广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第210号
上诉人（原审原告）：卢启池，男，1955年12月29日，汉族，住广州市天河区。
委托代理人：张志同，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市规划局。地址：。
法定代表人：李明，职务：局长。
委托代理人：全裕霖、王燕芬，均系该局工作人员。
原审第三人：广州市冼村实业有限公司。地址：。
法定代表人：卢猷伟，职务：董事长。
委托代理人：黄碧洲、许一峰，均系广东华之杰律师事务所律师。
上诉人卢启池因被上诉人广州市规划局作出的穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》一案，不服广州市越秀区人民法院（2013）穗越法行初字第217号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经原审法院审理查明：2011年1月28日，被上诉人核发穗规地证（2011）19号《建设用地规划许可证》，其中载明：用地单位为广州市天河区沙河镇冼村村民委员会，用地项目名称为冼村旧村改造复建安置区，用地位置为天河区黄埔大道，用地性质为村镇建设用地（E6），用地面积116477平方米（其中净用地面积95382平方米，道路面积21095平方米）。并注明附证注销穗规地证（2002）第12号《建设用地规划许可证》核准用地与本证核准用地重叠部分等。
2011年3月4日，第三人广州市冼村实业有限公司向被上诉人广州市规划局递交《申请函》：我村公司领有建设用地规划许可证穗规地证（2011）19号，用地单位是广州市天河区沙河镇冼村村民委员会。由于根据穗天府复（1999）11号文的规定，1999年5月撤销了沙河镇冼村村民委员会，并于2005年5月成立了广州市冼村实业有限公司。撤村改制后，广州市冼村实业有限公司承接了原沙河镇冼村村民委员会的有关债权债务和职能。根据市“三旧办”的批复穗旧改函（2010）11号文的要求，冼村旧村改造以广州市冼村实业有限公司为主体。现向贵局报送将穗规地证（2011）19号的用地单位广州市天河区沙河镇冼村村民委员会更名为广州市冼村实业有限公司申请审批，并提供了《报告》等文件。其中广州市冼村实业有限公司于2011年2月21日向天河区人民政府递交的《报告》称，根据穗天府复（1999）11号文的规定，1999年5月撤销了沙河镇冼村村民委员会，并于2005年5月成立了广州市冼村实业有限公司。撤村改制后，广州市冼村实业有限公司承接了原沙河镇冼村村民委员会的有关债权债务和职能。根据市“三旧办”的要求，冼村旧村改造以广州市冼村实业有限公司为主体。为尽快推进冼村旧村改造，请区政府予以确认。该《报告》由广州市天河区人民政府、广州市天河区农业和园林局、广州市天河区人民政府冼村街道办理处共同盖章确认。被上诉人受理申请后经过审查，于2011年3月25日向广州市冼村实业有限公司核发穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》，其中载明：用地项目为冼村旧村改造复建安置区，用地位置为天河区黄埔大道冼村，用地性质为村镇建设用地（E6），用地面积116477平方米（其中净用地面积95382平方米，道路面积21095平方米）。并注明附证注销穗规地证（2011）19号《建设用地规划许可证》及其附件。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”上诉人的房产位于被上诉人核发的建设用地规划许可证用地范围内，与被上诉人发证存在法律上的利害关系，具备本案的诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”广州市规划局作为广州市规划主管部门，对第三人关于变更用地单位名称的申请及材料进行审查，向第三人核发穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》并无不当。该证除变更用地单位名称外，其他许可内容与原穗规地证（2011）19号《建设用地规划许可证》基本一致，上诉人认为被上诉人发证程序违法的理由不能成立。综上所述，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回原告卢启池的诉讼请求。
上诉人卢启池不服原审判决，上诉至本院称：一、一审法院避重就轻，对涉案具体规划许可行为为何合法没有作出说明，判决无事实依据。一般来讲，法院对具体行政行为作出认定在“法院认为”部分。根据该一审判决“法院认为”部分，上诉人的主体资格、被上诉人职权依据等认定占据了绝大部分篇幅，而事实依据、程序依据及法律依据却寥寥数笔。上诉人的起诉为何不能成立、法院是依据什么事实和法律规定认定涉案具体规划许可行为合法等这些关键问题一点都没有涉及。明显的避重就轻，一审法院作出的叛决无事实依据及法律依据。二、规划许可未经村集体经济80%以上成员同意，涉案具体行政行为违法。《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）中有三个附件《广州市人民政府关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》三、“城中村”全面改造政策（五）“城中村”全面改造专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划应当充分听取改造范围内村民的意见，经村集体经济组织80%以上成员同意后，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组审议，其中，涉及完善征收土地手续的，需在市“三旧”改造工作领导小组审定后，报请省人民政府批准。涉案的规划许可行为，根本未经冼村80%以上的村民通过，其旧村改造的实施基础根本不存在，故涉案具体行政行为违法。三、第三人应重新申请办理规划许可证，变更行为不成立。根据一审中被上诉人及第三人提交的证明，无任何证据证明第三人广州市冼村实业有限公司承接了冼村村民委员会职能。而19号规划许可证是核发给冼村村民委员会的，其与涉案规划许可行为无法律上的利害关系，故不能在其基础上变更，而应该由第三人重新申请办理，故涉案规划许可证程序违法。