湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行初10号
原告李梅生。
委托代理人尹庆梅（系李梅生儿媳）。
被告江永县人民政府。
法定代表人唐德荣，县长。
委托代理人蒋少平，该政府法制办工作人员。
委托代理人毛立平，江永县瑶城市场改造工程建设指挥部工作人员。
原告李梅生因要求确认被告江永县人民政府（以下简称江永县政府）强制拆除房屋行政行为违法，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月18日立案后，于2016年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月24日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告李梅生的委托代理人尹庆梅，被告江永县政府的委托代理人蒋少平、毛立平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告江永县政府于2015年10月8日强制拆除因江永县瑶城市场改造建设项目一期工程被征收的原告李梅生房屋的行为。
原告李梅生诉称：被告江永县政府于2013年7月29日作出《关于瑶城市场改造建设项目房屋征收与补偿的决定》，原告的房屋在征收范围之内。之后，原、被告就征收补偿协商多次，均未达成一致意见，至今没有签订征收补偿协议或者房屋产权调换协议，在此情况下，被告单方面委托房屋评估机构对原告的房屋进行评估，并强行将评估确定的房屋价款打入原告账户。2015年10月8日晚，被告在没有通知原告到场，没有合法手续的情况下，强行拆除了原告的房屋，被告的强拆行为违反了法律的规定，侵害了原告的合法权益，请求法院确认该强拆行为违法。
原告李梅生向本院提交了以下证据：
1、永国用（2005）第420号国有土地使用证、江永县房权证潇浦镇字第43044000164**号房屋所有权证，证明被告拆除的房屋是原告合法所有的；
2、照片八张，证明2015年10月8日江永县政府的工作人员以及江永县瑶城市场改造工程建设指挥部（以下简称瑶城指挥部）工作人员在指挥强拆原告的房屋。
被告江永县政府辩称：1、没有任何书面证据能证明被告是被诉强拆行为的行为主体。2、原告的房屋是依法征收，征收程序是合法的，在不能与原告就补偿达成一致意见的情况下，依法进行了评估，并按评估价加上其他款项补偿给了原告，并通知原告腾空房屋，因此征收实施单位的强拆行为并无不当。综上，原告的诉请不能成立，请求法院予以驳回。
被告江永县政府向本院提交了以下证据、依据：
1、江永县政府办江永政办函（2013）90号《关于成立瑶城市场改造工程建设指挥部的通知》，证明瑶城指挥部是江永县政府依法设立的。
2、《关于bxj反映江永县瑶城市场改造指挥部和开发商非法强拆房屋信访事项的答复意见书》，证明对原告在网上提出的信访事项进行了答复。
3、江永县发展和改革委员会《关于江永县瑶城棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（江永政发改字（2010）49号）文件。证明瑶族市场改造的合法性。
4、江永县人民政府关于瑶城市场改建项目房屋征收范围的公告（江永政发（2013）7号）文件。
5、江永政发（2013）7号文件的公布相片。
6、《江永县人民政府关于﹤江永县瑶城市场改造建设项目房屋征收补偿﹥征求公众意见的公告》文件。
证据3-6证明涉案房屋是依法征收。
7、包括原告在内的17间商住楼房被征收方提交的14条意见。
8、2013年7月9日，瑶城指挥部在江永县教育局会议室组织相关部门和人员及被征收户召开了意见反馈（听证）会相片。
9、《﹤江永县瑶城市场改造建设项目房屋征收补偿方案（征求公众意见稿）﹥公开征求意见及意见采纳情况》文件。
10、《关于瑶城市场改造建设项目房屋征收与补偿决定》（江永政发（2013）16号）文件。
11、《关于瑶城市场改造建设项目房屋征收与补偿决定的公告》（江永政发（2013）17号）文件。
证据7-11证明瑶城市场改造建设项目一期工程房屋依法定程序作出了征收补偿方案并进行了公告。
12、《关于延长瑶城市场改造建设项目一期工程房屋征收签约期限公告》（江永政发（2015）33号）文件及公布相片。
13、《公开征集瑶城市场改建项目一期工程房产价格评估机构的公告》（江永政发（2015）9号）文件及公布相片。
14、《关于协商选定房地产价格评估机构的公告》（江永房发（2015）11号）文件、送达回证及公布相片。
15、《关于召开抽签确定房屋征收评估机构会议的公告》（江永房发（2015）13号）文件、送达回证及公布相片。
16、征收部门依法举行项目一期工程未协商签订协议被征收户房屋公开选定房屋征收评估机构抽签会议相片。
17、江永县公证处公证书。
18、《关于公开抽签确定江永县瑶城市场改造建设项目一期工程未签定协议八户房屋征收评估机构抽签结果的公告》（江永房征（2015）2号）文件、送达回证及公布相片。
19、评估公司正式入场开展评估工作及原告等人配合评估工作相片。
20、2015年8月5日评估初步结果公布后，征收实施单位提供的供原告等8户选择的产权调换房屋面积位置表及其中5户选择产权调换或选择货币补偿名单。
21、原告所有的江永县潇浦镇瑶城市场房屋房地产评估结果报告（湖南潇湘估字（2015）第Z016-3号）及送达回证。
证据12-21证明涉案房屋依法定程序选择了评估机构，进行了依法评估，并将评估结果送达了原告。
