杭州市滨江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭滨行初字第9号
原告俞根泉。
被告杭州市滨江区人力资源和社会保障局，住所地杭州市滨江区区政府行政中心1楼。
法定代表人蒋应东，局长。
出庭负责人冯枫，副局长。
委托代理人（特别授权）邵蕙菁，浙江劳动律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）许炜，系被告工作人员。
原告俞根泉诉被告杭州市滨江区人力资源和社会保障局（以下简称滨江区人力社保局）劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）行政确认一案，本院于2015年4月16日经杭州市上城区人民法院移送管辖立案受理后，依法由审判员倪晓花担任审判长，与人民陪审员张怡珀、人民陪审员谢建儿组成合议庭，分别于2015年6月4日、2015年6月23日公开开庭进行审理。浙江省高级人民法院批准本案延长审限三个月。原告俞根泉，被告滨江区人力社保局副局长冯枫、委托代理人邵蕙菁、许炜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年11月28日，被告滨江区人力社保局在《企业职工退休（退职）和基本养老金核准表》中认定原告俞根泉基本养老保险费累计缴费年限为10年2个月。
原告诉称，原告于1965年12月入伍，在中国人民解放军8696部队服役，至1970年1月退伍；于1970年7月分配到第二汽车制造厂杭州分厂工作，为国企职工；1988年9月28日，原告请求离职但厂部迟迟未予办理，1989年1月，厂部对原告作出违纪除名处理，令原告离开单位。时值社会养老保险制度实施之前，原告认为，原告“视同缴费年限”期间的工龄为22年9个月，原告视同参保人。2007年11月，原告办理退休手续，被告在对原告进行退休审核过程中，只按照原告购买社会养老保险的年限，在原告《企业职工退休（退职）和基本养老金核准表》上核定原告“缴费年限”为10年2个月，以此确认原告领取养老金的权益，而将“视同缴费年限”一栏记载为无，未将原告“视同缴费年限”期间的22年9个月的工龄计入累计缴费年限中，否认和侵犯了原告领取退休金的“视同缴费年限”权益。因被告对原告“累计缴费年限”核定错误，原告为领取退休证补足20年的医保费，支出20709元，且原告现在只能领取自行买来的养老金，不能领取退休金。原告认为，被告不计原告视同缴费年限期间工龄于法无据，并无法律规定可以各种理由不计或者否定职工“视同缴费年限”期间的工龄，被告应按照《社会保险法》第13条、劳办发（1994）376号文件和（1995）104号文件规定，审核原告视同缴费年限期间的工龄。在国家未对职工“视同缴费年限”期间的工龄作出过“不计”或者“否定”的规定的情况下，被告审批原告连续工龄和不计原告视同缴费年限在法律上无职权依据，涉嫌违法。另根据我国《立法法》第八十四条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章不溯及既往；被告适用1995年11月22日实施的浙劳险（1995）221号文件，溯及原告在1989年的除名处理，违反了《立法法》的规定。原告现向法院起诉，诉讼请求：撤销被告杭州市滨江区人力资源和社会保障局于2007年在编号为08906号《企业职工退休（退职）和基本养老金核准表》中认定原告缴费年限为10年2个月的行政行为。
原告举证如下：
证据1、《企业职工退休（退职）和基本养老金核准表》1份，证明被告所作涉案具体行政行为，要求撤销该核准的工龄。
证据2、原告咨询工龄计算邮件信息7份，证明原告从2007年开始一直主张其请求，未超过起诉期限。
证据3、浙江省人民政府法制办公室回复2份，证明原告曾于2014年10月20日提出对浙劳险（1995）221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》进行合法性审查。
