广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终94号
上诉人（原审原告）：丰林发展有限公司。住所地：香港九龙长沙湾荔枝角道***号田氏企业中心**楼*****室。
法定代表人：黄炳深，该公司董事长。
委托代理人：赵一帆、李坚强，均系广东秉铨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市国土资源局新会分局。住所地：广东省江门市新会区会城中心南路**号。
法定代表人：林卫民，该局局长。
委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市新会区古井镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区古井镇人民街*号。
法定代表人：梁捷元，该镇镇长。
委托代理人：林根，江门市新会区古井镇法律服务所工作人员。
委托代理人：刘潮活，广东新康洋律师事务所律师。
上诉人丰林发展有限公司（以下简称“丰林公司”）因与被上诉人江门市国土资源局新会分局（以下简称“新会国土局”）、江门市新会区古井镇人民政府（以下简称“古井镇政府”）土地行政合同纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1993年1月4日，广东省新会市古井镇人民政府（现为古井镇政府）、广东省新会市国土局（现为新会国土局）作为甲方与澳门丰达投资公司（以下简称“丰达公司”）作为乙方，签订《土地使用权有偿出让开发协议书》（含附件《新会市银门海滨城开发区投资指南》），协议约定古井镇政府、新会国土局将位于新会市古井镇崖门炮台侧‘银门海滨城’开发区内编号为A4-1号地块的土地使用权出让给乙方，面积约为60亩，土地使用权出让价合计人民币4680000元，该地价包括耕地占用税、国土部门地价费用、农民土地及青苗补偿、粮食任务等。丰达公司需在签订协议日，支付首期款468000元，在签订协议之日起计30日内，支付第二期款项936000元，签订协议之日起一年内支付第三期款项468000元，余下总地价款468000元在贯通“银门海滨城”之水泥公路完成时全部付清。水泥公路预期于1994年年底前完成，但丰达公司所付尾期地价款之时间，应以水泥公路工程之实际完成日期为准。在丰达公司全部付清地价款后，古井镇政府、新会国土局应在两个月内为丰达公司办理土地使用权证书。丰达公司逾期不按本合同所规定时间付款，视为违约，古井镇政府、新会国土局有权单方面解除上述协议。古井镇政府、新会国土局如不按上述协议及投资指南所规定向丰达公司出售上述地块的土地使用权，视为违约，丰达公司有权单方解除合同，并向古井镇政府、新会国土局索回丰达公司已付款项的两倍金额作为赔偿。古井镇政府、新会国土局承诺所出让的土地符合广东省国土资源厅土地法例的有关规定。如有违犯，由其负责解决。
1993年1月13日，以古井镇政府、新会国土局作为甲方与丰林公司作为乙方，签订《土地使用权有偿出让开发协议书修改（1）》，约定将古井镇政府、新会国土局与丰达公司签订的上述协议中的乙方改为丰林公司，丰林公司应直接将购买该地块使用权的地价金以电汇或票汇划入“古井镇人民政府”银行账号内，并由古井镇政府开发收据作实，其余协议条款均不作任何更改。1993年3月18日，以古井镇政府、新会国土局作为甲方与丰林公司作为乙方签订《土地使用权有偿出让开发协议书修改（2）》，约定对涉案A4-1地块的有关协议作修改补充为古井镇政府、新会国土局同意将毗连A4-1地块以北的A4-2地块的土地使用权出让给丰林公司，面积约为30亩，土地使用权出让价为人民币2340000元，签立协议后三天内，丰林公司支付首期款项人民币702000元，于1994年1月4日支付人民币234000元，余下地价款项人民币1404000元在贯通“银门海滨城”之水泥公路完成时全部付清。关于A4-1号地块土地使用权的出让价及付款条件仍按原协议书条款执行，其余协议条款均不作任何更改。
涉案全部协议均分别在原广东省新会市公证处进行了公证。上述协议签订后，丰林公司分别于1993年1月9日、1月15日、3月25日、12月25日向古井镇政府支付地价款468000元、936000元、702000元、702000元，共计2808000元。古井镇政府确认收到上述款项并出具收据给丰林公司。丰林公司未支付上述协议约定的余下地价款。
另查明，2005年12月17日，贯通“银门海滨城”的水泥公路建成并通车。丰林公司称于2006年5月25日知悉前述公路建成通车。2007年7月19日，丰林公司向江门市政府反映涉案协议未履行的相关问题。2007年8月22日，古井镇政府就丰林公司反映的前述问题向其作出《关于崖门海滨城信访事项处理结果的答复》，载明“……贵公司于2007年7月19日向江门市政府反映古井镇政府没有履行合同事宜，现答复如下……本‘协议书’延至今日未能履行，并引发争议的主要原因是金门一级公路因资金，设计或施工等种种原因所致，于此，我们认为，因金门公路的建设拖延不属我们的主体责任，且我方无法操控的，故乙方要求我方赔偿不成立……我们愿意与投资方共同蹉商，找出解决问题的办法。”丰林公司自称于2014年12月以古井镇政府、新会国土局至今不能将出让土地交付给其使用为由，向江门市新会区人民法院（以下简称“新会法院”）提起民事诉讼，请求“判令：1、古井镇政府返还土地出让金2808000元及利息（暂计至2014年12月2日利息5845731元）；2、古井镇政府赔偿公证费18800元；3、新会国土局承担连带支付和赔偿责任；4、古井镇政府、新会国土局承担案件受理费。”
