宁波市江北区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬北行初字第97号
原告宁波海王星装饰园林广告有限公司，住所地奉化市岳林街道岳林东路19号。
法定代表人童海啸，总经理。
委托代理人向世忠（一般授权代理），浙江丹华律师事务所律师。
被告奉化市城市管理行政执法局，住所地浙江省奉化市锦屏街道南山路151号。
法定代表人康建方，男，局长。
出庭应诉负责人毛志达，男，副局长。
委托代理人邵辉（一般授权代理），奉化市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人李强（特别授权代理），浙江嘉丰律师事务所律师。
原告宁波海王星装饰园林广告有限公司（简称海王星公司）认为奉化市城市管理行政执法局（简称奉化城管局）于2014年10月28日至10月29日期间对原告广告设施实施的拆除行为违法，于2015年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年12月7日向被告奉化城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月20日公开开庭审理了本案。原告海王星公司的法定代表人童海啸及委托代理人向世忠、被告奉化城管局的出庭应诉负责人毛志达及委托代理人李强和邵辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月28日和10月29日，被告奉化城管局拆除了原告海王星公司所设位于甬金高速沿线的1座T型高架广告设施和位于沈海高速沿线的4座T型高架广告设施。
被告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据：
1.《奉化市人民政府关于印发甬金高速公路奉化段沿线T型高架广告设置规划的通知》（奉政发〔2006〕30号）、《奉化市人民政府关于印发同三高速公路奉化段沿线T型高架广告设置规划的通知》（奉政发〔2007〕76号）各1份，用以证明原告在甬金高速设置的1座T型高架广告设施不在规划范围内，另4座在沈海高速设置的T型高架广告设施虽列入规划范围，但未经申报审批和现场定位仍属违法构筑物的事实；2.情况说明2份、证明1份，用以证明涉案5座广告设施未办理用地手续及临时建设工程规划手续的事实；3.《关于印发宁波市高速公路沿线广告牌专项整治工作方案的通知》（甬改拆办〔2014〕23号）、《奉化市人民政府关于印发高速公路沿线广告牌专项整治工作方案的通知》（奉政发〔2014〕224号）各1份，用以证明涉案5座广告设施被列入高速公路专项整治对象的事实；4.《宁波市户外广告登记申请表》、户外广告登记证各4份、土地租赁协议5份，用以证明涉案5座广告设施系违法构筑物的事实；5.（2007）甬行赔终字第4号《行政赔偿判决书》1份，用以证明甬金高速沿线的涉案广告设施系违法构筑物的事实；6.《浙江省人民政府关于奉化市域总体规划的批复》（浙政函〔2010〕123号）、《奉化市人民政府关于要求撤销部分镇建立街道的请示》（奉政〔2003〕22号）、《浙江省人民政府关于奉化市部分行政区划调整的批复》（浙政函〔2003〕197号）各1份，用以证明涉案5座广告设施位于奉化市城市规划区范围内的事实；7.《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处置实施意见》（浙政办发〔2013〕69号）、《奉化市人民政府关于终止甬金、同三高速广告设置规划的通告》各1份、《限期拆除通知书》2份，用以证明被告组织实施拆除涉案广告设施符合省、市“三改一拆”专项行动规定的事实。以上证据均为复印件。
原告海王星公司诉称，原告自2004年起，经依法申请，在G1512甬金高速、G15沈海高速（原同三高速）沿线奉化段分别设置了1座和4座T型高架广告设施，设置点位分别对应奉政发〔2006〕30号文件的1号位和奉政发〔2007〕76号文件的2至5号位。首先，1号位广告设施曾于2005年8月25日遭到奉化市城市管理局违法强拆，经法院生效判决确认强拆行为违法，后经浙江省高级人民法院督办，该点位广告设施重新恢复设置，但因原告拒绝签订有偿使用合同，奉化市工商部门一直未予核发户外广告登记证。原告的申请符合《行政许可法》第三十二条第（五）项规定的情形，奉化市工商部门为配合奉化城管局的违法收费目的不予核发登记证是典型的行政不作为，应当对该行政不作为造成的手续瑕疵承担责任。并且，工商部门对广告内容发布实施管理，上述手续瑕疵不影响广告设施本身的合法性。其次，2号至5号位设施不仅符合规范标准、法规规定，且具有完备的许可手续，属于专项规划的定位点且在规划前批准设置，是合法广告设施，并非奉政发〔2014〕224号文件附件中所谓的“违法广告”。原告曾向奉化市人民政府提交紧急通报函，要求其纠正违法行为，举行听证，保留涉案广告设施或给予合法赔偿，但奉化市人民政府随意作出《关于终止甬金、同三高速广告设置规划的通告》，侵犯原告的正常经营权。2014年9月25日，被告向原告作出《限期拆除通知书》。后奉化市人民政府无视原告提出的正当交涉和声明，于同年10月28日至29日对5座广告设施实施拆除，原告曾以奉化市人民政府作为被告向法院提出确认强拆行为违法之诉，但法院以拆除主体系被告奉化城管局为由驳回原告的起诉。为维护自身合法权益，原告诉至法院，请求判令确认被告奉化城管局拆除原告设置在高速公路奉化段的5座T型广告设施的行为违法，并对奉政发〔2014〕224号文件进行合法性审查。