四、未依法履行受理公示、审批前、审批后依法公示的法定程序。《广州市城市规划管理公示办法》第六条规定：“下列事项和内容，应当在受理行政许可申请后公示（简称“受理公示”）：（一）申领或调整《建设用地规划许可证》公示如下内容：项目立案号、用地项目名称、用地单位名称、用地位置、用地面积”；第七条规定：“下列事项和内容，应当在作出行政许可、行政审批、行政处罚决定前公示（简称“批前公示”）：（二）《建设用地规划许可证》的变更（市政工程除外），公示如下内容：项目立案号、变更前、后的用地单位名称、用地项目名称、用地性质、用地面积、用地位置。用地红线范围”；第八条规定：“下列事项和内容，应当在作出行政许可或者行政审批决定后公示（简称“批后公示”）：（一）经批准核发的《建设项目选址意见书》，公示如下内容：许可证件编号、用地项目名称、用地项目名称，用地位置。（二）经批准核发的《建设用地规划许可证》，公示如下内容：许可证件编号、用地项日名称、用地单位名称、用地性质、用地红线范围和规划强制性指标”。依据上述法律规定，作出规划许可证行为应该进行受理公示、审批前、审批后依法公示的法定程序，但涉案规划许可行为的作出均未履行上述的法定程序，显然是违法的。上诉人上诉请求：一、撤销（2013）穗越法行初字第217行政判决；二、发回重审或者依法改判，请求确认被上诉人作出的穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》违法。
被上诉人广州市规划局答辩：一、关于我局作出涉案规划许可证（穗规地证（2011）84号）未经村经济集体80％以上成员同意及变更行为不成立问题。我局依据1999年8月广州市天河区人民政府出具的《关于撤销沙河镇冼村村民委员会的批复》（穗天府复（1999）11号）、2011年1月我局核发的《建设用地规划许可证》（穗规地证（2011）19号）和2011年2月广州市天河区人民政府、天河区农林和园林局和广州市天河区人民政府冼村街道办事处联合盖章确认的《报告》同意变更穗规地证（2011）19号《建设用地规划许可证》的用地单位，重新核发穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》的。《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）相关条款中，“须经村经济集体80％以上成员同意”是编制全面改造专项规划时须满足的条件，并不是核发《建设用地规划许可证》的前提条件。二、关于作出涉案的《建设用地规划许可证》未公示的问题。根据《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，行政机关发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人有权进行陈述、申辩或听证。在这里，只有“直接关系他人重大利益”的行政许可才应当告知相关利害关系人。该案中，建设用地规划许可证的核发不影响原告的合法权益，不属于直接关系他人重大利益的行政许可。建设用地规划许可证只是申请建设用地各环节的其中之一。规划部门依申请人的建设用地申请，根据城市规划依法核发建设用地规划许可证后，申请人仍需按照法律、法规的规定完善各环节的手续，如办理建设用地批准书、办理拆迁手续、对拆迁地块上的房屋所有人进行拆迁补偿安置、交纳土地出让金、取得土地使用权等，才能进行开发建设。也就是说，在申请《建设用地规划许可证》这一环节并不导致土地使用权发生改变，故《建设用地规划许可证》的核发与上诉人不具有利害关系。上诉人的合法权益应由土地征地单位与上诉人在办理土地补偿的环节，通过房屋拆迁补偿安置的法律关系予以解决。本案属于旧村改造项目。根据《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府（2009）56号）附件一第四条第（十五）款，启动改造及补偿安置方案均需征求改造区域居民意愿。因此，《建设用地规划许可证》的核发与产权没有直接关系，不影响上诉人的合法权益。综上所述，一审裁定认定事实和适用法律正确且程序合法，上诉人的上诉事由均不成立，被上诉人作出穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》的具体行政行为完全合法。被上诉人请求法院驳回上诉人上诉，维持原判。
原审第三人广州市冼村实业有限公司答辩同意一审答辩意见，认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据支持，本院予以确认。
本院认为，关于被上诉人核发的涉案《建设用地规划许可证》能否将用地单位变更成广州市冼村实业有限公司的问题。根据穗天府复（1999）11号《关于撤销沙河镇冼村村民委员会的批复》，广州市天河区沙河镇冼村村民委员会被撤销，2005年5月成立了广州市冼村实业有限公司。广州市冼村实业有限公司于2011年2月21日申请承接冼村村民委员会有关债权债务和职能。广州市天河区人民政府、天河区农林和园林局和广州市天河区人民政府冼村街道办事处联合盖章确认同意其申请，认定广州市冼村实业有限公司承接原冼村村民委员会职能，被上诉人依原审第三人申请作出穗规地证（2011）84号《建设用地规划许可证》，将穗规地证（2011）19号《建设用地规划许可证》中的用地单位广州市天河区沙河镇冼村村民委员会变更成广州市冼村实业有限公司并无不妥。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。
关于被上诉人作出涉案的《建设用地规划许可证》前是否需要公示的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”法律、法规、规章未规定涉案的《建设用地规划许可证》属于应当听证的事项，被上诉人未组织听证并无不妥。上诉人主张被上诉人未组织听证程序违法的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，原审法院作出驳回上诉人诉讼请求的处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人卢启池负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一四年八月十三日
书 记 员 严顺财
周芷诺