广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行终4号
上诉人（原审原告）程惠虎，男，1974年2月13日出生，汉族，住所地广西藤县。
被上诉人（原审被告）藤县公安局，住所地广西藤县藤州镇绣江路77号。
法定代表人廖剑波，局长。
委托代理人何本孟，藤县公安局城东派出所教导员。
委托代理人邱富彪，藤县公安局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）藤县人民政府，住所地广西藤县藤州镇登俊路57号。
法定代表人覃仕平，县长。
委托代理人罗东华，藤县人民政府法制办公室干部。
委托代理人梁孔兰，藤县人民政府发展办公室干部。
上诉人程惠虎因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区藤县人民法院2016年12月7日作出的（2016）桂0422行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人程惠虎，被上诉人藤县公安局的委托代理人何本孟、邱富彪，被上诉人藤县人民政府的委托代理人罗东华、梁孔兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告程惠虎系藤县藤州镇胜西村结义第二村民小组的村民。原告与本村其他村民因征地补偿等问题从2012年起曾向藤县藤州镇人民政府、藤县信访局、藤县国土资源局、梧州市信访局、自治区信访局等有关部门进行过信访和走访。2014年1月3日，藤县藤州镇人民政府、藤县国土资源局、藤县城投公司、藤县公安局联合作出《关于杉花根项目信访问题的答复》，2014年4月30日，藤县国土资源局作出《关于藤州镇胜西村结义一二组村民程万宇等117人信访事项的答复》，2014年5月21日，藤县国土资源局作出的《关于藤州镇胜西村结义2组程伟强等5人信访事项的答复》，2014年7月21日，藤县人民政府作出《关于程伟强等同志信访事项的复查意见书》，对原告与本村其他村民提出的信访事项进行了答复或提出了复查意见。原告因同样的问题，与他人分别于2013年10月、12月，2014年3月、5月四次进京上访，均因在北京中南海周边滞留、活动，每次都被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫教育，回来后被藤县公安机关处以警告处罚一次，处以行政拘留处罚三次。2014年9月2日，原告程惠虎又因同样的问题再一次进京，于9月3日、4日与程勇荣、程文柱、程道林、程伟强等人又到北京中南海周边滞留、活动，声称要到中南海上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫教育。2014年9月6日，被告藤县公安局根据北京市公安局西城分局府右街派出所移交的工作说明以及藤县信访局的通报和建议，对原告程惠虎进行立案调查。被告藤县公安局在作出行政处罚决定前，向原告程惠虎告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利。同日，被告藤县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出藤公行罚决字〔2014〕01368号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，决定对原告程惠虎处以行政拘留十日的处罚。被告藤县公安局于当日将原告投送藤县拘留所执行拘留，并已执行完毕。原告不服，于2014年10月27日向被告藤县人民政府申请行政复议。该被告立案受理后，向原告发送《行政复议受理通知书》；并向被告藤县公安局发送《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，要求被告藤县公安局在规定期限内提出书面答复，并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他材料。被告藤县公安局在规定期限内提供了据以作出行政行为的材料和证据。被告藤县人民政府经审查，认为被告藤县公安局作出的藤公行罚决字〔2014〕01368号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，于2014年12月25日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出藤政复决字〔2014〕28号《藤县人民政府行政复议决定书》，决定予以维持。被告藤县人民政府因故未能及时向原告送达该行政复议决定书，原告知道复议决定的内容后，于2016年9月12日提起诉讼。
一审判决认为：原告居住地系广西藤县藤州镇，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条的规定，参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被告藤县公安局对本案有法定的管辖权和对原告进行处罚的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告藤县人民政府有权作出行政复议决定。