杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭西行初字第173号
原告涂静俊。
法定代理人涂志荣，系涂静俊之父，1943年11月20日出生，汉族，公民身份号码3301061943********，住址同上。
委托代理人陈鹏，浙江汉鼎律师事务所律师。
原告涂志荣，身份情况同上。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局，住所地杭州市西湖区文三西路9号。
法定代表人郑仁榜，局长。
委托代理人蔡勇兴、孙超，该局工作人员。
被告杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市浙大路1号。
法定代表人章根明，区长。
委托代理人周舟，该单位工作人员。
委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。
原告涂静俊、涂志荣不服被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称区执法局）规划行政处罚、杭州市西湖区人民政府（以下称区政府）行政复议决定一案，于2015年7月21日向本院起诉，本院于2015年7月28日受理后，于2015年7月31日向被告区执法局、区政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭进行了审理。原告涂静俊的法定代理人暨原告涂志荣、原告涂静俊的委托代理人陈鹏、被告区执法局的委托代理人蔡勇兴和孙超、被告区政府的委托代理人周舟和林宇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月12日，区执法局作出西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，认定：1994年始，涂志荣未经规划部门审批许可，于西湖区曙光路101号1单元102室（以下称102室）搭建一砖混结构建筑物，该建筑物南面利用围墙，三面为砖砌墙，其中北侧开有门窗，顶部为水泥五孔预制板，上盖彩钢瓦隔热。建筑物东西长7.1米，南北宽3.1米，高3.2米，建筑面积22.01平方米。涂志荣的行为侵害了城市规划管理的法律制度，破坏了建设工程规划管理秩序，违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该条例第六十三条第一款规定，责令涂志荣自收到《行政处罚决定书》之日起七日内自行拆除违法建筑物。涂静俊（涂志荣之女）、涂志荣不服，于2015年4月10日向区政府申请行政复议。2015年7月8日，区政府作出杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定，维持区执法局作出西城法罚字（2015）第41001694号行政处罚决定具体行政行为，驳回涂静俊的复议申请。
原告涂静俊、涂志荣诉称，区执法局于2015年2月12日作出的西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》事实认定错误，适用法律不当，程序错误，存在重复处罚的情形。1、涂静俊是涉案建筑物的实际居住人，区执法局处罚涂志荣系对象错误。2、涉案建筑物始建于1979年，区执法局作出处罚时不存在建设行为，处罚决定事实认定错误。当时不存在核发建设工程规划许可证制度，故建设时不可能申请建设工程规划许可证。涂志荣在建房时获得原产权单位认可，建设行为属于合法。涂静俊的使用行为未侵害他人的合法权益。3、区执法局适用《杭州市城市规划管理条例》处罚1979年的行为，属法律适用错误。4、区执法局作出处罚决定时，涂静俊不在现场，区执法局未向涂静俊征询意见，剥夺其抗辩权。5、区执法局作出的处罚决定与之前的西城法（北）责改字（2014）第1206988号《责令立即（限期）改正违法行为通知书》内容基本一致，属重复处罚。6、涂静俊系残疾人，区执法局作出的处罚决定会造成其严重的生活障碍。7、区政府虽针对本案的事实以及适用的法律进行了审查，但区执法局提交的航拍记录及社区证明不能证明涉案房屋的建造年代。区政府在无相关证据佐证的情况下认定房屋建造时间为1994年，行政复议决定事实认定不清、适用法律不当。诉请判令：撤销被告区执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》；撤销被告区政府作出的杭西政复决字（2015）第20号《行政复议决定书》；诉讼费由两被告承担。
原告涂静俊、涂志荣为证明其上述主张，举证如下：
1、复议申请书、复议时提供的证据材料及复议决定书。证明涂静俊、涂志荣向区政府提起行政复议申请，区政府作出行政复议决定。
2、杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心于2015年7月20日出具的证明。证明涉案房屋建于1979年。
3、杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心于2000年9月27日出具的证明、2000年9月28日杭州无线电十一厂宿舍住户签署的证明、涂志荣2000年公开信、杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心于2000年9月26日出具的证明。证明涉案建筑物不存在破坏建设工程规划管理秩序。
