辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）辽行提字第2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈见旭，男，1932年7月1日出生，汉族，大连市甘井子区教师进修学校退休教师，住址大连市甘井子区。
委托代理人：苗嵬，辽宁众义律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大连市教育局，住所地大连市沙河口区联合路119号。
法定代表人：马瑞春，局长。
被申请人（一、二审第三人）：大连兴华高级中学，住所地大连市高新园区七贤路学子街*号。
法定代表人：周家昌，校长。
陈见旭诉大连市教育局颁发民办学校办学许可证一案，大连市沙河口区法院于2009年9月23日作出（2009）沙行初字第60号行政判决，维持被诉的办学许可证，驳回原告的其他诉讼请求。陈见旭不服，向大连市中级法院提出上诉。大连市中级法院于2010年3月29日作出（2009）大行终字第321号行政判决，驳回上诉，维持原判。陈见旭不服，向大连市中级法院提出申诉，大连市中级法院于2011年7月22日作出（2011）大立二行监字第8号驳回通知，驳回其申诉。陈见旭不服，向本院提出申诉。本院于2012年6月13日作出（2012）辽行监字第26号行政裁定，指令大连市中级法院进行再审。大连市中级法院于2013年2月25日作出（2012）大审行终再字第9号行政判决，维持原二审判决。陈见旭仍不服，又向本院提出申诉。本院于2013年10月16日作出（2013）辽行监字第118号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原一审法院认定以下事实：2008年5月22日，被告大连市教育局依据（2005）大行终字第125号行政判决书的判决内容，在第三人大连兴华高级中学举办者大连宏良实业发展有限公司补充提交相关材料后，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十四条、十五条之规定为其颁发了教民2102013000002号中华人民共和国民办学校办学许可证。其内容为：名称：大连兴华高级中学；地址：大连市高新园区七贤岭路学子街8号；负责人：周家昌；办学类型：普通高级中学；批准文号：大教委字（2000）73号；有效期：三年。大连市中级人民法院作出（2005）大行终字第125号行政判决书后，大连宏良实业发展有限公司向被告大连市教育局补充提交了大连兴华高级中学理事会推选决议、大连兴华高级中学理事会成员情况表、关于通过大连兴华高级中学章程修订案的决议、大连兴华高级中学章程、大立信会师民验字（2003）081号验资报告、大源会师审字（2004）017号审计报告、大连兴华高级中学就大源会师审字（2004）017号审计报告提出的问题的理事会决议、大连兴华高级中学2006年以来历年的审计报告【大信社审字（2006）第114号审计报告、大信社审字（2007）第132号审计报告、大信社审字（2008）第132号审计报告】、关于聘任周家昌为大连兴华高级中学校长的决议、大连兴华高级中学教师财会人员资格证明文件、军队房地产租赁合同、加强安全使用租赁房屋的函、大连先河计算机系统工程有限公司先河字（2007）9号文件、大连兴华高级中学地址变更申请书。另查，2001年原告因大连市教育委员会在2000年9月11日、2000年9月14日先后向商业银行甘井子支行、大连报社、甘井子公安分局出具四张介绍信，内容分别为“更换兴华高中法人、办理关于更换大连兴华高级中学法人印章及财务印章作废声明事宜、刻大连兴华高中校印、大连兴华高级中学公章作废”的行为侵犯了其合法权益为由，诉至法院要求撤销大连市教育委员会出具介绍信的行政行为。大连市沙河口区法院于2002年3月20日作出（2001）沙行初字第28号行政判决，撤销大连市教育委员会向银行、报社、公安机关出具的“更换大连兴华高级中学法人、更换大连兴华高级中学法人印章、财务印章、并声明原印章作废、重新刻制大连兴华高级中学校印”介绍信的行政行为，同时驳回原告要求恢复其为大连兴华高级中学法定代表人身份的诉讼请求。2004年原告又以被告大连市教育局在2002年6月7日向第三人大连兴华高级中学颁发教社证字02012号社会力量办学许可证违法为由，诉至法院请求撤销该具体行政行为，并恢复原告为大连兴华高级中学法定代表人、校长职务。大连市沙河口区法院于2005年4月13日作出（2004）沙行初字第70号行政判决，判决主文：一、维持被告大连市教育局于2002年6月7日向第三人大连兴华高级中学颁发教社证字02012号社会力量办学许可证具体行政行为；二、驳回原告陈见旭要求恢复其大连兴华高级中学法定代表人、校长职务的诉讼请求。判决下发后，原告陈见旭向大连市中级法院提起上诉。