湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛开法行初字第271号
原告张保，住广东省茂名市电白区。
委托代理人徐晓明，广东敏翔律师事务所律师。
委托代理人徐绎翔，广东敏翔律师事务所实习律师。
被告广东省公安边防总队海警三支队，住所地广东省湛江市赤坎区。
法定代表人谢周。
委托代理人曹磊，该支队参谋。
委托代理人刘洋，广东国邦律师事务所律师。
第三人梁允，住广东省电白区。
原告张保不服被告广东省公安边防总队海警三支队（以下简称海警三支队）于2015年7月16日作出的粤公边（海三）行罚决字（2015）第56号《行政处罚决定书》（以下简称第56号《处罚决定书》），于2015年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月12日立案后，于2015年8月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。根据案情需要，本院于2015年8月20日依法追加梁允作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月10日公开开庭审理了本案。原告张保的委托代理人徐晓明，被告海警三支队的委托代理人曹磊及刘洋到庭参加诉讼，第三人梁允经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告海警三支队于2015年7月16日作出第56号《处罚决定书》，根据《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）第一条及第三条之规定，决定对涉案无船名船号铁壳船予以没收，没收该铁壳船由海警三支队执行。
原告张保诉称，被告于2015年7月16日没收原告船号为“中亚防污XX”船只。其依据的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）处罚的范围是未履行审批手续非法建造、改装的“三无船舶”，而原告的船只具有船名、船号、船籍港、船舶证书等相关证书，理应不属于处罚范围。被告处罚的根据是《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》，只是国务院的相关批复，批复是特定时间的行政行为，且为20年前所作，并不是国务院的行政法规，被告的行政处罚没有依据。原告为维护其合法权益，特向法院起诉，请求判决：1、撤销第56号《处罚决定书》；2、被告归还原告根据第56号《处罚决定书》没收的船号“中亚防污XX”船只。
原告张保向本院提交了以下证据及其所需证明的内容：1、居民身份证，主张证明原告的主体资格；2、第56号《处罚决定书》、没收财物收据、没收非法财物清单，主张证明被告处罚的事实；3、沿海小船检验证书、出海船舶户口薄，主张证明原告船只不属于“三无”船舶；4、证据保全清单，主张证明原告船舶证书原件在被告手里。以上证据均为复印件。
被告海警三支队辩称，一、被告通过相关部门配合与协助，调查核实确认原告持有的铁壳船应按无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶对待，事实清楚、证据充分。2015年4月28日，被告根据举报在茂名市博贺港查获一艘涉嫌非法买卖成品油的铁壳船。当时该船无船名、无船号，草绿色船体，白色驾驶台，装载有成品油3.63吨。2015年5月14日，原告提供了《出海船舶户口簿》与《沿海小船检验证书》，但《出海船舶户口簿》显示船主为梁允，《沿海小船检验证书》有效期至2009年1月10日，原告无法提供其它合法有效的船舶证件。为了查证事实，被告依法对原告进行了询问，原告确认该船是1996年建造，其于2009年购买，原船主为梁允，原船号为“中亚防污XX”。被告通过广东省渔政总队电白大队、茂名海事局对原告该船舶证件进行核实，其中茂名海事局于2015年7月6日向被告复函，明确“该船的有关证书全部过期，如该船舶没有新的船舶证书，则属于无证船舶”，后广东省渔政总队电白大队于2015年7月13日向被告证明，明确没有原告持有的船舶的登记资料。加上原告通过该船进行非法买卖成品油时，该船没有船名船号与船籍港的标志，同时该船的船舶检验证书在2009年1月10日已过期，由于船舶检验证书是船舶结构、设备完全适航的证明，是船舶结构和船舶主体符合的标志。船舶检验证书的失效，足以表明该船舶安全性能没有保证，存在极大的安全隐患，严重威胁海上交通公共安全。电白县公安局博贺边防派出所于2015年6月1日出具的《证明》，明确博贺边防派出所给该船办理的《出海船舶户口簿》只是为了方便治安管理。鉴于上述事实，根据《中华人民共和国船舶登记条例》第三十一条，《中华人民共和国海上交通安全法》第四条、第五条，《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》第七条及《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）关于“三无”船舶是指无船名无船号、无船舶证书、无船籍港等规定，同时结合交通运输部、国家安全监管总局《关于开展水上交通非法运输专项整治活动的通知》（交海函（2015）183号）要求与精神，原告持有的铁壳船应按无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶对待，被告认定的整个过程事实清楚、证据充分。