广西壮族自治区贺州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）贺民二终字第47号上诉人（一审原告）：钟山县雄鑫贸易有限责任公司，住所地钟山县钟山镇西路26号。法定代表人：李如雄，该公司经理。委托代理人：黄秋帆，广西裕华律师事务所律师。委托代理人：董全吉，广西裕华律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：钟山县花山水库工程管理所，住所地钟山县花山乡花山路005号。法定代表人：刘光厚，该所所长。委托代理人：李汝幸，广西致恭律师事务所律师。一审第三人：钟山县水利电力局，住所地钟山县钟山镇中路26号。法定代表人：盘江宁，该局局长。委托代理人：李汝幸，广西致恭律师事务所律师。上诉人钟山县雄鑫贸易有限责任公司（以下简称雄鑫公司）因与被上诉人钟山县花山水库工程管理所（以下简称花山水库管理�）、一审第三人钟山县水利电力局（钟山水电局）确认合同有效纠纷一案，不服钟山县人民法院（2014）钟民初字第513号民事判决，向本院提出上诉。本院于2015年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。上诉人雄鑫公司的委托代理人黄秋帆、董全吉，被上诉人花山水库管理所、一审第三人钟山水电局的共同委托代理人李汝幸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：因花山水库入水口处河沙淤积影响库容，被告花山水库管理所经报请行政主管机关（亦为河道主管机关）即第三人钟山水电局同意后，决定对淤积河沙进行清理。2006年12月1日，原、被告双方签订《花山水库库区清淤工程协议书》（以下简称水库清淤合同），约定由被告将花山水库入水口处淤积的河沙发包给原告清理；原告承包期限为15年（从2006年12月1日起至2021年11月30日止）；承包期间，原告每年付给被告库区净化补偿费10000元；有关所需手续的办理及费用由原告自理，有关国家和地方所征税费由原告缴纳；等。协议签订后，被告依约将花山水库入水口处淤积的河沙交由原告清理，原告依约每年付给被告库区净化补偿费10000元。原告清理河沙其实是将河沙采挖出来进行销售从中获取利润，但原告一直未依约办理采砂所需办理的有关手续即未报经行政主管机关批准领取采砂许可证，亦未依约向行政主管机关缴纳采砂所需缴纳的管理费。被告收取原告付给的库区净化补偿费并不是按有关法律、法规等规定收取的费用。2010年12月13日，第三人钟山水电局向被告发出钟水电（2010）76号《关于立即停止在花山水库库区清淤（采砂）活动的通知》，以“自治区专案组‘关于花山水库库区采砂活动涉及重大案情，必须立即停止采砂活动，撤离采砂人员、设施’的指示精神”和“最近花山水库经自治区水利厅鉴定并经长江水利委员会复核，花山水库为三类病险水库”需确保安全为由，通知被告“立即停止在花山水库库区进行清淤（采砂）活动”，“立即撤离清淤（采砂）人员和一切清淤（采砂）设备（设施）”，等。被告接到该通知后，于同日向原告发出了《合同终止函》，以同样理由通知原告终止协议，立即撤离采砂人员和设施设备。原告接函后停止了采砂活动，但未撤离设施设备。2011年2月25日，被告再次向原告发出《通知》，通知原告撤离尚未撤离的设施设备，但原告仍未撤离设施设备。2012年5月8日，原告提交诉状提起民事诉讼未获受理。2014年5月23日，原告再次提起本案诉讼。一审另查明，原告的经营范围不包括采砂。一审法院经审理认为，原、被告双方签订的水库清淤合同其实是由原告�花山水库入水口处淤积的河沙进行采挖销售从中获取利润的协议。原告在花山水库入水口处采挖河沙，依照《中华人民共和国水法》第三十九条第一款、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（一）项、第四十条的规定，应当报经河道主管机关批准领取采砂许可证，而且应当按照批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。