广东省广州市南沙区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗南法行初字第31号
原告：高桂香，住广州市南沙区。
法定代理人：石祥，住广州市南沙区。
被告：广州市南沙区东涌镇人民政府，住所地：广州市南沙区。
法定代表人麦旺发，职务镇长。
委托代理人何树智，广东星凯律师事务所律师。
委托代理人樊启彪，广东星凯律师事务所律师。
第三人：广州市南沙区民委员会，住所地：广州市南沙区。
法定代表人郭耀兴，职务村长。
原告高桂香诉被告广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇人民政府）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月10日公开开庭进行了审理。原告高桂香法定代理人石祥，被告东涌镇人民政府委托代理人何树智、樊启彪到庭参加诉讼。第三人广州市南沙区东涌镇庆盛村民委员会（以下简称庆盛村委会）经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2014年8月6日，原告高桂香向被告东涌镇人民政府提出申请，认为庆盛村委会在给拆迁户安置宅基地时，给与原告具备同样条件的其他人分配了50平方米的宅基地，而原告提出申请时，却被拒绝。原告认为庆盛村委会的上述行为有失公平，故向被告东涌镇人民政府申请作出行政处理决定，请求东涌镇人民政府保护其与其他村民同样享有获得50平方米安置宅基地的权利。被告东涌镇人民政府于2014年12月15日对原告高桂香的上述申请发出了不予受理通知书，认为依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十四条第六款的规定，农村宅基地的使用属于村民自治范围内的事项，不属于本政府行政处理决定受理的范围，故决定对原告高桂香提出的请求事项不予受理。原告不服高桂香，向本院提起行政诉讼。
原告高桂香诉称，2005年7月18日庆盛村经会议研究决定如下事项：拆迁户中户主如有两个儿子并且其中之一达到22周岁以上或者家庭中父母健在，能按照政策规定在私人建房面积上多安排一个宅基地或者半个宅基地。在拆迁过程中，高桂香一直积极配合拆迁工作，拆迁后庆盛村委会为与高桂香同等条件的33人安置了宅基地建房，但因个别村民提议不要为高桂香安置宅基地，庆盛村委会据此一直没有为高桂香安置宅基地。事实上高桂香夫妇已经无家可归，2011年1月29日，高桂香丈夫忧郁成疾、含恨而死。为此，高桂香依据《中华人民共和国村民委员会》第二十条、《中华人民共和国老年人保障法》第四条、第十三条的规定，请求庆盛村委会为高桂香安置宅基地，但庆盛村委会以有村民要求不予安置为由，一直未为高桂香安置。2012年5月14日，高桂香以书面形式请求被告东涌镇人民政府依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定行使相关职权，依法对上述事项作出行政处理决定，但东涌镇人民政府一直未有作出。直到2014年12月15日，高桂香才收到东涌镇人民政府作出的不予受理通知书。高桂香认为东涌镇人民政府作出上述不予受理通知书严重超出法定期限，属于不履行法定职责的情形，且被告东涌镇人民政府存在偏袒纵容庆盛村委会拒不执行国家法律政策的嫌疑。本案中，第三人庆盛村委会在同等条件下，为其余33人安置了宅基地，却一直未为高桂香安置，违背了法律面前人人平等的立法宗旨，被告东涌镇人民政府依据《村民委员会组织法》第五条、第二十四条第六款作出的处理决定是错误的，属于适用法律错误。综上，高桂香认为东涌镇人民政府不予受理其申请是错误的，请求法院依法判令：1、撤销东涌镇人民政府2014年12月15日作出的《不予受理通知书》，2、责令东涌镇人民政府依法受理高桂香要求享有与同村33人每户获得50平方宅基地的村民待遇的申请。3、本案诉讼费用由东涌镇人民政府承担。
