江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第33号
上诉人（原审原告）周国良。
委托代理人徐小根。
委托代理人张心升，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常州市新北区城市管理行政执法局，住所地常州市新北区衡山路8号。
法定代表人陶文忠，该局局长。
委托代理人张晓军、项寅，江苏常联律师事务所律师。
上诉人周国良因城管行政强制一案，不服常州市新北区人民法院（2014）新行初字第108号判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月26日受理后，依法组成合议庭于2015年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人周国良及其委托代理人徐小根和张心升，被上诉人常州市新北区城市管理行政执法局（以下简称新北城管局）的法定代表人陶文忠和委托代理人项寅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，常州市新北区春江镇陈墅村委反映周国良未经许可擅自在陈墅村委李家村堆放集装箱一只。2014年5月12日，新北城管局以周国良的前述行为涉嫌违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第一款的规定为由立案受理，并书面要求周国良立即停止乱堆放行为，于2014年5月14日前整改完毕。因周国良未在指定的整改期限内整改，经行政机关负责人批准，新北城管局依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，于2014年5月15日对涉案集装箱先行登记保存，同时制作了财物清单登记表，并向周国良送达了《证据先行登记保存通知书》，告知其集装箱的保存地点，并要求周国良在2014年5月22日前到常州市城市管理行政执法支队新北大队接受处理。当日，周国良从集装箱内取出部分生活用品。经调查，新北城管局认为周国良在已拆迁完毕的地块上放置集装箱并生活的行为涉嫌违法建设，于2014年5月22日以涉嫌违法建设为由立案查处。2014年7月21日，周国良从集装箱内取出部分生活用品。周国良认为新北城管局作出证据先行登记保存的行为违法，于2014年9月10日向常州市新北区人民法院提起行政诉讼。案件审理过程中，新北城管局于2014年9月23日向周国良送达了行政处罚听证告知书。
原审法院认为，一、周国良认为新北城管局作出的证据先行登记保存措施侵犯了其财产权，并根据新北城管局在《证据先行登记保存通知书》中告知的诉权，向人民法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，新北城管局应当提交作出行政行为的法律、法规、规范性文件依据。审理中，新北城管局仅仅提交了规范性文件的名称目录，未提交内容齐全的文件，举证上存在举证内容不详尽的瑕疵，新北城管局今后应予纠正。举证上的瑕疵不能改变新北城管局具有市容环境卫生管理及城市规划方面的行政处罚职权的法律事实。三、新北城管局作出责令改正通知后，周国良未及时整改，其堆放的集装箱具有可移动性，新北城管局经行政机关负责人批准，对该集装箱进行登记保存并制作了财物清单，程序合法。新北城管局于2014年5月15日作出证据先行登记保存，经调查后于2014年5月22日以违法建设为由予以立案，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款关于“七日内及时作出处理决定”的规定。嗣后，新北城管局在长达数月的行政执法过程中，未能及时告知周国良集装箱作为证据予以继续保存，程序缺乏合理性但并不违法。四、涉案集装箱是否属违法建设、新北城管局拟对周国良作出的行政处罚是否合法等问题，不属于本案审理范围。五、周国良将本应作为货运物流设备的集装箱堆放在公益项目拆迁建设地块进行生活性活动，新北城管局在立案初期适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》对集装箱予以证据先行登记保存，作出证据登记保存时其适用的法律法规并无不妥。后随案件调查深入，新北城管局认为集装箱涉嫌违法建设，遂变更适用相关规划法律法规立案查处，并没有违反相关法律规定。六、鉴于涉案集装箱作为新北城管局办理案件的需要，在案件未终了前，新北城管局继续控制涉案集装箱具有正当性和合法性，故对周国良请求归还涉案集装箱的诉讼请求不予支持。综上，新北城管局作出的证据先行登记保存行为，目的正当，事实清楚，程序基本合法，适用法律准确。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、驳回周国良要求撤销新北城管局于2014年5月15日作出的常新城执登存字（2014）第0004748号证据先行登记保存通知的诉讼请求。二、驳回周国良要求归还涉案集装箱的诉讼请求。案件受理费50元，由周国良负担。
