广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终859号
上诉人（原审原告）：广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济联合社。住所地：广州市黄埔区怡园小区。
法定代表人：张衡卫，董事长。
委托代理人：朱天芳、林晓丹，广东国智律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市黄埔区人民政府。住所地：广州市香雪三路*号。
法定代表人：陈小华，区长。
原审第三人：广州市黄埔乙丰投资经营有限公司。住所地：广州市黄埔区海员路**号。
法定代表人：彭振宇，董事长。
委托代理人：朱蕾、黄唯，员工。
原审第三人：广州市黄埔区大沙街横沙股份经济联合社。住所地：广州市黄埔区大沙东路***号。
法定代表人：罗俊强，董事长。
原审第三人：广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社，住所地：广州市黄埔区横沙沙边街。
法定代表人：莫镇姚，社长。
上述两第三人共同委托代理人：周文隽，广东明浩律师事务所律师。
上诉人广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济联合社（以下简称下沙联社）因与被上诉人广州市黄埔区人民政府（以下简称黄埔区政府）、原审第三人广州市黄埔乙丰投资经营有限公司（以下简称乙丰公司）、广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社（以下简称横沙一社）、广州市黄埔区大沙街横沙股份经济联合社（以下简称横沙联社）征地补偿纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初582号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年5月，原告横沙一社向被告提出《土地征收补偿分配处理申请书》，请求被告将现地址为广州市黄埔区大沙东路1x号至1x号原大沙购物城地块面积为714平方米土地（即涉案争议土地）的征地补偿款，即大沙购物城项目16%的股份裁决归申请人所有。该请求在被告处理过程中变更为“涉案争议土地的相关征地补偿（即大沙购物城项目16%的股份）按申请人所占的土地面积，按比例裁决归申请人所有”。被告于同年5月受理后，并通知原告、第三人乙丰公司和横沙联社参加案件审理，送达各方提交的相关材料，案件具体交由该区国土资源和规划局调查处理。该局进行了相关调查，对土地征收补偿的分配采取了暂停分配等相应措施，多次组织各方当事人调解，听取各方当事人意见。被告认为案件情况复杂、相关联的案件处于行政诉讼，两次决定延长审查期限，延长至2016年5月31日。原告、第三人对被告被诉行政处理决定的程序没有异议。
2016年5月30日，被告作出被诉《行政处理决定书》，该决定列明了被告查明的相关事实，认为：一、参照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第九条及《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条的规定，该府作为申请人与被申请人所在辖区内的县级人民政府，有权对该申请案作出处理。二、涉案3188平方米土地西侧地块的被征地方是横沙大队，东侧地块的被征地方是横沙大队及红卫大队（其中该部分北侧鱼塘的被征地方是横沙大队），因涉案土地不属于村土地，而是与其他集体土地接壤连片的土地，且从当年征地情况来看被征地方也包括了横沙、下沙两村而非一村独有，结合两村对旧村界的确认情况可推断，当时涉案土地（3188平方米）内村界应是东至鱼塘南侧围墙，西至广州市公安局黄埔区分局南侧围墙，呈东西走向且贯穿大沙购物城项目地块，将涉案土地分为南北两部分，东南面属于下沙村，西北面属于横沙村。涉案争议土地扣除与周边征地红线重叠的范围后，实际未有征地红线覆盖的范围是北面靠大沙东路的216平方米，东面靠黄埔区经济委员会综合楼地块2.5平方米，南面靠下沙村234.7平方米，共453.2平方米。其中北面216平方米土地应属于横沙联社所有，南面234.7平方米土地应属于被申请人下沙联社所有。三、根据骏鸿公司与被申请人于2007年签订的《征地协议书》的约定，可确定涉案争议土地的征地补偿款作为被申请人合作开发建设大沙购物城的股份投入，所占股份比例为16%，申请人主张的714平方米争议土地扣除与周边征地红线重叠部分后，实际争议面积为453.2平方米，为妥善解决历史遗留问题，本着尊重历史的原则，确认上述453.2平方米土地仍对应原骏鸿公司与被申请人签订的《征地协议书》中714平方米土地补偿款所占大沙购物城项目16%的股份。上述453.2平方米土地中横沙联社占有216平方米，按216平方米占453.2平方米的比例，由横沙联社取得涉案大沙购物城项目16%的股份中约47.66%的股份（即大沙购物城项目约7.63%的股份）。因横沙联社已确认涉案争议土地属申请人所有，并同意将相关土地征地补偿支付给申请人，该股份应直接分配给申请人。决定：涉案大沙购物城项目中，被申请人根据其与骏鸿公司签订的《征地协议书》取得的16%的股份中约47.66%的股份（即大沙购物城项目约7.63%的股份）属于申请人所有。原告收到该处理决定后不服，提起本案诉讼，请求判令：撤销被告于2016年5月30日作出的《行政处理决定书》；被告承担本案的诉讼费用。
