广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初4087号
原告：深圳市恒康佳业科技有限公司，住所地深圳市光明新区公明办事处将石社区南环大道西50号2栋2层，统一社会信用代码914403007883295722。
法定代表人：阎瑞刚，职务总经理。
委托代理人：杨煦，该公司工作人员。
委托代理人：李耀辉，广东瀛尊律师事务所律师。
被告：广州市越秀区财政局，住所地广州市越秀区广九大马路4号，统一社会信用代码11440104007496504M。
法定代表人：徐卉瑜，职务局长。
出庭负责人：廖敏之，职务副局长。
委托代理人：陈埝，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：郑秋婷，广东广信君达律师事务所实习律师。
第三人：广州育秀教育科技有限公司，住所地广州市天河区王园路18号307A，统一社会信用代码91440101679707968K。
法定代表人：戴文秀，职务总经理。
委托代理人：梅雪莲，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：黄婕曼，北京市盈科（广州）律师事务所实习律师。
第三人：广东采联采购招标有限公司，住所地广州市越秀区环市东路472号23楼南面房屋，统一社会信用代码914401047860726701。
法定代表人：李延，职务董事长。
委托代理人：郭忠革，广东德培律师事务所律师。
委托代理人：于丹阳，广东德培律师事务所律师。
第三人：广州市越秀区教育局，住所地广州市越秀区寺贝通津10号，统一社会信用代码11440104007490612T。
法定代表人：陈军，职务局长。
委托代理人：林家乐，该局工作人员。
委托代理人：阎海莹，广东启兴律师事务所律师。
原告深圳市恒康佳业科技有限公司诉被告广州市越秀区财政局以及第三人广州育秀教育科技有限公司（以下简称育秀公司）、广东采联采购招标有限公司（以下简称采联公司）、广州市越秀区教育局（以下简称越秀区教育局）不服政府采购投诉处理决定纠纷一案，本院于2017年11月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告深圳市恒康佳业科技有限公司委托代理人杨煦、李耀辉，被告广州市越秀区财政局负责人廖敏之，委托代理人陈埝、郑秋婷以及第三人育秀公司委托代理人梅雪莲、黄婕曼，采联公司委托代理人郭忠革、于丹阳，越秀区教育局委托代理人林家乐、阎海莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告深圳市恒康佳业科技有限公司诉称：第三人越秀区教育局就广州市越秀区学生体质健康测试器材配置监测数据库连续跟踪服务采购项目委托采联公司实施采购。项目编号为：0851-1561GZ14CL91A。原告与第三人育秀公司及广州华夏汇海科技有限公司参与了该项目的投标活动。经评标，原告为第二中标候选人。后因第三人育秀公司提出质疑后第一中标人广州华夏汇海科技有限公司被认定中标无效。2016年6月3日，被告作出越财采决[2016]1号《投诉处理决定书》，认定原告递补中标。2016年8月9日，第三人育秀公司提出重复投诉。2016年9月13日，被告作出越财采决[2016]2号《投诉处理决定书》，在未撤销[2016]1号《投诉处理决定书》的情况下，将该招标项目废标，责成采购人越秀区教育局对招标文件修改后重新组织招标。原告对此不服，提起行政复议。广州市财政局于2017年1月26日作出穗财法[2017]15号《行政复议决定书》，决定撤销越财采决[2016]2号《投诉处理决定书》，并要求被告在法定期限内重新作出处理。2017年5月9日，被告重新作出越财采决[2017]1号《投诉处理决定书》，仍决定将该招标项目予以废标，责成采购人重新组织招标。原告认为被告作出的该处理决定程序违法、认定内容与事实不符，废标无法律依据，理应撤销，理由如下：（一）被告作出的投诉处理决定程序违法。1.被告于2017年5月9日作出的投诉处理决定（越财采决[2017]1号）及2016年9月13日作出的投诉处理决定（越财采决[2016]2号）与2016年6月3日作出的投诉处理决定（越财采决[2016]1号）程序冲突，被告在2016年6月3日作出的投诉处理决定（越财采决[2016]1号）未被撤销的情况下重新作出相反的决定显然违反法律程序。