烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）烟牟行初字第199号
原告烟台金盾实业发展有限公司，住所地烟台市芝罘区。
法定代表人王照钢，董事长。
委托代理人邵永利，山东鑫士铭律师事务所律师。
被告烟台市规划局芝罘分局，住所地烟台市芝罘区。
法定代表人栾文秀，局长。
委托代理人王毅，山东同济律师事务所律师。
原告烟台金盾实业发展有限公司以被告未征求规划地段内原告的意见，将原告已取得的《建设用地规划许可证》项下的建设用地调整列入鲁峰西山水库地块建设项目规划方案，侵犯其合法权益为由，于2012年8月20日向烟台市中级人民法院递交了起诉状，烟台市中级人民法院于同日作出（2012）烟行初字第113号行政裁定书，指定本院审理本案。本院于2012年10月17日受理后，于2012年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年1月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人邵永利、被告委托代理人王毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年6月23日，烟台市规划局为原告烟台金盾实业发展有限公司核发了地字第3706××××××××128号《建设用地规划许可证》，同意原告在芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南总用地面积为44412平方米的土地上建设烟台蓝天音乐舞蹈艺术学校。
2012年1月，烟台市住房建设局、烟台市政府投资工程建设管理办公室印制了《2012年城建重点工程项目》，列举了2012年度芝罘区的重点工程项目。其中，第132项下为鲁峰西山水库规划方案，载明：青年南路以西，约500亩可利用土地。其中248亩土地农转建手续已完成，该地块用地性质为商住。目前规划方案正在办理中。总投资160000万元，年度投资42000万元。资金来源为社会投资。2012年完成摘牌及拆迁清障工作，计划开工12万平方米。原告认为，被告《2012年城建重点工程项目》将已核发给原告《建设用地规划许可证》项下的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案属于具体行政行为，侵害了原告的合法权益。
原告烟台金盾实业发展有限公司诉称：烟台蓝天艺术学校是响应烟台市芝罘区政府招商引资号召，由原告投资与解放军艺术学校合作创办的一所综合性艺术学校和教学实验基地。2009年冬，经市领导及芝罘区领导协调，在征得世回尧街道鲁峰居委会同意的前提下，原告拟以位于芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南的政府储备用地作为申办蓝天艺术学校建设项目的选址。2010年初，原告以该选址向被告申请办理蓝天艺术学校建设项目教育用地规划报批手续。2011年11月30日，烟台市土地资产经营中心下发了《关于青年南路以西、下曲家以南地块有关情况的函》，确认该宗土地为教育用地。2012年12月30日，烟台市规划局核发了《建设项目选址意见书》同意原告在芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南拟用地面积为44412平方米的土地上建设蓝天艺术学校。之后，原告先后办理了建筑工程设计、环境评估、可行性研究报告、防洪安全评估报告、水土保持报告、地质灾害报告、压覆矿产资源报告等一系列手续。2011年6月13日，烟台市国土资源局作出《关于烟台市蓝天音乐舞蹈艺术学校建设项目用地的预审意见》。同日，烟台市芝罘区发改委作出《关于对烟台金盾实业发展有限公司建设蓝天舞蹈艺术学校项目的核准意见》，对蓝天艺术学校建设项目予以核准，核准文件有效期为两年。2011年6月23日，烟台市规划局核发了地字第3706××××××××128号《建设用地规划许可证》，同意原告在芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南总用地面积为44412平方米的土地上建设蓝天艺术学校。该证原告于2011年10月7日签收。原告取得建设项目《建设用地规划许可证》后，在向土地管理部门申请办理建设项目用地的过程中得知，原告已取得《建设用地规划许可证》项下的用地位置，已由被告调整列入鲁峰西山水库地块规划方案。原告申请的蓝天艺术学校建设项目，是经有关部门批准以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目。原告已按《城乡规划法》的相关规定，向规划主管部门提出建设项目规划用地申请，规划主管部门依据控制性详细规划核定了建设用地位置、面积、建设范围，为原告核发了《建设用地规划许可证》，蓝天艺术学校建设项目符合《城乡规划法》的要求。现被告未征得规划地段内原告的意见，做出将《建设用地规划许可证》项下的建设用地调整列入鲁峰西山水库地块建设项目规划方案的具体行政行为，导致原告无法办理该地块的用地手续和取得该地块的划拨土地使用权，侵害了原告的合法权益。请求确认被告将已核发给原告《建设用地规划许可证》项下面积为44412平方米的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案的具体行政行为违法；撤销鲁峰西山水库地块规划方案；赔偿由此给原告造成的损失并承担本案的诉讼费用。
