泰州市姜堰区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰姜行初字第00016号
原告纪长荣。
委托代理人孙莉，江苏碧泓律师事务所律师。
被告兴化市人民政府，住所地兴化市昭阳镇拥绿园路1号。
法定代表人李卫国，该市市长。
委托代理人戴荣军，该市副市长。
委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。
被告兴化市国土资源局，住所地兴化市昭阳镇长安西路75号。
法定代表人韩中东，该局局长。
委托代理人范建武，该局副局长。
委托代理人杨雨明，江苏兴华人律师事务所律师。
第三人江苏兴化农村商业银行股份有限公司安丰支行，住所地兴化市安丰镇。
负责人潘东，该支行行长。
委托代理人刘传方，江苏兴化农村商业银行股份有限公司法务。
原告纪长荣诉兴化市人民政府（以下简称兴化市政府）、兴化市国土资源局（以下简称兴化市国土局）土地登记一案，于2015年1月22日向兴化市人民法院提起行政诉讼。兴化市人民法院于同年2月3日将本案移送本院审理。本院于同年3月6日立案，次日向两被告送达起诉状副本和应诉通知书。因江苏兴化农村商业银行股份有限公司安丰支行（以下简称安丰支行）系本案被诉土地登记行为相对人，本院于2015年4月9日通知该支行作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于同年4月28日公开开庭审理了本案。原告纪长荣及其委托代理人孙莉，被告兴化市政府委托代理人戴荣军、徐建庆，被告兴化市国土局委托代理人范建武、杨雨明，第三人安丰支行负责人潘东及其委托代理人刘传方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告纪长荣诉称，1997年11月，安丰支行（原许家分社）翻建金融大楼时，已向兴化市安丰镇土地管理所缴纳“建安管理费和地皮出让费”7500元；2010年，安丰支行该金融大楼委托拍卖行拍卖，原告以80万元中标；2012年两被告向安丰支行颁发的兴国用（2012）第3354号国有土地使用权证书中，对该宗土地的性质作出了划拨登记，至原告竞得该大楼后国有土地使用权无法过户。原告认为，两被告不顾前期已缴纳土地出让金的事实，对该宗土地性质不作出让登记而草率作出划拨登记，为原告竞得该大楼后办理土地使用权过户登记设置障碍，属于行政乱作为。作为该土地登记行为利害关系人，原告诉至法院，请求判决撤销两被告向安丰支行颁发的兴国用（2012）第3354号国有土地使用权证书中划拨土地登记，并确认为出让土地登记。
为证明其主张，原告向法庭提交了以下证据：
1、泰州板桥拍卖有限责任公司成交确认书；
2、安丰支行于2010年1月19日出具的拍卖成交证明；
3、兴化市人民法院（2010）泰兴商初字第101号民事调解书。
以上证据1-3证明原告具有本案诉讼主体资格；
4、兴国用（2012）第3354号国有土地使用权证书，证明两被告作出划拨土地登记行政行为；
5、1997年兴化市安丰镇国土资源所收取的建安管理费和地皮出让费7500元收据，证明第三人已补缴了涉案土地的出让金；
6、兴化市土地管理系统预算外资金活动情况表；
7、兴化市（中圩）乡镇土管所收支情况月报表；
8、原兴化市土管局行政事业性收费返还款收据；
以上证据6-8证明被告兴化市国土局与原乡镇土管所系业务领导关系，财务上有征收上缴和返还的业务关系；
9、兴政发（1998）220、221号文件；
10、兴化市国土局征收出让金收据。
以上证据9-10证明1999年之前土地出让市国土局按每平方10元征收出让金，划拨土地补办出让按40%计算。第三人在1997年缴纳的7500元地皮出让费，符合当时的行情，系涉案土地的出让金。
被告兴化市政府辩称：第一、其具有确认土地使用权并对土地使用权登记造册、核发证书的职权；第二、2011年11月，安丰支行向兴化市国土局申请涉案土地（地号007-2107-015）国有土地使用权登记。兴化市国土局进行了审查，并调取了地籍表和宗地图。2012年兴化市国土局报本政府批准，将上述土地登记给安丰支行，土地权属性质和使用权类型为国有划拨土地使用权，并颁发兴国用（2012）第3354号国有土地使用权证书。该土地登记行为事实清楚，证据充分，符合法律、法规的规定；第三、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的规定，国有土地使用权出让经县级以上人民政府批准，与土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并缴纳全部土地出让金。而兴化市国土局就涉案土地未与任何人签订土地出让合同，更未收取土地出让金。原告认为涉案土地已在1997年补交了7500元的土地出让金无事实依据。综上，原告诉讼理由不能成立，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
