新疆维吾尔自治区
昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新23行终66号
上诉人(原审原告)昌吉金牛科技畜牧有限公司。住所地：昌吉市老龙河。
组织机构代码：75767525-3。
法定代表人康建军，该公司总经理。
委托诉讼代理人马立，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新疆昌吉国家农业科技园区管理委员会。住所地：昌吉市乌伊东路***号。组织机构代码：74524434-1。
法定代表人王文有，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人高金龙，新疆立业律师事务所律师。
委托诉讼代理人贾硕，该园区管理委员会工作人员。
原审第三人昌吉回族自治州国土资源局新疆昌吉国家农业科技园区分局。住所地：昌吉市乌伊东路***号。
法定代表人谢强，该局副局长。
委托诉讼代理人马博，该单位工作人员。
上诉人新疆昌吉金牛科技畜牧有限公司因行政合同一案，不服昌吉市人民法院（2016）新2301行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人昌吉金牛科技畜牧有限公司（以下简称金牛公司）的法定代表人康建军、委托诉讼代理人马立到庭，被上诉人新疆昌吉国家农业科技园区管理委员会（以下简称昌吉农业园区管委会）机关负责人未到庭，其委托诉讼代理人高金龙、贾硕到庭、原审第三人昌吉回族自治州国土资源局新疆昌吉国家农业科技园区分局（以下简称农业园区分局）机关负责人未到庭，委托诉讼代理人马博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，被告为发挥园区引领示范作用，从源头解决牛奶安全及奶农增收问题，对奶牛托养进行推广和示范，于2009年10月22日与原告经平等协商，签订托牛所养殖项目协议。该项目总投资2530万元，建设一个两千头规模的现代化奶牛托养场。建设期限：2009年度完成第一期工程结束，投资500万元。进行基础设施和职工宿舍、8栋牛舍的建设。二期工程2010年5月动工，2010年11月竣工，投资1530万元，新建牛舍15栋，办公大楼、培训楼，专家大院，2011年投资500万元，建设沼气项目。
原被告在协议中对双方的责任和义务予以约定，其中甲方(本案被告)的主要义务内容为:“甲方负责在老龙河区向乙方(本案原告)提供一块500亩养殖业用地（具体位置坐标以国土资源部门划定为准），用于乙方托牛所养殖项目建设。”协议第二条第3项“甲方向乙方配套项目补助180万元，用于乙方托牛所养殖项目的水、电、路基础设施建设”。协议第二条第4项“项目开工后，甲方向乙方支付50﹪的项目基础设施补助资金，项目全部建成验收投产后支付剩余的50﹪的项目基础设施补助资金。”协议第三条第1项乙方(本案原告)的主要义务内容为:“乙方按规划，到国土资源部门办理在老龙河示范区提供的500亩土地的用地手续。”协议第三条第3项“乙方的开发建设应依国家法律、法规和规定办理有关手续。服从园区管理。”协议第三条第6项“乙方取得土地使用权后，未按协议规定建设的，或连续两年不投资建设的，甲方有权收回土地使用权，乙方向甲方支付土地出让金5﹪的违约金。”
原被告签订托牛所养殖项目协议前，被告产业发展局已于2009年9月4日对原告在示范园区投资建设托牛所养殖项目的立项申请予以批复。2009年10月27日，被告批复托牛所养殖项目修建性详细性规划方案。2010年3月5日，国土资源部门对项目用地申请予以批复（用地面积33.1449公顷）。原告持相关批复于2009年12月25日办理建设用地规划许可证。2010年5月，原告就托牛所养殖项目进行建设。2013年6月，原告委托评估公司对养殖项目用地（未进行土地登记）及地上附着物进行市场价格评估。2014年6月18日，原告办理建设工程规划许可证，后办理建筑工程施工许可证。2014年12月，被告向原告核发建设工程竣工规划认可书，认定原告一期建设基本完工，绿化建设未实施完工其余均与审批规划相符。
另查明：2014年1月17日，原告向第三人申请办理416.67畜牧养殖用地手续，被告负责人批示“按现有用地实际面积办理用地手续。”2014年1月23日,原告以托牛所项目无法实施为由向被告上报养殖项目变更申请，申请将养殖项目变更为多胎多羔繁育工厂养殖示范项目，被告同意项目变更，并要求按程序办理土地。2014年1月28日，原告与第三人签订《设施农用地土地使用权出让合同》，被告取得出让土地200亩，并办理土地使用权证书。托牛所养殖项目二期工程在未实施。
