黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）黑民终字第119号
上诉人（原审被告）哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会，住所地哈尔滨市利民开发区北京路。
负责人郑永刚，该委员会主任。
委托代理人闫铭钊，黑龙江龙信达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）哈尔滨国基中小城镇建设有限公司，住所地哈尔滨市利民开发区。
法定代表人陈明，该公司董事长。
委托代理人李丽娟，黑龙江高盛律师事务所律师。
原审被告哈尔滨市呼兰区人民政府，住所地哈尔滨市利民开发区南京路8号。
法定代表人朱辉，该区区长。
原审被告哈尔滨市呼兰区国土资源局，住所地哈尔滨市利民开发区南京路8号。
法定代表人金涛，该局局长。
上诉人哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会（以下简称利民开发区管委会）与被上诉人哈尔滨国基中小城镇建设有限公司（以下简称国基公司）、原审被告呼兰区人民政府（以下简称呼兰区政府）、呼兰区国土资源局（以下简称呼兰国土局）土地出让合同纠纷一案，哈尔滨市中级人民法院于2014年9月20日作出（2013）哈民一民初字第58号民事判决，利民开发区管委会不服该判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人利民开发区管委会的委托代理人闫铭钊，被上诉人国基公司的委托代理人李丽娟到庭参加诉讼。原审被告呼兰区政府、呼兰国土局拒绝接受本院传票，未参加庭审。本案现已审理终结。
原审法院判决认定：1995年2月28日，国基公司的上级主管单位中农信海南公司以及黑龙江信海房地产实业公司作为双甲方，同双乙方，即呼兰区（县）政府、利民开发区管委会签订《哈尔滨利民经济技术开发区建设开发总协议书》，约定总开发面积14.5平方公里，呼兰区（县）政府、利民开发区管委会应将土地证办至中农信海南公司名下，以利总体开发。协议书对国基公司的投资金额、双方的合作期限、权利义务以及利润分配方式等问题也进行详细的约定。14.5平方公里开发范围的规划图得到利民开发区规划建设管理分局的审核批准。
1999年11月16日，因国基公司的上级主管单位发生变更，合作的各方又续签《哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设开发总协议书》（以下简称“开发总协议”）。内容：第一章总则第一条，协议各方甲方：国基中小城镇建设公司，法定地址：海口市海甸岛沿江四东路金都花园，法定代表人：鲍忠杰，职务：总经理；乙方：哈尔滨市呼兰县人民政府，地址：哈尔滨市呼兰县呼兰镇，代表人：王忠新，职务：县长，哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会，地址：哈尔滨市呼兰县利民镇，代表人：孙申才，职务：副县长兼哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会常务副主任；丙方：黑龙江信海房地产实业公司，法定地址：哈尔滨利民经济技术开发区，法定代表人：孙万成，职务：总经理。第二条，甲、乙、丙三方一致认为，哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设项目的开发建设，将引导和牵动哈尔滨利民经济技术开发区以及呼兰县向“农村城市化，农民居民化、城市田园化”的新型城镇方向转变、发展，符合国基中小城镇建设公司立足城乡结合部、建设中小城镇的宗旨，对于促进该地区的发展繁荣、形成中小城镇建设样板具有十分重要的意义。为此，合作各方就投资开发建设以“太阳岛新村”为项目名称的新型中小城镇事宜，依据国家、黑龙江省有关法律、法规，本着平等、互利、自愿的原则，经协商达成共识，签订本总协议书。第三条，开发方式为甲、乙、丙三方合作开发，甲、丙方以资金投入，乙方以土地投入。三方依法设立“哈尔滨国基中小城镇建设有限公司”（本协议称合作公司），负责实施本协议界定地域内的开发建设和经营活动。第四条，乙方依据黑龙江省人民政府《关于建立哈尔滨经济技术开发区有关问题的批复》（黑政函（1991）14号）文件精神，对本协议第九条所界定地域内的第一期开发用地进行征用，并对第九条所界定地域内的其余用地进行预征，在取得合法的土地开发手续后，交由合作公司进行开发建设和经营。第五条，为了保证合作各方的利益，本协议所界定地域范围内的土地，乙方不再出让、出租或用于其他用途，统一由合作公司进行建设开发、经营和招商引资。第六条，根据呼兰县城镇发展需要，合作公司对本协议所界定的地域本着统一规划、分期开发、分期建设、分期受益的原则进行开发建设。并在国家规定的各类土地使用年限内，依法进行土地的出让、转让、出租、抵押、交换及以土地使用权作为合资、合营条件等经营活动，其权益受国家法律保护。第七条，合作公司享受国家、省、市、县等各级政府关于哈尔滨市利民经济技术开发区的各项优惠政策。第二章开发范围及投资总额第八条，土地位置：以附件规划图为准。第九条，地域界限：以附件规划图为准。总开发面积十四点五平方公里。乙方要将红线图办至合作公司名下。