河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终1105号
上诉人（原审被告）河南省人民政府。
法定代表人陈润儿，系省人民政府省长。
被上诉人（原审原告）穆闻生，男，汉族，1949年10月16日出生，住河南省郑州市经济开发区。
上诉人河南省人民政府因与被上诉人穆闻声为土地行政批复一案，不服郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）郑行初字第00966号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年6月1日，河南省人民政府作出豫政土〔2015〕771号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的批复》（以下简称批复），主要内容为该批次用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2014〕393号文件下达批复。同意郑州市实施转用并征收管城回族区等4个区南曹乡等10个乡镇（办事处）郎庄村等31个农村集体经济耕地50.4308公顷、园地6.5637公顷、林地6.0107公顷、其他农用地19.1205公顷；征收中原区等6个区航海路街道办事处等15个办事处（乡镇）密垌村等48个农村集体经济组织集体建设用地328.6377公顷、未利用地1.6026公顷；转用国有耕地12.9456公顷、其他农用地0.1710公顷；使用国有未利用地0.5686公顷，共计426.0512公顷（其中耕地63.3764公顷），作为郑州市实施2014年度第一批城市建设用地。同意郑州市国土资源局拟定的农用地转用和土地征收实施方案。穆闻声不服河南省人民政府豫政土〔2015〕771号批复，于2015年9月8日向河南省人民政府申请复议，请求撤销该批复。河南省人民政府2015年10月19日作出豫政复决〔2015〕646号行政复议决定，以豫政土〔2015〕771号批复符合法律、法规和政策规定为由，维持了豫政土〔2015〕771号批复。穆闻声不服行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求原审法院撤销被告作出的豫政土〔2015〕771号批复。
原审法院查明：涉案批次农用地转用和土地征收方案已经河南省人民政府上报国务院批准，以国土资函〔2014〕393号文件下达批复同意征收。
郑州市人民政府为实施2014年度第一批城市建设用地，2014年1月17日拟定了《郑州市2014年度第一批城市农用地转用和土地征收实施方案》。
2015年1月14日，郑州市国土资源局对郑州经济技术开发区明湖办事处赵庄社区作出《征地告知书》，将拟征用土地的用途、位置、地类和面积、补偿标准、安置途径，向被征地农民集体经济组织进行了告知。
2015年1月15日，郑州市国土资源局将郑州市2014年度城市建设第一批农用地转用和土地征收的《征地调查结果确认表》交郑州经济技术开发区明湖办事处、郑州经济技术开发区明湖办事处赵庄社区居民委员会签章确认，其中被征土地地上附着物情况一栏均为空白，在“被征地农户代表意见”一栏内有“赵勇、陈付岭、赵小勇”三人签名。
2015年1月16日郑州市国土资源局向郑州经济技术开发区明湖办事处赵庄社区送达《征地听证告知》，告知该单位对郑州市国土资源局依法拟定的《征地告知书》有要求举行听证的权利。2015年1月29日郑州市国土资源局作出《征地听证情况说明》，称被征地单位在接到《听证告知书》后，在5个工作日内未向该局提出申请，按照《国土资源听证规定》第二十一条规定，被征地单位已放弃听证。
2015年2月12日郑州市人民政府作出《关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的编制说明》，并于同日向河南省人民政府提出《关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的请示》。2015年6月1日河南省人民政府作出豫政土〔2015〕771号批复，同意郑州市人民政府实施转用并征收土地426.0512公顷（其中耕地63.3764公顷），作为郑州市实施2014年度第一批城市建设用地。
穆闻声对上述土地批复不服，于2015年9月8日向河南省人民申请复议。河南省人民政府2015年10月19日作出豫政复决〔2015〕646号行政复议决定书，决定维持豫政土〔2015〕771号批复。穆闻声仍不服，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼，请求：1、撤销河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕771号批复；2、本案一切诉讼费用由河南省人民政府承担。
另查明，郑州市人力资源和社会保障局2015年2月3日出具《关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地被征地农民社会保障有关情况的审核意见》，审核认定“该批次征地需缴纳社会保障费用7422.5880万元，已按规定存入郑州市财政局被征地农民社会保障资金专户，符合豫政办〔2014〕1390号文件规定要求”。
