湖北省随州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂13行终34号
上诉人（原审原告）湖北一峰建筑装饰设计有限公司。住所地：随州市清河路**号。
法定代表人杨行元，总经理。
被上诉人（原审被告）随州市人民政府国有资产监督管理委员会。
法定代表人张轶能，主任。
上诉人湖北一峰建筑装饰设计有限公司(以下简称一峰公司)因与被上诉人随州市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)行政决定一案，不服湖北省随州市曾都区人民法院（2017）鄂1303行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年7月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告一峰公司诉称：国资委不负责任，不尊重历史，越级、越权行政，断然随意任性作出《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》的行政决定。给公司造成巨额损失和不稳定社会影响。请求法院依法予以撤销，并由国资委承担本案的诉讼费用。
原审被告国资委辩称，1、依据《国务院关于机构设置的通知》，国资委系随州市人民政府直属特设机构；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，对县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件，应属中级人民法院管辖的第一审行政案件。据此，随州市曾都区人民法院对本案无管辖权。2、本案不具可诉性。国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号）第九条对行政机关的公文种类作出了明确规定：“函，适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。原告所诉答辩人作出的《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》，乃是对随州市曾都区发展和改革局《关于收回随曾计[2002]21号文件的函》、《关于对市国资委2014年12月22日函的答复》作出的函复，是行政机关之间内部公文，并非行政机关针对特定公民、法人的权利义务作出的行政决定，该函复也未对特定公民、法人的权利义务作出任何裁决，故此行为不属于行政诉讼法调整范围。至于随州市曾都区发展和改革局是否据此函复作出何种决定及该决定是否涉及特定公民、法人的权利义务，则不属于本案裁决范围。3、原告不是适格主体。被告作出的《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》中提及的是“随州市神钟装饰工程总公司”，据企业信息载明，公司是1997年1月17日注册成立的全民所有制企业，并于2008年10月16日依法吊销。而“湖北一峰建筑装饰设计有限公司”企业信用信息公示报告证实，原告一峰公司是2005年6月27日注册成立的自然人投资或控股有限责任公司。很明显，二者并非同一法人主体，原告主张的随州市神钟装饰工程总公司(以下又简称：神钟公司)系一峰公司的“前身”，无任何证据证实。故被告作出的函复与原告一峰公司无任何关系，故不是本案的适格主体。4、神钟公司资产产权性质已作出界定。随州市曾都区国有资产监督管理局函复随州市人民检察院《关于随州市神钟装饰工程总公司资产产权界定有关情况的函》，对神钟公司的企业基本情况作出了详细介绍，对其资产产权的界定也提供了政策依据，即《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》，对原告的主张作出了有力反驳。
原审法院经审理查明，1993年3月15日，“随州市劳动工艺美术装潢公司”经随州市劳动局批复同意成立，为全民所有制企业单位，实行独立核算、自负盈亏，隶属随州市劳动局锅炉压力容器检验所。同年4月14日进行了工商注册登记，5月17日，被颁发《企业法人营业执照》，公司注册号18352584－5。《申请开业登记注册书》载明，“随州市劳动工艺美术装潢公司经营场所：随州市沿河大道149号；法人代表：杨行元；经济性质：全民企业；注册资金：40万元，固定资产20万元，流动资金20万元；从业人员：23人；主管部门：随州市锅炉压力容量检验所”；《企业法人章程》第四条：注册资金数额及来源，注册资金数额为20万元，来源于主管部门拨入。同年8月9日，随州市神钟装饰工程公司向随州市工商局申请，将“随州市劳动工艺美术装潢公司”变更为“随州市神钟装饰工程公司”。1994年12月20日，随州市计划委员会批复（随计（1994）124号），同意成立随州市神钟装饰工程公司，该公司为依法经营、自负盈亏的全民所有制企业。随州市计划委员会并向随州市工商局出具了资金注册（担保）证明，证明随州市神钟装饰工程公司实有资金总额421.534529万元。