海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第34号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人（原审原告）海口兰阳物业有限公司。
法定代表人林明昌，董事长
委托代理人陈信雄，海南广哲律师事务所律师。
委托代理人张山荣，海南广哲律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）与上诉人海口兰阳物业有限公司（以下简称兰阳公司）因撤销收回土地使用权决定一案，不服海口市琼山区人民法院（2014）琼山行初字第18号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年4月28日立案后，依法组成合议庭，并于2015年5月25日公开开庭审理，上诉人市国土局的委托代理人吴孔军，上诉人兰阳公司的委托代理人陈信雄、张山荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：涉案宗地位于琼山区云龙镇海榆东干线公路东侧，原土地使用人是海口市侨光物业发展公司（以下简称侨光公司）。1994年2月1日，兰阳公司与侨光公司签订《有偿转让土地合同书》，约定侨光公司将位于原琼山县云龙镇海榆东干线24公里处东侧面积约27亩的土地使用权转让给兰阳公司。同年4月6日，兰阳公司与侨光公司又签订《土地使用权有偿转让补充协议》，以每亩10万元（共26.72亩）土地转让价，向侨光公司支付土地转让费共计2672000元。1994年11月4日，原琼山市土地管理局以琼山国土函（1994）135号《关于同意海口市侨光物业发展公司转让土地使用权给海口市兰阳物业发展公司的批复》，同意侨光公司将位于云龙镇“琼山国用（云龙）字第0448号”地块中26.720亩土地转让土地使用权给兰阳公司。2001年1月18日，原琼山市人民政府将上述土地使用权登记过户至兰阳公司名下，并为兰阳公司颁发了琼山籍国用（2001）字第10-0074号《国用土地使用证》。兰阳公司自2001年1月取得该块土地使用权后，仅将该地用围墙围住，并在该地上种植一些芭蕉等作物。一直没有开发建设。2004年，市国土局在全海口市进行闲置土地清理过程中，发现兰阳公司涉案宗地的利用现状为部分种植香蕉的蕉园，土地一直处于闲置状态。市国土局经调查取证后，认定兰阳公司的涉案宗地未开发建设致使土地闲置超过两年，故拟作无偿收回该地的处置。2004年10月28日，市国土局将兰阳公司土地闲置事实填报《海口市闲置土地审批表》上报海口市人民政府并得到审批同意后，遂于2005年1月25日对兰阳公司作出市国土处字（2005）56号《收回国有土地使用权决定书》（以下简称56号收回土地使用权决定），决定无偿收回位于云龙镇海榆东干线公路东侧18117.29平方米的土地使用权，依法注销相关土地权源证明。该收地决定书作出后，市国土局没有将其直接送达兰阳公司，而是于2005年5月8日在《海南日报》上进行公告送达。2014年7月，兰阳公司为了开发建设该涉案宗地，到市国土局处查询时，才得知市国土局已于2005年1月25日以兰阳公司未按规定开发利用土地，致使土地闲置超过两年，对兰阳公司作出56号收回土地使用权决定，无偿收回登记在兰阳公司名下的琼山籍国用（2001）字第10-0074号的土地使用权，并注销相关的土地权源证明。另查，市国土局在作出的56号收回土地使用权决定之前，没有履行事先告知义务，告知兰阳公司收回土地使用权的事实、理由和依据；没有告知兰阳公司享有申辩、陈述和要求听证等权利；没有通过直接送达、留置送达、邮寄送达或转送达方式送达兰阳公司，而是直接通过报纸公告方式送达，因此，兰阳公司以市国土局违反法定程序，严重剥夺了该公司申诉和抗辩的权利，损害了兰阳公司的合法权益为由，向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销市国土局作出的56号收回土地使用权决定。
原审法院判决认为：根据《海口市处置闲置土地若干规定》第十一条规定：“市土地行政主管部门按以下程序收回闲置土地：（一）向土地权益人发出《收回土地事先告知书》，将拟收回土地的事实、理由和依据以及申辩、陈述和要求听证等权利告知土地权益人，并抄送市规划建设等行政主管部门。市规划、建设等行政部门暂行办理有关土地权益人建设用地的规划报建。建设等审批手续；（二）告知听证程序完结后，土地闲置事实清楚的，报原用地批准机关审批后发出《收回土地决定书》，注销相关土地权源证明”。本案中，兰阳公司自2001年1月起取得该涉案宗地的土地使用权后，除在该地上筑围墙和种一些芭蕉等农作物外，没有按法律规定和合同约定对该地进行实质性的开发建设，致使土地一直处于闲置状态。2004年，市国土局在全海口市进行闲置土地清理过程中，发现兰阳公司的土地处于闲置状态，经调查取证后，认为兰阳公司未按合同约定开发建设致使土地闲置超过两年，故拟作收回土地的处置。