浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙11行初9号
原告：丽水市城北铝制品厂，住所地丽水市五宅***号。
法定代表人：林秋平，负责人。
委托代理人：陈洁，浙江丽阳律师事务所律师。
被告：丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市解放街51号。
法定代表人：陈豪，区长。
委托代理人：吴津，浙江汇时律师事务所律师。
委托代理人：朱超，浙江汇时律师事务所律师。
被告：丽水市城市管理局处州分局，住所地丽水市括苍路599号。
法定代表人：蔡通友，分局局长。
委托代理人：刘小乐，浙江法和律师事务所律师。
委托代理人：丁垠宇，浙江法和律师事务所律师。
被告：丽水市莲都区人民政府白云街道办事处，住所地丽水市莲都区文进街58号。
法定代表人：舒丽红，办事处主任。
委托代理人：付叔伟，浙江天干律师事务所律师。
丽水市城北铝制品厂（以下简称铝制品厂）因丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）、丽水市城市管理局处州分局（以下简称处州城管分局）、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处（以下简称白云街道办）规划行政强制纠纷一案，于2017年1月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。原告铝制品厂的法定代表人林秋平及委托代理人陈洁，被告莲都区政府的负责人雷成及委托代理人吴津，被告处州城管分局的负责人王再明及委托代理人丁垠宇，被告白云街道办的法定代表人舒丽红及委托代理人付叔伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告铝制品厂起诉称：2016年7月21日，被告莲都区政府、处州城管分局、白云街道办向原告铝制品厂发出《丽水市莲都区“三改一拆”办公室通知》通知，内容如下：1.限于2016年7月31日前自行腾空并拆除违法建筑物、构筑物；2.从2016年8月1日起，将对该区域进行停水停电；3.逾期不拆，市、区相关部门将依法予以拆除。2016年8月12日，三被告组织人员将原告合法所有的位于五宅底41号的第二层建筑物、构筑物强制拆除。涉案建筑物、构筑物系原告合法建造，受法律保护。三被告在认定违法建筑前未依法告知原告作出决定的事实及法律依据，未听取原告的陈述申辩，且通知的内容也未载明违法建筑物、构筑物的面积、范围、数量及事实法律依据，以及不服决定的救济途径和期限等，作出强制执行决定前，未依法告知原告享有陈述和申辩权，未将强制执行决定进行公告、催告，未告知原告救济途径，严重违反了《行政强制法》等法律，严重损害原告权益。综上，为维护原告合法权益，依法提起行政诉讼，恳请法院依法判令：1.撤销三被告于2016年7月21日作出的《丽水市莲都区“三改一拆”办公室通知》；2.确认三被告于2016年8月12日组织对原告所有的涉案建筑物、构筑物强制拆除行为违法。2017年2月16日，原告铝制品厂向本院申请撤回第一项诉请，故其诉讼请求变更为：确认三被告于2016年8月12日组织对原告所有的涉案建筑物、构筑物强制拆除行为违法。
被告莲都区政府答辩称：三改一拆办公室仅是告知当事人违法建筑的存在情况，提醒督促其自行拆除。既然原告撤回了第一项诉请，那么相应的该通知行为即不在本案审查范围内；三改一拆办公室不负责强制拆除工作，强拆当天亦无答辩人的任何工作人员到场，故答辩人并非本案的适格被告，恳请法院驳回原告对答辩人的起诉。
被告处州城管分局答辩称：答辩人并非拆除原告违法建筑的责任主体与实施主体，不是本案的适格被告。涉案的建筑处于丽水日报社迁建工程项目国有土地上房屋征收红线内。在征收过程中发现原告的房屋存在违建情况，因此白云街道办依据相关规定牵头组织对原告没有认定合法的部分建筑进行了拆除。综上，请求法院驳回原告对答辩人的起诉。
被告白云街道办答辩称：一、涉案被拆除的建筑物系非法建筑物，原告不能提供房产证或合法建造的依据。二、答辩人与莲都区政府、处州城管分局向原告发出的《通知》不违法。三、答辩人牵头各执法部门对涉案违法建筑予以拆除是履行职责。四、即使强制拆除的程序存在瑕疵，亦不影响对非法建筑物予以拆除的实体处理，而且责任主体并非答辩人，而是相关的执法主体。故恳请法院驳回原告对答辩人的起诉或诉讼请求。
被告莲都区政府未向本院提交证据。