当日随州市计划委员会随计（1994）125号文件任命杨行元同志为随州市神钟装饰工程公司经理。同月25日，随州市神钟装饰工程公司向随州市工商局申请，将“注册资金40万元”变更为“注册资金421.53万元”，其中固定资金379.66万元、流动资金41.87万元；经营场所将“随州市沿河大道149号”变更为“随州市清河路13号”。1995年1月5日随州市计划委员会与随州市神钟装饰工程公司签订《关于计委对神钟装饰工程公司实行承包的有关意见》，随州市神钟装饰工程公司被随州市计划委员会经营承包5年。自1995年1月至1999年12月底止，每年按2万元基数逐年递增20%，上缴计委。同年2月7日在市劳动局主持下，市锅炉检验所、神钟装饰公司签订移交协议，随州市神钟装饰工程公司脱离劳动部门，以后不论是经营任何业务或联系工作，不再利用劳动部门之名义；若出现以类情况，由随州市神钟装饰工程公司负责。同年6月5日，随州市神钟装饰工程公司向随州市工商局申请将“随州市神钟装饰工程公司”变更为“随州市神钟装饰工程总公司”。1999年12月底，随州市神钟装饰工程公司与原随州市计划委员会挂靠合同期满，其与原随州市计划委员会上下级隶属关系自然终止。至此，随州市神钟装饰工程总公司就成了无主管部门的公司。2001年9月25日随州市神钟装饰工程总公司致随州市财政局《关于注销国有资产的请示》申请注销公司国有资产，同月30日随州市曾都区计划委员会在此件中签批“同意按原市计委党委讨论意见办理企业国有资产注销变更手续”并加盖了印章。同年10月11日随州市发展改革委员会在此件中签批“情况属实，同意随州市曾都区计委意见”并加盖了印章。2002年3月27日随州市曾都区计划委员会向随州市国有资产管理局作出随曾计（2002）21号文件即《关于注销国有资产的函》载明：“市国有资产管理局：随州市神钟装饰工程总公司组建于1990年，以装饰工程为主要经营项目，是自立经营，自负盈亏的民营独立法人实体。公司自1995年元月挂靠原市计委，形成上下级关系，并签订了五年上交管理费的承包合同（承包期自1995年元月至1999年12月底止），随州市神钟装饰工程总公司挂靠承包期间办理的国有资产登记证，根据原市计委介绍未提供任何经营办公场所，未投入流动和国定资产，于1999年12月底挂靠合同期满，市神钟装饰工程总公司与原市计委上下级隶属关系自然终止”。同年4月1日随州市神钟装饰工程总公司填报《企业国有资产注销产权登记表》注销国有资产登记，同年5月16日随州市曾都区计划委员会、随州市财政局均同意并加盖了随州市财政局国有资产登记专用章。2014年9月29日随州市曾都区发展和改革局向被告国资委作出《关于曾都区发改局收回随曾计（2002）21号文的回函》即曾发改（2014）52号文件，载明：“市国有资产管理局：随州市神钟装饰工程总公司成立于1993年5月，为原随州市劳动局下属全民所有制企业。1995年元月与原随州市计划委员会签订承包合同，承包期5年至1999年12月底止。2002年3月随州市曾都区计划委员会（我局改革前名称）对市国有资产管理局发出《关于注销国有资产的函》（随曾计（2002）21号），2002年5月随州市财政局同意注销随州市神钟装饰工程总公司国有资产。依据《区人民政府办公室关于印发曾都区发展计划局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（曾政办（2002）21号）、“湖北常泰律师事务所”《法律咨询回复意见书》、区领导意见、区政府法制办《审查意见书》，我局收回随曾计（2002）21号，按相关政策和法规申报”。2014年12月22日被告国资委对随州市曾都区发展和改革局作出《关于曾都区发改局收回随曾计（2002）21号文的回函》，载明：“曾都区发改局：你局《关于收回随曾计（2002）21号文件的函》收悉。现回复如下：一、关于神钟职工上访事项，市政府6月17日专题会议已提出明确的处理意见，应当按市政府意见妥善办理。二、你局拟收回的随曾计（2002）21号文件（《关于注销国有资产的函》）属行政证明行为。如果你局认为证据充分，能够否认21号文件的真实性，可向我委提出，由此造成的原“注销登记”的证据不足而引起的民事法律责任由你局承担”。2015年3月30日随州市曾都区发展和改革局向被告国资委作出《关于对市国资委2014年12月22日回函的答复》载明：“原随州市曾都区计划委员会作出的随曾计（2002）21号文中事实不符，属无效证明，请随州市人民政府国有资产监督管理委员会依据相关规定，作出相应处理”。同年7月15日被告国资委向曾都区发改局作出《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》，载明：“曾都区发改局你局《关于对市国资委2014年12月22日函的答复》及附件已收悉，根据市政府、市法制办意见，现回复如下：来函中你局认定原随州市曾都区计划委员会《关于注销国有资产的函》（[2002]21号）属无效证明，从而导致原市财政局作出注销神钟装饰公司国有资产登记的证据不足。另查阅注销神钟公司国有资产登记的档案，未见有资产处置的必备性相关资料和程序性文件。鉴于此，撤销随州市神钟装饰工程总公司注销国有资产登记。请你局及时报曾都区人民政府，依照政策和文件的要求，认真做好相关工作，负责妥善处理好各类遗留问题”。原告不服，遂诉至法院。