其一：乙方要将第一期七平方公里的土地证办至合作公司名下；其二：合作公司在第一期开发路网延伸至地界边缘前或项目建设所涉及的范围内，乙方要将第二期七点五平方公里的土地证办至合作公司名下，以利于总体开发。第十条，投资总额：根据合作三方审定的哈尔滨“太阳岛新村”控制性详细规划，以项目和基础设施建设概算确定投资总额。第三章合作公司第十一条，甲、乙、丙三方合作设立“哈尔滨国基中小城镇建设有限公司”，作为本协议实施的主体。合作公司经哈尔滨市工商行政管理局核准，依法注册取得法人资格，独立承担民事责任。第十二条，合作公司注册登记时，合作各方的出资方式和比例分别为：甲方以资金入股，占全部股份的52.5%；乙方以土地入股，占全部股份的22.5%；丙方以资金入股，占全部股份的25%。第十三条，董事会：1、合作公司登记注册之日，为合作公司董事会成立之日。2、董事会为合作公司的最高权力机构，主要职权为：决定合作公司的发展规划及经营决策；审核财务收支和决算；制定和修改公司章程；决定合作公司与其他经济组织的合作方式；决定合作公司总经理的任免；其他经董事长认为应由董事会决定的事项。3、董事会由五名成员组成，其中：甲方二名、乙方二名、丙方一名。董事长为法人代表、由甲方担任，副董事长由乙方担任。董事会成员任期四年，可以连选连任。4、董事会每年至少召开一次董事会会议，由董事召集并主持，会议记录经与会董事签字后归档保存。第十四条，经营管理机构：1、合作公司设总经理一名，副总经理二至三名，总经理由董事会任免，副总经理由总经理提名报董事会批准。2、总经理的职责是执行董事会的各项决议，组织领导合作公司日常经营管理工作；副总经理协助总经理工作。第十五条，合作公司的合作期为二十年，合作期限从登记注册之日起计算。经董事会一致通过，可以在合作期满前六个月内向原登记审批机关申请延长合作期限。第四章开发进度及内容第十六条，在本协议第九条所界定的地域内，由合作公司本着统一规划、先行启动、分期实施、滚动发展的原则进行分期开发建设，做到开发一片、收益一片。第十七条，合作公司在界定的范围内，按照董事会审定并经政府有关部门批准的哈尔滨“太阳岛新村”总体规划，全权负责开发建设和经营活动。第十八条，按照哈尔滨“太阳岛新村”总体规划要求，合作公司可自办或招商引进项目，边建设边开发，务求在供电、供水设施投入使用时即有一部分工商企业投产，以合乎经济效益。第十九条，在哈尔滨“太阳岛新村”的开发建设过程中，由乙方负责与有关部门协调免收配套费，并负责配套的顺利接口，以保证开发建设的顺利进行。第二十条，甲、乙、丙三方商定，在完善哈尔滨“太阳岛新村”控制性详细规划的基础上，五年内项目（太阳岛海景湾）和基础设施建设投资总额安排50000万人民币（五亿元人民币），力争在2005年初具规模。第五章责任和义务第二十一条，甲方责任和义务：1、负责合作公司的管理和经营；2、负责“太阳岛新村”总体规划和建设项目规划设计工作；3、负责合作公司开发建设所需资金的筹措、投入和运用。第二十二条，乙方的责任和义务：1、负责办理本协议所界定地域内的土地征用手续，并对预征的土地进行控制保留；2、负责总体规划的审批和建设项目的立项、报建工作；3、负责办理本协议所界定地域内的搬迁工作；4、负责处理、协调开发过程中与开发建设有关的周边关系、群众利益和社会治安。5、参与合作公司的经营。第二十三条，丙方的责任和义务：1、负责相应开发建设资金的投入；2、参与“太阳岛新村”总体规划和建设项目规划设计工作；3、负责组织建设施工及工程质量监督等技术性工作；4、参与合作公司的经营。第六章财务管理、利润分配和提取方式第二十四条，开发建设的财务管理由合作公司负责，合作公司单独设立帐户、独立核算，负责开发建设支出及经营收入的财务管理，并接受各方的审核和指导。甲、乙、丙三方按开发建设所得纯利润进行分配。第二十五条，纯利润为开发建设收益扣除开发建设总成本后的利润部分。开发建设总成本包括：合作公司进行开发建设所投入的资金、在开发过程中投入的管理费用及其它费用、投入资金的利息，应向国家缴纳的各种税、费。第二十六条，开发建设所得纯利润按甲、乙、丙三方入股的比例进行分配，即甲方得52.5%；乙方得22.5%（乙方的土地投入含在乙方应得的22.5%纯利润之内），丙方得25%。分配后甲、乙、丙三方承诺在应得的分配利润中提出5%作为公益事业基金。第七章违约责任第二十七条，协议任意一方违约，应赔偿合作方因此所受的直接经济损失。第二十八条，由于乙方过错而延误合作公司进行开发建设和招商引资，乙方应赔偿因此而给合作方造成的经济损失。第二十九条，因合作公司未按协议进行开发建设，而责任在甲方或丙方时，应赔偿因此而给乙方造成的经济损失。第八章附则第三十条，本协议书为甲、乙、丙三方合作的准则，在执行过程中，所涉及的具体事宜，甲、乙、丙三方本着友好协商的原则解决。凡经甲、乙、丙三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议具有同等法律效力。第三十一条，本协议书执行过程中，除遇不可抗力外，甲、乙、丙三方承诺遵守和执行协议的全部条款，任何一方不得单独修改或变更协议，否则视为违约。第三十二条，本协议书一式九份，甲、乙、丙三方各执三份，自签订之日起生效。
