山东省临沂市兰山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临兰行初字第99号
原告郭超，男，汉族，1987年6月2日出生，住临沂市兰山区。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
被告临沂市公安局兰山分局朱保派出所。住所地：临沂市兰山区朱保镇府前�*号。
法定代表人王松青，所长。
委托代理人葛福玉，山东今海瑞律师事务所律师。
委托代理人闫正刚，山东今海瑞律师事务所实习律师。
被告临沂市兰山区人民政府。住所地：临沂市兰山区金雀山路**号。
法定代表人张佃虎，区长。
委托代理人朱观景，法制办公室工作人员。
原告郭超不服被告临沂市公安局兰山分局朱保派出所（以下简称朱保派出所）不履行法定职责及被告临沂市兰山区人民政府（以下简称兰山区政府）复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年9月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告郭超，委托代理人褚中喜，被告朱保派出所法定代表人王松青，委托代理人葛福玉、闫正刚，被告兰山区政府委托代理人朱观景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告为临沂市××××村村民。从1999年起，原告及其家人与沙沟崖村委会存在果园承包合同关系，合同约定承包期为22年。2015年4月15日，有不法分子在未经原告及其家人同意的情况下，将原告所承包的果园上的林木强行毁坏。其毁坏结果，造成林地5.5亩被破坏，大量苗木被毁坏。原告随即向被告朱保派出所报警，朱保派出所出具《接处警证明》。因被告朱保派出所未依法履行法定职责，原告特向被告兰山区政府提起行政复议申请。8月27日，被告兰山区政府作出《行政复议决定》，驳回原告�行政复议申请。原告认为，被告朱保派出所的行政行为和被告兰山区政府作出的行政复议决定书没有任何事实和法律依据，程序严重违法，定性不当，故应当分别依法确认违法和予以撤销。请求人民法院：一、撤销被告兰山区政府于2015年8月27日作出的临兰复决字[2015]27号《临沂市兰山区人民政府行政复议决定书》；二、确认被告朱保派出所未依法履行法定职责的行政行为违法，并责令其继续履行法定职责将案件进展情况书面告知原告。
原告提供一份证据：
接处警证明。证明原告曾经向被告申请履行法定职责这一事实。
被告朱保派出所辩称，一、被告已履行了相应的法定职责，处警事项不属于被告的职责范围，经查涉案争议应当由林业部门处理。本案中原告要求被告履行的法定职责是保护其承包的果园上的林木，但被告出警到达现场后了解，纠纷事项系因山东省的重点建设项目“济铁鲁南临沂物流基地初期项目”在临沂市××××村建设，需清理该村村民郭朝运、陈守江、陈守海、杨义朋、王元磊等人承包的果园引起。原告并非涉案果园的承包人、果树的所有权人，也与村委之间未签订承包合同。根据《中华人民共和国警察法》第二章、《公安派出所正规化建设规范》第二条等相关规定，确定了公安派出所的主要职责。而处警事项系基于承包合同产生的果木砍伐纠纷，该事项系归林业部门管辖，原告要求被告对该纠纷予以处理解决，不属于被告的职权范围。被告接到报警后，及时派员到达现场，在了解情况认定处警事项不属于被告职责范围后，告知另行解决，被告已履行了相应的法定职责。二、�告作为本案被告不适格。根据行政诉讼法、警察法的相关规定，派出所作为接受委托的派出机构，根据治安管理处罚法的相关规定，仅有作出警告、500元以下罚款的职责，对于超出上述职责范围或授权范围之外的行政诉讼，派出所并非适格的被告。请求人民法院作出公正处理。
被告朱保派出所在法定期限内提供了如下证据、依据：
证据1、临沂市公安局110接处警单（2015041509080201）。证据2、临沂市公安局110接处警单（2015041509141602）。上述证据证明：2015年4月15日，被告接到报警后及时出警。证据3、果园承包合同见证书（陈守海、王忠、陈守江、杨义鹏、郭朝运）。证据4、山东省人民政府关于下达2015年省重点建设项目名单的通知。证据5、限期清理果树及地上附属物土地交集体管理通知书（陈守�、杨义鹏、郭朝运、陈守海、王忠、陈克举）。证据6、关于铁路物流园项目果园清障有关情况的说明。证据7、民生警务平台诉求事项工单（00000053888）。证据8、民生警务平台诉求事项工单（00000056696）。证据9、民生警务平台诉求事项工单（00000067002）。证据3至证据9证明：被告出警调查的情况。
依据：《行政诉讼法》、《警察法》、《公安派出所正规化建设规范》、《110接处警工作规则》。
被告兰山区政府辩称，一、被告作出的复议决定符合法定程序。2015年6月29日，被告收到原告提交的行政复议申请书及相关材料。经初步审查，于2015年7月1日予以立案，次日，向原告的委托代理人北京市万博律师事务所律师褚中喜寄送行政复议受理通知书及行政复议申请书副本。同月10日，被申请人向被告提交行政复议答复书及相关证据、依据等。被告在全面审查被申请人提交的证据及依据的基础上，于2015年8月27日作出复议决定并分别送达。二、被告作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确。经被告查明，2000年11月，郭朝运、陈守江、陈守海、杨义朋等人与义堂镇沙沟崖村村委会签订了《果园承包合同》，承包期为22年。合同约定每年于11月18日至11月28日前一次性交清本年度应交款，逾期不交村委会有权终止合同，合同终止后十日内该户需将土地上附着物清理干净，如不清除，视为自动放弃处理。自2008年起，上述承包人一直未缴纳承包费。2015年3月至4月，沙沟崖村委会根据合同约定，向上述承包人送达了解除果园承包合同通知书。2015年4月，沙沟崖村委会向上述承包人送达《限期清理果树及地上附属物土地交集体管理通知书》，要求承包人在五日内自行清理地上果�及其他附属物，将土地交集体管理。2015年4月5日，沙沟崖村委会在上述承包人仍未自行清理的情况下，进行了集中清理。申请人发现后报警，朱保派出所接到报警后出警并出具接处警证明。经调查取证，查清事实后，告知有关当事人到林业部门处理。被告认为，被申请人朱保派出所已经履行了其法定职责，因此作出复议决定，驳回了原告的行政复议申请。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告兰山区政府提供如下证据：