本案涉案招标项目因第三人育秀公司于2016年4月29日向被告投诉，被告于2016年6月3日作出投诉处理决定（越财采决[2016]1号）。该决定送达后，有关涉案当事人在规定的期限内并未提出行政复议或者行政诉讼。因此，越财采决[2016]1号投诉处理决定书合法有效并已生效，理应受到尊重并执行。第三人育秀公司如对投诉处理决定不服应通过行政复议或者行政诉讼的法律途径解决，而不是滥用权力进行无休止的重复投诉。2.被告作出涉案招标项目废标决定的程序违法。首先，被告认定废标的理由不成立。被告于2017年5月9日作出的投诉处理决定（越财采决[2017]1号）主要依据我国《政府采购法》第36条《政府采购货物和服务投标管理办法》第57条作出废标决定，但广州市财政局于2017年1月26日作出的行政复议决定书（穗财法[2017]15号）已对被告上述废标理由不成立进行了认定，认为涉案招标项目在采购属性、评分标准、权重分配设置、采购内容等符合采购方面的项目属性及采购需求；且评标委员会专家在重评时一致认为原告投标文件合法，提供产品参数符合规定，并无影响招标公正公平方面。且第二次废标后被告再次组织专家重新评审的时候，第三人越秀区教育局代表在评审意见上评定是“尊重专家评委意见”。2016年7月，第三人越秀区教育局要求原告方按照招标器材要求在广州知用中学进行测试及软件评定进行符合性审查，十名用户方专家进行评定确定“完全符合招标要求”。广州市财政局作出撤销被告予以废标投诉处理决定的行政复议决定后，被告仍以相同理由再次作出废标决定显然不顾事实，理由不成立。其次，被告作出废标的决定主体不合法。依据《政府采购货物及服务投标管理办法》第57条规定，废标主体就是招标采购单位，本案涉案招标项目的采购单位系越秀区教育局，而被告只是政府监督部门，无权直接废标。（二）被告作出的投诉处理决定认定的内容与事实不符。1.被告决定认定涉案招标项目属于政府集中采购项目与事实不符。首先，本次招标的项目名称为“学生体质健康测试器材配置监测数据库连续跟踪服务”，从《用户需求书》可以看出，采购人本次的采购项目主要是越秀教育局统一进行体质测试规范及数据上报培训、统一配备智能化体质检测仪器、统一测试数据统计分析，提供全区学生体质监测数据分析连续跟踪服务期至少为3年，完成全区学生体质健康监测评价报告和数据上报工作，即体质测试设备是主要采购对象，在此基础上区级学生体质健康管理服务系统平台只是附随测试设备测试的后续分析及统计功能，没有任何软件需要开发，并非《广州市政府集中采购目录及采购限额标准（2015年）》中规定的软件开发服务。其次，在此次招标过程中，原告投标文件中自带操作系统和数据收集整理的数据库系统。即本次采购项目中的数据库不存在需要单独采购的必要，且对操作系统及数据也不可能单独采购。综上所述，原告投标的体能测试设备中就自带学生体质健康管理服务系统平台，完全能达到用户的招标要求，因此采购单位没有单独开发采购的必要，且该系统也不是可以单独开发的软件开发服务项目。被告明显是偷换概念，其以涉案招标项目违反集中采购为由废标理由根本不成立。2.被告对招标项目的专家评标委员会意见不顾，且与事实不符。涉案招标项目全程由专家评标委员会参加。在质疑期间，专家评标委员会再次对涉案投标项目出具专家意见，认定涉案招标项目原告投标文件合法，提供产品参数符合规定，招标公正公平，程序合法。但被告置上述专家意见不顾，置市财政局行政复议认定不顾，置已经作出合法有效的决定书不顾，滥用行政权力强行违法废标，明显与事实及法律相悖。综上所述，诉讼请求法院：一、依法撤销被告于2017年5月9日作出的越财采决[2017]1号《政府采购投诉处理决定书》；二、依法认定被告于2016年6月3日作出的越财采决[2016]1号《投诉处理决定书》合法有效并确定原告为涉案招标项目中标人；三、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市越秀区财政局辩称：（一）我局作出的涉案招标项目予以废除的决定事实清楚、内容合法、法律依据充分。1.原告投标产品型号为HK6800与其提供的质检报告内产品型号为HK6000不符。经我局向原告在投标文件提交的《国家体育用品质量监督检验中心检验报告》的发证机关发函调查，该中心回复证明确认原告在投标文件中提交的相关产品检验证书属实，但所述产品型号均为HK6000，与原告投标产品HK6800不一致。