云南省永善县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云0625行初65号
原告邓斌，男，1984年7月13日出生汉族，云南省永善县人，农民，住永善县。
委托代理人黄春刚（特别授权），永善县溪洛渡镇法律服务所法律工作者。
被告永善县道路运输管理分局，统一社会信用代码12532100431631808J。
住所地：永善县溪洛渡镇校园**组鲁家湾。
法定代表人许晓东，局长。
行政机关出庭应诉负责人肖根松，该局副局长。
委托代理人周顺富（特别授权），男，云南滇东北（永善）律师事务所律师。
原告邓斌不服被告永善县道路运输管理分局（以下简称永善运管局）作出的云昭永运管暂扣（2017）1000821号暂扣决定一案，于2018年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2018年5月2日向被告永善运管局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告永善运管局于2018年5月16日以行政卷宗保管人员到昭通市镇雄县开会，在举证期限内不能完成举证准备工作为由向我院申请延期举证申请，于2018年5月27日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。原告邓斌及其委托代理人黄春刚、被告永善运管局副局长肖根松及其委托代理人周顺富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月8日，被告永善运管局稽查执法人员在永善县白沙老铁厂巡查中，发现原告邓斌驾驶的云Ｃ×××××号五菱微型车未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输经营，被执法人员当场查获，并对其驾驶的云Ｃ×××××号车实施暂扣。
原告邓斌诉称，1、请求判决确认被告于2017年10月8日至2018年4月3日期间扣押原告所有的云Ｃ×××××号车辆的行政行为违法。2、判决被告返还车辆，并赔偿原告车辆被违法扣押期间的替代交通工具费、车辆折旧费损失共计5000元。事实和理由：2017年10月8日，因他的孩子和几个亲戚的孩子要到县城读书，当时没有其他车跑县城了，他就驾驶自己的云Ｃ×××××小型客车送往县城。车行至新拉村下面时，被告永善运管局的六个工作人员将他的车辆拦下，要求他登记。登记完后，其中一个工作人员说他非法运营，并将他的车钥匙抢走，还说要罚款十万元，扣押他的车辆。他辩解没有非法营运，不能扣他的车。但被告在场的工作人员根本不听他的解释。被告的工作人员在未向他出示执法证件，也未出具扣押车辆的书面材料，将他的车辆扣押。当天中午2点半，他到被告的办公室。被告的工作人员对他说，他没有非法营运，但现在是十九大召开前夕，要他交2000元就行了，不要在外面说。他说他没有钱，被告的工作人员叫他去借。10月9日，因他借不到钱，他又去被告的办公室要求归还车辆，但被告以他没有交罚款而拒绝还车。在被告没有事实依据，违法执法、苦苦相逼的情形下，他只能回家喝除草农药（自杀），后被送至医院住院治疗。被告将他的车违法扣押至2018年4月3日，造成他替代交通工具费、车辆折旧损失5000元。他认为，被告的工作人员在从事道路运输管理过程中存在乱设卡、随意拦截车辆、乱罚款、乱扣车等违法事实。
原告邓斌未向本院提交证据。
