海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行初354号
原告昌江盛大投资有限公司，住所地：海南省昌江县石碌镇人民南路中行综合楼301房。
法定代表人汤济泽，总经理。
委托代理人王静，该公司职员。
委托代理人黎容秀，该公司职员。
被告昌江黎族自治县国土资源局。
法定代表人李锋，该局局长。
委托代理人符文鉴，该局工作人员。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，该县县长。
委托代理人邱其琪，昌江黎族自治县国土资源局法规股股长。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
原告昌江盛大投资有限公司（以下简称盛大公司）不服被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府），被告昌江黎族自治县国土资源局（以下简称昌江国土局）作出的土地行政管理纠纷一案，于2016年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月14日公开开庭审理了本案，原告盛大公司的委托代理人王静、黎容秀，被告昌江县政府的委托代理人邱其琪、陈家圣，被告昌江国土局的委托代理人符文鉴、陈家圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昌江国土局于2016年4月27日作出昌土环资闲定字[2016]1号《闲置土地认定书》（以下简称1号闲置认定书），认定盛大公司受让的9.29公顷的国有建设用地，未按合同约定的2014年7月22日前动工开发，造成土地闲置，属于企业原因，应按照《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）、《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定进行处置。
被告昌江县政府于2016年6月28日作出昌府函[2016]312号《关于棋子湾旅游度假区A-1号地块闲置土地处置方案的批复》(以下简称312号批复），该批复同意昌江国土局拟定的《棋子湾旅游度假区A-1号地块闲置土地处置方案》，按照该地块出让金的20%征缴土地闲置费。
被告昌江国土局于2016年7月14日作出昌国土资闲费字[2016]1号《棋子湾旅游度假区A-1号地块征缴土地闲置费决定书》（以下简称1号征缴决定书），决定对盛大公司按土地出让价款4805万元征缴20%土地闲置费，盛大公司自决定书送达之日起30日内，缴纳土地闲置费961万元。
原告盛大公司诉称，原告与被告昌江国土局于2013年7月22日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定被告昌江国土局将A-1地块出让给原告，交付土地时，周围基础设施达到地块边缘通路、通电、通讯、通水。合同签订后，A-1地块一直未达到合同约定的通水、通电的交付条件，且该块土地上尚有法律经济纠纷未解决，导致原告无法动工。原告于2016年4月27日收到被告昌江国土局作出的1号闲置认定书，该认定书认定“因政府原因造成土地闲置的原因已不存在，因此土地闲置属企业原因”，并依此作出1号征缴决定书，向原告征缴土地闲置费961万元。原告认为，造成原告A-1地块至今未动工的原因属政府原因，理由如下：1、被告昌江国土局依据（2015）海南二中行重字第41号行政裁定作出1号闲置认定书，但该裁定未生效，A-1地块的征收补偿纠纷并未解决，被告昌江国土局依此认定A-1地块闲置属企业原因是错误的；2、目前A-1地块上仍有昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司（以下简称琼昌公司）搭建的小卖部、冲凉房，且琼昌公司还以各种方式阻止原告对地块行使实际占有和使用权，导致原告无法真正有效占有使用该地块；3、因政府2015年8月6日下发停工令暂停A-1地块施工，并要求原告停止报批、建设活动，导致原告无法动工；4、被告昌江国土局作出的1号闲置认定书、1号征缴决定书不符合法定程序，剥夺了原告在闲置土地认定作出之前提供土地利用情况、闲置原因及相关说明等材料的权利，以及申请听证的权利；5、被告昌江国土局将已承认因政府原因造成土地闲置的时间也计算内，属计算有误。被告认定是企业原因导致的土地闲置，并据此作出征缴土地闲置费用的决定，没有事实与法律依据，请求：一、撤销被告昌江国土局作出的1号闲置认定书；二、撤销被告昌江国土局作出的1号征缴决定书；三、撤销被告昌江县政府作出的312号批复。
