河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀行终96号
上诉人（原审原告）董立夫，男，1950年7月14日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）张克勤，男，1957年8月15日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）尹瑞锋，男，1949年8月28日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）彭和平，男，1950年1月11日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）戴占忠，男，1953年1月1日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）罗书平，男，1963年3月10日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）马志勋，男，1945年10月16日出生，汉族，住石家庄市。
上诉人（原审原告）陈文生，男，1939年7月25日出生，汉族，住石家庄市。
诉讼代表人董立夫、张克勤。
委托代理人刘来君，男，1963年10月25日出生，汉族，住石家庄市。
委托代理人赵增垂，男，1953年11月10日出生，住石家庄市。
被上诉人（原审被告）石家庄市桥西区人民政府，住所地：石家庄市南二环西路180号。
法定代表人刘军志，区长。
委托代理人孙立永，石家庄市桥西区人民政府办公室副主任。
委托代理人康学富，河北世纪方舟律师事务所律师。
上诉人董立夫等8人因诉石家庄市桥西区人民政府不履行法定职责一案，不服石家庄市中级人民法院（2015）石行初字第00097号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人董立夫、张克勤及委托代理人刘来君、赵增垂，被上诉人石家庄市桥西区人民政府委托代理人孙立永、康学富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年7月初，董立夫以在政府网站留言的方式向石家庄市城乡规划局反映河北省总工会下属企业河北金标房地产开发有限公司开发的石家庄市桥西区工农路宿舍楼项目达到规划高度后仍然继续加盖。石家庄市城乡规划局于2014年7月15日在网站答复董立夫称：“对该项目我局已立案查处，根据《石家庄市城乡规划条例》已移交桥西区人民政府采取强制停工措施。”2014年6月20日石家庄市城乡规划局作出石规查字（2014）第009号责令停止违法行为通知书，认为河北金标房地产开发有限公司对位于民心河东、工农路南建设的汇合苑北苑小区建设项目未按《建设工程规划许可证》的规定进行建设，责令其立即停止违法行为。2014年7月4日石家庄市城乡规划局向石家庄市桥西区人民政府作出《关于对河北金标房地产开发有限公司汇合苑北苑小区住宅楼违法建设项目查封施工现场的移送函》，并于同日送达石家庄市桥西区人民政府。2014年7月9日，石家庄市桥西区人民政府制定了《查封汇合苑北苑住宅小区项目违法建设施工现场实施方案》，该方案规定了约谈涉案项目相关负责人、责令其停止违法；遣散施工现场人员；切断水源及电源并贴封条；对现场大门及施工设备、设施张贴封条。后石家庄市桥西区人民政府约谈了涉案项目相关负责人、对现场设施张贴了封条。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。董立夫等8人虽未提供其直接向石家庄市桥西区人民政府提出申请的证据，但其提供的石家庄市人民政府信箱回复复印件能够证明其向石家庄市城乡规划局反映后，石家庄市城乡规划局已移交石家庄市桥西区人民政府的事实。据此可认定董立夫等8人可作为适格原告，提起针对石家庄市桥西区人民政府不履行法定职责的行政诉讼。本案董立夫等8人的诉讼请求并非针对石家庄市城乡规划局对涉案项目所作处罚决定。因此，石家庄市桥西区人民政府所称的其不是本案的适格被告、董立夫等8人不是本案适格原告的理由不能成立。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，石家庄市桥西区人民政府收到石家庄市城乡规划局向其发出的《关于对河北金标房地产开发有限公司汇合苑北苑小区住宅楼违法建设项目查封施工现场的移送函》后，制定了查封涉案项目施工现场实施方案，并采取了查封施工现场等措施，履行了上述规定的职责。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，有权对违反城乡规划行为作出责令停止建设、限期拆除决定的部门是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。董立夫等8人要求石家庄市桥西区人民政府采取强制措施，拆除河北金标房地产开发有限公司涉案项目违规加高楼层的诉讼请求，没有法律依据。综上，董立夫等8人的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董立夫等八人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董立夫等八人负担。
董立夫等8人不服，上诉至本院。请求撤销一审判决；判令被上诉人行政不作为；判令被上诉人依法履行法定职责，迅速依法采取强制措施查封违法施工现场；本案诉讼费由被上诉人承担。主要理由：河北省总工会下属企业河北金标房地产开发有限公司开发的石家庄桥西区工农路宿舍楼项目，经过市规划局批准，允许其建两栋高层宿舍楼，并限定东楼高度为十二层、十二层、十一层三个单元，西楼高度为十二层、十四层、十五层三个单元。2014年7月初，上诉人发现该项目已经达到规划高度后依然继续往上盖，为此上诉人及时多次向石家庄市城乡规划局和河北省总工会进行了反映，石家庄市城乡规划局于2014年7月15日答复称“对该项目我局已立案查处，根据《石家庄市城乡规划条例》已移交桥西区政府采取强制停工措施。”上诉人原以为石家庄市桥西区人民政府会根据市规划局的移送函，对施工现场采取强制停工等措施，但河北金标房地产开发有限公司不但没有停工，反而昼夜突击施工，最终盖到了十八层。正是由于石家庄市桥西区政府没有认真履行其法定职责，才使河北金标房地产开发有限公司违法加高楼层至十八层。
