湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行初41号
原告：蒋参林。
原告：顾友军。
原告：宋慧平。
以上三原告共同委托诉讼代理人:周专甲，湖南新星律师事务所律师。
被告：永州市零陵区人民政府。
法定代表人：吴恢才，该区区长。
委托诉讼代理人:李国发，永州市国土资源局零陵分局工作人员。
委托诉讼代理人:阳俊杰，湖南瑞盈律师事务所律师。
被告：永州市人民政府。
法定代表人:易佳良，该市市长。
委托诉讼代理人:周美辰，永州市人民政府法制办公室工作人员。
第三人:罗盛奇。
原告蒋参林、顾友军、宋慧平因不服被告永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）土地行政决定、被告永州市人民政府行政复议决定一案，于2017年5月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2017年5月16日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告蒋参林、顾友军、宋慧平的委托诉讼代理人周专甲，被告零陵区政府的委托诉讼代理人李国发、阳俊杰，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人周美辰，第三人罗盛奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告零陵区政府于2016年11月7日作出零政决字〔2016〕10号《关于撤销永零政处决字[2016]第1号<土地权属争议处理决定书>的决定书》（以下简称“10号撤销决定”），以“永州市宏远房地产开发有限公司（以下简称宏远公司）于2015年10月15日向零陵国土分局申请对争执土地确权时，故意隐瞒了涉案争执土地权属已经永州市中级人民法院判决的法律事实，导致我府对双方争执的土地，仍然据以档案资料记载事实为依据进行重复确权，致使我府对部分争议土地权属的确权内容与判决确权内容冲突，造成我府在本案的处理上程序不当、所依据的基本法律事实有误”为由，决定撤销零陵区政府永零政处决字（2016）第1号《土地权属处理决定书》（以下简称“1号处理决定”）。永州市宏远房地产开发有限公司、蒋参林、顾友军、宋慧平不服，于2017年1月6日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府于2017年4月5日作出永政复决字[2017]7号《行政复议决定书》（以下简称“7号复议决定”），决定维持“10号撤销决定”。
原告蒋参林、顾友军、宋慧平诉称，原告与第三人罗盛奇因土地使用权、相邻权等纠纷，于2015年11月9日开始诉讼，历时一审、二审、再审，经湖南省人民检察院抗诉，又提起再审。2016年12月9日，湖南省高级人民法院以（2016）湘民再304号民事裁定，撤销一审、二审及再审判决，将该案发回永州市零陵区人民法院重审。出现上述情况，主要是零陵区国土局从2005年12月6日起至2015年5月28日止，先后出具六份内容相互矛盾的复函、意见给法院。为解决这一问题，2012年6月13日，原告就开始向被告零陵区政府申请土地确权。零陵区国土局于2012年7月2日受理了原告的申请，但一直拖延不作决定，仍以答复意见、复函的方式回复法院，导致永州市中级人民法院于2015年7月2日作出（2011）永中法民再终字第46号民事判决。原告对该判决不服，依据2015年5月28日零陵区国土局出具的确认复函为依据，向湖南省人民检察院申诉。在申诉过程中，由于确认复函不是确权的法定文书，原告再次强烈要求被告零陵区政府作出确权决定。被告零陵区政府于2016年2月23日作出“1号处理决定”。湖南省人民检察院依据“1号处理决定”向湖南省高级人民法院提出抗诉，但就在原告接到湖南省高级人民法院的开庭通知时，又收到被告零陵区政府下达的“10号撤销决定”。“10号撤销决定”认定事实和适用法律错误，法院的一审、二审和再审判决，均是以零陵区国土局的复函和答复为依据作出判决，“10号撤销决定”本末倒置，以法院的判决为依据，而不是以客观事实为依据；以个别机关的不当干涉为依据，而不是以法律为依据。被告永州市人民政府据以维持“10号撤销决定”的事实和适用法律是错误的，首先，原告提起行政复议时，湖南省高级人民法院下达（2016）湘民再304号民事裁定书，撤销了有关判决。该裁定书认为，“在宏远公司到底占用原地区工商局多少土地面积政府部门未予明确的情况下，人民法院不宜判决。”因此，对侵权面积作出认定，是政府的法定职责。两被告不能以民事判决来推卸自己的行政职责。确权决定书是行使该职责的法定文书。所有答复和复函不符合法定程序而无效。第三人罗盛奇对“1号处理决定”不服，可以通过法律途径救济，而不能找领导机关干预，政府机关更应该坚持依法办事。基于以上事实和理由，请求法院判决撤销“10号撤销决定”和7号复议决定。
