云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云高行终字第23号
上诉人（一审原告）镇雄县波机镇庙山村民委员会杨柳树村民小组。
负责人申时贵，男，组长。
委托代理人胡正才，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）镇雄县人民政府。
法定代表人翟玉龙，县长。
委托代理人方成康，云南滇东北律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人吴迪，镇雄县农业局经管站工作人员。代理权限：特别授权代理。
上诉人镇雄县波机镇庙山村民委员会杨柳树村民小组（以下简称杨柳树小组）诉镇雄县人民政府（以下简称镇雄县政府）不履行法定职责一案，不服云南省昭通市中级人民法院（2013）昭中行初字第3号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年3月5日受理后，依法组成合议庭，并于2014年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人的负责人申时贵及其委托代理人胡正才，被上诉人的委托代理人方成康、吴迪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定：争议地块“三宝”地原属于镇雄县泼机镇庙山村杨柳树小组的村民承包经营，由于庙山村委会所属的水泥厂需要扩建，庙山村委会（原庙山办事处）于1995年11月28日与杨柳树小组（原杨柳树社）协商签订了《征用土地合同书》，约定由办事处以每亩征地费10000元、青苗补偿款200元的价格长期征用“三宝”地耕地21.4706亩。合同签订后，征地款和青苗补偿款已由杨柳树小组的村民领取，被征土地也交付给庙山村委会水泥厂。因该土地征用未获得审批，也没有按计划建厂，其中部分土地已建房转让给他人，部分出租，部分被公路建设征用，部分由村民继续耕种。1999年土地延包时，“三宝”地没有继续登记在杨柳树小组村民的承包经营权证上。2010年11月14日，杨柳树小组向镇雄县政府递交书面申请，请求将“三宝”地确认归该小组所有。2011年7月4日，镇雄县政府口头告知杨柳树小组负责人申时贵，该争议涉及征地协议效力问题，不属于镇雄县政府管辖，要求该小组向有管辖权的部门申请处理。当日，申时贵将申请书领回。2011年7月12日，杨柳树小组再次通过特快专递致函镇雄县政府，要求对“三宝”地的权属纠纷予以处理。镇雄县政府收到函件后，安排镇雄县农业局和泼机镇政府对“三宝”地争议情况进行了调查处理，因杨柳树小组坚持要求归还土地，故处理无果。一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，镇雄县政府有权对单位之间的土地所有权争议进行处理。镇雄县政府在收到杨柳树小组提交的申请后，认为其申请的事宜不属于土地权属纠纷，不应由人民政府管辖，故口头告知了其相应的救济权利，也对争议土地组织了调查和调解，因杨柳树小组的诉求不能达成而调处无果。虽然镇雄县政府没有针对杨柳树小组的申请制作规范的不予受理决定书，但并不必然导致镇雄县政府的行为违法。因此，杨柳树小组起诉镇雄县政府不作为，要求其履行法定职责的理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）、（二）项之规定，判决驳回杨柳树小组的诉讼请求；案件受理费50元，由杨柳树小组负担。
杨柳树小组上诉称：一审判决与法律法规规章的规定相悖。“三宝”地从土地承包以来就由本小组村民耕种管理，虽然庙山水泥厂与村民签定过征地协议，但因其未办理土地征用手续，也未变更登记。故该土地依法应当属于上诉人所有。1999年土地承包续签时，村委会将“三宝”地从承包合同中剔除，使上诉人对“三宝”地的所有权客观地失去。故上诉人与庙山村民委员会、庙山水泥厂之间产生了土地权属纠纷。该纠纷依法属于被上诉人调查处理。首先，上诉人依法向镇雄县政府提出了调查处理申请。其次，依据《土地管理法》第十六条规定，镇雄县政府具有履行土地权属争议的法定职责。再次，镇雄县政府未能在《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定、第二十八条规定的六个月的处理期限内作出处理决定。镇雄县政府未按照法律规定的方式和期限作为，显属违法。请求二审法院撤销一审判决，并依法改判镇雄县政府限期对上诉人的申请作出处理。
