新疆维吾尔自治区沙湾县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）沙民二初字第574号
原告：朱建国，男，汉族，农民。
委托代理人：桂久梅，新疆双信（沙湾）律师事务所律师。
被告：马全正，男，汉族，农民。
委托代理人：王伟方，男，汉族，退休干部。
第三人：沙湾县草原监理所。
法定代表人：刘延春，系该所所长。
委托代理人：杰恩斯，系该所干部。
第三人：沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校
法定代表人：阿斯哈尔·肯杰别克。
委托代理人：巴热开提·赫开，系该学校副校长。
原告朱建国诉被告马全正确认合同无效纠纷一案，本院于2014年5月21日立案受理。本院依法判决后，被告马全正不服沙湾县人民法院（2014）沙民二初字第308号民事判决，提出上诉；新疆塔城地区中级人民法院以“原判认定基本事实不清”为由，裁定撤销原判决，发回本院重审。本院于2014年11月12日立案受理后，依法由审判员文茂荣、张琼、人民陪审员周少莲另行组成合议庭分别于2014年12月11日、2015年4月15公开开庭进行了审理。原告朱建国于2014年11月20日申请追加沙湾县草原监理所为本案第三人，被告马全正于2014年11月18日申请追加沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校为本案第三人。原告朱建国及其委托代理人桂久梅，被告马全正及其委托代理人王伟方，第三人沙湾县草原监理所委托代理人杰恩斯，沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校委托代理人巴热开提·赫开到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱建国诉称：2006年4月6日，原、被告就被告承包的博尔通古牧场教办（寄宿制学校）独滩（北都塘区）3000亩的国有土地达成转包协议。协议约定：被告将其500亩土地转包给原告开发，前三年（2007-2009年）免交承包费，从第四年开始每年11月30日前按照每年每亩45元交纳承包费。合同签订后，原告投入大量的人力、物力对荒地进行平整、改良、架线、打井，安装滴灌带。2010年秋季，沙湾县人民政府组织各部门对博尔通古牧场北都塘区开发的土地进行清查和规范管理，结果被告转包给原告的500亩土地被清查出来，该500亩土地不在博尔通古牧场教办包给被告的3000亩土地范围内，被告无权使用和对外承包。原告开发的土地由沙湾县草原监理所代表沙湾县人民政府收回。后原告与草原监理所签订了《草场改良合同》。但是被告却依据与原告2006年签订的合同，在每年春耕时组织家人阻拦原告耕种，并向原告索要承包费，原告不交承包费则不让原告耕种。为了防止损失扩大，原告就交纳了承包费，希望来年春耕被告能不再干扰。但2014年春耕，被告又横加干涉阻拦，继续索要承包费，无视其行为的违法性。另外，2006年4月6日被告与原告签订合同时，被告以收取接口费和其它劳务费名义收取了原告土地转让费10万元。故为维护原告的合法权益，原告诉至法院，请求判令：1、依法确认原告与被告签订的《土地开发转让承包合同书》无效；2、被告返还土地承包费9万元；3、被告返还土地转让费10万元；4、被告承担本案诉讼费。
被告马全正辩称：原、被告之间签订的《土地开发转让承包合同书》（以下简称《转让合同》）系双方当事人真实意思表示，符合法律和行政法规的相关规定，属于合法、有效的合同。原因：1、涉诉土地系国有土地，《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》已经对此类合同是否有效作了确认，原告要求法院确认合同无效没有法律依据。2、《转让合同》是在双方合意的基础上签订的，没有《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）规定的无效情形。3、沙湾县博尔通古牧场教育办公室对涉诉的土地拥有合法经营权。沙湾县草原监理所将沙湾县博尔通古牧场教育办公室拥有合法经营权的土地再次发包给原告，违反了法律和行政法规的禁止性规定，属于无效的民事行为。4、沙湾县博尔通古牧场教育办公室在包括涉诉的土地在内的3000亩土地上经营达26年，沙湾县博尔通古牧场教育办公室对涉诉的土地享有优先承包权。5、被告马全正对《转让合同》中涉及的土地拥有合法转包权。《转让合同》涉及的土地由被告马全正与沙湾县博尔通古牧场教育办公室合作开发，被告马全正与沙湾县博尔通古牧场教育办公室约定，只要在足额缴纳承包费的情况下，被告马全正有权对该宗土地进行转让。6、沙湾县草原监理所与原告签订新的《草场改良合同》涉嫌就同一宗土地签订数个承包合同。
