河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终2720号
上诉人（一审原告）朱广义，男，汉族，1954年9月16日出生，住郑州市金水区。
委托代理人张锦宏，河南帅法律师事务所律师。
上诉人（一审原告）贺法群，男，汉族，1953年9月15日出生，住郑州市金水区。
委托代理人李党青，北京华泰（郑州）律师事务所律师。
上诉人（一审原告）朱狗妞，男，汉族，1946年4月14日出生，住郑州市金水区。
委托代理人李道兴，北京市子悦律师事务所律师。
上诉人（一审原告）宋新安，男，汉族，1955年9月25日�生，住郑州市金水区。
委托代理人王岳峰，河南帅法律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地：郑州市中原西路233号。
法定代表人程志明，该市市长。
委托代理人张向军，郑州市民政局工作人员。
委托代理人袁拥军，河南豫威律师事务所律师。
上诉人朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安因诉郑州市人民政府要求撤销政府文件并恢复路名一案，不服新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第120号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人朱广义及其委托代理人张锦宏，上诉人贺法群及其委托代理人李党青，上诉人朱狗妞及其委托代理人李道兴，上诉人宋新安及其委托代理人王岳峰，被上诉人郑州市人民政府委托代理人张向军、袁拥军到庭参加了诉�。本案现已审理终结。
郑州市人民政府于2015年5月21日发布《关于祭城路更名平安大道的通告》（郑政通【2015】6号文），通告称：经郑州市人民政府第25次常务会议审议通过，祭城路更名为平安大道，根据《河南省地名管理办法》（省政府令第156号）有关规定，对道路标准名称予以通告。自通告之日起，各机关团体、企事业单位和社会各界应当使用标准名称。朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安不服该行政行为,提起本案行政诉讼。
朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安一审诉称，祭城作为地名已有3500多年历史，沿用至今，有很深的文化积淀。2003年祭城村整体迁移出老祭伯城，此后从郑州CBD内环起向东直至东四环，修成一条大路被命名为“祭城路”。“祭城路”具有深远历史文化影响，郑州市人民政府以郑政通【2015】6号文的形式发布《关于祭城路更名平安大道的通告》（以下简称《通告》）将其更名为“平安大道”，违背了国务院《地名管理条例》第五条第一款、《河南省地名管理办法》第七条、第八条和第十九条之规定，上述更改路名的行为也侵犯其名誉权、荣誉权、名称使用权、精神权益，影响其户籍、住址等信息的变更。一审请求依法责令郑州市人民政府撤销该《通告》并恢复原“祭城路”路名。
新乡市中级人民法院一审查明，位于郑州市郑东新区的“祭城”原为祭城镇，2005年，在该镇所辖范围内的熊儿河北岸修建了一条道路，西起商务内环，东至东四环，长9.8公里，当年12月命名为“祭城路”。随着城市发展变迁，祭城镇于2006年被撤销，同时分立为两个办事处，2010年由郑东新区对其中的金水区祭城路街道办事处实行代管，更名为郑东新区祭城路街道办事处。郑州市人民政府称，自2012年�就有道路沿线单位向政府提出过对“祭城路”更名的申请，2015年1月郑州市郑东新区管委会在征求公众意见后向郑州市人民政府提出了建议将“祭城路”更名为“平安大道”的请示，郑州市人民政府将更名事宜批转至郑州市民政局具体负责，郑州市地名管理办公室于2015年3月在“郑州地名网”上发布了《关于祭城路更名方案的公示》，随后郑州市人民政府收到了郑州市民政局提出的对“祭城路”进行更名的请示，2015年4月14日郑州市人民政府第25次常务会议研究同意将“祭城路”更名为“平安大道”。2015年5月21日，郑州市人民政府发布了《关于祭城路更名平安大道的通告》，即本案被诉的行政行为。
一审另查明，案涉“祭城”中的“祭”在2003年4月第1版《辞海》中记载如下：“祭（zhài）,古国名，姬姓。始封之君为周公之子…另见ji”。在郑州市郑东新区规划中，原祭城镇的“祭城村”被拆迁，考古人员在此发掘了古代“祭伯城”的遗址。2013年5月，“祭伯城遗址”被国务院核定公布为第七批全国重点文物保护单位。2013年郑州市郑东新区将兴建“祭伯城遗址公园”列入当年政府投资计划并已动工建设。郑州市人民政府在一审时称，作为郑东新区地名“祭城”的“祭”应读作“zhài”，而郑州方言中把“祭”读成“zha”，一直沿袭至今。
