甘肃省陇南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）陇行终字第41号
上诉人（原审第三人）张文兰。
被上诉人（原审被告）文县人民政府。
法定代表人张立新，系文县人民政府县长。
被上诉人（原审原告）大唐碧口水力发电厂。
法定代表人贾进荣，系该厂厂长。
原审原告大唐碧口水力发电厂（下称碧口电厂）因不服文县人民政府向张�兰颁发林权证林业行政登记一案，向文县人民法院提起行政诉讼。一审法院审理后，张文兰不服文县人民法院作出的（2014）文行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院二审以（2014）陇行终字第35号行政裁定撤销原判，发回重审。一审法院重审后，作出（2015）文行初字第3号行政判决。张文兰不服该判决，又向本院提起上诉。本院受理后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，1982年5月19日，甘肃省人民政府办公厅、甘肃省建委印发甘政办发（1982）57号《关于印发碧口水电厂和水电部五局施工用地问题会议纪要的通知》（以下简称《用地纪要》）。《用地纪要》记载：“碧口电厂1969年5月开工建设，省地先后三次批准施工占地1684.67亩，（核实实际施工占地1615.03亩），按规定付清了三年产量赔偿费；区分永久性占地274亩，补办征地手续，不再补偿。已划定左岸自进水口道路与730公路交叉口至下游730公路与650公路交叉口；下游自楼上坪大沟至大坝，为碧口水电厂生产作业区范围。”1983年10月19日，甘肃省电力工业局代发甘电生字［83］119号《关于碧口水电厂厂区永久性占地会议纪要》（以下简称《占地纪要》。《占地纪要》载明，“1983年10月10日，为解决碧口水电厂的厂区范围划定及部分生产设施永久性占地问题，甘肃省建设厅、甘肃省电力局、武都地区行署、文县人民政府、碧口水电厂协商达成一致意见。电厂厂界问题：根据甘肃省人民政府办公厅及省建委于1982年5月19日甘政发（1982）57号文精神，划定电厂的厂界为左岸上游进水口公路与730公路交岔口至下游730公路与650公路交口，顺沟至白龙江边为界；右岸顺上坝710公路为界至710路与630公路交岔口为止。上述范畴作为电厂的厂区，该部分厂区共占用土地274亩。1984年10月16日，文县人民政府向武都地区行暑呈报文县人民政府文政发（1984）182号《关于碧口电厂厂区占地的报告》。该《报告》称：“碧口电厂报来碧口水电厂厂区占地的报告，规划碧口水电厂的厂界为：左岸上游进水口公路与730公路交岔口至下游730公路与650公路交岔口，顺沟至白龙江边为界，右岸顺上坝710公路为界至710公路与630公路交岔口为止。上述范围为电厂的厂区，占地面积274亩。县政府同意碧口水电厂的上述厂界。”1985年11月12日，甘肃省城乡建设环境保护厅以建字（1985）61号《关于补办碧口水电厂厂区永久性占地的批复》批复武都地区行政公署：“省政府同意征用碧口镇楼上坪、四马山、曲水湾、何家湾一、二、四共六个生产队二百七十四亩（地界：左岸上游进水口公路与730公路交岔口至下游730公路与650公路交岔口�顺沟至白龙江边为界；右岸顺上坝710公路为界至710公路与630公路交岔口为止）作为碧口水电厂厂区永久性占地。”同年11月27日，武都地区行政公署计划处给文县人民政府的陇地基（1985）223号《关于碧口水电厂厂区永久性占地批复》内容与甘肃省城乡建设环境保护厅文件相同。后石土地合作社与碧口电厂为八盘山一带厂界、地界发生争端，县政府决定由县、区、镇组成工作组对以上问题进行了调查。1990年5月25日，碧口区政府、镇政府、石土地村、社等相关单位负责人及社员代表召开座谈会，达成协议：一、维护上级领导机关批准划定的厂区四至界限，归厂方所有，由厂方按自己的规划管理使用，任何人再不能干扰阻拦；二、由电厂给石土地合作社扶持，解决扶贫资金25000元，由镇政府监督合作社进行恢复生产生活使用；三、今后合作社再不干扰电厂在划定的区域内的任何建设设施。同年7月12日，甘肃省电力公业局向碧口镇政府付款25000元。1998年9月21日，文县人民政府向碧口水电厂颁发了文国用（1998）字第0025号《国有土地使用证》。