为证明自己的上述主张，原告在法律规定的期限内向本院提供以下证据、依据：1.1号至5号位广告设施位置对应表及示意图1份；2.土地租赁协议9份，《户外广告登记申请表》5份、户外广告登记证4份；3.奉政发〔2014〕224号文件1份；4.《关于要求立即修改奉政发〔2014〕224号文件和停止拆除非法户外广告的紧急通报函》1份；5.《关于终止甬金、同三高速广告设置规划的通告》1份；6.《限期拆除通知书》及复函各1份；7.《通告》、现场照片、交涉照片、《关于严禁违法拆除本公司合法户外广告设施的严正声明》材料1组。
被告奉化城管局辩称，一、2005年6月，原告仅凭与宁波滕头集团有限公司签订的土地租赁协议，在未办理任何手续的情况下，擅自在甬金高速奉化段公路沿线萧王庙街道杜郎坪村设置1座T型广告设施，该广告设施由宁波市中级人民法院判决确认为违法构筑物。二、原告租赁使用集体土地在沈海高速（同三高速）奉化段沿线设置的4座T型高架广告设施，未依法办理农用地转用审批手续，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条第一款之规定。2003年，萧王庙撤镇设为街道。2010年8月16日，萧王庙街道经浙江省人民政府批复确认纳入奉化市中心区规划区范围，原告在2010年8月16日之后仍未按《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》的规定办理建设工程规划手续，其设置的上述4座T型高架广告设施系违法构筑物。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款、第三十二条第一款、第三十五条第二款和第三款、《宁波市户外广告管理条例》第九条之规定，大型户外广告设施的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后办理审批手续，电子显示装置和其他造价较高的户外广告设施的设置期限不超过六年，期满后申请继续保留的，应重新办理审批手续。原告设置的上述4座广告设施符合大型户外广告设施的定义，设置期限已超过六年但未重新办理审批手续，且《登记证》已于2014年7月31日到期，未依据《宁波市户外广告设施设置管理实施办法》第三十七条第（一）项规定，在《登记证》核准户外广告设置的有效期限届满前办理续设手续，应当认定为违法构筑物。三、被告根据全省高速公路沿线广告牌整治工作会议和甬改拆办〔2014〕23号文件精神，通过发布整治公告、发出《限期拆除通知书》以及与原告面对面沟通等方式，督促原告自行拆除，但原告在规定的期限内未予拆除，故被告分别于2014年10月28日和29日对涉案5座广告设施予以拆除。四、奉政发〔2014〕224号文件系奉化市人民政府对甬改拆办〔2014〕23号文件的转发，内容合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告提供的证据，原告对证据1-5的真实性均无异议，对证据1的关联性有异议，认为规划定位在规划前就已经批准设置，甬金高速的广告设施在规划图的2号点位。对证据2的关联性、合法性有异议，认为广告设施无需办理用地手续，国土部门的证明内容与本案无关；认为规划部门证明内容是虚假的，被诉广告设施设置在先，不存在领取许可证的问题；认为市场监督管理部门仅对广告内容进行审查登记，其出具的证明与本案并无关联。对证据3的合法性、关联性有异议，认为涉案广告设施并不属于整治对象，专项整治文件没有法律依据，不能证明被告的拆除行为合法。对证据4的关联性有异议，认为登记申请表恰能证明涉案广告设施经过规划许可，只是没有颁发证书，被告不能因广告登记证到期未补办就认定设施是违法进而拆除。对证据5，认为甬金高速上的广告设施复建在奉政发〔2006〕30号文件的2号点位上，该点位是经过批准的。本院对证据1-5的真实性予以认可。对证据6，原告对浙政函〔2010〕123号文件的真实性有异议，认为文件名称与被告书面答辩时不一致，对其余证据的真实性予以认可，但认为建制镇改为街道并不意味广告设施所在地的规划区纳入城镇规划，本院认为，浙政函〔2010〕123号文件系浙江省人民政府所发，原告所称矛盾之处应为被告答辩时的笔误，该组证据的真实性可以确认，可以说明涉案广告设施设置地行政区划调整以及列入奉化市中心城区规划区范围的事实。对证据7，原告确认收到沈海高速沿线广告设施限期拆除通知书，但表示未收到甬金高速沿线的拆除通知书，对通告的真实性无异议，但通告内容系终止规划，恰好说明涉案广告设施是合法的。本院认可通告的真实性，同时，被告提供了2份《限期拆除通知书》，但未提供送达给原告的相应证据，原告认可收到其中1份，对该份通知书的真实性予以确认，对另1份甬金高速沿线的广告设施拆除通知书，本院不予认可。