另查明，涉案3188平方米土地座落于广州市黄埔区大沙镇大沙东路1x号、1x号原大沙购物城及周边的土地（包括涉案争议的714平方米土地），四至界线为：东至巷，南至D1617图6幅2xx地号，西至D1617图6幅1xx地号，北至大沙东路。该地块现为国有土地，国有土地使用权人为乙丰公司，于2009年4月14日由广州市人民政府核发穗府国用（2009）第01100xxx号《国有土地使用证》，证载使用权面积3169平方米。
上述土地使用权证中的2500平方米，系1973年由原黄埔公社革委会按有关规定报批准（含征地附图）征用横沙大队农田1.408亩、红卫大队村边非耕地2.342亩，合计3.75亩约2500平方米作为办公楼用地。该办公楼用地后由大沙镇政府下属企业骏鸿公司开发建设，该司于1995年12月19日取得广州市城市规划局核发穗城规东片地字(1995)第372号《建设用地规划许可证》，该证载明“用地位置：黄埔区大沙镇大沙地东路10号、12号，用地面积：叁仟壹佰捌拾捌平方米”；于1996年5月7日取得市国土局发出的穗国土[1996]建用通字第181号《广州市建设用地通知书》，该通知书载明的用地面积、用地位置与规划许可证一致。1996年12月20日，骏鸿公司就该建设用地3188平方米与广州市黄埔区大沙镇人民政府签订了《拆迁补偿协议书》，约定一次性支付补偿款200万元人民币予大沙镇人民政府，由大沙镇人民政府自行搬迁安置。2002年11月14日，骏鸿公司缴纳了3188平方米土地的出让金3952682元，11月30日，骏鸿公司与市国土局签订了穗国地出合[2002]3xx号《广州市国有土地使用权出让合同》，受让该国有土地使用权。随后，骏鸿公司向市国土局申请办理《建设用地批准书》时，经广州市房地产测绘所办理套图后发现3188平方米中有714平方米用地超出原黄埔公社2500平方米征地范围，须办理补办征地结案手续。2003年6月24日，骏鸿公司向市国土局递交了《报告》，申请办理超出原红线范围714平方米用地的结案手续。
2006年3月，黄埔区国资委决定将黄埔区大沙经济发展总公司管理的企业和资产划归乙丰公司统一管理，涉案地块有关手续由乙丰公司全权负责办理。同年12月25日，乙丰公司向黄埔区国资办报送《关于大沙购物城地块合作问题的请示》。2007年1月25日，该办作出批复，同意下沙社区以714平方米土地按16%比例入股大沙购物城项目，合作协议以大沙经济发展总公司名义签订。2007年2月13日，骏鸿公司原业务主管单位广州市黄埔区大沙经济发展总公司（甲方）与下沙经联社（乙方）就714平方米土地的征用签订了《合作协议》，约定：“经……批准，大沙经济发展总公司属下大沙购物城地块总用地面积3188㎡（实为原骏鸿开发公司项目用地），是商住项目用地，已缴交了土地出让金。在办领《国有土地使用证》和《建设用地批准书》过程中，经相关测绘部门测量确认后发现该地块中的714㎡土地(详见穗国土[1996]建用通字第181号《建设用地通知书》及红线附图)属下沙联合社拥有。在充分考虑该地块过去使用历史及现在状况的基础上，经甲、乙双方友好协商，就该地块临时建筑使用收益、办理用地手续、合作开发建设股份分配比例等问题，达成以下协议：一、甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。二、乙方必须按要求全力配合甲方尽快办妥大沙购物城地块的用地手续（主要是办领《国有土地使用证》和《建设用地批准书》），避免出现因逾期办理政府收地的情况。双方同心协力做好相关工作，使购物城地块尽早开发建设产生更好的经济和社会效益。……”骏鸿公司于同日再次向广州市国土资源和房屋管理局黄埔分局呈递了《申请征地结案的报告》，并由下沙联社加注了意见。2007年5月21日，下沙联社出具“余下714㎡土地的征地补偿款60万元作为我经济联合社合作开发建设该地块的股份投入”的《证明》。2007年5月28日，骏鸿公司（甲方）与下沙联社（乙方）签订了《征地协议书》，约定：“一、乙方同意甲方征用上述地块714平方米土地，并按面积计算补偿。二、征地补偿标准：总包干人民币60万元（大写：陆拾万元正）。三、征地补偿款作为乙方合作开发建设大沙购物城的股份投入，甲方不需支付补偿款。甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。……”广州市黄埔区大沙经济发展总公司（甲方）与下沙联社（乙方）于同日签订了一份《补充协议》，约定：“一、甲乙双方于2007年5月28日签订的《征地协议书》，仅作为该地块完善用地手续使用，甲方不需支付补偿款。二、双方合作具体股份分配比例和有关权利义务等仍按甲乙双方于2007年2月13日签订的《合作协议》执行。