故，原告不符合招标文件第二册“第六章评分体系与标准”的《商务部分评分表》的评审内容“检验报告”中提供7项（全部）产品质量监督检验报告得2分的要求。2.招标文件中关于业绩的评分标准设置与项目内容不匹配，导致评标委员会对各供应商适用了不同的评分标准，违背了公平公正的原则。涉案项目采购人越秀区教育局向我局明确该项评分设置确实为需提供10万元或以上的学生体质健康监测（或测试）的服务合同业绩。但是经我局对项目的6家投标供应商的投标文件中合同业绩情况进行复查，除了育秀公司提供了服务合同外，其中2家均没有提供相应的合同业绩，另外3家投标供应商所提供的业绩合同实际上均为设备供应合同，未能体现评分设置所要求的业绩内容，即对于各招标供应商适用了不同的评分标准，产生了影响评标公平公正的结果。3.涉案项目所含监测数据库的开发项目，属于政府集中采购项目，分散招标属于程序违法，影响公正性。根据招标文件需求以及各投标供应商报价明细可见，涉案招标项目除了采购测试器材和测试服务外，还包含有监测数据库的开发项目，该开发项目实质为软件开发类项目，属于政府集中采购项目，而采购人越秀区教育局未经专家论证等程序，也未向政府采购管理部门申请批准，将本应该实施集中采购的项目隐含其中进行分散采购，违反了政府采购法定程序，属于程序违法，影响公正性。（二）我局作出越财采决[2017]1号《投诉处理决定书》的程序合法。涉案项目是由采购人越秀区教育局委托采联公司负责组织实施采购，于2016年3月4日发布公开招标公告，有6家供应商参加投标，评标委员会是依法从评标专家库随即抽取组件，并按照采购相关法规和招标文件拟定的评标规则及法定程序进行评标。根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条的规定，我局有职权对涉案项目作出处理。期间，育秀公司分别于2016年4月29日、2016年8月9日向我局提出投诉，我局在法定期限内分别作出了越财采决[2016]1号、越财采决[2016]2号《投诉处理决定书》。后原告于2016年11月7日提出了行政复议。我局根据行政复议决定书对涉案项目进一步审核后，依据《中华人民共和国采购法》第36条的规定，作出越财采决[2017]1号《投诉处理决定书》。综上所述，我局作出的越财采决[2017]1号《投诉处理决定书》，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，程序合法。请求法院依法维持并驳回原告的诉讼请求。
第三人广州育秀教育科技有限公司述称：（一）越秀区教育局采购的广州市越秀区学生体质健康测试器材配置检测数据库连续跟踪服务采购项目不存在废标的情况，被告的废标决定错误，其2017年5月9日作出的越财采决[2017]1号《处理决定书》应当依法撤销。本案中的采购项目属于政府采购中的货物和服务采购，被告以本项目实施过程中，采购单位把集中采购项目隐含混合在分散类项目，把本应该必须委托集中采购代理机构的集中采购项目委托了分散机构进行采购，违反第三十六条第(二)款出现影响采购公正的违法、违规行为的规定予以废标，认识错误，应当予以纠正。1.被告认为：“根据招标文件需求以及各投标供应商报价明细，在本项目中除了采购测试器材和测试服务外，还包含有监测数据库的开发项目”。根据招标文件第二册第五章，“用户需求书”中“区学生体质健康监测数据库建设及连续跟踪服务”的单项预算最高限价2200000元，并且从技术数据参数要求中可以看出该项目的报价分别为：广州育秀——区级、学校级学生健康数据管理系统1500000元，安卓平台A**客户端开发350000元；深圳恒康——学生健康数据管理系统1199700元；广州华夏汇海——学生健康数据管理系统342280元、区学生体质健康数据库建设及连续跟踪服务453000元；珠海锐翔——学生体质健康数据管理系统748000元、区级学生体质健康管理系统1000000元；深圳市菲普莱——区级学生体质健康监测数据库建设及连续跟踪服务1186800元；广州市蓝品信息——区级学生体质健康监测数据库建设及连续跟踪服务（开发与服务）2088000元。按照穗财采[2015]71号《广州市政府集中采购目录及采购限额标准（2015年）》的规定，软件开发（采购品目编码：C0201）的采购起点金额为20万，属于集中采购目录内项目，必须要由集中采购代理机构实行集中采购。