广西壮族自治区北海市海城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0502行初50号
原告暨诉讼代表人吴礼康，男，1966年10月11日出生，身份证号码：4505251966********，汉族，住广西北海市铁山港区兴港镇陂头村委上陂头村**号。
原告暨诉讼代表人吴礼东，男，1976年12月1日出生，身份证号码：4505211976********，汉族，住广西北海市铁山港区兴港镇陂头村委下陂头村**号。
原告暨诉讼代表人吴承忠，男，1956年5月21日出生，身份证号码：4505211956********，汉族，住广西北海市铁山港区兴港镇斑鸠冲村委南冲村一队*号。
原告暨诉讼代表人卢兆秋，男，1979年10月18日出生，身份证号码：4505121979********，汉族，住广西北海市铁山港区兴港镇彬定村委陇村**号。
委托代理人曾柳芸，女，1964年11月15日出生，仫佬族，住广西北海市海城区。(同系原告吴礼康、吴礼东、吴承忠的委托代理人)
原告卢兆现，男，1971年2月7日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。
原告吴礼叁，男，1972年5月9日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。
原告ＸＸ文，男，1975年7月10日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。
原告吴定创，男，1968年5月25日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。
原告吴信洪，男，1984年5月15日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。
被告北海市环境保护局，住所地广西北海市北海大道198号。
法定代表人宋毅，局长。
委托代理人罗金敏，北海市环境保护局污染物排放总量控制科科长。
委托代理人丁建民，广西桂鸿凯律师事务所律师。
原告吴礼康、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、吴礼东、吴承忠、ＸＸ文、吴定创、吴信洪因认为被告北海市环境保护局不履行环境保护行政管理职责，于2015年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月20日立案后，于2015年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2015年9月20日作出（2015）海行初字第57号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉，北海市中级人民法院作出（2015）北行终字第46号《行政裁定书》，撤销本院裁定书，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋及其委托代理人曾柳芸，被告北海市环境保护局副局长张国莲，法定代表人宋毅的委托代理人罗金敏、丁建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月20日，原告吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创、吴信洪（以下简称“原告”）等人向被告北海市环境保护局（以下简称“被告”）递交《关于强烈请求市环保局责令北海诚德镍业公司立即停止排放工业废气的紧急报告》，要求被告履行监管职责，责令北海诚德镍业有限公司（以下简称“诚德镍业公司”）立即停止排放工业废气。
原告诉称，根据《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定，未取得排污许可证的，不得排放污染物。原告从2015年4月30日《北海市环境保护局关于对北海诚德镍业有限公司进行排污许可证信息公开的答复》（北环函[2015]255号）获悉：“由于国家没有正式颁布相关排污许可管理规定，直至2015年2月，北海市人民政府根据新《环保法》将'大气排污许可证'的核发工作委托授权给我局，目前我局正在开展废气排污许可证的审批工作。”这意味着，2011年3月15日竣工投产至今4年有余的诚德镍业公司是一个未经排污许可便径行排放大气污染物的无证排污企业。
作为我市国家级重点监控的废气污染企业，在尚未取得“大气排污许可证”、尚未完成防护隔离区构筑的情形下肆意排放大气污染物，给周边村民生产、生活带来了极其恶劣影响，对原告人体和健康的伤害、生物生存和发育的危害是不可估量的。原告于2015年5月20日向被告提交《关于强烈请求市环保局责令北海诚德镍业公司立即停止排放工业废气的紧急报告》，提请被告本着对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的担当，本着维护法律尊严、维护社会稳定、维护人民群众权益的执政理念，责令诚德镍业公司立即停止排放大气污染物。被告6月5日作出回应是：“目前，国家对排污许可证管理的法律法规未正式颁布实施，对各地执行排污许可证制度没有统一要求。……诚德镍业公司正在办理排污许可证的前期准备工作，待前期工作完成后，即可办理大气污染物排放许可证。”
