山东省济南市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）鲁01行赔终6号
上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人王涛，该局工作人员。
委托代理人李贤智，山东豪才律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）济南立佳置业有限公司，住所地济南市。
法定代表人高红卫，执行董事。
委托代理人顾建章，山东齐鲁律师事务所律师。
委托代理人林富国，山东齐鲁律师事务所律师。
上诉人济南市国土资源局因不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第266号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。本案中，济南立佳置业有限公司于2015年7月2日向济南市国土资源局提出书面《行政赔偿申请书》，且济南市国土资源局于2015年8月31日已经作出复函，明确告知不承担经济赔偿责任，故济南立佳置业有限公司提起行政赔偿诉讼符合规定。（2013）历行初字第208号行政判决已经作出“确认被告济南市国土资源局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法”的判决结果，该判决书已经发生法律效力。济南立佳置业有限公司已于2015年10月20日自济南市财政局收回3000万元竞买保证金。济南立佳置业有限公司请求判令济南市国土资源局赔偿其因迟延组织出让和退还竞买保证金而造成的经济损失自2010年4月9日起暂计算至立案之日为10656241.67元以及全部清偿之日的经济损失（按中国人民银行同期流动资金贷款利率计算）。济南市国土资源局应于2010年8月1日前再次发布公告，组织出让，因其未按约履行再次发布公告组织出让土地，理应于2010年8月1日向济南立佳置业有限公司退还竞买保证金。济南立佳置业有限公司主张自2010年4月9日计算经济损失时间不当，济南市国土资源局应支付自2010年8月1日起，以3000万元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率为标准计算至2015年10月20日止的经济损失。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件的若干问题的规定》第二条、第二十一条、第二十九条、第三十二条之规定，判决：一、济南市国土资源局赔偿济南立佳置业有限公司经济损失（以人民币3000万元为基数，自2010年8月1日起，按照中国人民银行同期贷款利率为标准，计算到2015年10月20日止），于本判决生效之日起十日内履行；二、驳回济南立佳置业有限公司其他诉讼请求。
上诉人济南市国土资源局不服原审判决上诉称，一、一审法院查明事实不清、适用法律错误，上诉人不存在侵害被上诉人财产权的违法行为，本案不属于行政赔偿案件。依据国家赔偿法第三、四条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定，行政机关赔偿的前提为存在侵害人身权或财产权的违法行为。然而，依据（2013）历行初字第208号行政判决，退还竞买保证金属于相关行政程序如果终结后的后续资金处置问题，实践中启动或终结土地使用权招标拍卖挂牌程序需要经过政府批准。济南市人民政府于2015年8月6日通过（2015）27号会议纪要终止涉案项目两次公告程序，取消被上诉人的唯一竞买人资格，此时招标拍卖挂牌程序才终止，才存在返还竞买保证金的问题。鉴于涉案项目采取“两次公告模式”，被上诉人交纳的竞买保证金为土地熟化资金，因此需要案外人济南市投资控股集团有限公司将熟化资金退还财政，财政才可退还被上诉人，后被上诉人于2015年10月20日取得竞买保证金。由以上事实可以看出，上诉人并不存在违法使用或拒不返还竞买保证金的违法行为，更未存在侵害被上诉人财产权的行为，上诉人未完整履行涉案土地拍卖挂牌出让程序职责的违法性不能直接等同于未退还竞买保证金的违法性；二、一审法院计算上诉人赔偿被上诉人损失的起止时间，与事实不符。涉案项目之所以未按照出让公告约定的时间进行二次公告，是由于土地熟化工作未完成，土地熟化未完成的原因在于被上诉人与案外人济南市投资控股集团有限公司就职工安置问题未达成一致意见，导致工作无进展。然而，一审法院并未考虑上述事实背景，就机械的以“第二次公告时间”为损失计算的起算点，有失偏颇。综上，一审法院认定上诉人存在违法行为，应赔偿被上诉人的损失没有事实及法律依据，请求二审法院依法改判或发回重审。
