黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黑02民再1号
抗诉机关：黑龙江省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：宋金福、宋金路、张跃生等439名隆胜村村民。
诉讼代表人：宋金福，住齐齐哈尔市。
诉讼代表人：刘海龙，住齐齐哈尔市。
诉讼代表人：李章路，住齐齐哈尔市。
诉讼代表人：王兴志，住齐齐哈尔市。
诉讼代表人：陈兴元，住齐齐哈尔市。
以上诉讼代表人共同委托代理人：黄则成，黑龙江新天地律师事务所律师
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：齐齐哈尔市梅里斯区达斡尔族区共和镇隆胜村村委会，住所地齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区共和镇隆胜村。
法定代表人：关洪波，该村村委会主任
二审上诉人（一审第三人）：梁洪章，男，1967年1月6日出生，汉族，农民，住齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区共和镇隆胜村一棵树屯**组。
一审第三人：梁洪福，住齐齐哈尔市。
一审第三人：张洪彦，住齐齐哈尔市。
一审第三人：李福路，住齐齐哈尔市。
一审第三人：钟殿伟，住齐齐哈尔市。
以上五位第三人共同委托代理人：李玉明，黑龙江淞泽律师事务所律师。
宋金福、宋金路、张跃生等439名隆胜村村民诉齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区共和镇隆胜村村民委员会（以下简称隆胜村委会）、原审第三人梁洪章、梁洪福、张洪彦、钟殿伟、李福路侵犯集体经济组织成员权益纠纷一案。梅里斯达斡尔族区人民法院于2010年1月22日作出（2009）梅民初字第1353号民事判决。宋金福、宋金路、张跃生等439名村民及梁洪章不服，向本院提起上诉，本院于2010年5月30日作出（2010）齐民二终字第206号民事判决。宋金福、宋金路、张跃生等439名村民不服，向黑龙江省高级人民法院申请再审，黑龙江省高级人民法院于2013年1月14日作出（2013）黑高民申字第9号民事裁定，驳回宋金福、宋金路、张跃生等439名隆胜村村民的再审申请。宋金福、宋金路、张跃生等439名村民不服，向齐齐哈尔市人民检察院申请监督，齐齐哈尔市人民检察院提请黑龙江省人民检察院抗诉，黑龙江省人民检察院作出黑检民（行）监[2014]230XXXXXXXX号民事抗诉书，向黑龙江省高级人民法院提出抗诉。黑龙江省高级人民法院于2015年10月23日作出（2015）黑监民监字第102号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宋金福、宋金路、张跃生等439名村民的诉讼代表人宋金福、刘海龙、李章路、徐文君、王树茂及其委托代理人黄则成，隆胜村民委员会法定代表人关洪波，原审第三人梁洪章、梁洪福、张洪彦、李福路、钟殿伟及其委托代理人李玉明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年4月30日，一审原告宋金福、宋金路、张跃生等439名隆胜村村民诉到梅里斯达斡尔族区人民法院称，我村使用国有草原5000余亩，多年来管理不善，导致大量草原被非法开垦变为耕地。近两年来，村民只是听说第三人梁洪章等五人承包了我村的草原，但不了解详情。至于被告村委会是如何发包给第三人草原的，承包期多长，承包费是多少以及合同双方的权利义务等内容因被告村委会不公开，第三人保密，致使广大村民无从得知。2008年11月村委会领导班子换届，村民才知道签订草原承包合同真相。根据《村民委员会组织法》、《土地承包法》、《合同法》、《草原法》、《黑龙江省草原条例》等相关法律规定，被告村委会与第三人于2006年12月31日签订的《草原承包合同》程序违法，合同权利义务失衡，是借合法承包草原之名，行非法占有耕地之实；严重损坏了村集体利益，应属无效合同。加之承包人非法开垦草原，擅自改变草原用途，破坏草原植被，违反了《草原法》强制性规定，应当终止合同，为维护隆胜村全体村民的合法权益，防止破坏草原，损失扩大，保障国有草原可持续发展利用，依据《民事诉讼法》第54条的规定诉至法院，请求法院确定被告与第三人签订的《草原承包合同》无效，要求隆胜村村委会按法定程序公开重新发包草原，诉讼费由被告承担。
一审被告隆胜村委会辩称，发包草原是上届村委会主任办的，这事与我无关，我对原告的观点没有意见。
