山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0791行初20号
原告王学海，男，1981年12月15日生，汉族，住潍坊高新区潍县。
委托代理人曹兴龙，山东元康律师事务所律师。
被告潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局，住潍坊高新区桐荫街2687号，组织机构代码：00429412-2。
法定代表人杜业新，局长。
委托代理人姜武，潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局工作人员。
委托代理人高存考，山东奥凯律师事务所律师。
原告王学海因认为被告潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局不履行职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。原告王学海及其委托代理人曹兴龙，被告潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局的负责人张立国及其委托代理人姜武、高存考到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王学海诉称：原告是潍坊高新区潍县中路金马怡园34号楼2单元业主，其卧室、客厅与庆丰年饺子楼的厨房、包间共有一个30公分左右的墙体，该饭店自2014年6月开业以来，经常自早上5点起到夜里11点多发出各种噪音，该饭店未安装油烟净化设施，油烟随风进入原告家中，使原告家中油烟味异常浓烈。噪音污染和油烟污染严重干扰了原告及家人的正常生活，精神上也受到极大的损害。为此，原告多次向被告投诉反映庆丰年饺子楼违法开店经营、噪音污染超标、未安装油烟净化设施等行为，被告虽经几次调解后便作出终止行政调解决定，并未对饺子馆责令改正，也未予以关闭和罚款，至今饺子楼的上述污染依旧，被告的不履行法定职责严重违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条等相关规定，属于行政不作为。诉至法院，请求法院判令：被告立即履行职责，对位于潍坊高新区潍县中路金马怡园34号居民楼的庆丰年饺子馆作出具体行政行为，包括关闭和罚款，消除污染源头；二、被告承担诉讼费用。原告向本院提交了如下证据：1、购房合同，证明原告在潍坊高新区金马怡园34号楼2单元204室居住，从户型图上看与庆丰年饺子楼一墙之隔；2、通话录音，证明2017年4月5日原告向被告投诉反映违法开店、噪音、油烟污染问题，被告工作人员告知原告没法管；3、信访事项不予受理告知书，证明2016年3月29日原告到市信访局反映噪音问题，2016年3月31日被告作出不予受理告知；4、个体户信息，证明潍坊高新区庆丰年饺子楼营业期限于2014年6月27日经被告核准从事餐饮，经营期限至2017年6月26日；5、与本案相关的三个判例，证明油烟排放需要鉴定，违反《中华人民共和国大气污染防治法》第81条，应当关闭，判例中体现了行政执法部门依法履行职责的相关裁定；6、照片一份，证明原告住房与潍坊高新区庆丰年饺子楼一墙之隔。
被告潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局辩称：一、被告不存在原告所述的行政不作为一事，被告确实先后多次接到原告对潍坊高新区庆丰年饺子楼关于违反开店经营、噪音污染超标，未安装油烟净化设施违法行为的投诉反映，但被告及当时具有行政执法职责的潍坊市环境保护局高新技术产业开发区分局在接到投诉后均对投诉的事项进行了调查核实，且对潍坊高新区庆丰年饺子楼确实存在的违法行为进行了处理，原告的诉讼请求无事实和法律依据。二、被告针对原告投诉的关于潍坊高新区庆丰年饺子楼噪音污染超标一事进行了调查核实，未发现违法行为。