海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第293号
上诉人（原审原告）谢颗（曾用名谢禺）。
委托代理人陈友峰，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人林大进，海南法立信律师事务所律师。
上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛。
被上诉人（原审被告）儋州市住房和城乡建设局。
法定代表人袁树柏，该局局长。
委托代理人夏杏芳，儋州市城市房产管理所评估师。
委托代理人李强，海南林源律师事务所律师。
原审第三人儋州市城市开发建设总公司。
法定代表人林赞，该公司总经理。
委托代理人赵可青，北京德和衡（上海）律师事务所律师。
上诉人谢颗、上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）因谢颗诉儋州市政府、被上诉人儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）及原审第三人儋州市城市开发建设总公司（以下简称城建总公司）拆迁行政强制暨行政赔偿一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行重字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人谢颗及其委托代理人陈友峰、林大进，上诉人儋州市政府的委托代理人鲍媛，被上诉人儋州市住建局的委托代理人李强，原审第三人城建总公司的法定代表人林赞及委托代理人赵可青到庭�加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府于2012年9月19日、10月24日分别作出儋府[2012]80号《儋州市人民政府房屋拆除公告》（以下简称《公告》）、儋府[2012]96号《儋州市人民政府关于拆除房屋的通告》（以下简称《通告》）。《公告》的主要内容如下：儋州市政府已于1993年征用人民东路海榆西线那大镇北吉新村108亩土地，并对被拆迁户进行拆迁补偿，安排宅基地予以重新安置，绝大部分被拆迁户领取补偿款和接受宅基地后已自行拆迁房屋，但仍有少部分被拆迁户仍未自行拆除。现由于儋州骑楼美食一条街建设的迫切需要，近期内将对该项目用地红线范围内的房屋、构筑物等依法实施拆除。1993年至1995年期间已经签订拆迁补偿合同但尚未领取补偿款的被拆迁人（户），请自本公告之日起7日内携带有效身份证件和房产相关材料到儋州骑楼美食一条街指挥部（那大新世界花园小区东面）领取补偿款。尚未签订拆迁补偿合同的被拆迁人（户），请于规定的期限内携带有效身份证件和房产相关材料到儋州骑楼美食一条街指挥部进行建筑物登记确认，登记时间：2012年9月21日-9月28日。自本公告发布之日起，拆迁范围内的任何单位和个人不得新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途、租赁房屋。已经领取补偿款的被拆迁户须在3日内自行拆除房屋。凡在规定时间内拒不领取补偿款也不进行建筑物登记的，市政府将依法强制拆除。《通告》的内容与《公告》的主要内容基本相同，但建筑物登记时间延长至2012年10月26日-11月2日。
2012年11月20日，儋州市住建局作出《行政处罚决定书》，认定谢颗位于儋州市那大镇北吉村土地上的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，决定限谢颗收到决定书5天内自行拆除房屋及构筑物。逾期不自行拆除，将依据双方签订《拆迁补偿合同书》和《拆迁补偿补充合同》相关条款约定，予以强制拆除。2012年11月27日，儋州市政府组织儋州市住建局等部门实施强制拆除行动，拆除了谢颗的房屋。
原审查明，1992年5月3日，海南省建设厅就原儋县人民政府《关于开发建设那大新城区的请示》向海南省人民政府办公厅提交《关于开发建设那大新城区的意见》，同意原儋县人民政府以那大中心大道为轴线开发建设新城区。同年5月18日、6月18日，原儋县那大中心大道开发指挥部与原儋县和庆镇北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订了《国家建设征用土地协议书》，征收土地进行开发建设，并向两经济合作社支付了相关征地补偿款，本案涉诉土地在此次征地的范围内。9月1日，经原儋县第九届人民代表大会常务委员会审议通过，原儋县人民政府颁布实施《开发建设那大中心大道有关拆迁问题的规定》（以下简称《拆迁规定》），决定对规划中的那大中心大道及其两侧一定区域范围内的房屋等建筑物进行拆迁，包括以下内容：“拆迁范围：那大中心大道宽六十米，分东段、中段、西段，其中中段向南北两旁各拓宽50米，东段和西段向南北两旁各拓宽300米，在上述拓宽范围内的建筑物均须拆除；对未经批准擅自改建、扩建和新建的建筑物实施拆除时不予补偿；儋县人民政府授权儋县那大中心大道开发工程指挥部主管房屋拆迁补偿安置等工作；拆迁人是海南洋浦开发建设总公司。”1993年5月25日，儋州市中心大道开发指挥部颁布《关于美扶地段拆迁安置的实施办法》，包括以下内容：宅基地安置标准每户120平方米；房屋补偿安置按照《拆迁规定》处理；凡分有土地出卖后，又私自占地建房的，不再补偿安置。
