陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕05行终6号
上诉人（原审被告）渭南市国土资源局，住所地渭南市。上诉人（原审被告）渭南市国土资源局，住所地渭南市。
法定代表人庞建军，局长�法定代表人庞建军，局长。
被上诉人（原审原告）张长喜，男，汉族。
被上诉人（原审原告）张长安，男，汉族。
被上诉人（原审原告）木香草，女，汉族。
被上诉人（原审原告）朱金凤，女，汉族。
被上诉人（原审原告）李会芹，女，汉族。
被上诉人（原审原告）潘转运，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王会民，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王保民，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王宝成，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王建新，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王改正，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王树利，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王树平，男，汉族
被上诉人（原审原告）王栓柱，男，汉�。
被上诉人（原审原告）王秦英，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王红斌，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王育劳，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王金荣，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王铁牢，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王铁锁，男，汉族。
被上诉人（原审原告）王顺天，男，汉族。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）张长喜。
被上诉人暨诉讼代表人（原审原告）王树平。
上诉人渭南市国土资源局因不履行法定职责一案，不服渭南市临渭区人民法院（2015）临渭行初00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人王鹏举、李栋房，被上诉人王树平、张长喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人渭南市国土资源局因不履行法定职责一案，不服渭南市临渭区人民法院（2015）临渭行初00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人渭南市国土资源局委托代理人王鹏举、李栋房，被上诉人暨诉讼代表人王树平、张长喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，经审理查明，原告均系红星村村民。从2003年开始，渭南市人民政府基于实施项目需要，向红星村征收土地用于项目建设。从原、被告证据来看，根据2003年6月10日渭南市人民政府常务会议纪要、渭南市人民政府专题问题会议纪要精神及城市发展规划，渭南市城市建设投资开发有限责任公司为开发建设渭南市城区渭清路、乐天大街及两侧受渭南市人民政府委托和渭南市土地收购储备中心于2003年11月18日签订了委托征地协议，协议约定：统征土地范围和面积是乐天大街中段（前进路至渭清路）道路用地268.65亩和两侧用地2500亩，渭清路中段道路拓宽和渭清路北段道路用地311.6亩，乐天大街环岛道路用地50亩，总计3130.25亩。步骤为分期限实施，最迟于2004年7月底前乙方将统征土地地面建筑物拆迁并清理移交，正式纳入政府土地储备库。2003年11月26日，渭南市土地收购储备中心又和临渭区人民政府签订了渭南市人民政府利用开行贷款城建项目委托征地协议书，双方约定甲方（渭南市土地收购储备中心）采取全包的方式委托乙方（临渭区人民政府）组织实施，甲方负责征地的业务指导，做好勘测定界和上报资料的整理报批工作，负责被搬迁户的宅基地的规划和审批工作，乙方负责征地的组织实施及勘测定界的协调、补偿政策的咨询解释，地面附着物、建筑物、构筑物等拆迁物的登记和补偿兑付，统征土地协议的签订，交地工作的组织等。征地面积和范围与前述合同一致。此后临渭区人民政府按照合同约定进行土地征收工作。在征收过程中，因项目建设对红星村土地进行了征收。2015年6月25日，本案二十一名原告以李义山名义向渭南市国土资源局邮递递交了《违法征占集体农业土地查处申请书》，请求被告严肃查处临渭区人民政府及其土地管理部门违法征收集体土地的行为。被告渭南市国土资源局对该申请至今未予答复，原告遂诉至本院。原审法院经审理查明，原告均系红星村村民。从2003年开始，渭南市人民政府基于实施项目需要，向红星村征收土地用于项目建设。从原、被告证据来看，根据2003年6月10日渭南市人民政府常务会议纪要、渭南市人民政府专题问题会议纪要精神及城市发展规划，渭南市城市建设投资开发有限责任公司为开发建设渭�市城区渭清路、乐天大街及两侧受渭南市人民政府委托和渭南市土地收购储备中心于2003年11月18日签订了委托征地协议，协议约定：统征土地范围和面积是乐天大街中段（前进路至渭清路）道路用地268.65亩和两侧用地2500亩，渭清路中段道路拓宽和渭清路北段道路用地311.6亩，乐天大街环岛道路用地50亩，总计3130.25亩。