江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行初字第0012号
原告张家港市汇丰印刷有限公司（下称汇丰印刷公司），住所地张家港市杨舍镇人民中路38号。
法定代表人高福平，总经理。
委托代理人张菁，乐天（上海）律师事务所律师。
原告江苏龙泉汽车贸易发展有限公司（下称龙泉汽贸公司），住所地张家港市杨舍镇华昌路。
法定代表人陆来冰，董事长。
委托代理人冷敏，该公司工作人员。
委托代理人葛勇武，江苏行知律师事务所律师。
原告朱侠征。
原告顾剑飞。
原告孟晔。
原告丁宇峰。
原告陈培兴。
委托代理人李宏剑，北京市振邦律师事务所律师，代理上述五名自然人原告。
被告张家港市人民政府，住所地张家港市人民中路28号。
法定代表人朱立凡，市长。
委托代理人石锡贤，张家港市人民政府副市长。
委托代理人罗景远，江苏明荣律师事务所律师。
原告汇丰印刷公司不服张家港市人民政府张政发（2012）122号《张家港市人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》（下称122号《征收决定》），于2014年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月5日立案受理后，因龙泉汽贸公司及朱侠征、顾剑飞、孟晔、丁宇峰、陈培兴（下称朱侠征等五人）对同一征收决定提起行政诉讼，故本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，通知龙泉汽贸公司及朱侠征等五人作为本案共同原告参加诉讼，于2014年5月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月25日公开开庭审理了本案。原告汇丰印刷公司的委托代理人张菁，原告龙泉汽贸公司的委托代理人冷敏、葛勇武，原告朱侠征及朱侠征等五人的委托代理人李宏剑，被告张家港市人民政府的委托代理人罗景远到庭参加了全天庭审，被告张家港市人民政府的委托代理人石锡贤到庭参加了上午的庭审。本案现已审理终结。
被告张家港市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）的规定，于2013年12月30日作出122号《征收决定》，决定对人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目规划红线范围内的房屋实施征收。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。征收范围：东至华昌路、南至人民东路、西至范庄弄、北至长泾路，以规划红线图确定的范围为准。启征日期：自房屋征收决定公告之日起。征收部门：张家港市住房和城乡建设局（下称张家港市住建局）。征收实施单位：张家港市人民政府房屋征收办公室。被告于同日将122号《征收决定》及附件《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案》（下称征收补偿方案）在《张家港日报》进行了公告。
被告于2014年5月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、122号《征收决定》及征收补偿方案，证明被告作出的具体行政行为；2、江苏省人民政府苏政复（2012）88号《省政府关于张家港市城市总体规划的批复》及《张家港市城市总体规划（2011-2030）》第一章；3、张家港市人民代表大会常务委员会《张家港市第十三届人民代表大会第二次会议关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》；4、张家港市发展和改革委员会《关于人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目符合张家港市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》；5、张家港市规划局2013-003号《项目规划意见》及征收红线范围附图；6、张家港市国土资源局《建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明》及《杨舍镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》；7、张家港人民政府（2013）73号专题会议纪要；8、张家港市人民政府《关于对﹤人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）﹥公开征求意见的公告》及附件、现场公示照片；9、张家港市人民政府《关于﹤人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案﹥征求意见及修改情况的公告》及现场公示照片；10、张家港市住建局《关于拨付人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目征收补偿费用的申请》及中国工商银行股份有限公司张家港财税大厦支行对账单，证据2-10，证明被告作出的122号《征收决定》符合《征补条例》规定的法定条件，是合法的具体行政行为；11、张家港市住建局《关于房屋征收暂停办理相关手续的通知》；12、张家港市住建局《关于房屋调查结果的公告》及现场公示照片；13、张家港市住建局、张家港市杨舍镇人民政府《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；14、122号《征收决定》的公告，证据11-14，证明被告作出的122号《征收决定》程序合法。被告提供的法律依据：《征补条例》。
