新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）兵八行终字第36号
上诉人（原审被告）：石河子市公安局城区分局。住所地：石河子市北三路***号。
法定代表人：党新民。
委托代理人：冷广军。
委托代理人：薛银辉。
被上诉人（原审原告）：潘建华，男，1953年6月3日出生。
委托代理人：李勇，石河子市司法局红山法律服务所法律工作者。
上诉人石河子市公安局城区分局为与被上诉人潘建华治安行政处罚纠纷一案，不服石河子市人民法院（2014）石行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月28日受理后，依法组成由审判员杨新宝担任审判长，代理审判员董春芬、胡少丽参加评议的合议庭。于2014年9月22日公开开庭进行了审理。上诉人石河子市公安局城区分局的委托代理人冷广军、薛银辉，被上诉人潘建华及其委托代理人李勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告潘建华与杨×均系石河子市人民医院药剂科工作人员。2008年3月14日11时许，二人在医院原门诊放射科走廊内发生互殴，当日14时，原告向被告下属北子午路派出所报警，被告接警后分别对原告潘建华及杨×进行询问，并调取了事发时监控录像。2008年4月1日，北子午路派出所向被告递交申请，要求延长办案期限，被告单位领导签字同意。2008年4月10日，石河子市人民医院向北子午路派出所递交请求医院内部处理的函，2013年12月18日，该院又递交一份申请继续调解处理的函。被告于2013年9月13日、12月23日、12月24日分别对原告潘建华及杨×进行询问并对双方进行调解，原告潘建华在2013年12月23日询问笔录中明确表示不同意调解。2014年3月27日，被告作出石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书，决定对原告潘建华行政拘留五日，并处罚款200元。当日，被告向原告送达行政处罚决定书并将其送至石河子拘留所执行，但原告未缴纳200元罚款。
另查：一、在被告于2008年3月14日制作的询问笔录中，原告陈述：杨×用一只手掐着原告的脖子，并将原告顶在墙上，往头上打了六七拳，旁边人就将二人分开了，分开后，原告往杨×嘴上打了一拳，又被人拉开。在被告于2013年12月23日制作的对证人龚×的询问笔录中，证人龚×陈述其看见原告与杨×在走廊里相互殴打对方，并扭打在一起。
二、2013年度全国职工日平均工资为200.69元。
原告潘建华于2014年4月28日向原审法院起诉称：原告退休前系石河子市人民医院药剂科中药房药剂师，因在进购药材上严格把关，遭到个别人的不满和嫉恨。2008年3月14日11时许，原告与杨×在医院门诊放射科走廊相遇，杨×对原告出言不逊，继而大打出手，财务科长龚×发现后及时制止。公安机关将此次事件定性为互殴与事实不符。原告作为完全民事行为能力人，其在遭受不法侵害时自卫是出于本能，双方之间不属于互殴。事件发生后，因医院对原告存有偏见，并将视频资料进行剪辑，继而形成对原告不利的后果，公安机关未仔细审核证据。2012年12月19日公安部第125号令《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条明确规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不超过30日，案情重大复杂的，经上一级公安机关批准可以延长30日。杨×殴打原告的行为发生在2008年3月14日，而被告于2014年3月27日才作出行政处罚决定，耗时六年才办结此案，被告办案程序严重违法。原告认为，被告作出的行政处罚决定无论是程序还是实体都存在严重错误，故诉至法院，请求判令：一、撤销石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书；二、被告依法赔偿原告损失590元。
原告提交的证据有：
一、解除拘留证明书；
二、2013年8月28日，石河子市公安局城区分局纪委信访室给石河子市公安局北子午路派出所的发函及原告的申诉材料；
三、法医检验鉴定委托书；
四、原告受伤照片。
被告石河子市公安局城区分局辩称：一、被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚。原告与杨×均系石河子市人民医院同科室工作人员，二人曾有矛盾。2008年3月14日11时许，双方因碰撞发生互殴。原告于当日14时向被告报警，被告受理后进行调查取证。二、被告对原告作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。被告依法对该案进行调查取证，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条之规定延长办理治安案件的期限。被告本着化解矛盾，维护社会稳定，加强社会治安综合治理，构建和谐社会的要求，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条之规定对案件依法调解，因双方对案件认识不同，导致调解未能成功。被告遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定对原告作出行政处罚决定。被告在办理案件过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》的要求，严格履行了受理、询问、调查、告知等程序。综上，被告对原告潘建华作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求维持被告作出的行政处罚决定。
被告在法定期限内提供其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
一、报案材料；
二、到案经过；
三、石河子市公安局北子午路派出所民警对潘建华、杨×所作询问笔录；
四、石河子市公安局北子午路派出所民警对证人龚×所作询问笔录；
五、公（石）伤鉴（法）字（2008）0486号《新疆石河子市公安局法医学人体损伤程度鉴定书》；
六、石河子市人民医院于2008年4月10日、2013年12月18日给石河子市公安局北子午路派出所出具的“函”；
七、石河子市人民医院门诊病历、原告潘建华受伤照片；
八、原告潘建华与受害人杨×的常住人口信息表；
