重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行提字第00005号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆市奉节县草堂镇欧营村19组。
代表人王三辽，组长。
委托代理人周方平，重庆吉瑞律师事务所律师。
委托代理人王三涛，男，1951年1月20日出生，汉族，住重庆市奉节县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）重庆市奉节县草堂镇欧营村20组。
代表人王三辽，组长。
委托代理人周方平，重庆吉瑞律师事务所律师。
委托代理人黄伯银，男，1954年5月2日出生，汉族，住重庆市奉节县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市奉节县国土资源和房屋管理局，住所地重庆市奉节县永安镇人和街16号。
法定代表人刘方令，局长。
委托代理人邵小全，重庆市奉节县国土资源和房屋管理局工作人员。
委托代理人邬小东，重庆市奉节县人民政府法制办公室工作人员。
一、二审第三人重庆市奉节县草堂镇人民政府，住所地重庆市奉节县草堂镇七里村八社。
法定代表人张奎，镇长。
委托代理人张仕华，重庆市奉节县草堂镇人民政府工作人员。
委托代理人李美奎，重庆聚焦律师事务所律师。
重庆市奉节县草堂镇欧营村19组、20组（简称19组、20组）诉重庆市奉节县国土资源和房屋管理局（简称奉节县国土局）土地行政登记一案，重庆市奉节县人民法院于2013年6月7日作出（2013）奉法行初字第00013号行政判决。19组、20组不服，向重庆市第二中级人民法院提起上诉，该院于2013年10月14日作出（2013）渝二中法行终字第00079号行政判决，该判决已经发生法律效力。19组、20组仍不服，向本院申请再审。2015年5月8日，本院作出（2015）渝高法行申字第00137号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
重庆市奉节县人民法院一审审理查明，1991年2月，重庆市奉节县草堂河流域综合治理试验工程由国家农业综合开发办公室批准立项，综合治理试验区在原白帝、石马两乡14个村，建设期三年，中央投资150万，地方配套90万。重庆市奉节县人民政府（简称奉节县政府）组建了治理区工程指挥部负责组织项目的具体实施，任务是完成坡改、营造林地及水利水保工程建设。1997年4月29日，奉节县国土局、原重庆市奉节县草堂区工委、重庆市奉节县草堂镇人民政府（简称草堂镇政府）、原重庆市奉节县长梁村召开座谈会议，达成《关于明确草堂镇长梁村长梁河坝草堂区工委使用土地所有权和使用权座谈纪要》，该纪要载明草堂河流域综合治理试验工程中治理长梁河坝增加的110余亩土地中，东抵排洪沟西堤外脚跟、南至渠道尽头与河堤尽头连线，西抵河堤坎脚跟，北以鱼池、堤坎外脚跟和段启科水田为界的30亩土地交给草堂河流域综合治理指挥部作为管护工程用地，该30亩土地属国家所有，指挥部撤销后，由原重庆市奉节县草堂区工委依法办理用地手续，取得该土地使用权。同年5月，原重庆市奉节县草堂区乡镇企业办公室向奉节县政府请示开发、利用该30亩土地，8月21日奉节县政府批复同意其开发利用该国有滩涂30亩。1997年8月30日，原重庆市奉节县草堂区工委与张伟、王三志签订租赁协议，将该土地以8万元的价格一次性租赁给其用于苗圃、养殖业，期限30年。后奉节县先后几次进行乡镇建制调整，原重庆市奉节县草堂区工委被撤销，该30亩土地所在位置属于现草堂镇政府管辖范围。2012年2月，因奉节县重点工程草堂移民生态产业园建设需要，上述土地被奉节县政府征用，重庆市奉节县土地房屋征收中心按实测的土地面积38亩对租赁方进行了相关补偿，终止了租赁协议。2012年4月，草堂镇政府向奉节县政府申请对上述土地权属作出行政裁决，奉节县政府作出争议土地属国有土地使用权由草堂镇政府享有的奉节府裁（2012）2号争议处理决定书。19组、20组不服，向重庆市人民政府申请行政复议，复议期间奉节县政府撤销了该处理决定，同年12月7日，19组、20组撤回复议申请，行政复议终止。2012年12月26日，草堂镇政府请示奉节县政府将上述土地批准划拨给其管理使用，奉节县政府审查同意，草堂镇政府向奉节县国土局提出土地使用权登记申请，并提供了该宗土地的相关资料由奉节县国土局审查。2013年1月4日，奉节县国土局按照上述土地的实测面积，给草堂镇政府颁发了“301房地证2013字第00006号”和“301房地证2013字第00012号”土地使用权证。19组、20组不服，提起本案行政诉讼，请求撤销“301房地证2013字第00012号”土地使用权证。
