贵州省凯里市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）凯行初字第96号
原告凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组龙明才等48户村民。（名单附后）
诉讼代表人张跃才，男，1949年2月4日出生，汉族，农民。
诉讼代表人龙明才，男，1958年4月12日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民。
诉讼代表人张汝熙，男，1957年12月22日出生，汉族，贵州省凯里市人，农民。
诉讼代表人杨通贵，男，1947年2月19日出生，革家人，贵州省凯里市人，农民。
被告凯里市人民政府，住所地凯里市行政中心。
法定代表人张淼，市长。
委托代理人（特别授权）杨锦平，凯里市国土资源局工作人员。
委托代理人（特别授权）蒋诚诚，凯里市国土资源局工作人员。
第三人凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组龙廷文等53户村民。（名单附后）
诉讼代表人张亚材，男，1944年11月3日出生，汉族，农民。
诉讼代表人高茂贵，男，1943年3月22日出生，革家人，农民。
诉讼代表人张焕海，男，1964年10月20日出生，汉族，农民。
诉讼代表人张兴才，男，1957年11月5日出生，汉族，农民。
第三人凯里市龙场镇三兴村（原狗场村）民委员会。
法定代表人袁德昌，村主任。
第三人贵州省鱼洞监狱。住所地凯里市龙场镇渔三村。
法定代表人黄承中，监狱长。
委托代理人（特别授权）刘政，监狱办公室主任。
委托代理人（特别授权）刘长云，监狱后勤管理科科长。
原告凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组张跃才、龙明才等48户村民不服凯里市人民政府2013年7月29日作出的凯府发（2013）39号《市人民政府关于鱼洞监狱老鸦山医院与龙场镇狗场村土地权属争议的处理决定》，曾于2013年12月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，以（2014）凯行初字第11号作出行政判决，原告凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组张跃才、龙明才等48户村民不服，提起上诉，黔东南州中级人民法院以本院对未到庭第三人凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）民委员会、第三人贵州省鱼洞监狱未进行第二次传唤即进行开庭并作出判决，程序上违反法律的规定为由，撤销本院（2014）凯行初字第11号作出的行政判决，发回本院重审。本院于2014年9月18日另行组成合议庭立案审理本案，并向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关的诉讼材料。并于2014年10月22日公开开庭审理了本案。原告凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组张跃才、龙明才等48户村民的诉讼代表人张跃才、龙明才、张汝熙、杨通贵、被告凯里市人民政府的委托代理人杨锦平、蒋程程、第三人凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组龙廷文等53户村民的诉讼代表人张亚材、高茂贵、张焕海、张兴才到庭参加了诉讼，第三人凯里市龙场镇三兴村（原狗场村）民委员会法定代表人袁德昌、第三人贵州省鱼洞监狱委托代理人刘政、刘长云到庭参加了诉讼。案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告凯里市人民政府2013年7月29日作出的凯府发（2013）39号《市人民政府关于鱼洞监狱老鸦山医院与龙场镇狗场村土地权属争议的处理决定》认定：申请人凯里市龙场镇狗场村民委员会与被申请人贵州省鱼洞监狱因原老鸦山医院53.84亩土地权属纠纷一案，申请人于2010年8月10日向我府提出申请调处，同时，第三人龙场镇狗场村龙廷文等53户（原狗场大队马路、水井生产队）提出争议的53.84亩土地归其使用。