浙江省苍南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0327行初26号
原告林吕伍。
原告林仁山。
原告林贤渺。
原告林吕蓬。
原告林仁孝。
原告林仁乾。
原告林仁言。
原告苏相历。
原告林清泱。
原告苏相味。
原告林久焕。
原告林仁库。
原告林吕干。
原告林吕永。
诉讼代表人苏相味。
诉讼代表人林吕干。
委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。
被告苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县工人文化宫后面。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
第三人温州新雅曙光房地产开发有限公司。
法定代表人朱诗平，总经理。
委托代理人杨乃柱、余乃盛，均为浙江法之剑律师事务所律师。
第三人苍南县钱库镇车头村民委员会。
负责人林清选，主任。
原告林吕伍等十四人因要求被告苍南县国土资源局（以下称县国土局）履行查处土地违法一案，于2016年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年5月17日向被告县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月15日第一次公开开庭审理了本案。原告林吕伍等十四人的诉讼代表人苏相味、林吕干及委托代理人史西宁、被告县国土局负责人陈守喜及委托代理人陈立启、第三人温州新雅曙光房地产开发有限公司（以下称新雅曙光房开公司）的委托代理人余乃盛等到庭参加诉讼。因苍南县钱库镇车头村民委员会（以下称车头村委会）与本案被诉行政行为或案件处理有利害关系，本院依法通知车头村委会为本案第三人参加诉讼。并于2016年9月14日第二次公开开庭审理了本案。原告林吕伍等十四人的委托代理人史西宁、被告县国土局负责人黄品为及委托代理人陈立启、第三人新雅曙光房开公司的委托代理人余乃盛、第三人车头村委会负责人林清选等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告林吕伍等十四人诉称，原告系苍南县钱库镇车头村村民，在本村依法承包土地。第三人新雅曙光房开公司在没有取得建设用地规划许可、建设用地批准书、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等相关法律手续的情况下，非法侵占原告所承包的土地进行“江南御府滨水公园”项目建设。其强行占用集体土地进行建设的行为严重违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，侵害了原告的合法权益。原告于2016年2月27日向被告书面申请对上述违法占地行为进行查处，被告于2016年2月28日收到原告的书面查处申请，但至今没有履行法定职责对违法占地行为进行查处，依法作出处罚决定。原告认为，被告对违法占地行为具有查处的法定职责，被告收到查处申请后未立案查处，属严重的行政不作为。特诉请法院：一、判令被告履行法定职责，对第三人非法侵占原告承包耕地进行“江南御府滨水公园”项目建设的违法占地行为立案查处；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：1、第三人的告示，证明第三人违法占地的事实；2、钱库镇车头村民委员会证明，证明第三人所开发的江南御府小区已经占到了红线外；3、答复函，证明原告向苍南县住房和城乡规划建设局申请政府信息公开的事实；4、查处申请书，5、EMS快递详单，证明原告向被告邮寄申请查处的材料及其已收到的事实；6、C-3-15地块征地补偿款清单，证明第三人非法占地及原告的诉讼主体资格；7、会议纪要，证明涉案绿地由第三人非法占建；8、复函，证明实际绿化带不到5米，一半绿化带由第三人非法占用；9、村级财务收支公开明细表，证明涉案土地已被第三人新雅曙光房开公司征用，其给予30万元补偿。
被告县国土局辩称，一、本案基本事实清楚。原告曾分别向县国土局、温州市国土资源局反映第三人新雅曙光房开公司非法侵占承包地进行“江南御府滨水公园”项目建设，要求进行查处。经查：举报涉及的土地位于第三人开发建设的江南御府项目用地红线外，属集体所有，并未被征用。经钱库镇人民政府同意，作为钱库镇“五水共治”美化措施，车头村自行负责在该地块上种植树木和青草，但没有进行建筑物或构筑物建设。2016年3月18日，被告作出苍土信处【2016】018号信访事项答复意见书，告知原告如对此有异议的，可以向当地政府或治水办反映；原告不服向温州市国土资源局提出信访事项复查，2016年5月10日，温州市国土资源局作出温土资法【2016】66号信访事项复查意见书，决定予以维持。二、被告不予立案具有事实和法律依据。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。原告举报涉案地块存在违法占地行为。经调查，涉案地块上并未进行建筑物或构筑物建设，不存在未经批准，非法占用土地的违法事实，因此被告据此不予立案，具有事实和法律依据。种植树木和青草的行为系钱库镇人民政府批准的“五水共治”美化措施，如对该措施有异议，可以向有关部门提出。三、被告已履行了告知程序。2016年3月18日，被告已作出【2016】018号信访事项答复意见书，告知不予立案理由及若有意见可以向有关部门提出。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据及依据：1、温州市国土资源局信访事项转送书（两份）、查处申请书，证明原告举报涉案地块存在违法占地，要求立案查处的事实；2、苍政发【2012】262号文、测绘图，证明涉案地块的位置；3、钱政【2015】206号文，证明钱库镇人民政府决定由车头村自行负责位于江南御府旁边的“五水共治”美化措施；4、信访事项答复意见书、信访事项复查意见书，证明被告已作出书面答复及温州市国土资源局维持被告的答复意见的事实。法律依据：《国土资源行政处罚办法》第十二条。
