广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行初17号
原告廉江市城南街道新江社区居民委员会山寮第一居民小组。
法定代表人方金，组长。
委托代理人吴春勇，男，汉族，1971年9月27日生，住廉江市，
被告廉江市人民政府。住所地：廉江市五一路*号。
法定代表人吴群忠，市长。
委托代理人周尉君，廉江市国土资源局宣教法规科工作人员。
委托代理人胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
第三人陈建英，女，汉族，1958年12月3日生，住湛江市赤坎区，
原告廉江市城南街道新江社区居民委员会山寮第一居民小组（以下简称山寮第一居民小组）不服被告廉江市人民政府于2007年1月11日给第三人陈建英颁发廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》的行政行为，于2017年1月12日向本院提起诉讼。本院于2017年1月19日立案后，于2017年2月9日向被告廉江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告山寮第一居民小组的法定代表人方金及其委托代理人吴春勇，被告廉江市人民政府的委托代理人周尉君、胡存映，第三人陈建英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告廉江市人民政府于2007年1月11日作出给第三人颁发廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》的行政行为，土地座落廉江市××路××号，四至为：东至贴墙、西至贴墙、南至永安南路西六街、北至巷二米，面积为91平方米，地类（用途）为商住，使用权类型为划拨。
原告山寮第一居民小组诉称：原告于2016年9月26日发现并查实杨立美持有廉府国用（2014）第1120号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》所涉的土地位于廉江市××路××号，使用面积：9l平方米。该地块有30多平方米的面积覆盖了原告拥有所有权和使用权的集体土地（具体位置就在廉江市永安南路西即旧安铺路边，也就是原告村民方金租给肖日经营钢材加工场的围墙范围内）。与该涉案地块相邻的土地（约410平方米）于2001年经原告、山寮村委会和廉江市国土局核实确认，明确是原告的拆迁地。原告遂于2016年11月18日向湛江市人民政府申请行政复议，请求撤销被告廉江市人民政府向杨立美颁发廉府国用(2014)第1120号《国有土地使用证》的行政行为。
2016年12月20日，原告从被告廉江市人民政府的答辩材料中得知，杨立美名下的廉府国用(2014)第1120号《国有土地使用证》所指的土地是其2014年11月5日从张惠林名下转让过来的。原告顺藤摸瓜，又查明张惠林名下的廉府国用(2007)第0030386/0203633号《国有土地使用证》是其于2007年5月30日从第三人陈建英手中转买过来。
通过调查了解第三人陈建英办理廉府国用(2007)第0030386/0203633号《国有土地使用证》的材料，发现陈建英申请办理该国有土地使用证时采用了弄虚作假、伪造事实等违法手段：1、办证程序不合法。陈建英申请办理证照时，有关部门没有按照法定程序安排工作人员到相邻土地进行指界确认，作为相邻土地权属人的原告并不知情；2、陈建英不是原告所属的山寮村的村民（陈建英办证时是廉江市石岭镇洋下村委会的村民），其在申请办证的“申请人”栏目中伪报是山寮村村民，该涉案土地的来源不合法；3、该涉案土地并非是统征土地留用地，陈建英在《划拨土地使用权登记申请表》中的“划拨土地使用原因”栏目中伪称是“统征土地留用地”，与客观事实完全不相符，该涉案土地是廉江市城南街道新江社区居民委员会山寮第二居民小组的村民方奕信于1979年分田到户时领的责任田，该涉案土地非统征土地留用地（可到廉江市国土局或山寮居民小组查证此事），该涉案土地办证的第一手材料就存在弄虚作假的情况，陈建英在建设用地规划申请审批表》的“申请理由”栏目中伪称是“山寮村民小组安排的留用、在《划拨土地使用权登记申请表》中的“划拨土地使用原因”栏目中伪报是统征土地留用地。4、该涉案土地的红线图部分面积已经覆盖我们山寮第一居民小组的土地（有原始地基和1993年航拍图纸为证，也可到现场实地挖原始水沟取证，两地之间约有60厘米的水沟为界）
与本案相关的事实是：廉江市国土局于2001年将廉江市山寮村三个居民小组及下山寮居民小组的拆迂地统一调整，调整后将包括此涉案土地在内的拆迁地安排给山寮第三居民小组，将山寮第三居民小组、下山寮居民小组、山寮第一居民小组即原告的部分拆迁地安排给原告，名义上确权，但实际上无法实施，至今为止已经23年无法落实，造成目前的现状是各用各的拆迁地。