二、被告对原告作出第56号《处罚决定书》，没收原告持有的铁壳船，适用法律正确，程序合法，符合相关规定。根据《中华人民共和国船舶登记条例》第五条的规定，原告从原船主购买该船，并持有原船的《出海船舶户口簿》与《沿海小船检验证书》，虽然没有办理船舶登记过户手续，但可以表明其是所有权人。被告无法找到原船主对此进行核实确认，原船主对此也未向被告提出任何异议，现提起本诉的也是原告本人，因此，被告对船舶持有人的原告作出行政处罚符合相关规定。关于原告诉称《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）并不是国务院行政法规的问题，被告认为，由于该批复颁布在《中华人民共和国立法法》实施以前，该批复不能根据《中华人民共和国立法法》的行政法规制定程序去要求，而应适用当时有效的《行政法规制定程序暂行条例》，根据《行政法规制定程序暂行条例》第十六条“行政法规发布后，一律刊登《中华人民共和国国务院公报》。”之规定，该批复经国务院批准，并公布在1994年第26期《中华人民共和国国务院公报》上，应属于现行有效的行政法规。最高人民法院《关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》（法（2004）96号）第一条“关于行政案件的审判依据”中明确“现行有效的行政法规有：立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。”的规定，《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）应为现行有效的行政法规，可作为行政处罚的依据。另外，原告通过该船在博贺港进行非法买卖成品油，涉嫌违法，被告也因此对原告作出没收其成品油的行政处罚，被告根据《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）第一条及第三条之规定，对原告作出第56号《处罚决定书》，没收原告持有的铁壳船，适用法律正确，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，明确告知原告相关权利义务，程序合法，符合相关规定，综上所述，被告通过相关部门的配合与协助，经依法调查核实确认，原告持有的铁壳船应按无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶对待，整个过程事实清楚、证据充分。加上原告通过该船进行非法买卖成品油，被告对原告作出第56号《处罚决定书》，没收原告持有的铁壳船，适用法律正确，程序合法，符合相关规定。原告提起诉讼没有任何事实根据与法律依据，应驳回原告起诉，维护被告合法权益，保护水上公共安全环境与秩序。
被告海警三支队向本院提交了以下证据、依据及其所需证明的内容：1、张保的常住人口基本信息，主张证明张保基本信息；2、照片8张，主张证明2015年4月28日，被告根据举报查货一艘涉嫌非法买卖成品油的铁壳船，该船无船名船号，草绿色船体，白色驾驶台，装载有成品油3.63吨；3、《出海船舶户口薄》、《沿海小船检验证书》及博贺边防派出所的证明，主张证明原告所提供的该两证书并不是船舶所有权登记证书，《出海船舶户口薄》显示船主为梁允，《沿海小船检验证书》有效期于2009年1月10日失效；4、海警三支队向茂名海事局的去函及茂名海事局的复函、广东省渔政总队电白大队的证明，主张证明被告对原告该船舶证件进行核实，其中茂名海事局向被告复函，明确“该船的有关证书全部过期，如该船舶没有新的船舶证书，则属于无证船”，广东省渔政总队电白大队向被告证明，明确“没有该船舶的登记资料”，该铁壳船应按无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶对待；5、询问笔录与说明，主张证明为了进步查证事实，被告依法对原告进行询问，该船是1996年建造，原船主梁允，原船号“中亚防污XX”。原告表明该船的相关证书均已过期，印证该船为“三无”船舶；6、粤公边（海三）行罚决字（2015）11号《行政处罚决定书》、没收非法财物清单及收据、行政处罚告知笔录，主张证明原告因非法买卖成品油，被告对原告作出行政处罚决定，没收该船舶所载的3.63吨成品油；7、第56号《处罚决定书》、没收非法财物清单及收据、行政处罚告知笔录，主张证明被告对原告作出行政处罚决定，没收原告持有的铁壳船，适用法律正确，明确告知原告相关权利义务，程序合法，符合相关规定；8、《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）、《行政法规制定程序暂行条例》、最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国船舶登记条例》、《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》，主张证明被告对原告作出行政处罚决定，依据有关规定处理，具有明确法律依据；9、说明、《关于明确划分海警支队执法办案管辖海域的通知》（粤公边（2007）282号），主张证明根据该通知内容，被告执法办案海域所属地级市为阳江市、茂名市、湛江市。以上证据均为复印件。
