海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终227号
上诉人（原审原告）海南省国营岭门农场，住所地陵水黎族自治县光坡镇岭门农场。
法定代表人刘燕飞，该场场长。
委托代理人刘瑟荣，海南至睿律师事务所律师。
委托代理人陈金联，海南至睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县国土环境资源局，住所地陵水黎族自治县椰林镇椰林南大道233号。
法定代表人符史锦，该局局长。
委托代理人王丹松，海南万理律师事务所律师。
委托代理人彭小熬，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
上诉人海南省国营岭门农场（以下简称岭门农场）因其诉被上诉人陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）土地行政管理案，不服海南省第一中级人民法院于2015年12月17日作出的（2015）海南一中行初字第203号行政判决，于2016年4月5日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：陵水县国土局于2014年9月1日作出陵土环资（2014）497号《关于办理注销陵国用（岭门）字第00002号国有土地使用证的通知》（以下简称497号《通知》），并于2015年5月7日在《海南日报》上公告注销岭门农场名下陵国用（岭门）字第00002号《国有土地使用证》（以下简称00002号国土证，该证系陵水黎族自治县建设与国土资源局于2003年11月10日颁发给岭门农场，使用面积为12789.43亩）。
原审查明，涉案争议土地位于陵水黎族自治县岭门农场顶风岭，面积为350亩。1996年7月8日，岭门农场与陵港民政福利石化供应有限公司（以下简称陵港公司）签订土地转让协议书，约定岭门农场将涉案土地转让给陵港公司发展高效农业生产使用。同日，岭门农场给原陵水黎族自治县土地管理局出具土地转让证明书，该证明书载明：经岭门农场领导讨论同意将顶风岭350亩荒地转让给陵港公司使用，转让金已按合同约定付清，请给陵港公司办理国有土地使用权登记手续。1999年2月26日，陵水县国土局依据陵港公司提交的土地转让协议书、土地转让证明书等材料对涉案争议土地进行地籍调查后，报陵水黎族自治县人民政府审批（以下简称陵水县政府）给陵港公司颁发了陵国用（岭门）第8635号《国有土地使用证》（以下简称8635号国土证）。2003年，根据岭门农场的申请，陵水县政府向其颁发00002号国土证。2011年，根据海南省农垦总局的工作部署，岭门农场将面积270225.26㎡（约405亩）的国有划拨土地划转给陵水岭门投资有限公司（以下简称岭门投资公司），并与2013年5月16日向岭门投资公司颁发了陵国用（岭门）14119号《国有土地使用证》（以下简称14119号国土证）。2014年，陵港公司以陵水县国土局就涉案土地重复颁证为由向海南省国土环境资源厅提出申诉。同年4月22日，海南省国土环境资源监察总队作出监察通知书，要求被告对陵港公司反映的情况进行调查核实。同年5月19日，陵水县国土局作出《关于反映重复发证和违法行政有关情况的调查报告》，该报告载明：经对陵港公司和岭门投资公司重复发证一事研究讨论决定，该局拟按照法定程序撤销岭门农场持有的00002号国土证和岭门投资公司持有的14119号国土证，并重新指界确权。2014年9月1日，经报请陵水县政府批准，陵水县国土局作出本案被诉行政行为。岭门农场不服，于2015年9月8日向法院提起诉讼，请求撤销陵水县国土局公告注销第00002号国土证的行政行为。
原审认为，陵水县政府将涉案争议土地使用权登记确认归陵港公司并于1999年2月26日向其颁发8635号国土证。在8635号国土证仍合法存在的情况下，陵水县政府于2003年给岭门农场颁发00002号国土证，导致两证部分土地重合。陵港公司取得涉案土地使用权在先，岭门农场取得部分涉案土地使用权在后。陵水县国土局以涉案土地上存在先颁发的8635号国土证为由，认定涉案土地上颁发在后的00002号国土证的土地与8635号国土证项下的土地存在重叠，从而依据《土地登记办法》第五十八条规定公告注销岭门农场名下00002号国土证的行政行为并无不当。