山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0102行初162号
原告临沂启阳联合会计师事务所，住所地临沂市。
法定代表人孙旭辉，所长。
委托代理人刘克江，北京德和衡律师事务所律师。
委托代理人高岩，北京德和衡律师事务所实习律师。
被告山东省工商行政管理局，住所地济南市。
法定代表人杨宜新，局长。
委托代理人赵跃程，山东省工商行政管理局工作人员。
委托代理人魏敬胜，山东省工商行政管理局工作人员。
原告临沂启阳联合会计师事务所不服被告山东省工商行政管理局（以下简称“被告省工商局”）于2016年3月21日作出的鲁工商公处字[2016]第11号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院2016年5月19日受理后，依法向被告省工商局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月9日公开开庭审理了本案。原告临沂启阳联合会计师事务所的委托代理人刘克江、高岩，被告省工商局的委托代理人魏敬胜、赵跃程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告临沂启阳联合会计师事务所诉称，2012年12月15日，临沂市24家会计师事务所共同成立了临沂市注册会计师行业自律委员会。自律委员会的成立的背景是临沂当地注册会计师行业存在混乱的行业秩序，为维护行业形象，提高行业声誉而成立的。2013年4月2日，自律委员会制定并通过《关于实行业务收入统筹的决议》，目的是通过会计服务业务向自律委员会报备和进行收入统筹，纠正存在的不正当竞争行为，实行业务收入统筹是以业务收费发票作为备案依据，从而起到过滤非法执业行为，按照分配方案进行业务收入返还，力求维护竞争秩序和市场公平。2013年5月5日，自律委员会制订并通过了《业务收入统筹及分配方案》。统筹时间自2013年5月1日起；统筹范围包括：实行业务报备的审查企业会计报表出具的审计报告；企业年检及验资出具的报告；企业合并、分立、清算、清产核资、离任审计出具的有关报告等（上市公司审验业务及辖区外业务等不在业务统筹范围）。2014年5月7日，自律委员会会议纪要记载取消统筹，改为缴纳保证金。从2013年5月1日起到2013年12月31日截止，前后共延续8个月。2014年6月25日，自律委员会统计了2013年5月至12月以及2014年1月到3月期间的业务收入统筹金额，在扣除自律委员会经费后，全部返还了相关会计师事务所，主动停止了业务收入统筹行为。2014年9月10日，被告出具《实施行政强制措施决定书》对临沂市注册会计师自律委员进行调查。2015年8月17日，被告做出《行政处罚听证告知书》；2015年11月9日，被告做出《行政处罚听证通知书》，通知原告在2015年11月18日举行听证。2016年3月21日，被告做出了鲁工商公处字[2016]第11号《行政处罚决定书》，决定对原告进行行政处罚。原告认为，行政处罚决定书认定的事实错误，适用依据错误，原告的业务收入统筹和再分配行为没有违反分割销售市场的规定，处罚决定依法应当撤销。原告认为，业务统筹行为和收入再分配行为没有分割临沂市的会计服务市场，没有起到排除或限制竞争的效果。被告处罚决定和适用的销售额年度有错误。即使业务收入统筹和再分配行为违法，原告的违法行为轻微并及时纠正，主动消除了危害后果，没有造成不良社会影响，依法应当不予行政处罚。综上，请求依法撤销被告省工商局作出的鲁工商公处字[2016]第11号《行政处罚决定书》；请求判令诉讼费由被告承担。
