江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00388号
上诉人（原审原告）如皋市际九纤维有限公司，住所地如皋市石庄镇张黄居12组。
法定代表人杨萍，总经理。
委托代理人李勇，如皋市际九纤维有限公司员工。
委托代理人陈高田，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，局长。
出庭负责人平四勇，如皋市国土资源局副局长。
委托代理人尹一萍，如皋市国土资源局工作人员。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
上诉人如皋市际九纤维有限公司（以下简称际九公司）因土地行政处罚一案，不服海安县人民法院（2015）安行初字第00053号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人际九公司的委托代理人李勇、陈高田，被上诉人如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）的出庭负责人平四勇及其委托代理人尹一萍、管蔚蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2009年11月15日，如皋市际九电子有限公司与如皋市石庄镇凤龙村村民委员会签订租地协议，约定如皋市际九电子有限公司有偿租用如皋市石庄镇凤龙村村民委员会土地11.68亩（原花炮厂河东，东至大田、西至河边、南至王石张绿化带、北至公墓南墙），租赁期限自2009年11月15日至2027年11月14日。2009年下半年，际九公司在未办理任何手续的情形下擅自占用上述租用的土地建设房屋。2013年11月1日，如皋国土局向际九公司李勇送达停止土地违法行为通知书。2014年6月23日，如皋国土局对际九公司非法占地案进行立案调查。如皋国土局调查查明：截止到2014年4月10日，际九公司违法占地总面积为6572.34平方米（折9.86亩），建成建筑物3处，建筑总占地面积606.69平方米，建筑物占地面积606.69平方米。对照石庄镇总体利用规划图和现状图，际九公司违法占用的上述6572.34平方米的土地中，4990.09平方米符合规划，1582.25平方米不符合土地利用总体规划（其中1092.96平方米位于基本农田保护区），占用前土地类别为水田、旱地、沟渠、设施农用地、村庄。2014年7月31日，如皋国土局向际九公司送达行政处罚听证告知书，在际九公司的听证申请下于同年8月21日举行了听证会。听证会后，如皋国土局依据际九公司提交的新证据进行了补充调查。如皋国土局认为，际九公司违法占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。2015年4月3日，如皋国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定对如皋市际九电子有限公司（后更名为际九公司）作出皋国土资罚（2015）08120001-1号行政处罚决定（以下简称1号处罚决定），主要内容为：责令被处罚人退还非法占用的4145.72平方米的土地；限期拆除在非法占用的不符合规划土地上新建的建筑物及其他设施，没收在非法占用的符合规划土地上的新建建筑物及其他设施；对位于基本农田保护区内的1092.96平方米的土地处以每平米11元的罚款；对基本农田外不符合土地利用总体规划的489.29平方米土地处以每平方米10元的罚款；对符合土地利用总体规划的4990.09平方米的土地处以每平方米3元的罚款；合计处罚31885.73元。际九公司不服提起本案诉讼，请求法院撤销如皋国土局作出的1号处罚决定。
原审另查明，2013年6月1日，如皋市际九电子有限公司法定代表人杨萍与案外人倪建龙（另案处罚）签订租赁协议，约定倪建龙租赁际九公司土地5亩用于投资建设南通嘉龙运输公司，租赁费每亩2000元，租赁期间自2013年6月1日至2018年6月1日。2013年8月，倪建龙在未经有权部门的批准下擅自占用上述租赁土地范围内新建建筑物和其他设施，截止2014年4月10日违法占地面积为2426.62平方米（折3.36亩）。如皋国土局于2015年4月3日对倪建龙作出皋国土资罚（2015）08121901-1号行政处罚，主要内容为：责令倪建龙退出非法占用的2426.62平方米的土地；限期拆除在非法占用的不符合规划土地上新建的建筑物及其他设施，没收在非法占用的符合规划土地上的新建建筑物及其他设施；罚款15616.08元。
原审又查明，如皋市际九电子有限公司，法定代表人为杨萍，与李勇系夫妻关系，2014年7月18日经如皋市工商局登记将企业名称变更为如皋市际九纤维有限公司。
原审法院认为，本案的争议焦点是，如皋国土局作出1号处罚决定所认定的事实是否清楚，处罚程序是否合法，适用法律是否正确。
