湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行初4号
原告韶山市杨林乡云源采石场。
经营者伍文领，男，1959年10月28日出生，汉族，湖南省韶山市人。
委托代理人胡军辉，男，1976年3月27日出生，汉族，湖南省娄底市人，韶山市杨林乡云源采石场法律顾问，代理权限为特别授权。
委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告韶山市人民政府，住所地湖南省韶山市清溪镇英雄路行政中心。
法定代表人段伟长，市长。
委托代理人严春，男，1980年1月26日出生，汉族，湖南省炎陵县人，韶山市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人李世江，男，1967年11月29日出生，汉族，湖南省韶山市人，韶山市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
被告韶山市国土资源局，住所地湖南省韶山市枣园路14号。
法定代表人粟先，局长。
委托代理人李世江，男，1967年11月29日出生，汉族，湖南省韶山市人，韶山市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
第三人庞文军，男，1941年11月14日出生，汉族，湖南省韶山市人。
委托代理人庞勇智，男，1964年11月11日出生，汉族，湖南省韶山市人，系第三人庞文军之子，代理权限为特别授权。
第三人钟新平，男，1966年12月27日出生，汉族，湖南省韶山市人。
第三人肖万红，男，1970年10月20日出生，汉族，湖南省韶山市人。
第三人肖东球（又名肖正），男，1969年10月27日出生，汉族，湖南省韶山市人。
委托代理人肖汞，男，1993年3月6日出生，汉族，湖南省韶山市人，系第三人肖东球之子，代理权限为特别授权。
原告韶山市杨林乡云源采石场因与被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局、第三人庞文军、第三人钟新平、第三人肖万红、第三人肖东球行政补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月25日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本等材料。本院依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。原告韶山市杨林乡云源采石场的经营者伍文领及其委托代理人胡军辉、饶汝啸、被告韶山市人民政府的委托代理人严春、李世江、被告韶山市国土资源局的出庭负责人赵铁群、委托代理人李世江、第三人庞文军及其委托代理人庞勇智、第三人钟新平、第三人肖万红、第三人肖东球的委托代理人肖汞到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经湖南省高级人民法院（2016）行延字第139号文件批准延期审理三个月，现已审理终结。
原告韶山市杨林乡云源采石场诉称，2009年8月，因韶山市作为风景名胜和名人旅游区需达到景观环境的要求，被告韶山市人民政府责令原告韶山市杨林乡云源采石场关停伍家矿区，强行安置到湘丰矿区异地开采作业，被告韶山市国土资源局具体实施了相关行政行为，两被告未给原告任何行政补偿。由于被告韶山市人民政府强行置换的矿区（湘丰矿区）地质条件较差，矿石品质达不到要求，原告经过多年的建设期仍不能正常生产，长期处于停业状态，造成了巨大的经济损失，原告多次口头向被告韶山市人民政府及相关职能部门反映，一直未得到妥善解决。被告韶山市国土资源局曾依据2014年4月30日所作《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》口头向原告作出补偿200余万元的承诺，因补偿标准过低，原告没有同意。2015年8月2日，原告向被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局邮寄《请求韶山市政府、国土局自行纠正错误的报告》，要求两被告补偿相关损失未果。