广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）桂行终字第1号
上诉人（一审原告）：北海浩辰水产食品贸易有限公司。住所地：北海市××。
法定代表人：李尚才，总经理。
委托代理人：宋建平，广西创和律师事务所律师。
委托代理人：廖淑莲，广西创和律师事务所律师助理。
被上诉人（一审被告）：北海市人民政府。住所地：××市××。
法定代表人：周家斌，北海市人民政府市长。
委托代理人：陈开辉，北海市法制办干部。
委托代理人：郑俊志，北海市国土资源局干部。
一审第三人：北海市银海区银滩镇（原为西塘镇）和平村委会烟东村民小组。住所地：北海市××路。
诉讼代表人：李武强，组长。
一审第三人：北海市银海区银滩镇（原为西塘镇）和平村委会烟西村民小组。住所地：北海市××路。
诉讼代表人：高志才，组长。
上述两第三人共同委托代理人：邓维棠，广西天惠律师事务所律师。
北海浩辰水产食品贸易有限公司（以下简称浩辰公司）诉北海市人民政府土地行政批准纠纷一案，北海市中级人民法院于2012年11月7日作出（2011）北行初字第7号行政判决。浩辰公司不服该判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人浩辰公司委托代理人宋建平、廖淑莲，被上诉人北海市人民政府委托代理人陈开辉、郑俊志，一审第三人北海市银海区银滩镇（原为西塘镇）和平村委会烟东村民小组、北海市银海区银滩镇（原为西塘镇）和平村委会烟西村民小组（以下简称烟东组、烟西组）委托代理人邓维棠，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
北海市中级人民法院一审查明：2002年10月8日，原告浩辰公司与第三人烟东组、烟西组签订《土地使用权合作联营合同》，约定双方合作开发属于第三人集体所有的贵州路以东、烟墩塘村内44.029亩土地。2003年1月8日，原告与第三人签订《退股协议书》，约定原告与第三人于2002年10月8日签订的《土地使用权合作联营合同》其中第三人退出，不再是该合同的联营方。2003年1月16日，原告与第三人为办证需要双方又签订了一份与原合同内容一致的《土地使用权联营合同》。同日，原告与第三人还签订了《退股补充协议（一）》、《退股补充协议（二）》，约定退股事宜。2003年7月16日，原告和第三人向北海市国土资源局提交《申请用地报告》，申请办理贵州路东、烟墩塘村内44.029亩土地作原告综合加工厂的用地手续，并提交了营业执照、立项批复、建设工程选址申请表、规划许可证及2003年1月16日签订的《土地使用权合作联营合同》。据此，被告于2004年8月12日核发了北海市（2004）批字第200595号《建设用地批准书》，核定土地用途为商业、工业用地，批准用地面积29352.50平方米，土地所有权性质为集体。之后，原告没有开发《土地使用权合作联营合同》中约定的44.029亩土地。2008年3月13日，原告向北海市银海区人民法院起诉，以第三人不履行合同义务，拒绝协助其对合作项目土地清场，使项目无法进入实地施工为由，请求判令第三人烟东组、烟西组与其签订的《土地使用权合作联营合同》有效并予以履行。案经北海市银海区人民法院审理，以（2008）银民初字第205号、第206号民事判决确认双方签订的上列合同、协议是以合作联营为名，行转让集体土地之实，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条为无效合同，判决驳回了原告的诉讼请求。原告向北海市中级人民法院提起上诉，北海市中级人民法院以（2008）北民二终字第92号、93号民事判决书驳回上诉，维持原判。北海市国土资源局据此认定，原告和第三人申请核发《建设用地批准书》的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”之规定，并根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，于2010年5月7日向被告呈报《关于印发撤销〈建设用地批准书〉文件的请示》，被告于2010年5月26日作出《关于同意撤销北海市2004批字第200595号建设用地批准书的批复》（北政土字（2010）59号）。北海市国土资源局制作《关于撤销北海市（2004）批字第200595号〈建设用地批准书〉的通知》于2010年12月1日及2011年3月1日送达了原告及第三人。原告不服，向广西壮族自治区人民政府提出行政复议，2011年8月8日，广西壮族自治区人民政府作出的桂政复决（2011）52号《行政复议决定书》，决定“维持被申请人作出《关于同意撤销北海市2004批字200595号建设用地批准书的批复》（北政土字（2010）59号）的具体行政行为”。2011年9月19日，原告向本院提起行政诉讼。