综上，被告给第三人陈建英颁发的廉府国用(2007)第0030386/0203633号《国有土地使用证》的行政为存在弄虚作假、程序违法的情形，且该行政为直接侵害了原告的合法权益。为了维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求：依法撤销被告廉江市人民政府颁发给第三人陈建英的廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》的行政行为。
原告向本院提交了以下证据：
1、《安铺路口地块规划图》（2001年11月17日），主张证明涉案土地不是统征土地留用地，廉江市国土局已于2001年11月17日将涉案土地的一部分及原告的拆迁地安排在山寮三队，根据图纸比例尺寸（东、西长40.05米）可证明涉案土地已履盖原告土地。
2、飞机航拍（或土地资源详查）图纸（1993年），主张证明涉案土地有部分面积履盖了原告的土地。
3、《证明》（2016年11月20日），主张证明原告村民自1979年起使用至今的部分土地被涉案土地履盖（越过原告工棚约3.5米）有现状为证，亦可挖原始水沟取证。
4、《协议书》，主张证明原告对本居民小组的历史遗留问题积极处理，都不能解决。
5、《图上丈量数》（2011年11月16日），主张证明廉江市国土局工作人员庞进煜、城南街道城建办原主任杨炽、山寮村委会原书记叶棱秀、山寮村村长方奕灼及安铺路口拆迁户户主等人的见证下，依据上述《协议书》，对部分拆迁户应分配的土地进行丈量，涉案部分土地在原告拆迁土地范围内是不可否认的事实。
6、申请书，主张证明陈建英申请办理涉案土地权属请时弄虚作假，伪报自己是山寮村村民。
7、《建设用地规划申请审批表》，主张证明陈建英在“申请理由”栏目中弄虚作假，伪报是“山寮村民小组安排的留用地”这与客观事实不符。
8、《划拨土地使用权登记申请表》，主张证明陈建英在“划拨土地使用原因”栏目中弄虚作假，伪报是统征土地留用地。
9、廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》，主张证明被告未经合法程序，未认真审查、核实，向第三人颁发国有土地使用证的行为违法并对原告构成侵权。
10、新安铺路南、旧安铺路北地块规划（2004年11月6日），主张证明涉案土地不是统征土地留用地，也不是规划用地，而是第三人通过不择手段取得土地使用证。
11、证明（2017年2月8日），主张证明安铺路口块规划图调整、统一安排后无法实施，只能各小组（各队）用各小组（各队）的拆迁地的现实。
12、陈建英的户口本和身份证复印件，主张证明陈建英不是山寮村村民，该身份证是伪造的。
13、廉江市城南街道新江社区居民委员会开具的《证明》，主张证明原告的诉讼主体资格符合法律规定。
14、身份证复印件四份，主张证明原告村民为农业人口户籍。
被告廉江市人民政府辩称：一、划拨给第三人的土地使用权属来源清楚，发证程序合法。划拨给第三人的《国有土地使用证》的土地是原廉江县国土局于1994年2月26日与山寮管理区山寮村根据县府通字(1993)4号、5号文决定加强县城总体规划建设确保南北大道及五大路口建设规划，征收山寮村的土地签订征地协议和补充协议，征收山寮村的土地，并约定凡经村委会同意安排、城建规划部门批准的，国土局负责办理《土地使用证》给甲方村民建房。政府已征收该地为国有。“留用地”是征地总额的10%是一个“指标”。
2004年8月8日，第三人陈建英以山寮村民并以村统一安排给其宅基地块，向国土局申请建房使用涉案土地时，廉江市石城镇新江社区居民委员会山寮居民小组（以下简称山寮居民小组）和新江社区居委会分别于2004年8月17日和2004年8月18日出具“情况属实”的意见。2004年8月19日，石城镇土地管理所“同意上报”。山寮居民小组还于2005年1月16日在陈建英《划拨土地使用权登记申请表》（现使用单位意见）“同意上报”并盖公章，陈建英还提供了廉江县石城镇山寮村二队20号居民身份证和户口簿，手续齐全。我方经过地籍调查，于2006年12月8日进行土地登记申请审核情况《公告》，于2007年1月11日给第三人颁发涉案的《国有土地使用证》。
二、我方给第三人颁发《国有土地使用证》，程序合法，适用法律正确。根据《土地登记规则》第二、第三、第五、第六、第七、第九、第十一、第十二、第十三、第十四、第十五、第十八、第十九条的规定给第三人进行土地使用权登记。
山寮村民小组的土地于1994年前全部被政府征用，土地已归国家所有。按原告在湛府行复〔2016〕96号行政复议一案提供的证据1所称，原廉江市国土局已于2001年11月17日将涉案土地的一部分确权给山寮三队。2005年1月，陈建英就已取得涉案土地使用权，至今已达十二年，并于2007年4月将土地使用权转让给张惠林并收回该土地使用权证，我方已予以注销。原告现请求撤销该证无实质意义。