九、石河子市公安局北子午路派出所从石河子市人民医院调取的案发时的监控录像；
以上证据一至九证明被告对原告潘建华作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。
十、受案登记表；
十一、公安行政处罚审批表；
十二、被拘留人家属通知书；
十三、呈请延长办案期限报告书；
十四、调取证据通知书；
十五、行政处罚告知笔录；
十六、石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书及送达回执；
十七、行政拘留执行回执；
十八、杨×缴纳罚款单据；
十九、办案说明。
以上证据十至十九证明被告作出行政处罚决定程序合法。
二十、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条，证明因民间纠纷引起的打架斗殴，公安机关可以调解处理，原告与杨×系同事，二人之间发生的互殴符合该条规定，被告据此调解符合法律规定；
二十一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条，证明原告不属于该条规定的应当减轻处罚的情形；
二十二、《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款，证明原告符合该条规定的应当处罚的情形；
二十三、《公安机关执行﹤中华人民共和国治安管理处罚法﹥有关问题的解释》第十二条，证明对于因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。被告在双方调解未果的情况下依法作出行政处罚决定，符合法律规定。
原审法院审理认为：案件的争议焦点是被告作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书认定事实是否清楚，程序是否合法。原审庭审中，原告提出被告认定原告与杨×互殴的事实错误，原告并未殴打案外人杨×。案发后，被告到石河子市人民医院调取了监控录像，监控录像显示原告与杨×二人系互殴。原告对监控录像的真实性不认可，但未提交相反证据。且原告在公安机关调查阶段的本人陈述及证人龚×的证言也均能证明二人发生互殴的事实，故该院认为被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。
关于被告作出的行政处罚决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条规定，公安机关应当切实提高办案效率，保证在法定期限内办结治安案件。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因已超过法定办案期限就不再调查取证。因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的，公安机关应当向被侵害人说明原因。对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。公安派出所承办的案情重大、复杂的案件，需要延长办案期限的，应当报所属县级以上公安机关负责人批准。根据上述规定，公安机关办理治安案件的期限一般是自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，考虑到案件影响较大、涉及国家安定等因素，公安机关调查取证需要的时间比一般案件要长，法律规定了六十日的办案期限。对于因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件事实无法查清，公安机关在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关无法开展办案工作的时间不应计算在有效办案期限内。本案中，原告潘建华的违法事实清楚，证据充分，该案不属于《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条规定的因违反治安管理行为人在逃，导致无法查清案件事实，无法收集足够证据而结不了案的情形。庭审中，被告称事发后原告工作单位及被告一直给原告及案外人杨×作调解工作，导致案件未能在法定期限内结案，调解期限不应计入法定办案期限。该院认为，公安机关对治安案件进行调解亦应当遵守法定办案期限，即使按被告辩解意见，原告于2013年12月23日明确表示不同意调解，被告应当及时作出处理决定，至2014年3月27日作出行政处罚决定也已超过法定办案期限。原告与案外人杨×互殴的事实发生在2008年3月，被告于2014年3月作出行政处罚决定，时间长达6年之久，远远超过法定办案期限，故该院认为，被告作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定程序违法。
关于原告主张的赔偿损失问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”根据该条规定，原告在本案中一并提出行政赔偿请求，符合法律规定。赔偿请求人申请行政赔偿以具体行政行为违法为前提，被告作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定认定事实清楚，但程序违法，原告以被告行为违法为由提起赔偿请求，符合法律规定。被告应当依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条：“侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”之规定赔偿原告损失。
综上，原审法院认为被告作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，但违反法定办案程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款之规定，判决：
一、撤销被告石河子市公安局城区分局于2014年3月27日作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书；
二、被告石河子市公安局城区分局赔偿原告潘建华损失1003.45元（200.69元／天×5天）。
诉讼费50元，送达费90元，合计140元（原告已预交），由被告负担。
