湖北省武汉经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0191行初4号
公益诉讼人：武汉经济技术开发区人民检察院，住所地武汉经济技术开发区创业路***号。
法定代表人：吴洪江，检察长。
被告：武汉经济技术开发区（汉南区）环境保护局（水务局），住所地武汉经济技术开发区东风一路88号。
法定代表人：李文革，局长。
委托诉讼代理人：龚德持，男，调研员。
公益诉讼人武汉经济技术开发区人民检察院因被告武汉经济技术开发区（汉南区）环境保护局（水务局）（以下简称水务局）怠于履行湖泊保护监管职责，于2017年4月26日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年4月27日立案后，在法定期限内向被告水务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，由审判员郑健担任审判长，与人民陪审员方军、人民陪审员宋良伟组成合议庭，于2017年6月13日、6月22日组织召开庭前会议对证据进行质证，并于2017年7月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人武汉经济技术开发区人民检察院副检察长王琼及该院委派的检察官唐惠敏、检察官助理徐璟，被告水务局委托诉讼代理人该局调研员龚德持到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：公益诉讼人在履职中发现，兴华路与莲湖路交汇处西北湖边集体土地未经审批违法修建停车场，损害了国家和社会公共利益。经查，兴华路与莲湖路交汇处西北湖边土地（编号35C2地块）权属为武汉经济技术开发区沌阳街（原沌口街）洪山村集体土地。2007年12月原沌口街进行城中村综合改造，洪山村改制集体经济组织，成立武汉洪山广源工贸有限公司（以下简称洪山工贸公司）。2015年4月14日、6月20日洪山工贸公司先后对兴华路与莲湖路交汇处西北湖边已场平的170余亩土地进行硬化（含道路30亩）。同年12月2日，洪山工贸公司将上述硬化土地出租给孝昌县云申物流有限公司用于停放商品车、乘用车。其后孝昌县云申物流有限公司又向洪山工贸公司借用另30亩土地，并自行对该30亩土地进行硬化后使用。
2015年6月12日，被告水务局针对洪山工贸公司在洪山家园小区背后西北湖边（××路与××路交汇处）修建停车场，超过湖泊蓝线填土入湖、侵占西北湖水域的行为向该公司作出武（经开）水改字【2015年】第004号《责令改正通知书》，认定洪山工贸公司违反了《武汉市湖泊保护条例》第十一条、第二十九条的规定，责令于同年6月19日前改正，并将填占土方及时清挖完毕，恢复湖岸线原貌。同年7月20日，被告水务局以相同事由对洪山工贸公司作出武（经开）水罚字【2015年】第004号《水行政处罚决定书》，因违法填湖约1100平方米，情节较为严重，但自行整改及时、到位，罚款30000元整。同年7月27日洪山工贸公司缴纳罚款30000元。2016年1月3日至1月30日间，洪山工贸公司在兴华路与××处西北湖边××路一侧湖岸修建斜坡、挡水墙，并在湖岸顶层面用水泥进行了硬化。同年底又在靠近莲湖路一侧湖岸修建斜坡、挡水墙，截至提起诉讼日工程尚未全部完工。
为切实保护好区内湖泊水资源，2017年3月1日，公益诉讼人向被告水务局发出武开检行公建【2017】3号《检察建议书》，建议该局规范执法、积极履行水资源监管职责，切实保护国家水资源。同年3月19日被告水务局回复检察建议，已组织水务执法人员、湖泊保护工作人员到现场进行踏勘，与湖泊规划“三线”尤其是水域蓝线进行了核查对比，确认沌阳街洪山村停车场（兴华路与莲湖路交汇处）未侵占西北湖湖泊水域。
2017年4月12日，公益诉讼人委托武汉市城市防洪勘测设计院对洪山家园小区背后西北湖边（××路与××路交汇处西北湖边）进行实地测量，测量结果为洪山工贸公司修建的湖岸斜坡、挡水墙等构筑物仍存在超越湖泊水域蓝线、填占西北湖的违法事实。
