安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终195号
上诉人（一审原告）芜湖市弋江区白马街道办事处新义行政村陶山村民组，住所地安徽省芜湖市弋江区。
诉讼代表人童玉贵，男，1965年3月29日出生，汉族，住安徽省芜湖市马塘区。
诉讼代表人施先利，男，1955年1月15日出生，汉族，住安徽省芜湖市马塘区。
诉讼代表人童政，男，1969年11月17日出生，汉族，住安徽省芜湖市芜湖县。
委托代理人张俊，安徽兄弟律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市弋江区利民西路148号。
法定代表人王永辉，该区区长。
委托代理人应晓明，芜湖市国土地资源局弋江分局工作人员。
委托代理人董邦林，安徽文理律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）芜湖市人民政府，住所地安徽省芜湖市政通路66号。
法定代表人潘朝晖，该市市长。
委托代理人于磊，芜湖市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人徐畅，芜湖市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）芜湖市弋江区白马街道办事处新义行政村未山村民组，住所地安徽省芜湖市弋江区。
诉讼代表人韩大智，该村民组组长。
芜湖市弋江区白马街道办事处新义行政村陶山村民组（以下简称陶山村民组）因诉芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）、芜湖市人民政府土地行政确权及行政复议一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2015）芜中行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人陶山村民组的诉讼代表人童玉贵、施先利、童政及其委托代理人张俊，被上诉人弋江区政府的委托代理人应晓明、董邦林，被上诉人芜湖市人民政府的委托代理人于磊，被上诉人芜湖市弋江区白马街道办事处新义行政村未山村民组（以下简称未山村民组）的诉讼代表人韩大智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陶山村民组起诉称，1、《土地权属争议案件决定书》及《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足。《土地权属争议案件决定书》第3页查明事实部分，没有任何证据证实，显然不能作为确权决定的依据。1995年3月27日《关于陶未山杨坝养鱼塘口的协议》（以下简称《协议》）不能作为确权的依据，该协议仅系两组关于养鱼的一致意见，而非土地权属证明。杨坝塘的现状是有养鱼的水面加上田亩所组成，并非完全是养鱼协议中所提及的塘口面积，2015年5月14日芜湖市弋江区白马街道新义行政村的证明也证实陶、未山小杨坝水面在上世纪70年代前后以及1998年和2002年，曾经加固、培宽，挖压田亩、征用两组部分耕地、填埋部分鱼塘，具体数据无法详查，《土地权属争议案件决定书》对此未作认定。2、弋江区政府作出《土地权属争议案件决定书》的行政行为明显不当。从历史和现状来看，争议的水面一直属于陶山、未山两村民组集体所有，确认陶山村民组占1/3、未山村民组占2/3，依据不足。据此，请求依法撤销弋政〔2014〕82号《土地权属争议案件决定书》以及芜市行复字〔2015〕34号《行政复议决定书》。
一审法院审理查明，诉争的水面通称“杨坝塘”，位于弋江防洪坝边，丈量面积为75.953亩。原陶山、未山生产队在1958年大跃进时期，曾合并为一个生产队，60年代初期又划分为陶山、未山两个生产队。未山村民组在确权申请中称，“三包四固定”时期两个生产队划开后，“杨坝塘”归未山生产队，由于陶山生产队有部分耕地在该塘口取水以及挑圩挖土方，经两生产队协商同意陶山生产队占27%，未山生产队占73%；70年代初期“杨坝塘”改为耕地，由当时的新义公社农科站使用，该站在70年代末期撤销，“杨坝塘”归原生产队养鱼；因陶山生产队对所占比例提出异议，1995年3月27日未山村民组、陶山村民组双方达成《协议》，两组队长及部分党员在协议上签字确认，当时的新义行政村党支部书记童昌茂、副书记韩大义在协议上签字见证。《协议》就案涉水面养鱼一事进行明确约定，载明未山村占2/3、陶山村占1/3，签字后生效，永不准更改。此后，两村民组均未提出异议，直至“杨坝塘”因水利建设需要被征收，双方再度产生争议。