河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第73号
上诉人（原审原告）魏根来，男，汉族，1955年6月15日出生，住河南省中牟县。
委托代理人徐全玲，河南千益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中牟县人民政府，住所地中牟县商都大街1号。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人郝鹏，中牟县国土资源局政策法规科科长。
委托代理人王建霞，河南赵庆利律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地郑州市金水区226号。
法定代表人张建慧，主任。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）魏午更，男，汉族，1963年5月5日出生，住河南省中牟县。
委托代理人吴国凯，中牟县城关第二法律服务所法律工作者。
上诉人魏根来因诉中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）、郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）不履行土地管理职责一案，不服新郑市人民法院（2014）新行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月8日对本案进行公开开庭审理。上诉人魏根来及其委托代理人徐全玲，被上诉人中牟县政府委托代理人郝鹏，郑东新区管委会委托代理人黄琨，魏午更及其委托代理人吴国凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告魏根来与第三人魏午更系兄弟关系。1991年该村进行旧村改造时，将原告魏根来与第三人魏午更家的老宅冲掉部分修成道路，该村决定给第三人新划一处宅基地，并将剩余的宅基地作为补偿划给第三人。2003年，被告将上诉被冲的宅基地为第三人魏午更颁发了牟集用（2003）第03934号集体土地使用证。2010年，原告魏根来在第三人魏午更牟集用（2003）第03934号集体土地使用证所载土地上建造房屋，并由其两个儿子居住。2014年因第三人魏午更起诉原告魏根来及其两个儿子排除妨害纠纷，故原告向郑州市中级人民法院提起本案诉讼，要求依法责令被告注销第三人魏午更的牟集用（2003）第03934号集体土地使用证，郑州市中级人民法院将本案移交我院审理。另查，原告有两个儿子，原告名下有一处宅基地，其两个儿子名下没有宅基地；第三人有一个儿子，第三人名下有一处宅基地、第三人自认其儿子名下有一处宅基地。原告及第三人原住所地中牟县刘集镇常白村于2013年年底因行政区划调整，被划归郑州市郑东新区管理委员会管理，并更名为郑东新区豫兴路办事处白沙园区常白村。
原审认为：虽因行政区划调整，被告中牟县人民政府对原告及第三人的现住所地“郑东新区豫兴路办事处白沙园区常白村”已丧失了行政管理职权，但该村的土地档案材料至今没有进行移交，被告中牟县人民政府对该区域内发生的有关土地事务仍然具有处理并作出决定的职责，故中牟县人民政府作为本案被告适格，郑州市郑东新区管理委员会不应作为本案被告。本案中，原告魏根来在第三人魏午更名下的涉案集体土地使用证上建造有房子，故原告与被告为第三人颁发涉案集体土地使用证有法律上的利害关系，可以作为本案的原告；本案在庭审中已经查明，第三人名下只有一处集体土地使用证，该集体土地使用证的取得与法律、法规并不相悖。故，原告魏根来要求注销第三人魏午更牟集用（2003）第03934号集体土地使用证的主张，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告魏根来的诉讼请求。
