海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终486号
上诉人（原审原告）澄迈县加乐镇加桐村民委员会大路坡村民小组。
法定代表人陈世朝，组长。
委托代理人朱绵茂，北京大成（海口）律师事务所律师。
委托代理人陈位珍，男，1943年9月23日出生，汉族，澄迈县加乐镇加桐村民委员会大路坡村民小组人，现住该村。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府，住所地澄迈县金江镇文化北路108号。
法定代表人吉兆民，县长。
委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人叶冠飞，澄迈县国土资源局工作人员。
原审第三人澄迈县加乐镇德润村民委员会德润中村民小组。
法定代表人陈世童，组长。
原审第三人澄迈县加乐镇德润村民委员会德润下村民小组。
法定代表人陈世得，组长。
原审第三人澄迈县加乐镇德润村民委员会安常坡村民小组。
法定代表人王先皇，组长。
原审第三人澄迈县加乐镇德润村民委员会下山村民小组。
法定代表人王时位，组长。
原审第三人澄迈县加乐镇德润村民委员会排坡村民小组。
法�代表人王达川，组长。
原审第三人澄迈县加乐镇加乐社区居民委员会。
法定代表人徐文熙，主任。
澄迈县加乐镇加桐村民委员大路坡村民小组（以下简称大路坡村民小组）诉澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）土地行政登记一案，大路坡村民小组不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月24日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：澄迈县政府于2005年1月4日向6位第三人颁发加乐集有（2004）第0083号集体土地所有证（以下简称0083号土地证）。该证载明：土地所有权人“澄迈县加乐镇德润中村.德润下村.安常坡村.下山村经济合作社德润村民�员会排坡村民小组加乐居委会”；地址“加林冲”；地号“001607010021”；图号“G042033”；土地总面积“26410.00平方米”。大路坡村民小组认为0083号土地证项下的土地中有4.3701亩土地属大路坡村民小组所有。
原审查明，0083号土地证项下的土地（以下简称涉案土地）位于澄迈县加乐镇加林冲，东至和北至均为下山村土地，南至和西至均为加乐镇加乐墟建成区，面积26410㎡。2004年，6位第三人就涉案土地向澄迈县政府申请发证。澄迈县国土部门受理6位第三人的申请后，对涉案土地的权属、四至、面积进行地籍调查，并召集与涉案土地相邻的农村集体经济组织到现场进行指界。因大路坡村民小组的土地未与涉案土地相连且大路�村民小组未使用涉案土地，澄迈县政府未通知大路坡村民小组参加指界。2004年9月10日，澄迈县政府在澄迈县加乐中心小学及加乐墟加朗路口张贴公告征询异议，因公告期内无任何单位对涉案土地提出权属主张，澄迈县政府遂于2005年1月4日将涉案土地登记确认归6位第三人共同所有，并给6位第三人颁发了0083号土地证。大路坡村民小组以0083号土地证中有4.3701亩土地（以下简称争议地）属其集体所有为由，于2016年6月3日提起本案诉讼。
另查明，1998年7月16日，大路坡村民小组的陈大权、陈位仁、陈位珍与澄迈县加乐镇德润村民委员会德润下村民小组（以下简称德润下村民小组）的陈运位签订《交换水田书》，约定陈大权、陈位仁、陈位珍自愿将市井田二亩五分土地与陈运位的坡口塘二亩二分土地永久交换耕作，为避免双方反悔，特立此交�文契留存。大路坡村民小组所在的原加桐管区书记陈位东及德润村村长陈世盛为《交换水田书》的公证人。同年，大路坡村民小组将坡口塘1.1亩土地发包给其村民陈位珍使用，陈位珍的《农村土地承包经营权证》记载：坡口塘水田1.1亩。《交换水田书》签订后，陈运位一直使用市井田土地至今。
