河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）承行终字第00082号
上诉人（原审原告）解怀章，男，1968年2月1日出生，汉族，农民，住围场县山湾子乡半壁山村解家窝铺**号，身份证号：1326291968********。
上诉人（原审原告）刘永华，女，1973年7月16日生，满族，农民，住址同上，身份证号：1326291973********。
被上诉人（原审被告）围场满族蒙古族自治县人民政府。
法定代表人甄毓敏，职务县长。
委托代理人王文权，县人民政府法制办主任。
原审被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府。
法定代表人李宝志，职务乡长。
委托代理人王东升，该乡政府工作人员。
原审第三人张飞，男，1978年3月8日出生，汉族，农民，住围场县山湾子乡半壁山村解家窝铺**号，身份证号：1326291978********。
原审第三人解九（久）章，男，1961年6月3日出生，汉族，农民，住围场县山湾子乡半壁山村解家窝铺**号，身份证号：1326291961********。
原审第三人解瑞章，男，1956年5月10日出生，汉族，农民，住围场县山湾子乡半壁山村解家窝铺**号，身份证号：1326291956********。
上诉人解怀章、刘永华与被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府、原审被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府及原审第三人张飞、解久章、解瑞章行政处理决定争议纠纷一案，上诉人解怀章、刘永华不服丰宁满族自治县人民法院（2013）丰行初字第13号行政判决，于2014年5月12日向本院提起上诉。本院依法由审判员刘松平担任审判长，与审判员黄鸣春、代理审判员祁春梅组成合议庭，于2014年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人解怀章、刘永华、被上诉人的委托代理人王文权、原审被告的委托代理人王东升、原审第三人张飞到庭参加了诉讼，原审第三人解久章、解瑞章经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实，1983年根据国家林业有关政策精神，半壁山村第一、二村民组将位于本村西台子的集体荒山、林木及林地划分到各农户进行绿化、经营、管护。原告与第三人争议地坐落于西台子道东段，该段分属于本村一、二两个居民组，自北向南（亦及自上而下）两个居民组分地组序呈“一、二、一、二、一”的顺序分布，即当地俗称的插花地。各户的分地顺序依次为第一村民组解占儒、池忠林（池忠相）、李庆云、李庆林四户，第二村民组张凤臣（张飞之父）、池忠轩、张振国、张宇、佟广志五户，往下为第一村民组解久章（因当时解久章与解瑞章、解怀章哥仨为一户，分到一起，记为解久章名下），第二村民组佟广志，再往下为第一村民组解久章、池忠栢、李庆宇、解围章。1992年围场满族蒙古族自治县林权复核验证时，为部分农户进行了登记发证，在登记发证中，未到实地核验致使部分农户林权证内登记的四至与实际四至不符。其中有原告林地的解久章名下的证内的西台子道东林地的北至登为李庆林树边，实际应为佟广志树边（即二组林边），李庆林林权证的北至误登为解久章而实际为李庆云。张凤臣名下的林权证四至为东至沟边，南至池忠轩，西至大道，北至一组树边，与实地相符。同时原告解怀章称解久章名下的西台子道东段共分了三片林地，实际是两片，即解久章名下登记的西台子和梯田地（位于西台子范围内的小地名），被告认为张飞与解怀章、解瑞章、解久章的树木及林地权属实地四至界限清楚明确，只是被告围场满族蒙古族自治县人民政府在林权登记发证时将解久章名下的西台子林权四至中的北至登记错误，导致双方发生争议。为此根据《森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十条和第十二条及《林地林木权属登记办法》第十七条之规定作出了“一、当事人双方所争议的林地使用权归张飞使用；树木所有权归张飞所有、林地所有权归半壁山村第二村民组所有。二、解久章名下登记的西台子林木、林地权属四至中的北至应更正为佟广志树边（第二村民组所有林边），请依法予以更正登记”的处理决定。原告解怀章对被告的处理决定不服，向承德市人民政府申请行政复议，承德市人民政府于2013年9月16日作出承政复决字（2013）74号行政复议决定书，维持了被告的行政处理决定。原告解怀章、刘永华不服承德市人民政府的行政复议决定书，向法院提起行政诉讼。
