广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行终字第6号
上诉人（一审原告）ＸＸ宾，男，1979年1月14日出生,汉族，住宾阳县。
上诉人（一审原告）韦贵成，男,1976年4月5日出生,汉族，住宾阳县。
上诉人（一审原告）韦贵张,男,1974年3月26日出生,汉族,住宾阳县。
上诉人（一审原告）李强，男,1985年10月11日出生,汉族，住宾阳县。
上诉人（一审原告）李勤，男,1975年11月27日出生,汉族，住宾阳县。
上诉人（一审原告）林怀，男,1976年5月5日出生,汉族，住宾阳县。
以上六上诉人的共同委托代理人阮积丰，男,1966年2月6日出生,汉族，住宾阳县。
被上诉人（一审被告）宾阳县人民政府。住所地：宾阳县宾州镇永武街***号。
法定代表人朱亚明，县长。
委托代理人龙善健，宾阳县国土资源局干部。
委托代理人陈华，宾阳县国土资源局干部。
一审第三人宾阳县马潭种畜场。住所地：宾阳县宾州镇仁爱街。
法定代表人王可晖，场长。
上诉人ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀因与被上诉人宾阳县人民政府、一审第三人宾阳县马潭种畜场（以下简称马潭种畜场）土地行政登记纠纷一案，不服南宁市中级人民法院于2014年9月17日作出的（2014）南市行一初字第29号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ宾、韦贵张、林怀及六上诉人的共同委托代理人阮积丰，被上诉人宾阳县人民政府的委托代理人龙善健、陈华，一审第三人马潭种畜场的法定代表人王可晖到庭参加了诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：马潭种畜场建于1965年6月，系全民所有制事业单位。马潭种畜场前身为宾阳农牧场、王灵农场马潭分场、宾阳劳改农场，原为南宁地区行政公署管辖。1959年1月1日，宾阳财政局将马潭农场土地、鱼塘、宿舍、晒场等固定资产及农作物移交国营王灵农场马潭分场，双方签订有《马潭农场固定资产在产品移交清册》。2004年4月1日，因机构体制改革撤地改市，马潭种畜场整体移交给南宁市管辖。2008年4月10日，南宁市又将马潭种畜场整体移交给宾阳县人民政府管辖，同时更名为宾阳马潭种畜场。ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀系马潭种畜场的职工或职工家属。涉案宗地位于宾阳县宾州镇××区马潭种畜场6号地块，该地块包含ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀开荒用于种植甘蔗的土地。1995年4月29日，马潭种畜场职工阮积丰向马潭种畜场提交《关于承包开发荒地的报告》，请求在不影响场部的整体经济计划的前提下，投资开发场部内的荒地种植甘蔗，并建议场部领导将所有开荒地纳入场部生产计划。同年5月5日，马潭种畜场相关领导在该报告上签字并盖章，同意阮积丰在场内自己投资开垦荒地，免收三年土地管理费，三年后按场标准收土地管理费。经营的项目原则上按场指令经营。此后，马潭种畜场的职工及其家属等人利用场部的荒地陆续开荒种植甘蔗，并按时交纳管理费。2001年12月，马潭种畜场出台《南宁地区马潭种畜场规章制度》，其中第六条第5点明确规定：“2001年起，场部统一规划，安排由职工个人投资开垦的土地，从种植的当年算起，免收五年土地管理费，第六年起开始按规定上交。”第6点规定“承包职工……办完调动手续的，所承包项目（包括自已投资部分）待当年产品收后，场部无偿收回。办完退休手续的职工从种植的当年起，第四年场部收回土地另安排给其他职工，自己投资开垦的土地场部另行安排。”2011年4月15日，马潭种畜场又出台《马潭种畜场整顿和规范土地经营管理暂行办法》并报宾阳县人民政府批准。同日，宾阳县人民政府作出宾政函[2011]103号批复，同意马潭种畜场实施上述暂行办法。该办法中第二条规定：“承包场部土地或租赁场部土地分别要与场部签订承包合同、租赁合同，实行土地经营管理合同制度。……（一）承包场部土地原则上取消等级制度，实行定额上交，自负盈亏。1、按现在职一般职工人数，平均分包或标包土地种植甘蔗，每个一般职工为一个承包岗位，承包生产周期为三年，从2011年1月1日至2013年12月31日。承包结束后，一律收回场部管理，场部根据实际情况而定，若继续发包，土地仍归承包者管理。2、承包者按承包面积，场部收取费用项目及标准为：土地承包费50元/年/亩,土地管理服务费10元/年/亩。……”
