海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中环行初字第2号
原告关闭海南发展银行清算组。
法定代表人贾晓峰。
委托代理人陈少彬。
委托代理人崔海春。
被告万宁市人民政府。
法定代表人周高明。
委托代理人杨哲。
委托代理人李志刚。
原告关闭海南发展银行清算组不服被告万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）作出的万府（2014）38号《万宁市人民政府关于无偿收回关闭海南发展银行清算组国有土地使用权的决定》（以下简称38号《收地决定》），于2015年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月13日受理后，于2015年1月20日向被告万宁市政府送达了起诉状副本、应诉通知书�举证通知书。本院依法组成由审判员王东史担任审判长，审判员林敏、代理审判员卢艳萍参加的合议庭，书记员陈素园担任庭审记录，于2015年2月12日在本院第八审判庭公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈少彬及被告的委托代理人杨哲、李志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告万宁市政府于2014年7月31日针对原告作出38号《收地决定》，内容为：“经查，你清算组于2001年经法院裁定取得位于万宁市和乐镇大花角地段土地面积50亩、土地证号为万宁市国用（2000）字第0400**号宗地（尚未办理过户手续，登记在中大环保投资集团有限公司名下）国有土地使用权后，没有按规定动工开发期限开发建设，造成土地闲置满两年以上，闲置原因系你清算组造成，根据《闲置土地处置办法》（以下简称《处置办法》）第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》（以下简称《处置规定》）第二十九条第（一）项的规定，决定无偿收回你清算组原证号为万宁市国用（2000）字第040050号宗地国有土地使用权。请你清算组在接到本决定书之日起30日内到万宁市国土环境资源局办理国有建设用地使用权注销登记，并交回土地权利证书。逾期将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书”。
被告万宁市政府于2015年1月30日向本院提交以下证据：证据1、原万宁县土地管理局、海南万宁大花角文化城开发公司与原海南省环境资源厅1995年3月18日签订的《收回国有土地补偿协议书》；证据2、万府（2000）137号《万宁市人民政府关于出让国有土地使用权给中大环保投资（集团）有限公司的请示》；证据3、琼土环资函（2000）325号《海南省国土环境资源厅关于中大环保投资（集团）有限�司兴建大花角度假村项目用地的复函》；证据4、原万宁市土地管理局与中大环保投资（集团）有限公司2000年12月17日签订的《国有土地使用权出让合同》；证据5、万宁市政府2000年12月27日给中大环保投资（集团）有限公司颁发的万宁市国用（2000）字第040050号《国有土地使用证》；证据6、万计统函（2000）91号《万宁市计划统计局关于建设“大花角度假村项目”立项的批复》；证据7、海口海事法院（2001）海执字第221－2号《民事裁定书》；证据8、海口海事法院（2001）海执字第221－1号《协助执行通知书》；证据9、现场照片（注明拍照时间是2013年9月30日）；证据10、万土环资函（2013）273号《万宁市国土环境资源局关于要求提供“供而未用”土地征地补偿有关情况的函》及送达回证；证据11、《万宁市国土环境资源局关�要求提供“供而未用”土地规划条件的函》及附表；上述十一份证据用以证明被告作出的38号《收地决定》认定涉案土地闲置的事实清楚，将原告作为行政相对人正确。