被告永善运管局辩称，根据《云南省道路运输条例》第四十八条“违反本条例有下列行为之一，又无法当场提供有效证明的，县级以上道路运输管理机构可以责令改正或者扣押车辆和维修设备、工具：（一）从事道路运输经营和驾驶员培训的车辆无道路运输证或者教练车证的；”的规定，原告不能提供云Ｃ×××××五菱微型车道路运输证，暂扣原告云Ｃ×××××五菱微型车行为合法。被告工作人员钱黎明、张官权具有执法证，享有执法权，执法行为合法。被告向原告送达了云昭永运管暂扣（2017）1000821号暂扣凭证，明确告知了原告处罚的法律依据、处罚单位、联系电话、救济途径，其内容和性质属于行政处罚决定书，该凭证一式两份，原告在凭证已签字，并当场送达原告，被告执法程序合法。因原告服毒在医院接受治疗，无法前来处理此事，被告于2017年11月6日延长车辆扣押期限，并于2017年12月5日解除了原告的扣押车辆。因无法联系到原告，根据《交通行政处罚程序规定》第二十四条的规定，被告将《延长（暂扣）期限通知书》、《暂缓行政处罚通知书》、《解除行政强制措施通知书》公告送达给原告。延长期限和暂扣期限均没有超过一个月，扣押期限合法。解除行政强制措施后，原告由于自身原因没有及时提取暂扣车辆，对此产生的经济损失应由原告自行承担。因此被告执法程序合法、适用法律正确，原告主张的经济赔偿没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告永善运管局向本院提交了以下证据：
1、事业单位法人证书、钱黎明和张官权执法证复印件各1份，法定代表人身份证明原件1份，证明被告的诉讼主体资格及道路运输行政执法主体资格，钱黎明、张官权作为被告工作人员具有行政执法资格。
2、立案审批表复印件1份，证明2017年10月8日12时许，邓斌驾驶云Ｃ×××××号五菱微型车从永善县莲峰镇到永善县城，行至永善县白沙老铁厂时，被永善运管局执法大队人员当场查获，车上载有6人，经查执法人员调查取证有乘客付费乘车，邓斌无法当场出示《道路运输证》及其他有效证明，属于未经许可擅自从事道路旅客运输经营，进行立案调查。
3、邓斌行驶证、驾驶证复印件各1份，由原告提供，证明云Ｃ×××××五菱微型车辆属于原告所有，检查时，车辆由原告驾驶。
4、云南省道路运输暂扣凭证复印件1份，证明被告于2017年10月8日对原告所有的云Ｃ×××××五菱微型车进行暂扣。
5、《延长强制措施审批表》、《延长（暂扣）期限通知书》、《暂缓行政处罚通知书》复印件各1份，文书送达回证、通知书公告照片复印件各1份，证明因邓斌服毒需要住院治疗，无法处理暂扣事宜，故被告延长暂扣期限至2017年12月7日；因无法联系邓斌，该份通知采用公告送达的方式送达，在永善县城多处公告栏内进行张贴，以公告送达的形式告知邓斌暂缓行政处罚。
6、《解除行政强制措施通知书》一份、文书送达回证、通知书公告照片复印件各1份，证明被告于2017年10月8日对云Ｃ×××××五菱微型车采取暂扣，因案件移交法院决定自2017年12月5日解除行政强制措施，因无法联系邓斌采取公告送达方式，在永善县城内公告栏内进行公告的情况。
7、询问笔录复印件2份，证明2017年10月8日被告工作人员对邓斌进行询问的情况，邓斌明确表示其将车内人员从莲峰拉至永善县城按照每人50元收取车费的事实。
8、邓斌病历复印件1份，证明2017年10月10日邓斌自服“2甲-敌草快”中毒在四川华西第四医院治疗，被诊断为急性敌草快中毒，2017年10月20日病情好转出院观察。
9、工作记录复印件2份，证明延长强制措施审批表、延长暂扣期限通知书、暂缓行政处罚通知因无法联系上邓斌，采取公告送达。
10、永善县人民法院裁定书复印件一份，证明因本案被告（另案原告）起诉原告不当得利纠纷一案，向申请财产保全，永善县人民法院对云Ｃ×××××五菱微型车进行财产保全，予以扣押，扣押期限为2018年4月4日至2020年4月3日。
11、《交通行政处罚程序规定》1份，由交通运输部1996年10月1日起实施，1996年9月25日发布，证明被告在送达文书困难时，可以委托其它部门，或邮寄、公告送达。
12、永善县道路运输管理分局查车记录光盘一张、照片5张。证明被告执法程序合法。