一审认为，朱广义等四人与郑州市人民政府更改道路名称的行政行为是否有利害关系、是否具有提起行政诉讼的主体资格是本案首先要解决的焦点问题。只有朱广义等四人的合法权益受到涉诉行政行为在法律意义上的不利影响或不法侵害，才可向法院提起行政诉讼。郑州市人民政府更改道路名称的行为是在履行管理和服务职责过程中实施的公共管理活动，根据相关规定，这种更改道路名称行为考量的是公共利益，而不以追求特定权利义务关系的产生、变更或消灭为目的。该涉诉行政行为并未对朱广义等四人设定新的权利和义务，对朱广义等四人诉求的权益明显不产生法律上的实际影响。朱广义等四人一审称郑州市人民政府更改道路名称行为侵犯了其名誉权、荣誉权、名称使用权、精神权益的理由不成立。涉诉行政行为未引起朱广义等四人户口簿上所载地址、管片、派出所、居委会等信息的变化，且上述信息的变化并非权利义务的变化，涉诉行政行为与这种信息的变化之间不构成法律上的因果关系，不属于法律意义上的不利影响或不法侵害。综上，朱广义等四人不具有提起行政诉讼的主体资格，一审裁定：驳回朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安的起诉。一审案件受理费50元，予以退还。
朱广义等四人不服一审裁定，向本院上诉称：一、上诉人具有作为原告的主体资格。首先，上诉人世代居住在祭城村，祭城路从祭城村穿过。上诉人目前住所距离祭城路不到150米，所耕种农田在祭城路旁。户口簿记载上诉人属于祭城管片，由祭城路派出所管辖，祭城路更名引起上诉人户口本、门牌号、营业执照等证照变更，进而给上诉人带来不同的经济损失及诸多不便，侵犯了上诉人财产权益。其次，作为世代生活在祭城的上诉人，对此具有强烈的荣誉感和名誉感。在郑东新区的建设过程中，与祭城有关的建筑、村镇等名称逐渐消除，唯一剩下的祭城路成为上诉人对祭城文化的念想，这对上诉人来说具有人身权性质。再次，被上诉人提交的在上诉人社区进行的关于更名的调查问卷不全面客观，但这反向印证了被上诉人以实际行动认可上诉人的主体资格。上诉人作为郑州市的公民，有监督政府部门依法行政的�利，祭城路是公共资源，其设置和规划公民都有参与权。二、一审认定事实不清，法律适用错误。首先，涉诉行政行为对上诉人的田地耕种、对外交流、包括精神权益在内的人身权益产生了实际影响。建设“祭伯城遗址公园”与“祭城路”是两个问题，不能混为一谈。其次，上诉人诉请的是被上诉人侵犯其特殊的精神权利，即对历史文化传承的认同权和地域文化记忆的归属权，是源于文化认同感和归属感、文化自尊心等精神文化权利遭受侵害，而非一审片面解释为名誉权、荣誉权、名称权。综上，请求撤销一审裁定，依法重审。
郑州市人民政府答辩称：一、上诉人不具有作为本案原告的主体资格，一审认定事实清楚，适用法律正确。首先，祭城路更名没有对被答辩人的人身权、财产权构成法律上的实际影响；其次，上诉人所称社区居民调查与本次更名无关，且涉及本案涉诉行政行为的实体审理，超出本案对朱广义等四人原告主体资格的审查范畴。二、上诉人关于“间接利害”的上诉观点，偏离了法律的本义和宗旨，是典型的外延任意扩大化。三、祭城路是仅有不足十年使用时间的一个普通路名，不具有祭城历史的特殊属性，上诉人陷入了情结上的误区。首先，能承载祭城历史文化的载体是祭伯城遗址公园，而非其他；其次，在建国后的现代史上，祭城在名称上是一个片区的名称；再次，在法律上祭城路起初命名时也仅作为一条普通的街名而命名的，不是纪念地名，不应将祭城历史文化的使命强加到一个普通地名上。上诉人所提上诉理由有悖于事实和法律，依法均不能成立。请求依法驳回上诉人上诉，维持一审裁定。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第�十九条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该规定，提请法院启动对行政行为的合法性审查程序，应以原告与行政行为之间存在一定的利害关系为前提。本案一审原告朱广义等四人主张郑州市政府2015年将“祭城路”改名为“平安大道”的行为，对其户籍、精神权益及历史文化传承等均造成较大影响。对此，首先应当认可涉案更改路名的行为对一审原告户籍住址的变动造成一定的影响，但这种影响是相对轻微的，尚未达到通过行政诉讼予以保护的程度；其次，“祭城路”路名2005年才开始使用，相比于“祭城社区”“祭伯城遗址公园”，“祭城路”本身所承载的历史文化和精神价值有限，“祭城路”的更名行为对一审原告所主张的精神伤害，不是行政诉讼所保护的权利范围；第三，一审�告并不能合理说明其本人所受到的影响，与祭城路周边居民相比，具有特殊利益。根据上述理由，一审原告的利益诉求虽反映了公民对社会公共利益的关注，但尚未形成行政诉讼上的利害关系，其不具有提请法院审查被诉道路更名行为的起诉资格。一审以朱广义等四人无利害关系为由驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年十一月四日
书 记 员 郭建花