证据12、万宁市国土环境资源局万土调查函（2013）72号《闲置土地调查通知书》及送达回证；证据13、原告给万宁市国土环境资源局递交的《关于万宁港北大花角50亩土地闲置原因说明》；证据14、《万宁市国土环境资源局闲置土地初步认定和处置意见会审表》；证据15、万土环资（2013）869号《万宁市国土环境资源局关于对第三批涉嫌闲置土地进行认定和处置的请示》；证据16、《万宁市闲置土地认定和处置审批表》；证据17、万土处字（2013）48号《闲置土地认定书》、万土处字（2013）49号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证；证据18、原告向万宁市国土环境资源局递交的《关于要求举行听证的申请》；证据19、《听证通知书》及送达回证；证据20、《闲置土地听证会签到表》；证据21、听证申辩书；证据22、听证笔录；证据23、听证意见书；证据24、万土环资（2014）456号《万宁市国土环境资源局关于无偿收回关闭海南发展银行清算组闲置土地的请示》；证据25、万府（2014）38号《万宁市人民政府关于无偿收回关闭海南发展银行清算组国有土地使用权的决定》及送达回证；证据26、送达《公证书》；上述十五份证据用以证明被告作出的无偿收地决定行政行为程序合法。
原告诉称，被告于2014年7月31日作出38号《收地决定》，决定无偿收回原告位于万宁市和乐镇大花角的50亩国有土地使用权［土地证号：万宁市国用（2000）字第0400**号，以下简称第040050号土地］，并于2014年8月29日将该收地决定送达原告。原告对该决定不服，向海�省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议，省政府2014年10月24日受理复议申请后至今未作出复议决定，为维护自身合法权益，特提起本诉讼。具体事实和理由如下：一、38号《收地决定》认定事实错误，证据不足。（一）不是原告原因造成第040050号土地闲置。1、该地至今仍不符合土地出让合同约定条件，致使项目不具备动工开发条件。《土地出让合同》及相关法律法规规定，政府出让土地需完成出让地块的“三通一平”工作，但该地至今没有通水、通电、通路，无法满足开工建设条件。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》（以下简称《处置规定》）第十三条第一款“因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的”规定，应认定为政府原因造成闲置。2、政府部门直到2013年才完成项目区域的规划，因没有规划指标，该地项目建设无法办理规划报建手续，故不能动工开发。依据《处置规定》第十三条第二款“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的”规定，应认定为政府原因造成的闲置。3、到目前为止，原告尚未完全取得该地的土地证，无法对土地进行开发建设。海口海事法院早在2001年即向万宁市国土部门发出协助执行通知书，但万宁市国土部门没有依法办理过户，因土地没有过户造成项目无法建设，依照《处置规定》第十三条第四款“因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的”规定，应认定为政府原因造成的闲置。4、由于政府拖欠农民征地补偿款，引起群众集体上访并诉至法院，导致项目前期工作无法开展。该地被征收时，政府部门没有付清被征地农民的土地补偿款，造成被征地农民提起诉讼。虽法院判决相关部门支付农民土地补偿款，但相关部门没有履行，造成农民多次上访闹事，阻扰项目前期工作的开展。依据《处置规定》第十三条第四款“因行政行为引起处置土地上群众信访事项等，导致无法动工开发的”规定，应认定为政府原因造成的闲置。5、原告取得的土地不能进行开发，是国家法律、政策规定，由此造成土地闲置也属政府原因的情形。原告是经中国人民银行报国务院批准，于1998年6月21日关闭海南发展银行依法成立的清算组织。清算组的职责是根据《中华人民共和�金融机构撤销条例》，对原海南发展银行进行清算，具体负责债务清算、财产保管、变现及财务的分配、进行法律诉讼等清算业务。鉴于国务院和省政府文件并未赋予清算组进行土地开发的权限，故清算组无法对取得的土地自行进行开发，由此造成土地闲置，属《处置规定》第十三条第（七）项“国家和省人民政府规定的其他情形”，也应认定为闲置的原因是政府原因。（二）由于不是原告原因导致土地闲置，所以不应无偿收回原告的土地使用权。退一步讲，假设是由于原告原因导致土地闲置，根据《海南省人民政府办公厅关于暂缓收回被关闭清算或停业整顿金融机构的土地等资产的通知》（琼府办（2004）16号）的规定，被告也不应该无偿收回该土地使用权。