河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行再60号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）唐河海岸房地产开发有限公司。法定代表人石记平，该公司董事长。委托代理人刘伍仁，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）河北海岸房地产开发有限公司。法定代表人申国荣，该公司总经理。委托代理人马元欣，河南雷雨律师事务所律师。一审被告唐河县人民政府。法定代表人周天龙，该县县长。委托代理人王磊，唐河县国土资源局工作人员。委托代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。再审申请人唐河海岸房地产开发有限公司（以下简称唐河公司）因与被申请人河北海岸房地产开发有限公司（以下简称河北公司）、一审被告唐河县人民政府土地登记纠纷一案，不服南阳市中级人民法院（2016）豫13行终37号行政判决，向本院申请再审。2017年12月18日，本院作出（2016）豫行申1176号行政裁定，对本案进行提审。本案提审后，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人唐河公司法定代表人石记平及委托代理人刘伍仁，被申请人河北公司的委托代理人马元欣，一审被告唐河县人民政府委托代理人王磊、张玉平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2012年3月，唐河公司申请土地证变更登记，请求注销唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证，唐河县人民政府为其颁发2012第0030号国有土地使用证，面积93871.67平方米，用途为住宅。社旗县人民法院一审查明，2007年3月30日，河北公司在唐河县通过招拍挂方式，取得唐河县龙山大道西侧、府前路北侧宗地号为TP2007-3的国有土地使用权，面积为121333平方米，出让金为2912万元，并与唐河县土地收购储备拍卖中心签订《国有土地使用权挂牌成交确认书》，同日与唐河县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2007年4月19日和2007年6月7日，河北公司分四次向唐河县国土局缴纳2000万元土地出让金，票据号No.0061845、No.0061846、No.0091505、No.0091506，每张票据500万元。2009年5月9日，唐河县土地供应拍卖中心出具《关于河西四星级宾馆项目用地面积减少的情况说明》，由于道路规划占用河北海岸公司竞得的土地，经规划局第四次测量后，土地实际使用面积为161.11亩，土地总价款为2577.95304万元。依据县政府唐政纪（2009）14号办公会议纪要文件精神，重新签订出让合同，收缴下余土地出让金577.95304万元。唐河公司2009年5月15日缴纳土地出让金450.72万元，2009年5月18日缴纳土地出让金127.23304万元，两次共计577.95304万元。2009年7月28日，河北公司出资300万元，石记平出资200万元，设立唐河公司，领取企业法人营业执照，注册资本500万元，法定代表人石记平，公司类型为有限责任公司。2009年8月6日，河北公司出具授权书，授权唐河公司代表其在唐河县办理所有相关土地开发手续事宜并行使所有权。2009年9月28日，唐河公司向唐河县国土资源局出具《关于办理TP2007-3号宗地相关事项的承诺》，其依据河北公司的授权书，请求唐河县国土资源局按原与河北公司签订土地出让合同的日期即2007年3月30日，按调整后的实际面积和相应核减的土地出让总价款与唐河公司重新签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》。双方采用日期倒签方式，于2007年3月30日石记平与唐河县土地供应拍卖中心签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》。2007年3月30日，唐河公司与唐河县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，面积为调整后的107414.7平方米，出让金为2577.95304万元。2009年12月3日，唐河县人民政府作出唐政（2009）88号、唐政（2009）89号、唐政（2009）90号、唐政（2009）91号文件，认定唐河公司2007年3月30日依法竞得该案争议土地，同意将该宗第一期45亩、第二期45亩、第三期45亩、第四期26.11亩，共计161.11亩国有建设用地使用权出让给唐河公司，作为商住用地建设使用。2011年5月3日，河北公司委托代理人丁蕾向唐河县国土资源局郭宇局长邮寄送达《关于停止办理唐河公司土地证的通知书》，并经北京市方正公证处对邮寄过程进行公证。