2010年10月12日，马潭种畜场向宾阳国土资源局提交《关于申请补办国有土地使用权确权手续的报告》（宾场报[2010]17号），申请对该场6号地块办理确权手续。2011年3月28日宾阳国土资源局以宾国土资请字[2011]40号《关于宾阳马潭种畜场申请补办国有土地使用权确权手续的请示》向宾阳县人民政府申请补办该宗土地使用权确权手续。2011年4月11日，宾阳县人民政府以宾政函[2011]101号《关于同意宾阳马潭种畜场补办国有土地使用权确权手续的批复》（以下简称宾政函[2011]101号《批复》），同意将马潭种畜场使用的位于马潭种畜场6号地块，面积为330098.00平方米（折合495.147亩）国有土地使用权予以确权，并要求马潭种畜场按规定到宾阳国土资源局办理有关手续。由马潭种畜场按规定到宾阳国土资源局办理有关手续。2011年6月6日，马潭种畜场向宾阳县人民政府申请办理上述宗地的国有土地使用权登记。宾阳县人民政府经过地籍调查、指界确认，审核土地权属来源等相关材料后，于同年6月8日对该宗土地进行公告。公告期满，无人提出异议后，宾阳县人民政府于2011年8月8日给马潭种畜场颁发宾国用（2011）第166号《国有土地使用证》（以下简称166号《国有土地使用证》）。
南宁市中级人民法院一审认为：涉诉土地自六十年代起即由马潭种畜场使用至今。2011年4月11日，宾阳县人民政府以宾政函[2011]101号《批复》，将涉诉土地确定为国有土地并将该宗地的土地使用权划拨给马潭种畜场使用，该批复应视为马潭种畜场以划拨的方式取得了上述涉案宗地的使用权。2011年6月6日，马潭种畜场以上述批复作为土地权属来源依据向宾阳县人民政府申请办理该宗土地的国有土地使用权登记手续，并提交了登记所需的相关材料。宾阳县人民政府受理马潭种畜场的申请后，经过地籍调查，初步审查，认为该宗土地权属来源合法，界址清楚，面积准确，符合用地登记的条件，在依法进行公告，无人对土地登记审核结果提出异议后，给马潭种畜场颁发166号《国有土地使用证》，符合《国家土地管理局土地登记规则》第六条、第十五条以及第十八条的规定。该颁证行为合法。涉案宗地虽然自1995年后由ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀等人陆续开垦种植及经营管理，但其在该地上开垦种植甘蔗的行为，是基于其是马潭种畜场的职工或者职工家属的身份与马潭种畜场的承包关系，因此，对于该地ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀享有的是承包经营权，该宗土地的权属不因内部承包关系而发生土地使用权主体的转移。且ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀开荒种植甘蔗的土地，是在马潭种畜场场部管理范围内，并非未利用的国有荒山。ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀认为只有林地、耕地、草地等生产用地才能进行登记造册，除此之外的其他性质土地，属于“其他用地”，不能进行土地登记及颁发证书系对法律的误解。因此，对于ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀主张其在未确定使用权的国有土地上投资开发，依法应由其个人取得该宗土地的使用权及单独为其颁发国有土地使用证没有事实和法律依据，对其以此为由请求撤销166号《国有土地使用证》，不予支持。判决：驳回ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀的诉讼请求。
