陕西省永寿县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0426行初字5号
原告：苟某，男，陕西省咸阳市秦都区。
委托代理人吴某，男，陕西省咸阳市渭城区。
委托代理人姬某，陕西秦中律师事务所律师。
被告：旬邑县国土资源局。
法定代表人王某，该局局长。
委托代理人樊某，该局土地监察大队队长。
委托代理人李某，该局干部。
原告苟某诉被告旬邑县国土资源局土地行政管理行政合同纠纷一案，经咸阳市中级人民法院指定本院管辖，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告及其委托代理人、被告委托代理人到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2010年4月，被告旬邑县国土资源局委托拍卖机构对XY1-(6)-xx号宗地进行拍卖，原告苟某依照拍卖规则支付了一百五十万元竞买保证金和五十万元的次高价承诺金，取得竞买人资格。在拍卖中，郭某以四百六十万元的价格成为竞得人，原告苟某以四百四十万元的价格成为次高价竞得人。拍卖结束后，郭某与被告旬邑县国土资源局签订了拍卖成交确认书。此后，郭某向拍卖机构及被告旬邑县国土资源局作出放弃购买XY1-(6)-XX号宗地土地使用权的意思表示，被告旬邑国土资源局据此未与其签订国有建设用地使用权出让合同。
按照本次拍卖规则的规定，若买受人在拍卖师落槌后违约，则买受人的下一位自动成为最终买受人，即以次高价最终成交。郭某在拍卖师落锤，并与被告旬邑国土资源局签订了拍卖成交确认书后作出放弃购买XY1-(6)-XX号宗地土地使用权的意思表示，属于违约行为。虽郭某此后向人民法院提起诉讼，请求确认其上述意思表示存在瑕疵，判令被告旬邑县国土资源局与其签订国有建设用地使用权出让合同，但人民法院判决驳回其诉讼请求，该判决于2015年4月9日发生效力。至此，原告苟某应当自动成为最终买受人，该宗地应以原告苟某所报的次高价成交。
2015年9月5日，原告苟某请求被告旬邑县国土资源局与其签订拍卖成交确认书。2015年9月24日，被告旬邑县国土资源局作出回复表示，终止XY1-(6)-XX号宗地土地使用权拍卖转让，拒绝与原告签订拍卖成交确认书。原告苟某认为，被告旬邑县国土资源局的上述行政行为缺乏法律依据，故请求人民法院予以撤销，并判令其与原告苟某签订XY1-(6)-XX号宗地土地使用权拍卖转让成交确认书。原告苟某有下列诉讼请求：1、撤销被告旬邑县国土资源局2015年9月24日《关于XY1-(6)-XX号宗地有关情况的复函》作出的“终止XY1-(6)-XX号宗地土地使用权拍卖转让，拒绝与原告苟某签订拍卖成交确认书”的行政行为；2、判令被告旬邑县国土资源局与原告签订XY1-(6)-XX号宗地土地使用权拍卖转让成交确认书。
被告辩称：就被答辩人苟某不服土地使用权处理决定纠纷一案，现依据法律和事实答辩如下：（一）、该案不属于行政诉讼受案范围，请法院依法审查，驳回起诉。1、本案是一起国有土地使用权出让引发的民事合同纠纷，该案不属于行政诉讼的受案范围，也没有本案案由的规定。因此，请求法院依法驳回起诉；2、2015年9月24日的复函并不是具体行政行为，只是针对被答辩人的请求作出的一个书面回答，具体到法律事实上，仍然是一个民事诉讼的范畴，属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼。