市国土局认定兰阳公司的土地闲置超过两年，认定事实清楚、定性准确。但市国土局在2005年1月25日对兰阳公司作出56号收回土地使用权决定之前，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定和《海口市处置闲置土地若干规定》第十一条规定，向兰阳公司发出《收回土地事先告知书》，将拟收回土地的事实、理由和依据以及享有申辩、陈述和要求听证等权利告知兰阳公司，剥夺了兰阳公司的申辩、陈述及要求听证的权利，违反法定程序，属程序违法。另，市国土局作出56号收回土地使用权决定后，在未采取直接送达、留置送达或邮寄送达的情况下，便直接在《海南日报》上公告送达，也不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定，属送达程序违法。综上，市国土局作出的56号收回土地使用权决定的具体行政行为和送达方式违反法定程序，依法应予撤销。市国土局的抗辩理由不能成立，不予采纳。兰阳公司的诉讼请求理由充分。予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决：撤销市国土局于2005年1月25日对兰阳公司作出的56号收回土地使用权决定。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，提起上诉称：
一、原审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法应予纠正。（一）原审法院未查明上诉人作出56号收回土地使用权决定之前兰阳公司没有在其经营场所开展正常经营活动的事实。根据市国土局在庭前向海口市工商管理部门查询兰阳公司的机读资料可以看出，兰阳公司最后年检时间是2002年08月26日，之后就没有依法进行工商年检，并在2006年1月12日因逾期未参加年检被工商行政管理部门吊销营业执照，至今该公司仍处于营业执照被吊销的状态，没有恢复正常的经营活动。在市国土局作出56号收回土地使用权决定之前，兰阳公司并没有在其经营场所开展正常的经营活动，因此导致市国土局相应的文书不能按照正常的途径进行送达，最终采取报纸公告的形式进行送达。（二）原审法院未查明兰阳公司针对56号收回土地使用权决定的起诉已超起诉期限的事实。上诉人根据《闲置土地处置办法》第五条“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书”的规定，于2005年5月在报纸上对56号收回土地使用权决定进行公告，该公告是具有法律效力的，兰阳公司应当在公告确定的时间和法律规定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼，其直到2014年9月才向人民法院提起行政诉讼，已远远超过了起诉期限。（三）原审法院以《海口市处置闲置土地若干规定》处理本案属于适用法律错误。《海口市处置闲置土地若干规定》是从2005年5月1日起施行的，但本案被诉的56号收回土地使用权决定在2005年1月就已经作出，而且依据的是国土资源部1999年4月28日开始施行的《闲置土地处置办法》，有关收回闲置土地的程序并不是按照《海口市处置闲置土地若干规定》来进行，因此，原审法院适用法律错误。
二、上诉人作出的56号收回土地使用权决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。涉案土地位于琼山区云龙镇海榆东干线公路东侧，原土地使用权人是侨光公司。1993年3月16日，原琼山县国土局与侨光公司签订《国有土地使用权出让合同》，该合同附件《土地使用条件》中约定涉案土地应在1994年12月31日之前完成的建筑物面积不少于67584.03平方米，应在1995年12月31日以前竣工，延期竣工30日的，罚以出让金总额的1%，延期竣工超过60日的，县土地管理部门有权收回土地使用权，注销《国有土地使用证》，其地上建筑物无偿归国家所有。1994年2月1日侨光公司与兰阳公司签订《有偿转让土地合同书》，将涉案土地转让给兰阳公司，转让合同书第四条约定：“甲方有偿转让给乙方的土地使用权时间为70年。在使用期间内，乙方有权按自己的意愿进行开发建设、经营管理，但必须在国家建设部门以及土地管理部门规定下进行。”2001年兰阳公司向原琼山市国土环境资源局申请土地登记，2001年1月18日，原琼山市人民政府给兰阳公司颁发了琼山籍国用（2001）字第10-0074号《国有土地使用权证》，但兰阳公司自取得土地证后一直未对涉案土地进行开发建设。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，兰阳公司应当继受1993年原琼山县国土局与侨光公司签订《国有土地使用权出让合同》附件中《土地使用条件》约定的权利和义务，按照规定的日期进行开发建设。但兰阳公司自2001年取得土地证后，至2004年时一直未对涉案土地进行开发建设，其闲置土地的事实是清楚的。