岭门农场主张其从未配合将涉案土地过户给陵港公司，陵水县国土局颁发8635号国土证的行政行为违法。原审认为陵水县国土局颁发8635号国土证的行政行为是否违法的问题，属于另一法律关系，不属于该案审查范围，岭门农场可另案主张。综上，岭门农场诉请撤销陵水县国土局于2015年5月7日在《海南日报》上公告注销00002号国土证的行政行为缺乏事实根据和法律依据，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海南省国营岭门农场要求撤销陵水黎族自治县国土环境资源局于2015年5月7日在《海南日报》上公告注销海南省国营岭门农场名下的陵国用（岭门）字第00002号《国有土地使用证》行政行为的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由海南省国营岭门农场负担。
上诉人岭门农场上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第203号判决，依法改判撤销被上诉人陵水县国土局公告注销00002号国土证的行政行为，本案一、二审诉讼费全部由被上诉人陵水县国土局承担。一、被上诉人公告注销00002号国土证的具体行政行为在程序上和实体上均不符合法律规定。首先，注销00002号国土证的具体行政行为涉及到岭门农场和陵港公司之间的土地权属问题，陵港公司对00002号国土证有异议，依法应当启动土地权属争议处理程序。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条、第三十六条明确规定土地权属争议调处机构对受理的土地权属争议案件，应当在规定的时间内要求争议各方提交相关的证据，必要时，可以依照职权收集和调取相关的证据。对证据应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。本案中陵水县国土局注销00002号国土证没有经过公开听证程序，也没有听证笔录存档。该具体行政行为程序不合法，应予以撤销。其次，陵水县国土局公告注销00002号国土证的具体行政行为的基本事实依据不合法。本案中岭门农场持有的00002号国土证与陵港公司持有的8635号国土证部分土地重叠发生争议，陵水县国土局作为履行审查争议调处职能的机构，应当首先审查该争议是否成立，该两份国有土地使用权证是否存在重复颁证，这一事实前提是应当经过有资质的测绘机构进行勘测和丈量。退一步说，即便存在土地重叠的情况，陵水县国土局作出的具体行政行为与所调查的事实与结论也不相符。陵水县国土局调查认为2003年7月8日，岭门农场和黄开明、王朝碧又对该地块签订了《土地承包合同书》，《土地转让协议书》已经被《土地承包合同书》所取代，陵水县国土局颁发8635号土地使用权证的最根本依据已经不复存在，其应注销8635号国土证，而不是00002号国土证。且陵水县国土局依法向岭门农场颁发00002号国土证，事实清楚，证据确实，程序合法，至今十几年，没有人提出任何异议。其后按照省农垦总局的工作部署，将其中地籍号为4600341700002-3a、面积270225.26平方米的国有划拨土地划转给岭门投资公司，岭门投资公司亦对其名下的土地使用权证多次公告更正，均没有任何人提出异议。二、陵水县国土局为陵港公司颁发的8635号国土证无事实法律依据，程序不合法，应予撤销。（一）该地来源不合法。陵水县国土局为陵港公司颁证的依据是岭门农场与陵港公司签订的《土地转让协议书》，但当时该地尚未办理国土证至岭门农场名下，岭门农场无权将该地转让给陵港公司，陵水县国土局亦不能超越法律权限将该地过户至陵港公司名下。（二）该地转让尚未经海南农垦总局批准。因为农垦土地的特殊性，任何地方农场未经农垦总局审批无权将土地私自转让，地方政府在办理农垦土地过户时必须附有农垦总局的审批手续，本案中无任何农垦总局的审批手续，陵水县国土局却违规为陵港公司办理了过户手续。（三）陵水县国土局未履行相应的土地调查、审批手续。本案土地登记审核过程中从土地调查至办证仅仅用了2天时间，没有双方当事人同时到场申请办理，没有第三人陵港公司的书面申请，也没有陵港公司的签字盖章，国土部门的执法人员没有现场查看，没有勘测土地范围及界址，没有相邻人甚至是上诉人到场指界，亦未按照1996年颁布的《土地登记规则》进行公告，征询异议，所有的程序均是陵水县国土局在操作。（四）该地未支付土地出让金，各种税费。（五）上诉人与陵港公司签订的《土地转让协议书》尚未实际履行。由此可见，8635号国土证不是依据合法途径颁发，是陵水县国土局内部行政工作管理不严所导致，其违法颁证行为导致与其他合法土地使用权证面积重复，应予撤销。而00002号国土证颁发程序正规合法，该土地属于海南农垦内部的国有资产，应依法保护。
