浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行终79号
上诉人（原审第三人）刘永安，男，1955年12月10日出生，公民身份号码3306251955********，汉族，住诸暨市陶朱街道刘家山村山塔***号。
委托代理人周利明，浙江正瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈栩儿，女，1955年3月19日出生，公民身份号码3306251955********，汉族，住诸暨市店口镇湄东社区胜利****号。
被上诉人（原审原告）宣播，男，1981年10月23日出生，公民身份号码3306811981********，汉族，住诸暨市店口镇湄东社区胜利****号。
被上诉人（原审原告）宣种，男，1983年7月11日出生，公民身份号码3306811983********，汉族，住诸暨市浣东街道苎萝东路福田花园温馨居***幢*单元***室。
以上三被上诉人共同委托代理人王炜，浙江越晖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住所地诸暨市暨阳街道东一路**号。
法定代表人徐良平，市长。
委托代理人徐俊东，诸暨市人民政府工作人员。
上诉人刘永安因土地行政登记一案，不服嵊州市人民法院（2015）绍嵊行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘永安及其委托代理人周利明，被上诉人陈栩儿，被上诉人陈栩儿、宣播、宣种的共同委托代理人王炜，被上诉人诸暨市人民政府的委托代理人徐俊东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年7月，诸暨市人民政府作出了诸暨集用（2002）字第16-9468号土地使用者为刘永安的集体土地使用证。
一审法院审理查明，刘渭清与刘渭彰系兄弟，现均已去世。其中刘渭彰于2009年去世。根据土地房产所有权存根记载，两人在世时分别从其父辈处分得房产一处。刘渭清有六个儿子，刘渭彰无婚生子女。刘永良与本案第三人刘永安分别系刘渭清的三子和六子。1974年4月14日，刘渭清立分家书记载，次子刘永照承继于亲外婆、三子刘永良承继于二叔刘渭彰。故刘渭清将其财产基本分给了其余四个儿子。其中六子刘永安分得房屋为“老住家高屋一间、大街楼上楼下各半间”。刘永安从其父处分得的该房产一间半正好与刘渭彰的房产相毗连。2002年4月25日因第三人刘永安申请，被告诸暨市人民政府于2002年7月为第三人刘永安办理了诸暨集用（2002）字第16-9468号集体土地使用证设立登记，将座落于诸暨市陶朱街道山塔村地号为16-45-0-388使用权面积为30平方米的土地使用权登记在刘永安名下。该30平方米的土地使用权的土地包括了刘渭彰房屋下面的土地。另查明，刘永良于2012年10月1日去世。原告陈栩儿系刘永良妻子，两人于1989年3月登记结婚，系再婚。原告宣播、宣种系原告陈栩儿在婚前所生儿子，在刘永良与陈栩儿登记结婚时，二人均未成年，二人与刘永良系继子与继父关系。
一审法院审理认为：首先，刘永良与本案行政行为具有法律上利害关系，三原告系刘永良的法定继承人，因刘永良去世而以近亲属身份提起行政诉讼，具有原告主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。被告诸暨市人民政府于2002年7月为第三人刘永安颁发集体土地使用证，所适用的系1989年11月18日颁布1995年12月28日修改后的《土地登记规则》，该规则第四条规定，土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。因此，土地登记是法律赋予被告的法定职责，故本案被告主体适格。其次，关于三原告的起诉是否超过起诉期限的问题。被告及第三人均认为涉案土地上的房屋已于2005年被拆除，且拆除时刘渭彰还在世但未主张权利而超过起诉期限，故三原告的起诉已经超过起诉期限。另第三人以刘永良在2012年6月13日向绍兴市人民政府提起行政复议，要求撤销被告作出的土地使用权证号为2-2004-803-955的土地使用权证为由，认为原告的起诉已经超过起诉期限。该院认为，被告及第三人的辩称无证据佐证，行政复议申请亦不能推断出刘永良在2012年6月13日已知涉案的土地使用权登记情况，故被告及第三人辩称本案超过起诉期限的意见，不予采信。