中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5482号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田兴昌，男，1944年10月9日出生，回族，住宁夏回族自治区固原市原州区。
委托诉讼代理人：陈宏梁，宁夏宁竞达律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区固原市原州区人民政府。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区政府东路**号。
法定代表人：房正纶，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张广学，宁夏纲伦律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区固原市发展和改革委员会。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区北京路市行政中心***室。
法定代表人：任立新，该委员会主任。
委托诉讼代理人：马宁，宁夏萧关律师事务所律师。
再审申请人田兴昌因诉被申请人宁夏回族自治区固原市原州区人民政府（以下简称原州区政府）、宁夏回族自治区固原市发展和改革委员会（以下简称固原市发改委）房屋登记行政确认及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终105号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：1987年5月11日，田兴昌以其开办的原海原县蕨菜加工厂名义与原固原县西郊乡和平村村民高希山签订合作协议，约定由田兴昌在高希山位于原固原县南城路的2.5亩承包地上建造厂房，土地使用期为20年（1987年6月1日至2007年6月1日），高希山每年提成利润1500元，合同期满后，地方及建筑归高希山所有，高希山支付田兴昌建造地方款的50%，如付不清，双方协议重订合同，如达不成协议，地方继续由田兴昌使用，直至款付清。合同签订后，在该宗土地上建有房屋。经营中，田兴昌将其中33间房屋租赁给原固原地区耐火材料厂使用，另7间租赁给庄浪外贸公司抵偿欠款。1994年9月5日，原固原地区经贸总公司（以下简称原经贸总公司）提出征用土地申请，原固原县规划土地管理局于1994年10月17日以固规土发（94）56号文件批准，并于1994年12月30日核发了土地使用证，将原海原县蕨菜加工厂租赁土地使用权确权给原经贸总公司。1994年10月17日，宁夏回族自治区海原县人民法院作出（1994）海法执字第124号民事裁定，以原海原县蕨菜加工厂为被执行人，将该厂位于原固原县南城路188号的大小33间厂房（包括水电设施）一次性折抵其欠中国农业银行海原县支行（以下简称海原县农行）贷款14.8万元及利息。折抵的使用期为十二年零七个月，期满后交付田兴昌（即从1994年10月13日起至2007年5月30日止），有关单位应据此办理有关转移手续。1994年12月1日，由马天虎出资以姬天忠委托代理人的名义，与海原县农行达成《关于拍卖海原县蕨菜加工厂的协议》，海原县农行将现有33间平房包括水电设施一次性作价2万元，卖给姬天忠的委托代理人马天虎使用十二年零七个月（即从1994年12月1日起至2007年5月30日止）。海原县人民法院将原海原县蕨菜加工厂33间房屋折抵银行贷款时，原经贸总公司已租用该房作经营场地。1995年9月6日，经原固原县规划土地管理局调解，马天虎与原经贸总公司达成房屋转让协议，将原固原县南城路188号院内建房以8万元价款转让给原经贸总公司。1995年9月11日，原经贸总公司以自建房向原固原县房产部门申请对原固原县南城路188号院内房屋进行登记，房产部门要求原经贸总公司于10月1日前把主管处证明补齐，否则权证以作废处理。原固原县人民政府于1995年9月12日向其颁发了丘号为5××1号的房产所有证，将位于原固原县南城路188号的40间房屋（面积669.67平方米）产权确定为原经贸总公司所有。后经原固原县人民法院依法拍卖给现所有人何晓林。2007年5月30日，经海原县农行执行的33间房屋到期后，田兴昌多次找海原县农行要求返还无果。2013年12月16日，田兴昌以海原县农行为被告提起民事诉讼，要求海原县农行返还其所建原海原县蕨菜加工厂33间房屋。在该起民事诉讼中，田兴昌得知其主张的33间房屋已由原固原县人民政府于1995年9月12日为原经贸总公司颁发了房产所有证，遂于2015年4月向法院提起行政诉讼。
另查明，原经贸总公司系原固原地区计划经济局开办的经济实体。1994年4月1日，通过原固原地区工商局转入原固原试验区工商局注册时，原固原地区计划经济局为其出具了拥有50万元的资金证明。1995年3月21日，原固原地区计划经济局与原经贸总公司法定代表人路福成签订脱钩协议，协议第七条约定：公司交于法人经营后，一切产权均属法人所有。同意使用原企业注册的企业名称及经济成份，暂不作变动，但一直未变更工商登记。1995年4月28日，原经贸总公司给原固原地区计划经济局缴纳管理费5000元，折旧费500元。1996年9月17日，该公司被原固原试验区工商局注销，原固原地区计划经济局对其债权债务和财产未进行依法清理。原固原地区计划经济局于2002年固原地区撤地设市时变更为原固原市发展计划委员会，后又变更为固原市发改委。
