福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽08行终21号
上诉人（原审被告）连城县国土资源局，住所地连城县莲峰镇城关东环北路28号，统一信用代码：1135082500412596X7。
法定代表人李学武，局长。
委托代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。
委托代理人谢桂军，男，系连城县国土资源局土地监察大队大队长，住龙岩市连城县。
被上诉人（原审原告）连城县华鑫真空空心机砖厂，住所地连城县隔川乡新营村，统一信用代码：L3652970-X。
法定代表人郑其顺，总经理。
委托代理人苏清杰、吕寅生，福建三瑞律师事务所律师。
上诉人连城县国土资源局因土地行政处罚一案，不服漳平市人民法院（2016）闽0881行初6号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2017年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人连城县国土资源局的委托代理人陈永斌、谢桂军，被上诉人连城县华鑫真空空心机砖厂的委托代理人苏清杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：上诉人连城县国土资源局于2016年4月26日对被上诉人连城县华鑫真空空心机砖厂作出编号为[2015]193的《行政处罚决定书》，认定被上诉人于2010年12月起，未经有权机关批准，擅自占用位于连城县隔川乡新营村泰陵陵园旁土地18634.97平方米建厂房及晒砖坪，厂房部分现已建好一层。用地符合连城县隔川乡土地利用总体规划。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的18634.97平方米土地。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。3、对非法占用的18634.97平方米土地并处每平方米10元的罚款，计人民币186349.70元。
原审查明，2005年6月，谢国华向连城县隔川乡新营村村民陈寿林租赁位于隔川乡新营村“罗宝寨”山场的林地筹办连城县华鑫真空空心机砖厂。2006年3月23日，原告连城县华鑫真空空心机砖厂申请办理征占用林地手续面积14.8亩，同年7月12日谢国华向福建省林业厅林政资源管理处缴纳森林植被恢复费共计29601元，但是连城县华鑫真空空心机砖厂征占用林地手续未能审批下来。2006年8月，谢国华将连城县华鑫真空空心机砖厂转卖给美籍华人郑其顺生产经营。2006年11月12日，被告批准原告连城县华鑫真空空心机砖厂在连城县隔川乡新营村罗宝寨山使用山坡地2000平方米作为机砖厂砖窑用途临时用地，使用时限为2006年11月24日至2008年11月23日止。2007年8月16日，郑其顺申请办理征占用林地手续，并缴纳森林植被恢复费29601元，但郑其顺申请办理征用林地手续也未能审批下来。2008年1月23日，原告连城县华鑫真空空心机砖厂作为甲方与乙方连城县隔川乡新营村村民沈在福签订了一份协议书，租用沈在福的一座面积1000平方米的住房工棚及四周出入道路作为职工宿舍，出租年限为23年。2009年10月10日，被告再次准许原告连城县华鑫真空空心机砖厂使用连城县隔川乡新营村罗宝寨山使用山坡地4000平方米作为机砖厂临时用地，其中工棚2000平方米，堆场2000平方米，使用期限自2008年11月24日至2010年11月23日。2012年8月14日，连城县公安局森林分局接连城县隔川林业站移送的连城县华鑫真空空心机砖厂非法占用林地一案。2012年8月15日，连城县公安局森林分局委托连城县森林资源资产评估中心对连城县华鑫真空空心机砖厂占用林地位置、林种、面积进行认定。2012年8月25日，连城县森林资源资产评估中心作出认定意见书，该意见书的认定意见：“经鉴定，连城县华鑫真空空心机砖厂非法占用林地山场位置坐落在连城县隔川乡1997年二类调查林业基本图新营村10林班9大班1（1），10林班10大班1（1）小班。林种为一般用材林。占地面积23844平方米（35.76亩），其中林地面积18400平方米（27.60亩），非林地5444平方米（8.17亩）。”2012年9月19日，连城县公安局森林分局经侦查作出侦查终结报告，认为连城县华鑫真空空心机砖厂非法占用林地有其历史遗留问题的原因，且6次受到林政处罚，连城县华鑫真空空心机砖厂非法占用林地没有违法的故意，决定对连城县华鑫真空空心机砖厂不作刑事案件处理。2013年，原告将一倒塌的竹棚改建成钢架铁皮棚。2015年5月22日，被告经动态巡查发现原告的用地行为后，向原告下达了连国土资责停（隔）字（2015）第090089号《责令停止土地违法行为通知书》，责令原告停止非法占用土地行为，听后处理。2015年11月4日，被告对原告作出了【2015】002号《责令改正违法行为通知书》，以原告临时用地期满后，未清理、整治、恢复土地原貌，违反土地管理法第五十七条为由，根据《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条第五款的规定，责令原告自收到通知书之日起15日内予以改正，自行拆除2000平方米临时用地上的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，逾期不改正的，将依法追究法律责任。2015年11月11日，被告立案查处。2015年11月14日，被告对原告的违法用地现场进行勘测，并委托连城县新宇测量有限公司对现场进行测绘，原告的现场管理人员郑其新到场参加勘测。2015年11月17日，原告不服被告作出的《责令改正违法行为通知书》，向法院提起行政诉讼。2015年12月21日，被告作出《关于撤销【2015】002号<责令改正违法行为通知书>的决定》，原告向本院申请撤诉，本院于2016年1月8日作出准予原告撤诉的裁定。2016年2月6日，被告经本单位负责人批准延长审理期限45日。2016年3月21日，被告向原告送达了[2015]193号《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。