广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终28号
上诉人（原审原告）：林瑞心，女，汉族，住址：广东省台山市。
委托代理人：李世清，广东时通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市国土资源局。住所地：广东省台山市。
法定代表人：朱啟辉，该局局长。
出庭负责人：廖世豪，该局副局长。
委托代理人：索茂军、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：台山市农村信用合作联社水步信用社。住所地：广东省台山市。
负责人：雷健荣。
委托代理人：甄振强。
委托代理人：李永权，该社办事员。
上诉人林瑞心因与被上诉人台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）、台山市农村信用合作联社水步信用社（以下简称“台山市水步信用社”）土地行政登记纠纷一案，不服广东省台山市人民法院（2013）江台法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1997年10月，台山市国土局为林瑞心位于台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号宅基地（即涉案宅基地）办理了土地登记，并颁发了台府集建总字第239343号［水步］镇字第022931号《土地使用证》给林瑞心。2011年11月，林瑞心声称遗失了上述《土地使用证》，向台山市国土局申请登报注销该《土地使用证》。2012年1月17日，台山市国土局根据林瑞心的申请，为上述土地重新办理了土地登记，颁发了台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》给林瑞心。2012年3月12日，台山市水步信用社致函台山市国土局，请求该局作出撤销对林瑞心新补办的台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》的决定，理由是该涉案宅基地已经抵偿给该社。台山市国土局经审查后，认为台山市水步信用社提出的理由充分，该局对颁发新的《集体土地使用证》给林瑞心是错误的，遂依法定程序于2012年12月14日向台山市人民政府请示注销该土地登记，并对涉案宅基地重新办理了土地登记，台山市人民政府于2013年1月28日批准台山市国土局的申请。2013年2月6日，台山市国土局向林瑞心发出通知书，要求其在15日内将该《集体土地使用证》交回并办理注销手续。林瑞心于2013年2月11日签收文件后，一直没有按要求办理相关手续。台山市国土局遂根据《土地登记办法》第五十八条和第七十六条的规定，经请示台山市人民政府批准后，在该局门户网站上采用公告的形式注销了该《集体土地使用证》。为此，台山市国土局还在涉案宅基地的土地登记卡中写上“2013年4月16日根据江门市中级人民法院已生效的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》，以及台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有。经市人民政府同意，公布注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》”等内容。林瑞心认为台山市国土局在注销林瑞心为使用权人的台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》的同时，并将涉案宅基地使用权变更登记为“属台山市水步信用社所有”，台山市国土局的前述行政行为违法，故提起本案诉讼。在案件审理过程中，林瑞心向原审法院提出增加诉讼请求，要求确认台山市国土局在涉案宅基地的集体土地使用权登记卡登记“2013年4月16日根据江门市中级人民法院（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》以及台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有。”的行政行为违法。
原审法院另查明，2003年2月18日，林瑞心在办理与其前夫黄某发离婚纠纷诉讼中，双方经江门市中级人民法院主持调解，作出的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》，达成其中一项协议，约定林瑞心将登记在其名下位于台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号土地（面积为210.4平方米，即涉案宅基地）的使用权由黄某发交还给其父亲黄某林。2003年7月，黄某林病故。2003年9月，台山市水步信用社因黄某林生前经营的台山市联星电器厂拖欠该社贷款95万多元未有偿还，遂将黄某林的法定继承人（黄某齐、黄某发、黄某赞）诉至原审法院要求处理。双方经原审法院主持调解作出的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》中，黄某齐、黄某发、黄某赞同意将黄某林生前经营的台山市联星电器厂所有财产（包括厂房和抵押的机械设备）以及位于台山市水步镇XX村委会xx新村第四排6号、7号，二排10号、11号，三排10号、11号、12号，四排10号、11号、12号（即涉案宅基地），五排12号的土地共11块以及土地上的建筑物作价40万元抵偿给台山市水步信用社。此后，台山市水步信用社一直未有向台山市国土局申请为上述土地办理权属变更手续。涉案宅基地使用权仍登记在林瑞心名下。