一审法院判决认为，原告解怀章与第三人解久章、解瑞章在分林地时共为一户，记为解久章名下，所分林地共两段，两段林地北至均为佟广志林地，而1992年被告围场满族蒙古族自治县人民政府确权发证时将四至登记错误，现被告围场满族蒙古族自治县人民政府依据分林地时的实际情况，将错误登记予以更正并作出围政行（2013）6号行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持，原告诉请撤销缺乏事实和法律根据，本院不予支持。《林木林地权属争议处理办法》虽然规定林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，但原告解怀章与第三人张飞之间争议的林地、林木曾于1992年经被告围场满族蒙古族自治县人民政府确定权属，因此，被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府无权对上级人民政府所颁发的林权证进行合法性审查，因此其收到原告解怀章的重新确权申请后及时移送有权审查的县级人民政府管辖是正确的，原告解怀章不服被告围场满族蒙古族自治县人民政府作出的确权决定，将没有作出具体行政行为的围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府列为共同被告并要求其共同承担行政赔偿责任不符合《中华人民共和国行政诉讼法》受理行政诉讼的受理条件，因此应驳回原告解怀章对被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府的起诉（本院另行制作行政裁定书）。原告解怀章诉请被告赔偿损失即无法律依据也未向本院提供证据，故本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定判决一、维持围场满族蒙古族自治县人民政府围政行（2013）6号行政处理决定；二、驳回二原告的其他诉讼请求。
上诉人解怀章、刘永华上诉称，围政行（2013）6号行政处理决定说当事人所争议的林木、林地归张飞所有，林地所有权归半壁山二组村民，实际是没有法律依据。根据被上诉人的第13份证据《森林法》的第三条第二款、第十五条第六款的规定，青云公司所流转荒地，实际是生长了50年的阔叶林及防风林带，是2000年国家确定的京津风沙源治理退耕还林项目工程区内的环境保护林，更是在二期京津风沙源治理退耕还林项目，封山育林工程区内的林木，生态公益林是不允许流转的，所流转的耕地，是国家早在2011年5月就确立的基本农田，基本农田流转是不能改变种粮的用途的，青云公司却用此发展林业，青云公司流转土地不具合法性。第三人张飞的3号证据是假证，青云公司租西台子林地之初，找我协商不同意，其他村民同意并办理采伐手续。我始终没有往外拿林权证，青云公司依据什么说我有两块林地，而且还给我算出了精确的亩数。既然我不同意，青云公司不该把我列入流转合同之中。第三人的2号证据和被上诉人的12号证据，更说明证据的虚假和行政行为的违法。有青云公司向林业局提出申请，既然土地都依法流转，申请人应是公司法人李瑞林，而不是李庆云。乡、县政府没有按照法律规定处理林权争议，一直事态扩大到行政诉讼，政府包庇罪犯。两级政府证据前后矛盾，调查材料没有时间、地点、不合法规，所适用的法律法规更不正确，更谈不上符合法定程序。请承德市中级人民法院公正判决。
