辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终1222号
上诉人（原审原告）蔡惠玉等六十二人（名单附后）。
上诉人（原审原告）孙冠荣，男，2005年9月27日出生，汉族，住北京市西城区。
法定代理人孙成振，男，1977年6月29日出生，汉族，住址同上（系上诉人孙冠荣父亲）。
上诉人共同委托代理人陶明哲，辽宁哲盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区。
法定代表人肖盛峰，该市政府市长。
委托代理人车红，中山区外经贸局副局长。
委托代理人张文成，该市政府服务业委员会干部。
被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区。
法定代表人王晋良，该局局长。
委托代理人陈文卿，辽宁智库律师事务所律师。
委托代理人宋文，该局工作人员。
蔡惠玉等六十三人诉大连市人民政府、大连市国土资源和房屋局行政纠纷一案，不服大连市中级人民法院（2016）辽02行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，2015年6月16日，本院收到蔡惠玉等六十三人的起诉状，所列被告为大连市人民政府和大连市中山区人民政府，请求事项：1.确认被告未经依法招投标等过程，非法与不良商人签订三方战略合作框架协议。2.确认被告视受害市民多次信访举报不予处理，置社会安定于不顾玩忽职守。3.确认被告违反《城市房地产开发经营管理条例》第三十六条的规定，未经验收的房屋交付使用。4.确认被告违反《商品房销售管理办法》第七条的规定，发放预售许可证。5.确认被告未按《大连市人民政府关于进一步规范商品房预售管理的通知》的第二项要求，制定《大连市商品房预售资金监管办法》，致使无信商人骗取巨额资金拒不归还。6.确认因被告违法违规的行政行为对原告遭受的损失，并双倍偿还原告购房款136997638元，双倍赔偿原告三年收益损失65758866元。本院以原告蔡惠玉等人的诉讼请求不明确具体且无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定对蔡惠玉等六十三人的起诉不予立案。
2015年12月10日，辽宁省高级人民法院以（2015）辽立行终第00103号行政裁定指令本院继续审理，主要理由是：案件经法院立案部门审批决定立案后，审判部门进行审理过程中，只能就程序问题裁定驳回起诉或就实体问题作出判决，不可再裁定不予立案。
本院于2016年2月16日立案后，按照法律规定，向原告释明其应明确起诉状中诉讼请求等问题，原告分别于2016年2月26日、3月30日申请延迟向被告送达起诉状及相关材料，后坚持以3月15日重新提交的起诉状为准，在该起诉状中撤销对大连市中山区人民政府的起诉，增加大连市国土资源和房屋局（以下简称房屋局）为被告，并变更了诉讼请求。
原审法院认为，本案系二审法院发回指令继续审理的案件，本院应对被指令的案件进行审理。原告起诉大连市人民政府和大连市中山区人民政府，属于中级人民法院的级别管辖范围。现原告起诉被告大连市人民政府行政不作为行为违法，经本院释明，原告未能明确诉讼请求中所诉不作为行为的具体所指，属于没有具体的诉讼请求，不符合提起诉讼的法定条件。原告在本次诉讼中撤销对大连市中山区人民政府起诉，增加大连市国土资源和房屋局为被告，但大连市国土资源和房屋局颁发《商品房预售许可证》的行为不属于中级人民法院受案和管辖范围，依法不符合提起诉讼的法定条件。该项诉讼请求与诉大连市人民政府不作为行为不属于人民法院依法合并审理的范围，且被告对管辖权亦有异议，故本案依法应驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定：驳回蔡惠玉等六十三人的起诉。案件受理费50元（原告已预交），免予收取。
上诉人蔡惠玉等六十三人上诉称：一审法院下达裁定书并驳回上诉人的诉讼请求，违反法定程序，并且无法律依据。该案上诉人于2016年2月16日立案后，一审法院并未向上诉人交付被上诉人给付的证据和答辩状，只是在2016年5月13日向上诉人交付了被上诉人递交的《管辖异议申请书》，上诉人针对该《管辖异议申请书》于2016年5月23日递交了《管辖异议答辩状》，一审法院并未作出支持或不支持管辖异议的裁定书。2016年6月3日一审法院对上诉人和被上诉人进行了询问，由于一审法院并未向上诉人交付被上诉人递交的答辩状和相关证据，因此，上诉人并未对本案的实质性问题进行回答。此后，一审法院下达了《行政裁定书》，驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为，上诉人提起诉讼的条件，并不存在《行政诉讼法司法解释》第三条的规定的情况，因此，一审法院不应草率的不经审理即驳回上诉人的诉讼请求。请求：撤销原审裁定，并指令原审法院针对此案予以公开审理。
被上诉人大连市人民政府答辩称：1、上诉人偷换了行政诉讼裁判概念。“驳回起诉”是法院在受理案件后，发现了不应当受理的情形，而作出的裁判结论，法庭并未进行实体审查，其应用的法律文书是裁定；而“驳回诉讼请求”是法院已经受理案件，并对原告的诉讼请求进行了实体审查后，认为符合《行政诉讼法》第六十九条之规定所作的裁判结论，其应用的法律文书是判决。原审裁定是驳回上诉人的起诉而不是诉讼请求。2、原审裁定依据充分合法。一是依据《行政诉讼法》第六十七条第二款之规定“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理”。二是原审法院依据行政诉讼司法解释（法释[2015]9号）第三条第二款之规定，经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理，迳行作出驳回起诉的裁定，完全正确且符合法定程序。三是上诉人将第二被上诉人起诉到原审法院，违背了级别管辖，原审法院应不予受理。上诉人起诉第一被上诉人的是不作为行为，起诉第二被上诉人的是违法发放预售许可证的行为，是不同的行为，在本案中并不是共同被告。综上，原审裁定并无不妥，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人大连市国土资源和房屋局答辩称：1、本案一审为省高院指令继续审理案件，上诉人在本案一审审理过程中变更被告，增加被上诉人为被告并增加诉讼请求，没有法律依据，一审法院未对上诉人针对被上诉人的诉请进行审查正确。2、即使一审法院受理本案，上诉人就被上诉人提起的行政诉讼应由“被告人所在地”大连市中山区人民法院管辖，不属于一审法院受案和管辖范围，一审法院驳回上诉人的起诉并无不当。