针对其上述诉讼请求，原告向本院提交了如下证据：
1、企业法人营业执照、企业组织机构代码，证明原告烟台金盾实业发展有限公司企业登记情况。
2、烟台市规划局核发的《建设项目选址意见书》、烟台市土地资产经营中心出具的《关于青年南路以西、下曲家水库以南地块情况的函》、烟台市芝罘区发展和改革局烟芝发改审（2011）25号《关于对烟台金盾实业发展有限公司建设蓝天音乐舞蹈艺术学校项目的核准意见》、烟台市芝罘区水利局烟芝水字2011第4号《关于烟台蓝天音乐艺术学校建设项目水土保持方案的批复》及《关于烟台蓝天音乐艺术学校建设项目防洪安全评价报告书的意见》、烟台市国土资源局烟国土资审字2011第37号《关于烟台蓝天艺术学校建设项目用地的预审意见》、烟台市规划局地字第37-06××××××××128号《建设用地规划许可证》。证明原告办理了蓝天音乐舞蹈艺术学校建设项目的相关手续及取得《建设用地规划许可证》的过程。
3、《2012年城建重点工程项目汇总表》，表中第132项为鲁峰西山水库地块。项目概况：青年南路以西，约500亩可利用土地。其中248亩土地农转建手续已完成，该地块用地性质为商住。目前规划方案正在办理中。总投资160000万元，年度投资42000万元。资金来源为社会投资，2012年完成摘牌及拆迁清障工作，计划开工12万平方米。牵头部门芝罘区政府。方案审批情况一栏为：已编制。
原告以上述证据证明被诉具体行政行为存在。
被告烟台市规划局芝罘分局于2012年11月12日向本院提交了答辩状，辩称：1、原告称“被告将已核发给原告《建设用地规划许可证》项下位于芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南用地面积为44412平方米的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案的具体行政行为违法”与事实不符，烟台市住房和城乡建设局、烟台市政府投资工程建设管理办公室印制的《2012年城建重点建设项目》，与我局没有任何关系。该城建重点工程建设项目里面的内容、工程项目安排意见不代表被告的意见。我局未审批此地块的任何规划设计方案。2010年12月30日，烟台市规划局向原告核发了蓝天音乐舞蹈艺术学校《建设项目选址意见书》，2011年6月23日，烟台市规划局向原告核发了核发了蓝天音乐舞蹈艺术学校《建设用地规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，原告取得项目《建设用地规划许可证》，仅是确定了该地块用地的位置、性质、允许建设的范围等，并不确定该地块已归属原告，其应到国土资源部门依法按程序办理土地使用权手续。烟台蓝天艺术学校在办理土地征收过程中，因鲁峰居委会居民不同意，并且情绪激动，严重阻碍土地征收。导致该公司对该地块的土地征收无法进行。时间过去一年多，该公司仍未取得该地块的《国有土地使用证》。2012年6月11日、6月13日，原告采用特快传递方式向我局申请办理用地规划手续延期，我局经研究认为，原告至今未能办理《国有土地使用证》，建议其取得芝罘区人民政府及鲁峰居委会同意征收的书面意见，并于2012年7月5日将该研究意见回复原告。目前，尚未有其他单位申请办理芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南地块用地规划手续。原告所称烟台市住房和城乡建设局印制的《2012年城建重点工程项目》中涉及此地块问题，非我局法定职责，不应向我局提出行政异议。2、关于原告提出的撤销鲁峰西山水库地块规划方案的请求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物……工程建设的，建设单位或个人应当办理《建设工程规划许可证》。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件……”。建设工程设计方案应在办理建设工程规划许可证时提交。目前，我局未收到任何社会组织及个人报送鲁峰西山水库地块规划方案，原告的该项诉讼请求与事实不符。3、芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南地块城市规划和行政许可，我局是严格按照《中华人民共和国城乡规划法》和国家法律、法规作出的，原告未能在该地块的征收过程中取得鲁峰居委会居民的同意和支持，是导致蓝天音乐舞蹈艺术学校项目不能顺利进行的关键原因，造成的任何后果不应由我局承担。综上，原告的诉讼请求与事实不符，缺乏法律依据，请求驳回原告对我局的诉讼请求。
被告烟台市规划局芝罘分局于2012年11月12日向本院提供了下列证据：
