广东省阳西县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）阳西法民初字第267号
原告：郑昌德等374户人（名单附后），均系阳西县村民。
诉讼代表人：郑昌德，男，1948年9月10日出生，汉族，住阳西县程村镇陇石村委会大村***号。
诉讼代表人：郑路兴，男，1935年3月10日出生，汉族，住阳西县。
诉讼代表人：郑道源，男，1935年8月12日出生，汉族，住阳西县。
原告的共同委托代理人：陈光全，广东漠西律师事务所律师。
被告：阳西县程村镇陇石村委会石牌村经济合作社。
法定代表人：郑昌英，该社社长。
第三人：郑国建，男，1969年11月6日出生，汉族，住阳西县，
上列被告及第三人共同的委托代理人：陈诚谊，广东言必行律师事务所律师。
上列被告及第三人共同的委托代理人：曾卫娜，广东言必行律师事务所律师。
原告郑昌德等374户村民诉被告阳西县程村镇陇石村委会石牌村经济合作社（下称石牌经济合作社）、第三人郑国建农业承包合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告郑昌德等374户村民共同的诉讼代表人郑昌德、郑路兴、郑道源及其共同的委托代理人陈光全，被告石牌经济合作社的法定代表人郑昌英、第三人郑国建及被告、第三人共同的委托代理人陈诚谊、曾卫娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑昌德等户村民诉称：竹朗围属于程村镇陇石村委会石牌经济合作社养殖滩涂，为发展经济于1994年11月25日经村民代表大会决定发包给梁定辉承包经营，双方签订合同并到阳西公证处办理合同公证，该合同承包期为1995年1月1日至2013年1月1日止。2011年7月21日郑昌强利用自己的村长职务，不经村民会议决定，且利用虚假公章以石牌经济合作社的名义发包竹朗围给他女婿郑国建承包（详见合同书）。该合同在村民毫不知情的前提下，更未经过村民会议讨论或者村民会议授权的村民代表会议讨论，私自决定承包经营方案发包给第三人，被告的行为严重违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定及民主议定原则，损害了村民的公众利益。2012年9月份原承包者梁定辉亲自找郑昌英、郑昌强村长讲明以85000元承包价继续承包竹朗围，但郑昌强为发包给自己的女婿郑国建经营不肯为原承包者续期。因此，被告与第三人于2011年7月21日签订《承包合同书》违反法律、损害集体利益，请法院依法确认该合同无效。2013年1月1日原承包合同到期，第三人以签有承包合同为由，迫使原承包者退出，强占竹朗围在那里捕捉鱼、虾、蟹等养殖物。原承包者及广大村民向村委会、镇政府、县政府投诉，后经程村镇政府综治维稳中心多次组织双方进行调解，无法达成协议解决争议，于2013年2月25日程村镇维稳中心作出调解终止通知书。为解决纠纷维护村民的合法权益，特向法院提起诉讼，请法院依法判决：1、依法确认被告与第三人于2011年7月21日签订的竹朗围《承包合同》无效；2、第三人停止侵权行为，返还竹朗围给原告并赔偿原告的租金损失（从2013年1月1日至返还土地之止，每年租金按85000元计算）；3、诉讼费用由被告及第三人负担。
原告郑昌德等374户村民向本院提供的证据有：1、村民签名表一份；2、《承包合同书》（2011年7月21日）一份；3、陇石村委会证明四份；3、调解终止通知书一份；5、《承包合同书》（1994年11月25日）一份；6、梁定辉出具的证明一份；7、现场照片11张。
被告石牌经济合作社辩称与第三人郑国建述称：一、被告与第三人签订的《承包合同书》真实、合法、有效。1、发包人和承包人的主体资格符合法律规定。竹朗围滩涂的权属属于合作社所有，根据《土地管理法》第十条和《农村土地承包法》第十二条的规定，合作社有权将集体的土地发包给他人经营管理。郑国建是合作社的成员，根据《土地管理法》第十四条和《农村土地承包法》第十五条的规定，郑国建有权承包自己所在的集体的土地从事农业生产。2、承包程序符合法律规定。《农村土地承包法》对家庭承包和其他方式承包分为两章分别作出了相应的规定。第三人承包虾围的方式属于采取家庭承包之外的其他方式承包，故应适用“其他方式承包”章节的相关规定。