一审法院认为，本案争议的焦点是原州区政府作为被告主体是否适格，原固原县人民政府向原经贸总公司颁发丘号为5××1号房产所有证的行政行为是否侵犯了田兴昌的合法权益，原州区政府、固原市发改委是否应向田兴昌承担赔偿责任。原固原县人民政府以其名义为原经贸总公司颁发丘号为5××1号房产所有证，现因原固原县人民政府已更名为原州区政府，其具有国家行政管理职权，且能独立承担行政责任，虽然其原主管的房产登记管理职能上划，不再具有房产登记管理职权，但对其之前以政府名义作出的行政行为应承担行政主体责任，故原州区政府作为被告主体适格。1987年5月11日，田兴昌与高希山签订合作协议，双方约定“至2007年5月30日合同期满后，地方及建筑归高希山所有，高希山支付田兴昌建造地方款的50%，如付不清，双方协议重订合同，如达不成协议，地方继续由田兴昌使用，直至款付清”，但没有证据证实合同到期后，因高希山未向其付清建房款双方重订合同及房屋继续由其使用的事实，且原固原县规划土地管理局于1994年10月17日下发文件将涉案房屋所属土地开发权确定给原经贸总公司。涉案土地虽建有房屋，但未经相关部门登记，田兴昌也未能提供证据证实该宗土地上房屋属其所有或享有使用权的事实，据此田兴昌既不是丘号为5××1号房产所有证登记的所有权人，也不是实际使用人。原固原县人民政府向原经贸总公司颁发房产所有证的行政行为与田兴昌之间没有直接的利害关系。田兴昌请求确认被诉颁证行为违法并判令原州区政府、固原市发改委赔偿40间房屋灭失的经济损失证据不足，理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。宁夏回族自治区固原市中级人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出（2016）宁04行初99号行政判决，驳回田兴昌的诉讼请求。田兴昌不服，提起上诉。
二审法院认为，本案争议焦点是田兴昌是否具有原告主体资格、原州区政府作为被告主体是否适格，原固原县人民政府向原经贸总公司颁发丘号为5××1号房产所有证的行政行为是否合法，原州区政府、固原市发改委是否应向田兴昌承担赔偿责任。关于田兴昌是否具有原告主体资格的问题。根据海原县人民法院（1994）海法执字第124号民事裁定第一项“被执行人田兴昌的厂房三十三间，包括水电设备归海原县农行所有，作为田兴昌一次性清偿海原县农行14.8万元及利息。使用期十二年零七个月，期满后交付田兴昌（即从一九九四年十月十三日起至二〇〇七年五月三十日止）”，证实田兴昌是该33间房屋的所有人。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、利害关系人对首次转移登记行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，因原固原县人民政府给原经贸总公司转移登记属首次登记，故田兴昌具有原告主体资格。关于原州区政府是否为适格被告的问题。因原固原县人民政府已更名为原州区政府，其具有国家行政管理职权，且能独立承担行政责任，虽然其原主管的房产登记管理职能上划，不再具有房产登记管理职权，但对其之前以政府名义作出的行政行为应承担行政主体责任，故原州区政府是本案适格被告。关于原固原县人民政府向原经贸总公司颁发丘号为5××1号房产所有证的行政行为是否合法的问题。根据本案证据《公有房产所有权登记调查勘丈表》调查勘丈事项一栏中记载“十月一日前该公司把主管处证明补齐，否则，权证以作废处理”，证明原固原县人民政府在明知原经贸总公司提交手续不全的情况下，为该公司进行了登记、颁证，且在登记、颁证后没有证据证明该公司在规定的时间内补齐了手续，也没有证据证明原固原县人民政府在原经贸总公司没有补齐手续的情况下，将丘号为5××1号房产所有证予以作废。因涉案房屋已由案外人何晓林合法取得，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第二款的规定，应当认定原固原县人民政府1995年9月12日为原经贸总公司颁发丘号为5××1号房产所有证的程序违法。关于原州区政府、固原市发改委是否应向田兴昌承担赔偿责任的问题。根据原固原地区中级人民法院（1997）固中法民初字第4号民事判决，已判令原固原地区计划经济局就本案所涉33间房屋向转让人支付了房款及违约金，该33间房屋物权已转移，造成该房屋到期不能返还的责任与原固原县人民政府颁证程序违法无关，故不承担赔偿责任。宁夏回族自治区高级人民法院依照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，作出（2017）宁行终105号行政判决：一、撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2016）宁04行初99号行政判决；二、确认原固原县人民政府（现原州区政府）为原经贸总公司（固原市发改委）颁发丘号为5××1号房产所有证的程序违法；三、驳回田兴昌的赔偿请求。田兴昌不服，向本院申请再审。