上诉人ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀上诉称：1、一审判决认为涉诉土地自六十年代起即由马潭种畜场使用至今，与事实不符。1995年之前，马潭种畜场并没有对涉诉土地进行开发利用，1995年以后，上诉人对涉诉土地进行开发利用；2、根据《中华人民共和国土地管理法》，土地分为农用地、建设用地和未利用地，未利用地不属于国有土地使用权划拨范围，涉诉土地是未利用地，一审判决认为马潭种畜场以划拨的方式取得了涉诉土地的国有土地使用权是错误的；3、本案颁证程序违法。宾阳县人民政府颁发166号《国有土地使用证》时涉诉土地已有争议，依法不能发证。颁证前的公告没有张贴在马潭种畜场公共场合，没有附公告地籍图，上诉人对公告的地点、内容、时间不认可；4、根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十七条规定，未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，或者按有关规定处理后确定使用权。马潭种畜场场界内的未利用地应该由县级以上人民政府登记保管起来。马潭种畜场实际开发多少土地，就确权多少土地，没开发利用的土地，今后谁投资开发利用，使用权就归谁；5、一审判决认为土地权属不因上诉人内部承包关系而发生土地使用权主体的转移，是错误的。马潭种畜场只是项目开发的管理人，与上诉人并不发生土地承包关系，上诉人现在种植的耕地是个人投资开发，并非土地承包；6、根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八、四十条的规定，国家鼓励开发未利用地，依法保护开发者的合法权益，经县级人民政府依法批准，可以将土地使用权确定给开发单位或者个人长期使用。上诉人是涉诉土地的使用权人，上诉人的合法权益应该得到保护。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，判决不公，请求二审法院撤销一审判决及166号《国有土地使用证》。
被上诉人宾阳县人民政府答辩称：马潭种畜场于1951年使用涉诉宗地。2010年10月12日，马潭种畜场持土地使用权确权手续的报告、权属来源情况说明书等有关材料，申请我府办理土地确权登记手续。我府对该宗地进行了地籍调查、权属审核等土地登记法定程序后，给马潭种畜场颁发了166号《国有土地使用证》，我府的颁证行为是合法的。请求二审法院维持我府颁发的166号《国有土地使用证》。
一审第三人马潭种畜场述称：1、马潭种畜场前身为宾阳农牧场、王灵农场马潭分场、宾阳劳改农场，历经宾阳、南宁地区、南宁市管辖。1958年原属解放军部队管辖的劳改农场撤离后，部队将该场土地及财产移交给宾阳财政局，1959年1月，宾阳财政局又移交给国营王灵农场马潭分场（1965年6月改为南宁专区马潭种畜场）。我场1965年建场以来，都是按照1965年绘制的场界图组织开展经营活动，并已经办理了3000多亩土地的使用权登记手续，覆盖现在的耕种区，并非上诉人所称的“未利用地”；2、上诉人作为场部职工或职工家属，是根据当时的实际情况和管理制度进行开垦耕种，在各个阶段均接受场部规章制度的管理。上诉人不能以其在涉诉土地上开荒耕种来主张土地使用权。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
在二审庭审中，上诉人ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀提交了以下证据，用以证明在宾阳县人民政府颁发389号《国有土地使用证》之前，上诉人对土地权属提出过异议：1、2011年9月16日阮积丰等人的《确认马潭种畜场职工家属开发整理土地使用权的请示》；2、2011年10月14日宾阳县人民政府调处办公室的答复。宾阳县人民政府以及马潭种畜场认为上述两份证据的落款时间均在2011年8月8日宾阳县人民政府颁发166号《国有土地使用证》之后，不能证明颁证前已有纠纷。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。对上述两份证据，因上诉人在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院不予接纳。且上述两份证据的落款时间均是在宾阳县人民政府颁发166号《国有土地使用证》之后，不能证明发证前已有纠纷的事实。