原告临沂启阳联合会计师事务所向本院提交如下证据材料：1、山东省注册会计师协会作出的《关于同意临沂市区域内会计师事务所成立注册会计师行业自律委员会的通知》（鲁会协[2012]68号），证明2012年12月18日，临沂市24家会计师事务所通过山东省注册会计师协会的批准，共同成立了临沂市注册会计师行业自律委员会；2、《临沂市注册会计师行业自律公约》，证明临沂市注册会计师行业自律委员会成立的目的，是为了促进注册会计师行业健康发展，反对不正当竞争行为，强化行业自律，维护行业形象，提高行业声誉；3、《山东省会计师事务所服务收费管理办法》和《山东省会计师事务所服务收费标准》，证明山东省物价局就会计师事务所收费办法以及标准进行了明确规定；4、2013年4月2日，《关于实行业务收入统筹的决议》，证明临沂市会计师事务所自律委员会统筹的方式为以业务收费发票作为备案依据，将业务收入在自律委员会报备，并按照分配方案进行业务收入返还；5、2013年5月5日，《业务收入统筹及分配方案》，证明临沂市会计师事务所自律委员会实行业务统筹的时间及统筹范围、统筹目的；6、2014年5月7日，《关于实行新的业务收入统筹办法的决议》，证明新的业务统筹办法规定自2014年1月1日起实施保证金制度，原统筹行为被自动终止；7、关于开展行业自律工作的情况汇报，证明对行业自律工作进行书面情况汇报；8、《实施行政强制措施决定书》，证明2014年9月10日，山东省工商局对临沂市注册会计师自律委员会采取行政强制措施并进行调查；9、《行政处罚听证告知书》，证明被申请人对申请人下达了处罚告知书及对申请人的行为定性；10、鲁工商公处字[2016]第11号《行政处罚决定书》，证明2016年3月24日，被申请人对申请人作出处罚决定。
被告省工商局辩称，第一、我局作出的行政处罚决定程序合法。2014年初，我局接到群众反映包括原告在内的临沂市25家会计师事务所组成一名为临沂市注册会计师行业自律委员会的组织（未在民政部门注册），其全体成员单位达成一系列协议，其中部分内容涉嫌行业垄断。经初步核查后，我局向国家工商总上报情况。2014年8月19日，国家工商总局下发《关于授权山东省工商行政管理局立案查处临沂市注册会计师行业自律委员会涉嫌垄断行为的决定》，授权我局查办此案。2014年9月3日，经机关负责人批准正式立案调查。2014年9月10日、11日，我局对临沂自律委员会下达《实施行政强制措施决定书》，10月10日、11日，下达《解除行政强制措施决定书》。2015年8月20日，我局下达《行政处罚听证告知书》，并于2015年11月18日举行听证。2016年3月21日，我局作出《行政处罚决定书》，2016年3月28日，依法将行政处罚决定书送达当事人。第二、我局作出的行政处罚事实清楚、证据充分。第三、我局作出的行政处罚适用法律正确。第四、对原告诉讼请求理由的答复。1、原告提出其实施业务收入统筹行为是为了打击开具虚假发票、低价争揽业务等不正当执业行为。我局认为上述不正当执业行为应通过加强自律管理及行业监督等法定途径解决，不能成为违反《反垄断法》的理由。2、原告认为行政处罚应以2012年度的销售额计算。我局认为，《反垄断法》规定的上一年度销售额是指启动调查时的上一个年度，我局于2014年启动调查，故应以2013年度销售额作为行政处罚基数符合法律规定。3、原告认为其已经主动停止违法行为，行政处罚决定书不应再作出“责令停止违法行为”的决定。我局认为该项系《反垄断法》的法定程序，不因原告曾经主动停止而取消。4、原告认为其行为符合不予行政处罚的标准。我局认为涉案垄断协议，其违法行为发生时间长，涉案金额大，发生期间已经造成对市场竞争机制的破坏，不符合不予行政处罚的规定，况且《反垄断法》第四十六条对尚未实施所达成的垄断协议的仍可以处五十万元以下的罚款。我局已经充分考虑包括原告在内25家会计师事务所提出的意见，已经对原告作出从轻处罚的决定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告省工商局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、国家工商总局关于授权山东省工商行政管理局立案查处临沂市注册会计师行业自律委员会涉嫌垄断行为的决定；2、立案审批表；3、实施行政强制措施决定书；4、解除行政强制措施决定书；5、行政处罚听证告知书；6、听证笔录及听证报告；7、送达回证；8、临沂会计师事务所行业自律检查标准；9、业务检查监督办法；10、关于实行业务收入统筹的决议；11、业务收入统筹及分配方案；12、关于统筹款收交和分配的有关规定；13、2013年3月27日会长联席会议资料；14、2013年4月2日会议资料；15、2013年5月4-5日会议资料；16、2013年9月27日会议资料；17、临沂安丰联合会计师事务所对有关事项的情况说明；18、统筹款缴纳和分配明细表；19、与统筹有关的财务账；20、2014年7月11日会议资料；21、统筹分配指标汇总表；22、湖南省永州市保险行业经营者从事垄断协议案处罚决定书。证据1-22证明我局作出的行政处罚决定书程序合法，证据充分。