被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府答辩称，一、发生林木林地纠纷的时间及起因。2012年4月15日，青云绿化工程有限公司经与半壁山村第一、二村民组村民协商同意租赁其西台子的耕地、荒地、疏林地建设绿化苗木基地，签订了《土地流转承包合同》，但原告不同意流转未签字。2013年3月25日该地上的树木经林木所有者和青云绿化工程有限公司申请，县林业局批准核发了《林木采伐许可证》（2013采字第0014721号）。2013年3月29日青云公司开始实施采伐。3月30日，解怀章称西台子林木、林地和张飞有争议，不让采伐其树木。山湾子乡政府、林业局山湾子林业站工作人员到采伐现场告知因争议暂不准予采伐争议的林木。4月2日，山湾子乡政府工作人员接到解怀章电话又上山查看，再次强调有争议的树木不准采伐。4月4日上午9时许，二组村民池相武、佟林、张凤明、张飞和一组村民李庆林、李庆雨、池忠栢等人上山查验一、二组林木林地边界，村民一致认为争议的那条杨树是二组村民张飞的，村民在未通知乡政府、林业站、解怀章的情况下，二祖村民张飞让采伐工将杨树砍伐。4月6日，解怀章举报西台子自家林地的杨树被张飞砍伐，要求处理。山湾子乡政府、县林业局山湾子林业工作站人员到实地勘查，并下发了停止施工通知，但张飞仍强行将树杈运回。4月7日，县林业局林政股韩国平、曲秀坡，乡林业站秦海峰、姚海、程怀国、山湾子乡政府副乡长席国军、林业站长裴国军等到现场要求青云绿化工程有限公司全面停止施工（坡耕地除外），待权属确认后，视情况恢复施工，同时决定由林业局和乡政府组成工作组进行调查核实，查明事实以尽快予以确权。当日，解怀章递交了确权申请。4月9日，解怀章到市信访局上访。5月8日，二组村民张飞向乡政府也递交了确权申请。4月12日，按照县林业局闫晓军局长的安排，县森林公安局李国成局长、林业局林业综合执法大队商国平大队长到实地调查了解案情，查看采伐现场。4月13日，解怀章等4人又到县信访局上访，反映张飞盗伐林木，要求县森林公安局查处并给与答复。4月13日下午，县林业局、县森林公安局、山湾子乡政府工作人员对本案取得的证据进行了综合整理，4月15日工作组为其出具了《信访事项答复意见书》，确认该树木采伐已经合法程序予以审批，盗伐树木问题不成立。二、所查明认定的事实及法定权限和处理结果。经工作组调查和实地查验，查明认定事实如下：1983年根据国家林业有关政策精神，半壁山村第一、二村民组分别将本组集体荒山、林木及林地划分到各农户自行绿化、经营、管护。在西台子有第一村民组和第二村民组的林木、林地。现争议地座落于西台子道东段（该段两个村民组存在插花林地）。当时第一村民组在该段分配林地及树木，是自北向南（自上而下）划分的，北段的第一户为解占儒，第二户为池忠林（池忠相），第三户为李庆云，第四户为李庆林，第一村民组西台子道东北段（上段）分配于以上四户。接下来为第二村民组的，其分配顺序自北向南（自上而下）第一户张凤臣（即现张飞的父亲），第二户池忠轩，第三户为张振国，第四户为张宇，第五户为佟广志，第二村民组西台子道东上段分配于以上五户【因佟广志在该段未分够，又接着在第一村民组中段（即第一村民组解久章第一段）下分配一段（即中间隔解久章所分得的第一段）】。往下为第一村民组解久章（因当时解久章、解瑞章、解怀章哥三个为一户，分到一起，记为解久章名下）所分得的第一段，因其在该段未分够，往下相隔第二村民组佟广志第二段，第一村民组解久章又分得的第二段，再往下依次为第一村民组池忠栢、李庆宇、解围章，以上即为西台子道东段第一、二村民组树木林地分配实际具体情况。在1992年林业复核验证时，为部分农户进行了登记发证，在登记发证中，未到实地核验，致使有的农户《个人林木所有证》内登记的四至存在与实际四至不符。其中解久章名下证内的西台子道东树木林地的北至应为佟广志树边（即二组临边），而误登记为李庆林树边，李庆林证的北至为李庆云而误登为解久章。张凤臣名下林权证的四至为：东至沟边，南至池忠轩，西至大道，北至一组树边，与实地相符。解怀章称其在西台子道东段共分得三段树木及林地，经查证并不是三段，而是两段，即解久章名下登记的西台子，梯田地（同为西台子范围，只因原有几道梯田，人们就称之为梯田地）。