因唐河公司未履行相关协议内容，并且唐河公司存在私刻河北公司公章制作虚假授权委托书的犯罪行为正在唐河县公安局审理中，请求唐河国土资源局停止办理唐河公司的土地使用证，撤销与唐河公司签订的唐国土资出让（2007）3号《国有建设用地使用权出让合同》，并就争议土地与河北公司签订《土地使用权出让合同》。2011年6月15日，唐河公司与唐河县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，因土地容积率增加需补缴土地出让金，原《出让合同》除第十一条外，其他条款仍按原定条件执行。唐河公司按补充协议约定补缴334.3658万元土地出让金。唐河公司2011年6月7日申请办理土地使用证，唐河县人民政府依据唐河公司提供的出让合同（2007年3月30日）、出让金票据、契税票据、唐政土（2009）88号、89号、90号、91号文件、成交确认书（2007年3月30日）、土地交接书（2010年1月6日）、估价报告、补充协议（2011年6月15号）、机构代码、用地批准书、法人身份证复印件材料，于2011年7月7日为唐河公司颁发唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证，登记面积107406.66平方米，用途为商业、住宅。土地登记审批表的国土资源行政主管部门审核意见栏落款日期为2011年7月7日，人民政府批准意见栏落款日期为2011年7月12日。2011年7月20日，唐河公司申请变更登记，分割办证，唐河县人民政府经审查后认为符合规定，进行变更登记，于2011年9月11日为唐河公司颁发唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证，面积93871.67平方米，用途为住宅。土地变更登记审批表的土地管理机关审核意见栏落款日期为2011年9月11日，发证机关批准意见栏落款日期为2011年10月8日。2012年3月6日，唐河公司申请对土地证变更登记，请求注销唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证，唐河县人民政府颁发2012第0030号国有土地使用证，面积93871.67平方米，用途为住宅。土地变更登记审批表中发证机关批准意见栏中负责人签名为郭宇，并未填写批准日期。2015年4月8日，唐河县公安局出具唐公（刑）鉴通字（2015）第007号鉴定意见通知书，鉴定意见是委托书上“河北公司”检材印文与样本上的“河北公司”印文不是同一枚印章盖印。另查明，南阳市卧龙区人民法院（2013）宛龙刑初字587号刑事判决，是生效的法律文书。其认定事实是，2011年3月、2012年1月，唐河公司经理庄洪举，为办理公司在唐河开发的“尚品国际”楼盘的土地证，到郭宇办公室，分两次送给郭宇现金共计2.5万元。郭宇供述与庄洪举证言一致，称庄送钱时要求多关照其公司，2012年3月左右，唐河公司开发的尚品国际楼盘的土地证，很顺利的就办理下来。庄洪举系唐河公司工程部经理，“尚品国际”楼盘的土地使用证即系本案诉争土地使用证。唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证、唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证、（2012）第0030号国有土地使用证均为庄洪举经手办理，上述土地使用证的地籍档案中均有庄洪举的签名。社旗县人民法院一审认为，河北公司2007年3月30日通过招拍挂方式取得诉争土地，缴纳2000万元土地出让金。唐河县人民政府将该争议土地登记在唐河公司名下，河北公司与被诉行政行为存在利害关系，具备行政诉讼的主体资格。河北公司得知唐河公司通过取得其授权书，唐河县人民政府土地行政主管部门与唐河公司通过日期倒签方式重新签订土地出让合同，河北公司即向唐河县人民政府有关部门反映要求予以纠正，并向唐河县公安机关报案，维护自己的权益。直到2014年11月，河北公司通过土地行政主管部门局长受贿刑事判决书，得知唐河县人民政府违法给唐河公司办理土地使用证后，于2015年11月5日提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”唐河县人民政府2012年3月为唐河公司颁发土地使用证，河北公司2015年11月5日提起行政诉讼，从行政行为作出之日起未超过20年的最长期限，并未超过诉讼时效。唐河县人民政府及唐河公司认为起诉超过诉讼时效，不予支持。《中华人民共和国公司法》第十四条规定，分公司是不具有企业法人资格，向公司登记机关领取的是营业执照，其民事责任由公司承担。子公司是独立法人，领取的是企业法人营业执照，独立承担民事责任。河北公司与唐河公司是两个独立的企业法人，各自独立行使民事主体的权利。唐河公司是持河北公司出具的授权书向土地部门办理土地开发事宜，并将争议土地登记在自己名下，而不是登记在河北公司名下，因此该授权不是委托事项，而是唐河公司办理相关土地开发手续并行使所有权，这是涉及对财产权利的处分。