……”2007年6月26日，广州市国土资源和房屋管理局黄埔区分局向市国土房管局出具《关于征地补偿结案的函》：“广州市黄埔区骏鸿开发公司经穗国土[1996]建用通字第181号《广州市建设用地通知书》核准征用黄埔区大沙镇大沙东路1x号、1x号地段，面积714平方米的土地，征地补偿款60万元已全部支付，请你局给予办理用地结案手续。”2007年7月11日，黄埔区国资委主任会议听取了乙丰公司《关于改造大沙购物城的请示》的情况说明，会议纪要原则同意乙丰公司在办好大沙购物城房产证的前提下，与下沙联社按股比出资，依法依规推进大沙购物城的改造工作。2009年初，市国土房管局与乙丰公司就涉案土地（包括争议的714平方米）签订了《国有土地使用权出让合同变更协议之一》，用地单位变更为乙丰公司。2009年2月3日，市国土局向乙丰公司核发了《建设用地批准书》；同年4月14日，广州市人民政府颁发了穗府国用(2009)第01100xxx号《国有土地使用证》给乙丰公司。乙丰公司当庭确认16%的股份即为涉案争议土地714平方米的土地补偿。
各方当事人提供的涉案土地征地座标图、测绘图等图纸和黄埔区国土规划局调取核查的广州市房地产测绘院涉案土地用地套图、下沙社区对两村旧村界确认图、横沙社区及横沙一社对两村旧村界确认图、调查会议记录显示：涉案土地属于横沙联社和下沙联社接壤连片的土地，被征地方包括了横沙、下沙两村，西侧靠黄埔公安分局，东侧靠经联大厦（属黄埔区经济委员会综合楼），北侧靠大沙东路，南侧靠下沙；涉案争议土地714平方米扣除与周边征地红线重叠的范围后，实际未有征地红线覆盖的范围是北面靠大沙东路的216平方米，东面靠黄埔区经济委员会综合楼地块2.5平方米，南面靠下沙村234.7平方米，共计453.2平方米，即大沙购物城项目用地实际超出黄埔公社1973年征用横沙大队及红卫大队的土地为453.2平方米。黄埔公安分局、黄埔经济委员会（经联大厦）地块征地资料显示：黄埔区分局地块是1976年该局征用横沙大队的7.21亩土地。原黄埔区经济委员会综合楼（经联大厦）地块是1985年黄埔区经济委员会兴建办公、展销综合楼征用的2.25亩土地，该部分土地由两部分组成：北面部分1.14亩是原黄埔区建设委员会因扩建大沙东路征收的原横沙鱼塘，在1984年协议转让给原黄埔经济委员会，当时签订的《土地使用权转让协议书》中表述“大沙区公所东侧土地原系横沙乡鱼塘”，当时鱼塘的位置即目前大沙购物城地块东北侧；南面部分是1985年征用下沙大队的1.11亩土地。
第三人横沙一社于2012年5月起，多次就涉案争议的714平方米土地权属及补偿问题向政府及有关部门反映情况。2012年9月29日，黄埔区组织相关职能部门、街道、社区及涉案争议土地的涉及的各方当事人进行协调，并达成会议纪要，明确在没有协调解决好争议714平方米土地的权属分配问题之前，该权益暂时冻结。第三人横沙联社确认涉案争议714平方米土地属横沙一社所有，并同意相关补偿给横沙一社。
再查明，第三人横沙一社于2014年2月14日请求被告裁决涉案土地权属，被告作出《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为确权的涉案土地，广州市人民政府已于2009年向乙丰公司颁发了《国有土地使用证》为由，不予受理。第三人不服，提起诉讼。广州市中级人民法院作出（2014）穗中法行初字第190号行政判决，以涉案土地已有明确的国有土地权属人为由驳回了第三人的诉请，判决已生效。
以上事实有《土地征收补偿分配处理申请书》、《行政处理决定书》及有关行政受理、送达和延期材料、穗府国用(2009)第01100xxx号《国有土地使用证》、《关于征有横沙、红卫两大队土地建设公社社址的报告》、《同意使有土地通知书》（[73］郊征字第88号）、《建设征用土地核准通知书》（[73］革城地字第1026号）、《广州市建设用地通知书》（穗国土〔1996〕建用通字第181号）、《建设用地规划许可证》（穗城规东片地字〔1995〕第372号）、《拆迁补偿协议书》、《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合〔2002〕307号）、土地出让专用票据、《申请建设用地批准书的报告》、《报告》、《关于大沙购物城地块合作问题的请示》及该请示的《批复》、《黄埔区国资委主任会议纪要》、《征地协议书》及补充协议、《合作协议》、《关于征地补偿结案的函》、下沙联社出具的《证明》、《建设用地批准书》（穗国土建用字〔2009〕第21号）、涉案土地座标图、广州市房地产测绘院对涉案土地用地套图、下沙社区对两村旧村界确认图、横沙社区及横沙一社对两村旧村界确认图、调查会议记录、《黄埔区革命委员会同意使用土地通知书》（[76］埔征地字第024号）等黄埔区公安分局地块征地材料、《广州市房地产管理局同意使用土地通知书》（[1985］年房地字3**号）等黄埔区经济委员会地块（经联大厦）征地材料、横沙联社出具的《证明》、横沙一社的情况反映材料及黄埔区信访局会议纪要、（2014）穗中法行初字第190号行政判决、各方当事人当庭陈述等证据证实。
