辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）辽行抗字第3号
抗诉机关：辽宁省人民检察院。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：赵阳，市长。
委托代理人：张建，辽宁恒生律师事务所律师。
委托代理人：周新德，瓦房店市国土资源局工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：徐立海，男，1953年4月3日出生，汉族，农民，住址瓦房店市。
委托代理人：徐立军，男，1962年2月20日出生，汉族，农民，住址瓦房店市。
被申请人（一、二审第三人）：瓦房店市杨家满族乡台后村民委员会，住所地瓦房店市杨家满族乡。
负责人：姜海，该村委会书记兼主任。
一审第三人、二审上诉人：仲芳，女，1971年10月6日出生，汉族，教师，住址瓦房店市。
委托代理人：刘斌，辽宁翊鼎律师事务所律师。
委托代理人：吴忠军，男，1968年5月25日出生，汉族，大连市国家安全局工作人员，住址瓦房店市。
原审原告徐立海诉瓦房店市人民政府颁发国有土地使用权证一案，普兰店市法院于2008年1月23日作出（2008）普行初字第4号行政判决，撤销被诉的颁发国有土地使用权证行为。原审被告市政府和原审第三人仲芳均不服，向大连市中级法院提出上诉。大连市中级法院于2009年6月9日作出（2008）大行终字第132号行政判决，撤销原判，驳回原告徐立海的诉讼请求。原审原告徐立海不服，向大连市中级法院提出申诉，大连市中级法院于2012年12月25日作出（2010）大立二行监字第19号行政裁定，再审本案。大连市中级法院于2013年6月6日作出（2013）大审行终再字第6号行政判决，撤销原二审判决，维持原一审判决。原审被告市政府不服，向大连市人民检察院提出申诉，大连市人民检察院经审查决定提请辽宁省人民检察院抗诉。辽宁省人民检察院于2014年1月13日作出辽检行抗字（2014）1号行政抗诉书。本院于2014年3月5日作出（2014）辽立一行抗字第1号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。辽宁省人民检察院检察员刘洪、赵宇，市政府的委托代理人周新德、张建，徐立海的委托代理人徐立军，仲芳的委托代理人刘斌、吴忠军，瓦房店市杨家满族乡台后村民委员会的负责人姜海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审法院认定以下事实：1974年瓦房店市杨家第二建筑工程队（以下简称杨家二建）建厂房占用台后村土地16.4亩，当时未办理征用手续。1986年11月20日，杨家二建向瓦房店市土地局提出申请，要求补办征（占）土地手续，经台后村、杨家乡政府同意，于1987年7月30日报市土地局审批，市土地局于1987年11月25日作出瓦政土字（1987）第113号征用土地批复，同意杨家二建补办征地手续。批复下发后不久，杨家二建因经营管理不善解体，未补办征地手续，未实际履行征地事宜。1991年杨家乡政府与瓦房店市物资局联合投资共建城乡结合型企业瓦房店市铁合金厂，1993年转为大连世鑫铁合金有限公司，双方签订了股权协议书，杨家乡政府以杨家二建占用台后村的16.4亩土地作为出资投入，合资期限为11年，合资到期后，如需延续，所需土地与台后村协商后有偿使用，否则所用土地无条件退还台后村。由于世鑫公司拖欠瓦房店市工商银行欠款，瓦房店市法院（2001）瓦经初字第1386号民事判决已发生法律效力，经拍卖仲芳以289000元的最高价格竞得世鑫公司位于杨家乡台后村捣制房屋，建筑面积为169.36平方米，房照号为瓦农房执字第5000514—5000522号。杨家乡政府将其在世鑫公司中所持的24.5%股份作价人民币50000元，一次性转让给徐立海，世鑫公司所使用土地按瓦房店市物资局与杨家乡政府1993年11月10日所签订协议，由杨家乡政府无偿提供给徐立海使用至2005年10月1日止。2005年1月20日，徐立海与台后村签订了土地承包合同，因原世鑫公司于2004年10月合同期满，并未延续，其所占用土地归还给该村，经协商后台后村将原世鑫公司占用的土地有偿承包给徐立海经营使用，承包期为10年（2005年1月30日至2015年1月30日），徐立海每年向村里缴纳承包金。2005年10月19日，台后村向瓦房店市法院提起行政诉讼，要求撤销瓦房店市规划局于1998年3月4日向世鑫公司颁发的瓦农房执字第5000515—5000522号房产执照，瓦房店市法院于2006年1月6日作出（2005）瓦行初字第56号行政判决，撤销上述八份房产执照。