该证载明，土地使用者：碧口水电厂；地址：碧口镇曲水湾；四至：四至界限依附地籍调查记录所设点号及界址线为准；面积：182666.67平方米；备注：图纸红线范围内属水电厂前方权属范围。测量控制点以内属水电厂保护范围。所附碧口水电厂厂界范围图示明八盘山大火地位于红线范围内。说明测图单位：碧口水电厂；修图单位：文县土地管理局；修图时间：1998年9月16日；占地面积：182666.67平方米。所附碧口水电厂厂区（前方）地籍调查表载明，八盘山北面所设9-10点号间界标物为212国道线，界址线为南线。2001年12月，甘肃省人民政府为甘肃省电力公司碧口水电厂颁发了甘国用（2001）字第1112号《�有土地使用证》，该证载明土地使用者为甘肃省电力公司碧口水电厂；土地坐落文县碧口镇曲水湾；使用类型为划拨；使用权面积为182666.67平方米；填证机关为甘肃省国土资源厅；内容：图纸红线范围内属水电厂前方权属范围，测量控制点以内属水电厂保护范围。所附土地登记资料，包括编号：国用（2001-1112）土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、宗地图、企业法人营业执照、土地登记法人身份证明书、土地登记委托书、文国用（1998）字第0025号国有土地使用证、碧口水电厂厂区（前方）地籍调查表、碧口水电厂厂界范围图。其中，土地登记申请书载明申请人：碧口水电厂；土地坐落：碧口镇曲水湾；权属性质：国有；使用权类型：划拨；面积：182666.67平方米；附图：图纸详见文国用（1998）字第0025号《国有土地使用证》；四至：四至界限依附地籍调查�录所设点号及界址线为准；备注：图纸红线范围内属水电厂前方权属范围。
土地登记审批表载明，根据甘肃省实施《土地管理法》办法有关土地登记规定：甘肃省电力公司水电厂属中央驻甘企业，建议为该公司办理国有土地使用权换证手续，并收回原文县颁发的《国有土地使用证》。
土地登记卡载明，宗地面积：182666.67平方米；坐落：文县碧口镇曲水湾；权利人：甘肃省电力公司碧口水电厂；土地证号：甘国用（2001-11**）；土地权属来源、证明文件类型、编号、日期栏载明：原《国有土地使用证》文国用（1998）字第0025号，1998年9月21日；登记的其他内容及变更登记事项：图纸红线范围内属水电厂前方权属范围。测量控制点以内属水电厂保护范围。
2009年，文县开展集体林权制度改革工作。同年12月1日，讨论通过《文县集体林权制度改�实施方案》，该《方案》改革范围为全县所有的集体林地。公路行道树绿化地（距国道边线20米之内，省道边线15米之内），白龙江和白水江两岸的护堤林地不纳入本次集体林权制度改革的范围。对权属有争议的林地，要在争议妥善解决后落实经营主体；主要任务中明确，“林业三定”以来划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得调整。已承包到户的集体林地，要稳定承包关系，承包期满的，可直接续包。承包合同不完善的，依法进行完善，继续由原承包人承包经营。但在这次改革中，要开展勘界、绘图工作，进一步核实面积和确认四至界限，造册登记，进行公示，核发《林权证》；具体工作中坚持“四榜公示”制度，即林权现状、承包方案、确权结果、登记发证四公示。同年12月8日，中共文县碧口镇委员会印发《碧口镇集体林权制度改革实施方案》，明确集体�权改革的范围为全镇所有的集体林地。G212线国道两侧各20米之内的林地，白龙江两岸的护堤林地不纳入本次集体林权改革的范围。2010年7月，碧口镇石土地村石土地组与张文兰签订了文县集体林权制度改革林地承包合同书，将坐落在大火地、庙儿沟、王家树林、东朝树、柏树坡的林地共计15亩发包给张文兰。后张文兰就上述承包林地提出林权登记申请，碧口镇人民政府审查、文县林业局审核后建议发证。同年12月18日，文县人民政府向张文兰颁发文林证字（2010）第17544号《林权证》，本证所附森林、林木、林地状况登记表载明，大火地处林地面积三亩，四至：东至良顶；南至张学贵林地；西至库内；北至水池。2014年1月，张文兰在国道212线八盘山段大火地处建房，碧口大唐水力发电厂发现后予以阻拦并请求碧口镇政府和碧口国土分局进行制止，张文兰以《林权证》为�据坚持建房。大唐碧口水力发电厂认为八盘山系大唐碧口水力发电厂的合法用地，文县人民政府将此地登记颁证给张文兰系错误，请求依法撤销文县人民政府颁给张文兰的文林证字（2010）第17544号《林权证》。
