辽宁省昌图县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昌行初字第00023号
原告西丰县金星满族乡联合村三组。
诉讼代表人尤某某，男，1965年2月26日生，满族。
委托代理人吴某某，男，1971年2月8日生，满族。
委托代理人刘某某，男，1940年10月17日生，退休干部。
被告西丰县金星满族乡人民政府。
法定代表人王立国，该乡政府乡长。
委托代理人汪某，该乡政府法律顾问。
被告西丰县人民政府。
法定代表人康冠华，该县政府县长。
委托代理人于某，该县政府法律顾问。
第三人徐志国，男，1956年12月23日生，满族。
委托代理人李某甲，辽宁某律师事务所律师。
委托代理人李某乙，辽宁某律师事务所律师。
原告西丰县金星满族乡联合村三组不服被告西丰县金星满族乡人民政府为第三人徐志国颁发的西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》，于2015年4月5日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月8日受理后，于2015年4月8日向被告、第三人徐志国送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月28日公开开庭审理了本案。原告西丰县金星满族乡联合村三组诉讼代表人尤某某及委托代理人刘某某、吴某某、被告西丰县金星满族乡人民政府的委托代理人汪某、被告西丰县人民政府的委托代理人于某、第三人徐志国及委托代理人李某甲、李某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西丰县金星满族乡人民政府为第三人徐志国颁发了西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》。该经营权证认定：柞蚕场所有权人为金星满族乡联合村三组、承包经营权人为徐志国，承包年限自2001年1月1日起至2020年12月1日止。座落于白家沟至梁家坟。东至地边、西至刘恒祥蚕场边、沈大园子面积西至地边、南至梁家坟地边、北至地边，面积80亩，主要树种柞树，株数∕亩160。登记机关有负责人姜某某印、经办人李某丙印，备注由西丰县农经委核准。该证封面有西丰县人民政府制式章，发证机关有西丰县金星满族乡人民政府盖章。
被告西丰县人民政府向本院提交如下证据：
第一组证据：《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条，第二十三条。欲证明县政府具有发证主体资格。
第二组证据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第三条、第四条、第七条、第十条、第十三条。欲证明颁发经营权证的程序和主体。
被告西丰县金星满族乡人民政府没有向本院提交证据。
原告西丰县金星满族乡联合村三组诉称，要求撤销被告为第三人徐志国颁发的西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》，由被告承担诉讼费用。
事实及理由：原告所在地的金星满族乡联合村民委员会违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条的规定，未经村民大会或村民代表大会讨论通过，擅自于2000年10月31日、2006年3月14日与第三人签订《柞蚕场承包合同》，将位于白家沟至梁家坟的柞蚕场承包给第三人徐志国20年。2013年3月村民发现后到乡、县政府上访，后向西丰县人民法院提起诉讼，要求确认合同无效，在诉讼过程中第三人出示了被告于2006年给其颁发的西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”因此原告认为被告利用西丰县人民政府印制的格式证书给第三人颁发西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》。