福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第252号
上诉人（一审原告）范淑朝，男，1939年2月2日出生，汉族，住福建省松溪县。
委托代理人龙光进，松溪县松源中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）福建省人力资源和社会保障厅，住所地福州市鼓楼区鼓东路44号。
法定代表人钟维平，厅长。
委托代理人雷红、兰进银，福建省人力资源和社会保障厅工作人员。
上诉人范淑朝因诉福建省人力资源和社会保障厅其他行政行为一案，不服鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第160号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月23日对本案进行了调查。上诉人范淑朝及其委托代理人龙光进，被上诉人福建省人力资源和社会保障厅的委托代理人雷红、兰进银到庭接受调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告范淑朝又名范叔朝。1959年1月7日，原告与永安起重机械厂签订《学徒合同》。1959年1月20日，原告填写《学徒登记表》。1960年1月21日，福建省永安机械厂制定了（60）永机械字第019号《工人管理试行办法》，该办法规定：“……第二十一条、学徒工的学习期满，生产上又确实需要补充正式工人，经原单位提出报劳工科，按徒工转正手续进行考工，填表审查，经有关部门和厂长批准后，可转为正式工人，考工不及格的，根据具体情况延长学习期直至考工及格转正为止。……第二十九条、本办法与上级规定有抵触的均按上级规定执行。……”。原告提供的转正定级表载明：“……姓名范淑朝……起薪日期61年10月1日……永安机械厂人事科同意转正为壹级工……厂长批准转正，评为壹级工”。1962年4月23日，国营永安机械厂出具《厂职工大办农业离厂登记表》，原告离厂。
2014年2月25日，原告向被告申请发放老年生活保障金。同日，福建兵工装备有限公司同意申报。永安市人力资源和社会保障局于2014年3月12日同意上报，三明市人力资源和社会保障局亦同意上报。2014年11月6日，被告作出《材料审核未通过原因》，原告不服，向一审法院提起诉讼。
另查明，福建永安机械厂经改制后，组建为福建兵工装备有限公司。
一审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的社会保险管理工作。被告福建省人力资源和社会保障厅作为负责社会保险管理工作的行政机关，其具有依法对社会保险工作进行管理的法定职责。
原告于1959年1月进入永安机械厂当学徒，正值计划经济时期，当时国家对企事业单位的学徒转正有严格的要求。1957年6月12日《劳动部对执行“国务院关于学徒（练习生）是否按期转为正式工人问题的通知”中若干问题的意见的报告》规定：“……四、关于学徒转为正式工人的批准手续问题。学徒在学习期满后因生产或工作需要而转为正式工人的时候，属于国营企业、事业单位的应征得当地省、自治区、直辖市劳动部门同意，报经上级主管部门批准后执行；属于地方国营企业、事业单位的应报经省、自治区、直辖市人民委员会批准后执行。……”。可见，当时企事业单位的学徒转正需要劳动部门和主管部门的批准。福建省永安机械厂制定的（60）永机械字第019号《工人管理试行办法》亦明确学徒工转为正式工人需进行考工、填表审查并经有关部门和厂长批准，且规定该办法与上级规定有抵触时均按上级规定执行。原告作为国营永安机械厂的学徒，其转为正式工人应遵循上述文件规定。原告未提供有劳动部门和主管部门批准的相关材料，其主张学徒工到期必须转为正式工人，缺乏事实根据和法律政策依据，一审法院不予支持。
闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》系被告依据职权制作的规范性文件，是对闽人社文（2013）139号《福建省解决未参保高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》中申报审核工作的明确、补充，可以作为执法的规范依据。原告关于被告制作的闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》是对该闽人社文（2013）139号实施办法设定限制条件应属无效的主张，一审法院不予支持。
原告向被告提供的申请发放老年生活保障金的材料中，无有效劳动局、主管局盖章的材料，被告以原告提供的学徒工转正定级表无有效劳动局、无主管局章为由作出《材料审核未通过原因》并无不当。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告范淑朝的诉讼请求。
上诉人范淑朝不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人的《材料审核未通过原因》没有法律依据且程序违法。1、闽人社文（2013）139号文中对未参保高龄职工发放的生活保障金为2012年度省级超收追加支出的，经省人大常委会决定批准发放的困难补助性质的资金，不属于《中华人民共和国保险法》适用的范畴。2、1957年6月12日《劳动部对执行“国务院关于学徒（练习生）是否按期转为正式工人问题的通知”中若干问题的意见的报告》不属于规范性文件，被上诉人没有提交全文，没有证明该报告在被上诉人实施本案被诉行政行为时的有效性和适用性，且报告明显不是针对劳动者个人的转正。3、闽人社办（2013）88号文不属于规范性文件，未取得福建省财政厅的授权，程序违法。请求撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉请。