唐河公司如需办理河北公司依法取得土地使用权的相关手续，那么作为两个拥有独立财产的企业法人，双方之间应该通过协议予以界定。同时，河北公司曾就该授权书因唐河公司涉及私刻河北公司印章，唐河县公安局正在审理中，并将该情况公证邮寄告知唐河县国土资源局及局长郭宇，土地行政主管部门应当在收到河北公司的通知后，等待公安机关查明事实，因为该授权书涉及唐河公司土地权属的来源，河北公司的通知书已经告知土地行政主管部门，涉案土地存在争议，因此对于唐河公司的申请，唐河县人民政府应当不予登记。经唐河县公安局鉴定，该授权书上加盖的印章（检材印文）与河北公司使用印章（样本印文）并不是同一枚印章。唐河县人民政府未等待公安机关对案件的处理结果，便为唐河公司办理土地使用证，且在此期间唐河县人民政府工作人员收受唐河公司经理贿赂，存在滥用职权、徇私舞弊的行为，唐河县人民政府办证认定事实不清，主要证据不足，滥用职权、徇私舞弊，依法应当予以撤销。依据《公司法》第七条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第三条的规定，公司营业执照签发日期为公司成立日期，未经公司登记机关登记的，不得以公司名义从事经营活动。唐河土地行政主管部门2007年3月30日与唐河公司签订土地出让合同，而在2007年3月30日，唐河公司尚未设立。唐河公司成立于2009年7月28日，土地行政主管部门却依据唐河公司2009年9月28日出具的《关于办理TP2007-3号宗地相关事项的承诺》，采用日期倒签方式在唐河公司成立后与其签订土地出让合同和成交确认书。唐河公司庭审中主张与河北公司有相关协议，将河北公司缴纳的2000万元土地出让金已经交付河北公司，河北公司对此不予认可，唐河公司也未提供相应的证据予以证实。唐河公司称河北公司曾起诉返回出让金诉讼，后主动撤诉，对此河北公司称撤诉的原因是土地出让合同系行政合同。对此，各方都没有提出任何证据，且与本案不是一个法律关系，不予支持。唐河县国土资源局作为土地行政主管部门应当依法行政，其明知是河北公司通过招拍挂方式取得该争议土地，即使其与唐河公司之间有协议或者土地流转，应通过双方的协议来确定唐河公司合法的土地权属来源，而不应当采用日期倒签方式，制作土地出让合同和成交确认书，来确定唐河公司的土地权属来源。唐河县人民政府对唐河公司的土地权属来源认定不清，颁发土地使用证主要证据不足，依法应当予以撤销。唐河公司第一次申请办理土地使用证是2009年6月7日，提交的文件中确有《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，而该协议签订的时间是2009年6月15日，明显与事实不符。唐河县人民政府为唐河公司颁发的唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证，其证载日期为2011年7月7日，但办理该证土地登记审批表中人民政府批准的日期为2011年7月12日。唐河县人民政府颁发唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证，其证载日期为2011年9月11日，但土地变更登记审批表中发证机关批准意见的日期为2011年10月8日。唐河公司的两个临时国有土地使用证，其证载日期均与国土资源行政主管部门审核日期一致，即在土地行政主管部门审核后就为唐河公司颁发土地使用证。而《土地登记办法》规定，国土资源行政主管部门审查后，应当报同级人民政府批准后，才能进行登记，核发证书。未经县级以上人民政府审核批准，即颁发国有土地使用证，违反法定程序。庄洪举系唐河公司工程部经理，“尚品国际”楼盘的土地使用证即系本案诉争土地使用证。唐临国用（2011）第0007、0008号临时国有土地使用权证、（2012）第0030号国有土地使用证均为庄洪举经手办理。2011年3月、2012年1月，唐河公司工程部经理庄洪举，为办理公司在唐河开发的“尚品国际”楼盘的土地证，到原唐河县国土资源局局长郭宇办公室，分两次送给郭宇现金共计2.5万元，要求多关照其公司。唐河县人民政府遂于2011年7月7日颁发唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证。于2011年9月11日进行变更登记，颁发唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证。于2012年3月再次进行变更登记，颁发（2012）第0030号国有土地使用证，而该证的最终审核人即为郭宇。2011年5月3日，河北公司曾向唐河县国土资源局及郭宇局长邮寄《关于停止办理唐河海岸公司土地证的通知书》，因唐河公司未履行相关协议内容，并且唐河公司存在私刻河北公司公章制作虚假授权委托书的犯罪行为正在唐河县公安局审理中，请求唐河国土资源局停止办理唐河公司的土地使用证。