被告区执法局辩称，涂志荣自1994年起未经相关职能部门审批许可，擅自在102室院内搭建一砖混结构建筑物，建筑面积22.01米。区执法局向杭州市规划局西湖规划分局征求涉案建筑物是否办理过规划审批手续。该局反馈意见认为涉案建筑物未办理过规划审批手续。涂志荣的行为违反《杭州市城市规划管理条例》第二十六条之规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，102室南侧院内的建筑物为违法建筑物。因涂志荣未在规定期限内改正违法行为，因此区执法局作出涉案行政处罚决定。该处罚决定不是对同一事实的重复处理情况。本案适用《杭州市城市规划管理条例》处罚适用法律正确。区执法局依法履行现场勘查、调查、送达等程序，并告知涂志荣相关陈述、申辩的权利。区执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号行政处罚决定认定违法事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。被诉处罚决定的被处罚人是涂志荣，与涂静俊并无直接联系，其诉讼主体不适格。要求驳回涂静俊的起诉，驳回涂志荣的诉讼请求。
被告区执法局提供的用于证明被诉行政行为合法性的证据如下：
1、交办单。证明案件来源。
2、现场笔录（2014年11月24日）。证明102室院内建筑物的搭建情况。
3、现场检查（勘查）照片。
4、曙光路101号平面图。
证据3、4，证明当事人搭建建筑物的事实、建筑物的基本情况。
5、现场笔录（2015年1月8日）。证明102室院内建筑物的搭建情况及队员现场测量情况。
6、视频录像及文字记录、电话录音。证明102室院内建筑物面积、送达文书的过程、当事人承认搭建建筑物的事实以及当事人无法提供相关部门审批手续的情况。
7、询问（调查）笔录。证明102室南侧院内的建筑物违法建设情况及执法队员文书送达情况、现场测量情况。
8、涂志荣的户籍证明。
9、102室房屋登记信息查询记录。
证据8、9，证明涂志荣的身份及房屋产权情况。
10、见证人身份证复印件。
11、见证人单位证明。
证据10、11，证明见证人的身份情况。
12、《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》。证明102室南侧院内的建筑物为违法建筑。
13、电话录音文字记录。证明涂志荣不愿配合调查。
14、数字修测图。证明涉案建筑物的建造年代。
15、建筑物照片。证明涉案建筑物基本情况。
16、规划认定情况汇总表。证明涉案建筑物的面积及搭建年代。
17、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证。
18、《接受调查处理通知书》。
19、《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。
证据17-19，证明区执法局作出的行政行为程序合法。
被告区执法局向本院提供的作出被诉行政行为的依据如下：《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城市规划管理条例》、《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》、《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》、浙高法行信复（2009）1号。
被告区政府辩称，2014年11月24日，区执法局对102室院内涉嫌违建的情况进行调查，向涂志荣发出《接受调查处理通知书》、《责令立即（限期）改正违法行为通知书》。涂志荣未接受调查，也未自行改正违法行为。2015年1月8日，区执法局对102室院内搭建的单层建筑物进行了勘查，并向涂志荣发出《接受调查处理通知书》。涂志荣未按通知要求接受调查。区执法局向杭州市规划局西湖规划分局发出《征求认定意见联系函》，该局反馈“该建设未在杭州市规划局办理过规划许可手续”。1月29日，区执法局作出《行政处罚事先告知书》，并于2月7日送达涂志荣。2月12日，区执法局作出西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，并于2月16日送达给涂志荣。区执法局作出被诉行政行为，符合《杭州市城市规划管理条例》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定。涂静俊、涂志荣不服区执法局作出的处罚决定，于4月10日向区政府提出复议申请。区政府依法受理并进行了审理，后案件延长审限至7月9日。涂静俊不具有行政复议申请人的主体资格。区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于7月8日作出杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定，维持区执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号行政处罚决定，驳回涂静俊的复议申请。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。要求驳回原告的诉讼请求。
被告区政府提供的用于证明被诉复议决定合法性的证据如下：
1、涂志荣、涂静俊的行政复议申请书、居民身份证复印件、证据清单及相关证据。证明涂志荣、涂静俊向区政府提出了行政复议申请。
