金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）金婺行初字第6号
原告胡来好。
原告胡红旗。
原告胡岳昆。
原告胡来红。
原告胡雄伟。
原告何宝青。
原告胡增产。
原告胡和福。
原告胡福之。
原告胡金全。
原告胡岳林。
原告胡振文。
原告胡金长。
原告胡伟昌。
原告夏香斋。
原告胡党奇。
原告胡有康。
原告胡振武。
原告胡福南。
诉讼代表人胡来好、胡红旗、胡有康、胡雄伟、胡来红。基本情况此前已述。
委托代理人徐利平。
委托代理人吴燕。
被告金华市国土资源局。
法定代表人楼东江。
委托代理人俞晓华。
委托代理人傅晓婷。
第三人永康市方岩风景区投资经营有限公司。
法定代表人徐鹏。
委托代理人胡莉萍。
原告胡来好等19人不服被告金华市国土资源局土地行政处罚一案，于2014年1月15日向本院提起行政诉讼（同月24日证据补齐）。本院于同月24日受理后（同年2月17日原告预交受理费），依法组成合议庭。因永康方岩投资公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年3月5日公开开庭进行了审理。原告胡来好等19人的诉讼代表人胡来好、胡红旗、胡有康、胡雄伟、胡来红及委托代理人徐利平，被告金华市国土资源局的委托代理人俞晓华、傅晓婷，第三人永康方岩投资公司的委托代理人胡莉萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告金华市国土资源局2013年8月30日作出金土资罚（2013）10号行政处罚决定，认定：永康方岩投资公司2010年6月17日和12月23日，2次对永康市古山镇雪塘村双塘、春坟、水口坑、水口山科地块的土地进行平整，实施“永康市方岩风景区综合整治工程”项目，其中涉及雪塘村春坟地段的1.9亩土地平整时未经依法批准，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，属破坏耕地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，决定给予如下行政处罚：1.责令永康方岩投资公司自收到行政处罚决定书之日起3个月内治理被破坏的1293平方米耕地，恢复原种植条件；2.对永康方岩投资公司破坏1293平方米耕地的行为处以每平方米42元的罚款，计人民币54306元，限收到行政处罚决定书之日起15日内履行。
被告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.金土资罚（2013）10号行政处罚决定书、送达回证各1份；2.浙土资执法督（2013）9号关于要求依法查处永康市方岩风景区核心景区村落搬迁建设工作指挥部土地违法行为的督察函1份；3.立案呈批表1份；4.对梅津武询问笔录、身份证、授权委托书，方景司（2008）4号关于任命方岩风景区综合整治工程安置区工程建设负责人的通知、企业法人营业执照、永政办发（2008）37号永康市人民政府办公室关于建立方岩核心景区村落搬迁建设工作指挥部的通知、组织机构代码证、关于建立永康市方岩核心风景区村落搬迁建设工作领导小组的通知各1份；5.永发改（2008）100号关于中国丹霞地貌申报世界自然遗产永康市方岩风景区综合整治工程项目可行性研究报告批复1份；6.浙发改基综（2009）79号关于印发2009年省重点建设项目名单通知1份；7.金发改基综（2009）73号关于转发2009年省重点建设项目（金华市）名单通知1份；8.浙建规批（2010）11号关于方岩国家级风景名胜区“四村”整治方案批复1份；9.方岩核心景区村落搬迁集体房屋确权工作协调会议纪要复印件1份；10.方岩风景区综合整治工程建设项目用地情况汇总（雪塘村地块）1份；11.土地权属证明2份；12.雪塘村征地政策处理协议书、收据各1份；13.永康市方岩风景区综合整治工程（含雪塘村）建设农转用项目示意图2份、雪塘村区块图3份；14.金土资鉴（2013）3号耕地毁坏鉴定结论书、说明各1份；15.土地违法案件现场勘测笔录、现场照片各1份；16.永康市古山镇土地利用总体规划局部图、永康市古山镇土地利用现状局部图各1份；17.土地违法案件调查报告1份；18.金土资告（2013）10号行政处罚事先听证告知书、送达回证各1份；19.浙江省罚没财物专用票据1份；20.对胡来好等19位村民告知书、送达回证各1份；证据1-20证明被告作出金土资罚（2013）10号行政处罚决定所认定的事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当、合法合理。21.金政办发（2011）136号关于印发金华市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知1份，证明被告对本案涉及的土地违法行为开展行政执法、实施行政处罚，并无不当。22.浙土资执法函（2013）32号告知书1份，证明涉案面积认定准确。23.行政复议申请书1份；24.行政复议答复书1份；25.（2013）金政复字第68号行政复议决定书1份；证据23－25证明该案经行政复议，维持金土资罚（2013）10号行政处罚决定具体行政行为。26.《中华人民共和国土地管理法》1份；27.《中华人民共和国土地管理法实施条例》1份；28.《浙江省土地监察条例》1份；29.国土资发（2008）203号国土资源部、最高人民法院、公安部《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》1份；证据26－29证明被告作出行政处罚的法律法规等依据。30.金土资催（2014）1号行政处罚决定履行催告书1份，送达回证1份；31.金土资强申（2014）1号强制执行申请书1份；证据30－31证明金土资罚（2013）10号行政处罚决定已向永康市人民法院申请强制执行。
