山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第35号
原告许淑霞。
委托代理人周立国，山东鑫大公律师事务所律师。
委托代理人付中江，山东鑫大公律师事务所律师。
被告德州市人民政府，住所地德州市经济开发区东风东路1566号。
法定代表人陈飞，该市市长。
委托代理人乔光信，系德州市人民政府法律顾问。
委托代理人尹德刚，系岔河A地块旧城改造项目房屋征收工作办公室人员。
被告岔河A地块旧城改造项目房屋征收工作办公室，住所地德州市经济开发区东风东路****号。
第三人德州立天唐人置业有限公司，住所地德州市德城区天衢路与东地大街交汇处。
法定代表人童云峰，该公司董事长。
委托代理人姜东，系该公司员工。
原告许淑霞因认为被告德州市人民政府（以下简称“德州市政府”）、岔河A地块旧城改造项目房屋征收工作办公室（以下简称“A地块征收办”）未按照约定履行房屋征收补偿协议，于2015年6月9日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，于2015年6月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月30日公开开庭审理了本案。原告许淑霞及其委托代理人周立国、付中江，被告德州市政府委托代理人乔光信、尹德刚，第三人德州立天唐人置业有限公司（以下简称“立天唐人公司”）委托代理人姜东到庭参加了诉讼。被告A地块征收办经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告许淑霞诉称，2012年9月，原告依照被告德州市政府关于对岔河A地块房屋实施征收的决定，按时完成了搬迁工作。2012年10月2日，原告与被告A地块征收办签订了一份《岔河A地块房屋征收回迁房屋安置协议书》（以下简称“《安置协议》”），该《安置协议》第一条第二项“唐人中心商业三八路沿街如有300平方米以下独立门市，乙方优先购买，按2012年9月26日评估价格优先购买”，明确约定了原告享有按照2012年9月26日评估价格优先购买的权利。该优先购买权是原告签订安置协议的重要原因，也是被告当时给予重点说明和可靠保障的。但在履行过程中，被告在能够交付唐人中心商业三八路沿街300平方米以下独立门市的情况下，在原告按照《安置协议》的约定，多次向其主张优先购买权时，被告以种种理由拖延。当原告再次向被告主张优先购买权时，被告不顾协议约定，无正当理由予以拒绝。被告的行为严重的损害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特提起本案诉讼，请求：1、依法判令被告继续履行《安置协议》；2、判令第三人协助被告向原告交付位于德州市德城区唐人中心商业三八路沿街的立天唐人公司的商业旗舰店11、12号独立门市。原告许淑霞提供了以下七份证据：证据一、《德州市政府关于对岔河A地块房屋实施征收的决定（德政房征字（2012）1号）》一份。用于证明被告德州市政府为本案适格被告，同时还证明被告A地块征收办亦为本案适格被告，该征收办系根据被告德州市政府德政房征字（2012）1号文设立，系该文件明确规定的岔河A地块旧城改造项目房屋征收的实施单位。证据二、《安置协议》一份。用于证明原告许淑霞与被告A地块征收办于2012年10月2日签订了《安置协议》的事实。证据三、《回迁商铺布局图》一份。用于证明原告许淑霞在与被告A地块征收办签订安置协议时，被告A地块征收办及第三人立天唐人公司向原告提供的《回迁商铺布局图》中，并没有三八路沿街300平方米以下独立门市的事实。证据四、第三人立天唐人公司商品房预售许可证（证据四-1）、销售部门售楼图纸（证据四-2）、商铺认购单（证据四-3）、收据（证据四-4）各一份。用于证明德州市德城区唐人中心商业三八路沿街确有300平方米以下的独立门市，且可以预售并已经销售的事实，该证据同时证明11、12号独立门市房的预测面积均为132.72平方米。证据五、山东省德州市中级人民法院于2015年7月16日作出的（2015）德中行初字第35-2号行政裁定书一份。用于证明德州市中级人民法院依原告许淑霞诉讼保全申请，查封了立天唐人公司商业旗舰店11、12号独立门市房，并进一步证明德州市德城区唐人中心商业三八路沿街确有300平方米以下独立门市的事实。证据六、致委托方函一份。用于证明山东广泰房地产评估测绘咨询有限公司于2012年9月26日，就委托方委托的估价对象即位于德城区德兴路以东、三八路以南二棉沿街营业房屋进行了评估，确定上述房屋在估价时点2012年9月26日的市场价值为：一楼单价18063.10元／平方米、二楼单价14450.48元／平方米、三楼单价10837.86元／平方米、一二楼均价16256.79元／平方米、一至三楼均价14450.48元／平方米。原告在根据《安置协议》优先购买唐人中心商业三八路沿街300平方米以下独立门市时，应按上述价格购买。证据七、证人郭某证言（证词）、郭某身份证复印件各一份。用于证明证人及原告许淑霞就其享有的优先购买权多次向被告及第三人等主张过权利的事实。上述证据中，证据二、四-3、四-4、五、七为原件，证据一、三、四-1、四-2、六为复印件／打印件。原告均提交复印件／打印件。
