海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终483号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终483号
上诉人（原审第三人）乐东黎族自治县九所中学，住所地乐东黎族自治县九所镇。
法定代理人孙其轩，该校校长。
委托代理人黎昌豪，乐东黎族自治县冲坡法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）唐水山，男，1962年4月5日出生，黎族，住乐东黎族自治县。
委托代理人邢孔伟，乐东黎族自治县阳光法律事务所法律工作者。
原审被告乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人李永群，该县县长。
委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府公务员。
委托代理人陈北辉，乐东黎族自治县国土资源局公务员。
上诉人乐东黎族自治县九所中学（以下简称九所中学）因被上诉人唐水山诉其及原审被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）土地行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初393号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2013年11月5日，乐东县政府向九所中学颁发九所国用（2013）第02号《国有土地使用证》（以下简称第02号土地证）。该证载明：土地坐落九所镇乐九所公路与抱浅村交汇处，用途为农用地，权属性质为国有，权属种类为划拨，使用权面积为319300平方米（合478.95亩）。唐水山不服，提起本案诉讼，请求撤销第02号土地证。
原审查明，2013年6月13日，九所中学向乐东黎族自治县国土资源局（以下简称乐东县国土局）申请校办学农基地的土地确权登记，并称校办学农基地于1967年11月份创办，位于××镇交汇处，用于农业种植，属农用地。2013年7月20日，乐东黎族自治县教育局对九所中学上述学农基地出具《土地权属来源证明》，证实：土地四至范围为东至抱浅七、八队用地，南至乐九公路、九所中学农场用地，西至中灶村五队、六队、十一队、十七队、十八队和抱浅七、八队用地，北至抱浅村七、八队用地；上述土地为乐东县政府上世纪六十年代划拨给九所中学的用地。乐东黎族自治县九所镇人民政府在上述土地来源证明上盖章确认。2013年8月5日，乐东县国土局组织相邻单位对四至范围进行指界。2013年7月3日，乐东县政府在九所中学申请办证的土地内进行了土地使用权登记发证公告。2013年11月5日，乐东县政府向九所中学颁发第02号土地证，该登记行为为初始登记，之前九所中学未向乐东县政府申请土地登记。唐水山为乐东黎族自治县九所镇抱浅二队的村民，早在上世纪九十年代就在涉案土地内建起六间平顶房屋，目前尚在使用，即乐东县政府向九所中学颁发的第02号土地证项下土地包括了唐水山的上述房屋用地。房前的四株树木的树身已有20厘米左右。
另查明，九所中学以昌吉州玉丰源种子科技有限责任公司（以下简称玉丰源公司）被告起诉的民事案件中，唐水山作为第三人，即乐东黎族自治县人民法院（以下简称乐东县法院）于2016年4月6日立的（2016）琼9027民初275号民事案件。
原审认为，首先，唐水山与乐东县政府颁发第02号土地证是否具有法律上的利害关系是本案的争议焦点。本案中，在乐东县政府颁发第02号土地证之前，唐水山作为乐东黎族自治县九所镇抱浅二队的村民开垦经营管理涉案土地，并在该地上建起六间平顶房屋，且其在房前种植的四株树木的树身直径已有20厘米左右。因此，唐水山与乐东县政府颁发第02号土地证的行政行为具有法律上的利害关系。其次，乐东县政府颁发02号土地证是否侵犯唐水山的合法权益。唐水山建起六间平顶房屋后，便对房屋占地范围的土地具有使用的权利，现唐水山、乐东县政府对第02号土地证中包含了唐水山所建六间平顶房屋用地均无异议。但乐东县政府向九所中学颁发第02号土地证之前未向唐水山作出任何书面告知书，也未给予其任何陈述、申辩的权利。因此，乐东县政府颁发第02号土地证的行政行为侵犯了唐水山的合法权益。最后，乐东县政府颁发第02号土地证程序是否合法。《土地登记办法》第九条第三款规定：”申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《土地登记规则》第七条规定：”初始土地登记程序。１.申报；２.地籍调查；３.权属审核；４.注册登记；５.颁发土地证书。”《土地登记办法》第十五条第一款规定：”土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物情况。”本案中，九所中学向乐东县国土局申请土地登记后，九所中学未如实提交地上附属物权属相关证明，也未在其登记申请书中如实告知地上建筑物的情况。乐东县国土局在对第02号土地证项下土地进行地籍调查时，并未如实对唐水山所建的六间平顶房屋进行调查并予以登记，也未在地籍调查表备注中予以注明地上附属物的情况。在土地登记簿中”地上附着物情况”，乐东县政府因上述原因未能如实进行登记。因此，九所中学申请对涉案土地进行登记时，未依法对地上附属物的情况如实向土地管理部门说明；乐东县政府在向九所中学颁发第02号土地证过程中的权属审核未依法进行，导致九所中学申请登记的土地被准予登记并给其颁发了第02号土地证，从而侵犯到唐水山所建房屋的合法权益，依法应予撤销。
