福建省尤溪县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0426行初7号
公益诉讼人：尤溪县人民检察院，住所地福建省尤溪县建设西街**号。
被告：尤溪县林业局，住所地福建省尤溪县城关镇七五路37号。
法定代表人：池腾菁，该局局长。
出庭行政机关负责人：何文，该局副局长。
委托诉讼代理人：陈小青，尤溪县林业局法制股股长。
委托诉讼代理人：杨为念，福建为念律师事务所律师。
公益诉讼人尤溪县人民检察院诉被告尤溪县林业局林业行政管理(林业)行政确认一案，于2017年5月10日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,依法组成合议庭，于2017年8月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼人尤溪县人民检察院指派检察员周茂善、赖诗俊、吴思汉出席法庭，被告尤溪县林业局副局长何文、委托诉讼代理人陈小青、杨为念到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，尤溪县人民检察院在履职过程中发现，尤溪县林业局在办理尤溪顺利机动车驾驶员培训有限公司（以下简称顺利驾校）非法占用林地一案中，不依法全面履行职责，致使行政处罚决定未得到全面执行，被非法改变用途的林地未恢复原状。2014年10月1日，顺利驾校向尤溪县西城镇新联村民委员会承租位于该村大吉坑的50亩土地用于机动车驾驶员培训场地使用。顺利驾校承租该土地后，未经有关部门审批，对该土地进行平整，建设机动车驾驶员培训场地。2015年6月18日，因顺利驾校擅自改变林地用途2400㎡，尤溪县林业局对顺利驾校作出处以罚款人民币24,000元及翌年二月前将擅自改变用途的林地恢复原状的行政处罚决定。因尤溪县林业局未对该行政处罚案件跟踪监督，督促顺利驾校履行恢复原状义务，导致顺利驾校进一步擅自改变林地用途，在原来改变用途的林地上进行水泥硬化并建设休息室等设施，非法占用林地面积扩大到4200㎡。2016年6月2日，尤溪县林业局对顺利驾校增加的非法占用林地面积1800㎡作出处以罚款人民币18,000元及六个月将擅自改变用途的林地恢复原状的行政处罚决定。顺利驾校对于尤溪县林业局的上述两次行政处罚，分别于2015年6月25日、2016年9月22日缴纳罚款人民币24,000元、18,000元，但未自行拆除水泥硬化地和其他设施，未将非法改变用途的林地恢复原状。尤溪县林业局在顺利驾校缴纳罚款后，认为林业行政案件已执行完毕，并予以结案处理，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到全面执行，被非法改变用途的林地未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，尤溪县林业局作为县级人民政府林业主管部门，应当严格按照规定，依法全面履行对非法改变林地用途行为的管理、监督职责。尤溪县林业局虽然向后两次对顺利驾校作出行政处罚决定，但未全面履行管理监督职责，以罚代管，在收取罚款后即将林业行政案件作结案处理，未督促顺利驾校将非法改变用途的林地恢复原状，也未在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到全面执行，林地上的水泥硬化地面和其他设施未被拆除，被非法改变用途的林地未被恢复原状，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
综上，尤溪县林业局在2017年2月28日接到尤溪县人民检察院的检察建议后，于2017年3月23日回复称顺利驾校将斜坡面等未硬化地面采用种植百香果复绿，已水泥硬化地面未复绿。经本院到现场实地调查及询问相关证人后发现，林地上的水泥硬化地面和其他设施未被拆除，被非法改变用途的林地未恢复原状。经检察机关督促后，尤溪县林业局仍未依法全面履职，违反了《中华人民共和国森林法》第十三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，《国家林业局关于〈森林法实施条例〉第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》，《福建省森林条例》第二条，《福建省林地管理办法》第三条、第四条，《中华人民共和国行政强制法》第五十四条，《福建省行政执法程序规定》第四十三条规定，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条规定，向尤溪县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：确认被告对尤溪县西城镇新联村大吉坑山场65林班10大班3小班被非法改变用途的林地不依法全面履职行为违法，并判决责令其采取督促违法行为人履行恢复原状义务等补救措施。