魏根来上诉称：一、常白村目前究竟由谁管辖并不清楚。二被告均未提交有关常白村已经划归郑东新区的证据，上诉人户口本及身份证上登记家庭住址仍为中牟县刘集乡常白村268号，一审判决却更改为郑东新区豫兴办事处白沙园区常白村268号。二被告也均未提供常白村土地资料仍在中牟县保存的证据，却认定郑东新区没有掌握常白村土地资料。而郑东新区管委会网站主页上却能看到郑东新区国土资源局郑东新区分局的页面。一审判决前后上诉人到中牟县政府办理，均被以常白村不归其管辖为由拒绝受理。二、一审法院认定魏午更（2003）第03934号宅基证取得与法律不相悖错误。首先，魏午更违法占用两处宅基地是不争事实。魏午更在其父亲去世后，于2003年持老宅基地到中牟县政府以其自己名义换领03934号宅基证，此宅基证取得并没有经过村委同意，村委并不知情。中牟县政府声称当年确权发证原则是四邻无争议，方便群众，以村为单位全村确权，但中牟县政府并未提供魏午更申请宅基地时村委确权的证据，以常白村委多次出具证明的要求不难看出，常白村对魏午更违法占有两处宅基地极力反对。魏午更明知不能取得两处宅基，在2003年取得03934号宅基地后，又私自以其母亲魏王氏名义到中牟县政府为其现在建造房屋处申请宅基证。以魏王氏名义申请宅基证时，魏王氏已经70高龄，随上诉人二哥共同生活，不具备申请宅基地条件。魏王氏2013年去世，魏午更理所当然的拥有了两处宅基地。无论事实上占有两处宅基地，还是其声称03983号宅基地已登记在其子魏冬冬名下，魏午更已经违法占有了两处宅基地。无论是常白村村委、豫兴办事处还是白沙园区管委会，凡是亲自到常白村查看过魏午更的占地情况的领导无一不认为魏午更占有两处宅基地应当纠正，为维护集体权益，常白村村支书和书记更是出庭作证。一审法院虽查明魏午更自认魏王氏的宅基地目前由魏冬冬占有，却没有判令将魏午更原宅基证注销，严重违反我国土地管理法一户一宅的规定。如不将魏午更03934号宅基证注销，魏午更占有两处宅基地的违法行为永不能得到纠正。其次，魏午更不应获得03934号宅基地作为补偿。魏午更在一审时提供了1991年时村委出具的证明，证明其老宅基地因村委规划改造占用其宅基地用于冲路，并拆除了其房屋，完全是捏造事实。常白村1990年改造冲路时，因遇到阻力较大，魏午更所在老宅基地并没有被冲成道路，魏午更房屋更是没有被拆掉一砖一瓦，魏午更持有的证明上称其房屋被全部拆除，可庭审时却称拆除了三四间，明显是矛盾的。魏午更声称村委拆除其房屋，之所以保留了原宅基地让其使用，是村委拆除其房屋没有给任何补偿，此种说法更是违背常理。魏午更提交了一份不知道是由谁签字和一份不是常白村村委盖章的虚假证明已达到其贪占村集体土地的目的，一审法院在未查清事实的情况下以魏午更名下只有一处宅基证就放任魏午更肆意占有两处宅基地的事实，侵犯常白村集体利益，侵害上诉人的权益，违反国家土地法律规定。综上，中牟县政府违反国家规定，未经审核为魏午更颁发03934号宅基地，又为不符合申领条件的魏王氏颁发土地证，使魏午更以合法的形式违法占有两处宅基地。请求撤销一审判决，依法改判。
中牟县政府答辩称：一、魏根来所在常白村目前由郑东新区豫兴办事处白沙园区管辖，魏根来的起诉状也自认，其没有管辖权。虽然常白村划入郑东新区，但该村土地档案资料没有移交。二、魏午更（2013）第03934号集体土地使用证是合法取得，不违反法律规定。1991年常白村进行旧村改造时，把魏午更的老宅基地冲掉一部分修成了道路，将剩余的宅基地作为补偿划给第三人。一审时第三人向法庭提交的1991年12月26日原中牟县刘集乡常白村民委员会证明，时任村支书经办人李守勤的证明。中牟县政府2003年将第三人魏午更宅基地被冲后剩余部分为第三人办理了牟集用（2003）第03934号集体土地使用证。第三人拥有的两处宅基地，一处是按照法律规定批划的，一处是补偿的，都是经过合法手续取得的，并未侵犯集体利益。政府为魏午更颁发03934号集体土地使用证合法。一审判决驳回魏根来的诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。
郑东新区管委会答辩称：一、郑东新区管委会只是郑州市人民政府的派出机构，不是独立的法人，没有职权颁发和撤销土地使用权证。二、根据土地管理法，土地管理职责由县级人民政府行使，郑东新区管委会没有职权颁发和撤销土地使用权证，也不具备相应职权。请求驳回上诉，维持原判。
