青海省玉树市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉行初字第08号
原告罗松江才，男，藏族，1982年10月出生，青海省玉树市人。
委托代理人索南久美，男，藏族，1960年6月出生，青海省称多县称文镇人，原告舅舅。
委托代理人旦杨，女，藏族，1971年3月出生，青海省玉树市人，原告表姐。
被告玉树市国土资源局，住所玉树州结古镇格萨都然巷25号。
法定代表人仓尼玛才让、局长。
原告罗松江才不服被告玉树市国土资源局非法占用土地建房行政处罚决定，于2014年11月12日向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月17日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人索南久美、委托代理人旦杨、被告玉树市国土资源局法定代表人仓尼玛才让，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年10月27日，被告以原告在玉树市巴塘乡冰达村非法占用土地修建房屋的行为违反《中华人名共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条为由，依据《中华人名共和国土地管理法》第六十七条作出玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定书，责令原告自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并恢复土地原状。原告罗松江才不服被告该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。
被告玉树市玉树市国土资源局在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、（2014）020号行政处罚告知书及文书送达回证各1份（2014年8月8日）；2、组织听证申请书（2014年8月10日）及听证记录（2014年8月27日）各1份；3、玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定书及文书送达回证各1份（2014年10月27日）；4、现场取证照片3张；5、对原告罗松江才及出租人旦某某（别名尼某）的询问笔录各1份（2014年7月22日）；6、巴塘乡人民政府、铁力角村委会、冰达社共同出具的证明2份（2014年9月11日）；7、草原使用证1份（编号：60043240）、（发证时间：1999年12月30日）；8、《中华人名共和国土地管理法》、《中华人名共和国行政处罚法》、《青海省农村宅基地管理暂行办法》。其中证据1、2、3拟证明，被告实施具体行政行为程序合法；证据4、5、6、7拟证明，原告非法占用玉树市巴塘乡冰达村土地新建建筑物和其他设施的违法事实；证据8拟证明，被告实施具体行政行为适用法律、行政法规正确。
原告罗松江才诉称：“原告于2011年6月20日与巴塘乡铁力角村冰达社尼某签订《土地租赁合同》，租用了尼某的一亩多土地，租赁期为60年。租赁的土地上原有土木结构房屋二间，板房三间并围了院子。当时乡党委、政府要求整理院落进行统一喷漆，原告按要求进行了实施。由于原告在其它地方没有房屋，为了解决居无定所的问题，原告经巴塘乡党委、政府、村委会及冰达社同意在原冰达村旧址上修建住房，被告在既未履行法定程序又未尽到通知义务等情况下，于2014年4月19日拆了原告家的三间板房损坏了原告家的一些物品。此后玉树市巴塘乡铁力角村民委员会于2014年6月9日出一张批条同意原告建房，村委会还在上面批注“这个地基是他自己的，同意建房”并加盖村民委员会公章，后原告又重建了院坝和住房。被告在2014年6月24日又拆了原告家的院坝和住房。此后有关部门领导口头同意原告建院坝（因为院坝以前就有，属于历史形成），原告又建了院坝。被告于2014年8月8日给原告送达一份（2014）020号《行政处罚告知书》，要求原告拆院坝，原告于2014年8月10日向被告交了《组织听证申请书》，被告于2014年9月26日举行听证会，要求原告提交《草原证》等材料，原告及其代理人于2014年9月29日去被告国土执法大队办公室调解处理此事，二名工作人员只是强调要原告提交《草原证》，后被告又于2014年10月27日给原告送达一份玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定书。原告是经巴塘乡党委、政府、村委会及冰达社同意后在原冰达村旧址上新建住房，并且符合《土地管理法》第四十三条。原告租用的地最先是生产队分给索某某的（玉树地震后村民为地发生纠纷，当时巴塘乡乡长、巴塘乡派出所所长、铁力角村村长、冰达社队长召集大家开会讨论，达成一致意见，宽20米的土地归私人建设住房所有。索某某租赁给尼某，尼某又租赁给原告。该地是尼某私人家里的，并非被告认为的草原，性质属于村民的宅基地，租赁土地的行为合法，被告对原告非法占地的认定错误。