湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂行终687号
上诉人（原审原告）李真，女，1963年6月28日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。
上诉人（原审被告）荆州市沙市区人民政府，住所地湖北省荆州市沙市区长港路100号。
法定代表人黄勇，区长。
委托诉讼代理人尹民平，该政府法制办公室主任。
委托诉讼代理人蔡宗华，湖北恒祥律师事务所律师。
原审被告荆州市人民政府，住所地湖北省荆州市江津中路262号。
法定代表人崔永辉，市长。
委托代理人张显中，该政府法制办公室工作人员。
上诉人李真、上诉人荆州市沙市区人民政府（以下简称沙市区政府）因其房屋征收决定及与荆州市人民政府行政复议一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2018）鄂10行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年8月1日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
李真向原审法院起诉称，沙市区政府在立项、评估、补偿等方面均存在违法，且补偿标准过低。发布违法的沙政发〔2017〕7号《荆州市沙市区人民政府关于沙市区绿化村片区棚户区改造项目房屋征收决定的通告》（以下简称征收决定通告）依法应当予以撤销。荆州市人民政府复议答复与违法征收决定通告一致，故将荆州市人民政府追加为第二被告。请求判令确认征收决定通告及复议决定违法并予撤销，由沙市区政府和荆州市人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院审理查明，根据湖北省住房和城乡建设厅鄂建函〔2017〕178号《关于荆州市荆沙河北岸片区等15个棚户区改造项目纳入全省2017年棚户区改造计划的复函》，绿化村片区列入湖北省2017年棚户区改造计划。2016年11月29日，荆州市沙市区第六届人民代表大会第一次会议第四次全体会议审议通过沙市区政府提出的包括绿化村片区棚户区改造项目在内的2017年国民经济和社会发展计划，批准荆州市沙市区发展和改革局受沙市区政府委托书面报告的《关于沙市区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划（草案）的报告》，在该报告中明确提到了推进绿化村片区等旧城改造。2017年4月13日，荆州市沙市区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称征收办）作出《关于绿化村片区棚户区改造项目征收与补偿方案征求意见的公告》，附件《荆州市沙市区绿化村片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称补偿方案）并予公示。2017年5月15日，项目指挥部作出《绿化村棚户区改造项目征求公众意见情况报告》。同日，荆州市沙市区解放街道办事处（以下简称解放街道办）作出《关于绿化村片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2017年7月19日，沙市区政府（甲方）、湖北省荆房投资开发有限公司（乙方）、荆州市房产管理局（丙方）、荆州市财政局（丁方）四方签订《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》。2017年8月9日，沙市区政府常务会议通过包括绿化村片区在内的6个棚户区改造项目房屋征收与补偿方案。同日，沙市区政府作出征收决定通告：为加快城市棚户区改造步伐，改善绿化村片区棚户区居民的住房条件，保障棚户区范围内被征收人合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《荆州市城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的有关规定，经沙市区政府研究决定，并报请荆州市人民政府同意，对沙市区绿化村片区棚户区改造项目实施房屋征收。该项目征收主体为沙市区政府；征收部门为征收办；征收实施单位为解放街道办。征收范围：东至五一路，南至沿江路，西至廖子河路，北至北京西路“具体以该项目规划红线为准”。补偿方式为货币补偿或产权调换“详见补偿方案”。并对该征收决定通告予以公示，同时将补偿方案一并予以公示。李真名下登记有一套商品房（荆州市沙市区团结村1栋1门1楼1号）和一栋私房（沙市区忠诚街54号），均位于绿化村片区棚户区改造项目征收范围内。李真不服沙市区政府作出的征收决定通告于2017年9月29日向荆州市人民政府申请行政复议，要求撤销该征收决定通告。荆州市人民政府于同日受理并向沙市区政府送达《行政复议答复通知书》。沙市区政府于2017年10月9日向荆州市政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年11月24日，荆州市人民政府作出荆政复〔2017〕31号行政复议决定，维持涉案征收决定通告。复议决定送达后，李真不服，于2017年12月7日提起本案诉讼。
原审法院另查明，根据荆州市城镇棚户区改造工作领导小组办公室作出的荆棚改办函〔2018〕1号《关于沙市区2017年棚户区改造项目签约进度说明》，截至2018年4月28日，绿化村片区总征收户为3756户，已签约3321户，签约率为88.42%。
