浙江省安吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0523行初48号
原告湖州紫鑫生态农业科技有限公司。
法定代表人谈金毛。
原告湖州新鑫达纺织贸易有限公司。
法定代表人吴玉琴。
二原告共同委托代理人金艳芬、陶吉雄，浙江鑫知律师事务所律师。
被告湖州市吴兴区八里店镇人民政府。
法定代表人张学明，该镇镇长。
出庭应诉负责人厉海斌，该镇副镇长。
委托代理人沈鸿伟，浙江金鼎律师事务所律师。
委托代理人卢祖伟，浙江东方绿洲律师事务所律师。
原告湖州紫鑫生态农业科技有限公司（以下简称紫鑫公司）、湖州新鑫达纺织贸易有限公司（以下简称新鑫达公司）诉被告湖州市吴兴区八里店镇人民政府（以下简称八里店镇政府）乡镇不履行房屋拆迁行政协议一案，二原告于2016年4月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2016年4月27日向被告八里店镇政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月23日公开开庭审理了本案，原告紫鑫公司的法定代表人谈金毛及二原告共同委托代理人金艳芬、陶吉雄，被告八里店镇政府出庭应诉负责人厉海斌及其委托代理人沈鸿伟、卢祖伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二原告诉称，二原告公司地址坐落于湖州市XX镇XXX村，为了建设“湖盐公路拓宽工程”，2014年1月16日，原、被告三方在湖州市XXXXX村村民委员会参与下，共同签订了“经营性用房拆迁协议”，协议共同约定了7个条款，除了协议第2条条款外，被告已履行了其余条款，二原告也履行了协议义务，腾空了经营性用房内所有物品，将经营性用房及土地交由被告拆除和搬迁，现“湖盐公路拓宽工程”已完工。根据协议第2条内容，被告拆迁了原属于二原告经营性用房，总计占地为4.57亩（湖盐公路西侧边起至西38米，南至XXX村庄进出道路，北至XXX住房），该4.57亩的土地依约置换至本村XXX甲鱼场4.57亩土地（土地四至为：南至XX南路，北至XXX房屋南侧道路，东至XXX房子边，西到XXXX路边）。并约定二原告服从被告的规划和用途，如置换后的土地规划成商贸用地的，由二原告承担土地差价，被告承诺二原告在协议签订两年后在该置换土地上建设。但“经营性用房拆迁协议”签订至今已有二年零3个月，被告至今未履行自己的合同义务。二原告经与被告协商未果，遂向本院提起诉讼，诉请判令：1.判决被告继续履行“经营性用房拆迁协议”，将位于湖州市XX镇XXX村XXX甲鱼场4.57亩土地置换给二原告（土地四至为：南至XX南路，北至XXX房屋南侧道路，东至XXX房子边，西到XXXX路边）；2.判决被告依照法定程序征收上述位于湖州XX镇XXX村XXX甲鱼场土地共4.57亩，并予以公告；3.本案诉讼费由被告承担。
二原告为支持其主张向本院提交如下证据：
《经营性用房拆迁协议》复印件一份，用以证明2014年1月16日二原告与被告签订该协议，后被告履行了该协议除第二条以外的全部内容，其中协议第二条中“若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”中的“800000元”系指计算利息的标准。
被告八里店镇政府辩称，一、本案基本事实，为“湖盐公路拓宽工程”顺利进行，被告与二原告双方通过协商一致，于2014年1月16日签订了《经营性用房拆迁协议》，其中第二条约定：拆迁范围为湖盐公路西侧起至西38米，南至XXX村庄进出道路，北至XXX住房，总计土地为4.57亩（以已划红线为准），作价为800000元整（在以后土地置换中另行结算）。经甲乙（被告注：甲方为被告，乙方为二原告，下同）双方协商，同意进行土地置换4.57亩，大约位置为XXX甲鱼场（南至XX南路、北至XXX房屋南侧道路、东至XXX房子边，西到XXXX路边，具体参照规划图为准）。乙方对该用地的建设必须服从甲方的规划与用途，如规划商贸用地产生差价由乙方补给甲方，其余一切费用由乙方自行缴讫。若该地块因甲方原因两年后乙方无法进行建设，双方另行协商：①另行进行土地置换。②若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方。协议签订后，被告履行了《经营性用房拆迁协议》项下除第二条约定以外的合同义务。因《经营性用房拆迁协议》项下约定的土地置换部分的内容由于该土地所属农村集体经济组织成员（村民代表）表决不同意土地置换等非被告所能控制的原因而无法履行。据此，被告提出应按《经营性用房拆迁协议》第二条“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”的特别约定执行，但二原告拒绝，遂生争议诉至法院。二、关于二原告的诉讼请求。