内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）内04行终107号
上诉人（原审原告）祝某1，女，1965年9月2日出生，汉族，无业，现住内蒙古自治区。
上诉人（原审原告）祝某2，女，1965年9月14日出生，汉族，个体工商户，现住内蒙古自治区。
上诉人（原审原告）祝某3，女，1967年12月10日出生，汉族，个体工商户，现住内蒙古自治区。
上诉人（原审原告）祝某4，男，1972年3月12日出生，汉族，个体工商户，现住内蒙古自治区。
四上诉人的委托代理人张某1，北京安郎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）巴林左旗残疾人联合会。住所地：内蒙古自治区巴林左旗林东新城区。
法定代表人马某，系理事长。
委托代理人张某2，巴林左旗残疾人联合会工作人员。
委托代理人侯某，内蒙古木叶山律师事务所律师。
原审第三人祝某5，男，1970年10月17日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区。
委托代理人郑某，内蒙古方赫律师事务所律师。
上诉人祝某1、祝某2、祝某3、祝某4与被上诉人巴林左旗残疾人联合会、原审第三人祝某5因不履行法定职责一案，不服内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2017）内0422行初8号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院审理查明，原告与第三人系兄弟姐妹关系，王秀珍是原告与第三人的母亲，原告祝某1为智力二级残疾，2009年通过被告审核，经赤峰市残疾人联合会批准，为祝某1颁发了监护人为王秀珍的残疾人证，2013年王秀珍逝世，2016年9月23日第三人持西郊村民委会的证明向被告提出更换祝某1的监护人，被告审查后，经赤峰市残疾人联合会批准为祝某1颁发了监护人为第三人的残疾人证，但监护人为王秀珍残疾人为祝某1的原残疾人证并未收回或者作废。2016年第三人与原告之间因继承纠纷诉至本院，第三人向本院提交了其是祝某1监护人的残疾人证引起行政争议，原告于2017年1月6日向本院提起行政诉讼，请求确认被告不履行法定职责违法，并向原告核发变更监护人的残疾人证。
原审法院认为，《中华人民共和国残疾人证管理办法》第四条第三款”县级残联负责受理本辖区内申请人颁证申请，指定、组织县级（含县级）以上医院或专门医疗机构进行残疾类别和等级评定，填发残疾人证并向市级残联报审，负责本级档案管理。市级残联负责审核所属县级残联的报送文件、残联评定程序、结果等，承担批准职责，负责本级管理，检查监督所属县级残联办证工作”；第六条第五款”审核、批准、备案：市级残联根据残疾标准和残疾人证管理办法，对申请人办证申请、县级残联的受理程序、残疾评定结果、县级残联的初审意见进行审核。对不符合残疾标准、县级残联初审意见错误或者不明确及其他不符合规定者，予以退回，不予批准。对符合标准、县级残联受理、初审意见正确并符合程序规定者，予以批准。在批准机关栏内加盖公章，在持证人像加盖钢章，并留存一份申请表、评定表等相关档案资料”。根据以上规定，被告只有受理申请、审核的职责，并没有批准的职权，也没有对上级机关作出的行政行为具有变更的职权。因此，被告的诉讼主体资格不适格。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（四）项之规定，裁定：驳回原告的起诉。
宣判后，上诉人祝某1、祝某2、祝某3、祝某4不服，向本院提出上诉，请求撤销（2017）内0422行初8号行政裁定，改判确定被上诉人不履行受理审查行政义务违法；追加赤峰市残疾人联合会为共同被告，责令被上诉人限期受理审查上诉人申请的事项并上报赤峰市残疾人联合会审核。上诉理由为：一、被诉机关主体资格适格。第一，依据《内蒙古自治区实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》第三十九条，旗县级残疾人联合会有发放残疾人证的职责。第二，原审已经查明上诉人在原审时提出请求事项系”履行受理职责”；也查明”受理审查职责”属于被诉机关的法定职责，说明原告的诉讼请求及被告主体资格符合法律规定，赤峰市残疾人联合会并无直接受理审查书面申请的职责。第三，残疾人证不是认定监护人的凭证，申请人向被诉机关提出申请换证，属于被诉机关的法定职责，已由被诉机关通过诉讼自认。第四，原审对证据的认定及说理混乱。本案被上诉人在行政程序及诉讼程序中不能提供”不予答复或拒绝履行职责行为具有合法性”的证据及法律依据，应当裁判确认被上诉人不予答复或拒绝履行职责的行为违法。