湖南省邵阳市大祥区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0503行初34号
原告邵阳市钰源房地产开发有限公司，住所地邵阳市大祥区。
法定代表人朱送来，该公司总经理。
委托代理人郭晓红，该公司法律顾问。
被告邵阳市房产局，住所地邵阳市大祥区。
法定代表人敬文阳，该局局长。
委托代理人欧阳涛，男，原邵阳市房产局产权监理处工作人员。
委托代理人欧阳平，湖南泽宇律师事务所律师。
被告邵阳市不动产登记中心，住所地邵阳市。
法定代表人夏春生，该中心主任。
委托代理人欧阳涛，男，该中心工作人员。
委托代理人欧阳平，湖南泽宇律师事务所律师。
第三人蒋能华，男，汉族，1967年8月13日出生，住邵阳市大祥区。
委托代理人戴怡和，湖南泽宇律师事务所律师。
原告邵阳市钰源房地产开发有限公司不服被告邵阳市房产局2016年5月10日作出的行政答复，于2016年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月14日立案受理后，于2016年10月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因蒋能华与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系,本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月11日进行了公开开庭审理。因庭审中查明被告邵阳市房产局的职能已发生变更，其原有的房屋登记职能由邵阳市不动产登记中心行使。因本院依法追加了邵阳市不动产登记中心为被告，并依法送达了法律文书。2017年1月11日公开开庭审理，原告邵阳市钰源房地产开发有限公司的委托代理人郭晓红，被告邵阳市房产局、被告邵阳市不动产登记中心的委托代理人欧阳涛及其委托代理人欧阳平、第三人蒋能华的委托代理人戴怡和到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告邵阳市钰源房地产开发有限公司于2014年12月30日向被告邵阳市房产局提出要求撤销蒋能华第3201645号房产证的申请，被告邵阳市房产局于2016年5月10日作出行政答复，认为第三人蒋能华所有的房产证号为房权证邵字第32016**号房屋已于2014年7月22日被不法捣毁，房屋已经灭失，现该案已由大祥区公安分局立案侦查中，根据《物权法》及《不动产登记条例》的相关规定，已经实际灭失的房产不存在产权异议登记，仅存在灭失登记。灭失登记申请人为实际登记产权人，现产权人没有提出灭失登记申请，不动产登记部门不得主动进行。被告邵阳市房产局认为原告提出的要求撤销第三人蒋能华的房权证邵字第32016**号房产证不符合法律规定，对原告的申请不予受理。
原告邵阳市钰源房地产开发有限公司诉称，被告邵阳市房产局于2016年5月10日作出的不予撤销蒋能华第3201645号房产证的行政答复缺乏事实依据。原告于2014年12月1日向被告提出的申请明确撤销蒋能华第3201645号房产证的基本事实依据是该房产从未取得建设工程规划许可证，对这一基本事实，被告自始至终均视而不见。反而以异议登记、灭失登记为由作出不予撤销的行政行为。2、被告于2016年5月10日作出不予撤销蒋能华房产证的行政行为适用法律错误。基于蒋能华的房屋从未取得建设工程规划许可证的事实，应适用1990年实施的城市规划法第四十条规定和1998年实施的城市房屋权属登记管理办法第二十三条规定，被告未按照上述法律法规规定，擅自给第三人办理了房产证，属于错误的违法的行为。3、蒋能华的房产证从未取得建设工程规划许可证，违反了1990年实施的城市规划法第四十条规定和1998年事实的城市房屋权属登记管理办法第三十条的规定，违背法律法规的禁止性规定，属于无效的情形。因此，原告提起诉讼，1、请求判决撤销被告邵阳市房产局于2016年5月10日作出的不予撤销蒋能华第3201645号房产证的行政答复行为；2、请求判令被告作出撤销蒋能华第3201645号房产证的行政行为；3、请求判决确认第三人蒋能华第3201645号房产证无效；4、诉讼费由被告承担。
原告向本院提供以下证据：
1、行政答复复印件1份1页,拟证明针对原告提出要求撤销房产证的申请，被告邵阳市房产局作出不予受理的答复意见的事实；
2、撤销房产证申请复印件1份1页，拟证明原告向被告申请要求撤销第三人蒋能华第3201645号房产证的事实；
3、第三人蒋能华第3201645号房产证复印件1份3页，拟证明蒋能华坐落在邵阳市大祥区红旗路8号地第一层的房屋登记的房产证号为房权证邵字第32016**号的事实。
4、（2015）大行初字第38号行政判决书复印件1份7页，拟证明原告曾向人民法院起诉的事实。
