江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）门行初字第00139号
原告南通金铁机械制造有限公司，住所地启东市经济开发区海洪工业区富源路北侧。
法定代表人袁卫飞，经理。
委托代理人黄建国，江苏东疆律师事务所律师。
被告启东市安全生产监督管理局，住所地启东市汇龙镇紫薇中路345号。
法定代表人茅石彬，局长。
应诉负责人黄慧聪，副局长。
委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。
原告南通金铁机械制造有限公司（以下简称金铁公司）诉被告启东市安全生产监督管理局（以下简称启东安监局）安监行政处罚一案，本院于2015年6月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于7月22日、10月22日公开审理了本案。原告金铁公司的法定代表人袁卫飞及其委托代理人黄建国，被告启东安监局法定代表人茅石彬、应诉负责人黄慧聪及委托代理人王粟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告启东安监局于2015年5月4日作出启安监管罚字（2015）第（005）号行政处罚决定书，认定原告金铁公司将钢结构安装项目发包给不具备安全生产条件和相应资质的单位及个人进行施工作业，未能在承包合同中约定各自的安全生产管理职责，未对承包单位的安全生产工作进行统一协调、管理，导致发生生产安全事故……违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条之规定，对事故发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，决定对被处罚单位金铁公司给予罚款人民币20万元的行政处罚。
原告金铁公司诉称，2014年11月6日，原告因生产所需将钢结构厂房的搭建工程发包给启东市鹏程夹芯板厂（以下简称鹏程夹芯板厂），并与其签订了施工合同，合同约定在施工中发生的一切事故，由乙方即鹏程夹芯板厂负全责。2014年12月16日12时40分许，鹏程夹芯板厂聘用的施工人员沈锦荣在高处作业时不慎跌地，经抢救无效死亡。为此，被告于2015年5月4日作出的处罚决定，属于认定事实、适用法律错误，请求：一、撤销被告作出的启安监管罚字（2015）第（005）号行政处罚决定；二、判令被告返还罚款人民币20万元。
原告金铁公司向本院提交了以下证据：
1、鹏程夹心板厂的营业执照、钢结构施工合同、鹏程夹心板厂法定代表人出具的说明；
2、建设工程施工现场安全生产责任协议书；
3、汇款回单。
被告启东安监局辩称：一、行政处罚决定认定的事实清楚、证据确凿充分。“12.16”事故发生后，经事故调查组调查，并启动行政处罚程序后，根据相关证据材料，对原告的责任认定证据充分，定性准确。原告诉称其在公司内搭建厂房属于扩建的建设项目，而非公司的生产经营项目的理由，不能成立。原告兴建厂房作为仓库使用，该兴建行为与其工商核准的经营范围密切联系、配套服务，属于生产经营活动。因此，原告的行为属于典型的以包代管，不符合安全生产法的规定，不仅受《中华人民共和国建筑法》调整，也受《中华人民共和国安全生产法》调整；二、行政处罚适用法律正确，处罚适当。“12.16”事故，属于安全生产责任事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，原告对事故发生负有责任，并且启东市人民政府作出批复，明确由安监部门对事故责任单位和责任人进行处罚。因此，被告作出的行政处罚决定适用法律正确，处罚适当；三、被告作出的行政处罚决定程序合法。从立案到结案的整个行政执法过程中，被告始终严格执行《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等相关法律法规的规定，保证了行政相对人在行政处罚过程中的陈述、申辩及听证的权利，行政程序合法。综上，原告的诉称理由，不能成立，请求依法维持被告作出的行政处罚决定。
被告启东安监局向本院提交了以下证据、依据：
1、启安监管罚字（2015）第（005）号《行政处罚决定书》、通知及挂号信回执、送达回执；
2、启东市人民政府《市政府关于南通金铁机械制造有限公司12.16高处坠落亡人事故调查报告的批复》（启政复（2015）12号）及事故调查报告一份；
3、事故调查组对袁卫飞及相关人员秦建忠、倪永刚、沈辉、施云冲、王正宏、王萍的询问笔录；
4、钢结构施工合同；
5、现场检查记录；
6、勘验笔录及照片四张、医学证明等；
7、南通金铁机械制造有限公司的营业执照等。
8、《立案审批表》、《案件处理呈批表》、《行政处罚告知书》、《听证告知书》、延期结案申请；
9、法律、法规依据：《中华人民共和国建筑法》第七条；《建筑工程施工许可管理办法》第二条；《中华人民共和国安全生产法》第四十六条、第八十二条、第一百零九条；《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十一条、第三十二条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条；《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十二条、第二十八条、第三十一条。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，但认为：一、询问笔录证明了原告将公司搭建钢结构项目发包给了鹏程夹芯板厂施工，施工单位是鹏程夹芯板厂，原告没有义务也没有权利对鹏程夹芯板厂的施工活动进行协调管理的义务；二、原告搭建钢结构厂房的投资金额是10.2万元，根据《建筑工程施工许可管理办法》的规定，依法可不申请办理施工许可；三、被告将原告作为被处罚主体错误。
