山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第257号
上诉人（原审被告）章丘市人民政府，住所地章丘市。
法定代表人刘天东，市长。
委托代理人李鑫，章丘市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）刘恒海，男，1969年6月2日出生，汉族，原章丘市刁镇永恒家具厂经营者，住章丘市。
委托代理人郭乾坤，男，1955年10月25日出生，汉族，章丘市司法局退休职工，住章丘市。
原审第三人章丘市刁镇山陈村民委员会，住所地章丘市。
法定代表人韩云明，主任。
原审第三人韩宪忠，男，1939年12月11日出生，汉族，住山东省章丘市。
原审第三人王洪久，男，1961年5月2日出生，汉族，住山东省章丘市。
上诉人章丘市人民政府因土地行政处理一案，不服济阳县人民法院（2012）济阳行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，1999年1月11日，刘恒海与韩宪忠、王洪久签订《土地承包合同书》，承包后两人土地共计886.95平方米。1999年7月21日，刁镇山陈村永恒家具厂申请对其使用的624.6平方米的集体土地使用权进行登记，章丘市土地管理局在进行地籍调查、土地登记指界等程序并报章丘市人民政府同意后，为刁镇山陈村永恒家具厂所使用的624.6平方的土地进行了登记，并向其颁发章集用（1999）第0549154号集体土地使用证。2011年7月15日至2011年8月5日，章丘市国土资源局就韩宪忠申请撤销刘恒海用地手续一事，分别对章丘市刁镇山陈村民委员会支部书记、主任及刘恒海、韩宪忠之子韩延明进行了调查。9月14日，韩宪忠向章丘市国土资源局申请撤销为刘恒海所办土地使用证。2011年12月23日，章丘市人民政府作出《关于撤销刁镇山陈村永恒家具厂集体土地使用证的决定》，认定：一、刁镇山陈村永恒家具厂的负责人为刘恒海，该宗地系山陈村委会申请土地登记发证，证号为章集用（1999）字第0549154号，用途工业，面积624.6平方米，座落山陈村北、章邹公路南。二、该宗用地使用现状与章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证所记载的面积、四至、宗地图是一致的。但是，该集体土地使用证所记载的事项与用地批准文件批准的位置、四至不相符，即该宗地不在批准用地范围内。据此，刁镇山陈村永恒家具厂用地登记发证事项确有错误。依据《山东省土地登记条例》第三十条、第三十二条之规定，决定：撤销刁镇山陈村永恒家具厂所持有的章集用（1999）字第0549154号土地使用证，并于2012年1月5日送达给刘恒海及章丘市刁镇山陈村民委员会。
原审法院另查明，章丘市刁镇永恒家具厂系个体工商户，经营者为刘恒海。2004年6月17日，该家具厂被工商机关注销。
原审法院认为，《土地登记办法》第三条第二款规定，“申请人应当依照本办法向土地所在地的县，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。《山东省土地登记条例》第二条规定，本条例所称土地登记是指县级以上人民政府及土地登记机关根据土地登记申请人的申请依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权及土地他项权利进行确认，核发土地证书的行为。据此，被告具有根据章丘市国土资源局的调查，在审核后颁发土地权利证书或对所核发的土地权利证书进行更正、处分的职权。
章丘市人民政府作出撤销决定的相对人是章丘市刁镇山陈村永恒家具厂，同时在决定中也认可该家具厂的负责人为刘恒海，在章丘市刁镇山陈村永恒家具厂被工商机关注销的情况下，刘恒海作为家具厂的经营者，对章丘市人民政府作出的被诉决定提起诉讼，具备诉讼主体资格。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。上述法律规定虽未对撤销行政决定的程序作出具体规定，但行政机关行使权力时应当遵循公开、公平、公正的原则，在实施行政决定的各个环节中，都应保护公民的陈述权、申辩权和救济权。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第20条规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。……本案中，章丘市国土资源局在2011年8月5日对刘恒海进行了调查，询问了与韩宪忠产生纠纷的原因及土地的四至等情况，章丘市人民政府于2011年12月23日作出《关于撤销刁镇山陈村永恒家具厂集体土地使用证的决定》。该决定对刘恒海造成不利影响，在此情况下，章丘市人民政府或国土部门并未履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩等程序，违背了公开、公平、公正的正当程序原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销章丘市人民政府于2011年12月23日作出的《关于撤销刁镇山陈村永恒家具厂集体土地使用证的决定》。案件受理费50元，由章丘市人民政府负担。
上诉人章丘市人民政府不服原审判决上诉称，1、被诉行政行为是行政机关对自身错误行为的纠正，属于行政处理，不是行政处罚或行政许可。原审法院适用《行政处罚法》和《行政许可法》的程序规定，属于适用法律错误。2、国务院《全面推进依法行政实施纲要》不属于法律、法规和规章的范畴，不是人民法院审理行政案件的依据或参照，原审法院适用该纲要的相关规定，也属于适用法律错误。请求撤销原审判决，一、二审诉讼费用由刘恒海承担。
被上诉人刘恒海口头答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持，驳回上诉。
原审第三人王洪久同意章丘市人民政府的意见。
原审第三人章丘市刁镇山陈村民委员会、韩宪忠均未发表意见。
上诉人章丘市人民政府向原审法院提供了以下证据及：
1、2011年9月14日，韩宪忠要求撤销刘恒海土地使用证申请书；
2、2011年8月5日，章丘市国土资源局对韩延明调查笔录；
3、2011年8月5日，章丘市国土资源局对刘恒海调查笔录；
4、2011年7月15日，章丘市国土资源局对韩云明、李连军调查笔录；
5、山陈村永恒彩钢瓦厂平面位置图；
6、2012年1月5日，章丘市刁镇山陈村永恒家具厂送达回证；
7、2012年1月5日，章丘市刁镇山陈村委会送达回证；
8、章集用（1999）字第0549154号土地登记档案一宗。
被上诉人刘恒海向原审法院提供了如下证据：
1、土地承包合同书二份；
2、分户手续费三份；
3、章集用（1999）字第0549154号集体土地使用证一份；
4、工商登记基本情况。
以上证据均经原审庭审质证并随卷移送本院。本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，正当程序是行政法基本原则，即便法律没有明确规定，行政行为也应当遵循公开公正程序。正当程序原则的核心，是行政机关作出对相对人重大不利影响的决定前，必须保障相对人陈述和申辩的权利，否则构成程序违法。近年来，正当程序原则逐渐转变为具体法律规定，《山东省行政程序规定》第九条就规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”
本案中，章丘市人民政府作出的《关于撤销刁镇山陈村永恒家具厂集体土地使用证的决定》虽然不是行政处罚，但对刘恒海的权益造成重大不利影响，在此情况下，章丘市人民政府没有履行事先告知、说明根据和理由、听取相对人的陈述和申辩等程序，违背了正当程序原则的核心要求。原审法院认定其违反法定程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人章丘市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 陈 伟
代理审判员 孙辉妮
二〇一五年十月十日
书 记 员 王 敏