江西省乐平市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）乐刑初字第217号
公诉机关乐平市人民检察院。
被告人洪××，男，江西省乐平市人，汉族，大学本科文化，中共党员，乐平市第五届政协委员，乐平市财政局非税收入管理局局长。因涉嫌玩忽职守罪于2015年3月18日被乐平市人民检察院取保候审。现在家。
辩护人张镜，江西护三农律师事务所律师。
被告人王×，男，江西省景德镇市人，汉族，专科文化，乐平市财政局非税收入管理局副局长。因涉嫌玩忽职守罪于2015年3月18日被乐平市人民检察院取保候审。现在家。
辩护人骆剑明，江西华镇律师事务所律师。
乐平市人民检察院以乐检刑诉（2015）174号起诉书指控被告人犯玩忽职守罪，于2015年7月22日向本院提起公诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。乐平市人民检察院指派代检察员陈玉红出庭支持公诉，被告人洪××及其辩护人张镜、被告人王×及其辩护人骆剑明均到庭参加诉讼。现已审理终结。
乐平市人民检察院指控，2013年11月27日，景德镇蓝资建材科技有限公司法人代表程×甲持九江银行的进账单到乐平市非税收入管理局办理票据手续，该进账单上显示其已汇144万元土地出让金至乐平市财政局工商银行乐平支行账户上。被告人王×在未向银行核实、未确认该144万元是否到账的情况下就向程×甲开具了“江西省行政事业单位资金往来结算票据”，并加盖了该局财务专用章。开票前后被告人王×都向被告人洪××汇报了该开票情况，且在开具票据程序中被告人洪××未在系统内设置复核人，在监管上存在漏洞。
开票当日程×甲就持乐平市非税收入管理局开具的票据到乐平市国土资源局办理相关土地使用证手续，直至2014年1月3日程×甲取得了相关土地使用证。
按照相关规定，被告人王×在每月6日前要和乐平市财政局国库会计就财政专户资金进行对账，以便在每月8日之前制作“乐平市挂牌土地出让金征缴月报表”，王×在对账时严重不负责任，仅仅盖个人印鉴了事，没有发现该笔144万元土地出让金没有到账就开具了票据。
在2013年11月、2013年12月的“乐平市挂牌土地出让金征缴月报表”上均显示景德镇蓝资建材科技有限公司有144万元土地出让金未缴纳，被告人洪××作为“乐平市挂牌土地出让金征缴月报表”的审核人，未用该局保存的票据存根联与月报表进行核实、比对，致使该144万元的票据再次脱离监管。程×甲、占××二人于2014年5月因涉嫌集资诈骗罪案发，该笔144万元损失至今无法挽回。
为证明上述事实，公诉机关提供了被告人供述、证人证言、书证等证据予以佐证，认为二被告人的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，依法应追究其刑事责任。
被告人洪××对起诉书指控的犯罪事实基本无异议，但辩称其不构成玩忽职守罪。辩解理由：1、乐平市非税局凭当事人出具的真实准确无误的九江银行进账单开具往来结算票据是符合规定的，至于汇款被不明原因的退回当事人是非税局无法预料和控制的。2、王×并未向其汇报过该笔144万元票据的开票情况。3、开票的程序均是按照省财政厅统一安装的财政票据软件来操作的，他没有权限在程序中设置复核人。4、乐平市非税局有明确的分工，有票据专管人员和分管票据的副局长，还有针对《乐平市挂牌土地出让金征缴月报表》的做账人、对账人和报表编制人，他的工作职责只是对报表的数据内容和银行对账单进行复核，所以在此环节他并没有失职。5、非税局开出的往来结算票据只是作为当事人和财政部门结算的依据，对外并无实际作用，也不能用来办理土地凭证，而且到案发时，该往来结算票据的原件一直在非税局保存，因此蓝资公司未交纳土地出让金就办理了土地证的责任不在非税局。6、蓝资公司按照乐发（2003）12号、（2004）20号文件规定，如交清土地款可享受政府奖返资金149万元，所以该次事件并没有给国家造成实际经济损失。
洪××的辩护人称，本案中洪××有工作上的失误，但不足以造成国家利益重大损失，不构成玩忽职守罪。因为导致144万元的出让金未进财政局账户的责任在九江银行，非税局凭九江银行合法有效的进账单开具往来结算票据没有错，而国土局凭往来结算票据就为蓝资公司办理土地证是不符合规定的，因此造成144万元土地出让金未入账的主要责任不在非税局，国土局责任更大。
被告人王×对起诉书指控的犯罪事实基本无异议，但不清楚是否构成犯罪。
