贵州省遵义市播州区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔0321行初11号
原告贵州绥阳绿洲置业有限公司。住所地：贵州省绥阳县洋川镇北环西路**号。
统一社会信用代码︰915203235841344825。
法定代表人李炳泉，公司董事长。
委托代理人刘富刚，贵州新长征律师事务所律师。
委托代理人丁汉刚，贵州佳信律师事务所律师。
被告绥阳县国土资源局。住所地：贵州省绥阳县儒溪路。
统一社会信用代码︰115203230095201688。
法定代表人朱富刚，局长。
委托代理人敖刚，副局长﹙党组成员﹚。
原告贵州绥阳绿洲置业有限公司﹙以下简称绥阳绿洲公司﹚不服被告绥阳县国土资源局﹙以下简称绥阳国土局﹚于2017年11月27日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》一案，本院于2017年12月14日受理后，依法组成合议庭于2018年4月11日公开开庭进行了审理。原告绥阳绿洲公司委托代理人刘富刚、丁汉刚，被告绥阳国土局委托代理人敖刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月15日，被告绥阳国土局对原告绥阳绿洲公司作出绥国土资闲置函（2017)5号《闲置土地认定书》载明︰绥阳国土局与你方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号/合同号为GF-2012-2601-024,宗地四至为地块位于风华工业园区（马槽沟内）。面积为67797平方米，约定（规定）的动工日期为2012年11月20日(交地确认书确定的交地日期为2012年11月20日）。上述宗地存在未按照国有建设用地使用权出让合同约定动工时间开发建设的情况，我局己向你方送达了绥国土资闲置函（2017）2号《闲置土地调查通知书》。根据调查结果和国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为：项目开发主体主观拖延开工时间导致土地闲置两年以上。应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。
2017年11月27日，被告绥阳国土局对原告绥阳绿洲公司作出绥国土资闲置函（2017）13号《收回国有建设用地使用权决定书》载明︰绥阳国土局与你单位（原贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司）签订的国有建设用地使用权出让合同,合同电子监管号/合同号为GF-2012-2601-024，宗地四至为地块位于风华工业园区（马槽沟内）。面积为67797平方米，出让价款为3865万元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你单位送达了绥国土资闲置函（2017）5号《闲置土地认定书》。根据《土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条、国土资源部国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请绥阳县人民政府研究，并以绥府复（2017）80号批准，我局决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你单位自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服的，可依据《行政复议法》的规定申请行政复议，或依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。
原告绥阳绿洲公司诉称，原告是绥阳县人民政府招商引资入驻的浙商企业，2011年7月6日绥阳县人民政府、遵义市农委与杭州陶都家园投资有限公司签订了关于贵州绥阳农产品商贸城项目的《投资协议书》及《补充协议》，明确了绥阳农产品商贸城项目占地面积为400亩，确定项目统一规划、统一布局、明确功能区分，分期分批建设，逐步完善的建设方式。2011年11月11日原告公司正式成立。《投资协议书》及《补充协议》签订后，于2011年12月21日在绥阳县发展和改革局进行了项目备案，2012年2月25日绥阳县城市规划委员会通过了贵州绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案，2012年5月29日绥阳县住建局出具了《关于贵州绥阳绿洲农产品商贸城一、二期建设用地规划指标的函》，2012年12月5日县人民政府作出了绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案的批复，2012年12月13日绥阳县住建局颁发了贵州绥阳绿洲农产品商贸城《建设用地规划许可证》，上述文件足以说明“贵州绥阳绿洲农产品商贸城”项目就是一个完整独立的项目，尤其是县政府的批复和《建设用地规划许可证》更加明确了该项目的建设规模为223039平方米，用地面积为134862平方米，用地位置为马槽沟，分期实施，其中已经将涉案宗地67797平方米明确列为了二期实施方案。