22、《江永县瑶城市场改造建设项目一期工程被征收房屋选择补偿方式确认书》及送达回证，证明向原告依法送达了被征收房屋选择补偿方式确认书。
23、《关于限期腾空被征收房屋（瑶城市场**号）内物品的通知》，证明通知原告腾空房屋。
24、打款回单，证明已将补偿款打入原告账户。
25、瑶城市场一期工程三栋被征收房屋内财务清理清单（李梅生）。
26、2015年10月8日公证处见证依法拆除相片。
证据25-26证明被告依法拆除了原告的房屋。
经庭审质证：被告对原告提交的证据无异议。
原告对被告提交的证据发表了如下意见：对房屋征收行为是知情的，房屋评估的事情也是知情的，但没有到场，对送达回证上签字的文书予以认可。
本院对上述证据认证如下：
（一）对原告提交的证据认证如下：被告对原告的证据无异议，本院对原告的证据予以确认。
（二）对被告提交的证据认证如下：对被告证据的真实性予以确认，其证明目的需结合本案证据综合确认。
经审理查明：为消除江永县瑶城市场的重大安全消防隐患，改善瑶城市场及周边居民的生活环境，江永县发展和改革委员会批复同意了江永县瑶城棚户区改扩建项目。2013年4月1日，被告江永县政府发布《关于瑶城市场改建项目房屋征收范围的公告》，原告李梅生所有的江永县房权证潇浦镇字第43044000164**号房屋（共3层，建筑面积125.49㎡）在该项目一期工程的房屋征收范围内。2013年7月31日，被告发布《江永县人民政府关于瑶城市场该证建设项目房屋征收与补偿决定的公告》。为加快实施瑶城市场改造工程，被告于2013年8月1日成立江永县瑶城市场改造工程建设指挥部负责瑶城市场改造工程。
2015年5月28日，江永县房产局下发江永房发（2015）9号文件，公开征集瑶城市场改建项目一期工程房地产价格评估机构，并通知原告参与选定评估机构，原告没有到场，之后以公正抽签的方式选定湖南潇湘房地产评估经济有限公司为评估机构。原告的房屋经评估价值为927，609元。被告将评估结果送达原告，原告的大儿子何江平在送达回执上签了字。2015年9月6日，原告在《被征收房屋选择补偿方式确认书》上签字选择产权调换的方式。2015年9月25日，被告向原告下发了《关于限期腾空被征收房屋（瑶城市场**号）内物品的通知》，要求原告在接到通知七日内腾空房屋内物品。2015年9月29日，瑶城指挥部按照房屋评估价加上奖励款等其他款项共计1，012，613.72元存入李梅生的农行账户。
2015年10月8日，瑶城指挥部强制拆除了原告的房屋，原告的房屋内尚有小煤球等小物件未搬出，被告将未搬出的物件存放至江永县老检察院E栋103、105室。原告对被告的强拆行为不服，向本院提起诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。
本院认为，本案的争议焦点有两个：一是江永县政府是否是本案适格的被告；二是被诉的强拆行为是否合法。
关于被告是否适格的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一、二款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。从本案查明的事实看，对原告房屋实施强制拆除行为的是瑶城指挥部，该指挥部是江永县政府为瑶城市场改造建设项目成立的临时机构，非法律、法规、规章授权可以行使强拆行为的主体，不能独立承担法律责任和诉讼后果，因此并不具备行政主体资格。瑶城指挥部实施的行为后果应由其设立机关江永县政府承担，因此江永县政府是本案的适格被告。江永县政府提出不是本案适格被告的辩论意见，本院依法不予采纳。
关于被告的强制拆除行为是否合法的问题。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款以及第二十八条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人未能达成补偿协议的情况下，应由作出房屋征收决定的人民政府作出补偿决定，并予以公告，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。结合《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、第三十六条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，江永县政府在瑶城市场改建项目房屋征收过程中，在未与原告李梅生达成补偿协议的情况下，没有作出补偿决定，履行事先催告义务，听取原告的陈述和申辩，并依法定程序申请人民法院强制执行，就直接组织人员对原告的房屋实施了强拆，该行为明显违反上述法律规定，程序违法。原告提出确认被告的强拆行为违法的请求，本院依法予以支持。
综上，被告江永县政府作出的强制拆除原告房屋的行为违法，且不具有可撤销的内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告江永县人民政府于2015年10月8日对原告所有的江永县房权证潇浦镇字第43044000164**号房屋实施强制拆除的行为违法。
案件受理费50元，由被告江永县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 曾 辉
审 判 员 周文静
人民审判员 贺桂平
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 唐 昱
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。