浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙台行初字第16号
原告项葱妹。
委托代理人吴春国。
被告临海市人民政府。
法定代表人蒋冰风。
委托代理人赵乐平。
委托代理人金跃。
原告项葱妹诉被告临海市人民政府土地行政确认一案，向本院提起诉讼。本院于2014年7月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月12日公开开庭审理了本案。原告项葱妹的委托代理人吴春国，被告临海市人民政府的委托代理人赵乐平、金跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月25日，被告临海市人民政府作出林土争字（2014）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，告知原告项葱妹：“杜桥镇原工人路22号地块26㎡国有土地使用权争议一案，经审查，因该地块房屋被拆除已有20多年，且拆迁时双方签订协议并接受补偿安置，决定不予受理，并退回相关材料。”被告在法定期限内提供的证据和依据有：1、土地地籍档案，证明被告已经根据房屋补偿协议的约定为原告置换房屋土地，并办理了权属登记，双方拆迁协议履行完毕。2、台州市中级人民法院（2012）浙台民终字第113号《民事判决书》，证明终审判决认定双方之间的拆迁协议合法有效。3、诉争土地的现状及图纸，证明原告诉称的原房屋土地四至范围已无法确定。4、法律等规范性文件，包括国家《关于确定土地权属问题的若干意见》第十八条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十二条和第十五条，证明被告对原告作出不予受理的行政行为适用法律正确。
原告项葱妹起诉称，1951年6月，原告及吴日升、吴冬兰三人经土改确权登记取得一段地基和楼房半间。地基面积共3厘9毫即约26平方米，位于杜桥镇原西街后改为工人路22号。根据原国土局（1990）国土字第13号给最高人民法院的复函，原告及吴冬兰对原属于自己所有的26平方米地基应该享有使用权。1991年9月，杜桥镇城建办没有依法取得《国家建设用地规划许可证》、《房屋拆迁许可证》、《国家建设工程规划许可证》、《划拨土地使用权证》、《征用或收回国有土地使用权决定书》的情况下，与原告签订了《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》，有偿使用地基栏内容实际未生效，也无法正确履行；又因楼房拆迁（无许可证）属非法拆迁、国家建设并不需要拆迁楼房及使用相应土地，因此原告家仍有效行使管理该26平方米地基的使用权。2007年杜桥镇政府等未经依法批准，在镇工人路22号地块砍掉属于原告家所有的数棵大树后强行建造临时房3间，占地面积共65平方米，其中包括上述原属于原告等人共同使用的26平方米土地使用权。原告认为被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》认定的事实主要证据不足；适用法律、法规错误。一、适用法律、法规错误。土地权属争议案件不受理范围是法定的，没有法律、法规规定“该地块房屋被拆除已有20多年，且拆迁时双方签订协议并接受补偿安置”情形不属于土地权属争议申请受理范围。原告申请时符合《土地权属争议调查处理办法》第十条的受理条件。二、认定事实主要证据不足。被告没有明确指明申请不符合哪个法律、法规条款的受理条件，也没有说明是根据“什么证据”证明申请不符合受理条件规定。《决定书》认定“双方均已履行了协议约定”，但没有证据证明。《补偿协议书》是审理权属争议案件中一个证据，并不影响案件的受理。《补偿协议书》的签订并不等于土地等权属的自动转移。原告家庭当时常住人口包括吴冬兰在内共6人，按当时规定应安排2间地基但只安排1间，包括吴冬兰在内另3人未得到补偿安置，因此事实上存在土地使用权争议。《补偿协议书》有偿使用地基栏内容因违反《城市规划法》第31条、第39条及司法解释等效力性强制性规定应无效。原告请求撤销被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告向法庭提供的证据有：1、1951年6月土地房产所有证，证明地基面积是3厘9毫即26平方米；该地基原属于项葱妹、吴日升及吴冬兰三人私人所共有，依法项葱妹、吴冬兰等对地基应该自然享有使用权。