江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）徐行终字第00142号
上诉人（原审原告）梁宜生。
被上诉人（原审被告）沛县杨屯镇人民政府，住所地在杨屯镇新镇区。
法定代表人武来力，镇长。
行政机关指派出庭负责人张继存，该镇政法委员。
委托代理人周忠喜，江苏善若水律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县民政局，住所地在沛县香城路1号。
法定代表人韩浩，局长。
行政机关出庭负责人ＸＸ，该局副局长。
委托代理人高新春，江苏红杉树律师事务所律师。
原审第三人王关金。
委托代理人许安华，沛县利民法律服务所法律工作者。
原审第三人梁国。
委托代理人许安华，沛县利民法律服务所法律工作者。
上诉人梁宜生因与被上诉人沛县杨屯镇人民政府（以下简称杨屯镇政府）、沛县民政局、原审第三人王关金、梁国行政许可纠纷一案，不服江苏省沛县人民法院（2015）沛行初字第14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审审理查明：2012年4月26日，杨屯镇政府与梁宜生签订一份信访息诉协议。根据协议，梁宜生从事殡葬运输工作。梁宜生后认为第三人梁国和王关金继续从事该项工作，遂向杨屯镇政府反映该情况，因自己的诉求没有得到解决，认为杨屯镇政府、沛县民政局赋予第三人从事殡葬运输资格，侵犯了自己的合法权益，要求撤销第三人梁国、王关金从事殡葬运输的资格，责令杨屯镇政府按照协议内容第二条履行义务，由梁宜生独自从事殡葬运输业务。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，本案中，梁宜生是杨屯镇政府辖区内居民，是杨屯镇政府管理和服务的对象。2012年4月26日，梁宜生与杨屯镇政府签订了一份协议书，该协议约定“为解决梁宜生的信访问题，经甲乙（甲方：杨屯镇政府；乙方：梁宜生）双方协商达成以下协议：一、。；二、甲方负责为乙方提供杨屯镇辖区内的殡葬运输工作。乙方经营之后，殡葬车不能增加。如另一家梁国不干了，就由乙方一人经营，不再安排他人。如杨屯镇保留一辆殡葬车，优先保留乙方的；三、。”，从该协议的内容看，杨屯镇政府为解决梁宜生的信访问题，与梁宜生在共同协商的基础上签订了这份协议。该协议约定的是梁宜生和杨屯镇政府之间的民事权利义务关系，该信访协议并不属《中华人民共和国行政许可法》规定的行政许可范畴，法律也没有赋予杨屯镇政府有此项法定职权。因此，梁宜生与杨屯镇政府签订的协议，不存在具体行政行为，也没有侵犯梁宜生的合法权益，梁宜生据此提起行政诉讼，不属于行政案件受案范围，其起诉应予驳回。关于梁宜生要求撤销第三人王关金、梁国从事殡葬运输“资格”问题。根据国务院《殡葬管理条例》第三条“民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作”的规定，沛县民政局具有殡葬管理的法定职责，负责全县的殡葬管理工作。本案梁宜生提供的沛县民政部门运送尸体驾驶员签到薄，是民政部门殡葬运输管理的一个方面。沛县民政局在管理过程中，没有侵犯梁宜生的合法权益。因此，梁宜生要求撤销第三人王关金、梁国殡葬运输“资格”，缺乏事实和法律依据，其起诉亦应驳回。故依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回梁宜生的起诉。案件受理费免于收取。
上诉人梁宜生上诉称：一、上诉人提起本案诉讼系因被上诉人行政不作为，行政不作为属于行政诉讼受案范围，且行政不作为必然给上诉人带来损失。二、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条，镇级人民政府执行上级行政机关的决定和命令，管理本辖区的民政等工作。沛政发（2012）151号文件第二条规定，各镇负责本辖区内的殡葬运输车辆的具体运营和殡葬车辆、驾驶员的管理，同时将殡葬车辆运营相关资料交殡葬管理所备案。综上可知，被上诉人杨屯镇政府对本辖区的殡葬运输有许可权，被上诉人沛县民政局必须根据各镇提交的资料对殡葬车辆运营相关资料进行备案，殡葬车辆的合法运营必须经过许可和备案。被上诉人杨屯镇政府有许可权，且有权撤销梁国的资格，上诉人原审中提出了梁国资格应撤销的理由，证据答复也已经声明王关金无资格。按照协议梁国不干由上诉人一人干，梁国资质的撤销意味着上诉人服务辖区的扩大、利益的增加，故原审未认定杨屯镇政府有许可权错误，应撤销第三人的资质不予撤销，侵犯了上诉人的权益。沛县民政局原审中已声明自己没有许可权，亦未提供对王关金殡葬车辆备案合法的证据，其违法对王关金的殡葬车辆进行备案，侵害了上诉人的权益，原审未认定沛县民政局行政行为的违法性，未撤销对王关金殡葬运输车的备案错误。三、协议的履行涉及对梁国许可的收回以及对上诉人予以许可，无一不与许可有关，原审认为上诉人的第二诉讼请求与行政许可无关、不属于行政诉讼受案范围错误。综上，请求二审撤销原裁定，改判支持上诉人原审全部诉讼请求。
本院经审理查明，2012年4月26日，杨屯镇政府（甲方）与梁宜生（乙方）签订协议书一份，约定：“为解决梁宜生的信访问题，经甲乙双方协商达成以下协议：一、甲方负责为乙方办理家庭四口人的低保。乙方的家庭低保随上级调整给予补充。二、甲方负责为乙方提供杨屯镇辖区内的殡葬运输工作。乙方经营之后，殡葬车不能增加。如另一家梁国不干了，就由乙方一人经营，不再安排其他人。如杨屯镇保留一辆殡葬车，优先保留乙方的。三、甲方一次性支付乙方信访救助金五万元，以收款凭据为据。四、甲方负责协调处理除交通事故之外的殡葬运输工作中的问题。五、乙方若违约，按乙方保证书中的承诺执行。六、乙方按要求积极做好殡葬运输筹备工作，及时通知甲方，执行殡葬运输协议。七、殡葬运输协议期满后重新签订一个公平分配的协议……”后梁宜生以梁国自2013年3月29日以来一直没有从事殡葬运输工作，王关金已成为沛县民政局正式备案的杨屯镇的驾驶员为由提起本案诉讼，要求撤销原审第三人梁国、王关金从事殡葬运输工作的资格，责令杨屯镇政府履行与其签订的协议第二条，即由梁宜生独自从事杨屯镇的殡葬运输工作。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”2012年4月26日杨屯镇政府与梁宜生签订的涉案协议，从其约定的内容分析，系解决梁宜生信访问题的息访协议，不属于上述法律规定的具有行政法上权利义务内容的行政协议，梁宜生依据该协议提起行政诉讼，要求撤销原审第三人梁国、王关金从事殡葬运输工作的资格，责令杨屯镇政府履行协议第二条，依法不属于行政案件受案范围，其起诉不符合提起行政诉讼的条件，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。但原审法院认为“该协议约定的是梁宜生和杨屯镇人民政府之间的民事权利义务关系”失当，本院予以纠正。上诉人上诉所称的被上诉人行政不作为、杨屯镇政府对本辖区的殡葬运输有行政许可权、沛县民政局违法对王关金的殡葬车辆进行备案侵害了梁宜生的合法权益等主张，因缺乏事实及法律依据而不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵 涛
代理审判员 于 博
代理审判员 房 涛
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 张文娟