广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0606行初420号
原告卢�金，女，1981年1月21日出生，汉族，户籍所在地广东省佛山市南海区。
委托代理人邹强，广东鑫霆律师事务所律师。
被告佛山市南海区地方税务局桂城税务分局，住所地广东省佛山市南海区桂城南六路1号。
负责人罗广平，局长。
委托代理人李华，该局工作人员。
委托代理人魏剑鸿，广东南天明律师事务所律师。
被告佛山市南海区地方税务局，住所地佛山市南海区桂城南桂东路61号。
法定代表人李振辉，局长。
行政机关出庭负责人黄绍远，副局长。
委托代理人刘恋，该局工作人员。
委托代理人袁森庚，江苏擎天柱律师事务所律师。
原告卢焕金不服被告佛山市南海区地方税务局桂城税务分局（以下简称桂城分局）的税务事项通知书及被告佛山市南海区地方�务局（以下简称区地税局）的税务行政复议决定书，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于当月4日受理后，分别于同年7月6日、7月5日向被告桂城分局、被告区地税局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月10日公开开庭审理了本案。原告卢焕金及其委托代理人邹强，被告桂城分局法定代表人罗广平及委托代理人李华、魏剑鸿，被告区地税局的负责人黄绍远副局长及委托代理人刘恋、袁森庚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂城分局于2016年4月14日作出南地税桂通〔2016〕T0001号《税务事项通知书》（以下简称《税务通知书》），告知原告，经核对原告提交的资料，原告购买的房屋，不符合《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔2005〕26号）《广东省人民政府办公厅转发<国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知>》（粤府办〔2005〕56号）关于普通住宅的规定，不满足《财政部国家税务总局住房和城乡建设部关于调整房地产交易环节契税、个人所得税优惠政策的通知》（财税〔2010〕94号）规定的契税优惠条件。该局依照原告的申请于2015年12月18日征收的契税，符合当时生效的法律法规及政策文件的规定，不存在超过原告应纳税额的情形。原告的退税申请及递交的有关材料不符合办理契税退税的条件。
原告对被告桂城分局作出的上述通知不服，向被告区地税局申请行政复议，被告区地税局于2016年6月15日作出南地税复决字〔2016〕第19号《税务行政复议决定书》（以下简称《税务复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持被告桂城分局的《税务通�书》。
原告诉称，原告于2015年12月13日签订购房合同并交齐首付，接开发商通知，须“先缴税后备案”，原因是被告区地税局于2015年10月26日发布的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》规定“从2015年11月1日起，新购一手房的契税纳税人，需到房产交易所办理商品房买卖合同备案的，请在合同备案前到房屋所在地的地税部门缴纳契税”。原告为此按要求携带《商品房买卖合同》和身份证资料，前往佛山市南海区行政服务中心地税窗口申报纳税，签订纳税申请表，被告桂城分局即时受理并同意原告的申报，原告缴纳了房屋总价3%的房屋契税，办理契税完税手续。
《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条只规定了没有契税完税凭证，不能办理有关土地、房屋的权属变更登记手续，并未规定没有契税完税凭证不能办理商品房买卖合同备案�因此，被告区地税局《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》规定的“先缴税后备案”无法可依。