（二）对原告提供的证据，被告对证据1、2、4的真实性无异议，但认为原告设置在甬金高速的广告设施不在专项规划范围内，原告未办理农用地转建设用地手续，也未办理登记证续期手续，涉案广告设施违法，通报函系原告制作，不能作为定案依据。对证据3、5的质证意见与举证意见一致。对证据6、7无异议，但认为复函与本案不具关联性。本院认为，上述证据除紧急通报函和复函外的其余证据与被告举证重复，在此不再重复论证。紧急通报函系原告等广告企业自行制作，被告亦予认可，真实性可以确认，但该函仅为奉化市域广告企业就奉政发〔2014〕224号文件发表的看法，并非本案定案依据；复函是原告针对被告所发《限期拆除通知书》所发表的陈述及申辩意见，真实性可以确认。
经审理查明，2004年起，原告海王星公司分别在奉化市西坞街道所辖范围内的沈海高速（原同三高速）奉化段和萧王庙街道所辖范围内的甬金高速奉化段设置了4座和1座T型二面体立柱广告设施。2014年8月28日，奉化市人民政府印发《高速公路沿线广告牌专项整治工作方案的通知》（奉政发〔2014〕224号），制定高速公路沿线广告牌整治方案，并于2014年9月24日发布了《关于终止甬金、同三高速广告设置规划的通告》，通告自当日起，2006年6月和2007年11月发布的《甬金高速公路奉化段沿线T型广告设置规划》和《同三高速公路奉化段沿线T型广告设置规划》终止实施，并要求户外广告的相关业主在2014年10月7日前自行拆除高速公路沿线户外广告设施，逾期不拆除的，将组织予以拆除。2014年9月25日，被告奉化城管局向原告海王星公司作出《限期拆除通知书》，要求原告在2014年10月7日前，对位于沈海高速沿线的4座广告设施进行拆除，逾期不拆除，将被组织拆除。2014年10月28日和10月29日，被告分别对原告海王星公司位于甬金高速沿线和沈海高速沿线的5座T型高架广告实施了强制拆除。原告认为涉案5座广告设施系合法设置的，被告实施拆除于法无据，于2015年12月4日诉至本院，请求确认被告的拆除行为违法，并对奉政发〔2014〕224号文件的合法性进行审查。
另查明，2010年8月16日，浙江省人民政府作出《关于奉化市域总体规划的批复》（浙政函（2010）123号），确认奉化市中心城区规划区范围为奉化市辖5个街道。
本院认为，本案被告于2014年10月28日和29日对涉案甬金高速沿线1座和沈海高速4座广告设施实施强制拆除，时间上虽延续两日，但实际上是由同一机关在同一次实施行动中针对同一主体设置在不同地点的广告设施实施的强制拆除行为，可以视为一个行政强制拆除行为进行审理。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应当先予公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告并未提供证据证明其就涉案甬金高速沿线广告设施对原告作出并送达了《限期拆除通知书》，应当视为实施拆除行为前未作出限期拆除通知，程序违法。被告虽向原告送达了沈海高速沿线4座广告设施的《限期拆除通知书》，但未告知原告相应的救济途径，未至法定行政诉讼或者行政复议期限届满就迳行实施强制拆除行为，亦违反法定程序要求。原告要求对奉政发〔2014〕224号文件进行合法性审查，本院认为，该文件系奉化市人民政府针对市域范围内高速公路沿线广告设施专项整治制定的工作方案，方案确定的实施步骤未充分考虑违法构筑物认定、处罚及执行处罚的法定程序，该文件不能作为认定被告实施涉案强制拆除行为合法的依据。在被告实施拆除行为违法的前提下，涉案5座广告设施是否合法的认定对本案裁判结果已无实际影响，本院在此不作评判。鉴于本案强制拆除行为不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告奉化市城市管理行政执法局强制拆除原告宁波海王星装饰园林广告有限公司设置于甬金高速公路奉化段沿线和沈海高速公路奉化段沿线5座T型广告设施的行为违法。
本案受理费50元，由被告奉化市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈剑锋
代理审判员 吴 姗
人民陪审员 沈小琼
二〇一六年六月二日
代书 记员 李 欢
附与本案审理有关的法律、法规、规章等：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……
（三）违反法定程序的；
……
第七十四条……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《中华人民共和国强制执行法》
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。