浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）浙湖行初字第4号
原告王丽华。
委托代理人鲍宝华，男，1953年3月13日生，汉族。
被告长兴县人民政府，住所地长兴县行政中心。
法定代表人吕志良，该县县长。
委托代理人张远喜。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
被告长兴县国土资源局，住所地长兴县长安路330号。
法定代表人史会方，该局局长。
委托代理人桑荣根。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
原告王丽华诉被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局土地行政征收一案，本院曾于2011年3月21日作出（2011）浙湖行受初字第5号行政裁定书，裁定对王丽华的起诉，不予受理。王丽华不服，向浙江省高级人民法院提出上诉，案经审理，浙江省高级人民法院于2011年6月14日作出（2011）浙行受终字第4号行政裁定书，裁定：一、撤销本院（2011）浙湖行受初字第5号行政裁定；二、本案由本院立案受理。2011年7月7日本院依法立案受理了本案，同日，向被告长兴县人民政府、被告长兴县国土资源局送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭进行审理，2011年8月3日公开开庭审理了本案，原告王丽华及其委托代理人鲍宝华、被告长兴县人民政府的委托代理人张远喜、被告长兴县国土资源局的委托代理人桑荣根及其两被告的共同委托代理人许智荣到庭参加诉讼。2011年9月5日、8日，长兴县人民政府、长兴县国土资源局、王丽华分别书面向本院表示同意进行协调和解。本院经多次做协调和解工作，终因双方当事人分歧意见很大，不能达成一致而协调和解未成。本案现已审理终结。
原告王丽华起诉称，原告是长兴县雉城镇南庄村村民。2009年初，其所在的易家湾自然村整村征地拆迁。原告非常支持，但在实际房屋拆迁中负责拆迁的工作人员所用政策不明，又用欺骗威胁手段迫使原告签订拆迁协议，且所签的协议当时是空白的。事后，原告实际所得到的补偿款也与协商前约定的款数不符，索要协议书也遭拒绝。这次征地和拆迁未开社员大会，未经社员大会批准，且无征地公告，不知道征收土地人和拆迁人。为此，原告向长兴县国土资源局反映，2009年12月，原告收到长兴县国土资源局的告知书，告知：这次征地拆迁是根据省政府《浙土字B（2009）－0001》批准文件进行。原告查阅该省政府文件及其附件得知，经批准征收南庄村的土地一共只有2.8公顷耕地（不到45亩），未涉及宅基地。而这次征收土地，涉及易家湾自然村就有几十户，宅基地几十亩，加上南庄村其他自然村也在拆迁，整个南庄村有几百亩，故这次征收原告宅基地的行为完全违法。所征收的耕地，涉及易家湾几百亩，整个南庄村有二千多亩，而批准的仅仅是45亩，其征收耕地的行为也是违法的。而且，对原告及易家湾自然村征收宅基地拆迁房屋是在2009年1月份，但省政府在2009年8月份才作出批复，从时间上来讲，该省政府文件与征收原告宅基地、拆迁房屋没有关联。在拆迁协议上实施房屋拆迁的是长兴县经济开发区街道办事处（下称开发区街道办），开发区街道办实施房屋拆迁是违反有关法律，是乱作为。为此，原告于2010年11月8日向湖州市人民政府申请行政复议。2011年2月3日，原告收到湖州市人民政府作出的行政复议决定书。原告仍不服，遂向本院提起诉讼。原告认为，被告在征地和拆迁中有以下违法事实：1、被告征收易家湾自然村良田耕地未经有批准权的批准机关批准或批少征多；2、被告征收原告及易家湾自然村的宅基地未经有批准权的批准机关批准；3、被告征地未经南庄村社员大会批准和未听取社员对补偿方案的意见；4、被告未张贴征地公告；5、被告委托经济开发区街道办实施房屋拆迁违法；6、对被拆迁房屋补偿缺少依据。请求法院依法确认两被告征收原告宅基地的具体行政行为违法，并判撤销。
原告王丽华为证明其主张，向本院提交证据如下：
证据一，湖州市人民政府湖政复决字（2010）46号行政复议决定书一份，证明其已经过复议程序，现依法向法院提起诉讼，被告在复议程序中称征收原告宅基地是基于《浙土字B（2009）－0001》号文件，由长兴县国土资源局委托开发区街道办对原告宅基地上的建筑物进行补偿。
证据二，长兴县国土资源局长国土函告2009年（31）号信访事项调查意见告知书，证明被告告知的征收依据是《浙土字B（2009）－0001》号文件、征地补偿款由开发区在具体操作、与村干部相比，补偿相差10万元。
