辽宁省鞍山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鞍行终字第00100号
上诉人（原审第三人）：尹文山。
被上诉人（原审被告）：岫岩满族自治县人民政府。
被上诉人（原审原告）：吕凤军。
上诉人尹文山因与岫岩满族自治县人民政府（以下简称岫岩县政府）、吕凤军行政复议一案，不服鞍山市铁东区人民法院（2014）铁东行初字第43号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人尹文山的委托代理人丁姝春，被上诉人吕凤军及其委托代理人宋天友到庭参加诉讼，被上诉人岫岩县政府经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审认定，吕凤军与尹文山均属岫岩满族自治县兴隆街道办事处（以下简称兴隆办事处）三道河村第六组村民。2002年11月16日，吕凤军与原兴隆办事处四道河村委会（现为三道河村委会）签订林业承包合同一份，承包荒山四十亩，承包款1000元，承包期限五十年。2007年9月19日，岫岩满族自治县人民法院作出（2007）鞍岫民红初字第258号民事判决书，判决确认该合同有效。2008年8月26日，吕凤军与兴隆办事处三道河村委会签订补分荒山协议一份，主要约定经村委会共同研究同意将袁家沟组果园补分给吕凤军。另查，岫岩县政府于2011年3月3日向吕凤军下发了岫林证字（2011）第15100539号林权证。再查，兴隆办事处于2010年5月5日作出兴办发（2010）13号处理决定，决定将吕凤军与尹文山所争议的林地使用权归吕凤军经营管理。尹文山不服该处理决定，向岫岩县政府申请行政复议，岫岩县政府于2012年8月13日作出（2011）岫复决第20号行政复议决定书，以适用法律错误为由撤销兴办发（2010）13号处理决定，并决定由兴隆办事处于决定生效后6个月内重新作出决定。再查，兴隆办事处于2013年11月25日作出兴办发（2013）33号处理决定，决定将吕凤军与尹文山所争议的林地使用权归吕凤军经营管理。尹文山不服该处理决定，向岫岩县政府申请行政复议，岫岩县政府于2014年7月9日作出（2014）岫复决第6号行政复议决定书，撤销兴办发（2013）33号处理决定。
原审认为，公民及法人的合法权益应受法律的保护。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十四条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第一百二十条规定：用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。本案中，吕凤军与尹文山均系三道河村的村民，均具备承包该村土地及山林的主体资格。而岫岩县政府已经于2011年3月3日向吕凤军颁发了林权证，该林权证具有用益物权的登记效力，其登记行为足以证明吕凤军具有合法使用本案诉争山场用益物权的权利，在该林权证未经法定程序予以撤销之前，岫岩县政府无权再重新作出权属的认定。但岫岩县政府于行政复议决定书中认定“本案争议山场首先分给尹文山是有效行为，并应由尹文山继续享有承包经营权”之情形属于认定事实不清。其次，在岫岩县政府作出的行政复议决定经审理查明一节中，其所认定的“2007年8月29日村民组召开会议，决定不将争议山场补分给吕凤军”的事实，所依据的证据是尹文山所提供的会议纪要一份，但是该会议纪要最终的决定是要求吕凤军及尹大义通过法律（诉讼）予以解决，而并非是岫岩县政府认定的内容，因此，该认定内容亦属于认定事实不清。故吕凤军要求撤销岫岩县政府所作出的（2014）岫复决第6号行政复议决定书理由正当、证据充分，依法予以支持。关于吕凤军提出的判决本案争议的荒山归吕凤军使用的诉讼请求，因该荒山使用权系个人之间发生的林地使用权争议，依法仍应当由当地县级或者乡级人民政府进行处理。故对吕凤军的该项诉讼请求，依法不予支持。关于吕凤军提出的尹文山在2011年11月2日才提出行政复议，已经超过六十天复议期，岫岩县政府在此情况下所受理的行政复议属于程序违法一节，因该处理决定书的送达回证上代收人一栏系由金龙签字，不符合送达的相关规定，因此，可以认定尹文山所提起的行政诉讼并未超过法定期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款之规定，判决如下：一、撤销岫岩县政府于2014年7月9日作出的（2014）岫复决第6号行政复议决定书；二、驳回吕凤军的其他诉讼请求。
尹文山不服原审法院上述行政判决，向本院上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、争议山地应由三道河村六组经营管理发包，三道河村委会越权发包违法无效。2007年8月6日，三道河村六组召开村民小组会议，同意发包给尹文山，尹文山当年栽种树木。2009年春吕凤军上尹文山承包山上栽种，双方发生争议。三道河村委会书记偏袒吕凤军一方，以村委会名义与吕凤军签补山协议、抢办林权证的行为属于违法越权侵害行为。二、吕凤军在政府处理山地纠纷期间办证违法，其林权证不具有证据的合法性。三、原判决采信证据错误。2002年11月16日的林业承包合同，不是（2007）鞍岫民初字第258号民事判决书确认的合同。另外，吕凤军所诉不实。吕凤军家包山数早已超过小组人均数，不存在缺少山场的事实，不应当补山场。综上请求撤销一审判决或改判，维持复议决定。
被上诉人吕凤军没有提供书面答辩意见，庭审中口头述称，一审判决正确，本案争议的山地，应当补分给吕凤军，吕凤军与村委会签订的补分协议符合民主议定原则。上诉人称村委会偏袒吕凤军没有道理。山场归谁，不应当以林权证为准，应该以相应的证据为准。根据2008年5月22日的村民会议，争议的山场归吕凤军。吕凤军是通过合法程序承包山场。