被告接到原告的该项投诉后委托山东华一检测有限公司，对原告所居住的楼房西卧室及该饺子楼厨房内灶台以上油烟机下方位置进行了噪声检测，检测结果显示无论原告的西卧室还是饺子楼的厨房油烟机位置的噪音均未超过规定的限值。三、尽管被告已针对原告反映的上述事项进行了调查核实且对确实存在的违法行为进行了处理，之后该饺子楼亦依法予以纠正，原告依然反复投诉不止，被告耐心给予原告答复并组织双方进行了多次调解，期间当事人双方还就饺子楼隔音降噪问题达成一致意见并形成隔音降噪施工方案或者给予换房的方案，但因分歧较大且该饺子楼的违法行为不复存在，被告于2017年3月2日终止了行政调解程序并书面告知了双方当事人。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了如下依据：一、主体证据：潍高编办发（2015）1号《关于调整餐饮行业环保职能的通知》，证明2015年6月8日之前，针对原告投诉反映的潍坊高新区庆丰年饺子楼违法事实的行政处罚实施主体为潍坊市环境保护局高新区分局，之后系被告。二、事实证据：1、最高人民法院对福建省高级人民法院《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可的请示》的答复、国法秘函（2006）403号《全国人大法工委关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》、潍坊高新区庆丰年饺子楼的营业执照复印件；2、建设部门竣工验收资料；3、环境违法行为限期改正通知书（潍环高限改字[2014]96号）；4、环境违法行为限期改正通知书（潍环高限改字[2014]128号）和整改方案;5、现场检查笔录；6、检测报告、《社会生活环境噪声排放标准》；7、高新区市场监督管理局答复意见书2份；8、隔音降噪施工方案；9、投诉举报工作处理单；10、关于我家楼下饭店及儿童乐园噪音的情况反映；11、关于金马怡园34-2-204业主反映问题的回复2份；12、终止行政调解决定书，1-12号事实证据证明被告核发证照合法有效，确实先后多次接到原告对潍坊高新区庆丰年饺子楼关于违法开店经营、噪音污染超标，未安装油烟净化设施违法行为的投诉反映，但被告及当时具有行政执法职责的潍坊市环境保护局高新技术产业开发区分局在接到投诉后均对投诉的事项进行了调查核实，且对潍坊高新区庆丰年饺子楼确实存在的违法行为进行了处理，被告不存在原告在行政起诉状中所述的行政不作为一事，原告居住的小区属2类声环境功能区，适用昼间60DB的限值。三、程序证据：1、2014年9月12日送达回证；2、2014年11月24日送达回证；3、2017年3月3日送达回证；4、2017年3月6日送达回证，1-4号程序证据证明被告执法程序合法。四、法律依据：1、《中华人民共和国环境影响评价法》；2、《中华人民共和国大气污染防治法》；3、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》；4、《山东省行政程序规定》；5、《潍坊市市区声环境功能区划分规定》，证明潍坊市环境保护局高新技术产业开发区分局作出的责令限期改正通知及被告作出的终止调解决定书等行政行为符合法律规定。
经庭审质证，关于被告提交的四组证据、依据，原告的质证意见为：对第一组证据无异议。关于第二组证据：1、对潍坊高新区庆丰年饺子楼的营业执照无异议，其与原告处于同一建筑楼层，属于居住层相邻的商业房，属于违法禁止经营的餐饮服务项目，对最高法院及全国人大法工委的答复无异议；2、对竣工验收资料的真实性无异议，但未安装专用油烟净化设施通道；3、对该份限期改正通知书无异议，但饺子楼仍然正常营业；4、对该份限期改正通知书的真实性无异议，需要立即停止经营，否则依法处罚，但现状是饺子楼仍然正常营业，对整改方案的真实性无异议，多方达成的调解不是具体行政行为；5、该现场检查笔录系复印件，无法认定检查记录内容，是否安装油烟净化设施原告不知情；6、对于原告所处的位置属2类环境功能区无异议，但对噪声检测结果、检测地点、检测时间均有异议，检测地点违反了《社会生活环境噪声排放标准》；7、被告以行政调解行为来