重庆市奉节县人民法院一审审理认为，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第二条、第三条、第六条规定，奉节县国土局具有对本行政区域内土地使用权予以登记的权利。根据该条例第十二条规定，土地房屋登记应当由权利人或者利害关系人提出申请，本案所涉土地奉节县政府1997年8月已批复给原重庆市奉节县草堂区乡镇企业办公室使用，批复中载明土地性质为国有滩涂地，后因建制调整，原重庆市奉节县草堂区工委被撤销，该土地所处的位置现属于草堂镇政府的管辖范围，草堂镇政府根据奉委发（1999）37号《中共奉节县委奉节县人民政府关于乡镇建制调整若干问题的意见》的要求，为进一步明确对该土地的使用权，请示奉节县政府将该土地批准划拨给草堂镇政府使用，奉节县政府审查同意后，草堂镇政府作为该土地的利害关系人向奉节县国土局申请土地使用权登记，符合申请登记条件。根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第二十三条之规定，登记申请符合条件的，登记机构应当予以登记，并将登记事项记载于土地房屋登记簿。草堂镇政府向奉节县国土局申请国有土地使用权登记时，提供了座谈会纪要、奉节县政府批复、建制调整文件等资料，其申请登记的内容与提交资料证明的内容及土地现状一致，符合土地权属登记规定，因此奉节县国土局予以登记颁证的事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。对19组、20组提出登记土地属于农民集体所有，奉节县国土局作出登记的事实不清、证据不足的意见，经审查，草堂镇政府申请权属登记的土地，系草堂河流域综合治理试验工程建设完成后新增加的可利用土地，对土地的所有权经相关部门、村社召开座谈会形成纪要，确定所有权属于国有，该纪要系各方当事人协商一致达成，未违反我国土地管理法律、法规的规定，奉节县政府之后关于该土地的批复，亦证明土地所有权属于国有，19组、20组未提供县级以上人民政府确认该土地为农民集体所有的权属证明及其他足以反驳的证据，因此对19组、20组的该意见不予采纳。对19组、20组提出奉节县国土局在土地权属有争议期间作出权属登记程序违法的意见，经审查，草堂镇政府就该土地的权属向奉节县政府申请过行政裁决，奉节县政府作出行政处理决定后，19组、20组不服申请行政复议，复议期间奉节县政府撤销了原行政处理决定，19组、20组撤回复议申请，复议程序终止，之后19组、20组和草堂镇政府均未重新启动行政裁决程序，奉节县国土局在上述行政处理决定的复议程序终止后，根据草堂镇政府的申请，通过审查相关资料后核发土地使用权证的行为并未违反法律、法规的禁止性规定，无明显的程序违法，19组、20组对土地权属存在争议，应当先行通过行政处理程序予以解决，因此对19组、20组的该意见不予采纳。对19组、20组提出登记土地被奉节县政府作为集体土地报重庆市人民政府批准征收取得了土地补偿的意见，不属本案审查范围，可通过其他法定程序解决。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回19组、20组的诉讼请求；案件受理费50元由19组、20组负担。
19组、20组上诉称，一审法院认定事实有误，争议土地应属农村集体土地，奉节县国土局颁证程序违法，依据不充分，请求撤销一审判决，撤销被诉颁证行为。
奉节县国土局二审答辩称，草堂镇政府提交了书面土地使用权登记申请，奉节县国土局根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第三条、第六条之规定依法予以受理。奉节县国土局对土地权属等资料进行了审查，认为争议土地权属清楚，四至准确，颁发被诉土地使用权证的行为认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。
草堂镇政府二审陈述称，争议土地于1997年已被确认界定为国有土地，由原重庆市奉节县草堂区工委代为行使土地权利，并不存在土地权属争议。19组、20组认为争议土地属农村集体所有土地无事实依据。奉节县国土局作出的颁证行为认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。
