广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤0606行初72号
原告何艳群，女，1962年3月28日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人李穆娟，广东厚生律师事务所律师。
委托代理人王益，广东厚生律师事务所实习律师。
被告佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥镇金融商贸区。
法定代表人黄伟明，主任。
行政负责人许国雄。
委托代理人陈晓俊，该府工作人员。
委托代理人魏露权，该府工作人员。
第三人佛山市南海区大沥镇水头村涌口股份合作经济社，住所地佛山市南海区大沥镇水头村。
负责人梁鑑洪，社长。
委托代理人曾明，广东泰扬律师事务所律师。
原告何艳群不服佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室作出的《关于何艳群申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》（以下简称“《回复》”），以佛山市南海区大沥镇人民政府为被告，于2018年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市南海区大沥镇水头村涌口股份合作经济社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李穆娟、王益，被告的负责人许国雄及委托代理人魏露权，第三人的委托代理人曾明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室对原告提出的申请，于2017年8月4日作出《回复》，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条关于“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定，经调查，由于原告的户口曾迁出、迁入农村集体经济组织，故应当由户籍所在地的集体经济组织依法对原告是否具有成员资格及股东资格进行确定。
原告诉称，原告原是南海区大沥镇水头社区冲口村的村民，户口性质为农业。1989年冲口村因征地获得部分“农民转居民”的指标，原告通过投标的方式获得“农转居”名额。1990年初，原告的户口性质转为居民，但仍继续在原村居住及耕种。1994年4月1日，大沥镇开始实行股份制。大沥镇政府分别在1994年和2004年两次通知各大队及生产队，属于广佛高速公路征地“农转居”的，分别在1994年4月1日和2004年3月1日前将居民户口迁回本村农业户口，则享有该村股东成员资格，参加股份分红。但第三人两次都未将该通知告知原告，导致原告未能在规定的时间内将户口转回农业性质。后原告等人员通过与邻村的人交流才得知文件内容，并相继在2004年7月将户口转回农业性质，但已经过了约定期限，属于寄居户。原告等人多次向股份社反映情况，当时的社长梁鑑洪曾书面承诺会帮助原告等人解决股权问题，但至今没有解决。为维护原告的合法权益，请求法院判决：1.撤销被告作出的《关于何艳群申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》，并要求被告确认原告具有第三人集体经济组织成员身份及享有成员同等待遇；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中向本院提交了以下证据：
1.原告的身份证、被告的统一社会信用代码信息、第三人的组织机构代码证，证明原、被告及第三人的诉讼主体资格。
2.信访事项答复意见书、控诉书、不服信访答复的意见书、《关于何艳群申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》，证明本案诉求，原告先向被告进行了信访，后向佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室申请行政处理。
被告辩称，一、被告在法定职权范围内已对原告的申请作出答复。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，基层人民政府依法有权对农村集体经济组织成员资格的确定进行处理，因此被告根据《关于建立运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作机制的意见》（南办发[2013]43号），并结合本案具体情况向原告作出答复处理符合法律规定。
二、被告在查清事实的基础上向原告作出的答复，符合法律规定。经调查核实，原告户口存在迁出、迁入第三人所在地的情形。按照《广东省农村集体经济组织管理办法》第十五条第三款的规定，原告是否具有农村集体经济组织成员资格需要第三人的社委会或者理事会审查和成员大会按照法定程序进行表决确认。因此，被告在答复中指引原告通过其户籍所在的农村集体经济组织按照法定程序确定其成员资格符合法律规定。
三、该答复行为并未对原告的权利义务产生影响，按照法律规定属于不可诉的行政行为。原告向被告申请的事项为确认其具有第三人的集体经济组织成员资格，属于行政确认。而现行法律、法规及规章并没有对行政确认程序和实体处理作出相应的规定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，原告的户口曾迁出、迁入经济社所在地，依法应由第三人按照相关程序对其是否具有农村集体经济组织成员资格进行确认，而被告不是上述法律规定对原告这一类情况的人员作出资格认定的主体，因此被告依法向原告作出的回复并未对原告的权利义务产生实际影响。
被告在诉讼中没有提供证据。