原审法院认为：一、关于被告是否有权对第三人有关涉案争议714平方米土地的征地补偿作出处理的问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定了县级以上的地方各级人民政府行使的职权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，因涉案争议土地已被征为国有并出让给乙丰公司办理了权属证明，故第三人虽然系申请被告就涉案争议土地的补偿作出处理，但其实质仍然是第三人与原告就涉案争议土地的权属存在争议而产生的补偿款纠纷，必须通过确定土地被征用前的权属才能确定涉案争议土地补偿的归属。根据前述规定，被告作为双方当事人及涉案争议土地所在辖区内的县级人民政府，有权对第三人因土地权属争议产生的征地补偿费纠纷作出处理，依法积极妥善处理此类纠纷，也是属地人民政府的责任。原告认为被告无权（超越职权）对此类纠纷作出处理的理由，于法无据，该院不予支持。
二、关于涉案争议714平方米土地的补偿是否即为大沙购物城16%的股份问题。首先，《征地协议书》约定：“一、乙方同意甲方征用上述地块714平方米土地，并按面积计算补偿。二、征地补偿标准：总包干人民币60万元（大写：陆拾万元正）。三、征地补偿款作为乙方合作开发建设大沙购物城的股份投入，甲方不需支付补偿款。甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。”《合作协议》约定：“经……批准，大沙经济发展总公司属下大沙购物城地块总用地面积3188㎡（实为原骏鸿开发公司项目用地），是商住项目用地，已缴交了土地出让金。在办领《国有土地使用证》和《建设用地批准书》过程中，经相关测绘部门测量确认后发现该地块中的714㎡土地(详见穗国土[1996]建用通字第181号《建设用地通知书》及红线附图)属下沙联社拥有。在充分考虑该地块过去使用历史及现在状况的基础上，经甲、乙双方友好协商，就该地块临时建筑使用收益、办理用地手续、合作开发建设股份分配比例等问题，达成以下协议：一、甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。”。其次，乙丰公司在上述协议签订前已接管该涉案土地的全部权益，乙丰公司在上述协议签订前向黄埔区国资办提交的《关于大沙购物城地块合作问题的请示》及获得的《批复》明确：下沙联社以（涉案争议）714平方米土地按16%的比例入股大沙购物城项目，合作协议以大沙经济发展总公司的名义签订。2007年7月的区国资委主任会议纪要对此原则同意；再次，下沙联社自己出具的《证明》明确表示“余下714平方米土地的征地补偿款60万元作为我经济联社合作开发建设该地块的股份投入”，黄埔区国土和房管分局《关于征地补偿结案的函》亦表明（涉案争议）714平方米征地款60万元已全部支付。乙丰公司亦当庭确认涉案争议714平方米土地的补偿对价就是大沙购物城16%的股份。原告认为该股份是综合性补偿，但未提供相关证据予以支持，且用地方亦不予确认。综前所述，本案现有证据足以证明涉案争议714平方米土地的补偿即为大沙购物城16%的股份。被诉行政处理决定认定该股份为涉案争议土地的补偿，并无不当，该院予以支持。至于《合作协议》约定大沙购物城地块开发建设费用及经济收益按股份比例进行分配，原告在开发建设过程中已配合乙丰公司贷款开发并共同结算本息等情形，属于股东之间的权利义务分配，不能等同于征地补偿，如果第三人横沙一社获得相应股份，亦应依法依约享有相应权利并承担相应义务。另外，原告认为该股份系其与征地方协商协调努力争取所取得的结果，但该主张亦不能否认该股份系714平方米土地的补偿的事实。
三、关于涉案争议714平方米土地权属及所产生的征地补偿分配问题。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第十七条、第十八条规定了土地主管部门对土地权属争议可以调查取证，第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。……”本案中，涉案土地系二十世纪七十年代原黄埔公社革委会征用横沙大队、红卫大队土地，从征地资料及征地座标图看，涉案土地属原告与第三人横沙联社接壤连片土地，被征地方包括横沙、下沙两村，征地共计2500平方米。在骏鸿公司接手涉案土地办理建设过程中，经测绘套图发现批准用地面积3188平方米中超出原征地面积714平方米，故要求补办该超出部分征地手续。但该714平方米超出部分如何分布、权属人是原被征地的哪一方，并没有明确结论。乙丰公司接手后，虽然《征地协议》、《合作协议》等相关协议、原告出具的《证明》均表述涉案争议土地属原告，骏鸿公司的《申请征地结案报告》也陈述其当时在办理《建设用地批准书》过程中下沙村对其中714平方米土地提出权属异议，但并没有相应权属证明或权属资料证明涉案争议土地属于原告。原告认为根据上述资料就可以排除其他人的权属主张，并不准确，如本案中(73)郊征地字第88号《同意使用土地通知书》表述“申请征用横沙生产大队地段土地面积3.75市亩”，但不能据此就认为2500平方米就属于横沙所有。涉案土地第三人横沙联社、横沙一社在乙丰公司就涉案土地办理国有土地权属证前虽未提出异议，但其获知权益受损后已积极向政府及相关部门反映并通过相应途径主张自己的权利，故其未在乙丰公司办理国有土地权属证前提出权利主张，不足以否定其对涉案争议土地存在权属。