但原告一直未报经河道主管机关批准领取采砂许可证，亦未向河道主管机关缴纳管理费，违反了上述法律、法规的强制性规定，同时也违反了原、被告双方在协议中关于“有关所需手续的办理及其费用由原告自理，有关国家和地方所征税费由原告缴纳”的约定。根据上述法律、法规的规定可知，采砂属特许经营业务。结合原告的经营范围不包括采砂的事实，可以认定原告与被告签订的水库清淤合同属原告超越经营范围而且违反国家特许经营规定所签订的协议。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第十条的规定，该协议属无效协议。据此，原告请求判决确认原、被告双方签订的水库清淤合同有效，并请求判决被告继续履行该协议，以及请求判决确认被告作出的《合同终止函》无效和违约，均不予支持。因为水库清淤合同是无效的，不能继续予以履行，被告作出《合同终止函》通知原告终止无效协议的履行是合法的，不构成违约。原告请求判决对其在协议被终止期间的经济损失158万元（主要指设施设备和租用场地的费用）进行价格评估，并由被告按评估结果给予赔偿，其中请求损失评估属申请委托评估问题，应按申请委托评估的规定进行，原告在此作为诉讼请求提出不合法，不予支持；关于损失赔偿问题，原告该请求赔偿的损失属因无效合�所受到的损失，应根据《中华人民共和国合同法》第五十八条关于因无效合同所受到的损失由有过错的一方承担的规定处理。本案协议无效是由于原告超越经营范围采砂未依照协议约定依法报经行政主管机关批准领取采砂许可证造成的，而且被告作出《合同终止函》通知原告终止协议并立即撤离采砂人员和设施设备后，原告仍不撤离设施设备，因此，原告请求的损失应由原告自己承担。至于原、被告因无效协议所取得的财产，即原告根据无效协议进行采砂经营所取得的利益和被告根据无效协议收取库区净化补偿费所取得的利益，均属违反《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》的强制性规定所取得的利益，应由行政主管机关根据该法律、法规的相关规定进行处理。综上，原告的诉讼请求无理，依照《中华人民共和国水法》第三十九条第一款、�中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（一）项、第四十条、第四十四条第（四）项，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第十条的规定，判决：驳回原告雄鑫公司的诉讼请求。案件受理费19020（原告已预交9510元），由原告雄鑫公司负担。上诉人雄鑫公司不服一审判决，上诉称：一、一审判决适用法律错误。1、一审判决适用《中华人民共和国水法》第三十九条第一款、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（一）项、第四十条的规定，认定2006年12月1日的《花山水库库区清淤工程协议书》无效是错误的。《中华人民共和国河道管理条例》第二条规定：本条例适用于中华人民共和国领域内的河道（包括湖泊、人工水道，行洪区、蓄洪区、滞洪区）。河道内的航道，同时适用《中华人民共和国航道管理条例》。上述二部法规不适用于库区，上诉人与被上诉人签订的合同是在库区内的清淤工程，不受上述二部法规的调整。广西壮族自治区于2011年2月11日发布的《广西壮族自治区河道采砂管理办法》才明确将水库纳入河道采砂的管理范围，同时《办法》也明确了水库与河道的区别，该办法证实了广西于2011年6月1日才对水库采砂纳入许可制度。但本案清淤工程协议书签订于2006年12月，当时国家的法律法规并未对水库库区清淤、采砂作出管理规定，对于民事行为，法无禁止即可为之，因此，库区清淤、采砂是合法的。一审适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第十条的规定作为裁判依据不正确。2、缴纳管理费是行政管理关系，不是判定合同有效或无效的理由。被上诉人于2010年12月13日向上诉人发出的是《合同终止函》，说明被上诉人此前一直都是确认合同有效的，没有主张过合同无效。被上诉人于2014年才提出合同无效，违背了诚实信用原则。二、被上诉人单方提出《合同终止函》是违约行为。