上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪03行终20号
上海市第三中级人民法院
行政判决书
（2016）沪03行终20号
上诉人（原审被告）骆国权，男，1953年6月3日生，汉族，户籍地上海市浦东新区。
被上诉人（原审被告）中国（上海）自由贸易试验区市场监督管理局，住所地上海市浦东新区杨高中路XXX号。
法定代表人陈彦峰，局长。
委托代理人张桂龙。
委托代理人王寒笑，上海程惠瑛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市人民政府，住所地上海市。
法定代表人杨雄，上海市市长。
委托代理人刘平。
委托代理人宓怡青。
上诉人骆国权因要求履行法定职责及行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初字第502号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月11日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人骆国权，被上诉人中国（上海）自由贸易试验区市场监督管理局（因行政机构改革，原审被告上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局整合为中国（上海）自由贸易试验区市场监督管理局，以下简称“自贸区市场监管局”）的委托代理人张桂龙、王寒笑，被上诉人上海市人民政府（以下简称“市政府”）的委托代理人刘平、宓怡青到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审认定：2014年11月1日，骆国权在纽海电子商务（上海）有限公司（以下简称“1号店”）网站购买网店楼兰蜜语的精品包装红枣，该商品标示净重量200g／袋，骆国权使用家用厨房秤称重，发现短斤缺两。2014年11月6日，骆国权通过1号店网站上传图片投诉，并多次与1号店和楼兰蜜语沟通赔偿事宜，未有最终回复。2014年12月24日，骆国权通过12365质量热线举报投诉，提出多条要求，包括要求自贸区市场监管局按《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条履职进行查处；要求对商品依法进行检测，并确认是否违法，若确认违法，依法作出行政处罚；责成1号店发布告示，要求所有商家的商品称重遵守法律规定。自贸区市场监管局收到上述申诉举报信息后，按照《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》的规定，分别启动了申诉处理及举报处理程序。申诉处理方面，2015年2月12日，开具了《上海质检12365质量热线申诉争议终止调解书》。举报处理方面，2015年1月20日，向湖北省武汉市质量技术监督局印发沪质技监自贸（2015）04号《上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局关于消费者举报商家销售商品存在短斤缺两的情况通报》（以下简称《情况通报》），《情况通报》载明：调查发现：1号店注册名称为纽海电子商务（上海）有限公司，住所为中国（上海）自由贸易试验区顺通路XXX号XXX楼XXX室，主要从事电子商务等业务；入驻商家：楼兰蜜语，注册名称为武汉金绿果网络科技有限公司（以下简称“金绿果公司”），住所为武汉市洪山区南湖大道53号农业科技研究推广中心一期大楼。销售模式为：1号店为楼兰蜜语提供网络销售平台，消费者购买商品后，由楼兰蜜语直接发货，并根据消费者需要再决定是否开具发票，买家收到商品并确认后，1号店再把货款打给商家。由于金绿果公司住所为武汉市洪山区南湖大道53号农业科技研究推广中心一期大楼，且开具的发票也为该地址，故将这一情况通报贵局，请贵局依法处理。2015年1月25日，《情况通报》妥投湖北省武汉市质量技术监督局。2015年2月9日，自贸区市场监管局向骆国权发出沪（自）质检举处告字2015第001号《上海质检12365质量热线举报调查处理告知书》（以下简称《告知书》），告知骆国权已发函至武汉市质量技术监督局，由该局依法处理。
