广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第39号
上诉人（原审原告）：江门市永润物业投资有限公司。住所地：江门市新会区会城。
法定代表人：莫美兴。
被上诉人（原审被告）：江门市新会区住房和城乡建设局。住所地：江门市新会区会城。
法定代表人：陈振辉，局长。
委托代理人：张志杰、陈少鸿，均系广东圭峰律师事务所律师。
原审第三人：江门市新会区圭峰花园发展有限公司。住所地：江门市新会区会城镇。
法定代表人：杨锦宁，总经理。
委托代理人：李静染，孙宏彪，均系广东良匠律师事务所律师。
原审第三人：罗国威，男，住址：江门市新会区会城。
原审第三人：罗国成，男，住址同上。
上诉人江门市永润物业投资有限公司（以下简称“永润物业公司”）因与被上诉人江门市新会区住房和城乡建设局（以下简称“新会区住建局”）及原审第三人江门市新会区圭峰花园发展有限公司（以下简称“圭峰花园公司”）、罗国威、罗国成城建行政管理纠纷一案，上诉人永润物业公司不服江门市新会区人民法院（2013）江新法行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
当事人原审的意见
2013年6月6日，永润物业公司向原审法院提起诉讼，请求法院判决：1、新会区住建局注销永润物业公司与圭峰花园公司签订的编号为NO.0158975《广东省商品房买卖合同》、NO.0158976《广东省商品房买卖合同》备案登记的具体行政行为违法；2、撤销新会区住建局注销永润物业公司与圭峰花园公司签订的编号为NO.0158975《广东省商品房买卖合同》、NO.0158976《广东省商品房买卖合同》备案登记的具体行政行为，恢复原备案登记；3、由新会区住建局承担本案诉讼费用。主要事实和理由是：2011年4月7日，永润物业公司与圭峰花园公司签订编号为0158975《商品房买卖合同》、0158976《商品房买卖合同》，购买圭峰花园公司开发的位于江门市新会区会城圭阳北路78号37座和36座房屋，价款13461986元。2011年4月8日，新会区住建局属下的江门市新会区房地产交易所对上述《商品房买卖合同》办理了备案登记手续。2011年4月8日和4月11日，永润物业公司向圭峰花园公司支付房款13461986元。但永润物业公司现在发现新会区住建局违法注销了该备案登记，损害了永润物业公司的合法权益。新会区住建局注销备案登记的具体行政行为违法，应予撤销，恢复原备案登记。
新会区住建局辩称：新会区住建局是江门市新会区房地产管理部门，作出涉讼具体行政行为主体适格。2012年6月27日，永润物业公司向新会区住建局提交《遗失证明》及要求撤销备案登记的书面材料，称永润物业公司已与圭峰花园公司取消关于会城圭阳北路78号36座及37座别墅的房屋交易，申请撤销涉讼两座别墅的备案登记。据此，新会区住建局撤销了涉讼两座别墅的备案登记。之后，经人举报得知永润物业公司申请撤销涉讼两座别墅的备案登记的行为可能是虚假的，即向江门市公安局新会分局报案。2013年5月16日，江门市公安局新会分局决定不予立案。新会区住建局根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条、《广东省商品房预售管理条例》第二十二条、《城市商品房预售管理办法》第十二条及《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条的规定，撤销涉讼两座别墅的预售备案合同登记，适用法律正确。综上所述，涉讼具体行政行为是合法的。永润物业公司主张恢复备案登记没有法律依据，应依法驳回其诉讼请求。
圭峰花园公司述称：涉案争议的江门市新会区圭阳北路78号36、37座别墅原先是在2010年2月5日由张XX向圭峰花园公司购买的，张XX于2010年12月6转让给了罗国威、罗国成，张XX和罗国威、罗国成同日签订了两份别墅认购书，该认购书由张XX交给了圭峰花园公司备案。涉案别墅的所有购买手续除了一开始由张XX和圭峰花园公司办理之外，此后的所有购买手续都是由罗国威和圭峰花园公司办理，从来没有见过永润物业公司及其工作人员到圭峰花园公司办理购买手续。永润物业公司主张其向圭峰花园公司足额支付了13461986元购房款没有事实根据，因为圭峰花园公司至今没有收到过永润物业公司支付的购房款。其他同意新会区住建局的意见。综上，新会区住建局作出的具体行政行为程序合法，实体合法，请求驳回永润物业公司的诉讼请求。
