山东省德州市德城区人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁1402行初18号原告毛焕亭，男，汉族，1955年12月8日出生，住所地德州。被告德州市住房和城乡建设局，地址：德州市经济技术开发区长河大道187号。法定代表人马文喜，该局局长。委托代理人齐国斌，该局政策法规科科长。委托代理人张清峰，山东慨而慷律师事务所律师。第三人中国水利水电第十三工程局有限公司。法定代表人何占颂，该单位执行董事。委托代理人刘长群，该单位职工，总法律顾问。委托代理人田萃，该单位职工，法律顾问。原告毛焕亭因要求确认被告德州市住房和城乡建设局不履行房屋监管法定职责违法，经山东省德州市中级人民法院受理后，指定本院管辖。本院于2017年3月4日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因中国水利水电第十三工程局有限公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月31日公开开庭审理了本案。原告毛焕亭，被告负责人赵涛、委托代理人齐国斌、张清峰，第三人委托代理人刘长群、田萃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告毛焕亭诉称，原告毛焕亭是“十三局”职工，在十三局西区平房改建中，按十三局的房改政策，原告购买了一套86平方米的楼房，单价3130元。在2016年9月原告发现省政府的两个文件，一是棚户区改造工程的立项批文，其中包括原告居住的景苑小区；二是省政府2007年9号文件，景苑小区是按棚户区改造工程建设的。原告没有享受到棚户区改造的优惠政策，主要原因是被告在本工程中负有监管责任，被告不作为行为是违法行为。请求法院判决被告的行政不作为行为是违法行为。原告提供的证据：1、2011年棚户区改造计划调整项目表、山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅共同发布的鲁建房字[2011]27号《关于调整2011年棚户区改造项目的通知》，拟证实十三局西区358户是棚户区改造项目，包括原告居住的平房；2、山东省建设厅等部门发布的《关于加快城市棚户区改造和旧住宅区整治的意见》（鲁建发[2007]9号），根据第一条的第九项拟证明原告可以先由房改政策购买所住平房，说明原告有权利享受相关优惠政策；3、购房发票一份，拟证实原告具有主体资格，原告没有享受到房改政策。被告德州市住房和城乡建设局辩称，一、德州市棚户区改造计划，是由省级相关部门统一批复的，政府给予相关优惠政策是指导性意见，且针对的是实施项目和项目实施主体。不属于被告的行政行为，不具有可诉性。二、原告所涉及的房改政策是原告与原告单位之间的关系，是由产权单位决定的，被告无权干涉。三、被告不是棚户区改造项目的监管主体和实施主体。请求驳回原告的诉讼请求。第三人中国水利水电第十三工程局有限公司没有陈述意见。被告德州市住房和城乡建设局向本院提交了以下证据、依据：1、山东省住房和城乡建设厅等发布的鲁建房字（2011）27号文件，拟证明棚户区改造项目是由省级有关部门批复的；2、《山东省人民政府办公厅关于进一步加快城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》（鲁政办发[2010]10号文件）；3、德州市人民政府办公室《关于进�步加快棚户区改造工作的意见》（德政办发[2010]12号文件），上述两个文件拟证明被告不是棚户区改造项目的监管主体和实施主体；4、德州地区住房制度领导小组办公室文件关于对《中国水电十三局住房制度改革试行方案》及两个配套办法的批复（德地房改办发[1993]4号文件），拟证明水电十三局平房不出售。经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见：对证据1真实性无异议，该证据与原告诉求无关，不能证明原告应该享有相关优惠政策；2、对证据2真实性无异议，上述条款第九项原告在理解上有偏差，一是棚户区公有住房前提必须是有公有产权的，涉案平房是没有合法产权的；二是该条款用的是“可以”，在政策上是第三人与原告的关系和原告所理解的棚户区政策是两个概念。