商洛市商州区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕1002行初30号
原告何有良，男。
原告何有仓，男。
原告何晓（系何有象之子），男。
共同委托代理人何常书，男。系原告何有良之子。
共同委托代理人齐颖，陕西白鹿原律师事务所律师。
被告镇安县国土资源局（以下简称“镇安国土局”）。
法定代表人李相林，局长。
出庭负责人贾明轩，镇安国土局副局长。
委托代理人刘晖，陕西毛加兴律师事务所律师。
委托代理人肖晓博，陕西毛加兴律师事务所律师。
第三人杨春叶，女。
委托代理人何荣丽，女。
委托代理人刘康林，陕西安业律师事务所律师。
原告何有良、何有仓、何晓诉被告镇安国土局、第三人杨春叶土地行政登记一案，原告于2016年7月29日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月21日公开开庭进行了审理。原告何有良、何有仓、何晓的共同委托代理人何常书、齐颖，被告镇安国土局副局长贾明轩及其委托代理人刘晖、肖晓博，第三人杨春叶及其委托代理人何荣丽、刘康林到庭参加诉讼。现己审理终结。
原告何有良、何有仓、何晓诉称，第三原告何晓的父亲何有象（已故）与何有良、何有仓在镇安县大坪镇有祖遗街面房两间及宅基地一处，在何有象与第三人杨春叶离婚之后，被告依据其制作的编号为7124201的镇安县农村宅基地初始登记表，于1992年7月30日为第三人颁发了《集体土地使用证》，该农村宅基地初始登记表颁上有明显涂改，将何有象的名字改为杨春叶，其土地登记行为存在重大违法。依据1963年6月15日何有良、何有仓、何有象的分家协议，从何有良、何有仓的房屋后墙至西边整个宅基地，包括中间的两间房屋、中院子、道路、后院及厕所，属于何有良、何有仓、何有象等人共有（除何有象自建的两间瓦房属于何有象和杨春叶夫妻共有）。被告在进行土地登记过程中未作调查，未通知各原告到场确认，在何有象与杨春叶诉讼离婚之际，财产尚存纠纷的情况下，更不应擅自登记在其一人名下，被告颁发给杨春叶建立在初始登记表（编号：7124201）基础之上的集体土地使用证书明显侵害了何有良、何有仓、何有象的共有财产，严重损害了三原告的合法权益。直到杨春叶出卖宅基地时，原告才得知共有宅基地被登记在杨春叶一人名下的事实，因被告制作的农村宅基地初始登记表及颁发集体土地使用证的事实有误，违反了程序正当原则，存在重大明显违法，严重损害了原告的合法权益，故请求：1、依法确认被告作出的原大坪乡东河村二组杨春叶的镇安县农村宅基地初始登记表（编号：7124201）无效；2、确认被告1992年7月30日颁发给杨春叶的集体土地使用证书无效；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告镇安国土局辩称，镇安县政府对第三人的土地登记、颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法，原告所诉事由与事实不符。按照上级安排，1992年镇安县人民政府在全县开展整顿土地管理秩序推进农村用地制度改革工作，被告与乡、镇、村干部组成工作组，在大坪乡农村进行入户土地调查登记活动。1992年7月份，原告及第三人申请对其个人的房屋及土地面积进行测量，其中第三人用地面积202平方米，建筑面积为107.9平方米。同年7月30日，经审查审批制证后由村组干部发送至各户。镇安县政府严格依据相关规定和第三人的申请登记表、地籍调查、注册登记等程序给第三人颁发了集体土地建设用地使用证。原告诉称的初始登记表将何有象涂改为杨春叶之事，1992年土地登记调查时，何有象与杨春叶处于夫妻关系存续期间，何有象因系大坪粮管所职工，属非农业户口，不是本村村民，依据法律规定不能使用农村集体土地，故由村组干部与户主杨春叶当场修正并盖章确认，并非被告私自涂改。原告对被告的起诉程序违法，应驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告主体错误，依据《土地管理法》第十一条（“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地所有权”）及1989年《土地登记规则》第二十二条规定，土地证书由市、县人民政府颁发，同时，第三人提供的集体土地使用证原件证明集体土地使用证的发证和作出机关为镇安县人民政府，并非被告。原告要求确认初始地籍登记表档案无效的请求不符合《行政诉讼法》第十二条人民法院行政案件的受案范围，初始地籍登记表档案是不动产登记簿，当事人应按照《物权法》第十九条的规定，提出更正登记或异议登记。