采取其他方式承包的法律规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位和个人承包，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位和个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三份之二以上村民代表的同意。而本案中的第三人系该集体组织成员，并非该集体经济组织以外的人，因此不适用需经民主议定程序通过的有关规定，故被告与第三人签订的延包合同应认定为有效合同。竹朗围滩涂的承包方式属于《农村土地承包法》第四章所规定的不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地形态的一种，根据该法第四十四条和第四十五条的规定，对这类农村土地可采用公开协商的方式承包，承包费由双方议定。合作社与郑国建正是采取这种方式确定双方的权利和义务、承包期限等合同内容的，原告在起诉书称郑昌强利用虚假公章以经济合作社的名义发包是无事实根据的。3、合作社发包竹朗围滩涂给郑国建没有违反《村民委员会组织法》的有关规定。首先，《村民委员会组织法》是关于调整村民委员会一级农村组织的法律，而合作社是村委员会下辖的一个村民小组，两者法律地位不同，原告诉称合作社的发包行为违反了《村民委员会组织法》没有法律依据。其次，合作社发包竹朗围滩涂给郑国建承包不属于《村民委员会组织法》第十九条规定必须提请村民会议讨论的事项（六）村民的承包经营方案。《村民组织法》《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包法》关于农村土地承包中须经民主议定程序决定的事项共有三种情形，一是土地承包方案的确定，二是承包期内对个别承包土地的适当调整，三是对集体经济成员以外的单位和个人发包土地，本案中《承包合同书》的签订不需经民主议定程序。《村民委员会组织法》第二十四条第九项、《农村土地承包法》第十八条第（三）项规定了农村土地承包方案须经村民会议讨论决定；《农村土地承包法》第二十七条第二款、《土地管理法》第十四条第二款规定了在土地承包经营期限内对个别农户承包地的适当调整，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分二以上村民代表的同意；《农村土地承包法》第四十八条第一款、《土地管理法》第十五条第二款规定了农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。从上述法律规定看，除了在承包期限内对个别农户的土地承包进行调整外，民主议定程序适用的是承包方案。即便是对集体成员以外的单位和个人发包土地仍然是承包方案或者是承包合同的大体框架，而非承包合同的具体条款。现代汉语辞典对“方案”一词的释义是“工作计划、规划、方法“，对“合同”一词的释义是“两方面或几方面在办理某事时，为了确定各自的权利和义务而订立的共同遵守的条文”。我们认为，“村民的承包经营方案”不等于“村民的承包经营合同”，须经村民会议讨论决定的“村民的承包经营方案”是承包经营工作的总体规划、计划，是指导性的工作意见，村委会与村民签订承包经营合同是依据方案所作的具体工作，即是说，承包合同本身不需要村民大会通过的民主议定程序。本案中，被告发包讼争养殖滩涂的承包方案早于1994年就于决定了，发包的位置及面积期限、用途、承包金等总体性问题早已决定，村委会于1994年与梁定辉确立了承包合同，在合同期限内，梁定辉将虾围转包给了第三人，由第三人与被告订立《承包合同》，从该《承包合同》的内容来看，被告没有越权发包，原告亦未提供任何证据证明被告有越权发包的行为，故被告与第三人签订承包合同是发包方与承包方的真实意思表示，不违反法律的禁止性规定，真实、合法、有效。原告在起诉状中称“竹朗围属于程村镇陇石村委会石牌经济合作社养殖滩涂，为发展经济于1994年11月25日经村民代表大会决定发包给梁定辉承包经营，双方签订合同并到阳西公证处办理合同公证，该合同承包期为1995年1月1日到2013年1月1日止。”