大连市西岗区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西行初字第11号
原告大连绿波建设发展有限公司。
法定代理人赵宝媛，该公司总经理。
委托代理人徐仑、单文，均系辽宁乾均律师事务所律师。
被告大连市人民防空办公室。
法定代表人孙国宽，该办主任。
委托代理人王宇波，该办宣传与法规处干部。
委托代理人杨宁，辽宁昌信律师事务所律师。
第三人中国大连国际合作（集团）股份有限公司。
法定代表人朱明义，该公司董事长。
委托代理人王兵、范小伟，均系辽宁济生源律师事务所律师。
原告大连绿波建设发展有限公司诉被告大连市人民防空办公室人民防空管理行政许可一案，原告于2014年5月27日提起行政诉讼，本院于2014年6月3日受理后，于2014年6月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、告知书，被告于7月1日向本院递交答辩状以及作出被诉具体行政行为所依据的事实证据和规范性文件，本院于2014年6月23日依法通知中国大连国际合作（集团）股份有限公司作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2014年8月13日、8月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐仑、单文，被告委托代理人王宇波、杨宁，第三人委托代理人王兵、范小伟到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告大连市人民防空办公室于2011年11月15日向本案第三人中国大连国际合作（集团）股份有限公司颁发2011J036号《人防工程使用证》，许可第三人使用位于大连市沙河口区新生路130号的帝欧花园B区地下人防工程，证上登记该工程使用面积为2505平方米，工程用途为停车场，使用年限自2012年1月1日至2014年12月31日。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的事实证据，分别为：证据1、人防工程质量监督申报受理书，拟证明案涉工程开发商汇戎公司于2005年10月12日申请人防工程质量监督站对其已获得批准的绿波帝欧花园小区的人防工程进行质量监督，面积为3578平方米。证据2、结建人防工程立项通知单，拟证明建设单位为东北公司、汇戎公司的帝欧花园人防地下室的建筑设计方案已经审查。证据3、人防工程竣工验收报告，拟证明帝欧花园人防地下室于2005年12月16日竣工验收，面积为3578平方米。证据4、被告作出的《关于新建帝欧花园（东北、汇戎房屋开发部分）项目结建人防工程的批复》，拟证明被告告知建设单位，项目批准建设的人防地下室为4527平方米。证据5、承诺书，拟证明汇戎公司、东北公司承诺对人防工程维护管理，承诺如移交物业或者对外转租，提前报人防主管部门批准。证据6、申请，拟证明因东北公司、汇戎公司开发案涉人防工程面积不足，欠949平方米，故承诺在以后所开发的项目中予以补建，并为补建人防工程提供抵押物。证据7、承诺书，拟证明因东北公司、汇戎公司开发项目的人防工程面积不足，故承诺将B2楼地下室做抵押交于人防办。证据8、协议书，拟证明汇戎公司、东北公司将其开发的位于帝欧花园小区人防地下室使用权转让给第三人。证据9、人防工程设施使用及维护管理协议书，拟证明被告与第三人签订协议书，将帝欧花园小区人防地下室使用权出让给第三人。
原告诉称，第三人取得的《人防工程使用证》所记载的工程地址位于原告物业管理服务范围内。2004年帝欧花园小区交付使用时，开发商将该小区物业包括公共停车场交付与原告。原告与开发单位分别于2005年6月签订了《绿波帝欧花园前期物业服务合同》、2007年7月签订了《帝欧花园1#地下停车场委托管理协议》，两协议自签订至今合法、有效，作为合同的一方当事人，原告理应按约履行对小区的管理、维护、使用等合同义务。2012年初第三人未征得原告同意，在被告处办理《人防工程使用证》，并以此向原告主张有关权利。原告认为基于合同的约定，原告已合法的取得了使用证中记载的工程即帝欧花园1#地下停车场的管理权。合同期限自签定合同之日至2074年8月。而被告与第三人办理的《人防工程使用证》侵害了原告及小区全体业主正当权益。另外，帝欧小区的停车场是根据大连市规划和国土资源局对新生路130号的建设用地批复建造的，以满足小区业主日常生活需要，而人防工程是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，其功能和建造的要求不能以停车场来替代。被告与第三人未经规划主管部门批准违反法律规定，私自将公共停车场变更为人防工程，改变土地使用用途，把划拨土地私自转让给既不是小区业主又不是小区物业管理公司，更不是开发商的本案第三人。被告向第三人颁发的《人防工程使用证》变相支持违规办理人防使用证的单位用停车场顶债。原告认为被告发证行为违法且侵害自身合法权益，特诉至法院，请求撤销被告向第三人颁发的《人防工程使用证》。
