山东省枣庄市市中区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）市中民重初字第18号
原告：枣庄市某某某村民委员会。
法定代表人：王某甲，村委会主任。
委托代理人：苗家仿，枣庄市中鑫永安法律事务所法律工作者。
被告：崔某。
委托代理人：王某乙，枣庄泊宁服饰有限公司职工。
原告枣庄市某某某村民委员会（以下简称永安村委会）与被告崔某土地租赁合同纠纷一案，本院于2014年7月29日作出(2014)市中民初字第3464号民事判决书,被告提出上诉,枣庄市中级人民法院于2015年5月19日作出(2014)枣民终字第450号民事裁定书,撤销原判,发回重审。本院立案受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原、被告及其委托代理人均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原、被告就农村土地使用事宜进行了充分协商，双方就原告所有的6亩农用地有偿使用达成了一致意见，双方约定：被告征用上述土地进行生产经营，征用前不改变土地用途的情况下每亩租金1000元，征用后租用合同终止，租赁期间所有税费被告自负，双方于2010年9月6日签订了《土地有偿使用合同书》，合同约定租赁期自2011年7月15日至2031年7月14日止。协议签订后，被告擅自提前使用该宗土地并违法改变土地使用用途致使国土部门对其违法行为予以处罚，现被告既不能办理征用土地手续，也无法办理土地使用用途变更手续，造成合同内容违法。综上所述，被告擅自违法使用土地造成合同无效，其应承担全部责任，其承诺的征用土地手续也无法完成，且擅自转租，是造成合同无效的根源，双方继续履行合同已经造成客观上不能，诉至法院请求：一、确认原、被告于2010年9月6日签订的《土地有偿使用合同》为无效合同；二、判令被告返还土地，恢复原状，并承担无效合同造成的损失；三、诉讼费用由被告承担。
被告辩称，一、原、被告签订的《土地有偿使用合同》符合法律规定，是原、被告双方真实意思表示，合同真实、有效、合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。二、原告所称不是事实，被告是按照合同约定履行合同，无违约行为，也不存在违法改变土地使用用途。2010年，被告应邀参加了中国枣庄（市中）投资贸易洽谈会及贸易签约仪式，被告的普锐尼户外旅游制品项目与市中区政府达成了项目合作共识，经过政府部门的协调，项目被安排在市中区经济开发区（永安乡），2010年8月市中区永安乡永安村经过村民代表的同意，将位于枣庄经济开发区长江五路西侧的一块土地租赁给被告用于投资经营。2010年9月永安乡村民委员会与被告签订合同，被告足额支付了土地使用款，合同中明确约定土地用途系进行生产经营，签订合同之日被告就可以使用土地。之后市中区发改局批准通过了相关的建设项目审批手续，并取得《山东省建设项目登记备案证明》，登记备案证明中载有答辩人投资项目可以新建生产车间、职工宿舍、餐厅等配套工程，同时被告在市中区地税局交纳了城镇土地使用税，该税征收目的系为了合理利用城镇土地。以上事实可以否定原告所述的被告擅自非法使用土地的情况，被告作为招商投资人，项目已得到政府相关部门的认可，按照政府的要求和指示办理了各项用地手续。三、被告在履行合同期间，一直按约履行，未向他人转租土地。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2010年9月6日，原告永安村委会（甲方）与被告崔某（乙方）签订《土地有偿使用合同书》，约定:一、租赁内容：乙方租赁甲方位于枣庄经济开发区长江（五号）路西侧，枣庄家华纺织以南土地一宗用于进行生产、经营，在此期间，甲方积极协助乙方办理土地征用手续，若征地成功，本租赁合同自行终止，若办理不成继续按本协议履行。二、租赁亩数：6亩（附平面图），租金及交付方式：租金按年度计算，每年每亩租金1000元。租金按年支付。三、租赁期限：1、自2011年7月15日至2031年7月14日止。四、双方的权利和义务：1、合同签订之日甲方即将该土地交付乙方管理使用。……3、该土地地面上涉及青苗及树木，经双方协商，乙方一次性支付甲方青苗、树木补偿款人民币贰拾捌万元整，永不再议，先付60000元，甲方应在2011年8月15日前清理完毕，……。