经庭审质证，原告对被告省工商局所举证据1-4、22认为与本案无关；对证据5-21的真实性均无异议；本院认为，被告省工商局所举证据1-21均系其在作出行政处罚过程中制作及收集获取的材料，本院对证据的真实性予以确认，对证据22因与本案无关，本院不予确认。被告省工商局对原告所举证据1-10的真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明，原、被告对于以下事实无异议：2012年12月至2013年5月，包括当事人在内的临沂市25家会计师事务所共同达成了《临沂会计师事务所行业自律检查标准》、《业务检查监督办法》、《关于实行业务收入统筹的决议》、《业务收入统筹及分配方案》、《关于统筹款收交和分配的有关规定》等协议，其中统筹方案要求所有会员单位每月将临沂本地实行业务报备的审计、验资等相关业务收入交纳至某专用银行账户，再按照各会员单位以往年度收入占全体收入的市场份额和注册会计师人数等指标对各单位当年收入进行重新分配。统筹方案相关内容节选如下：“三、统筹范围：凡是实行业务报备的审查企业会计报表出具的审计报告；企业年检及验资出具的报告；企业合并、分立、清算、清产核资、离任出具的有关报告等（上市公司审验业务及辖区外业务等不在业务统筹范围）。四、统筹标准：严格按照行业自律检查标准执行（高于自律检查标准的金额不再进行统筹），具体将以2013年5月1日起备案并开具的发票为准，发票当月不齐的，在年底之前交齐。对收入统筹标准的执行，将相应增加严格的检查措施。……七、计算统筹款分配额的相关参考因素：（一）往年业务收入款。包括2011年度、2012年度、2013年1-4月份业务收入数。（二）业务收入。（三）2012年度通过年检的注册会计师人数。（四）各所2013年收入计划指标。（五）平均分配因素。（六）公共费用。八、统筹分配比例：（一）统筹金额的40%按照业务收入进行分配。（二）剩余60%的统筹金额按如下方案分配：1、剩余统筹金额中75%，按照往年业务收入的比例进行分配（其中2011年28%，2012年28%，2013年1-4月份19%）。2、剩余统筹金额的8%按2012年通过年检的注册会计师数量予以分配。3、剩余统筹金额的8%平均分配。4、剩余统筹金额的7%为收入计划指标。5、剩余统筹金额的2%为公共经费。（三）补充条款：1、各会员所收入总分配比例不低于92%(含2%公共经费)，不高于105%。2、分配剩余部分作为奖惩基金。”2013年5月4日全体会员单位第一次开会讨论该方案时，因部分单位强烈反对，第一稿方案未能通过。次日，原方案中增加了一条“各会员所收入总分配比例不低于92%（含2%公共经费），不高于105%”，反对会员单位逐渐妥协使该方案得以通过。2013年9月27日，全体会员单位开会讨论分配当年5、6、7月的收入，由于再分配金额的差别导致会场争执激烈，虽有部分单位明确表示反对，但会议最终仍将全体收入进行了差异化再分配。自2013年6月开始，当事人通过银行转账的形式向临沂自律委员会专用银行账户交纳相关业务收入，其交纳情况在每月全体会员单位会议上进行集体通报。收入汇总后，再按照各会员单位以往年度市场份额和注册会计师人数等固定指标计算出各单位应返还数额，经临沂自律委员会会长、监事、审核组审签后，通过银行转账返还各会员单位。2013年10月，全体会员单位首次收到按固定指标划分后的返还款，各会员单位和临沂自律委员会在交纳和返还相关收入时，双方均开具收据并进行财务记账。2014年6-7月，会员单位经多次协商，陆续收回了前期交纳的剩余统筹款。经查，当事人2013年度销售额为4507130元。
