辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽14行初55号
原告王文成，男，1949年4月15日出生，回族，退休工人，住址葫芦岛市杨家杖子开发区。
原告张素云（系王文成之妻），女，1951年6月26日出生，回族，农民，住址同上。
二原告委托代理人李江，辽宁大潮律师事务所律师。
被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会，住所地杨家杖子。
法定代表人梁国军，该管理委员会主任。
委托代理人周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。
委托代理人王萍，辽宁一鸣律师事务所律师(实习律师)。
原告王文成、张素云因认为被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会不履行土地确权法定职责一案，于2017年7月25日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭审理本案。原告王文成及其委托代理人李江，被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会的委托代理人周振华、王萍到庭参加诉讼。原告张素云经本院合法传唤未到庭。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条的规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会既没有行政负责人出庭，也无工作人员出庭应诉,经征求原告意见，同意开庭审理。本案现已审理终结。
原告王文成、张素云诉称，二原告系杨家杖子黑鱼沟村寺前河南30亩集体土地承包经营权人，2016年5月初，葫芦岛市国土资源局委托沈阳一家公司在原告承包地及其北侧建设森林公园，并占用原告承包地3000平方米。为此原告起诉要求葫芦岛市国土资源局补偿，法院认为应先行确权。于是原告多次到被告处提交确权申请，但被告拒绝接受。无奈原告于2017年5月17日将确权申请邮寄被告，然而被告至今拒不作出确权决定。为此原告起诉到法院，请求人民法院依法判决。原告向本院提交如下证据：1、承包荒山合同及其公证书；2、承包合同；3、勘测定界图；4、行政裁定书；5、确权申请及其邮寄收据。
被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会答辩称，原告只是集体土地的承包经营权人，而不是所有权人，其承包经营权来自村民集体经济组织，承包经营权的基础是发包方村委会是否对土地有所有权，鉴于本案情况，解决这一纠纷首先必须以土地所有权人的名义向有管辖权的行政机关提出主张，明确争议土地所有权归属后，再由人民法院解决土地承包经营权问题。为此因为原告不是土地所有权人，原告不具备申请确认土地所有权的主体资格。答辩人不是本案适格被告，按照《土地管理法》第十六条的规定，对土地所有权和使用权有争议的由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，答辩人作为开发区管理委员会，并非是法律规定的县级政府，无权进行土地确权。《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，只有对需要依法作出处理决定的，才报同级人民政府作出处理决定。本案不属于土地确权案件，行政机关无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。杨家杖子经济开发区黑鱼沟村村委会证实葫芦岛市杨家杖子开发区寺前河南环境治理区域，黑鱼沟村集体土地未发生权属争议，葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局也证实葫芦岛市杨家杖子开发区寺前河南环境治理项目中，经组织开发区纪委、执法大队等单位，和荒山承包人（即原告），经第三方单位测量，权属无争议。经上，答辩人并没有不作为，原告起诉无任何事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会向本院提交如下证据：1、杨家杖子经济开发区黑鱼沟村委会说明；2、葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局《岭前矿区争议说明》，寺前河南环境治理权属确认清单，勘测定界图。以上证据证明原告承包土地所有权人认可治理工程并没有与村集体土地发生权属争议的事实，原告认为侵权没有依据，要求确权没有依据，经第三方测量，土地并没有权属争议，原告参加定界测量程序合法。
经审前会议和庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：
被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会提交的证据：证据1、2，该两份证据不能证明被告是否应当履行职责，故对于被告的证明目的本院不予采信。
原告提交的证据：证据1、2证明原告具有合法的承包经营权，本院予以采信；证据3的质证意见同被告提交的证据2；证据4、5证明原告向法院提起行政诉讼，经法院指导认为应当先行确权，且原告以邮寄方式向被告提出了确权申请，本院予以采信。
经审理查明，二原告系杨家杖子黑鱼沟村寺前河南30亩集体土地承包经营权人。2016年5月葫芦岛市国土资源局委托沈阳一家公司在葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会管理区域建设森林公园，原告认为该项目占用其承包地3000平方米，故起诉至法院要求葫芦岛市国土资源局补偿。审理过程中，本院认为该案件争议土地权属不清，应先行确权。原告以邮寄方式向被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会邮寄确权申请，被告在法定期限内未作出确权决定，故原告起诉至法院，请求人民法院依法判决被告履行法定职责。
另查明，被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会为贯彻落实《辽宁省人民政府办公厅关于转发省农委等部门辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（辽政办发［2015］33号）的有关精神，根据《葫芦岛市人民政府办公室关于转发市农委等部门葫芦岛市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》（葫政办发［2015］42号）的文件要求，结合开发区实际，于2017年2月16日印发葫杨管委发［2017］10号文件《杨家杖子经济开发区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，该方案目标任务明确“工作目标：基本解决农民承包地块面积不准、四至不清等问题，基本清楚农村集体经济组织的情况，建立农村土地承包数据。主要任务：一是查清承包地块面积和空间位置。全面组织清理土地承包档案，对土地承包情况进行摸底调查。以第二次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查勘测，查清承包地块的实际面积、四至和空间位置；二是建立健全土地承包经营权登记簿；三是做好土地承包经营权登记资料归档”。
本院认为，原告王文成、张素云认为对其承包经营权内的集体土地与被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会建设森林公园的国有土地存在争议，故向被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会申请土地确权。被告葫芦岛杨家杖子经济开发区管理委员会系经国家发展改革委员会审核，辽宁省人民政府批准成立的开发区，具有县级以上人民政府的法定职权。虽在成立时没有赋予其土地管理的行政职权，仅设立葫芦岛市国土资源局杨家杖子分局作为葫芦岛市国土资源局的派出机构，但被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会于2017年2月16日印发葫杨管委发［2017］10号文件《杨家杖子经济开发区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，该方案的目标任务已经明确，故被告于本文件发布之日起已经具备对本区域内的农村集体土地承包经营权进行确权的法定职责。原告诉被告履行法定职责理由成立，本院应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会于本判决生效后在法定期限内履行对原告王文成、张素云申请的争议土地进行确权的法定职责。
案件受理费50元，由被告葫芦岛市杨家杖子经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 华 勇
二〇一七年九月八日
书记员 张关中
本判决书援引的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。