重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝01行终150号上诉人（原审原告）魏福全，男，汉族，1978年11月24日出生，住重庆市渝中区。委托代理人陶举富，重庆辉腾律师事务所律师。委托代理人胡雅蓓，重庆辉腾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市农业委员会，住所地重庆北部新区黄山大道186号。法定代表人路伟，主任。委托代理人冉启培，男，该委工作人员。委托代理人罗晓勇，女，该委工作人员。被上诉人（原审被告）中华人民共和国农业部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。法定代表人韩长赋，该部部长。上诉人魏福全因与被上诉人重庆市农业委员会（以下简称市农委）、中华人民共和国农业部（以下简称农业部）行政处罚及行政复议一案，不服重庆市北碚区人民法院(2016)渝0109行初272号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月15日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明以下事实：2014年5月8日下午，市农委执法人员对重庆金航清真牛羊制品有限公司进行检查，在魏福全租赁该公司场地进行牛屠宰的车间内，有向待宰牛注水的行为，现场共有已宰杀并正在分割的牛1头和17头待宰牛。在执法人员调查取证过程中，魏福全安排工人至5月9日上午共计宰杀17头牛。执法人员对宰杀后的17头牛的肉及副产品和未宰杀的1头活牛进行证据登记保存。经鉴证，魏福全涉案货值金额为175960.5元。2014年11月8日，市农委作出渝农（屠宰）罚〔2014〕1号《行政处罚决定书》，认为魏福全向待宰肉牛注水的行为，违反《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品”和《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二十八条第一款第（四）项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”的规定，参照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款，依据《食品安全法》第八十五条第一款第（四）项之规定，责令魏福全改正违法行为，并作出对魏福全涉案未宰杀的1头牛和已宰杀的17头牛的肉及副产品（5903斤牛肉、17套612斤牛内脏、312.3斤牛大肚、17个119斤牛毛肚、321斤牛蹄、17张1873.5斤牛皮）予以没收，对魏福全并处涉案货值金额7倍的罚款1231723.5元的行政处罚。魏福全不服提起行政诉讼。生效判决认为渝农（屠宰）罚〔2014〕1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，但以适用法律错误为由判决撤销。市农委于2016年5月27日向魏福全送达渝农（屠宰）告〔2016〕2号《行政处罚事先告知书》。魏福全收到《行政处罚事先告知书》后要求听证。市农委于2016年6月7日公开举行听证。同日，市农委作出被诉行政处罚决定。魏福全仍不服，向农业部申请复议。2016年8月29日，农业部作出农复议字〔2016〕100号《行政复议决定书》，维持渝农（屠宰）罚〔2016〕1号《行政处罚决定书》。另查明，魏福全未履行被诉《行政处罚决定书》。一审法院认为，《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（渝府办发[2013]175号）第五点第（一）项规定，市农委负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理；食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，按食品由重庆市食品药品监督管理局监督管理；市农委负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。本案涉嫌违法行为发生在牛屠宰环节，根据市政府的职责划分，市农委具有对本案涉嫌违法行为质量安全监督管理的行政职权。市农委举示的询问笔录、现场检查（勘验）笔录、屠宰牛现场照片及摄像光盘、听证笔录等证据，可以认定魏福全向待宰牛注水的事实，被诉处罚决定认定主要证据充分。市农委在作出被诉《行政处罚决定书》前，向魏福全作出《行政处罚事先告知书》，对拟作出处罚的事实、理由、依据及享有的权利予以告知，并根据申请组织了听证。处罚作出后，依法送达。因此，被诉行政处罚决定程序合法。法不溯及既往是法律适用的基本原则。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”此外，《最高人民法院关于印发的通知》（法〔2004〕96号）第三条规定“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定……”。魏福全的违法行为发生于2014年，对其查处应适用行为时法。《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）第二条第一款规定，本法所称农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。该法所称“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动，“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。因此，屠宰环节的活牛和牛肉产品属于食用农产品。2009年《食品安全法》第二条第二款规定，“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定”。根据该规定，除制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守《食品安全法》的有关规定外，食用农产品的质量安全管理，应遵守《农产品质量安全法》规定。