海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第174号
上诉人（原审原告）：乐东黎族自治县万冲镇南班一经济合作社。
法定代表人：吉冲，该经济合作社社长。
委托代理人：周才仁，海南椰树春律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐东黎族自治县人民政府。法定代表人：王大辉，该县县长。
委托代理人：陈积雷，乐东黎族自治县国土环境资源局公务员。
委托代理人：刘慧荷，乐东黎族自治县国土环境资源局公务员。
原审第三人：乐东黎族自治县万冲镇南班小学。
负责人：陈运山，乐东黎族自治县万冲镇中心学校校长。
原审第三人：乐东黎族自治县万冲镇中心学校。
法定代表人：陈运山，该校校长。
以上两位原审第三人的共同委托代理人：符成山，乐东黎族自治县天地法律事务所法律工作者。
原审第三人：乐东黎族自治县万冲镇南班村委会。
法定代表人：陈忠泽，该村委会主任。
委托代理人：周才仁，海南椰树春律师事务所律师。
委托代理人：罗超，男。
上诉人乐东黎族自治县万冲镇南班一经济合作社（以下简称南班一经济社）因其诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人乐东黎族自治县万冲镇南班小学（以下简称南班小学）、乐东黎族自治县万冲镇中心学校（以下简称中心学校）及乐东黎族自治县万冲镇南班村委会（以下简称南班村委会）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院于2013年5月14日作出的（2013）海南二中行初字第2号行政判决，于2013年5月27日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年9月17日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。南班一经济社的委托代理人周才仁，乐东县政府的委托代理人刘慧荷，南班小学及中心学校的共同委托代理人符运山及南班村委会的委托代理人罗超及周才仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
乐东县政府于2004年11月9日颁发万冲国用（2004）第014号《国有土地使用证》（以下简称第14号土地证）。该证记载：土地使用权人为万冲镇南班小学；座落于万冲镇南班村；地类（用途）为文化教育用地；使用权类型为划拨国有土地使用权；地号为46003310200020；图号为G021018；使用权面积为87亩。
原审查明：本案争议地位于乐东黎族自治县万冲镇南班村委会，四至为东至昌化江，西至万冲镇南班二组用地，南至万冲镇南班村委会用地，北至南班三、四组用地，面积87亩。南班小学于20世纪60年代建校，原址在南班村村庄旁。1988年，根据实际需要，南班小学和万冲学区（现为中心学校）与南班党支部、南班村委会经过协商后签订了《土地转让证明书》。南班村党支部、南班村委会同意从南班村委会集体土地中的台塔坡地划出部分土地作为南班小学的新校区，即本案争议地，原校区不再使用。1988年，南班小学从原址搬迁到新校区后一直管理和使用争议地至今。2003年，乐东县开展土地确权登记发证工作。同年12月，乐东县政府对南班小学的用地进行土地确权登记发证，在进行地籍调查时通知了该宗地相邻人南班村委会和南班二、三、四村民小组的代表及南班小学的法定代表人刘文利到场参加现场指界，并在土地权属界线核定书上签名确认土地界线。2004年9月17日，乐东县政府将该宗拟登记发证土地情况在登区内进行张贴公告，公告期满无人提出异议。乐东县政府于2004年11月9日给南班小学颁发第14号土地证，该证项下土地分为教学基地和勤工俭学基地两部分。从2003年起，南班小学将勤工俭学基地对外发包，用于种植经济作物，目前仍在承包期内。2012年，乐东县对全县中小学布局规划进行调整，南班小学被列入规划调整范围内，该校教师、学生因此被整合撤并到在中心学校。但南班小学原用地仍予以保留，未作处理。南班小学整合撤并后，南班一经济社个别村民占用部分争议地种植农作物。2012年6月，万冲镇教育部门在南班小学原校区贴出公示，告知南班小学已拥有争议地的国有土地使用权。南班一经济社遂提起本案行政诉讼，请求撤销第14号土地证。
经原审组织各方当事人对现场进行勘察指界，现争议地上有南班小学教室、学生宿舍等附着物以及南班小学发包种植的经济作物。