1993年，谢颗家庭的代表人（乙方）与海南洋浦开发建设总公司（甲方）签订《拆迁补偿合同书》。双方就拆迁房屋的面积、补偿金额、宅基地安置等内容进行了约定，还约定：“甲方须在合同生效后五天内将补偿款付给乙方；乙方须在合同生效后10天内将房屋全部拆除，材料由乙方自行收回；乙方若超过约定期限仍然未拆除房屋，甲方有权强制拆除。”1994年5月17日，儋州市政府授权城建总公司对那大中心大道全面规划，配合征地与实施综合开发建设。1995年4月17日，谢颗家庭的代表人（乙方）与城建总公司（甲方）签订《拆迁补偿补充合同》，双方约定：“甲乙双方决不因年代的变更、补偿金额领取的快慢，都坚决履行双方于1995年5月2日前签订的拆迁补偿合同；乙方领取补偿款后应依约定时间自行拆除房屋，否则甲方将强制拆除。”谢颗家庭签订合同后，一直未领取拆迁补偿款。
2011年11月7日，儋州市政府向城建总公司颁发了儋国用（2011）第1409-1414号《国有土地使用证》，谢颗房屋用地被登记在该土地证项下。
2012年，儋州市政府启动省、市重点项目“儋州骑楼美食街”。9月19日，儋州市政府作出《公告》，要求包括谢颗在内的被拆迁户限期进行建筑物登记和限期拆除房屋。10月24日，儋州市政府再次作出《通告》，要求谢颗等限期进行建筑物登记和限期拆除房屋。由于谢颗未按照上述公告确定的期限自行拆除房屋，儋州市住建局在儋州市政府的领导下，于11月27日对谢颗等未主动搬迁的村民的房屋强制拆除。在强制拆除谢颗房屋之前，儋州市住建局于2012年11月20日对谢颗作出了行政处罚决定，决定书认定谢颗的房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，谢颗未能提供证据证实所建房屋的合法性，限期谢颗自行拆除房屋。谢颗不服上述行政处罚决定和强制拆除行为，遂提起本案行政诉讼。
另查明，儋州市那大中心大道开发指挥部1995年给谢颗家庭安置了美扶安置区四区二街朝南（编号34）宅基地，该宅基地现已转让给他人。
原审认为，本案的争议焦点主要有四点：一是儋州市政府作出《公告》《通告》的行政行为是否合法；二是儋州市住建局作出行政处罚决定的行政行为是否合法；三是儋州市政府、儋州市住建局实施的强制拆除行政行为是否合法；四是谢颗的赔偿请求理由是否充分。
关于儋州市政府作出《公告》《通告》的行政行为是否合法的问题。从本案的原儋县那大中心大道开发指�部与原儋县和庆镇北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订的《国家建设征用土地协议书》、谢颗家庭的代表人曾经签订的《拆迁补偿合同书》《拆迁补偿补充合同》等相关证据，以及谢颗领取被拆迁安置地的相关证据，可以证明谢颗的房屋及其用地早在1993年已被征收为国有土地，而儋州市政府也于2011年向城建总公司颁发了儋国用（2011）第1409-1414号《国有土地使用证》。如今，儋州市政府基于“儋州骑楼美食街”重点项目建设的需要，以公告、通告方式重申、告知涉诉土地上的住户应根据原签订的拆迁补偿合同领取补偿款，限期进行建筑物登记和限期拆除房屋，其行政行为并无不当，谢颗诉请撤销《公告》《通告》的理由不充分，对该项诉请，依法应予以驳回。
关于儋州市住建局作出行政处罚决定的行政行为是否合法�问题。涉诉土地于1993年已征收为国有土地，按照原签订的拆迁补偿合同，原拆迁人及其权利义务承继人应当依约及时拆除谢颗房屋，但因原拆迁人在长达20年的时间内未依约拆除房屋和及时对土地开发利用，形成了谢颗在涉诉土地上继续居住使用土地的事实，故谢颗的房屋属于征收时应拆而未及时拆除而遗留下来的历史问题。如今，儋州市政府因“儋州骑楼美食街”重点项目建设的需要，由儋州市住建局对谢颗的房屋重新认定为违法建筑，显然与房屋的历史使用状况不符，属认定事实不清。此外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，儋州市住建局作出行政处罚决定前，其应当履行告知、听取意见以及组织听证等程序，但儋州市住建局未能提供证据证明其已履行了上述程序，其作出的行政处罚�定显然违反法定程序。综上，儋州市住建局作出的行政处罚决定认定事实不清、程序违法，依法应予以撤销。
