河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）保行终字第97号上诉人（原审原告）郑春荣。上诉人（原审原告）段合蕊。被上诉人（原审被告）涞水县人民政府，住所地涞水县府前街112号。法定代表人朱明新，该县县长。委托代理人胡志伟，涞水县法律援助中心律师。委托代理人耿卫东，涞水县九龙镇人民政府综合治理办公室主任。被上诉人（原审第三人）王金龙，公务员。被上诉人（原审第三人）李秀珍，工人。被上诉人（原审第三人）高玉臣，农民。被上诉人（原审第三人）李玉亮，农民。被上诉人（原审第三人）李瑞宝，农民。被上诉人（原审第三人）杨甫银，农民。被上诉人（原审第三人）杨甫学，农民。上述七被上诉人共同委托代理人胡思原，河北经纬律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）涞水县九龙镇镇厂村村民委员会，住所地涞水县九龙镇镇厂村。法定代表人魏功武，该村民委员会主任。原审第三人涞水县九龙镇黑水寺村村民委员会，住所地涞水县九龙镇黑水寺村。法定代表人安雪，该村民委员会主任。原审第三人涞水县九龙镇峨峪村村民委员会，住所地涞水县九龙镇峨峪村。法定代表人杨永建，该村民委员会主任。上诉人郑春荣、段合蕊因涞水县人民政府土地行政处理一案，不服高碑店市人民法院（2015）高行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人段合蕊及上诉人郑春荣、段合蕊共同委托代理人夏文清、郑红梅、被上诉人涞水县人民政府的委托代理人胡志伟、耿卫东、被上诉人王金龙、李秀珍、高玉臣、杨甫银、杨甫学、被上诉人王金龙等七人的共同委托代理人胡思原、原审第三人涞水县九龙镇黑水寺村村民委员会法定代表人安雪到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院审理查明，本案所争议土地位于涞水县九龙镇镇厂构件厂南墙与原告郑春荣、段合蕊房屋北墙之间，面积50.875平方米，折合0.076亩，现为第三人王金龙等住户通向公路的通道。1990年5月22日，涞水县九龙镇镇厂村村民委员会与黑水寺村村民委员会签订换地协议：“镇厂村拿出大坑水泥构件厂前三尖地一块，现场实测1.78亩，与黑水寺村王家园子现郑春荣承包地2.1亩丈量出1.78亩，互相兑换（其中四至：镇厂村大坑三尖东至马路，西至峨峪地，南至墙，北至水泥构件厂围墙；黑水寺王家园子东至河滩墙根，南至隗功明界石，西至道，北至镇厂）。”1999年，九龙镇峨峪村开发土地建房，与镇厂村签订关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书，协议内容为：“经双方村委会研究决定，在镇厂构件厂南围墙向南边设置一条通往公路的道路，占地面积66平方米，合土地0.1亩。”原镇厂村支书杨作福证实：镇厂村与黑水寺村换地协议互换土地面积为1.78亩，郑春荣实际占地亩数超出了1分多地，就从郑春荣所建房北侧划出6米作为走道，在此设立道口。2011年6月，镇厂村对该道口硬化时，原告因占用该道口问题与第三人王金龙等住户发生争议。2011年10月27日，第三人王金龙等向涞水县九龙镇人民政府提出土地使用权争议调查处理申请。2012年1月17日，九龙镇人民政府做出九政决字（2012）第1号九龙镇人民政府行政处理决定书，认定争议土地的所有权归镇厂村委会集体所有，为镇厂村内公共通道，郑春荣在道口上堆放的堵塞物应立即清除，保持畅通。原告对此处理决定不服，于2012年4月9日向涞水县人民政府提起行政复议，涞水县人民政府复议决定维持了九龙镇政府的处理决定。后原告向涞水县人民法院提起行政诉讼，涞水县人民法院作出（2012）涞行初字第3号行政判决书，以涞水县九龙镇政府超越职权为由，撤销了九政决字（2012）第1号九龙镇人民政府行政处理决定书。2014年2月12日，王金龙等住户向被告涞水县人民政府提交土地权属争议调查处理申请书，请求确认九龙镇原镇厂构件厂南围墙至郑春荣宅基北墙之间走道道口的土地所有权归镇厂村委会所有，为村内公共通道。2014年9月1日，被告作出涞水县人民政府关于九龙镇王金龙等与郑春荣上地确权处理决定，认定争议土地属镇厂村农民集体所有，对该地块上形成的通道，应予承认，继续使用。原告不服该处理决定，向保定市人民政府提起行政复议，保定市人民政府复议决定维持了涞水县政府的处理决定。以上事实有换地协议、关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书、九政决字（2012）第1号九龙镇人民政府行政处理决定书、（2012）涞行初字第3号行政判决书、涞水县人民政府关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定、保定市人民政府复议决定书及当事人的当庭陈述等证据证实。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”；《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”。争议土地系1999年涞水县九龙镇峨峪村与镇厂村共同规划的为了村民出入的官道，白1999年始至2011年，原告并未对此产生异议，因该走道是否畅通直接影响第三人王金龙等人的利益，故原告称王金龙等人无权向被告申请处理土地权属争议的主张，本院不予支持。处理土地权属争议应本着从实际出发、尊重历史、而对现实的原则。被告经过调查、走访相关人员，现场勘验等程序作出关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定的具体行政行为，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持被告涞水县人民政府2014年9月1日作出的关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定。案件受理费50元，由原告承担。上诉人郑春荣、段合蕊上诉称，一、原审法院判决适用法律错误。1.