（二）、按照被答辩人的思路来讲本案属于行政诉讼，答辩人的行为在程序和实体上符合法律规定，并无不妥之处。1、被答辩人提交放弃承诺书和领取竞买保证金及利息的行为是其真实意思表示。2010年4月12日被答辩人和郭某等人参与竞卖某县XY1-(6)-XX号国有土地使用权拍卖。竞买结束后，被答辩人属于次高价竞买者。拍卖结束后，由于群众举报在拍卖活动中多个竞买人存在串通投标的行为，某县公安局就此介入调查，2010年底结束，认为被答辩人在内的多个竞买人在竞卖活动中存在串通拍卖的行为，因为该案无法按串通投标罪定案，建议工商部门对恶意串通的竞买人处以罚款。且2010年4月19日和4月30日郭某和被答辩人提交了放弃申请书（在解除取保候审后也未对自己书写的申请书予以书面撤销），随后于2011年2月13日通过银行转账向被答辩人账户退还了150万元的竞买保证金和4671.67元的利息，被答辩人也领走了该笔款项。从此可以看出即使第一竞买人郭某违约不履行拍卖合同，被答辩人也没有任何依据来要求答辩人履行次高价拍卖的国有土地使用权合同，双方也不存在履行合同的基础和可能。2、本案涉及的国有土地使用权因为郭某和被答辩人苟某均放弃竞买标的，其行为导致双方之间有可能存在的土地出让缔约意向终止。所以被答辩人要求答辩人履行合同已经没有基础。因此，答辩人于2015年9月24日针对被答辩人请求的回复函在程序上和法律上并无任何违法之处。
（三）、本案涉及的事实已经生效的民事判决书予以认定，从判决书认定内容来看本案应属于民事案件纠纷。并且生效判决书认定的事实完全可以认定答辩人与被答辩人之间不再存在继续履行合同的基础和可能。
从2010年底到2014年被答辩人和郭某等人没有向答辩人主张和申请履行合同。在诉讼时效逾期的情况下。2014年郭某突然向旬邑县国土资源局提出履行合同的要求，被拒绝后，竞买人郭某通过一审咸阳市中级人民法院和二审陕西省高级人民法院要求答辩人履行该合同，均败诉。法院认定了郭某书写放弃申请书和领取竞买保证金属于其真实意思表示，其意思表示和领取行为导致合同终止。而本案答辩人与苟某的争议和郭某与答辩人的争议事实基本上一模一样，从郭某起诉答辩人的案件完全可以看出本案涉及的争议事实属于民事诉讼的范畴。
（四）、根据国土资源部（2001）174号文件《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》中关于土地基准地价调整的规定，土地基准地价每3年调整一次，至今该争议地块的基准地价已经调整，合同也不存在履行的可能。因此，答辩人不同意被答辩人履行土地合同的请求的行为符合法律规定。
被告当庭提供下列证据：
1、（1）、委托拍卖合同、补充委托拍卖合同各一份；
（2）、拍卖成交确认书一份；
（3）、旬国土函字[2010]02号函一份；
（4）、2010年4月19日郭某放弃函一份；
（5）、苟某向拍卖公司交纳保证金的收据一张；
（6）、拍卖公司于2010年4月30日向旬邑县国土资源局的请求函一份；以上证据证明该宗土地拍卖过程。
2、（1）、某县公安局关于曹某等人串通投标案查处情况的报告一份；
（2）、撤销曹某等人涉嫌串通投标案的报告一份；
以上证据证明原告在竞买中存在串通拍卖的违法行为。
3、（1）、次高价苟某放弃书一份；
（2）、退还苟某竞买保证金150万元及利息4671.67元的银行凭证四份；以上证据证明：（1）、该放弃书内容当中放弃争议土地的行为系苟某的真实意思表示；（2）、原告苟某已经放弃该宗土地次高价竞买者的权利；（3）、2011年2月13日被告通过银行向苟某的帐户退还了竞买保证金及利息，原告已领取。
4、（1）、咸阳市中级人民法院（2014）咸中民初字第00094号民事判决书一份；
（2）、陕西省高级人民法院（2015）陕民一终字第00010号民事判决书一份；以上证据证明：（1）、本案涉及的争议事实属于民事诉讼受案范围；（2）、判决确认了郭某书写放弃书和领取保证金的行为属于其真实意思表示，导致双方缔约终止。同样，该案查明的事实完全用到本案当中来，从而可以证明被告给原告的回复函件合法有效；（3）、原告苟某书写放弃书和领取竞买保证金及利息的行为导致双方没有履行合同的基础和可能。