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，原告等人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，且应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在本案之前，原告等人因上访而多次到北京中南海周边滞留、聚集，北京警方已反复向原告等人明确告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告等人提出的信访事项有关部门已进行了答复或提出了复查意见，原告在受到公安机关多次处罚后，仍不通过法定途径提出信访请求，经藤县藤州镇人民政府、藤县信访局等有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育后继续以同一事实和理由于2016年9月2日进京走访，并于9月3日、4日与程勇荣、程文柱、程道林、程伟强等人又到北京中南海周边滞留、聚集和活动，声称要到中南海上访，被告藤县公安局据此认定原告扰乱公共场所秩序证据确实充分。该被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，并无不妥。被告藤县公安局立案后，依法进行调查取证，询问了相关证人、当事人，在作出处罚决定之前向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利，该被告作出的行政处罚决定行政程序合法。综上所述，被告藤县公安局作出的藤公行罚决字〔2014〕01368号行政处罚决定认定事实证据确凿充分，适用法律正确，行政程序合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，被告藤县公安局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，行政程序合法，不存在侵犯原告合法权益的情形，依法不应当承担赔偿责任。被告藤县人民政府作出的行政复议决定行政程序合法。两被告要求驳回原告的诉讼请求于法有据，理由成立，予以支持。原告诉称被告藤县公安局作出的行政处罚决定认定事实证据不足，剥夺了其陈述权、申辩权，违反法定程序，滥用行政处罚权，适用法律错误等各节均无事实依据，不予采纳，原告又提出被告藤县公安局对本案无管辖权，原告的该主张显然与法律规定不符，无法支持。原告提出撤销两被告作出的行政决定的诉讼请求缺乏理据，不予支持，其一并提出的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十九条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告程惠虎的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人程惠虎不服一审判决，向本院提起上诉称：上访包括非正常上访，与扰乱国家机关正常办公秩序或公共秩序，是完全不同的两个概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或者其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。选择上访，实际是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表现，既然对政府依旧怀揣希望，又如何以扰乱公共秩序拘留上诉人，而且没有任何法律规定越级上访就会受到法律制裁。1.被上诉人在行政处罚决定书及证据中都没有说明上诉人在上访的时候有没有采取过激行为，或者是如何扰乱了中南海的办公秩序，同时也没有说明上诉人上访扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果，这就是说明，被上诉人是在没有任何违法事实证据的前提下作出了上述处罚决定的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，被上诉人作出的行政处罚决定，根本就是违法的!2.行政处罚决定书所依据的证据不足，且违反法定程序。被上诉人在对上诉人作出行政处罚决定书中记载，“以上事实有上诉人的陈述”除了这一条以外，再没有任何其他证据。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此，被上诉人违反了法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。3.训诫书不能证明上诉人违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第六条“对违反治安管理行为的处罚分为下列三种：（一）警告；（二）罚款；（三）拘留。”第九条“已满14岁不满18岁的人违反治安管理的从轻处罚，不满14岁的违反治安管理的，免于处罚，但是可以进行训诫，并责令其监护人严加管教。”由此可见训诫是一种批评教育的方式，只适用于未满14岁的人，而藤县公安局出具的假训诫书应该是依据《治安管理处罚条例》伪造的，该条例早在2006年3月1日已经废止，被上诉人用已经废止的法律来训诫成年人，不但没有法律依据，而且假训诫书的内容也与违反治安管理处罚法扯不上任何关系，从假训诫书的内容和形式上看，不应该叫训诫书而应当叫告知书，可见造假训诫书的人根本不懂法，很明显不能作为指证上诉人违法的证据。因为上诉人在北京根本没有违法，没有任何警察给上诉人做过笔录，也没有任何警察对上诉人进行过训诫，这一点可以去北京西城分局府右街派出所抽查取证。4.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”藤县公安局既没有出示北京公安机关证明上诉人有违法行为的移交手续，也没有提供本人违法的事实证据，因此藤县公安局对上诉人进行的处罚决定是违法的，是没有法律依据的。5.《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。藤县公安局自做出处罚决定后即剥夺了我的陈述权又剥夺了我的申辩权也没告知我应该依法享有的权利，违背了处罚法的具体规定。