河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终202号
上诉人（原审被告）西华县国土资源局。住所地：西华县将军路***号。
法定代表人金玉峰，该局局长。
委托代理人高翔，西华县国土资源局法制室主任。
委托代理人毛长征，西华县国土资源局法律顾问。
上诉人（原审第三人）侯建周，男，汉族，1978年6月16日出生，住西华县。
委托代理人王运书，河南天图律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘国新，男，汉族，1963年5月7日出生，住西华县。
委托代理人金建国，西华县娲城街道法律服务所法律工作者。
上诉人西华县国土资源局、侯建周因土地行政登记一案，不服太康县人民法院（2017）豫1627行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西华县国土资源局的委托代理人高翔、毛长征，上诉人侯建周的委托代理人王运书，被上诉人刘国新及其委托代理人金建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，本案的行政诉讼，起于刘国新和侯建周的民事诉讼。2017年3月，侯建周以本案被诉土地证书为据，起诉刘国新侵权。西华县人民法院于2017年3月16日作出（2017）豫1622民初950号民事判决书。该判决确认案件事实为：刘国新和侯建周是同一个村的村民，在村里规划宅基地时，村民小组要求村民可以用宅基地和自留地自由结合、采取双方协商、自由兑换的方式，调换成功就作为宅基地使用，双方达不成兑换协议就保持原状。在村民小组这一精神指导下，刘国新、侯建周双方曾经多次协商，用侯建周的宅基地兑换刘国新的自留地，但双方最终未能达成一致意见。2002年，孔寨村委会向西华县土地局提交用地报告一份，申请为侯建周等8户村民规划宅基地。2007年5月26日，西华县国土资源局为侯建周颁发了土地使用证，该土地使用证涉及到刘国新原来的自留地。刘国新认为，双方在未达成一致意见的情况下，土地部门就为侯建周颁发了土地证，侵害了刘国新的土地使用权。因此，拒不承认土地部门颁发土地证的行为，也不认可土地兑换成功，仍然在该片土地上面种植树木等，继续行使土地管理权，双方为此产生了纠纷。多次协商未果。西华县人民法院认为：土地部门颁发土地使用证的行为，是法定的国家机关依据法定的程序，依申请对特定公民作出的具体行政行为，它必将确定或影响行政相对人的相关权利。在该土地使用证没有撤销的前提下，其法定效力应予确定，所有相对人均负一体遵循的义务。而土地使用证是确定土地使用权人的法定证明。据此，对该案涉及的争议土地，侯建周业已拥有合法的使用权。而刘国新在该争议土地上面继续种植杨树的行为，已经侵害了侯建周的合法权益，妨碍了侯建周土地使用权的正常行使。因此，刘国新应对此次纠纷承担相应的责任。综上，依据《中华人民共和国侵权责任法》第六条第一款、第十五条第一款第（一）、（二）项之规定，判决：刘国新在判决生效后7日内，清除其种植在侯建周宅基地内的杨树，停止侵权。刘国新不服该判决，上诉至周口市中级人民法院。周口市中级人民法院于2017年5月12日作出（2017）豫16民终1807号民事判决：驳回上诉，维持原判。刘国新在对一审民事判决上诉期间，于2017年4月21日对西环线西华县国土资源局颁发给第三人侯建周持有的被诉集体土地使用证的行政行为不服，向法院提出行政诉讼。
刘国新和侯建周系同一村的村民。双方争议宗地，经法院现场勘验，位于西华县大王庄乡孔寨行政村孔寨村村北西北角。该宗地上附着物有：刘国新家杨树25棵，法院依法制作了现场勘验笔录及附图，并经庭审质证，当事人对土地现状均无异议。
侯建周和其他七户村民因宅基地向其村委会申请。其所在大王庄乡人民政府于2006年9月1日向西华县人民政府提出“关于大王庄乡孔寨行政村四组八户村民申请宅基地的请示报告”。西华县国土资源局于2006年12月15日向县政府提交了“关于大王庄乡孔寨行政村第四组村民组八户村民申请宅基地的调查报告”。但西华县人民政府未作出批准文件。2007年5月26日，侯建周向西华县国土资源局提交个人申请书，称急需要宅基地建房，要求给予发证。2006年10月6日，西华县国土资源局填写了格式化的土地登记申请书；2007年5月26日进行了地籍调查，并制作了地籍调查表。2006年5月26日西华县国土资源局作出土地登记审批，并为侯建周颁发了西集用（2007）第30号集体土地建设用地使用证。该证主要内容：“证号为：西集用（2007）第30号；土地使用权人：侯建周；土地所有权人：孔寨村民集体；座落：大王庄乡孔寨行政村北侧；用途：住宅；使用权类型：划拨；使用权面积168㎡。附图显示：土地东西长16m，南北长10.5m。”该土地证加盖有“西华县人民政府土地登记专用章”、“西华县国土资源局”印章。时间2007年5月26日。