原告盛大公司向本院提交了以下证据：证据1、1号闲置认定书；证据2、昌土环资闲告字（2016）1号《闲置土地情况告知书》（以下简称1号闲置告知书）；证据3、昌土环资闲告字（2016）1号《闲置土地处置听证权利告知书》（以下简称1号听证告知书），证据1-3证明被告作出闲置土地认定书所依据的是（2015）海南二中行重字第41号行政裁定，被告作出1号闲置认定书的原因为“未按约定时限动工开发属企业原因”，被告昌江国土局作出土地闲置认定之前没有向原告发出《闲置土地调查通知书》，违反《闲置土地处置办法》第五条规定的行政程序，行政认定程序违法；证据4、312号批复，证明被告昌江国土局作出棋子湾旅游度假区A-1地块闲置土地处置方案前，取得了昌江县政府的批复，昌江县政府对此知情并且同意；证据5、1号征缴土地决定书，证明征缴决定书是依据1号闲置认定书作出，且已报经县政府批准；证据6、（2015）海南二中行重字第41号行政裁定，证明本裁定非终审裁定，虽经作出但并未立即生效；证据7、（2016）琼行终180号行政裁定，证明海南省高级人民法院已撤销（2015）海南二中行重字第41号行政裁定，并将该案发回继续审理，被告昌江国土局作出闲置认定的依据不存在，土地权属及征收补偿纠纷尚未完结，因政府原因导致的纠纷状况仍客观存在；证据8、开庭传票，A-1地块权属及征收补偿纠纷仍在法院审理过程中，因政府原因导致的纠纷状况仍客观存在；证据9、昌江环资闲调[2015]11号《闲置土地调查通知书》（以下简称11号调查通知）；证据10、昌土环资闲定[2015]3号《闲置土地认定书》（以下简称3号闲置认定书）；证据11、昌土环资闲定[2015]3号《闲置土地情况告知书》（以下简称3号闲置告知书）；证据12、昌土环资闲定[2015]3号《闲置土地处置听证权利告知书》（以下简称3号闲置听证告知书），证据9-12证明：（1）闲置土地调查应首先下发《闲置土地调查通知书》，（2）A-1地块存在土地纠纷尚未解决，致使盛大公司未按约定时限动工开发属政府原因，（3）现时情况与2015年9月8日作出的《闲置土地认定书》情况一致，均为A-1地块存在土地纠纷尚未解决，致使原告未能按约定时限动工，土地闲置是政府原因造成；证据13、责令停止违法建设通知书；证据14、《关于推进棋子湾旅游度假区A-1地块建设请示的复函》，证据13-14证明A-1地块停工建设是应政府要求（海南省海岸带保护与开发专项检查组以及昌江黎族自治县住房和城乡建设局）所采取的措施，停工的原因在于政府，截至目前原告尚未收到政府通知原告可以继续办理报批、建设等活动，此种停工状态完全是政府原因导致的，不应归咎为企业，更不能据此认定未动工原因属企业原因；证据15、《关于禁止在涉诉土地范围内建设项目的函》，证明A-1土地存在法律纠纷，直接影响原告对A-1地块的占用、使用和建设；证据16、2014年7月9日土地清表阻工照片；证据17、2015年3月11-12日场地平整和地勘阻工照片；证据18、2015年3月12日土清表阻工照片，证据16-18证明因为土地存在法律纠纷，原告在进行土地清表、场地平整、地勘过程中受到琼昌公司和村民的阻工；证据19、《国有建设用地使用权出让合同》，证明合同约定被告昌江国土局向原告交付A-1土地的条件为通水、通电，而该宗地于2015年底才满足用电要求，截至目前A-1地块仍未通水，造成土地闲置属政府原因；证据20、2016年9月21日阻工视频及报警录音，证明因为A-1地块存在法律纠纷，原告在2016年9月21日进行开工过程中再一次受到琼昌公司和村民的阻工；证据21、《棋子湾旅游度假区重点项目工作推进会》，证明截至2016年7月14供水问题尚未解决。