镇雄县政府答辩称：上诉人杨柳树小组与庙山村民委员会（原庙山办事处）于1995年11月28日签订的征用土地合同是平等主体之间签订的协议，协议约定了双方的民事权利与义务，并已实际履行。该协议虽冠以“征用”一词，但并没有行政强制力干预而成立。一方面，征用协议并未改变集体土地的性质；另一方面，虽双方签订并履行了协议，但该协议的效力存疑。如上诉人认为该协议无效，应依法由人民法院或仲裁机构进行认定，各级政府无权对合同的效力进行认定。如县政府对上诉人的请求作出具体行政行为，势必对上诉人与庙山村签订的协议的效力进行评判和认定，这就会造成答辩人在行使职权过程中干预了司法权。上诉人的上诉内容回避了征用土地合同的效力以及县政府应否作出具体行政行为，而是围绕县政府应如何作出具体行政行为等非争议的焦点上，甚至就有关规章对国有资源部门的规定强加适用给县政府。综上，上诉人请求确权的事项基于征用合同的效力认定而不应由县政府作出具体行政行为。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审诉讼中，杨柳树小组提交了《申请书》、《致镇雄县人民政府函》、《国内特快专递邮件详情单》等证据材料，证明其曾于2010年11月14日和2011年7月12日向镇雄县政府提出申请，要求对争议的“三宝”地进行确权。经质证，镇雄县政府对上述证据无异议。一审法院对上述证据采信认定。经审查，一审法院认定正确，本院予以确认。
一审诉讼中，镇雄县政府在法定举证期限内提供了三组证据材料。第一组：《申请书》、《谈话记录》、《领条》、《特快专递详情单》、《致镇雄县人民政府函》等，证明杨柳树小组提交申请及告知其相关救济途径的情况。以上证据各方无异议，一审法院予以认定。第二组：申时贵、张伦、张淑孔等14户的《土地承包经营权证》、镇雄县政府办《外来公文审批单》，赵泽申、周兴敬、赵祖金等人的《问话笔录》，1995年《征用土地合同书》、《征用土地付款花名册》、《镇毕公路镇雄段征用土地花名册》等；第三组：镇雄县农业局、泼机镇政府《关于泼机庙山“三宝”地土地纠纷情况的调查报告》、《调解会议记录》。一审法院对上述第二、三组证据也予以了认定，并证明了镇雄县政府安排镇雄县农业局、泼机镇政府对争议的“三宝”地相关情况进行了调查查明的事实情况。经审查，一审法院对上述证据的认定正确，本院予以确认。根据上述经庭审质证的有效证据，一审法院查明的案件事实清楚，本院予以确认。本院二审另查明：镇雄县农业局、泼机镇政府对争议的“三宝”地相关情况进行了调查查明，在修建镇毕公路时，国家征收本案所涉“三宝”地2.8247亩，征地补偿费被庙山水泥厂领取。镇雄县政府对此事实在二审中予以认可。
二审庭审中，双方当事人针对本案争议焦点问题：“三宝”地上是否存在土地权属争议，以及镇雄县政府应否对“争议”作出相应的具体行政行为发表了双方意见。上诉人杨柳树小组认为，村民小组和庙山村委会在“三宝”地上存在土地权属争议。在1985年第一轮土地承包时，农户的土地承包证上载明了该地块的土地承包状况，但在1999年第二轮承包时，土地承包证上的面积减少了或没有了。这说明村小组的农户对“三宝”地上失去了经营权，村小组失去了集体土地所有权。依据《土地管理法》的规定，镇雄县政府应对上诉方村民小组和庙山村委会之间的争议作出处理。而上诉方从2011年7月4日第一次申请镇雄县政府对此争议作出处理，但至今未收到任何处理的意见，这是被上诉方不履行法定职责的表现。被上诉人镇雄县政府认为，上诉人与庙山村委会签订的土地征用合同并没有行政干预，是平等主体之间的争议，可以依据合同法来解决。如镇雄县政府受理了上诉人的申请就对双方的合同效力进行评判和认定，而镇雄县政府没有这个权力对合同效力进行评判。因此，双方之间的争议不属于土地权属争议。既然不属于土地权属争议，镇雄县政府就不应对双方的争议作出处理决定。
本院认为，从本案查明事实表明，1995年庙山村委会因修建庙山水泥厂而“征用”杨柳树小组的“三宝”地，该土地“征用”未获得审批，也没有按计划建厂，但1999年第二轮土地承包时，上述“三宝”地并没有登记在杨柳树小组农户的土地承包经营权证上，这也说明杨柳树小组与庙山村委会之间存在着土地权属争议。另外，在国家修建镇毕公路时，土地征收补偿费由庙山水泥厂领取。而依据《土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。因此，本案所涉“三宝”地的土地权属归哪一个集体经济组织所有，存在权属上的争议。既然存在土地上的权属争议，依据《土地管理法》第十六条之规定，县级以上人民政府处理单位与单位之间的土地权属争议。作为镇雄县政府，其具有处理本案土地权属争议的法定职责，应对杨柳树小组关于对“三宝”地土地权属争议的申请作出处理。一审法院判决驳回原告诉讼请求属于适用法律错误，应予以撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省昭通市中级人民法院（2013）昭中行初字第3号行政判决；
二、判令镇雄县人民政府在本判决送达双方生效后的三个月内对镇雄县波机镇庙山村民委员会杨柳树村民小组关于对“三宝”地土地权属争议确权申请作出处理。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人镇雄县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 杨屹梅
代理审判员 邹 倩
二〇一四年四月二十九日
书 记 员 陈 璐