2、杭西政复（2015）第20号行政复议受理通知书和送达凭证；杭西政复（2015）第20号行政复议提出答复通知书；区执法局提交的答复书和证据清单及相关证据；区政府将答复书等寄送涂志荣、涂静俊进行质证的送达回证；涂志荣、涂静俊提交的行政复议答复意见、行政复议申请补充意见及相关材料复印件；杭西政复（2015）第20号行政复议决定延期通知书及送达回证。证明区政府受理案件并进行了审理。
3、杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定书及送达回证。证明区政府作出复议决定。
区政府向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据如下：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
原告涂志荣、涂静俊对被告区执法局提供的证据发表了如下质证意见：证据1、8、15，真实性无异议。证据4，无异议。证据2，内容真实性有异议。证据3、5，对拍摄的情况予以认可，涉案建筑物建造时间为1979年。证据6、13，合法性有异议，区执法局取得视频录像和电话录音的途径不合法。证据7，证明对象有异议，无法证明涉案房屋建造年代。证据9，关联性有异议，登记信息上的房屋非本案查处的房屋，房屋平面图真实性无异议。证据10、11，关联性有异议。证据12，两份联系函描述的涉案建筑物建造时间不一致。证据14，关联性有异议，不能证明涉案建筑物建造时间。证据16，真实性有异议，表格显示原告违建时间与事实不符，且缺乏认定依据。证据17，区执法局属于一事二罚。证据18、19，原告收到该材料，性质上属于行政处罚。
原告涂志荣、涂静俊对被告区政府提供的证据发表了如下质证辩论意见：证据1-3，真实性无异议，但区政府未向法庭提交原告当时提出行政复议申请时提交的全部证据。
两被告对原告涂志荣、涂静俊提供的证据发表了如下质证辩论意见：证据1-3，真实性无异议，但认为涉案建筑在1994年实施过改建；证据3，与本案无关。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：
一、原告提供的证据1，复议申请书及证据材料，可以证明原告向区政府提起行政复议并提供了相关的材料，真实性予以采信；复议决定书为本案的审查对象，其合法性将结合本案的其他证据予以认定。证据2，两被告无异议，真实性本院予以采信。证据3，不具有证明力，本院不予采信。
二、被告区执法局提供的证据。证据6、13，可以证明涉案建筑物的搭建时间、送达文书的事实。证据14，该证据系区执法局向杭州市规划局调查后取得，真实性予以采信。证据16，涉案建筑物的建造时间与事实不符，不予采信。证据17，《行政处罚决定书》为本案的审查对象，其合法性将结合本案的其他证据予以认定。其余证据能相互印证其真实性，且证据来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定。
三、被告区政府提供的证据。能相互印证其真实性，且证据来源合法，与待证事实有关联，本院予以认定。
经审理查明：
1994年始，涂志荣在102室南侧院内搭建一砖混结构建筑物。该建筑物南面利用围墙，三面为砖砌墙，其中北侧开有门窗，顶部有水泥五孔预制板，上盖彩钢瓦隔热。建筑物东西长7.1米，南北宽3.1米，高3.2米，建筑面积22.01平方米。
2014年11月24日，区执法局对102室院内涉嫌违建的情况进行调查，并向涂志荣送达《接受调查处理通知书》（西城执法［北］接调字（2014）第1209286号）、《责令立即（限期）改正违法行为通知书》（西城法［北］责改字（2014）第1206988号）。区执法局向杭州市规划局西湖规划分局就涉案建筑物是否为违法建筑征求认定意见。2015年1月8日，区执法局对102室院内搭建的单层建筑物进行了勘查，并向涂志荣发出《接受调查处理通知书》（西城执法［北］接调字（2015）第1209880号），要求其于2015年1月9日前往区执法局北山中队接受调查处理。涂志荣未按该通知要求接受调查。区执法局向杭州市规划局调取了1981年、1991年、1998年测绘资料三份，制作了现场笔录、现场检查（勘查）照片、曙光路101号平面图、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了涂志荣的户籍证明、102室的房屋登记信息查询记录等材料，并向杭州市规划局西湖规划分局就涉案建筑物是否存在违法建筑征求认定意见，该局反馈意见认为“该建设未在杭州市规划局办理过规划许可手续”。1月29日，区执法局作出《行政处罚事先告知书》（西城法罚告字（2015）第00169号），并于2月7日送达涂志荣。2月12日，区执法局作出西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》，并于2月16日送达涂志荣。
涂志荣、涂静俊（系涂志荣女儿）不服，于2015年4月10日向区政府提出行政复议申请，区政府于4月15日作出杭西政复（2015）第20号《行政复议申请受理通知书》、《行政复议提出答复通知书》分别送达涂志荣和涂静俊、区执法局。4月30日，区执法局进行答复并提交证据。5月12日，涂志荣和涂静俊收到区执法局的行政复议答复书及证据材料；15日涂志荣和涂静俊对此提出答复意见。6月9日，区政府作出《行政复议决定延期通知书》（杭西政复（2015）第20号），载明行政复议决定延期至7月9日前作出。该延期通知分别于6月19日、11日送达涂志荣和涂静俊、区执法局。7月8日，区政府审查后作出杭西政复决字（2015）第20号行政复议决定行政处罚决定。涂志荣和涂静俊仍不服，诉至本院。