被告昌江国土局辩称，一、征缴土地闲置费认定事实清楚、程序合法，2013年7月22日，被告昌江国土局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让位于昌化镇棋子湾旅游度假区内9.29公顷的A-1地块给原告，合同约定出让宗地的动工日期为2014年7月22日之前。经现场核查，A-1地块尚未开挖基坑或使用桩基，存在未按合同约定动工开发的情况，被告昌江国土局于2015年8月12日向原告送达了《闲置土地调查通知书》，2015年9月8日送达3号土地认定书，认定A-1地块属闲置土地，闲置原因属政府原因。后经县委常务会议讨论，最终认定闲置原因为企业原因。因此，被告昌江国土局于2016年4月27日重新向原告送达了1号闲置认定书，认定A-1地块未按约定时限动工开发，造成土地闲置，属企业原因，并说明了之前送达的3号闲置认定书所载内容将自动消除，将按照《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定进行处置。2016年5月17日，被告昌江国土局依照《国土资源听证规定》及原告的申请，对闲置处置依法组织了听证。经昌江县政府批复同意，2016年7月14日，被告昌江国土局作出了1号征缴决定书；二、原告提出A-1地块存在争议影响开发建设没有事实根据和法律依据。被告昌江国土局向A-1地块的权属人昌化林场发出棋子湾A-1地块收回国有土地告知书，土地权属人昌化林场给予确认并表示对征收无异议。2011年12月经省政府批准，被告昌江国土局严格依照“两公告、一登记”的征地工作程序，实施了A-1地块的征收工作。征地过程中涉及琼昌公司在该地块上种植的林木面积10.93亩，地上有零星青苗非洲棟中35株，按标准核算补偿费用1.0002万元。公告公示期间，琼昌公司并未提出过书面异议，也不申请听证，至此A-1地块收回工作已经完成。琼昌公司单方面认为收回土地存在纠纷，是其单方面的主张，未经政府部门及相关权利人认定，也一直未有任何单位及个人（包括琼昌公司在内）对A-1地块的收回提出过要求政府部门调处争议的书面申请。可见，收回土地程序合法，已经发生法律效力。原告取得A-1号地块的国有建设用地使用权后，完全具有该地块的合法使用权，应按合同约定进场开工建设。至于琼昌公司随后提出的行政诉讼要求林木补偿，不影响地块的正常开发，不可以作为地块迟迟未得到开发利用的借口。至于琼昌公司非法搭建的小卖部、淡水冲凉铁皮房、阻挠开发建设等情况，原告应主动向政府有关部门汇报，政府会采取相应措施解决，但原告并没有任何书面申请处理的报告；三、A-1地块具备“三通”条件。县住房和城乡建设局核定用地报建的复函、县水务局核定建设用水情况的复函、县林业局核定林地征占情况的复函、县棋子湾旅游度假区管理委员会核定水、电、路基础设施情况的复函、昌江城市投资有限公司核定基础设施情况的复函、县海南电网有限责任公司昌江供电局核定建设用电情况的复函，均排除政府原因造成土地闲置，而省政府对全省沿海市县海岸带进行专项检查，暂停处于自平均大潮高潮线起向陆地延伸200百米范围内的一切建筑施工，是在该出让地块合同约定开工的期限之后。再说，为不影响棋子湾旅游度假区合法用地的开发建设，县政府专门向省政府请示，要求允许继续开发。2015年10月省政府同意继续开发建设。因此，该公司未动工建设，主要还是因其设计方案不符合棋子湾控规，其规划报建不符合相关要求的问题造成，不能说明是政府原因造成土地闲置。综上所述，A-1地块属企业原因造成土地闲置，且超过出让合同约定动工开发日期满1年以上，依照法律规定征缴土地闲置费。请求驳回原告的诉讼请求。
被告昌江国土局向本院提交了以下证据：证据1、11号闲置通知书及送达回证，证明依法告知限期动工；证据2、棋子湾旅游度假区A-1地块闲置土地现场调查照片；证据3、昌土环资函[2015]108号《棋子湾旅游度假区A-1地块责令动工的告知函》（以下简称108号责令动工函）及文书送达回证；证据4、3号闲置认定书及送达回证、3号闲置告知书、3号闲置听证告知书及送达回证，证据2-4证明闲置土地收回程序合法；证据5、昌土环资闲通字[2015]3号《听证通知书》（以下简称3号通知书）及送达回证、听证笔录、听证会签到表；证据6、昌土环资闲通字[2016]1号《听证通知书》（以下简称1号听证通知书）及送达回证、听证笔录，证据5-6证明昌江国土局已组织听证；证据7、《棋子湾旅游度假区A-1地块闲置土地处置方案》、昌国土资[2016]58号《关于审批棋子湾旅游度假区A-1地块闲置土地处置方案的请示》（以下简称58号处置方案的请示）、十四届县政府第69次常务会议审批意见；证据8、312号批复；