我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、采矿……取土等破坏基本农田的活动。本案中，际九公司通过租地协议的方式获得案涉土地的使用权，在未经职权部门的批准同意、未办理相关用地手续的情形下，改变土地用途建设房屋，进行非农业建设，违反了上述土地管理法的规定以及国家对基本农田的保护制度。如皋国土局在立案、实地进行勘测并对相关责任人进行了调查询问后，认为际九公司系未经批准非法占地行为，认定事实准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。如皋国土局在履行了行政处罚告知、听证程序后，依据上述规定责令际九公司退还非法占用的4145.72平方米土地（其余2426.62平方米土地另案处理），限期际九公司自行拆除或者没收其所建建筑物和其他设施，并责令际九公司恢复土地原状，适用法律正确。针对际九公司所占用土地性质、面积，分别处以每平方米数额不等的罚款处罚，亦符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚数额得当。
至于际九公司称其所租用土地所投资兴建的项目系政府招商引资项目，且用地得到了石庄镇人民政府的同意，并且际九公司地上建筑物并非现在所建，依据《中华人民共和国行政处罚法》第29条之规定，不应再给予行政处罚。对此，政府招商引资项目建设用地行为，亦应依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，办理用地手续；石庄镇人民政府不是我国法律所规定的土地行政管理职权部门，其同意亦不能免除际九公司用地所需要依据法律规定办理用地手续的法定义务。案涉土地上的建筑物和构筑物虽系2009年建设形成，但其违法行为仍处于持续状态，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定应当从行为终了之日起计算追诉时效。
至于际九公司称其所租赁的土地原系凤龙村花炮厂，原本就属于工业用地，且对照石庄镇土地利用总体规划图及现状图，际九公司所租赁土地属于建设用地，并非基本农田保护区。对此，土地性质、用途应以所在地土地利用总体规划为依据，结合本案如皋国土局提交的际九公司所在地土地利用总体规划图、现状图，以及庭后对案涉土地规划核实情况，可以认定际九公司所占土地分别属于建设预留地、基本农田以及一般农田区。际九公司称其所占用地块均为建设用地，与事实不符，不予采信。
综上，如皋国土局对际九公司作出1号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。原审法院遂判决驳回际九公司的诉讼请求。
际九公司不服提起上诉称，案涉土地的使用权是上诉人通过租赁方式取得，并未违反法律的规定。被上诉人以上诉人未经批准非法占地为由作出的行政处罚没有事实和法律依据。案涉土地上的建筑物在2009年就已建成，在建设期间及建成两年内未受到查处，被上诉人作出行政处罚违反了行政处罚法规定的违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人如皋国土局辩称，2009年下半年，上诉人在未办理任何用地手续的情况下，擅自占用租赁的土地兴建房屋，进行非农业建设。上诉人未依法取得案涉宗地的土地使用权，且未经土地行政主管部门的相关批准，构成了非法占地行为。案涉土地上的建筑物虽非现在所建，但其土地违法行为一直处于继续状态。被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
际九公司提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点主要集中在以下两个方面：一是被诉行政处罚决定认定上诉人非法占地定性是否正确；二是上诉人的违法行为有无超过追诉时效。
关于被诉行政处罚决定认定上诉人非法占地定性是否正确的问题。案涉土地的使用权是上诉人通过租赁方式取得，上诉人在租赁的土地上兴建房屋未办理任何用地手续，双方当事人对该两节事实均不持异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，上诉人通过租赁方式获得案涉土地的使用权本身并不违法，其违法之处在于未经职权部门的批准同意，未办理相关用地手续就改变土地用途进行非农业建设，上诉人的行为已违反了上述规定。被上诉人经实地勘测、召开听证会，在调查核实的基础上，认定上诉人的行为属于非法占地，定性并无不当。
关于上诉人的违法行为有无超过追诉时效的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案涉及的是土地违法行为，最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效曾有过答复（（1997）法行字第26号），对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，虽然案涉土地上的建筑物在2009年就已建成，但上诉人的土地违法行为应视为具有继续状态，被上诉人有权对其作出行政处罚。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市际九纤维有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；