1982年7月24日碧口镇划分“三荒地”登记表载明，张文兰在大火地等地共划分有地15亩，其中大火地处3亩，东至良顶、西至库内、南至水池、北至张学贵小中良。
现场勘验，涉案林地位于G212国道八盘山（大火地）段转弯处南面，张文兰于此建有砖混结构一层三间。碧口水电厂进水口位于涉案地西北方212国道南侧，沿212国道南侧碧口电厂建有挡墙。
一审法院审理认为，甘政办发（1982）57号《关于碧口水电厂和水电五局施工用地问题的会议纪要》、甘电生［83］119号《关于碧口水电厂厂区永久性占地会议纪要》区分、划定碧口水电厂�久性占地274亩，厂界为左岸上游进水口公路与730公路交岔口至下游730公路与650公路交口，顺沟至白龙江边为界。甘肃省城乡建设环境保护厅建字（1985）61号《关于补办碧口水电厂厂区永久性占地的批复》明确省政府同意使用碧口镇楼上坪、四马山、曲水湾、何家湾一、二、四共六个生产队土地274亩（地界同上），该《批复》关于征地范围的表述虽未包括张文兰所在的石土地村石土地组，但关于征地面积、地界的表述与前述两《纪要》一致。1982年7月24日碧口镇划分“三荒地”登记表载明张文兰在大火地划分荒地3亩，但1990年9月5日《关于石土地合作社和碧口电厂为八盘山荒坡地界、建渠设施发生纠纷后的处理结果协议》约定维护前述批准划定的厂区四至界限归厂方所有，由厂方按自己的规划管理使用。综上，碧口水电厂厂区永久性占地的来源清楚，面积、厂界明确，予以认定。结合文国用（1998）字第0025号《国有土地使用证》、甘国用（2001）字第1112号《国有土地使用证》及所附土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、宗地图、碧口水电厂厂界范围图、碧口水电厂厂区（前方）地籍调查表等土地登记资料，确认涉案讼争林地在大唐碧口水力发电厂权属范围内，属国有土地，大唐碧口水力发电厂享有合法的使用权。大唐碧口水力发电厂认为被告文县人民政府为第三人张文兰颁发涉案《林权证》侵犯其已取得的土地使用权而向人民法院提起行政诉讼，符合法律规定。第三人代理人认为本案属权属争议，应先由人民政府进行确权的代理意见与法不符，不予采纳。其对甘国用（2001）字第1112号《国有土地使用证》及该土地权属登记行为所持异议，非本案审查范围。集体林权制度改革的范围为集体林地，文县人民政府根据碧口镇政府审查上报，县林业局审核的碧口镇石土地村石土地组林包字（2010）12号《林地承包合同书》、《文县林地林木权属登记审批表》为第三人核准颁发文林证字（2010）第17544号《林权证》、将涉案诉争林地使用权、林木所有权登记给第三人张文兰，主要证据不足。诉讼中亦未提供证据证明涉案林权登记按照《文县集体林权制度改革实施方案》的要求进行林权登记相关事宜的公示，颁证程序存在瑕疵。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：撤销文县人民政府为第三人张文兰颁发的文林证字（2010）第17544号《林权证》；
上诉人张文兰不服文县人民法院上述行政判决，向本院提起上诉称：1.被上诉人碧口电厂国有土地使用权仅存在于碧口镇楼上坪、四马山、曲水湾、何家湾一、二、四共六个生产队，面积为182666.67平方米。而诉争林地位于石土地村石土地组，自古就由上诉人经营管理，故文县人民政府向上诉人颁发林权证确认的林地四至明确，权属清楚，并未侵占碧口电厂的国有土地使用权。根据《关于印发碧口水电厂和水电五局施工用地问题的会议纪要的通知》，碧口电厂1969年开工建设，施工过程中占地1615．03亩，形成的永久性占地274亩。1985年11月12日，根据甘肃省城乡建设环境保护厅《征地批复》，甘肃省人民政府同意征用文县碧口镇楼上坪、四马山、曲水湾、何家湾一、二、四共六个生产队的土地274亩作为碧口电厂厂区永久性占地。2001年12月，甘肃省人民政府为碧口电厂颁发了甘国用（2001）字第1112号《国有土地使用证》，该证登记土地使用权面积与《征地批复》中的274亩数字相同，但该证所附宗地图标示的面积明显超出了274亩的征地面积。甘肃省国土资源厅绘制红线图时�将有租赁期的施工临时占地1340.03亩划进碧口电厂国有土地使用权证范围内，损害了包括上诉人在内的很多农民的土地权利。