我司认为，越秀区教育局此次采购的货物——学生体质健康监测器材就已经要求具有健康数据形成和采集的功能，机器本身具备与设备配套的数据采集、分析、管理等功能的对应软件，直接形成数据导出使用，每个生产制造厂都有相应的数据管理分析软件，只是在功能上各有差异。供应商提供的服务是连续三年将测试设备产生的数据采集下来做大数据分析，形成学生健康检测报告上报给上级部门。这是纯粹的连续大数据分析服务，与软件开发无关。招标文件要求的是采购与测试器材配套的监测数据库连续跟踪服务，这个过程同样不需要供应商做软件开发，市场上是有已经开发好的软件提供的，供应商可以自行采购平台。对于这个服务过程中各个投标供应商是否满足具体服务要求，由于每个供应商理解和响应情况不一，因此投标时各供应商根据自身情况结合招标文件要求提出自己的投标服务承诺和报价，其实这是一个不可分割的整个完整项目采购过程，是完全符合本项目的政府采购属性，任何分割设备和服务的采购方式，对于整个项目的完整性和有效性、合理性、操作性，显然都达不到本项目的实施目标和意义。2.被告认为：“此次招标是学生体质测试器材和体质健康数据库建立和连续跟踪服务的采购，其中器材预算580万元，服务220万元，实际是货物设备为主兼有服务的项目”，但是本项目招标文件第二册第六章‘评分体系和标准’《商务部分评分表》只列出‘投标人具备体质监测（或测试）服务业绩（4分）’却没有同时设置列明要求投标人提供设备供货业绩进行相应的评分。显然，招标文件评分设置与招标内容明显不匹配，而且以采购金额占比较少的服务业绩评分取代采购金额占比例较大的设备业绩评分，这样的评分设置有违政府采购公平竞争与公正原则。”这样的认知严重错误。我司认为，这样的设置可以充分让采购人获得相应服务，更好达成采购目的保障。货物是有形资产，已经由生产厂家生产好的，采购人采购回来开机即可使用。评价货物的优劣应当是以技术参数和性能是否合格、是否获得厂家授权及售后服务等为标准，供应商是否有销售货物业绩不影响货物的质量，不作为评价标准是合理公平的。服务是无形的商品，评价体系只能从实施方案、以往经验业绩等软性指标来体现，故审核以往的业绩是公认的评价体系，这样的设置合理。本次招标中技术评分部分45分，货物的比重是40分，服务的比重是25分，完全符合价格比例，也符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十条的规定，故不存在被告认为的有违政府采购的公平竞争与公正的原则。根据市财政局穗财法[2017]15号《行政复议决定书》第8-9页“三、关于招标文件对服务业绩的评分项目设置问题。1.是否符合项目采购属性方面。结论为：评审指标，符合涉案采购项目服务类采购方面的项目属性和采购需求。2.是否影响评标公平公正方面。仅以涉案采购项目只有唯一投标供应商符合服务业绩评分标准、评审委员会对不同内容的业绩合同采用统一评分标准的主要证据，证明涉案采购项目采购需求指定供应商，招标文件评分设置存在倾向性，或评标委员会被误导，影响采购公正，事实不清，证据不足。”3.被告认为对于不同内容的业绩合同，评审委员会作出相同的评审结果，这种现象有违公平公正原则。我司认为，不公平与设置无关，业绩合同项目共4分，一份业绩合同得1分，并不是不能提供就导致投标无效的条款，只是影响得分而已。而采购人也明确该项评分项确实需要提供10万元或以上的学生体质健康监测（或测试）服务合同业绩，通过市财政局行政复议时交换的证据材料及越秀区财政局调查结果可以说明供应商是充分理解招标文件中商务评审的具体条款，不存在设置不公平。不同的结果获得相同的评分，这是评审委员会工作不认真导致的不公平，评审委员会应当根据招标文件的评审规则，修正有误的评分。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）第七条规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。本项目采购人、招标代理人、投标人、评审专家在整个采购的过程中，没有一方认为本次采购包含集中采购的范围，也没有一方认为有违公平。综上，本次招标没有达到法定的废标理由，不应废标。（二）法院应当判令被告依法行政，确定我司为涉案招标项目的中标人。1.原告投标文件不具备资格性审查条件，属于投标无效。根据《招标文件第一册》的规定，招标文件每一页均要求加盖投标人公章，只有全部满足《资格性和符合性审查表》所列各项要求的投标才是有效投标，只要不满足资格性和符合性条款中所列要求之一的，将被认定为无效投标。