2000年7月8日，中共呼兰县委组织部给工商局出具证明确认，国基公司属于呼兰区（县）政府的代理公司，同意时任呼兰县副县长孙申才、以及政府的工作人员郝淑华、尤泽一等在国基公司任职。根据工商档案登记记载由国基公司出资8000万元，呼兰区政府及利民开发区管委会以土地出资，开发范围是利民开发区。
2001年4月22日，国基公司与利民开发区管委会签订《哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设开发总协议书补充协议》（以下简称“补充协议”）。内容：甲方：哈尔滨国基中小城镇建设有限公司。乙方：哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会，地址：哈尔滨呼兰区利民镇，代表人：孙申才职务：呼兰区副区长兼哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会常务副主任。第一条：甲、乙双方签订的《哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设开发总协议书》约定的哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设项目，已引导和牵动了哈尔滨利民经济技术开发区以及呼兰区向“农村城市化、农民居民化、城市田园化”的新型城镇方向转变和发展，符合哈尔滨国基中小城镇建设有限公司立足城乡结合部、建设中小城镇的宗旨，对于促进该地区的经济发展繁荣，形成中小城镇建设样板起到了十分重要的作用，得到地方政府的充分肯定。为此，合作双方在《总协议书》的基础上就投资开发建设以“太阳城”为项目名称的新型中小城镇事宜，依据国家有关法律、法规，以及黑龙江省相关规定，本着平等、互利、自愿的原则，经协商达成共识，签订本补充协议。第二条：因原《总协议书》土地减少，给予甲方补偿。土地位置为：哈黑公路（副路）以东，垃圾处理场东侧以西，张户路以南，南京路（规划）以北地域，总占地面积224万平方米，扣除村屯后占地面积约180万平方米（以附件地形图为准）。第三条：该地块的土地使用权出让金定为70元／㎡人民币，出让金总额12600万元（先以扣除村屯后占地面积180万平方米计算）。本补充协议经双方签字后，乙方向甲方缴付土地使用权出让金总额的23%共计人民币2900万元，作为履行合同定金，在办理征地手续时定金抵作土地使用权出让金。第四条：乙方负责办理本补充协议所界定地域内的土地征用手续，并对预征的土地进行控制保留；负责总体规划的审批和建设项目的立项、报建审批工作；负责办理本补充协议所界定地域内的搬迁工作；负责处理、协调开发过程中与开发建设有关的周边关系、农民利益和社会治安。第五条：乙方在甲方支付全部土地使用权出让金后15日内，依照协议规定为甲方办理《中华人民共和国国有土地使用证》，甲方取得土地使用权。第六条：甲方在国家规定的各类土地使用年限内，依法进行土地的出让、转让、出租、抵押、交换及以土地使用权作为合资、合营条件等经营活动，其权益受国家法律保护。哈国基公司享受国家、省、市、县等各级政府关于哈尔滨利民经济技术开发区的各项优惠政策。第七条：本补充协议由甲方负责组织实施，从事地域内的开发建设和经营活动。甲方本着统一规划、先行启动、分期实施、滚动发展的原则进行分期开发建设。在完善哈尔滨“太阳城”控制性详细规划的基础上，五年内项目投资总额达到20000万元人民币。第八条：为了保证甲方的利益实现，本补充协议所界定地域范围内的土地，乙方不得再出让、出租或者用于其他用途，统一由甲方进行规划、开发、建设、经营和招商引资。第九条：甲方负责“太阳城”总体规划和建设项目规划设计工作，负责开发建设所需资金的筹措、投入和运作。第十条：如果一方未履行本合同规定的义务，应承担违约责任。如果由于乙方的过失而致使甲方对该地块使用权占有的延期，甲方应赔偿依法已付出让金日万分之二点一的违约金。甲方在该地块上未按开发计划进行建设，应缴纳已付出让金日万分之二点一的违约金。第十一条：本补充协议订立、效力、解释、履行及争议的解决均受中华人民共和国法律的保护和管辖。因执行本补充协议发生争议，由争议双方协商解决，协商不成，双方可向人民法院起诉。第十二条：本补充协议执行中，甲、乙双方承诺遵守和执行协议的全部条款，任何一方不得单独修改或者变更协议，否则视为违约。本协议一式六份，甲、乙双方各执三份。经双方代表人签字和加盖公章后即发生法律效力。未尽事宜可由双方协商签订补充协议解决。甲方：哈尔滨国基中小城镇建设有限公司，法定代表人：鲍忠杰。乙方：哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会，代表人：孙申才。
2005年1月20日、5月19日，原呼兰县国土资源局开发区分局分别向国基公司出具收取20000000元、9326388.47元“黑龙江省行政事业性收费票据”。
2005年5月4日，利民开发区管委会出具《关于同意哈尔滨利民开发区实业开发总公司退出哈尔滨国基中小城镇建设公司的证明》，内容：利民开发区实业总公司属政府代理公司，为了推动开发建设，曾同国基中小城镇建设公司以合作的方式推动开发，成立了哈国基，该公司没有实际投入。为了理顺管理体制，调动多方面开发建设的积极性，经研究同意退出国基中小城镇建设公司，不再参与其开发建设事宜，国基中小城镇建设公司的一切债权债务自退出之日起，与哈尔滨利民开发区实业开发总公司无关，不负任何连代（带）责任。
