河南省封丘县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0727行初8号
原告王改枝，女，汉族，1970年5月11日生。
委托代理人张传峰，河南九明律师事务所律师。
被告长垣县公安局，地址：长垣县。
法定代表人封民，任局长。
委托代理人王丽丽，长垣县公安局法制大队民警。
委托代理人秦鸿杰，长垣县公安局方里派出所副所长。
原告王改枝不服被告长垣县公安局作出的长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭进行了审理。原告王改枝及其委托代理人张传峰，被告长垣县公安局委托代理人王丽丽、秦鸿杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长垣县公安局作出的长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书认定：2015年10月21日10时15分，王改枝与其姐妹五人在北京市天安门广场进非法上访，其行为扰乱公共场所秩序，并且被当地公安机关民警扣押。该事实有违法行为人陈述及申辩等证据证实，根据违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，违法行为为严重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定行政拘留七日。
原告王改枝诉称：原告王改枝的母亲梁某于2012年外出至今杳无音信，梁某失踪后亲属和家人多方寻找，并向长垣县公安局报案，将寻找的线索也予以提供，但是长垣县公安局在相当长的时间内没有告诉我们是否立案、案件的办理情况。无奈之下，我们选择了上访，以督促公安机关尽快侦破案件。2015年10月21日，原告与王红英、王新院、王征英等五人到北京公安部上访，在北京接受安检时，被当地公安带回马家楼，由长垣县公安局带回长垣。10月23日，长垣县公安局以非法上访，扰乱公共场所秩序为由，作出长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书，对原告拘留七日，现已执行完毕。原告认为该处罚决定错误：一、原告到北京上访，行为地在北京，长垣县公安局没有权力对原告实施处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定。二、原告的上访行为并未违反《信访条例》的相关规定，被告认定原告非法上访，没有事实依据。三、被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，以扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共秩序为由，对原告进行处罚，明显适用法律错误，而且没有事实依据。原告没有任何扰乱社会公共场所的行为，甚至于原告根本没有走到目的地，没有走出安检门口，何以认定原告扰乱社会公共场所秩序呢？信访本身是法律规定，与该项规定相去甚远。四、原告被带回长垣县公安局后，被滞留达24小时，原告被告知是训诫，随后对原告作出行政处罚，并于当天被送往拘留所，没有告知原告相关权利也未听取原告的申辩，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条、九十三条、九十四条规定，也未向原告释明该法第一百零七条规定，剥夺了原告正当权利。综上所述，被告对原告作出行政处罚程序违法，适用法律错误且没有事实依据，请求法院依法撤销长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书。原告王改枝向本院提供的证据有：
证据1、来访登记表；
证据2、法制宣传页。
以两份证据证明原告并没有越级上访，被告认定原告非访没有依据，原告信访符合《信访条例》规定。
被告长垣县公安局辩称：一、2015年10月21日，王改枝与其姐妹五人到达北京后坐公交车到北京市天安门进行非访，其行为扰乱公共场所秩序，并且被当地公安机关民警扣押，该事实有相关询问笔录证实。二、原告等人共同摊钱到北京进行上访，说明有非访的故意和准备。三、原告称到北京去上访，其行为自然发生在北京，应由北京市公安机关管辖。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。综上，被告对原告作出行政处罚事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，请求支持被告作出的长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书。被告向本院提供的证据有：
第一组证据：1、2015年10月23日，受案登记表；2、2015年10月23日，对王改枝询问笔录；3、2015年10月23日，对王改枝行政案件权利义务告知书；4、2015年10月23日，王改枝户籍证明；5、2015年10月23日，王改枝前科证明；6、2015年10月23日，对王改枝行政处罚告知笔录；7、2015年10月23日，对王改枝行政处罚决定书；8、2015年10月23日，对王改枝被拘留人员家属通知书。以该组证据证明被告对王改枝依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出的处罚事实清楚、证据确实、适用法律正确、处罚适当。
第二组证据：1、《信访条例》；2、新公文（2015）122号文件。以该组证据证明原告到北京上访，扰乱公共秩序的非法性，以及被告作出行政处罚的合法性。
经庭审质证，原告王改枝对被告长垣县公安局提供的第一组证据中证据1有异议，认为在案件来源中表述是移送，但被告并没有提供移送手续，无法证明案件是从北京市移送过来，更无法证明原告在北京市天安门前有扰乱秩序的行为；对证据2有异议，不能证明原告到北京市非访，原告在安检口即被拦截；对证据3、4、5、6、8没有异议；对证据7真实性没有异议。对第二组证据中证据1有异议，被告没有表明原告违反《信访条例》第十八条、第二十条具体哪一项，事实、依据没有告知原告；对证据2有异议，认为该文件是构成刑事案件的一个指导意见，本案是行政案件，显然不能适用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政案件适用的是法律、法规，该文件不是本案适用的范围。被告长垣县公安局认为原告王改枝提供的证据与本案没有关联性，不予质证。
本院对上述证据认证如下，被告提供的第二组证据本身不属于证据的范畴，不能作为被告行政处罚的依据。原告提供的证据2，该证据为原告等人去公安部上访，公安部所给法制宣传页，与本案不具有关联性，不符合有效证据的三性特征。原、被告提供的其他证据符合有效证据的三性特征，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，原告王改枝的母亲梁某于2012年因外出至今杳无音信，梁某失踪后亲属和家人到处寻找，并向长垣县公安局报案。王改枝等人为了督促有关部门尽快找到梁某，选择上访。2015年10月21日，王改枝等人到北京上访，在天安门地区被当地民警扣押，被带回长垣县后，长垣县公安局以非法上访、扰乱公共场所秩序为由，作出长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书，对王改枝拘留七日，现已执行完毕。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的县级以上公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告王改枝进京上访，被带回长垣县后由长垣县公安局对其作出治安行政处罚不违反上述有关规定。信访是加强政府同人民群众联系的有效渠道，但公民在信访过程中，要通过合法途径、以合理的方式表达自己的诉求。原告王改枝的母亲梁某走失后，原告等人在报警的同时又前往非信访接待场所的天安门敏感地区进行上访，其行为扰乱了公共秩序。原告辩解自己没有走到信访目的地，不存在扰乱公共场所秩序的行为，证据、理由不足，本院不予采信。在办案程序方面，长垣县公安局存在当天告知、当天处罚的情形，属程序瑕疵，但是该瑕疵不足以造成被诉行政行为的撤销。综上所述，原告王改枝请求撤销被告长垣县公安局作出的长公（方）行罚决字（2015）1387号行政处罚决定书的证据、理由不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王改枝的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王改枝负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。
审判长 孙玉霞
审判员 栾 石
审判员 李秋香
二〇一六年四月二十七日
书记员 孙东东