山东省济宁市兖州区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）兖行初字第32号
原告：江苏诺亚投资发展有限公司，住所地江苏省南京市中山南路224号。
法定代表人：叶世光，董事长。
原告：山东济宁诺亚投资发展有限公司，住所地山东省济宁市兖州区中御桥路239号。
法定代表人：叶世光，董事长。
上列二原告委托代理人：田素东、陈祥枢，山东文思达律师事务所律师。
被告：济宁市兖州区国土资源局（原兖州市国土资源局），住所地山东省济宁市兖州区建设路3号。
法定代表人：张东升，局长。
委托代理人：田中臣，山东佳仕特律师事务所律师。
委托代理人：张洪远，该局土地批后监管科科长。
第三人：兖州怡园房地产开发有限责任公司，住所地山东省济宁市兖州区北护城河路90号。
法定代表人：王伟，董事长。
委托代理人：吴志奇，系该公司副总经理。
原告江苏诺亚投资发展有限公司（以下简称江苏诺亚公司）、原告山东济宁诺亚投资发展有限公司（以下简称济宁诺亚公司）诉被告济宁市兖州区国土资源局与第三人兖州怡园房地产开发有限责任公司（以下简称兖州怡园公司）不服济宁市兖州区国土资源局2011年10月28日作出的编号：兖土2010-82号成交确认书的行政行为，于2012年10月30日提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告已就其与被告之间的建设用地使用权出让合同纠纷向仲裁机构申请了仲裁，而该仲裁案件尚未审结，本院于2012年12月12日中止诉讼。本案恢复审理后，依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭审理了本案。因兖州怡园公司与本案有法律上的利害关系，本院依法依职权追加其作为本案第三人参加诉讼。后于2014年4月2日公开开庭审理了本案。二原告委托代理人田素东，被告委托代理人田中臣、张洪远，第三人委托代理人吴志奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月28日，被告兖州区国土资源局与第三人兖州怡园公司签订了《拍卖成交确认书》，该确认书的主要内容为：在2011年10月19日兖州市国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，兖州怡园房地产开发有限责任公司竞得编号兖土2010-82号地块的国有建设用地使用权。现将有关事项确认如下：该地块成交单价为每平方米人民币2069.94元，总价为人民币24800000.00元。竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。兖州怡园房地产开发有限责任公司应当于2011年11月7日之前，持本《成交确认书》到兖州市国土资源局地产交易所与兖州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。被告在法定期限内提供以下证据：1、2011年9月26日兖州市人民政府兖政土字（2011）103号关于兖土2010-82国有建设用地使用权出让实施方案的批复；2、2011年9月19日兖州市国土资源局兖国土呈字（2011）86号关于兖土2010-82号国有建设用地使用权出让实施方案的请示；3、2004年7月6日兖州市人民政府兖政发土字（2004）27号关于收回原中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处土地使用权的批复；4、兖州市国土资源局兖国土告字（2011）41号国有土地使用权挂牌出让公告；5、2011年10月28日兖州市国土资源局签发的与兖州怡园房地产开发有限责任公司成交确认书；6、2011年11月3日兖州市国土资源局与兖州怡园房地产开发有限责任公司签订的国有建设用地使用权出让合同及兖州怡园房地产开发有限责任公司缴纳土地出让金的收据。以上证据用以证明被告行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。