2010年9月6日，原告永安村委会（甲方）与枣庄泊宁服饰有限公司（乙方）签订《土地有偿使用合同书》，约定:一、租赁内容：乙方租赁甲方位于枣庄经济开发区长江（五号）路西侧，枣庄家华纺织以南土地一宗用于进行生产、经营，（该土地已被开发区租用还剩7年）在此期间，甲方积极协助乙方办理土地征用手续，若征地成功，本租赁合同自行终止，若办理不成继续按该合同履行。二、租赁亩数：30.06亩（附平面图），租金及交付方式：租金按年度计算，每年每亩租金1000元。租金按年支付。三、租赁期限：1、自2018年3月4日至2038年3月4日。2、自2038年3月4日无条件续租至2048年3月4日。四、双方的权利和义务：1、合同签订之日甲方即将该土地交付乙方管理使用。……3、该土地地面上涉及青苗及树木，经双方协商，乙方一次性支付甲方青苗、树木补偿款人民币贰拾捌万元整，永不再议，乙方先付陆万元整，甲方应在2010年9月9日前清理完毕，乙方全部验收后，一次性付清剩余款。……。
2010年9月15日，原告永安村委会（甲方）与枣庄泊宁服饰有限公司（乙方）签订《土地有偿使用合同书》，约定：一、租赁内容：乙方租赁甲方位于枣庄经济开发区长江五号路西侧，枣庄家华纺织以南土地一宗用于进行生产、经营，（该土地已被开发区租用还剩7年）在此期间，甲方积极协助乙方办理土地征用手续，若征地成功，本租赁合同自行终止，若办理不成继续按该合同履行。二、租赁亩数：3.36亩（附平面图），租金及交付方式：租金按年度计算，每年每亩租金1000元。首次租金2010年9月25日至2018年9月24日（即九年），以后每五年付一次。三、租赁期限：1、自2018年3月4日至2038年3月3日（二十年）。2、自2038年3月4日无条件续租至2048年3月3日（十八年）。四、双方的权利和义务……。
经本院现场勘验，制作勘验笔录一份，原、被告均认可双方协议租赁的6亩土地包含在原告永安村委会与枣庄泊宁服饰有限公司协议租赁的33.42亩土地之中。
上述三份合同签订后，原告永安村委会将位于枣庄经济开发区长江（五号）路西侧，枣庄家华纺织以南33.42亩土地均交付于被告崔某实际占有使用，被告崔某向原告永安村委会交纳了2011年7月15日-2016年7月14日期间的土地使用费及青苗补偿款共计33264元。被告崔某在该33.42亩土地上投资建设了办公楼、传达室、配电室、水泵房、车间、仓库、宿舍楼、化粪池、砖砌院墙等建筑物及构筑物。被告崔某提交以下证据证明土地使用及部分工程建设情况：1、枣庄市地方税务局市中分局出具的证明一份，载明：崔某于2013年5月17日向枣庄市地方税务局市中分局缴纳的城镇土地使用税税款53333.6元，税款是用于缴纳位于枣庄市经济开发区长江五路西侧崔某租用市中区永安乡永安村土地的城镇土地使用税。2、《装饰装修合同书》一份，载明发包方为崔某，承建方为枣庄德海石材装饰有限公司，工程地点为枣庄市市中区长江五路，工程内容为门窗制作安装、地砖铺设、室内装修等，预算总造价为1741641.5元。2、《钢结构厂房建造合同》一份，载明发包方为崔某，承建方为滕州宝顺物资有限责任公司，工程地点为枣庄市经济开发区，工程建筑总面积为2500平方米，工程总价为2620000元。
2012年4月2日，枣庄市国土资源局作出《行政处罚书》[枣国土资（市中）罚字【2012】第24号]，载明：对枣庄泊宁服饰有限公司作出如下行政处罚：载明：枣庄泊宁服饰有限公司于2011年8月，未经有权政府依法批准，擅自占用永安乡永安村集体土地22152平方米（其中集体建设用地247平方米，符合土地利用总体规划；旱地面积89平方米，水浇地面积21816平方米，不符合土地利用总体规划）建设厂房，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定。……。
2013年8月，原告永安村委会以被告崔某擅自违法使用土地造成合同无效，且其承诺的征用土地手续也无法完成，双方继续履行合同已经造成客观上不能为由，向本院提起诉讼。
另查明，被告崔某是枣庄泊宁服饰有限公司青檀路分公司负责人。
再查明，2013年5月，原告永安村委会法定代表人王某甲与被告崔某共同签字委托枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司对崔某在涉案土地上资产进行评估，枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司出具枣旭基评字【2013】第003号资产评估报告，报告载明委托资产的评估价值为955.1680万元。原告永安村委会法定代表人王某甲主张其签字委托评估是代表原告永安村委会，对评估结果无异议，被告崔某对评估结果亦无异议。上述评估报告还附有：1、崔某和枣庄市安特安防器材工程有限公司签订的《工程安装合同》，甲方为崔某，乙方为枣庄市安特安防器材工程有限公司，工程名称为工厂监控防盗系统、工程地点为枣庄市市中区长江五路甲方工厂院内，工程内容为乙方为甲方工厂安装电视监控系统，合同总价为75200元，监控系统评估价值原值未72500元，现值为65250元；2、崔某（甲方）与台州飞跃双星成衣机械有限公司（乙方）签订的《销售合同》，约定乙方购买甲方加拿大衣拿电脑制衣吊挂系统，合同总价800800元，该制衣吊挂系统评估价值为606690元；3、曹县宏远石料厂出具的收取崔某大理石货款285000元的收据；枣庄市政工程运输车队出具的收取崔某土方运输费的收据等。
