江西省吉安市吉州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉行初字第22号
原告江西省盐业集团公司吉安公司，住所地：吉安市吉州区井冈山大道165号。
法定代表人赖日明，经理。
委托代理人刘澍民，江西律星律师事务所律师。
委托代理人傅飞辉，江西青源律师事务所律师。
被告吉安市工商行政管理局，住所地：吉安市吉州区井冈山大道152号。
法定代表人彭鹏，局长。
委托代理人吴树文，吉安市工商局法规科干部。
委托代理人龙海洋，吉安市工商局公平交易局干部。
原告江西省盐业集团公司吉安公司（以下简称盐业公司）不服被告吉安市工商行政管理局（以下简称工商局）工商行政管理行政处罚一案，于2014年10月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年10月29日向被告送达了应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘澍明、傅飞辉，被告委托代理人吴树文、龙海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告工商局于2014年7月10日作出吉市工商公处字（2014）第1号行政处罚决定书，以当事人在向食用盐零售商销售食用盐过程中，违背食用盐零售商购买意愿，强制向食用盐零售商搭配商品，其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规，利用其独占地位，强制搭售非盐商品，引起食盐经销商的强烈不满，严重扰乱了市场正常的经济秩序。对原告作出：一、责令停止违法行为；二、处以罚款16万元。被告工商局向本院提供了以下证据：第一组程序类，1、市委“民生通道”工作室函一份、消费者申诉举报记录单一份、12315热线转办单一份，2、立案审批表一份，3、行政处罚有关案件审批表一份，4、案件核审表一份，5、案审会记录一份，6、听证告知书及送达回证各一份，7、处罚决定书审批表一份，8、行政处罚决定书及送达回证一份，9、行政复议决定书一份。证明被告在接到投诉、举报后经立案审批，讨论研究、告知听证，行政处罚及送达都是依照法律、法规办理。第二组事实类，1、现场检查笔录1份、原告营业执照复印件1份、原告法定代表人身份证复印件1份。证明原告主体资格及从事食用盐、非盐商品销售业务等有关情况；2、调查笔录2份。证明原告从2012年10月份起至案发时，在配送食盐过程中，必须有康力源牌低钠盐，否则不予供货的事实，对食用盐和非盐商品每年都会对下属分公司下达销售计划并将销售业绩纳入年度绩效考核、奖励的事实，以及对我局依法调取、制作的主要证据予以确认的事实；3、调查笔录1份、直属第一分公司营业执照复印件1份、分公司负责人王玉梅身份证复印件1份。证明原告的直属第一分公司主体资格、负责人为王玉梅及原告向下属分支机构下达了食用盐销售计划、销售非盐商品的计划、销售非盐商品的品种、在销售食用盐时强制食盐零售商接纳深井盐和低钠盐及销售白酒有百分之五的奖励等事实；4、询问笔录2份、泰和分公司营业执照复印件1份、分公司负责人傅吉华身份证复印件1份。证明原告泰和分公司主体资格、负责人为傅吉华、原告于2012年-2014年都向该下属分支机构下达了食用盐和非盐商品销售考核指标的事实；5、调查笔录1份、身份证复印件1份，证明原告年初时会向下属分支机构下达食用盐和非盐商品销售计划并将销售业绩纳入年度绩效考核、奖励及在配送食盐过程中，必须有康力源牌低钠盐，否则不予配货的事实；6、调查笔录1份、安福分公司营业执照1份、负责人王志昌身份证复印件1份。证明原告的安福分公司主体资格、负责人为王志昌、对下属公司考核是按销售区域人均3.85公斤销量指标进行考核的事实；7、调查笔录1份、遂川分公司营业执照复印件1份、负责人李伟纲身份证复印件1份。证明原告遂川分公司主体资格、负责人为李伟纲、对下属分公司考核是按销售区域人均3.6公斤-3.85公斤销量指标进行考核的事实；8、调查笔录1份、身份证复印件1份。证明原告向下属分支机构是按当地人口消耗量下达食用盐销售计划并将销售业绩纳入年度绩效工资考核的事实；9、调查笔录6份、身份证复印件3份。