浙江省诸暨市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）浙0681刑初999号
公诉机关诸暨市人民检察院。
被告人袁志松，男，1960年10月28日出生于浙江省诸暨市，汉族，大学文化，原系诸暨市粮食局副局长，中共党员，住诸暨市。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年3月15日被诸暨市人民检察院取保候审。
辩护人斯友全，浙江司正律师事务所律师。
诸暨市人民检察院以诸检刑诉（2016）995号起诉书指控被告人袁志松犯玩忽职守罪，于2016年8月8日向本院提起公诉。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年9月14日公开开庭审理了本案。诸暨市人民检察院指派检察员宣琴出庭支持公诉，被告人袁志松及辩护人斯友全到庭参加诉讼。现已审理终结。
诸暨市人民检察院指控：
2012年，诸暨开元米业有限公司与安徽省巢湖市夏阁镇五星村、当地种粮大户（粮食供应商）杜某分别签订了虚假的“农田承包协议”、“水田管理协议”；诸暨市浦阳粮食物流有限公司与安徽省南陵县籍山镇葛林村、当地种粮大户（粮食供应商）乐某分别签订了虚假的“土地承包协议”、“水田管理协议”，虚构两家公司“外拓承包水田种植早籼稻”的事实，并以此申报订单粮食奖励款。2012年，上述两家公司按照订单共向诸暨市粮食收储有限公司交售早籼稻3700000公斤，且按照完成订单任务每交售早籼稻50公斤奖励30元的标准，共违规获得奖励款人民币222万元。
期间，被告人袁志松时任诸暨市粮食局副局长，分管购销调控科，在负责上述公司订单粮食奖励工作过程中，同黄某（另案处理）等人到安徽等地现场核实订单情况时，未认真履行审核职责，工作严重不负责任，在未了解真相的情况下，便直接在土地承包协议上签名确认协议的真实性，造成特别重大的经济损失。
2016年3月11日上午，被告人袁志松到诸暨市检察院投案并如实供述了犯罪事实。
为证明上述指控，公诉机关提供了相应证据，认为被告人袁志松身为国家机关工作人员，在审核订单粮食奖励项目时，严重不负责任，情节特别严重，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。鉴于其有自首情节，依法可以从轻或者减轻处罚。故对被告人袁志松应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定处罚，提请本院依法判处。
被告人袁志松对起诉书指控的事实和罪名存在异议，认为其在工作中并不存在严重不负责任的情形，故不构成犯罪。
辩护人斯友全对起诉书指控的犯罪事实亦有异议，认为被告人不构成犯罪。主要的辩护意见为：
1、被告人并不存在严重不负责任的行为。订单粮食可以获得奖励是从2009年开始的，如何进行核查在2011年已有先例。被告人在2012年到现场去核查的两个村，2011年诸暨市的三个核查部门农业局、财政局、粮食局都去过，在这种情况下，被告人有理由相信是真实的。被告人作为分管订单粮食奖励工作仅3个月，核查时主职局长亲自参与，并不存在失职。签订合同的一方是村委会，2012年2月份已经签订，被告人只分管购销调控科，分管订单粮食奖励工作。签订的合同不仅有村委会的盖章，也有当地镇政府的盖章。被告人对粮食物流企业签订的合同没有审查职责。关于现场核查，2012年的核查是由三个部门参与的核查，粮食部门核查的重点是粮食的长势，被告人在局长的带领下到现场去核查水稻长势无法发现其中的隐情。故被告人并不存在严重不负责任的行为。
2、被告人当时无法了解事实的真相，核查部门的大部分人员都参加过前一年的核查，各方面都设置了种种假象，被告人作为刚刚调入不久的副局长，在新岗位的业务刚刚开始熟悉的情况下无法知道事情的真相。
