湖南省石门县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0726行初7号
原告姜小平，男，1966年4月21日出生，住湖南省沅江市。
委托代理人潘高峰，湖南云济律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人董慧敏，湖南云济律师事务所律师，一般授权代理。
被告石门县房地产管理局，住所地：石门县楚江街道办澧阳西路002号。
法定代表人覃事用，该局局长。
委托代理人喻世生，湖南楚江律师事务所律师，特别授权代理。
第三人杨多建，男，1963年7月23日出生，住湖南省石门县。
原告姜小平因要求确认被告石门县房地产管理局于2013年11月8日给第三人杨多建颁发【石房权证楚江字第000459**号】房屋所有权证的房屋登记和同年11月22日颁发【石房他证楚江字第000125**号】房屋他项权证的房屋抵押登记违法，于2016年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年5月9日向被告石门县房地产管理局送达了起诉状副本及应诉通知书，于同年5月31日向第三人杨多建公告送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年9月20日、10月25日公开开庭审理了本案。原告姜小平的委托代理人潘高峰、董慧敏和被告石门县房地产管理局的副局长覃正辉、委托代理人喻世生到庭参加诉讼，第三人杨多建经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月8日，被告石门县房地产管理局给第三人杨多建颁发【石房权证楚江字第000459**号】房屋所有权证，同年11月22日颁发了【石房他证楚江字第000125**号】房屋他项权证。原告姜小平诉称，2013年11月18日，杨多建以其位于石门县楚江镇荷花居委会6组的房屋【石房权证楚江字第000459**号】抵押向姜小平借款人民币1000000元，双方于同日共同在被告处办理抵押登记，并取得《房屋他项权证》【石房他证楚江字第000125**号】，他项权证上明确记载了该房屋的土地使用权证号【石国用（2013变）第18号】。借款期满后，因杨多建未偿还借款，原告姜小平向常德仲裁委员会申请仲裁，该会裁决杨多建清偿借款本息、姜小平对杨多建抵押的房屋享有优先受偿权。裁决生效后，因杨多建未履行裁决确定的还款义务，姜小平于2015年1月21日向常德市中级人民法院申请强制执行。法院在执行过程中发现，杨多建抵押的房屋未取得土地使用权，姜小平的抵押权根本无法实现，并将因此遭受巨大损失。原告认为：在杨多建未取得土地使用权及规划许可情况下，被告为其办理房屋产权登记的行为违法；同时，被告依据违法的房屋登记为杨多建办理房屋抵押登记亦属违法。而被告作为政府行政部门所做出的行政行为具有法定的最高公信力，因此，原告基于对被告作出的该行政行为的充分信赖而造成损失应由其全部承担。综上所述，原告请求法院依法确认被告对杨多建【石房权证楚江字第000459**号】房屋登记、【石房他证楚江字第000125**号】抵押登记违法；判令被告赔偿因违法登记对原告造成的损失950000元。
原告姜小平向本院提交了下列证据：
1、原告姜小平的身份证复印件1份；
以上证据欲证明原告的主体身份。
2、中华人民共和国石房权证楚江字第000459**号房屋所有权证及房屋分层分户平面图1份；
3、中华人民共和国石国用（2013变）第018号土地使用证（含荷花社区个人住宅图）1份；
4、中华人民共和国石房他证楚江字第000125**号房屋他项权证1份；
5、石门县国土资源局档案查询资料2份；
以上证据欲证明：一、案件所涉及的房屋所有权证、他项权证系被告作出并颁发；二、案件争议房屋所在土地非石国用（2013变）第018号国有土地，两地位置不同；三、被告对第三人杨多建不享有合法土地所有权的房屋所作的初始产权登记行为违法；四、被告对违法登记的房屋办理的抵押登记违法的事实。
6、借款合同1份；
7、抵押合同1份；
以上证据欲证明原告基于对被告违法房屋登记、抵押登记的信赖作出借款行为的事实。
8、常德仲裁委员会（2014）常仲裁字第202号裁决书1份；
9、常德市中级人民法院（2014）常执字第214号受理案件通知书1份；
10、常德市中级人民法院（2014）常执字第214-1号执行裁定书1份。
以上证据欲证明原告的债权合法有效，但因被告的违法行政行为导致原告无法通过处置抵押物而获得受偿，由此造成的损失应由被告予以赔偿的事实。
