山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁01行终659号
上诉人（原审原告）淄博东源实业总公司，住所地淄博市。
法定代表人耿庆睦，董事长。
委托代理人耿兰英，淄博东源实业总公司职工。
委托代理人湛中卓，北京中卓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淄博市国土资源局，住所地淄博市。
法定代表人孙中华，局长。
委托代理人王继锋，淄博市国土资源局工作人员。
委托代理人魏玲玲，淄博市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）山东省国土资源厅，住所地济南市。
法定代表人李琥，厅长。
委托代理人赵峰，山东省国土资源厅工作人员。
委托代理人付博，山东康桥律师事务所律师。
原审第三人山东圣发置业有限公司，住所地淄博市。
法定代表人张恪，董事长。
委托代理人聂树远，山东圣发置业有限公司副总经理。
委托代理人陈栋，山东扬帆盛铭律师事务所律师。
上诉人淄博东源实业总公司因土地行政答复一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2016）鲁0102行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审法院查明，2015年12月25日，淄博市国土资源局作出关于淄博东源实业总公司《撤销土地登记申请书》的答复，内容为：“淄博东源实业总公司：你单位发来的《撤销土地登记申请书》收悉。经查询土地登记相关程序和审批资料，现对你提交的申请答复如下：一、涉案土地登记基本情况。经调查，2008年3月21日，淄博东源实业总公司与山东圣发置业有限公司共同申请土地变更登记，原权利人淄博东源实业总公司申请将位于张店区东二路35号，面积为1845.7平方米的国有出让土地使用权转让给山东圣发置业有限公司，并提交了原《国有土地使用证》、《变更土地登记申请书》、双方签订的《中华人民共和国国有土地使用权转让合同》、《房屋拆迁许可证》、《联合实施旧城改造建设协议书及补充协议》、双方法人代表身份证明及单位证明、完税凭证等材料，我局按照《土地登记办法》第九条规定审核提交的各项登记资料，认为符合登记的法定条件，登记部门于2008年4月14日依法为受让人山东圣发置业有限公司进行登记并颁发证书，上述土地登记行政行为事实和程序符合法律规定。经查，该宗地已经淄博市中级人民法院查封，查封期限到2016年3月25日。二、答复意见。根据《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”在登记材料中，你单位在《变更土地登记申请书》和《中华人民共和国国有土地使用权转让合同》均署名盖章。你单位在撤销登记申请中称山东圣发置业有限公司以“联营协议为名，以虚假转让的手段”，通过变更登记程序骗取了其国有出让土地使用权，但并没有提供能够证明山东圣发置业有限公司骗取其国有出让土地使用权的合法有效的法律文书。因此，不适用《山东省土地登记条例》第三十条的规定。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”依据《地土登记办法》第六十九条规定，“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。”综上，申请人申请的土地依法登记后，已经发生效力，你单位申请撤销土地登记因不符合法律规定的撤销要件，我局经研究决定不予撤销土地登记。你单位如认为山东圣发置业有限公司在土地转让中有虚假或欺骗行为，导致你单位合法权利受到损害，我局建议可以到有权处理的司法机关，依法诉讼、仲裁或报案，待司法机关依法认定后，凭生效的法律文书到我局办理相关的土地登记撤销手续。此复。”
原告淄博东源实业总公司不服向山东省国土资源厅提出行政复议申请。2016年1月21日，山东省国土资源厅作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》并分别送达各方当事人。2016年3月17日，山东省国土资源厅作出鲁国土资复决字[2016]40号《行政复议决定书》，主要内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人作出《关于淄博东源实业总公司的答复》的具体行政行为。对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼”。