二、原审认为”赤峰市残疾人联合会系批准机关，应当诉批准机关”的理由，缺乏法律依据。通过被诉机关填发的残疾人证查知，第二页加盖两个公章，既有巴林左旗残疾人联合会的填证公章，又有赤峰市残疾人联合会的批准公章。依据最高人民法院规定，应当审查批准机关的行为是”内部行政行为”还是”外部行政行为”，如果是内部行政报批行为，则只以”受理、初审、填发机关”为被告；如果无法查明内部或外部报批行为，则将上级机关列为共同被告。从《内蒙古自治区实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》规定第三十九条规定查知，”旗县级残疾人联合会负责办理残疾人证”，正因为无须行政相对人直接到市残联申请办证，因此，本案赤峰市残疾人联合会的批准行为，明显属于内部报批行为，原审裁定驳回，缺乏法律依据。三、依据立法法规定，中华残疾人联合会属社团组织，其颁布的《残疾人证管理办法》既不是法律、行政法规，也不是部门规章，并非行政诉讼法审判的法律依据，原审法院拿来做裁判依据，违背《内蒙古自治区实施中华人民共和国残疾人保障法办法》第三十九条规定及《行政诉讼法》第五条、第六条规定。本案审理程序中被告自始未能提交《残疾人证管理办法》等办证文件。同时，本案并非监护人之争，而是残联填写错误的更正问题。四、原审适用法律错误、审判程序不合法，变相剥夺上诉人的诉权。原审裁定适用《行政诉讼法》第四十九条规定为裁驳依据，而该四十九条规定专指起诉条件和内容，其中”有明确的被告”指原告所诉被告不清楚、不具体，无法确定的情形。最高人民法院司法解释明确规定了人民法院”应当告知原告变更被告””不同意变更应当追加被告”的法定义务。本案审理中原审未经征求原告的意见、未经追加被告，”以被告不适格”为由裁定驳回不当。
被上诉人巴林左旗残疾人联合会答辩认为，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律根据。一、被上诉人并不具备本案的诉讼主体资格。根据《残疾人证管理办法》第三条，县级残联负责受理本辖区内申请人办证申请，指定、组织进行残疾类别和等级评定，填发残疾人证并向市级残联报审，负责本级档案管理。市级残联负责审核县级残联的报送证件、残疾评定程序、结果等，承担批准职责。县级残联只有初审、填发、上报的权利，残疾证的审核批准权在市级残联，县级残联所谓的发放是发放市级残联审核批准的残疾人证。二、上诉人上诉请求追加赤峰市残联为共同被告，责令被上诉人限期受理审查上诉人申请的事项并上报赤峰市残联审核，说明其明知残疾人证的审批权是在市级残联。三、残疾人证上填发机关是巴林左旗残疾人联合会，批准机关是赤峰市残疾人联合会，从残疾人证的样本和内容中也确定了被上诉人不具有审批权。四、上诉人已经将巴林左旗残疾人联合会和赤峰市残疾人联合会列为被告向松山区人民法院提起了诉讼，现在又上诉认为左旗法院的判决错误，但是又以自己的另行诉讼行为将赤峰市残疾人联合会列为被告，互相矛盾。五、上诉人应当履行确认监护人法定程序无争议后，申请颁发残疾人证。根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》的相关规定，监护人的指定及变更应当按照法定程序，待程序完成后可向被上诉人提出申请，被上诉人报请赤峰市残疾人联合会后在残疾人证上变更。
原审第三人祝某5答辩认为，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。
本院认为，第一，原审法院审理查明上诉人祝某1为智力残疾二级系无民事行为能力人，该事实作为无争议事实经各方当事人当庭确认。上诉人祝某1作为无民事行为能力人，如何委托代理人进行起诉，委托效力应如何确认，原审未依法予以查清并作出合法的认定。第二，本案上诉人的申请履行法定职责的事项与原审诉讼中的请求事项是否一致，以及被上诉人巴林左旗残疾人联合会对上诉人的申请是否有受理并依法作出答复的法定职责，原审亦未予查清。第三，原审判决认定被上诉人巴林左旗残疾人联合会只有受理申请、审核的职责，没有批准职权。同时，在市残疾人联合会亦在残疾人证上盖章的情况下，原审法院未予向当事人释明可否将赤峰市残疾人联合会追加为被告或其他诉讼参与人的情况下，仅以被告主体不适格予以驳回，违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2017）内0422行初8号行政裁定；
二、指令内蒙古自治区巴林左旗人民法院继续审理。
邮寄费120元，由四上诉人、被上诉人及原审第三人各承担20元。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙艳红
审判员 甄天麟
审判员 刘淑波
二〇一七年六月一日
书记员 李大伟