第三人新雅曙光房开公司述称，一、林吕伍等十四人与本案不具有利害关系，不是适格原告。原告提供的证据材料，不能反映其系涉案土地的承包权人，故如涉及该土地的处理行为，与原告没有利害关系。二、被告不予以立案符合事实和法律的规定。涉案土地位于第三人开发建设的江南御府项目红线外，第三人并未受让和使用，土地属村集体所有，并未被征用，涉案土地系经车头村委会、钱库镇人民政府同意作为钱库镇“五水共治”美化措施及车头村为民办实事的绿化项目，该地块只是种植树木和青草，并没有进行建筑物和构筑物建设，不存在办理土地征用及建设用地规划许可、工程规划许可等手续。因此，被告不予立案符合事实和法律的规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人新雅曙光房开公司向本院提供了以下证据：1、公证书、土地使用权出让合同总平图、施工许可，证明第三人的江南御府项目合法及本案、诉争土地非项目范围内；2、会议纪要、决定，证明诉争项目由钱库镇人民政府同意作为“五水共治”绿化美化措施，系车头村绿化项目等情况。
第三人车头村委会未作陈述。
第三人车头村委会向本院提供了以下证据：村民代表会议记录，证明滨水公园建设项目是经过村民代表大会通过的。
各方当事人提供的上述证据，经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1的真实性没有异议，其内容反映绿化美化的措施由第三人新雅曙光房开公司承建，但实际上是车头村委会委托第三人新雅曙光房开公司进行出资承建；对证据2，真实性没有异议，对证明对象有异议，江南御府项目实际占用面积是45.29亩，在出让的红线范围内，没有超过红线进行建设的情形，该证明的后半段主要是开发商在建设工程中的影响，不属于本案的审理范围；对证据3的真实性，没有异议；对证据4、5，确有收到；对证据6，与本案不具备关联性；对证据7的真实性没有异议，从内容上看，该项目是车头村为民办实事的项目，由于村委会没有资金而由第三人新雅曙光房开公司承建；对证据8，真实性无法判断。第三人新雅曙光房开公司质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，但该告示证明该项目的业主是村委会而非第三人，第三人是按照村民大会的表决通过及镇政府的意见而出资承建该项目；对证据2，真实性没有异议，但证明反映的内容不真实；对证据3、4、5，没有异议；对证据6，没有异议，但与本案不具有关联性，不能证明原告的待证事实；对证据7，真实性没有异议，但第三人只是帮忙承建的单位；对证据8，真实性由法院审核；对证据9，确有支付给车头村委会30万元，该款项不是征地补偿款，是根据钱库镇人民政府的要求对车头村委会的建设进行资助。第三人车头村委会则认为：公园地块是项目之外的，不存在征地问题，根据现有的政策，政府是无法征用道路的，是作为公用配套设施使用的，开发商当时提出，钱库镇镇长带队协调这块由开发商代为建设，是开发商的一个卖点，村里同意房开公司的意见但要支付一笔款项给车头村委会作为公用事业的建设资金，实际收到款项60万元。对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1，对其证明对象没有异议；对证据2，真实性没有异议；对证据3，因没有证据原件，对其真实性不予认可；对证据4，原告确收到过这两份答复意见书。第三人新雅曙光房开公司对被告提供的证据均无异议。对第三人新雅曙光房开公司提供的证据，原告质证认为：对证据1的真实性，没有异议；对证据2，其中会议纪要最后一行“由第三人进行建设”，是第三人进行违法占地建设，决定没有原件，对真实性不予认可；被告质证意见如下：对证据1，与本案没有关联性；对证据2，真实性没有异议，会议纪要与决定是不矛盾的，会议纪要提及业主是村委会，承建的是第三人新雅曙光房开公司，决定只是提到项目是车头村自行负责，是会议纪要的前半部分，没有提及由第三人承建。对第三人车头村委会提供的证据，原告质证认为：对真实性没有异议，但第三项中陈述与事实不符，会议记录中的砌岸观景工程与本案中十米景观带不是一回事。被告与第三人新雅曙光房开公司则均无异议。第三人车头村委会对其他证据未发表质证意见。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据3、4、5，以及被告提供的证据1、2、4，经质证后各方当事人均无异议，因上述证据来源合法，与本案也有关联性，本院对其证明力均予以确认；原告提供的证据1、7，被告提供的证据3，以及第三人新雅曙光房开公司提供的证据2和第三人车头村委会提供的证据，均可证明“江南御府滨水公园”项目建设由第三人新曙光雅房开公司负责实施的事实，其中该项目虽经村民代表大会表决通过，但村委会既不是征收、征用土地的主体，也不具备改变土地功能的资格，故上述证据不能证明第三人新曙光雅房开公司实施绿化项目的合法性；原告提供的证据2、8所涉及的证明及复函，均非最终结论，故不能作为本案的定案依据使用；原告提供的证据6，结合原告均为车头村村民的事实，说明其与本案中要求查处的事项具有利害关系，可以证明原告的待证事实，本院对其证明力予以确认；原告提供的证据9，各方当事人对真实性均无异议，可证明第三人新曙光雅房开公司为实施绿化项目，支付给第三人车头村委会60万元，第三人车头村委会以“土地补偿费”名义入账的事实；至于第三人新曙光雅房开公司提供的证据1，因江南御府项目的合法性不属于本案的审查范围，本院不予审核认定。