原审法院认为，本案是李真针对沙市区政府作出的涉案征收决定通告和荆州市人民政府作出的维持该征收决定通告的复议决定提起的诉讼，其诉讼请求是要求依法确认征收决定通告及复议决定违法并予撤销，故本案仅对涉案征收决定通告和复议决定的合法性及是否应予撤销问题进行审查。李真所诉被征收房屋的评估和补偿价格问题，系征收决定作出后征收补偿过程中涉及的问题，不属于本案审理范围。根据庭审查明的事实，涉案征收决定通告合法性问题集中在：一、征收决定通告是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划，即“四规划一计划”；二、征补方案是否进行了论证、公示、修改；三、征补资金是否专户存储、足额到位、专款专用；四、李真选择房屋产权调换的权利是否被剥夺。
⒈关于涉案征收决定通告是否符合“四规划一计划”的问题。根据查明的事实，本案所涉绿化村片区系棚户区改造项目。棚户区改造是我国经济发展到一定时期，政府为改善困难群众住房条件，缓解城市内部二元矛盾，提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，而实施的重大民生和发展工程。棚户区的界定一般参照旧城区改建标准。征补条例第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案中，沙市区政府在作出征收决定通告前，逐级报请了棚户区改造计划，湖北省住房和城乡建设厅于2017年4月1日复函同意包括涉案绿化村片区在内的棚户区改造项目。沙市区政府并将涉案绿化村片区棚户区改造项目纳入该区2017年国民经济和社会发展年度计划，报经沙市区第六届人民代表大会第一次会议第四次全体会议审议批准，该棚户区改造项目的启动具有公益性。沙市区政府的上述行为符合征补条例第八条第五项关于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”和第九条关于“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”的规定，但沙市区政府未能举证证明征收决定通告符合“四规划”的证据，应承担举证不能的责任。
⒉关于征补方案是否进行了论证、公示、修改的问题。征补条例第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。”第十一条规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，在案证据证实，沙市区政府在作出征收决定通告前，征收办拟定了征收和补偿方案并于2017年4月13日起至2017年5月12日期间进行了公告；后又在征求意见的基础上，对征收和补偿方案进行了修改、公告，不存在多数被征收人不同意补偿方案的情形。但沙市区政府未提交对补偿方案组织有关部门进行论证的证据，程序上存在瑕疵。
⒊关于征补资金是否专户存储、足额到位、专款专用的问题。征补条例第十二条第二款规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十二条规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征收补偿费用不到位的，不得作出房屋征收决定……”本案中，沙市区政府在举证期限内虽提交了一份《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》，拟证明征补资金到位情况。但该协议是沙市区政府、湖北省荆房投资开发有限公司、荆州市房产管理局、荆州市财政局于征收决定通告作出前签订的一份就征补资金如何筹集和使用的四方协议，并不足以证明征补资金足额到位、专户存储的情况。对此，沙市区政府亦应承担举证不能的不利后果。
⒋关于李真选择房屋产权调换的权利是否被剥夺的问题。根据征补条例第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。本案的诉讼标的是征收决定通告是否合法，在征收决定通告中明确规定了补偿方式包括两种，一种是货币补偿，另一种是产权调换。因此，沙市区政府作出的征收决定通告并未侵犯李真选择房屋产权调换的权利。至于被征收人具体的房屋产权调换地点，是征收主体在作出征收决定通告后，在与被征收人签订补偿协议的过程中以及作出房屋征收补偿决定时应予具体明确的问题。
综上所述，依据征补条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，沙市区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。沙市区政府根据沙市区第六届人民代表大会批准的2017年国民经济和社会发展计划，并报经湖北省住房和城乡建设厅函复同意，启动包括李真房屋在内的涉案绿化村片区棚户区改造项目，在作出征收决定通告前，制定了征收与补偿方案并进行了公示、进行了社会稳定风险评估，与湖北省荆房投资开发有限公司等单位签订了《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》，沙市区政府的上述行为符合房屋征收相关规定的主要条件，但因其所举证据不足以证明征收决定通告符合“四规划”要求、征补方案经过论证以及征补资金足额到位、专户存储的事实，征收决定通告在程序上存在违法情形，且补偿方案中关于“超过签约期限不能选择产权调换补偿方式”表述不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，对该征收决定通告依法应予撤销。但考虑到绿化村片区系棚户区改造项目，政府实施征收是从该片区居民的整体利益出发，为改善该片区广大群众的居住环境和条件，促进当地经济发展和城市建设，完全出于社会公益目的，且截至2018年4月28日该片区已有88.42%的被征收人签订了补偿协议，在此情形下，若撤销该征收决定通告将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法对该征收决定通告确认违法，但不予撤销。