根据《投资协议书》及《补充协议》的约定，政府应当将项目所需用地出让给原告。但是根据限制用地项目目录（2012年本）的规定：四、住宅项目1.宗地出让面积不得超过下列标准：小城市和建制镇7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷；容积率不得低于以下标准：1.0（含1.0）；宗地出让面积已经限制在7公顷的范围内。按此规定，政府根本无法将符合项目使用面积的土地出让给原告，所以被告当初才将本应当整体出让给原告的一宗土地，人为的分割成两宗地出让给了原告，并向原告颁发了绥国用（2012）第1506号、第1507号《国有土地使用权证》，但实际上这是无缝对接的一宗地，取得该地块的主体、时间、方式均一致，出让的目的就是为了建设贵州绥阳绿洲农产品商贸城项目，以及该项目的建设规模、实施方案等情形被告也是明知的。
原告依照法律的规定，严格按照与政府签订的协议和《建设用地规划许可证》的规定，分期分批实施“贵州绥阳绿洲农产品商贸城”建设项目，该项目“应动工开发建设总面积为”49548平方米，目前已完成“开发建设面积”为17571平方米，已完成“开发建设面积”占“应动工开发建设总面积”的35.5%以上，而且原告的实际投资额已经超出了总投资额的25%。根据《闲置土地处置办法》和国土资发﹙2008﹚178号文件关于认定闲置土地的相关规定，原告根本不存在所谓的闲置土地的情形，而被告机械执法，完全无视“贵州绥阳绿洲农产品商贸城”建设项目的整体性，错误定性。且处罚的程序也是错误的。
原告于2017年9月28日向播州区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告2017年9月6日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，在法院审理过程中，被告于2017年11月27日作出了绥国土资行撤字﹙2017﹚2号撤销决定书，自行撤销了《收回国有建设用地使用权决定书》，但同时又根据2017年8月15日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚5号《闲置土地认定书》，错误地作出了绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》。
综上，被告由于当时的政策因素将本应当整体出让给原告的一宗土地，人为的分割成两宗地，但是不能因此就对“贵州绥阳绿洲农产品商贸城”建设项目的整体性视而不见，甚至将“贵州绥阳绿洲农产品商贸城”建设项目人为的分成四块，从而据以认定我公司有闲置土地的行为。被告认定原告存在闲置土地的行为缺乏事实依据，理由不成立，定性不准确，主体不正确，故现向法院提起诉讼，要求撤销被告于2017年8月15日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚5号《闲置土地认定书》和2017年11月27日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》；诉讼费由被告承担。
原告绥阳绿洲公司为证明自己的主张，在举证期限内向本院提供了下列证据，并说明其证明目的。
1、2011年7月6日，绥阳县人民政府、遵义市农委与杭州陶都家园投资有限公司签订的关于贵州绥阳农产品商贸城项目的《投资协议书》。
2、2011年7月，绥阳县人民政府与杭州陶都家园投资有限公司签订的关于贵州绥阳农产品商贸城项目的《补充协议》。
（1、2号证据）证明目的：1、投资建设的项目名称暂定为“贵州绥阳农产品商贸城”；2、项目用地面积约为400亩及建设内容；3、项目统一规划、统一布局、明确功能区分，分期分批建设，逐步完善；4、土地也是分期投入建设。
3、2011年12月21日，绥阳县发展和改革局《关于农产品商贸城项目备案的通知》。
证明目的：1、“贵州绥阳农产品商贸城”项目已经进行了备案；2、建设规模为“规划用地400亩”，建设性质为新建，建设地点为马槽沟；3、绥阳国土局对项目的建设规模和建设内容在土地出让前是清楚的。
4、2012年2月25日，绥阳县城市规划委员会关于贵州绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案的审查意见（绥城规委专议〈2012〉01号）。（附详规设计方案、总平面图）
5、2012年5月29日，绥阳县住建局《关于贵州绥阳绿洲农产品商贸城一、二期建设用地规划指标的函》（绥住建函〈2012〉26号）。
6、2012年12月5日，县人民政府关于绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案的批复（绥府复〈2012〉151号）。
