江苏省大丰市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）大行初字第0067号
原告冯东华。
原告冯文祥。
原告邹先华。
原告姜天如。
原告肖存根。
原告盛玉奇。
原告李勇。
原告冯德华。
原告方存兴。
原告李兴根。
原告杨友付。
原告杨友发。
原告肖祥生。
原告冯锁宝。
原告张红如。
诉讼代表人冯东华。
诉讼代表人杨友发。
诉讼代表人张红如。
15名原告共同委托代理人赵春生，北京首阳律师事务所律师。
被告大丰市草堰镇人民政府，住所地大丰市草堰镇。
法定代表人商明华，该镇镇长。
委托代理人梅海江，该镇副镇长。
委托代理人陈定喜，江苏陈定喜律师事务所律师。
第三人南通市新锦房屋拆迁有限公司，住所地南通市人民中路127号3层35室。
法定代表人施卫新，该公司董事长。
委托代理人孙洪生，该公司副经理。
原告冯东华等15人诉被告大丰市草堰镇人民政府（以下简称草堰镇政府）、第三人南通市新锦房屋拆迁有限公司（以下简称南通拆迁公司）事实拆迁行为一案，本院于2014年10月28日受理后，依法于次日向被告草堰镇政府及第三人南通拆迁公司分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭审理了本案。原告冯东华等15人的诉讼代表人冯东华、杨友发、张红如及其委托代理人�春生，被告草堰镇政府的委托代理人梅海江、陈定喜，第三人南通拆迁公司的委托代理人孙洪生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告冯东华等人诉称，2012年3月，被告草堰镇政府以“大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目”之名实施拆迁，并授权委托第三人南通拆迁公司实施房屋拆迁、代为签订拆迁协议，拆迁范围：“东至通榆河，西至串场河，丁溪河拓宽用地红线范围内的房屋及地面附着物”，共涉及被拆迁户约134户。至今，已拆迁32户（房屋），拆迁行为仍在持续进行中。原告认为：一、被告没有办理征地审批实施房屋拆迁违法。按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，只有经省级以上人民政府批准征收集体土地、取得征收土地批准文件之后，才能依照征地补偿安置实施地上附着物的补偿、进行房屋拆迁。故被告在没有经省级以上人民政府批准征收土地的情况下，实施地上附着物的房屋拆迁必然违法、无效。二、被告不具备实施征收集体土地上附着物（房屋）拆迁补偿的主体资格，其授权委托第三人实施房屋拆迁、代为签订拆迁协议无效。按照《土地管理实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》、《建设用地审查报批管理法》等规定，征地补偿、安置方案经批准后，对于地上附着物的补偿，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故被告显然不具备实施地上附着物（房屋）拆迁补偿的主体资格。被告在其不具备房屋拆迁主体资格的情况下，授权第三人实施房屋拆迁、代为签订拆迁协议必然违法无效，应以制止和纠正。三、因被告实施违法拆迁行为而影响了原告的生活、居住等，给原告造成了损失，被告应承担赔偿责任。故原告诉请法院：1、确认被告实施拆迁房屋的具体行政行为违法；2�分别赔偿本案15名原告每人人民币15万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供的证据为：
1、大丰市草堰镇村镇服务中心和南通拆迁公司于2012年3月8日制定的“大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目地段拆迁实施细则”，拟证明被告实施房屋拆迁行为的客观存在，并可推定被告实施拆迁房屋这一具体行政行为内容包括了拆迁范围、对象、面积、搬迁期限，补偿补助标准等。同时该细则中还提到被告委托第三人对草堰镇丁溪河拓宽工程项目地段征地范围内的房屋实施拆迁，表明被告与第三人委托关系的存在；
2、丁溪河拓宽前期先导段积土区工程拆迁安置工作人员分工一览表、联系一览表，证明目的同证据1，其中包户名单证明了本案的15名原告在拆迁范围内，与被诉的行政行为有利害关系；
3、南通拆迁公司的工商登记信息，拟证明第三人企业登记情况；
4、15名原告的身份证复印件，拟证明原告的身份信息；
5、大丰市国土资源局给冯东华等5人的政府信息公开申请答复书，拟证明被告拆迁没有取得征地审批手续，没有报批，属于违法拆迁；
6、村民陈照平、杨根女等6人的房屋拆迁情况陈述，拟证明被告实施拆迁的目的是为了配合东台经济开发区安和焦化有限公司2012年度的环评验收，拆迁过程中有东台经济开发区工作人员参与。
被告辩称，一、原告的起诉不符合法律规定。被告没有实施侵害原告合法权益的具体行政行为，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第十一条的规定，其诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受理范围。根据江苏省发改委（2011）1580号、（2012）1656号的文件精神，被告对丁溪河拓宽工程前期先导段集土区先行移民安置工作已经停止实施，相应的拆迁与原告无关联性，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四�一条第（四）项的规定，应被裁定不予受理，已经受理的应依法裁定驳回起诉。二、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。被告实施拆迁工作的依据是江苏省发改委（2011）1580号、（2012）1656号的文件精神的要求，是为了区域洪灾风险、改善民生的公益项目，与建设项目的用地行为完全不同。被告根据上述文件要求先行对部分需要拆迁的房屋进行拆迁安置不违反法律规定，况且，评估及拆迁均委托了相关有资质的公司。对已经拆迁的房屋均由相关村民与拆迁公司协商一致，达成了拆迁安置协议并领取补偿款后拆迁，拆迁活动没有给原告造成任何经济损失。