第三人梁允不作述称，亦未向本院提供任何证据。
经庭审质证，本院认为原、被告提交的证据，以及开庭笔录可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，原船名船号为“中亚防污XX”系一艘铁壳船舶，原船籍港为茂名，登记所有人为第三人梁允。2009年，原告张保向梁允购买了该船舶，但未办理船舶所有人过户登记手续，该船舶船主登记仍为梁允。原告在未经相关审批许可的情形下，将该船舶用做沿海经营轻质燃料油买卖。被告海警三支队根据群众举报，于2015年4月28日在广东省茂名市博贺港查获扣押了该船舶。被告发现该船舶船体上未标有船名船号及船籍港名称的标志，并装载有成品油3.63吨。2015年5月12日，被告对原告进行调查询问。原告向被告提交了其持有的《出海船舶户口簿》与《沿海小船检验证书》用以主张证明涉案船舶是有船名船号、船籍港、船舶证书。
原告所提交的《沿海小船检验证书》是广东省船舶检验局茂名分局颁发的，记载着登记的船名为“中亚防污XX”，船籍港为“茂名”，船舶所有人为“梁允”，但已于2009年1月10日过期。该船舶在转让时已处于检验过期，不适航状态。原告所提交的《出海船舶户口簿》是茂名市公安边防支队颁发的，记载着登记的船名号为“粤中亚防污XX”，船籍港为“广东电白”，船主为“梁允“，有效期至2018年1月26日。2015年6月1日电白县公安局博贺边防派出所出具证明：为了方便治安管理，根据张保的申请，博贺边防派出所向其办理了《出海船舶户口簿》。
被告通过茂名海事局、广东省渔政总队电白大队对涉案船舶有关证书核实。2015年7月6日茂名海事局向被告复函，明确：涉案船舶有关证书全部过期，如该船舶没有新的船舶证书，则属无证船舶；2015年7月13日广东省渔政总队电白大队向被告出具证明，明确：电白大队没有涉案船舶的登记资料。
2015年7月16日，被告向原告告知拟作出没收原船名船号“中亚防污XX”船舶行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩、听证等相关的权利义务。原告表示保留申诉权，不要求听证。同日，被告对原告张保作出第56号《处罚决定书》，认定涉案铁壳船原船号为“中亚防污XX”，原所有人为梁允。2009年梁允将该船转让予张保。经茂名海事局核查，该船的相关证书全部过期。经广东省渔政总队电白大队核实，也未有该船其它登记资料。鉴于该铁壳船无船名船号，无船舶证书，无船籍港，属于“三无”船舶。根据《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）第一条、第三条的规定，决定对涉案无船名船号铁壳船予以没收，由海警三支队执行。同日，送达给原告张保。原告张保不服该处罚决定，遂于2015年8月12日向本院提起行政诉讼，诉求如上述。
另查明，船舶证书包括船舶所有权登记证书、船舶国籍证书、船舶检验证书等。被告海警三支队执法办案管辖海域所属地级市为广东省阳江市、茂名市、湛江市。
本院认为，本案属于公安行政处罚纠纷。本案中，原告主张《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）不是国务院的行政法规，被告的行政处罚没有依据。本院认为，《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）是国务院1994年10月16日所发布实施现行有效的国务院规范性文件，可作为行政处罚的依据。根据《公安机关海上执法工作规定》第二条“公安机关海上执法任务，由公安边防海警承担，公安机关其他部门配合，但法律、法规另有规定的除外。”及《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函（1994）111号）中的附件交通部、农业部、公安部、国家工商局、海关总署《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第三条“渔政渔监和港监部门应加强对海上生产、航行、治安秩序的管理，海关、公安边防部门应结合海上缉私工作，取缔“三无”船舶，对海上航行、停泊的“三无”船舶，一经查获，一律没收，并可对船主处船价2倍以下的罚款。”的规定，被告海警三支队作为公安机关的海上执法的主要部门，具有对其管辖海域内的“三无”船舶进行处罚的法定职权。
本案的争议焦点：一、涉案船舶是否属于“三无”船舶；二、被告海警三支队所作出的第56号《处罚决定书》是否合法有据。
一、关于涉案船舶是否属于“三无”船舶的问题。本案中，原告所持有的《出海船舶户口簿》并不属于船舶证书，而是茂名市公安边防支队颁发的，被告提交了博贺边防派出所出具证明“为了方便治安管理，根据张保的申请，博贺边防派出所向其办理了《出海船舶户口簿》”。原告所持有的《沿海小船检验证书》虽记载了船名船号、船籍港名称，但该证已于2009年1月10日过期，并且被告提交了作为船舶证书登记机关的茂名海事局出具的复函，已明确“涉案船舶有关证书全部过期，如该船舶没有新的船舶证书，则属无证船舶”，被告提交的广东省渔政总队电白大队的证明亦明确没有涉案船舶的登记资料。该船舶船体上未标有船名船号及船籍港名称的标志，有被告提交船舶照片可以佐证。