四川省旺苍县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0821行初7号
原告蔡仁甫，男，汉族，生于1971年5月5日，住旺苍县。
委托诉讼代理人张翠英，女，汉族，生于1973年6月19日，住四川省旺苍县，系原告蔡仁甫之妻。
被告旺苍县公安局，住址：旺苍县。
法定代表人朱明庆，该局局长。
委托诉讼代理人刘安华，系该局法制大队副大队长。
被告广元市公安局，住址：广元市。
法定代表人胡国民，该局局长。
委托诉讼代理人吴睿，男，该局法制支队副队长。
委托诉讼代理人赵淳，女，该局法制支队民警。
原告蔡仁甫不服旺苍县公安局治安行政处罚、广元市公安局行政复议纠纷一案，于2017年6月21日向本院提起行政诉讼。本院2017年6月21日立案后，于2017年6月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月25日公开开庭审理本案。原告蔡仁甫及委托代理人张翠英、被告旺苍县公安局法定代表人的委托诉讼代理人刘安华、被告广元市公安局法定代表人的委托诉讼代理人吴睿、赵淳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告旺苍县公安局于2017年3月7日，作出旺公（东）行罚决字[2017]101号《行政处罚决定书》，以蔡仁甫在2016年10月28日至10月31日期间到北京市中南海周边地区非信访场所走访，经当地公安机关训诫、教育拒不改正，其行为构成扰乱公共秩序，情节严重为由，决定对蔡仁甫行政拘留十日。并于当日送交旺苍县拘留所执行。蔡仁甫不服拘留决定，于2017年4月5日向广元市公安局提出复议申请。广元市公安局于2017年6月1日作出广公复决字[2017]03号《行政复议决定书》，维持旺苍县公安局对蔡仁甫所作的旺公（东）行罚决字[2017]101号行政处罚决定。
原告蔡仁甫诉称，自己无扰乱公共秩序的行为，从未因走访被北京市公安机关查获。被告旺苍县公安局以北京市公安机关出具的训诫书为由对原告进行行政处罚，无北京市公安机关的立案和移送决定，旺苍县公安局无管辖权。被告旺苍县公安局2016年11月3日立案，2017年3月7日才作出处罚决定，程序违法。请求撤销旺苍县公安局于2017年3月7日作出旺公（东）行罚决字[2017]101号《行政处罚决定书》和广元市公安局于2017年6月1日作出的广公复决字[2017]03号《行政复议决定书》。
原告蔡仁甫提供了以下证据：
第一组：1.旺苍县公安局交通警察大队旺公交[2003]第039号《道路交通事故责任认定书》。2.广元市公安局交通警察支队广公交[2003]第033号《道路交通事故责任重新认定决定书》。3.号牌为XXX的车辆登记信息3张。4.旺苍交警大队询问任德忠《询问笔录》首页。5.广元市公安交通警察支队《关于对蔡仁甫反映旺苍“2003.4.18”交通事故有关问题的回复》。6.四川省公安厅2013年4月8日给蔡仁甫的《复核信访事项答复意见书》（以上均为复议件）。意在证明：交通事故责任认定错误，自己的上访行为合理合法。
第二组：7.北京市公安局西城分局政府信息公开接待室2014年7月2日给蔡仁甫的《政府信息不存在告知书》。8.北京市公安局政府信息公开接待室2014年7月1日给蔡仁甫的《政府信息不存在告知书》。9.北京市公安局政府信息公开接待室2016年4月12日给蔡仁甫的《政府信息不存在告知书》。10.北京市公安局天安门地区分局政府信息公开接待室2016年6月17日给蔡仁甫的《政府信息不存在告知书》（以上均为复议件）。意在证明：其本人没有在中南海周边、天安门广场等地区上访，扰乱公共秩序的行为记录，未被公安机关查获、立案、移交旺苍县公安局的手续等信息。
被告旺苍县公安局辩称，认定蔡仁甫于2016年10月28日至10月31日期间到北京市中南海周边地区非信访场所走访，严重扰乱公共秩序，有确实、充分的证据证实；对其给予行政拘留十日的处罚，处理程序合法，有明确的法律法规作为处罚依据。请求驳回原告的诉讼请求。
