山东省菏泽市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁17行初13号原告张景云。委托代理人孔雷，菏泽牡丹权维法律服务所法律工作者。被告定陶县人民政府。法定代表人聂元科，县长。委托代理人冯玉恩，定陶县人民政府法制办公室主任。委托代理人牛依慧，定陶县人民政府法制办公室工作人员。第三人董传信。委托代理人王爱莲。委托代理人石长府，山东陆直律师事务所律师。原告张景云不服被告定陶县人民政府土地承包行政登记一案，于2016年1月5日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2016年1月11日向被告定陶县人民政府送达了应诉通知书及行政起诉状副本，并通知第三人董传信参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案，原告张景云及其委托代理人孔雷，被告定陶县人民政府的委托代理人冯玉恩、牛依慧，第三人董传信的委托代理人王爱莲、石长府到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案行政争议形成过程如下：2014年12月18日，被告定陶县人民政府为第三人董传信颁发编号为371727103201030098J的农村土地承包经营权证，该证载明董传信的承包地实测面积10亩，承包地块11块，承包期限为1999年10月1日至2029年9月30日止。原告张景云不服，提起本案的行政诉讼。原告张景云诉称:原告与第三人系同一村民组织成员，2013年，经村民委员会对全村土地调整，原告与第三人双方同意将第三人部分土地流转给了原告，原告种植至今。后第三人又纠集他人到处上访，对该土地产生争议，现有大量证据证实，村委会及镇政府都知情，依据《土地管理法》及相关法律规定，个人之间双方对土地发生争议的，不得确权发证，被告的行政行为显属违法，应予纠正。请求：1、依法撤销被告为第三人颁发的371727103201030098J号农村土地承包经营权证；2、诉讼费由被告承担。被告定陶县人民政府答辩称：一、原告丈夫董某甲与第三人董传信签订的土地承包经营权流转合同为无效合同，该承包权仍归原承包户董传信。二、定陶县人民政府颁证时涉案土地不存在争议。对于涉案土地承包，定陶县张湾镇河西董行政村三组进行了三次公示，但原告在公示期内并没有提出过异议。三、定陶县人民政府颁证程序合法，适用法律依据准确。四、原告称涉案土地种植至今并不符合事实。涉案土地是自2014年才被原告抢种的，2014年之前一直由第三人董传信种植。《张湾镇人民政府关于董某己到市上访事项答复意见书》已认定原告的种植行为为抢占行为，并责令原告退还土地。综上所述，被告颁证行为认定事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。第三人董传信没有提交书面答辩状，其在庭审中辩称：一、2013年村委会没有进行土地调整。二、原告是2014年种麦时才强占第三人承包的土地，张湾镇政府已多次责令原告退还土地，原告的行为属于侵犯第三人土地承包经营权的行为。三、在颁发土地承包经营权证的地籍调查中，由村领导现场指界，后又在调查的基础上进行了土地承包地块位置、面积公示，在公示期间原告没有提出异议。根据各方当事人的诉辩主张，本院确定本案的审理重点问题是：1、原告起诉是否符合法定起诉条件；2、被告定陶县人民政府颁发被诉的农村土地承包经营权证是否合法。被告定陶县人民政府就其颁发农村土地承包经营权证行为的合法性提交了如下证据、依据：1、土地流转协议;2、《张湾镇人民政府关于董某己到市上访事项答复意见书》;3、张湾镇政府证明。4、信访记录。5、四表一图（农户家庭承包土地情况调查表1；农户家庭承包土地情况调查表2；农户家庭承包地块按编码顺序统计表;农村土地承包地块现状分布汇总表；村级地块分布位置简易图）。6、河西董村确权三次公示表、公示照片及公示无异议声明书。7、张湾镇河西董行政村董北自然村干部证明。8、《农村土地承包合同》。9、董传信申请书、村委会确认书、公示结果归户表、农村土地承包经营权登记簿。10、《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。法律依据：1、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第二十三条、第三十三条、第三十七条等。2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条，第七条。3、《关于印发山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（鲁农确权办字［2013］2号）。4、《关于印发菏泽市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》（菏办法［2014］20号）。