大连市中级法院于2006年6月1日作出（2005）大行终字第125号行政判决，判决书中认定：被告在举办者没有提交大连兴华高级中学资产及经费来源证明的情况下，为第三人颁发教社证字02012号办学许可证，系认定事实主要证据不足，并且在大连兴华高级中学未成立董事会的情况下仅根据大连宏良实业有限公司单方申请将法人代表更换为周家昌，系适用法律错误，依法予以撤销。但由于第三人已经开展教学活动，故确认被告为第三人颁发教社证字02012号办学许可证的具体行政行为违法，并由被告采取补救措施。判决主文：一、撤销大连市沙河口区人民法院（2004）沙行初字第70号行政判决第一项；二、维持大连市沙河口区人民法院（2004）沙行初字第70号行政判决第二项；三、确认被上诉人大连市教育局为第三人大连兴华高级中学颁发教社证字02012号社会力量办学许可证的具体行政行为违法；四、责令被上诉人大连市教育局对大连兴华高级中学办学许可证问题重新作出处理。
原一审法院认为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，被告大连市教育局具有向第三人大连兴华高级中学颁发民办学校办学许可证的行政主体资格和行政职权。被告在大连市中级法院下发（2005）大行终字第125号行政判决书后，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十四条、第十五条的规定，在对补充提交的相关材料尽到合理的形式审查义务后，依法为第三人重新颁发了办学许可证。该办学许可证虽与教社证字02012号社会力量办学许可证主要内容基本一致，但该行政行为是在补充了新的材料后，被告按照（2005）大行终字第125号行政判决书的主文要求依法重新作出的具体行政行为，原告虽在庭审中对案外人宏良公司出资及审计报告提出异议，但被告对补充提交的材料进行的形式审查并无不当，其已对（2005）大行终字第125号行政判决书中认定违反法定程序的内容采取了补救措施，在为第三人重新颁证的过程中尽到了合理的审查义务，该具体行政行为合法应予维持；对于原告以被告颁发的教民2102013000002号办学许可证与教社证字02012号办学许可证实质内容没有变化请求撤销并重新作出处理的诉请，没有法律依据不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：一、维持被告大连市教育局于2008年5月22日向第三人大连兴华高级中学颁发教民2102013000002号中华人民共和国民办学校办学许可证的具体行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。
原二审法院认定的事实与原一审法院一致。原二审法院认为，（2005）大行终字第125号行政判决认定被上诉人为原审第三人大连兴华高级中学颁发教社证字02012号社会力量办学许可证具体行政行为违法的依据主要有两点：一是被上诉人在兴华中学举办者未提交原审第三人资产及经费来源证明的情况下颁发办学许可证，系认定事实主要证据不足；二是未经兴华中学董事会决议，被上诉人仅依据举办者单方申请将学校法定代表人更换为周家昌，系适用法律错误。兴华中学举办者针对以上两点问题向被上诉人提交了兴华中学验资报告及自2006年起历年财务审计报告、兴华中学理事会推选决议、章程修正案决议及章程、关于聘任周家昌为兴华中学校长的决议，以及兴华中学教师任职资格证明文件等相关补充材料。被上诉人经审查认为以上补充材料符合《中华人民共和国民办教育促进法》第十四条所列开办民办学校须提交申请资料的要求，据此为原审第三人颁发教民2102013000002号民办学校办学许可证。虽然被上诉人为原审第三人重新颁发的民办学校办学许可证与教社证字02012号社会力量办学许可证主要内容基本一致，但被上诉人作出前后两次颁证具体行政行为的客观事实依据并不相同，前一次颁发社会力量办学许可证的具体行政行为存在事实认定及法律适用错误，而本次颁发民办学校办学许可证是在修正前一具体行政行为错误的情况下作出的具体行政行为。被上诉人为原审第三人重新颁发民办学校办学许可证的具体行政行为已不存在（2005）大行终字第125号行政判决认定的违法情形，当属合法有效的具体行政行为，依法应予维持。关于上诉人提出的其与兴华中学相关人员之间的经济纠纷，不属于本案行政审查范畴，上诉人可依法通过相关民事诉讼程序解决。故判决驳回上诉，维持原判。
原再审法院与原二审法院认定的事实一致。原再审法院认为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十四条规定，申请人设立民办学校的，应向审批机关提交下列材料：（一）筹设批准书；（二）筹设情况报告；（三）学校章程、首届学校理事会、董事会或者其他决策机构组成人员名单；（四）学校资产的有效证明文件；（五）校长、教师、财会人员资格证明文件。凡具备上述文件，行政机关有义务为其颁发办学许可证。本案被告大连市教育局在2000年6月根据申办单位请示：关于同意成立大连兴华高级中学的批复，同意校长、法定代表人为陈见旭。2004年8月，兴华高级中学理事会推选决议：周家昌为学校法定代表人。同年12月，兴华高级中学理事会再通过决议：聘任周家昌为学校校长。大连市教育局根据学校内部决议，于2008年5月颁发了民办学校办学许可证，负责人：周家昌。教育局已完成了审查义务，为合法有效的具体行政行为。至于周家昌是否当成为学校的法定代表人属于学校内部事务，当根据办学章程决定，行政机关无法干预。原判决正确，应予以维持。故判决维持原二审判决。
