浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬余行初字第16号
原告郑惠良。
委托代理人徐纪先。
委托代理人陶文军。
被告余姚市人民政府。
法定代表人奚明。
委托代理人谢建文。
委托代理人桑建明。
原告郑惠良因要求被告余姚市人民政府履行土地承包权证更
正登记的法定职责，于2013年5月16日提起行政诉讼。本院于同日
受理后，于2013年5月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书
。本院依法组成合议庭，于2013年6月13日公开开庭审理了本案，
原告郑惠良的委托代理人徐纪先、陶文军，被告的委托代�人谢
建文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告郑惠良因其集体土地承包权证内的“屋东”承包地块未
载明四至内容，于2012年4月至11月多次通过信访、申请的形式向
被告申请要求对其集体土地承包权证内的“屋东”承包地块的四
至依法予以补正登记。被告余姚市人民政府在原告起诉之前未予
补正登记。
原告郑惠良起诉称：原告家庭系余姚市低塘街道黄清堰村土
地承包经营户，于1999年4月15日与原余姚市低塘镇平桥村经济合
作社签订了土地承包合同，并由被告下发了浙农包（余）字第003
978号浙江省农村集体土地承包权证。该证记载原告户承包土地面积为3亩0分3厘，但对具体的承包地块中座落（四至）内容未登记
，导致原告承包的屋东地块的承包地遭受案外人强行侵占。原告
先后多次向本村集体经济组织、所在低塘街道办事处及被告反映
要求保护自己的土地承包权益，原告于2012年10月29日、11月24
日分别二次又向被告提出“关于要求明确集体土地承包权证土地
四至”的申请书，至今被告不顾不问，为此，原告特提起诉讼，
要求被告履行法定职责，对原告的浙农包（余）字第003978号浙
江省农村集体土地承包权证中“屋东”地块的四至给予依法登记
。
被告余姚市人民政府答辩称：1999年4月15日，原低塘镇平桥
村经济合作社与原告签订土地承包合同一份，由原低塘镇平桥村
经济合作社作为发包方将部分集体土地发包给原告，其中包括“
屋东”0.21亩，但合同中并未注明“屋东”地块的四至。此后，
被告根据该土地承包合同，依照中共中央办公厅、国务院办公厅
《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和省委办公
厅、省政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包稳定完善家庭联产
承包责任制的若干意见》规定，核发330219003978号集体土地承
包权证给予原告。2012年间，因原告认为他人侵犯其承包经营权
而与之发生纠纷，此后曾以上访、信访等形式要求对其承包的“
屋东”地块予以明确四至。被告所属低塘街道曾多次协调，并根
据调查及实地测绘情况，告知原告根据测绘情况其承包经营权并
未受到侵犯。被告所属农林局也多次告知原告可以按照规定申请
明确四至，也告知其申请的相应程序，而原告所在村经济合作社
也愿意做好相关工作，但均因原告自身�因而未果。综上，被告
认为因承包合同原先并未明确四至，现如在村经济合作社与原告达成一致意见，被告亦同意在承包权证上明确四至，但因为原告
自身原因，至今村经济合作社与原告未能达成一致意见，故四至
未能明确，该过错并非在被告，而在于原告自身，故请求驳回原
告的诉讼请求。
原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2012年11月26日向
原告提出要求明确集体土地承包权证中土地四至的申请：1.承包
权证（浙农包（余）字第003978号）一份，用以证明原告主张的
权利及被告应履行的内容；2.图片一份，用以证明原告请求的地
块；3.黄清堰村委会证明一份，用以证明村委会已确认四至；4.
关于要求明确集体土地承包权证土地四至的申请书一份，用以证
明原告申请的事实；5.特快专递邮件详情单一份，用以证明申请
书已送达被告。以上证据均系复印件。
被告余姚市人民政府于2013年5月30日向本院提供了以下证据
：1.《余姚市土地承包合同》一份，用以证明原告与原平桥村经
济合作社之间进行土地发包和承包时，本案讼争所涉“屋东”地
块并无明确四至；2.《浙江省农村集体土地承包权证审批表》一
份、《浙江省农村集体土地承包权证》一份，用以证明被告根据
土地承包合同，进行审核后核发了承包权证；3.《低塘街道办事
处关于郑惠良土地信访的处理意见》一份、市农林局信访告知事
项二份（余农信告（2012）1号、余农信告（2012）3号），用以
证明被告曾对此事进行处理，低塘街道曾多次协调，并根据调查
及实地测绘情况，告知原告基承包经营权并未受到侵犯。被告所
属农林局也多次告知原告可以按照规定程序申请明确四至，也告
知其具体的申请程序，而原告所在村经济合作社也愿意做好相关
工作，但原告至今未与村经济合作社签订土地承包四至明确的补充合同的事实；4.中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步
稳定和完善农村土地承包关系的通知》、省委办公厅、省政府办
公厅《关于搞好第二轮土地承包稳定完善家庭联产承包责任制的
若干意见》，用以证明被告根据上述三份政策文件核发土地承包
权证，并无不当之处。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告对原告提供的证
据1无异议，本院予以采信；对原告的证据2，被告对其真实性无
异议，但认为原告要证明的对象有异议，认为图片中堆砖的区域
不属于原告的承包范围；对原告的证据3，被告对其真实性无异议
，但认为该证明对四至的约定不十分清楚，意思不够确切，并且
该证据仅仅是村经济合作社跟街道办事处的证明，而作为承包合
同需要双方达成协议，证明不是承包合同的一种形式，如原告与
村经济合作社达成一致的四至明确的补充合同，被告可以依法定
程序以及双方的达成的补充合同为原告补登四至，根据被告的质
证意见，本院对原告的证据2、3的真实性予以确认；对原告的证
据4中2012年11月24日的申请书，被告认为没有收到这样一份申请
