浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1036号
上诉人（原审原告）临海市东亚纸业有限公司。住所地：临海市杜桥镇方田洋村。
法定代表人葛伏宽，总经理。
委托代理人麻法全，浙江震瓯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人梅式苗，代市长。
委托代理人黄祖华，临海市环境保护局工作人员。
委托代理人项建华，浙江崇和律师事务所律师。
临海市东亚纸业有限公司诉临海市人民政府其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2016年8月23日作出（2016）浙10行初107号行政裁定。临海市东亚纸业有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月11日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问案件当事人，本案现已审理终结。
原审法院裁定载明：原告临海市东亚纸业有限公司起诉称，2013年12月5日，临海市环境污染整治工作领导小组办公室（以下简称整治办）发布《临海市废纸造纸产能出让公告》，明确根据省市相关文件和整治办作出的临环整办[2013]31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》，确定临海市宏光纸业有限公司、台州市正洋纸业有限公司和台州市洋河纸业有限公司等三家符合条件，可以参与产能购买。2013年12月20日，整治办实施了产能挂牌出让，并和前述临海市宏光纸业有限公司等签订了《产能交易确认书》。原告认为整治办以《临海市废纸造纸产能出让》及《产能交易确认书》为载体实施的废纸造纸产能出让行为，剥夺了原告参与公平竞争的权利，并事实上取缔了原告的合法经营权。另外，原告曾于2015年6月起诉要求撤销整治办作出的[2013]31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》。经过二审法院审理，浙江省高院确认被诉文件违法并予以撤销。由于《临海市废纸造纸产能出让公告》以该通知为依据，现作为依据的通知被撤销，产能出让行为也构成违法，应予撤销。另经原告了解，根据临政发[2005]35号《临海市人民政府关于进一步加强环境污染整治工作的意见》，整治办属于临海市人民政府成立的机构，但其不具有独立承担法律责任能力。因此，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定，应以临海市人民政府为被告。请求：一、撤销被告设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年12月6日发布的《临海市废纸造纸产能出让公告》及废纸产能出让后签订的《产能交易确认书》；二、判决本案诉讼费由被告承担。被告临海市人民政府答辩称：一、原告起诉撤销《临海市废纸造纸产能出让公告》及《产能交易确认书》已超过法定起诉期限。根据《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被诉的出让公告和确认书分别于2013年12月5日和2013年12月20日，从2015年5月1日起算，原告的起诉已超过法律规定的六个月起诉期限。二、《临海市废纸造纸产能出让公告》及《产能交易确认书》并非被告所作的行政行为，具有不可诉性。《临海市废纸造纸产能出让公告》及原告提交的其他相关文件仅是被告对临海市废纸造纸企业产能在市场化整合重组过程中形成的相关事实进行反馈和通知，其性质并非针对特定企业或个人所作的行政行为。被告根据国务院、省、市等规范性文件，对临海市废纸造纸行业产能在市场化整合重组过程中以文件的形式进行告知，其性质并非被告实施的行政行为。引导企业在合法的框架内进行产能交易，并未以实施行政行为取代市场功能赋予或剥夺任何企业、个人的权利、权益。三、《临海市废纸造纸产能出让公告》及《产能交易确认书》具有不可撤销性。根据《促进产业结构调整暂行规定》及相关规范性文件规定，原告已明确被列为淘汰产能，不存在合法权益被剥夺的事实。《临海市废纸造纸产能出让公告》及《产能交易确认书》公布的时间都在临海市住房和城乡规划局2013年10月28日出具的《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》之后，程序上不违法。原告未经审批租用规划为居住和绿化（非工业用地）的集体土地约10亩，用于废纸造纸企业，其性质属于违法用地和违章建筑，不具备产能重组资格条件。