被告水务局依法负有对辖区内湖泊的保护、管理和监督的职责，在公益诉讼人提出诉前检察建议书后至起诉日，仍未依法履行职责，导致兴华路与莲湖路交汇处西北湖湖泊约1741.1平方米水域被持续违法侵占，湖泊水资源、国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。故公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求：1.确认被告水务局对洪山工贸公司实施超越湖泊水域蓝线，填占西北湖并修建斜坡、挡水墙等构筑物的违法行为怠于履行监管职责违法；2.判令被告水务局对洪山工贸公司超越湖泊水域蓝线的违法建设行为依法履行职责。
公益诉讼人向本院提交了以下证据材料：
第一组证据：1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.《最高人民检察院关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》（高检发民字【2015】3号文件）；3.《最高人民检察院关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》（高检发民字【2015】2号文件）。该组证据用于证明，全国人大代表大会常务委员会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展公益诉讼试点，湖北省系试点省份之一，公益诉讼人具备提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组证据：第一部分：《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（高检发释字【2015】6号），用于证明公益诉讼人可以对违法行使职权或不作为的行政机关提起行政公益诉讼。第二部分：1.《关于武汉经济技术开发区托管汉南区实施一体化发展有关机构编制事宜的请示》（武开文【2014】22号）；2.《中共武汉市委、武汉市人民政府关于印发<武汉经济技术开发区（汉南区）党政领导体制及机构设置改革方案>的通知》（武文【2015】1号）、《武汉经济技术开发区（汉南区）党政领导体制及机构设置改革方案》；3.《武汉市机构编制委员会关于武汉经济技术开发区托管汉南区实施一体化发展有关机构编制事项的批复》（武编【2015】12号）；4.《武汉经济技术开发区（汉南区）机构编制委员会关于印发武汉经济技术开发区（汉南区）环境保护局主要职责和人员编制规定的通知》（武经开编【2015】14号）；5.武汉经济技术开发区（汉南区）环境保护局（武汉经济技术开发区（汉南区）水务局、武汉经济技术开发区（汉南区）园林和林业局）统一社会信用代码证书，用于证明被告的法定职责范围。该组证据用于证明，被告具有负责全区水资源的统一管理和保护，以及全区范围内江河湖泊的保护治理和利用的职责，是本案的适格被告。
第三组证据：1.《市人民政府办公厅关于转发武汉市新城区湖泊保护规划编制工作实施方案的通知》（武政办【2013】49号）、《武汉市新城区湖泊保护规划编制工作实施方案》；2.《市水务局、市国土资源和规划局、市园林局关于报请批准实施<武汉市第三批湖泊“三线一路”保护规划>的请示》（武水【2014】148号）；3.2015年3月17日《武汉市人民政府常务会议纪要》（122）；4.《武汉市第二批湖泊“三线一路”保护规划文本》，关于湖泊水域保护线的基本含义为：“湖泊水域保护线：即湖泊蓝线，指界定湖泊水域范围，实施湖泊水体生态保护的边界线。”；5.对洪山家园小区背后西北湖边修建停车场，超过湖泊蓝线填土入湖的水事违法案件调查的案卷材料（武（经开）水湖泊立字【2015年】第004号）；6.洪山工贸公司与武汉经济技术开发区洪山建筑工程有限责任公司签订的《西北湖岸线整治工程建筑施工合同》（合同编号：2016003）；7.