广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第263号
上诉人（原审第三人）：湛江市新港铁路总公司，住所地：湛江市霞山区。
法定代表人：杨华土，总经理。
委托代理人：郭汴阳，广东粤正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：湛江市霞山区建设街道蓬莱民委员会，住所地：湛江市霞山区建设街道蓬莱。
法定代表人：陈刚，主任。
委托代理人：叶英鹏，广东万维律师事务所律师。
委托代理人：杨文冲，广东万维律师事务所律师。
原审被告：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：郑琳。
委托代理人：苏慧。
上诉人湛江市新港铁路总公司因被上诉人湛江市霞山区建设街道蓬莱村民委员会（以下简称蓬莱村民委员会）诉原审被告湛江市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1995年5月4日，湛江市国土局与湛江市新港铁路股份总公司签订国有土地使用权出让合同，将位于百蓬路中段市二运车场以南面积为7133平方米土地使用权出让给湛江市新港铁路股份总公司，被告提交的证据中有同日湛江市国土局给市新港铁路股份总公司作出的湛地政（1995）57号《关于湛江市新港铁路股份总公司建设用地的批复》复印件，原告对该批复真实性提出异议，而被告并未能提供该批复的原件，第三人向法院提交的证据中也无该批复原件，该批复的真实性无法确定。被告提交的证据中有湛江市新港铁路股份总公司与海头乡百蓬管理区蓬莱村1992年2月18日签订的征用土地协议书复印件，约定湛江市新港铁路股份总公司征用海头乡百蓬管理区蓬莱村位于百蓬路中段南边的其它土地10.7亩，该协议书海头乡百蓬管理区蓬莱村落款处所盖公章为湛江市霞山区海头乡百蓬管理区经济合作联社，并未见加盖蓬莱村的公章或者蓬莱村的法定代表人或者村民代表签名。
被告提交的证据中有湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂土地登记申请书复印件，由于土地登记申请书并无日期，故无法确定是何时提出的申请。该申请书中申请登记的土地面积7133平方米，东南西北均至百蓬村土地，权属证明材料是湛地政（1995）57号文（复印件）、国有土地出让合同（复印件）和建设用地批准书湛国土（1995）用地字第039号。被告提交的证据有湛江市新港铁路股份总公司的企业法律营业执照复印件和湛江市霞山永乐面粉加工厂的筹建许可证复印件，还有湛江市新港铁路股份总公司向湛江市国土局1995年6月9日出具的函。在该函中湛江市新港铁路总公司请湛江市国土局将该公司征用百蓬管理区蓬莱村位于百蓬路中段南边的10.7亩土地的土地使用证用地单位名称更改为该公司属下企业湛江市霞山永乐面粉加工厂，庭审中第三人承认因为资金没到位，永乐面粉加工厂最后并未成立。
被告提交的证据中有土地使用者为湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂地籍调查审批表复印件，该表注明土地座落湛江市霞山区百蓬路东南侧，土地权属性质国家所有，批准用地机关湛江市国土局，批准文号湛地政（1995）57号，批准用地面积7133平方米，批准土地用途仓库、厂房及配套设施，宗地东至兴隆村土地，南至百蓬村土地，西至百蓬村土地，北至兴隆村土地，指界人签名一栏有“杨东平95.5.10”及湛江市新港铁路股份总公司和湛江市霞山永乐面粉加工厂印章，未见毗邻单位人员签名或盖章，也无宗地草图或者宗地图。该地籍调查审批表调查人员初审意见中并没有调查负责人签名并署日期，登记机关复审意见为空白，发证机关审批意见为“国有土地，柒仟壹佰叁拾叁平方米，工业用地，期限伍拾年。同意发证。负责人杨卫东，（湛江市人民政府土地证专用章）1995年6月28日”。被告提交的证据中国有土地使用权登记卡显示：湛江市人民政府1995年7月1日给湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂颁发了湛国用（1995）字第048号国有土地使用证，用地来源征用、出让，土地用途工业用地及生活配套设施，土地四至：东至兴隆村土地，西至百蓬村土地，南至百蓬村土地，北至兴隆村土地，用地面积7133平方米，批准用地机关湛江市国土局，批准文号湛地政（1995）57号，批准使用期限1995年7月1日至2045年7月1日伍拾年。被告在庭审中承认该土地行政登记行为属于初始登记，被告的证据中未见关于该初始登记的公告。原告2014年7月16日向国土部门查询后得知该登记行为。原告蓬莱村民委员会不服，向原审提起本案诉讼，请求：一、依法撤销被告核发的湛国用（1995）字第048号《国有土地使用证》。二、由被告负责本案的诉讼费用。
1994年8月16日，湛江市新港铁路股份总公司与海头乡百蓬管理区蓬莱村签订《征用土地协议书》，约定湛江市新港铁路股份总公司征用海头乡百蓬管理区蓬莱村位于百蓬路中段南边的土地共21.17亩（其中耕地10.47亩，鱼塘10.70亩），该协议因违反国家法律规定被生效的（2006）霞民二初字第98号民事判决认定为无效协议。另据该生效民事判决查明，湛江市新港铁路股份总公司于1998年4月30日变更为湛江市新港铁路总公司。在庭审中原告及第三人均确认被诉国有土地使用证项下土地目前被原告用围墙围着。各方当事人对本案土地的四至和面积均无异议。
原审法院认为，本案是土地行政登记纠纷，被诉的具体行政行为是被告湛江市人民政府1995年7月1日给湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂颁发湛国用（1995）字第048号国有土地使用证。
被诉国有土使用证四至中的西至和南至均至原告的土地，原告2014年7月16日得知该具体行政行为后，认为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”的规定，其原告主体适格。原告的起诉也没有超过最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”规定的法定期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被告湛江市人民政府是被诉具体行政行为的作出机关，其被告主体适格。