二、38号《收地决定》错列行政相对人。2011年1月26日，原告委托海南中坚拍卖有�公司对该地进行拍卖，最终由海南无上置业有限公司成功竞得，该公司已经向原告支付了土地成交款及拍卖佣金。被告明知涉案土地的实际权利人为海南无上置业有限公司，依照法律规定，被告应当以该公司为行政相对人，但被告却错误将原告列为行政相对人。三、被告作出的38号《收地决定》未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，程序严重违法，依法应当予以撤销。请求人民法院依法撤销被告作出的38号《收地决定》。
原告向本院提交以下证据：证据1、38号《收地决定》；证据2、《万宁市国土环境资源局送达回证》；该两份证据用以证明被告作出无偿收地决定并于2014年8月29日送达原告的事实；证据3、《行政复议受理通知书》；证明原告不服被告作出的无偿收地决定向海南省人民政府申请行政复�，但逾期未作出复议决定的事实；证据4、海口海事法院（2001）海执字第221－2号《民事裁定书》；证据5、海口海事法院（2001）海执字第221－1号《协助执行通知书》；该两份证据用以证明法院裁定将土地使用权过户至原告名下，并于2001年向万宁市国土环境资源局发出协助执行通知书，通知该局协助将土地使用权过户到原告名下，但该局未执行法院裁定，至今未办理土地使用权过户；证据6、万住建（2013）31号《万宁市住房和城乡建设局关于启动大花角滨海国际旅游度假区控制性详细规划编制的请示》及现场照片12张；用以证明涉案土地上至今尚有大量民居未拆迁及未完成项目区域规划，不具备开工条件；证据7、“《万宁大花角滨海国际旅游度假区控制性详细规划》公示”网络视频截图；证明政府部门直至2013年才完成项目区域规划；证据8、�海南省海南中级人民法院（1996）海南民二初字第19号《民事判决书》；证明政府相关部门征收农民土地未付清土地补偿费，造成被征地农民提起诉讼，法院判决生效后，政府相关部门未履行判决确定的义务，导致农民上访闹事，阻挠项目前期工作的开展；证据9、银监办发（2005）89号《中国银行业监督管理委员会办公厅关于关闭海南发展银行清算组资产处置等有关问题的批复》；证明清算组的职责为“清理债权、债务、催收债权、处置资产”等清算职责，没有房地产开发职能；证据10、琼府办（2004）16号《海南省人民政府办公厅关于暂缓收回被关闭清算或停业整顿金融机构的土地等资产的通知》；证明海南省人民政府规定对于抵债给关闭金融机构的土地使用权，不得无偿收回。
被告万宁市政府答辩称，1、被告作出的38号《收地决�》认定事实清楚，适用法律正确。涉案50亩土地位于万宁市大花角地段，于1995年出让给原海南省环境资源厅使用，2000年12月26日，经呈报海南省人民政府同意，调整安排给中大环保投资（集团）有限公司作为兴建度假村项目用地，使用年限为50年。2000年12月27日，原万宁市土地管理局与该公司签订了《国有土地使用权出让合同》，被告向该公司颁发了《国有土地使用证》，证号为“万宁市国用（2000）字第040050号”。2001年，在原告与海南银海城物业有限公司借款纠纷一案中，案外人中大环保投资（集团）有限公司自愿用上述土地使用权代海南银海城物业有限公司偿还债务，并委托拍卖公司拍卖，因无人竞买，申请双方同意以上述土地使用权抵偿债务。2001年12月24日，海口海事法院作出（2001）海执字第221－2号《民事裁定书》，裁定将上述土地�用权作价抵偿给本案原告，但至今尚未办理过户手续。原告通过司法裁定取得涉案土地使用权后，一直未申请办理过户手续，亦未进行开发建设，土地一直处于闲置状态。根据2000年12月27日中大环保投资（集团）有限公司与原万宁市土地管理局签订的土地使用权出让合同第17条规定，乙方即受让人连续两年不投资建设的，政府有权无偿收回土地使用权。本案原告应继受中大环保投资（集团）有限公司签订的出让合同中约定的权利和义务，不能因为没有开发权限而将土地闲置的原因归咎于政府。根据《处置办法》和《处置规定》的相关规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，人民政府可以无偿收回土地使用权。