山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终505号
上诉人（原审原告）卜凡庆等25人（具体身份情况后附）。
委托代理人孙伟，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。
委托代理人戴维笛，山东齐鲁（济宁）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）广饶县人民政府，住所地广饶县乐安大街501号。
法定代表人宋学华，县长。
被上诉人（原审被告）广饶县国土资源局，住所地广饶县乐安大街800号。
法定代表人朱春光，局长。
以上两被上诉人的共同委托代理人李来亮，广饶县国土资源局工作人员。
原审第三人华泰集团有限公司，住所地广饶县大王镇潍高路251号。
卜凡庆等25人因诉广饶县人民政府（以下简称县政府）、广饶县国土资源局（以下简称县国土局)、华泰集团有限公司土地行政登记一案，不服东营市中级人民法院（2016）鲁05行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告卜凡庆等25人诉称：2015年12月7日，广饶县大王镇高卜纸村村民委员会向被告县国土局递交《政府信息公开申请表》。2016年1月4日，原告收到县国土局作出县政府的政府信息告知书，才知道原告拥有使用权的土地，被被告县政府登记在他人名下，登记证号为广国用（2015）字第125号。原告对该土地登记行为提起诉讼后，了解到该证的前身是被告颁发的广国用（98）字第30号《国有土地使用证》，现该证已经注销。被告于1998年６月颁发广国用（98）字第30号《国有土地使用证》的行为侵犯了原告的合法权益，请求：1、确认二被告于1998年6月对涉案土地作出的土地登记行为违法；2、诉讼费用由二被告负担。
原审法院经审理查明:卜凡庆等25名原告系广饶县大王镇高卜纸村村民。1994年9月20日，东营市纸业集团股份有限公司取得广集建（94）字第32号《集体土地建设用地使用证》，享有了对涉案集体土地的使用权，并作为公司的露天仓储基地，用于存储原材料。1998年7月12日，县国土局（原广饶县土地管理局）与广饶县大王镇人民政府签订了《征用土地协议书》，拟征用广饶县潍高路以北、胜利路以西地块作为工业用地，征用面积为130116平方米，并自政府批复之日起，交付土地。1998年7月12日，县政府向东营市人民政府进行请示，请示内容：征用广饶县大王镇原华泰集团有限公司使用的镇集体居民点工矿用地130116平方米，并将该幅土地使用权出让给华泰集团有限公司使用。东营市人民政府作出东政字［1998］75号文，就以上县政府的请示事项向山东省人民政府进行请示，山东省人民政府于1998年8月24日作出鲁政土字［1998］407号《山东省人民政府关于华泰集团有限公司用地的批复》，同意由县国土局将华泰集团有限公司使用的原大王镇集体工矿用地130116平方米征为国有，并将其土地使用权出让给华泰集团有限公司，保持原工业用途不变，出让期50年。县政府向华泰集团有限公司颁发广国用（98）字第30号《国有土地使用证》，证载地块的座落位置：潍高路以北，阳河以西；使用权面积：123714平方米，并附地籍图。
另查明：2014年4月28日，根据县政府广政批复［2014］193号文件，收回了华泰集团有限公司涉案土地使用权，并注销了广国用（98）字第30号《国有土地使用证》。
原审法院认为：关于卜凡庆等25名原告是否具备本案诉讼主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。即，有资格提起行政诉讼的原告，应当是被诉行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被诉行政行为是被告县政府向华泰集团有限公司颁发的《国有土地使用证》，经审查，涉案土地原为集体土地，1998年8月24日，根据山东省人民政府批复征为国有，而征用涉案土地时，该集体土地的所有权人是广饶县大王镇人民政府，该集体土地建设用地使用权人是东营市纸业集团股份有限公司。因此，涉案土地在征收及颁证时，广饶县大王镇高卜纸村及本案25名原告，既非土地所有权人，亦非土地使用权人。25名原告与被诉行政行为无利害关系，不具备本案的诉讼主体资格。
综上，原告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告卜凡庆等25人的起诉。
卜凡庆等25人不服原审法院裁定，向本院提起上诉，称：一、上诉人具有本案诉讼主体资格，原审法院裁定认定事实错误。与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才可能成为原告，并有权提起诉讼。根据本案事实，上诉人为实际土地使用人，原华泰集团有限公司租用上诉人土地。另根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（××）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此广国用(98)字第30号《国有土地使用证》侵犯了上诉人的财产权利，上诉人具有诉讼主体资格。二、原审法院程序严重违法。在审理中，上诉人提出被上诉人应该依据行政诉讼法第三条第三款及《国务院办公厅关于加强和改讲行政应诉工作的意见》(国办发[2016]54号)的要求，由其负责人出庭应诉，原审法院对此仅以“应当出庭”而不是“必须出庭”进行解释回答，且被上诉人并没有向法庭提交不能出庭说明书，被上诉人出庭程序违法。原审法院对代理律师出庭身份信息审理不明确，从原审法院出具的判决来看，(2016)鲁05行初9号被上诉人代理律师王志永为东营求正法律服务所法律工作者，(2016)鲁05行初12号被上诉人代理律师王志永为山东德衡律师事务所律师，请法院予以查明。三、因广国用(98)字第30号《国有土地使用证》已经被注销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，行政行为违法但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。