广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂12行初9号
原告南丹县月里镇牙林村纳上村民小组。
诉讼代表人莫先国，村民小组组长。
委托代理人岑仕权，男，1954年11月6日生，壮族，农民，住南丹县。
委托代理人唐梽发，广西皓辰律师事务所律师。
被告南丹县人民政府。
法定代表人覃康平，县长。
委托代理人陆俊飞，南丹县法制办公室副主任。
委托代理人覃柳清，南丹县法制办公室工作人员。
被告河池市人民政府。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人张鲜艳，河池市人民政府法制办工作人员。
第三人南丹县罗富乡板劳村牙林村民小组。
诉讼代表人莫显江，村民小组组长。
委托代理人莫满秋，男，1944年8月16日，壮族，农民，住南丹县。
第三人南丹县罗富乡板劳村纳管村民小组。
诉讼代表人莫树平，村民小组组长。
原告南丹县月里镇牙林村纳上村民小组（以下简称纳上村民小组）不服被告南丹县人民政府作出丹政纠处字（2015）4号《土地权属纠纷处理决定书》和被告河池市人民政府作出的河政复决字（2015）71号《行政复议决定》，于2016年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月2日立案受理后，向被告南丹县人民政府、河池市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月11日公开开庭审理了本案。原告纳上村民小组的诉讼代表人莫先国及其委托代理人唐梽发、岑仕权，被告南丹县人民政府的委托代理人陆俊飞、覃柳清，被告河池市人民政府的委托代理人张鲜艳，第三人南丹县罗富乡板劳村牙林村民小组（以下简称牙林村民小组）的诉讼代表人莫显江及其委托代理人莫满秋，第三人南丹县罗富乡板劳村纳管村民小组（以下简称纳管村民小组）的诉讼代表人莫树平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南丹县人民政府于2015年7月17日作出丹政纠处字（2015）4号《土地权属纠纷处理决定书》，认定原告纳上村民小组与第三人牙林村民小组、纳管村民小组在本案中争议地位于三方当事人原居住地之间往西南走向的延长线一带，包括甲马坡、者寨坡、者劳坡、堡磊坡、红土坡、交乐坳、红旗坡一带，由于面积较大，将争议地分三个地块确定四至范围，现场定界如下：Ⅰ号地块：以A点为起点，跟山梁直上到山头，再跟山梁（倒水为界）到B点，B点直下到P点，再沿沟直上过山凹，跟冲沟直下到Q点，再连到A点，形成闭合线，面积为184.3亩（现场勘查图辅助示意图中绿色部分），图中
原告纳上村民小组诉称：一、第一被告及第二被告在本案的裁决中认定Ⅲ号地块归两个第三人共同所有的证据不足、事实不清。原告的祖先自古以来就居住在纳上，并对周边的土地、山头进行有效管理与利用。而两个第三人所居住的牙林队解放前是牙林街隶属于天峨县管辖，其居民大部是外来此地经商后定居下来移民；基本都没有什么土地可耕；解放后原告曾两次将自己的150亩农田无偿赠予给两个第三人耕种；这客观事实周边上60周岁的老人都知道此事。因此，原告对本案讼争Ⅲ号地块享有所有权和使用权是不争的事实。第一被告及第二被告在没有收集充分的证据证明两个第三人对本案诉争Ⅲ号地块享有所有权和使用权的事实，就盲目将本案讼争Ⅲ号地块的90%的林地确林给两个第三人共同所有权；这认定是错误的！第一被告及第二被告作为居中的裁判者，有义务收集相关证据证明Ⅲ号地块的归宿。两个第三人也没有向第一被告及第二被告提供相关的证据证明其对本案讼争Ⅲ号地块享有所有权和使用权的相关证据。根据全国人大法工委法工办发文（89）6号关于“县级以上地方人民政府依照《森林法》的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书，也就是关于该土地所有权或者使用权的证书”的解释；争议双方当事人都拿不出相关凭证的情况下，依照《林木林地权属争议处理办法》的有关规应按照双方当事人各一半的原则进行确权。因此，第一被告及第二被告在本案的裁决中，认定Ⅲ号地块归两个第三人共同所有的裁决存在证据不足、事实不清的问题。二、第一被告及第二被告在裁决本案时遗漏了重要的第三人么哨村民小组，属程序违法。第三人么哨村民小组，在本案讼争的Ⅲ号地块内种植有29.5亩的杉木。这说明了么哨村民小组对该地块争议地也有不同程度的管护权；同时也说明了两个第三人根本没有对本案讼争的III号地块进行有效的管护，否则就不会让么哨村民小组的村民在Ⅲ号地块内种29.5亩的杉木；本案讼争的Ⅲ号地块共有770.7亩，两个第三人在该块林地内只人工造林有80余亩，么哨村民小组的五户林农造林有29.5亩，余下的600亩是天然林。因此，第一被告及第二被告在裁决本案时认定两个第三人对Ⅲ号地块进行有效管护是无事实根据的。