原告胡来好等19人起诉称：19位原告均系永康市古山镇雪塘村村民。2010年6月开始，永康市方岩核心景区村落搬迁建设工作指挥部等单位以永康方岩核心景区村落有关农户要迁建到雪塘村为名，要求原告交出承包地，并拆迁所居住的房屋，退出房屋宅基地。承包地主要涉及雪塘村的水口山科、水口坑、春坟和双塘等地块。2010年6月和11月，有关部门和人员使用大型挖机等机械将这些农田毁掉，现已无法耕种。原告向浙江省国土资源厅投诉要求查处，但浙江省国土资源厅一直没有履行职责。直到2013年2月21日杭州中院作出终审判决，责令浙江省国土资源厅处理。但浙江省国土资源厅却交给金华市国土资源局办理。日前，原告收到金华市国土资源局的告知书，获悉金华市国土资源局对永康方岩投资公司作出行政处罚。原告认为，这一处罚决定违法。1.金华市国土资源局没有执法权。本案应当由浙江省国土资源厅处理，处理对象包括永康市方岩核心景区村落搬迁建设指挥部等违法单位。2.涉案面积错误，四至也不清楚。现处罚决定只涉及1.9亩土地，实际涉案土地面积比这大得多。3.处罚没有解决根本问题，避重就轻。罚款了事，没有责令恢复种植条件，也没有对原告损失作出处理。需要说明的是，金华市国土源局只给原告邮寄告知书，说明行政处罚存在，但没有送达行政处罚决定书，被告程序违法（违反《土地违法案件查处办法》规定）。本案起诉前，原告已申请行政复议，2014年1月2日收到行政复议决定书。原告请求法院：撤销被告在金华市国土资源局作出的金土资罚（2013）10号行政处罚决定。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.身份证19张，证明原告主体资格；2.金华市国土资源局告知书1份，证明所诉的具体行政行为存在；3.（2013）浙杭行终字第9号行政判决书1份，证明原告与本案存在法律上的利害关系；4.（2013）金政复字第68号行政复议决定书及邮寄信封各1份，证明本案起诉讼前已经过行政复议，原告在法定期限内起诉。
被告金华市国土资源局答辩称：1.我局作出的金土资罚（2013）10号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，依据充分，并无不当。2013年5月27日，浙江省国土资源厅下发浙土资执法督（2013）9号关于要求依法查处永康市方岩风景区核心景区村落搬迁建设工作指挥部土地违法行为的督查函，责令我局对永康市方岩核心景区综合整治工程中的土地违法行为依法进行处理。同年7月11日，我局立案调查。同年8月30日，我局对永康方岩投资公司破坏耕地的行为作出金土资罚（2013）10号行政处罚决定。经查：永康方岩投资公司实施永康市方岩风景区综合整治工程项目，涉及永康市古山镇雪塘村的土地面积291.822亩。2008年至2011年间，实际共分4个批次批准征收该村土地面积107809平方米（合161.714亩），供地107809平方米。2010年6月17日、12月23日，永康方岩投资公司两次进场实施对涉及雪塘村双塘、春坟和水口坑、水口山科等地块进行土地平整。因受到村民阻止，即停止。经勘测，涉及雪塘村春坟地段1.9亩土地平整时未经依法批准用地。《土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。永康方岩投资公司破坏雪塘村春坟地块1.9亩耕地行为，违反《土地管理法》第三十六条第二款规定，属于破坏耕地行为。依据《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条规定，我局责令该公司在收到行政处罚决定书之日内起3个月内治理被破坏1293平方米耕地、恢复原种植条件，对其破坏1293平方米耕地的行为处以每平方米42元罚款计人民币54306元。期间，我局依法开展立案、调查取证、告知、处罚、送达等程序。永康方岩投资公司在法定期限内未向我局陈述、申辩，也未提出听证申请，至今也未提出行政复议、行政诉讼。2013年9月16日，永康方岩投资公司已缴纳罚款人民币54306元。2.根据《土地管理法》、《浙江省土地监察条例》、金华市人民政府办公室金政办发（2011）136号《关于印发金华市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》等规定，我局对本案涉及的土地违法行为开展行政执法，实施行政处罚，并无不当。3.我局作出金土资罚（2013）10号行政处罚决定的具体行政行为，涉案面积认定准确。该案来源是原告信访举报，前期由浙江省国土资源厅开展调查。2013年5月20日，浙江省国土资源厅执法监察局向原告胡来好等19人送达浙土资执法函（2013）32号告知书，明确认定上述4个地块中（除春坟地块1.9亩土地外）已经浙江省人民政府批准农转用、征收。该告知书同时抄送我局。根据上述情况，我局作出金土资罚（2013）10号行政处罚决定，对春坟地块1.9亩违法用地行为进行处罚，面积实事求是，也是有充分依据的。综上所述，我局对永康方岩投资公司作出的金土资罚（2013）10号行政处罚决定所认定的事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法、内容适当，合法合理，请求法院依法维持上述行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