原告蒋参林、顾友军、宋慧平向本院提交了如下证据：1、“7号复议决定”，拟证明行政诉讼的依据。2、“10号撤销决定”，拟证明行政诉讼的依据。3、（2016）湘民再304号民事裁定书，拟证明“10号撤销决定”所依据的民事判决已全部被撤销。4、（2011）永中法民再终字第46-1号民事裁定书，拟证明裁定确认该案必须以行政确权为依据。5、“1号处理决定”，拟证明作出该决定的事实清楚，证据充分，应予维持。6、送达回证，拟证明起诉在法定起诉期限内。7、零国用（2016）第907054国土证，拟证明涉案的土地已登记在原告名下，与宏远公司无关。8、永州市中级人民法院通知，拟证明法院判决以行政确权为依据，督促尽快确权。9、土地权属争议调查处理申请书，拟证明原告于2012年6月13日开始申请确权，并未隐瞒法院判决情况。10、关于要求确认争议围墙属宏远公司所有的申请报告，拟证明原告未隐瞒法院判决。11、关于要求土地权属争议调查处理决定书的报告，拟证明原告未隐瞒法院判决。12、关于罗盛奇与宏远公司土地侵权纠纷一案的调查答复意见（2005年12月6日），拟证明争议围墙属原告所有，原告未侵占第三人土地。13、零陵区人民法院委托协助补充调查函复函（2007年6月10日），拟证明争议围墙属第三人所有。14、关于宏远公司与罗盛奇相邻土地权属界线的调查情况说明（2009年6月15日），拟证明争议围墙属宏远公司所有。15、关于宏远公司与罗盛奇相邻土地权属界线的补充说明（2009年8月31日），拟证明争议围墙属宏远公司所有。16、关于原零陵地区工商局与原永州市物资局相邻土地界线问题的处理意见（2012年4月28日），拟证明违规建设挖基础确权。
被告零陵区政府辩称，1、原告的诉讼请求依法不能成立，其所诉请的基本事实与客观事实不符。2、被告零陵区政府作出的“1号处理决定”虽然已产生了法律效力，但因基本事实没有查清，且重要事实认定与司法判决冲突，在行政程序上存在明显不当。为此，根据湖南省行政处理程序的规定作出纠正程序，其程序合法。3、由于诉争的界线，因生效的司法裁判文书，实际的界线变更了档案的界线，被告零陵区政府在核实该法律事实的基础上作出“10号撤销决定”，事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告零陵区政府提交了如下证据：1、原地区工商局和原永州市物资局土地登记资料，拟证明诉争土地的档案资料体现的界线，是以现成的原地区工商局北段围墙的东边外边线为基点向南方向，与南段双方改建后保留下的未拆除的残留老围墙东边外边线相连，所形成的一条直线。2、“1号处理决定”及送达回证，拟证明“1号处理决定”依法送达并已生效。3、（2015）零民一初字第514号民事判决书、（2008）永中法民终字第526号民事判决书、（2011）永中法民再终字第46号民事判决书，拟证明人民法院判决变更了原档案资料当中确定相邻的界线；由“原地区工商局北段围墙的东边外边线为基点向南方向，与南段双方改建后保留下的未拆除的残留老围墙东边外边线相连，所形成的一条直线”，变更为宏远公司占用了罗盛奇51.73平方米土地，由宏远公司予以赔偿后，该土地使用权归公司所有。4、永州市国土资源局交办函、中共永州市委督查室关于罗盛奇反映土地被侵占问题的调查处理情况汇报，拟证明“1号处理决定”基本事实没有查清，且重要事实认定与司法判决冲突，行政程序不当，根据上级机关的督办，依法启动行政纠正程序。5、“10号撤销决定”及送达回证，拟证明“10号撤销决定”依法送达，认定事实清楚，证据充分，且程序合法。
