福建省漳浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第1号
原告陈亚友，男，1963年8月21日出生，汉族，住漳浦县。
委托代理人姚明君，福建梁峰律师事务所律师。
被告漳浦县大南坂镇人民政府，住所地漳浦县。
法定代表人陈阳升，镇长。
委托代理人洪旭辉，福建方佳律师事务所律师。
原告陈亚友因要求确认被告漳浦县大南坂镇人民政府于2012年9月5日作出的对其承包地及地上附着物进行强行征收和拆除的行政行为违法，2014年9月28日本院作出（2014）浦行初字第18号不予立案受理的行政裁定，原告不服提起上诉，漳州市中级人民法院于2014年12月8日作出（2014）漳行终字第67号行政裁定，裁定本院立案受理。本院于2014年12月22日立案受理，于2014年12月26日向被告送达了起诉状副本、举证须知、应诉通知书。审理期间原被告于2015年2月15日申请15天时间自行协商，但未达成一致意见。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。原告陈亚友及其委托代理人姚明君，被告漳浦县大南坂镇人民政府（下称镇政府）时任镇长张少榕及委托代理人洪旭晖到庭参加诉讼。因案涉法律关系复杂，经福建省高级人民法院批准，本案申请延长审理期限二个月。2015年5月26日和2015年6月8日经本院两次协调，原被告达成一致协商意见，由本院委托鉴定机构进行价格评估，并以价格评估作为被告补偿给原告的标准。经本院委托福建鑫八闽价格鉴定评估有限公司漳州分公司进行价格评估，2015年11月30日本院收到鑫八闽（2015）漳分函14号函件，该函指出存在无法评估的情形，提请终止价格评估，本院于2015年12月8日向原被告双方告知终止价格评估。经双方申请，再次组织协商但未达成一致意见。本案现已审理终结。
原告陈亚友诉称，1996年12月2日，原告作为大南坂农场农工与大南坂农场签订了《承包合同书》一份，取得了址在大南坂二队坂二区马洞山垅底片5亩烂泥田的承包经营权。承包期间，为拓展经营，原告向相邻土地承包者转让承包地4.9亩，自己又陆续开荒2.56亩，合计12.46亩。原告在承包地上养猪种果和渔业养殖，申请注册了漳浦县荣友畜牧场，办理了税务登记。2012年9月5日，被告组织多部门人员，以建设厦深铁路需要为名，根据漳浦县人民政府（浦政综（2008）70号）、镇政府（南镇（2012）33号）两份文件，在未履行公示等程序情况下，对未纳入漳浦火车站通站道路建设用地规划红线图的原告承包地和附着建筑物进行强制拆除。原告认为该强制拆除行为存在行政主体不适格、程序不合法、内容不正当等问题，现请求确认被告对原告的承包地及地上附着物进行强行征收、拆除的具体行政行为违法，责令被告停止侵害、并恢复原状。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供以下证据：
1、《公证书》一份，证明原告取得涉案5亩土地承包权。
2、转让书、收条等受让承包地凭据三份，证明原告向相邻土地使用人受让土地4.9亩及龙眼树的事实。
3、税务登记证一份，证明原告在承包土地上进行合法经营。
4、2012年9月6日的《中国漳浦》网页、镇政府文件南政信字（2014）1号文件、漳浦县人民政府浦政信复字（2014）7号共三份，证明被告系本案行政强制主体，且存在行政主体不适格、程序不合法、内容不正当等问题。
5、漳浦县火车站通站道路建设用地规划红线图，证明原告的承包地未纳入红线范围内，被告的强制行为存在内容不正当。
6、原告承包地被强制拆除前后地上物实况对比录像一份和原告承包地全部财产被强制拆除后抛荒实况相片2张，证明原告承包地被强制拆除前后地上物实况和涉案土地现抛荒造成原告巨大损失。
7、信访事项受理情况告知单一份，证明原告信访情况。
8、原告二队承包地赔偿项目价格明细表一份，证明部分被强拆财产的损害情况。
9、浦政地（2011）12号文件一份，证明2011年度漳浦各乡镇征地补偿标准。
10、大南坂调工工资及费用报销单4份、承诺书1份，证明原告在受胁迫的情况下签署了4份空白的报销单和2份承诺书。
11、大南坂（二队）调工工资及费用报销单2份，承诺书1份，证明原告在受胁迫的情况下签署了4份空白的报销单和承诺书存放于被告处，而被告只提供2份报销单。
