山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终517号
上诉人（一审原告）张文慧，女，汉族，1962年1月14日出生，中国农业银行济宁市分行干部，住山东省济宁市。
委托代理人朱怀甫（系上诉人张文慧之夫），男，1962年3月15日出生，济宁医学院高级实验师，住址同上诉人张文慧。
委托代理人张书民，济宁任城申义法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）山东省人力资源和社会保障厅，住所地济南市。
法定代表人韩金峰，厅长。
委托代理人宋浩，山东省人力资源和社会保障厅职工养老保险处工作人员。
委托代理人柳鹏飞，山东省人力资源和社会保障厅法规处工作人员。
上诉人张文慧因行政决定一案，不服济南市历下区人民法院（2016）鲁0102行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。因案情复杂，经山东省高级人民法院（2016）鲁法行复字第561号批复同意，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
被上诉人山东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）于2016年1月6日审批同意上诉人退休并向上诉人颁发了退休证。
一审法院查明，原告张文慧身份证登记出生日期为1962年1月14日。2016年1月6日，由被告加盖印鉴核发退休证一份，编号489380，证载内容为：“姓名张文慧，性别女，民族汉族，出生日期1960年1月14日，参加工作时间为1978年2月1日，退休时申报单位为农行济宁分行，退休后居住地址为山东济宁，社会保障号码为370829196201140024”。庭审中，被告省人社厅举证原告张文慧个人档案中1975年7月1日，由山东省嘉祥县梁宝寺人民公社革命委员会加盖印鉴出具的原告张文慧个人简历一份，该个人简历中注明原告张文慧出生年月为1960年1月。被告省人社厅根据劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》认定原告张文慧出生时间为1960年1月14日。原告张文慧对认定的出生时间有异议，并提起本案诉讼。另查明，原告提供2010年7月30日，由嘉祥县梁宝寺镇曹西村退休教师曹修中签名的证明材料一份，证明原告入团材料中所填写原告张文慧的出生年份被人为改为1960年。庭审中，曹修中未出庭，被告对该证明材料的真实性不予认可。
一审法院认为，原告张文慧所在单位为其申报办理退休手续，因原告张文慧身份证登记出生时间与其档案中最早记载的出生时间不一致，后根据劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》的规定，确认以原告张文慧本人档案中最早记载的出生时间作为办理退休手续的时间点，经被告省人社厅核准后为原告张文慧颁发编号为489380号退休证，被告省人社厅为原告张文慧办理退休审批程序符合规定。关于原告张文慧提出对劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》中关于对职工出生时间认定规定的合法性审查的诉求。根据《立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”及第九十一条“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围施行”的规定。一审法院认为，本案中劳社部发（1999）8号文件中关于职工出生时间认定规定的内容的执行并未超出权限范围，仅是针对退休审批进行适用，并不违反上位法及其他部门规章的规定。综上，被告省人社厅对原告张文慧审核批准退休程序合法，事实清楚，证据充分，对原告张文慧提出撤销退休审批的诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张文慧的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张文慧负担。
上诉人张文慧不服一审判决上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、被上诉人认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被上诉人无视《中华人民共和国居民身份证法》十三条、最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一条、《公安部印发的通知》（【89】公发15号）第一条、第二条第六款、公安部和劳动部等共14部门《关于进一步加强居民身份证使用、核查工作的通知》（公发【1992】21号）第三条第六款等多部法律法规规定和上诉人出生于1962年的身份事实，依据劳社部发(1998)8号文中“职工身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”之规定，未经核实，依照上诉人工作单位于2015年12月8日形成的退休核准表上伪造的出生日期1960年1月14日（用档案中记载的1960年1月和上诉人身份证上的14日拼凑合成的，也就是伪造的）为上诉人认定出生日期，并据此审查同意为上诉人办理退休手续，事实不清，证据不足，适用法律法规错误；二、本案焦点之一是被上诉人的行政行为所认定的上诉人的出生日期到底是哪一日，《退休证》和《退休核准表》上载明的1960年1月14日的出生日期，实际上是伪造的，一审法院没有认真审理。