湖南省桑植县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桑法行初字第1号
原告马凤兰，女，1962年1月13日出生，回族，农民。
原告方丕元，男，1958年5月9日出生，汉族，农民，系原告马凤兰的丈夫。
两原告共同委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
被告桑植县规划管理局。住所地桑植县高家坪居委会新源街***号。
法定代表人郭幸之，局长。
委托代理人向元忠，桑植县规划管理局工作人员。
委托代理人肖大福，湖南威陵律师事务所律师。
原告马凤兰、方丕元不服桑植县规划管理局违法建设行政处罚决定一案，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于次日向被告送达了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书及合议庭组成人员、书记员告知书。2015年1月26日，本院组织原、被告双方对提交的证据进行了交换。于2015年3月6日公开开庭进行了审理。原告马凤兰、方丕元及其委托代理人ＸＸ，被告委托代理人向元忠、肖大福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桑植县规划管理局于2014年9月24日对马凤兰、方丕元作出桑规罚决（2014）31号违法建设行政处罚决定，认定：马凤兰、方丕元在土地权属存在争议且没有取得建设工程规划许可证的情况下，于2010年6月份在文明路县交管所东侧叉角丘地块拆临时棚新建一层建筑面积约204平方米，砖混结构，屋顶有水泥砖搭建的面积约99平方米简易棚的房屋。严重影响了公共安全及第三人的正常生产、生活秩序，无法采取改正措施消除影响。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十五条的规定，属于特别严重违法应当拆除的建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十一条的规定，并结合《桑植县城乡规划行政处罚自由裁量权基准》（桑规发（2013）6号）第三章第七条第（五）款第5项之规定，对马凤兰、方丕元作出违法建设行政处罚决定：“限被处罚人收到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在文明路县交管所东侧叉角丘地块修建的一层建筑（建筑面积204平方米）及屋顶简易棚（面积99平方米）”。
原告方诉称：1998年8月，原告经当时澧源镇政府和县人民政府刘副县长同意，在文明路县交管所东侧叉角丘地自家承包地里建有两间木棚居住。2002年7月，原告申请办理建房手续，获得了相关部门的批准，最后因需向建设部门交纳一笔大额费用而无力负担未果。2010年3月县规划办批准对原告的建设用地规划，原告着手开始建房，其间遭到原告亲属马绍桂、马玉兰、马金兰等人无理阻挠，纠纷发生一拖就是四年，2014年9月被告桑植县规划管理局对原告作出了桑规罚决（2014）31号行政处罚决定，限自接到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在文明路县交管所东侧叉角丘地块修建的一层建筑及屋顶简易棚。原告认为，原告在自家承包地建房符合我国法律规定，况且我家没有其它住房，原告一家人在此居住是经过当时的政府和领导批准的，而且已经居住了20多年了，被告桑植县规划管理局将我家现在的房屋拆除，我家便无房可住。被告不顾及我们生活、生存现状，不考虑历史事实，处罚原告拆除房屋，侵犯原告的基本生存权利，其行政行为违法，特请求贵院撤销被告处罚决定。
原告为证明自己的主张向本院提交了以下证据：
1、湖南省建设项目选址（定点）申请表及文件处理单，内容为原告于1998年申请建房经过组、居委会、镇政府、国土所、消防大队的审批；建委和县政府同意临时用地，前提是不影响城市整体规划。拟证明原告申请建房经过相关部门批准。
2、桑植县规划管理局桑规罚决（2012）128号行政处罚决定
书，内容是被告已于2012年4月26日对原告作出停止继续建设，自行恢复土地原状，处罚款1.326万元，拟证明被告对原告建房进行过处罚。
3、桑植县规划管理局桑规撤字（2014）1号撤销行政处罚决定书及送达回证，拟证明被告于2014年8月26日撤销其于2012年4月26日作出的桑规罚决（2012）128号行政处罚决定。
