广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1564号
上诉人（原审原告）：陈俊平，住广州市增城区。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府，住所地广州市增城区中新镇中福路30号。
法定代表人：李裕奇，该府镇长。
委托代理人：郭共伯，该镇工作人员。
委托代理人：谢浩华，广东杰信律师事务所律师。
上诉人陈俊平因诉广州市增城区中新镇人民政府行政行为违法一案，不服广州市增城区人民法院作出的（2014）穗增法行初字第67号行政判决，向�院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年被告对其辖区内农村集体土地所有权进行确权，2012年底确权工作完成，增城市国土资源和房屋管理局向中新村上角社核发了五本集体土地权属证书，并由被告领取。后中新村上角社要求取回，被告予以拒绝，且在2013年10月12日向中新村上角社当时的社长陈俊平（即本案原告）作出中府复函（2013）144号《关于陈俊平信访事项的答复》。对陈俊平作出如下答复：按照增城市国土局和各镇（街）关于所有权证的管理要求，为了妥善保管所有权证，避免由于村、社的换届选举，村、社的原负责人无理不交出所有权证，或是保管不善遗失证件等情况的发生，全市的所有权证统一由土地权属人委托镇政府代为保管，各村、社如有需要查阅或使用所有权证可以向镇政府�出申请，经同意后到镇档案室查阅或使用；现该镇共567个合作社，98%的村、社已签订委托代管书同意由我镇代为保管，只有10个合作社未签订委托代管书；为了妥善保管，我镇已将所有的所有权证存在档案室，统一保管。并告知陈俊平：所有权证权属人如需取回所有权证，先向所在村委提出申请，由村委召开所有权证如何保管专题会议，如会议通过该村所有权证由村社权属人保管，由村委统一向镇政府提出申请，经镇政府同意后将所有权证交还其权属人保管。
中新村上角社认为被告扣押其集体土地权属证的行政行为违法，于2013年10月15日向原审法院起诉，原审法院立案审理后，依法作出（2013）穗增法行初字第28号行政判决书，认定被告在未得到中新村上角社授权，作出统一代为保管，如需取回中新村上角社必须履行一系列程序后并征得其同意才能取回的决定，没有法律依据，被告上述行政行为违法，遂判决撤销被告于2013年10月12日作出的中府复函（2013）144号《关于陈俊平信访事项的答复》。被告不服向本院上诉。在被告上诉期间，原告陈俊平以同样事实及理由向原审法院提起本案诉讼，同样请求原审法院确认被告扣押中新村上角社的集体土地所有权证的行政行为违法。原审法院于2014年9月11日作出（2014）穗增法行初字第67号之一行政裁定书，中止本案审理。后被告撤回上诉，本院准予被告撤诉。2015年3月18日本院将（2013）穗增法行初字第28号案退回原审法院，本案恢复审理。
另查明，中新村上角社于2014年4月8日进行换届选举，选出新一任社长曾某及社干部，由于陈俊平拒不交出该社的公章、财务账目等，中新村上角社于2014年5月16日在增城日报刊登陈俊平所持公章作废的声明，并向被告申请制发中新村�角社新的公章，被告遂制发了“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”字样的印章，并于2014年6月1日起启用，后因被相关部门认为该印章不规范，再由被告制发“广州市增城中新镇中新村上角经济合作社”字样的印章，并于2014年8月28日启用。
2014年6月10日，中新村上角社新任社长曾伟雄向被告出具《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》，委托被告暂为保管其合作社所有的集体土地所有权证书，并在上述两份文件加盖“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”印章及签名确认。庭审中，原告对“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”印章提出异议，并申请鉴定。原审法院遂要求被告对中新村上角社为何会使用该印章进行证据补强。被告提供中新村上角社出具为何出现上述两枚印章的情况说明及增�日报等证据，并申请曾某作为证人出庭作证。
原告对“广州市增城中新镇中新村上角经济合作社”印章亦提出异议，并认为根据相关法律法规刻制公章应当到公安部门申请及备案，故要求原审法院到公安部门调查上述两枚印章的申请及备案情况。被告承认上述两枚印章是由其制发并未到公安部门进行备案，但原告仍坚持要求以公安部门备案的印章作为样本进行鉴定，并认为被告没有依法律规定制发印章涉嫌伪造印章，要求追究被告的责任。
原审法院认为：关于被告于2013年10月12日作出中府复函（2013）144号《关于陈俊平信访事项的答复》问题，原审法院已作出（2013）穗增法行初字第28号行政判决书，判决撤销了该答复，本案不作重复处理。中新村上角社换届选举后，向被告出具《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代�书》授权被告代管其合作社所有的农村集体土地权属证书，中新村上角社社长曾某已出庭证实这是其合作社的真实意思表示，故被告代管中新村上角社的农村集体土地权属证书，是双方共同协商的结果。原告陈俊平对《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》上的“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”及中新村上角社出具的情况说明上的“广州市增城中新镇中新村上角经济合作社”印章提出异议，并申请对该印章进行鉴定，由于原告坚持以公安部门备案的印章作为样本进行比对，但事实上并不存在该样本，故原告的鉴定申请无法进行。另外，原告认为被告违反公章印制的相关法律规定，并要求追究被告涉嫌伪造印章的责任，不属于本案的审理范围，原告可循其他途径解决。综上，被告代管中新村上角社所有的农村集体土地使用权证，得到中新村上角社的授权，不存在行政违法，故原告要求确认被告上述行政行为违法，理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告陈俊平的诉讼请求。
