福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）闽行终字第18号
上诉人（原审原告）卓文瑞，男，1964年9月17日出生。
委托代理人陆光，辽宁鼎泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莆田市城厢区人民政府。
法定代表人许建平，区长。
委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。
上诉人卓文瑞因诉莆田市城厢区人民政府行政强制一案，不服莆田市中级人民法院（2012）莆行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人卓文瑞及其委托代理人陆光，被上诉人莆田市城厢区人民政府的委托代理人王金财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2010年4月1日，莆田市人民政府发出莆政综[2010]48号通知，该通知对莆田市畜禽禁养区及禁建区和畜禽养殖场规模等级进行具体详细的划定。2010年6月11日，莆田市城厢区人民政府办公室作出《莆田市城厢区2010年重点流域水环境综合整治饮用水源保护污水管网及乡镇垃圾转运站建设任务方案》，该方案规定于2010年8月30日前整治拆除污染的规模养殖场。2010年6月30日，莆田市人民政府办公室又发出莆政办[2010]105号通知，制定了莆田市2010年畜禽养殖业污染整治的具体工作方案，该方案规定了禁养区范围内的整治，即河溪干流两侧1公里之内的区域和流域面积在50平方公里以上的河溪（包括延寿溪在内）两侧500米之内的区域范围内规模化以上畜禽养殖场必须于2010年9月30日前全部拆除，莆田市城厢区龙桥街道办事处辖区范围内规模化畜禽养殖场必须于2010年11月30日前全部拆除。原告的养猪场坐落于龙桥街道洋西村延寿溪畔，属市政府划定的禁养区范围内，为规模化养殖，属于拆除的对象。2010年8月26日，莆田市城厢区农业局、环保局和莆田市城厢区龙桥街道办事处向原告发出《禁养通知》，要求原告应在2010年9月10日前将养猪场搬迁并拆除完毕。因原告拒绝搬迁、拆除，莆田市城厢区龙桥街道办事处领导及工作人员多次与原告协调沟通，原告却不予配合。2010年12月15日，被告莆田市城厢区人民政府组织相关部门对原告生猪养殖场进行强制拆除，清点了养殖场生猪数量并过磅斤数，根据当时的生猪市场价格，计算出原告生猪的补偿金额为人民币145580元。2011年3月7日，莆田市城厢区龙桥街道办事处通知原告领取补偿款，由于原告拒绝领取，被告将该补偿款以原告的名义存入农村商业银行。原告不服，向被告莆田市城厢区人民政府信访，被告莆田市城厢区人民政府于2011年9月9日作出《信访事项处理答复意见书》。原告不同意该答复意见，于2011年9月29日向法院提起行政诉讼。
原审判决认为，根据《福建省农业生态环境保护条例》第二十一条“县级以上地方政府组织划定畜禽养殖场禁建区域”的规定，莆田市人民政府有权划定养猪场禁养区和禁建区。根据莆田市人民政府莆政办[2010]105号文件规定，原告所在的莆田市城厢区龙桥街道办事处辖区范围内都是禁养区。被告莆田市城厢区人民政府已授意下属莆田市城厢区农业局、环保局和莆田市城厢区龙桥街道办事处向原告发出《禁养通知》，该《禁养通知》可视为被告莆田市城厢区人民政府向原告作出的责令限期拆除决定，虽然《禁养通知》程序上存在瑕疵，但该程序瑕疵不足以认定被告强制拆除原告养猪场的行为违法。原告的养猪场属规模化养殖，必须限期拆除、关闭，由于原告拒绝在规定的期限内自行拆除禁养区内的养猪场，被告莆田市城厢区人民政府组织相关部门对原告的养猪场强制拆除，并对原告的生猪进行清点登记、过磅及按照当时生猪市场价格折价补偿，在通知原告领取而原告拒绝领取的情况下，以原告的名义将生猪补偿金额提存于银行，并无不当。为此，原告要求确认被告莆田市城厢区人民政府强制拆除其养猪场、扣押其生猪的行为违法及其他诉求，理由不足，不予支持。遂判决驳回原告卓文瑞要求确认被告莆田市城厢区人民政府强制拆除其养猪场和扣押其生猪行为违法以及返还全部生猪、数码相机，公开赔礼道歉、恢复其声誉的诉讼请求。
