绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍虞行初字第72号
原告王福元。
委托代理人王小红。
原告王唐书。
原告王仲炳。
原告王禹书。
原告周福财。
上述五原告共同委托代理人刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。
被告诸暨市国土资源局。住所地：浙江省诸暨市暨阳街道东二路**号。
法定代表人周国忠，局长。
委托代理人石仲广、赵蒙可，系诸暨市国土资源局工作人员。
原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财诉被告诸暨市国土资源局其他行政行为一案，于2015年5月7日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖。绍兴市中级人民法院于2015年6月1日指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2015年7月8日受理后，于2015年7月29日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭审理了本案。原告王唐书、王禹书，原告王福元的委托代理人王小红及五原告的共同委托代理人刘春龙，被告诸暨市国土资源局分管副局长朱国浩及委托代理人石仲广、赵蒙可到庭参加诉讼。本院于2015年11月20日裁定本案中止诉讼，五原告于2016年7月25日向本院提起恢复审理申请。本案现已审理终结。
诸暨市国土资源局于2014年11月22日作出了诸土资工镇出2014年第30号《国有建设用地使用权公开拍卖出让公告》，对位于诸暨市安华镇浣丰村、安华村35宗地块国有建设用地使用权发布拍卖公告。
原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财诉称，五原告均系浙江省诸暨市安华镇浣丰村村民，包括五原告承包的7.7亩土地在内的共计520余亩土地被占用，用于建设现代包装产业园。2014年11月23日被告作出了诸土资工镇出2014年第30号《诸暨市国土资源局国有建设用地使用权公开拍卖出让公告》。经诸暨市人民政府批准，被告决定以公开拍卖的方式出让座落在安华镇浣丰村、安华村工业地块的国有建设用地使用权。五原告作为该地块的被征收人，承包的土地未经浙江省人民政府批准征收且未办理农用地转用手续，被告拍卖涉案土地使用权的行为违反法律规定，侵害了五原告的合法权益。理由包括：一、涉案土地未经浙江省人民政府批准征收，土地性质还是集体所有，不具备出让条件。涉案的土地为集体土地，五原告仍持有集体土地承包权证；根据《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）第一条“为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规，制定本规定。”的内容，只有国有土地使用权才可以进行出让，现拍卖的土地未经浙江省人民政府批准征收，被告作出的上述拍卖公告行为违法。二、土地出让必须是“净地”出让，被告拍卖涉案土地的行政行为违反法定程序，不具备法定要件。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。五原告承包的土地均没有得到合理的安置补偿，被告拍卖涉案土地使用权行为违法。综上，五原告根据法律规定提起行政诉讼，请求：一、依法撤销被告诸土资工镇出2014第30号拍卖国有建设用地使用权的行政行为；二、本案诉讼费由被告承担。
原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、五原告的身份证、土地承包权证一组，证明五原告承包的共计7.7亩土地在被告公告拍卖的范围内的事实。2、照片一组，证明2014年9月20日被告组织人员将原告承包地上未收割的农作物全部推毁，且未给予补偿的事实以及当时浙江省政府的相关文件尚未下达的事实。3、（2015）浙杭行受初字第44号行政裁定书一份；4、浙政复[2015]112号行政复议决定书一份，证明被告提供的行政复议决定书尚未生效、被告提供的批文有待司法审查以及五原告的土地在被告拍卖公告范围内的事实。5、诸土资工镇出2014年第30号《国有建设用地使用权公开拍卖出让公告》一份，证明被诉行政行为的事实。
被告诸暨市国土资源局辩称，一、五原告不具有起诉主体资格。第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，所涉地块已于2014年11月10日经浙江省人民政府作出的浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，批准农转用并征收为国有土地，该区域内土地已被征收为国家所有，五原告不再是土地的权利人，与被告基于国有土地而实施的土地出让行为间再无利害关系，故五原告不具有起诉主体资格。第二，包括本案五原告土地在内的35宗土地分属两个不同行政村，五原告不能针对与己无关的地块出让行为提起行政诉讼。二、安置补偿已经到位。涉及五原告所在浣丰村地块的征地补偿安置费用，已由诸暨市安华镇人民政府于2014年7月7日、8月14日向浣丰村经济合作社足额支付。五原告因对征地补偿标准存在异议，尚未领取征地补偿款。同时，涉及浣丰村征收的地块可安排浣丰村被征地农业人口参加被征地农业养老保险286人，五原告因对征地补偿标准存在异议，至今尚未参保。因此，浙江省人民政府于2015年6月19日作出的浙政复[2015]112号行政复议决定认定征地补偿行为及安置补助符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。三、土地出让行为符合法律规定。本案土地于2014年11月10日经浙江省人民政府批准后，被告实施土地出让的行为符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》及相关法律的规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告诸暨市国土资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、浙江省人民政府作出的浙土整字[2014]0028号浙江省农村土地综合项目审批意见书一份；2、分类面积汇总表一份、实施情况汇总表三份，证明五原告不具有起诉主体资格。