2015年11月13日，原告再次向两被告邮寄《行政补偿申请书》，要求两被告补偿原告经济损失18887870元及利息，但两被告亦未对原告的损失进行补偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）规定：“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的（即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项），一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请。行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”综上所述，两被告应对其所作行政行为给原告造成的损失给予补偿，因两被告在规定期限内未对原告提出的行政补偿申请进行答复，故原告向法院提起行政诉讼，请求：1、依法判令两被告补偿原告经济损失18887870元及利息（利息自被告作出关停行政行为之日起至补偿款实际支付之日止，按照同期银行贷款利率两倍计算）；2、依法判令两被告承担本案诉讼费用。
原告韶山市杨林乡云源采石场向本院提交了以下证据：
1、韶山市杨林乡云源采石场营业执照、组织机构代码证、采矿许可证、法定代表人身份证，拟证明原告的主体资格。
2、原韶山市杨林乡云源采石场营业执照、组织机构代码证、安全生产许可证、采矿许可证，拟证明原告在被告关停矿山、责令置换矿区异地开采时证照齐全。
3、韶山市国土资源局关于杨林云源采石场申请调整矿区的情况汇报。
4、关于云源采石场请求调界、恢复生产的报告。
5、肖善超出具的证明。
6、关于韶山市云源采石场石灰岩矿调整矿区开采范围及标高的说明。
7、证人刘家海、伍富强、伍华的证人证言。
证据3—7拟证明：①、原告伍家矿区被强行关闭的事实；②、原告被置换到湘丰矿区进行异地采矿的事实。
8、韶山市杨林乡云源采石场（石灰岩矿）现场勘查意见，拟证明被告置换给原告的湘丰矿区因岩石结构极不稳定等原因，被专家认定为不具有开采价值，应予关闭。
9、《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》，拟证明被告曾依据该文件口头与原告协议补偿事宜，但原告不同意按该文件制定的标准进行补偿。
10、《请求韶山市政府、国土局自行纠正错误的报告》及EMS邮寄详单。
11、《行政补偿申请书》及EMS邮寄详单。
证据10—11拟证明原告依法向两被告提出过行政补偿申请，被告未予答复。
12、湘国评字（2015）第052号报告书，拟证明：①、原告因伍家矿区被关闭遭受损失13705470元；②、原告因被置换的湘丰矿区不具有开采价值而遭受损失5182400元。
13、执行和解协议书和协调记录，拟证明原告采石场股东之间进行清算，采石场所有权利由伍文领承担。
被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局辩称：一、被告韶山市人民政府没有对原告实施责令关停的行政行为，被告韶山市国土资源局也没有实施关停的相关行政行为。原告在2010年5月8日《韶山市云源采石场关于请求变更采石区的报告》中写道：“本场自2007年8月投产，因受长花灰韶旅游高等级公路停工影响，各类产品销售受限，亏损严重，迫使股东扩大投入，截至2010年3月我场累计投资700万元。为了寻求企业生存与发展，一方面我场四处勘察，一方面组织人力物力将原采石区恢复植被。今年三月拟定在云源村湘丰组境内开辟新址。变更采石场后我场年生产能力有望突破50,000吨，可为即将动工的长韶娄高速就地提供石材货源，一举扭转我场连年亏损局面，并能为当地财税，农民工就业做出一定的贡献。基于以上实际情况，我场向政府提出2点请求：（1）、请求批准我场变更采石场至云源村湘丰境内。后来在2010年韶山国土、林业、环保、公安、安监等部门同意了原告变更采石区的请求。……”由此可见，是原告自愿关停伍家矿区并变更到湘丰矿区。二、韶山市安全生产监督管理局在2012年5月4日现场检查原告单位时，发现其有违法违规行为和安全事故隐患，故于2012年5月7日向原告下达了《现场处理措施决定书》，要求原告立即停产整顿，原告采石矿区一直停产整顿至今，与两被告无关。三、据原告所述，原告知道涉及伍家矿区的关停是在2009年8月，涉及湘丰矿区的时间是2010年7月，而其至今才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。另外，根据《国家赔偿法》第三十二条的规定，申请行政赔偿的诉讼时效也只有两年，本案也超过了两年行政赔偿时效。四、2015年4月10日，原告起草了《关于云源采石场调界恢复生产报告》，该报告主要内容是向相关部门反映原告生产经营过程中的遗留问题，属于信访件，应当按照信访条例处理，因此2015年4月20日有关领导在该报告上签署“请各职能部门研究，依程序支持”的意见，不属于行政许可申请。