(4、5、6号证据)证明目的：1、“贵州绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案”已经通过了县政府的批复；2、明确了具体的规划指标；3、明确了项目分四期完成；4、明确了涉案宗地（67797平米）是在第二期完成；5、充分说明该项目是一个不可分割的整体，一旦一期投入建设，就应当视为整个项目的启动，况且一期和二期也不可能同时开工。
7、2012年12月13日，绥阳县住房和城乡建设局颁发的贵州绥阳绿洲农产品商贸城《建设用地规划许可证》。
证明目的：1、项目用地面积为134862平米，已经包含了绥国用﹙2012﹚第1506号、第1507号《国有土地使用权证》两宗地；2、这两宗地是建设项目不可分割的部分。
8、2012年12月18日，绥阳县住房和城乡建设局颁发的贵州绥阳绿洲农产品商贸城1-12#楼《建设用地规划许可证》。
9、2014年1月22日，绥阳县住房和城乡建设局颁发的贵州绥阳绿洲农产品商贸城13#、16#、17#楼《建设用地规划许可证》。
10、开工令及竣工验收备案表。
（8、9、10号证据）证明目的：1、工程项目已于2012年12月4日开工投入建设；2、已完成“开发建设面积”为17571平米，按照该项目“应动工开发建设总面积”49548平米计算，已完成“开发建设面积”占“应动工开发建设总面积”的35.5%以上，而且已投资额已经超出了总投资额的25%，根据国土资发﹙2008﹚178号文件和《闲置土地处置办法》的规定，根本不存在土地闲置的情形。
11、2012年8月20日，原告与绥阳国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》两份。
12、绥阳县国土资源局颁发的绥国用﹙2012﹚第1506号和第1507号《国有土地使用权证》。
13、限制用地项目目录（2012年本）。
（11、12、13号证据）证明目的：1、绥国用（2012）第1506号和第1507号是无缝对接的宗地，取得该两宗地的主体、时间、方式均一致，出让这两宗地的目的就是为了建设贵州绥阳绿洲农产品商贸城项目的；2、之所以绥阳国土局将项目用地分成两宗地出让给原告，是因为住宅项目的宗地出让面积小城市和建制镇不得超过7公顷，所以必须采取这样的变通方式，才能将两宗地同时出让给原告，
14、2016年7月1日，贵州省发展和改革委员会黔发改投资﹙2016﹚1007号文件。
证明目的：政府的补偿资金已经实际到位一部分。
15、2016年9月12日下发的绥城规委专议﹙2016﹚4号专题会议纪要。
16、关于绥正高速公路蒋家林大桥桩基施工造成邻近地面局部沉降的专题会议纪要（绥正高指〈2016〉105号）及签到册。
（15、16号证据）证明目的：由于政府修改规划以及修建高速公路，致使原告工期延误的客观事实。
17、绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》。
证明目的：被告作出的具体行政行为认定事实错误，程序违法，应当依法予以撤销。
经庭审举证、质证，被告对原告提供的证据质证意见是︰对原告提供的1号至17号证据真实性无异议，对关联性、合法性及证明目的均不予认可。
本院认为，对原告提供的证据真实性、合法性和关联性予以确认，对证明目的综合全案证据，根据法律法规规定予以认定。
被告绥阳县国土资源局辩称，一、关于涉案地块闲置土地调查认定程序及法律依据。2012年8月20日，我单位与“贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司”签订了《国有建设用地使用权出让合同》，本合同项下出让宗地编号为GP-2012-013，宗地面积67797平方米，宗地坐落于绥阳县风华工业园区附近（马槽沟）。出让合同第十六条约定，受让人需在2012年11月20日前动工建设，在2015年11月20日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建后，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。
根据《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第26条，国土资源部《闲置土地管理办法》第2条、第5条之规定，我局于2017年5月31日向原告发出《闲置土地调查通知书》（绥国土资闲置函〔2017〕2号）。同时我局根据《闲置土地管理办法》第7条第1、2、3款之规定，采取了询问当事人、现场勘测、拍照；查阅涉案宗地有关资料，认为被告涉案地块符合《城市房地产管理法》第26条、国土资源部《闲置土地处管理办法》第2条规定的闲置土地。于2017年8月15日向原告下达了《闲置土地认定书》（绥国土资闲置函〔2017〕5号）。原告于2017年8月19日向我局就该宗地的闲置认定提出申诉，我局于2017年9月4日就原告的申诉召开了由原告、我局、绥阳县洋川镇人民政府、绥正高速公路建设指挥部、绥阳县住建局参与的听证，经过听证，相关部门认定原告提出的申诉理由不成立。2017年9月5日，县人民政府批复收回涉案地块土地使用权。2017年9月6日，我局依据《土地管理法》第37条、《城市房地产管理法》第26条，国土资源部《闲置土地管理办法》第2条、第5条之规定，以及出让合同第16条、第32条之约定和县人民政府批复，向原告作出了《收回国有建设用地使用权决定书》（绥国土资闲置函〔2017〕6号），并以当场送达方式送达。因被告公司名称变更，我局于2017年11月27日撤销《收回国有建设用地使用权决定书》（绥国土资闲置函〔2017〕6号），同时根据前期调查结果和被告变更后的公司名称下达了《收回国有建设用地使用权决定书》（绥国土资闲置函〔2017〕13号）。