原告汇丰印刷公司诉称，一、2013年12月30日，被告作出122号《征收决定》及征收补偿方案。原告所有的张家港市杨舍镇人民东路24号房屋处于该征收范围内。原告不服被告作出的122号《征收决定》和征收补偿方案，于2014年2月25日向苏州市人民政府申请行政复议，苏州市人民政府于2014年4月18日作出（2014）苏行复第9号行政复议决定书，维持了122号《征收决定》和征收补偿方案。二、被告以“旧城区改建”为名进行房屋征收，实际是以公共利益的名义进行商业开发和建造政府办公楼。原告的房屋建成使用才十多年，既不是危房，周边设施也不落后，土地还有三十多年的使用权，所处地段不属于“危房集中，基础设施落后”地块，被告在行政复议过程中承认该地块规划用途是商业和办公，且计划用于建设调解中心，目前周边相继在建和已建了检察院、法院办公大楼，并开始进行房地产商业开发。三、2009年时范庄地块并不存在旧城区改建的规划，而是经营性收储。被告于2009年作出张政复（2009）42号《关于同意2010年度经营性土地储备及出让计划的批复》，将原告房屋纳入收储范围，因收储主体未能与被收储人谈妥收购条件，被告才启动了行政征收程序。四、征收补偿方案标准过低，且限制了原告选择产权调换的权利，明显违法。被告作出征收补偿方案前没有与被征收人提前沟通，未了解、未考虑被征收人的需求和合理权益。综上，被告作出的122号《征收决定》事实不清，证据不足，程序违法，适用依据错误，请求法院依法撤销被告于2013年12月30日作出的122号《征收决定》和征收补偿方案，本案诉讼费用由被告承担。
原告汇丰印刷公司向本院提供的证据：1、122号《征收决定》的公告及征收补偿方案；2、原告汇丰印刷公司的房屋所有权证、国有土地使用证及《房屋征收告知书》送达回执；3、社会福利企业证书、江苏省福利企业人员变动资格认定表；4、照片13张；5、张家港市土地储备中心2012年2月13日的通知；6、苏州市人民政府（2014）苏行复第9号行政复议决定书。
原告龙泉汽贸公司诉称，一、2013年12月30日，被告作出122号《征收决定》及征收补偿方案。原告所有的张家港市杨舍镇华昌路553-555号房屋处于该征收范围内。二、被告以“旧城区改建”为名征收原告的房屋，是假借公共利益实施商业收储和商业开发。征收范围内的多数房屋和建筑均属2000年以后经被告批准建设的，属于张家港市旧城区以外的新城区。原告的房屋分别建于2004年及2005年，均符合张家港市的城市规划和工程建设标准，根据《中华人民共和国循环经济促进法》第二十五条的规定，在该房产的合理使用寿命内，被告不得决定拆除。但是，原告的房屋在2009年12月就被纳入被告的经营性土地收储范围，经过被告相关部门和纪委的协调达成协议后，被告不履行协调会的相关义务，直接进行行政征收，是违反诚信的行为。被告现在进行的房屋征收，实际是对土地储备计划中未达成协议的14户（包括原告在内）的延续行为，并不存在“旧城区改建”。根据张家港市土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和远景规划等文件，被征收的地块从未被列入旧城改建范畴，只是以中心城区开发名义体现，没有广泛征求社会公众意见，也没有科学论证和专家论证。三、征收程序违法。自2009年12月以来，被告在四年内向原告两次发出收储通知、一次发出征收通知，并采用违法手段阻止、妨碍原告的正常经营和发展。四、122号《征收决定》和征收补偿方案的实体处理违法，侵害了原告合法权益。原告房屋所占土地的用途应是商业用地，但至今未给原告发放土地使用证。张家港市住建局在给被告《关于拨付人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目征收补偿费用的申请》中，将原告的商业经营性房屋作为个人非住宅房屋，补偿费用远低于实际市场价值。综上，被告作出122号《征收决定》和征收补偿方案，是假借公共利益实施商业收储和商业开发的行为，请求法院依法撤销，本案诉讼费用由被告承担。
原告龙泉汽贸公司向本院提供的证据：1、122号《征收决定》；2、张家港市社会调解服务中心张社调组（2010）1号《关于华昌路施工涉及龙泉汽贸公司有关问题协调会会议纪要》；3、张家港市人民政府张政复（2009）42号《关于同意2010年度经营性土地储备及出让计划的批复》；4、苏州市人民政府（2014）苏行复第10号行政复议决定书；5、张家港市土地储备中心2010年1月18日的通知；6、原告龙泉汽贸公司的房屋所有权证；7、建设工程规划许可证两份、建筑工程施工许可证两份、建设用地申请表一份、建设用地规划许可证一份、张家港市建设规费交费清单一份；8、原告龙泉汽贸公司的营业执照。