步骤为分期限实施，最迟于2004年7月底前乙方将统征土地地面建筑物拆迁并清理移交，正式纳入政府土地储备库。2003年11月26日，渭南市土地收购储备中心又和临渭区人民政府签订了渭南市人民政府利用开行贷款城建项目委托征地协议书，双方约定甲方（渭南市土地收购储备中心）采取全包的方式委托乙方（临渭区人民政府）组织实施，甲方负责征地的业务指导，做好勘测定界和上报资料的整理报批工作，负责被搬迁户的宅基地的规划和审批工作，乙方�责征地的组织实施及勘测定界的协调、补偿政策的咨询解释，地面附着物、建筑物、构筑物等拆迁物的登记和补偿兑付，统征土地协议的签订，交地工作的组织等。征地面积和范围与前述合同一致。此后临渭区人民政府按照合同约定进行土地征收工作。在征收过程中，因项目建设对红星村土地进行了征收。2015年6月25日，本案二十一名原告以李义山名义向渭南市国土资源局邮递递交了《违法征占集体农业土地查处申请书》，请求被告严肃查处临渭区人民政府及其土地管理部门违法征收集体土地的行为。被告渭南市国土资源局对该申请至今未予答复，原告遂诉至本院。
本院原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》是国家在土地管理方面的基本法律，是土地执法的重要依据。土地管理法对土地违法行为规定了行政、刑事、监察等等方面的制裁措施。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。该条明确了各级土地管理部门是土地行政执法的国家机关。土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地案件，应当受理。土地部门受理后应当进行审查，凡是符合立案条件的应当及时立案查处，不符合立案条件的，应当告知申请人。本案原告请求被告履行查处职责，被告应当受理，被告不受理也不告知的行为不符合法律规定，原告请求有事实和法律依据，应予支持。被告辩称征收机关不能成为被查处对象因此无法定职责、违法行为已超过行政处罚法规定的两年时限的主张缺乏法律依据，不能成立。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告渭南市国土资源局在本判决生效之日起六十日内对原�王树平等二十一名原告在2014年6月25日的请求作出处理。案件受理费50元，由被告渭南市国土资源局承担。认为，《中华人民共和国土地管理法》是国家在土地管理方面的基本法律，是土地执法的重要依据。土地管理法对土地违法行为规定了行政、刑事、监察等等方面的制裁措施。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。该条明确了各级土地管理部门是土地行政执法的国家机关。土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地案件，应当受理。土地部门受理后应当进行审查，凡是符合立案条件的应当及时立案查处，不符合立案条件的，应当告知申请人。本案原告请求被告履行查处职责，被告应当受理，被告不受理也不告知的行为不符合法律规定，原告请求�事实和法律依据，应予支持。被告辩称征收机关不能成为被查处对象因此无法定职责、违法行为已超过行政处罚法规定的两年时限的主张缺乏法律依据，不能成立。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告渭南市国土资源局在本判决生效之日起六十日内对原告王树平等二十一名原告在2014年6月25日的请求作出处理。案件受理费50元，由被告渭南市国土资源局承担。
宣判后上诉人渭南市国土资源局不服向本院提起上诉。诉称称上诉人渭南市国土资源局诉称，上诉人渭南市国土资源局诉称，一、渭南市国土资源局至今没有收到过原告递交的违法征收土地查处申请书，也没有任何人向渭南市国土资源局反映过，。且监督检查职责应当是指土地管理部门对行政相对人违反法律法规进行检查，而非上级行政机关对下级行政机关的检查，所以�南市国土资源局根本不存在不履行法定职责。二、、原告的申请已超过法定的查处期限。早在2003年，职能部门就征收原告所在村组的集体土地，作为储备用地。在征收集体土地中也严格按照法律规定的程序进行，当时作为诉讼代表人的王树平身为七组组长，参加了全部征地的过程及签订协议，对征地行为是否违法已经知道或者应当知道，且在2004年涉及到土地补偿及地面附着物赔偿时，二十一位原告均在领取赔偿表中签字确认，此时也应当知道征地的具体行为。即使在2008年为体育中心项目征用七组土地，至今也有六年，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定违法行为超过两年未被发现的，不再处罚。所以，原告的申请超过了法定的查处期限，渭南市国土资源局不能查处。三、渭南市国土资源局不具有查处临渭区人民政府及其土地管理部门违法征收集体土地的法�职责。土地管理法及其实施条例的规定为：“县级以上人民政府的土地管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。此处的违法行为主体应当是土地使用人，而不是人民政府或土地管理部门，并没有明确规定土地主管部门的违法行为作为上级主管部门应当查处，更没有明确征收行为违法，上级主管部门依法应当查处。原告的请求没有法律依据。另外，自1999年以来渭南城区的土地归市国土局管理，当然对集体土地征收也属于市国土局的职责，在实际征收中，为了征收的顺利进行，市国土局的下级单位渭南市土地储备中心协同临渭区征迁办进行了具体办理。也就是说渭南城区的土地征收主体或者具体实施人是渭南市国土资源局，而不是临渭区人民政府及其土地管理部门。四、原告诉称的理由不能成立。