2015年6月9日，新会法院向丰林公司作出（2015）江新法民四初字第21-2号《民事裁定书》，以该案不属于人民法院受理民事案件的范围为由，裁定驳回丰林公司的起诉。2015年7月10日，丰林公司向原审法院提起本案诉讼。
再查明：贯通“银门海滨城”的水泥公路即金门公路。
原审法院认为，本案系行政合同纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。”丰林公司虽为香港公司，但本案仍应适用我国法律的规定进行审理。
综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、丰林公司的起诉是否属于行政诉讼的受案范围；2、丰林公司的诉讼请求是否超过诉讼时效。
关于丰林公司的起诉是否属于行政诉讼的受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的；……”。本案中，丰林公司认为作为行政机关的古井镇政府、新会国土局不依法履行其三方签订的土地出让协议而提起本案诉讼，符合上述规定，故本案起诉属于行政诉讼的受案范围，原审法院予以确认。
关于丰林公司的诉讼请求是否超过诉讼时效的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定……”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”第一百四十条规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条规定：“当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求。”由上述规定可知，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行协议提起行政诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求。
本案中，涉案协议约定丰林公司余下地价款应于金门公路实际完成时全部付清，丰林公司付清全部地价款后，古井镇政府、新会国土局为丰林公司办理相关的土地使用权证书。如古井镇政府、新会国土局未能按照协议约定办理的，视为违约，丰林公司有权单方解除合同并向古井镇政府、新会国土局索回已付地价款的两倍金额作为赔偿。根据现有证据显示，金门公路已于2005年12月17日建成并通车，丰林公司称于2006年5月25日知悉前述公路建成通车，但丰林公司并未按协议约定支付余下地价款，古井镇政府、新会国土局亦未向丰林公司交付涉案土地并办理土地使用权证。至此，丰林公司应当知悉古井镇政府、新会国土局未按照协议履行约定义务，其自身的合法权益已受到侵害。丰林公司于2007年7月19日向江门市人民政府反映涉案协议未履行的相关问题，古井镇政府就该问题于2007年8月22日作出的答复可视为因丰林公司提出要求而导致诉讼时效的中断，但丰林公司未能提供证据证明其从2007年8月22日至2014年12月间，有诉讼时效中止、中断、延长等法定情形，且古井镇政府、新会国土局均提出了诉讼时效抗辩，因此，丰林公司提出要求赔偿等请求显然已超过诉讼时效，应予驳回。
综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项及参照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条、第一百四十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条的规定，判决驳回丰林公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币51243元，由丰林公司负担。
上诉人丰林公司不服原审判决，向本院提起上诉，诉讼请求为：1、撤销原审判决；2、判令古井镇政府向丰林公司赔偿已支付地价款的两倍人民币5616000元。3、判令古井镇政府及新会国土局向丰林公司返还公证费人民币18800元；4、判令古井镇政府及新会国土局承担本案一、二审的全部诉讼费用。主要事实与理由：（一）1993年时，丰林公司的法定代表人作为古井镇的侨胞，为支持家乡建设，当时古井镇政府准备建设崖门海滨城项目并设立了镇办公司开发，以镇办公司的名义取得土地的批文。当时，丰林公司为慎重起见，要求新会国土局参加签约并办理了公证，三方签订了《土地使用权出让协议》，而非转让协议。2006年，古井镇政府告知丰林公司金门公路已经开通。但时过境迁，丰林公司对古井镇政府及新会国土局是否能交付土地存在疑问。2007年10月24日，丰林公司和古井镇政府及新会国土局与另外两家投资方开会协商，形成了会议纪要，当时古井镇政府提出由于国家土地政策发生变化，所以出让土地需要招、拍、挂程序。各方形成共识：标的土地采取公开“招、拍、挂”方式出让，且土地出让价不得低于“招、拍、挂”底价。相关的手续由新会国土局、古井镇政府办理。若投资方在竞拍中竞得土地使用权的，投资方将竞得土地价款汇入区财政专户（已支付的首期款抵作部分土地款），扣除相关款项后，将余款投入竞得土地的基础建设当中。若由他方竞得土地使用权的，古井镇政府将对投资方前期投入进行补偿并解除原签订的征地合同。这就是各方对该历史遗留问题的处理意见，但是没有约定期限。丰林公司一直等待古井镇政府通知出让土地招、拍、挂的时间，但古井镇政府及新会国土局从未通知丰林公司相关工作的进度和结果，也没有告知其他两家投资人起诉的情况。（二）诉讼时效的起算点应该在古井镇政府及新会国土局明确告知丰林公司出让土地不能“招、拍、挂”的时间起算。2007年的会议纪要是各方认可的对历史遗留问题的处理意见，法院应予认可其效力。