湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）长中行征初字第00169号原告袁某某，男，1976年8月25日出生，汉族，住湖南省宁乡县。委托代理人高中，男，1968年9月29日出生，湖南大学法学院副教授。委托代理人汤亚男，湖南人和律师事务所律师。被告长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区雷锋北大道1688号。法定代表人孔玉成，区长。委托代理人谢兆佳，长沙市望城区星城律师事务所律师。委托代理人尹伟博，长沙市望城区人民政府法制办工作人员。被告长沙市人民政府，住所地：长沙市岳麓区岳麓大道218号。法定代表人胡衡华，市长委托代理人姜妍，长沙市望城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人彭志，北京德恒律师事务所律师。原告袁某某不服被告长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）土地行政管理行政强制及被告长沙市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月8日公开开庭进行了审理。原告袁某某及其委托代理人高中、汤亚男，被告望城区政府委托代理人尹伟博、谢兆佳，被告长沙市政府代理人姜妍、彭志到庭参与诉讼。本案现已审理终结。2015年2月27日，望城区政府对袁某某作出望府案土字[2015]13号《行政处理决定书》，认为袁某某所持有的望变更国用（2011）第0057号《国有土地使用证》，因国有土地权属认定错误，审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误地登记为国有土地，根据98年《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十二条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条的规定，撤销袁某某所持有的望变更国用（2011）第0057号《国有土地使用证》。原告袁某某诉称：一、涉案具体行政行为缺乏事实依据。2011年1月18日，望城区政府给原告颁发了望变更国用（2011）第0057号《国有土地使用证》，该证原望城县高塘岭镇高裕北路156号地块（即诉争土地）是原告享有使用权的国有土地。2013年4月18日，湖南省人民政府作出的（2013）政国土字第678号《农用地转用、土地征收审批单》将诉争土地纳入了征收范围。2013年7月29日，望城区政府发布了（2013）第102号《望城区工农西路雷锋西路项目征收土地公告》，该公告将诉争土地以集体土地性质纳入征收范围。从以上事实可以看出，望城区政府是为了降低用地成本，违法将本是国有土地性质的诉争土地以集体土地性质进行征收。二、原告依法取得的《国有土地使用权证》不应被撤销。原告取得的《国有土地使用权证》是依法经过行政机关批准的，如果望城区政府不能举证原告是非法取得诉争土地国有土地使用权，则无权撤销原告持有的合法权证。三、市政府不顾客观事实及法律规定，作出维持望城区政府作出的具体行政行为的决定是违法的，应依法予以撤销。请求：1、依法判令撤销被告望城区政府作出的望府案土字[2015]13号望城区人民政府《行政处理决定书》；2、撤销被告市政府作出的长政复决字[2015]第340号行政复议决定书。原告袁某某向本院提供了以下证据：证据1，望城区政府的行政处理决定书，拟证明望城区政府实施了具体行政行为。证据2，市政府做出的行政复议决定书，拟证明市政府对于原告的申请作出了书面的决定。证据3，关于佘建辉等申请政府信息公开的回复。拟证明涉案的国有土地使用权证获取的程序，手续合法。被告望城区政府辩称：一、望府案土字（2015）13号行处理决定书认定事实清楚，证据确凿。王建经审查报批准后,于2004年8月4日为其办理了望国用（2004）字第303号《国有土地使用证》。王建于2005年5月10日与刘再纯、袁某某签订《房屋买卖协议书》。2011年1月18日，袁某某以转让为由，向长沙市望城区国土资源局提出土地使用权变更登记申请，经地籍调查，实地测量，界址无争议，于2011年1月18日取得了望变更国（2011）第0057号《国有土地使用证》，使用面积为75.05平方米，使用类型为国有划拨。王建取得的望国用（2004）字第303号《国有土地使用证》及望国用（2010）字第218号《国有土地使用证》所载地块，经湖南省人民政府（2012）政国土字第678号《农用地转用、土地征收审批单》审批，系农民集体所有的土地。由此变更登记为袁某某现名下的望变更国（2011）第0057号《国有土地使用证》也未依法办理土地征收审批手续，无用地审批单、红线图，无合法国有土地权属来源。二、望府案土字（2015）13号行处理决定书的适用法规法规正确。王建于2004年8月申请土地使用权登记，其取得望国用（2004）字第303号《国有土地使用证》及望国用（2010）字第218号《国有土地使用证》是在集体土地上办理国有土地权证。我府依据《中华人民共和国土地管理法》（1998年版）第八条的规定，认定原告建房所载地块的土地权属；依据第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”之规定，判断原告在进行土地登记时是否依法变更土地权属，其适用的法律正确。三、望府案土字（2015）13号行处理决定书的处理程序合法。我府在拟作出行政处罚决定前，经过了充分的调查，并送达了听证告知书，告知其拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知其享有申辩听证的权利。我府也于2014年2月18日依法举行了听证会，在充分调查质证，听取原告的陈述与申辩的基础上，才作出望府案土字（2015）13号行处理决定书，因此我府作出的处理决定程序合法。四、湖南省人民政府有权作出农用地、土地征收审批单，该审批单未被有权机关正式撤销之前，均为合法有效文件。原告取得的望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》虽经相关程序，但审查把关不严，事实查明不清，无合法国有土地权属来源，造成错误登记，故我府有权进行自行纠错。土地登记前提条件应当土地权属来源合法,未经行政征收等法定程序取得的国有土地使用权证不具有合法,无合法国有土地权属来源,依赖利益的保护是建立在合法权益基础上的，因此并不影响我府在发现错误登记后的自行纠错。