河南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）豫法行终字第00258号
上诉人（一审原告）信阳市城建开发有限公司，住所地：信阳市民权路。
法定代表人王晓黑，该公司总经理。
委托代理人李宗憶，信阳市浉河区五里墩法律服务所法
律工作者。
委托代理人史金宝，河南佐达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）信阳市人民政府，住所地：信阳市羊山新区。
法定代表人乔新江，该市市长。
委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。
委托代理人程倩，信阳市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审被告）信阳市国土资源局，住所地：信阳市湖东大道。
法定代表人黄体荣，该局局长。
委托代理人张霞，该局工作人员。
委托代理人常静，信阳市国土资源局浉河二分局工作人员。
被上诉人（一审第三人）信阳市全银房地产开发有限公司，住所地：信阳市张李湾胡同。
法定代表人闵全银，该公司总经理。
委托代理人吴海燕，信阳市浉河区司法局金牛法律服务所工作人员。
信阳市城建开发有限公司（以下简称城建公司）因诉信阳市人民政府行政赔偿一案，不服驻马店市级人民中法院（2014）驻行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人城建公司委托代理人李宗憶、史金宝，被上诉人信阳市人民政府（以下简称信阳市政府）委托代理人周玉胜、程倩，被上诉人信阳市国土资源局委托代理人张霞、常静，被上诉人信阳市全银开发有限公司（以下简称全银公司）委托代理人吴海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2006年，城建公司以信阳市政府、信阳市国土资源局为被告向信阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销为全银公司颁发的信市国用（2006）第20013号土地使用证。2012年6月29日，信阳市中级人民法院作出（2006）信中法行初字第3号行政判决，以信阳市人民政府、信阳市国土资源局不履行生效的执行裁定和协助执行通知书违法，但涉案土地已经开发等为由，确认被诉颁证行为违法，该判决已发生法律效力。2013年11月29日城建公司向信阳市政府、信阳市国土资源局提起国家赔偿申请，2013年12月16日信阳市政府作出信政国赔不受字（2013）1号，2014年1月7日信阳市国土资源局作出信国赔不受字（2014）1号，均以城建公司申请国家赔偿从2010年12月1日起计算，超过2年申请国家赔偿的期限为由，不予受理城建公司的国家赔偿申请。2013年10月30日，城建公司提起本案行政赔偿诉讼。
驻马店市中级人民法院一审查明：1999年12月10日，原信阳市煤建公司（以下称煤建公司）与城建公司签订协议，煤建公司在其院内提供土地联合开发住宅楼。2002年6月8日煤建公司与信阳市房地产开发集团公司一分公司（全银公司的前身）订立了房地产开发协议，将煤建公司院内土地交由该公司开发。信阳市浉河区发展计划委员会批准信阳市房地产开发集团公司一分公司的房地产开发项目。2003年7月信阳市房地产开发集团公司一分公司被注销，重新登记成立全银公司。2003年4月17日煤建公司宣布破产。2003年4月17日至2004年7月30日，城建公司先后与煤建公司清算组签订了联建开发协议及其它协议。2004年10月9日信阳市浉河区人民法院裁定，以破产财产尚不足以支付所欠职工工资和劳动保险费用，无财产可供其他债权人分配，终结破产还债程序。2004年11月17日原煤建公司注销企业登记。2004年8月30日，信阳市政府以信政文（2004）48号文件处理土地遗留问题规定，以信政土（2004）196号文，批准了信阳市国土资源局《关于信阳市全银房地产开发公司（原煤建公司宗地）办理出让手续的请示》，将不含煤建公司与城建公司联建土地的使用权出让给全银公司。城建公司对土地出让有异议，向河南省人民政府申请复议，在信政土（2004）196号文涉及城建公司用地部分进行修改后撤回了复议。2004年8月25日信阳市国土资源局与全银公司签订了土地出让合同。同年12月27日，全银公司缴纳了土地出让款，并办理了相关手续。2005年12月9日全银公司申请办理土地登记。2006年1月20日信阳市政府为全银公司登记办理信市国用（2006）第20013号国有土地使用权证。2006年2月21日全银公司领取了土地使用证。
2005年7月22日，城建公司与煤建公司清算组因联合建房合同发生纠纷，向信阳市中级人民法院提起民事诉讼。根据城建公司的申请，信阳市中级人民法院于2005年7月26日作出（2005）信中法民初字第51号民事裁定，对煤建公司信市国用（1998）字第1448号土地予以保全，同年7月27日作出协助执行通知书并送达信阳市国土局浉河二分局和信阳市地产市场交易中心，同年12月30日送达给信阳市国土资源局。同年12月20日煤建公司清算组对信阳市中级人民法院的保全裁定提出异议，2006年1月10日信阳市国土资源局对信阳市中级人民法院的协助执行通知书进行了回复，称保全的土地信阳市政府2004年8月30日以信政土（2004）196号文出让给全银公司，产权已发生变化，只有按信阳市人民政府的文件执行。2006年12月31日，河南省高级人民法院作出（2006）豫法民一终字第39号民事判决，煤建公司清算组败诉并承担1657167.5元经济责任及逾期加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审法院另查明，城建公司于2007年3月2日向信阳市中级人民法院申请强制执行（2006）豫法民一终字第39号民事判决，信阳市中级人民法院于同年3月20日立案，2014年9月10日终结该案执行。