刘永良于2012年6月发现被告根据第三人之申请而为第三人作出设立登记土地使用权之行政行为，三原告因刘永良死亡而于2014年6月向诸暨市人民法院提起行政诉讼，无证据可证明其诉讼已经超过起诉期限。最后，《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，第三人刘永安向被告申请土地登记时，提供申请材料中称房屋无原始权源，权属无争议，与本案查明的事实不符。第三人陈述其在土地使用权登记时已取得了刘渭彰房屋所有权及土地使用权，并无证据证明。且被告在作出土地使用权登记时亦未收集有刘渭彰已将其房屋和土地处分给第三人刘永安的依据。被告无证据证明刘渭彰对其房屋及土地使用权作出了处分，亦无证据证明第三人刘永安通过合法途径取得了涉案土地及地上房屋，故可推定被告未尽到审慎审查义务，被告作出的涉案行政行为事实不清、证据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告诸暨市人民政府于2002年7月作出的诸暨集用（2002）字第16-9468号将座落于诸暨市陶朱街道山塔村地号为16-45-0-388使用权面积为30平方米的土地使用权登记在刘永安名下的行政行为。案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府负担。
上诉人刘永安上诉称：一、一审判决认定“刘永良与本案行政行为具有法律上利害关系”，属认定事实错误。1.涉案立分家书不能证明刘渭彰与刘永良之间系养父子关系。因刘永良当时已成年，立分家书的条款实为遗赠扶养协议，但事实上刘永良居住在店口，生前并未赡养照顾过刘渭彰。刘渭彰的日常生活起居全部由相邻的上诉人赡养照顾，故刘渭彰在生前也就是讼争土地使用权登记前就同意将涉案房屋赠送给上诉人，上诉人因而去办理了讼争土地使用权登记。2.本案土地使用权登记是基于当时的土地登记客观状况。即由原诸暨市土地管理局统一发布公告，诸暨市农村所有宅基地统一做证，由诸暨市人民政府提供格式化的土地登记材料，上诉人依样画葫芦即可，根本不会去注意其中的内容。如果当时诸暨市人民政府能询问土地权源等问题，上诉人肯定会如实申报，也不会产生一审判决所称“申请材料中称房屋无原始权源，权属无争议，与本案查明的事实不符”这一问题。因此，涉案房屋已归上诉人，讼争土地使用权亦属上诉人所有，刘永良与本案行政行为不具有法律上利害关系。二、一审判决认定“三原告因刘永良死亡而于2014年6月向诸暨市人民法院提起行政诉讼，无证据可证明其诉讼已经超过起诉期限”，属认定事实错误。1.从上诉人一审时提供的证据1（行政复议申请书）的文义内容看，刘永良已知晓讼争土地使用权已由上诉人占用，且已被诸暨市国土资源局收回土地使用权证，即刘永良在2012年6月13日已知道本案被诉行政行为及其内容。虽然被上诉人陈栩儿、宣播、宣种否认该证据的真实性，但该证据与上诉人一审时提供的证据2（刘永良书写的材料两页）中均有刘永良的签名，用肉眼看，二处签字均由刘永良所签。一审法院未向上诉人释明举证责任，如果签名真实性的举证责任在上诉人方，则上诉人请求二审法院对刘永良的签名进行笔迹鉴定。2.被上诉人陈栩儿、宣播、宣种应当对其起诉有无超过二年的起诉期限承担举证责任。三人于2014年6月24日提起本案行政诉讼，如果刘永良是在2012年6月24日前得知本案土地登记行为，则三人的起诉明显超过了二年的起诉期限，反之则未超过。但被上诉人陈栩儿、宣播、宣种至今未能说明刘永良具体是在2012年6月的哪一天得知本案土地行政登记，其举证责任尚未完成。为此，上诉人请求二审法院依法向诸暨市国土资源局调取上述三人或其代理人2012年6月查询、复制讼争土地使用权登记的介绍信等查询台帐资料，以准确认定三人查询、复制讼争土地使用权登记资料的时间，从而确定其起诉有无超过二年的起诉期限。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，裁定驳回被上诉人陈栩儿、宣播、宣种的起诉。
