云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终12号
上诉人（原审被告）元谋县人民政府，住所地元谋县元马镇龙川街64号。
法定代表人XX，县长。
委托代理人XX，云南XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人XX，元谋县国土资源局政策法规股股长。代理权限为特别授权。
上诉人（原审第三人）元谋永禾房地产经营有限公司，住所地元谋县XX镇XX路XX号。组织机构代码:XX。
法定代表人XX，公司董事长。
上诉人（原审第三人）张建军，男，1955年6月2日生，汉族，初中文化，住元谋县XX乡XX村委会XX村**号。公民身份号码:XX。
被上诉人（原审原告）云南永禾房地产开发有限公司。住所地昆明XX区XX路**号XX园**室。组织机构代码:XX。
法定代表人XX，公司董事长。
委托代理人XX，XX律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人元谋县人民政府、元谋永禾房地产开发有限公司（以下简称元谋永禾公司）、张建军因土地行政登记一案，不服楚雄市人民法院（2013）楚行初字15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月16日受理后依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭进行了审理。上诉人元谋县人民政府的委托代理人安永明、骆凤祥，上诉人元谋永禾公司的法定代表人张建军，被上诉人云南永禾房地产开发有限公司（以下简称云南永禾公司）的委托代理人李安到庭参加诉讼。因案情需要，本案于2016年6月7日中止审理，2016年12月2日恢复审理。本案现已审理终结。
原审认定的主要事实，2009年3月10日，元谋县开发投资公司为甲方，云南永禾公司为乙方，双方签订元谋县蔬菜批发市场二期果蔬市场建设项目合作协议书，协议约定“甲方将元谋县蔬菜批发市场二期果蔬市场建设项目交由乙方投资建设，规划总面积约80亩：……，甲方同意乙方以挂牌方式获得二期项目建设用地的使用权，价格控制在10万元/亩，土地性质为工业用地，使用年限为50年”。4月21日，云南永禾公司向元谋县财政局缴纳了土地竞买保证金220万元。4月22日，云南永禾公司与元谋县国土局签订国有建设用地使用权出让合同，约定:“出让宗地编号为532328103-00-03-15，出让宗地总面积40105.4ｍ2，宗地座落于元谋县能禹元新街南侧，出让宗地用途为工矿仓储用地，出让年限为50年，出让价款为5835335.70元，定金为220万元，定金抵作土地出让价款”。6月4日，被告进行地籍调查，6月30日，云南永禾公司委托陈瑞尧向元谋县国土局申请土地登记，并提交了国有土地使用权出让合同、土地出让金缴纳凭证及完税凭证等材料，同日，被告进行土地登记审批，8月7日，被告向云南永禾公司颁发元国用(2009)字第0088号国有土地使用证。2011年4月下旬，被告收到张建军提交的关于云南永禾公司元谋县能禹果蔬批发交易市场二期项目的土地变更申请，该土地变更申请中请求将项目用地性质工业仓储用地变更为商业用地，土地产权变更至元谋永禾公司。6月23日，被告召开第39次常务会议，专题研究能禹果蔬批发交易市场用地性质变更问题，会议决定:一、基于项目具体开发条件及项目使用功能要求，同意改变该宗土地用途，将工业仓储用地变更为商业用地，元谋永禾公司缴纳罚款和土地使用权出让金后，由住建局和国土局按相关规定办理变更手续；二、由元谋县国土局对云南永禾公司擅自改变土地用途的违法行为按照相关规定进行处罚；三、按两种不同用途土地的评估价格的差额补交土地出让金；四、土地使用年限从同意批准调整用途时开始计算。8月16日，被告元政复(2011)28号文件批复同意改变能禹果蔬批发交易市场土地用途。9月12日、9月13日，元谋永禾公司补交了土地价款及相关款项，并缴纳罚款，9月13日元谋永禾公司出具法人授权委托书，委托张建军作为联络人及代表协助签署元谋蔬菜批发交易市场二期果蔬轻加工用房项目相关文件，同日，元谋永禾公司与元谋县国土局签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定：“出让宗地编号为532328103-00-03-15，出让宗地总面积40105.4m2，出让宗地座落元谋县元马镇能禹元新街，用途为其他商服用地，出让年限为40年，出让价款为5199665元，每平方米为129.65元”。张建军在该合同上签字并加盖元谋永禾公司公章及法定代表人印章。同日，被告进行地籍调查，在地籍调查表中，元谋县城市建设开发投资公司、元谋永禾公司签章，9月14日，元谋永禾公司向元谋县国土局申请上述土地的变更登记。同日，被告向元谋永禾公司颁发元国用(2011)第0357号国有土地使用证。