证据9、1号征缴决定书及送达回证；证据10、《国有建设用地使用权出让合同》，证据7-10证明依法征收土地闲置费；证据11、昌住建函[2015]247号《关于要求协助核定用地报建情况的复函》（以下简称247号复函）、昌林函[2015]133号《关于核定禁地征占情况的函的复函》、《关于要求协助核定建设用水情况的复函》、昌江供电函[2015]26号《关于要求协助核定建设用电情况的复函》、昌棋管委函[2015]33号《关于棋子湾水、电、路等基础设施的情况说明》，证明认定土地闲置事实清楚；证据12、《昌江棋子湾旅游度假区A-1地块勘测定界图》；证据13、琼土环资审字[2011]551号《关于昌江棋子湾旅游度假区A-1地块农转用批复》；证据14、昌土环资函[2011]291号《收回国有土地问题告知书》及确认书；证据15、昌土环资告字[2013]24号《关于棋子湾旅游度假区A-1地块用地土地征收方案的公告》；证据16、昌土环资告字[2014]36号《棋子湾旅游度假区A-1地块征地补偿安置方案的公告》；证据17、昌府函[2013]142号《关于同意招标出让棋子湾旅游度假区A-1地块国有建设用地使用权的批复》，证据12-16证明土地已依法征收，权属清楚，盛大公司依法取得土地使用权，应按合同约定开发建设。
被告昌江县政府的答辩意见，以及向本院提交的证据均与被告昌江国土局一致。
经庭审质证，当事人对证据的质证意见如下：
原告对两被告证据的质证意见：证据1仅通知原告A-1地块构成闲置土地，并未告知原告限期开工，另外该证据说明被告昌江国土局2015年时明知作出土地闲置认定应提前下发调查通知书，但被告昌江国土局于2006年作出土地闲置认定书时却没有履行该程序；证据2恰好证明在A-1地块上仍有冲凉房等建筑物未清除，而上述原因也是构成原告无法动工的原因之一；证据3所要证明的问题与事实不符，A-1地块并不具备动工条件，而这份证据也与被告作出的3号闲置认定书有冲突；证据4的真实性、关联性、合法性没有异议，但是无法证明闲置土地认定程序合法；证据5是针对3号闲置认定书作出的听证告知书，无法证明被告所有的认定程序都合法，且该证据也恰好证明了至2015年9月29日A-1地块的未动工开发的原因属政府原因；证据6是针对1号闲置认定书作出的听证，无法证明被告作出闲置土地认定程序合法，且该证据恰能证明被告于2015年7月因全省开展海岸带开发与保护专项检查，确实要求原告停止建设；证据7-8的真实性、合法性、关联性均有异议；证据9的合法性有异议；证据10的关联性有异议；证据11的用地报建复函写明因海岸线检查，昌江县住房和城乡建设局于2015年10月19日已经暂停A-1地块工程规划许可证的办理工作，办证工作的暂停直接影响原告动工建设，林地征占情况的复函也证明截至2013年12月28日A-1地块尚未完成土地清表及安置工作，土地闲置属被告原因，建设用水情况复函的真实性有异议，该证据称2013年6月中旬开始向原告提供建设用水，但依据原告与昌江国土局签订的国有土地使用权出让合同，原告于2013年7月21日签订该合同，昌江国土局于2013年12月21日将土地交付原告，因此，昌江水务局在2013年6月是无法向原告供水的，用电情况的复函与本案无关，该证据没有涉及原告的任何问题，水电路基础设施的说明证明截至2015年6月11日棋子湾供电系统已带电运行，截至2015年10月8日棋子湾地区两个地表水厂尚未运营，综上，该些证据证明A-1地块截至2015年10月8日未达到通水通电的交付要求；证据12是说明A-1的地块范围，不能证明被告所要证明的问题；证据13-17证据与本案无关，A-1地块被依法征收不能证明具备了合同约定的交付和施工条件。
两被告对原告证据的质证意见：证据1-3真实性无异议，对证明的内容有异议；证据4的真实性、关联性、合法性没有异议；证据5真实性没有异议，证明内容第一、二点没有异议，第三点证明内容有异议，被告昌江国土局作出征缴决定的程序是合法的；证据6-8的真实性没有异议，对关联性有异议，三份证据与本案无关；证据9-12的真实性没有异议，证明内容有异议，3号闲置认定书已被撤掉；证据13-14的真实性没有异议，证明内容有异议，造成土地闲置原因属企业原因；证据15的关联性有异议；证据16-18的照片现场无法认定，真实性有异议，证明内容有异议；证据19真实性没有异议，证明内容有异议，造成土地闲置原因属企业原因；证据20的真实性有异议，证明内容有异议，该视频录音合同约定的期限后发生的事情；证据21的真实性没有异议，证明内容有异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的所有证据来源真实、合法，与本案有关联，本院对原告所有证据的真实性、关联性予以确认。被告对原告的证据1-3、5、9-21的证明内容有异议，但被告未能提供其他的证据予以证实或辩驳，本院对原告证据的证明内容予以确认。
