广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第373号
上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局福田分局。
法定代表人甘汉华，该局局长。
委托代理人邹斌，该局工作人员。
委托代理人赵欣，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）史继磊。
上诉人深圳市市场监督管理局福田分局因史继磊诉其市场监管行政处理行为一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2012年10月26日，史继磊通过深圳市市场监督管理局咨询举报申诉平台向深圳市市场监督管理局福田分局举报百佳分店，主要内容为：史继磊于2012年10月26日，在百佳分店看到销售的晨光鲜牛奶标有绿色食品标志，出于对绿色食品的信任便购买了2012年10月25日生产的晨光鲜牛奶。史继磊发现其标签标示的产品执行标准为GB19645，即该食品并未执行NY／T657《绿色食品乳制品》。要求查处被举报人的违法行为，以电子邮件形式回复史继磊办理结果并给予奖励。深圳市市场监督管理局福田分局收到上述申诉举报后，派执法人员于2012年11月2日前往百佳分店进行现场调查，在商场内未发现被举报的晨光鲜牛奶在售，但店内负责人表示该店曾经销售过此产品，目前售罄。执法人员向该负责人出示史继磊提供的产品照片及销售小票，该负责人确认该产品为该店销售，并出示了以下材料的复印件：被举报产品的生产商深圳市晨光乳业有限公司（以下简称晨光乳业）的营业执照、生产许可证、绿色食品认证证书、农业部蔬菜水果质量监督检测测试中心（广州）作出的检验报告、深圳市计量质量检测研究院作出的检验报告以及晨光乳业自己作出的检测报告。其中生产许可证显示晨光乳业被许可生产乳制品［液体乳（巴氏杀菌乳、调制乳、灭菌乳、发酵乳）］，检验方式为“自行检验”，有效期至2014年3月29日。绿色食品认证证书为中国绿色食品发展中心颁发，显示晨光乳业的产品晨光牌鲜牛奶经中国绿色食品发展中心审核，符合绿色食品A级标准，被认定为绿色食品A级产品，许可适用绿色食品标志，批准产量10000吨，许可期限自2011年8月至2014年8月，该证书下方还有“2012年08月至2013年08月（年检盖章有效）”的标识，但在该标识上未盖章。三份检验报告的检验对象均系晨光牌巴氏杀菌鲜牛奶（236ml／盒），其中农业部蔬菜水果质量监督检验测试中心（广州）作出的检验报告显示抽样日期为2011年7月13日，检验依据为中绿质（2011）45号文、NY／T657-2007，检验结论为合格。深圳市计量质量检测研究院作出的检验报告记载委托检验日期为2012年9月19日，检验依据为GB19645-2010、《卫生部、工信部、农业部、工商总局、质检总局联合公告（2011年第10号］》、GB／T22388-2008、GB28050-2011、GB／T5009.91-2003、GB7718-2011，检验结果显示产品标签符合GB19645-2010第5.1条、GB7718-2011和GB28050-2011的要求、其他应检项目也均为合格。晨光乳业自检报告显示检测方法为GB19645，检验的产品生产日期为2012年10月25日（与被举报产品属同一批次产品），检测结果为合格。2012年11月16日，深圳市市场监督管理局福田分局经内部审批后在12315咨询举报申诉平台的史继磊举报单界面上公布了对史继磊举报事项不予立案的处理结果。史继磊不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，深圳市市场监督管理局福田分局作为工商行政管理机关，对受理消费者申诉案件，应当根据事实，依照法律、行政法规和规章，公平合理地处理。本案中，史继磊举报其在百佳分店购买的晨光牌鲜牛奶标有绿色食品标志，但却未执行绿色食品-
