湛江经济技术开发区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0891行初101号原告谢炳南，男，1954年9月14日出生，汉族，住湛江市霞山区，委托代理人唐菲菲，广东粤正律师事务所律师。委托代理人罗卫理，广东粤正律师事务所律师。被告湛江经济技术开发区国土资源局，住所地：湛江经济技术开发区泰华大厦1503房。法定代表人蔡宽，局长。委托代理人李劲，该局干部。委托代理人王宁，该局干部。第三人李益才，男，1956年6月5日出生，汉族，住湛江市市辖区，委托代理人吴观生，湛江市麻章区公职律师事务所律师。委托代理人陈天亮，湛江市麻章区法律援助处律师。第三人林金秀，女，1961年10月10日出生，汉族，住湛江市市辖区，委托代理人吴观生，湛江市麻章区公职律师事务所律师。委托代理人陈天亮，湛江市麻章区法律援助处律师。原告谢炳南因不服被告湛江经济技术开发区国土资源局（以下简称开发区国土局）向本院作出的湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》，于2017年4月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员梁位桐担任审判长，与代理审判员方亦操、人民陪审员金少明组成合议庭。因工作原因，变更为由审判员沈碧清担任审判长，与代理审判员李国栋、人民陪审员金少明组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告谢炳南委托代理人唐菲菲，被告开发区国土局委托代理人李劲、王宁，第三人李益才及其委托代理人吴观生、陈天亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。开发区国土局于2017年1月9日向本院作出湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》，称谢炳南持有的湛开国用（2011）第53号《国有土地使用权证》内的土地尚有3.396亩土地没有征收，且现已安排给林金秀、李益才使用并建成了三层楼。2016年12月15日，经区领导召开协调会，决定鉴于该宗地由谢炳南善意取得，同意扣除已安排给林金秀、李益才使用并建成了三层楼房用地面积后先给予谢炳南办理抵押登记。对于尚未征收部分土地要继续完善征收手续。要求谢炳南在土地征收手续完善后，扣除已安排给林金秀、李益才使用并建成了三层楼房用地面积后给予该宗地办理土地使用权变更登记。原告谢炳南诉称，2011年8月29日，原告取得湛江市东海岛经济开发试验区东山镇湛林路东侧12185.9平方米商服业用地使用权，并办理《国有土地使用证》。2014年，东山村的村民林金秀和李益才未经原告同意，擅自占用该土地范围内约275.12平方米土地用于建房。原告多次要求林金秀和李益才停止侵权行为，但其不但不听反而日夜抢建，后东山街道办于2014年12月15日作出湛开东山函[2014]43号《关于查处拆除湛林路东侧违法建设的函》，开发区住房和规划建设局分别于2014年、2015年连续两次向其发出《依法停止违法建设行为告知书》，但其仍我行我素，现已建成3层楼房。在多次劝阻无效的情况下，原告于2016年4月12日将林金秀和李益才起诉到法院，请求其返还侵占的土地。在审理过程中，法院为查明涉案土地情况向被告发函，被告于2017年1月9日向法院作出湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》，称该宗地内尚有3.396亩土地没有征收，且已安排给林金秀、李益才使用，并决定“鉴于该宗地由谢炳南善意取得，同意扣除已安排给林金秀、李益才使用并建成了三层楼房用地面积后先给予谢炳南办理抵押登记。对于尚未征收部分土地要继续完善征收手续，要求谢炳南在土地征收手续完善后，扣除已安排给林金秀、李益才使用并建成了三层楼房用地面积后给予该宗地办理土地使用权变更登记。”原告认为，该复函的内容与原告持有的《国有土地使用证》登记内容完全不相符，完全违背事实和法律，严重损害了原告的合法权益。因此，特提起行政诉讼，请求：1、撤销被告于2017年1月9日作出的湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告谢炳南向本院提交了如下证据：1、原告身份证、被告组织机构代码证，证明原、被告主体适格；2、湛开国用（2011）第53号《国有土地使用证》，证明原告依法享有湛江市东海岛经济开发试验区东山镇湛林路东侧12185.9平方米涉案土地使用权；3、湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》，证明被告作出的行政决定没有事实依据，违反法律规定，侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销；4、东山街道综治办于2017年4月20日出具的《关于李益才与谢炳南使用土地发生纠纷补充处理意见书》，证明李益才占用谢炳南土地所建的三层楼房未办理建房手续，被告在未查明事实的情况下出具《复函》，侵犯了原告的合法权益，应予以撤销。