奉节县国土局在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1．“301房地证2013字第00012号”土地使用权证；2.草堂镇政府申请批准用地的请示；3．奉节县政府审查同意的公文手续；4．草堂镇政府的组织机构代码证；5．土地房屋权属登记申请书；6.土地房屋权属登记审核表；7.宗地图。8.奉节县政府奉府土（1997）191号《关于草堂区企业办公室开发利用国有滩涂的批复》；9.原奉节县草堂区乡镇企业办公室关于使用国有土地的报告；10.原奉节县草堂区乡镇企业办公室使用国有土地呈报表；11.关于明确草堂镇长梁村长梁河坝草堂区工委使用土地所有权和使用权座谈纪要；12.土地租赁协议；13.租金票据；14.补偿协议；15．《重庆市土地房屋权属登记条例》。
19组、20组向一审法院提供并举示了以下证据：1.重庆市草堂镇欧营村村民委员会证明、19组、20组村民证明、王三辽身份证复印件；2.奉节县政府奉节府裁（2012）2号争议处理决定书；3.行政复议答辩书；4.行政复议申请书；5.奉节府发（2012）119号文件；6.渝府复（2012）278号行政复议终止决定书。7.地籍测量资料；8.石发字（1990）6号奉节县石马乡关于长防、水保综合治理实施中若干问题的规定；9.奉节县石马乡人民政府关于水保工程的补充规定；10．19组宗地图；11．奉农发办（1991）16号文件；12．奉节府发（2001）89号文件；13．苗圃场补偿协议；14．土地租赁协议及收据；15．奉节县政府奉府土（1997）191号《关于草堂区企业办公室开发利用国有滩涂的批复》；16．土地呈报表；17．座谈纪要；18．使用国有土地的报告；19．奉委发（1999）37号文件；20．奉府函（1994）99号文件；21．渝府地（2011）765号征地批复；22．奉节府文（2011）49号文件；23．渝国土房管文（2011）461号文件；24．建设用地申请表、项目用地情况表及欠条；25．询问证人陈盛永、李开禄、杨开英、蔡林忠的笔录；26.“301房地证2013字第00012号”土地使用权证；27.土地权属登记申请书；28.组织机构代码证；29.房屋权属登记审核表。
草堂镇政府向一审法院提供并举示了以下证据：1.奉委发（1999）37号《中共奉节县委、奉节县人民政府关于乡镇建制调整若干问题的意见》；2.奉节县政府奉府土（1997）191号《关于草堂区企业办公室开发利用国有滩涂的批复》；3.土地呈报表；4.关于明确草堂镇长梁村长梁河坝草堂区工委使用土地所有权和使用权座谈纪要；5.使用国有土地的报告；6.土地图纸；7.土地租赁协议及租金收据；8.苗圃场补偿协议。
一审法院对当事人提交的证据认证如下：19组、20组提交的29份证据中，对各方当事人无异议的第1、7-28号证据予以确认；对第2-6号证据的真实性予以确认，证明土地权属无新的有效行政裁决予以确认；29号证据不能证明登记土地的所有权性质，与本案审查的登记行为不具有关联性，不予采信。奉节县国土局提交了14份证据真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。草堂镇政府提交的8份证据真实、合法，予以采信。
重庆市第二中级人民法院对一审法院采信的证据予以确认。二审中奉节县国土局将奉节府裁（2013）1号行政处理决定书作为新证据提交，各方当事人对该决定的真实性无异议，对其予以采信。
重庆市重庆市第二中级人民法院对一审法院认定的事实予以确认。另查明，在二审审理过程中，奉节县政府作出奉节府裁（2013）1号行政处理决定书，对争议土地的权属确认为国有土地，该处理决定已送达争议各方。
重庆市第二中级人民法院二审审理认为，奉节县国土局是本案的适格被告。经审理查明被诉颁证行为涉及的土地是草堂河流域综合治理试验工程施行后的新增土地，19组、20组与草堂镇政府就该地块的权属发生争议，已进入权属争议处理程序，虽然奉节县政府曾作出权属争议处理决定，但在行政复议程序中奉节县政府已主动撤销该决定，19组、20组撤回复议申请后草堂镇政府并未撤回权属争议处理申请，因此该争议仍处于权属争议处理程序中，奉节县政府应主动重新作出处理决定，无需各方重新申请。在权属争议并未得到处理的情况下予以登记核发土地权属证书在程序上存在不当，但是在本案二审过程中，奉节县政府已作出土地权属争议处理决定，将争议地块确认为国家所有，该地块的权属已经明确。行政行为具有确定力，在其作出后未经法定程序予以撤销即具有效力。在争议地块的权属争议已有处理决定的情况下对被诉颁证行为在程序上的不当之处从节约行政资源的角度出发可视为程序上的瑕疵，不必认定为程序错误对被诉颁证行为予以撤销。19组、20组主张权利可按法定程序先解决权属争议处理决定的效力问题。在争议土地的权属争议处理程序中本案被诉的土地使用权证不能作为草堂镇政府主张争议地块权属的证据使用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回19组、20组的上诉，维持一审判决；上诉案件受理费50元由19组、20组负担。
