福建省闽侯县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）侯行初字第10号
原告林木祥，男，身份证住址：福建省闽侯县。
委托代理人刘宏国，北京圣运律师事务所律师。
被告闽侯县国土资源局，住所地：福建省闽侯县。
法定代表人陈剑锋，局长。
委托代理人林捷，副局长。
委托代理人齐晖，福建福民律师事务所律师。
原告林木祥不服被告闽侯县国土资源局土地行政处罚，于2014年1月2日向本院提起诉讼。本院2014年1月14日受理后，于2014年1月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月21日公开开庭审理了本案。原告林木祥及其委托代理人刘宏国、被告闽侯县国土资源局的委托代理人林捷、齐晖到庭参加诉讼，本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告闽侯县国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于2013年9月6日作出侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》，责令林木祥户15日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。
被告于2014年1月26日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《国土资源违法案件立案呈批表》；
2、侯国土资监约字（2013）第1623号《约谈通知存根》；
3、侯国土资监土字（2013）第1623号《责令停止土地违法行为通知书存根》；
4、2013年7月29日林嵩、陈祥楷《土地违法案件询问笔录》各一份；
5、2013年8月7日林嵩、陈祥楷《调查笔录》各一份；
6、《土地违法案件现场勘测笔录》及《上街镇土地利用总体规划图》；
7、现场照片；
8、林嵩《居民身份证》；
9、《国土资源违法案件调查报告》；
10、侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》；
11、2013年8月26日《国土资源法律文书送达回证》；
12、侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》留置送达照片；
13、《国土资源行政处罚陈述申辩书》；
14、侯国土资行处字（2013）第126号《国土资源违法案件处理决定呈批表》；
15、侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》；
16、2013年9月7日《国土资源法律文书送达回证》；
17、侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》留置送达照片；
证明：1、原告林木祥未经有权机关批准，擅自于2011年6月开始在上街镇上街村梧洋片占用园地，违法建设一座三层占地面积308.01平方米的砖木结构建筑物；2、2013年7月29日，被告向原告发出约谈通知及停止土地违法行为通知，但原告林木祥未予配合；3、被告经向上街镇上街村梧洋片片长及土地协管员调查了解，确认了原告林木祥的违法行为；4、2013年8月23日，被告作出侯国土资行罚告字（2013）126号《国土资源行政处罚告知书》，并进行了留置送达；5、2013年8月30日，原告向被告提交了陈述申辩书；6、2013年9月6日，被告作出侯国土资行罚决字（2013）126号《国土资源行政处罚决定书》，责令原告15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并进行了留置送达。
18、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条、第六十六条、第六十七条，《福建省土地监察条例》第十四条、第二十二条。
证明被告作出被诉具体行政行为事实清楚、程序合法。
原告林木祥诉称，位于闽侯县上街镇上街村梧洋片的房产是原告在宅基地上建设的，福建省测绘局存档的2010年航拍图可证明原告房产在2010年前就已存在，2011年6月原告根本没有进行建设，因此侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》认定原告2011年6月开始建设的事实明显与客观事实不符，属于认定事实错误。同时原告是在自家宅基地上建房并不存在非法占用土地问题。被告从来没有通知询问过原告，也没有进行任何调查，更没有告知原告有听证的权利。侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》是原告家人于2013年8月28日在自家墙上发现的，侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》没有送达而是偷偷贴在原告墙上，被告行政处罚程序违法。
原告不服被告的行政处罚于2013年10月29日向福州市国土资源局提起行政复议，福州市国土资源局作出榕国土资复决（2013）9号《行政复议决定书》，维持了被诉具体行政行为，原告因此起诉。被告于2013年9月6日作出的侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》认定事实错误、适用法律错误、程序违法，且已超过行政处罚的时效。请求撤销侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》，并由被告承担诉讼费。
原告提供的证据材料有：
1、侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》；