原告认为其享有争议土地的使用权，在起诉前未向上级复议机关申请行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼，违反了《行政复议法》第三十条一款和《行政复议法实施条例》第二十五条的规定。原告要求第三人名下集体土地使用权归三原告使用，这其中还涉及到继承纠纷未明确，应当按照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，先行解决民事纠纷，行政案件应当中止诉讼。原告诉讼请求超过起诉期限20年的规定，应当驳回起诉。1992年7月30日，镇安县人民政府给第三人颁发了集体土地使用证，同时也给本案原告何有良、何有仓颁发了集体土地使用证，三原告20年期间内从未提出任何主张和请求，2016年7月29日原告立案起诉，距颁证时间已有24年之久，超过了法律规定的最长期限。综上，原告的诉讼请求无事实依据，程序违法，起诉主体错误，镇安县人民政府为第三人颁发集体土地使用证的行为事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼理由不成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人杨春叶述称，原告要求确认编号为7124201的镇安县农村宅基地初始登记表及1992年7月30日颁发的集体土地使用证无效的请求依法不能成立。原告以编号为7124201的农村宅基地初始登记表明显有涂改为由，认为建立在该初始登记表基础之上的集体土地使用证均无效的观点错误，何有象生前系镇安县粮食系统职工，属于城镇居民户口，其无法拥有农村宅基地，第三人杨春叶作为户主一直经营管理着本案所争议的宅基地使用权，故镇安国土局将编号为7124201的农村宅基地初始登记表上何有象的名字改为杨春叶于法有据，随后向第三人颁发集体土地使用证的行为是依法行政的具体体现，不存在因纠错而导致无效之说。根据何有良、何有仓、何有象1963年6月15日的分家协议记载，其兄弟三人已对坐落在大坪镇街道的两间铺面房和两间厦房进行了分割，权利义务已约定清楚，三原告不存在共有之说。1972年何有象与杨春叶结婚后，由于没有房住，1981年在后院建成两间瓦房，并建有猪圈、厕所等。1992年何有象与杨春叶离婚时，法院调解将婚前两间瓦房及婚后所建两间瓦房东边的一间归杨春叶所有，虽该案经几次审理，但商洛中院最终判决婚后所建两间瓦房归杨春叶所有。截止2015年，杨春叶已在该院落生活四十余年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，镇安国土局于1992年7月30日给第三人颁发的集体土地使用证符合上述法律规定，原告无权以家庭共有来主张该宅基地的使用权。原告的起诉已超过了诉讼时效。原告何有良、何有仓的集体土地使用证是与第三人的集体土地使用证属同时颁发的，根据法律规定，原告若认为第三人侵犯其权益或给第三人颁发的集体土地使用证存在问题，应当依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，在1994年7月30日之前主张权利，现在提起诉讼，显然已超过了最高人民法院司法解释规定的2年诉讼时效。综上所述，原告的起诉缺乏事实和法律依据，其起诉已经超过法律规定的诉讼时效，镇安国土局为第三人颁发集体土地使用证的行为客观公正，合法有效，应受法律保护。原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
本院认为，我国《土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地所有权。
1989年《土地登记规则》第二十二条第一款规定，土地证书由市、县人民政府颁发。根据上述法律和规章的规定，进行农村土地所有权及使用权登记、颁证的职权属于县级人民政府，因此，镇安县在1992年开展的农村集体土地初始登记、颁证工作，其登记、颁证主体应为镇安县人民政府，并非本案被告镇安国土局，被告仅是镇安县农村土地初始登记、颁证事项的办理机关，不是土地登记行为的审批、颁证机关，故原告起诉的被告主体错误，且经释明后仍坚持不予变更，其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告何有良、何有仓、何晓的起诉。
诉讼费50元退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审 判 长 吕麟玉
审 判 员 任录齐
人民陪审员 田万民
二〇一六年十一月九日
书 记 员 王 悦