原审法院认为，一、涉案城市建设用地是须报经国务院审查批准的项目。按照《国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(国土资发〔2006〕320号)的规定，报国务院批准城市建设用地审批方式调整后，城市建设用地报批和实施，按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级人民政府负责组织实施、城市人民政府具体实施三个阶段组织进行。其中，省级人民政府组织实施农用地转用和土地征收的总体要求是：根据国务院已批准的农用地转用和土地征收方案，城市国土资源管理部门按照城市人民政府的要求，分期分批地确定划拨用地项目和有偿出让土地范围，落实具体地块或区位，在进行建设用地勘测定界、履行征地前期规定程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、拟定供地方式后，填报《××市农用地转用和土地征收实施方案表》，由城市人民政府审定后上报省级人民政府，同时抄送省级国土资源管理部门。《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》（国土资发〔2010〕9号）关于加快农用地转用和土地征收实施方案申报和审核的有关规定，要求城市申报实施方案需提交：标注申请用地位置的标准分幅土地利用现状图、建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图等资料，以落实土地征收和转用的具体地块和规划用途。河南省人民政府未提交郑州市人民政府申请用地位置的标准分幅土地利用现状图、建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图，其作出的批复主要事实不清，证据不足。
二、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第（十四）项的规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料。”涉案批复批准征收的土地涉及穆闻声的集体土地建设用地，地上有穆闻声赖以生活的房屋，因此河南省人民政府在作出此类批复时，应当比其他土地的征收更加严格落实对被征农户知情权的保障，特别是被征土地地上附着物的调查结果经被征地农户确认更为必要。而河南省人民政府没有提供证据证明在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知了穆闻声，另外，河南省人民政府提交的《征地调查结果确认表》中被征土地地上附着物情况均为空白，不能证明对被征土地地上附着物的情况已经穆闻声确认，故不能认定河南省人民政府已经按照上述规定的程序保障了穆闻声的知情权，其作出涉案批复程序违法。河南省人民政府辩称其已经按照上述程序要求保障了被征地农户知情权的理由不能成立，不应予支持。
综上，河南省作出的实施征地批复主要证据不足，程序违法。鉴于在我国经济社会发展的现阶段，工业化和城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益。在工业化和城镇化的进程中，城市政府进行住宅、商服等项目建设，既改善了城市居民的居住、工作条件，又改善了城市环境，提升了城市功能，也属于公共利益的一个方面，故涉案批复虽然违法，但如果撤销将会给社会公共利益造成重大损害。穆闻声称涉案批复不涉及社会公共利益应予撤销的理由不能成立，不予支持。
河南省人民政府作出的豫政复决〔2015〕646号行政复议决定以豫政土〔2015〕771号批复符合法律、法规和政策规定为由，决定予以维持，属认定事实不清、适用法律、法规错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十九条的规定，判决如1、确认河南省人民政府于2015年6月1日作出的《关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的批复》征收穆闻声所使用的集体土地违法；2、撤销河南省人民政府于2015年10月19日作出的豫政复决〔2015〕646号行政复议决定。诉讼费50元，由被告河南省人民政府承担。
上诉人河南省人民政府不服原审判决，上诉称：一、河南省人民政府作出豫政土〔2015〕771号批复同意实施征收土地，符合法律、法规和政策的规定。郑州市人民政府以及相关部门在履行了告知、听证、确认登记、补充耕地等相关程序后上报河南省人民政府，河南省人民政府作出该批复符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《河南省实施土地管理法办法》以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规的规定。二、河南省人民政府作出的豫政复决〔2015〕646号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2015年9月8日，穆闻声不服河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕771号批复，向河南省人民政府申请行政复议。经审查，河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕771号批复符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《河南省实施土地管理法办法》以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律法规的规定，郑州市人民政府及相关部门履行了告知、听证、确认登记、补充耕地等相关程序。