广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶武法行初字第62号
原告：杨佳才，男，1941年2月15日出生，汉族，住韶关市曲江区。
原告：廖新财，男，1961年2月23日出生，汉族，住韶关市曲江区。
委托代理人：李文涛，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：陈赞，广东广信君达律师事务所律师。
被告：韶关市曲江区国土资源分局，住所地：韶关市曲江区马坝镇城南大道3号。
法定代表人：杨海兵，局长。
委托代理人：肖永明，广东慨然律师事务所律师。
委托代理人：廖江涛，韶关市曲江区国土资源分局工作人员。
原告杨佳才、廖新财诉被告韶关市曲江区国土资源局土地行政补偿纠纷一案，原告于2015年10月26日向曲江区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，报请韶关市中级人民法院指定管辖。韶关市中级人民法院于2015年11月9日作出（2015）韶中法行辖字第36号行政裁定，指定由本院管辖。本院11月20日立案后，依法组成合议庭审理本案。2016年1月6日，本院公开开庭审理了本案。两原告及委托代理人李文涛、陈赞，被告韶关市曲江区国土资源局的委托代理人肖永明、廖江涛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨佳才、廖新财共同诉称：1993年5月15日，原告杨佳才、廖新财取得地号为40000322、证号为曲府国用（93）字第00547号、土地类型为“非农业建设用地”。1995年11月28日，原告杨佳才、廖新财依法取得地号为40001138、证号为曲府国用（95）字第01031号、用途为办轧钢厂的《国有土地使用证》，土地面积为3507平方米，土地类型为城镇用地。经当地有关政府部门的批准，原告杨佳才、廖新财随后在该两块地上建造了轧钢厂和住宅楼，从事轧钢的生产经营，取得较好的经济效益和社会效益。2001年，韶关市曲江县人民政府签发曲府（2001）114号文，该文将南华寺二公里范围内的土地规划变更为旅游风景用地，而涉讼土地恰好位于该规划范围内，从而导致原告杨佳才、廖新财无法继续实际使用涉讼土地进行生产和居住，涉讼土地因此被撂荒，给原告杨佳才、廖新财的生产、生活造成严重影响。2011年5月30日，韶关市曲江区人民政府向原告杨佳才、廖新财出具《关于收回杨佳才廖新财国有土地权的通知》，决定收回涉讼土地，收回原因是“为解决国道106线转溪至曲江林场段改建工程建设用地”，收回依据是：《土地管理法》第58条第（一）款、城乡建设规划、106国道用地规划，收回的土地面积是4794平方米，补偿标准为“按有关政策执行”。在曲江区人民政府作出上述通知后，原告杨佳才、廖新财就收回土地面积、留用土地面积、留用土地用途变更、补偿项目、补偿标准等事项一直向有关部门及有关领导反映和上访，要求能得到合理合法的补偿。但原告杨佳才、廖新财的诉求一直未得到应有的重视和考虑。被告在未与原告进行平等协商，共同委托符合资质的评估机构对涉讼土地的价值、地上附着物价值及经营损失进行评估，并且未举行听证会并对补偿进行合理性调研的情况下，单方面制作《关于收回部分国有土地使用权的协议书》。2013年10月30日，原告杨佳才、廖新财迫于无奈，与被告签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，在签订协议书后，原告仍不断通过信访、上访等方式请求曲江区人民政府及包括被告在内的相关部门纠正协议书中关于评估标准和补偿标准，要求按照实际土地性质将涉讼土地变更登记为商业用地，并且按照商住用地涉讼土地进行重新评估和补偿，但被告及相关政府部门一直未解决原告的诉求。原告杨佳才、廖新财认为，韶关市曲江区人民政府为了公共利益收回其依法享有使用权的国有土地，应根据《土地管理法》等法律法规要求对原告杨佳才、廖新财进行合法和适当的补偿。被告作为负责收回国有土地的行政机关，应依照法定程序对原告杨佳才、廖新财进行收地及补偿。但被告在收地及制定补偿标准时，显然存在以下违法事实：一、未听取原告的陈述和申辩意见，违反国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则。