河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第420号
上诉人（原审原告）安阳新东方商厦百货有限责任公司，住所地安阳市北关区。
法定代表人路玺瑞，总经理。
委托代理人赵作印，该公司副总经理。
委托代理人殷清利，河北十力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）河南省监察厅，住所地郑州市金水区。
法定代表人米剑锋，厅长。
委托代理人委托代理人孟祥璟、王臻，该厅申诉复查复议室工作人员。
上诉人安阳新东方商厦百货有限责任公司（以下简称安阳新东方公司）因其诉河南省监察厅（以下简省监察厅）驳回行政复议申请决定一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2015）金行初字第168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2014年2月26日原告向安阳市监察局寄交申请书一份，请求对安阳市北关区人民政府及征收部门等主要负责人针对申请人房屋征收工作中不履行职责、滥用职权等违纪违法行为履行行政监察职责。2014年11月3日，原告向省监察厅寄交行政复议申请书，要求依法确认被申请人安阳市监察局未在法定期限内作出行政监察处理的违法性，请求决定被申请人对申请人的行政监察申请作出决定。2014年12月24日，省监察厅作出豫监驳决字（2014）1号《驳回行政复议申请决定书》，认为申请人向被申请人提出的事项属于信访事项，对信访事项所作处理，对申请人的实体权利不产生实质影响，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，认为申请人的行政复议申请不符合法定受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定书2014年12月30日向原告邮寄送达，12月31日原告签收。2015年1月7日，原告向本院院长邮寄行政诉讼材料，本院收发室拒收，2015年5月5日原告向本院邮寄起诉材料，本院5月12日受理该案。
原审认为：一、复议机关省监察厅受理原告的行政复议申请后，认为行政复议申请不符合受理条件，作出的《驳回行政复议申请决定书》，具备行政决定的形式要件，原告提起行政诉讼，应当以复议机关为被告，因此本案被告适格。二、《驳回行政复议申请决定书》作为行政决定，原告直接提起行政诉讼，应当适用行政诉讼法规定的起诉期限。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人、其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中原告于2014年12月31日收到决定书，该决定书未告知诉权、起诉期限，参照最高人民法院关于行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题的精神，仍应当继续适用《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十一条规定的2年的起诉期限。因此原告起诉没有超过法定期限。三、《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：其中第（五）项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围。第四十八条第一款规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：其中第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，原告向安阳市监察局提出行政监察申请，而行政监察是人民政府行使监察职能的机关依法对行政机关及其工作人员违反行政纪律的行为进行监督、检查和惩处的活动，原告的行政监察申请，要求对其控告投诉的相关行政机关及主要负责人作出处分及监察决定，是否作出行政处分或监察决定，均不属于具体行政行为，因此不属于行政复议的受理范围，原告的控告投诉仍应当属于信访事项范畴。被告省监察厅作出的《驳回行政复议申请决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告安阳新东方商厦百货有限责任公司的诉讼请求。