被告主张,1号证据证明该协议为无效协议，因为它不符合《山东省实施办法》第十七条的规定，该协议上没有发包方的意见及公章。2-4号证据证明原告的种植行为是强占行为。5-7号证据证明被告工作人员对农村承包户的调查情况，对此调查情况原告没有异议。8号证据证明了第三人拥有土地承包经营权。9、10号证据证明被告根据法定程序为第三人颁发的土地承包经营权证合法。原告对被告所举证据发表的质证意见是：对1号证据的真实性没有异议，证明土地流转是双方自愿且有序进行的，至于被告所称重新发包土地需发包方签字并加盖公章，那是专指有价转让方式流转，至于采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，仅仅需要发包方备案即可，董某乙（董某）的签字可以证明2013年原告和第三人之间的土地流转发包方已经知情。对2-4号证据的证明目的有异议，2号证据显示的内容与本案原告和第三人没有关联性，3号证据明显是为了证明2号证据的证明目的而事后补充的证据。对5-7号证据，认可被告所称这是对土地情况的调查，但不认可其所称原告没有异议，河西董村的确权共有三次公示，从第一次公示的第二天起包括二原告在内的2013年接地的十余户人家，多次反映土地争议情况，也曾找到菏泽市农业局反映土地争议情况，农业局给出具了相应函件，由此看出，被告所称土地公示期间原告没有异议，不符合事实，只是现任村委会为了某些目的刻意隐瞒，以造成县政府作出错误的行为。8-10号证据系县政府的内部行政行为，8号证据承包合同是2014年11月16日重新签订的，在原告与第三人签订流转协议时间之后。第三人董传信对被告所举证据无异议。原告当庭表示，其证据交换时的证据不再作为证据提交，同时，其在庭审中提交：1、协议书，用于证明本案所涉土地经营权证所在的土地与该协议书中流转的土地相重合，同时也能证明原告系本案的利害关系人，符合法定的起诉条件，2、张景云申请的证人董某的证人证言，因董某主持的2013年原告与第三人的土地流转事宜，因此其证人证言既能证明当时双方自愿进行土地流转，同时也能证明原告的诉讼主体资格。原告申请的证人出庭作证的主要内容是：其从2011年-2013年阴历11月任村支书。2013年农历6月30日，给原告及第三人生产队开会，80%以上的村民都同意把董某丙、董某己的地抽回再分给村民，农历七月二号量完，地就分好了，村民都达成了协议。当时董某丙、张景云分别和董某丁、董传信签订协议时不存在强迫情形，董传信和董某丁他们都按了手印。第三人董传信提交了以下证据：1、村委会2015年10月14日证明。证明涉案土地1.2亩，自1999年3月份由董传信承包经营。2、涉案土地四邻证明。证明：涉案土地自1999年起董传信存承包经营。3、镇政府于2015年10月9日对土地纠纷的“处理意见”。证明董某丙，张景云等人之间的调地协议无效。根据菏泽市委办公室菏办法［2013］49号文规定至2013年8月21日以后任何形式的土地调整均是无效。4、张湾镇政府“关于董某己到市上访事项答复意见书”。证明镇政府于2014年10月28日责令董某丙等人退还强占的土地给原承包户。5、2016年1月14日大连九城测绘信息有限公司杨某某的证明。证明：涉案土地经测绘、丈量、公示、确认无误后打印证书，程序合法。6、定陶县张湾镇河西董村村民委员会证明。证明：涉案土地公示期间，原告未提出任何异议。原告对第三人所举证据的质证意见是：4、6号证据被告也提交了，质证意见相同。对1、2号证据的真实性合法性均有异议，其描述的内容，真实性不能确定，5号证据杨某某的证明仅能证明其作为测绘员具体工作情况，公示是不是有争议、有异议，证人是不可能知情的，不能证明对方主张。3号证据张湾镇政府的处理意见，如果其内容是真实的，那就意味张湾镇政府对菏办法（2013）49号文件进行了篡改，该意见称本方案规定自2013年8月21日（农历2013年7月15日起）今后严禁任何形式的定期土地调整，原告方仔细浏览该文件，不能找到上述文字，只载明该文件的颁发时间为2013年8月21日，镇政府在处理意见中，引用文件的规定都能出现错误，让人怀疑该处理意见的倾向性。被告对第三人的证据无异议。根据庭审中双方当事人对证据质证、辩论的情况，经审查，本院对证据作如下认定：关于原告张景云所举证据，协议书与本案有一定的关联性，且被告也作为证据提交，认定为有效证据。关于被告定陶县人民政府所举证据，原告对证据的真实性、来源的合法性没有提出异议，且证据与本案有一定的关联性，第三人董传信对被告所举证据亦无异议，认定为有效证据。关于第三人董传信所举证据，4、6号证据在被告证据中已认定为有效证据，1号证据是村干部及河西董村委会出具的证明，并加盖了村委会公章，认定为有效证据。2、5号证据为个人出具的证明，没有附证人身份证复印件，形式要件不符合规定，且证人没有出庭，原告对其内容真实性提出了异议，不予认定为有效证据。3号证据为张湾镇政府所作出的处理意见，认定为有效证据。6号证据为河西董村委会出具的证明，认定为有效证据。