提出：你厂于2010年12月起，未经有权机关批准，擅自占用位于连城县隔川乡新营村泰陵陵园旁土地24942平方米（其中该用地涉及使用林地2242平方米）建厂房及晒砖坪，厂房部分已建好一层。用地符合连城县隔川乡土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，拟对你厂作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的24942平方米土地。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。3、对非法占用的22700平方米土地并处每平方米10元的罚款，计人民币227000元。你单位可在接到本告知书之日起3日内提出听证或进行陈述和申辩，逾期不提出则视为放弃听证或进行陈述和申辩权利。原告在法定期间内未提出听证或进行陈述和申辩。2016年3月28日，被告经本单位负责人批准延长审理期限30日。2016年4月26日，被告对原告作出[2015]193号《行政处罚决定书》，处罚内容：1、责令退还非法占用的18634.97平方米土地。2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。3、对非法占用的18634.97平方米土地并处每平方米10元的罚款，计人民币186349.70元。并于当日送达给原告。原告不服该行政处罚决定书，向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告作出的具体行政行为违法，并判令撤销被告作出的编号为【2015】193号的《行政处罚决定书》。另查明，2008年5月31日、2009年8月18日、2010年11月29日、2011年8月18日、2012年2月24日，连城县林业局以原告连城县华鑫真空空心机砖厂未经林业主管部门批准，在连城县隔川乡新营村罗宝寨山场非法占用林地采土建砖为由，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第43条的规定，对原告连城县华鑫真空空心机砖厂分别作出连林罚书字（2008）第33号、连林罚书字（2009）第008号、连林罚书字（2010）第010号、连林罚（2011）40号、连森公林罚（2012）05016号林业行政处罚决定书，责令限期恢复原状，并处非法占用林地共计10466.3平方米每平方米10元的罚款共计104663元。原告连城县华鑫真空空心机砖厂缴交上述罚款共计104663元。
原审认为，1、被告连城县国土资源局对违法占地行为依法享有法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”连城县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对辖区内未经批准占用土地的违法行为有进行行政处罚的法定职权。
2、关于本案被告连城县国土资源局对原告作出的［2015］193号《行政处罚决定书》，认定事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法的问题。在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起15日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，被告作出的［2015］193号《行政处罚决定书》认定原告非法占用土地的面积为18634.97平方米，但在法定举证期限内没有提供计算过程的证据、依据，也未能提供证据证明现场测量时原告有人在场或当场签字确认，故被告作出的被诉处罚决定中所认定的非法占用土地的面积依法应当认定为没有证据、依据。被诉处罚决定中所认定的非法占地面积是否正确及是否有证据支持，关系到被诉行政处罚决定认定事实是否清楚。据此，被诉的行政处罚处理决定认定的事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，被告对原告非法占用18643.97平方米土地并处每平方米10元的罚款，计人民币186349.70元，根据原告提供的证据：连林罚书字（2008）第33号、连林罚书字（2009）第008号、连林罚书字（2010）第010号、连林罚（2011）40号、连森公林罚（2012）05016号林业行政处罚决定书，连城县林业局开具的5份行政罚款收据，连城县公安局森林分局2012年9月19日作出的侦查终结报告，以上证据相互印证，可以证明原告已经因为非法占用林地10466.3平方米而被连城县林业局罚款104663元的事实。由于原告非法占用林地10466.3平方米的行为已经被罚款104663元，被告就原告同一违法行为又作出了186349.70元罚款的处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，属程序违法，应予撤销。被告作出的［2015］193号《行政处罚决定书》改变了[2015]193号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》中认定的事实及处罚结论，被告没有履行再次告知原告处罚认定的事实及处罚结论，亦属程序违法。综上，被告作出的被诉行政行为事实不清、证据不足，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，遂判决：撤销被告连城县国土资源局于2016年4月26日作出编号[2015]193《行政处罚决定书》的行政行为。案件受理费50元，由被告连城县国土资源局承担。