《国家税务总局关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》（国税发〔2005〕156号）规定，各地应要求纳税人报送销售不动产发票，对于未报送销售不动产发票的纳税人，应要求其补送，否则不予受理。原告在申报缴纳契税时，开发商未开具不动产发票，根据该通知的要求，被告桂城分局不应受理原告的契税申报。国家税务总局明确《国家税务总局关于契税纳税申报有关问题的公告》（[2015]第67号）是对国税发〔2005〕156号文的补充公告，并规定只有两种情况可以不提供不动产发票进行契税申报纳税。但原告不属于这两种可以不提供不动产发票的情况，被告桂城分局仅凭一份未备案的购房合同上的金额，受理原告的申报纳税，不符合上述规定。国家税务总局办公厅印发的《全国税务机关纳税服务规范（2.3版）》中虽然没有提及申报需要不动产发票，但也未否定不需要不动产发票，然而被告却认为申报契税时，不动产发票可有可无，是无视国家税务总局颁布的针对契税申报时要求提交销售不动产发票的两份重要文件。被告桂城分局只凭一份未经行政登记备案的合同金额征税不合法，对开发商可以在任意时间开具发票是一种纵容行为。
原告了解到，南海区有一批业主在《关于调整房地产交易环节契税营业税优惠政策的通知》（财税〔2016〕23号）执行前委托开发商进行了契税申报但未缴款，后在财税〔2016〕23号通知执行后，税务机关将申报退回，这批业主可以重新按照新的契税优惠政策申报。南海区有大批故意延期申报缴纳契税的购房人，也享受了新的契税优惠。这批未按期申报的购房人，也未办理�期申报，税务机关也没有按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条规定对他们进行处罚。照此，2015年10月前购房未未收楼及2016年2月22日后的购买期房的人，全部按新政策、以较低的税率缴纳税款。购买一手期房的原告，本可以到交楼验收时，按照新的契税标准纳税，现在却因被告区地税局下发的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》，致使原告按照南海区的交税要求提前缴交且多交了税款。原告在2016年4月14日向被告桂城分局申请退税遭拒绝，经行政复议，复议机关仍维持原决定，严重损害了主动交税的原告的正当利益。
原告要求撤销被告桂城分局对原告的契税申报缴纳行为，退还非应税期所缴的税款，让原告重新申报纳税，是基于以下理由：1、被告桂城分局依据《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》，曲解《中华人民共和国契税暂行条例》第八条规定，片面、简单地认为只单独以签订商品房买卖合同的时间作为纳税义务发生时间，提前向原告征税。2、被告滥用权力，将申报缴纳契税、取得契税完税凭证与合同备案捆绑，迫使原告提前申报缴纳契税。3、被告桂城分局在原告没有提交销售不动产发票申报办理契税纳税的情况下仍然受理并收税违法。原告多次向省地税和佛山地税咨询，都被明确告知缴纳房屋契税须提交销售不动产发票，否则税务机关不予受理。而根据国家税务总局国税发〔2005〕156号文规定，纳税人在办理契税纳税申报时，须提交销售不动产发票，否则税务机关不予受理。除非符合国家税务总局2015年第67号公告规定，即根据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书发生土地、房屋权属转移，纳税人不能取得销售不动产发票的，可持人民法院执行裁定书原件及相关材料办理契税�税申报，税务机关应予受理。但原告不属此类情况，被告桂城分局应驳回原告的纳税申报，而不是违规收税。另《全国税务机关纳税服务规范（2.3版）》只是国家税务总局办公厅发布的内部服务规范，不能凌驾于国家税务总局国税发〔2005〕156号文之上。4、被告桂城分局在执行财税〔2016〕23号通知时，对纳税人有不公平行政行为。综上，被告的行为违反国家法律规定，严重侵害了原告的权益，虽经原告多次请求，被告始终拒绝向原告退回早交的税款，为维护原告的合法权益，向法院提起行政诉讼，请求依法判决：1.对《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》的合法性进行司法审查；2.撤销被告桂城分局的《税务通知书》中不予退回多收部分契税税款的决定和被告区地税局的《税务复议决定书》的复议决定；3.撤销被告桂城分局对原告的不合法税收行政行为，被告桂城分局应向原告退回所缴税款38395.41元，并赔偿原告自交税之日起至被告桂城分局足额退款之日止的利息损失（按中国人民银行规定的同期贷款利率计算）,让原告重新申报纳税；4.本案诉讼费由两被告共同承担。
原告在诉讼中提交了下列证据：
1、原告的身份证，证明原告的主体资格。
2、《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》，证明被告区地税局关于先缴税后备案的规定违法，在房屋所有权转移后才应履行纳税义务。
3、新购商品房契税申报须知，证明开发商要求原告提前缴纳契税，不缴纳不备案。
