海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第141号
上诉人（原审原告）：杨海兰，女。
委托代理人：曹开旺，海南国岛律师事务所律师。
委托代理人：吴元一，海南国岛律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：万宁市人民政府。法定代表人：张美文，该市市长。
委托代理人：冯善雄，万宁市法制办公室科员。
委托代理人：李志刚，万宁市国土环境资源局干部。
上诉人杨海兰诉被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）请求确认强制拆除房屋行政行为违法附带行政赔偿一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人杨海兰及其委托代理人曹开旺，被上诉人万宁市政府的委托代理人冯善雄、李志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是万宁市政府在2012年9月—10月间，强制拆除了万宁市万城镇人民东路及后朗村旧城改造项目被征用土地上杨海兰房屋的行为。
原审判决查明：2008年，万宁市政府立项决定对万宁市万城镇人民东路（街）及后朗村旧城进行改造。2010年9月1日，万宁市住房和城乡建设局取得万宁市万城镇人民东路市政工程项目的《建设用地规划许可证》，该证确定在旧城改造区建设一条市政道路，建设用地长834.4米，宽36米。杨海兰所建房屋（砖木结构平房）在改造的道路范围内。2010年10月，为了征地补偿搬迁安置工作需要，万宁市政府制定《万宁市土地征收补偿安置暂行办法》、《万宁市征地统一产值标准》和《万宁市征地青苗及地上附着物补偿标准》。2011年7月15日，万宁市政府发出征收土地的公告，决定征收万宁市万城镇新海社区第1、2、3、4居民小组等集体土地及其他单位、个人使用的土地，面积为79亩。2012年5月23日，万宁市政府作出万府函（2012）159、160号《万宁市人民政府关于办理万让2012-5地块土地征收手续的批复》、《万宁市人民政府关于办理万让2012-4地块土地征收手续的批复》，批复万宁市国土环境资源局同意征用人民东街后朗村段面积为3.4501公顷土地，作为市政道路及安置住宅用地（含涉案房屋土地）、征用后朗村段北侧3.0801公顷作为商业服务及安置住宅用地。2011年8月17日，万宁市政府印发了《万城镇人民东街及后朗村旧城改造征地补偿搬迁安置方案》，该方案主要内容是：第一、青苗补偿和地上附着物补偿按评估标准补偿。第二、就地安置。即在征地范围内建设公寓房进行安置，安置房屋有几种户型，面积大约100平方米左右。安置户每户安置一间铺面，同时安置一套公寓房。在安置房未建好前，方案规定被拆除房屋户主在搬出之日起每月发放临时住房安置费800元到1500元不等。万宁市政府已向被征地单位所在的万宁市万城镇新海社区居民委员会拨付了土地补偿款、青苗补偿款等。2011年9月10日，万宁市政府对被征用土地上杨海兰的房屋及构筑物进行了估价，价值为99260元，将以此为标准进行赔偿。杨海兰不同意安置方案，且认为房屋等补偿标准过低，不同意签订协议，不接受补偿安置。2012年9-10月间，万宁市政府强制拆除了杨海兰的房屋。
原审法院认为：万宁市万城镇人民东街及后朗村旧城改造项目，系万宁市人民政府启动的城市公共设施建设。2011年7月，万宁市政府即发出征地公告和补偿安置方案。征地补偿款已经拨付给了后朗村所在新海社区居民委员会。有关被征地上的农民个人的房屋、其他附着物、青苗补偿和安置问题，万宁市政府均已按照征地补偿搬迁安置方案规定的标准与村民协商解决，被征土地上有200余户村民，绝大多数村民按照补偿安置方案的标准接受了补偿安置。现在只有10余户村民认为万宁市政府的补偿安置标准低，而不同意接受补偿安置。杨海兰是这10余户不接受补偿安置村民之一，不接受补偿安置，也拒绝搬迁。万宁市政府于2012年9月20日－10月11日期间分3次对被征用土地上的房屋及其他附着物进行了拆除，其中有杨海兰的房屋被强制拆除，但因万宁市政府没有作有关被拆除房屋的证据保全，故杨海兰被拆除的具体房屋面积不清。万宁市政府在杨海兰不服征地补偿安置的情况下，应当依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条有关“……对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决”的规定进行处理。但万宁市政府没有经过此程序即采取强制拆除行政行为，拆除了杨海兰的房屋，违反了法律规定。