江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第00011号
原告王某某。
委托代理人蔡华，如皋市城北街道法律服务所法律工作者。
被告海安县人民政府，住所地海安县海安镇长江中路106号。
法定代表人顾国标，海安县人民政府县长。
委托代理人贾韶军，海安县人民政府副县长。
委托代理人丁兴育，海安县人民政府法制办主任。
原告王某某诉被告海安县人民政府（以下简称县政府）不履行法定职责一案，于2015年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并向被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，县政府在答辩期内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据、依据。本院将答辩状及证据副本向原告予以送达。本院依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭审理了本案。原告王某某及其委托代理人蔡华，被告县政府的委托代理人贾韶军、丁兴育到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王某某诉称，1997年，原告家庭承包了海安县某某镇（原海安县某某乡）某某村20组4.5亩耕地。2014年7月8日和同年8月15日，原告向被告县政府提出书面申请，要求被告向原告颁发承包了4.5亩的农村土地承包经营权证书，但被告收到原告申请后仅是安排相关人员了解情况，但未履行发证义务。现要求确认被告不履行颁发农村土地经营承包证书的行为违法，并判令被告立即向原告颁发证书。原告起诉时向本院提交了下列证据复印件：1.申请书两份；2.邮寄申请回执两份；3.农民负担监督卡两份，其中1999年农民负担监督卡记载原告承包耕地面积为4.5亩，2000年农民监督卡记载原告承包耕地面积为3.7亩。
被告县政府辩称，第一，被告已经履行了法定职责；第二，原告申请被告颁发农村土地承包经营权证书不符合现行法律、法规、规章规定的办理程序和要求；第三，案涉土地承包经营权存有争议，原告可通过仲裁或民事诉讼的途径解决。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了下列证据材料：1.原告要求被告颁发《农村土地承包经营权证》的申请一份；2.海安县委农村工作办公室相关人员与原告谈话笔录一份，原告反映：1997年二轮承包期间，原告户共承包了某某村耕地4.5亩（未能提供土地承包合同书），1998年原告将所承包的部分土地交张某某代种，此后数年来，张某某拒不归还所代种的承包地引发纠纷。县委农办工作人员明确告知原告，因原告缺少二轮土地承包合同书尚不符合颁发农村土地承包经营权证书的条件；3.原告申请土地承包纠纷调解的申请书，原告与张某某之间因所承包的土地使用权发生争议，原告曾于2013年8月28日向所在村委会申请调解，原告所在的海安镇某某街道干部也曾要求某某村支部书记做好王某某、张某某的调解工作；4.原告户土地承包信息卡，证明：2005年10月1日，原告所在村集体土地第二轮承包归户信息卡，该卡记载原告所承包土地面积为3.2亩；5.海安县委农村工作办公室“三定”方案，证明颁证工作是由海安县人民政府农村工作办公室承担；6.调查人员的身份证明，与原告做谈话笔录的人员身份为海安县人民政府农村工作办公室的两位工作人员；7.2005年10月1日，张某某户土地承包底册，记载张某某户共承包地块面积为5.8亩；8.2005年10月1日，原告户土地承包底册，记载原告户共承包地块面积为3.2亩；9.2005年10月1日，张某某户土地承包合同书，该合同书记载张某某户共承包土地面积5.8亩；10.2005年10月1日，原告户土地承包合同书，该合同书记载原告户共承包土地面积3.2亩；11.原告户农民负担监督卡二份，其中1999年农民负担监督卡记载原告户承包土地面积4.5亩，2000年农民负担监督卡记载原告户承包土地面积3.7亩。
对被告所提供的证据，原告代理人提出如下质证意见：第一，从1999年相关部门所发放给原告的农民负担监督卡可以证实，1997年二轮承包期间原告共承包所在村集体土地为4.5亩；第二，2005年10月1日，原告与所在村签订了土地承包经营合同，如果认为该合同书是合法有效，应据此颁发土地承包经营权证，但该合同书与农民负担监督卡上记载的承包面积不吻合，不能作为颁证依据；第三，只有原告取得了有权部门颁发的土地承包经营权证书后，才能判断原告与案外人争议的承包土地面积是多少；第四，本案应适用《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款和《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十三条的规定。