第三人梁洪章等五人辩称，一、宋金福等人不具备原告诉讼主体资格。宋金福等提起诉讼的依据是法释（1999）第15号最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行），而此规定已被法释（2008）第15号决定全文废止，故宋金福等已不具备以半数以上村民作为原告提起诉讼的主体资格。二、宋金福等以半数以上村民作为原告提起诉讼存在重大瑕疵。如田贵祥等143户村民选举宋金福等作为诉讼代表人对梁洪章等人提起诉讼并不是其真实意识表示。三、原告的诉讼请求确定合同无效，要求重新发包是两个不同的法律关系，不能就同一诉讼解决。四、梁洪章等五人作为被告主体资格不适格。一是依据已废止的法释（1999）第15号最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）第二条：半数以上的村民以发包方为被告，人民法院受理后并可以通知承包方作为第三人参加诉讼，就本案而言，梁洪章等人应是第三人而非被告，而且只能由人民法院依职权通知。五、宋金福等诉求所依据的事实和理由自相矛盾，是不能得到人民法院支持的，就事实和理由不分，一方面说合同程序违法，应属无效合同，一方面又诉求终止合同。而终止合同的前提是合同本身是合法有效的，要求终止或者解除。而无效的合同自始无效，是两个不同的法律概念。综上，原告的诉求无事实根据和法律依据，连原告的主体资格都没有，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
梅里斯达斡尔族区人民法院（2009）梅民初字第1353号民事判决认定，2006年12月31日经隆胜村委会主任田玉军、会计王树志和部分村民代表参加的会以决定将国有集体使用的草原约5000亩（包括开垦的耕地）发包给该村村民梁洪福、张洪彦、梁洪章、钟殿伟、李富禄五人50年，并签订草原承包合同，加盖隆胜村民委员会公章，承包费30万元。合同规定发包方为甲方；承包方为乙方。第一条规定：甲方将其所有的草原承包给乙方，草原北界为屯南以张洪彬树带垂直至耕地为北界，东界以隆胜东屯草原为界，南界以后平草原为界，（包括齐龙线道南小甸子），西以龙江边界为边界，面积五千多亩（包括该草原内耕地）。合同第九条规定：2027年草原内耕地承包期满后，归乙方。以村里的土地台账为准，超出账面的耕地归乙方使用。该条规定的耕地，已被被告隆胜村委会发包给部分村民至2027年。被告隆胜村委会与第三人签订的草原承包合同已履行三年，第三人已向被告缴纳承包费60,000.00元。现原告宋金福、宋金路，张跃生等439名村民以被告隆胜村委会与为第三人采取欺骗行为签订草原承包合同，程序违法，请求法院确认无效合同。
该判决认为，《中华人民共和国农村土地承包法》规定：农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《村民委员会组织法》规定，村委会是基层群众性自治组织，作为本村农民财产管理人。有权处分其管理的集体财产。本案被告隆胜村委会与第三人签订草原承包合同属其职权范围之内，是在行使法律赋予的管理权。采取哪种方式承包由村委会决定。本案被告隆胜村委会将草原发包给第三人是采取公开协商的方式发包的。如果原告认为被告隆胜村委会发包草原违反《村民委员会组织法》和《黑龙江省草原条例》的规定，依据《村民委员会组织法》第二十二条和《黑龙江省草原条例》第二十六条规定向上级行政机关反应处理，不属民法调整范畴。但被告隆胜村委会发包给第三人的草原面积内含有部分村民承包的合法开垦的耕地，虽然合同约定土地承包到期后归第三人所有，但该行为已侵犯部分村民对该承包地期满后的优先承包权，属于《物权法》规定的侵害村民集体成员权益，该内容应予撤销。待耕地承包期满后，应公平承包。依据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款之规定，判决：一、撤销被告隆胜村委会与第三人签订的草原承包合同内承包耕地面积的内容（以村内台账为准）。二、驳回原告的其他诉讼请求。
宋金福等村民和梁洪章不服原审法院上述民事判决，向本院提起上诉。宋金福等村民的上诉理由是：原审法院审判程序违法，认定事实不清。他们起诉请求是依据《合同法》第五十二条确认隆胜村委会与梁洪章草原承包合同无效，但原审法院的判决所判非所诉，属于民诉法第一百五十三条第一款第四项规定的违反法定程序的情形，判决明显错误，案件应当重审。原审法院判决认定事实不清，即原审判决认定的“本案被告隆胜村委会将草原发包给第三人是采取公开协商的方式发包的，”事实是少数村干部发包的。请求二审法院撤销原审法院判决。梁洪章的主要上诉理由是：原审法院诉讼程序违法，所判非所诉，违反不告不理的原则。一审判决适用法律错误，行使撤销权的时效为一年，原审法院不应予以立案和审理，请求改判驳回宋金福等村民的诉讼请求。