杨海兰提出请求确认万宁市政府强制拆除其房屋行政行为违法的诉讼请求，理由成立，应予支持。但杨海兰在诉讼中同时提出请求万宁市政府赔偿其经济损失858400元，证据不足，不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条有关行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法财产权益的，受害人有取得赔偿的权利的规定，万宁市政府应当依照土地管理法规有关补偿安置程序及标准对杨海兰提出的赔偿请求予以解决。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项的规定,判决：一、确认万宁市政府强制拆除杨海兰房屋的行政行为违法；二、责令万宁市政府按照土地管理法规有关补偿安置程序及标准对杨海兰提出的赔偿请求予以解决。案件受理费50元，由万宁市政府负担。
杨海兰上诉称：一、原审判决认定事实不清。从原审判决书及万宁市政府提交的证据中，万宁市政府征用杨海兰所在村集体宅基地的土地面积分别有79亩、80.72亩、97.953亩(6.5302公顷)不等，万宁市政府到底征用多少亩宅基地的基本事实原审法院没有查清。原审判决查明万宁市政府征用的宅基地涉及200余户村民，且绝大多数村民按照补偿安置方案的标准接受了安置的情况与事实严重不符。后朗村有485户村民，绝大多数村民不服强拆，也未接受安置补偿方案。二、原审判决违反法律规定。1、万宁市政府征地的面积超过了其征用土地的权限。万宁市政府的征地权限仅为3.5公顷（52.5亩），超过此限额征地应取得海南省人民政府的审批，但万宁市政府至今未取得该批文。2、万宁市政府采用暴力手段拆除杨海兰的房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条、第5条的规定。万宁市政府在没有达成征地补偿协议的情况下，就采取暴力、野蛮的手段强行拆除了杨海兰的房屋，万宁市政府的行为严重违法。原审法院回避万宁市政府征地行为本身是否合法的问题，而是强调万宁市政府强制拆除杨海兰房屋的程序是否合法。在集体土地上实施征地的拆迁行为包含土地征用及房屋拆迁两部分，只有土地征用手续及房屋拆迁程序都合法的情况下，才是一个完整的合法拆迁行为。原审法院避重就轻，回避实质问题。三、原审判决自相矛盾。原审判决一方面确认万宁市政府强制拆除行为违法，另一方面又认定其行为违法是没有对征地行为进行协调和裁决。四、原审法院认定杨海兰的房屋及财产损失无法确认错误。杨海兰属于农村户口，世代一直居住在此，其日常生活中最基本的家电、家具等设施是存在的。万宁市政府暴力拒绝杨海兰搬迁生产、生活用品。根据行政诉讼中举证责任倒置原则，杨海兰提交的证人证言完全符合司法解释对证据效力的规定，且在行政诉讼中应由万宁市政府对自己做出的具体行政行为负主要的举证责任。综上，请求撤销原审判决，确认万宁市政府强制拆除杨海兰房屋的具体行政行为因没有取得海南省人民政府对征用杨海兰宅基地的批文及与杨海兰达成拆迁协议而违法；责令万宁市政府赔偿杨海兰的房屋及财产损失858400元。
万宁市政府答辩称：一、万宁市政府征收后朗村土地的具体行政行为程序合法，无违法之处。2008年8月，为扎实推进万城镇人民东街旧城改造工作，万宁市政府专门成立了人民东街旧城改造领导小组。领导小组多次组织相关部门就人民东街旧城土地利用现状进行调查研究，分析项目征地拆迁的可行性。万宁市政府相关职能部门会同万城镇政府、召开社区、村民代表、户代表会议广泛征求意见，实地调查被征土地的范围、面积、地上附着物的种类、数量、规格等。2010年11月12日，万宁市政府作出万府［2010］67号《万宁市人民政府关于征收土地的公告》，决定征收位于万城镇新海社区第1、2、3、4居民小组等集体土地及其他单位、个人使用的土地，面积共167.52亩，作为人民东街商业中心项目用地。2011年7月15日，万宁市政府作出了万府［2011］54号《万宁市人民政府关于征收土地的公告》，决定征收万城镇新海社区第1、2、3、4居民小组等集体土地及其他单位、个人使用的土地79亩，告知了相关权利人的权利义务。2010年10月，依法制定了《万宁市土地征收补偿安置暂行办法》、《万宁市征地统一产值标准》和《万宁市征地青苗及地上附着物补偿标准》。2012年5月，作出万府函［2012］160号《关于办理万让2012-4号地块土地征收手续的批复》，同意征用人民东街旧城共6.5302公顷(合97.95亩)土地作为商务、市政道路及安置住宅用地，征地款足额拨付被征地单位。2011年8月17日，经征求相关集体经济组织、农民、相关部门及其他权利人的意见，公开举行听证会后，印发了万府办［2011］104号《万城镇人民东街及后朗村旧城改造征地补偿搬迁安置方案》。