被告开发区国土局辩称，一、复函内容是被告根据真实客观情况反映，没有给原告设定任何权利和义务，对原告不产生实际影响。湛江经济技术开发区法院在审理（2016）粤0891民初500号案件时向被告发来调查函，称因颁发给谢炳南《国有土地使用证》所附的宗地图与向湛江市国土资源局作出的《关于李益才信访事项的答复》可能存在矛盾，要求被告调查清楚有关情况，并函告法院。被告派员现场调查并查阅相关资料，将土地的历史情况真实客观反馈给法院，并包括原告在2016年12月办理抵押时曾经召开协调会的情况一并反馈给法院。被告没有给原告设定任何权利和义务，对原告不产生实际影响。二、关于该宗地的征收及发证情况。该宗地由原东海岛国土局上报市国土局要求征收位于湛江市东海岛试验区湛林路东侧的23.18亩土地用于湛江市机动车培训中心东海分部的建设。1998年，原市国土局作出《关于同意东海岛经济开发试验区国土局统征土地及湛江市机动车培训中心东海分部用地补办手续的批复》（湛地政（1998）130号）同意将19.784亩土地出让给湛江市机动车培训中心东海分部作为建设教学楼、宿舍及汽车修理厂项目用地。2000年给予湛江市机动车培训中心东海分部办理确权登记，面积12185.9平方米，证号为湛府国用（2000）字第60026号。2011年8月29日，该培训部因债务纠纷，经法院调解后以地抵债转让给谢炳南。综上，被告作出上述复函的行政行为合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告开发区国土局向本院提交了如下证据：1、征地协议书，证明征地情况；2、关于同意东海岛经济开发试验区国土局统征土地及湛江市机动车培训中心东海岛分布用地补办手续的批复，证明涉案土地报批情况；3.报批图纸，证明涉案土地报批情况；4、湛府国用（2000）字第60026号国有土地使用权证，证明涉案土地发证情况；5、湛开国用（2011）第53号《国有土地使用权证》，证明涉案土地发证情况；6、（2016）粤0891民初500号《函》，证明涉案复函作出的原因；7、关于李益才信访事项的答复，证明信访答复情况；8、关于谢炳南用地有关问题的复函，证明涉案复函；9、建房用地申请表，证明林金秀报建情况。第三人李益才、林金秀述称，一、被告开发区国土局向法院出具涉案《复函》进行书面陈述，系配合法院依法调查取证，履行单位法定作证义务的行为，也是其工作需要而进行的内部行政行为，其所行使的职权行为与外部相对人即原告无涉。该《复函》不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。1.根据国务院《国家机关公文处理办法》第九条行政机关的公文种类第（十二）款对函的规定适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。可知“函”是指用于行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等信件。其中有些函件可以作为发函机关对法律、法规、规定和政策的行政解释，作为对某件事的证据材料，或者提出对某件事的处理意见，但是它对特定的公民、组织或者其他组织不发生法律效力，仅供有关处理机关参考。行政诉讼法中“具体行政行为”，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。涉案《复函》是开发区国土局收到贵院（2016）粤0891民初500号《函》后所做的回复，其内容是对原告该宗地内尚有3.396亩土地没有征收，且已安排给李益才、林金秀使用等土地使用权争议作出的基本情况的概述，没有对当事人创设新的权利义务，且并非向行政相对人作出，不具备具体行政行为的法律特征。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项关于“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围”的规定，本案的《复函》不属于行政诉讼的受案范围。对原告的起诉，依法应予以驳回。二、涉案《复函》系开发区国土局应贵院调查取证请求，派员现场调查并查一切历史登记资料，证实原告该宗地内尚有3.396亩土地没有征收，且已安排给第三人林金秀、李益才使用并建成了三层楼房等情况的客观陈述，符合客观实际，依法应予维持。三、林金秀、李益才拥有涉案宅基地使用权，原告属于非法占地，应当驳回原告的诉讼请求。涉案宅基地系第三人于1982年在本村集体用地上建约24平方米的2间简易房屋的土地。至1992年11月18日，第三人以需要解决住房为由向本村提出补办申请，经村民小组、村委会同意后报东山镇国土所及东山镇人民政府审批。1993年3月17日，经东山镇国土所、镇政府批准，该宅基地位于东山镇××管区××屋村，东至空地、南至李益超住宅、西至铺东路、北至李搌天住宅，面积120平方米。第三人于1993年6月将2间简易房屋拆去，且在该地上建占地面积115平方米的楼房基础部分，后因资金不足暂停建房，直至2014年4月续建房屋。