原告要求被告履行责令诚德镍业公司停止排放大气污染物的法定职责，而并非对诚德镍业公司无证排放大气污染物作出解释。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。按照北海市政府部门的职能分工，被告承担着全市从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任，负责全市环境污染防治的监督管理，对北海地区的环境污染防治和排污企业的污染物排放进行监管是法不容辞的责任和义务。为维护当事人的合法权益，请求法院依法确认被告不履行查处无证排放大气污染物法定职责的行政行为违法；判令被告履行职责，责令诚德镍业公司立即停止排放大气污染物；本案诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时提供了以下证据：1、《北海市环境保护局关于对北海诚德镍业有限公司进行排污许可证信息公开的答复》（北环函[2015]255号），证明诚德镍业公司为未经排污许可便径行排放大气污染物的无证排污企业；2、《关于强烈请求市环保局责令北海诚德镍业公司立即停止排放工业废气的紧急报告》，证明原告提请被告履行法定职责，责令诚德镍业公司停止排放大气污染物的事实；3、《关于铁山港区兴港镇群众要求市环保局责令北海诚德镍业有限公司立即停止排放工业废气有关问题的答复》（北环函[2015]371号），证明被告不履行法定职责责令诚德镍业公司无证排污，反而采取默许和纵容的态度；4、北海市诚德新材料项目防护距离征地搬迁《工作简报》（第17期），证明2011年3月15日投产的诚德镍业公司至今尚未完成防护隔离区构筑的事实；5、原告身份证复印件，证明原告的身份状况；6、《关于诚德镍业有限公司周边群众反映受污染问题情况的通报》，7、北海诚德企业
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我国当代牺牲环境发展经济的最佳典型之一（互联网下载），证据6、7证明诚德镍业公司防护距离尚未构筑便违法生产、无证排放污染物，造成众原告深受环境污染危害的事实；8、ＸＸ晃身份证复印件，证明ＸＸ晃的身份状况；9、北海市诚德新材料项目防护距离征地搬迁指挥部持证房屋回建宅基地安置审批表，10、北海市诚德新材料项目防护距离青苗、附着物补偿费计算表，11、民房搬迁安置补偿协议书，12、卢兆秋、卢兆现住所经互联网百度地图；13、诚德镍业公司无证排污致环境污染图片，证据9-13证明众原告生产、生活的陂头村委上陂头村、斑鸠埇村委南冲村、彬定村委陇村等村落处于诚德新材料项目防护距离内，应当搬离但尚未得到落实搬离的事实；14、北海市环境保护局责令改正违法行为决定书（北环罚字[2016]97、102、103、113号），证明诚德镍业公司无证排放超标大气污染物的事实；15、广西北海诚德镍业案例报告-2015年1月（互联网下载），证明诚德镍业公司无证排放超标大气污染物致环境污染的程度；16、北海365网站贴文，证明诚德镍业公司无证排放超标大气污染物致环境污染在社会造成的恶劣影响及社会关注度。
被告辩称，1、原告的诉讼活动是为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行，其目的是在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，维护环境公共利益不受损害，具体是为保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，其诉讼目的非以保护公民个人利益为目标。因此，从原告的诉讼请求及事实与理由可知，原告诉讼属公益诉讼范围，不属于行政诉讼的受案范围。2、按照《中华人民共和国环境保护法》第五十八条第一款规定，原告不具备公益诉讼主体资格。3、原告不具备行政诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》以保护公民个人利益为目标，不包括公共利益和其他私人利益，而对侵害环境公共利益的行政行为，即使是行政机关未依法行政引起重大环境公害的，仍不能通过行政诉讼途径得到救济。4、按现行特别法《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条规定，诚德镍业公司外排废气在不超过国家和地方规定的排放标准情况下，是允许排放的。只要外排废气不超标，企业没有违反国家法律法规的规定，被告不得以超标对该公司实施处罚，责令停止排放工业废气。5、依照现行法律法规规定，被告核发大气污染物排污许可证没有法律依据。被告不存在“不查处无证排放工业废气之不作为”不履职的事实，原告对现行法律法规及政策了解不够全面造成错误看法，原告的诉讼请求不成立，应不予支持。