浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第197号
上诉人（原审原告）黄明圣。
被上诉人（原审被告）浙江省卫生厅。
法定代表人杨敬。
委托代理人陈建芳。
被上诉人（原审第三人）台州市卫生局。
法定代表人周春梅。
委托代理人孙清峰。
委托代理人杨军，浙江安天律师事务所律师。
上诉人黄明圣因与浙江省卫生厅卫生行政复议一案，不服杭州市下城区人民法院（2013）杭下行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年5月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人黄明圣，被上诉人浙江省卫生厅的委托代理人陈建芳，被上诉人台州市卫生局的委托代理人杨军、孙清峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月27日，浙江省卫生厅作出浙卫复决字（2012）4号驳回行政复议申请决定，认为行政复议申请人黄明圣向行政复议被申请人台州市卫生局递交的材料，属于公民向卫生行政部门进行投诉，依法由有关行政机关处理，申请人对信访事项处理意见不服的，可以根据《信访条例》第三十四条的规定，申请原办理机关的上一级行政机关复查，被申请人依据《信访条例》处理信访事项的行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回申请人的行政复议申请。
黄明圣于2013年1月15日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销浙卫复决字（2012）4号驳回行政复议申请决定。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：黄明圣因与台州市第一人民医院医疗损害赔偿纠纷，向黄岩区人民法院提起民事诉讼。审理中，经黄明圣申请，黄岩区人民法院委托台州市医学会进行了医疗损害鉴定。台州市医学会作出台州医鉴（2011）0037号医学鉴定，结论为台州市第一人民医院在对黄明圣的诊疗过程中不存在医疗过错。黄明圣对该鉴定结论有异议，多次向黄岩区卫生局、台州市信访局、台州市人民政府、台州市卫生局、浙江省卫生厅提出信访事项，并已得到答复，但黄明圣坚持向各部门反映投诉同类问题，台州市信访局、台州市人民政府、浙江省卫生厅遂分别将黄明圣的台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的投诉转交台州市卫生局处理。台州市卫生局于2011年12月29日向黄明圣及交办单位作出答复意见，该答复意见将此前各部门对黄明圣投诉反映的答复内容进行了汇总，答复意见与之前各种形式的答复内容一致。黄明圣不服该答复，于2012年7月23日向浙江省卫生厅申请行政复议。由于此前黄明圣已向黄岩区人民法院申请由浙江省医学会重新鉴定并获准许，黄明圣于2012年9月4日又向浙江省卫生厅申请中止复议，浙江省卫生厅同意待浙江省医学会的鉴定结论作出后黄明圣重新申请复议。2012年9月18日，浙江省医学会作出浙江医鉴（2012）100号医疗损害鉴定结论，认为台州市第一人民医院在对原告的诊疗过程中存在医疗过错，医疗过错与患者损害后果之间不存在因果关系。2012年10月30日，黄明圣就台州市卫生局2011年12月29日作出的答复意见再次向浙江省卫生厅申请行政复议，浙江省卫生厅受理后，经审查于2012年1月27日作出被诉驳回行政复议申请决定。
原审法院认为，《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定：信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。黄明圣因对台州市医学会的台州医鉴（2011）0037号医学鉴定结论有异议，多次向政府或相关部门投诉反映，政府或相关部门作出答复后，黄明圣仍坚持进行信访投诉。台州市卫生局2011年12月29日作出的关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复，属于对黄明圣重复信访事项的处理意见，且与此前政府或各相关部门已作出的答复意见一致，对黄明圣的权利义务并不产生新的影响，台州市卫生局作出该答复意见的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，黄明圣不服该答复意见可依《中华人民共和国信访条例》第三十四条的规定向有权机关申请复查。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议受理的条件之一。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。浙江省卫生厅受理黄明圣针对台州市卫生局关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复意见提出的行政复议申请后，经审查，不符合行政复议受理条件，依法作出决定驳回黄明圣的行政复议申请，符合前述规定。黄明圣要求撤销该决定的请求，不予支持。根据黄明圣行政复议申请的请求和事实理由来看，黄明圣除了对台州市卫生局的答复意见不服申请行政复议，还提出了追究相关责任人法律责任的请求，主要涉及台州市第一人民医院伪造、篡改、隐匿病历和CT影像的问题，该内容虽不属于行政复议直接审查的范围，然浙江省卫生厅作为卫生行政主管部门若告知黄明圣相应的救济途径则更妥，但浙江省卫生厅未告知并不影响其作出的驳回行复议申请决定的合法性。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄明圣的诉讼请求。案件受理费50元，由黄明圣负担。
