河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫16行终223号
上诉人（一审第三人）王秋红，女，汉族，1976年5月16日生，住商水县。
委托代理人冉麦礼，河南睿东律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（一审原告）沈群生，男，汉族，1953年2月9日生，住商水县。
委托代理人王恒松，河南沐天律师事务所律师，特别授权。
一审被告商水县国土资源局，住所地：商水县行政路西段，统一社会信用代码：114117230059072424。
法定代表人孙玉合，该局局长。
委托代理人刘守华，商水县国土资源局工作人员，一般代理。
委托代理人朱会臣，河南明辨（商水）律师事务所律师，该局法律顾问，特别授权。
上诉人王秋红因房屋产权登记一案，不服项城市人民法院（2018）豫1681行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王秋红及其委托代理人冉麦礼，被上诉人沈群生的委托代理人王恒松，一审被告的委托代理人刘守华、朱会臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年11月23日被上诉人沈群生与村民沈海亮签订土地承包合同一份，土地坐落于周漯路路北，东临沈春华，西邻沈春伍三层楼房，承租期限20年。沈群生和沈春华等在商水县谭庄镇西岗村周漯路路北合伙共建门面房八间四层。2015年9月20日，李四久向上诉人王秋红借款36万元，由沈春华担保，并用沈春华位于周漯路西段路北的两间门面房作抵押。2016年6月11日，王秋红与沈春华签订了最西边两间房屋转让合同。2016年5月10日第三人王秋红向商水县国土资源局递交了关于办理《房屋所有权证》的申请。同日，商水县谭庄镇村镇建设发展中心、“商水县谭庄镇卜留寺村民委员会”向商水县国土资源局递交了关于申请办理《房屋所有权证》的证明，该证明中的“商水县谭庄镇卜留寺村民委员会”与沈群生向法庭提交的“商水县谭庄镇卜刘寺行政村村民委员会”不是同一枚公章。2016年5月12日王秋红委托商水县房地产测绘队对标的物进行测绘，同日，商水县国土资源局对该房屋进行了登记审批，并为上诉人办了了商房权证商水县字第××号房产证。另查明，王秋红不是商水县谭庄镇卜刘寺行政村村民。
原判认为，农村集体土地上的房屋不得出售给本辖区外的居民，王秋红不是谭庄镇卜刘寺行政村村民委员会居民。《房屋登记管理办法》第八条规定，“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权主体一致原则”。国务院办公厅《关于加强土地转让管理严谨炒卖土地的通知》（国办发（1999）39号）第二条规定：加强对农村集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发；农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发（2007）71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或“小产权房”。王秋红与他人签订房屋转让合同的时间是2016年6月11日，而商水县国土资源局为王秋红的颁证日期2016年5月12日，房产登记档案记载为王秋红自建，初始登记。商水县国土资源局为王秋红的颁证行政行为明显不当。沈群生与本村村民沈海亮签订了土地承包合同，系涉案土地利害关系人，是本案适格原告。经审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政法》第七十条第一款（六）项之规定，判决撤销商水县国土资源局于2016年5月12日为王秋红的颁发的16××39号房屋所有权证。
上诉人王秋红不服一审判决上诉称，一、一审认定事实错误。一审认定涉案房屋系被上诉人沈群生建设缺少充分证据，沈群生与诉争房屋无利害关系，应驳回其起诉。二、一审法院适用法律错误。一审法院在判决中使用国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条及国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，违反了《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》的第一条：“人民法院的裁判文书应当依法引用法律、法规等规范性法律文件作为裁判依据。”国务院办公厅下达的通知系行政指引，指导行政机关办理相关事项，在裁判文书中不应直接援引适用。并且在引用这两份通知时也存在断章取义的情形。涉案房产并非是商业开发建设，而是家庭住宅自用的建设行为，其次上诉人王秋红是谭庄镇曹渠村村民，也不是城镇户口，不符合《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中所禁止内容。《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》表明的是农村村民可以出卖给城镇居民以外的人，而非其他村民。上诉人与沈春华签订了房屋转让合同，并有现金借条，从而取得房屋的所有权及土地使用权。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人沈群生的起诉。
被上诉人沈群生辩称，一、争议房屋系沈群生自建，一审认定事实正确。2013年11月23日，沈群生与同村村民沈海亮签订土地承包合同，并与沈春华等在合伙共建了门面房八间四层。该事实由土地承包合同、村委会证明、承建施工负责人沈付案、张天屋，邻居沈缺良、沈春华为证。二、沈群生与争议房屋及涉案土地有利害关系，具有本案原告的诉讼主体资格。周口市中级人民法院在（2018）豫16行终88号行政裁定中认定，沈群生与沈春华等人合法建造本案涉案房屋，沈群生与本案房屋具有利害关系，与颁证行为亦有利害关系。三、被诉颁证行为明显不当，依法应予撤销。王秋红称涉案房屋是转让合同取得，而房产登记中却是自建房，与事实不符。王秋红主张的房屋合同签订时间为2016年6月11日，而颁证时间是2016年5月12日，且房产登记材料中没有合同。王秋红伪造卜刘寺行政村村委会的印章，以该村委会名义提供虚假的办证材料。王秋红不是卜刘寺村村民，不应为其颁证。四、一审法院运用国务院办公厅的两个通知作为裁判说理的依据，符合法律规定。根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第六条规定，对于本规定第三条、第四条、第五条之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定合法有效的，可以作为裁判说理的依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告商水县国土资源局请求二审法院依法裁判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、被上诉人沈群生提供的土地承包合同、商水县谭庄镇卜刘寺行政村村委会证明以及沈付安、沈缺良、张天屋、沈春华出庭证人证言，这些证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，并且能够相互印证，可以证实沈群生系本案争议房屋的合伙建造人。沈群生系诉争房屋的出资建设人之一，明显与被诉颁证行为具有利害关系，可以提起本案的行政诉讼。至于其在可耕地上建造的房屋是否是合法建筑的问题，不应影响到沈群生与被诉颁发房产证行为具有利害关系的定性。二、2016年1月1日实施的《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记薄前进行公告，但涉及国家秘密的除外：…（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；…。”第四十一条规定“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口薄；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”本案中，从商水县国土资源局提供的颁证证据来看，登记种类是初始登记，房屋来源是自建，但并没有进行公告，这说明颁证程序是违法的。颁证材料中没有王秋红使用土地的土地权属来源证明，其提供的“关于申请办理房屋所有权证的证明”中加盖的印章不是商水县谭庄镇卜刘寺行政村委会在2016年5月10日使用的印章，且该证明内容所述“王秋红为我辖区居民”也与事实不服。根据上诉人王秋红自述，其是从沈春华手中转让取得争议房屋，而不是自建，这充分说明上诉人在申请颁证时隐瞒了真实情况，提供了虚假证明。一审被告在颁证过程中，未严格审查，在缺少颁证必要材料的情况下为上诉人王秋红颁证，该颁证行为程序违法，主要证据不足，依法应予以撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实基本清楚，判决结果适当，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王秋红承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任成飞
审 判 员 胡文建
审 判 员 闫 政
二〇一八年八月二十九日
（代）书记员 范帅印