关于儋州市政府、儋州市住建局实施的强制拆除行政行为是否合法的问题。正因为儋州市政府征收涉诉土地为国有后未及时拆除地上房屋，形成了谢颗在涉诉土地上长期居住的事实。虽然儋州市政府再次以公告、通告的方式告知谢颗限期进行建筑物登记和限期拆除房屋，但依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，儋州市政府、儋州市住建局在实施强制拆除前也应当通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。可是，从本案证据来看，儋州市政府除了发布《公告》《通告》以及在强制拆除前对房屋及附属物进行评估测算外，并未告知谢颗享有陈述和�辩权，以及申请行政复议或提起行政诉讼的权利，于2012年11月27日即对谢颗的房屋及附着物实施强制拆除，剥夺了谢颗在强制拆除行政行为中依法享有的权利，属程序违法，对该强制拆除的行政行为依法应予确认违法。
关于谢颗的赔偿请求理由是否充分的问题。谢颗家庭的代表人签订了拆迁补偿安置合同后，虽然其未领取合同约定的补偿款，但从《国家建设征用土地协议书》、《儋州市那大中心大道开发被拆迁房屋安置证》等证据可以证明，儋州市政府在征收涉诉土地时，已与被征地单位北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订了《国家建设征用土地协议书》，也向两经济社支付了征地款，亦对谢颗家庭进行了宅基地安置，证明了儋州市政府在征收土地过程中已进行了相应的补偿。因此，谢颗此次再诉请儋州市政府、儋州市住建局对其被征收宅基�进行赔偿显然没有事实根据和法律依据，应不予支持。但是，鉴于谢颗一直未领取拆迁补偿款，且其在长达20年的时间里因生活需要对原房屋进行改建或扩建或添附其他地上附着物，政府再次启动房屋拆迁时，其有义务基于行政法上的信赖利益保护原则对谢颗的房屋及新添加的地上附着物进行适当的补偿，儋州市政府应在进一步查清事实的基础上，针对谢颗的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的权益采取补救措施，予以补偿。
综上，儋州市政府基于“儋州骑楼美食街”重点项目建设需要，以公告方式告知谢颗限期进行建筑物登记和限期拆除房屋的行政行为并无不当，对谢颗请求撤销《公告》《通告》的诉讼请求依法予以驳回；儋州市住建局作出的行政处罚决定认定事实不清、违反法定程序，依法予以撤销；儋州市政府组织实施的行政强制拆除行为违反法定程序，依法确认违法；儋州市政府应对谢颗的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的权益采取补救措施并予以补偿，驳回谢颗要求儋州市政府、儋州市住建局赔偿经济损失的诉讼请求。案经该院审判委员会讨论决定，依照》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、第五十八条的规定，判决：一、驳回谢颗要求撤销儋州市政府作出的《公告》《通告》的诉讼请求；二、撤销被告儋州市住房和城乡建设局作出的行政处罚决定书；三、确认儋州市政府、儋州市住建局实施的强制拆除行政行为程序违法；四、由儋州市政府对谢颗的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的合法权益采取补救措施；五、驳回谢颗要求儋州市政府、儋州市住建局赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费50元，由儋州市政府、儋州市住建局共同负担。
上诉人谢颗上诉称，一、儋州市政府组织实施的强拆行为既然已被确认违法，那么《公告》《通告》也应予撤销。儋州市政府在没有充分证据证实多位被拆迁人领取了安置宅基地以及征地补偿款的情况下，下发的《公告》《通告》影响了行政相对人合法权益，且《公告》《通告》直接导致了强制拆除行为的后果，构成行政赔偿的事由。原审判决已经查明“原告家庭的代表人签订了拆迁补偿安置合同后，原告未领取合同约定的补偿款”，那么儋州市政府下发的《公告》《通告》中所认定的包括谢颗在内的北吉村村民已经领取了征地补偿款是错误的。当时儋县政府开发建设那大中心大道进行征地拆迁行为针对的是与本案无关的村集体农用地，并非本案所涉村民住宅用地。《公告》《通告》认定的基础事实是错误的，依法应予撤销。原审判决在没有买卖协议、买受人身份证、安置证签收存根等证据情况下，仅依据《原告安置情况统计表》就认定谢颗已经领取了安置宅基地，这是错误的。二、原审判决混淆补偿和赔偿的概念，谢颗原审诉讼请求是要求判令赔偿因违法行政行为所造成的损失，而原审却判令儋州市政府对谢颗采取补救措施，给了政府宽松的处理权利，恳请二审法院在审理本案的同时引导双方就赔偿数额进行协商。综上，请求判决撤销原审判决第一项、第四项、第五项，判决撤销儋州市政府作出的《公告》《通告》，判令儋州市政府、儋州市住建局赔偿谢颗经济损失257.805万元。
上诉人儋州市政府对谢颗的上诉未作针对性答辩。其上诉称，原审认定事实错误。儋州市政府作出《公告》《通告》实际上是告知地上的住户按此前签订的合同领取补偿款、进行建筑物登记和限期拆迁房�，而并非重新征用房屋和土地，故无需告知地上住户享有陈述和申辩权，原审法院以未告知行政相对人陈述和申辩权为由认定程序违法显然错误。儋州市政府、儋州市住建局为确保省重点建设项目“儋州骑楼美食街”工程顺利进行，于2012年11月27日实施房屋强拆行为，程序合法。综上，请求撤销原审判决，驳回谢颗的全部诉讼请求。
