安徽省铜陵市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖07行初57号
原告枞阳县兴民空心砖厂。
负责人谢二美，厂长。
委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被告枞阳县人民政府，住所地安徽省枞阳县枞阳镇。
法定代表人罗成圣，该县县长。
委托代理人叶新，该县政府法制办公室主任。
委托代理人吴成龙，安徽枞川律师事务所律师。
原告枞阳县兴民空心砖厂因诉枞阳县人民政府不履行发放2013年关闭小企业中央财政补助资金一案，本院受理后，依法组成合议庭于2017年1月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人涂四益，被告枞阳县人民政府的出庭应诉负责人梁键、委托代理人叶新、吴成龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告枞阳县兴民空心砖厂起诉称：原告系依法设立的个体企业，2007年5月，枞阳县工商行政管理局依法向原告颁发了《个体工商户营业执照》。2008年1月，安庆市地方税务局依法向原告颁发了《税务登记证》。2006年10月，枞阳县国土资源局向原告颁发了《采矿许可证》。2007年9月，中华人民共和国质量监督检验总局依法向原告颁发了《组织机构代码证》。2011年7月26日，枞阳县人民政府制定下发了《枞阳县关闭取缔粘土砖瓦窑场厂实施方案》，决定关闭全县所有粘土砖瓦厂，原告在被告规定时间内拆除了轮窑厂，截止企业关闭前，原告共聘用78名员工。根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》规定，被告应依法向原告发放关闭小企业中央财政补助资金。补助标准为符合条件的关闭小企业补助金额=本企业在岗职工人数（人）×所在地级市上一年度企业在岗职工平均工资总额（元/年）×补助系数。
2013年12月20日，安徽省财政厅向枞阳县财政局下发了《安徽省财政厅关于拨付2013年关闭小企业中央财政补助资金的通知》，安徽省财政厅向枞阳县人民政府拨付了3862万元中央财政补助资金，要求被告及时将资金分配落实到包括原告在内的相关企业，后经审计发现其中29家企业出具虚假材料，安徽省财政厅收回2581.82万元专项补助资金。因原告不在审计机关确认的虚报材料名单内，遂于2015年7月24日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告依法发放2013年关闭小企业中央财政补助资金。庭审中，被告辩称现正对专项资金发放一事进行审核，根据审核结果再决定是否发放。因此，原告依法向法院撤诉。然而，根据安徽省财政厅2015年7月1日《关于进一步做好中央财政关闭小企业补助专项资金审计发现问题整改工作的通知》规定，被告应于2015年11月底将整改落实（含资金拨付情况）行文上报省财政厅、省经信委，因此，被告应于2015年11月份底完成整改落实工作。现在，被告以原告不符合发放条件而拒绝发放专项财政补助资金，为此依法向法院提起诉讼。请求：1、要求被告依法发放2013年关闭小企业中央财政补助资金；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告在规定的期间向本院提交以下证据：
第一组证据：1、政府信息公开告知书，告知的内容是收缴了2581.82万元。2、信息公开告知书所附的文件，枞财建（2015）141号文件，文件的内容是县财政局将在下周一将2581.82万元上缴省国库。3、预算拨款凭证。时间是2015年3月30日，数额是2581.82万元，这一天枞阳县财政局已经将这些款项上缴给省财政厅。4、安徽省财政厅的《关于整改中央财政关闭小企业补助资金审计发现问题的通知》，说的是套取专项补助资金2581.82万元。
第二组证据：安徽省财政厅财企（2013）2407号文件。内容是财政部已经下拨专项资金，省财政厅向枞阳县拨付了3862万元，证明最初拨付的总量。第一组、第二组证据共同说明一个问题，从2015年3月30日开始，被告方截留了省财政厅下拨的1280.18万元专项资金，拒不发放。
第三组证据：枞阳县经信委、县财政局共同作出的枞经信办（2016）30号《关于要求拨付砖瓦窑厂关闭补助资金（第三批）的请示》，说明第一，被告方确实截留了这一部分资金，第二，被告方在以前动用了这批资金中间的372万元，这个说明被告以原告不符合领取补助资金的说法是借口。