证据三，浙江省建设用地审批意见书，批准文号：浙土字B（2009）－0001号及附件，证明批准文件未涉及原告的宅基地。
证据四，开发区农民房屋拆迁补偿安置协议书，由李同方（王丽华的丈夫）签名，证明被告委托开发区街道办进行补偿，其补偿依据是《长兴县城市规划区征用集体土地房屋拆迁实施办法（试行）》，是征用了宅基地而对地上建筑物进行补偿，对原告房屋的拆迁是征地行为。
被告长兴县人民政府、被告长兴县国土资源局的答辩意见相同，答辩称，2009年1月4日，原告王丽华的丈夫李同方与开发区街道办签订了《开发区农民房屋拆迁补偿安置协议书》，协议约定，原告同意将坐落在南庄村易家湾组的主体房屋建筑面积363.15平方米、附属房建筑面积176.06平方米，交给开发区街道办拆除。开发区街道办支付原告补偿费用等57.45万元。开发区街道办在安置新村安置原告建房土地面积125平方米，原告承担异地安置费1.5万元。协议签订后，原告参加了开发区街道办于2009年1月17日组织的安置地块现场抽签，确定了安置地点。2009年1月19日开发区街道办向原告支付补偿费用55.95万元（扣除原告承担异地安置费1.5万元、水电押金4000元）。现原告安置房已建设完成。原告建设安置的土地系2009年8月22日省政府批准的“长兴县2009年度整理指标第一批次建设用地”，批准文号为浙土字B（2009）－0001号。原告已拆除房屋的土地系2010年9月30日省政府批准的“长兴县2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案一”，批准文号为浙土字C（2010）－0022号。均已建成农民住宅安置用房。故原告与开发区街道办签订“开发区农民房屋拆迁补偿安置协议”后，不再享有该房屋所占有土地的宅基地使用权，因此，不存在征收原告宅基地的行为。请求法院查明事实，依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告长兴县人民政府、被告长兴县国土资源局在法定期限内提供的证据相同，所提供证据如下：
证据1，开发区农民房屋拆迁补偿安置协议书，由李同方（王丽华的丈夫）与开发区街道办签订，证明协议书约定了双方当事人的权利义务，即同意拆除房屋进行补偿安置，同意选择新的宅基地。
证据2，长兴县公证处（2009）浙长证字第107号公证书，证明拆迁补偿安置协议签订后，对原告进行房屋安置的地点是原告自行参加抽签确定的。
证据3，领（付）款凭证及银行支票存根，证明开发区街道办向原告支付补偿款55.95万元，并由李同方领取，开发区街道办履行了自己的义务。
证据4，浙江省建设用地审批意见书，批准文号为浙土字B（2009）－0001号及面积汇总表、勘测定界图，证明原告现已建成安置房的土地是经过省政府批准的，已转为国有土地。
证据5，浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书，批准文号为浙土字C（2010）－0022号，证明原告房屋拆迁以前的宅基地目前已经过省政府批准建设成农民新村。
证据6，王丽华安置房及新村的照片，证明原告按照协议参加抽签后建成了安置房及批准地块建设农村新村的现状。
证据7，湖州市人民政府湖政复决字（2010）46号行政复议决定书，证明原告所在村庄的征收是按多个年度批次进行的。
经庭审质证，原告对被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局提交的证据1的真实性没有异议，但对被告的证明事项有异议，认为这份房屋拆迁补偿安置协议就是对原告宅基地进行征收的具体行政行为，其中包括对原告房屋的拆迁；对证据2没有异议；对证据3的真实性没有异议，但认为该补偿款证明了被告对原告宅基地实施了征收的具体行政行为；对证据4的关联性有异议，认为原告的房屋于2009年1月拆迁，而该文件于2009年8月份作出，与征收原告宅基地、拆迁房屋的行为没有关联，且征收的35.9387公顷土地后转为国有土地，与原告新建安置房的宅基地无关；对证据5的关联性有异议，认为被告未在复议程序中向复议机关提交，不能作为人民法院认定其具体行政行为合法的依据，且被告征收原告宅基地在2009年1月，本文件在2010年9月30日作出，该文件与征收原告宅基地没有关联，且批准征收的37.4046公顷集体土地无法证明涉及原告被征宅基地；对证据6的关联性有异议，认为与被告征收原告宅基地的行政行为没有关联性；对证据7的真实性没有异议，但认为被告在复议程序中没有向复议机关提交浙土字C（2010）－0022号文件及附件。
