陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕08行初4号
原告曹应广等25人。
诉讼代表人曹应广，男，1975年12月25日出生，汉族，陕西省定边县。
诉讼代表人刘霄，男，1973年12月5日出生，汉族，现住陕西省定边县。
诉讼代表人王建发，男，1977年9月14日出生，汉族，住陕西省定边县。
委托代理人何志敏，河北冀港律师事务所律师。
被告榆林市人民政府。住所地：榆林市榆阳区青山中路。
法定代表人尉俊东，市长。
委托代理人赵媛媛，榆林市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人朱利军，榆林市人民政府法律顾问。
原告曹应广等25人因不服榆林市人民政府作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告曹应广等25人的共同诉讼代表人曹应广、刘霄、王建发及委托代理人何志敏，被告榆林市人民政府的委托代理人赵媛媛、朱利军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
榆林市人民政府于2015年10月10日作出《不予受理行政复议申请决定书》（榆政复字[2015)36号），该决定书认为：申请人提出的复议理由不明，不能证明被申请人行政行为的实施情形，亦不能证明复议申请符合法定期限。故申请人申请复议理由不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国复议法实施条例》第二十八条第一款第（三）、（四）项的规定，决定不予受理。
原告曹应广等25人诉称：原告是陕西省定边县定边镇曹园子村村民，因修建定莲公路项目，将原告承包经营的耕地占用，原告经查询，定边县国土资源局向原告提供《关于定边县2008年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》（陕政土批字[XXX]XXX号），原告不服该《批复》向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府（陕政复决字[XXX]XXX号）《行政复议决定书》及复议答辩均认定，定莲公路不在陕政土批字[XXX]XXX号征地批复确定的征地范围内。故此，原告认为，修建定莲公路至今未取得征收土地的批准文件。向定边县国土资源局申请查处，因其在法定期限内未依法履行行政职责，原告向榆林市国土资源局申请复议，榆林市国土资源局于2015年8月31日做出榆政国土资函[2015]342号《不予受理通知书》，告知原告定边县国土资源局与曹园子村民委员会签订《征用集体土地补偿协议书》，是受定边县人民政府委托实施的依法征地。原告对该征地行为不服，可以向定边县人民政府的上一级人民政府申请行政复议。故原告依法向被告处申请行政复议。被告在收到原告的复议申请后，以原告的复议理由不明，不能证明定边县政府行政行为的实施情形，亦不能证明复议符合法定期限为由，作出了榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告认为，第一、原告的复议请求及理由明确，原告请求的是定边县人民政府占地行为违法，且其国土资源部门向原告提供的定莲路征地批复已经陕西省人民政府(陕政复决字[2014)11号）《行政复议决定书》及复议答辩予以了否定，该批复并不是定莲路占地的依据。第二、原告的复议并未超过法定的复议期限。原告经过向榆林市国土资源局复议，榆林市国土资源局告知原告对定边县政府的征地行为不服应当依法向被告进行复议，故原告在法定期限内向被告处复议符合法定期限。综上，原告认为，被告作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》没有事实和法律依据，应依法撤销。请求：l、依法撤销被告作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》并责令其依法受理原告的复议申请。2、诉讼费由被告承担。
被告榆林市人民政府答辩称：答辩人所作的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，应当依法予以维持。2015年10月8日，被答辩人向答辩人通过邮寄方式递交了行政复议申请书，请求“依法确认定边县人民政府未经批准占用被答辩人耕地修建定莲公路项目的行政行为违法”，并向答辩人提交了证据。答辩人对被答辩人所提出的行政复议申请和提交的证据进行了全面审查，认为被答辩人提出的复议理由不明，所提证据不能证明定边县人民政府行政行为的实施情形，亦不能证明复议申请符合法定期限，被答辩人的申请复议理由不符合法律规定。所以，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（三）项、第（四）项的规定，对被答辩人的行政复议申请作出榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。