浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢柯行初字第52号
原告衢州市建昌农场，住所地衢州市柯城区万田乡碓塘底村。工商注册号：330802000005199。
法定代表人郑建昌。
委托代理人（特别授权代理）郑建国。
被告衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地衢州市万田乡白渡村。
法定代表人梅健峰，乡长。
出庭应诉的行政机关负责人梅健峰。
委托代理人（特别授权代理）王向前，衢州市兴安法律服务所法律工作者。
原告衢州市建昌农场不服被告衢州市柯城区万田乡人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，于2015年8月17日向本院提起诉讼。本院经审查，认为，原告所建的猪舍在2013年4月被�定为未批先建的违法建筑时，原告就应知道被告是否履行了相应的法定职责。原告提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限。另原告提供的证据材料不能证明其已向被告提出过履行法定职责的申请，本院于2015年8月17日作出（2015）衢柯行受初字第7号行政裁定书，裁定对原告衢州市建昌农场的起诉不予立案。原告衢州市建昌农场不服，向衢州市中级人民法院提起上诉，中院于2015年10月8日作出（2015）浙衢行受终字第17号行政裁定书，裁定：一、撤销浙江省衢州市柯城区人民法院（2015）衢柯行受初字第7号行政裁定；二、本案指令浙江省衢州市柯城区人民法院予以立案。本院于2015年10月20日立案受理，于10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年12月11日公开开庭审理了本案。原告衢州市建昌农场法定代表人郑建昌及委托代理人郑建国，被告衢州市柯城区万田乡人民政府行政机关负责人梅健峰及委托代理人王向前到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告衢州市建昌农场起诉称，2009年下半年，原告响应《国务院关于促进生猪发展稳定市场供应的意见》（国发（2007）22号）、《国务院关于切实落实政策保证市场供应副食品价格稳定的紧急通知》（国发明电（2007）1号）的文件号召，经招商引资，在衢州市柯城区万田乡碓塘村租下了杨柳坞二十亩荒山地，2010年6月25日已办理建昌农场的《营业执照》，同年8月5日办理《税务登记证》的登记，9月申报为柯城区区级龙头企业，已确认建猪舍等农业生产用房6600㎡，衢州市柯城区万田乡人民政府在申报区级农业龙头企业的资料上盖了公章，确认建昌农场建设用地面积为0.05万亩（即50亩）；2011年6月衢州市建昌农场已向乡土管所填写土地畜禽舍建筑�等相关资料，并画了建筑平面示意图，畜禽舍、秸杆饲料发酵房等共计6600㎡，被万田乡政府确认为猪舍建筑。
被确认同意建造的衢州市建昌农场猪舍等农业生产用房，却被万田乡政府确认为违法建筑，相继于2013年4月、2013年12月26日至2014年1月6日被拆除。根据柯城区人民政府办公室文件（柯政办发（2013）118号）规定，原告应得到赔偿为：6600㎡×150元／㎡＝99万元，道路（约2.5公里），架电投资费用等35万元，原告一年半的信访误工费、差旅费等6万元，合计140万元，但被告却以原告属违章建筑为由，致使原告未能得到以上赔偿。
原告认为衢州市建昌农场的智能养猪房完全符合《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，国土资发（2007）220号：1、第一条（三）项的规定“……任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖”；2、第二条第（一）项的规定“……兴办规模化畜禽养殖所需用地按农田地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用申报手续”，（二）根据《浙江省国土、农业厅》浙土资地（2009）26号第三项规定“……农业生产配套设施用地的申报由乡镇人民政府负责全程代办，申报过程不得收取费用。”
综上所述，原告认为：由于被告的行政不作为，不及时把原告的资料向上级的规划及土地等部门申报，没有执行《浙江省国土农业厅》浙土资地（2009）26号第三项“……农业生产配套设施用地的申报，由乡镇人民政府负责全程代办的义务”的备案，致使原告的财产遭受损失。据此，原告为维护自己的合法权益，根据《行政诉讼法》第十二条、第四十九之规定提起行政诉讼，请求：1、依法判决被告行政不作为，造成原告财产遭受损失。2、由被告�偿原告的经济损失人民币140万元。在诉讼过程中，开庭审理时，原告将其第二项诉讼诉讼请求变更为：要求赔偿损失16，738，696元。
原告起诉时向本院提交以下材料：
1、《企业营业执照》（2010年6月25日发）、《税务登记》、《组织机构代码证》，证明原告企业主体资格。