土地行政主管部门置该请求于不顾，局长郭宇收受唐河公司经理贿赂，滥用职权，徇私舞弊，办理临时土地使用证并进行变更登记，颁发的国有土地使用证依法应当予以撤销。综上，唐河县人民政府为唐河公司颁发唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证，后进行变更登记，颁发唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证，后又变更登记颁发（2012）第0030号国有土地使用权证，事实不清，主要证据不足，违反法定程序，滥用职权，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（五）项之规定，作出（2015）社行初字第00028号行政判决：撤销唐河县人民政府2012年3月为唐河公司颁发（2012）第0030号国有土地使用权证。唐河公司不服一审法院判决，提起上诉。南阳市中级人民法院二审查明事实与一审一致。南阳市中级人民法院认为：一、《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”本案中，河北公司通过招拍挂方式取得争议土地使用权，并缴纳2000万元土地出让金。与被诉土地登记行政行为之间存在利害关系，具备行政诉讼的主体资格。二、唐河县人民政府明知通过招拍挂方式取得争议土地使用权的是河北公司，且河北公司与唐河公司之间产生争议，却不顾河北公司提出的《关于停止办理唐河海岸公司土地证的通知书》的请求，与唐河公司通过倒签日期的方式重新签订土地出让合同，并为其办理国有土地使用权登记，不符合《土地登记办法》第十八条的规定。三、按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》10．2（6）：“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。”本案中，河北公司作为竞拍申请人，并未在申请书中明确可以直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》，且明确提出异议，因此，唐河公司提出的可以由新公司直接签订《国有土地使用权出让合同》的理由不能成立。四、河北公司于2011年5月3日向唐河县国土资源局及时任局长郭宇邮寄《关于停止办理唐河海岸公司土地证的通知书》，并不能证明河北公司知道唐河县人民政府已经为唐河公司办理土地使用权登记的内容，因此，唐河公司以此为由称河北公司超过法定起诉期限的理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。至于唐河公司与河北公司之间因协议履行而产生的争议，经协调未达成一致意见，双方可以通过民事诉讼等方式解决。唐河公司的上诉理由及请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）豫13行终37号行政判决：驳回上诉，维持社旗县人民法院（2015）社行初字第00028号行政判决。唐河公司申请再审称：（一）河北公司提起本案诉讼超过法定起诉期限,应当依法驳回起诉。（二）一、二审法院的审判程序违反法律规定。（三）一、二审判决认定事实错误。（四）一、二审判决作出撤销土地证的判决实属不当，错误明显，该错误引起的后果特别严重。综上，请求撤销一、二审判决，裁定驳回起诉。河北公司答辩称：（一）起诉不超过法定期限。（二）颁证明显违法。（三）本案不涉及公共利益。（四）本案不存在漏列当事人的问题。综上，原审判决正确，请求驳回唐河公司的再审请求。唐河县人民政府答辩称，县政府颁证程序合法，原审判决错误。本院再审查明，2010年3月15日，河北公司甲方、与唐河公司乙方、韩志友丙方签订协议，约定：“一、本协议签订前乙方已经与唐河县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》受让甲方已受让的土地使用权。甲方表示乙方履行本协议完毕后，甲方不再以任何形式追究乙方受让甲方已受让土地使用权的行为，同意土地使用权归乙方全部享有，并且本协议签订前甲方因土地使用权与他人发生的一切权利义务由乙方享有和承担。在本协议履行中，如果乙方不违约，甲方不得以任何干涉乙方的开发经营活动。二、乙方的工商营业登记注册资金为500万元，甲方占60%股权，乙方占40%股权，事实上甲方没有实际出资。甲方收到乙方第二笔资金2000万元后，甲方将所占乙方60%的股权无偿转让给乙方和丙方共同指定的他人，转让后乙方公司的一切权利和义务均与甲方无关。三、甲方为取得土地使用权给付了唐河县国土资源局2000万元，此款于本协议签订后7日内由乙方给付甲方。2010年4月15日前乙方再付给甲方2000万元2010年10月31日前乙方再付给4600万元。以上乙方共付给甲方8600万元，其中包含300万公证费及法律服务费。······”2011年9月14日，唐河公司支付河北公司2500万元。2011年10月11日，唐河公司支付河北公司2000万元。