被告邵阳市房产局辩称，1、第三人的房产因被拆除已实际不存在，根据物权法的规定，房屋所有权利已实际灭失，不存在撤销的问题。2、被答辩人不是适格原告，争议房产建设时因特大洪水原因重建，在当时特定情况下，市政府按特事特办原则，为保护受灾人民正常生活，采取特殊政策。被告执行政府文件，符合情理。房屋建设时原告不是权利人；房屋建成后，原告不是房产所有权人或使用权人。房产局颁证后原告公司尚未设立，其在进入开发阶段后，就应当与原房屋所有权人达成拆迁安置补偿协议，而不是通过要求撤销或者拆除第三人房屋后再否定他人对房产的合法性，除支付对价外，无论何种方式，原告均无资格取得该房的原所有权。作为开发商应当根据政策补偿，而不是其他。3、被告邵阳市房产局颁证程序合法，适用法律得当；被告邵阳市房产局向原告作出的答复意见合理合法，应当予以支持，请求人民法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告邵阳市房产局向本院提供了以下证据：
1、邵阳市城镇房屋产权登记核发证申请表，拟证明蒋能华提出申请核发权证事实；
2、审批表，拟证明职能部门同意确认产权的事实；
3、房屋分层分户平面图，拟证明该房产基本平面图；
4、房地产买卖契约，拟证明有关房产买卖情况；
5、房地产产权转移审批表复印件，拟证明经现场调查双方交易情况后共同投资，该房屋系原告建设取得；
6、身份证，拟证明系蒋能华亲自办理；
7、挂靠合同书，拟证明产权来源；
8、国有土地使用权出让合同、土地登记申请书、审批表、国有土地使用权证、红线图，拟证明本案房产土地使用权人为蒋能华，性质为国有，使用期限至2018年12月止；
9、湖南省城市房屋交权产籍管理条例、城市房屋权属登记管理办法、中华人民共和国物权法，拟证明本案适用的法律法规。
被告邵阳市不动产登记中心辩称对原告提出的诉讼请求不予认可，被告邵阳市房产局给第三人蒋能华颁发的房产证程序合法，现该第三人所有的房产已经被拆除，因此本案不存在撤销之诉；对原告提出的异议邵阳市房产局已经作出答复意见，请求人民法院维持行政答复意见。因第三人房产证以及答复意见均由被告邵阳市房产局作出，被告邵阳市不动产登记中心提供的证据与被告邵阳市房产局一致，不再提交新的证据。
第三人蒋能华述称，同意两被告的答辩意见，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据。原告不是合格的主体，原告对红旗路8号地无开发资质。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了一份由邵阳市住房和城乡建设局于2016年10月27日出具的证明，拟证明原告邵阳市钰源房地产开发有限公司的资质有效期于2016年1月25日已到期，现该公司的资质无效，原告不具备诉讼主体资格。
庭审中本院组织原被告及第三人对对方提供的证据进行了质证：
原告对两被告提供的证据均没有异议，但认为被告没有提供第三人的房屋建设工程规划许可证，第三人的房屋是非法建设；对第三人提供的证明，原告认为资质虽然失效，但公司独立存在的，原告具有主体资格。
两被告对原告提供的证据真实性均无异议，但对原告的证明目的有异议，均不能证明原告的诉讼主张；对第三人提供的证据认为合法有效，原告没有开发资质，无权进行房地产开发，刚好证明原告无本案主体资格。
第三人蒋能华对被告提供的证据没有异议，对原告提供的证据同意被告的质证意见。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
1、原告提供的证据1、2、3、4，被告及第三人均无异议且合法有效，与本案具有关联性，本院均予以采信；
2、被告提供的证据，原告及第三人无异议，与本案具有关联性本院均予以采信；
3、第三人提供的证据系由政府只能部门出具的证明，合法有效，与本案具有关联性，本院予以采信。
本院根据以上采信的证据及当事人质证意见认定以下事实：1996年邵阳市发生特大洪水，邵阳市红旗路8号地被特大洪水淹没，该地部分国家直管公房及少量私房被鉴定为危房。第三人蒋能华的房屋在此范围之内，被鉴定为危房。为加快旧城危房改造，邵阳市第二房地产管理所与邵阳市富泰物业发展有限责任公司（以下简称“富泰公司”）签订协议，由富泰公司按照规划要求对该地段实施改造。1996年11月28日，蒋能华与富泰公司签订了挂靠合同书，蒋能华自愿带资金对邵阳市红旗路8号地被特大洪水淹没过的国家直管公房及少量私房进行危房改造。1997年2月21日，经邵阳市人民政府建设用地规划审批，同意规划部门于1997年2月21日所定红线位置作为修建综合楼用地（用地位置为红旗路8号地，用地面积434平方米，用地单位为富泰公司）。1997年2月25日下发了建设用地规划许可证及用地红线图。1997年10月24日富泰公司经邵阳市国土资源局进行土地登记申请、审批，办理了国有土地使用权证。1998年12月，蒋能华向邵阳市国土资源局进行土地登记申请，审批，签订了国有土地使用权出让合同，并颁发了邵大祥国用（98）字第GD-341号国有土地使用证、土地使用者蒋能华，座落田家湾12号（经邵阳市国土资源局核实该土地坐落实际应为红旗路8号综合楼，系标注错误）。共有使用权面积274平方米其中分摊面积为54.8平方米。
