江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏08行终92号
上诉人（原审原告）刘晓明，男，汉族，1963年5月15日出生，住淮安市淮安区。
上诉人（原审原告）刘兆国，男，汉族，1977年8月26日出生，住淮安市淮安区。
上诉人（原审原告）常庚，男，汉族，1958年5月20日出生，住淮安市淮安区。
上诉人（原审原告）张天栋，男，汉族，1958年6月23日出生，住淮安市淮安区。
委托代理人汤海洋、杨沫，江苏冠誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市国土资源局，住所地淮安经济技术开发区厦门路6号。
法定代表人韩文军，该局局长。
委托代理人林光洋，该局工作人员。
委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。
上诉人刘晓明、刘兆国、常庚、张天栋因诉被上诉人淮安市国土资源局撤销行政行为一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2012年4月24日，被告淮安市国土资源局淮安分局（以下简称国土局淮安区分局）及其下属淮安市国土资源局淮安分局三堡国土资源所（以下简称三堡土管所）在一份申请单位为江苏实瑞机械制造有限公司实（以下简称实瑞公司）的《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》上签章并出具意见，意见为：“我们同意协助江苏安信担保有限公司（以下简称安信担保公司）做好担保风险防范，并及时将该企业土地办证情况告知安信担保有限公司，待土地权证办好后，在江苏安信担保有限公司担保责任没有解除之前保证不将该宗款土地抵押物抵押登记给其他任何人。”2013年1月22日，因淮安云浩废旧物资回收有限公司（以下简称云浩公司）向江苏银行楚州支行借款人民币100万元，云浩公司与安信担保公司签订《委托保证合同》，由安信担保公司为云浩公司的借款提供保证担保。同日，原告刘晓明、刘兆国与实瑞公司作为反担保保证人，安信担保公司作为保证人，淮安云浩废旧物资回收有限公司作为委托保证人签订《反担保保证合同》，向安信担保公司提供保证反担保，并承担反担保的保证责任。2013年7月22日，因云浩公司向江苏银行楚州支行借款人民币100万元，云浩公司与安信担保公司签订《委托保证合同》，由安信担保公司为云浩公司的借款提供保证担保。同日，原告常庚与实瑞公司、蒋玉銮、向桂云作为反担保保证人，安信担保公司作为保证人，云浩公司作为委托保证人签订《反担保保证合同》，向安信担保公司提供保证反担保，并承担反担保的保证责任。2013年6月26日，因实瑞公司向江苏银行楚州支行借款人民币100万元，实瑞公司与安信担保公司签订《委托保证合同》，由安信担保公司为实瑞公司的借款提供保证担保。同日，原告张天栋与蒋玉銮、向桂云作为反担保保证人，安信担保公司作为保证人，实瑞公司作为委托保证人签订《反担保保证合同》，向安信担保公司提供保证反担保，并承担反担保的保证责任。后因实瑞公司、云浩公司未能按约归还银行借款，安信担保公司向淮安市淮安区人民法院提起诉讼，要求四名原告承担连带清偿责任，后该法院依法作出判决，判令原告刘晓明、刘兆国、常庚、张天栋对各自担保的债务承担连带清偿责任。2017年7月28日，四名原告向被告淮安市国土资源局邮寄《违法行政举报信暨撤销申请》，请求确认《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》中国土局淮安区分局及三堡土地管理所的盖章确认行为违法，并依法予以撤销。同年8月7日，被告向四名原告作出并送达《告知书》，告知内容为：“1、淮安市国土资源局淮安分局、淮安市国土资源局淮安分局三堡乡土地管理所在《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》签署意见和加盖印章行为，非国家法律、法规所禁止，没有违反国家法律、法规规定。2、淮安市国土资源局淮安分局、淮安市国土资源局淮安分局三堡乡土地管理所在《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》签署意见和加盖印章行为，是针对申请单位江苏实瑞机械制造有限公司提出申请签署意见，你们提出撤销，于法无据。3、淮安市国土资源局淮安分局、淮安市国土资源局淮安分局三堡乡土地管理所在《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》签署意见和加盖印章行为，与你们之间没有关联性，与你们不产生法律上的权利和义务关系，该行为对你们的合法权益不产生实际影响。”原告对此不服，提起诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条中有利害关系的公民、法人或者其他组织，仅应限于法律上的利害关系，存在受到损害可能性的当事人且与行政行为具有法律上利害关系，形成行政法上权利义务关系，才具有行政诉讼主体资格。