重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝四中法行初字第00080号
原告：马世发农村承包经营户。
诉讼代表人：马世发，男，土家族，1944年7月4日出生，住石柱土家族自治县。
被告：石柱土家族自治县人民政府。住所地：石柱土家族自治县南宾镇玉带河街*号。
法定代表人：左军，县长。
委托代理人：刘志伟，重庆律缘律师事务所律师。
原告马世发农村承包经营户（以下简称马世发户）诉被告石柱土家族自治县人民政府（以下简称石柱县政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。2015年7月13日本院立案受理，同日向被告石柱县政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书。同年9月29日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马世发户的诉讼代表人马世发，被告石柱县政府的委托代理人刘志伟到庭参加了诉讼。现已审理终结。
原告马世发户诉称：原石柱土家族自治县黄水公社四大队一生产队1981年的《承包面积签号表》载明原告取得小地名“大坪”的承包土地两宗，签号为29号的土地面积0.31亩，签号为30号的土地面积0.39亩（丈量面积为0.67亩）。原告1984年10月4日的承包田土使用证载明“大坪”承包土地面积0.70亩，编号29-30。修建万胜坝水库的公路时征收了原告签号为30号的“大坪”承包土地0.1亩，剩下的0.57亩在1998年第二轮土地承包时填入了原告的土地承包经营权证，但只登记了四至界限，没有登记面积，而2010年换发土地承包证时却没有将剩下的0.57亩“大坪”承包土地填入原告的土地承包经营权证。5年来，原告一直要求对0.57亩“大坪”承包土地确权登记给原告无果，于2015年6月16日向被告提交书面申请，申请将0.57亩“大坪”承包土地确权登记给原告，被告没有答复也没有处理，请求判决被告将0.57亩“大坪”承包土地给原告颁证。
被告石柱县政府答辩称：1.原告要求被告履行法定职责的理由不成立。不作为是指行政主体有积极实施法定行政义务，并在能够履行的状态下，未从程序上履行或拖延履行，即行政主体不履行某种法定职责，而原告申请的事项不属被告的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，被告颁发农村土地承包经营权证是在承包合同生效后，由发包方将土地承包方案、承、发包土地的详细情况、承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审符合规定的予以登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，符合规定的编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证，原告的请求事项超出了被告的职责范围，认为被告不作为的事实不成立。2.原告既没有按规定向被告提出申请，也不能就此事申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告应先向被告提交履行法定职责的申请，被告需负有被申请的法定职责且未在法定期限内履行的，原告才能提起履行法定职责之诉。颁证虽然是被告的法定职责，但原告在本案不具备颁证的前提，不能直接申请被告颁证，应驳回原告的诉讼请求。
原告马世发户提供并经庭审质证的证据如下：
1.黄水公社四大队一生产队1981年农村联产责任制到户全队十七个户十七张《承包面积签号表》马世发户的承包面积签号表（二）复印件一张。拟证明原告在小地名“大坪”处有两宗承包土地，本案诉的是签号为30号，面积0.39亩的土地。
2.马世发户1984年的承包田土使用证复印件一份。拟证明“大坪”老公路以边0.39亩土地是原告的。
3.马世发户1998年的石柱土家族自治县农村土地承包经营合同证复印件一份。拟证明“大坪”老公路以边土地登记在了原告的合同证上，但没有填写地名、面积。
4.马世发户2010年农村土地承包经营权证登记簿复印件一份，石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册复印件一份。拟证明“大坪”老公路以边土地登记的四至界限正确，但面积错误，只登记了0.04亩，少登记0.53亩，要求政府变更。
5.原告2015年6月16日向被告邮寄的申请书复印件一份及国内挂号信函收据复印件一份。拟证明原告在起诉前向被告提交了要求其履行法定职责的申请。
被告石柱县政府质证认为：证据1，系复印件，无法核对真实性，对真实性、合法性、关联性均不认可。证据2，系复印件，有涂改痕迹，对真实性、合法性、关联性均不认可。证据3，系复印件，有涂改痕迹，对真实性、合法性、关联性均不认可。证据4，所有农户2010年的登记簿都没有以此种形式出现过，真实性不认可，登记簿是颁发土地承包证的前置条件，不具备颁发承包证的条件。分户清册没有承、发包双方签字确认，承包关系不明确，与客观事实不符，承包期限从2011年1月4日到2041年1月3日不符合国家政策，不可能出现该内容，对真实性、合法性、关联性均不认可。证据5，申请不是向被告提出的，被申请人是黄水镇镇长，与本案被告履行法定职责无关。挂号信函收据是给寄件人的收据，不是收件人收到邮件的依据。
被告石柱县政府以没收到原告的申请为由未举示证据。