在诉讼中，经云南永禾公司申请，原审法院依法委托进行鉴定，云南公正(2013)文鉴字第143号笔迹鉴定意见书的鉴定意见为:送检的2011年9月13日法人授权委托书末“法定代表人”处“孙俊一”签名字迹不是孙俊一所写;云南公正(2013)文鉴字第144号印章印文鉴定意见书的鉴定意见为:送检的2011年9月13日法人授权委托书末法定代表人孙俊一签名处“孙俊一”印文与2010年9月1日建设工程施工合同、2011年9月13日国有建设用地使用权出让合同上“孙俊一印”是同一枚印章所盖，与2009年6月9日收据、2009年6月24日税收通用缴款书上“孙俊一印”和实物印章印文不是同一枚印章所盖;云通司鉴中心(2013)Z60检字第57号微量物证检验报告书的检验意见为:送检的2011年4月11日关于云南永禾公司能禹果蔬批发市场二期项目的土地变更申请第1页左下角的电子显微形态及其元素含量与第2页左下角的电子显微形态及其元素含量不相同;云南公正(2013)文鉴字第145号篡改文件检验鉴定意见书的鉴定意见为:送检的2011年4月11日关于云南永禾公司能禹果蔬批发市场二期项目的土地变更申请第1页与第2页不是同一台打印机同时打印形成。
原审认为，被告在其辖区内具有核发土地证书的法定职责。《土地登记办法》第四十七条规定，土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。第四十八条规定，土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交己补交土地出让价款的缴纳凭证。第六条规定，土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:(一)土地登记申请书;(二)申请人身份证明材料;(三)土地权属来源证明;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;(五)地上附着物权属证明;(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七)本办法规定的其他证明材料……。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第十三条规定，国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。根据本院查明的事实，2011年4月下旬，第三人张建军向被告提交了关于云南永禾公司能禹果蔬批发市场二期项目的土地变更申请，该申请的内容是要求将项目用地性质工业仓储用地变更为商业用地性质，将土地产权变更到元谋永禾公司。经鉴定，该土地变更申请的第1页与第2页不是同一台打印机同时打印形成。在本案中，被告在收到该土地变更申请后未按照上述规定进行实质审查，并对当事人进行询问，亦未通知申请人到土地登记现场实地查看。另外，在2011年9月13日，第三人张建军亦向被告提交了法人授权委托书，按照该委托书，委托人为元谋永禾公司，但本案涉及的土地使用权人为云南永禾公司，无论是申请变更土地的性质，还是申请变更土地使用权人，均应由土地使用权人云南永禾公司出具授权委托书。因此，被告未尽到谨慎审查职责，其颁发的元国用(2011)字第0357号国有土地使用权证的行为事实不清，证据不足。同时，在土地变更登记的过程中，土地登记申请书载明的申请日期为2011年9月14日，但是，被告在对该宗土地变更登记进行地籍调查发生在2011年9月13日，故该颁证行为程序违法。依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第1目、第3目之规定判决:撤销被告元谋县人民政府于2011年9月14日颁发的元国用(2011)第0357号国有土地使用权证。
上诉人元谋县人民政府提出上诉请求：撤销原判，改判驳回被上诉人云南永禾公司的诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要事实和理由:一、由元谋永禾公司申请土地变更登记符合法律规定。关于被上诉人云南永禾公司与元谋永禾公司之间的关联及土地登记申请人的认定问题。《土地登记办法》第六条规定“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。”