2015年10月14日，原告又寄送了《撤回采石场调界申请告知函》，说明其放弃了向两被告的索赔要求。五、原告没有在2014年期间向两被告口头反映补偿问题，被告韶山市国土资源局也没有做出补偿其两百余万元的承诺。六、原告提供的评估报告主体及程序不合法，应不予认可。七、原告韶山市杨林乡云源采石场的营业执照在2013年—2015年均没有进行年检年报，2016年该营业执照已过有效期，其组织机构代码证于2015年7月9日到期，其安全生产许可证于2010年7月3日到期，因此韶山市杨林乡云源采石场不是本案适格原告，应以其合伙人个人名义起诉，故请求法院依法驳回原告的起诉。
被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局向本院提交了以下证据：
1、韶山市云源采石场关于请求变更采石区的报告、韶山市新开矿山会签单、采矿许可证两份、会议纪要，拟证明：①、原告在2009年8月自愿关停伍家矿区，2010年5月原告自愿另择新址湘丰矿区开采；②、韶山市人民政府没有对原告实施责令关停的行政行为，韶山市国土资源局也没有对其实施关停的相关行政行为；③、已过诉讼时效。
2、关于云源采石场变更红线恢复生产的请求报告、关于变更开采方式请求报告、采矿权变更申请登记书，拟证明：①、从2010年起，原告自愿另择新址湘丰矿区开采；②、已过诉讼时效。
3、关于非煤矿山专项整顿的会议纪要、四家非煤矿山关闭补偿金额明细表，拟证明韶山市人民政府在2014年没有向原告作出补偿200余万元的承诺，只对韶山市运仓采石场、俊强采石场、韶新采石场、杨林清沟采石场，外环线以内的四家非煤矿山作出补偿。
4、韶山市安全生产监督管理局现场处理措施决定书、现场检查记录、照片、关于杨林云源采石场申请火工产品用于整改的函，拟证明：①、韶山市安全生产监督管理局早在2012年就对原告下达了停产整顿的决定，其至今不能正常生产与两被告无关，并不是原告起诉状中所称的“由于被告韶山市人民政府强行置换的矿区（湘丰矿区）地质条件差，矿石品质达不到要求，韶山市杨林云源采石场经过多年的建设期仍不能正常生产，长期处于停业状态”；②、该决定已生效，原告起诉补偿已超过起诉期限。
5、关于云源采石场请求调界、恢复生产的报告，拟证明2009年原告自愿从伍家矿区搬迁至湘丰矿区，到2015年3月止原告没有向两被告提出过行政补偿，现在起诉已超过起诉期限。
6、照片，拟证明：①、碎石场不属于采石场，不在补偿范围之内；②、原告的湘丰矿区已被韶山市安全生产监督管理局下达了停产整顿决定，现仍停产关闭，不属于补偿范围；③、原告的伍家矿区现仍有水土流失现象，已停止生产，需要采取恢复绿化治理措施，不属于补偿范围；④、地质勘探费是原告自愿花费的，与补偿无关。
7、民事判决书、合伙协议书、经营异常状态的证明，拟证明：①、原告是普通合伙企业，不是个体工商户；②、原告合伙人庞文军、伍文领、钟新平、肖万红、肖东球与本案有直接利害关系，应追加为当事人参加诉讼；③、原告在2013年、2014年、2015年期间未在工商部门进行年检、年报，无诉讼主体资格。
第三人庞文军述称：一、本案原告起诉两被告要求补偿经济损失及利息的请求证据充分、适用法律正确。二、第三人作为原告的股东与本案处理有法律上的利害关系，两被告补偿给原告的经济损失属于股东共同所有。三、《执行和解协议》列明了采石场的资产及负债，由股东之一伍文领采取承包方式处理采石场的存货、资产变现、债权债务等问题，两被告对原告的补偿没有列入采石场资产，该款项属于采石场待处理资产。如果两被告对原告进行补偿，其金额应先偿还法院已判决或各股东共同确认的采石场对外债务，剩余部分则按各股东的股本比例分配。四、本案没有超过起诉期限。
第三人庞文军向本院提交了以下证据：
1、合伙协议书，拟证明肖正、庞文军、钟新平系韶山杨林云源采石场的合伙人。
2、韶山市人民法院民事判决书，拟证明伍文领、肖正、庞文军、钟新平是合伙人，两被告若要补偿给原告，合伙人也有权得到一部分补偿。
第三人钟新平、肖万红、肖东球同意第三人庞文军的陈述意见，没有向本院提交证据。