4、桑植县规划管理局桑规罚决（2014）31号违法建设行政处罚决定书，拟证明被告对原告同一行为重新作出处罚。
被告辩称：2010年以来，原告方未经规划许可，擅自在本县澧源镇文明路县交管所东侧“叉角丘”违法修建一层建筑（建筑面积204平方米）及屋顶简易棚（面积99平方米），原告的违法建设行为严重的违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法）办法》第五十一条之规定。被告执法人员巡查发现原告的违法建设行为后，报局领导决定立案查处。立案后，被告对原告的违法建设行为展开了大量的调查取证工作，依法对原告进行违法建设的现场进行了勘验。大量的证据证实，原告实施的违法建设行为严重违反了城乡规划法的相关规定，严重阻碍了我县城市规划的正常实施。被告执法人员调查终结后，依法告知了原告作为行政相对人的相关权利，充分保护了原告的陈述、申辩的权利，并就拟作出的行政处罚决定举行了听证会，充分听取了原告及相关基层组织的意见。处罚决定作出后，被告就处罚结果向社会进行了公告。被告对原告作出的行政处罚行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，于法有据。原告诉请撤销被告对其违法建设行为作出的行政处罚决定无事实与法律依据。建议人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了被诉具体行政行为的相关证据材料：
1、行政处罚案件立案呈批表；
2、当事人及第三人询问笔录；
3、违法建筑现场勘验示意图及图片；
以上证据拟证明原告修建房屋没有取得建设工程规划许可证违法事实。
4、市中院判决书（2010）张中民一终字第222号；
5、共同建房协议书；
6、马绍桂与马凤兰土地纠纷执行情况汇报；
7、县法院执行裁定书；
8、撤回执行申请；
9、县法院执行裁定书；
10、恢复强制执行申请书；
11、县法院判决书（2012）桑法民一初字第596号；
12、县人民法院通知；
13、委托代理书；
14、遗嘱；
以上证据拟证明原告修建房屋所使用的土地权属存在争议并已经人民法院判决确认，没有取得城市房屋建设工程规划许可证事实过程。
15、办证申请表；
16、停工通知；
17、请求不予办证报告；
18、城市总规及说明；
19、相关当事人伤情照片；
20、最高院通知书及省高院函；
21、“马氏”信访事项联席会议材料；
22、违法建设案件调查报告；
23、集体讨论笔录；
24、集体讨论意见表及行政处罚案件审批表；
以上证据拟证明原告在违法修建房屋过程中，土地争议解决及被告行政执法过程。
25、行政处罚告知书及送达回证、照片；
26、行政处罚听证通知书（存根）及送达回证、照片；
27、行政处罚听证笔录、听证现场及听证报告；
28、陈述、申辩、听证情况处理审批表；
29、行政处罚决定书、送达回证及照片；
30、行政处罚公告及张贴现场照片。
以上证据拟证明被告依照法定程序对原告进行行政处罚的事实。
31、相关法律依据，拟证明被告对原告的行政处罚主体合法、程序合法、处罚幅度恰当。
经庭审质证，原告对被告提交的证据13、14的真实性有异议，认为没有提交原件，无法印证。对其他证据的真实性和合法性没有异议，但对其关联性有异议。被告对原告提交的证据1、2、3没有异议，对证据4的证明目的有异议。
根据双方当事人的质证意见，本院对双方提交的证据作以下确认：被告提交证据1至12、15至31，因原告没有异议，本院予以认定，被告提交的证据13、14，因未提交原件，无法确认其真实性，本院不予采信。原告提交的证据1至4具备真实性、关联性、合法性，本院予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：1998年8月至2002年期间，原告在文明路县交管所东侧叉角丘临时用地上搭有临时居住棚，2002年7月份，原告申请拆除临时棚后建房，同时在规划部门领取了建房申请表，经当时文明路居委会、菜三组、澧源镇政府及国土所、县消防大队等部门签署同意建房的意见后上报原县规划办，规划办以原城市总体规划确定该地块属绿化用地为由而对原告的建房申请未予许可。2004年《桑植县城市总体规划（2003一2020年）》将该地块用地性质调整为商业服务用地C2（兼居住），2010年3月上旬原县规划办对照城市总体规划对原告的建房申请进行审查，拟作出建设用地规划许可。同年3月24日，马绍桂、马玉兰、马金兰、马桂军及澧源镇文明路居委会共同书面请求规划办停办马凤兰建房手续，称马凤兰建房土地承包经营权有争议，原县规划办考虑到土地权属出现纠纷，中止了规划许可等事项。