安徽省安庆市宜秀区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宜秀民一初字第01175号
原告：潘永起。
原告：徐争鸣。
两原告共同委托代理人：黄益，安徽益上律师事务所律师。
两原告共同委托代理人：徐孝云，安徽益上律师事务所律师。
被告：安庆市宜秀区大桥街道办事处象山村民委员会，住址安徽省安庆市宜秀区。
法定代表人：潘宜顺，该居委会副主任。
委托代理人：曹尚锁，安庆市宜秀区法律援助中心律师。
委托代理人：张珺，安庆市宜秀区大桥法律服务所法律工作者。
原告潘永起、徐争鸣与被告安庆市宜秀区大桥街道办事处象山村民委员会（以下简称象山村委会）合同纠纷一案，本院于2015年8月12日受理后，因该案案情复杂，不适宜简易程序审理。本院于2015年10月28日作出（2015）宜秀民一初字第01175号民事裁定，将该案转为普通程序审理。并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告潘永起、徐争鸣及被告象山村委会委托代理人曹尚锁、张珺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘永起、徐争鸣诉称：2010年7月1日，原告潘永起与被告象山村委会签订一份兴建公益性公墓的《承包协议》，承包期限为三十年，自2010年7月1日至2040年6月30日，合同约定了被告象山村委会负责办理并提供给原告经营公墓所需的一切合法手续，承包期间被告不得中途收回承包权等内容。合同签订后，原告积极履行合同。但2015年5月26日，被告象山村委会以安徽省人民政府办公厅出台了《关于加强公益性公墓建设管理的通知》为由，认为是不可预见、不可避免并不可克服的政策出台，导致《承包协议》不能实现，因此书面通知解除承包协议。原告认为被告所列理由并不成立，合同法规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当依照约定履行义务，不得擅自解除合同。经协商未果，原告现诉至法院，请求判令：1、确认被告象山村委会解除合同行为无效，被告象山村委会继续履行合同；2、被告象山村委会立即停止施工；3、本案诉讼费用由被告象山村委会承担。
原告潘永起、徐争鸣为证明其主张，向本院提交以下证据：
证据一：原告潘永起、徐争鸣的身份证复印件各一份。证明原告的主体资格；
证据二：承包协议复印件一份。证明合同成立有效，被告应当履行合同义务；
证据三：解除合同通知书复印件一份。证明被告通知原告解除合同的事实，原告认为理由不成立，因此诉至法院。从内容看，象山村委会认可承包合同的有效性，才会解除合同，与被告答辩明显冲突；
证据四：律师函复印件。证明被告一直不按合同约定交付相关手续，实质是违约行为，多次发函催要；
证据五：国务院办公厅国办发（2015）28号文，安徽省民政厅《安徽省“十二五”殡葬事业发展规划》复印件各一份。证明被告依据的安徽省人民政府办公厅通知系违法做出，且明显超越职权。该职能应由民政厅行使，民政厅文件明确鼓励社会参与，农村公益性公墓未禁止承包方式；
证据六：丁学民、王月琴、娄何旺录音。证明经村委村民代表会议同意；
证据七：公墓可行性报告复印件。证明业主单位系被告象山村委会；
证据八：照片一组。证明被告象山村委会另行组织施工；
证据九：原告潘永起、徐争鸣的记账单复印件1张和收据复印件2张。证明原告潘永起、徐争鸣为共同合作承包公益性公墓，是适格的当事人。原告方履行合同的主要义务，收据是明确针对特定的林地征地使用费，是本案的争议的公墓的具体位置，同时也是第八组证据中正在施工的公墓；
证据十：收据复印件5张。证明被告象山村委会开工的公墓是本案的诉争之地，原告徐争鸣具有合格的主体资格；
证据十一：申请法院调取的材料复印件。证明象山村公墓经过相关部门批准，公墓的位置有明确的坐标点，还有三证一照没有调取到。
被告象山村委会辩称：原告徐争鸣主体不适格，请法庭依法驳回其起诉；被告象山村委会与被告潘永起在2010年7月1日签订的《承包协议》，为无效合同；相关文件的出台导致该协议根本无法履行；被告通知解除合同符合法律规定；被告象山村委会从未进行公益性公墓的建设施工，原告潘永起、徐争鸣诉求无依据。
被告象山村委会为证明其主张，向本院提交以下证据：
证据一：组织机构代码复印件一份。证明被告的主体资格；
证据二：《承包协议》复印件一份。证明给协议签订未经村民会议或村民代表会议讨论决定，原、被告签订该协议具有营利的非公益事业目的，该协议无效；
证据三：2010年6月18日象山村两委会会议记录、2012年12月24日象山村民代表大会记录复印件各一份。证明村两委会会议未讨论决定将象山公墓交给潘永起承包经营，村民代表会议只在2012年才讨论决定建办象山公益性公墓，且未讨论决定承包建设方案，村委会会议记录证明村协助开发商办理证照，合同约定与此相违背；
