浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行终143号
上诉人（原审原告）钱素飞等20人（名单附后）。
诉讼代表人黄丽华，女，1971年1月18日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
诉讼代表人崔浩雄，男，1988年3月1日出生，汉族，住宁波市海曙区。
委托代理人李军（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
委托代理人马建东（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区住房和城乡建设局，住所地宁波市鄞州区惠风东路278号。
法定代表人纪杰，局长。
委托代理人周志成（特别授权代理），宁波市鄞州区住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人兰军华（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）宁波景瑞置业有限公司，住所地宁波市鄞州区姜山镇仪门村（科技园区）。
法定代表人李喆，总经理。
委托代理人陈欢欢（特别授权代理），宁波景瑞置业有限公司工作人员。
委托代理人胡菁（特别授权代理），上海胡菁律师事务所律师。
上诉人钱素飞等20人因诉被上诉人宁波市鄞州区住房和城乡建设局（以下简称鄞州住建局）及被上诉人宁波景瑞置业有限公司（以下简称景瑞公司）城建行政监督一案，不服原宁波市江东区人民法院于2017年2月7日作出的（2016）浙0204行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月23日受理后依法组成合议庭，于2017年5月5日公开开庭进行了审理。上诉人钱素飞等20人的委托代理人李军、被上诉人鄞州住建局的委托代理人周志成、兰军华、被上诉人景瑞公司的委托代理人胡菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月5日，宁波市鄞州区建筑工程质量监督站（以下简称鄞州工程质监站）作出编号为监督报告[2015]0037号《宁波市鄞州区建设工程质量监督报告》（以下简称《监督报告》），项目名称为宁波鄞州区姜山镇天童南路东居住地块南区，建设单位为景瑞公司，监督结论为：根据各主要环节的监督和抽检，宁波鄞州区姜山镇天童南路东居住地块南区工程质量具备备案条件。
原审法院经审理查明，第三人景瑞公司系位于宁波市鄞州区姜山镇天童南路东居住地块南区楼盘名称为“望府雅园”住宅小区的开发商。钱素飞等20人分别与第三人签订了《商品房买卖合同》，购买了第三人开发的“望府雅园”商品房。2013年7月2日，鄞州工程质监站根据第三人的申请，作出鄞（二科）质监书2013070201号《宁波市鄞州区建设工程质量监督通知书》，认为第三人提供的文件和资料符合规定，同意为其办理涉案工程质量监督注册手续。2013年7月3日，鄞州工程质监站就涉案工程制订了《工程质量监督方案及监督交底》，建设单位（即第三人）、监理单位、施工单位分别予以签收。项目施工期间，鄞州工程质监站多次对涉案项目开展质量监督抽查，并针对检查发现的问题分别采取行政处罚、停工整改等措施。2015年2月2日，第三人组织施工方、监理方、设计方、勘察方、建设方等各方责任主体对涉案工程进行竣工验收，各方一致评定涉案工程为“合格工程”。2015年2月5日，鄞州工程质监站作出被诉《监督报告》。原告于2015年6月24日向该院提起行政诉讼，该院受理后于2015年12月22日作出（2015）甬东行初字第76号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，向本院提起上诉。本院于2016年6月20日作出（2016）浙02行终82号行政裁定，认为涉案的《监督报告》是对工程质量的实质性监督所形成的结论，该结论对商品房的质量进行判断，且不是备案行为的一个环节或程序，因此，对购买商品房的原告的权利义务有实际影响，原告具有诉讼主体资格。因此撤销原裁定，并指令该院继续审理。因此该案于2016年8月8日重新立案审理。