本院（2010）齐民二终字第206号民事判决对原审法院查明的案件事实予以确认。
该判决认为，上诉人宋金福等村民和梁洪章上诉所提出的第一条上诉理由成立，因为宋金福等村民起诉请求是“依法确认隆胜村委会与梁洪章等人于2006年12月31日签订的草原承包合同无效，”而原审法院却在此诉求之外判决“撤销隆胜村委会与梁洪章等第三人签订的草原承包合同内承包耕地面积的内容（以村内台账为准），”该项判决违反了不告不理原则。双方上诉人的该项上诉理由本院予以确认。关于宋金福等村民上访所提出的原审判决认定事实不清问题，二审法院审理后认为，被上诉人隆胜村委会有权对于本集体组织内的草原或土地承包事项进行正常的调整。隆胜村委会作为草原管理者为发包草原召集村民代表大会作出决议后，与梁洪章等人于2006年12月31日签订草原承包合同的行为，是村委会和村委会负责人正当行使管理权，该草原承包合同应为有效。宋金福等村民并无充分证据证明该草原承包合同违反法律规定，故该草原承包合同应该继续履行。宋金福等村民关于原审法院认定事实不清的理由不能成立，上诉请求本院不予支持，梁洪章的上诉理由本院予以确认。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民法院[2009]梅民初字第1353号民事判决；
驳回宋金福等村民的诉讼请求。
宋金福、宋金路、张跃生等439名隆胜村村民不服，向黑龙江省高级人民法院申请再审。
黑龙江省高级人民法院（2013）黑高民申一字第9号民事裁定认为：一、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第三十三条规定“当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围”。在本案一审时宋金福等村民并未提出撤销草原承包合同的诉讼请求，其再审时提出该项诉请不属再审审查范围，本院对此不予审查。二、本案争议的焦点是案中所涉的草原承包合同是否有效。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释》（一）第四条规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”《合同法》第五十二条第五项规定违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合伺法>若干问题的解释》（二）第十四条规定“合同法第五十二条第五项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定”。本案中，隆胜村委会与梁洪章等人于2006年12月31日签定了草原承包合同，该合同盖有隆胜村委会公章，时任该村法定代表人田玉君、承包人梁洪章梁洪福、张洪彦、钟殿伟、李福路均签字确认。该村原法定代表人田玉君在一审法院询问时证实：承包人均是隆胜村村民，该合同是隆胜村委会与承包人的真实意思表示。宋金福等村民提交的《关于销毁破损印签的请示》和《隆胜村公章使用管理说明》并未证明案中所涉的草原承包合同加盖的公章是假的，宋金福等村民亦自认隆胜村委会当时确实使用两枚公章。被申请人梁洪章等人提交的齐梅公经不立字(2010)4号不予立案通知书、齐梅公复决字(2010)4号复议决定书及梅检信答(2011)1号答复上访人通知书三份证据，证实当时隆胜村委会有两枚公章，田玉军、梁洪章等人没有犯罪事实，公安机关不予立案，再次印证了案中所涉草原承包合同加盖公章的真实性。《村民委员会组织法》第二十条规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。本案中隆胜村委会与梁洪章等人签订草原承包合同属其职权范围之内，是在行使法律赋予的管理权。是否召开村民会议以及采取何种形式发包草原系管理性强制规定，并非效力性强制规定，不影响案中所涉草原承包合同的效力。宋金福等村民提交的共和镇政府证明，证实草原承包合同镇政府未批准。而镇政府是否批准系管理性规定，不影响合同的效力。宋金福等村民提交的2012年4月2日隆胜村委会证明证实发包价格不合理。因宋金福等村民在一审时并未提出变更合同价款的诉讼请求，故本院对该项再审请求不予审理。宋金福等村民提交的2012年5月23日村委会证明、证人证言、李冬梅的调查笔录、村委会名单、村民会议记录、村民代表的证明，因是否召开村民会议、参加人数多少、合同是否备案等均系管理性规定，不影响合同的效力，故该证据均不能作为认定合同效力的证据。宋金福等村民提交的黑政发(2001)第51号文件、国办发(1992)第102号文件、黑土(1991)第100号文件、国发(2000)第38号文件和王喜民交费收据，均不是法律和行政法规，均不能作为认定合同效力的证据。