河南省林州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0581行初34号
原告安阳恒欣纺织有限责任公司。住址：安阳县。
法定代表人张利军，该公司经理。
委托代理人（特别授权）张庆堂，该公司职员。
委托代理人（特别授权）曹守帅，河南兴亚（郑州）律师事务所律师。
被告安阳县国土资源局。住址：安阳市文峰区。
法定代表人李建军，该局局长。
委托代理人（特别授权）郑东伟，安阳县国土资源局职员。
委托代理人郭丕新，河南新大地律师事务所律师。
被告安阳市城乡一体化示范区管理委员会。住址：安阳市安东新区。
负责人唐献泰，安阳市人民政府副市长、安阳市城乡一体化示范区管理委员会主任。
委托代理人（特别授权）李庆洲，该管理委员会职员。
原告安阳恒欣纺织有限责任公司（以下简称恒欣公司）诉被告安阳县国土资源局、安阳市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称安阳市管委会）国有土地使用权出让费用一案，于2016年2月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年3月16日向被告送达了起诉书副本及行政首长出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。原告恒欣公司委托代理人张庆堂、曹守帅，被告安阳县国土资源局委托代理人郑东伟、郭丕新，被告安阳市管委会委托代理人李庆洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告恒欣公司诉称，2010年9月，原告为了扩大生产经营，拟在安阳县白璧镇后白璧村占用土地23.4亩建设“年产量三万锭纺纱”项目，向被告安阳县国土资源局提出建设用地申请。2011年10月25日被告安阳县国土局向原告征收耕地开垦费180296元、社保基金446790元、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）316353元，合计943439元。被告安阳县国土局于2011年11月4日以“安阳县2011年度第五批乡镇建设用地征收”批次组件上报河南省人民政府，2012年5月9日该政府作出豫政土（2012）515号批复，准许安阳县征收部分村集体耕地作为该县2011年度第五批乡镇建设用地。2012年8月，安阳市进行区划调整，新设立了被告安阳市管委会，原告建设拟占土地划归该管委会。至今，涉案土地尚未进行招投标，现已规划为居住用地。耕地开垦费、社会保险保障费应经土地招拍挂程序，签订土地出让合同后由土地受让人交纳，被告在未进行招投标之前，未与原告形成土地出让合同关系的情况下，向原告征收耕地开垦费、社会保险保障费的行为明显违法；新增建设用地土地有偿使用费是县政府在向省政府办理用地审批手续时交纳的费用，交费主体是县人民政府，而不能是土地的受让人，被告将新增建设用地土地有偿使用费转嫁给原告的行为明显违法，故提起行政诉讼要求：1、确认被告2011年10月25日向原告征收耕地开垦费、社保基金、土地预收款的行为违法；2、判决被告返还原告耕地开垦费180296元、社保基金446790元、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）316353元，合计943439元及利息（利息从2011年10月25日起按中国人民银行公布的同类贷款利率支付至付清之日止）。原告提供的证据：1、征地费用情况说明一份。证明安阳县国土局向原告下达征地费用的情况；2、国有土地使用权出让收入缴款通知书。证明安阳县国土局向原告发出交纳土地出让相关费用通知的情况；3、财务收款收据两张、行政事业性收费基金专用票据一张。证明原告向安阳县国土局交纳土地预收款316353元；社保基金180296元；耕地开垦费446790元，以上共计943439元的情况。
被告安阳县国土地资源局辩称，原告所诉三项土地费用不是征收，而是通过和原告方协商，有一些告知、报批费用，当时报批资金不到位，协商先有原告支付，报批回来招拍挂以后，将原垫付款来抵顶土地出让金。如没有挂成，其他土地回来资金后，把资金退还原告。经原告同意后将90余万元上交给了县财政，由县财政转交省有关部门。经河南省政府审批，下达了豫政土（2012）515号文件，该土地批注是乡镇建设用地。现状是该土地还在村民手里耕种，2012年8月安阳市进行调整，成立了安阳示范区管委会，涉案土地依安阳市政府会议纪要，划归安阳市管委会管理，债务应由安阳市管委会承担。被告提交的证据：1、河南省人民政府豫政土（2012）515号批文。证明征收土地已被省政府批准，土地批注为乡镇建设用地。2、（2013）1、2号安阳新区债务移交专题会议纪要。证明涉案土地已划归安阳市管委会，所形成的债务由管委会承接。
