江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终110号
上诉人(原审第三人)李胜全（别名李志峰），农民。
委托代理人王卫宏，江苏兴玄武律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李胜利，农民。
原审被告丰县住房和城乡建设局，住所地：丰县工农南路51号。
法定代表人李伟，该局局长。
出庭应诉负责人司少国，该局纪检书记。
委托代理人刘景良，江苏汉地律师事务所律师。
上诉人(原审第三人)李胜全因与被上诉人（原审原告）李胜利，原审被告丰县住房和城乡建设局房屋登记纠纷一案，原审第三人李胜全不服江苏省丰县人民法院（2015）丰行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人李胜全及其委托代理人王卫宏，被上诉人李胜利，原审被告丰县住房和城乡建设局出庭应诉负责人司少国、委托代理人刘景良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告李胜利系第三人李胜全哥哥，二人及其父亲李庆和均长期居住在丰县宋楼镇李大楼村，第三人院落位于原告院落南侧，李庆和在双方院落中间建设堂屋两间、西屋两间，没有院墙。第三人院落西侧有一条宽约4米南北走向的胡同，胡同北头正对着李庆和的西屋，现胡同被第三人堆放了沙子及砖头，无法通行。第三人所持的宋建字第××号《村镇房屋所有权证》记载的颁证日期为2001年2月18日，颁证机关丰县住建局未提交任何有关该证办理情况的档案卷宗及登记资料，该证对房屋及院落的附图显示，第三人院落西邻李善民、东邻刘提清，门口有东西走向的道路。在案件审理过程中，法院经现场勘验发现，宋建字第××号《村镇房屋所有权证》附图将第三人西墙外侧4米宽的胡同划入了第三人的院落范围内，与实际情况不符。原告院落南墙至其父亲堂屋北墙之间原有村里统一规划的宽约3米的东西路，后因原告建楼房拉院墙占用一部分，现在该路宽约2.3米。从原告门口及其父亲房屋往东，为闲置土地，目前从原告门口往东往西均有道路通行。现因第三人需要占用涉案4米宽胡同建楼房，原告认为对自己的通行造成不便，而涉案《村镇房屋所有权证》附图将争议胡同划入第三人的院落范围内，侵犯了自己的通行权，故起诉至法院要求撤销该证。
原审法院认为，1997年修正的《江苏省村镇规划建设管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。”该条例第二十四条规定：“村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。”《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”虽然2002年丰县建设管理委员会更名为丰县建设局，后又更名为丰县住建局，但作为丰县建设行政主管部门的职责并未变更由其他机关承担，丰县住建局仍承继丰县建设管理委员会、丰县建设局关于村镇建设行政管理、颁发村镇房屋所有权证的职责。1997年江苏省机构编制委员会、财政厅、建设委员会《关于稳定和健全全省乡镇建设服务机构的通知》中明确规定：“各乡镇的建设管理服务所性质为全民事业单位；管理体制上，属乡镇人民政府领导，业务上接受上级建设主管部门指导。”宋楼镇建设管理服务所性质上为全民事业单位，并无行政职权，当时其颁发《村镇房屋所有权证》的职能是受丰县建设管理委员会的委托，颁证的法律后果亦应由委托机关承担。
关于第三人院落西侧4米宽的胡同是否为村委会规划的道路或自然形成的道路的问题。丰县法院宋楼法庭于2015年1月23日立案受理（2015）丰宋民初字第0085号原告李胜利、李庆和诉被告李胜全相邻通行纠纷一案，根据民事案件庭审中第三人的陈述，其1995年建好房时就留了该胡同，李庆和陈述胡同是在自家宅基地上为了方便通行留的，有30年了。结合本案审理过程中本院对原告邻居李庆余进行调查走访，其在询问笔录中表明：李庆和一大家人从争议胡同通行了约二十年。村书记孟凡合的询问笔录表明：第三人院落西侧的胡同不是村里统一规划的路，是其自留地。以上证据可以相互印证，形成证据链，证明第三人院落西侧4米宽的胡同并非村委会规划的道路，而是1995年第三人房屋建成时留下的方便全家人通行的胡同。
关于原告与被告颁发宋建字第××号《村镇房屋所有权证》的行政行为是否有利害关系，是否具备诉讼主体资格的问题。《村镇房屋所有权证》是建设主管部门代表国家颁发给个人的一种权利凭证，对外具有公信力，虽然不能取代《集体土地使用证》证明土地使用权合法,但办证程序中亦应严格审核申请人提交的材料，根据实际建设情况准确绘制附图。由于附图是由颁证机关所绘，代表着颁证机关对实际建设情况的确认，含有行政机关公信力，若附图与实际建设情况有较大出入，会影响他人对实际情况的判断，造成行政管理的混乱，也为日后矛盾滋生埋下隐患。原告起诉请求保护的通行利益虽然不符合《物权法》第八十七条规定的“必须利用”的条件，但该南北4米宽胡同是原告和父母通行多年、留在其自家原有宅基地上的胡同，被告的颁证行为实际上影响了原告向南通行利益的实现。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”新《行政诉讼法》用“利害关系”取代了《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中的“法律上的利害关系”说明扩大了原告资格范围，“法律上的利害关系”是法律上的利益，是起诉人通过诉讼能够获得保护的利益，新法的修改则说明，只要行政行为对公民的权利义务产生了或必然产生影响，不论是否是行政相对人，都有原告资格。如果行政行为侵害了起诉人的相邻权，利害关系即告成立，相邻权人有权提起诉讼。虽然原告对涉案土地并不相邻，由于通行多年，也享有事实上的通行利益。被告颁证把事实通行的道路划入第三人院内，原告与该行政行为存在事实上的利害关系，有权提起诉讼。
