黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0104行初5号
原告郑元华，男，1963年9月22日出生，汉族，哈尔滨市荣华不锈钢制品厂业主，现住哈尔滨市香坊区横道街**号，公民身份号码：2301061963********。
委托代理人孙曼丽，北京吴少博律师事务所律师。
委托代理人李晓宁，北京吴少博律师事务所律师。
被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市道外区黎华街55号。
法定代表人张庆有，局长。
委托代理人庞涛，哈尔滨市道外区城市管理行政执法局法制科科员。
委托代理人胡广志，哈尔滨市道外区城市管理行政执法局重点项目科副科长。
被告哈尔滨市城市管理行政执法局，住所地哈尔滨市道里区哈药路302号。
法定代表人王宪民，局长。
委托代理人蒲南，哈尔滨市城市管理行政执法局法规处副科长。
委托代理人李东岩，黑龙江保安律师事务所律师。
原告郑元华因要求确认被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局（以下简称道外执法局）作出的哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》违法和撤销被告哈尔滨市城市管理行政执法局（以下简称哈尔滨市执法局）作出的哈复集决〔2015〕20号《行政复议决定书》一案，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼，本院于2015年11月30日受理后，于2015年12月8日、2015年12月9日分别向被告道外区执法局、哈尔滨市执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告郑元华及其委托代理人孙曼丽；被告道外区执法局委托代理人庞涛；被告哈尔滨市执法局委托代理人蒲南、李东岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告道外区执法局认为哈尔滨市道外区望桥街16号（喷号A-11）房主未经审批建设建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2015年7月27日作出哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》。被告道外区执法局于2015年12月23日向本院提供了作出行政行为的证据、依据：1、《限期拆除通知书》；2、《催告通知书》；证据1、2证明被告依法履行法定程序；3、现场检查笔录，证明执法人员对现场检查情况进行记录；4、关于请求土地审批情况认定的函；5、关于请求土地审批情况认定的函的复函；6、关于请求规划审批情况认定的函；7、关于请求规划审批情况认定的函的复函；证据4-7证明该房屋不具备合法的审批手续；8、航拍图三张，证明该建筑物在空中俯瞰的状态；9、照片五张，证明该建筑物在地面上的状态以及执法人员送达的过程。
被告哈尔滨市执法局复议认为限期拆除通知书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年10月29日作出哈复集决〔2015〕20号《行政复议决定书》，维持道外区执法局作出的限期拆除通知。被告哈尔滨市执法局于2015年12月17日向本院提供了维持限期拆除通知书的证据、依据：第一组证据1、关于请求土地审批情况认定的函的复函；2、关于请求规划审批情况认定的函的复函；3、现场检查笔录；4、卫星航拍图片；5、《限期拆除通知书》。第一组证据证明被告道外区执法局对原告违法建筑认定及作出限期拆除通知书的合法性；第二组证据1、《行政复议申请书》；2、《行政复议立案通知书》及送达回证；3、《关于郑元华行政复议申请答复书》；4、《行政复议审理决定延期通知书》及送达回证；5、《行政复议决定书》及送达回证。第二组证据证明被告哈尔滨市执法局依照行政复议法的相关规定，对原告复议申请及被告道外区执法局的行政行为进行审查，作出行政复议决定，认定被告道外区执法局的行政行为符合法律规定。
被告道外区执法局提供的法律依据系《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条。
被告哈尔滨市执法局提供的法律依据系《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第十二条、第十七条、第二十二条、第三十一条。