另查明，在利民开发区管委会绘制的“利民开发区土地利用现状图”中显示，诉争之180万平方米的土地中，部分标志为已批供地，已建设状态。
2013年10月17日，国基公司以特快专递的方式，分别向呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰区国土局发出“关于退还定金的告知函”。主要内容为国基公司已向呼兰区国土局交付购买土地定金29326388.47元，至今未交付合同约定的土地，鉴于该土地目前已不存在，合同无法履行，该公司要求双倍返还定金并承担相应损失。
在本案审理过程中，利民开发区管委会向本院出具的情况说明：“2001年4月，国基公司与被告签订协议，约定被告向国基公司出让土地180万平方米，由于协议违反法律规定，被告终止协议履行，未履行协议约定的出让义务”。
2014年5月30日，呼兰区政府向出具《授权委托书》，内容：“委托人：哈尔滨市呼兰区人民政府，法定代表人：朱辉，职位：区长。现委托上列受委托人在我与哈尔滨国基中小城镇建设有限公司土地出让合同纠纷一案中，作为我方诉讼代理人。代理权限为：全权代理，代为承认、变更、放弃诉讼权利，代为和解、代收法律文书。受托人的答辩、举证、陈述等庭审意见均为委托人的意见”。呼兰区政府加盖印章，法定代表人朱辉签名。
国基公司诉称：其与呼兰区人民政府、利民开发区管委会的合作开始于1995年。1999年11月16日，相关各方签订开发总协议，约定总开发面积14.5平方公里。2001年4月22日，国基公司同利民开发区管委会又签订补充协议，该协议约定因开发总协议土地减少，给予国基公司补偿。土地位置为：哈黑公路（副路）以东，垃圾处理场东侧以西，张户路以南，南京路（规划）以北地域，总占地面积约224万平方米，扣除村屯后占地面积约180万平方米（以附件地形图为准）。上述地块的土地使用权出让金定为70元／㎡人民币，出让金总额12600万元。同时约定补充协议经双方签字后，国基公司缴付土地使用权出让金总额的23%、共计人民币2900万元，作为履行合同定金，在办理征地手续时定金抵作土地使用权出让金。国基公司依约向呼兰国土局交付定金29326388.47元，利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰国土局至今未履行义务，故请求判令：1、利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰国土局双倍返还定金50400000元；2、请求利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰国土局返还定金4126388.47元并承担利息2245632.61元（利息计算至2013年11月1日，要求按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日）。前两项诉请本息合计56772021.08元；3、请求利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰国土局按实际转让争议土地使用权所得利润（按照司法审计的结果确定）承担赔偿责任；4、诉讼费用由利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰国土局承担。
利民开发区管委会辩称：一、国基公司诉请双倍返还定金、返还定金，承担利息的诉讼请求无合同及法律依据，应予以驳回；根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《国有土地使用权合同纠纷的司法解释》）第二条“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”规定，利民开发区管理委员会作为出让方与国基公司签订土地出让合同无效。依据《合同法》第五十七条规定合同无效，除合同中独立存在的有关解决争议方法的条款外，其他条款均无法律效力，故合同中的定金条款同样无法律效力。国基公司无法定及约定依据主张双倍返还定金。二、国基公司诉请支付实际转让争议土地所得利润，该请求无法律依据，应予以驳回；国基公司并未提出司法审计的具体数额。国基公司第一项诉讼请求，请求双倍返还定金，双倍返还定金即是对违约行为的一种惩罚，对守约方经济上的弥补。国基公司请求支付转让土地利润、同时又要求双倍返还定金，两项请求属于重复补偿，于法无据。三、国基公司的诉请已超过诉讼时效，应驳回其全部诉讼请求；补充协议的时间为2001年，现国基公司时隔十余年后提起诉讼，明显超过诉讼时效期限。
呼兰区国土局辩称：依据《国有土地使用权合同纠纷的司法解释》第二条的规定，呼兰区政府并未对管委会与国基公司之间签订的土地出让合同的效力加以确认，开发区管委会作为出让方与国基公司签订土地出让合同无效。合同无效，国基公司同样存在过错。国基公司诉请支付实际转让争议土地所得利润，该请求无法律依据，应予以驳回；国基公司诉请支付实际转让争议土地所得利润，并要求按照司法审计的结果确定，但国基公司并未提出司法审计的具体请求，无法确定具体利润数额。国基公司诉请支付转让土地所得利润的方式承担违约责任，该请求缺少法律依据，承担违约责任的根本目的，是违约方弥补守约方的经济损失。而国基公司的损失数额与转让土地的利润之间不存在因果关系。国基公司的诉请已超过诉讼时效，应驳回其全部诉讼请求；国基公司与管委会签订协议书时间为2001年，其应在知道或知道其权利受到侵犯之日起2年内提起诉讼，现国基公司时隔十余年后提起诉讼，明显超过诉讼时效期限。