4、《税务通知书》、《税务复议决定书》，证明被告桂城分局的《税务通知书》和区地税局的《税务复议决定书》在实体及程序上均违法。
5、国家税务总局关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知、国家税务总局关于契税纳税申报有关问题的公告，证明办理纳税申报必须提供不动产发票，否则税务机关不予受理，被告桂城分局违反该通知规定。
6、信访事项处理意见书、广东省地方税务局答复信，证明原告提出信访要求解决问题，但是未得到解决。
7、不动产发票、契税发票，证明取得购房发票才能产生纳税义务，被告桂城分局在原告先交契税后才开具发票，违反法律规定。
8、关于《国家税务总局关于契税纳税申报有关问题的公告》的解读，证明申报纳税必须要求申报人提供购房发票原件，否则不予受理，被告桂城分局违反该规定，征收行为违法。
被告桂城分局辩称，一、桂城分局具有契税征收管理的法定职权。根据《税收征收管理法》第五条第一款和第十四条规定、《契税暂行条例》第十二条第一款、《广�省契税实施办法》（广东省人民政府令第41号）、《财政部国家税务总局关于加快落实地方财政耕地占用税和契税征管职能划转工作的通知》（财税〔2009〕37号）以及《关于我省耕地占用税和契税征管职能划转有关问题的通知》（粤办函〔2010〕747号）的规定，2010年12月31日前，广东省契税征管职能划转地税部门行使。桂城分局是依法设立的税务分局，依据上述规定具有契税征收管理的法定职权。二、桂城分局征收契税行为合法。2015年12月18日，原告提交其与佛山市南海区万瑞投资有限公司（以下简称万瑞公司）签订的《商品房买卖合同》等资料，向桂城分局申报缴纳契税。《商品房买卖合同》记载，原告向万瑞公司购买位于广东省佛山市南海区桂城街道永胜东路4号金域花园一区8座805号的商品房（以下简称商品房），合同约定的建筑面积为90.97平方米，其中套内建筑�积70.64平方米；按套内建筑面积计算，商品房单价为每平方米18117.88元，总金额为1279847元；商品房交付期限为2017年5月30日；合同签订日期为2015年12月13日。桂城分局依据《契税暂行条例》、《广东省契税实施办法》（广东省人民政府令第41号），确定计税依据为1279847元，税率为3%，契税税额为38395.41元。2015年12月18日，原告依法缴纳税款38395.41元。桂城分局依据《契税暂行条例》第十条规定，向原告开具完税凭证《中华人民共和国税收缴款书（税务机关收现专用）》[(151)粤地现03452595]。另外，《契税暂行条例》第四条规定，房屋买卖契税的计税依据为成交价格。原告在纳税申报时提交的《商品房买卖合同》明确记载了成交价格，契税计税依据可以准确计量。根据《全国税务机关纳税服务规范》，销售不动产发票并不是申报契税的必要资料。因此，桂城分局未要求�告提交销售不动产发票，既不违反法律法规，也未造成纳税人利益的减损。三、桂城分局作出不予退税答复行为合法。2016年3月31日，原告向桂城分局提交《退税申请说明书》等资料，认为按国家2016年2月22日起执行的契税新政规定，应按2%税率计税，请求退还于2015年12月18日错误缴纳的契税税款12798.47元。桂城分局经审核，认为2015年12月13日契税纳税义务已经发生，原告在法定期限办理契税纳税申报，并于2015年12月18日依法缴纳税款，桂城分局没有错征或者多征税款，原告的退税申请没有事实与法律依据。据此，桂城分局制作《税务通知书》，告知原告其退税申请及递交的有关材料不符合办理契税退税的条件，并于2016年4月15日送达原告。综上所述，桂城分局具有契税征收管理的法定职权，对原告征收契税以及作出不予退税答复的行政行为程序与内容合法。原告的诉讼请求没有任何事实与法律依据，请法院依法全部驳回。
被告桂城分局在诉讼中向本院提供如下的证据、依据：
1.组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明桂城分局是依法设立的税务分局，有独立的诉讼主体资格。
2.原告的居民身份证复印件，证明原告办理契税纳税申报时提交的身份证明资料。
3.《商品房买卖合同》，证明2015年12月13日，原告与万瑞公司签订《商品房买卖合同》，约定原告向万瑞公司购买商品房，建筑面积为90.97平方米，其中套内建筑面积70.64平方米；按套内建筑面积计算，该商品房单价为每平方米18117.88元，总金额为1279847元；商品房交付期限为2017年5月30日。