被告适用的《土地管理法》第四十四条是关于农用地转为建设用地的审批程序，与原告根本毫不关系。原告认为被告要求提交的《草原证》与本案件无直接关系，公民的居住权是《宪法》赋予的基本权利，原告即使没有《草原证》，也享受合法盖房的权利。被告行为也同时违反了行政合理原则，行政合理原则是行政法的基本原则之一，行政合理原则首先是公平公正原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。村民建宅基地的远不止原告一家，被告为什么偏偏一而再、再而三要原告家拆除房屋？玉树市国土资源局城管执法工作人员与原告存在影响公正执法的利害关系，被告应加强对执法人员的法制教育，尽快转变工作态度，树立服务为民的思想。综上所述，原告建房属于合法使用土地，被告《行政处罚决定书》违法应予以撤销。原告为维护自身的合法权益，呈递行政诉状，恳请人民法院依法确认《行政处罚决定书》违法并依法予以撤销。”。
原告罗松江才为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、（2014）020号行政处罚告知书1份（2014年8月8日）；2、玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定书1份（2014年10月27日）；以上证据1、2，拟证明提起诉讼的具体行政行为的内容及对其权利义务产生影响的事实。3、冰达社社员出具的证明1份，拟证明原告租赁的土地为冰达社集体所有，用于社员子女分户时申请宅基地的荒地的事实；4、申请出庭的证人索某某（出租人）、旦某某（转租人）的证言，拟证明租赁土地的过程及该土地原为经冰达社、铁力角村及巴塘乡人民政府的许可和批准出租人索某某的妻子卓某某用于修建房屋的宅基地的事实；5、土地租赁合同1份（2011年6月20日），拟证明原告与转租人旦某之间事实存在土地租赁合同而非非法占地的事实；6、巴塘乡人民政府、铁力角村委会、冰达社出具的证明文书1份（2014年6月9日），拟证明原告修建房屋行为取得了冰达社、铁力角村及巴塘乡人民政府的许可和批准的事实；7、原告罗松江才的户籍证明1份（2014年12月10日），拟证明原告作为玉树市巴塘乡铁力角村冰达社社员依法享有申请村民宅基地的权利；8、《中华人民共和国农村土地承包法》，拟证明出租人有权出租土地，土地租赁合同合法。
被告玉树市国土资源局辩称：“首先，原告未取得巴塘乡铁力角冰达社尼某的一亩地的土地使用权证。原告在其租用的草地上修建土木结构的房屋二间及院落，原告所租用的土地属于农村集体土地，农用地要想转为建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。据此行政相对人的行为已构成非法占用土地的违法行为。因此，原告并未取得宗地的土地使用权。其次，原告与第三人尼某签订的土地租赁合同属于无效协议。2011年6月20日。双方签订的土地租赁合同，期限为60年，违反集体所有的主地承包经营期限最长为30年之规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设”的规定，该块土地仍属巴塘乡铁力角冰达社集体所有，尼某处分了自己不享有所有权的土地，双方签订的协议属于无效协议。再次，原告于2014年6月24日建院坝的行为，属于违法行为的继续状态。根据最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复（1997）法行字第26号的有关精神，“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”。原告在非法占用的土地屡次建房，土地违法行为一直处于继续状态。答辩人有权对违法行为人送达《行政处罚决定书》。根据以上三点，我局认为原告存在非法占用一亩土地的违法行为。原告所称，占用的一亩不属草原（农用地），属宅基地建房。经我局核对铁力角冰达社土地利用现状图，该块土地一直属于草原（农用地）。双方协议明确是租用，不是宅基地。原告一方面称：“买卖协议双方都属本村村民，所占用一亩土地不属新占草原，属宅基地建房”，即使作为宅基地建房，根据土地管理法律法规规定，也应该经过土地行政主管部门批准，要符合土地利用总体规划（此处为草原）并办理宅基地审批手续。原告未经批准，仍然构成非法占用土地的违法行为。原告所述，在法律和事实上都是站不住脚的。综上所述，我局认为2014年10月27日对申请人作出的土地行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。故请求你院依法驳回申请人的请求，维持我局国土罚字（2014）020号行政处罚决定书作出的行政处罚行为。”。