本案中，四原告诉称被告下属机构在《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》中签章并出具意见的行为致其产生实瑞公司已办理了土地及房屋抵押登记的误解，因而签订《反担保保证合同》并最终对云浩公司及实瑞公司的债务承担连带清偿责任，法院认为，首先被告下属机构的上述行为系针对实瑞公司的预抵押申请，与四名原告在法律关系上并无关联，同时被告下属机构的上述行为并非对该预抵押申请予以审批或视为给实瑞公司办理了抵押登记，也不足以产生相关土地使用权及房屋所有权已办理抵押登记的公示效力。其次，四名原告在未核实相关土地使用权及房屋是否已办理抵押登记的情况下，或基于轻信他人，或基于主观错误判断，其主动承担相关民事义务属于自愿行为，与被告的下属机构的行政行为不产生法律上的利害关系，也不能形成行政法上的权利义务关系。综上，四名原告向被告提交《违法行政举报信暨撤销申请》，请求撤销被告下属机构的上述行为无法律依据，被告淮安市国土资源局作出的《告知书》认定事实清楚，证据确凿，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘晓明、刘兆国、常庚、张天栋的诉讼请求。
上诉人刘晓明、刘兆国、常庚、张天栋上诉人称，一审判决对于“利害关系”的理解过于狭隘，从而错误判断上诉人与涉案申请表无利害关系：1、依照行政诉讼法第二十五条及行政诉讼法解释第十二条的相关规定，本案属于为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形；2、“法律上的利害关系”除了行政相对人之外，还应当包括因该行政行为作出而导致利益受到影响的相关人员。个人或者组织是否具有原告资格，关键在于其权利义务是否受到某一行政行为的实际影响；3、上诉人之所以主张该申请表对上诉人产生影响，是因为上诉人基于相信该申请表中包括被上诉人的下属机构在内的若干行政部门的盖章，才认定实瑞公司有足够的资产和能力应对数百万的债务风险，即使发生债务风险也不会对上诉人造成实质影响。在上诉人签字确认反担保过程中，该申请表发挥了极其重要作用，没有该申请表上诉人不会承担反担保的，而该申请表中被上诉人下属机构的盖章确认是最为重要的，该盖章却是在没有任何现场调查、土地性质审查、工作人员审核的情况下做出，该下属机构存在违法行政行为，该申请表的出具就是错误。综上，上诉人认为被上诉人送达的《告知书》涉嫌违法，请求撤销该《告知书》，并责令被上诉人重新作出《撤销决定书》。
被上诉人答辩称，国土局淮安区分局在《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》中签署国土管理部门意见及盖章行为，没有违反法律、行政法规强制性规定，并非法律、行政法规禁止，上诉人称被上诉人的下属机构存在违法行政行为缺乏法律依据。该盖章并签署意见行为，并非已办理了土地及房屋抵押登记，也并非对该预抵押申请予以审批或视为给实瑞公司办理了抵押登记，在盖章之前无须进行现场调查，也无须对土地性质进行审查，该行为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，与上诉人没有关联性。上诉人为实瑞公司提供反担保与安信担保公司之间存在清偿义务，与国土管理部门在申请表中签署意见及盖章行为，不形成行政法上的权利义务关系，也不产生法律上的利害关系。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院，二审中双方均未提交新证据，本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，国土局淮安区分局及三堡土管所在《办理国有土地使用权和房屋所有权预抵押申请表》上签署意见和盖章系针对实瑞公司的预抵押申请，与四名上诉人在法律关系上并无关联，该签署意见和盖章行为并非对该预抵押申请已予以审批或视为已给实瑞公司办理了预抵押登记，亦非已办理了抵押登记，该行为不足以产生已办理抵押登记的公示效力，亦即并没有产生让社会公众知晓土地使用权和房屋所有权已办理抵押的效力，对四名上诉人的合法权益不产生实际影响，四名上诉人要求淮安市国土资源局确认该行为违法并予以撤销无法律依据。淮安市国土资源局作出的《告知书》认定事实清楚，符合法律规定，一审判决驳回四名上诉人的诉讼请求，并无不当，四名上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，四名上诉人的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘晓明、刘兆国、常庚、张天栋负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 俊
审判员 钱明芳
审判员 梁新星
二〇一八年八月六日
书记员 陶晓航