同时，鉴于原告（解怀章等人）与第三人（张飞）分别为两个村民组的村民，双方对林木林地权属（其林地权属包括林地所有权和使用权）发生争议，而半壁山村第一、二村民组之间不存在林地权属争议，双方又都持有县政府核发的《个人林木所有权证》，根据工作组调查查明的事实，依据《森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十、十二条和《林木林地权属登记管理办法》第十七条之规定，县政府于2013年5月23日依法作出了围政行（2013）6号行政处理决定书。2013年11月28日丰宁满族自治县人民法院依法判决维持围场满族蒙古族自治县人民政府围政行（2013）6号行政处理决定，并驳回了原告的其它诉讼请求。三、关于原告所提出的有关问题的答辩：1、原告称将京津风沙源治理退耕还林项目工程区内的环境保护林和基本农田以流转名义开垦成耕地用于建设苗木基地问题，原告所称错误。1998年12月24日国务院颁发的《基本农田保护条例》所称的基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地总体利用规划确定的不得占用的耕地。请问原告，国家实施退耕还林项目的耕地是否包括25度坡耕地？所以原告所称错误，该地实际是林地，并非耕地，只不过对该林地进行更新采伐，采伐后重新整地造林，仍然属于林业用地，并未改变林地用途。据勘查，该地上的树木属于上个世纪七、八十年代栽植的小老杨，按照《承德市营林技术规程》属于应该更新的树种范围，根本不存在基本农田和京津风沙源治理退耕还林项目工程的问题，只是一般的林地、荒地和坡耕地，建设苗木基地并未改变土地使用性质，青云绿化工程有限公司经与半壁山村第一、二村民组村民协商同意租赁西台子的耕地、荒地、疏林地建设绿化苗木基地是合法的行为。2、原告称青云公司向林业局提出申请，既然土地已依法流转，为什么申请人不是公司法人，而是李庆云。原告存在错误认识误区。土地使用权的流转按法律规定必须征得土地使用权利人的同意方可流转，青云公司已征得了除原告以外的土地使用权利人的同意依法进行了使用，以《土地流转合同》为证。向职能部门申请行政采伐许可，李庆云是林地使用权流转其中的一员，另外等十几户也在其中，且也经过了村委会的同意，符合相关法律规定，该行政许可已经进行了公示。但只原告一人未同意流转，青云公司未侵犯其权益。引起争议的直接原因是当事人张飞砍伐了林木引起本案争议。县政府处理决定对所争议的林木，依申请人的申请，经立案，调查当事人、知情人，实地踏查勘验等法定程序，依法定职权依法作出了围政行（2013）6号行政处理决定，该决定事实清楚，证据充分，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条之规定，处理林权争议时，林木林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。综上，围场满族蒙古族自治县人民政府作出的围政行（2013）6号行政处理决定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，证据充分确凿。请承德市中级人民法院依法维持围政行（2013）6号行政处理决定书。
原审被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府答辩称，一、依照法律规定围政行（2013）6号行政处理决定书的具体行政行为是围场满族蒙古族自治县人民政府依据法定职责作出的，并非我乡政府的行为，原告将我乡政府列为被告不符合法律规定。二、虽然原告向我单位递交的确权申请书，但是我单位经初步调查，原告与第三人的争议因双方都持有县政府核发的《个人林木所有权证》，同时，争议双方又为不同的两个村民组，故将此案及时转交给县政府主管部门县林业局，县林业局受案后，林业局与乡政府组成工作组实施调查取证，查明事实，依据相关法律法规规定，形成处理意见报县政府审定后作出的行政处理决定。综上，原告将我乡政府列为被告是不符合法律规定的。请承德市中级人民法院依法维持围政行（2013）6号行政处理决定书及丰宁满族自治县人民法院（2013）丰行初字第13号行政判决书和行政裁定书。