原告于2012年8月20日与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》时使用的公司名称为“贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司”。同时，在前期调查和申诉及听证阶段原告也并未就公司名称及主体资格问题提出任何异议，并且“贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司”与“贵州绥阳绿洲置业有限公司”实质系同一家公司，原告在经营期间变更了公司名称，其承受法律权利义务的主体为“贵州绥阳绿洲置业有限公司”。闲置土地调查认定的适用法律依据准确，事实清楚，定性准确，程序合法。
二、关于县人民政府下达的规划设计方案的批复和住建局颁发的《建设用地规划许可证》，说明了涉案地块已经具备了开工建设的条件，但原告未开工建设，导致土地闲置。
三、原告在与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》时也未就合同中约定的开竣工时间提出异议，应当视为认可出让合同中约定的开竣工时间。且原告在不能按照约定时间开工建设时，也未按照出让合同的约定向我局提出延期开工申请。
综上，我局认为，我局对原告作出的《闲置土地认定书》（绥国土资闲置函〔2017〕5号）、《收回国有建设用地使用权决定书》（绥国土资闲置函〔2017〕13号），适用法律依据准确，事实清楚，定性准确，程序合法。恳请法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告绥阳国土局为证明自己行政行为合法性，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。
1、出让合同。证明原告未在合同约定期限内动工开发涉案土地及证明原告开发土地的期限。
2、涉案地块现场照片。证明涉案地块闲置未开发的现状。
3、闲置土地调查通知书。证明我局对原告闲置土地调查予以通知的事实。
4、闲置土地认定书。证明我局认定原告闲置土地的事实。
5、听证会签到册及会议记录。证明举行听证的事实和原告未就公司名称及主体问题提出任何异议的事实。
6、县人民政府批复。证明县人民政府同意收回土地使用权。
7、收回国有建设用地使用权决定书。证明我局向原告作出收回涉案地块土地使用权的事实。
8、绥阳县市场监管局证明。证明原告公司名称变更过程。
9、送件薄。证明我局已向原告送达调查通知书、决定书等法律文书。原告拒绝签字的情况。
经庭审举证、质证，原告对被告提供的上述证据质证意见是︰对1号证据真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不认可，被告是因为受权限限制，只有100亩左右的出让权，要实施该项目要两百多亩地，被告将其分为两个项目，我方有其他证据证明其是一个完整的项目；对2号证据真实性无异议，但该照片没有标明拍摄时间，对该证据的关联性及证明目的不予认可；对3号证据，我方认为其不能作为证据使用，上面的内容需要其它证据进行佐证，且《闲置土地调查通知书》上的名称是错误的，是原告以前的名称，可见被告调查处理是不负责任的；对4号证据，我方认为其与3号证据一样，是审查的对象，也不能作为证据使用，且上面的名称也是错误的，仍然是原告以前的名称，也足见被告的调查处理很草率；对5号证据真实性我方认可，对合法性、关联性及证明目的我方均不认可，理由与3、4号证据一致；对6号证据真实性予以认可，对合法性、关联性及证明目的均不认可，我方认为县政府是受了被告的误导，被告没有如实向县政府汇报；对7号证据，本案就是审查该决定书是否应该被撤销，故不能作为证据使用，不能达到被告的证明目的；对8号证据三性及证明目的无异议；对9号证据三性及证明目的均不认可，该送件簿上面没有原告的签字，也没有旁人的证明，举证责任在被告一方，故被告的送达是违法的。
本院认为，本院对被告提供的上述1号、2号、8号证据的三性予以确认；对3号、4号、5号证据，因其行政执法对象名称变更，即执法对象已不存在，该证据合法性和关联性不予确认；对6号、7号9号证据真实性和关联性予以确认，合法性不予确认。