原告投标文件中存在绝大多数页投标文件未加盖投标人公章（包含但不仅限于业绩证明材料和质检报告等）根据市财政局交换的行政复议材料中，发现原告投标文件第180-181页，第183-251页，检测报告第142-169页等，均未见投标人加盖公章。除原告外其余五家投标人均在招文件的每一页加盖公章，但评委会却对原告不作同样要求。2.原告本次投标产品为HK6800，而提供的检验报告是HK6000，不具备招标文件中的投标货物合格性、资格性要求。在初审阶段，应属于投标无效。广州市财政局穗财法[2017]15号《行政复议决定书》中载明：“本机关通过函调也查明，申请人（原告）在投标文件中提交的《国家体育用品质量监督检验中心检验报告》对应申请人规格型号HK6000的产品，与投标产品不一致……二、关于申请人在投标文件中提供的检验报告是否适用其规格型号HK6800投标产品的问题。经本机关复议调查，申请人该项主张理由不成立。因此申请人提出恢复原评审委员会给予‘检验报告’得分的复议请求，本机关不予支持。”这更加证明原告本次投标产品HK6800并不具备有效的、合格的国家认可国家质量监督检验报告，且原告的业绩证明材料中所有的合同也没有一份合同可以证明其HK6800产品。由此可见，原告并未有效地、实质地响应招标文件要求，根据招标文件要求，应按投标无效处理。3.原告的报价不符合规定，构成无效投标。被告越财采[2016]1号《行政复议答复通知书》中载明：“学生体质健康监测（或测试）项目报价分别为：深圳市恒康佳业科技有限公司没有报价，视为0……”，投标人应按照招标文件中采购项目技术规格、参数及要求规定的内容、责任范围进行报价，并按《开标一览表（报价表）》及《投标分项报价表》的要求报出总价和分项价格。对于报价免费的内容须标明“免费”，故原告为无效投标人。（三）假设原告的投标有效，其得分应当是87.31分，也排在我司之后，不应当是合格的中标人。鉴于原告本次投标产品为HK6800，而提供的检验报告是HK6000，如果不按照无效投标处理，此项评分也应由2分更改为0分。根据《商务评分评价表》中投标人具备体质健康监测（或测试）服务业绩（4分）的规定，在调查中采购人也明确该项评分项确实需要提供10万元或以上的学生体质健康监测（或测试）服务合同业绩，原告提供的均为设备供应合同，不满足该项目4分的要求，原评审委员会给原告4分的得分应当予以纠正。因此，该项应当得0分，原告的综合得分应由93.31分修正为87.31分，得分排在我司之后，我司应替补为合格的中标人。（四）根据原来评审委员会的评分，原来第一中标人广州汇海因提供虚假的证明材料被取消中标资格，排名第二的原告因为不符合资格性审查，构成无效投标不应当进入实际评审。同时，其报价未按照要求报价，构成无效投标，假设原告进入审查，其得分为87.31分，排名在我司之后，故我司应当是本次招标的合格中标人。综上所述，被告的废标决定没有法律依据，恳请法院撤销其于2017年5月9日作出的越财采决[2017]1号《处理决定书》并依法认定我司为中标人。
第三人广东采联采购招标有限公司述称：关于原告的诉求，我方认为该决定书是否撤销由法院审查认定，我方不发表意见。但我方需要说明如下几点：（一）涉案项目的招标文件包括行政体系是严格按照《政府采购法》及相关法律，结合业主要求并经业主确认所编制的，并不存在文件编制及评分设置的不公平、不合理及误导评标委员会或评标委员会超出范围对项目的资格性作出判定的情形，故我司对被告的上述认定不予认可。（二）行政复议机关撤销了被告所作出的《投诉处理决定书》，《行政复议决定书》中对被告调查的对象、内容、范围作出了明确、清晰的要求，并要求被告在完成上述调查后重新作出处理决定。然而，被告是否按照《行政复议决定书》中的要求正确履行行政职能后作出越财采决[2017]1号《投诉处理决定书》有待法院进一步审查。
第三人广州市越秀区教育局述称：我局对被告作出的越财采决[2017]1号《投诉处理决定书》无异议，不同意原告的诉讼请求。
