四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行初字第51号
原告黄文，男，1969年3月出生，住四川省高县。
被告高县人民政府。住所地：高县庆符镇兴盛路。
法定代表人李康，县长。
委托代理人吕艳，该县政府法制办副主任。
委托代理人吴国义，四川鹏宇律师事务所律师。
第三人高县可久镇人民政府。住所地：高县可久镇永兴社区。
法定代表人余小平，镇长。
委托代理人李兆先，高县可久镇人民政府副镇长。
委托代理人周宗春，高县可久镇�民政府司法助理员。
第三人高县可久镇龙口村联合组。住所地：高县可久镇龙口村。
法定代表人何世明，组长。
原告黄文因认为被告高县人民政府对其递交《关于可久镇人民政府强占耕地建商品房的处理申请》（以下简称《处理申请》）未履行书面答复，于2015年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月22日立案后，于2015年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月1日公开开庭审理本案。原告黄文，被告高县人民政府副县长李宏斌，委托代理人吕艳、吴国义，第三人高县可久镇政府法定代表人镇长余小平，委托代理人李兆先、周宗春，第三人高县可久镇龙口村联合组法定代表人组长何世明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄文诉称，2014年7月23日向被告高县人民政府提交了《处理申请》，但至今没有得到任何答复。该申请的主要内容是,高县可久镇人民政府（以下简称可久镇政府）于2009年4月强行占用黄文耕作了24年的沙坝土地，借修“综合文化站”建商品房，胁迫和指使黄文所属农村集体经济组织收回承包地，勾结高县农村土地承包纠纷仲裁委员会非法剥夺和限制黄文沙坝土地承包经营权，造成被占土地纠纷悬而未决。请求高县人民政府以书面处理决定书的形式作出具体行政行为，确认其被占土地经营权属。黄文认为高县人民政府对其提交的《处理申请》一直未予答复属于行政不作为。请求：1、确认高县人民政府不作为行为违法；2、判决高县人民政府在法定期限内依法作出具体处理决定；3、由高县人民政府承担本案的诉讼费�。
被告高县人民政府辩称，一、原告黄文的起诉已经超过法定的起诉期限。黄文到高县人民政府走访递交信访材料的时间是2014年7月23日，本案提起诉讼的时间是2015年7月中下旬，已经超过《行政诉讼法》和《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》规定的起诉期限，应当依法驳回起诉。二、黄文对本案实体部分的主张不能成立。经村民小组代表会议、可久镇政府调解及土地争议仲裁委员会裁决，均确定该争议地属于龙口村联合组村民集体所有，从未发包给黄文。2009年，可久镇政府修建综合文化站需占争议地，向黄文支付了5000元的争议土地上的附着物补偿款和支付联合组7007元的土地征用补偿款。三、黄文的行为属于信访行为，且属于重复信访、多头信访，对黄文的该行为不应当再受理。四、处理黄文的信访事�不是高县人民政府的法定职责。1．县一级负责信访工作的职能部门是县信访局。在黄文走访的过程中，县信访局积极履职，多次口头、书面答复黄文。2、根据《土地承包法》的规定，集体组织与村民之间的关系是发包和承包关系，县级人民政府无权干涉。3、黄文与村民小组关于土地承包经营权问题，已经依法经过仲裁、诉讼，黄文未取得该土地的承包经营权。五、对黄文的信访事项，高县人民政府高度重视，积极作为。2014年7月23日收到黄文的《处理申请》后，分管县领导要求可久镇政府协调处理好该事项。可久镇政府再次与黄文进行沟通。可久镇政府、县信访局、县政府办公室均积极履职，并积极为黄文解释相关规定，努力解决其生产、生活困难。综上所述，黄文的实体主张因无法律依据不应得到支持，重复信访也不应得到支持。请求法院依法查明事实，判决驳回黄文的诉讼请求。
