湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0124行初40号
原告刘正武，男，1949年5月4日出生，汉族，居民，住湖南省宁乡县。
委托代理人刘文明，男，1982年2月11日出生，汉族，居民，住湖南省宁乡县，系原告之子。
委托代理人余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，局长。
委托代理人姜志乾，男，1965年8月7日出生，汉族，系宁乡县国土资源局政策法规科干部。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
被告宁乡县城市管理和行政执法局，住所地宁乡县玉潭镇玉潭中路131号。
法定代表人丁新军，局长。
委托代理人庞博，男，1990年8月23日出生，汉族，系宁乡县城市管理和行政执法局法规科副科长。
委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。
被告宁乡县城乡规划服务办公室（原名为宁乡县城乡规划局），住所地宁乡县玉潭街道二环路县行政中心。
法定代表人李命文，主任。
委托代理人陈畅，男，1969年9月2日出生，汉族，系宁乡县城乡规划服务办公室工作人员。
原告刘正武诉被告宁乡县国土资源局（以下简称宁乡国土局）、宁乡县城市管理和行政执法局（以下简称宁乡城管局）、宁乡县城乡规划服务办公室（原名宁乡县城乡规划局，以下简称宁乡规划办）行政处罚一案，本院于2017年3月23日立案受理后，于同年3月24日、3月27日分别向被告宁乡国土局、被告宁乡城管局、被告宁乡规划办送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2017年5月15日公开开庭进行了审理。原告刘正武委托代理人刘文明、余小波，被告宁乡国土局委托代理人姜志乾、杨泽辉,被告宁乡城管局委托代理人庞博、邹永生，被告宁乡规划办委托代理人陈畅，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月20日,被告宁乡国土局、宁乡城管局、宁乡县城乡规划局联合向原告刘正武发出《责令限期拆除通知》,责令原告刘正武于2015年4月24日前自行拆除在宁乡县城郊乡罗宦社区枫树组建设的房屋。
原告刘正武诉称：2003年、2005年，原告在获得乡、村两级审核、审查后，先后建设了两栋房屋。但是，宁乡县政府在土地财政的刺激下准备将原告房屋所在区域的土地出卖，以缓解财政危机。三被告在未经充分调查取证的前提下，直接认定原告的房屋属于“违法建筑”，并作出涉案的限期拆除通知。事实上，原告在贫困线上挣扎，三被告不管不问，在原告建房时的2003年-2005年三被告也未曾阻止，并且在房子建好后长达10年的时间内，没有任何执法单位将原告房子认定为“违法建筑”。可见，三被告打着拆违的旗号，逼迫原告拆迁。综上，三被告作出的《责令限期拆除通知》认定事实错误、程序违法、适用法律错误。原告不服，三被告行为已经严重损害了原告的合法权益，特依法提起诉讼，请求判令：1、撤销三被告作出的《责令限期拆除通知》；2、诉讼费由三被告承担。
原告刘正武为支持其诉讼请求,向本院提交了下列证据：1、《责令限期拆除通知》；2、集体土地建设用地使用证；3、宁乡县城郊乡越秀项目用地拆迁人口面积联合认定表；以上拟证明原告有合法的建房用地手续，并且在越秀项目拆迁过程中被六部门联合认定为合法建筑，三被告作出责令限期拆除的行政行为程序违法、事实不清；4、宁乡县城乡规划局听证告知书及送达回执，因该份证据上没有文琼英的签名，与宁乡县城乡规划局提供的证据7（宁乡县城乡规划局听证告知书及送达回执）不一致，拟证明宁乡县城乡规划局提交的证据7是伪造的。
被告宁乡国土局辩称：1、原告的建房行为违反了相关法律法规且事实清楚，请求法庭予以确认；2、三被告联合向原告发布的限期拆除通知只是一种通知行为，本身不具有可诉性。
被告宁乡国土局未提交证据。