2、原告与柯城区万田乡碓塘底村民委员会于2010年6月1日签订的《衢州市野猪生态养殖土地租赁合同》及11户农户租地款汇总；原告与龚雪芬等四农户签订的《补充协议》及农户领取“新行造田保证金”《领款条》；2010年6月18日柯城区万田乡碓塘底村民委员会向柯城区畜牧兽医局要求准予建造沼气发酵池、污水处理池的《申请证明》；《纳税人减免申报表》；《创建“衢州市野猪生态养殖场”可行性报告》复印件各一份，证明原告取得土地经营权及进行养殖行为合法。
3、衢州市柯城区区级农业龙头企业《申报材料》复印件一份，证明当时原告已经盖好养猪用的房子，之后向被告递交了申报材料，并经被告盖章确认，但被告未代办审批手续，导致“生态养殖”未能审批下来。
5、《农场平面草图》（当庭提供），证明原告已经提交了土管、规划等相关的资料给被告的事实。
6、浙土资发（2009）26号文件第三条，证明农业生产配套设施用地由乡镇人民政府负责全程代办，申报过程中不得收取费用，所以罚款是违法的。
7、照片20张，证明猪舍拆除前后的状况。
8、衢州市人民政府衢政办发（2014）42号《关于集体土地征收赔偿办法》，证明原告要求赔偿的标准依据。
被告衢州市柯城区万田乡人民政府答辩称：一、被告拆除原告的违法建筑是合法的，被告经向衢州市规划局柯城分�、衢州市综合行政执法局柯城分局、柯城区国土分局调查核实，原告所建的建筑物未办理过相关审批，按照《衢州市“三改一拆”行动违法建筑处理办法》有关规定，被告将原告农场内的建筑物认为违法建筑是有依据的。
二、被拆除的违法建筑是经协商，原告自愿接受拆除的。2013年被告为执行柯政办发（2013）5号、118号文件精神，在全乡范围内实施全面禁止畜禽养殖，并下发万政（2013）41号文件《万田乡人民政府关于信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施细则》后，经乡村干部上门做工作，原告在信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖场关停退养承诺书上签字，承诺于2013年9月30日前全部清空养殖房的栏舍，如有特殊需要向乡政府提出申请，超过2013年12月30日未关停退养的，自愿接受强制拆除。承诺书签字后，原告一拖再拖，直至2014年4月，与所在村协商好拆除养殖用房补偿，并在养殖场退养拆除补助资金审批表签字确认补偿款，于2014年6月13日领取补偿款共计365614元。
三、被告从未收到过原告的用地申请。根据浙江省国土农业厅浙土资地（2009）26号文件第三条规定，农业生产经营者确需申请设施农用地的，需经土地所在村集体经济组织同意后，应持土地承包经营权流转合同、土地复垦协议向当地乡镇人民政府提交用地申请。根据上述规定，原告未向被告提供，致使无法上报，况且在建设过程中，2011年4月份，经柯城区农业局检查发现，原告在饲养生猪，涉嫌饲喂违禁药物立案，涉嫌犯罪被追究，在被告辖区内饲喂违禁药物，严重危害了老百姓的身体健康，几次要求原告搬离未果。可能导致了原告未向被告提出用地申请的原因之一。
综上，被告认为，原告未向被告提出用地�请，也无法提供其它材料，致使被告无法申报，就拆除违法建筑原告自行承诺，拆除养殖用房补偿款事宜已完毕，原告的投资人是完全民事行为能力人，对自己作出行为要承担民事责任，现起诉被告不作为，是对自己行为的不负责，无法律依据，况且被告是执行柯城区人民政府文件精神无过错，请求法院驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提供证据、依据：
1、衢州市柯城区农业局柯农信访答字（2014）3号《关于郑建昌信访事项的答复意见书》，证明农业局经过核实，原告没有办理任何的规划和审批手续，确认原告的猪舍是违法建筑。
2、《养殖场（户）退养拆除补助资金审批表》；《信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖场关停退养承诺书》；柯城区万田镇（街）、管委会违法建筑拆除前后对比情况，证明当时原告退养的时�，是双方协商，对退养生态补偿金已经进行补偿，共计365614元。
3、《行政处罚立案审批表》、《行政处罚决定书》、《移送书》复印件各一份，证明原告申报龙头企业后，因原告使用违禁药物饲养，受到行政处罚，被停止一切项目的审批，故没有上报审批。
4、万田乡人民政府万政（2013）41号《关于信安湖流域及汇入河流禁止养区内畜禽养殖污染专项整治实施细则》。
5、衢州市柯城区人民政府办公室柯政办发（2013）54号《关于印发信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》。
6、衢州市柯城区人民政府办公室柯政办发（2013）118号《关于印发信安湖流域及汇入河流限养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案的通知》。
7、申请证人童某、徐某出庭作证，证明当时原告没有向村乡提出申请，�除猪舍是经过协商，被告是协助拆除，而不是强拆。
童某在法庭作证陈述，原告是2008年其任村支书时招商引资来的养野猪的项目，项目用地是原告自己和农户协商，自己向农户支付赔偿款。2013年三改一拆拆除原告房屋时，原告是同意拆除的。徐某在法庭作证陈述，2014年其任村民主任，因五水共治拆除原告违章建设的猪舍，原告同意拆除并签订了承诺书，不是强拆。