宋金福等村民提交的光碟和照片，证明被申请人梁洪章等承包草原后改变草原用途，应追究其刑事责任。而承包草原后梁洪章等人是否改变草原用途涉及合同履行问题，不涉及合同效力问题，该证据亦不能作为认定合同效力的证据。三、我国《农村土地承包法》第二十条规定“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年”。本案中，隆胜村委会与梁洪章等人于2006年12月31日签定了草原承包合同，约定承包期限为2006年12月31日至2056年12月31日。对该草原内耕地的承包期限约定为2027年草原内耕地承包期满后，归梁洪章、梁洪福、张洪彦、钟殿伟、李福路管理使用。该合同约定所涉草原承包期并未超过五十年的法律规定。当事人双方对草原内的耕地已约定在2027年以前一直由其他村民耕种，2027年之后梁洪章、梁洪福、张洪彦、钟殿伟、李福路才能管理使用，自2027年至2056年并未超过《农村土地承包法》关于耕地的承包期为三十年的规定。法律没有规定承包草原合同的原承包人享有优先承包权，故案中所涉及草原承包合同约定在2027年土地承包到期草原内的耕地归梁洪章等人管理使用，没有侵犯其他村民的合法权益。四、案中所涉的第二份草原承包合同的承包人由第一份草原承包合同的王喜民变更为梁洪章，其他承包人均未变化。王喜民出具证言表示“2006年1月2日王喜民退出，以后任何事情不找王喜民，与王喜民无关”。据此应认定第二份合同不是调整承包户，且五位村民均属于本村村民，故案中所涉的草原承包合同并不违反法律规定。综上，宋金福等村民的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条第一款第（二）项、第（六）项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十一条第一款之规定，裁定：驳回宋金福、宋金路等439名隆胜村村民的再审申请。
宋金福等439名村民向检察机关申诉。黑龙江省人民检察院向黑龙江省高级人民法院提出抗诉。黑龙江省人民检察院抗诉认为，齐齐哈尔市中级人民法院对本案的判决，认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律有错误。
判决认定隆胜村委会召开村民代表大会作出决议后与梁洪章等人签订草原承包合同，是村委会和村委会负责人正当行使管理权，属认定的基本事实缺乏证据证明。
判决依据梁洪章等人提供的2006年12月21日隆胜村委会会议记录复印件认定上述情况，但该证据不能证明承包合同的调整系经合法民主议定程序：首先，梁洪章等人向法院提供的隆胜村委会回忆记录系复印件，两次庭审中宋金福等村民均要求隆胜村委会原村主任田玉君出示会议记录原件，田玉君一直未能提供。参加会议的村民代表对会议召开时间和讨论内容的证言均不一致，部分村民代表证实讨论的是自来水的问题，未讨论过草原承包的问题。隆胜村委会亦没有相关材料留存。故该复印件缺乏其他相关证据印证。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十九条规定：“下列证据不能单独作为认定案件事实的依据：……（四）无法与原件、原物核对的复印件、复制品。”根据上述规定，该份会议记录的复印件不应予以采信。其次，该会议记录内容为同意原承包户梁洪彦等人继续承包草原，管理费每年5月1日前交村里，金额5000元，及原承包者要加强草原管理、制止乱拉草皮、乱开垦草原的现象。其中并没有承包期限由5年变更为50年、草原内耕地到2027年后归梁洪章等人管理使用的承包合同主要变更内容。判决据此认定承包合同内容变更系经过村民代表会议讨论同意，证据不足。第三，田玉君称已将承包合同调整一事告知各村民，但上述内容仅为其单方陈述，没有证据予以证明。调整后的承包合亦未像之前的承包合同那样到草原管理部门备案。综上，涉案草原承包合同变更是少数村干部与梁洪章等承包人私自变更，未经合法民主议定程序，亦未以合法方式公开。判决认定变更承包协议内容是隆胜村村委会经召开村民代表大会作出、决议后正当行使管理权的行为，证据不足。
二、判决认定隆胜村委会与梁洪章等人签订的草原承包合同合法有效，适用法律错误。
