山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁05行终100号
上诉人（一审原告）：吕学武。
被上诉人（一审被告）：利津县国土资源局。
法定代表人：崔新亮，局长。
委托代理人：王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
委托代理人：刘志钢，利津县国土资源局工作人员。
上诉人吕学武与被上诉人利津县国土资源局不履行法定职责一案，山东省利津县人民法院于2016年8月15日作出（2016）鲁0522行初14号行政判决。一审原告吕学武不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人吕学武的委托代理人马新亭，被上诉人利津县国土资源局的委托代理人王希国、刘志钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：吕学武系利津县北宋镇大盖村村民。2013年10月13日，吕学武与本村村民盖建军因宅基地使用产生纠纷。2014年4月9日，吕学武向一审法院提起民事诉讼，请求法院判令盖建军排除妨碍，将堆放于吕学武宅基地范围内的砖块清除。一审法院经审理后认为，吕学武提供的《集体土地建设用地使用证》，宅基地使用范围虽明确了南北长度及东西宽度，但没有明确宅基地的四至范围（无准确的起量点），涉案宅基地使用权有争议，宅基地使用权争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，据此裁定驳回了吕学武的起诉，吕学武在法定期限内未提出上诉。2015年，吕学武到信访部门信访，反映其《集体土地建设用地使用证》载明的宅基地使用范围虽明确了南北长度及东西宽度，但没有载明准确的起量点，请求政府协调有关部门明确宅基地起量点，以解决宅基地权属纠纷。2015年8月4日，利津县国土资源局针对吕学武的信访要求答复如下：“你所提供的《集体土地建设用地使用证》载明的宅基地使用范围虽明确了南北长度及东西宽度，但未明确起量点。根据《地籍调查规程》中有关界址调查的规定，界址确定应由本宗地指界人及相邻宗地指界人同时到场共同指界，因你的宅基地相邻人大盖村村民委员会未到场指界，故宅基地界址点无法确定。”2016年5月9日，吕学武以利津县国土资源局为被告向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法判令利津县国土资源局履行明确其宅基地界址点（丈量起点）的法定职责。另查明，1992年，利津县国土资源局对全县范围内的农村宅基地统一制作了《集体土地建设用地使用证》，但并未全部下发到村民手中。吕学武的宅基地使用证至今未予颁发。
一审法院认为：本案的争议焦点为：一、利津县国土资源局是否系本案适格的被告；二、利津县国土资源局未给吕学武明确宅基地界址点的行为是否构成行政不作为。
关于利津县国土资源局是否系本案适格被告的问题。一审法院认为，《山东省土地登记条例》第四条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门是土地的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作。《地籍调查规程》（TD/T1001-2012）规定了地籍调查的内容，包括现场指界、界址点和界标设置、测量等。据此，界址点的确定是地籍调查的一项内容，利津县国土资源局于1992年针对吕学武使用的宅基地登记制作了《集体土地建设用地使用证》，而《集体土地建设用地使用证》应在地籍调查的基础上制作而成。因此吕学武以利津县国土资源局为被告提起本案诉讼，理由正当，利津县国土资源局系本案适格的被告。
关于利津县国土资源局未给吕学武明确宅基地界址点的行为是否构成行政不作为问题。一审法院认为，利津县国土资源局虽于1992年对吕学武使用的宅基地办理了《集体土地建设用地使用证》，但该证是为了达到上级部署的工作要求，在未严格按照土地登记程序进行地籍调查的情况下集中统一办理的。一审法院作出的（2014）利民初字第441号民事裁定书认定吕学武宅基地使用权存有争议，致使宅基地界址点无法确定。根据《土地登记办法》第十八条的规定，对土地权属有争议的，应不予登记。故利津县国土资源局为吕学武办理土地使用证的行为存在严重瑕疵。吕学武宅基地界址点的确定应属于土地使用权争议处理的范围，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。据此，利津县国土资源局作为土地管理部门不具有对土地使用权争议进行处理的法定职责，故吕学武提起本案诉讼要求利津县国土资源局确认其宅基地界址点，于法无据。利津县国土资源局不予确认界址点的行为不构成行政不作为。
综上，吕学武起诉利津县国土资源局不履行法定职责的理由不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吕学武的诉讼请求；一审案件受理费50元，由吕学武负担。
上诉人吕学武不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实清楚，适用法律不当，判决错误。一审判决认为，《山东省土地登记条例》第四条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门是土地的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作。《地籍调查规程》（TD／Tl001