5、国土资发[2011]174号文件一份。
证明本案涉及的宗地城镇基准地价根据规定已经更新，双方之间没有履行合同的基础。对该宗土地应另作处置。
原告当庭提供下列证据：
1、某县国有建设用地XY1-(6)-XX使用权拍卖会标书（38页）；
证明对象：（1）、拍卖规则“四”规定：申请竞买者在按规定交付150万元竞买保证金和50万元次高价承诺金，即取得竞买人资格；（2）拍卖规则“十一”规定：拍卖标的由应价最高者得，若买受人在拍卖师落槌后违约，则买受人的下一位自动成为最终买受人，即以次高价最终成交；（3）、拍卖规则“十三”规定：拍卖成交后，买受人须当场与拍卖人和委托人签署《拍卖成交确认书》等合约；（4）、竞买须知“六、5”规定：拍卖会结束后，本场拍卖会未竞得标的者，其竞买保证金及次高价承诺金在七个工作日内如数退还；（5）、竞买须知“七、2”规定：若买受人在拍卖师落槌后违约，则买受人的下一位自动成为最终买受人，即以次高价最终成交。
证据证明目的：（1）、结合苟某的证据2以及被告提交的陕西某某拍卖有限责任公司2010年4月9日收款收据，可以证明苟某按时交付了竞买保证金150万元和次高价承诺金50万元，取得了竞买XY1-(6)-XX号宗地土地使用权竞买人资格；（2）、结合证据3，可以证明在郭某丧失了XY1-(6)-XX号宗地土地使用权购买资格后，其下一位，即苟某应当自动成为最终买受人，即以次高价最终成交；（3）旬邑县国土资源局应当与苟某签署《拍卖成交确认书》等合约；（4）、旬邑县国土资源局2011年2月13日向苟某退还150万元竞买保证金的行为，是履行竞买须知“六、5”约定行为。
2、某县土地收购储备中心收款收据及陕西省农村信用合作社信汇凭证。
证明对象：2010年4月6日，苟某向被告旬邑国土资源局缴纳XY1-(6)-XX号宗地土地使用权竞卖保证金150万元。
证据证明：结合被告提交的陕西德润拍卖有限责任公司2010年4月9日收款收据，可以说明苟某按时交付了竞买保证金和次高价承诺金50万元，取得了XY1-(6)-XX号宗地土地使用权竞买人资格。
3、陕西省咸阳市中级人民法院（2014）咸中民初字第00094号民事判决书和陕西省高级人民法院（2015）陕民一终字第00010号民事判决书。
证明对象：郭某作为XY1-(6)-XX号宗地土地使用权拍卖应价最高者，其与旬邑县国土资源局拍卖合同纠纷一案业经陕西省咸阳市中级人民法院审理，于2014年10月25日作出（2014）咸中民初字第00094号民事判决，驳回了郭某请求旬邑县国土资源局与其订立XY1-(6)-XX号宗地土地使用权出让合同的请求，该判决于2015年4月9日发生法律效力。
证据证明：结合证据1可以证明，在郭某丧失了XY1-(6)-XX号宗地土地使用权购买资格后，其下一位，即苟某应当自动成为最终买受人，即以次高价最终成交。
4、陕西某某拍卖有限责任公司基本信息。
证明对象：陕西某某拍卖有限责任公司于2015年7月14日被公司登记机关列入经营异常名录。
证据证明：拍卖人陕西某某拍卖有限责任公司目前已被列入经营异常名录，其法定代表人因经济犯罪已被依法追究刑事责任，目前该公司人去楼空，已处于瘫痪状态，其收取苟某的50万元次高价承诺金无法退还，故苟某在放弃书中所作相关放弃购买土地使用权意思表示所附条件“在不影响其200万元竞买保证金和次高价承诺金受任何损失”未成就，苟某所作出的上述意思表示未发生效力，旬邑县国土资源局应当依约与苟某签署《拍卖成交确认书》等合约。