根据各方当事人提供的涉案土地座标图、测绘图、黄埔区国土规划分局调取核查的广州市房地产测绘院涉案土地用地套图，涉案争议714平方米方土地实际只有453.2平方米超出原征地范围，分布在涉案土地北面靠大沙东路（216平方米）、东面靠黄埔区经济委员会综合楼地块（2.5平方米）、南面靠下沙村（234.7平方米）。在涉案土地属原告和第三人接壤、被征地方包括原告、第三人，涉案争议土地未有明确权属证明，且原告、第三人对两村旧村界确认不完全一致的情况下，确认涉案争议土地权属应从实际出发，尊重历史，面对现实。被告根据涉案土地征地座标图、原告与第三人对两村旧村界确认图、房产测绘所的测绘套图，按照涉案争议土地实际面积453.2平方米分布情况，结合涉案土地西边黄埔公安分局、东边黄埔经济委员会（经联大厦）地块的历史征地资料，推断当时涉案3188平方米土地内村界应是“东至鱼塘南侧围墙，西至广州市公安局黄埔区分局南侧围墙，呈东西走向且贯穿大沙购物城项目地块，将涉案土地分为南北两部分，东南面属于下沙村，西北面属于横沙村”，进而确认“北面216平方米土地应属于横沙经联社所有，南面234.7平方米土地应属于被申请人所有，东面2.5平方米按照横沙经联社提供的旧村界确认图，不在其确认的横沙村界范围内”，有相应事实依据，该院予以支持。被告据此并按照征地补偿事实决定大沙购物城项目约7.63%的股份属于申请人横沙一社所有，亦有事实和法律依据，该院亦予支持。
综上所述，被诉行政处理决定认定基本事实清楚，适用法律法规准确，程序合法。原告诉请撤销被诉《行政处理决定》的理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济联合社的诉讼请求；案件受理费50元由原告负担。
上诉人下沙联社上诉称：一、被上诉人推断涉案争议土地中216平方米土地应属横沙联社所有，且仅依横沙联社单方确认认定涉216平方米土地归横沙一社所有，并将涉案股份直接分配给横沙一社，认定事实不清、证据不足。1、《合作协议》明确说明“经相关测绘部门测量确认后发现该地块中的714平方米土地属下沙联社拥有”，证明经政府测量部门确认涉案土地属上诉人所有，且国土部门在办理用地结案手续时未提出异议，证明涉案土地属上诉人所有。2、大沙购物城项目自启动、办理用地手续至动工经历10余年，原横沙村委会、横沙联社及横沙一社对此不可能不知情，但除上诉人多次向政府、征地人主张权利外，横沙联社、横沙一社未主张过任何权利，这不合常理。3、在确认涉案争议土地归上诉人所有后，被上诉人横沙一社未能提供充分证据证明涉案土地属于其所有的情形下，被上诉人仅基于想象及推断、横沙联社单方确认，认定涉案216平方米土地归横沙一社所有并将涉案股份直接分配给横沙一社，违反了具体行政行为的确定性。二、就涉案714平方米土地而言，原区政府在让上诉人办理用地手续前，已对该土地所有权进行过调查确认，新区政府在没有确实充分的证据下，擅自改变决定，丧失政府公信力，违背法律规定，损害上诉人全体村民的合法权益。三、涉案714平方米土地征地补偿是60万元，而非大沙购物城16％股份。1、征地协议第二条约定“征地补偿标准：总包干人民币60万元”明确约定涉案714平方米土地对价仅为60万元；2、投资大沙购物城是上诉人与区政府、征地方多次协商争取到的结果，涉案60万元补偿仅作为上诉人投资购物城项目一小部分资金扣除而已。3、上诉人最终取得16％的股份是其自行购买、区政府综合考虑征地或土地历史问题、配合安抚村民等多种因素综合作用的结果。因此，714平方米土地的征地补偿仅60万元，其最终用途及去向不确定。四、被上诉人无权对涉案纠纷作出处理。被告参照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第九条及《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条之规定，认定其有权对涉案征地补偿、涉案争议土地及涉案股份作出处理，属适用法律错误，是超越职权的行政违法行为。1、涉案土地己于2009年4月14日核发了《国有土地使用证》，土地性质变更为国有建设用地，根据《国有资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅(2007)60号）之规定“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”，被告无权对非土地权属争议作出处理，其行为是超越职权的行政违法行为。2、涉案征地补偿款是60万元，及时上诉人有权对土地补偿作出处理，其对象也仅为征地补偿款60万元，而非大沙购物城16％的股份。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，支持其原审诉讼请求。
被上诉人二审未提交书面答辩意见。
