云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终19号
上诉人（原审原告）聂成安，男，1968年7月11日生，汉族，初中文化，XX省XX县人，个体工商户，住楚雄市XX大道**号**幢**单元**室。公民身份号码XX。
委托代理人XX，XX律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人XX，XX律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）楚雄市住房和城乡建设局。住所地楚雄市八一路。
法定代表人XX，局长。
委托代理人XX，楚雄市住房和城乡建设局法规监察科科长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人XX，XX律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人聂成安与被上诉人楚雄市住房和城乡建设局（以下简称“楚雄市住建局”）规划行政处罚一案，不服楚雄市人民法院（2016）云2301行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月26日受理后依法组成合议庭进行了审理。在审理过程中，上诉人聂成安申请中止审理，经本院审查，本案中止审理。中止审理的事由消失后，本案恢复审理，本院于2016年10月10日公开开庭进行了审理。上诉人聂成安及其委托代理人赵延勇、郭长青，被上诉人楚雄市住建局委托代理人王庆祥、聂宗林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认本案法律事实：2009年10月18日，原告聂成安（乙方）与楚雄市鹿城镇河前村委会蒋家村民小组（甲方）签订土地租用合同，合同约定：“一、甲方将本村民小组座落在三家塘客运站与木材加工厂和龙泉村之间的一块空地（约45亩，以实测面积为准）租给乙方经营空心砖及其它经营；二、租用期限为十年，从2010年1月1日起至2019年12月31日止；……四、四至界线：东至龙泉村交界处，南至预备役部队围墙，西至木材加工厂围墙，北至卧龙小组水沟交界处。……”2011年10月24日，原告取得楚雄市鹿城成安停车场的个体工商户营业执照，停车场经营场所位于楚雄市鹿城镇河前社区蒋家居民小组。2015年1月5日，原告取得楚雄市鹿城成安免烧砖厂的个体工商户营业执照，砖厂经营场所位于楚雄市鹿城镇龙江社区龙泉居民小组（三家塘加油站后面）。2015年10月12日，被告决定对原告未经规划许可建设简易结构房屋一事立案调查。10月15日被告作出行政处罚事先告知书，告知原告拟对其作出的行政处罚内容及其享有的权利，并于当日将告知书送达原告。10月16日，原告向被告提交听证申请，一并提交了土地租用合同、楚雄市鹿城成安停车场、楚雄市鹿城成安免烧砖厂的个体工商户营业执照等材料。11月10日，被告组织召开听证会，原告及其委托代理人参与了听证会，会后被告制作了听证会报告书。11月17日被告作出楚住建行处决字(2015)第97号行政处罚决定，给予原告限期3日之内拆除违法建设的4295.57平方米的简易建筑的行政处罚，当日向原告送达了行政处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，被告在其辖区内具有从事城乡规划管理工作的法定职责。2015年12月29日，楚雄州人民政府在关于同意楚雄市调整城市管理综合行政执法局行政执法权工作的批复［楚政复（2015）54号］中，明确对未经批准进行临时建设行为规划管理方面的行政处罚权由楚雄市城市管理综合行政执法局行使，被告于2015年11月17日对原告作出行政处罚，故在本案中被告具有合法的执法主体资格。本案中，对所建设的临时简易建筑，原告未提供合法的建设工程规划许可证，且有现场照片、询问笔录、个体工商户营业执照等证据证实原告未经规划许可擅自在楚雄市鹿城镇河前社区蒋家居民小组、龙江社区龙泉居民小组建设临时简易建筑的事实，故被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《云南省城乡规划条例》第二十七条的规定，证据确凿，事实清楚。在行政处罚过程中，被告向原告送达了相关文书，履行了告知义务；在原告提出听证申请后，被告组织了听证，并制作了听证会报告书；在调查终结后，经被告的法制机构审核，被告的负责人对调查结果进行了审查，符合法律规定。由于原告违建事实清楚，证据充分，被告认为不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定的对情节复杂或者重大违法行为拟给予较重行政处罚的案件，自由裁量正确，故对原告作出的行政处罚决定未经被告的负责人集体讨论决定并无不当。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条关于处罚决定书的内容的规定中，并未要求将该法列为处罚决定书的内容，故被告的行政处罚决定在内容上并无不当。综上，被告具有合法的执法主体资格，其作出的楚住建行处决字(2015)第97号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回原告聂成安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告聂成安承担。
