四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川07行终41号
上诉人（原审原告）丰霞，女，生于1994年9月19日，汉族。
委托代理人周光发，四川泰仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐亭县房产管理所。住所地：盐亭县政务服务中心*楼。
法定代表人白经卫，该所所长。
委托代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐亭县人民政府，住所地：盐亭县梓江路1号。
法定代表人袁明，县长。
委托代理人王诗淋，该县法制办工作人员。
委托代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
原审第三人四川瑞翔房地产开发有限公司，住所地：盐亭县云溪镇昆仑路88号昆仑家园1-1号。
法定代表人王大国，该公司总经理。
委托代理人顾雄峰，四川川北律师事务所律师。
上诉人丰霞因诉被上诉人盐亭县房产管理所（以下简称：盐亭房管所）和被上诉人盐亭县人民政府行政登记一案，不服盐亭县人民法院（2015）盐行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月29日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人丰霞的委托代理人周光发，被上诉人盐亭房管所的法定代表人白经卫及委托代理人何竞东，被上诉人盐亭县人民政府的委托代理人王诗淋、何竞东，原审第三人四川瑞翔房地产开发有限公司（以下简称：瑞翔公司）的委托代理人顾雄峰等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，被告盐亭房管所隶属于盐亭县规建局，系全额拨款的事业单位。2015年3月31日，盐亭县事业单位登记管理局向被告颁发了事证第151062600104号《事业单位法人证书》，法定代表人为白经卫，开办资金为113万元，业务范围为：为房地产权利人提供房管及确权发证服务；城市公有房屋、私有房屋管理；房地产权属登记与发证；房地产产籍档案整理保管；城市房地产交易和租赁管理及中介服务；房地产广告管理；房地产开发项目立项及开工初审；城镇规划区内房屋拆迁管理。有效期至2020年3月31日。2014年4月2日，盐亭县质量技术监督局向被告颁发了组织机构代码证，有效期至2018年4月1日。第三人瑞翔公司于2011年3月1日成立，并取得相关资质后，在盐亭县云溪镇新东街原法院、检察院、公安局、党校、政府招待所、川登公寓等办公所在地和部份干部、居民房屋所在地，以灾后重建、旧城改造、拆迁安置补偿、棚户区改造和商品房开发为一体的形式进行房地产开发，开发项目名称为“鸿瑞国际城一期”。2013年9月24日，第三人在“鸿瑞国际城一期”主体工程尚未完工和已取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，由于缺乏项目开发资金，第三人以出卖人的名义与原告以买售人的名义分别签订了10份《商品房买卖合同》，并应用网络信息技术进行了网签，且与原告一道在被告办证窗口办理领取了登记备案后的10份《商品房买卖合同》，合同备案号分别为：20139003008、20139003009、20139003010、20139003011、20139003012、20139003013、20139003014、20139003015、20139003016、20139003017。同日，第三人以委托人的名义与四川德汇投资理财信息咨询有限责任公司（以下简称：德汇投资公司）以受托人的名义签订了《委托代开借款凭证协议》。2013年9月25日，第三人以借款人（甲方）的名义与原告以出借人代表（乙方）的名义签订了《借款合同》，该合同第二条、第三条、第四条、第六条分别载明：资金用途为短期资金周转；借款金额为1000万元，借款期限为9个月（自2013年9月25日起至2014年6月24日止）；借款月利率为1.8%；第三人以“鸿瑞国际城一期”商业用房（总建筑面积1059.87㎡，价值为人民币1000万元）签订《商品房买卖合同》，并在房屋管理部门办理商品房预售登记备案的方式作为该笔借款的担保。同日，第三人以抵押人（甲方）的名义与原告以出借人代表（乙方）的名义签订《抵押合同》，合同第二条、第五条、第六条载明：被担保的主债权为1000万元，主合同履行期限为9个月；抵押物为“鸿瑞国际城一期”预售商品房，总建筑面积1059.87㎡，将该抵押物网签后到盐亭县房管部门办理备案登记（抵押物清单载明的楼幢号、面积、合同编号分别与10份《商品房买卖合同》内容一致），上列抵押物面积共1059.87㎡，网签商用房每平方米23646.76元，实际折价每平方米10000元，共计价值1000万元；双方应在本合同签订后五日内到当地有关抵押登记机关办理抵押登记手续。同时，第三人以甲方名义与原告以乙方名义签订了《商品房回购合同》，并载明：第三人在归还部份借款后，有权回购相应价值的买卖标的物，原告应配合办理解除网签的相关手续。该合同签订后，第三人以借款人名义与德汇投资公司以居间人的名义签了《居间服务协议》。2014年6月20日，原告与第三人又签订了《借款合同》、《抵押合同》、《商品房回购合同》、《居间服务协议》、《委托代开借款凭证协议》，除期限为6个月（自2014年6月23日起至2014年12月22日止）不一致外，其它内容与上列合同内容基本一致。2015年4月15日，“鸿瑞国际城一期”回迁户（拆迁安置还房户）以第三人安置给回迁户的房屋被被告网签登记备案给他人为由，持《诉求书》集体到县委、政府相关领导处信访，并要求政府相关部门切实履行职责，采取措施，及时纠正将回迁户房屋网签登记备案给他人的乱作为行为，让回迁户的安置房早日得到保障、早日竣工、早日入住。盐亭县群众工作局按照领导的签批意见，要求被告调查处理。