北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2015）三中行终字第1056号上诉人（一审被告）中国传媒大学，住所地北京市朝阳区定福庄东街*号。法定代表人苏志武，校长。委托代理人郝娴贞，女，中国传媒大学党委校长办公室信息统计科科长。委托代理人裘叶，北京市潮阳律师事务所律师。被上诉人（一审原告）殷学强，男，1981年6月6日出生，住北京市朝阳区。上诉人中国传媒大学因政府信息公开告知行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第340号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人中国传媒大学的委托代理人郝娴贞、裘叶，被上诉人殷学强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。殷学强于2015年4月20日向中国传媒大学提出公开2005年-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件的申请。中国传媒大学于2015年4月27日对殷学强作出《中国传媒大学信息公开申请告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：考生违纪人员处分决定文件涉及他人隐私，根据《高等学校信息公开办法》第十条、《中国传媒大学信息公开工作实施办法》第十三条，不予公开。殷学强不服，诉至一审法院，请求撤销被诉告知书，责令中国传媒大学重新答复其提出的公开事项。一审法院经审理查明，殷学强于2015年4月20日向中国传媒大学提交信息公开申请表及身份证复印件，申请公开2005年-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件。中国传媒大学于2015年4月27日对殷学强作出被诉告知书。一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二款规定前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《高等学校信息公开办法》第二条规定，高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开；第九条规定，除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式（包括数据电文形式）向学校申请获取相关信息。根据上述法律并参照上述规章的规定，高等学校负有接受公民获取相关信息的申请并作出相应处理的法定义务，如公民认为高等学校未履行信息给付的义务，可以该高等学校作为被告向人民法院提起行政诉讼。故中国传媒大学认为殷学强不能提起本案诉讼的相关主张不能成立，法院不予采纳，中国传媒大学具有接受殷学强的信息公开申请并作出相应处理的法定义务。综合当事人双方的诉辩意见，一审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是中国传媒大学应适用何种规范处理殷学强的信息公开申请，二是中国传媒大学是否依法履行了信息公开的义务。关于争议焦点一。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。以中华人民共和国主席令第四十五号公布、自1995年9月1日起施行的《中华人民共和国教育法》第二十八条第一款第（四）项规定，学校及其他教育机构行使对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利。根据上述规定，高等学校在对受教育者进行处分的过程中，所制作或获取的信息属于《政府信息公开条例》中所称的政府信息，其公开活动应受该条例的规范。本案中，殷学强向中国传媒大学申请公开2005年-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件，该信息应属于政府信息的性质，因此对于该信息的公开活动，应该适用《政府信息公开条例》。《政府信息公开条例》第三十七条规定，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。一审法院认为，上述条文所指向的信息一般意义上并不属于政府信息，而是公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作和获取的信息，关于该类信息的公开办法行政法规已授权国务院有关主管部门或者机构制定。《高等学校信息公开办法》第二条规定，高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。在教育部公布的《高等学校信息公开事项清单》中，规定了有关高等学校的基本信息、招生考试信息、财务、资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学位、学科信息、对外交流与合作信息等十项信息应当予以公开。