原审法院认为：本案为撤销宅基地使用权证纠纷。本案审查的焦点为：1、林瑞心是否为本案适格的诉讼主体？根据国土部门的《集体土地使用权登记卡》反映，林瑞心是涉案宅基地的原始登记人，与涉案宅基地有法律上的利害关系，所以，林瑞心应当是适格的诉讼主体。2、台山市国土局在涉案宅基地的《集体土地使用权登记卡》上登记“2013年4月16日根据江门市中级人民法院（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》和台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有。”内容的行为是否属于对涉案宅基地使用权进行变更登记行为？如属变更登记行为，则该行为是否违法？
台山市国土局作为台山市的国土资源行政主管部门，有对涉案的土地登记申请作出行政处理的法定职权。根据《土地登记办法》规定，凡土地的使用权属发生变化需要变更的，应当由权利人持相关资料向国土资源行政主管部门提出申请，主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，才能按照相关规定办理登记手续，发出使用权属证书。本案中，台山市国土局根据台山市水步信用社提交的已发生法律效力的相关法律文书以及对涉案宅基地使用权提出异议，依法对林瑞心申请补发的涉案宅基地《集体土地使用证》进行注销，并同时在该土地的《集体土地使用权登记卡》上记载：“2013年4月16日，根据江门市中级人民法院已生效的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》，台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有。经市人民政府同意，公布注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》”等内容。上述做法，只是台山市国土局对涉案宅基地使用权已经发生变化进行注明的工作做法，目的是防止再次发生错误补发新的使用权属证书，并非是对涉案宅基地使用权属进行变更登记。而且，台山市国土局也没有就涉案宅基地颁发使用权属证书给台山市水步信用社。所以，台山市国土局的前述行为不属于具体对涉案宅基地使用权进行变更登记的行政行为。综上所述，林瑞心的诉求理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林瑞心的诉讼请求。一审案件受理费50元，由林瑞心负担。
林瑞心不服原审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1、撤销（2013）江台法行初字第3号行政判决，改判撤销台山市国土局于2013年4月16日在台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号宅基地登记卡上作出的登记内容，并确认台山市国土局于2013年4月16日对该宅基地使用权登记卡上的登记行为违法；2、台山市国土局、台山市水步信用社承担本案的全部诉讼费用。主要事实和理由：（一）原审判决错误认定台山市国土局在涉案土地登记卡上记载“根据江门市中级人民法院已生效的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》以及台山市人民法院己生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有”不属变更登记的行为。相反，该登记行为是具体的土地登记行为，并确认了台山市水步信用社是涉案宅基地的使用权人。1、台山市国土局工作人员李红在庭审中明确确认其所提交的证据一，即1997713016号地籍档案中的《集体土地使用权登记卡》，是《土地登记办法》第十五条所述的土地登记簿。2、根据《物权法》第十四、十六、十七条的规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产物权的设立、变更、转让和消灭均以不动产登记簿登记的为准。同时，该登记簿具有公示作用，在登记簿上任何的记载行为，均是台山市国土局的职务登记行为，当然也是具体的土地登记行为，并应依法定程序进行登记。3、原审判决认定的事实互为矛盾。原审判决一方面认定台山市国土局“遂依法定程序于2012年12月14日向台山市人民政府请示注销该土地登记，并对涉案宅基地重新办理了土地登记”，另一方面又认定台山市国土局的记载行为“只是被告对宅基地使用权已经发生变化进行注明的工作做法……被告的前述行为不属于具体对涉案宅基地使用权进行变更登记的行政行为”。“重新办理了土地登记”即是对涉案宅基地使用权进行变更登记，且该登记已记载于登记簿进行公示，台山市国土局的前述行为应当属于具体的行政行为，而不只是其内部的“工作做法”。（二）台山市国土局的行政行为程序违法，且超越了台山市人民政府的批准范围，应当予以撤销。l、台山市水步信用社于2012年3月12日因对台山市国土局重新发证给林瑞心而提出该宅基地使用权属于其所有而不应发证和登记予林瑞心的书面异议。台山市水步信用社的前述行为，依《土地登记办法》的规定，应直接导致土地登记异议程序，即台山市国土局应对涉案宅基地使用权进行异议登记，并由台山市水步信用社进行确权诉讼；待确权诉讼的生效判决再进行是否变更登记。