被上诉人陵水县国土局辩称，原审判决程序合法，认定事实正确，请求二审法院驳回岭门农场的上诉，维持原判。
一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，8635号国土证合法有效。陵水县国土局注销00002号国土证符合法律规定。在8635号国土证仍合法存在的情况下，陵水县政府于2003年给岭门农场颁发00002号国土证，导致两证部分土地重合。陵港公司取得涉案土地使用权在先，岭门农场取得部分涉案土地在后。依据《土地登记办法》第五十八条的规定公告注销00002号国土证的行政行为并无不当，原审认定涉诉土地存在重合并确认陵水县国土局公告注销00002号证的合法有效，认定事实清楚，证据充分。二、陵水县国土局按照土地更正登记程序处理涉诉土地重复颁证事宜，适用法律正确。原审法院认定陵水县国土局公告注销00002号国土证的行政行为合法，是依据陵水县国土局调查后明确岭门农场的00002号国土证与陵港公司的8635号国土证项下土地部分重合，按照更正登记的程序报请陵水县政府，在取得陵水县政府同意后，作出陵土环资（2014）497号《关于办理注销陵国用（岭门）字第00002号《国有土地使用证》的通知》，书面通知岭门农场接到通知十五日内办理注销手续。陵水县国土局作出497号通知适用法律正确。岭门农场未按照指定期限办理注销手续，陵水县国土局根据《土地登记办法》第五十八条规定，经陵水县政府批准后，公告废止岭门农场持有的00002号国土证，适用法律正确。三、国土资源部办公厅的复函明确规定土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，涉诉土地已发证确权，岭门农场主张陵水县国土局应按照土地权属争议处理程序处理涉诉争议，不能成立。
本院二审经现场勘查、现场询问、并调阅查询8635号国土证原始档案材料，8635号国土证颁证依据是1996年7月8日岭门农场与陵港公司之间签订的《土地转让协议》、《土地转让证明书》及卷宗中所附由岭门农场盖章的《陵港民政福利石化供应有限公司宗地红线图》。岭门农场确认其转让给陵港公司的350亩土地在00002号国土证土地范围之内。本院查明其他事实与原审认定一致，本院予以确认。
本院认为，陵水县国土局根据陵港公司与岭门农场所签订的《土地转让协议》、《土地转让证明书》以及岭门农场盖章的《陵港民政福利石化供应有限公司宗地红线图》作为颁证依据，于1999年2月26日将岭门农场协议转让的350亩土地给陵港公司颁发了8635号国土证。在8635号国土证仍合法有效的情况下，陵水黎族自治县建设与国土资源局又于2003年11月10日将包含8635号国土证项下350亩在内的12789.43亩土地给岭门农场颁发00002号国土证，导致两证部分土地重叠，依法应予以撤销，陵水县国土局依据《土地登记办法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”的规定主动纠正错误，书面通知岭门农场办理注销手续未果后，依法公告注销给岭门农场颁发的00002号国土证的行政行为，并无不当。至于8635号国土证颁证行为是否合法问题，属于另一法律关系，本案不予审查。
综上，原审认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。岭门农场的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南省国营岭门农场负担。
本判决为终审判决。
案件唯一码
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审 判 长 钱 冰
审 判 员 李 贝
审 判 员 聂海波
二〇一六年五月四日
法官助理 滕生虎
书 记 员 梁 棚
附：相关法律条文：
《土地登记办法》
第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；