湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）衡中法行终字第38号
上诉人（原审第三人）尹超菊，女，1947年7月15日出生，汉族，居民。
委托代理人唐军华，湖南湘华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈秋梅，女，1966年9月1日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）尹诗强，男，1989年7月8日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）尹诗宝，男，1991年10月1日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）尹诗勤，男，1993年1月2日出生，汉族。
上列四被上诉人的委托代理人林彬华，湖南楚云律师事务所律师。
原审被告衡东县人民政府。
法定代表人廖义智，县长。
委托代理人刘寅，男，1986年5月8日出生，汉族，系衡东县人民政府法制办公室公务员。
委托代理人戴美林，男，1985年12月22日出生，汉族，系衡东县国土资源局公务员。
上诉人尹超菊为与被上诉人陈秋梅、尹诗强、尹诗宝、尹诗勤及原审被告衡东县人民政府（下称衡东政府）土地行政登记一案，不服湖南省衡东县人民法院（2012）东行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年5月21日立案受理后，依法组成合议庭于2014年6月4日对本案公开开庭进行了审理。上诉人尹超菊的委托代理人唐军华，被上诉人尹诗强及其被上诉人陈秋梅、尹诗宝、尹诗强的委托代理人林彬华，原审被告衡东政府的委托代理人刘寅、戴美林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，第三人尹超菊与尹建军为姑侄，上世纪八十
年代末，第三人想在衡东县大浦镇生产园居委会柳树塘征地建房，�不符合建房条件，遂以侄儿尹建军的名义征地建房，并委托尹建军办理相关手续。1991年尹建军在衡东县大浦镇生产园居委会柳树塘（省道S315旁）办理了136平方米征地手续，并于1992年1月8日办理了东土建字（1992）第14号衡东县城乡建房用地许可证。1991年尹建军在该宗地上动工建房，至1997年竣工。建房过程由尹建军管理，第三人承担办证费用并负担了大部分建房资金，尹建军也提供了部分建材、建房资金。房屋建好后由尹建军使用至今。2003年6月26日第三人与尹建军签订了产权变更协议，庭审中尹建军对该协议提出异议并申请笔迹鉴定，经鉴定机构鉴定为尹建军本人笔迹。2003年9月21日尹建军在另一份内容基本相同的变更协议上书写“建房是两人一起的情况属实”。2004年8月10日，被告以2003年6月26日第三人与尹建军签订的产权变更协议为第三人办理了东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》。后因第三人想收回房屋自用，尹建军不同意。在衡东县大浦镇司法所调解过程中，尹建军才知晓被告就争议地为第三人办理了东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》。尹建军于2012年4月10日向衡阳市人民政府（下称市政府）申请行政复议，市政府以原告的复议申请超过复议期限为由驳回尹建军的复议申请。尹建军不服，于2012年8月20日提起本案诉讼。请求依法撤销东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》。诉讼中，尹建军因病死亡。尹建军之妻陈秋梅，之子尹诗强、尹诗宝、尹诗勤表明参加本案诉讼。
原审认为，市政府以原告的复议申请超过复议期限为由驳回尹建军的复议申请，是复议机关对复议申请人选择复议程序的回复，是对申请人进入复议程序的拒绝，未对原具体行政行为作任何改变。《中华人民共和国行政诉讼法》第二�五条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告，因此，衡东政府是适格被告；尹建军知道衡东政府就争议宗地为第三人办理东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》的时间是2011年阴历5月初1，没有证据证明尹建军在此之前知道衡东县人民政府就争议地为第三人办理了东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》。《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告的起诉没有超过2年的诉讼时效；《土地登记规则》第六条规定：土地登记�程序是：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。