综上所述，我方给第三人颁发涉案的行政行为权属清楚，程序合法，所颁发涉案的土地使用权证已收回注销，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告廉江市人民政府向本院提交了以下证据：
1、地籍调查土地登记审批表，主张证明划拨土地登记审批。
2、土地登记申请书，主张证明申请土地使用权登记。
3、土地登记卡，主张证明划拨土地使用权登记。
4、土地归户卡，主张证明土地使用权归户登记。
5、土地登记申请书审核情况公告，主张证明土地使用权登记公告无异议。
6、陈建英身份、人口登记卡，主张证明陈建英申请人身份。
7、申请书，主张证明山寮村经济合作社申请、镇政府确认。
8、陈建英申请书，主张证明山寮居民小组、新江居委会证明属实、国土所上报。
9、陈建英划拨土地使用权登记申请书表，主张证明山寮居民小组同意上报。
10、征地协议，主张证明征地。
11、征用土地补充协议，主张证明协议留用地。
12、建设用地规划许可证，主张证明陈建英取得用地许可证。
13、建设用地批准书，主张证明用地取得批准。
14、土地登记规则，主张证明适用法律依据。
15、广东省民政厅《关于同意廉江市调整部分镇行政区划的批复》、《文件处理表》、廉江市人民政府《关于进一步明确罗州城北城南三个街道办事处行政区域界线的批复》、廉江市人民政府《关于将我市罗州街道办事处分设为罗州、城北、城南三个街道办事处的请示》，主张证明山寮村已划入城南街道办事处，该区域属于城市城区管辖，城南街道下辖的的是山寮村委会，并无山寮第一居民小组。
第三人陈建英述称：我不是山寮村村民，也没有嫁到山寮村。政府发给我的国有土地使用证是真的。我向麦正购买土地，麦正向山寮村村民方奕信购买土地。麦正叫我把身份证和户口本给他，他帮我办的证。我先付2万元给麦正，麦正过了两三年后，即2004年才把证给我。我收到证后，付给麦正余款，总共花了9万元。后来，我把涉案土地转让给张惠林。
第三人陈建英没有提交证据。
经质证，原告山寮第一居民小组认为被告廉江市人民政府提交的证据1是虚假的、不合法，该证据第2页处的“权属性质”注明为“国有”、“使用权类型”注明为“划拨”是错误的，涉案土地既非国有也不是划拨；第4页的“邻宗地”下面的项目均为空白，没有邻宗地权属人的签名确认，程序不合法；第6页的“土地权属来源”是不合法的，调查不实际、不真实（没有调查对象）；第8页的内容虚假，“初审意见”、“审核意见”、“批准意见”的落款日期全部为同一天（2007年1月11日），不合常理，是造假的表现，“批准意见”项目中没有负责人签名；认为证据2是虚假的、不合法的，认为该证据材料首页没有申请日期，第12页没有地号、图号；认为证据3是虚假的、不合法的，《土地登记卡续表》全为空白、没有经办人、审核人的签名；认为证据4是虚假的、不合法的，没有序号、地号、图号，日期书写不规范；认为证据5是虚假的、不合法的，原告作为相邻权人从未见过也不知道有此份公告，被告没有证据证明其已经履行公告的程序。另外，原告认为，被告对涉案土地批准在前，公告在后，违反了相关的程序；认为证据6是虚假的、违法的。2017年4月14日，法院组织各方当的看现场时，陈建英亲口对原告的法定代表人说，其没有办理过这样的身份证和户口簿。对照该身份证和户口簿发现：身份证编号不同。原告也有证据证明陈建英不是原告村民，根据该“户口簿”信息，陈建英的丈夫应该是山寮村20号的村民方文堂，但实际上方文堂的妻子是吴玉美而非陈建英，从而证明该身份是伪造的，另外，根据被告在（2017）粤08行初16号案中提供的证据中也有陈建英的身份证复印件，该两份身份证的姓名、头像、签发日期、身份证号码相同，但地址不同，这里面有伪造国家证件的犯罪行为，原告请求法院将这方面的材料移交公安部门追究有关人员的刑事责任；认为证据7与本案无关，认为该份证据只说明统征土地办证的收费问题；认为证据8的材料内容虚假、不合法，陈建英不是山寮村村民；认为证据9材料是虚假的、不合法的，本案涉案土地不是统征土地留用地，“现使用单位上级主管部门意见”栏目没有签字盖章，“领导意见”栏目没有局长签字，“市规划国土资源局意见”栏目没有盖章；认为证据10与本案无关，该证据不能证明涉案土地是统征土地留用地；认为证据11与本案无关，该证据不能证明涉案土地是统征土地留用地，本案涉案土地不适用该征用土地补充协议；认为证据12材料本身是违法取得，且内容虚假。发证程序和依据也不合法，没有附图、没有发证机关依法确定的红线图，不具有真实性；认为证据13本身是违法取得的，不具有真实性；认为证据14是部门规章，性质上不属于证据的范畴；对证据15的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，不能证明原告的主体不适格。
