河北省高碑店市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0684行初130号
原告李肉。
委托代理人李俊杰。
委托代理人王立伟，河北金杯律师事务所律师。
被告高阳县公安局，住所地高阳县东大街34号。
法定代表人王颖，该局局长。
委托代理人牛文辉，该单位民警。
委托代理人张文柱，河北佳篷律师事务所律师。
原告李肉诉被告高阳县公安局治安行政处罚纠纷一案，于2016年5月6日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月16日公开开庭进行了审理，原告委托代理人、被告委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告对原告作出的处罚决定事实不清、证据不足、适用法律错误。（一）根据信访条例公民有正常上访的权利，两会期间国家信访局依然上班，说明两会期间正常上访不触犯任何法律。（二）原告上访是为村里的村务问题，不存在被指使，纠集、串联问题。（三）被告认定原告扰乱了北京地区的公共秩序，并以嫌疑人的陈述和证人证言作为证据，此证据只能证明原告两会期间上访，不能证明原告扰乱了北京具体哪个地方的秩序，事实是原告还未到国家信访局，在北京小旅馆中被高阳县公安局强行带回进行了行政拘留，原告根本没有扰乱北京地区的公共秩序。（四）被告不是本次事件的执法主体，没有异地执法权。（五）被告适用法律错误。请求依法撤销高公（龙）行罚决字（2016）0138号行政处罚决定书。
原告当庭提交证据：证据1，郝凤霞证人证言；2、视听资料，与公安民警的电话录音，并附有李肉家照片；3、陈万秋的证人证言。
被告辩称，一、我局做出的高公（龙）行罚决字（2016）0138号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚程序合法。
2016年3月9日晚，李肉煽动、串联马志伟等四人去北京上访，他明知如正常进京会被检查无法上访，便雇用车辆绕道去北京。当行踪被当地政府发现后，村干部打电话让他们回去，但返程途中中途下车，避开监控，关闭手机，想摆脱追踪查找继续进京上访。10日上午到国家信访局上访，后在附近滞留，下午被相关人员寻找到接回高阳。
以上事实有证人证言、高阳县龙化乡人民政府的情况说明、违法行为人的陈述和辩解予以证明。
我们认为，虽然公民有对政府、社会、违法犯罪行为人提出控告及信访的权利，但必须是依法信访，不允许借信访之由扰乱公共秩序。《信访条例》第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。2014年5月1日实施的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》就来访事项分级受理作出明确规定，对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理。本案中，被处罚人明知国家不允许越级上访，不允许煽动、串联聚众上访，不允许在信访接待场所滞留。特别是在国家召开两会期间，禁止非法进京上访。但却故意实施，其行为扰乱了北京市及高阳县正常的公共管理秩序秩序，已触犯《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
被处罚人李肉的行为符合《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第二款聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款的规定。在做出处罚前，依法履行了告知义务。据此，答辩人认为，我局做出的高公（龙）行罚决字（2016）0138号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确，且处罚程序合法。
二、关于原告提出的我局处罚主体问题。根据《中华人民共和国治安处罚法》第七条第二款：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，被处罚人居住在我局辖区，对违法行为的调查、执行更有利于案件的及时处理。因此，我局对此案管辖符合法律及行政法规规定。
综上所述，我局做出的高公（龙）行罚决字（2016）0138号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确，且处罚程序合法，望法院依法驳回起诉，维持我局的处罚决定。