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2012）规定了地籍调查的内容，包括现场指界、界址点和界标设置、测量等。据此，界址点的确定是地籍调查的一项内容，利津县国土资源局于1992年针对吕学武使用的宅基地登记制作了《集体土地建设用地使用证》，而《集体土地建设用地使用证》应在地籍调查的基础上制作而成。因此吕学武以利津县国土资源局为被告提出本案诉讼，理由正当，利津县国土资源局系本案适格的被告。上诉人认为，涉案土地使用证是1992年被上诉人针对上诉人原有的房屋进行丈量确认的。利津县辖区范围内属于农村宅基地的都没有发放土地使用证书。但在上诉人的土地使用证上面没有注明其丈量起点的位置。上诉人认为，一审判决既然认定被上诉人是适格的当事人，就应该判决让其履行职责，完成丈量后应在宅基地使用权证书上注明丈量时的界址、起量点的位置。利津县原店子乡土地管理所对农村l992年前建设的房屋的宅基地土地使用权确认时，丈量起点均是在原有房屋根基向外延至30公分起量（该30公分作为滴水檐）来确认使用面积。被上诉人没有在上诉人的宅基地土地使用证书上面注明丈量起点。如果是被上诉人遗漏的，被上诉人应该给予补正。综上，请求二审法院依法判决支持上诉人的请求。
被上诉人利津县国土资源局答辩称：一、一审法院作出的行政判决认定事实清楚、证据充分。一审法院经审理查明，上诉人吕学武提起本案诉讼依据的《集体土地建设用地使用证》是为了达到上级部署的工作要求，在未严格按照土地登记程序进行地籍调查的情况下集中统一办理的。基于此，当时针对农村宅基地集中办理的《集体土地建设用地使用证》均没有发放到村民手中。应该说，上诉人吕学武知悉的《集体土地建设用地使用证》没有基础地籍调查材料，一直也没有颁发到户，故至今未发生效力，不具有权利证明的作用。吕学武因宅基地使用权与同村村民产生纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，土地使用权发生争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。上诉人吕学武提起本案诉讼要求被上诉人确定其宅基地的界址点，实际上就是解决宅基地使用权纠纷，因被上诉人不具有该职权，故其诉讼请求依法不能成立。一审法院认定事实清楚，判决正确。
二、被上诉人利津县国土资源局全面履行了职责，不构成行政不作为。一审判决程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人吕学武与本村村民之间的纠纷系宅基地使用权而引起，该事实已经生效的（2014）利民初字第441号民事裁定书所确认。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权发生争议，当事人协商不成的，应由人民政府处理。本案经审理查明，利津县国土资源局针对上诉人宅基地作出的《集体土地建设用地使用证》因缺少相应的地籍调查资料而存在严重瑕疵，并且针对上诉人的信访要求，利津县国土资源局已经详细告知，故全面履行了法定职责，不构成行政不作为。一审法院所作判决程序合法、适用法律正确，应予维持。
各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审法院对一审诉讼过程中各方当事人提交的证据及一审法院据此确认的事实予以认可。
本院认为，关于本案被上诉人利津县国土资源局是否属于不履行法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”据此，乡级或县级以上人民政府是处理土地权属争议的法定行政主体，而作为人民政府职能工作部门的土地行政主管部门，依法不具备该项法定权责。同时根据《土地权属争议调查处理办法》第五条、第九条规定，在法律规定人民政府作为土地权属争议的法定机关的前提下，为了便于行政相对人提出申请、明确具体工作主体，该办法规定土地权属争议当事人既可以向人民政府申请处理，也可以向县级以上土地行政主管部门申请调查处理。人民政府作为法定的土地确权机关，其应是土地权属争议处理的行政主体，但因为土地行政主管部门是具体承担土地资源调查、地籍调查、土地使用权登记发证等工作的政府职能部门，所以《土地权属争议调查处理办法》规定涉及到土地权属争议处理的一些属于土地行政主管部门职责范围内的工作由其承担。需要明确的是，土地行政主管部门所进行的土地权属争议的调查、调解和拟定处理意见，都是人民政府最终作出土地权属争议处理决定的过程性行为，就土地权属争议处理决定必须以人民政府的名义作出，也由人民政府对外承担法律责任。
上诉人吕学武的诉讼请求是请求依法判令被上诉人利津县国土资源局将上诉人吕学武所持有的涉案《集体土地建设用地使用证》记载的宅基地的长度及宽度的丈量起点给予确认。上诉人吕学武认可在其提起本案诉讼之前，上诉人吕学武并未向被上诉人利津县国土资源局正式提交申请，只是以信访方式到信访部门反映情况，要求被上诉人利津县国土资源局对涉案问题进行处理。对此，被上诉人利津县国土资源局称其没有涉案《集体土地建设用地使用证》相应的地籍档案材料，涉案土地使用权的四至不清，被上诉人在诉讼前曾就上诉人的上访事项进行了调查，拟完善地籍登记资料，并作出处理，但由于上诉人的邻居和所在村委会不予配合指界，最终导致无法确定土地的四至。同时，在已生效的（2014）利民初字第441号民事裁定书中，法院认定，上诉人所持涉案《集体土地建设用地使用证》对应的宅基地使用权有争议，应由人民政府处理。因此，要解决本案存在的实质争议，应由上诉人吕学武根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定向相关人民政府提出申请，实质性解决涉案土地使用权边界争议。因此，被上诉人利津县国土资源局并不存在不履行法定职责的情形。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律基本正确，程序合法，应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人吕学武负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晓丽
审 判 员 邵金芳
代理审判员 徐爱丽
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 赵 岩