被告提供的证据为：
1、2014年8月31日丁溪河拓宽工程前期先导段集土区拆迁安置工程指挥部的告示，拟证明该拆迁安置工程已停止；
2、拆迁工程之前通知相关的村民召开拆迁动员会现场照片的打印件三张，拟证�被告的拆迁工作是针对的区域内135户村民，而不是针对本案的15名原告，在拆迁前将拆迁的原因、范围、补偿的标准进行了公示。
第三人述称，15名原告与第三人没有签订房屋拆迁协议的，其房屋均没有被拆除，15名原告的权益不存在被侵害的情况。
第三人未提供证据。
经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见是，对证据1的真实性没有异议，但认为该证据不能证明被诉具体行政行为的合法性，同时该证据能印证被告的拆迁行为从2012年3月持续到现在，该告示明确表明是暂停，而不是停止或终止，与被告口述的2012年9月停止是矛盾的。对证据2认为该证据系被告逾期所举证据，且没有提供原件进行核对，故不予质证。被告对原告提供证据的质证意见是，对证据1的真实性没有异议，但认为不能证明原告的证明目的，意向拆迁范围是不特定的，不仅仅是针对本案的�告，其他的事实没有异议。对证据2、3没有异议。对证据4的身份信息没有异议。对证据5没有异议，本次拆迁是被告单位根据上级通知的要求，对丁溪河拓宽工程进行移民安置拆迁的前期工作，拆迁的是房屋，补偿的也是房屋，没有征地。对证据6有异议，该证人证言应当由证人到庭作证，接受原、被告及法庭的质证，否则不能作为认定案件事实的证据，同时所谓东台焦化有限公司的环评验收与本案的原告没有任何关联性，东台焦化公司的环评验收没有因为原告等人不同意拆迁而没有通过，因此原告的这种主观判断没有事实依据。第三人对原告提供证据的质证意见同被告，对被告提供的证据无异议。
根据原、被告的质证意见，本院对证据作如下确认。被告仅对原告证据1的证明目的有异议，对证据1-5真实及与本案有关联均无异议，故对原告证据1-5本院确认具有证明效力；被告对原告证据6提出异议，因证人未出庭作证，且原告的证明目的无相应证据佐证，故本院对原告证据6不予采信。原告对被告证据1认为不合法，但对该证据的真实性无异议，故本院确认其客观真实性；原告认为被告证据2系被告逾期举证而未予质证，故在本案中，该证据不作为被告的证据采用。
根据已确认的证据，本院认定以下事实，2012年3月，被告草堰镇政府成立“丁溪河拓宽前期先导段积土区拆迁安置工程指挥部”（以下简称“拆迁安置指挥部”），根据江苏省发改委（2011）1580号、（2012）1656号的文件要求，并委托第三人南通拆迁公司对丁溪河北岸村民先行移民安置。2012年3月8日，大丰市草堰镇村镇建设服务中心、南通拆迁公司共同制定“大丰市草堰镇丁溪河拓宽工程项目地段拆迁实施细则”，明确该工程拆迁范围：“东至通榆河，西至串场河，丁溪河�宽用地红线范围内的房屋及地面附着物”；拆迁对象：被拆迁户约134户；搬迁期限：2012年3月15日至同年4月4日。冯东华等15名原告均在该拆迁范围中。2012年9月，有部分村民同意拆迁、与第三人签订了房屋拆迁协议书、领取了补偿款并拆除了房屋；有部分村民因房屋补偿问题不能达成协议，拆迁安置工作实际停止。2014年6-7月间，本案原告15人及另案13人共28人分别起诉本案被告和第三人。2014年8月31日，“拆迁安置指挥部”向草堰镇丁溪村三组村民及相关单位发出了书面“告示”，该告示载明：丁溪河拓宽前期先导段积土区拆迁安置工程因故暂停，待上级部门有新精神出台后再依法征收。至今，原告冯东华等15人的房屋未被拆除。2014年10月28日，上述28人中，因冯东华等15名原告均系未达成拆迁协议、未拆除房屋的情形，故其撤回上述分别起诉的诉讼而共同提起了本案诉讼。冯东华等15名原告要求确认被告实施拆迁房屋的具体行政行为违法、停止侵害并赔偿相应损失。
庭审中，冯东华等15名原告明确其诉讼请求中“被告实施拆迁房屋的具体行政行为”是指被告针对丁溪河拓宽工程项目范围内的拆迁行为；并明确其被侵害的合法权益是指房屋所有权和宅基地使用权。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。”根据该规定，被诉行政机关一是必须有具体行政行为存在，二是该行政行为必须造成原告合法权益受到侵害。本案中，被告草堰镇政府对丁溪河北岸的丁溪村村民进行的拆迁是协议拆迁行为，尽管被告草堰镇政府属于行政机关，但其在拆迁过程中，并未采取行政手段，而是委托第三人�部分村民协商达成一致协议后才进行拆迁，该协议拆迁行为不是具体行政行为；因被告对部分不能达成协议的村民未予拆迁，15名原告即属于因房屋补偿问题未能达成一致意见未被拆除的村民，故15名原告的房屋所有权和宅基地使用权并未被侵害。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，被告无具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，且原告所诉的权益也未受到被告协议拆迁行为的侵害，故原告的起诉不符合上述法律规定的起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十一条，《最高人民法院关于执行〈中华�民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（十一）项之规定，裁定如下：
驳回原告冯东华等15人的起诉。
案件受理费50元，退还原告冯东华等15人。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 杜美玲
审判员 袁菊新
审判员 刘曙杲
二〇一四年十二月十六日
书记员 董绍辉
附录法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有�体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2．《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。