龙场镇狗场村龙明才等48户（原狗场大队狗场、岩脚生产队）与龙廷文等53户因该53.84亩的土地使用权发生争议。经查：50年代初，黔东南州重工业局在凯里市的龙场、湾水、炉山等部分乡镇进行煤矿资源勘探，多处设点打井挖煤占用了当地部分村集体土地，由于当时土地管理政策无过细的规定，无规范的征地操作模式，对当时的荒坡、荒山只是以手指为界无偿支援给国家使用，该土地就是这种特殊的历史条件下由州重工业局管理使用。1959年5月1日，因煤矿资源枯竭，黔东南州重工业局将老鸦山土地115.68亩移交给黔东南州炉山铁厂（鱼洞煤矿的前身）管理使用，但并未划定界限也无图可证明老鸦山医院的用地包括在其中，后因管理问题，到1995年清理资产办证时只余下53.84亩土地。由于该土地一直争议不断，鱼洞煤矿为在该处土地开办老鸦山医院，1983年3月23日与龙场公社、狗场大队、马路小队、水井小队（原马路水井生产队）等有关单位进行协商处理并达成协议。协议内容约定“老鸦山医院范围的土地所有权属于生产队集体所有，医院继续办下去，鱼洞监狱就一直用下去，如一旦不办医院，搬走或改变土地用途，土地就全部归还生产队使用”。1984年4月19日老鸦山医院进行复建再次签订了协议与1983年协议基本相同，强调了土地所有权属于村集体，如果不办医院，土地将归还村集体。1991年凯里市第一次土地资源调查工作中，凯里市土地资源调查工作小组办公室曾对鱼洞煤矿医院与狗场村的土地使用权界线进行认定，并签订了土地界线协议书，双方认可鱼洞煤矿医院使用的大致范围。1995年，在资产核资办理土地登记工作中，鱼洞煤矿办理了老鸦山医院五宗地的国有土地使用证，登记面积为35889.43平方米（53.84亩）。（一）关于争议地的权属。50年代初黔东南州重工业局对该荒坡、荒山只是以手指为界无偿支援国家使用，但是没有提到把所有权移交给国家所有，土地的的所有权还是属于集体所有，并未转移。1959年5月1日，黔东南州重工业局将老鸦山土地115.68亩移交由黔东南州炉山铁厂（鱼洞监狱的前身）管理使用，只是使用权，也未提到转移所有权，且无界线也无图，不能证明115.68亩土地包括了老鸦山土地范围。1993年市人民政府凯市府通（1993）19号文件批复，同意将龙场镇狗场村的集体土地294平方米征为国有土地，另加原有土地206平方米共500平方米划给鱼洞监狱使用，该500平方米国有土地使用权登记确权时登记在凯国用（95）第105号国有土地使用证下，并按规定发放了征地补偿款，应认定为合法征用。（二）关于几次协议效力问题。1、1983年3月23日，鱼洞煤矿和龙场公社等签订了协议书，协议明确“老鸦山医院范围的土地所有权属生产队集体所有……”。协议明确约定，土地所有权属狗场村集体所有，协议系双方真实表示，应为有效协议。2、1984年协议与1983年协议基本相同，但无公章，该协议效力待认定。3、1991年的划界协议明确鱼洞监狱使用土地的方式，但未明确所有权归属问题，也未明确该宗地为国有土地。4、1995年确权会议纪要与1991年协议基本相同。（三）关于鱼洞监狱的主张。1、鱼洞煤矿主张其无权处置国有资产，双方签订的1983年协议为无效协议不能成立，其原因为：首先，1983年协议是双方协商一致订立的，是双方的真实意思表示；其次，双方签订协议时，我国尚处于改革开放初期，相关法律、法规尚未完善，在这种背景下，应尊重事实，认可双方签订的协议。2、鱼洞监狱提出“1950年在进行农村土地改革时，争议地是大荒山、大荒坡而不是耕地，应归国家所有”的主张不能成立，经调查核实，争议地在1950年时不是大荒山、大荒地，因其面积过小。为此依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定所有权使用权若干规定》第二十条第三款、第四十三条的规定，特作出如下决定：争议的53.84亩土地属狗场村集体所有，使用权属于狗场村龙廷文等53户。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、土地确权申请书、调处申请书，旨证被告依第三人狗场村民委员会及龙廷文等53户申请调处土地权属纠纷的事实。