答辩人认可原告诉称的该事实，同时，该事实可以认定，合作社对竹朗围滩涂是否发包给他人已作出了决定，现在合作社在原承包合同期限届满后将竹朗围滩涂发包并没有违背村集体的决定，而是坚决执行村集体决定的表现。4、合作社发包竹朗围滩涂给郑国建承包没有损害集体和原承包人梁定辉的合法权益。合作社与原承包人梁定辉约定的承包费为每年10000元，而郑国建的承包费为每年41800元，后者的承包费是前者的四倍多。这承包费比合作社在同时期另一虾围发包给其他人的承包费都高，原承包人梁定辉在原承包合同期限届满前的2011年1月1日向郑国建转让了竹朗围滩涂的承包经营权，且合作社在2011年7月21日与郑国建签订了关于发包竹朗围滩涂的《承包合同书》，故梁定辉在2012年9月主张的“继续承包”并非在原《承包合同书》约定的期限届满后的自然续包，不存在侵犯梁定辉的优先权。梁定辉不是合作社的成员，而郑国建是合作社的成员，根据《农村土地承包法》第四十七条和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条规定，郑国建享有优先承包权。原告诉称梁定辉曾在2012年9月要求以85000元承包不是事实，答辩人没有损害原承包人梁定辉的合法权益。二、原告的诉讼主体资格有待明确和调查。根据法院审查受理案件的要求，当事人必须在起诉状的具状人处签名或盖章，这是法院受理起诉案件的必备形式要件，且起诉的内容必须是具状人的真实意思表示。结合本案，答辩人认为，原告提交的诉讼主体资格材料中至少存有以下违法问题：1、原告提供的第一次村民签名表，有部分已故的村民包括郑兴彩、郑昌木、袁秋金、郑邓家、郑就兴、叶秀珍、刘小爱、胡先玲、郑道允、陈慧兰、郑四好等名字在签名表上，还有部分包括郑昌泽、郑飞、叶姐英、郑锦琼、郑昌明、郑其参、郑其方、郑仕文等人的名字并非他们本人所签，该事实足以证明原告为挑起诉讼伪造签名的严重违法犯罪行为，严重妨碍民事诉讼的进行，根据《民事诉讼法》第一百一十一条规定，应对其诉讼参与人予以罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任；2、由于法院立案是基于原告提供的证据1《村民签名表》进行形式审查立案的，就应当由原告就该村民签名表的村民身份情况进行举证。另外，原告后来提供的村民身份资料及意愿声明，仅有四个字“同意起诉”，究竟起诉何人不清楚、起诉何事不清楚。3、诉讼代表人的授权来源不明、代理权限不清楚，答辩人恳请法庭调查清楚原告的身份情况及意思表示状况。4、因原告立案时用伪造村民的签名骗取立案的事实，因此法院应驳回其的起诉，待原告具备条件时再另行起诉。三、原告增加的诉讼请求没有事实依据。梁定辉原承包的费用是每年10000元，都因资金不到位、管理不善而转让，现在讲可提高承包费到每年85000元具有高度不可信。85000元每年的承包费非原告已产生或预期必定产生的损失。故原告增加的诉讼请求没有事实依据。四、民主议定程序不是效力性强制性规定，不能当然导致合同无效。根据合同法解释（二）第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。我们知道，违反效力性强制性规定，合同无效；违反管理性强制性规定，合同未必无效。本案中，民主议定原则是村委会行使其内部管理职责的问题，是对村委会权力的约束，无论是《村民委员会组织法》、《土地管理法》还是《农村土地承包法》，都并未将违反民主议定原则设定为一种明确禁止性的效力性规范形式。因此，该土地承包合同已经履行三年有余，村民一开始并没有提出任何异议，只是极个别的村民在煽风点火，利用民主议定原则为极个别人不可告人的目的提起诉讼。第三人承包后按期交纳承包金，积极履行合同义务，没有损害村集体的合法权益，因此，法院不宜以未经过民主议定程序径直判决合同无效。五、依法保护农村长期稳定，保护农民承包经营权，是国家对农村的立法目的和立法精神所在。当前农村群众参政议政意识不强，村民大会难以组织召开，村民委员会组织法规定的提交村民大会或村民代表大会讨论通过的规定难以落实。另外，随着土地承包价格的逐年增长，本来已获得大多数人同意的承包合同现在想解除，往往采取的诉讼方法也是说承包时没有召开村民大会，轻易以违反民主议定原则为由认定土地承包合同无效，导致的后果是损害法律的尊严和承包人的利益。