另外，对于乐东县政府及九所中学主张唐水山提起本案诉讼超过起诉期限的问题。唐水山因在乐东县法院审理（2016）琼9027民初275号民事案件过程中，才知道乐东县政府向九所中学颁发了第02号土地证。由于上述民事案件于2016年4月6日立案受理的，而唐水山于2016年12月7日向本院提起本案诉讼。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，唐水山提起本案诉讼未超过2年的法定起诉期限。
综上，唐水山请求撤销乐东县政府颁发的第02号土地证具有事实根据和法律依据，予以支持；乐东县政府颁发第02号土地证的行政行为程序违法，对唐水山的合法权益造成实质影响，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第（三）项之规定，判决撤销乐东县政府颁发的第02号土地证。案件受理费50元，由乐东县政府负担。
上诉人九所中学上诉称，一、原审判决错误认定被诉颁证行为侵犯唐水山的合法权益。原审法院分别于2016年12月21日、22日作出的（2016）琼97民终1028号、1029号民事判决，均认定第02号土地证项下土地是九所中学使用的农用地，九所中学曾于1991年6月1日与唐水山签订为期10年的土地承包协议，将该地中的350亩土地发包给唐水山经营管理，唐水山在合同终止后擅自占用其中的160亩土地至今。由此可见，是唐水山侵犯了九所中学的合法权益。另外，从原审判决查明的事实来看，乐东县政府是在依法组织指界和公告征询异议后颁证的，该颁证行为完全符合法律规定。二、原审判决适用法律错误。行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二十六条第一款规定，2015年5月1日前起诉期限未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据上述规定，唐水山的本案起诉已超过了法定起诉期限，而原审判决适用《执行解释》第四十一条第一款的规定认定未超过起诉期限，属适用法律错误。综上，乐东县政府颁发第02号土地证是合法的行政行为，而唐水山的本案起诉超过法定期限，故请求：1.撤销原审判决；2.改判驳回唐水山的起诉。
被上诉人唐水山未提交书面答辩意见。
原审被告乐东县政府述称，一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审已认定涉案宗地为农用地，而唐水山在此地上建房依法属违法建筑，乐东县政府据此依法不能对该房屋进行权属登记。因此乐东县政府综合地籍调查、现场指界、公告等程序所查明的事实，认定涉案土地权属来源合法，四至范围清楚，并予颁证，适用法律正确，程序合法。二、唐水山的诉求无事实根据和法律依据，亦超过起诉期限。2013年7月，乐东县政府已在唐水山所在的村委会张贴公告，同年11月5日给九所中学颁发土地证，唐水山对上述事实是明知的，而唐水山至今才提起诉讼，超过法定起诉期限，应驳回其起诉。原审判决称唐水山于2016年4月6日提起民事诉讼才知道被诉颁证行为，显然不符合实际。综上，本案涉及九所中学的国有资产安全，且面积大，影响深远，请求撤销原审判决，并依法改判驳回唐水山的诉讼请求。
九所中学提起本案上诉时，提交了原审法院于2016年11月21日、12日分别作出的（2016）琼97民终1028号、1029号民事判决，并据此主张唐水山侵犯其合法权益。本院认为，上述两民事判决为人民法院所作生效判决，与本案具有关联性，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于”生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，本院予以采信。
本院二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院另查明：一、2016年4月6日，九所中学以唐水山为被告提起排除妨害之诉，诉请唐水山将其使用的第02号土地证项下260亩土地清理后归还给九所中学。乐东县法院审理后作出（2016）琼9027民初274号民事判决，认定”九所中学曾于1991年6月1日与唐水山签订土地承包协议，约定将该地（注：指第02号土地证项下土地）中的350亩地发包给唐水山经营管理，承包期限10年。该合同已终止。合同终止后，唐水山未经九所中学同意，擅自占有、使用该地中的160亩地至今。地上有唐水山的简易房、芒果树苗和芒果树等附属物”，并据此判决唐水山自判决生效之日起十五日内将160亩土地清理后返还给九所中学。唐水山不服，提起上诉。原审法院于2016年12月21日作出（2016）琼97民终1028号民事判决，驳回了唐水山的上诉。二、2016年4月6日，九所中学还以玉丰源公司为被告、唐水山为第三人提起排除妨害之诉，请求该公司将其使用的第02号土地证项下32.14亩土地清理后归还给九所中学。乐东县法院作出（2016）琼9027民初275号民事判决，认定玉丰源公司使用的32.14亩土地系其于2013年5月19日从唐水山处承包而来，该地是唐水山于1991年6月1日从九所中学承包的350亩土地中的一部分、土地承包协议已于1996年9月27日终止，并判决：1.唐水山与玉丰源公司签订的《土地承包合同》无效；2.玉丰源公司自判决生效之日起十五日内将32.14亩的土地清理后返还给九所中学。玉丰源公司不服，提起上诉。原审法院于2016年12月22日作出（2016）琼97民终1029号民事判决，认定玉丰源公司使用的32.14亩土地在唐水山占用九所中学的160亩土地范围内，并判决维持了（2016）琼9027民初275号民事判决第二项、撤销了该民事判决第一项。
