新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）乌中民四初字第29号
原告：新疆汇三江房地产开发有限公司，住所地乌鲁木齐县。
法定代表人：王建山，该公司董事长。
委托代理人：张鹏，新疆汇三江房地产开发有限公司职员。
委托代理人：韩晓瑜，新疆汇三江房地产开发有限公司职员。
被告：乌鲁木齐县人民政府，住所地乌鲁木齐县。
法定代表人：李伟，该县县长。
委托代理人：赵艳，新疆金扬律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐县水西沟镇人民政府，住所地乌鲁木齐县。
法定代表人：沙庆福，该镇镇长。
委托代理人：杨蕾，新疆同泽律师事务所律师。
委托代理人：韩爱民，新疆同泽律师事务所律师。
原告新疆汇三江房地产开发有限公司（以下简称汇三江公司）与被告乌鲁木齐县人民政府（以下简称县政府）、乌鲁木齐县水西沟镇人民政府（以下简称水西沟镇政府）合同纠纷一案，本院于2015年1月15日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月2日公开开庭进行了审理。原告汇三江公司委托代理人张鹏、韩晓瑜，被告县政府的委托代理人赵艳，被告水西沟镇政府的委托代理人杨蕾、韩爱民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告汇三江公司诉称：2013年6月18日我公司与县政府签订承诺书，水西沟镇政府将水西沟镇东梁村范围内约300亩土地按每亩50万元的价格出让给我公司，该价格包含地上附着物拆迁补偿费、勘察规划设计、招投标、预算审计等费用。水西沟镇政府负责于2014年6月30日前统一拆迁完毕。合同签订后，我公司按约向水西沟镇政府支付土地出让金5000万元，但水西沟镇政府至今未完成土地拆迁工作，我公司才得知该土地不是国有储备地，不具备出让条件。我公司与水西沟镇政府的合同已无法履行，其无权收取土地出让金，经我公司多次催要，水西沟镇政府于2015年2月11日向我公司退还土地出让金500万元。因为我公司是将土地出让金交给县财政局，故县政府也应承担返还土地出让金的责任。我公司已起诉要求县政府、水西沟镇政府返还土地出让金4500万元，现起诉请求判令被告县政府、水西沟镇政府承担应返还的土地出让金4500万元的利息4129612.5元。
被告县政府答辩称：根据新疆维吾尔自治区财政厅关于“乡财县管乡用”的要求，县财政局按规定设立专用账户管理水西沟镇政府的账户，但具体工作仍由水西沟镇政府的人员负责，且按要求水西沟镇政府财政资金的所有权和使用权归水西沟镇政府。我方没有收取原告交纳的土地出让金，也不是涉案合同的当事人，我方不应承担返还土地出让金的责任，也不应承担相应的利息，请求法院驳回原告对我方的起诉。
被告水西沟镇政府答辩称：我方和原告签订的承诺书仅是意向性文件，不是正式的土地出让合同。原告未按约定足额交付宗地款，导致承诺书无法继续履行，现原告无权单方解除该承诺书，因此主张利息也没有依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2013年6月18日汇三江公司与水西沟镇政府签订承诺书，就水西沟镇东梁村范围内约300亩（按用地蓝线确定）的土地开发事宜进行协议，约定水西沟镇政府确定宗地出让金为50万元每亩（包括地上附着物拆迁补偿费、勘察规划设计、招投标、预算审计、新居水电暖配套设施费及县政府收益部分）。水西沟镇政府承诺在汇三江公司按时全额支付上述宗地款项的条件下，出让上述宗地给汇三江公司。但在汇三江公司资金足额支付前，如有两家或两家以上单位同时对该用地有开发建设意向，则采用“招、拍、挂”的方式出让供地。水西沟镇政府承诺该土地用途为商业和商业住宅用地，土地出让年限为50年。水西沟镇政府承诺项目用地之上的附着物，在汇三江公司按国家征迁安置补偿规定缴纳费用的前提下，由水西沟镇政府按照相关政策规定统一拆迁，于2014年6月30日前拆迁完毕。承诺书签订后，汇三江公司分别于2013年7月20日交纳500万元、2013年7月24日交纳500万元、2013年8月30日交纳1400万元、2013年11月19日交纳1000万元、2013年11月21日交纳800万元、2013年11月23日交纳200万元、2013年11月27日交纳100万元、2014年6月16日交纳500万元，共计向水西沟镇政府交纳5000万元。2014年10月23日汇三江公司向水西沟镇政府发出《关于水西沟镇东梁村办理土地出让手续的函》，称因涉案地块不属国有储备土地，不具备出让开发建设的条件，双方签订的承诺书不具备合法性，因合同目的不能实现，要求水西沟镇政府自收到该函当日即解除与其公司签订的合同性质的承诺书；要求水西沟镇政府收到函件后三日内给予答复，七日内退还预付款5000万元，并按银行同期贷款利率四倍支付利息1054.95万元。该函由水西沟镇镇长沙庆福予以签收。2015年2月11日水西沟镇政府向汇三江公司退还土地出让金500万元。