证明原告销售食用盐的品种和非盐商品的品种及送货的流程，强制食用盐经销户必须要购进低钠盐最低数为5件，销售白酒有百分之五的奖励等事实；10、调查笔录5份、身份证复印件5份。证明原告销售食用盐的品种和非盐商品的品种及送货的流程，要求食用盐经销户购食用盐时必须要按比例购进低钠盐的事实；11、《关于印发江西省减盐行动方案的通知》复印件1份。证明原告负责做好低钠盐产销的相关管理工作，确保2015年在大型商场、超市等食盐销售网点原有的高钠盐和现在的低钠盐供应比例基本达到1：1，促使消费者主动购买低钠盐而不是利用独断专营优势地位对零售商进行强制搭配销售；12、《江西省盐业集团公司吉安公司关于下发实行客户经理制考核办法》的通知复印件1份、《吉安公司大客户营销绩效考核奖励办法》复印件1份、《江西省盐业集团公司吉安公司2014年酒类团购奖励办法》复印件1份、《吉安公司实行客户经理制考核计分表》2份。证明原告将食用盐和非盐商品的销售业绩纳入目标考核和奖励挂钩的事实；13、《吉安公司2013年盐产品销售计划表》复印件1份、《吉安公司2014年商品销售计划表》复印件1份、《井冈绿宝食用油价格表》复印件1份。证明原告2013年盐产品销售计划数、2014年商品销售计划数及非盐商品销售的价格的事实；14、《吉安盐业公司商品销售统计表》复印件1份。证明原告2012年11月至2014年3月销售食用盐和非盐商品数量、金额的事实；15、调查笔录40份、现场笔录4份、个体营业执照复印件40份及被调查人的身份证复印件40份、购销入库15份。证明食用盐零售商从原告处购买普通加碘盐必须搭配销售低钠盐和非盐商品不是自愿，是原告的强制行为；16、《责令改正通知书》2份。证明对原告的违法行为本局采取教育为主的原则，责令原告限期改正的事实；17、行政调解书1份。证明原告的下属泰和分公司因销售中盐强制搭售低钠盐与食盐经营户发生纠纷，工商部门对此进行调解的事实；18、行政处罚决定书1份、反馈表1份。证明原告的下属分支机构受到投诉举报，受到本局处罚的事实；19、行政复议决定书1份。证明原告申请过行政复议，吉安市人民政府维持了我局作出的决定。被告还向本院提供了《中华人民共和国反不正当竞争法》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》、《江西省工商行政管理机关行政处罚自由裁量参照执行标准》，证明其有对不正当竞争作出行政处罚的职权。
原告诉称：原告是食盐专营企业又是盐业专营管理机构，销售食盐不存在竞争，在食盐市场内不可能有不正当竞争行为。原告虽有经营非盐商品，但并非利用食盐专营便利条件强制搭配行为。对原告的投诉，是因为原告在换发《食盐零售许可证》时对网点进行了清理整顿、优化布点时取消了大部分零售商的食盐零售资格后，对原告不满，进行报复而引起的，且被告受理的投诉人情况不真实。故被告所作出行政处罚决定书事实不清，适用法律错误，属随意实施行政处罚。请求依法撤销该行政处罚决定书。原告盐业公司向本院提供了以下证据：第一组：《食盐专营办法》一份、法学词典《指令性计划》、《指令性指标》解释一份，江西省盐务局、盐业集团公司关于转发《江西省减盐行动方案》的通知一份，省盐业集团公司2013年盐产品流转计划的通知一份。证明原告是食盐专营企业，按不同盐品种的适当比例供应食盐，是完成指令性计划的合法行为，不属于“强制用户、消费者购买其提供的不必要的商品即配件。”的不正当竞争行为。第二组：江西省盐业集团公司关于开启盐业商品经营工作中自查自纠的通知一份，盐业集团公司吉安公司实行客户经理制考核办法一份，配送协议三份，证人证言34份。证明原告不允许所属员工利用专营食盐的条件，向用户强制搭售非盐类商品，并采取食盐与非盐商品分别配送的方法，不存在向食盐用户强制搭售非盐商品。第三组：通话记录与光盘一份，情况说明一份。证明被告的案件来源存在虚假举报情形。原告还申请了四位证人出庭作证。