经庭审质证，被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局对原告韶山市杨林乡云源采石场提供的证据发表质证意见如下：对证据1中原告营业执照的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，原告在2012年-2015年期间没有进行年检年报，该营业执照已过有效期限；对组织机构代码证的真实性、合法性、关联性均有异议；对采矿许可证的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告系自愿申请到湘丰矿区，该份证据达不到原告的证明目的；对法定代表人身份证的关联性有异议，本案原告无诉讼主体资格，应以合伙人的个人名义起诉；对证据2均不予认可，达不到原告的证明目的；对证据3的真实性、关联性有异议，达不到原告的证明目的；对证据4、5、6、8、9的真实性、合法性、关联性均有异议，达不到原告的证明目的；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，原告是自愿进行置换，且证人未出庭作证，不符合证据规则的相关规定；对证据10、11恰恰可以说明原告提出补偿申请已超过法定起诉期限；对证据12的真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据不具有法律效力，且原告的设备设施等均由其自行管理，不存在由两被告对其进行补偿；对证据13的真实性无异议，对关联性有异议，该份证据进一步证实了原告诉讼主体不适格。
第三人庞文军对原告韶山市杨林乡云源采石场提供的证据发表质证意见如下：对证据1-12的真实性、合法性、关联性无异议，证明了两被告在2009年强行关闭原告矿山并强制要求置换矿区的事实；对证据13中执行和解协议的真实性无异议，虽然股东一致同意伍文领采取承包方式处理采石场问题，但今后可能发生的政府对采石场的补偿没有列入协议中采石场的资产之列，且采石场资产价值未经过评估程序，是股东商量的结果，目前几名股东的权益没有转让给伍文领，政府对采石场的补偿不属于伍文领个人所有；对协调记录的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，协议达成后原告没有按约履行，未归还第三人庞文军借款。
第三人钟新平、肖万红、肖东球同意第三人庞文军对原告韶山市杨林乡云源采石场提供证据所发表的质证意见。
原告韶山市杨林乡云源采石场对被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局提供的证据发表质证意见如下：对证据1中韶山市云源采石场关于请求变更采石区报告的真实性、关联性、合法性无异议，但达不到两被告的证明目的，相反该报告证明两被告作出了关闭原告矿区的行政行为；对韶山市新开矿山会签单的真实性、关联性、合法性无异议，但达不到两被告的证明目的；对采矿许可证的真实性、关联性、合法性无异议，该份证据恰恰可以证明两被告关闭原告伍家矿区时原告的采矿许可证是合法有效的，两被告的行为导致原告在采矿许可证有效期内无法进行正常开采；对会议纪要的真实性、合法性、关联性无异议，证明两被告关停原告伍家矿区后为原告办理了强行置换新矿区的手续；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到两被告的证明目的，该组证据明确记载原告于2009年为积极响应韶山市人民政府的指示，在无任何补偿情况下进行了矿区搬迁，两被告作出了关停原告矿区的行政行为；对证据3的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，2014年的政策不能调整2009年的行政行为；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该组证据与2009年两被告对原告作出的关停行政行为无关；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到两被告的证明目的，该份证据证明两被告对原告作出了关停行为，并有云源村委会和杨林乡政府加盖公章予以佐证；对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到两被告的证明目的，该组照片不能证明2009年原告伍家矿区被关停时的状况，原告伍家矿区没有独立的碎石场，碎石场地与采石生产是不能分割的；对证据7中民事判决书的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到两被告的证明目的，该份证据恰恰证明两被告对原告作出了关停和强行置换矿区的行为；对合伙协议书的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该份证据只能反映云源采石场内部股东经济关系，与原告提起的补偿诉讼无关，云源采石场作为个体工商户依法有权以自己名义提起诉讼；对经营异常状态证明的真实性、合法性、关联性均有异议，达不到两被告的证明目的。