骆国权不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年3月27日收到复议申请，两次要求骆国权补正，2015年4月24日收到骆国权最终的行政复议补正材料，同日受理该复议申请；2015年5月5日收到自贸区市场监管局提交的答复及相关材料；2015年6月19日决定延长复议期限，2015年6月25日组织当事人双方调查，骆国权此后提交补充材料和意见，2015年7月15日市政府依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，作出沪府复字（2015）第186号《行政复议决定书》（以下简称“被诉复议决定”），维持自贸区市场监管局作出《告知书》的行政行为。2015年7月17日邮寄被诉复议决定，2015年7月18日送达。
骆国权不服，诉至原审法院，请求：1、判决确认自贸区市场监管局未履行法定职责行为违法；2、判决确认被诉复议决定违法；3、请求判决自贸区市场监管局要求其携带涉案商品用于检测，实际不进行检测，以致无法进一步处理的行政行为违法；4、判决自贸区市场监管局作出的《告知书》诸多自相矛盾的意见违法；5、判决自贸区市场监管局作出的《告知书》未依规定告知复议权利，并造成其错误向上海市质量技术监督管理局申请复议的行政行为违法；6、由自贸区市场监管局、市政府共同承担违法行为造成其邮寄、交通、录音光盘制作、诉讼等相关费用人民币（以下币种均为人民币）390元、精神损害赔偿1元、购物损失（商品即将过期）及“退一赔三”费用500元。
原审认为：本案中，骆国权在起诉时列1号店和金绿果公司为第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。1号店和金绿果公司不是自贸区市场监管局作为类行政行为的当事人，本着司法权不直接干预行政权行使的原则，原审法院认为1号店和金绿果公司同案件处理结果没有法律上的利害关系，因此，尽管原告在起诉时列其为第三人，但是原审法院不再通知其参加诉讼。本案中，针对骆国权的举报投诉，自贸区市场监管局进行相关调查后作出了拒绝性决定的《告知书》，《告知书》即为本案审理对象，骆国权的第1项诉讼请求应匡正为请求确认违法或者是请求撤销。其起诉列明并在庭审中坚持的第3项诉讼请求有关“检测”实质指向质检自贸区分局进行相关调查的方式方法，不属独立的行政行为，无需单独对此作出违法性与否的判断；第4项、第5项诉讼请求指向的是《告知书》的记载内容，可以作为第一项诉请的理由，亦无需单独对此作出违法性与否的判断；第2项诉讼请求针对市政府的被诉复议决定，符合法律规定；第6项诉讼请求可以认为是附带提出行政赔偿。上述事项，原审法院在公开开庭前两次向骆国权作了释明，骆国权在开庭审理中坚持己见，其观点不能成立。
《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）第四条第二款及国家质量监督管理总局《定量包装商品计量监督管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方质量技术监督部门对本行政区域内定量包装商品的计量工作实施监督管理，因此，自贸区市场监管局具有对骆国权提出商品短斤缺两的问题进行查处的主管职权。本案争议的实质在于地域管辖的问题，双方对“行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖”在认识上是一致的，双方事实上对“违法行为发生地”认识不一。对此，本案中，首先应当考虑并可以确认的是骆国权举报投诉的有关商家涉嫌违反计量法律。其次，应当考虑并认定是谁实施了计量违法行为，审理查明，1号店系第三方交易平台经营者，而该商品实际销售者是金绿果公司。据此，可以确认如果存在计量违法行为的话，实施主体系金绿果公司。第三，骆国权购买的是定量包装的商品，结合该商品的组织供货、开具发票等情况，该计量违法行为显然发生在武汉市。第四，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条及《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条之规定，行政处罚案件应由违法行为发生地的机关管辖，一是因为行政处罚以违法行为的存在为基础，由违法行为发生地机关管辖，便于查清违法行为的事实和性质，二是有利于制止或防止危害结果的发生，从源头上进行管控。