湖北省孝感市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鄂09民终268号
上诉人（原审被告）：大悟县城关镇人民政府。住所地：湖北省大悟县城关镇城中南路**号。统一社会信用代码：11420922011319543U。
负责人：张君霞，该镇镇长。
委托诉讼代理人：潘献军，男，该镇副镇长。代理权限：代为承认、变更、放弃上诉请求，和解，签署、签收相关法律文书等。
委托诉讼代理人：徐其江，湖北君兆律师事务所律师。�理权限：代为承认、变更、放弃上诉请求，和解，签署、签收相关法律文书等。
被上诉人（原审原告）：何旭阳，男，1970年12月19日出生，汉族，住湖北省大悟县。
委托诉讼代理人：李忠明，湖北扶轮律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审第三人）：张健，男，1960年7月27日出生，汉族，住湖北省大悟县。
上诉人大悟县城关镇人民政府（以下简称城关政府）因与被上诉人何旭阳、张健建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省大悟县人民法院(2017)鄂0922民初951号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
城关政府上诉请求：1.依法撤销（2017）鄂0922民初951号民事判决第一项，改判确认城关政府与何旭阳不存在建设用地使用权转�合同关系或者确认城关政府与何旭阳、张健存在建设用地使用权转让合同关系，维持第二项判决；2.本案一审、二审诉讼费用由何旭阳、张健承担。事实与理由：一、一审没有认定何旭阳、张健是合伙购买地基建房错误，何旭阳、张健应是合伙关系，城关政府与何旭阳、张健合伙体存在建设用地使用权转让合同关系。何旭阳持有的20000元收据，冲抵了张健与城关政府签订的《兴悟大市场土地出让协议书》中约定的土地款。2008年11月16日，何旭阳与张健签订了《兴悟大市场土地出让协议书》。该《协议书》约定“经甲乙双方共同协商，甲方将自己所在兴悟市场西侧叁间建房用地第一排53号至55号处转让壹间半给乙方，乙方付给甲方土地费贰万壹仟元，今后甲乙双方共同协商开发，所有建房用费双方共同承担、福利共享。以协议为证并签字生效。”至此，何旭阳和张健对�案争议土地已达成了合作建房协议，双方是合伙关系。2011年兴悟大市场二期工程启动建设，由张健单独缴纳土地出让金及各项税费并在前述地基上建设房屋。故城关政府与何旭阳、张健合伙体存在建设用地使用权转让合同关系，至于其内部结算与否，与城关政府缺乏关联性，驳回何旭阳要求折价赔偿的诉讼请求正确。二、城关政府与何旭阳之间没有形成建设用地出让合同法律关系。仅凭由吴艳华出具收条一张“今收到何旭阳(黄国民)贰万元整。抵张健20000元”不能认定城关政府与何旭阳之间存在建设用地出让合同法律关系。本案中，何旭阳未向城关政府和大悟县土地管理部门缴纳土地使用权出让金，而只是预交了部分预付款，后来由于何旭阳的原因，双方也没有签订建设用地出让合同，并得到大悟县土地管理部门追认。因此，双方不存在建设用地出让合同法律关系。一是城关政府与何旭阳之间只是存在一个预订建设用地出让合同法律关系。二是即使凭借前述收条认定城关政府与何旭阳之间存在建设用地出让合同法律关系，那么出让主体不是县人民政府土地管理部门，也没有得到县人民政府土地管理部门的追认，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条之规定“建设用地出让合同”也是无效的。如果认定为预定，而没有签订正式建设用地出让合同，其法律后果是返还预定款；如果认定为合同无效，其法律后果还是返还已交付的款项，故驳回何旭阳要求折价赔偿的诉讼请求也是正确的。三、何旭阳起诉已超过诉讼时效，其诉讼请求不应得到支持。从2003年至今已有14年；即使按何旭阳所述城关政府2008年就不予交付、不予赔偿，至今也有9年的时间，均早已超过诉讼时效�并且，何旭阳从2008年11月后到2013年6月之间从未向城关政府表达诉求，也已超过诉讼时效，其诉讼请求不应得到支持。四、本案客观事实为何旭阳与张健合伙建房，何旭阳中途违约，张健独自承担建房相关费用将房屋建成。何旭阳与张健是多年的朋友关系。2003年，张健在兴悟大市场内承包工程，何旭阳与张健准备合伙在兴悟市场买三间地基共同开发房屋。