广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）阳中法行终字第44号
上诉人（原审原告）：阳春市马水镇马水村委会湖头村民小组。
负责人：陈栋，该村村长。
委托代理人：杨翔宝，广东祥兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路***号。
法定代表人：罗汉杰，该市市长。
委托代理人：陈祖军，阳春市国土资源局法制科科长。
委托代理人：洪成参，广东春洲律师事务所律师。
原审第三人：广东省岗美华侨农场。住所地：广东省阳春市岗美镇。
法定代表人：李玉麟，广东省岗美华侨农场财会主任。
上诉人阳春市马水镇马水村委会湖头村民小组（以下简称湖头村民小组）与被上诉人阳春市人民政府、原审第三人广东省岗美华侨农场（以下简称岗美华侨农场）土地行政登记纠纷一案，不服阳春市人民法院（2015）阳春法行初字第15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院查明：1963年，阳春县计划委员会和阳春县林业局为了给国家提供木材和油料，决定建立广东省阳春县青年林场，并于1963年5月30日作出《广东省阳春县青年林场建场任务书》，林场位置为：位于阳春县东南部，离县城30华里的岗美镇。东南至轮源，轮水与阳江县境相界；西北至七星地豆岗；南以岗美公社的田北至马水南山；北及扶民、蟠龙，面积达134亩。1966年3月24日，《国营阳春华侨林场关于建场规划问题的报告》中林场概况如下：林场位于阳春县的东南部，总的情况是土地较分散，从局部来说，土地又是连片集中，分布三大片：合水片位于春城东北部……；岗美片位于春城以南……；马水片位于马水公社与潭水公社之间，总面积36811亩，宜林地30949亩。场界东起马水公社石根坡，南至岗美公社新宁大队，西至原潭水葵场勒竹塘，北至马水公社马兰大队锡山。1966年8月20日，国营阳春华侨林场制定《国营阳春华侨林场建场设计任务书》，任务书第一点的第（一）小点概述林场的位置和范围如下：林场位于阳春县的东部和东南部，全场分为合水、岗美、马水、潭水等四大片。合水片位于春城东北部……；岗美片位于春城以南……；马水片位于马水公社与潭水公社之间，总面积50000亩，宜林地27000亩，水田800亩，旱地1400亩。场界东起马水公社石根坡，南至岗美公社新宁大队，西至南山与潭水公社双风大队为界，北至马水公社马栏大队，锡山及鹦鹉岭东南。
1980年2月7日，马水公社马水大队湖头、湖尾、圩队生产队向原阳春县人民法院提出申诉，要求向岗美华侨农场十二、十三队取回木历鱼塘、蜢公地二十三亩和浦壳岭背烂坑地。1980年6月3日，原阳春县人民法院作出（80）春法民判字第12号判决书，判决书审理查明：“岗美华侨农场十二、十三队现整片耕植土地系1964年从原茂名石油公司农场接收过来的，有经济移交手续的文件为依据。原石油公司农场在征用该土地时经马水公社同意、县委备案，并办妥了经济互利手续，尚存帐于马水公社财会。1963年底，原石油公司农场因故撤销。该土地作为固定资产。1964年印尼难侨归国，由国家统一安排，经阳春县委及上一级机关批准在原石油公司农场所在地建立现华侨农场十二队（后分出十三队），并接收经营种植原是石油公司的整片土地。权属已归农场十二、十三队，一直十多年在土地问题上未与任何单位发生过争议。1977年马水公社马水大队湖头、湖尾、圩队生产队违反土地管理政策，擅自强行在农场耕地内的蜢公地抢种番薯，并无理向农场索回土地。经法院、马水公社及运动工作团领导处理，达成口头协议，已再次明确该地属农场所有。”判决主文如下：一、木历鱼塘的管理权属华侨农场十二、十三队；二、蜢公地二十三亩是农场整片耕地范围内的一部分，无条件的归农场十二、十三队继续管理使用。三、浦壳岭背的烂坑橡胶更新地（约二十亩）无条件由华侨农场十二、十三队管理使用；1979年冬新开发平整的约十亩荒坡地，应由华侨农场十二、十三队使用；其余未开发的荒坡、乱石滩则维持现状不变；四、马水公社马水大队湖头、湖尾、圩队生产队在华侨农场耕地范围内强行种植的各种作物，由华侨农场十二、十三队使用，任何人不得干涉。