山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行再27号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈宏喜，男，1959年3月5日出生，汉族，住微山县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈宝钢，男，1985年10月5日出生，汉族，住址同上，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈宝锐，男，1989年9月20日出生，汉族，住址同上。
陈宝钢、陈宝锐共同委托代理人陈宏喜（系陈宝钢、陈宝锐之父），男，1959年3月5日出生，汉族，住址同上。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）微山县微山岛镇人民政府,住所地微山县微山岛镇府前路9号。
法定代表人王绍明，镇长。
委托代理人班运志，山东浩正律师事务所律师。
再审申请人陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐因诉被申请人微山县微山岛镇人民政府（以下简称微山岛镇政府）行政行为违法一案，济宁市中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）鲁08行终132号行政判决，判决已经发生法律效力。陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐不服，向本院申请再审，本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，于2017年3月22日对本案组织听证，再审申请人及陈宝钢、陈宝锐共同委托代理人陈宏喜、被申请人微山岛镇政府委托代理人班运志到庭参加了听证。2017年3月31日，本院作出（2017）鲁行申119号行政裁定，裁定本案由本院提审。2017年4月12日，本院立案再审，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1991年12月，微山县城乡建设委员会给陈宏喜颁发第060147号集体土地建设用地使用证，1998年3月给陈宝钢颁发第060172号集体土地建设用地使用证，1998年10月给陈宝锐颁发第060186号集体土地建设用地使用证。2012年5月，微山岛镇政府在国道104拓宽工程时，发布了《国道104拓宽改造工程迁占说明》和《拆迁公告》。微山县微山岛镇里张阿村村委会分两次收取陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐上述证件，并交给微山岛镇政府保管。微山岛镇政府对陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐房屋实施拆除时，陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐均在场，且未提出异议。后陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐从微山岛镇政府处领取了地面附着物补偿款和2012年至2015年土地租赁费。
一审法院认为，陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐集体土地建设用地使用证虽由村委会收取交微山岛镇政府保管，但微山岛镇政府没有对陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐土地实施征收和改变土地使用权证的性质。因此，陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐主张微山岛镇政府收取其涉案证件的行为违法，理由不当，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四款之规定，判决驳回陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐确认收取集体建设用地使用证行为违法的诉讼请求。诉讼费50元，由陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐承担。
陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐不服一审法院判决，向济宁市中级人民法院提起上诉。二审法院查明的案件事实与一审法院查明基本一致，但关于陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐是否领取了本案所涉土地2012年至2015年土地租赁费的问题，双方当事人存有争议，且与本案确认违法之诉无关，不予认定。
二审法院认为，陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐的集体土地建设用地使用证是其所在村委会收取后交由微山岛镇政府保管的。微山岛镇政府收取涉案证件是为了办理104国道拓宽工程及旅游开发建设项目占地补偿事宜，有正当理由，不属违法收取无故扣押。陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐诉请确认微山岛镇政府收取其集体土地建设用地使用证的行为违法，理由不当，不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐申请再审称，1.微山岛镇政府以104国道拓宽改造工程和旅游开发为由，先后分两次收取三申请人集体土地建设用地使用证，推诿拖延至今，该行为违法。2.微山岛镇政府不具有规划开发主体资格，申请人要求其出示经依法批准的土地利用规划、国有土地使用权出让合同等，其并没有出示，且其主要负责人及相应工作人员，没有出庭应诉。3.一、二审法院认定事实不清，适用法律错误。微山岛镇政府称104国道拓宽工程必须占用申请人剩余建设用地面积836㎡，没有事实依据。一审法院依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回申请人诉讼请求，适用法律错误。4.根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条之规定，改变土地权属和用途的，应当办理土地的变更手续，而不是以“村帐镇管”的理由，由微山岛镇政府保存、监管涉案证件。微山岛镇政府的职能仅是将征收决定和房屋清单提供给房屋和土地登记机构，再办理房屋所有权、国有土地所有权的注销登记，而非无故扣押。5.微山岛镇政府不具备开发规划的行政主体资格，其无权进行旅游开发规划。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项的规定，请求：1.撤销济宁市中级人民法院（2016）鲁08行终132号行政判决；2.依法改判或发回重审，支持再审申请人的主张；3.一审、二审及再审费用由微山岛镇政府承担。
微山岛镇政府提交意见称，1.被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，已按照法定程序与三申请人达成土地补偿协议并履行完毕。2.被申请人与三申请人达成土地补偿协议后，拆除了其土地上地面附着物，收回了三申请人的土地使用权，意味着原集体土地建设用地使用证已经失效，由村委会统一收回并交被申请人保管并无不当。3.被申请人保管三申请人集体土地建设用地使用证，并没有侵犯其人身权和财产权等合法权益，依法应驳回三申请人的再审申请。4.按照《国家土地管理局土地登记规则》第二十三条第三款之规定，三申请人应在集体土地使用权被征收后，申请注销或变更登记，由于其未申请，被申请人可以向土地管理部门要求注销其涉案证件。
本院查明的事实与二审法院一致。本院另查明，根据微山岛镇政府的指示，微山县微山岛镇里张阿村村民委员会于2012年5月收取陈宏喜、陈宝钢的涉案集体土地建设用地使用证，于2014年2月收取陈宝锐的涉案集体土地建设用地使用证。
本院认为，一、关于本案微山岛镇政府是否具有被告主体资格的问题。陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐提交的微山县微山岛镇里张阿村村民委员会出具的证明，载明该村委会根据微山岛镇政府的“指示”，先后两次收取陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐涉案土地证件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。据此，微山岛镇政府具有本案被告主体资格。微山岛镇政府辩称涉案证件系由里张阿村村民委员会收取，其只是根据“村帐镇管”的规定予以保管，但是未能提供证据证明上述主张，本院依法不予支持。
二、关于陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐诉请确认微山岛镇政府收取其涉案土地证件的行为违法是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。本案中，里张阿村村民委员会先后两次接微山岛镇政府“指示”收取陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐涉案土地证件。其中，第二次收取陈宝锐涉案土地证件系2014年2月，且未告知三申请人诉权或者起诉期限，陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐于2015年5月起诉，并未超过上述规定的2年起诉期限。
三、关于微山岛镇政府收取陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐涉案土地证件的行为是否违法的问题。微山岛镇政府称其收取陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐的涉案证件系为了办理104国道拓宽工程及旅游开发建设项目占地补偿事宜。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。据此，微山岛镇政府对收取涉案证件的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。微山岛镇政府提供的土地租赁费明细表、地面附着物补偿明细表及2013至2015年土地租赁补偿发放表等证据，与被诉行政行为不具有关联性，不能证明其主张。其提供的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及济宁市人民政府济政发[2009]13号文件，亦不能证明其收取涉案土地证件的合法性。故，微山岛镇政府应当承担举证不能的不利后果，陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐关于确认微山岛镇政府收取涉案土地证件行政行为违法的诉讼请求，应当予以支持。一审法院认为陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐的诉讼请求理由不当，二审法院认为“微山岛镇政府收取涉案证件是为了办理104国道拓宽工程及旅游开发建设项目占地补偿事宜”，缺乏事实及法律依据，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销济宁市中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）鲁08行终132号行政判决；
二、撤销邹城市人民法院于2015年10月28日作出（2015）邹行初字第159号行政判决；
三、确认微山县微山岛镇人民政府收取陈宏喜、陈宝钢、陈宝锐涉案集体土地建设用地使用证的行为违法。
一、二审案件受理费各50元，均由微山县微山岛镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 付吉昌
代理审判员 蒋彦增
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 王金玉