证据1、原告所提交的《行政复议申请书》、律师事务所函、授权委托书、身份证及《接处警证明》复印件各一份。证明本案原告提出了行政复议申请，且符合受理条件。证据2、行政复议申请立案审批表、行政复议受理通知书及邮政特快专递详情单各一份。证明被告对原告�交的行政复议申请已于2015年7月1日立案，并于2015年7月2日向其委托代理人褚中喜寄送行政复议受理通知书。证据3、《提出行政复议答复通知书》及送达回证各一份。证明被告已经于2015年7月3日向被申请人送达《提出行政复议答复通知书》。证据4、被申请人提交的《行政复议答复书》及收文清单一份。证明被申请人已在法定期限内提交行政复议答复书和相关证据、依据。证据5、《行政复议决定审批表》、临兰复决字【2015】27号《行政复议决定书》、邮政特快专递详情单及送达回证各一份。证明被告于2015年8月27日作出行政复议决定书，并于次日通过邮政特快专递向原告的委托代理人褚中喜寄送，于2015年8月31日向被申请人送达。
经审理查明，2015年4月15日9时8分左右，原告郭超电话报警称发生纠纷，被告朱保派出所接临沂市公安局110指挥中心指令出警到达现场。处警民警在《临沂市公安局110接处警单》“现场处警情况”栏内记载：村委组织人到村委西南角果园内杀果树。当日，被告朱保派出所出具接处警证明：“4月15日9时许，郭超在兰山区××××村西南角果园内种的桃树被他人给杀了，大约5.5亩左右，继续调查处理。”2015年6月29日，原告郭超以被告朱保派出所为被申请人向被告兰山区政府提出行政复议申请，请求确认朱保派出所未在法定办案期限内履行法定职责的行为违法，责令其继续履行法定职责并将案件进展情况书面告知申请人。2015年8月27日，被告兰山区政府经审查作出临兰复决字[2015]27号行政复议决定，以朱保派出所接到报警后立即出警并出具《接处警证明》，经调查取证，查清事实后，告知有关当事人到林业部门处理，已经履行了�法定职责为由，驳回郭超的行政复议申请。原告郭超不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”《公安机关办理行政案件程序规定》系公安部依法发布的规章，其内容合法、有效，是审理本案的参照。其第二条规定：“本规定所称行政案件，是指公�机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”第四十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、�送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷。公安机关及其人民警察在日常执法执勤中发现的违法行为，适用第一款的规定。”本案中，朱保派出所对于报案的案件，具有依照上述规定受案并区分不同情形予以处理的职责。报案人以其不履行法定职责为由提起行政诉讼，其为本案适格被告。朱保派出所认为本案超出其根据治安管理处罚法规定的警告、500元以下罚款的职责范围，并非适格被告的理由不能成立。被告朱保派出所主张，其接到报警后，及时派员到达现场，在了解情况认定处警事项不属于被告职责范围、涉案争议应当由林业部门处理后，告知报案人另行解决，被告已履行了相应的法定职责。原告则对被告朱保派出所提供的包括民生警务平台诉求事项工单在内的证据均不予认可，并主张没有接到朱保派出所的口头告知。本院认为，不履行法定职责是对行政主体消极不履行其法定义务的否定性评价，其表现形态既包括不予答复、明示拒绝，也包括部分履行、拖延履行。本案中，被告朱保派出所的受案、出警、调查，均是其积极履行公安机关法定职责的行为，但尚未达到行政程序完整性的要求。根据上述法律、规章的规定，公安机关认为不属其职责范围内的事项，应当履行书面告知报案人的义务，以终结业已启动的行政程序。而综合被告朱保派出所、被告兰山区政府所举证据，均不能证实朱保派出所履行了该项法定义务，应承担举证不能的法律后果。故被告朱保派出所的行为属于部分履行，构成不履行法定职责，依法应责令其限期履行。
《中华人民共和国行政�讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案中，被告兰山区政府接受复议申请予以立案，在审查被申请人提交的证据及依据的基础上作出复议决定并送达，复议程序合法。但其以被告朱保派出所履行了法定职责为由驳回郭超的行政复议申请错误，该复议决定应予撤销。
综上，被告朱保派出所未履行书面告知义务构成不履行法定职责，应责令其限期履行；被告兰山区政府复议决定错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条，第十条第一款、第三款之规定，判决如下：
一、责令被告临沂市公安局兰山分局朱保派出所在本判决发生法律效力之日起十日内履行向原告郭超予以书面告知的法定职责；
二、撤销被告临沂市兰山区人民政府于2015年8月27日作出的临兰复决字[2015]27号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告临沂市公安局兰山分局朱保派出所负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 沈秀俊
人民陪审员 翟今成
人民陪审员 张淑琴
二〇一六年十二月二十日
代书 记员 颜丙峰