广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂07行终4号
上诉人（一审原告）浦北县龙门镇长平村民委员会禾塘地村民小组。
诉讼代表人龙兴余，组长。
委托代理人龙猛福，男，1976年8月16日出生，禾塘地村民小组村民，住。
委托代理人张明喜，广西越洲律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人吴鑫，浦北县林业局干部。
委托代理人阮东莲，浦北县法制办公室干部。
一审被告钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人唐琮沅，市长。
委托代理人郭程，广西源群律师事务所律师。
一审第三人浦北县龙门镇长平村民委员会黑水塘村民小组。
诉讼代表人龙兴远，组长。
上诉人浦北县龙门镇长平村民委员会禾塘地村民小组（以下简称禾塘地村）因林地行政裁决，不服浦北县人民法院（2015）浦行初字第46号行政判决，于2015年11月2日通过一审法院向本院提起上诉一案。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月29日公开开庭审理了本案。上诉人禾塘地村的诉讼代表人龙兴余及其委托代理人龙猛福、张明喜，被上诉人浦北县人民政府（以下简称县政府）的出庭负责人劳燕玲副县长及委托代理人吴鑫、阮东莲、一审钦州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人郭程、一审第三人浦北县龙门镇长平村民委员会黑水塘村民小组（以下简称黑水塘村）的诉讼代表人龙兴远到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，禾塘地村与黑水塘村争议林地一幅，座落在龙门镇长平村民委员会辖区内，面积约6.78亩，四向界至为：东至岭脚为界、南至岭脚为界、西至麓槽为界、北至岭岗为界。1997年，黑水塘村将该林地承包给龙门教育组种植荔枝，禾塘地村提出异议，双方开始为争议林地权属发生纠纷。禾塘地村1962年的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第九栏记载内容为：“坐落屈埇麓，地名屈埇麓，类别X，地基面积伍亩，四至：东至兴文麓X、南至根XX岭岐、西至XXXX岐、北至黑水圹队田边”（注：X表示被腐蚀辨认不清的字体）；禾塘地村1981年的《浦北县龙门公社长平大队山权证附表》第三栏记载内容为：“生产队禾塘地，编号1，林地面积陆拾捌亩，座落单竹埇至掘埇一带，四至：东至山脚为界、南至山脚为界、西至大坟山入右边合水为界、北至山脊分水为界”。黑水塘村1962年的《合浦县生产队土地房产所有证附页》第六栏记载内容为：“座落鬼麓岭，地名鬼麓，类别山，数量壹只，地基面积拾亩，四至：东至本队田，南至本队田，西至岭岗，北至大毛田队田坎”，黑水塘村1981年《浦北县龙门公社长平大队山权证附表》第三栏记载内容为：“生产队黑水塘，编号14，林地面积贰拾肆亩，座落老康公至新车湖口，四至：东至山脚为界、南至山脚为界、西至ＸＸ分水为界、北至鬼麓新车湖口为界”。2014年11月21日，禾塘地村向县政府申请对争议林地进行调处，县政府受理后，进行了现场勘验、调查取证，调解未果后，由县林业行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2015年2月9日作出浦政决字（2015）14号《浦北县人民政府关于龙门镇长平村民委员会禾塘地村民小组与黑水塘村民小组林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），将争议林地的权属确为黑水塘村农民集体所有。禾塘地村不服，向市政府申请复议，市政府受理后，依法通知各方当事人进行答辩、举证，未经调解遂作出《复议决定》，维持了县政府作出的《处理决定》。禾塘地村仍不服，于2015年7月3日向一审法院起诉，要求撤销县政府作出的《处理决定》与市政府作出的《复议决定》，并判令县政府重新作出行政行为。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案禾塘地村与黑水塘村发生土地所有权争议，县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案禾塘地村不服县政府作出的行政行为，市政府作为县政府的上一级人民政府，其对禾塘地村的复议申请有权作出复议决定。
禾塘地村提供的1962年土地证附页第九栏记载的屈埇麓林地，坐落在争议林地的西北向，其记载北向界至“北至黑水塘队田边”与争议林地不相符，东南西向记载的界至的字体被腐蚀辨认不清，且没有登记资料核对，无法确认与争议林地有关联，故不能作为本案的定案依据。禾塘地村提供的1981年山权证附表第三栏记载的林地，经现场核对这幅林地是在单竹埇与屈埇之间即与大坟山相邻的林地，并不包含争议林地，与争议林地无关，也不能作为本案的定案依据。而黑水塘村提供的1981年山权证附表记载的位置为老康公至新车湖口，经现场核对，老康公在争议林地的西边，新车湖口在争议林地的北向，争议林地的东向和南向都是岭脚，西向有一条岭岗，鬼麓也在争议林地的北向，该栏记载的林地位置及四向界至都与争议林地相符，且记载的类别也与争议林地相符，故该附表可以作为本案的定案依据。因此，县政府在查明争议林地历史情况的基础上以黑水塘村提供的1981年山权证附表作为定案依据将争议林地确权给黑水塘村集体所有，事实是清楚的，证据是确凿的。县政府对禾塘地村的林地权属调处申请进行受理后向黑水塘村送达了林地确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果后经县政府集体讨论决定，遂作出《处理决定》，符合《调处条例》的程序性规定。因此，县政府作出《处理决定》的程序是合法的。