被告旺苍县公安局提供了以下证据：1、旺苍县公安局作出旺公（东）行罚决字【2017】101号行政处罚决定书。2、旺苍县公安局呈请公安行政处罚审批报告。意在证明处罚决定经过了审查批准程序。3、行政处罚告知笔录；意在证明在作出处罚决定前已告知了拟作处罚的事实、理由和依据，并告知其有陈述、申辩的权利。4、旺苍县公安局东河派出所的旺公（东）受案字[2016]1615号受案登记表。意在证明案件由来和受理的时间。5、旺苍县公安局东河派出所的旺公（东）行传字[2017]29号传唤证，旺苍县公安局东河派出所呈请传唤审批报告。意在证明传唤程序合法。6、旺苍县拘留所的行政拘留执行回执。7、旺苍县公安局东河派出所的旺公执通[2017]101号行政拘留家属通知书。意在证明拘留决定已交付执行并履行了通知其家属的程序。8、2016年11月3日办案机关对蔡仁甫的询问笔录。9、2017年3月6日办案机关对蔡仁甫的询问笔录。10、2017年3月10日办案机关对蔡仁甫的询问笔录。11、四川省公安厅驻京信访工作组处置组对蔡仁甫的谈话记录。12、北京市公安局西城分局府右街派出所对蔡仁甫的训诫书。13、四川省驻京工作组集中送返川籍上访人员的交接单。14、统一送返告知书。15、郝孔佳、刘词远、王志、马元平、李俊良等人出具的《情况说明》五份。以上8-15号证据意在证明，2016年10月31日，蔡仁甫在中南海周边上访被北京市公安局西城分局训诫后，移交四川省驻京工作组，并被送回旺苍的情况，以及2017年3月4日蔡仁甫再次进京访被接返的情况，证明蔡仁甫的违法行为呈持续状态。16、四川省公安厅2013年4月8日对蔡仁甫的《公安机关复核信访事项答复意见书》、广元市公安局交通警察支队2010年1月22日《关于对蔡仁甫反映交通事故有关问题的回复》、广元市公安局交通警察支队2003年7月3日作出的《道路交通责任重新认定决定书（2003第33号）》、旺苍县公安局交通警察大队2003年5月26日作出的旺公交[2003]第039号《道路交通事故责任认定书》；意在证明，2003年4月18日蔡仁甫与任德忠发生的交通事故责任认定，经过了市、省公安交警部门的重新认定、复核认定、信访答复等程序，均维持了旺苍交通警察大队的责任认定，并作了信访终结处理。17、2012年9月3日、2014年3月6日、2014年3月1日旺苍县公安局、北京市公安局海淀分局分别作出的旺公（行）决字[2012]第363号、旺公（治）行决字[2014]第109号、京公海行罚决字[2014]第100073号《公安行政处罚决定书》三份。意在证明，蔡仁甫因信访被多次行政处罚，仍不改正，其行为属情节严重。18、旺苍县拘留所对蔡仁甫的《入所前健康检查表》、《被拘留人员谈话教育记录》、《被拘留人暂存物品、现金收据》。19、《常住人口基本信息》。证据18-19意在证明蔡仁甫的基本身份信息及执行拘留时进行了健康检查和谈话教育。20、《嫌疑人违法犯罪前科查证表》、旺公（东）行罚决字[2016]第112号《行政处罚决定书》。意在证明蔡仁甫2016年3月12日因扰乱治安秩序被行政拘留十日。21、旺苍县公安局2016年4月19日给蔡仁甫的《信访事项处理意见书》、旺苍县公路养护管理二段给旺苍县人民政府的《关于历年来对蔡仁甫的稳控报告》（[2017]26号）。意在证明蔡仁甫信访的交通事故责任认定正确以及因该信访问题花费稳控经费达63万余元。22、旺苍县公安局的《呈请延长办案期限的报告书》。意在证明因案情复杂、证据收集难度大，需延长办案期限，并报经主管领导批准同意延长办案期限三十日。23、询问蔡仁甫的同步录音录像。意在证明办案程序合法。
被告广元市公安局辩称，受理蔡仁甫的行政复议申请后，按照法定程序，调取了该案的全部卷宗材料，认真对旺苍县公安局的行政行为，从程序到实体进行了全面审查。经审查，旺苍县公安局对原告蔡仁甫所作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，处罚适当。因此，依法在法定期间作出了维持旺苍县公安局对蔡仁甫的行政处罚的复议决定，其复议行为合法。请求驳回原告的诉讼请求。并提供了以下证据：
1、广公复决字（2017）03号《行政复议决定书》。2、广公复送字（2017）24号《行政复议文书送达回证》。3、行政复议申请处理审批表。4、广公复答字（2017）07号《行政复议提交答复通知书》及其送达回证【广公复送字（2017）11号】。5、旺苍县公安局《行政复议被申请人答复书》。6、蔡仁甫递交的行政复议申请书及其附件。意在证明被告广元市公安局在法定期限内受理复议申请、向被申请人发出《提交证据及答复通知书》、经过了审查、批准程序后，在法定期限内作出复议决定并送达申请人和被申请人，其复议程序合法。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告旺苍县公安局的质证意见：第一组证据不能到达证明原告所要的证明目的，只能证明交通事故责任认定已经过了重新认定和复核认定，均结论为旺苍县交警大队的责任认定是正确的，省公安厅的答复意见明确要求其在当地有关机关解决，不是让其去上访，第二组证据，仅仅能证明2016年6月以前的情况，与本案无关联性。被告广元市公安局的质证意见：第一组证据不能证明原告的观点，公安机关已作出了终结答复，告知了救济途径。第二组证据不是原件，且与本案无关。
