北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京01行终382号
上诉人（一审原告）北京科思茂斯飞行器有限公司，住所地北京市昌平区北七家镇西沙各庄村。
法定代表人杨有明，经理。
委托代理人何泽华，北京市广盛律师事务所律师。
委托代理人张璋，北京市广盛律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区北七家镇人民政府，住所地北京市昌平区北七家镇。
法定代表人雷海良，镇长。
委托代理人黄其骥，北京市昌平区北七家镇人民政府工作人员。
委托代理人揭静，北京市易和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人王合生，代区长。
委托代理人庞云辉，北京市昌平区人民政府工作人员。
委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。
上诉人北京科思茂斯飞行器有限公司（以下简称北京科思茂斯公司）因诉北京市昌平区北七家镇人民政府（以下简称北七家镇政府）作出的[北七]镇拆字〔2017〕8号《限期拆除通知书》（以下简称被诉限拆通知）及北京市昌平区人民政府(以下简称昌平区政府)作出的昌政复决字[2017]80号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市昌平区人民法院（2018）京0114行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院查明：2005年，北京科思茂斯公司与北京市昌平区北七家镇西沙各庄村村民委员会（以下简称西沙各庄村委会）签订《土地租赁合同》，承租该村西宗地面积约11亩的土地用于经营，土地租赁期限为三十年，自2005年1月1日起至2035年1月1日终止。后，北京科思茂斯公司在租赁的土地上建设了面积约6600平米的房屋。2017年6月10日，北七家镇政府以北京科思茂斯公司上述房屋未取得规划许可为由，对其进行立案调查。2017年6月17日，北七家镇政府向北京科思茂斯公司的行政主管张长义送达了《约谈通知书》，通知其谈话内容为：与被通知人确认在西沙各庄村西北侧所建涉嫌违法建设的具体情况；与被通知人确认取得涉嫌违法建设所占土地的具体情况；被通知人享有充分陈述和申辩的权利。北京科思茂斯公司在庭审中认可收到了该《约谈通知书》。北七家镇政府于同日对张长义进行了询问，并制作询问笔录，张长义承认北京科思茂斯公司在所承租的西沙各庄村面积约11亩土地上建设的面积为6600平方米的房屋未取得规划许可。北七家镇政府还于同日向张长义送达了《现场勘查通知书》，通知北京科思茂斯公司将于2017年6月19日上午10时对涉案房屋进行现场勘查，请该公司按照上述确定的时间一起参与勘查，如未参加，视为放弃。北京科思茂斯公司在庭审中认可收到了该《现场勘查通知书》。2017年6月19日，北七家镇政府对涉案房屋进行现场勘验并制作《现场勘验笔录》，确定涉案房屋的建筑面积为6600平方米。2017年7月13日，北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）向北七家镇政府出具京规昌执函[2017]370号函《关于北京科思茂斯公司建设房屋规划审批情况的函》（以下简称370号函），确认北京科思茂斯公司在西沙各庄村西侧集体土地上建设的房屋未依法取得乡村建设规划许可证。2017年8月9日，北七家镇政府作出被诉限拆通知，认定北京科思茂斯公司在西沙各庄村西建设砖混结构、面积约6600平方米房屋的行为，应当取得而未取得乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十一条、第四十二条的规定。依据城乡规划法第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，限于2017年8月14日12时前自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将依法强制拆除。北七家镇政府于作出当日向北京科思茂斯公司送达了被诉限拆通知，北京科思茂斯公司在庭审中认可于当日收到了该限拆通知。北京科思茂斯公司不服被该限拆通知，于2017年8月19日向昌平区政府提起行政复议。2017年10月13日，昌平区政府作出被诉复议决定，认为北七家镇政府作出的被诉限拆通知认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持。北京科思茂斯公司不服，提起行政诉讼，请求法院撤销北七家镇政府作出的被诉限拆通知及昌平区政府作出的被诉复议决定。
一审法院认为：根据城乡规划法第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，北七家镇政府具有在本行政区域乡、村庄规划区内查处违法建设的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，昌平区政府作为北七家镇政府的上一级地方人民政府，具有受理北京科思茂斯公司所提复议申请并作出决定的法定职责。