，但被告不否认原告曾经多次以信访等形式向被告提出过申请，
本院结合被告的抗辩意见，对该份证据予以�信，而对原告当庭
递交的另两份申请，被告认为无法确认该申请是否提交，并且与
本案的不作为行为没有关联性，本院对被告的质证意见予以采纳
。
原告对被告提供的证据1、2的真实性没有异议，但认为两份
证据有瑕疵，本院对被告证据1、2的真实性予以确认，对被告的
证据3，原告认为是被告不履行法定职责而采用回复的一种推脱方
式，本院对该证据的真实性予以采信。原告提交的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办
法》及被告提供的规范性文件依据系现行有效的文件及规章，应
作为审理本案的依据。
根据以上有效证据及当事人质证意见，本院认定以下事实：
被告余姚市人民政府根据原告郑惠良于1999年4月15日与原余姚市
低塘镇平桥村经济合作社签订的土地承包合同，核发了浙农包（
余）字第003978号浙江省农村集体土地承包权证。该证记载原告
户承包土地面积为3亩0分3厘，承包地分为“回角头”、“屋东”
、“油车巷”三块，分别只登记了面积而对座落（四至）内容未
登记，其中“屋东”地块面积为0.21亩；因原告承包的“屋东”
地块与案外人发生纠纷，原告通过信访形式向所在的低塘街道办
事处要求解决纠纷，低塘街道办事处曾于2012年4月10日作出过《
低塘街道办事处关于郑惠良土地问题信访的处理意见》的答复；
之后，原告又多次通过信访的形式要求被告对其集体土地承包权
证内的“屋东”承包地块的四至予以明确并依法补正登记，被告
所属余姚市农林局分别于2012年11月6日、2012年12�31日作出余
农信告（2012）1号、（2012）3号信访事项告知书回复原告：根
据调查及实地测绘情况，黄清堰村经济合作社与原告签订的土地
承包合同和被告核发的土地承包权证上登记的三块土地均未明确
四至，承包的土地面积与证载相符，同时告知了原告明确四至的
具体程序，即在原签订的土地承包合同的基础上，与村签订《余
姚市农村土地承包四至明确补充合同》及填写《农村土地承包经
营权四至补充登记表》后，落实“屋东”地块的四至；其间，201
2年11月27日，原告向被告的市长办公室邮寄送达了要求明确四至
的书面申请及余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社于2012年7月21日出具的原告承包的“屋东”地块位置的证明。余姚市低塘街道
办事处于2013年4月19日在该证明上签注了四至情况属实的意见，
但未与村经济合作社签订《余姚市农村土地承包四至明确补充合
同》，被告也未对原告承包权证中的“屋东”地块四至进行登记
。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管
理办法》第十一条、第十六条、第十七条的规定，土地承包当事
人认为土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。
乡（镇）人民政府受理更正申请后，应当及时对申请材料进行审
核，符合规定要求的，报原发证机关办理更正手续。据此规定，
被告作为农村集体土地承包权证的登记发证机关，虽有更正登记
的法定职责，但履行该职责的前提是当事人向（乡）镇人民政府
提出申请，且（乡）镇人民政府已对当事人更正申请材料进行审
核，并认为符合规定要求，再报被告办理更正手续。联系本案，
首先原告未曾提供四至明确的补充承包合同或其它证明材料向所
在（乡）镇人民政府即余姚市人民政府低塘街道办事处提出要求
明确四至的申请，而是仅凭余姚市低塘街道黄村堰村经济合作社
出具的说明四至的证明，直接向原告提出明确四至的申请，此不
符合程序规定；其次，原告也没按被告所属余姚市农林局告知的
明确四至的规定程序，未签订《余姚市农村土地承包四至明确补
充合同》及填写《农村土地承包经营权四至补充登记表》，此不
符合规定要求；再次，原告提供的余姚市低塘街道黄村堰村经济
合作社出具的说明四至的证明，该证明对“屋东”承包地块四至
不够明确，更不能与承包面积0.21亩相印证，从形式和内容上不
符合承包合同的形式要件。因此，被告核发给原告的承包权证中未明确承包土地的四至，登记发证行为虽有错误，但行政机关履
行法定职责的要件之一是具有履行职责的可能性。因作为原告土
地承包经营权登记发证行为基础的《土地承包合同》缺失相关内
容，而原告又未能与村经济合作社签订明确四至的补充合同，又
违反法定程序，未向所在街道办事处提出申请，所在街道办事处
更无法在审核后报请被告办理。综上，原告起诉被告不作为理由
不能成立。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人
民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释
》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳�原告郑惠良要求被告余姚市人民政府履行对浙农包（余
）字第003978号农村集体土地承包权证上“屋东”地块的四至予
以依法登记的法定职责之诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告郑惠良负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交
上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市
中级人民法院。在递交上诉状后七日内凭判决书到宁波市中级人
民法院立案室预交上诉案件受理费50元；如银行汇款，收款人为
宁波市财政税务局预算外资金，帐号为37×××92，开户银行
为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人
民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，逾期不交
，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 苏丁江
二〇一三年七月五日
书 记 员 袁海英