2、榕国土资复决（2013）9号《行政复议决定书》；
证明原告在法定期限内提起诉讼。
3、2006年航拍图（复印件）；
4、2007年航拍图（复印件）；
5、2010年航拍图；
证明本案被处罚标的在2006年就已经大部分存在，并逐步建设完成。
6、《协议书》（复印件）；
证明原告对该土地具有合法使用权，不存在非法占地问题。
7、申请法院向福州市勘测院、福建省测绘局调查取证。
证明原告证据3、4、5的真实性，原告房屋在2006年时就已经大部分存在的事实，以及被告作出被诉行政处罚行为认定事实不清。
被告闽侯县国土资源局辩称，经查实，被答辩人林木祥未经有权机关批准，擅自于2011年6月开始在上街镇上街村梧洋片占地违法建设，已建成一座砖木结构三层建筑物，占地面积308.01平方米，土地性质为园地。2013年7月29日，答辩人向被答辩人林木祥发出约谈通知及停止土地违法行为通知，但被答辩人林木祥未配合调查。被答辩人林木祥的上述行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条的规定，属于未经批准非法占用土地。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对被答辩人林木祥未经批准非法占用土地的违法行为作出行政处罚，责令其15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确。
在查处被答辩人林木祥违法占地建房案件过程中，被答辩人林木祥均采取回避的方式，拒收有关执法文书，因此，答辩人采取留置送达方式送达侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》、侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》等文书。答辩人作出的行政处罚程序合法。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款关于处罚追诉时效“从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”及最高人民法院（1997）法行字第26号函关于“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”之规定，本案没有超过行政处罚的追诉时效。
综上，答辩人作出的侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求予以维持。
原告对被告证据的质证意见：
原告对被告证据1、4、5、6、7、9、11、12、14的真实性、关联性、合法性均不予认可。原告认为，被告证据1上相关人员签名的真实性无法确认，记载的内容与事实不符，原告于2004年就开始建房，是逐步建成的，并非被告所述2011年才建的；林祥楷与林嵩的调查笔录一字不差，被告证据4、5明显是伪造的；林嵩不是被告机关的工作人员，其没有权利及义务送达通知书及接受调查，同时没有证据证明原告拒收相关通知书，如拒收可以留置送达；被告证据7不能证明被告行政处罚程序合法；被告证据9认定内容与事实不符，适用法律错误；原告始终没有见过被告证据11；被告说是留置送达，但被告证据12两张照片的背景不一致，不知道行政处罚告知书贴在哪里；被告证据14是在错误的认定事实，违法的适用法律的情况下作出的，不能证明处罚决定的合法性。
原告对被告证据2、3、10的真实性无异议，对其合法性和关联性不予认可。原告从来没有收到过被告的任何通知、告知，被告证据2、3不能证明被告履行了行政处罚程序；被告证据10的认定内容与事实不符，适用法律也是错误的，被告没有依法向原告送达被告证据10，原告是在地上捡到的；被告证据8与本案没有关联性；对被告证据13的真实性无异议，被告应当进行全面真实的调查后才能作出决定，被告没有履行相关义务，导致其作出错误的处罚决定；对被告证据15真实性无异议；被告证据16无法证明被诉行政行为的真实性、合法性；被告没有对原告进行任何调查及询问，也没有出示过任何执法证件，原告认为被告的所有证据都是在短时间内集中伪造制作的。
原告对被告的法律适用有异议。原告没有任何违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条、第七十六条规定的行为，被告作出的处罚决定是错误的。被诉具体行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十一条、第四十二条的规定。
针对原告的质证意见，被告补充说明：林嵩是上街村治保主任兼土地协管员，林祥楷是梧洋片片长，被告向原告送达被告证据2、3时原告拒收，所以找两人转交，当天林嵩、林祥楷就将约谈通知书、停止违法行为通知书送到原告妻子陆惠芳手上；因为原告一直回避，拒绝配合调查，被告找村干部调查情况；被告对现场的勘查是依法进行的，林嵩、林祥楷的身份与本案具有关联性；由于原告拒收相关文书，被告采取留置送达方式送达相关文书并拍照，由于拍摄距离不同两张照片颜色略有不同，被告提供的送达材料足以证明对相关法律文书已依法进行送达；被告提供的呈批表上均有领导签字，被告证据1是合法有效的；被告提供的所有证据均合法、有效。
被告对原告证据的质证意见：
被告对原告证据1、2真实性及证明对象均无异议；对原告证据3、4、5、6的真实性、合法性、关联性均有异议，认为原告证据6涉及非法转卖土地，即使存在也是无效协议。
针对被告的质证意见，原告补充说明：原告已经申请法院到福州市勘测院、福建省测绘局调查航拍图的真实性，证明原告房屋在2006年时就已经大部分存在。
本院认证意见：
1、被告证据经与原件核对无异真实性可以确认，且与本案具有关联性，本院对被告证据予以采信。
