广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第616号
上诉人（原审原告）：杨红娇，女，1962年4月18日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区。
委托代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城镇中山路**号。
法定代表人：卢永权，市长。
委托代理人：冯宏略，台山市法制局工作人员。
委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：台山市赤溪镇人民政府。住所地：广东省台山市赤溪镇田头圩镇前路*号。
法定代表人：戴志滔，镇长。
委托代理人：曾宇彬、李俊成，均系台山市公职律师事务所律师。
上诉人杨红娇因与被上诉人台山市人民政府（下称台山市人民政府）、台山市赤溪镇人民政府（下称赤溪镇人民政府）地上附着物行政补偿纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2015）江中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年2月6日，杨红娇与台山市赤溪镇渡头经济联合社（以下简称渡头联合社）签订了《台山市农村承包合同书》，约定联合社将位于南旗下咸围189.06亩土地交由杨红娇经营管理，进行咸围养殖；承包期限由2007年1月1日至2011年12月30日止，并约定合同终止时，乙方（承包方）应将整个咸围面积及固定财产无偿归回甲方（发包方）；承包期间，如国家政府征用该土地，双方必须服从，不属违约处理，如有补偿，土地补偿归甲方（发包方），相关青苗补偿归乙方（承包方）。
2010年12月28日，台山市赤溪镇渡头村委会（以下简称渡头村委会）、渡头联合社与陈炳旺、梁容枝签订了《集体土地使用权流转合同》，约定将东碉楼咸围一统360亩土地发包给陈炳旺、梁容枝经营管理，土地使用期限从2012年1月1日起为40年。合同约定的土地面积包含了杨红娇与渡头联合社签订的《台山市农村承包合同书》中约定的土地面积。2012年3月8日，渡头联合社收取了陈炳旺、梁容枝2012年承包款138000元。
2009年12月，国土资源部通过台山市核电项目一期工程建设用地预审（国土资预审字[2009]52号)，国家发展和改革委员会核准台山核电项目一期工程(发改能源[2009]2696号)，有关单位正式进行广东台山核电站项目一期工程建设项目的征地相关工作。2009年12月28日，台山市国土局制定了《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，2010年1月14日发出《关于广东台山核电项目一期工程建设项目用地的报告》（台国土资[2010]1号），逐级上报江门市国土局和广东省国土厅。2010年3月23日，台山市国土局发布了《征地预公告》，将拟征土地的有关情况进行了公告。经江门市国土局及广东省国土厅审核。2011年4月13日通过了征地报告，台山市国土局公布《台山市国土资源局征地公告》及《台山市国土资源局征地补偿安置方案公告》。其中征地公告第5点为：上述征地补偿工作在办理用地手续时已完成，在该范围内的被征地集体及相关权利人已办理征地、拆迁补偿登记手续，相关征地补偿款已全部兑现。
2012年4月18日，用地单位台山核电合营有限公司致函台山市人民政府，要求移交征用的土地。2012年6月25日，赤溪镇人民政府作出《台山核电项目北线道路第四标段涉及承包合同补偿工作方案》，开始对征用土地上的青苗及附着物进行现场清点核实、补偿和确认工作。2012年6月26日，核电北线进厂公路第四标段清点小组与陈炳旺、梁容枝的代理人张健华共同对其所承包的咸围上的青苗进行清点，作出《核电北线进厂公路第四标段征用咸围青苗清点表》，2012年9月11日，经台山市价格认证中心鉴定，咸围青苗附着物价格为1416590元。2012年10月26日，赤溪镇人民政府与陈炳旺、梁容枝、张健华签订《台山市核电北线公路四标段征用咸围补偿协议书》，补偿了1416590元给陈炳旺一方。
2014年，杨红娇以渡头村委会、渡头联合社在土地被征收后与他人签订承包合同侵犯其优先承包权为由，向台山市人民法院提起民事诉讼，请求判令确认渡头村委会、渡头联合社与陈炳旺、梁容枝、张健华签订南旗下咸围承包合同无效。该案经一、二审法院审理，认定杨红娇对涉案土地无优先承包权，判决驳回杨红娇的诉讼请求。
2015年，杨红娇向原审法院提起诉讼，请求：1、确认台山市政府、赤溪镇政府征收杨红娇咸围的行为违法；2、确认台山市政府、赤溪镇政府将征地补偿款发放给案外人陈炳旺、梁容枝、张健华的行为违法；3、判令台山市政府、赤溪镇政府赔偿杨红娇征地补偿款1416590元及利息169990.8元。
