内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院
行 政 判 决 书
（2014）扎鲁行初字第16号
原告吴金山，男，蒙古族，45岁，农民，住扎鲁特旗
委托代理人尤晨，内蒙古通宇律师事务所律师。
被告扎鲁特旗道老杜苏木人民政府。
法定代表人布和白乙拉，该苏木苏木达。
委托代理人于布和白乙拉，男，44岁，蒙古族，系道老杜苏木司法所干部。
第三人石青山，男，蒙古族，48岁，农民，住扎鲁特旗
委托代理人宗天贺，扎鲁特旗律师事务所律师。
原告吴金山不服被告扎鲁特旗道老杜苏木人民政府作出的道政发（2014）54号处理决定诉被告扎鲁特旗道老杜苏木人民政府、第三人石青山行政确认一案，本院于2014年11月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年12月3日公开开庭审理了本案。原告吴金山及委托代理人尤晨、被告委托代理人于布和白乙拉、第三人石青山及委托代理人宗天贺到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2014年6月4日，扎鲁特旗道老杜苏木人民政府作出道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》，决定巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山争议的草牧场使用权属于石青山，任何个人和单位不得侵犯。
原告吴金山诉称，1997年，原告根据全旗草牧场落实“双权一制”精神，从本嘎查承包草牧场290.21亩，并领取了《草原使用权证》。为了便于管理，原告于2003年在所承包的草牧场内搭建了牧铺，并一直经营至今。2014年6月4日，被告以第三人石青山1997年未实际分得草牧场，苏木政府于2009年成立工作组对此进行了完善，将涉案草牧场分给石青山为由，作出《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》，将原告已实际经营17年，并取得了《草原使用权证》的涉案草场承包经营权确认给了第三人石青山。根据《土地承包法》及《草原法》的规定，草地承包经营权的取得应依一定的程序。本案被告将涉案草牧场的承包经营权确认给石青山的基础是石青山在1997年落实“双权一制”时已依法取得了承包经营权，而要确认这一事实，被告应有1997年原告所在巴彦芒哈嘎查经三分之二以上村民代表同意的草牧场承包方案。否则无法证明石青山对涉案草牧场享有合法承包经营权。被告作出该具体行政行为前并未获得该份证据，第三人石青山也未向被告提交此证据。被告仅依据几份证人证言就认定石青山对争议草场享有承包经营权，证据不足，依法应予撤销。
被告道老杜苏木人民政府辩称，2009年前，该争议草牧场属于集体草牧场。2007年至2008年，本嘎查20多户牧民没有分到草牧场，在具体落实20多户牧民草牧场时，将该争议草牧场分给了石青山。当时，因原告与第三人系亲属关系，双方有口头交换草牧场约定，但没有书面协议。该争议草牧场已改变了用途，变成了耕地，具体时间记不清了。
第三人石青山辩称，我与原告吴金山所争议的草牧场经营权应归我享有。调查笔录、裁定书及石青山提供的《草牧场使用权证》，均能反映争议草场的亩数及位置。因此，道老杜苏木人民政府的处理决定合法有效，解决了我与吴金山的纠纷。农村集体土地归集体所有，我与吴金山争议的土地是集体土地，在道老杜苏木管辖范围内，没有违反级别管辖。只有对国有土地使用权发生争议才由县级或县级以上政府部门解决，所以该处理决定无瑕疵。国家机关可以对农牧民的草牧场使用证进行补充、完善，我的草牧场使用证已被国家公权力机关完善，能说明我与吴金山争议的草牧场使用权归我享有。另，亩数、四至已在《草牧场使用权证》上记载。
根据双方当事人的诉辩主张，归纳并确认本案无争议的事实为：扎鲁特旗道老杜苏木人民政府于2014年6月4日作出道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》，决定巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山争议的草牧场使用权属于石青山，任何个人和单位不得侵犯。吴金山于2014年6月11日向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府于2014年8月27日作出扎政复决字（2014）1号复议决定书，维持道老杜苏木人民政府作出的（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》。道老杜苏木人民政府作出的（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》中没有确认争议草牧场的具体位置及面积。
本案争议焦点为：一、道老杜苏木人民政府作出的道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》是否超越职权范围？二、道老杜苏木人民政府作出的道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》的事实是否清楚，证据是否充分？三、道老杜苏木人民政府作出的道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》行政程序是否合法？四、道老杜苏木人民政府作出的道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》适用的法律、法规是否正确？
被告扎鲁特旗道老杜苏木人民政府为证明其主张提供的证据及原告与第三人对证据的质证意见：
举证一、调查笔录五份（巴彦芒哈嘎查原党支部书记石双全、原村主任石宝柱、现任村主任佟常山、原党支部副书记宝祥、原道老杜苏木草原监理所副所长江来宝）及村委会会议记录。证明争议草牧场归第三人石青山所有。
原告质证为，对证据的合法性有异议。被告在收到起诉状副本十日内未提交该组证据，故该组证据不能作为本案的审判依据。根据行政诉讼法规定，被告未在法律规定的时间内提交作出具体行政行为的证据，应视为该具体行政行为没有证据。
第三人质证为，第三人作为本案的利害关系人，已将调查笔录及处理决定在开庭前十日内向法庭提交。五份调查笔录来源合法、内容具体明确，且被调查人与石青山无利害关系，证言内容公平公正，处理决定合法合理。
本院认证为，被告提举的五份调查笔录与村委会会议记录。能证明争议草牧场的相关情况，但在无其他证据佐证的情况下，不能证明争议草牧场的具体位置及面积，故对该证据部分内容予以采信。
原告为证明其主张向法庭提举的证据及被告与第三人对证据的质证意见：
举证一、《草牧场使用权证》一份。欲证明本案原告对争议草牧场享有承包经营权。
被告质证为，该份《草牧场使用权证》无四至。
第三人质证为，原告提供的《草牧场使用权证》没有四至，无法确定该证据与本案有关联性。