乳制品标准（NY／T657），针对史继磊的举报，深圳市市场监督管理局福田分局有义务进行核查，并根据核查的情况决定是否立案调查。深圳市市场监督管理局福田分局在接到史继磊举报后虽然及时前往百佳分店进行了现场检查，但深圳市市场监督管理局福田分局在百佳分店处获得的证据材料尚不能完全排除存在史继磊举报情况的可能性，对此原审法院分析如下：1、绿色食品证书仅能证明晨光乳业在申请使用绿色食品证书时其产品（晨光牌鲜牛奶）符合绿色食品标准，同时也意味着晨光乳业享有《绿色食品标志管理办法》所规定的使用绿色食品标志的权利，但并不意味着晨光乳业在获得该证书后所生产的晨光牌鲜牛奶必然符合绿色食品标准。2、三份检测报告中仅有农业部的检测报告记载检测依据为NY／T657（绿色食品乳制品）标准，但该份检测报告形成时间为2011年8月3日，因绿色食品证书颁发时间也在2011年8月，可以推定该份检测报告系为申请绿色食品证书而作，其仅对检测当时的产品情况有效，史继磊所购买的晨光牌鲜牛奶生产日期为2012年10月25日，距离检测时已一年有余，故该份检测报告不能证明生产企业在此次产品检测后仍严格按照NY／T657标准生产晨光牌鲜牛奶。另外两份检验报告记载的检验标准也均非NY／T657，尤其是企业自检的检测报告，其所记载的检测产品与涉案被举报产品属于同一批次的产品，但检测依据却是GB19645，不足以证明该批次产品符合绿色食品标准。因此深圳市市场监督管理局福田分局在百佳分店处所调取的材料不足以排除百佳分店所销售的晨光牌鲜牛奶（条码号6924686500125）存在使用绿色食品标志却未执行NY／T657（绿色食品乳制品）标准的嫌疑。根据《绿色食品标志管理办法》第二十条第（一）项的规定：标志使用人在证书有效期内应当严格执行绿色食品标准，保持绿色食品产地环境和产品质量稳定可靠。因此深圳市市场监督管理局福田分局在未对史继磊举报事项查证是否属实的情况下即作出不予立案的决定，属于事实不清、证据不足，该不予立案的决定不符合法律规定，应予撤销。史继磊诉请确认深圳市市场监督管理局福田分局未受理其举报的行为违法，并判令深圳市市场监督管理局福田分局依法处理其举报，理由成立，原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第（三）项的规定，判决撤销深圳市市场监督管理局福田分局对史继磊投诉事项（举报记录单编号201210263269）作出的不予立案决定；深圳市市场监督管理局福田分局限于原审判决生效之日起十日内对史继磊投诉事项（举报记录单编号201210263269）重新作出处理。
上诉人深圳市市场监督管理局福田分局不服原审判决向本院提起上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、驳回史继磊诉讼请求；3、由史继磊承担全部诉讼费用。上诉理由：第一，被举报产品的生产商在其产品上使用绿色食品标志，并销售其产品，即表明企业承诺该产品是符合绿色食品标准的，被举报的百佳分店作为食品销售商，在购进商品时，查验了包括绿色食品检验报告、绿色食品证书在内的相关证明材料，既按国家规定要求履行了绿色产品质量的形式审查义务，也尽到了索票索证的义务，没有法律法规规定要求销售商对被举报产品是否符合绿色食品内在质量标准做进一步的复查检验；第二，《中华人民共和国卫生部办公厅、中华人民共和国农业部办公厅关于绿色食品标签标识有关问题的复函（卫办监督函（2013）140号）》规定，根据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.10规定，预包装食品（不包括进口预包装食品）应标示产品所执行的标准代号。标准代号是指预包装食品产品所执行的涉及产品质量、规格等内容的标准，可以是食品安全国家标准、食品安全地方标准、食品安全企业标准，或其他相关国家标准、行业标准、地方标准。按照《绿色食品标志管理办法》（农业部令2012年第6号）规定，企业在产品包装上使用绿色食品标志，即表明该企业承诺该产品符合绿色食品标准。企业可以在包装上标示产品执行的绿色食品标准，也可以标示其生产中执行的其他标准。因此涉案标签是合格的；第三，就产品质量问题，在没有诸如产品检验不合格的报告等反证材料证明被举报产品不符合NY／T657（绿色食品乳制品）标准的情况下，深圳市市场监督管理局福田分局没有义务，法律法规也没有赋予深圳市市场监督管理局福田分局进行重复调查的权利，深圳市市场监督管理局福田分局在确保程序合法的前提下，根据已查实的本案证据做出不予立案的决定是合法有效的；第四，如果此案的一审判决一旦生效，行政机关动辄对市场主体启动立案调查程序，诸如超市类的市场主体可能需要耗费大量的人力物力投入到配合行政机关调查取证工作中，造成行政机关对市场经济运行的巨大干扰，同时，浪费了本就稀缺的行政资源。
