河北省泊头市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）泊刑初字第228号
公诉机关泊头市人民检察院。
被告人尹平安，男，1955年5月5日生，汉族，大专文化，中共党员，2002年4月至2008年12月底任任丘市水务局党组书记，现已退休，户籍所在地沧州市任丘市。2015年3月27日因涉嫌犯滥用职权罪被泊头市人民检察院取保候审。
辩护人温红、曹娜娜，河北宪泽律师事务所律师。
泊头市人民检察院以泊检刑诉字（2015）第170号起诉书指控被告人尹平安犯滥用职权罪，于二0一五年十一月六日向本院提出公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。泊头市人民检察院指派检察员苏广营、贾荣鹤出庭支持公诉。被告人尹平安及其辩护人温红、曹娜娜到庭参加诉讼。现已审理终结。
泊头市人民检察院指控，被告人尹平安在任职任丘市水务局书记主持任丘市水务局全面日常工作期间，时任牛村党支部书记兼村委会主任的孟庆松为了给本村村民解决宅基地问题，想用本村的一块集体土地和原任丘市水务局牛村大洼管理所使用的国有划拨土地进行置换，为此孟庆松到任丘市国土资源局进行了咨询，咨询得知此行为不符合法律法规的规定。为达到两宗地置换的目的，孟庆松又通过原籍牛村、时任任丘市副市长的孟亚非与水务局方面沟通协调。在协调过程中尹平安得知：依照法律规定，国有划拨土地应先由国家收回再走招拍挂等程序，尹平安从水务局利益方面考虑，不愿让政府无偿收回。2008年9月1日被告人尹平安召开党组会研究了水务局与牛村村委会土地置换的问题，会上没有人提出反对意见。2008年12月11日被告人尹平安在明知违法的情况下，和孟庆松擅自签订《土地置换使用协议》，将原大洼管理所使用的15728平方米国有划拨土地与牛村的一宗19562平方米集体土地进行了置换。2012年牛村村委会在没有任何手续的情况下，在置换后的国有土地上建设居民住宅楼，2014年竣工并销售，导致总地价为2538499元（估价基准日为2008年12月11日，面积为15728平方米）的国有土地使用权被非法转让。给国家造成经济损失2538499元。
针对上述指控，公诉机关当庭出示并提交了被告人供述、证人证言、会议记录、尹平安的身份证明、土地估价报告、户籍证明等证据。公诉机关认为尹平安的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成滥用职权罪。提请依法判处。
被告人尹平安对公诉机关指控的犯罪事实基本供认，但辩称对是否给国家造成经济损失及损失数额有异议。
辩护人的辩护意见是，起诉书指控的事实过程是客观存在的，但尹平安的行为没有造成经济损失。一、水务局和牛村签订了一份租赁协议，双方如果是租赁关系的话就不会出现权利主体的变化，无从谈起损失问题；即便水务局与牛村之间法律关系被认定为置换关系，也没有真正发生权利主体变化，没有造成相当于土地评估价值的损失；从我国对政府机关划拨土地转让的管理规定来分析无论是置换还是租赁都是违法的，双方的置换协议违法无效，依据合同法协议无效的法律后果是恢复原状，因此不会发生直接损失的情况；与牛村确定土地置换关系是2008年12月11日到2008年12月31日尹平安二线离开工作岗位时，置换土地的土地地貌没有发生变化没有任何损失发生，其离任后的行为不是其能控制的；认定街面经济损失的数额应是行为时的损失而不是置换后的损失，被告人应承担的责任应当止于2008年置换时，而不能因牛村在土地上开发楼盘而加重；国土资源局和住建部门对该宗地上建设施工行为的处罚说明对楼房建设的真正行政单位是水务局之外的其他机关。