湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0891行初203号
原告黎素如，女，1926年11月3日出生，汉族，住广东廉江县。
原告黎南生，男，1948年9月5日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告蔡碧霞，女，1926年7月17日出生，汉族，住广东省廉江县。
原告戚日贵，男，1954年10月22日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告刘光福，男，1938年7月29日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告黎源，男，1922年8月4日出生，汉族，住广东廉江县。
原告梁华明，男，1944年10月17日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告陈市统，男，1961年4月21日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告陈日胜，男，1951年11月21日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告吕振华，男，1969年12月11日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告张陈德，男，1945年6月5日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告黎振领，男，1956年6月4日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告黄玉贞，女，1937年12月11日出生，汉族，住广东省廉江市。
原告赖土成，又名赖伟成，男，1946年10月30日出生，汉族，住广东省廉江市。
上述14名原告的共同委托代理人陈卫华，广东民怡律师事务所律师。
被告廉江市人民政府，住所地：广东省湛江市廉江市五一路1号。
法定代表人吴群忠，该市市长。
委托代理人梁卫军，廉江市国土资源局工作人员。
委托代理人胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
原告黎素如等14人因认为廉江市国土资源局（以下简称廉江市国土局）不履行土地确权法定职责，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2016年8月5日向廉江市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案。庭审过程中，经本院依法释明，原告于庭后申请变更被告为廉江市人民政府（以下简称廉江市政府）。本院于2016年9月29日向被告廉江市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2016年10月19日第二次公开开庭审理了本案。原告黎素如等14人的共同委托代理人陈卫华、被告廉江市政府的委托代理人梁卫军及胡存映均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黎素如等14人于2015年6月6日向廉江市国土局提交《土地权属争议处理申请书》，请求调查处理位于廉江市安铺镇长安四路北原安铺家禽组的820平方米土地使用权属争议。被告廉江市政府在原告起诉之前未作出处理决定。
原告黎素如等14人诉称，1955年，原告黎素如与其余13人（均已去世）自发成立安铺镇家禽组，该家禽组当时隶属于廉江市商业局。1957年，家禽组成员利用当时的荒地作为基地，自筹资金开荒建造房屋及购买设备以发展家禽事业。1958年，家禽组自带全部财产（包括房地产）与原河堤食品站合并，但因经营管理不善，双方于1962年分开。1971年，家禽组由于资金不足、亏损严重被迫倒闭，仅剩位于廉江市安铺镇长安四路北的820平方米的土地及房屋，但该土地及房屋却被当时的河堤食品站占用。上述14名家禽组成员遂要求该食品站返还房地产，但其置之不理。后经家禽组向有关部门反映，廉江县商业局于1989年4月12日发出廉商字（1989）第02号文件，要求河堤食品站将其占用的家禽组房地产退还给家禽组使用。同年8月18日，由廉江县商业局、廉江县食品公司、安铺镇人民政府、河堤镇人民政府、安铺食品站、河堤食品站及安铺镇家禽组七方在河堤食品站办公室参加会议，共同签订《河堤食品站与原安铺家禽组土地划分协议》，一致同意了家禽组的土地及房屋的界至。同年10月9日，廉江县商业局又发出了廉商字（1989）11号《关于请安铺、河堤两镇政府会同处理家禽组场地的意见》。后因河堤食品站并入廉江市安铺食品站，家禽组成员及财产继承人又于2008年8月21日与该食品站就原家禽组土地签订了《补充协议书》，而此事再次证明上述820平方米土地及房屋属于原家禽组的合法财产。但安铺镇人民政府为侵占原家禽组的土地，将未与家禽组成员及财产继承人订立任何协议的涉案820平方米土地以及其从安铺食品站购买的土地（两地共计1144.4平方米）送到被告廉江市政府拍卖。同年7月29日，被告强行拍卖上述1144.4平方米土地。施钦以470万元报价竞得该土地使用权，并取得国有土地使用证。2012年6月6日，家禽组成员及财产继承人就该证向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。该院于同年11月26日作出（2012）湛中法行初字第39号行政判决书，认定原家禽组使用该案部分发证土地并建有房屋，被告的土地登记行为程序违法，并撤销被告于2011年1月30日颁发廉府国用（2011）0034738（2302572）号《国有土地使用证》的具体行政行为。被告及施钦不服，向广东省高级人民法院提起上诉。经审理，广东省高级人民法院于2013年8月9日判决驳回上诉，维持原判。同年8月27日，家禽组成员及财产继承人向廉江市国土局提交《申请土地确权报告》。