山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）枣行终字第6号
上诉人（原审原告）枣庄市安民种子有限公司，住所地：枣庄市山亭区新城香港街北侧。
法定代表人徐瑞安，经理。
委托代理人闫吉虎，枣庄山亭山城法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）枣庄市工商行政管理局山亭分�，住所地：枣庄市山亭区新城府前东路1号。
法定代表人王军，局长。
委托代理人王令臣，枣庄市工商行政管理局工作人员。
委托代理人冯杰，枣庄市工商行政管理局山亭分局工作人员。
上诉人枣庄市安民种子有限公司因工商行政强制一案，不服枣庄市山亭区人民法院（2012）山行初字第55号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人枣庄市安民种子有限公司的法定代表人徐瑞安、委托代理人闫吉虎，被上诉人枣庄市工商行政管理局山亭分局的委托代理人王令臣、冯杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告安民种子公司于2007年1月25日依法成立，并办理了企业法人营业执照，营业执照编号为：370400228056487，其经营范围为“不再分装的包装种子批发、零售（须经许可的，未获批准前不得经营）”。2012年9月6日被告执法人员接到群众举报称，原告非法从事小麦种子生产。经到原告所在场所检查，发现济南13小麦种子的包装袋上印有“小麦种子，生产许可证：（鲁枣山）农种生许字（2010）第001号，营业执照：370400228056487，山东省枣庄市安民种子有限公司”字样；同时现场还发现大量的散装种子（原告方称是良星66种子），现场工人正对其筛选、称重、分装、封口。被告认为，原告涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产，根据《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第（五）项之规定，于2012年9月7日对原告做出了枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》，并于同日送达给原告。该决定书对包括筛选机、磅秤、封口机，及良星66小麦种、济南13小麦种和包装袋在内的物品采取了扣押的强制措施，实施期限为自2012年9月7日至2012年9月21日。因需对涉案物品进行�验，被告向原告下达了检验期限告知书，告知扣押期限不包括检验期限。因情况复杂，被告又依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条之规定，向原告下达了枣山工商延扣字（2012）07号《延长扣押期限决定书》。后被告于2012年10月15日依法做出《解除行政强制措施决定书》（枣山工商强解字（2012）150号），对全部物品解除扣押。
原审法院认为，被告执法人员在对原告场所的检查中，发现济南13小麦种子的包装袋上印有“小麦种子，生产许可证：（鲁枣山）农种生许字（2010）第001号，营业执照：370400228056487，山东省枣庄市安民种子有限公司”字样；而原告安民种子公司被核准的经营范围是“不再分装的包装种子批发、零售”，原告超出经营范围，涉嫌“未取得生产许可证从事小麦种子生产”这一违法事实能够确定；另被告执法人员现场还发现大量的散装种子�原告方称是良星66种子），现场工人正对其筛选、称重、分装、封口，被告认为，分装、包装很可能是非法生产的一个组成部分，有一定的事实根据。然后被告以原告涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产为由，对其作出了枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》。因此，对原告称被告对其实施行政强制措施没有事实根据的主张，不予认可。
被告根据群众举报称原告非法生产种子，经审批到原告所在场所进行检查，发现原告涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产，向其下达了枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》，对涉案物品进行了扣押。后因需对涉案种子的真伪进行检测，被告向原告下达了检验期限告知书，告知扣押期限不包括检验期限。因情况复杂，被告又于2012年9月28日依法向原告下达了枣山工商延扣字（2012）07号《�长扣押期限决定书》。后被告于2012年10月15日依法做出《解除行政强制措施决定书》（枣山工商强解字（2012）150号），对涉案物品全部解除扣押，让原告领取，因原告方拒不接收该法律文书，被告于同日留置送达给原告。因此，对原告称被告行为违反法定程序，无法律依据的主张，不予支持。
