杭州市拱墅区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0105行初86号
原告:张继鹏，男，汉族，19xx年x月x日出生，杭州市江干区。
被告：杭州市拱墅区住房和城市建设局，住所地杭州市拱墅区北城街xx号。统一社会信用代码：xxxxxxxxxxx。
法定代表人：王益坚，局长。
出庭行政首长：陈海明，男，副局长。
委托代理人：张艳，女，系工作人员，一般授权代理。
委托代理人：江斌，浙江宏昊律师事务所律师，一般授权代理。
原告张继鹏诉被告杭州市拱墅区住房和城市建设局（以下简称区住建局）不履行房屋租赁登记备案法定职责及行政赔偿一案，本院于2016年12月13日立案受理后，向被告区住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日公开开庭进行了审理。原告张继鹏，被告区住建局行政首长陈海明、委托代理人张艳、江斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1、区住建局违法不按照国家、省市房屋租赁登记备案管理的相关法规本例案涉房屋的租赁登记备案职责，致使原告被迫违约遭受重大经济损失。原告于2015年5月2日与浙江宣和电器有限公司（以下简称“宣和公司”）签订房屋租赁合同，租赁（转分租）位于拱墅区大关东四苑幢x号房屋，该房屋所有者是拱墅区市容环卫监督中心。为办理房屋租赁登记备案手续及营业执照，原告于2015年5月8日至同月25日期间前往拱墅区行政服务中心住建局房屋租赁办理窗口，咨询有关办理房屋租赁转分租的必备材料。经区住建局业务窗口工作人员介绍指定，转分租房屋的权属证明须提供原房屋租赁的原备案证（即房屋所有人与分租出租人之间的“一道”租赁备案证）、房屋所有人同意转分租的证明以及房屋分租当事人间的房屋租赁合同等上述三样文本材料即可。经原告向宣和公司催要，宣和公司于2015年6月15日向原告提供了案涉房屋的“一道”租赁备案证，即拱墅区市容环卫监督中心与宣和公司间的租赁备案证（字号：杭拱房租证（2015）第1472号）。在2015年6月15日至同年12月3日房屋租赁合同不停止履行期间，原告携带上述材料及其它相关材料，多次前往区住建局窗口请求办理案涉房屋转分租的租赁备案证，区住建局却以敷衍、糊弄行为未予实际登记备案办理转分租租赁备案证，并且在原告提出开具不予办理的纸质书面说明请求时予以拒绝。2、区住建局不认可自身已经确认的房屋合法权属证明，在原告申请办理房屋租赁登记备案过程中“区别对待”和人为设置“特权通道”。区住建局对位案涉房屋于2015年6月9日登记备案办理了宣和公司与拱墅区市容环卫监督中心的房屋租赁备案证，而原告本人作为分租人于时隔6天后的同月15日申请同房屋的“二道”分租租赁备案证却被敷衍推脱不予办理。按照《商品房租赁管理办法》、《浙江省房屋租赁管理条例》的相关规定，有合法权属证明的房屋是办理房屋租赁登记备案的必要条件，既然区住建局登记备案和办理了“一道”租赁备案证，这证明区住建局确权认可和登记备案了案涉房屋。众所周知，房屋的权属证明应该是一贯的长期的稳定的，不存在时隔6天的房屋权属关系在没有任何其他条件改变的情况下，区住建局以所谓的“为进一步加强和规范房屋租赁管理”为说辞，案涉房屋合法权属证明就瞬间蒸发丧失了。直至2016年6月20日区住建局才以书面形式向原告做了不予受理的书面说明，认为其等级备案办理案涉房屋的“一道”租赁备案证合法性、正当性，并巧立名目地再次指出该类房屋租赁登记备案须通过填报申请《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》，经房屋所在地社区、街道盖章同意后确认何时租赁关系及办理房屋营业执照。上述区住建局对原告所作所为是“区别对待”和人为设置“特权通道”进而侵害原告合法正当的房屋租赁经营利益的行政行为。3、区住建局自行设定的要求原告通过填报《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》，申请经房屋所在地的社区、街道的盖章准许而等级备案房屋租赁关系，是违反杭州市委市政府《关于深入整治社区（村）“牌子多”等问题的通知》（市委办发[2014]66号），即抵触规范性文件规定的社区准入事项的22项盖章范围。同时，房屋所在的大关街道也以受理准许范围不相关对原告的申请不予盖章同意。