3、诸暨市土地利用总体规划局部图（2006—2020）一份，证明被告行政行为涉及的土地范围，包括涉案五原告的土地。4、浙政复[2015]112号行政复议决定书一份，证明涉案土地已经依法批准农转用和征收以及安置补偿已到位的事实。5、国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让审批表一份；6、诸资工镇出2014年第30号拍卖出让文件一份，证明案涉土地出让符合法律规定。7、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，证明原告无起诉主体资格。8、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）第七条，证明被告作出行政行为依据。
经庭审质证，被告提供的证据1—2，五原告有异议，认为证据1是对农村综合项目的审批意见书，不是省政府的征地批文，被告不能据此将农用地转为建设用地；关于五原告起诉资格事项，除了行政相对人外其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织也有权起诉，被告拍卖的土地包括五原告的集体土地，强占后未进行合理补偿，侵犯了原告的合法权益，故原告有起诉的资格。同时认为证据2不具有合法性，被告没有提供原件，上面加盖的公章是诸暨市人民政府统一征地事务所，无法达到被告的证明目的且三份实施情况汇总表都没有批准文号。被告提供的证据3，五原告质证认为不清楚五原告的土地是否在规划图内，鉴于行政复议决定书上明确有五原告7.7亩的土地，五原告才提起行政诉讼。被告提供的证据4，五原告对其真实性无异议，认为无法达到被告的证明目的，且对行政复议决定五原告正在诉讼中，杭州中院裁定不予受理也并未因五原告不具有主体资格而驳回起诉。被告提供的证据5—6，五原告对其真实性有异议，证据5的日期有涂改的痕迹，且不能证明被告作出的拍卖行政行为是合法的，被告提供的证据1中的征地补偿安置方案时间为2014年12月11日，说明拍卖公告在前，安置补偿在后，被告行政行为实体、程序均违法；对证据6的质证意见同证据5审批表的质证意见，被告出让涉案土地时有地上建筑物、管道等，需要进行拆迁，并未达到净地的条件。被告提供的证据7—8，原告对其真实性无异议。
原告提供的证据3—5，被告均无异议。原告提供的证据1，被告对其真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为被告拍卖公告范围是确定的，原告起诉认为与拍卖行为有关系应当进行举证。原告提供的证据2，被告对其“三性”均有异议，认为其中的照片没有拍摄人、拍摄时间和地点，与本案缺乏关联性。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1系浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，本院对该份证据的真实性予以认定。被告提供的证据2系诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目分类面积汇总表和农用地转用、集体土地征收批后实施情况汇总表，结合被告庭审明确原件报送给浙江省人民政府的内容，本院对被告提供证据2的真实性予以认定。另结合庭审中查明被告明确涉及五原告的承包土地在征收35宗地块中的内容，对被告辩称五原告无利害关系的意见不予采纳。被告提供的证据3，系诸暨市土地利用规划局部图（2006—2020年），本院对该份证据的真实性予以认定。被告提供的证据4，系五原告不服浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村土地综合整治项目行政行为提起行政复议后浙江省人民政府作出的维持复议决定书，本院对其真实性予以认定。被告提供的证据5，系包括五原告承包土地在内的35宗地块使用权招标拍卖挂牌出让审批表，本院对该份证据的真实性予以认定，但需要指出的是该份审批表中日期的签署存在不规范情形，且年份一栏存在部分空缺。被告提供的证据6，系被告于2014年11月22日制作的涉案地块的拍卖出让文件，本院对其真实性予以认定。被告提供的证据7—8，系相关法律法规依据，本院对其真实性予以认定。
原告提供的证据3—5，被告均无异议，本院予以认定。原告提供的证据1，本院对五原告的身份信息予以认定，其中需要指出的是五原告土地承包权证上分别载明：王福元承包土地1.4亩，王唐书承包土地1.225亩，王仲炳承包土地1.4亩，王禹书承包土地1.4亩，周福财承包土地1.05亩，共计6.475亩，与五原告陈述的共计7.7亩土地在公告拍卖范围存在不一致情形。原告提供的证据2，系照片一组，属视听资料，但未提供制作时间、制作主体以及与复制件相一致的原件或原件载体等内容，故本院对该组证据不予认定。
经审理查明：2014年11月10日，诸暨市人民政府向浙江省人民政府申请诸暨市应店街镇仕坂坞村等村农村土地综合整治项目，明确安排复垦面积20.6042公顷、征收集体面积土地19.9646公顷，其中征收集体土地系诸暨市安华镇安华村、浣丰村集体土地19.9646公顷。2014年11月22日，经诸暨市人民政府批准，被告诸暨市国土资源局作出了诸土资工镇出2014年第30号《国有建设用地使用权公开拍卖出让公告》，对位于诸暨市安华镇浣丰村、安华村工业地块（诸暨市现代包装产业园区1—35#地块）国有建设用地使用权决定进行公告拍卖。2014年11月23日，在诸暨日报第4版发布上述公告内容。原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财系诸暨市安华镇浣丰村村民，五原告均认为其均拥有集体土地承包权证，共有7.7亩土地被非法征收未得到安置补偿；以被告诸暨市国土资源局将涉及五原告土地在内的共计35宗地块使用权进行公开拍卖行为违法，五原告的土地性质仍属集体土地为由，提起行政诉讼，要求撤销被告的上述拍卖公告行为。
