贵州省黔西县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔0522行初3号
原告何应军，男，1976年11月17日出生，汉族，贵州省大方县人，农民，住贵州省大方县。
被告贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府，住所地：百里杜鹃管理区普底乡街上。
法定代表人黄小林，乡长。
委托代理人张锦发，贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府工作人员。
委托代理人彭晓洁，贵州靖毕律师事务所律师。
被告大方县人民政府，住所地：大方县人民南路政府大院内。
法定代表人陈萍，县长。
第三人何世荣，男，1945年10月13日出生，汉族，贵州省大方县人，农民，住贵州省大方县。
第三人文毅（曾用名何艺），男，1979年10月9日出生，彝族，贵州省大方县人，大方县凤山中学教师，住贵州省大方县，系何世荣之长子。
第三人张发明（曾用名何志刚），男，1981年8月1日出生，彝族，贵州省大方县人，公务员，住贵州省大方县，系何世荣之次子。
第三人普底乡联丰村村民委员会，住所地：普底乡联丰村。
法定代表人邓祖华，村委会主任。
第三人黄克玉，男，1969年7月17日出生，彝族，贵州省大方县人，农民，住贵州省大方县。
第三人黄克敬，男，出生年月不详，贵州省大方县人，农民，住贵州省大方县。
原告何应军不服被告贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府（以下简称普底乡政府）土地权属处理决定及被告大方县人民政府（以下简称大方县政府）行政复议一案，于2018年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月2日立案后，于2018年1月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭审理了本案。原告何应军、被告普底乡政府副乡长牟松及其委托代理人张锦发、彭晓洁到庭参加诉讼，被告大方县政府、第三人何世荣、文毅、张发明、普底乡联丰村村民委员会、黄克玉、黄克敬经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告普底乡政府于2017年5月25日作出普确权（2016）《贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府处理决定书》（以下简称处理决定），决定位于联丰村团结组水井槽子处，原告（何应军）一家自留地东南侧，迎丰村黄克玉和黄克敬建房处的土地的所有权属于普底乡联丰村农民集体所有；原告何应军所举证据不能证明位于联丰村团结组水井槽子处，原告何应军一家自留地东南侧，迎丰村黄克玉和黄克敬建房处的土地的使用归何应军一户。原告何应军不服，于2017年7月17日向被告大方县人民政府申请行政复议。2017年9月20日，被告大方县人民政府作出方府行复决字[2017]21号行政复议决定，维持普底乡政府作出的处理决定。
原告何应军诉称：首先，原告与第三人发生土地权属纠纷，原告向被告普底乡政府申请对争议土地进行确权，要求将争议土地的所有权和使用权确权给原告，但被告普底乡政府作出的处理决定仅对土地的所有权进行确权，并未对使用权进行确权，故被告普底乡政府作出的处理决定属程序违法。其次，在土地确权程序中，适格的当事人仅是原告及第三人，但是被告普底乡政府将争议土地所有权确认给案外人普底乡联丰村农民集体所有，故被告作出处理决定的行政行为属程序违法。综上所述，由于被告作出的处理决定程序违法，依法应予撤销，但原告向被告大方县政府申请行政复议，被告大方县政府却作出维持原处理决定的复议决定，故被告大方县政府作出的复议决定依法亦应予撤销，故诉请人民法院依法判决撤销被告普底乡政府作出的处理决定和大方县政府作出的复议决定，并责令被告普底乡政府就争议的土地权属重新作出处理决定。
原告何应军向本院提交了以下证据及依据：
第一组证据：何应军身份证、户口本复印件，证明原告的诉讼主体资格；
第二组证据：行政复议送达回证、贵州省黔西县人民法院受理案件通知书、贵州省黔西县人民法院传票、贵州省黔西县人民法院行政裁定书，证明本案原告的诉讼时效符合法律规定。
第三组证据：2015年10月13日向普底乡政府提交的《土地确权申请书》，证明申请书中申请人、被申请人、申请事项、事实及理由，表达清楚，符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条第一、二款的规定；