6.由（2016）桂0422行初23号行政判决书显示藤县公安局由始至终都没有提供北京市公安机关对上诉人在北京违法的移交手续和北京公安对上诉人违法行为的现场处置措施及上诉人的违法事实证据。反之上诉人提供了的北京市公安局西城分局信息公开证明上诉人并没有在北京做过任何违法行为的，藤县人民法院不采纳上诉人的证据，不按本案事实证据来判决，明显枉法、枉判。7.《中华人民共和国行政处罚法》不只是对普通公民的一种约束同时也有对执法单位执法部门和执法人的约束，对平民老百姓约束得这么苛刻，对执法人的约束怎么可能视而不见呢！公安部门办案应当以事实为根据，以法律为准绳。但被上诉人的行为明显是滥用行政处罚权，非法作出错误的治安拘留处罚，严重侵害了原告的合法权益。上诉人上诉请求：1、撤销藤县人民法院（2016）桂0422行初23号行政判决；2、撤销藤公行罚决字[2014]01368号《公安行政处罚决定书》；3、撤销藤政复决字[2014]28号《藤县人民政府行政复议决定书》；4、判令被上诉人在梧州市相关知名媒体上对上诉人公开赔礼道歉；5、判令被上诉人支付上诉人被非法限制人身自由的赔偿金2006.9元；6、判令被上诉人支付上诉人因被非法限制人身自由而遭受的精神损害抚慰金50万元；7、判令被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人藤县公安局答辩称：1.本案案件来源。2014年9月6日，我局接到藤县政府报称本辖区程惠虎于2014年9月3日、9月4日在北京中南海周边进行非正常上访活动，扰乱公共场所秩序，要求我局处理。9月6日，上诉人被遣返回我县后，我局即以原告扰乱公共场所秩序受理为治安案件查处。2.本案处罚的事实和依据。受案后，我局城东派出所民警即对案件展开调查取证。经查，上诉人程惠虎于2014年9月3日、9月4日连续2天在北京中南海周边进行非正常上访活动，2014年9月3日北京市公安局西城区分局府右街派出所对程惠虎进行训诫并出具训诫书，9月6日程惠虎被遣返回藤县，我局即以扰乱公共场所秩序行为受理为治安案件。因程惠虎是以同一事实和理由进京非正常上访，而且进入了中南海周边非访区，经北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫无效，我局认为其情节较重，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，我局对程惠虎处以行政拘留十天的处罚。据此，答辩人认为，程惠虎不思悔改，已多次进入北京中南海周边非正常上访，情节严重，我局对其作出行政拘留十天的处罚是比较适当的，根本不存在滥用法律、处罚幅度裁量依据不明等问题。3.本案的证据问题。程惠虎多次上访北京被遣送回来后，我局都接到藤县劝返工作组移交的上诉人在北京滞留期间的训诫书，之后我局办案人员对上诉人进行询问，询问时上诉人对到北京上访滞留在中南海周边的违法事实一直是沉默状态。但是我局对上诉人处罚的证据有“违法嫌疑人陈述和申辩、证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、前科材料”等，而且这些证据都能相互印证，形成了完整的证据链条。根本不存在上诉人所称的“只有本人陈述，没有其他证据证明”而作出治安管理处罚决定，侵犯当事人合法权益的行为。4.本案训诫的法律效力问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。由此可以看出，训诫不是行政处罚的种类。而根据信访条例有关规定，训诫是公安机关依法规范信访秩序，处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，经训诫信访人拒不改正，在信访中有违法行为的，公安机关依据相关法律法规进行处罚。5.本案告知程序问题。我局对上诉人作出行政处罚之前，对拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据都进行了告知，对是否提出陈述和申辩也进行了告知，我局已制作了《行政处罚告知笔录》，虽然上诉人拒绝在笔录上签字，但我们已记录在案，是有据可查的。上诉人称我局对他们进行治安处罚时没有向他们告知，剥夺了他们的陈述权又剥夺了他们的申辩权，那是完全错误的。6.关于治安案件管辖问题。上诉人认为其违法行为发生在北京，我局对其违法行为没有管辖权，这与法律规定不符。我局对上诉人在北京的违法行为是具有管辖权的，是法律、行政法规另有规定的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”；《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。上诉人居住地系藤县藤州镇，我局显然对上诉人在北京的违法行为具有管辖权。7.上诉人要求被上诉人公开赔礼道歉、赔偿被非法限制人身自由的赔偿金2006.9元、精神损害抚慰金50万元于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，我局对上诉人的处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，不应当承担赔偿责任。我局作出的藤公罚决字〔2014〕01368号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，请求梧州市中级人民法院予以维持，驳回上诉人的诉讼。