但是，《农产品质量安全法》没有对“向待宰牛注水”这种违法行为如何处罚做出规定。为了加强对食品等产品安全监督管理，保障人体健康和生命安全，国务院专门制定了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条第一款规定，“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品……”《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条第二款规定，“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”因为《农产品质量安全法》没有对“向待宰牛注水”这种违法行为如何处罚做出规定，其他法律也没有对“向待宰牛注水”这种违法行为如何处罚做出规定，所以对“向待宰牛注水”这种违法行为的处罚应该适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。魏福全向待宰牛注水的行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品”和《食品安全法》第二十八条第（四）项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”的规定。市农委依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款对魏福全作出行政处罚适用法律正确。魏福全涉案货值金额175960.5元，市农委决定处以10倍罚款合法合情合理，并不存在“加重处罚”的问题。农业部根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定作出复议决定，程序合法，亦符合事实和法律规定，一审法院予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回魏福全的诉讼请求。上诉人魏福全不服一审判决，向本院上诉称：一、一审法院采信证据错误，导致认定基础事实错误。1、市农委在一审程序中，提供的质证证据均为复印件、复制件，没有一份原件、原物或者原始载体，因此所有证据不能作为定案依据；2、第4组、5组、30组证据不能被采信，不能作为定案依据。市农委举示的证据无法形成有效的证据链证实上诉人向“活牛注水”的行为成立。二、一审法院认定事实错误。1、上诉人无论是“人工喂水”行为，还是“注水”行为，均不是违法行为；2、一审法院认定涉案产品的类型错误，导致涉案金额错误；3、一审法院认为生效判决已经认定了上诉人“向待宰牛注水行为成立”的事实是错误的。三、一审法院适用法律错误。1、一审法院适用《食品安全法》认定上诉人的行为违法是错误的；2、一审法院适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第3条第2款是错误的。四、一审审理程序违法。在一审法庭辩论前，合议庭明确告知上诉人，本案合议庭对事实部分已有合议意见，严禁就事实部分发表意见，仅就法律适用问题发表意见。一审法院审理程序严重违法。五、农业部认定事实错误，适用法律错误。被上诉人市农委答辩称，其履行质量安全监督管理的法定职责，对上诉人魏福全作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，法律适用正确，处罚幅度适当，请求人民法院依法维持渝农（屠宰）罚［2016］1号行政处罚决定。被上诉人农业部在二审中未向法院提交书面答辩意见。被上诉人市农委在一审中举示了以下证据：1.魏福全《居民身份证》复印件，证明魏福全身份；2.执法人员2014年5月8日《现场检查（勘验）笔录》复印件，证明魏福全向待宰牛注水的事实。该《现场检查（勘验）笔录》载明“17头肉牛腹部鼓胀，牛鼻有水管进行堵塞，其中有6头不能站立。现场检查时有2头牛鼻水管有水从插在牛鼻腔处喷出。17头牛以外另有一头已完成宰杀。”该《现场检查（勘验）笔录》有魏福全及其父亲魏大开（亦是魏福全屠牛场工人）的签字确认；3.执法人员2014年5月8日对魏福全的《询问笔录》复印件，证明：1.魏福全租赁重庆金航清真牛羊制品有限公司的屠宰场地进行牛屠宰活动。2.魏福全向待宰牛注水的事实。魏福全在回答执法人员询问时承认“我从事宰牛职业，在重庆新月清真宰牲场租用场地进行宰牛。我个人未单独办理营业执照……我是2012年5月份开始租用新月宰牲场场地进行牛只屠宰至今……在牛只屠宰前7－8小时前，用水管插入牛鼻子直至牛胃，打开水管开关，直至牛只肚子发胀为止，然后按正常屠宰程序进行屠宰这些都是我安排工人做的。”4.屠宰牛现场照片6张复印件，证明魏福全经营的屠宰场地内待宰牛被注水的有关情况及表征；5.屠宰牛现场录像光盘1张，证明魏福全经营的屠宰场地内待宰牛被注水的有关情况及表征；6.执法人员2014年5月9日对魏大开的《询问笔录》复印件，证明：1.魏福全是屠牛场的业主。2.魏福全经营的屠宰场地内有17头待宰牛被注水。魏福全的屠牛场工人魏大开（也是魏福全的父亲）在回答执法人员关于“魏福全宰牛场的业主是谁？”时回答“是魏福全”；在回答执法人员关于“昨天我们现场检查的时候，你场圈里有17头活牛，当时牛的腹部鼓胀，牛鼻处插有水管，这是为什么？”的询问时承认“是给牛喂过水后没有取出来”，并陈述“这17头牛都是我外出买回来的，由我喂的水。”7.魏大开《居民身份证》复印件，证明被询问人魏大开身份；8.执法人员2014年5月21日对魏福全的《询问笔录》复印件，证明魏福全向待宰牛注水的事实。魏福全在回答执法人员询问时再次承认“我们在宰杀前几小时，用水管插入牛鼻子直至牛胃，打开自来水的开关，直至牛只肚子喝饱了为止，然后按正常程序宰杀。”9.2014年5月8日《抽样取证凭证》复印件，证明执法人员对魏福全已宰杀的12头牛的肉进行采样程序合法；10.2014年5月19日《抽样取证凭证》及抽样取证《现场笔录》复印件，证明执法人员对魏福全第二批已宰杀的5头牛的肉进行采样程序合法；11.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050375）复印件；12.