公益诉讼人为证明其主张向本院提交三组证据、依据，分别是：
第一组：尤检公益行建[2017]1号《检察建议书》、送达回证、尤林[2017]29号《尤溪县林业局关于尤溪县人民检察院检察建议书的回复》、尤溪县林业局统一社会信用代码证，证明公益诉讼人提起公益诉讼已完成提起公益诉讼诉前程序及尤溪县林业局基本情况。
第二组：尤溪县林业局执法大队、西城林业站制作的勘验、检查笔录、《尤溪县顺利机动车驾驶员培训有限公司征占用林地鉴定报告》、尤林罚决字[2015]第16003号《林业行政处罚决定书》、尤林罚责通字[2015]第16003号《责令停止违法行为通知书》、福建省行政罚款收据（No:08559756）、林业行政案件结案报告，尤溪县公安局森林分局刑警大队制作的勘验、检查笔录、尤林规调（2016）第37号《尤溪县林业规划队关于西城镇新联村“大吉坑”教练场占用林地的调查报告》、尤林罚决字[2016]第26016号《林业行政处罚决定书》、尤林罚责通字[2016]第26016号《责令恢复原状通知书》、福建省行政罚款收据（No：02225020）、林权证、西城镇林权证登记台帐、《土地租赁合同》证人梁某于2017年4月6日在尤溪县人民检察院所作的证言、证人詹大杰于2017年4月5日在尤溪县人民检察院所作的证言、尤溪县人民法院证明尤溪县顺利机动车驾驶员培训有限公司在该院无行政诉讼案件和非诉行政案件的证明、尤溪县林业局执法大队于2015年5月8日拍摄的顺利驾校非法占用林地现场照片、尤溪县公安局森林分局于2016年5月24日拍摄的顺利驾校非法占用林地现场照片、尤溪县人民检察院于2017年2月24日拍摄的顺利驾校非法占用林地现场照片、詹大杰于2016年5月24日在大吉坑教练场所作的辨认笔录、张煌润于2017年5月19日在大吉坑教练场所作的辨认笔录、尤溪县林业局办理尤溪县顺利机动车驾驶员培训有限公司非法占用林地的行政案件卷宗二卷，证明被告尤溪县林业局对尤溪县西城镇新联村大吉坑山场65林班10大班3小班被非法改变用途的林地不依法全面履职的事实。
第三组：尤溪县人民检察院于2017年3月27日、4月6日、5月19日拍摄的顺利驾校非法占用林地的照片和视频、证人詹大杰于2017年4月5日在尤溪县人民检察院所作的证言、梁某于2017年4月6日在大吉坑教练场所作的辨认笔录、张煌润于2017年5月19日在大吉坑教练场所作的辨认笔录，证明尤溪县林业局对尤溪县西城镇新联村大吉坑山场65林班10大班3小班被非法改变用途的林地未依法全面履职，未督促顺利驾校将改变用途的林地恢复原状，在公益诉讼人发出检察建议，督促尤溪县林业局全面履职后，尤溪县林业局仍未采取有效措施，督促顺利驾校履行恢复原状义务，被非法占用的林地至今未恢复原状的事实。
法律、法规依据：《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《国家林业局关于〈森林法实施条例〉第四十三条、《福建省森林条例》第二条、《福建省林地管理办法》第三条、第四条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条、《福建省行政执法程序规定》第四十三条规定等。
尤溪县林业局辩称，一、本案行政处罚决定书中的“将非法改变用途的林地恢复原状”不属于行政处罚的种类，应为行政决定，属于《行政强制法》行政强制执行的方式。因此，在林业行政处罚案件中所处的罚款已经缴清，处罚方面已经执行完毕，可以结案，至于“将非法改变用途的林地恢复原状”，答辩人将根据《行政强制法》的规定执法。二、答辩人收到尤检公益行建[2017]1号检察建议书后，高度重视，主动作为，督促顺利公司履行恢复原状义务，顺利公司已经停止了违法行为，原来的培训场已经废弃，并将斜坡面等未硬化地面采用种植马尾松复绿，部分已被水泥硬化场地采用百香果和香樟复绿，只剩下部分场地未予以复绿。但林权单位和附近居民反映，该水泥硬化地块原是地质灾害区域，水土流失严重，要求执法单位暂缓强制破坏水泥地面，要求用地单位异地恢复植被。顺利公司以不宜复绿为由强烈要求暂缓执行。目前，答辩人拟采取异地恢复植被的办法解决恢复原状问题。
