海南省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2017）琼行赔终19号上诉人（原审原告）黄颂果，女，1979年12月17日出生，黎族，现住五指山市。委托代理人陈和顺，男，1950年6月26日出生，汉族，现住五指山市。委托代理人王荟潦，男，1962年1月12日出生，黎族，现住五指山市。被上诉人（原审被告）五指山市人民政府，住所地五指山市国兴路。法定代表人陈振聪，市长。委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。委托代理人黄业就，五指山市通什镇人民政府副镇长。被上诉人（原审被告）五指山市通什镇人民政府，住所地五指山市通什镇。法定代表人吉徽强，镇长。委托代理人罗以平，海南金裕律师事务所律师。委托代理人黄业就，五指山市通什镇人民政府副镇长。上诉人黄颂果因诉被上诉人五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）、五指山市通什镇人民政府（以下简称通什镇政府）集体土地征收补偿一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2017）琼96行赔初2号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日在本院第三法庭公开开庭审理了本案，上诉人黄颂果及其委托代理人陈和顺、王荟潦，被上诉人五指山市政府、通什镇政府的委托代理人罗以平、黄业就到庭参加诉讼。本案现已审理终结。经审理查明，黄颂果提起行政赔偿诉讼，请求：一、判决五指山市政府、通什镇政府停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状并返还黄颂果承包的1.57亩土地；二、通什镇政府赔偿黄颂果各项损失49283元（其中，误种植损失费28260元，土地改良损失费4200元，菜地水利设施损失费1500元，精神损失费10000元，维权损失费5323元）；三、五指山市政府对该赔偿负连带责任。原审法院作出（2017）琼96行赔初2号行政赔偿判决，驳回黄颂果的诉讼请求。该判决查明，涉案土地位于五指山市通什镇，面积为1.57亩，系什慢二组的集体土地，该地由黄颂果承包经营。2010年11月19日、2011年3月24日，五指山市政府分别向海南省人民政府（以下简称省政府）申请地块总面积分别为9.7479公顷和23.1265公顷，用于公共设施、行政办公、商业金融、住宅、广场公园和防护绿地等项目建设；其中申请征收什慢二组及其他单位的集体土地分别为9.7187公顷和19.6338公顷；征收土地补偿标准按海南省公布的《海南省征地统一年产值标准》执行；同时制定了相应的《征收土地方案》《农用地转用方案》。2011年1月10日、2011年9月20日，海南省国土环境资源厅（以下简称省国土厅）经报省政府同意，分别作出琼土环资审字[2011]29号《批复》和356号《批复》，同意五指山市政府就所申请地块拟订的《征收土地方案》《农用地转用方案》，要求其按法定程序征收土地，并保障被征地农民基本养老保险。同时，明确批复自下发之日起，两年内未实施征收土地补偿安置的，本批准文件自动失效。涉案土地在上述29号《批复》和356号《批复》同意征收的土地范围内。2011年12月23日，五指山市政府印发五府[2011]69号《五指山市征地青苗基地上附着物补偿暂行办法的通知》（以下简称69号《通知》）。2013年8月27日，五指山市政府印发五府[2013]50号《五指山市被征地农民参加社会养老保险办法的通知》（以下简称50号《通知》）。2015年，五指山市国土资源局（以下简称五指山市国土局）向通什镇政府印发五土环资函[2015]26号《关于要求开展WZSJS-2013-58-1地块项目用地土地征收（收回）工作的函》（以下简称26号《函》）、五土环资函[2015]287号《关于要求开展WZSJS-2015-4地块项目用地土地征收（收回）工作的函》（以下简称287号《函》），要求通什镇政府对WZSJS-2013-58-1地块和WZSJS-2015-4地块开展征收工作。26号《函》、287号《函》附件有3份内容：1.关于拟征收土地有关事项告知书；2.地块勘测定界图；3.征收土地有关事项的确认意见。其中附件1主要内容为：五指山市政府决定征收什慢一、二组的集体土地分别为3037.2亩和13199.1亩；拟征收土地补偿费、安置补助费、土地青苗费及地上附着物补偿标准按照海南省政府琼府[2014]36号《关于印发海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（以下简称36号《通知》）执行，即每亩征地补偿费27370元，每亩安置补偿费35581元；征收土地的安置途径，采取货币安置；被征地农民基本养老保险按海南省人民政府《关于印发海南省被征地农民参加社会养老保险办法的通知》执行。关于附件1和2，五指山市政府没有证据证明已经送达什慢二组；附件3没有任何单位签名盖章。