综合上述规定，一审法院认为，高等学校在信息公开活动中所涉及的信息应当包括政府信息和其他信息两种类型，前者应该受政府信息公开的法规约束，后者应该适用教育部经国务院行政法规授权制定的《高等学校信息公开办法》规范。故，中国传媒大学主张本案应适用《高等学校信息公开办法》而不应适用《政府信息公开条例》的意见是错误的，法院不予采纳。同时，因《高等学校信息公开办法》中含有处理政府信息公开申请的内容，因此，中国传媒大学在处理政府信息公开申请的过程中，可以适用与《政府信息公开条例》不相冲突的《高等学校信息公开办法》的有关规定。关于争议焦点二。《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容；第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开；第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《高等学校信息公开办法》第十条第一款第（三）项规定，高等学校对涉及个人隐私的信息不予公开；第二款中规定，其中第（三）项所列的信息，经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。根据上述法规并参照上述规章，行政主体接到申请人信息公开申请后，在判断涉案信息是否应当向申请人公开的过程中，应当首先对涉案信息能否进行区分进行判断，如果该信息能够被区分，则行政主体应当提供可以公开的信息内容。本案中，根据殷学强的当庭陈述，其所申请公开2005年-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件，其只想获得中国传媒大学作出处分决定所认定的事实、依据的根据和处分结果的信息，并不想获得违纪考生的个人信息。但本案中，中国传媒大学并未提供证据证明其对上述信息是否能予以区分进行了判断。同时，中国传媒大学也未提供证据证明其履行了征求第三方意见的程序。综上，中国传媒大学作出被诉告知书主要证据不足、违反法定程序，应予撤销。撤销后，中国传媒大学应对殷学强提出的信息公开申请重新予以处理。殷学强的诉讼请求成立，一审法院予以支持。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决一、撤销中国传媒大学于2015年4月27日针对殷学强提出的公开2005年-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件的申请而作出的被诉告知书；二、责令中国传媒大学于判决生效之日起十五个工作日内对殷学强的信息公开申请重新答复。中国传媒大学不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、一审法院认定事实有误，殷学强申请的信息无法区分隐私和非隐私部分，所以上诉人向被上诉人作出不予公开的决定。首先，被上诉人提交信息公开申请表时填写了“了解传媒大学以往违纪人员处分情况”，而违纪人员处分情况中当然包含违纪人员的身份信息，没有证据证明被上诉人当时告知了上诉人其“只想获得被告作出的处分决定所认定的事实、依据的根据和处分的结果信息，并不想获得违纪考生的个人信息”，就被上诉人填写的理由理解，不能排除其存在收集违纪考生的个人信息、联系违纪考生的意图，也不能排除其最终目的是想获得隐私信息。其次，被上诉人申请公开的信息无法区分隐私和非隐私部分。违纪人员处分情况，包含违纪人员的个人身份，也包含违纪的事实、处分结果等信息。作为仅在具体某一个学校这样极小范围内的特定考试（大学英语四、六级考试）的处分决定，即使遮蔽违纪人员的个人信息，也极有可能从事实及结果中推测获知违纪人员的个人隐私，也是他们不愿公开透露的信息。所以，被上诉人申请公开的信息无法区分隐私和非隐私部分。再次，违纪人员的处分情况，包括处分决定所认定的事实、依据的根据和处分的结果等信息，对于该违纪人员来说就属于个人隐私。根据《普通高等学校学生管理规定》第六十六条：“对学生的奖励、处分材料，学校应当真实完整地归入学校文书档案和本人档案”的规定，对学生的处分材料会计入学生本人档案，个人档案当然属于个人隐私。因此，上诉人接到被上诉人申请后，对申请内容进行了判断，认为其申请的内容涉及违纪人员的个人隐私，所以才作出不予公开的决定。二、一审法院认为上诉人未提供证据证明其履行了征求第三方意见的程序，上诉人认为征求第三方意见的程序目前已经无实际履行的可能。2005年至2014年十年期间的违纪人员联系方式，上诉人虽然能查询到当时违纪人员留有的联系方式，但已经无法实际联系上这些人，所以征求这十年间的违纪人员的程序已经无法实际操作。三、上诉人认为被上诉人申请公开的信息，与上诉人因被上诉人考试作弊被处以开除学籍之间不具有关联性。