证据四：《安徽省人民政府办公厅关于加强公益性公墓建设管理的通知》、《安庆市殡葬管理办法》、《安庆市宜秀区人民政府关于加强农村公益性公墓（骨灰堂）建设的意见（试行）》、2013年12月10日《安庆市宜秀区人民政府区长办公会议纪要》复印件各一份。证明公益性公墓不得承包经营，被告不能兴建公益性公墓，潘永起与被告签订的《承包协议》已无法履行；
证据五：建设工程施工协议复印件一份。证明现在施工的是安庆市宜秀区大桥办事处象山公益性公墓，建设单位为安庆市宜秀区大桥街道办事处。
经庭审质证，双方当事人质证意见如下：
被告象山村委会对原告潘永起、徐争鸣提交证据质证意见如下：对原告潘永起、徐争鸣提交证据一，真实性无异议，原告徐争鸣不是合同当事方，不具有主体资格；对原告潘永起、徐争鸣提交证据二，真实性无异议，但该协议是无效的，协议带有营利性，原告潘永起可以从该协议获得利益，合同内容与公益性公墓明显冲突，该协议内容不合法，签订程序不合法，该协议是经村两委通过，应当经过村民代表大会通过才合法，公益性公墓不得为本地村民以外的第三人提供墓穴，因此该协议无效；对原告潘永起、徐争鸣提交证据三，无异议，政策的出台明确规定公益性公墓不得承包经营，不得以村为单位兴建公益性公墓，解除合同行为合法，合同无效与解除合同不存在冲突，单方不得认为合同无效，想通过协商方式解除合同，在发出通知后，在安庆市宜秀区大桥街道办事处组织下进行了协商；对原告潘永起、徐争鸣提交证据四，不能达到证明目的；对原告潘永起、徐争鸣提交证据五，真实性无异议，但不能达到其证明目的，该规划明确被告象山村委会不能自己决定兴建公益性公墓，应由乡镇进行管理；对原告潘永起、徐争鸣提交证据六，真实性有异议，达不到证明目的；对原告潘永起、徐争鸣提交证据七，达不到其证明目的；对原告潘永起、徐争鸣提交证据八，对现场施工不持异议，施工地点是本案诉争之地，施工建设公墓也是事实，但施工主体不是被告象山村委会；对原告潘永起、徐争鸣提交证据九、十，真实性请法庭核实，达不到其证明目的；对原告潘永起、徐争鸣提交证据十一，真实性无异议，但在宜秀区民政局文件中表明申请主体和批准手续是安庆市宜秀区大桥街道办事处，被告象山村委会不具有主体资格。
原告潘永起、徐争鸣对被告象山村委会提交证据的质证意见如下：
对被告象山村委会提交证据一，无异议；对被告象山村委会提交证据二，真实性无异议，该合同依法有效，事前许可，事后追认也是合法的，收益只是通俗说法，不是以营利为目的的商业行为，达不到被告象山村委会的证明目的，经过村民会议和村民代表会议是内部程序，对外没有约束力，作为第三人无法知晓该程序；对被告象山村委会提交证据三，其中2010年6月18日被告象山村委会两委会会议记录真实性有异议，2012年12月24日被告象山村委会村民代表大会记录是修改的，将日期修改从7月4日改为12月24日，我们提出相关证据进行反驳，两份会议记录该公益性公墓同意兴建和对外承包；对被告象山村委会提交证据四，其中《安徽省人民政府办公厅关于加强公益性公墓建设管理的通知》不得作为解除合同的依据，其针对性和溯及力有异议，该文件内容看，城市公益性公墓由民政部门管理，公益性公墓不得商业经营，农村公益性公墓不能套用城市的相关规定，不属于不可抗力的条款，被告象山村委会以此为依据解除合同，不能达到其证明目的，《安庆市殡葬管理办法》中没有明确指出公益性公墓不得承包个人的规定；该三份文件针对财政投资的公益性公墓和城市公墓，本案是民间融资的公益性公墓，与相关文件是吻合的，文件鼓励多元化经营，省市区的相关文件有不同之处，应该以上位法为准；对被告象山村委会提交证据五，真实性有异议，实际建设单位仍然是被告象山村委会，该土地的营业执照、工程的开工许可证和建设许可证等未提交，刻意隐瞒被告象山村委会作为建设主体的事实。
经庭审举证、质证，本院对双方当事人提交的证据作如下确认：
原告潘永起、徐争鸣提交的证据一，来源合法，其证明目的本院结合其他证据综合认定；原告潘永起、徐争鸣提交的证据，来源真实，本院将结合其他证据综合认定；原告潘永起、徐争鸣提交的证据三，来源真实，能够证明被告象山村委会发出解除合同通知的事实；原告潘永起、徐争鸣提交的证据四，来源真实，本院予以采信；原告潘永起、徐争鸣提交的证据五，来源真实，其证明目的本院将结合其他证据综合认定；原告潘永起、徐争鸣提交的证据六，因无法核实录音的真实性，本院不予采信；原告潘永起、徐争鸣提交的证据七、八、九、十、十一，来源真实，其证明目的本院将结合其他证据综合认定。
被告象山村委会提交的证据一，来源合法，本院予以采信；被告象山村委会提交的证据二，来源真实，其证明目的本院将结合其他证据综合认定；被告象山村委会提交的证据三，其中2010年6月18日象山村两委会会议纪要，来源真实，2012年12月24日象山村村民代表大会记录，因记录日期存在修改，该组证据的证明目的本院将结合其他证据综合认定；被告象山村委会提交的证据四，来源合法，本院予以采信；被告象山村委会提交的证据五，来源真实，其证明目的本院将结合其他证据综合认定。