2003年10月13日，何旭阳与张健共同到兴悟市场申请购地，张健出具2万元支条一张，交由城关政府财务人员吴艳华，由吴艳华出具收条一张“今收到何旭阳(黄国民)贰万元整。抵张健20000元”，作为何旭阳与张健合伙购买三间宅基地的订金。2006年兴悟大市场重新启动，城关政府完善合同并催缴购地余款，因何旭阳正在服刑，张健到看守所找何旭阳商量后，此三间宅基地由张健于2006年10月30日补交了余款22000元，与城关政府签订了《兴悟大市场土地出让协议书》。2008年何旭阳刑满释放后，与张健协商合作建房事宜，于2008年11月16日，何旭阳与张健签订了《兴悟大市场土地出让协议书》。2011年兴悟大市场二期工程启动建设，由张健单独缴纳土地出让金及各项税费并在前述地基上建设房屋。综上所述，何旭阳没有取得土地，是其自己违反与张健的约定造成的，与城关政府无关。何旭阳诉求的土地纠纷，实为何旭阳与张健的合伙纠纷，鉴于何旭阳没有与张健共同投入的实际情况，请求二审法院依法判决支持城关政府的上诉请求。
何旭阳辩称，一、城关政府的上诉理由不能成立。1.第一点上诉理由混淆事实。2008年11月16日，何旭阳与张健签订的《兴悟大市场土地出让协议书》的合同双方是何旭阳与张健，并无城关政府，故城关政府上诉称“城关政府与何旭阳、张健合伙体存在建设用地使用权转让合同关系”不成立。2.城关政府的第二点上诉理由不能成立。吴艳华代表城关政府出具收据的，是收取何旭阳购买地基款，双方即形成建设用地使用权出让合同的法律关系，后来向国家交纳土地出让金是通过大悟县发展房地产公司完成的，此处宅基地出让均是采取同一方式进行的。城关政府所言预定之说是自说自话，与事实不符，与法不合。3.何旭阳一直坚持主张权利，不存在超过诉讼时效。何旭阳通过多种途径不间断上访请求城关政府交付土地或折价赔偿，最后由城关政府回复通过人民法院诉讼解决，城关政府在起诉之前从未主张何旭阳超过诉讼时效，一直在协商解决的途径，诉讼时效处于延续状况，故何旭阳提起本案诉讼没有超过诉讼时效。4.何旭阳与张健的合伙建房是另一法律事实，与本案无关，何旭阳多次表示将另行解决。二、一审判决认定�实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
张健辩称，本案事实：2003年张健在大悟县城关镇兴悟市场管理委员会所辖兴悟市场做土建、水沟等工程，期间何旭阳跟张健讲兴悟市场有宅基地出售，邀约张健与其合伙购买三间，每人一间半地基，张健想到兴悟市场管理委员会需支付张健的工程款，如果能用工程款购买宅基地也行，2003年10月13日张健与何旭阳到兴悟市场管理委员会的办公室要求购买三间宅基地，兴悟市场管理委员会的工作人员说购买宅基地先交纳两万元定金，以后签订土地出让协议时再付清余下土地转让费，兴悟市场管理委员会的工作人员也同意张健用工程款抵付购买土地的定金，当即张健向兴悟市场管理委员会出具了“支到做水沟工程款贰万元整”支条一张，兴悟市场管理委员会的会计吴艳华出具收款收据一份．收据内容是“今收到何旭阳(黄国民)人民币贰万元整”，同时在收据的右上角注明“抵张健20000元”的字样，收据由何旭阳保管，张健当时想到与何旭阳合伙购买土地，收据写上何旭阳的名字也无所谓，且注明是兴悟市场管理委员会抵张健的20000元，该款实际是张健支领的工程款作为定金交付的，何旭阳还对张健讲到以后兴悟市场管理委员会的通知签合同时，余下土地转让费由何旭阳负责交清，但何旭阳未支付土地款。2006年l0月30日兴悟市场管理委员会通知张健签订土地出让协议书，当时何旭阳因刑事案件在监狱未能到场，由张健(乙方)与大悟县兴悟大市场开发公司（甲方)签订《兴悟大市场土地出让协议书》，协议约定：甲方将兴悟市场第一排53-55号宅基地转让给乙方，总售价为人民币肆万贰仟元，宅基地进深lO.5米，宽度为10.8米，外挑阳台1.5米等。2016年ll月24日，张健个人向兴悟市场管理委员会交清了余下土地转让费22000元，会计张青向张健出具了收据。何旭阳出狱后于2008年11月16日找到张健，问张健关于兴悟市场的宅基地的事情，张健告诉何旭阳土地转让《协议》是张健签订，张健已经付清土地转让费，何旭阳要求张健将该土地转让一半给他，张健同意，但前提是何旭阳要向张健支付一半的土地转让费，即二万一千元，后何旭阳(乙方)与张健(甲方)签订了一份《兴悟大市场土地出让协议书》，协议约定：“甲方将自己所在兴悟市场西侧三间建房用地第一排53号至55号处转让一间半给乙方，乙方付给甲方土地费贰万壹千元，今后甲乙双方共同协商开发，所有建房用费双方共同承担，福利共享，以协议为证。”