第三人庞文军、钟新平、肖万红、肖东球同意原告韶山市杨林乡云源采石场对被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局提供证据所发表的质证意见，但认为虽然营业执照在伍文领名下，但几名股东签订了合伙协议书，且2013年韶山市人民法院作出的判决中确认了云源采石场是几名合伙人共同出资经营的企业，不属于伍文领个人所有。
原告韶山市杨林乡云源采石场对第三人庞文军提供的证据发表质证意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，达不到第三人庞文军的证明目的，且该协议已被执行和解协议所变更；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到第三人庞文军的证明目的。
被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局对第三人庞文军提供的证据发表质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。
第三人钟新平、肖万红、肖东球对第三人庞文军提供的证据发表质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。
本院经合议庭评议对上述证据认证如下：对原告韶山市杨林乡云源采石场提供证据1、2、3的真实性、合法性、关联性予以认可，作为本案认定事实的依据；对证据4、6、9、12的真实性予以认可，但认为达不到原告的证明目的；对证据5、7，因证人未出庭作证，认为不符合行政证据规则的相关规定，故不予认定；对证据8，因原告未提供其他证据相佐证，故认为达不到原告的证明目的；对证据10、11、13的真实性予以认可。对被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局提供的证据1、2、4、6的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为达不到被告所称原告提起本案行政诉讼已超过起诉期限的证明目的；对证据3、5、7的真实性予以认可。对第三人庞文军提供的证据1、2的真实性予以认可。
经审理查明，原告韶山市杨林乡云源采石场系个体工商户，于2008年5月4日办理了采矿许可证，有限期限至2010年5月。2009年，因原告韶山市杨林乡云源采石场对周边环境保护存在影响，被告韶山市人民政府要求原告变更采石区进行开采。2010年5月8日，原告韶山市杨林乡云源采石场提交了《关于请求变更采石区的报告》，其中提到：“我采石场矿区原位于云源村伍家组罗仙寨南面，地势偏高，采石面积较大，坡度较陡，对水土流失环保具有一定影响，2009年市政府令我场关闭此采石区，要求另择新址开采，为了寻求企业生存与发展，一方面我场四处勘探勘查，一方面组织人力物力将原采石区恢复植被，今年3月拟定在云源村湘丰组境内开辟新址。……基于以上实际情况，我场向政府提出二点请求：1、请求批准我场变更采石区至云源村湘丰组境内。2、请求批准为我场办理延续各项手续时，简化流程，并在取费标准上给予最优惠的扶持。”经相关部门批准，原告韶山市杨林乡云源采石场变更采石区至云源村湘丰组境内，并于2011年3月25日办理了采矿许可证的延续，有限期限至2016年3月25日。2012年5月7日，韶山市安全生产监督管理局认为原告韶山市杨林乡云源采石场有违法违规行为和事故隐患，作出了（韶）安监管现决〔2012〕1号《现场处理措施决定书》，要求其立即停产整顿，原告韶山市杨林乡云源采石场收到该决定书后未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。2014年4月30日，被告韶山市人民政府作出了《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》，对拟关闭的四家非煤矿山进行了安排部署，其中未包括本案的原告韶山市杨林乡云源采石场。2015年3月23日，原告韶山市杨林乡云源采石场向被告韶山市人民政府提交了《关于云源采石场请求调界、恢复生产的报告》。2015年6月，被告韶山市国土资源局向被告韶山市人民政府写出了《关于杨林云源采石场申请调整矿区的情况汇报》，其中述明：“2009年8月，韶山市人民政府责令云源采石场置换矿区，易地开采。……”并建议：“1、杨林云源采石场申请调整矿区，因上级政策原因不能批准，云源采石场仍可在国土部门批准的矿区内继续开采。