因为每位违纪考生的违纪情况不同，适用的处分依据不同，处分结果会有不同，每位考生违纪后的悔过情节也不同，也会影响最终的处分结果。因此，被上诉人申请的信息与其最终想要达到的目的之间无关联性。综上，一审法院认定事实有误，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。殷学强同意一审判决，请求法院予以维持。在指定期限内，殷学强向一审法院提交了如下证据和依据：（一）证据：1.被诉告知书，用以证明中国传媒大学拒绝公开殷学强所申请的公开事项。2.邮件截屏打印件和实名举报书，用以证明根据《高等学校信息公开办法》中“如果对信息公开工作有意见，可以向校监察部门举报”的规定，殷学强在收到中国传媒大学作出的告知书当天，查阅了中国传媒大学网站上纪委监察处的电话，并按其要求向监察处发送了实名的举报书和中国传媒大学作出的被诉告知书。3.《中国传媒大学学生处分决定书》，用以证明殷学强确实有被中国传媒大学开除学籍的事实。（二）依据：1.《政府信息公开条例》。2.以中华人民共和国教育部令第29号公布、自2010年9月1日起施行的《高等学校信息公开办法》。3.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。4.中国传媒大学于2015年4月1日以中传办字〔2015〕8号通知印发的《中国传媒大学信息公开工作实施办法》。上述四项规范是殷学强申请中国传媒大学公开信息的依据。5.教办函[2014]23号《教育部关于公布的通知》，用以说明中国传媒大学应当制作详细的公开事项清单并且要在相应的途径上进行公示。结合本案，殷学强起诉时所依据的目录是中国传媒大学在其网站上公布的目录，中国传媒大学获知殷学强起诉后，才将新的清单公布在网上，把旧的废止了，故中国传媒大学就丧失了对殷学强作出不予公开的依据。6.《中国传媒大学信息公开目录指南（试行）》附件3，用以说明该附件第10大项第6小项提到，对于学生考试事项及违纪违规处理情况应当在校内或一定范围内以文件、会议、校园网为主要公开形式即时公开，殷学强就是依据该附件向中国传媒大学提出公开申请。在法定期限内，中国传媒大学向一审法院提交了如下证据和依据：（一）证据：1.被诉告知书，用以证明中国传媒大学的信息公开答复在信息公开的程序、内容上合乎《高等学校信息公开办法》的规定。2.《中国传媒大学关于殷学强信息公开事项办理情况的说明》，用以证明中国传媒大学的信息公开答复在信息公开的程序、内容上合乎《高等学校信息公开办法》规定；该说明是针对本案情况所作的说明，不作为被诉告知书的证据。（二）依据：1.《高等学校信息公开办法》；2.《中国传媒大学信息公开工作实施办法》，用以说明中国传媒大学具有接受殷学强的信息公开申请并作出相应处理的法定义务，其在本案中作出不予公开的答复符合上述规范性文件的规定。经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：1.殷学强提交的证据1、3符合法定条件，法院予以采纳；殷学强提交的证据2中国传媒大学不予认可，法院亦无法确认其真实性，故法院不予采纳。2.中国传媒大学提交的证据1与殷学强提交的证据1相同，法院予以采纳；中国传媒大学提交的证据2系作出被诉告知书后制作的，不能作为本案认定中国传媒大学已合法履行信息给付义务的证据，故法院不予采纳。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容；第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开；第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《高等学校信息公开办法》第十条第一款第（三）项规定，高等学校对涉及个人隐私的信息不予公开。该条第二款规定，其中第（三）项所列的信息，经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。本案中，殷学强向中国传媒大学申请公开2005年-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件，中国传媒大学在接到上述申请后，并未对上述信息是否能予以区分进行判断，亦未就其认定的涉及隐私的信息履行征求第三方意见的程序，故一审法院认定中国传媒大学作出被诉告知书主要证据不足、违反法定程序正确。此外，关于被诉告知书适用法律问题，本院同意一审法院的相关认定。综上，一审法院判决撤销被诉告知书并责令中国传媒大学对殷学强的信息公开申请重新答复正确，本院应予维持。中国传媒大学的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人中国传媒大学负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  贾志刚代理审判员  董 巍代理审判员  冯秋丽二〇一五年十二月三十一日书 记 员  张 怡