被告永州市人民政府辩称，1、“7号复议决定”认定事实清楚，适用依据正确。被告零陵区政府作出“1号处理决定”对双方相邻界线的具体位置进行确认的同时，又对原告侵占第三人的土地面积进行认定，而侵权面积已为法院生效判决认定，被告零陵区政府重复作出认定不妥。被告零陵区政府在发现错误后，根据行政机关自查自纠原则重新作出“10号撤销决定”，合理合法，被告永州市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，维持“10号撤销决定”，是正确的。2、“7号复议决定”程序合法。被告永州市人民政府依法受理行政复议申请，依法审查，并依法送达相关法律文书，程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告永州市人民政府提交了如下证据：1、行政复议申请书、行政复议案件立案呈报表、受理行政复议申请通知书存根、答复通知书存根、第三人参加行政复议通知书存根、送达回证、邮寄凭证，拟证明原告依法提起行政复议、被告永州市人民政府依法受理、受理程序合法。2、“10号撤销决定”、复议案件延期审结请示、行政复议决定延期通知书存根、邮寄凭证、送达回证，拟证明被告永州市人民政府对原告的行政复议申请依法审查，审查程序合法。3、邮寄行政复议决定书给当事人的邮寄凭证、送达回证，拟证明被告永州市人民政府依法作出行政复议决定并送达给当事人，送达程序合法。
第三人罗盛奇述称，1、宏远公司侵占罗盛奇143.68㎡土地是客观真实的。2、“1号处理决定”是错误的，“10号撤销决定”是正确的。
第三人罗盛奇向本院提交了如下证据：1、黄古山市场用地红线图。2、建设用地规划许可证（编号0094233号）。3、关于永查[2016]267号落实情况的函。4、永州督查（永查专报）第29期。5、“10号撤销决定”。6、永州市零陵区国土资源局关于原零陵地区工商局与原永州市物资局相邻土地界线问题的处理意见。7、照片。8、对永州市人民检察院退休干部杨昌辉的调查笔录。上述证据拟证明“10号撤销决定”合法。
针对原告提交的证据，被告零陵区政府、永州市人民政府发表了如下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3的真实性无法判断，即使是真实的，也与本案无关；对证据4的真实性没有异议，但不能证实原告的主张，恰好证实法院对相邻的界线作出了变更的处理，进一步说明“10号撤销决定”合法、正确；对证据5的真实性没有异议，但不能打到你原告的证明目的；请法院对证据6予以审查；证据7-11与本案无关，既不是原告的诉讼请求范围，也不是本案核查的内容，请求法院不予认定；证据12-16是在原告与第三人民事诉讼过程中，法院来函要求永州市零陵区国土资源局对相邻界线进行说明的情况下产生的证据，这些证据不是行政行为，即使是行政行为也不是原告的诉讼请求范围，与本案无关，请求法院对这些证据不予认定。第三人罗盛奇发表了如下质证意见：对原告提供证据的真实性、合法性、关联性均有异议。针对被告零陵区政府提交的证据，原告发表了如下质证意见：对证据1的真实性、关联性没有异议，但对其证明的内容有异议；对证据2没有异议；证据3中三份判决书已被湖南省高级人民法院裁定全部撤销，不能作为本案的证据使用；“10号撤销决定”并没有以证据4中永查专报为依据，永查专报也没有对这一事实作出认定；对证据5中的程序没有异议，但“10号撤销决定”的内容是错误的，作出“10号撤销决定”是因法院的三个判决，法院作出判决是因行政机关出具的资料，因果关系倒置。被告永州市人民政府及第三人罗盛奇对被告零陵区政府提交的证据没有异议。针对永州市人民政府提交的证据，原告、被告零陵区政府及第三人均没有异议。针对第三人提交的证据，原告发表了如下质证意见：证据1是国土局测绘队出具的，该红线图不正确；证据2与本案无关，不能确定争议的围墙属于谁；证据3、4与本案无关；对证据5有异议，作出“10号撤销决定”的依据不存在；对证据6有异议，该处理意见不真实，且与“1号处理决定”、“10号撤销决定”认定的事实相矛盾；证据7是单方面的，不能作为证据提供；证据8是单方的调查，不能否定政府的决定。被告零陵区政府、永州市人民政府发表了如下质证意见：涉及相关地籍资料的证据，对其真实性无法判断，以零陵区国土局以地籍档案资料为准，其他的证据与本案无关，不能作为证据使用。
结合当事人的举证及质证意见，本院对当事人提交的证据作如下认证：原告提交的16份证据及被告零陵区政府提交的4份证据符合真实性、关联性的要求，故对这些证据的真实性予以采信。被告永州市人民政府提交的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，故对被告永州市人民政府所提交的证据予以采信。第三人罗盛奇所提交的证据1、2、7、8与本案不具有关联性，本院不予采信，第三人罗盛奇提交的其他证据符合真实性、关联性的要求，予以采信。