原审认为，根据案件查明的事实，澄迈县政府依据6位第三人的申请于2004年经地籍调查、土地界线核定、权属审核、公告征询异议等程序，结合6位第三人使用土地的事实，将涉案土地登记确认归6位第三人共同所有，给6位第三人颁发0083号土地证并无不当。大路坡村民小组依据1991年的《土地承包证》、1954年的《土地产量分户清册》及2005年的《农村土地承包经营权证》主张0083号土地证中有4.3701亩土地属其集体所有。但经审查，大路坡村民小组的�大权、陈位仁、陈位珍于1998年7月16日与德润下村民小组的陈运位签订《交换水田书》，约定陈大权、陈位仁、陈位珍自愿将市井田二亩五分土地与陈运位的坡口塘二亩二分土地永久交换耕作，大路坡村民小组所在的原加桐管区书记陈位东及德润村村长陈世盛为公证人在该《交换水田书》签字确认。且大路坡村民小组在1998年已将交换后的坡口塘土地发包给其村民使用，大路坡村民小组的村民在1998年后也从未使用过争议地。故可见，大路坡村民小组对其村民与其他村村民交换土地的情况知道并认可。在政府未对农村集体土地进行确权发证之前，各农村集体延续历史使用习惯对土地进行管理耕作，大路坡村民小组既然在1998年已经同意其村民将土地与其他村村民交换使用，且从1998年至2015年长达17年的时间里，从未提出任何异议，也从未就争议地申请确权发证。因此，大路坡村民小组主张涉案土地中有4.3701亩土地属其集体所有，缺乏事实根据和法律依据，其诉请撤销澄迈县政府给6位第三人颁发的0083号土地证理由不能成立，依法应予驳回。此外，关于大路坡村民小组请求确认争议地所有权归其所有，因土地确权和土地登记均属行政机关依申请作出的行政行为，属行政机关职权范围，不属于法院审理范围，故亦应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大路坡村民小组的诉讼请求；案件受理费50元，由大路坡村民小组负担。
大路坡村民小组上诉称，澄迈县政府给6位第三人颁发0083号土地证依据的事实不清，证据不足，违反法定程序。原审亦事实不清，证据不足，判决错误。一、争议地1954年土改时政府就发证给上诉人村民，1991年又承包给上诉人村民，一直由上诉�村民耕种，缴纳农业税、公粮。1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土改时分给农民并颁发土地所有证的土地，属农民集体所有，故争议地应属上诉人集体所有。二、1998年的《交换水田书》未依照法定程序应属无效。（一）农村承包地的期限为30年，1991年争议地承包给上诉人村民陈位珍耕作，30年期限未满，土地承包权仍归上诉人村民。1998年的《交换水田书》陈位珍不知道，其知道后亦多次提出异议。（二）个人无权对集体所有土地进行互换。1、上诉人和上诉人村民陈位珍对换田书的内容不知情，事后亦没有追认。换田书上没有上诉人、陈位珍及换田另一方陈运位的签字、手印及盖章，亦没有见证人的签字或者手印，该换田书不具有法律效力。上诉人和陈位珍事后也没有对换田书内容进行确认，而是要求返还土地。2、土地管理法第十四条规定，互换土地须经法定程序才发生法律效力。本案中的土地互换没有经过村民三分之二以上成员或者村民代表同意，也没有报经政府部门批准，故不应发生换田的法律后果，该换田行为无效。退一步说，即使换田书内容有效，也只是经营使用权的临时更换，而不是所有权更换，争议地的所有权仍应属上诉人，任何人无权剥夺上诉人的所有权，上诉人对争议地的所有权从未改变，也从未放弃。三、澄迈县政府在进行地籍调查、确认土地权属界限时未经上诉人签名确认，其颁证确权行为违反法定程序。澄迈县政府在地籍调查过程中，没有重点审核6位第三人土地来源的合法性，没有向上诉人发送指界通知，也没有组织上诉人进行权属调查指界，《地籍调查表》上没有上诉人方签字、盖章。澄迈县政府未尊重历史和现实，给6位第三人颁发土地证严重损害了�诉人的已有权利。综上，0083号土地证应予撤销。原审法院没有实地考察，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，改判撤销0083号土地证，并依法确认争议地归大路坡村民小组所有。
澄迈县政府未提交书面答辩状，口头辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。澄迈县政府依据6位第三人的申请，经土地界线核定等程序后，结合涉案土地耕作的事实，将涉案土地确认给6位第三人共同所有符合法律规定。争议地自1998年以来，大路坡村民小组就未耕作。交换土地的事实，政府已经确认并在承包证中进行了相应变更，第三人据此耕作土地多年。大路坡村民小组现主张权属问题系因争议地被征收，产生了补偿款等利益问题。综上，大路坡村民小组的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回。
�审6位第三人未提交书面意见。德润中、德润下村民小组口头述称，同意澄迈县政府的意见。
