甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终91号
上诉人（原审原告）潘彦斌。
被上诉人（原审被告）兰州经济技术开发区规划建设和房地产管理局（以下简称：经开区建设局），住所地：甘肃省兰州市安宁区九州通西路70号经济区孵化大厦。
法定代表人雷宁，该局局长。
上诉人潘彦斌因诉兰州经济技术开发区规划建设和房地产管理局不履行建设监管职责一案，不服兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年2月25日，原告潘彦斌与兰州伊真置业有限公司（以下简称：伊真置业公司）签订合同，约定原告购买伊真置业公司开发的位于兰州市安宁区学府路伊真学府美苑小区第一幢6层604号楼房一套。2014年8月20日，原告交付了业主装修押金、垃圾清运费及装修管理费，办理了出入证3张。后原告认为伊真置业公司将未经竣工验收的房屋交付其使用，于2016年1月25日通过网站向经开区管委会进行反映，请求有关部门查处。经开区管委会将原告反映的问题转交被告经开区建设局办理。被告经开区建设局经调查，发现伊真置业公司存在未经验收即向原告交付房屋的行为，于2014年9月18日组织进行了竣工验收，结论为合格。被告认为伊真置业公司的行为达不到应当处罚的程度，决定不予处罚。被告于2016年2月26日向原告进行了告知。原告不服，根据《信访条例》的规定先后向经开区管委会和兰州市人民政府信访事项复核委员会申请了复查、复核。
一审法院审理认为，该案双方当事人争议的焦点有：1.潘彦斌是否具有提起本案行政诉讼的原告资格？2.被告经开区建设局是否依法履行了建设工程质量监督管理职责？
关于潘彦斌是否具有提起本案行政诉讼的原告资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告潘彦斌购买伊真置业公司开发的房屋，交付之后，认为房屋存在未经验收就交付使用的问题，即依法进行投诉。建设行政主管部门对于伊真置业公司的交付行为是否查处，与潘彦斌自身利益的维护密切相关。故潘彦斌对于被告经开区建设局的查处行为具有提起行政诉讼的资格。
关于被告经开区建设局是否依法履行了建设工程质量监督管理职责的问题。建设工程是人们日常生活和生产、经营、工作的主要场所，是人类生存和发展的物质基础。为提高工程质量水平，确保建设工程的安全可靠，保证人民的生命财产安全，必须加强工程质量监督管理。根据《中华人民共和国建筑法》第六十三条及国务院《建设工程质量管理条例》第四条的规定，被告经开区建设局作为依法成立的建设行政主管部门，对其辖区内发生的建设活动及建设工程质量具有监督管理职责。根据《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款、《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定，建设工程验收合格的，方可交付使用。被告经开区建设局接到转来的原告投诉后，进行认真调查，发现建设单位伊真置业将伊真学府美苑小区楼房一套在未竣工验收的情况下交付原告使用的问题客观存在，但伊真置业在交付原告29天后，即依法组织参建各方主体对工程进行了验收，结论为合格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。被告经开区建设局在其职权范围内根据建设单位行为的性质、情节、纠正的及时性、是否造成危害后果等，决定不予处罚，并不违反法律规定。
综上，原告认为被告没有履行法定职责的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告潘彦斌的诉讼请求。
上诉人潘彦斌上诉称，被上诉人在一审中提供的证据不能证明其在伊真置业公司组织竣工验收前和验收后依法履行了法定监管职责。一审认定伊真置业公司2014年9月18日《建设工程竣工验收报告》的真实性、合法性，不符合法律规定。请求撤销原判，判令被上诉人撤销不予行政处罚决定。
被上诉人经开区建设局答辩称，被上诉人已经依法履行了法定的监管职责，上诉人的上诉请求无事实依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点有二：一是被上诉人经开区建设局向一审法院提交的竣工验收报告能否作为定案依据？二是被上诉人经开区建设局对伊真置业公司交付未经验收的房屋的行为不予处罚是否属于不履行法定监管职责？
关于第一个焦点问题。该报告中明确载明竣工验收内容为“对学府美苑商住小区1-4#楼及地下室整体质监验收”，即验收内容中不包括配套设施。即便如上诉人所说此次验收时仍有尚未完成拆迁工作的情形，也属于该验收内容以外的事项，与该验收报告无关。故上诉人认为此次验收违反规定的观点依法不能成立。上诉人认为该验收报告缺乏合法性，但未能提供充分的证据进行反驳，该上诉理由亦不能成立。该验收报告符合证据的要求，可以作为定案依据，能够证明涉案房屋2014年9月18日经过竣工验收的事实。
关于第二个焦点问题。所有的行政处罚在实施时首先必须遵循我国《行政处罚法》的相关规定。本案中被上诉人履行职责时首先适用行政处罚法的规定，其次才能适用《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规的规定。根据《行政处罚法》第四条第二款和第二十七条第二款的规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。换言之，行政处罚应当遵循教育与惩罚相结合、罚过相当原则，并非对所有的违法行为不问情节、危害后果都一律予以行政处罚。《建设工程质量管理条例》第五十八条虽然规定了对“未组织竣工验收，擅自交付使用的”行为如何进行处罚，但该规定必须在不具备行政处罚法第二十七条第二款所规定的情形下才能适用。本案中，伊真置业公司虽然实施了未组织竣工验收，擅自交付使用的行为，但该公司在交付房屋29天后组织了竣工验收，对此行为如何界定，涉及到该公司应否接受处罚的问题。
首先，根据《甘肃省住房和城乡建设厅行政处罚自由裁量权标准》第26条的规定，建设单位未组织竣工验收，擅自交付使用的，擅自使用3个月以上6个月以下的属于情节轻微。本案中，自房屋交付之日起至组织竣工验收之日止，尚不足1个月，其违法情节更应当认定为轻微。其次，伊真置业公司在擅自交付使用后主动组织竣工验收，应视为其及时纠正之前的违法行为；再次，自房屋交付之日起至组织竣工验收之日止的期间，由于该公司擅自交付使用的违法行为所造成的危害后果，应当由上诉人举证证明。但上诉人未向一审法院提交证明这一事实的相关证据，应认定为伊真置业公司未组织竣工验收擅自交付使用的行为没有造成危害后果。因此，本案中伊真置业公司的行为符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定的情形，对其之前的违法行为应当不予行政处罚。综上，被上诉人经开区建设局对伊真置业公司不予行政处罚的行为符合法律规定，不属于不履行法定职责。上诉人潘彦斌要求其履行查处伊真置业公司未组织竣工验收擅自交付使用的违法行为的职责，理由不能成立，依法应当驳回其诉讼请求。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，上诉人潘彦斌在一审中起诉要求判决被上诉人经开区建设局履行查处伊真置业公司未组织竣工验收擅自交付使用的违法行为的职责，由于伊真置业公司同案件处理结果有利害关系，应当通知其作为第三人参加诉讼。一审法院未通知其作为第三人参加诉讼，虽违反法定程序，但裁判结果正确，无撤销原判、发回重审之必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘彦斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 徐文娟
代理审判员 任少鹏
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 张 婷