被告认为本案应适用《江苏省农村土地承包经营权保护条例》（以下简称《保护条例》）和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《权证管理办法》）的相关规定属法律理解的错误；第五，被告为农村土地承包经营权证的发证机关，至于县政府下设的相关职能部门之间的职权分工，并不影响原告向被告主张颁发权证的权利。针对原告代理人的质证意见，被告方认为：第一，原告所主张被告颁证的承包土地面积为4.5亩，2005年10月1日，原告与所在村经济合作社补签合同土地承包面积为3.2亩，承包的土地面积发生变化是由于原告与案外人就原告所承包的土地发生流转纠纷所致；第二，《保护条例》是江苏省人大常委会依照《农村土地承包法》的授权而制定地方性行政法规，《权证管理办法》是农业部依据《农村土地承包法》制定的行政规章，以上两个规定对如何颁发农村土地承包经营权证有明确的程序性规定，原告代理人认为上述两个规定不适用本案理由并不成立。合议庭认为被告所举的上述证据取得的方式合法，证明内容与本案相关联，符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，应当作为证据采用。对原告起诉时提供证据，被告未提出异议，本院亦予以确认。
经审理查明：原告王某某系海安县海安镇某某村二十组村民。根据1999年原告户持有的农民负担监督卡记载，原告户在二轮土地承包期间共承包海安镇（原某某乡）某某村经济合作社集体土地4.5亩，但某某村经济合作社并未与原告所在二十组村民签订农村土地承包合同书。此后，原告将所承包的部分土地1.3亩交由案外人耕种。2005年10月1日，原告所在村经济合作社与二十组村民补签土地承包合同书，记载原告承包土地面积为3.2亩。据原告当庭陈述，2008年，原告向案外人要回部分承包地，尚余部分土地案外人未能归还。2013年，原告申请基层组织对其与案外人之间土地承包经营纠纷予以调解，但争议长期未能得到解决。2014年7月8日，原告向被告申请颁发农村土地承包经营权证书，被告接到原告书面申请后收集了相关材料，并于2014年7月24日与原告制作谈话笔录一份，告知原告要求被告颁证尚不具备条件。为此引起诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为原告申请颁发农村土地承包经营权证书是否符合法定程序和要求，被告答复意见是否正确。
根据《农村土地承包法》第二十三条和《物权法》第一百二十七条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，被告县政府具有核发本辖区农村土地承包经营权证书的法定职责。对颁发农村土地承包经营权证书的程序和要求，《保护条例》和《权证管理办法》均有明确的规定，根据《保护条例》第十二条和《权证管理办法》第七条规定，本案向原告颁发农村土地承包经营证书的程序是：第一，土地承包合同生效后，发包方在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两分报乡镇人民政府农村经营管理门；第二，乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送材料予以初审。材料符合规定的及时登记造册，由乡镇人民政府向县政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；第三，县政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级县政府颁发农村土地承包经营权证。本案被告收到原告申请后，经调查了解并答复原告其申请颁证程序和要求尚不符合法律、法规及规章的规定并无不妥。应认为被告已经履行了法定职责。
需要指出的是，本案的实质是原告与案外人因土地承包经营权发生纠纷。《农村土地承包法》第五十一条明确规定了当事人的救济途径，及原告可以通过申请村委会、镇政府调解，或者直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼的的方式，解决与案外人之间的争议，以维护自身的合法权益。同时被告县政府应按照法律、法规及规章，以及《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一涉增强农村发展活力的若干意见》规定的序时进度和要求，应在2017年前完成农村土地确权登记颁证工作，依法保护被答辩人在内的承包方的合法权益。
综上所述，原告要求确认被告不履行颁发农村土地经营承包证书的行为违法，并判令被告立即向原告颁发证书无事实和法律依据，本院难以支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被阐支行，户名：南通市财政局，账号47×××82）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 唐 霄
人民陪审员 王祖谟
二〇一五年四月二十日
见习书记员 许华平
附适用法律：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。