2012年兴悟市场管理委员会通知兴悟市场的全部土地购买方，在2012年必须交清土地出让金（每间七万元)，交清土地出让金后方可正式动工建房，逾期不交土地出让金政府收回土地。张健立即找到何旭阳对其说“土地现在可以建房了，你要是与我合伙建房就给21000元的土地转让费我，我们再商量建房的事情”，当时何旭阳无任何答复，也没给付张健土地转让费，此后张健也找过何旭阳几次，但何旭阳一直未理会张健。之后张健自己筹清了全部出让金，获得上述土地使用权，个人全额出资在该土地上建造了住房。张健认为：张健与何旭阳在2003年意向合伙购买大悟县兴悟大市场管理委员会在兴悟市场的三间宅基地是事实，但2003年10月13日向大悟县兴悟大市场管理委员会缴纳的2万元定金是张健支付的，何旭阳并没有实际出资，后张健按照2006年10月30日与大悟县兴悟大市场开发公司签订《兴悟大市场土地出让协议书》缴纳了余下的土地转让费22000元，张健个人缴纳全部土地转让费42000元后，才取得了兴悟市场第一排53-55号宅基地的使用权，根据相关法律规定该土地的使用权现在与何旭阳无任何关联。2008年11月16日何旭阳虽与张健签订了《兴悟大市场土地出让协议书》，但何旭阳未按照该《兴悟大市场土地出让协议书》履行义务，直至张健在宅基地上将房屋建设完成，何旭阳也没有出资分文，依据法律规定应视为何旭阳放弃协议约定的全部权利和义务。综上，张健陈述的全部属实，请二审法院依法裁判。
何旭阳向一审法院提出诉讼请求：1.依法判决城关政府向何旭阳交付在相当地段的价值相同、面积相同的地基三间或者折价赔偿；2.请依法判决城关政府承担全部诉讼费用。
一审经审理查明，1999年5月，大悟县政府召开会议专题研究兴悟大市场开发建设事宜，建设工作由城关政府具体组织实施。城关政府为此专门设立兴悟大市场管委会�负责兴悟市场开发建设的日常工作。2003年10月13日，大悟县兴悟市场管委会向何旭阳转让三间宅基地，何旭阳以张健工程款抵地基款的方式，向兴悟市场管委会支付地基款2万元，并由兴悟市场管委会出具收条一张，剩下1万元地基款由何旭阳向兴悟市场管委会出具了欠条，约定房屋开工时付作费用。此后，何旭阳在2005年至2008年期间在狱中服刑。2008年何旭阳出狱后多次找城关政府及兴悟市场管委会索要地基未果。2008年11月16日，何旭阳与张健签订“兴悟大市场土地出让协议书”，约定：张健将兴悟市场三间宅基地中的一间半给何旭阳，何旭阳向张健支付土地费用21000元，该协议没有实际履行，张健已在上述宅基地上建成房屋。
一审法院认为，何旭阳与城关政府虽未签订书面合同，但自何旭阳支付地基款，城关政府出具收条后，双方已形成事实上的“建设用�使用权出让合同”法律关系。双方间的“建设用地使用权出让合同”关系是双方真实意思表示，不违反法律、法规强制性规定，合法有效。当事人应当按照约定全面履行自己的义务，并应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质，目的和交易习惯履行通知等附随义务。在何旭阳履行了支付部分地基款的义务后，城关政府负有向何旭阳交付三间宅基地或折价赔偿的义务。鉴于何旭阳经一审法院释明后并未就地基价款申请评估，该项诉求一审法院未予支持。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条之规定，遂判决：1.确认何旭阳与城关政府存在建设用地使用权转让合同关系。2.驳回何旭阳要求城关政府将位于城关镇兴悟市场三间宅基地折价赔偿的诉讼请求。一审案件受理费4300元由城关政府负担。
本案二审期间，上诉人城关政府、被�诉人何旭阳向本院提交证据，被上诉人张健未向本院提交证据。本院组织各方当事人进行了证据交换和质证。上诉人城关政府提交的证据为《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明2003年兴悟大市场土地是集体性质，从农民与居民处集并而来，2010年正月开始筹备土地出让金，办理招拍挂手续，至2012年完成相关手续，将案涉土地性质变更为国有土地。被上诉人何旭阳提交的证据为《关于黄国民、何阳信访件调查回复》，拟证明剩下一万元系地基款。何旭阳、张健对城关政府提交的证据均无异议。城关政府对何旭阳提交的证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为一审判决书第二页，何旭阳在起诉事实与理由中陈述“何旭阳交付2万元，对剩下的1万元打了一张欠条，约定房屋开工时付作费用”且一审已提交收款收据欠条，欠条约定作费用，并非为地基款。