罗国威、罗国成述称：罗国威、罗国成是涉诉房屋江门市新会区圭阳北路78号36、37座的实际购房者。事实上，罗国威、罗国成曾经向张X借款用于购买涉案房屋江门市新会区圭阳北路78号36、37座，并委托张X将购房款直接划至圭峰花园公司，而张X通过永润物业公司划款至圭峰花园公司。张X系永润物业公司的法定代表人，因涉嫌非法经营犯罪一案被江门市公安局蓬江分局立案侦查，现通缉在逃。在张X涉案在逃的同时，永润物业公司受到某些不道德因素影响，起诉新会区住建局、圭峰花园公司行政违法，罗国威、罗国成与张X并不知情，该行为损害了罗国威、罗国成的合法权益。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2011年4月7日，永润物业公司与圭峰花园公司签订编号NO.0158975《广东省商品房买卖合同》、NO.0158976《广东省商品房买卖合同》，购买圭峰花园公司开发的位于江门市新会区会城圭阳北路78号36座和37座房屋，价款13461986元。2011年4月8日，新会区住建局属下的江门市新会区房地产交易所对上述《广东省商品房买卖合同》办理了备案登记手续。2011年4月8日和4月11日，永润物业公司向圭峰花园公司支付房款共13461986元。2012年6月27日，罗国成向新会区住建局提交有“江门市永润物业投资有限公司”公章印文的《授权委托书》、《遗失证明》以及致“江门市新会区房地产交易所”的函件，称永润物业公司已与圭峰花园公司取消关于会城圭阳北路78号36座及37座别墅的房屋交易，申请取消涉讼别墅买卖合同的备案登记。同年6月29日新会区住建局同意申请注销涉讼别墅买卖合同的备案登记。2013年4月12日圭峰花园公司与罗国成签订编号NO.0019270《广东省商品房买卖合同》，由罗国成购买江门市新会区会城圭阳北路78号36座房屋，同日圭峰花园公司与罗国威签订编号NO.0018849《广东省商品房买卖合同》，由罗国威购买江门市新会区会城圭阳北路78号37座房屋。
新会区住建局同意注销涉案别墅买卖合同的备案登记后，经人举报得知注销涉讼别墅买卖合同的备案登记的申请材料可能存在虚假，该局即向江门市公安局新会分局报案。2013年5月16日，江门市公安局新会分局决定不予立案，故永润物业公司向原审法院提起本案行政诉讼。诉讼中经鉴定，新会区住建局收取罗国成提交的关于永润物业公司授权罗国成“代为撤销房屋备案”的《授权委托书》、关于永润物业公司遗失NO.0158975《广东省商品房买卖合同》与NO.0158976《广东省商品房买卖合同》的《遗失证明》及致“江门市新会区房地产交易所”的关于申请取消会城圭阳北路78号36座及37座别墅已备案的买卖合同的书面函件中的“江门市永润物业投资有限公司”的公章印文与永润物业公司在江门市公安局新会分局备案的印鉴存底印文及永润物业公司提供检材的公章印文不一致，不是同一枚印章盖印，即罗国成提交虚假的申请材料办理了注销上述涉讼别墅预售合同的备案登记。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条规定“房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。”《城市商品房预售管理办法》第十条规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。”根据上述法律法规的规定，开发商与购房者签订商品房买卖合同后，开发商应在规定期限内到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门登记备案。其中，申请登记备案的义务主体是开发商，登记备案的机关是商品房所在地的县级以上的房地产管理部门和土地管理部门，新会区住建局是县级人民政府房产管理部门，具有商品房预售合同备案登记的职权，主体适格。
商品房预售合同备案登记制度主要作用在于通过国家行政管理手段规范商品房买卖行为，维护交易安全。现行法律并未明确规定商品房预售合同备案登记产生的具体法律效果，因而商品房预售合同备案登记不能产生物权变动和物权公示的效力，但对于以同一房屋为标的物的其他买卖的履行以及其他设定权利负担的行为构成事实上的影响。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。当事人约定以办理登记备案手续为商品房预售合同生效条件的，从其约定，但当事人一方已经履行主要义务，对方接受的除外。”即是说，商品房预售合同备案登记不是确认商品房买卖合同效力的必备条件，与商品房买卖合同的效力没有法律上的关系。故此，对以NO.0158975《广东省商品房买卖合同》为载体的商品房买卖合同、以NO.0158976《广东省商品房买卖合同》为载体的商品房买卖合同、以NO.0019270《广东省商品房买卖合同》为载体的商品房买卖合同、以NO.0018849《广东省商品房买卖合同》为载体的商品房买卖合同共四个合同的成立问题、效力问题以及圭峰花园公司收取的13461986元购房款为哪一方支付的购房款问题，本案不予审查，这些争议属于民事纠纷，当事人可另行通过法律途径解决。