代替行政处罚，实属不履行法定职责，相关污染源依旧存在，被告并未作出关停和罚款等行政处罚行为；8、关于降音降噪施工方案，签字双方是原告和饺子楼，未有被告的盖章，虽然被告的工作人员作为见证人，也仅仅是一种调解，且证人并未签字；9、该投诉举报工作处理单能够证实2015年和2017年原告多次向被告反映噪音和油烟污染等问题，处理结果是饭店一直都这样经营，没有添加设施，被告没有做出行政处罚行为；10、关于该份情况反映，原告于2017年2月20日向被告反映噪音、油烟污染；11、关于饺子楼负责人给被告的情况反映，对其书写内容的客观性和真实性难以核实，饺子楼噪音和油烟污染依旧，违法经营持续存在；12、该份终止调解决定书实质上是一种居间协调的行为，不具有法律约束力和强制执行力，更不能代替行政处罚行为。对第三组证据无异议。对第四组证据无异议。关于原告提供的6份证据，被告的质证意见为：对1号证据的真实性无异议，但是饺子楼租赁的是金马怡园小区A4-9号商业房，并非是住宅楼，虽然饺子楼与原告的住宅楼相隔一堵墙，但是并不能证明两者之间的距离小于1米；对2号证据真实性有异议，录音中与原告对话的人是否是被告工作人员陈博不能确定，不能作为证据使用；对3号证据的真实性无异议，原告确实于2016年3月31日向被告再次反映噪音污染问题，被告根据《信访条例》的相关规定给予原告不予受理的答复；对4号证据的真实性无异议；对5号证据的真实性有异议，该证据系复印件，且与本案无关联性；对6号证据的真实性无异议，但该证据不能证明原告的主张。
本院对上述证据认证如下：关于被告提供的四组证据：第一组主体证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明针对原告投诉反映的潍坊高新区庆丰年饺子楼违法事实的行政处罚实施主体，2015年6月8日之前为潍坊市环境保护局高新技术产业开发区分局之后系被告，确认为有效证据。第二组事实证据（不包含最高法院的答复、全国人大法工委的答复和《社会生活环境噪声排放标准》）相互印证，能够证明被告在接到原告对潍坊高新区庆丰年饺子楼的投诉之前曾委托山东华一检测有限公司对原告居住的楼房和潍坊高新区庆丰年饺子楼的相关部位进行了检测，被告在接到原告的投诉后，在多次组织当事人调解未果的情况下作出了终止行政调解决定书等事实，对证据的该项证明力，本院予以确认。第三组程序证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明被告作出终止行政调解决定书并依法向当事人送达等事实，对证据的该项证明力，本院予以确认。第四组证据以及第二组证据中的全国人大法工委和最高人民法院的答复、《社会生活环境噪声排放标准》系法律法规和规范性文件，适用于本案。关于原告提供的6份证据：1、6号证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明潍坊高新区庆丰年饺子楼与原告的住宅楼相隔一堵墙，两者之间的距离较近，对证据的该项证明力，本院予以确认。2、5号证据与被告是否已经履行了相应的职责缺乏关联性，确认为无效证据。3、4号证据来源合法，内容真实，且与本案有关联，能够证明原告于2016年3月31日向被告再次反映噪音污染问题，被告根据《信访条例》的相关规定给予原告不予受理的答复以及潍坊高新区庆丰年饺子楼的基本信息情况，对证据的该项证明力，本院予以确认。
经审理查明：2015年8月5日，被告曾委托山东华一检测有限公司对潍坊高新区潍县中路金马怡园34号楼2单元2楼西住户西卧室距西墙0.5米、高1.2米处，进行了等效连续A声级检测。山东华一检测有限公司华一检字（2015）199号检测报告显示检测地点昼间dB（A）检测值为43.8，检测日期为2015年8月5日（9：30）。2015年8月6日，被告曾委托山东华一检测有限公司对潍坊高新区潍县中路金马怡园34号楼2单元2楼西住户西卧室距西墙0.5米、高1.2米处，进行了等效连续A声级检测。