河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行初1136号
原告：秦学义，男，汉族，1962年12月26日出生，住郑州市高新技术开发区。
委托代理人：程波，北京京平律师事务所律师。
原告：秦增魁，男，汉族，1969年2月25日出生，住郑州市高新技术开发区。
委托代理人：程波，北京京平律师事务所律师。
被告：郑州市人民政府，住所地郑州市中原路233号。
法定代表人：程志明，市长。
委托代理人：张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
委托代理人：郭大刚，郑州市高新区国土资源分局工作人员。
被告：郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街6号。
法定代表人：王新亭，主任。
委托代理人：燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
委托代理人：李晓光，郑州高新技术产业开发区管理委员会工作人员。
原告秦学义、秦增魁不服被告郑州市人民政府、郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称郑州高新区管委会）征收土地一案，于2017年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月4日立案后，向被告郑州市人民政府、郑州高新区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年01月11日公开开庭审理了本案。原告秦学义、秦增魁及其共同委托代理人程波，被告郑州市人民政府的委托代理人张素敏、郭大刚，被告郑州高新区管委会的委托代理人燕雪松、李晓光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告秦学义、秦增魁诉称，原告均系郑州市高新技术开发区xx村村民，在该村有合法财产。原告在2017年7月26日向郑州市国土资源局申请信息公开“郑州高新区xx村土地性质”，郑州市国土资源局8月10日《郑州市国土资源局政府信息公开告知书》答复内容：上述区域内xx村改造用地已征收国有，特此告知。原告向郑州高新区管委会、郑州市国土资源局政府信息公开要求公开郑州高新区xx村土地征收公告，而郑州高新区管委会、郑州市国土资源局拒不公开该范围内的土地征收公告，只公开了《征地调查结果确认表》，而征地调查结果确认表属私刻公章，伪造公文。征地调查结果确认表上面的被征地农户代表签字造假，上面所加盖的《郑州高新技术产业开发区石佛办事处xx村村民委员会》公章，经原告向郑州市公安局信息查询，没有此公章信息。二被告所征收郑州高新区xx村41.4180公顷土地属于xx村民集体所有。二被告在征用该地块前没有在村、组范围内公示，对拟征土地也没有得到农户的依法确认。批征后，二被告没有在村、组范围内公示征收公告，在村民都不知情的情况下征收国有，也未给村民任何补偿。被告的该征收土地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施管理条例》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定的征地工作的必要程序，因此，被告的该征收土地行为是违法的，并侵害了原告的合法权益。请求：1.依法判令郑州高新区管委会、郑州市人民政府征收郑州高新技术开发区xx村土地违法；2.责令被告返还该涉案土地；3.本案诉讼费由被告承担。经庭审释明,原告明确征地违法的具体事项为:征地批文后的组织实施过程程序违法。
原告向本院提交证据如下：1.集体土地建设用地使用证和土地承包经营权证书，证明原告在被征收的土地范围内享有合法的宅基地使用权及土地承包经营权，与案涉的征收土地行为具有利害关系；2.郑州市国土资源局政府信息公开告知书，证明原告所享有的宅基地及被征收的事实，以及原告知道自己土地被征收的时间是2017年8月10日，在法定起诉期限内；3.郑州市公安局嵩山路分局政府信息公开告知书，证明在征收过程中郑州高新技术产业开发区石佛办事处xx村民委员会的印章没有登记备案；4.征地调查结果确认表，证明该确认表中没有原告的签名确认。
