辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽13行初34号
原告李国祥，男，1974年5月10日出生，汉族，无业，住朝阳市龙城区。
被告（原行政机关）朝阳市龙城区人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区中山大街二段8号。
法定代表人胡建华，区长。
委托代理人宋菲，朝阳市龙城区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人栾存宝，朝阳市龙城区人民政府征收管理局工作人员。
被告（复议机关）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。
法定代表人高伟，市长。
委托代理人巩俊林，朝阳市政府法制办公室复议应诉一科科长。
委托代理人王恰，朝阳市政府法制办公室复议应诉一科科员。
原告李国祥不服被告朝阳市龙城区人民政府（以下简称区政府）行政补偿决定和被告朝阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2018年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月7日立案后，于2018年3月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年4月24日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据。本院依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭审理了本案。原告李国祥，被告区政府法定代表人胡建华的委托代理人宋菲，被告市政府法定代表人高伟的委托代理人王恰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
区政府于2017年12月5日作出朝龙征字〔2017〕2号《房屋征收补偿决定》（以下简称2号补偿决定），决定对李国祥有照房屋（朝龙国用〔1996〕字第1XXXXX1号，建筑面积42.36㎡，房屋用途为住宅）给予以下两种补偿方式供选择：一、货币补偿：房屋总价值177,856.20元，其中：房屋及室内配套、装修、附属设施补偿费为173,156.20元；搬迁费800.00元；临时安置补偿费3900.00元。二、产权调换：按公布的《房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，并按征收补偿方案确定的房屋价值结算差价款。李国祥不服，提起行政复议。市政府于2018年2月9日作出朝政行复字〔2017〕第109号行政复议决定（以下简称109号复议决定），维持2号补偿决定。
李国祥诉称，对被征收土地是国有土地性质没意见，朝龙国用〔1996〕字第1XXXXX1号国有土地使用证内用地面积106.6平方米，取得方式是出让，不是划拔，2号补偿决定未对土地进行合理补偿，我的合法权益未得到有效保护。2号补偿决定和109号复议决定程序违法，适用法律错误，未能补偿原告合理损失，侵害了原告的合法权益。请求人民法院撤销2号补偿决定和109号复议决定。原告提交了如下证据：1.2号补偿决定书；2.109号复议决定书；3.朝龙地字〔1988〕70号土地征用文件；4.朝龙国用〔1996〕字第1XXXXX1号国有土地使用证；5.房屋买卖契约等；6.朝政行复字〔2015〕第74号行政复议决定。
区政府辩称，2号补偿决定已经依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定给了原告货币补偿和产权安置两种补偿方式选择，原告提出的另行补偿土地没有法律根据。我机关作出的2号补偿决定事实清楚，证据确凿，原告诉讼请求无法律根据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.《集体土地房屋附属物调查登记表》2.《房地产征收评估报告》；3.《朝阳市人民政府办公室关于印发朝阳市国有土地上房屋征收室内装修、房屋附属物及地上附着物补偿指导标准的通知》（朝政办发〔2013〕158号）；4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》；5.《朝阳市国有土地上房屋征收与补偿试行办法》（朝阳市人民政府令第28号）；6.《西大营子城中村改造工程C地块国有土地房屋征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案）；7.朝龙地字〔1988〕70号土地征用文件；8.朝阳市国土资源局龙城分局说明；9.换地协议书；10.2号补偿决定书。
