中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3446号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村民小组。住所地：海南省文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村。
法定代表人叶保雄，组长。
委托代理人余祖保，广东深博律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市清澜经济开发区市政府办公大楼。
法定代表人王晓桥，市长。
原审第三人广州军区房地产管理局海口房地产管理处。住所地：海南省海口市海秀西路**号。
法定代表人李焕平，处长。
委托代理人周一龙、李倩，海南正益律师事务所律师。
再审申请人文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村民小组（以下简称下坡村小组）因诉被申请人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、原审第三人广州军区房地产管理局海口房地产管理处（以下简称海口房管处）颁发国有土地使用证一案，不服海南省高级人民法院于2016年12月7日作出的(2016）琼行终469号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年5月8日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
涉案土地位于文昌市××前镇新埠海，为国有军事用地，由中国人民解放军广州军区下辖的部队使用。1993年12月13日，广州军区海南房地产管理分局向文昌市政府申请为涉案土地登记发证。经核准，文昌市政府于1994年6月7日为其颁发了第2200533号《国有土地使用证》（以下简称94年国土证），该证登记土地用途为特殊用地，土地面积为615093平方米（即922亩）。后，为了确定涉案土地，原海南省土地管理局组织各单位共同商定，按94年国土证的宗地图进行实地测量放样，定出实地准确位置及坐标。根据该测量结果，1996年7月26日，文昌市政府给广州军区海南房地产管理分局换发文国用（1996）字第2200533号《国有土地使用证》（以下简称96年国土证），该证记载土地使用者、土地座落、土地用途、地号和图号均与94年国土证一致，土地面积为623917平方米（即935.9亩）。该证的备注栏里载明“本证根据《关于位于文昌市××前镇新埠海部队营区土地界线处理调处会有关问题的协议书》换发”，并盖有文昌市土地管理局的公章。同时，94年国土证被注销。2003年12月，中国人民解放军总参谋部将广州军区海南房地产管理分局撤销。2006年12月，海口房管处成立，负责管理广州军区海南房地产管理分局管理的储备房地产，主要负责海南省境内琼中县（含）以北（即分布在海口、琼中、东方、白沙、屯昌、澄迈、儋州、临高、文昌等市县）共58块土地的管护工作。2015年8月，下坡村小组与海口房管处就文昌市××前镇新埠海原海军用地产生土地权属纠纷。同年8月18日，下坡村小组向文昌市国土资源局申请公开广州军区海南房产管理分局位于文昌市××前镇××海军××与××村小组集体土地资料信息，文昌市国土资源局向下坡村小组复印了土地登记表、土地登记卡等资料。2016年6月13日，文昌市国土资源局向下坡村小组复函称：你村民小组要求予以确权的土地，文昌市政府已于1994年6月7日给广州军区海南房地产管理分局确权并颁发94年国土证。对下坡村小组的土地权属争议申请不予受理。2016年7月11日，下坡村小组提起本案行政诉讼，请求撤销94年国土证。一审在审理期间曾向下坡村小组释明，告知94年国土证已被撤销，新证号为96年国土证，并询问其是否撤诉还是继续审理。下坡村小组没有撤诉。
海南省第一中级人民法院(2016）琼96行初149号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条的规定，据本案已查明的案件事实，文昌市政府已于1994年6月7日给广州军区海南房地产管理分局颁发94年国土证，下坡村小组于2016年才向法院提起诉讼请求撤销该证，已经超过了20年的最长法定起诉期限，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称适用的解释）第三条第二款的规定，下坡村小组的起诉已明显超过行政诉讼法规定的20年的法定起诉期限，故该院认为本案不需要开庭审理。依照行政诉讼法第四十六条和适用的解释第三条第一款第二项及第二款之规定，裁定驳回下坡村小组的起诉。下坡村小组不服一审裁定，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终469号行政裁定认为，行政诉讼法第四十六条规定，因不动产提起行政诉讼的最长保护期限是20年。上述法律规定的20年最长保护期限从行政行为作出之日起计算，不存在中断、中止的情形。本案中，下坡村小组诉请撤销的94年国土证的颁证时间为1994年6月7日，而下坡村小组于2016年7月11日才向法院提起诉讼请求撤销该证，已经超过了20年的最长法定起诉期限。一审法院以下坡村小组的起诉超过20年最长起诉期限为由裁定驳回下坡村小组的起诉并无不当，应予维持。下坡村小组主张本案起诉期限自1996年7月31日起算且下坡村小组的起诉未超过20年起诉期限的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予支持。依照行政诉讼法第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
下坡村小组申请再审称：1.一审期间下坡村小组才得知96年国土证的存在。2.文昌市政府颁发94年国土证和96年国土证的行为是两个行政行为，其起诉期限应自1996年7月26日颁发96年国土证之日起计算，没有超过最长起诉期限。请求撤销二审裁定，发回重审或指令再审。
文昌市政府未提交书面答辩意见。
海口房管处答辩称，违章时政府颁发94年国土证的行政行为认定事实清楚，符合法律规定。换发96年国土证不是独立的行政行为，不具有可诉性。下坡村小组的起诉已经超过最长二十年的法定起诉期限，原一、二审裁定驳回起诉正确。请求驳回下坡村小组的再审申请。
本院认为，行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条是关于最长起诉期限的规定，二十年的最长保护期限的起算时点系行政行为作出之日，不存在中断、中止的情形，不因当事人知晓行政行为的内容的时点而发生改变，该期限属于不变期限。本案中，94年国土证为文昌市政于1994年6月7日颁发，下坡村小组于2016年7月11日提起本案诉讼请求撤销该证，已经超过了20年的最长起诉期限。一、二审裁定驳回起诉并无不当，应当维持。下坡村小组认为一审期间下坡村小组才得知96年国土证的存在，且文昌市政府颁发94年国土证和96年国土证的行为是两个行政行为，其起诉期限应自1996年7月26日颁发96年国土证之日起计算，没有超过最长起诉期限。经一审释明，已告知下坡村小组94年国土证已被撤销，新证号为96年国土证，并询问其是否撤诉还是继续审理，但下坡村小组没有撤诉。故本案的诉讼标的仍然是94年国土证，对于该行政行为的最长起诉期限应当自1994年6月7日起计算。下坡村小组何时知晓96年国土证的存在与本案最长保护期限的起诉点并无关联，其主张自1996年7月26日计算起诉期限没有法律依据，本院不予支持。
综上，下坡村小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回文昌市铺前镇七岭村民委员会下坡村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年六月三十日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附相关法律、司法解释条文：
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。