原审法院认为，在互联网＋的经营方式下，对质检部门如何应对并行使监管职权，尚无明文规定，但在管辖需要耗费有限的行政资源时，换句话说，实施管辖确有困难时，可以将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地的县级以上质检部门处理，不失为可取之做法。据此，本案中，自贸区市场监管局对楼兰蜜语涉嫌违反计量法律，明确发函至武汉质检部门依法处理，于法不悖。1号店系提供网络交易的平台，其对登记在交易平台内的商家有一定的管理责任。本案中，1号店对楼兰蜜语入驻时经营者的真实名称、地址、有效联系方式、经营资质等事项已经履行了审慎审核义务；在骆国权投诉后，也能参与沟通协商，故可以认定其并未违反计量法律有关规定。自贸区市场监管局概括地责令1号店整改可以理解为是敦促1号店完善电子商务交易平台规则等，并非行政处罚中的申诫罚，此做法并无明显不当。当然，在网络购物发达的今天，自贸区市场监管局还需加大对网络交易平台的监管力度，自贸区市场监管局也表达了相关意愿，在今后的工作中应予完善。
骆国权附带提出行政赔偿，原审法院认为，骆国权寻求救济，必然有必要的支出，该支出不属自贸区市场监管局、市政府的违法行政行为所直接造成，不属行政赔偿的范围。网上购物作为一种新兴购物形态，具有操作简便、节省时间、节约成本的优点，可以在更大范围、更多层面、更高效率上满足消费需求，因此具有广大消费市场。但与传统购物方式直接接触、感知商品与服务不同，网上购物消费者对商品与服务信息更多通过图片、文字、交谈等方式获知，可能存在产品信息不全，虚假宣传等情况，导致消费者权益损害。因此，消费者在网上消费过程中，除提高事后维权意识外，应提高消费意识，培养良好的消费习惯，重点关注网络商家的信誉度及消费者消费评价，选择具有良好信誉度的商家进行交易，在维护自身利益的同时，促进网络交易市场的良好发展。
综上，可以认定自贸区市场监管局已履行了法定职责，骆国权的相关诉讼请求不能予以支持。市政府提供的证据和依据足以证明其具有作出被诉复议决定的职权，所作被诉复议决定具有合法性，骆国权请求撤销被诉复议决定的理由不能成立。骆国权提出的行政赔偿请求也不能予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，于2015年9月28日判决如下：驳回骆国权的全部诉讼请求；案件受理费人民币50元由骆国权负担。判决后，骆国权不服，上诉于本院。
上诉人骆国权上诉称：上诉人投诉举报，要求对涉案商品依法进行检测，并进行查处。自贸区市场监管局应当先进行检测，查明有无违法。没有检测，事实不清，就移送武汉市质量技术监督局是错误的，且造成了涉案证据灭失；违法行为地发生在上海，自贸区市场监管局有管辖权而没有履职进行查处是违法的。市政府作出被诉复议决定予以维持不符合法律规定。请求：1、判决撤销原审判决；2、判决确认原审判决对自贸区市场监管局与浦东新区市场监督管理局两部门对本案行政监督管辖权的归属认定的错误；3、判决确认原审判决对自贸区市场监管局具体行政行为违法的事实认定错误和适用法律的错误；4、判决确认原审判决对市政府违法行政复议的事实认定错误和适用法律错误；5、判决原审通知当事人交换证据的诉讼活动过程中违法庭审突袭，增加了要求上诉人撤销第三人、撤销原审第3-5项具体行政行为违法的诉讼请求等二项内容的诉讼活动行为的程序性违法，侵犯上诉人的诉讼权利；6、判决原审对上诉人的一审诉状中将两有利害关系被举报人列为第三人的诉讼权利处分，数次违法采用口头建议撤销第三人的释明替代裁定程序的适用，未审先判侵犯上诉人的上诉权利；7、确认原审判决对上诉人在一审诉状中列第3-5项诉讼请求，数次采用口头要求上诉人撤销诉讼请求的释明替代审判的行为违法，未审先判而侵犯了上诉人的诉讼权利；8、判决原审判决对自贸区市场监管局《告知书》中对《质量技术监督行政处罚程序规定》第四条规定的通报适用与第十条移送适用等诸多自相矛盾未予以认定的错误；9、判决原审判决对自贸区市场监管局依《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定负有的核查职权，尤其是在要求上诉人携