经审理查明：第三人越秀区教育局因需采购区学生体质健康测试器材配置监测数据库连续跟踪服务项目委托第三人采联公司进行相关招投标工作。第三人采联公司编制的招标文件中“第五章用户需求书”中明确采购内容包含学生体质健康监测器材及区学生体质健康监测数据库建设及连续跟踪服务，采购预算为8000000元。其中学生体质健康监测器材单项最高限价5800000元，区学生体质健康监测数据库建设及连续跟踪单项最高限价为220000元。1.1项目实施总体要求为：“……3.开发并建立区级学生体质健康管理服务系统平台，提供全区学生体质监测数据分析连续跟踪服务期至少为3年，每年须完成全区学生体质健康监测评价报告，协同教育行政及体育教学研究部门，通过评价、反馈、督导、激励等措施。为全区体育决策提供依据，改进体育教学，力争全区学生体质健康向更高水平发展……”1.2中对配套测试器材硬件需求具体要求中包含“学生体质健康数据管理系统”，并备注“学校版+区级版，并根据教育局要求定制开发功能”1.3“全区学生体质健康测试服务进程表”中明确“2017年1月1日-5月20日前，完成开发区学生体质健康管理服务系统（平台建设），并完成2016年全区学生体质健康测试数据汇总分析、出具监测数据分析报告。”“第六章评分体系与标准”中分“技术部分评分表”和“商务部分评分表”，其中“技术部分评分表”评审内容包含设备技术参数、性能的符合性（20分）、项目实施方案（10分）、学生体质健康监测平台的设计、建设方案（10分）、样品（5分），而“商务部分评分表”里评审内容包含生产厂家证书情况（3分）、检验报告（2分）、响应机制情况（1分）、售后服务点情况（2分）、产品质量保障及售后服务条款（5分）、投标人具备体质健康监测（或测试）服务业绩（4分）、教育机构颁发的测试证明或技术服务认可证明（1分）、厂家授权情况（2分），其中“投标人具备体质健康监测（或测试）服务业绩”要求提供2012年以来学生体质健康监测（或测试）服务业绩，且单项合同金额超过人民币10万元或以上，每份得1分，最高得4分。之后，原告以及第三人育秀公司等6家公司参加投标。
2016年4月26日，第三人育秀公司以第三人采联公司及案外人广州华夏汇海科技有限公司（以下简称华夏汇海公司）为被投诉人向被告提出投诉。2016年6月3日，被告作出越财采决[2016]1号《投诉处理决定书》，认为华夏汇海公司在竞标过程中，提供虚假材料，谋取中标，决定华夏汇海公司中标无效，由原告以第二中标候选人身份递补中标。2016年8月8日，第三人育秀公司再次以第三人及原告为被投诉人向被告提出投诉，要求被告核查原告投标文件中所投产品HK6800型质检报告的真伪性和产品型号一致性、学生体质健康监测（测试）服务业绩合同的真伪性等问题。2016年9月13日，被告作出越财采决[2016]2号《投诉处理决定书》，认为原告提供的HK6000产品检验报告不符合招标文件中的要求，并调整相应得分。同时，由于招标文件中评分项目设置与该项目的采购属性明显不相符，存在倾向性，因而招标文件误导了评标委员会和投标供应商，产生了影响评标公平公正的结果，决定对该项目予以废标，责成采购人对招标文件进行修改后重新组织招标。原告不服向广州市财政局提起行政复议，广州市财政局于2017年1月26日作出穗财法[2017]15号《行政复议决定书》，复议查明原告在投标文件中提交的产品检验报告对应其规格型号HK-6000的产品，与投标产品不一致等事实，并认为：一、根据复议调查，对原告提出恢复原评审委员会给予‘检验报告’得分的复议请求不予支持；二、关于招标文件对服务业绩的评分项目设置问题。1.是否符合项目采购属性方面。涉案采购项目兼有货物、服务两类项目预算内容，招标文件中相关评分体系与标准反映了项目综合评分体系中对采购内容方面的评审指标，符合涉案采购项目服务类方面的项目属性和采购需求。2.是否影响评标公平公正方面。被告未向评标委员会等进一步调查取证，证实是否确实存在标书编制倾向性，误导评标委员会或评标委员会未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标的情况。被告仅以涉案采购项目只有唯一投标供应商符合服务业绩评分标准、评审委员会对不同内容的业绩合同采用统一评分标准的主要证据，证明涉案采购项目采购需求指向特定供应商，招标文件评分设置存在倾向性，或评标委员会被误导，影响采购公正，事实不清，证据不足。因此，决定撤销被告作出的越财采决[2016]2号《投诉处理决定书》。