被告滨江区人力社保局答辩称，一、被告对连续工龄认定事实清楚，法律依据充分，原告除名之前的工作时间不能认定为视同缴费年限。首先，被告根据《浙江省职工基本养老保险条例》的授权，对原告的档案等相关材料依法进行审核，并基于原告在1989年1月3日因连续旷工47天被第二汽车制造厂杭州分厂除名这一事实，不认定被告在1992年4月之前的工作年限为连续工龄，且对于被除名这一事实，原告并无异议。据浙江省劳动厅浙劳险（1995）221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》第二条第1项的规定：“在实行职工个人缴纳基本养老保险费用制度之前被除名的，从重新参加工作之日起计算连续工龄”。因此，原告除名之前的工作时间不能视同缴费年限。其次，原告关于“浙劳险（1995）221号文件与劳办发（1994）376号、劳办发（1995）104号文件互相矛盾”的说法不成立。劳办发（1994）376号复函未规定连续工龄的计算时间，亦未提及计算连续工龄的溯及力问题；劳办发（1995）104号补充明确了除名职工连续工龄计算时效的溯及力问题：“应从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为除名职工计算连续工龄的起始时间。”浙劳险（1995）221号是在劳办发（1995）104号之后作出的，且二者关于除名职工计算连续工龄的起始时间的规定是一致的。故被告适用浙劳险（1995）221号文件审核确认原告连续工龄并无不当。二、被告适用浙劳险（1995）221号文件并不违反《立法法》规定。首先，原告是对被告作出的具体行政行为不服提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第十二条的规定，行政法规、规章或行政相关制度、发布的具有普遍约束力的决定命令不属受案审理的范围。其次，原告于2014年10月20日在行政复议中提出对浙劳险（1995）221号文件进行合法性审查，浙江省人民政府审查后认为“浙劳险（1995）221号和浙人社发（2011）221号文件规定的有关工龄计算的内容，与劳办发（1994）376号和劳办发（1995）104号文件是一致的，应当继续执行。”再次，浙劳险（1995）221号文件生效时间为1995年11月22日，被告对原告除名前工龄的认定行为在2007年，在浙劳险（1995）221号文件生效之后，不违反《立法法》关于溯及既往的相关规定。三、被告并未超越职权。《浙江省职工基本养老保险条例》第十八条规定，被告有权根据国家和本省的有关规定，审核、认定视同缴费年限。因此被告根据浙劳险（1995）221号、劳办发（1995）104号文件的相关规定对原告进行视同缴费年限的审核、认定，并不存在超越职权的问题。四、被告对原告连续工龄的认定并不适用《社会保险法》。首先，《社会保险法》自2011年7月1日起实施，而被告的认定行为发生在2007年，并不适用《社会保险法》的规定。其次，《社会保险法》第十三条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”但对何种情形视同缴费年限，应由被告根据国家和浙江省的有关规定进行审核，并不能直接适用《社会保险法》该条规定。五、原告的诉求已超过法定的起诉期限，依法应予以驳回。原告2007年收到08906号《企业职工退休和基本养老金核准表》，自2007年12月起就已领取了养老保险待遇，而直到2015年3月才提起行政诉讼，已远远超过行政诉讼法所规定的起诉期限。综上，被告认定事实清楚、依据充分，请求法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告滨江区人力社保局举证如下：
证据1、《企业职工退休（退职）和基本养老金核准表》1份，证明被告核准原告退休的时间及其他相关内容。
证据2、除名决定1份，证明原告被除名的事实。
被告滨江区人力社保局提交的规范性文件依据：
依据1、《浙江省职工基本养老保险条例》；
依据2、浙江省劳动厅浙劳险（1995）221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》；
依据3、劳办发（1994）376号《关于除名职工重新参加工作后工龄计算问题的复函》；
依据4、劳办发（1995）104号《劳动部办公厅对﹤关于除名职工重新参加工作后工龄计算有关问题的请示﹥的复函》。
经庭审质证，对原告提供的证据1和3，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以认定。对原告提供的证据2，被告质证认为，2007年及2009年的两份信息为咨询回复，不能达到起诉期限中断的目的，其余原告的邮箱提问也仅为信息咨询，都不是要求被告撤销具体行政行为，亦不能作为起诉期限中断的依据；结合邮件信息中的具体内容，本院对其真实性予以确认，且该信息咨询涉及到原、被告之间的争议焦点之一即本案是否已经超过起诉期限，与本案存在关联，本院对证据2依法予以认定，原、被告的具体质证意见，本院将在本院认为中予以说明。
