广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤12行终47号
上诉人（原审原告）肇庆市汉鼎房地产开发有限公司。住所地：广东省德庆县新圩镇圩镇。
法定代表人徐全珍，该公司总经理。
委托代理人梁昕卉、曾海玲，均为广东赛力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德庆县国土资源局。住所地：广东省德庆县仁寿路与德庆大道交叉口。
法定代表人冯水贤，该局局长。
委托代理人谢宇华，该局工作人员。
委托代理人陈秋琴，广东七星律师事务所律师。
原审第三人肇庆市公共资源交易中心德庆分中心（原德庆县公共资源交易中心）。住所地：肇庆市德庆县德城镇德庆大道。
法定代表人植美强，该中心副主任。
委托代理人林锦永，广东创致律师事务所律师。
上诉人肇庆市汉鼎房地产开发有限公司（以下简称“汉鼎公司”）因与被上诉人德庆县国土资源局（以下简称“德庆国土局”）、原审第三人肇庆市公共资源交易中心德庆分中心（原德庆县公共资源交易中心，以下简称“德庆交易中心”）请求履行行政协议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明，2011年1月19日，德庆县土地交易所作出《国有建设用地使用权挂牌交易公告》并刊登于《西江日报》，明确经德庆县人民政府批准，受委托，对德城青云山北面地2宗公开（宗地编号为2011-007和2011-006）预挂牌交易，面积分别为30154㎡和35755㎡上述两块土地使用权进行预公开挂牌交易，起始价分别是1583.1万元和805万元，竞价递增数额为5万元；交易竞买企业必须是在德庆县注册登记从事房地产开发的企业，并要签订土地开发投资意向书的企业方可参加竞买；土地开发基础设施建设及历史遗留问题解决所需的费用由竞得人出资负责；竞买者需交竞买诚意金1000万元；挂牌出让时间在2011年2月11日至22日下午4时。同日，德庆县土地交易所作出《土地使用权挂牌竞买须知》，明确竞买企业必须在德庆县注册登记从事房地产开发的企业，并要签订土地开发投资意向书的企业方可参加竞买；参与竞买人递交的资料，经审核符合规定条件的申请视为合资格申请，否则视为无效申请；经审核符合竞投资格的竞买人需交付履约保证金，方可参加竞买；竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与德庆县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。
2011年1月19日，德庆国土局作出《德城青云山北面地段挂牌出让方案》，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和省政府《广东省土地使用权交易市场管理规定》的精神，以及德府办函[2011]6号文要求，经研究，同意对德城青云山北面地2宗公开预挂牌出让，面积分别为30154㎡和35755㎡；该土地原权属单位是德庆县人民政府，土地用途为商住用地；委托县土地交易所在2011年2月11日至22日进行挂牌交易，以公开交易方式确定受让人；该土地起始价分别是1583.1万元和805万元，竞价递增数额为5万元；成交价款不包括受让土地的各项税费；竞买企业必须在德庆县注册登记从事房地产开发的企业，并要签订土地开发投资意向书的企业方可参加竞买。竞买者需交1000万元土地竞买诚意金（履约保证金，可冲抵地价款），其余成交价款在成交之日起6日内付清；竞得人缴清全部成交地价款后，可以申请办理国土使用证；竞得人缴清全部成交地价款后，县国土局在10日内将土地以现状交付给竞得人使用。同日，德庆国土局作出《委托书》，委托该县土地交易所按此方案公开挂牌交易该土地。2011年2月20日，德庆国土局在中国土地市场网上发布“德庆县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（德国土资告字[2011]2号）”，出让前述土地。
2011年1月14日，德庆县人民政府办公室作出德府办函[2011]6号《关于做好德庆县德城青云山北面用地公开预挂牌出让工作的通知》明确，经县政府研究，决定对位于县城青云山北面地段二块土地98.86亩通过公开预挂牌的方式进行供地，出让土地为商住用途，53.63亩地块的底价每亩15万元（不含办证费）、45.23亩地块的底价每亩35万元（不含办证费），预竞得者在认购之日起6日内交清预认购土地价款；要求竞买者在德庆县注册有房地产资质公司，并签订承诺投资意向书，交土地诚意金1000万元；取得土地要件后，县国土资源局与预竞得者签订土地出让合同书，并为其办理土地使用权证。该文件的收文单位是县财政局、县国土资源局、县城乡规划管理服务中心。
又查明，汉鼎公司于2011年1月12日成立，经营范围是筹建（筹建期内不得从事生产经营活动），后于2013年10月11日取得经营范围是房地产开发（凭有效资质证书经营）、物业管理的企业法人营业执照。