被告提交的所有证据来源真实，与本案有关联，本院对被告所有证据的真实性、关联性予以确认。原告质证认为证据13-17与本案没有关联性，但这些证据属于涉案土地的权属来源情况，对涉案土地来源是否清楚起到证明作用，故这些证据与本案有关联，原告质证的理由不成立，本院不予采纳。
本院根据上述有效证据及当事人一致的陈述，认定以下事实：2013年7月22日，原告盛大公司与被告昌江国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，受让本案涉案地块，宗地编号为A-1，面积为9.29公顷，出让价为4805万元，合同约定A-1地块建设项目在2014年7月22日之前开工，在2016年7月22日之前竣工。由于原告盛大公司在约定的期限前未开发动工，2015年5月18日，被告昌江国土局向原告发出108号责令动工函，责令原告尽快动工。2015年8月12日，被告昌江国土局向原告送达11号调查通知书，2015年9月8日，被告昌江国土局作出3号闲置认定书，认定A-1地块未按约动工开发造成土地闲置，闲置原因是该宗地与琼昌公司存在土地纠纷尚未解决，致使原告未按约动工开发，属政府原因。同日，被告昌江国土局向原告下发了3号闲置告知书，告知原告造成土地闲置原因是A-1地块土地纠纷尚未解决，属政府原因，同时告知将适时公示闲置情况与原因。2015年9月15日，被告昌江国土局以3号听证告知书告知原告对闲置土地处置可申请听证。同月17日向原告送达3号听证通知书。2015年9月29日，被告昌江国土局举行闲置土地处置听证会，听证笔录中记录昌江棋子湾旅游度假区管理委员会工作人员陈述到“在进场清表的时候有人来阻拦，当时棋子湾管委会有出面协调，但是也没有解决”。2016年4月27日，被告昌江国土局又作出1号闲置认定书，认定根据（2015）海南二中行重字第41号行政裁定的有关内容和该地块的开发情况，核实有关政府部门造成土地闲置的原因已不存在，造成土地闲置的原因属企业原因。同日向原告作出1号闲置告知书，告知原告造成土地闲置属企业原因。2016年5月13日，被告昌江国土局以1号听证通知书告知原告对闲置土地处置组织听证，被告昌江国土局于2016年5月17日组织原告对闲置土地处置举行听证。2016年6月1日，被告昌江国土局向被告昌江县政府提交了58号处置方案的请示，被告昌江县政府于2016年6月28日作出312号批复，同意按A-1地块出让金的20%征缴土地闲置费。2016年7月14日，被告昌江国土局作出1号征缴决定书，决定向原告征缴土地闲置费961万元。被告昌江国土局向原告送达1号征缴决定书时，同时向原告送达了1号批复。原告不服被告昌江国土局作出的1号闲置认定书、1号征缴决定书，以及被告昌江县政府作出的312号批复，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，被告昌江国土局在1号闲置认定书中依据的（2015）海南二中行重字第41号行政裁定已被海南省高级人民法院作出的（2016）琼行终180号行政裁定撤销，并指令本院继续审理，该案正在审理当中。2015年10月19日，昌江黎族自治县住房和城乡建设局作出的247号复函中说明，2014年9月24日，该局向原告核发A-1地块的《海南省建设用地规划许可证》，《海南省建设工程规划许可证》因海岸带检查，已暂停办理工作。海南省海岸带保护与开发专项检查组于2015年8月6日向原告作出责令停止违法建设通知书，责令原告停止A-1地块自平均大潮高潮线起向陆地延伸200米范围内一切建筑施工。
本院认为，本案被诉的行政行为是1号闲置认定书、1号征缴决定书，以及312号批复，从三个被诉行政行为认定的事实和主要依据来看，1号征缴决定书、312号批复都是依据1号闲置认定而作出的行政行为，故本案争议的焦点主要集中在被诉1号闲置认定书认定的事实是否清楚，主要证据是否充分。