被告廉江市人民政府对原告山寮第一居民小组提交的证据1的真实性无异议，但认为没有指明哪块地是给山寮第一居民小组的；对证据2的真实性无异议，但认为只是涉及案件的土地，不是涉及原告的土地；认为证据3没有关联性；对证据4不予认可，认为只是村民自行写的协议；对证据5不予认可，认为没有关联性；对证据6、7、8、9、10无异议；认为证据11不属实，认为被告发证给第三人，多来一直都没有人提出异议，现在才有诉讼或行政复议；对证据12的真实性无法核实，称其不是公安机关，请法院核实。原告听张惠林说陈建英之前是嫁给山寮一队的人，后来离婚了，身份证没有修改；认为证据13中没有文件及法人证件依据，不能证明其具有主体资格；认为证据13中的旧户口并不能证明现在居民身份，因为有部分人的户口本的时间都是在出文件之前的日期。
第三人陈建英质证意见如下：其不认识字，不懂得如何对证据发表质证意见，但称涉案土地本是荒地，她不清楚具体位子，只知道面积为91平方米，其明确原告提交的证据12中其身份证复印件的地址是假的，但身份证号码是真的。至于与证据12地址相同的方文堂户口本上的人名，其不认识。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：
原告山寮第一居民小组提交的证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11不能单独证明其所要证明的内容；对原告提交的其余证据和被告廉江市人民政府提交的证据，本院予以确认。
经审理查明：2004年8月份，第三人陈建英经过他人向原廉江市规划国土资源局提交一份《申请书》，冒称是山寮村村民，经该村统一安排一块宅基地给其使用，用地位置在羽绒厂东侧，现申请办理有关规划、报建手续。山寮居民小组、廉江市石城镇新江社区居民委员会分别于2004年8月17日、18日在申请书上作出“情况属实”的意见。廉江市石城镇土地管理所于2004年8月19日在申请书上作出“同意上报”的意见。在《划拨土地使用权登记申请表》中，注明用地面积91平方米，土地用途为商住，土地所有权为国有，使用土地所处位置为廉江市××路××号，东至12号贴墙、南至永安南路西六街、西至18号贴墙、北至2米巷，划拨土地使用原因为廉江市人民政府统征留用地。山寮居民小组于2005年1月16日在“现使用单位意见”栏作出“同意上报”的意见。廉江市石城镇土地管理所经审查后，作出“同意上报”的意见。原廉江市规划国土资源局于2005年1月17日作出“同意变更使用”的意见。2006年12月8日，原廉江市规划国土资源局作出《土地登记申请审核情况公告》，该公告的主要内容为：现将陈建英土地登记申请的审核情况予以公布，对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于2007年1月8日前，到廉江市国土局申请办理复查手续。逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。该公告的附表注明土地座落于廉江市××路××号，但没有注明四至，没有其他相关证据材料反映该份公告是在何时何地张贴的。在《地籍调查土地登记审批表》中的地籍调查栏，“陈建英”在“本宗地指界人签名”栏中签名。在“初审意见”栏，初审的工作人员于2007年1月11日作出“经审查，该宗土地权属来源合法，上述内容正确，符合土地登记有关规定，拟予划拨国有土地使用权设定登记”的意见。同日，原廉江市规划国土资源局在“土地管理机关审核意见”栏作出“初审合法，结果正确，同意报批登记发证”的意见。同日，廉江市人民政府在“发证机关批准意见”栏作出“同意审核意见。准予登记发国有土地使用证”的意见。廉江市人民政府于同日给第三人陈建英颁发了廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》。陈建英取得上述的国有土地使用证后，于2007年将涉案土地转让给张惠林，廉江市人民政府也给张惠林颁发了廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》，并将陈建英名下的廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》注销。
另查明：陈建英并不是山寮村村民，其本人也确认其让他人帮助申办涉案的国有土地使用证所使用的身份证的住址：“广东省廉江县石城镇山寮村二队20号”是不真实的，但身份证号码是真实的。
再查明：廉江市城南街道新江社区居民委员会于2017年4月27日出具一份《证明》，称山寮第一居民小组的前身是廉江市石城镇山寮村民委员会山寮村一队和廉江市城南街道新江居委会山寮村一队，是上级部门批准成立的居民小组，小组长是方金。廉江市城南街道办事处同日在该份证明上作出“属实”的意见。
又查明：本院于2017年4月14日组织各方当事人勘验现场，由于现场的地貌已经发生变化，被告廉江市人民政府无法确认涉案土地在原廉江市规划国土资源局于2004年11月6日所制作的《新安铺路南、旧安铺路北地块规划图》中的具体位置。