被告枞阳县人民政府答辩称：一、原告生产经营行为不具有合法性，原告的起诉不符合行政诉讼法的规定。根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》第十四条规定，申请关闭小企业补助资金需报送的材料除确定的职工人数外，还应提供原生产经营有关的工商、税务、安全生产许可证、采矿许可证等证照已被注销的证明材料以及关闭企业上一年度的财务会计报告。但原告的安全生产许可证于2011年5月7日、采矿许可证于2009年10月12日期限届满后，均没有申请延续，其生产经营活动不具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里规定的是“合法权益”，若对应当予以取缔的企业给予了补助，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》立法宗旨。
二、关闭小企业中央财政补助资金的发放主体不是县政府，因此被告不是本案的适格主体。根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》第七、九条规定。关闭企业的确定、资金使用方案的制定及组织实施都是省工信、财政部门具体负责，补助资金也是省工信及财政部门直接下达到被关闭小企业的。安徽省财政厅财企[2013]2407号《安徽省财政厅关于拨付2013年关闭小企业中央财政补助资金的通知》，2015年7月1日安徽省财政厅《关于进一步做好中央财政关闭小企业补助专项资金审计发现问题整改工作的通知》的责任主体都是财政部门。
三、原告诉称“截止企业关闭前，原告共聘用78名员工”，此事实依规不能成立。根据国家工信部、财政部《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》第二条第三项的规定，原告企业的职工花名册仅有企业盖章，没有职工交纳社会保险的证据，也未在劳动部门鉴证或备案，因而劳动部门没有盖章，花名册的真实性无法证实，由于程序不当，手续不全，原告聘用员工数量不能排除弄虚作假，依规不予认可。补助标准的重要来源为企业在岗职工人数，数字不清补助金额当然无法计算发放。
四、原告要求发放2013年关闭小企业中央财政补助资金的诉讼请求不能成立。1、原告承认29家企业因出具虚假材料被省财政厅收回部分专项补助资金的事实，同时称应于2015年11月底完成整改工作并发放其余补助资金，被告认为该诉求不能成立。其一，枞阳县经信委、财政局成立组织于2015年9月对企业进行了审核，结论是2013年关闭的48家企业中未被抽查的22家关闭小企业申报材料全部不符合规定和要求，枞阳县经信委正式书面通知原告；其二，整改不是重新设定验收标准，其依据依然是“中央财政关闭小企业补助资金管理办法”的规定；其三，由于原告属于条件根本性不符，不是通过改进、补救能够去伪存真使其合规或部分合规的，故整改与是否发放补助资金没有因果关系。2、工信部、财政部对申请资金的企业要进行严格的审查、审核和审计。安徽省财政厅2013年12月20日下发的《安徽省财政厅关于拨付2013年关闭小企业中央财政补助资金的通知》中明确了有关企业的资金补助条件。但经过审计署南京特派办先后两次对枞阳县的抽查审计，发现枞阳县2012年至2014年有30家企业在申报过程中出具虚假材料，套取专项补助资金2581.82万元。2015年3月27日安徽省财政厅以《关于整改中央财政关闭小企业专项补助资金审计发现问题的通知》限期追回补助资金，县财政局已将相应补助资金在规定时限内上缴至省国库、经信委根据省财政厅整改要求，组织有关部门对我县2013-2014年度中央财政关闭小企业的申报材料依法依规进行了认真核查。原告不能因其未被抽查审计，就认为其符合或视为符合发放补助资金的条件，相反，实际上原告不符合补助对象和条件。因此，被告不是不依法对原告发放补助资金，而是被告依法不能对原告发放补助资金。
五、原告撤诉后无正当理由再行起诉，依法应予驳回。原告撤诉后，在其承诺不再为此问题向各级政府及有关部门提出任何条件和要求的前提下，县财政自筹资金，在前期补助原告12万元的基础上再次补助原告10万元。原告在县政府、县财政局、县经信委携其诉讼代表人共同赴审计署南京特派办和安徽省财政厅多次征求意见后，在得知不能发放中央财政专项补助资金的答复后自愿承诺领取县财政计22万元补助金，即表明其已认可安徽省财政厅拨付的2013年关闭小企业中央财政补助资金不能发放的事实。现其再行起诉却没有新的事实根据和理由，于法相悖，依法应予驳回。
被告枞阳县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：
一、统一社会信用代码证书。证明被告主体资格情况。
二、枞阳县安监局《关于枞阳县会宫轮窑厂等16家轮窑厂安全生产许可证有关情况的说明》以及枞阳县国土资源局《16家矿山证照等有关情况汇总表》、采矿许可证。证明原告的安全生产许可证于2011年5月7日、采矿许可证于2009年10月12日期限届满后，均没有申请延续，其生产经营不具有合法性。