原告主要是对具体拆迁补偿政策有异议与棚户区改造政策不是一个层面的�题；对证据3真实性无异议，这也证明了原告自始至终是对拆迁补偿政策的认可。第三人对原告提供的证据质证主要意见为：涉案平房属于国有企业的财产没有产权证，且平房所占土地是划拨工业用地，因此这些平房不能出售无法进行房改；十三局旧房改造时的优惠政策是市场优惠政策加福利政策，我们的政策比当时国家政策要好，当时的价格是2550元，而当时市场房价是5800元，所以旧房改造价格远远低于市场价格，比棚户区改造政策要合适。原告享受到了十三局旧房改造政策，就不能再享受棚户区改造政策。另外，文件第九条规定的是“可以”，不属于单位强制执行的范围也不是被告强制监管的范围。第三人对被告提供的证据未表示异议，认为被告等政府部门对第三人西区改造、规划、设计、建筑施工、工程质量验收等方面均尽到了义务。原�对被告提供的证据1无异议；对证据2、3认为被告应该有监管职责，认为被告根据“10号文”第五条被告有监管职责；对证据4，原告认为根据棚户区政策表明，原告当时居住的平房应该出售。本院对上述证据、依据认证如下：被告、第三人对原告提供的证据、依据的真实性没有异议；原告、第三人对被告提供的证据、依据真实性也没有异议。本院依法对原、被告提供的证据和依据的真实性予以确认。经审理查明，2010年4月第三人制定了该单位西区、东区旧房改造方案。原告毛焕亭居住的西区平房，于2011年9月开始进行拆迁。后原告按照当时的第三人的旧房拆迁政策，购买了一套楼房。原告以第三人进行旧房改造享受了国家的棚户区政策，而原告居住的平房没有进行房改即没有享受到棚户区政策为由，认为被告有职责监管第三人进行房改从而让原告享受棚户区政策。本院认为，本案焦点为被告是否具有强制监管第三人对原告居住的平房进行房改或按房改价购买的法定职责。原告认为，根据山东省建设厅等八部门《关于加快城市棚户区改造和旧住宅区整治的意见》（鲁建发[2007]9号）第二条第（九）项规定“未按房改价购买棚户区公有住房的住户，可以先按照房改政策购买，然后实行产权调换或货币补偿”，和《山东省人民政府办公厅关于进一步加快城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》（鲁政办发[2010]10号）第五条加强领导的规定为依据，认为被告具有上述法定职责。被告及第三人认为被告没有上述法定职责。本院认为，法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所承�的法定职业内容和责任义务。上述鲁建发[2007]9号、鲁政办发[2010]10号两个文件并没有赋予被告对相关单位和个人进行强制按房改政策进行购买房屋的法定职责。鲁政办发[2010]10号文件第五方面关于加强领导的内容中规定“住房城乡建设部门负责棚户区改造规划、计划的制定，指导棚户区改造工作的组织实施”，该规定只是规定了相关行政机关的抽象的职责，不是针对具体行政相对人的特定的职责义务。另外，鲁建发[2007]9号第二条第（九）项的规定是指公有住房的住户可以按照房改政策买卖房屋，然后实行产权调换或货币补偿。该规定也只是规范住户和产权单位之间的法律关系，而住户和产权单位对购买公有住房首先遵循自愿原则。根据《地直机关及中央、省住德单位关于向个人出售公有住房的管理办法》第二十条规定，产权单位向职工个人出售公有住房，需要根据本办法制定公房出售方案，由职代会通过，并由职工自愿申请后报地直房改服务办公室审批。也就是说单位出售公有住房在自愿的基础上报请政府部门批准。《中国水电十三局住房制度改革试行方案》规定平房不出售。第三人称涉案平房没有产权证书，项下土地为国家划拨工业用地，因此平房不出售，作为被告无权对其进行强制干涉，即被告无法定职权强制原告与第三人之间买卖公有住房。综上，原告以被告具有强制监管第三人对原告居住的平房进行房改或按房改价购买的法定职责并以此作为确认被告行政不作为行为违法（不履行法定职责）的理由，不能成立。其诉讼请求难以支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告毛焕亭请求判决被告德州市住房和城乡建设局的行政不作为行为是违法行为的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  陈绪光代理审判员  李欣欣人民陪审员  王金菊二〇一七年六月二十七日书 记 员  郑名淇