王×的辩护人称，王×虽然在工作中存在过失，但其过失行为并不会给国家造成不可挽回的经济损失，因此不构成玩忽职守罪。理由：1、起诉书指控该144万元的往来结算票据的开票人是王×，证据不足。因为程×甲在询问笔录中说开票人是戴眼镜的，而侦查机关在组织辨认时将只有王×一人戴了眼镜的照片混杂在12张照片中让其辨认，这不符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国刑事诉讼法﹥的解释》规定，该辨认笔录不能作为定案的依据。2、乐平市非税局在核实了九江银行进账单上的账户名称、账号、银行印鉴后出具票据的行为并没有失职。3、根据1993年《江西省国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法实施细则》规定，土管部门在收取土地出让金时必须使用省财政厅统一印制的国有土地使用权有偿使用收入专用票据。而国土局仅凭结算票据就为蓝资公司办理了土地证，属违规操作，最终出现了土地出让金未缴清便领取了土地证的后果。4、王×在对账时有失职，没有切实履行对账职责，没有及时发现蓝资公司144万元土地出让金未到账的事实，但王×的工作失职不是导致土地证被冒领的直接原因。5、国土局可依法撤销蓝资公司的土地证，国家的经济损失并不是无可挽回。
经审理查明，被告人洪××自2008年开始至本案案发时一直担任乐平市财政局非税收入管理局局长，被告人王×自2010年开始担任乐平市财政局非税收入管理局副局长，二人均为国家机关工作人员。乐平市非税收入管理局是乐平市人民政府为规范政府非税收入的管理，加强对非税收入的征管而设立的财政局下属事业单位，其主管范围包括组织督促部门和单位将非税收入依法依规缴入国库或财政专户；监督检查全市非税收入征收、汇缴、划解、使用等。
2013年11月27日，景德镇蓝资建材科技有限公司法人代表程×甲持九江银行的进账单到乐平市非税收入管理局办理票据手续，该进账单上显示景德镇蓝资建材科技有限公司已将144万元土地出让金汇入乐平市财政局的工商银行账户，而实际上该笔汇款被当日退回蓝资公司并未进入财政局的账户。乐平市非税收入管理局的工作人员在未向银行核实、确认该144万元是否到账的情况下就向程×甲开具了“江西省行政事业单位资金往来结算票据”，并加盖了该局财务专用章。票据开出当日，程×甲持该票据到乐平市国土资源局办理了土地使用证手续。2014年1月3日程×甲取得了土地使用证。2014年5月，程×甲因涉嫌集资诈骗罪案发，该笔144万元损失至今无法挽回。
被告人洪××作为乐平市非税收入管理局局长，对局内全面工作负有监督管理的职责。首先在本局的票据管理工作中存在失职，使蓝资公司有机可趁，在未缴纳土地出让金的情况下，便领取了票据，办理了土地证，导致国家经济损失144万元。其次，作为“乐平市挂牌土地出让金征缴月报表”的审核人，在对土地出让金征缴情况进行审核时，不认真履行职责，未用该局的票据与月报表进行核实、比对，未核查出蓝资公司未缴清土地出让金，也未及时向蓝资公司催缴，没有确保土地出让收入及时足额上缴国库，最终造成国家损失144万元。
被告人王×作为乐平市非税收入管理局副局长，负责每月6日前和乐平市财政局国库会计就财政专户资金进行对账，以便在每月8日之前制作“乐平市挂牌土地出让金征缴月报表”，以确保土地出让收支统计数据及时、准确、真实。王×在对账时不正确履行职责，没有将“往来结算票据”与国库进行对账，也没有发现该笔144万元土地出让金的票据已经开出而实际并未到账，便加盖了个人印鉴，导致该144万元票据脱离监管，并被蓝资公司用于办理了土地证，最终造成国家损失144万元。
案发后，被告人洪××、王×经乐平市人民检察院电话传唤，及时到案，如实交待自己的主要犯罪事实。
上述事实，有公诉机关及被告人提供，并经庭审质证、认证的下列证据予以证实：
1、被告人洪××的供述，证实景德镇蓝资公司的144万元土地出让金“往来结算票据”是乐平市非税局开具的，是谁开的他不清楚，该票据的记账联和九江银行进账单复印件是他从国库股保存的记账凭证中撕下来的。王×负责和国库会计对账，并制作“乐平市挂牌土地出让金征缴月报表”，之后会向他汇报，他作为局长每月都要进行审核。
2、被告人王×的供述，证实蓝资公司144万元的“往来结算票据”是非税局开的，这个票据可以证明钱进了非税局账户，而且票据应该已经入账。他在非税局负责非税收入的征管和票据保管，但这张票据是谁开的他记不清楚。结算根据存根联是对账资料，但他在同国库股对账时没有对“往来结算票据”存根联上的数字进行统计和核实，也没有拿开给蓝资公司的144万结算票据去进行对账，盖章只是个程序。结算票据和财务专用章本来应该分开保管的，但是乐平非税局是没有分开的。
3、证人程×乙（乐平市非税局副局长）的证言，证实乐平非税局的往来结算票据和财务专用章是放在他抽屉里保管的，但抽屉没有上锁，王×和程惠敏都可以接触。票据没有复核人，但开好后都要向洪××汇报。王×负责和国库会计对账。
4、证人程×甲的证言，称他到九江银行汇了144万元到乐平市财政局账户后，拿着银行进账单原件找到洪××，洪××叫隔壁办公室的一个50多岁戴眼镜的男子帮他办手续，那个男子开了“江西省行政事业单位资金往来结算票据”给他，证明他交了钱，并留下了银行进账单原件。他拿着票据到乐平市国土局办理了土地证。过了一个多月，土地证办好之后，国土局工作人员把票据还给了他，让他去财政局换正规发票，洪××也打电话给他说144万还未到财政局账户，他便把票据还给了洪××。他去九江银行查询，发现钱还在蓝资公司账户，他便把144万元取出来还债了。土地证他拿到一个小额贷款公司进行了抵押，借了120万元。