经审理查明，1983年原零陵地区（现永州市）司法局在现零陵区黄古山中路35号筹建办公及干部宿舍楼，该局与原永州市（现零陵区）物资局（零陵区黄古山中路39号）东西相邻，原零陵地区司法局在西，原永州市物资局在东。
2003年12月，罗盛奇通过竞买取得原零陵地区工商局位于零陵区黄古山路35号的部分房产及3038㎡土地。同月，宏远公司通过竞买取得该宗地东面相邻的原永州市物资局用地。根据1998年土地登记档案中土地登记审批表记载，罗盛奇购买的原零陵地区工商局土地四至界限为“东临市物资局，以本单位围墙外墙基为界”，宏远公司购买的原永州市物资局土地界限西向为“借地区工商局的墙”、“借墙为地区工商局所有”。土地登记表平面图中，两宗土地相邻界线为一条南北走向的直线围墙。
2005年，宏远公司建设金山大厦时，拆除了两宗地之间的围墙62.3米，在原址西线修建了高约两米的新围墙，并紧挨新围墙开挖建房基础墩。罗盛奇认为宏远公司侵占其土地使用权、财产权和相邻通风采光权，于2005年11月29日向零陵区人民法院提起诉讼。经原永州市规划建设局勘测，认定宏远公司侵占罗盛奇土地51.73㎡，拆除其围墙62.3米。2008年6月12日，零陵区人民法院作出（2005）零民一初字第514号民事判决，判决宏远公司赔偿罗盛奇因土地被占用而遭受的直接损失95000元，因围墙被拆除而遭受的损失43023.61元，因采光、日照权益受到侵害而遭受的经济损失124000元；拆除垂落在罗盛奇土地上的排水管道、架设在罗盛奇土地上的广告宣传牌。宏远公司不服，提起上诉。2008年11月25日，永州市中级人民法院作出（2008）永中法民一终字第526号民事判决，改判宏远公司赔偿罗盛奇因土地被占用而遭受的直接损失95000元，因围墙被拆除而遭受的损失43023.61元，拆除垂落在罗盛奇土地上的排水管道。宏远公司仍不服，申请再审。2015年7月2日，永州市中级人民法院作出（2011）永中法民再终字第46号民事判决，维持（2008）永中法民一终字第526号民事判决。在案件审理期间，零陵区人民法院、永州市中级人民法院多次向永州市零陵区国土资源局发函，要求对争执土地进行勘测并提请零陵区人民政府作出确权决定书，零陵区国土局于2005年12月6日、2007年6月10日、2009年6月15日、2009年8月31日、2012年4月28日向法院提交的调查答复意见、补充调查函复函、调查情况说明、补充说明、处理意见等多次出现不同结论，但零陵区人民政府一直没有作出土地权属争议处理决定。在该案再审过程中，宏远公司于2012年7月2日向永州市零陵区国土资源局申请争执土地界线确权，永州市中级人民法院于2012年7月3日作出（2011）永中法民再终字第46-1号民事裁定书，以该案的处理必须以行政机关的行政确权作为依据，而行政确权尚未作出为由，裁定中止诉讼。期间，经永州市中级人民法院多次催办，有关行政机关在三年时间里一直未作确权决定，严重影响了案件的审理。在不得已的情况下，经本院审判委员会讨论决定，于2015年7月2日作出（2011）永中法民再终字第46号民事判决。
上述再审判决作出后，2016年2月23日，被告零陵区政府作出“1号处理决定”，决定：宏远公司、蒋参林、顾友军、宋慧平与罗盛奇东西方向相邻界线具体位置，是以现存的原地区工商局北段围墙的东边外边线为基点向南方向，与南段双方改建后保留下的未拆除的残留老墙体东边外边线相连，所形成的一条直线，就是原地区工商局和原永州市物资局1988年、1989年的地籍档案中相邻的界线，即原地区工商局用地（现罗盛奇）与原永州市物资局（现宏远公司、蒋参林、顾友军、宋慧平）的相邻界线。
