山东省淄博市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁03行终59号上诉人(原审原告)邹勇，男，1964年3月27日出生，汉族，淄博商贸培训学校永久董事、副董事长，住淄博市高新区。被上诉人(原审被告)淄博市教育局，统一社会信用代码：11370300004224677M。住所地：淄博市张店区联通路***号。法定代表人赵新法，局长。委托代理人田衍金，淄博市教育局工作人员。委托代理人王成标，山东远信律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）淄博商贸培训学校，统一社会信用代码：52370300MJE114758C。住所地：淄博高新区中润大道***号。法定代表人牛路，校长。委托代理人崔瑞，山东众成清泰（淄博）律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）淄博市技师学院，组织机构代码：493226090。住所地：淄博市张店区世纪路***号。法定代表人刘兆东，院长。委托代理人陈栋，山东扬帆盛铭律师事务所律师。上诉人邹勇因诉被上诉人淄博市教育局核准变更登记事项一案，不服淄博市张店区人民法院（2016）鲁0303行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2003年4月，根据淄博商贸培训学校和山东省淄博健身器械厂、淄博市交通技工学校的合作办学协议，第三人淄博商贸培训学校董事会进行了重组，设立由刘云鹏、朱百爱、李克、唐玲及原告等五人组成的董事会，刘云鹏担任董事长，为学校法定代表人，原告担任副董事长、永久董事。2012年6月12日，第三人淄博商贸培训学校举办者变更为牛路，校长变更为李明刚。2013年12月，第三人淄博商贸培训学校向李明刚发出书面通知，解聘了李明刚的校长职务，并于2014年4月2日在淄博晚报进行了登报声明。2014年3月15日，由刘云鹏主持召开了第三人淄博商贸培训学校董事会会议，会议决议增选牛路、赵绪桐、崔福耀、李平为董事会成员，同时刘云鹏、朱百爱、李克、唐玲退出董事会。原告参加了上述会议，但未在会议决议上签名。2014年6月6日，牛路主持召开了有赵绪桐、崔福耀、李平参加的董事会议，会议表决通过聘请马月华为第三人淄博商贸培训学校校长。2014年6月26日，第三人淄博商贸培训学校向被告提出变更校长的申请，其提交了董事会决议、马月华的身份证、教师资格证、毕业证、户籍证明、教龄证明、解聘李明刚的校长职务的报纸公告、淄博商贸培训学校对马月华的任命文件；被告审查后，于2014年7月23日核准其变更事项，将办学许可证中校长改为马月华。另查明，在变更登记前，被告未组织对第三人淄博商贸培训学校进行财务审计。在淄博市质量技术监督局于2012年9月颁发给第三人淄博商贸培训学校的组织机构代码证中，注明其负责人为牛路。原审法院认为,根据庭审查明的情况可看出，本案原告所称被告在2014年7月23日实施的违法行政行为，实际是核准第三人淄博商贸培训学校变更校长的行为。《中华人民共和国民办教育促进法》第二十一条“学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长”，第二十二条“民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任”，第二十四条“民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作”的规定表明，民办学校的校长只是由理事会或者董事会聘任的教学管理人员，并不是当然的法定代表人。本案中，所有的证据材料都证明在2014年7月23日第三人淄博商贸培训学校的举办者和法定代表人是牛路。因此，不能要求被告在核准校长的变更时与核准变更举办者或法定代表人时履行一样的程序。再从《民办非企业单位登记管理暂行条例》第九条“申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：……（五）拟任负责人的基本情况、身份证明”，第十条“民办非企业单位的章程应当包括下列事项：……（四）法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序”，第十二条“准予登记的民办非企业单位，由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》”及《民办非企业单位登记暂行办法》第二条“民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。个人出资且担任民办非企业单位负责人的，可申请办理民办非企业单位（个体）登记；两人或两人以上合伙举办的，可申请办理民办非企业单位（合伙）登记；两人或两人以上举办且具备法人条件的，可申请办理民办非企业单位（法人）登记”的规定可看出，上述民办非企业单位登记管理暂行条例和办法中的“负责人”，所指向的是当民办非企业单位不具有法人资格时的出资人或合伙体的负责人，而不是具有法人资格的民办学校中被聘任的校长。故《民办非企业单位登记暂行办法》第二十二条第二款“民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计”的规定，并不适用于民办学校中校长的变更。而对于校长任职期间的监督，《中华人民共和国民办教育促进法》第三十八条第二款“民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果”的规定，说明学校要每年组织审计，而不是由业务主管单位“组织对其进行财务审计”。对于民办学校校长的变更登记事项，《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第七条规定：教育类民办非企业单位变更登记事项，应当向教育行政部门提出书面申请，在申请书上应当载明变更事项、原因和方案等。修改章程的，应附原章程和新章程草案；变更法定代表人或负责人的，应出具变更后法定代表人或负责人的身份证明及《民办非企业单位登记暂行办法》第六条第六款规定的其他材料；变更开办资金的，应当提交有关资产变更证明文件等。教育行政部门同意变更后，由民政部门核验变更登记，民办非企业单位应当交回民办非企业单位登记证书正副本，由民政部门换发新的登记证书。