第四组证据：原告父亲何世云的《建设用地批准书》，证明原告家自留地的存在；
第五组证据：2012年9月4日普底乡综治办的《人民调解意见书》、2013年4月15日普底乡政府的《关于何世云信访事项的答复》、普信答（2013）5号答复和普确权（2016）01号处理决定书、2016年9月5日普底乡工作人员和联丰村工作人员现场勘测时所拍的照片，证明原告家自留地被人
为规划，被占用，也就证明了本案第三人何世荣转让给黄克
敬、黄克玉建房的土地有一部分是原告的自留地；
第六组证据：2013年3月13日和2013年3月4日对黄中建和宋文军的调查笔录，证明被告普底乡政府将本案争议土地的使用权收归村民集体，违背了事实，违反了国家农村地承包政策，违反了《农村土地承包法》第二十条、第二十六条之规定，被告县政府加以维持，不符合规定；
第七组证据：何世军和陈从贵的死亡证明、《中华人民共和国民法通则》第三十条，证明被告普底乡政府在原告申请的土地确权程序中取证、质证违反民法通则第三十条之规定；
第八组证据：蒋玉伦的证言、录音光盘，证明蒋玉伦的证言不真实，争议土地的使用权归原告，被告普底乡政府没有对该证据进行审查。
被告普底乡政府辩称：一、原告何应军认为被告作出的处理决定仅处理争议土地的所有权归属问题，并未处理争议土地的使用权问题，系错误认识。被告作出的处理决定第二条“申请人何应军所举证据不能证明位于联丰村团结组水井槽子处，原告何应军一家自留地东南侧，迎丰村黄克玉和黄克敬建房处的土地的使用归何应军一户”，故被告已对争议土地的使用权作出处理。二、原告何应军认为在土地确权程序中，适格的当事人仅是原告及第三人，被告将争议土地所有权确认给案外人普底乡联丰村农民集体所有，属程序违法系错误认识。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地的所有权只有国有和农民集体所有两种形式，个人只有使用权，没有所有权，所以该争议土地的所有权属于普底乡联丰村农民集体所有是法定的，并非原告所称的案外人。而原告何应军系个人，不符合我国法律规定的土地所有权主体，不可能对争议土地享有所有权，只能对争议土地的使用权提出申请。综上所述，被告普底乡政府作出的处理决定与被告大方县政府作出的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持，原告的诉讼请求无事实及法律依据，请法院依法予以驳回。
被告普底乡政府向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：
第一组证据：1、普底乡人民政府法定代表人身份证明书；2、法定代表人身份证复印件；3、统一社会信用代码证书,证明普底乡人民政府的主体资格；
第二组证据：1、何应军的土地确权申请书；2、何应军送达材料（送达回证、收案登记单、调解通知书、受理通知书、举证通知书）、何世荣送达材料（送达回证、调解通知书、举证通知书、答辩通知书）；3、文毅、张发明送达材料（送达回证、调解通知书、举证通知书、答辩通知书）；4、张发明送达情况说明、文毅、张发明名字的情况说明；5、黄克敬、黄克玉、黄智蓓送达材料（送达回证、调解通知书、举证通知书、答辩通知书、追加第三人通知书）；6、黄克敬、黄克玉、黄智蓓不列为“第三人”的情况说明，证明目的：1、调解工作符合法律程序；2、应维持普底乡人民政府下发的普确权（2016）01号处理决定书；3、应驳回何应军的诉讼请求；
第三组证据：1、何应军的身份证、户口本；2、普信答[2013]5号《关于何世云信访事项的答复》；3、百管函[2015]58号《关于何世云信访事项的复查答复》；4、毕府信复告[2015]2号《关于对何应军信访复核申请不予受理的告知书》；5、《人民调解意见书》；6、2012年9月11日《证明》；7、2002年9月21日《中华人民共和国建设用地批准书》；8、贵州省黔西县人民法院《民事调解书》；9、何世云的《承包证》、《土地承包合同书》；10、何应军绘制图纸一份；11、光碟一份，证明目的：1、何应军所举证据不能证明位于联丰村团结组水井槽子处，申请人（何应军）一家自留地东南侧，迎丰村黄克玉、黄克敬建房处的土地的所有权和使用归原告一户；2、普确权（2016）01号处理决定书认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持；3、应驳回何应军的诉讼请求；