经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：本案被诉的166号《国有土地使用证》系宾阳县人民政府于2011年8月8日颁发，根据2008年《土地登记办法》第二条第一款“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”和第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）、土地登记申请书；（二）、申请人身份证明材料；（三）、土地权属来源证明；（四）、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）、地上附着物权属证明；（六）、法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）、本办法规定的其他证明材料。”的规定，土地登记是土地登记机关对土地权利人所享有的土地权利予以认可和证明的一种行政行为，土地登记不创设权利义务，仅产生公示、公信效力；土地登记机关根据土地登记申请人提供的上述材料，经过权属审核，在土地权属来源清楚的情况下才予以登记。本案被诉的166号《国有土地使用证》项下登记的土地所有权属于国有，各方均认可。上诉人认为该证项下登记的土地使用权权属来源不清。经审核，涉诉土地在1959年1月1日由宾阳财政局移交给国营王灵农场马潭分场，1965年马潭种畜场建场时的场界范围内包含了涉诉土地。该事实有1959年1月1日《马潭农场固定资产在产品移交清册》、1965年6月27日《南宁专区马潭种畜场区域图》等证据可以证实。上诉人亦认可涉诉土地在马潭种畜场的场界范围内。涉诉土地从1965年起即由马潭种畜场使用至今。2010年10月12日，马潭种畜场申请补办涉诉土地的国有土地使用权确权手续，宾阳县人民政府于2011年4月11日作出宾政函[2011]101号《批复》，同意将涉诉土地确定为国有，并将该地划拨给马潭种畜场使用。宾阳县人民政府据此给马潭种畜场颁发166号《国有土地使用证》，该证项下登记的土地权属来源是清楚的。至于上诉人提出涉诉土地1995年后由其开垦种植并一直经营管理，其与马潭种畜场不存在承包关系，其应是涉诉土地的使用权人的问题。上诉人在涉诉土地上开荒种植甘蔗是经过马潭种畜场的同意，且上诉人亦按规定向马潭种畜场缴纳了管理费，上诉人使用涉诉土地是基于与马潭种畜场的承包关系。该事实有1995年4月29日阮积丰向马潭种畜场提交的《关于承包开发荒地的报告》以及马潭种畜场2001年12月出台的《南宁地区马潭种畜场规章制度》、2011年4月15日《马潭种畜场整顿和规范土地经营管理暂行办法》等证据可以证实。上诉人主张其与马潭种畜场不存在承包关系与事实不符。上诉人主张其是涉诉土地的使用权人没有法律依据。关于上诉人提出涉诉土地属于未利用地，不属于国有土地使用权划拨范围的问题。涉诉土地于1965年划入马潭种畜场场界范围，在马潭种畜场管理该土地期间，其将涉诉土地发包给上诉人承包经营，并向上诉人收取土地管理费，上诉人也在涉诉土地上开荒种植了甘蔗，涉诉土地不属于未利用地。上诉人提出未利用地不属于国有土地使用权划拨范围的主张，亦无法律依据。
关于宾阳县人民政府颁发166号《国有土地使用证》程序是否合法的问题。上诉人认为涉诉土地颁证前已有争议，但其未能提供证据证实。上诉人认为宾阳县人民政府应在宾阳马潭种畜场公共场合进行公告，其在宾阳××宾州镇三韦村民委员会进行公告是错误的。因上诉人二审庭审中认可宾阳县人民政府颁证前已公告的事实，且由于马潭种畜场的场界与宾阳××宾州镇三韦村民委员会有关村屯相邻，故宾阳县人民政府在该村民委员会公告并无不妥。
综上所述，宾阳县人民政府颁发166号《国有土地使用证》行为合法，一审判决驳回ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀要求撤销该证的诉讼请求正确，应予维持。上诉人ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人ＸＸ宾、韦贵成、韦贵张、李强、李勤、林怀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 张丽丽
代理审判员 班 艳
二〇一五年四月十四日
书 记 员 黄树鹤