发证机关是西丰县金星满族乡人民政府，其发证行为是超越职权的行为，被告西丰县金星满族乡人民政府无权为第三人颁发证书，只有县以上人民政府才有权为承包人颁发经营权证。因此被告颁证的主体资格不合格，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之第四、五的规定，请求人民法院判决撤销被告西丰县金星满族乡人民政府为第三人颁发的西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》，请法院予以支持。
原告为此向本院提交如下证据：
第一组证据：联合村三组林权证。欲证明此地是属于三组所有，三组有原告主体资格。
第二组证据：第三人的经营权证。欲证明是由乡政府颁发的，不是县政府颁发的。徐志国的经营权证是自制的，不是印制的，没有年月日，没有发证机关的章。
被告西丰县金星满族乡人民政府辩称，依据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部第33号令、《辽宁省农业集体经营承包合同条例》及《辽宁省柞蚕场管理暂行办法》相关规定，金星满族乡联合村委会与第三人签订的柞蚕场承包合同，由县农业局统一制作柞蚕场承包经营权证书，再由农发局按乡镇上报数字将统一印制的证书发放到乡镇，乡镇根据各柞蚕场数量发放此证，各村根据柞蚕场承包合同完善经营权证书。柞蚕场承包经营权证书的发放主要依据村民与村委会签订的协议和相关部门的指导意见并结合当时的历史原因而形成的。
被告西丰县人民政府辩称，依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村经营权证办法》）、《辽宁省柞蚕场管理暂行办法》的有关规定，被告于2005年开始组织实施县域内柞蚕场登记发证工作，具体工作由西丰县农业局负责实施。工作之初，由县农业局牵头，根据县域内柞蚕场实际情况，统一印制了一批制式“西丰县柞蚕场承包经营权证”。在具体工作中，由于柞蚕场和蚕农均分布在农村偏远地区，为了方便蚕农申请办证，所以县农业局根据各乡镇应有的柞蚕场数量，将空白的制式“西丰县柞蚕场承包经营权证”发放给乡镇政府，由乡镇政府依照《农村经营权证办法》第七条、第八条、第十二条、第十三条的有关规定办理。但由于柞蚕生产必须依靠特定资源和条件，因此柞蚕业不及传统种植业养殖业普遍，柞蚕场承包经营权登记发证也是新生事物，原告所在联合村的40余户蚕农也只有三户蚕农持有本案争议的《西丰县柞蚕场承包经营权证》，蚕农申请发证的积极性并不高。对于本案争议的《西丰县柞蚕场承包经营权证》，县政府未收到过有关个人或有单位提交的有关材料，也未批准颁发过本案争议的《西丰县柞蚕场承包经营权证》。
第三人徐志国述称，请求法院支持第三人的请求。第三人认为2000年间联合村委会用广播宣传了五荒开发的政策和文件。经村委会讨论决定将本村的荒山公开向村民拍卖，因荒山已弃管几十年，杂草丛生，没人买。村里动员我们买荒山，缓解村里的债务，我们和村里签定了五份荒山合同，从2000年-2020年，期限20年，有合同有收据，合同明确规定种橡子，开发蚕场。从2000年-2005年间，第三人精心改造荒山，自建蚕场。2006年3月14日，蚕场成形，村委给我们完善了合同。7月18日，蚕场建设合乎标准，三级政府、四个部门给蚕场正式登记造册。我们按期缴纳各项税费。西丰县农经委按县人大代表常务委员会（2001）10号文件的精神给我们颁发（2006）第21122321303043010号西丰县柞蚕场承包经营权证。西丰县农经委核准，乡人民政府签字盖章，林业站批准，村委会收取了完善合同资金，产权组全体代表签字画押，有合同和收据，按当时政策、法律法规，承包合法、程序合法，合同是有效的，颁证正确。领证以后，我们投入了大量的人力、物力、财力，精心蚕场标准化、规模化，种橡子、压腕子、栽幼树，使蚕场大道满树化，建成规模化的合格蚕场，我们没有违背合同条约，严格按照合同办事，诚实守信，对得起政府和社会，给国家创造了财富，为社会做出了贡献。