故地籍调查是土地登记机关查明土地权属的必经的程序。而被告进行地籍调查时没有邻宗地人、本宗地人到场指界确认，也没有对第三人提供的2003年6月26日的变更协议的真实性进行核实，达不到地籍调查的目的；《土地登记规则》第十五条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案的被告在为第三人办理土地登记的过程中没有公告。故被告办证程序违法。且争议宗地直到2009年7月13日还存在两个土地使用权人，说明被告在办证过程中事实不清。尽管经过笔迹鉴定机构鉴定2003年6月26日签订的变更协议为尹建军本人笔迹，但是笔迹鉴定只是证据中的一种类型，对其作为证据效力的认定尚需结合本案其他相关证据及本案案情作出综合认定。被告在对争议地进行地籍调查时没有邀请原登记人尹建军到场核实，仅依据2003年6月26日的变更协议为第三人办理土地变更登记损害了原告的合法权益，被告作出的东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项l、2、3目之规定，经审判委员会讨论决定，判决：撤销被告衡东县人民政府作出的东国用（2004）字第0343号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告衡东县人民政府负担。
尹超菊不服，向本院提起上诉称：1、尹建军2012年7月6日收到市政府的复议决定，于同年8月20日才提起本案诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉期限；2、市政府作出的复议决定，仅对被上诉人程序上的请求权作出驳回申请的决定，应当比照复议机关不予受理决定处理。被上诉人起诉应以�议机关为被告。被上诉人起诉主体不适格；3、本宗地登记为变更登记，衡东县国土资源局依法对宗地进行了地籍调查，无需经土地登记公告程序。原判认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法改判。
被上诉人陈秋梅、尹诗强、尹诗宝、尹诗勤口头答辩称，衡东政府为上诉人颁发东国用（2004）字第0343号《国有土地使用权证》，土地权属来源不合法，登记程序违法，应予撤销。上诉人上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告衡东政府述称，涉案土地为变更登记，不适用《土地登记规则》第十五条之规定。我府为上诉人颁发国土证不存在程序违法。
经审理查明，2004年6月30日，衡东县国土资源局作出《地籍调查表》标明：同年5月28日对涉案土地进行了测量，“尹超菊”范围内土地面积为138.6平方米。湘财专字（2003）0164086号湖南省国�土地使用权有偿使用收入收款收据载明：尹超菊2004年6月12日缴纳出让金9700元，该收据“合同字号、土地面积、单价、基准地价、合同金额、财政应收金额”等项均为空白。2004年6月30日，尹超菊向衡东政府提交《土地登记审批表》，申请对衡东县大浦镇S315线公路旁138.6平方米国用土地进行登记。登记表“申请登记的依据”栏内记载：1、（1991）东土建字491号城乡建房用地审批单；2、东土建字（1992）第14号城乡建房用地许可证；3、过户协议。登记表“变更简要说明”栏内记载：本宗地属划拨土地性质，原属尹建军使用，补交土地出让金后变更为尹超菊使用。同日，衡东政府填写《土地登记审批表》，该表“初审意见”栏内记载内容系结合《土地登记审批表》“申请登记的依据”、“变更简要说明”的内容填写。《土地登记审批表》中“申请登记的依据”所指“过户协议”为尹超菊所书抬头为“协议书”，内容为：“我尹超菊于1989年在大浦镇柳树塘征建住房地基136平方米，1994年动工，1997年竣工，建一栋四层的住宅，建筑面积400余平方米。因我原籍系大浦镇青鸦村，老家无住房，想退休后回老家。根据当时政策干部不能建房，因此建房证是写我侄儿尹建军。现请变更为尹超菊。此致，敬礼！有签名为尹建军在该协议上注明“情况属实，同意变更”。协议书注明的落款时间为2003年6月26日，但“6”月有明显的更改痕迹。
原审被告当庭陈述：1、尹超菊申请土地登记没有提供自己及尹建军的身份证明，尹建军也未与尹超菊一并到国土部门申请变更登记；2、为尹超菊颁发涉案国土证后，该颁证事实没有告知尹建军，但是国土局为尹超菊颁证前进行地籍调查测量时，尹建军在场且未提出异议；3、为尹超菊颁发涉案国土证前，没有为尹建军颁发过国土证；4、为尹超菊颁发涉案国土证前，该涉案土地为集体所有。
上诉人当庭陈述，领取国土证后电话告知了尹建军领证的事实。