2、凯国土资呈（2013）195号《凯里市国土资源局关于龙场镇原狗场大队马路水井生产队龙廷文与龙场镇原狗场大队狗场岩脚生产队龙明才等人土地纠纷的调查报告》、凯国土资呈（2011）177号《关于鱼洞监狱老鸦山医院与龙场镇狗场村土地权属争议调查处理意见的请示》、凯里市人民政府常务会议纪要（三十一、总第192期、2011年9月18日）、旨证凯里市人民政府已安排相关部门对原告与第三人等土地权属纠纷进行调查，相关部门已形成报告报市人民政府研究决定。3、第三人鱼洞监狱在被告行政处理阶段提交的证据材料，旨证鱼洞监狱关于与狗场村土地权属纠纷的辩解及提交的相关证据。4、凯国用（95）字第105、106、107、108、109号《国有土地使用证》复印件，旨证市人民政府曾为第三人鱼洞煤矿颁发过土地使用证的事实。5、第三人龙廷文等53户在行政处理阶段向被告提交的证据材料，旨证被告只以53户提交的1983年3月23日签订的协议书作为处理权属的依据，对其他材料未采纳作为处理依据。6、原告在行政处理阶段向被告提交的证据材料，旨证被告以市政府的会议纪要和龙府发（2012）19号《龙场镇人民政府关于狗场村原马路生产队、水井生产队与狗场生产队、岩脚生产队土地纠纷的调解意见》中的事实部分作为处理权属的依据，对其他材料未采纳作为处理依据。7、《户口簿》复印件、旨证原告与第三人龙延文等53户的身份情况。8、狗场村民委员会《证明》复印件，旨证争议的53.09亩狗场村民委员会提留10%土地补偿费，无其他附加条件的事实。9、《质证笔录》、龙场镇国土资源所、龙场镇人民政府制作的《关于鱼洞煤矿老鸦山卫生所与狗场村土地纠纷情况》、《询问笔录》、《调查笔录》、签到册复印件3份19页，旨证被告已对各方的争议作出调查并依程序进行处理。10、《鱼洞煤矿地籍图》复印件，旨证原告与第三人龙廷文等53户的代表人认可争议四至面积以鱼洞煤矿地籍图为准。
原告诉称：一、第三人凯里市龙场镇狗场村民委员会未申请确权，第三人凯里市龙场镇狗场村狗场、岩脚组龙廷文等53户村民提出的调处申请，不属于行政确权的受案范围，被告受理并作出处理决定，无事实及法律依据，属于行政越权。本案争议地自上世纪八十年代初以来，原狗场大队与第三人贵州省鱼洞监狱就一直存在争议。2008年，因鱼洞监狱在争议地修建新监狱，被狗场、岩脚两组全体村民阻止，矛盾激化。2010年，市政府派出工作组进行协调处理，双方同意按2011年9月18日市政府的常务会议纪要进行处理，随后，市政府将争议地53.09亩的土地征地补偿款200余万元支付给狗场村民委员会。至此，争议地的土地所有权争议已完全解决。同时在本案中，第三人狗场村民委员会并未向被申请人提出土地确权申请，被告受理无事实依据。2012年10月，张跃才等53户以争议地征用补偿款分配纠纷向凯里市人民政府申请调处，由于已不存在土地确权，应属于民事纠纷范畴，应当由人民法院处理。二、即使被告以2008年狗场村民委员会与贵州省鱼洞监狱的土地所有权纠纷为由进行受理，依法也只能将土地所有权确定为国有，土地使用权确权归贵州省鱼洞监狱。因鱼洞监狱已认可争议地土地所有权属于狗场村民委员会，通过市政府办理正常征收手续并支付征地补偿款后，该土地已转化为国有土地。三、被告的处理决定将争议地使用权确权给龙廷文等53户没有事实依据和法律依据。首先，争议地系未发包给个人承包经营的集体土地，即使需要对土地确权，也只能确权给集体经济组织，而不能确权给具体的农户。其次，即使争议地在上世纪50年代州重工业局无偿使用之前，其土地所有权按照我国《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）所规定的队为基础，三级所有，属于原狗场大队马路生产队（后称马路村民组）和水井生产队（后称水井村民组）所有，但自一九九二年凯里市实行乡镇人民政府建、并、撤改革后，原狗场村马路村民组已与原狗场村狗场村民组合并，变成了现今的狗场村狗场村民组；原狗场村水井村民组已与原狗场村岩脚村民合并，变成了现今的狗场村岩脚村民组，原有的马路、水井两个村民组集体经济组织已经消失，形成了新的狗场村狗场、岩脚两个村民组集体经济组织。在此情况下，即使本案存在土地确权纠纷，但依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，争议地的土地所有权只能确权给现今狗场村狗场村民组和岩脚村民组，而不应直接确权给原被撤销集体经济组织的农户。第三．