原审法院违反了法不追溯既往的原则。首先，1990年，第三人涞水县九龙镇黑水寺村与镇厂村置换了部分土地。依据当时的法律，两村集体之间的换地协议并不存在“土地所有权变更登记后生效”的法律规定。原审法院及被上诉人适用1999年颁布的《土地管理法实施条例》作为审理、认定依据，用以拘束颁布生效前的行为，违反了法不追溯既往的原则。其次，现行《土地管理法》也已经对该条例进行了修订，对土地所有权没有登记变更的法律后果，只是“责令限期办理”而已。2.自然人无权取代村集体要求确认土地所有权。本案涉案土地是农村集体土地，其所有权如果发生争议，依据《土地管理法》规定，由当事人即所有权争议的村集体协商或申请政府处理，被上诉人在决定书中也认为：“争议属于村委会之间的土地所有权争议”。原审法院以自然人作为土地所有权当事人，以使用权人代替所有权人的权利，混淆了法律概念。二、被上诉人行政行为违法，原审法院认定事实不清。1.《土地权属争议调查处理办法》规定，权力部门在调查处理争议案件时，应当审查当事人提供的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。在一审被上诉人提供的证据中，被上诉人没有审查申请人任何的权属证书，违反该项规定，系违法行政。2.被上诉人违法取证，且据以做出决定的证据不足。被上诉人受理申请后，放弃自身调查的权利和义务，直接使用其他政府部门已经被司法机关判定非法获取的材料作为证据、做出决定，不具有合法性、客观性。即便“授权”其他部门调查，被授权部门也应当重新调查。3.本案争议土地属原告承包用地，并非历史通道。第三人镇厂村委会与峨峪村委会在1999年达成的通道协议，侵犯他人合法权益。所谓的0.1亩地的换地差额，是镇厂村单方测量结果，不具有合法性及真实性。依据法律及现有证据，上诉人对本案争议土地享有合法使用权。综上所述，请求依法撤销一审判决。被上诉人涞水县人民政府答辩称，一、涞水县人民政府不存在违法取证行为。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的法律规定，县政府有权基于王金龙、李秀珍等七名第三人的确权申请及九龙镇政府将王金龙、李秀珍等人与郑春荣、段合蕊因土地确属确权一案报请县政府处理的请求而受理本案。其次，县政府受理后，依法责成涞水县国土资源局对本案进行全面调查，依法作出了土地确权决定。第三，本案二被答辩人故意混淆“所有权人”、“当事人”的概念，意图推断本案不存在土地所有权之争，县政府无权作出土地所有权确权决定。二被答辩入侵占官道的行为直接导致七名第三人无法通行，严重影响了第三人的正常生活，第三人是该争议之地使用权的直接受害人，是直接利害关系人。第四，二被答辩人混淆“无权处理”和“无权调查”的概念。不能因九龙镇政府无权对本案作出处理，就否定九龙镇政府对本辖区土地争议事实的调查权。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，不存在违反法不溯及既往的行为。二被答辩人将办理农村宅基地证或集体建设用地使用证的法律适用混淆为土地权属争议确权处理的法律适用。三、本案争议之地并非二被答辩人的承包地，而是历史通道。1999年3月开通道口时，二被答辩人并未提出异议，而是默认的事实有证据证明。综上，一审判决及答辩人的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。二被答辩人的诉讼请求无事实及法律依据，请求二审人民法院依法驳回其诉讼请求。被上诉人王金龙等七人答辩称，同意涞水县人民政府代理人的答辩意见，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人的上诉状所述与事实不符，现陈述事实如下：1.一审判决并无适用法律错误的问题。上诉人所谓的自然人无权取代村委会要求确权土地的所有权，将当事人硬性与所有权人画等号，事实上当事人应包括权利人和利害关系人。上诉人侵占官道的行为导致七名答辩人无法通行，严重影响了答辩人的正常生活。答辩人是直接受害人，自然是利害关系人。2.涞水县人民政府作出决定合法有据。上诉人混淆无权处理和无权调查的概念，强调县政府不应使用九龙镇提供的材料来确权。上级政府根据基层政府的调查作出决定是正常的工作流程。3.本案争议土地是历史通道，并非上诉人的承包地。黑水寺村委会在一审庭下提交书面证明，声明道路一直就存在，证实上诉人一直在说谎。4.答辩人在一审时对于事实真相已经充分阐释，并有县证据予以佐证，一审判决已做详细叙述。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。被上诉人涞水县九龙镇镇厂村民委员会未答辩。原审第三人黑水寺村委会述称，对处理决定和一审判决是否正确不知道，服从二审法院判决。原审第三人涞水县九龙镇峨峪村民委员会未答辩。本院经审查一审法院随案移送的证据，认定事实与一审一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被上诉人涞水县人民政府有权处理个人之间、个人与单位之间、单位之间的土地所有权和土地使用权争议。涞水县人民政府于2014年9月1日作出的关于九龙镇王金龙等与郑春荣土地确权处理决定，依据涞水县九龙镇镇厂村村民委员会与黑水寺村村民委员会于1990年5月22日签订的换地协议、九龙镇峨峪村村民委员会与镇厂村村民委员会于1999年3月18日签订的关于镇厂村为峨峪村设置道口的协议书，调查1999年参加开通道口的镇厂村原支部书记杨作福、镇厂村原会计李瑞亭、峨峪村村干部任国民、杨春发，经过现场勘验，决定争议土地属镇厂村农民集体所有，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一审判决维持正确。上诉人郑春荣、段合蕊认为被上诉人涞水县人民政府违法行政，处理决定适用法律错误的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑春荣、段合蕊负担。本判决为终审判决。审判长杨晏燕代理审判员别道齐代理审判员周兴旺二〇一五年七月十日书记员宋晓红