广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初371号
原告：郭灿培，男，1951年12月16日出生，汉族，广东省清远市人，广东省第五建筑工程公司退休工人，住韶关市浈江区。
委托代理人：郑学文，韶关市浈江区太平法律服务所法律服务工作者。
委托代理人：潘俊亮，韶关市浈江区太平法律服务所法律服务工作者。
被告:韶关市城乡规划局,住所地:韶关市武江区芙蓉新城芙蓉园七栋。
法定代表人：许险锋，局长。
出庭负责人：徐建华，副局长。
委托代理人：赵军，广东天行健律师事务所律师。
原告郭灿培诉被告韶关市城乡规划局规划其他行政行为一案，原告于2017年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月23日受理后，于2017年10月24日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人郑学文、潘俊亮，被告的负责人许险锋及委托代理人赵军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月28日，被告作出的《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号），内容为：“郭灿培：你于2017年3月24日和2017年4月14日分别向我局提出书面申请，要求将五里亭锦绣花园7号现有楼房首层改为商铺等多项行政诉求（附1、2）。经研究，我局意见如下：一、要求出具现有楼房首层为商铺的证明。经查，该房屋的原始规划报建资料，存在以下问题：首先，聂东和、郭灿培于1996年8月8日向韶关市城建局北江区城建分局提交了建房申请报告（附3），该建房申请报告里有‘准备新建住房五层’明确的表述；其次，聂东和、郭灿培于1996年向韶关市城建局北江区城建分局提交了建筑设计方案（附4），该建筑设计方案没有明确标示现有楼房首层为商铺的表述。因此，我局不能出具五里亭锦绣花园7号现有楼房首层为商铺的证明。二、要求将首层房地产规划用途栏目上的住宅变更成商铺及将二至三层房地产证规划用途栏目上的住宅294.58㎡变更为商住综合项目。经查询规划，该房屋大部分位于规划道路红线范围内，不符合韶关市区总体规划（附5），故不能办理以上变更手续。三、要求将首层房地产证面积101.60㎡变更为实际建筑面积126.15㎡。经现场勘察，该房屋现状的东面、北面（附6、7）与《私人兴建房屋报建表》（附8）审批内容不符，《私人兴建房屋报建表》的东面、北面审批内容是二至六层楼房，但房屋现状东面、北面是一至六层楼房，疑似办理规划验收手续后加建，涉嫌违法建筑。同时，该房屋规划报建手续已按程序办结、归档，而且不符合现行的韶关市区总体规划，所以我局不予受理你要求将首层房地产证面积101.60㎡变更为实际建筑面积126.15㎡的诉求。四、要求将房地产证中的混凝土结构变更为框架结构。经核查相关资料及咨询不动产登记中心，混凝土结构与框架结构为一结构性质，无需向我局提出变更。附件：1.房屋变更申请书（2017年3月24日）；2.房屋变更申请书（2017年4月14日）；3.建房申请报告（城市建设档案原始资料）；4.建筑设计方案；5.韶关市区总体规划（2015）；6.房屋现状（东面）；7.房屋现状（北面）；8.私人兴建房屋报建表（1998年验收表）。”
原告诉称：1995年8月，原告向中南房地产开发公司购买了五里亭锦绣花园7号商住综合项目土地一块，面积148平方米，于1995年12月25日领取韶府国用（1995)字第020400588号《国有土地使用证》。该证注明土地用途：商住综合项目。被告以1996年8月8日的报告作为原告申请建房是与事实不符的。该申请报告并非是原告本人的申请，该报告的“郭灿培”签名也不是原告本人所写。1997年1月2日，韶关市城市建设规划局北江区分局批准原告在五里亭锦绣花园1号商住综合项目土地上兴建五层房屋一栋，1998年3月申请变更为六层并竣工验收（层数：六层、结构：框架、房屋基底面积：105.24平方米、房屋建筑总面积：837.94平方米），并要求原告必须按照楼房设计图纸施工，施工时间为一年。楼房设计图纸首层按商铺设计，二至五层为住宅。北江区分局盖章并同意按设计图纸施工。1998年7月16日，申领了房地产权证。发证部门都应该以国土部门注明的土地用途和建筑审批设计方案图为原告进行登记，即首层为商铺，二层以上为住宅。但有关部门擅自更改了原告房屋的土地用途性质。原告发现后分别与2016年10月15日和2017年4月14日向被告提出了书面要求将首层为商铺，二层以上为住宅的变更申请，但被告作出不同意的答复。被告作出的韶城规浈函[2017]4号关于对《郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺》的答复，是明显违反法律规定的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第三款规定；城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。根据《广东省城乡规划条例》第三十八条：‘以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件不得改变用地性质。第四十七条：房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证书载明的用途使用房屋。确需变更房屋用途的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理变更手续。根据国土证注明用途为商住综合项目而房产证的用途栏目注明是住宅，改变了国有土地出让性质，主管部门应当依法作出更正。综上所述，被告认定事实不清。请求人民法院依法判令：一、撤消韶关市城乡规划局在2017年4月28日作出的韶城规浈函[2017]4号《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》；二、依法支持原告提出变更申请的请求。