上诉人上诉称：1、一审法院认为上诉人向安阳市监察局提起行政监察申请，不属于行政复议受理范围，应当属于信访事项范畴，这属于事实认定错误及适用法律错误。上诉人在给安阳市监察局的行政监察申请书中明确载明“依据《中华人民共和国行政监察法》之规定向贵部门提起行政监察申请”，所以该申请不属于信访。安阳市北关区人民政府及征收部门等主要负责人针对原告房屋征收工作中不履行职责、强行停电停水，属于滥用职权。《行政监察法》第6条明确赋予了公民、法人或者其他组织举报、控告或者检举的权利，并要求对实名举报的，应当将处理结果等予以回复。安阳市监察局对其申请的对安阳市北关区人民政府、安阳市工商行政管理局等部门主要负责人的行政监察申请，具有法定行政职权。而该局没有作出任何回复，属于未履行行政监察职责。原告有权针对行政不作为行为提起行政复议。2、上诉人作为举报人，具有行政复议申请人资格，同样说明上诉人提起的对行政监察不作为的行政复议申请，属于行政复议范围。上诉人认为《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（（2013）行他字第14号）明确规定了举报处理行为的可诉性及举报人复议申请资格。而一审法院未释明，也未参照适用，属于适用法律错误。一审法院认为“不属于具体行政行为”，违反了《行政诉讼法》已经将“具体行政行为”修改为“行政行为”的规定，系错误适用修改前的行政诉讼法裁判案件。一审判决最后附录了《信访条例》，但判决书本院认为部分却没有载明适用该条例，属适用法律不明及错误。3、一审中上诉人提出要求对被上诉人提交的安阳市监察局“2014年3月3日”告知书制作、盖章的具体时间进行鉴定，以确定该告知书是否系安阳市监察局后补，审判长在未与合议庭成员交流情况下直接决定不予受理违法。而申请鉴定的对象直接决定复议决定书认定事实的真假及复议程序的合法性。另上诉人一审庭前提交了调取证据申请书，一审法院未分析、未调取，也未出具不予调取证据通知，剥夺上诉人复议的权利。一审辩论终结前上诉人委托代理人通过电子邮箱方式向金水区法院邮箱发送回避申请书也未回应。
被上诉人答辩称：1、省监察厅所作《驳回行政复议申请决定书》适用法律法规正确，符合法定程序。根据《信访条例》第二条“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，上诉人认为北关区政府及征收部门安阳市北关区住房和城乡建设局及其相关工作人员存在违法违纪行为，向安阳市监察局提交申请书要求依法履行行政监察职责，属于信访事项。安阳市监察局收到申请后，对其反映内容未予受理。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，对上诉人实体权利不产生实质影响，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，省监察厅认为上诉人的行政复议申请不符合法定受理条件，依法作出《驳回行政复议申请决定书》并送达，不存在违法行为。2、省监察厅所作《驳回行政复议申请决定书》，不存在认定安阳市监察局2014年3月5日以信件方式将《告知书》邮寄给上诉人法定代表人的情形。安阳市监察局在答复中的陈述内容，省监察厅在决定书中进行了表述，而未认定安阳市监察局将《告知书》邮寄送达给原告或其负责人路玺睿。3、省监察厅不是本案行政诉讼的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。《最高人民法院关于适用<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第六条规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关改变原行政行为，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”省监察厅以原告的行政复议申请不符合法定受理条件为由作出的《驳回行政复议申请决定书》，不属于复议决定维持或者改变原行政行为的行为，对原告的人身权、财产权等合法的实体权益不产生实际影响，不是本案适格被告。4、原告提起行政诉讼超过法定期限。《行政诉讼法》第四十五条规定，“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作复议决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”省监察厅于2014年12月30日向上诉人邮寄《驳回行政复议申请决定书》，上诉人次日签收，2015年5月4日提起诉讼，超过法定起诉期限。5、上诉状第1、2、5、8理由不成立。其申请上虽说是依据行政监察法提出的，但我们分析后认为其仍属于信访事项。行政监察法和信访条例并不矛盾，可以同时适用。上诉状第6条理由不成立。最高院2005年行立他字第4号批复第一次指出，信访人对信访处理意见不服起诉的，法院不受理。故上诉人申请事项不属于行政诉讼和行政复议范围。上诉状第7、9、10条理由不能成立。行政监察查处违法违纪行为属于内部监察，属于内部行政行为，对申请人的财产和人身权利不产生实际影响，本案中安阳监察局的处理，不属于行政诉讼和复议的受案范围。上诉状第11条理由不能成立。上诉人认为所有监察行为均不可诉是对法律的错误理解。如果监察行为侵害了当事人具体的人身、财产权利，仍然是可以复议的。但本案中没有侵害其人身、财产权等合法权益，不能复议。上诉状第13条理由不能成立。上诉人取得行政复议申请人资格，并不代表其复议申请就一定属于受案范围，本案不属于具体行政行为，不符合受案条件。上诉状第3、4、14、15、16条理由不能成立。我厅以不符合受理条件为由驳回其复议申请，与安阳市监察局是否对其申请作出回复及告知书内容没有必然联系，上诉人对后者的异议不能否定我厅复议决定的合法性。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案争议的焦点问题有两个：一是上诉人就安阳市监察局未履行行政监察职责行为向被上诉人省监察厅申请行政复议是否属于行政复议受案范围；二是一审法院审理程序是否合法。