被告处州城管分局向本院提交了以下证据：1.莲政办发[2013]147号文件，拟证明处州城管分局的法定职责及乡镇执法中队采取双重管理的体制。2.莲都区政府2015第6号公告、莲都区政府2015第7号公告及所附征收红线图、丽水市区房屋征收监测认定工作小组专题会议纪要（第32期）、丽水日报用地项目被征收房屋面积监测认定情况的公示表，该组证据拟证明被拆除房屋在征收红线范围内，但经有关部门认定缺乏合法依据，对征收过程中对违法建筑的处理，不属于处州城管分局的职责范围。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中共丽水市委、丽水市人民政府关于组织开展“三改一拆”三年行动的实施意见》，拟证明处州城管分局并非责任主体。
对于被告处州城管分局的证据，原告质证认为，对证据1的真实性无异议，对其待证目的有异议；对第2组证据中，两份公告的真实性无异议，但是该组证据不能证明被拆除的建筑物为非法建筑，只能证明原告对位于五宅底41号厂房合法享有土地使用权。对于证据3，亦不能否认处州城管分局应对强拆行为承担法律责任。
对于被告处州城管分局的证据，被告莲都区政府、白云街道办均无异议。
被告白云街道办向本院提交了以下证据：1.丽水日报社迁建工程征迁项目“两违”案件处理意见及“三改一拆”办公室通知，拟证明原告二层的238.7平方米的非法建筑应予拆除；2.浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见，拟证明强拆行为由乡镇政府或街道办事处牵头，各执法部门参与强拆；3.当庭补充提交《货币补偿协议书》一份，拟证明原告已经与莲都区土地和房屋征收管理办公室订立货币补偿协议，原告已与本案无利害关系。
对于被告白云街道办提交的证据，原告质证认为，对证据1，意见表系被告的内部资料，并未送达给原告，原告亦不知情，不能证明被告的待证目的，通知书并非行政决定，内容违法；对证据2，亦不能证明被告的待证目的；证据3，被告未在举证期限内提交，不应作为证据采纳。
对于被告白云街道办的证据，莲都区政府、处州城管分局均无异议。
为证明其诉讼请求，原告铝制品厂亦向本院提供了以下证据：1.原告营业执照、组织机构代码证、负责人身份证明，拟证明原告的诉讼主体资格；2.《土地使用权证》、《关于急需拆除中山街得力钢结构厂厂房部分建筑物备忘录》、《协议书》、《关于搭建二层房屋说明》，拟证明涉案建筑物为合法建筑；3.照片，拟证明涉案建筑物已经被强制拆除；4.原告当庭补充提交了处州晚报关于2017年8月12日白云街道办及处州城管分局对原告房屋拆除的报道、丽水市国土局给丽水市房管处的书面材料、以及五宅底41号地块平面图，拟补强证明被告实施了强拆行为以及原告对被拆建筑物具有合法产权。
对原告铝制品厂提交的证据，被告莲都区政府质证认为，对证据1无异议，对第2组证据中的《土地使用权证》无异议，其余证据与本案无关，2003年拆除部分已全部补偿到位；对证据3的证明目的有异议，不能证明莲都区政府亦参与了强拆行为；对于证据4，记载的内容仅对土地证上的内容进行说明，并无违法建筑的说明，处州晚报的报道亦证明莲都区政府未参与强拆行为，平面图不能证明是国土局回执，也不能待证违法建筑合法。
对原告铝制品厂提交的证据，被告处州城管分局质证认为，对证据1、2，同意被告莲都区政府的质证意见，证据3不能证明拆除的二层建筑物为合法，亦不能证明处州城管分局参与实施，证据4与本案无关。
对原告铝制品厂提交的证据，被告白云街道办质证认为，对证据1、2的真实性、合法性无异议，但不能证明原告的待证目的，证据3亦无异议，但不能证明被拆除的建筑物为合法建筑，对证据4，除对处州晚报的报道认可外，其余的均与另外两被告的质证意见一致。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对于被告处州城管分局提供的证据1，能证明处州城管分局承担对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚的职责。对证据2，本案是因对违法建筑实施拆除行为而引起的纠纷，与征收行为是两个不同的行政法律关系，故该组证据与本案无关，即使是征收过程中发现的违法建筑，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条之规定，对于违反城乡规划进行建设的，依法予以处理，即应当由具有法定职权的部门对未经登记的建筑进行调查、认定和处理。证据3，能证明城管执法为拆除违法建筑的执法主体。对于被告白云街道办提供的证据1，“三改一拆”办公室通知，能证明莲都区“三改一拆”领导小组办公室、处州城管分局、白云街道办于2016年7月21日向铝制品厂发出通知，限期与2016年7月31日前，自行腾空并拆除违法建筑物、构筑物，逾期不拆，市、区相关部门将依法予以拆除。