已废止的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条规定“对发包方违背村集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者终止该承包合同的，人民法院不予支持。”从上述司法解释可以看出，只要承包合同签订后的一年以内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此认定合同无效。原司法解释虽已被废止，但该司法解释第二条、第二十五条的规定和立法本意可以作为同类案件的司法政策参考，我们认为，正确处理本案，应按照有利生产，有利于稳定的原则，对已生效的合同，当事人应当按照合同约定履行义务，不得擅自违约，更不得单方解除合同。综上所述，被告与郑国建签订的《承包合同书》合法有效，没有损害集体和他人的合法权益，原告的诉请是没有事实和法律依据的，应判决驳回其诉讼请求。
被告石牌经济合作社与第三人郑国建共同向本院提供的证据有：1、身份证复印件二份；2、《公证书》一份；3、《转让虾围承包合同》一份；4、转让竹朗围工具清单一份；5、《承包合同书》一份；6、程村镇领导及驻村干部研究讨论石牌竹朗围发包问题的会议记录四份；7、陇石村委会证明一份及通知、横幅照片各一张；8、陇石村委会证明一份及村民个人证明十六份；9、郑国建投入虾围费用明细表、现金收入证明各一份及收款收据、送货单六十六张；10、《承包合同书》一份。
经审理查明：讼争合同的竹朗围养殖滩涂位于阳西县××××南兴村前旧堤基（即土名棍坎围）外，范围四至为：东至岭嘴塘，西至下步头，南至石牌经济合作社蚶场，北至竹朗旧基围，面积约300亩，属被告石牌经济合作社集体所有。1994年11月25日，为开发、利用竹朗围滩涂养殖，石牌经济合作社将涉案滩涂发包给案外人梁定辉、ＸＸ欣筑围养殖。双方签订了一份《石牌经济合作社滩涂养殖承包合同》及附件一份，约定滩涂四至界限，承包期限十八年（即1995年1月1日起至2013年1月1日止），每年承包费10000元，按十七年计算（注：消一年承包费作建场时间），并约定承包期满后一切场内设施，归发包方所有，承包方不得私自损坏等内容。该份合同并经阳西公证处出具（94）西证内经字第44号《公证书》确认。2011年1月1日，合同原承包人之一梁定辉与第三人郑国建签订了《转让虾围承包合同》一份，将其依据合同承包的竹朗围滩涂共300亩及全部设施转让给郑国建承包养殖。承包期为原承包合同剩余期限，并由郑国建一次性补偿该围设施25000元。但转让时没有经合同发包方石牌经济合作社盖章加具意见。合同签订后，郑国建接手竹朗围进行养殖生产。同时又向案外人胡长圩（郑国建前手，曾向梁定辉转包竹朗围）受让竹朗围生产工具、设施（折价18000元）及塘鱼（折价30000元），合共支付折价款48000元。2011年7月21日，石牌经济合作社（甲方）又与第三人郑国建（乙方）签订一份承包合同，约定将涉讼的竹朗围滩涂发包给郑国建进行海水养殖，面积约310亩（包括育苗塘约70亩在内），包期限二十年（2013年1月2日至2033年1月31日止），每年租金41800元，合同签订当日，乙方提前将承包期内前两年（即2013、2014年度）租金共83600元支付给甲方，以后按年度缴交等。合同甲方代表由郑瑞留（时任南兴村村长）、郑昌强（时任大村村长）、郑道银（时任大村村干部）、郑敬谦（时任大村村干部）、郑昌英（时任楼村村长）、郑计赏（时任楼村村干部）及部分村民代表郑卓、郑其包、佘珍、郑昌成签名，乙方由郑国建签名，合同末端注写“情况属实，希有关单位办理是荷”并由石牌经济合作社加盖旧公章“阳江县程村镇陇石石牌村经济合作社”及签署盖章“阳西程村镇陇石村委会楼村村民小组”、签署“程村镇陇石大村村民小组”（盖章为“阳西程村镇陇石管理区大村经济合作社”）。另被告同时与郑国建、谢克明（乙方）签订一份签订日期、内容完全一致的《承包合同》。庭审中，被告及第三人确认以涉案合同为准，并确认第三人已缴付三年承包费共125400元给被告，被告石牌村经济合作社的法定代表人郑昌英承认该款已用于村的文娱卫生及支付村干部工资。因当时发包被告未就此召开村民代表大会征求村民意见，未经村民同意，村民获悉合同情况后自2012年9月起多次向村、镇及市县有关部门投诉反映。为此，当地政府部门责令被告重新召开村民会议对涉案合同进行民主表决，被告后依指示贴出通知定于2012年11月5日在楼村文化广场召开村民会议讨论竹朗围发包事宜，但因参会村民人数不足未能成事。同时，有关部门对竹朗围发包问题多次组织当事各方调处未果，原告郑昌德等人遂以发包方过半数村民身份诉至本院，请求如诉请。审理中，原告方明确以农户为诉讼主体行使诉权，并共同推举郑昌德、郑路兴、郑道源、郑木苏（后于2014年4月10日病故）为诉讼代表人。
