重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行初41号
原告重庆秦皇建材有限公司，住所地重庆市万州区上海大道9号，统一社会信用代码9150010173982610X5。
法定代表人王国富，该公司总经理。
委托代理人彭仕明，重庆瑞月永华律师事务所律师。
委托代理人喻少如，重庆瑞月永华律师事务所律师。
被告重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。
法定代表人白文农，区长。
委托代理人魏红兵，重庆荣东律师事务所律师。
委托代理人牟凯，重庆市万州区土地收购储备中心干部。
原告重庆秦皇建材有限公司诉重庆市万州区人民政府解除行政协议一案，前由本院以（2015）渝二中法行初字第00070号行政裁定书驳回其起诉，重庆市高级人民法院以（2015）渝高法行终字第00350号行政裁定予以维持。重庆秦皇建材有限公司（简称秦皇建司）不服，向中华人民共和国最高人民法院提起再审申请。最高院审查后以（2016）最高法行申947号行政裁定裁定指令重庆市高级人民法院再审。重庆市高级人民法院以（2017）渝行再12号行政裁定书裁定撤销（2015）渝二中法行初字第00070号行政裁定书及（2015）渝高法行终字第00350号行政裁定，指令本院立案审理。本院于2017年11月7日立案并于同年11月9日、11月15日分别向双方当事人送达权利义务告知书等庭前法律文书。本院确定开庭时间后秦皇建司申请延期开庭并变更诉讼请求，重庆市万州区人民政府（简称区政府）同意其变更诉讼请求并申请延期举证。本院许可后于2018年3月22日公开开庭审理了本案。原告秦皇建司法定代表人王国富及委托代理人彭仕明、喻少如，被告区政府法定代表人白文农的委托代理人魏红兵、牟凯到庭参加诉讼。庭审结束后案外人王正荣以其是秦皇建司债权人，其债权已经人民法院生效法律文书确认为由申请作为本案第三人参与诉讼。经审查，本案被诉行政协议在2014年签订，而王正荣与秦皇建司债权债务关系的民事案件在2015年生效，应通过民事判决的执行程序维护自身权益。对其请求，本院不予支持。本案现已审理终结。
2014年10月10日，重庆市万州区土地收购储备中心作为甲方与乙方秦皇建司签订土地收储协议。协议明确因实施万州长江三桥南桥头建设及规划调整的需要，乙方同意区政府收回位于江南新区大石6组的8168.33平方米普通仓库用地[301D房地证（2008）第00xxx号]和乙方在江南新区范围内占用的所有场地（包括但不限于该宗地和与该宗地相邻的175米线下回填的所有土地），交由甲方储备、管理。乙方同意拆除、搬迁在该宗地和乙方在江南新区范围内占用的所有场地上的所有建构筑物、所有生产机具及设施设备、所有原材料。甲方对乙方给予适当补偿。补偿总金额为3200万元[其中301D房地证（2008）第00xxx号宗地补偿款700万元，乙方在江南新区范围内占用的所有场地及拆除、搬迁在前述占用的所有场地上的所有建构筑物、所有生产机具及设施设备、所有原材料补偿2500万元]。乙方在协议签订之日起30日内负责解除在该宗地上设定的抵押权。此外对协议的履行方式及纠纷的解决办法均进行了约定。
原告秦皇建司诉称：2014年原告与区政府委托单位重庆市万州区土地收购储备中心签订的协议属于行政协议，且在起诉期限内。该协议的订立违反法律法规的规定，在收回土地的主体、内容、程序、补偿等方面均严重违法，应当依法予以解除。请求法院判令解除原告与被告委托单位重庆市万州区土地收购储备中心于2014年10月10日签订的协议；诉讼费用由被告承担。诉讼过程中秦皇建司变更其诉求为请求确认秦皇建司与区政府授权单位重庆市万州区土地收购储备中心于2014年10月10日签订的协议书无效。
被告区政府辩称：区政府不是合同的签订方，原告诉求的对象不应是区政府，不应将土地收储事件涉及的所有事项纳入本案进行主张，本案应围绕协议的合法性进行审查。协议的签订并不存在胁迫等情况，非法的违章建筑等不具有合法权属的资产不应按合法资产主张补偿，请求驳回原告的诉讼请求。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据：第一组:1.协议书（2014年10月10日）；2.《重庆市万州区人民政府关于收回重庆秦皇建材有限公司位于陈家坝街道大石六组范围8168.33平方米国有土地使用权并交由重庆市万州区土地收购储备中心储备管理方案的批复》[万州府土（2014）106号]；以此证明被诉行政行为的存在且违法。