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050376）复印件；13.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050377）复印件；14.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050378）复印件；15.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050379）复印件；16.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050380）复印件；17.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050381）复印件；18.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050382）复印件；19.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050383）复印件；20.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050384）复印件；21.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050385）复印件；22.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-07SS050386）复印件；23.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-08SS050968）复印件；24.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-08SS050969）复印件；25.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-08SS050970）复印件；26.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-08SS050971）复印件；27.重庆市食品药品检验所《检验报告》（NO：2014-08SS050972）复印件；证据11-27证明已宰杀被注水牛的肉水分含量超标。28.2014年5月9日执法人员制作的2份《证据登记保存清单》及1份附件复印件，证明执法人员对涉案物品逐一称重并依法予以登记保全，有魏福全签字确认；29.2014年5月10日《现场检查（勘验）笔录》复印件，证明执法人员对2014年5月9日采取证据登记保全的1头未宰牛现场称重，重量为410kg，有魏福全签字确认；30.重庆市价格认证中心（渝价认〔2014〕47号）《价格鉴证结论书》复印件，证明魏福全涉案牛只及产品价格；31.执法人员2014年5月9日对匡明的《询问笔录》复印件，证明魏福全与重庆金航清真牛羊制品有限公司的关系是“租用公司场地，自主经营”的事实；32.匡明《居民身份证》复印件，证明被询问人匡明身份；33.重庆金航清真牛羊制品有限公司《证明》，证明匡明是重庆金航清真牛羊制品有限公司总经理，全权负责公司所有生产经营活动和日常管理工作；34.执法人员2014年6月17日对魏福全的《询问笔录》复印件，证明魏福全租用重庆金航清真牛羊制品有限公司场地自主经营宰牛活动的事实。魏福全在回答执法人员关于“你和金航清真牛羊制品有限公司是什么关系？”时回答“我是自主经营。只是租用他的场地进行屠宰生意”；并陈述“一年给他两万五的场地租赁费。”35.渝农（屠宰）告〔2014〕1号《行政处罚事先告知书》复印件，证明市农委严格按照法定程序进行行政处罚事先告知的事实；36.《行政处罚听证会通知书》复印件，证明市农委严格按照法定程序通知魏福全进行听证的事实；37.《委托书》复印件，证明魏福全委托律师王宇作为代理人参加听证的事实；38.市农委于2014年11月3日对魏福全涉嫌向待宰牛注水案举行听证会的《听证笔录》复印件，证明市农委严格按照法定程序进行听证的事实；39.市农委2014年11月3日对魏福全涉嫌向待宰牛注水案举行听证会的《听证报告》复印件，证明市农委严格按照法定程序进行听证的事实；40.市农委〔2014〕7号《会议纪要》复印件，证明市农委严格按照法定程序集体讨论对魏福全向待宰牛注水行为进行行政处罚的事实；41.市农委〔2014〕11号《会议纪要》复印件，证明市农委严格按照法定程序集体讨论对魏福全向待宰牛注水行为进行行政处罚的事实；42.渝农（屠宰）罚〔2014〕1号《市农委行政处罚决定书》复印件，证明市农委依法对魏福全进行行政处罚的事实；43.市农委给重庆市人民政府的《行政复议答复书》复印件，证明市农委依法参加行政复议的事实；44.渝府复〔2014〕919号《重庆市人民政府行政复议决定书》复印件，证明重庆市人民政府依法进行行政复议的事实及维持市农委行政处罚决定的事实；45.市农委向重庆市渝北区人民法院提交的《行政答辩状》复印件，证明市农委依法参加一审行政诉讼的事实；46.（2015）渝北法行初字第00086号《重庆市渝北区人民法院行政判决书》复印件，证明重庆市渝北区人民法院依法进行行政审判活动的事实；47.（2015）渝一中法行终字第00430号《重庆市第一中级人民法院行政判决书》复印件，证明重庆市第一中级人民法院依法进行二审行政审判活动的事实；并认定市农委的行政处罚“属于履行质量安全监督管理的法定职责”、“事实清楚”、“证据充分”、“程序合法”，同时认定魏福全向待宰牛注水的行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品”和《食品安全法》第二十八条第一款（四）项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”之规定，“属于违法行为”；48.市农委渝农（屠宰）告〔2016〕2号《行政处罚事先告知书》及其《送达回证》复印件，证明市农委严格按照法定程序进行行政处罚事先告知的事实；49.