1、2010年12月30日，烟台市规划局核发的选字第37-06××××××××153号《建设项目选址意见书》。证明建设单位烟台金盾实业发展有限公司拟建项目蓝天音乐舞蹈艺术学校的拟选位置、拟用地面积等情况。
2、2011年6月23日烟台市规划局核发的《建设用地规划许可证》。证明原告已取得《建设用地规划许可证》，该证印有“此证自发放之日起，如一年之内未办理《建设工程规划许可证》，此证自行失效”。根据《烟台市市区城市规划管理若干规定》第九章第五十四条的规定，原告取得的《建设用地规划许可证》已自行失效。
3、《中华人民共和国城乡规划法》条文。
4、原告通过特快传递方式向被告提交的关于《建设用地规划许可证》使用期限延期的申请报告（附件4、5），证明原告请求延期《建设用地规划许可证》使用期限。
5、烟台市规划局芝罘分局建设项目规划审批批复意见，证明被告针对原告的延期申请作出答复，告知因原告至今未取得国有土地使用证，建议原告取得芝罘区政府及鲁峰居委会同意土地征收的书面意见。
被告烟台市规划局芝罘分局以上述证据，证明其未作出过将已核发给原告《建设用地规划许可证》项下位于芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南用地面积为44412平方米的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案的具体行政行为。原告取得《建设用地规划许可证》后，建设项目后续手续未能办理不是由被告造成的。
庭审中，本院对原、被告提交的上述证据进行了质证。被告对原告提交的1-2号证据无异议，该证据能够证明原告企业登记情况及原告办理蓝天音乐舞蹈艺术学校建设项目的相关手续及取得《建设用地规划许可证》的情况，本院予以确认。对原告提交的3号证据：烟台市住房建设局、烟台市政府投资工程建设管理办公室印制的《2012年城建重点工程项目》中涉及的涉案鲁峰西山水库地块安排意见，被告提出异议，认为该重点工程项目不是被告的安排意见，也非被告法定职责，不应向被告提出行政异议。对该证据的认定，本院认为，《2012年城建重点工程项目》系烟台市住房建设局、烟台市政府投资工程建设管理办公室印制的，对该证据书面内容的真实性本院予以确认。原告对被告提交的2号证据《建设用地规划许可证》真实性没有异议，但对被告以该证印有“此证自发放之日起，如一年之内未办理《建设工程规划许可证》，此证自行失效”的字样，据此认为原告取得的《建设用地规划许可证》已自行失效的观点提出异议。认为虽然建设用地规划许可的有效期限为一年，但是原告未能在规划许可的有效期内取得涉案地块的国有土地使用权，并非原告未到土地管理部门办理，而是因被告将涉案地块调整列入鲁峰西山水库地块的具体行政行为导致后续手续无法办理，不存在失效的问题。该《建设用地规划许可证》，能证明原告已依法取得了本案所涉地块的建设用地规划许可手续，本院予以确认。庭审中，原告申请本院调取相关证据，本院结合本案案情，针对烟台蓝天音乐舞蹈艺术学校《建设用地规划许可证》项下地块现在的规划情况及土地性质，到烟台市规划局、烟台市国土资源局土地经营中心进行调查取证。烟台市规划局于2013年4月7日给我院出具了《关于烟台金盾实业发展有限公申请调取蓝天艺校项目有关证据情况的函》，函的内容为：蓝天艺术学校建设项目原批准的用地性质并未改变；鲁峰西山水库地块规划项目是我局依法向烟台金盾实业发展有限公司核发《建设用地规划许可证》，其他机关无权核发及变更。我局未对该项目再提供变更意见，也未重新办理该地块的规划手续。烟台市国土资源局土地经营中心工作人员反映，涉案地块土地征收尚未完成，征地补偿款也未足额支付，该地段土地目前未出让给任何单位和个人，土地性质未改变。
经审理查明，2009年冬，原告烟台金盾实业发展有限公司拟与解放军艺术学校合作创办一所综合性艺术学校和教学实验基地“烟台蓝天音乐舞蹈艺术学校”。以位于芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南的政府储备用地作为申办蓝天艺术学校建设项目的选址。2010年初，原告以该选址申请办理艺术学校建设项目教育用地的规划报批手续。2010年11月30日，烟台市土地资产经营中心确认原告建设项目选址的“芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南”该宗土地为教育用地。2012年12月30日，烟台市规划局作出《建设项目选址意见书》，同意原告在芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南拟用地面积为44412平方米的土地上建设蓝天艺术学校。之后，原告先后办理了建筑工程设计、环境评估、可行性研究报告、防洪安全评估报告、水土保持报告、地质灾害报告、压覆矿产资源报告等手续。2011年6月13日，烟台市国土资源局作出《关于烟台市蓝天音乐舞蹈艺术学校建设项目用地的预审意见》。同日，烟台市芝罘区发改委作出《关于对烟台金盾实业发展有限公司建设蓝天舞蹈艺术学校项目的核准意见》，对蓝天艺术学校建设项目予以核准，核准文件有效期为两年。