第二组：3.重庆市万州区秦皇联办砂石场开采经营权买卖合同书；4.秦皇砂石场临时租用土地协议；5.重庆市万州江南新区经济发展局关于重庆市万州区秦皇联办砂石场迁建项目核准的批复[江南经计发（2006）18号]；6.重庆市人民政府关于万州区搬迁陈家坝秦皇联办砂石场工程农用地转用和征收土地的批复[渝府地（2006）1066号]；7.万规地证[2006]万字第0056号建设用地规划许可证；8.建设用地批准书[万州府土（2007）字第91号]；9.重庆市万州区人民政府关于征收陈家坝街道办事处大石社区居6社全部集体土地的公告[万州府土公（2007）15号]；10.秦皇建司301D房地证2009字第xxx1号房地产权证；以上证据证明从2000年起秦皇建司通过合法方式取得了砂石场开采经营权，此后通过租用土地、以参加招拍挂方式购买土地、打造回填土地等方式逐步形成现有生产场地，是涉案区域的合法使用权人。11、重庆市万州江南新区开发建设有限公司与秦皇建司搬迁补偿协议、备忘录、门房区域搬迁补偿协议、占用搬迁补偿房屋清查盘点明细表，证明因南滨大道修建需要，政府授权单位与原告两次签订补偿协议，认可原告通过回填土地形成生产厂区的事实，同时，双方通过备忘录明确了门房区域地下夹砂石（回填土地）在该次补偿中不予补偿，纳入下一步企业整体搬迁时补偿。12.重庆市万州区陈家坝街道办事处关于督请秦皇建司提交资产清单的函，证明原告在大石6组及13组之间打造回填的生产厂区一直受到政府的认可，且同意对相关建构筑物进行补偿。
第三组：13.确定评估基准日的函，证明秦皇建司与政府授权单位一致确定以2014年2月28日为资产评估基准日；14.再次推荐资产评估公司的函、送达回执，证明政府授权单位同意以重庆市开县建筑工程设计院2014年3月出具的《秦皇建司砂石码头1︰500地形测量及方量计算技术报告》作为秦皇建司搬迁评估的依据；15.《秦皇建司砂石码头1︰500地形测量及方量计算技术报告》，证明经测绘，秦皇建司项目总方量1336196.3立方米；16、资产评估报告（重鑫评报字2014第042号），证明资产评估结果为19277.18万元，说明协议书的内容并非原告真实意思表示，约定显失公平；17.机器设备清查盘点明细表14页，证明机器设备进行了清查，但被告未对该部分资产进行评估也未进行补偿；18.秦皇建司相关债务证明材料，证明签订协议时，秦皇建司正常负债金额为8245万元；19.逮捕证、看守所释放证明、万州区法院刑事判决书，证明2014年7月30日，万州区公安局以涉嫌重大责任事故罪逮捕王国富，同年10月9日，区国土资源局向区政府提出收回土地的请示，同日区政府批复同意收回土地。10月10日，王国富在被羁押期间签订协议，10月13日被释放。
本组证据综合证明秦皇建司资产依法评估为1.9亿元，企业正常债务为8245万元，秦皇建司不可能以3200万元的金额作为秦皇建司全部资产的对价。秦皇建司同意签署协议是因为王国富受到将被追究刑事责任的强大心理压力作出的妥协。
第四组：20.土地查询结果证明，证明截至目前，原告仍是涉案土地的合法权利人，土地收回程序仍未完成，被告之间将涉案土地交由万州区土地收储中心进行储备严重违反法定程序，同时中商财富融资担保有限公司仍是涉案土地的合法抵押权人，被告至今未通知抵押权人，也未取得抵押权人同意；21.重庆市万州交通建设开发总公司长江三桥项目部关于万州长江三桥建设需先行使用秦皇砂石厂部分场地的函及附件；22.重庆市万州江南新区管委会关于万州三桥建设使用秦皇建司部分场地及码头岸线的通知；21、22号证据证明长江三桥建设施工单位仅需临时使用原告部分生产场地及岸线，被告收回原告在大石6组土地及周边的全部生产场地，属滥用职权；23.（2015）忠法行初字第00006号行政判决书；24.涉案场地现场照片；23、24号证据证明被告强拆原告生产厂区行为已被法院确认为违法行为，被收回的土地仍处于空置状态，进一步印证被告滥用职权，违法收回土地。
区政府提交如下证据：
第一组：1.万州规划[2014]81号《万州区城乡建委关于确定重庆市万州区陈家坝秦皇联办砂石场位于陈家坝街道大石六组8168.3平方米土地规划指标条件的复函》；2.万州国土供文[2014]96号《关于收回重庆秦皇建材有限公司位于陈家坝街道大石六组范围8168.33平方米国有土地使用权并交由重庆市万州区土地收购储备中心储备管理方案的请示》及土地收储方案；3.万州府土[2014]106号《关于收回重庆秦皇建材有限公司位于陈家坝街道大石六组范围8168.33平方米国有土地使用权并交由重庆市万州区土地收购储备中心储备管理方案的批复》；4.2014年10月10日协议书；5.重庆市农行万州分行关于同意万州区土地收购储备中心对重庆秦皇建材有限公司位于陈家坝街道大石六组范围8168.33平方米国有建设土地先行实施储备的函、流动资金借款合同（NO:55010120140000271）、保证合同（NO:55100120140002176）。上述证据证明区政府对涉案地块进行土地收购储备的程序合法。