原告朱侠征等五人诉称，2013年12月30日，被告发布122号《征收决定》的公告，对人民东路北侧范庄地块旧城区的房屋进行征收，原告的房屋在该征收范围内，原告认为被告的122号《征收决定》征收目的、征收程序不合法，侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告于2013年12月30日作出的122号《征收决定》。
原告朱侠征等五人向本院提供的证据：1、原告朱侠征等五人的身份证；2、原告朱侠征等五人各自的房屋所有权证；3、122号《征收决定》的公告；4、张家港市发展和改革委员会张发改许（2011）189号《关于市人民检察院检察调控中心业务用房项目可研报告的批复》；5、张家港市发展和改革委员会张发改许（2011）116号《关于市调解（接访）中心、法律援助中心综合业务用房项目的批复》；6、《张家港市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及政府信息公开申请表、邮寄凭证；7、《张家港市土地利用总体规划（2006-2020年）》及政府信息公开申请表、邮寄凭证；8、张家港市规划局网站公布的《张家港市城市总体规划（2011-2030）》。
被告张家港市人民政府辩称，一、被告作出的122号《征收决定》符合法定条件，属合法的具体行政行为。1、根据《征补条例》第四条的规定，被告负责张家港市国有土地上房屋征收与补偿工作，属法定的征收主体。2、张家港市人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目系经张家港市十三届人大二次会议通过，列入张家港市2013年国民经济和社会发展计划内，并且该项目的实施也符合张家港市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，被告根据规划红线确定房屋征收范围，符合《征补条例》规定的条件。3、根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，被告在作出122号《征收决定》前，于2013年10月23日采用多种形式公布了经论证过的《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，公开征求意见。公示期满，根据反馈的公众意见，被告于2013年12月27日公布了《关于﹤人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案﹥征求意见及修改情况的公告》，有序、合理地确定了本项目的房屋征收范围和征收补偿方案。4、根据《征补条例》第十二条第二款的规定，经测算，被告在作出122号《征收决定》前，已将征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。二、被告作出122号《征收决定》的程序合法。1、根据《征补条例》第十二条的规定，被告在作出122号《征收决定》前，由房屋征收部门张家港市住建局会同张家港市杨舍镇人民政府对旧城区改建项目的合法性、可行性、安全性进行了风险评估，并对项目风险进行了分析，制定了化解措施。2、2013年12月30日，被告根据已作出的征收决定，在《张家港日报》上将征收内容进行了公告。三、原告提起行政诉讼的理由不能成立，应予驳回。1、人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目是经张家港市十三届人大二次会议通过，并列入张家港市2013年国民经济和社会发展计划中的改建项目。被告对该项目实施征收，是具体实施和落实张家港市2013年国民经济和社会发展计划的行为，不存在违法。2、汇丰印刷公司和龙泉汽贸公司的房屋属工业厂房，土地用途为工业用地。因土地用途不同，土地价值也不同，工业厂房和住宅房屋存在差价是必然的。汇丰印刷公司和龙泉汽贸公司的土地和房屋的补偿价格均要由评估公司通过评估方式来确定，对评估结果持有异议的，可通过复核、鉴定程序解决。3、本案所涉征收项目属人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目。旧城区界定范围的依据是经江苏省人民政府批准实施的《张家港市城市总体规划（2011-2030）》，被告实施该征收项目也是城市规划建设的客观需要。4、张家港市土地储备中心的收储行为与被告的征收行为，从目的上看，都是为了具体实施城市规划建设的需要，两者仅是形式不同。被告作为国有土地的管理者和持有人，为了城市规划建设的需要，通过征收方式重新配置国有土地资源，体现了公益性，不存在商业开发的问题。综上，被告根据法定程序作出的122号《征收决定》是合法的具体行政行为，也是被告履行法定职责的具体体现，原告提起诉讼的理由不能成立，应予驳回。请求法院维持被告作出的122号《征收决定》。