1999年11月24日，富泰公司作为甲方与蒋能华作为乙方签订了一份《房地产买卖契约》，双方约定：富泰公司自愿将坐落在大祥区红旗路8号地层的房产（建筑面积232.52平方米）出售给蒋能华；双方同意于1999年11月24日由甲方将上述房产正式交付给乙方，房屋移交给乙方时，其建筑物范围内的土地使用权一并转移给乙方。……1999年12月9日，蒋能华向邵阳市房产产权监理处申请房屋产权转移登记核发证，1999年12月10日经批准，房产管理部门向蒋能华颁发了房权证邵字第32016**号房屋所有权证（房屋所有权人蒋能华，房屋坐落大祥区红旗路8号地第一层，建筑面积232.52平方米）。该房在2014年7月22日深夜遭到强行捣毁。
2012年12月21日，原告邵阳市钰源房地产开发有限公司竞得编号为（2012）49号地块的国有建设用地使用权，并与邵阳市国土资源交易中心、邵阳市国土资源局签订了成交确认书，2013年10月17日办理了邵市国用（2013）第S08243号国有土地使用证，土地使用权人邵阳市钰源房地产开发有限公司，坐落大祥区红旗路，使用权面积1514.53平方米。第三人的房产位于该地块范围内。原告调查发现蒋能华的上述房产未取得建设工程规划许可证，于2014年12月30日向被告邵阳市房产局提出要求撤销蒋能华第3201645号房产证的申请。被告邵阳市房产局于2016年5月10日作出不予受理的答复意见。原告不服，遂提起诉讼。
另查明，邵阳市不动产登记中心于2016年2月24日挂牌成立，原由邵阳市房产局负责的不动产登记职能已变更由邵阳市不动产登记中心行使。
本院认为，本案系行政撤销纠纷。行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，构成越权。越权无效是行政法的基本原则。原告以第三人蒋能华的房产未取得建设工程规划许可证为由，于2014年12月30日向被告邵阳市房产局提出撤销申请，但被告邵阳市房产局在法定时间内没有作出书面答复，后原告向本院提起诉讼，经本院判决后被告邵阳市房产局于2016年5月10日作出行政答复，认为原告要求撤销房产证不符合法律规定，不予受理。根据审理查明的事实，邵阳市不动产登记中心于2016年2月24日成立，原由邵阳市房产局负责的不动产登记职能已变更由邵阳市不动产登记中心行使。因邵阳市房产局在其职权变更前未能作出答复，被告邵阳市房产局可以就其职权已经发生变更的事实告知原告，并说明理由；但邵阳市房产局于2016年5月10日作出的行政答复认定了原告要求撤销房产证的申请不符合法律规定，不应受理，被告邵阳市房产局此时作出上述答复已经超出其行政职能范围，构成行政越权。该行政行为应为无效，应予撤销。鉴于原告在2014年12月30日提交申请，被告邵阳市房产局在其职权变更前未能作出答复，现职权已发生变更的事实，应由被告邵阳市不动产登记中心对原告申请的事项作出答复。被告邵阳市房产局的不动产登记行政职能已经变更，原告再要求被告房产局作出撤销房产证的请求于法无据；在被告邵阳市不动产登记中心没有作出行政答复之前，原告要求判令被告邵阳市不动产登记中心撤销房产证亦没有法律依据。故对原告要求被告作出撤销第三人房产证的行政行为的诉讼请求，本院不予支持。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，人民法院对行政行为的合法性进行审查，本院在没有对颁证行为的合法性进行审查的情况下，不能直接对第三人房产证的效力予以确认，因此对原告要求确认第三人房产证无效的诉讼请求，本院亦不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第四项、第七十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告邵阳市房产局于2016年5月10日就原告邵阳市钰源房地产开发有限公司要求撤销第三人蒋能华第3201645号房产证的申请作出的行政答复；
二、限被告邵阳市不动产登记中心在本判决生效后30日内履行法定职责；
三、驳回原告邵阳市钰源房地产开发有限公司其他诉讼请求。
本案收取诉讼费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
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审 判 长 蒋建勇
人民陪审员 邹 辉
人民陪审员 张红梅
二〇一七年三月十日
书 记 员 宁 明
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。