浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙杭民终字第2637号
上诉人（原审原告）朱利军。
委托代理人何亚娟、赵德新，浙江时融律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州萧山新塘街道琴山下社区经济联合社。
法定代表人姚灿焕。
委托代理人漏令帅，浙江臻尚律师事务所律师。
上诉人朱利军因与被上诉人杭州萧山新塘街道琴山下社区经济联合社（以下简称琴山下经济联合社）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧民初字第2709号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：朱利军与唐红英于2000年3月登记结婚，2002年3月生育一女即朱某甲。2007年4月2日，琴山下经济联合社向徐银仙户（徐银仙系朱利军母亲，户主）发放了股权证。2011年3月朱利军与唐红英离婚，2011年5月两人生育一女朱某乙。2011年9月朱利军与唐红英复婚，2012年12月两人生育一子朱梓烨。2013年1月20日，杭州市萧山区新塘街道琴山下社区居民委员会向朱利军、唐红英下发通知书，通知书载明：朱利军与唐红英与2012年超生小孩1人，根据2010年6月10日社区居民代表会议通过《关于加强对计划外生育管理的规定》“全户（不包括生育双方的父母，下同）在小孩末满十八周岁之前（从小孩出生之日算起，下同）不能参与社区股份经济合作社的经济分配，并追回该家庭以前作为独生子女户的奖励补贴”，故作出对朱利军、唐红英及子女2012年停止享受社区股份制经济分配（1960股＊2.68元计5253元）及各种福利性补贴（水贴、医保�）的决定。因违反《浙江省人口与计划生育条例》的规定，杭州市萧山区人口和计划生育局于2013年5月13日对朱利军与唐红英作出《征收社会抚养费决定书》，决定对两人征收社会抚养费170388元。同日，朱利军与唐红英缴纳了上述款项。另查明：2012年朱利军不享受股为577股，股金1644元，2013年朱利军不享受股为679股，股金1820元，2014年朱利军不享受股为679股，股金1820元。2010年3月9日杭州市萧山区人口和计划生育领导小组发布关于印发《萧山区村（居）人口和计划生育利益导向机制建设指导意见》的通知，该通知第二条第（六）项规定：“出现违法生育或不符合收养条件的非法收养家庭，在社会抚养费征收到位之前，暂缓享受村（居）集体经济收益分红，对违法生育或不符合收养条件而非法收养的父母，若干年内或者该子女成年前，不享受村（居）集体利益分配”。2010年6月10日，杭州市萧山区新塘街道琴山下社区居民委员会经居民代表会议通过了《关于加强对计划外生育管理的规定》，该规定第二条第1款规定，“全户（不包括生育双方的父母，下同）在小孩末满十八周岁之前（从小孩出生之日算起，下同）不能参与社区股份经济合作社的经济分配，并追回该家庭以前作为独生子女户的奖励补贴”，朱利军参加了此次村民代表会议。2013年5月10日经股东代表会议通过了《新塘街道琴山下社区股份经济联合社章程》，该章程第十条第（三）款规定，“下列虽然属于在册农业人口，但已经发生实质性变动的人员，不能享受人口股：6.自《村规民约》起计划外出生，已经上级计生委处理不满十八周岁。8.违反计划生育经处理的相关责任人，超生（非法抱养）的育龄夫妇，子女在十八周岁前”。朱利军于2015年5月诉至原审法院，请求判令：琴山下经济联合社向其分配2012年、2013年、2014年度股份对应的股金5284元（其中2012年577股1644元、2013年679股1820元、2014年679股1820元）。
原审法院认为：计划生育是国家基本国策，杭州市萧山区新塘街道琴山下社区为落实计划生育政策，以分配利益为导向制定并经居民代表会议通过的《关于加强对计划外生育管理的规定》，有利于保障该社区实行计划生育的居民的合法权益和制约违法生育，也是居民自治组织对社区集体财产的自主管理，对所有集体经济组织成员均有约束力。因此杭州市萧山区新塘街道琴山下社区居民委员会按照村规民约的规定“全户（不包括生育双方的父母，下同）在小孩末满十八周岁之前（从小孩出生之日算起，下同）不能参与社区股份经济合作社的经济分配，并追回该家庭以前作为独生子女户的奖励补贴”，停止发放朱利军的股金，不�对朱利军的集体经济组织成员权益的剥夺，没有违反法律法规的规定。朱利军对村规民约及章程的合法性持有异议，认为未经法定程序制定且内容违反法律规定，原审法院认为村规民约载明2010年6月10日经居民代表会议通过，章程载明2013年5月10日经股东代表会议通过，故原审法院认为规定及章程制定程序合法，内容也未违反法律法规规定，且朱利军亦未提供反驳证据予以佐证，故原审法院对朱利军的诉请不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回朱利军的诉讼请求。一审案件受理费50元，减半收取25元，由朱利军负担。