四、根据被上诉人在原审中提交的证据，该案应确认广国用（98）30号《国有土地使用证》的登记行为违法。征用土地协议的形成时间为1998年7月12日，国有土地出让合同的形成时间为1998年7月12日，山东省人民政府批复为1998年8月24日，广政土管(1998)第15号文件的形成时间为1997年7日12日，建设用地呈报表的形成时间为1997年7月12日，广土估确字(1998)第7号的形成时间为1998年8月24日，而广国用(98)字第30号土地证形成时间为1998年6月23日，以上证据都能够充分证明：被上诉人向法庭提交的用以证明广国用(98)字第30号国有土地的登记行为的证据都是在被上诉人办理该土地证之后，不符合法律规定的登记程序。根据《中华人民共和国土地登记规则》(1989年)第十二条、十三条、十八条、二十一条、《国家土地管理局土地登记规则》(1996年)第六条、十五条、五十九条、六十五条，被上诉人办理土地登记行为应该要求当事人提供土地登记申请书、土地登记收件单、土地权属证明文件、资料、土地登记审批表、地籍图、土地登记簿（卡）、土地证书签收簿、土地归户册（卡）、土地登记复查申请表、土地登记复查结果表、确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料，但通过本案被上诉人所提交的材料来看，都是在办理登记行为之后的证据材料，而且没有公告。被上诉人的土地登记行为违反了上述规定，对原属集体所有的土地进行国有土地登记发证，属作出行政行为主要证据不足。
被上诉人县政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一、上诉人非涉案国有土地使用证颁证行为的利害关系人，不具有行政诉讼主体资格。本案所涉土地系因建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）、《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1992年）的规定，县政府报请东营市人民政府将华泰集团有限公司使用的130116平方米土地征为国有，并出让与华泰集团有限公司。1998年7月12日县国土局与该宗土地的所有权人广饶县大王镇人民政府签订了征用土地协议书，将上述土地征为国有。征为国有后，县国土局与华泰集团有限公司签订了土地使用权出让合同，据此，县政府向华泰集团有限公司颁发了涉案国有土地使用证。整个土地征用行为以及发证行为过程中上诉人及所在村委会均非土地的使用权人和所有权人，故上诉人非这一行政征用以及登记行为的利害关系人。二、关于本案的程序问题。关于主要负责人是否到庭应诉的问题，在本案诉讼过程中原审法院送达了行政机关负责人应诉通知书，但因政府工作的多样性以及其他客观原因主要负责人未能出庭应诉，在审理过程中向原审法院作出了说明，原审法院也对被上诉人提出了批评，对行政机关负责人应诉工作这是被上诉人应当加强和改进的，对此政府法制机构作出了制度性安排，但在本案中负责人没有出庭问题不构成审判程序的违法。另外，关于本案代理人身份查明问题，在本案诉讼期间代理人王永志的执业机构发生变更，裁判书中其他的有关身份描述文字性错误部分，原审法院已经以裁定的形式作出了更正，上诉人此项上诉理由亦不成立。
被上诉人县国土局答辩意见同被上诉人县政府答辩意见。
原审证据已随案移送本院，二审查明的事实与原审一致。
根据原审法院裁定和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人与本案涉案国有土地使用证的颁证行为是否具备法律上的利害关系，原审审判程序是否违法，裁判理由和裁判结果是否正确。
本院认为：
本案中，涉案土地原为集体土地。1998年8月24日，根据山东省人民政府批复征为国有，征用土地时，土地原所有权人为广饶县大王镇人民政府。后被征的土地出让给了原审第三人，涉案广国用（98）字第30号《国有土地使用证》系在通过征收出让后由被上诉人县政府颁发的。上诉人系被诉广国用（98）字第30号《国有土地使用证》项下原集体土地使用权人，与颁发广国用（98）字第30号《国有土地使用证》的行为无利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。因此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。
上诉人上诉理由中关于被上诉人在原审中行政机关负责人未出庭以及出庭的委托代理人身份描述的问题不足以导致认定原审审判程序违法。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，程序并无不当，适用法律正确，裁判结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张景凯
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 俞春晖
二〇一七年五月十七日
书 记 员 孟 真
（附上诉人名单）
上诉人（原审原告）卜凡庆，男，，汉族，住山东省广饶县。
上诉人（原审原告）高兴祯，男，。
上诉人（原审原告）卜凡义，男，。
上诉人（原审原告）王清俊，男。
上诉人（原审原告）姜守智，男，。
上诉人（原审原告）高清友，男，。
上诉人（原审原告）卜宪吉，男，。
上诉人（原审原告）卜祥利，男，。
上诉人（原审原告）高象林，男，。
上诉人（原审原告）高兴祥，男，。
上诉人（原审原告）高孟春，男，。
上诉人（原审原告）田众，男。
上诉人（原审原告）卜凡吉，男，。
上诉人（原审原告）高云旺，男，。
上诉人（原审原告）高清林，男，。
上诉人（原审原告）高云法，男，。
上诉人（原审原告）赵曰亮，男。
上诉人（原审原告）赵曰富，男，。
上诉人（原审原告）高立祥，男，。
上诉人（原审原告）王民生，男。
上诉人（原审原告）卜凡亮，男，。
上诉人（原审原告）郑金富，男，。
上诉人（原审原告）姜杰三，男，。
上诉人（原审原告）姜守成，男，。
上诉人（原审原告）高清流，男，。