1、上诉人与被上诉人订立合同、履行合同属于民事法律行为，该行为受民法调整。被上诉人发出《合同终止函》通知终止合同的理由是钟山水电局的文件和自治区专案组的通知。钟山水电局的文件和自治区专案组的指示不是法律，无调整民事法律关系的效力。2、被上诉人单方解除合同属违约行为。被上诉人以解除合同的方式终止合同，其通知解除合同的行为不符合《中华人民共和国合同法》第九十四条所规定的法定解除合同的情形。三、被上诉人应当承担相应的违约责任。对于河道采砂以及水库库区清淤（或采砂），国家实行许可证制度，但对办证主体没�特别限制，个人或企业只要具备一定条件即可获取该资格。依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，主管部门无权拒绝向具备条件的主体颁发许可证，上诉人实际己具备采砂条件，只要依程序申请即可取得该资格。上诉人是否办证取得该资格不是认定合同无效的理由。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。据此，上诉人要求被上诉人继续履行合同并赔偿上诉人的经济损失，合法有据。请求：1、撤销一审判决；2、确认上诉人与被上诉人于2006年12月1日签订的水库清淤合同有效。3、确认被上诉人于2010年12月13日作出的《合同终止函》无效并违约；4、判令被上诉人继续履行上述水库清淤合同并顺延合同履行时间；5、判令被上诉人向上诉人赔偿水库清淤合同被终止期间所造成的经济损失158万元。上诉人在二审期间没有向本院提交新的证据。被上诉人花山水库管理所和一审第三人钟山水电局答辩及陈述称：1、水库清淤合同是无效的。水库清淤属河道采砂范围，上诉人应当办理相应的许可证手续后才能进行采砂作业，由于上诉人在水库清淤合同签订后没有办理相关许可证，所以一审认定合同无效是正确的；2、上诉人的工商登记经营业务中没有采砂业务，采砂需要取得特许经营权以及相应资质，上诉人本身不具备采砂的资格，违反了相关法律法规的规定。3、被上诉人花山水库管理所是根据上级主管机关即一审第三人钟山水电局的要求作出合同终止函的，钟山水电局下发要求终止花山水库清淤合同的文件后，上诉人没有对该行政行为提出行政诉讼，如果上诉人当时认为钟山水电局侵害其经营权，可�提起行政诉讼请求予以撤销，被上诉人花山水库管理所根据该上级文件作出终止合同通知函是有依据的。4、关于上诉人提出的158万元损失，由于第三人钟山水电局是接专案组的通知和有关政府部门意见后，才要求被上诉人花山水库管理所通知要求上诉人撤离砂场和人员的，上诉人没有及时撤出从而造成的损失不应当由被上诉人和一审第三人承担。综上，一审认定事实清楚，适用法律和判决正确，请求二审依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。被上诉人和一审第三人在二审期间没有向本院提交新的证据。综合诉辩双方的意见并结合全案证据，本院认为，一审认定主要事实清楚。根据各方当事人在一审中提交的证据材料以及对案件事实的陈述，本院补充认定如下事实：被上诉人花山水库管理所于2010年12月13日向上诉人雄鑫公司发出合同终止函后，另于2011年5月23日与�外人甘某和董某签订花山水库清淤合同、于2011年5月24日与案外人杨某签订《钟山县花山水库工程管理所库区合作清淤工程协议书》各一份，将花山水库清淤工程分别发包给甘某和董某、杨某等人承揽。本案当事人争议的焦点是：1、上诉人雄鑫公司与被上诉人花山水库管理所于2006年12月1日签订的水库清淤合同是否合法有效。2、被上诉人花山水库管理所于2010年12月13日所发出的合同终止函是否有效。3、水库清淤合同能否继续履行，是否应该继续履行并顺延履行期限。4、上诉人要求被上诉人花山水库管理所赔偿158万元经济损失的诉求是否合法有据。本院认为，（一）上诉人雄鑫公司与被上诉人花山水库管理所签订的水库清淤合同是当事人双方的真实意思表示，双方签订合同的目的是花山水库管理所将花山水库的泥沙杂物等淤积物清理工作发包给雄鑫公司负责完成，雄鑫公司则以占有清理淤积物过程中采挖的河砂进行自用或销售获利作为完成承揽工作的报酬，并另外向水库管理所交纳一定数额的采挖河砂利润提成。