另查明，原告与第三人向被告淄博市国土资源局提交的2008年3月21日的《变更土地登记申请书》、双方法人代表身份证明及单位证明、2008年3月21日原告与第三人签订的《中华人民共和国国有土地使用权转让合同》、2005年1月11日原告与第三人签订的《联合实施旧城改造建设协议书》、2008年1月16日原告与第三人签订的《联合实施旧城改造建设项目补充协议书》等材料中均由原告与第三人各自签名并加盖印鉴。原告向被告淄博市国土资源局提交的2008年4月11日的《董事会决议》加盖原告的印鉴及董事会董事签名，主要内容为“依据2004年11月11日淄博东源实业总公司股东代表大会精神，公司董事会同意将张店区共青团东路31号和张店区东二路35号院落的国有土地使用权过户于山东圣发置业有限公司联合实施旧城改造三产与住宅楼的房地产开发建设。特此决议”。在2005年1月11日原告与第三人签订的《联合实施旧城改造建设协议书》中明确约定：张店东二路35号共计9159.03平方米（简称C号地块），张店共青团东路31号共计2953.37平方米（简称D号地块）。
2009年11月26日，淄博仲裁委员会作出（2009）淄仲裁字第79号裁决书，该裁决书对于淄博东源实业总公司与山东圣发置业有限公司之间的合作建房合同纠纷一案作出裁决，仲裁庭意见：“申请人与被申请人签订的联合实施旧城改造建设项目协议书及补充协议是双方当事人真实的意思表示，为有效合同，应受法律保护。协议签订后，双方当事人均应按合同的约定履行各自的义务。……。从双方履行合同的实际情况看，被申请人已办理了C号地块的相关开发手续，主体工程已近完工，并预售了部分房屋，为实现社会利益的最大化，维护购房户的利益，维护社会稳定，合同应继续履行。由于被申请人至今未办理D号地块的开发手续，未在合同约定的期限内开工建设，且双方当事人都有将D号地块国有土地使用权返还给申请人的意向，申请人关于裁决被申请人返还D号地块国有土地使用权的仲裁请求，仲裁庭予以支持。……。申请人关于裁决被申请人返还申请人无偿过户给被申请人的C号地块的国有土地使用权，裁决C地块上已建成的地上建筑物归申请人所有，裁决就双方合作开发C、D地块期间的财务会计账目进行财务审计、就C地块上的在建工程项目进行工程审计，并依法进行清算的仲裁请求均不成立，仲裁庭不予支付。……。经仲裁庭主持调解，双方当事人未达成调解协议。依据《中华人民共和国合同法》第5条、第8条、第94条、第107条之规定，裁决如下：1、申请人淄博东源实业总公司与被申请人山东圣发置业有限公司签订的《联合实施旧城改造建设项目协议书》及其补充协议除有关D号地块的内容外，其余部分继续履行，有关D号地块的内容予以解除。2、被申请人山东圣发置业有限公司返还申请人淄博东源实业总公司D号地块的国有土地使用权，于本裁决生效之日起30日内履行完毕，相关费用由被申请人山东圣发置业有限公司承担。……。4、驳回申请人淄博东源实业总公司的其他仲裁请求。……”。
2010年4月23日，山东省淄博市中级人民法院作出（2010）淄仲执字第76号执行裁定书，依据已经发生法律效力的（2009）淄仲裁字第79号裁决书裁定被执行人山东圣发置业有限公司履行相关义务。2015年11月26日，山东省淄博市中级人民法院作出（2010）淄仲执字第76-1号执行裁定书，裁定对预查封被执行人山东圣发置业有限公司名下四处房产予以评估、拍卖。
2016年1月23日，山东省淄博市中级人民法院作出（2010）淄仲执字第76-2号执行裁定书及协助执行通知书，请张店区国土局协助继续查封被执行人山东圣发置业有限公司名下位于张店区东二路35号土地二宗，证号：淄国用（2008）第A03243,面积7313.4平方米；淄国用（2008）第A03246，面积1845.7平方米；查封期限自2016年1月22日至2019年1月21日止。
原审法院认为，根据《土地登记办法》第三条规定“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”；第七条规定“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”；第十四条规定“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：……。”；第二十条规定“土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记归户卡和土地登记簿的式样，由国务院国土资源行政主管部门规定。”通过上述规定内容可以说明办理土地登记时应由申请人向土地所在地县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，申请事项中也包括更正登记或者异议登记以及其他登记的情形，并且对于土地登记所形成的文件资料是由国土资源行政主管部门负责管理。同时，如果被告对原告申请事项进行审查后发现符合《土地登记办法》第五十八条规定“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。”的情形，则也需由被告向原告作出相应处理。本案中，原告向淄博市人民政府递交《撤销土地登记申请书》后，因被告作为涉案土地所在地的县，并且原告所申请事项也属于被告的职责范围，故被告针对原告申请事项作出答复的行为并无不当。