1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第三条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案中，北京科思茂斯公司建设涉案房屋时未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，故北七家镇政府认定北京科思茂斯公司所建6600平方米涉案房屋属违法建设于法有据。北京科思茂斯公司虽主张其是在北七家镇政府招商引资的政策引导下投资建厂，并且与西沙各庄村委会签订有土地租赁合同，故其所建厂房不属于违法建设的范畴，但北京科思茂斯公司未提供相应证据证明其在建设房屋时业已办理了相应的规划审批手续，故北京科思茂斯公司的相关诉讼主张缺乏事实及法律依据，该院不予支持。北七家镇政府在查清事实的基础上，依法履行了立案、调查、告知当事人陈述和申辩权利、勘验、送达被诉限拆通知等程序，符合法律规定，该院予以支持。
北京科思茂斯公司不服北七家镇政府作出的被诉限拆通知，向昌平区政府提起复议。昌平区政府依法受理了北京科思茂斯公司的申请，并在法定期限内将申请书副本及相关材料送达北七家镇政府，根据北七家镇政府提出的书面答复和相关证据，昌平区政府经书面审查，在法定期限内作出被诉复议决定，维持北七家镇政府作出的被诉限拆通知，复议程序合法，复议结论正确。
综上所述，北七家镇政府作出被诉限拆通知，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，昌平区政府作出的被诉复议决定，复议程序合法，复议结论正确。北京科思茂斯公司的主张无事实和法律依据，应不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回北京科思茂斯公司的全部诉讼请求。
上诉人北京科思茂斯公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决并改判支持上诉人一审诉讼请求。上诉理由主要为：一、上诉人系通过招商引资建房，不是违建，被上诉人作出被诉限拆通知违背事实，不具有合法性。二、被诉限拆通知适用法律错误。上诉人2005年以前建房，被诉限拆通知所依据的城乡规划法、《北京市城乡规划条例》均在此之后，法不应溯及既往。三、被诉限拆通知违反法定程序。被诉限拆通知属于标的比较重大、与生活密切相关的行政处罚应当举行听证，未听取当事人陈述申辩违法。相关文件及意见没有送达给上诉人的法定代表人，现场勘验也没有负责人到场，勘查记录没有任何人签字，约谈通知书也并非法定代表人签字。被诉限拆通知是上诉人在大门口获取的。被上诉人未直接送达直接采取留置送达方式，均属程序违法。
被上诉人北七家镇政府、昌平区政府坚持一审答辩意见，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人北京科思茂斯公司在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.营业执照复印件，2.《土地租赁合同》，证据1、2证明北京科思茂斯公司在涉诉土地上合法经营，并且与西沙各庄村委会签订了租期为30年的土地租赁合同。3.被诉限拆通知，证明北七家镇政府作出被诉限拆通知的具体行政行为。4.北七政复[2002]29号《关于西沙各庄村建设工业小区的请示的批复》，证明北京科思茂斯公司的厂房不属于违法建筑的范畴，北京科思茂斯公司是通过北七家镇政府招商引资的政策引导下投资建厂。5.行政复议申请书，证明北京科思茂斯公司向昌平区政府提交了行政复议申请书，请求撤销北七家镇政府作出的被诉限拆通知。6.被诉复议决定，证明昌平区政府作出被诉复议决定。
被上诉人北七家镇政府在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.北七家镇政府立案审批表，证明北七家镇政府于2017年6月10日依法对北京科思茂斯公司建设的房屋进行立案。2.约谈通知书及送达回证，证明北七家镇政府依法对北京科思茂斯公司进行约谈，给予北京科思茂斯公司陈述申辩的权利，北京科思茂斯公司已经签收。3.询问笔录，证明北七家镇政府依法对北京科思茂斯公司建设的涉案房屋的事实情况及规划审批情况进行核实。4.现场勘查通知书及送达回证，证明北七家镇政府通知北京科思茂斯公司现场勘查的时间、地点，给予北京科思茂斯公司陈述申辩的权利，北京科思茂斯公司已经签收。5.现场勘验笔录及现场勘查照片，证明北七家镇政府于2017年6月19日依法对北京科思茂斯公司所建设房屋进行了现场勘查，北京科思茂斯公司的工作人员到场，但拒绝签字。6.市规土委370号函，证明北京科思茂斯公司在西沙各庄村西侧集体土地上所建房屋已经被市规土委认定没有取得乡村建设规划许可。7.被诉限拆通知及送达回证，证明北七家镇政府于2017年8月9日向北京科思茂斯公司送达了被诉限拆通知，北京科思茂斯公司的工作人员接收但拒绝在送达回证上签字。8.村委会见证人身份证明，证明证人身份。9.镇政府工作人员身份证明及身份证复印件，证明镇政府工作人员的身份。
