浙江省永康市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0784行初5号
原告：王新初。
委托代理人：曹星，北京京平律师事务所律师。
被告：永康市前仓镇人民政府，住所地：永康市前仓镇前仓村花园路91号。
法定代表人：朱正伟，镇长。
委托代理人：颜灵敏，系前仓镇党委委员，作为行政机关负责人出庭。
委托代理人：陈春山，浙江思律律师事务所律师。
被告：永康市人民政府，住所地：永康市金城路25号。
法定代表人：金政，市长。
委托代理人：胡凯航，系永康市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：王笑圭，浙江律明律师事务所律师。
原告王新初不服永康市前仓镇人民政府所作的永前仓罚决字[2015]006号《行政处罚决定书》和永康市人民政府所作的永政复决字[2015]第28号《行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理本案。原告王新初及其委托代理人曹星，被告永康市前仓镇人民政府的委托代理人颜灵敏、陈春山，被告永康市人民政府的委托代理人胡凯航、王笑圭到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告永康市前仓镇人民政府认为原告未经规划审批，擅自建房，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，于2015年9月24日作出永前仓罚决字[2015]第006号行政处罚决定：限原告自收到本行政处罚决定之日起15日内自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条之规定予以强制拆除。原告不服被告的处罚决定，向永康市人民政府申请行政复议。永康市人民政府于2016年1月5日作出永政复决字[2015]第28号行政复议决定，维持永康市前仓镇人民政府作出的行政处罚决定。
被告永康市前仓镇人民政府在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、立案审批表1份，证明被告对原告的违法建筑进行立案调查。
2、永前仓罚先告字[2015]006号案件处罚内部审批表，证明被告立案审查后进行内部审批的事实。
3、永前仓罚先告字[2015]006号行政处罚事先告知书及送达回证，证明2015年8月3日被告依法送达原告行政处罚事先告知书并告知其有陈述、申辩、申请听证的权利。
4、永前仓罚决字[2015]006号行政处罚决定书及送达回证，证明2015年9月24日，被告对原告作出行政处罚并依法送达的事实。
5、关于王新初厂房的情况说明，证明2015年7月27日，被告对原告违法建筑事实进行调查并且该材料显示原告所涉违法建筑是坐落在锦溪路19号，占地315平方米，砖混结构1层，建设年份2005年。
6、永规复[2015]53号回复函、前仓镇控制性详细规划，证明（1）2015年8月13日前被告对涉案的几位相关人员依法向永康市规划局进行规划许可的查询，经过查询，涉案的几户建筑均未取得乡村规划许可证。（2）原告涉及的违法建筑在前仓镇控制性详细规划的范围内属于未经规划审批许可而建筑的房屋。
7、补正通知书、复议决定书，证明表述笔误，已将三个月补正为6个月，原告向永康市人民政府提出复议申请，永康市人民政府依法作出复议决定并送达的事实。
8、《中华人民共和国城乡规划法》第41条、第65条、《浙江省城乡规划条例》第37条、第38条、第60条、《中华人民共和国行政处罚法》第20条、第29条、第30条、第31条、第32条，证明适用法律正确。
原告王新初诉称，原告在永康市前仓镇后吴村锦溪路19号合法拥有土地使用权，并于2003年至2005年在该地块建有厂房一幢，经营使用至今。2015年4月，永康市前仓镇人民政府拟对该地块进行拆除整治，在未与原告达成拆除协议的情况下，2015年9月24日，永康市前仓镇人民政府作出《行政处罚决定书》（永前仓罚决字[2015]006号），限原告收到该行政处罚决定书之日起15日内自行拆除上述房屋。原告认为永康市前仓镇人民政府作出这一行政行为的程序和实体都违法，严重侵害了原告的合法权益，遂将其复议到永康市人民政府，2016年1月12日，原告收到永康市人民政府的《行政复议决定书》，永康市人民政府维持了永康市前仓镇人民政府的上述行政行为。原告不服，特向法院提起行政诉讼，请求判令：一、依法撤销永康市前仓镇人民政府作出《行政处罚决定书》（永前仓罚决字[2015]006号）的行政行为。二、依法撤销永康市人民政府作出的《行政复议决定书》（永政复决字[2015]第28号）的行政行为。三、由被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交证据如下：
1、浙江省农村集体经济组织统一收据。
2、永康县乡村合作经济组织统一收款凭证。
证据1-2证明原告在1995、2003年已经缴纳土地费用及在2014年申报土地使用权登记的事实。
3、离婚协议书，证明原告已经离婚，无房居住的事实。