一审法院只采信被上诉人提供的上诉人的档案记载的1960年1月，这实际上不是上诉人的出生日期，这只是被上诉人行政行为所认可的一个时间点。被上诉人提供的《张文慧个人简介》载明：出生年月：1960年1月。被上诉人所颁发的《退休证》和其提供的《退休核准表》均载明，上诉人的出生日期为1960年1月14日，这个出生日期是上诉人工作单位合成伪造的，这便形成了被上诉人以伪造的出生日期为上诉人办理退休手续的这样一个基本事实。被上诉人如不能证明1960年1月14日的出生日期不是伪造的，就应败诉。被上诉人作为行政机关有此举证责任，一审法院也应当这样分配举证责任。显然，一审法院没有这样分配从而认定事实错误，证据不足。被上诉人和一审法院都不得让上诉人接受一个伪造的出生日期，上诉人有权拒绝。被上诉人拒绝使用上诉人法定出生日期而采用伪造的出生日期填制上诉人《退休证》的行政行为，是违法的。一审法院对被上诉人认定上诉人出生日期是1960年1月14日这一行政行为是否合法有效没有进行审理。一审法院避重就轻，只强调工作单位以档案最早记载的出生年月1960年1月这个时间节点认定退休时间，绕过了被上诉人依据伪造的材料为上诉人认定出生日期、并实际上依据此伪造的出生日期审查同意为上诉人办理退休手续的基本事实，掩盖了被上诉人以伪造的1960年1月14日为上诉人认定出生日期这一违法的行政行为，进而也掩盖了被上诉人以其认定的伪造的出生日期为上诉人审批办理退休的行政审批行为，是不当的，审判结果也肯定是错误的和不公正的。一审法院无视上诉人的辩论意见，对被上诉人采用伪造的出生日期这一事实置之不理，掩盖了事实真相，支持或默许这种行为，是不公正的、也是违法的，其作出的判决显然是不公正的，应予撤销；三、本案焦点之二是劳动部（劳社部发【1998】8号）文件中职工出生时间认定之规定：“职工身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”是否合法。上诉人在一审诉状中从多个法律角度明确指出了该规定缺乏合法性，不具法律效力，不能用于被上诉人为上诉人认定出生日期。而一审法院无视这一法理，违背了上述诸多法规和《中华人民共和国立法法》第八十一、八十八、九十六条、《规章制定程序条例》第八条、最高人民法院、中国应用法学研究所行政案例2000年第四辑（总第34辑）《黄兰芳诉海门市劳动局退休管理行政处理决定案》通告第二条、《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（法发【2010】51号）第七条等法规精神。而一审法院认为：本案中劳社部发（1999）8号文件中关于职工出生时间的认定规定的内容的执行并未超出权限范围，仅是针对退休审批进行适用，并不违反上位法及其他部门规章的规定。显然，一审法院这一观点是非常错误的：1、劳社部发（1999）8号文件这一规定与下列法律法规条款相抵触，明显违反上位法。《中华人民共和国居民身份证法》十三条规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝”，最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一条规定：“公民的出生时间以户籍证明为准。”2、职工属于公民，公民的出生时间以户籍为准，管理户籍是公安部门的事情，劳社部没有被国务院授权管理户籍，其所发的（1999）8号文件中关于职工出生时间的认定规定显然超出了其应有的权限范围，针对退休审批也不能进行适用。劳社部发（1999）8号这一规定违反了《公安部印发的通知》（【89】公发15号）的规定，该通知第一条规定：“居民身份证是国家法定的证明公民个人身份证的证件，具有一定权威性。凡签发、登记、注册的各种证件、簿册、证书、表格、单据、标券、卡片中，涉及公民姓名、性别、民族、出生日期基本身份内容的，均以持证人居民身份证所登记的内容为准”，文中的证件应包括上诉人的退休证，退休审批也不例外，不能搞特殊。该通知第二条规定：“居民身份证条例实施细则第二十条规定了居民身份证适用于办理涉及公民权益的十八项事务，其中第十八项为“办理其他事务”包括“...（六）办理聘用、雇用和离、退休手续...”3、劳动部（劳社部发【1999】8号）文件中对职工出生时间的认定之规定，涉及到了公安部门，应当联合制定规章并已经联合14部门制定了规章，其单独制定的规章当然无效。1992年12月2日，公安部原劳动部等14部门联合制定了《关于进一步加强居民身份证使用、核查工作的通知》（公发【1992】21号）文规定：“居民身份证是国家法定的证明公民个人身份证的证件”，并进一步明确要求：“各部门在业务工作中所使用的涉及公民权益事务...