为证明其主张，被告兴化市政府向本院提交了以下证据：
1、土地登记卡；
2、安丰支行土地登记申请表及所附材料：
（1）安丰支行营业执照及负责人身份证明；（2）安丰支行土地登记、地籍调查指界委托书（受托人纪长荣）；（3）原兴化县计划委员会关于同意城南中学等单位零星基建的批复（兴计（1983）063号）；（4）原兴化县基本建设局国家建设（中圩信用社）征用土地报批表，包括中圩信用社建房未经审批程序的检讨、中圩信用社“关于设立许家信用分社土地征用”的报告、中圩信用社“关于许家分社建房经费”报告；（5）征用土地协议书；
3、涉案土地（地籍号007-2107-015）初始登记调查表、界址标示、宗地草图、宗地图；
4、兴国用2012第3354号土地登记审批表。
上述证据1-4证明被告作出的涉案土地登记，事实清楚，证据充分，颁发的兴国用2012第3354号国有土地使用权证书合法；
5、兴化市人事局“关于乡镇国土资源管理所、广播电视服务站、水利农机站等3个单位人员交接的通知”（兴人（2001）54号）；
6、兴化市委办公室、市政府办公室“关于调整乡镇国土资源管理所、广播电视服务站和水利农机站管理体制和切实做好人、财、物交接管理工作的通知”（兴委办发（2001）54号）。
上述证据5-6证明原安丰镇土管所不属于兴化市国土局的分支机构或下设机构，其行为不能代表兴化市国土局。自2001年始，乡镇土管所调整为条块结合，以条为主的管理方式。原安丰镇土管所收取的7500元“建安管理费和地皮出让费”不是兴化市国土局收取的涉案土地出让金。
被告兴化市国土局同意被告兴化市政府的辩称意见，但认为本案被诉的土地登记行为不是兴化市国土局作出的行政行为，其不是本案的适格被告，请求法院驳回原告对兴化市国土局的起诉。
被告兴化市国土局向本院提交的证据与被告兴化市政府提交的证据相同。
第三人安丰支行述称，原告在充分了解我行委托拍卖的原许家分社房屋当时现状的基础上，通过竞买购得该房屋。原告竞得后，我行协助其办理产权登记及过户手续。对于涉案土地属于国有土地使用权，我行并无争议；其性质是划拨还是出让，因年代久远，人员变迁，我行无法考证，请求人民法院在查清事实的基础上，依法认定。为证明案件事实，第三人向法庭提交了以下证据：
1、拍卖成交确认书；2、民事诉讼状和兴化市人民法院（2010）泰兴商初字第101号民事调解书；3、委托拍卖合同；4、原兴化市农村合作银行财产专场拍卖会拍卖标的物目录、竞买须知、拍卖公告；5、原告出具的承诺。
经庭审质证，对于被告兴化市政府提交的证据，被告兴化国土局、第三人均无异议；原告对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议。对于原告提供的证据，被告兴化市政府及兴化市国土局认为：证据1-4无异议；证据5不能证明涉案土地已经依法出让，并缴纳了土地出让金；证据6-10与本案无关联，并且，证据9、10相反能够证明土地出让须经县级以上人民政府批准，本案涉案土地未经兴化市政府批准出让；第三人对原告证据真实性无异议，证据6-10与本案的关联性由法院审查确认。对于第三人提供的所有证据，被告兴化市政府及兴化市国土局均认为与本案被诉的涉案土地初始登记行为并无关联；原告对第三人证据的真实性无异议，并认为委托拍卖合同中，对于江苏兴化农村商业银行股份有限公司委托拍卖的一批标的物中，在“土地证”一栏中有的记载为“划拨”，有的记载为“无”，有的记载为“金融用地”。而对涉案土地记载的是“无”，证明涉案土地不是划拨，而是出让。
本院认为：被告兴化市政府证据1-4真实，与本案事实相关联，予以认定；被告兴化市政府证据5、6涉及本案核心事实即1997年第三人缴纳的7500元“建安管理费和地皮出让费”收取单位的职能、人员及行政隶属转移情况，且涉及该费用性质，与本案有关联，予以认定。原告证据1-4能够证明被告作出本案被诉土地登记行为，及原告与该土地登记行为有法律上的利害关系，予以认定；原告证据5涉及原、被告争议的焦点问题，与本案相关联，予以认定；原告证据6-8系原告用以反驳被告证据5、6，但该证据涉及的是兴化市土地管理系统预算外资金活动、事业单位收支执行及财务往来情况，不是土地出让金收取和往来，与本案并无关联，不予认定；原告证据9、10涉及相邻土地出让的法定程序和条件，可作为本案裁判的参考依据。第三人提供的所有证据与本案无关联，不予认定。
本院根据上述证据，确认如下案件事实：
2010年，安丰支行委托泰州板桥拍卖有限责任公司拍卖原中圩信用社金融大楼；同年1月15日纪长荣以80万元中标。同年3月1日，安丰支行向兴化市国土局出具信函，请求办理该金融大楼所属土地的初始登记。兴化市国土局经地籍调查，确认该宗土地地籍号为007-2107-015，面积276.8平方米，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为划拨，报兴化市政府批准。兴化市政府于2012年7月对该宗土地作出准予注册颁发证书的批准意见，并向安丰支行颁发了兴国用（2012）第3354号国有土地使用权证书，证书上载明该宗土地使用权类型为划拨。2012年9月6日，原告向兴化市国土局出具报告认为，1997年原中圩信用社翻建金融大楼时已缴纳该宗土地出让金7500元，符合划拨土地使用权出让的相关条款，要求办理出让登记。2014年6月30日，兴化市国土局答复原告：农商行土地转让手续按《协议出让国有土地使用权规范》缴纳土地出让金相关规定办理；纪长荣与农商行在资产转让中的其他问题直接与农商行协商，协商不成通过司法途径维护权益。之后，原告以利害关系人身份诉至本院。