但台山市国土局却违反《土地登记办法》的法定程序进行处理。2、（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》和（2003）台法经初字第660号《民事调解书》均不是确认涉案宅基地使用权归于台山市水步信用社的生效确权法律文书，该两法律文书均不引起台山市水步信用社直接取得涉案宅基地使用权的法律后果。3、据台山市国土局提交的证据，台山市人民政府只批准注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》，而没有批准涉案宅基地使用权属台山市水步信用社所有。台山市国土局对涉案宅基地使用权登记卡的记载行为，明显超出了台山市人民政府的批准范围，应当予以撤销。综上，原审判决认定事实错误，并错误适用《土地登记办法》的程序性规定。台山市国土局的行政行为程序违法，并超越台山市人民政府的批准范围，应当予以撤销。
台山市国土局答辩称：（一）台山市国土局公告注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》，事实及法律依据充足，程序合法。2011年11月，林瑞心以遗失土地证为由申请补发，台山市国土局为其颁发了台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》。颁证后，台山市农村信用合作联社于2012年3月向台山市国土局发函，称根据江门市中级人民法院（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》、台山市人民法院（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，涉案宅基地已抵偿给该社，台山市国土局经审查发现林瑞心对涉案土地的使用权早于2003年已灭失，台山市国土局颁发该《集体土地使用证》给林瑞心是错误的。台山市国土局根据《土地登记办法》第五十八条第一款“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准后，原土地权利证书废止。”的规定，于2012年12月14日向台山市人民政府请示注销涉案土地登记，台山市人民政府于2013年1月28日答复台山市国土局，批准注销该土地证。2013年2月6日，台山市国土局向林瑞心发出《关于办理注销土地证手续的通知》，要求其在15日内将涉案土地证交回台山市国土局办理注销手续，但林瑞心于同月11日签收上述通知后，一直未能配合办理。台山市国土局根据《土地登记办法》第五十八条、第七十六条的规定，向台山市人民政府发出《关于注销台集用（2012）第00163号集体土地使用证的请示》。上述请示经台山市人民政府于2013年4月10日批准后，台山市国土局在其门户网站上采用公告的形式注销了涉案土地证。（二）台山市国土局在土地登记卡上的记载不属于变更登记，该记载行为本身不具有可诉性，原审判决驳回林瑞心的诉讼请求是正确的。台山市国土局经台山市人民政府批准后依法注销涉案土地证，并在土地登记卡中记载：“2013年4月16日根据江门市中级人民法院已生效的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》，以及台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有。经市人民政府同意，公布注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》。”只是台山市国土局正常的工作流程，将依法注销原因注明在登记卡以便于日后能简单清楚了解当时的办理原因和情况。而且，该行为只是记载法院生效法律文书的内容，并非独立的具体行政行为，更不是林瑞心所称的变更登记，依法是不具有可诉性的。另外，台山市水步信用社并未向台山市国土局依法申请过土地登记，台山市国土局未将涉案土地登记至台山市水步信用社。故，该登记卡公示的结果也只是涉案土地原土地使用权人是林瑞心，现已注销。而台山市国土局在土地登记卡上的记载内容只能说明注销的原因，并非林瑞心所称的登记在登记簿的记载便是对涉案宅基地使用权进行了变更登记，该记载行为本身对社会并没有产生行政法律效果。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。林瑞心的上诉请求没有事实依据和法律依据，请依法驳回林瑞心的全部上诉请求。
台山市水步信用社答辩称：（一）林瑞心起诉不符合受理条件，台山市国土局只是对涉案土地使用权已经发生变化进行变更，并不具备可诉的行政行为。台山市国土局注销了林瑞心位于台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号宅基地使用权，是基于已向林瑞心颁发新土地使用权证的一种纠正行为，属于台山市国土局的职权范围。林瑞心如有异议，应当以其他相关利害关系人提起民事诉讼给予纠正，事实上，林瑞心也于2012年11月提起民事诉讼，后经江门市中级人民法院作出（2015）江中法民一终字第195号《民事判决书》认为林瑞心已将涉案的土地使用权“交还”给其前夫父亲黄某林，从文义上足以认定林瑞心认可该土地使用权实在黄某林享有，因此并没有损害了林瑞心的利益。林瑞心已通过民事方式进行救济，并也得到了终审判决。而林瑞心通过不同的诉讼方式主张权利，明显是滥用诉权，请求法院驳回林瑞心的上诉请求。