3、市粮食收储有限公司下属的两个公司虽然违规获得奖励222万元，但该数额不应当认定为损失。如果按照网上采购的价格进行采购，仍需要花费180万元。
4、被告人袁志松到粮食局工作只有3个月，客观上存在业务不熟悉的情况。虽然被告人是副局长，但还必须依赖和相信责任科室的领导。被告人是无法预见虚假的合同，退一步讲，即使被告人履职不当，也是属于轻微的。
5、归案后被告人积极配合侦查机关调查，态度是诚恳的。
公诉机关为证实其指控的犯罪事实，向本院提交了由侦查机关依照法定程序收集的被告人袁志松的供述和辩解，证人黄某、应前、俞某、陈某、杜某、乐某、丁某、王某、孙某、许某1、郦某1、方某、郦某2、许某2、谢某、傅某、寿某、汤某的证言，诸暨市粮食局、农业局、财政局联合下发的【诸粮（2009）12号】文件“关于印发《诸暨市订单粮食奖励实施办法》的通知”，诸暨市粮食局、发展和改革局、财政局联合下发的【诸粮（2012）9号】文件“关于公布我市2012年粮食收购政策的通知”，农田（土地）承包协议、水田管理协议、诸暨市储备粮订单收购合同、早籼谷入库明细及订单早稻收购奖励清册、诸暨开元米业有限公司的相关帐册、诸暨市浦阳粮食物流有限公司的相关账册，诸暨市机构编制委员会【诸编（2011）18号】文件“关于印发诸暨市粮食局主要职责内设机构和人员编制规定的通知”，诸暨市粮食局【诸粮（1998）43号】文件“关于建立诸暨市国有粮食收储公司的通知”、诸暨市人民政府【诸政发（1998）50号】文件“关于对成立诸暨市粮食收储有限公司的批复”，诸暨市粮食收储有限公司承包合同、浦阳粮食物流有限公司2012年经济考核责任书，诸暨市人民政府【诸政干（2012）1号】文件“关于谢建平等同志任免职务的通知”、中共诸暨市委组织部【诸组干（2012）8号】文件“关于李建华等同志任免职务的通知”、中共诸暨市粮食局党组【诸粮党组（2012）4号】文件“关于明确局领导班子成员分工的通知”，被告人袁志松的干部任免审核表、工资晋升审批表、年度考核登记表、干部履历表，被告人袁志松的户籍资料，归案情况说明，诸暨市粮食收储有限公司、诸暨开元米业有限公司、诸暨市浦阳粮食物流有限公司的工商登记情况等证据。
被告人袁志松经质证，对上述证据中的部分证人证言存有异议，认为证言中涉及到的在2011年发生的事情与其无关，购销调控科的职责是指导和协调，安徽方面的种粮大户都不认识，他们弄的虚假的东西其不知情，核实种植面积的事亦不归其管，也不归购销调控科管，应当由农业部门负责；对证人证言之外的其余证据无异议。
辩护人斯友全经质证，亦对部分证人证言有异议，认为根据相关的规定，核实外拓承包水田的种植面积应以农业部门为主；相关人员包括部分证人联手欺骗了被告人，致使被告人无法知道内情；被告人是按照惯例，在核查之后签字的。对证人证言之外的其余证据无异议。
根据前述控辩双方各自发表的举证、质证意见，双方对被告人袁志松系国家机关工作人员的主体身份情况，被告人于2012年6月与诸暨市农业局、财政局的相关工作人员前往安徽省巢湖、南陵等地核实诸暨开元米业有限公司与诸暨市浦阳粮食物流有限公司外拓承包水田种植早籼稻的情况，以及诸暨开元米业有限公司与诸暨市浦阳粮食物流有限公司在2012年期间虚构外拓承包水田种植早籼稻并以此违规获得订单粮食奖励款222万元等基本事实均无争议，现双方存有争议的是被告人袁志松在履行职务过程中是否存在渎职行为。
对此，本院分析评判如下：