第三人永康方岩投资公司答辩称：被告对第三人实施的金土资罚（2013）10号行政处罚决定，主体适格，事实清楚，依据正确，程序合法，处罚内容适当。在上述行政处罚决定书下达后，第三人已缴纳罚款人民币54306元，目前正在着手积极准备对春坟1.9亩土地恢复种植条件。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提交证据。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据16，原告、第三人均无异议。本院确认其证明力。
2.对被告证据1，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，对关联性有异议；处罚决定书第1页涉及处罚面积已达到160亩左右。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
3.对被告证据2，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；恰恰证明被告无权行使本案的权力，应严格执行杭州中院行政判决书；省国土厅要求被告处理永康指挥部在该案中的土地违法行为，被告没有处理；对处理面积大大缩水，且被处罚人也没有该指挥部；其次，省国土厅要求被告处理永康市国土局在用地报批中弄虚作假、隐瞒雪塘村双塘、春坟地块已动工情况的问题，被告也没有处理。经查：原告异议部分成立。本院其部分证明力。
4.对被告证据3，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；但省厅督察函是2013年5月27日，被告于同年7月11日才立案，不符法律程序；其次，案由也不全面，不仅是破坏耕地，还包括非法占用土地。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
5.对被告证据4，第三人无异议。原告提出：对询问笔录真实性无异议，恰恰证明违法主体也包括指挥部，在该笔录第5页中间部分可以体现，被询问人讲了很多违法主体，这些违法主体也要作为违法对象被处罚；永康市人民政府办公室关于建立方岩核心景区村落搬迁建设工作指挥部分的通知中可以看出，该指挥部是永康市政府设立的，指挥部的人都是永康市政府的人；那么，被告怎么有权查处？省厅责令被告查处，被告也没有查处。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
6.对被告证据5－9，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，但是没有关联性。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
7.对被告证据10，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，恰恰证明永康指挥部和第三人公司最后通过形式上的批文批下的土地仅仅是161亩，但实际占用土地291亩，相差130亩，这130亩土地是违法用地；汇总表序号4也是需要查处的土地，因为这块土地的手续是后来补办的。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
8.对被告证据11，第三人无异议。原告提出异议：不论是政府还是公司，都是没有资格证明土地属于谁，两张土地权属证明相互冲突，没有任何法律效力。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
9.对被告证据12，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，但协议是违法的，没有任何法律效力（该协议是法制轨道外的协议）。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力（达成协议后仍需审批）。
10.对被告证据13，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议。本院确认其证明力。
11.对被告证据14，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；但具体毁坏土地面积11.6亩与事实不符，毁坏耕地就有60多亩；既便按结论书的说法，11.6亩耕地被破坏，而被告只处罚1.9亩；按结论书第四点，有2块土地还在报批，被告对该违规行为也没有处罚。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