时，涉及公民姓名、性别、民族、出生日期等项内容的，均以公民本人居民身份证所登记的内容为准”，“在办理下列涉及公民权利、义务的事务时，有关部门必须核查公民本人的居民身份证：...（六）办理聘用、雇佣和离退手续，进行劳动力管理，申请社会保险；...”。该文的制定程序合法，其法律效力明显大于原劳动部自己单独制定的（1999）8号文的效力。《中华人民共和国立法法》第九十六条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；...”。《中华人民共和国立法法》第八十一条规定“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或由国务院有关部门联合制定规章”。《规章制定程序条例》第八条规定，“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。”四、一审法院的判决与最高人民法院、中国应用法学研究所行政案例2000年第四辑（总第34辑）《黄兰芳诉海门市劳动局退休管理行政处理决定的规定》（法发【2010】51号）第七条规定，是非常错误的。最高人民法院、中国应用法学研究所该案例通告明确表示：劳社部发（1999）8号文件中关于职工出生时间的认定之规定属于“主体权限超越、确认程序不当”。最高人民法院、中国应用法学研究所行政案例2000年第四辑（总第34辑）《黄兰芳诉海门市劳动局退休管理行政处理决定案》通告中明确表示：劳社部发（1999）8号文件“职工身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”之规定，无疑应当受到质疑，认定该条文属于：“主体权限超越、确认程序不当”；“避开户口登记、户籍管理职能部门而单独行事，违背了权限与主体相一致原则”；“省略了会同职工常住所在地户口登记机关进行查证核实这一重要程序”。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（法发【2010】51号）第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照”。显然，一审法院没有按照（法发【2010】51号）第七条规定要求，审判本案时，没有参照上述最高人民法院、中国应用法学研究所这一指导性案例审判精神，适用法律错误，从而作出了非常错误的审判。综上，被上诉人为上诉人审核批准退休和一审法院审理均认定事实不清，证据不足，适用法律错误，被上诉人作出的行政审批和一审判决都是错误的，均应予以撤销。上诉请求：1、请求依法撤销一审判决和被上诉人的关于上诉人退休的决定；2、请求依法审查被上诉人所依据的原劳动部（劳社部发【1999】8号）文件中“职工身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”规定的合法性；3、本案一、二两审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人省人社厅答辩称：坚持一审答辩意见，并补充以下意见。1、关于上诉人提到的黄兰芳案，首先我国不是判例法国家，最高院公布的典型案例仅具有参考作用，不具有强制效力；2、黄兰芳案中，二审法院的判决并没有否定劳社部发（1999）8号文的效力，因此说该文件是依然有效的；3、黄兰芳案中双方争议的焦点在于认定档案中记载出生时间有争议，而本案中上诉人档案中用于出生时间的证据并没有争议，因此说上诉人引用该案例证明其主张并不能达到其证明目的；4、关于职工个人档案的问题，其档案形成及管理均由用人单位负责，职工个人不服其档案记载，也应向其单位反映，按其单位规定解决。被上诉人作为负责退休审批的行政机关，没有权力也没有义务对上诉人档案的真实性承担责任。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点问题是被上诉人省人社厅适用劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》的相关规定，认定上诉人张文慧的出生日期适用法律法规是否正确。
劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”上述规定是为规范企业职工退休审批工作，针对职工身份证与档案记载的出生时间不一致的具体情况，对职工出生时间的认定作出的专门规定，其作为劳动保障部门指导如何计算退休时间的专门规范性文件，明确规定了当居民身份证与档案记载的出生日期不一致时的适用原则。该规定未与其他法律、法规相抵触，被上诉人适用该规定审批同意上诉人退休，并不存在适用法律不当的问题。
综上，一审判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人张文慧的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张文慧负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一七年二月十日
书 记 员 李雪珂