同时，由于第三人家庭人口较多，1992年12月27日，原东山圩村委会根据当时本村宅基地分配惯例，村委会将原属于新屋村的闲置地148平方米连同本属于第三人所使用的宅基地一并确认给第三人，实际使用面积共268平方米，村委会、东山镇国土所及东山镇人民政府均允许第三人砌围墙将268平方米土地围起使用。可见，从1982年以来，该宅基地已由第三人占有、管理、使用、居住至今，第三人是该宅基地合法的使用权人，请驳回原告的诉讼请求。第三人李益才、林金秀向本院提交了如下证据：1、身份证、结婚证，证明第三人林金秀、李益才主体适格及为夫妻关系的事实；2、《建房用地申请表》、收据复印件，证明涉案宅基地的合法使用权人属于第三人，同时东山圩村委会根据当时本村宅基地分配惯例，将原属于新屋村的闲置地148平方米连同属于第三人使用的宅基地一并分配给第三人使用，即第三人宅基地总面积共268平方米。也证明了自1982年以来该宅基地由第三人占有、管理、使用、居住至今，第三人是该宅基地合法的使用权人；3、东山街道综治信访维稳中心作出的《信访事项处理意见书》，证明第三人在涉案宅基地上拆旧建新房屋属于合法行为的事实；4、开发区国土局作出的湛开国土资（信访）[2016]5号《关于李益才信访事项的答复》，证明第三人的268平方米宅基地在3.396亩未征地范围内及未侵占湛江市机动车培训中心东海培训部（以下简称机动车东海培训部）用地受让面积即原告土地面积的事实；5、村委会证明、证人证言及证人身份证，证明自1982年以来涉案268平方米宅基地一直由第三人占有、管理、使用、居住至今，同时第三人于1993年6月将宅基地上原有2间简易房屋拆去且在宅基地上建占地面积115平方米楼房基础部分的事实；6、征地协议、证明及身份证，证明机动车东海培训部取得占地面积12185.9平方米国有土地使用权因土地来源不合法而无效。同时证明机动车东海培训部串通原告将涉案土地“洗白”变为原告谢炳南所有。经审理查明：原东海岛试验区管委会把座落于东海岛经济开发试验区东山镇湛林路东侧的12185.9平方米土地出让给机动车东海培训部，机动车东海培训部于2000年办理了湛府国用（2000）字第60026号《国有土地使用权证》。机动车东海培训部因与谢炳南存在债务纠纷，把该地以地抵债的形式转让给谢炳南。湛江市人民政府于2011年8月29日给谢炳南颁发了湛开国用（2011）第53号《国有土地使用权证》。2016年4月8日，谢炳南以李益才、林金秀所建的房屋侵占其土地为由，向本院提起诉讼，请求李益才、林金秀将涉案的房屋拆除，把土地返还给谢炳南。本院立案受理之后，在审理该案[（2016）粤0891民初500号]的过程中，发现开发区国土局在2016年3月17日向湛江市国土局作出的湛开国土资（信访）[2016]5号《关于李益才信访事项的答复》中称李益才建房用地没有侵占机动车东海培训部用地受让面积。因该答复的内容与谢炳南持有湛开国用（2011）第53号《国有土地使用权证》所附的宗地图可能存在矛盾，为了查明事实，本院遂向开发区国土局发出（2016）粤0891民初500号《函》，咨询了解相关情况。开发区国土局于2017年1月9日向本院作出湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》。谢炳南认为该复函损害了其合法权益，遂提起本案诉讼。本院认为，本案争议的焦点问题是被告开发区国土局作出的湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》对原告的权利义务是否产生实际影响，即本案是否属于行政诉讼的受理范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，开发区国土局作出湛开国土资（地籍）[2017]2号《关于谢炳南用地有关问题的复函》，是对本院（2016）粤0891民初500号《函》所咨询问题的回复，该复函的内容只是作为本院审理（2016）粤0891民初500号案是否采纳的证据，对原告的权利义务并不产生实际影响。据此，本案不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应裁定驳回原告的起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告谢炳南的起诉。案件受理费50元，退回给原告谢炳南。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。审 判 长  沈碧清代理审判员  李国栋人民陪审员  金少明二〇一七年六月二十八日书 记 员  程 前附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；(三)错列被告且拒绝变更的；(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；(六)重复起诉的；(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的；(十)不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。