被答辩人在其行政起诉状中所持事实和理由无证据支持，其诉讼请求不能成立，依法应当予以驳回。请求：驳回被答辩人的诉讼请求，维持答辩人作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：第一组：身份证、承包证、推举代表人决议。证明目的：原告的主体资格。第二组：省政府行政复议决定及答复书，征用曹园子村集体土地补偿协议书。证明目的：定边县人民政府违法占地的事实。第三组：不予受理通知书，行政复议申请书、榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》。证明目的：证明榆林市国土资源局告知原告复议权利的时间，证明原告申请了行政复议且被告作出不予受理的行政行为。
被告榆林市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、曹应广、刘霄、王建发的居民身份证；2、王维、曹应广、刘志军的《土地承包合同书》；3、推举曹应广、刘霄、王建发作为22户村民的代表人的决议书。证明目的：证明曹应广、刘霄、王建发的身份情况和承包集体土地的情况以及推举该三位村民作为代表人的事实。第二组：1、曹应广、刘霄、王建发向定边县国土资源局递交的《查处违法占地申请书》；2、陕西省人民政府出具的陕政复答字（2014）26号《行政复议答复书》；3、定边县国土资源局与定边镇曹园子村委会签订的《征用曹园子村集体土地补偿协议书》。4、曹应广、刘霄、王建发向榆林市国土资源局递交的《行政复议申请书》；5、榆林市国土资源局作出的榆政国土资源函[2015]342号《不予受理通知书》。证明目的：不能证明定边县人民政府行政行为的实施情形，也无法证明曹应广、刘霄、王建发向榆林市人民政府提出的行政复议申请符合法定期限，该行政复议申请没有事实依据，不符合《行政复议法》等法律规定。第三组：1、曹应广、刘霄、王建发向榆林市人民政府递交的《行政复议申请书》；2、榆林市人民政府作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》；3、《送达回证》和《国内标准快递邮件信息详单》。证明目的：榆林市人民政府作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理决定内容适当，程序合法，应当予以维持。
被告榆林市人民政府作出被诉行政行为的依据为：《行政复议法》第十七条；《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第三、四项。
庭审过程中，原告对被告榆林市人民政府提交的证据认为：对第一组证据真实性、关联性、合法性均无异议。对第二组证据，对真实性无异议，但对证明目的有异议，原告是通过省人民政府复议109号征地批复得知，定莲路并不在该109号征地批复的范围内，且陕西省国土资源厅提交的证明该批复合法的证据当中，包括了征用曹园子村的集体土地补偿协议书，因此，原告通过省政府的复议决定，以及复议程序当中取得的该协议书方得知定莲路并没有取得征地的审批文件。因此原告向定边县国土资源局申请复议，请求查处违法占地，定边县国土资源局在法定期限内未履行法定职责，原告复议至榆林市国土资源局，榆林市国土资源局通过榆政国土资函[2015]342号不予受理通知书，告知原告该占地行为是经定边县人民政府委托定边县国土资源局实施的征地行为，原告对该行为不服，向上级人民政府提起复议，原告在收到该复议通知书后，在复议法规定的期限内，向被告申请了复议。因此，被告提交的证据并不能证明原告的起诉理由不明确，且超过了起诉期限。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告认为被告提交的第三组证据不能证明原告的复议申请理由不明，且超过了法定期限。
被告榆林市人民政府对原告曹应广等25人提交的证据认为：对第一组证据的真实性、证明目的均无异议。对第二组证据省政府的复议决定书、答复书不予质证，与本案无关；对于土地补偿协议书的真实性无异议，对证明目的有异议，不能成立。对第三组证据的真实性无异议，对证明目的中部分有异议，即该组证据不能证明原告提出的复议申请不符合行政复议法关于复议期限的规定。
本院对上述证据认证如下：对被告榆林市人民政府提交的证据认为，第一组证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明曹应广等25人推举曹应广、刘霄、王建发作为代表人的事实；第二组证据客观真实，与本案具有关联性，对被告认为该组证据不能证明定边县人民政府行政行为实施情形的证明目的可以确认，因被告在其作出的榆政复字[2015]36号不予受理行政复议申请决定书中认为申请人提出的复议理由不明，在庭审中称复议理由不明具体是指“原告所提出的复议申请所提供的证据不能证明定边县人民政府所作的何种行政行为侵犯了原告方的哪一部分耕地”，即被告认为不能确定申请复议的行政行为。又因不能确定申请复议的行政行为就不能确定复议期限，进而无法判断复议申请是否符合法定期限，故对被告无法证明曹应广、刘霄、王建发向榆林市人民政府提出的行政复议申请符合法定期限的证明目的不予确认；第三组证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明榆林市人民政府收到曹应广、刘霄、王建发向榆林市人民政府递交的《行政复议申请书》后，作出了榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》，并向复议申请人邮寄送达的事实。