另查明，石牌经济合作社属下有楼村、大村、南兴村、祖居村共四条自然村，其中楼村有农户398户（十八周岁以上公民1227人），大村有农户197户（十八周岁以上公民为532人），南兴村有农户53户（十八周岁以上公民为147人），祖居村有农户16户（十八周岁以上公民为46人），截至2014年4月，合计有664户人，十八周岁以上公民为1952人，共有村民代表30人。审理中，阳西程村镇陇石村委会分别于2013年4月24日、2014年2月20日、2014年4月10日出具证明，证实村民郑兴彩、郑昌木、袁秋金、郑邓家、郑就兴、叶秀珍、刘小爱、胡先玲、郑道允、陈慧兰、郑四好、郑家行、郑昌佐、郑志友、郑道和、郑道基、郑桂新、郑昌生、谢日清、郑道灿、郑昌济、郑木苏已故。同时被告及第三人主张郑昌泽、郑飞、叶姐英、郑锦琼、郑昌明、郑其参（及妻子谢娇）、郑其方、郑仕文、郑明广、郑万年、郑先恳、申丽华、王圣滚等人起诉不真实并提供以上人员个人出具的证明（落款日期为2013年4月至6月间）予以证实。原告方于审理中先后补充提供7份《参加诉讼确认书》（共180户签名）确认起诉及11份《参加诉讼申请书》（共130户签名）申请作为本案原告。审理中，石牌村经济合作社属下自然村于2014年1月底分别选举产生新的村民小组长，但至今未选举产生新一任石牌经济合作社的社长。
因案情需要，本院分别于2013年5月7日、2014年1月8日向阳西程村镇陇石村委会书记谢水维，2013年11月11日向阳西程村镇政府镇委委员禤远，2014年1月14日向阳西程村镇政府党委委员兼人大副主席钱勇，2014年2月26日向阳西信访局副局长邓拿云，2014年1月9日、2014年1月21日、22日向郑昌德等183名村民进行调查、核实并制作了相关的询问笔录。具体内容如下：
1、谢水维在笔录中陈述：争议的养殖滩涂属于楼村、大村、南兴村、祖居村四条自然村共有，而四条村均属石牌经济合作社。我曾经参与过镇、县两级政府部门对竹朗围纠纷的调解工作。在此期间，大概在大半年前（2013年上半年间，不记得确切时间）我和镇人大主席钱勇、司法所岑明取、本村委会挂点领导陈国勇及信访局一位女副局长到郑国建承包的竹朗围，当时，工作人员及有关领导已口头告知郑国建方因其承包的围存在纠纷，劝其不要投产。
2、禤远在笔录中陈述：石牌村村民大概在2012年9月起开始向我镇政府投诉村长郑昌英擅自发包竹朗围给第三人郑国建，该事由挂点领导钱勇负责，我本人负责跟进当事人的具体事项。开始是二十来人投诉，后来发展至几百人签名投诉。投诉的主要问题是：一是村长郑昌英没有召开村民大会擅自将竹朗围发包给郑国建；二是承包竹朗围的价格偏低。2012年底，镇里组织三方调解，但是郑国建未到，仅有村代表和村长参加。当时劝村长将已收的承包费还给郑国建，然后将围重新发包，但村长认为方案不可行，理由一是钱收不回来，二是认为合同有效。以前滩涂发包都是由村委决定，现任村长郑昌英仍沿用村民自治前那套模式，所以郑昌英据此坚持所签合同有效并且合理。2013年1月县信访局集中纠纷三方进行调解。当时的调解意见主要是两点：一是补足程序，将竹朗围重新发包，价高者得；二是调高发包价格（定为80000元），村民和石牌经济合作社都同意了，但郑国建不同意。同年3月份左右。镇里主要领导又组织三方调解，但无法达成协议。此外，村民也向县纪委举报过，该案由县纪委、县公安局经侦联合办理。2012年10月左右，两个部门的办案人员找到郑国建了解情况，因竹朗围已有纠纷，劝其不要投产，但郑国建没有听从意见，在2013年1月份投产。另镇政府也曾劝说其不要投产，其亦没有听从。
3、钱勇在笔录中陈述：石牌村民确因竹朗围一事向信访部门投诉，我作为政府干部参与一部分的调处工作。镇司法部门曾多次联系郑国建，我见过其一、两次，村干部谢水维、郑其羡也参与了，并口头告知其不要投产，但郑国建回应讲已投产大概十多万元。另外2012年12月下旬原合同到期前到郑国建的围处，因其不在场，村干部通过电话告知其不要继续投产，这个问题我们已多次向郑国建说过。