被上诉人济南立佳置业有限公司答辩称，2010年4月19日济南立佳置业有限公司交纳了土地竞买保证金3000万元，以后的数年时间里，济南市国土资源局违法未完整履行土地招标拍卖挂牌出让程序，亦未返还土地竞买保证金，致使竞买保证金被违法占用。济南市国土资源局的违法行为致使济南立佳置业有限公司的财产权受到侵犯，符合国家赔偿法应行政赔偿的法律规定。2013年5月，济南立佳置业有限公司因济南市国土资源局并未按照《土地挂牌出让公告》组织出让土地而提起行政诉讼，（2013）历行初字第208号行政判决确认济南市国土资源局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法；2015年7月，济南立佳置业有限公司向济南市国土资源局递交《行政赔偿申请书》，申请经济损失赔偿遭到拒绝，遂提起本案行政赔偿诉讼。一审判决中，行政赔偿时间计算正确，赔偿金额无误。涉案土地熟化完成时间为2010年6月30日前，济南市国土资源局应在2010年8月1日前再次发布公告组织出让土地，济南市国土资源局违法未按约履行再次发布公告组织出让土地程序，应当退还竞买保证金。
本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定：“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理”；第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”根据上述规定，加害行为是具体行政行为的，赔偿请求人应当在该行为已经被法院确认违法或者被赔偿义务机关确认违法后才可以单独提起行政赔偿诉讼。本案中，济南立佳置业有限公司于2010年4月9日向济南市国土资源局支付竞买保证金3000万元。因济南市国土资源局未再次发布公告组织出让，济南立佳置业有限公司于2013年5月12日提出要求退还保证金并对拖延期间的资金损失给予补偿的书面申请。在济南市国土资源局不予答复的情况下，济南立佳置业有限公司于2013年9月9日提起诉讼，请求法院确认济南市国土资源局未按照土地使用权挂牌出让公告规定组织土地出让并且未及时退还竞买保证金的行为违法。（2013）历行初字第208号行政判决确认济南市国土资源局未完整履行涉案土地招标拍卖挂牌出让程序法定职责的行为违法，同时认定“退还竞买保证金属于相关行政程序如果终结后的后续资金处置问题，原告在本案中即请求对尚未发生情形的后续问题作出合法性判断，本院不予审查”。该判决生效后，济南立佳置业有限公司于2015年7月2日向济南市国土资源局提出行政赔偿申请，要求退还已缴纳的保证金3000万元及因延迟组织出让和退还保证金造成的经济损失。2015年8月31日，济南市国土资源局向济南立佳置业有限公司复函作出告知，经济南市人民政府同意终止两次公告程序，取消济南立佳置业有限公司的唯一竞买人资格，由市财政退还济南立佳置业有限公司的土地出让金，济南市国土资源局不承担经济赔偿责任。从以上过程看，济南立佳置业有限公司两次起诉，均主张因济南市国土资源局未如期组织二次拍卖和不及时退还竞买保证金属于违法行为。济南市国土资源局未在2010年8月1日前再次发布公告组织出让土地的行为已被（2013）历行初字第208号行政判决确认违法，但对于土地使用权出让的招拍挂程序是否终结、竞买保证金应当如何退还等问题，是否存在行政违法行为尚未经过确认。土地使用权出让中的二次拍卖未在约定期限内组织进行，并不必然发生终结土地出让程序和退还竞买保证金的后果，因此，济南市国土资源局未在2010年8月1日前再次发布公告组织出让土地的行为并不必然发生向济南立佳置业有限公司赔付竞买保证金利息损失的法律责任。济南立佳置业有限公司向济南市国土资源局提出赔偿申请后，济南市国土资源局未确认其存在应当承担赔偿责任的违法行为。济南市国土资源局是否存在应当向济南立佳置业有限公司承担行政赔偿责任的加害行为，尚须作出司法认定。因此，济南立佳置业有限公司此次向法院单独提起行政赔偿诉讼不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定的受理条件，应予驳回。济南立佳置业有限公司对于济南市国土资源局是否存在应当向其承担行政赔偿责任的加害行为应另案主张权利。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销济南市历下区人民法院（2015）历行初字第266号行政赔偿判决；
二、驳回被上诉人济南立佳置业有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 伟
代理审判员 王 珂
代理审判员 刘恩勇
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 郭 萍