两个第三人也拿不出林区护林防火责任状或者林权证之类的证据证明其管护及所有的事实；而原告的人畜饮水工程就建在Ⅲ号地块内，只有将该地块的林地所有权确权给原告，才有利于管理与生产，确保人畜饮水的安全。因此，第一被告及第二被告在裁决本案时既遗漏了重要的当事人，又无充足的事实依据。三、第一被告及第二被告在裁决本案时显失公平、公正，该裁决已严重损害原告全体村民的合法权益。龙滩水库建成后，上涨的水位已把原告的良田淹没完毕，余下的都是望天田。原告现有人口254人，人均拥有口粮田0.47亩，远远低于两个第三人在新移民点获得的政府调济分配的土地。现在原告的村民中只有68名村民获得政府发放的“移民后期扶持资金”每年每人600元，余下186人仍分文未得，生活十分艰难。原告的广大村民舍小家为大家，为龙滩电站的建设作出了巨大的贡献。政府在裁决本案的林地时是否应当首先考虑留在库区的山民，多为他们谋利益。两个第三人已获得政府的妥善安置，且在新的移民安置点获得新的土地，生活有着落，新居住地交通又方便，生活蒸蒸日上。按照国家移民政策的规定，他们原有的水田、耕地、林地等都应收归国有，因此，他们不应该再回来与留在库区的山民争林地，政府也不应该支持他们的行为。但遗憾的是第一被告及第二被告在裁决本案时却支持两个第三人的主张，把本案讼争的90%的林地确权给两个第三人所有，几乎把原告逼向绝路。其实，两个第三人从罗富乡板劳村返回月里镇牙林村来管理本案讼争的Ⅲ号地块内树木，这哪里符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会的和谐稳定的基本原则！因此，第一被告及第二被告在裁决本案时显失公平、公正，已损害了原告的合格权益。三、第一被告及第二被告在裁决本案时适用法律不准确。本案是一起林地确权纠纷，按照《中华人民共和国土地管理法﹥第十一条第四款的规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定：确定林地的所有权或者使用权应依照《森林法》的有关规定；国家林业部在1996年10月14日已出台有《林业林地权属争议处理办法》，此办法是处理林木林地权属争议的重要依据；然而第一被告却不用；偏偏适用（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条的规定。按照一般与特殊关系、新法规与旧法规的关系，应当适用林业方的法律、法规才正确。第二被告在裁定本案时，不深入争议地进行调查核实就适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持南丹县人民政府作出的丹政纠处（2015）4号关于月里镇牙村纳上村民小组与原牙林村牙林村民小组、纳管村民小组土地权属纠纷处理决定，这是错误的，因此，应依法予以纠正。综上所述，被告所作出的处理决定和复议决定，均存在认定事实不清，确权证据不足，裁决程序不合法，裁决适用的法律、法规不正确，裁决的结果有损于原告的合法权益。原告的林地确权主张既有事实根据又有法律依据，从考虑历史和现实状况，从三个有利于的基本原则出发，应将本案讼争的Ⅲ号地块范围内的天然林地确权给原告所有，才符合客观事实。为此，特提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告南丹县人民政府作出的丹政纠处字（2015）4号关于月里镇牙村纳上村民小组与原牙林村牙林村民小组、纳管村民小组土地权属纠纷处理决定书和被告河池市人民政府作出河政复决字（2015）71号行政复议决定。原告向本院提供的证据如下：证据1证明，用以证实纳上村民小组在争议地的Ⅲ号地块内有人畜饮水工程；证据2牙者村民小组出具的证明一份；证据3纳上村民小组出具的证明一份；证据4王昌兵的证词一份，用以证实其在争议地内有种植经济林约18亩的管护事实；证据5韦作中的证词一份。
被告南丹县人民政府辩称：一、该争议从土地改革到80年代发生争议到2014年8月第三人提出使用权属申请及被告依法作出确权处理，经历数年。各个历史时期均未有任何证据对争议地山界进行明确划分，三方当事人也未提交相关的书证作为主张权属凭证，村民小组之间按耕作区进行种植，谁种谁有，常耕的田地存在插花交错现象，从现场勘查红线图及现场勘查笔录看，当事人对各方在争议地上种植的附着物均无异议，Ⅰ号、Ⅱ号地块三方当事人均有不同的时间、不同程度的管护种植事实，互不干涉，Ⅲ号地块由两第三人进行管护种植。同时，被答辩人主张争议地应依照《林木林地权属争议处理办法》进行确认“双方当事人各一半的原则进行确权”并不符合行政法规规定。该《办法》第十一条明确“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”即为“林权”均有证的情况下，而该案所争议为林地的使用权，并且，各方均未提供各个历史时期对争议地的用地凭证，丹政纠处字（2015）4号处理决定，以各方对争议地的实际管护为主要依据将争议地分别分块确定使用权属并不违反法规规定。二、被答辩人主张争议地使用权属从1987年因龙滩电站征地前期时双方发生争议，由基层人民政府组织三方划界，为被答辩人管理使用，但是却未有任何书证等相关证据予以证实，参加旁证也无法确认，不能形成完整的佐证作用。