第三人沙湾县草原监理所述称：2010年4月，我所根据沙湾县政府文件批示，对沙湾县博尔通古牧场都塘地区草场进行整顿清查。在补办博尔通古牧场寄宿制学校独滩3000亩草料地草场改良手续时，对该宗草场进行了实际测量，经实际测量，在原有的3000亩草地之外多出了941亩，这941亩中朱建国开发的占743亩，对此我所告知了学校，学校同意对超出部分按照规定和合同条款留道路、渠、房屋等设施的使用地外，其余超出部分，由我所统一办理规范手续。为规范草场管理，我所代表沙湾县人民政府与沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校于2010年6月2日，签订3000亩《草场改良合同》；与朱建国于2011年4月30日签订743亩《草场改良合同》，上述《草场改良合同》签订至今没有权属争议，两块草地权属清晰，属不同地块，不存在重复发包。
第三人沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校述称：所说的3000亩地，是我们学校的草场；到1999年，开的地承包给了被告马全正；他们开发了3000亩地，合同上写了3000亩地退了2000亩还有1000亩。草原使用证上写的是5000亩地，后办证时，2009年县政府要求对不规范的土地要求回收，办理草场改良手续，5000亩地我们只能办理3000亩地，所以我们全部都承包给了马全正。当初被告提出，要求房屋、路、林带及渠道所占土地不包括3000亩地内。3000亩地的四至界线应该有。500亩地草原监理所将多余的地收回了，具体哪片地也说不清楚。
经本院审理查明，1988年10月1日，沙湾县人民政府向沙湾县博尔通古牧场颁发《草原使用证》，该证书中用哈萨克族文字记载了草场四至位置及草场面积为5000亩。
1996年1月1日，沙湾县草原监理所与沙湾县博尔通古牧场签订《草场承包合同书》一份，该合同中用哈萨克族文字记载了承包草场的四至位置及草场面积为5000亩。
1998年1月6日，博尔通古牧场教育办公室（以下简称教办）向沙湾县政府提交《关于申请开发独滩草场的报告》。该报告第一段记载：根据我场实际情况，经场党委研究决定，批准我办开发独滩草场3000亩。该报告第四部分承包人情况记载：现有沙湾县大泉乡人马心兰（被告马全正父亲），在县城搞个体十余年具有雄厚的资金实力，搞个体前在博尔通古乡务农，有丰富的农业生产管理经验，具有开发承包大片土地的能力和条件。报告后附有配套设施投入一览表。该报告天格处书写“请土管、林业、畜牧、草原、水力、土地开发办提出意见，我委酌情办理。计委”字样。报告落款处加盖有教办、沙湾县博尔通古牧场、沙湾县农业综合开发办公室、沙湾县林业局、沙湾县草原管理所、沙湾县畜牧局、沙湾县土地管理局、沙湾县水利局公章，同时沙湾县农业综合开发办公室在加盖公章处书写“国家项目协同其他部门的意见”；沙湾县林业局在加盖公章处书写“不违反森林法的前提下同意开发利用”；沙湾县畜牧局在加盖公章处书写“同意报批”；沙湾县土地管理局在加盖公章处书写“同意计委立项”；沙湾县水利局在加盖公章处书写“建议对地下水资源通过调查作出准确结论后，实施开发，避免资金浪费”。
1999年1月1日，教办（甲方）与被告马全正（乙方）签订《承包土地开发合同书》，该合同第一条约定：1、甲方在博尔通古牧场教办独滩3000亩地承包给乙方从事农业综合开发。2、具体位置：东至托尔条沟，西至奎屯大渠，南至配种站，北至新安大渠。3、乙方承包后的经营使用期限为30年，自一九九九年一月一日至二零二八年十二月三十一日，但乙方可以从合同生效之日起开始开发工作。合同第三条第（二）款第3项约定：在合同期限内，乙方不拖欠甲方承包费及应交国家税费的前提下，经甲方同意后，有权对外转让土地经营使用权，但需报甲方备案。合同落款处，由教办在甲方处加盖公章，并由法定代表人叶买签名，由被告马全正在乙方处签名。
