浙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）浙民再字第11号
抗诉机关：浙江省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：李保花。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：周娟。
两申诉人共同委托代理人：李宝洪。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：绍兴县马鞍镇新围村村民委员会。
负责人：屠关夫。
委托代理人：陈文东。
李保花、周娟与绍兴县马鞍镇新围村村民委员会（以下简称新围村委会）土地征用安置补助费纠纷一案，绍兴县人民法院于2004年9月14日作出不予受理裁定。李保花、周娟不服，提起上诉。同年11月3日，绍兴市中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。李保花、周娟仍不服，向检察机关提出申诉，因浙江省人民检察院提出抗诉，本院2006年8月11日指令绍兴市中级人民法院再审。同年11月21日绍兴市中级人民法院裁定撤销该院（2004）绍中民一告终字第24号民事裁定和绍兴县人民法院（2004）绍民告字第17号民事裁定，由绍兴县人民法院立案受理。绍兴县人民法院于2007年11月17日作出（2007）绍民一初字第35号民事判决。李保花、周娟不服，提出上诉。绍兴市中级人民法院于2008年3月14日作出（2008）绍中民一终字第116号民事判决，已经发生法律效力。李保花、周娟仍不服，向检察机关申诉。浙江省人民检察院于2012年11月12日作出（2012）浙检民行抗字第98号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2012年12月19日作出（2012）浙民抗字第110号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2013年3月28日公开开庭进行了审理。申诉人李保花及其和周娟的共同委托代理人李宝洪、被申诉人新围村委会委托代理人陈文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李保花、周娟向绍兴县人民法院诉称：李保花、周娟系母女关系。李保花是1972年海涂的第一批移民，从小系新围村农业人口，出嫁后也在本村，李保花、周娟及周忠鑫一家三口，一直在新围村从事农业，1996年二轮土地承包时三人分得口粮田1.8亩（人均0.6亩），从不间断耕种至今。2002年2月27日因周娟读书需要，李保花、周娟将户口从本村迁往钱清镇西后街居委会，后李保花、周娟因生活不便又于2003年7月16日将户口迁回本村，由于政策关系，户口虽迁但已是非农业户口。2004年6月，因绍兴县滨海工业区征地需要，新围村全村村民与新围村委会解除土地承包关系，新围村委会给每个村民发放安置补助费7780元，再从村集体经费中拨出给每人3220元，合计每人发放11000元，村民年龄在16周岁以上的为其投保绍兴县失地农民养老保险，16周岁以下不能投保的一次性补贴每人2500元，并在今后村集体资产量化时分配给每个村民股份金和失地农民由政府部门组织实施的失地农民技能培训等，即所谓的“三有一化”。而新围村委会以李保花、周娟户口变动为由，只同意支付李保花、周娟每人补偿费3220元和李保花、周娟不能参加失地农民养老保险的一次性补贴每人2500元，而不能享受其它村民待遇，故请求判令：1、新围村委会支付给李保花、周娟安置补助费待遇每人7780元，两人合计15560元；2、新围村委会给予李保花投保绍兴县失地农民养老保险和今后本村被征地农业人口同等的待遇；3、新围村委会承担本案的全部诉讼费用。
新围村委会辩称：l、新围村委会所在村因国家建设需要被征用土地，村委会已按照国家政策及上级有关文件精神，对李保花、周娟进行了补偿；2、李保花、周娟于2002年将户口迁往钱清镇西后街居委会，意味着放弃了她们所应该享受的村级集体经济的权利，她们迁户口系自愿的民事行为，并非因国家政策或村委会决定所致，将户口迁离本村委会之后，意味着她们与村委会的权利义务关系已经解除。马鞍镇人民政府根据实际情况作出补充性文件，给予李保花、周娟一类情形的人员一定的补偿，未违反国家法律规定，属于有效的政策性文件；3、李保花、周娟要求村委会按照其他被征用土地农民的标准履行同样的安置补助义务，无事实和法律依据。根据绍兴县人民政府的文件精神，李保花并不属于应该参保失地农民养老保险的范围，而且村民代表大会及两委会经讨论也都不同意将其列入投保范围。综上，李保花、周娟的诉讼请求应当予以驳回。