呼兰区政府未出庭答辩，庭审后出具委托利民开发区管委会代为其诉讼的授权委托书，其抗辩观点同利民开发区管委会。
原审法院判决认为，利民开发区管委会（亦代表呼兰区政府）及呼兰区国土局对国基公司提出已经交付购买土地定金数额为29326388.47元的诉讼主张均无异议，对此予以确认。
本案的主要焦点是“补充协议”的效力问题。1999年11月份，由国基公司、呼兰县（区）政府、利民开发区管委会及黑龙江信海房地产实业公司共同签订的“开发总协议”是各方当事人的自愿行为，且不违反当时的法律强制性规定，故合法有效。该合同亦部分实际履行，因在该合同的约定土地面积因合同签订各方均认同的原因而导致无法实际履行，作为“开发总协议”合同的签约方，国基公司与利民开发区管委会又于2001年4月份签订“补充协议”。
从“补充协议”约定的内容看：第一条是依据“开发总协议”签订本协议（“合作双方在《总协议书》的基础上就投资开发建设以“太阳城”为项目名称的新型中小城镇事宜，依据国家有关法律、法规，以及黑龙江省相关规定，本着平等、互利、自愿的原则，经协商达成共识，签订本补充协议”）；第二条是约定拟补偿出让180万平方米（“因原《总协议书》土地减少，给予甲方补偿。土地位置为：哈黑公路（副路）以东，垃圾处理场东侧以西，张户路以南，南京路（规划）以北地域，总占地面积224万平方米，扣除村屯后占地面积约180万平方米）；第三条是约定土地价格及国基公司交付定金义务（“该地块的土地使用权出让金定为70元／㎡人民币，出让金总额12600万元。本补充协议经双方签字后，乙方向甲方缴付土地使用权出让金总额的23%共计人民币2900万元，作为履行合同定金，在办理征地手续时定金抵作土地使用权出让金”；第四条是约定由利民开发区管委会负责办理土地征用手续的义务（“乙方负责办理本补充协议所界定地域内的土地征用手续，并对预征的土地进行控制保留；负责总体规划的审批和建设项目的立项、报建审批工作；负责办理本补充协议所界定地域内的搬迁工作；负责处理、协调开发过程中与开发建设有关的周边关系、农民利益和社会治安”）；第五条是约定国基公司取得土地使用权证的方式（“乙方在甲方支付全部土地使用权出让金后15日内，依照协议规定为甲方办理《中华人民共和国国有土地使用证》，甲方取得土地使用权）；第六条是约定国基公司享有的权利（“甲方在国家规定的各类土地使用年限内，依法进行土地的出让、转让、出租、抵押、交换及以土地使用权作为合资、合营条件等经营活动，其权益受国家法律保护。哈国基公司享受国家、省、市、县等各级政府关于哈尔滨利民经济技术开发区的各项优惠政策”）；第七条是约定国基公司开发该土地的方式（“本补充协议由甲方负责组织实施，从事地域内的开发建设和经营活动。甲方本着统一规划、先行启动、分期实施、滚动发展的原则进行分期开发建设。在完善哈尔滨“太阳城”控制性详细规划的基础上，五年内项目投资总额达到20000万元人民币”）；第八条主要是约定利民开发区管委会不得再另行转让约定的土地（“为了保证甲方的利益实现，本补充协议所界定地域范围内的土地，乙方不得再出让、出租或者用于其他用途，统一由甲方进行规划、开发、建设、经营和招商引资”）；第九条是约定国基公司自行开发建设（“甲方负责“太阳城”总体规划和建设项目规划设计工作，负责开发建设所需资金的筹措、投入和运作”）；第十条及第十二条是约定未履行义务要承担违约责任（“如果一方未履行本合同规定的义务，应承担违约责任。如果由于乙方的过失而致使甲方对该地块使用权占有的延期，甲方应赔偿依法已付出让金日万分之二点一的违约金。甲方在该地块上未按开发计划进行建设，应缴纳已付出让金日万分之二点一的违约金”；“本补充协议执行中，甲、乙双方承诺遵守和执行协议的全部条款，任何一方不得单独修改或者变更协议，否则视为违约”）；第十一条是约定解决争议的方式（“本补充协议订立、效力、解释、履行及争议的解决均受中华人民共和国法律的保护和管辖。因执行本补充协议发生争议，由争议双方协商解决，协商不成，双方可向人民法院起诉”）。
原审法院分析认定该“补充协议”：一是该协议是依据“开发总协议”的合同相关方，对履行“开发总协议”所签订的补充协议；二是该协议的签订符合“开发总协议”第八章第三十条“本协议书为甲、乙、丙三方合作的准则，在执行过程中，所涉及的具体事宜，甲、乙、丙三方本着友好协商的原则解决。凡经甲、乙、丙三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议具有同等法律效力。”的约定；三是该协议是双方在履行“开发总协议”合同过程中，因呼兰县（区）政府提供的土地数量未达到约定而签订，合同目的是以再向国基公司出让180万平方米的土地；四是国基公司所依约支付的出让土地定金29326388.47元，亦由呼兰县（区）土地资源局出具相应收据。因此，该协议并不是由利民开发区管委会独立、单独与国基公司就出让180万平方米土地而签订的土地出让协议，而是由利民开发区管委会代表呼兰区政府与国基公司所签订的出让协议。故该协议利民开发区管委会的签约行为亦代表呼兰县（区）政府。