2004年3月6日，教办（甲方）与被告马全正（乙方）签订《修改“承包土地开发合同”的合同书》。该合同记载：根据原合同（即1999年1月1日教办与被告马全正签订的《承包土地开发合同书》）的规定，经甲乙双方协商同意，因乙方水源、资金不足，现给甲方退地2000（贰仟）亩。该合同书第一条约定：1、甲方在博尔通古牧场教办独滩1000亩地承包给乙方从事农业综合开发。土地位置及经营期限均与原合同一致。合同书落款处，由教办在甲方处加盖公章，并由法定代表人江波拉提签名，由被告马全正在乙方处签名。
2006年4月1日，博尔通古牧场寄宿制学校教育办公室（即原教办）出具证明一份，记载：兹有我校（甲方）在博尔通古牧场独滩承包给马全正（乙方）开发土地，经甲、乙双方协商根据原合同内容之第三款第二项第三条在合同期限内乙方不拖欠甲方承包费的前提下，经甲方同意乙方有权对外转让承包土地，原合同条款内容不变，特此证明。证明落款处，加盖沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校公章。
2006年4月6日，原告朱建国（乙方）与被告马全正（甲方）签订《转让合同》。合同第一条约定：1、甲方将博尔通古牧场教办独滩500亩土地转让给乙方从事农业综合开发。2、具体位置：东至托尔条沟，西至马全正地界，南至闫金亮地界，北至马全正地界。3、甲方转让给乙方的土地经营使用期限为22年，自二00七年一月一日至二0二八年十二月三十一日，乙方可以从合同生效之日起开始开发工作。合同第二条约定：1、乙方在经营权范围和经营使用期限内，乙方不承担转让的土地承包费以外的任何费用。2、乙方取得土地经营使用权后，前三年（2007年—2009年）免交转让的土地承包费，转让的土地承包费由甲方承担，第四年（2010年1月1日）起至合同终止（2028年12月31日），转让的土地承包费由乙方承担，每亩每年45元（大写：肆拾伍元整）。合同落款处，由原、被告分别签名、捺印。
2007年5月9日，沙湾县人民政府向博尔通古牧场、国土资源局、林业局、畜牧局、水利局、环保局、农业局、农业综合开发办、浙江农发集团、森维药业公司、开干齐、都塘地区各土地开发户下发沙政办函（2007）46号《关于进一步加强对开干齐、都塘地区土地开发进行规范管理的紧急通知》，该通知要求各单位、各部门要落实自治区人民政府新政阅（2006）113号会议纪要精神，立即中止在开干齐地区草场的一切开发活动，并要求对开干齐、都塘地区草场进行规范管理。
2007年8月2日，沙湾县国土资源局、沙湾县林业局、沙湾县畜牧局、沙湾县水利局共同做出沙牧字（2007）19号文件，标题为《关于进一步加强开干齐、都塘地区草场恢复暨土地规范管理工作的通知》，该通知明确了对开干齐、都塘地区草场规范管理工作的方法、步骤。
2010年6月2日，沙湾县草原监理所（甲方）与沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校（以下简称寄宿制学校，乙方）签订《草场改良合同》。合同第二条记载：本合同范围内的草地，乙方只有使用权，所有权属于国家，地下资源、埋藏物属国家所有。合同第三条记载：甲方将要给乙方改良的草场位于沙湾县博尔通古牧场以北都塘地区，面积为3000亩（大写：叁仟亩），其位置与四至范围及规划图的具体情况为本合同附图所示。合同第七条记载：乙方使用该草场的年限为三十年，从2010年6月2日至2040年6月2日。合同第十三条记载：乙方在未取得该牧草地使用权后，牧草地使用权不得转让、出租和抵押。合同落款处分别由沙湾县草原监理所、寄宿制学校加盖公章及法定代表人名章。
2011年3月15日，寄宿制学校出具证明一份，记载：2004年3月6日经我校与马全正协商同意，我校将独滩1000亩草场承包给马全正开发经营，根据合同相关条款，后经我校同意马全正将其中500亩转包给朱建国经营。按照合同要求马全正将转包合同上报我校备案。故目前朱建国经营的500亩地系属于马全正承包我校1000亩中的500亩。特此证明。证明落款处加盖寄宿制学校公章。