4.《增量房申报表》，证明2015年12月18日，原告持商品房买卖合同等资料，向被告桂城分局办理契税纳税申报，被告桂城分局确定计税依据为1279847元，税率为3%，契税税额为38395.41元。原告在《增量房申报表》上签名确认。
5.《中华人民共和国税收缴款书（税务收现专用）》，证明原告依法缴纳契税税款，被告桂城分局向其开具完税凭证。
6.《退库业务受理回执》、《退税申请书》，证明原告向被告桂城分局提交《退税申请书》等资料，请求退还已缴的契税税款。
7.《税务通知书》及送达回证，证明被告桂城分局作出《税务通知书》，并送达给原告。
8.《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国契税暂行条例》、《中华人民共和国契税暂行条例细则》、《广东省契税实施办法》、《财政部国家税务总局关于加快落实地方财政耕地占用税和契税征管职能划转工作的通知》（财税〔2009〕37号）、《关于我省耕地占用税和契税征管职能划转有关问题的�知》（粤办函〔2010〕747号），证明被告桂城分局作出《税务通知书》的法律依据。
被告区地税局辩称，一、区地税局对原告作出的行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国行政复议法》及《税务行政复议规则》的规定，区地税局作为桂城分局的上级税务机关，就原告对桂城分局提出的复议申请有权作出行政复议决定。二、区地税局对原告作出的行政复议决定，程序合法。原告于2016年4月21日向区地税局提交复议申请，区地税局依法予以受理，于4月26日作出《行政复议申请受理通知书》，于4月27日向复议被申请人桂城分局发出《提出答复意见通知书》，于6月15日作出行政复议决定并送达原告。区地税局作出的行政复议决定，符合相关法律、法规的规定，程序合法。三、区地税局作出的行政复议决定合法正确。�区地税局在复议过程中审查，本案复议被申请人桂城分局的征税行为合法，原告提出的退税申请不符合退税条件，区地税局依法维持本案复议被申请人的行政决定结论合法正确。四、区地税局公告的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》合法。区地税局于2015年10月26日公告的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》是在法律法规规定的税收管理职权范围内，依照实际的税收工作需要发布的，通知内容符合有关法律法规规定。综上所述，在本案中，区地税局针对原告复议申请作出的税务行政复议决定，主体适格，程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确。请法院依法驳回原告的所有诉讼请求。
被告区地税局在诉讼中向本院提供了作出被诉行政复议决定书的证据、依据：
1.组织机构代码证，证明被告区地税局的主体适格。
2.行政复议申请书及附列材料、《税务行政复议登记表》、《行政复议申请受理通知书》，证明原告提交的复议申请材料，被告区地税局依法登记并受理。
3.《提出答复通知书》及送达回证、桂城分局对复议申请的答复意见及提交的相关证据材料，证明被告区地税局在规定期限内依法要求被告桂城分局答复举证，并收取了相应答复举证资料。
4.《税务复议决定书》，证明被告区地税局依法作出行政复议决定。
5.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国税收征收管理法》、《税务行政复议规则》，证明被告区地税局作出被诉行政复议决定书程序方面的法律依据。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
原告提供的证据，两被告否认证据3的真实性，对其余证据的真实性无异议。经审查，原告的证据3、6无关联性，本院不予采纳；本院对原告其余证据的真实性予以确认。
被告桂城分局提供的证据，被告区地税局无异议，原告对证据4、5的合法性有异议，对其余证据无异议。经审查，被告桂城分局的证据来源合法，具有相应证明效力，本院予以采纳。
被告区地税局提供的证据，原告及被告桂城分局均无异议，证据来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。