三、《枞阳县关闭取缔粘土砖瓦厂实施方案》（枞政办（2011）62号）。证明1、证明关闭轮窑厂是为落实国办发（2005）33号、省政府办公厅皖政办（2008）9号、安庆市政府办公室宜政办秘（2009）35号文件精神；2、证明关闭轮窑厂是为保护耕地和生态环境，节约能源，提高资源综合利用水平，确保人民群众生命财产安全；3、关闭轮窑厂是上级政府根据《土地管理法》、《安全生产法》、《安徽省发展新型墙体材料条例》等法律、法规和政策规定作出的行政性关闭。
四、《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》（财企（2010）231号）。证明1、证明关闭小企业补助资金的发放主体不是县政府；2、证明获得关闭小企业补助资金应当符合规定的条件；3、证明获得关闭小企业补助资金应当按照规定的程序申报和审核。
五、《工业和信息化部、财政部关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》（工信部联产业（2013）336号）。证明原告不符合中央财政关闭小企业补助资金发放条件。
六、安徽省财政厅财企（2013）2407号文件、2015年3月27日安徽省财政厅《关于调整中央财政关闭小企业专项补助资金审计发现问题的通知》、2015年7月1日安徽省财政厅《关于进一步做好中央财政关闭小企业补助专项资金审计发现问题整改工作的通知》、枞经信办（2015）55号文件、枞经信办（2015）72号文件。证明1、我县2012年至2014年中央财政关闭小企业补助专项资金经审计署南京特派办两次抽查审计，发现包括原告在内的30家企业在申报过程中出具虚假材料，套取专项补助资金2581.82万元，省财政厅限期追回，县财政局已将相应补助资金在规定期限内上缴至省国库。2、证明经县经信委、财政局、审计局组成核查小组核查，包括原告在内未被审计署南京特派办抽查审计的2013年22加企业申报材料不符合规定和要求。
七、信访答复意见书。证明1、证明原告作为关闭小企业申报的材料不符合规定和要求；2、证明枞阳县经信委将原告申报材料不符合规定和要求的事项通知了原告；3、证明答复的主体是枞阳县经信委，并非县政府。
八、承诺书。证明原告领取了县财政给予关闭砖瓦窑厂22万元补助资金，并承诺不再向各级政府及有关部门提出任何条件和要求。
九、安庆市中级人民法院行政裁定书，证明原告申请撤诉及无正当理由再行起诉的事实。
原告对枞阳县人民政府提交的上述证据发表质证意见如下：
证据一，没有意见。证据二，真实性和关联性有异议，关键是没有合法性，在财政补助资金的发放过程中间，县政府不得乱设关卡，截留资金。证据三，真实性没有异议，其实关闭砖窑厂是非法的，但是我们不追究。证据四，关于231号文件，文件表明财政补助金的发放主体是省财政厅，财政厅负责将钱发给企业，通过政府发放，审核不在县政府，你们只有发的权利，没有截留的权利。企业中间的资格审查，是在拨付以前审查，不是在以后审查，审查的标准没有所说的采矿证之类的东西。证据五，真实性不持异议，但是证明目的是错的，中央财政首先是下发了48个企业的补助资金，后来经过审核，29家不合格，所以，可以说29家不能领，但是其他企业是可以领取的。证据六，中间明确的有原告企业符合关闭小企业名单，都是画了勾的，有财政的审查报告，不是抽查了29家，是所有的审查后，发现了29家不合格，其余都是合格的。其中的55号文，说明了截留的是县政府，不是经信办和财政局。2015年的72号文，文件本身真实性没有异议，文件内容是错误的，很轻率的说有多家企业不符合要求，和发放之间没有关系，与本案没有关联性，不符合要求与不合法是不同的，不符合可以补正。证据七，真实性没有异议，说明了原告方多次信访。证据八,说明被告方不发放资金，说原告资格不合格是借口，要不怎么给钱。证据九、安徽省高级人民法院的裁定书，有立案说明，是指定审理，不能支持被告主张。针对被告提供的证据（2016年12月9日县财政局将款项上缴省财政厅的凭证），原告认为与本案没有关系，1、数额不对，不是1280多万。2、我们当事人上周去过省财政厅，省财政说没有上缴。
枞阳县人民政府对原告提交的上述证据发表质证意见如下：
对第一组证据及第三组证据在起诉的时候没有提交，我们没有收到，我们不予质证。关于第二组证据，拨付资金是确实，真实性予以确认。对第一组证据4，真实性予以确认。
本院对各方提交的证据认证如下：
原告提交的证据：对一、二、三组证据的真实性予以确认。
枞阳县人民政府提交的证据：对一、二、三、四、五、六、七、八、九组证据的真实性，本院予以确认。