汉鼎公司申请参与竞买，提交的是2011年1月12日企业法人营业执照副本，该执照载有经营范围是筹建（筹建期内不得从事生产经营活动）；汉鼎公司申请竞买获得准许，于2011年2月16日付保证金240万元。土地挂牌出让于2011年2月22日成交，汉鼎公司与德庆县土地交易所签订了《挂牌成交确认书》2份，分别确认汉鼎公司竞得面积30154㎡和35755㎡土地，价款分别是1583.1万元和805万元，竞买人在成交之日起30日内与德庆国土局签订《国有土地使用权出让合同》，并保证于2011年2月28日前付清全部成交地价款（不含有关税费）；竞得人开出的履约保证金银行支票或汇票在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，或竞买人不能在规定的时间与德庆国土局签订《国有土地使用权出让合同》的，视为竞买人违约，德庆县土地交易所可取消其竞得资格，竞得人须按成交价款的10%向德庆县土地交易所支付违约金。
汉鼎公司于2011年1月21日付给原审第三人1000万元诚意金，于2011年2月16日付给德庆交易中心240万元，于2011年6月15日付给德庆交易中心1148.1万元，共计2388.1万元，有相应的中国农业银行支票、进账单。
另查明，《肇庆市国土资源局关于德庆县2013年度第九批次城镇建设用地的请示》（肇国土资利用请[2013]152号）附《德庆县2013年度第九批次城镇建设用地地形图》包括本案涉及标的土地；广东省国土资源厅2014年4月24日粤国土（建）字[2014]368号《广东省国土资源厅关于肇庆市德庆县2013年度第九批次城镇建设用地的批复》明确，经省人民政府同意，批复同意德庆县将德庆县新圩镇新圩村委会九江村小组、中垌村委会30.0660公顷集体土地办理征收为国有土地手续；上述土地完善征收手续后依照规划安排作为德庆县城镇建设用地。
2014年2月17日，德庆县机构编制委员会作出德机编[2014]1号《关于设立德庆县公共资源交易中心的通知》，将德庆县建设工程交易中心、德庆县土地交易所、德庆县林业交易服务中心整合，组建德庆县公共资源交易中心即本案原审第三人。
原审法院审理认为，依据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》“……土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为……”的规定，汉鼎公司对该《挂牌成交确认书》可提起行政诉讼。汉鼎公司起诉要求德庆县国土资源局按照《挂牌成交确认书》约定的内容，履行签订土地使用权出让合同的职责，应当在法定的起诉期限内提出。本案中，汉鼎公司与德庆县土地交易所于2011年2月22日签订了《挂牌成交确认书》，确认汉鼎公司在成交之日起30日内与德庆县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，该确认书并未告知汉鼎公司诉权，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，汉鼎公司应当在签订《挂牌成交确认书》2年内提起诉讼。汉鼎公司在2016年7月9日向法院提起诉讼，已经超过法定的起诉期限，本应不予受理；鉴于已经受理，应裁定驳回起诉。综上所述，经原审法院审委会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、四十四条第一款一（六）项和第六十三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：驳回肇庆市汉鼎房地产开发有限公司的起诉。
上诉人汉鼎公司不服，向本院提起上诉称，原审认为上诉人的起诉已经超过了诉讼时效，依据的是《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，被上诉人也同样以超过诉讼时效进行答辩。对于原审法院认定超过诉讼时效的裁判，上诉人认为不能简单的适用以上法条，而应考虑本案的事实，以及其他的法律规定。所以上诉人认为原审法院作出的裁定适用法律错误。上诉人认为原审裁定存在错误的理由是，首先，本案属于行政诉讼，这一点不存在任何疑问，所以适用行政法律法规是必然的。行政法律法规中关于诉讼时效的规定很多，根据本案的事实，应当是针对行政机关的具体行政行为而具体适用法律条文。主要的有《行政法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、《执行行诉法司法解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权减启起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”、《适用行诉法司法解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”、《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外”、《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条规定“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”。