被告对原告提交的证据质证后认为：一、证据1中鹏程夹芯板厂的经营范围仅限于夹芯板和彩钢加工及销售，涉案工程总价10.2万元仅是钢结构安装人工费。鹏程夹芯板厂法定代表人说明中是指加工费和货款，不能证明是工程款，与其在接受事故调查时的陈述不一致，不能成立；二、证据2的真实性无法确认，在事故调查过程中，合同双方经办人均没有提出存在相关的安全生产责任协议书，钢结构施工合同和安全生产责任协议书不是同时形成的；三、对证据3无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2在行政程序中未提供，其真实性无法确认，同时该安全生产责任协议书即使真实，也不能阻却原告承担安全生产事故责任，此将在本院认为部分专门论述。原告提交证据1、3及被告提供的证据真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。
经审理查明，2014年11月6日，原告金铁公司将其钢结构厂房施工工程发包给倪永刚个人承建，由倪永刚以“鹏程夹芯板厂”名义与原告签订了“钢结构施工合同”1份，主要内容：包清工（钢梁、钢檩条、钢结构的部分制作、防腐安装、屋面、墙面夹芯板、门的安装），建筑面积1904平方米，工程制作装配价10.2万元，并在乙方即施工方的义务和责任中约定“乙方在施工中发生的一切事故，由乙方负全责”等。之后，由倪永刚组织施工。
同年12月16日12时40分左右，倪永刚雇用的工人沈锦荣在施工作业时从高处坠落，经抢救无效死亡。当日，启东市人民政府成立了事故调查组，经实地勘查、调查取证、论证分析，于2015年2月4日作出“南通金铁机械制造有限公司12·16高处坠落亡人事故调查报告”。2月26日，启东市人民政府作出启政复（2015）12号“市政府关于对南通金铁机械制造有限公司‘12·16’高处坠落亡人事故调查报告的批复”，同意事故调查组的处理意见，责成被告按照相关法律规定，对该起事故相关责任单位和责任人进行相应的行政处罚。
当日，被告立案后作出了行政处罚告知书、听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及被处罚人的权利后，于5月4日作出启安监管罚（2015）第（005）号行政处罚决定书。原告不服，于6月23日向本院提起诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以下地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。被告具有对辖区内安全生产事故进行处罚的法定职责。
关于原告金铁公司为被处罚对象是否合法。第一、原告金铁公司建设钢结构厂房，为扩大生产规模进行建设，是其生产经营活动的组成部分。因此，原告应当遵守安全生产的法律规定。原告金铁公司认为其行为不属于生产经营行为，是对生产经营行为的狭隘理解，该主张不能成立；第二，原告金铁公司与施工方签订安全生产责任协议书，作出的安全责任由施工方承担的约定不能免除原告金铁公司的事故安全责任。首先，《中华人民共和国安全生产法》规定，生产经营单位负有的安全生产义务是行政法律责任。行政法律责任作为一种公法上的责任，在没有法律明确规定的情形下，违法行为人不得通过民事协议的方式将这一责任转由他人承担。其次，在安全生产监督法律关系中，生产经营单位和从事施工的事故直接责任人员承担的是不同的责任，对生产经营单位追究责任的目的，就是为了督促其遵守相关法律规定和生产管理监督制度，其与事故直接责任人员的责任性质并不完全相同。违法主体的法定性决定了各负其责，该责任不得通过民事主体之间的约定予以转移和免除；第三，被告启东安监局认定原告金铁公司对事故负有责任具有事实和法律依据。首先，原告金铁公司建设未取得施工许可。案涉钢结构厂房建筑面积达1904平方米，根据《中华人民共和国建筑法》及《建设工程施工许可管理办法》第二条第二款的规定，在施工前应当取得施工许可。其次，原告金铁公司将建设工程发包给不具有施工资质的自然人违反了《中华人民共和国建筑法》第二十二条的强制性规定。再次，原告金铁公司作为生产经营单位未完全履行安全生产管理职责。在案涉工程施工过程中，未对施工人的安全生产工作进行统一协调。因此，处罚决定中认定原告金铁公司对事故负有责任，并无不当。
综上，被诉行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告的诉请，无事实依据和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告南通金铁机械制造有限公司要求撤销被告启东市安全生产监督管理局作出的启安监管罚字（2015）第（005）号行政处罚决定书及返还罚款的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告南通金铁机械制造有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通市西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：471558227682）。
审 判 长 俞秋萍
审 判 员 陈立新
代理审判员 姜妮妮
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 王 琼
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。