及第七条规定“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请:……；(七)名称、地址或者用途变更登记;(八)土地权利证书的补发或者换发;(九)其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”。在本案中，元谋永禾公司系云南永禾公司在元谋设立的实体公司，即土地变更申请人的名称在元谋永禾公司成立时，已经云南永禾公司变更为元谋永禾公司，且争议的土地用途发生改变，由工业用地变更为商业用地，本案属可以由当事人单方申请的情形；二、关于上诉人对申请人提交的土地申请或变更登记材料的审查问题。《土地登记办法》第十三条规定“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”。从该规定可以看出，除非有必要，上诉人不需要对申请或变更的土地对申请人进行询问或实地查看，因此，上诉人对申请人提供的申请材料已经尽到审查义务；三、原审判决适用法律错误。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:……;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。该项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”。即地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标应当由申请人提交，且应当在申请土地变更登记前对变更登记的土地进行地籍调查，故原审判决没有法律依据。
上诉人元谋永禾公司和张建军提出上诉请求：撤销原判，改判驳回被上诉人云南永禾公司的诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。主要事实和理由：一、本案是云南永禾公司与元谋永禾公司原法定代表人孙俊一恶意策划、串通起诉，其目的是侵害上诉人合法拥有的土地使用权。云南永禾公司与元谋永禾公司的法定代表人原来都是孙俊一。本案诉讼中，两公司的原法定代表人孙俊一互相配合，否认客观事实，让一审法院作出错误的认定；二、如果元谋县人民政府颁证错误，应当是2009年8月7日颁发元国用(2009)字第0088号国有土地使用证错误。本案诉争的核心，就是座落于元谋县元马镇能禹元新街南侧40105.40m2的国有土地使用权应当由云南永禾公司拥有还是元谋永禾公司拥有。上诉人认为，根据“谁投资谁拥有”的原则，该国有土地使用权应当由元谋永禾公司拥有，两次土地款约1000万元都是由元谋永禾公司缴纳，云南永禾公司没有出过钱；三、本案的事实和证据。2011年9月申请土地变更登记，是云南永禾公司的真实意思表示。庭审中张建军举证并经质证的云南省高级人民法院(2011)云高民一终字第141号民事判决书第10页己清楚表明:早在2011年12月，云南永禾公司、元谋永禾公司及孙俊一就认可元国用(2011)第0357号国有土地使用证中土地使用权人登记的事实；同时云南永禾公司2010年8月17日出具的承诺书，孙俊一承认云南永禾公司的公章是她盖的事实；四、如果元国用(2011)第0357号国有土地使用证被撤销，将引发一系列社会问题，影响社会稳定。元谋永禾公司拥有土地使用权后经政府相关部门批准，先后取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证，继而进行房地产开发及销售，先后建有房屋11幢，其中有5幢房屋己出售，购房户涉及140多户。元谋永禾公司因逾期交房，现100多户购房人己陆续向元谋县法院起诉，己有20多户作判决或调解，要求在2016年3月前交房。
被上诉人云南永禾公司口头答辩称，一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。一、上诉人元谋县人民政府认为本案是土地名称的变更属于理解法律错误。本案系土地权属变更，上诉人应当对我方进行询问，变更申请书也应当有我公司签字、盖章，但上诉人未尽到审核义务，颁证行为事实不清，程序违法；二、上诉人元谋永禾公司及张建军的上诉理由不符合事实。我公司通过竞拍取得土地使用权合法，上诉人列举的证据不能证明我公司把土地变更给元谋永禾公司之间具有关联性，其诉称导致社会不稳定是借口，也不应该以损害我方利益来维持违法颁发的土地使用证。
经二审审理查明的事实一审基本一致。