2011年6月23日，烟台市规划局核发了地字第3706××××××××128号《建设用地规划许可证》，同意原告在芝罘区青年南路以西、下曲家水库以南总用地面积为44412平方米的土地上建设蓝天艺术学校。该《建设用地规划许可证》于2011年10月7日送达给原告。2012年1月，烟台市住房和城乡建设局、烟台市政府投资工程建设管理办公室印制了《2012年城建重点工程项目》，其中23页第132项为鲁峰西山水库地块。标明：青年南路以西，约500亩可利用土地。其中248亩土地农转建手续已完成，该地块用地性质为商住。目前规划方案正在办理中。总投资160000万元，年度投资42000万元。资金来源为社会投资，2012年完成摘牌及拆迁清障工作，计划开工12万平方米。在《2012年城建重点工程项目》第58页项目汇总表中，详细注明了重点工程项目的分类、项目概况、投资及资金来源、建设起止年限、牵头部门、方案审批情况等。其中，芝罘区旧村旧居改造132项是鲁峰西山水库地块，该地块用地性质为商住。方案审批情况为：已编制。之后，原告因故未能顺利办理该地块建设项目后续手续。2012年6月11日、13日原告向被告申请《建设用地规划许可证》延期，2012年7月5日，被告作出批复意见，内容为：烟台市金盾实业发展有限公司：贵单位申请办理蓝天音乐舞蹈艺术学校用地规划手续延期。2012年6月25日，烟台市规划局芝罘区分局召开规划项目初审委员会，市局领导听取了初审会提报的重点项目汇报。该项目位于青年南路以西、下曲家水库以南，规划总用地面积约44412平方米，用地性质为教育用地。2011年6月23日经我局核发了用地规划手续，至今还未办理土地手续。2012年6月11日、13日建设单位申请办理用地规划手续延期。由于该项目存在土地征收问题，至今未取得国有土地使用证，建议取得区政府及鲁峰居委同意征收的书面意见。2012年8月20日，原告以被告未征求规划地段内原告的意见，将已核发给原告《建设用地规划许可证》项下位于青年南路以西、下曲家水库以南，规划总用地面积约44412平方米的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案的具体行政行为违法为由，提起行政诉讼。要求确认被告作出的具体行政行为违法；撤销鲁峰西山水库地块规划方案；赔偿给原告造成的损失并承担本案的诉讼费用。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。被诉的具体行政行为必须是已经生效的、且对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的具体行政行为。本案中，原告已经先期已取得了涉案地块的《建设用地规划许可证》，发放《建设用地规划许可证》的行为系烟台市规划局依法作出的行政许可行为。对此，双方均无异议。争议的焦点是：《2012年城建重点工程项目》中第132项鲁峰西山水库地块建设项目以及所列用地性质变更为商住是否系被告作出的具体行政行为。
原告在起诉中称，被告未征求规划地段内原告的意见，作出将已核发给原告《建设用地规划许可证》项下位于青年南路以西、下曲家水库以南，规划总用地面积约44412平方米的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案的具体行政行为，其提交的唯一证据是《2012年城建重点工程项目》。在该工程项目中132项下，列有鲁峰西山水库地块用地性质为商住。但是，该《2012年城建重点工程项目》的印制单位注明系烟台市住房和城乡建设局、烟台市政府投资工程建设管理办公室，并非本案被告印制。虽然原告提出了“其取得的《建设用地规划许可证》项下的地块已经调整列入鲁峰西山水库地块规划方案已是不可否定的事实，方案审批情况已经编制，规划前期审批手续职权都由被告行使，如同涉案地块的前期规划手续由被告作出，后期发证由市规划局行使一样，被告作为城市规划主管部门难以回避已将涉案地块调整列入鲁峰西山水库地块规划的事实。正因为存在被告将涉案地块调整列入鲁峰西山水库地块规划的事实，才导致土地管理部门不能为原告提供国有划拨土地使用权”的主张，但是，原告没有证据证明《2012年城建重点工程项目》中将原告《建设用地规划许可证》项下的教育用地调整列入鲁峰西山水库地块规划方案系被告所制定，制定全区城建重点工程项目也非被告法定职责。庭审及调查函中，被告均明确表示蓝天艺术学校建设项目原批准的用地性质并未改变，被告至今未收到任何单位及个人报送鲁峰西山水库地块的规划方案，也未给任何单位和个人重新办理该地块的规划手续。故原告起诉被告作出将蓝天艺术学校建设项目项下的建设用地规划调整列入鲁峰西山水库地块规划方案的具体行政行为证据不足，理由不当，其请求本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告烟台金盾实业发展有限公司对被告烟台市规划局芝罘分局的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于烟台市中级人民法院。
审判长 姜振明
审判员 林 燕
审判员 曲 毅
二〇一三年五月三日
书记员 毕美琳