经交换证据及庭审质证，一、被告提供的证据。证据1，原告汇丰印刷公司对合法性有异议，认为征收补偿方案限制被征收人选择产权调换的权利，且对工业厂房的土地补偿标准明显过低；原告龙泉汽贸公司对合法性有异议，认为不能证明被告依法作出具体行政行为，且征收补偿方案侵犯了其选择产权调换的权利；原告朱侠征等五人对关联性有异议，认为只能证明被告作出了122号《征收决定》，不能证明被告依法作出。证据2，原告汇丰印刷公司对关联性、合法性有异议，认为系被告的内部文件；原告龙泉汽贸公司对关联性有异议，认为无法证明原告的房屋是否应列入旧城区改造，也不能证明122号《征收决定》合法，且该证据中的《张家港市城市总体规划（2011-2030）》没有任何印章，对真实性有异议；原告朱侠征等五人对合法性有异议，认为被告在行政复议过程中未提供，属于被告在作出122号《征收决定》后收集的证据。证据3，原告汇丰印刷公司的意见同证据2；原告龙泉汽贸公司对真实性、关联性有异议，认为不符合政府行文规范要求，打印时间为2013年1月，不能证明被告的行为合法；原告朱侠征等五人对合法性有异议，认为不符合《张家港市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。证据4，原告汇丰印刷公司的意见同证据2；原告龙泉汽贸公司对关联性、合法性有异议，认为是否纳入国民经济、是否经人大审议通过，不需要由张家港市发展和改革委员会出具证明，对涉案项目的立项和相关报批手续，不能以证明材料的形式提供；原告朱侠征等五人的意见同证据2。证据5，原告汇丰印刷公司的意见同证据2；原告龙泉汽贸公司对关联性、合法性有异议，认为张家港市规划局出具的不是正规的规划，无法看出红线绘制时间；原告朱侠征等五人对合法性有异议，认为不符合张家港市城市总体规划。证据6，原告汇丰印刷公司的意见同证据2；原告龙泉汽贸公司对该证据中的《杨舍镇土地利用总体规划图（2006-2020年）》的真实性、关联性、合法性有异议，认为该图中的勘测定界图编号为2010、2012，时间上存在矛盾，表明该图是在2010年以后后补的，为2013年编制的；原告朱侠征等五人的意见同证据2。证据7，原告汇丰印刷公司对关联性、合法性有异议，认为只是内部论证，流于形式；原告龙泉汽贸公司对真实性、关联性有异议，认为是内部的会议纪要，没有公章；原告朱侠征等五人对关联性、合法性有异议，认为论证的内容应包括是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，房屋征收范围是否科学合理，征收补偿方案是否公平合理，但被告提供的证据均无法证明涉案征收项目符合《张家港市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其他意见与原告汇丰印刷公司的意见一致。证据8，原告汇丰印刷公司对关联性、合法性有异议，认为征求意见流于形式，未充分听取被征收人的意见，不能证明被告进行了有效的公告；原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人的意见与原告汇丰印刷公司一致。证据9，原告汇丰印刷公司的意见同证据8；原告龙泉汽贸公司的意见与原告汇丰印刷公司一致；原告朱侠征等五人对合法性有异议，认为被告对原告的意见没有作出合理解释和修改征收补偿方案。证据10，原告汇丰印刷公司对关联性、合法性有异议，认为补偿资金测算是否合理，原告并不清楚，且被告无法保证专户专用；原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人的意见与原告汇丰印刷公司一致。证据11，原告汇丰印刷公司没有异议；原告龙泉汽贸公司对合法性有异议，认为实际从2010年1月就开始暂停办理相关手续，该做法违法；原告朱侠征等五人对真实性有异议，认为只能证明作出了该通知，但不能证明向相关部门送达了该通知。证据12，原告汇丰印刷公司对关联性、合法性有异议，认为不能证明被告已经进行了详细调查和有效公示；原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人的意见与原告汇丰印刷公司一致。证据13，原告汇丰印刷公司对关联性、合法性有异议，认为风险评估报告中没有合理的解决方案；原告龙泉公司对合法性有异议，认为风险评估报告对企业要求产权调换问题没有明确的解决方案；原告朱侠征等五人对合法性有异议，认为并非被告制作，制作主体不合法。证据14，原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人均没有异议。二、原告汇丰印刷公司提供的证据。证据1、2、6，被告没有异议。证据3，被告没有异议，但认为与被告的征收补偿方案没有矛盾。证据4，被告对关联性有异议，认为显示的拍摄时间在被告作出122号《征收决定》前，不能证明被告指示他人扰乱原告汇丰印刷公司的正常经营。证据5，被告对关联性有异议，认为张家港市土地储备中心的储备行为与本案没有关联。三、原告龙泉汽贸公司提供的证据。证据1、4、6、8，被告没有异议。证据2、3、5、7，被告认为与本案没有关联。四、原告朱侠征等五人提供的证据。证据1、2、3、6、7，被告没有异议。证据4、5，被告认为与本案没有关联。证据8，被告没有异议，认为张家港市规划局网站公布的是规划成果的主要内容，但不是全部内容，是对本文内容进行了重新编辑，应以文本内容为依据。