第三人述称，一、本案原告属于原属涌口村村民，后因广佛高速公路征用土地获得农转非的指标，因名额有限还采取了公平的投标方式，因此当年原告的农转非完全出于自愿，不存在任何强迫或强制性迁出户口的情况。由于农转非需要条件与程序，原告想非转农同样需要条件与程序，因此原告想无偿获得农村集体经济组织成员资格与事实不符。二、原告于2004年将户口迁回涌口村是因为政府要求所有户口要与居住地保持一致，所以原告迁回后属于寄挂户口，并不改变非农业户口的性质，因此也无权参与分红及享有第三人股东资格。三、原告诉称政府文件被第三人的负责人截留及隐瞒的事实不存在，第三人的负责人从没有看过任何同意原告迁回户口并拥有股东资格的相关文件，所以不存在截留隐瞒的事实，一切政府文件传达有方式和途径，原告想得到文件的内容应该自行根据自身情况去查询，而不能将责任推给第三人。
第三人在诉讼中向本院提供以下证据：
1.大沥镇水头管理区冲口股份经济合作社章程（1993年）、水头村冲口股份经济合作社章程（2004年）、南海区大沥镇水头涌口股份合作经济社章程（2016年），证明第三人所有经营活动及股东资格界定及管理均遵循章程的规定，从章程中的股东资格界定可以得出原告不具有股东资格。
2.原告的户籍情况表、常住户口登记册，证明原告目前的户籍情况及状态，原告目前的户籍性质还是非农业。
3.收据，证明原告当年迁出户口并将户口性质从农业转为非农业，投标已缴纳相应费用，也证明原告当年迁出户口完全出于自愿。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告提交的证据1,被告及第三人均无异议，本院对各方当事人的诉讼主体资格予以采纳。原告提交的证据2，被告及第三人对信访事项答复意见书、《关于何艳群申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》无异议，上述证据与本案相关联，本院予以采纳；被告及第三人对控诉书、不服信访答复的意见书有异议，该两份证据是原告单方制作，本院不予采纳。
第三人提供的证据，被告均无异议，原告对章程的真实性及收据中第三人后来手写添加的部分有异议，本院对章程的真实性予以确认，并确认原告目前的户籍性质为非农业；对收据原记载的内容予以采纳，同时确认原告当年迁出户口是出于自愿。
经审理查明，原告于2017年6月12日向被告提出确认集体经济组织成员资格的申请，要求：1.依法干预第三人的违法行为，并依法作出责令第三人确认原告的股东成员资格及享受征地补偿股份分红等股东成员待遇的行政处理决定；2.确认原告的股东成员资格后，依法责令第三人按照原告的股权数向原告发放第三人1994年至2017年之间的股份分红。被告于2017年6月16日收到原告的申请后并未作出行政处理决定。2017年8月4日，佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室于对原告作出《回复》。
另查明，佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室为被告的内设机构。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职权。本案中，被告作为镇人民政府，对原告提出的行政确权申请，应作出行政处理决定，对原告是否具有第三人的成员资格作出实体处理。被告于2017年6月16日收到行政处理申请，至原告起诉之日已超过半年，仍未作出行政处理决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。被告超过了作出行政处理决定需要的合理时间，且未能提供不能作出行政处理决定的任何证据，其不作出行政处理决定的行为属于行政机关拒绝履行法定职责的情形。
被告认为，针对原告提出的行政处理申请，其已经进行答复，该答复行为并未对原告的权利义务产生实际影响。经查，涉案《回复》的作出主体为佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室，该机构为被告设立的临时机构，在没有法律、法规授权的情况下，并不具有以该机构名义对外作出处理答复的职权，其对原告的申请作出《回复》，属于超越职权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，原告以佛山市南海区大沥镇人民政府作为被告提起行政诉讼符合行政案件的受理范围。另，原告一并请求人民法院判令被告确认原告享有第三人的成员身份及享有成员同等待遇，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，不能直接代替行政机关行使行政职权，故对于原告的上述请求不予支持。
综上，佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室作出的《回复》属超越职权，应予撤销。原告要求撤销上述《回复》的诉求理由充分，本院予以支持。在本院撤销该《回复》后，被告应对原告的申请作出行政处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十二条的规定，判决如下：
一、撤销佛山市南海区大沥镇运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作领导组办公室于2017年8月4日对原告何艳群作出的《关于何艳群申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》；
二、被告佛山市南海区大沥镇人民政府应于本判决发生法律效力后六十日内就原告何艳群提出的行政处理申请作出行政处理决定；
三、驳回原告何艳群的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告佛山市南海区大沥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 韩文锋
人民陪审员 陆意玲
人民陪审员 李海霞
二〇一八年六月二十六日
书 记 员 麦瑞婷