涉案土地在WZSJS-2013-58-1地块和WZSJS-2015-4地块内。原审庭审中，五指山市政府表示相关征地方案、征地补偿标准、征地用途已在其制作的附件1中告知什慢二组。2015年11月3日，通什镇政府书面催告黄颂果限期领取1.57亩的青苗补偿款47100元、土地补偿款69183元，并限期黄颂果自行清理地上附着物，逾期将依法强制执行。2016年3月31日，通什镇政府制定《公告》，确定公告当日为对配合支持征地并领取全部土地补偿款和青苗补偿款的农户给予扶持奖励的最后期限。但此《公告》没有证据证明已经张贴。2016年7月7日，根据黄颂果的申请，五指山市国土局就有关WZSJS-2013-58-1地块和WZSJS-2015-4地块的用地红线范围以及征地补偿标准等情况作出五土资字[2016]256号《关于黄颂果等人申请征地信息公开告知书》（以下简称256号《告知书》）。黄颂果认为五指山市政府征收其1.57亩土地行为违法，遂提起行政诉讼。五指山市政府已经对涉案土地进行平整。黄颂果未领取青苗补偿款47100元和土地补偿款69183元。原审认为，黄颂果起诉请求确认五指山市政府、通什镇政府征地行为违法的同时，提起本案行政赔偿诉讼，属赔偿请求人在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形。（2017）琼96行初1号行政裁定驳回了黄颂果对通什镇政府的起诉。因此被诉行政行为是否造成损害后果只能与五指山市政府有关联，通什镇政府不是本案适格被告。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回黄颂果对通什镇政府的起诉。上诉人黄颂果上诉称，原审法院认定通什镇政府不是本案适格被告，不负赔偿责任，无事实根据和法律依据。请求撤销原裁定，支持黄颂果的赔偿请求。被上诉人五指山市政府答辩称，通什镇政府没有征收土地的法定职权，其在五指山市政府的委托下从事部分征地工作，并非征地主体，在本案中不承担征地的行政责任，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人通什镇政府的意见与五指山市政府的意见一致。在本院审理过程中，黄颂果向本院提交（2013）海南一中行初字第80号《行政判决书》、（2014）海南一中行初字第92号《行政判决书》、（2014）琼行终字第49号《行政判决书》、（2014）琼行终字第178号《行政判决书》、（2015）海南一中行初字第261号《行政赔偿判决书》，拟证明有生效判决认定县、镇两级政府共同承担赔偿责任。本院认为，上述证据材料与本案没有关联性，不予采纳。二审查明，2011年12月15日，五指山市政府印发五府[2011]67号《五指山市征地补偿暂行办法的通知》（以下简称67号《通知》）。该《通知》第八条第一项规定，”以家庭承包方式承包的土地，土地征地补偿费按照70%的比例支付给被征地农民，30%用于被征地农民参加保险、发展二三产业、农村公共设施建设。”二审另查明，通什镇政府在《五指山市征用土地、青苗和附着物补偿登记表》上加盖公章。二审查明的其他事实与（2017）琼96行初1号行政判决查明的事实一致。本院认为，本案是赔偿请求人在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的案件。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：”行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”，”两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”在行政诉讼中，作出行政行为并独立承担法律责任的行政主体是适格被告。通常情况下，适格被告是承担行政赔偿责任的基础。根据本案查明的事实，涉案征地行为是由五指山市政府作出的，并非五指山市政府与通什镇政府共同作出的。通什镇政府协助五指山市政府开展征地工作，但其本身并非本案征地行为的组织者、实施者和责任承担者，并不据此成为本案土地征收行为的主体。正基于此，本院作出（2017）琼行终552号行政裁定，驳回上诉人黄颂果对通什镇政府的上诉。因通什镇政府不是本案适格被告，故其不承担本案行政赔偿责任。此外，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，共同行使行政职权的行政机关承担共同赔偿责任，与民事法律关系中的连带赔偿责任并不相同。黄颂果要求五指山市政府、通什镇政府承担连带赔偿责任，无事实根据和法律依据。综上，原审裁定适用法律正确，处理结果并无不当，应予维持。黄颂果的上诉请求和上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。ik8gssmkjflotxgwzg审判长  聂海波审判员  王 华审判员  刘利红书记员  井泉旺二〇一七年七月十日书记员  井泉旺