本院对证据作如下认定：一、被告提供的证据。证据1，能证明被告作出的122号《征收决定》的内容，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据2，被告在行政复议程序中未作为证据向复议机关提交，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，不能作为认定122号《征收决定》合法的依据，本院不予确认。证据3，能证明张家港市第十三届人民代表大会第二次会议对张家港市2013年国民经济和社会发展计划的审议情况，其中涉及人民东路北侧范庄地块的旧城区改建工程，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据4、5、6，分别涉及人民东路北侧范庄地块的旧城区改建是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划问题，符合行政诉讼证据的法定形式，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据7，能证明征收补偿方案征求意见前的论证情况，该证据虽未有公章，但系内部论证、内部的会议纪要，因此，从该证据的形成原因看，具有真实性，且与被告证据13的内容能够相互印证，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据8、9，反映了征收补偿方案征求公众意见、进行修改并公示的情况，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据10，涉及征收补偿费用测算及122号《征收决定》作出前的专户资金到位情况，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据11，通知的目的系为了防止被征收人实施不当增加补偿费用的行为，原告龙泉汽贸公司的质证意见亦印证了被告通知相关部门暂停办理相关手续的事实，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据12，能证明被告在作出122号《征收决定》前对房屋权属、用途等情况组织了调查登记并予以公示，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据13，能证明张家港市住建局、张家港市杨舍镇人民政府对人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目的房屋征收工作进行了社会稳定风险评估，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据14，能证明122号《征收决定》进行了公告及公告的内容，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。二、原告汇丰印刷公司提供的证据。证据1、2，能证明存在被诉具体行政行为及原告汇丰印刷公司具备行政诉讼主体资格，被告对真实性未有异议，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。证据3，原告汇丰印刷公司系为证明其为福利企业，对员工必须妥善安置，不能剥夺其产权调换的权利，本院认为，该证明目的与122号《征收决定》是否合法不具有关联性，本院对该证据不予确认。证据4，原告汇丰印刷公司系为证明被告扰乱其正常经营，本院认为，该证明目的与122号《征收决定》是否合法不具有关联性，本院对该证据不予确认。证据5，原告汇丰印刷公司系为证明122号《征收决定》并不是为了旧城区改建，不是公共利益的需要，本院认为，纳入土地储备范围并不能直接否定旧城区改建的需要，该证据与122号《征收决定》是否合法不具有关联性，本院不予确认。证据6，涉及原告汇丰印刷公司申请行政复议的情况，被告对真实性未有异议，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。三、原告龙泉汽贸公司提供的证据。证据1、6、8，同本院对原告汇丰印刷公司证据1、2的认证意见，本院予以确认。证据2、3、5，同本院对原告汇丰印刷公司证据5的认证意见，本院不予确认。证据4，同本院对原告汇丰印刷公司证据6的认证意见，本院予以确认。证据7，原告龙泉印刷公司系为证明不存在旧城改建项目，本院认为，根据《征补条例》第十六条的规定，不得实施新建、扩建、改建房屋的行为是在房屋征收范围确定后，而证据7均形成于房屋征收范围确定前，因此，对是否存在旧城改建项目不具有证明力，与122号《征收决定》是否合法不具有关联性，本院不予确认。四、原告朱侠征等五人提供的证据。证据1、2、3，同本院对原告汇丰印刷公司证据1、2的认证意见，本院予以确认。证据4、5，原告朱侠征等五人系为证明被告征收目的不合法，本院认为，有关国家机关办公用房建设问题，国家已有相关规定和标准，是否违规建设并不能否认国家机关办公用房建设的公共利益属性，该两份证据不能证明原告朱侠征等五人的证明目的，本院不予确认。证据6、7、8，涉及张家港市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的内容，被告对真实性未有异议，符合证据关联性、合法性、真实性的特征，本院予以确认。