经庭审举证、质证、认证，结合当事人陈述，本院确认如下事实︰2011年7月6日，绥阳县人民政府﹙甲方﹚与杭州陶都家园投资有限公司﹙乙方﹚、遵义市农委﹙丙方﹚签订了关于《贵州绥阳农产品商贸城项目的〈投资协议书〉及〈补充协议〉》该协议对项目基本情况，甲、乙、丙各方职责，优惠政策，违约责任等进行约定。2011年11月11日，贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司成立，该公司于2012年9月17日在绥阳县市场监督管理局依法变更登记为贵州绥阳绿洲置业有限公司﹙以下简称绥阳绿洲公司﹚。
2011年12月21日，绥阳县发展和改革局下发“绥发改投资备字〔2011〕46号通知”，同意贵州绥阳农产品商贸城建设项目备案，其中载明︰规划用地400亩，建设工期42个月，建设地点马槽沟，总投资15亿元。
2012年2月25日，绥阳县城市规划委员会通过绥城规委专﹙2012﹚1号关于“贵州绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案”。2012年5月29日，绥阳县住房和城乡建设局根据绥城规委专﹙2012﹚1号方案，出具《关于贵州绥阳绿洲农产品商贸城一、二期建设用地规划指标的函》载明︰一期技术经济指标用地面积67065平方米；二期技术经济指标用地面积67797平方米。2012年8月20日，绥阳县国土资源局﹙出让人﹚与贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司﹙受让人﹚签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同其中载明︰出让宗地编号为GP-2012-013，宗地面积67797平方米，宗地坐落于绥阳县风华工业园区附近（马槽沟）；第十六条约定“受让人需在2012年11月20日前开工，在2015年11月20日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建后，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2012年10月25日，绥阳县人民政府向原告绥阳绿洲公司颁发绥国用﹙2012﹚第1506号和第1507号《国有土地使用权证》，使用权面积分别为67065平方米和67797平方米；用途均为︰其他商服用地；坐落均在绥阳县风华工业园区﹙马槽沟﹚；终止日期均为︰2052年8月20日；使用权类型为︰出让。
2012年12月5日绥阳县人民政府对绥阳县住房和城乡建设局作出绥府复〈2012〉151号《关于绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案的批复》载明︰同意贵州绥阳绿洲农产品商贸城修建性详细规划设计方案及主要经济技术指标，具体规划指标为总经济技术指标总用地面积291267平方米，要求绥阳县住房和城乡建设局接批复后商县国土局依法办理相关手续。
2012年12月13日绥阳县住房和城乡建设局向原告绥阳绿洲公司颁发了贵州绥阳绿洲农产品商贸城《建设用地规划许可证》，同年12月18日，绥阳县住房和城乡建设局向原告绥阳绿洲公司颁发了贵州绥阳绿洲农产品商贸城1-12楼《建设工程规划许可证》，2014年1月22日，绥阳县住房和城乡建设局向原告绥阳绿洲公司颁发了贵州绥阳绿洲农产品商贸城13号、16号、17号楼《建设工程规划许可证》。2016年1月22日该13号、16号、17号楼竣工验收。
2016年7月1日，贵州省发展和改革委员会下发黔发改投资﹙2016﹚1007号《关于下达贵州省国家服务业发展引导资金项目2016年中央预算内投资计划的通知》，其中投资计划项目包括原告贵州绥阳绿洲置业有限公司项目，载明开工年份2016年，建成年份2017年。预算内投资450万元。
2016年9月12日，绥阳县城乡规划委员会作出绥城规委专议﹙2016﹚4号《关于遵义金业机械铸造有限公司厂区等八个项目规划设计方案审查的专题会议纪要》，其中专题三︰绥阳绿洲农产品商贸城1-2期规划调整，会议明确设计方案根据会议意见进一步优化后按调规程序上会研究。
2016年11月7日，绥正高速公路绥阳段建设协调指挥部作出绥正高指﹙2016﹚105号《关于绥正高速公路将家林大桥桩基施工造成邻近地面局部沉降的专题会议纪要》载明︰2016年10月31日下午，我部接到贵州绥阳绿洲置业有限公司《要求协调处理绥正高速公桩基施工造成邻近项目墙体开裂的报告》，报告称︰绥正高速公路蒋家林大桥施工现场紧邻绥阳绿洲置业有限公司的6号、9号楼，大桥桩基施工深度达27米，且地下水丰富，绥正高速公路蒋家林大桥施工，高速公路施工方24小时不间断抽水，延续时间长，导致6号、9号楼墙体出现裂缝，人行道下沉明显，全体住户恐慌，对公司声誉造成不良影响。对此该次会议认为，绥正高速公路蒋家林大桥施工，由于地下水丰富，可能因桩基施工抽水导致绥阳绿洲置业有限公司3号、6号、9号、12号、16号、17号房屋周边地面局部沉降，人行道、主体墙部分出现不同程度裂缝，共涉及360套商铺和住房，其中310套房屋已售出，59套房屋已办理房屋产权证。涉及房屋现有不同程度的裂缝和损毁，多数住户提出因安全因素要求退房并安置。为切实维护广大住户的利益，确保社会稳定，保证高速公路建设工作的有序推进，相关各方务必引起高度重视，特别是高速公路项目业主办，必须加深对该事件的深刻认识，统筹调度，既保施工进程又保社会稳定，做到工程施工与损失理赔两不误。同时会议明确︰一是立即成立专项工作组﹙包括群工协调组和技术资金组﹚；二是有关单位有资质的房屋评估机构，一方面对房屋的整体结构进行鉴定；二方面对出现裂缝和损毁的住房逐户进行理赔鉴定，分别出示书面报告；三是原则同意业主办提出的施工工艺，坚决避免全孔开工，实行逐洞填实，确保最新工艺的安全保障。