按照我国现行法律的规定，农村村民对集体土地使用权的取得只有两种形式，一是通过申请住宅建设可以获得集体土地使用权；二是通过承包经营集体土地取得集体土地承包经营权，但凯府发（2013）39号处理决定在无任何法律依据的前提下，居然直接将争议地使用权确权给龙廷文等53户农户，其违法确权、滥用职权是显而易见的。四、被告作出的处理决定，其查明事实、认定内容与处理结果相互矛盾。从处理决定的处理结果来看，土地使用权确权给了龙廷文等53户村民，但在查明事实及对相关证据认定部分，却没有对确权原因作任何的阐述和释明，也没有对两方提供的证据做出任何认定，就凭空将争议地土地使用权确权给龙廷文等53户。五、被告作出的处理决定适用法律错误。首先，我国及相关部委从未颁布过《确定所有权使用权若干规定》这一法规或规章。其次，即使该处理决定以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条第三款“由于农田基本建设和行政区划变动等原因从新划定土地的所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变”之规定作为本案的法律适用条款，由于本案既未涉及农田基本建设，又未涉及行政区划变动，被告依据该条款来确权是适用法律错误。第三、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条规定的是“乡（镇）、村办企业事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。”由于本案中的争议地已被征为国有，同时，无论是原告方48户村民还是第三方龙廷文等53户村民，均无一人在争议地上进行非农业建设，被告将争议地土地使用权确权给龙廷文等53户没有法律依据。综上所述，被告作出的处理决定存在超越职权、无权管辖、认定事实不清、适用法律不当、处理结果错误等诸多问题，严重损害了原告的合法权益，扩大了村民内部矛盾，为此特依法提起行政诉讼，望人民法院依法撤销该错误处理决定。
为证明上述事实和理由，原告向本院提供的证据有：1、凯府发（2013）39号《市人民政府关于鱼洞监狱老鸦山医院与龙场镇狗场村土地权属争议的处理决定》，证明被告的错误处理决定侵犯了原告的合法权益。2、黔东南府行复（2013）77号《行政复议决定书》，证明黔东南州人民政府维持了被告的错误处理决定。3、龙廷文等53户的《调处申请书》，证明第三人龙廷文等53户申请的是征地补偿款分配纠纷，狗场村民委员会并未提起调处申请，被告无权受理及处理，被告受理系滥用职权。4、凯里市人民政府常务会议纪要（三十一、总第192期、2011年9月18日）、证明第三人狗场村民委员会与鱼洞监狱的权属纠纷早已处理完毕，被告无权再进行第二次处理。5、龙府发（2012）19号《龙场镇人民政府关于狗场村原马路生产队、水井生产队与狗场生产队、岩脚生产队土地纠纷的调解意见》，证明争议地在2010年以前归现在的狗场组、岩脚组共有，2010年8月后归国家所有的事实。6、《狗场村村两委二0一二年三月六日全体会议纪要》复印件，证明村两委的意见是争议地应归现在的狗场组、岩脚组共有，征地补偿款由两组村民共享的事实。7、凯里市集有（2004）90号土地证复印件，证明争议地所有权归村集体所有的事实。8、现狗场、岩脚两组全体村民共同维权的证据材料，证明现狗场、岩脚两组全体村民为主张权利集体堵工，集体维权的事实。9、现狗场、岩脚两组自1992合并以来对集体收益分配账目部分清单，证明自1992年原狗场、岩脚、马路、水井四个村民小组合并为狗场、岩脚两个村民组以来，原马路、水井两小组已享受合并后的集体收益的事实。10、采矿协议书、现狗场组收入（支出）清单等复印件，证明在原狗场组集体公山上取得的收益，原马路队村民已享受的事实。11、邮政快递收件单复印件，证明原告系在法定时限内起诉。12、承包协议书复印件，证明以前鱼洞监狱承包给张焕发和张汝庆的土地不属于53户的，而是属于合并后101户的事实。13、凯里市国土资源局呈凯里市人民政府《关于鱼洞监狱医院与龙场镇狗场土地的处理意见》（注：未盖有公章）复印件，证明当时48户是参与主张权利，争议土地应该属于组集体。14、《鱼洞监狱关于老鸦山土地的说明》复印件，证明第三人龙廷文等53户在争议地没有土地，也没有人承包土地的事实。15、原岩脚组全体村民签名写给原水井组代表的信件，证明以前对老水井组的代表对事实情况已进行解释及说明的事实。