上诉人石河子市公安局城区分局不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉称：上诉人在治安案件发生当天立案，之后，因被上诉人单位来函称需要做调解工作，故上诉人本着化解矛盾、维护社会和谐稳定的原则延长办案期限对案件进行调解。虽然存在超期办案的瑕疵，但不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定。故上诉人依法作出的石城公（治）决字（2014）第73号公安行政处罚决定符合法律规定，不应当被撤销。请求依法撤销原审判决，依法改判维持石河子市公安局城区分局石城公（治）决字（2014）第73号公安行政处罚决定书，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人潘建华未提交书面的答辩意见，在庭审中口头答辩称：被上诉人潘建华与杨×的治安案件经上诉人单位受理后，上诉人单位应当在法定的30天的办案期限内办结案件，虽然被上诉人单位要求对被上诉人潘建华和杨×进行调解，但被上诉人潘建华也已明确表示不同意调解，而上诉人在长达六年之后才对被上诉人潘建华作出行政处罚，已经严重超过了办案期限。故上诉人石城公（治）决字（2014）第73号公安行政处罚决定书程序违法，应当予以撤销。原审判决事实清楚，适用法律正确，应予以维持，请求驳回上诉，维持原审判决。
本院二审查明：本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。被上诉人潘建华对原审判决认定的“2008年3月14是11时许，二人在医院原门诊放射科走廊内发生互殴”的事实有异议，认为被上诉人潘建华和杨×二人未发生互殴，并认为证人龚×的询问笔录系上诉人伪造。对于以上异议，上诉人对被上诉人潘建华及证人龚×制作的询问笔录以及调取的监控录像，能够综合证实被上诉人潘建华与杨×二人存在互殴行为，被上诉人潘建华虽不认可龚×的询问笔录，但未提供证据证实公安机关伪造询问笔录的事实，故对于被上诉人潘建华的异议，本院不予采信。上诉人对原审查明的事实无异议。双方当事人二审中均未提供新的证据。
本院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，石河子市公安局城区分局具有负责本辖区治安管理工作的职权，双方当事人对该事实均未提出异议。根据上诉人石河子市公安局城区分局的上诉理由、被上诉人潘建华的答辩意见，本案的争议焦点是：上诉人石河子市公安局城区分局作出石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定的具体行政行为程序是否违法，应否予以撤销。
根据本案查明的事实，被上诉人潘建华与杨×发生互殴，影响医院的办公秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”的规定，上诉人作出石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款的规定、《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第十二条的规定，公安机关办理治安案件的期限为自受理之日起不得超过三十日，案情重大、复杂，经上一级机关批准的，可以延长三十日；对于违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，不能因超过法定办案期限就不再调查取证；公安机关可以对治安案件进行调解，对于调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办理期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。本案中，被上诉人潘建华与杨×均不存在逃跑等客观上致使案件不能按期办结的情况，上诉人在立案后，虽然石河子市人民医院曾多次致函要求对被上诉人潘建华与杨×进行调解，但被上诉人潘建华在2013年12月23日已明确表示不同意调解，自此，上诉人石河子市公安局城区分局应当及时对案件作出处理。而上诉人直至2014年3月27日才对被上诉人潘建华作出治安处罚决定，已明显超出法律规定的办案期限。故本院认为，上诉人石河子市公安局城区分局作出石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定的具体行政行为程序违法，但该行政处罚中确定的拘留措施已经执行完毕，属于不可撤销的内容，因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，应当确认上诉人的具体行政行为违法。原审法院判决撤销上诉人作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定不当，本院予以纠正。
关于被上诉人潘建华主张赔偿损失的问题。因《石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书》违法，原审法院根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；……”，对于被上诉人潘建华主张上诉人赔偿的诉讼请求予以支持，依法确认上诉人赔偿被上诉人潘建华损失1003.45元并无不当，本院予以确认。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持石河子市人民法院（2014）石行初字第23号行政判决第二项，即：被告石河子市公安局城区分局赔偿原告潘建华损失1003.45元；
二、撤销石河子市人民法院（2014）石行初字第23号行政判决第一项，即：撤销被告石河子市公安局城区分局于2014年3月27日作出的石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定书；
三、确认上诉人石河子市公安局城区分局石城公（治）行罚决字（2014）073号行政处罚决定违法；
一审案件受理费50元，送达费90元，合计140元（潘建华已预交）；二审案件受理费50元（石河子市公安局城区分局已预交），以上费用共计190元，由上诉人石河子市公安局城区分局负担（其中案件受理费、送达费共计140元，与判决第一项一并给付上诉人潘建华）。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨新宝
代理审判员 胡少丽
代理审判员 董春芬
二〇一四年十月九日
代书 记员 陈 丽