经庭审质证，1、原告对于被告提交证据1、3的关联性没有异议，但对其真实性、合法性及其证明作用持有异议。提出送达回证系伪造；原告对于被告提交证据2、4、5的关联性、真实性、合法性没有异议，但对其证明作用持有异议；原告对于被告提交证据6、7的关联性、合法性没有异议，但对其真实性、证明作用持有异议。提出证据证明的事实与客观事实不相符；原告对于被告提交证据8的真实性、合法性没有异议，但对其关联性、证明作用持有异议。2、被告对于原告提交证据1、2的关联性、真实性、合法性及其证明作用均没有异议；被告对于原告提交证据3、4、5、6的关联性、真实性没有异议、但对其合法性、证明作用持有异议；被告对于原告提交证据7、8的真实性、合法性没有异议，但对其关联性及其证明作用持有异议。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人提交的证据认证如下：一、经审查，被告提交的证据均符合证据的关联性、合法性及真实性的要求。其中，证据1、2、3可以证明被告实施具体行政行为程序合法，本院予以采信；被告提交的证据4、5、6、7可以证明原告非法占用玉树市巴塘乡冰达村土地新建建筑物和其他设施的违法事实，本院予以采信；被告提交的证据8为实施具体行政行为所依据的相关规范性法律文件，本院予以确认；二、经审查，原告提交的证据1、2、3、4、5、6符合证据的关联性、合法性及真实性的要求，证据7、8不符合证据的关联性要求。其中，原告提交的证据1、2可以证明提起诉讼的具体行政行为的内容及对原告权利义务产生影响的事实，本院予以确认；原告提交的证据3可以证明原告租赁的土地为冰达社集体所有，并被用于社员子女分户时申请宅基地的事实，本院予以采信；原告提交的证据4可以证明租赁土地的过程及租赁土地原为经冰达社、铁力角村同意出租人索某某的妻子卓某某用于修建房屋的宅基地的事实，本院予以采信；原告提交的证据5能够证明原告与旦某之间存在土地转租行为的事实，本院予以采信；原告提交的证据6可以证明证明原告新建建筑物和其他设施的行为经冰达社、铁力角村及巴塘乡人民政府的同意的事实，本院予以采信；原告提交的证据7与本案不存在实质关联性，本院不予确认；原告提交的证据8与本案不存在关联性，本院不予确认。
根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明，本案涉及的土地为吉拉扎寺院与巴塘乡铁力角村冰达社共同所有的集体土地（编号：60043240草原使用证对于所有权人及四支界限有明确记载）中的一部分，因社员卓某某需要分户，冰达社及铁力角村同意作为其建房宅基地，但未按照《中华人民共和国土地管理法》及《青海省农村宅基地管理暂行办法》相关规定，办理申请宅基地及农用地转用审批手续。后卓某某丈夫索某某（非巴塘乡铁力角村冰达社社员）将此土地上，政府重建安置80平方米住房后剩余的空地租赁给旦某某（别名尼某）用于豢养藏獒，旦某某在租赁的空地上搭建80平方米板房，修建了院墙。因藏獒生意不好做，旦某某于2011年6月20日将其租赁的土地转租给了原告，合同约定，租赁期为60年，租金每年1000.00元人民币，租用土地面积约1000平方米。2014年8月8日，被告向原告送达（2014）020号行政处罚告知书，责令原告于2014年8月15日前，停止违法行为，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并退还非法占用的土地。2014年8月10日，原告申请组织听证，被告于2014年8月27日举行听证，2014年10月27日被告对原告作出玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定书，并进行了送达。内容为：“责令原告自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”。原告不服该行政处罚决定，于2014年11月12日向本院提起行政诉讼，请求对行政处罚决定书，依法予以撤销。
另查明，1、原告新建建筑物和其他设施的行为，于2014年6月9日经冰达社、铁力角村及巴塘乡人民政府的同意。2、原告户口于2014年11月6日由玉树市巴塘乡当头村知公社迁入玉树市巴塘乡铁力角村冰达社。
本院认为，1、原告说明并举证证明其所租赁的土地为冰达社集体所有，被用于社员子女分户时申请宅基地的情况属实。被告经核对铁力角冰达社土地利用现状图，确认本案涉及土地一直属于草地（农用地），以及编号：60043240草原使用证四支界限记载，本案涉及的土地属于吉拉扎寺院与巴塘乡铁力角村冰达社集体所有的草地，亦为事实。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、”，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。故对于原告主张的其所租赁为宅基地的事实本院不予支持。2、旦某某转租给原告土地，面积约1000平方米。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设；”；《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”；《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”；《青海省农村宅基地管理暂行办法》第十条规定：“属城市规划范围内的新村建设，应按土地利用总体规划和城市总体规划要求进行建设。