原审法院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条、第四十六条的规定，鄞州工程质监站受被告鄞州住建局委托，负责对本辖区建设工程质量进行监督管理，其法律责任由被告承担。原告认为被告未依法履行监督管理职责，该院认为，参照住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》的规定，被告承担的质量监督管理责任，其主要是对工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况以及对工程质量责任主体和质量检测单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督，其工作方式主要体现为抽查、抽测。自2013年7月受理涉案工程监督检查至2015年2月作出《监督报告》，被告已多次对涉案工程开展质量监督抽查，且根据抽查的结果对建设单位等工程质量单位进行了行政处罚、责令停工整改等强制措施，已充分履行了监督管理的法定职责。对原告的该项主张不予支持。原告认为涉案工程存在房屋质量不合格、未按照设计要求进行建设等情况，该院认为，涉案工程经过实体抽样检测，被告对检测结论为不合格的部分已经在质量监督过程中向工程质量单位予以指出，并要求工程质量主体处理完毕，工程质量单位通过报告表、检测报告等材料予以反馈整改，并不影响工程主体结构安全和主要使用功能。原告的该项主张并没有充分依据，不予支持。原告认为，根据《宁波市住宅工程结构实体检验和质量分户验收管理规定》（试行）的规定，住宅工程质量分户验收，已选定物业管理企业的，物业管理企业也应参与分户验收工作。本案涉案项目，物业管理企业并未在分户验收表中签字，因此属于程序违法。该院认为，该规定的制定目的实际上是为了让物业公司初步掌握建筑质量验收方法，熟悉了解所服务的住宅小区质量，以便后期更好的服务于业主。因物业管理企业并非工程质量责任单位，其未在质量分户验收表上签字并未违反上位法的强制性规定，亦不会对涉案房屋工程质量产生不利的影响。因此，对原告的该项主张不予支持。综上，被告作出的被诉《监督报告》认定的事实清楚，程序合法，适用法律准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告钱素飞等20人的诉讼请求。
上诉人钱素飞等20人上诉称，一、原审判决认为被上诉人鄞州住建局的工作方式主要体现为抽查、抽测，并据此认定被上诉人鄞州住建局在涉案工程质量监督管理中尽到了监管职责。但根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第五条第（一）项、第（五）项的规定，工程质量监管还应包括“执行法律法规和工程建设强制性标准”和“对工程竣工验收进行监督”等内容。原审判决遗漏了被上诉人鄞州住建局应当履行的上述两项工程质量监管职责。二、有关涉案房屋部分质量验收记录表明显伪造、虚假。被上诉人提供的涉案工程验收记录中，部分基础分部工程质量验收记录时间晚于主体分部工程质量验收记录时间。根据房屋的建造顺序，在基础工程质量未验收合格前，不可能进入主体施工，更不可能对主体工程质量进行验收。《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）第3.0.3条第2项规定，各施工工序应按施工技术标准进行质量控制，每道施工工序完成后，经施工单位自检符合规定后，才能进行下道工序施工。因此，被上诉人鄞州住建局提供的上述验收记录明显系伪造。被上诉人鄞州住建局针对这一严重违反施工工序，违反国家标准的施工验收记录，未尽到监管职责，原审判决遗漏查明被上诉人鄞州住建局未尽到监管职责的上述事实。三、原审判决认为涉案工程实体检测不合格的质量问题，已由工程质量单位通过报告表、检测报告等材料予以反馈整改，并不影响工程主体结构安全和主要使用功能，没有事实依据。从被上诉人鄞州住建局提供的证据来看，存在主体分部验收合格后实体检测仍不合格；对实体检测不合格的工程，被上诉人鄞州住建局并未在抽查中发现并提出整改要求；被上诉人鄞州住建局对实体检测不合格的工程提出整改要求，但工程质量单位未在整改报告中予以反馈等问题，故被上诉人鄞州住建局未尽到监管职责。四、上诉人在涉案工程竣工验收之前向被上诉人鄞州住建局投诉存在严重质量问题，但被上诉人并未对存在的工程质量进行监督管理，仍然出具符合备案条件结论的《监督报告》。上述质量问题主要包括车库坡度过大不符合设计要求、墙体开裂等。另外，涉案工程节能设计竣工与验收汇报资料对比，存在偷工减料的问题。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判撤销被诉《监督报告》，并责令被上诉人鄞州住建局重新作出建设工程质量监督报告。