原审认为：关于南班一经济社是否具有原告主体资格的问题。1988年，南班村党支部、南班村委会与原万冲学区签订《土地转让证明书》，将争议地出让给南班小学作为学校教学用地。南班一经济社作为南班村委会所辖的村小组，其与争议地具有利害关系，依法具有原告诉讼主体资格。
关于南班一经济社的起诉是否超过起诉期限的问题。乐东县政府于2004年11月9日给南班小学颁证，南班小学于2012年撤并到中心学校后，万冲镇教育部门于2012年6月在南班小学原校区贴出公示，告知南班小学已拥有涉案土地的国有土地使用权，南班一经济社于2012年12月4日提起本案诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年起诉期限。
关于乐东县政府颁证行为是否合法的问题。1988年，南班小学和万冲学区与南班村党支部、南班村委会经过协商后签订了《土地转让证明书》，南班村党支部、南班村委会同意从南班村委会集体土地中的台塔坡地划出部分土地作为南班小学的新校区。从1988年起争议地的性质已转变为国有土地。乐东县政府根据南班小学从1988年起一直管理和使用争议地至今的事实，于2003年12月对南班小学的用地进行土地确权登记发证。在进行地籍调查时通知了该宗地土地相邻人南班村委会和南班二、三、四村民小组的代表及南班小学的法定代表人刘文利到场参加现场指界，并在土地权属界线核定书上签名确认土地界线。2004年9月17日，乐东县政府又将该宗地拟登记发证土地情况在登区内进行张贴公告。在公告期内无人提出异议后，乐东县政府给南班小学颁发第14号土地证，可见该证项下的土地权属来源清楚，颁证程序并无不当。2012年，南班小学及其教师、学生被整合撤并到中心学校，但南班小学原用地仍保留未作处理。南班一经济社主张争议地权属无事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回南班一经济社的诉讼请求。案件受理费50元由南班一经济社负担。
南班一经济社不服原审判决，上诉称：一、原审认定事实不清，证据不足。本案争议地不是国有土地，也不是南班村委会集体所有的土地，而是南班一经济社集体所有的土地，南班村委会将争议地交给南班小学使用，并不等于集体土地自动转为国有土地，原审这一认定是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条关于国有土地的类型的规定、南班村委会的陈述意见以及南班一经济社提供的南班二、三、四经济社以及陈德新、陈光善等人的证人证言，足以证明本案争议地应属南班一经济社集体所有，乐东县政府没有证据证明该争议地是国有土地，却给南班小学颁发国有土地使用证是错误的。南班小学成立于1987年，在此之前，争议地已由南班一经济社耕作使用。原审认定南班小学原校址在村旁是错误的。实际上，南班小学成立后，一直借用南班一经济社的队部用房。由于较为拥挤，1988年时，由南班村委会干部讨论，将南班小学从南班村中迁出，把南班一经济社一块46000平方米（即68.9亩）的土地交由南班小学使用。由《土地转让证明书》可判定：1、争议地属集体所有，由集体交给南班小学使用；2、交由南班小学的土地应用于教育用途；3、当时只给了南班小学68.9亩土地使用。原审认定原属集体土地的争议地交由南班小学即转变为国有土地，但乐东县政府从未办理过征地手续，上述转为国有土地的认定没有法律依据。二、乐东县政府给南班小学颁证认定土地性质违法，土地面积错误，颁证程序违法。（一）将集体所有的争议地定性为国有土地，应给南班小学颁发的是集体所有土地使用权证，却颁发了国有土地使用证是错误的。（二）土地面积错误。经南班村委会讨论交给南班小学管理使用的土地面积为46000平方米（即68.9亩），乐东县政府颁证的面积为87亩，实际上，南班小学的教育用地仅约12亩。（三）颁证程序违法。1、未通知作为土地所有权人的南班一经济社指界；2、没有充分的证据证明乐东县政府依法履行了公告公示的程序；3、乐东县政府颁证前未核对《土地转让证明》中记载的土地面积、四至，将46000平方米错误登记为58019平方米。三、第14号土地证应予撤销，争议地应交回南班一经济社。（一）争议地的原使用人南班小学已撤并入中心学校，现校址已无教师、学生。（二）争议地一直由南班一经济社村民使用。虽然南班村委会给南班小学使用的土地为68.9亩，但学校的房屋、操场等教育用地才约12亩，其余的土地均属耕地，现由南班一经济社村民使用。（三）争议地大部分为耕地，依照《土地管理法》第三十七条的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用的而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。争议地原为集体所有，自2009年起，南班小学已撤并，不再使用争议地。但在此之前南班小学却将争议地发包给他人搞农业开发，企图从中牟利，这种行为已经违反了当初将争议地交由学校用于教育目的的初衷，也违反了土地证上注明的文化教育用地的内容。在南班小学现已不存在的情况下，争议地仍作为教育用地不合适且不合法。南班一经济社为一个人均0.6亩土地的村庄，地处中部山区，没有土地村民无法继续生存。综上，请求二审撤销第14号土地证，将争议地交回南班一经济社。