市农委《听证会通知书》及其《送达回证》复印件，证明市农委严格按照法定程序通知魏福全进行听证的事实；50.《委托书》及《重庆辉腾律师事务所函》和陶举富律师执业证复印件，证明魏福全委托律师陶举富作为代理人参加听证的事实；51.市农委《听证笔录》复印件；52.市农委《听证会报告书》复印件；证据51-52证明市农委严格按照法定程序进行听证的事实。53.市农委2016年5月26日《关于魏福全向待宰牛注水案有关问题的会议纪要》复印件；54.市农委2016年6月7日《关于对魏福全向待宰牛注水行为作出行政处罚决定的会议纪要》复印件；证据53-54证明市农委严格按照法定程序集体讨论对魏福全向待宰牛注水行为进行行政处罚的事实。55.渝农（屠宰）罚[2016]1号《重庆市农业委员会行政处罚决定书》复印件，证明市农委依法对魏福全进行行政处罚的事实；56.市农委给农业部的《行政复议答复书》复印件，证明市农委依法参加行政复议的事实；57.农复议字[2016]100号中华人民共和国农业部行政复议决定书复印件，证明农业部依法进行行政复议的事实及维持市农委行政处罚决定的事实。被上诉人农业部在一审中举示了以下证据：1.农业部政法司收文处理单复印件（0000035401）、农政综函〔2016〕50号补正行政复议申请通知书复印件、申通快递单（227396016196）复印件、农业部政法司收文处理单复印件（0000039295），证明农业部受理魏福全复议申请的时间为2016年7月1日；2.魏福全提交的行政复议申请书复印件、授权委托书等；3.农办复议〔2016〕12号行政复议答复通知书复印件、申通快递邮寄单复印件（227578607076）及查询单；4.行政复议程序中被申请人（市农委）提交的行政复议答复书及相关证据材料；5.EMS快递邮寄单（1007070706021、1007070707321）复印件。证据2-5，证明农业部作出的复议决定程序合法，认定事实清楚、证据充分。经过庭审质证，一审法院对上述证据作了如下确认：市农委证据11-27因未举示检验机构的资质和资质范围，也未举示抽样、送检程序证据，不予采信。对市农委其余证据、农业部举示证据的真实性、关联性、合法性，予以确认。本案二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新的证据。经审查，一审法院对证据的质证、认证正确，符合行政诉讼证据规则的有关规定，本院依法予以采信，上述证据可以作为本案的定案依据。本院根据随卷移交的证据认定的事实，与一审法院认定的事实一致。本院认为，根据《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，市农委负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，对上述环节中的违法行为进行调查处理，属于履行质量安全监督管理的法定职责。本案的争议焦点是：市农委作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。根据被上诉人市农委举示的询问笔录、现场检查（勘验）笔录、屠宰牛现场照片及摄像光盘、听证笔录等证据，可以认定上诉人魏福全向待宰牛注水的事实。上诉人向待宰牛注水的行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品”和《食品安全法》第二十八条第一款第（四）项“禁止生产经营掺假掺杂或者感官性状异常的食品”的规定，属于违法行为。因此，被上诉人市农委的处罚决定认定事实清楚，证据充分。对于上诉人魏福全上诉称其无违法行为的上诉理由不能成立。被上诉人市农委对涉案产品的类型认定正确，对涉案产品的金额计算准确，对于上诉人提出的“一审法院认定涉案产品的类型错误，导致涉案金额错误”的上诉理由，本院不予支持。被上诉人市农委在作出被诉《行政处罚决定书》前，向上诉人作出《行政处罚事先告知书》,对拟作出处罚的事实、理由、依据及行政相对人享有的权利予以告知，并根据上诉人的申请组织了听证；处罚作出后，依法进行了送达。因此，被上诉人市农委的处罚决定程序合法。《农产品质量安全法》第二条第一款的规定，本法所称农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。该法所称“农业活动”既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动，“植物、动物、微生物及其产品”是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。因此，屠宰环节的活牛和牛肉产品属于食用农产品。根据《食品安全法》第二条第二款的规定，食用农产品的质量安全管理，应遵守《农产品质量安全法》的规定。市农委作为负责食用农产品从养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理的主体，认定上诉人在屠宰环节有向待宰牛注水的违法行为，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款的规定，对魏福全作出行政处罚适用法律正确。魏福全涉案货值金额175960.5元，市农委决定处以10倍罚款合法合情合理，并不存在“加重处罚”的问题。综上，被上诉人市农委作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。农业部根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出复议决定，程序合法，亦符合事实和法律规定，本院予以支持。一审法院在庭审过程中经过法庭调查，组织了当事人质证，引导了当事人对争议焦点进行辩论，其程序未违反法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人魏福全负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘 晓 瑛审 判 员 夏  嘉代理审判员 吴 贤 奔二〇一七年五月八日书 记 员 石光一南