3、上诉人起诉被上诉人大连市人民政府不作为与起诉要求撤销被上诉人房屋局颁发的《商品房预售许可证》为两个无关联、分别独立的诉讼请求，二者不属于人民法院依法合并审理的范围，一审裁定驳回起诉符合相关法律规定。4、上诉人起诉要求撤销房屋局作出的具体行政行为已超过法定起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，本案本院裁定指令原审法院继续审理后，上诉人将诉讼请求变更为：1、请求法院依法判令第一被告未经调查，即引进有严重不良商业信誉的武金祥，对现“东北亚国际名优商品交易中心”进行经营管理，并与武金祥成立的大连东北亚国际品牌商品交易中心有限公司签订三方战略合作框架协议等一系列的行为，为行政不作为行为。2、请求法院依法判令被告违法发放“东北亚国际名优商品交易中心”的预售许可证，并依法撤销大房预许字第20120025号《商品房预售许可证》。
本院认为，本案的争议焦点有两个：一是上诉人针对被上诉人市政府的诉讼请求是否具体明确的问题；二是上诉人针对房屋局的诉讼是否属于原审法院管辖的问题。
关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案指令原审法院继续审理后，上诉人的第一项诉讼请求是：请求判令第一被告未经调查，即引进有严重不良商业信誉的武金祥，对东北亚国际名优商品交易中心进行经营管理，并与武金祥成立的大连东北亚国际品牌商品交易中心有限公司签订三方战略合作框架协议等一系列行为，为行政不作为行为。也即上诉人请求判令被上诉人市政府多个行为是行政不作为行为，具体是什么行为不明确，如何不作为亦不明确。因此，在原审法院已对上诉人进行充分释明而上诉人仍未能明确其具体诉讼请求的情况下，原审认为其起诉不符合提起诉讼的法定条件，从而驳回其起诉并无不当。
关于第二个焦点问题。本案指令原审法院继续审理后，上诉人的第二项诉讼请求是：请求判令被告违法发放“东北亚国际名优商品交易中心”的预售许可证，依法撤销大房预许字第20120025号《商品房预售许可证》。在该项诉讼请求中，被告为大连市国土资源和房屋局，所诉行政行为是颁发大房预许字第20120025号《商品房预售许可证》的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条和第十六条的规定，第一审行政案件由基层人民法院管辖，中级人民法院管辖国务院部门或者县级以上地方人民政府、海关为被告的案件以及辖区内重大复杂的第一审行政案件，高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。上诉人的该项诉讼并非大连市辖区内重大、复杂的第一审行政案件，也不属于法律规定必须由中级人民法院管辖的一审行政案件。按照行政案件级别管辖的规定，上诉人应当向大连市中山区人民法院提起诉讼，其坚持向大连市中级人民法院提起行政诉讼，不符合行政案件级别管辖的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：案件属于受诉人民法院管辖。上诉人以大连市国土资源和房屋局为被告向大连市中级人民法院提起行政诉讼，不符合向该院提起行政诉讼的条件。另外，原审法院系依职权对行政案件管辖问题进行审查，而不是依当事人提出的管辖异议进行审查，因此，原审法院虽然没有对管辖问题作出裁定，但并不违反法律规定。在原审法院已向上诉人进行释明和指导，而上诉人坚持向原审法院起诉的情况下，从而驳回其起诉亦无不当。
关于上诉人主张的原审不经审理即驳回其起诉违反法定程序的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并未规定人民法院在作出不予立案或者驳回起诉裁定之前，必须经过开庭审理或者另行听取原告意见的程序。根据审判实践并参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院有权不经开庭审理程序，迳行裁定驳回原告起诉。且本案原审法院在一审程序中已对各方当事人进行了询问，充分听取了各方当事人的意见。因此，上诉人主张原审法院不经审理即驳回其起诉违反法定程序的主张缺乏法律根据，该项上诉请求本院不予支持。
综上，原审裁定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 武 江
审判员 徐桂伶
审判员 李 明
二〇一七年六月二十二日
书记员 李 鑫
附：上诉人名单
上诉人蔡惠玉，女，1961年8月27日出生，朝鲜族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人张超，男，1982年11月4日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人孔德昂，男，1977年9月14日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人李英顺，女，1951年2月20日出生，朝鲜族，住吉林省梅河口市曙光镇。
上诉人丛爱梅，女，1962年11月1日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人乔瑜，男，1982年10月21日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人袁振波，男，1972年12月19日出生，满族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人王廷玉，男，1957年4月23日出生，汉族，住辽宁省抚顺市顺城区。
上诉人郭翠萍，女，1954年1月1日出生，汉族，住黑龙江省大兴安岭地区加格达奇区。
上诉人宋毅，男，1987年5月5日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人张昱，男，1978年10月4日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。
上诉人王丽晶，女，1973年10月13日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。
上诉人张翔，男，1976年3月15日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。
