新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行终字第6号
上诉人（一审原告）：王世双，男，汉族，1957年6月30日出生。住昌吉市延北办民乐社区104—****号。
委托代理人：王建秀，系新疆金诚信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：昌吉市人民政府。住所地：昌吉市建国西路***号。
法定代表人：马红军，该市代市长。
委托代理人：刘艮生，昌吉市人民政府法制办干部。
委托代理人：张文敏，新疆庭州律师事务所律师。
上诉人王世双因昌吉市人民政府房屋征收行政一案，不服昌吉回族自治州中级人民法院（2013）昌中行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人王世双及其委托代理人王建秀，被上诉人昌吉市人民政府委托代理人刘艮生、张文敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，为改善昌吉市民乐社区（乌伊路北侧、青年路东侧、天池路南侧、长宁路两侧，长宁路东至市政府家属院西围墙）旧城区基础设施和居民生活环境，2011年7月18日，民乐社区召开了两委班子、居民代表会议，讨论民乐社区整体改造事宜。之后，在广泛征求民乐社区居民和相关职能部门意见的基础上，被告昌吉市人民政府决定对民乐社区进行旧城区改造。2013年1月28日，在民乐社区召开了由市发改委、国土资源局、规划局、房管局、征收办、延北街道办等部门和民乐社区居民代表参加的听证会，对民乐社区改造项目进行介绍，宣读拟定补偿方案，就居民征收方面的问题进行解答。2013年1月30日，在征收区域内对《昌吉市民乐社区旧城改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行公示，征求被征收范围内有关单位和被征收人的意见。2013年3月15日，召开八届昌吉市人民政府会议，听取政府职能部门的报告，对征收有关问题进行研究和部署。2013年3月18日，昌吉市人民政府公布了昌吉市政府昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定（以下简称征收决定）、昌吉市民乐社区旧城改造房屋征收补偿方案。昌吉市政府昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定内容包括：征收依据、目的、范围、征收部门、实施单位、补偿方案、征收时间、复议及诉讼权利等内容。昌吉市民乐社区旧城改造房屋征收补偿方案内容包括：征收范围、法律即政策依据、产权认定、回迁安置房分配原则、补偿方式、临时过渡方式、补助办法、奖励办法等内容。2013年5月10日，昌吉市人大常委会批准将昌吉市旧城改造项目纳入2013年国民经济和社会发展计划。原告不服昌吉市政府昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定，向昌吉州人民政府申请复议。2013年6月8日，昌吉州人民政府作出昌州政复决字〖2013〗64号行政复议决定书，维持昌吉市人民政府作出的昌吉市政府昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定。原告不服，在法定期限内诉于昌吉州人民法院。
原审法院认为：《中华人民共和国房地产管理法》第六条规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第五项规定，由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建，并由市县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告昌吉市人民政府为改善民乐社区基础设施和居民生活环境，经调研后，决定对民乐社区进行旧城改造，该项目经昌吉市人大批准并纳入2013年国民经济和社会发展计划。同时被告作出决定前，召开了听证会，就征收方面的问题向所在社区居民进行调研、询问、介绍及解答，依法对房屋征收补偿方案征求意见稿进行公示，征求公众意见。公示期满后，对相关问题进行了研究，在此基础上公布了征收决定。故被告作出征收决定的具体行政行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。原告提出政府征收决定公布在前，人大批准文件在后的事实不能改变该行为得到人大批准的事实，故被告昌吉市人民政府作出征收决定的具体行政行为主体适格，有事实和法律依据，且适用法律正确，程序合法。原告起诉要求撤销征收决定的具体行政行为的理由不能成立。依据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定，遂判决：驳回原告王世双要求撤销昌吉市政府作出的昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定的诉讼请求。
王世双上诉称：一审认定事实有误。（1）上诉人供水系统系2004年社区新建，280户住宅系2005年新建住房，花园小区内八栋楼276户是商品房，并非危房及旧城区改造，而是大型商业区开发。（2）被上诉人作出具体行政行为之前，没有履行法定程序，没有征求被拆迁人意见。大量证据证实被上诉人作出征收决定之前没有依法履行法定程序及征求被拆迁户的意见，剥夺了被拆迁人的合法权益。请求撤销一审判决、支持上诉人一审的全部诉求并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