经审理查明，2013年1月3日，张家港市发展和改革委员会受被告委托，在张家港市第十三届人民代表大会第二次会议上作了《关于张家港市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》，该报告将张家港市人民东路北侧范庄地块的旧城区改建工程纳入该市2013年国民经济和社会发展计划。经2013年1月6日会议审议通过，张家港市人民代表大会常务委员会作出《张家港市第十三届人民代表大会第二次会议关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》，决定批准上述报告，批准2013年国民经济和社会发展计划。
2013年2月28日，张家港市发展和改革委员会出具了《关于人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目符合张家港市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》，张家港市规划局出具了项目符合城乡规划和专项规划的《项目规划意见》及征收红线范围附图，张家港市国土资源局出具了项目符合张家港市杨舍镇土地利用总体规划的《建设项目用地范围土地性质及土地利用总体规划情况说明》。
2013年3月12日，张家港市住建局作出《关于房屋征收暂停办理相关手续的通知》。之后，张家港市住建局对征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并于2013年7月24日将房屋调查结果在征收范围内进行了公布。2013年10月14日，被告召集相关部门，对《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行了论证，形成专题会议纪要。2013年10月23日，被告在张家港市住建局网站和征收现场公布了《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，公开征求意见。2013年12月27日，被告将上述征收补偿方案的征求意见及修改情况在征收范围内进行了公布。同日，张家港市住建局会同张家港市杨舍镇人民政府对人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目的合法性、可行性、安全性进行了评估，分析了可能出现的风险并制定了化解措施，形成社会稳定风险评估报告。
2013年12月20日，张家港市住建局向被告提出《关于拨付人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目征收补偿费用的申请》，要求将该项目征收补偿的测算资金约17962.7万元通过财政拨款到征收专户。2013年12月24日，开户在中国工商银行股份有限公司张家港市财税大厦支行的张家港市人民政府房屋征收办公室征收项目贷金专户入账1.8亿元，摘要为“国土出让金范庄拆迁款”。
2013年12月30日，被告作出122号《征收决定》，并于同日在《张家港日报》上进行了公告。公告中载明了征收补偿方案及行政相对人不服征收决定可申请行政复议、提起行政诉讼等事项。
另查明，原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人名下的房屋均在122号《征收决定》的征收范围内。
庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点，即被告作出的122号《征收决定》是否合法、原告汇丰印刷公司及原告龙泉汽贸公司要求撤销征收补偿方案的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，分别发表了辩论意见。
原告汇丰印刷公司认为，一、被告进行房屋征收的目的是为了商业开发，而不是为了公共利益。二、规划仅是界定了旧城区的范围，但不等于可以改造，旧城区改造必须符合危房集中及基础设施落后的条件。三、被告进行房屋征收，必须同时符合公共利益和相应的规划，符合规划不能证明符合公共利益。四、被告作出的122号《征收决定》和征收补偿方案剥夺了原告汇丰印刷公司产权调换的权利。