12、通知书一份，证明大南坂农场在没有就承包地上附着物如何赔偿与原告达成协议的情况下无权单方收回承包地，就算合同届满大南坂农场也无权强制拆除，该通知无效。
被告辩称，第一、本案不属于行政强制案件，而是被告及下属国营漳浦县大南坂农场与陈亚友之间基于承包合同的终止和双方协议履行产生的民事合同纠纷。被告前身系国营福建省漳浦大南坂农场，原告于1996年12月10日与国营福建省漳浦大南坂农场签订承包合同书，承包土地面积5亩，后又向没有土地承包经营权的余德兴等人受让面积约2亩的鱼塘和周边土地及地上果树，围成面积8.525亩鱼塘，并搭建了养猪棚及附属工程设施。原告承包土地的期限届满后，因政府项目建设需要，被告及下属国营福建省漳浦大南坂农场与原告经协商一致，原告同意在被告及下属国营福建省漳浦大南坂农场补偿414094元的条件下先自行拆除养猪棚、附属工程设施、鱼塘、青苗等地上物，并将所占用的土地返还给被告及下属国营漳浦大南坂农场，然后领取补偿款。为此，原告陈亚友于2012年8月28日在两张《漳浦县大南坂调工工资及费用报销单》上签名确认了上述补偿金额，并于同日向被告及下属国营福建省漳浦大南坂农场出具了承诺书，承诺内容为“本人承诺在7天内（即2012年9月4日前）自行将青苗及附属物清理完毕，逾期视为本人放弃，由大南坂镇统一处理。”因原告未履行承诺，被告及下属国营福建省漳浦大南坂农场才在2012年9月5日组织人员对上述土地上的青苗及附属物进行了清理。清理后多次催促原告前来领取补偿款，但原告至今未领取补偿款。第二、本案不属于《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围，属于民事纠纷，不应作为行政诉讼案件审理。
被告为支持其主张，向本院提供了作出上述行为的证据：
1、闽民行（1999）257号《福建省民政厅关于漳浦县大南坂农场改制设立大南坂镇的批复》。
2、浦政综（2010）130号《漳浦县人民政府关于大南坂农场改制设立大南坂镇的批复》。
证据1、2证明大南坂镇政府于2010年9月由大南坂农场改制而成，改制后大南坂农场归大南坂镇政府领导和管理。
3、浦国用（2006）第08806号土地使用权证。
4、浦国用（2006）第08807号土地使用权证。
5、浦国用（2006）第08920号土地使用权证。
证据3、4、5证明大南坂农场范围内所有土地均属国有并划归大南坂农场使用。
6、《职工工资审批表》，证明原告陈亚友系大南坂农场第一作业区职工。
7、《公证书》（含《承包合同书》），证明大南坂农场于1996年12月10日将址在大南坂农场第二作业区马洞山垅底烂田片的5亩土地发包给原告陈亚友承包经营，经营期限至2011年止。
8、浦价认（2012）第24号《价格认证结论书》及相关附件，证明大南坂农场于2012年8月8日委托鉴定机构对原告陈亚友在大南坂农场第二作业区投建的鱼塘、养猪棚及配套附属工程设施进行价格评估并评定出具体价格，并证明时任大南坂镇镇长卢秀云兼任大南坂农场场长。
9、《漳浦县大南坂调工工资及费用报销单》，证明原告陈亚友于2012年8月28日确认在漳浦县火车站项目规划用地范围内其养猪棚建筑物的补偿金额为276685元、附属工程设施的补偿金额为69209.8元合计345894.8元，并同意向镇政府及大南坂农场领取该补偿款。
10、《漳浦县大南坂调工工资及费用报销单》证明原告陈亚友于2012年8月28日确认在漳浦县火车站项目规划用地范围内投建的8.525亩鱼塘及鱼苗的补偿金分别为51150元和17050元，并同意向镇政府及大南坂农场领取该补偿款共计68200元。
11、《承诺书（存根）》证明原告于2012年8月28日承诺在2012年9月4日前自行清理青苗及附属物，逾期视为本人放弃，由大南坂镇统一处理，因此强制拆除系根据协议约定而为，拆除行为系民事行为而非行政强制行为。
