山东省乳山市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1083行初15号
原告王某某，男，住乳山市城区。
委托代理人王某，男，住乳山市城区。
被告乳山市住房保障和房产管理局，住所地乳山市府前路2号。
法定代表人宋清林，任局长。
委托代理人王世强，山东卓世律师事务所律师。
原告王某某不服被告乳山市住房保障和房产管理局于2014年1月14日作出乳房裁字（2014）第*号行政裁决书的行政行为，向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月27日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月23日公开开庭审理了本案。原告王某某委托代理人王某、被告乳山市住房保障和房产管理局副局长宫金凤、委托代理人王世强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乳山市住房保障和房产管理局于2014年1月14日作出乳房裁字（2014）第*号行政裁决书，裁决：1、王某某被拆除的房屋为住宅用房，原拆迁人乳山市城区街道办事处某某村民委员会（以下简称某某村委）应在二房区内新建设的住宅楼为王某某安置一套，其产权调换面积以被拆除房屋房产证上登记的建筑面积为准。被拆除的房屋按拆迁房屋结构估价标准作价，安置的住宅楼执行威政发［1996］46号文规定的一类区优惠价格和楼屋调整系数，并按1996年威海市人民政府令第22号《威海市城市建设房屋拆迁管理办法》第二十条的规定计价。安置房与拆除房两相作价，找差结算；2、鉴于该房屋在居住的同时又用于营业，并依法取得营业执照，原拆迁人应当考虑房屋的营业功用，根据原被拆迁人的经营情况、经营年限及纳税等实际情况再给予其适当的补偿，具体补偿数额由双方当事人协商确定；3、原拆迁人发给原被拆迁人搬家补助费400元。
原告王某某诉称，一、被告作出的乳房裁字（2014）第*号行政裁决书存在以下违法之处，应予撤销。裁决书认定事实不清，依据法律错误，根据涉案的（2010）鲁行再终字第6号行政判决书认定的内容，山东省城乡建设委员会于1996年5月9日作出的对威海市房产管理局关于拆迁房屋，拆迁管理过程中有关问题的请求的答复（96）鲁建房函发9号，其主要内容非常明确，即鉴于乳山市房产管理处在1994年前所办房屋所有权证上都没有注明房屋性质，实属政府管理部门工作不到位，责任不在被拆迁群众。威海市房产管理局根据省建委的答复于1998年11月20日出具的证明材料，已主张在拆迁公告前下达已办理工商营业执照，并实际从事经营活动，营业用房为被拆迁人合法所有。根据91年城市房屋拆迁管理条例的规定拆迁裁决应对补偿形式和补偿金额，安置用房面积和安置地点，拆迁过渡方式和过渡期限予以明确，而乳房裁字（2014）第*号裁决书没有对补偿面积，补偿金额予以明确，严重违背了省高院（2010）鲁行再终字第6号行政判决。不符合法律规定，是一个行政不作为，极不负责的裁决，应予以撤销。
二、要求被告赔偿损失。1、要求被告补偿自2000年强制拆除营业状态中的门市房，造成的停业16年，大批货物堆放在漏雨的仓库造成的损失，要求补偿人民币400万元；2、误工费230.4万；3、门市房91.8万；4、居住房38.8万；5、搬家费3000元；6、临时安置费6000元；7、精神损害费、交通费50万元。以上共计人民币811.9万元。
原告在法定期限内向法庭提交了以下证据：
1、（96）鲁建房函发9号山东省城乡建设委员会对威海市房地产管理局《关于对房屋拆迁管理过程中有关问题的请示》的答复。
2、威海市房地产管理局出具的证明材料一份。这两份证据证明涉案房产定性为商业用房。
被告乳山市住房保障和房产管理局辩称，1、乳房裁字（2014）第*号对房屋的性质认定准确，本案所涉房屋是在集体宅基地上建造的住宅，乳山市人民政府1985年7月9日为其核发了房产和宅基地两证合一的证件，这是认定房屋性质的根本依据，也是法定依据。山东省土地管理局《关于加强农村居民建房用地管理工作的暂行规定》第18条规定：“农村居民对批准使用的建房用地，不得随意改变用途。”《威海市农村居民住宅建设用地管理办法》第10条规定：“农村居民建设用地属下列情况之一的，不予批准：……（四）出租、出卖住房或将住房改为经营场所的。”第15条规定：“农村居民对批准使用的住宅用地，不得随意改变位置、用途。”从以上相关法律规定中不难看出国家对农村宅基地以及宅基地上的住宅管理是非常严格的。房屋及土地的性质不能随意改变；2、被告本次所作的裁决书是应法院的要求再次补充作出的，并不存在违反程序的问题，以上关于事实部分的调查认定及处理在多次诉讼中均有体现；3、原告主张的巨额赔偿是没有事实和法律依据的。综上，被告认为乳房裁字（2014）第*号行政裁决书对房屋的定性是准确的，并不存在违法情形，不应被撤销。另外，政府部门为原告颁发的土地和房产两证合一的证件是被告认定该房屋住宅性质的根本依据。这次的裁决是补充重做的一份裁决。被告认为其没有权利和义务对具体项目的补偿数额、形式等内容作出明确的裁决，根据国务院及其他相关规定，结合本案的特殊情况，我们依法给予作出了由被拆迁方给予适当补偿的裁决内容，具体补偿的数额是由拆迁方与原告自行协商。