高桂香向本院提交证据如下：1.（2015）穗南法民一特字第5号民事判决书，证明高桂香是限制行为能力人。2.户籍证明及相关人员身份证复印件，证明代理人石祥是高桂香的监护人。3.申请行政处理决定书及邮寄单，证明高桂香已经向东涌镇人民政府申请行政处理。4.广州市南沙区东涌镇人民政府《不予受理通知书》，证明东涌镇人民政府作出不予受理通知侵犯高桂香的合法权益。5.庆盛村新中心村拆迁户住宅区（地铁四号线、黄榄线、广南线拆迁户）安置情况证明，证明高桂香与别人的情况一样，但是别人可以分配地，高桂香就没有分配宅基地。
东涌镇人民政府辩称：一、本案无法确认是否高桂香真实意思表示。本案的申请书是代理人石祥代书的，签名也非高桂香本人所签，东涌镇人民政府曾经到高桂香家中调查，发现高桂香年事已高，无法正确真实表达。故其申请是否本人真实意思表示值得怀疑，而代理人石祥没有提交有关代理文件，因此，东涌镇人民政府请求法庭对本次起诉是否高桂香的真实意思表示进行审查。二、东涌镇人民政府作出的不予受理通知事实清楚。高桂香于2014年8月6日向东涌镇人民政府提出行政处理申请，请求事项为要求庆盛村在村中心分配50平方宅基地。经查，该事项作为村民自治范围的事项，不属于东涌镇人民政府处理范围。故此，东涌镇人民政府依法作出不予受理通知事实清楚。三、东涌镇人民政府作出的不予受理通知适用法律正确。东涌镇人民政府认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……（六）宅基地的使用方案……。宅基地分配方案依法为村民自治范围内事项，镇人民政府对属于村民自治事项不得干预。因此，高桂香要求东涌镇人民政府采取行政手段干预属于村民自治范围内的事务并无法律依据。东涌镇人民政府据此作出不予受理决定适用法律正确，高桂香所诉无理，请求法院依法予以驳回。
东涌镇人民政府向本院提出证据如下：1.行政处理申请书，证明高桂香向东涌镇人民政府申请行政处理的事实。2.高桂香户口本和身份证，证明高桂香提供的材料。3.石祥身份证，证明高桂香提供的材料。4.谈话笔录，证明东涌镇人民政府对有关事实进行调查。5.石祥回复，证明高桂香对东涌镇人民政府提出问题的回复。6.信访回复（2011年10月10日），证明高桂香曾经就此事信访过，东涌镇人民政府曾经做过答复。7.不予受理通知书，证明东涌镇人民政府依法作出不予受理决定。8.送达回证，证明法律文书已送达高桂香。9.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第一款第（三）项、第（四）项，证明东涌镇人民政府作出决定的职权依据。10.《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十四条，证明东涌镇人民政府作出决定的法律依据。
经庭审质证，高桂香对东涌镇人民政府提交的证据的真实性没有异议；东涌镇人民政府对高桂香提交的证据1--4的真实性没有异议，但对证据5的真实性不予确认。
本院对上述证据认证如下：综合双方在庭审中提出的质证意见，经审查，高桂香提交的证据1--
4，及东涌镇人民政府提交的各项证据均符合证据三性要求，本院予以采纳。高桂香提交的证据5，即庆盛村新中心村拆迁户住宅区（地铁四号线、黄榄线、广南线拆迁户）安置情况证明。因该书证无反映其出处，亦无其他证据印证其真实性，故本院不予采信。
经审理查明，高桂香是广州市南沙区东涌镇庆盛村的村民，高桂香与其代理人石祥是母子关系。2015年因黄榄快线工程项目建设的需要，高桂香的儿子石祥的房屋被拆迁，由庆盛村委会负责在该村的中心村安排了一块宅基地对石祥进行安置。在石祥房屋被拆迁前，高桂香是在石祥的房屋旁边的空地搭建一棚屋居住。在拆迁时，庆盛村委会并未在中心村对高桂香另行安置宅基地。2014年8月6日，高桂香向东涌镇人民政府提交行政处理申请书，提出高桂香与儿子石祥共同居住，2005年黄榄快线建设工程需要拆迁，石祥被安置到中心村居住，但庆盛村委会却未在中心村安置宅基地给高桂香。而对于与高桂香有同样情况、同样条件的其他人，庆盛村委会却为他们安置50平方米的宅基地。当高桂香提出要求希望按同等待遇给予安置时，却被庆盛村委会拒绝。高桂香认为庆盛村委会的上述行为有失公平，故向被告东涌镇人民政府申请作出行政处理决定，请求东涌镇人民政府保障其获得与其他同等条件的村民一样的权利，在中心村获得50平方米的安置宅基地。