19组、20组申请再审称，奉节县国土局明知争议土地的权属争议正在处理过程中，仍进行颁证的行为违法。19组、20组提交的新证据足以推翻二审判决认定的事实，奉节县政府已于2010年将争议土地登记为19组所有并向19组颁发了集体土地所有证，奉节县政府也已自行撤销了奉节府裁（2013）1号行政处理决定书，足以证明争议土地属19组所有。奉节县国土局向草堂镇政府作出的被诉颁证行为系重复颁证，请求法院撤销一、二审判决，依法改判。
奉节县国土局再审答辩称，争议土地于1997年就作为国有土地被划拨给原重庆市奉节县草堂区工委使用。原重庆市奉节县草堂区工委、草堂镇政府对争议土地的管理一直持续到草堂移民生态产业园建设前，19组、20组对此从未提出过异议。争议土地权属清楚，不存在权属争议，奉节县国土局的颁证行为合法。2010年奉节县政府在进行全国土地二次调查中，对20组集体土地登记的内容不准确，包含有本案争议土地在内，但20组持有的集体土地所有证已被注销。请求法院驳回19组、20组的再审申请。
草堂镇政府再审陈述称，19组、20组提起的首次申诉被重庆市第二中级人民法院驳回后，仍以相同的事实和理由再次申诉，其申诉理由不能成立。奉节县政府向草堂镇政府颁发土地使用权证的依据是奉节县政府奉府土（1997）191号《关于草堂区企业办公室开发利用国有滩涂的批复》及相关材料，这些证据能充分证明争议土地权属在1997年已明确为国有划拨土地。争议土地并不包含在19组、20组所有的集体土地范围内。被诉颁证行为认定事实清楚，程序合法。请求法院判决驳回19组、20组的再审申请。
19组、20组再审中向本院提交并举示了如下证据：
1、奉节县政府奉节府裁（2012）2号行政处理决定书。
2、奉节县政府奉节府发（2012）119号关于撤销奉节府裁（2012）2号争议处理决定书的通知。
3、奉节县政府奉节府裁（2013）1号行政处理决定书。
4、奉节县政府奉节府裁（2014）5号关于撤销奉节府裁（2013）1号争议处理决定书的通知。
5、重庆市奉节县人民法院（2014）奉法行初字第00004行政判决，判决确认奉节府裁（2013）1号行政处理决定书违法。
6、重庆市第二中级人民法院（2014）渝二中法行终字第00090行政判决，判决维持重庆市奉节县人民法院（2014）奉法行初字第00004行政判决。
7、重庆市奉节县欧营村18组集体土地所有证。
8、奉节县政府向19组颁发的奉节集有（2010）第1225号集体土地所有证（简称1225号土地证）复印件。
9、奉节县政府向20组颁发的奉节集有（2010）第1226号集体土地所有证（简称1226号土地证）。
10、从重庆市奉节县房地产交易管理所查询获得的19组集体土地所有权登记档案资料。
11、从重庆市奉节县房地产交易管理所查询获得的20组集体土地所有权登记档案资料。
12、渝府地（2011）765号征地批复。
19组、20组举示1-11项证据拟证明奉节县政府于2010年向19组颁发的集体土地所有证中包含有本案争议土地，本案被诉颁证行为系重复颁证；奉节县政府确认争议土地属国有的奉节府裁（2013）1号行政处理决定书已被奉节县政府自行撤销，同时被生效判决确认违法，以上新证据能够否定二审判决认定的事实。第12项证据拟证明争议土地已被征收，以此推定争议土地属集体所有。被申请人质证认为第1、2、3、12项证据在一、二审程序中已举示，不属于新的证据；第4、5、6、7项证据与本案不具有关联性；第8项证据系复印件，对其真实性不予认可；第9、11项证据具有真实性，但20组持有的1226号土地证已被注销；第10项证据具有真实性，但不能证明奉节县政府向19组颁发了土地所有证。草堂镇政府同意被申请人的质证意见。
奉节县国土局再审中向本院提交并举示了以下证据：
1、奉节县国土局奉国土发（2014）57号关于更正20组集体土地所有权登记通知。
2、奉节县国土局奉国土公告（2015）4号关于20组集体土地所有权更正结果的公告。
3、奉节县国土局奉国土公告（2015）5号关于注销20组集体土地所有权登记的公告。
奉节县国土局举示该组证据拟证明包含争议土地在内的20组1226号土地证已被注销。19组、20组质证认为其不知晓该注销事项，注销行为违法。草堂镇政府对该组证据无异议。
经审查，本院对证据作如下确认：再审中19组、20组举示的第1、2、3、12项证据在一、二审程序中已举示，不属于新的证据；第4-6项证据系在本案二审判决生效后新产生的证据，真实、合法且与本案有关联，属新的证据，予以采信；第7项证据与本案不具有关联性，不予采信；第8项证据为复印件，其真实性无法确认，不予采信；第9-11项证据系19组、20组在二审判决生效后发现的证据，真实、合法且与本案有关联，属新的证据，予以采信。奉节县国土局举示的3份证据真实、合法且与本案有关联，予以采信。二审法院对其余证据的分析认定正确，本院予以确认。