经质证，原告对被告提交的第1组证据三性无异议；但不能够证明被告所要证明的目的，执法过程中执法的六个人都没有出示执法证，钱黎明、张官权并未在执法现场，是另外的协管员在查扣车辆。第2组证据立案审批表是被告伪造的证据，立案审批表上没有原告邓斌的签名，是被告自己事后书写，执法现场是协警执法。第3组证据系复印件，不予质证；被告把原告拦截后就将其行驶证、驾驶证收了，至今未归还。第4组证据暂扣证上‘邓斌’两个字签名是原告亲笔书写，但落款时间是工作人员书写，签名时间是2018年10月8日上午11点到12点中间签的，原告不认识字，被告工作人员叫配合工作，原告签了好几份；签字后被告没有将暂扣证送达原告。第5组证据《延长强制措施审批表》、《延长（暂扣）期限通知书》、《暂缓行政处罚通知》、《文书送达回证》是被告伪造的，理由：对车辆延长扣押应依法向原告发放告知书；通知书公告照片复印件时间节点不明确，公告应该向昭通日报、云南省法治报等报刊上进行发报公告，该照片不能达到被告的证明目的。第6组证据，全是被告伪造，没有原告邓斌签名。第7组证据，笔录是原告签的空白页，原告签名后被告再书写的内容。第8组证据病历三性无意见。第9组证据工作记录是被告伪造，内容是假的，不能达到被告的证明目的。第10组证据裁定书与本案没有关联性。原告未对第11组证据发表质证意见。第12组证据视频中的车辆不是原告的，地点不是原告的执法地，车上的乘客也不原告车上的人，不能达到被告的证明目的。
本院认为，被告提交的第1组证据来源合法、内容真实、与本案有关联，本院予以采信。第2组证据，属被告内部立案审批程序，不需原告签字确认，原告认为是伪造的,未提交证据予以证明，该组证据来源合法、内容真实、与本案有关联，本院予以采信。第3组证据原告行驶证、驾驶证复印件来源合法、内容真实、与本案有关联，与原告的陈述相印证，本院予以采信。第4组证据原告认可签名是其亲自书写的，应当认定其真实性，本院予以采信。第5、6、9组证据系被告单方面作出的法律文书。仅能证明被告作出了延长、解除扣押的决定，没有其他证据印证该批文书合法送达原告，故不予采信。第7、8、10组证据来源合法、内容真实、与本案有关联，本院予以采信。第11组证据属部门规章，本院予以采信。第12组证据的视频内容和照片与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2017年10月8日早上，原告邓斌驾驶自己所有的云Ｃ×××××小型客车从永善县莲峰镇送6名学生（包括邓斌的一个孩子）到永善县城读书。12时许，原告驾车行至永善县白沙老铁厂时，被正在该处开展巡查执法的永善运管局执法人员拦停检查，被告的执法人员未出示相关执法证件。因原告不能当场提交道路运输经营许可证，被告的执法人员认为原告涉嫌非法营运，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条和《云南省道路运输条例》第四十八条的规定，当场决定对原告驾驶的云Ｃ×××××小型客车予以暂扣。并填制了《云南省道路运输暂扣凭证》（云昭永运管暂扣〔2017〕100821号），由原告签名，但未发送原告。《暂扣证》载明了扣押的理由、法律依据、处罚单位、联系电话、救济途径等内容，但未载明扣押的期限。也未向原告出据扣押清单。当天下午，原告到被告办公场所接受调查。原告承认未取得道路运输经营许可，且收取了乘车人员每人50元车费（除自己孩子外）。10月9日，原告要求被告返还暂扣车辆未果，遂回家喝服除草农药（自杀），于2017年10月10日至2017年10月21日在四川大学华西第四医院进行治疗。原告在四川大学华西第四医院治疗期间，被告为其垫付了治疗费。2017年11月6日，被告以“当事人邓斌服毒，在治疗期间无法前来处理”为由作出《延长暂扣期限通知书》（云昭管永运管延〔2017〕100821号）和《暂缓行政处罚的通知》，决定延长暂扣期限30日，暂缓对原告邓斌予以行政处罚。两份通知书均由被告通过在永善县城张贴公告的方式进行送达。同年12月5日，被告以“案件移交法院决定”为由，作出《解除行政强制措施通知书》（云昭永运管行解〔2017〕100821号），对扣押原告邓斌的车辆予以解除扣押。《解除行政强制措施通知书》由被告通过在永善县城张贴公告的方式进行送达。2018年3月27日，被告永善运管局以不当得利纠纷向本院提起民事诉讼，要求本案原告邓斌返还垫付的医疗费59593.42元。本院于同日立案受理。此后，被告于2018年4月2日向本院申请财产保全，本院于2018年4月3日作出（2018）云0625民初498号民事裁定书，决定扣押原告邓斌的云Ｃ×××××小型客车。该车于2018年4月4日由被告永善运管局移交本院。