12.对被告证据15，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；但不论鉴定还是笔录，均系2013年的现场，不是2010年毁坏时的现场，当初毁坏情况更严重。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
13.对被告证据17，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；但该调查报告案由不全面，调查结论部分与省国土厅督办内容抵触。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
14.对被告证据18，第三人无异议。原告提出：对真实性不清楚；原告也应该被通知听证。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
15.对被告证据19，第三人无异议。原告提出：与本案无关。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
16.对被告证据20，第三人无异议。原告提出：处罚决定书应当送达给原告；被告2013年8月30日作出处罚决定，但告知书同年9月24日才作出，同月30日才送达给原告，程序严重违法。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
17.对被告证据21，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；但该案违法主体是永康市政府，应当由省国土厅查处，被告无权对该违法主体进行处罚。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
18.对被告证据22，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议；省国土厅要求被告处理是错误的，但可看出违法主体还有永康指挥部。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
19.对被告证据23－25，第三人无异议。原告提出：与本案无关。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
20.对被告证据26、27，第三人无异议。原告提出：违法行为定性错误，法律适用也错误，该案适用的法律应该是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条（非法占用土地）。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
21.对被告证据28，第三人无异议。原告提出：被告没有按照该条例严格执行。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
22.对被告证据29，第三人无异议。原告提出：与法律适用无关。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
23.对被告证据30、31，第三人无异议。原告提出：被告当庭提交，超过举证期限；原告对该证据不予质证。经查：该证据系被告举证期限之后产生的新证据，可作参考；原告异议不成立。本院确认其部分证明力。
24.对原告证据2、4，被告及第三人均无异议。本院确认其证明力。
25.对原告证据1，被告及第三人提出：对证明目的有异议；本案是行政处罚的案外人对行政处罚决定提出法律救济的，任何公民都有检举的权利；但是，对行政机关作出的具体行政行为能否提起行政诉讼，涉及原告主体资格问题，要依据法律和最高法院的有关司法解释；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第七条“土地权利人认为行政机关作出的行政处罚等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权和使用权，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”，原告起诉时只提供了身份证，不足以证明原告是涉案土地的权利人，也无法证明涉案行政处罚决定侵犯了原告的土地使用权。经查：被告异议不成立。本院确认其证明力。
26.对原告证据3，被告及第三人提出：对证明目的有异议：证明不了原告与本案存在法律上的利害关系，因为该判决主要针对浙江省国土资源厅，对原告信访举报权有无得到保障，判决第三项内容是责令重新作出处理，不是处罚；我局作出的行政处罚，就是重新处理的表现。经查：被告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