原审认为，一、关于刘国新的诉讼主体资格及是否超过起诉期限问题。首先应明确自留地的性质。1962年《人民公社60条》第四十条规定，由生产大队或生产队划出耕地面积的百分之五到百分之七分配给社员家庭作为自留地，长期不变，用于开展家庭的副业生产。由于种种原因，目前国家还没有规定取消自留地，在现行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的法律中，仍然保留了自留地的规定。其性质仍属于集体所有，其成员只有使用权，使用时不得违反法律规定，其自留地使用权依法仍受法律保护。在未取消农业税之前，自留地生产的产品归农民自己支配，国家不征收农业税。其次刘国新自留地使用权是否存在。结合本案证据刘国新自留地使用权是存在的。一是西华县人民法院生效民事判决已经认定：颁发土地证涉及到刘国新原来的自留地。只是刘国新和侯建周因宅基地兑换自留地一事，最终未达成一致意见。二是西华县国土资源局未提交收回刘国新自留地使用权的证据，及该自留地转为建设用地的批准文件。三是本案争议宗地刘国新种植树木，至今一直管理使用。综上，本案被诉行政行为涉及刘国新的自留地使用权。刘国新与被诉行政行为有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”刘国新自2017年3月份民事诉讼时，知道被诉土地证内容，并未超过六个月的起诉期限，该证自颁发之日起至今也未超过二十年。故西华县国土资源局认为刘国新不是适格原告，其起诉超过起诉期限的答辩意见，不能成立，不予采纳。
二、关于本案行政行为的合法性。（一）、刘国新自留地使用权存在政府未批准收回成为建设用地的情况下，西华县国土资源局直接发证，侵犯了刘国新的合法权益，且该土地证书使用权类型一栏填写为“划拨”，西华县国土资源局没有提供划拨文件证明。西华县国土资源局颁证的行为主要证据不足。（二）、西华县国土资源局给侯建周土地行政登记程序违法。首先大王庄乡人民政府于2006年9月1日向西华县人民政府提交“关于大王庄乡孔寨行政村四组八户村民申请宅基地的请示报告”和西华县国土资源局于2006年12月15日向县政府提交了“关于大王庄乡孔寨行政村第四组村民组八户村民申请宅基地的调查报告”，西华县国土资源局没有提交县政府的批准规划方面的证据；其次表现在地籍档案登记时间先后顺序混乱。侯建周的宅基地个人申请书是2007年5月26日，和格式化的土地登记申请书2006年10月6日时间不符；地籍调查表封皮上填写时间是2007年5月26日，而调查员、勘丈员、审核人签名时间均是2006年10月，两者的时间不符；土地登记审批表的时间则是2006年5月26日。也就是说在乡政府、国土局请示报告还没有形成，即侯建周还未提出宅基地申请的情况下，西华县国土资源局就于2006年5月26日审批同意发证。（三）、西华县国土资源局填写的地籍调查表中“土地使用者”名字有涂改且有误，登记的名字是“侯建州”，填写的身份证号码是“412722800616771”，与侯建周的身份证名字、号码不符。综上，西华县国土资源局给侯建周进行的土地行政登记事实不清，证据不足，程序违法。其给侯建周颁发的被诉土地使用证应予以撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决：撤销西华县国土资源局2007年5月26日给第三人侯建周颁发的西集用（2007）第30号集体土地建设用地使用证。诉讼费50元，由西华县国土资源局承担。
上诉人西华县国土资源局上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。侯建周达到申请宅基地的法定年龄，依法申请宅基地的使用权，西华县国土资源局根据当事人的申请，乡政府的请示报告及乡政府的有关文件，根据实际情况，依法进行地籍调查，严格审批，依法为侯建周颁发集体土地使用证，符合法律规定，且程序合法。原审认定涉诉宗地系被上诉人的自留地错误，大王庄乡孔寨行政村因需要为侯建周及其他村民分宅基地，依法收回了本村自留地作为预留宅基地，已不存在自留地一说，根据侯建周及其他7户村民因宅基地向村委会申请，2006年9月1日，大王庄乡人民政府向西华县人民政府提出“关于大王庄乡孔寨行政村四组八户村民申请宅基地的请示报告”，依照法定程序，上诉人依法为侯建周颁发了土地使用证。二、被上诉人不具备本案诉讼主体资格。西华县国土资源局为侯建周颁发集体土地使用证系孔寨行政村集体所有的预留宅基地，被上诉人与本案诉争宗地无任何利害关系，应当驳回其起诉或诉讼请求。三、被上诉人的起诉已超过法定诉讼时效，应当驳回其起诉。请求撤销原判决并驳回诉讼请求或发回重审。