依照《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号）第二条第一款，《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，闲置土地是指超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工开发期满一年未动工开发的，认定为闲置土地，但因政府原因造成土地闲置的，有确定的起讫时间的，扣除政府原因造成土地闲置时间后，仍符合闲置土地条件的，认定为非政府原因造成土地闲置，即也说明了认定闲置土地要区分造成土地闲置的原因，属于政府原因的要扣除政府原因造成土地闲置的时间后，仍符合闲置土地条件的，才认定为非政府原因造成土地闲置。本案中，被告昌江国土局作出1号闲置认定书认定造成土地闲置的原因属企业原因，但在此之前，被告昌江国土局于2015年9月8日作出的3号闲置认定书中认定土地闲置的原因是涉案的A-1地块与琼昌公司存在土地纠纷尚未解决，属政府原因，两份闲置认定书认定的事实、结论截然相反，且作出的时间间隔未超过一年，无法确定因原告原因造成土地闲置是否满一年。此外，从被告昌江国土局提供作出闲置土地认定的主要证据来看，被告昌江国土局于2015年9月29日举行的闲置土地处置听证会上，昌江棋子湾旅游度假区管理委员会工作人员陈述到涉案土地的现状是“在进场清表的时候有人来阻拦，当时棋子湾管委会有出面协调，但是也没有解决”。昌江黎族自治县住房和城乡建设局于2015年10月19日出具的247号复函中也说明，原告核发A-1地块的《海南省建设用地规划许可证》，《海南省建设工程规划许可证》因海岸带检查，已暂停办理工作。海南省海岸带保护与开发专项检查组于2015年8月6日向原告作出责令停止违法建设通知书，责令原告停止A-1地块自平均大潮高潮线起向陆地延伸200米范围内一切建筑施工。因此，结合本案查明的事实和全案的证据进行分析，至少截止至2015年9月29日，A-1地块上是存在相关行政许可、群众阻扰施工等不能开发动工的客观事实。依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的，因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等，导致无法动工开发的，可以认定为政府原因造成土地闲置。本案A-1地块上存在相关行政许可、群众阻扰施工等客观事实，也确实存在行政征收、补偿等纠纷，且该纠纷目前正在审理当中。依上述规定，A-1地块上存在的客观事实可以认定为政府原因。因此，被告昌江国土局作出1号闲置认定书前，应当扣除因政府原因造成土地闲置的时间后，认为仍然符合闲置土地条件的，才认定为非政府原因造成土地闲置。而被告昌江国土局未提供这方面的证据予以证实，其仅依据已被撤销的（2015）海南二中行重字第41号行政裁定即认定造成土地闲置原因属企业原因，属认定事实不清、主要证据不足，依法应予以撤销。据此，被告昌江县政府、昌江国土局依据1号闲置认定书认定的事实作出的312号批复和1号征缴决定书没有事实根据和法律依据，属认定事实不清、主要证据不足，依法应予以撤销。综上，被告昌江国土局作出的1号闲置认定书、1号征缴决定书，被告昌江县政府作出的312号批复属认定事实不清、主要证据不足，依法应予以撤销，原告诉请的理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告昌江黎族自治县国土资源局于2016年4月27日作出的昌土环资闲定字[2016]1号《闲置土地认定书》；
撤销被告昌江黎族自治县人民政府于2016年6月28日作出的昌府函[2016]312号《关于棋子湾旅游度假区A-1号地块闲置土地处置方案的批复》；
撤销被告昌江黎族自治县国土资源局于2016年7月14日作出的昌国土资闲费字[2016]1号《棋子湾旅游度假区A-1号地块征缴土地闲置费决定书》。
案件受理费50元，由被告昌江黎族自治县人民政府、昌江黎族自治县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 李雪刚
审判员 张成信
审判员 曹荣刚
二〇一六年十月二十四日
书记员 管 娜