4、邓拿云在笔录中陈述：2013年1月中旬，石牌村村民到阳江市政府反映竹朗围的事，市信访局接访后告知村民向县信访局反映，后来村民来到我局反映，并由我接访。我局先后于2013年1月18日、同年2月组织程村镇政府、陇石村委会干部、村民和石牌经济合作社与郑国建等人在我局会议室进行调解，但无果。并且，2013年1月13日，我与镇政府干部钱勇等人至竹朗围去了解情况，当时郑国建不在场，只有一个员工在场。我局在对郑国建做工作的过程中，曾建议因其与石牌经济合作社的合同存在违规情况，让其不要继续对竹朗围投产，并劝说其重新拟一个合理的价格经过发包程序再承包。
5、村民郑昌柳在笔录中陈述：户口簿和身份证等复印件不是我提供的，也没有签名起诉，我和家人从不理村里的事。
6、村民郑昌德等149人（包括申丽华、郑其方）在笔录中所述内容大致相同：原告诉讼代表人提供法院的相关户口簿和身份证等复印件是我本人提供的。因村民们都不满村长郑昌英擅自发包朗围给郑国建，损害集体利益，我们全家一致同意起诉并由我本人代表签名。
7、村民郑对养等36人在笔录中所述内容大致相同：关于竹朗围一案，原来我们不知情，现在我们得知情况，现提供有关身份资料给法院，要求作为本案原告参加诉讼。
本院认为：本案双方当事人的争议焦点是：1、原告主体资格是否适格？是否符合相关规定的属发包方半数以上村民人数？2、被告石牌村经济合作社与第三人签订的承包合同是否违反民主议定原则？是否有效？
关于第一个焦点问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；……”因为三方当事人对于本案系争的滩涂属石牌村经济合作社集体所有并无争议，而原告郑昌德等户村民作为该合作社的组织成员，涉案滩涂的处分与原告等人有直接的利害关系。该合作社共有四条自然村（三个村民小组）共664户村民，现有374户村民提起诉讼要求确认合同无效。参照广东省高级人民法院《全省民事审判工作会议纪要》第七十条“发包方所属的半数以上村民，以发包方签订合同时违反民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同无效提起诉讼的，人民法院应当受理。……”的规定，作为该合作社超过半数以上的户村民有权作为原告提起确认合同无效的诉讼，应认定郑昌德等374户村民是适格原告。被告及第三人主张起诉是极个别村民煽动所为，有部分村民起诉意愿不真实甚至受胁迫所为，但未能提供足以反驳的证据，其所提供的出具个人证明表示不同意起诉的人员郑昌泽、郑飞、叶姐英、郑锦琼、郑昌明、郑其参、郑其方、郑仕文、郑明广、郑万年、郑先恳、申丽华、王圣滚中，其中申丽华、郑其方二人在本院2014年1月22日所作笔录中确认同意起诉，郑昌泽、郑其参及郑其方其后重新签写《参加诉讼确认书》确认起诉，而其余人员则不在原告起诉名单之列。经本院审查，共有374户村民（不包括郑昌柳）表示起诉是其真实意思表示，已超过半数。故被告及第三人此抗辩理由不能成立，本院不予采信。
关于第二个焦点问题。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由集体经济组织或者村民委员会发包，农民集体所有的土地承包应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（四）项规定，对于涉及村民利益的土地承包经营方案，必须经村民会议讨论决定方可办理。农村土地承包合同的签订，通常需遵循法律规定的程序选举产生承包工作小组并拟订、公布承包方案，依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案，公开组织实施承包方案，签订承包合同。本案中，系争的竹朗围滩涂属于不宜采取家庭承包方式的农村土地，依法应通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。被告与第三人郑国建在涉案滩涂原承包合同期满后是否继续发包、以何种条件、何种方式发包均未有确定方案的情况下，于原合同期满前一年多签订承包合同并提前收取承包费，将竹朗围发包给第三人承包经营二十年，该事项涉及村民重大利益且在发包过程中并未召开村民会议讨论该承包经营方案，违反了上述法律规定。