江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第246号
上诉人（原审原告）张晔，男，汉族，1968年7月15日出生。
委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东、邓芳岩。
原审第三人南京玄武城建投资发展有限公司，住所地在南京市玄武区玄武大道699-1号。
法定代表人庄佳峰，南京玄武城建投资发展有限公司董事长。
委托代理人余帮喜、郭健文，江苏天哲律师事务所律师。
上诉人张晔因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京玄武城建投资发展有限公司（以下简称玄武城建公司）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月9日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人张晔及其委托代理人宁志武、被上诉人市规划局的委托代理人周振东、邓芳岩，原审第三人玄武城建公司的委托代理人郭健文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告系本市玄武区傅厚岗12号房屋所有权人，其所有房屋位置在被告核发的地字第320102201310113号建设用地规划许可证范围内。2012年11月1日南京市玄武区发展和改革局（下称玄武发改局）作出玄发改字（2012）226号“关于百子亭片区环境综合整治项目的备案通知书”，同意由南京玄武城建投资管理有限公司实施百子亭片区环境综合整治项目。同年11月10日，被告作出320102201211376号建设项目选址意见书并于11月19日作出行政许可决定书。2012年11月28日南京市国土资源局作出宁国资预审函（2012）239号“关于百子亭片区环境综合整治项目用地预审意见”，原则同意该项目通过建设项目用地预审。2013年2月28日南京玄武城建投资管理有限公司向被告提出申请，填写了建设项目规划审批事项申请表及建设项目基本信息表，被告于2013年3月1日出具行政事项受理通知书，受理通知书中填写收到申请人的以下申报材料：项目的备案通知书，组织机构代码证，用地的预审意见，被告根据2011年修编的南京老城控制性详细规划（玄武片区），对申请人提交的相关申请材料进行审查后，于2013年3月6日作出地字第320102201310113号建设用地规划许可证及附图并作出行政许可决定书，在其网站上进行了公示。许可证载明用地性质为Z4环境整治。2014年4月1日第三人向玄武发改局提出申请“根据2012年2月28日南京市玄武区人民政府（下称玄武区政府）会议纪要第3号文的要求，原南京玄武城建投资管理有限公司在经过审计、结算等程序后注销，其净资产全部注入南京玄武城建投资发展有限公司。”将原申请人变更为本案第三人。2013年4月2日玄武发改局作出玄发改字（2013）71号“关于南京玄武城建投资发展有限公司变更百子亭片区环境综合整治项目备案通知书”，同意该项目实施单位变更为本案第三人。2013年4月8日南京市国土资源局针对本案第三人提出的申请作出宁国土资预审函（2012）239号“关于百子亭片区环境综合整治项目用地的预审意见”。被告针对申请人提交的变更材料，将已核发的建设用地规划许可证，建设单位变更为本案第三人，并加盖南京市规划局行政许可变更章。原告认为被告核发的地字第320102201310113号建设用地规划许可证及附件违法，侵犯了原告的合法权益，针对玄武区政府作出的玄政征字（2013）4号房屋征收决定，原告向南京市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年1月8日作出（2013）宁行复第196号复议决定书，维持了玄武区政府作出的行政行为，原告对此不服，提起了行政诉讼，此案现尚未审结。针对本案被告作出的行政行为原告向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关于2014年6月3日作出（2014）苏建行复（决）字49号行政复议决定书，亦维持了被告作出的行政行为，原告仍不服诉至法院，请求法院撤销被告作出的地字第320102201310113号建设用地规划许可证及附件。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条之规定，被告是南京市城市规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，故在其辖区范围内核发建设用地规划许可证属其法定职责。《南京市城乡规划条例》（以下简称《市城乡规划条例》）规定，建设单位持选址意见书及其附件；有关项目的批准、核准文件；国土资源主管部门建设用地预审意见等及相关图件，向规划管理部门提出申请，核发建设用地规划许可证。南京玄武城建投资管理有限公司持玄武发改局作出的项目批准文件玄发改字（2012）226号备案通知书，被告作出的建设项目选址意见书，南京市国土资源局作出的宁国土资预审函（2012）239号预审意见等材料向被告提出建设项目行政许可申请，并填写了申请表，被告出具受理通知书，根据老城控制性详细规划及相关图件，对申请人提交的相关材料进行了审查，并对企业主体资格材料进行了审核，核发了地字第320102201310113号建设用地规划许可证，并在政府网站上进行了公示，符合相关法律法规规定。原告认为申请人的主体资格的理由不能成立，组织机构代码证证明申请人身份为企业法人，城乡规划法未规定申请人应提交营业执照。原告认为立项批准文件不应适用备案，而被告仅审核申请人是否具有立项批准文件，是适用备案或是核准，因立项批准文件不是被告作出的具体行政行为不属本案审理范围，本案不予理涉。申请人取得建设用地规划许可证后因企业发生变更，变更后的企业法人即重新办理了立项批准文件和土地预审意见等相关手续的变更，并向被告提交申请变更材料，被告审查后即在已核发的建设用地规划许可证上加盖行政许可变更印章，将原申请人变更为本案第三人，其行为并不违反相关法律法规规定。因《城乡规划法》、《市城乡规划条例》并没有申请建设用地规划许可证需进行听证的相关规定，故被告的行为并不违反建设用地规划方面的法律法规等相关规定，其行为并无不当。原告要求撤销被告颁发的地字第320102201310113号建设用地规划许可证的理由不能成立，不予支持。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张晔的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张晔承担。