被上诉人藤县人民政府答辩称：1、藤县人民法院作出的（2016）桂0422行初23号行政判决书查明的事实清楚，证据确凿。上诉人为反映其诉求，于2014年9月3日、2014年9月4日到北京市中南海周边滞留或聚集，被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫：“不允许信访人员在中南海周边滞留或聚集”。根据《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”和第十八条“信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，上诉人以走访形式提出信访事项应向本级或者上一级有权处理机关提出。但是，上诉人却直接到北京市中南海周边滞留或聚集,扰乱了公共秩序，违法行为情节较重，藤县公安局依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人给予行政拘留十日的行政处罚，并无不当。藤县人民法院作出的（2016）桂0422行初23号行政判决书判决驳回上诉人诉讼请求是正确的。2、答辩人作出的藤政复决字〔2014〕28号《行政复议决定书》，行政程序合法。藤县公安局作出藤公行罚决字〔2014〕01368号《行政处罚决定书》后，上诉人于2014年10月27日向答辩人提出《行政复议申请书》，请求撤销。行政复议机构收到《行政复议申请书》后，制作报批手续《行政复议申请立案审查呈批表》，复议机关负责人批准立案受理；答辩人向上诉人发送《行政复议受理通知书》；并向藤县公安局发送《行政复议答复通知书》和《行政复议申请书》副本，要求藤县公安局在规定期限内提出书面答复，并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他材料。藤县公安局在规定期限内提供了据以作出行政行为的材料和证据。答辩人经审查后，认为藤县公安局作出的藤公行罚决字〔2014〕01368号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。于2014年12月25日作出藤政复决字〔2014〕28号《藤县人民政府行政复议决定书》，决定维持。综上所述，藤县公安局作出的藤公行罚决字〔2014〕01368号《行政处罚决定书》和答辩人作出的藤政复决字〔2014〕28号《藤县人民政府行政复议决定书》，查明的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。藤县人民法院作出的（2016）桂0422行初23号行政判决判决驳回上诉人诉讼请求是正确的，上诉人提出的事实和理由都不能成立，请人民法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，本案被上诉人藤县公安局作为上诉人的户籍所在地公安机关，对上诉人的治安违法案件具有管辖权。藤县公安局对上诉人的治安违法案件立案后，依法进行了调查取证，在作出行政处罚决定前，告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述权和申辩权，公安机关在相关笔录、通知上对上诉人拒绝签名的情况也予以了记载，藤县公安局作出的行政处罚决定程序合法。若上诉人认为其权利因土地被征收等问题而受到损害，应依法定方式和途径进行救济，上诉人采取进京上访、走访的方式寻求解决不当，且上诉人没有按照《信访条例》的有关规定去申请复查、复核而越级到北京进行走访，违反了《信访条例》有关规定，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被上诉人藤县公安局认定上诉人程惠虎的行为已构成扰乱公共场所秩序并无不当。被上诉人藤县公安局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充足，程序合法。藤县公安局对上诉人作出的行政处罚除了训诫书外，还有证人证言、工作说明、其他违法嫌疑人的陈述等证据予以证实，上诉人认为藤县公安局作出的行政处罚决定证据不足的意见与本院查明的事实不符，本院不予采纳。上诉人不服藤县公安局作出的行政处罚决定向被上诉人藤县人民政府申请复议，藤县人民政府受理后，通知藤县公安局进行答复并提交证据、依据和其他有关材料，经审查有关材料后作出行政复议决定，藤县人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。藤县人民政府在2014年12月29日邮寄行政复议决定书给上诉人，但该邮件是程伟强签收，且上诉人在2014年12月29日至2016年2月28日在藤县看守所服刑，藤县人民政府无其他证据证实行政复议决定书已送达给了上诉人，上诉人刑满释放后获知行政复议决定提起诉讼，并未超过法定期限。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人请求撤销处罚决定、复议决定及撤销一审判决理据不足，本院不予支持。关于上诉人提出判令要求被上诉人在媒体公开向上诉人赔礼道歉，赔偿非法限制人身自由赔偿金2006.9元及精神损害抚慰金50万元的上诉请求，本院认为，本案被上诉人藤县公安局作出的行政处罚决定合法，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，上诉人该请求依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程惠虎负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李友齐
审 判 员 陈少培
代理审判员 陈国飞
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 姚家楷
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。