另查明，原告与第三人向被告申请办理《建设用地批准书》时，只提供了2003年1月16日为办证签订的《土地使用权合作联营合同》，没有提供《退股协议书》、《退股补充协议书（一）》和《退股补充协议书（二）》三份协议。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”及第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，被告北海市人民政府具有作出被诉行政行为的法定职权。原告浩辰公司和第三人烟东组、烟西组签订的《土地使用权合作联营合同》、《退股协议书》、《退股补充协议书（一）》、《退股补充协议书（二）》，已被生效判决确认为一组名为联营，实为转让集体所有土地的合同，违反了国家对集体土地转让的禁止性规定。且原告与第三人申请办理《建设用地批准书》时，没有如实向被告提供三份退股协议，故意隐瞒事实，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定，其以不正当手段取得的《建设用地批准书》，不受法律保护。因此，被告根据北海市国土资源局呈报的《关于印发撤销〈建设用地批准书〉文件的请示》中查明的上述事实，作出《关于同意撤销北海市2004批字第200595号建设用地批准书的批复》（北政土字（2010）59号），并无不当。原告认为根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”的规定，行政许可不能随便撤销，被告作出被诉行政行为违反了行政诚信原则。本案中，被告依据生效判决查明的事实，认为原告申请建设用地行政许可时未如实提交材料，且违反法律禁止性规定，骗取行政许可，依法应予撤销。从而根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，同意撤销被原告骗取的行政许可，并非擅自改变已生效的行政许可，而是依法对被许可人以欺骗手段取得的行政许可进行纠正。原告认为被告违反行政诚信原则的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。遂于2012年11月7日作出（2011）北行初字第7号行政判决：驳回原告浩辰公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告浩辰公司负担。
浩辰公司不服一审判决，向本院提出上诉，其主要理由及请求是：1、被上诉人作出撤销许可之处罚决定前，既未尽到告知义务，也未给上诉人申辩权利，故该行政行为依法不成立，应予撤销；2、被上诉人作出撤销许可之处罚决定前，未告知上诉人听证权利，也未组织听证，故该行政行为程序违法，应予撤销；3、本案没有充分证据证明，上诉人取得行政许可时存在欺骗等不正当行为，一审认定事实错误，被上诉人作出的撤销行政许可缺乏事实依据，应予撤销。请求撤销一审判决及北海市人民政府北政土字（2010）59号《批复》，并判决被上诉人重新作出不同意撤销的批复。
被上诉人北海市人民政府辩称：本案的具体行政行为不属于行政处罚，不适用行政处罚法的规定；政府作出的具体行政行为事实清楚，法律依据充分，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
一审第三人烟东组、烟西组辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本案不是行政处罚，第三人与上诉人签定合同，但没有收到一分钱，土地搁置十几年造成浪费，请求二审法院驳回上诉人上诉。
经开庭审理，各方当事人对一审判决所确认的证据的真实性没有提出异议，也无新的证据向法庭提交。据此，本院查明的事实与一审判决一致。
本院认为：北海市人民政府作出《关于同意撤销北海市2004批字第200595号建设用地批准书的批复》（北政土字（2010）59号），同意撤销被本案上诉人骗取的行政许可，该批复并非行政处罚，而是依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的规定，对被许可人以欺骗手段取得的行政许可进行纠正，因此，不应适用《行政处罚法》的相关规定。浩辰公司于2002年10月8日与第三人烟东组、烟西组签订《土地使用权合作联营合同》，约定双方合作开发属于第三人集体所有的贵州路以东、烟墩塘村内44.029亩土地；2003年1月8日，上诉人与第三人签订《退股协议书》，约定上诉人与第三人于2002年10月8日签订的《土地使用权合作联营合同》其中第三人退出，不再是该合同的联营方。2003年1月16日，浩辰公司与第三人为办证需要又签订了一份与原合同内容一致的《土地使用权联营合同》；同日，上诉人与第三人还签订了《退股补充协议（一）》、《退股补充协议（二）》，约定退股事宜。上述《退股补充协议》明显是名为联营，实为转让集体所有土地的行为，违反了国家关于集体土地转让的禁止性规定，这一行为的违法性质，已为人民法院生效判决确认。上述《退股补充协议》签定后，表明第三人已经退出联营，不再是联营的一方；但浩辰公司为了掩盖其名为联营、实为转让集体所有土地的违法事实，在向行政机关申请办证时，故意隐瞒了已签定的《退股补充协议》，仍以所谓的“联营”名义向政府申请建设用地批准书，明显具有欺骗性质。被上诉人依据生效判决查明的事实，认定上诉人申请建设用地行政许可时未如实提交材料，且违反法律禁止性规定，骗取行政许可，依法决定予以撤销涉案建设用地批准书，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其请求没有法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人北海浩辰水产食品贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙 榕
代理审判员 陈 钢
代理审判员 曾 强
二〇一三年三月六日
书 记 员 李裕津