经审理查明：2010年7月1日，原告潘永起与被告象山村委会签订兴建公益性公墓的《承包协议》，协议约定原告潘永起经营位于象山丁嘴组南山西北面，承包期限为三十年，自2010年7月1日至2040年6月30日，承包期间由原告潘永起自行投资，自主建设，自足经营，自负盈亏，并向被告象山村委会首付定金200000元，原告潘永起按每亩15000元向被告象山村委会上交承包费，正常施工前预付1000000元，余款按实际总占面积结算。2010年5月24日，在双方签订《承包协议》前，被告象山村委会收取原告潘永起200000元，载明“预收公墓价款”；原告潘永起陆续缴纳相关费用及以被告象山村委会缴纳相关费用2010年9月2日，安庆市宜秀区发展和改革委员会作出宜秀发改（2010）120号《关于同意大桥街道象山公益性公墓建设项目开展前期工作的通知》文件，同意大桥街道象山公益性公墓建设项目开展前期工作。2010年12月20日，安庆市宜秀区大桥街道办事处向安庆市宜秀区民政局作出桥字（2010）176号《关于请求兴办象山农村公益性公墓的请示》。当日，安庆市宜秀区民政局作出宜秀民（2010）45号《关于同意兴办象山农村公益性公墓的批复》，同意兴建大桥街道办事处象山农村公益性公墓，规划面积150亩，分期建设，由安庆市宜秀区大桥街道办事处主管，象山村建设管理。该公墓后经安庆市国土资源局、安庆市规划局、安庆市宜秀区民政局、安庆市宜秀区环境保护局、安庆市宜秀区林业局等相关部门审批，取得相关批复。原告潘永起分别于2014年3月18日及2014年5月13日委托安徽明启律师事务所向被告象山村委会发出律师函，要求被告象山村委会交出《象山农村公益性公墓项目》的相关手续。2015年5月26日，被告象山村委会以安徽省人民政府办公厅出台《关于加强公益性公墓建设管理的通知》为由，向原告潘永起发出《解除合同通知书》，即解除原、被告于2010年7月1日签订的《承包协议》。因就上述《承包协议》是否继续履行及原告潘永起在前期垫付相关费用等问题协商未果，原告潘永起、徐争鸣诉诸法院。
另查明，2013年安徽省人民政府办公厅出台皖政办秘（2013）189号《关于加强公益性公墓建设管理的通知》，对规范公益性公墓均作出相关通知。2014年5月4日，安庆市人民政府公布《安庆市殡葬管理办法》（安庆市人民政府令第79号），其中第九条第一款规定：“农村公益性公墓一般以乡（镇）为单位设置，交通不便的地方可以以村为单位设置，宜城板块不得以村为单位设置。”安庆市宜秀区人民政府依据省、市政府等相关规定为推进全区农村公益性公墓建设和管理工作提出《关于加强农村公益性公墓（骨灰堂）建设管理的意见（施行）》，对宜秀区农村公益性公墓的建设提出相应意见。
本院认为：公益性公墓是不以营利为目的，为公民提供安葬（安放）骨灰的社会福利设施。2010年7月1日，原告潘永起与被告象山村委会签订兴建公益性公墓的《承包协议》，符合《安徽省“十二五”殡葬事业发展规划》的相关规定，该《承包协议》应当认定有效。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的。”本案中，上述协议履行过程中，相关殡葬改革的新规定及意见出台，客观上造成合同无法实际履行。被告象山村委会于2015年5月26日向原告潘永起发出《解除合同通知书》，并无不妥。故原告潘永起主张确认被告象山村委会解除合同行为无效，被告象山村委会继续履行合同的诉讼请求，本院不予支持；原告潘永起主张被告象山村委会立即停止施工的诉讼请求，因原告潘永起与被告象山村委会签订兴建公益性公墓的《承包协议》客观无法实际履行，故该项诉讼请求，本院不予支持。同时根据合同相对性的原则，本案中，原告徐争鸣不是合同的当事人，不是适格主体。因此，原告徐争鸣各项诉讼，本院均不予支持。原告潘永起针对上述《承包协议》履行过程中，实际造成的各项损失，可依据法律规定，另行主张。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
驳回原告潘永起、徐争鸣的诉讼请求。
案件受理费160元，由原告潘永起、徐争鸣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 余 浩
审 判 员 吴宜俊
人民陪审员 苏 敏
二〇一六年四月十五日
书 记 员 潘 岚
附：本案适用的法律条文及司法解释
《中华人民共和国合同法》
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够进行调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。