被告德州市政府未提交书面答辩状，庭审中辩称，原告的诉讼请求不能成立。一、被告的主体错误，本案名为行政诉讼实为安置协议履行过程中发生的纠纷，属于平等主体之间发生的合同纠纷，这两个平等主体是许淑霞和A地块征收办，因此原告诉德州市政府及列立天唐人公司为第三人属主体错误，走行政诉讼属于程序性错误。二、对于唐人中心三八路一侧是否规划有300平米以下独立门市，被告不清楚，目前在调查之中。经初步调查，在动迁过程中，原告提出了优先购买300平米以下的独立门市，协议书中也有载明。但依据2011年德州市政府常务会议第四十四次会议纪要，今后德州市原则上六层以下的楼房不再批建、沿街门市不再批建。同时，立天唐人公司向德州市政府提供的项目规划图显示，唐人中心三八路沿街没有300平米以下的门市规划，这只是一个整体的旗舰店。德州市政府对于唐人中心是否规划有300平米以下的沿街门市正在调查，在调查结果出来之后，市政府将依法依规依纪妥善处理。三、原告对于合同的条款存在误解。根据《安置协议》第一条第二款的规定和我国关于拆迁补偿的相关法律法规的规定，作为回迁的安置房屋，回迁户只能享有一次政府回迁安置优惠政策，不可能也不应该反复享有优惠政策。在本案中原告已经选择了105平米的回迁房，就没有权利再享有300平米以下的独立门市房作为回迁房，两者只能择其一而不能同享。综上所述，答辩人作为政府机关一定认真进行调查、查明真相，并严格按照法律法规和合同约定处理好本案。被告德州市政府在法定举证期限内未提交相关证据、依据。
被告A地块征收办未在法定期限内提交相关证据、依据，未提交书面答辩状，亦未出庭应诉。
第三人立天唐人公司述称，一、“唐人中心”项目系答辩人投资开发，被答辩人所主张的商铺优先购买权不成立。答辩人对其投资开发的商铺享有完整的处分权，有权根据自身开发状况并结合市场行情，对所开发产品进行定价、销售，即答辩人享有完整的自主定价权、自主销售权。就被答辩人主张的以评估价优先购买事项，答辩人与被答辩人之间从未达成任何书面或口头的协议约定，答辩人也未就此做出任何形式的承诺。所以，被答辩人的“以2012年9月26日的评估价优先购买答辩人开发的唐人中心沿三八路独立门市”的诉讼请求不能成立。二、答辩人没有义务协助被告向被答辩人交付争议门市。被答辩人与第二被告之间所签订的安置协议，系双方当事人之间的的自行约定。答辩人并非该协议的任何一方当事人且未就协议约定事项向被答辩人做出过任何承诺，该协议对答辩人并不具备约束力。结合上述第一条答辩意见，被答辩人要求答辩人协助履行该协议约定事项的诉讼请求缺乏事实与法律基础，不能成立。因此，请依法驳回被答辩人的诉讼请求，以维护法律的公正和答辩人的合法权益。第三人立天唐人公司未提交相关证据。
经庭审质证，被告德州市政府对原告证据发表如下意见：证据一，对其真实性、合法性没有异议，但其与该合同纠纷没有关联性，不能证明原告的观点；证据二，对其真实性、合法性没有异议，该证据恰能证实本案是合同纠纷，在履行该协议过程中双方产生了纠纷，与主体是否适格问题没有关联性，不能证明原告的证明目的；证据三，对其真实性无异议，也证明市政府对该商铺的规划中没有300平方米以下的独立门市；证据四-1，认可其真实性，但不能证明第三人在销售300平方米以下独立门市。证据四-2，是复印件且很不规范，不认可其真实性，也不能证明第三人有政府批准的300平方米以下独立门市房。证据四-3、四-4的真实性无异议，但不能证明第三人有合法的300平方米以下独立门市的规划，如果有，肯定是在规划许可证的审批、颁发或者销售过程的某个环节出现了问题；证据三及证据四-3、四-4，同时能证明这个位置是第三人的一个旗舰店而不是独立门市房。证据五的真实性无异议，对于旗舰店11、12号的查封，不能证明第三人有300平方米以下的独立门市房的规划，也不能证明销售行为是合规的行为。证据六，真实性无异议，对于证明目的有异议；证据七，证人系原告丈夫，证言没有证明效力，对其真实性及证明内容不予认可。
