浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终353号
上诉人（原审原告）赵文雷，男，1979年4月7日出生，汉族，住乐清市。
上诉人（原审原告）ＸＸ娥，女，1957年4月28日出生，汉族，住乐清市。
上诉人（原审原告）赵荣喜，男，1951年11月20日出生，汉族，住乐清市。
上诉人（原审被告）乐清市公安局，住所地乐清市城南街道良港东路公安指挥中心大楼。
法定代表人蒋荣国，局长。
委托代理人林昌文，乐清市公安局民警。
被上诉人（原审第三人）黄信安，男，1958年8月19日出生，汉族，住乐清市。
委托代理人郑建，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑爱花，女，1955年1月22日出生，汉族，住乐清市。
上诉人赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜与上诉人乐清市公安局不履行治安行政处罚法定职责一案，双方均不服乐清市人民法院（2016）浙0382行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月14日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年5月26日19时38分，ＸＸ娥向乐清市公安局乐成派出所报案，称黄信安、郑爱花等人在其居住的乐成镇后所村红霞路68号门口，对其家人进行辱骂，干扰他人正常生活。乐成派出所受案后，于当日对ＸＸ娥丈夫赵荣喜进行调查询问，并于次日委托法医对ＸＸ娥的伤势程度进行鉴定。5月29日，乐成派出所派员对ＸＸ娥家房屋大门的受损状况进行检查，并委托乐清市价格认证中心对大门受损的价格进行鉴定，当日还对黄信安进行了调查询问。同年6月3日，乐清市公安局对ＸＸ娥进行调查询问，并调取了ＸＸ娥提供的伤势照片、监控视频资料及截图。6月4日，乐清市公安局向郑爱花发出传唤证。6月7日，向ＸＸ娥送达了鉴定意见为损伤程度未达到轻伤的鉴定意见通知书。6月24日，乐成派出所向乐清市公安局呈请办理延长办案期限手续获准。8月9日，乐清市公安局再次对黄信安进行询问，并履行了治安行政处罚告知义务。8月17日，乐清市公安局向证人郑某、陈某进行调查询问。8月27日，对ＸＸ娥之子赵文雷进行了调查询问。9月23日，乐清市公安局向ＸＸ娥送达了大门受损价格为180元的鉴定意见通知书。11月17日，乐清市公安局传唤郑辉奶到案并做了询问笔录。此后，乐清市公安局一直未对案件作出处理。赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜向原审法院提起行政诉讼后，乐清市公安局于2016年3月2日作出乐公行罚决字[2016]第10号行政处罚决定书，以构成其他寻衅滋事行为为由，对黄信安处以拘留十日的处罚。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，也应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理；为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限；对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。第一百四十四条规定，对违法行为事实清楚，证据确实充分，依法应当予以行政处罚，因违法行为人逃跑等原因无法履行告知义务的，公安机关可以采取公告方式予以告知。自公告之日起七日内，违法嫌疑人未提出申辩的，可以依法作出行政处罚决定。本案中，乐清市公安局受案经调查取证后，从2013年11月18日起至赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜提起行政诉讼时，尚未对ＸＸ娥报案所称的郑爱花有违法行为的事项作出明确的处理意见或答复，赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜请求判令乐清市公安局履行法定职责的理由成立，予以支持。但具体如何处置，系公安机关的职权范围。乐清市公安局对黄信安的治安行政处罚决定，系在受案二年八个月后的行政诉讼期间作出，应依法确认违法。郑爱花经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（三）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决：一、确认乐清市公安局于2016年3月2日作出乐公行罚决字[2016]第10号行政处罚决定书的行政行为违法。二、限乐清市公安局于判决生效后三十日内，对第三人郑爱花是否违反治安管理行为的事项履行法定职责。案件受理费50元，由乐清市公安局负担。
赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜与乐清市公安局均不服上述判决，向本院提起上诉。
赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜上诉称：一、至上诉人起诉前，乐清市公安局未对黄信安作出行政处罚已经构成行政不作为，但一审判决并未对此作出认定，也未确认行政不作为违法。虽然乐清市公安局在一审诉讼过程中作出了乐公行罚决字[2016]第10号行政处罚书，但对于其起诉前是否构成不作为，法院仍应作出认定。二、乐清市公安局作出的乐公行罚决字[2016]第10号行政处罚决定书，是起诉后作出的，该行政行为并未被起诉，原审法院作出违法确认，违反了不告不理原则。综上，请求：撤销原判，改判确认至上诉人起诉前，乐清市公安局未对黄信安作出行政处罚，已经构成行政不作为且违法。
对赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜的上诉，乐清市公安局答辩称：一、因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定，乐清市公安局已在履行法定职责，不存在不作为的行为。二、处罚决定书是根据赵文雷等人及原审法院的要求作出的，乐清市公安局已依法履行法定职责，不应确认行政处罚决定书违法。原审原告上诉理由不成立，请求驳回赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜的上诉请求。
对赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜的上诉，黄信安答辩称：黄信安并不存在违法行为，乐清市公安局对其作出的行政处罚是错误的。请求改判乐清市公安局对黄信安作出的行政处罚决定。
对赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜的上诉，郑爱花未作答辩。
乐清市公安局上诉称：一、原判不应确认乐清市公安局于2016年3月2日作出乐公行罚决字[2016]第10号行政处罚决定书的行政行为违法。首先，因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定，乐清市公安局已在履行法定职责，不存在不作为的行为；其次，该处罚决定书是根据赵文雷等人及原审法院的要求作出的，乐清市公安局已依法履行法定职责，不应确认行政处罚决定书违法。二、乐清市公安局已对郑爱花是否违反治安管理行为的事项积极履行法定职责。鉴于治安管理行为人郑爱花逃跑等客观原因，导致案件还在继续调查中，不存在行政不作为。原审判决乐清市公安局在三十日内对郑爱花是否违反治安管理行为的事项履行法定职责，于法无据。请求撤销原判，驳回赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜的诉讼请求。
对乐清市公安局的上诉，赵文雷、ＸＸ娥、赵荣喜答辩称：一、乐清市公安局称不存在行政不作为错误，本案起诉前，乐清市公安局一直未对黄信安、郑爱花作出行政处罚，其所称相关人员在逃，与事实不符。从2013年5月29日的监控视频可以看到，当时包括黄信安、郑爱花在内的5、6个人均被带到了派出所，但乐清市公安局没有查明他们的身份。二、黄信安和郑爱花等人从2013年5月25日至6月4日连续11天时间到赵文雷家闹事，每次均电话报警，除了5月29日乐清市公安局带走人之外，其他时间均没有予以理会。三、如乐清市公安局要处罚郑爱花，是可以抓住她的。郑爱花2014年春节前回过家，当时已将该信息告知乐清市公安局，但他们没有去抓人。事实上郑爱花等人作出的是一系列违法行为，不是单个行为，在有充分证据证明的情况下，完全可以作出处罚决定。因此，乐清市公安局所称行为人在逃无法作出处理，缺乏事实和法律依据。
对乐清市公安局的上诉，黄信安答辩称：处罚决定书应予撤销，原审判决确认违法错误，请求予以改判。
对乐清市公安局的上诉，郑爱花未作答辩。
各方当事人在二审审理期间均没有提供新的证据。
各方当事人在原审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。经审理，原审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，也应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。因此，公安机关负有保护公民人身及财产安全的职责。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条的规定，对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法做出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。2013年5月26日ＸＸ娥向乐清市公安局乐成派出所报案，称黄信安、郑爱花等人在其住所门口，对其家人进行辱骂，干扰他人正常生活。公安机关受案后，曾有过系列调查取证，但自2013年11月18日至本案起诉之日即2015年11月3日长达近二年的时间，没有继续就该案进行调查，也没有采取相应措施或作出处理决定，其行为违反了上述法律规定。乐清市公安局负有依法作出行政处理决定的义务而怠于履行法定职责，已构成行政不作为。乐清市公安局上诉称因治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定，由此上诉主张其不存在行政不作为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。原审判决乐清市公安局于判决生效后三十日内对郑爱花是否违反治安管理行为的事项履行法定职责，符合上述法律规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（三）项的规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认该行政行为违法。乐清市公安局在一审诉讼期间已对黄信安作出拘留十日的行政处罚决定，故判决其履行职责没有意义，应判决确认其行为违法。原审对乐清市公安局的不作为行为未作出违法确认不当，本院予以纠正。乐清市公安局于原审诉讼期间作出的行政处罚决定并非被诉行政行为，不属于本案审理范围。原审对该行政行为作出评判不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第113号行政判决第一项。
二、维持浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第113号行政判决第二项及诉讼费负担部分。
三、确认乐清市公安局未在法定期限内对黄信安是否违反治安管理行为的事项作出处理的行政行为违法。
本案二审受理费50元，由上诉人乐清市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一七年一月六日
书 记 员 李超超