宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0205行初50号
原告陈福良，男，1955年8月8日出生，汉族，宁波市人，户籍所在地宁波市江北区，现住宁波市江北区。
委托代理人郑冕芳（特别授权代理），浙江甬正（宁波）律师事务所律师。
被告宁波市江北区慈城镇综合执法局，住所地宁波市江北区。
法定代表人陈海源，男，局长。
出庭应诉负责人章竹，男，副局长。
委托代理人应建华（特别授权代理），浙江鄮城律师事务所律师。
原告陈福良不服被告宁波市江北区慈城镇综合执法局（以下简称慈城综合执法局）2017年2月28日作出的《责令限期拆除通知书》，于2017年4月20日以宁波市慈城镇人民政府和宁波市慈城古县城综合执法局为被告向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2017年4月25日向宁波市慈城镇人民政府和宁波市慈城古县城综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。因作出被诉《责令限期拆除通知书》的行为主体为慈城综合执法局，经本院释明，原告于2017年5月12日变更本案诉讼主体为慈城综合执法局。同时，原告于2017年6月19日请求追加宁波市江北区慈城镇国土规划环保局为本案诉讼当事人。因宁波市江北区慈城镇国土规划环保局与本案审理并无利害关系，本院未同意追加该行政机关为诉讼当事人。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。原告陈福良及委托代理人郑冕芳、被告慈城综合执法局的出庭应诉负责人章竹及委托代理人应建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月28日，被告慈城综合执法局对原告陈福良作出《责令限期拆除通知书》，认定原告陈福良未经依法审批，擅自在东门外路211号违章搭建，已被列入江北区及慈城镇“三改一拆”专项行动拆除范围，限原告在收到通知书之日起十日内自行拆除，逾期未拆除将依法组织强制拆除。
被告在法律规定的期限内向本院提供了以下证据：
1.《关于土地使用合法认定意见书》1份，用以证明原告陈福良位于宁波市江北区慈城镇东门村东门外路的土地未经合法审批的事实；2.房屋平面图、《江北区征收集体所有土地房屋拆迁实施方案（慈城镇东入口地块项目）》、《拆迁事宜通知》各1份、《住宅用房自愿申请拆迁调产安置协议》2份、（2009）甬北民初字第430号《民事判决书》、（2009）甬北民初字第844号《民事调解书》各1份，用以证明涉案房屋所在地块已列入拆迁范围，因原告没有合法权属，不符合安置补偿的条件，且因原告违章建筑存在，导致地块开发延迟的事实；3.《责令限期拆除通知书》1份，用以证明被告作出被诉行政行为程序合法。
原告陈福良诉称，原告在宁波市江北区慈城镇东门外路211号拥有一处已有23年历史的厂房，祖孙三代居住在此。2017年2月28日，被告对原告作出落款残缺的《责令限期拆除通知书》，被告不但公文极不严肃，而且侵犯了原告的陈述权、申辩权、财产权等合法权利，实体和程序均违法。原告认为，被告没有查清事实，事先也没有送达针对土地性质的认定书，程序违法。对于房屋的建筑年代，1977年因当时的护城河改造，住在护城河附近的原告就和小舅子葛惠良一起搬到了现在的建筑所在地，村民都能证明该房屋是陈福良和岳父自己建造的。原告在岳父和小舅子同意的情况下通过河塘填土在河塘上建造了现在的厂房，后来条件好了，就在小舅子房屋旁建造厂房。1993年，岳父和小舅子的房子办理了产权证，原告当时没钱就没办出来。2000年，岳父和小舅子将房屋卖给了原告。此外，原告领有工商营业执照，如果原告的建筑是违法建筑，根本不可能领出执照。原告缴纳了相应房产税和城建土地税，说明政府是认可的。房屋建成以来，并无相关部门进行处罚，已经超过了法律规定的2年处罚期限。国土分局出具的意见书仅是说涉案建筑没有办理过合法手续，并未认定建筑是违法建筑。原告的户口在北门村，村里说不能批地，希望镇里能够考虑这个情况，对原告的厂房及家庭成员进行安置。综上，原告向法院提起诉讼，请求法院判决撤销被告慈城综合执法局2017年2月28日作出的《责令限期拆除通知书》。
原告在法律规定的期限内提供了以下证据：
1.陈福良身份证复印件1份，用以证明原告主体资格；2.《责令限期拆除通知书》1份，用以证明被告的违法行为；3.《要求搭建厂房申请报告》、《土地租赁合同》、营业执照复印件各1份，村委会证明4份、户口簿复印件3份，用以证明原告搭建厂房是经过镇政府和村里同意的，陈福良及其子女在北门村没有享受过批地建房政策的事实；4．《请求对陈福良房屋产权确认申请书》1份，用于证明原告请求政府基于实际情况考虑对原告房屋进行产权确认的情况。
被告江北慈城综合执法局辩称，根据宁波市江北区区委办公室下发的北区委办（2010）34号《关于印发<宁波市江北区慈城镇主要职责内设机构和人员编制的规定>的通知》第四条第二项第2点的规定，被告依法统一行使（慈城）镇辖区城乡规划管理、国土资源管理等相关法律法规规章规定的行政监督权、行政处罚权、行政强制权。被告具有作出被诉行政行为的主体资格。根据国土部门的认定结果，原告搭建涉案房屋未经依法批准，系非法占地搭建的违章建筑。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十四条、宁波市“三改一拆”行动领导小组甬改拆（2013）3号文件以及宁波市江北区“三改一拆”行动违法建筑整治查处指导性意见等规定，属于“三改一拆”专项行动必须整治拆除的范围。被告依照市、区“三改一拆”专项行动要求，简化相关操作程序，依法由执法人员上门将《责令限期拆除通知书》送达给原告本人，由三位执法人员签名见证送达情况，程序合法。综上，被告作出被诉《责令限期拆除通知书》事实清楚，符合法律法规和行政规范性文件的规定，请求法院依法驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供的证据，原告对证据1有异议，认为国土慈城分局无权以自己的名义作出认定。