经审理查明，原告于2015年12月13日与万瑞公司签订《商品房买卖合同》，约定原告向该公司购买位于佛山市南海区桂城街道永胜东路4号金域花园一区8座805号的商品房，合同约定的商品房建筑面积为90.97平方米，其中套内建筑面积70.64平方米；按套内建筑面积计算，该商品房单价为每平方米18117.88元，总金额为1279847元；交付期限为2017年5月30日。2015年12月18日，原告向被告桂城分局申报缴纳契税，并提交了《商品房买卖合同》、身份证等资料。被告桂城分局经审查确定原告应缴纳契税的计税金额为1279847元，税率为3%，应缴契税款为38395.41元。原告当日根据被告桂城分局核定的契税款缴纳了契税。
2016年2月17日，财政部、国家税务总局、住房城乡建设部联合下发财税〔2016〕23号通知，该通知第一点规定：“一、关于契税政策（一）对个人购买家庭唯一住房（家庭成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女，下同），面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，减按1.5%的税率征收契税。（二）对个人购买家庭第二套改善性住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，减按2%的税率征收契税。家庭第二套改善性住房是指已拥有一套住房的家庭，购买的家庭第二套住房。�…”该通知自2016年2月22日起执行。
2016年3月31日，原告向被告桂城分局提交《退税申请说明书》等资料，认为按国家2016年2月22日起执行的契税新政规定，应按2%税率计税，请求退还于2015年12月18日错误缴纳的契税税款12798.47元。被告桂城分局经审核后于2016年4月14日作出本案《税务通知书》。原告对《税务通知书》不服，于2016年4月21日向被告区地税局申请行政复议。被告区地税局受理后于2016年4月27日向被告桂城分局发出《提出答复意见通知书》。经审查，被告区地税局于2016年6月15日作出《税务复议决定书》。
另查，被告区地税局于2015年10月26日公告《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》，内容为：“根据《中华人民共和国契税暂行条例》规定：契税的纳税义务发生时间，为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天，或者纳税人取得�他具有土地、房屋权属转移合同性质凭证的当天；纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内，向土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报，并在契税征收机关核定的期限内缴纳税款。为规范南海区范围房地产交易契税征收管理，保障纳税人合法权益，从2015年11月1日起，新购一手房的契税纳税人，需到房产交易所办理商品房买卖合同备案的，请在合同备案前到房屋所在地的地税部门缴纳契税；其他非必经合同备案一手房、已确权未办证一手房、二手房及土地交易业务的契税纳税人，请按《中华人民共和国契税暂行条例》有关规定自行到地税部门申报缴纳契税。”
又查，《国家税务总局关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》（国税发〔2005〕156号）第二点规定：“加强销售发票管理，在契税纳税申报环节，各地应要求纳税人报送销售不动产发票，受理后将发票复印件作为申报资料存档；对于未报送销售不动产发票的纳税人，应要求其补送，否则不予受理。各地要按照《通知》[指《国家税务总局关于进一步加强房地产税收管理的通知》（国税发〔2005〕82号）]的要求，在契税征收场所或房地产权属登记场所，代开销售不动产发票。要在代开销售不动产发票时，及时征收营业税及城市维护建设税和教育费附加、个人所得税、土地增值税、印花税等税收，并按照国家规定的税款入库预算级次缴入国库。”
2011年4月26日，财政部国家税务总局下发《财政部国家税务总局关于购房人办理退房有关契税问题的通知》（财税〔2011〕32号），内容为：“根据《中华人民共和国契税暂行条例》（国务院令第224号）及其细则的规定，现对购房单位和个人办理退房有关契税问题的明确如下：对已缴纳契税的购房�位和个人，在未办理房屋权属变更登记前退房的，退还已纳契税；在办理房屋权属变更登记后退房的，不予退还已纳契税。”