其后，根据宏远公司的申诉，湖南省人民检察院以有新的证据（即“1号处理决定”）足以推翻永州市中级人民法院（2011）永中法民再终字第46号民事判决为由，于2016年7月1日向湖南省高级人民法院提起抗诉。湖南省高级人民法院与2016年8月17日以（2016）湘民抗49号民事裁定提审该案。湖南省高级人民法院经审理认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款'土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理'和第二款'单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人和单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理'的规定，在宏远公司到底占用原地区工商局多少土地面积政府部门未予明确的情况下，人民法院不宜判决。”遂作出（2016）湘民再304号民事裁定，撤销湖南省永州市中级人民法院（2011）永中法民再终字第46号民事判决、（2008）永中法民一终字第526号民事判决及湖南省永州市零陵区人民法院（2008）零民一初字第514号民事判决，并将该案发回湖南省永州市零陵区人民法院重审。
在湖南省高级人民法院提审该案期间，罗盛奇信访反映其位于零陵区的一宗土地被侵占的问题，当时的市委书记陈文浩于2016年8月31日批示给中共永州市委督查室调查处理。中共永州市委督查室于2016年10月12日将办理情况以永州督查（永查专报）第29期《关于罗盛奇反映土地被侵占问题的调查处理情况汇报》提出了处理建议：“一是请市纪委通过零陵区纪委对该区国土部门在土地确权过程中的慢作为、不作为现象进行调查追责，对涉及违法违纪的，依法严肃处理。二是请市国土资源局对该宗土地权属再次进行勘验审核。三是请信访人根据市国土部门的勘验结果，依法按程序维护自身合法权益”，并报当时的市委书记陈文浩审阅。2016年10月14日，中共永州市委督查室向永州市国土资源局发出永查〔2016〕267号中共永州市委督查公函，要求永州市国土资源局对罗盛奇反映的该宗土地权属进行勘验确权，并请将办理情况于2016年11月1日前反馈。2016年10月31日，永州市国土资源局向永州市市委督查室发出《关于永查[2016]267号落实情况的函》，指出“在人民法院没有撤销、变更其司法判决的情况下，我局再次进行勘验确权，是行政行为对司法权的司法干预，不妥”。
被告零陵区政府于2016年11月7日作出“10号撤销决定”。原告不服，于2017年1月6日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府于2017年4月5日作出“7号复议决定”：维持“10号撤销决定”。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，本案争执的焦点为“10号撤销决定”证据是否充分。被告零陵区政府在作出“1号处理决定”后，发现“1号处理决定”与已生效的（2011）永中法民再终字第46号民事判决、（2008）永中法民一终字第526号民事判及（2008）零民一初字第514号民事判决相冲突。被告零陵区政府遂以此为由作出“10号撤销决定”，撤销“1号处理决定”。在“10号撤销决定”作出后，其所依据的上述三份民事判决被湖南省高级人民法院以（2016）湘民再304号民事裁定撤销，“1号处理决定”与生效民事判决相冲突的情形也已不复存在。因此，“10号撤销决定”主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，应当依法判决撤销“10号撤销决定”。被告永州市人民政府在作出“7号复议决定”过程中，依法受理行政复议申请，送达相关法律文书，程序合法，但维持“10号撤销决定”的复议结论错误，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，“7号复议决定”应当一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告永州市零陵区人民政府于2016年11月7日作出的零政决字〔2016〕10号《关于撤销永零政处决字[2016]第1号<土地权属争议处理决定书>的决定书》；
二、撤销被告永州市人民政府于2017年4月5日作出的永政复决字[2017]7号《行政复议决定书》。
一审案件受理费50元，由被告永州市零陵区人民政府、永州市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 王焕江
审 判 员 周文静
人民陪审员 黄亚军
二〇一七年十月十日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。