被告辩称：原告在批发食盐经营活动中，强制搭售低钠盐及非盐商品的行为符合反不正当竞争行为构成要件，原告不是国家盐业主管机构，不具有对食盐的分配调拨实行指令性计划管理的职能，根据国务院《食盐专营办法》第二条规定，负责管理食盐专营工作的是国务院授权的盐业主管机构及县级以上地方各级人民政府的盐业主管机构，即吉安市盐务局，而不是盐业公司。盐业公司只是经盐务局核准，领取了食盐批发许可证并经工商机关登记，领取了营业执照从事食盐批发的企业法人，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》规定的调整对象。原告作为食盐批发专营企业，在目前食盐专营管理体制下，依法具有独占地位，符合构成公用企业限制竞争行为主体要件。食盐目前属于实行国家专营的特殊商品，但其仍属商品范畴，虽然原告只承认强制搭售是其一些下属单位和销售人员行为，但其在批发食盐经营活动中，强制搭售低钠盐及非盐商品的行为构成了公用企业限制竞争行为。原告限制竞争行为与《江西省减盐行动方案》相关要求相背，该方案规定，确保2015年在大型商场、超市等食盐销售网点高钠盐和低钠盐的供应比例基本达到1：1，而原告采取的却是利用其专营优势，在销售“中盐”牌食用盐时搭售低钠盐，甚至搭售非盐商品。致使部分食盐零售商少购进或不购进盐，导致市场上普通加碘盐供给严重不足，甚至无盐可买，严重影响了人民群众的正常生活，扰乱了正常的经济秩序。其违法行为涉及面广，情节及后果严重。综上，原告限制竞争行为事实清楚，证据确实充分。被告的处罚定性准确，适用法律依据正确，处罚幅度适当。请求依法维持被告的行政处罚决定。
以上证据经庭审质证，双方对以下证据无异议：被告对原告第二组证据考核办法无异议，可以确认。原告对被告第一组证据中4、5、6、7、8、9无异议，第二组证据中1、2、3、4、6、7、8、9、12、13、14无异议，可以确认。对双方有异议的证据评判如下：被告对原告第一组证据质证认为，被告与所有食盐零售商之间没有上、下级关系，不存在分配调拨，《减盐行动方案》最终目的是要消费者自主选择，剥夺对方的选择权就不是主动，盐产品流转计划通知是企业内部通知，对零售商不具有效力。本院认为，被告作为食盐专营企业，虽受国家指令性计划的约束，同时也应受国家法律的约束，在经营活动中，与零售商属平等主体关系，不存在分配调拨的关系，被告的异议成立。对原告第二组证据中自查自纠通知有异议，系内部文件，对外不具作用。本院认为，原告内部自查自纠系原告内部管理范畴，被告异议成立。对原告配送协议认为与本案无关。本院认为，被告异议成立。对证人证言，被告认为本案调查处理中没有涉及吉水县和永丰县，与本案无关。本院认为，本案被告调查过程中确实未涉及吉水县和永丰县两地，故该组笔录不能作为本案定案依据。对原告第三组证据，被告认为，录音里对方是什么人不清楚，与案件来源无关，本院认为，被告案件举报来源于吉安市委“民生通道”工作室及“12315”消费者申诉举报，且安福县陈某也认可2012年12月22日确实投诉过原告，故原告该组证据不能达到其证明目的。原告提供证人出庭作证，被告认为，四人都是司机，并未参与实际商品交易过程，其证言不具有证明力。本院认为，四位证人均属食盐配送司机，未参与食盐销售过程，也未证明销售食盐过程中是否具有强制搭售行为，故其证人证言不予采信。对被告提供的第一组证据1号原告认为，举报来源是不真实的，立案也是虚假的。该异议与原告第三组证据相似，不再评判。第一组证据2、3号，原告认为不合法、不真实，明显是错误的，本院认为，该证据是建立在1号基础上产生的，原告异议不成立。被告第二组证据5、10、11号，原告认为，减盐行动方案要推广，原告依文件执行，并没有强制搭配销售，本院认为，推广减盐行动与强制搭配是本案的关键，推广减盐行动不能强制零售商购买多少低钠盐或订购多少非盐商品，否则不予供应中盐，鉴此，原告的异议不成立，不予采信。被告第二组证据15号，原告认为，低钠盐的配送是根据减盐行动方案进行的，笔录中大多数是自愿行为，并不是强制搭售，本院认为，原告的异议与笔录的内容相悖，不予采信。对被告第二组证据16、17、18号，原告认为，真实性无异议，不代表我方认可其内容。本院认为，原告既对该证据的真实性无异议，且上述文书均已生效，故原告的异议不成立。