5、证人王××（乐平市财政局国库股副股长）的证言，证实她每月6号前将“财务专户资金对账表”与各股室进行核对，各股室经办人盖印鉴后表明对对账表的数字进行了核对。景德镇蓝资公司的票据已经打孔，应该是作为凭证或附件做完账入卷的。2014年9月份，非税局的工作人员来借过蓝资的账册，之后这张票据何时被何人抽出她不清楚。
6、证人秦×（九江银行工作人员）的证言，证实2013年11月27日景德镇蓝资公司的144万元汇款由于银行工作人员操作失误被退回。
7、证人石×（乐平市国土局地籍股副股长）的证言，称2013年11月底程×甲拿着乐平市财政局开具的红色的“江西省行政事业单位资金往来结算票据”来办理土地证，大约30多天后土地证办好了之后，程×甲把红色票据拿去做账，留下了复印件。
8、证人汪××的证言，证实程×甲用蓝资公司的土地证向他抵押贷款120万元。
9、乐平市非税局财政专户资金对账表，证实王×已于2013年11月、12月、2014年1月和乐平市财政局国库会计王××进行对财并加盖印鉴。
10、乐平市挂牌土地出让金征缴月报表、乐平市非税局的情况说明，证实截止2015年2月，景德镇蓝资公司应缴未缴土地出让金144万元。
11、九江银行进账单复印件、银行记账凭证复印件、支付系统查询单、账户交易流水清单，证实2013年11月27日蓝资公司汇款144万元至乐平市财政局，因银行错把财政局开户行“工商银行”输入为“农业银行”导致该款当日被退回，并于2014年1月3日被转至占××账户。
12、江西省行政事业单位资金往来结算票据，证实乐平市非税局开具了景德镇蓝资公司已缴纳144万元土地出让金的结算票据。
13、土地证复印件，证实蓝资公司于2014年1月3日取得土地证。
14、国办发（2006）100号通知、赣府厅发（1993）16号通知，证实土地管理部门在收取土地出让金时必须使用省财政厅统一印制的国有土地使用权有偿使用收入专用票据。
15、乐平市财政局的证明，证实被告人洪××、王×的任职情况。
16、户籍信息、前科证明，证实两名被告人的身份信息及无犯罪前科的事实。
17、乐平市检察院的说明，证实两名被告人经电话传唤自动及时到案，如实交代主要犯罪事实，具有自首情节。
本院认为，被告人洪××、王×身为国家机关工作人员，不认真履行工作职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控二被告人的罪名成立，本院予以支持。被告人洪××及其辩护人、被告人王×的辩护人辩称，二被告人的工作失职不是造成国家重大损失的直接原因、不构成玩忽职守罪。本院认为，玩忽职守罪系不作为犯罪，不作为犯罪的因果关系是通过将不作为替换成作为，考察有此作为，能否导致结果发生。如果能够避免结果发生，即可以认定因果关系成立。被告人洪××、王×作为非税局局长、副局长，在收到蓝资公司汇款凭证、开具出票据后，如果能够按照规定及时到银行对账、审核督促，就能及时发现款项未到账的事实，从而采取措施防避结果发生。因此被告人洪××、王×的玩忽职守行为与国家的重大损失之间存在刑法上因果关系，故该无罪的辩解理由不能成立，依法不予支持。
二被告人经侦查机关传唤，自动到案，如实供述自己的犯罪事实，属自首，可从轻处罚；系初犯，可酌情从轻处罚。国家损失大小作为玩忽职守罪量罚的重要要素之一，本案二被告的玩忽职守行为给国家造成了144万元的损失，依法应当判处三年以下有期徒刑。但综合考察到，被告人收到蓝资公司正规金融机构开具汇票，基于对票据信赖，开具结算票据给蓝资公司，其信赖利益，根据票据法规定应予保护，因而不具有可责难性。国土资源部门作为国有土地使用权登记发证部门，在履行职责过程中，在申请人蓝资公司没有出具土地出让金专用票据情况下，仅凭非税局结算票据即予以登记发证，该行为违反国办发（2006）100号、赣府厅发（1993）16号通知，在颁发土地证流程中，国土资源局具有终局性，如果该局严格按照规定履责，国家损失将会避免。故此，本案国家损失系多种原因叠加所致，原因力的大小或原因对结果的贡献度，应该是本案衡酌的重要因素。
综上，被告人洪××、王×犯罪行为危害性相对轻微，依法可以免予刑事处罚。根据二被告人的犯罪事实以及对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十一条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告人洪××犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人王×犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江西省景德镇市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审 判 长 徐娇君
人民陪审员 汪政协
人民陪审员 李风连
二〇一五年十月二十一日
代书 记员 薛 超