牛村在土地置换后的违法行为及后果应当由其自行承担，而不应当计算为尹平安的违法损失。即使认定尹平安的置换行为造成了经济损失，也不应按照划拨地块上楼房所占面积的评估价值计算，虽然划拨土地使用证上面积为54亩，但该地不停被村民建房蚕食到置换时已只有22.02亩，楼盘占地面积并不是协议当时面积，不排除楼盘建造时村委会又扩大了占地面积。二、如果置换行为造成了国有土地损失那么就是认可了该置换行为的效力，水务局以22.02亩土地置换回一块19562平米、29.34亩的集体土地，该集体土地的价值也应计入收益并减少损失。参照2009年1月1日起施行的河北省区片地价的规定，任丘市的平均区片价格为每亩地48875元，该集体用地价值可达1434131.95元，置换行为产生的差价损失应为932992.73元。三、尹平安主观恶性较小，其出发点是为了水利局的利益，签订协议前其多次请求市主管领导并召开局党组会议集体研究，其认罪态度较好，社会危害性较小。综上，尹平安的行为存在滥用职权的嫌疑，但是否构成犯罪及犯罪情节还需从是否造成损失及损失大小上来分析判断，辩护人认为尹平安的行为没造成直接损失，即使认定其构成滥用职权罪，其违法行为后果也属于显著轻微危害不大。
经审理查明，被告人尹平安于2002年4月24日调入任丘市水务局任党组书记，2007年8月30日主持全面工作，2009年1月二线。2008年牛村党支部书记孟庆松为了给本村村民解决宅基地问题，找到尹平安商量用本村的一块集体土地和原任丘市水务局牛村大洼管理所使用的国有划拨土地进行置换。后尹平安咨询得知划拨国有土地行为应当由国家收回再走招拍挂程序，私自进行土地置换不符合法律法规的规定。尹平安从水务局利益方面考虑，不愿让政府无偿收回。2008年9月1日尹平安召开党组会研究了水务局与牛村村委会土地置换的问题，会上没有人提出反对意见。2008年12月11日被告人尹平安在明知违法的情况下，和孟庆松擅自签订《土地置换使用协议》，将原牛村大洼管理所使用的15728平方米国有划拨土地与牛村的一宗19562平方米集体土地进行了置换。经鉴定被置换的牛村大洼管理所占用的国有土地价值2538499元。2012年牛村村委会在没有任何批准手续的情况下，在置换后的国有土地上建设居民住宅楼，2014年竣工并销售。国土资源局于2014年6月12日作出国土资源违法案件行政处罚决定书，责令牛村村委会退还非法占用的15728.12亩国有土地，没收地上新建的建筑物和其他设施，对牛村村委会处314562.4元罚款。
上述事实有以下经庭审举证、质证的证据证实。
1、尹平安供述，其任水务局党组书记时，因为牛村大洼管理所不用了，地方在牛村村里被牛村村民占用了不少，和牛村商量过置换的事没办成。2008年其主持水务局全面工作后，牛村支书孟法林找其问地怎么办，后在副市长叶全乐的孟亚飞办公室协调了两次，有人说这块地应当由国家收回再走招拍挂程序，双方都不同意这么处理，最后协调结果是在遵守法律前提下运作这个事，有人提出用牛村工业区东边一个坑和水务局交换，其和孟亚飞、孟法林去现场看了一下，其觉得靠近开发区位置很好就同意了。后来又在孟亚飞副市长办公室开会，会上定了用水务局在牛村的地和牛村东北的坑互换。2008年12月11日上午副局长张玉良拿来土地置换协议书，协议书上孟法林已经签字了，其就签了字，后考虑到没有权力置换国有划拨土地，下午又签了两份租赁协议。让人追回置换协议但和谁说的记不清了，是否追回来也没问。2008年12月底其就退居二线了。