对被告旺苍公安局提交的证据，原告蔡仁甫的质证意见是，证据12即北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书是虚假的；证据22即旺苍县公安局的《呈请延长办案期限的报告书》是事后补的，超过了办案期限，程序违法。对旺苍县公安局提供的其他证据无异议。被告广元市公安局对旺苍县公安局提供的证据无异议。
对被告广元市公安局提供的证据，原告蔡仁甫的质证意见是，对复议程序无异议，但对复议结果不认可。被告旺苍县公安局无异议。
本院对上述证据认证如下：原告蔡仁甫提供的第一组证据，来源合法，内容客观真实与本案具有关联性，本院予以采信。第二组证据，虽然其来源合法、内容真实，但均反映的是2016年6月以前的事实，与旺苍县公安局本次对蔡仁甫所作的行政处罚行为所认定的事实，即蔡仁甫是否于2016年10月28日至10月31日期间到北京市中南海周边地区非信访场所走访，不具有关联性，本院不予采信。被告旺苍公安局提供的证据1即处罚决定书，是本案审查的对象，在本案中不属于证据。证据18证明的是执行拘留决定的情况，证据21证明的是蔡仁甫所在单位对蔡仁甫的稳控情况，均与本案对作出拘留行政处罚行为的合法性的审查，没有关联性，本院不予采信。被告旺苍县公安局提供的其他证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。被告广元市公局提供的证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2003年4月18日，蔡仁甫驾驶摩托车与任德忠驾驶的货车在双汇至国华公路11KM处发生交通事故。2003年5月26日，旺苍县公安局交通警察大队作出旺公交[2003]第039号《道路交通事故责任认定书》，认定蔡仁甫负本次交通事故的全部责任。蔡仁甫不服该责任认定向广元市公安局交通警察支队申请责任重新认定。2003年7月3日，广元市公安局交通警察支队作出广公交[2003]第033号《道路交通事故责任重新认定决定书》，仍认定蔡仁甫负本次交通事故的全部责任。蔡仁甫仍不服，自2006年开始信访申诉。2010年1月22日，广元市公安局交通警察支队作出《关于对蔡仁甫反映的“2003.4.18”交通事故有关问题的回复》，明确告知广公交[2003]第033号《道路交通事故责任重新认定决定书》为最终决定。2013年4月8日，四川省公安厅作出《复核信访事项答复意见书》，明确告知：经我厅工作组调查复核，广元市公安局、旺苍县公安局对“2003.4.18”交通事故认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，虽然存在将车辆类型打印错误的工作失误，但原始档案卷宗及其他相关证据完整，不影响对事故的责任认定，省公安厅决定维持。但蔡仁甫仍然坚持认为旺苍县公安局存在违法办案的情况，要求改变交通事故的责任认定，并自2013年7月以来多次进京上访，并在北京中南海周边、天安门地区非信访接待场所信访、滞留，经北京市公安局训诫、教育拒不改正。2014年3月6日、2016年3月14日，蔡仁甫分别因在北京中南海周边、天安门地区违法上访被北京市公安局查获后送返，由旺苍县公安局给予了行政拘留10日的处罚。
2016年10月31日，蔡仁甫又以同一信访事项到北京中南海周边走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫后，送交四川省公安厅驻京信访工作组。后于同年11月3日被送返旺苍。在旺苍县公安局对其2016年10月31日违法进京上访一案进行调查、处理期间，申请人又于2017年3月3日（全国人大、政协会议召开期间）携带上访材料到达北京，同年3月6日被民警查获带回旺苍。