对城关政府及何旭阳提交的证据本院认证如下：对城关政府提交的证据，因何旭阳、张健均无异议，对该份证据的真实性本院予以确认，对其证明目的本院予以采信。对何旭阳提交证据的真实性本院予以确认，城关政府认为余下一万元为办证费，但未提交证据证明，且何旭阳一审提交的欠条上注明“兴悟市场地皮费壹万元整”，城关政府对该份欠条的真实性无异议，故对何旭阳二审提交证据的证明目的本院予以采信。
二审经审理查明，一审查明事实除“2008年何旭阳出狱后多次找城关政府及兴悟市场管委会索要地基”无证据证明“多次”外，其他事实属实。另查明，1.2016年6月5日，大悟县群众信访服务中心向何旭阳出具《不予受理告知书》（编号：4217060510216547）；同年6月28日，城关政府向何旭阳出具《受理告知书》（编号：8）；2017年8月3日，城关政府向�旭阳出具《信访事项处理意见书》载明“经调查：你所反映的属纪委调查处理范围，纪委于2013年向你回复了调查情况。”2.2003年兴悟市场管委会出具案涉收条时，案涉土地为集体所有，至2012年通过招拍挂手续将案涉土地性质变更为国有土地。3.城关政府二审庭审中陈述，兴悟市场管委会为城关政府的内设机构，不具备法人资格。
依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百二十三条的规定，本案二审针对上诉人的上诉请求进行审理，二审讼争的焦点问题为：城关政府与何旭阳间是否存在建设用地使用权出让合同关系。
本院认为，虽然城关政府与何旭阳间未签订书面的建设用地使用权出让合同，但何旭阳已支付地基款，且兴悟市场管委会于2003年10月13日出具了一张收到何旭阳（黄国民）贰万元整的收条，双方就案涉土地出让自愿达成一致意见，由于兴悟市场管委会为城关政府的内设机构、不具备法人资格，故何旭阳与城关政府成立事实上的建设用地使用权出让合同关系。因何旭阳与城关政府就案涉土地未签订书面建设用地使用权出让合同，何旭阳亦未提交证据证明双方之间的案涉合同经大悟县人民政府土地管理部门追认，且城关政府表示未经大悟县人民政府土地管理部门追认。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”本案所涉建设用地使用权出让合同就是需经有关部门批准的合同。按照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，上述建设用地使用权出让合同虽然成立但因未经大悟县人民政府土地�理部门追认而无效。
由于何旭阳请求确认其与城关政府之间存在建设用地使用权出让合同关系，何旭阳该项请求属于形成权，形成权不适用诉讼时效的规定，故对于何旭阳请求确认其与城关政府之间存在建设用地使用权出让合同关系是否超过诉讼时效，本院不予审查。
综上，城关政府的上诉请求不能成立。原审判决认定何旭阳与城关政府间的建设用地使用权出让合同成立正确；但认为“建设用地使用权出让合同是双方真实意思表示，不违反法律、法规强制性规定，合法有效”不当，本院予以纠正；判决主文“1.确认何旭阳与城关政府存在建设用地使用权转让合同关系。2.驳回何旭阳要求城关政府将位于城关镇兴悟市场三间宅基地折价赔偿的诉讼请求”处理正确，本院依法予以维持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4300元，由上诉人大悟县城关镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 石仁礼
审判员 胡 红
审判员 代绍娟
二〇一八年三月三十日
书记员 潘 洁
附：适用法律条文
《中华人民共和国合同法》第四十四条:依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：开发区管理委员会作为出�方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。
当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；