浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）浙行终509号 上诉人（原审原告）赵茶花，女，1952年3月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。 上诉人（原审原告）倪永良，男，1952年12月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。系赵茶花之夫。 委托代理人郭广平，北京市华泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府。住所地：杭州市萧山区行政中心。 法定代表人卢春强，区长。 委托代理人高栋材、许莹，杭州市萧山区人民政府办公室工作人员。 赵茶花、倪永良诉杭州市萧山区人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年4月15日作出（2016）浙01行初44号行政判决。赵茶花、倪永良不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月2日立案受理后依法组成合议庭,并于同年7月19日公开开庭审理了本案。上诉人倪永良以及赵茶花、倪永良的共同委托代理人郭广平，被上诉人杭州市萧山区人民政府的委托代理人高栋材、许莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：2006年3月20日，杭州市国土资源局萧山分局作出20060089号《具体建设项目用地预审意见表》，拟同意萧山经济技术开发区管理委员会申请的市北区西部区块拆迁项目用地。赵茶花、倪永良不服杭州市国土资源局萧山分局作出的预审意见，向萧山区政府申请行政复议。萧山区政府于2015年11月5日立案受理，于2015年12月25日决定延长审理期限三十日，并向复议双方送达了《行政复议决定延期通知书》。2016年1月25日，萧山区政府作出杭萧复字[2015]第86号《行政复议决定书》认为，根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条的规定，土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案土地预审意见未改变相关土地的权属状况，未对申请人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回赵茶花、倪永良的行政复议申请。该复议决定书于2016年1月29日向复议双方送达该决定书。另查明，赵茶花、倪永良的原宅基地上的房屋位于北干街道明星村。 原审法院认为，建设项目用地预审系在建设项目审批、核准、备案阶段，对建设项目的选址、用地规模等土地利用事项是否符合相关规定进行的审查，对被拆迁人的权利义务不产生直接的实际影响。原告赵茶花、倪永良不服杭州市国土资源局萧山分局作出20060089号建设项目用地预审意见的行为，向被告萧山区政府提起行政复议，不属于行政复议范围，萧山区政府决定驳回赵茶花、倪永良的行政复议申请，并无不当。行政程序方面，萧山区政府于2015年11月5日受理赵茶花、倪永良的行政复议申请，于2015年12月25日决定延长行政复议期限三十日，2016年1月29日作出被诉复议决定，并向复议双方送达复议决定书，上述程序符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵茶花、倪永良的诉讼请求。 赵茶花、倪永良上诉称：一、一审判决认定预审意见对“被拆迁人”的权利义务不产生直接的实际影响，此认定是错误的。依据《建设项目用地预审管理办法》第13条、第15条以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第9部分的规定，预审意见是建设项目批准、核准的必备文件；预审意见是办理农用地转用、土地征收、供地手续的前提要件；建设项目用地预审是在建设项目可行性研究阶段，有关国土资源行政主管部门依法对建设项目涉及土地利用的事项进行的审查。它是实施土地利用总体规划的一项重要措施，是审批建设项目用地的第一环节，是审批或核准建设项目的先决条件。因此，国土资源部门的用地预审行为，是建设项目批准的必需要件，是建设用地单位取得土地使用权的前提条件，对土地使用权人权利义务有实质性的影响。一审判决将上诉人仅仅视为“被拆迁人”，即涉案房屋的所有权人，而忽略了上诉人是合法持有《集体土地建设用地使用证》的，该预审意见直接影响的是上诉人作为涉案土地合法使用人的权利义务。二、一审判决认定预审意见不属于行政复议范围是错误的。《行政复议法》对于行政复议范围的界定在该法第6条。从该条文内容来看，该条列举了可以申请行政复议的情形共11项；第11项为兜底条款“认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。结合《行政复议法实施条例》第28条之规定，要求“申请人与具体行政行为有利害关系”。第一，根据《中华人民共和国行政许可法》相关规定，建设项目用地预审属于一种行政许可行为，也是一种具体行政行为；第二，从上述第一部分的分析来看，预审意见是建设项目批准、核准的必备文件，也是办理农用地转用、土地征收、供地手续的前提要件。上诉人作为涉案土地合法使用人，显然具备“申请人与具体行政行为有利害关系”这一条件。综上所述，一审判决适用法律错误，望查明事实，撤销原审判决，并依法改判。 杭州市萧山区人民政府答辩称：一、答辩人具有受理案涉行政复议申请的法定职权。二、答辩人所作行政复议决定程序合法。答辩人于2015年11月5日立案受理后，依法向国土萧山分局送达了《行政复议答复通知书》。嗣后，国土萧山分局向答辩人提交《行政复议答复书》及相关证据、依据材料等。经审查，答辩人于2016年1月25日作出杭萧复字[2015]第86号《行政复议决定书》，期间，延长复议审理期限三十天，程序合法。三、答辩人所作行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条的规定，土地预审是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案土地预审意见未改变相关土地的权属状况，未对申请人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回上诉人赵茶花、倪永良的行政复议申请。综上所述，请求驳回上诉人的诉讼请求。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 庭审时，双方当事人围绕被上诉人杭州市萧山区人民政府杭萧复字[2015]第86号《行政复议决定书》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系因上诉人赵茶花、倪永良不服被上诉人杭州市萧山区人民政府行政复议决定提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及受理条件作出明确规定。本案中，上诉人申请的复议申请事项系杭州市国土资源局萧山分局作出的20060089号《具体建设项目用地预审意见表》。因此，该预审意见书是否对上诉人的权利义务产生影响并属于行政复议受案范围，是被诉行政复议决定合法性审查的主要内容。根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，建设用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。该管理办法第十一条就预审意见应当审查的事项作出具体规定，第十三条则强调预审意见的内容应当包括第十一条规定事项的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。从上述预审概念、审查事项以及预审意见的内容要求等可知，预审意见仅系国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，对建设单位的建设项目选址、建设项目用地规模、建设项目占用耕地的耕地补充、征地补偿费用和矿山项目土地复耕资金安排等事项进行的审查，并不影响到建设项目所涉土地的所有权人、使用人的合法权益。只有待后续的批准农用地转用、土地征收等行为的发生，才会实际影响到原土地所有权人、使用人的合法权益。故被上诉人以上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，驳回上诉人行政复议申请，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵茶花、倪永良共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  惠 忆 审 判 员  唐维琳 代理审判员  蔡成杯 二〇一六年七月十九日 书 记 员  徐一菁