2017年3月24日，第三人越秀区教育局向被告提交《越秀区教育局关于招标文件设置学生体质健康监测（测试）服务业绩的情况说明》。第三人越秀区教育局认为：1.如仅为学校配置学生体质健康检测器材（即硬件设备），提供学生体质检测器材的供应、安装、培训和维护等一般性服务，并未能有效、系统地解决实施学生体质健康监测评价和反馈促进等的根本目标。且基层学校普遍反馈，对于学生体质健康测试的服务、评价和反馈等方面的服务才是目前最为重要和短缺的。2.越秀区每年约需对10万人次的中小学生实施学生体质健康监测及数据上报，因此对提供服务企业的大数据处理能力有较高要求。通过对国内一线城市（北上广深等地）开展学生体质健康监测情况的了解，对于鉴别大规模的学生体质健康监测服务的实施能力，10万元的服务业绩是最基本的起点，只有超过10万元以上的监测（测试）服务项目，才可能具备万人以上的监测（测试）规模。因此，在招标文件中设置了“提供2012年以来学生体质健康监测（或测试）服务业绩，且单项合同金额超过人民币10万元或以上”的业绩证明条件，以作为评价服务企业服务能力的参考指标。该指标中的“单项合同金额”是指仅针对学生体质健康监测（或测试）提供专项服务内容的合同金额，而非指提供监测（测试）设备的售后服务等常规服务内容的金额。3.如投标供应商提供的合同内容中仅提供了学生体质健康监测（或测试）的设备供应合同，而没有独立提供列明学生体质健康监测（或测试）服务内容之合同的，则应视为不符合应标采购要求。
2017年5月9日，被告根据穗财法[2017]15号《行政复议决定书》的意见要求，作出越财采决[2017]1号《政府采购投诉处理决定书》，认为：“1.关于投诉深圳恒康投标产品不符合招标文件要求以及提供的业绩合同不符合招标文件要求的问题缺乏事实根据与证明材料，投诉不成立。2.深圳恒康投标产品为‘HK-6800’，而该公司提供的产品检验报告为‘HK-6000’，不符合招标文件第二册‘第六章评分体系与标准’的《商务部分评分表》的评审内容‘检验报告’中‘提供7项（全部）产品质量监督检验合格报告得2分’的要求，经评标委员会重新复查核实后，将该评分项得分值2分更正为0分。深圳恒康原综合评分总得分为93.31分，经上述调整后得分为91.31分，各投标供应商最后排名不变。3.关于体质健康测试服务合同业绩的问题，由于该项目招标文件中关于业绩的评分标准设置与项目内容不匹配，而导致招标文件的评分标准与评标委员会的实际评标情况不一致。采购人对于该评分项的要求与评标委员会的评分标准以及投标供应商提供的实际业绩之间的互相矛盾，使得各投标供应商并非在公平匹配的评分标准之下得到评分，明显有失公平公正。4.投标供应商的投标文件出现多处错漏瑕疵，而评标委员会未有及时发现，招标代理机构与评标委员会对此也未能作出合理解释，使本案出现评标混乱现象，有违公平公正原则，导致本案重复投诉与行政复议纠纷不断的结症所在。5.本项目在实施过程中，采购单位把集中采购类项目隐含混合在分散类项目，将本应必须委托集中采购代理机构的集中采购项目委托了分散代理机构进行采购，违反政府采购法定程序，必须予以依法纠正。”故决定对采购项目予以废标，责成采购人剔除属于集中采购类的项目并对招标文件进行修改后重新组织招标。原告不服，提起诉讼。另，穗财采[2015]71号《广州市政府集中采购目录及采购限额标准（2015年）》中明确软件开发服务为集中采购项目，采购起点金额为20万元以上（含20万元）。
以上事实有招标文件、投诉书、投诉处理决定书、行政复议决定书、情况说明等证据予以证实。
本院认为：《政府采购供应商投诉处理办法》（2004年9月11日施行）第三条第一款规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。”因此，被告具有对本辖区政府采购投诉事项进行处理的法定职权。
本案争议焦点为：一、被告是否有权作出废标决定；二、被告决定废标并责令重新组织招标的理由是否成立。
关于被告是否有权作出废标决定，本院认为，《中华人民共和国政府采购法》（2014修正，以下相同）第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”第三十六条第一款规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（四）因重大变故，采购任务取消的。”《政府采购货物或者服务招标投标管理办法》（2014年9月11日施行，以下相同）第十条规定：“县级以上各级人民政府财政部门应当依法履行对货物服务招标投标活动的监督管理职责。”第五十七条第一款规定：“在招标采购中，有政府采购法第三十六条第一款第（二）至第（四）项规定情形之一的，招标采购单位应当予以废标，并将废标理由通知所有投标供应商。”本院认为，虽然《政府采购货物或者服务招标投标管理办法》中规定出现影响采购公正违法违规行为情形的废标主体为招标采购单位，但被告作为政府采购监督管理行政主管部门在监督检查过程中发现或接到投诉并查明采购人或采购代理机构或投标人等的行为违法违规且影响到采购的公正性的情形的，同样具有行使废标的权利。同时，本案涉诉投诉处理决定系被告针对第三人育秀公司投诉本案原告所作出的行政行为，与此前投诉华夏汇海公司所作出的投诉处理决定并非同一行政行为，故不属于重复处理行为。
