湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂01行终439号
上诉人（原审原告）：张细姣，女，1975年4月11日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上诉人（原审原告）：任瑞，女，1979年6月4日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上诉人（原审原告）：李雁，女，1960年5月25日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上诉人（原审原告）：沈静，女，1981年7月1日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上诉人（原审原告）：程懿星，女，1950年6月17日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上诉人（原审原告）：罗桥珍，女，1957年11月8日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上诉人（原审原告）：黄建国，男，1953年2月23日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
上述上诉人共同的委托代理人：岳忠义，男，1956年12月10日出生，汉族，住武汉市汉阳区。
被上诉人（原审被告）：武汉市环境保护局，住所地武汉市江汉区新华路422号。
法定代表人：李湛，该局局长。
委托代理人：郝喜见，该局工作人员。
委托代理人：袁逢曼，湖北珞珈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湖北省环境保护厅，住所地武汉市洪山区八一路346号。
法定代表人：吕文艳，该厅厅长。
委托代理人：李德明，该厅工作人员。
委托代理人：刘德君，湖北珞珈律师事务所律师。
上诉人张细姣、任瑞、李雁、沈静、程懿星、罗桥珍、黄建国等七人为与被上诉人武汉市环境保护局（下称武汉环保局）、被上诉人湖北省环境保护厅（下称湖北环保厅）环境保护行政管理一案，不服湖北省武汉市江汉区人民法院（2015）鄂江汉行初字第00295号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。
张细姣等人一审时诉称：其于2015年7月21日向武汉环保局书面举报“武汉汉氏环保工程有限公司（下称汉氏公司）（锅顶山医疗垃圾焚烧项目）非法从事危险废物收集、贮存、处置经营活动”，要求武汉环保局依法立案查处（依法要求依照相关法律规定，责令汉氏公司停止违法行为、没收其违法所得，并处违法所得三倍以下的罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任）。2015年8月4日，武汉环保局作出书面答复称“同意汉氏公司有关项目投入试运行”，此答复答非所问，违反相关法律法规，武汉环保局存在严重渎职违法行为。2015年8月19日，张细姣等人向湖北环保厅提起行政复议，湖北环保厅于2015年11月6日作出鄂环法（2015）77号行政复议决定书，维持武汉环保局作出的决定。
张细姣等人认为：一、两行政机关违反了《危险废物经营许可证管理办法》第二条、第十五条、第二十五条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条、《危险废物经营许可证管理办法》第三十条、《中华人民共和国环境保护法》第六十七条、第六十八条、第六十九条的规定。根据《湖北省危险废物经营许可证》单位名录显示，汉氏公司的危险废物经营许可证已于2013年过期，武汉环保局针对张细姣等人的举报，作出了答非所问的回复，如被举报人“汉氏公司没有危险废物经营许可证”，则其违反了相关法律法规，武汉环保局必须立案查处。二、被举报人汉氏公司既未领取危险废物经营许可证，又未被环境保护行政机关批准“试运行”的情况下违法运行两年之久（2012年7月29日至2014年10月11日），构成刑事犯罪。请求判决：1、确认武汉环保局2015年8月4日作出的“关于任瑞、张细姣等27人反映汉氏公司危险废物经营许可证2013年过期问题的答复”违法；2、撤销湖北环保厅2015年11月6日作出的鄂环法（2015）77号《行政复议决定书》；3、责令武汉环保局在法定期限内对张细姣等人的举报事项依法立案、查处。
武汉环保局一审时书面答辩称：一、张细姣等人的举报事项属于信访事宜，不属于行政诉讼的受案范围。该局信访部门于2015年7月27日收到张细姣等人寄送的《群众举报函》，举报汉氏公司危废经营许可证过期事宜。依据《信访条例》第二条的规定，张细姣等人的上述举报事宜，属于信访事项的受案范围。该局依据《信访条例》的有关规定，依法受理并作出回复，属于对信访事项的处理行为。依据《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》（（2005）行立他字第4号）规定，该局的回复不应属于行政诉讼的受案范围。二、该局对张细姣等人举报内容所作回复合理合法。该局收到张细姣等人举报后，立即对举报事项予以了调查核实，发现张细姣等人所称的汉氏公司危险废物经营许可证到期事宜，是针对该公司位于洪山区九峰乡的医疗废物收集、贮存、处置项目，但该项目已于许可证到期前停止运营。而该公司位于汉阳区锅顶山的新项目已于2014年10月11日达到试运行条件，并由该局出具试运行批复，同意其投入试运行。依据环保部《关于危险废物利用处置建设项目试运行期间危险废物经营许可有关问题的复函》（环办函（2012）146号）的规定，该局遂依法告知张细姣等人，已于2014年10月11日出具了同意汉氏公司有关项目投入试运行的意见，合理合法。三、该局作出的信访回复程序合法。该局的信访部门于2015年7月27日收到张细姣等人举报函，依据《信访条例》规定，于2015年8月4日作出《关于任瑞、张细姣等27人反映汉氏公司危险废物经营许可证2013年到期问题的答复》送达张细姣等人。符合《信访条例》第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日内办结”的规定。该局认为，张细姣等人的举报事项属于信访事宜，不应属于行政诉讼的受案范围，该局回复内容、程序合法，请求驳回张细姣等人的起诉。