绍兴县人民法院一审认定，李保花、周娟系母女关系。1996年李保花、周娟所在村根据有关规定实施土地二轮承包，李保花及其丈夫周忠鑫、女儿周娟一家三口承包口粮田1.8亩，每人0.6亩。2002年2月27日李保花、周娟因故将其户籍从本村迁往绍兴县钱清镇西后街居委会，户籍由原农业家庭户转为非农业家庭户。2003年2月25日绍兴县马鞍镇人民政府颁发镇政（2003）7号文件，明确安置补助费是指耕地（包括自留地、自留田）被征用后，依法给予现有农业人口的补偿费，每人7780元，同时村从征用耕地的土地补偿费中拨出每人3220元作为再加补助，两项合计每人11000元，安置补助费按现有农业人口计算，农业人口数核定，以马鞍派出所提供的人口为准。同年3月20日，马鞍镇人民政府又颁发《关于﹤发放征用耕地“安置补助费”的有关实施细则﹥的补充意见》规定：在土地征用中，凡田在户籍不在的大中专在校学生和农转非人员允许按田亩每人不超过3220元的限额内给予补助，时间从1996年起至土地征用截止日为止。2003年6月有关部门征用新围村土地，李保花、周娟承包的土地1.2亩亦被征用。2003年7月16日李保花、周娟以投靠亲属为由，又将户籍迁回本村，户别为非农业家庭户。2004年8月新围村委会根据上述相关文件规定，确定了安置补偿标准，并与相关农户签订《安置补助协议》，规定安置补助费发放按现有农业人口计算，不以农户种植土地面积多少计算，村委会发放给被征地户安置补助费每人7780元，在村民口粮田承包关系解除后，再从村集体经费中拨出每人3220元，共计每人达到11000元，与户口已转为非农业家庭户的则签订《土地承包补偿协议》，规定土地承包补偿费是指村民口粮田承包关系解除后，新围村委会按政策规定发给非农业家庭户每人3220元。李保花、周娟因故未与新围村委会订立《土地承包补偿协议》，但李保花、周娟每人领取了新围村委会发放的上述补助费3220元及不能参加失地农民养老保险补贴2500元。李保花、周娟要求全额享受村民待遇未果，遂诉至该院要求处理，酿成纠纷。
绍兴县人民法院一审认为，本案双方当事人争议的问题主要是：李保花、周娟在土地征用前将户籍从本村迁往本县其它城镇落户，户籍由原农业家庭户转为非农业家庭户，在土地征用时可否享受安置补助费待遇？对此，该院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十七条第二款规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。该法实施条例第二十六条又规定：安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。由以上规定可知，享受安置补助费的主体身份资格为土地征用时农村集体经济组织成员。李保花、周娟于2002年2月将本人户籍从本村集体经济组织迁往钱清镇西后街居委会落户，其口粮田承包关系虽未解除，但到2003年6月有关部门征用新围村土地时，李保花、周娟并非新围村在册农业人口，尽管李保花、周娟又于2003年7月将户籍迁回本村，但其户籍为非农业家庭户，故仍不是新围村的在册农业人口。新围村委会根据有关规定，未向李保花、周娟支付安置补助费并无不当，现李保花、周娟主张土地征用安置补助费，于法无据，该院不予支持；李保花要求新围村委会给予其投保绍兴县失地农民养老保险和今后本村被征地农业人口同等待遇的诉讼请求，因李保花该项请求并非新围村委会在本村土地被征用后产生的法定义务，且李保花又不属土地征用时的农业在册人口，故李保花该项请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。新围村委会抗辩理由成立，该院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第五条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款之规定，判决：驳回李保花、周娟的诉讼请求。本案受理费708元，由李保花、周娟负担。