被诉具体行政行为将涉案土地使用权登记在湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂名下，该面粉加工厂并未成立，湛江市新港铁路股份总公司已变更为湛江市新港铁路总公司，故第三人湛江市新港铁路总公司与本案的处理存在法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定通知其作为第三人参加诉讼，其第三人主体适格。
《土地登记规则》（1989年）第十条规定“国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记；农村集体土地所有权，由村民委员会或农业集体经济组织及法人代表申请登记；农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记；他项权利需要单独申请的，由有关权利者申请登记。委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地管理部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。”第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1．土地登记申请书；2．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3．土地权属来源证明；4．地上附着物权属证明。”被告提交的证据中并没有湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂的法人代表证明，而且湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂并没有成立，被告将涉案土地使用权登记在湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂名下违反了上述规定。
《土地登记规则》（1989年）第十六条规定“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”第十七条规定“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”《城镇地籍调查规程》规定“3．2．6界址调查3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。……3．2．7记载调查结果：调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。3．2．8地籍调查表主要内容：a．本宗地地籍号及所在图幅号；b．土地坐落，权属性质，宗地四至；c．土地使用者名称；d．单位所有制性质及主管部门；e．法人代表或户主姓名、身份证明号码、电话号码；f．委托代理人姓名、身份证明号码、电话号码g．批准用途、实际用途及使用期限；h．界址调查记录；i．宗地草图；j．权属调查记事及调查员意见；k．地籍勘丈记事；l．地籍调查结果审核。地籍调查表见附录E。3．2．9地籍调查表填写要求3．2．9．1地籍调查表必须做到图表与实地一致，各项目填写齐全，准确无误，字迹清楚整洁。……3．2．10宗地草图宗地草图是描述宗地位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录，是处理土地权属的原始资料，应在现场绘制。”本案的地籍调查审批表中并没有相邻宗地使用者指界的记载，也没有宗地草图，调查人员的初审意见中调查负责人签名栏空白，复审意见栏也为空白，该地籍调查审批表并不符合上述规定。
《土地登记规则》（1989年）第十八条规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2．准予登记的土地权属性质、面积、座落；3．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4．其他事项。”本案中被告并没有提交公告方面的证据，被诉具体行政行为违反了上述规定。
《土地登记规则》（1989年）第二十五条规定“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及土地的主要用途发生变更的，土地使用者、所有者及他项权利拥有者，必须及时申请变更登记。不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。”第三十一条规定“因机构调整、企业兼并等原因引起土地权属变更的，变更的各方应持有关的合法证明文件到土地管理部门申请变更土地登记。”本案中，湛江市新港铁路股份总公司虽然于1995年6月9日向湛江市国土局出具函请该局将该公司征用百蓬管理区蓬莱村位于百蓬路中段南边的10.7亩土地的土地使用证用地单位名称更改为该公司属下企业湛江市霞山永乐面粉加工厂，但并没有提交相关的合法证明文件，被诉具体行政行为违反了上述规定。
湛江市新港铁路股份总公司与海头乡百蓬管理区蓬莱村签订的《征用土地协议书》已经被生效裁判文书确认无效，该地理应返还给原告。被告将该土地发证给湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂与生效的裁判文书确认的事实矛盾，该发证行为应予撤销。
综上，被诉具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第3目的规定，判决：撤销被告湛江市人民政府1995年7月1日给湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂颁发湛国用（1995）字第048号《国有土地使用证》的具体行政行为。一审案件受理费50元及公告费300元，由被告湛江市人民政府负担。