被告郑州市人民政府辩称，一、郑州市人民政府按照豫政土〔2016〕563号文件组织实施涉案宗地征收土地方案行为合法有效。征地依法批准前，xx村民委员会在《征地调查确认表》上进行盖章确认了该村土地的地类、权属、面积、地上附着物、树木等，该村农户代表也在该确认表上签字。2016年1月4日郑州市国土资源局下达了郑国土资征告字〔2015〕244号征地告知书、郑国土资听告字〔2016〕第31号征地听证告知书，并告知其可在5个工作日内向郑州市国土资源局提出书面听证申请，因被征单位未在规定期限内提出书面听证申请，视为放弃听证。2016年2月26日郑州市人民政府对涉案土地向河南省人民政府请示后，河南省人民政府于2016年5月10日作出了《河南省人民政府关于郑州市实施2015年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2016〕563号），其中涉及部分涉案宗地。2016年5月，郑州市人民政府在该村委发布了郑政通〔2016〕14号征地公告。同年7月，郑州市国土资源局在该村张贴了〔2016〕48号征地补偿方案公告。同年8月，郑州市国土资源局又在xx村下达了郑国土资文〔2016〕668号补偿安置方案、郑国土资听告字〔2016〕211号听证告知书。同年9月出具了《征地听证情况说明》，被征地单位已放弃听证。郑州市国土资源局于2016年10月8日向郑州市人民政府作出郑国土资文〔2016〕1000号关于申请批准征地补偿安置方案的请示，郑州市人民政府于同年10月28日批准了该请示。另外征地补偿费已全部支付给xx村，该村也出具了《补偿到位证明》及《证明》。因此涉案宗地征收土地方案行为合法有效。二、原告的起诉已超过法定起诉期限。涉案土地批复由河南省人民政府于2016年5月10日作出，郑州市人民政府于2016年5月发布了通告，郑州市国土资源局也张贴了相应的公告，因此，原告的起诉已超过6个月的起诉期限。三、原告不具有本案诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体用地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，xx村民委员会具有主体资格。另外，如果达不到过半数村民的条件，原告可以根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第36条之规定向法院起诉撤销该村委会的决定，而不是直接起诉郑州市人民政府。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告郑州市人民政府在举证期内提交证据如下：1.郑政土〔2016〕59号请示；2.郑政土〔2016〕58号审查意见；3.郑政土〔2016〕563号批复；4.郑国土资征告字〔2015〕244号征地告知书；5.网站征地告知书公告信息；6.征收土地补偿会签到；7.征地调查结果确认表；8.郑国土资听告字〔2016〕31号听证告知；9.征地告知书的照片；10.听证送达回证；11.郑国土资文〔2016〕668号安置补偿方案；12.郑国土资文〔2016〕1000号请示；13.市政府处理笺；14.〔2016〕48号补偿安置公告；15.网站征地补偿安置方案公告信息；16.补偿安置方案公告照片；17.听证告知书；18.听证送达回证；19.征地听证情况说明；20.完成征收证明；21.宗地图；22.征地协议书；23.财政直接支付入账通知书；24.票据两份（复印件）；25.缴款通知书；26.xx村补偿到位证明；27.梧桐办事处证明两份；28.郑政通〔2016〕14号通告；29.网站公告信息；30.通告照片。综合证明：1.原告不具有本案主体资格，涉案土地在征收之前是该村村委会的集体用地，在征收之后是政府的国有建设用地，如果要起诉的话，也应该是该村的村民委员会；2.原告的起诉已经超过了起诉期限，我们提供的证据4、5、14-16、28-30能够证明实施征收的过程中进行了公告和公示，原告知道或者应当知道涉案土地已经被征收，到现在才向法院提起诉讼已经超过了起诉期限；3.被告组织涉案征收土地行为合法有效，具体内容详见书面答辩状。因此郑州市政府是按照豫政土〔2016〕563号文件组织实施涉案宗地征收土地方案行为合法有效，原告的起诉已超过起诉期限，原告不具有本案诉讼主体资格。