上述事实有北京市公安局西城分局府右街派出所2016年10月31日对蔡仁甫的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组对蔡仁甫的《谈话记录》、证人证言《集中送返川籍上访人员交接单》、蔡仁甫的前科材料等证据证明，本院予以确认。
本院认为，本案争执的焦点有三。一是旺苍县公安局对该案是否具有管辖权；二是蔡仁甫的信访行为是否构成严重扰乱公共秩序、应否受到治安行政处罚；三是旺苍县公安局是否超过治安案件办理的法定期限。
关于管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安机关是我国治安工作的主管机关，具有行使治安行政处罚的职权。该法第七条规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。本案原告蔡仁甫的违法行为虽发生在北京市西城区，但其居住地、户籍所在地为旺苍县。被告旺苍县公安局对该案行使管辖权并不违背该规定，对该案具有管辖权。原告蔡仁甫以旺苍县公安局无北京公安机关的案件移送手续，旺苍县公安局对该案无权管辖，属程序违法的理由不能成立。
关于蔡仁甫的信访行为是否构成严重扰乱公共秩序、应否受到治安行政处罚的问题。《中华人民共和国信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京中南海周边并非有关机关设立或者指定的信访接待场所，不允许信访人员滞留或聚集。蔡仁甫曾因在北京中南海周边、天安门地区违法走访而受到公安机关训诫、教育和数次治安处罚，应当知道到该场所走访属非法走访，但却仍然于2016年10月31日到达北京中南海周边非法走访。其行为应当认定为严重扰乱公共秩序、并应受到治安行政处罚。蔡仁甫否认到此走访，否认受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，但被告旺苍县公安局提供了北京市公安局西城分局府右街派出所2016年10月31日对蔡仁甫的训诫书、四川省公安厅驻京信访工作组对蔡仁甫的《谈话记录》《集中送返川籍上访人员交接单》等证据证实，本院对该事实予以认定。
关于办案期限问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九第一款规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条第一款规定“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理”。本案中，被告旺苍县公安局对原告蔡仁甫2016年10月31日在北京中南海周边非法走访的行为进行处罚，其受理案件登记表表明，该治安案件的受理时间为2016年11月4日，而作出处罚决定的时间为2017年3月7日，超出了法定三十日的治安案件办理期限，该行政行为违反了法定程序。
综上所述，被告旺苍县公安局对原告蔡仁甫2016年10月31日在北京中南海周边非法走访的行为所作出的治安行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，处罚程序违法。但该程序违法行为，仅反映出被告机关办案的不及时，影响其严格执法的形象，并不会对被处罚人蔡仁甫的实体权利造成影响。原告蔡仁甫，因对交通事故责任认定不服，在其信访事项在已经市、县公安机关作出重新认定、复查认定结论后，仍固执已见，执意上访。且其不按信访条例的规定依法表达自己的信访诉求，多次在非信访接待场所走访，严重扰乱公共秩序，其行为应当依法受到治安处罚。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项的规定，判决如下：
一、被告旺苍县公安局在办理原告蔡仁甫治安行政处罚案件中超过法定期限结案，其程序违法。
二、驳回原告蔡仁甫要求撤销旺苍县公安局2017年3月7日作出的旺公（东）行罚决字[2017]101号《行政处罚决定书》和广元市公安局2017年6月1日作出的广公复决字[2017]03号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡仁甫负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 蒋乐天
人民陪审员 冯光学
人民陪审员 李 力
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 杨 眉