另查明：1、1983年，安丰支行（原中圩信用社）经原兴化县计划委员会兴计（1983）063号文件批复、原兴化县基本建设局征用土地批准在原中圩大队建设中圩信用社许家分社。1997年，中圩信用社许家分社申请原址翻建金融大楼，并向当时的安丰镇土地管理所缴纳7500元“建安管理费和地皮出让费”，该费用入帐于安丰镇财政所。之后，中圩信用社未向土地主管部门申请办理该宗土地登记手续，亦未与土地主管部门签订土地使用权出让合同。纪长荣竞得涉案土地上房屋后，安丰支行协助并委托纪长荣申请办理涉案土地初始登记时，均未向国土部门提交1997年缴纳的7500元“建安管理费和地皮出让费”收据。
2、原安丰镇土地管理所其人员编制、职能行政隶属于兴化市安丰镇人民政府。2001年，兴化市人事局、兴化市委办分别发出兴人（2001）54号和兴委办发（2001）54号《通知》之后，原安丰镇土地管理所人员编入兴化市国土局，名称变更为“兴化市安丰国土资源管理所”。兴化市安丰国土资源管理所人员编制、职能行政隶属于兴化市国土局。
本案被诉的土地登记行为，是由被告兴化市国土局进行具体地籍调查、登记造册，经被告兴化市政府批准后作出的，兴化市国土局并在该土地登记证书上署名盖章，故应当视为该土地登记行为系兴化市政府和兴化市国土局共同作出的，被告兴化市国土局系本案适格主体。
本案焦点是，1、涉案土地是否符合出让登记的条件？第三人安丰支行在1997年向安丰镇土地管理所缴纳的7500元“建安管理费和地皮出让费”是否是涉案地块的土地出让金？2、两被告对涉案土地作出的划拨登记是否正确？
围绕焦点，本院认为，我国国有土地实行有偿使用原则。1990年国务院公布施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：国有土地使用权出让，应当经县级以上人民政府批准，受让方与土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，并在出让合同签订后六十日内向土地管理部门缴纳全部土地出让金，受让人方可办理出让登记，使用土地。以划拨方式无偿取得的国有土地使用权，改变土地性质和用途的，亦应当按照上述规定办理。本案中，第三人于1983年经批准无偿取得的涉案土地使用权，其土地使用权性质为国有划拨土地使用权。第三人向兴化市安丰镇土地管理所缴纳7500元“建安管理费和地皮出让费”后，既未取得政府批准出让文件，又未与国土部门签订国有土地使用权出让合同，且该费用从形式到内容均不属于法律意义上的土地出让金。因此，兴化市国土局受理第三人涉案土地初始登记申请后，经地籍调查，报兴化市政府批准并颁发的国有划拨土地使用权证，事实清楚，证据充分，符合法律规定。原告认为涉案土地已缴纳了土地出让金而应当作出让登记缺乏事实和法律依据，本院不予采信，其诉讼请求，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告纪长荣要求撤销被告兴化市人民政府、兴化市国土资源局于2012年向第三人江苏兴化农村商业银行股份有限公司安丰支行颁发的兴国用（2012）第3354号国有划拨土地使用权证书，并要求确认为出让登记的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
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审 判 长 姜国云
审 判 员 杨 京
人民陪审员 龚秀凤
二〇一五年四月二十八日
书 记 员 李苗苗
附：本案裁判所适用的法律、法规依据：
1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》：
第八条土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。
第九条土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。
第十四条土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第十六条土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。
2、最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款：（四）其他应当驳回诉讼请求的情形。