江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终501号
上诉人（原审原告）张宏军等33人（名单附后）。
诉讼代表人张宏军。
被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市丁堰镇环西大道1号。
法定代表人储开平，镇长。
委托代理人郑静，如皋市丁堰镇人民政府工作人员。
委托代理人冒萍萍，江苏敏政律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会，住所地如皋市丁堰镇皋南社区9组。
负责人李春荣，主任。
委托代理人季永泽，如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会书记。
委托代理人冒萍萍，江苏敏政律师事务所律师。
上诉人张宏军等33人因土地行政允诺一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00642号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，经本院审判委员会讨论，现已审理终结。
一审法院查明，张宏军等33人系如皋市丁堰镇皋南村村民。2007年3月20日，如皋市丁堰镇皋南村村委会与丁堰镇劳保所共同向包括张宏军在内的丁堰镇皋南村部分村民作出一份承诺，承诺书首部表述，“为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据如皋市人民政府第20号令《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障施行办法》，现就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺：一、所有被用地的农民全面进入社会养老保险，�享受标准：16周岁以下为50元/月，男17-50周岁、女17-45周岁为130元/月（两年以后每月领取80元），男51-60周岁、女46-55周岁为110元/月，男61周岁以上、女56周岁以上为150元/月，当领取人进入下一年龄段时按照下一年龄段的标准领取，同时随着社会物价指数上涨，由劳动保障部门上调提高领取标准；二、具体手续的办理：由村委会、镇劳保所配合市劳动和社会保障局办理；三、领取社会保障金的时间：凡提供身份证复印件、照片等合规手续的，2007年4月底前保证将农户的社保补助存折发放至农户手中，从次月底开始领取社保补助。四、本承诺书一式三份，被用地农户、皋南村村委会、镇劳保所各执一份。五、本承诺书由丁堰镇皋南村村委会和丁堰镇劳保所负责解释。六、正常的迁进、出生人员三年调整一次进入社保笼子”。承诺书下方承诺方一栏由皋南村委会和丁堰镇劳保所分别盖章。2007年5月10日，丁堰镇劳保所又作出了“土地换社保”相关政策解释，内容为：“为了促进地方经济发展、保证失地农民基本生活，现根据有关文件精神，将“土地换社保”相关政策解释如下：1、《被征地农民基本生活保障登记证》上所填写的个人账户数额为失地农民最低领取保障金额，个人账户领取结束后可继续领取。2、参加被征地农民基本生活保障的农民终生享受社保补贴，不够部分由市财政兜底。3、根据物价上涨指数每三年调整一次领取标准，确保失地农民的基本生活水平不受物价波动的影响”。2014年7月15日，如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）作出《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号）,内容为：“如皋市人民政府根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令第26号）于2005�11月29日发布了《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（如皋市人民政府令第20号），对征地补偿和被征地农民基本生活保障作了明确规定。落款单位为如皋市丁堰镇劳动和社会保障事务所（简称劳保所）、如皋市丁堰镇皋南村村委会，落款时间为2007年3月20日的承诺书中对原皋南村的部分被征地农民基本生活保障所作承诺中的有关内容不符合上述省政府26号令及市政府20号令，原镇劳保所未经本镇政府批准，擅自在该承诺书上加盖印章，依法应予纠正。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条等规定，经研究决定，撤销上述承诺书”。张宏军不服该撤销决定提起行政诉讼，一审法院经审理于2015年11月10日作出（2014）东行初字第00271号行政判决，判决撤销丁堰镇政府作出的《关于撤销原镇劳保所所作承诺书的决定》（丁政发[2014]59号）。丁堰镇政府对此不服提起上诉，本院于2016年4月1日作出（2016）苏06行终36号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。现张宏军等33人提起诉讼，请求法院依法确认丁堰镇政府、如皋市丁堰镇皋南社区居民委员会（以下简称皋南居委会）未严格按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释履行其承诺的给付义务、办理相关事项义务的行政行为违法并判令其完全按照承诺书及“土地换社保”相关政策解释给被其流转、占用承包土地的张宏军所在村民小组农民办理相关事项及给付义务。
