山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）烟行终字第25号
上诉人（一审被告）：莱州市安全生产监督管理局。住所地：莱州市光州东路***号。
法定代表人：于连堂，局长。
委托代理人：郝松山，该局法规科长。
委托代理人：王锋，该局执法中队长。
被上诉人（一审原告）：孙书松。
委托代理人：王经纬，莱州市文昌路第四法律服务所法律工作者。
孙书松诉莱州市安全生产监督管理局（以下称莱州安监局）安监行政处罚一案，山东省莱州市人民法院于2014年12月12日作出（2013）莱州行初字第17号行政判决。一审被告莱州安监局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人郝松山、王锋、被上诉人的委托代理人王经纬到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年9月27日，莱州安监局对孙书松作出（莱）安监管罚（2013）03-04号行政处罚决定书：“违法事实及证据：你没有营业执照和建筑安装施工资质，不具备安全生产条件。从事经营活动中未建立健全安全生产责任制，未制定安全生产规章制度和操作规程，未对施工人员进行安全教育培训，未采取任何防护措施的情况下安排施工，导致2013年6月2日发生一起死亡一人的一般生产安全责任事故，对事故的发生负有主要责任。主要证据有：莱州市三元食品有限公司与孙书松签订的‘协议’、现场照片、询问笔录等。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下称《安全生产法》）第十六条、第十七条第一�、第二项，第二十一条的规定，依据国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定，决定给予处以壹拾万元人民币罚款的行政处罚。”孙书松不服，提起行政诉讼。
一审法院查明：2013年3月20日，原告孙书松以“莱州自立钢结构公司”的名义与莱州市三元食品有限公司签订“协议”一份，约定原告为三元食品公司制作安装面粉仓库钢结构屋面等，约定了施工时间、工程费等，并约定在施工过程中出现任何安全责任事故均与三元食品公司无关。同年6月1日，原告口头将部分工程转包给了莱州市文峰路街道杨家村的吕延生。6月2日，吕延生在组织其子吕晓伟、妻初建波进行施工时，不慎从屋顶坠落致伤，经抢救无效死亡。2013年6月4日，被告莱州市安监局对原告孙书松、吕晓伟、莱州市三元食品有限公司总经理刘锋、采购经理刘伟丽、安全�李卫进行询问后，依法履行了告知陈述申辩、听证等权利，根据调查的事实，对原告作出（莱）安监管罚（2013）03-04号行政处罚决定书，对原告给予处以壹拾万元人民币罚款的行政处罚。原告不服，提起行政诉讼。
一审法院认为：根据修改前的《安全生产法》第九条规定，“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，被告莱州市安全生产监督管理局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案双方当事人对被告认定的案件事实及行政执法程序没有异议，争议的焦点是被告对作为自然人的原告作出安监行政处罚决定是否合法，是否违背了上位法的规定，生产经营单位是否包括自然人。根据《安全生产法释义》的规定，“生产经营活动既包括生产活动又包括经营活动，企业单位、事业单位、�业的、服务性的单位等都包括在内”。而本案原告既没有进行生产活动，也没有进行销售活动，更没有提供服务，只是居间牟利，因此，原告个人承揽转包房屋维修工程的行为不属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”，被告据此对原告作出的安监行政处罚决定适用法律错误。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2目的规定，判决：撤销莱州市安全生产监督管理局2013年9月27日作出的（莱）安监管罚（2013）03-04号行政处罚决定书。
莱州安监局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审依据的《安全生产法释义》错误。全国人大常委会网站公布的《安全生产法释义》对《安全生产法》第二条“生产经营活动”释义为：“这里讲的‘生产经营活动’，既包括资源的开采活动，各种产品的加工、制作活动�也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动”。根据全国人大常委会的释义，各类工程建设活动属于安全生产法规定的“生产经营活动”。二、一审认定被上诉人没有进行生产经营活动事实错误。根据《山东省建筑市场管理条例》第二条的规定，建设工程活动包括建设工程的发包与承包、建设工程施工、建筑装修等。上诉人不仅签订了工程承包协议，而且组织人员进行工程施工，故一审认定事实错误。被上诉人与莱州市三元食品有限公司之间是发承包关系，与吕延生之间是雇佣关系。自然人应当属于《安全生产法》规定的“生产经营单位”范围。我局所作处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院依法维持。
被上诉人孙书松答辩称：一、自然人不属于《安全生产法》规定的“从事生产经营活动的单位”范围，因此，上诉人处罚对象错误。修改前的《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”根据全国人大常委会法制工作委员会副主任卞耀武主编的《安全生产法释义》一书，《条例》所适用范围也只界定在个体经营户以上的单位，不包括自然人。二、被上诉人与这起人身伤害事故的关系属于民法调整范畴，而不属于行政法的调整范畴。被上诉人作为自然人按照民法的有关规定，已经对这起事故中的死者作出了民事赔偿，上诉人再对被上诉人进行行政处罚，没有法律依据。三、一审判决引用“生产经营活动”的释义正确，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法维持。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
另经本院二审查明，上诉人于2013年8月16日作出了莱安监管罚（2013）03-03号行政处罚决定书，对莱州市三元食品有限公司罚款3万元。上诉人赔偿死者吕延生23万元，双方已达成协议，款已经支付。
本院认为：关于上诉人是否有权行使监督管理权的问题。修改前的《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；……”第九条规定，“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理�县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”以上法律规定表明，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对生产经营活动的单位的安全生产有监督管理权。上诉人作为莱州市负责安全生产监督管理的部门，具有监督管理权。
本案争议的焦点是被上诉人对作为自然人的上诉人作出的安监行政处罚决定是否合法，自然人是否属于《安全生产法》规定的“生产经营单位”范围。
根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；根据《安全生产法释义》的规定，“生产经营活动既包括生产活动又包括经营活动，企业单位、事业单位、商业的、服务性的单位等都包括在内”。本案上�人既没生产，也无销售，更没有提供服务，只是居间牟利，一审法院认定上诉人个人承揽转包房屋维修工程的行为不属于《安全生产法》规定的“生产经营活动”，上诉人对被上诉人作出的安监行政处罚决定适用法律错误，并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人莱州市安全生产监督管理局承担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 杨道力
二〇一五年三月九日
书记员 闫彩玲