市政府辩称，本机关作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求人民法院予以维持。被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.立案登记表、复议申请书及复议申请人身份证明、被诉行政行为；2.申请人提供的材料；3.行政复议答复通知书送达回证；4.被申请人提供的答复书；5.被申请人提供的材料；6.发文处理单及被诉复议决定书；7.复议决定书送达回证。
经庭审质证，李国祥对二被告作出被诉行政行为的职权依据和法律依据没有异议；李国祥对区政府证据1调查登记表的真实性无异议，认为证据2中有关选择评估机构的“李国祥”非本人签字，系区政府伪造，评估机构系区政府单方委托，没有依法公开分户评估报告，评估报告也没有向其送达，区政府2号补偿决定程序严重违法；李国祥认为区政府证据9换地协议与行政机关文件性质不同，该换地协议证明不了土地取得性质，对换地协议书的内容不认同，认为涉案土地系单位组织职工集资以出让方式取得国有土地使用权，区政府认定的划拔方式与事实不符；李国祥对市政府复议决定程序合法性无异议，对复议内容有异议，认为其先后就区政府作出的补偿决定提起过两次复议申请，都是基于不服区政府对涉案土地性质的认定，但市政府2015年朝政行复字〔2015〕第74号行政复议决定撤销了区政府当年的补偿决定，而本次市政府109号复议决定却维持了2号补偿决定，原告两次申请复议内容一致，但复议结果却不一致。
区政府认为自己提交的证据均符合法律规定，但承认没有将评估机构系两方共同选择、分户评估报告公示及评估报告送达相关证据在举证期限内向法院提交，对评估报告中补偿标准与征收补偿方案不符及没有依方案给予李国祥房屋10%上浮的原因未发表意见。区政府对李国祥提交证据的质证意见是“没有意见”。
市政府认为李国祥证据中房屋买卖契约等证明不了涉案国有土地出让方式取得；称李国祥2015年申请复议时经调查认定其关于土地性质的异议不成立，但复议中发现补偿标准过低，故而撤销了当年的补偿决定，而本案复议中认为补偿标准和结果并无不当，故而维持，李国祥所称同一申请内容、两种复议结果违反法律规定不成立。市政府认为李国祥证据没有证明效力。
本院对上述证据认证如下：确认各方提交证据的真实性和关联性；因区政府证据2中没有提交评估机构选择、公示分户评估结果和将评估报告送达方面的证据材料，是否给予李国祥对评估报告不服依法主张权利等事实不清，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十九条、第二十条、第二十九条等规定，确认2号补偿决定程序违法；区政府证据6征收补偿方案“七、征收补偿办法”中的“（一）被征收人选择货币补偿的，按下列标准执行：1.征收有照住宅平房：被征收房屋原建筑面积上浮10%，补偿标准为被征收有照住宅平房建筑面积×（1+10%）×2800元/平方米。”其证据2李国祥《房地产征收评估报告》中，以2780元/平方米的标准确定李国祥42.36平方米有照住宅的评估总价为117,760.80元，2号补偿决定直接采信了评估报告确定的评估总价为房屋补偿额，区政府对评估报告2780元/平方米评估标准与征收补偿方案中2800元/平方米的补偿标准不一致之处不能说明原因，同时，2号补偿决定也没有依据征收补偿方案在货币补偿内容中给予李国祥有照住宅10%的上浮，确认2号补偿决定的结果不符合自己制定的征收补偿方案，违反了征补条例第二十六条第一款规定；各方对涉案土地使用权性质为国有均无异议，关于涉案国有土地使用权的取得方式，李国祥称系西大营子粮库以出让方式取得，但没有相关证据，区政府证据9换地协议书可以得出涉案土地系西大营子粮库与北山村委会换地方式取得土地使用权的结论，通过区政府证据7可以得出区政府批复上述换地行为的结论，但得不出西大营子粮库是以划拔还是出让方式取得涉案土地使用权方式的结论，故综合评议各方现有证据材料，证明不了涉案国有土地使用权是出让还是划拔方式取得，区政府认为的涉案土地系划拔方式取得的证据不足；2号补偿决定关于临时安置补偿费的内容为“3.临时安置补偿费3900元（每户每月600元，按6个月计算）”，存在计算错误情形。