被告长兴县人民政府、被告长兴县国土资源局对原告王丽华提交的证据一均没有异议；对证据二长兴县人民政府没有异议，长兴县国土资源局认为告知书是对村干部补偿相差10万元进行了说明；对证据三没有异议；对证据四的真实性均没有异议，但与原告的证明内容不同，均认为该安置补偿协议是在自愿平等协商一致的基础上，是在该地块没有批准征收的情况下，就房屋拆迁补偿异地安置达成协议，并不是因征收原告宅基地而作出的补偿。
本院对双方当事人提交的证据材料作如下审核认定：原告提交的证据一、证据四，与被告长兴县人民政府、被告长兴县国土资源局提交的证据1、证据7一致，经审核，本院确认其证据效力；原告提交的证据三与被告提交的证据4一致，但原告提出与其宅基地没有关联性，经审核，本院对其效力不作认定；原告提交的证据二，被告提交的证据2、证据3，对方当事人对其真实性、合法性、关联性没有异议，被告提交的证据5，原告对其真实性没有异议，但认为在复议程序中没有提交复议机关，经审核，本院确认其证据效力；被告提交的证据6，原告认为与本案没有关联性，经审核，本院对其效力不作认定。
经审理查明，原告王丽华系长兴县雉城镇南庄村村民。2009年1月4日，原告王丽华的丈夫李同方与开发区街道办签订了《开发区农民房屋拆迁补偿安置协议书》，约定原告方同意将坐落在南庄村易家湾自然村的主体房建筑面积363.15平方米、附属房建筑面积176.06平方米，交给开发区街道办拆除。开发区街道办支付原告补偿费用、相关奖励、搬家过渡期费用等57.45万元。开发区街道办在安置新村安置原告方建房土地面积125平方米，原告方承担异地安置费1.5万元。协议签订后，原告方参加了开发区街道办于2009年1月17日组织的安置地块现场抽签，确定了安置地点。2009年1月20日开发区街道办向原告方支付补偿费用55.95万元（扣除原告承担异地安置费1.5万元、水电押金4000元）。现原告方安置房已建设完成。
2010年9月30日，浙江省人民政府作出浙土字C（2010）-0022号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，该意见书批准同意长兴县人民政府2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案一，征收集体土地37.4046公顷，其中包括南庄村居住2号地块农村宅基地0.5081公顷。
王丽华等三人于2009年5月写信向县国土资源局反映在南庄村易家湾自然村的征地过程中存在违法问题，要求得到公平、公正、合理的征地拆迁补偿。2009年12月14日，长兴县国土资源局作出长国土函告2009年（31）号信访事项调查意见告知书，认为南庄村易家湾自然村征地项目经依法批准，开发区拆迁政策和具体操作也公开透明，不存在违法征地拆迁行为；拆迁补偿标准依照现行政策规定进行，房屋拆迁评估依法依规操作，且得到签约认可，拆迁补偿协议已履行完毕，不存在补偿不公的问题。
2010年11月10日，王丽华、李金娥以长兴县人民政府对其实施房屋拆迁及征收宅基地、承包田的行为违法为由向湖州市人民政府申请行政复议。2011年1月24日，湖州市人民政府作出湖政复决字（2010）46号行政复议决定书，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划，分批次逐级上报有批准权的人民政府。本案中申请人所在村庄的土地征收经由多个批次逐级上报，并获省人民政府批准，因此申请人提出征地仅有省人民政府浙土字B（2009）-0001号一个批准文件、征地过程中该村实际被征收面积超出该文件的批准范围的意见与在案证据不符。因此，申请人要求复议的长兴县人民政府违法征地的行为并不存在，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项之规定。至于征地中农房拆迁补偿安置是否到位的问题，因该协议是由当事人双方在平等、自愿、协商一致的基础上签订的，并非行政复议的审查对象，故不属本案的审查范围。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回王丽华、李金娥的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据原告王丽华的起诉意见及被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局的答辩意见，本案的争议焦点是：被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局对原告王丽华宅基地是否存在征收集体土地行为，以及若存在征收土地行为，该征收集体土地行为是否违法。