该承包合同上仅由少数村干部及四个村民代表签名，再由被告加盖旧公章及签章楼村、大村村民小组，而且合同签订情况披露后遭到了原告郑昌德等374户村民的反对，事后亦未能重新召开村民会议对涉案合同进行民主表决，应认定被告与第三人签订的承包合同违背了发包方大多数人的意愿。土地是农民最基本的生产资料和最主要的生活来源，同时农民也是土地的所有人，因此，农民的共同决策对承包合同的订立与否至关重要。被告及第三人辩称第三人属本村集体经济组织成员，涉案承包合同的签订不属法律规定需经民主议定程序的事项，该辩解理由不能成立，本院不予采纳。民主议定原则是农村社会实现村民自治、发展农村基层民主的制度形式。法律对于重要承包事项均规定了民主议定原则，其法理依据在于农村土地承包经营权是基于农民集体对于土地的所有权而产生，集体经济组织成员享有平等的承包经营权和同等条件下的优先承包权。因此，相关规定属于法律的强制性规定，必须严格遵循。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，违反法律、行政法规的强制性的合同应为无效。故应认定被告石牌村经济合作社与第三人郑国建于2011年7月21日签订的《承包合同》合同无效。被告及第三人辩称违反民主议定原则不是效力性强制性规定，涉案合同为有效合同，理据不足，本院不予采纳。至于第三人主张合同签订已超过一年且其已作大量投入，基于保护农村承包土地关系的长期稳定，应参照已废止的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条的规定，从有利于生产，有利于稳定的原则，不能认定合同无效的辩解意见。本院认为，第三人因2011年1月1日向梁定辉转让原承包合同剩余期限的承包经营权时已作投入生产，涉案合同于2011年7月21日签订且该合同未届履行期之时，在争议发生后参与调处纠纷的有关部门工作人员也多次告知第三人不要继续投产，第三人明知上述情况仍坚持投产，其本人对所造成的损失存在过错，且该承包合同系2008年12月18日《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》废止之后订立的，对承包合同的效力应严格按照《物权法》、《土地管理法》和《村民委员会组织法》及司法解释的相关规定予以认定，第三人的主张没有法律依据，故本院对此抗辩意见亦不予采纳。
《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因涉案滩涂属石牌村经济合作社集体所有，故第三人应将其所承包的竹朗围养殖滩涂全部返还给被告石牌村经济合作社。原告既非合同当事人亦非法律上的权属所有人，故对原告方关于第三人将该滩涂返还原告并赔偿原告租金损失的请求，本院不予支持。至于第三人郑国建主张其已实际使用涉案滩涂进行生产并投入大量资金、交纳承包费、转让补偿费等，因合同无效所造成的损失，第三人可另循法律途径解决。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（四）项和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第四条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第五十二条、第五十三条、第一百一十九条的规定，判决如下：
一、确认被告阳西县程村镇陇石村委会石牌村经济合作社与第三人郑国建于2011年7月21日签订的《承包合同书》无效；
二、驳回原告郑昌德等374户村民的其他诉讼请求。
本案受理费12225元，由原告郑昌德等374户村民负担862元，被告阳西县程村镇陇石村委会石牌村经济合作负担11363元（原告已预交5900元，缓交6325元，预交部分本院不作退还，可待本判决生效后由被告迳行支付5038元给原告，缓交部分限被告于本判决生效后十日内直接向本院缴交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审判长 曾纪雄
审判员 程美然
审判员 陈世现
二０一四年四月二十五日
书记员 陈昌成