本院认为，关于唐水山本案起诉是否超过起诉期限的问题。《执行解释》第四十一条第一款规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，现有证据证明唐水山是在乐东县法院审理该院于2016年4月6日立案受理的（2016）琼9027民初274、275号民事案件过程中，才知道乐东县政府颁发第02号土地证的事实，依照上述规定，唐水山本案起诉未超过2年起诉期限。九所中学认为应依据《适用解释》第二十六条第一款、行政诉讼法第四十六条第一款认定本案起诉超过六个月起诉期限，并据此主张原审判决适用法律错误。然而，《适用解释》第二十七条规定：”最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”该规定是指《适用解释》之前的司法解释条文与《适用解释》的规定不一致的，适用《适用解释》，并不是否定《执行解释》全文的效力。《适用解释》第二十六条第一款关于”第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”的规定，仅是在新旧行政诉讼法关于起诉期限规定不一致的情况下，对在2015年5月1日前起诉期限尚未届满案件的起诉期限的规定，亦未否定《执行解释》的法律效力。而且《适用解释》《执行解释》关于起诉期限的规定并无作出不同规定。因此，原审判决适用《执行解释》第四十一条第一款的规定对本案是否超过起诉期限作出认定，并无不当。
关于乐东县政府颁发第02号土地证是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定：”土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中，在九所中学提出土地登记申请后，乐东县国土局依法组织用地单位和各相邻单位进行了现场指界，各单位均在《地籍调查表》上签章确认了颁证宗地的四至界线。乐东县政府及其国土部门又经地籍调查、权属审核、公告征询异议等程序后，向九所中学颁发第02号土地证，该颁证行为认定事实清楚，程序和适用法律均无不当。争议的焦点是唐水山使用的第02号土地证项下160亩争议土地权属的归属问题，即该地是唐水山开荒或从其他村民处承包而来的土地，还是其从九所中学承包而来的土地。根据本案查明事实，尽管唐水山从上世纪九十年代起至今一直使用本案争议地，但原审法院于2016年12月21日、22日分别作出的（2016）琼97民终1028、1029号民事判决，已认定争议地系唐水山于1991年自九所中学承包而来的350亩土地中的一部分，并判决责令唐水山、玉丰源公司将其使用的土地清理后归还给九所中学。由此可见，争议地并不是唐水山所称的由其开荒或从其他村民处承包而来的土地，而是九所中学管理使用的国有土地。那么，唐水山于1996年7月27日与九所中学协议终止承包关系之前，仅对土地享有承包经营权，在协议终止之后，唐水山对争议土地已丧失承包经营权，其对土地的使用已侵犯九所中学的合法权益。因此，虽然唐水山自1991年使用争议地至今，但因九所中学才是争议地的权利人，乐东县政府将争议地登记至九所中学的名下，并不影响唐水山的合法权益，其以长期使用争议地为由诉请撤销第02号土地证，缺乏事实根据和法律依据。
另外，原审在判决理由中援引的《土地登记规则》第七条规定是原国家土地管理局于1989年11月18日发布实施的，该规则已于1995年12月28日被修正并于1996年2月1日起施行，而本案颁证行为发生于2013年，故原审判决援引部门规章错误，本院予以指正。
综上所述，乐东县政府颁发第02号土地证认定事实清楚，适用法律正确，颁证程序亦无不当。九所中学关于本案被诉颁证行为合法的上诉意见成立，本院予以支持。唐水山诉请撤销本案被诉第02号土地证，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。原审判决认定事实不清，适用法律和案件处理结果错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第三款、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初393号行政判决；
二、驳回被上诉人唐水山的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，均由被上诉人唐水山负担。
本判决为终审判决。
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审判长 黄胜敏
审判员 郑怀全
审判员 麻红丽
书记员 王 婉
附：本判决适用的相关法律依据