6、被告对诚德镍业公司等重点大气污染企业总量控制指标进行了分配及管理，要求企业排放的大气主要污染物排放浓度要达到国家排放标准外，其每年排放的污染物总量不得超过被告下达的控制值，对大气污染物排放实行了浓度和总量双重控制。7、诚德镍业公司是国控大气重点污染源，主要烟囱安装了在线监测设备，并与被告在线监控系统联网，对其排放废气进行实时监控。北海市环境监察支队对其日常监察每月不少于一次。自5月20日接到群众投诉，高度重视加强废气排放监管，组织执法人员进行现场调查，查看在线监控数据，外排废气不超标。委托北海市环境监测中心站每季度对诚德镍业公司进行监督性监测一次，今年以来监测报告结果显示，外排废气达标排放，被告没有依据对其进行处罚。综上所述，被告无权核发大气污染物排污许可证，履行了环境监管职责，不存在行政不作为的事实。原告诉讼请求不能成立，应予驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、《中华人民共和国环境保护法》，2、修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》，3、《关于印发<酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案>的通知》（环发[1998]86号），4《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区大气污染联防联控改善区域空气质量实施方案的通知》（桂政办发[2011]143号），5、《排污许可证管理暂行办法》（征求意见稿），上述证明北海市不在国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的范围内、不属于必须发放许可证的城市、被告无权核发大气污染物排放许可证；6、《北海市环境保护局关于印发北海市重点排污企业主要污染物总量控制指标分配方案的通知》（北环字[2012]392号），证明被告对大气排污企业虽没有采用排污许可证管理制度，但已实施了主要污染物排放总量控制制度，履行主要污染物排放总量控制职责；7、《重金属废气污染源监督性监测报告》（北环监（源）字[2015]35号，8、《重金属废气污染源监督性监测报告》
（北环监（源）字[2015]38号），9、《重金属废气污染源监督性监测报告》（北环监（源）字[2015]59号），10、《北海市环境监测中心站监测报告》（北（污）字[2015]第74号），7-10证明在正常生产情况下，诚德镍业公司当日颗粒物实测浓度符合《铁合金工业污染物排放标准》（GB28666-2012）；11、《北海市环境监测中心站监测报告》（北（污）字[2015]第82号），证明诚德镍业公司当日颗粒物实测浓度符合《铁合金工业污染物排放标准》（GB28666-2012）、二氧化硫实测浓度符合《工业炉窑大气污染物排放标准》GB9078-1996二级标准；12、《铁合金工业污染物排放标准》（GB28666-2012），证明颗粒物执行表5新建企业大气污染物排放浓度限值（50mg/m3）；13、《工业炉窑大气污染物排放标准》GB9078-1996，证明1997年1月1日起新、改、扩建的钢铁烧结冶炼工业炉窑二氧化硫执行二级标准，排放浓度2000mg/m3；14、广西环境监察现场检查记录表（2015年1-7月），证明被告日常履职情况。5月20日接到群众投诉后，及时组织对诚德镍业公司生产情况、污染物排污情况、污染防治设施运行情况进行检查，未发现该公司有超标排污行为；15、北海市环境保护局关于北海诚德镍业有限公司废气污染源现场端自动监控设备竣工环境保护验收的意见，证明诚德镍业公司废气污染源在线监控系统的监测数据有效，并与自治区环保厅、北海市环保局监控中心实行联网，对该公司废气实行实时监控；16、排放污染物动态申报表（试行）,证明对诚德镍业公司污染物排放情况实行动态申报管理制度，每季度申报一次。
经庭审质证，原告对被告编号2证据，认为该法律已失效，相当于没有法律依据，适用法律错误；对编号3、4证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为不能证明北海市辖区内重点排污企业可以无证排污的事实；对编号6证据的真实性、合法性无异议，但认为被告以该通知作为其对大气排污企业不采取排污许可证管理制度的理由与《中华人民共和国环境保护法》第四十五条、《中华人民共和国大气污染防治法》第十九条强调的必须依照法律规定实行排污许可证管理制度相悖；对编号7-11证据的关联性有异议，认为即便监测数据符合排放标准，也不能免除诚德镍业公司依法持证排污的法定义务及被告履行查处无证排污的法定职责；对编号12-16证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为与被告不履行查处诚德镍业公司无证排污法定职责的行政行为无关。被告对原告编号3证据证明内容有异议；对编号4、6-16证据，认为与本案无关，但14-16证据恰好证明被告履行了对污染源的监管职责，证明了被告对诚德镍业公司超标排污违法行为进行了处罚。