综上，该“补充协议”属于“开发总协议”从合同，也是“开发总协议”的合同签约方真实意思表示，并不损害第三方的合法权利，且不违反法律强制性规定，故“补充协议”合法有效，并且符合2005年8月1日实施的《关于审理土地使用权合同纠纷的解释》第二条，“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”中第二款的规定。据此，对利民开发区管委会（亦代表呼兰区政府）及呼兰区国土局以该协议违反关于审理土地使用权合同纠纷的解释第二条第一款“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”为由，提出“补充协议”无效的抗辩主张，因与本案客观事实不符，故理由不能成立，对此主张不予支持。
在“补充协议”中，国基公司享有的权利是将要获得180万平方米土地的使用权，承担的义务是需先支付12600万元土地出让款的23%价款的定金，并支付剩余土地出让金；利民开发区管委会享有的权利是将要收取12600万元土地出让金、并在签约后收取定金2900万元，承担的是需办理拟出让土地的征收、交付土地等土地出让方的义务。因该协议在签订时所约定的土地并未实际予以征收，协议约定了由利民开发区管委会负责办理土地依法出让的具体事宜，而将农村集体土地依法征收后方能予以出让是法律强制性的规定，也是国有土地出让的基础要件，而政府系征收行为的唯一执行者，在利民开发区管委会未依约定完成土地征收义务前，国基公司未向其支付全部土地出让金的行为，并不违反双方的约定及相关法律、法规的规定，且利民开发区管委会、呼兰区政府亦未举示向国基公司催缴土地出让金的证据，亦未要求解除合同，故对利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局以国基公司未全额支付土地出让金为由，提出国基公司违约的抗辩主张，不予支持。
由于在“补充协议”中，对国基公司缴纳定金时间的约定是“本补充协议经双方签字后”，并无具体限定条款，而利民开发区管委会、呼兰区政府及呼兰区国土局对呼兰县国土资源局于2005年1月20日、5月19日分别开具收到定金的票据前后，均未对国基公司的此种支付行为提出异议，亦表明对国基公司的此种支付行为的认同，且该行为并不违反双方之间就此问题的约定。因此，对利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局提出国基公司在签约4年后才缴纳定金，属于违约的抗辩主张，不予支持。
虽然在“补充协议”中，双方并没有就交付定金的时间、办理征收土地的时间、交付土地的时间、支付总出让价款的时间等土地出让合同履行的要件作出具体约定，但该情形双方可依照《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第六十一条“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”及第六十二条第（四）项“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。”第（五）项“履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。”予以解决，并不影响合同的效力，故在该“补充协议”未解除之前，仍处在继续或等待履行状态，据此，对利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局以国基公司提起本案诉讼已经超过诉讼时效期间的抗辩主张，不予支持。
由于利民开发区管委会、呼兰区政府对“补充协议”中约定出让给国基公司的180万平方米土地，现已出让给案外人，并且明确表示不能继续履行，而国基公司提起本案诉讼亦提出解除该“补充协议”的诉求，依据《合同法》第九十四条：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；”的规定，原审法院对“补充协议”予以解除。因利民开发区管委会、呼兰区政府将该180万平方米土地出让案外人的行为，违反了“补充协议”第八条的约定，构成违约。因此，根据《合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，应当承担违约责任。虽双方在“补充协议”第十条对违约所承担违约责任的方式予以约定，但国基公司提起本案诉讼对违约金选择定金罚则的诉求，符合《合同法》第一百一十五条“当事人可以依照，﹤中华人民共和国担保法﹥约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金。”及第一百一十六条“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款”的规定，故对国基公司以其支付的29326388.47元中，按照12600万元的20%即2520万元作为定金双倍返还的诉求，亦符合《中华人民共和国担保法》第九十一条“定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。”的规定，予以支持。其余4126388.47元，作为土地出让金，由呼兰区国土局返还。