对原告提交的证据认为，第一组证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明原告的身份情况；第二组证据从内容来看，是关于省政府复议决定内容及定边县国土资源局与曹园子村签订《定边县征用集体土地补偿协议书》的相关情况，但不足以证明定边县人民政府所作的何种行政行为侵犯了原告方的哪一部分耕地，故对该组证据的证明目的不予认可；第三组证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明榆林市国土资源局于2015年8月31日做出榆政国土资函[2015]342号《不予受理通知书》，告知原告定边县国土资源局与曹园子村民委员会签订《征用集体土地补偿协议书》，是受定边县人民政府委托实施的依法征地，原告对该征地行为不服，可以向定边县人民政府的上一级人民政府申请行政复议以及原告向被告申请行政复议，被告作出榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》的事实。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，查明如下事实：榆林市国土资源局于2015年8月31日做出的榆政国土资函[2015]342号《不予受理通知书》，告知原告定边县国土资源局与曹园子村民委员会签订《征用集体土地补偿协议书》，是受定边县人民政府委托实施的依法征地，原告对该征地行为不服，可以向定边县人民政府的上一级人民政府申请行政复议。2015年10月8日，原告通过邮寄方式向被告递交了行政复议申请书，请求“依法确认定边县人民政府未经批准占用原告耕地修建定莲公路项目的行政行为违法”，并向被告提交了证据。被告对原告所提出的行政复议申请和提交的证据进行审查后，认为原告提出的复议理由不明，所提证据不能证明定边县人民政府行政行为的实施情形，亦不能证明复议申请符合法定期限，原告的申请复议理由不符合法律规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（三）项、第（四）项的规定，对原告的行政复议申请作出榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该复议决定，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……”本案中原告因不服榆林市人民政府作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》，向本院提起诉讼，属于行政案件的受案范围。
依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请”之规定，被告榆林市人民政府在收到原告递交的复议申请，经审查之后，认为原告提出的复议理由不明，应在5日内书面通知申请人补正。本案中被告在未要求原告进行补正的情况下，径直作出不予受理行政复议申请决定，程序违法。且被告榆林市人民政府作出榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》的另一理由为原告提交的证据不能证明复议申请符合法定期限。因被告在庭审中称“复议理由不明”具体是指“原告所提出的复议申请所提供的证据不能证明定边县人民政府所作的何种行政行为侵犯了原告方的哪一部分耕地”，即被告认为不能确定申请复议的行政行为。又因不能确定申请复议的行政行为就不能确定复议期限，进而无法判断复议申请是否符合法定期限，故被告认为原告提交的证据不能证明复议申请符合法定期限的理由与其认为“复议理由不明”的事由相矛盾，被告据此作出的不予受理行政复议申请决定证据不足。
综上，被诉行政复议程序违法，主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告榆林市人民政府于2015年10月10日作出的榆政复字[2015]36号《不予受理行政复议申请决定书》；
二、由被告榆林市人民政府对原告的行政复议申请重新进行审查。
案件受理费50元，由被告榆林市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 静
代理审判员 刘红梅
人民陪审员 李 云
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 寇艳艳