浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第105号
上诉人（原审原告）戚水华。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人温华特。
委托代理人陈晓峰。
戚水华诉杭州市人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2014年4月18日作出（2014）浙杭行初字第47号行政裁定。戚水华不服，向本院提出上诉。本院于2014年5月28日立案受理后依法组成合议庭，并于同年6月10日公开开庭审理了本案。上诉人戚水华，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人温华特、陈晓峰出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：戚水华在杭州市江干区花园村原集体土地上有宅基地。2009年9月14日，江干国土分局拟定杭征迁（2009）第143号《杭州市江干区征地补偿安置方案》，其中载明：征地补偿安置采用开发性安置的区片价标准进行补偿…安置补助费由被征地村按《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》规定进行补偿；青苗和地上附着物…补偿标准可参考《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》中附表2、3。本次农转非安置人数为911人…本方案报市政府批准后，由本局按方案内容与被征地单位草签协议。2009年9月24日，市政府在杭征迁（2009）第143号《征地补偿安置方案审核表》上加盖“杭州市人民政府土地审批专用章”。该《征地补偿安置方案审核表》上载明：项目名称为杭州铁路东站枢纽区白石港以东地块农转居安置房项目；用地位置为江干区笕桥镇草庄村经济联合社、花园股份经济合作社、弄口社区居民委员会、彭埠镇新风社区居民委员会。杭征迁（2009）第143号《杭州市江干区征地补偿安置方案》系《征地补偿安置方案审核表》附件之一。2010年1月16日，浙江省人民政府作出浙土字A（2009）-0442号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2009年度计划第32批次（江干区）建设用地。案涉地块在上述审批意见书中。2010年2月9日，杭州市江干区人民政府作出杭征迁（2009）第143号《征收土地方案公告》，载明：征地补偿费用按照开发性安置方式的征地区片价标准进行补偿…本次农转非安置人数为911人…青苗和地上附着物…补偿标准可参考《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》中附表2、3…本方案在公告后，由区征地机构组织实施。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施…并予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内…办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府批准征地补偿安置方案应当在征地方案经依法批准并已经公告、被征用土地所有权人或使用权人已经办理征地补偿登记、土地行政主管部门已将拟定的征地补偿安置方案予以公告并听取意见的基础上才可依法作出。本案中，被告市政府批准案涉征地补偿安置方案的行为发生在案涉征地方案批准之前，系征地报批流程中一个过程性的预备性行为，显然不属于上述法律规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为。该预备性行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此裁定驳回原告戚水华的起诉。
戚水华上诉称：一、杭州市江干区征地补偿安置方案（杭征迁（2009）第143号）具体行政行为违法。《征用土地公告办法》第10条、《土地管理法实施条例》第25条规定：土地行政主管部门应当听取被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。江干区国土资源局不应当只听取花园股份经济合作社的意见，而不听取村民以及其他权利人意见。花园股份经济合作社不能替代全体村民的意见，也不能替代上诉人的意见。被上诉人未告知上诉人听证权利，行政行为不合法。被上诉人没有依法进行审查，《征用土地公告办法》第10条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。那么，被上诉人应当全面审查，不应当断章取义。行政行为的法定程序必须是严谨的，行政机关只听取一方意见，未依法听取另一方权利人的意见，行为违法。一审法院属于明显认定事实错误。二、一审法院认为征地补偿安置方案的行为发生在征地方案批准前，系征地报批流程中一个过程性预备性行为，完全错误。《土地管理法实施条例》第25条规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，一审法院所作认定没有事实依据，完全错误。三、一审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第一项作出判决属于枉法裁判。本案的具体行政批准行为是被上诉人的终局批准行为，《征用土地公告办法》第10条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，……。那么这个批准就是终局批准行为。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，望依法公正审理。
杭州市人民政府未在法定期限内提交答辩状，当庭答辩称：一、上诉人提起行政诉讼没有法律依据。案涉具体行政行为即杭征迁（2009）第143号《征地补偿安置方案》，发生在案涉征地方案批准之前，系征地报批流程中一个过程性的预备性行为，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为，该预备性行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力，依法不属于行政诉讼的受案范围。二、被诉《征地补偿安置方案》合法有效。案涉建设项目为杭州铁路枢纽工程农转居安置房项目，根据浙政发（2002）27号《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》第六条的规定，杭州市国土资源局江干分局在上报办理农用地转用和土地征收手续前，进行了征地调查，拟定案涉项目征地补偿安置方案，并根据《国土资源听证规定》第十九条的规定进行了听证告知，上诉人所在的花园股份经济合作社未提出听证申请。被上诉人据此批准了杭州市国土资源局审核上报的杭征迁（2009）第143号《征地补偿安置方案》。2010年1月16日，浙江省人民政府批准案涉建设项目的农用地转用和土地征收实施方案，2010年2月9日，杭州市江干区人民政府根据《杭州市征用集体所有土地实施办法》第六条第一款第（五）项的规定进行了征收土地方案公告，并对征地补偿安置方案同时公告。公告的内容符合《土地管理法》第四十七条、《杭州市人民政府关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》的规定，亦与听证告知内容一致，没有损害上诉人的合法权益。综上，请求维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕着被诉批准行为是否属于行政诉讼受案范围的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，《征地补偿安置方案》应在土地征收被批准后，由土管部门拟订并报县、市人民政府批准。本案中，被上诉人杭州市人民政府于2009年9月24日在《征地补偿安置方案审核表》上对杭征迁（2009）第143号《征地补偿安置方案》的批准行为系依照浙政发（2002）27号《关于加强和改进土地征用工作的通知》的要求，在上报办理农用地转用和土地征用手续前，就江干区国土资源分局进行征地调查、充分听取被征地农村集体经济组织和农民的意见后编报的预征地方案予以确认的一个过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所规定的对征地安置补偿方案的最终批准行为，该行为并不对上诉人的权利义务产生直接影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此驳回上诉人起诉，并无不当。上诉人提出按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，涉案批准行为即是终局批准行为等上诉理由不符合本案的具体情况，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年七月二日
书 记 员 徐一菁