基于国基公司对利民开发区管委会、呼兰区政府、呼兰区国土局违约行为，选择违约赔偿，亦予以支持，故对国基公司提出请求按实际转让争议土地使用权所得利润承担赔偿责任的诉求，因未举示相应的证据，且不符合最高人民法院关于适用《合同法》若干问题的解释（二）第二十八条“当事人依照合同法第一百一十四条第二款的规定，请求人民法院增加违约金的，增加后的违约金数额以不超过实际损失额为限。增加违约金以后，当事人又请求对方赔偿损失的，人民法院不予支持”的规定，对国基公司的该项诉讼主张，原审法院不予支持。
综上，因合同的解除，利民开发区管委会、呼兰区政府应当按照定金罚则，从国基公司已经支付的29326388.47元中的25200000元作为定金，向国基公司双倍返还50400000元，并由呼兰区国土局返还其余4126388.47元土地出让金，并从2005年5月21日起至本判决生效后十日内止，按照中国人民银行发布的同期贷款利率计付利息。同时，因本案合同的解除，系利民开发区管委会、呼兰区政府及呼兰区国土局共同违约所致，故三方应负连带责任。依照《中华人民共和国合同法》第六十一条、第六十二条、第九十四条（四）项、第一百零七条、第一百一十五条、第一百一十六条，《中华人民共和国担保法》第九十一条，《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十八条之规定，判决：一、解除国基公司与利民开发区管员会于2001年4月22日签订的补充协议；二、利民开发区管委会、呼兰区政府于本判决生效后十日内，向国基公司返还双倍定金50400000元；三、呼兰国土局于本判决生效后十日内，返还国基公司交纳的土地出让金4126388.47元，并自2005年5月21日起至本判决生效后十日内止，按照中国人民银行发布的同期贷款利率计付该本金的利息；四、呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰国土局互负连带责任；五、驳回国基公司的其他诉讼请求。案件受理费325660元，由呼兰区政府、利民开发区管委会负担293800元，呼兰国土局负担31860元。
利民开发区管委会不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销原判第一、四项，改判第二项（利民开发区管委会向国基公司退还2520万元）；2.由国基城镇公司承担全部诉讼费用。主要理由为：一、原审认定补充协议合法有效，存在事实认定错误、适用法律错误。原审判决利民开发区管委会向国基公司双倍返还定金5040万元及土地出让金、利息，缺乏事实及法律依据。利民开发区管委会与国基公司签订的补充协议约定，利民开发区管委会作为土地使用权出让方向国基公司出让土地使用权，该协议因违反法律法规强制性规定而无效，协议中的定金条款同样无效，不得作为审理案件的依据。《国有土地使用权合同纠纷的司法解释》第二条规定，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。合同法第五十七条规定合同无效，除合同中独立存在的有关解决争议方法的条款外，其他条款均无法律效力，合同中的定金条款同样无法律效力。原审法院判决利民开发区管委会双倍返还土地出让金，缺少法律及合同依据，属于认定事实错误、适用法律错误。二、国基公司诉请超过诉讼时效，应驳回其全部诉讼请求。利民开发区管委会与国基公司签订的补充协议时间为2001年，国基公司应在知道或应知道其权利受到侵犯之日起2年内提起诉讼，国基公司时隔十余年后提起诉讼，明显超过诉讼时效规定。
国基公司辩称：一、补充协议合法有效，原审确认其法律效力正确。理由如下：1.利民开发区管委会是原审被告呼兰区政府的派出机构，不仅负责招商引资，而且行使着政府机构赋予的权利。而且，补充协议签订时，利民开发区管委会的常务副主任也是由呼兰区政府副区长孙申才兼任，此种前提下，利民开发区管委会即代表呼兰区政府。2.补充协议是两份“开发总协议书”的从合同。开发总协议书在第八章附则中约定：“本协议书为甲、乙、丙三方合作的准则，在执行过程中，所涉及的具体事宜，甲、乙、丙三方本着友好协商的原则解决。凡经甲、乙、丙三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议具有同等法律效力”。而补充协议第一条也确认：“甲、乙双方签订的《哈尔滨“太阳岛新村”中小城镇建设开发总协议书》约定的哈尔滨'太阳岛新村'中小城镇建设项目，……对于促进该地区的经济发展繁荣、形成中小城镇建设样板起到了十分重要的作用，得到地方政府的充分肯定。为此，合作双方在《总协议书》的基础上签订本补充协议”。据此，足以证明原审判决认定两份“开发总协议书”是主合同，补充协议是从合同是完全正确的。3.就成因而言，补充协议的第二条约定：“因原《总协议书》土地减少，给予甲方补偿。……”也即呼兰区政府及利民开发区管委会无法按照两份“开发总协议书”的约定提供14.5平方公里的土地用于合作开发，因此通过签订补充协议，即提供180万平方米的土地方式给予国基公司补偿。4.就效力而言，补充协议自签订之日依法成立，而呼兰国土局出具两张总额29，326，388.47元的收费票据，进一步证据补充协议是合法有效的。