该局于4个月后作出廉国土资函（2013）359号《关于﹤申请土地确权报告﹥的答复》，告知不予受理，待该宗土地使用权按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定处理后，再登记。2014年7月28日，被告通知施钦办理土地注销手续。施钦接到通知后，要求先退赔后注销，但由于被告无法退赔，施钦再次侵占原家禽组的土地，并于2015年春节后在该地建房出租给他人使用。2015年6月6日，家禽组成员及财产继承人即原告向廉江市国土局提交《土地权属争议处理申请书》。同年6月12日，廉江市国土局通知原告该申请已被受理。同年12月7日，廉江市国土局再次通知原告，由于案情复杂，调查研究处理期限需延长30天。现逾期七个月之久，廉江市国土局尚未将处理意见函告予原告，实属不作为。由于土地确权属于被告的义务，故原告提起诉讼，请求判令：责令被告廉江市政府依法履行职责，对位于廉江市安铺镇长安四路北的820平方米土地使用权作出确权的处理决定。
原告向本院提交了以下证据：1.公民身份证，证明原告黎素如等14人的身份情况；2.廉商字（1989）第02号《关于原安铺家禽组的房地产研究处理的批复》、廉商字（1989）11号《关于请安铺、河堤两镇政府会同处理家禽组场地的意见》，证明位于廉江市安铺镇东大街的土地已被确认给原安铺家禽组使用；3.《河堤食品站与原安铺家禽组土地划分协约》，证明原河堤食品站与原安铺家禽组于1989年8月18日进行土地划分的内容；4.《补充协议书》，证明原安铺家禽组与廉江市安铺食品站于2008年8月21日就重新划分土地界限签订协议；5.《关于黎素如等十四人申请土地确权的答复》，6.《关于﹤申请土地确权报告﹥的答复》，以上二项证据证明原告曾向有关部门申请土地确权的情况；7.《土地权属争议案件受理通知书》，证明廉江市国土局于2015年6月12日受理原告与廉江市安铺镇人民政府土地权属争议一案；8.《延期调查处理通知书》，证明廉江市国土局于2015年12月7日通知原告上述争议案的办理期限需延长30天；9.（2012）湛中法行初字第39号行政判决书，证明湛江市中级人民法院已撤销被告廉江市政府于2011年1月30日颁发廉府国用（2011）0034738（2302572）号《国有土地使用证》的具体行政行为，并认定位于廉江市安铺镇东大街的土地系由原安铺家禽组使用的事实；10.（2013）粤高法行终字第261号行政判决书，证明广东省高级人民法院维持（2012）湛中法行初字第39号行政判决书判决结果的事实；11.《土地权属争议处理申请书》，证明原告于2015年6月6日向廉江市国土局提交申请，要求对原告与廉江市安铺镇人民政府的土地使用权争议进行处理；12.（2014）湛廉法行初字第20号行政判决书，证明原告曾向广东省廉江市人民法院起诉，要求廉江市国土局履行土地登记义务的情况；13.（2015）湛中法行终字第22号行政判决书，证明原告不服（2014）湛廉法行初字第20号行政判决书而向湛江市中级人民法院提起上诉的最终审判结果。
被告廉江市政府辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款、第八条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项、第（五）项、第五条第二款的规定，涉案土地在被告尚未出让给施钦之前一直未确定所有权和使用权给任何单位和个人，应属国家所有，且应登记造册归被告管理使用。二、原告黎素如等14人均不享有涉案土地权属，不具备诉讼主体资格。原告起诉称，原安铺家禽组于1955年成立，隶属于廉江县商业局，于1958年与原河堤食品站合并。据此，该家禽组属于国营企业。双方虽于1962年分开，但该家禽组的性质应该不变。该家禽组于1971年倒闭，其人员已先后分流安置到各单位，不再是其职工，且其原成员全部属于城镇居民。据此，该家禽组所使用的土地应归属全民所有。三、原告黎素如等14人均为自然人，其不等于原安铺家禽组，故其均不具备主张原安铺家禽组土地权利的主体资格。原安铺家禽组是一个未经工商登记的企业，隶属廉江县商业局。其解散后，应由其主管部门继受其财产。至今，尚无法律规定应由原安铺家禽组成员或成员继承人主张该家禽组享有的土地权利。四、（2012）湛中法行初字第39号行政判决书及（2013）粤高法行终字第261号行政判决书均只认定涉案土地存在争议而撤销颁发给施钦的国有土地使用证，但未确定土地使用权人系原告。目前，涉案土地争议的相对人尚未明确。五、原告提交的《河堤食品站与原安铺家禽组土地划分协议》和《补充协议书》只是土地界限协议，且上述协议是在河堤食品站与安铺食品站未合并之前签订的。同时，廉江县商业局的文件明确载明“转在国营单位工作的四个人的份额为属河堤食品站所有”。据此，其余原安铺家禽组成员后来也转至其他单位，其份额也应归属于河堤食品站。以原告黎素如为例，其已转到安铺废品店工作，不再是原安铺家禽组的人员，其不能带走原单位的土地权利。因此，原告无权主张原安铺家禽组的土地权属及基于该土地所产生的任何权利。综上，涉案土地的所有权和使用权仍属国家所有，原告无权代表原安铺家禽组行使涉案土地的主体权利。
被告廉江市政府向本院提交了以下证据：1.（2012）湛中法行初字第39号行政判决书，证明涉案土地存在争议，且原安铺家禽组成员已分流安置到各有关单位的事实；2.（2013）粤高法行终字第261号行政判决书，证明该生效判决认定涉案土地存在争议，且原安铺家禽组成员已分流安置到各有关单位的事实。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1和证据2的三性均无异议，并认为涉案土地没有争议，两份判决书提出该土地有争议，是因为廉江市安铺镇人民政府把原属于原告所在的原安铺家禽组的土地拿去了拍卖，自此纠纷产生。
