海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终214号
上诉人（原审原告）琼海永勋农业开发有限公司，住所地琼海市中原镇大俸坡。
法定代表人廖森献，该公司总经理。
委托代理人夏洪录，海南言必信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）琼海市人民政府，住所地琼海市嘉积镇兴海北路1号。
法定代表人宁虹雯，该市市长。
委托代理人贾印，琼海市人民政府法制办公室科员。
委托代理人何修颖，琼海市国土资源局干部。
原审第三人琼海市中原镇人民政府，住所地琼海市中原镇中兴北路153号。
法定代表人李志彬，该镇镇长。
委托代理人陈旭，琼海市中原镇人民政府科员。
委托代理人符祥文，海南法立信（琼海）律师事务所律师。
上诉人琼海永勋农业开发有限公司（以下简称永勋公司）因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）及原审第三人琼海市中原镇人民政府（以下简称中原镇政府）行政强制清除行为及行政赔偿一案，不服海南省第一中级人民法院于2015年12月18日作出的（2015）海南一中行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月23日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人永勋公司的法定代表人廖森献及委托代理人夏洪录，被上诉人琼海市政府的委托代理人贾印、何修颖，原审第三人中原镇政府的委托代理人陈旭、符祥文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年2月9日，琼海市政府组织中原镇政府对永勋公司享有土地使用权的206亩土地上种植的5529株荔枝树予以强制清除。
原审查明，1998年，在琼海市政府和中原镇政府的支持下，三亚永兴农业开发有限公司（该公司经琼海市工商行政管理局核准，于2005年12月12日更名为琼海永勋农业开发有限公司）在琼海市中原镇大俸坡种植妃子笑荔枝系列中的新品种“玉荷包”516亩。2000年6月15日，为完善永勋公司的用地手续，中原镇政府和中原镇农场与永勋公司签订《集体土地使用权出让合同书》，将位于琼海市中原镇大俸坡中原镇农场范围内的516亩集体土地以80万元的价格出让给永勋公司，出让期自2000年8月1日始至2050年7月31日止。同年7月30日，琼海市政府就该宗土地给永勋公司颁发海集用（2000）字第10号《集体土地使用证》。2006年4月19日，因永勋公司已将上述516亩土地中的101.81亩土地转让给他人，琼海市政府根据其申请，就余下的414.75亩土地为永勋公司办理变更登记手续，并给其颁发海集用（2006）字第0007号《集体土地使用证》，同时注销了海集用（2000）字第10号《集体土地使用证》。2012年，为建设海南省重点项目博鳌机场，琼海市国土环境资源局（以下简称琼海市国土局）根据海南省人民政府于2009年制定的《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》，拟订《博鳌机场项目土地征收实施方案》和《博鳌机场项目土地、地面零星附着物及青苗补偿标准》。同年5月14日，琼海市政府作出海府函（2012）144号《关于同意博鳌机场项目土地征收实施方案的批复》，明确由琼海市国土局作为征地主体，中原镇政府具体实施。同年6月11日，琼海市政府在中原镇发布《关于征收土地公告》，该《关于征收土地公告》涉及征收中原镇中原村委会、山仙村委会、联光村委会等17个村民小组和中原镇农场的集体土地及东太农场国有农用地共计2732.47亩，其中包含征收海集用（2006）字第0007号《集体土地使用证》项下414.75亩土地中的206亩。尔后，中原镇政府组织永勋公司的法定代表人廖森献对被征收的206亩土地上的荔枝树进行清点。经清点，该206亩土地上的荔枝树共计5529株。琼海市政府就该206亩土地上的5529株荔枝树，决定按照《博鳌机场项目土地、地面零星附着物及青苗补偿标准》确定的大荔枝树410元／株的标准给予永勋公司青苗补偿228.1289万元。2013年1月24日和2014年10月9日，中原镇政府两次书面通知永勋公司到其处办理领取青苗补偿手续，但永勋公司认为补偿金额过低，未予理睬。中原镇政府因此于2015年1月28日将上述228.1289万元青苗补偿款提存于琼海市公证处并告知永勋公司，但该公司至今未予领取。2015年2月9日上午，为保证博鳌机场项目建设顺利进行，琼海市政府组织中原镇政府对上述206亩土地上的5529株荔枝树予以清除。永勋公司不服，遂向原审法院提起诉讼，请求：一、确认琼海市政府的行政强制清除行为违法；二、由琼海市政府赔偿永勋公司的经济损失4120万元。