另，一审法院在（2014）东行初字第00271号张宏军诉丁堰镇政府撤销行政决定一案中查明以下事实：1、2007年7月，包括张宏军在内的皋南村部分被用地农民领取了《被征地农民基本生活保障登记证》和《被征地农民养老保险领取证》，并于同年8月份开始享受社保补�，张宏军将其家庭原承包经营的5亩左右的农村土地交付给皋南居委会等组织、单位使用。2008年1月31日，皋南居委会（甲方）与张宏军的母亲于爱华（乙方）补充签订了用地协议书一份，协议约定因沿海高速等公益设施建设的需要，占用社区部分居民小组的土地，为了让失地农民的基本生活得到保障，乙方签订此协议领取甲方发放的《被征地农民养老保险领取证》……审理中查明，张宏军户原承包的土地后有少部分被依法征收，其余部分现均由相关企业使用。2011年7月，包括张宏军在内的第二年龄段被用地农民被中止享受上述社保补贴。张宏军等部分被用地农民以皋南居委会、丁堰镇劳保所为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求皋南居委会、丁堰镇劳保所履行承诺，支付相关基本生活保障费用。如皋市人民法院经审查认为皋南居委会、丁堰镇劳保所所出具的承诺书，是为妥善解决失地农民基本生活保障，依据相关政策作出的，因该类承诺书涉及众多农户利益，如何履行承诺，仍须相关行政机关依据相关政策来解决，该类案件不属于人民法院民事案件受理范围，故于2013年9月3日作出（2013）皋民诉初字0008号民事裁定书，裁定对张宏军等人的起诉不予受理。张宏军等不服，提起上诉，2013年11月1日，本院作出（2013）通中民诉终字第0022号民事裁定书，以相似理由裁定驳回上诉，维持原裁定。张宏军等仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院经审查认为张宏军等人据以提起本案诉讼所依据的承诺书已被撤销，其起诉不符合法律规定的起诉条件，一、二审裁定不予受理正确，其再审申请不符合法律规定的再审事由，遂作出（2014）苏民诉申字第0014号民事裁定书，裁定驳回张宏军等人的再审申请。2、2013年3月13日如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对张宏军提出的政府信息公开申请作出答复：一、经审核，你现持有的《被征地农民基本生活保障登记证》，系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。所谓“土地流转形式”即村组土地未正式征为国有土地前但土地实际被使用，镇人民政府为了保障农民失地不失利，将农民土地承包经营权流转给村集体，由村集体统一申请，镇政府审核，实施土地换社保，参照规范征地被征地农民模式享受同等保障待遇，市劳动和社会保障局负责统一发放保障待遇；……
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属�人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该法第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。（二）……第三十六条规定，土地承包经营权流转的承包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。本案中，皋南居委会、丁堰镇劳保所于2007年3月20日所作出的承诺书首部明确载明，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，妥善解决被用地农民的基本生活保障问题，根据《如皋市征地补偿和被征地农�基本生活保障试行办法》，就皋南村的部分被用地农民基本生活保障作出如下承诺……丁堰镇劳保所于2007年5月10日又对“土地换社保”相关政策作出解释；皋南居委会与沈国华、戴恒林等部分农户签订的用地协议中也表述“因沿海高速等公益设施建设的需要，占用我社区部分居民小组的土地，为让失地农民的基本生活得到保障，经双方协商订立协议如下……”如皋市被征地农民生活保障基金管理中心针对张宏军提出的政府信息公开申请作出的答复认为，《被征地农民基本生活保障登记证》系丁堰镇皋南村于2007年7月统一采取土地流转形式而核发的保障证。……根据上述法律规定结合本案查明的事实，很显然，丁堰镇皋南居委会等组织、单位获取张宏军等户承包土地使用权并不是由有权机关通过法律规定的征地程序等方式取得的，而是基于双方协商一致后通过土地�转方式而取得的。根据农村土地承包法规定，土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，同时土地承包经营权流转的承包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的的收益归承包方所有。丁堰镇皋南居委会等组织为了集约使用社区农民承包经营的土地，参照江苏省人民政府第26号令及皋政发（2007）107号文件的相关规定，采取土地换社保的方式向社区内部分承包户流转土地。皋南居委会、丁堰镇劳保所出具的承诺书中承诺的相关事项实际系双方自愿、平等协商一致的结果。也就是说，拟流转土地的承包人在接受、认可了承诺书中承诺的相关条件、事项后方才同意土地流转，故张宏军等在内的承包人基于土地换社保的行为取得的补偿实质上系因农村土地承包经营权流转从而获取收益的一种方式，该种补偿或者收益方式系双方自愿、协商一致的结果，并非基于行政决定、行政强制或者行政管理等行为而获取，故张宏军等所诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。据此，一审法院裁定驳回张宏军等33人的起诉。