考量职务犯罪中被告人是否存在渎职行为，首先应当明确被告人的职责范围。本案中，被告人袁志松于2012年2月14日根据诸暨市人民政府的【诸政干（2012）1号】文件被任命为诸暨市粮食局副局长，后根据2012年3月19日中共诸暨市粮食局党组的【诸粮党组（2012）4号】文件——“关于明确局领导班子成员分工的通知”中的规定，明确了其分管的工作。该通知明确其分工为：协助局长分管购销调控科，具体负责粮食安全责任制考核、粮食购销、储备计划、粮食订单、粮食产销合作、粮食应急管理、粮食供需调查、粮食统计、军粮供应等工作。因此，与粮食购销、粮食订单相关的工作应属于其职责范围。本案涉及的是《诸暨市订单粮食奖励实施办法》实施以后，市粮食收储有限公司的下属公司为完成储备粮轮换补库任务，虚构外拓承包水田的假象，实际直接从安徽采购早籼稻，并以此按照订单粮食售粮奖励政策获得奖励等事实均发生在粮食购销和粮食订单等领域，而《诸暨市订单粮食奖励实施办法》在“奖励对象”中规定：奖励对象为市内与市粮食收储有限公司签订粮食订单的种粮农户、承租本市耕地种粮与收储公司签订粮食订单的外市籍种粮农户和外拓承包水田种植早籼稻并于收储公司签订粮食订单的市内企业和个人。在“实施步骤”第（六）项中规定：市粮食局要指导收储公司认真做好粮食收购工作。督促收储公司认真执行各级政府出台的订单粮食收购政策，对农户投售的订单内粮食，要认真核对投售对象、订单面积和订单数量，并在收购发票中填写清楚订单内收购数量。在“工作要求”第（二）项中规定：明确职责分工。明确分工，落实责任，共同把粮食订单奖励工作做实做好。市粮食局负责做好早晚稻订单工作的签订、收购工作，确保订单合同落实到户，并负责向市财政局提供准确的清册收据；市农业局要提供种粮农户和粮食专业合作社初步名单，做好农民种植意向调查，认真核实早晚稻种植面积，确保订单合同的真实性；财政局要做好奖励资金的筹措和发放工作，确保奖励政策落到实处。粮食局、农业局、财政局等部门要在签订订单之前做好沟通工作，认真核对订单农户的户主姓名、合作社名称、综合直补一卡通号码等基础资料，确保订单奖励资金通过“一卡通”渠道支付并纳入农民补贴网统一管理。因此从以上规定中可以看出，针对相关企业是否按照政策规定，通过外拓承包水田种植早籼稻的方式获得奖励的相关核实情况，包括核对投售对象、订单面积、订单数量、订单收购合同是否真实有效均应在“粮食购销、粮食订单”的工作范畴之内。况且被告人袁志松在侦查阶段的笔录中亦明确供述订单粮食奖励工作由其分管，具体工作由粮食局购销调控科负责落实；针对外拓承包水田种植早籼稻获得奖励的这类对象的现场核实工作，主要是由粮食局牵头联系其他有关部门（农业局、财政局）以及市粮食收储公司一起去核实，核实农户（包括企业、个人）外拓承包农田的早稻实际种植面积；在粮食局内部，牵头协调工作由购销调控科负责，相关具体工作是由购销调控科科长黄某在做。该供述与证人许某2、黄某、应前等人的证言均能相互印证。因此，本院认定针对相关企业能否按照政策规定，通过外拓承包水田种植早籼稻的方式获得奖励的相关核实情况，包括核实外拓承包农田的真实性、承包农田的种植面积等事项均应当属于被告人袁志松的职责范围。
其次，被告人是否构成犯罪还应考量其在履职过程中是否存在不履行或者不正确履行职责的情形。本案中，被告人袁志松明确供述在现场核实时，其根本没有核实诸暨开元米业有限公司和诸暨市浦阳粮食物流有限公司实际有无在安徽承包农田，而是认为黄某、应前他们肯定把工作做好了才会让其签字的，因此就直接签上了其名字；并认可在没有对相关公司虚假的土地承包、早稻种植予以核查的情况下就签上自己的名字，确实是其工作上严重的失职行为。该供述与参与现场核实的粮食局许某2、黄某的证言，农业局傅某的证言，财政局寿某的证言，市粮食收储有限公司应前的证言，开元米业有限公司俞某的证言，浦阳粮食物流有限公司陈某的证言以及安徽当地的杜某、乐某、丁某、王某等人的证言均可相互印证。故在现场核实时，被告人袁志松轻信了下属黄某等人的安排，未向安徽当地承包田所在地的村（居）委会和种粮农户核实农田承包协议的真实性、订单收购合同上载明的种植面积与承包协议上的承包面积是否一一对应等问题，草率的在承包协议上签名，对“经实地核查，基本符合该协议内容”的意见予以认可，导致两家公司仅以向安徽当地的种粮农户收购粮食的方式冒充订单粮食上缴给国家粮食收储公司，套取政府的订单粮食奖励款，造成国家财政资金的重大损失。因此，本院认定本案中被告人袁志松确实存在着疏忽大意不正确履行职责的行为。且被告人的渎职行为与两家公司违规获得巨额的订单粮食奖励款，致使国家利益、公共财产遭受重大损失之间存在着刑法意义上的因果关系。