根据该《会议纪要》，古井镇政府及新会国土局办理出让土地招、拍、挂的手续，通过处理土地使用权解决历史遗留问题，但没有约定时间。古井镇政府及新会国土局一直没有告知丰林公司办理土地招、拍、挂的进度及结果，丰林公司不能确定权利是否被侵害。（三）依据协议签订时的法律规定，土地出让合同需要县一级人民政府的同意，一审没有查清该事实。依据2002中华人民共和国国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，出让土地需要招标拍卖挂牌出让。在2006年通车后，该合同是否存在履行不能的情况，其过错属于哪一方，一审法院也没有查清。对于上述的情况，丰林公司当时是不清楚的，古井镇政府及新会国土局也没有告知丰林公司这些情况。《土地使用权出让协议》属于未生效或效力待定的合同，不存在诉讼时效的问题。（四）依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，2007年10月24日的《会议纪要》系古井镇政府发文的，并抄送当时古井镇的镇长及镇委书记。该证据的举证责任在于古井镇政府。古井镇政府没有证据予以反驳的，应当认定会议纪要的效力，一审法院不确认该《会议纪要》的效力，属于认定事实错误，程序违法。
被上诉人新会国土局答辩称：（一）丰林公司与新会国土局及古井镇政府签订的《土地使用权有偿出让开发协议书》及其修改协议，签约主体及内容不符合《城镇国土土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条和第十四条规定的关于土地使用权出让合同的特征，并不是土地使用权出让合同，该协议签订后还没有到办理土地使用证的办证环节，丰林公司没有和新会国土局签订土地出让合同，没有向新会国土局支付土地出让金，丰林公司在诉讼请求中没有要求新会国土局返还或补偿地价款，丰林公司已支付给古井镇政府的地价款与新会国土局无关。（二）新会国土局没有收取丰林公司的公证费，丰林公司要求新会国土局和古井镇政府返还公证费没有事实依据。（三）丰林公司提起本案诉讼超过诉讼时效，原审裁判正确，请二审驳回丰林公司的诉讼请求，维持一审判决。
被上诉人古井镇政府的答辩意见与一审期间发表的意见一致，请法院驳回丰林公司的诉讼请求。
二审期间本院依职权调取两份证据：1、《民事诉状》（原告“丰林发展有限公司”向新会法院提交，法院收件章的落款日期显示为2015年1月6日）；2、（2015）江新法民四初字第21号《受理案件通知书》。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决中“余下总地价款468000元在贯通‘银门海滨城’之水泥公路完成时全部付清”，应改为“余下总地价款2808000元在贯通‘银门海滨城’之水泥公路完成时全部付清”，对此本院予以纠正。
另查明，丰林公司曾于2015年1月6日向新会法院提起民事诉讼，在该民事诉讼状中，丰林公司将古井镇政府列为被告一，将新会国土局列为被告二，并载明“至今，被告都不能将出让的土地交付原告，被告一直接收取了原告缴交的地价款，所以被告一应当将原告已缴交的地价款2808000元返还原告，……被告二应当承担连带返还责任。”
本院认为，本案为土地行政合同纠纷。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。”丰林公司为香港公司，但本案应参照我国涉外行政诉讼的规定进行审理。
综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：丰林公司的诉讼请求是否超过诉讼时效。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定……”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”第一百四十条规定：“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十九条规定：“当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩，人民法院经审理认为抗辩事由成立的，判决驳回原告的诉讼请求。”
本案现有证据显示，涉案协议约定丰林公司余下地价款应于金门公路实际完成时全部付清，丰林公司付清全部地价款后，古井镇政府、新会国土局为丰林公司办理相关的土地使用权证书。如古井镇政府、新会国土局未能按照协议约定办理的，视为违约，丰林公司有权单方解除合同并向古井镇政府、新会国土局索回已付地价款的两倍金额作为赔偿。金门公路已于2005年12月17日建成并通车，丰林公司称于2006年5月25日知道前述公路建成通车，但丰林公司并未按协议约定支付余下地价款，古井镇政府、新会国土局亦未向丰林公司交付涉案土地并办理土地使用权证。至此，丰林公司应当知悉古井镇政府、新会国土局未按照协议履行约定义务，其自身的合法权益已受到侵害。丰林公司于2007年7月19日向江门市人民政府反映涉案协议未履行的相关问题，古井镇政府就该问题于2007年8月22日作出答复，即使将2007年7月19日至2007年8月22日视为诉讼时效的中断，但是从2007年8月22日至2015年1月6日丰林公司向新会法院提起民事诉讼，也已经超过两年的诉讼时效。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币51243元，由上诉人丰林发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 邓 球
代理审判员 周 奇
二〇一六年十一月十二日
书 记 员 黄咏仪