原告龙泉汽贸公司认为，一、被告作出的122号《征收决定》和征收补偿方案违反了《中华人民共和国循环经济促进法》第十二条、第二十五条的规定。二、原告龙泉汽贸公司的房屋和土地不属于旧城区范围，即使属于旧城区范围，也是符合新的规划要求，不应被纳入改建范围，被告未进行充分论证。三、被告进行房屋征收的目的是为了商业开发，而不是为了公共利益。四、被告的征收程序违法，存在逼迫搬迁的违法行为。五、被告未按会议纪要给予原告土地置换和解决土地性质问题，征收过程中未给予原告产权调换的权利。六、122号《征收决定》和征收补偿方案同时载明在被告的公告上，关联性上是一体不能分割的，征收补偿方案不允许企业进行产权调换是不公正、显失公平的，原告属于商业企业而非工业企业。原告在行政复议时对122号《征收决定》和征收补偿方案一并提出了复议申请，复议机关亦一并作出了复议决定。因此，征收补偿方案属于法院的受案范围，否则，在法院维持122号《征收决定》的情况下，原告还需要对显失公平的征收补偿方案另行诉讼。
原告朱侠征等五人认为，一、征收补偿方案不可诉。二、被告征收目的不合法，是为了商业和办公用房的建设。三、原告房屋所在区域不属于旧城区。被告提供的有关城市总体规划的证据是其在作出122号《征收决定》之后收集的，应予排除。四、涉案项目不符合张家港市土地利用总体规划，张家港市国土资源局系被告的组成部门，其出具的材料证明力不足。五、被告进行协议搬迁没有依据，属于未进行征收公告的情况下就进行的房屋征收行为，程序违法。六、被告在征收过程中存在暴力威胁的违法行为。七、被告作出122号《征收决定》依据了《张家港市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，但未根据该办法第六条的规定编制房屋征收年度计划。八、采样评估的程序不合法，没有允许被征收人选定评估机构，未告知被征收人对采样评估结果不服的救济途径，采样评估报告作为测算征收补偿成本的依据，未向被征收人公示。九、征收补偿方案不合理，确定的基准价远低于被征收房屋的类似房地产市场价格。十、被告未组织相关部门对征收项目进行充分论证。十一、社会稳定风险评估的主体违反《征补条例》第十二条的规定。十二、征收补偿费用不足额，未专户存储、专款专用。
被告张家港市人民政府认为，一、被告作出的122号《征收决定》在实体和程序上都符合《征补条例》的规定，是合法的具体行政行为。旧城区改建的目的是为了改善城市环境，提升城市功能，是具体实施各项规划的行为，符合相关的规划，体现了公益性。二、征收补偿方案对被征收人的权利义务并不产生实际影响，房屋征收补偿决定才是对被征收人权利义务产生实际影响的行为。三、协议搬迁与房屋征收是两个不同的行为，协议搬迁是征收决定作出前房屋所有权人自主处分的行为，不违反征收目的，不能由此否定征收程序的合法性。四、张家港市人大已在决议中明确肯定了涉案项目纳入2013年的年度计划。五、社会稳定风险评估由涉案项目的属地政府参加，是必要的。六、被告举证城市总体规划的目的是为了确认对旧城区的范围，该证据系被告在行政诉讼的举证期限内提供的，不是新的证据。七、采样评估的目的是为制定征收补偿方案提供相应的估算依据，对被征收人的权利义务不产生实际影响，对被征收人的房屋进行补偿时，需要通过选择评估机构进行实地评估，才能作为补偿依据。
本院认为，《征补条例》第四条第一款、第八条分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被告张家港市人民政府有权依法作出房屋征收决定。
《征补条例》第八条第（五）项、第九条分别规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，张家港市第十三届人民代表大会审议通过了《关于张家港市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》，将人民东路北侧范庄地块旧城区改建工程纳入2013年张家港市国民经济和社会发展计划。此后，张家港市发展和改革委员会、张家港市国土资源局、张家港市规划局分别就该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划出具了书面意见。因此，122号《征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且纳入2013年张家港市国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益的需要。原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人认为征收目的不合法、不应征收等理由不能成立，本院不予支持。
《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不少于30日。本案中，被告在作出122号《征收决定》前，对拟定的《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》组织有关部门进行了论证，论证后公开征求意见，根据征求意见情况进行了修改，并公布了征求意见情况和修改情况，符合《征补条例》的上述规定。