张宏军等33人不服提起上诉称，被上诉人流转了上诉人的承包地后，未履行流转承包地时的承诺，而承诺就是上诉人流转承包地的合法收益，被上诉人侵犯了上诉人的用益物权。被上诉人单方撤销案涉承诺的行为已被法院撤销，被上诉人应当继续履行承诺。上诉人请求法院确认被上诉人不履行案涉承诺的行为违法并判令其履行承诺，属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉不当。请求二审撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。
被上诉人丁堰镇政府和皋南居委会辩称，1、上诉人提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。根�农村土地承包法规定，村民土地流转经营纠纷属于民事案件范围。2、上诉人提起诉讼依据的承诺书与省政府、市政府文件精神违背，属于无效承诺。上诉人要求被上诉人按承诺支付费用没有事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
张宏军等33人提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为,本案审查的重点在于：上诉人张宏军等人起诉要求确认被上诉人不履行案涉承诺的行为违法并判令其履行承诺，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。
从案涉承诺的相关内容来看，为加速工业项目建设进程，更好地发挥规划用地的产出效益，促进地方经济快速发展，需要使用上诉人张宏军等人所在村的部分村民的承包土地，丁堰镇政府对被用地的�民作出了承诺，将这些农民纳入社会保障体系，参照被征地农民的标准享受基本生活保障。该承诺具有行政管理的目的，属于行政允诺。当被用地农民接受政府的承诺，交出承包土地，即与政府之间形成行政允诺关系。虽然丁堰镇政府曾撤销了案涉承诺，但该撤销案涉承诺的决定因张宏军提起行政诉讼，已被法院撤销。现上诉人张宏军等人起诉要求确认被上诉人不履行案涉承诺的行为违法并判令其履行承诺，应当属于行政诉讼的受案范围。一审法院以上诉人张宏军等人所诉事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回其起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销。此外，根据本院《关于调整行政案件相对集中管辖和资源环境案件管辖的通知》规定，自2016年2月15日起，对如东县人民法院的管辖范围进行微调，如东县人民法院不再管辖如皋市行政区域内一审行政诉讼案件。如皋市行政区域内一审行政诉讼案件由海安县人民法院管辖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销如东县人民法院（2015）东行初字第00642号行政裁定；
二、指令海安县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 金保阳
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 王 蕾
附上诉人张宏军等33人名单：
上诉人（原审原告）张宏军。
上诉人（原审原告）冒玉田。
上诉人（原审原告）徐爱民。
上诉人（原�原告）蒋红梅。
上诉人（原审原告）张海欧。
上诉人（原审原告）纪根柏。
上诉人（原审原告）夏明华。
上诉人（原审原告）夏明中。
上诉人（原审原告）戴恒林。
上诉人（原审原告）卢进美。
上诉人（原审原告）施明仁。
上诉人（原审原告）许兰芳。
上诉人（原审原告）张建军。
上诉人（原审原告）徐有根。
上诉人（原审原告）肖金和。
上诉人（原审原告）冒继银。
上诉人（原审原告）冒玉才。
上诉人（原审原告）洪美凤。
上诉人（原审原告）沈国华。
上诉人（原审原告）陈步兰。
上诉人（原审原告）陈祥付。
上诉人（原审原告）冒有山。
上诉人（原审原告）戴建华。
上诉人（原审原告）张祖基。
上诉人（原审原告）张进山。
上诉人（原审原告）王爱娟。
上诉人（原审原告）戴建全。
上诉人（原审原告）陈秀兰。
上诉人（原审原告）冒有义。
上诉人（原审原告）丁国付。
上诉人（原审原告）徐正华。
上诉人（原审原告）薛梅兰。
上诉人（原审原告）徐玉梅。
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十八条�二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。