针对被告作出回复的内容及法律适用。本院认为，根据《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”及《土地登记办法》第三十八条规定“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”本案中，根据原告与第三人在办理涉案土地变更登记时提交材料内容可以分析得出：变更土地登记申请书是由第三人在申请者处签名并加盖印鉴，由原告在转让方处签名并加盖印鉴。并且原告与第三人分别提供加盖名各自印鉴的证明书、委托书、《国有土地使用权转让合同》、《联合实施旧城发行建设项目协议书》、《联合实施旧城发行建设项目补充协议书》、原告董事会决议及淄博市张店区财政局向第三人开具的中华人民共和国契税完税证等材料，以上材料符合《土地登记办法》规定的要求。原告董事会决议的内容中也明确同意将涉案土地的国有土地使用权过户于第三人。原告与第三人在向被告递交土地登记申请材料时应当对所提交材料实质内容的真实性负责，因原告与第三人所提交的材料手续形式齐备，被告作出对涉案土地的变更登记行为并无不当。根据《土地登记办法》第六十九条规定“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。”本案被告作出答复的内容客观反映原告与第三人在办理变更登记时的情况，以及目前涉案土地的现状，故被告答复内容并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，原告向被告山东省国土资源厅提出行政复议申请后，被告山东省国土资源厅于2016年1月21日予以受理，并于2016年3月17日依法作出鲁国土资复决字[2016]4号《行政复议决定书》并送达各方当事人。综上，被告山东省国土资源厅作出鲁国土资复决字[2016]4号《行政复议决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告淄博东源实业总公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告淄博东源实业总公司负担。
上诉人淄博东源实业总公司不服一审判决上诉称，该案的焦点与核心问题是被上诉人淄博市国土资源局作出的国有土地使用权变更登记的具体行政行为是否认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规是否正确以及是否对申请材料尽到审慎的审查义务。原审法院简单认定涉诉的行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，符合法定程序是完全错误的，应予撤销。上诉请求：1、撤销一审行政判决；2、撤销被上诉人淄博市国土资源局于2015年12月25日作出的《关于淄博东源实业总公司的答复》，判令其重新履行法定职责；3、撤销被上诉人山东省国土资源厅作出的鲁国土资复决字（2016）4号行政复议决定。
被上诉人淄博市国土资源局、山东省国土资源厅及原审第三人山东圣发置业有限公司均辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求维持一审判决。
本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，被上诉人淄博市国土资源局于2015年12月25日作出《关于淄博东源实业总公司的答复》，对其于2008年4月作出的国有土地使用权登记行为予以确认。被上诉人淄博市国土资源局的上述答复行为，没有改变其2008年4月国有土地使用权登记行为的内容，也没有为上诉人淄博东源实业总公司设立新的权利和义务，对上诉人淄博东源实业总公司的合法权益明显不产生实际影响。依据上述法律规定，对上诉人淄博东源实业总公司的起诉，应当裁定驳回，原审判决不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销济南市历下区人民法院作出的（2016）鲁0102行初123号行政判决；
二、驳回上诉人淄博东源实业总公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一七年四月五日
书 记 员 刘桂凤