宣判后，朱利军不服，向本院提起上诉称：一、一审认定被上诉人制定的《关于加强对计划外生育管理的规定》程序合法，明显不当。根据相关规定，该村规民约的制定需召开村民会议并有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户代表参加，所做决定应当经到会人员的过半数通过。而本案程序合法的举证责任在被上诉人，被上诉人未提交证据证明该村规民约已经合法程序通过，应承担举证不能的后果，该村规民约未生效，对上诉人不具有约束力。二、一审法院适用法律错误。该村规民约与法律抵触，侵犯了村民合法财产权，应属无效。被上诉人制定的关于计划生育管理的村规民约与国家法律相抵触，侵害了村民合法财产权，甚至影响了农民的生存权。上诉人具有集体经济组织成员身份，且被上诉人于2007年4月2日向上诉人的母亲发放了股权证，其上按年记录了上诉人享有的股份及股份额。上诉人虽存在计划外生育的情形，但已经接受处罚，被上诉人作为村民自治组织，在制定村规民约时应考虑法律、政策的规定，不能�意扩大、加重对上诉人的处罚，故根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，被上诉人无权剥夺上诉人的集体经济组织成员权益。被上诉人不是行政机关，不具备行政处罚权和处罚实施权，且根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被上诉人的行为属于重复性加重处罚，与法不符。综上，上诉人朱利军请求二审法院撤销原判，依法改判支持其一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人琴山下经济联合社辩称：被上诉人制订的《关于加强对计划外生育管理的规定》内容、程序均合法，且朱利军时任社区主任，也是村民代表之一，故该村规民约合法有效，应对所有村民产生约束力。制定村规民约是法律赋予村民自治的权利，自治即指在依法的基础上村民对自身行为的约束，这个约束并非是社区对村民权益的侵害，村规民约本身就是村民集体意志的外在体现，为了整体利益而作的协调并不构成对村民权益的侵害。违反计划生育规定的超生行为必定导致集体经济组织其他成员权益受损，由社区负责组织制定村规民约可以避免、减少这样的损害后果，在制定村规民约时，社区只是组织者，在执行时社区是监督者，这也是村民自治的体现。此外，案涉琴山下经济联合社的做法在其他社区也是普遍存在的，属于地方惯例，该惯例只是村民对自身权益的处分，不涉及社区行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人琴山下经济联合社请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
上诉人朱利军在二审举证期限内未向本院提交新证据。
被上诉人琴山下经济联合社在二审举证期限内向本院提交以下证据材料：琴山下社区居民（社员）代表、居民小组长选举结果报告单复印件一份，欲证明选举单上的人是本案村规民约作出之前选举出来的村民代表，拟证明当时制定村规民约的程序合法，参加表决通过的村民代表超过了全部代表的三分之二，在该选举结果报告单出来之前，朱利军尚未成为琴山下社区的居委会主任，朱利军系在同年8月被选举为社区居委会主任，根据村里的规定，选举成为村长后，村长自然就代表村民，不需要额外的选举程序。
对被上诉人琴山下经济联合社二审提交的证据材料，上诉人朱利军认为不属于二审新证据，在保留意见的基础上，对该证据材料的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。该证据不能证明琴山下经济联合社制定的村规民约已经合法程序通过，2010年6月10日，琴山下社区户籍人员有570人左右，根据相关规定，村民代表人数应不低于30人，而琴山下经济联�社所选举的村民代表共计20余个，低于法定人数，召开村民代表会议的出席人员也低于三分之二，故该证据不符合法律规定，且从选举结果报告单可见，琴山下经济联合社在选举村民代表时有监票人、计票人等签字，但在对村规民约进行表决时仅有人员签字而无会议记录和人员的具体表决意见，故不能证明表决程序合法。本院认为，该证据系琴山下经济联合社针对朱利军上诉理由提交的补强证据，且朱利军对真实性予以认可，故本院对该证据的真实性予以确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，杭州市萧山区新塘街道琴山下社区为落实计划生育这一基本国策，制定并经居民代表会议讨论通过《关于加强对计划外生育管理的规定》、《新塘街道琴山下社区股份经济联合社章程》，系居民自治组织对社区集体财产的自�管理，内容未违反法律法规的禁止性规定，且与萧山当地政策导向相一致，有利于保障实行计划生育居民的合法权益，故对所有居民均具有约束力。琴山下经济联合社已经提交了该规定讨论通过当天的2010年6月10日琴山下社区村民代表会议签名单以及社区居民（社员）代表、居民小组长选举结果报告单，以及该章程讨论当天的居民代表决议，可以证明该规定及章程的制定程序合法，且朱利军系该社区的时任负责人并在2010年6月10日的会议签名单上签字，现其对该规定制定程序以及内容合法性所持异议缺乏有效证据证明，故本院不予采信。因朱利军违反计划生育政策，故朱利军根据该规定及章程不能参与社区股份经济合作社的经济分配。综上，上诉人朱利军的上诉请求依据不足，本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由朱利军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 亮
审 判 员 李国标
代理审判员 韩圣超
二〇一五年十月十九日
书 记 员 周 佳