带涉案商品用于检测后又反悔不进行检测的并辩称没有此系民事法律关系而没有检测权的违法行政行为，未予以确认的错误；10、请求依《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款规定的违法行为发生地的监管依据，判决原审对在庭审及诉状中阐明的视而不见、置之不理，仍以以偏概全地将被上诉人对被举报人1号店、楼兰蜜语所经历的生产、包装的违法准备阶段所在地、通过销售事实违法过程阶段所在地，将注册地、经营地实质上混淆认定为违法行为发生地，因为上述阶段内并没有进入违法行为的发生阶段，却反而将上诉人收货后的此刻才达到了并符合受违法行为侵害的结果已发生阶段的所在地要件，排斥在符合“违法行为发生地”之外的错误认定；11、为切实规范法律适用和净化市场，维护广大消费者合法权益，并责成1号店向所有商家（包括其自营）公告执行《定量包装商品计量监督管理办法》第八条规定，并在网上注意保护和提示消费者，以规范和净化市场的法定职责；对执法机关恣意适用法律，行政不作为、乱作为的渎职、寻租等犯罪，成为不法商家的保护伞，以致不法商家有恃无恐而屡屡违法，若发现违法犯罪，请依法移送司法机关惩处；12、判决被上诉人承担上诉人举报等支出相关交通、材料打印等损失的费用计390元（暂定），精神赔偿1元；13、判决被上诉人承担违法行政行为造成涉案商品证据灭失致上诉人的财产损失计652元；14、判决被上诉人承担一、二审的诉讼费。
被上诉人自贸区市场监管局辩称：根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款、第十条条第一款规定，上诉人举报事项的地域管辖权不在被上诉人，故不对其提供的商品进行检测。上诉人举报的短斤缺两行为，涉及《计量法》和《定量包装商品计量监督管理办法》规定的违法行为，涉嫌违法行为的对象是商品的生产商和销售商。1号店只是第三方网络交易平台服务提供者，对其站内经营者和订购用户提供网络交易平台服务，不是商品的销售者和生产者，不是违法行为人。经调查发现，上诉人购买的楼兰蜜语出售的红枣是由金绿果公司销售的，其负责销售、发货、开票，该公司注册地在武汉市，故被上诉人认为涉嫌定量包装违法行为发生地应在武汉市，转交武汉市质监部门处理并无不当。网上的购买者散布全国各地，如果都以购买方所在地作为违法行为发生地进行管辖作出处罚并不现实可行，以销售方作为违法行为发生地来进行管辖查处，比较便利也符合法律的规定及立法目的。原审判决认定事实清楚，法律适用正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府辩称：同意自贸区市场监管局的辩称意见。对于违法行为发生地的认定，不能脱离行为的主体。上诉人举报违法行为，只是违法行为的发现主体，而不是违法行为的作出主体。网络平台交易中，要看系争行为是否是是网络交易平台作出，金绿果公司是作出涉嫌违法行为的主体，故应该移交武汉市质监部门查处。市政府具有作出被诉复议决定的法定职权，复议程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，经本院释明，规范了上诉人的诉讼请求，本院予以确认如下：上诉人的第1项、第12项上诉请求，可以提出作为二审请求。上诉人的第2、3、4、8、9、10项上诉请求，是对原审判决事实认定、法律适用以及被诉行政行为的合法性的异议，只是上诉理由，不能单独作为诉讼请求；第5、6、7项上诉请求，是对原审审判程序的异议，也只是上诉理由，不能单独作为诉讼请求；第11项上诉请求，并未在原审中提出，不得在二审中新增，且并非本案的审查范围；第13项上诉请求，要求赔偿损失652元，与原审中提出的第6项诉讼请求并不一致，应以原审时提出的赔偿500元的请求为准。
经审理查明，原审认定的事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，上诉人骆国权申请被上诉人自贸区市场监管局履行法定职责，因自贸区市场监管局对其提供商品未作检测、作出《情况通报》及《告知书》而产生行政争议。争议焦点主要为，一、自贸区市场监管局将上诉人的举报移送武汉市质量技术监督局查处是否合法；二、自贸区市场监管局在将上诉人的举报移送查处之前未作检测是否合法。就本案争议焦点和被诉行政行为的合法性审查，本院评判如下：