2、《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》，证明项葱妹、吴日升及吴冬兰对原属于三人所共有的26平方米城市土地依法应该自然享有使用权。3、《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》，证明地基有偿使用，已安置家庭常住人口3人等，吴冬兰等3人口没有得到补偿安置，本案存在土地权属争议。4、合作建房协议，证明杜桥镇政府等建临时房占地65平方米，其中26平方米土地使用权原属于原告所有。房子拆迁以后，包括土地都是原告在使用管理。5、常住人口登记表，证明吴冬兰是镇工人路22号的户籍人口，当时常住人口是6口人，得到安置的是项葱妹、吴日升及吴方桂，另外吴冬兰、禹栋等3人没有得到拆迁安置。6、（2007）临民一初字第1950号《民事判决书》，证明拆迁协议的签订并不意味着国有土地使用权自动转移，必须要办理相关手续，涉案土地权属不变，仍属于原告所有。
被告临海市人民政府辩称，一、原告诉称的土地权属明确，与原告无关。1、《国家建设拆迁私有房屋补偿协议书》合法有效。首先，该协议书系双方的真实意思表示，协议内容不违反法律的强制性规定，且双方早已履行完毕。其次，只有违反了法律、行政法规的效力性强制性规定，才导致合同无效。《城市房屋拆迁管理条例》规定拆迁单位取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁，是为了保障被拆迁人的利益，是对拆迁市场的管理，所以该协议书不违反法律、法规的效力性强制性规定，不属于无效协议。对本协议的效力台州市中级人民法院（2012）这台民终字第113号民事判决也作了有效认定。2、原告不是诉称土地的使用权人。杜桥镇人民政府的拆迁行为实质是国家对个人财产的征收及补偿，双方已经就补偿事项履行完毕。原告不再享有对原房屋及土地的物权权利。根据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十八条规定，“空地及房屋坍塌或拆除后2年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”，杜桥镇人民政府在拆除原告房屋后，国家就已经收回了原告诉称的土地使用权，不存在原告在诉状中称土地使用权存在争议的问题。另外，根据《物权法》第三十条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二条的规定，原告诉称的土地使用权已被国家收回，原告不再是该土地的使用权人。二、被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》证据确凿充分，适用法律正确。被告依据《浙江省土地权属争议调查处理办法》第十四条第五款、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十五条第四款规定，适用法律正确，证据充分。即使存在原告诉称的土地权属争议，原告土地上的房屋拆迁已20多年，宗地现状早已面目全非，其和周围所有的土地已被重新规划，部分土地已被分别用作建造道路和重新建造房屋。原告在申请时本身就无法确定该土地现在的四至范围。被告依据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十二条作出不予受理的决定正确。被告请求本院驳回原告的诉讼请求。
法庭调查中，原告对被告提供的证据材料质证认为，一、土地地籍档案与本案待证事实即26平方米地基使用权无关联，不能作为定案证据。理由是：1、档案只能证明原告自建房屋1间、占地36平方米（划拨土地使用权）相关手续完备，同时应拆除老屋1间，并不能证明本案争议的26平方米地基使用权属已转移，也不能证明政府已依法收回争议的26平方米地基使用权；此外也不能证明双方置换房屋土地。2、档案不能证明拆迁协议书已履行完毕。二、（2012）浙台民终字第113号《民事判决，从既判力角度来看，无异议，但生效判决在它案中的作用主要是其作为证据具有证明力，而不是既判力，该判决书与本案待证事实不具有关联性，也不具有合法性和真实性，不能作为定案证据。三、图纸等内容有错且不真实，不能作为定案证据。本案争议土地东邻包善桂户，其它三面为空，因此四至范围明确。四、法律、规章不能证明被告作出的决定适用法律正确、系依法行政。台州市政府行政复议决定书也没有认定被告决定书适用法律法规正确。