临海市废纸造纸行业产能结构调整已经完成，部分企业已通过环保审批、验收，符合补偿条件的关停退出企业，都已领取了整治补偿金；参与产能交易的淘汰退出企业，除原告外都已领取了产能交易款。如果原告的撤销之诉成立，将会造成国家利益、社会公共利益的重大损失。四、原告起诉的诉讼请求不具体、不明确。五、原告起诉的《临海市废纸造纸产能出让公告》与其先前起诉要求撤销整治办作出的[2013]31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》的内容一致，属于重复起诉。请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，整治办系临海市人民政府设立，不具有独立的法人资格，原告不服整治办作出的《临海市废纸造纸产能出让公告》及废纸产能出让后签订的《产能交易确认书》，其将临海市人民政府作为被告起诉得当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，《临海市废纸造纸产能出让公告》及废纸产能出让后签订的《产能交易确认书》，属两个不同的行为，原告在同一个案件提起诉讼并不符合法定条件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告称其起诉时提供的《临海市废纸造纸产能出让公告》及《临海市废纸造纸企业完成产能重组整合》，系从整治办的网站上打印而成，被告在庭审中称该两份材料公布于临海市环境保护局网站。整治办设立于临海市环境保护局，于2013年12月6日在该局网站公布《临海市废纸造纸产能出让公告》，其内容明确确定临海市宏光纸业有限公司、台州市正洋纸业有限公司、台州市洋河纸业有限公司等3家符合条件，可以参与产能购买；于2013年12月20日在该局网站公布《临海市废纸造纸企业完成产能重组整合》，其内容明确2013年12月20日，3家废纸造纸企业在公证处的见证下签订了产能交易确认书。据此，能够认定整治办作出《临海市废纸造纸产能出让公告》及废纸产能出让后签订的《产能交易确认书》的事实，以及整治办在临海市环境保护局网站进行公布的时间。原告作为临海市废纸造纸产能重组整合对象，其在2013年12月6日即应当知道《临海市废纸造纸产能出让公告》的内容，在2013年12月20日即应当知道废纸造纸企业产能交易后签订《产能交易确认书》的事实，其直至2016年6月23日才向法院提起本案行政诉讼，其起诉已超过了最长2年的法定起诉期限且无正当理由，故依法应当驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定驳回原告临海市东亚纸业有限公司的起诉。
临海市东亚纸业有限公司上诉称：一、上诉人原审诉请明确，符合法律规定。1.上诉人在一审起诉状中起诉要求撤销整治办于2013年12月6日发布的《临海市废纸造纸产能出让公告》及废纸产能出让后签订的《产能交易确认书》，对象明确，诉请具体，符合法律要求。2.诉请撤销文件构成政府挂牌出让行为，上诉人一审诉请合理。二、上诉人提起诉讼并未超过起诉期限，一审超越职权进行裁判应予纠正。一审诉讼中，被上诉人并未举证证明有将被诉《临海市废纸造纸产能出让公告》和签订《产能交易确认书》的事实告知上诉人。同时，在被上诉人一审答辩状中也明确，认为上诉人从2015年5月1日起算至起诉时已经超过法律规定的六个月起诉期限。但一审判决却径行认定上诉人“作为临海市废纸造纸产能重整整合对象，其在2013年12月6日即应当知道《临海市废纸造纸产能出让公告》的内容，在2013年12月20日即应当知道废纸造纸企业产能交易后签订《产能交易确认书》的事实”，这是完全违背法律和事实依据的。1.上诉人在被诉行政行为发生时不知道有该行为，同时也没有义务必须知道该行为。上诉人确系临海市废纸造纸产能重整整合对象的11家企业之一，并于2013年9月17日收到过被上诉人印发的《临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书》。但是在上诉人缴纳210万元保证金并于2013年9月23日前往招投标现场时，却被告知当天招投标会议取消(详见(2015)浙台行初字第3号《判决书》）。此后，上诉人再也没有收到过被告关于临海市废纸造纸产能整治提升情况的信息。直到2015年上诉人提起相关诉讼中，在收集网络资料时才发现存在被诉行政行为。上诉人作为临海市废纸造纸产能重整对象，对产能重整是知晓的。但是对于被上诉人在取消2013年9月23日的招投标会议后采取何种重整方式，以及重整到何种进度并不知晓，也没有义务一定要知晓。2.上诉人发现被诉行政行为后，第一时间提起相关诉讼因此并未超过诉讼期限。本案被诉产能挂牌出让行为是一个复杂行政行为，既有前置的挂牌出让对象资格确认（即整治办[2013]31号文件《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》），又有本案被诉的出让公告、交易确认书。