原审认为，琼海市政府在对永勋公司合法使用的206亩集体土地实施征收的过程中，虽然其职能部门琼海市国土局已拟订了《博鳌机场项目土地征收实施方案》和《博鳌机场项目土地、地面零星附着物及青苗补偿标准》，且中原镇政府亦已组织永勋公司对被征收的206亩土地上的荔枝树进行了清点，但永勋公司认为琼海市政府给予的补偿金额过低，一直未予领取。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，琼海市政府在永勋公司对补偿标准有异议的情况下，未经协调或裁决程序，即强制清除其206亩土地上5529株荔枝树，明显违反了该法规定，该强制清除行为依法应确认为违法。因本案纠纷实质为永勋公司对琼海市政府批复同意的补偿标准不服，而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，协调和裁决是解决补偿标准争议的必经程序，故对永勋公司以补偿标准过低为由请求琼海市政府赔偿损失的问题，应由琼海市政府对补偿标准争议先行进行审查处理。琼海市政府辩称永勋公司已超过对补偿标准提出异议的期限，但琼海市政府提供的所有证据中，均不能证明其在征地过程中已告知永勋公司可对补偿标准提出异议的权利，故琼海市政府的该辩解理由不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：一、确认琼海市政府于2015年2月9日强制清除永勋公司被征收的206亩土地上的5529株荔枝树的行政行为违法；二、责令琼海市政府对永勋公司的补偿标准争议进行审查处理。案件受理费50元，由琼海市政府负担。评估鉴定费5.9万元，由永勋公司负担。
上诉人永勋公司上诉称，一、原审判决混淆了征地补偿标准争议与行政损害赔偿的法律性质与法律关系。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，是以在行政机关采取行政强制措施前，尚未对被征地人的物权造成毁损为前提。然而，本案是琼海市政府未按照法定程序与上诉人协商，且拒绝上诉人依据《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》第二十四条的规定提出共同委托第三方进行评估的意见，更未依法提请批准征地的海南省人民政府作出裁决，而是直接以行政强制手段将上诉人的206亩优质丰产荔枝树清除，这已经从毁损前的补偿标准争议转化为了行政损害赔偿纠纷。原审判决认定应由琼海市政府对补偿标准争议先进行审查处理，明显忽视了该法律性质的转化，混淆了征地补偿标准争议与行政损害赔偿的法律性质与法律关系，导致案件实体处理不当。二、原审判决查明事实错误。原审判决认定“2013年1月24日和2014年10月9日，中原镇政府两次书面通知永勋公司到其处办理领取青苗补偿手续，但永勋公司认为补偿金额过低，未予理睬”，与事实不符。（一）2013年1月22日，琼海市国土局和中原镇政府通知上诉人约有200亩土地在征收范围内，要求上诉人配合政府征地小组做好征地工作，时隔一天即由中原镇政府通知上诉人在2013年1月31日前领取青苗款，逾期“将按照法律规定进行提存”。这并非是通知上诉人协商如何确定补偿，而是要求上诉人办理领款手续，上诉人对此提出异议并多次向指挥部书面报告要求共同委托第三方评估，但琼海市政府不予理睬，而非上诉人“未予理睬”。（二）所谓的2014年10月9日的通知，上诉人从来没有见过，更没有收到，琼海市政府也没有证据证明该通知已经送达给了上诉人。三、原审未判决琼海市政府向上诉人赔偿损失，处理不当。如前所述，本案的性质已经从上诉人的财产被毁损前的补偿标准争议转化为了毁损后的行政损害赔偿之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。本案中，上诉人的206亩优质丰产荔枝树已经被琼海市政府强制清除，这不是通过审查处理的补救措施可以恢复的，解决问题的唯一途径就是赔偿损失。根据法律规定，行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应由该行政机关负责赔偿。因此，上诉人诉请损害赔偿有法可依。经人民法院委托第三方评估，损害赔偿金额应该是1394.3893万元（即1907.26元／亩／年）。综上，请求：一、维持原审判决第一项；二、撤销原审判决第二项，改判琼海市政府赔偿上诉人的损失1394.3893万元。
被上诉人琼海市政府辩称，一、被上诉人的征地行为已经被合法批准，已履行法定程序，并按照标准补偿，强制清理行为合法。（一）被上诉人的征地行为已经被合法批准。永勋公司的荔枝园位于博鳌民用机场项目用地范围内，而该项目是海南省重点建设工程项目，国土资源部下发《关于琼海博鳌民用机场工程建设用地的批复》，批准征收164.5261公顷土地作为该项目用地。（二）被上诉人已经履行征地法定程序。为加快推进土地征收工作，被上诉人印发《关于同意博鳌机场项目土地征收实施方案的批复》和《关于同意博鳌机场房屋征收补偿安置工作方案的批复》，并在项目用地范围内多处张贴征地公告，要求在博鳌机场用地范围内的土地权利人持相关证件到中原镇政府办理补偿登记手续。（三）被上诉人严格按照征地补偿标准给予永勋公司补偿。