被告郑州高新区管委会辩称，一、原告不具有本案主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体用地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，应该由村民委员会或者农村集体经济组织作为原告提起行政诉讼，或者过半数村民以集体经济组织名义提起行政诉讼，因此，本案原告不适格。二、涉案土地征收程序合法适当。涉案土地根据国土资源部《关于郑州市等8市2015年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2015〕468号）文件批复，郑州市人民政府根据土地管理的相关规定，组织了郑州市实施2015年度第一批城市建设用地呈报河南省人民政府审批，经豫政土〔2016〕563号文件批复，同意郑州市拟定的农用地转用和土地征收实施方案，依法履行征地实施程序，现已完成土地征收，土地补偿款已经补偿到位，土地征收程序合法适当。三、原告要求返还土地没有事实和法律依据。郑州市人民政府是根据国家、河南省人民政府的批复对该涉案土地依法实施土地征收行为，并进行了公告、告知听证等程序，且相关补偿款项已支付到xx村账户，完成了土地征收程序，另根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体用地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，原告不具有主体资格，因此，原告的诉请无事实及法律依据。四、原告对其诉讼请求及陈述事实应负有举证的义务。综上，请求法院依法驳回其起诉或驳回其诉讼请求。
被告郑州高新区管委会在举证期内提交证据如下：一、行政行为的证据：1.郑政土〔2016〕59号；2.郑政土〔2016〕58号；3.豫政土〔2016〕563号；4.郑政通〔2016〕14号；5.郑国土资文〔2016〕668号及附件；6.郑国土资文〔2016〕1000号；7.高新区2016年底十二期征地协议书、补偿到位证明、完成征收证明。二、适用法律证据：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3.《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）；4.《国土资源听证规则》（国土资源部令第22号）。综合证明：政府组织实施的征地行为合法，结合政府的相关的证据，也证明了原告的起诉超过了起诉期限，且不具有本案诉讼的主体资格。
原告对被告郑州市人民政府提供的证据质证意见如下：1.因为原告的宅基地及房屋都在征收范围内，被告征地行为侵犯了原告的个人利益，因此原告具有诉讼主体资格。2.原告通过向国土局申请政府信息公开，才得知该土地已经征收为国有，所以原告的起诉没有超过诉讼时效。对被告提交的证据1、3、21没有异议。证据2对文件本身的真实性没有异议，但对其内容的真实性、合法性有异议。当地政府部门实施强拆前，没有人知道或看到征地告知、确认、听证等情况，征收部门并没有履行法定的征收程序。该文件适用2013年的补偿标准过低。很多村民进京上访，所谓的已经过风险评估、不存在上访属虚构。证据4、5不能证明被告在征收范围内进行了张贴、公告，因为网上的公告不能代替在征地范围内公告。证据6对其真实性、合法性均有异议。这份签到表制作于强拆之后，根本不知道有补偿费，也无任何人通知参加补偿会。签到只有七个人，不能代表几百户及几千个村民。证明征收程序违法。证据7征地调查确认表应当由被征收农户自己签字确认，原告从来没有签字。证据8真实性有异议，不能证明征收部门履行了听证、告知事项。证据9真实性、合法性均有异议。该照片没有制作时间、制作人，内容也不清，不符合证据的形式要件，且没有在村民小组进行公告。证据11没有提交会议签到表，没有任何人通知，究竟谁参加了会议，是否有权代表所有村民无法确定，包括原告在内的绝大多数村民都不知道补偿安置费用。证据10、12、17-19真实性、合法性均有异议。征收部门没有向被征地村民及村民小组送达或公示听证告知，原告等村民根本不知道征地及听证事项，无法提出听证。证据13领导批示一栏空白，证明市政府对安置方案没有批准。证据14-16真实性、合法性均有异议，照片没有制作人、制作时间和公告地点，不能证明征收部门在法定时间及范围内进行了公告。证据20真实性有异议。案涉土地的所有权属于村民小组，使用权及承包经营权属于包括原告在内的村民，是否完成征收，老百姓根本就不知情，原告的房屋也没有获得补偿。证据22真实性、合法性均有异议。征收土地应当与村民小组签订征收补偿协议，否则不具有法律效力。即使村委会有权签订协议，应当经过村民代表大会或村民大会表决通过。同时办事处没有权利征收土地，也没有提交其他部门的委托，其以自己的名义签订征地协议不具有法律效力。证据23-26真实性没有异议，对证明目的有异议。被告即使支付了征地补偿费，也不能证明征收合法。证据27没有原始凭证，不发表质证意见。原告没有签订拆迁补偿协议，宅基证也没有被收回，所以该证据虚假。证据28、29合法性有异议。仅是网站通告不能代表其在法定范围内进行公告。证据30没有制作时间，不符合证据的形式要件，不能证明照片内容的真实性，且没有在村民小组进行张贴，因此该照片不能证明符合征收程序。