本院对上述证据认证如下：原告提供的编号1、2、3、5证据，来源真实、合法，与本案有关联性，予以采纳；原告提供的其他证据与本案无关，本院不予采纳。被告提供的证据，来源真实、合法，与本案有关联性，可以作为本案认定相关事实的依据，本院予以采纳。
经审理查明，2015年5月20日，原告等人向被告递交《关于强烈请求市环保局责令北海诚德镍业公司立即停止排放工业废气的紧急报告》，要求被告履行监管职责，责令诚德镍业公司立即停止排放工业废气。被告于2015年6月5日对原告等人作出北环函[2015]371号《关于铁山港区兴港镇群众要求市环保局责令北海诚德镍业有限公司立即停止排放工业废气有关问题的答复》，该答复称：1、目前，国家对排污许可证管理的法律规定未正式颁布实施，对各地执行排污许可证制度没有统一要求；2、自诚德镍业公司投产以来，被告严格按照国控企业监控要求，通过在线监控系统对废气排放情况实施实时监控，在线监测数据可传输至被告及自治区环保厅两级监控平台，污染物排放情况受到市、自治区和国家三级监控。市环境监测中心站每个季度对该企业废气排污口开展监督性监测，如出现排放超标即可及时发现处理；3、被告将继续加强对诚德镍业公司的环境监管，一旦发现其污染物超标排放或其他环境违法行为，将依法查处。原告于2015年6月25日向本院提起行政诉讼，请求法院判如所请。
另查明，被告委托北海市环境监测中心站对诚德镍业公司重金属废气进行监督性监测工作。2015年1月至7月，被告均对诚德镍业公司进行日常监督，并制作有《广西环境监察现场检查记录表》。国家环境保护总局1998年2月6日《关于印发＜酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案＞的通知》（环发[1998]86号），国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区范围内的城市没有北海市；2011年8月3日《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区大气污染联防联控改善区域空气质量实施方案的通知》（桂政办发[2011]143号），广西壮族自治区人民政府大气污染防治实施方案要求达到规定的大气环境质量标准的区域，也没有将北海市纳入该区域。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，被告具有对环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。
本案原告居住在诚德镍业公司附近，生产、生活环境有可能受诚德镍业公司排污行为的影响。被告有无查处无证排放废气法定职责与原告有利害关系。被告主张原告不具备行政诉讼主体资格，没有法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国环境保护法》是对环境保护、防治污染具有普遍性规定的普通法，对大气污染防治方面的法律应为《中华人民共和国大气污染防治法》。修改后的《中华人民共和国大气污染防治法》于2016年1月1日施行。原告是2015年6月25日向本院起诉被告不履行查处无证排放大气污染物法定职责的，本案适用的法律应为修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》。根据修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条规定，大气污染物排放总量控制区内有关地方人民政府才有权核发主要大气污染物排放许可证。北海市不属于划定大气污染物排放总量控制区内的城市，核发大气污染物排放许可证，没有法律依据。被告对诚德镍业公司大气污染物排放进行了监测，履行了监督管理的法定职责。原告没有证据证实诚德镍业公司超标排放，请求被告履行职责查处无证排放大气污染物及责令停止排放的诉讼请求，没有事实和法律依据。原告的诉讼请求，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创、吴信洪的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区北海市中级人民法院递交上诉状，按对方当事人人数提交副本，上诉于广西壮族自治区北海市中级人民法院，并于递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区北海市中级人民法院，帐号：455060600018120098416，开户银行：交通银行北海分行北部湾东路支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 燕
审 判 员 张耀华
人民陪审员 符志鹄
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 关凯瑜
附：本判决引用的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。