本院再审审理查明，重庆市奉节县房地产交易管理所存档的落款时间为2010年8月1日的19组、20组《集体土地所有权登记卡》、《土地归户卡》均分别对19组、20组所有的集体土地进行了记载；19组、20组《重庆市土地房屋权属登记审核表》分别载明：根据土地二调成果，前述土地经公示无异议，19组、20组村民委员会分别申请前述土地的集体所有权权属登记，提交资料齐全，权属来源合法，四至界限清楚明确，申请登记内容与提交资料证明的内容及土地实际状况一致，准予登记。2010年，奉节县政府向20组颁发了1226号土地证。本案二审判决生效后，19组、20组因不服奉节县政府奉节府裁（2013）1号行政处理决定，向重庆市奉节县人民法院提起行政诉讼。在该案一审审理中，19组、20组提交了从重庆市奉节县房地产交易管理所查询获得的19组、20组2010年集体土地权属登记档案材料，重庆市奉节县人民法院依职权向奉节县国土局对19组、20组集体土地的登记情况进行核实，查明争议土地包含在2010年登记为19组、20组所有的集体土地范围内。奉节县政府于2014年4月21日自行撤销了奉节县政府奉节府裁（2013）1号行政处理决定，但19组、20组不撤诉，重庆市奉节县人民法院遂于2014年5月7日作出（2014）奉法行初字第00004号行政判决，认为19组、20组提供的农村集体所有土地的权属证明材料包含了争议土地在内，奉节县政府作出奉节府裁（2013）1号行政处理决定存在事实不清，判决确认该行政处理决定违法。19组、20组不服该判决，提起上诉。重庆市第二中级人民法院于2014年8月28日作出（2014）渝二中法行终字第00090行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。因建设草堂移民生态产业园需要，重庆市奉节县土地房屋征收中心于2012年与争议土地的承租人张伟、王三志签订补偿协议并对其进行补偿后，争议土地已用于草堂移民生态产业园建设使用。2015年4月22日，奉节县国土局作出关于注销1226号土地证的公告。本院查明的其他事实与二审查明的事实相同。
本院再审认为，19组、20组认为争议土地是其所有的集体土地，请求撤销奉节县政府就争议土地向草堂镇政府颁发“301房地证2013字第00012号”土地使用权证的行政行为。本案二审程序中，奉节县政府作出奉节府裁（2013）1号土地权属争议处理决定，确认争议土地属国家所有，二审法院据此判决驳回19组、20组的诉讼请求并无不当。本案二审判决生效后，19组、20组对奉节县政府奉节府裁（2013）1号行政处理决定提起行政诉讼，奉节县政府在该案诉讼过程中自行撤销该行政处理决定，该案生效判决查明争议土地包含在2010年登记为19组、20组集体所有的土地范围内，并以此为由确认该行政处理决定违法。根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第二十四条第一款第（七）项之规定，申请登记事项与土地房屋登记簿记载冲突的，登记机构不予登记。奉节县国土局在争议土地已于2010年登记为集体所有土地的情况下，于2013年将争议土地登记由草堂镇政府使用，系重复登记行为，违反了前述法规规定。奉节县国土局对拟登记土地是否已记载于土地登记薄的情况未尽到法定审查义务，对该事实认定不清，其颁发“301房地证2013字第00012号”土地使用权证的行政行为应予撤销。本案二审判决生效后出现了新的证据，以致二审判决依据的案件事实发生变化并对判决结果产生影响，本院对此应予改判。19组、20组的申请再审理由成立，本院依法予以支持。
综上所述，一、二审判决认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销重庆市第二中级人民法院（2013）渝二中法行终字第00079号行政判决和重庆市奉节县人民法院（2013）奉法行初字第00013号行政判决；
二、撤销重庆市奉节县国土资源和房屋管理局于2013年1月4日向重庆市奉节县草堂镇人民政府颁发“301房地证2013字第00012号”土地使用权证的行政行为。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由重庆市奉节县国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 邬继荣
代理审判员 乐 敏
二〇一五年九月六日
书 记 员 王 堃