河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00032号
上诉人（一审原告）刘忠娥，女，汉族，1964年出生，住信阳市平桥区。
委托代理人李家军，河南竞远律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）信阳市人民政府。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人李巧云、陈晨，信阳市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人信阳市平桥区人民政府。
法定代表人柳自强，区长。
委托代理人陶静，信阳市平桥区人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会。
法定代表人胡洪涛，主任。
原审第三人马建生，男，1952年出生，住信阳市平桥区。
原审第三人马建军，男，1962年出生，住信阳市平桥区。
原审第三人马建宏，男，1943年出生，住信阳市平桥区。
原审第三人马建军、马建生、马建宏的共同委托代理人殷德贵，信阳市平桥区明港镇法律服务所法律工作者。
刘忠娥因与信阳市人民政府行政复议纠纷一案，不服驻马店市中级人民法院作出的（2014）驻行初字第32号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人刘忠娥的委托代理人李家军，被上诉人信阳市人民政府的委托代理人李巧云、陈晨，原审第三人信阳市平桥区人民政府的委托代理人陶静，马建军及委托代理人殷德贵（也即马建生、马建宏的委托代理人）到庭参加诉讼。信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会（以下简称丁庄村委会）经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
被诉的行政行为：信阳市人民政府2014年6月20日作出信政复决字（2014）8号行政复议决定，查明：争议林地位于明港工业管理区丁庄村下河组红石嘴水库南边，面积285亩，东与新建组山分水交界，南与乡林场李五选承包山交界，西与郑庄组和下河组山分水交界，北与红石嘴水库交界。1969午修建红石嘴水库时，下河组分为河南、河北两个自然村庄，河南村庄有马建生、马建宏和邵文章（刘忠娥的公公）3户。1993年以前，丁庄村下河组河南7亩耕地由马建生、马建宏、王齐花三家耕种（后王齐花外迁）；1993年以后，河南7亩耕地由马建生、马建宏、邵文章三家耕种（其中马建生3亩多、马建宏1.5亩、邵文章1亩多）。2000年，邵文章离开下河组河南，搬到下河组河北居住，其1亩多田地由居住在下河组河南的儿媳刘忠娥耕种。后来，马建生和马建宏先后离开下河组外出，把其承包的耕地抛荒，多年不交农业税费，丁庄村委会为减轻农业税费负担任务，找到马建生和马建宏，和他们商谈退出耕地，不再承担农业税费，由村委会向其他村民重新发包。2002午8月10日，马建生、马建宏与丁庄村委会签订了《关于下河组河南耕地交付村发包的协议》，协议退出时间为20年（2002年9月30日至2022年9月30日）。刘忠娥因在河南山上开矿，且居住河南，并耕种河南邵文章家1亩多耕地，愿意承包下河组河南其他人的耕地。2002年10月15日，丁庄村委会与刘忠娥签订了《关于下河河南耕地与空闲地的承包协议》，承包范围是下河组河以南的耕地与空闲地和荒山，承包期20年（2002年10月15日至2022年10月15日），并约定“现有林子树属私有”。2003年刘忠娥将河南的7亩（后经区林业局调查测量实际为11亩）耕地上种植杨树，并向信阳市平桥区林业局申请办理了信平林证字（2004）第T0301695号林权证。
刘忠娥与丁庄村签订的承包协议的土地范围含有其他村民“土改”时期分的老柴山，1981年“林业三定”时，下河组村民没有划定自留山，也没有任何自留山证。根据对村民的调查，无人能准确说明河南柴山是哪几家的。马建生和马建军、刘忠娥、马建宏等当事人也都不能准确说明河南山上有几家村民的柴山，且其本人反映的林地位置与其他村民的柴山存在重叠现象。刘忠娥从丁庄村委会承包耕地、空闲地及荒山时并不清楚承包的范围内有别人的柴山，后在为退耕地办理林权证时，马建生和马建军、马建宏认为她承包范围内有他们三人的自留山，遂发生纠纷。2013年10月21日丁庄村委会向信阳市平桥区人民政府递交了确权申请，信阳市平桥区人民政府于2014年1月26日作出信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定。综上，信阳市人民政府认为，马建生、马建军与刘忠娥之间的纠纷基于土地承包协议，该纠纷发生于2003午3月1日以后，此时《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，双方可以先协商或调解，协商或调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。信阳市平桥区人民政府对争议土地进行确权的行为，不符合法律规定，属于超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定，决定撤销信阳市平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定。
驻马店市中级人民法院经审理查明的事实与信阳市人民政府查明的事实一致。
驻马店市中级人民法院一审认为，按照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，信阳市人民政府具有对申请人不服信阳市平桥区人民政府作出的林地权属纠纷确权决定进行行政复议的职权，并且信阳市人民政府作出的复议决定程序合法。关于刘忠娥与马建生、马建军、马建宏就争议的林地属于权属纠纷还是林地承包经营权纠纷问题，从庭审提供的证据审查，刘忠娥管理使用的林地，是基于和丁庄村委签订的土地承包协议而取得经营权，而马建生、马建军、马建宏主张的也是土地承包经营权，并非土地的权属。故信阳市人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，将本案当事人之间的纠纷定性为土地承包经营权纠纷，认定信阳市平桥区人民政府的确权行为不符合法律的规定，以超越职权撤销信阳市平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定，并无不当，且信阳市人民政府的复议决定适用法律正确，应予支持。关于刘忠娥要求维持信阳市平桥区人民政府2014年1月26日作出的信平政决字（2014）001号《林地权属纠纷确权决定》的诉讼请求，不属于本案审理的对象。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回刘忠娥要求撤销信阳市人民政府2014年6月20日作出的信政复决字（2014）8号行政复议决定的诉讼请求。