5、拍卖现场录音、录像资料一份。
6、原告当庭陈述：2010年4月12日拍的土地，4月16日接到某县纪检委通知，说土地拍卖有问题，叫我了解情况，然后公安局电话又让了解情况，我就去了宾馆，先后去了两个宾馆对我询问，后在公安局审讯关了两天，13个人看管，从18号直到27号公安局让我写个东西，有一个人我知道叫张某，让我写个放弃书，让我放弃竞买土地，直到29日快过节了，我没办法才写的。
应原告申请，本院调取下列证据：
某县公安局传唤通知书（副本）【2010.4.19.】；
某县公安局监视居住决定书（副本）[2010.4.19]；
某县公安局取保候审决定书（副本）[2010.5.12.]；
某县公安局撤销案件决定书[2010.12.9.]；
某县公安局解除取保候审决定书[2010.12.16]；
常住人口信息（苟某）；
2010年4月19日与苟某的谈话笔录；
2010年4月19日14时与苟某的讯问笔录；
2010年4月23日与苟某的讯问笔录；
10、2010年5月12日与苟某的询问笔录；
11、标的清单及瑕疵告知（2010.4.11.）;
2010年5月12日苟某保证书；
2010年5月12日某县公安局收款收据（苟某取保候审保证金20000元）；
中国农业银行明细账单（某农村信用社苟某名下入账100万元、50万元）；
原告对于被告提供的证据进行质证：对于证据1，发表意见认为与该案没有关联性，真实性、合法性予以认可，证明目的与本案争议的焦点无关；对于证据2，真实性、合法性认可，关联性不认可。理由：公安机关在报告中认为曹某等人存在串通投标没有正式文书；按拍卖法对于串通拍卖的认定是工商行政管理部门，但目前没有认定；对于证据3，对于证据的来源有异议，真实性认可；合法性、关联性不认可；其来源不合法，这份放弃书是原告被监视居住期间书写的，应当存在公安局，不应出现在被告的证据中；对于退还保证金的真实性认可，关联性不认可，按拍卖须知退还保证金是理所当然的；对于证据4、真实性、合法性予以认可，关联性不予以认可，理由：按新行政诉讼法规定，本案在新行政诉讼法出台之前，不应按民事纠纷；上述判决证明了郭某放弃竞拍的真实性；为苟某成为次高价竞买人奠定了基础；对于证据5，真实性、关联性不认可。
被告对于原告提供的证据进行质证：对于原告提供的证据1、2、3真实性无异议；对于证据4的真实性有异议；证据2所缴款150万元而不是50万元，50万元应向某公司主张，陕西某公司是否经营异常与本案无关；上述4组证据证明本案从核心上讲属民事案件而非行政案件，对原告提供的拍卖现场录音、录像资料真实性无异议，对于证据6原告的陈述不认可，需要其他证据相印证。
原、被告对于法院调取的证据进行质证：1、原告的意见：（1）、形式上的真实性予以认可，内容的真实性不予认可因为有强迫苟某的事实，记录不认可；（2）、证明苟某写放弃书时在监视居住期间。2、被告的意见：没有异议。
对上述证据，经合议庭评议后认定如下，对被告提供的证据1、2、4，因原告对真实性、合法性并未提出异议，故对真实性予以采信；对被告提供的证据3，因原告对真实性无异议，故对真实性予以采信；对被告提供的证据5的真实性予以采信；对原告提供的证据1、2、3、5，因被告无异议，故予以采信；对原告提供的证据4，因原告未提供证据证实该企业信息来源的合法性，也未提供证据证明该信息与本案审理存在必然关联关系，故对该证据不做认定；对原告提供的证据6，因系原告自行陈述，未提供充分证据印证，故不作认定；对本院调取的证据1-14，因相互关联、相互印证，原告虽提出异议，但并未提供充分相反证据，故对以上调取的证据予以采信。