上诉人自2015年发现被上诉人通过挂牌出让方式实施临海市废纸造纸产能出让行为后，第一时间提起诉讼要求撤销前置整治办[2013]31号文件就意味着对于出让公告和交易确认书起诉期限的中断。另外，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，不管是从2015年6月开始计算，还是退一步从2013年12月计算，上诉人对涉案挂牌出让行为都未超过起诉期限。3．一审法院在被上诉人举证之外主动审查并适用诉讼时效规定，属于超越审判权限行为。一审中，被上诉人并末就上诉人在2013年12月知道或应当知道被诉行政行为进行举证。一审法院却径行予以认定，不符合相关规定。三、被诉行政行为超越职权，前置条件已被法院生效判决撤销，故被诉行政行为也应当撤销。1、被上诉人设立的整治办在被诉出让公告里进行行政确认属于超越职权行为。2．被诉出让公告所依据的整治办[2013]31号文件已经被生效判决撤销，因此不具有合法性。3．撤销被诉挂牌出让行为，并不会对国家利益、社会公共利益造成重大损失。综上，请求撤销原审裁定，指令台州市中级人民法院继续审理。
临海市人民政府答辩称：一、上诉人（一审原告）的起诉不符合《行政诉讼法》第49条第3项规定的条件，一审法院裁定驳回其起诉符合事实和法律。l、上诉人起诉要求撤销的《临海市废纸造纸产能出让公告》（下称《公告》）、《产能交易确认书》（下称《确认书》）系不同性质、不同内容的两个行为，前者是答辩人单方行为，后者是答辩人和案外第三人的多方行为，如果撤销后者行为，将会影响众多案外第三人的权益。上述两个行为有不同的事实根据，分属两个不同诉求，应分别起诉。所以一审法院裁定驳回起诉正确。2、上诉人诉请一审法院撤销《公告》、《确认书》，但未提交《确认书》，没有事实根据，因而，上诉人无法明确其所要撤销的内容。一审法院以上诉人的起诉不符合法定条件裁定驳回起诉正确。二、一审法院以上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，裁定驳回其起诉符合事实和法律。上诉人以原裁定超越职权裁判为由认为其起诉未超过法定的起诉期限，违背事实和法律。1、上诉人认为答辩人没有主张从《公告》、《确认书》作出的时间起算起诉期限，而一审法院径行认定应从该时间点起算系超越职权是错误的。答辩人在一审行政答辩状里明确有“不论按原告起诉状里载明的《公告》、《确认书》公布的时间（分别为2013年12月5日和2013年12月20日）起算，还是从…”的答辩内容，不知上诉人为什么不顾客观事实而妄言？2、法院有主动审查原告的起诉是否在法律规定的起诉期限内的相关事实的权力，行政诉讼的起诉期限和民事诉讼中的诉讼时效的规定具有不同性，前者是程序，后者是实体，后者法庭一般不主动审查。上诉人认为一审法院径行认定应从该时间点起算系超越职权的说法不成立，没有法律规定法院是不能主动审查起诉期限。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应驳回上诉人的上诉请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系因上诉人临海市东亚纸业有限公司不服被上诉人临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室《临海市废纸造纸产能出让公告》，以及《临海市废纸造纸企业完成产能重组整合》一文所涉《产能交易确认书》提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，上诉人诉请撤销《临海市废纸造纸产能出让公告》和《产能交易确认书》，该两行为属于不同行政行为，应分别提起诉讼。原审时虽经法庭释明，但上诉人仍然坚持对此一并诉讼，其起诉不符合受理条件。且两被诉行为及相关信息分别于2013年12月6日和2013年12月20日在临海市环境保护局的门户网站登载，而上诉人亦已经针对临海市环境污染整治工作领导小组办公室2013年10月14日临环整办[2013]31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》提起了诉讼，故原审据此认定上诉人提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，并无不当。原审法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项规定裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 徐一菁