本院查明，一、争议地包含在涉案土地之中，面积4.3701亩。2004年，6位第三人申请涉案土地权属登记，澄迈县政府组织了地籍调查并将登记审核结果，包括权利人名称、土地座落、土地权属性质、土地用途、土地面积和四至等发布公告，征询异议，在此过程中，大路坡村民小组及其村民未提出异议。二、2016年11月24日上午，本院组织现场勘查，确认争议地上现全部为第三人村民陈运位种植的槟榔。现场勘查过程中，大路坡村民小组村民陈位珍（又系大路坡村民小组在本案中的代理人）自述，2004年，陈大权告知其换地的事情，其自2004年起未在争议地上种植，直至2013提出异议，要求将土地换回。第三人村民陈运位述称，1998年换地后，其就在争议�上耕作至今。另，根据第三人村民的指引，本院现场勘查了第三人述称的其村民换出的“坡口塘”土地，确认该土地现处于撂荒状态，无人耕作。三、本案中的《交换水田书》系大路坡村民小组提交。大路坡村民小组提交的该《交换水田书》载明的交换水田书人为“大路坡村陈大权、陈位仁、陈位珍、德润村陈运位”，公证人为“加桐管区书记陈位东、德润村村长陈世盛”。该《交换水田书》的落款处有“陈大权、陈位仁、陈位珍、陈运位、陈位东、陈世盛”的签名，但无捺印。现场勘查过程中，第三人村民陈运位向本院出示了其持有的一份《交换水田书》，第三人村民陈运位持有的该《交换水田书》的内容与大路坡村民小组提交的《交换水田书》的内容基本一�，但形式上略有不同。第三人村民陈运位持有的该《交换水田书》的落款处不仅有“陈大权、陈位仁、陈位珍、陈运位、陈位东、陈世盛”的签名，且有捺印。本案中，作为上述《交换水田书》载明的当事人之一的陈位珍坚持否认《交换水田书》的真实性和客观性。
本院认为，本案中，无论是大路坡村民小组提交的《交换水田书》，还是第三人村民陈运位持有的《交换水田书》，均不是澄迈县政府向6位第三人颁发0083号土地证的证据、依据，《交换水田书》与本案的审理和处理不具有必然联系，故对于原审查明的相关当事人签订《交换水田书》的事实本院不予认定，对于大路坡村民小组二审口头提出的对于其提交的《交换水田书》上的签名进行鉴定的申请，本院亦不予准许。
本院查明的其他事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案是大路坡村民小组不服澄迈县政府给6位第三人颁发0083号土地证，诉请撤销该颁证行为的行政诉讼，争议焦点和审查重点是澄迈县政府给6位第三人颁发0083号土地证的行为是否合法。二、本案中，综合证据证明的情况、当事人陈述的情况、现场勘查的情况等，可以认定大路坡村民小组及其村民在澄迈县政府向6位第三人办理并颁发0083号土地证时未实际使用涉案土地。三、根据审理查明的情况，澄迈县政府向6位第三人颁发0083号土地证是应6位第三人的申请而作出，且依法履行了地籍调查、权属审核、公告征询异议等程序，从澄迈县政府提交的证据来看，该颁证行为并无不当。大路坡村民小组主张澄迈县政府进行地籍调查、确认土地权属界线时未通知其参加，因涉案土地（包含争议地）与大路坡村民小组的土地并不相邻，而本案中又不能认定大路坡村民小组及其村民在澄迈县政府向6位第三人办理并颁发0083号土地证时实际使用涉案土地，故不能认定澄迈县政府未通知大路坡村民小组参加涉案土地的地籍调查、权属界线核定不当。况且，根据审理查明的情况，2004年9月10日，澄迈县政府就涉案土地的登记审核结果，包括权利人名称、土地座落、土地权属性质、土地用途、土地面积、土地四至等发布公告，征询异议，期满亦无人提出异议，故在此情况下，不能认定澄迈县政府向6位第三人颁发0083号土地证的行为不合法。四、本案中，大路坡村民小组依据1954年的《土地产量分户清册》、1991年的《承包证》等主张争议地权属并主张澄迈县政府向6位第三人颁发0083号土地证的行为违法，侵犯了其合法权益，但因大路坡村民小组在本案诉讼中提交的上述证据及其相关权益主张在澄迈县政府向6位第三人颁发0083号土地证之前及之中并未提出，这些证据及其相关权益主张依法不属于澄迈县政府向6位第三人颁发0083号土地证的证据、依据，故大路坡村民小组的上述主张不能成立，本院不予支持。大路坡村民小组及其村民若认为其合法权益遭受损害，应依法另寻其他途径救济。综上，原审判决除部分事实认定和判决理由不当，本院予以纠正外，认定基本事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。大路坡村民小组的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人澄迈县加乐镇加桐村民委员会大路坡村民小组负担。本判决为终审判决。
审判长 刘 利
审判员 黄胜敏
审判员 赵道远
二〇一六年十一月二十九日
书记员 颜 恺
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。