本院认为，认定意见书形式要件完备，且落款盖有国土部门公章，真实性可以确认，可以证明宁波市国土资源局江北慈城分局2017年2月24日对涉案房屋的用地情况作出认定意见的事实。对证据2，原告对平面图的有异议，认为没有经过原告确认，且与实际建筑不符，但原告认可建筑坐落位置。对民事判决书无异议，认为判决书确认了原告向其岳父和小舅子购买房子的经过，也证明原告实际居住的事实。对其余证据，原告认为被告没有提供拆迁依据。本院对房屋坐落及民事判决的真实性予以确认，同时，本院认为，房屋是否拆迁与被告作出被诉行政行为并无必然关联，本院对其余证据的关联性不予确认。对证据3，原告对合法性有异议，认为没有落款，且仅有半个印章不规范，被告也没有告知法律救济途径，不应适用“三改一拆”程序解决拆迁遗留问题。本院认为，原告起诉的对象即为该份《责令限期拆除通知书》，原告亦认可收到过该份通知书，真实性可以确认。
（二）对原告提供的证据，被告对证据1无异议，本院予以确认。对证据2的真实性、合法性无异议，但不认可原告的证明目的。因该份证据与被告举证相同，本院不予重复论证。对证据3，被告对2002年9月提交的报告以及土地租赁合同的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，认为租赁集体土地须经土地管理部门批准同意，使用集体土地建造房屋须报镇人民政府审批，上述证据不能证明原告搭建房屋合法。对其余证据的关联性有异议，认为原告是否在北门村享受过批地建房政策与本案无关。本院对证据的真实性予以确认，但上述证据不能证明原告的搭建涉案房屋经过合法审批手续，不能证明涉案房屋系合法建筑。证据4，被告对关联性有异议，本院认为，该份证据系原告请求政府对房屋进行产权确认，且形成于被诉《责令限期拆除通知书》作出后，与本案并无关联，本院不予确认。
（三）本案庭审中，原告当庭提供缴税凭证和利润报表各1份，用以证明涉案建筑缴纳过房产税和城建土地使用税，是合法房产的事实，以及原告利用涉案建筑经营企业的盈利情况。被告当庭予以质证，对纳税情况认为需要庭后核实，对利润表的真实性和关联性有异议。本院认为，原告企业的经营情况与本案并无关联，本院不予确认。
（四）本案审理时，为证明涉案建筑形成时间，原告向本院申请对慈城镇东门村村民任静国、鲍杏娣进行调查询问，本院于庭审当日对二位村民进行调查，形成调查笔录二份。任静国表示原告约在四十年前就开始逐步建造涉案房屋，约在1994年、1995年左右造好。鲍杏娣表示原告大约在1978年到1985年期间建造涉案房屋，用于厂房经营，但具体哪一年搭建了什么建筑记不清了。本院认为，二位村民关于涉案建筑起修年份、建成年份及具体建造情况的说法较为模糊，且存在不一致的情况，其证言证明效力较低，不能单独作为认定依据。
经审理查明，原告陈福良在宁波市江北区慈城镇东门村东门外路211号搭建有房屋建筑，该建筑未领取土地及房屋权证。2017年2月24日，宁波市国土资源局江北慈城分局作出甬北慈土资认（2017）2号《关于土地使用合法性认定意见书》，认定原告陈福良占用宁波市江北区慈城镇东门外路土地建造房屋，用地面积约862平方米（建制镇用地862平方米），该宗土地没有相关合法土地使用审批手续。2017年2月28日，被告慈城综合执法局向原告送达了被诉《责令限期拆除通知书》。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条规定办理审批手续。同时，该法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。据此，个人使用集体土地建造房屋建筑均需依法进行审批手续，未经依法审批，由土地行政主管部门依法进行处理。根据北区委办（2010）34号文件规定，被告慈城综合执法局作为辖区综合执法机构，在慈城镇范围内行使土地管理等领域的行政监管权、行政处罚权和行政强制权。本案中，宁波市国土资源局江北慈城分局作为土地管理行政职能部门，具有对所属辖区集体土地使用情况作出认定的法定职权和认定资格，其出具的《关于土地使用合法性认定意见书》可以作为认定土地使用合法性问题的依据。根据国土部门出具的认定意见书，原告陈福良在慈城镇东门村搭建的涉案房屋并未办理过土地审批手续，被告据此认定原告陈福良擅自占用集体土地搭建房屋，责令原告限期拆除，上述行政行为具有事实依据。原告主张并未收到国土部门出具的认定意见书，被告不能将该份意见书作为执法依据，本院认为，认定意见书系职能部门依职权出具的认定意见，原告是否收到该份意见书并不影响对相关事实情况的认定，故对原告的主张，本院不予采信。结合被告作出《责令限期拆除通知书》的内容，该通知书已就涉案房屋合法与否作出了认定，且对原告不予自行拆除设定了强制拆除的不利后果，对原告的权益产生重大影响，依法应当赋予相对人陈述、申辩以及听证的权利，但被告在作出被诉通知书之前，未保障原告的上述权利，程序违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告宁波市江北区慈城镇综合执法局2017年2月28日对原告陈福良作出的《责令限期拆除通知书》。
案件受理费50元，由被告宁波市江北区慈城镇综合执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37XXX2，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
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审 判 长 陈剑峰
代理审判员 吴 姗
人民陪审员 黄亚萍
二〇一七年九月二十九日
代书 记员 胡 静
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
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（三）违反法定程序的；
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