原审第三人张飞参诉意见称，地是国家分给我的，我也有本子，我也是半壁山村民组的人，我也有砍伐证，上诉人为什么去我那要地。我本上的四至非常清楚，凭啥他要我这块林地。
原审第三人解久章、解瑞章未发表参诉意见。
上诉人解怀章、刘永华在一审提交的证据有：1、关于请求赔偿损失，现不能提供证据；2、解久章林权证复印件一份；我的林地合法，是县政府颁发的；3、确权申请书；证明我在林木没有采伐时就申请了确权；4、举报材料；这事我找到乡，找到县；5、市信访局举报材料；同上。6、采伐所需手续；证明青云公司不合法的采伐证，手续不全。7、西台子租地亩数与林权证的亩数；证明与实际不符，不合法。8、被毁林木的情况；证明被毁林地的样子。9、现存林木情况；10、林木采伐许可证的材料；证明他们采伐时没有提供相应材料；11、山湾子乡人民政府的处理决定；证明乡作出的处理决定，后县又作出处理决定。12、现场照片10张及存有的录音的手机内存卡一个。证明青云公司没有与组里任何一个人签订合同。13、林业部关于林地管理工作的通知；证明我林权证的合法性；14、林权证法律地位解答；证明我林权证的合法性；不能随意变更；15、林权证能否撤销的答复；证明我林权证的合法性；16、原告电话通知记录。证明我在没有确权申请之前就通知过乡政府要求确权。
被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府在一审提交的证据有：1、信访答复意见书；证明当时是上诉人举报的乱砍乱伐，林业局去查的，认定的是不属于乱砍乱伐，依法取得了审批手续；2、群众来信交办卡；证明当时是依据申请进行的确权，乡政府是接到双方申请后，向县政府提出的申请。林业局立了案以后，按确权争议案件进行的交办。因为不属于乱砍乱伐；3、4、原告解怀章与解瑞章、解久章三人于2013年3月20日及第三人张飞2013年5月8日的确权申请书各一份；证明我们的确权是有来源的，依申请作出的。5、被告于2013年4月6日对解瑞章、解怀章、张飞；4月7日对佟某、张某甲、解某甲、佟某某、李某甲、池某甲、李某、池某乙、李某乙、李某丙、池某丙；4月8日对张某、解国章；4月9日对张某乙、池忠相、郑某某、张某丙、张某戊、解某乙；4月1日1对丁某某、解某甲、解瑞章、佟某、池某丙；4月13日对池某某、李某某、池某戊、李某戊、佟某；5月15日对李某乙、李某甲、佟某甲、池某己、张某戊、张某己，2013年7月22日对解久章的调查笔录各一份；证明一二组分树时间是1983年秋，上诉人哥三个分树时是一户，分在了一起，记在了解久章名下。争议地是一组二组的插花林地。因第一块未分够数，漏了一个人的地，导致分界错误，上诉人只有两块林地，没有三块林地。分配时是自北向南分的，第一块是一组的四家；从上往下分的。一组分完是二组自上往下分的，张飞家、池忠轩、张振国、张宇、佟广志的；再往下是一组的，解久章名下是第一块，再往下是佟广志（当时他差了一块，他是二组的）；往下是一组的，解久章哥三没分够，所以又分给他一块，导致上诉人是两块地，不是三块地。上诉人三人分地的情况北临佟广志，南临池中栢；争议地为二组张飞分得的，北临一组；西台子和梯田地统称梯田地，在给解久章发证时第二块地记载的就是梯田地。6、半壁山村二组西台子林地毗邻位置图二份；有一二组成员的签字，把顺序都排清楚了，有一二组组长上山勘验现场的签字；证明争议地内分地的顺序，哪户挨着哪户的实际情况。给解久章颁证北至写错的情况，如果按证写的四五户的地都没了。7、对张飞采伐迹地的现场勘验记录一份；证明争议地上有多少树木及造材的数量。8、池忠轩、池忠林、池忠栢、李英信、李庆云、李庆林、池向才、佟广志、张凤奎、张凤臣、池忠相、解久章等十二人的个人林木所有证各一份；通过调查的事实，林权证登记出现了好几处错误。与实际分地不符。解久章西台子北至不符，李庆林是一组第一块最后一户，李庆林与是一组的，如果解久章北至李庆林，那么二组四户都没有地了。