谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍诉原审被告遂宁市人民政府不予受理行政复议申请决定二审行政判决书
四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）遂中行终字第17号
上诉人（原审原告）谢明能，男，汉族，生于1960年7月20日，住遂宁市。
上诉人（原审原告）刘发友，男，汉族，生于1954年4月6日，住遂宁市。
上诉人（原审原告）王廷福，男，汉族，生于1955年12月26日，住遂宁市。
上诉人（原审原告）胡开蓉，女，汉族，生于1962年3月17日，住遂宁市
上诉人（原审原告）汪家珍，女，汉族，生于1954年3月14日，住遂宁市。
上诉人（原审原告）汪家珍委托代理人谢明能，男，汉族，生于1960年7月20日，住遂宁市。
上诉人（原审原告）胡开蓉委托代理人刘发友，男，汉族，生于1954年4月6日，住遂宁市。
被上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住所地：遂宁市河东新区环岛商务中心。
法定代表人赵世勇，市长。
特别授权委托代理人邓建华，遂宁市人民政府法制办公室干部。
委托代理人周素全，遂宁市人民政府法制办公室工作人员。
原审原告谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍诉原审被告遂宁市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，船山区人民法院已于2014年6月16日作出（2014）船山行初字第4号行政判决。原告谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月30日公开开庭进行了审理，上诉人谢明能、刘发友、王廷福及上诉人汪家珍、胡开蓉二上诉人分别委托刘发友、谢明能到庭参加了诉讼，被上诉人遂宁市人民政府的特别授权委托代理人邓建华、委托代理人周素全到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年6月27日，河东新区管委会作出《解决被征地农转非人员参加养老保险历史遗留问题具体实施办法》（以下简称《农转非实施办法》），对河东新区辖区内被征地农转非人员参加养老保险的相关事项作出了明确规定。原告谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍对该《农转非实施办法》不服，于2013年8月21日向被告市政府申请行政复议。2013年8月26日，市政府作出遂府复（2013）21号《不予受理决定书》，对原告等的复议申请不予受理。
另查明，谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍新增加“判令遂宁市河东新区管理委员会按照四川省人民政府川办发（2008）15号《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》的相关规定，解决好被征地农民的养老保险遗留问题”的诉讼请求，已在庭审中依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定不予准许。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，公民、法人或者其他组织就具体行政行为向行政机关提出复议申请，行政机关应当受理。《农转非实施办法》是河东管委会针对不确定的被征地农转非人员制定的公开发布且具有普遍约束力并反复适用的行政规范性文件，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围，被告遂宁市人民政府（以下简称市政府）作出的遂府复（2013）21号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予以维持。因原告谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍要求判令被告市政府重新作出撤销《农转非实施办法》的具体行政行为的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持市政府遂府复（2013）21号《不予受理行政复议申请决定书》作出的对谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍的行政复议申请不予受理的具体行政行为；本案案件受理费50元，由谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍承担。
上诉人谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍不服，向本院提起上诉，其上诉请求：1.撤销船山区人民法院（2014）船山行初字第4号行政判决。2.依法改判支持上诉人的诉讼请求或者依法发回原审人民法院重审。
事实和理由：1.遂宁市河东新区《农转非实施办法》与《四川省人民政府川办法（2008）15号》通知规定相悖；2.本案的焦点是《农转非实施办法》是规范性文件还是具体行政行为也是不可否认的争论事实存在；3.一审法院审理违反法定程序；4.一审法院认定《农转非实施办法》是规范性文件没有证据。请求二审查明事实，依法纠正改判原审法院的错误判决，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人市政府提交书面答辩意见称：1.上诉人提出的行政复议申请对象属抽象行政行为，不是针对申请人个人的具体行政行为；2.一审法院的判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府在一、二审中出示了以下证据材料：
1.《农转非实施办法》，拟证明上诉人所申请复议的《实施办法》属于抽象行政行为；
2.复议申请书、结案审批表、21号《不予受理决定书》、送达回证，拟证明行政复议程序合法。
法律依据：《行政复议法》、《四川省行政规范性文件制定和备案规定》。
上诉人对被上诉人市政府所举证据质证认为：对证据1的三性无异议，但该办法违背了四川省的文件精神，且该办法应是具体行政行为，有权提起行政复议；对证据2无异议，程序符合法律规定。
上诉人谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍在一、二审中出示了以下证据材料：
1.身份证复印件，拟证明身份；
2.21号《不予受理决定书》，拟证明有权提起行政诉讼；
3.《农转非实施办法》，拟证明该办法与川办发15号《通知》相悖；
4.国发31号《通知》、川办发15号《通知》，拟证明应贯彻执行规范性文件；
5.川府土（2012）936号《关于遂宁市2012年第2批城市建设用地的批复》，拟证明被征地农民安置问题应按川办发15号《通知》办理；
6.“农转非”被征地人员个人缴费证据（申报表），拟证明被征地人员个人购买了养老保险；
7.《宣传提纲》，拟证明本案中提起行政复议的行为是具体行政行为。
被上诉人市政府对上诉人所提交的证据质证认为：对证据1、2、3本身无异议，但对其证明观点有异议；认为证据4、5、6、7与本案无关。
经庭审质证，一、二审对上诉人、被上诉人所举之证作如下确认：
被上诉人市政府所举证据能证明受理上诉人复议申请及作出21号《不予受理决定书》程序合法、事实清楚，且上诉人对该证据本身无异议，依照《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》之相关规定，对被上诉人市政府所举证据予以采信。被上诉人市政府对上诉人所举证据1、2、3本身无异议，仅对证明观点有异议，因此，对上诉人所举1、2、3号证据予以采信；因证据4、5、6、7与本案无关联，不予采信。
二审审理中，双方均未提供新证据。经举证、质证二审认定事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，公民、法人或者其他组织就具体行政行为向行政机关提出复议申请，行政机关应当受理。但《农转非实施办法》是河东管委会针对不确定的被征地农转非人员制定的公开发布且具有普遍约束力并反复适用的行政规范性文件，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围，被上诉人市政府作出的21号《不予受理决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予以维持。因上诉人谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍要求判令被告市政府重新作出撤销《农转非实施办法》的具体行政行为的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应予以驳回。一审判决维持遂宁市人民政府遂府复（2013）21号《不予受理行政复议申请决定书》作出的对谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍的行政复议申请不予受理的具体行政行为并无不当，认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。上诉人谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍的上诉理由不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢明能、刘发友、王廷福、胡开蓉、汪家珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋立文
审判员 肖云燕
审判员 刘尧志
二〇一四年十月二十三日
书记员 刘秀蓉