河南省南阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫13行终117号
上诉人（一审原告）周兴明（周心明），男，生于1937年3月15日。汉族。
委托代理人周发海。汉族。
委托代理人周天雷，河南兴淮律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桐柏县人民政府。
法定代表人贾松啸，任县长。
委托代理人陈耀明，桐柏县国土资源局工作人员。
委托代理人马继伟，河南桐大律师事务所律师。
一审第三人桐柏县鸿盛金矿。
法定代表人欧士友，任矿长。
委托代理人陈惠彬，该公司工作人员
委托代理人郑淮松，河南朝野律师事务所律师。
上诉人周兴明与被上诉人桐柏县人民政府为土地行政管理纠纷一案，不服唐河县人民法院（2015）唐行初字第00046号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周兴明的委托代理人周发海、周天雷，被上诉人桐柏县人民政府的委托代理人陈耀明、马继伟、一审第三人桐柏县鸿盛金矿的委托代理人陈惠彬、郑淮松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
唐河县人民法院一审查明：原告周兴明（周心明）系桐柏县淮源镇（原鸿仪河乡）老湾村盛老庄组村民，1982年4月家庭联产承包分得本组山坡，取得了林权证。1994年由鸿仪河乡政府等成立鸿盛金矿，需占用老湾村盛老庄组山坡开采金矿，由当时的鸿仪河乡政府作为甲方、盛老庄组作为乙方，分别签订八份征地协议书，鸿仪河乡人民政府出具“关于鸿盛金矿要求用地的报告”，被告分别作出八份批复文件，分别为桐政土征字（1994）31号《关于鸿仪河乡政府新建鸿盛金矿3#矿征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组荒山9.95亩；桐政土征字（1994）33号《关于鸿仪河乡政府新建鸿盛金矿尾矿库征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组荒山9.9亩；桐政土征字（1994）35号《关于鸿仪河乡新建鸿盛金矿2#浸场征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组荒山9.9亩；桐政土征字（1994）38号《关于鸿仪河乡政府新建鸿盛金矿指挥部征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组荒山3.6亩；桐政土征字（1994）40号《关于鸿仪河乡政府新建鸿盛金矿2#井场征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组耕地2.7亩、荒山7.27亩，共计9.97亩作为新建鸿盛金矿2#井场用地；桐政土征字（1994）42号《关于鸿仪河乡新建鸿盛金矿矿石堆放场征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组荒山9.98亩作为新建鸿盛金矿矿石堆放场用地；桐政土征字（1994）45号《关于鸿仪河乡新建鸿盛金矿1#井场征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组耕地2.23亩、荒山7.6亩，共计9.83亩作为新建鸿盛金矿1#井场用地；桐政土征字（1994）46号《关于鸿仪河乡政府新建鸿盛金矿3#浸场征用土地的批复》，同意征用鸿仪河乡老湾村盛老庄组荒山9.8亩。被告依协议进行了补偿。1995年1月28日被告办理了土地使用者为“鸿仪河乡政府金矿”的土地使用证，同年2月22日变为土地使用者“桐柏县鸿盛金矿”的桐国用（95）字第010000673号国有土地使用证。2002年7月19日桐柏县鸿盛金矿以该证丢失为由，申请补办。2003年3月7日被告为其补办（2002）字第010007348号国有土地使用证。
2012年，原告向桐柏县人民法院提起行政诉讼，请求判令撤销被告为第三人颁发的桐柏县国用（2002）字第010007348号国有土地使用证，桐柏县人民法院于2012年4月10日作出（2012）桐行初字第2号行政判决，驳回原告周兴明（周心明）的诉讼请求。原告不服，提起上诉，南阳市中级人民法院于2012年6月28日作出（2012）南行终字第45号行政判决，驳回上诉，维持桐柏县人民法院（2012）桐行初字第2号行政判决。原告仍不服，向南阳市中级人民法院提出再审申请，南阳市中级人民法院于2014年12月11日作出（2014）南行再终字第00006号行政裁定：一、撤销本院（2012）南行终字第45号行政判决和桐柏县人民法院（2012）桐行初字第2号行政判决；二、发回桐柏县人民法院重审。桐柏县人民法院经审理，认为本案争议山坡，经县人民政府批准，农村集体土地征收为国有土地，是土地征收行为，政府许可第三人使用，进行土地登记是对土地使用权的确认，征地行为与办证行为属两个不同的相互独立的行政行为，前者是后者的前置行为，后者以前者为依据；前者未被依法撤销，后者没有其他明显违法的前提下，原告请求撤证的理由不能成立，其诉讼请求不予支持，可另行主张权利。桐柏县人民法院于2015年9月6日作出（2015）桐行重初字第00001号行政判决，驳回原告周兴明的诉讼请求。原告依该判决，向本院提起行政诉讼。
一审法院认为：根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十六条规定“农村土地承包等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼”。原告持有政府颁发的林权证，故原告的诉讼主体资适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据该条法理，如果原告申请确认行政行为无效的，如果该行政行为无效，即从该行政行为作出之日即无效且永远无效，不因时间的经过而生效，故针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制。故被告辩称原告起诉超过起诉期限，本院不予支持。而该条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会第23次会议《关于修改﹤河南省土地管理法实施办法﹥的规定》修正的《河南省土地管理法实施办法》第二十九规定：“建设用地的审批权限：（一）征用、划拨耕地三亩以下、其他土地十亩以下，由县级人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准，并报省辖市、地区行政公署土地管理部门备案。（二）。（三）。（四）。各级人民政府必须严格执行审批权限的规定，一个建设项目需要使用的土地应根据总体设计一次审批，不得划整为零或超权审批。分期建设的项目，应分期征用，不得先征待用。”故被告具有对征用土地进行审批的行政主体资格，每个批复都有相应的征地协议书和不同的建设项目，并且征地面积在县级人民政府审批权限内，故原告的诉讼请求，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告周兴明的诉讼请求。诉讼费50元，由原告负担。
上诉人不服该判决上诉称：原审认定事实错误，适用法律错误，颠倒黑白，睁着眼说瞎话，被上诉人征地化整为零，一次用地八次审批，该八份批文违法无效十分明显，请求撤销一审判决，依法确认被上诉人作出的征用土地的八份批复无效。一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人口头辩称：坚持一审答辩观点，本案上诉人从2012年另一个诉讼案件政府已向法庭提交了8个文件作证据，经过本案的上诉人和第三人质证，从2012年计算都届满了，从1996年计算到1999都结束了。知道的是6个月不动产是20年，其他的5年早已超过诉讼时效，应驳回起诉。
一审第三人口头辩称：同意被上诉人的意见。
本院认为：原判认定基本事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销唐河县人民法院（2015）唐行初字第00046号行政判决；
二、本案发回唐河县人民法院重新审理。
审判长 张志谦
审判员 尹应哲
审判员 尹乐敬
二〇一六年七月五日
书记员 郭 栋
发回重审函
（2016）豫13行终117号
唐河县人民法院：
本院在审理你院（2015）唐行初字第00046号案中发现以下问题。一审判决对被诉行政行为属于无效行为或有效行为前后陈述矛盾，认定行政行为有效，就应当审查原告周兴明的起诉是否超过起诉期限，认定行政行为无效，应按无效行为作出判决。
南阳市中级人民法院
二〇一六年七月五日