上诉人侯建周上诉称，一、一审法院认定事实偏颇，判决错误。一审法院所引用的《人民公社60条》是特定历史时期特殊社会背景下的历史产物，早已不适应新时期发展的形势，早已被《村庄和集镇规划建设管理条例》所取代，一审法院认定西华县国土局未提交收回自留地使用权的证据及该自留地转为建设用地的批准文件是错误的，西华县大王庄乡人民政府以红头文件批准且该证据已提交。二、侯建周取得的集体土地使用证合法有效。上诉人侯建周向村组申请宅基地建房完全符合申请条件，村组统一规划的土地来源合法，村民使用的自留地、可耕地、责任田都属于村组集体所有而不能归个人所有，村组享有规划的权利。孔寨村四组为侯建周等八户村民规划宅基地是依法正确行使村民自治权利的表现且经乡政府批准，村民申请宅基地建房只要村组同意，乡政府有权批准，不需要报县政府审批。西华县人民政府在集体土地使用证上加盖有土地登记专用章，这充分说明西华县人民政府对该宅基地是认可的，即使西华县国土局在办证程序上存在有瑕疵，也不影响证件的实体效力，而不是程序违法。请求撤销一审判决，驳回刘国新的诉讼请求。
被上诉人刘国新答辩称，一、西华县国土资源局为侯建周颁证的行为是违法的，严重侵犯了刘国新的土地使用权。西华县人民法院（2017）豫1622民初950号民事判决和周口市中级人民法院（2017）豫16民终1807号民事判决已经对村内规划宅基采取宅基地和自留地自由结合双方协商、协商不成保持原状，侯建周和刘国新之间没有协商达成一致意见等事实予以了认定。说明该涉案土地作为刘国新的自留地，在没有与侯建周达成兑换协议的情况下，西华县国土资源局为侯建周颁发土地使用权证的行为是违法的。二、侯建周的土地使用证的档案是涂改的，不符合《土地管理法》和《土地登记规则》的规定，西华县国土资源局的颁证程序违法。三、涉案土地属自留地，不能擅自改变土地用途。自留地是农村集体经济组织分配给成员长期使用的土地，属农用地，归农民集体所有，法律性质等同于承包地，国家编制土地利用总体规划严格限制农用地转为建设用地，根据《土地管理法》的规定，将农用地转成建设用地，必须办理审批手续。四、刘国新具有诉讼主体资格，该案所涉土地为刘国新的自留地，作为土地使用权人，刘国新有权对侵犯其土地使用权的行为提起诉讼。五、刘国新起诉未超诉讼时效。请求驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，从大王庄乡人民政府大政字[2016]41号文中的“…党支部、村委会、村民组分别召开了党员干部会议、村民会议、村民代表会议，经过讨论通过，准备在四组预留的宅基地上划8处宅子，缓解该组村民日前住房紧张的情况，该村委会已向乡政府申请，经乡政府审核，符合土地利用总体规划、村镇规划及有关文件精神，同意孔寨村委会意见…。”以及西华县国土资源局的调查报告中“…八户申请的宅基地是1992年规划宅基地时预留的宅基地，符合土地利用总体规划和村镇建设规划…”和证人孔银香一审到庭对该村规划宅基地有关情况的陈述“经过村组讨论了，由村乡共同实施的，村民都知道…”等内容来看，将案涉宗地规划为宅基地是经过村组、乡政府同意的，虽然该宗地原为刘国新的自留地，但自留地的所有权归集体，在该地规划为宅基地并实施之后，实际上村组已经收回了刘国新自留地的使用权。并且该村现任支部书记孔银香到庭作证，该村自留地已纳入纳税面积，在税改费以后，享受粮食直补，刘国新称涉案宗地系其自留地，却没有享受粮食直补，也能够印证该自留地使用权已经被村组收回。在该自留地使用权被收回之后，刘国新已不再享有该土地的使用权，村组将土地分配给侯建周作为宅基地使用后，西华县国土资源局为侯建周进行土地登记的行为并未侵犯刘国新的合法权益。
综上所述，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持；原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
一、撤销太康县人民法院（2017）豫1627行初42号行政判决；
二、驳回刘国新的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人刘国新负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 王福生
审判员 闫 政
二〇一七年十月十二日
书记员 王高杰