被上诉人鄞州住建局辩称，一、被上诉人鄞州住建局已经履行了涉案建设项目质量监督的法定职责。根据《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》，被上诉人鄞州住建局具有对涉案工程进行质量监督的法定职责。同时根据上述规定，被上诉人鄞州住建局主要对涉案工程的主体结构安全、主要使用功能以及工程质量责任主体和质量检测等单位履行法定质量责任和义务的情况实施监督，监督方式主要为抽查、抽测，一审法院对被上诉人鄞州住建局的质量监督行为予以认定，符合上述规定。但一审法院并未否认被上诉人鄞州住建局对涉案工程的竣工验收有监督的职责。被上诉人鄞州住建局对涉案工程进行抽查、抽测，本身就是对建设单位是否执行法律、法规和工程建设强制性标准的监督的过程。因此，上诉人认为一审判决遗漏被上诉人鄞州住建局未尽监督职责的主张不能成立。二、被上诉人鄞州住建局在实施监督的过程中，已经发现了涉案工程部分混凝土结构实体检测不合格的情况，也分别于2014年2月27日、4月29日向建设单位等工程质量主体提出了检查意见，要求其慎重处理，对实体检测不合格的部分要进一步处理。建设单位也对实体检测不合格的部分通过报送设计单位进行复核验算等方式予以了处理，并以整改报告的形式向被上诉人鄞州住建局予以回复。因此上诉人对涉案工程有关实体检测不合格的主张不能成立。三、涉案工程的车库坡度符合国家标准。涉案工程的车库原本的设计坡度为10%，后在土建工程已经基本完成的情况下，姜山的主要道路路面标高抬高，导致道路与车库的高度差发生变化，因而车库的坡度也产生了相应的变化，但始终没有超过国家标准规定的上限15%。因此上诉人认为涉案工程的车库存在质量问题的主张不能成立。四、涉案工程建筑节能分部工程已经验收合格，不影响工程的主体结构安全和主要使用功能。综上，上诉人的上诉请求没有法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人景瑞公司述称其与被上诉人鄞州住建局答辩意见一致。
二审审理期间，被上诉人景瑞公司向本院提交了加盖宁波市鄞州区城镇建设档案室公章的两组证据，分别为：1.会议纪要、会议签到单、建筑工程质量问题整改报告表各8份，用以证明涉案工程基础分部工程施工及质量验收在先，主体分部工程质量验收在后，不存在上诉人所称的倒置现象。2.设计联系单2份、工程质量事故处理记录30份，用以证明涉案工程实体检测不合格问题已提请设计单位复核验算并处理完毕。对被上诉人景瑞公司提交的证据1，上诉人对其真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为该证据的内容系被上诉人鄞州住建局对涉案工程进行监督检查的记录，是基础工程施工过程中的程序，而非验收程序，基础验收时间应以《基础分部工程质量验收记录表》上记载的时间为准。对被上诉人景瑞公司提交的证据2，上诉人认为，首先，被上诉人景瑞公司已经超过举证期限，其次，宁波市鄞州区城镇建设档案室系被上诉人鄞州住建局的下属单位，与本案有利害关系，最后，上述证据中设计联系单的落款时间与被上诉人鄞州住建局提交的工程质量整改报告中载明的相关实体检测问题整改完毕的时间不一致。因此，上诉人对该证据的真实性有异议。经核实，本院对被上诉人景瑞公司提交的上述证据的真实性予以确认，对证据的证明目的是否成立，将在下文中予以阐述。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《建设工程质量管理条例》第四十三条、第四十六条的规定，同时参照《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款、第三款、第六条第（五）项的规定，鄞州工程质监站受被上诉人鄞州住建局委托，负责对辖区内建设工程质量进行监督管理，其法律责任由被上诉人鄞州住建局承担，被上诉人鄞州住建局具有作出被诉《监督报告》的法定职权。上诉人认为，原审判决错误认定被上诉人鄞州住建局履行工程质量监督管理职责的工作方式，被上诉人鄞州住建局的工程质量监督职责除抽查、抽测外，还包括“执行法律法规和工程建设强制性标准”和“对工程竣工验收进行监督”等内容。本院认为，应当正确区分履职内容和履职方式，《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第五条规定的是工程质量监督管理的内容，而非工作方式。鉴于法律、法规和规章对于住建部门履行工程质量监督管理的工作方式没有强制性规定，被上诉人鄞州住建局主要采用抽查、抽测的方式履行工程质量监督职责并无不当。