上诉人周国良上诉称：1、涉案土地目前仍然是集体土地、农用地，并且上诉人在农用地上堆放集装箱的行为是为了便于农业生产。2、在农用地上的建设行为并不适用于市容市貌管理方面的法律法规，也不适用城市规划方面的法律法规，应当适用土地管理方面的法律法规，被上诉人作出证据先予保存的行为适用法律明显错误。3、上诉人堆放集装箱的地块没有具体的公益建设项目，被上诉人关于上诉人将集装箱放在公益拆迁用地上的认定是错误的。4、本案没有先予保存的必要，上诉人居住的房屋被拆迁了，用于生产生活的农具无处放置才购置了集装箱。被上诉人提供的证据无法证明上诉人有藏匿、移动、损毁集装箱的行为或企图，被上诉人作出先予登记保存的事实依据不存在。故请求法院：1、撤销原审判决；2、判令撤销被上诉人作出的先行登记保全行为；3、判令被上诉人将涉案集装箱归还上诉人；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新北城管局未向本院提交书面答辩意见，其当庭答辩称：1、本案有先行登记保存的必要性，一是被上诉人作出责令改正通知之后，上诉人逾期不整改；二是该集装箱具备可移动性，上诉人存在以转移、损毁等手段销毁证据掩盖违法事实以逃避处罚的客观可能性。2、对违法建设项目的查处并不依据土地性质，上诉人将本应作为货运物流设备的集装箱擅自堆放在公益项目建设用地上，被上诉人在立案初期适用《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》对该集装箱采取先行登记保存措施；进一步调查取证后，发现上诉人将该集装箱进行了房屋化改造用于生活起居，且设置地点属于轨道交通发展备用地块，上诉人的行为已经涉嫌违法建设。所以被上诉人变更法律法规，适用规划方面的法律法规进一步查处，事实清楚，适用法律正确。3、被上诉人经相关负责人批准于2014年5月15日对涉案集装箱进行登记保存，对箱内物品制作了财物清单，进一步调查后于5月22日以违法建设为由作出进一步立案查处的决定，相关程序符合行政处罚法第三十七条关于在七日内及时作出处理决定的规定。故请求法院驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：案件受理登记表，立案审批表，责令改正通知及送达照片，证据先行登记保存审批表，证据先行登记保存通知书，证据先行登记保存现场笔录，执法现场照片，保存保管现场照片，财物清单登记表，工作人员邓某、陈某的行政执法证，韩某的身份证及工作证明，新北城管局对韩某、王某的调查询问笔录，王某的身份证及工作证明，调查人员汪某、沈某的行政执法证，立案案由内部讨论记录，案件立案审批表，违法事实认定书，规划图纸五张，周国良的户籍证明，新北城管局向春江镇人民政府发出的协调处理函，春江镇人民政府向周国良发出的协商通知，送达回执，案件调查终结报告，讨论记录，案件处理审批表，行政处罚听证告知书及送达回证，证据登记保存现场的录像资料，周国良取出集装箱内物品的录像资料，新北城管局送达听证告知书的录像资料，新北城管局听取周国良陈述申辩的录像资料。法律、法规依据有：《行政处罚法》第十六条，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号），《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号），《国务院法制办公室关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）230号），《江苏省人民政府法制办公室关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）58号），《常州市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（常政发（2002）153号），《常州市人民政府关于颁发常州市城市管理相对集中处罚权暂行办法的通知》（常政发（2002）229号），《常州市政府关于城市规划、绿化部分行政处罚权实行相对集中的决定》（常政发（2006）29号），《关于进一步明确区级政府城市管理职权的若干意见》（常政发（2006）34号），《常州市机构编制委员会关于明确常州市城市管理行政执法局机关机构编制的通知》（常编（2002）46号），《常州市机构编制委员会关于明确各区城市管理行政执法局管理体制、编制的通知》（常编（2002）47号），《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：《常州高新区报》2014年6月3日关于森林公园的报道、常州市规划局信息公开申请告知书、常州市国土资源局信息公开申请告知书、江苏省人民政府办公厅政府信息公开申请答复告知书。
本院经审查认定，原审法院认证正确。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，新北城管局收集的证据是集装箱，集装箱可以移动，存在以后难以取得的可能性，故新北城管局适用证据先行登记保存是可以的。新北城管局在作出先行登记保存行为之前，经过了该局负责人的批准，符合前述法律规定。新北城管局于2014年5月15日开始对涉案集装箱采取证据先行登记保存措施，没有在七日内对涉案集装箱作出处理，违反了前述法律的规定；但鉴于新北城管局以违法建设为由予以立案之事实，撤销新北城管局作出的先行登记保存通知或者确认其行为违法已无必要。新北城管局应当引以为戒，在今后执法过程中，对于先行登记保存的物品，应当依法在七日内进行处理；七日内无法认定违法行为是否成立、需要进一步调查取证的，可以依照相关法律的规定进行查封、扣押等。至于周国良放置集装箱的行为是否违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，不属于本案审查范围。综上，上诉人的请求，本院不予支持。原审法院判决驳回原告的诉讼请求是可以的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人周国良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 剑
审 判 员 李连求
代理审判员 章福泉
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 金 蕾