《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规虽然规定了商品房预售合同备案登记制度，但并没有规定商品房预售合同备案登记的具体主体资格、材料要求和程序要求，所以可以参照《房屋登记办法》有关规定执行。本案中，在与永润物业公司签订以NO.0158975《广东省商品房买卖合同》为载体的商品房买卖合同和以NO.0158976《广东省商品房买卖合同》为载体的商品房买卖合同后，圭峰花园公司在法定期限内向新会区住建局提交了备案登记材料，申请办理登记备案手续，新会区住建局对圭峰花园公司的申请和所提供的材料进行了审查，并予以登记备案，形式和程序合法。由于注销商品房买卖合同备案登记涉及房屋购买人的利益，应当由商品房开发商与购买人共同申请。罗国成以代理人身份办理注销涉讼别墅预售合同备案登记过程中提供了《授权委托书》、《遗失证明》及有明确要求注销备案登记内容的函件等相关材料，新会区住建局收到材料后就申请材料是否齐全、是否合乎形式等进行了必要的审查，新会区住建局在职责范围内已尽审慎的审查义务，所以该局注销以NO.0158975《广东省商品房买卖合同》为载体和以NO.0158976《广东省商品房买卖合同》为载体的二个商品房买卖合同的登记备案的行政行为并不违反相关法律、法规的规定，程序亦无明显不当。虽然在本案审理过程中经过鉴定显示，罗国成向该局提交的《授权委托书》等申请注销材料中“江门市永润物业投资有限公司”的公章印文与永润物业公司在江门市公安局新会分局备案的印鉴存底印文及永润物业公司提供用作检材的公章印痕不一致，但现行法律、法规并没有规定登记机关在办理登记时负有必须对公章印文的真实性进行调查核实的义务，所以该印文不一致的情形并不能作为认定新会区住建局注销登记违法的根据。据此，永润物业公司提出的要求认定新会区住建局注销涉讼商品房买卖合同的备案登记的行政行为违法，并以此为由要求撤销上述注销涉讼别墅预售合同并恢复原备案登记的主张，理由不足，不予支持。
综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”的规定，判决：驳回江门市永润物业投资有限公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，鉴定费人民币12120元，由永润物业公司负担。
当事人二审的意见
永润物业公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判决：1、撤销江门市新会区人民法院（2013）江新法行初字第50号《行政判决书》；2、支持永润物业公司一审全部诉讼请求，即判决新会区住建局注销永润物业公司与圭峰花园公司签订的编号为NO.0158975《广东省商品房买卖合同》、NO.0158976《广东省商品房买卖合同》备案登记的具体行政行为违法；撤销新会区住建局注销永润物业公司与圭峰花园公司签订的编号为NO.0158975《广东省商品房买卖合同》、NO.0158976《广东省商品房买卖合同》备案登记的具体行政行为，恢复原备案登记；3、新会区住建局承担一、二审诉讼费以及鉴定费。主要事实和理由是：（一）新会区住建局注销涉案商品房买卖合同备案登记，没有尽审查义务，主要依据不足，买卖双方均没有到场递交资料，没有申请人主体资格资料、代理人的身份证明及授权委托书，以及注销备案登记的申请、原备案的合同原件、解除合同的协议。（二）新会区住建局确认注销备案登记依据的材料，仅仅是一份记载致江门市新会区房地产交易所的函件和一份《遗失证明》，并没有《授权委托书》，其在事后的行政诉讼中违法收集并逾期提供给法院的《授权委托书》，不能作为作出被诉行政行为的依据，应当认定新会区住建局在作出注销涉案商品房买卖合同备案登记行为时，所审查的资料中并没有《授权委托书》这份材料。（三）涉案的注销备案登记所依据的材料《遗失证明》和致新会区房地产交易所的函件，以及新会区住建局逾期提供给法院的《授权委托书》，经司法鉴定均是虚假的，显然注销备案登记行为违法应当撤销。（四）新会区住建局作出被诉行政行为时没有尽审慎责任，违法注销涉案商品房买卖合同的备案登记，严重侵害了永润物业公司的合法权益。原审法院以现行法律、行政法规未规定注销商品房预售合同备案登记所需材料、程序为由，完全忽视了新会区住建局作出被诉行政行为时在主体资格审查、授权资料审核、申请资料及其内容审查核对等多个方面的明显严重缺失和错误，认定新会区住建局已尽审慎义务，明显是处理不当，认定也完全错误。原审法院认为新会区住建局在作出被诉行政行为时可以参照《房屋登记办法》有关规定执行，该办法对注销登记的申请主体、应当提交的材料、受理审核、遗失公告等也都作了明确的规定，但新会区住建局在办理注销备案登记时，并没有参照《房屋登记办法》有关规定执行，且对涉案的登记仅用了2天的时间就进行注销，明显不符合常理。（五）新会区住建局注销涉案房屋备案登记所依据的主要证据不足甚至是完全没有证据，而且没有法律依据，也违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的第一目、第二目、第三目的规定，应予撤销。原审法院认定事实和适用法律严重错误，判决也是完全错误。（六）罗国威、罗国成不择手段妄图利用行政司法程序非法霸占永润物业公司的巨额财产，若不及时制止和纠正，很可能会导致国家赔偿的严重后果，按规定相关的责任人也要终身承担责任。