（二）林瑞心主张涉案的台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号宅基使用权属其所有无事实与法律依据，台山市水步信用社取得台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号宅基使用权是合法、合规，依法应当受到法律保护。台山市人民法院作出（2003）台法经初字第660号《民事调解书》已明确确定：“……将座落本市水步镇XX村委会xx新村……四排12号土地使用权抵偿给台山市水步信用社。”，根据已生效的法律文书具有法律约束力的法律原理，涉案的宅基地使用权应当属于台山市水步信用社享有；其次根据江门市中级人民法院作出（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》明确位于台山市水步镇XX村委会xx新村第四排12号的土地使用权交还其前夫黄某发的父亲。因此，这足以证明涉案的宅基地使用权产权应属于林瑞心前夫的父亲所有，林瑞心只是将涉案的宅基地返还给真正权属人（前夫的父亲）。林瑞心在该民事调解中作出将涉案宅基地交还给前夫的父亲，是其真实意思表示。林瑞心在明知已将涉案的宅基地交还给他人，而违背诚实信用原则，采取隐瞒事实真相方式，向台山市国土局谎称涉案宅基地的使用权遗失并要求补办，而台山市国土局在善意不知情的情况下给林瑞心补办了台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》，因此，台山市国土局根据我国《土地登记办法》的规定，依法注销了林瑞心新补办的土地使用权证，是本着还原事实的真相，是公平、合法、合规的，应当受法律保护的。另外，林瑞心于2013年11月向台山市人民法院提起民事诉讼确权该土地属其所有后，经台山市人民法院、江门市中级人民法院判决认定，林瑞心已在与其前夫离婚调解时明确认定土地属于其前夫的父亲，因此，原审在审理（2003）台法经初字第660号案件过程中基于该调解书未通知林瑞心到案，并作出该调解书并无不当，且符合法律规则，一、二审法院基此，均判决不支持该土地属林瑞心所有。恳请法院驳回林瑞心的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审判决认定台山市国土局对涉案宅基地重新办理了土地登记的事实认定错误，本院对此事实不予认定。
本院另查明：台山市国土局除在涉案宅基地的土地登记卡记载有：“2013年4月16日根据江门市中级人民法院已生效的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》，以及台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有。经市人民政府同意，公布注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》。”等内容外，还在上述内容前记载有：“2011年11月25日遗失登报；2012年1月17日遗失补发，转台集用（2012）第00163号，注销该证。”
本院认为，本案属土地行政登记纠纷。原审法院认定本案为撤销宅基地使用权证纠纷欠准确，本院予以纠正。台山市国土局作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，依法享有作出涉案土地行政登记行为的法定职权。
本案的焦点问题是：台山市国土局在涉案宅基地的集体土地使用权登记卡上记载“2013年4月16日根据江门市中级人民法院已生效的（2003）江中法民终字第34号《民事调解书》，以及台山市人民法院已生效的（2003）台法经初字第660号《民事调解书》，该土地使用权应属台山市水步信用社所有”的行为是否合法。
本案现有的证据显示，台山市国土局根据林瑞心的遗失申请向林瑞心颁发了台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》，因台山市水步信用社提出异议，台山市国土局审查后，认为台山市水步信用社提出的理由充分，经报台山市人民政府批准决定注销该土地登记。又因林瑞心一直没有按要求办理相关手续，台山市国土局经请示台山市人民政府批准在该局门户网站上采用公告的方式注销了该《集体土地使用证》。结合上述事实、登记卡上记载的整体内容及台山市国土局在二审答辩中确认登记卡上的涉案记载不属于变更登记而是说明注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》原因的意思表示，本院对台山市国土局在登记卡上的涉案记载属于对注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》原因的说明的事实予以确认并认定。台山市国土局在登记卡上对注销台集用（2012）第00163号《集体土地使用证》行为的原因进行记载说明并不违法。林瑞心主张撤销登记卡上的涉案记载行为，理据欠充分，本院不予支持。
综上所述，原审认定事实基本清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林瑞心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 邓 球
代理审判员 陈敏婷
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 黄咏仪