五、被告提供的上述四个证据在行政程序中都没有提供，不能作为认定被告具体行政合法的依据。被告对原告提供的证据质证认为，土地房产所有证仅证明原告在土改时候涉及的讼争土地确系登在原告的丈夫吴日升名下，但不能证明房屋的使用权人就是三人，即使是三人也无法证明是哪三人。对原告提供的第2份证据，当时应该是对所有土地确权，土地先前不确定，后来划分国有还是集体所有，如果是国有，土地是国家所有，但使用权是归原先使用人所有。协议书没有证明拆迁补偿是按人口来确定，拆迁补偿标准是按房屋的面积30.6平方来计算。合作建房协议是杜桥镇政府与沈肖梅户、包善贵及包善福户的合作建房协议，并不涉及原告任何事项，该协议与本案不具有关联性。对原告提供的第5份证据，原告的理由不成立。按协议履行，涉及对象是原告一家人，共七人，不是原告诉称仅对原告一人进行安置，且该协议已履行完毕。第6份证据，判决认定两棵橙树的所有权仍归原告所有，与本案不存在关联性。
本院对原、被告提供的证据材料认证如下：被告提供的土地地籍档案，证据形式符合法律规定，能够证明原告按房屋拆迁补偿协议置换房屋土地的事实；被告提供的（2012）浙台民终字第113号《民事判决书》为本院生效判决，具有当然的证明力；诉争土地的现状及图纸，具有真实性，且与本案相关；《关于确定土地权属问题的若干意见》、《土地权属争议调查处理办法》、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》为规范性法律文件，为本案适用的相关法律依据，上述证据、依据本院一并采信。原告提供的1951年6月土地房产所有证，能够证明土改时涉案土地所有权登记情况；《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》为规范性文件；原告与杜桥镇城建办签订的《国家建设拆迁房屋补偿协议书》已为生效判决确认有效，作为本案证据真实有效，上述证据予以采信。原告提供的《合作建房协议》、《常住人口登记表》、（2007）临民一初字第1950号《民事判决书》，与本案待证事实不具有关联性，不予采纳。
根据上述有效证据，本院认定本案的事实为：1951年6月，原告户内人口三人登记分得一块地基和楼房半间，地基面积3厘9毫，即本案涉案土地，位于临海市杜桥镇工人路22号。1991年9月19日，杜桥镇城建办与原告签订《国家建设拆迁房屋补偿协议书》，约定拆除原告在工人路22号的房屋，并安排给原告36平方米建房地基一间。后原告提起民事诉讼请求确认上述协议无效。本院（2012）浙台民终字第113号民事判决认定原告要求确认无效的理由不能成立，驳回其有关上诉请求。2014年4月21日，原告向被告请求确认涉案地块属于原土地所有人项葱妹、吴日升及吴冬兰共有。2014年4月25日，被告作出林土争字（2014）第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，对原告的申请决定不予受理。
本院认为，原告向被告提出申请，请求处理并确认争议的26平方米国有土地使用权属于土改时所有人项葱妹、吴冬兰共有，被告以土地权属争议处理程序办理原告所提申请并无不当。土地权属争议是发生在个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间对土地所有权或者使用权的归属争议，本案原告认为与临海市杜桥镇人民政府存在土地权属争议申请确权，但杜桥镇人民政府并未以其名义取得涉案地块的土地使用权，不能作为土地权属争议的一方主体。再者，涉案土地经拆迁安置，原告对该土地的原使用权已经消灭，并不存在原告所称的权属之争，对原告的申请不应作为土地权属争议案件受理。原告对拆迁安置补偿存有的异议，应当通过其他途径予以解决。被告作出土地权属争议案件不予受理决定的结论正确，但该决定“因该地块房屋被拆除已有20多年，且拆迁时双方签订协议并接受补偿安置”的理由不尽明确、充分，且未援引相关法律、法规，存在行为瑕疵。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告项葱妹的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告项葱妹负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 马英杰
审判员 屈雪香
审判员 蔡 超
二〇一四年九月三十日
书记员 王丽萍