2、孟庆松供证材料证实，在叶全乐任任丘市水务局局长期间曾提出过土地置换的事，后来没达成一致意见。2008年其与尹平安商量用水务局位于牛村西北方向的一块22亩多国有土地与牛村29亩左右的集体土地进行置换，初步意向达成后经村党支部和村委会研究将该事交由12个村民小组进行讨论，后根据少数服从多数的原则决定进行置换。当时是因为村民老要求解决宅基地一直解决不了，其也想通过置换后搞开发给村里留点利润。后来其和会计村主任一起去了任丘市政府市长会议室开会，当时土地局柳秋山和王反修也到场，最后双方同意置换。2008年12月11日其就和村班子人员去水务局找尹平安签了协议。当时还签了一个租赁协议，后来办出让和过户手续一直没办成。在地上盖楼前村里向乡政府打过书面申请，乡政府也向市政府打了书面报告，后来市里一直没结果。2011年或者2012年秋后村委会就通过招标与任丘市瑞丰公司签订了施工协议，建成后陆续销售了，销售对象都是本村村民。建楼是村委会和党支部两委决定后交由村民小组讨论通过后才最后决定的。施工过程中土地部门和住建局的都去过现场说这样做是违法的要求停工，后来任丘市国土资源局下过行政处罚决定书，罚了30多万元。
3、孟庆佑（时任牛村村委会副主任）证言材料证实，知道牛村用29亩集体土地与任丘市水务局一块22亩多国有土地置换的事，签订过一份土地置换协议，村委会成员均在协议上签了字在两委班子决定置换前就研究决定用这22亩地解决村民宅基地问题，后来又盖楼搞开发进行销售了。
4、孟赶册（时任牛村村委会委员）、胡增社（时任牛村村委会副主任）的证言材料证实内容与孟庆佑证实内容基本一致。
5、孟庆立（现任牛村党支部委员）的证言材料证实，土地置换的事其不知道，任村委会主任后盖楼时才知道这个事，听说在置换前村民小组进行过讨论，还开过两委班子会议，盖楼时见过置换协议，不知道还有租赁协议。盖楼过程中被土地局罚过30多万元钱。
6、叶全乐（原任丘市副市长）证言材料证实，尹平安和其说过牛村村干部找他想用该村的集体土地与水务局的海河指挥部那块国有土地置换，其让他咨询国土部门要依照法定程序办理。后来他说水务局开会研究决定将两块地进行置换并签订了置换协议，后他又咨询了国土局的人员，知道这样处置国有土地违法，就又签订了互租协议。签置换和互租协议前没人向其请求汇报过，都是事后尹平安单独汇报的。其认为这两块地方是互租关系。
7、孟亚飞（任丘市人大党组成员）证言材料证实，2008年初孟法林找其说水务局的几十亩地被村民侵占，水务局让村委会给保护一下，村委会不好解决，想让其给协调一下在开发区找块地与水务局的这块地调换一下，其让他自己先和水务局的协商，后来其和叶全乐副市长说了这事，他说让村里和水务局协议解决。后来他们怎么协商的不清楚，不知道是互换还是互租。
8、王反修（任丘市国土资源局副主任科员）的证言材料证实，孟法林找其咨询过此事，其告诉他水务局的地是国有的，牛村的地是集体的，性质不同，他们想用水务局这块地必须由国土部门收回，再通过招拍挂形式出让，牛村大坑是集体土地，给水务局也得召开村民大会走法定程序表决同意，再由任丘市政府报请省政府批准变更为国有土地后，再根据水务局的具体项目需要由国土部门划拨给水务局，私下签订协议是无效的，然后他就走了，没在市长会议室参加过会议商讨土地置换的事。
9、庞铁华（原任丘市国土资源局局长）的证言材料证实，对任丘市水务局与牛村土地置换的事不清楚，不记得孟亚飞带孟法林去找其咨询土地置换的事，没参加过土地置换的协调会。
10、柳秋山（原任丘市国土资源局副局长）证实内容与庞铁华证实内容基本一致。
11、田茜（任丘市国土资源局副局长）证言材料证实，庞铁华是否让其解释过土地置换的事没有印象。