被上诉人福建省人力资源和社会保障厅未提交书面答辩意见，其代理人在调查中辩称，1、1957年国务院批转的《劳动部对执行“国务院关于学徒（练习生）是否按期转为正式工人问题的通知”中若干问题的意见的报告》，可以看出在当时企事业单位的学徒工转正需要劳动部门和主管部门的批准，闽人社办（2013）88号文件是为做好未参保高龄职工老年生活保障金申报审核工作对有关问题作出明确和补充，是答辩人根据职能作出的具体规定，与闽人社文（2014）139号具有连贯性，体现政策的延续性。2、范淑朝所申报的“转正定级表”无当时的劳动部门、主管部门盖章，申报材料不符合闽人社办（2013）88号文件第二点第（三）项中的规定。因此，被上诉人对申报材料审核未通过，予以退件，事实清楚、证据充分、程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福建省人力资源和社会保障厅向一审法院提交了如下证据和依据：1、《未参加职工基本养老保险的高龄职工老年生活保障金发放审批表》、《福建省人民政府国有资产监督管理委员会关于福建永安机械厂改制方案的批复》（闽国资企改（2010）31号）、企业法人营业执照、公示回执、身份证、常住人口登记卡、证明、《厂职工大办农业离厂登记表》、《学徒登记表》、“转正定级表”；2、《福建省解决未参加高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》（闽人社文（2013）139号）、《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》（闽人社办（2013）88号）。
上诉人范淑朝向一审法院提交了如下证据：第一组证据：1、福建省人力资源和社会保障厅、福建省财政厅闽人社文（2013）139号《福建省解决未参加高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》；2、福建省人力资源和社会保障厅办公室闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》；第二组证据：1、《未参加职工基本养老保险的高龄职工老年生活保障金发放审核表》；2、被告养老保险处《材料审核未通过原因》；第三组证据：福建省永安机械厂（60）永机械字第019号《工人管理试行办法》；第四组证据：1、原告于1959年1月7日与永安机械厂签订《学徒合同》；2、原告1959年1月20日填写永安机械厂《学徒登记表》；3、1961年10月28日为原告《转正定级表》；第五组证据永安机械厂1962年4月23日签发《厂职工大办农业离厂登记表》；第六组证据福建兵工装备有限公司2014年9月1日《关于要求重新审核我公司部分未参保高龄职工老年生活保障问题的报告》。
以上证据均已随案移交本院。本院确认一审法院认定的事实和证据。
本院认为，1957年6月12日《劳动部对执行“国务院关于学徒（练习生）是否按期转为正式工人问题的通知”中若干问题的意见的报告》规定：“关于学徒转为正式工人的批准手续问题。学徒在学习期满后因生产或工作需要而转为正式工人的时候，属于国营企业、事业单位的应征得当地省、自治区、直辖市劳动部门同意，报经上级主管部门批准后执行；属于地方国营企业、事业单位的应报经省、自治区、直辖市人民委员会批准后执行。”上述规定在经国务院批转后生效。本案中，上诉人于1959年作为学徒进入永安起重机械厂，于1961年经厂长批准转正，但其在申请发放老年生活保障金时所提交的“转正定级表”无劳动人事部门或主管部门公章，无法体现其学徒工转为正式工人时已经过当时的劳动人事部门和主管部门批准。被上诉人据此认为上诉人申请材料不完备，作出《材料审核未通过原因》对上诉人予以告知，并无不当。被上诉人参与制定了闽人社文（2013）139号《福建省解决未参保高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》，其在职权范围内对该规范性文件的具体实施问题进行进一步明确和补充，所制定的闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》可以作为其执法依据，上诉人关于该文件无效的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人范淑朝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 鋆
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 林 华
二〇一五年七月三日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
修改前《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。