三、答辩人对相邻么哨村民小组的组长及越界的五户村民的声明予以认可，该争议地与其本村民小组无关，承认在Ⅲ号地块有越界种植的行为，在纠纷调处期间承诺林木成立后砍林还土交由实际管护者管护使用，答辩人在调处该案件过程中未把么哨村民小组列为当事人之一，并不违反相关的法律法规规定。四、因蓄水淹没，两第三人符合外迁的条件，而被答辩人为符合移民条件，三方当事人均已获得不同程度的补偿，而被答辩人以耕地减少为由主张使用两第三人原使用未被征用的耕作管护区域，既没有事实依据，也没有法律依据，而且，答辩人将Ⅲ号地块确认为两第三人管护使用，两第三人有义务和责任保护生态平衡，未经依法许可，不得砍伐附着物。五、该纠纷从当事人引发争议到立案、核实、调处，各方当事人对争议地上的附着物均无异议，各自种植的林木自行管护，互不干涉，作为宜林地，在附着物林木无异议的情况使用有效的（95）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定：明确各方当事人的使用权，并不违反相应的法律规定，以上事实均记录在卷。综上所述，答辩人为有利于生产生活，稳定移民和维护当事人的合法权益，依法作出丹政纠处字（2015）4号处理决定，以及上级人民政府作出的河政复决字（2015）71号复议决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求，维护纠纷双方稳定的生产和生活。被告南丹县人民政府向本院提交以下证据、依据：证据1丹政纠处字（2015）4号处理决定、行政复议决定和送达回证；证据2第三人确权申请书；证据3立案登记表、审查表；证据4举证通知、受理通知书；证据5本案原告的答辩事由；证据6各方当事人的身份证明和委托书；上述证据1至6用以证明被告处理程序合法。证据7县移民局的说明，用以证明三方当事人的耕作、人口情况。证据8么哨村民小组声明，用以证明本案争议地与其无关，其在争议地内的种植承诺在期限内砍树还土。证据9第三人声明，证明两第三人之间无纠纷。证据10戴明华笔录，用以证明1998年组织当事人协调山界，但未能达成文字笔录。证据11岑国雄、莫满秋笔录，用以证明以实际管扩为主，历史没有划界过。证据12莫先国笔录，用以证明1987年未达成划界协议。证据13黎庆堂笔录，用以证明该队五户越界种植，承诺砍林还土及当事人的管护情况。证据14岑朝帮笔录，用以证明原告擅自占用第三人的耕作区域。证据15韦仕敬笔录，用以证明其未参加1987年的划界，不清楚当事人的情况。证据16莫显江笔录，用以证明争议地的实际管护情况。证据17调解材料，用以证明本案处理决定程序合法，原告主张占用第三人原种植范围。证据18讨论笔录，用以证明各职能部门对案件的讨论处理意见。证据19现场勘查说明、笔录红线图、辅助图过界走向说明等，用以证明各方当事人对争议红线图和实际管护的认可。证据20法律依据，用以证明本案适用法律正确。
被告河池市人民政府辨称，河政复决字（2015）71号行政复议决定程序合法。被告于2015年9月22日收到南丹县月里镇牙林村纳上村民小组提交的行政复议申请书，经审查后于当日以河政复办受（2015）100号《行政复议受理通知书》受理案件，并要求南丹县人民政府依法答辩。被告采取书面审查的方式于2015年11月17日作出河政复决字（2015）71号行政复议决定，并依法送达相关当事人。被告严格按照法律法规规定的程序和期限对本案进行审理，因此河政复决字（2015）71号行政复议决定程序合法。二、河政复决字（2015）71号行政复议决定事实清楚，适用法律准确。被告在审理本案时，严格审查了丹政纠处字（2015）4号处理决定所根据的事实和证据。被告认为南丹县人民政府所提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，能够证明其作出处理决定时事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。被告充分采信了南丹县人民政府提交的直接材料，并依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定，依法维持了丹政纠处字（2015）4号处理决定。因此，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告河池市人民政府向本院提交以下证据、依据：证据1南丹县人民政府作出的丹政纠处字（2015）4号《处理决定书》和争议草图，证明争议地范围及面积；证据2行政复议申请书，证明原告作为申请人依法向被告河池市人民政府提出复议申请；证据3行政复议受理通知书，证明被告在法定期限内受理复议申请；证据4、5、6：行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议答辩状，证明被告南丹县人民政府和第三人依法提出答辩。证据7、8：相关法律法规；证据9：行政复议决定书。