对被告滨江区人力社保局提供的证据，原告对证据1、2三性均无异议，本院依法予以认定。对被告提供的规范性文件依据，原告认为被告应当严格按照《社会保险法》第十三条、劳办发（1994）376号文件和（1995）104号文件的规定，审核原告的视同缴费年限期间的工龄；法律规范性文件的适用为本案的争议焦点之一，本院将结合上述法律规范性文件的具体内容及本案原告的具体情况，在本院认为中对法律规范性文件的适用予以说明。
根据以上有效证据及各方当事人陈述，本院认定事实如下：
原告俞根泉于1965年12月应征入伍，在8696部队担任汽车司机，于1970年1月退伍。1970年7月，原告俞根泉进入第二汽车制造厂杭州分厂工作；1989年1月3日，第二汽车制造厂杭州分厂作出（89）二汽杭分劳字第017号《对俞根泉予以行政除名的决定》，以原告俞根泉连续旷工47天为由，对原告俞根泉予以行政除名处理。除名后，原告先转做个体户；其后，从1997年10月直至退休，先后在杭州市之江旅游汽车有限公司、杭州未来世界游乐公司、杭州力拉带索具有限公司工作。2007年11月，原告办理退休手续。被告滨江区人力社保局对原告作出编号08906号《企业职工退休（退职）和基本养老金审批核定表》，认定原告基本养老保险费累计缴费年限为10年2个月，其中实际缴费年限10年2个月，并告知其1965年12月至1989年1月因被除名而不能计算为连续工龄，未认定原告存在视同缴费年限。2007年12月11日，原告俞根泉一次性补缴9年10个月杭州市城镇基本医疗保险共计20709元，并于2007年12月17日领取职工退休证。原告俞根泉自2007年12月起开始按月享受养老保险待遇，按月领取养老金至今。
另查明，2007年12月3日至2013年12月30日期间，原告俞根泉通过杭州市人力资源和社会保障局网站局长信箱、杭州信访12345网站、12345市长信箱、浙江省人力资源和社会保障厅网站等渠道，就原告除名前连续工龄的计算问题进行咨询。2014年7月23日，原告俞根泉向杭州市人力资源和社会保障局提出退休人员连续工龄变更重新认定的申请，要求认定1965年12月至1989年1月原告的视同缴费年限。杭州市人力资源和社会保障局审查后，于2014年8月1日作出并送达编号为219188号《杭州市人力社保局办理事项办结单》，办结结果为原告除名之前的视同缴费年限不予认定。原告不服，于2014年8月6日向杭州市人民政府提起行政复议。在复议过程中，原告就浙劳险（1995）221号和浙人发（2011）221号文件的有关规定提出合法性审查，浙江省人民政府法制办公室作出浙府法审函（2014）11号回复，认为：“浙劳险（1995）221号和浙人社发（2011）221号文件规定的有关工龄计算的内容，与劳办发（1994）376号和劳办发（1995）104号文件的规定是一致的，应当继续执行。”2014年11月12日，杭州市人民政府作出杭政复（2014）281号行政复议决定，对杭州市人力资源和社会保障局的处理决定予以维持。原告仍不服，就此向杭州市上城区人民法院提起行政诉讼。经审理，杭州市上城区人民法院于2015年1月16日作出（2014）杭上行初字第108号《行政裁定书》，以杭州市人力资源和社会保障局作出的编号为219188号的《杭州市人力社保局办理事项办结单》中的决定系对2007年11月滨江区人力社保局关于工龄认定意见的重复，没有为原告设定新的权利或义务，对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回原告俞根泉的起诉。后原告以杭州市人力资源和社会保障局为被告，就编号为08906号《企业职工退休（退职）和基本养老金审批核定表》再次向杭州市上城区人民法院提起行政诉讼，经杭州市上城区人民法院释明，原告自愿变更被告为杭州市滨江区人力资源和社会保障局，杭州市上城区人民法院依法将案件移送我院审理。
再查明，杭州市从1992年4月1日起开始实行职工个人缴纳基本养老保险费制度。
本院认为，本案中原、被告双方的争议焦点主要在于以下三点：一、原告起诉是否超过起诉期限。被告认为，涉案具体行政行为作出是在2007年，原告直至2015年3月才提起行政诉讼，已远远超过《行政诉讼法》关于起诉期限的规定；而原告则认为，原告自2007年12月起通过网上咨询、提问等方式进行救济，且原告一直在领取养老金，被告对原告缴费年限的核定对原告产生的影响一直存在，故本案起诉未超过起诉期限。本院认为，原告在2007年12月3日至2013年12月30日期间的政策咨询、信访等不能构成起诉期限的中断；但是，认定原告的基本养老保险费的缴费年限，是核定原告基本养老保险待遇的前提，原告自2007年12月即开始享受养老保险待遇，按月领取养老金，养老金的发放具有持续性，故被告对原告缴费年限认定的具体行政行为对原告权利、义务所产生的影响始终存在，故原告以自2007年12月起一直领取养老金为由主张未超过起诉期限，本院予以支持，原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。