2011年4月5日，沙湾县草原监理所出具证明一份，记载：根据寄宿制学校向县领导提交的关于协调补办独滩公司草料地草场改良手续的报告批示（批示时间2010.4.2），我所根据批示精神，对该宗草场进行了实际测量，寄宿制学校申请的3000亩草场已给够，并且超出941亩，转包给朱建国开发的743亩草场不在寄宿制学校的范围之内。根据县政府文件精神规划，该区域内由沙湾县草原监理所管理（文件号：沙政发（2006）112号、沙政办函（2007）46号、沙牧字19号）。特此证明。证明落款处加盖沙湾县草原监理所公章。
2011年4月18日，寄宿制学校出具证明一份（复制件），记载：根据县领导批示，沙湾县草原监理所已补办我校独滩3000亩饲草料地的草场改良手续，沙湾县草原监理所测量过程中超出941亩，按照有关规定和合同相关条款留路道、渠、房屋等设施的使用地外，其余超出部分学校不予干涉，同意草原监理所统一办理规范手续。在证明落款旁空白处，加盖沙湾县草原监理所公章，并有手写“此件与原件相符”字样。
2011年4月30日，沙湾县草原监理所（甲方）与原告朱建国（乙方）签订《草场改良合同》，合同第三条记载：甲方将要给乙方改良的草场位于沙湾县博尔通古牧场以北都塘地区，面积为743亩（大写：柒佰肆拾叁亩），其位置与四至范围及规划图的具体情况为本合同附图所示。合同第七条记载：乙方使用该草场的年限为三十年，从2011年4月30日至2041年4月30日）。合同其他条款与2010年6月2日沙湾县草原监理所与寄宿制学校签订的《草场改良合同》内容一致。合同落款由沙湾县草原监理所在甲方处加盖单位公章及法定代表人名章，由原告朱建国在乙方处签名、捺印。
另查明，被告马全正于2004年12月28日向教办交纳2003年土地承包费5000元；2005年向教办交纳土地承包费5000元；2006年3月23日向教办交纳土地的承包费10000元；2008年4月24日向寄宿制学校交纳2007年土地承包费5000元；2009年10月12日向寄宿制学校交纳2008年土地承包费5000元；2009年11月7日向寄宿制学校交纳2008年土地承包费10000元；2012年8月16日向寄宿制学校交纳2011年土地承包费62500元；2013年8月6日向寄宿制学校交纳2012年土地承包费10万元，该笔费用于2014年2月13日由寄宿制学校向被告马全正出具正式票据；2015年3月11日被告马全正向寄宿制学校补缴了2013年、2014年的土地承包费。
原告朱建国分别于2011年4月19日、2012年4月16日、2013年4月14日、2014年4月19日向被告马全正交纳了2010年、2011年、2012年、2013年的承包费合计9万元，每年22500元。2006年4月6日，原告朱建国向被告马全正交纳电力接口费和其他劳务费合计10万元，并由马全正出具收条一份，记载：今收到朱建国电力接口费和其他劳务费现金10万元（壹拾万元整），由马全正在收条落款处签名。被告当庭认可该10万元实际上是转让费。
另查明，第三人沙湾县草原监理所代表沙湾县人民政府与第三人沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校于2010年6月2日，签订3000亩《草场改良合同》；第三人沙湾县草原监理所与原告朱建国于2011年4月30日签订743亩草场《草场改良合同》，上述《草场改良合同》签订至今没有权属争议，两块草地权属清晰，属不同地块，不存在重复发包。
以上查明的事实，有原、被告举证及原、被告当庭陈述在案佐证。
本院认为，本案的争议焦点为原、被告之间的《转让合同》是否有效。
被告马全正开发的1000亩草场，是从寄宿制学校的3000亩草场内承包而来。根据沙湾县草原监理所2011年4月5日出具的证明以及原告朱建国承包的饲草地示意图、博尔通古牧场寄宿制学校草场改良示意图、沙湾县草原监理所规范图纸，能够证实原告朱建国开发种植的743亩草场不在寄宿制学校3000亩草场的范围内，因此，原告朱建国开发的743亩草场也不在被告马全正从寄宿制学校处承包的1000亩草场范围内。现被告马全正与原告签订《转让合同》，由被告马全正将寄宿制学校3000亩草场之外的500亩转让给原告朱建国，属于无权处分。
根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十一条规定：无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。2011年4月30日，沙湾县草原监理所与原告朱建国签订743亩草场的《草场改良合同》，即用行为表明沙湾县草原监理所并未对被告马全正无权处分行为进行追认，被告马全正至今也未取得该743亩草场的处分权，因此，原、被告之间的《转让合同》属于无效合同。