上述区住建局的行政行为是将本可自身履行的行政登记备案职责推向不相关的“它部门”-街道、社区管理审批，是推卸职责范围内本该行政登记备案的行为。区住建局自行设定和制作的《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》是违反职责权限，乱作为的行政行为。4、区住建局不履行房屋租赁登记备案的法定职责，致使原告不能履行案涉租赁房屋的合同义务而被迫违约，并遭受重大经济损失。自2015年5月4日出租方宣和公司将案涉房屋交于原告，原告对房屋大手笔装修后就处在房屋租赁合同不停止执行的“用也不能用退也退不掉”窘境，在区住建局违法不履行房屋租赁登记备案职责期间，为了减少损失，原告及时向法院申请装修评估鉴定和退房请求，在法院征得宣和公司同意后于2015年12月3日将案涉房屋交归。为此原告被迫抵偿给宣和公司房屋租赁合同不停止执行期间房屋占有租金款12.5万元。另外，原告在正式营业前装修花费共计15万元，具体包括：附合的装饰装修物部分9.1万元，以及可移动的设施配置如空调、课桌椅等6.4万元。上述开支减去被迫变卖可移动设施如空调、课桌椅等后，共计26.85万元原告在案涉租赁房屋没有取得一天合法经营权的情况下血本无归。诉请：一、判决被告不履行房屋租赁登记备案的法定职责，巧立名目制定原告向“他部门”（社区、街道）申请临时用作经营用房管理审批的行政行为系违法；二、判令被告行政赔偿：1、房屋租赁合同不停止执行期间的占用租金款125000万元；2、营业前房屋装修装饰费用142000万元；3、房屋装修装饰评估鉴定费1500元。以上共计人民币268500元。
被告区住建局辩称，一、原告起诉已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼法起诉期限的规定执行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告于2015年6月15日到答辩人处要求办理拱墅区大关东四苑x幢房屋的租赁备案登记手续。答辩人的工作人员当日即明确告知原告，因案涉房屋没有办理产权登记，在答辩人房屋租赁备案审批系统全面升级正式启用后，此类房屋已经无法办出《房屋租赁备案证》，原告可以通过填报《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》（即表二）经社区、街道盖章出具意见后报答辩人核实租赁关系的方式，办理营业执照。故原告在2015年6月15日即已知道答辩人不予办理《房屋租赁备案证》的行为。但原告提起本案诉讼的时间却在2016年12月，显然已超过法定起诉期限，应当驳回起诉。二、答辩人就案涉房屋不予办理《房屋租赁备案证》，符合法律规定，不存在违法之处。根据《商品房屋租赁管理办法》第十五条的规定：“办理房屋租赁登记备案，房屋租赁当事人应当提交下列材料：（一）房屋租赁合同；（二）房屋租赁当事人身份证明；（三）房屋所有权证书或者其他合法权属证明；（四）直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门规定的其他材料。”由于案涉拱墅区大关东四苑16幢房屋未办理产权登记，原告在申请租赁备案登记时也没有提供其他权属证明，故答辩人依据上述规定不予办理《房屋租赁备案证》并无不当。三、原告未能成功办理营业执照与答辩人不予办理《房屋租赁备案证》之间没有因果关系，其要求答辩人赔偿房屋租金、装修装饰费用等损失，没有事实与法律依据。对于此类因历史原因，未申领房产证的房屋，根据拱府纪要[2014]28号《杭州市拱墅区人民政府关于招商引资企业注册地址问题的专题会议纪要》的规定，可以通过填报表二《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》，经社区、街道盖章出具意见后报答辩人核实租赁关系的方式，办理营业执照。拱墅区范围内其他没有办理产权登记的租赁房屋，承租人都是通过上述方式申领营业执照的。因此，原告未能成功办理营业执照与答辩人不予办理《房屋租赁备案证》之间没有因果关系。而且生效判决【（2016）浙01民终4079号】已认定原告在2015年5月3日至2015年12月3日期间实际占有使用案涉房屋，应当支付该期间租金的事实，不存在原告诉称因无法办理营业执照，案涉房屋无法使用的情况。因此，原告要求答辩人赔偿其房屋租金、装修装饰费用等损失268500元的诉讼请求，没有事实与法律依据，不应予以支持。依法驳回原告的所有诉讼请求。