一审法院认为，城建公司在收到信阳市政府和信阳市国土资源局不予受理国家赔偿申请决定后，在法定期限内单独提起行政赔偿诉讼，具备原告的诉讼主体资格。城建公司虽在2006年信阳市政府为全银公司颁发土地使用权证时即知道该行政行为侵犯其合法权益，但该案在2012年6月才作出判决，其2013年11月提起赔偿申请，并不超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款请求国家赔偿时效为两年的法律规定。2005年7月，信阳市中级人民法院在作出（2005）信中法民初字第51号民事保全裁定时，保全裁定所涉及的原煤建公司位于信阳市新马路134号信市国用（1998）字第1448号土地，实际上在原煤建公司破产期间即2004年8月30日，信阳市政府已批复出让给全银公司，全银公司与信阳市国土资源局签订了土地出让合同，同年的12月缴纳了土地出让金，并且同年10月信阳市中级人民法院已经裁定终结原煤建公司的破产还债程序，同年11月原煤建公司已由工商登记注销。根据这些事实可以认定，信阳市中级人民法院在2005年7月作出（2005）信中法民初字第51号保全裁定时，原煤建公司名下的信市国用（1998）字第1448号土地，已经政府出让给本案第三人，本案涉及土地使用权实际已经发生变化。因此，虽然信阳市政府在给全银公司进行登记办证时程序违法，但对因民事纠纷造成的债权并不产生实际影响。故城建公司请求信阳市政府赔偿其因民事判决执行不能造成经济损失的理由不足，其请求不予支持。据此，一审法院判决：驳回原告城建公司要求被告信阳市人民政府、信阳市国土资源局行政赔偿的诉讼请求。
城建公司不服一审法院判决，上诉称：一、涉案土地使用权的保全裁定在前，变更登记在后。二、涉案保全裁定作出时，土地尚登记在煤建公司名下，说明当时物权归煤建公司，审批、合同及缴款行为均不引起物权的转移，故信阳市政府、信阳市国土局应当配合查封，其变更登记行为违法。三、因信阳市政府、信阳市国土局的违法行为，造成城建公司债权不能实现，二者具有因果关系。请求撤销一审判决，改判赔偿损失。
信阳市政府、信阳市国土局答辩称：一、诉争的原煤建公司土地使用权，原煤建公司清算组无权继承，该土地应由政府收回，与清算组无关。二、答辩人虽办证行为有违法之处，但违法行为与城建公司的损失无因果关系。煤建公司清算组本身不具有联合建房的能力和资质，其联建协议无效，不受法律保护。请求维持一审判决。
全银公司答辩意见与信阳市政府、信阳市国土资源局一致。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：涉案土地系国有划拨土地。2003年8月21日，煤建公司清算组与全银公司签订协议书，主要内容是将涉案土地以每亩23万元的价格转让给全银公司。
本院认为：尽管原煤建公司土地被查封，城建公司因而享有对被查封土地的变卖价款优先受偿权，但如果被查封土地不能变卖，则城建公司在本案中所请求的损失与信阳市政府违法行政行为之间仍不具有因果关系。因此，涉案土地被查封后能否被变卖，如何处理利害关系人即全银公司的权益保护问题就成为本案审理的重点。在本案中，煤建公司清算组与全银公司于2003年8月21日签订协议书，将涉案土地以每亩23万元的价格转让给全银公司，2004年8月30日，信阳市政府为处理上述非法转让划拨土地的行为，按照信政文（2004）48号关于处理土地遗留问题的规定下发信政土（2004）196号文，批准将包括涉案土地使用权出让给全银公司，2004年10月9日信阳市浉河区人民法院裁定原煤建公司终结破产还债程序，2004年12月27日，全银公司缴纳了土地出让金，2005年7月26日和27日信阳市中级人民法院分别下达民事裁定及协助执行通知书，查封原煤建公司信市国用（1998）字第1448号国有土地证下土地。结合上述事实，本院认为，涉案原煤建公司土地在其被宣告破产前就属于煤建公司财产，依照法律规定应当纳入破产财产范围。煤建公司在破产清算期间处理破产财产即涉案土地，经信阳市政府批准并签订出让合同、缴纳土地出让金，此时变更土地使用权的实质要件已经完成，原煤建公司所持土地证只是必将被注销的一个程序凭证，其不能对抗全银公司作为善意第三人的权利，对上述物权变更行为应认可其法律效力，据此，被查封土地不应被变卖。上诉人城建公司关于原煤建公司土地证未被注销、全银公司未取得土地证，因而在破产程序终结后涉案土地仍属于原煤建公司土地、自己享有优先受偿权的理由不能成立。即使认可原煤建公司清算组处理破产财产的行为未发生法律效力、其土地使用权并未转移的上诉理由，涉案土地也属于破产财产，依照破产法律的有关规定，城建公司不可能因为查封而变卖涉案土地并因而受益，其只能通过破产还债程序保护相关权益，信阳市政府违法为全银公司办理土地证的行为不可能造成城建公司国家赔偿法意义上的损失。综上，城建公司如认为涉案土地价值未分配或存在土地应获补偿的情况，可以破产债权人的身份依法主张权利，其以查封优先权人的身份向信阳市政府主张国家赔偿，不具有因果关系，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年十二月十日
书 记 员 郭建花