依据前述理由，被告人袁志松及其辩护人斯友全在庭审中提出不构成犯罪的辩解意见，与被告人应当履职的职责范围、在履职过程中表现的行为以及客观上造成的损害后果等事实不符，故对其辩解意见本院不予采信。公诉机关提供的证据系侦查机关依照法定程序取得，内容上相互关联、印证，本院依法予以确认，可以证实公诉机关指控的犯罪事实和罪名。
经审理查明：
2009年5月，诸暨市粮食局、农业局、财政局为切实做好各级储备粮订单奖励工作，确保政府的扶粮惠农政策落到实处，下发了【诸粮（2009）12号】文件——《诸暨市订单粮食奖励实施办法》。该办法中明确对外拓承包农田种植早籼稻并与诸暨市粮食收储有限公司签订粮食订单的市内企业和个人进行奖励。至2012年，诸暨市粮食局、发展和改革局、财政局下发了【诸粮（2012）9号】文件——《关于公布我市2012年粮食收购政策的通知》，对2012年订单粮食的奖励标准明确为完成订单收购的，每交售早籼稻50公斤奖励30元，并鼓励市内企业和个人外拓承包水田种植早籼稻，与市粮食收储有限公司签订储备粮收购合同的享受同等政策待遇。
诸暨开元米业有限公司、诸暨市浦阳粮食物流有限公司均系诸暨市粮食系统内的国有公司，对市级储备粮的轮换补库可以采用订单收购、招标采购、委托代购、企业自行采购等国家规定的方式进行，其中采用订单收购方式的按照政策可以获得奖励。为了获得订单粮食奖励，2012年2月5日，诸暨开元米业有限公司与安徽省巢湖市夏阁镇五星社区居委会签订了虚假的“农田承包协议”，虚构由该公司承包五星社区居委会的农田5112亩种植水稻；同年2月18日，该公司与该居委会的种粮农户杜某签订了虚假的“水田管理协议”，虚构委托杜某代为管理该5112亩水田，并种植早籼稻，落实订单粮食2000吨；同年5月18日，该公司又与诸暨市粮食收储有限公司中心粮库订立“储备粮订单收购合同”，约定由中心粮库收购其种植面积为5112亩、数量为2000000公斤的早籼稻，交货时间为2012年7月10日至8月25日。
与此同时，2012年3月25日诸暨市浦阳粮食物流有限公司与安徽省南陵县籍山镇葛林村委会签订了虚假的“土地承包协议”、虚构由该公司承包葛林村委会的农田5065亩种植水稻；同年3月31日该公司与该村的种粮农户乐某签订了虚假的“水田管理协议”，虚构委托乐某代为管理该5065亩水田，并种植早籼稻，落实订单粮食1700吨；同年5月18日，该公司亦与诸暨市粮食收储有限公司中心粮库订立“储备粮订单收购合同”，约定由中心粮库收购其种植面积为5065亩、数量为1700000公斤的早籼稻，交货时间为2012年7月10日至8月25日。
至此，两家公司为套取订单粮食奖励，完成虚构“外拓承包水田种植早籼稻”的事实。
2012年2月，被告人袁志松被诸暨市人民政府任命为诸暨市粮食局副局长。同年3月，中共诸暨市粮食局党组明确其分工为协助局长分管购销调控科，具体负责粮食安全责任制考核、粮食购销、储备计划、粮食订单、粮食产销合作、粮食应急管理、粮食供需调查、粮食统计、军粮供应等工作。2012年6月底，在诸暨市粮食局购销调控科科长黄某、诸暨市粮食收储有限公司经理应前等人的具体组织下，被告人袁志松与诸暨市农业局、财政局的相关人员一起到安徽巢湖、南陵等地现场核实订单粮食外拓承包水田的种植情况，在未核实农田承包协议的真实性、承包农田的面积是否与订单收购合同上的种植面积相一致的情况下，即在两份承包协议上“经实地核查，基本符合该协议内容”后的“市粮食局”一栏中签署了其名字。后诸暨开元米业有限公司、诸暨市浦阳粮食物流有限公司按照订单分别向诸暨市粮食收储有限公司交售早籼稻2000000公斤、1700000公斤，并依据上述协议以及其他相关资料，按照2012年订单粮食售粮奖励政策即完成订单任务每交售早籼稻50公斤奖励30元的标准，分别违规获得奖励款120万元、102万元，合计人民币222万元。两公司在套取奖励款后，将款项部分用于支付安徽种粮农户的购粮款，部分进入公司的小金库，造成国家财政资金的重大损失。