经庭审质证，对于被告提供的证据，原告对证据1、2无异议，该证恰证了被告与大南坂农场系不同主体；对证据3、4、5真实性无异议，但无从判断是否包括原告的承包地；对证据6真实性无异议，恰证原告有权承包土地；对证据7无异议，恰证原告在承包期限届满后与发包人构成事实上的承包关系，合同如终止则应由双方协商补偿，而非单方强制拆除，原告是否构成违约应经法院确认，合同终止后大南坂农场无权单方强制拆除，被告更无权拆除，被告行政强制行为是否违法与合同是否到期没有直接关系。对证据8的真实性有异议，系大南坂农场单方委托作出的，不应作为本案的证据提交；对证据9、10真实性持异议，原告系受胁迫而在空白单上签名，原告未有领取款项的意思表示也实际未领取该款项，承诺书与事实不符，应属无效，原告当时一共签有四张空白的报销单，另两张的去向不明，是否为他人冒领不得而知。对证据11真实性持异议，承诺书只有在已领取赔青款的前提下，自行清理或由大南坂镇统一处理的承诺才能有效，而事实上原告并未领取赔偿款，故后面的承诺也就因前提缺失而无效。原告先签字后领款的行为与常理不符，不能排除原告是在受胁迫的情况下才署名的可能性。
对于原告提供的证据，被告对证据1无异议，主张原告构成非法侵占土地；对证据2真实性有异议；对证据3内容真实性无异议。但不足以证明原告在涉案土地上合法经营；对证据4三份证据真实性无异议，但不能据此认定为被告实施的是行政行为，答复意见明确收回土地行为属于双方对合同约定的履行问题；对证据5、6、7均对真实性无异议，对证明内容有异议；对证据8真实性有异议，系原告自己估算得出；对证据9文件没有盖章，真实性由法庭核实；对证据10、11真实性均无异议，原告是在自愿情况下签署并出具承诺书，恰证被告实施的是民事行为；对证据12真实性无异议，恰证本案系大南坂农场与原告的民事纠纷。
本院对上述证据认证如下：被告举证的证据1、2、3、4、5、6、7的真实性双方无异议，本院予以确认。被告举证的证据8因属于鉴定机构做出的鉴定结论，对其真实性本院予以采信。被告举证的证据9、10、11与原告举示的证据11相同，对其真实性本院予以确认。原告举证的证据1、3、4、5、6、7、11、12的真实性双方无异议，本院予以确认。原告举示的证据2中，余德兴、林浦生未出庭证明，本院无法采信其客观情形；许秀惠的收条有许秀惠本人出庭证实，对该收条真实性予以确认。原告举证的证据8、9不符合法定形式，举证存有瑕疵，对其真实性本院不予采信。原告举证的证据10系原告因另一地块产生的征用土地法律关系，与本案无关，本院不予认证。
审理中，被告申请通知林浦生、吴仲城、郑志强、许秀惠出庭作证，申请对林浦生、吴仲城、郑志强、许秀惠的签名进行鉴定，经本院要求原告提供四人联系方式，原告仅提供了林浦生的联系方式，经本院书面通知林浦生出庭作证但未到庭。证人许秀惠自行出庭作证。对被告申请的鉴定，因不涉及对本案讼争焦点的认定，本院予以驳回。
审理中，原告申请对被告提交的证据中数个署名和时间的真实性进行鉴定，后又自行撤回鉴定申请。原告申请责令被告提交被诉行政行为的全部证据和拆迁录像，申请通知证人商安武等人出庭作证，申请责令被告提供原告在2012年8月28日签名的4份《漳浦县大南坂调工工资及费用报销单》原件。原告的证人出庭作证申请因双方均举示相同证据试图证明自己主张，所申请的证人并无出庭必要，本院予以驳回。其他申请属于被告举证责任范畴，无需本院另行要求，对此本院不予采纳。
经审理查明，原告陈亚友于1996年12月10日与大南坂农场签订承包合同，承包经营址在大南坂第二作业区马洞山垅底片的5亩田地，承包期限截止2011年。之后原告陈亚友陆续在该田地周边扩宽土地，在实际占用的土地上建有养猪棚等构筑物，开挖有鱼塘并建有附属设施。承包期限届满后，原告陈亚友继续占用该5亩田地及所扩宽的土地，上述田地均属于国有土地。2012年8月23日，国营福建省漳浦大南坂农场和漳浦大南坂农场规划建设管理执法大队向原告陈亚友发出书面通知，通知收回承包土地，并限定在五日内自行拆除承包土地上建筑物及附属物，否则将给予强制拆除。2012年8月28日原告陈亚友在两张调工工资及费用报销单领款人处签名，单据内容为养猪棚、附属工程设施、鱼塘、鱼苗的作价补偿数据，但原告未实际领取所签名确认的款项。同日，原告陈亚友出具承诺书，具明“本人在漳浦县火车站核心区项目范围内的青苗等地上物，已经办理赔青手续，已领取赔青款。本人承诺在7天内（即2012年9月4日前）自行将青苗及附属物清理完毕，逾期视为本人放弃，由大南坂镇统一处理”。2012年9月5日，被告组织多部门人员，对原告陈亚友上述土地地上物进行强制拆除。原告为此进行信访，被告作出南政信字（2014）1号《大南坂镇人民政府关于陈亚友信访事项的答复意见书》，原告提出复查申请。漳浦县人民政府做出浦政信复字（2014）7号《漳浦县人民政府关于陈亚友信访事项的复查意见书》，至今原告未实际领取补偿款。