2017年5月31日，被告绥阳国土局向贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司作出绥国土资闲置函﹙2017﹚2号《闲置土地调查通知书》，其中载明︰宗地四至为地块位于风华工业园区﹙马槽沟内﹚，面积为67797平方米，约定的动工日期和交地日期为2012年11月20日，该宗地存在超过约定动工时间一年以上情况，涉嫌构成闲置土地，依法进行调查。同年8月15日，被告绥阳国土局以该公司“项目开发主体主观拖延开工时间导致土地闲置两年以上”为由，向贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司作出绥国土资闲置函﹙2017﹚5号《闲置土地认定书》，认定该宗地为闲置土地。2017年9月4日，由被告绥阳国土局副局长敖刚主持，有关单位及部门参加的关于“绿洲商贸城地块二闲置土地”听证会。在听证会上，原告绥阳绿洲公司其中称超过原因是政府修改规划，农民工安置房屋阻碍施工和修建高速公路问题，同时也称商贸城项目是一个整体，两宗地块是不可分割的整体。2017年9月5日，绥阳县人民政府批复收回涉案地块土地使用权。9月6日，被告绥阳国土局向贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司作出绥国土资闲置函﹙2017﹚6号《收回国有土地建设用地使用权决定书》，对此原告于2017年9月28日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告2017年9月6日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚6号《收回国有建设用地使用权决定书》，在本院审理过程中，被告于2017年11月27日作出了绥国土资行撤字﹙2017﹚2号撤销决定书，自行撤销了《收回国有建设用地使用权决定书》，原告向本院申请撤回其起诉，本院作出（2017）黔0321行初280号裁定书裁定准许原告撤回起诉。后被告根据2017年8月15日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚5号《闲置土地认定书》于2017年11月27日作出了绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，现原告不服再次向本院提起诉讼。
庭审中，经向原告释明其诉讼请求，要求确认被告于2017年8月15日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚5号《闲置土地认定书》违法，是第二项诉讼请求撤销《收回国有建设用地使用权决定书》的程序性要求，具有不可诉性，本案只审理原告第二项诉讼请求，要求撤销被告于2017年11月27日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。对此双方无异议。
另庭审中，原告绥阳绿洲公司称被告绥阳国土局未依法向其核发《建设用地批准书》，争议土地未实际交付，对此，被告也承认土地交付程序存在瑕疵。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定︰“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。针对被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，本案焦点是︰一是被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，程序是否合法；二是被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，基本事实是否清楚；三是被告出让给原告开发的二期土地，原告迟延开发是否存在正当的法定事由，该事由与迟延开发是否存在关联性。
一、关于被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，程序是否合法问题。本院认为，被告作出的收回国有建设用地使用权决定是一种行政处罚性质，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定︰“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，本案被告对原告作出的收回国有建设用地使用权决定，属于“情节复杂或者重大违法行为，且处罚较重的情形”，该行政处罚决定将会对原告的利益产生重大影响。在诉讼过程中，被告未向本院提交其作出的决定系经过行政机关负责人集体讨论的相关证据，故被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序。