《征补条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，房屋征收部门张家港市住建局会同征收项目所在地的张家港市杨舍镇人民政府，对征收项目的合法性、可行性、安全性进行了评估，分析了可能出现的风险，制定了化解措施，并形成社会稳定风险评估报告，符合《征补条例》的上述规定。另，关于社会稳定风险评估的主体问题，《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十四条规定，征收项目社会稳定风险评估工作由房屋征收部门和征收项目所在地人民政府共同负责实施。因此，原告朱侠征等五人认为社会稳定风险评估主体不合法的理由，本院不予支持。
《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，房屋征收部门张家港市住建局根据征收范围内的建筑面积、采样评估基准价格等因素对征收补偿费用进行了测算，在122号《征收决定》作出前，张家港市人民政府房屋征收办公室征收项目贷金专户以“国土出让金范庄拆迁款”入账的资金金额与测算金额相吻合。因此，122号《征收决定》符合《征补条例》的上述规定。另，《征补条例》要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是为确保征收补偿费用符合征收补偿方案的要求，防止补偿费用被挤占、挪用，从而保障被征收人的实体权益。根据被告提供的要求财政拨款到征收专户的拨付征收补偿费用申请，及银行对账单上的入账摘要，可以证明被告对被征收人的实体权益能够依法予以保障。因此，原告朱侠征等五人认为征收补偿费用不足额、未专户存储、未专款专用的理由不能成立，本院不予支持。
《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被告于2013年12月30日作出122号《征收决定》后，同日即在《张家港日报》上进行了公告，在公告中载明了征收补偿方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《征补条例》的上述规定。
另，被告对征收范围内房屋的相关情况进行调查登记并公布，在房屋征收范围确定后通知有关部门暂停办理相关手续，亦符合《征补条例》第十五条、第十六条的规定。
本案系审查房屋征收决定的合法性。对于原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司提出的产权调换问题及原告朱侠征等五人提出的征收补偿方案不合理、基准价过低问题，属于房屋征收补偿方面的问题，不属于本案的审查范围。对于原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人提出的征收前后被告存在逼迫搬迁、暴力威胁等违法行为问题，系不同于本案被诉的122号《征收决定》的行为，不属于本案的审查范围。对于原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司要求撤销征收补偿方案的请求，根据《征补条例》第二十六的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，对被征收人的权利、义务产生实际影响的是房屋征收补偿决定，而征收补偿方案对被征收人的权利、义务不产生实际影响，原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司的该项请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。
综上所述，被告作出的122号《征收决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，符合公共利益的需要。原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司、原告朱侠征等五人要求撤销122号《征收决定》的请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原告汇丰印刷公司、原告龙泉汽贸公司要求撤销征收补偿方案的请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告张家港市汇丰印刷有限公司、江苏龙泉汽车贸易发展有限公司、朱侠征、顾剑飞、孟晔、丁宇峰、陈培兴要求撤销被告张家港市人民政府于2013年12月30日作出的张政发（2012）122号《张家港市人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》的诉讼请求；
二、驳回原告张家港市汇丰印刷有限公司、江苏龙泉汽车贸易发展有限公司要求撤销《人民东路北侧范庄地块旧城区改建项目房屋征收补偿方案》的起诉。
案件受理费人民币50元，由原告张家港市汇丰印刷有限公司、江苏龙泉汽车贸易发展有限公司各负担10元，原告朱侠征、顾剑飞、孟晔、丁宇峰、陈培兴各负担6元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 林 磊
代理审判员 倪志钧
二〇一四年七月三十一日
书 记 员 尹 樱