另查明，2010年9月经福建省民政厅批复，漳浦县大南坂农场改制设立大南坂镇，成立漳浦县大南坂镇人民政府，镇与农场明确分开，大南坂农场为镇属企业，归大南坂镇人民政府领导和管理。
根据原被告的举证、质证，本案主要争议为：1、被告实施的强制拆除行为是否属于行政强制行为，2、被告实施的强制拆除行为是否符合法律规定。
关于被告实施的强制拆除行为是否属于行政行为问题。本院认为，判断一个行为是否属于行政行为，首先要看实施行为主体，
无论是被告的南政信字（2014）1号《大南坂镇人民政府关于陈亚友信访事项的答复意见书》还是漳浦县人民政府的复查意见书，均明确承认强制拆除的行为实施人系本案被告，而非大南坂农场，属于行政主体所为的行为。其次，被告的复查意见书认定系原告违法抢建乱建从而依法予以强制拆除，漳浦县人民政府的复查意见书则认定为因厦深铁路建设需要，被告依法收回该块土地，原告出具的承诺书则写明地上物地点在漳浦县火车站核心区项目范围内，由此可以判断实施强制拆除行为目的在于收回土地交付给厦深铁路建设项目使用，该行为属于被告行使行政职权进行征收土地的行为。再次，因该行为产生了将土地收回交付铁路建设的行政法律效果。由此可以确定该行为属于行政行为，应定性为土地征收的行政强制行为。被告主张因原告已经做出了逾期未自行清理则由大南坂镇统一处理的承诺，因此该行为属于民事行为。原告作为涉案土地的实际使用人，未实际领取协商确定的补偿款，表明了其不愿交付土地，现原告未实际领取了补偿款，被告也无举证证明款项已经提存，案涉地上物无法认定为逾期放弃，则原告所具写承诺书内容中交由大南坂镇统一处理的前提并未实现，不应认定为民事行为。
关于被告实施的强制拆除行为是否符合法律规定问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，强制交付土地应履行的法定程序有：一是先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，二对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而本案所涉土地未经县级以上人民政府土地行政主管部门做出责令交出土地的决定，也未经有权机关向人民法院提出强制执行的申请，因此被告实施的强制交付土地的行为显然超越了法定职权。即便如被告在宣传文章中认定该地上物属于违法建筑，则被告应在做出违法建筑认定之后，再依照强制拆除两违建筑的行政强制程序实施，或者根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定由有权机关依法实施。
综上所述，被告实施强制拆除行为违反法律程序，依法应予以撤销，对于原告的诉讼请求第一项本院予以支持。因被诉行为是事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销的内容，被告实施该行政行为初衷在于保障国家铁路建设需要，如撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，被告也不存在继续侵害原告的行为，该土地因涉及国家大型工程建设也无法恢复原状，对原告提出的第二个诉求无法予以采纳，应当予以驳回。考虑到原告诉求的承包地是否合法占用、在其占用的田地上建设的构筑物是否合法双方存有争议，被告是否应当予以行政赔偿，应由双方另行协商解决或由原告另案主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告漳浦县大南坂镇人民政府对原告占用的土地地上物进行强制拆除的行政行为违法。
二、驳回原告其他诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由被告漳浦县大南坂镇人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于漳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡仲仁
人民陪审员 黄志玉
人民陪审员 陈贵珍
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 谢娴婧
附：主要法律条文提示
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；