昌吉市人民政府答辩称：1、昌吉市人民政府对“14号小区”即民乐社区予以旧城区改造，是因该区域基础设施落后。且存在消防隐患，符合法律、法规界定的公共利益之需要。民乐社区位于昌吉市中心地带，该地段供排水管网建设于1996年以前，居民住宅大多建于2005年以后，供排水管网老化、设计容量不足并长期超负荷运行，未并入昌吉市城市供排水管网，由社区自行管理，维护改造力度不够，造成社区排水管网经常堵塞，自来水管网经常断裂，且因供水不畅、排水管网堵塞和冬季暖气不热等基础设施问题，引发群众上访。同时，该小区建筑布局散乱，交通功能不全，脏乱差突出，天然气无法进入，消防不符合要求，存在严重消防隐患。道路破损严重，无公共活动场所，严重影响居民生活质量和昌吉市城市形象。为使民乐社区旧城区基础设施和居民生活环境得到根本改善，依据城市规划要求，昌吉市政府决定对该小区予以旧城改造，并对该区域房屋作出征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定。2、昌吉市人民政府作出房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。民乐社区旧城区改造项目列入昌吉市2013年国民经济与社会发展年度计划。依照《条例》规定，2013年1月30日，依法在征收区域内对《昌吉市民乐社区旧城改造房屋征收补偿方案征求意见稿》进行公示，达到法定期限30天后，于3月18日公布了《昌吉市民乐社区旧城改造项目房屋征收补偿方案》，同时下发了昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定。征收程序合法。3、上诉人对征收补偿方案有异议要求撤销房屋征收决定没有根据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审认定事实基本一致。另查明，昌吉市人大常委会于2013年5月10日作出包括民乐社区在内的《关于批准将昌吉市旧城改造项目纳入2013年国民经济与社会发展计划的决议》。
本院认为，1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被上诉人作为市级人民政府，具有本案国有土地上房屋征收主体资格。
2、关于《征收决定》的事实依据。本案被上诉人作出《征收决定》主要是为了实施旧城区的基础设施等改建，危房改造等相关程序不是本案征收的必经程序。被征收片区位于昌吉市中心区域，片区功能、规划、交通、设施不佳，被上诉人进行旧城区改建涉及居住条件、公用基础设施的改善，将民乐社区纳入本次征收范围，符合公共利益和旧城区改建的需要。上诉人认为该征收项目不属于公共利益需要无事实依据。
3、关于作出《征收决定》行政行为的程序和法律适用。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”
（1）本案被上诉人昌吉市政府未依法提交昌吉市涉及民乐社区土地利用总体规划、民乐社区旧城改建规划方案及昌吉市人民代表大会关于国民经济和社会发展计划涉及民乐社区旧城改造的执行情况与国民经济和社会发展计划的决议及报告等证据，上述证据涉及的规划和计划不是本案被诉的具体行政行为，其合法性不属于本案审查范围。上诉人据此认为被上诉人作出征收的具体行政行为违法无事实依据。
（2）被上诉人2013年3月18日公布《昌吉市民乐社区旧城改造项目房屋征收补偿方案》，同时下发昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定。而昌吉市人大常委会于2013年5月10日才作出包括民乐社区在内的《关于批准将昌吉市旧城改造项目纳入2013年国民经济与社会发展计划的决议》，即昌吉市人民政府作出昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定系未经昌吉市人大常委会批准的情形下作出。此种情形不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“…保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定，亦不符合2011年4月20日新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅新建法〖2011〗17号《关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的指导意见》第三条第五项之规定：“…保障性安居工程和旧城区改造项目还要经同级人民代表大会或者常务委员会审查批准后方可实施”的行政程序性规定。因新建法〖2011〗17号属于行政机关制定的行政规范性文件，系对作为行政法规的《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于实施征收决定实体和程序的自我约束，行政机关应当遵守。
综上，原审判决认定事实基本清楚，但认定征收合法有误。被上诉人行使行政征收决定权的程序不符合行政法规及行政规范性文件的规定，即使行政行为内容合法，违反法定程序的具体行政行为仍属违法。上诉人的上诉理由部分成立，其上诉请求部分应于支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项及《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销昌吉回族自治州中级人民法院2013年11月12日作出的（2013）昌中行初字第11号行政判决书；
二、确认昌吉市人民政府作出的昌吉市政府昌市征字〖2013〗5号房屋征收决定违法。
案件受理费100元，由被上诉人昌吉市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 风 瑞
审 判 员 迪丽娜孜
代理审判员 艾 尔 肯
二〇一四年四月三十日
书 记 员 张 瑜