其次，根据上述法条的内容可以看出，关键的是诉讼时效的起算时间。本案的事实是，上诉人签订《挂牌成交确认书》后交付了全部的土地成交款，并积极要求被上诉人组织双方签订《国有土地使用权出让合同》，但是被上诉人一直拖延，却从未告知上诉人其中缘由。直到本次诉讼时，被上诉人才陈述不签订合同的原因是因为涉案地块未取得用地指标。在此之前，上诉人只能在不断催促被上诉人签订合同的过程中无奈的等待。在原审的裁定中可以看出，被上诉人并没有否认一直未告知上诉人不签订合同的原因，也没有对上诉人一直催促的行为发表意见。所以说，被上诉人从未作出不签订《国有土地使用权出让台同》的具体行政行为，也未告知上诉人向法院起诉来解决纠纷。因此，诉讼时效的起算时间应当是从被上诉人作出不签订合同的具体行政行为时开始计算。因为《挂牌成交确认书》中约定的是双方签订合同，如果被上诉人同意签订的话，那么上诉人的合法权益不会受到任何伤害，只有被上诉人不签订合同时才会对上诉人造成利益损害。再看看《挂牌成交确认书》的约定“竞得人在成交之日起30日内与德庆县国土资源局签订《国有土地使用权出让台同》”，可以看出，这是对上诉人的一种约束，再根据《挂牌成交确认书》的全部内容，更可以肯定这条约定对被上诉人没有任何约束，即使在30内未签订合同，被上诉人既不用作出任何解释，也不用承担任何违约责任。所以，“权利被侵害之日”应当是被上诉人明确表示不与上诉人签订合同时，而不是原审裁定中认定的“诉讼时效的计算时间是签订《挂牌成交确认书》时开始”，这样的认定是对作为行政相对人的上诉人的利益的损害扩大，是错误的。再有，根据法律规定，在法定事由出现时，诉讼时效中断，具体有：1.权利人提起诉讼；2.权利人在诉讼外向义务人提出权利要求；3.义务人向权利人表示同意履行义务。如前所述，直至起诉之前，上诉人从未停止催促被上诉人签订合同的行为，而被上诉人直到原审时，也未明确表示不与上诉人签订合同，只是寻找各种不能签订合同的理由。可以看出，上诉人一直处于被蒙蔽中，在不知道自己的权利受到侵害时，只能选择相信行政机关的诚信，选择不断的催促，选择无尽的等待。因此，在上诉人一直催促下，被上诉人一直拖延的情况下，诉讼时效应当处于中断中，计算的时间应当从起诉之日起开始计算。综上所述，原审法院作出的裁定适用法律错误，与本案的事实不符，请求：1.判令撤销原审裁定书；2.本案所有诉讼费用由德庆国土局承担。
本院审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，2016年8月18日，德庆县机构编制委员会办公室作出德机编办[2016]21号《关于德庆县公共资源交易中心更名等问题的通知》，德庆县公共资源交易中心更名为肇庆市公共资源交易中心德庆分中心。
本院认为，本案为行政协议纠纷。二审的争议焦点在于：本案汉鼎公司的起诉是否超过了法定起诉期限。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”的规定，本案中，汉鼎公司的起诉属于诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的情形，应适用“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”的规定确定其起诉期限，根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算”的规定，民事法律规范对于诉讼时效期间的规定是从当事人知道或者应当知道权利被侵害时起计算的。纵观本案的事实与证据，首先，汉鼎公司参加涉案土地的挂牌竞买成交与原德庆县土地交易所签订《挂牌成交确认书》后，汉鼎公司请求德庆国土局与其签订《国有土地使用权出让合同》，在汉鼎公司迟延交清全部成交土地价款时，原德庆县土地交易所接受款项且没有提出异议，德庆国土局表示签订《国有土地使用权出让合同》需要等待，并没有作出不签的意思表示，汉鼎公司尚不知道自己的权利受到侵害，诉讼时效并未起算。其次，汉鼎公司出于对政府的信赖利益保护，一直在等待德庆国土局与其签订《国有土地使用权出让合同》，无奈才提起本案诉讼，其并不知道自己的权利受到侵害，诉讼时效并未起算。因此，上诉人汉鼎公司的起诉未超过法定的起诉期限。原审以上诉人汉鼎公司起诉超过了法定起诉期限为由裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。
综上所述，原审裁定认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理不当。上诉人汉鼎公司的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定，裁定如下：
一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初113号行政裁定；
本案指令肇庆市鼎湖区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈国鑫
审判员 彭卓腾
审判员 张国良
二〇一七年九月十三日
书记员 何剑锋