被告凯里市人民政府辩称：一、市人民政府所作的凯府发（2013）39号文件的处理决定事实清楚、证据确实充分。经调查，原告与第三人龙场镇狗场村龙廷文等53户（龙城镇原狗场大队马路、水井产生队龙廷文等53户）争议权属的土地位于龙场镇狗场村老鸦山（地名）内，原为渔洞监狱老鸦山医院所占地，面积53.09亩。本案所涉的这宗纠纷地自1956年下半年起便为黔东南州工业局规划作采煤区并在这里设点打井采煤。1959年，州工业局将所占土地移交给鱼洞煤矿管理，移交的面积为115.6亩。1959年期间高级社时，平寨村与狗场村合并为一个管理社区，叫狗场管理区，黔东南州工业局占用和移交的土地是狗场管理区农村集体所有的土地。1959年鱼洞监狱承接管理州工业局移交的土地后，便在老鸦山建成医院，占地3-4亩。1962年中央为恢复农村生产力，缩小体制，解散高级社，落实“四固定”政策，狗场管理区分化为狗场大队和平寨大队。当时。狗场大队便将土地落实到初级社时狗场大队原有的12个生产小队，将渔洞监狱承接管理的山林土地一并划分给本村的生产队，在划分老鸦山片区山林地时，将争议地划分给第三人。1965年“四清”时并队运动，原狗场大队马路、水井生产队并为一对，称作马路队；原狗场队与大塘沟并为一队，称狗场队；原岩脚与龙洞并为一队，称岩脚队。此后，老鸦山医院不断扩建，鱼洞监狱凭着州轻工业局移送的土地面积不断扩占医院周边原马路队的土地，在1983年拆旧建新中遭到原马路队的干涉，同时原马路队与鱼洞监狱老鸦山医院就老鸦山的用地问题发生矛盾，双方在龙场镇公社领导的调解下达成用地协议，协议规定老鸭山医院范围的土地所有权归原马路队所有，双方并与1984年4月19日重新签定协议，约定双方管理的土地范围以及狗场村形式上对老鸦山医院所占地的土地所有权条件，约定老鸦山卫生院一旦搬迁，渔洞监狱应将土地退还原马路队。原马路队与鱼洞监狱签订好协议后，鱼洞监狱到土地管理部门办理老鸦山医院国有土地证，办证面积为53.09亩。现原告和第三人龙廷文等53户争议的老鸦山土地面积为53.09亩，实际是渔洞监狱办理的土地证的登记面积。鱼洞监狱老鸦山卫生院搬迁后不按协议将老鸦山医院所占的土地归还给原马路队，为主张权益，原马路队曾多次向各级部门反映请求处理。1992年“撤区并镇”，马路队与狗场队并为一组，叫狗场组，水井队与岩脚队并为一组，叫岩脚组。此合并只是形式上的合并，土地山林从未整合过，至今仍是按照1962年“四固定”的现状管理和使用。二、市人民政府调处程序合法、适用法律正确。市人民政府组成工作组通过对争议双方当事人举证、质证、现场勘查，对本案调查按照相关法律法规处理，是合法程序。综上，争议的53.09亩土地（具体宗地范围以原凯里监狱的国有土地的宗地图为准）为龙场镇狗场村龙廷文等53户使用。
第三人凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组龙廷文等53户村民述称：一、争议地“老鸦山”土地权属历来属归第三人享有。老鸦山53.09亩土地，是在1962年经狗场大队划片给马路、水井两个组的村民（原马路、水井组龙廷文等53户）管理使用的。从1962年到1980-1984年期间，除借让部分给鱼洞监狱老鸦山卫生所建房裁种药材，经双方已签有有效协议外，另余少部分土地承包给我53户中的部分村民使用，直至2011年才被征用给东坡迁建工程使用。1992年凯里市实行乡镇建、并、撤改革，原狗场村将狗场组与原狗场村马路组合并，原狗场村岩脚组与原水井组合并，虽变成现今的“狗场村狗场、岩脚两个新村民组”，但组在合并时。原四个组的土地、山林、农具等生产资料，从未变更，仍按1962年-1984年原组承包到户的原土地面积管理使用。村民小组的合并只是为便于管理，减轻村民负担（当时村、组干的报酬，全是各村组织自己提留支付），只是以形式上合并而已。如果有土地争议，也只能原马路、水井组龙廷文等53户与渔洞监狱老鸦山卫生所之争，与原狗场，岩脚两组龙明才等48户无关。二、第三人的证据材料充分。第三人持有下列证据材料：1、1983年3月23日第三人与鱼洞监狱签订的《协议书》，协议规定老鸦山卫生所范围内的土地属第三人所有；2、1984年4月19日第三人与鱼洞监狱重新签订的《协议书》，约定老鸦山卫生所一旦搬迁，土地退还给第三人。上述证据材料经被告凯里市人民政府派员现场踏勘及组织争议双方质证，均证实与争议地的权属相关联，争议地的权属应全部归第三人所有。