被告经调查核实相关情况后，以自行纠错的方式，于2015年4月22日向原告作出盐房决字[2015]第10号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》，该决定书认为：丰霞与瑞翔公司系借款抵押关系，虽然双方签订了《商品房预售合同》，但丰霞未实际支付预售商品房的定金或购房款，不属于真实的承购人，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售网上备案登记行为，不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定。为此，决定撤销商品房预售合同网上备案登记编号为：20139003008、20139003009、20139003010、20139003011、20139003012、20139003013、20139003014、20139003015、20139003016、20139003017的网上备案登记。原告不服被告作出的撤销决定，于2015年5月14日向被告盐亭县人民政府提出行政复议申请。2015年5月19日，被告盐亭县人民政府向原告出具盐府行复受字（2015）4号行政复议受理通知书，同时向盐亭县规建局出具盐府行复答字（2015）4号提出答复通知书。2015年6月24日，被告盐亭县人民政府向瑞翔公司出具行政复议追加第三人通知书，追加瑞翔公司为行政复议案件第三人参加复议。2015年7月9日，被告盐亭县人民政府作出盐府行复（2015）决字5号行政复议决定书，认为盐亭房管所为保障商品房交易市场秩序，依法对商品房预售交易行为进行监管并无不当。盐亭房管所认定丰霞以德汇投资公司名义借款的事实不符合实际，但不影响对丰霞与瑞翔公司以在房屋管理部门办理商品房预售登记备案的方式作为双方借款的还款保障，而不是真实的商品房预售交易的事实认定。为此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定维持盐亭房管所于2015年4月22日作出的《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》。原告不服被告盐亭县人民政府作出的行政复议决定，在法定期限内提起行政诉讼。本案在审理期间，第三人向盐亭县人民法院提起民事诉讼，要求确认与原告签订的10份《商品房买卖合同》无效。后瑞翔公司提出撤诉申请。2015年9月29日，盐亭县人民法院依法作出民事裁定书，准许瑞翔公司撤回起诉。
另查明，第三人在开发“鸿瑞国际城一期”房地产项目时，一共涉及拆迁安置还房户约249户，在取得《商品房预售许可证》后，实际预售房屋100多户。第三人未将拆迁安置还房户的房屋和实际购房人预售的房屋告诉给被告，被告盐亭房管所在不知晓的情况下，将“鸿瑞国际城一期”的在建房屋网签登记备案给了23家融资公司个人，共计约417套房屋。2015年4月，被告盐亭房管所分别作出决定撤销了23家涉及约417份《商品房买卖合同》的网签登记备案。后被告盐亭房管所依据第三人网签的《商品房买卖合同》和盐亭县土地储备中心、盐亭县规建局提交的材料，对拆迁安置还房户的房屋和实际购房人的预售房屋进行了登记备案。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系撤销商品房预售合同网签登记备案这一行政行为所引发的行政登记案件。被告系盐亭县规建局举办的事业单位，取得了《事业单位法人证书》和《组织机构代码证》，按照《事业单位法人证书》确定的业务范围，在盐亭县行政辖区内从事城市房地产交易管理等职权。根据建设部制定的《房屋登记办法》和《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”的规定，被告虽然系事业单位，但是属于建设部制定的规章授权的房产管理部门，具有对盐亭县行政辖区内商品房预售合同的管理和网签登记备案这一职权，其主体资格适格。本案争执的焦点：一、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定是否错误的问题。本案中，原告与第三人以签订《借款合同》、《抵押合同》、《商品房买卖合同》的形式，双方形成了借款抵押担保的法律关系。同时，第三人又与德汇投资公司以签订《居间服务协议》的形式，形成了居间服务的法律关系。虽然被告盐亭房管所在作出的撤销决定书中认定“原告以德汇投资公司的名义借款给第三人”的事实与客观事实不符，但是该认定并不影响原告与第三人之间的借贷关系，不具有事实认定错误或明显不当的情形。为此，原告认为被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定错误的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项撤销的法定情形，法院不予支持。二、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确的问题。目前，我国涉及商品房预售合同网签登记备案这一行政行为仅有一部法律，即《中华人民共和国城市房地产管理法》，该部法律只有第四十五条第二款作了一般性的规定。除此之外，一是国务院制定的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款和建设部制定的《房屋登记办法》第十条也作了一般性的规定；二是建设部制定的《城市商品房预售管理办法》，这部规章对商品房预售合同网签登记备案作出了较为全面的规定。上列法律、法规、规章所保护的是真实的商品房预售合同行为。本案中，被告盐亭房管所将10份不是真实买卖关系的、并用于借款抵押担保的《商品房买卖合同》进行网签登记备案，明显不属于上列法律、法规、规章所保护的商品房预售合同的行政管理范围，也不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，更不符合《城市商品房预售管理办法》第二条界定商品房预售的法定要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款：“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，被告盐亭房管所适用《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，所作出的撤销决定书并无不当。