中大环保投资（集团）有限公司与原万宁市土地管理局签订的出让合同属协议出让，协议出让条件下，土地按现状出让，“三通一平”、青苗及地上附着物补偿由受让单位负责。至于因原万宁县港北镇人民政府及原港北镇联丰管区截留土地补偿款问题，经原海南省海南中级人民法院于1996年10月29日判决，补偿问题已解决，况且原告自取得涉案土地使用权至今，从没有向政府提出因征地补偿引发群众上访闹事、阻碍项目施工。至于土地规划问题，中大环保投资（集团）有限公司于2000年12月1日已经完成“大花角度假村”项目立项，但其后无论是中大环保投资（集团）有限公司还是本案原告都没有申请项目报建，说明其没有开发土地的主观意愿，因此，原告辩称是“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发，应认定是政府原因造成土地闲置”的理由不成立。2、被告作出的38号《收地决定》程序合法。被告的土地管理职能部门根据《处置办法》和《处置规定》的规定以涉案土地涉嫌构成闲置，向原告发出《闲置土地调查通知书》，并进行调查核实，确认确实构成土地闲置，后向原告发出《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。原告申请听证，被告土地管理部门向原告发出《听证通知书》并于2014年6月5日举行听证会听取原告的申辩意见，查清原告于2001年12月以法院裁定抵债方式取得涉案土地使用权后，从未进行项目立项、报建等工作，一直未进行开发，构成土地闲置满两年以上的事实清楚，认为依法应无偿收回，因此，依据《处置办法》第十条第（二）项和《处置规定》第二十九条第（一）项规定，作出38号《收地决定》。该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原、被告提交的上述证据均在庭审中进行了质证，合议庭并当庭进行了认证。
原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性、关联性（以下简称“证据三性”）无异议，但该份证据不能证明土地闲置；对证据2、证据3的“证据三性”无异议；对证据4、证据5的“证据三性”无异议，但该两份证据不能证明土地闲置；对证据6、证据7、证据8的“证据三性”无异议；对证据9的“证据三性”不予认可，认为该组证据不能完整体现现场情况，且与庭前实地勘察的现场情况不符；对证据10、证据11、证据12、证据13的“证据三性”无异议；对证�14、证据15、证据16的“证据三性”不予认可，认为该三份证据认定土地闲置原因错误，且由万宁市国土环境资源局进行调查不合法，且未经听证程序就已经认定土地构成闲置，违反法定程序；对证据17的真实性无异议，但对合法性和关联性不予认可，因为是因政府未制定控制性详规导致不能开发，而不是原告自身原因不能开发；对证据18、证据19、证据20、证据21、证据22的“证据三性”无异议；对证据23的“证据三性”不予认可，认定土地闲置是原告自身原因是错误的；对证据24、证据25、证据26的真实性无异议，但对该三份证据合法性、关联性和证明力不予认可，因被告未经听证就已经认定原告构成闲置土地及未经集体讨论决定就下达收地决定属违反法定程序。
被告对原告提交的�据提出如下质证意见：对证据1、证据2的“证据三性”无异议；对证据3的“证据三性”无异议，但对证明的内容有异议，认为不能证明复议机关逾期未作出复议决定；对证据4、证据5的真实性、关联性无异议，对合法性和证明力有异议，认为中大环保公司取得土地使用权后闲置土地，按规定不能转让，且原告从未申请办理过户登记；对证据6的“证据三性”无异议，对证明内容有异议，因原告和中大环保公司未按合同约定开发土地，造成闲置后农民才占地建房的，且当时没有控规的约束；对证据7的“证据三性”无异议，对证明内容有异议，认为控规虽然是2013年出台，但按出让土地时的情况，是可以开发的；对证据8的合法性无异议，对证据关联性和证明内容有异议�认为该判决书与本案涉讼土地没有关联，不能证明被告截留土地补偿款，也不能证明因此引发农民闹事；对证据9的“证据三性”均有异议，认为该证据不能作为原告可以闲置土地的依据；对证据10的“证据三性”均有异议，因原告未能提供原件核对。