2006年3月20日，台后村向瓦房店市国土资源局提出申请，要求拆除世鑫公司用地期间违法建筑房屋。2006年3月21日，仲芳向瓦房店市国土资源局提出用地申请，要求办理其通过拍卖方式购得世鑫公司厂房的土地面积10939平方米的土地使用权证。2006年9月15日，仲芳与瓦房店市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并交纳了土地出让金、税费。2006年10月10日，瓦房店市政府作出瓦政地字（2006）第182号《关于向仲芳出让国有土地使用权的批复》。2006年10月19日，瓦房店市政府向仲芳颁发了瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证。徐立海于2007年4月29日向瓦房店市法院提起行政诉讼，要求撤销瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证。
原一审法院认为，瓦房店市政府依法有权颁发国有土地使用权证和集体土地使用权证，但应依事实和法律颁发。本案瓦房店市政府为仲芳颁发的瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证，其所征用的土地系国有土地转让，与事实不符。经查实，瓦政土字（1987）第113号征用土地批复中争议的土地系原杨家二建建厂房用地16.4亩，杨家二建曾向瓦房店市土地局申请补办征地手续，瓦房店市土地局同意补办手续，但由于原杨家二建随后解体，没有实际补办征地手续，且征（占）用地认定书无市级审批意见，该征用土地批件未产生法律效力。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，而原杨家二建未向台后村缴纳任何征地补偿费。该争议的土地仍然是台后村集体土地。瓦房店市政府依据瓦政土字（1987）第113号征用土地批复证向仲芳颁发瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证，证据不足，应予撤销。故判决撤销被诉的瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证。
原二审法院认定以下事实：1974年杨家二建因建厂房占用台后村土地16.4亩，当时未办理征用土地手续。1986年11月20日，杨家二建向瓦房店市土地管理局提出补办征用土地申请。经台后村、杨家乡政府同意，于1987年7月报瓦房店市土地管理局审批，市土地管理局于1987年11月25日作出瓦政土字（1987）第113号征用土地批复证。据1993年11月10日杨家乡政府与瓦房店市物资局协议，瓦房店市铁合金厂与香港三湘金属矿产有限公司联合投资建立中外合资大连世鑫铁合金有限公司（该公司使用的上述土地由杨家乡政府作为出资投入）。又据2005年4月30日瓦房店市法院（2005）瓦民合执字第74号民事裁定书，世鑫公司位于台后村的房照号为瓦农房执字第5000514—5000522号捣制房归仲芳所有。2006年3月21日，仲芳向瓦房店市国土资源局提出用地申请，要求办理其通过拍卖方式购得世鑫公司房屋所占用的10939平方米土地的使用权证。2006年3月27日，经原土地使用单位杨家乡政府盖章确认，瓦房店市国土资源局同意向仲芳以协议出让方式出让上述土地。同年9月15日，仲芳与瓦房店市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并交纳了土地出让金、土地契税等。同年10月10日，瓦房店市政府作出瓦政地字（2006）第182号《关于向仲芳出让国有土地使用权的批复》，同意将杨家乡政府所属企业原世鑫公司使用的10939平方米国有土地使用权收回并出让给仲芳，继续作为工业项目用地使用，出让年限50年。同年10月19日，瓦房店市政府向仲芳颁发了瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证。另查，据2002年10月18日徐立海与杨家乡政府签订协议和2005年1月20日徐立海与台后村签订的土地承包合同，徐立海实际使用案涉土地。又查，台后村不服瓦房店市政府向仲芳颁发的瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证，向法院提起行政诉讼，后又撤回起诉，法院裁定准许。
