广西壮族自治区东兰县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第69号
原告东兰县三石镇弄英村还桃村民小组。
诉讼代表人陈凤前，女，1957年7月15日出生，汉族，农民。
委托代理人莫远业，男。
被告河池市农业局。
法定代表人石光文，男，局长。
委托代理人黄欣，男。
委托代理人郭明森，男。
第三人杨秀群，农民。
委托代理人杨再勇，男，汉族，系杨秀群之子。
原告还桃村民小组不服河池市农业局行政复议，于2014年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2014年8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月14日公开开庭审理了本案。原告还桃村民小组的诉讼代表人陈凤前及其委托代理人莫远业，被告河池市农业局的委托代理人黄欣、郭明森，第三人杨秀群及其委托代理人杨再勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告河池市农业局2014年4月29日作出河农复决（2014）1号《行政复议决定书》。认定，东兰县三石镇弄英村还桃村民小组在1984年开展第一轮土地承包，在1999年12月开展第二轮土地承包时，全小组共有耕地26亩，合法人口65人，平均每人分得承包地0.4亩。2011年11月，东兰县人民政府征用还桃村民小组耕地4.294亩作为壮乡英才园广场用地。当时，全小组人口增至80人，共21户，共有耕地21.706亩，人均承包地0.325亩。自1984年至2011年，该村民小组虽然出现人口变化，但都未进行过土地小调整。2011年，因征地的原因，造成个别农户人地矛盾突出。为解决这一矛盾，还桃村民小组于2012年2月制定《关于还桃生产队本次基本农田小调整的分配方案》，对杨秀群等部分农户的承包地进行小调整。全小组共21户，除杨秀群户外，其余农户都同意该分配方案。2012年7月，还桃村民小组将《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》报送三石镇人民政府审批。2012年8月，东兰县农村经济经营管理局对经东兰县三石镇人民政府批准的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》予以审批备案。河池市农业局认为，我国《农村土地承包法》第二十七条第一款明确规定发包方在承包期内不得调整承包地，维护农村土地承包关系长期稳定。第二款规定只有在“因自然灾害严重毁损承包地”的特殊情形下，才可以适当调整承包地。还桃村民小组在2012年2月进行承包地小调整时，并不存在“因自然灾害严重毁损承包地”的法定情形。东兰县农村经济经营管理局以“还桃村民小组因东兰县人民政府征用土地，造成个别农户人地矛盾突出；还桃村民小组在进行本次土地承包小调整前，经召开群众会议并讨论形成具体调整方案，全队21户有19户户主签字盖印，签字盖印率超过三分之二以上”为由，对经东兰县三石镇人民政府批准的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》予以审批备案，属于认定主要事实不清，证据不足，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，撤销东兰县农村经济经营管理局关于对经东兰县三石镇人民政府批准的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》进行审批备案的行为。河池市农业局于2014年8月20日向本院提供了作出本案被诉具体行政行为的证据、依据：1、组织机构代码证、法定代表人证明书、石光文的身份证复印件，用以证明被告河池市农业局的主体资格；2、河农复决（2014）1号《行政复议决定书》，用以证明本案被诉具体行政行为认定事实清楚，程序合法；3、关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告及东兰县农业经济经营管理局的审批意见，用以证明东兰县农业经济经营管理局批准还桃村民小组的土地承包小调整方案的行为属于行政许可行为，该行政许可行为违法；4、杨秀群的行政复议申请书及证据材料、行政复议答辩书，用以证明被告作出的本案被诉具体行政行为程序合法；5、劳动合同书、弄英村委会及大化县人才交流服务中心、大化镇大化社区居民委员会的证明各一份、调查笔录三份，用以证明杨秀群次子杨军与广西鹿寨化肥有限公司签订劳动合同，系外出务工人员，随时可能解除合同，重新依靠农业生产维持生活。杨秀群女儿杨孟团虽已嫁人，但未在夫家取得承包地。杨军、杨孟团依法应当在还桃村民小组取得土地承包经营权；6、土地延包合同表、东兰县第二轮土地延包到户情况统计表，用以证明杨秀群户在第二轮土地延包中取得5份责任地，计3.16亩；7、《行政复议法》第十二条、第二十八条、《行政许可法》第六十九条、《农村土地承包法》第二十六、二十七、二十八、三十条，用以证明被告作出本案被诉具体行政行为的法律依据。