原审第三人乙丰公司二审述称：涉案土地使用权系乙丰公司依法有偿取得。位于广州市黄埔区大沙东路1x号、1x号面积为3188平方米中2500平方米（合3.75市亩）系二十世纪七十年代国家征收并行政划拨予原黄埔公社革委会并由原广州市黄埔区大沙镇人民政府承继的国家机关用地。该2500平方米（合3.75市亩）系原黄埔公社革委会征用建设公社办公楼用地。1973年10月30日，广州市革命委员会生产组城建办公室规划勘测处发出《建设征用土地核准通知书》[(73)革城地字第1026号]：“建设单位：黄埔公社革委会，建设用地项目：机关办公楼，征用土地地点：黄埔广增公路大沙地，核准用地面积：共贰仟伍佰平方米（合3.75亩），同意按附图红线范围征用建公社办公楼。请到市房管局办理征地手续。为节约用地，建筑层数应不少于五层，如因目前投资不足，可按五层基数设计，先建三层，以后续建。”1973年11月15日，广州市郊区黄埔人民公社革命委员会向广州市房管局、郊区革委会递交了《关于征用横沙、红卫两大队土地建设公社社址的报告》：“经公社党委决定，在黄埔大沙地广增公路旁横沙、红卫两大队交界地点新建公社办公楼、宿舍等，按市城建委批准（附图），共贰仟伍佰平方米面积，折合为3.75市亩（其中农田1.408亩，属横沙一队，其余是村边非耕地2.342市亩是红卫大队的）。我社按照上级规定首先征得大队、生产队的一致意见，然后上报市、区领导部门办理征地减免手续。”1973年11月19日，广州市郊区革命委员会向黄埔公社革命委员会发出(73)郊征地字第88号《同意使用土地通知书》：“现有黄埔公社办公用房建设，申请征用横沙生产大队地段土地面积3.75市亩，经市规划用地管理部门73年城地字第1026号‘国家建设征用土地通知书’同意办理征用。按国家建设征用土地办法规定，区革委会同意按该通知书附图规定红线范围使用土地，被征用的耕地面积和计划由区计委与公社按下列面积规定减免，生产大队凭本通知书与征地单位办理补偿，并向公社申报减免农业税。”1973年11月23日，广州市房地产管理局革命委员会又向黄埔公社革委会发出了《关于同意使用土地的通知》[(73)房革地字第328号］：“接市革委城办一九七三年十月三十日(73)革城地字第1026号抄函及附图，关于你单位征用市区属黄埔广增公路大沙地土地，建筑机关办公楼一案，兹答复如下：一，我局同意城建办在蓝图所核定之红线范围（共计面积2500平方米，合3.75市亩）给你单位为建筑办公楼之用。……七、其余照市城建办一九七三年十月三十日(73)革城地字第1026号函办理。”上述事实表明，位于广州市黄埔区大沙东路1x号、1x号面积为3188平方米中2500平方米(合3.75市亩）系当时国家征收并划拨予原黄埔公社革委会的国家机关用地，黄埔公社革委会撤销设立广州市黄埔区大沙镇人民政府后该地块行政划拨土地使用权即归其享有。
乙丰公司取得的位于广州市黄埔区大沙东路1x号、1x号国有建设用地使用权业经规划许可、土地征收、征收补偿、征地结案、协议出让、建设用地核准等系列法定程序，系依法取得。二十世纪九十年代中期，大沙镇政府办公楼易地新建迁址后，又将原黄埔公社办公楼用地交由属下企业骏鸿公司开发建设。1995年12月19日，广州市城市规划局核发穗城规东片地字(1995)第372号《建设用地规划许可证》记载：“用地单位：广州市黄埔区骏鸿开发公司，用地项目名称：商品住宅，用地位置：黄埔区大沙镇大沙地东路10号、12号，用地面积：叁仟壹佰捌拾捌平方米。”1996年2月9日，广州市城市规划局黄埔区规划分局作出《关于黄埔骏鸿开发公司新建临时购物中心的复文》[(95)穗城规埔建发字第131号]，同意骏鸿公司在大沙东路1x号地段新建临时购物中心。1996年5月7日，市国土局向黄埔区骏鸿开发公司发出穗国土[1996]建用通字第181号《广州市建设用地通知书》。1996年12月20日，骏鸿公司与广州市黄埔区大沙镇人民政府签订了《拆迁补偿协议书》，一次性支付补偿款200万元人民币予大沙镇人民政府。2002年11月14日，骏鸿公司缴纳了3188平方米土地的出让金3952682元。2002年11月30日，骏鸿公司与市国土局签订了穗国地出合[2002]307号《广州市国有土地使用权出让合同》。随后，骏鸿公司向市国土局申请办理《建设用地批准书》时，发现有714平方米用地超出原黄埔公社征地范围，须办理补办征地结案手续。2003年6月24日，骏鸿公司向市国土局递交了《报告》，申请办理超出原红线范围714平方米用地的结案手续。
2007年2月13日，骏鸿公司业务主管单位广州市黄埔区大沙经济发展总公司（甲方）与下沙经联社（乙方）就714平方米土地的征用签订了《合作协议》，约定：“经市规划局城规东片字[1995]第372号文和市国土局[1996]建用通字第181号文批准，大沙经济发展总公司属下大沙购物城地块总用地面积3188㎡（实为原骏鸿开发公司项目用地），是商住项目用地，已缴交了土地出让金。在办领《国有土地使用证》和《建设用地批准书》过程中，经相关测绘部门测量确认后发现该地块中的714㎡土地[详见穗国土(1996)建用通字第181号《建设用地通知书》及红线附图]属下沙联社拥有。在充分考虑该地块过去使用历史及现在状况的基础上，经甲、乙双方友好协商，就该地块临时建筑使用收益、办理用地手续、合作开发建设股份分配比例等问题，达成以下协议：一、甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。