上诉人及被上诉人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。二审期间，上诉人向本院提供了岫林证撤字（2015）第2号《岫岩满族自治县人民政府关于撤销林证字（2011）第15100539号林权证的决定》，用以证明涉案吕凤军的林权证已经被撤销。同时提供了辽政发（2005）39号《辽宁省人民政府关于深化集体林产权制度改革的意见》、辽林办字（2006）76号《辽宁省林业厅关于进一步规范集体林产权制度改革的意见》和岫政办发（2006）40号《关于印发<岫岩满族自治县深化集体林产权制度改革工作方案>的通知》等规范性文件。
本院经审理查明，吕凤军与尹文山均属兴隆办事处三道河村第六村民组成员。双方因本组废弃果园荒山（约40亩）的使用权发生争议。吕凤军认为，2008年5月22日召开的村民会议，决定将涉案林地分配给吕凤军，吕凤军与村委会签订的补分荒山协议合法有效，吕凤军是经合法途径取得荒山承包使用权的。尹文山认为，2007年8月6召开的村民组会议，决定将涉案林地分给尹文山，争议林地的承包经营权由尹文山享有。经吕凤军申请，2010年5月5日兴隆办事处作出兴办发（2010）13号《关于吕凤军与尹文山林地使用权纠纷案的处理决定》，决定吕凤军与尹文山所争议的面积为37.5亩的林地使用权归申请人吕凤军经营管理。尹文山不服该处理决定，向岫岩县政府申请复议，2012年8月13日岫岩县政府作出（2011）岫复决第20号《行政复议决定书》，决定撤销兴办发（2010）13号处理决定，并于本决定生效后6个月内重新作出。2013年11月25日兴隆办事处作出兴办发（2013）33号《关于吕凤军与尹文山林地使用权纠纷一案处理决定》，根据《中华人民共和国森林法》第十七条二款、《林木林地权属争议处理办法》第十七条之规定，决定吕凤军与尹文山所争议的面积为37.5亩的林地使用权归申请人吕凤军经营管理。尹文山不服该处理决定，于2014年1月8日向岫岩县政府申请行政复议。2014年7月9日，岫岩县政府作出（2014）岫复决第6号行政复议决定，该复议决定认定，尹文山与吕凤军均属兴隆办事处三道河村第六村民组村民。2007年8月6日，村民组召开会议通过，将争议山场约四十亩分给尹文山；2007年8月29日召开会议，决定不将争议山场补分给吕凤军。复议决定认为，争议山场首先分给尹文山是有效行为，尹文山应当继续享有承包经营权；尹文山与吕凤军之间的纠纷属于承包经营权纠纷，兴隆办事处适用法律不当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，决定撤销兴办发（2013）33号处理决定。吕凤军不服，向法院提起行政诉讼。
另查，2011年3月3日，岫岩县政府为吕凤军发放了岫林证字（2011）第15100539号林权证，2015年6月2日，岫岩县政府作出岫林证撤字（2015）第2号决定，撤销吕凤军持有的岫林证字（2011）第15100539号林权证。
以上事实，有兴办发（2010）13号《关于吕凤军与尹文山林地使用权纠纷案的处理决定》、（2011）岫复决第20号《行政复议决定书》、兴办发（2013）33号《关于吕凤军与尹文山林地使用权纠纷一案处理决定》、（2014）岫复决第6号《行政复议决定书》、岫林证字（2011）第15100539号林权证、岫林证撤字（2015）第2号《关于撤销岫林证字（2011）第15100539号林权证的决定》以及上诉人、被上诉人陈述为证，足资认定。各方当事人提供的其他证据与本案无关，本院不予采信。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，岫岩县政府具有对兴隆办事处的处理决定进行行政复议的法定职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，吕凤军与尹文山的争议是涉案林地是承包给吕凤军还是承包给尹文山，该争议属于农村土地承包经营权纠纷。根据上述法律规定，争议双方可以申请调解或仲裁，或直接向人民法院起诉。兴隆办事处对双方争议作出确权决定，违反上述法律规定，属于超越职权。兴隆办事处在决定中引用了《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，但该规定不是兴隆办事处的职权依据。因为针对如何处理土地承包经营纠纷问题，《森林法》是一般法，修正时间是1998年4月29日，是旧法；而《农村土地承包法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》是特别法，施行时间分别是2003年3月1日和2010年1月1日，是新法。《中国人民共和国立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。因此关于农村土地承包经营权纠纷当事人如何救济，应当适用《农村土地承包法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，不应适用《森林法》的规定。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项4目规定，具体行政行为超越职权或者滥用职权的，复议机关应当决定撤销、变更或者确认违法。本案中，兴隆办事处作出兴办发（2013）33号《关于吕凤军与尹文山林地使用权纠纷一案处理决定》，属于超越职权，依法应当撤销。岫岩县政府的复议决定结论正确。吕凤军对此起诉，本院不予支持。另外，鉴于兴隆办事处无权对吕凤军与尹文山之间土地承包经营权纠纷作出确权决定，岫岩县政府也无权对纠纷涉及的事实问题进行调查认定，涉案复议决定属于程序违法，认定事实错误。一审法院已经认为涉案纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，但没有认定偏岭镇政府超越职权，属于适用法律不当。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销鞍山市铁东区人民法院（2014）铁东行初字第43号行政判决；
二、驳回吕凤军的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由吕凤军承担。
审 判 长 史新宇
审 判 员 张 冬
审 判 员 胡 明
二〇一五年十月十九日
代理书记员 孙 挺