甘肃省张掖市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）张中民终字第198号
上诉人（一审原告）临泽县新裕农业开发有限公司。
被上诉人（一审被告）闫天杰，男，汉族，甘肃省临泽县人，农民，住临泽县。
上诉人临泽县新裕农业开发有限公司与被上诉人闫天杰因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服临泽县人民法院（2014）甘民初字第409号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2013年8月21日，原告法定代表人与被告签订农村宅基地及地上附着物补偿协议，该协议上没有加盖原告的单位印章，协议约定被告将其宅基地及地上附着物以18万元转让给原告。协议订立后，原告先后向被告支付18万元现金，被告将其在原告新建楼房西墙以东的房屋宅基地的地上附着物拆除并交付原告占有使用，原告现已新建成农民公寓楼以西宅基地上尚有4间房屋和后面搭建的棚未拆除，而由被告继续占有使用。2014年3月份，在原告要求被告拆除其宅基地上其他未拆除附着物、建筑物，并将剩余宅基地交付给原告时遭被告拒绝，因而成讼。
另查明，原告向临泽县国土资源局提交了以临泽县鸭暖乡张湾村村民委员会作为甲方和被告作为乙方的名义于2013年8月10日订立一份农村宅基地及地上附着物补偿协议，该协议约定：“乙方转让甲方的宅基地原属于被告使用，集体建设用地使用证号临集建（1989）字第00564号，登记面积为612平方米”。原告持上述补偿协议向相关政府部门予以提交，政府相关部门遂核发了土地征拨批复文件。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。原告与被告虽签订了农村宅基地及地上附着物补偿协议，依据协议约定的内容，应包含宅基地使用权的转让和地上附着物拆迁补偿，但依据临泽县国土局存档的报批宅基地使用权转让协议情况，临泽县鸭暖乡张湾村村民委员会与被告就同一宅基地及地上附着物还订立了农村宅基地及地上附着物补偿协议。就同一宅基地及地上附着物的转让和拆迁补偿出现了两份协议，而两份协议，签协议的时间不一致，被告给上述不同受让主体转让土地的范围也不一致。根据临政土建字（2013）108号文件，被告的原宅基地使用权已收回。被告占有、使用宅基地的现状和原告主张拥有对被告所审批取得的整院宅基地使用权，以及临政土建字（2013）108号批复宅基地集体用地使用权主体三者相互冲突，权属不明，明显存在土地使用权争议。现该争议土地未经人民政府做权属处理，人民法院不宜直接处理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条，裁定：驳回原告起诉。案件受理费3000元（原告已预交），退回原告。
上诉人临泽县新裕农业开发有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉，理由如下：一审法院以争议土地未经人民政府做权属处理，法院不宜直接处理，驳回上诉人的起诉，属认定事实错误。事实是：2013年8月10日被上诉人与鸭暖乡张湾村村民委员会签订了一份《农村宅基地及地上附着物补偿协议》，2013年8月21日，上诉人与被上诉人双方签订了一份《农村宅基地及地上附着物补偿协议》，两份协议中关于被上诉人旧宅基地就是临集建（1989）字第00564所载明的土地。临政土建字（2013）108号文件将被上诉人等7户居民宅基地收回，交临泽县鸭暖乡张湾村用于开发建设居民公寓楼，该村取得土地所有权后，又与闫自民达成协议，将该土地交给闫自民，闫自民已将双方约定的18万元补偿款交给了被上诉人，从鸭暖乡张湾村提供的证明材料可以看出，争议土地使用权的主体并不相互冲突，权属明确，不存在土地使用权争议。综上，上诉人的上诉请求，事实清楚，证据确实充分。上诉人与被上诉人之间没有权属纠纷，上诉人与鸭暖乡张湾村之间也没有权属纠纷。请求二审法院支持上诉人的上诉请求，撤销一审裁定，并裁定临泽县法院直接处理。
经二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《物权法》和《土地管理法》的规定，宅基地的所有权为集体所有，宅基地使用权是设定在集体所有的土地上的用益物权，主体只能是农村村民。《物权法》151条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《土地管理法》43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据上述规定，集体所有的土地原则上不能够直接作为建设用地，如果通过出让和划拨方式进入市场流转，必须转变为国有土地后方可进入市场流转。对以建设为目的直接使用集体土地的，现行法律对权利主体、使用目的、取得程序及使用方式都有严格限定。可以直接使用集体土地作为建设用地的主体通常限定为集体经济组织的成员或集体企业，使用目的限定为乡镇企业使用需要、公益事业、村民自住等，本案中争议的宅基地使用权原属于闫天杰，临泽县鸭暖乡张湾村农民住宅小区住宅楼建设项目，经相关部门审批，鸭暖乡张湾村用划拨方式取得本村7户农民宅基地0.5014亩（包括闫天杰宅基地），为该村7#、11#、12#住宅楼建设用地。《物权法》155条规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”139条规定，设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。根据上述规定闫天杰的宅基地使用权是经审批取得的，已经进行了登记，而其转让或消灭，也应进行登记；上诉人未提供相应的建设用地使用权证书，双方均未提供对争议宅基地使用权收回或转让的变更登记依据，不办理转让或消灭登记，不发生宅基地使用权转让的法律效力。本案中上诉人与被上诉人签订的《农村宅基地及地上附着物补偿协议》中包含宅基地使用权的转让及地上附着物拆迁补偿，临泽县鸭暖乡张湾村村民委员会与被上诉人就同一宅基地及地上附着物也订立了《农村宅基地及地上附着物补偿协议》，两份协议的签订主体、时间、四址均不一致，根据临政土建字（2013）108号文件，被上诉人的该幅宅基地使用权已收回。但未经土地管理部门办理变更登记，对使用土地的权属、界址不明。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。现双方协议中的土地使用权未经人民政府做权属处理，如果作为民事案件受理，就与《土地管理法》第十六条对土地权属争议问题的解决规定相悖。综上，本案争议标的物为土地使用权，应由上诉人、被上诉人或鸭暖乡张湾村村委会申请人民政府处理，作出决定，在确认土地权属后，确定是否提起行政诉讼。故上诉人的诉请所依据的事实因素属土地权属争议，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人临泽县新裕农业开发有限公司预交的二审案件受理费3000元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 王芝琴
审判员 李 军
审判员 岳 瑾
二〇一五年二月九日
书记员 李 颖
附：裁定适用的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。
第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。