上诉人湛江市新港铁路总公司不服原审判决，向本院提出上诉称：一、因涉案土地属于国有土地，并非被上诉人蓬莱村民委员会的集体土地，与被上诉人蓬莱村民委员会不存在利害关系，故被上诉人蓬莱村民委员会没有诉权。二、根据被上诉人蓬莱村民委员会在（2006）霞民二初字第98号民事案件中自认的事实以及本案事实，早在1994年9月15日，上诉人已支付相应款项且被上诉人蓬莱村民委员会交付该土地给上诉人使用至今，多年来双方从没有因土地使用问题发生争议。因此，被上诉人蓬莱村民委员会的起诉显然超过诉讼期限。三、原审判决认为本案土地登记在上诉人名下的机构永乐面粉加工厂，没有依法提交登记资料以及没有依法办理名称变更手续，违反有关规定的理由是错误理解法律。四、原审判决认定涉案《征用土地协议书》已被生效裁判文书确认无效错误。五、上诉人已按法律规定签订了《国有土地使用权出让合同》，并支付了相应对价的土地出让金，应当取得该土地的使用权。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法驳回被上诉人蓬莱村民委员会的诉讼请求。
被上诉人蓬莱村民委员会未提交书面答辩意见。
原审被告湛江市人民政府述称：其作出本案被诉土地登记发证的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，请二审法院依法判决维持。
经审查，本院对原审判决经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：1994年8月16日，湛江市新港铁路股份总公司与海头乡百蓬管理区蓬莱村签订的《征用土地协议书》所征用的土地包括了该公司与海头乡百蓬管理区经济合作联社于1992年2月18日签订的《征用土地协议书》所征用的土地。
再查，湛江市人民政府、湛江市新港铁路总公司均未提供有关证据证明湛江市新港铁路总公司已支付涉案国有土地使用权出让金。
本院认为，1994年8月16日，上诉人前身湛江市新港铁路股份总公司与蓬莱村民委员会签订《征用土地协议书》后，湛江市新港铁路股份总公司已支付部分征地补偿款，但是，生效的民事判决已确认该征用土地协议无效，并判决蓬莱村民委员会返还湛江市新港铁路股份总公司已支付的征地补偿款等费用，蓬莱村民委员会以该征地协议被生效民事判决确认无效为由主张涉案土地仍属其集体所有，据此提起本案诉讼，原审判决认定蓬莱村民委员会与本案被诉发证行为有法律上利害关系并无不妥，本院依法予以支持。上诉人湛江市新港铁路总公司上诉主张蓬莱村民委员会与本案被诉发证行为没有法律上利害关系的理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。由于（2006）霞民二初字第98号民事判决以及其他证据均未能证明上诉人超过法定起诉期限，因此，原审判决认定蓬莱村民委员会未超过法定起诉期限并无不妥，本院予以支持。
《土地登记规则》（1989年）第十条规定：“国有土地使用权由使用国有土地的单位及法人代表或者使用国有土地的个人申请登记；农村集体土地所有权，由村民委员会或农业集体经济组织及法人代表申请登记；农村集体土地建设用地使用权，由使用集体土地的单位及法人代表或者使用集体土地的个人申请登记；他项权利需要单独申请的，由有关权利者申请登记。委托他人代理申请土地登记的，委托代理人必须向土地管理部门提交委托书和委托人、委托代理人双方的身份证明。”第十二条规定“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1．土地登记申请书；2．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3．土地权属来源证明；4．地上附着物权属证明。”湛江市人民政府提交的证据中并没有湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂的法人代表证明，且湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂至今仍未依法成立，因此，湛江市人民政府将涉案土地使用权登记在湛江市新港铁路股份总公司永乐面粉加工厂名下不合法。《土地登记规则》第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2．准予登记的土地权属性质、面积、座落；3．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4．其他事项。”根据上述规定，湛江市人民政府在核发本案被诉国有土地使用证之前应予以公告，但是，湛江市人民政府未能提供已公告的证据，因此，其发证程序违反了上述规定。此外，《土地登记规则》第十六条规定：“各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”第十七条规定：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”《城镇地籍调查规程》规定“3．2．6界址调查3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。……3．2．7记载调查结，调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。3．2．8地籍调查表主要包括宗地草图、权属调查记事及调查员意见、地籍调查结果审核等内容。”本案的地籍调查审批表中并没有相邻宗地使用者指界的记载，也没有宗地草图，及调查人员的签名，复审意见栏也为空白，该地籍调查审批违反了上述规定。综上，湛江市人民政府核发本案被诉国有土地使用证认定事实不清，证据不足，程序违法，原审判决予以撤销并无不妥，本院依法予以维持。上诉人湛江市新港铁路总公司上诉主张原审判决错误的理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湛江市新港铁路总公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年九月九日
书 记 员 朱钟涛