湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第163号
上诉人（原审原告）：周威之，男，1943年6月20日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：周伯成，男，1955年6月11日出生，汉族。
上诉人（原审原告）:徐友成，男，1957年12月27日出生，汉族。
上诉人（原审原告）:周昆阳，男，1973年5月27日出生，汉族。
四上诉人共同委托代理人:周帮凡，男，1928年11月16日出生，汉族，住吉林省吉林市龙潭区滨北街*******号。
被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路*号。
法定代表人：许达哲，省长。
委托代理人：李兵，湖南省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：李俊，湖南省国土资源厅法规处工作人员。
原审第三人：娄底市人民政府。住所地：湖南省娄底市湘中大道。
法定代表人：杨懿文，该市市长。
委托代理人：周介华，原娄底市人民政府法制办公室工作人员，现已退休。
委托代理人：刘长中，湖南泰涟律师事务所律师。
上诉人周威之、周伯成、徐友成、周昆阳（以下简称周威之等四人）因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）、原审第三人娄底市人民政府征地补偿安置争议裁决一案，不服长沙市中级人民法院（2013）长中行征重初字第00416号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
长沙市中级人民法院经审理查明：2007年1月8日，省政府作出了《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（[2007]政国土字第41号），批准征收娄底娄星区黄泥居委会土地1.8219公顷用于娄底工人文化宫项目建设。2007年1月29日，娄底市�民政府发布了《娄底市人民政府关于娄底工人文化宫征地项目征（转）用地的公告》，公告载明了被征土地的权属、位置、类别、面积、补偿标准、安置途径和补偿登记的时间和地点等事项。2007年7月2日，第三人娄底市人民政府发布了《娄底市人民政府关于娄底工人文化宫征地项目征（转）用地补偿、安置方案公告》（以下简称《补偿、安置方案公告》），公告确定了补偿安置的具体标准，即按照娄政发[2003]29号文件和湘政办发[2005]47号文件逐项确定土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附着物等费用进行补偿。2010年6月，原告周威之等人不服娄底市人民政府在娄底工人文化宫建设项目中的征收补偿标准，向省政府提出了征地补偿安置争议裁决申请。2011年7月4日，省政府作出了《征地补偿安置争议裁决决定书》（湘征裁字[2011]9号）（以下简称省政府裁决），维持�娄底市人民政府适用娄政发[2003]29号文件进行补偿的决定。2011年9月21日，原告周威之等人不服该决定，向省政府申请复议。2011年11月23日，省政府作出了《行政复议决定书》（湘府复决字[2011]26号），维持了省政府裁决。原告周威之等人仍不服，提出诉讼，请求撤销省政府裁决中不符合法定要求的补偿标准，并维护其对房屋拆迁差价补偿等合法利益的诉求。
另查明，娄政发[2003]29号文件即《娄底城乡建设征地拆迁安置补偿规定》，系经省政府批准，适用于娄底行政区域内征地拆迁补偿安置的规范性文件。娄政发[2008]3号文件即《娄底集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》系经省政府批准，适用于娄底行政区域内因征地引起的房屋拆迁补偿安置的规范性文件。该办法第二十一条规定：“本办法经省政府批准，自2008年4月1日起施行。本办法施行前，市、县（市）人民政府已发布征地补偿安置方案公告的，房屋拆迁补偿安置按公告确定的标准执行。”
长沙市中级人民法院认为：娄底市人民政府发布征收土地公告的时间是2007年1月29日，当时在补偿安置方面依法应适用、执行的文件是【2003】29号文件，娄底市人民政府按照上述文件确定的标准对原告进行了补偿安置，适用依据正确。《娄底集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（娄政发【2008】3号文件）规定的施行日期为2008年4月1日，第三人娄底市人民政府发布《补偿、安置方案公告》的日期为2007年7月2日，根据上述办法第二十一条关于适用前提的规定，娄底工人文化宫征地项目不适用上述办法的补偿标准。第三人娄底市人民政府在发布《征地补偿、安置方案公告》时，《娄底市城乡建设征地拆迁安置补偿规定》系经省政府依法批准的、在娄底行政区域内实施房屋拆迁补�安置的有效文件，第三人娄底市人民政府在实施征地过程中按照该文件确定的标准进行补偿符合有关法律法规规定。原告周威之等4人提出应按照《娄底集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》执行并在该文件确定的标准基础上适当提高标准进行补偿的请求，没有法律依据，不予支持。至于第三人娄底市人民政府在征地过程中是否存在违法行为，与本案审查的具体行政行为不具有关联性。周威之等4人要求对土地荒芜现状依法处置的请求，不属于本案审理范围。综上，被告省政府作出的《湖南省人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（湘征裁字[2011]9号）认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周威之等4人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周威之等4人负担。