被告石门县房地产管理局辩称，一、被告对杨多建房屋登记合法。2013年10月，杨多建就其继承、受赠的位于石门县楚江镇荷花社区6组一栋2层房屋到被告处申请办理产权登记，并提交了石门县公证处（2013）湘常石证民字第408号、第409号继承和房屋赠与合同公证书、房产测绘报告书、石门县规划局的证明、房屋白蚁预防证等材料。被告经查验，杨多建的申请及提供的材料符合《物权法》、《房屋登记办法》的规定，故给其发放了房屋权属证书【石房权证楚江字第000459**号】。房屋权属证书是房屋权属权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的凭证，杨多建因继承和受赠合法取得该房屋所有权，继承和受赠公证书中对该房屋土地使用权均有证明，被告依据公证书公证的事项对其登记行为合法有效。原告诉称没有规划、土地使用权不实。二、被告对原告姜小平与杨多建抵押登记合法。杨多建及原告姜小平2013年11月20日到原告处申请以杨多建的房产予以借款抵押登记，杨多建及原告姜小平提交的抵押登记资料符合《房屋登记办法》第四十三条关于设立抵押权登记的相关规定，被告对其予以登记亦不违法。三、被告要求行政赔偿没有事实和法律依据。登记资料的真实性、合法性应由申请人承担法律后果。被告对杨多建的房屋权属登记、抵押登记资料收集、审查并无不当，无任何违反《房屋登记办法》情形，登记行为合法有效。该抵押房产权属明确，原告完全可以依法申请行使担保物权，也不可能给其造成任何损失，故被告无需承担任何责任，原告主张的赔偿没有任何法律和事实依据。综上，原告的诉讼请求均不能成立，被告请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告石门县房地产管理局向本院提交下列证据：
1、杨多建的身份证复印件1份；
2、石门县房屋初始登记（询问）申请表1份；
3、石门县房管局初始登记业务审批表1份；
4、房屋登记会审表1份；
5、石门县公证处（2013）湘常石证民字第408号公证书及放弃继承权声明书、石门县公证处（2013）湘常石证民字第409号公证书2份；
6、石门县楚江镇荷花社区居委会的证明1份；
7、石门县房屋权属登记实地查看表1份；
8、石门县房地产测量事务所石房测（2013）第342号房产测绘报告书（含房屋测绘委托书、房屋面积计算说明、房屋分层分户平面图、房屋产权登记现场查勘表、房屋面积计算表、房屋调查表、测量成果审批表、成果使用说明）1份；
9、中华人民共和国石国用（2013变）第018号土地使用证（含荷花社区个人住宅图）1份；
10、石门县规划局的证明1份；
11、石蚁防字第064号房屋白蚁预防证1份；
以上证据欲证明基于第三人杨多建的继承和受赠房屋登记申请，被告经审查并受理其登记行为合法有效，特别说明公证文书上有明确表述了杨多建继承受赠房屋的情况。
12、杨多建的身份证复印件1份；
13、姜小平身份证复印件1份；
14、许红梅身份证复印件1份；
15、中华人民共和国石国用（2013变）第018号土地使用证（含荷花社区个人住宅图）1份；
16、中华人民共和国石房权证楚江字第000459**号房屋所有权证（含房屋分层分户平面图）1份；
17、石门县房屋抵押权登记（询问）申请表1份；
18、石门县房屋登记抵押权登记审批表1份；
19、房产价值确认书1份；
20、借款合同1份；
21、抵押合同1份及抵押物清单（房地产）1份；
22、姜小平的情况说明1份；
23、石门县国土资源局档案查询资料1份；
以上证据欲证明：一、基于原告姜小平、第三人杨多建抵押权设立登记的申请，被告经审查并受理，其抵押权登记行为合法有效；二、清单上明确抵押的是房产和土地使用权；三、原告很清楚抵押的是房产；四、原告请求赔偿是不成立的；五、姜小平系抵押权第二受偿人。
24、《中华人民共和国物权法》（摘录）；
25、《房屋登记办法》；
26、《湖南省<房屋登记办法>实施细则》。
以上证据欲证明：一、登记的法律依据，被告有行政权力；二、初始登记仅查验相关材料，被告应尽到该义务，并无不当；三、抵押也合法有效；四、被告的工作人员没有违反法律规定，赔偿不成立的事实。
第三人杨多建既未向本院提交书面陈述意见，也未向本院提交证据。
对于原告提供的证据1、证据2、证据4、证据5、证据6、证据7，被告无异议。对证据3的真实、合法性被告无异议，对证明目的被告有异议，认为不能证明被告的登记行为有错误，被告仅进行形式审查，按照有关规定被告仅是对申请人的资料进行查验，不是实质性审查；查验只是土地使用证明，而不是土地使用证。对证据8、证据9、证据10的真实性、合法性被告无异议，对证明目的被告有异议，认为不能证明原告所受的损失。不动产的权属房权和地权是两个概念，被告只是登记房屋，对原告权利不造成影响。对于被告提供的证据1、证据12、证据13、证据14，原告无异议。对证据2的证明目的原告有异议，认为证明登记不能证明合法有效。对证据3原告有异议，认为没有土地使用权和规划登记。对证据4的真实性、合法性原告均有异议，认为被告的登记程序存在违法。