原告向本院提供了以下证据材料：
1、身份证；
2、国有土地使用证；
3、产权证；
4、报建表；
5、房屋设计图；
6、报告；
7、韶城规浈函[2017]4号文。
被告辩称：答辩人作出的《关于〈郭灿培要求将五里亭锦绣园7号(前进路)现有楼房首层改为商铺〉的答复》[韶城规浈函(2017)4号]是在严格审查涉案房屋的报建资料及现场查看了房屋现状的基础上作出的客观答复，并不存在错误。本案原告于1996年8月8日向原韶关市城市建设规划局北江分局建递交《报告》申请建设私人住房五层楼房，原韶关市城市建设规划局北江区分局于1997年6月16日在私建字(97)第001号《私人兴建房屋报建表》中城建部分意见栏签署同意其建房的审批意见，涉案楼房于1998年7月16日取得《房地产权证》，原告于2017年3月24日和2017年4月14日向答辩人提交《房屋变更申请书》要求出具五里亭锦绣花园7号现有楼房首层为商铺的证明及将房屋规划变更为商住用途，答辩人经查阅该楼房报建资料，并现场查看了房屋现状后，根据现行法律、法规的相关规定，结合我市现行城市总体规划的情况，作出了涉案的韶城规浈函(2017)4号答复。该答复意见是客观合法的，并不存在错误。综上所述，原告的诉讼主张没有事实和法律根据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据材料：
1、韶城规侦函(2017)4号文；
2、韶关市城市总体规划(局部）；
3、原告原房屋报建档案材料；
4、中华人民共和国城乡规划法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2真实性、合法性、关联性有异议，证据3中的“1996年8月8日报告”非原告本人签名，真实性、合法性、关联性有异议，证据4无异议。
被告对原告提交的证据1无异议，证据2、3、4、5、6、7的真实性、合法性无异议，证明内容有异议。
经审理查明：1995年12月25日，原告领取韶府国用（1995）字第020400588号《国有土地使用证》，证载：“土地使用者：郭灿培”“地址：韶关市北江区五里亭”“图号：46-56-224-3”“地号：0261109”“用途：商住综合项目”“批准使用年限：50年（1995年8月2日-2045年8月2日）”“用地面积：壹佰肆拾捌”。
1997年6月，经原韶关市城市建设规划局北江区分局审批，同意原告在五里亭锦绣花园7号地在红线内按图所示尺寸兴建一栋五层楼房，基地面积103.07㎡，建筑面积611.36㎡。
1998年3月，原告在五里亭锦绣花园7号地兴建的楼房竣工，楼房层数为六层，基地面积105.24㎡，建筑面积837.94㎡。此后，原告向韶关市城市建设规划局递交《私人已建房屋补办报建（换证）申请表》，申请验收换证，同时递交内容为：“我在五里亭购买了中南房地产开发公司转让的土地一块，国有土地使用证号码为0261109，按城市规划为八层楼房建筑，但因当时资金不足，暂报建五层，楼房兴建后，亲戚徐翔要在我楼上加一层，加层时已同北江区规划科主管人员谈过，主管叫我补办手续，因工作等原因，未能办理，现要求补办手续，请给予办理为盼。谢谢。报告人：郭灿培。”的《报告》。
1998年4月23日，原韶关市城市建设规划局作出审批意见，同意按基地面积105.24㎡，建筑面积837.94㎡验收换证。
1998年7月16日，原告取得上述楼房的产权证。
2014年1月24日，因总证分割换发新证，原告获取粤房地权证韶字第××号、粤房地权证韶字第××号等多本《房地产权证书》。其中，粤房地权证韶字第××号《房地产权证书》记载：“房地产权属人：郭灿培；身份证明号：；规划用途：住宅；房屋所有权取得方式：于1997年新建；共有情况：单独所有；房屋编号：H055518-2；登记时间：2014-01-24；房屋坐落：浈江区五里亭锦绣花园7号第一至三层101房；房屋结构：钢筋混凝土结构；层数：6；建筑面积：49.68㎡；套内建筑面积：43.95㎡；土地性质：国有；共用面积：148㎡；土地使用年限：1995年8月2日取得，使用年限50年。”粤房地权证韶字第××号《房地产权证书》记载：“房地产权属人：郭灿培；身份证明号：；规划用途：住宅；房屋所有权取得方式：于1997年新建；共有情况：单独所有；房屋编号：H055518-3；登记时间：2014-01-24；房屋坐落：浈江区五里亭锦绣花园7号第一至三层102房；房屋结构：钢筋混凝土结构；层数：6；建筑面积：51.92㎡；套内建筑面积：45.94㎡；土地性质：国有；共用面积：148㎡；土地使用权取得方式：1995年12月有偿出让；土地使用年限：1995年8月2日取得，使用年限50年。”
原告主张其于2016年期间发现上述两证登记错误，遂于2016年10月15日向韶关市城乡规划局递交《申请书》，内容为：“本人于1995年8月与韶关市国土局、韶关市中南房地产实业开发有限公司签订了土地使用转让合同，根据土地证用途是商业综合项目，本人于1996年12月分别向韶关市建设规划局、韶关市建设规划局北江分局申请报建一栋首层为商铺，二层以上为住宅的商住综合框架楼，报建图纸上已批复‘同意按此方案施工。’1998年4月竣工验收后，该楼首层一直至今为商铺使用。办理房产证时，办理房产证的人员错把首层商铺写成住宅。本人当时也是大意，在拿房产证时没有认真看清楚房产证上所标记的项目。直到2016年9月中旬才发现房产证搞错。现申请将首层房产证上写的住宅改为商铺，申请规划局出证明首层是商铺。敬请韶关市城乡规划局给予办理相关手续为盼，谢谢。”