三、原告主张争议地权属无任何依据。1962年，狗场大队将土地落实到初级社时狗场大队原有的12个生产小队，将渔洞监狱承接管理的山林土地一并划分给本村的生产队，在划分老鸦山片区山林土地时，将争议地划分给第三人所有。原狗场、岩脚两组48户来争抢原马路、水井龙廷文等53户老鸦山53.09亩土地没有任何依据。综上所述，第三人持有争议地山林权属的合法证据以及对争议地的事实管理，争议地的权属理应属答辩人所有。被告作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求人民法院给予维持。
为证明上述事实和理由，第三人凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）狗场、岩脚村民组龙廷文等53户村民向本院提供的证据有：1、吴应昌、刘汉银、高茂本、高正本的的书面证词，证明狗场村原老村干证实53.09亩的争议地从1962年至2009年属原马路、水井管理使用的事实。2、原马路、水井组代表自述报告书、分配统计表，证明原州轻工业局移交给鱼洞煤矿的53.09亩的土地上实际只有4栋土坯房（占地3-4亩），而其他地方现已承包给其他农户管理使用的事实。3、协议书2份，证明原马路、水井组在1983年和1984年曾就争议地的权属与鱼洞监狱发生争议，后签订了协议书的事实。4、土地确权申请书、授权委托书复印件，证明在2010年时原马路、水井组委托代理人申请土地确权，由狗场村民委员会提出确权申请的事实。5、鱼洞监狱修建老鸦山变电站征地平面图复印件，证明鱼洞监狱5宗土地图实际面积为53.84亩，1993年向原马路组张进才、张佳才征用0.441亩修变电站和修凯施路占用0.309亩，实际共征去0.75亩，故实际争议地是53.09亩的事实。6、龙场镇政府和狗场村委会证明复印件，证明原水井组的人员在1985年时根据与鱼洞监狱的协议书曾去国土局询问了土地价格，土地那时候就已经属于第三人管理的事实。
第三人凯里市龙场镇三兴村（原狗场村）民委员会法定代表人述称：因我不是这两个组的人，现在这个纠纷他们如何处理我们没有异议和意见。未提交提交证据材料。
第三人贵州省鱼洞监狱述称：一、鱼洞监狱同意凯里市市政府于2013年7月作出的凯府发（2013）39号处理决定，认可争议土地所有权属龙场狗场村集体所有。并通过凯里市人民政府办理正常土地征用手续后，支付争议地53.09亩土地征用补偿款200余万元给了龙场狗场村民委员会。二、鱼洞监狱认为争议地的土地所有权争议纠纷已终结。鱼洞监狱同意认可凯府发（2013）39号处理决定，支持凯里市人民法院（2014）凯行初字第11号行政裁决，故几次不参与凯里市龙场镇狗场村的狗场、岩脚村民组龙明才等48户的上诉应诉。三、现今，产生争议的53.84亩（实为53.09亩）土地经凯里市政府征用补偿后，己经划拨给东坡、鱼洞监狱修建黔东南监狱。因为涉及到土地补偿费分配的经济利益，他们才打起了土地权属官司。鱼洞监狱作为土地使用人也被当作第三人牵扯进来。我们希望法院明断，大家友好协商，今后和睦共处。未提交证据材料。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对原告提交的证据1，系被诉具体行政行为本身，不作为本案的定案证据。证据2，能证明原告提起行政诉讼前已经复议程序，但不能证明原告的证明内容，不采纳为本案的定案证据。证据3、4，对该两组证据的真实性被告及第三人龙廷文等53户的诉讼代表人无异议，但不能证明原告的证明内容，不采纳为本案的定案证据。证据5，该调解意见具有真实性，但不能证明原告证实该争议已得到处理的证明内容，对该证据中认定事实部分，采纳为本案的证据，对调解意见结论不采纳为证据使用。证据6，该证据不能证明原告的证明内容，不采纳为本案的定案证据。证据7，该证据被告及第三人龙廷文等53户的诉讼代表人均无异议，采纳为本案的证据。证据8、9、10、该三组证据与本案处理权属争议无关联性，不采纳为本案的证据。证据11，能证明原告系在法定时限内起诉的事实，采纳为本案的证据。证据12，该证据与本案无关联性，不能证明原告的证明内容，不采纳为本案的证据。证据13、该证据被告不认可其效力，因未加盖公章，不能证明原告的证明内容，不采纳为本案的证据。证据14，该证据只是贵州省鱼洞监狱的一个说明，不符合证据规则，不能证明原告的证明内容，不采纳为本案的证据。证据15，该证据不符合证据的形式要件，不采纳为本案的证据。