原审法院又查明，2005年6月27日随州市神钟装饰工程总公司经工商核准将“随州市神钟装饰工程总公司”变更为“湖北一峰建筑装饰设计有限公司”。2010年后，原告公司职工因权益问题不断上访。被告国资委向曾都区发改局作出《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》后，未对原告湖北一峰建筑装饰设计有限公司及原随州市神钟装饰工程总公司恢复其国有资产产权登记。
原审法院认为，被告国资委作为政府直属特设机构，负责本区域内国有资产监督管理机构，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。本案中，被告随州市人民政府国有资产监督管理委员会作出的《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》是对随州市曾都区发展改革局《关于收回随曾计[2002]21号文件的函》、《关于对市国资委2014年12月22日函的答复》作出的回复，是行政机关之间的内部行政行为，不是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织权利义务作出的行政行为，不属于行政诉讼法调整的范围；且该函也未对原告的权利义务产生实际影响。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项之规定，裁定：驳回湖北一峰建筑装饰设计有限公司的起诉。一审案件受理费50元，由湖北一峰建筑装饰设计有限公司负担。
上诉人一峰公司不服原审法院的上述裁定，向本院提起上诉称：一、一审法院认定“《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》系内部行文的回复，不是行政机关对特定公民、法人单位的权利义务作出的行政行为”错误。二、本案属“行政撤销”类的行政行为，是人民法院的受案范围。三、一审法院违法否定了上诉人的代理人诉讼参与资格。四、被上诉人无事实依据、无法律依据否定随曾计（2002）21号文件。五、被上诉人故意混淆概念，称一峰公司不是适格的诉讼主体，意图逃避对其非法行政的指控。六、被上诉人超越行政职能权限，越权越级对上诉人实行管辖错误。七、神钟装饰工程总公司与更名后的一峰公司都是杨行元出资任法定代表人、个人投资、自负盈亏的实体，两公司都是承担民事责任的载体。八、一审法院模糊相关证据内容，倾向性的对被上诉人的观点和意见进行了导向性、目的性的文字表述，表现出了非客观、非理性、非公平正义的认定。综上，一审裁定书认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审法院依法撤销原裁定，由上级法院依法提级审理裁决该案。
本院认为，本案二审的争议焦点是本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条的规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，一峰公司的诉求为撤销国资委作出的《关于撤销神钟装饰公司注销国有资产登记的函》，而该函系国资委对其下级行政机关随州市曾都区发展和改革局《关于收回随曾计[2002]21号文件的函》、《关于对市国资委2014年12月22日回函的答复》的回函，并不直接针对本案的当事人一峰公司，该行政行为不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响；同时该行为也属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的监督行为，并不直接设定当事人新的权利义务关系，故国资委的上述行为属于不可诉的行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依法驳回其起诉并无不当，本院依法予以维持。根据《诉讼费用缴纳办法》第二十七条的规定，驳回起诉的案件，应当退还当事人已交纳的案件受理费，本案中原审法院裁定驳回了上诉人的起诉，但未退还案件受理费，对此本院依法予以纠正，原审法院应退还上诉人50元诉讼费。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，本院对本案不开庭审理亦符合法律规定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十八条、第八十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条、第六十九条第三款规定,裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙 峻
审判员 尚晓雯
审判员 王 耀
二〇一八年八月三日
书记员 石雪娟