本院认为，根据国务院法制办公室国法函（2000）145号《关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条、第二条、杭州市人民政府令第169号《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第三条第二款、第七条第（二）项规定，区执法局具有行使城市规划管理方面行政处罚权的职权。
《杭州市城市规划管理条例》第二十六条规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须向市规划局申领建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证、杂项建设工程规划许可证，方可申请开工。第六十三条第一款规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由市规划局责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其它设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由市规划局责令限期改正，并处违法建设工程造价百分之五至百分之二十的罚款；情节特别严重的可处违法建设工程造价百分之五十以下的罚款，未取得建设工程规划许可证的，责令按规定补办。本案区执法局认为涂志荣的案涉行为属违法行为的理由，是涂志荣未取得建设工程规划许可证即在102室院内南侧空地进行建设。区执法局提供的证据显示，涂志荣在102室院内南侧空地搭建了涉案建筑物，有区执法局制作的现场检查（勘查）笔录、询问笔录、区执法局拍摄的现场照片等证据印证。区执法局提供的征求认定意见联系函中，规划部门确认涂志荣未办理规划许可手续。涂志荣亦未提供建设工程规划许可证以证明其对102室南侧空地进行建设已办理规划许可手续。杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心非规划行政主管部门，无权就建房事项进行审批。涂志荣的行为因未取得建设工程规划许可证而搭建涉案建筑物属违法行为，侵害了城市规划许可法律制度，扰乱了城市规划的管理秩序。区执法局在规划部门确认涉案建设行为未办理规划许可手续的情况下，适用《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款之规定，作出责令涂志荣自行拆除违法建筑物的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。程序上，区执法局先后进行了现场勘查、调查询问等调查取证程序，且区执法局在作出处罚决定前，已向涂志荣送达了行政处罚事先告知书，明确告知了涂志荣拟作出处罚的事实、理由、依据等，并告知涂志荣有陈述、申辩的权利。区执法局作出处罚决定的程序合法。关于涉案建筑物的建设时间，有涂志荣的自认、杭州高新技术产业开发区科技创业服务中心出具的证明等证据予以支持；关于涉案建筑物的被处罚人，区执法局提供的相关证据可以证明涂志荣为违法行为的实施人，处罚对象正确，区执法局亦无需征求涂静俊的意见。本案被诉处罚决定虽是在《责令立即（限期）改正违法行为通知书》后作出，但被诉处罚决定非一事二罚。涂志荣关于被诉处罚决定提出的异议均不能成立。
涉案复议决定的程序上，区政府在收到涂志荣、涂静俊的复议申请后，在审查后进行了受理；向各方当事人送达行政复议受理通知书、答复通知书；在收到区执法局的答复意见及证据材料后，向涂志荣、涂静俊进行了送达。因情况复杂，区政府及时作出延期通知，并送达各方当事人。区政府经核查后，在法定期限内作出涉案复议决定并进行送达，符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关规定，区政府作出复议决定的程序合法。
行政处罚是行政主体针对违反行政管理秩序的相对人的一种处罚。本案区执法局以涂志荣在102室院内搭建违法建筑物侵害了城市规划管理的法律制度为由对涂志荣作出被诉处罚决定，而涂静俊虽为102室的同住人员，但其非被诉处罚决定的行政相对人或利害关系人，故其不具有本案行政诉讼原告主体资格。涂静俊提起本案行政诉讼不符合起诉条件。
综上，涂静俊的起诉应予驳回。涂志荣要求撤销被告区执法局作出的西城法罚字（2015）第41001694号《行政处罚决定书》及区政府作出的杭西政复决字（2015）第20号《行政复议决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回涂静俊的起诉。
二、驳回涂志荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由涂志荣负担。
如不服本判决，涂静俊可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
如不服本判决，涂志荣可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 胡谨婧
人民陪审员 狄建华
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 何治君