上诉人陈俊平不服原审判决，上诉至本院称：1.被上诉人出具《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》的证据是无效的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省村民委员会选举办法》第四十六条第（四）项之规定，曾某于2014年4月24日被政府相关部门作出《超生处罚决定书》，因此，曾某任中新村上角经济合作社长一职已于2014年4月24日终止。曾伟雄于2014年6月10日所签《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》不能代表中新村上角经济合作社所签。《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》所加盖的公章“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”与中新村上角社《组织证明书》的全称“增城市中新镇中新村上角经济合作社”不一致；该公章未到公安部门进行备案，不具合法性；所加盖上述“簿、书”两份证据是无效的。因此，原审法院认定被上诉人代管中新村上角社的农村集体土地权属证书是双方共同协商的结果是错误的。2.被上诉人扣押中新村上角经济合作社的集体土地所有权证书是无法律依据的，程序违法，是违法行为。根据《土地管理法》、《广东省实施﹤土地管理法﹥办法》第十二条之规定及国土资源部解读《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，农村集体土地确权登记发证，应当遵循“是谁的就发给谁”的原则。被上诉人在2013年10月12日作出中府复函（2013）144号�关于陈俊平信访事访的答复》之前已实施扣押中新村上角经济合作社的集体土地所有权证书。被上诉人庭审出具2014年6月10日所签《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》是在其已实施扣押中新村上角经济合作社的集体土地所有权证书的具体行政行为后所补的证据，显然程序违法的；即其实施该具体行政行为时，是依法无据的。原审法院认定被上诉人代管中新村上角社的农村集体土地权属证书，得到中新村上角社的授权，是错误的，没有法律依据。3.被上诉人自行刻制中新村上角社公章，伪造证据是违法犯罪行为。被上诉人私刻中新上角社印章两枚“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”、“广州市增城中新镇中新村上角经济合作社”；是与该社《组织证明书》的全称不一致，并且与公安部门所备案的公章不一致的，是违法行为。依据《广东省民政厅、广东省公安厅关于制发村（居）民小组印章问题的通知》粤民基（2000）35号第一条规定，刻制村民小组印章，由该村民小组长提请村民委员会出具刻制印章的介绍信，经乡镇人民政府或街道办事处审核批准后，凭批准文件到县级公安机关备案，申某《刻章许可证》，并到当地公安部门指定的印章刻制单位刻制印章。被上诉人使用私刻中新上角社印“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”加盖《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》及《委托代管书》，显然是伪造证据，来证明其实施具体行政行为，妨碍人民法院审理此案，属违法犯罪行为。且按法律、法规规定，曾某任中新村上角经济合作社长一职已于2014年4月24日终止，无权代表上角社，只能代表其本人。原审法院认定被上诉人私刻上角社公章，伪造证据，不属本案审理范围；严重违反了《行政诉讼法》第五十九条第（二）项、第六十六条之规定。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人扣押增城市中新镇中新村上角经济合作社的集体土地所有权证的行政行为违法。
被上诉人广州市增城区中新镇人民政府答辩称：本案委托行为是民事委托行为，不是行政行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
经审查，原审判决查明的事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。
本院认为：关于被上诉人2014年6月10日前对涉案土地证的保管行为是否合法的问题。原审法院已作出（2013）穗增法行初字第28号行政判决书，认定被上诉人的上述保管行为违法，并判决撤销被上诉人于2013年10月12日作出的中府复函（2013）144号《关于陈俊平信访事项的答复》，原审法院在本案不作重�处理并无不当，本院予以支持。
本案的争议焦点为被上诉人2014年6月10日后对涉案土地证的保管行为是否合法的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”被上诉人作为镇人民政府，应当对其管辖区内的中新村上角经济合作社村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。本案中，被上诉人在中新村上角经济合作社出具《增城市中新镇中新村上角经济合作社土地证书签收簿》（以下简称《签收簿》）及《委托代管书》的前提下，代管该合作社所有的农村集体土地权属证书，并无违反上述法律规定。上诉人以该社新任社长曾某身份的问题以及公章不一致问题为由对上述《签收簿》及《委托代管书》的真实性、合法性提出异议，但鉴于上述两份文件已加盖“增城市中新镇中新村民委员会上角经济合作社”印章并由社长曾某签名确认，社长曾某亦出庭证实这是其合作社的真实意思表示，并对公章不一致的问题作出说明。故上诉人认为被上诉人2014年6月10日后对涉案土地证的保管行为违法，理据不足，本院不予采纳。原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈俊平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
代理审判员 金 霞
二〇一六年三月十八日
书 记 员 何红丽