2017年4月14日，原告再次向被告递交《房屋变更申请书》，内容为：“申请人房屋所在浈江区前进路锦绣花园8号地，地号是0261109，土地使用用途是商住综合项目。土地证用地面积148㎡，首层房产证面积101.60㎡，实际建筑面积126.15㎡，二、三层房产证总面积294.58㎡，房产证一至三层总面积396.18㎡，房产证用途均为住宅，实际建筑面积420.73㎡。申请人于1995年8月与韶关市国土局签订了土地使用为商住综合项目合同，根据韶关市城市原北江区，现浈江区五里亭锦绣花园地段为商住综合项目地段，根据土地证用途是商住综合项目。申请人于1996年12月分别向韶关市城建局、北江区城建分局申请报建一栋首层为商铺，二层以上为住宅的商住综合框架楼，报建图纸已按首层为商铺，二层以上为住宅的布局设计，北江区城建局批复‘同意按此方案施工’。1998年4月竣工验收，该楼自建好至今首层一直为商铺使用，直到2016年9月本人拿房产证到工商局办营业执照时，工商局办证的人员说：‘你的房产证是住宅，不是商铺，以后不能办理工商营业执照’，申请人才发现房产证搞错，申请人当时拿房产证时也是太大意，没有认真看清楚房产证上所标记的项目，没有及时发现更正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第三项规定：城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。根据《广东省城乡规划条例》第三十八条：以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质。房产证改变了申请人土地证用途是商住综合项目性质，应当予以以更正。根据《广东省城乡规划条例》第四十七条”房屋使用人应当按照建设工程规划许可证或者房地产权证载明的用途使用房屋，确需变更房屋用途的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理变更手续。根据上述法规和条例，根据土地证用途为商住综合项目。申请人现向韶关市城乡规划局、浈江区城乡规划局申请办理变更手续。1、申请将首层房地产证规划用途栏目上的住宅变更为商铺。2、申请将首层房地产证面积101.60㎡变更为实际建筑面积126.15㎡。3、申请将二至三层房地产证规划用途栏目上的住宅294.58㎡变更成商住综合项目。4、申请将房产证中的混凝土结构变更为框架结构。申请人申请房屋变更，符合法规条例，符合韶关市城市规划。敬请韶关市城乡规划局、浈江区城乡规划局给予办理相关手续为盼，谢谢。”
2017年4月28日，韶关市城乡规划局就原告申请的内容作出的《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号），原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，被告档案中存有一份聂东和、郭灿培于1996年8月8日共同向韶关市城建局北江区城建分局递交的《报告》，内容为：“我于九五年八月购买韶关五里亭中南房地产实业开发公司的土地面积296平方米，现准备新建住房五层，特向贵局申请办理报建手续。特此报告。恳求批复。郭：东南面，聂：西北面。”原告对此报告的真实性提出异议，认为并非其签名。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。2017年4月28日，被告韶关市城乡规划局就原告申请的内容作出《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号），没有列明答复所依据的具体法律依据，也没有告知相关的救济途径，因此，被告韶关市城乡规划局对原告所作答复依据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超载职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”根据上述法律规定，被告作出的《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号），适用法律、法规不明确，况且，对涉案房屋是否存在规划用途登记错误的情况也未作详细调查。因此，被告作出的《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号）依法应予撤销。至于原告所提变更申请，属被告韶关市城乡规划局的职责，本案中不予审查。
综上，原告关于撤销被告韶关市城乡规划局于2017年4月28日作出《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号）行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告韶关市城乡规划局于2017年4月28日作出《关于对<郭灿培要求将五里亭锦绣花园1号（前进路）现有楼房首层改为商铺>的答复》（韶城规浈函〔2017〕4号）的行政行为。
二、限被告韶关市城乡规划局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告郭灿培的申请重新作出行政行为。
三、驳回原告郭灿培其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告韶关市城乡规划局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 胡 敏
人民陪审员 刘 玲
人民陪审员 叶清田
二〇一八年三月二十九日
书 记 员 叶全健