被告安阳市管委会辩称，安阳市管委会成立于2012年8月17日，2013年1月1日财政体制开始正常运转。原告所诉行政行为系管委会成立之前作出的，是第五次报批项目，安阳新区债务移交会议纪要2号文件所反映的是合情、合理、合法层面的债权债务划拨，对违法债权债务未能体现。安阳县国土局所收取的费用，均未向我管委会移交，不是正常费用、不是正常债务，现在土地还在农民手中耕种。安阳县与管委会债权债务目前仍未划分清楚，请求查明事实，驳回原告对管委会的诉讼请求。向法院提交的证据：1、安阳市机构编制委员会安编（2012）35号文件。证明管委会成立于2012年8月17日。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的1—3证据，被告国土局提供的1—2号证据，被告管委会提供的1号证据，与本案具有关联性和客观性，可作为本案的定案依据。
经审理查明，原告恒欣公司为了扩大生产经营，拟在安阳县白璧镇后白璧村占用土地23.4亩，用于建设“年产量三万锭纺纱”项目的工业用地。2010年9月，原告向被告安阳县国土资源局提出建设用地申请。2011年10月25日被告安阳县国土局向原告收取耕地开垦费180296元、社保基金446790元、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）316353元，合计943439元。被告安阳县国土局于2011年11月4日以“安阳县2011年度第五批乡镇建设用地征收”批次组件上报河南省人民政府，2012年5月9日，省政府作出豫政土（2012）515号批复，准许安阳县征收部分村集体耕地作为该县2011年度第五批的乡镇建设用地。2012年8月，安阳市进行区划调整，新设立了被告安阳市管委会，将涉案争议区域划归管委会管理，根据安阳新区债务移交会议纪要2号文件的内容，所反映的是合法层面的债权债务的划拨，对涉案原告所交的三项土地相关费用未能体现。至今，涉案土地尚未进行招投标，还在农民手中作为耕地使用。原告与被告国土局经多次协商返还所交款项未果，随向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告恒欣公司向被告安阳县国土局所交三项土地费用，根据《土地管理法》及《城市房地产管理法》的相关规定，属于土地出让前期的土地交费行为，属于国有土地使用权出让合同纠纷的范畴；根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第二款第三项的规定，属于行政合同的范畴，依法应作为行政案件予以受理。根据《关于完善农用地专用和土地征收审查报批工作的意见》国土资发（2004）237号第三条第十二项：国土部门应全额下达新增建设用地土地有偿使用费缴款通知书，由市、县人民政府按有关规定缴纳后，再下达批复文件及财综（2006）48号文均规定，由市、县人民政府缴纳；根据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》国办发（2006）100号第四条：被征地农民参加有关社会保障所需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》劳社部发（2007）14号规定，上述两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决；根据《耕地占补平衡考核办法》（国土部令第33号）第七条的规定：城市分批次建设用地，所在市、县人民政府为补充耕地（土地复垦费）的责任单位。综上土地法律规定和政策，被告安阳县国土局作为国有土地出让人并直接向原告下达交费通知，收取了土地出让的前期相关费用，无法律依据，属于滥用职权，应确认向原告收取的三项土地费用共计943439元行为违法。且原告至今未占用土地，依法应予返还。原告该项诉求理由合法正当，应予支持。被告安阳市管委会辩解不应由其承担返还责任的理由成立，本院予以采纳。原告要求被告安阳县国土局支付三项土地费用利息的请求，双方并无约定，且系违法交易，也无行政法上的明确规定，本院不予支持；原告要求被告安阳市管委会承担返还土地费用的理由，经庭审查明，无事实根据，本院不予支持；两项请求均予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项、第七十三条、第七十四条第二款第（一）项及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：
一、确认被告安阳县国土资源局于2011年10月25日向原告收取的耕地开垦费、社保基金、土地预收款（新增建设用地有偿使用费）的行为违法；
二、责令被告安阳县国土资源局于本判决生效后一个月内，返还原告安阳恒欣纺织有限责任公司耕地开垦费、社保基金、土地预收款，共计943439元；
三、驳回原告安阳恒欣纺织有限责任公司其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告安阳县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 赵银昌
审 判 员 傅海昌
人民陪审员 郭林芳
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 王渝凯