经审理查明，2010年3月17日旬邑县国土资源局就旬国用（2009）第XY1-(6)-XX号宗地的拍卖事宜与陕西某某拍卖有限责任公司签订了委托拍卖合同，合同约定：由陕西某某拍卖有限责任公司负责拍卖旬国用（2009）第XY1-(6)-XX号宗地。原告苟某按照陕西某某拍卖有限责任公司公布拍卖标书的要求向其提供相关文件并且向旬邑县国土资源局缴纳了150万元的履约保证金，向陕西某某拍卖有限责任公司缴纳了50万元的次高价承诺金，签订了《竞买申请书》，取得了竞买人的资格。2010年4月12日苟某以竞买人的身份参加了咸阳市某县国有建设用XY1-(6)-XX号宗地使用权拍卖会，经公开竞价，郭某以460万元人民币中标，并与陕西某某拍卖有限责任公司签订了拍卖成交确认书成为买受人。原告苟某以440万元的拍卖价成为次高价竞买人。2010年4月13日中标人郭某向陕西某某拍卖有限责任公司及旬邑县国土资源局缴纳剩余款项时，被口头告知有人举报在此次招标中涉嫌串标且司法程序已介入，故此要求买受人停止交款，待案件查结后再决定是否办理相关手续。
2010年4月19日某县公安局对原告苟某进行传唤，同时决定监视居住；2010年5月12日某县公安局以涉嫌串通投标决定对苟某取保候审；2010年12月9日某县公安局审查曹某等人涉嫌串通投标不构成犯罪，作出了撤销案件决定，建议由工商行政管理部门依据《拍卖法》第六十五条之规定，宣布此次拍卖无效，并对参与恶意串通的竞买人处最高应价10%以上30%以下的罚款；2010年12月16日对原告苟某不构成串通投标罪撤销案件，决定解除苟某取保候审。
2010年4月30日原告苟某出具放弃书，内容为陕西某拍卖行、旬邑县国土资源局：关于我于2010年4月12日参与拍卖某县粮食局5.38亩土地，竞得次高价一事，经本人考虑，在不影响我200万元保证金和次高价保证金受任何损失的情况下，我放弃不要。苟某2010年4月30日。2011年2月13日某县土地收购中心退还了原告苟某竞卖保证金150万元及利4671.67元。2015年9月5日原告苟某请求被告旬邑县国土资源局与其签订拍卖成交确认书，2015年9月24日被告旬邑县国土资源局函告：该宗土地已终止出让，你的保证金及利息已退还，自拍卖成交至今已五年有余，超出城镇基准地价更新时限要求，待重新评估并组织拍卖时你可参与竞买。原告苟某不同意遂起诉法院。
本院认为，被告旬邑县国土资源局对该局所属XY1-(6)-XX号宗地决定以公开拍卖形式出让、开发的行为，应属行政行为，原告因此与被告发生的纠纷属于行政诉讼的受案范围。因该宗地以拍卖形式出让，故其拍卖过程应严格依照拍卖法的相关规定及拍卖过程中公布的拍卖规则执行，在本次拍卖活动中，案外人郭某以460万元的价格成为竞得人，并且与拍卖公司签订拍卖成交确认书，至此，本次拍卖活动的程序已经结束，双方此后如有违约，应系土地出让协议违约，并非拍卖规则中规定的拍卖师落槌后违约。原告此时要求依据拍卖规则的次高价规则取得竞得人资格、与被告签订土地使用权拍卖转让成交确认书的请求不应得到支持；被告作为代行国有土地使用权的行政机关，在发现拍卖活动中存在串通拍卖行为后，对原告要求签订拍卖成交确认书的申请，作出“终止宗地土地使用权拍卖转让，拒绝与原告苟某签订拍卖成交确认书”的行为并无不妥。据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、《中华人民共和国拍卖法》第五十二条、《中华人民共和国拍卖法实施细则》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告苟某的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 左广利
代理审判员 李彦江
人民陪审员 王月莉
二〇一七年五月十五日
书 记 员 胡 娇