被告辩称其转让给原告的500亩草场，在被告从寄宿制学校承包的1000亩草场范围内。第三人沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校称超出的941亩土地已被沙湾县草原监理所收回，结合第三人沙湾县博尔通古牧场寄宿制学校出具的证明以及第三人沙湾县草原监理所提供的草地示意图可证明以上事实，故对被告的该项辩解意见，本院不予采纳。
被告辩称依据《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》（以下简称《批复》），原告仅以被告未取得土地使用权证书为由请求确认合同无效，诉讼请求不应当支持。《批复》第二款的规定：对于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同，不违反法律、行政法规的强制性规定的，当事人仅以转让方未取得土地使用权证书为由请求确认合同无效的，人民法院依法不予支持；当事人根据合同约定主张对方当事人履行办理土地使用权证书义务的，人民法院依法应予支持。对《批复》中“转让方”的理解，应当结合该条款上下文的文意进行解释。该条款首先表述为转让方以未取得土地使用权证书请求确认合同无效，法院不予支持，其次规定“主张对方当事人履行办理土地使用权证书义务”的，应予支持，上下文中用分号隔开，二者为并列关系。因办理土地使用权证书是出让方（发包方）向受让方（承包方）履行的义务，故“主张对方当事人履行办理土地使用权证书义务”的当事人应当是受让方，因此，该《批复》中“转让方”应当解释为受让方（承包方）。适用该批复前提条件是转让合同并不违法。转让是有权处分，只是转让方尚未取得证书并转让的，受让方仅主张未取得土地使用证书无效不予支持。现被告作为出让方，其请求依据该《批复》驳回原告的诉讼请求，没有法律依据。对被告的该项辩解意见，本院不予采纳。
《合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。原告朱建国已按照原、被告之间的《转让合同》的约定，向被告马全正交纳2010年、2011年、2012年、2013年的承包费合计9万元，现原告主张被告返还9万元承包费；结合本案实际情况，原、被告签订合同后，已履行至2010年，合同约定2007年至2009年免交承包费，2010年其交纳承包费。本案原告在2011年4月与第三人沙湾县草原监理签订《草场改良合同》并从2011年向沙湾县草原监理所缴纳相关费用。对于2010年之前沙湾县草原监理所虽然清查出除寄宿制学校应由的3000亩草场后，超出了941亩；但草原监理所当时并未与原告签订承包合同，清查后多出草场的其中一部分（500亩）仍由原告在使用，因此理应交付合理的费用，并且亦未重复向沙湾县草原监理所缴纳费用，故对原告主张返还2010年交付费用的请求，本院不予支持。对原告主张退回2011年、2012年、2013年的承包费，本院予以支持。原、被告之间的《转让合同》中虽然约定“乙方（即原告朱建国）不承担转让的土地承包费以外的任何费用”，但被告马全正自认除9万元承包费外，以收取接口费和劳务费名义收取过原告朱建国转让费10万元。现原告主张被告返还10万元转让费，有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决如下：
一、原告朱建国与被告马全正签订的《土地开发转让承包合同书》为无效合同。
二、被告马全正于本判决生效后十日内返还原告朱建国土地承包费67500元。
三、被告马全正于本判决生效后十日内返还原告朱建国土地转让费10万元。
本案诉讼标的19万元，案件受理费4100元，由原告朱建国负担936元，由被告马全正负担3614元（本案受理费已由原告预交，被告负担的费用在本案执行时，按判决书确定的数额由被告一并支付给原告）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人人数提出副本，上诉于新疆塔城地区中级人民法院。
审 判 长 文茂荣
审 判 员 张 琼
人民陪审员 周少莲
二〇一五年四月十六日
书 记 员 韩月琴