原告对被告郑州高新区管委会证据的质证意见与对郑州市人民政府证据的质证意见一致。
被告郑州市人民政府对原告提供的证据质证意见如下：证据1真实性无异议，对证明目的有异议，涉案土地在省政府征地批复作出之日，原告即已经丧失了使用权，尽管土地证在原告手中，但其已不享有土地使用权。证据2真实性无异议，对证明目的有异议，只能证明原告于2017年向市国土资源局申请信息公开，并不意味着原告在当时才知道涉案土地被征收和组织实施征收的行为。证据3真实性无异议，对证明目的有异议，该确认表在省政府作出征地批复之前，是征地批复是否正确的依据，和本案审理的政府组织实施土地征收没有关系。证据4关于xx村民委员会印章的问题，之前高新区有沟赵和石佛两个办事处，上报省政府时还是以这两个办事处上报的，所以不存在公章造假。
被告郑州高新区管委会对原告提供的证据质证意见如下：同郑州市人民政府质证意见。补充意见：证据1证明涉案土地的所有权人是村民委员会，同时被告履行了相应的公示、公告。2.结合原告所提交的豫政土〔2016〕563号批复证明原告本案诉请超出了起诉期限。
本院对上述证据认证如下：被告郑州市人民政府提供的证据1-4、8、11-14、28具备真实性、合法性、关联性，本院均予确认;证据5-7、9、10、15-27、29、30能够相互印证，本院予以确认。被告郑州高新区管委会提供的证据一中的1-4、6及证据二具备真实性、合法性及关联性，本院均予确认。证据一中的5（附件）、7能够与其他证据相互印证，本院予以确认。原告提供的证据1-4的真实性、关联性、合法性本院均予以确认，但对证明目的不予认可。
经审理查明，本案所涉土地依法批准征收前，xx村村民委员会于2015年12月31日在《征地调查结果确认表》上签字盖章对该村被征土地的地类、权属、面积、地上附着物等予以确认，同时该村被征地农户代表也签字确认。2015年12月30日郑州市国土资源局作出郑国土资征告字〔2015〕244号征地告知书、对拟征土地的用途、范围、地类、面积、征地补偿标准及安置途径予以明确，并在被征地xx村村委会处张贴及在该局、高新区分局网站上予以公示。2016年1月4日郑州市国土资源局作出郑国土资听告字〔2016〕第31号征地听证告知书，并送达至xx村村委会，告知被征地村组可在5个工作日内向郑州市国土资源局提出书面听证申请，逾期未提出的，视为放弃听证。河南省人民政府根据郑州市人民政府上报的郑政土〔2016〕58、59号审查意见和请示，于2016年5月5日作出《河南省人民政府关于郑州市实施2015年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2016〕563号），批准征收郑州市高新区石佛办事处xx村土地总面积41.418公顷，本案二原告位于xx村的宅基地和耕地在该批复所确定的征地范围内。2016年5月20日郑州市人民政府作出郑政通〔2016〕14号《关于落实郑州市实施2015年度第一批城市建设用地的通告》，并在xx村村委会宣传栏张贴公告。2016年7月6日郑州市国土资源局作出郑国土资文〔2016〕668号《关于郑州市实施2015年度第一批城市建设用地（部分）征收土地补偿安置方案》，经向郑州市人民政府请示批准后，于2016年7月12日作出《征地补偿安置方案公告》，并在被征地xx村委会处张贴及在该局、高新区分局网站上予以公示。2016年8月16日郑州市国土资源局作出郑国土资听告字〔2016〕211号听证告知书，并送达至xx村村委会，告知被征地村组可在5个工作日内向郑州市国土资源局提出听证申请，逾期未提出的，视为放弃听证。由于被征地单位接到《听证告知书》后，在5个工作日内未提出听证申请，按照《国土资源听证规定》，被征地单位已放弃听证。另查明，xx村征地款、青苗费及附属物补偿费总计49888400元已支付到xx村村委会账户，xx村村委会于2016年10月13日出具了收到该款的收据，并于2016年10月17日、18日分别出具了《补偿到位证明》及收到补偿款的《证明》。原告诉称其向郑州市国土资源局申请xx村土地性质信息公开，被告知xx村改造用地已征收为国有；同时二被告拒不公开xx村土地征收公告，只公开了《征地调查结果确认表》，该确认表系造假；二被告在xx村土地被征用前、后均没有在村、组范围内公示，征收土地程序违法，也未给村民任何补偿。因此，原告认为被告的该土地征收行为违法，侵害其合法权益，故诉至本院要求确认被告行为违法并责令被告返还涉案土地。
