内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）兴民终字第886号
上诉人（原审被告）刘金莲，女，1968年8月25日出生，蒙古族，教师，现住内蒙古扎赉特旗。
委托代理人曹洪峰，内蒙古兴特律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）扎赉特旗音德尔镇阿拉坦花嘎查委员会，住所地扎赉特旗。
法定代表人包宝全职务：嘎查达。
委托代理人罗革命，嘎查书记。
委托代理人张斌，内蒙古绰尔律师事务所律师。
原审第三人扎赉特旗音德尔镇人民政府，住所地扎赉特旗。
法定代表人秦长江职务：镇长。
委托代理人王晓文，扎赉特旗音德尔镇司法所法律工作者。
上诉人刘金莲因与被上诉人扎赉特旗音德尔镇阿拉坦花嘎查委员会（以下简称阿拉坦花嘎查），原审第三人扎赉特旗音德尔镇人民政府（以下简称音德尔镇政府）农业承包合同纠纷一案，不服内蒙古自治区扎赉特旗人民法院（2014）扎民初字第1766号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月20日受理后，依法组成由审判员陈玲担任审判长，代理审判员曲威、孙延义参加的合议庭，并于2014年11月24日公开开庭进行了审理。上诉人刘金莲的委托代理人曹洪峰，被上诉人阿拉坦花嘎查法定代表人包宝全，委托代理人罗革命、张斌，原审第三人音德尔镇政府的委托代理人王晓文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案800亩土地在阿拉坦花嘎查行政区域内，1991年时为国有天然草原。1993年阿拉坦花嘎查按照上级规划要求组织村民开展水保义务造林工程。嘎查雇佣拖拉机开沟后，由村民栽植沙棘树，林间空地分给村民，每户2一4条。1994年春村民将树空地开垦种植农作物至1996年，嘎查未收取费用。1997年9月绰勒镇政府干部佟海泉下派到阿拉坦花嘎查任党支部书记，从1997年开始至1999年嘎查向村民收取每亩30元管理费。2000年至2001年因干旱嘎查未收取费用。2002年7月7日绰勒镇政府将该地发包给佟海泉，双方签订了承包造林合同，约定承包面积800亩，承包费每亩10元，共计8000元，期限30年至2032年5月1日止。合同签订后，佟海泉在该地种植杏树，空地种植农作物。后绰勒镇政府被撤销，划归音德尔镇政府管辖。2003年佟海泉去世，该地由其妻子刘金莲经营。2014年5月29日阿拉坦花嘎查以合同约定的800亩土地为嘎查集体所有，未经民主议定程序，原绰勒镇政府无权发包为由诉至法院，请求确认佟海泉与原绰勒镇政府签订的承包造林合同无效。
上述事实有阿拉坦花嘎查提供1997年收取水保林地明细表、嘎查1997年至1998年水保林到户明细表及收据五枚，证明合同中的造林地并非荒地，而是林粮间种的土地并从1994年起由村民耕种并交纳费用。经质证，刘金莲认为上述证据不能证明合同中的土地系林粮间种的土地，如属实绰勒镇政府不会发包给其造林。音德尔镇政府对上述证据无异议。
刘金莲提供其丈夫佟海泉与原绰勒镇政府签订的承包造林合同、扎赉特旗国土资源局出具“关于刘金莲树地权属情况的说明”及该地图斑。经质证，阿拉坦花嘎查认为合同中的土地为嘎查集体所有，原绰勒镇政府无权发包，对国土局情况说明中1991年时为国有天然草地不认可。音德尔镇政府对上述证据无异议。
原审法院认为，涉案800亩土地在阿拉坦花嘎查行政区域内，1993年阿拉坦花嘎查按照上级规划要求组织村民开展水保林工程，并由村民开垦林粮间种，属农村土地。农村土地除法律规定属国家所有外，属农民集体所有。因此，该地应属阿拉坦花嘎查集体所有。农民集体所有的土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人经营，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准后，村委会才有发包权。本案诉争土地无论是国有土地，还是集体土地，原绰勒镇人民政府在未经旗（县）级人民政府依法批准及授权的情况下，无权将国有土地发包给单位或者个人长期使用，更无权将农民集体所有土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。即使诉争土地是国有土地，法律规定国有土地管理者为县级以上人民政府土地行政管理部门，承包方应与县级以上人民政府土地行政管理部门签订承包合同，而不能与未经县级以上人民法院政府授权的乡（镇）人民政府签订承包合同。故音德尔镇政府对诉争土地无发包权，其作为发包主体不适格，其与刘金莲丈夫佟海泉签订的承包造林合同无效。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条，《中华人民共和国土地管理法》第五条、第八条、第十五条第二款的规定，判决，被告刘金莲丈夫佟海泉与第三人原绰勒镇人民政府签订的承包造林合同无效。案件受理费100元，由被告承担。