原告诉称，一、被告兖州市国土资源局作出的国有土地使用权挂牌成交确认书的行政行为侵犯了原告的合法权益。原告江苏诺亚公司于2003年应兖州市委、市政府招商引资到兖州投资开发。2003年8月18日，被告兖州市国土资源局作出兖国土资字（2003）32号文件，即关于对皇城园、九州广场北、白衣堂、九仙桥四块土地实施国有土地使用权挂牌方案的请示，兖州市政府于2003年8月22日以兖政发土字（2003）第50号文件，批复同意挂牌出让该四宗国有土地。依据被告发布的挂牌出让公告，原告参与招拍挂以19180万元的价格竞得该四宗国有土地使用权。在被告向原告签发了《国有土地使用权挂牌成交确认书》后，双方于2003年9月16日签订了《国有土地使用权出让合同》及相关合同附件。原告为此项目投资成立了山东济宁诺亚投资发展有限公司，负责该项目的开发建设，直接承担出让合同及其附件约定的相关权利义务，并依约缴清了应缴的土地出让金，至此，两原告依法取得了上述四宗地块的土地使用权。2011年9月29日，被告在既未通知两原告，也未依法与原告办理任何解除合同手续的情况下，发布了兖国土告字（2011）41号土地使用权挂牌出让公告，将已出让于原告的白衣堂地块中的11981平方米土地重新挂牌出让于第三人，并于2011年10月28日作出的编号兖土2010-82号成交确认书。被告的行为置双方依法签订的《国有土地使用权出让合同》并已产生法律效力的事实于不顾，单方违约，严重侵犯了原告的合法权益。二、被告作出的土地使用权挂牌成交确认书的行政行为程序违法。被告发布的兖国土告字（2011）41号土地使用权挂牌出让公告中出让的编号兖土2010-82号土地（即白衣堂地块的部分土地），被告已于2003年9月16日出让与原告。被告在既未合法解除双方签订的《国有土地使用权出让合同》，也未采取其他合法方式解决该宗土地使用权的情况下，单方重新公告挂牌出让该宗土地的行为，程序严重违法，应当依法予以撤销。被告这种“一地两卖”的做法违反法律规定，不仅严重损害了原告的合法权益，也严重影响了政府的社会公信力。综上，原告请求依法撤销被告2011年10月28日违法作出的编号兖土2010-82成交确认书。原告在庭审时向本院提交了济南仲裁委员会2013年12月18日作出的（2012）济仲裁字第0659号裁决书，该裁决书对于原告对本案所涉土地的权益予以确认，用以证明被告的行为侵犯了原告的合法权益。
被告辩称，一、被告作出的国有土地使用权挂牌成交确认书未侵犯原告权益。1、2003年9月，被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》时，并未对涉案土地依法进行收储，被告将还处于“毛地”状态且实际权利人为其他自然人或单位所有的国有土地使用权擅自处分，是无权处分行为，双方签订的《国有土地使用权出让合同》严重侵犯了他人的合法权益，被告将涉案土地出让给原告的行为违法。2、自2003年9月被告与原告签订出让合同后，原告至今未向被告交付土地出让金，违反了法律法规关于土地出让金交付期限的强制性规定，如果原告对涉案土地主张权利，就可能造成国有资产流失，损害国家利益。二、被告作出的国有土地使用权挂牌成交确认书合法有效。该公告所涉及的土地均完成拆迁安置，被告亦严格遵循国有土地使用权出让程序，进行挂牌出让，并作出编号兖土2010-82成交确认书。综上，被告认为，原告诉求缺乏法律和事实依据，请求依法驳回原告的诉求。
第三人述称，兖州怡园公司严格按照国家的法律规定与兖州市国土资源局签订了土地使用权出让合同，所有土地出让金的交付也是严格按照法律规定执行的。第三人摘牌的土地原告没有使用权。第三人在庭审时未有向本院提交证据。
对原告提供的证据，被告对该裁决书的真实性没有异议，但认为该裁决书所涉内容与原告2003年签订合同时土地状态为毛地，且没有收储为国有，使用人为其他单位或自然人，侵犯了他人的合法权益，裁决书对此没有予以评价。
对被告提供的证据，原告认为，一是被告提供证据中没有国有建设用地使用权出让年度规划，违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第五条第二款的规定，二是被告提交的证据2中有一个附件，形成时间晚于该请示，该证据被告存在造假的行为，对其他证据的真实性没有异议，但这些证据不能证明其作出的第41号土地使用权出让公告的行为合法，因为挂牌出让的土地已于2003年9月出让给原告。原告的合法权益应受法律保护，被告在没有与原告解除土地使用权出让合同或者通过诉讼及仲裁确认该合同无效的情况下，没有权利就该土地再行出让。
经庭审质证，本院对证据作如下确认，原、被告提供的证据，对方虽对其真实性或证明力有一定异议，本院认为，原告提供的证据系仲裁机构的裁决文书，被告提供的证据系政府部门的相关文件，上述证据与本案具有关联性、对待证事实具有证明力，可作为有效证据予以确认。