原告东兰县三石镇弄英村还桃村民小组诉称，还桃村民小组根据东兰县委、县政府的文件规定，于1999年12月开展第二轮土地延包工作，当时全小组共有耕地260分（折合48.95亩），农户18户，合法人口71人。农户都与本村民小组签订土地承包经营合同，合同第一条约定承包期为30年，承包期内坚持“大稳定，小调整”的原则，“小调整方案”要经本集体经济组织三分之二以上成员民主讨论同意，并报乡、镇人民政府和县农业行政主管部门批准。2011年11月，东兰县人民政府为修建ＸＸＸ广场而征用还桃村民小组1.309亩耕地，当时全小组人口增至80人，户数21户，因耕地减少人口增多，以致部分农户人地矛盾突出，严重影响人多地少农户的生活。因此，还桃村民小组根据1999年村民小组与各农户签订的土地承包经营合同第一条的约定，于2012年2月5日召开农户代表会议，决定对个别农户的承包地进行小调整，调整方案以现有合法人口80人计，每人应得承包地3.25分。由杨秀群户退出承包地9.75分调整给鄢友宝、鄢友情、鄢友能、毛巴望、毛巴顺、毛巴元7户。毛巴群退出2分承包地给毛巴合，退出2分承包地给鄢友情，毛巴全退出2分承包地给鄢友庆，毛巴京退出2分承包地给毛巴顺，退出6分承包地给毛巴元。该调整方案有到会的19户代表同意并盖手印认可。只有杨秀群户及其儿子杨再寿户不同意。调整方案经三石镇人民政府和东兰县农村经济经营管理部门的批准后，已对杨秀群、毛巴群、毛巴全、毛巴京等户的部分承包地进行调整。2012年5月29日，杨秀群以鄢友文、鄢友宝两户侵占其承包地为由诉至东兰县人民法院。东兰县人民法院经审理后作出（2012）东民初字第305号民事判决，驳回杨秀群的诉请。杨秀群不服而向河池市中级人民法院提起上诉，河池市农业局在该民事案件二审期间作出河农复决（2014）1号行政复议决定书。河池市中级人民法院于2014年5月30日作出（2014）河市民一终字第101、102号民事裁定书，以一审判决认定事实不清，发回东兰县人民法院重审。原告于2014年7月28日到东兰县人民法院查阅案卷时才知道本案被诉具体行政行为。原告认为，1、还桃村民小组在土地承包期限内对杨秀群等户承包的土地进行调整，是在杨秀群户现在只有2个合法人口，而其他户因出现人多地少的情况下进行的，符合还桃村民小组与各农户在1999年签订的土地承包经营合同第一条的规定，也符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款及1999年5月29日实施的《广西壮族自治区农村集体经济承包合同管理条例》第二十一条的规定，其小调整行为符合法定程序。本案第三人杨秀群对还桃村民小组村民会议讨论通过的“小调整”方案有异议，应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院提起民事诉讼。2、东兰县农村经济经营管理局根据中共东兰县委、县政府兰发（2000）26号《关于第二轮土地承包工作的补充意见》第一条通知所规定的内容予以备案，该备案行为不是具体行政行为，不属于行政复议范围。3、还桃村民小组于1999年与各农户签订土地承包合同，而《中华人民共和国农村土地承包法》在2003年3月1日开始施行，故土地承包法的规定对还桃村民小组1999年签订的承包合同没有溯及力，还桃村民小组根据1999年与各农户之间签订的土地承包合同第一条的约定进行承包地“小调整”，不应受到《中华人民共和国农村土地承包法》的约束，因此，被告河池市农业局根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款的规定，作出本案复议决定书，属于适用法律错误。4、东兰县人民法院在审理杨秀群诉请鄢友宝、程秀英、鄢友文、程素清排除妨碍一案期间，于2012年11月16日要求杨秀群及其全权委托代理人杨再勇对经三石镇人民政府批准、东兰县农村经济经营管理局予以备案的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》发表质证意见，杨秀群于当天已经知道东兰县农村经济经营管理局对还桃村民小组土地承包小调整方案予以备案的行为。杨秀群于2014年2月14日才向河池市农业局申请行政复议，已经超过法律规定的申请行政复议期限。综上，被告作出的本案被诉具体行政行为属于滥用职权，适用法律错误，程序违法，请求依法予以撤销。
原告还桃村民小组向法庭提供的证据有：1、还桃村民小组于1999年12月份与各农户签订的农村土地承包经营合同共18份、关于还桃生产队本次基本农田小调整的分配方案、经东兰县三石镇人民政府、东兰县农村经济经营管理局批准的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》，用以证明还桃村民小组在第二轮土地承包合同书中已经约定在承包期内，执行“大稳定，小调整”的原则，“小调整”要已经过全组三分之二以上村民代表讨论同意，并报三石镇人民政府和东兰县农业行政管理部门批准，还桃村民小组于2012年2月经召开村民会议讨论通过“小调整”方案，报相关部门批准，未违反合同的约定及相关法律的规定；2、杨秀群诉讼委托书、质证笔录、行政复议申请书，用以证明杨秀群及其特别授权委托代理人杨再勇在2012年11月16日已经知道东兰县农村经济经营管理局对《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》予以备案的行为，杨秀群于2014年2月14日才向河池市农业局申请行政复议，已超过行政复议法规定的申请行政复议期限。