原告郑元华诉称，1996年5月20日，哈尔滨市道外区工业局哈外工字〔1996〕38号《关于市水产经销公司集资创造望桥工业园区报告的批复》同意水产经销公司通过招商引资的方式在其土地使用证范围内建设望桥工业园区，原告就是通过该方式入驻该工业园区的，并与水产经销公司签订了《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》，原告是在哈尔滨水产经销公司拥有合法使用权的土地上自建房屋，是与哈尔滨水产经销公司合作建设的集资房，此后办理了营业执照，经营至今。原告因房屋征收拆迁问题与有关部门未达成拆迁协议，被告道外区执法局就以原告房屋属于违法建设为由作出限期拆除通知书，其行政行为事实不清、违反法定程序；被告哈尔滨市执法局行政复议决定书中没有明确认定被告道外区执法局作出的限期拆除通知书适用法律依据的具体条款，系适用法律错误。因此，原告诉请：一、要求确认被告道外区执法局作出的哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》违法；二、撤销被告哈尔滨市执法局作出的哈复集决〔2015〕20号《行政复议决定书》。原告所举证据有：第一组证据1、哈太国用（95拨）字第674号《国有土地使用证》（复印件）；2、《关于市水产经销公司集资创造望桥工业园区报告的批复》（复印件）；3、《关于联合创建三棵办事处望江桥工业园区协议书》（复印件）。第一组证据证明原告涉案房屋建设在水产经销公司合法取得的土地之上，不应当认定为违法建筑。第二组证据1、《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》；2、（2002）哈太证民字第350号公证书，证明原告涉案房屋是在工业园区中合法建设，不属于未经审批的建设，并且协议第5条、第9条中写明原告是该建筑物的出资建设行为人，因此，原告是本案被诉行政行为的适格相对人。第三组证据1、哈尔滨市发展计划委员会关于哈尔滨市荣华不锈钢制品厂生产不锈钢制品项目建议书的批复；2、哈尔滨市太平区人民政府区长办公会议决议事项纪要（2002年第7次）；3、哈尔滨市城市规划局行政处罚决定书；4、黑龙江省罚没款收据。证明原告企业是通过招商引资的方式入驻工业园区并得到区政府的同意和支持，哈尔滨市城市规划局对原告企业在2005年时作出罚款保留文书，原告缴纳了相应罚款，原告建设的房屋不应被一概认定为违法建筑。第四组证据1、企业法人营业执照；2、营业执照；3、组织机构代码证；4、税务登记证。第四组证据证明原告企业合法成立并依法经营，取得了合法手续。第五组证据1、《催告通知书》；2、《行政复议决定书》；证据1、2证明被诉行政行为认定事实错误、适用法律错误、程序违法、执法目的违法；3、强拆现场照片，证明原告的房屋被非法强制拆除的事实。第六组证据1、信访事项处理意见书，证明原告所建设的房屋客观上形成了无照生产经营房屋，属历史遗留问题，不能一概被认定为违法建筑；2、哈佳铁路建设项目道外区集体土地和房屋征收补偿方案，证明同样是哈佳高铁项目，位于集体土地上的房屋没有认定为违法建筑，被告道外区执法局不但执法目的违法，还存在选择性执法的问题。第七组证据、视频光盘，证明被告实施的强拆。
被告道外区执法局辩称，该案件事实清楚，被告作出限期拆除通知书的理由充分，原告所诉事实证据不足、理由不充分，请求驳回原告的诉讼请求。
被告哈尔滨市执法局辩称，复议机关与被告道外区执法局认定事实清楚、证据充分、复议程序符合法律的规定，适用法律正确，请求维持被告作出的哈复集决〔2015〕20号《行政复议决定书》。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
原告对被告道外区执法局提供的证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告作出处罚时没有对房屋的建设者情况进行核实，适用法律错误，原告房屋的建设时间是在2008年以前，根据法不溯及既往原则，应适用城市规划法而不应当依据城乡规划法，没有告知诉权，送达方式不合法，采取留置送达违反法律规定；对证据2的真实性无异议，关联性与合法性有异议。《催告通知书》是强制执行程序的文件，并不是被告作出被诉行政行为的程序性文件，不能证明被诉行政行为的合法性，该催告通知书的内容认定事实不清、适用法律错误、程序违法、送达方式不合法；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据当事人情况处没有任何书写文字，没有原告的签字，所列的相关人员中两位执法人员均没有执法证件。