本院根据双方当事人陈述及提供的有效证据认定以下事实，2003年9月16日，兖州市国土资源局与江苏诺亚公司签订了国有土地使用权出让合同，向江苏诺亚公司出让了“编号为兖国土挂牌2003-05、06、07、08”的宗地（其中08宗地含被诉成交确认书出让的土地-注）。2011年9月29日，被告兖州市国土资源局在中国土地市场网发布兖州市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告（兖国土告字（2011）41号），公告内容“经兖州市人民政府批准，兖州市国土资源局决定以挂牌方式出让1幅地块的国有土地使用权。宗地编号：兖土2010-82，宗地面积11981平方米，坐落于兖州市建设路以南、预备役部队以西。挂牌开始时间均自2011年10月19日9时00分起至2011年10月28日17时00分止”。公告发布后，第三人兖州怡园公司参与了竞买。2011年10月28日，被告与第三人兖州怡园公司签订了编号：兖土2010-82《拍卖成交确认书》。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，白衣堂地块的涉案土地11981平方米，兖国用（2001）字第1833号国有土地使用证登记的土地使用权人是中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处。2004年4月16日，兖州市国土资源局与中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处签订了收回土地协议。2004年7月6日，兖州市人民政府以兖政发土字（2004）第27号文作出了《关于收回原中国人民解放军济南军区曲阜房地产管理处土地使用权的批复》。2011年9月29日，兖州市国土资源局作出兖国土告字（2011）41号国有建设用地使用权挂牌出让公告。2011年10月28日，兖州市国土资源局与兖州怡园房地产开发有限责任公司签发了编号：兖土2010-82成交确认书。2011年11月3日，兖州市国土资源局与兖州怡园房地产开发有限责任公司签订了国有建设用地使用权出让合同。2012年2月14日，兖州市人民政府给兖州怡园房地产开发有限责任公司颁发了兖国用（2012）第2722号《国有土地使用证》。
再查明，2013年12月18日，济南仲裁委员会作出了（2012）济仲裁字第0659号裁决书，该裁决书认为申请人江苏诺亚公司与被申请人兖州市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同合法有效。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，根据庭审查明的事实，原告与被告于2003年9月16日签订的国有土地使用权出让合同中出让的土地，与被告被诉的该成交确认书出让的土地有一定交集，被告对该地块的行政行为可能影响原告的财产权利，因而原告与被告对该地块的挂牌成交确认书行为存在法律上的利害关系，其具有本案原告诉讼主体资格。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，被告作为本辖区的国土资源行政主管部门，具有拟定其行政区域内招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，并组织实施的行政职权。本案中，被告根据城市规划拟定了挂牌出让地块的出让方案，报经同级政府批准后组织实施。被告作出国有建设用地挂牌出让公告后，第三人参与竞买，被告确定竞得人后，作为出让人与竞得人签订成交确认书，其程序符合法律法规的规定，程序合法。被告对该地块挂牌出让时没有考虑该地块曾有与原告签订土地出让合同的情形，其行政行为存在一定瑕疵，但考虑到该宗土地已由他人竞标完毕，并已取得国有土地使用权证，业已进行了开发使用等不可逆转的事实，对于原告请求撤销被告对涉案土地挂牌出让的成交确认书的行政行为，已无实际意义，对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告江苏诺亚投资发展有限公司、原告山东济宁诺亚投资发展有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由二原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审判长 王传东
审判员 刘建东
审判员 曹福强
二〇一四年四月十六日
书记员 李冉冉