《中华人民共和国农村土地承包法》第7条规定，农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则。《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民的事项，经村民会议讨论决定方可办理。其中第（四）项即为土地承包经营方案。法律为农村土地承包设置民主议定程序的目的在于让村民对本集体经济组织的重大事项享有知情权和决定权。涉案草原先后存在两份承包合同。第一份合同于2005年5月1日签订，期限5年，仅仅履行了一年，双方就以“原草原承包合同已到期”为由，未经合法民主议定程序，擅自大幅度延长承包期限，且将草原内包含的村耕地预先发包给梁洪章等5人，对原承包合同内容作出重大调整。该调整承包合同的行为未经合法民主议定程序，侵犯了隆胜村全体村民的知情权和决定权，其调整行为应属无效。况且，合同双方当事人均为隆胜村成员，对涉案草原承包情况均非常了解，其中承包方有4人为村民代表，在村民会议记录复印件上有签名，他们对未依法定程序调整承包合同的情况均系明知。双方在第一份合同尚未到期的情况下，在第二份合同中注明“原草原承包合同已到期”的虚假注释，以达到规避相关法律规定、调整承包合同的目的，在主观上均存在恶意。梁洪章等5人以较低的承包价格长期承包经营草原，导致隆胜村集体财产收益减损，侵犯了隆胜村集体利益，符合《中华人民共和国合同法》第52条第（二）项规定的“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，合同无效”的法律规定。判决认定隆胜村委会与梁洪章等人签订的草原承包合同合法有效，违背上述法律规定，适用法律错误。
三、判决维持隆胜村委会与梁洪章等5人签订的草原承包合同中耕地的内容的约定，适用法律错误。
涉案草原中有部分耕地系村民在多年前合法开垦，已经纳入村内耕地台账。对此在第二份承包合同中亦有明确约定（见草原承包合同第一条：草原内的耕地以村里的土地帐为准，超出账面的耕地归乙方使用），该部分耕地的发包调整应当依法进行。村委会无权约定在国家二轮土地承包期结束之前预先将耕地发包给梁洪章等人，该合同条款侵犯了其他村民的优先承包权，应属无效。确认合同效力是人民法院依职权主动审查范围，判决以超出诉求为由维持隆胜村委会与梁洪章等5人签订的承包合同中有关耕地的约定，适用法律错误。
综上所述，齐齐哈尔市中级人民法院的判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项及第二百零八条第一款的规定，特提出抗诉，请依法再审。
黑龙江省高级人民法院于2015年10月23日作出（2015）黑监民监字第102号民事裁定：指令本院再审本案。
本院经再审查明的事实与原审判决认定的事实一致，不再重述。
本院再审认为，对于宋金福、宋金路、张跃生等439名隆胜村村民所提再审请求，黑龙江省人民检察院提出的部分抗诉理由，黑龙江省高级人民法院（2013）黑高民申一字第9号民事裁定对不支持宋金福、宋金路、张跃生等439名村民的再审理由已阐述的十分清楚，本院不作重复论述。对于黑龙江省人民检察院提出的部分抗诉理由，本院认为，一、梁洪章等人提供的2006年12月21日隆胜村村委会会议记录复印件问题，该会议记录原件不应由梁洪章等人保管，应当归隆胜村村委会保管。梁洪章等人要真能提供原件，说明梁洪章等人与原隆胜村村长田玉君之间存在问题。该原件应当由隆胜村村委会提供。对于该会议记录是否存在问题，该会议记录上签名的人多数人已出庭作证，少数人是站在相反立场的人，为了各自利益，所以该证据虽然是复印件，但结合多数人的证言，可以确定其真实性。对于承包合同的重新签订，一是承包人更换，二是承包期延长。承包人更换属正常，梁洪章也是本村村民，承包人仍是五人。对于承包期延长，也符合当时相关的政策要求。承包期延长也是为了更好的利用、保护草原，防止掠夺式的短期承包。本院开庭查明，梁洪章等人承包草原后，并没有开垦草原问题，没有违反合同约定，原判认定双方签定的草原承包合同是双方当事人真实意思，合法有效，不存在适用法律错误。而梁洪章等五人于2006年12月签定的草原承包合同，宋金福、宋金路、张跃生等439名村民于2009年4月诉至一审法院，并称不知道梁洪章等五人与村委会签订的草原承包合同，该理由不真实不可信，也不符合常理。按照农村说法，一村村民，大多沾亲带故，村民家中有大事小情都相互关注，更何况承包草原在农村也算大事。439名村民都不知情是不可能的，梁洪章等五人承包两年多的时间里交纳了承包费村民都未提出异议，说明承包合同的存在，是真实的。
综上，宋金福、宋金路、张跃生等439名村民的请求，黑龙江省人民检察院的抗诉理由缺乏事实依据、法律依据。本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持本院（2010）齐民二终字第206号民事判决。
一、二审案件受理费200元，由宋金福、宋金路、张跃生等439名村民负担。
本判决为终审判决。
审判长 王艳霞
审判员 郭英华
审判员 梁丽娜
二〇一六年三月二十八日
书记员 闫鹤之