田兴昌申请再审称，1.海原县农行卖给马天虎的是房屋使用权而非所有权；马天虎卖给原经贸总公司的也是使用权，而非所有权。2.原经贸总公司购买的是33间房屋而非40间。3.《房产所有权登记调查勘丈表》能够证明原固原县人民政府办理房产证时明知其行为不合法，但未采取补救措施。该登记行为与田兴昌的房屋灭失有直接因果关系，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条之规定，田兴昌应获得赔偿。请求：1.撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2017）宁行终105号行政判决第三项；2.判令原州区政府、固原市发改委赔偿其40间房屋灭失的经济损失2209911元（669.67平方米×3300元/平方米）。
固原市发改委提交意见称，原经贸总公司向马天虎购买的是33间房屋所有权，马天虎向海原县农行购买的也是33间房屋所有权。因原经贸总公司已支付了购房款，再让固原市发改委承担赔偿责任无法律依据。另7间房屋系原经贸总公司扩建而来，与田兴昌无关。
本院经审查查明，1989年9月4日，原固原县清理整顿城镇违法占地建私房领导小组向田兴昌、高希山发出《处理通知单》，对原海原县蕨菜加工厂违法占地建厂问题作出处理，责令田兴昌限期缴纳罚款和耕地占用税，并补办各种审批手续。申请再审期间，田兴昌向本院提交原固原县西郊乡和平村村委会主任高仲英情况说明一份，证明上述《处理通知单》中田兴昌的义务当时已全部履行完毕。
本院认为，根据再审申请人的申请再审请求，本院对原固原县人民政府为原经贸总公司颁发丘号为5××1号房产所有证的合法性问题以及田兴昌的行政赔偿请求是否应予支持的问题进行审查：
一、关于被诉颁证行为的合法性问题
原城乡建设环境保护部1987年4月21日实施的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第七条规定：“申请房屋所有权登记，除需依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，并须按规定出示个人身份证件、法人资格证明、交验取得房屋所有权的证件。”第八条规定：“登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清楚，没有争议，符合有关法律和政策，证件齐全，手续完备的，应发给房产所有证件。”第十五条规定：“任何单位或个人均不得虚报、瞒报房屋所有权情况；不得涂改、伪造产权证件；不得侵犯他人房屋所有权，违者依法追究其责任。”具体到本案，首先，田兴昌租赁高希山的承包地建造房屋，擅自改变土地用途，涉案房屋应为违法建筑。虽经原固原县清理整顿城镇违法占地建私房领导小组行政处理，但田兴昌并无充分证据证明其已按照处理通知缴纳罚款和耕地占用税，并补办各种审批手续，故涉案房屋仍为违法建筑。违法建筑不能进行房屋登记，故原固原县人民政府为原经贸总公司颁证的行为不符合法律规定；其次，原经贸总公司以自建房申请房屋登记，隐瞒房屋真实情况；再次，根据原审查明的事实，原经贸总公司未按房屋登记部门要求提交主管处证明，颁证程序亦违法，故被诉颁证行为违法应予撤销。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”之规定，涉案房屋已被人民法院依法拍卖给何晓林，故本院确认被诉颁证行为违法。
二、关于行政赔偿的问题
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，涉案房屋为违法建筑，田兴昌对涉案房屋没有合法权益，故二审判决驳回田兴昌的赔偿请求并无不当。
应当指出的是，涉案房屋系违法建筑，宁夏回族自治区海原县人民法院（1994）海法执字第124号民事裁定将违法建筑作为执行标的有失妥当。二审判决以该民事裁定为据认定田兴昌系被执行33间房屋的原所有权人错误。因田兴昌对涉案房屋不享有合法权益，故其与被诉颁证行为之间没有利害关系，不具有原告主体资格。本案原本应当依法裁定驳回田兴昌的起诉，二审判决对被诉颁证行为进行实体审理不当，本院予以指正。但是，无论是裁定驳回起诉，还是判决驳回赔偿请求，对田兴昌来说，结果并无二致。故从减少当事人诉累的角度考虑，本案不予再审。
还应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案中，被诉颁证行为由原固原县人民政府作出，原固原县人民政府现已更名为原州区政府，其房产登记管理职能上划给固原市城市房产管理局，故固原市城市房产管理局作为继续行使房屋登记职能的行政机关，应为本案适格被告。原审法院认为原州区政府为本案适格被告不当，本院予以指出。涉案房屋登记在原经贸总公司名下，但原经贸总公司已被依法注销，原固原地区计划经济局（现更名为固原市发改委）作为该公司的主管机关和开办单位，承担该公司的债权债务，应以第三人身份参加本案诉讼，一审将固原市发改委列为被告不当，本院一并予以指正。
综上，田兴昌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回田兴昌的再审申请。
审 判 长 杨永清
审 判 员 汪国献
审 判 员 李 涛
二〇一七年九月二十七日
法官助理 王一婷
书 记 员 冯宇博