原二审法院认为，徐立海作为案涉土地的实际使用权人，与被诉的土地登记行为有法律上的利害关系，其对土地登记行为不服，可以提起行政诉讼。瓦房店市政府关于徐立海不具备提起行政诉讼原告资格的理由不成立，不予支持。本案审查的对象是颁发国有土地使用权证的土地登记行为，并非对案涉土地是集体所有还是国家所有进行确权的土地权属确认行为。台后村如认为案涉土地所有权有争议，可以向有权机关申请确权，而原审直接认为案涉土地是台后村集体土地的观点不当。台后村已对瓦房店市政府颁发的瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证行为提起过行政诉讼，后又申请撤回起诉，法院已裁定准许。原瓦房店市土地管理局于1987年11月25日作出的瓦政土字（1987）第113号征用土地批复证未经有权机关撤销，应视为是有效批复。据此，瓦房店市政府于2006年10月作出瓦政地字（2006）第182号《关于向仲芳出让国有土地使用权的批复》中，将国有土地从世鑫公司收回出让给仲芳，并无不妥。原审认为根据《土地管理法》第四十七条规定，杨家二建未向台后村缴纳征地补偿费，进而认为争议土地仍是台后村集体土地的观点错误，应当纠正。瓦房店市政府为仲芳颁发瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予支持，原审判决撤销错误。故判决撤销原一审判决，驳回原告徐立海的诉讼请求。
原再审法院与原二审法院认定的事实一致。另查，2005年10月19日，台后村向瓦房店市法院提起行政诉讼，要求撤销瓦房店市规划局于1998年3月4日向世鑫公司颁发的瓦农房执字第5000515—5000522号房产执照，瓦房店市法院于2006年1月6日作出（2005）瓦行初字第56号行政判决，撤销上述八份房产执照。
原再审法院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。徐立海依据其于2002年10月18日与杨家乡政府签订的协议、2005年1月20日与台后村委会签订的土地承包合同，对案涉土地已实际进行了经营使用。徐立海作为案涉土地的实际使用人，与瓦房店市政府向仲芳颁发国有土地使用权证的行政行为具有法律上的直接利害关系，有权提起行政诉讼，对瓦房店市政府的此项上诉请求不予支持。瓦房店市政府于2006年10月19日向仲芳颁发瓦国用字（2006）第342号国有土地使用权证的行为违法，应予撤销。具体理由如下：1、仲芳通过拍卖取得的原世鑫公司所有的房证号为瓦农房执字第5000515号—5000522号房屋后，并未办理相应的产权登记手续，而上述八套房屋的房产执照已于2006年1月6日因台后村委会提起的房屋登记行政确认一案，被瓦房店市法院作出的（2005）瓦行初字第56号行政判决予以撤销。瓦房店市政府和仲芳现均无证据证明颁证时案涉土地上的房屋合法存在。2、案涉土地使用权属于台后村委会集体所有，瓦政土字（1987）第113号征用土地批复证、补办征（占）用土地审批单、征（占）用土地认定书等批件于1987年作出，征地单位是原杨家二建，申请厂房用地16.4亩。依据1986年《土地管理法》第二十五条和辽宁省关于实施土地管理法的相关规定，征用耕地三亩以下、其他土地十亩以下的，由县级以下人民政府批准。大连市政府审批权限是耕地二十亩或菜地五亩以下，其他土地三十亩以下。而上述批件中所需的审批手续在当时并未继续上报主管部门审批，亦未支付相应的安置补偿费用。瓦房店市政府应当知悉颁发土地使用权证所需的审批手续和审批权限等，在上述批件未发生法律效力、案涉土地性质未变更为工业用地的情况下，仍然沿用上述未生效的批件为仲芳办理土地使用权证的行为明显违反法律规定。3、上述八份房产执照被依法撤销后，台后村委会于2006年3月20日向瓦房店市国土资源局申请拆除上述房屋，仲芳以其以拍卖方式购买了上述房屋为由，于2006年3月21日向瓦房店市国土资源局提出用地申请，要求办理土地手续。瓦房店市政府在明知房产执照已被撤销，案涉土地的相关批件并未完成审批手续、案涉土地存在争议的情况下，仍然为仲芳颁发土地使用权证的行为明显不妥。综上，瓦房店市政府和仲芳的上诉请求缺乏事实和法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。故判决：撤销原二审判决，维持原一审判决。
辽宁省人民检察院抗诉称：徐立海针对瓦房店市政府向仲芳颁发国有土地使用证的行政行为提起诉讼，非确权之诉，原再审判决直接确认涉案土地所有权的归属不妥，属于适用法律不当。
瓦房店市政府申请再审称：1、涉案土地于1987年已经被征为国有；2、113号征地批复已经超过最长时效，原再审法院审查认定无效错误；3、原再审法院越权认定涉案土地为集体土地错误；4、仲芳持有的房屋所有权证仍然有效。请求撤销原再审判决，维持原二审判决。