2014年8月2日，未山村民组向芜湖市国土资源局弋江分局（以下简称弋江区国土分局）提交《关于杨坝圩埂边塘确权申请》，2014年8月6日弋江区国土分局向陶山村民组送达确权申请副本并告知答辩权利，弋江区国土分局于2014年10月15日组织未山村民组、陶山村民组进行调解，未能达成协议，弋江区国土分局于2014年10月27日形成书面调查处理意见报弋江区政府。2014年11月26日弋江区政府对争议水面土地权属作出弋政〔2014〕82号《土地权属争议案件决定书》，认定陶山村民组占1/3，未山村民组占2/3。陶山村民组不服上述确权决定，于2015年3月23日提起行政诉讼，芜湖县人民法院于2015年5月25日以诉请未经行政复议为由，驳回陶山村民组的起诉。陶山村民组于2015年6月1日向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府于2015年7月27日作出芜市行复字〔2015〕34号《行政复议决定书》，维持弋政〔2014〕82号《土地权属争议案件决定书》。未山村民组、陶山村民组对争议水面均无权属凭证。
一审法院认为，关于土地权属争议的处理，《安徽省土地权属争议处理条例》第三十六条规定，争议双方对各自提出的事实和理由，负有举证责任。本案中，未山村民组主张陶山村民组对“杨坝塘”占1/3、未山村民组占2/3，并提供两村民组达成的《协议》为证；陶山村民组对《协议》的真实性不予否认，但辩称该协议仅系针对养鱼一事的约定，并非权属证明，且《协议》所涉水面只是“杨坝塘”现有水面的一部分，另一部分源于陶山村民组的耕地，应归陶山村民组所有，但未举证证明。可见，对争议水面权属的划分，陶山、未山村民组均无证据证明。但《协议》所载内容可以证明“杨坝塘”的利用现状，且自协议签订以来持续、稳定。依据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第七条有关土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，对各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定的规定，再结合两村民组合并及分立的历史、当时的国情和政策，弋江区政府在调查、核实的基础上，裁定陶山村民组占“杨坝塘”的1/3、未山村民组占2/3，符合法律法规的规定，程序合法。芜湖市人民政府经复议后，作出维持弋政〔2014〕82号《土地权属争议案件决定书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序正当合法。综上，陶山村民组诉请撤销弋政〔2014〕82号《土地权属争议案件决定书》和芜市行复字〔2015〕34号《行政复议决定书》的理由不成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款、第七条、第三十六条之规定，判决驳回陶山村民组的诉讼请求。
上诉人陶山村民组上诉称，一审判决认定对杨坝塘陶山村民组占27%股份、未山村民组占73%股份，无任何证据证实。《协议》只是两个村民组对塘口养鱼的协议，不能作为诉争土地权属确权的依据。杨坝塘现状是由养鱼的水面加上田亩组成，并非完全是协议中提出的塘口面积。现状已无法确认两组水面及田亩的权属。根据芜湖市弋江区白马街道新义村委会证明，70年代前后、1998年、2002年杨坝圩堤多次加固、加宽，挖压、征用两组部分田亩、填埋部分鱼塘，具体数字不详。仅凭养鱼协议作为土地权属确认的依据，作出的裁决显然依据不足。一审判决认定事实不清、证据不足，确权行为明显不当，请求撤销一审判决，发回重审。
被上诉人弋江区政府答辩称，1、弋江区政府作出行政决定前，依法对当时的村民陶山村民组杨德保、韩大智，以及原新义村主任韩大义进行调查，均证实杨坝塘历史上存在分合变化，并非没有任何证据。2、《协议》虽未明确是对杨坝塘所有权份额的约定，但其内容却是对杨坝塘使用权和收益权的约定，且20年来一直履行，没有变更，双方对协议真实性均不持异议。故该协议真实、合法，根据《土地权属争议调查处理办法》、《安徽省土地权属争议处理条例》等规定，可以作为认定有关事实的根据。3、由于杨坝塘没有权属证书，弋江区政府是根据当时查明的杨坝塘的历史及现状，结合书面协议，按照有关法律法规规定的原则作出的决定，并非仅根据某一事实或某一份证据作出决定。一审判决据此驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院予以驳回。