马水公社马水大队湖头、湖尾、圩队生产队不服该判决提起上诉，原广东省湛江地区中级人民法院经组织双方调解成功，制作（80）湛中民上字第76号调解书，调解主文如下：一、马水大队湖头、湖尾、马水圩和鹅墩生产队自愿撤回上诉。按阳春县人民法院1980年6月4日（80）春法民判字第12号判决执行，并积极支持岗美华侨农场发展生产，土名烂坑中尚未开垦的荒坡、乱石滩，由农场按需要开垦；二、国营岗美华侨农场马水生产管理区十二、十三队感谢上述生产队历年来对国营农场的积极支持，自愿在执行阳春县人民法院上述判决的前提下，给对方予如下的照顾和支援，以表示谢意：1、土名烂坑中尚未开垦的荒坡、乱石滩范围内，在开垦前允许上述四个队的社员割草和放牧；2、无条件给上述四个生产队人民币八百元支援生产；3、履行过去的诺言，无偿给湖头、湖尾生产队合共开垦耕地二十亩；三、今后国营岗美华侨农场和生产队在坚持共产党的领导下，不断加强团结，互相支持。
1983年9月13日，原阳春县人民政府向原阳春县马水公社马水大队湖头生产队颁发《阳春县自留山证》，自留山证载明：自留山的山权属集体所有。山名浦壳岭，面积190亩，林木种类为草松岭，界至为：东至704公路，南至元岭仔坑，西至猪头岭公路，北至渠道。1990年11月22日，原阳春县人民政府向原阳春县马水公社马水大队湖头生产队颁发《阳春县自留山证》，自留山证载明：山名葡杓岭，面积380亩，林木种类为橡胶树，界至为：东至水利沟，南至12队公路，西至劳改场，北至水利渠道。2008年7月23日，阳春市政府对座落在阳春市马水镇新风村的土地颁发了春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》给岗美华侨农场，该块土地使用面积为1909500平方米，四至同附图红线范围。2012年6月12日，湖头村民小组和陈栋就浦壳岭权属争议问题向市信访反映。2012年7月6日，阳春市马水镇人民政府作出《关于陈栋信访事项的答复意见》，答复第二点第1小点述明：信访人等在1953年7月领取的《土地房产所有证》和1983年9月领取的《阳春县自留山证》对争议岭地都有注明，但岗美华侨农场于2008年6月23日领取的春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》对十二、十三队的土地使用界至标明有红线图，争议岭地划入国有土地。因此阳春市马水镇人民政府多次向双方申明，争议地已划入华侨农场十二、十三队，现属国有土地。故对湖头村民小组和陈栋的申诉请求不予支持，并告知湖头村民小组和陈栋对涉案土地权属争议应循法律途径解决。阳春市马水镇人民政府于2012年7月6日将答复意见和春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》送达给湖头村民小组和陈栋。湖头村民小组对答复不服，继续向阳春市国土资源局申诉，该局于2013年9月10日作出《关于对陈栋等人申请书反映问题的答复》，答复述明：阳春市政府颁发春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》程序合法，如湖头村民小组认为1983年9月领取的《阳春县自留山证》也有效，可通过司法途径解决。该答复于2013年9月17日送达给湖头村民小组村长陈栋。湖头村民小组对阳春市国土资源局的答复不服，向阳春市政府申诉。阳春市政府于2013年11月18日作出《关于马水镇陈栋等村民信访事项的复查意见》并送达给湖头村民小组。湖头村民小组不服继续向阳江市人民政府申诉。阳江市人民政府于2014年1月20日作出《关于陈栋等公民信访事项的复核意见书》并送达给湖头村民小组，复核意见维持阳春市政府于2013年11月18日作出的《关于马水镇陈栋等村民信访事项的复查意见》。湖头村民小组不服信访答复，于2015年1月27日提起诉讼，请求判决：1、撤销阳春市政府于2008年7月23日作出的春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》；2、本案的诉讼费用由湖头村民小组承担。
