江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初148号
原告南通市红星空压机配件制造有限公司，住所地南通市通州区刘桥镇工业集中区（西区）。
法定代表人邱克敏，职务董事长。
被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。
法定代表人张跃进，职务局长。
委托代理人季云忠，南通市国土资源局通州分局纪检组长。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
原告南通市红星空压机配件制造有限公司（以下简称红星公司）不服被告南通市国土资源局（以下简称南通国土局）政府信息公开答复，于2016年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后由审判员徐建云适用简易程序公开开庭进行了审理。原告红星公司的法定代表人邱克敏，被告南通国土局的委托代理人季云忠、葛志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告红星公司诉称，原告红星公司认为被告南通国土局作出的通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》程序违法，遂向被告南通国土局申请公开：1.下达《责令停止违法行为通知书》的时间及内容；2.有没有在十个工作日内予以立案；3.国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定；4.案件调查终结后的调查报告；5.国土资源主管部门审理案件调查报告的审理内容；6.审理结束后的审理决定。原告红星公司申请的信息属于土地行政主管部门实施行政处罚过程中必须履行的法定程序。被告南通国土局认定原告红星公司申请的第四、五、六项信息属于内部管理信息，显然没有准确把握政府信息的适用范畴。被告南通国土局向原告红星公司提供的《责令停止违法行为通知书》，并非原告红星公司申请的被告南通国土局作出通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》相对应的《责令停止违法行为通知书》。请求：1.确认被告南通国土局作出的通国土依复[2016]第142号《政府信息公开申请答复书》违法，并责令被告南通国土局依法正确公开原告红星公司申请的政府信息；2.本案诉讼费由被告南通国土局承担。
被告南通国土局辩称：1.原告红星公司于2016年5月6日通过信函方式向被告南通国土局提出政府信息公开申请，被告南通国土局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十一条的规定，于同年5月24日对原告红星公司作出政府信息公开答复，被告南通国土局已经按期履行了政府信息公开答复的义务。2.被诉政府信息公开答复并无不当。对于原告红星公司申请的第一项信息，被告南通国土局向原告红星公司提供了《责令停止违法行为通知书》；原告红星公司申请的第二、三项信息因描述内容不明确，不具有指向性，被告南通国土局要求其明确并无不当；原告红星公司申请的第四、五、六项信息，属于被告南通国土局在履行国土资源行政管理过程中制作的内部管理信息，对行政相对人不具有约束力，被告南通国土局决定不予公开符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）（以下简称《意见》）的规定。被诉政府信息答复事实清楚、程序合法、适用法律准确，请求依法驳回原告红星公司的诉讼请求。
经审理查明，2007年7月起，原告红星公司未经批准，非法占用南通市通州区刘桥镇社区居委会集体土地进行非农业建设，同年8月21日，原通州市国土资源局向原告红星公司作出通土资（监）刘桥[2007]20号《责令停止土地违法行为通知书》，认定原告红星公司未经批准非法占用刘桥镇刘桥社区（19、16、20组）农用地40亩进行非农建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定，责令立即停止土地违法行为，听候处理。2008年7月3日，原通州市国土资源局作出通土资（罚）〈刘桥〉[2008]21号《国土资源行政处罚决定书》，主要内容为：经查，原告红星公司未经批准，非法占用刘桥镇刘桥社区居委会集体土地27692平方米进行非农业建设（用地符合土地利用总体规划）。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定，属未经批准，非法占用土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条之规定，决定：没收原告红星公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米3元的罚款，罚款额计人民币83076元。
2014年12月22日，被告南通国土局作出通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》，认定原告红星公司2012年3月起未经批准，非法占用坐落于刘桥镇刘桥社区土地7313平方米进行建设。用地符合土地利用总体规划4284平方米，不符合土地利用总体规划3029平方米，其中，有条件建设区717平方米，限制建设区2312平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《江苏省土地管理条例》第五十一条的规定，决定：责令原告红星公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的4284平方米土地上新建的建筑物和其他设施；限原告红星公司自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的3029平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚76244元。被告南通国土局于2014年12月23日将通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》送达给原告红星公司。原告红星公司在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼。
2016年5月5日，原告红星公司通过信函方式向被告南通国土局提出政府信息公开申请，要求公开通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》在处罚程序上的下列信息：1.下达《责令通知违法行为通知书》的时间及内容；2.有没有在十个工作日内予以立案；3.国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定；4.案件调查终结后的调查报告；5.国土资源主管部门审理案件调查报告的审理内容；6.审理结束后的审理决定。被告南通国土局于同年5月6日收到。5月24日，被告南通国土局根据《条例》第二十一条的规定，对原告红星公司作出通国土依复[2016]第142号《政府信息公开申请答复书》，主要内容为：1.关于原告红星公司申请的第一项信息，为《责令停止土地违法行为通知书》；2.关于原告红星公司申请的第二、三项,申请内容不明确，请对申请方式作出更改和补充；3.关于原告红星公司申请的第四、五、六项信息,根据《意见》第二条的规定,该信息不予公开。被告南通国土局于同日将该答复书邮寄给原告红星公司，并向原告红星公司提供了落款时间为2007年8月21日，原通州市国土资源局向原告红星公司作出通土资（监）刘桥[2007]20号《责令停止土地违法行为通知书》。