被上诉人陈栩儿、宣播、宣种未提交书面答辩意见，庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，判决理由充分。答辩人的诉讼有否超过起诉期限这一问题，已经绍兴市中级人民法院（2014）浙绍行终字第116号行政裁定确认，故不应在本案中重复审理。答辩人坚持一审时的意见。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人诸暨市人民政府未提交书面意见，庭审中述称，在起诉期限的问题上，同意上诉人刘永安的意见。绍兴市中级人民法院（2014）浙绍行终字第116号行政裁定虽然撤销了嵊州市人民法院（2014）绍嵊行初字第21号行政裁定，但并未确认陈栩儿、宣播、宣种的起诉未超过起诉期限，而上诉人一审期间提交的证据1、证据2可以证明刘永良在2012年6月24日前就已知道讼争土地使用权登记在了上诉人名下，故陈栩儿、宣播、宣种的起诉已超过二年的起诉期限。另，诸暨市人民政府在一审期间向诸暨市国土资源局查阅过刘永良、陈栩儿、宣播、宣种或者其代理人的查档资料，但三人具体的查询时间已无法查清。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
上诉人刘永安在二审期间申请：1.对其一审时提供的行政复议申请书、刘永良书写材料中的刘永良签名进行笔迹鉴定；2.向诸暨市国土资源局调取陈栩儿、宣播、宣种或其代理人的档案查询记录。因上述申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第二十四条之规定，本院不予准许。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2005年12月30日，诸暨市人民政府审批同意注销诸暨集用（2002）字第16-9468号集体土地使用证。
本院认为，本案二审的争议焦点为被上诉人陈栩儿、宣播、宣种是否是本案的适格主体、其起诉是否超过起诉期限以及被诉土地行政登记行为是否合法。
关于适格主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，上诉人刘永安对讼争登记在其名下的30平方米土地使用权的土地包括了刘渭彰房屋下面的土地这一事实并无异议，结合涉案立分家书中“二子刘永良承继于二叔刘渭彰，负责二叔的养老终身以及百年后事”的记载，可以认定刘永良与本案讼争土地行政登记具有法律上的利害关系。因刘永良于2012年10月1日去世，被上诉人陈栩儿、宣播、宣种作为其近亲属提起行政诉讼，符合法律规定。上诉人有关刘渭彰在讼争土地使用权登记前已同意将其房屋赠送给上诉人、刘永良未尽赡养之责等上诉理由，缺乏充分的事实依据，本院不予支持。
关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。经审查，上诉人一审期间提供的证据1、证据2反映刘永良曾就登记在刘超名下面积为167.5平方米的集体土地使用证号2-2004-803-955之土地使用权主张过权利，但不能据此推定刘永良在当时已经知道本案行政行为的内容。上诉人有关刘永良在2012年6月前已知晓本案行政行为及其内容的上诉理由，本院不予采纳。本案现有证据不能证明诸暨市人民政府2002年7月作出讼争土地行政登记行为时，已对刘永良进行了相应告知。鉴于被上诉人陈栩儿、宣播、宣种主张刘永良于2012年6月发现讼争土地登记行为，诸暨市人民政府、上诉人又未能提供足以反驳的证据，一审法院认定陈栩儿、宣播、宣种于2014年6月提起行政诉讼未超过起诉期限，并无不当。
关于被诉行政行为的合法性。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）土地附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”因上诉人刘永安向诸暨市人民政府申请土地登记时，提供的土地及地上附着物权属证明与本案查明的事实不符，且上诉人和诸暨市人民政府均不能提供上诉人已通过合法途径取得涉案土地及地上房屋的证据，一审法院据此推定诸暨市人民政府未尽审慎审查义务，并无不当。故诸暨市人民政府作出的涉案土地登记行为违法，应予撤销。但因涉案诸暨集用（2002）字第16-9468号集体土地使用证已于2005年12月30日被注销，行政行为已不具有可撤销内容，应依法确认违法。一审法院仍判决撤销被诉行政行为不当，本院予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销嵊州市人民法院（2015）绍嵊行初字第32号行政判决；
二、确认诸暨市人民政府于2002年7月作出的诸暨集用（2002）字第16-9468号将座落于诸暨市陶朱街道山塔村地号为16-45-0-388，使用面积为30平方米的土地使用权登记在刘永安名下的行政行为违法。
一审案件受理费50元，由诸暨市人民政府负担。二审案件受理费50元，由刘永安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 范卓娅
二〇一六年六月十二日
书 记 员 徐海莲