第三人可久镇政府述称，一、原告黄文诉高县人民政府行政不作为不是事实。对黄文2014年7月23日向县政府提出申请一事，已经积极处理。可久镇政府接县政府工作安排后，从2014年下半年到2015年积极和黄文沟通，做了大量疏导化解工作，并积极关心、帮助其生产生活困难，2015年2月还以危房改造名义补助其1万元。2004年经村民小组表决决定该争议土地不发包给黄文耕种。为此黄文曾经向可久镇政府申请解决“建文化站所占土地的土地承包经营权”处理一事，可久镇政府已于2008年8月26日作出了调解意见。黄文不服于2008年9月3日向高县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁争议地的承包经营权，该仲裁委员会于2008年12月26日作出裁决书，裁决黄文未取得该争议地承包经营权。黄文在争议地占�耕种应属违法占地，不具有合法来源。在修建文化站过程中，黄文多次阻工，可久镇政府为了工程的顺利进行，与其签订了附条件的协议。二、根据《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”和《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解与适用之第四条：“关于土地实际使用人的原告资格问题：……对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回其起诉”的规定，黄文自始至终，对争议土地没有取得合法的土地经营权和使用权，不属于合法占有土地权利人，因此黄文不具有行政诉讼的主体资格。三、黄文诉�可久镇政府强占耕地建商品房也不属实。黄文出示的于2008年10月27日领取征用款7007元的审批条，证明联合组同意征地并支付了土地补偿等费用。黄文已领取青苗补助费。可久镇政府是依法占地建房，而非强行占地建房。争议地经调解、仲裁、裁定等程序可以证实可久镇政府用地系联合组集体所有。综上所述，根据相关法律法规规定，请求法院驳回黄文的诉讼请求。
第三人高县可久镇龙口村联合组述称，本案诉争土地属集体所有，从未发包给黄文。在2004年土地进行第二轮承包时，经联合组村民小组会议表决通过该宗土地不发包给黄文耕种。
经庭审质证，原告黄文向本院提交的证据：1组证据：2014年7月23日向高县人民政府提交了申请材料的登记信息复印件。证明黄文提交了申请。2组证据：《关于可久镇人�政府强占耕地建商品房的处理申请》及相关证据组件复印件一份11页。证明高县人民政府没有对黄文的申请进行处理，所以才诉至法院。3组证据：可久镇政府与黄文签订的协议一份。证明黄文和可久镇政府发生争议，说明黄文主体身份适格。4组证据：2008年10月27日联合组领到征地款7007元的领条。证明黄文在此争议中，可久镇政府和联合组有不合法的地方。仲裁裁决作出前39天，高县可久镇和联合组就私下买卖了。5组证据：可久镇政府公开拍卖综合文化站门市的公告。证明没有用于公益事业。6组证据：施工现场照片。证明黄文不是自愿的，而是被迫的。7组证据：四川省高级人民法院（2009）川民申字第695号民事裁定书。证明该争议没有进入法律程序，黄文没有丧失了实体权益。
被告高县人民政府对原告黄文提供的上述证据，发表的质�意见是：对1组证据没有异议。2组证据是1组证据的附件，不予认可。3组证据证明目的不能成立，从协议来看，是因为仲裁发生了法律效力，所有权属于联合生产组。对4组证据真实性没有异议，对于证明目的有异议。5组证据证明目的不能成立，黄文认为拍卖文化站是商品房，是错误的。6组证据恰好证明黄文对文化站的建设进行无理阻扰，签订协议的目的是为了推进工程建设。对7组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。
被告高县人民政府提供的证据：
1组证据：机构代码证和法定代表人身份证明书。证明被告主体身份。2组证据：可久镇人民政府成立场湾土地调查组的通知和可久镇调查组调查报告。3组证据：关于场湾土地经营权争议调解意见。4组证据：高县农村土地承包纠纷仲裁委裁决书。5组证�：法院民事裁定书。2
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5组证据，证明原告黄文没有取得争议地的承包经营权，已经根据法律规定依法进行处理，从法律上终结了此事。6组证据：关于黄文土地争议征求广大农户意见的情况说明。证明村民会议对争议土地是否发包给黄文进行表决，绝大多数村民不同意发包给黄文。7组证据：村民组2004年土地承包权颁证公示。证明村民组在发包土地时对发包情况予以公示，公示中明确争议土地为集体土地未发包给任何人。8组证据：可久镇政府可府发〔2013〕33号、41号文件。证明行政机关积极作为，及时答复黄文的信访。9组证据：高县信访局对黄文信访多次处理的回复。证明作为县政府信访职能部门多次依法处理黄文的信访。10组证据：法律依据。证明：（1）、黄文起诉超过诉讼期限；（2）、信访局是县政府的信访部门，多次答复处理黄文信访事宜；�3）、对黄文要求发包土地给黄文，不是高县人民政府的法定职责。