综上所述，我府作出的望府案土字（2015）13号行处理决定书事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，程序合法，请求判决驳回诉讼请求。被告望城区政府向本院提交了以下证据：证据1，土地登记申请书审批表、地籍调查表、国有土地使用证，拟证明被告错误将原告建房的集体土地登记为国有土地，土地权属认定错误，审批程序和手续不合法。证据2，听证通知书、送达回证、要求听证的申请书，拟证明被告将拟撤证事件的相关权限告知了原告，原告提出了书面听证申请，被告决定召开听证会，并将听证通知送达了原告。证据3,听证会签到册、听证笔录，拟证明被告对拟撤证事件组织了听证，听取了原告的辩解意见。证据4，（2013）政国土字第678号农用地转用、土地征收审批单、红线图，拟证明经湖南省人民政府审批，原告建房位置原建房时属于集体土地性质的土地。证据5，行政处理决定书，送达回证，原告的身份证明等，拟证明被告因错误登记依法自行纠错，向原告作出了撤证的行政处理决定书，并告知了相关诉讼权利。被告市政府辩称：一、我府作出的长政复决字〔2015〕第340号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。原告不服长沙市望城区人民政府作出的望府案土字〔2015〕13号《行政处理决定书》向我府申请行政复议。我府受理后，对案件的事实与程序进行审查认为，望城区政府为了纠正错误登记行为向原告送达了《撤销望变更国用（2011）字第0057号〈国有土地使用证〉告知书》，告知了原告陈述、申辩及申请听证的权利。2014年2月18日，被告依原告的申请组织召开了听证会。2015年3月19日，被告作出望府案土字〔2015〕13号《行政处理决定书》撤销了原告持有的望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，我府作出长政复决字〔2015〕第340号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。二、我府作出的长政复决字〔2015〕第340号《行政复议决定书》行政复议程序合法。我府于2015年4月28日收到原告的申请材料，并进行立案审查。我府于2015年4月29日将行政复议答复通知书及原告的行政复议申请书副本邮寄给长沙市望城区人民政府，其在法定期限内作出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案情复杂，我府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，于2015年6月26日作出了《延期审理通知书》（长府复延字〔2015〕340号），将行政复议审理期限延期30日。经审理，我府于2015年7月13日作出了长政复决字〔2015〕第340号《行政复议决定书》，该行政复议程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定。综上所述，我府作出的长政复决字〔2015〕第340号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。恳请贵院驳回原告的全部诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：证据1，行政复议申请书及邮寄单，拟证明市政府收到原告行政复议申请的时间。证据2，行政复议答复通知书存根及邮寄凭证，拟证明市政府向望城区政府送达行政复议申请书副本，并要求提交书面答复和证据依据。证据3，行政复议答复书，拟证明望城区政府依法提交了行终答复和证据、依据。证据4，延期审理通知书及送达凭证，拟证明行政复议案件延期审理并书面告知当事人。证据5，行政复议决定书及送达回证，拟证明被告已依法作出行政复议决定并送达当事人，程序合法。经庭审质证，原告袁某某对被告望城区政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的关联性有异议，该证据无法证明审批程序不合法，从召开听证会到复议阶段，我们都没有搞清楚原告应当履行什么样的程序。被告应该告知当时应当履行的程序是什么，不然无法得出程序不合法。对第四组证据的关联性有异议。原告袁某某对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：对于第二组证据存根联的关联性有异议。该存根联无法说明邮寄的具体内容。收件人、寄件人的身份，该收据与本案无关。对第三组的关联性有异议。望城区仅仅答复书，无法证明该答复书在规定时间内提交。被告望城区政府对原告袁某某提交的证据发表如下质证意见：对第一，二、三组证据的证明目的有异议，不能证明其取得的国土证合法。原告的土地权没有取得来源。被告望城区政府对被告市政府提交的证据无异议。被告市政府对原告袁某某提交的证据发表如下质证意见：对于第三组证据关联性有异议。根据土地管理办法的相关规定，缺乏土地权属来源，才予以撤销。被告市政府对被告望城区政府提交的证据无异议。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告袁某某提供的证据1、2和被告望城区政府提供的证据，均来源真实，与本案相关联，本院采信为认定事实的证据。原告提供的证据3达不到证明目的，不予采信。被告市政府提交的证据证实了其作出复议决定的过程，该部分证据客观、真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，1999年3月25日，王建取得了望国土字第0016888号《个人建房用地许可证》，被准许在高塘岭镇雷锋北路西侧建房。2004年8月2日，王建向原望城县国土资源局申请土地登记，并于同年8月4日，取得了望国用（2004）字第303号《国有土地使用证》。2005年5月10日，王建与袁某某、刘再纯达成了房屋转让协议。后袁某某、刘再纯向原望城县国土资源局申请土地权属变更。2011年1月18日，袁某某取得了望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》。2013年4月18日，湖南省人民政府作出（2013）政国土字第678号《农用地转用、土地征收审批单》，主要内容为：“申请用地单位为望城县国土资源局，被用地单位为高塘岭镇高塘岭社区、高塘岭集镇，建设项目名称为望城县工农西路、雷锋西路项目用地，申请用地总面积为8.6749公顷。袁某某所持望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》所载地块位于该审批单所附红线图范围内。