第二组：6.王国富亲笔出具的悔过书；7.渝明鑫（2014）（估）字第42号《土地估价结果报告》；8.渝大华函[2011]10号《关于重庆秦皇建材有限公司门房区域搬迁补偿结果咨询意见的函》，本组证据证明协议书约定内容合法有据，且为双方真实意思表示。
第三组：9.（2014）万法民执字第0235号执行裁定书等14份法律文书，证明因收到重庆市第二中级人民法院及万州区人民法院的司法执行协助函件，为履行协助义务，故未向秦皇建司给付协议约定的款项。
本院责令区政府提交万州水政罚字（2014）第4号行政处罚决定，该决定责令秦皇建司将其因整治砂石生产场地向长江河道管理范围内填埋倾倒的1292092.6立方米建筑弃土石、夹砂石清运出长江河道，逾期将强行清除，并处罚款2584.1852万元。
本院依职权提取（2015）渝二中法行初字第00070号、（2017）渝行再12号、（2016）最高法行申947号行政裁定书。
针对秦皇建司提交证据，区政府质证意见为第一组证据真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到举证目的；第二组证据中6-9号证据无原件，不具有真实性，本组证据除第10号外与本案无关联性，原告举示本组证据只能证明公司的发展变化的过程，不能证明政府认可其回填区域合法；第三组证据的真实性予以认可，但其主张13、14号证据中涉及的单位系政府授权单位不予认可，评估报告是单方委托，且是在假设回填区域合法的情况下做出结果，不能采信。17号不具真实性、关联性；18号、19号证据无关联性；第四组证据真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。
针对区政府提交证据，秦皇建司质证意见为第一组证据中对1-3号证据的真实性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的；对证据4的真实性、关联性无异议，对协议的具体内容有异议。对证据5函件的真实性无法核实，对借款合同、保证合同的真实性无异议，关联性不予认可。第二组证据中对证据6的真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。证据7是被告单方出具的评估报告严重违反法定程序，对其真实性、合法性不予认可。对证据8的真实性无异议，但与本案不具有关联性。对第三组证据的真实性无异议，但该组证据恰好印证了协议书的内容并非原告的真实意思表示。
另，本院责令区政府提交万州水政罚字（2014）第4号行政处罚决定，于2018年4月19日组织双方进行质证，秦皇建司对区政府举示的该份处罚决定书的真实性无异议，但认为不具有合法性和关联性，且超过了举证期限，不应该被采信。
本院认为：除原告提交的第11-14、23、24号证据与本案无关联，不予采信外，原告提交的其余证据、被告提交的证据及本院调取的证据均予以采信。
根据采信证据，本院查明事实如下：原告秦皇建司法定代表人王国富于2000年与万州区陈家坝街道办事处签订买卖合同书，取得了陈家坝街道办事处所属的秦皇联办砂石场的开采经营权。2002年11月12日，秦皇砂石场与万州区盘龙街道大石村村民委员会（现为江南新区大石社区）签订临时土地租用协议，租用该村六组土地7亩用于堆码沙石。2006年9月万州区江南新区经济发展局以江南经计发（2006）18号文件批复同意秦皇联办沙石场在万州区江南新区大石六组进行迁建，占地面积为17.5485亩。同年11月重庆市人民政府作出渝府地（2006）1006号批复，同意被告区政府征收万州区江南新区大石六组土地1.1699公顷作为搬迁陈家坝街道秦皇联办砂石场工程建设用地。2007年12月陈家坝街道秦皇联办砂石场办理建设用地批准书，登记用地面积为8168.33㎡。2009年7月13日陈家坝街道秦皇联办沙石场以秦皇建司为权利人办理了301D房地证2009字第xxx1号房地产权证书，登记的土地使用面积为8168.33㎡，土地用途为仓储用地，使用权期限50年。在秦皇建司运营期间，该公司通过向长江河道倾倒渣土、填埋沙石等方式进行回填，实际占地面积已超过了8168.33㎡，但其回填的土地未办理任何合法手续，2014年7月万州区水务局对其违法回填以及向长江中倾倒土石的行为进行了处罚。2014年3月，因万州长江三桥南桥头建设，区政府决定提前收回秦皇建司的国有土地使用权，并由重庆市万州区土地收购储备中心具体负责实施。重庆市万州区土地收购储备中心于2014年10月10日与秦皇建司签订《协议书》，收回秦皇建司8168.33㎡的国有土地使用权和其他占用的土地，并向秦皇建司支付补偿款3200万元。