该《纲要》明确规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持“程序正当”，“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的以外，应当公开，注意听取公司、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”《纲要》是国务院制定的具有行政法规性质的其他规范性文件，《纲要》中关于正当程序原则的规定，系国务院对各级行政机关依法行政提出的基本程序要求。因此，《纲要》中有关程序正当的要求，属于《行政诉讼法》第七十条规定的“法定程序”范畴，可以作为判断被诉行政行为程序是否合法的标准。本案中，被告作为负责收地和补偿的行政机关，在作出收地和补偿决定前，未听取原告的陈述申辩意见，违反正当程序原则的基本要求，应当认定为违反法定程序。二、未依照法定程序对涉讼土地、地上房屋及附着物、原告杨佳才、廖新财的经营损失进行评估。根据《土地管理法》第五十八条第二款规定：“为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。”对于“适当补偿”，首先应建立在符合法定程序的评估的基础上。本案中，被告在制定赔偿标准过程中不但没有听取原告杨佳才、廖新财的陈述申辩意见，而且在选聘评估机构及采纳评估意见上，没有听取原告杨佳才、廖新财的意见和申辩，未依法与原告杨佳才、廖新财共同委托评估机构，损害了作为行政管理相对人的杨佳才、廖新财的知情权、参与权与救济权。其违反法定程序的行为直接导致了《关于收回部分国有土地使用权的协议书》的补偿条款的制定和履行违法。二、未依法对原告杨佳才、廖新财进行“适当补偿”。对于土地及地上房屋等附着物的“适当补偿”，如下法律及司法解释有专门规定。1、《物权法》第148条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需提前收回该土地的，应依法本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。2、《城市房地产管理法》第20条规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应补偿。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。4、此外，《国有建设用地使用权出让合同》也采用了市场价值补偿的办法，对国有土地使用权的补偿也起着积极的引导作用。其中第二十条规定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。”据此，所谓适当补偿，应当是指按照被收回土地的性质、用途、区位、剩余使用年限等，以作出收回土地使用权决定之日的市场评估价进行补偿。这一定义应当包含以下几层含义：一、土地的市场价格取决于土地的性质、区位、用途、使用年限等客观因素，适当补偿时必须考虑影响土地市场价格的主要因素。二、收回国有土地使用权，土地权属发生转移的时间是收回土地使用权行政决定作出之日，行政机关以行政决定方式变更土地使用权主体的，以土地使用权发生转移之日的市场价格确定补偿价格，应当是公平合理的。三、土地的市场价格具有波动性，应当参照同区位、同一时间段、同类土地的市场价格确定补偿价格。原告杨佳才、廖新财在取得涉讼土地时，土地用途中就包含住宅，可见，涉讼土地本身就是属于混合用途的土地，而不仅仅是工业用地，而在2001年韶关市曲江区政府出台1**号文后，涉讼土地的用途已经实际上变更为商业用地。尽管原告历经数年的信访及上访也未能完成对涉讼土地的变更登记，但是被告作为土地主管部门，完全知道涉讼土地已经通过政府的规划变更为商业用地，因此，在收回涉讼土地时，被告应当按照涉讼土地实际用途进行评估，并据此制定相应的补偿标准。但是被告完全无视这一客观实际，违法评估并强势制定补偿标准，对收回土地的补偿标准甚至低于涉讼土地十年前的评估价值，完全没有依法对原告杨佳才、廖新财进行法定的“适当补偿”。综上所述，由于被告违反法定程序收地及补偿，违法履行行政协议，严重损害了原告杨佳才、廖新财的合法权益。为维护自身合法权益，原告杨佳才、廖新财特诉到法院，请求法院在查明事实的情况下，依法判令：1、确认《关于收回部分国有土地使用权的协议书》签订程序、协议内容违法；2、撤销《关于收回部分国有土地使用权的协议书》中关于补偿金额的相关条款；3、被告按商住用地的用途、依照法定程序和法定标准对涉讼土地、涉讼土地上附着物及原告的经营损失进行重新评估的基础上依法对原告作出适当补偿；4、被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据材料：
