山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行终字第32号
上诉人（原审被告）临沂市公安局兰山分局。
法定代表人王行军，局长。
委托代理人刘海亮，山东今海瑞律师事务所律师。
委托代理人王啸云，山东今海瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋某。
被上诉人（原审原告）吴清玲，女，1951年10月28日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审原告）李芳，女，1982年12月21日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）宋杰，男，2002年1月14日出生，汉族。
被上诉人（原审原告）宋如，女，2005年9月8日出生，汉族。
以上两被上诉人的法定代理人李芳，基本情况同上。
五被上诉人的共同委托代理人王瑞栋，山东创序律师事务所律师。
宋某、吴清玲、李芳、宋杰、宋如诉临沂市公安局兰山分局治安管理行政违法及行政赔偿一案，不服临沂市罗庄区人民法院（2010）临罗行初字第103号行政判决，向本院提起上诉，本院受理本案后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，宋某系宋善文之父、吴清玲系宋善文之母、李芳系宋善文之妻、宋杰系宋善文之子、宋如系宋善文之女。2010年5月19日凌晨，兰山公安分局治安联防队员秦瑞军、李权峰、赵峰同车并由秦瑞军驾驶鲁Q×××××号警车执行完任务行驶至临沂市兰山区金三路与八一路交汇处时，发现一辆车牌号为鲁Q×××××号黑色“桑塔纳”2000轿车从金三路由西向东行驶。三人认为该车形迹可疑，遂示意该车停车检查。鲁Q×××××号轿车未停车接受检查，反而加速驶离。三人认为该车很有可能存在问题，遂打开警灯加速追赶该车。三人驾车驶出巡逻辖区至临沂市罗庄区后关闭警灯继续追赶。当三人一路高速追赶鲁Q×××××号轿车至罗庄区盛庄街道王对河村路段时，被追赶的鲁Q×××××号轿车与一辆顺行的二轮摩托车相撞，造成摩托车驾驶人宋善文受伤，经医院抢救无效死亡；乘车人李涛当场死亡。上述事故经交警部门认定，鲁Q×××××号轿车驾驶人牛玉龙负事故的全部责任。2010年8月30日，宋某等人与牛玉龙达成赔偿协议：牛玉龙赔偿宋某等人损失人民币5万元；宋某等人撤回对牛玉龙的附带民事诉讼。罗庄区人民法院（2010）临罗刑初字第280号牛玉龙交通肇事案刑事附带民事判决书，判决附带民事诉讼被告人永安财产保险股份有限公司临沂市支公司赔偿宋某等人因被害人宋善文交通事故死亡后所产生的死亡赔偿金等人民币5.5万元、财产损失580元。现该判决书已发生法律效力。临沂市罗庄区人民检察院指控被告人秦瑞军、李权峰、赵峰犯滥用职权罪一案，罗庄区人民法院作出（2010）临罗刑初字第375号刑事判决，判决三被告人犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。秦瑞军、赵峰不服，提出上诉，被山东省临沂市中级人民法院驳回，维持了原判。山东省临沂市中级人民法院终审认为，秦瑞军、李权峰、赵峰作为在国家机关中从事公务的人员，在履行职务过程中，违反职业规定，严重不负责任，不正确履行职责，致使发生两人死亡的交通事故，其行为已构成玩忽职守罪。秦瑞军、李权峰、赵峰的追赶行为与交通肇事之间具有因果关系。
原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：。（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。临沂市公安局兰山分局工作人员秦瑞军、李权峰、赵峰在行使职权时致宋善文、李涛死亡，其行为已被人民法院以玩忽职守罪终审定罪。已构成犯罪的行为，当然是违法行为，且系严重的违法行为。该法第六条第二款规定：受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。宋某等五人作为受害人宋善文的第一顺序继承人，具备本案的诉讼主体资格，有权要求赔偿。该法第三十四条规定：侵犯公民生命健康权的，赔偿金按照下列规定计算：。（三）造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。前款第二项、第三项规定的生活费发放标准，参照当地最低生活保障标准执行。被扶养的人是未成年人的，生活费给付至十八周岁止；其他无劳动能力的人，生活费给付至死亡时止。公安部法制局《关于2012年度全国职工日平均工资标准的通知》（公法（2013）477号）规定：根据国家统计局2013年5月17日公布数据，2012年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资额为47593元，日平均工资为182.35元。请各地在办理国家赔偿案件时按照上述标准执行。