湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）株中法行终字第53号
上诉人（原审第三人）周孝清，男，1963年1月14日生，汉族，醴陵市人。
委托代理人章水生，醴陵市渌江法律服务所法律工作者，代理权限为一般授权。
被上诉人（原审原告）贺鑫，男，1986年11月18日生，汉族，醴陵市人。
委托代理人史中贵，女，1963年1月24日生，汉族，醴陵市人，系贺鑫母亲，代理权限为特别授权。
委托代理人李卫兵，湖南弘一律师事务所律师，代理权限为一般授权。
原审被告醴陵市人民政府，住所地醴陵市左权路59号。
法定代表人蔡周良，市长。
委托代理人吴波，男，1978年12月19日生，汉族，醴陵市人，醴陵市国土资源局干部。代理权限为特别授权。
委托代理人欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般授权。
上诉人周孝清与被上诉人贺鑫、原审被告醴陵市人民政府土地行政管理一案，不服湖南省株洲县人民法院（2013）株县法行初字第42号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年9月9日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人周孝清及其委托代理人章水生，被上诉人委托代理人史中贵、李卫兵，原审被告委托代理人吴波、欧阳修文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告贺鑫于2008年8月拍得原醴陵市国土资源局位于醴陵市青云北路5号临街1号商铺（原国土资源局办公楼一层101商铺），国有土地使用证号为醴国用（2009）第0797号。第三人周孝清竞拍得到该办公楼整个二楼，国有土地使用证号为醴国用2012第0095号。在1号门面旁的楼梯间为共用。原告为方便储存货物，在其门面旁开设小门，通往其在本案所诉争的土地上非法建设约4平方米的杂屋，该杂物后被国土部门强制拆除。2012年初，第三人将原共有的楼梯进行改造，在未经国土部门批准的情况下，非法占用楼梯间后面12.3平方米的国有土地。醴陵市国土资源局获悉后，认为第三人周孝清非法用地，对其作出罚款300元的处罚。2012年9月3日，醴陵市国土资源局向第三人周孝清送达违法用地办理建设用地手续通知书，同意在对周孝清进行处罚后补办建设用地手续。9月27日醴陵市国土资源局向第三人周孝清送达醴陵市城乡个人建设用地批准通知单和缴款通知单，批准第三人周孝清使用12.3平方米国有土地，并且以70761.9元的价格协议出让。9月28日醴陵市国土资源局对该宗地进行了地籍调查，由邻宗地使用者杨元清和周孝清到场指界，同日醴陵市国土局与第三人周孝清签订了国有土地使用权出让合同。第三人周孝清于当天缴纳各种费用共计33258元，并向国土局递交土地登记申请书。2012年10月15日，醴陵市人民政府向第三人周孝清颁发了醴国用（2012）1302号国有土地使用证，确定使用面积为12.3平方米。原告不服，向法院起诉，请求撤销该证。
原审认为，本案系土地行政管理纠纷。争议焦点为：原告是否具有起诉的主体资格；被告发证给第三人的具体行政行为是否合法。被告将该地块协议出让给第三人，虽然原告在诉讼中并未陈述其向被告申请使用该地块，但原告与第三人均曾非法使用本案所诉争的地块，对该土地上的权利应享有知情权、公平竞争权，因此原告与本案诉争土地有一定的利害关系，拥有诉讼主体资格。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市区、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。在诉讼中被告醴陵市人民政府提供的醴陵市规划局建设用地规划许可证9008号，实际上是原醴陵市国土局行政机关划拨用地规划许可，没有证据证明第三人持有的醴国用（2012）1302号国有土地使用证包含在该规划范围内。并且该地块已经用协议出让的形式给第三人使用，需要重新规划。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。占用土地的，应当及时退回。第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被告醴陵市人民政府称根据湘国土资发（2008）33号《湖南土地市场交易规则》第十三条规定，该地块系零星用地可以协议出让，实际上也是针对规划范围内出让地上零星用地，并非指无须规划。对于没有规划许可下被告将国有土地出让给第三人所履行的其它程序都是违反程序的，是违反法律规定的，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目之规定，判决为：撤销被告醴陵市人民政府颁发给第三人周孝清的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证。本案受理费50元，由被告醴陵市人民政府承担。
宣判后，周孝清上诉称：被上诉人贺鑫不具有诉讼主体资格，其取得的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证合法，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，维持醴陵市人民政府作出的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证。被上诉人贺鑫答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告同意上诉人的意见。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系土地行政管理案，争议焦点为：被上诉人贺鑫是否具有诉讼主体资格；醴陵市政府颁发的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证是否合法。中华人民共和国国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第四条规定：“协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”第六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据本规定第五条的规定拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施。”第七条第二款规定：“国有土地使用权出让计划经批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。”第九条规定：“在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。”醴陵市国土资源局对本案地块在未经公布的情况下协议出让给上诉人，损害了被上诉人贺鑫的知情权、公平竞争权，作为曾使用该地块的贺鑫与原审被告醴陵市人民政府颁发醴国用（2012）第1302号国有土地使用证的行政行为具有利害关系，是本案的适格主体。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”该条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第三十九条：“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。”本案中，醴陵市国土资源局与上诉人签订国有土地出让合同时并未提出规划条件，上诉人也没办理建设用地规划许可。综上，原审被告颁发醴国用（2012）第1302号国有土地使用证的行政行为违反了上述规定，依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周孝清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小平
审 判 员 王 敏
代理审判员 苏新柱
二〇一四年十月十一日
书 记 员 刘 怡