对被告提交证据1，能证明第三人狗场村民委员会及龙廷文等53户就土地权属争议申请调处的事实，采纳为本案的证据。证据2、此三组证据系被告的相关调查情况报告，与本案具有关联性、真实性和合法性，采纳为本案的证据。证据3、系第三人鱼洞监狱在被告行政处理阶段提交的证据材料，能证明争议地的土地来源情况及争议的历史情况，采纳为本案的证据。证据4、能证明市人民政府曾为第三人贵州省鱼洞煤矿颁发过土地使用证的事实，采纳为本案的证据。证据5、第三人龙廷文等53户在行政处理阶段向被告提交的证据材料，被告在行政程序中采纳协议书作为处理权属的依据，该证据具有关联性，真实性和合法性，采纳为本案的定案证据。证据6、原告在行政处理阶段向被告提交的证据材料，被告采纳市政府的会议纪要和龙府（2012）19号《龙场镇人民政府关于狗场村原马路生产队、水井生产队与狗场生产队、岩脚生产队土地纠纷的调解意见》中的事实部分作为依据，原告除对该证据“经调查查明：“……。1995年鱼洞监狱承接管理州工业局移交的土地后，便将工业局遗留在老鸦山的几栋土坯房建成医院，这几栋土坏房和院坝占地约3-4亩。”中的“占地约3-4亩”的事实有异议，认为占地不止这么多外，其他均予以认可；第三人龙廷文等53户除对调解意见结论有异议外，对调查意见中查明的事实无异议；该证据中调查查明的事实与本案具有关联性，真实性和合法性，采纳为本案的定案证据。证据7，能证明原告与第三人龙延文等53户的身份情况，采纳为本案的证据。证据8，原告及第三人龙延文等53户的诉讼代表人对该证据均无异议，符合证据规则，能证明狗场村（现三兴村）民委员会不主张争议地使用权的事实，采纳为本案的证据。证据9、能证明被告已对各方的争议已进行调查、质证等程序的事实，采纳为本案的证据。证据10，能证明原告的代表人与第三人龙廷文等53户的代表人认可争议四至面积以鱼洞煤矿地籍图为准，与本院作出的现场勘查一致，采纳为本院确认争议地范围的证据。
对第三人提交的证据1，该书面证词原告不认可，不符合证据规则，不采纳为本案的证据。证据2，该证据原告不认可，且不符合证据的形式要件，不采纳为本案的证据。证据3，该两份协议书中1983年3月23日的协议书在行政处理阶段，贵州省鱼洞监狱亦向被告提交，该份协议书符合证据规则，采纳为本案的证据；1984年的协议书被告未认定其效力，且欠缺协议书的形式要件，不采纳为本案的证据。证据4、5，该二组证据原告及被告无异议，采纳为本案的证据。证据6、该证据不能证明第三人的证据内容，不采纳为本案的证据。
根据以上采纳的证据，本院确认如下案件事实：本案争议地位于凯里市龙场镇狗场村（现三兴村）“老鸦山”（地名）内，原为鱼洞监狱老鸦山医院所占地。本案所涉争议地自1956年起为原黔东南州工业局规划作为采煤区并在此设点打井，1959年州工业局将所占土地115.68亩移交给黔东南炉山铁厂（鱼洞监狱前身）管理使用。之后，鱼洞监狱便将州工业局遗留在老鸦山的几栋土坏房建成医院。1962年“四固定”之后，狗场大队将土地落实到初级社时狗场大队原有的12个小队，将鱼洞监狱承接管理的山林土地一并划入本大队的生产队。本案的第三人龙廷文等53户分属狗场大队的水井队和马路队，1965年“四清”时水井队与马路队合并，称为马路队，狗场队与大塘沟并为一队，称作狗场队。1980年第一轮土地承包后，马路队又分为水井队和马路队。此后，鱼洞监狱的老鸦山医院在1983年的“拆旧建新”过程中受到原水井队和原马路队的干涉并因用地问题发生矛盾。后双方在龙场公社领导的调解下达成协议，该协议书称“黔东南州工业局移交老鸦山工区土地115.68亩给我矿，虽有文本在案，但未说清土地范围，导致近年来出现生产队与我卫生所争地纠纷。为此，83年3月23日，经我矿负责人与龙场公社、狗场大队、马路队和水井队负责人共同商讨，达成以下协议：一、我矿卫生所范围的土地、所有权属于生产队集体所有。……。五、我矿如果搬迁，卫生所占用的土地，一概归还原主。……。”1992年“撤区并镇”时，原马路队与原狗场队合并，称为狗场组，原水井队与原岩脚队合并，称岩脚组，本案的原告龙明才等48户在合并前分属原狗场队和原岩脚队。