市国土局在2004年进行全海口市闲置土地清理过程中，发现涉案土地的闲置情况，该地土地利用现状部分为种植香蕉的蕉园，具备开发建设的基础设施条件，但没有任何开发建设，市国土局经对涉案土地的现状进行了拍照取证、权属调查等相应的调查后，其闲置土地的情况符合《闲置土地处置办法》第4条第二款的规定，故认定涉案土地闲置已超过两年，拟作无偿收地的处置。2004年10月28日，市国土局将涉案土地的闲置事实形成《海口市闲置土地处置审批表》上报市政府审批同意后，于2005年1月25日作出56号收回土地使用权决定。根据《闲置土地处置办法》第5条的规定，上诉人于2005年5月8日在《海南日报》上进行公告送达。因此，上诉人作出的56号收回土地使用权决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。
综上所述，上诉请求二审法院：1、撤销海口市琼山区人民法院（2014）琼山行初字第18号行政判决；2、判令驳回兰阳公司的诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费用由兰阳公司承担。
上诉人兰阳公司上诉称：原审法院认定上诉人在取得涉案土地［琼山籍国用（2001）字第10—10074号］土地使用权之后，没有按照法律规定和合同约定对该地进行实质性的开发建设，致使土地闲置超过两年，认定事实错误，具体理由如下：
一、兰阳公司实际投入开发总金额已达到25%，依法不应认定为闲置土地。1994年2月1日，兰阳公司与侨光公司签订《有偿转让土地合同书》，合同约定侨光公司将位于琼山县云龙镇海榆东线24公里处东侧，面积约为27亩的土地使用权转让给兰阳公司。同年4月6日，兰阳公司与侨光公司签《土地使用权有偿转让补充协议书》。最终，兰阳公司以每亩10万元（共26.72亩）土地转让价，向侨光公司支付土地转让费共计2672000元。2001年1月8日，原琼山市人民政府将上述土地使用权过户至兰阳公司名下，土地证号为琼山籍国用（2001）字第10-00**号。按照法律规定和合同约定，上述土地开发建设资金总额为534.4万元，实际投入开发总金额133.6万元，已达到25%，都有相应的证据证明，原审法院没有查明兰阳公司已经实际投入开发建设且投资总额已经达到法律规定的25%，就认定该涉案土地没有进行实质性的开发建设，从而导致土地闲置，属于认定事实错误。
二、原审法院未查明因政府原因导致兰阳公司无法完成对涉案土地的开发建设，就认定涉案土地构成土地闲置，属于认定事实错误。兰阳公司取得涉案土地的土地使用权后，便一直向有关行政机关申请相关规划建设等土地开发手续。《YI街区20街坊3宗地界址点成果表》及《建设项目建设用地规划许可证核发必备材料》等证据可以充分证明，兰阳公司已对该涉案土地作出规划设计方案，并多次向行政规划部门、建设部门申请提供相关土地开发建设指标，申请对该宗涉案土地进行开发建设，因规划部门答复称琼山云龙这边总体规划没有出，没有给下发规划指标，从而导致兰阳公司一直处于被动状态，无法完成对该宗土地的开发建设。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第四款“因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的”，以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十九条“因政府原因造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门可以对已具备动工开发条件且项目符合产业政策、己落实项目资金的闲置土地，延长动工开发期限，并签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任”的规定，可以认定为因政府原因造成土地闲置，应当重新约定动工开发、竣工期限。原审法院认定因兰阳公司原因造成土地闲置，没有事实依据。
三、市国土局没有按照法律规定向兰阳公司发出闲置土地调查通知书，严重违反法律程序，原审法院认定市国土局作出的闲置土地调查符合事实，没有法律依据。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十一条之规定“市、县、自治县土地行政主管部门发现有涉嫌构成本规定第二条规定的闲置土地的，应当在发现之日起30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。国有建设用地使用权人应当在接到闲置土地调查通知书之日起30日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料”，兰阳公司是经合法注册登记的企业法人，有明确详细的营业场所和住所地，市国土局在开展闲置土地调查时，没有根据上述法律规定向兰阳公司发出闲置土地调查通知书，违反法定程序，严重剥夺兰阳公司的申辩权利。