综上，被告对原告作出的枣山工商行强字（2012）150号《实施行政强制措施决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。同时，因被告已依法对原告做出了枣山工商强解字（2012）150号《解除行政强制措施决定书》，对原告涉案物品全部解除扣押，原行政强制措施不复存在。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决驳回原告枣庄市安民种子有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告枣庄�安民种子有限公司负担。
上诉人枣庄市安民种子有限公司不服一审判决，向本院上诉称，一、被上诉人以上诉人涉嫌未取得生产许可证从事种子生产为由，依照《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第五项的规定，对上诉人所有的与种子生产没有关系的筛选机、磅秤、封口机、包装袋予以扣押，属于适用法律错误。二、被上诉人以上诉人涉嫌未取得生产许可证从事种子生产为由，依照《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第五项的规定，决定对上诉人所有的925袋良星66小麦种子予以扣押，没有任何事实依据。三、被上诉人以上诉人涉嫌未取得生产许可证从事种子生产为由，依照《无照经营查处取缔办法》第九条第一款第五项的规定，决定对上诉人所有的60袋济南13小麦麦种予以扣押，所提供的证据根本无法达到证明上诉人涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产这一事实所必需的证明要求。
综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审，由被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人答辩称，一、本案被诉具体行政行为属于行政强制措施，是在发现上诉人有与违法生产种子发生牵连的嫌疑后，对上诉人财物实施暂时性控制的行为，其证明标准不需要确实、充分，仅要求存在违法行为的可能。上诉人经工商机关核准的经营范围是“不再分装的包装种子批发、零售”，但被上诉人接群众举报后现场检查发现，上诉人不仅在其经营场所进行种子的封装，还在其封装的“济南13”种子包装袋上标注虚假的上诉人种子生产许可证号。被上诉人根据上述事实，认定上诉人有与无照生产“济南13”种子违法行为发生牵连的嫌疑，为制止可能继续实施的违法行为，避免危害发生和扩大，基于现场的紧迫形势，及时采取强制措施，既�一定的事实根据，又符合行政效率和维护社会公共利益的要求。现场同时发现上诉人在大量从事“良星66”种子的封装，且上诉人无法提供与其辩称的授权生产经营相对应的种子购销合同或委托代销合同。被上诉人基于同一现场、同一当事人、同一封装模式和上诉人正在虚假标注“济南13”种子生产许可证号、冒充种子生产者的客观事实，认定上诉人同时涉嫌无照生产“良星66”种子，亦有事实根据。二、但凡无照违法从事种子生产，当事人除实施种植、采收、晾晒等法律意义上的“种子生产”活动外，对生产的种子进行清选、干燥、包装也是整个违法行为必不可少的环节和组成部分，不能因为法律法规将对种子进行加工处理和包装等行为界定为种子经营活动，就全然和绝对排除了上述活动不是种子生产活动一部分的嫌疑。上诉人的上诉理由混淆了合法经营制度设计下种子生产、种子经营的正常业态，与无照经营现实情况中的非法业态。
综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法维持一审判决。
本院二审查明的案件事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为，行政机关行使行政管理职权具有专属性，其职权范围亦有法律的明确规定，不能任意超越。本案中，无论上诉人枣庄市安民种子有限公司有无未取得生产许可证从事小麦种子生产的行为，其涉案证据充分与否，均须以被上诉人枣庄市工商行政管理局山亭分局具有相应的行政管理职权为前提，这是认定被诉行政强制措施合法与否的关键。根据《中华人民共和国种子法》第五十五条第一款及第六十条的规定，农业、林业行政管理部门是种子行政执法机关，是违反种子生产许可证制度的执法监管机关。枣庄市工商行政管理局山亭分局以枣庄�安民种子有限公司涉嫌未取得生产许可证从事小麦种子生产为由，对其筛选机、磅秤、封口机，及良星66小麦种、济南13小麦种和包装袋在内的物品采取了扣押的强制措施，违反了《中华人民共和国种子法》第五十五条第一款、第六十条的规定，属于超越职权的行为。综上，原审判决适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销枣庄市山亭区人民法院（2012）山行初字第55号行政判决；
二、确认枣庄市工商行政管理局山亭分局作出的枣山工商行强字（2012）150号行政强制措施违法。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人枣庄市工商行政管理局山亭分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李曙光
审判员 张昌民
审判员 温 涛
二〇一三年五月三十一日
书记员 赵倩文