对证据5、证据6、证据8、证据11、证据19、证据20、证据21的真实性、合法性被告无异议，但对证明目的被告有异议。对证据7、证据10的真实性、合法性原告有异议。对证据15、证据16的证明目的原告有异议，认为不能达到合法有效的证明目的，房屋所有权的登记与土地不在同一位置。对证据17、证据18原告有异议，认为前提违法，故不能达到证明目的。对证据22的真实性、合法性原告无异议，但对证明目的有异议，认为尽管文本真实，但因被告误导而作出的错误意识表示。对证据23的真实性、合法性原告无异议，但对证明目的有异议，认为因土地与房屋登记不符，被告的登记行为违法。对证据24、证据25、证据26的三性原告均无异议，但对证明目的有异议，认为相反能证明被告的行政行为的违法性，被告具有审核义务，而不是简单的审查义务；申请人在提交申请后，被告应审核合格后才能颁证；因被告没有严格审核而造成的损失是显而易见的。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1、证据2、证据4、证据5、证据6、证据7、证据24、证据25、证据26，被告无异议，本院予以确认。对证据8、证据9、证据10的真实性、合法性被告无异议，本院予以采信。对于被告提供的证据1、证据12、证据13、证据14，原告无异议，被告予以确认。对证据2、证据3、证据4、证据7、证据10，来源合法，内容客观，本院予以采信。对证据5、证据6、证据8、证据11、证据19、证据20、证据21、证据22、证据23的真实性、合法性被告无异议，本院予以采信。对证据15系国家机关颁发的公文文书，来源合法，内容客观，本院予以采信。对证据16，内容不合法，本院不予采信。对证据17、证据18，来源合法，内容客观，本院予以采信。
经审理查明，2013年10月，第三人杨多建就其继承、受赠的位于石门县楚江街道办（原楚江镇）荷花社区居委会6组的一栋2层楼房到被告石门县房地产管理局申请办理产权登记，并提交了石门县公证处（2013）湘常石证民字第408号、第409号继承和房屋赠与合同公证书、杨多建的【石国用（2013变）第18号】土地使用权证及身份证复印件、石门县房地产测量事务所房产测绘报告书、原石门县规划局的证明、死亡证明、石门县白蚁防治所房屋白蚁预防证等材料。被告石门县房地产管理局经查验后认为第三人杨多建的申请及提供的材料符合相关法律、法规的规定，于2013年11月8日给第三人杨多建颁发了【石房权证楚江字第000459**号】房屋所有权证（该栋房屋建筑面积345.25㎡，未办理土地使用权证。【石国用（2013变）第18号】国有土地使用证实际上并非杨多建本次向被告申请办理房屋所有权证的土地使用证，而是与该栋房屋相邻的杨多建本人修建的房屋的国有土地使用证）。石门县国土资源局在2008年9月10日绘制的“0010060350号《宗地图》注明：该宗地“权利人：杨多建”。对该栋房屋原石门县规划局于2013年11月5日出具的《证明》载明“杨昌桂（父）、杨多建（子）自1998年7月在石门县楚江镇荷花居委会六组，原老宅基地翻修，建设私房一栋，五间贰层，建筑面积340平方米，……经各部门审批、审定，本建筑工程符合城市规划要求，准予许可建设规划范围”。2013年11月18日，第三人杨多建与原告姜小平签订了借款合同和抵押合同，以该栋房屋作抵押向原告姜小平借款人民币1000000元，双方于2013年11月20日共同到被告石门县房地产管理局办理抵押登记，原告姜小平还特别对其《抵押合同》附件《抵押物清单》中【石国用（2013变）第018号】220平方米土地使用权还进行了特别说明：“本人已知晓杨多建所属国有土地使用证号【石国用（2013变）第18号】面积220平方米，地址：石门县楚江镇荷花居委会6组。已于2013年7月3日到石门县房地产管理局进行了抵押登记（抵押权方中国邮政储蓄银行有限责任公司常德市分行），本人同意作为第二受偿人进行抵押登记”。次日，双方签订了房产价值确认书确认该栋房屋价值1300000元。2013年11月22日，被告石门县房地产管理局给原告姜小平颁发了【石房他证楚江字第000125**号】《房屋他项权证》，他项权证上明确记载了该房屋的土地使用权证号为【石国用（2013变）第18号】，该证上附记备注：该土地使用权证已于2013年7月3日抵押登记。借款期满后，因第三人杨多建未偿还借款，原告姜小平向常德仲裁委员会申请仲裁，该会裁决“一、杨多建、许红梅（杨多建的妻子）共同偿还姜小平借款本金1000000元、支付自2013年12月18日至2014年1月17日的借款利息2万元；并支付自2014年1月18日起至实际还清借款本金之日止的利息和违约金（利息和违约金合并计算的标准为借款本金1000000元x银行同期贷款利率的四倍）。二、姜小平对杨多建已办理房屋他项权证的房屋（权证号为：石房他证楚江字第000125**号）享有优先受偿权……”。