本院认为，本案的焦点是永善运管局所作出的扣押原告车辆的行政强制措施是否合法。行政行为不仅是一种发现事实真相，实施实体法律的过程，还是一个程序价值的选择和实现过程。行政程序除具有辅助实体规范的工具性价值之外，其具有独立价值与自身的检省标准。因此，行政强制措施作为一种重要的行政行为，对其合法性审查不应单纯局限于查封、扣押、冻结等强制措施实施结果的合法性判断，亦应当突出对行政强制措施过程的合法性判断，行政强制措施只有同时满足实体合法与程序合法的双重标准时才具有合法性。永善运管局认为原告邓斌违反了《中华人民共和国道路运输管理条例》第六十条和《云南省道路运输管理条例》第四十九条的规定，在作出行政处罚前对该车辆予以暂行扣押，防止违法物品流失，为进一步调查取证创造条件，因此永善运管局的扣押行为具有正当性。但实施强制措施的正当性并不意味其行为本身必然合法，还取决于行政机关实施扣押强制措施是否遵循了法定的顺序、时限、步骤。本案中，永善运管局在实施扣押强制措施过程中，拦停原告车辆进行执法检查时未向原告出示执法身份证件，在决定对原告车辆实施暂扣时，未告知原告依法享有的权利，亦未听取原告的陈述和申辩。扣押决定书（暂扣证）遗漏应当载明的重要事项
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扣押期限，亦未向原告发送扣押决定书和制作并当场交付扣押清单。被告在庭审中辩称，原告在暂扣证上签名已表明暂扣决定已送达了原告。本院认为，其理由不成立。因为当事人在暂扣证上签名，仅能证明行政机关实施扣押行为时，当事人在现场的事实。而送达是指行政机关已经将法律文件交付当事人持有和保存。当事人在现场与法律文件送达是两个不同阶段的事实。被告仅证明了原告在扣押现场的事实，并没有证据证明扣押决定书送达原告的事实。因此，对其辩解理由本院不予采纳。被告的上述行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十八条和《交通行政处罚程序规定》第二十四条第一款的规定。扣押行为实施后至原告起诉前，被告既不对此事开展调查，也未依法对原告作出是否给予行政处罚的结论。在此期间，被告作出《延长强制措施审批表》、《延长（暂扣）期限通知书》、《暂缓行政处罚通知书》、《解除行政强制措施通知书》，在无证据证明“直接送达交通行政处罚文书困难”的情形下，即采取公告方式送达上述文书，被告的送达行为不符合法律规定。所有这些，构成县运管局实施扣押强制措施程序违法的情形。因此，原告请求确认被告暂扣其车辆违法的理由成立，应予支持。由于被告暂扣原告的云Ｃ×××××小型客车被本院在民事诉讼程序中依法采取诉讼保全措施予以扣押，需另案处理，故原告要求被告返还车辆请求没有实际意义，对此请求本院不予支持。原告请求被告赔偿其车辆被扣押期间的替代交通工具费、车辆折旧费损失5000元，因原告未提交相关证据证明，故对该项请求本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条第三项、第三十八条，《云南省道路运输条例》第四十七条第三款，《交通行政处罚程序规定》第二十四条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告永善县道路运输管理分局作出的云昭永运管暂扣（2017）1000821号暂扣决定违法。
二、驳回原告邓斌的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告永善县道路运输管理分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。
审 判 长 廖 刚
审 判 员 王光宏
人民陪审员 颜 琼
二〇一八年六月十二日
书 记 员 杨 梅