农村村民建设住宅，以户为单位，每户宅基地的用地标准为：城市郊区住宅用地每户不得超过200平方米；其他地区的水地不得超过250平方米，旱地不得超过300平方米，非耕地不得超过350平方米；牧区的固定居民点可以适当放宽，但最高不得超过450平方米。”。由于原告的行为违反法律、行政法规的强制性规定，故对于原告主张其租赁土地行为合法，被告认定非法占地的错误的主张本院不予支持。3、原告新建建筑物和其他设施的行为，于2014年6月9日经过冰达社、铁力角村及巴塘乡人民政府的同意，情况属实。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”；《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”；《青海省农村宅基地管理暂行办法》第十四条第一项、第二项规定：“农村村民申请宅基地，按下列程序办理：（一）向村民委员会提出书面申请，村民委员会根据当年住宅用地计划，召开村民代表大会讨论通过后，初步确定建房户，并将讨论结果在村委会张榜公布。公布期限为5天，公布期届满无异议的，报经乡（镇）人民政府审核后，对符合条件的报市（县）人民政府审批。经依法批准的宅基地，村委会应及时将审批结果张榜公布。（二）宅基地批准后，由乡（镇）人民政府会同村民委员会定点放线，界定用地范围，核发准建证。”。虽然原告新建建筑物和其他设施的行为，经过冰达社、铁力角村及巴塘乡人民政府的同意，但是由于原告未全部完成以上规定办理申请宅基地及农用地转用的审批手续。故对于原告主张的其新建建筑物和其他设施的行为，经过许可和批准的主张，本院不予支持。4、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”；《中华人民共和国土地管理法》七十六条规定：“未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，”；《国土资源行政处罚办法》第二十八条规定：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》。”；《国土资源行政处罚办法》第第二十九条第一款规定：“当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》，并按照法律规定的方式，送达当事人。”。根据以上根据以上法律、行政法规及部门规章可以确定，被告作出非法占用土地建房行政处罚决定，过程遵循了相关程序性规定，亦未超出法律规定的行政处罚追责时效。故对于原告主张被告未履行法定程序、未尽到通知义务的事实，本院不予支持。
根据以上法律、行政法规规定，在我国的现行法律体系下，物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。结合本案实际，农村村民住宅用地，必须依法申请，并且必须经过一定的程序审批，以取得建设用地使用权，在没有取得建设用地使用权的情况下，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。
关于原告罗松江才请求判令确认被告《行政处罚决定书》违法并依法予以撤销的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。”。本案不属于上述法律规定判决撤销情形，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
关于原告罗松江才请求依法判令，让原告建房解决居无定所问题的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”即合法性审查原则。此诉讼请求不属于上述法律规定情形，即不属于人民法院行政诉讼审理的范围，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
综上，被告玉树市国土资源局对原告罗松江才作出的非法占用土地建房行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律行政法规正确，程序合法。对于原告提出的“请求判令确认被告《玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定书》违法并依法予以撤销的诉讼请求。”及“让原告建房解决居无定所问题。”的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
一、维持被告玉树市国土资源局玉市国土资罚（2014）020号行政处罚决定；
二、驳回原告罗松江才请求依法判令，让原告建房解决居无定所问题的诉讼请求。
案件受理费50元由原告罗松江才承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉树藏族自治州中级人民法院。
审判长 ： 扎 西
审判员 ： 江 媛
审判员 ：隋 春梅
二〇一四年十二月三十一日
书记员 ：才仁文毛