乐东县政府答辩称：一、原审认定事实清楚，证据确凿。第14号土地证所登记的土地位于万冲镇南班村，四至范围为东至昌化江，西至南班二组用地，南至南班村委会用地，北至南班三、四组用地。面积为87亩，分为教学区和勤工俭学基地，用途为教育文化用地。南班小学原为一所乡村学校，早在20世纪60年代已建校，原址在南班村村庄旁。1988年，根据实际需要，南班小学和万冲学区（即中心学校）与南班村党支部、南班村委会经过协商，签订《土地转让证明书》，南班村党支部、南班村委会同意从南班村委会集体土地中的台塔坡割出部分土地（即争议地）作为南班小学的永久性校区，原校区不再使用，同年，南班小学从原址搬迁至争议地，一直使用至今，从未发生异议。2004年，我县开展农村土地确权登记发证工作在土地权属调查中，争议地的相邻宗地为南班村委会和南班二、三、四组的集体用地，由相邻宗地的代表及南班小学的原法定代表人刘文利参加现场指界并在土地权属界线核定书上签名确认。登记权属明确，界线清楚，不存在纠纷。经公告期满无人提出异议后才给南班小学颁发第14号土地证。2003年，南班小学将勤工俭学基地对外发包，用于种植经济作物，目前仍在承包期内。2012年，乐东县对中小学布局规划进行调整，南班小学及其教师、学生被整合撤并到中心学校，但学校用地仍予以保留。由于南班小学没有依法管理争议地，未经批准对外发包土地，加上其处在整合撤并的学校之列，南班村部分村民认为争议地原是集体所有的土地，原出让给学校是作为教育用地，不能对外发包，南班小学已撤并，土地应归还，因此，部分村民强行占用争议地，引发纠纷。二、南班一经济社的上诉理由缺乏事实根据和法律依据。（一）早在1988年各方已签订《土地转让证明书》，将争议地划给南班小学作为永久性校区。该《土地转让证明书》具有无偿赠与性质，从1988年起，争议地的性质由集体所有转为国有。（二）争议地属于公益性的文化教育基地，受益人为南班村的全体村民。虽然南班小学现因教育资源调整被合并，但争议地仍是规划中的公益性的文化教育用地，上诉人不能置百年大计于不顾，要求收回争议地。（三）1988年后，南班村党支部、南班村委会将争议地划给南班小学一直使用至今，从未发生过争议。乐东县政府发证前依法组织相邻人等参加现场指界并在土地权属核定书上签名确认，并将拟登记颁证情况进行公告，公告期满无人提出异议才给南班小学颁证，事实清楚，程序合法。（四）乐东县政府登记的面积比《土地转让证明书》记载的面积大是因为《土地转让证明书》记载的数据是目测的，而南班小学实际使用的面积是87亩，应以实际使用的面积为准。综上，原审认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，上诉人的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求二审驳回上诉，维持原判。
南班小学述称：第一、上诉人主张争议地为其集体土地没有事实依据。根据1988年的《土地转让证明书》，对争议地享有处分权的是南班村委会，而非上诉人，南班村委会才是争议地的原所有权人。上诉人提交的四份证明都不是土地权属证书，不能证明其对争议地享有所有权。且其在一审起诉状当中称该地“一直由原告村民及南班村委会二、三、四组村民耕作”，可见该地并非由上诉人独享，因而不是上诉人的集体土地，况且，从1988年南班小学开始使用该地以来，上诉人从未主张过对该地的权利，现在的主张毫无事实根据。第二、原审认定争议地的性质为国有土地正确。南班小学在1988年搬到争议地后，就不再使用旧校区，争议地经南班村委会出让后，其性质已经由集体农业用地变为教育用地，属国有土地。第三、本案颁证行为不应撤销。就算乐东县政府颁证行为存在瑕疵，但争议地作为教育用地，是国民教育资源的重要组成部分，应保护教育资源的稳定，且从受教育对象来看，南班村全体村民是这项教育资源的最大受益者，符合南班村全体村民的根本利益。此外，在南班小学按规定撤并到中心学校后，争议地的用途仍登记为教育用地，而上诉人村民2012年在地上种植作物至今的行为的实质是哄抢土地，撤销第14号土地证会助长上诉人哄抢土地的不法行为，为其进一步哄抢创造条件。综上，乐东县政府颁证行为合法，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