被告对原告提供的证据1的关联性有异议，认为没有任何材料证明原告是原安铺家禽组的成员。证据2和证据3显示的收文单位是河堤食品站，并非原告。对证据4的关联性有异议，认为该证据与原告主张的权益无关。对证据5、证据6的三性均无异议，且认为确权申请应由市以上人民政府处理，原告没有权属依据，故被告按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定进行处理。证据7和证据8反而证明被告对原告的申请进行了调查，被告最终根据两份生效的行政判决书对原告的申请进行了处理。证据9和证据10反而证明两份判决书已认定涉案土地存在争议，原安铺家禽组成员已分流安置到其他单位的事实，且原告主张土地权益但无法提供依据，故被告依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款将涉案土地确权给被告。对证据11的真实性无异议，但认为原告与涉案土地是否被确权一事无关。对证据12、证据13的真实性无异议，但认为该两份判决书仅能证明涉案土地存在争议，并不意味涉案土地的使用权人是原告。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1和证据2具有真实性、合法性，但与本案没有直接关联性。原告提交的证据1、证据7、证据8具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据11尽管没有原告签名，但被告对该证据不持异议，本院予以采纳；证据2至证据6、证据9、证据10、证据12、证据13具有真实性、合法性，但与本案没有直接关联性。
经审理查明，2015年6月6日，原告黎素如等14人向廉江市国土局提交《土地权属争议处理申请书》，请求调查处理位于廉江市安铺镇长安四路北原安铺家禽组的820平方米土地使用权属争议。同年6月12日，廉江市国土局向原告出具廉国土资函（2015）177号《土地权属争议案件受理通知书》。该通知书载明，原安铺家禽组与安铺镇人民政府土地使用权属争议一案，符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，该局已受理。同年12月7日，廉江市国土局向原告发出《延期调查处理通知书》，告知因案情复杂，调查研究处理期限需延长30天。至本案一审判决前，被告廉江市政府尚未对原告的申请作出处理决定。在庭审过程中，被告廉江市政府称廉江市国土局已向其提交涉案土地争议的汇报材料，双方就该争议进行过讨论，但认为将涉案土地确权给原告没有法律依据，故未对原告作出答复。
另查明，除原告黎素如为原安铺家禽组成员外，其余原告均为原安铺家禽组成员的财产继承人。
本院认为，本案系土地行政确认纠纷。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”原告黎素如等14人向廉江市国土局申请对位于廉江市安铺镇长安四路北原安铺家禽组的820平方米土地使用权属争议进行调查处理，符合上述规定。上述《办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”据此，县级以上人民政府负有对本行政区域内土地争议案件作出处理决定的法定职责。上述《办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，廉江市国土局于2015年6月12日立案受理涉案土地争议案件，同年12月7日以案情复杂为由决定将调查处理期限延长30天，但直至本案判决前，作为土地权属争议法定处理机构的被告廉江市政府仍未履行法定职责，对涉案土地争议案件作出处理决定，显然违反了上述规定，属于行政不作为。因此，对于原告要求被告廉江市政府依法履行职责，对涉案土地争议作出处理决定的诉讼请求，本院予以支持。至于被告廉江市政府是否对争议土地进行确权，由该政府根据争议案件的调查情况依法依规处理，本院不作限定。因此，对于原告要求被告廉江市政府作出确权的处理决定的诉讼请求，本院不予支持。被告廉江市政府以原告无权主张涉案土地权属以及涉案土地争议的相对人未明确等为由，不对涉案土地争议进行处理，但在其职能部门即廉江市国土局已经对原告提出的处理土地争议申请立案受理的情况下，被告的上述理由不成立，不能作为其不对原告的申请作出处理的依据。此外，被告廉江市政府辩称原告对涉案土地不享有权属，从而认为原告不具有本案的诉讼主体资格，但本案原告是提交土地权属争议处理申请的当事人，其有权因被告不履行法定职责而提起诉讼。被告廉江市政府的上述答辩理由，没有事实和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，依照《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第九条、第二十八条、第三十条第一款的规定，判决如下：
一、限被告廉江市人民政府在本判决生效之日起60日内履行法定职责，对原告黎素如、黎南生、蔡碧霞、戚日贵、刘光福、黎源、梁华明、陈市统、陈日胜、吕振华、张陈德、黎振领、黄玉贞、赖土成提出的土地权属争议处理申请作出处理决定；
二、驳回原告黎素如等14人的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告廉江市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出一式十七份，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 梁宇妍
审 判 员 黄 胜
代理审判员 侯英枭
二〇一六年十一月七日
书 记 员 谢冠宇
附：相关法律条文
《土地权属争议调查处理办法》
第四条第一款县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理意见。
第九条当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。
第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。
第三十条第一款国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。
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