经审理查明，1988年2月20日，龙城区西大营子粮库与北山村委会达成换地协议，向北山村委会支付2万元建筑物补偿费，将原征用的15亩晾晒场中5.6亩土地退回北山村委会，换取原北山小学5.6亩校地建设职工住宅。同年，区政府对西大营子镇政府作出《关于西大营子粮库与北山村调换土地的批复》（朝龙地字〔1988〕70号），批准双方等量调换土地。后西大营子粮库在该土地上建设了职工住宅，粮库职工丛日杰取得一户职工住宅，并于1995年4月27日办理了朝龙国用（1996）字第1XXXXX1号国有土地使用证。后丛日杰将该户房屋卖给郭玉兵，郭玉兵又于2006年3月30日与本案原告李国祥达成房产买卖契约，李国祥取得朝龙国用（1996）字第1XXXXX1号国有土地使用证内房屋所有权及土地使用权。2013年11月26日，区政府作出《国有土地上房屋征收决定》。同日，龙城区房屋征收管理局作出征收补偿方案，该方案称，龙城区西大营子城中村改造C地块（20122224BG-04号征地图）已列入2013年度朝阳市旧城区改建计划，并经朝阳市第十届人大第一次会议批准通过。该方案明确：征收范围为规划图标明范围，包括区域内国有土地上的居民住宅、商业用房及企事业单位；征收人为朝阳市龙城区人民政府。李国祥房屋及土地位于本次征收范围内。2015年5月14日，区政府对李国祥作出朝龙征字〔2015〕4号房屋征收补偿决定。李国祥不服，向市政府提出复议申请。2015年7月8日，市政府作出朝政行复字〔2015〕第74号行政复议决定，认为朝龙征字〔2015〕4号房屋征收补偿决定未依照补偿方案作出，违反了征补条例第二十六条规定，属于事实不清，决定撤销朝龙征字〔2015〕4号房屋征收补偿决定。2017年12月5日，区政府重新作出2号补偿决定。李国祥不服，提起行政复议。2018年2月9日，市政府作出109号复议决定，维持2号补偿决定。李国祥不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在国有土地上房屋征收与补偿中，对达不成补偿协议的被征收人，征收人应依据征补条例作出补偿决定。故二被告具有作出被诉行政行为的法定职权。
关于李国祥主张的土地补偿是否成立。涉案土地使用权是划拔还是出让方式取得，如本院对证据认证意见所述，区政府认定涉案国有土地取得方式方面存在证据不足情形，但国有土地上房屋征收与补偿，不同于集体土地上房屋征收补偿，依据征补条例第十七条规定的国有土地上房屋征收时对于被征收人给予的补偿内容来看，没有对土地给予补偿的相关规定。从征补条例规定的两种补偿方式来看，如选择产权置换，则被征收人取得置换房屋时也同时取得了该房屋的国有土地使用权，如选择货币补偿，则征收人依据征补条例第十七条规定给予的被征收房屋价值的补偿，也一并包含了对该房屋范围内的国有土地使用权的补偿，李国祥认为应给予其土地合理补偿的主张，不符合征补条例规定，无法律依据。
关于2号补偿决定是否合法。本案中，区政府没有提交依法定程序组织被征收人选择评估机构、公示分户评估结果和送达评估报告的相关证据，违反了征补条例的第十九条、第二十条和第二十九条相关规定，属于严重违反法定程序情形，应予撤销。同时，2号征收补偿决定直接采信了评估报告确定的评估总价为房屋补偿额，对评估报告2780元/平方米评估标准与补偿方案中2800元/平方米的补偿标准不一致之处未尽审查义务，不能说明理由，也没有依据征收补偿方案在货币补偿内容中给予李国祥有照住宅10%的上浮，2号补偿决定不符合征收补偿方案，违反征补条例第二十六条第一款，亦属事实不清，应予撤销。
被告市政府作出的109号复议决定，程序并无不当，基于原行政行为应被撤销的理由，亦应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告朝阳市龙城区人民政府于2017年12月5日作出的朝龙征字〔2017〕2号房屋征收补偿决定；
二、撤销被告朝阳市人民政府于2018年2月9日作出的朝政行复字〔2017〕第109号行政复议决定；
三、责令被告朝阳市龙城区人民政府于本判决生效起三个月内重新作出征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告朝阳市龙城区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 张瑞华
审 判 员 孟凡芹
审 判 员 王敏一
二〇一八年五月十二日
法官助理 李 雪
书 记 员 邹 荣