浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙08行终25号
上诉人（原审原告）徐建国。
委托代理人（特别授权代理）王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）宁文博，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江山市贺村镇人民政府，住所地浙江省江山市贺村镇贺康路62号。
法定代表人徐元安，镇长。
出庭的行政机关负责人姜江法，副镇长。
委托代理人（特别授权代理）周元宝，江山市贺村镇人民政府工作人员。
委托代理人（特别授权代理）郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
徐建国诉江山市贺村镇人民政府请求确认关停生猪养殖场行为违法及赔偿一案，浙江省江山市人民法院于2016年1月7日作出（2015）衢江行初字第38号行政判决，徐建国不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人徐建国及其委托代理人王蕾蕾、宁文博，被上诉人江山市贺村镇人民政府副镇长姜江法及委托代理人周元宝、郑建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2014年8月、11月，2015年1月16日，被告分别向原告发放了《贺村镇东山头溪沿线生猪养殖污染整治告知书》、《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》，告知生猪养殖场关停退养的情形及规定期限内完成关停退养可享受的补助政策和标准。2015年4月11日，贺村镇湖前村村民委员会向江山市洁新有限公司提出申请，要求该公司猪场助拆队对原告猪场进行助拆。在原告猪房、猪栏拆除后，原、被告双方补签了一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年5月30日前关停生猪养殖场，并彻底拆除养殖场，拆除建筑面积1467.09平方米，彻底拆除设施占地面积1318.82平方米；被告在原告完成关停退养后，给予原告174568.10元补助款等内容。原告关停养殖场并拆除猪房1467.09平方米、猪栏1318.82平方米后，被告支付原告补助款174568.10元。
原判认为，“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作，其为了履行行政职责实现行政管理目标与原告经过协商一致达成的《生猪养殖场关停退养协议》，是原、被告双方当事人的真实意思表示，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分。从原告收到《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》及后续签订《生猪养殖场关停退养协议》，原告自行处置生猪及自行拆除猪房、猪栏和收取补助款等一系列行为来看，都是原、被告各方的自愿履约行为，被告送达相关文书及履约行为未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，法院依法不予支持。鉴于法院已驳回原告的诉讼请求，故对原告提供的有关损失方面的证据不予采信，对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且制定的补助标准不合法、不合理。经审查，法院认为，江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，原、被告双方通过签订协议的方式明确以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告徐建国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐建国负担。
上诉人徐建国上诉称，1.上诉人申请原审法院整体回避及主审法官回避符合法律规定，二审法院应当予以支持。2.原审判决认定事实及适用法律错误，本案存在被诉行政行为，上诉人有权要求被上诉人进行合法赔偿。被上诉人未提交证据证明上诉人养殖场存在何种污染问题，整改结果是否已经达标，被上诉人未经调查在缺少事实依据的情况下，滥用职权，违法作出《责令限期关停通知书》；上诉人养殖场不属于“五水共治”的关停退养对象。3.被上诉人所谓的宣传行为和签订《生猪养殖场关停退养协议》的行为属于行政行为并影响了上诉人的权利义务。4.被上诉人行政行为因缺少职权依据、事实依据及程序违法等而不合法。5.被上诉人应当赔偿上诉人的实际损失。6.江政办发（2014）29号文件属于规范性文件，应当附带审查。请求撤销原审判决改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人江山市贺村镇人民政府答辩称，1.