为此，原告所持被告盐亭房管所作出的决定书适用法律不当的理由不能成立，法院不予支持。三、关于被告盐亭房管所作出撤销商品房预售合同网签备案登记决定书这一行政行为是否合法的问题。首先，被告盐亭房管所在撤销决定书中认定：“虽然原告与第三人签订了《商品房预售合同》，但是原告不属于真实的承购人，未实际支付预售商品房的定金或购房款，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售合同网签登记备案”的事实，证据确凿、充分；其次，被告盐亭房管所对信访引发出来的问题和县委、政府相关领导的意见，启动了调查程序，查明了原告与第三人签订的10份《商品房买卖合同》是《借款合同》的抵押担保，不是真实的商品房买卖关系，原登记行为错误，便以自行纠错的方式，及时撤销虚假、错误的网签登记备案这一行政行为，是切实贯彻执行依法行政、有错必纠、保障法律、法规正确实施的法制原则的具体表现，并无不当，法院予以支持。同时，被告盐亭县人民政府作出的行政复议决定书事实认定并无不当，与客观事实相符，且程序合法，适用法律正确，法院予以支持。综上，被告作出的盐房决字（2015）第10号决定书认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，法院予以支持。原告要求撤销被告盐亭房管所作出的决定书和恢复该决定书网签登记备案的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，法院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回原告丰霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丰霞负担。
宣判后，上诉人丰霞不服，以“1.被上诉人盐亭房管所作出的盐房决字（2015）第10号决定书认定事实及适用法律法规明显错误，证据明显不足，且超越职权、滥用职权；2.被上诉人盐亭县人民政府作出的相关行政复议决定书是错误和违法的；3.一审法院认定事实和适用法律错误。”等为由提出上诉，请求：1.判决撤销盐亭县人民法院（2015）盐行初字第16号行政判决；2.判决撤销被上诉人盐亭房管所作出的盐房决字（2015）第10号决定书；3.判决被上诉人盐亭房管所恢复被其撤销的网签备案；4.判决被上诉人盐亭县人民政府作出的盐府行复（2015）决字第5号行政复议决定书违法；5.判决被上诉人承担本案所有诉讼费。
被上诉人盐亭房管所答辩称：1.商品房预售合同是上诉人与原审第三人签订的民事合同，是为了实现借贷而签订的商品房买卖合同，这不是《商品房预售管理办法》第二条所规定的商品房预售行为；2.上诉人与原审第三人形成的是借贷关系，而不是商品房买卖关系，不具有商品房预售备案登记的条件，被上诉人撤销不符合规定的登记行为是其法定职责，也是纠正错误的具体表现；3.上诉人没有提出被上诉人具体违反了什么法律规定；4.行政机关复议的程序是合法的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人盐亭县人民政府答辩称：1.上诉人丰霞与原审第三人瑞翔公司之间属借贷关系而非商品房预售买卖关系，被上诉人盐亭房管所撤销商品房预售合同网上备案登记，是依法履行管理职责的行为，且证据充分，程序合法；2.被上诉人作出的盐府行复（2015）决字第5号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判。
原审第三人瑞翔公司答辩称：1.上诉人与本公司之间本质上是一个民间借贷关系；2.上诉人与本公司签订的《商品房买卖合同》形式上是买卖关系，实质上是借款合同的抵押担保；3.原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，希望二审法院维持一审判决。
上诉人与被上诉人及原审第三人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的基本事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款：“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”的规定，被上诉人盐亭房管所是隶属盐亭县规建局领导的负责全县房产管理和房地产交易监理工作的事业单位，其具有审批城市商品房预售许可证和城市商品房预售、销售等职责，故被上诉人盐亭房管所的主体适格。上诉人丰霞与原审第三人瑞翔公司虽然依据双方签订的10份《商品房买卖合同》取得了被上诉人盐亭房管所的商品房预售合同网上备案登记，但本案现有证据足以证明，双方所签订的10份《商品房买卖合同》是原审第三人瑞翔公司为了上诉人丰霞出借借款的本金、利息等费用进行的抵押担保，双方不是真实的商品房买卖关系，且上诉人丰霞也未实际支付预售商品房的定金或购房款，不是真实的商品房承购人，故被上诉人盐亭房管所对10份商品房预售合同予以网上备案登记的行为，不符合《城市商品房预售管理办法》第二条“本办法所称商品房预售是指房地产开发企业（以下简称开发企业）将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。”的规定。为此，上诉人丰霞与原审第三人瑞翔公司通过隐瞒事实所取得的10份商品房预售合同网上备案登记，应依法予以撤销。被上诉人盐亭房管所通过调查核实后，采取自行纠错的方式，作出的盐房决字[2015]第10号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》并无不当，不违反相关法律、法规的规定。被上诉人盐亭县人民政府作出的盐府行复（2015）决字第5号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。上诉人丰霞所持上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丰霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 李
审判员 向 茜
审判员 魏继军
二〇一六年七月十二日
书记员 黄 娟