李保花、周娟不服，提出上诉称：一审法院适用法律错误，主要有以下几方面：1、该次征地补偿方案确定后有关方面没有公告，没有听取被征地农民的意见，且新围村委会也没有召开村民代表会议进行讨论决定，违反《土地管理法》第四十八条及《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第十九条的规定。2、李保花、周娟是被安置的对象和实体，其一直耕种至今赖以生存的耕地被征用，且李保花、周娟户口农转非是因为周娟读书方便，并不是国家为其安排了工作或已享受过安置补助待遇，户口迁回后又是真正的村集体经济组织成员，其权利和义务同其他村民并无区别，所以李保花、周娟于法于理都应享受同村村民待遇。3、新围村大批征地是2004年6月份，但一审判决却写成2003年6月份，时间相差一年，据此一审法院作出“2003年3月有关部门征用新围村土地时两原告并非新围村在册农业人口”的认定错误。4、绍兴县马鞍镇人民政府的几个文件不能凌驾于国家法律、最高人民法院司法解释、国务院规定、浙江省人民政府文件和绍兴县委县府文件之上，而一审法院却不顾事实和法律进行认定是不可理解的。5、据了解，在全国各地和绍兴县类似的诉讼不少，判例也不少，但没有人败诉，因此李保花、周娟也不应败诉。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
新围村委会答辩意见与一审答辩意见相同，认为李保花、周娟的上诉请求无事实和法律依据，应当予以驳回。
绍兴市中级人民法院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
绍兴市中级人民法院二审认为，安置补助费是国家为了安置以被征用土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生产、生活所需而给予的补助费用，该费用是以需要安置的农业人口数来计算。本案中，李保花、周娟于2002年2月迁出绍兴县马鞍镇新围村，户籍转为非农业家庭户，其原因在于已在城镇购买房屋方便周娟读书，同时可参照城镇居民标准无需交纳借读费，对此应认定李保花、周娟系自愿选择非农户籍而放弃农业户籍。之后，李保花、周娟在迁出一年余又将户籍迁回新围村，其主张仍应按村集体经济组织成员待遇享受权利，但李保花、周娟此时的户籍已为非农业家庭户，且未能提供其在新围村生产、生活及与该村集体经济组织形成权利义务关系的相关证据。相反，根据李保花、周娟的陈述，可以证实李保花、周娟长时间在钱清镇居住及李保花从事零工的事实，故李保花、周娟虽仍保有原承包土地，但这并不能维持李保花、周娟原集体经济组织的成员资格。李保花、周娟既已放弃作为农业家庭户的权利，且根据我国法律法规的相关规定，对李保花、周娟的户籍亦已无法转回农业家庭户，故李保花、周娟理应对此承担相应的法律后果，即李保花、周娟在征地补偿方案确定时已丧失该集体经济组织成员资格，不能以农业人口标准享受安置补助费及投保失地农民养老保险。且新围村委会已按政策规定向李保花、周娟发放了征地的相应补助费及不能参加失地农民养老保险补贴，即因承包地被征用后李保花、周娟已获得相应的补偿。据此，李保花、周娟要求新围村委会按农业人口标准支付安置补助费及要求新围村委会为李保花投保绍兴县失地农民养老保险和享受今后本村被征地农业人口同等待遇的上诉请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，实体处理得当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费用708元，由李保花、周娟负担。
浙江省人民检察院抗诉认为，二审判决认定事实及适用法律错误。理由为：（1）2008年1月1日起施行的《浙江省村经济合作社组织条例》规定，户籍并非认定农村集体经济组织成员资格的唯一标准，而应综合考虑与当地生活的联系程度、对土地承包经营权的依赖程度及享受社会保障的程度等多重因素。根据该规定，李保花、周娟具有农村集体经济组织成员资格，二审法院未考虑李保花、周娟“农转非”后的生存状况，以其户已“农转非”为由，认定该二人已放弃作为农业家庭户的权利，丧失农村集体经济组织成员资格，既不合法理，也不合情理，更不符合李保花、周娟的实际情况。（2）虽然李保花、周娟在承包地被征用前迁回新围村的行为存在一定的投机心理，但是二人并未被纳入城市居民社会保障体系，又因征地失去原有的生活保障，有失公平。新围村村委会在确定征地补偿方案时，漠视李保花、周娟作为未成年人、妇女及残疾人的实际情况，未实事求是地考虑两人基本生活保障问题，违反《村民委员会组织法》第二十条第二款关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”之规定，应认定为无效。原二审法院判决时未从保护李保花、周娟合法权益的角度给予倾斜，实体判决存在明显不妥之处。