上述事实有当事人提交的政府信息公开申请表及邮寄凭证、通国土依复[2016]第142号《政府信息公开申请答复书》及邮寄凭证、通土资（监）刘桥[2007]20号《责令停止土地违法行为通知书》、通土资（罚）〈刘桥〉[2008]21号《国土资源行政处罚决定书》、通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》等证据在案佐证。
本案的争议焦点是：被告南通国土局作出的被诉政府信息公开答复是否合法。
本院认为，《条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录或保存的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《意见》规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。从以上规定可以看出,行政机关在收到申请人的政府信息公开申请后应当首先判断申请人所需为何种信息，其次根据事实和法律对信息是否存在、是否属于公开范围、公开义务人为谁作出认定后，才能依照《条例》第二十一条的规定作出相应的答复。行政机关在作出行政行为过程中形成的决策研究、讨论过程中形成的记录、审理报告等信息材料反映的是参与人员的个人观点，可能与最终对外作出的行政行为不尽一致。为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部人员充分发表意见，应当将这类信息作为过程性信息不予公开。
本案中，原告红星公司向被告南通国土局申请公开的内容均为通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》有关的内容，其中答复1是针对原告红星公司申请的第一项“下达《责令停止违法行为通知书》的时间及内容”作出，原告红星公司是以提问的形式,要求了解被告南通国土局在该案中针对原告红星公司的违法用地行为，作出《责令停止违法行为通知书》的时间及内容。被告南通国土局向原告红星公司提供了通土资（监）刘桥[2007]20号《责令停止土地违法行为通知书》，但该《责令停止违法行为通知书》是原通州市国土资源局在查处原告红星公司2007年的违法用地行为时所作，而非原告红星公司所申请的通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》作出的程序信息。被告南通国土局在庭审中明确，在作出通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》时，未制作《责令停止违法行为通知书》。本院对被告南通国土局通土资罚[2014]011901号案件的卷宗进行了审查，该案卷中未发现存在《责令停止违法行为通知书》，被告南通国土局应答复原告红星公司申请的该项信息不存在，但被告南通国土局将通土资（监）刘桥[2007]20号《责令停止土地违法行为通知书》提供给原告红星公司,明显不当。
被告南通国土局的答复2是针对原告红星公司的第二、三项申请“有没有在十个工作日内予以立案”、“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”作出。原告红星公司是对被告南通国土局有未依法定的期限立案和作出行政处罚等程序提出的质疑，而非要求被告南通国土局按照《条例》的规定，提供在履行行政管理过程中制作或者保存的信息，被告南通国土局以原告红星公司的第二、三项申请内容不明确，要求原告红星公司对申请方式作出更改和补充，并无不当。
被告南通国土局的答复3是针对原告红星公司的第四、五项、六项申请作出。原告红星公司的第四项申请“案件调查终结后的调查报告”和第五项申请“国土资源主管部门审理案件调查报告的审理内容”，是被告南通国土局在行使土地资源行政执法过程中产生的决策研究、讨论过程中形成信息，属于未成熟、不完整的、不是最后结论性的信息，将其公开会妨碍行政机关的工作人员在办案中提出自己的看法、意见和建议，故根据《意见》的规定，应作为政府信息例外予以排除。被告南通国土局未向原告红星公司公开该信息，并无不当。
原告红星公司的第六项申请“审理结束后的审理决定”，从字面上理解，应为被告南通国土局作出的通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》，而被告南通国土局早已于2014年12月22日向原告红星公司送达该文书。原告红星公司在已经知晓该处罚决定书的情况下，再向被告南通国土局申请，有违政府信息公开的立法目的，本院不予支持。庭审中，原告红星公司否定其申请的是行政处罚决定书，而是要求被告南通国土局公开集体讨论原告红星公司违法用地行为的性质、程度及后果的材料，而这些材料均与原告红星公司申请的第四、五项信息一样，属于《意见》规定的不予公开的信息。故被告南通国土局未向原告红星公司公开，并无不当。
需要指出的是，内部管理信息主要指行政机关内部管理的活动规则、措施、指导方针和调查程序手册等仅指导机关工作人员的事项。被告南通国土局在答辩中将原告红星公司申请的第四、五、六项信息界定为内部管理信息不妥。
《条例》第二十四条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起十五个工作日内予以答复。本案中，被告南通国土局在接到原告红星公司的政府信息公开申请的十五个工作日内作出被诉政府信息公开答复，被告南通国土局已依法、及时履行了政府信息公开的法定职责，程序合法。
综上，被告南通国土局作出的被诉政府信息公开答复中的答复1不符合法律法规规定，鉴于原告红星公司申请的该项信息客观上不存在，故本院撤销并责令被告南通国土局重新作出答复已不具实际意义，故本院在确认被告南通国土局该项答复违法的同时，驳回原告红星公司的诉讼请求。
被诉政府信息公开答复2、3合法。原告红星公司的要求撤销被告南通国土局的第2、3项答复并要求被告南通国土局重新答复的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告南通市国土资源局作出的通国土依复[2016]第142号《政府信息公开申请答复书》中的第1项答复违法。
二、驳回原告南通市红星空压机配件制造有限公司要求确认被告南通市国土资源局作出的通国土依复[2016]第142号《政府信息公开申请答复书》中的第2、3项答复违法，并责令被告南通市国土资源局重新公开政府信息的诉讼请求。
案件受理费25元，由被告南通市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审判员 徐建云
二〇一六年七月十四日
书记员 杨志远
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。