举证二、两份对巴彦芒哈嘎查村民草牧场的具体划分决议。欲证明原告收到的决议无四至，原告起诉后，巴彦芒哈嘎查又给原告送去一份决议，上面填写了四至，原告不认可第二份决议。
被告质证为，无异议。
第三人质证为，两份证据不能证明原告所要证明的问题，但能证明原告的草牧场不在争议草牧场范围之内，争议草牧场使用权应归石青山享有。
本院认证为，原告提举的《草牧场使用权证》。只能证明原告于1997年12月30日取得290亩草牧场的使用权证，但该《草牧场使用权证》未载明四至，在无其他证据佐证的情况下，该证据不能证明原告对争议草牧场享有合法承包经营权。两份同一日期（2009年5月27日）的巴彦芒哈嘎查村民对草牧场的具体划分决议。书面内容不一致，巴彦芒哈嘎查委员会未盖章确认，不能证明原告所要证明的问题，故不予采信。
第三人为证明其主张向法庭提举的证据及原、被告对证据的质证意见：
举证一、复举调查笔录五份及《草牧场使用权证》一份。证明争议草牧场具体亩数为223亩，四至为南至哈斯巴雅尔耕地、北至路、东西分别为哈斯巴雅尔草牧场和嘎达苏草牧场。
原告质证为，对该份《草牧场使用权证》的关联性与真实性均有异议，该份草原使用权证的公章为道老杜苏木人民政府与巴彦芒哈嘎查委员会，后填写了四至，其他《草牧场使用权证》没有四至。对五份调查笔录的合法性、关联性有异议，该份证据是第三人提交，不能作为被告作出具体行政行为的合法依据。
被告质证，无异议。
本院认证为，第三人石青山提举的《草牧场使用权证》。能够证明扎鲁特旗人民政府给第三人石青山颁发了223亩草牧场《草牧场使用权证》，日期注明1997年12月30日，在用铅笔载明的四至页内盖有“道老杜苏木人民政府”与“巴彦芒哈嘎查委员会”公章，故予以采信。
举证二、（2013）扎鲁民初字第779号民事裁定书一份。证明吴金山与石青山仅对草牧场经营权归属发生产议，被告对经营权权属作出处理决定合法合理，我与吴金山未对亩数与四至产生实质争议。
原告质证为，对该份证据的真实性与合法性没有异议，对关联性有异议。该份证据不能作为本案被告作出具体行政行为的依据，但能够证明该《草牧场使用权证》有瑕疵，第三人所称的承包经营权在发包程序上不规范、违法。
被告质证为，无异议。
本院认证为，（2013）扎鲁民初字第779号民事裁定书。能证明原告与第三人石青山因草牧场使用权发生争议向本院提起民事诉讼的相关情况，但不能证明石青山与吴金山未对亩数与四至产生实质争议，故对该证据部分予以采信。
根据对以上证据的分析与认定，确认如下事实：扎鲁特旗道老杜苏木人民政府于2014年6月4日作出道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》，决定巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山争议的草牧场使用权属于石青山，任何个人和单位不得侵犯。原告吴金山于2014年6月11日向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府于2014年8月27日作出扎政复决字（2014）1号复议决定书，维持道老杜苏木人民政府作出的（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》。道老杜苏木人民政府作出的（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》中未确认争议草牧场的具体位置及面积。
另查明，扎鲁特旗人民政府给原告吴金山颁发了290亩草牧场的《草牧场使用权证》，日期注明1997年12月30日，该《草牧场使用权证》没有载明290亩草牧场的四至。扎鲁特旗人民政府给第三人石青山颁发了223亩草牧场的《草牧场使用权证》，日期注明1997年12月30日，该《草牧场使用权证》上用铅笔载明了四至，且在标有四至页上盖有“道老杜苏木人民政府”与“巴彦芒哈嘎查委员会”公章。
再查明，第三人石青山于2013年4月25日向本院提起民事诉讼，要求吴金山立即返还侵占其具有经营使用权的草牧场223亩。本院根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定，以“个人之间就草原使用权发生争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理，该案不属于人民法院受理范围”为由，裁定驳回石青山的起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案应当审查被告扎鲁特旗道老杜苏木政府作出《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》的合法性。本案原告吴金山与第三人石青山因草牧场使用权发生争议，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对个人之间发生争议的土地进行确权，被告应查清事实，在其职权范围内进行确权。而被告道老杜苏木人民政府的上级机关扎鲁特旗人民政府已为第三人石青山颁发了《草牧场使用权证》，日期注明1997年12月30日，《草牧场使用权证》中确认了223亩草原的使用权人为第三人石青山。作为下级机关的道老杜苏木人民政府在其上级机关扎鲁特旗人民政府没有撤销该《草牧场使用权证》的情况下，再次对双方争议的草牧场作出即没有确认争议草牧场具体位置，亦没有确认争议草牧场具体面积的确权决定，属证据不足，且超越其职权范围。故对被告作出《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》的具体行政行为，应予撤销。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国草原法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告扎鲁特旗道老杜苏木人民政府于2014年6月4作出的道政发（2014）54号《关于巴彦芒哈嘎查石青山、吴金山草牧场使用权纠纷的处理决定》。
案件受理费五十元，由被告扎鲁特旗道老杜苏木人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审判长 张银山
审判员 许树军
陪审员 李海梅
二〇一五年一月二十二日
书记员 包思晨
附：法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五条、人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
第五十四条第（二）项、具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.使用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
《中华人民共和国草原法》
第十二条、依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。