从签订合同的主体资格方面分析，上诉人是具有经营建筑材料资格的企业，其通过自购相关设备进行库区清淤并销售河砂并不违反法律的禁止性规定，而作为工程发包方的花山水库管理所及其上级主管部门钟山水电局对于上诉人是否必须具备水库清淤资质则负有审查义务，在法律法规没有明文规定企业超出工商营业执照核准的经营范围所签合同均为无效的情况下，一审以当事人签订清淤合同主体资格不适格作为认定合同无效的主要理由，依据不足。另从清淤合同内容看，合同条款约定发包方花山水库管理所将水库泥沙杂物等淤积物的清理工作发包给雄鑫公司承揽，雄鑫公司在清理淤积物过程中可将采挖的河砂进行自用�销售获利作为完成承揽工作的报酬，并向发包方交纳一定的金额费用，该发包、承包行为不违反法律法规的禁止性规定，符合等价有偿的公平原则，而且双方签订合同后已实际履行多年，期间没有水库或河道行政管理部门以合同无效为由责令停止合同履行。因此，上诉人与被上诉人于2006年12月1日所签订的水库清淤合同符合当事人意思自治原则且不违反国家法律法规的禁止性规定。故一审认定上诉人与被上诉人于2006年12月1日所签合同属无效合同，缺乏依据。对于上诉人提出确认合同有效的上诉主张，本院予以支持。（二）上诉人与被上诉人签订合同后在履行合同过程中没有按合同约定办理清淤过程中采挖河砂的行政许可等相关手续并交纳相关费用，以致被政府机关和水库及河道行政主管部门通知解除合同，被上诉人向上诉人送达解除合同通知书后双方已实际终止了合同履行。被上诉人花山水库管理所发出解除合同通知书符合《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（1）因不可抗力致使不能实现合同目的的；（2）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（3）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（4）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（5）法律规定的其他情形。”的规定，解除合同通知书自送达上诉人后已经生效且双方已实际上不再继续履行合同，解除合同通知书已发生法律效力。上诉人要求确认解除合同通知书无效的主张，没有法律依据，本院不予支持。由于花山水库管理所在合同解除后已将水库清淤工程另行发包给了他人且合同尚在履行中，上诉人提出要求继续履行合同�主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。（三）由于上诉人与被上诉人签订合同后上诉人一方已实际履行合同多年，上诉人可以从履行合同过程中获得一定经济利益，合同解除系因上诉人未办理相关采砂手续被有关部门责令停工所造成，上诉人要求被上诉人赔偿损失理据不足，理由不能成立，一审判决驳回其该项请求并无不当。综上所述，一审判决认定主要事实清楚，但适用法律不当。上诉人提出确认合同有效的主张，理据充分，本院予以支持；上诉人的其他诉讼主张，依据不足，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）、（三）项和第一百七十五条的规定，判决如下：一、撤销钟山县人民法院（2014）钟民初字第513号民事判决；二、上诉人钟山县雄鑫贸易有限�任公司与被上诉人钟山县花山水库工程管理所于2006年12月1日签订的《花山水库库区清淤工程协议书》为有效合同；三、驳回上诉人钟山县雄鑫贸易有限责任公司要求确认被上诉人钟山县花山水库工程管理所2010年12月13日向上诉人所发《合同终止函》无效的诉讼请求；四、驳回上诉人钟山县雄鑫贸易有限责任公司请求被上诉人钟山县花山水库工程管理所继续履行《花山水库库区清淤工程协议书》的诉讼请求；五、驳回上诉人钟山县雄鑫贸易有限责任公司请求被上诉人钟山县花山水库工程管理所赔偿经济损失158万元的诉讼请求。一审案件受理费19020元、二审案件受理费19020元，合计38040元，由上诉人钟山县雄鑫贸易有限责任公司负担37840元，由被上诉人钟山县花山水库工程管理所负担200元。本判决为终审判决。审判长陈立峰审判员严永茂代理审判员�义奎二〇一五年七月二十日书记员张金