二审另查明，2007年8月13日和2009年4月8日，云南永禾公司和元谋永禾公司先后成立，法定代表人均为孙俊一。2009年8月7日，元谋县人民政府向云南永禾公司颁发元国用（2009）第0088号国有土地使用证。9月9日，孙俊一与张建军签订合作协议书，合作的范围与内容：限于云南永禾公司与元谋县投资公司签订的元谋县能禹蔬菜交易与商品住房的投资开发项目，孙俊一负责该项目的全面工作，张建军负责全面的工程建设管理和工程建设工作。10月20日，双方签订补充协议，明确虽然云南永禾公司是元谋县果蔬批发市场项目的开发主体，但元谋永禾公司才是该项目的利益享受者和责任承担人。2010年8月17日，二人基于上述协议再次签订合作协议，孙俊一将其在元谋永禾公司49%的股份转让给张建军，其持有公司51%股份。2011年9月14日，元谋永禾公司的委托代理人张建军持土地变更申请、法人授权委托书、元国用（2009）第0088号国有土地使用证、土地登记申请书、国有建设用地使用权出让合同、元谋县人民政府会议纪要、元谋永禾公司的土地出让金和完税凭证等材料申请土地权属和用途变更登记，元谋县人民政府经过审查后，向元谋永禾公司颁发元国用（2011）第0357国有土地使用证。9月16日，元谋永禾公司取得元谋能禹果蔬批发交易市场第A2和B1、B2、B3、B4幢商品房预售许可证明。10月开始，元谋永禾公司与买受人签订商品房购销合同，因元谋永禾公司欠工程款及贷款，房屋被法院查封。2014年1月10日，元谋永禾公司的法定代表人变更为张建军。2016年开始，买受人以商品房销售合同纠纷起诉元谋县永禾公司，要求公司履行交房义务及支付违约金额，法院判决后，该公司至今未履行交房义务。
归纳诉辩双方当事人的主张，本案争议的焦点是，上诉人元谋县人民政府作出的土地变更登记行为认定事实是否清楚、程序是否合法。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案诉争土地权属由云南永禾公司变成元谋永禾公司，用途由工业用地变成其他商服用地，应当依法办理变更登记。《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:(一)土地登记申请书;(二)申请人身份证明材料;(三)土地权属来源证明;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;(五)地上附着物权属证明;(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七)本办法规定的其他证明材料…….。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。该规定要求申请人提交材料全面、完整，且对申请材料实质内容的真实性负责，也是登记机关实施登记行为应当满足的事实要件。第四十七条规定：土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。第四十八条规定，土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交己补交土地出让价款的缴纳凭证。上诉人元谋永禾公司申请土地变更登记时，向上诉人元谋县人民政府提交了土地变更申请及土地登记申请书、法人授权委托书、云南永禾公司的国有土地使用证、地籍调查表、国有建设用地使用权出让合同、改变土地用途的土地出让金及完税凭证等，其申请材料符合上述规定。元谋县人民政府依其申请的登记事项进行审查，在其职责和能力范围内尽到应尽的审查义务。如需以鉴定手段方能达到审查目的，既是对登记机关的苛求，也与行政高效原则相悖。上述办法第十三条虽然作了“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”的规定，元谋县人民政府也未就有关申请事项向申请人询问及进行实地查看，但属行政机关行使自由裁量权的范围，人民法院一般不宜干预。根据上述规定，地籍调查表由申请人提交，申请人在提交申请时就应当完成地籍调查工作。上诉人元谋永禾公司也是依规定在申请前进行地籍调查。故上诉人元谋县人民政府作出的土地变更登记行为事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人元谋县人民政府、元谋永禾公司及张建军的上诉理由成立，请求予以支持。一审认定事实基本清楚，但适用法律错误，判处不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销楚雄市人民法院（2013）楚行初字第13号行政判决；
二、驳回云南永禾房地产开发有限公司要求撤销元谋县人民政府颁发的元国用（2011）第0357号国有土地使用证的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，合计150元，由云南永禾房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 陈翠连
审判员 吴启贤
二〇一六年十二月五日
书记员 苏 正