合议庭当庭对证据作出了如下认证意见：（1）对被告证据的确认意见：除证据9外，被告提交的其他证据均为行政机关公文书证或原始书面证据，具有较强的证明力，原告对此提出的异议不予采纳，对该25份证据的“证据三性”以及证明力均予以确认。（2）对原告证据的确认意见：因未能当庭提交原件核对，被告代理人对证据9和证据10的真实性提出异议，合议庭要求原告庭后补充提交原件核对，没有当庭认证外，对其他8份证据的“证据三性”均予以确认。
庭后原告提交了证据9和证据10的原件，经本院召集双方当事人对该两份进行质证，被告对该两份证据的“证据三性”无异议，但对证明力有异议，认为原告没有提交证据证明该两份文件是否仍属有效文件。合议庭审查认为，被告没有反证证据证明该两份文件已失效，对该两份证据的“证据三性”及证明效力均予以确认。原告另根据法庭的要求提交了海口市中级人民法院查封涉案土地的证据，即（2000）海中法执字第130－1号《民事裁定书》、（2000）海中法执字第130－1号《协助执行通知书》及送达回证。经审查，该三份证据是从海口海事法院的执行卷中复印提取的，盖有“海口海事法院办公室”的行政公章印戳，对该三份证据的“证据三性”及证明力予以确认。
根据庭审对双方当事人提交的证据进行审查及双方一致的陈述，本案可以认定以下事实：本案涉讼之土地位于万宁市原港北镇大花角自然保护区中心地段，面积为33333.33平方米（折合50亩）。2000年12月1日，原万宁市计划统计局根据中大环保投资（集团）有限公司的立项申请，批复同意该公司在该地上建设“大花角度假村”项目，要求项目建设必须符合大花角自然保护区总体规划。2000年12月7日，原万宁市土地管理局与中大环保投资（集团）有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将上述土地使用权出让给中大环保投资（集团）有限公司。该合同约定，合同项下的宗地按照批准的总体规划建设“大花角度假村”项目，土地出让金总额为450000元。合同�件《土地使用条件》约定，受让方必须在2002年12月7日前，完成总建筑面积25％工程量、在2006年12月7日前竣工。2000年12月26日，海南省国土环境资源厅经报省政府同意，批复同意被告将上述土地使用权出让给中大环保投资（集团）有限公司，作为建设“大花角度假村”项目用地。2000年12月27日，被告给中大环保投资（集团）有限公司颁发了上述土地使用权的《国有土地使用证》，证号为“万宁市国用（2000）字第040050号”。中大环保投资（集团）有限公司取得该地使用权后，一直未动工开发，土地一直处于闲置状态。2001年8月9日，海口市中级人民法院在执行本案原告关闭海南发展银行清算组作为申请执行人与被执行人海南银海城物业有限公司借款合同纠纷已生效的（1999）海中法经初字第103号民事判决一案中，案外人中大环保投资（集团）有限公司自愿用上述50亩土地代替被执行人海南银海城物业有限公司偿还债务，海口市中级人民法院据此裁定查封了上述土地（目前没有证据显示上述土地是否已经解封或仍属查封状态）。2001年12月24日，海口海事法院依海南省高级人民法院指定管辖，在执行上述生效民事判决过程中，作出（2001）海执字第221－2号《民事裁定书》，裁定确定的内容为：该50亩土地作价人民币1129360元抵偿海南银海城物业有限公司所欠本案原告债务，过户给本案原告。但海口海事法院直至2009年8月28日才将以上抵债裁定书及协助执行通知书送达给万宁市国土环境资源局，要求协助将上述50亩土地使用权由中大环保投资（集团）有限公司名下办理变更登记到本案原告名下，但万宁市国土环境资源局至今一直未予办理，原告亦一直未申请办理过户登记。2011年1月26日，原告在事先未经被告批准的情况下，委托海南中坚拍卖有限公司对上述50亩土地使用权进行拍卖，最终由参与竞拍人海南无上置业有限公司以成交价9620000元竞得该地使用权，并已签订成交确认书。2013年7月17日，万宁市国土环境资源局以原告涉嫌构成闲置土地为由，向原告发出万土调查函（2013）72号《闲置土地调查通知书》，要求原告在30日内提交相关土地权利证明文件及土地闲置的原因说明和相关材料。原告收到该调查通知书后，向万宁市国土环境资源局提交了一份《关于万宁港北大花角50亩土地闲置原因的说明》，就闲置原因作了两点说明：一是关闭海南发展银行清算组是经国务院批准成立的临时清算机构，非开发建设主体，未对土地进行开发利用致使土地闲置属于政府原因；二是清算组已于2011年1月26日委托拍卖公司对该宗土地进行公开拍卖，竞拍人海南无上置业有限�司通过竞拍取得该地使用权，并多次申请办理过户，但一直未得到答复。