被告河池市农业局辩称，一、还桃村民小组在1999年12月进行第二轮土地延包时，杨秀群户共5口人。之后，儿子杨军外出务工，其虽是企业合同制工人，但在目前体制下，其工作处于不稳定状态，今后仍有可能依靠农业生产维持生计。女儿杨孟团的户口随迁移外地，但并未在现居住地取得承包地，其仍然依靠经营还桃村民小组的集体土地来维持生活。还桃村民小组以杨秀群户现只有2口人为由，决定调整减少该户的承包地数量，无法律依据。二、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条对用于调整承包土地或者新增人口取得承包地的来源作出明确规定：一是集体经济组织依法预留的机动地；二是通过依法开垦等方式增加的土地；三是承包方依法自愿交回的土地。还桃村民小组基于平均分配全小组承包地的原因，将杨秀群户依法已经取得经营权的土地调整给其他承包户，无法律依据。三、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第一款明确规定，承包期内，发包方不得调整承包地。第二款规定，土地调整仅限定在自然灾害严重损毁承包地等特殊情形的个别农户之间。还桃村民小组并未出现“因自然灾害严重损毁承包地”的情形，决定对本村民小组第二轮土地承包进行调整，不符合法律规定。综上，还桃村民小组对杨秀群户的承包地进行调整，无法律依据，东兰县农村经济经营管理局对还桃村民小组的“小调整”方案进行审批备案的行为是错误的具体行政行为。还桃村民小组在2012年2月开展的承包地“小调整”的行为对杨秀群户的利益造成重大影响，东兰县农村经济经营管理局对还桃村民小组的“小调整”方案进行批准前，应当依法告知杨秀群享有要求组织听证的权利，东兰县农村经济经营管理局并未履行听证告知程序，其对《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》进行批准备案的行政许可行为，程序违法。杨秀群向河池市农业局申请对东兰县农村经济经营管理局的行政许可行为提出行政复议申请，河池市农业局作为东兰县农村经济经营管理局的上一级主管部门，依照行政复议法的规定，撤销东兰县农村经济经营管理局的行政许可行为，并无不当。
第三人杨秀群述称的事实和理由与被告河池市农业局辩称的事实和理由一致。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据6，原告和第三人均无异议，本院予以认定。因本案被告河池市农业局作出被诉具体行政行为违反法定程序，故本院对被告提供的其他证据不予认定。原告提供的证据，被告河池市农业局及第三人无异议，其证明的事实，本院予以认定。
经审理查明，原告还桃村民小组于1999年12月开展第二轮土地延包工作，当年发包土地48.95亩，农户18户，人口71人，其中第三人杨秀群户5人，承包土地3.61亩，各农户都与本村民小组签订土地承包经营合同，合同第一条约定承包期为30年，承包期内坚持“大稳定，小调整”的原则，“小调整方案”要经本集体经济组织三人之二以上成员民主讨论同意，并报乡、镇人民政府和县农业行政主管部门批准。2011年11月，东兰县人民政府为修建ＸＸＸ广场，征用还桃村民小组集体耕地1.309亩。当年原告还桃村民小组人口增至80人，户数21户，因耕地减少人口增多，以致部分农户人地矛盾突出，因此，还桃村民小组根据1999年与各农户签订的土地承包经营合同第一条的约定，于2012年2月5日召开农户代表会议，制定土地调小整方案，决定对人均有地相差较大的个别农户的承包地进行小调整，把现有的耕地面积折合为260分，以现有村民小组成员80人计算，每人应得承包地3.25分。还桃村民小组认为第三人杨秀群儿子杨军、杨再勇参加工作并已转为非农业人口，女儿杨孟团出嫁到外县，户口已转入夫家，杨秀群户仅有杨秀群、胡彩先夫妇二人是本村民小组成员，应得承包地6.5分，其余的原承包地调整给鄢友宝、鄢友情、鄢友文、鄢友能、毛巴望、毛巴顺、毛巴元7户。毛巴群户、毛巴京户、毛巴全户、唐美新户亦有部分原承包地被调整给其他户。该调整方案有到会的19户代表表示同意并捺手印，杨秀群户及其儿子杨再寿户未捺手印。2012年4月，鄢友宝、程秀英夫妇及鄢友文、程素青夫妇依土地调整方案去耕作第三人杨秀群户被调整退出的原承包地时与杨秀群发生纠纷。2012年5月，杨秀群认为鄢友宝、鄢友文两户的经营行为侵害其土地承包经营权，向东兰县人民法院提起民事诉讼，请求鄢友宝、鄢友文两户排除妨碍。2012年7月28日，还桃村民小组向三石镇人民政府、东兰县农村经济经营管理局递交《关于要求批准还桃村民小组承包地小调整的报告》，请求批准实施及予以备案。2012年8月17日，三石镇人民政府在该报告上批注：“根据中共河池地委、地区行署《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（河池发（2000）23号）和中共东兰县委、县政府《关于第二轮土地承包工作的补充意见》兰政发（2000）2号精神，同意此调整方案。”