原告提交如下证据：证据1、2005年6月28日签订的《绿波、帝欧花园前期物业服务合同》及《帝欧花园1#地下停车场委托管理协议》，拟证明小区开建时开发商就已将整个小区物业包括案涉停车场的物业服务管理完全交给本案原告，而第三人通知合同解除不成立。证据2、半岛晨报“关于地下停车场的产权说明”，拟证明我国现在对于人防工程的所有权并没有明确规定。
被告辩称，一、依据法律规定，人防工程的产权归国家所有，市及县（市）区人民防空办公室是同级人民政府人民防空工作的行政主管部门，故被告系大连地区人防工程的主管部门，依法对人防工程的使用行使管理职权。二、案涉防空地下室是汇戎公司、东北公司按《人民防空法》第二十二条强制性规定依法同步修建的，已经依据人防公车建设程序向被告申报，经被告审批、最终验收取得《人防工程竣工验收报告》。同时，被告以批复的形式将“该防空地下室的产权归国家所有，由市人防主管部门行使产权管理职责，开发单位可以优先租赁使用”的法律规定明确告知开发单位东北公司、汇戎公司、故案涉帝欧花园地下室为人防工程。三、被告已与第三人签署协议，许可其有偿使用防空地下室，被告行为系依法行使职权。四、汇戎公司与原告签订的《帝欧花园1#地下停车场委托管理协议》性质上系委托合同，作为委托人的汇戎公司有权随时解除该委托，并且目前该协议已经解除。五、案涉防空地下室产权属国家，开发建设单位仅有优先租赁使用权，且该优先使用权行使或转让须经被告许可，由于汇戎公司与绿波公司签订《帝欧花园1#地下停车场委托管理协议》未经被告同意，因而是违法行为。六、本案原告提出此行政诉讼的主体不适格，因为其并非具体行政行为的对象或者相对人，与案涉具体行政行为无利害关系。综上所述，被告认为原告诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
第三人中国大连国际合作（集团）股份有限公司述称，不同意原告诉讼请求，被告发证行为合法，法院应驳回原告诉讼请求，具体理由：一、原告不具备行政诉讼的原告资格。1、原告自始不是案涉人防工程的使用权人，也不具备取得使用权的条件。2、原告基于与开发单位的合同约定只是取得案涉人防工程的管理权。根据《合同法》的规定，委托合同关系的建设或解除，无需任何行政部门的审批。3、人防办向第三人办法《人防工程使用证》没有对原告的权利义务产生实际影响。二、被告向第三人颁发《人防工程使用证》，无论是行政程序还是审批内容均符合法律、行政法规、部门规章的有关规定，其作出的具体行政行为合法。1、案涉人防工程在建设项目审批时，已被依法批准为建设人防工程地下室，符合相关的审批规定。2、被告对案涉工程进行行政管理，向第三人颁发使用权证，符合相关法律规定。三、原告要求撤销具体行政行为，缺乏事实及法律依据。原告对案涉工程仅有物业管理权。同时，根据委托合同的性质，委托合同的当事人双方均享有合同解除权。汇戎公司在转让工程使用权给第三人后，已书面解除了与原告的物业管理委托，原告并未在法定三个月的期间之内向法院提出异议之诉，因此，原告对于案涉人防工程已无任何管理权。尽管原告对案停车场长期管理、占有和使用，但其始终没有依法取得对案涉人防工程的合法使用权，而且其超越委托合同权限对于案涉工程的占有、使用和收益的行为，是对第三人合法使用权的侵权行为，不能构成其要求撤销行政行为的理由和依据。3、被告人防办给第三人颁发《人防工程使用证》，完全符合法律规定的程序和审查内容，没有应撤销的法律依据。