本案中，上诉人所建房屋位于其享有承包权益的石土地村石土地组林地中。石土地村并不属于碧口电厂土地使用权范围内的六个大队，一审认定上诉人的林地侵占了碧口电厂的国有土地使用权，有失公允，依法应当予以撤销。2.被上诉人碧口电厂国有土地使用权权属不清，不属于人民法院的受案范围，依法应裁定驳回原告的诉请。即使按照碧口电厂诉请，上诉人的林地与碧口电厂国有土地使用权范围重合，对于土地权属争议，首先应由政府土地管理部门进行确权后，人民法院才可以处理相应纠纷。一审法院的现场勘察图连最基本的诉争地块概算面积、730公路和650公路的位置都没有确定，就判定上诉人的林地侵占了碧口电厂的国有土地使用权，系枉法裁判。3.一审法院严重超审限办理本案，并选择性调取证据，干扰本案事实的认定，属认定事实不清，违反法定程序，依法应予纠正。据上请求：1、依法撤销文县人民法院（2015）文行初字第3号行政判决书；2、改判驳回原审原告大唐碧口水力发电厂的诉讼请求，维持文县人民政府颁发的文林字（201O）第17544号林权证。
被上诉人文县人民政府及碧口电厂未答辩。
二审查明事实与一审基本相同。
本院认为，甘肃省人民政府办公厅、甘肃省建委文件载明，省地先后三次批准碧口电厂施工占地1684.67亩，从中区分永久性占地274亩，补办征地手续。后甘肃省电力工业局文件划定的碧口电厂的厂界为：“左岸上游进水口公路与730公路交岔口至下游730公路与650公路交口，顺沟至白龙江边为界；右岸顺上坝710公路为界至710路与630公路交岔口为止。”甘肃省城乡建设环境保护厅批复表明，省政府同意征用碧口镇楼上坪、四马山、曲水湾、何家湾一、二、四共六个生产队二百七十四亩（地界与以上文件相同）。武都地区行政公署计划处下发的批复内容同上。上述文件表明，碧口电厂厂区永久性占地并无石土地村石土地社的土地，因此也不包括张文兰在大火地的林地。另根据274亩厂区建设用地范围的表述，碧口电厂左岸占地自进水口公路与730公路交岔口为起点，顺沟至白龙江边为界，直至下游730公路与650公路交岔口，即左岸占地在沟内，不包括沟外的山坡和林地，而张文兰林地则位于左岸八盘山上，这也证明张文兰位于大火地的林地不在此范围内。只有右岸顺上坝710公路为界，即710公路以下（包括山坡和林地在内）为碧口电厂的建设用地。1990年石土地合作社与碧口电厂为八盘山一带厂界、地界发生争端，争议的地点在碧口电厂上游进厂区大门附近的地段，张文兰大火地的林地并不在争议之内。相关部门与石土地村社座谈达成的协议只是申明维护原批准划定的厂区四至界限，并未扩大征地面积。事实上，涉案林地自1982年7月24日碧口镇划分“三荒地”直到作为林地承包至今，大火地3亩地始终由张文兰经营管理。据上，张文兰林权证范围内的林地并不在碧口电厂的国有土地使用权范围内。另外，碧口电厂向文县人民政府申请颁发国有土地使用证时，《土地登记审批表》载明宗地数3宗，说明274亩永久性占地由3宗地构成，本案又无3宗地具体位置的相关资料，土地使用权证书所附的红线和测量控制点图示只能表明电厂的保护范围。因此，274亩建设用地的确切四至界限不明。故一审法院虽认为甘肃省城乡建设环境保护厅关于征地范围的表述未包括张文兰所在的石土地村石土地组，但�确认涉案林地在碧口电厂国有土地权属范围内，碧口电厂享有合法的使用权，文县人民政府在碧口电厂国有土地使用证范围内又给张文兰颁发了林权证，认定事实不清，证据不足。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。碧口电厂未能提供充分的证据证明文县人民政府向张文兰颁发林权证侵害了其合法的土地使用权，故文县人民政府向张文兰颁发林权证的行政行为与碧口电厂无法律上的利害关系，碧口电厂提起本案行政诉讼不具备修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、撤销文县人民法院（2015）文行初字第3号行政判决；
二、驳回原审原告大唐碧口水力发电厂的起诉。
一审案件和二审案件受理费各50元均由原审原告大唐碧口水力发电厂承担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李德林
审 判 员 张曜曦
代理审判员 李海涛
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 寇利飞