上述事实已经在2016年3月21日，被告省工商局作出鲁工商公处字[2016]第11号《行政处罚决定书》中予以认定，《行政处罚决定书》的主要结论为：“我局认为，……。当事人的行为违反了《反垄断法》第十三条“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（三）分割销售市场或者原材料采购市场”的规定，构成了分割销售市场的行为。鉴于当事人作为涉案协议的组织者，参与达成并实施了协议，在调查过程中积极配合执法工作，主动改正并停止相关违法行为，无违法所得，依据《行政处罚法》第二十七条、《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第十条、《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十五条的规定，当事人符合从轻处罚的情形。我局依据《反垄断法》第四十六条第一款“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款”的规定，决定处罚如下：一、责令停止违法行为；二、处以2013年度销售4507130元百分之二的罚款，计90143元”。
另查明，2012年12月18日，山东省注册会计师协会作出鲁会协[2012]68号《关于同意临沂市区域内会计师事务所成立注册会计师行业自律委员会的通知》，主要内容为：“……。经研究决定，同意临沂市24家会计师事务所成立临沂市注册会计师行业自律委员会，接受成为山东省注册会计师协会区域自律委员会分会。并作如下通知要求：一、区域自律是在遵守现行法律法规、部门规章前提下，由协会主导进行的行业自律行为，区域组织各项协议、规程不得与法律法规、部门规章以及行为规定相抵触，除了遵守防伪报备、收费标准等自律规范外，不承担注册会计师协会的其他各项职责。……”。
原告在其诉状中称，2014年6月25日，自律委员会统计了2013年5月至12月以及2014年1月到3月期间的业务收入统筹金额，在扣除自律委员会经费后，全部返还了相关会计师事务所，主动停止了业务收入统筹行为。
本院认为，《中华人民共和国公司反垄断法》第一条规定“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法”及第三条规定“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”由此可知，反垄断法的目的是维护市场竞争机制，它通过禁止经营者实施排除、限制竞争的行为，以维护市场的竞争格局，解决市场中有没有竞争的问题。本案中，原告与其他24家行业单位共同签订的《业务收入统筹及分配方案》虽其本意是为解决行业自律，但是实质上却将临沂地区关于企业审计、企业年检及验资、企业合并、分立、清算、清产核资、离任等需要出具报告的相关业务收入进行整合并按市场份额等指标重新划分。该行为使得包括原告在内具有竞争关系的经营者将原属各自独立的经营成果重新分配，无法实现行业内公平竞争的最终目的，同时也使得其他经营者不能通过公平竞争进入市场或者扩大各自的市场份额。原告的行为违反了法律规定，被告省工商局对原告作出行政处罚决定符合法律规定。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十六条规定“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。”根据原告自述及庭审调查，自2013年4月2日，原告与其他24家行业单位共同通过《关于实行业务收入统筹的决议》；至2014年5月7日，原告等25家行业单位共同终止了业务统筹行为，2014年6月25日，相关业务收入统筹金已经返还完毕；前后共历时1年有余。被告省工商局自2014年8月开始被授权立案调查，被告省工商局以原告2013年度销售额作为处罚基数并无不当。根据《中华人民共和国反垄断法》规定即使尚未实施所达成的垄断协议也将受到罚款50万元的处罚，而本案中，被告省工商局对于原告的处罚基于相关协议已经主动终止等情形已属从轻处罚。综上，被告省工商局作出鲁工商公处字[2016]第11号《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告临沂启阳联合会计师事务所的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告临沂启阳联合会计师事务所负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 刘 文
人民陪审员 秦 芳
人民陪审员 王力平
二〇一六年八月十一日
书 记 员 黄晓斐