经庭审质证，本院对原告马世发户提交的证据作如下确认：证据1、2，虽系复印件，因被告没有举示证据，该证据能证明原告涉案土地的来源，予以采信。证据3，系复印件，有多处涂改，原告主张该证登记的面积0.67亩，只登记四至界限未登记地名的土地就是本案争议之地，无其他有效证据佐证，而原告1984年的承包证未登记四至界限，不能达到原告的证明目的，对证明目的不予认可。证据4，2010年被告没有给原告颁发土地承包证，石柱县农村土地承包经营权证登记簿与石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册对承包期限的登记一致，且石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册无原告的签字，不具有合法性。证据5，申请书虽然是以马世发作为申请人写给石柱县政府法定代表人的，并以黄水镇镇长为被申请人，申请的内容有举报、控告，不是标准的确权颁证申请，但申请书也包含了要求对涉案0.57亩“大坪”土地确权颁证的内容，与本案待证事实有关联，予以采信。挂号信收据虽是复印件，但能证明马世发在申请的第二天寄出了申请，石柱县政府是否收到应由石柱县政府举证，石柱县政府没有举证证明，该证据予以采信。
根据以上有效证据，认定如下事实：原石柱土家族自治县黄水公社四大队一生产队，变更为石柱土家族自治县黄水乡万胜村坡脚组，现石柱土家族自治县黄水镇万胜坝村天蒜组（以下简称天蒜组）包括石柱土家族自治县黄水乡万胜村坡脚组。原告马世发户系天蒜组成员。1981年第一轮土地承包时，原告马世发户在石柱土家族自治县黄水公社四大队一生产队取得小地名“大坪”的承包土地两宗，签号为29号的土地面积0.31亩，签号为30号的土地面积0.39亩，合计0.70亩。1984年10月4日，原告取得加盖石柱土家族自治县黄水乡人民政府公章的承包田土使用证，该承包田土使用证载明马世发户在石柱土家族自治县黄水乡万胜村坡脚组小地名“大坪”处有编号为29号、30号的承包土地0.70亩。1998年第二轮土地承包时，原告取得石柱土家族自治县农村土地承包经营合同证，该证未登记小地名“大坪”的承包土地。2010年石柱县换发农村土地承包经营权证时，原告未取得农村土地承包经营权证。2015年6月16日，原告的诉讼代表人马世发作为申请人，以黄水镇镇长为被申请人，向石柱县政府法定代表人左军提交了书面申请，其中一项要求是对“大坪”0.57亩承包土地确权颁证，并于2015年6月17日以挂号信寄送给左军。石柱县政府对马世发的申请未予答复，也未对“大坪”0.57亩土地作出处理，原告遂诉至本院，诉如前请。
另查明，马世发户在本院审理的与本案关联的（2015）渝四中法行初字第00083号案件庭审中陈述，原告在本案主张的编号为30号的0.39亩“大坪”承包土地（征地时丈量面积为0.67亩）在修建万胜坝水库的公路时全部被征收，原告已领取了0.67亩土地全部征地补偿款。马世发户一直主张有剩余的0.57亩土地没有确权颁证，是因同组其他村民已被征收的土地都登记在了其他村民的农村土地承包经营权证上并已颁证，原告被征收土地的不予登记不公平，也应当登记并颁证。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第四条第一款规定，“实行家庭承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请，材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据前述规定，石柱县政府虽然有向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但必须是在原告符合法定颁证条件的前提下才能给原告颁证，而原告与天蒜组从1998年起未就0.39亩“大坪”土地签订土地承包合同，不具备取得农村土地承包经营权证的前提条件，故2010年被告未向原告颁发农村土地承包经营权证。原告认为石柱县政府对其符合法定条件应当颁证而不颁证时，向石柱县政府提出履行法定职责的申请后，石柱县政府仍不履行法定职责的，原告依法有权提起行政诉讼。而本案中，石柱县2010年换发农村土地承包经营权证时，原告举示的2010年石柱县农村土地承包经营权证登记簿与石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册对承包期限的登记一致，且石柱县农村土地承包经营权确权颁证分户清册无原告的签字，原告未就主张的0.57亩“大坪”土地与天蒜组签订农村集体土地承包合同，与天蒜组没有就该宗土地建立承、发包关系，不符合颁发农村土地承包经营权证的条件。且原告在1981年第一轮土地承包时取得的0.39亩“大坪”承包土地，在修建万胜坝水库的公路时已全部被征收，原告领取全部征地补偿款后，该宗土地已转为国有土地，再无权主张对该宗土地享有承包经营权，被告不应就该宗土地给原告登记颁证。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，“在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”马世发向石柱县政府法定代表人提出的申请，虽是以个人名义提出，但其作为原告的户主，应视为是原告提起的申请。该申请的被申请人是黄水镇镇长，内容有举报、控告，不符合申请石柱县政府履行颁证职责的标准格式，但内容包含了要求对涉案0.57亩“大坪”土地确权颁证的内容，且在第二天就寄送给了石柱县政府法定代表人，石柱县政府没有举证证明自己没有收到该申请，应视为石柱县政府收到了原告的申请，石柱县政府具有依申请向原告颁发农村土地承包经营权证的法定职责，是否应当给原告就主张的0.57亩土地颁发农村土地承包经营权证，石柱县政府应当在审查后作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
由被告石柱土家族自治县人民政府在本判决生效后60日内对原告马世发农村承包经营户的申请作出答复。
案件受理费50元，由被告石柱土家族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 张红梅
代理审判员 蒲开明
人民陪审员 刘维声
二〇一五年十月十五日
书 记 员 王丽君