同年10月19日，河南省人民政府作出了豫政复决〔2015〕646号行政复议决定，维持了豫政土〔2015〕771号批复，并依法送达给穆闻声。三、原审判决认定事实错误，依法应予撤销。首先，河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕771号批复报批材料齐全。河南省人民政府提交的《补充耕地方案、农转用和土地征收方案表》、《郑州市人民政府关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的编制说明》证明郑州市人民政府对申报用地的现状、用地计划情况、补充耕地情况、土地利用供应情况、征地补偿安置情况、现场踏看情况等均已进行审查并提出详细的审查意见和说明。2014年4月起，河南省国土资源厅按照国土资源部同一部署，实行网上远程报批，实行电子数据对比，在网上完成审核任务，不再对照土地利用现状图和勘测定界图等纸质材料。原审判决认为没有提交申请用地位置的标准分幅土地利用现状图、建设用地勘测定界图而认定河南省人民政府作出批复事实不清、证据不足，显然属于认定事实错误。其次，河南省人民政府所作批复程序合法。河南省人民政府提交的证据证明在实施转用和征收报批前，地方政府已经履行了告知、听证、确认登记、补充耕地等相关程序，保障了被征地农户的知情权。原审判决认定河南省人民政府“没有提供证据证明在征地报批前将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知了被征地农民”没有事实依据。原审法院以河南省人民政府提交的《征地调查结果确认表》中被征地土地地上附属物情况均为空白，不能证明对被征地地上附属物情况已经穆闻声确认，属于认定事实不清。在穆闻声所在村组的《征地调查结果确认表》上，被征地地上附属物情况一栏中，因没有“树木、井、渠”等，故相应项目为空白，符合调查事实。原审法院曾作出（2015）郑行初字第640号行政判决，就同样情形认为“河南省人民政府提交的《征地调查结果确认表》中对被征地地上附属物的权属、种类、数量等情况未作任何记载，不能认定对原告土地的征收，其土地利用现状调查结果已经原告确认，该征收程序存在瑕疵，但该程序瑕疵尚不足以否定整个征收程序的合法性”。而本案对相同情形作出不同认定，属于同案不同判。第三，河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕771号批复不属于行政诉讼受案范围。本案所涉土地是郑州市分批次城市建设用地的转用和征收，是经国务院批准，河南省人民政府按照国土资发〔2006〕320号、〔2010〕9号文件规定的程序进行审查。河南省人民政府根据国务院批准文件审查同意郑州市人民政府的实施方案不是批准转用和征收的行为，不能视为独立的审批行为。国务院批准转用和征收土地不属于行政诉讼范围，穆闻声也不能以河南省人民政府作为被告提起行政诉讼。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回穆闻声的诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
本案被诉的行政行为是河南省人民政府于2015年6月1日作出豫政土〔2015〕771号批复，主要内容为该批次用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2014〕393号文件下达批复。同意郑州市实施转用并征收管城回族区等4个区南曹乡等10个乡镇（办事处）郎庄村等31个农村集体经济耕地50.4308公顷、园地6.5637公顷、林地6.0107公顷、其他农用地19.1205公顷；征收中原区等6个区航海路街道办事处等15个办事处（乡镇）密垌村等48个农村集体经济组织集体建设用地328.6377公顷、未利用地1.6026公顷；转用国有耕地12.9456公顷、其他农用地0.1710公顷；使用国有未利用地0.5686公顷，共计426.0512公顷（其中耕地63.3764公顷），作为郑州市实施2014年度第一批城市建设用地。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，以及最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》中关于“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”的规定，河南省人民政府作出的豫政土〔2015〕771号批复系省级人民政府征收土地的决定，作出的豫政复决字〔2015〕646号行政复议决定系对征收土地决定的行政复议决定，均属于行政机关的最终裁决行为，不属于人民法院的受案范围。穆闻声对以上行政行为提起诉讼的，人民法院应当不予受理，已经立案受理的，应裁定驳回起诉。
综上，河南省人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第00966号行政判决；
二、驳回穆闻声的起诉。
一、二审案件受理费50元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邹 波
审 判 员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一七年九月十二日
书 记 员 刘路路