被告在法定期限内向法庭提交了以下证据：
1、王某某房产证、土地证二证合一的证件复印件一份，证明该房屋定性为住宅的依据；
2、威海市中级人民法院（2013）威行终字第35号行政判决书；
3、乳山市人民法院（2013）乳行初字第*号行政判决书；证据2-3证明各级法院对该房屋性质认定为商业不妥，我局结合国务院的文件，作出的补偿的相关裁决。
被告在法定期限内提交了以下法律依据：
1、《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令78号）；
2、《威海市市区城市建设房屋拆迁补偿补助和收费等标准通知》；
3、1996年政府令22号《威海市城市建设房屋拆迁管理办法》
4、国办发明电（2003）42号国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。
经庭审质证，原告对被告提交的证据和法律依据均无异议。被告对原告提交的证据有异议，因原告提交证据系复印件，对证据的真实性需要提供原件进行核实，从证据的内容看只是行政机关之间的一个业务指导，并不能作为一个案件定性的唯一依据，因为涉案房屋的性质各级法院均有定性意见，被告认为法院的判决意见和法律效力远高于一个答复函的效力，另外原告讲拆迁后没有得到安置，没有房屋居住是不属实的，因为据被告所知拆迁时已经为原告提供了拆迁安置房。
本院对原、被告提交的证据认证如下：原告对被告提交的证据无异议，该证据来源合法，符合证据的法定形式要件，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的根据。对于原告提交的证据，在以往多次庭审及裁决文书中已经质证，其真实性应确认，但以上答复在认定案件事实时应当予以参考。
经审理查明，原告王某某于1967年在夏东二房区申请宅基地151平方米，建住宅四间，面积54平方米，另建厢屋三间。1985年7月9日，原乳山县人民政府为其核发了房屋所有权证，此证为房产和宅基地“两证合一”的私有住宅专用的证件。1990年前后王某某自行在正房北墙开门改窗用于营业，并办理了营业执照。1992年夏东村村民农转非，土地划归乳山市城区。1994年乳山市人民政府批准对夏东村二房区进行改造，某某村委为拆迁人。因原告与某某村委对房屋补偿安置未达成协议，乳山市房产管理处于1998年7月20日作出乳房拆裁字（1998）第*号裁决书，认定王某某的房屋属住宅用房，由拆迁人即某某村委为其安置住宅楼，并对新住房价格及补偿标准作了裁决。王某某不服该裁决，向乳山市人民法院提起行政诉讼，乳山市人民法院经审理，认定王某某虽在被拆迁房中合法经营，但未申请变更房屋使用性质，被告作出的乳房拆裁字（1998）第*号裁决书对其住房按住宅房予以安置补偿，适用法律正确，维持了该裁决。王某某不服，上诉于威海市中级人民法院，该院认为临街营业用房的确定，必须具备两个条件：一是由市、县政府核发的房屋所有权证中注明营业用房性质；二是拆迁公告前已办理工商营业执照实际从事经营活动。王某某的房屋申请建的是住宅房，至拆迁公告公布时，其持有1985年7月9日住宅房产证，未取得营业用房的房屋所有权证，原审判决正确，判决驳回上诉，维持原判。
被告乳山市房管局于2001年4月12日作出乳房拆裁字（2001）第*号裁决书，认定王某某的房屋为住宅用房。王某某不服申请复议，复议机关维持了原裁决书。王某某不服向本院提起行政诉讼，本院经过审理依法判决维持了原裁决书。王某某不服向威海市中级人民法院提起了上诉，二审法院经过审理，维持原判，驳回上诉。王某某不服向山东省高级人民法院提起申诉，山东省高级人民法院经过审理，作出（2010）鲁行再终字第6号行政判决书，判决撤销一、二审法院的行政判决，撤销乳山市房产管理局于2001年4月12日所作的行政裁决书，责令乳山市房产管理局重新作出具体行政行为。被告乳山市住房保障和房产管理局根据山东省高级人民法院（2010）鲁行再终字第6号行政判决书，于2012年11月20日重新作出乳房裁字［2012］第*号行政裁决书，对王某某被拆除的房屋定性为营业用房，裁决原告乳山市城区街道办事处夏东村村民委员会应该按照营业用房给予安置或补偿，并发给王某某搬家补助费400元。原告乳山市城区街道办事处夏东村村民委员会不服，于2013年2月18日向本院提起行政诉讼，要求撤销乳房裁字［2012］第*号行政裁决书。