2016年3月11日上午，被告人袁志松到诸暨市人民检察院投案，并如实供述了犯罪事实。
本院认为，被告人袁志松身为国家机关工作人员，在审核订单粮食奖励项目时，严重不负责任，不认真履行职责，致使公共财产、国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应依法追究其刑事责任。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。鉴于被告人袁志松在案发后能自首，本院依法予以减轻处罚。对辩护人提出的为完成粮食储备任务，采购同等数量的粮食，如果不按照订单收购的方式而按照自行采购的方式，依据当时的市场价格采购，国家财政亦需花费相当数量的资金，故给国家造成的损失不应按照套取的奖励款全额计算，应当扣除国家财政资金采购同等数量的粮食需要支出的费用的辩解意见，本院认为，基于诸暨市人民政府相关职能部门制定的粮食储备政策，对市级储备粮的轮换补库可以采用国家规定的不同方式进行，其中采用订单收购的方式可以获得奖励，其目的是为了落实国家的惠农政策、保护种粮农民的利益，而不是为了粮食收储企业谋利。既然涉案企业选定以外拓承包水田的方式完成订单收购任务就应当实事求是的按照政策办理，对国家财政资金而言，涉案企业虚构事实违规套取的全部奖励款即为其在实施违法行为后给国家造成的直接损失，该行为与结果之间存在刑法意义上的因果关系，损失的数额也应当以此确定，而不能因为政策规定的订单价低于采购价，按照采购价计算国家财政也需要花费资金来折抵其套取的奖励款，从而达到降低量刑幅度的目的。故对辩护人的该项辩解意见，本院不予采信。同时考虑被告人袁志松在玩忽职守犯罪中，对最终危害后果的形成，并非全部由其个人的因素造成，而是存在着其他多种因素的介入。根据罪刑相适应的原则，被告人袁志松应承担与其罪责相当的刑事责任。故在量刑时，本院根据本案的实际情况对其综合予以评价并适用缓刑。被告人和辩护人提出不构成犯罪的辩护意见，系对公诉机关指控的同一法律事实在法律适用上的错误理解，且与本院查明的事实不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条第一款之规定，判决如下：
被告人袁志松犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年（缓刑考验期限自判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省绍兴市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 魏岩岩
人民陪审员 徐基裕
人民陪审员 朱赛飞
二〇一六年十一月十二日
书 记 员 赵 霞
附页：
相关法律条文
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条：犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己的罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第七十二条：对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现;
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪的情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。