1、用电增容申请书；
2、曲江城乡规划委员会、曲江县城乡建设委员会批复；
3、曲江供电局《用电核准证》；
4、曲府国用（93）字第00547号《国有土地使用证》；
5、曲府国用（95）字第01031号《国有土地使用证》；
6、土地评估报告；
7、《关于收回杨佳才、廖新财国有土地使用权的通知》；
8、《关于106国道改道收地补偿有关问题的复函》；
9、两原告2012年2月17日给区长吴春腾的函；
10、两原告2012年2月24日给区长吴春腾的《申请报告》；
11、两原告2012年4月19日给区国土局提交的《关于要求按商业用地尽快解决征地补偿的申请》；
12、两原告2012年6月18日给区长吴春腾、国土局局长张跃文的《关于要求预付部分征地补偿金解决经济困难的申请报告》；
13、两原告2012年7月5日给区长吴春腾的函；
14、两原告2012年7月20日给区常委陈来安、区国土资源分局局长张跃文的《关于要求先解决预付部分补偿金30万元后补办转商业用地手续申请报告》；
15、两原告2012年8月6日给曲江区国土资源分局局长张跃文的《承诺书》；
16、两报告2013年1月28日给区委书记黄劲东的函；
17、两原告2013年1月30日给区国土资源分局张跃文局长的《关于廖新财、杨佳才与区国土局就106国道改建征地补偿协商情况报告》；
18、《关于106国道收地及信访问题的复函》；
19、《关于收回部分国有土地使用权的协议书》；
20、两原告2014年1月22日给区委书记黄劲东的函；
21、两原告2014年8月15日区城建局领导的《关于免费报建免费土地转商住用途的申请》；
22、两原告2014年12月2日给区国土局、城建局负责人签发《关于免费转商住土地用途和免费报建的信》；
23、两原告2015年1月9日给区委书记黄劲东、区长范国文的《要求曲江区委区政府尽快拖上解决因公造成实际问题的请求信》；
24、两原告2015年3月20日给区长范国文的《关于回答3月18日范区长答复可适当考虑我俩元月9日提出请求和相关指示的信》；
25、《群众来访登记表》；
26、两原告2015年8月6日给区委书记黄劲东的《关于对信访事项答复申请复查的信》；
27、两原告2015年8月17日给区法制局梁局长的《关于收回杨佳才、廖新财部分土地使用权协议书说明》；
28、《关于交办的群众给广东省委第三巡视组信访件的函》；
29、《关于交办（转送）信访事项的函》；
30、《关于对2013年10月30日收地补偿协议提出要调整的诉求和回应“关键是已签协议”等说法与国土局协商的书面谈话材料》；
31、《请求落实经省委第三巡视组转（C375号）信访事项关于解决因106国道改建收地、留地造成困难的信》；
32、关于杨佳才、廖新财收低补偿及信访事项处理情况的报告；
33、杨佳才、廖新财信访协调会专题会议纪要；
34、《关于公布韶关市城区基准地价更新成果的通知》；
35、韶关市城市规划委员会2009年第二次会议纪要；
36、韶关市大南华地区控制性规划简介；
37、韶关市大南华地区控制性规划；
被告韶关市曲江区国土资源分局辩称：一、关于涉诉土地的基本情况。为了解决国道106线转溪至曲江林场改造工程建设用地，答辩人代表区政府收回两原告位于南华“鹅公嘴”广韶公路边的部分国有土地使用权。其中证号为曲府国用字（93）第00574号的土地面积1287平方米，土地权属来源是：出让（未缴纳出让金），土地用途：工业用地；证号为曲府国用字（95）第01031号的土地面积3507平方米，土地权属来源是：划拨，土地用途：工业用地。2宗土地面积共4797平方米。按照106国道改道公路规划以及两原告的申请，收回土地使用权的面积为其中的2797平方米，其余2000平方米由原告申请并经区政府同意不予收回（其中345.1㎡为出让，1654.9㎡为划拨），按照“二改三不变”的要求（即面积更改、界址更改而土地使用权人姓名不变、土地使用权类型不变、土地批准用途不变）留作自用（详见《关于收回部分国有土地使用权的协议书》。二、答辩人代表区政府依法收回原告国有土地使用权，并就此作出了补偿，内容合法，程序正当。根据《土地管理法》第五十八条：“下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”的规定，韶关市曲江区人民政府为解决国道106线转溪至曲江林场改造工程建设用地，决定收回原告的涉诉国有土地使用权于法有据，在此基础上答辩人代表区政府依法收回原告国有土地使用权并与原告签订相关补偿协议并无不当。