关于被告颁发宋建字第××号《村镇房屋所有权证》的行政行为是否事实清楚、证据充分、程序合法的问题。被告未提供任何关于涉案《村镇房屋所有权证》的办理程序材料，根据《行政诉讼法》第三十四条之规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”行政诉讼实行举证责任倒置，被告不能提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件时，应承担举证不能的不利后果。本案被诉行政行为虽涉及第三人权益，但第三人亦不能证实行政行为作出的事实依据，不能证实最初建房许可手续对“李庆和”的许可到《村镇房屋所有权证》权利人变更为“李胜全”的相关事实依据，故被诉行政行为所依据的证据不足，事实不清，程序违法。
综上，被诉行政行为所依据的证据不足、认定事实不清、违反法定程序，属于应当撤销的行政行为。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销丰县住房和城乡建设局2001年2月18日颁发给第三人李胜全的宋建字第××号《村镇房屋所有权证》。案件受理费50元，由被告丰县住房和城乡建设局负担（于本判决生效后十日内支付给原告）。
上诉人李胜全上诉称，一、原审法院认定事实错误，原审被告颁证行为符合当时政策规定，现行《房屋登记办法》于2008年开始实施，对2008年之前的具体行政行为并无溯及既往的效力，原审法院判决撤销原审被告具体行政行为，适用法律错误，请求法院予以纠正。二、原审法院适用法律错误，原审被告作出具体行政行为至今已超过20年，原审法院应当裁定驳回被上诉人起诉。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，原审被告颁证行政行为符合当时政策规定，现行《房屋登记办法》于2008年开始实施，对2008年之前的具体行政行为并无溯及既往的效力，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人原审诉讼请求或裁定驳回起诉。
被上诉人李胜利答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，多次实地走访取证，到原发证机关核实后结判，原审被告在向上诉人颁发的房产证宋建字第××号，其行政行为为不作为，起因是工作人员用过期的证不实际勘察现场，证地不符，无档案记录材料，凭上诉人的陈述后获取该证，至于一审被告下属主要负责人向李胜利多次要求协商撤诉处理，被我拒绝。一审法院适用法律正确，上诉人主张异议最高院关于执行行政诉讼若干问题解释第42条，属于认识错误，本案诉讼时效应当从李胜利知道其通行权受到侵害，唯一道路无法通行，起诉至丰县法院提起诉讼为时效。另外上诉人和住建局在一审中也未以诉讼时效提起异议，其在二审无权提出诉讼时效主张。请二审法院深入核实，改正，明察后依法维持一审判决。
原审被告丰县住房和城乡建设局答辩称，涉案村镇房屋所有权证书属无效证件，接受一审判决结果。上诉人的上诉理由不能成立，住建局在一审时并非拒不提供证据，住建局没有证据可以提供，因为上诉人所取得的涉案证书并非通过规范的颁证程序取得，也并没有向颁发证件机关提供相关的颁证资料，因此，被上诉人没有证据向法庭提供，基于此，原审被告于2008年联合丰县房产局共同下发了关于对之前所颁发的村镇房屋所有权证书进行处理的相关文件，以此认定该证书应属无效证书。综上，应驳回上诉人的上诉。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。各方当事人在二审中均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本案的争议焦点：1、丰县住建局为上诉人颁发的涉案村镇房屋所有权证是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，首先，丰县建设局、丰县房产管理局于2008年1月14日联合下发的《关于开展村镇房屋所有权证、换证工作的通知》（丰建设[2008]2号、丰房管[2008]1号）第一条规定：对1997年8月至2000年12月31日发的房屋所有权证进行验证并换发新证。凡2001年1月1日后的发证视为无效。本案中，上诉人所持的涉案宋建字第××号《村镇房屋所有权证》上所记载的颁证日期为2001年2月18日，根据上述文件规定，涉案《村镇房屋所有权证》应视为无效。其次，上诉人所持的涉案宋建字第××号《村镇房屋所有权证》所提供的颁证依据材料为：李庆和于1994年3月18日取得的《江苏省村镇建设许可证》及《建房用地许可证》，但上诉人及原审被告均不能提供及证实上述两证据对“李庆和”的许可到涉案《村镇房屋所有权证》权利人变更为“李胜全”的相关证据依据，原审被告的颁证行为认定事实不清。第三，《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，原审被告不能提供作出被诉行政行为的证据材料，应为其颁证行为所依据的证据不足、违反法定程序，且其在庭审中亦认定涉案证书应属无效证书。综上，原审法院认为被诉行政行为所依据的证据不足、认定事实不清、违反法定程序，应当予以撤销，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人李胜全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 赵 涛
代理审判员 徐 冉
二〇一六年七月四日
书 记 员 张文娟