裁决生效后，因第三人杨多建未履行裁决确定的还款义务，原告姜小平于2015年1月21日向湖南省常德市中级人民法院申请强制执行，该院正在执行中。原告姜小平认为因第三人杨多建抵押的房屋未取得土地使用权，导致其抵押权无法实现，遂向法院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第十条规定“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”，被告石门县房地产管理局是法律授权本辖区房屋权属登记管理工作的行政职能部门，依照法律规定的程序，对申请人申请办理房屋权属登记资料进行审查，依法核准登记是其法定职责。该法第十一条规定“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”；第十二条规定“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”。《中华人民共和国建设部<房屋登记办法>》第八条规定“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权利主体一致的原则”；第十一条第三款规定“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记”；第三十条规定“因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘被告；（七）其他必要材料”。登记审查不仅是登记机关的权力，同时也是登记机关的义务，通过登记审查制度以实现用国家公权力方法完成物权变动法定方式，维护房产交易的安全和效率。登记制度必须体现行政机关的社会信任度，在交易中双方当事人都是以行政机关的登记为信赖基础的，登记机关应当具备相应的法律专业知识，具有能对登记进行实质审查的能力，保证不动产登记的效率和质量。被告石门县房地产管理局作为国家法定办理房产手续的登记机关，在受理申请人杨多建的申请时，应对其提交的所需材料的真实性、合法性、有效性进行审查。本案中，第三人杨多建就其继承、受赠的位于楚江镇荷花社区6组一栋2层房屋向被告石门县房地产管理局申请办理房屋产权登记，仅提供石门县公证处的两份继承和房屋赠与合同公证书、【石国用（2013变）第18号】土地使用权证、房产测绘报告书、石门县规划局的证明及身份证复印件等材料。该国有土地使用权证并非第三人杨多建本次向被告石门县房地产管理局申请继承、受赠的房屋登记的房屋土地使用权证，而是与该栋房屋相邻的杨多建本人修建的房屋的国有土地使用证，该栋房屋实际上还没有取得土地使用权证。被告石门县房地产管理局作为房屋登记机关没有尽到自己必要的审查义务，尽管杨多建继承、受赠的该栋房屋进行了公证（实际上石门县公证处对该栋房屋的土地使用权进行了错误的公证），也不能免除被告的审查义务，故其给第三人杨多建颁发【石房权证楚江字第000459**号】房屋所有权证的登记违法。房屋抵押权登记是以房屋初始登记为基础的，若房屋初始登记是违法的，基于该初始登记而进行的抵押权登记自然也失去其设立的事实和法律基础，因此被告石门县房地产管理局给原告姜小平颁发【石房他证楚江字第000125**号】《房屋他项权证》的登记也违法。对于原告要求被告赔偿损失950000元的诉讼请求，石门县国土资源局2008年9月10日绘制的0010060350号《宗地图》注明：该宗地“权利人：杨多建”，这也证明了该所有权登记房屋所占地块的权利人为杨多建，该地块也符合城乡建设规划，杨多建只需要交纳土地出让金，补办该栋房屋的土地使用权证。虽然被告石门县房地产管理局的房屋登记和房屋抵押登记违法，并不必然会造成原告姜小平的损失，并且原告也未提供充足的证据证明因为被告的房屋登记和房屋抵押登记的违法行为造成了其950000元的损失，故对此诉讼请求本院不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决如下：
一、被告石门县房地产管理局颁发【石房权证楚江字第000459**号】房屋所有权证的登记和颁发【石房他证楚江字第000125**号】房屋他项权证的登记违法；
二、驳回原告姜小平的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告石门县房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 李伟署
审 判 员 杨 伟
人民陪审员 黄明东
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 覃辉群
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。