2014年，蚕场初见效益，成本还没收回，但因村民眼红，将蚕场剩余7年的经营权强行分割，村委会单方中止合同，此份合同期限至20年，已合法有序地执行了13年，还有7年。合同有合同法规定，不能一半有法律效力，一半没有法律保护。政府卖，老百姓买，价钱政府定，条件政府提，合同政府签，我们条条照办执行、样样遵守，按合同要求没有违约，此份合同签约没有错，把荒山变成经济林，变废为宝，经济价值提高了十几倍，我们信守合同，辛勤的劳动，大量投资，对社会负责，相信政府，对社会有益而无害。合同是政府和百姓之间的桥梁，有了合同政府可以按合同约束百姓，百姓不能胡乱行事，可以按照合同条约，投资建设。一旦合同无效，政府会脱离百姓，合同也无法面对国人，它毕竟是国策允许、政府认同、法律应该保护的产物。一份小小的荒山买卖合同，上有国策、五荒文件、下有县、乡、村三级政府大印，又有村民代表签字，还犯了说道上法院。这真让人伤心，投资者无望、劳动者心寒、守信者无奈。劳动者应该相信什么、依靠什么？难道党的政策这么脆弱，经受不住考验吗？一份三级政府认可的没有到期的合同，15年前有效的合同，到了今天倒不如民间的白纸黑字的一张借条管用吗？2000年左右，全国都是这样的合同，你能说都无效吗？谁违背合同谁负责，谁的错谁承担，谁给对方造成了损失谁负责到底。第三人要求其投资损失由过错方负责，给劳动者一个合理的说法。第三人认为县、乡政府的经营权证是合法、有效的，无论从效益上还是对社会的贡献都是有益国家，有益于人民的，对社会进步起到极大的推进作用，这样的合同，政府应该提倡和推广，法律应该保护和支持。合同涉及到什么法律程序问题由法庭判决。
一、原告诉讼不符合行政诉讼法第四十九条（一）、（四）提起诉讼的条件。1、原告诉讼主体不适格。原告不符合诉讼法第二十五条“与行政行为有利害关系的公民，法人、或者其他组织有权提起诉讼”的条件。原告提起诉讼适格应具有与行政行为有利害关系，请求法庭对原告与行政行为有无利害关系做实质性审查。2、西丰县人民政府为本案被告之一，根据《行政诉讼法》第十五条（一）项“对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”，应由中级人民法院管辖，基层法院没有管辖权。
二、原告提起诉讼超过六个月的起诉期限。行政诉讼法第十六条规定“公民、法人直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。原告在起诉状中陈述是在民事诉讼过程中第三人向法庭出示了经营权证，才得知被告给第三人发放了承包经营权证是虚假的。第三人有证据证明原告在2006年就知道被告给本案第三人在内的本村蚕场、果园承包经营户的经营权证。原告现在起诉已超过提起行政诉讼的六个月期限。
三、第三人取得的蚕场经营权证合法有效，行政机关没有越权行为。1、被告确认蚕场承包经营权的行为合法有效。根据《农村经营权证办法》第三条“承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认”。被告依据此规定，在第三人与联合村委会签订的承包合同生效后，已实际取得农村土地承包经营权的第五年，被告发证予以确认的。被告行政确认行为合法。2、被告依法履职，无越权行为。根据《农村经营权证办法》第十二条规定“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证的过程中履行职责”，确定了办理承包经营权证的行政主体是乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门。第三人持有的经营权证显示：金星满族乡人民政府农村经营管理部门在土地承包经营权证登记表上签署了初审意见，西丰县农经委对登记申请予以了核准，经营权证由西丰县人民政府制作下发。根据《农村承包经营权证办法》第十三条“乡（镇）农村经营管理部门领取农村土地承包经营权证后，应在30个工作日内将农村土地承包经营权证发给承包方”的规定，镇政府负责经营权证的领取、发证。因此本案被告的确认登记行为完全符合相关的法律规定，依照法定职责履行，各级行政机关不存在越权的行政行为。