另查明，五原告土地承包权证上分别载明：王福元承包土地1.4亩，王唐书承包土地1.225亩，王仲炳承包土地1.4亩，王禹书承包土地1.4亩，周福财承包土地1.05亩，共计6.475亩。庭审中被告明确五原告承包土地已经浙江省人民政府批准农转用并征收为国有土地，在其拍卖公告涉及的土地内，但无法明确属于35宗地块的地号。
还查明，本案五原告不服浙土整字[2014]0028号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准诸暨市应店街镇仕坂坞村等村土地综合整治项目行政行为提起行政复议后，浙江省人民政府作出浙政复[2015]112号维持复议决定书。五原告对该行政复议决定不服，于2015年7月13日向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2015年7月20日以其无管辖权为由裁定不予立案。五原告对该不予立案裁定不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2015年9月2日作出（2015）浙行受终字第107号行政裁定：驳回上诉、维持原裁定。后五原告向不动产所在地绍兴市中级人民法院就不服浙江省人民政府土地行政审批及行政复议提起行政诉讼，绍兴市中级人民法院于2016年4月6日作出（2015）浙绍行初字第67号行政判决，驳回五原告的诉讼请求。五原告不服提起上诉，浙江省高级人民法院经审理后于2016年7月14日作出（2016）浙行终394号行政判决：驳回上诉，维持原判。本院于2015年11月20日，以本案的审理需要以其他行政案件的审理为依据为由中止本案诉讼。2015年7月25日，五原告以其他行政案件已经审结为由向本院申请恢复本案审理，本院经审查予以准许。
本院认为，本案的主要争议焦点是被告诸暨市国土资源局于2014年11月22日决定对包括五原告承包土地在内的35宗地块进行国有土地使用权出让拍卖是否符合法律规定。
首先，关于事实认定。《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）第二条第一款规定，在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的，适用本规定。即国有土地使用权系公开拍卖出让的前提条件，本案中，包括五原告在内的集体土地已经浙江省人民政府于2014年11月10日作出浙土整字[2014]0028号批准农转用并征收为国有土地，原告虽对该审批行为不服，但经过复议、诉讼的权利救济后，该审批行为已经法律肯定性评价并发生法律效力，故事实上被告作出国有土地使用权出让拍卖公告的基础事实即案涉土地性质已经转化为国有土地成立。五原告诉称其依然享有集体土地承包权证，并不构成对案涉土地性质转化的否定。关于五原告提到的实行建设用地使用权“净地”出让内容，征收主体与五原告承包土地的所有权主体及其所在村集体经济组织签订安置补偿协议，亦未违反有关规范性文件中明确的“净地”规定。
其次，关于主体资格。一是原告享有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。五原告提起本案行政诉讼时，其认为承包的土地是集体土地，且对浙江省人民政府的批准行为正寻求权利救济，不能排除五原告享有的诉讼主体资格，对被告诸暨市国土资源局认为五原告无诉讼主体资格的辩称意见本院不予采纳。二是被告享有国有建设用地使用权公开拍卖出让的主体资格。《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）第二条第二款规定，本规定所称招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门（××）发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。故本案被告诸暨市国土资源局作为县级人民政府的土地主管部门，依法享有涉案国有建设用地公开拍卖出让的法定职权。
综上，原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财要求依法撤销被告诸暨市国土资源局于2014年11月22日诸土资工镇出2014第30号拍卖国有建设用地使用权的行政行为的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。关于五原告诉称中提到的案涉土地其尚未得到安置补偿事项，与本案不属于同一法律关系，五原告可以另行主张，同时结合庭审中被告明确有关五原告的安置补偿金额已经由诸暨市安华镇人民政府向其所在村经济合作社足额支付的内容，五原告可以与所在村委联系商洽。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财要求依法撤销被告诸暨市国土资源局于2014年11月22日作出的诸土资工镇出2014第30号拍卖国有建设用地使用权行政行为的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王福元、王唐书、王仲炳、王禹书、周福财负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 任汉林
二〇一六年八月十五日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《招标拍卖挂牌国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）
第二条在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的，适用本规定。
本规定所称招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门（××）发布招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。
本规定所称拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。
本规定所称挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。