上诉人孙威威，女，1978年7月26日出生，满族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人刘丽君，女，1983年3月10日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人金玲，女，1978年10月11日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人林驰，男，1958年2月24日出生，汉族，住广东省汕头市金平区。
上诉人姜振明，男，1980年7月27日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人路雅晴，女，1990年11月5日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人赵博文，女，1980年3月12日出生，汉族，住吉林省大安市长虹街。
上诉人赵继炫，女，1999年3月19日出生，汉族，住辽宁省大连市金州区。
上诉人吕秀伟，男，1986年1月11日出生，满族，住辽宁省宽甸满族自治县大川头镇。
上诉人王丹阳，女，1981年9月25日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。
上诉人张守梅，女，1968年4月24日出生，汉族，住吉林省抚松县露水河镇。
上诉人江曜辰，女，1988年3月14日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人叶晓春，女，1963年3月18日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人李颖，女，1953年2月26日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人王丽彦，女，1971年10月29日出生，满族，住辽宁省桓仁满族自治县桓仁镇。
上诉人董方庶，男，1963年5月15日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。
上诉人金必花，女，1968年2月5日出生，朝鲜族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人穆晓路，女，1966年7月23日出生，满族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人张晓慧，女，1968年9月25日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人于军，女，1966年11月20日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。
上诉人房昕，男，1971年2月22日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人林兴文，女，1986年1月27日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人李文悦，女，1966年1月5日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人杨菊华，女，1974年9月18日出生，汉族，住江苏省泰兴市泰兴镇。
上诉人王崧合，男，1998年5月31日出生，汉族，住辽宁省丹东市振兴区。
上诉人孙玉岐，男，1949年6月1日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人王宝天，男，1970年4月21日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人赵阳，男，1979年5月2日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人翟湘萍，女，1981年11月4日出生，汉族，住辽宁省抚顺市新抚区。
上诉人姬红光，女，1974年4月8日出生，汉族，住吉林省辽源市龙山区。
上诉人黄慧，女，1977年2月19日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人焦小珍，女，1976年9月14日出生，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。
上诉人王健敏，女，1958年5月24日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人何春英，女，1980年4月1日出生，汉族，住黑龙江省海伦市海北镇。
上诉人袁媛，女，1986年7月17日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。
上诉人王莎莎，女，1992年6月8日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。
上诉人孙莉鑫，女，1962年6月6日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。
上诉人尤峻，男，1971年8月20日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人赵玉红，女，1951年4月21日出生，汉族，住辽宁省瓦房店市松树镇。
上诉人董慧敏，女，1975年4月6日出生，汉族，黑龙江省通河县。
上诉人马凤香，女，1959年11月14日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人范丽，女，1972年4月13日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人张雅文，女，1989年3月29日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人李迪克，男，1993年7月2日出生，汉族，住辽宁省大连经济技术开发区。
上诉人陈百骏，男，1990年9月23日出生，汉族，住辽宁省大连市甘井子区。
上诉人鹿雪姣，女，1988年8月8日出生，汉族，住辽宁省大连市西岗区。
上诉人佟红，女，1966年10月26日出生，汉族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人刘岳华，女，1977年7月15日出生，蒙古族，住辽宁省大连市中山区。
上诉人李晓飞，男，1974年4月19日出生，汉族，住吉林省辉南县辉南镇。