被上诉人芜湖市人民政府答辩称，2015年6月1日，陶山村民组向芜湖市人民政府申请行政复议，芜湖市人民政府当场予以受理。6月10日，芜湖市人民政府收到弋江区政府的《行政复议答复书》。同年7月17日，芜湖市人民政府作出芜市行复字〔2015〕34号《行政复议决定书》，并于7月23日送达陶山村民组，复议程序符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人未山村民组答辩称，1、“三包四固定”期间，原小杨坝内塘水面都属于未山生产队，后期成立农科站将陶山村17.2亩耕地圈入小杨坝内改造成良田。后农科站倒闭，将良田归还陶山、未山，小杨坝形成鱼塘。两村按各自面积确定为陶山占27%、未山占73%股份，由两村分别派人养鱼。后因河道清淤将部分泥沙清洗到小杨坝内，形成沙滩，陶山村称沙滩不能养鱼，经双方生产队队长、党员和村委会领导共同协商，未山作出让步，签订《协议》，有村民代表、党员代表和村委会两委签字生效，并注明永不更改。后由陶墩村陶本荣养鱼直到征用前，租金每年3000元，未山村民组分得2000元，陶山村民组分得1000元。此次青弋江分洪道工程中，沙滩面积已记入总面积中，未山村民组未提出要求73%的股份，只是要《协议》中约定的2/3，没有提过分要求。2、《安徽省土地权属争议处理条例》第二条、第七条中明确提出争议双方当事人依法达成的书面协议是有效的。新义村出具的证明村料提到小杨坝是70年代前后，与《协议》无关，2002年城南圩达标和小杨坝没有关联。即使在1998年圩堤达标加高培厚中占用一点水面，那么未山村民组从原股份的73%让步到2/3足以补偿陶山村民组的损失。综上，请求依法驳回上诉，维持一审判决。
一审被告弋江区政府向一审法院提举的主要证据有：1、土地权属争议案件收件登记单和《关于杨坝圩埂边塘确权申请》；2、送达回证和《申请报告》。以上两份证据证明弋江区政府按照法定程序受理第三人与原告之间的土地权属争议申请。3、询问笔录和《协议》，证明争议的杨坝塘没有权属证书，自1995年以来该塘一直是原告占1/3，第三人占2/3来确定各自的权益。4、调解笔录一份，证明弋江区政府依法组织调解，在调解无效的情况下依法作出确权决定。5、弋江区国土分局的处理意见，证明弋江区政府按照法定程序作出决定。6、相关法律法规依据，证明弋江区政府作出的确权决定符合法律规定。
一审被告芜湖市人民政府向一审法院提举的主要证据有：1、原告的复议申请书，证明芜湖市人民政府依法受理该行政复议；2、芜湖市人民政府的答复通知书及送达证，证明芜湖市人民政府依法定程序办理复议事项，并及时送达；3、弋江区政府《行政复议答复书》一份，证明弋江区政府对行政复议及时进行答复；4、芜湖市人民政府所作的《行政复议决定书》，证明芜湖市人民政府依法作出行政复议决定，并依法送达。
一审原告陶山村民组当庭向一审法院提交的主要证据有：《证明》一份和《杨坝圩加高培厚的证明材料》，证明塘口培厚加高情况，证明争议塘口不是两组签订养鱼协议时的情况。
一审第三人未山村民组未向一审法院提交证据。
以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款规定：“土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。”该条例第七条第二款规定：“对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。”本案中，对争议的杨坝塘，陶山村民组、未山村民组均无权属凭证，经协商达不成协议的情况下，弋江区政府在遵循上述法条规定的基本原则的基础上有权作出裁定。《协议》可以反映杨坝塘的利用现状，且自协议签订以来持续、稳定，弋江区政府据此作出《土地权属争议案件决定书》，符合上述条款的规定。陶山村民组虽提出杨坝塘现状是由养鱼的水面加上田亩组成，并非完全是《协议》中提到的塘口面积，但提供的证据不足以证明其主张，故该上诉理由不能成立。未山村民组因与陶山村民组发生权属争议，申请确权，经过调查、调解、弋江区国土分局作出调查处理意见后，弋江区政府作出确权决定，程序符合法律规定。芜湖市人民政府受理陶山村民组的复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并予以送达，复议程序合法。综上，一审判决驳回陶山村民组的诉讼请求并无不当。上诉人陶山村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人芜湖市弋江区白马街道办事处新义行政村陶山村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年六月二日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……