根据二原告的起诉状，二原告的诉讼请求实际为要求进行土地置换。被告认为，二原告的该诉讼请求依法不能成立，应予驳回。具体理由如下：1.依照《经营性用房拆迁协议》第二条的约定，进行土地置换系以协议履行期间客观上能予履行为前提。由于土地置换涉及土地征收，要征求和充分考虑广大村民（农村集体经济组织成员）的意见，且土地征收报批和实施权限在县级以上人民政府，职能部门为县级以上土地管理部门，故能否进行土地置换在缔约当时具有不确定性。正是基于该等不确定性的考量，双方在《经营性用房拆迁协议》第二条中作了“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”的特别约定。2.《经营性用房拆迁协议》签订后，被告多次与湖州市吴兴区XX镇XXX股份经济合作社（湖州市XX镇XXX村村民委员会）沟通联系土地置换事宜，但因村集体经济组织不同意进行土地置换而无法实施。基于土地置换客观上不能履行的现实，被告遂要求二原告按特别约定执行，但二原告拒绝按《经营性用房拆迁协议》第二条中“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”的特别约定执行。现二原告起诉请求进行土地置换，实际上是对《经营性用房拆迁协议》第二条特别约定的违反，其该请求不符合《中华人民共和国合同法》的规定，应不予支持。3.进行土地置换必然涉及二原告诉讼请求所涉土地的征收报批、审批及实施问题，而土地征收的职权在其他行政机关，故二原告的诉讼请求，也不符合《中华人民共和国土地管理法》等行政法的规定。综上，被告认为：双方签订的《经营性用房拆迁协议》合法有效，对双方当事人均具有约束力。双方签订《经营性用房拆迁协议》合法有效，对双方当事人均具有约束力。双方在签订《经营性用房拆迁协议》时考虑到土地置换存在的不确定性因素，从而特别约定“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”，双方当事人在该特别约定的条件成就后，理应按该特别约定执行。据此，被告认为二原告有关继续履行土地置换的诉讼请求与双方之间的特别约定不符，依法应予驳回。
被告八里店镇政府在法定举证期限内向本院提交了除二原告已提交证据以外的下列证据：
土地置换表决书一份，用以证明湖州市吴兴区XX镇XXX村村民委员会（湖州市吴兴区XX镇XXX股份经济合作社）于2016年3月26日召开村民代表大会，经表决不同意进行大致位置为XX镇XXX村XXX甲鱼场的4.57亩土地置换的事实。
经过庭审及各方质证，本院对各方提交证据分析如下：
对原、被告双方均提交的《经营性用房拆迁协议》，双方对该份证据的真实性、合法性和关联性无异议，对证明对象有异议。二原告认为该份证据证明2014年1月16日三方共同签订协议后被告履行了除协议第二条以外全部内容的事实，该协议第二条中约定的“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”中的“作价800000元按银行利息计算”是作为甲方即被告违约后给付二原告违约金的计算标准。被告认为该份证据证明2014年1月16日原、被告双方签订了协议及协议第二条作了“若该地块因甲方原因两年后乙方无法进行建设，双方另行协商：①另行进行土地置换；②若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”特别约定的事实。本院认为，双方对该份证据三性均无异议，本院按其内容予以认定。
对被告提交的土地置换表决书，二原告对其三性均有异议，认为该份证据形成过程及内容均不合法，且不能证明协议约定原置换土地客观不能置换的事实。本院认为，该份土地置换表决书未体现该村的村民总数，不能体现召开村民代表大会应当参加会议的村民代表数量，不能证明村民代表大会上进行表决的有效性，不予认定。
综上，本院认定本案事实如下：
为了保障“湖盐公路拓宽工程”的顺利进行，2014年1月16日，在第三方湖州市XX镇XXX村村委会参与下，原告紫鑫公司、新鑫达公司与被告八里店镇政府协商一致签订了《经营性用房拆迁协议》（其中甲方为被告八里店镇政府，乙方为原告紫鑫公司和新鑫达公司），后二原告履行了协议全部义务，被告履行了协议中除第二条以外的所有义务。该协议第二条约定“拆迁范围为湖盐公路西侧边起至西38米，南至XXX村庄进出道路，北至XXX住房，总计土地为4.57亩（以已划红线为准），作价为800000元整（在以后土地置换中另行结算）。经甲乙双方协商，同意进行土地置换4.57亩，大约位置为XXX甲鱼场（南至XX南路、北至XXX房屋南侧道路、东至XXX房子边、西到XXXX路边，具体参照规划图为准）。乙方对该用地的建设必须服从甲方的规划与用途，如规划商贸用地产生的差价由乙方补给甲方，其余一切费用由乙方自行缴讫。若该地块因甲方原因两年后乙方无法进行建设，双方另行协商：①另外进行土地置换。②若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方。”被告未履行合同第二条之义务，二原告遂诉至法院，要求被告继续履行《经营性用房拆迁协议》第二条义务，将位于湖州市XX镇XXX村XXX甲鱼场4.57亩土地置换给二原告并依法征收上述位于湖州市XX镇XXX村XXX甲鱼场共4.57亩土地，予以公告。