魏午更答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据充分，判决结果正确。其所持03934号宅基地使用证是中牟县政府依据法定程序核发的，合法有效，其合法使用不受任何人干涉。魏根来名下有宅基地、一直占有使用，与其宅基地相邻，其未影响魏根来正常使用自己宅基地。二、现在常白村已经划归郑东新区管辖，对原审法院的该认定无异议。常白村之前规划宅基地的资料由中牟县掌管也是正确的，其查自己的宅基地情况都是去中牟县国土资源局查询。上诉人上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，魏根来与魏午更系亲兄弟，家住中牟县刘集镇常白村。2003年被告中牟县政府就两人家老宅基为魏午更颁发牟集用（2003）第03934号集体土地使用证。2010年魏根来在魏午更该处宅基地上建房，交由其两个儿子居住。2014年4月魏午更起诉魏根来及其两个儿子要求排除妨害。后魏根来向郑州市白沙园区管委会国土资源局提出申请，要求注销魏午更该宅基地使用证。该局向中牟县国土资源局发出白管国土资函（2014）44号《关于委托中牟县国土资源局注销常白村村民魏午更宅基地使用证的函》，“建议中牟县国土资源局依法注销魏午更原《03934》号宅基地使用证”；后发出白管国土资文（2014）9号《关于对常白村魏根来申请注销魏午更宅基地使用证的处理意见》，说明该局原则上通过魏根来撤销魏午更原03934号宅基地使用证的申请，请中牟县国土资源局协助办理相关事宜。后魏根来多次到中牟县国土资源局申请注销魏午更该宅基地使用证，该局未作处理。魏根来认为郑州市郑东新区管理委员会和中牟县人民政府不作为，诉至法院，请求法院“依法责令被告注销常白村村民魏午更原《03934》号宅基地使用证”。
另经本院核实，2012年、2013年郑州市委、市政府经郑州航空港经济综合实验区建设工作领导小组专题会议、郑州市人民政府市长办公会议研究决定，将中牟县刘集镇常白村等交由郑东新区代管即委托管理。郑州市郑东新区管理委员会系郑州市人民政府的派出机构，本身不具有独立的行政执法权，无权颁发或注销农村宅基地使用证。中牟县被郑东新区代管区域内土地的档案资料仍由中牟县土地管理部门保管，并未移交。
本院认为：本案争议焦点是被上诉人中牟县政府和郑东新区管委会是否构成行政不作为。
《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十一条规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权……”《河南省实施﹤土地管理法﹥办法（2004修正）》第八条规定“集体土地所有权和使用权，由县（市、区）人民政府登记，核发《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，确认所有权和使用权。”第十一条规定“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”根据上述规定，涉案宅基地所在的刘集镇常白村原属中牟县政府管辖，虽然郑州市决定该村划归郑州市郑东新区代管（即委托管理），但郑州市郑东新区管理委员会本身不是一级政府，依法不具有独立的土地管理权，亦无权颁发或注销农村宅基地使用证。魏根来认为郑东新区管委会对其申请不作为，缺乏职权依据，该委不是本案适格被告。中牟县政府作为涉案宅基地所在的县级人民政府、涉案宅基地使用证的颁证机关以及相关土地档案的保管机关，负有对魏根来申请注销涉案宅基地使用证事项作出处理的法定职责，但其并未作为；且在代管机关相关部门向其发出《关于委托中牟县国土资源局注销常白村村民魏午更宅基地使用证的函》和《关于对常白村魏根来申请注销魏午更宅基地使用证的处理意见》后，其仍未处理，构成行政不作为。中牟县政府应当对魏根来的申请事项作出处理。原审判决认定事实不清、证据不足，本院查清事实后予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销新郑市人民法院（2014）新行初字第33号行政判决；
二、责令中牟县人民政府自本判决生效之日起60日内对魏根来申请注销魏午更牟集用（2003）第03934号宅基地使用证的事项作出处理。
一二审诉讼费各50元，均由中牟县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二○二○一五年九月二十二日
代理书记员 吴 哲
附录法律法规：
1、《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
……
2、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法（2004修正）》
第八条集体土地所有权和使用权，由县（市、区）人民政府登记，核发《集体土地所有证》和《集体土地使用证》，确认所有权和使用权。
第十一条土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。