4、浙江省门牌××发证时间是2005年9月8日），证明原告房屋被认定为合法房屋并颁发号牌的事实。
5、行政处罚决定书[2015]006号，证明被告以违法建筑为由欲拆除原告房屋的事实。
6、行政复议决定书[2015]第28号，证明原告提起行政复议被永康市人民政府维持的事实。
7、原告向永康市规划局邮寄的信息公开申请表、邮寄单据以及永康市规划局回复的材料，证明原告房屋所在区域只存在前仓镇总体规划，而没有乡村规划的事实。
8、谈话录音一份，证明永康市规划局工作人员告知原告，其房屋所在区域没有编制任何乡村规划的事实。
被告永康市前仓镇人民政府辩称，前仓镇人民政府为切实推进“三改一拆”、“五水共治”工作，在本辖区内对涉及违建的情况进行调查。经查：原告王新初在2003年12月至2005年期间在未取得规划审批许可的情况下，擅自进行厂房建设，该建筑占地315平方米，砖混结构一层。这些建筑没有取得建设工程规划许可，依照《中华人民共和国城乡规划法》第41条的规定，属于违法建筑。为此前仓镇政府在充分调查的基础上向原告送达了《行政处罚事先告知书》，同时也告知了听证等相关权利。经原告王新初申请，被告在2015年9月23日举行了听证会，充分听取了原告的意见。2015年9月24日作出并向其发送了行政处罚决定书。同时，在行政处罚决定书中关于“也可以在3个月内直接向永康市人民法院起诉”的表述系笔误，被告依法补正为：“也可以在6个月内直接向永康市人民法院起诉”，并依法送达补正通知书。原告王新初以被告未与原告达成拆除协议为由向永康市人民政府申请复议，复议机关经复议听证后于2016年1月5日作出永政复决字[2015]第28号复议决定书，依法维持了被告的处罚决定。综上所述，被告认为原告的建筑违反了规划法的规定，属于违法建筑，理应拆除。被告的行政处罚程序合法、实体处罚适当，敬请人民法院依法查明事实，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法驳回原告的诉讼请求。
被告永康市人民政府辩称，一、永康市前仓镇人民政府对原告王新初作出的行政处罚决定，认定事实清楚，处罚程序合法，处罚适当，适用法律正确。王新初在永康市前仓镇后吴村锦溪路19号，在未经规划审批的情况下，于2003年12月至2005年擅自进行厂房建设，占地约315平方米，砖混结构一层。永康市前仓镇人民政府作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，永康市前仓镇人民政府依据上述相关法律规定作出相应的行政处罚决定，依法有据。永康市前仓镇人民政府作出行政处罚决定前，依法进行了调查、告知原告听证等相关权利，对原告送达《行政处罚事先告知书》等。永康市前仓镇人民政府对原告作出行政处罚决定，程序合法。二、市人民政府依法受理原告提出的复议申请，依法审查行政处罚决定书涉及的事实认定、处罚程序、法律适用等内容，依法作出《行政复议决定书》。永康市人民政府在2015年10月底收到复议申请书后，依法受理了原告的复议申请，依法要求永康市前仓镇人民政府提交书面答复、相关证据、依据和其他有关材料，从行政处罚决定认定的事实是否清楚、程序是否合法、处罚是否适当、是否超越或者滥用职权、适用法律、法规是否正确等方面进行审查。永康市人民政府在依法审查的基础上，依法作出《行政复议决定书》，并依法向原告和永康市前仓镇人民政府送达《行政复议决定书》。据上所述，永康市前仓镇人民政府作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法、处罚适当、适用法律、法规正确，永康市人民政府依法进行行政复议，原告的诉讼请求不能成立。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告永康市人民政府在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、行政复议案件受理表1份、行政复议案件受理通知书1份、行政复议文书送达回证1份、行政复议申请书1份、申请复议提交的证据，证明永康市人民政府依法受理原告的行政复议申请。
2、行政复议案件答复通知书1份、行政复议文书送达回证1份，证明永康市人民政府向永康市前仓镇人民政府依法送达行政复议申请书副本及答复通知书。
3、行政复议答复书1份、送达回证1份，证明永康市前仓镇人民政府依法答辩和举证。
4、行政复议听证申请书1份、行政复议听证通知书2份、送达回证2份、听证笔录1份，证明永康市人民政府依法进行了听证。
5、永康市人民政府行政复议决定延长审批表1份、行政复议延期审理通知书1份、行政复议文书送达回证2份、永政复决字[2015]第28号行政复议决定书1份、行政复议文书送达回证2份，证明永康市人民政府依法送达行政复议决定书。
6、《中华人民共和国行政复议法》，证明行政复议适用的相关法律依据。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：