本案中，第三人淄博商贸培训学校在向被告申请变更时，已在申请变更审批表中写明了变更事项、原因及继任者，其形式要件已完备。按照《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”《中华人民共和国民办教育促进法》第二十三条“民办学校参照同级同类公办学校校长任职的条件聘任校长，年龄可以适当放宽，并报审批机关核准”的规定，被告应当为其办理变更手续。对于申请人提交材料的真实性，《中华人民共和国行政许可法》第三十一条和《实施教育行政许若干规定》第十二条都明确规定了由申请人对申请材料实质内容的真实性负责。而对于原告提出的第三人淄博商贸培训学校董事变更备案问题，因相关的法律、法规并没有规定董事备案为变更校长的条件，故其是否备案也不能成为判定是否合法的依据。至于原告诉讼中提到的第三人淄博商贸培训学校董事会方面存在的不规范现象，则属于其学校内部运营管理上问题，要求被告在为其办理校长变更手续时也对其进行全面实质性审查则缺乏法律依据。因此，虽然变更校长的行为可能影响第三人淄博商贸培训学校的运行，原告作为此学校的董事，与此行为存在利害关系，在此行政行为作出后两年之内有权提起诉讼。但基于前面所述，法院认为，原告要求确认被告核准第三人淄博商贸培训学校变更校长的行政行为违法的主张不能成立，对其诉讼请求法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邹勇的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告邹勇负担。宣判后，原审原告邹勇不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销（2016）鲁0303行初60号行政判决。上诉理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。第一，一审法院驳回上诉人的诉讼请求与上诉人递交到一审法院行政起诉书中的诉讼请求不符，认定事实不清，属于两种不同的“诉讼主体”。一审法院作出的行政判决书认为“原告要求确认被告核准第三人淄博商贸培训学校变更校长的行政行为违法的主张不能成立，对其诉讼请求本院不予支持”从而判决驳回原告邹勇的诉讼请求。但上诉人对本案的诉讼请求是“……对第三人淄博商贸培训学校变更董事未依法对新任董事进行资格审查履行备案程序，……对被告变更的具体行政行为违法”。是依法确认对“变更董事”违法的行政行为，没有涉及到变更“校长”，没有确认对“变更校长”违法的行政行为。显然，两种“诉讼请求”主体不同，一审法院认为定事实不清，适用法律错误。第二，一审法院对上诉人的诉讼请求未依法严格审查，存在审判主体错误，应适用“行政裁定书”，不应适用“行政判决书”。一审法院在审理过程中，如发现上诉人的“诉讼请求”不符合规定，可以适用“行政裁定书”驳回起诉，而不应适用“行政判决书”。第三，学校章程是由举办者制定，变更董事未经举办者同意，未经被上诉人淄博市教育局审核备案，因董事未备案而通过其备案的董事召开的董事会变更的校长同样是非法的。被上诉人淄博市教育局未查清是否已经备案或未备案的情况下，只因一个非法的董事会“会议纪要”违法对“校长”由李明刚变更成马月华，认定事实不清，没有法律依据。第四，民办学校举办者或法院代表人由“举办者”提出变更申请，“变更董事”未经淄博市教育局依法进行资格审查，存在审查程序错误，未对变更的“董事”依法审核备案。按照法律法规有关规定，学校董事会董事应当具有五年以上教育教学经验，对变更“董事、董事长、法定代表人”必须由举办者向教育行政审批机关提出变更申请，对董事会组成情况应报教育行政审批机关，变更董事长、董事名单必须依法履行审核、批准、注册备案。第五，一审法院未查清“聘任和解聘校长”的前提应是先解聘校长后聘任校长，校长任职资格必须报被上诉人淄博市教育局审核批准。二、民办学校自批准设立或者登记注册之日起取得××资格，民办学校实行校长负责制，校长是学校的主要负责人，在任期内进行离任审计，有法可依。第一，一审法院认定事实不清。第二，上诉人在行政起诉书诉讼请求中的“未对校长离任依法进行审计”，本条的校长是指法定代表人，而不是学校聘用校长。第三，民办学校实行校长负责制，是一个独立的民非管理组织，校长是经被上诉人淄博市教育局校准，在任期内进行审计符合法律规定。三、学校内部治理结构发生重大变更应事先公告，按规定程序变更后报学校审批机关依法核准或者备案，对变更事项未经社会公告和有效告知，已经属于违法行政行为。四、学校董事的任职条件必须经过被上诉人淄博市教育局核准备案，属于法院职责范围。五、被上诉人淄博市教育局实施行政管理必须经法定程序依法变更，未依照法律、法规、规章的规定，未尽审慎合理审查职责，非经法院程序不得作出违背影响公民、××和其他组织合法权益的决定。请求二审法院依照法律法规之规定，查明事实，纠正其错误行政行为，依法撤销（2016）鲁0303行初第60号行政判决书。被上诉人淄博市教育局二审未提交书面答辩意见。被上诉人淄博商贸培训学校二审未提交书面答辩意见。被上诉人淄博市技师学院二审未提交书面答辩意见。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起行政诉讼的原告应当是符合上述第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案上诉人邹勇系被上诉人淄博商贸培训学校的永久董事、副董事长，其所诉行政行为是被上诉人淄博市教育局2014年7月23日核准被上诉人淄博商贸培训学校变更校长的行为，该行为是对学校董事会决议通过的校长人选是否符合任职条件进行的核准，对上诉人邹勇的合法权益明显不产生实际影响，因此，上诉人邹勇提起行政诉讼不符合起诉条件，应当裁定驳回其起诉。原审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：一、撤销淄博市张店区人民法院（2016）鲁0303行初60号行政判决；二、驳回邹勇的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长  姜 敏审 判 员  商利群审 判 员  陈 磊二〇一七年四月二十四日法官助理  吴 昊书 记 员  高梦琪