上诉人刘金莲不服原审判决，向本院上诉称，一、本案争议的800亩土地在植树前是天然草场，根据国土部门详查是国有天然草场，故该土地是国有土地。对土地属国有还是集体所有，按照《土地管理法》的规定，应由县级以上人民政府确认，司法机关对土地没有确权的职能。原审法院认定本案争议土地属集体土地于法无据。二、刘金莲丈夫佟海泉与原绰勒镇政府签订的承包造林合同合法有效。1、该合同是根据中央西部大开发战略中提出的可持续发展战略的生态建设政策，原绰勒镇政府按照扎旗人民政府造林文件精神与其签订的；2、该合同是双方当事人真实意思表示，合同内容没有违反法律、法规的强制性规定，且该土地属国有土地，原绰勒镇政府按照当时造林政策，有资格对外签订造林合同。三、阿拉坦花嘎查不具备作为原告提出确认其与原绰勒镇政府签订承包造林合同无效的诉讼主体资格。1、阿拉坦花嘎查不是合同当事人，根据合同相对性原则，阿拉坦花嘎查无权提起诉讼；2、其承包的造林地虽在阿拉坦花嘎查行政辖区，但其土地性质属国有，并不是集体土地，阿拉坦花嘎查对该土地不享有任何权利。综上，原审判决认定事实有误，判决有失公正，请求二审法院撤销原审法院判决，改判驳回阿拉坦花嘎查的诉讼请求或起诉（庭审中补充）。
被上诉人阿拉坦花嘎查未提供书面答辩意见，庭审中口头答辩称，刘金莲要求驳回起诉属增加上诉请求，因已超过上诉期限，该项请求不应审理。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人音德尔镇政府未提供书面答辩意见，庭审中其代理人口头答辩称，原绰勒镇政府与刘金莲丈夫佟海泉签订的承包造林合同合法有效，同意刘金莲的上诉请求。
本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。
二审庭审中，刘金莲提供扎赉特旗旗委办公室文件扎党办发（2002）61号中共扎旗委办公室、政府办公室关于印发《扎赉特旗林业发展十年规划（2001一2010年）的通知（原件）和扎赉特旗人民政府文件扎政发（2012）228号文件关于农村集体所有土地确权有关问题的批复（复印件）。证明2002年原绰勒镇政府根据旗委、旗政府的政策规定，将国营天然草场发包造林，而且扎旗政府2012年228号批复已明确，集体所有权或国有土地所有权的确认，不改变土地承包经营权。因此，扎旗国土局出具的《关于刘金莲树地权属情况说明》中认定2012年全旗土地所有权数据库属性记录为：音德尔镇阿拉坦花嘎查集体所有林地，也不能改变其对涉案土地享有的承包经营权。经质证，阿拉坦花嘎查认为，政府文件不能对抗法律规定，且228号文件系复印件，不认可。
本院认为，扎赉特旗国土局出具的《关于刘金莲树地权属情况说明》中载明：1991年第一次土地详查时该地的土地台账记录为：110号图斑及117号图斑本案国有天然草地；2012年全旗土地所有权数据库属性记录为：音德尔镇阿拉坦花嘎查集体所有林地。阿拉坦花嘎查虽对该说明有异议，但并未提供足以推翻该说明的证据，且音德尔镇政府对该说明认可，因此，刘金莲提供的证据能够证明该地在2012年之前属天然草地。《中华人民共和国草原法》第二条规定：本法所称草原，是指天然草原和人工草地。第九条规定，草原属国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。另外，按照草原法第十一条还规定，集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。而阿拉坦花嘎查作为原审原告主张诉争的800亩林地所有权属阿拉坦花嘎查集体所有，提供1997年嘎查制作的收取水保林地明细表、嘎查1997年至1998年水保林到户明细表及收据五枚，本院审查认为，阿拉坦花嘎查提供的上述证据，只能证明诉争的地村民曾经营并交纳费用，但并不能证明2002年该地的所有权属集体所有。故2002年原绰勒镇政府将天然草地发包给个人（刘金莲丈夫佟海泉）承包造林并未违反法律、法规的强制性规定，也符合当时当地党委、政府的政策规定，且佟海泉已依照合同约定履行造林义务。因此，阿拉坦花嘎查的诉讼请求，既无事实和法律依据，也无充分、有效的证据证明，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照最高人民法院《关于民事诉讼证据若干规定》第二条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销内蒙古自治区扎赉特旗人民法院（2014）扎民初字第1766号民事判决；
二、驳回扎赉特旗音德尔镇阿拉坦花嘎查委员会的诉讼讼请求。
一、二审案件受理费1600元，由扎赉特旗音德尔镇阿拉坦花嘎查委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 玲
代理审判员 孙延义
代理审判员 孟海晶
二〇一四年十二月三日
书 记 员 梁慧媛