本院认为：本案系土地行政登记纠纷，争议的焦点为一、山寮第一居民小组是否具有原告主体资格；二、山寮第一居民小组提起本案的诉讼是否已超过起诉期限；三、被告廉江市人民政府给第三人陈建英颁发的廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》是否程序合法、事实清楚。
一、山寮第一居民小组是否具有本案原告的主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中,廉江市城南街道新江社区居民委员会和廉江市城南街道办事处于2017年4月27日证明山寮第一居民小组，前身是廉江市石城镇山寮村民委员会山寮一队和廉江市城南街道新江居委会山寮村一队，是上级部门批准成立的居民小组，小组长为方金。山寮第一居民小组提供的部分居民的户口簿能证明部分居民户籍性质仍为农业家庭户口，非城镇居民户口，故被告廉江市人民政府提供的广东省民政厅《关于同意廉江市调整部分镇行政区划的批复》、《文件处理表》、廉江市人民政府《关于进一步明确罗州城北城南三个街道办事处行政区域界线的批复》、廉江市人民政府《关于将我市罗州街道办事处分设为罗州、城北、城南三个街道办事处的请示》与山寮第一居民小组部分人员仍为农业家庭户口的事实不符，其所提交的证据并不能证明山寮村划入城南街道办事处，该区域属于城市城区管辖而不存在山寮第一居民小组的事实。鉴于山寮第一居民小组与涉案发证土地相邻，故山寮第一居民小组与本案具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。
二、山寮第一居民小组提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。原告山寮第一居民小组起诉称其是在2016年12月20日在向湛江市人民政府申请撤销被告廉江市人民政府颁发给杨立美廉府国用（2014）第1120号《国有土地使用证》时，从被告廉江市人民政府答辩材料中得知杨立美的国有土地使用权是从张惠林处转让所得。经调查后，才得知张惠林的国有土地使用权是从第三人陈建英处转让所得，遂于2017年1月12日向本院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，故原告山寮第一居民小组提起本案诉讼没有超过法定的起诉期限。被告廉江市人民政府辩称涉案土地在1994年2月26日被征收，原告在2017年1月12日才提起诉讼超过起诉时效无理据，本院不予支持。
三、被告廉江市人民政府颁发给第三人陈建英的廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》是否程序合法、事实清楚，发证行为是否正确。
在本案中，被告廉江市人民政府给第三人陈建英的廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》，所登记的涉案土地“使用权类型”为“划拨”，第三人陈建英经过他人提供虚假身份申请国有土地使用证，该申请发证行为违反《土地登记办法》第九条第三款“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定。被告廉江市人民政府没有核实第三人陈建英的真实身份，其所颁发给第三人陈建英的廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》存在四至不清的问题且经本院组织各方当事人到涉案土地进行现场勘验，被告廉江市人民政府亦无法确认涉案土地的具体位置，故该发证行为程序不合法、事实不清，存在错误。被告廉江市人民政府此项答辩意见不成立，本院不予支持。
综上，被告廉江市政府作出被诉土地登记行为，程序不合法，事实不清，鉴于本案涉案的《国有土地使用证》因土地使用权转让换新证被注销，故没有可撤销内容，应认定为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下:
确认被告廉江市人民政府于2007年1月11日向第三人陈建英核发廉府国用（2007）第0030386／0203633号《国有土地使用证》的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告廉江市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 李常红
审 判 员 李 峰
代理审判员 杨丹红
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 周 玥
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。