关于焦点一，上诉人向安阳市监察局寄交申请书，请求该局对安阳市北关区人民政府及征收部门等主要负责人针对上诉人房屋征收工作中不履行职责、滥用职权等违纪违法行为履行行政监察职责，行使的是我国宪法及行政监察法赋予公民、法人或其他组织的宪政上的监督、检举权。行政监察行为行使的是行政系统内部的监督管理权，形成的是内部行政法律关系，产生的后果最终体现于行政监察机关对依法应当接受行政监察的对象（包括行政机关及其相关工作人员等）给予纪律处分、奖惩、任免等处理决定，对上诉人实体法上的具体权利义务并不会产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”该法第六条还明确列举了公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议的十一种情形。而行政监察机关行使行政监察权的行为，不属于对外产生法律效力的具体行政行为，不符合上述规定，依法不属于我国行政复议法规定的行政复议范围。被上诉人省监察厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条的规定，以上诉人的行政复议申请不符合法定受理条件为由，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。虽然《中华人民共和国行政诉讼法（2014年修正）》第二条将人民法院行政诉讼审查对象由行政机关和行政机关工作人员的“具体行政行为”修改为了“行政行为”，但本案审查的是省监察厅的行政复议行为，因此仍应当适用《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，故一审法院适用法律并无不当。
关于焦点二，上诉人称其一审中申请对被上诉人提交的安阳市监察局“2014年3月3日”告知书制作、盖章的具体时间进行鉴定，以确定该告知书是否系安阳市监察局后补，审判长在未与合议庭成员交流情况下直接决定不予受理违法，本院认为其鉴定申请系2015年7月2日一审开庭当天提交，一审法院已告知各方本案审查的内容是安阳新东方公司复议申请是否属于复议范围问题，原行政机关是否作出告知书不是本案的审查范围，故对其鉴定申请不予采纳并无不当。关于上诉称一审法院对其庭前提交的调取证据申请书未分析、未调取，也未出具不予调取证据通知，剥夺其复议权问题。上诉人的调取证据申请系一审开庭当天庭前提交，上诉人要求调取其本案争议最早于2015年1月2日向一审法院起诉的材料，用于证明当时一审法院未予立案、其再次申请立案后未超过起诉期限，据一审庭审笔录可见，一审中上诉人对一审法院未调取该证据并未提出异议、更未申请复议，而是主张被诉复议决定未告知其诉权和起诉期限、应当适用两年的起诉期限，对此一审法院经核实对其之前起诉的情况已经在一审判决查明事实部分予以认定，且也依法采纳了其两年起诉期限的主张，认定其本案起诉不超期，故上诉人在二审中再对一审法院对其调取证据申请的处理提出异议，本院不予采纳。关于上诉人称其提出回避申请一审法院未予回应程序违法问题。依据法律规定，当事人有权用口头或者书面方式申请审判人员回避；当事人提出回避申请，应当说明理由，在案件开始审理时提出，回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出。本案上诉人如申请回避，应当在法庭辩论终结前当庭向合议庭提出并说明理由。上诉人称其通过庭外由其委托代理人以电子邮箱方式向一审法院邮箱发送回避申请书，属无效申请。上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。本案被诉复议决定以上诉人复议申请不属于行政复议范围、不符合复议受理条件为由驳回其复议申请并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一二审案件费各50元，均由安阳新东方商厦百货有限责任公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 李慧臻
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。