12、王明山（原任丘市水务局局长）证言材料证实，2009年其任任丘市水务局局长几个月后，孟法林找副局长张玉良要求水务局对牛村的这块国有划拨土地上的东西进行清场，其了解到水务局与牛村在2008年签订了租赁协议，大致内容是牛村租赁水务局在牛村的那块地水务局负责清场，其就让张玉良去办清场这个事，后来其又看见了土地置换协议，认为就是水务局的地和牛村的坑等价置换，因为是上任尹平安办的，其感觉不合适可能违规，但怕得罪人没有过问，任局长期间不知道牛村在这块地上盖楼的事。
13、张玉良（原任丘市水务局副局长）证言材料证实，在其任水务局副局长期间，2008年底水务局与牛村签订过一份土地置换协议，内容是将水务局在牛村的一块土地与牛村东边的一个坑置换，具体情况记不清了，记得当时水务局为此事召开了党组会，尹平安没和其说过签订的协议无效，也没让其追回过。
14、赵凤朝（任丘市水务局办公室主任）证言材料证实，2008年9月1日局务会讨论了水务局用一块22亩多国有土地与牛村29亩集体土地进行置换的事，大家都没异议就通过了，这两块地是置换关系，后来出现出租协议是指置换后的大坑可以对外进行出租。
15、土地置换使用协议证实，任丘市水务局与北辛庄乡牛村村委会于2008年12月11日签订协议将牛村洼管理所土地与长七路北侧、牛村工业区东侧（大坑）靶场西侧土地置换，置换后双方均有权对置换后的土地进行规划开办经济实体和进行项目建设。
16、租赁协议证实，北辛庄牛村村委会与任丘市水务局签订协议租赁北辛庄乡牛村村北侧原水务局牛洼管理所土地，租期50年。
17、水务局局务会会议记录。
18、土地估价报告证实任丘市北辛庄乡牛村长七路南侧牛村大洼管理所用地面积15728平方米，单价161.4元／平方米，总地价2538499元。
19、任丘市水务局证明一份证实尹平安自2002年4月24日调入任丘市水务局任党组书记，2007年8月30日主持全面工作，2009年1月二线。
20、任丘市国土资源局信访案件材料证实案件来源。
21、现场勘测笔录证实牛村村委会占地建住宅楼占地面积为15728.12平方米。
22、国土资源违法案件行政处罚决定书证实任丘市北辛庄乡牛村村民委员会因非法占用牛村北侧国有土地建居民住宅被行政处罚：责令牛村村委会退还非法占用的土地，没收地上新建的建筑物和其他设施，对牛村村委会处314562.4元罚款。
23、户籍证明证实尹平安的基本情况。
本院认为，被告人尹平安目无国法，超越职权，违法决定其无权处理的事项，将水务局所有的国有划拨土地与牛村村委会的集体土地置换，致使国家遭受重大经济损失，其行为已触犯了刑律，构成滥用职权罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予支持。尹平安当庭认罪态度较好，对其可从轻处罚。公诉机关指控尹平安的行为给国家造成经济损失2538499元，但是尹平安是将国有划拨土地置换了牛村的一块集体土地，给国家造成的经济损失应扣除置换来的集体土地的价值，公诉机关没有对该块集体土地进行估价，无法计算该集体土地的价值，故对公诉机关指控的给国家造成经济损失的具体数额现没有证据证实，无法确定。应认定尹平安的行为致使国家利益遭受重大损失，犯罪情节轻微，对其可不予判处刑罚。对辩护人所持的尹平安的行为给国家造成经济损失的数额应扣除集体土地价值和对尹平安从轻处罚的意见予以采纳。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人尹平安犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省沧州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审判长 夏文强
审判员 吴忠胜
审判员 房晓宇
二〇一六年三月三十一日
书记员 刘 娜