上述证据证明了以下事实：原告江西省盐业集团公司吉安公司与吉安市盐务局属一套人马两块牌子。吉安市盐务局系国务院授权的盐业主管机构，盐业集团公司吉安公司则是经工商部门注册登记，并办理营业执照的企业，经营范围：食盐、各类用盐、场地出租、日用百货等。被告是主管市场监督和有关行政执法工作的政府直属机构。2012年10月8日，以江西省卫生厅等13个厅、局、委共同下发赣卫疾控字（2012）28号《关于印发江西省减盐行动方案的通知》，为积极响应卫生部、国家发展改革委、财政部等15个部委局联合印发的《中国慢性病防治工作规划（2012-2015）》，其目标是完善减盐政策措施，建立减盐环境支持体系，强化××教育，进一步增强居民低盐膳食防控高血压和科学××饮食意识，到2015年全省居民人均食盐摄入量降到9克以下。因原告除专营食盐批发业务外，还经营日用百货，为提高企业效益，部分分公司业务员在批发、配送食盐的过程中，强制搭配非盐商品（食用油、洗衣粉、洗洁精、白酒）或在食盐配送过程中搭配低钠盐、深井盐，否则就以无高钠盐（中盐）或无盐为由停止供应食盐。该事实有原告的陈述意见书，原告职工宋剑兵、王玉梅、王紫阳、龙静的调查笔录，零售商黄国华、彭媛秀、杨水香、欧阳美兰、李雪冰、诸文清、杨小桃、罗美华、杨水华、周莲花、蔡家隆、刘凡英、康四平、黄春林、郭志龙、陈赞国、肖普明、刘平弘的调查笔录予以证实。为此，因为部分食用盐零售商不满，向被告投诉，被告曾于2012年7月5日向原告下达吉市工商公字（2012）第03号，2013年4月19日向原告下达吉市工商公字（2013）第01号二份责令改正通知书。2013年9月3日，因原告下属泰和县分公司与吉安市甘雨亭商贸有限责任公司泰和城东分公司为高钠盐供求产生纠纷，经泰和县工商行政管理局主持双方达成行政调解书。2013年3.15晚会期间，国家工商行政管理局消费者权益保护局又收到遂川县罗先生的投诉，称2012年10月开始遂川县盐业分公司垄断食用碘盐，希望处理。2014年3月20日，被告收到中共吉安市委“民生通道”工作室转来消费者反映在盐业公司订购盐强制搭配其它货物的问题的电子邮件及函，要求被告调查处理。被告收到该公函后，即立案调查，经调查后于2014年6月13日经被告局案审会讨论决定，拟对原告进行行政处罚，并于2014年6月23日向原告送达行政处罚听证告知书，原告于2014年6月25日向被告提出行政处罚陈述意见书，被告遂于2014年7月1日再次讨论决定后再次下达行政处罚告知书，2014年7月10日被告下达吉市工商公处字（2014）1号行政处罚决定书，决定对原告作出如下处罚：一、责令停止违法行为；二、处以罚款16万元。原告不服，于2014年9月4日向吉安市人民政府申请行政复议，2014年9月30日吉安市人民政府以吉府复字（2014）48号行政复议决定书决定维持被告作出的吉市工商公处字（2014）1号行政处罚决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告作为吉安市人民政府工商行政管理部门，有对不正当竞争行为进行监督、检查，并依法进行行政处罚的法定职责。原告作为国家食盐专营企业，具有法定的独占经营权，与其他普通经营者对食盐零售商具有不同支配地位，但其经营主体、地位应当平等。原告在开启多种经营活动中，利用自身专营食用盐的批发、配送过程中的独占优势地位，强制食用盐零售商搭售低钠盐及非盐商品食用油、洗涤系列产品、白酒等商品，有零售商的调查笔录予以证实，事实清楚，其行为构成了限定他人购买其指定的经营者的商品，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第六条的规定。原告认为其经营食盐是按指令性计划执行的理由，并未提供食盐（三种盐）如何配备标准，但在推销食用盐的过程中强行搭售非盐的行为与指令性计划相悖，故不予支持。原告主张被告立案所依据的投诉材料系虚假举报，本案被告依据“民生通道”交办函立案调查，并无不妥。综上，被告所作行政处罚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告吉安市工商行政管理局作出的吉市工商公处字（2014）第1号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉安市中级人民法院。
审 判 长 曾 晔
审 判 员 胡建明
人民陪审员 陈红娟
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 陈 双