因此，不能证明执法人员的身份及签字的真实性；对证据4-7的真实性无异议，关联性与合法性均有异议，该证据恰恰证明被告是在为哈佳高铁项目向哈尔滨市国土资源局道外分局以及哈尔滨市城乡规划局道外分局请求土地认定的行为，属于执法目的违法，并不是为了行政管理，而是为了配合区政府拆迁。违法建筑的统计表，是被告作出的，而不是两个认定机关作出的，不能作为认定机关认定违章的依据，认定机关没有做到认真调查核实的职责，而是为了配合政府拆迁，执法目的违法；对证据8有异议，航拍图可以证明原告房屋在2008年之前建成，被告适用法律依据错误，对于张贴文书的照片的真实性无异议，对证明目的有异议，恰恰证明被告送达程序不合法；对证据9的真实性无异议，但《催告通知书》和《限期拆除通知书》的送达程序违法，没有领导签字的审批手续，没有按照行政处罚法的程序履行听证、告知的义务，因此，被告作出的《限期拆除通知书》程序违法，剥夺了原告的权利。
原告对被告哈尔滨市执法局提供的第一组证据的质证意见同对被告道外区执法局提供上述证据的质证意见一致；对第二组证据1、2、4无异议；对证据3有异议，原告没有收到过该答复书，无法核实，对其真实性不认可；对证据5的送达回证无异议，对行政复议决定书的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，行政复议决定书认定事实不清、适用法律错误，结论与庭审陈述相互矛盾。
被告道外区执法局对原告提供的第一组证据有异议，因没有原件，说明原告不具备房屋的规划审批手续，工业局的批复和办事处的手续都不能证明原告具有规划许可证，工业局和办事处也不是规划许可的认定部门；对第二组证据协议书和公证书的证明目的有异议，原告只能证明与水产经销公司的合同关系，系合同纠纷，不能作为规划部门合法的建房审批手续；对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，恰恰证明原告没有通过正规途径补办规划手续；对第四组证据有异议，只能证明原告在此房屋进行经营，不能证明原告房屋具有合法的规划审批手续；对第五组证据执法文书对原告提出不适用城乡规划法有异议，被告认为不论是城乡规划法还是城市规划法，均对未取得规划建设工程许可证的行为进行了规定，涉案房屋在建设后始终未取得建设工程规划许可证，违法行为还在延续；所提供的照片与本案无关联性，被告没有作为执法主体实施强拆；对第六组证据有异议，不能作为原告具有规划手续的依据。对第七组证据有异议，执法人员是被告宣传科科长，该人称是区政府组织的拆除，被告不是拆除主体。
被告道外区执法局对哈尔滨市执法局提供的两组证据的真实性无异议，但对哈尔滨市执法局受理复议申请并作出复议决定有异议，认为限期拆除通知书没有可诉性，原告不具备申请行政复议的资格。
被告哈尔滨市执法局对原告提供的第一组证据有异议，认为没有原件，对其真实性有异议，不能证明原告想要证明的问题，国有土地使用证的主体并非原告，其他两份证据并非房屋建设合法的法律要件；对第二组证据真实性无异议，但只能证明原告与水产经销公司之间存在合同关系，并不能证明原告所建房屋是合法的；对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，恰恰证明原告没有通过正规途径补办规划手续；对第四组证据真实性无异议，但只能证明经营行为，与本案无关；对第五组证据中的催告通知书和行政复议决定书无异议，对于照片，认为与本案无关；对第六组、第七组证据有异议，认为均与本案无关。
被告哈尔滨市执法局对道外区执法局提供的证据均无异议。
原告对被告道外区执法局适用法律有异议，认为适用法律错误；被告哈尔滨市执法局对道外区执法局适用法律无异议。原告及被告道外区执法局对被告哈尔滨市执法局适用法律均无异议。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：被告道外区执法局所提供的证据证实其作出《限期拆除通知书》系根据哈尔滨市国土资源局道外分局及哈尔滨市城乡规划局道外分局的复函认定原告房屋不具有合法的审批手续及送达该限期拆除通知书的过程，对被告证据证明的问题，本院予以采信；被告哈尔滨市执法局提供的证据证明道外区执法局作出限期拆除通知书的根据及该房屋的航拍情况，同时证明原告对限期拆除通知书提出行政复议及被告予以立案并作出《行政复议决定书》和送达的过程，本院予以采信。