池忠轩的南至错误，池中佰的南至错误。9、佟广志、池忠轩、池忠栢、李庆林、张振国、池忠林、李庆云、佟云、解占山、张凤奎、张云、池向才、张林、郑芳、池忠相、李英信、张华、佟广学、解云章、张凤臣、解久章的领取林木所有证申请表各一份及半壁山村一组集体领取林木所有证申请表三份；与8号证据的证明目的相同。1０、围场县青云绿化工程有限公司企业法人营业执照正、副本、组织机构代码证、林木经营许可证、房屋租赁许可证、与半壁山村村民所签订的土地流转承包合同书一份；公司是合法登记的公司，按国家的政策和法律要求，租凭半壁山村的土地是合法的，按程序走的，签订的协议，没有改变土地原用途的性质。11、河北省林木采伐公示一份；按照法律规定，严格公示以后，分放了合法的审批手续。同时证明，张飞在采伐此树木时不属于乱砍乱伐。12、李庆云等人半壁山村的林木采伐公示许可证各一份；按照法律规定，严格公示以后，分放了合法的审批手续。同时证明，张飞在采伐此树木时不属于乱砍乱伐。13、《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》、《林木林地权属登记管理办法》条文文本各一份；我们作出行政行为的法律依据。14、送达承德市人民政府行政复议决定书的送达回证一份；此案经过了行政复议。市政府复议维持了我们作出的处理决定。
原审第三人张飞在一审提交的证据有：1、池某甲等19人共同签名出据的证明；2、半壁山村民委员会出据的证明一份；3、吕某某、池某己、张某庚等四人出据的证明一份，上有半壁山村村民委员会与青云绿化工程有限公司“属实”签章；4、池某己、池庚等8人出据的证明一份；5、池某己等40人出据的证明一份；6、池某辛、李某丁二人出据的证明一份；7、张某乙、池某丙、李某丙、李某丁、张某、池某丙、张某壬、张某癸、佟某某、池某某、李某甲、解国章出据的证明一份；8、张某乙、张某丙的证明一份；9、半壁山村委会出据的一二组81户村民花名表一份。
当事人在一审提交的证据随卷移交本院，并在二审中出示。经庭审质证、认证，本院对证据效力的确认与一审相同。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审认定事实无异。
本院认为，上诉人解怀章及刘永华一家的个人林木所有证均登记在原审第三人解久章名下与原审第三人解瑞章三家为一个证，该个人林木所有证明确登记座落在半壁山村西台子的林地共有两块即西台子和梯田地。被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府依据分林地时的实际情况及座落在半壁山村西台子林地一、二组有林户按实际经营管理情况逐一进行核对，发现1992年被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府复核验证时因未到现场核实，导致所发个人林木所有证有几户林地四至登记错误，其中包括上诉人解怀章家登记在解久章名下的林地。解久章名下所分两段林地北至均为佟广志林地，而该证西台子林地北至登记为李庆林界，如果按该登记四至有四、五户包括第三人张飞在该段林地内将没有林地。被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府将错误登记予以更正并作出围政行（2013）6号行政处理决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。上诉人的上诉理由无有效证据支持，本院不能支持上诉人的上诉请求。原审被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府没有作出具体行政行为，其不符合《中华人民共和国行政诉讼法》受理行政诉讼的受理条件，原审法院驳回上诉人解怀章、刘永华对原审被告围场满族蒙古族自治县山湾子乡人民政府的起诉并无不当。故原判认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
审 判 员 黄鸣春
代理审判员 祁春梅
二〇一四年七月十五日
书 记 员 王 静