周威之等4人不�上述判决，向本院提出上诉称：1、征地从内容到程序、从拆迁运作步骤到结果均不合法，导致土地长期闲置，造成直接经济损失过百万，应赔偿上诉人经济损失100-120万元。2、补偿标准应以是否保障了群众的合法权益为原则，本案的征地适用娄政发【2003】29号文件标准严重侵害了群众的合法权益，而《娄底市人民政府办公室关于同意涟钢“十一五”产品深加工建设项目征地拆迁安置补偿按照<娄底征地房屋拆迁补偿安置办法>（暂行）实施的批复》（以下简称娄政办函【2007】119号文件）客观反映了当时的经济发展水平，故适用娄政发【2003】29号文件的标准进行补偿违法。3、根据《土地管理法》和《闲置土地处置办法》的规定，应将非法侵占的土地归还给上诉人；关于建房安置面积，按省政府批准的文件，以35㎡/每人的标准补偿分配不足的个人；适�增加2007年到现在的房屋差价补偿。请求：撤销省政府裁决，维护上诉人提出的合法诉求。
被上诉人省政府答辩称：涉案的征地公告于2007年1月发布，娄底市人民政府当时能够执行的关于征地补偿标准的有效文件只有娄政发【2003】29号文件，该标准是否偏低是合理性问题，娄政发【2008】3号文件在2008年4月才公布实施，故省政府裁决维持适用娄政发【2003】29号文件的房屋补偿标准，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。请求二审维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人娄底市人民政府答辩称：该府征地程序合法，适用补偿标准合法。娄政办函【2007】119号文未经省政府批准，不能在全市范围内执行，且该文件也只是针对涟钢“十一五”产品深加工建设项目（以下简称涟钢项目）的补偿安置。涉案的征地补偿只能适用经过省政府批准的娄政发【2003】29号文件的标准。省政府裁决事实清楚，程序合法。请求二审维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
根据当事人原审提交并经质证的证据，本院另查明：
1、上诉人在申请省政府裁决时提出：2007年的物价已经比2003年上涨3-4倍，娄政办函【2007】119号文件的补偿标准已经说明了物价上涨的事实。申请裁决时娄底每平方米建房人工费为120元、诉讼时每平方米建房人工费已达180元，再加上材料成本费（建筑用钢材6000多元/吨、河沙400元-1000元/车、红砖0.22元-0.29元/块），如果按照娄政发【2003】29号文件砖混结构210元/㎡、土木结构128元/㎡的标准进行征收补偿，根本无法重建房屋。同时，因征地房屋拆迁安置基地一直未予以落实，请�按照《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，根据娄政办函【2007】119号文件和参照最新的娄政发【2008】3号文件标准给予合理的差额补偿，以解决因征地拆迁给其造成的实际困难问题。娄底市政府认为娄政发【2003】29号文件是经省政府批准，申请人的要求没有法律依据。省政府在裁决时未对申请人提出的娄政发【2003】29号文件规定的补偿标准是否过低进行调查核实。
2、上诉人于2007年5月-9月与娄底总工会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》时，领取了4个月的房屋过渡补偿费。2015年1月，娄底总工会对工人文化宫建设项目桃子组移民安置基地安置户包括上诉人在内的31人按700元/人/月补助了22个月（2012年1月—2013年10月）的过渡安置费。
3、上诉人向本院提交的娄政办函【2007】119号文件由娄底市人民政府办公室于2007年9月21日作出，未报经省政府批�，未在全市范围内公布实施。该文件与娄政发【2003】29号、【2008】3号文件在房屋拆迁补偿标准方面的差别为：【2003】29号：砖混结构210-220元、200-210元、190-200元；砖木结构：170-180元、160-170元、130-140元；土木结构：120-130元；【2007】119号:砖混结构830-660元、土木结构360-240元；【2008】3号：砖混结构850-700元、砖木结构650-500元、土木结构450-300元。
