河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终109号
上诉人（一审原告）吕亚伟，男，1983年7月15日出生，汉族，住项城市。
委托代理人马金良，河南圣凡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）项城市秣陵镇人民政府，住所地项城市秣陵镇项新路，组织机构代码：00593710-X。
法定代表人董明辉，镇长。
委托代理人张恩泽，河南豫龙律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）项城市人民政府，住所地项城市人民路，组织机构代码：00593693-2。
法定代表人任哲，市长。
委托代理人吴娟，该单位工作人员。
被上诉人（一审第三人）吕志国，男，1931年5月11日出生，汉族，住项城市。
上诉人吕亚伟因行政确认一案，不服沈丘县人民法院（2017）豫1624行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人吕亚伟及其委托代理人马金良，被上诉人项城市秣陵镇人民政府委托代理人张恩泽，被上诉人项城市人民政府委托代理人吴娟，被上诉人吕志国到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明：该争议宅基地位于项城市秣陵镇西大街，原属第三人吕志国父亲吕淑奎分家所得并在此居住。1958年吕淑奎被下放到秣陵镇七里时村。之后，该宅基地先后有吕淑义（系吕志国、吕志东二伯父）、吕志东、吕长春及原告吕亚伟在此居住。1988年个人建房用地清查登记时，该地登记在吕志东名下；1999年吕亚伟办理了国有土地使用证。2002年4月25日，项城市人民政府下发决定，以土地使用权来源不清为由，对吕亚伟的国有土地使用证予以注销。第三人吕志国以该宅基地为其所有为由，多年来一直向有关部门反映并要求解决。2013年8月15日，项城市秣陵镇人民政府就吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案作出秣政[2013]13号处理决定：经过秣陵镇政府、司法所、街道办事处组成的联合调查组的详细调查，就是申请人的宅基地。政府认为，申请人和被申请人双方争议宅基地其证号为（1999）第4-176号国有土地使用证已注销。此宅基地原属吕志国父亲分家时所得并长期居住。其先后曾有吕志国的大哥吕志东及其侄吕长春在此建房，但吕志国由于长期在外工作，退休后才得知此处宅基地由刘桂梅及其儿子吕亚伟居住，并于1999年在办证程序违法的情况下取得该宅基地使用权。吕志国一直向有关部门反映并向被告主张权利，但吕亚伟一直不予返还，双方引起纠纷，吕亚伟辩称理由不能成立。依据《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条、第一百三十四条第一款第（一）、（四）项和1982年《土地管理法策》第五章《乡镇市民用地》第三十八条规定（如果原自己的宅基地房产出卖后不予另批宅基地）和第六章第四十六条规定（若其采取欺骗的手段得到的土地属于非法占用土地，责令限期拆除建筑物，并且收回其使用权），根据《宪法》条文房产纠纷以土改时为依据有关落实政策的文件规定，文化大革命期间拆除的房子可以落实宅基地。根据事实情况和法律条文规定镇政府决定被申请人停止侵权，返还侵占申请人的宅基地并赔偿经济损失，任何人和单位不得侵占。吕亚伟不服，向项城市人民政府申请复议。项城市人民政府于2013年10月22日予以受理。直至2016年1月25日吕亚伟向本院提起诉讼时，也未作出复议决定。2015年4月25日，项城市秣陵镇人民政府对该争议宅基地作出秣字[2015]13号处理决定，原告申请复议后，项城市人民政府于2016年1月15日作出行政复议不予受理决定书。原告不服，提起诉讼。本院受理后，于2016年5月30日作出（2016）豫1624行初15号判决书，判决驳回原告吕亚伟对秣政[2013]13号处理决定的起诉、撤销秣字[2015]13号处理决定。原告不服，提起上诉，周口市中级人民法院于2016年8月24日作出（2016）豫16行终91号裁定，撤销沈丘县人民法院（2016）豫1624行初15号判决并驳回吕亚伟的起诉。后吕亚伟以被告项城市人民政府就秣政[2013]13号处理决定复议申请不履行法定职责纠纷一案向周口市中级人民法院提起诉讼，周口市中级人民法院于2016年10月25日作出（2016）豫16行初239号行政判决书，判决被告项城市人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告吕亚伟的复议申请履行法定职责。判决书下发后，项城市人民政府又重新启动了对秣政[2013]13号处理决定的复议程序，于2016年12月20日作出项政复决字[2016]15号行政复议决定书，维持了秣政[2013]13号处理决定。
一审法院认为，本案诉争的宅基地使用权归属第三人吕志国，应予认定。但秣政[2013]13号处理决定书认定的诉争宅基地面积不祥、四至不明，且赔偿经济损失数额不具体，致使决定书不具有操作性和执行力，属部分事实不清，应予撤销。项城市人民政府接到原告复议后，经复议作出项政复决字[2016]15号行政复议决定书，虽复议程序合法，适用法律正确，但结论不适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销项城市秣陵镇人民政府秣政[2013]13号处理决定书和项城市人民政府项政复决字[2016]15号行政复议决定书；案件受理费50元，由被告项城市秣陵镇人民政府承担。
上诉人吕亚伟上诉称，关于宅基地的权属纠纷，应当由政府先行处理，对处理结果不服可以提起司法审判程序，一审法院在撤销项城市秣陵镇人民政府秣政[2013]13号处理决定书和项城市人民政府项政复决字[2016]15号行政复议决定书的同时又认定该宅基地使用权归第三人吕志国，属于越权行为，是在没有经过行政确权程序，直接司法认定该宅基地使用权属吕志国，因而越权，程序违法，应当予以纠正。请求：维持河南省沈丘县人民法院（2017）豫1624行初2号行政判决书的判决结果；删除或者改写该判决书第8页第二段“本院认为，本案诉争的宅基地使用权归属第三人吕志国，应予认定”的内容。
被上诉人项城市秣陵镇人民政府答辩称，根据在一审中双方举证质证，足以证明争议土地的使用权人归属，故一审法院表述“诉争的宅基地归属吕志国”，这一认定并非法院超越职权对争议土地确权，而是确认了我单位作出的秣政【2013】13号处理决定书的部分内容。请求二审法院驳回上诉，维持原判。我单位将进一步完善确权文书内容，以维护吕志国的合法权益。
被上诉人项城市人民政府答辩称，经过秣陵镇人民政府多年调查取证，该处宅基地本属于吕志国。因此项城市秣陵镇人民政府作出的秣政【2013】13号文件认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。项城市人民政府根据以上情况作出的项政复决字[2016]15号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求维持复议决定。
被上诉人吕志国答辩称，争议土地一直属于我，我的邻居都可以作证，上诉人说的都是假话，一审判决是合理合法的。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，项城市秣陵镇人民政府在对吕志国、吕亚伟土地权属纠纷调查处理中，对诉争土地面积、四至未调查清楚。所作出的《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》（秣政【2013】13号）中，镇政府决定“被申请人停止侵权、返还侵占申请人的宅基地并让其赔偿经济损失”，没有法律依据，超出了对土地权属调查处理的范围，属超越职权。综上所述，项城市秣陵镇人民政府作出的《关于吕志国、吕亚伟宅基地纠纷一案的处理决定》（秣政【2013】13号），事实不清，证据不足，且超越职权，依法应予撤销。本案争议土地权属应由行政机关重新确认。项城市人民政府作出的项政复决字[2016]15号行政复议决定书，结论错误，依法也应予撤销。一审法院认定事实清楚，判决结果适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吕亚伟负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭金华
审判员 董小厂
审判员 杜 磊
二〇一七年七月二十七日
书记员 杨雪丽