上诉人卓文瑞不服，向本院提起上诉，请求撤销莆田市中级人民法院（2012）莆行初字第28号行政判决，改判确认被上诉人莆田市城厢区人民政府强制拆除养猪场、扣押生猪的行为违法。主要理由是：第一，被上诉人实施的强制行为超越法定职权。被上诉人称实施强制拆除行为的目的是防止水污染。然而，我国环境保护、水污染防治等法律、法规规定的环境保护职能部门是环保部门而不是县级政府。只有环境保护主管部门才有对环境违法行为实施行政处罚的权力，被上诉人作为一级人民政府不能行使下级职能部门的权力。第二，被上诉人实施的强制执行行为没有法律依据。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》没有授权行政机关在环境保护中可以直接实施强制行为。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。莆田市人民政府的规范性文件无权设定强制执行措施，被上诉人仅以莆田市人民政府发布的规范性文件作依据，属于适用法律错误。
被上诉人莆田市城厢区人民政府答辩称：1、根据莆田市人民政府公布的畜禽禁养区及禁建区划定方案，上诉人养殖场属于禁养区范围内，属于拆除对象。2、被上诉人在通知上诉人限期搬迁及拆除无效的情况下，组织相关部门实施强制拆除是正确的，一审判决驳回其诉讼请求是正确的。请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，被上诉人莆田市城厢区人民政府在法定期限内向原审法院提交以下证据材料和依据：
1、莆田市人民政府关于印发《莆田市畜禽禁养区及禁建区划定方案》和《莆田市畜牧业集约化发展规划》的通知［莆政综（2010）48号］；
2、莆田市人民政府办公室《关于印发莆田市2010年畜禽养殖业污染整治工作方案的通知》（莆政办[2010]105号文件）；
3、莆田市城厢区人民政府办公室《关于印发莆田市城厢区2010年重点流域水环境综合整治饮用水源保护污水管网及乡镇垃圾转运站建设任务方案的通知》（莆城政办[2010]77号文件）。
证据1-3证明根据莆田市人民政府公布的畜禽禁养区及禁建区划定方案，上诉人养猪场属于禁养区范围内，为拆除对象。上诉人质证认为，上述三份文件通知属于政策性规定，不是法律规定。即使按照政策性规定，在禁养区范围内养猪场应当采取搬迁、关闭，并没有规定未在期限内搬迁的可以强制拆除。
4、禁养通知；
5、入户工作情况；
6、财产清单；
7、过磅单；
8、领款通知、存款存单。
证据4-8证明上诉人未能在通知的期限内自行搬迁及拆除猪舍，被上诉人组织相关部门进行强制拆除猪舍及对上诉人的生猪进行清点、过磅并通知上诉人领取补偿款。上诉人质证认为，证据4不能说明上诉人的养猪场在莆田市规定的禁养区范围内，对上诉人不能产生约束力。证据5是被上诉人单方的记录，不具有法律效力。证据6-7也是被上诉人单方行为，没有经上诉人确认，且被上诉人清点的生猪数量、重量与实际相差较大。
9、录像光盘一份。证明依法拆除的整个过程。上诉人质证认为，光盘内容与上诉人的诉求并没有矛盾。
10、法律依据是《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条、第七十五条的规定。上诉人质证认为，该法律没有授权行政机关有实施强制行为的权利，故被上诉人无权强制拆除上诉人的养猪场。
上诉人卓文瑞向原审法院提交的证据材料有：
1、莆田市城厢区人民政府《信访事项处理答复意见书》，证明被上诉人莆田市城厢区人民政府实施了扣押上诉人生猪的行为，说明被诉具体行政行为存在；
2、《集体土地使用权证》，证明上诉人对土地具有使用权；
3、母猪登记记录，证明上诉人养猪享受政府补贴，是合法的生猪饲养；
4、照片一组，证明上诉人的养猪场被强制拆除现场及饲养生猪的情况。
被上诉人莆田市城厢区人民政府质证认为，证据1真实性没有异议；证据2-3真实性没有异议，但与本案无关，享受政府补贴是在市政府划定禁养区之前的行为；证据4真实性不清楚，但对拆除上诉人养猪场的事实没有异议。
本院审查认为，根据《福建省农业生态环境保护条例》第二十一条规定，县级以上地方人民政府应当在主要水系、人口密集区和其他需要特殊保护的区域，组织划定畜禽养殖场禁建区域，并予以公告。因此，被告有权组织划定畜禽养殖禁建区域。被上诉人提供的证据1－3可以作为认定禁建区、禁养区的依据。