，东兰县农村经济经营管理局批注：“请按镇、村意见办理，同意备案。”。2012年11月16日，本院承办杨秀群诉鄢友宝、鄢友文两户排除妨碍一案的法官向杨秀群及其的特别授权代理人杨再勇出示经东兰县三石镇人民政府批准、东兰县农村经济经营管理局予以备案的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》，要求其发表质证意见。杨再勇认为三石镇人民政府予以批准及东兰县农村经济经营管理局予以备案的行为与相关法律相抵触。2014年1月23日，东兰县人民法院分别作出（2012）东民初字第304号和305号民事判决书，驳回杨秀群的诉讼请求。杨秀群不服，向河池市中级人民法院提起上诉。2014年2月14日，杨秀群向被告河池市农业局申请行政复议，请求撤销东兰县农村经济经营管理局关于对经东兰县三石镇人民政府批准的《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》审批备案的行政行为。被告河池市农业局于2014年4月29日作出河农复决字（2014）1号《行政复议决定书》，支持杨秀群的复议请求。杨秀群向河池市中级人民法院递交该复议决定书后，河池市中级人民法院于2014年5月30日分别作出（2014）河市民一终字第101、102号民事裁定书，以一审判决认定事实不清为由，撤销东兰县人民法院（2012）东民初字第304号和305号民事判决书，发回东兰县人民法院重审，原告还桃村民小组于2014年7月28日到东兰县人民法院查阅案卷时，知道河农复决字（2014）1号《行政复议决定书》的具体内容。2014年8月11日，原告还桃村民小组提起本案诉讼。
本院认为，原告还桃村民小组1999年12月进行第二轮土地承包，其与各农户签订的农村土地承包经营合同第一条约定，承包期限为30年，承包期限内坚持“大稳定，小调整”的原则。“小调整”方案要经本集体经济组织三分之二以上村民代表民主讨论同意，并报所在乡镇人民政府和县农业行政管理部门批准。该内容符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定。也是合同双方当事人的真实意思表示。2014年2月，原告还桃村民小组在部分承包地被国家征用以及人口和户数增多，且自第一轮土地承包后未对承包地进行过土地调整，以致出现人地矛盾突出等特殊情况之下，经三分之二村民代表会议讨论同意，根据土地承包经营合同的约定，制定土地小调整方案，决定对人均有土地相差较大的个别农户之间原承包的土地进行适当调整，该小调整方案经过还桃村民小组三分之二以上村民代表民主讨论同意，经三石镇人民政府批准，且经东兰县农村经济经营管理局审查后予以备案，符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第二款的规定。第三人杨秀群对原告还桃村民小组按照该小调整方案调整其原承包的部分土地收回并调整给其他农户承包经营有异议而发生纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第（三）项的规定，该纠纷属于农村土地承包经营纠纷，要解决该纠纷，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条的规定，向东兰县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，根据上述法律规定，农村土地承包经营纠纷是由民事法律调整，不属于行政法律规定调整的范畴。东兰县农村经济经营管理局对原告还桃村民小组的土地小调整方案予以备案的行为，不属于行政许可行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。被告河池市农业局受理杨秀群的行政复议申请，并作出行政复议决定，没有法律依据。第三人杨秀群及其特别授权委托代理人杨再勇于2012年11月16日在本院东院法庭对本院（2012）东民初字第304、305号案的证据质证时，已知道东兰县农村经济经营管理局对《关于要求批准还桃村民小组土地承包小调整的报告》予以备案的行为，其于2014年2月14日申请行政复议，明显超过法定期限，被告河池市农业局受理第三人杨秀群超过法定期限的行政复议申请，并作出复议决定，于法无据，属于违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目和第3目的规定，判决如下：
撤销河池市农业局于2014年4月29日作出的河农复决（2014）1号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告河池市农业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河池市中级人民法院。
审 判 长 黄明山
审 判 员 覃 名
人民陪审员 韦 会
二〇一四年十月二十七日
书 记 员 韦文科