原审法院认为：本案为土地行政补偿纠纷。《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十二条规定：“国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：（一）发布征地公告。市、县人民政府在被征收土地所在地的乡（镇）、村范围内发布征地公告。征地公告发布后，被征地单位和个人抢栽抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。（二）办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围。（三）拟订征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地登记资料和现场勘测结果，核对征地补偿登记情况。根据核对结果以及法律、法规规定的征地补偿标准，会同各有关单位拟订征地补偿安置方案，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案应当载明土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物的补偿费等事项。（四）确定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，并报省人民政府土地行政主管部门备案。对补偿、安置标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施。（五）实施征地补偿安置方案和交付土地。征收土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人；被征地农民社会保障费用也应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内落实到被征地农民个人。被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地。征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”按上述法律规定，发布征地公告后，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，征收土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人。因此，青苗及附着物补偿款应按照征地补偿登记时的权属情况确定被补偿人。
本案中，杨红娇承包的涉案土地期限至2011年12月30日止。涉案土地经有关部门依法定批准征收后，台山市人民政府对涉案土地组织实施征收过程中，台山市人民政府的土地行政主管部门于2011年4月13日发布征地公告并同时确定了征地补偿安置方案，征地公告中称征地补偿工作在办理用地手续时已完成，且征地公告没有告知办理征地补偿登记期限和部门，导致杨红娇无法办理征地补偿登记；同时，台山市人民政府也没有按法律规定在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人，而是直至2012年6月25日才进行对征用土地上的青苗及附着物进行现场清点核实、补偿和确认工作，并根据清点时土地承包状况确定被补偿人，支付了青苗及附着物补偿款给案外人。因此，原审法院认定台山市人民政府作出的征地行为程序存在瑕疵。由于征地公告没有告知办理征地补偿登记期限和部门，青苗及附着物补偿款应按照发布征地公告时的土地权属及使用情况确定被补偿人。本案征地公告发布时在杨红娇承包期间内，涉案土地的使用权人为杨红娇，其青苗及附着物补偿款应归杨红娇所有，因此，台山市人民政府应对杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并依法对杨红娇进行补偿。
2012年6月25日清点后并经鉴定，涉案土地上的青苗附着物价格为1416590元。清点时杨红娇承包期限已届满，该土地实际上已由案外人陈炳旺、梁容枝经营使用，杨红娇未能提供证据证明该清点咸围青苗及附着物（价值1416590元）全部为其经营使用期间即存在，也未能提供证据证明其经营期间咸围青苗及附着物的具体价值，且不能排除清点时有部分青苗及附着物为案外人新种、养殖或新建，因此，其提出要求台山市人民政府赔偿征地补偿款为1416590元，证据不足，理由不充分，不予支持。
台山市人民政府提出征地行为并未对杨红娇的权利义务产生实质影响，不应对杨红娇进行补偿的抗辩意见，证据不足，理由不充分，不予采纳。台山市人民政府是否对案外人进行补偿，属于其与案外人之间的关系，对杨红娇提出确认台山市政府将征地补偿款发放给案外人陈炳旺、梁容枝、张健华的行为违法的主张，不予处理。对台山市人民政府申请追加台山核电合营有限公司、陈炳旺、梁容枝、张健华为第三人的请求，理由不充分，不予采纳。
综上所述，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：一、被告台山市人民政府在判决生效之日起三个月内对征收原告杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并作出补偿决定；二、驳回原告杨红娇其他的诉讼请求。