国家税务总局于2015年9月25日公布的2015年第67号《国家税务总局关于契税纳税申报有关问题的公告》规定：“根据房地产权属转移契税征管中遇到的实际情况，现将下列情形契税纳税申报有关问题公告如下：一、根据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书发生土地、房屋权属转移，纳税人不能取得销售不动产发票的，可持人民法院执行裁定书原件及相关材料办理契税纳税申报，税务机关应予受理。二、购买新建商品房的纳税人在办理契税纳税申报时，由于销售新建商品房的房地产开发企业已办理注销税务登记或者被税务机关列为非正常户等原因，致使纳税人不能取得销售不动产发票的，税务机关在核实有关情况后应予受理。三、本公告自公布之日起施行。”
本院认为，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款及第十四条、《中华人民共和国契税暂行条例》第十二条第一款、《广东省契税实施办法》、《财政部国家税务总局关于加快落实地方财政耕地占用税和契税征管职能划转工作的通知》（财税〔2009〕37号）、《关于我省耕地占用税和契税征管职能划转有关问题的通知》（粤办函〔2010〕747号）的规定，被告桂城分局作为南海区的地方税务分局，有进行契税征收管理的法定职权。被告区地税局作为被告桂城分局的上级税务机关，对原告不服被告桂城分局作出的不予退税通知提起的行政复议申请，有权根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。被告区地税局在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出并依法送达《税务复议决定书》，程序符�《中华人民共和国行政复议法》、《税务行政复议规则》的相关规定，本院予以支持。
本案的争议焦点，一是被告桂城分局在原告未提供销售不动产发票的情况下，受理原告的契税纳税申报是否合法，核定原告契税税款为38395.41元是否有法律依据，应否退回；二是被告区地税局下发的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》是否合法。
一、关于被告桂城分局受理原告契税纳税申报及征收契税的合法性问题。《中华人民共和国契税暂行条例》第八条规定：“契税的纳税义务发生时间,为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天,或者纳税人取得其他具有土地、房屋权属转移合同性质凭证的当天。”第九条规定：“纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内,向土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报,并在契税征收机关核定的期限内缴纳税�。”《中华人民共和国契税暂行条例细则》第十八条规定：“条例（即《中华人民共和国契税暂行条例》）所称其他具有土地、房屋权属转移合同性质凭证，是指具有合同效力的契约、协议、合约、单据、确认书以及由省、自治区、直辖市人民政府确定的其他凭证。”本案中，原告签订《商品房买卖合同》的时间为2015年12月13日，根据《中华人民共和国契税暂行条例》第八条、第九条规定，当日应为原告契税的纳税义务发生时间,原告应自该日起10日内,向被告桂城分局办理契税纳税申报。被告桂城分局在2015年12月18日收到原告提供的《商品房买卖合同》、身份证等资料后，受理原告的纳税申报，并以商品房买卖合同上记载的成交价格1279847元为计税依据，按3%的税率向原告征收38395.41元契税款，符合《中华人民共和国契税暂行条例》第一条、第二条第一款第（三）项、第四条、第五条及《广东省契税实施办法》第五条的规定，该受理及征收行为事实清楚，证据充分，适用法规正确，本院予以支持。原告认为被告桂城分局在其没有提供销售不动产发票的情况下，受理原告的纳税申报违反《国家税务总局关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》（国税发〔2005〕156号）及2015年第67号《国家税务总局关于契税纳税申报有关问题的公告》的规定。经查，虽然根据上述文件的精神，税务机关在契税纳税申报环节应要求纳税人报送销售不动产发票，但因《中华人民共和国契税暂行条例》第八条规定的契税纳税义务发生时间为纳税人签订房屋权属转移合同的当天，并不以销售不动产发票开具时间为依据。根据《中华人民共和国契税暂行条例》第四条及《中华人民共和国契税暂行条例细则》第九条的规定，契税的计税依据是土地、房屋产权转移合同确定的成交价格，并不以发票开具的金额为依据，契税计税依据的确定与发票开具的金额无关。且相关法律法规也未限制纳税人在购房合同发生变更时，根据合同变更后的实际成交价格申请税务机关重新核定计税依据的权利。