第三人牙林村民小组、纳管村民小组述称的事实和理由与被告南丹县人民政府辩称的事实和理由一致，并请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人牙林村民小组、纳管村民小组未提供证据。
经庭审质证，被告南丹县人民政府及河池市人民政府、第三人牙林村民小组、纳管村民小组对原告提供的证据质证意见如下：证据1至5均是原告自己的利害关系人所作的证据，不客观真实，与本案无关联性，不应作为定案依据。原告对被告南丹县人民政府提供的证据质证意见如下：证据1、4、5、6、7、11、15、17无异议；证据2、3、8、9、10、12、13、14、16、18、20的关联性有异议，而且不能证实被告的证明目的；证据19真实性有异议。第三人对被告南丹县人民政府提供的证据无异议。原告对被告河池市人民政府提供的证据1、2、3、4、5、7、8均无异议，对证据6、9的关联性有异议。第三人对被告河池市人民政府提供的全部证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：1、本院确认被告南丹县人民政府和被告河池市人民政府所提供的全部证据，均可以作为确认本案争议及诉讼过程的事实依据，但由于上述证据仍无法形成完整的证据链，以证实证据内容的真实性、合法性和关联性，因此，本院对两被告所提供证据的证明目的，均不予确认；2、本院对原告提供的证据因无法查实客观真实性，故不予采信。
经审理查明，原告与第三人发生争议的土地位于双方居住地之间往西南走向的延长线一带，包括甲马坡、者寨坡、者劳坡、堡磊坡、红土坡、交乐坳、红旗坡一带。由于争议地面积较大，被告在处理时，将争议地分三个地块进行现场定界和勾图，具体如下：Ⅰ号地块：以A点为起点，跟山梁直上到山头，再跟山梁（倒水为界）到B点，B点直下到P点，再沿沟直上过山凹，跟冲沟直下到Q点，再连到A点，形成闭合线，面积为184.3亩（现场勘查图辅助示意图中绿色部分），图中
另查明，相邻的么哨村民小组五户村民在本案争议的Ⅲ号地块内越界种植杉木约29.5亩，么哨村民小组在本案纠纷处理过程中，已明确对越界种植的土地不主张权属和诉求，并且承诺杉木成林后砍林还土给实际管护当事人。
本院认为，被告南丹县人民政府作为县级人民政府，对本辖区内单位与单位之间发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。本案原告纳上村民小组与第三人牙林村民小组、纳管村民小组发生土地权属纠纷后，经第三人提出申请，被告南丹县人民政府依法立案受理，并组织争议双方当事人实地勘查，勾画争议地的范围及面积，并经双方当事人签字确认，其对本案争议地的四至范围、面积的认定，事实清楚，本院予以确认。经现场勘查确认，争议的3号地块共770.7亩，除第三人牙林村民小组、纳管村民小组种植80余亩经济果林外，还有么哨村民小组种植有杉木林29.5亩，其余绝大部分600余亩为自然林。被告南丹县人民政府认定该地块自然林系由第三人管护，未能提供充分证据证实，南丹县政府依此认定确定该地块所有权归第三人所有，属认定事实不清，证据不足。本案争议地在各个历史时期未有任何证据明确过权属，在争议三方均有管护行为的情况下，被告将争议地绝大多数面积划分给已经外迁安置的第三人，未能考虑原告的实际困难，该案调处处理结果明显不当。另外，被告南丹县人民政府在调处本案纠纷期间，已经知道本案争议林地内有案外人么哨村民小组种植的29.5亩杉木林，虽然案卷中附有么哨村民小组不主张土地权属的声明材料，但本案的处理结果对么哨村民小组设置了义务，与其有直接利害关系，被告既未对么哨村民小组以及种植林木的个人进行调查，亦未将么哨村民小组列为本案当事人查明案件事实，所作处理决定行政程序违法。因此，被告南丹县人民政府所作丹政纠处字（2015）4号《土地权属纠纷处理决定书》认定事实不清、证据不足，行政程序违法，处理结果明显不当，依法应予撤销，并重新作出行政行为。被告河池市人民政府复议维持南丹县人民政府所作处理决定，亦属认定事实不清、证据不足，处理结果明显不当，本院亦予以撤销。原告起诉请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项以及第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告南丹县人民政府于2015年7月17日作出的丹政纠处字（2015）4号《土地权属纠纷处理决定书》；
二、撤销被告河池市人民政府于2015年11月17日作出的河政复决字（2015）71号《行政复议决定》。
三、由被告南丹县人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告南丹县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 华卫江
审 判 员 梁海亮
代理审判员 韦荷嫩
二〇一六年十二月五日
书 记 员 李祥铭