洪山工贸公司与湖北中冠建设有限公司签订的《洪山村西北湖岸线综合整治工程二期建筑施工合同》（合同编号：2016009）；8.2017年1月18日武汉市测绘研究院作出的《违法用地测量技术报告书》；9.2017年2月20日武汉经济技术开发区人民检察院现场看验检查笔录、照片及光盘；10.2017年3月16日武汉经济技术开发区人民检察院现场勘验检查笔录、照片及光盘；11.2017年3月21日武汉经济技术开发区人民检察院对湖北中冠建设有限公司员工刘勇的调查笔录；12.2017年3月24日武汉经济技术开发区人民检察院对武汉经济技术开发区洪山建筑工程有限责任公司员工王家学的调查笔录；13.2017年4月12日武汉市城市防洪勘测设计院作出的《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告》；14.2017年4月13日武汉市湖泊管理局对武汉经济技术开发区（汉南区）水务局作出的《关于西北湖洪山家园旁停车场违法侵占湖泊事件处理的通知》；15.2017年4月17日武汉经济技术开发区人民检察院对区水务局调研员龚德持的调查笔录；16.2017年4月17日武汉经济技术开发区人民检察院对区水务局水政监察大队副队长朱勇的调查笔录。该组证据用于证明，洪山工贸公司修建的构筑物超越湖泊水域蓝线，侵占西北湖湖泊水域1741.1平方米，被告未依法进行管理和监督，导致湖泊水资源受到侵害，危及国家水资源，损害了国家和社会公共利益。
第四组证据：1.2017年2月28日公益诉讼人作出的武开检行公建【2017】3号检察建议书；2.被告签收的送达回证，签收人为郑志峰（办公室负责人）。该组证据用于证明，公益诉讼人提起公益诉讼前履行了行政公益诉讼诉前监督程序，督促被告依法履职。
第五组证据：第一部分：1.2017年3月19日被告作出的《关于积极履行职责、加强湖泊保护规范执法的回复》；2.2017年4月12日公益诉讼人现场勘验检查笔录及光盘；3.2017年4月17日公益诉讼人现场勘验检查笔录及勘验检查照片；4.2017年4月20日武汉经济技术开发区人民检察院现场勘验检查照片；5.2017年4月26日武汉经济技术开发区人民检察院现场勘验光盘；6.2017年4月14日武汉经济技术开发区人民检察院对洪山工贸公司监事会监事ＸＸ顺的调查笔录；7.2017年4月14日武汉经济技术开发区人民检察院对洪山工贸公司董事会董事（西北湖岸线整治负责人）李环的调查笔录。该部分证据用于证明被告在收到诉前检察建议后仍未依法履职。第二部分：2017年4月12日武汉市城市防洪勘测设计院作出的《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告》，用于证明国家和社会公共利益截至报告日仍处于受侵害状态。该组证据用于证明，被告在收到公益诉讼人发出的诉前检察建议后，仍怠于履行监管职责，兴华路与莲湖路交汇处西北湖边的停车场仍存在超越湖泊蓝线、侵占西北湖水域的情形，导致国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。
被告辩称：一、本案发生有一定的历史背景原因。划定湖泊“三线一路”是加强湖泊保护、推进湖泊治理的重要举措。从2014年开始规划，经反复征求意见、研究讨论，2015年4月分三批完成颁布“武汉市湖泊'三线一路'保护规范”，完善了我市湖泊保护工作的执法依据，确定了全市重点保护的166个湖泊名录，本案所涉及西北湖即为其中之一。湖泊蓝线（水域保护线）为三线之一，是指湖泊最高水位的水域线，一些湖泊常水位边的水塘、低洼地甚至陆域部分也划入了蓝线内，以最大限度保护湖泊。在湖泊“三线一路”规划出台前，湖泊保护未受到重视，填占湖泊事件经常发生，西北湖也不例外。近几年湖泊保护的重点工作，一是确保不发生新的填占、侵占湖泊事件，二是按照市委市政府确定的“零增长、减存量”工作要求，在全市范围内，按照先易后难、先中心城区后新城区的原则，对部分虽划进了湖泊蓝线但并非违法填湖的湖岸构筑物、土方进行清理整顿。