中心学校的陈述意见与南班小学的意见一致。
南班村委会述称：一、关于南班小学的由来。解放后，我村地处偏僻，交通不便，导致孩子上学不便。20世纪80年代左右，政府在我村委会（原南班大队）建立教学点。当时没有教学用房，就借用南班大队及南班一生产队（即上诉人）的办公用房，当时为瓦房，部分为茅草房。但因房屋狭小，教室拥挤，给教师和学生带来很大的不便。1988年，由于群众对原南班教学点的怨言很大的，处于对本村的教育考虑，在与南班学区的领导商量后，我村委会决定在村外另找一平坦地区作为办学用地。后来定下了争议地。该地属上诉人的，本应和上诉人商量，但我村委会领导认为这个决定是基于子孙的教育百年大计，上诉人也不会反对，因此擅自和南班学区签了协议，将争议地作为办学用地，该行为未经上诉人的同意是错误的。二、《土地转让证明书》的内容是清楚的，该地作为南班小学的教学用地，只要学校存在，就可以无偿使用。同理，如果不办学了，应该还回来。当时村委会给了68.9亩土地，事实上10亩已可以满足南班小学教学的需要，其余的土地大部分为上诉人的村民耕作，另一部分由南班小学承包给他人种植。三、乐东县政府给南班小学颁发第14号证是不对的。原是给南班小学无偿使用争议地，而不是改变性质为国有土地，且乐东县政府颁证的面积不对，四至亦不对。四、南班小学现已撤并到中心学校，应将土地收回给上诉人，上诉人现人均才0.6亩土地，人口亦逐年增多，用地情况非常紧张，作为南班村委会希望能解决该问题。综上，请求二审支持上诉人的上诉请求。
二审中，南班一经济社及南班村委会对原审查明的事实提出如下异议：第一，关于“南班村党支部、南班村委会同意从南班村委会集体土地中的台塔坡地划出部分土地作为南班小学的新校区，即本案争议地，原校区不再使用。”的认定是错误的。南班一经济社认为争议地不是南班村委会而是南班一经济社的集体土地。从本案的证据看，《土地转让证明书》中并未载明争议地的权属，从本案的其他证据中也无法得知争议地究竟是哪个经济社的集体土地。故原审认定该地属于南班村委会的集体土地证据不足，本院不予确认。第二，关于“南班村委会和南班二、三村民小组的代表及南班小学的法定代表人刘文利到场参加现场指界”的认定是错误的。1.南班一经济社认为南班村委会的代表并未参加指界，并在二审中申请邢德明出庭作证。首先，上诉人二审首次提出证人出庭作证的申请，该申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条关于“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，故南班一经济社要求邢德明出庭作证的申请已在庭审中当庭予以驳回；其次，南班一经济社在庭审中对于邢德明当时是南班村委会的法定代表人这一事实并无异议，且也认可《土地权属界线核定书》中南班村委会的公章是真实的。关于该异议，本院认为，结合南班村委会向乐东县政府提交的《法定代表人身份证明书》、邢德明签收的《指界通知书回执单》及《南班小学与南班村委会土地权属界线核定书》上不仅有“邢德明”的签字，而且还加盖了南班村委会公章的这一事实，关于乐东县政府组织南班村委会参与了指界程序这一事实可以确认。2.上诉人认为南班小学的法定代表人并非刘文利。关于该异议，本院认为，根据乐东县政府提供的南班小学的《地籍调查法人代表身份证明书》、《指界通知书回执单》及《土地权属界线核定书》的记载，南班小学的法定代表人名为罗文利，原审认定为“刘文利”应为笔误，本院予以纠正。第三，关于“2004年9月17日，乐东县政府将该宗拟登记发证土地情况在登区内进行张贴公告，公告期满无人提出异议。”的认定是错误的。南班一经济社认为认为乐东县政府颁证前并未进行公告。中心学校提交了当时任南班小学的校长刘俊华签字盖章注明“已收到张贴”内容的《乐东黎族自治县土地确权办拟登记发证土地所有权（使用权）情况公告》（以下简称《情况公告》），以证明乐东县政府已依法履行了公告程序。关于乐东县政府是否已依法公告的事实，本院认为，虽然南班小学持有上述《情况公告》，但乐东县政府一审中没有提供关于公告方面的证据，况且南班小学作为颁证相对人从何处何时取得该公告的情况无法证实，根据《土地登记规则》第九条的规定，应当由乐东县政府发布土地登记公告，南班小学自行注明收到公告张贴不符合上述规定。