原告认为2008年省人民政府的批复为375亩实际上征收�628亩，仅有100多亩用于修路等其余荒芜至今的说法没有依据。在2008年的批复中仅征收了七组73.2045亩土地，没有涉及其他组，该土地用于体育中心建设，没有闲置荒芜。另外体育中心项目有2008年省政府的批复、渭南市人民政府的批文、征地协议、听证告知、放弃听证书等材料均能证明征收程序合法。综上被告认为原告的请求不能成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。请求撤销渭南市临渭区人民法院（2015）临渭行刑初字第00005号行政判决书，依法驳回被上诉人的诉讼请求；二、一、二审案件受理费由被上诉人负担。宣判后上诉人渭南市国土资源局不服，向本院提起上诉称，一、渭南市国土资源局至今没有收到过原告递交的违法征收土地查处申请书，也没有任何人向渭南市国土资源局反映过，且监督检查职责应当是指土地管理部门对行政相对人违反法律、法规进�检查，而非上级行政机关对下级行政机关的检查，所以被上诉人的申请事项并非渭南市国土资源局不履行法定职责。二、被上诉人的申请已超过法定的查处期限。早在2003年，职能部门就征收被上诉人所在村组的集体土地作为储备用地。在征收集体土地中也严格按照法律规定的程序进行，当时作为诉讼代表人的王树平身为七组组长，参加了全部征地的过程及签订协议，对征地行为是否违法已经知道或者应当知道，且在2004年涉及到土地补偿及地面附着物赔偿时，二十一位被上诉人均在领取赔偿表中签字确认，此时也应当知道征地的具体行为。即使在2008年为体育中心项目征用七组土地，至今也有六年，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定违法行为超过两年未被发现的，不再处罚。所以，被上诉人的申请超过了法定的查处期限，渭南市国土资源局不能查处。三、渭南市国土资源局不具有查处临渭区人民政府及其土地管理部门违法征收集体土地的法定职责。土地管理法及其实施条例的规定为：“县级以上人民政府的土地管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。此处的违法行为主体应当是土地使用人，而不是人民政府或土地管理部门，并没有明确规定土地主管部门的违法行为作为上级主管部门应当查处，更没有明确征收行为违法，上级主管部门依法应当查处。另外，被上诉人的请求没有法律依据。自1999年以来渭南城区的土地归市国土局管理，当然对集体土地征收也属于市国土局的职责，在实际征收中，为了征收的顺利进行，市国土局的下级单位渭南市土地储备中心协同临渭区征迁办进行了具体办理。也就是说渭南城区的土地征收主体或者具体实施人是渭南市国土资源局，而不是临渭区人民政府及其土地管理部门。四、被上诉人诉称的理由不能成立。被上诉人认为2008年省人民政府的批复为375亩实际上征收了628亩，仅有100多亩用于修路等其余荒芜至今的说法没有依据。在2008年的批复中仅征收了七组73.2045亩土地，没有涉及其他组，该土地用于体育中心建设，没有闲置荒芜。另外体育中心项目有2008年省政府的批复、渭南市人民政府的批文、征地协议、听证告知、放弃听证书等材料均能证明征收程序合法。综上，上诉人认为被上诉人的请求不能成立，请求人民法院驳回其诉讼请求，撤销渭南市临渭区人民法院（2015）临渭行初字第00005号行政判决书，依法驳回被上诉人的诉讼请求；二、一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人王树平等21人辩称一审法院判决认定事实清楚，程序合法，判处得当，应予以维持。被上诉人王树平等21人辩称一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判处得当，应予以维持。
经审理查明，二审查明事实与一审查明事实一致，本院予以确认。，本院予以确认。
经审理查明，本院认为本案的主要争议焦点是王树平等21人是否向渭南市国土资源局提出申请，被上诉人王树平等21人以李义山的名义向渭南市国土资源局邮递申请书，足以证明王树平等21明被上诉人已向上诉人渭南市国土资源局提交申请书，上诉人渭南市国土资源局作为行政机关对公民、法人或者其他组织的申请书作出答复是其行政职责。其未履作出任何形式答复，显属行政不作为行政行为，至于其上诉称监督检查职责应当是指土地管理部门对行政相对人违法土地法律法规的代为进行检查，而非上级行政机关对下级行政机关的监督检查可作为答复内容，不能成为不予答复的理由，故其上诉理由不能成立。本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：本院认为，本案的主要争议焦点是王树平等21人是否向渭南市国土资源局提出申请。被上诉人王树平等21人以李义山的名义向渭南市国土资源局邮递申请书，足以证明王树平等21名被上诉人已向上诉人渭南市国土资源局提交申请书，上诉人渭南市国土资源局工作人员签收该邮件，足以证明上诉人渭南市国土资源局收到王树平等21名被上诉人的申请书，上诉人渭南市国土资源局作为行政机关，对公民、法人或者其他组织的申请作出答复是其行政职责。其未作出任何形式答复，显属行政不作为，至于其上诉称监督检查职责应当是指土地管理部门对行政相对人违反土地法律、法规的行为代为进行检查，而非上级行政机关对下级行�机关的监督检查及被上诉人的申请已超过法定的查处期限的意见，可以作为答复内容，不能成为不予答复的理由，故其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决；驳回上诉，维持原判决。；
二审案件受理费50元，由上诉人渭南市国土资源局二审案件受理费50元，由上诉人渭南市国土资源局负担。
审判长 王洪池
审判员 ＸＸＸ
审判员 王光耀
二〇一六年三月二十九日
书记员 李 瑞