李保花、周娟的申诉理由与抗诉意见基本一致，另认为，是否属于农村集体经济组织成员，要看是否享有政治权利，李保花有选举权，也就证明其有政治权利。
新围村委会答辩认为，李保花自2003年3月开始就已纳入城市居民社会保障体系，且持续至今，抗诉机关关于其仍以在新围村承包的土地作为基本生活保障的理由，与事实不符；2008年1月1日起施行的《浙江省村经济合作社组织条例》不适用于本案；新围村委会不存在违反《村民委员会组织法》，违反未成年人、妇女、残疾人权利保护法律规定的行为。
再审期间，李保花提供日期分别为2008年4月19日、2011年3月18日新围村村（居）民委员会换届选举《选民证》二张、绍兴县选举委员会2011年12月2日颁发的《选民证》一张，周娟提供日期为2011年3月18日新围村村（居）民委员会换届选举《选民证》一张、绍兴县选举委员会2011年12月2日颁发的《选民证》一张，用以证明李保花、周娟具有农村集体经济组织成员资格。经质证，新围村委会认为，上述《选民证》时间为2008年和2011年，而本案发生在2003年，与本案没有关联。选举权按照户籍所在地确定，因为李保花、周娟的户籍在新围村，故李保花、周娟在新围村有选举权。且选举权与农业户口还是非农户口无关，故不能达到李保花、周娟的证明目的。本院认为，选举权是宪法赋予公民的一项政治权利，与李保花、周娟是否拥有村集体经济组织成员资格无关。李保花、周娟将户口迁回新围村后，有资格参加户籍所在村村（居）民委员会换届选举，但村（居）民并不等同于村集体经济组织成员，故上述材料不能证明李保花、周娟的主张。
新围村委会再审期间提供了：（1）本院（2008）浙民申字第1087号民事裁定书，用以证明本案已经过本院审查，认为原判认定事实清楚，适用法律正确，已驳回李保花、周娟的申诉；（2）李保花的社保缴纳记录，用以证明李保花自2003年3月至今已被纳入城镇社会保障体系。经质证，李保花、周娟认为，证据材料（1）不属于证据；因为证据材料（2）未经相关部门盖章确认，对真实性有异议，不予认可。本院认为，证据材料（1）不能作为本案证据使用。证据材料（2）虽未经相关部门盖章确认，但再审期间，就李保花社会保障参保情况，本院向绍兴县社会保险事业管理局进行了核实，相关核实结果经双方当事人确认无异议，可以认定证据材料（2）内容的真实性。证据材料（2）可以证明李保花自2003年3月开始参加企业职工养老保险、自2003年12月开始参加企业职工工伤保险的事实，本院对其证明力予以认定。
再审查明的事实与原一、二审一致，本院予以确认。
本案的争议焦点是李保花、周娟农转非后是否已丧失原所在村集体经济组织成员资格。
本院认为，《浙江省村经济合作社组织条例》自2008年1月1日起施行，而本案纠纷发生于2004年，故该条例不适用于本案。李保花、周娟之前虽与周忠鑫同为一户，但是自2002年2月27日李保花将其与女儿周娟户口迁出新围村并转为非农户口之后，李保花与周娟成立单独的一户。作为未成年人，对于周娟相应资格的认定应随同其母亲李保花。李保花当初为使周娟入学能享受城镇居民待遇而选择“农转非”，完全系其自愿行为，由此所产生的法律后果理应由李保花、周娟承担。未成年人、妇女及残疾人的合法权益应当保护，但是缺乏证据证明，不认定李保花、周娟具有新围村集体经济组织成员资格即侵害了李保花、周娟的合法权益。现有证据证明，李保花自“农转非”以后，已被纳入城镇企业职工社会保障体系。抗诉机关认为李保花、周娟缺乏基本生活保障，以及新围村委会存在违法行为，无事实依据。据李保花在原审中的陈述，其将户口迁往钱清镇以后，长期在钱清镇生活，并以从事零工为业，在将户口重新迁回新围村以后，也非一直在新围村生活。在诉讼期间，李保花也一直未提供能够证明其与新围村集体经济组织形成了权利义务关系的证据材料。因此，原判认定李保花、周娟在征地补偿方案确定时，已丧失新围村集体经济组织成员资格，并判决驳回李保花、周娟的诉讼请求，认定事实和实体处理均无不当。抗诉机关的抗诉意见以及李保花、周娟的申诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持绍兴市中级人民法院（2008）绍中民一终字第116号民事判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 骆苏英
代理审判员 赵恩勰
代理审判员 张静静
二〇一三年五月二十日
书 记 员 黄佳伟