原审审理认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。从本案被告与原告签订的托牛所养殖项目协议内容，可反映出被告具有行政管理目标目的，加之被告允诺对项目予以资金补助，上述内容均与被告享有行政职权为基础，故双方之间的协议应属行政协议。本案被告认为双方签订协议属于民事合同的辩解意见不予采信。该解释第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。本案原、被告于2009年10月22日签订托牛所养殖项目协议，双方在履行协议过程中，原告认为被告未按照约定履行协议，原告应在上述法律规定的诉讼时效期间行使其诉讼权利。原告于2016年4月提起诉讼后，未提交关于诉讼时效是否中止、中断的事由和证据，原告的起诉已超过诉讼时效，对其主张不予支持。遂判决驳回原告昌吉金牛科技畜牧有限公司的诉讼请求。
上诉人金牛公司上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实及理由：原审以上诉人一审起诉已过诉讼时效驳回上诉人的诉求是认定事实不清，严重错误的。双方在2009年10月22日签订的行政协议约定被上诉人向上诉人提供老龙河区500亩土地，用于养殖业托牛所项目，并未规定明确的履行期限，事实上被上诉人于2014年元月才履行了部分义务，给上诉人办理了200亩的土地使用权证书，且协议的第三条第1项也没有规定上诉人到国土资源局办理500亩土地的用地手续的期限。协议第二条第3项规定，被上诉人向上诉人配套的180万元补助，用于托牛所养殖项目的水电路等基础设施建设。第二条第四项规定，原告项目开工后，提供50%的补助资金，该项目于2014年12月竣工验收，从该时间界点为准，上诉人起诉并未超过两年的诉讼时效。上诉人投入大量的资金，但被上诉人一直不兑现承诺，不履行协议规定的义务，上诉人一直主张，双方协议一直在履行当中，不存在超过诉讼时效的问题。请求依法改判支持上诉人的原审请求。
被上诉人昌吉农业园区管委会答辩称：2009年10月22日双方签订了2000头牛的托牛所的招商引资的协议，明确了权利义务，合同中约定2009年上诉人应当完成一期的五百万元的投资。上诉人在2009年没有动工，首先构成了违约，后来陆陆续续的搞了一些建设，但始终没有办理相关的建设手续。2014年1月，上诉人向管委会提出变更项目请求，将托牛所项目变更为一个优良品种羊只的饲养项目，管委会同意变更，从项目变更开始，原来的2000头牛托牛所的项目就终止了。协议终止后，上诉人又向管委会相关部门办理立项、用地的手续，到现在为止，养羊的项目也没有实施。现在上诉人要求按照废止的2000头托牛所的协议履行补助资金和提供土地，诉讼请求不合理。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人农业园区分局没有意见。
二审中上诉人金牛公司没有提供新证据。二审查明事实与一审查明一致，本院对查明事实予以确认。
本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案被上诉人昌吉园区管委会作为行政机关，与金牛公司签订协议，该协议的目的是充分发挥园区引领示范作用，从源头上解决牛奶安全及奶农增收的问题，对奶牛托养这种新型的合作养殖模式和经营方式进行推广和示范。协议具有明确的行政管理目的，而且在协议甲方责任和义务中约定了被上诉人昌吉园区管委会所负的义务，双方形成了行政法上的权利义务关系，故双方签订的协议属于行政协议，合法有效。根据双方协议约定托牛所项目基础设施建设于2010年11月底竣工，但至2014年1月，上诉人承诺的一期工程未完工，而且上诉人于2014年1月23日，以托牛所项目无法实施为由向被上诉人上报养殖项目变更申请，被上诉人亦同意项目变更，并按程序为上诉人办理了200亩土地用地手续。因上诉人无法实施托牛所项目，被上诉人的行政目的已不能实现，故上诉人要求被上诉人履行基于实现行政目的而承诺的补助资金及办理500亩用地手续的请求，已丧失了请求履行协议的基础，其请求不能成立。
另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案上诉人请求被上诉人履行协议约定的办理土地使用权证及给付配套项目补助180万元即属于该条所规定请求范围，诉讼时效应当参照民事诉讼时效的规定。上诉人在托牛所项目已变更二年后主张该项目配套资金及项目用地，其起诉已过诉讼时效。综上，上诉人的上诉理由不能成立。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人昌吉金牛科技畜牧有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高玉莲
代理审判员 马雪静
代理审判员 李建萍
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 陈晓辉