乳山市人民法院于2013年6月17日作出（2013）乳行初字第*号行政判决书，认为虽然原告房屋既用于营业，又用于生活居住，但是，无论该房屋作何用途，均不能改变在宅基地上建造该房屋的私有住宅性质，被告在主要证据不足，认定事实不清的前提下，简单地重新作出将原告房屋定性为营业用房、并要求某某村委按照营业用房给予安置或补偿的裁决，证据不足，应予撤销，同时限被告于判决生效后十五日内重新作出裁决。王某某不服一审判决，上诉至威海市中级人民法院，威海市中级人民法院于2013年12月18日作出（2013）威行终字第35号行政判决书，认为被告所作的乳房裁字［2012］第*号行政裁决书，认定事实的证据不足，裁决事项不全面，依法应予撤销，一审判决正确，驳回王某某上诉，维持原判。
2014年1月14日，被告作出乳房裁字（2014）第*号行政裁决书，认定：1、王某某被拆除的房屋为住宅用房，某某村委应在二房区内新建设的住宅楼为王某某安置一套，其产权调换面积以被拆除房屋房产证上登记的建筑面积为准；被拆除的房屋按拆迁房屋结构估价标准作价，安置的住宅楼执行威政发［1996］46号文规定的一类区优惠价格和楼层调整系楼，并按1996年威海市人民政府令第22号《威海市城市建设房屋拆迁管理办法》第二十条的规定计价，安置房与拆除房两相作价，找差结算；2、鉴于该房屋在居住同时又用于营业，并依法取得营业执照，原拆迁人某某村委应考虑房屋的营业功用，根据王某某的经营情况、经营年限及纳税等实际情况再给予其适当的补偿，具体补偿数额由双方当事人协商确定；3、原拆迁人发给王某某搬家补助费400元。
另查明，1992年4月20日山东省城乡建设委员会以（92）鲁建房函发7号文明确了“临街营业用房的确定，必须具备两个条件：一是由市、县人民政府核发的属于营业性质的房屋所有权证，二是拆迁公告以前已办理工商营业执照并实际从事营业活动。”威海市房地产管理局向山东省城乡建设委员会递交《关于对房屋拆迁管理过程中有关问题的请示》，山东省城乡建设委员会于1996年5月9日对威海市房地产管理局作出（96）鲁建房函发9号《对威海市房地产管理局﹤关于对房屋拆迁管理过程中有关问题的请示﹥的答复》，主要内容是：“关于对王坦等七人应否安置营业用房问题，我委（92）建房函发20号文件，对界定营业用房性质明确两个必备条件，这是处理营业用房性质争议的基本准则，必须执行。但鉴于乳山市房地产管理处在1994年前所办《房屋所有权证》上都没有注明房屋性质，实属管理部门工作不到位，责任不在被拆迁群众。因此，界定该房屋性质时可暂不考虑政府对房屋定性这个条件。”威海市房地产管理局根据上述答复，于1998年11月20日出具证明材料，主要内容是：“山东省建委（92）鲁建房函发7号文对营业房屋的确定，规定了两个必备的条件：1、由市、县人民政府核发的属于营业性质的房屋所有权证；2、拆迁公告以前已办理工商营业执照，并实际从事经营活动。鉴于威海市区以前所办理的房屋所有权证没有注明房屋使用性质，因此，在请示省建委同意后，我们对威海市区临街营业用房的确认掌握以下原则：1、在拆迁公告下达前已办理工商营业执照，并实际从事经营活动；2、营业用房屋为被拆迁人合法所有。”1998年11月18日省建委以鲁建房函（98）34号文对乳山市夏东村拆迁有关问题的答复称：“旧城改造中涉及的拆迁房屋性质的确定问题，省建委（92）鲁建房函发7号文件已经作了明确界定，临街营业用房的确定，必须同时具备上述两个条件。至于乳山市夏东村拆迁中涉及的房屋定性问题，属于实际工作操作，应由当地政府按照上述原则确定。”
再查明，乳山市房产管理处成立于1994年12月2日，于1999年6月7日更名为乳山市房产管理局，又于2010年4月7日更名为乳山市住房保障和房产管理局。
本院认为，根据当事人的诉辩情况，本案的争执焦点有两个方面：一、被告所作的乳房裁字（2014）第*号行政裁决书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，裁决事项是否全面、适当；二、原告要求被告赔偿损失的请求是否应当支持。
一、关于第一个争执焦点，本院认为，（一）被告对涉案房屋确认为住宅用房基本正确。原告王某某于1967年在夏东二房区申请宅基地151平方米，建住宅四间，面积54平方米，另建屋厢三间。1985年7月9日，由原乳山县人民政府核发了房屋所有权证，此证为房产和宅基地“两证合一”的私有住宅专用的证件。但是房屋所有权证上没有注明房屋性质，该房屋所有权证不能证明涉案房屋是住宅，也不能证明涉案房屋是营业用房，本案根据实际情况，即原告于1967年在本村集体土地上审批宅基地建造该房屋，其原意即用于居住而非商业用房，且房屋建成后，多年用于生活居住，虽然原告后来擅自将部分住宅用房改为营业用房，亦未改变房屋和土地性质，该房屋不符合山东省城乡建设委员会《关于对如何确定营业房屋性质的请示的答复》，关于临街营业用房确定的两个条件，即营业用房的确定，除领取工商营业执照，并实际从事营业活动，还必须具备由市、县人民政府核发的属于营业性质房屋所有权证这一法定条件，本案中原告未提交证据证明已向人民政府申请过变更房屋性质，且涉案房屋至拆迁时亦未变更房屋使用性质，原告要求认定为商业用房显然于法无据，故拆迁行政裁决书中认定原告房屋的性质为住宅用房并无不妥。