本院认为，本案争议焦点是涉案土地征收程序及二被告组织实施征收的行为是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，被告郑州市人民政府作为市级人民政府及郑州市国土资源局作为土地行政主管部门，依法具有组织实施土地征收的法定职权。郑州市国土资源局于2015年12月30日作出郑国土资征告字〔2015〕244号征地告知书，被告郑州市人民政府于2016年5月20日作出郑政通〔2016〕14号《关于落实郑州市实施2015年度第一批城市建设用地的通告》，郑州市国土资源局于2016年7月6日作出郑国土资文〔2016〕668号《关于郑州市实施2015年度第一批城市建设用地（部分）征收土地补偿安置方案》，经向郑州市人民政府请示批准后，于2016年7月12日作出《征地补偿安置方案公告》，且郑州市人民政府及郑州高新区管委会在举证期限内提供相应证据材料证明上述征收土地公告和征地补偿安置方案公告依法在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以张贴公示，应视为其依法发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告，符合法定程序。
原告诉称的《征地调查结果确认表》造假问题、征地公示及补偿问题，与本案查明事实不符，相关证据不足以证明被告组织实施征收土地行为及程序违法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中，郑州市人民政府提供的xx村村委会出具的收据、《补偿到位证明》及收到补偿款的《证明》均证明郑州市人民政府已就xx村征地款、青苗费及附属物补偿费进行了补偿。原告如对征地补偿安置有异议，不影响郑州市人民政府征收土地方案的实施。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体用地行政案件若干问题的规定》，土地权利人若对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决。因此原告可另行解决。同时土地征收程序已完成，原告要求被告返还涉案土地的诉讼请求依法不能成立。原告诉称的拒不公开土地征收信息问题，不属于本案行政诉讼审查范围，可另行解决。且该诉称不足以否定郑州市人民政府及郑州市国土资源局依法定程序发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告的事实，故本院不予采信。
由于原告的宅基地和耕地均在征收范围之内，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第（十二）项之规定，公民认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。因此原告以侵害其合法权益为由提起本案诉讼符合法律规定，被告辩称其不具备原告主体资格的抗辩理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”因此从征收土地公告和征地补偿安置方案公告依法在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以张贴时，原告应当知道具体行政行为内容之日起，不超过起诉期限，被告该抗辩理由不能成立，本院不予支持。
综上，郑州市人民政府依照河南省人民政府的批文进行土地征收及补偿并无不当，原告请求返还其土地的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告秦学义、秦增魁的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告秦学义、秦增魁负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉期满之次日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验。
审判长 吕家祥
审判员 崔航微
审判员 董正方
二〇一八年一月二十八日
书记员 邵志强