原审法院认为：本案争议的焦点是湖头村民小组的起诉是否超过起诉期限。行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，是行政诉讼能否进入司法实体审查的基础和前提条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案湖头村民小组于2012年6月12日就浦壳岭权属争议问题向市信访反映，2012年7月6日，收到了阳春市马水镇人民政府作出的《关于陈栋信访事项的答复意见》和春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》。阳春市马水镇人民政府在答复意见中明确告知湖头村民小组，阳春市政府于2008年6月23日颁发春府国用(2008)第0054号《国有土地使用权证》给第三人，湖头村民小组对涉案土地权属争议应循法律途径解决。根据上述法律和司法解释的规定，湖头村民小组从2012年7月6日开始已经知道了诉权和具体行政行为内容，其起诉期限应从2012年7月6日开始计算，三个月内应当向人民法院起诉。湖头村民小组于2015年1月27日才提起诉讼，明显已经超出起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的……”的规定，应当驳回湖头村民小组的起诉。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回湖头村民小组的起诉。
上诉人湖头村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定原阳春县人民政府于1990年11月22日向上诉人颁发自留山证是错误的。自留山证是原阳春县人民政府颁发给岗美华侨农场，而并非颁发给上诉人。事实上，上诉人除了1983年9月13日的自留山证，以后没有收到任何关于涉案土地的登记证书。原阳春县人民政府在1990年11月22日颁发自留山证给岗美农场时，故意鱼目混珠，混淆视听，将“蒲壳岭”改为“葡杓岭”，事实上，在1980年的有关法院判决书中已有“蒲壳岭”的记载。而且1990年自留山证的“葡杓岭”的面积、四至范围也与上诉人主张的“蒲壳岭”完全不同。岗美农场明知“蒲壳岭”为上诉人所有，以“葡杓岭”的名义申请登记，将属于上诉人所有的“蒲壳岭”占为己有。二、一审法院认定上诉人从2012年7月6日开始已经知道了诉权和具体行政行为内容是错误的。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，行政诉讼起诉期限的起算日是知道作出具体行政行为之日。2、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第四十一条、四十二条规定，完整的“知道”应包括知道具体行政行为的内容、行政行为作出的时间、起诉权、起诉期限等。该四项内容只要欠缺其中之一，就不是完整的“知道”，起诉期限就不应该开始计算。3、阳春市马水镇人民政府于2012年7月6日作出的《关于陈栋信访事项的答复意见》只是告知任何一方想变更土地权属，须通过正当的法律途径解决，并没有明确告知上诉人可以向哪个法院起诉，更没有告知应在什么时候之前向法院起诉，即没有明确告知诉权，更没有明确告知起诉期限。4、阳春市国土资源局《关于对陈栋等人<申请书>反映问题的答复》（春国土资复[2013]110号）同样没有明确告知诉权，更没有明确告知起诉期限。后阳春市政府于2013年11月18日作出的《关于马水镇陈栋等村民信访事项的复查意见》、阳江市人民政府信访事项复查复核委员会《关于陈栋等公民信访事项的复核意见书》（阳信复[2013]3号）也没有提到诉权和起诉期限。换言之，上诉人根本就不知道具体的起诉权，更不知道起诉期限的截止时间，故本案的起诉期限就不应开始计算，一审法院认为上诉人从2012年7月6日开始已经知道了诉权和具体行政行为内容，从而开始计算起诉期限，是错误的。5、我国《行政诉讼法》的立法目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。设定起诉期限的目的在于促进行政相对人尽快行使诉权，而非剥夺其诉权。6、如果武断地运用法定起诉期限的规定，可能产生可怕的和不公平的结果，从而纵容行政机关的违法行为，导致行政诉讼法所要实现的监督行政机关依法行政的目的被架空。7、本案中，上诉人是文化水平不高、法律知识淡薄的农民，行政机关也没有明确具体地告知上诉人必须什么时候之前到法院起诉。在这种情况下，如将上诉人拒之门外，将无法定纷止争，无法实现法律目的。