四、兰阳公司是台资独资企业，其投资理应受到法律保护。根据《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》第二十四条之规定“国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对台湾同胞投资者的投资可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。补偿相当于该投资在征收决定前一刻的价值，包括从征收之日起至支付之日止按合理利率计算的利息，并可以依法兑换外汇、汇回台湾或者汇往境外”，涉案土地并没有涉及公共利益征收，市国土局作出56号收回土地使用权决定违反了上述法律规定，侵害了上诉人的合法权益。原审法院仅凭市国土局违反法律规定和法定程序作出的闲置土地调查报告认定涉案土地构成闲置，没有法律依据。
综上，特提起上诉，兰阳公司原上诉请求为：一、依法撤销市国土局作出的56号收回土地使用权决定；二、依法认定市国土局无偿收回登记在兰阳公司名下的琼山籍国用（2001）字第10—0074号土地不构成土地闲置；三、本案一、二审诉讼费由市国土局承担。后经本院在二审开庭时释明后，兰阳公司当庭变更上诉请求为：一、要求二审法院依法纠正原审判决对土地闲置的事实的认定；二、本案一、二审诉讼费由市国土局承担。
兰阳公司针对市国土局的上诉答辩称：
一、兰阳公司有明确的经营场所，是经工商行政管理局依法注册登记的公司，有独立的法人主体资格、明确的经营范围、明确的经营办公场所。公司自1994年2月25日注册登记成立以来，经营办公场所一直位于海口市南联路宏利大厦内1F，兰阳公司在住所地开展经营活动至今，从未收到过市国土局于2005年1月25日作出的56号收回土地使用权决定。即使兰阳公司于2006年1月12日被吊销了营业执照，但市国土局的56号收回土地使用权决定是在2005年1月25日作出的，并不影响市国土局向兰阳公司进行送达。市国土局以兰阳公司没有固定的经营场所为由采取报纸公告的方式进行送达，违反了法定送达程序。市国土局没有采取直接送达、留置送达或邮寄送达的方式进行送达，便径直在《海南日报》上公告送达，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。……公告送达，应当在案卷中记明原因和经过”的规定，送达程序违法。
二、兰阳公司的起诉没有超过法律规定的期限。2014年7月，兰阳公司为了继续开发利用涉案土地，在市国土局处查询涉案土地使用权情况才得知，市国土局已于2005年1月25日作出56号收回土地使用权决定，亦在此时才得知，市国土局于2005年5月在《海南日报》进行公告送达。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，以及第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年…”之规定，兰阳公司于2014年9月向原审法院提起的行政诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。
三、兰阳公司实际投入开发总金额已达到25%以及因政府原因开发不具备条件，涉案土地依法不属于闲置土地。（此部分意见与兰阳公司的相关上诉意见相同，不再重复。）
市国土局针对兰阳公司的上诉答辩称：不论是根据转让合同的约定还是在转让之后兰阳公司一直没有开发涉案土地的事实，市国土局在土地闲置工作中开展了相应的调查，相关证据已经说明兰阳公司对涉案土地没有进行开发，土地闲置的事实是客观存在的，因此，兰阳公司关于土地不构成闲置的辩解不能成立。
二上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，二上诉人均未提交新证据。
二审另查明：上诉人市国土局在一审时提交了原琼山市土地管理局于1994年6月制作的土地使用权转让登记表，该表“地政科（股）审核意见”一栏中的审核意见为：“1、根据经办人审核意见，转让26.72亩，每亩100000元，计款2672000元，实际增值总额534400元，应缴增值费53440元，管理费26720元。2、原投资的总额5344000元，已开发1336000元，已达到25%。3、转让的用途不变（别墅商住）。拟报局领导审核”。另外，原审判决审理查明中关于“原告自2001年1月取得该块土地使用权后，仅将该地用围墙围住，并在该地上种植一些芭蕉等作物”的事实陈述与后面“一直没有开发建设”的陈述在内容上存在矛盾，且原审判决认定涉案土地“一直没有开发建设”的证据不足，故二审对此部分事实不予认定。