关于被告认定废标并责令重新组织招标的理由是否成立，本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第三条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”因此，政府采购作为公共财政的重要组成部分，应当遵循公开、公平、公正、利益兼顾等原则。本案中，被告认定废标并责令重新组织招标的主要理由包括：1.评分设置不合理且评分设置与招标内容不匹配、不公平；2.不应将集中采购项目进行分散采购。关于第一点理由，本院认为，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十条规定：“货物服务招标采购的评标方法分为最低评标价法、综合评分法和性价比法。”第五十二条规定：“综合评分法，是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下，按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。综合评分的主要因素是：价格、技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度，以及相应的比重或者权值等。上述因素应当在招标文件中事先规定。评标时，评标委员会各成员应当独立对每个有效投标人的标书进行评价、打分，然后汇总每个投标人每项评分因素的得分……”本案中，涉案采购项目兼有货物、服务两类项目的预算内容。根据招标文件要求，采购内容除了监测仪器设备之外还包含对仪器设备采集的数据进行汇总、分析、跟踪监测等服务内容。因此，为了最大限度的满足采购人的需求，被告认定评分体系应当同时设置货物业绩及服务业绩两项评分标准，符合采购人需求及招标文件要求。同时，根据被告对投标供应商所提交的业绩合同复查情况来看，评标委员会在部分投标供应商未能按照评分体系中“投标人具备体质健康监测（或测试）服务业绩”要求提供服务业绩合同的情况下均给予相同的评分，有违公平公正原则。关于第二点理由，本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定……纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。”第十八条规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”本案中，涉案采购招标文件中明确采购内容包括学生体质健康监测器材、监测数据库建设及连续跟踪服务两项内容。而且，要求学生体质健康数据管理系统应当根据采购人要求定制开发功能。因此，被告认为涉诉采购项目除了仪器设备之外，还包括了与仪器设备相对应的软件开发服务项目，并认定此次采购将应当集中采购项目隐含其中进行分散采购违反《中华人民共和国政府采购法》第十八条规定，并无不当。综上所述，被告经过反复调查综合考虑上述因素，并根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条之规定作出废标并要求剔除集中采购项目重新招标的决定，符合上述法律规定。
综上，原告要求撤销被告作出的越财采决[2017]1号《政府采购投诉处理决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告深圳市恒康佳业科技有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告深圳市恒康佳业科技有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 何欣颖
人民陪审员 李群燕
人民陪审员 伍碧霞
二０一八年四月二十四日
书 记 员 吴佩文