2、原告提供证据1、2的原件供核对，被告对原告证据1、2的真实性及证明对象均无异议，本院对原告证据1、2予以采信；原告证据6为复印件，不能证明其主张；本案讼争的房屋在2010年前是否存在，并不影响原告是否非法占用土地的事实认定，本院对原告的调查取证申请不予准许，对原告证据3、4、5不予认定。
根据上述有效证据，本院确认以下案件事实：
被告闽侯县国土资源局发现原告林木祥存在未经审批占用土地的行为，以原告林木祥非法占用土地为由立案受理。2013年8月7日，被告调查了相关证人，对讼争现场进行了勘测，制作了现场勘测笔录并拍照。被告调查终结查明：林木祥户未经有权机关批准，擅自占用园地于2011年6月开始在闽侯县上街镇上街村梧洋片占地违法建设，建成一座占地面积308.01平方米的三层砖木结构建筑物。2013年8月23日，被告作出侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据和应享有的权利。2013年8月26日，被告在相关人员的见证下将侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》张贴于原告的家门，并进行拍照。2013年8月30日，原告林木祥向被告提交《国土资源行政处罚陈述申辩书》，确认其于2013年8月29日在房屋边的空地上拾到侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》，并认为其房屋已建成多年，并非2011年6月开始建设，请求被告撤销侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》。2013年9月6日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》，责令林木祥户15日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并告知原告对处罚决定可在60日内向福州市国土资源局或闽侯县人民政府申请复议，15日内向闽侯县人民法院起诉。2013年9月7日，被告在相关人员的见证下将侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》张贴于原告的家门，并进行拍照。原告对被告的行政处罚行为不服，向福州市国土资源局申请复议，复议机关于2013年12月23日作出榕国土资复决（2013）9号《行政复议决定书》，维持了被诉具体行政行为。原告仍不服，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼，诉请撤销侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》。审理中，原被告确认原告占用土地建设的房屋于2013年10月被拆除。审理中，原告对被诉行政处罚行为是否超过追诉时效及被诉具体行政行为的合法性等问题存在争议。
本院认为，结合被告的举证及当事人的陈述可以确认原告未经有权机关批准非法占用土地的违法事实，被告认定原告非法占用土地基本事实清楚，主要证据充分。原告违法占用土地的行为是否发生在2010年之前并不影响被告对原告违法占用土地的事实认定。被告在对原告实施行政处罚时，原告违法占用土地的行为尚处于继续状态，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款、（1997）法行字第6号《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》的规定，被告对原告实施行政处罚未超过追诉时效，原告该项主张没有法律依据，本院不予支持。
被告在作出侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》之前，依法进行了立案、调查，经集体讨论决定，在确认原告存在违法行为的情况下，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利，被告作出行政处罚决定基本事实清楚，基本程序合法，适用法律正确。虽然被告向原告送达侯国土资行罚告字（2013）第126号《国土资源行政处罚告知书》、侯国土资行罚决字（2013）第126号《国土资源行政处罚决定书》的程序存在瑕疵，但原告在收到处罚告知书及处罚决定书后进行了答辩，且提起了行政复议，被告送达程序的瑕疵并未对原告的权益造成实质性的影响。被告的行政处罚事项不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定的应予听证的事项。被告告知原告的起诉期限符合《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，不存在起诉期限告知不合法的情形。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告林木祥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 黄白永
审 判 员 林 妍
人民陪审员 杨大寿
二〇一四年四月八日
书 记 员 吴 莉
附：
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
《中华人民共和国土地管理法》第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（（1997）法行字第6号）
国土资源部：
你部（原国家土地管理局）（1997）国土［法］字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：
对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。
一九九八年五月四日