杨红娇不服一审判决，向本院提起上诉称：一、台山市价格认证中心出具的《征用咸围青苗附着物价格鉴定明细表》上的补偿物均是上诉人投入所形成的。明细表上的补偿价格大部分已经确定应归上诉人所有，一审判决却简单地予以否认。明细表上的补偿总类主要可以分为二种，一是土地类，二是青苗类及地上附着物类。关于土地类，明细表确定综合补偿768000元、征用面积建塘补偿30000，共计798000元。在一审审理过程中，各方均确认明细表上记载的土地范围就是上诉人的承包范围。一审判决确认上诉人为土地使用权人，且有权获得补偿，也就是说，基于土地所获得的798000元应当支付给上诉人。关于青苗类，明细表确定青苗包括吊蚝及养蚝所需要的蚝柱及树木，该部分补偿金额共计618590元亦应当归上诉人所有。明细表已经能够排除陈炳旺等案外人的新种、养殖或新建的部分。至于陈炳旺等案外人是否有新种、新建的部分均不属于征地补偿的范围。陈炳旺等案外人与村委会签订的《集体土地使用权流转合同》第四条约定土地使用权用途为旅游、商业、工业，陈炳旺等案外人至今未实际投入任何资金进行新种、养殖或新建。二、一审判决判令被上诉人“三个月内对青苗及附着物进行核定”不具有可执行性，亦会增加当事人的诉累，浪费司法资源。上诉人在承包合同到期之后，已经将涉案土地移交给了村委会，相应的原始证据已经灭失或者发生了变化，要求重新核定在事实上已经无法开展，一审判决的第一项判项已经难以执行。综上，请求二审法院撤销原判，判令被上诉人赔偿上诉人征地补偿款人民币1416590元及利息人民币169990.8元（自2012年10月26日暂计算至2014年10月26日，按人民银行一年期同期贷款利率计算，此后计算至实际清偿完毕之日）。
被上诉人台山市人民政府、赤溪镇人民政府二审答辩认为原审判决正确，上诉人的诉求缺乏事实与法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：杨红娇在承包合同期满后未与渡头村委会及陈炳旺、梁容枝、张健华对承包土地上的青苗及附着物进行清点交接工作。
本院认为：依据《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十二条第（二）款、第（五）款规定：“国家征收土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：……（二）办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。不按规定办理登记的，不列入补偿范围。……（五）实施征地补偿安置方案和交付土地。征收土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人；被征地农民社会保障费用也应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内落实到被征地农民个人。被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地。征地补偿安置费用未按规定支付的，社会保障费用未按规定落实的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”按上述法律规定，发布征地公告后，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，征收土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付给被征地的单位和个人。本案中，涉案土地的征地公告没有告知办理征地补偿登记期限和部门，导致杨红娇无法办理征地补偿登记；同时，台山市人民政府也没有按法律规定在征地补偿安置方案批准之日起三个月内将征地补偿款全额支付给被征地的单位和个人，因此，台山市人民政府作出的征地行为程序存在瑕疵。
上诉人杨红娇承包的涉案土地期限至2011年12月30日止，本案征地公告发布时在上诉人杨红娇承包期间内，涉案土地的使用权人应为杨红娇，其青苗及附着物补偿款应归杨红娇所有，因此，台山市人民政府应对杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并依法对上诉人杨红娇进行补偿。
涉案土地上的青苗附着物清点后并经鉴定，价格为1416590元。清点时杨红娇承包期限已届满，该土地实际上已由陈炳旺、梁容枝经营使用。由于上诉人杨红娇未能提供证据证明该清点咸围青苗及附着物（价值1416590元）全部为其承包期间即存在，也未能提供证据证明其承包期间咸围青苗及附着物的具体价值，且杨红娇在承包合同期满后未与渡头村委会及陈炳旺、梁容枝、张健华对承包土地上的青苗及附着物进行清点交接工作，不能排除清点时有部分青苗及附着物为陈炳旺、梁容枝新种、养殖或新建。因此，上诉人杨红娇提出要求台山市人民政府补偿征地补偿款为1416590元，证据不足，本院不予支持。原审判决台山市人民政府在三个月内对征收上诉人杨红娇原承包土地上的青苗及附着物进行核定，并作出补偿决定，并驳回上诉人杨红娇其他的诉讼请求并无不妥，本院依法予以维持。杨红娇上诉主张台山市人民政府赔偿其征地补偿款1416590元，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，原审判决正确，本院依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人杨红娇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 窦家应
二〇一六年一月十八日
书 记 员 朱璐明