2010年第三人龙场镇狗场村民委员会向被告申请调处其与第三人鱼洞监狱的土地所有权属争议，之后第三人龙廷文等53户也就该争议地的使用权与原告发生纠纷，经龙场镇人民政府调解未果，亦向被告申请调处。被告受理申请后，于2013年7月29日作出凯府发（2013）39号《市人民政府政府关于鱼洞监狱老鸦山医院与龙场镇狗场村土地权属争议的处理决定》，将争议地的所有权明确给第三人狗场村集体所有，使用权属于第三人龙廷文等53户。原告不服，申请复议，2013年12月5日黔东南州人民政府作出黔东南府行复议字（2013）77号《行政复议决定书》，复议予以维持，原告仍不服，向本院提出行政诉讼，要求撤销被告作出的处理决定。另查明，1993年3月13日，凯里市人民政府作出凯市府通（1993）19号《关于鱼洞监狱新建变电站使用土地的批复》，同意将狗场村位于鱼洞煤矿老鸦山卫生所犯人病房旁的旱地294平方米征用为国有土地，连同卫生所使用的206个平方米的土地共计500平方米划拨给鱼洞煤矿新建变电站使用，鱼洞煤矿己将征用补偿费支付狗场村。1995年鱼洞监狱办理了土地登记，共五宗土地，分别办理了五本《国有土地使用证》，登记面积为35889.4平方米（53.84亩），其中医院用地一宗，土地证号为凯国用（95）字第1**号，登记面积为30827.77平方米（46.23亩），该宗地包括鱼洞监狱修建变电站500平方米（0.75亩）土地。本案原告与第三人争议地范围实为1995年鱼洞监狱已办理土地证的土地（53.84亩）减去鱼洞监狱修建变电站500平方米（0.75亩）所占土地后的53.09亩。庭审中，被告称颁发给鱼洞监狱的五本《国有土地使用证》已被注销，另称其定案证据是1983年3月23日的协议书和龙场镇人民政府作出的调解意见中对事实的认定部份。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”，故对土地权属争议进行处理是被告凯里市人民政府的法定职责。被告在受理调处申请后，依法进行现场勘查，就争议各方提交的证据进行举证、质证，其处理程序符合规定。本案中，经核实争议地的面积为53.09亩，但被告作出的处理决定未将已划拨给鱼洞监狱修建变电站500平方米（0.75亩）土地予以扣除，仍以鱼洞监狱办理《国有土地使用证》上登记面积35889.4平方米（53.84亩）为争议地的面积作出处理，存在争议地范围认定事实不清，主要证据不足的情形。《土地权属争议调查处理办法》第二十九条规定：“调查处理意见应当包括以下内容：一当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；二争议的事实、理由和要求；三认定的事实和适用的法律、法规等依据；四拟定的处理结论。”但从被告作出的处理决定书的内容来看，只是针对狗场村（现三兴村）民委员会与贵州省鱼洞监狱的所有权争议就事实和处理理由作出认定，对原告与第三人龙廷文等53户的土地使用权争议缺少认定的事实和处理理由，存在土地使用权认定的事实不清的情形。同时被告作出的处理决定适用的是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第三项“由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变”和第四十三条规定“乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。”的规定，但本案中，并没有《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条所规定的任何事由，因此被告在本案中存在适用法律法规错误的情形。因被告作出的处理决定存在认定事实不清，适用法律法规错误，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
撤销被告凯里市人民政府2013年7月29日作出的凯府发（2013）39号《市人民政府关于鱼洞监狱老鸦山医院与龙场镇狗场村土地权属争议的处理决定》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。
审 判 长 滕新红
审 判 员 蒙 琦
人民陪审员 龙卫星
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 马 倩