黄明圣不服原审判决提起上诉称，上诉人向黄岩区人民法院、各卫生行政部门、台州市各部门反映台州市医学会医鉴（2011）0037号医学鉴定是一份虚假鉴定。最终各部门依据《医疗事故处理条例》、《医疗事故技术鉴定办法》的规定，一致要求台州市卫生局作出行政审核。该行政审核结论认定事实不清，适用法律错误，上诉人故向浙江省卫生厅申请行政复议，复议台州市卫生局的审核结论，以启动卫生行政处罚程序。浙江省卫生厅收到上诉人2012年7月23日的行政复议申请书，在规定时间未履行相应程序，直到2012年9月4日上诉人赴浙江省卫生厅法规处了解情况，该厅人员方建议上诉人待省医学会有鉴定结论后重新申请，并在该厅工作人员的口述下由上诉人书写了中止申请。后省医学会作出鉴定结论，上诉人又在浙江省卫生厅工作人员的要求下将原行政复议申请书的四项复议请求改成一项复议请求。台州市卫生局的行政审核结论，是法规赋予该局的法定行政职责，该行政审核结论当然属于行政复议的范围。为此，请求撤销（2013）杭下行初字第8号行政判决；改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人浙江省卫生厅未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，上诉人因不服黄岩区人民法院委托台州市医学会进行首次医学鉴定的结论，多次向台州市政府纠风办和我厅信访反映，上述部门均将信件转台州市卫生局处理。上诉人不服台州市卫生局2011年12月29日的信访答复，于2012年1月12日向台州市人民政府申请复议，台政复（2012）5号《行政复议告知书》告知上诉人其申请的事项不属于行政复议事项，当事人可向台州市信访局申请信访复查。2012年7月23日，上诉人以台州市卫生局行政审核结论事实不清等为由，向我厅申请行政复议，后因需再次医学鉴定，上诉人于2012年9月4日要求终止复议。再次鉴定结束后，上诉人于2012年10月30日重新提出复议申请，我厅于2012年11月27日作出被诉驳回行政复议申请决定。我厅审查后认为本案所涉的是医疗损害鉴定，而非医疗事故技术鉴定。《医疗事故处理条例》第四十二条规定，卫生行政部门经审核，发现医疗事故技术鉴定不符合规定的，应当要求重新鉴定，而医疗损害鉴定是依据《侵权责任法》进行，该法并未授权卫生行政部门对医疗损害鉴定进行审查。因台州市卫生局对相关医疗损害鉴定没有审查的职权，故应当将台州市卫生局对其他部门交办的事项所作答复视为信访答复，对信访答复不服，依法可申请信访复查，但不属于行政复议的受理范围。据此被诉行政复议决定和原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
被上诉人台州市卫生局亦未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，本案相关医疗损害赔偿纠纷一案中，上诉人向法院提出申请，委托台州市医学会进行了医疗损害鉴定，此鉴定不属于《医疗事故处理条例》调整的医疗事故。上诉人若不服此第一次鉴定结论，可以由黄岩区人民法院另行委托有资质的鉴定机构进行鉴定。黄明圣在台州医鉴（2011）0037号医学鉴定书之前从未提出要求对病历笔迹进行鉴定。本案上诉人的上诉请求及所依据的相关事实和理由，原审法院在判决书中均已作出明确清楚的解释，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。
庭审中，各方当事人围绕被诉行政复议决定是否合法等争议焦点，进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审法院认定的案件事实。
本院认为，案涉行政复议申请的对象--《关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复》，是由于黄明圣向台州市人民政府信访局、浙江省卫生厅、台州市人民政府寄送相关材料后转由台州市卫生局处理形成的，该答复并非黄明圣向台州市卫生局要求履行相关法定职责而产生。因此，《关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复》中黄明圣致台州市人民政府信访局、浙江省卫生厅、台州市人民政府的投诉、函件，不属于要求台州市卫生局履行《医疗事故处理条例》、《医疗事故技术鉴定办法》确定的卫生行政部门法定职责的申请。
国务院《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”据此，被诉行政复议决定将黄明圣的投诉、函件确定为信访行为，并将《关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复》认定为处理信访事项的行为，并无不当。
对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见，因其不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，故不属于具体行政行为。
《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议是对具体行政行为进行的审查，《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议受案范围的规定，指向的也均是具体行政行为。由于台州市卫生局《关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复》不属于具体行政行为，故其不应属于行政复议范围。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”在上诉人申请案涉行政复议指向的《关于台卫信访（2011）29号、浙卫群（2011）781号、台州市人民政府直线电话201112270024号的答复》不属于行政复议法规定的行政复议范围的情况下，上诉人的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。又由于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”因此浙江省卫生厅依照上述法律规定，根据案涉行政复议申请已经受理的事实，作出驳回黄明圣行政复议申请的浙卫复决字（2012）4号行政复议决定，并无不当。
行政程序方面，被诉行政复议行为的通知行政复议被申请人进行答复及作出行政复议决定等，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条第二款的规定。在行政复议的办理期限方面，黄明圣于2012年10月30日申请本案行政复议，浙江省卫生厅于2012年11月27日作出被诉行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款关于行政复议办理期限为六十日的规定。至于上诉人黄明圣提及的其2012年7月23日申请行政复议的意见，与本案无关，上诉人若有异议，可另行救济。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄明圣负担。
本判决为终审判决。
审判长 王丽园
审判员 徐 斐
审判员 李 洵
二〇一三年六月十四日
书记员 叶 嘉