尤溪县林业局向本院提交以下证据、依据，分别是：
1.林业处罚决定书，证明尤溪县林业局作出两份林业行政处罚决定的事实；2.责令恢复原状通知书，证明尤溪县林业局向顺利驾校股东詹大杰作出责令恢复原状的通知；3.检察建议书，证明公益诉讼人向尤溪县林业局发出检察建议诉事实；4.关于检察建议的回复，证明尤溪县林业局向公益诉讼人回复情况；5.林地恢复绿化造价、复绿现场照片，证明经尤溪县林业局催促，顺利驾校已对部分林地进行复绿。6.新联村申请报告、免拆水泥场地的意见，证明林权单位和群众要求免拆水泥场地的意见。
法律、法规依据：《中华人民共和国森林法》第四十四条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《行政处罚法》第二十三条、第五十条规定。
经庭审质证，双方对对方所出示证据均未提出否定的质证意见，对证据证明的事实无异议。本院认为，双方提供的证据，符合证据三性，本院予以采信。
经审理查明，2014年10月1日，顺利驾校向尤溪县西城镇新联村民委员会承租位于该村大吉坑的50亩土地用于机动车驾驶员培训场地使用。顺利驾校承租该土地后，未经有关部门审批，对该土地进行平整，建设机动车驾驶员培训场地。2015年6月18日，因顺利驾校擅自改变林地用途2400㎡，尤溪县林业局对顺利驾校作出处以罚款人民币24,000元及翌年二月前将擅自改变用途的林地恢复原状的行政处罚决定。顺利驾校在原来改变用途的林地上进行水泥硬化并建设休息室等设施，非法占用林地面积扩大到4200㎡。2016年6月2日，尤溪县林业局对顺利驾校增加的非法占用林地面积1800㎡作出处以罚款人民币18,000元及六个月将擅自改变用途的林地恢复原状的行政处罚决定。顺利驾校对于尤溪县林业局的上述两次行政处罚，分别于2015年6月25日、2016年9月22日缴纳罚款人民币24,000元、18,000元，但未自行拆除水泥硬化地和其他设施，未将非法改变用途的林地恢复原状。2017年2月28日，尤溪县人民检察院向尤溪县林业局发出检察建议，建议其采取有效措施督促违法行为人履行恢复原状义务。2017年3月23日，尤溪县林业局书面回函称，顺利驾校将斜坡面等未硬化地面采用种植百香果复绿，部分已被水泥硬化场地未复绿。目前，被非法改变用途的林地未恢复原状。
本院认为，尤溪县林业局作为县级人民政府林业主管部门，应当严格按照规定，依法全面履行对非法改变林地用途行为的管理、监督职责。尤溪县林业局在2017年2月28日接到尤溪县人民检察院的检察建议后，被非法改变用途的林地未被恢复原状。经检察机关督促后，尤溪县林业局仍未依法全面履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，尤溪县林业局对尤溪县西城镇新联村大吉坑山场65林班10大班3小班被非法改变用途的林地，未依法全面履行监管职责的行为违法，应督促违法行为人限期履行恢复原状义务。
综上，公益诉讼人的诉讼请求合法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条规定，判决如下：
一、尤溪县林业局对尤溪县西城镇新联村大吉坑山场65林班10大班3小班被非法改变用途的林地，未依法全面履行监管职责的行为违法；
二、尤溪县林业局应于本判决生效之日起十个月内督促违法行为人履行恢复原状义务。
案件受理费50元，由尤溪县林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三明市中级人民法院。
审 判 长 陈岳山
审 判 员 郑腾乐
审 判 员 李德林
二〇一七年八月二十五日
法官助理 曾玉水
书 记 员 苏晓青
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
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