被上诉人新会区住建局口头答辩称：涉案商品房买卖合同的注销备案登记手续，该局已经尽了合理的审慎审查义务，不存在失职的情形。现行的法律法规，对于注销备案登记没有明确的指引，该局根据当时的客观情况以及开发商和代理人罗国成出具的相关文件办理相关的手续，没有违反相关的法律规定。为此，请二审法院依法维持原判，驳回上诉。
原审第三人圭峰花园公司述称：本案所涉及的房产本是出售给张XX，再由张XX转移给罗国威、罗国成，上述别墅的购买手续、备案手续均由罗国成、罗国威办理，永润物业公司没有参与，且该公司至今没有支付过任何款项给圭峰花园公司。其他同意新会区住建局的意见。
原审第三人罗国威、罗国成经本院公告送达，未到庭应诉，亦未提交书面陈述意见。
本院查明的事实、判决理由和结果
经审理查明，原审法院查明的事实中，除“2011年4月8日和4月11日，永润物业公司向圭峰花园公司支付房款共13461986元”的认定外，其他事实属实，本院依法予以确认。永润物业公司是否向圭峰花园公司支付涉案商品房买卖合同所涉购房款及支付多少购房款，不属本案所涉行政行为的审查范围，原审法院对此予以认定不当，本院予以纠正。
本院认为，本案系城建行政管理纠纷。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”的规定，新会区住建局作为县级人民政府房产管理部门，其对涉案商品房预售合同进行备案登记，主体适格，本院依法应予以确认。
商品房预售合同登记备案制度是规范商品房买卖行为的一种行政管理手段，主要目的是规范商品房预售活动，维护买房人的利益，登记备案行为并不产生物权变动和物权公示的效力，不属于权属登记行为。《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规虽然规定了商品房预售合同登记备案制度，但除了要求房地产开发企业自商品房预售合同签订之日起30日内向房地产管理部门办理商品房预售合同登记备案手续外，并没有对房地产管理部门办理登记备案的具体程序作出要求，亦未对注销登记备案的审查程序作出强制性规定。本案在诉讼中经过鉴定，新会区住建局办理涉案注销登记备案依据的材料公章印文与永润物业公司在江门市公安局新会分局备案的印鉴存底印文及提供用作检材的公章印文不属同一枚印章盖印，申请材料可能虚假。虽然新会区住建局对注销登记备案的审查只作形式审查，没有实质审查的能力和义务，但是由于作出该注销登记备案所依据的基础性材料可能虚假，不是永润物业公司的真实意思表示，客观上导致了该行政行为错误，应将新会区住建局作出的涉案注销登记备案予以撤销。因法律并未规定住建部门在办理注销商品房预售合同备案登记时具有向相关管理部门审查公章印文真实性的义务，所以新会区住建局在注销登记备案的过程中进行的审查程序未违反法律规定。此外，关于永润物业公司请求判令新会区住建局恢复涉案预售合同登记备案的请求，因登记备案行为属于房地产管理部门的法定职权范围，应否恢复登记备案应由新会区住建局另行审查，不属本院司法审查的范围。据此，永润物业公司关于确认涉案注销登记备案行为违法、恢复原备案登记的上诉请求，事实及法律依据均不充分，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律存在不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销江门市新会区人民法院（2013）江新法行初字第50号行政判决；
二、撤销江门市新会区住房和城乡建设局注销江门市永润物业投资有限公司与江门市新会区圭峰花园发展有限公司签订的编号为NO.0158975《广东省商品房买卖合同》、NO.0158976《广东省商品房买卖合同》登记备案的行政行为；
三、驳回江门市永润物业投资有限公司其他诉讼请求。
一、二审案件受理费100元、鉴定费12120元、公告费200元，共计12420元，由上诉人江门市永润物业投资有限公司负担6210元，被上诉人江门市新会区住房和城乡建设局负担6210元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海疆
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 洪小玲
陈秀霞