呼兰区国土局收取土地出让金的行为，是对利民开发区管委会出让涉案土地的追认，是呼兰区国土局真实意思表示，原审判决对补充协议效力的认定是正确的。5.就用途而言，《城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定”，也就是说，国基公司交纳给呼兰国土局的土地出让金实际上缴呼兰区政府财政，此种前提下，补充协议无论从主体、内容，还是从出让金归属等角度，均符合法律规定，原审认定其合法有效是正确的。6.利民开发区管委会将涉案地块另行转让，其不仅仅是拒绝履行义务，而是不能履行义务。因此，原审法院根据《合同法》的相关规定，适用定金罚则，判令利民开发区管委会双倍返还定金5040万元是完全符合法律规定及客观事实的，依法应当予以维持。二、本案的诉讼时效应当从国基公司向包括利民开发区管委会在内的相关各方当事人主张权利之日起计算。1.国基公司同利民开发区管委会签订补充协议签订的时间是2001年4月22日，时隔4年之后，呼兰国土局为国基公司出具土地出让金票据的行为，印证了协议中对于履行义务的期限没有具体约定这一客观事实，而对于未约定履行期限的合同，依照《合同法》第61条、62条的规定，诉讼时效从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效从债务人明确表示不履行义务之日起计算。2、《民法通则》第八十八条规定：“合同的当事人应当按照合同约定，全部履行自己的义务。……（二）履行期限不明确的，债务人可以随时向债权人履行义务，债权人也可以随时要求债务人履行义务，但应当给对方必要的准备时间”，据此可见，由于补充协议未约定履行期限，国基公司第一次向包括利民开发区管委会在内的相关各方主张权利时，即为合同履行期限届满时，利民开发区管委会以及两名原审被告在此时间点具有履行债务的义务。如不履行，则构成对国基公司权利的侵害，且该侵害为国基公司所应知，诉讼时效当然应从此时起算。
原审被告呼兰区政府未出庭。
原审被告呼兰区国土局未出庭。
本院审理期间，各方当事人均未提供证据。
本院经审查确认原审法院判决认定的事实。
本院认为，依据《土地使用权合同纠纷的司法解释》第二条的规定及本案的事实，利民开发区管委会与国基公司
签订涉案补充协议应认定为有效协议。理由为：该条司法解释第一款虽规定开发区管委会签订的土地出让合同为无效合同，但第二款又规定了开发区管委会签订的土地使用权出让合同同时具备两个条件，即开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同应该在该司法解释实施前，土地使用权出让合同在诉讼前经市、县人民政府土地管理部门追认，可以认定为有效合同。经查，本案的补充协议订立时间在该司法解释实施前，即2005年8月1日前，符合认定土地使用权出让协议有效的时间要求。从补充协议的形成、签订过程及土地管理部门收取出让金定金的行为看，补充协议应为呼兰区（县）政府的意思表示并经过呼兰国土局的追认。一是补充协议明确约定是依据开发总协议签订的，是对开发总协议约定内容的补充。呼兰区（县）政府作为开发总协议的主体，明确约定在执行该协议中，凡涉及的具体事宜，凡经协议三方全权代表或授权代表签署的所有有关本协议的补充、修正协议、合同文本均视为本协议的正式组成部分，与本协议有同等法律效力。补充协议明确约定出让国基公司的土地面积为80万平方米，出让价款为每平方米70元，是对开发总协议约定内容的补充。二是时任呼兰区副区长兼利民开发区管委会常务副主任孙申才在开发总协议中被确定为代表人，其在补充协议上签字，亦表明呼兰区（县）政府对补充协议知晓并认可。三是呼兰区国土局2005年向国基公司出具收取土地出让金定金收据，亦表明呼兰区国土局对该协议的追认。上述事实符合《土地使用权合同纠纷的司法解释》第二条规定的可以认定土地使用权出让合同有效的条件，原审判决认定补充协议有效并无不当。依据有效的协议，原审法院判决利民开发区管委会、呼兰区（县）政府返还双倍定金，符合《合同法》、《担保法》的相关规定。利民开发区管委会主张补充协议无效，仅返还2520万元的理由不能成立，本院不予支持。
关于本案是否超过诉讼时效期间的问题。利民开发区管委会与国基公司在补充协议中并未对办理土地使用权出让约定履行期限，补充协议签订时隔4年后，呼兰国土局出具土地出让金定金票据，亦可证明对于履行期限没有具体约定，属于未约定履行期限的合同。利民开发区管委会及呼兰区政府、呼兰区国土局并未举示告知国基公司协议无法履行或国基公司知道且应该知道协议无法履行，其权利已经受到侵害的证据，无法确定诉讼时效的起算时间。国基公司于2013年10月17日，以特快专递的方式，分别向呼兰区政府、利民开发区管委会、呼兰区国土局发出“关于退还定金的告知函”，至此诉讼时效起算，国基公司提起本案诉讼并不超过诉讼时效期间。故利民开发区管委会仅以国基公司在补充协议签订后时隔十几年主张权利作为本案超过诉讼时效的理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费129，000.00元，由哈尔滨利民经济技术开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李维东
审 判 员 常 丽
代理审判员 牛国梁
二〇一四年十二月二十三日
书 记 员 王世涛