上诉人张晔上诉称：原审法院认定事实不清，以致作出错误判决。1、被上诉人依据《关于百子亭片区环境综合整治项目的备案通知书》作出涉案规划许可不具有合法性。《国务院关于投资体制改革的决定》规定外商投资项目以及基础设施、城市建设等这类重大项目和限制类项目涉及社会公共利益的都是进行核准制，工业项目一般为备案制，因此该涉案项目立项应当为核准制。原审法院称因立项文件不是被上诉人作出的具体行政行为，不属于本案审理范围，不予理涉是错误的，被上诉人必须在申请材料充分、合法的基础上作出许可，在申报材料不合法的情况下仍然作出规划许可，即构成实体违法。2、行政许可事项直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政许可机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。《城乡规划违法违纪行为处分办法》第九条规定，作出规划应当征求规划地段内利害关系人意见，否则应当受到处分。被上诉人为第三人核发建设用地规划许可证直接涉及到上诉人的土地使用权，被上诉人未告知上诉人也未举行听证，违反了法律规定，被上诉人在应当听证的情况下不予听证直接许可的，构成重大程序违法。请求法院依法撤销一审判决；依法改判撤销被上诉人作出的建设用地规划许可证；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市规划局未向本院提交答辩状，在本院审理中辩称，1、关于项目批准文件。在建设用地规划行政许可审批过程中，对于其他法定专业的职能部门出具的文件，被上诉人仅进行形式审查，即只要其是具有法定职权的部门出具的即可。对其内容的正确与否、合法与否被上诉人无义务、无专业能力进行审查。因此，上诉人上诉状中关于涉案项目的立项文件被上诉人未进行合理审查的理由不成立。2、关于知情权的问题。建设用地规划行政许可仅是对某块建设用地的用地性质、用地范围及用地界限的规划确认，其并非拆迁或征收许可，也不是决定土地使用权流转的法律文件。因此，核发建设用地规划许可没有影响涉案地块用地范围内当事人的重大利益，没有举行听证并不违反行政许可法的有关规定。因此，上诉人认为未举行听证构成重大程序违法，没有法律依据。综上，一审法院判决适用法律正确，认定事实清楚，程序合法。请求二审法院依法维持一审判决。
原审第三人未提交书面的答辩状，在庭审中称，其没有更多的意见，请求法院驳回上诉人的上诉请求。
原审原告张晔向原审法院提交的证据有：1、原告身份证、房屋产权证；2、行政复议决定书（（2013）宁行复第196号）；3、建设用地规划许可证；4、行政复议决定书（（2014）苏建行复（决）字49号）。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：
1、建设项目规划审批事项申请表（含组织机构代码证、建设项目基本信息表）；2、南京市规划局行政事项受理通知书（宁规受字（2013）01098号）；3、《关于百子亭片区环境综合整治项目的备案通知书》（玄发改字（2012）226号）；4、《关于百子亭片区环境综合整治项目用地的预审意见》（宁国土资预审函（2012）239号）；5、建设项目选址意见书（选字第320102201211376号）；6、南京老城控制性详细规划（玄武片区）；7、建设用地规划许可证（地字第320102201310113号）及附图、行政许可决定书；8、变更材料（含变更后备案文件，关于玄武城建公司的备案通知书、关于百子亭片区环境整治项目变更后土地预审意见，变更后玄武城建公司的组织机构代码证）；9、南京城市规划政府公开网站公示截屏。
原审被告向原审法院提交的依据有：1、《城乡规划法》；2、《市城乡规划条例》。
上述证据和依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审查，原审认证正确。
对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《市城乡规划条例》第五条规定，市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作。被上诉人市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。
《市城乡规划条例》第二十九条第一款规定“以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：（一）建设用地规划许可证申请书；（二）选址意见书；（三）有关项目的批准、核准文件；（四）国土资源主管部门建设项目用地预审意见；（五）相应资质的测绘单位提供的现势性地形图；（六）建设项目初步总平面图；（七）法律、法规规定的其他材料”。本案中，上诉人对项目的批准文件提出异议。本院认为，《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发〈南京市市级行政权力事项下放目录〉的通知》中列明，政府投资项目的项目建议书可行性研究报告及初步设计审批，原实施主体为市发改委，现权力下放的承接主体为区县发改部门及园区，因此，玄武发改局经权力下放后，有作出本案建设用地规划许可针对项目的立项批复的职权，故被上诉人对该份材料已履行审查义务。
《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。《城乡规划法》及相关法律法规目前并未将颁发建设用地规划许可列为应当听证的事项，本案中，原审第三人在申领建设工程规划许可证时涉案地块尚未征收，被上诉人的许可行为对上诉人的利益会产生影响，但被上诉人作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案中被上诉人未采取听证方式并不违反上述法律法规。考虑到在之后的房屋征收程序中，房屋征收部门已就征收补偿方案充分征求了公众意见，利害关系人的利益实际已通过征收程序得以保障，因此，被上诉人在前期的行政许可环节未听取上诉人等利害关系人的意见并不构成违法。至于上诉人提出《城乡规划违法违纪行为处分办法》第九条规定，作出规划应当征求规划地段内利害关系人意见，否则应当受到处分，因此，被上诉人在应当听证的情况下不予听证直接许可，构成重大程序违法，本院认为，《城乡规划违法违纪行为处分办法》第九条规定的两种情形分别为“（一）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布的；（二）未征求规划地段内利害关系人意见，同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图的。”因本案中并未出现修改修建性详细规划或建设工程设计方案总平面图的情形，故该规章在本案中并不适用。
综上，上诉人要求撤销原审判决的上诉请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人张晔负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一四年十月二十二日
书 记 员 赵和玉