宣判后，聂成安不服提起上诉，请求撤销楚雄市人民法院（2016）云2301行初19号行政判决，支持上诉人一审的诉讼请求。事实与理由是：一、一审判决事实不清，证据不足。一审判决认定事实部分没有涉及行政处罚对上诉人违法事实的认定，一审判决认为行政处罚决定事实清楚，证据确凿的结论没有根据。二、一审判决适用法律错误。法律对应规划违法行为不同程度分别规定了不同的处理办法，对违法情节认定及决定的作出程序有明确规定。一审判决认定被上诉人自由裁量正确、未经集体讨论并无不当、程序合法，属于适用法律错误。三、一审判决违反法定程序。一审判决违反证据审核认定原则采信被上诉人提供的证据；一审判决依据违法证据认定被上诉人有执法主体资格，一审违反法定程序的行为影响案件公正裁判。四、被诉行政行为存在实施主体不具有行政主体资格、没有法律依据、不遵守法定程序等重大且明显违法的情形，属于无效行政行为。请求支持上诉人的上诉请求。
被上诉人楚雄市住建局答辩称，一审判决证据采信合法，适用法律正确，作出的判决正确，上诉人的上诉请求不应得到支持，请求驳回上诉，维持原判。
归纳各方当事人的诉辩主张，本案争议焦点是：被上诉人作出的被诉规划行政处罚是否合法，即楚雄市住建局是否具有执法主体资格，处罚认定事实是否清楚，执法程序是否合法，适用法律法规是否正确；一审审判程序是否合法。
上诉人认为，涉案建筑物位于乡村规划区，被上诉人不具有执法主体资格。被诉行政处罚认定事实不清，证据不足，行政处罚对涉案建筑物的建盖时间，位于什么规划区，属于临时建筑还是永久性建筑没有查清，认定涉案建筑物的面积没有依据，对建筑物的所有权人没有查清。被上诉人在未立案前对涉案建筑物进行了测浍，而且测浍没有通知上诉人参加，被诉行政处罚属于重大行政处罚，被上诉人作出处罚决定前未经集体讨论程序，调查人员的执法证件没有附件，是否具有执法资格不明，被诉行政处罚程序违法。由于被诉行政处罚对涉案建筑物的建盖时间没有查清，本案适用法律法规错误。一审违反证据审核认定原则采信被上诉人提供的证据，审判程序违法。被上诉人认为，楚雄市规划局职权已划归楚雄市住建局，故楚雄市住建局属于规划行政管理主管部门，对本案具有行政执法主体资格。上诉人在城市规划区内未经规划许可和施工许可，擅自建设临时性简易建筑物的事实清楚。被上诉人接群众举报后，对本案进行了立案，对案件进行了调查，告知了上诉人拟处罚的事实和依据，按照上诉人的要求进行了听证，最后作出了行政处罚决定，所作的行政处罚决定程序合法。上诉人未取得规划许可建盖建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省城乡规划条例》的规定，被诉行政处罚适用法律正确。一审审判程序合法。
本院认为，根据楚雄市人民政府关于同意实施楚雄茶花谷城市西片区总体布局规划暨控制性详细规划的批复，涉案建筑物处于城市规划区，作出本案被诉规划行政处罚时，被上诉人楚雄市住建局作为城乡规划管理部门，对辖区内的城乡规划管理工作具有行政管理职权。上诉人聂成安未经规划许可擅自建盖建筑物事实清楚，建筑物的面积及是临时建筑还是永久性建筑不是认定违法建筑的因素，且上诉人未提供实际面积是多少的证据，因此，上诉人认为被上诉人作出的处罚决定事实不清的主张不能成立。《行政处罚法》对重大违法行为的表现未细化，被上诉人在作出处罚决定前未经行政机关负责人集体讨论决定并不违反法定程序。被上诉人进行调查时其执法人员的执法证件号码在调查笔录上予以记载，表明其执法人员亮明了身份和证件，调查程序合法。被上诉人按照立案、调查、告知、听证、决定的程序作出的行政处罚符合法定程序。上诉人聂成安未经规划许可擅自建盖建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被上诉人依照《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省城乡规划条例》作出的处罚决定适用法律、行政法规正确。一审法院按照法定程序审查核实证据，并保障各方当事人行使诉讼权利符合法定审判程序，一审审判程序合法。
综上所述，原审认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人聂成安承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 吴启贤
审判员 陈翠连
二〇一六年十月十七日
书记员 苏正生