被告宁乡城管局辩称：1、本案所涉房屋系违法建筑已有人民法院生效判决确认。原告涉诉的房屋未取得建设工程规划许可证，答辩人于2015年2月5日作出的《行政处罚决定书》，责令原告2015年2月27日前自行拆除违法建筑。原告于2015年5月4日向宁乡县人民法院提起行政诉讼请求撤销该决定书，宁乡县人民法院于2016年3月3日作出（2015）宁行初字第00069号行政判决书，驳回原告的诉讼请求；原告不服，提起上诉，长沙中院于2016年12月21日作出终审判决，维持原判；2、三被告联合作出的《责令限期拆除通知》是行政强制执行中的催告程序，不具可诉性。《责令限期拆除通知》的内容仍然是责令自行拆除，不是强制拆除决定，属于行政强制执行程序中的催告行为，没有为原告设定新的义务，属于《行政诉讼法解释》第三条第一款第（八）项规定的，“对其合法权益明显不产生实际影响”的行政行为，不具有可诉性。综上请求驳回原告起诉。
被告宁乡城管局收到起诉状副本后在法定期限内向本院提交了下列证据：1、（2015）宁行初字第00069号行政判决书；2、（2016）湘01行终575号行政判决书；以上证据拟证明被告对原告的行政处罚决定合法有效，原告应当自行拆除违法建筑，被告的处罚决定已经进入执行阶段，催告其自行拆除符合法律规定，联合通知是一种催告行为，实体义务没有超过行政处罚决定的范围。
被告宁乡规划办辩称：2014年12月29日，宁乡城管局在对原告建设房屋行为进行调查时，分别制作了检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录，取得了原告2003年和2005年未取得建设工程规划许可证建设房屋的证据。2015年1月14日，原宁乡县城乡规划局对原告等人建设房屋的情况举行了公开听证，确认了原告未取得建设工程规划许可证建设房屋的事实，原告也予以认可。原宁乡县城乡规划局应宁乡城管局要求，向其出具了认定原告所建房屋无法采取改正措施消除对规划实施影响的复函。因此，原告诉称“被告在未经充分调查取证的前提下，直接认定原告的房屋属于‘违法建筑’”，不符合事实。因为原告建设房屋未依法取得有效、合法的用地、规划行政许可，同时违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相应法律条文的规定，作为行政主管部门的宁乡国土局、宁乡城管局、原宁乡县城乡规划局，分别适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，共同制作了《责令限期拆除通知》。《责令限期拆除通知》指向的行政相对人同一、行政义务同一。载明了履行义务的期限、履行义务的方式等事项，属于《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定的“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”的书面催告，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告宁乡规划办收到起诉状副本后在法定期限内向本院提交了下列证据：1、宁乡县城乡规划服务办公室事业单位法人证书，拟证明被告诉讼主体资格；2、宁乡城管局检查笔录；3、宁乡城管局现场勘验笔录；4、宁乡城管局询问笔录；5、宁乡城管局拍摄的三张照片，证据2-5拟证明宁乡城管局2014年12月29日对原告在宁乡县城郊街道罗宦社区枫树组建设房屋的行为进行了调查，取得了原告2003年和2005年未取得建设工程规划许可证分别建设房屋的证据；证据6、宁乡城管局工作函；7、宁乡县城乡规划局听证告知书及送达回执；8、宁乡县城乡规划局房屋违建性质认定听证会记录；9、听证会会议签到表；10、听证会照片；11、宁乡县城乡规划局复函；证据6-11拟证明原宁乡县城乡规划局应宁乡城管局要求，对原告等人建设房屋的情况举行了公开听证，确认了原告未取得建设工程规划许可证建设房屋的事实，出具了认定原告所建房屋无法采取改正措施消除对规划实施影响的复函。
