西安铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕7102行初367号
原告陕西益丰置业发展有限公司。住所地西安市莲湖区未央路大明公寓
委托代理人王琛，该公司法律顾问。
被告西安市未央区城中村改造办公室。住所地西安市未央区浐灞大道****号。
法定代表人樊金利，该办公室主任。
委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。
原告陕西益丰置业发展有限公司（以下简称益丰公司）诉被告西安市未央区城中村改造办公室（以下简称未央城改办）拆迁其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。
原告益丰公司诉称，西安市未央区城中村改造工作领导小组办公室2004年03月12日未村改办发（2004）03号文向西安市城中村改造工作领导小组提交了《关于将大白杨西村列入西安市2004年第二批城中村改造计划的请示》。西安市城中村改造工作领导小组办公室2004年06月09日市村改办发（2004）6号文《关于2004年第二批城中村改造村的批复》，将西安市未央区大白杨西村列为入改造名单。2010年03月22日以西安市未央区城中村改造办公室为甲方，以益丰公司为乙方，以大白杨西村村民委员会为丙方，以西安市未央区农村工作局为丁方，四方签订了《未央区大白杨西村城中村改造项目合同书》。自2010年05月起，以益丰公司为拆迁人，与西安市未央区城中村改造办公室、大兴路地区未央区域城市综合改造工作协调领导小组办公室共同签章与全部大白杨西村共计388户被拆迁村民签订了《西安市未央区大白杨西村城中村改造拆迁补偿安置协议书》。益丰公司向全部大白杨西村共计388户（1655人）被拆迁村民全额支付了拆迁安置补偿款。2010年07月09日益丰公司与陕西关中建筑工程有限公司签订了“融城国际（安置）1#楼”《建筑工程承包合同》，该合同已实际履行完毕。2011年09月09日益丰公司与西部华旗建筑工程股份有限公司签订了“融城国际3#楼”《建筑工程承包合同》，该合同已实际履行完毕。2011年12月10日益丰公司与江西省华景建设集团有限公司陕西分公司签订了“融城国际2#楼A段”《建筑工程承包合同》，该合同已实际履行完毕。益丰公司自2010年05月开始投资建设大白杨西村城中村改造“融城国际”项目，现已建成28-32层十幢商住楼；益丰公司先后销售了492套住宅单元房和商铺。2011年05月，西安市未央区未央宫街道办事处以其内部职工的名义，以每平方米2980元的价格，与陕西虹瑰实业有限责任公司签订了“融城国际”3号楼全部108平方米套型、5号楼全部108平方米套型、6号楼整幢，共计118份《商品房买卖合同》，从陕西虹瑰实业有限责任公司处团购了益丰公司建设的“融城国际”118套商品房。西安市未央区未央宫街道办事处为了其内部职工团购与陕西虹瑰实业有限责任公司签订的118份《商品房买卖合同》的利益，2012年02月20日依行政职权向西安市未央区城中村改造办公室出具《证明》，“区城改办：兹证明虹瑰实业有限责任公司为我辖区大白杨西村城改项目主体。目前，城改手续正在办理之中。情况属实，特此证明”。西安市�央区未央宫街道办事处没有向益丰公司送达该《证明》。2012年02月20日西安市未央区城中村改造办公室向西安市城中村改造办公室出具《证明》“市城改办：根据我区企业准入制度，已确定具有实力和信誉的陕西虹瑰实业有限责任公司为我区未央宫街道办事处大白杨西村的改造主体。由于该村是重点改造二环内的村，目前，该村已完成整村拆除，安置房建设进展顺利，正在办理相关建审手续。特此证明”。西安市未央区城中村改造办公室没有向益丰公司送达该《证明》。2014年04月11日西安大兴新区未央综合改造管理委员会组织陕西虹瑰实业有限责任公司及五名与益丰公司签订购买”融城国际”《商品房买卖合同》的业主，由西安大兴新区未央综合改造管理委员会主持，在西安大兴新区未央综合改造管理委员会召开了“关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜”协�会，2014年04月21日制作了《会议纪要》“西安大兴新区未央综合改造管理委员会确认陕西虹瑰实业有限责任公司目前为大白杨西村城改主体”。陕西虹瑰实业有限责任公司依据西安市未央区未央宫街道办事处2012年02月20日《证明》，西安市未央区城中村改造办公室2012年02月20日《证明》，2014年04月21日西安大兴新区未央综合改造管理委员会《会议纪要》，将益丰公司开发建设的“融城国际”项目更名为“大兴御景园”，将益丰公司已经售出的商品房以陕西虹瑰实业有限责任公司的名义重新出售。2016年07月28日西安市未央区人民政府作出《关于原融城国际购住宅户购房合同相关事宜协调会形成的<会议记要>的效力说明》”该次会议系地区管理机构为协调解决区域内存在一定不稳定因素的具体民事纠纷而为当事人双方搭建的对话平台，做出的《会议记要》也仅�当事人双方经协商形成一致意见的文字记录，对外不具有任何法律效力”。西安市未央区人民政府直接否认了《会议记要》的法律效力。2016年10月17日西安市未央区城中村改造办公室向融城国际02号印章购房户问题工作领导小组办公室出具了未城改办函（2016）26号《关于撤销大白杨西村相关情况说明的函》”鉴于，一是大白杨西村投资人至今未办理城中村改造方案批复等审批手续；二是未央宫街道办事处至今未向我办提供召开村民会议相关资料。经我办主任办公会研究，拟撤销2012年02月20日我办向市城改办出具大白杨西村相关情况的说明。请融城国际02号印章购房户问题工作领导小组予以答复”。西安市未央区城中村改造办公室表示拟撤销2012年02月20日向西安市城改办出具的《证明》。依据《西安市城中村改造管理办法》、《西安市未央区城中村改造投资人准入和退�制度（暂行）》第二、三条之规定，城中村改造投资人实行行政许可的准入制度。