后朗村的土地补偿款、安置费、青苗及地上附着物等补偿款均已按规定拨付给万城镇新海社区居民委员会，该社区居委会也按实际情况发放给了村民。二、杨海兰诉求赔偿其房屋及财产损失858400元与事实不符，于法无据。在补偿搬迁安置工作进行之前，万宁市相关部门已经对后朗村青苗及地上附着物的权属、种类、数量等进行调查，制作成册，杨海兰的房屋及构建物也给予登记并按评估拟进行补偿。至于室内物品，拆迁工作开始前，万宁市政府已在后朗村张贴拆迁通告，告知相关村民的权益和义务，拆迁前，已给杨海兰发放临时安置生活过渡费。拆迁时，工作人员也将室内物品搬了出来，未造成其物品的损失。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，请求维持原审判决。
各方当事人对原审查明的事实没有异议，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点有两个：一是万宁市政府在2012年9月—10月间，在万宁市万城镇人民东路及后朗村旧城改造项目被征用土地上强制拆除杨海兰房屋的行为是否合法；二是杨海兰请求人民法院责令万宁市政府赔偿违法强制拆迁造成其房屋及财产损失858400元是否有事实和法律依据。
关于万宁市政府的强制拆迁行为是否合法的问题。万宁市政府在万城镇人民东路建设征收集体土地过程中，在与杨海兰未达成补偿安置协议的情况下，没有根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”的规定，未经县级以上人民政府裁决，而是直接实施了拆迁行为，强制拆除杨海兰的房屋，违反了上述法规规定，故万宁市政府强制拆迁行为程序违法。且原审判决确认万宁市政府强制拆除杨海兰的房屋违法，万宁市政府未提起上诉，对此本院予以确认。
关于杨海兰上诉认为本案拆迁行为之前的征地行为违法，应将征地行为与拆迁行为一并进行审理的主张。征地行为与房屋拆迁行为是两个相互独立的具体行政行为，杨海兰在一审中并未请求确认万宁市政府的征地行为违法，二审对该征地行为进行审理，则超越了本案的审理范围。且征地行为针对的是集体土地的所有权人，即万宁市万城镇新海社区第1、2、3、4居民小组，杨海兰并非征地行为中集体土地所有权一方。故杨海兰该上诉主张，不予采纳。
关于杨海兰请求责令万宁市政府赔偿其因违法强制拆迁造成房屋及财产损失858400元是否有事实和法律依据的问题。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第(二)项“下列证据不能单独作为定案依据：……（二）与一方当事人有亲属关系或者其他亲密关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言”的规定，杨海兰仅以证人证言作为其损失的证据依据，主张万宁市政府赔偿其经济损失858400元，没有其他证据相互印证，故杨海兰该项请求证据不足，本院不予支持。但万宁市政府未经合法程序就强制拆除杨海兰的房屋及其他地上附着物，客观上确已给杨海兰的合法财产造成损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条有关行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法财产权益的，受害人有取得赔偿权利的规定，万宁市政府应当依照土地管理法律、法规有关补偿安置程序及标准对杨海兰的损失给予相应的赔偿。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。杨海兰的上诉请求及理由不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人杨海兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈宏琼
代理审判员 冯 坤
代理审判员 赵敬义
二〇一三年十二月十七日
书 记 员 尹茂平
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条……
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七十一条下列证据不能单独作为定案依据：
……
（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；
……
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。