二、关于被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，基本事实是否清楚问题。本院认为，贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司成立后，于2012年9月17日在绥阳县市场监督管理局依法变更登记名称为︰贵州绥阳绿洲置业有限公司。被告在行政执法过程中，于2017年5月31日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚2号《闲置土地调查通知书》，和同年8月15日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚5号《闲置土地认定书》认定的执法对象，以及参加听证认定的执法对象均是贵州绥阳绿洲农产品商贸城有限公司，该公司名称已经依法变更为原告贵州绥阳绿洲置业有限公司。被告行政执法程序中认定的执法对象是被告作出绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》的基本事实，被告行政执法程序中认定的执法对象名称已经不存在，和处罚认定的对象名称不一致，故其依据错误基本事实作出绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》当然错误。另按照国土资发﹙2006﹚114号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》﹙试行﹚其中关于“15、核发《建设用地批准书》，交付土地。市、县国土资源管理部门向受让人核发《建设用地批准书》，并按照《国有土地使用权出让合同》、《建设用地批准书》确定的时间和条件将出让土地交付给受让人”的规定，被告交付出让本案争议土地应当严格按该规章要求向原告核发《建设用地批准书》交付土地，被告未按此规定向原告核发《建设用地批准书》，因其交付土地存在四至界限问题，且对原告的权利会产生一定影响，对此，被告作出收回其出让的国有土地缺乏基础事实或者要件。综前所述，被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》基本事实不清。被告辩称其事实清楚，理由不成立，本院不予采纳。
三、被告出让给原告开发的二期土地，原告迟延开发是否存在正当的法定事由，该事由与迟延开发是否存在关联性。本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条关于“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”的规定，被告在对原告作出无偿收回出让的国有土地使用权前，应当查清原告迟延动工是否存在该法规定的“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”的法定事由，以及该法定事由与原告迟延动工是否有关联性，被告却没有查清造成原告迟延动工开发的有关情况，即认定原告“主观”存在“拖延”动工，其作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，证据不足，事实不清。且原告迟延开发“二期土地”原因，从绥正高速公路绥阳段建设协调指挥部作出的《关于绥正高速公路将家林大桥桩基施工造成邻近地面局部沉降的专题会议纪要》内容，和被告举行的听证会上原告申辩的事由看，原告均提出迟延动工存在法定除外的客观事由，而非被告认定的主观原因。被告认定其是主观原因，没有事实依据，理由不成立，本院不予采信。综前所述，被告作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》，证据不足，事实不清。被告辩称其事实清楚，理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第﹙一﹚、﹙三﹚项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为﹙一﹚主要证据不足；﹙三﹚违反法定程序的”之规定，判决如下：
撤销被告绥阳县国土资源局于2017年11月27日作出的绥国土资闲置函﹙2017﹚13号《收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费50.00元，由被告绥阳县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
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审 判 长 钱朝友
人民陪审员 徐应江
人民陪审员 付华俊
二〇一八年四月二十三日
法官 助理 胡晓松
书 记 员 李小东