原审法院认为不符合应回避情形作出未予准许的决定并不违法，上诉人申请原审法院整体回避的理由不成立。2.本案不存在被上诉人行政执法行为，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。3.被上诉人的宣传和签订《生猪养殖场关停退养协议》行为合法。4.被上诉人未对上诉人作出行政处罚，其行为并未违法。5.被上诉人未侵犯上诉人合法权益，不存在需要赔偿问题。6.江政办发（2014）29号文件的内容与相关法律法规不存在冲突，原审法院已就该文件进行了合法性附带审查。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人徐建国上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。二审中，上诉人向本院提供了下列材料：1.2014年1月26日贺村镇人民政府信访事项答复意见书一份，证明贺村镇人民政府未经验收，已经开会确定将所有东山头溪的生猪养殖场在2015年春节前全部关停。2.关于关停退养的相关媒体报道十份，证明关停退养是以江山市政府为主导，各乡镇为具体实施主体，行使没有法律规定和授权的行政职权。3.2014年3月20日上余镇人民政府与姜阳海签订的《生猪养殖场关停转迁协议》及2013年4月23日《关停转迁补助评估清单》复印件各一份；2013年5月14日周明华户的《关停转迁补助评估清单》及《承诺书》复印件各一份，证明贺村镇人民政府实施关停退养没有进行补偿，实际上关停退养的合法补偿包括生猪补助、房屋以及附属设施补偿三部分，并且要进行相应的评估。4.标有姓名、地址、类型、面积表格复印件一份及录音记录和视听资料光盘各一份，证明被上诉人在没有行政职权及未告知上诉人的情况下，将其养殖场认定为违法用地，目的是不对上诉人的房屋和附属设施进行补偿。5.2006年11月2日浙江省农业厅、财政厅《关于下达2006年度浙江省特色优势农产品生产基地项目建设计划的通知》（浙农计发（2006）52号）、2007年9月2日江山市畜牧兽医局作出的《江山市毛淤竹生态畜牧小区建设项目总结》各一份，证明徐建国所在的生态畜牧小区是经过省政府、江山市政府审批的建设项目。被上诉人认为，这些材料均不属于二审中的新证据。信访事项答复意见书为2014年1月26日针对徐祥兴所出具的，与本案无关联。报纸上报道的客观真实性无法确定，也无法确定是否涉及上诉人。姜阳海、周明华非本案当事人，与本案亦无可比性，无法达到上诉人的证明目的。表格无印章或说明，录音记录的当事人未出庭作证，其内容是否真实无法核实，且三改一拆与本案无关联。浙农计发（2006）52号与2007年的畜牧兽医局出具的总结无法证明现在的情况，且项目用地的合法性无法证明与本次污染整治的关联性。本院认为上诉人提供的材料1、2、3、5均形成于一审前，亦非上诉人在一审期间因客观原因无法获取，故不符合新证据的相关规定，不予采信；材料4表格等，与本案没有直接关联，本院不予审查。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，庭审中，主要围绕被上诉人向上诉人发送的《生猪养殖场限期关停退养通知书》等行为的性质及其合法性，被上诉人是否应当对上诉人进行赔偿，江政办发（2014）29号文件是否合法等争议焦点进行审理。
经审理，二审查明的事实与原审法院基本一致。
本院认为，被上诉人向上诉人发送的《生猪养殖场限期关停退养通知书》等材料，除具有宣传政策的内容外，还同时具有针对特定相对人所作出的具体内容，该通知书明确了特定相对人的相关权利义务，故具有行政行为的特征。但上诉人在此之后又与被上诉人签订了《生猪养殖场关停退养协议》，该协议系双方对养殖场进行关停、拆除达成合意的体现，上诉人与被上诉人协商一致自愿签订协议，故前述《生猪养殖场限期关停退养通知书》等材料并未被实施，上诉人主张关停行为是行政强制行为理由不足；上诉人养殖场拆除后，被上诉人依约支付了相应补助，现上诉人要求进行其他赔偿，于法无据，本院不予支持；本院审理中未发现江山市人民政府江政办发（2014）29号《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》违反现行法律法规规定，故对其合法性予以确认。上诉人要求一审法院及相关法官回避的事由非法定事由，相关回避申请未得到准许不违反法律规定。上诉人有悖于相关事实及法律的上诉意见，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐建国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 朱桂英
代理审判员 颜朝童
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 何 辛