经审理查明：2011年7月26日，枞阳县人民政府办公室印发了《枞阳县关闭取缔粘土砖瓦窑厂实施方案的通知》，决定关闭全县所有的粘土砖瓦窑厂，原告的砖瓦窑厂在关闭名单之列。2010年，财政部、工业和信息化部修改制定了《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》（财企【2010】231号）文件。2013年12月20日，安徽省财政厅向枞阳县财政局下发了《安徽省财政厅关于拨付2013年关闭小企业中央财政补助资金的通知》（财企【2013】2407号）文件，拨付给枞阳县2013年关闭小企业中央财政补助资金3862万元，要求按照规定，及时将资金分配落实到相关企业。2015年3月27日，安徽省财政厅下发《关于整改中央财政关闭小企业专项补助资金审计发现问题的通知》给枞阳县财政局，要求将审计中发现的30家企业套取专项补助资金2581.82万元限期追回，上缴省国库。枞阳县财政局2015年3月30日将2581.82万元上缴了省财政厅。2015年7月1日，安徽省财政厅向枞阳县财政局下发《关于进一步做好中央财政关闭小企业补助专项资金审计发现问题整改工作的通知》，要求枞阳县财政局将整改落实（含资金拨付情况）行文上报省财政厅、省经信委。2015年7月22日，枞阳县经济和信息化委员会、财政局联合上报《关于核查中央财政关闭小企业补助资金申报材料的请示》（枞经信办【2015】55号）文件给枞阳县政府，要求成立联合核查组，依据国家、省、市有关文件精神，对我县2013-2014年度中央财政关闭小企业的申报材料依法依规认真核查，核查结果上报枞阳县政府。2015年9月22日，枞阳县经济和信息化委员会、财政局联合上报《关于上报2013年中央财政关闭小企业补助资金申报材料核查情况的报告》（枞经信办【2015】72号）文件给枞阳县政府。核查报告认为我县2013年22家关闭小企业申报材料全部不符合规定和要求。2016年元月25日，枞阳县经济和信息化委员会出具信访答复意见书给汪如顺、叶苗等同志，告知，根据南京特派办和省财政厅意见，县相关职能部门对余下企业和资金进行重新审核，经审核，余下砖瓦窑厂均不符合条件，国家专项资金不能发放。2016年2月3日，原告负责人谢二美签署了承诺书，先后领取了县财政补助资金共22万元，保证以后不再向各级政府及有关部门提出任何条件和要求。
另查明：2014年12月20日，十六家砖瓦窑厂业主向枞阳县人民政府书面报告，要求发放2013年度关闭小企业补助资金。2015年7月24日，原告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，要求枞阳县人民政府依法发放2013年关闭小企业中央财政补助资金，庭审中，枞阳县人民政府称对原告是否符合发放条件，目前仍然还在审核。后原告向法院申请撤诉。
2016年12月9日，枞阳县财政局将中央财政补助资金1231、18万元从国家金库枞阳县支库汇入安徽省财政厅，开户银行为中国人民银行合肥中心支行。（提交了预算拔款凭证）。2017年1月18日庭审中，枞阳县人民政府称该款项省财政厅已退回了。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案被诉行政行为是原告要求被告发放2013年关闭小企业中央财政补助的行政行为。本案争议的焦点是原告提出的申请事项是否属于被告的法定职责，被告是否按照法律规定履行了审查义务。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》、《安徽省财政厅关于拨付2013年关闭小企业中央财政补助资金的通知》、《关于整改中央财政关闭小企业专项补助资金审计发现问题的通知》、《枞阳县关闭取缔粘土砖瓦窑厂实施方案》等法律、政策文件规定，枞阳县人民政府具有办理上级国家行政机关交办事项的行政职权，原告提出的申请事项属于其法定职责。其次，枞阳县人民政府认为其已履行职责的证据不充分。枞阳县人民政府主张其已履行职责的主要证据是2016年元月25日的《信访答复意见书》。经审查，该意见书是枞阳县经济和信息化委员会以信访形式作出的答复，在性质上属于对信访事项的处理，不符合法律、法规规定的对当事人所提申请事项的审查程序，枞阳县经济和信息化委员会形式上的答复行为不能视为枞阳县人民政府已对原告提出的申请事项履行了审查职责，故枞阳县人民政府应当按照法律的规定履行其法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
枞阳县人民政府在收到本判决书之日起60日内对原告提出的发放2013年关闭小企业中央财政补助资金的请求作出处理。
案件受理费50元，由枞阳县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 程国际
审 判 员 王继东
人民陪审员 朱玉红
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 洪 意
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。