宣判后，原审被告连城县国土资源局不服，向本院上诉称：1、上诉人在法定期限内向人民法院提交了国土资源违法案件现场勘测笔录、国土资源违法案件现场勘验图、委托书、送达回证、测绘资质证明勘测报告、地类及土地利用总体规划表、土地利用现状图等证据证明了上诉人非法占土地18634.97平方米的事实。现场勘验图经当事人郑其新、在场人及勘验人签字，一审法院关于上诉人没有举证、测量未经原告签字确认的认定是没有事实依据的。2、上诉人作出（2015）第193号《行政处罚决定书》，是对被上诉人自2010年12月起，未经有权机关批准，擅自占用18634.97平方米建厂房和晒砖坪的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》作出的行政处罚。而连城县公安局森林分局连林罚书字（2008）第33号、连林罚书字（2009）第008号、连森公林罚（2012）05016号林业行政处罚决定书是对被上诉人未依法限期完成造林任务的行为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十二条给予的行政处罚，这二种违法行为的行为性质，所触犯的法律及作出处罚的法律依据及行使处罚权的行政机关都是不同的。所针对的是被上诉人不同的违法行为作出的不同的行政处罚，不存在就同一违法行为重复处罚的问题。因此，一审判决以上诉人属于就同一违法行为重复处罚的认定是错误的。3、从《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定来看，在处罚告知书送达后，对于被处罚人提出的陈述和申辩，行政机关对被处罚人提出的申辩理由或证据所要履行的是复核程序。对于申辩理由成立的，予以采纳。因此，处罚告知书作出后，如有采纳被处罚人的意见的，直接在处罚决定中体现即可，行政处罚法并没有规定要求采纳被处罚人申辩意见的需要履行重新告知的法定程序。本案中，上诉人采纳了被处罚人的部分申辩意见，予以核减了被处罚人的涉案面积，并在处罚决定中按照核减后的占地面积作出处罚。在事实认定上清楚，程序上是合法的。一审判决以此认定上诉人程序违法显然缺乏法律依据。上诉请求：1、撤销原判；2、驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人连城县华鑫真空空心机砖厂答辩称:1、一审判决认定上诉人作出的行政处罚罚款违反一事不再罚原则是正确的。2、上诉人作出的行政处罚决定书改变原告知书中认定的事实及处罚结论，被告没有履行再次告知义务，明显程序违法。3、上诉人的处罚行为属超越职权。4、上诉人作出的行政处罚认定的非法占用土地的地块、面积、非法占用时间等事实不符，属事实不清。请求：驳回上诉，维持原判。
一审期间，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审行政判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。
经审理查明，各方当事人对一审判决查明认定的事实无异议，本院予以确认。
被上诉人在二审庭审中提供：《使用林地现场查验表》、《证明》、《连城县华鑫真空空心机砖厂占用林地调查报告》，证明2006年被上诉人建厂的时候里面认定占地14.8亩，2010年的认定的林地已超过被诉行政处罚认定的林地面积。上诉人质证认为：对证据的真实性没异议，但是和本案没有关联性。本院认证认为与本案不具有关联性，不作为与本案定案证据。
本院认为：1、上诉人是否具有本案的行政执法主体资格的问题？《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”联系本案而言，连城县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，依前述法律规定，对辖区内未经批准占用土地的违法行为有权进行行政处罚的法定职权。被上诉人机砖厂以占用的是林地，应该属于林业局管辖上诉人无执法主体资格的异议于法不合，本院不予采纳。被上诉人对上诉人的执法程序没有异议。本院经审查上诉人的执法程序符合法律规定，本院确认上诉人的执法程序符合法律规定。
2、关于被诉行政行为认定被上诉人非法占用土地的面积为18634.97平方米是否正确的问题？
本案中，从上诉人提交的证据来看，上诉人虽有委托连城县新宇测量有限责任公司进行测绘，但在该公司仅出具了一份连城县华鑫真空机砖厂违法用地勘验图，没有出具测绘报告的情况下，上诉人迳行以其执法工作人员自行计算的结果作为认定被上诉人非法占地24942平方米（其中该用地涉及使用林地2242平方米）的依据，在核减被上诉人宿舍棚、路、租地4亩后得出非法占地18634.97平方米明显主要依据不足，由此导致上诉人作出的［2015］193号《行政处罚决定书》认定被上诉人非法占用土地的面积为18634.97平方米属事实不清，依法应予以撤销。上诉人主张其认定被上诉人非法占地18634.97平方米正确的理由不成立，本院依法不予采纳。
3、上诉人的《行政处罚决定书》改变了[2015]《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》中认定的面积及处罚结论，是否还须履行再次告知程序？
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”的规定来看，在处罚告知书送达后，对于被处罚人提出的陈述和申辩，行政机关对被处罚人提出的申辩理由或证据所要履行的是复核程序。联系本案而言，由于被上诉人在收到《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》后要求核减被上诉人宿舍棚、路、租地4亩的面积，上诉人经调查复核后采纳了被上诉人该申辩意见，予以核减了被处罚人的涉案面积，并在处罚决定中按照核减后的占地面积作出处罚，符合前述法律规定。原审认定“被告作出的［2015］193号《行政处罚决定书》改变了[2015]193号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》中认定的事实及处罚结论，被告没有履行再次告知原告处罚认定的事实及处罚结论，亦属程序违法”属错误理解了法律规定，本院予以纠正。上诉人主张无须履行再次告知程序的理由成立，本院依法予以采纳。
综上，由于被诉行政行为认定事实不清，原判予以撤销被诉行政行为正确。上诉人的上诉理由，本院部分采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人连城县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 建 岩
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 邹倩影（代）
附：本判决适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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