2、2009年，云源采石场未提出搬迁补偿要求，积极配合政府实施搬迁易地开采，而易地开采投入了巨资未取得效益，企业陷入困境，建议政府给予适当补偿。……”。2015年11月13日，原告韶山市杨林乡云源采石场向被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局邮寄了《行政补偿申请书》，两被告收到后均未予以答复。原告韶山市杨林乡云源采石场认为被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局所作变更行政许可的行为对其造成了损失，于2016年1月18日向本院提起诉讼。
另查明，2007年5月1日，伍文领、钟新平、庞文军、肖正签订了《合伙协议书》，合伙时间至2010年12月31日，其中约定现有的证照办理到伍文领名下，但该证照属于合伙人的无形资产。2013年10月25日，韶山市人民法院就庞文军诉韶山市杨林乡云源采石场、伍文领、钟新平、肖万红、肖东球民间借贷纠纷一案作出了一审判决，其中认为韶山市杨林乡云源采石场虽登记为个体工商户，但实为普通合伙企业。
本院认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面：
一、韶山市杨林乡云源采石场作为本案原告提起行政诉讼，其主体是否适格。韶山市杨林乡云源采石场在工商行政管理部门对外公示的登记为个体工商户，经营者姓名登记为伍文领，虽然其目前在工商行政管理部门标记为经营异常状态，但没有证据显示其已被工商行政管理部门注销。因此，韶山市杨林乡云源采石场具备原告资格提起本案行政诉讼。
二、本案原告的起诉是否已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条对起诉期限没有具体规定，只是规定须先行向行政机关提出申请作为起诉的前置条件。2015年11月13日，原告韶山市杨林乡云源采石场向被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局邮寄了《行政补偿申请书》，但两被告至今未予答复。因此，被告主张的原告起诉超过法定起诉期限的理由无法律依据，本院不予支持。
三、被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局是否对原告韶山市杨林乡云源采石场作出变更行政许可行为，是否应当对其进行行政补偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局虽然未对原告韶山市杨林乡云源采石场作出书面要求其变更采石区的决定，但是被告韶山市国土资源局《关于杨林云源采石场申请调整矿区的情况汇报》及原告向被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局的多份报告中的相关内容表明：在2009年期间，被告韶山市人民政府事实上对原告韶山市杨林乡云源采石场作出变更行政许可行为，且未予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”依据上述规定，本案被告有权根据环境保护等公共利益的需要，变更对原告的行政许可。要求原告变更采石区，易地开采。但与此同时，也应当考虑到在此之前进行合法经营的原告采石场的利益保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条所明确的信赖保护原则，被告对因公共利益需要变更行政许可给原告造成的损失，负有行政补偿的义务，被告在收到原告提出的补偿申请后，至今未予以答复，明显不当，且不符合相关规定。原告主张被告应对其进行行政补偿的诉求，本院予以支持。但原告所提供的证据不足以证实其提出的补偿数额就是因被告所作变更行政许可行为对其财产造成的损失数额，因此，原告主张的行政补偿数额难于确定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、由被告韶山市人民政府、韶山市国土资源局对原告韶山市杨林乡云源采石场履行行政补偿职责。
二、驳回原告韶山市杨林乡云源采石场的其他诉讼请求。
案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 谢 颖
审 判 员 田 晴
代理审判员 赵 祝
二〇一六年十月二十五日
代理书记员 谭聪乐
附：本案引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。