因此，虽然原告在申报纳税时未提供销售不动产发票，但因原告提供的商品房买卖合同已能准确确定契税的纳税义务发生时间及契税的计税依据，被告桂城分局在此情况下受理原告的纳税申报并不违反《中华人民共和国契税暂行条例》的规定。原告在诉讼中主张只有转移房屋所有权，纳税义务才应发生，被告桂城分局向原告提前征收契税的行为违反了相关法律法规的规定。对此，本院认为，《中华人民共和国契税暂行条例》第八条对契税纳税义务发生时间已作出规定，且从《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条“纳税人应�持契税完税凭证和其他规定的文件材料,依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证的,土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续”的规定可知，办理权属变更登记须以缴纳契税为前提，缴纳契税完毕才能办理权属变更登记，未缴纳契税的不能办理权属变更登记，因此，原告的主张没有法律依据。且《财政部、国家税务总局关于购房人办理退房有关契税问题的通知》（财税〔2011〕32号）亦规定，对已缴纳契税的购房单位和个人，在未办理房屋权属变更登记前退房的，退还已纳契税。据此，即使原告购买的商品房合同出现无法履行的情形，最终未能办理房屋权属变更登记，原告仍享有申请退还已纳契税的权利。原告以其办理契税纳税申报时，涉案房产权属尚未转移，未发生纳税义务，要求被告桂城分局按财税〔2016〕23号通知规定退还多缴部分的契税理由不成立，本院不予支持。
对于原告能否享受财税〔2016〕23号通知规定的契税优惠政策的问题，因原告纳税义务发生时间为2015年12月13日，而财税〔2016〕23号通知的执行时间为2016年2月22日，且该通知执行时，原告已完成契税申报缴纳，因此，原告亦不能享受该通知的契税优惠政策。综上，被告桂城分局对原告提出的退税申请作出《税务通知书》，决定不予退税，适用法律正确，本院予以支持。
二、关于被告区地税局下发的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》是否合法的问题。原告认为，《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条只规定了没有契税完税凭证，不能办理有关土地、房屋的权属变更登记手续，并未规定没有契税完税凭证不能办理商品房买卖合同备案，《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》中规定的“先缴税后备案”无法可依。经查，《广东省商品房预售管理条例》第二十二条规定：“预售商品房时，预售人应当与预购人签订书面的商品房预购销合同，在该合同签订三十日内持该合同到项目所在地房地产交易登记机构办理登记备案手续；房地产交易登记机构应当自受理之日起二十日内予以登记备案。”据此，商品房预售的备案时间为合同签订之日起30日内。又因《中华人民共和国契税暂行条例》第九条规定纳税人申报纳税的时间为签订合同之日起10日内，故《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》中“新购一手房的契税纳税人，需到房产交易所办理商品房买卖合同备案的，请在合同备案前到房屋所在地的地税部门缴纳契税”的内容并未违反《中华人民共和国契税暂行条例》及《广东省商品房预售管理条例》关于契税纳税申报期限及商品房买卖合同备案期限的规定，也未限制纳税人办理契税纳税申报及办理商品房买卖合同备案的权利，被告区地税局下发的《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》合法，原告的主张理由不充分，本院不予支持。
综上，原告认为《关于规范房地产交易契税征收事项的通知》违法及请求撤销被告桂城分局的《税务通知书》及其不合法的税收行为和被告区地税局的《税务复议决定书》、责令被告桂城分局退回原告所纳契税38395.41元及赔偿利息损失、让原告重新申报纳税的诉请理由不成立，本院不予采纳，应予驳回。两被告的辩解有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告卢焕金的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判�，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审判长 王 璋
审判员 吴展宏
审判员 林晓春
二〇一六年十月二十六日
异
书记员 韦健吉