二审查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：一、关于上诉人兰阳公司针对56号收回土地使用权决定的起诉是否超过法定起诉期限的问题。上诉人市国土局主张其于2005年5月在报纸上对56号收回土地使用权决定进行公告，兰阳公司应当在公告确定的时间和法律规定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼，其直到2014年9月才提起行政诉讼已超过了起诉期限。市国土局虽然在2005年5月8日根据1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条的规定，将56号收回土地使用权决定登报公告送达，但《中华人民共和国民事诉讼法》对于公告送达规定了前提条件，即必须是在采取其他方式无法直接送达给当事人的情况下才能公告送达，而市国土局未能提供证据证明其在作出56号收回土地使用权决定后，已经通过其他方式向兰阳公司直接送达而无法送达，市国土局直接进行公告送达并不符合相关法律规定，兰阳公司亦对此提出异议。在此情况下，现有证据并不足以证明56号收回土地使用权决定已在2005年5月送达了兰阳公司，也不足以推翻兰阳公司关于其是在2014年7月通过查询才得知市国土局作出了56号收回土地使用权决定的主张。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”的规定，兰阳公司自2014年7月知道市国土局作出56号收回土地使用权决定至2014年9月向原审法院提起诉讼未超过上述规定的法定期限。故上诉人市国土局的这一主张因证据不足不能成立，本院不予支持。
二、关于上诉人市国土局作出56号收回土地使用权决定的行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。市国土局虽然辩称其作出的56号收回土地使用权决定是行政处理不是行政处罚，但国家土地管理局（1997）国土［法］字第153号《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第六条明确了“依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定”，因此，本案被诉的56号收回土地使用权决定属于行政处罚。上诉人市国土局没有证据证明其在作出56号收回土地使用权决定前，已经依法将作出决定的事实、理由和依据告知了兰阳公司，其所提交的证据也不能证明兰阳公司放弃了陈述和申辩的权利。另外，如前所述，市国土局未通过其他方式向兰阳公司直接送达而进行公告送达亦不符合相关法律规定，综上，上诉人市国土局关于其作出的56号收回土地使用权决定符合相关法定程序的主张因证据不足不能成立，本院不予支持。原审判决虽然适用在被诉行政行为作出后施行的《海口市处置闲置土地若干规定》有误，但按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定认定被诉行政行为违反法定程序并依法予以撤销并无不当，本院对此予以维持。
另外，在市国土局作出的56号收回土地使用权决定被撤销后，国土部门对涉案土地存在的问题仍需重新进行处理。原审法院在判决撤销56号收回土地使用权决定的同时，又认为决定认定涉案土地构成闲置的事实清楚、定性准确，该部分意见现有证据不足，并且可能会对国土部门依法重新作出相关行政行为造成影响，故有所不妥，应予纠正。对于上诉人兰阳公司关于纠正原审判决对土地闲置事实的认定的上诉请求，本院予以支持。但是对原审判决该部分意见的纠正并未能影响原审判决的处理结果，故本院对原审判决的处理结果仍予以维持。关于涉案土地是否构成闲置土地，应待国土部门在重新处理时根据其调查情况依法作出认定。
综上所述，原审判决虽然认定部分事实有所不妥，适用法律有误，但认定被诉行政行为程序违法并判决撤销的处理结果并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉人海口市国土资源局的上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人海口市国土资源局负担，上诉人海口兰阳物业有限公司二审预交的诉讼费50元予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 芳
审 判 员 温 方
代理审判员 钟 山
二〇一五年六月十五日
书 记 员 麦海燕
附法律法规条文
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》
（（1997）国土［法］字第153号）
六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过2０年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年）
第八十四条受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。
公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。