（二）被诉房屋拆迁行政裁决书适用法律错误。原告于1990年左右在涉案房屋中改门开窗开始营业，并办理了营业执照，而被诉行政裁决书中适用的《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《山东省农村宅基地管理办法》、《威海市农村村民住宅用地管理办法》的制定时间均晚于原告改变住房用途的时间，故不能用上述法律规定评价原告变更房屋用途的行为；
（三）被诉房屋拆迁行政裁决书部分裁决事项不明确、不适当。根据1991年《城市房屋拆迁管理条例》第十四条第一款、第十九条第一款、第二十七条第一款、第二十八条的规定，拆迁裁决应对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等予以明确。本案中原告的房屋性质虽未发生变更，但其四间正房于1990年即用于合法营业，依章纳税，为客观事实。在拆迁过程中，从公平、公正原则出发，为保障当事人的合法权益，并参照国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》相关精神，单纯以住宅标准对原告予以补偿与客观事实不符。2003年9月19日，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电［2003］42号）要求，“各地本着实事求是的原则，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的历史遗留问题，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。故本案中被告在被诉行政裁决书中参照上述国务院办公厅通知精神，裁决原拆迁人应当考虑房屋的营业功用，根据原被拆迁人的经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当的补偿，应予支持。但是本次裁决书裁定具体补偿数额及具体安置方法，由原拆迁人与原被拆迁人协商确定，且对具体的补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限未予明确，显然违反了《城市房屋拆迁管理条例》第十四条及（2013）威行终字第35号行政判决书中对上述内容予以明确的规定，未能实际上依法解决当事人的诉求，所以被诉行政裁决书不符合上述法律规定，裁决事项不明确、不适当。
二、关于第二个争执焦点，本院认为，违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，本案中，原告提出的赔偿请求包含两部分，一是针对涉案房屋被强制拆除所造成的损失，但该部分损失并非被告违法行政所造成的，故原告要求被告赔偿，于法无据；二是因原告对被告所作行政裁决不服，不断主张权利所产生的交通费、精神损失费等，该部分损失因原告未提供相关证据予以证实，故原告要求被告赔偿该部分损失，没有事实根据。
综上，（一）被诉房屋拆迁行政裁决行为适用法律部分错误。（二）被诉房屋拆迁行政裁决书中认定原告房屋性质为住宅用房，依据充分。原告在房屋拆迁公告之前虽然已经办理了工商营业执照并实际从事营业活动，但其房屋性质为住宅并未变更，未取得营业性质的房屋所有权证，不符合上述确定营业用房的法定条件。（三）被诉房屋拆迁行政裁决事项，部分不明确，不适当。未依法对原告用于营业用房的部分的具体补偿数额及具体安置办法予以明确，不适当，应予撤销。（四）原告提出的要求被告赔偿损失的诉讼请求，因没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告乳山市住房保障和房产管理局作出的乳房裁字（2014）第*号行政裁决书，限被告于本判决生效后十五日内重新作出裁决。
二、驳回原告要求被告乳山市住房保障和房产管理局赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告乳山市住房保障和房产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 李玉宝
审 判 员 杨小静
人民陪审员 林树贤
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 宫 洁