上诉人的上述主张没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人认为，涉案工程部分基础分部工程质量验收记录时间晚于主体分部工程质量验收记录时间，不符合《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）的规定，被上诉人鄞州住建局未尽到监管职责。本院认为，根据被上诉人景瑞公司提交的证据1，相关工程的基础钢筋工程验收的实际时间为2013年8月、9月，不存在上诉人所称基础分部工程与主体分部工程施工验收倒置现象，且被上诉人景瑞公司也对工程验收记录表上显示的基础分部工程质量验收时间晚于主体分部工程质量验收时间的情况作出了合理说明。此外，《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）第3.0.3条第2项规定，各施工工序应按施工技术标准进行质量控制，每道施工工序完成后，经施工单位自检符合规定后，才能进行下道工序施工。从该条规定来看，对于每一道工序，只要施工单位自检符合规定的，即可以进行下一道工序的施工，而并未要求必须在上一道工序验收合格后才能进行下一道工序的施工。因此，即使涉案工程基础分部工程质量验收晚于主体分部工程质量验收，也并不违反国家强制性标准。上诉人的上述主张没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人认为，对于涉案工程存在的实体检测不合格问题，被上诉人鄞州住建局未尽到监管职责。根据被上诉人鄞州住建局在一审中提交的证据，涉案工程施工方委托的第三方检测机构出具的混凝土结构实体检测报告显示，涉案工程绝大部分房屋均不同程度存在钢筋保护层厚度不符合国家标准、混凝土强度推定值未达到设计强度等级值等问题。鄞州工程质监站于2014年2月27日对涉案工程15#、17#、20#、22#-25#、27#、35#、37#、39#楼的监督检查记录中记载“实体检测应慎重处理，特别是楼板面筋部分较大的位置”。虽然2014年3月15日由建设、设计、监理、施工四方建筑工程质量责任主体共同出具的整改报告中记载“对实体检测楼板面筋保护层超标部分，报设计复核验算，并按设计处理意见处理完毕”，但根据第三方检测机构于2014年4月21日、4月22日出具的混凝土结构实体检测报告，上述房屋中15#、17#、20#、24#、37#楼的实体检测仍然不符合国家标准。同样，鄞州工程质监站于2014年4月29日对涉案工程16#、21#、26#、28#、29#、31#、33#、34#、36#、38#楼的监督检查记录中记载“实体检测不合格需进一步处理”。但2014年5月10日由建设、设计、监理、施工四方主体共同出具的整改报告中并未提及实体检测不合格问题的整改情况。对于在监督检查中已经发现的上述实体检测不合格问题，被上诉人鄞州住建局在一审举证期限内也没有提供证据证明其采取了进一步的监管处置措施。但根据被上诉人景瑞公司提交的证据2，涉案工程实体检测不合格问题已提请设计单位进行复核验算并处理完毕。根据《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2013）第5.0.6条第3项的规定，经有资质的检测机构检测鉴定达不到设计要求、但经原设计单位核算认可能够满足安全和适用功能的检验批，可予以验收。因此，涉案工程虽然存在实体检测不合格的问题，但上述问题已经由涉案工程的设计单位复核验算并处理完毕，均满足结构安全和使用功能，根据上述国家标准，涉案工程已达到验收标准，故不能认定被上诉人鄞州住建局没有履行工程质量监督职责。但对于被上诉人鄞州住建局存在的上述举证不足的问题，本院予以指正。上诉人认为，涉案工程车库坡度大部分超过10%的设计要求。根据一审中被上诉人景瑞公司提交的涉案工程设计单位的说明、建设工程规划许可证、变更设计文件通知单等证据，本院认为，首先，涉案工程车库坡度的变化系因政府变更规划引起，作为建设方的被上诉人景瑞公司对此并无过错。其次，涉案工程的车库坡度虽然发生了变化，但仍然符合《汽车库建筑设计规范》（JGJ100-98）第4.1.7条规定的小型车汽车库直线坡道最大纵向坡度不超过15%的要求。最后，基于前述两点理由，上诉人关于涉案工程车库坡度不符合设计要求，被上诉人鄞州住建局未尽监管义务的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人鄞州住建局依法履行了《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第六条规定的法定程序，被诉行政行为程序合法。综上，被诉《监督报告》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱素飞等20人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 贺 磊