本案中，原、被告双方对于原告王丽华的宅基地坐落在南庄村易家湾自然村没有异议。该宅基地上的房屋于2009年1月经原告王丽华之夫与开发区街道办签订“开发区农民房屋拆迁补偿安置协议”后被拆除，原告王丽华户被另行安置土地重新建房。但长兴县人民政府、长兴县国土资源局认为原告王丽华之夫与开发区街道办签订了“开发区农民房屋拆迁补偿安置协议”后，不再享有该房屋所占有土地的宅基地使用权，便不存在征收原告宅基地行为的答辩意见不能成立。开发区街道办与原告王丽华之夫签订农民房屋拆迁补偿协议，其目的在于征收建造该房屋的农村集体土地，而不是为了拆除房屋这一单纯目的，从《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C（2010）－0022号）来看，能说明包括原告王丽华家宅基地在内的37.4046公顷集体土地，省人民政府根据长兴县人民政府的申请，于2010年9月30日批准同意长兴县政府2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案一予以征收，其中包括南庄村居住2号地块农村宅基地0.5081公顷，也就是说长兴县人民政府对南庄村易家湾自然村包含原告王丽华宅基地在内的集体土地存在征收行为。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，农村集体土地的征收是一个过程，涉及多个行政机关和多个行政行为。具体包括市、县人民政府拟订征收土地方案，省级以上人民政府批准征收土地方案，市、县人民政府公告征收土地方案，市、县人民政府土地管理部门拟订补偿安置方案并公告，市、县人民政府批准补偿安置方案并由市、县人民政府土地管理部门实施补偿安置方案。
原告王丽华在本案中的诉讼请求是请求确认两被告征收原告宅基地的具体行政行为违法，并判撤销。原告王丽华认为两被告征收土地违法的理由是：1、征收易家湾自然村耕地未经批准或批少征多；2、征收原告王丽华及易家湾自然村的宅基地未经批准；3、征地未经社员大会批准和未听取社员对补偿方案的意见；4、未张贴征地公告；5、委托开发区街道办实施房屋拆迁违法；6、对被拆迁房屋补偿缺少依据。其中：原告王丽华提出征收易家湾自然村耕地未经批准或批少征多，超出了原告王丽华请求确认征收其宅基地违法的范围，征收易家湾自然村耕地行政行为的合法性不是本案的审查对象；提出征地未经南庄村社员大会批准，鉴于国家征收土地具有强制性，原告王丽华认为征地行为需征得南庄村社员大会同意的主张，没有法律依据；提出未听取社员对补偿方案的意见，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，长兴县土地管理部门拟订安置补偿方案过程中，需听取社员的意见，但当时该方案并不是最终方案，对原告王丽华的合法权益不会产生实际影响，故是不可诉的；原告提出拆迁房屋补偿标准缺少依据，而对此有争议，应当由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。
本案中，在省政府批准同意长兴县人民政府2010年度城乡建设用地增减挂钩实施方案一之前，有关征收土地所涉房屋的安置补偿协议已经通过开发区街道办与原告王丽华之夫签订，王丽华户领取了安置补偿款、抽签确定了安置房建造用地并已建造房屋。被告长兴县人民政府未能证明经省人民政府批准后，公告了相关的征收土地方案；开发区街道办以受托单位身份与原告王丽华之夫签订开发区农民房屋拆迁补偿安置协议书不当，上述不足均系被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局在征收集体土地过程中存在的程序瑕疵，应予指正。但鉴于在土地征收房屋拆迁过程中，已通过签订安置补偿协议、确定安置房建造用地等方式，使被征地农民的实体权利和知情权得到保障，没有损害原告王丽华的合法权益。故原告王丽华要求确认被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局征收其宅基地违法并判决予以撤销的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王丽华请求确认被告长兴县人民政府、长兴县国土资源局征收原告宅基地的具体行政行为违法，并判撤销的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王丽华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行西湖支行；帐号：39×××75；单位编码：515001）
审判长 汤政强
审判员 杨瑞芳
审判员 潘嘉玲
二〇一二年五月九日
书记员 凌烈妮