该征收决定通告在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与沙市区政府协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由沙市区政府依法采取相应补救措施，在后续的补偿工作中加以改进，依法维护被征收人的合法权益。荆州市人民政府在涉案征收决定通告存在上述程序违法的情形下，作出维持该征收决定通告的复议决定依据不足，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项规定，该复议决定应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第七十四条第一款第一项、第七十条第二项之规定，判决：⒈确认沙市区政府于2017年8月9日作出的征收决定通告违法；⒉撤销荆州市人民政府于2017年11月24日作出的荆政复〔2017〕31号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由李真和沙市区政府、荆州市人民政府各负担25元。
李真上诉称，⒈征收决定通告严重违反了征补条例强制性规定，构成严重违法，侵害李真的合法权益，不具备征收决定的实质要件，依法应予撤销。⒉原审法院不当适用“公共利益”，事实认定错误，法律适用错误。因此，请求二审法院依法撤销原审法院作出的（2018）鄂10行初2号《行政判决书》第一项内容，改判撤销沙市区政府的征收决定通告，本案一、二审诉讼费用由沙市区政府承担。
沙市区政府上诉称，⒈原审法院仅片面地适用征补条例关于“四规划”的规定，没有考虑棚户区改造项目的特殊性，没有适用国务院和湖北省有关棚户区改造的行政规章、行政规范性文件，判决适用法律不当。⒉原审认为沙市区政府没有提交补偿方案组织有关部门进行论证的证据，属认定事实错误；认定沙市区政府承担举证不能的不利后果是错误的。⒊沙市区政府作出的征收决定通告从程序到内容都是合法的，应该确认合法。截止2018年4月28日，包括绿化村片区在内的全区6个棚户区改造项目已经支付房屋征收补偿资金超过36亿元，一旦撤销沙市区政府的征收决定通告将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，恳请二审法院撤销原审法院作出的（2018）鄂10行初2号行政判决，改判确认沙市区政府于2017年8月9日作出的征收决定通告合法，一、二审诉讼费由李真承担。
荆州市人民政府未向本院提交书面意见。
上诉人李真、上诉人沙市区政府、原审被告荆州市人民政府向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。
本院认为，上诉人李真名下登记的一套商品房（荆州市沙市区团结村1栋1门1楼1号）和一栋私房（沙市区忠诚街54号），所在的片区系老旧、危房集中、基础设施落后的地段，需要政府进行保障性安居工程建设。上诉人沙市区政府在作出征收决定通告之前，已经逐级报请该片区的棚户区改造计划，征收办作出了《关于绿化村片区棚户区改造项目征收与补偿方案征求意见的公告》及附件补偿方案（征求意见稿），项目指挥部作出了《绿化村棚户区改造项目征求公众意见情况报告》，解放街道办作出了《关于绿化村片区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，沙市区政府、湖北省荆房投资开发有限公司、荆州市房产管理局、荆州市财政局签订了《沙市区2017年第一批棚户区改造项目资金使用及政府购买服务资金结算协议》。荆州市沙市区“绿化村片棚户区改造项目”，依照征补条例第八条第五项、第九条规定，经过该区第六届人民代表大会第一次会议第四次全体会议审议批准纳入该区2017年国民经济和社会发展年度计划，并已报请了湖北省住房和城乡建设厅复函同意。同时，没有证据证明征收补偿费用未能及时到位及非专户存储、非专款专用。虽然沙市区政府已向本院提交《规划意见书》证明“规划已经在进行之中”。但是，沙市区政府不能证明其征收决定通告符合征补条例第九条关于“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的规定。并且，补偿方案中关于“超过签约期限不能选择产权调换补偿方式”表述不当。因此，原审法院认定沙市区政府于2017年8月9日作出的征收决定通告符合房屋征收相关规定的主要条件，但在程序上存在违法情形，其事实根据充分。同时，原审法院认为沙市区政府对绿化村片区进行棚户区改造完全出于社会公益目的，结合绝大多数被征收人已经签订了补偿协议的实际情况，以撤销沙市区政府的征收决定通告必将给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由，主张保留征收决定通告的法律效力并由沙市区政府依法采取相应补救措施以维护李真等被征收人的合法权益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认沙市区政府于2017年8月9日作出的征收决定通告违法并无不当。原审以其复议决定依据不足、适用法律错误为由，判决撤销荆政复〔2017〕31号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定。上诉人李真、上诉人沙市区政府的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，应当不予支持。
综上，原审程序合法，判决认定的事实清楚、适用法律正确。李真、沙市区政府的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费100元，由上诉人李真、上诉人沙市区政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 争
审 判 员 李 伟
审 判 员 赵晓云
二〇一八年九月十日
法官助理 雷 禹
书 记 员 杜思远