根据《中华人民共和国船舶登记条例》第三十一条第一款第（一）、（二）项“船舶应当具有下列标志：（一）船首两舷和船尾标明船名；（二）船尾船名下方标明船籍港；”，《中华人民共和国海上交通安全法》第四条“船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书。”、第五条“船舶必须持有船舶国籍证书，或船舶登记证书，或船舶执照。”，《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》第七条第（一）、（二）项“中国籍船舶的所有人或者经营人，必须向船舶检验机构申请下列检验：（一）建造或者改建船舶时，申请建造检验；（二）营运中的船舶，申请定期检验；”及交通部、农业部、公安部、国家工商局、海关总署《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》关于“'三无'船舶是指无船名无船号、无船舶证书、无船籍港的船舶”的规定，被告认定涉案船舶属于无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶，证据充分，事实清楚，本院予以认可。
二、有关被告海警三支队所作出的第56号《处罚决定书》是否合法有据的问题。根据《中华人民共和国船舶登记条例》第五条第一款“船舶所有权的取得、转让和消灭，应当向船舶登记机关登记；未经登记的，不得对抗第三人。”的规定，原告从原船主第三人梁允购买涉案船舶，虽然没有办理船舶所有人过户登记手续，但其持有《出海船舶户口簿》、《沿海小船检验证书》，以及梁允经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，也未向本院提出任何异议，可以表明原告是涉案船舶的实际所有人，被告选择原告作为行政行为相对人进行处罚，并无不当。因原告的涉案船舶属于“三无”船舶，被告在作出行政处罚决定前，扣押了船舶，并进行调查取证，己向原告张保告知了给予行政处罚的事实、理由和依据，以及依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，送达了行政处罚决定书，行政处罚程序合法。被告适用交通部、农业部、公安部、国家工商局、海关总署《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第三条的规定，对原告张保作出行政处罚决定，适用法律依据正确。据此，被告作出的第56号《处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予以支持。原告张保请求撤销被告第56号《处罚决定书》及请求被告归还涉案船舶，理由不充分，本院不予支持。第三人梁允不出庭应诉，视为放弃为其抗辩的权利，不影响本院根据查明的事实依法作出裁判。
依照《中华人民共和国海上交通安全法》第四条、第五条，《中华人民共和国船舶登记条例》第五条第一款、第三十一条第一款第（一）、（二）项，《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》第七条第（一）、（二）项，《公安机关海上执法工作规定》第二条，交通部、农业部、公安部、国家工商局、海关总署《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张保的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张保负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 沈碧清
代理审判员 方亦操
代理审判员 傅彩萍
二〇一五年十月十六日
书 记 员 程 前
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国海上交通安全法》
第四条船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书。
第五条船舶必须持有船舶国籍证书，或船舶登记证书，或船舶执照。
《中华人民共和国船舶登记条例》
第五条第一款船舶所有权的取得、转让和消灭，应当向船舶登记机关登记；未经登记的，不得对抗第三人。
第三十一条第一款第（一）、（二）项船舶应当具有下列标志：
（一）船首两舷和船尾标明船名；
（二）船尾船名下方标明船籍港；
《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》
第七条第（一）、（二）项中国籍船舶的所有人或者经营人，必须向船舶检验机构申请下列检验：
（一）建造或者改建船舶时，申请建造检验；
（二）营运中的船舶，申请定期检验；
《公安机关海上执法工作规定》
第二条公安机关海上执法任务，由公安边防海警承担，公安机关其他部门配合，但法律、法规另有规定的除外。
交通部、农业部、公安部、国家工商局、海关总署《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》
第三条渔政渔监和港监部门应加强对海上生产、航行、治安秩序的管理，海关、公安边防部门应结合海上缉私工作，取缔“三无”船舶，对海上航行、停泊的“三无”船舶，一经查获，一律没收，并可对船主处船价2倍以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。