又查明，原告永安村委会向本院申请对因双方签订的无效合同造成双方的损失进行评估，本院技术室组织双方当事人确定山东安信资产评估土地估价有限公司进行评估，由于双方当事人未能提交评估公司所需要的资料，评估公司无法开展司法评估工作，不具备司法鉴定条件，本院技术室作出了退回委托的处理意见。
另查明，原、被告双方于2016年7月28日达成了《关于推进崔某工厂搬迁-
让地与万泰退城进园会谈纪要》，该纪要内容为：崔某依照与村委会签署的土地合同进行投资建设，永安村委会确认崔某在土地使用上无不当行为和过错责任，对上述评估报告双方均无异议，永安村委会确认被告崔某不承担任何责任，、应有对合同实际解除方承担全部责任，并向被告崔某按评估结果全额支付赔偿金，永安村委会认可崔某在返还6亩土地时工厂现状，不要求恢复原状等要求，原诉讼中涉及其余土地有本村村民以花木种植土地形式另行返还，与崔某无关。
以上事实有《土地有偿使用合同》、行政处罚书、证明、评估报告、会谈纪要等证据及庭审笔录、谈话笔录在卷佐证。
本院认为，本案审理的焦点为：一、原、被告双方签订的《土地有偿使用合同书》的效力问题。根据枣庄市国土资源局作出的《行政处罚书》和审理查明的事实来看，原告永安村委会与枣庄泊宁服饰有限公司、被告崔某协议租赁的33.42亩土地的性质为农用地和集体建设用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”原、被告双方签订的《土地有偿使用合同书》约定土地使用用途为进行生产经营，被告崔某在租用土地上建设办公楼、传达室、配电室、水泵房、纺织生产车间等，用途为进行纺织工业生产，明显不是用于农业建设，因而原、被告双方签订的土地有偿使用合同违法了上述法律的强制性规定，且不属于法律规定的除外情形，依法应认定为无效合同。二、《土地有偿使用合同》依法认定无效后的法律后果。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案由于原、被告双方签订的《土地有偿使用合同书》为无效合同，被告崔某基于合同关系已经在该土地上投资建设了办公楼、车间等建筑物、构筑物，故对原告永安村委会要求被告崔某返还土地的诉讼请求，本院予以支持。根据现场勘验及原、被告双方签订的《关于推进崔某工厂搬迁-
让地与万泰退城进园会谈纪要》，被告崔某实际占有使用了6亩土地，故被告崔某应将该6亩土地返还于原告。关于被告崔某的损失，原告永安村委会与被告崔某共同委托枣庄旭阳建设项目管理咨询有限公司对崔某在涉案土地上资产进行评估，土地上建筑物、构造物等的评估价值为955.1680万元。虽然原告永安村委会在委托书上没有加盖公章，但是原告的法定代表人王某甲在其委托书上签字，应认定为职务行为，原告永安村委会的法定代表人王某甲及被告崔某对于评估价值955.1680万元无异议，因此本院对被告崔某个人损失价值955.1680万元予以确认。对于被告崔某在土地上的投资的损失，应根据双方的过错责任予以赔偿。根据原、被告双方签订的《关于推进崔某工厂搬迁-
让地与万泰退城进园会谈纪要》的内容，双方认可被告崔某不承担任何责任，原告应有对合同实际解除方承担全部责任，并向被告崔某按评估结果全额支付赔偿金。故被告崔某对合同解除没有过错责任。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条的规定，判决如下：
一、原告枣庄市某某某村民委员会与被告崔某签订的《土地有偿使用合同书》为无效合同；
二、被告崔某于本判决生效后三十日内将位于枣庄经济开发区长江（五号）路西侧，枣庄家华纺织以南6亩土地返还原告枣庄市某某某村民委员会；
三、原告枣庄市某某某村民委员会于本判决生效之日起十五日内赔偿被告崔某损失955.1680万元；
四、驳回原告枣庄市某某某村民委员会的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费78661元，由原告枣庄市某某某村民委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。
审 判 长 冯 维
人民陪审员 孟庆珍
人民陪审员 王相民
二〇一六年八月十三日
书 记 员 宋宏伟