第三人向本院提交了如下证据：证据1、2006年原告与案涉工程建筑单位之间签订的帝欧花园1号委托管理协议，拟证明原告与建设单位之间仅存在案涉人防工程的委托管理的法律关系，原告不具有本案原告主体资格。证据2、第三人与案涉人防工程的建设单位之间签订的帝欧花园停车场转让合同，证据3、第三人与建设单位汇戎公司及东北公司签订的协议书，共同证实本案第三人与建设单位签订使用权转让协议，建设单位将案涉的人防工程即地下停车场全部车位的使用权转让给第三人所有。证据4、人防工程安全使用协议，证据5、人防工程设施使用及协议管理书，证据6、人防工程使用证，拟证明被告是在对上述协议进行了签订、审验并且备案后依法下发了人防工程使用证，被诉具体行政行为符合法定的程序、合法有效。证据7、2013年10月10日的通知函，证据8、2013年11月4日，特快专递邮寄回执，证据9、2013年10月15日通知函，证据10、2013年10月31日特快专递邮寄回执，拟证明汇戎公司已书面通知原告撤销管理委托，现原告不享有对案涉工程的管理权；第三人已书面告知原告人防工程的权属变更及管理交接事宜；现原告仍对该工程进行经营收益，属于违法侵权行为。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：原告提交的证据1、第三人提交的证据1-证据6，以及被告提供的各项证据均与本案待证事实有关联，来源合法，本院予以采信。原告提交的证据2，为报纸报道内容，与本案无关联性，不予采信。第三人提交的证据7-证据10涉及的民事合同是否解除事项，均发生在被告作出被诉具体行政行为之后，与本案审查内容无关联性，本院对此不予采信。
经审理查明，案涉人防工程位于大连市沙河口区新生路130号，工程名称为帝欧花园B4、7号楼地下室，建设单位是大连汇戎房屋开发有限公司和大连东北房屋开发有限公司。该工程于2004年7月开工建设，于2005年11月17日验收。在被告出具的人防工程竣工验收报告上，登记该工程人防地下室建筑面积3578平方米，平实用途为停车场。2005年6月，原告与上述工程建设单位签订《绿波帝欧花园前期物业服务合同》，2007年7月签订《帝欧花园1#地下停车场委托管理协议》，约定原告负责对小区的物业包括案涉停车场进行日常经营管理。2011年11月8日，汇戎公司与东北公司签订《协议书》，该协议写明，由第三人全面接管该停车场使用权，由第三人负责与当时的物业公司即本案原告协商停车场的具体管理事宜。被告以该协议为事实依据，于2011年11月准许第三人使用案涉人防工程，并向其颁发了2011J036号《人防工程使用证》。
本院认为，2011年12月，被告大连市人民防空办公室在向第三人颁发案涉防空工程使用证之时，恰为原告依据前期物业合同对案涉人防工程停车场享有经营管理权益之际，案涉人防工程使用权权属的确定对原告的现实利益或未来利益有影响，因此，原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，故原告具有本案诉讼主体资格。
依据《中华人民共和国人民防空法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，因此，被告负责大连市人民防空工作，对被诉具体行政行为依法享有职权。
被告认定案涉人防工程建成后没有实际使用人，而第三人为该工程唯一的经许可的使用权人，被告认定该事实的依据为建设单位东北公司、汇戎公司2011年11月签订的由本案第三人全面接管案涉人防工程停车场的协议书，而该协议书上写明原告为当时停车场管理单位，被告在明知该项行政许可涉及原告重大利益关系的情形下，未履行相应的告知义务，其程序有瑕疵。
依据《中华人民共和国人民防空法》的第五条第二款的规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。参照《大连市人民防空设施管理规定》第五条规定，人防设施实行谁建设，谁管理，谁使用，谁受益的原则。因此，人防工程的投资建设单位有权使用管理人防工程，而本案第三人不是案涉人防工程投资建设者，被告准许其使用没有法律依据。
综上所述，被诉具体行政行为认定事实不清、适用法律错误，程序存在瑕疵，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告大连市人民防空办公室颁发给第三人中国大连国际合作（集团）股份有限公司的2011J036号《人防工程使用证》。
案件受理费50元(原告已预交)，由被告大连市人民防空办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费50元，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 唐威岩
人民陪审员 徐艳红
人民陪审员 王立国
二〇一四年九月八日
书 记 员 陈慧宁