湖北环保厅一审时书面答辩称，一、张细姣等人所起诉的信访答复行为不属于行政诉讼的受案范围。张细姣等人的举报事宜属于《信访条例》第二条规定的信访事项范围，依据《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》（（2005）行立他字第4号）规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因此，武汉环保局就群众举报函作出的答复，系对信访事项作出的处理意见，依法不应属于行政诉讼的受案范围。二、根据“一事不再理”原则，本案应不予受理。2015年7月23日，武汉市江汉区人民法院分别受理张细姣、任瑞等公民诉武汉环保局及湖北环保厅不履行法定职责行政诉讼案件，已审理终结，并作出（2015）鄂江汉行初字第00179号、第00180号、第00200号、第00201号一审判决，现案件进入二审程序。四位公民在起诉状中提出多项诉请，包括汉氏公司锅顶山有害废物焚烧处置中心存在未取得危险废物经营许可证和未经项目竣工验收却违法运行多年等两项违法行为，违反了《危险废物经营许可证管理办法》、《医疗废物管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》等环保法律法规。一审法院依法对上述行为的合法性进行全面审查，并作出认定其合法的判决结果。在本案中，张细姣等人在起诉状中所提“违法行为”同上述案件所提诉请一致。根据“一事不再理”原则，本案应依法不予受理。三、湖北环保厅所作行政复议决定程序合法。2015年8月19日，张细姣等人不服武汉环保局作出的答复提交的行政复议申请书，湖北环保厅受理此案后，于2015年8月26日向武汉环保局发出行政复议答复通知书（鄂环法（2015）55号），武汉环保局于2015年9月2日提交行政复议答复书。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，湖北环保厅决定延长行政复议期限30日，于2015年10月13日制作行政复议延期审理通知书（鄂环法（2015）68号），发往张细姣等人与武汉环保局。2015年11月6日，湖北环保厅作出鄂环法（2015）77号行政复议决定书，并于2015年11月11日寄送张细姣等人与武汉环保局。湖北环保厅行政复议程序合法，张细姣等人起诉事项不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回张细姣等人的起诉。
一审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第五十七条的规定，公民发现污染环境和破坏生态行为及相关人民政府、环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行环境保护职责的，有权予以举报。本案中，武汉环保局在收到张细姣等人的举报函后，对该举报的内容依法进行了回复，告知了与张细姣等人所举报内容相关的事项，张细姣等人认为武汉环保局书面答复违法的理由不能成立，应不予支持。张细姣等人请求责令武汉环保局在法定期限内依据其举报对汉氏公司进行立案、查处并无法律依据，是否对被举报单位进行立案查处属武汉环保局依职权启动的行为，对张细姣等人的该项诉请应不予支持。张细姣等人认为汉氏公司既未领取“危险废物经营许可证”，又未被环境保护行政机关批准“试运行”的情况下运行两年之久，已经构成犯罪的主张，不属于本案审理范围，对其主张应不予支持。综上，张细姣等人此次起诉不符合行政诉讼起诉条件。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定：驳回张细姣、任瑞、李雁、沈静、程懿星、罗桥珍、黄建国的起诉。案件其他诉讼费用80元，由张细姣、任瑞、李雁、沈静、程懿星、罗桥珍、黄建国负担。
张细姣等七人向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，并改判支持其一审的诉讼请求。其事实和理由是：1、上诉人向武汉环保局书面举报，要求该局依法对汉氏公司非法从事危险废物收集、贮存、处置经营活动立案查处。武汉环保局收到举报信之后，既未在7日内作出是否立案的决定，又未在3个月内作出处理决定，更未依职权和法律规定，将汉氏公司非法从事危险废物收集、贮存、处置等经营活动涉嫌环境刑事犯罪的材料和线索移送司法机关，却在答复中顾左右而言他，违反《环境行政处罚办法》第十六条、第二十二条、第五十五条等规定，属于严重未履行法定职责、渎职的违法行为。2、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十七条规定“无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款”，《危险废物经营许可证管理办法》第二条规定“在中华人民共和国境内从事危险废物收集、贮存、处置经营活动的单位，应当依照本办法的规定，领取危险废物经营许可证”，第十五条规定“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、处置经营活动”，第二十五条规定“违反本办法第十五条第一款、第二款、第三款规定的，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定予以处罚”。汉氏公司既未领取危险废物经营许可证，又未被环保部门批准试运行，违法运行两年之久（2012年7月29日至2014年10月11日），构成刑事犯罪。汉氏公司没有危险废物经营许可证，武汉环保局应当立案查处。