陈见旭申请再审称：大连中院（2005）大行终字第125号判决认定被申请人颁发办学许可证违法的依据有三：一是兴华高级中学无资产及经费来源证明；二是办学许可证内容与之前颁发的批复内容不一致；三是未成立董事会的情况下变更法定代表人。其中办学许可证与批复内容不一致是焦点，是纠纷的起因，涉及到再审申请人是否为学校出资人、举办人的问题。在该问题并未解决的情况下，被申请人于2008年5月22日再次颁发与前一次内容相同的办学许可证，不能认定是对前一错误颁证行为的修正。一、二审及再审法院均认定被申请人重新作出的颁证行为合法有效是错误的，请求本院撤销原一、二审及再审判决，确认被申请人于2008年5月22日颁发的大连兴华高级中学办学许可证违法。
本院经审理查明，原一、二审及再审法院认定事实正确。
本院认为，案外人大连宏良公司于2000年1月8日向大连市教育委员会提交《关于成立大连兴华高级中学的请示》，该请示明确写明宏良公司拟与陈见旭等人合作举办民办普通高中。市教委于2000年6月1日作出《关于同意成立大连兴华高级中学的批复》，其中第八项内容为校长、法定代表人：陈见旭。被申请人于2002年6月为兴华中学颁发了社会力量办学许可证，该证载明法定代表人为周家昌、举办者为大连宏良公司、主管机关为大连宏良公司、有效期至2003年8月。该社会力量办学许可证被大连中院（2005）大行终字第125号生效判决确认违法，并责令被申请人重新作出处理。该判决主要理由有三：一是违反《社会力量办学条例》第十六条第一款第（四）项的规定，举办者没有提交兴华中学资产及经费来源证明。二是颁发的办学许可证与作出的批复内容不一致，批复认定是合作办学，法定代表人为陈见旭，而许可证认定举办者只有宏良公司，法定代表人也变为周家昌，不符合条例第十八条第一款的规定。三是根据条例第二十二条第三款的规定，只有不设立董事会的情况下，才由举办者提出更换法定代表人的申请，兴华中学的章程是应设立董事会，但董事会未成立，被申请人根据大连宏良公司单方申请即更换法定代表人系适用法律错误。该判决适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》第五十八条的规定确认颁发办学许可证的行政行为违法，是在确认该行政行为违法的同时继续保持其法律效力，并要求被申请人对办学许可证与其所依据的批复不相一致的部分予以重新处理，但被申请人却于2008年5月22日依据《民办教育促进法》的规定，重新给兴华中学颁发了民办学校办学许可证，该证载明负责人：周家昌、批准文号：大教委字（2000）73号、有效期：三年。被申请人重新颁发办学许可证的行为显然与生效行政判决的要求不相一致。而且，本案合作办学行为发生在2000年，当时生效实施的是《社会力量办学条例》，被申请人依照《民办教育促进法》的规定重新颁发办学许可证，兴华中学补充提供的理事会推选决议、章程修正案及章程等材料，都是在陈见旭被剥夺了法定代表人、校长的权利，无法参与学校管理活动的情况下形成的，不能作为更换法定代表人的合法材料。原二审法院认为2008年重新颁证行为是对2002年颁证行为的修正，是合法有效的观点不能成立。原再审法院维持原二审判决的结果不当，应予纠正。
综上所述，被诉的颁发办学许可证行为认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原一、二审及再审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法均应予撤销。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决如下：
一、撤销大连市中级法院于2013年2月25日作出（2012）大审行终再字第9号行政判决，撤销大连市中级法院于2010年3月29日作出（2009）大行终字第321号行政判决，撤销大连市沙河口区法院于2009年9月23日作出（2009）沙行初字第60号行政判决；
二、撤销被申请人大连市教育局于2008年5月22日向大连兴华高级中学颁发的教民2102013000002号中华人民共和国民办学校办学许可证。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人大连市教育局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于长苓
审 判 员 曹丽华
代理审判员 李 蕊
二〇一四年十月十五日
书 记 员 曹铭洋