经审理查明，原告林吕伍等十四人系苍南县钱库镇车头村村民。第三人新雅曙光房开公司则是位于苍南县钱库镇的江南御府房地产项目的开发商，江南御府河滨景观绿地位于车头村江南御府旁边，所涉土地性质属于车头村集体土地、农用地，尚未经征收。2015年9月22日，苍南县钱库镇人民政府经研究，原则上同意江南御府河滨景观绿地项目由江南御府开发商承担建设；2015年10月30日，车头村召开村民代表会议，认为C-3-15地块周边河道砌岸观景工程系“五水共治”工程建设项目，应配合项目工作，确保工程有序进行；2015年12月30日，苍南县钱库镇人民政府决定上述项目由车头村自行负责建设。后第三人新雅曙光房开公司自行出资对江南御府河滨景观绿地进行建设，并支付第三人车头村委会“土地补偿费”60万元，现已建设完毕。2015年12月8日，因相关村民向苍南县住房和城乡规划建设局申请公开钱库镇车头村江南御府滨水公园项目的用地规划许可证及规划红线图，该局答复称申请公开的上述政府信息不存在。2016年1月21日，原告林吕伍等人以《行政复议申请书》的形式致被告县国土局并抄报温州市国土资源局，其中称：申请人系苍南县钱库镇车头村村民，在本村依法承包土地。新雅曙光房开公司在没有取得建设用地规划许可、建设用地批准书、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等相关法律手续的情况下，非法侵占申请人所承包的集体土地进行“江南御府滨水公园”项目建设。其强行占用集体土地进行建设的行为严重违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，侵害了原告的合法权益。要求对建设单位非法强占申请人承包地的行为立案查处，并追究相关人员的法律责任。2016年2月27日，原告林吕伍等人向被告县国土局邮寄《查处申请书》，被告于次日收到该书面查处申请，重申了上述查处申请。2016年3月18日，被告县国土局作出苍土信处【2016】018号《信访事项答复意见书》，主要内容如下：林吕伍等人：你们于2016年1月21日，向温州市国土资源局反映温州新雅曙光房地产开发有限公司非法侵占承包地进行“江南御府滨水公园”项目建设的信访事项，本单位依法予以受理，经调查核实，现答复如下，钱库镇车头村滨水绿化建设工程属钱库镇“五水共治”绿化美化重点项目之一。2015年10月30日，车头村村民代表会议同意该绿化工程的建设，钱库镇人民政府也同意该绿化工程由车头村自行负责建设。如对该项目有异议的，建议向当地政府或治水办反映。2016年5月10日，温州市国土资源局作出温土资法【2016】66号《信访事项复查意见书》，维持了上述答复意见书。原告林吕伍等十四人以被告县国土局在2016年2月28日收到原告的书面查处申请后，至今没有履行法定职责对违法占地行为进行查处，并依法作出处罚决定为由，向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定，“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”第十二条规定，“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。”据此，被告县土管局对辖区内违反土地管理的行为具有查处的法定职责。针对第三人新雅曙光房开公司未经依法申请、未办理农用地转用审批手续，占用村集体农用地进行“江南御府滨水公园”项目建设，原告林吕伍等人多次向被告提出查处申请，要求被告依法处理，而被告未按程序立案调查，进而做出相应的处理决定，已经构成了不履行法定职责；且被告在接到原告林吕伍等人的查处申请后，以信访事项的名义答复，违反了法定程序。综上，原告的诉讼请求合法有据，本院予以支持。被告的辨述没有事实与法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
限被告苍南县国土资源局于本判决生效之日起60个工作日内履行对“江南御府滨水公园”项目建设的违法占地行为进行查处的法定职责，并依法作出处理决定。
案件受理费50元，由被告苍南县国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省温州市中级人民法院（开户行：农行温州市分行；户名：温州市财政局非税收入结算户；帐号：192999010400031950013。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 范则共
审 判 员 白少华
人民陪审员 张笃敏
二〇一六年九月十八日
书 记 员 章 彬