被上诉人提供的证据4即禁养通知存根，以证明禁养通知已经留置送达上诉人。由于被上诉人没有制作送达回证，也没有记明上诉人或者其同住成年家属拒收的情况及理由，只有城厢区农业局、城厢区环保局、城厢区龙桥街道办事处三个通知制作单位在禁养通知存根上盖公章，以及未表明身份的吴开家、何建芳、吓强三个人的签字。因此，被上诉人所称的送达不符合法律规定的留置送达的条件，被上诉人提供的证据4不能证明禁养通知已经送达上诉人的事实。
被上诉人提供的证据5－8，只能反映被上诉人扣押上诉人生猪及变卖的事实。
被上诉人提供的证据9，可以证明被上诉人对上诉人的生猪养殖场进行了拆除。
上诉人提供的证据1、4可以证明被上诉人实施了拆除上诉人养猪场和扣押生猪的行为；上诉人提供的证据2、3与本案没有关联性。
根据上述有效证据，本院认定的案件事实如下：
2010年4月1日，莆田市人民政府发出莆政综[2010]48号《莆田市人民政府关于印发<莆田市畜禽禁养区及禁建区划定方案>和<莆田市畜牧业集约化发展规划>的通知》，该通知对莆田市畜禽禁养区及禁建区和畜禽养殖场规模等级进行具体详细的划定。2010年6月11日，莆田市城厢区人民政府办公室作出《莆田市城厢区2010年重点流域水环境综合整治饮用水源保护污水管网及乡镇垃圾转运站建设任务方案》，该方案规定于2010年8月30日前整治拆除污染的规模养殖场。2010年6月30日，莆田市人民政府办公室又发出莆政办[2010]105号《莆田市人民政府办公室关于印发莆田市2010年畜禽养殖业污染整治工作方案的通知》，该通知规定了禁养区范围内的整治，即河溪干流两侧1公里之内的区域和流域面积在50平方公里以上的河溪（包括延寿溪在内）两侧500米之内的区域范围内规模化以上畜禽养殖场必须于2010年9月30日前全部拆除，莆田市城厢区龙桥街道办事处辖区范围内规模化畜禽养殖场必须于2010年11月30日前全部拆除。上诉人的养猪场坐落于龙桥街道洋西村延寿溪畔，属市政府划定的禁养区范围内，为规模化养殖，属于拆除的对象。2011年1月15日，被上诉人莆田市城厢区人民政府组织相关部门对上诉人生猪养殖场进行强制拆除，并对扣押的生猪进行变卖。2011年3月7日，莆田市城厢区龙桥街道办事处通知上诉人领取生猪补偿款人民币145580元。由于上诉人拒绝领取，被上诉人将该补偿款以上诉人的名义存入莆田农村商业银行龙桥支行。上诉人不服，向被上诉人莆田市城厢区人民政府信访，被上诉人莆田市城厢区人民政府于2011年9月9日作出《信访事项处理答复意见书》。上诉人于2011年9月29日向法院提起行政诉讼。
本院认为，虽然上诉人一审起诉状中的诉讼请求是确认被上诉人莆田市城厢区人民政府强制拆除其养猪场及扣押生猪行为违法，并判令返还全部生猪及数码相机，公开赔礼道歉、恢复声誉，但是上诉人在二审庭审中明确表示其在一审庭审中已经变更诉讼请求为确认被上诉人莆田市城厢区人民政府强制拆除上诉人养猪场、扣押上诉人生猪的行为违法。其二审的上诉请求也是要求撤销一审判决，改判确认被上诉人强制行为违法。上诉人在诉讼过程中变更诉讼请求，并不违反法律规定，本院予以准许。
本案争议的焦点是被上诉人莆田市城厢区人民政府强制拆除上诉人养猪场、强制扣押上诉人生猪的行为是否符合法律规定。根据《中华人民共和国水污染防治法》和《福建省农业生态环境保护条例》等法律、法规的规定，县级人民政府有权组织划定畜禽养殖场禁建区域并对违反规定的养殖场限期搬迁或者责令拆除关闭，但并没有赋予县级以上人民政府强制执行的权力。因此，被上诉人强制拆除上诉人的养猪场、强制扣押上诉人生猪没有法律依据，依法应当确认违法。上诉人请求确认被上诉人强制拆除养猪场、强制扣押生猪行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。被上诉人关于强制行为合法的答辩理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人诉讼请求不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2012）莆行初字第28号行政判决；
二、确认被上诉人莆田市城厢区人民政府强制拆除上诉人养猪场、扣押生猪行为违法。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人莆田市城厢区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
代理审判员 史寅超
代理审判员 贾晓燕
二〇一三年七月二十六日
书 记 员 姚子峰