徐立海答辩称：案涉土地没有被依法征为国有，本案不是土地争议案件，而是土地侵权案件或土地违法案件，不是政府处理的范围，辽宁省人民检察院抗诉错误，原再审判决正确，请求予以维持。
仲芳述称：同意瓦房店市政府的请求，另作如下补充：1、徐立海和村委会签订的承包合同未经三分之二以上村民代表同意，是无效合同，其与涉案土地的颁证行为没有法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告主体资格；2、原审判决认定徐立海实际使用涉案土地的事实错误，2005年涉案土地和房屋就已经交给仲芳；3、县级以上人民政府有权对案涉土地补办征地手续，原审判决以司法权干预行政权。请求撤销原再审判决，维持原二审判决。
村委会没有陈述意见。
本院经审理查明，原再审法院认定事实正确。
另查明，2007年6月12日，瓦房店市政府为仲芳涉案土地上的房屋分别颁发了瓦房执字第5007778—5007783、5007785、5007786号房产执照。
本院认为，本案的焦点问题有两个：一是徐立海是否具有原告主体资格；二是涉案土地在1987年是否已经征为国有。
关于第一个焦点问题，徐立海向原审法院提交的用以证明其实际使用涉案土地的主要证据有转让股份协议和土地承包合同，其在本次庭审中主张于2002年秋和2003年春两次在涉案土地上栽种果树，果树被砍后曾经向公安机关报警，且涉案土地上确实留有果树树根，原审法院据此认定徐立海为涉案土地的实际使用人，并以此为由认定其具备本案原告资格并无不当。瓦房店市政府和仲芳主张徐立海不具备原告资格的理由不能成立，对其该项请求不予支持。
关于第二个焦点问题，瓦房店市政府向原二审法院提供了瓦政土字（1987）第69、110、113、114、124、217、231、245号补办征地手续的申请及批复，用以证明涉案土地在1987年已经征为国有。从上述补办征地手续的申请和批复材料可以看出，在土地管理法实施之初，瓦房店市政府确实授权土地管理部门针对清查出的非农建设用地补办了大量的征地批复。上述补办手续中的征（占）用土地认定书上均有村委会、乡镇政府签字盖章同意，征用土地批复证上记载批准机关一栏均盖的瓦房店市土地管理局的公章，并抄报大连市土地管理局，抄送相应的乡政府及村委会。涉案土地的征用土地批复证为113号，原再审判决认为根据当时的法律、法规的相关规定，涉案土地应由大连市政府补办征地手续。徐立海也主张113号批复系越权作出，按照当时的规定应当由县级政府审批，瓦房店市土地管理局没有审批权限。对此，本院认为，瓦政土字（1987）113号批复自作出时起至徐立海起诉时止已有20年之久，1987年成批补办的征地批复中都是由瓦房店市土地管理局在批准机关一栏内盖章，应视为瓦房店市政府授权瓦房店市土地管理局进行审批。台后村委会于2008年3月10日向原审法院出具的证明记载：“经调查了解当时补办征地手续时，已给村里物资补偿，且经政府审批，我村现在无异议。”虽然杨家二建在113号批复作出后即解体，涉案土地于1993年开始由台后村、杨家乡实际使用，但这不能改变涉案土地已经被征为国有的事实。对于土地管理法实施之初作出的补办征地批复的效力问题，应当本着尊重历史、面对现实的原则进行认定，原再审法院完全不考虑补办征地手续之时的历史因素和客观情况，以审批越权、未经补偿为由认定113号补办征地批复无效显然不适当。原二审判决认为113号批复在未经有权机关予以撤销的情况下，应视为有效的观点正确。原再审判决否定113号批复的效力，进而认定涉案土地性质为集体所有的观点不当。由于涉案土地于1987年已通过补办征地手续的方式征为国有，仲芳通过司法拍卖程序取得涉案土地上的房屋所有权，根据地随房走的原则，瓦房店市政府将涉案土地出让给仲芳使用并无不当。本案中，瓦房店市政府在仲芳已经依法与土地管理部门签订出让合同，并足额支付土地出让金、契税的情况下，向其颁发涉案土地的国有土地使用权证符合法律规定，并无不当。
综上所述，原再审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销大连市中级法院于2013年6月6日作出（2013）大审行终再字第6号行政判决；
二、维持大连市中级法院于2009年6月9日作出（2008）大行终字第132号行政判决。
一、二审案件受理费共计100元由被申请人徐立海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于长苓
审 判 员 曹丽华
代理审判员 李 蕊
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 陈 默