《关于提高城乡居民最低生活保障标准和农村五保供养标准的通知》（临民（2012）24号）规定：从2012年1月1日起，兰山、罗庄、河东、临沂经济开发区、高新区、临港区六区城市居民最低生活保障标准在每人每月300元的基础上调整到每人每月340元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条（五）项、第六条第二款、第七条第一款、第九条、第十五条第一款、第三十二条第一款、第三十四条第一款（三）项和第二款，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第四条第一款、第二十九条、第三十四条、第三十八条，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条，参照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条第二款、第三十五条第二款的规定，判决：一、确认临沂市公安局兰山分局工作人员秦瑞军、李权峰、赵峰在本案中驾驶车辆追赶牛玉龙所驾车辆致其与宋善文所驾车辆发生道路交通事故的行为违法。二、临沂市公安局兰山分局应支付宋某、吴清玲、李芳、宋杰、宋如死亡赔偿金、丧葬费人民币951860元（47593元×20），扣除牛玉龙已赔偿人民币5万元、永安财产保险股份有限公司临沂市支公司已赔偿人民币5.5万元，尚应赔偿人民币846860元。三、临沂市公安局兰山分局支付宋杰生活费人民币20400元［（18-8）×340元／月×12个月÷2］。四、临沂市公安局兰山分局支付宋如生活费人民币26520元［（18-5）×340元／月×12个月÷2］。五、驳回宋某等五人其它赔偿额的诉讼请求。案件受理费50元，由临沂市公安局兰山分局负担。
上诉人临沂市公安局兰山分局不服原审判决上诉称：一、一审判决定性错误。一审判决将秦瑞军、李权峰、赵峰三名联防队员的个人行为定性为具体行政行为是错误的，无论他们三人的行为是犯罪还是违法，当时既没有正式干警的带队，也没有接受单位的任务，发现问题更没有向单位领导汇报，擅自做主对可疑车辆或人员进行追赶，这完全是三人的个人行为，不能构成任何意义上的具体行政行为。二、一审判决没能正确理顺秦瑞军、李权峰、赵峰三人的行为与交通肇事致人死亡这种损害结果之间的因果关系。其三人的追车行为并不必然造成交通事故，只是多种可能性的一种，李权峰等人的行为最多可以认为是对交通事故的发生形成了一定条件，而条件不是法律上要求的损害结果的原因。三、根据《国家赔偿法》的有关规定，行政机关及其工作人员只有直接实施了造成公民身体伤害或者死亡的情况下，赔偿请求人才能提起行政赔偿诉讼，而秦瑞军、李权峰、赵峰三人并未实施造成宋善文、李涛死亡的违法行为，因此，被上诉人的诉讼请求不属于行政赔偿的受案范围。四、一审判决显失公平、公正。退一步说，即使秦瑞军、李权峰、赵峰三人的追车行为看成是发生交通事故的原因，也仅仅是原因之一，而主要的原因仍是牛玉龙的肇事行为，因此，对损害结果应由牛玉龙承担大部分赔偿责任，即使上诉人应承担赔偿责任，因被上诉人与牛玉龙签订赔偿协议，其放弃的赔偿数额上诉人不应承担连带责任。综上，请求依法撤销（2010）临罗行初字第103号行政判决并驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人宋某等5人辩称：一审法院认定事实和适用法律正确，其上诉理由不能成立，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。一、上诉人的工作人员秦瑞军、李权峰、赵峰在行使职权时导致宋善文死亡，其行为已被人民法院以玩忽职守罪终审定罪，已构成犯罪的行为当然属于违法行为，因此，本案属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围；二、宋善文的死亡与上诉人的工作人员的违法行为存在法律上的因果关系，罗庄区人民法院作出的（2011）临罗刑重初字第4号刑事判决书，也对此作出了认定；三、本案的定性为行政赔偿而非民事赔偿，国家赔偿法中规定的行政赔偿原则为违法责任原则，只要行政机关的工作人员在行使职权时造成他人损害的，就应当承担赔偿责任。
二审中，双方均没有向本院提交新的证据，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院，原审查明的事实清楚，双方均没有异议，本院予以确认。
本院认为，上诉人临沂市公安局兰山分局的工作人员秦瑞军、李权峰、赵峰在履行治安管理行政职务时违法追赶牛玉龙，导致牛玉龙所驾车辆与宋善文所驾车辆发生道路交通事故，致宋善文死亡的事实发生，该行为已被法院以玩忽职守罪终审定罪，是已被确认的治安管理行政违法行为；牛玉龙驾车直接肇事，是直接的肇事者，上诉人的工作人员违法追赶牛玉龙，是造成牛玉龙肇事的原因之一，宋善文在本次交通事故中无过错，宋善文的损失应由上诉人与牛玉龙予以赔偿。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：。（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。本案对宋善文的法定继承人来说可以选择民事赔偿，也可以选择行政赔偿，宋善文的法定继承人选择行政赔偿，于法有据，应予支持。本案中上诉人与牛玉龙应如何承担宋善文死亡所造成损失的比例，在行政赔偿中不予划分，考虑牛玉龙已赔偿了部分损失，上诉人可对其余损失承担补充赔偿责任，待其赔偿后如认为承担的赔偿比例过高，可另行向牛玉龙追偿。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持，原审法院判决并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人临沂市公安局兰山分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔岩梅
审判员 王希锐
审判员 杨建义
二〇一四年四月二十八日
书记员 孙 云