被上诉人石家庄市桥西区人民政府答辩称：一、石家庄市桥西区人民政府不是本案适格被告。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《石家庄市城乡规划条例》第四条之规定，对违反城乡规划行为的处罚决定应当由县级以上人民政府城乡规划主管部门作出，就本案来看，有权对河北金标房地产开发有限公司违反城乡规划行为作出处罚决定的行政机关为石家庄市城乡规划局。而石家庄市城乡规划局亦于2014年7月对涉案工程作出了处罚决定，故石家庄市城乡规划局为该具体行政行为的作出主体。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《石家庄市城乡规划条例》第六十四条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门配合采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，石家庄市桥西区人民政府依据上述规定配合石家庄市城乡规划局对涉案工程执行了该处罚决定。石家庄市城乡规划局为具体行政行为的作出机关，石家庄市桥西区人民政府并非本案适格被告。二、董立夫等人不是本案适格原告。本案原告既不是具体行政行为的相对人，与该行政行为也无任何利害关系，故无权提起诉讼。三、石家庄市桥西区人民政府严格依照石家庄市城乡规划局的处罚决定，对涉案工程采取了强制措施。石家庄市城乡规划局作出对涉案工程查封的处罚决定后，石家庄市桥西区人民政府积极配合，向工程负责人发送了停工通知，并督促有关执法部门多次采取警告、约谈、查封等一系列执法措施。石家庄市桥西区人民政府已经履行了查封的强制措施。四、董立夫在上诉状中提出的查封违法建筑的诉讼请求属于新的诉讼请求，法院应当告知其另行起诉。综上，董立夫等8人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，2014年7月8日，董立夫以在政府信箱留言的方式，向石家庄市城乡规划局反映河北省总工会下属企业河北金标房地产开发有限公司开发的石家庄市桥西区工农路宿舍楼项目在达到规划高度后仍然继续加盖。石家庄市城乡规划局于2014年7月15日在网站对董立夫进行了回复，内容为：“对该项目我局已立案查处，根据《石家庄市城乡规划条例》已经移交桥西区政府采取强制停工措施”。2014年6月20日，石家庄市城乡规划局对河北金标房地产开发有限公司作出石规查字（2014）第009号《责令停止违法行为通知书》，认为河北金标房地产开发有限公司对位于民心河东、工农路南的汇合苑北苑小区建设项目未按《建设工程规划许可证》的规定进行建设，责令其立即停止违法行为。河北金标房地产开发有限公司在规定期限内未停止建设，石家庄市城乡规划局于2014年7月4日向石家庄市桥西区人民政府作出《关于对河北金标房地产开发有限公司汇合苑北苑小区住宅楼违法建设项目查封施工现场的移送函》，要求石家庄市桥西区人民政府对该项目依法采取查封施工现场的行政强制措施，并于当日送达石家庄市桥西区人民政府。2014年7月9日，石家庄市桥西区人民政府制定了《查封汇合苑北苑住宅小区项目违法建设施工现场实施方案》，该方案明确了组织领导；查封现场组成人员及任务区分；明确了约谈建设单位、施工单位及监理单位负责人，责令其停止违法；遣散施工现场人员；切断水源及电源并贴封条；查封现场，并对现场大门及施工设备、设施张贴由辖区政府盖章封条。石家庄市桥西区人民政府依照此方案，约谈了项目建设相关负责人，对现场设施贴了封条。董立夫等8人认为，石家庄市桥西区人民政府在河北省金标房地产公司工农路宿舍楼项目违法加高楼层问题上，存在行政不作为，未履行行政监督和管理职责，故向石家庄市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令石家庄市桥西区人民法院行政不作为；判令石家庄市桥西区人民法院限期履行法定行政职责，迅速依法采取强制措施，立即停止违法施工，拆除河北省金标房地产公司工农路宿舍楼违规加高的楼层。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”以及《石家庄市城乡规划条例》第六十四条“市、县（市）、区城乡规划执法部门作出责令停止违法建设的决定后，可以同时通知供水、供电、供气等管理部门，以上单位应当依据城乡规划执法部门的停工通知停止对违法建设的水电气服务。建设单位和个人仍不停止建设的，城乡规划执法部门应当在停止违法建设决定期满后报告本级人民政府，由县（市）、区人民政府组织采取查封施工现场、扣押财物等行政强制措施；市、县（市）、区城乡规划执法部门作出限期拆除违法建设的决定后，建设单位和个人在规定期限内拒不拆除的，城乡规划执法部门应当及时报告本级人民政府，由县（市）、区人民政府依法组织实施强制拆除”之规定，石家庄市桥西区人民政府在收到石家庄市城乡规划局对其作出的《关于对河北金标房地产开发有限公司汇合苑北苑小区住宅楼违法建设项目查封施工现场的移送函》后，制定了查封违法建设施工现场实施方案，并采取了查封施工现场等措施，依法履行其法定职责。因此，董立夫等8人请求判令石家庄市桥西区人民政府不履行法定职责，迅速依法采取强制措施，拆除河北省金标房地产公司工农路宿舍楼违规加高楼层的诉讼请求，理由不成立。董立夫等8人在上诉中，请求查封违法施工现场的诉讼请求，属于二审中增加的新的诉讼请求，应另案起诉，且石家庄市桥西区人民政府已履行了查封违法施工现场的职责，故对于董立夫等8人的此项诉讼请求，本院依法不予支持。一审法院判决驳回董立夫等8人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费用50元，由上诉人董立夫等8人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 丽 平
代理审判员 ?韩锦霞
代理审判员 梁 俊 丽
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 简 毅