市政府在受理复议申请后，履行了要求举证等告知义务，但其没有依法组织纠纷双方当事人进行调解，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十二条调解程序的规定，因此，市政府作出的《复议决定》程序违法。《调处条例》第四条规定了调处土地山林水利权属纠纷“三个有利于”原则，故县政府作出《处理决定》适用以上法律、法规确定争议林地的权属是正确的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一、四款的规定，判决：（一）、确认被告钦州市人民政府于2015年6月9日作出的钦政复决字（2015）38号《钦州市人民政府行政复议决定书》程序违法；（二）、驳回禾塘地村的诉讼请求。上诉人禾塘地村诉称，禾塘地村持有1962年和1981年的林地登记凭证合法有效，记载的“掘埇麓”与“掘埇一带”与争议林地相符合，应得到支持。即使四至看不清，应以面积为准。黑水塘村1981年林地登记凭记载的林地四至、面积明显与争议林地不符，不能作为确权依据。县政府认定黑水塘村提交的1981年林地登记凭证记载的内容包含了争议的林地属认定事实错误。1981年的“三山落实”是登记行为而不是确权行为，黑水塘村没有1962年的土地确权为基础，在1981年进行的登记属土地来源不清。县政府及一审法院未查清事实作出的《处理决定》和判决存在证据不足，认定事实错误。请求二审法院撤销县政府的《处理决定》及一审判决，并责令县政府重新作出行政行为。
被上诉人县政府辩称，禾塘地村提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第九栏记载的四至除北向界至外，其佘东、南、西向界至均看不清楚，无法确认与争议的林地有关。同样，禾塘地村1981年《浦北县龙门公社长平大队山权证附表》记载的内容也不包含争议的林地。而黑水塘村1981年《浦北县龙门公社长平大队山权证附表》记载的内容包含争议的林地。由于争议的双方当事人均没有证据证实各自对争议林地的经营管理事实，县政府根据《调处条例》第四条、第三十六条第（六）项和《林木林地权属争议处理办法》（林为部令10号）第六条的规定，作出《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，请求二审法院依法维持。
一审被告市政府辩称，禾塘地村持有的1962年“四固定”时期的土地证附页第九栏记载的“掘埇麓”林地北向界至与争议林地不相符，东南西向记载的字体被腐蚀辩认不清，且没有登记资料核对，无法确认其与争议林地有关联，故不能作为本案定案依据。黑水塘村提供的1981年《山权证附表》记载的位置，经现场核对其四至与争议林地相符，故该书证可作为本案的定案依据。本府行政调解期间已向争议双方发出了征求调解的文书，庭审时争议双方也确认了收到该文书，由于双方收到该文书后未在规定期限内答复，视为双方不同意调解，但市政府的复议程序是合法的。请求二审法院驳回禾塘地村的上诉请求。
一审第三人黑水塘村述称，同意县政府的答辩意见。
二审审理期间，上诉人禾塘地村与一审第三人黑水塘村均没有符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的新证据，向本院提交。
经二审审查，本院对一审法院采信的证据确认其合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
另查明，市政府在受理禾塘地村的复议申请后，已向争议的禾塘地村与黑水塘村送达了《关于征求征调解、和解意愿的通知》，但争议的双方均未向市政府书面回复调解的具体方案，视为事实上不同意调解。
本院认为，禾塘地村与黑水塘村争议的林地，经县政府组织争议的双方到现场勘查确认其四向界至为：东至岭脚为界，南至岭脚为界，西至麓槽为界，北至岭岗为界。而沿着争议林地岭岗往北至鬼麓、新车湖口东向的一幅林地属黑水塘村所有，这是各方不争的事实。禾塘地村1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第九栏记载的四至模糊不清，该书证记载的内容已不能确定与争议的林地有关。禾塘地村1981年的《浦北县龙门公社长平大队山权证附表》第三栏记载的林地是座落“单竹埇至掘埇一带”是一个不明确的标示，其伸缩性较大，特别是四至中的“北至山脊为界”，因“单竹埇至掘埇一带”至争议的林地并没有明显连贯的山脊，只有争议的林地北向有明显的山脊，禾塘地村以争议的林地北向仅有的一段山脊来代替“单竹埇至掘埇一带”的山脊是不符合林地登记的客观实际的。黑水塘村1962年《合浦县生产队土地房产所有证附页》顺数第六栏记载四至中的北至“大毛田队田坎”，因在争议林地的北向无法确定有“大毛田队田坎”的存在，该书证也不能作为本案的定案依据。但黑水塘村1981年《浦北县龙门公社长平大队山权证附表》第三栏记载的林地名称及四至均与争议林地的现场相吻合，该书证可作为本案的定案依据。县政府根据黑水塘村具有的证据优势，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《调处条例》第四条规定的规定，并依职权作出的《处理决定》事实清楚，证据充分，程序合法。市政府在受理复议申请后，已履行了要求举证、征求调解意愿等法定义务，其复议程序合法。因此，禾塘地村的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决查明事实清楚，适用法律正确，但判决市政府的复议程序违法有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
维持（2015）浦行初字第46号行政判决第二项；
撤销（2015）浦行初字第46号行政判决第一项。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人浦北县龙门镇长平村民委员会禾塘地村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 宁 盛
审判员 韦乐熙
审判员 钟凌意
二〇一六年三月十五日
书记员 严克明