四、依据行政信赖保护原则，第三人的经营权证不应被撤销。根据行政法“诚实信用”的基本原则，行政机关应积极维护自己作出的行政行为的法律效力，第三人持有的经营权证由国家机关颁发，并且已持有经营权证近十年，因而产生了心理上的信任和依赖，据此对自己的相关财产或行为加以处理或安排。行政机关随意否认和改变之前作出的行政行为必然造成行政相对人的损害，也会使行政机关失信于民。依据行政信赖保护原则，第三人的经营权证不应被撤销。
第三人徐志国向本院提交如下证据：
第一组证据：2006年3月14日徐志国与村委会签订的柞蚕场承包合同书及相关费用收据。欲证明2006年第三人所在的村小组对发包的情况是知道的。与村委会柞蚕场合同有农经委核准章证明第三人取得的经营权证合法，农经委对该合同进行了审查，被告给第三人发证行为没有侵犯村小组权益，村小组与本案没有利害关系。
第二组证据：民事起诉状180户。欲证明原告在民事起诉时知道该证的情况。
第三组证据：第三人等三份经营权证。欲证明经营权证是西丰县政府颁发的，行政机关没有越权行为，原告超过诉讼时效。
第四组证据：蒋月昌等人的经营权证。欲证明这些证期限有的是13年，有的是20年。不只第三人有证，还有西丰县政府颁发的很多经营权证。
经过庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告西丰县人民政府出示的第一组、第二组证据均有异议。对第一组证据原告认为二十三条是正确的，第十一条，是乡政府的职责，不代表乡政府能发证。最后应该以县政府的名义发证。对于第二组证据原告认为概括起来乡政府审核之后，签署意见，向县政府申请，再由县政府来颁发。本案是乡政府颁发的证书，依法取得合同证书，承包经营权是非法取得的。第三人对被告出示的第二组证据有异议，第三人认为第七条法律不适用本案，不是家庭承包的。33号文件第十条明确规定，农村土地经营权证，需要有县农经委管理，颁发和实质上的审查，审核实质的机关应该是县一级农经委。被告西丰县金星满族乡人民政府对被告西丰县人民政府出示的证据无异议。被告对原告出示的第二组证据有异议。被告金星满族乡政府认为复印件无法辨认，被告西丰县政府认为没有西丰县政府的公章，不是政府颁发的证书。第三人对原告出示的第一组证据的证明目的有异议，第三人手中的承包经营权证已经说明了是由谁承包的，第三人是所有权人，不能证明原告受到损失。第三人认为第二组证据中第三人有原件，原告没有公章的证件来源不合法，无法证明原告有资格。
原告对第三人出示的证据均有异议，对第一组证据原告认为本案是行政案件，合同正在审理与本案无关。对于第二组证据原告认为民事起诉状不是2006年知道的，是2013年知道的，经营权证是知道的。按行政诉讼法四十六条原告没超过诉讼时效。对于第三组证据原告认为经营权证确实是印制的，不是政府盖章的，乡政府不具备发证的资格，发证没有年月日，证明不了县政府颁发的，但能证明金星满族乡三组是所有权人，与原告有利害关系。对于第四组证据原告认为9本证中其中7本，周伟、温成喜、韩殿文、刘志璐、王立友、蒋月昌、董立国经营权证也盖的乡政府章，乡政府无权颁发，是无效的，这7本已经过期与本案无关。董立国的证件是果园与本案无关联性，董利民的证据上没有乡政府的章，一审已经判无效。
被告西丰县人民政府对第三人出示的第一组、第二组、第三组、第四组证据均有异议。被告县政府认为其只发现了三本，对证件本身是经县政府允许的，盖的章不是公章，只是标示。经县人民政府盖章生效。被告县政府认为没有盖章，也没有授权盖章，请求法庭依法判决。
本院认为，对于原告提交的第一组证据原告的林权状况与本案柞蚕场承包主体无关联性，本院不予确认。第二组证据是本案的审查客体，能够证明柞蚕场所有权人为本案原告，原告具有提起行政诉讼的主体资格。对于被告提交的《农村土地承包法》和《农村经营权证办法》是现行有效的法律，予以确认。对于第三人提交的第一组证据是第三人与联合村签订的承包合同情况，第二组证据是原告提起民事诉讼诉状内容及时间，本院予以采信。第三组证据是本案的审查客体，并非是证据。第四组证据是其他人的蚕场经营权证与本案为第三人颁发柞蚕场承包经营权证无关联，本院不予确认。