山东华一检测有限公司华一检字（2015）201号检测报告显示检测地点昼间dB（A）检测值为35.8，检测日期为2015年8月6日（9：08）。在原告向本院提起行政诉讼之前，2016年3月31日，原告向被告反映潍坊高新区庆丰年饺子楼噪音污染问题，被告以原告反映的噪音污染问题已经被告调查处理为由，根据《信访条例》的相关规定给予原告不予受理的答复。2017年1月3日，原告向被告投诉潍坊高新区庆丰年饺子楼存在噪音污染问题。2017年3月2日，被告作出编号为2017030201的终止行政调解决定书，该决定书载明：“王学海：你（单位）与庆丰年饺子楼关于厨房噪音对你造成影响纠纷一案，本机关于2017年2月1日受理。经多次调解，双方当事人未能达成行政调解协议，本机关决定终止调解。你（单位）可依法向有权机关提起行政诉讼或者仲裁”。被告于2017年3月3日将终止行政调解决定书送达给潍坊高新区庆丰年饺子楼经营者张万贞，于2017年3月6日将终止行政调解决定书送达给原告。
另查明：原告居住的位于潍坊高新区潍县中路金马怡园小区属2类声环境功能区。2类声环境功能区是以商业金融、集市贸易为主要功能，或者居住、商业、工业混杂，需要维护住宅安静的区域。2类声环境功能区适用环境噪声等效声级限值为昼间60dB（A）、夜间50dB（A）。
再查明：2015年6月8日，潍坊高新技术产业开发区机构编制委员会办公室印发潍高编办发（2015）1号《关于调整餐饮行业环保职能的通知》，该文件规定：根据工作需要，经研究，现由潍坊市环境保护局高新技术产业开发区分局负责的餐饮行业环保审批、监管及执法职能调整至潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局负责。
本院认为：环境保护部、国家质量监督检验检疫总局发布的GB22337-2008《社会生活环境噪声排放标准》（2008年10月1日实施）4.1.3规定：“当社会生活噪声排放源边界与噪声敏感建筑物距离小于1m时，应在噪声敏感建筑物的室内测量，并将表1中相应的限值减10dB（A）作为评价依据。”（注：该条规定中表1规定2类声环境功能区噪声排放限值为：昼间60dB（A）、夜间50dB（A））本案中，原告提供的山东华一检测有限公司华一检字（2015）199、201号两份检测报告虽显示，对潍坊高新区潍县中路金马怡园34号楼2单元2楼西住户西卧室距西墙0.5米、高1.2米处的两次昼间噪声检测结果均未超过规定的限值，但该两次检测的时间为上午9：30和9：08，根据日常生活经验法则推定，在该两个时间点，潍坊高新区庆丰年饺子楼并不处于营业高峰，对此时的环境噪音值进行检测不具有代表性，且被告未委托相关机构对潍坊高新区庆丰年饺子楼夜间的环境噪音值进行检测，故该两份检测报告不能证明在被告接到原告投诉之前，潍坊高新区庆丰年饺子楼排放的环境噪声符合国家规定的环境噪声排放标准。同时，该两份检测报告形成于被告接到原告的投诉之后，不能作为被告已经履行环境保护监管职责的证据。被告分别于2016年3月31日、2017年1月3日接到原告对潍坊高新区庆丰年饺子楼噪音污染问题的投诉后，仅仅组织原告和潍坊高新区庆丰年饺子楼进行调解，未组织人员对潍坊高新区庆丰年饺子楼的噪音污染问题进行现场检查，也未委托相关机构对潍坊高新区庆丰年饺子楼进行噪声检测，在未查明潍坊高新区庆丰年饺子楼的噪声是否符合国家规定的环境噪声排放标准的情况下，被告仅仅以当事人不能达成行政调解协议为由便决定终止行政程序，未依法履行对餐饮行业的环境保护监管职责。被告关于其不存在接到原告投诉后行政不作为的主张，无事实和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告潍坊高新技术产业开发区市场监督管理局于本判决生效之日起30日内，针对原告王学海对潍坊高新区庆丰年饺子楼噪音污染问题的投诉反映履行环境保护监管职责。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 刘华兵
人民陪审员 李忠成
人民陪审员 马永平
二〇一七年六月七日
书 记 员 李 丹