刘忠娥上诉称：（一）马建生、马建宏与丁庄村委会签订有关于下河组河南耕地交付村发包的协议，两人自愿退地事实成立；刘忠娥与丁庄村委会签订承包协议合法有效，但刘忠娥与马建军等三兄弟之间没有任何的合同关系，也不存在承包经营权纠纷。反而马建军等称上诉人承包的荒山里面有他们的自留山，有树木，要求收回，与上诉人之间存在争议林地的权属问题，故一审法院认定此案当事人之间的纠纷为土地承包经营权纠纷非土地的权属争议，属于事实认定错误。（二）根据土地管理法第十一条第四款及森林法第十七条之规定，当事人之间对林木、林地所有权和使用权发生争议，县级以下人民政府有权依法处理。故信阳市平桥区人民政府的确权行为在职权范围内，有事实和法律依据，并未超越权限，信阳市人民政府作出的信政复决字（2014）8号行政复议决定书属适用法律错误，请撤销一审判决，撤销被诉的行政复议决定。
信阳市人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。当事人的纠纷基于土地承包协议，且发生于2003年3月1日以后，此时农村土地承包法已经实施，根据该法第五十一条之规定，因土地承包经营发生纠纷的，纠纷双方可先协商或调解，协商调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。信阳市平桥区政府对本案纠纷的处理不符合农村土地承包法的规定，故信阳市人民政府认定其超越职权并无不妥。上诉人的理由不成立，请驳回上诉，维持一审判决。
信阳市平桥区政府答辩称：信阳市平桥区人民政府对争议林地的确权行为是在职权范围内，作出的确权决定具有事实依据和法律依据。请求法院依法作出判决。
马建生、马建军、马建宏答辩称：（一）按照法律规定，刘忠娥承包的所有林地，全部属于下河组全体农民集体所有，丁庄村委会不是土地所有者，但刘忠娥承包的土地系丁庄村委会发包的，该承包协议无效。同理，丁庄村委会与马建生、马建宏签订的退地协议也无效。（二）信平政决字（2014）001号确权决定书认定争议林地应属于下河组全体农民集体所有是正确的，但其不承认农户有自留山则是完全错误的。该决定书还擅自扩大刘忠娥的权利，将马家的自留山全部确给了刘忠娥，证据不足。（三）农村土地承包法是特别法、新法，而土地管理法、森林法是一般法、旧法，根据特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则，本案应适用农村土地承包法，不应当适用森林法。请驳回上诉，维持一审判决。
丁庄村委会未答辩。
本院经审理查明的事实除与一审查明的事实一致外，另查明：信阳市平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定书中处理的林地，位于明港工业管理区丁庄村下河组红石嘴水库南边，面积285亩。庭审中各方当事人均认可这285亩包括信阳市平桥区林业局办理的信平林证字（2004）第T0301695号林权证中载明的11亩地。信阳市平桥区人民政府在处理纠纷时，对多位当地村民进行了调查，绝大多数被调查人均认可且刘忠娥本人在2012年10月12日的调查笔录中也认可其承包林地范围内有其他村民自留山。
本院认为，本案涉及的285亩林地实际上包括两个部分：一是原河南马建生、马建宏、邵文章三家耕种的7亩退耕还林地（后经实测为11亩）；二是本案所涉285亩林地中除11亩退耕还林地外的荒山。（一）关于11亩退耕还林地。信阳市平桥区人民政府已经为刘忠娥颁发有信平林证字（2004）第T0301695号林权证，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《中华人民共和国森林法》第三条第二款之规定，在该证目前仍然有效的情况下，刘忠娥所持林权证即为县级以上地方人民政府确认刘忠娥对证载面积林地使用权及林木所有权的凭证，现信阳市平桥区政府又对该部分林地作出确权决定，处理显属不当。（二）关于本案所涉285亩林地中除11亩退耕还林地外的荒山。刘忠娥主张享有该部分林地的使用权及林木的所有权，而马建军等在庭审中主张该部分林地属马家的“自留山”，且对山上部分林木享有所有权，双方存在的是林地的使用权及林木的所有权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款之规定，确认林地的所有权或使用权的，依照《中华人民共和国森林法》的有关规定办理。而依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款之规定，本案中信阳市平桥区人民政府有权对该部分争议的林地及林木权属进行处理，故被诉的行政复议决定及一审判决认为本案属土地承包经营纠纷，信阳市平桥区政府无权进行处理的理由错误，应予纠正。（三）信阳市平桥区人民政府作出本案所涉的处理决定时，在多数被调查的村民均认可且刘忠娥本人也在调查中认可其承包林地范围内有其他村民自留山的情况下，没有查清争议林地内是否存在其他村民的自留山及自留山的状况，即作出处理决定，属事实认定不清。综上所述，信阳市平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定认定事实不清，应予撤销；被诉的行政复议决定及一审判决理由错误，应予纠正，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持驻马店市中级人民法院（2014）驻行初字第32号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘忠娥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 马传贤
代理审判员 荆向丽
二〇一五年二月十三日
书 记 员 郭建花