经审理查明，第三人徐志国于2000年10月31日与西丰县金星满族乡联合村民委员会签订了柞蚕场承包合同。合同约定将座落于白家沟至梁家坟、北至地边、南至梁家坟、西至地边、东至刘恒祥蚕场范围内的柞树只许种橡子，承包期限自2001年1月1日起至2020年12月1日止，年限20年，金额400元，荒山由联合村承包给徐志国。2006年3月14日金星满族乡联合村与徐志国签订了由西丰县人民政府统一印制的柞蚕场承包合同，该合同除承包金额为6800元，其他与2000年承包合同一致。该合同对双方的权利义务进行了规定。第三人在规定时间完成蚕场建设改造、投入，柞树数量墩数、不许超量放蚕等事项。其他事宜裁伐地块原则种橡子养蚕，合同期满后优先原承包者继续延包等内容。该合同有王立国等五名村民代表签字。第三人向林业站等部门交纳相关费用。2006年7月18日经西丰县农经委核准以上合同，面积为80亩。经过村委会取得由发证机关西丰县金星满族乡政府盖章，由西丰县政府统一印制的（2006）第211223213030403010号《西丰县人民政府柞蚕场承包经营权证》。该证与2006年合同内容一致。合同履行至2014年时原告所在的联合村180户村民向西丰县法院提起民事诉讼，要求确认联合村与第三人签订的蚕场延包协议无效，在诉讼过程中第三人出示了《西丰县柞蚕场承包经营权证》，第三人所在村的180户村民向本院提起诉讼，因民事案件二审法院以180户村民不适格将案件发回重审，开庭期间经本院允许原告由180户村民变更为第三人所在第三村民小组向本院提起本案诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，被告西丰县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。被告西丰县政府的农业行政主管部门农经委将《西丰县柞蚕场承包经营权证》发放给被告西丰县金星满族乡人民政府，金星满族乡政府依照第三人与联合村签订的承包合同，应按照《农村承包经营权证办法》规定的程序为第三人颁发柞蚕场承包经营权证，并按照制式证的要求，经县政府认可盖章，应视为县政府授权行为。但本案被告西丰县政府、金星满族乡政府没有提交为第三人颁发柞蚕场承包经营权证的相关证据，应当视为本案诉争的柞蚕场承包经营权证没有证据，且被告西丰县政府认为没有授权西丰县金星满族乡政府颁发此证，此证没经过西丰县政府盖章不生效，并对金星满族乡政府盖章颁发此证的行为不予认可，因此被告西丰县金星满族乡政府为第三人颁发柞蚕场承包经营权证的行为属于超越法定职权。西丰县人民政府应当按照制式证的要求完善相关手续，重新为第三人颁发柞蚕场承包经营权证。对于第三人提出的合同效力问题因已在西丰县法院提起民事诉讼，不是本案的审查客体。对于第三人提出原告主体不适格的意见，经查，第三人的承包经营权证上记载柞蚕场所有权人为原告，原告与本案有利害关系，可以作为利害关系人提起诉讼。对于第三人提出本案被告为县级政府，应由中级法院管辖以及起诉超过法定期限六个月的意见，经查，原告起诉为2015年4月5日，应适用修订前的《行政诉讼法》规定，以县政府名义的不动产登记应由基层法院受理，其登记时间没有超过二十年，因此对第三人的意见本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（四）项之规定，判决如下：
撤销被告西丰县金星满族乡人民政府为第三人徐志国颁发的西农字（2006）第211223213030403010号《西丰县柞蚕场承包经营权证》。
案件诉讼费50元，由被告西丰县金星满族乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于铁岭市中级人民法院。
审 判 长 李 倩
代理审判员 丁尚可
人民陪审员 翟星月
二〇一五年六月二十六日
书 记 员 曾 岩