本院认为：《湖南省行政程序规定》第七十三条、第一百一十二条规定，行政机关审理行政裁决案件，应当充分听取当事人的意见，对其提出的事实、理由和证据进行审查，并采纳其合理意见；不予采纳的，应当说明理由。双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，认为必要时，可以实地调查核实证据。《湖南省征地补偿安置争议裁决暂行办法》（湘政办发【2006】17号）第十九条规定，裁决机关组织协调时应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。事实清楚、证据充分、适用法律正确的，维持被申请人就裁决申请事项作出的有关决定。事实不清、证据不足、适用法律错误的，撤销或者直接变更被申请人就裁决申请事项作出的有关决定；撤销被申请人就裁决申请事项作出的有关决定的，责令被申请人在规定期限内依法重新作出有关决定。本案中，上诉人在申请裁决时提出了如果按照娄政发【2003】29号文件规定的补偿标准无法重建房屋的问题，并且提供了相应的房屋建筑成本的数据以证明娄政发【2003】29号文件规定的补偿标准过低。因此，娄政发【2003】29号文件规定的补偿标准是否过低是双方争议的主要事实，裁决机关应当调查核实相关证据，并在此基础上进行裁决。但是，省政府既未回应上诉人提出的娄政发【2003】29号文件规定的补偿标准是否过低，娄�办函【2007】119号文件的补偿标准是否反映了征收时的物价水平，也未要求被申请人娄底市政府提供2007年当地同类房屋建筑成本的数据，在未对申请裁决的主要争议事实进行调查核实的情况下，以申请人的要求没有法律依据为由，作出维持娄政发【2003】29号文件补偿申请人的决定，事实不清，程序违法。
综上所述，上诉人请求依法撤销省政府裁决的理由成立，一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，应予以纠正。上诉人请求确认征地行为违法、土地闲置及赔偿的请求不属于本案审理范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第五十四条第（二）项第1目、第3目、第六十一条第（三）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2013）长中行征重初字第00416号行政判决；
二、撤销《湖南省人民政府征地补偿安置争议裁决决定书》（湘征裁字[2011]9号）；
三、责令湖南省人民政府重新对周威之等四人提出的征地补偿安置争议申请进行处理。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由湖南省人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张坤世
审判员 夏 阳
审判员 黄一凡
二〇一七年六月十五日
书记员 张 弛
附法律条文
一、《湖南省行政程序规定》
第七十三条行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。
对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。
对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应�进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。
第一百一十二条行政机关审理行政裁决案件，应当由2名以上工作人员参加。
双方当事人对主要事实没有争议的，行政机关可以采取书面审查的办法进行审理。
双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方当事人的意见，依法不予公开的除外。
行政机关认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。
行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。
二、《湖南省征地补偿安置争议裁决暂行办法》（湘政办发【2006】17号）
第二条本省行政区域内依法由省人民政府裁决的征地补偿安置争议，适用本办法。
第三条�国土资源厅受第省人民政府委托，具体承办依法应当由省人民政府裁决的征地补偿安置争议案件。
第五条下列征地补偿安置争议可以申请裁决：（一）征地补偿安置标准依据的适用；
第十二条裁决征地补偿安置争议，一般实行书面审查。裁决机关认为确有必要的，可以进行实地调查、协调。
第十五条裁决机关组织协调时应当充分听取当事人的意见，对其提出的事实、理由和证据进行复核。协调应当制作协调笔录，由申请人、被申请人签字或者盖章。
第十九条裁决机关应当根据不同情况，提出如下裁决意见：
（一）裁决申请受理后，经审查不符合本办法规定的受理条件的，驳回裁决申请；
（二）事实清楚、证据充分、适用法律正确的，维持被申请人就裁决申请事项作出的有关决定；
（三）事实不清、证据不足、适用法律错误的，撤销或者直接变更被申请人就裁决申请事项作出的有关决定；撤销被申请人就裁决申请事项作出的有关决定的，责令被申请人在规定期限内依法重新作出有关决定。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
１、主要证据不足的；
２、适用法律、法规错误的；
３、违反法定程序的；
４、超越职权的；
５、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其�一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。