代理审判员 陈 凯
二〇一七年六月二十日
代书 记员 吴 同
附1：上诉人名单
钱素飞，女，1981年7月3日出生，公民身份号码330227198107034723，汉族，住宁波市鄞州区姜山镇新茅东村西鲍2组5号。
赵燕，女，1978年10月24日出生，公民身份号码330205197810240323，汉族，住宁波市海曙区朝阳新村17幢25号402室。
郑亮娣，女，1977年6月13日出生，公民身份号码330622197706131029，汉族，住宁波市海曙区荣安佳境14幢41号601室。
周海浩，男，1967年5月19日出生，公民身份号码330224196705191819，汉族，住宁波市奉化区江口街道禾家桥村第三房279号。
楼瑜，女，1994年8月23日出生，公民身份号码330227199408235363，汉族，住宁波市鄞州区钟公庙街道长丰二村9幢202室。
陈韶红，男，1976年4月8日出生，公民身份号码33022719760408441X，汉族，住宁波市鄞州区姜山镇东光村604号。
韩慧芬，女，1969年10月9日出生，公民身份号码330203196910091823，汉族，住宁波市海曙区环城西路南段558弄19号402室。
周详，男，1989年7月21日出生，公民身份号码330204198907211033，汉族，住宁波市鄞州区樟树街225弄8号201室。
崔浩雄，男，1988年3月1日出生，公民身份号码330227198803018217，汉族，住宁波市海曙区章水镇章溪村岭下4组39号。
陆亮亮，男，1982年10月23日出生，公民身份号码330227198210232496，汉族，住宁波市鄞州区下应街道东升村247号。
黄丽华，女，1971年1月18日出生，公民身份号码330227197101184427，汉族，住宁波市鄞州区黄鹂新村126幢410号103室。
应礼勋，女，1982年2月25日出生，公民身份号码33022719820225250X，汉族，住宁波市鄞州区下应街道河东村2组125号。
秦凯锋，男，1979年4月19日出生，公民身份号码522129197904192011，汉族，住宁波市海曙区文昌街2号。
潘妍，女，1980年4月3日出生，公民身份号码230502198004031349，汉族，住宁波市鄞州区姜山镇东新东街47号。
李南，男，1973年3月12日出生，公民身份号码330205197303120319，汉族，住宁波市鄞州区贺丞路188弄14号503室。
裘玲珍，女，1976年10月28日出生，公民身份号码332625197610285868，汉族，住宁波市鄞州区贺丞路188弄14号503室。
赵红，女，1977年3月3日出生，公民身份号码330227197703038523，汉族，住宁波市海曙区古林镇藕池新村藕池43幢401室。
罗静伟，男，1977年8月2日出生，公民身份号码330204197708021013，汉族，住宁波市海曙区古林镇藕池新村藕池43幢401室。
林蓉，女，1975年7月6日出生，公民身份号码330211197507060028，汉族，住宁波市镇海区招宝山街道日成弄9号101室。
张旸，女，1993年9月15日出生，公民身份号码330724199309152421，汉族，住宁波市鄞州区中河街道小城花园9幢13号504室。
附2：本案适用的法律、法规、规章
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
二、《建设工程质量管理条例》
第四十三条国家实行建设工程质量监督管理制度。
……
县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。
第四十六条建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。
……
三、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》
第三条……
县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程质量监督管理工作。
工程质量监督管理的具体工作可以由县级以上地方人民政府建设主管部门委托所属的工程质量监督机构实施。