第三人永康方岩投资公司实施永康市方岩风景区综合整治工程项目，涉及永康市古山镇雪塘村土地291.822亩。2008年至2011年期间，分4个批次已获得批准征收该村土地面积107809平方米（折合161.714亩），供地107809平方米。2008年7月29日，该公司已向雪塘村支付征地款人民币1223.59万元，征地补偿已到位。除原告胡来好等19户外，其他大部分被征地村民已从村委会领取征地补偿款。2010年6月17日、12月23日，第三人两次进场实施对涉及雪塘村双塘、春坟、水口坑、水口山科等地块进行土地平整。因受到当地部分村民阻止，即停止平整。其中涉及雪塘村春坟地段1.9亩土地平整时未依法批准。原告胡来好等19人是永康市古山镇雪塘村村民，以永康市方岩核心景区村落搬迁建设工程指挥部等单位违法占用及破坏雪塘村耕地为由，2011年5月30日向浙江省国土资源厅举报，要求查处。该厅在收到原告的申请后，未作处理。原告申请行政复议。同年10月24日，浙江省人民政府作出浙政复决字（2011）164号行政复议决定，责令浙江省国土资源厅在60日内对原告的申请作出处理。同年12月16日，该厅作出告知书，责成被告金华市国土资源局核查，并要求被告将有关核查情况报该厅并书面答复原告。被告进行调查后，2011年12月11日将有关调查情况以金土资信答复（2011）01号信访事项处理答复书形式告知原告，称永康市方岩风景区综合整治工程已经省政府批准征收（农转用），部分动工道路均在批准征收范围内。2012年5月7日，浙江省国土资源厅作出浙土资厅函（2012）494号告知书，认为：2008年至2011年期间，永康市方岩风景区综合整治工程A、B、C、E1、E2及安置配套等区块的建设用地，其中涉及雪塘村集体土地161.714亩，已经省政府依法批准农转用、征收，并经永康市政府依法批准办理建设用地供地审批手续，已动工土地均在依法批准的建设用地范围之内，没有发现违法用地行为，原告要求查处永康市方岩核心景区村落搬迁建设工程指挥部等单位土地违法行为依据不充分。原告不服，申请行政复议。2012年7月23日，浙江省人民政府作出浙政复（2012）158号行政复议决定，维持浙江省国土资源厅作出的494号告知书。原告不服，诉至杭州市西湖区人民法院。该法院审理后，作出（2012）杭西行初字第101号行政判决，驳回原告诉讼请求。原告上诉于浙江省杭州市中级人民法院。该中院审理后，于2013年2月21日作出（2013）浙杭行终字第9号行政判决：一、撤销杭州市西湖区人民法院（2012）杭西行初字第101号行政判决；二、撤销被上诉人浙江省国土资源厅于2012年5月7日向胡来好等19人作出的浙土资厅函（2012）494号告知书；三、责令被上诉人浙江省国土资源厅重新作出处理。浙江省国土资源厅执法监察局于2013年5月20日作出浙土资执法函（2013）32号告知书，告知原告，鉴于上述平整的4个地块中（除春坟地块1.9亩土地外）用于永康市方岩风景区综合整治工程项目土地已经省政府依法批准农转用、征收，为此，指定由金华市国土资源局对指挥部在实施永康市方岩核心景区综合整治工程中的土地违法行为依法予以立案并作出处理。同月27日，浙江省国土资源厅执法监察局作出浙土资执法函（2013）9号督查函，要求金华市国土资源局依法查处永康市方岩核心景区村落搬迁建设工程指挥部土地违法行为。被告会同农业部门对春坟地段土地进行鉴定，属轻度毁坏。同年7月11日，被告立案。2013年8月30日，被告作出金土资罚（2013）10号行政处罚决定，认为：永康方岩投资公司的上述行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，属于破坏耕地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，决定给予如下行政处罚：1.责令永康方岩投资公司自收到行政处罚决定书之日起3个月内治理破坏的1293平方米耕地，恢复原种植条件；2.对永康方岩投资公司破坏1293平方米耕地的行为处以每平方米42元（耕地开垦费每平方米28元的1.5倍）的罚款，计人民币54306元。同年9月30日，被告将查处结果以告知书形式送达给原告。原告不服，申请行政复议。同年12月26日，金华市人民政府作出（2013）金政复字第68号行政复议决定，维持被告的上述行政处罚决定。
本院认为：在浙江省国土资源厅明确告知原告“平整的4个地块中（除春坟地块1.9亩土地外）用于永康市方岩风景区综合整治工程项目土地均已经省政府依法批准农转用、征收，…”以后，原告虽不服，但并未提交充足的证据反驳此认定。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，作出的金土资罚（2013）10号行政处罚决定，基本事实清楚，基本证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，并无不当。原告的诉讼请求依据不充分，本院难以支持。对被告抗辩及第三人陈述中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告胡来好等19人的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告胡来好等19人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 程鸿仙
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一四年四月八日
代书 记员 王 慧