2014年1月15日，万宁市国土环境资源局给原告送达万土处字（2013）48号《闲置土地认定书》，认定上述土地超过动工开发期限满2年未动工开发，构成闲置是原告自身原因。同日，万宁市国土环境资源局向原告发出万土处字（2013）49号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告，拟无偿收回上述土地使用权，同时告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利，可在5个工作日内申请进行听证。原告于2014年1月16日向万宁市国土环境资源局递交听证申请书，要求进行听证。万宁市国土环境资源局于2014年6月5日组织召开听证会进行听证，海南无上置业有限公司作为第三人也参加了听证会。原告在听证会上提出的陈述和申辩意见与提起本案诉讼递交的诉状上陈述的意见基本一致。万宁市国土环境资源局对原�及海南无上置业有限公司提出的陈述和申辩意见没有进行核查，亦未予以回应。2014年7月31日，被告作出38号《收地决定》，决定无偿收回原告上述50亩土地使用权。被告于2014年8月29日将该38号《收地决定》送达给原告。原告对该决定不服，于2014年10月向海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府于当月24日受理了原告的行政复议申请，但海南省人民政府未在法定的两个月复议期限内作出行政复议决定。原告于2015年1月6日向本院提起本行政诉讼。本院于2015年1月13日受理本案后，复议机关海南省人民政府于2015年1月21日终止了该行政复议程序。
另，在本案诉讼过程中，原告书面申请要求追加涉案土地使用权竞拍买受人海南无上置业有限公司作为本案第三人参加诉讼。本院经审查，书面答复原告，不同意追加海南无上置业有限公司作为本案第三人参加诉讼。
另查明，海南发展银行于1995年7月3日经中国人民银行批准开业。1998年6月18日，中国人民银行通知关闭海南发展银行，并指定中国工商银行托管该行全部资产。1998年6月23日，经中国人民银行批准，成立关闭海南发展银行清算组。2005年4月11日，中国银行业监督管理委员会办公厅批复海南银监局，确认关闭海南发展银行清算组履行的清算职责是“清理债权、债务，催收债权，处置资产”。
另，海南省人民政府办公厅于2004年3月17日发出《海南省人民政府办公厅关于暂缓收回被关闭清算或停业整顿金融机构的土地等资产的通知》，要求各有关市、县暂缓收回涉被关闭清算或停业整顿金融机构（包括子公司和控股公司）直接投资开发房地产项目过程中造成闲置的建设用地；暂缓收回期间，未经省政府同意，被关闭清算或停业整顿�融机构不得自行处置这类土地。
本院认为，根据原、被告的诉辩主张及本案查明的事实，本案争议的焦点及需解决的问题有三点：1、涉案土地闲置是否是原告自身原因；2、被告作出的38号《收地决定》程序是否合法；3、目前涉案土地使用权的实际权利主体是谁？竞拍买受人海南无上置业有限公司是否应当作为本案第三人参加诉讼。
关于涉案土地闲置是否是原告自身原因问题。被告作出的38号《收地决定》是以原告取得涉案土地使用权后由于原告自身原因未在合同约定的期限内开发使用土地，导致土地闲置的；而原告提出的诉辩理由则认为是政府原因。本院认为，从本案查明的事实来看，原告享有涉案土地使用权物权来源于人民法院的生效民事裁定的确定。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，原告自接到法院抵债的民事裁定书后，已经取得土地使用权物权。在被告决定无偿收回土地使用权之前，海口海事法院于2009年8月28日已向万宁市国土环境资源局发出协助执行通知书，要求协助将涉案50亩土地使用权由中大环保投资（集团）有限公司名下办理变更登记到本案原告名下，但原告一直未向万宁市土地管理部门申请办理过户登记，任凭土地一直处于闲置状态，因此，土地闲置原因不能归结于政府原因。另外，根据中国银行业监督管理委员会办公厅的批复，确认原告的职责是“清理债权、债务，催收债权，处置资产。”原告自取得土地使用权后一直未进行处置，应认定涉案土地闲置是原告自身原因，其抗辩理由不能成立，本院不予采纳。
