任和义务移交十堰市国资委，是基于十堰市国资委作为十堰市政府的下设机构，代表十堰市政府履行国有资产出资人的职责，对有关国有资产进行监督和管理，但并不代表十堰市国资委是原十堰市外经贸局民事权利义务的继受主体。本案中，原十堰市外经贸局被撤销后，其全部行政职能转移由十堰市商务局行使，人员并入十堰市商务局，有关财产包括本案核心资产的土地使用权亦交由十堰市商务局，一审判决十堰市商务局作为原十堰市外经贸局的继受主体在本案中承担责任并无不当。启森公司得知原十堰市外经贸局被撤销后，向十堰市商务局主张权利时，十堰市商务局并未表示拒绝，还向十堰市政府提出继续履行合同的请示，可见十堰市商务局在本案诉讼前对于其应作为原十堰市外经贸局权利义务承继主体履行与启森公司之间的合同并无异议。二审庭审中，十堰市政府、十堰市财政局亦表示，本案有关责任应由十堰市商务局承担。一审判决十堰市商务局在本案中承担责任并未侵犯有关行政机关的行政职权，十堰市商务局的该项上诉理由不能成立。
综上，十堰市商务局的上诉理由不能成立，其要求改判驳回启森公司对其诉讼请求的上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费10930元，由十堰市商务局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 竞
审 判 员 严 浩
代理审判员 张之婧
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 胡锦明