2010年03月22日以西安市未央区城中村改造办公室为甲方，以益丰公司为乙方，以大白杨西村村民委员会为丙方，以西安市未央区农村工作局为丁方，四方签订了《未央区大白杨西村城中村改造项目合同书》，益丰公司即取得了大白杨西村城中村改造投资人的准入行政许可（即：益丰公司是大白杨西村城中村改造项目的主体）。西安市未央区未央宫街道办事处、西安市未央区城中村改造办公室未经法定程序，2012年02月20日以《证明》方式，依职权作出清退益丰公司，变更陕西虹瑰实业有限责任公司为大白杨西村城改投资主体的行为是行政行为。依据《西安市未央区城中村改造投资人准入和退出制度（暂行）》第四条第（四）项规定：清退城中村改造的投资人，原投资人前期所投入的费用�照《未央区城中村改造项目合作协议》约定予以退还。依据第四条第（五）项规定：投资人在实施城中村改造过程中非自身原因，造成城中村改造项目无法实施，由未央区城中村改造领导小组会商相关部门后，按《未央区城中村改造项目合作协议》约定，退还投资人对城中村改造项目投入的直接费用。西安市未央区未央宫街道办事处、西安市未央区城中村改造办公室在没有对益丰公司前期投入费用盘点、清算、退还的情况下，以出具《证明》的方式，依职权清退益丰公司，确认陕西虹瑰实业有限责任公司为大白杨西村城中村改造项目投资人主体，该审查确认程序违法。现诉至法院请求：1.依法确认西安市未央区城中村改造办公室2012年02月20日向西安市城中村改造办公室出具《证明》的行政行为违法；2.依法撤销西安大未央区城中村改造办公室2012年02月20日向西安市城�村改造办公室出具的《证明》的行政行为。
被告未央城改办辩称，向西安市城中村改造办公室（西安市城改办）出具《证明》的行为不是具体行政行为。被告向西安市城改办出具的《证明》是依据西安市未央区未央宫街道办事处出具的《证明》对特定事实予以确认的书面意见。被告出具该《证明》的依据是未央宫街道办事处出具的《证明》，该《证明》出具给西安市城改办而非行政相对人，目的是向西安市城改办汇报与说明特定的事实（属于上下级之间的业务交流）。城改主体的确认不属于行政许可事项。《西安市未央区城中村改造投资人准入和推出制度（暂行）》属于区级行政单位对本辖区内城中村改造工作的要求和规定，既不是法律也不是行政法规，不属于能够设定行政许可的法律文件。确定改造主体需经民主程序由村集体自治组织�主决定。因此，城改主体的确认不属于行政许可的事项。被告的起诉已过起诉期限2015年10月21日，原告曾因对西安大兴新区未央综合改造管理委员会召开的“关于融城国际购住宅户购房合同相关事宜”专题会议程序及会后发布的会议纪要有关内容不服，向西安市未央区政府申请行政复议。西安市未央区政府于2015年12月16日作出未政复决字（2015）29号《行政复议决定书》，该复议文书中已经引述本案涉诉《证明》的主要内容。该引述虽非逐字全文引用，但该引用内容清晰明确，指向唯一。原告在接受该复议决定书送达之时（即2015年12月22日）已明知该《证明》的具体内容。原告于2017年向法院起诉，已过起诉期限。被告向西安市城改办出具的《证明》属于行政机关内部行文，不具有可诉性。涉诉《证明》属于上下级之间的行政内部行文，对外不发生任何法律效力。根据《西安市城中村改造管理办法》的规定，大白杨西村的改造主体由村民会议讨论决定后，由区城改办报市城改办批准。被告仅仅依据该程序将下级上报的内容以证明的形式报送上级单位，是行政机关内部的沟通方式。出具《证明》的行为也不是一项具体行政行为，也就不具有可诉性。被告向西安市城改办出具的《证明》对原告的合法权益不产生实际影响。被告向西安市城改办出具的证明材料不能够直接创设权利义务，被告也没有任何权力变更大白杨西村的改造主体。根据《西安市城中村改造管理办法》第十三条规定，改造主体的确定应经村民主程序确认，报所在街道办，街道办报区城改办，再由区城改办报市城改办批准。被告既没有决定变更大白杨西村改造主体的权力也没有批准变更的权力。该《证明》是行政机关的内部行为，对外不发生任何法律效力。因此该《�明》不能产生变更大白杨西村改造主体的法律后果，对原告的权益没有任何影响，应依法予以驳回。
经审理查明，2012年2月20日西安市未央区城中村改造办公室向西安市城中村改造办公室出具证明，内容为：“根据我区企业准入制度，已确定具有实力和信誉的陕西虹瑰实业有限责任公司为我区未央宫街道办事处大白杨西村的改造主体。由于该村是重点改造二环内的村，目前该村已完成整村拆除，安置房建设进展顺利，正在办理相关建审手续。特此证明。”
本院认为，本案的争议焦点是被告未央区城改办向市城改办出具的证明是否对原告的权利义务产生了实际影响。《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第一条规定“……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属�人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被告未央区城改办于2012年2月20日向市城改办出具的证明属于上下级之间的内部行文，对外不发生法律效力，故对原告权利义务明显不产生实际影响。其起诉不符合行政诉讼法定起诉条件，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项，第二款之规定，裁定如下：
驳回原告陕西益丰置业发展有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告陕西益丰置业发展有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审判长 翟汉卿
审判员 王玲莉
审判员 王 玮
二〇一七年五月二十四日
书记员 王亚文