认定上述事实，有承诺书、新疆维吾尔自治区行政事业资金往来结算票据、农村信用合作社转账支票、关于水西沟镇东梁村办理土地出让手续的函、当事人陈述及庭审笔录附卷为证。
本院认为：《中华人民共和国物权法》第一百五十一条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。据此，集体所有的土地只允许集体经济组织为成员及组织自身生存所需要，才可将集体所有的土地直接作为建设用地使用，禁止集体所有的土地作为建设用地直接进入市场，违反该条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权通过出让、转让或者出租用于非农业建设的，其行为当属无效。本案中，水西沟镇政府与汇三江公司就水西沟镇东梁村范围内约300亩的土地开发事宜进行协商，水西沟镇政府确定宗地出让金为每亩50万元，并承诺该土地用途为商业和商业住宅用地，出让年限为50年。水西沟镇政府与汇三江公司的协议内容因违反了法律的禁止性、强制性规定，依照中华人民共和国合同法第五十二条的规定，当属无效协议。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，水西沟镇政府与汇三江公司签订的协议自始无效，水西沟镇政府收取汇三江公司土地出让金4500万元无事实及法律依据，应予返还，且应向汇三江公司支付占用土地出让金期间的利孳息损失，汇三江公司按银行同期贷款利率主张其利息损失并未违反法律规定，本院对其主张的合理部分依法予以支持。。“乡财县管乡用”是乡镇财政制度改革的一种管理方式，不能仅依据县政府开具了相应的收款凭证而认定县政府是收取土地出让金的主体，加之县政府不是承诺书的签订主体，故不应承担本案的民事责任。汇三江公司关于县政府应在本案中承担民事责任的诉讼请求不能成立，本院不予支持。汇三江公司与镇政府签订的承诺书中明确约定了双方当事人各自的权利义务，具有执行力，且对土地使用权转让合同中应当具备的主要条款均作了约定，故本院对镇政府主张该份承诺书实为意向性文件的抗辩理由不予采信。综上，依照《中华人民共和国物权法》第一百五十一条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、被告乌鲁木齐县水西沟镇人民政府支付原告新疆汇三江房地产开发有限公司利息损失3641627元（每月按4.875‰计息；2013年7月20日支付500万元，2013年7月20日-2015年1月22日计18个月3天，计441188元；2013年7月24日支付500万元，2013年7月24日-2015年1月22日计17个月29天，计437938元；2013年8月30日支付1400万元，2013年8月30日-2015年1月22日计16个月23天，计1144325元；2013年11月19日支付1000万元，2013年11月19日-2015年1月22日计14个月4天，计689000元；2013年11月21日支付800万元，2013年11月21日-2015年1月22日计14个月2天，计548600元；2013年11月23日支付200万元，2013年11月23日-2015年1月22日计14个月，计136500元；2013年11月27日支付100万元，2013年11月27日-2015年1月22日计13个月27天，计67763元；2014年6月16日支付500万元，2014年6月16日-2015年1月22日计7个月7天，计176313元）；
二、驳回原告新疆汇三江房地产开发有限公司要求乌鲁木齐县人民政府支付利息损失的诉讼请求。
上述被告乌鲁木齐县水西沟镇人民政府应支付原告新疆汇三江房地产开发有限公司款项合计3641627元，限被告乌鲁木齐县水西沟镇人民政府于本判决生效之日起十日内付清，逾期则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费39836.90元（原告新疆汇三江房地产开发有限公司已预交），由原告新疆汇三江房地产开发有限公司负担4780.43元，由被告乌鲁木齐县水西沟镇人民政府负担35056.47元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本和预交二审案件受理费，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院（如上诉期满后七日内，仍未交纳二审案件受理费，按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈 映 红
代理审判员 柳燕人民陪审员赵美荣
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 刘 青