被上诉人昌平区政府在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书，2.北京科思茂斯公司证据材料，证据1、2证明北京科思茂斯公司于2017年8月15日向昌平区政府提起行政复议申请并提交相关证据材料。3.昌政复答[2017]80号《提出答复通知书》，4.昌政复字[2017]第80号送达回证，证据3、4证明昌平区政府于2017年8月18日将提出答复通知书、行政复议申请书及相关材料送达至北七家镇政府。5.行政复议答辩状，6.北七家镇政府提交的证据材料，证据5、6证明北七家镇政府于2017年8月23日提交了行政复议答复书及相关证据材料。7.被诉复议决定，8.昌政复字[2017]第80号送达回证及EMS快递单、查询单，证据7、8证明昌平区政府于2017年10月13日作出被诉复议决定，并依法送达北京科思茂斯公司。
一审法院认证如下：北京科思茂斯公司提交的证据3、6，北七家镇政府提交的证据7中被诉限拆通知，昌平区政府提交的证据7系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。北京科思茂斯公司与北七家镇政府、昌平区政府提交的其他证据符合提供证据的形式要求,具有来源合法性、内容真实性及与本案审查内容的关联性，予以采纳。
经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。本院经审查认定的事实与一审法院一致，本院予以确认。
本院认为：关于北七家镇政府对于本辖区内未取得乡村建设规划许可证的建设具有进行查处并作出限拆决定法定职责之认定，本院同意一审法院认定意见。
根据1990年4月1日起施行的城市规划法第三十一条、第三十二条规定，单位或者个人在城市规划区内申请用地、进行建设的，须向城市规划行政主管部门申请，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证件。又1992年10月1日起施行的《北京市城市规划条例》第二条规定，制定和实施城市规划，必须遵守城市规划法和本条例。本条例适用范围是本市行政区域。本案中，上诉人在本市行政区域内建设涉案房屋未依法取得上述规定的规划许可，违反上述规定。北七家镇政府认定上诉人所建6600平方米涉案房屋属违法建设并作出被诉限拆通知，具有事实及法律基础。上诉人关于系通过招商引资建房不是违建等相关主张，明显与建设涉案房屋时有效的上述规定相违背，缺乏法律依据，本院不予采纳。
上诉人关于被诉限拆通知适用法律错误、违反法不溯及既往之主张。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。所谓法不溯及既往，是指行政相对人的行为发生在新法实施前，行政行为作出在新法施行以后，一般实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但在作出行政行为适用法律时，也应考虑行政行为旨在达到的行政目标和所针对的相对人行为的特征。具体而言，违法建设行为对规划造成的不良影响具有持续性，并不因建设行为结束而消除。而对于违法建设，无论依据已废止的城市规划法、《北京市城市规划条例》及之后施行的城乡规划法、《北京市城乡规划条例》，规划行政主管部门均不仅应责令停止正在实施的违法建设行为，而且针对已经存在的违法建设亦须消除其影响。同时，上述法律、法规亦均将未取得规划许可而进行建设的行为视为违法行为。故，在对违法建设进行查处时，规划行政主管部门应根据旧法判断违法建设行为是否存在；对于违法建设存续的，亦须根据作出限拆决定时有效的法律考量违法建设状态的存续性并作出相应处理，以消除违法建设行为的影响。因此，本案中，在涉案房屋存在持续违法情形的前提下，北七家镇政府作出被诉限拆通知适用现行有效的城乡规划法、《北京市城乡规划条例》等法律并不违反法不溯及既往的原则，亦未对上诉人的合法权益造成不良影响。上诉人相关主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
上诉人关于被诉限拆通知程序违法之主张。在作出被诉限拆通知过程中，北七家镇政府在上诉人住所地向上诉人工作人员送达了约谈通知书，该约谈通知书载明了约谈的时间、内容并告知上诉人所享有的陈述、申辩等权利；同时送达了现场勘查通知书，亦告知了勘察时间及上诉人享有陈述、申辩权等内容。依据上述事实可以认定，北七家镇政府在作出被诉限拆通知程序中，依法告知了上诉人享有陈述、申辩的权利，保障了上诉人行使上述权利的机会。上诉人工作人员在收到上述通知后，是否按照上诉人内部规定告知上诉人的法定代表人或负责人相关通知内容，并不影响上述通知已经送达上诉人这一事实。在此情形下，上诉人未派员或工作人员自行参与约谈、勘查程序所造成的不利后果，应由上诉人承担。故，上诉人关于北七家镇政府未听取其陈述申辩、勘查程序违法之主张缺乏事实及法律依据。另，上诉人主张被诉限拆通知是上诉人在大门口获取，但并未提供证据证明。北七家镇政府主张上诉人的工作人员拒绝在送达回证上签字，在有当地村民委员会工作人员见证下将被诉限拆通知予以留置，且上诉人亦认可于2017年8月9日，即送达当日收到了被诉限拆通知，故，可以认定北七家镇政府履行了送达义务。上诉人关于被诉限拆通知送达程序违法之主张亦不能成立，本院不予支持。
一审法院关于被诉行政复议之合法性认定正确，本院予以确认。
综上，一审判决驳回上诉人诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京科思茂斯飞行器有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 悦
审 判 员 何君慧
审 判 员 乔 军
二〇一八年五月二十一日
法官助理 李赟乐
书 记 员 李 丽