二、乙方必须按要求全力配合甲方尽快办妥大沙购物城地块的用地手续（主要是办领《国有土地使用证》和《建设用地批准书》，避免出现因逾期办理政府收地的情况。双方同心协力做好相关工作，使购物城地块尽早开发建设产生更好的经济和社会效益。三、大沙购物城的开发建设方式，主要由甲方确定，征求乙方意见，达成统一意见后,统一由甲方进行报批，在得到批准后组织实施。四、大沙购物城地块在开发建设过程中产生的费用，由双方按股份比例承担；建成后产生的经济收益，在缴清有关税费及支付有关管理费用后，双方按股份比例进行分配。五、大沙购物城地块在开发建设前，自本协议签订之日起一年半内，现有临时建筑物仍由甲方收租和管理，并承担一切责任；乙方不参与管理和分享收益，亦不承担任何责任；协议签订一年半后大沙购物城地块仍未开发建设的，现有临时建筑物由甲方负责日常的租赁和管理，在扣除管理费用开支后，剩余利润甲、乙双方按持股比例分配。六、本协议未尽事宜双方协商解决。七、本协议在甲方上报区国资委并得到批准后，双方签字生效。”
2007年2月13日，骏鸿公司再次向广州市国土资源和房屋管理局黄埔分局呈递了《申请征地结案的报告》，并由下沙联社加注了意见。2007年5月21日，下沙联社出具“余下714㎡土地的征地补偿款60万元作为我经济联合社合作开发建设该地块的股份投入”的《证明》。2007年5月28日，骏鸿公司（甲方）与下沙经联社（乙方）签订了《征地协议书》，约定：“一、乙方同意甲方征用上述地块714平方米土地，并按面积计算补偿。二、征地补偿标准：总包干人民币60万元（大写：陆拾万元正）。三、征地补偿款作为乙方合作开发建设大沙购物城的股份投入，甲方不需支付补偿款。甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。”2007年5月28日，广州市黄埔区大沙经济发展总公司（甲方）与下沙联社（乙方）签订了一份《补充协议》，约定：“一、甲乙双方于2007年5月28日签订的《征地协议书》，仅作为该地块完善用地手续使用，甲方不需支付补偿款。二、双方合作具体股份分配比例和有关权利义务等仍按甲乙双方于2007年2月13日签订的《合作协议》执行。三、乙方必须按要求全力配合甲方尽快办妥该地块用地手续。”
2007年6月26日，广州市国土资源和房屋管理局黄埔区分局向市国土房管局出具《关于征地补偿结案的函》：“广州市黄埔区骏鸿开发公司经穗国土[1996]建用通字第181号《广州市建设用地通知书》核准征用黄埔区大沙镇大沙东路1x号、1x号地段，面积714平方米的土地，征地补偿款60万元已全部支付，请你局给予办理用地结案手续。”2007年7月11日广州市黄埔区国资委主任会议听取了乙丰公司《关于改造大沙购物城的请示》的情况说明，“原则同意乙丰公司在办好大沙购物城房产证的前提下，与下沙联社按股比出资，依法依规推进大沙购物城的改造工作。”
2008年3月5日，广州市黄埔区国有资产管理委员会办公室向市国土局出具《关于广州市黄埔大沙东路1x号、12号地块权属证明的函》：“广州市黄埔区大沙东路1x号、1x号地块，是黄埔区原大沙镇属企业骏鸿公司名下项目用地（实际为原大沙镇政府出资拥有）。2002年8月，黄埔区撤镇设街后，骏鸿公司作为公有企业交由区国资委属下的广州市黄埔区大沙经济发展总公司（下称大沙公司）管理。2006年3月，区国资委研究决定，将大沙公司管理的企业和资产划归我区国有独资公司广州市黄埔乙丰投资经营有限公司进行统一管理，广州市黄埔区大沙东路1x号、1x号地块有关手续由该司全权负责办理。”
2009年1月23日，市国土局与乙丰公司签订了《国有土地使用权出让合同变更协议》，用地单位变更为乙丰公司。2009年2月3日，市国土局向乙丰公司核发了《建设用地批准书》；2009年4月14日，广州市人民政府颁发了穗府国用(2009)第01100xxx号《国有土地使用证》。
上述事实表明，乙丰公司无论是取得位于广州市黄埔区大沙东路1x号、1x号地块中原大沙镇人民政府的面积为2500平方米中行政划拨土地所有权，还是补办征地结案手续地块714平方米集体所有土地，均依法办理了建设用地规划许可、土地征收、征收补偿、征地结案、协议出让等系列相关法定手续。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，本案是因土地权属争议引起的征地补偿分配纠纷，二审争议问题有三：一是黄埔区政府是否有权对涉案争议714平方米土地征地补偿引起的纠纷作出处理；二是涉案争议714平方米土地补偿是否为大沙购物城16%的股份；三是黄埔区政府对涉案争议714平方米土地权属认定及由此产生的征地补偿分配的处理决定是否恰当。