2015年1月13日秦皇建司以万州区人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求解除协议。本院于2017年2月11日作出（2015）渝二中法行初字第00007号行政裁定驳回秦皇建司的起诉。秦皇建司不服向重庆市高级人民法院提起上诉，该院作出（2015）渝高法行终字第00350号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。秦皇公司仍不服，向最高人民法院申请再审，该院以（2016）最高法行申947号行政裁定指令重庆市高级人民法院再审。重庆市高级人民法院审查后，作出（2017）渝行再12号行政裁定，撤销（2015）渝高法行终字第00350号行政裁定和（2015）渝二中法行初字第00007号行政裁定，并指令本院立案受理。本院于2017年11月7日立案受理，秦皇建司于2018年1月17日向本院申请变更诉讼请求为确认与被告委托单位重庆市万州区土地收购储备中心于2014年10月10日签订的《协议书》无效。
另查明：秦皇建司法定代表人王国富因重大责任事故罪被立案侦查，于2014年7月30日被依法逮捕。万州区人民法院判处其有期徒刑一年六个月，缓刑二年六个月。
本院认为：《土地储备管理办法》第二条第二款规定“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”第三条规定“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”《土地储备管理办法》并没有授权土地储备机构实施收回国有土地使用权的行为，市、县级人民政府或国土资源管理部门可以委托土地储备机构实施收回国有土地使用权的行为。本案中，万州区土地收储中心《土地收储方案》亦规定“收回主体为区政府，收储具体实施单位为万州区土地收储中心”万州府土[2014]106号批复将案涉国有土地使用权收回，并要求万州土地收储中心具体实施土地收储工作，与秦皇建司签订协议，实质上是受区政府委托实施的行为，应当视为区政府行使行政职权的行为，故区政府是本案适格被告。
本案所涉协议是行政协议，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议首先是一种行政行为，但因需行政机关与行政相对人协商一致，具有一定的民事法律行为的性质，故兼具行政行为与合同的双重特征，对行政协议效力的判断在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中原告主张被告委托重庆市万州区土地收储中心收回涉案土地过程中，存在主体不合法、超范围收回土地、程序违法、胁迫原告签定协议等违法行为，应认定《协议书》无效。对此，本院认为，本案所涉协议是万州区土地收储中心接受区政府的委托与秦皇建司就国有土地使用权的收回经过协商达成的协议，应视为区政府的行为，该协议主体合法，协议内容未超出区政府的职权范围，其收回方式、程序亦符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定。同时，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，原告秦皇建司认为法定代表人王国富受到将被追究刑事责任的强大心理压力，为避免牢狱之灾而做出妥协属于受胁迫，且认为协议对价远低于其真实市场价格，明显不公。本院认为王国富因重大责任事故罪被依法追究刑事责任，是王国富为自己的犯罪行为应当承担的责任，与本案所涉协议并无关联。同时，王国富作为心智健全的从事砂石买卖行业的完全民事行为能力人，应该清楚砂石场所占土地价值，其现主张的砂石场土地价值依据即评估报告是建立在假设基础上，并无其他证据证明砂石场价值符合其主张，故其与区政府签订《协议书》应是出于真实意思表示。同时，协议对价是否公平不属于协议效力的审查范围。双方签订《协议书》并未损害国家、集体和第三人利益，也并未违反任何法律、行政法规的强制性规定。因此，原告秦皇建司主张《协议书》无效，没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原告起诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告重庆秦皇建材有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告重庆秦皇建材有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 程鸿声
审 判 员 刘红霞
人民陪审员 刘金琼
二〇一八年七月五日
法官 助理 谭宁波
书 记 员 熊雨来