本院认为，行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理目标。本案中，二原告与被告签订的《经营性用房拆迁协议》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规的强制性规定，一经成立即生效，对双方当事人均具有约束力，双方当事人应当依约履行义务。二原告与被告争议焦点如下：
一、《经营性用房拆迁协议》第二条中“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”中“800000元整”指二原告所称不能置换土地时被告支付二原告利息的计算基数还是被告所称履行协议土地的作价数额。依照文义，该条文中“800000元整”系指协议签订当时4.57亩土地使用权的价值。
二、《经营性用房拆迁协议》第二条的内容应如何解释。该协议第二条约定，“拆迁范围为湖盐公路西侧边起至西38米，南至XXX村庄进出道路，北至XXX住房，总计土地为4.57亩（以已划红线为准），作价为800000元整（在以后土地置换中另行结算）。经甲乙双方协商，同意进行土地置换4.57亩，大约位置为XXX甲鱼场（南至XX南路、北至XXX房屋南侧道路、东至XXX房子边、西到XXXX路边，具体参照规划图为准）。乙方对该用地的建设必须服从甲方的规划与用途，如规划商贸用地产生的差价由乙方补给甲方，其余一切费用由乙方自行缴讫。若该地块因甲方原因两年后乙方无法进行建设，双方另行协商：①另外进行土地置换。②若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方。”依照文义，被告应当按下列顺序履行协议内容：第一，将大致位置为XX镇XXX村XXX甲鱼场的4.57亩土地置换给二原告；第二，由于被告原因两年后不能置换前述土地，协商另外进行土地置换；第三，就另外土地置换双方协商不一致，被告按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给二原告。
本案中，二原告要求被告依约将大致位置为XX镇XXX村XXX甲鱼场的4.57亩土地置换给自己，不具有协议实际履行之可能性。本案涉及农民集体所有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅等经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设需要用地的，应依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续，依法转为国有土地后由国土部门依法通过招标、拍卖、挂牌等方式向社会出让土地使用权。被告不具备对涉案农用地进行征收转用之职权，无法为二原告进行土地置换，二原告获得土地置换只能通过法定程序和途径，双方签订协议时已预见这一不确定性。庭审中，被告提出另有一块地可以以招商的形式安排置换，但二原告当庭表示拒绝接受该块土地的置换。协议签订至今，没有发生其他被告可以协助二原告取得原约定或另行置换4.57亩土地使用权的情况，故被告属不能通过为二原告置换土地的方式履行《经营性用房拆迁协议》第二条义务的情况，应当依据协议第二条中“……若不能进行土地置换，甲方按土地作价（800000元整）按银行利息计算，按年付给乙方”的方式履行协议，被告对此履行方式也予认可，故二原告诉请判令被告继续履行“经营性用房拆迁协议”，将位于湖州市XX镇XXX村XXX甲鱼场4.57亩土地置换给二原告（土地四至为：南至XX南路，北至XXX房屋南侧道路，东至XXX房子边，西到XXXX路边）、被告依照法定程序征收上述位于湖州XX镇XXX村XXX甲鱼场土地共4.57亩，并予以公告的主张，本院不予支持。
综上，被告八里店镇政府应当依约履行《经营性用房拆迁协议》第二条的内容，但二原告诉请事项依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告湖州紫鑫生态农业科技有限公司、湖州新鑫达纺织贸易有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告湖州紫鑫生态农业科技有限公司、湖州新鑫达纺织贸易有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 戴伟民
代理审判员 彭 莎
人民陪审员 汪佳琪
二〇一六年七月七日
书 记 员 应亚青