上诉人骆国权在1号店网站购买网店楼兰蜜语的精品包装红枣，楼兰蜜语网店系由金绿果公司注册，此商品销售及购买过程中，涉及三方主体，购买方为上诉人，销售方为金绿果公司，提供网络交易服务平台者为1号店。上诉人认为其购买的商品违反《计量法》和《定量包装商品计量监督管理办法》相关“允许短缺两”的规定标准，而投诉举报“缺斤短两”违法行为，这涉及到计量监督管理。《定量包装商品计量监督管理办法》第四条规定，定量包装商品的生产者、销售者应当加强计量管理，配备与其生产定量包装商品相适应的计量检测设备，保证生产、销售的定量包装商品符合本办法的规定。基此规定，对违反计量管理规定的违法行为，被查处者应当是商品的生产者、销售者。本案中，上诉人购买商品的销售者为金绿果公司，故依法应以金绿果公司作为上诉人举报事项的被查处对象。
关于举报事项的行政管辖问题，根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款规定，行政处罚案件由违法行为发生地的县级以上质量技术监督部门管辖。第十条第一款规定，质量技术监督部门发现办理的案件不属于本机关管辖的，应当将案件移送有管辖权的质量技术监督部门。一个违法行为，虽然涉及违法行为的着手地、实施地、经过地、结果地等，但《行政处罚法》及相关法律法规对于何为具体的违法行为发生地，并没有单一的直截了当的指向。本案中，因金绿果公司为涉案商品的销售商，公司注册地在武汉市，其虽通过1号店进行网络销售，但涉案商品的配送、发货、开票等销售行为的发生及完成并不在上海市，故自贸区市场监管局认为涉嫌定量包装违法行为发生地应在武汉市，转交武汉市质监部门处理。因此，自贸区市场监管局经综合考量行政执法现实和执法便利目的等因素后，确定以金绿果公司注册地即涉嫌违法行为的着手地、实施地来确定上诉人举报事项的行政管辖，符合当前法律法规的相关规定。需要指出，上诉人就其举报事项，认为应以消费者所在地和1号店所在地作为确定违法行为发生地的依据，由自贸区市场监管局进行行政管辖的诉讼主张，虽然是在网络交易服务平台上进行销售、购买的新业态下出现的新情况、新问题，可以视为向行政机关提出的一个建议或期待，但不足以否定被诉行政行为的合法性，对此意见本院不予采纳。
本案中，关于是否应当先行检测的问题，上诉人认为，《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条规定，质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案。检验、检测、检定、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。根据上述规定，自贸区市场监管局应当先行检测再决定是否立案或移送。对此，本院审查认为，上述规定虽涉及检测等执法方式，但这些执法方式并非是决定立案或移送之前必须先行作出的强制性规定，上诉人的举报事项因涉及行政管辖问题，自贸区市场监管局决定移送武汉市质监部门查处，故对于上诉人要求检测商品的要求未予办理，不违反法律法规的禁止性规定。上诉人作为涉案商品的购买者，为维护其消费者权益，可以选择向市场监管行政机关投诉举报，但为了将涉案商品予以证据固定，而要求市场监管行政机关先行检测等，这并非是维护其自身权益的唯一选项。故对上诉人的质疑意见，本院依法不予采信。
综上所述，原审判决驳回骆国权的全部诉讼请求，已经阐明了判决的事实和理由，本院予以认可，不再重述。原审对于骆国权诉讼请求、诉讼当事人列明的释明、规范和处理，系行政审判权的依法行使，审判程序并无不当。自贸区市场监管局作出的被诉行政行为、市政府作出的被诉复议决定，职权依据明确、认定事实清楚，适用法律正确、执法程序合法。原审判决正确合法，上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人骆国权负担。
本判决为终审判决。
审判长 璩富荣
审判员 张文忠
审判员 丁晓华
二〇一六年四月八日
书记员 林博宸
审判长 璩富荣
审判员 丁晓华
审判员 张文忠
二〇一六年四月八日
书记员 林博宸
附：相关法律条文
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……