被告提交的证据：公安行政卷宗一份。1、受案登记表，2016年3月10日，龙化乡派出所在工作中发现：现在全国召开两会期间，李肉、李建成、郭小旦、马志伟等人串联，聚众到北京上访，扰乱了该地区的秩序。2、李肉传唤审批表。3、李肉传唤证。4、被传唤人家属通知书，通知其妻子郝凤霞。5、李建成传唤证。6、被传唤人家属通知书，通知其妻子刘桂芝。7、郭小旦传唤证。8、被传唤人家属通知书，通知其母亲陈小兰。9马志伟传唤证。10、被传唤人家属通知书，通知其妻子冉大英。11、对李肉一案延长传唤审批表。12、马志伟的公安行政处罚告知笔录。13郭小旦公安行政处罚告知笔录。14、李建成公安行政处罚告知笔录。15、李肉公安行政处罚告知笔录。16、行政处罚审批表。17、李建成的高公（龙）行罚决字（2016）0136号行政处罚决定书。18、李建成的行政拘留家属通知书。19、李建成的行政拘留执行回执。20、郭小旦的高公（龙）行罚决字（2016）0137号行政处罚决定书。21、郭小旦的行政拘留家属通知书。22、郭小旦的行政拘留执行回执。23、李肉的高公（龙）行罚决字（2016）0138号行政处罚决定书。24、李肉的行政拘留家属通知书。25、李肉的行政拘留执行回执。26、马志伟的高公（龙）行罚决字（2016）0139号行政处罚决定书。27、马志伟的行政拘留家属通知书。28、马志伟的行政拘留执行回执。29、马志伟的行政权利义务告知书以及询问／讯问笔录。30郭小旦的行政权利义务告知书以及询问／讯问笔录。31、李建成（又名李白旦）的行政权利义务告知书以及询问／讯问笔录。32、李肉的行政权利义务告知书以及询问／讯问笔录。33、陈万秋（几人乘坐车辆的司机）的行政权利义务告知书以及询问／讯问笔录两份，时间分别是2016年3月10日11：20-11：55；3月10日16：20-16：58。34王志民（龙化乡人大主席）的行政权利义务告知书以及询问／讯问笔录。35、龙化乡人民政府关于拥城村李肉等上访案的情况说明。36、李肉的信访事项答复意见书。37、李肉的信访事项双向责任书。38、郭小旦、马志伟、李建成、李肉户籍证明信
经庭审质证，原告对被告的证据质证意见如下：对被告卷宗中李肉的被传唤和拘留的家属通知书，这都是不存在的，并没有通知任何家属。信访事项答复意见书，这也是为了案件临时补充的，并不是李肉本人的签字。对陈万秋的笔录的真实性有异议，被告采用威胁引诱手段获得的2016年3月10日第二次笔录，被告取证违反程序，增加了“把车开到李肉家”和“指证李肉经常上访和在上访中起的作用”的内容，违反了治安管理处罚法第79条的规定，这是非法收集的证据。关于李肉、李建成、马志伟等人的笔录，被告采取了不该有的询问手段，对其身体和精神进行折磨，被询问人的年龄很大，在3月9日以后他们就没有睡觉，他们是在迷迷糊糊的情况下做出的笔录，笔录之间前后矛盾，并不能互相印证，不完整统一。关于几份询问笔录，只能体现出原告去北京的事实，他们是在国家信访局几百米的小旅馆内把原告接回。被告的证据无法证实原告如何扰乱公共秩序的事实。被告答辩中提到《信访条例》第20条规定的几项，原告均没有触及。原告究竟是否去了国家信访局，被告应该出示原告在国家信访局相关的登记内容，仅有这些证人证言不足以证明原告扰乱了社会秩序。证人证言不足以证明李肉串联他们几人去北京，李建成、马志伟的笔录显示他们是自己去的李肉家，郭小旦也陈述不是李肉叫他去的。他们也没有使用任何煽动性的语言。李肉只是对北京比较熟，在车上指路，不认识路他们以后再互相商量。整个过程他们只是就伴、商量、不存在串联、煽动、指使等。被告证据中也没有李肉上访的事实和违法的事实。被告陈述李肉绕道去北京、关闭手机，这些并没有违反任何法律规定，被告以此作为处罚依据，适用法律错误。从北京将原告接回高阳公安局后，就限制了原告等人的人身自由，被告对原告作出15日的行政拘留，应该实际执行14日的行政拘留。针对本案被告不具有行政执法权，应该由违法行为发生地的北京公安机关对原告进行行政处罚。
被告对原告证据的质证意见：对证人1、3，证人均未到庭，无法核实是否是证人本人书写。证据2，被告是以电话方式通知的被传唤人家属，已经依法履行了通知义务。
本院认证如下：对被告证据的真实性、合法性、关联性认可。对原告证据不予认可。
经审理查明，原告李肉于2016年3月9晚，在全国召开两会期间，伙同同村李建成、郭小旦、马志伟等人串联到北京上访，2016年3月10上午，原告等人到达北京市国家信访局，扰乱了该地区的公共秩序。2016年3月10日，被告高阳县公安局受案登记。3月11日，被告作出公安行政处罚告知笔录，告知原告李肉的违法事实及其享有的陈述、申辩的权利，同日，被告作出高公（龙）行罚决字（2016）0138号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定，作出对原告行政拘留十五日的处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”因此，被告高阳县公安局对原告李肉扰乱公共场所秩序的行为进行行政处罚，符合法律法规规定。被告于2016年3月11日作出高公（龙）行罚决字（2016）0138号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，原告请求撤销，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李肉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。
审 判 长 尹俊华
人民陪审员 陈艳菡
人民陪审员 孙 杨
二〇一六年六月十七日
书 记 员 李 杰