原告提供的第一组证据因没有提供证据原件，本院无法认定其真实性，对第一组证据不予以认定；第二组证据能够证明原告与水产公司签订《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》并进行了公证，原告是该房屋的建设人及使用人，本院依法予以采信；第三组证据中的证据1证明哈尔滨市发展计划委员会批复哈尔滨市荣华不锈钢制品厂新建厂房项目立项，批复建设地点位于哈尔滨市太平区望桥街1号，本院予以采信，证据2系复印件，本院不予认定，证据3、4能够证明原告建设的部分房屋已经由哈尔滨市城市规划局作出行政处罚，本院予以采信；第四组证据能够证明原告取得了合法的营业执照并在该房屋经营，本院依法予以采信；第五组证据1、2能够证明被告道外区执法局作出限期拆除通知书及复议机关予以复议的事实；证据3与本案审理的内容无关联性，本院不予以认定；第六组、第七组证据与本案审理的内容无关联性，本院不予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2002年3月19日，原告郑元华与哈尔滨市水产经销公司签订了《望桥工业园区集资建房开发利用协议书》，由原告集资建房并使用。2002年4月25日，哈尔滨市太平公证处作出（2002）哈太证民字第350号公证书，对双方的签约行为进行了公证。2002年5月20日，哈尔滨市发展计划委员会针对太平区发展计划局《关于哈尔滨市荣华不锈钢制品厂新建厂房项目立项的请示》，作出《关于哈尔滨市荣华不锈钢制品厂生产不锈钢制品项目建议书的批复》，批复的建设地点位于哈尔滨市太平区望桥街1号。涉案房屋座落地点现为哈尔滨市道外区望桥街16号，原告郑元华于2007年7月16日注册成立哈尔滨中海华不锈钢制品有限公司，登记的公司住所在该房屋地址。2015年7月27日，被告道外区执法局认为该房屋房主未经审批建设建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》。2015年7月31日，对房主作出哈外行执催告字[2015]第2130400号《催告通知书》。两份通知书均告知房主有向其进行陈述和申辩的权利。原告郑元华认为其系该房屋的建设使用人，针对被告道外区执法局作出的限期拆除通知书，于2015年8月4日向哈尔滨市执法局提出行政复议，被告哈尔滨市执法局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年10月29日作出哈复集决〔2015〕20号《行政复议决定书》，维持了被告道外区执法局作出的《限期拆除通知书》。
另查明，2005年11月7日，哈尔滨市城市规划局作出行政处罚决定，认为哈尔滨市荣华不锈钢制品厂在道外区望江桥街1号建设厂房及办公楼工程，形成违法建筑面积5080平方米，决定予以罚款177，800元、待该地区规划调整后补办规划手续的处罚，原告郑元华缴纳罚款177800元。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告通知书后有权进行陈述和申辩。因此，催告程序是启动行政机关实施强制执行的前置程序，催告程序不是一个独立的行政行为，对当事人的权利义务不产生实际影响。本案中，被告道外区执法局在催告前作出的《限期拆除通知书》，不是法定行政强制执行程序的主要程序。现被告庭审中主张原告所诉限期拆除通知书系行政程序。从本案限期拆除通知书的形式和内容上看，不具有行政决定的性质，且仅向行政相对人告知了陈述和申辩的权利，并未告知行政相对人提起诉讼的权利。因此，本案《限期拆除通知书》应视为行政程序，不具有可诉性。故本案原告要求确认被告道外区执法局作出的《限期拆除通知书》违法，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于行政行为的《限期拆除通知书》进行行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》有关受案范围的规定，系适用法律错误。综上，对原告的诉讼请求，本院不能予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告郑元华要求确认被告哈尔滨市道外区城市管理行政执法局于2015年7月27日作出的哈外行执限拆通字[2015]第2130400号《限期拆除通知书》违法的诉讼请求。
二、撤销被告哈尔滨市城市管理行政执法局于2015年10月29日作出的哈复集决〔2015〕20号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由原告郑元华和被告哈尔滨市城市管理行政执法局各负担25元（原告已预付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 赵永辉
审 判 员 赵晓斌
人民陪审员 吴贵林
二〇一六年十一月二十七日
书 记 员 马晓辰