经审理查明：原告张景云与本案第三人董传信均系定陶县张湾镇河西董行政村村民。2014年，经对本案当事人所在河西董行政村董北村农户家庭承包土地情况调查、承包地块按编码顺序统计及承包地块现状分布汇总，对土地确权调查摸底承包农户信息进行了公示。就公示问题，河西董村村民委员会于2016年1月19日出具证明称，原告张景云没有向本村村干部提出异议。2014年11月9日，河西董村村民委员会与第三人董传信分别作为甲方(发包方)和乙方(承包方)，签订了农村土地承包合同，约定：甲方将实测面积共10亩的集体承包地，发给乙方从事农业生产经营，土地承包期限是：自1999年10月1日至2029年9月30日。定陶县张湾镇经营管理站作为鉴证机关在该合同上加盖了公章。2014年12月2日，第三人董传信提出定陶县农村土地承包经营权登记申请书，河西董村民委员会、张湾镇人民政府在该申请书上加盖了公章。被告定陶县人民政府为董传信的家庭农村土地承包编制了编号为371727103201030098J的农村土地承包经营权登记簿，并于2014年12月18日第三人董传信制作颁发了证号为371727103201030098J的农村土地承包经营权证。另查明，2013年农历8月1日，原告张景云之夫董某甲与本案第三人董传信签订协议书一份，双方约定转让土地，但没有写明转让事由。2014年9月5日，定陶县张湾镇河西董行政村董北村村民董某己、董某戊、董传信、董某丁等人到镇政府反映承包地被强占的问题，张湾镇人民政府于2014年10月28日作出《关于董某己到市上访事项答复意见书》，其主要内容是：经调查，你反映情况基本属实，你反映中的董某丙不是生产队长，是想接地群众中一员。关于董某丙等人强行把你与董某戊等人承包地耕种的问题，根据《土地承包法》的相关规定，董某丙等人强行耕种他人土地这一做法，不符合法律规定。我们对其做了耐心细致的讲解，并责令河西董村村干部将董某丙等人将强占他人的耕地退还给原土地承包户耕种。2015年7月13日，第三人董传信向定陶县人民法院提起民事诉讼，诉请法院判令董某甲停止侵占土地承包经营权。同日，定陶县人民法院立案受理，现此案尚在审理中。本院认为：关于原告起诉是否符合法定起诉条件的问题，原告张景云之夫董某甲与本案第三人董传信曾签订了一份协议书，约定转让承包土地，从而引发纠纷，原告与颁发本案被诉的土地承包经营权证的行政行为有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格，其于发证后两年内提起本案的诉讼，符合法定的起诉条件。关于被告定陶县人民政府颁发被诉的农村土地承包经营权证是否合法的问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，被告定陶县人民政府具有颁发土地承包经营权证的职责。同时，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包…”。本案中，河西董村民委员会作为发包方与第三人董传信签订农村土地承包合同，并无不当，且所签订的合同内容也符合该法第二十一条的规定，双方在合同上签字，盖章，并经鉴证机关在该合同上加盖了公章。该合同形式完备合法，已成立生效。且被告定陶县人民政府根据第三人的申请，向其颁发的农村土地承包经营权证所登记内容与承包合同中所约定的主要条款一致，其发证行为合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条之规定，农户的土地承包经营权应通过与发包方签订土地承包经营权合同取得。而原告张景云之夫董某甲与本案第三人董传信签订的协议书不能证明原告家庭因此取得了土地承包经营权，反而证明争议土地是第三人家庭承包后约定土地转让的，而这种转让只是在原告和第三人两家农户间进行，不管该转让约定是否有效，并不能导致原告直接获得土地承包经营权。且张湾镇人民政府的意见、以及河西董村民委员会与第三人签订了农村土地承包经营合同的事实，也能说明作为发包方的河西董村民委员会并没有认可原告承包争议土地，也没有与其签订土地承包合同。因此，原告认为被告颁发土地承包经营权证的行为不合法、侵犯其合法权益的主张不能成立。综上，被告定陶县人民政府为第三人颁发土地承包经营权证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销理由不能成立，依法应予驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张景云的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告张景云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张天正审 判 员  李胜力人民陪审员  侯建军二〇一六年五月二十三日书 记 员  杨继霞附本判决所适用的法律依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。