同时，马绍桂、马金兰、马玉兰、马桂军以马凤兰侵权占用承包责任地为由起诉至桑植县人民法院，要求马凤兰停止侵权。原告据理力争，称该土地一直就是自己使用的，并于2010年古历4月12日拆除临时棚，古历4月15放线动工打洞子（下基脚），并陆续施工。2010年6月4日县建设局综合执法大队巡查发现后下达了停工通知，责令原告在取得建设工程规划许可证之前停止建设。6月8日县国土局以原告擅自占用土地建房责令停止违法建设，停工时已完成钢筋砼基础部分。2010年7月27日县人民法院和2010年9月29日市中级人民法院分别就该地块权属纠纷作了判决，市中级人民法院以（2010）张中民一终字第222号终审判决马凤兰对有争议的地块停止侵权，要求恢复原状。据此，原告申请在该地块建房规划用地许可已经没有法律依据，规划主管部门不予对原告办理用地规划许可。2010年11月1日县人民法院立案受理了马绍桂、马金兰、马玉兰、马桂军判决执行申请，于11月2日向马凤兰送达了执行通知书。县人民法院分别于2010年11月12日、11月18日、11月22日、11月23日现场强制执行，责令马凤兰停止侵权，马凤兰不予理睬而间断施工，建筑第一层正绑扎柱子钢筋。11月24日，马绍桂、马金兰、马玉兰、马桂军、王双生（系马桂军丈夫）与马凤兰双方就执行事项进行和解，并于2010年12月7日达成共同建房协议，确定了双方的义务，同时马绍桂、马金兰、马玉兰、马桂军等申请执行人撤回执行申请，12月8日县人民法院裁定执行结案，此案执结归档。马凤兰因有共同建房协议便加紧施工，至2011年1月一层主体完工，建筑面积约204平方米，砖混结构，屋顶有水泥砖搭建的简易棚，面积约99平方米。2011年农历春节前马凤兰一家住进房屋，至2011年5月份将门面出租。2011年4、5月份，马玉兰、马金兰、马桂军与马凤兰双方没有按共同建房协议的约定履行相关义务，双方反悔，并发生严重的矛盾纠纷，引发打架事件，双方当事人均有伤害。马玉兰、马金兰、马桂军、王双生等人反映到县人民法院要求执行判决内容，同时确认共同建房协议有效。2012年1月11日县人民法院审判委员会认为原判决执行已裁定终结，不能恢复执行。2012年以来，马玉兰、马金兰、马桂军、王双生因各自意愿未有实现，多次到县级有关单位上访，后又去省、市上访。2013年进京到中南海上访，2014年上半年又进京上访，但矛盾纠纷一直没有得到妥善解决。
本院认为：桑植县规划管理局认定马凤兰、方丕元建房地块虽然符合总体规划确定的用地性质，但因土地权属存在争议无法实施该块土地规划并依法取得建设工程规划许可证，其建设行为已严重影响公共安全、当事人及第三人各方正常生产、生活秩序，事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十五条第一款第（一）项、第（三）项的规定，无法采取改正措施消除影响，属于特别严重违法应当拆除违法建筑的情形，应当给予规划管理行政处罚。桑植县规划管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第五十一条的规定及《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定并结合《桑植县城乡规划行政处罚自由裁量权基准》（桑规发（2013）6号）第三章第七条第（五）项第5目及自由裁量基准规定，对马凤兰、方丕元予以处罚，适用法律、法规正确，程序合法。马凤兰、方丕元称其建房经过相关部门审批，且没有其他住房，现有证据不足以证明，本院不予采信。被告桑植县规划管理局在撤销原不规范的行政处罚决定后，对同一违法行为重新作出处理，并无不妥。故马凤兰、方丕元称桑植县规划管理局对其同一建设行为作出两次处罚程序违法，理由不能成立。综上，马凤兰、方丕元要求撤销桑植县规划管理局对其作出的行政处罚决定，理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告马凤兰、方丕元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告马凤兰、方丕元承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。
审 判 长 谷 川
审 判 员 王晓燕
人民陪审员 唐运宏
二〇一五年三月十二日
书 记 员 石 巍
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。