二、关于被告认定原告累计缴费年限的法定职权。原告认为，在国家没有明确规定连续工龄不计视同缴费年限的情况下，被告对原告所作出的不计视同缴费年限的行为即为超越职权。本院认为，《浙江省职工基本养老保险条例》第十八条中明确规定：“国有企业或者城镇集体所有制企业参加职工基本养老保险社会统筹之前，职工参加工作的年限，经劳动保障行政部门审核，符合国家和本省有关规定的，为视同缴费年限。”依据该规定，被告滨江区人力社保局作为劳动保障行政部门，有权对原告的视同缴费年限进行审核、认定，原告的主张实际上是对被告认定的结果存在异议，被告作出涉案具体行政行为具有法律上的职权依据，不存在原告所述的超越职权的行为。三、被告在作出具体行政行为的过程中规范性文件的适用问题。被告根据《浙江省职工基本养老保险条例》的授权，按照浙江省劳动厅浙劳险（1995）221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》中的规定，对原告俞根泉的缴费年限认定为10年9个月，对其视同缴费年限未予认定。对此，原告提出如下异议：1、浙劳险（1995）221号文件与劳办发（1994）376号《关于除名职工重新参加工作后工龄计算问题的复函》、劳办发（1995）104号《劳动部办公厅对﹤关于除名职工重新参加工作后工龄计算有关问题的请示﹥的复函》相矛盾；2、被告以1995年实施的浙劳险（1995）221号文件溯及原告1989年被除名的处理，违反了《立法法》的规定。本院认为，对于原告的异议1，劳办发（1994）376号文件中规定：“由于违犯劳动纪律受到除名处理的职工，除名前的连续工龄与重新就业后的工作时间，可以合并计算为连续工龄。”劳办发（1995）104号文件中规定，就除名职工重新参加工作后连续工龄计算时效的溯及力问题，“应从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为除名职工计算连续工龄的起始时间”。在上述两份规范性文件中，劳办发（1994）376号文件是对除名职工连续工龄计算的一般规定，即职工除名前和重新工作后的工龄“可以”合并计算，而并未规定应当合并计算；劳办发（1995）104号文件对职工除名前和重新工作后可以合并计算的工龄进行了更明确的规定，即要将除名时间与各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间综合考虑计算：除名职工在除名处理前、当地实行职工个人缴纳养老保险制度后的工作年限，可以重新就业后的工作年限合并计算为连续工龄，而在除名前且在当地实行职工个人缴纳养老保险制度之前的工作年限，不能与重新参加工作后的工作年限合并计算，也不能视同缴费年限。浙劳险（1995）221号文件中明确规定：“二、职工由于违反劳动纪律被除名的，其连续工龄和缴费年限按下列办法处理：1、在实行职工个人缴纳基本养老保险费制度之前被除名的，从重新参加工作之日起计算连续工龄。”该文件中的规定与劳办发（1994）376号、劳办发（1995）104号文件中的规定是一致的，故原告的异议1本院不予支持。对于原告提出的异议2，被告作出涉案具体行政行为的时间在2007年，即在浙劳险（1995）221号文件生效之后，故被告按照浙劳险（1995）221号文件中关于工龄和缴费年限计算的有关规定对原告的缴费年限进行认定，并未违反相关《立法法》的规定，并无不当，原告的异议2亦不成立。在本案情况，原告俞根泉于1989年被除名，杭州市自1992年实行职工个人缴纳基本养老保险费制度，被告据以上事实，根据《浙江省职工基本养老保险条例》的和浙劳险（1995）221号文件的规定，对原告被除名之前的工作年限不作为视同缴费年限予以认定，而仅认定原告重新参加工作后的实际缴费年限10年9个月为原告的累计缴费年限，事实清楚，依据充分。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告俞根泉的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告俞根泉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，帐号：12×××68，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 倪晓花
人民陪审员 张怡珀
人民陪审员 谢建儿
二〇一五年十月九日
书 记 员 姜舒雯