武汉市湖泊保护与管理工作领导小组每年对各区下达一批整顿项目，要求各区对湖泊周边（蓝线内）历史存量逐步清理，2017年以【武湖管办（2017）1号】文件下达工作任务，武汉经济技术开发区共8个点位需要整改，其中编号16-1位于西北湖、面积为589平方米的洪山家园停车场区域作为被告2017年整改清除内容之一，也是起诉书中认为的“超过湖泊蓝线填土入湖、侵占西北湖水域”的一部分。同时，由于行政区域及政府职能的调整，2015年12月26日武汉经济技术开发区（汉南区）机构编制委员会颁布【武经开编（2015）14号】文后，被告机构开始成立，人员逐步到位，工作陆续走上正轨，而在此之前，因为人员及机构调整原因所引起的管理工作欠缺，虽然责任不能推诿，但机构调整、人员更迭是客观事实。自2016年元月，随着新机构的组建，工作力度的加强，辖区内未发生重大的填占湖泊事件。
二、涉案区域历史行政处理及处罚情况。本案所涉西北湖土地（编号35C2地块）为武汉经济技术开发区洪山村集体土地。2007年洪山村改制集体经济组织，成立洪山工贸公司。为发展集体经济，洪山工贸公司于2010-2011年对该地块进行填埋场平，后因周边垃圾聚集堆放、影响环境，依据2012年5月16日武经开（2012）10号关于洪山工业园建设批复的文件，于2015年初，经村两委研究、全体股东决议，并报请沌阳街领导同意，对该地块硬化建设成停车场。但其时武汉市新的湖泊“三线一路”保护规划已出台，部分湖岸硬化部分已被划入蓝线。原武汉经济技术开发区城管局水务办未及时发现、制止、纠正该硬化蓝线内部分区域的行为，后经巡查发现施工地域超出了湖泊蓝线、填土入湖，遂立案查处，要求整改并处以罚款30000元。洪山工贸公司作了整改，但并不彻底，原区城管局水务办未到现场查看，也未进行结案处理。2016年12月至2017年2月，因该硬化地块湖岸边垃圾成堆，且存在逐步向主湖挤压脱坡现象，洪山工贸公司对垃圾地块湖岸修建斜坡、挡土墙。被告履行湖泊保护职责，每周安排工作人员到施工现场进行指导、监督，坚持强调施工基脚部分不得高于原土地高度，斜坡部分不得超越原位置，大部分离主湖后退2-5米。工作人员利用RTK测量仪对施工区域测量放点、划设标记，并对部分超出放线点施工区域责令进行现场整改，拆除、退出超越原位置部分。在收到武开检行公建【2017】3号检察建议后，被告高度重视，迅速向区管委会领导汇报，并召集沌阳街主要领导、分管负责人和湖泊保护工作人员，现场召开整改会议，请市防洪规划设计院技术人员到现场勘测放点，责令并监督洪山工贸公司对挡土墙、斜坡进行整改。
三、整改情况及下一步措施。截至2017年6月19日涉案区域已全部整改到位，并由武汉市城市防洪勘测设计院勘测分院出具《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告（整改后）》。今后，被告将进一步总结此次经验教训、带领湖泊保护工作人员，切实履职尽责，加大湖泊保护巡查、执法工作力度，克服困难，确保不发生填占湖泊事件，并对湖泊周边“存量”逐步清除整改。
被告在庭审中向本院提交了以下证据材料：武汉市城市防洪勘测设计院勘测分院分别于2017年6月12日、19日出具的《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告》及《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告（整改后）》，用于证明被告对涉案区域积极整改，并已全部整改到位。
经庭前证据交换及庭审质证：公益诉讼人及被告对对方所提供证据的真实性均无异议，本院予以认可。对于其中证明目的有争议的证据，本院将综合予以认定。