被上诉人史继磊未向本院提交答辩意见。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是深圳市市场监督管理局福田分局作出不予立案决定，是否属于违法不作为。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定，工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案。《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条第一款规定，立案应符合相应条件：（一）有违法行为的初步证据；（二）属于市场监督管理部门职责范围；（三）属于办案机关地域管辖范围。本案中深圳市市场监督管理局福田分局主张因举报的涉嫌违法行为未查实，作出不予立案决定，要判断其是否已经履行了法定职责，关键就看两个方面：其一是否有违法行为的初步证据；其二深圳市市场监督管理局福田分局是否履行了应尽的查处职责。
史继磊投诉主张百佳分店销售的晨光鲜牛奶标有绿色食品标志，但其标签标示的产品执行标准为GB19645，即该食品并未执行NY／T657《绿色食品乳制品》，要求查处。从字面意思判断，该投诉有两种理解的可能：其一是投诉该食品标签标注违法；其二是投诉该食品质量不符合绿色食品标准。
关于该食品标签标注是否违法的问题，卫生部办公厅、农业部办公厅在《关于绿色食品标签标识有关问题的复函（卫办监督函（2013）140号）》中称，企业在产品包装上使用绿色食品标志，即表明企业承诺该产品符合绿色食品标准。企业可以在包装上标示产品执行的绿色食品标准，也可以标示其生产中执行的其他标准。本院认为，取得绿色食品标志的食品在其包装上既标有绿色食品标志，又在其标签上标示国家标准，并无不妥，也即不属于违法行为。
关于该食品质量是否符合绿色食品标准的问题，本院认为，市场监督管理部门负有对市场流通领域食品质量问题进行监管的职责，这种监管分为主动依职权监管和依申请监管两种途径。两种监管途径都应当有一定的程序和条件，对检查对象、检查频率、审查程度等加以规范，不能滥用监管职权肆意监管，也不能消极怠工忽视监管，以维护正常的市场监管秩序和市场流通秩序。投诉人在向市场监管部门投诉食品质量不合格时，应当同时提供食品质量不合格的初步证据，例如食品出现明显异常、食品对食用人产生不利影响、能够证明食品不合格的检测报告等。这种存在违法行为的初步证据，不能无条件地交由市场监督管理部门来调查，否则会导致市场监管部门陷入到无穷无尽的调查取证环节中去，也会导致销售者疲于应付，正常的经营秩序受到破坏。本案中史继磊的投诉材料中并没有提供任何初步证据证明晨光鲜牛奶的质量不符合绿色食品标准。
深圳市市场监督管理局福田分局在接到史继磊的投诉后，进行了相应的调查核实。被投诉人在调查中也提交了涉案商品的绿色食品证书和质量检验合格报告。据此，无论是食品标签、还是食品质量，均没有发现有违法行为的初步证据，深圳市市场监督管理局福田分局据此作出涉案不予立案决定，符合法律规定，本院予以确认。
综上，深圳市市场监督管理局福田分局在受理本次投诉中已经充分履行了法定职责，其作出的不予立案决定依法应予维持。史继磊关于确认深圳市市场监督管理局福田分局违法不作为的诉讼请求，依法应予驳回。原审判决适用法律错误，本院予以改判。深圳市市场监督管理局福田分局的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第126号行政判决。
二、驳回被上诉人史继磊的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币100元由被上诉人史继磊负担。上诉人深圳市市场监督管理局福田分局预交部分，由本院及原审法院分别予以退回。
本判决为终审判决。
审判长 张小妮
审判员 王惠奕
审判员 王成明
二〇一三年七月十九日
书记员 郑素薇