第三人立天唐人公司对原告证据发表如下意见：证据一、二、三，真实性均无异议，同德州市政府质证意见；证据四-1，真实性无异议；证据四-2，是复印件，对真实性有异议；证据四-3，真实性无异议，对于证据四-3，按照第三条的约定，原告没有履行交付首付款的义务，商铺认购单作为预约合同失去法律效力。证据四-4，真实性无异议，但是已经失去了法律效力，不能证明其证明目的。证据五，真实性无异议，不能支持其证明目的；证据六、七，同被告德州市政府质证意见。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二、五、六，被告及第三人均认可其真实性，可以作为认定德州市政府作出德政房征字（2012）1号征收决定、原告与A地块征收办签订《安置协议》及本院依原告申请对第三人立天唐人公司商业旗舰店11、12号独立门市房进行查封等事实的依据。原告提交的证据三，被告及第三人均认可其真实性，可以证明签订《安置协议》时的商铺布局中三八路沿线没有300平方米以下独立门市的设计这一事实，能够作为认定案件事实的依据。证据四-1、四-3、四-4被告及第三人均认可其真实性，可以作为认定履行《安置协议》过程中第三人立天唐人公司沿三八路商业旗舰店有300平方米以下独立门市并曾对外销售的事实依据。证据四-2，证据形式不符合法定要求，且被告及第三人均不予认可，本院依法不予认定。证据七，因证人郭某与原告许淑霞系夫妻关系，在无其他证据印证的前提下，其证言不能作为认定争议过程这一事实的证据。
根据上述定案证据并经本院审理查明，2012年9月25日，被告德州市政府印发《德州市人民政府关于对岔河A地块房屋实施征收的决定》，其中确定的征收实施单位为：岔河A地块旧城改造项目房屋征收工作办公室（即A地块征收办）。2012年10月2日，被告A地块征收办与原告许淑霞签订《安置协议》，其中第一条第（2）项约定：乙方选择的回迁房面积为105平方米，价值为1，280，223.00元（房屋面积以房管部门实测面积为准，按2012年9月26日评估价格多退少补）。唐人中心商业三八路沿街如有300平方米以下独立门市，乙方优先购买，按2012年9月26日评估价格优先购买。该《安置协议》签订时，被告A地块征收办向原告提供的《回迁商铺布局图》中三八路沿线并无300平方米以下独立门市的设计。2014年4月8日，原告许淑霞与本案第三人德州立天唐人置业有限公司签订《商铺认购单》一份，其中认购房屋基本情况部分记载：预测面积约132.72平方米（建筑面积）；认购商铺商业旗舰店011号商铺；单价每平方米人民币叁万柒千元；房屋总额人民币肆佰玖拾壹万零陆佰肆拾元。同时，第三人立天唐人公司于2013年12月17日取得的《商品房预售许可证》（德房预售字第2013-194号）中载明：“售房单位：德州立天唐人置业有限公司；坐落地址：三八中路279号；预售楼号：商业旗舰店；预售总面积：10562.41平方米，共88套。”等内容。原告许淑霞据此认为唐人中心商业三八路沿街有300平方米以下独立门市，并向被告主张履行《安置协议》约定内容，但被告未能按约定履行，原告许淑霞从而提起本案诉讼。
另查明，2015年7月16日，根据原告许淑霞的申请，并经其提供相应担保，本院依法查封了德州立天唐人置业有限公司商业旗舰店11、12号独立门市房。
本院认为，关于原告提起诉讼是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”而提起的诉讼。原告许淑霞提起本案诉讼的事实依据为被告未按约定履行《安置协议》，该协议系被告行政机关为实现改善城市环境和居住条件等公共利益及行政管理目标，在其法定职责范围内，与原告协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于前述法律规定的行政协议，该行政争议属于人民法院行政案件受理范围。同时，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“公民、法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”之规定，原告许淑霞的起诉并没有超过《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定的诉讼时效期间。据此，原告许淑霞提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的法定起诉条件。