还查明，上诉人向原审提供了衡东县大浦镇司法所2011年8月18日出具的“关于尹超菊向我所申请调解与尹建军侵占其房屋不肯搬迁一事纠纷的情况说明”（下称说明）。该说明称“2011年4月，尹超菊具报告向大浦司法所申请......予以调解。我所受理后于2011年6月2日派员找到尹建军调查情况......”上诉人还提供了市政府工作人员2012年6月7日对尹建军的调查笔录，问：你是什么时候知道争议土地的土地使用权办到尹超菊名下的？答：2011年阴历5月初1，大浦司法所就争议土地找我了解情况谈话时，我才知道争议土地的使用权已办到尹超菊名下。
衡东政府颁发的（1991）东土建字491号城乡建房用地审批单，载明：户主尹建军；职业农�；农业户；被占地单位大浦生产园居委会。衡东县大浦镇人民政府颁发的东土建字（1992）第14号城乡建房用地许可证载明：尹建军申请建房，......经审查同意准许用地，特发此证。用地单位：大浦镇生产园居委会。
上述事实，有被上诉人向原审提供的《地籍调查表》、湘财专字（2003）0164086号湖南省国有土地使用权有偿使用收入收款收据、《土地登记审批表》、《土地登记审批表》、（1991）东土建字491号城乡建房用地审批单、东土建字（1992）第14号城乡建房用地许可证及当事人的陈述为证，足以认定。
本院认为：一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者�诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过二年。尹建军申请市政府行政复议，市政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项之规定，决定驳回尹建军提出的行政复议申请。根据该复议决定，尹建军丧失的是行政复议申请权，并未丧失《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉权。原审被告衡东政府已经确认，尹超菊办理涉案国土登记时，尹建军并未到场，衡东政府也未将为尹超菊颁发涉案国土证的事实告知尹建军；尹超菊不能证明以电话形式将取得涉案国土证的事实告知了尹建军的事实存在。从查证的事实可以确认，尹建军知晓衡东政府作出涉案具体行政行为的时间是2011年6月2日即衡东县大浦镇司法所的告知。至原审法院2012年8月20�受理本案，尹建军提起本案诉讼没有超过法定的二年起诉期限。故上诉人上诉称被上诉人提起本案诉讼超过起诉期限缺乏事实及法律依据，本院对此不予采信；二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。市政府作出驳回尹建军行政复议申请决定，是对尹建军申请行政复议的程序进行的审查，没有对衡东政府为尹超菊颁发涉案国土使用证具体行政行为的合法性进行实体审查，既未维持原具体行政行为，也未改变原具体行政行为。在这种情况下，尹建军有权选择是对行政复议决定还是对具体行政行为提起诉讼。尹建军起诉请求撤销衡东政府作出的颁发涉案国土使用证的具体行政行为，具有法律依据。故上诉人所称“被上诉人起诉主体不适格”，缺乏法律依据，本院不予采信；三、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。涉案土地经尹建军申请建房直至衡东政府为尹超菊颁发涉案国土使用证前，土地性质为集体所有。《土地登记规则》第九条第三款规定，集体土地使用权由使用集体土地的单位及法定代表人或者使用集体土地的个人申请登记。尹建军取得东土建字（1992）第14号城乡建房用地许可证建房后，一直未申请土地使用权登记。衡东政府为尹超菊进行涉案土地登记并颁发国土使用证系该土地第一次登记颁证，即初始登记。衡东政府称其该次登记颁证系变更登记，缺乏事实依据。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第八条规定，初始土地登记，由�级以上地方人民政府发布通告。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。尹超菊申请涉案土地使用权登记，既未提供个人身份证明或者户籍证明，也未提供土地权属来源证明及地上附着物证明；衡东政府为尹超菊办理初始土地登记未发布通告。衡东政府为上诉人尹超菊颁发涉案土地使用证违反了上述土地登记规则规定的程序。综上所述，原判适用法律及处理正确，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人尹�菊负担。
本判决为终审判决。
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审判长 罗慕蓉
审判员 何利国
审判员 李国锋
二〇一四年六月十日
书记员 刘 璐
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本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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