望城区政府经查实，望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》将集体土地错误登记为国有土地，被告望城区政府向袁某某送达了《撤销望变更国用（2011）字第0057号告知书》，将拟作出的行政处理决定的事实、理由及享有的陈述、申辩和听证的权利告知袁某某。2014年2月18日，望城区政府召开听证会，听取了袁某某的陈述和申辩意见。2015年3月19日，望城区政府以袁某某取得的望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》国有土地权属认定错误、审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误登记为国有为由，作出望府案土字[2015]13号《行政处理决定书》，撤销袁某某所持国土证。袁某某不服，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府于2015年7月13日作出复议决定（长政复决字[2015]第340号），维持了望府案土字[2015]13号《行政处理决定书》。袁某某不服，向本院提起行政诉讼。另查明，望城县于2011年6月撤县设区，望城县人民政府名称变更为长沙市望城区人民政府。本院认为，被告望城区政府依法具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权。被告望城区政府为原告袁某某核发国有土地使用证时，原告袁某某房屋所在地属于被告长沙市望城区人民政府管辖范围；被告长沙市望城区人民政府自行纠错撤销该国有土地使用证，作出该处理决定主体合法。土地征收应由法定机关依法定事由通过法定程序进行。原告袁某某房屋所在地的土地性质至2013年湖南省政府作出审批单时仍是农民集体所有，但望城区政府在该集体土地上办理了望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》，明显违法。被告望城区政府在为原告袁某某办理涉案土地使用权登记时，负有审查不严的责任。其基于对原告袁某某颁发的《国有土地使用证》土地性质认定、登记错误而作出望府案土字[2015]13号《行政处理决定书》，认定事实清楚。被告长沙市望城区人民政府作出行政处理撤销决定之前，通知原告袁某某拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知其享有听证的权利；在原告袁某某申请听证后，依法组织了听证，听取了原告袁某某的陈述和申辩并作了笔录，程序合法。关于法律适用问题，按照行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定这一基本原则，被告望城区政府以原告袁某某国有土地使用证所载地块权属来源认定错误，审批程序和审批手续不合法为由，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第八条、第四十三条、第四十五条、第七十八条，《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、第一百六十二条规定，撤销原告袁某某取得的望变更国用（2011）字第0057号《国有土地使用证》是正确妥当的。原告袁某某在当时特定的法制环境和特定历史背景下取得国有土地使用证，其信赖利益应予保护，但此系另一法律关系，可以通过其他合法途径予以解决。被告市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告市政府收到原告袁某某的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。综上，被告望城区政府作出望府案土字[2015]13号《行政处理决定书》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告市政府复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定。原告袁某某的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告袁某某的诉讼请求。本案受理费50元，由原告袁某某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  贺元芳代理审判员  廖国娟代理审判员  陈邵明二〇一六年十一月十日书 记 员  梁 维附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法》1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订）第八条城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。第四十五条征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。第七十八条无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第二次修正）第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。《国家土地管理局土地登记规则》第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。县级以上人民政府法制部门对公众投诉举报、新闻媒体曝光和监督检查中发现的行政机关行政程序违法行为，应当向有关机关发出《行政执法监督通知书》，建议自行纠正，有关机关应当在30日内将处理结果向政府法制部门报告。第一百六十二条具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（二）适用依据错误的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；（四）超越法定职权的；（五）滥用职权的；（六）法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。行政执法行为的内容被部分撤销的，其他部分仍然有效，但是除去撤销部分后行政行为不能成立的，应当全部撤销。行政执法行为被撤销后，其撤销效力追溯至行政执法行为作出之日；法律、法规和规章另有规定的，其撤销效力可以自撤销之日发生。行政执法行为被撤销的，如果发现新的证据，行政机关可以依法重新作出行政执法行为。