在庭审质证中，本院组织原、被告进行了充分的质证。原告刘正武对被告宁乡城管局提交的证据发表如下质证意见：证据1、2真实性无异议，合法性和证明目的不认可，该生效判决，原告已经向省高院申请再审；长沙市中级人民法院没有对城管局在作出处罚过程中执法人员身份的真实性及认定事实和送达程序的合法性进行实体审查，仅仅以属于程序瑕疵为由，驳回原告的上诉，该判决书本身均不合法，在该案的一审过程中，原告就执法人员王跃身份的真实性和签名的真实性提出过异议，但该案的合议庭就庭审中发现的问题没有进行核实。
原告刘正武对被告宁乡规划办的证据发表如下质证意见：证据1无异议；证据2-5的合法性、关联性和证明目的有异议，该组证据并不是宁乡县城乡规划局在出具复函之前进行调查所取得的证据，宁乡城管局在行政处罚过程中所提供的证据因执法人员的身份的真实性及签名的真实性均存疑，故无法达到被告的证明目的；证据6-11的合法性和证明目的有异议，听证告知书及送达回执均没有原告本人的签名，见证人也没有见证听证人所说的送达情况，其中王跃的签名也不能辨别是否是本人所签，另外见证人根据本案证据可以证明属于宁乡城管局的工作人员，其作为见证人的身份不适格。送达人彭智、文琼英是非执法人员，没有执法证，彭智属于犯罪嫌疑人，目前属于待审状态。关于听证，宁乡县城乡规划局提供的证据属于房屋违建性质的听证会，并不是就所建房屋是否属于无法采取改正措施消除影响所举行的听证，无法达到被告的证明目的。
被告宁乡国土局、宁乡规划办对宁乡城管局提交的证据无异议。
被告宁乡国土局、宁乡城管局对宁乡规划办提交的证据无异议。
被告宁乡国土局对原告刘正武提交的证据发表如下质证意见：证据1的真实性、合法性、关联性无异议；证据2的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；证据3是根据政策作出的认定，不能证明原告建筑的合法性，不能达到原告的证明目的；证据4的真实性、合法性、关联性有异议，原告不能提供原始载体，且与本案诉争没有关联性，对其来源的合法性有异议。
被告宁乡城管局对原告刘正武提交的证据发表如下质证意见：证据1的真实性、合法性、关联性无异议；证据2、证据3在之前的诉讼过程中已经提交，一审和二审已经确认该两份证据不能达到原告证明目的，原告所证事实已经被生效的判决所否认；证据4的真实性应由宁乡规划办确认，与本案诉争的限期拆除通知书合法性问题没有关联性，该份证据是关于行政处罚的程序问题，已由之前的一审、二审予以确认。
被告宁乡规划办对原告刘正武提交的证据发表如下质证意见：证据1的真实性、合法性、关联性无异议；证据2的关联性有异议，不能达到原告的证明其合法用地的证明目的；证据3的认定表的名目不清楚，并没有认定合法与否，其证据不能达到原告的证明目的；证据4的合法性存疑，原告不能说明其来源，该份证据已经由文书送达之后的听证以及宁乡城管局的处罚所吸收，且证据3和证据4未在开庭前提交，我方不予认可。
作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联，经庭审质证，本院对原告、被告证据认证如下：原告刘正武提交的证据1，与案件相关联，能证明该《责令限期拆除通知》的发布时间等事实,予以采信；证据2、3的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可；证据4与本案无关联性,不予采信。被告宁乡城管局提供的证据真实、合法，与案件相关联，能证明本案的事实,予以采信。被告宁乡规划办提交的证据真实性、合法性及证明目的予以认可，但对其关联性不予认可。
根据采信的证据，结合庭审中原、被告双方当事人的陈述和辩论意见本院确认如下案件事实：2015年4月20日，被告宁乡国土局、宁乡城管局、宁乡县城乡规划局（现宁乡规划办）联合向原告刘正武作出《责令限期拆除通知》，告知原告于2003年、2005年在宁乡县城郊乡罗宦社区枫树组建设房屋，未办理相关土地使用或规划许可手续违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，责令原告于2015年4月24日前自行拆除。原告刘正武对此不服，向本院起诉。