涉案的206亩土地上的荔枝树经清点为5529株，按照当时施行的青苗及地上附着物补偿标准，即海南省人民政府于2009年制定的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》确定的大荔枝树410元／株的标准补偿，共需支付给永勋公司青苗补偿款228.1289万元。经中原镇政府两次书面通知，永勋公司认为补偿金额过低而未予理睬。随后，中原镇政府将该青苗补偿款提存于琼海市公证处并告知永勋公司，但该公司至今未予领取。（四）永勋公司要求按照评估价值补偿没有事实和法律依据。无论是国家的法律法规还是海南省现行发布的征地政策文件均没有要求对青苗及地上附着物进行评估的规定，永勋公司按照原审法院委托评估公司出具的司法鉴定报告中载明的1394.3893万元金额进行补偿，没有事实根据和法律依据。（五）被上诉人的强制清理行为合法。在博鳌机场项目土地征收公告发布后，中原镇政府多次与永勋公司协商荔枝树补偿事宜，但因补偿标准问题一直未能达成一致，影响了博鳌机场的建设。永勋公司的行为已经严重阻挠国家建设征收土地，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的“违反土地管理法律、法规的规定，阻挠国家建设征用土地”的行为。因此，被上诉人组织人员对永勋公司的荔枝园进行清理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，永勋公司对补偿标准有异议不应成为阻挠干扰省重点项目建设的理由。被上诉人强制清除永勋公司的地上附着物的行为虽然在程序上存在一点瑕疵，但不对征地行为的合法性产生实质影响。二、原审判决适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”可见，征地补偿标准争议协调和裁决是解决补偿争议的必经程序，是当事人提起行政诉讼的前置条件。因此，原审法院对补偿争议作出的判决适用法律正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人中原镇政府述称，一、原审判决第二项内容是正确的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”由此可见，如发生补偿争议，先协调后裁决是法定必经程序，也是因补偿争议提起行政诉讼的必备条件。二、永勋公司认为本案不是征地补偿争议而是行政侵权行为造成的物权损害赔偿纠纷，没有事实和法律依据。（一）本案是因永勋公司对征地补偿标准有异议而引发的纠纷。自2013年初开始，原审第三人根据琼海市政府的要求，多次书面通知永勋公司领取青苗补偿款，但其因补偿金额过低而不予理睬。永勋公司在本案诉讼中也提出了增加补偿金额的请求。因此，本案的争议焦点就是补偿金额争议，依法应通过先协调、后裁决的程序，如永勋公司对裁决结果不服，才能向法院提起行政诉讼。（二）本案并未出现因行政侵权行为对永勋公司造成的损害。原审第三人作为涉案征地行为的实际执行和实施单位，严格按照海南省人民政府和琼海市政府的相关规定办理征地事宜。虽然永勋公司对青苗补偿标准有异议，但该补偿标准是根据琼海市政府《关于同意博鳌机场特殊青苗补偿标准的批复》的相关内容执行的，且琼海市政府规定的这一补偿标准又是根据海南省人民政府于2009年5月9日发布的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》来制定的。该补偿标准适用于海南省辖区范围，并非只是针对永勋公司。本案中，永勋公司的权益并未受到任何侵害。三、永勋公司提出按评估价进行赔偿没有依据。（一）本案系征地补偿争议，而不涉及损害赔偿，永勋公司请求按照评估价进行赔偿没有依据。（二）海南省人民政府制定的征地青苗补偿标准适用于整个海南省辖区，不能随意更改。且涉案征地补偿争议尚未经过先协调后裁决的法定程序，永勋公司目前提出赔偿请求，显然程序违法。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
本院二审查明：一、原审判决认定“2013年1月24日和2014年10月9日，中原镇政府两次书面通知永勋公司到其处办理领取青苗补偿手续，但永勋公司认为补偿金额过低，未予理睬”，缺乏证据证明。对原审判决认定的这一事实，本院不予确认。二、2015年7月17日，原审法院根据永勋公司的申请，依法委托海口汇力远资产评估有限公司对琼海市政府和中原镇政府强制清除永勋公司被征收的206亩土地上的5529株荔枝树及地上的相关附属设施进行价值评估。2015年11月9日，海口汇力远资产评估有限公司向原审法院出具汇力远鉴报字（2015）第07003号《司法鉴定报告》，其鉴定结果为：琼海市政府和中原镇政府强制清除的永勋公司206亩土地上原种植的5529株荔枝树及该地上的相关附属设施的价值合计为1394.3893万元（包括集体土地使用权价值）。