目前涉案土地已经开发，480余户办理了房屋所有权证。以上事实有河北公司和唐河公司的承诺函、协议书、《关于停止办理唐河公司土地证的通知书》、房产证登记明细表等证据在卷证明。再审查明的其他事实与原审一致。本院再审认为：第一，河北公司提起本案诉讼未超法定期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人和其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案河北公司2014年11月通过南阳市卧龙区人民法院（2013）宛龙刑初字587号刑事判决，知道唐河县人民政府将涉案土地为唐河公司颁发唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证、唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证和（2012）第0030号国有土地使用证，河北公司2015年11月提起行政诉讼，未超过上述规定的2年期限和20年期限。唐河公司主张超过法定起诉期限，但并未提供相应的证据予以证明，该主张不予支持。第二，唐河县人民政府为唐河公司颁证违法。河北公司2007年3月30日通过招拍挂方式取得涉案国有土地的使用权，与唐河县土地收购储备拍卖中心签订《国有土地使用权挂牌成交确认书》，与唐河县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，后陆续缴纳土地出让金2000万元，据此应当认定河北公司对涉案土地具有合法权益。唐河公司2009年7月由河北公司出资300万元、石记平出资200万元设立，采取日期倒签方式，签订时间落款均为2007年3月30日，与唐河县土地供应拍卖中心签订《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》，与唐河县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，上述确认书和出让合同成为唐河县人民政府为唐河公司颁证的主要权属来源依据，确认书和出让合同应当认定为虚假文件，唐河公司土地权属来源不合法。并且，在唐河县人民政府为唐河公司颁证之前，河北公司2011年5月向唐河县国土资源局邮寄送达《关于停止办理唐河公司土地证的通知书》，充分说明涉案土地权属存在争议，唐河县国土资源局并未停止颁证程序，等待争议解决之后再进行登记确权，仍然根据唐河公司的申请，先后颁发唐临国用（2011）第0007号临时国有土地使用权证、唐临国用（2011）第0008号临时国有土地使用权证和（2012）第0030号国有土地使用证，应当认定程序违法。第三，（2012）第0030号国有土地使用证不应当予以撤销。河北公司2010年3月15日与唐河公司、韩志友签订的协议以及后来的承诺函能够证明，河北公司对唐河公司与唐河县国土资源局采用倒签时间方式签订出让合同是明知的，也认可涉案国有土地使用权转让给唐河公司，并表示唐河公司履行协议完毕后，不再以任何形式追究其已受让土地使用权的行为，同意土地使用权归唐河公司全部享有。后因双方未能全部履行协议约定的义务以及承诺函确定的内容，双方发生争议，河北公司针对涉案国有土地使用主张权属争议，所以，本案争议实质上是协议及承诺的履行问题，河北公司提起本案诉讼没有必要，也不能解决双方之间的民事争议，双方可以通过其他途径解决该民事争议。并且，唐河公司已经将涉案国有土地开发，房屋已经售出，部分购房户已经取得房屋所有权证，如果撤销涉案国有土地使用证，势必对全体购房人的合法权益这一社会公共利益产生重大影响，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条关于“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，应当确认唐河县人民政府2012年3月为唐河公司颁发（2012）第0030号国有土地使用证的行为违法，并责令唐河县人民政府采取相应的补救措施，解决河北公司与唐河公司之间的争议。综上，原审法院判决适用法律错误，依法应予纠正。唐河公司的再审请求成立，依法予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）的规定，判决如下：一、撤销南阳市中级人民法院（2016）豫13行终37号行政判决及社旗县人民法院（2015）社行初字第00028号行政判决；二、确认唐河县人民政府2012年3月为唐河海岸房地产开发有限公司颁发（2012）第0030号国有土地使用证的行为违法；三、责令唐河县人民政府采取相应的补救措施解决本案涉及的土地权属争议。一审、二审案件受理费各50元，均由唐河县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  秦德平审判员  杨 巍审判员  孙 明二〇一八年八月二十七日书记员  李皓婧