广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终548号
上诉人（原审被告）佛山市高明区国土城建和水务局。
法定代表人麦兆雄，佛山市高明区国土城建和水务局局长。
委托代理人梁小玲，佛山市高明区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人罗婉红，广东广宽律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）佛山市高明区更合镇布练村民委员会黄象经济合作社。
负责人伍志超，该社社长。
原审第三人林志超。
上诉人佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称“高明区国土局”）因与被上诉人佛山市高明区更合镇布练村民委员会黄象经济合作社（以下简称“黄象经济社”）以及原审第三人林志超土地行政登记一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初964号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决经审理查明，2000年10月26日，原高明市国土房产管理局对合水镇国土房产管理所作出明国土房产征（补办）字[2000]第23号《关于合水镇府兴建农贸综合市场用地的批复》，认定该镇于1996年4月16日未办理用地报批手续，使用了布练村委会（原布练管理区）黄象村位于（黄象洞）地段的土地30310平方米，这种做法违反了《土地管理法》有关规定，鉴于该镇已作出检讨，现根据国办发[1999]39号文进行清查，按粤地政函[2000]8号复函精神给予补办手续，批准该镇使用上述土地兴建农贸综合市场，土地出让年限为50年，被征耕地原负担的粮食征购任务由合水镇府解决，建设时必须符合合水镇土地利用规划。同日，原高明市国土房产管理局（甲方）与原高明市合水镇人民政府（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，约定甲方协议出让给乙方的宗地位于合水镇布练“黄象村”，面积为30310平方米，其位置范围见合同附图，并对土地使用权出让金额、支付期限等进行了约定。2001年1月7日，原高明市合水镇人民政府（甲方）与林志超（乙方）签订《国有土地使用权转让合同》，约定甲方协议出让给乙方的宗地位于合水镇合瑶路，宗地面积为21920平方米，其中实用面积17120平方米，其位置范围见合同附图，并对土地使用权转让金额、支付期限等进行了约定。林志超支付了上述合同约定的土地使用权转让金额。应林志超申请，高明区国土局于2001年1月15日向林志超颁发了明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》，载明土地坐落高明市合水镇合瑶路，使用权面积17120平方米。黄象经济社对高明区国土局向林志超颁发上述《国有土地使用证》的行为不服，于2016年10月28日提起行政诉讼。
另查明，根据高明区国土局2016年6月21日作出的明国土资信复字[2016]8号《信访事项处理意见书》，对伍志超等三人提出“反映更合镇黄象村（黄象洞）西北角争议土地要求处理及提取该土地征地资料”，经查阅相关档案资料，该宗地部分地块林志超办理了国有土地使用权证，证号：明国用（XXXX）字第X号，红线面积17120平方米，信访反映“黄象洞”土地征用问题，经查阅相关征地资料，该宗地于2000年10月16日取得用地批文手续，批文号为：明国土房产征（补办）字[2000]第23号，根据信访人提供的图纸，经查对征地红线，信访人提供的图纸范围西北角没有纳入批文红线范围内。
明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》因改变土地用途于2005年11月23日换证，新的证号为明国用（XXXX）第XXXX号《国有土地使用证》。
一审判决认为：因涉案土地的争议问题，黄象经济社与林志超曾于2014年1月25日签订了一份《协议书》，该《协议书》约定：“林志超位于高明区更合镇合瑶路的地块按法律法规手续已报建完成，有关部门已发出规划两证及施工许可证、开工报告书等，由于更合镇人民政府与黄象村将现有开发土地涉及的细致问题，双方长期没有协商解决好，未能得到落实到位，造成开发商建设工程项目延迟到至今未能动工，为了完善项目的顺利进行，两被告承诺向黄象经济社赞助建设资金50万元。”从上述协议书的内容来看，不能证明黄象经济社于2014年1月25日在与林志超签订《协议书》之时或者之前已经知道或者应当知道明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》的内容。因此，高明区国土局认为黄象经济社起诉超过起诉期限的主张理由不成立，不予支持。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，林志超申请涉案土地登记向高明区国土局提供了土地登记申请书、申请人身份证明材料之外，还提供了明国土房产征（补办）字[2000]第23号《关于合水镇府兴建农贸综合市场用地的批复》、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权转让合同》、管理费收据、购地款发票等土地权属来源证明资料。但是，从土地权属来源来看，根据高明区国土局作出的明国土资信复字[2016]8号《信访事项处理意见书》，根据信访人提供的图纸，经查对征地红线，信访人提供的图纸范围明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》中的更合镇黄象村（黄象洞）西北角没有纳入批文红线范围内，因此该西北角缺乏土地权属来源证明。高明区国土局对林志超核发的明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》认定事实不清、证据不足。鉴于明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》已被换证，明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》已经失去效力，不具有可撤销内容，应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，作出如下判决：
确认被告佛山市高明区国土城建和水务局于2001年1月15日向第三人林志超颁发的明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》违法。