第四组证据：1、调查笔录（宋文军、蒋玉伦、何应军、何世荣、黄中建、陈从贵）；2、何世荣承包土地基本情况登记、承包土地明细登记、大方县普底乡联丰村土地承包登记表；3、现场勘验笔录；4、现场图片；5、调解笔录；6、普确权（2016）01号处理决定书及送达回证，证明目的：1、普底乡人民政府受理何应军申请后，依法对相关情况进行了调查，调查的证据仍然证明不了何应军对争议之地有使用管理权；2、普确权（2016）01号处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持；3、应驳回何应军的诉讼请求；
第五组证据：大方县人民政府方府行复决字[2017]21号行政复议决定书，证明方府行复决字[2017]21号行政复议决定书事实清楚、证据充分，具有合法性，依法应予以维持。
被告大方县政府未予答辩亦未向本院提供证据。
第三人普底乡联丰村村民委员会、何世荣、文毅、张发明、黄克玉、黄克敬未作陈述亦未向本院提供证据。
经庭审质证：原告何应军对被告普底乡政府提交第一、五组证据无异议；对第二、三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对第四组证据中陈从贵的调查笔录有异议，对其余证据无异议。被告普底乡政府对原告何应军提供的第一、二组证据无异议；对第三、四、五、六组证据的真实性无异议，但认为原告无证据证明争议土地属原告所有，故达不到原告的证明目的；对第七组证据认为与本案不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：原告何应军、被告普底乡政府提供的证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。
经审理查明，2015年10月13日，原告何应军向被告普底乡政府提出土地确权申请，请求将位于普底乡联丰村团结组水井槽子处，原告何应军家自留地东南侧，黄克玉和黄克敬建房处土地的使用权和所有权确权归原告何应军所有。被告普底乡政府2016年10月24日受理后，于2017年5月25日作出普确权（2016）01号处理决定，决定：1、位于联丰村团结组水井槽子处，申请人（何应军）一家自留地东南侧，迎丰村黄克玉和黄克敬建房处的土地的所有权属于普底乡联丰村农民集体所有；2、申请人何应军所举证据不能证明位于联丰村团结组水井槽子处，申请人何应军一家自留地东南侧，迎丰村黄克玉和黄克敬建房处的土地的使用归申请人何应军一户；3、在土地使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。原告何应军不服，于2017年7月17日向被告大方县人民政府申请行政复议。2017年9月20日，被告大方县人民政府作出方复行复决字[2017]21号行政复议决定，维持普底乡政府作出处理决定的具体行政行为，原告何应军不服，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告普底乡政府作出的处理决定和被告大方县政府作出的方府行复决字[2017]21号行政复议决定。
另查明：原告何应军与第三人何世荣、文毅、张发明发生权属争议的土地现已由第三人黄克玉、黄克敬修建房屋。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，原告何应军申请确权的土地位于普底乡联丰村团结组水井槽子处，该争议之地的所有权依法属于农民集体所有，原告申请确权只是对争议之地的使用权进行确权，但被告普底乡作出的处理决定只对法律已规定的所有权作出处理，对使用权却未作出处理，故被告普底乡政府作出的处理决定属程序违法，依法应予撤销。由于被告大方县政府未对被告普底乡政府作出的处理决定认真审查，作出维持普底乡政府作出的处理决定的行政行为，故被告大方县政府作出复议决定的行政行为亦应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府于2017年5月25日作出普确权（2016）《贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府处理决定书》的行政行为及被告大方县人民政府于2017年9月20日作出方复行复决字[2017]21号行政复议决定的行政行为。
二、由被告贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府于本判决生效后六个月内对原告何应军与第三人何世荣、文毅、张发明争议之土地的权属重新作出处理。
案件受理费50元，由被告贵州百里杜鹃管理区普底乡人民政府、大方县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 刘 武
人民陪审员 李学伍
人民陪审员 肖明忠
二〇一八年四月十二日
书 记 员 孙 熹