武汉环保局、湖北环保厅均坚持其一审的答辩意见，请求驳回上诉，维持原裁定。
经查，张细姣因不履行环境保护法定职责一案，不服一审法院（2015）鄂江汉行初字第00179号行政判决，向本院提起上诉。本院经审理后，于2016年5月6日作出的（2016）鄂01行终142号行政裁定已发生法律效力。该行政裁定主要查明：2012年7月至2014年9月期间，汉氏公司、博瑞公司开展生产活动但未取得危险废物经营许可证，其中，2012年7月和2013年12月，武汉市人民政府两次决定采取过渡性应急措施，同意汉氏公司生产。张细姣等人于2014年3月要求武汉环保局责令博瑞公司和汉氏公司停止生产。此后，张细姣等人不服武汉环保局于同年4月3日作出的关于程懿星等五位公民申请本局责令有关企业停止生产的复函（下称关于责令停产复函），申请行政复议。湖北环保厅经复议，于2014年9月16日作出行政复议决定书，维持武汉环保局的行政行为。张细姣等人仍不服，起诉至一审法院，请求：撤销武汉环保局的关于责令停产复函，判令武汉环保局履行法定职责，撤销湖北环保厅行政复议决定。一审法院判决：一、驳回张细姣请求撤销武汉环保局2014年4月22日关于责令停产复函的诉讼请求；二、驳回张细姣请求责令武汉环保局依法履行法定职责的诉讼请求；三、确认湖北环保厅2014年9月16日鄂环法（2014）50号行政复议决定书的行政行为违法；四、驳回张细姣请求撤销湖北环保厅2014年9月16日鄂环法（2014）50号行政复议决定书的诉讼请求。本院经审理后作出行政裁定：维持原审判决，驳回张细姣起诉。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理”的规定，二审争议焦点是张细姣等人提起本案诉讼是否符合法定条件。本院评判如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，是人民法院受理行政诉讼案件的基本条件。该法以第十二条就人民法院受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的范围进行了列举，还以第十三条就人民法院对部分行政机关的特定行为不予受理起诉的范围进行了规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的”，和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，第二条“行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”，第三条“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，第四条“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”，第五条“行政诉讼法第十二条第（四）项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件”，又在《中华人民共和国行政诉讼法》的基础上对人民法院应当受理行政诉讼案件和不受理起诉的范围进一步进行了明确。张细姣等人提起的本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，也不是上述法律、司法解释所规定人民法院不受理行政诉讼案件范围的情形。
武汉环保局具有查处环境违法行为的法定职责，张细姣等人认为汉氏公司生产、排放行为可能侵害其权利，就汉氏公司未领取危险废物经营许可证的“违法”生产行为向武汉环保局进行举报，不属于《信访条例》所规定的信访行为。武汉环保局、湖北环保厅答辩称张细姣等人的举报行为属于信访行为，本案不属于人民法院受理行政诉讼案件范围的理由不成立。事实上，信访行为既不具有可诉性，也不属于《中华人民共和国行政复议法》规定可以行政复议的范围，湖北环保厅受理张细姣等人不服武汉环保局行政答复所提起的行政复议，并依《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定作出行政复议决定，实际实施了行政复议行为，客观上表明了其认可张细姣等人的举报行为不是信访行为之意。
另外，已发生法律效力的本院（2016）鄂01行终142号行政裁定，审查的是武汉环保局、湖北环保厅针对张细姣等人于2014年3月要求责令博瑞公司和汉氏公司停止生产所作相关行政行为的合法性，与本案应审查的武汉环保局、湖北环保厅针对张细姣等人于2015年7月举报所作行政行为并不相同，加之张细姣等人在（2016）鄂01行终142号案件中的理由是认为汉氏公司、博瑞公司在2012年7月至2014年3月期间的生产行为涉嫌违法，而其在本案中的理由是认为汉氏公司在2012年7月至2014年9月期间的生产行为涉嫌违法，两者针对的“违法”生产期间并不完全相同，因此，（2016）鄂01行终142号行政裁定与本案不构成“一案两诉”的关系。湖北环保厅答辩称张细姣等提起的本案诉讼与前案构成“一案两诉”，其理由不成立。
综上，一审法院裁定驳回张细姣等人的起诉，适用法律不当，应当予以撤销。据此，依照上述《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条规定，裁定如下：
一、撤销湖北省武汉市江汉区人民法院（2015）鄂江汉行初字第00295号行政裁定；
二、本案指令湖北省武汉市江汉区人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 何义林
审判员 褚金丽
审判员 蒋劢君
二〇一六年十月十七日
书记员 丁 洁