经审理查明，2015年5月2日，原告张继鹏（作为承租人、乙方）与宣和公司（作为出租人、甲方，由花俊代为签署）签订《房屋租赁合同》，约定甲方将其从拱墅区市容环卫监管中心承租的坐落于大关东四苑16幢房屋出租给乙方。2015年5月3日，宣和公司将案涉房屋交张继鹏。携带宣和公司与拱墅区市容环卫监管中心签订的《房屋租赁合同》、房屋租赁备案证、拱墅区市容环卫监管中心出具《关于同意分租的证明》等材料，在2015年6月下旬至7月2日期间，前往拱墅区行政服务中心窗口，办理其承租的租赁备案证，至7月2日，被告区住建局工作人员，告知该房屋无法办理租赁备案证并告知通过填写《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》可办理营业执照。原告于2015年7月3日，向本院提起民事诉讼，诉花俊房屋租赁合同纠纷一案，后撤回起诉。2015年8月8日，原告再次向本院提起民事诉讼，诉宣和公司房屋租赁合同纠纷一案，认为宣和公司在订立合同过程中故意隐瞒租赁房屋无产权和非经营性用房这一事实，请求撤销该租赁合同，判令宣和公司承担缔约过失责任和违约责任，对房屋租赁租金返还，担保金双倍返还和赔偿损失，本院于同日预立案，于2016年3月3日正式立案受理，并于2016年6月1日作出（2016）浙0105民初1303号民事判决，驳回原告的诉讼请求，原告不服，提起上诉。杭州市中级人民法院于2016年11月22日作出（2016）浙01民终4079民事判决书，驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据庭审查明的事实，原告于2015年7月2日从被告区住建局在拱墅区行政中心窗口得知不能办理案涉房屋房屋租赁备案证，并知晓可以通过填报表二《拱墅区城镇房屋临时用作经营场所意见表》办理营业执照，原告也领取了该意见表。即此时原告明知被告区住建局拒绝其要求办理案涉房屋的房屋租赁备案证，原告迟至2016年12月份向法院提起诉讼，超过了起诉期限。本案诉争的是被告区住建局不依法履行法定职责办理房租租赁备案登记，是不履行法定职责之诉，属于“不作为类的不履行法定职责”之诉。《行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”而本案，原告在2015年7月2日已得到被告区住建局明确答复，即使可在履行法定职责期限届满之日起六个月内起诉，原告也应当在2016年3月2日前提起行政诉讼，原告的起诉也超过起诉期限。相关司法解释规定，行政机关作出行政行为同时如未告知公民、法人、其他组织诉起诉期限和诉权的，起诉期限为公民、法人、其他组织知道或应当知道具体行政内容之日最长不超过2年的，该规定是适用“作为类的不履行法定职责”之诉，故不适用本案。至于原告提出因不动产提起诉讼的案件最长起诉期限为二十年，首先本案是履职之诉，最长起诉期限应为五年，且该规定应理解为：只要超过了法定的最长期限，无论出于何种原因导致，法院将不予受理。原告张继鹏起诉花俊、宣和公司房屋租赁合同纠纷，系民事法律关系，与行政诉讼不属于同类诉讼，且诉求、对象均不一致，也不是行政案件处理前必须先行处理的民事纠纷或行政判决的依据。原告在2016年6月16日向被告区住建局通过信访形式要求被告区住建局承担赔偿责任，而非履职申请，被告区住建局作出的不予受理告知单是认为不属于信访事项不予受理，而非不受理其办理房屋租赁备案申请。且至该日时，原告的起诉期限也已经超过。原告的相关理由不是扣除、延长起诉期限的法定的合理理由。关于原告同时提起的行政赔偿，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼法起诉期限的规定执行，且行政赔偿需先确认被告不履职是否存在违法性。综上，原告的起诉已超过起诉期限且无正当理由，应依法裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告张继鹏的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。
审 判 长 于 雷
人民陪审员 王建平
人民陪审员 许雪梅
二〇一七年六月十二日
代书 记员 章文洁