综上所述，一审裁定认为上诉人从2012年7月6日开始已经知道了诉权和具体行政行为内容，从而开始计算起诉期限，是没有事实和法律依据的，请求二审法院依法撤销一审裁定，发回一审法院重新审理。
被上诉人阳春市政府答辩称：一、上诉人认为其提起本案诉讼没有超过法定起诉时效的上诉理据不成立。上诉人对于在2012年7月6日收到马水镇人民政府《关于陈栋信访事项的答复意见》及春府国用（2008）第0054号《国有土地使用证》复印件没有异议，那么上诉人在2012年7月6日就清楚知道被上诉人在2008年6月23日核发该《国有土地使用证》给岗美华侨农场，根据《行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人在2015年1月27日提起本案诉讼，明显已超过法定起诉时效，其提起诉讼依法应当予以驳回。至于上诉人认为知道具体内容包括:（1）具体行政行为的内容；（2）作出行政行为的时间；（3）起诉权；（4）起诉期限等内容，并认为该四项内容必须完整，否则起诉时效就不应该开始计算，这是上诉人对法律的错误理解。因上述司法解释第四十一条已经明确知道具体行为的时候，没有告知公民或其它行政相对人诉权或诉讼时效时所规定的给予行政相对人重新起诉的最长起诉时间，其目的是使相关利害关系人能够充分行使自己的诉权，也是法律所宽予救济的期限，但重新给予起诉时间不能做无期限延长，必须在上述司法解释规定时间内进行起诉。但上诉人在知道被上诉人作出具体行为行为内容后在最长起诉期限内并没有起诉，这是上诉人对法律赋予司法救济最长时间的自愿放弃。二、原审裁定认定事实部分少许文字表述错误，并不影响本案主要事实的认定。原审裁定虽然将1990年11月22日，阳春县人民政府向广东省岗美华侨农场十二队核发《阳春县山林权证》的事实表述为向上诉人核发该山林权证，但被上诉人提供核发给本案原审第三人下属十二队的6份《阳春县山林权证》均清楚登记持证单位是岗美华侨农场十二队，原审裁定作出这样表述显然是文字复制时所造成表述上错误，但并不影响被上诉人将包括葡杓岭在内林地确权给本案原审第三人属下十二队的事实。
综上所述，原审裁定认定主要事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人岗美华侨农场没有答辩。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，上诉人湖头村民小组对于浦壳岭权属争议问题，已在2012年7月6日收到阳春市马水镇人民政府《关于陈栋信访事项的答复意见》及春府国用（2008）第0054号《国有土地使用证》复印件，说明上诉人在2012年7月6日就知道被上诉人阳春市人民政府在2008年6月23日核发该《国有土地使用证》给原审第三人岗美华侨农场，也就是当日已知道了本案被诉行政行为的内容。但是上诉人却在2015年1月27日才向原审法院提起本案诉讼，从其知道本案被诉行政行为的内容之日起已超过了2年。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”湖头村民小组2015年1月27日向原审法院提起本案诉讼已超过起诉期限，原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回湖头村民小组的起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人上诉请求理据不足，本院不予支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年九月七日
书记员 陈秋瑜