上诉人高明区国土局上诉称：1.黄象经济社超过法定起诉期限起诉，应予驳回。案涉明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》于2001年1月15日作出，之后林志超在该土地上建设时，黄象经济社就案涉土地权属与林志超发生争议，双方于2014年1月25日签订《协议书》，即黄象经济社在签订《协议书》前已经知道明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》；在佛山市高明区人民法院的（2016）粤0608民初第71号民事案件中，林志超向高明法院提供了被诉土地证（含宗地图），黄象经济社于2016年2月22日收到高明法院送达的该证据材料。黄象经济社于2016年11月提起本案诉讼，已超过法律规定的六个月起诉期限。2.明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》已经进行了两次换证，林志超已经在该证上办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等，案涉土地使用权已设定抵押，也被多家法院查封处理，如果被撤销，必定会对林志超以及相关利益关系人的权利造成严重影响。为保护交易安全及众多利害关系人的权益，案涉土地使用权证不应当被撤销。综上，一审判决认定事实不清，判决有误，请求二审：撤销原判，改判驳回黄象经济社的起诉；一二审诉讼费用由黄象经济社承担。
被上诉人黄象经济社答辩称：1.林志超办理国土证没有经过黄象经济社，黄象经济社也不知道林志超办证土地的确切位置，一直以为林志超私下侵占土地而与之相协商调解。黄象经济社于2016年6月21日接到高明区国土局明国土资信复字[2016]8号《信访事项处理意见书》，之后，根据黄象经济社的申请，高明区国土局于2016年8月18日派员到现场立桩定位，并于2016年8月24日作出明国土资信复字[2016]15号《信访事项处理意见书》，至此，黄象经济社才确切知道高明区国土局为林志超办理国土证错误地把黄象经济社的土地划入办证范围。黄象经济社于2016年10月22日提起本案行政诉讼，没有超过法律规定的起诉期限。高明区国土局关于超起诉期限的说法没有事实依据。2.对合法行为予以认可，给予法律保护，对违法行为在任何时候发现，都应及时纠正。高明区国土局关于案涉土地被案外人利用不应撤销的理由不成立，也是违法的。3.一审判决事实清楚，程序合法，判决正确，应予以维持。
原审第三人林志超没有提交答辩意见。
对一审判决认定的事实，本院予以确认。本院另查明：2000年10月26日，高明市国土房产管理局与林志超签订《国有土地使用权出让合同》，约定高明市国土房产管理局出让位于合水布练“黄象村”，面积为21920平方米的宗地给林志超，该合同第三条载明：“收回明国土房产征（补办）字[2000]第23号文面积21920㎡，再出让。”明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》载明的“使用权类型”为“出让”。明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》于2005年11月23日，因改变土地用途换证而被注销。
本院认为，起诉期限是提起行政诉讼的法定条件之一，超过法定起诉期限的，当事人将丧失起诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”对不动产登记行为提起行政诉讼的起诉期限起算点有其特殊性，对于不知道自己权益受到侵害时起诉期限的起算点的观点不一，一般认为应当从知道或者应当知道具体行政行为内容侵犯其合法权益之日起计算。本案涉及建设用地使用权登记行政行为，黄象经济社不是该行政行为的相对人，当建设用地使用权登记行为侵害其合法权益时，黄象经济社才与该登记行政行为具有了法律上的利害关系，才取得对该登记行政行为的起诉权。黄象经济社不服建设用地使用权登记行为提起行政诉讼应当从起知道或者应当知道被诉行政行为侵犯其合法权益之日起计算。根据佛山市高明区人民法院的（2016）粤0608民初第71号民事判决，黄象经济社与林志超因用地争议曾于2014年1月25日签订了一份《协议书》，林志超在该案民事诉讼过程中提交了作为证据的国有土地使用权证，可以证明黄象经济社知道了高明区国土局的颁证行为，但尚不足以证明黄象经济社知道或者应当知道了高明区国土局的建设用地使用权登记行为侵犯其合法权益的内容。高明区国土局于2016年6月21日作出明国土资信复字[2016]8号《信访事项处理意见书》告知黄象经济社“图纸范围西北角部分没有纳入批文红线范围”，并于2016年8月18日派员到现场立桩定位。2016年6月21日是黄象经济社知道或者应当知道其权益被侵犯之日，本案起诉期限的应从该日起算。黄象经济社于2016年10月28日提起本案诉讼，没有超出起诉期限。上诉人高明区国土局的相关上诉意见不能成立。
综合本案证据，高明区国土局颁发的明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》涉及的土地使用权来源于政府土地出让，所出让的土地来源于征收集体所有的土地，征收集体土地的文件依据为明国土房产征（补办）字[2000]第23号《关于合水镇府兴建农贸综合市场用地的批复》。高明区国土局出具的明国土资信复字[2016]8号《信访事项处理意见书》证明“图纸范围西北角部分没有纳入批文红线范围内。”而高明区国土局没有提供证据证明将该没有纳入征地范围的西北角部分土地纳入明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》载明使用权范围的合法来源依据。故，高明区国土局颁发的明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》的部分事实不清，宗地界址坐标有误，其登记行为不合法。鉴于明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》已被注销，不具有可撤销的内容，一审判决确认该土地使用权登记行为违法，并无不当。至于高明区国土局上诉提出案涉土地使用权证不应当被撤销的问题，明国用（XXXX）字第X号《国有土地使用证》之后已经进行了两次换证，所换新证的合法性不在本案审查范围，对新证是否合法以及是否应撤销的问题，本院不予置评。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人佛山市高明区国土城建和水务局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 黄春英
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 邓明锋