原告黄文对被告高县人民政府提供的上述证据发表的质证意见是：对1组证据无异议。2组证据不能证明高县人民政府已经履行了法定义务，只能说明存在承包权纠纷问题。3、4、5组证据不能证明高县人民政府已经作为。6、7组证据与本案无关，不能证明高县人民政府已经做出了行政行为。而从另一个方面证明该耕地原属于黄文耕种。8组证据可久镇政府的作为跟高县人民政府是否作为没有关系。9组证据信访局的回复跟高县人民政府是否作为没有关系，并且信访局的回复是在黄文向高县人民政府提交申请之前，信访局的回复不能说是对黄文申请的答复。10号证据不予认可，与本案无关。
第三人可久镇政府提供的证据：1、2组证据是身份证明。3、4、5组证据，是黄文的《关于“沙坝”土地使用权的处理申请》、土地争议调查小组的相关材料。6组证据是2004年土地承包权证换证公示。证明其公示栏中黄文所指的争议地不属于黄文，也没有指划给任何个人，在公示期间无任何争议。7、8组证据是调查材料，证明该争议地刘兴贵、廖泽芬曾经耕种过，双方发生矛盾后，没有耕种的事实，且黄文的经营地没有与争议地相邻。9组证据是2005年3月12日，争议地经镇村组干部及黄文和部分群众在政府会议室调解情况。证明刘兴贵、廖泽芬、黄文在此争议地耕种过，但都不能举证证明其所种过的争议地来源合法，且认定其争议地属于联合组集体的。10组证据是1995年5月18日联合村民小组针对刘兴贵与廖泽芬在此争议地耕种一事发生纠纷，经调解，认定此争议地属于联合组集体的，不属于任何个人，任何人不得占用集体的地。11组证据是小组会议记录。证明2004年10月27日黄文所在地联合组通过召开村民代表会议，决定将黄文所指的争议地列为联合组集体机动地。12组证据、调查笔录4份。证明黄文所指争议地在责任地下放时期到1995年由村民刘兴贵、廖泽芬不法占有耕种过，因二人在耕种过程中发生争议，由村民小组和有关镇村组干部调解后才未耕种的，并认定此争议地为联合组集体所有，任何人不得占用集体土地。13、14组证据是调解记录和调解意见。证明可久镇政府针对黄文诉争的土地权属纠纷在调解的基础上无法达成和解协议，依法制定的调解意见，表明该争议地不属于黄文所有，应该属于所在地联合组集体所有。15组证据、可久镇政府为了建文化站的正常施工，与黄文达成的协议。证明建房占地的使用权属以法院裁判为准。16组证据、领款审批条。证明联合组法定代表人从可久镇政府建文化站土地征用款中领取费用7007元的兑现事实。17组证据是仲裁裁决书。证明黄文不服可久镇政府的调处意见而向高县农村地土地仲裁委员会申请仲裁，其结果是维持该调解意见。18组证据、法律文书。证明经法院一审、二审、再审情况。19、20组证据是信访答复文件及送达回执。证明黄文败诉后不服，无理信访，可久镇政府两次均作答复。21组证据是黄文收条。证明可久镇政府为了维护稳定，以危房补助的形式补助黄文1万元的客观事实。22组证据是黄文在争议地耕种的青苗费领条。证明黄文已领取建文化站占地的相关费用。
原告黄文对第三人可久镇政府提供的上述证据，发表的质证意见是：对1、2组证据，予以认可。对3-14组证据，与高县人民政府是否依法作出行政行为无关。对15组证据不予认可。16、17组证�，证明了在仲裁结果作出39天前，镇政府和联合组已经知道了结果。18组证据，只能证明原告起诉程序问题，不能说明原告丧失了诉权。19-20组证据，证明与高县人民政府的作为没有关系。对21组证据不予认可，22组证据与被告高县人民政府是否作为行政行为没有关联性。
本院对上述证据认证如下：
对被告高县人民政府提供的1-9组证据，因具有证据的三性，予以采信。10组是法律依据。
对原告黄文提供的1-5组证据，因具有真实性，予以采信。6、7组证据与本案无关，不予采信。
对第三人可久镇政府提供的证据：1-14组证据，因具有真实性，予以采信。15-18组证据与原告3、4、7相同。19-22组证据具有真实性，予以采信