关于被告作出的38号《收地决定》程序是否合法问题。原告代理人在庭审中提出被告作出的无偿收地决定程序违法的理由有两�：第一、本案所涉土地使用权最初出让是经海南省人民政府批准的，被告无偿收回该土地使用权，未经原批准出让机关即海南省人民政府批准，属于程序违法；第二、无偿收回土地使用权属于行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，重大行政处罚应经领导集体讨论决定，被告未经集体讨论决定，就作出无偿收地决定，属于程序违法。经审查，本院认为，本案所涉土地是2000年12月26日，由海南省国土环境资源厅经报省政府同意，批复同意被告出让给中大环保投资（集团）有限公司使用的，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定，连续二年未使用土地的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；因此，被告无偿收回上述土地使用权，应报经原批准机关批准，被告未经原批准机关即海南省人民政府批复同意，即决定无偿收回原告上述土地使用权，依法应认定属于程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定；被告决定无偿收回原告50亩土地使用权，应属于较重的行政处罚，但被告未提供证据证明在作出无偿收回原告的土地使用权决定之前经过了本单位领导集体讨论决定，应认定被告作出的无偿收地决定不符合法定程序。原告对此提出的以上两点诉辩理由成立，应予采纳。
关于本案所涉土地使用权目前的实际权利主体是谁、竞拍买受人海南无上置业有限公司是否应当作为本案第三人参加诉讼问题。在诉讼过程中，原告于2015年1月27日向本院书面申请，要求追加竞拍买受人海南无上置业有限公司作为第三人参加本案的诉讼；其理由是：2011年1月26日，原告委托拍卖公司对�案涉案土地使用权进行拍卖，竞拍参与人海南无上置业有限公司竞得该地使用权，并已向原告支付成交款及拍卖佣金，本案所涉土地使用权的实际权利主体是竞拍买受人海南无上置业有限公司。经审查，本院认为，被告是针对原告作出无偿收地决定的，行政行为的相对人是原告，原告与被告之间形成的是行政法律关系；而原告与买受人海南无上置业有限公司之间的土地使用权转让是民事关系，且没有证据证明原告委托拍卖土地使用权之前是经被告或其相关部门批准，也没有证据证明海南无上置业有限公司竞得该地使用权后办理了登记过户手续，故依法没有发生物权效力；海南无上置业有限公司与本案涉案土地使用权不存在特定关系，本案也不解决原告与海南无上置业有限公司之间的民事关系问题；因此，目前本案所涉土地使用权的实际权利主体仍是原告，故无需�加竞拍买受人海南无上置业有限公司作为本案第三人参加诉讼。
综上，被告作出的38号《收地决定》，违反法定程序，该38号《收地决定》依法应予撤销。原告的部分实体诉辩主张及诉讼请求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告万宁市人民政府万府（2014）38号《万宁市人民政府关于无偿收回关闭海南发展银行清算组国有土地使用权的决定》。
案件受理费人民币50元由被告万宁市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 王东史
审 判 员 林 敏
代理审判员 卢艳萍
二〇�五年三月十六日
书 记 员 陈素园
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国物权法》
第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生。
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条第一款禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十八条第二款对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5滥用职权的。