对于丽水日报社迁建工程征迁项目“两违”案件处理意见表的证明力，本院将再予论述，证据2，浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见，能证明乡镇政府或街道办事处、各执法部门均有拆除违建的职责；证据3，《货币补偿协议书》发生于拆除行为之后，且补偿内容与被拆除部分无关，故与本案无关。对于原告提供的证据1，能证明原告的主体资格，证据2，不能证明被拆除建筑物经过合法登记，证据3能证明涉案建筑物被拆除的事实，证据4，国土局的函件仅涉及对是否同意土地使用权抵押的意见，与本案无关，平面图亦不能证明被拆除建筑物已经过合法审批，处州晚报的报道与被告的陈述能互相印证，可以证明被告白云街道办、处州城管分局实施强制拆除行为的事实。
经审理查明，本院认定事实如下：
2016年7月21日，莲都区“三改一拆”领导小组办公室、处州城管分局白云街道综合执法大队、白云街道办向铝制品厂发出通知，内容如下：“为贯彻省委省政府、市委市政府提出的创建“无违建”街道和大力推进“三改一拆”的工作要求，结合“六边三化三美”和重点工程项目推进等工作，建设“美丽丽水”，特通知如下：一、限于2016年7月31日前，自行腾空并拆除违法建筑物、构筑物。二、从2016年8月1日起，将对该区域进行停水、停电。三、逾期不拆，市、区相关部门将依法予以拆除。”2016年8月12日，白云街道办与处州城管分局白云街道综合执法大队对涉案建筑物进行了强制拆除。2017年1月17日，铝制品厂以该强制拆除行为违法为由，诉至法院。
本院认为，本案系因对搭建二层房屋的违法建筑进行强制拆除引起的纠纷.本案双方争议的焦点为：一、本案三被告是否为适格被告；二、如果被告主体适格，那么强拆行为是否合法。
一、关于被告主体资格问题，原告主张限期拆除通知书系由三被告或其下属机构所发，拆除行为亦是由三被告共同实施，而被告莲都区政府则辩称未参与，被告白云街道办认可牵头组织了强拆，但辩称不应承担责任，被告处州城管分局亦认可其下属白云街道执法大队参与了强拆，但辩称与其无关，非本案适格被告。本院认为，限期拆除通知系由莲都区“三改一拆”领导小组办公室、处州城管分局白云街道综合执法大队、白云街道办发出，通知的内容表明是有权机关对行政相对人违反国家规划管理的违法行为作出的处理，在相对人不自动履行的情况下，将面临强制执行的法律后果，具有制裁性和惩罚性，故涉案的限期拆除通知书应视为行政处罚决定。根据《城乡规划法》之规定，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，因此，作出行政处罚决定的机关为当然的执行机关，应对执行结果负责。本案中，作出通知的除白云街道办外，还有莲都区“三改一拆”领导小组办公室、白云街道综合执法大队，但其分别为莲都区政府组建的机构以及处州城管分局的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条之规定，应分别由莲都区政府、处州城管分局承担责任。至于莲都区政府辩称的莲都区“三改一拆”领导小组办公室未派员参加问题，本院认为，正如前述，莲都区“三改一拆”领导小组办公室为作出行政处罚决定的机关之一，其理应对处罚决定的执行负责，即使其确实未派员参加，也仅是行政机关之间内部分工问题，对外不免除其法律责任，否则任何有权机关均可在作出处罚决定后通过委托他人执行的方式而规避司法审查，这显然与依法行政的要求相悖。综上，本案三被告均为适格的被告。
二、关于强拆行为合法性问题，本院认为，法律虽然授予行政机关对违法建筑物的强制执行权，但是实施强制拆除行为应当遵循行政强制法的规定，本案被告并未举证证明其在强制拆除前，有履行公告、催告、听取当事人意见等法定程序，构成程序违法，依法应予撤销，但因涉案建筑物已被拆除，已经不具有可撤销内容，故依法应当确认违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告丽水市莲都区人民政府、丽水市城市管理局处州分局、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处于2016年8月12日组织对原告丽水市城北铝制品厂所有的涉案建筑物、构筑物强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告丽水市莲都区人民政府、丽水市城市管理局处州分局、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 朱建民
审 判 员 梅剑文
人民陪审员 李 勤
二〇一七年三月六日
代书 记员 吴美珠