�审理查明，诉争土地位于高县可久镇龙口村联合组，是80年代初由修建公路堆积的泥沙而形成的土地。因处于与相邻的车口组交界处，后经协商确定该争议地为联合组所有。之后该组刘兴贵和廖泽芬两户村民自行耕种，在耕种过程中两户村民发生纠纷。1995年，经村委会、镇农业站、镇政府多次调解，确认该块土地未发包，属于龙口村联合组村民集体所有。从此上述两户村民未再进行耕种。后黄文自行耕种了该块土地。在2004年龙口村联合组换发《土地承包经营权证》时，龙口村联合组召开村民代表会议，集体讨论决定该争议土地属于集体所有，不发包给黄文。2008年，黄文向可久镇政府提出关于处理该争议土地承包经营权纠纷的申请。可久镇政府于2008年8月26日作出调解意见：确认该争议土地属于龙口村联合组村民集体所有，黄文未取得承包经营权，由联合组集体经济组织依法使用和处置。黄文不服该调解意见，向高县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁。该仲裁委员会于2008年12月26日作出仲裁裁决：“该争议地由龙口村联合组予以收回，依法使用和处置”。黄文随后向高县人民法院提起诉讼，请求法院判决可久镇龙口村联合组村民小组将该争议土地发包给黄文耕种。高县人民法院作出(2009)宜高民初字137号民事裁定，该裁定载明：起诉人黄文的请求不具有可诉性，裁定对黄文的起诉，不予受理。黄文不服该裁定提起上诉，宜宾市中级人民法院作出(2009)宜立民终字第47号民事裁定书，该裁定内容是：驳回上诉，维持原裁定。黄文又向四川省人民法院申请再审，四川省人民法院作出(2009)川民申字第695号裁定：驳回黄文再审申请。
2009年，可久镇政府因修建综合文化站需占用争�地。可久镇政府对龙口村联合组村民小组土地支付了7007元补偿款，因黄文在争议地上进行耕种，可久镇政府对黄文支付了5000元的青苗补偿款。黄文认为自己具有争议地的承包经营权，多次阻工。为了如期完工，可久镇政府（甲方）与黄文（乙方）于2009年4月13日达成协议，该协议主要内容是，为修建综合文化站，甲方选址可久镇永兴社区一块空地，该地原属黄文耕种，使用权属与集体有争议，乙方已起诉到法院，法院未作判决，甲方为了保证工期，达成如下协议：1、乙方同意甲方近期开工修建综合文化站，对工程施工不作阻拦。2、如法院判决争议地归乙方所有，则甲方将文化站底层的三个门市作为补偿给予乙方，乙方支付建设成本500余元／m2。
黄文于2014年7月23日到高县人民政府处递交了一份《处理申请》，该《处理申请》的主要内容是，要求高县人民政府以《处理决定书》的形式确认黄文争议地土地经营权属。高县人民政府分管领导与可久镇政府联系，要求其协调处理好该事项，随即可久镇政府多次与黄文进行沟通、疏导化解，并于2015年2月以危房改造的方式给予了原告黄文1万元的困难补助。黄文以高县人民政府行政不作为为由，向本院起诉，请求确认高县人民政府不书面回复其《处理申请》属于行政不作为行为，并判决高县人民政府在法定期限内作出处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。……”及第十八条“土地承包应当遵循以下原则：……（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的规定，本案争议地属于高县可久镇龙口村联合组集体所有，该组从未将争议土地发包给任何人，黄文没有取得争议地的土地承包经营权。高县人民政府不具有将集体土地发包给村民个人承包经营的法定职责。黄文与高县可久镇龙口村联合组的土地发包纠纷，高县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出的高农裁[2008]02号仲裁裁决，该裁决已发生法律效力。综上所述，黄文的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：
驳回原告黄文的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告黄文负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 窦 音
代理审判员 唐福均
人民陪审员 袁 林
二〇一五年九月十五日
书 记 员 刘俊路