三、本案审理过程中，本院依法调取了《博鳌机场项目征地青苗调查表》、《博鳌机场征地青苗（地面附属物）款拨付表》、银行进账单、征地补偿情况登记表、补偿金额汇总表及相关情况说明等证据，并组织了各方当事人进行质证。据此查明：在琼海市政府征收涉案土地过程中，永勋公司领取了除荔枝树外的其他青苗如槟榔树、榕树、椰子树等补偿款1632823元，连同地上附属物补偿款192670.2元、房屋补偿款3388850.1元，共计已经领取了5214343.3元补偿款。此外，李正义、何秋月、黎陛菊、吴湘涵、黄牧等5户作为永勋公司的合作人，也领取了该地上青苗补偿款共计1465795元。四、本案审理过程中，经永勋公司申请，本院组织各方当事人进行调解，但最终各方当事人未能达成和解。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、琼海市政府作出的被诉行政强制清除行为是否合法？二、琼海市政府是否应当向永勋公司作出行政赔偿？
首先，关于被诉行政强制清除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《海南省征地补偿争议裁决办法》第四条规定：“征地补偿争议先协调后裁决，并遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则”。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定：“国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。”根据上述法律规定，政府征收集体土地的，应当在当地将征地补偿安置方案予以公告；对存在征地补偿争议的，应当由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。然而，本案中，琼海市政府既未发布征地补偿安置方案公告，也未对涉案征地补偿争议履行先协调、后裁决的处理程序，在涉案征地补偿争议未解决的情况下强制清除了永勋公司种植的5529株荔枝树，违反了上述法律规定。因该行政强制清除行为没有可撤销内容，故应确认违法。对此，原审判决确认被诉行政行为违法是正确的，应予维持。
其次，关于琼海市政府是否应当向永勋公司作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。由于琼海市政府的违法行为给永勋公司造成了损失，则依法应当对该损失承担赔偿责任。关于赔偿数额，虽然经永勋公司申请和原审法院委托，海口汇力远资产评估有限公司对涉案土地上的5529株荔枝树及地上的相关附属设施价值评估为1394.3893万元，但却包括了涉案土地使用权的价值。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，行政机关对其违法行为造成行政相对人的直接财产损失给予赔偿。涉案土地使用权的价值，不属于被诉行政行为造成永勋公司的直接财产损失。对于涉案土地上的相关附属物，永勋公司也已经领取了补偿款。因此，上述评估数额不能作为本案计算赔偿数额的依据。由于本案系因永勋公司对其荔枝树的征收补偿标准有异议而引发的行政强制行为及附带赔偿之诉，且琼海市政府组织的被诉行政强制清除行为发生在2015年，此时海南省人民政府已经制定了新的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》，其中对于丰果期的荔枝树的补偿标准为每株445元。本院认为，该补偿标准可以参照适用于计算永勋公司被强制清除的涉案5529株荔枝树的价值。因此，琼海市政府应赔偿永勋公司财产损失的数额为5529株×445元／株=2460405元。由于此前行政机关在征地过程中已为永勋公司关于涉案荔枝树在琼海市公证处提存了2281289元，故还应赔偿永勋公司179116元（2460405元-2281289元=179116元）。
综上，琼海市政府作出的被诉行政强制清除行为违法，其应为此赔偿造成永勋公司的财产损失2460405元。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第34号行政判决第一项；
二、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第34号行政判决第二项；
三、由被上诉人琼海市人民政府在本判决生效之日起30日内赔偿上诉人琼海永勋农业开发有限公司2460405元。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元、评估鉴定费59000元，均由被上诉人琼海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 赵道远
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二〇一六年九月十三日
法官助理 夏丽君
书 记 员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。