另查明，2015年2月5日，宁乡城管局作出宁城处字[2014]城建投分局第187号行政处罚决定书，认定原告在宁乡县城规划区城郊乡罗宦社区枫树组未取得《建设工程规划许可证》擅自建房两处，该房屋为：2003年建设砖混结构两层，建筑面积为391.68㎡；2005年建设砖木结构两层，建筑面积为251.1㎡。经宁乡县城乡规划局认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告于2015年2月27日前自行拆除其所建违法建筑。逾期未拆除，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定报请县人民政府责成有关部门依法强制拆除。并告知原告如对处罚决定不服，可以在接到决定书之日起60日内向宁乡县人民政府申请行政复议，也可以在接到决定书之日起3个月内向人民法院提起行政诉讼。原告对该行政处罚决定书不服，于2015年5月4日起诉至本院。2016年3月3日，本院作出（2015）宁行初字第00069号行政判决书，认定宁乡城管局作出的行政处罚决定书符合法律规定，故驳回了原告刘正武的诉讼请求。原告刘正武不服本院判决，上诉至长沙市中级人民法院，2016年11月21日，长沙市中级人民法院作出（2016）湘01行终575号判决书维持本院判决。
本院认为，一、关于《责令限期拆除通知》是否属于行政强制执行程序中的事先催告行为,是否对当事人的权利义务产生实际影响的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。根据上述法律规定,行政强制执行程序中的事先催告行为,是指行政机关就当事人所负有的行政决定或法律规定所要求的义务等内容,以特定形式通知该当事人，以提示其在一定期间内履行义务的行为。本案中三被告在向原告作出《责令限期拆除通知》前,被告宁乡城管局针对原告同一违建行为于2015年作出过行政处罚决定。而被告宁乡规划办、宁乡国土局并未作出其它的基础行政行为，不存在催告原告履行义务的前提。《责令限期拆除通知》从形式上看不属于催告履行的通知，从内容上看，虽不属于明文规定的行政处罚种类，具有要求相对人改正违法的特性，但从责令限期拆除对相对人的影响来说，相对人通过违法建设行为获得对违法建筑物的使用和收益是其根本目的，行政机关责令对违法建筑物的拆除断绝相对人继续受益的途径，这种利益的丧失无异于课以相对人金钱给付的惩罚。因此，责令限期拆除不仅是对违法行为的一种纠正措施，更是对相对人的一种行政制裁，本质上符合行政处罚的特征。本案中的《责令限期拆除通知》已向原告明确了义务内容，实际上相当于一个行政处罚决定,如果原告不按要求履行，将产生不利的后果，对原告刘正武的权利义务产生实际影响。二、关于《责令限期拆除通知》的合法性问题。1、对于违犯《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的违法建设行为,具有实施处罚权的法定职能部门均可依法作出相应的处罚,被告宁乡城管局、宁乡规划办、宁乡国土局联合作出《责令限期拆除通知》,无法律依据。2、被告宁乡城管局针对原告同一违建行为于2015年作出过行政处罚决定（已另案诉讼处理），而三被告又作出《责令限期拆除通知》，属于重复处罚。综上,被告宁乡城管局、宁乡规划办、宁乡国土局联合作出的《责令限期拆除通知》,程序违法，适用法律错误,应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告宁乡县国土资源局、被告宁乡县城市管理和行政执法局、被告宁乡县城乡规划服务办公室于2015年4月20日作出的《责令限期拆除通知》。
案件受理费五十元，由被告宁乡县国土资源局、被告宁乡县城市管理和行政执法局、被告宁乡县城乡规划服务办公室共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 文跃兵
人民陪审员 杨 佳
人民陪审员 李剑英
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 杨 敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。