安徽省和县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖0523行初28号
原告王军，男，汉族，1964年11月6日出生，住所地安徽省肥东县。
委托代理人阮一文、安徽正申律师事务所律师。
委托代理人徐红梅，安徽正申律师事务所律师。
被告马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会，住所地马鞍山郑蒲港新区姥桥镇，统一社会信用代码1134050058614844XQ。
法定代表人吴晓东，主任。
委托代理人郭振华，马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会综合行政执法局副局长。
原告王军与被告马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会安置房销售及回购行政协议一案，于2017年5月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员程政担任审判长，审判员沈万莲、人民陪审员王昌圣参加评议，程政主审，并于2017年5月26日依法公开开庭审理了本案。原告王军、委托代理人阮一文、被告马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会委托代理人郭振华到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告王军诉称：原告于2016年12月26日取得了马郑2016-24号安置房地块成交确认书。依据《马鞍山市国有建设用地使用权拍卖出让公告》（马国土出让告字（2016）第83号）规定，竞得人在签订土地出让合同之前，应与被告签订该宗地的《安置房回购协议》及《安置房项目责任书》。招标活动结束后，原告收到一份《郑蒲港新区镇淮四期安置房销售及回购协议》（以下简称“安置房销售及回购协议”）文本，且被告知此协议为行政协议，该协议中的合同条款不得更改，原告必须签字。原告认为该协议部分条款违背了涉案地块招标拍卖出让文件精神，违反了《中华人民共和国招标投标法》的规定：1、该《安置房销售及回购协议》作为《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，在涉案地块招标拍卖出让文件中没有公示；2、涉案地块招标拍卖出让文件第九项中的规划设计条件对于涉案地块的容积率，建筑密度，绿地率，商业建筑比例规定了最低或最高幅度，也规定方案报审要求，原告认为涉案地块的建设详规应由原告设计并报审，但被告单方拟定的《安置房销售及回购协议》中反映该项目施工图已完成，设计容积率为2.19，但商业建筑面积远低于控规的不大于20%的规定，此设计减少了原告的回购所得，导致项目无法进行，不符合涉案地块招标拍卖出让文件的规定；3、根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再订立背离合同实质性内容的其他协议。而被告拟定的《安置房销售及回购协议》部分条款严重违背了涉案地块招标拍卖出让文件精神，被告的行为侵害了原告的合法权益，原告遂起诉至法院，请求依法判决被告提出的《安置房销售及回购协议》违法。
原告王军向本院提供了如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体身份；2、成交确认书，证明原告与本案有利害关系，属于适格主体；3、《马郑2016-24号安置房地块招标拍卖出让文件》，既证明王军以个人竞买土地是合法的，也证明了涉案地块招标拍卖出让文件中并不包含《安置房销售及回购协议》，不符合招标法的规定；4、《安置房销售及回购协议》，证明该协议是招标结束后被告单方向原告提供的，被告就合同条款并未与原告协商，且该协议不符合招标文件的规定，严重影响原告对涉案宗地地价的判断。
被告马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会辩称：1、原告王军作为《安置房销售及回购协议》签订方主体资格不适格。《中华人民共和国建筑法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动；第二十二条规定，建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位；第二十六条规定，承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。从法律条文来看，建筑工程的承包和施工都需要严格的建筑资质，而原告王军个人不具有合法的资格。在土地招拍挂过程中，被告与各竞标人已明确说明，中标人应成立相应公司承建镇淮四期安置房，现王军未成立相应公司，作为《安置房销售及回购协议》的签订一方，其主体显然不适格；2、确认行政行为违法的前提是行政行为已经作出并具有违法事项，且具有不可撤销的内容。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，被告并未与原告就《安置房销售及回购协议》达成一致的意思表示，不存在行政合同成立问题，更不存在违法。故原告王军诉请缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回其诉请。
被告马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会未向法庭举证。
经庭审质证，对原告王军提交的证据，被告马鞍山郑蒲港新区现代产业园区管委会的质证意见是：对证据1、2、3的真实性，合法性、关联性没有异议，证明涉案地块招标拍卖过程是合法的，原告应当按照协议履行；对证据4有异议，原告应按照约定成立相应公司，其个人没有承建安置房的资格，原告主体不适格，且回购协议拟定的依据是《合同法》和《房地产管理法》及相关法律规定，合同双方是平等主体，回购的主要内容是安置房，是房屋销售性质，是民事行为。故原告的诉请缺乏事实和法律依据。
经庭审质证，本院对原告王军提交证据的真实性、合法性予以认定。该组证据证明原告通过竞买方式竞得该涉案宗地。
经审理查明，马鞍山市国土资源局于2016年11月30日发布了《马鞍山市国有建设用地使用权拍卖出让公告》（马国土出让告字（2016）第83号），决定对名称为2016-24号安置房地块（地块编号马土让2016-97号），通过拍卖方式出让国有土地使用权。该公告明确说明竞得人在签订土地出让合同之前，应与被告签订该宗地的《安置房回购协议》及《安置房项目责任书》。原告王军根据在马鞍山市公共资源交易中心获取的涉案宗地招标拍卖挂牌出让文件了解到涉案宗地出让详细资料和具体要求后，参与此次报价竞拍并在拍卖竞价中胜出。2016年12月26日原告取得涉案土地成交确认书。该涉案宗地《国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让文件》主要内容有马鞍山市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告、国有建设用地使用权拍卖出让须知、国有建设用地使用权挂牌出让须知、国有建设用地使用权·采矿权出让电脑报价须知、竞买申请书、授权委托书、“国有建设用地使用权·采矿权公开出让报价系统”使用承诺书、规划设计条件、宗地图、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、土地竞买保证金账户。
另查明，原告王军已与马鞍山市国土资源局签订了涉案宗地的《国有建设用地使用权出让合同》。《安置房销售及回购协议》双方适格主体并未签订此协议。
本院认为，本案争议焦点在于《郑蒲港新区镇淮四期安置房销售及回购协议》是否为行政协议，是否可诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议向法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。国有建设用地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者签订的，适用国家土地管理法律、行政法规和部门规章对其进行规范、调整，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督管理，是比较典型的行政协议。本案中，被告拟定的《郑蒲港新区镇淮四期安置房销售及回购协议》目的是保障拆迁户住房安置工作，是行政机关运用合同形式实现社会行政管理目的，维护社会稳定的一种新型的行政执法方式，且协议条款已注明该协议是涉案宗地《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分，故此协议应视为行政协议，属于行政行为。因此被告在法庭辩称涉案协议属于民事行为，本院不予采纳。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》规定，国有土地使用权拍卖出让文件应当包括：（1）拍卖出让公告；（2）拍卖出让须知；（3）竞买申请书；（4）宗地界址图；（5）宗地规划指标要求；（6）成交确认书；（7）国有土地使用权出让合同；（8）其他相关文件。《安置房销售及回购协议》是被告与特定主体（××）之间签订的协议，且该规范性文件并没有明确要求《安置房销售及回购协议》需在拍卖出让文件中公示。故原告要求涉案《安置房销售及回购协议》需在拍卖文件中公示无法律依据。经庭审查明，《郑蒲港新区镇淮四期安置房销售及回购协议》作为建筑建设与销售回购协议，双方适格当事人并未正式签订此协议，行政权力和义务并未发生，原告王军作为涉案宗地土地使用权人，虽与本案存在法律上的利害关系，但原告并没有证据证明被告在合同订立过程中侵犯其合法权益。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告王军的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 程 政
审 判 员 沈万莲
人民陪审员 王昌圣
二〇一七年六月八日
书 记 员 杨芳芳
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
……
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。