被上诉人儋州市住建局针对谢颗的上诉辩称，谢颗的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。儋州市住建局同意儋州市政府的上诉意见。
原审第三人城建总公司述称，儋州市政府发布公告和通告是依据此前征地时和被拆迁人签订的《拆迁补偿合同》，被拆迁人对于被征收房屋没有自行拆除，儋州市政府根据公告、通告对这些房屋进行强制拆除并无不当。征地时，城建总公司已经将土地补偿款支付�村集体，地上附着物的补偿也已经进行测算并由村民进行领取，宅基地也进行了相应安置，现在被拆迁人要求对其房屋及宅基地进行赔偿没有事实根据。城建总公司同意儋州市政府的上诉意见。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于儋州市政府作出《公告》《通告》行政行为是否合法的问题。本案中，原儋县人民政府于1992-1993年征收了北吉村土地，但没有及时清理拆除地上的房屋，其中包括谢颗的房屋。2012年，儋州市政府为了建设“儋州骑楼美食街”项目，需要使用上述被征收的土地，为此先后作出了《公告》《通告》，告知被拆迁户领取补偿款、限期登记确认建筑物以及限期拆除房屋等事项。该《公告》《通告》旨在处理此前因征地行为不完善而形成的历史遗留问题，是对之前征�行为的继续落实，告知被拆迁户及时领取补偿款并履行拆除地上房屋的义务。该《公告》《通告》行为并未侵犯被拆迁户谢颗的合法权益，原审判决驳回谢颗该项诉讼请求并无不当。谢颗称其未领取补偿款，没有获得安置宅基地，并以此主张撤销《公告》《通告》。本院认为，谢颗没有领取补偿款，则应当及时行使权利主动向有关部门要求领取，且儋州市那大中心大道开发指挥部已经给谢颗家庭出具了安置证，谢颗以上述理由主张撤销《公告》《通告》不能成立，本院不予支持。其还主张儋州市政府1993年征收的土地并不包括其房屋所占用土地，但没有事实根据，本院亦不予支持。
关于儋州市住建局作出的行政处罚决定是否合法的问题。儋州市住建局作出行政处罚决定，认为谢颗的房屋违反了城乡规划法规定，属违法建筑，并责令其限期拆除，但并没有提供相应证据。而实际上，谢颗房屋所占用土地已于1993年就被征收为国有，地上房屋没有及时被拆除一直遗留至今，系征地行为不完善导致的历史遗留问题，儋州市住建局对此认定为违法建筑属事实不清，证据不足，且其在作出处罚决定前亦未履行告知、听证等法定程序，属程序违法。原审判决撤销儋州市住建局作出的行政处罚决定，并无不当，应予维持。
关于儋州市政府、儋州市住建局实施的房屋强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，�不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，谢颗不履行自行拆除房屋的义务，儋州市政府遂组织儋州市住建局对其房屋实施了强制拆除，根据上述规定，该强拆行为应定性为行政强制执行。原审判决将该强拆行为定性为行政强制措施错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关实施行政强制执行前应当经过催告、听取当事人意见、作出强制执行决定并依法送达给当事人等程序。儋州市政府、儋州市住建局在实施房屋强制拆除行为前并未依法履行上述规定的程序，显属程序违法。原审判决确认儋州市政府、儋州市住建局房屋强制拆除行为违法，结果正确，本院予以维持。
关于儋州市政府、儋州市住建局是否应当对谢颗进行赔偿的问题。虽然儋州市政府、儋州市住建局对谢颗房屋实施的强制拆除行为被确认违法，但谢颗房屋所占用土地已被征收为国有，儋州市政府对其地上房屋及附着物已经进行了评估测算并要求其领取相应补偿款，谢颗主张应对其房屋及宅基地进行赔偿，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。另外，由于政府及相关部门未及时拆除被征地上房屋，致使谢颗长期居住在此并形成一定的信赖利益，基于此信赖可能产生一定的合法权益应获而未获补偿，儋州市政府应在查清事实的基础上采取补救措施。原审判令儋州市政府采取补救措施，并驳回谢颗提出的赔偿损失的诉讼请求，结果恰当，应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果恰当，依法应予维持。谢颗和儋州市政府的上诉请求均不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法�第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢颗、上诉人儋州市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 黄胜敏
审判员 李 贝
审判员 聂海波
二○一五年十二月二十一日
法官助理皮小慢
书记员颜恺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。