被告对原告提交的证据，除证据5［《农场平面草图》］表示该图由原告自行所画，被告没有见到过外，对其他证据的真实性没有异议。原告对被告提交的证据，原告要求被告出具《退养承诺书》原件，但认可该《退养承诺书》上的签名系其自己所签，对其他证据没有异议。本院认为就证据本身的真实性而言，双方提交的证据均真实，应予认定。
经审理查明，2009年下半年，经原衢州市柯城区万田乡碓塘底村招商引资，郑建昌选择在该村建场进行野猪养殖。2010年4月20日，郑建昌向被告报送《创建“衢州市野猪生态养殖场”可行性报告》要求市、区有关部门支持，批准其创办衢州市野猪生态养殖场。碓塘底村民委员会在报告上盖章证明。被告于2010年6月21日在该报告上签署“情况属实”并加盖公章。
2010年6月1日，郑建昌与原衢州市柯城区万田乡碓塘底村民委员会签订《衢州市野猪生态养殖场土地租赁合同》，并以向各农户流转土地方式分别支付租金和柑橘赔偿款，取得农用地经营权。2010年6月25日，衢州市工商行政管理局经郑建昌申请，颁发个人独资企业《营业执照》，企业名为：衢州市建昌农场；经营范围及方式为：一般经营项目：谷物、花卉种植；内陆养殖。
领取营业执照后，原告即用空心水泥砌块砌筑围护结构、以毛竹作支撑、用石棉瓦覆盖搭建猪舍等养殖用设施。
2010年9月，原告向柯城区人民政府申报柯城区区级农业龙头企业，被告在申报材料的《柯城区区级农业龙头企业基本情况表》的“乡镇（街）政府意见”中签署“同意申报”并加盖了公章。2011年4月，因原告在生猪养殖中使用违禁药物，被柯城区农业局立案调查，该局于同年12月6日对原告作出柯农（兽药）罚（2011）04号行政处罚决定书，责令原告改正在动物饲养和饮用水中添加违禁药物的行为，并处以罚款人民币贰万元。原告所申报的区级农业龙头企业未得批准。
2011年，国土部门针对原告的未批先建行为，告知原告需先罚款然后方能给予有效期限为二年的临时用地许可。原告认为自己是招商引资企业不需要交罚款而未办理。
2013年6月，衢州市柯城区人民政府根据有关法律和上级政府的文件规定，制订实施了《信安湖流域汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案》，原告的生猪养殖属于该整治范围。治理工作进行期间，原告签署了《信安湖流域汇入河流禁养区内畜禽养殖场关停退养承诺书》，并于同月13日向被告领取养殖场退养拆除补助金365630元。2014年4月，原告在被告的协助下自行拆除了猪舍。
2014年7月始，原告先后向被告及衢州市柯城区信访局等提出信访，要求解决其养殖场被政府强拆问题，在信访未能如愿后，向本院提起诉讼。
本院认为，浙江省国土资源厅、农业厅浙土资发（2009）26号《关于切实做好设施农用地管理服务的通知》第三条规定：“为提高报务质量和审批效率，减轻农业生产经营者的负担，农业生产配套设施用地的审批由乡镇人民政府负责全程代办，审批过程不得收取费用。”该规定设定了乡镇政府在设施农用地审批中为农业生产经营者代办职责。对于审批的程序，该通知规定，农业生产经营者确需申请设施农用地的，经土地所在村集体经济组织同意后，应持土地承包经营权流转合同复印件、土地复垦协议向当地乡镇人民政府提交用地申请。乡镇人民政府审核同意后代办向农业、国土及县级人民政府报审、报批。故乡镇人民政府履行代办设施农用地审批手续的职责，必须以农业经营者提出申请为前提。原告未能提供已按通知规定向被告提交用地申请及土地复垦协议等申请资料的证据，故其要求法院确认被告未为其代办完成养殖用猪舍的审批是行政不作为之请求缺乏事实依据，依法不予支持。
《关于切实做好设施农用地管理服务的通知》同时规定，设施农用地依法应当先批后用（建）。对于已经建成、但尚未办理审批手续的设施农用地，县级国土资源部门和乡镇人民政府要督促农业生产经营者及时补办用地审批手续。农业生产经营者拒不办理的，按非法占用土地进行查处。原告未批先建，且在资源国土部门要求先罚款然后方能给予临时用地许可时，原告未交罚款而致未能办理用地审批手续，其所建猪舍系非法占用土地的违章建筑。且在柯城区人民政府所开展的信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项治理中，原告因在专项治理范围内，列为退养对象并拆除违章建造的猪舍等养殖用房，原告在得到退养拆除补助款后同意自行拆除猪舍等养殖用房。原告的猪舍等养殖用房被拆除的损失，系原告违章建设所造成，依法应由原告自行承担。故原告要求被告赔偿经济损失的请求，于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告衢州市建昌农场的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告衢州市建昌农场负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 胡笑跃
助理审判员 吴 晔
人民陪审员 钟海华
二〇一六年一月十二日
书 记 员 卢琴香