经审理查明：兴华路与莲湖路交汇处西北湖边土地（编号35C2地块）权属为武汉经济技术开发区沌阳街（原沌口街）洪山村集体土地。2007年12月原沌口街进行城中村综合改造，洪山村改制集体经济组织，成立洪山工贸公司。该公司因在该地块修建停车场，超过湖泊蓝线填土入湖、侵占西北湖水域，分别于2015年6月12日、7月27日被责令改正及行政处罚。2016年期间，该公司分两期工程在停车场边湖岸修建斜坡、挡土墙等构筑物。2017年1月18日，经武汉经济技术开发区（汉南区）国土资源和规划局委托，武汉市测绘研究院出具《违法用地测量技术报告书》，指出该停车场不符合规划水域面积为3.7263公顷。2017年2月20日，公益诉讼人对停车场违法占用湖泊的情况进行了实地勘查，并于2月28日向被告水务局发出武开检行公建【2017】3号《检察建议书》，指出兴华路与莲湖路交汇处西北湖边作为水域及水利设施用地的3.1080公顷湖泊水面被违法填湖造地，建议被告水务局规范执法、积极履行水资源监管职责，切实保护国家水资源，并要求在收到检察建议书后一个月内书面回复办理结果。3月19日，被告水务局作出《关于积极履行职责、加强湖泊保护规范执法的回复》，认为经仔细核对，停车场（兴华路与莲湖路交汇处）未侵占西北湖湖泊水域。2017年3月至4月，公益诉讼人多次到涉案区域实地调查、走访相关人员，并聘请第三方机构武汉市防洪勘测设计院勘测分院于4月12日作出《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告》，显示涉案区域在湖泊蓝线以内区域总面积为1741.1平方米。4月26日，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，本院依法立案受理后向被告水务局送达了行政公益诉讼起诉书。诉讼过程中，被告积极主动履职，协调相关主体，推动落实整改。2017年6月19日，武汉市城市防洪勘测设计院勘测分院出具《武汉市经济技术开发区西北湖蓝线确权测量报告（整改后）》，测量结果显示本案所涉地块湖岸线均退回到湖泊规划保护水域蓝线以外。
另查明，庭审中，鉴于被告已经对涉案区域湖岸线整改到位，公益诉讼人当庭撤回判令被告水务局对洪山工贸公司超越湖泊水域蓝线的违法建设行为依法履行职责的诉讼请求。
本院认为，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《最高人民检察院关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》的规定，公益诉讼人有权对在生态环境和资源保护领域负有监管职责的行政机关不作为损害国家和社会公共利益的行为提起行政公益诉讼。根据《武汉市湖泊保护条例》第五条“各区水行政主管部门负责本辖区内湖泊的日常保护、管理、监督”、第二十九条“违法填占湖泊及在湖泊水域范围内违法建设建筑物、构筑物的，由水行政主管部门依法处罚”，被告作为本区水行政主管部门，依法享有本辖区湖泊的监管职责。本案中，洪山工贸公司为改善湖岸环境，对涉案区域湖岸进行修整时，被告作为监管部门依法进行了实地指导，但未将湖泊保护规划完全落到实处，造成违法的既定事实。尤其在公益诉讼人发出检察建议后、提起诉讼前，被告虽履行了一定的监管职责，但未及时采取有效措施，导致涉案区域湖泊持续处于受侵害状态，侵害了国家和社会公共利益。故对于公益诉讼人请求确认被告怠于履行监管职责违法的诉讼请求，本院予以支持。同时，在本案审理过程中被告攻坚克难、积极整改，涉案区域湖岸线已全部整改到位、退回到湖泊规划保护水域蓝线以外，故对于公益诉讼人撤回判令被告依法履行职责诉讼请求之请求，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
确认被告武汉经济技术开发区（汉南区）环境保护局（水务局）对武汉洪山广源工贸有限公司实施超越湖泊水域蓝线填占西北湖并修建斜坡、挡水墙等构筑物的违法行为怠于履行监管职责违法。
案件受理费人民币50元，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，按照不服本院判决部分的上诉请求数额交纳上诉费，上诉于湖北省武汉市中级人民法院，上诉费汇至武汉市中级人民法院。户名：湖北省武汉市中级人民法院；账户：17×××67；开户行：农行武汉民航东路支行（行号：832886）；上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郑 健
人民陪审员 方 军
人民陪审员 宋良伟
二〇一七年八月三十日
书 记 员 毛翠芳