东涌镇人民政府收到高桂香的申请后，于2014年12月15日向高桂香作出了不予受理通知书。在该通知书中，东涌镇人民政府经调查认为，因黄榄快线工程项目建设的需要，庆盛村对石祥等六户在庆盛中心村进行安置，当时业主单位并未另行征地作为拆迁安置地，而是由庆盛村自行负责安置拆迁户，拆迁户建房的安置地属于庆盛村集体土地，属于农村集体组织成员宅基地。《依照中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十四条第六款的规定，农村宅基地的使用属于村民自治的范围内的事项，不属于本政府行政处理决定受理的范围，故对高桂香提出的请求事项不予受理。高桂香对东涌镇人民政府作出的不予受理决定不服，遂向本院提起诉讼。
又查，2015年2月，高桂香的儿子向本院提起了特别程序诉讼，请求宣告高桂香为限制民事行为能力人。本院于2015年3月20日作出了（2015）穗南法民一特字第五号民事判决，宣告高桂香为限制民事行为能力人。
本院认为：《地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……。《村民委员会组织法》第二十七条规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述法律规定，村民如认为其所在的农村基层组织所作的决定侵犯其合法权益的，其可申请当地的镇人民政府作出行政处理，以维护自己的合法权益。而镇人民政府具有法定职责，在查明事实的基础上，依法对当事人提出的申请作出行政处理决定，以解决其纠纷。在本案中，高桂香认为其在拆迁中，在宅基地的分配安置问题上受到了庆盛村委会不公正的对待，侵犯了其合法权益，故向东涌镇人民政府提出行政处理申请，符合上述法律规定，东涌镇人民政府对高桂香提出的行政处理申请事项具有作出行政处理的法定职责，其依据《村民委员会组织法》第五条、第二十四条第六项对高桂香的申请作出不予受理通知书属于适用法律错误，依法应予撤销。东涌镇人民政府应在本判决发生法律效力后60天内对高桂香提出的申请事项作出行政处理决定。关于东涌镇人民政府在诉讼中提出，村民委员会组织法第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定后方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……。根据上述法律规定，宅基地分配使用问题属于村民自治的范畴，故东涌镇人民政府无权对高桂香提出的宅基地分配使用问题作出行政处理决定的问题。经查认为，虽然宅基地的使用方案是由农村基层组织通过村民会议表决决定，但表决通过的方案是否符合法律规定，以及是否存在侵害村民的合法权益的情形，依照上述法律规定，镇人民政府有权对其进行审查。如发现其内容不合法或侵害村民的合法权益的，可责令其改正。因而东涌镇人民政府的上述辩解本院不予采纳。关于东涌镇人民政府提出高桂香年事已高，无法正确表达其真实意思表示，故对高桂香提出的诉讼是否为高桂香的真实意思表示提出质疑的问题。根据本院（2015）穗南法民一特字第五号民事判决确认，高桂香被宣告为限制民事行为能力人，因而石祥作为其儿子，依照民法通则第十七条的规定，其对高桂香享有监护权，并可依照民法通则第十八条、民事诉讼法第五十七条的规定，代表高桂香进行民事诉讼活动。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2014年12月15日向原告高桂香作出的不予受理通知书。
二、限被告广州市南沙区东涌镇人民政府在本判决发生法律效力之日起60日内，对原告高桂香提出的申请事项作出行政处理决定。
案件受理费50元由广州市南沙区东涌镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。上诉人应在递交上诉状后，接到本院打印的《预交诉讼费通知单》之日起7日内向广州市农业银行各营业网点预交上诉案件受理费50元。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐广钧
审 判 员 陈 健
人民陪审员 吴伯南
二〇一五年八月二十五日
书 记 员 刘慧娟