故原审认定乐东县政府已张贴公告这一事实无证据证明，本院不予确认。第四，关于“从2003年起，南班小学将勤工俭学基地对外发包，用于种植经济作物，目前仍在承包期。”的认定是错误的。南班一经济社及南班村委会认为南班小学将房屋以外的土地都发包给了他人。就此问题，中心学校二审庭审中向我们提交了三份承包合同并经各方当事人当庭质证，各方当事人对上述证据的真实性没有异议，可以作为认定本案事实的依据。上述承包合同的内容为南班小学分别将争议地发包给乐东耀正运销有限公司（承包期限为2003年6月11日起至2008年6月11日止）及吉启文（其中面积为59亩的土地承包期限为2008年6月12日至2036年6月30日止；另面积为5亩的土地承包期限从2009年7月1日起至2037年7月1日），前述证据可以认定南班小学从2003年开始将争议地的部分土地发包给他人。第五，关于“南班小学整合撤并后原告个别村民占用部分争议地种植农作物”的认定是错误的。南班一经济社认为其村民一直在耕作部分争议地，而不是在南班小学撤并后才开始使用的。就该异议，南班小学认可南班一经济社在2012年之后使用争议地用于耕作进而引起了本案纠纷，但认为在这之前一直都是南班小学在使用争议地。南班一经济社没有提供充分的证据证明其一直使用争议地的事实，对其主张，本院不予支持。
二审另查明，海南省人民政府办公厅于2013年1月9日作出琼府办[2013]4号《关于“十二五”期间我省农村义务教育学校布局调整的实施意见》（以下简称4号《实施意见》），该《实施意见》第五点第（三）项关于加强教育资产管理的的内容为：农村义务教育学校布局调整要确保教育资源不流失。各市县要制定好布局调整闲置校舍的处置方案或办法，明确布局调整后富余的校舍和相关校产，统一归口实现教育行政部门按我省行政事业单位国有资产管理规定处置和管理，对闲置的农村学校要优先用于新建和改扩建幼儿园，也可以办成农村文化技术学校或农村文化活动中心。对从规划上确实不适合再用于教育的闲置校园校舍，可在明晰产权的基础上整合置换，或通过作价转让、拍卖等方式进行资产盘活，所得资金全部用于发展农村教育。上述文件系乐东县政府原审提交的证据材料之一，已经当事人质证，各方当事人对于该证据的真实性均无异议，可以作为认定本案事实的依据。
经本院组织各方当事人现场勘查，争议地上现有原南班小学的8间教室、11间教职工宿舍、4间学生宿舍及1间厨房，面积约为770平方米（约1.15亩）。此外，剩余的土地现大部分为南班一经济社种植的木薯、扁豆等经济作物，以及数株芒果树、印度紫檀及木榕树。南班小学主张芒果树及印度紫檀为其种植，南班一经济社主张木榕树为其集体所种。
二审查明的其他事实与原审认定的一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是乐东县政府给南班小学颁发第14号土地证的行为是否合法。根据本案查明的事实，南班小学、万冲学区与南班党支部、南班村委会于1988年签订《土地转让证明书》，约定将台塔坡的部分土地作为南班小学的新校区，归南班小学永久使用管理。南班小学自1988年起至2004年乐东县政府颁证时一直都在使用争议地，故，乐东县政府在依法履行通知的土地相邻人进行指界、地籍调查等程序后给南班小学颁发第14号土地证，确认其对使用的87亩土地享有国有土地使用权并无不当。虽然乐东县政府在颁证前存在未依法张贴公告的程序瑕疵，但该程序瑕疵并不影响南班一经济社的实体权益。虽然南班小学于2012年撤并到中心学校，但根据海南省人民政府办公厅的4号《实施意见》，在学校整合撤并后，闲置的土地、校舍等资产应当归口教育行政部门统一管理，并优先用于发展农村教育文化事业。虽然南班小学私自将闲置的学校用地对外发包，但这并非撤销第14号土地证的法定理由，乐东县政府的教育行政部门应加强对闲置的学校土地等资产的管理，避免造成教育资产的闲置及浪费。南班一经济社以南班小学于2012年被整合撤并入中心学校，闲置的学校用地应归还农民集体为由主张撤销第14号土地证，理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人乐东黎族自治县万冲镇南班一经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 罗金洁
代理审判员 赵敬义
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 尹茂平
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……