关于《安置协议》的合法性及效力。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款，第五条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。庭审中，被告德州市政府认可第二被告A地块征收办是其为进行征收工作、作为征收的实施单位临时设立，是一种委托授权关系。因此，从行为主体上看，被告A地块征收办作为被委托的征收实施单位，承担了房屋征收与补偿的具体工作，具有订立《安置协议》的法定资格。同时，A地块征收办作为被告德州市政府直接授权实施征收补偿的实施单位，其行为的法律后果应当依法由被告德州市政府承担。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款之规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案原告与被告A地块征收办依法就上述内容签订了《安置协议》，符合法律规定，且庭审中原告许淑霞、被告德州市政府、第三人立天唐人公司均认可该协议是双方当事人真实意思表示，合法有效。同时，第三人立天唐人公司表示其是在2013年年初取得土地使用权并开发的，那么上述协议书签订时，作为德州市政府委托授权的A地块征收办对该《安置协议》涉及的标的是具有处分权的，并不违反《中华人民共和国合同法》的禁止性规定，应当依法认定该协议的程序及内容合法有效，双方当事人应按协议履行。再次，根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第四十五条第一款之规定，依法成立的合同，自成立时生效。当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。被告A地块征收办与原告许淑霞签订的《安置协议》依法成立，其效力自签订时起始。对于协议所附条件，当其成就时协议双方则均应依约履行。庭审中，对于原告许淑霞提交的德房预售字第2013194号《商品房预售许可证》、0000269号《商铺认购单》、商业旗舰店-011定金收据，被告德州市政府及第三人立天唐人公司均对其真实性没有异议，该组证据可以证实在原、被告签订《安置协议》后的履行过程中，第三人立天唐人公司在三八路沿街建有300平方米以下独立门市且曾经对外销售的事实。虽然原、被告均认可在签订《安置协议》时，项目初期规划中三八路沿街并无300平方米以下独立门市，但依据本案现有证据，应当视为满足了涉案《安置协议》中原告要求对唐人中心商业三八路沿街300平方米以下独立门市进行优先购买的条件，因此，对原告许淑霞要求判决被告继续履行《安置协议》的诉讼请求，本院依法予以支持。
关于原告要求判令第三人协助被告交付商业旗舰店11、12独立门市的诉讼请求。由于涉案《安置协议》仅是赋予了本案原告许淑霞在满足一定条件下的优先购买权，协议双方并未明确优先购买的具体或者特定门市，且协议具有相对性的特点，至于选择哪处独立门市，应当由原告许淑霞与被告德州市政府、A地块征收办在履行该《安置协议》过程中根据具体情况协商确定，原告该项诉讼请求的理由不能成立，因此，对原告许淑霞的该项诉讼请求本院不予支持。
综上，原告许淑霞的部分诉讼请求成立，本院依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条之规定，判决如下：
一、被告德州市人民政府、岔河A地块旧城改造项目房屋征收工作办公室继续履行《岔河A地块房屋征收回迁房屋安置协议书》；
二、驳回原告许淑霞的其他诉讼请求。
案件受理费41200元，由原告许淑霞承担20600元，被告德州市人民政府及岔河A地块旧城改造项目房屋征收工作办公室共同承担20600元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 师延锋
代理审判员 郭喜珂
人民陪审员 张灵芝
二〇一五年十一月九日
书 记 员 周晓萌
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的；
……
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
……
2、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。
第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
3、《中华人民共和国民法通则》
第一百三十五条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。
4、《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第四十五条当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。
……
5、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。