对被告永康市前仓镇人民政府的所有举证，原告认为：1、前仓镇只存在前仓镇镇规划，不存在乡、村规划，原告房屋所在的后吴村没有编制乡、村庄规划区，不在乡、村规划区内，被告永康市前仓镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，对原告进行行政处罚，超越法律职权。2、原告的建房完成时间在2005年，在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，被告永康市前仓镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告进行行政处罚违背了法律不溯及既往的基本原则。3、对于未办理规划手续而建造的房屋，并非规定一律拆除，被告未能举证证明原告的房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，属于哪一种应当拆除的法定情形，行政处罚证据不足。4、原告以合法方式获得土地的使用权，没有办理规划许可证是事实，但不能认定原告的房屋是必须要给予拆除的违法建筑，原告房屋所在区域中与其他人的房屋建筑情况与原告相似，其他人的房屋能够通过补办手续、行政罚款等其他方式免于拆除，被告唯独对原告等几人作出了限期拆除的行政处罚，选择性执法，显失公正。本院认为，被告永康市前仓镇人民政府的证据1、2、3、4、5、6、7、8可以证明前仓镇人民政府依一定程序对涉案建筑作出行政处罚，对作出处罚的过程，予以认定。
对被告永康市人民政府的所有举证，原告对证据1、2、3、4、6的真实性均无异议，对证据5，对真实性予以认可，合法性不予认可，认定合法性应由法院审查。本院认为，各方对永康市人民政府的复议程序均无异议，予以认定。
对原告提交的证据5、6，二被告均无异议，本院予以确认。对证据1、2，二被告认为，不能证明原告补办了土地使用权的手续。对证据3、8，二被告认为与本案没有关联。对证据4，门牌只是门牌管理、地名管理，及方便群众邮政、送达，不是证明房屋合法的，不具有法律效力。对证据7，二被告认为前仓镇属镇总体规划，镇总体规划覆盖区内的镇不再独立制定乡村规划，原告的房屋在镇规划区内。本院认为，农村建造房屋需经相应的规划用地审批，门牌证、乡村合作经济组织收款凭证不能证明其涉案建筑已取得合法的用地、规划审批。
经审理查明：原告王新初在2003年12月至2005年期间，在未经规划审批的情况下，对永康市前仓镇后吴村锦溪路19号进行厂房建设，该建筑占地315平方米，砖混结构一层。原告虽然向村经济合作社缴纳一定费用，但原告对该厂房用地至今未有取得相关用地、规划审批手续。被告永康市前仓镇人民政府为推进“三改一拆”、“五水共治”工作，在本辖区内对涉及违建的情况进行调查后，认为王新初在永康市前仓镇后吴村锦溪路19号，在未经规划审批的情况下进行厂房建设，属于违法建筑，于2015年8月3日向原告王新初送达永前仓罚先告字[2015]006号行政处罚事先告知书，于2015年9月24日作出永前仓罚决字[2015]006号行政处罚决定并送达原告，原告不服该处罚决定，向被告永康市人民政府提起行政复议，被告永康市人民政府于2016年1月5日作出永政复决字[2015]第28号行政复议决定书并送达原告。原告认为被告所作的永前仓罚决字[2015]006号行政处罚决定书和永政复决字[2015]第28号行政复议决定有违事实、法律，其涉案建筑在城乡规划法实施前已经存在，被告适用法律不当，且超越职权，诉至法院，要求撤销永前仓罚决字[2015]006号行政处罚决定书和永政复决字[2015]第28号行政复议决定书，由两被告承担本案诉讼费用。
本院认为，永康市前仓镇属于乡村集镇，制定的规划属于乡镇规划，原告所涉建筑位于永康市前仓镇控制性详细规划区内，被告永康市前仓镇人民政府对其辖区范围内的违反规划的建筑有权处置。在本案中，被告永康市前仓镇人民政府作出的行政处罚决定在违法事实认定程序、法律适用上存在瑕疵及不当，应认定其具体行政行为违法。但三改一拆、五水共治系涉及民生、公共利益的举措。且土地使用、房屋建筑应办理相应规划、审批手续，原告提交的证据不能证明其涉案建筑已取得合法的用地规划审批，其对涉案房屋未办理规划许可的事实亦无异议，本院对被告永康市前仓镇人民政府认定原告涉案建筑属违法建筑的处理结果予以确认。同时基于被告出于对环境的治理，涉及民生、公共利益的保护，对其具体行政行为可不予撤销。永康市人民政府对违法的具体行政行为作出维持的决定，应一并确认违法，并基于前述理由，不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、确认永康市前仓镇人民政府作出的永前仓罚决字[2015]006号行政处罚决定和永康市人民政府作出的永政复决字[2015]第28号行政复议决定违法。
二、不撤销永康市前仓镇人民政府作出的永前仓罚决字[2015]006号行政处罚决定和永康市人民政府作出的永政复决字[2015]第28号行政复议决定。
本案案件受理费50元，由被告永康市前仓镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 卢发扬
人民陪审员 卢建福
人民陪审员 倪振星
二〇一六年六月二十四日
代书 记员 赵 嫣