一、关于黄埔区政府是否有权对涉案争议714平方米土地征地补偿引起的纠纷作出处理的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，因涉案争议土地已被征收为国有并出让给乙丰公司，故横沙一社表面上是申请黄埔区政府就涉案争议土地的补偿作出处理，但实质仍然与下沙联社就涉案争议土地的权属存在争议而产生的补偿纠纷有关，须通过确定土地被征用前的权属才能对涉案争议土地补偿进行处理。黄埔区政府作为涉案争议土地所在辖区内的人民政府，有权对横沙一社因土地权属争议产生的征地补偿纠纷作出处理。下沙联社上诉主张认为黄埔区政府无权对此类纠纷作出处理，理据不足，本院不予支持。
二、关于涉案争议714平方米土地的补偿是否为大沙购物城16%股份的问题。2007年5月28日，下沙联社与征用方签订的《征地协议书》约定：“一、乙方同意甲方征用上述地块714平方米土地，并按面积计算补偿。二、征地补偿标准：总包干人民币60万元（大写：陆拾万元正）。三、征地补偿款作为乙方合作开发建设大沙购物城的股份投入，甲方不需支付补偿款。甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。”2007年2月23日，下沙联社签订的《合作协议》约定：“大沙经济发展总公司属下大沙购物城地块总用地面积3188㎡（实为原骏鸿开发公司项目用地），是商住项目用地，已缴交了土地出让金。在办领《国有土地使用证》和《建设用地批准书》过程中，经相关测绘部门测量确认后发现该地块中的714㎡土地(详见穗国土[1996]建用通字第181号《建设用地通知书》及红线附图)属下沙联社拥有。在充分考虑该地块过去使用历史及现在状况的基础上，经甲、乙双方友好协商，就该地块临时建筑使用收益、办理用地手续、合作开发建设股份分配比例等问题，达成以下协议：一、甲、乙双方在大沙购物城地块所占股份比例为：甲方占84%，乙方占16%。”乙丰公司在上述协议签订前向黄埔区国资办提交的《关于大沙购物城地块合作问题的请示》及获得的《批复》明确：下沙联社以（涉案争议）714平方米土地按16%的比例入股大沙购物城项目，合作协议以大沙经济发展总公司的名义签订。2007年7月区国资委主任会议纪要对此原则同意。下沙联社出具的《证明》表示“余下714平方米土地的征地补偿款60万元作为我经济联社合作开发建设该地块的股份投入”。黄埔区国土和房管分局《关于征地补偿结案的函》表明（涉案争议）714平方米征地款60万元已全部支付。乙丰公司在一审庭审中也确认涉案争议714平方米土地的补偿对价就是大沙购物城16%的股份。因此，本案现有证据充分证明涉案争议714平方米土地的补偿即为下沙联社对大沙购物城16%的股份。黄埔区政府的处理决定认定下沙联社所持大沙购物城16％的股份为涉案争议土地的补偿，并无不当，本院予以支持。下沙联社上诉提出的涉案714平方米土地的征地补偿是60万元而非大沙购物城16％的股份的主张，理据不足，本院不予支持。
三、关于黄埔区政府对涉案争议714平方米土地权属的认定及由此产生的征地补偿分配的处理决定是否恰当的问题。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。”本案中，涉案土地属下沙联社与第三人横沙联社接壤连片土地，被征地方包括横沙、下沙两村，征地共计2500平方米。在征地过程中发现批准用地面积3188平方米中超出原征地面积714平方米，需补办该超出部分征地手续。但该714平方米超出部分如何分布、权属人是原被征地的哪一方，并没有明确结论。黄埔区政府根据各方当事人提供的涉案土地座标图、测绘图、黄埔区国土规划分局调取核查的广州市房地产测绘院涉案土地用地套图，涉案争议714平方米土地实际只有453.2平方米超出原征地范围，分布在涉案土地北面靠大沙东路（216平方米）、东面靠黄埔区经济委员会综合楼地块（2.5平方米）、南面靠下沙村（234.7平方米）。在涉案土地属下沙联社和原审第三人接壤、被征地方包括下沙联社、原审第三人，对涉案争议土地均没有明确权属凭证，且各方对两村旧村界确认不完全一致的情况下，根据涉案土地征地座标图、原告与第三人对两村旧村界确认图、房产测绘所的测绘套图，按照涉案争议土地实际面积453.2平方米分布情况，结合涉案土地西边黄埔公安分局、东边黄埔经济委员会（经联大厦）地块的历史征地资料，推定当时涉案3188平方米土地内村界应是“东至鱼塘南侧围墙，西至广州市公安局黄埔区分局南侧围墙，呈东西走向且贯穿大沙购物城项目地块，将涉案土地分为南北两部分，东南面属于下沙村，西北面属于横沙村”，确认“北面216平方米土地应属于横沙经联社所有，南面234.7平方米土地应属于被申请人所有，东面2.5平方米按照横沙经联社提供的旧村界确认图，不在其确认的横沙村界范围内”，据此按照征地补偿事实决定大沙购物城项目约7.63%的股份属于申请人横沙一社所有，处理结果恰当，本院予以支持。上诉人上诉提出的216平方米土地属横沙一社属事实认定不清的主张，理据不足，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。下沙联社上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由下沙联社负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 曾 沧
审判员 罗 燕
审判员 黄 伟 明
二〇一七年八月二十一日
书记员 李文蓝王秋喆