而相关补偿方面，即本案的焦点，答辩人与原告签订的《关于收回部分国有土地使用权的协议书》（以下简称《协议书》），内容合法，程序正当。首先在内容上，补偿项目全面到位：1、土地使用权和地上建筑物及其他附着物，补偿对象以丈量记录为准，该丈量记录两原告已签名确认。在计算补偿价格方面，参照市场价格，即在双方协商不成的情况下，委托有资质的第三方评估机构进行市场价格评估，并且在评估价的基础上，再度提高补偿价格，其中将4797平方米中的307平方米划拨土地全部当成出让土地计算价款，另外对地上建筑物及其他附着物，在评估价的基础上提高20%计算价款。2、其他项目的补偿：补偿还包含了原告的场地租赁经营损失20万元（期间从发出收地通知起至2013年5月），以及解决本次收地补偿十年前的拆除厂房设备损失等历史遗留问题的补偿款20万元。在双方自愿签订补偿协议后，两原告已全额领取了补偿款。故从内容上看，补偿在市场评估价的基础上提高价格，且一并补偿了原告的场地租赁经营损失和多年前的历史遗留问题，因此补偿是全面的、合理合法的，甚至是向原告倾斜的。从程序上看，答辩人充分保障原告的各项权利，注意听取尊重原告的意见：在答辩人向原告书面送达了《关于杨佳才廖新才国有土地使用权的通知》后，答辩人和原告就收地的范围面积及补偿进行了多番的沟通协调。1、在收地的面积范围方面，充分听取尊重原告的意见和申诉，从原来计划的全部收回到最终决定部分收回，根据原告的要求保留了2000平方米作其自用（双方约定按照“二改三不变”的要求，详见《协议书》），自此原告对收地的面积范围已无异议。2、在补偿价格及范围方面，在双方无法达成协议前，答辩人通过《复函》告知原告通过委托评估的方式进行确定。在委托有资质的第三方评估机构进行市场价格评估后，以此作为参考价格并作倾斜性的提高，然后再通过《复函》形式予以告知。虽然原告拒绝签收《复函》，但却没有提出异议，最终双方以该评估价格为基础，在征得原告意见后确定补偿价格并签订补偿协议。同时，双方就其他的补偿在协议中进行约定，原告亦已依约收到全部补偿款。3、在签订《协议书》的程序上看，在双方签订《协议书》前，答辩人根据双方之前谈判协商中达成的共识，并充分听取原告意见后专门拟定了《协议书》的稿件供原告审查，在经原告审查并签上“同意该协议”的字样并署名确认后，答辩人才向区政府作出《关于要求确定杨佳才廖新财收地补偿终结（局）方案的请示》，并附上《协议书》稿件，在征得区政府批准后，答辩人与原告签订《协议书》，并明确写明：“至此，涉及乙方收地补偿（含地上建筑物等附着物补偿）、留用土地问题和信访相关事项以及历史遗留问题均已解决，已补偿，本协议为终结（局）协议”。因此，从程序上看，答辩人是正常的，是公开透明的，是充分听取尊重原告意见的，原告的各项权利是得到充分保障的，《协议书》是在原告完全知情并全程参与的情况下自愿签订的。三、原告的诉请显属违法。原告在达成《协议书》后，依然多次上诉缠访，并在本诉中认为答辩人在与其自愿签订且已履行完毕的协议违法，其真实目的是通过上访缠访、诉讼喊冤的方式胁迫答辩人另行再次进行超标准补偿，而无视涉案土地的土地用途，且多为划拨用地的事实（备注：4797平方米中，3507平方米为划拨土地，且已经全部按出让的价格计算价款）。收地补偿必须是依法补偿，如果真要把工业用地按商业用地的标准进行补偿，那才真正的违法，是对依法行政的亵渎，是国有资产的流失。综上所述，答辩人代表区政府依法收回原告的国有土地使用权，并就此作出了全面补偿，内容合法，程序正当。原告的诉请没有事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据材料：
1、韶曲府（2008）86号文《关于国道106线转溪至曲江林场段改建征地拆迁的通告》；
2、《关于收回杨佳才、廖新财国有土地使用权的通知》及送达回证；
3、地籍调查审批表及图纸、声明书；
4、关于106国道征地及信访问题的复函及送达回证（与证据9重复）；
5、征地、拆迁丈量记录表；
6、关于收地补偿问题的回复及送达回证；
7、资产评估报告书；
8、土地估价报告；
9、关于106国道征地及信访问题的复函及送达回证（与证据4重复）；
10、关于收回部分国有使用权的协议书（草案）；
11、关于要求确定杨佳才、廖新财收地补偿终结方案的请示；
12、关于收回部分国有土地使用权的协议书及图纸；
13、承诺书及付款凭证。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2、3、5、11、13无异议，证据4、9、10、12有异议，证据6、7、8真实性、合法性、关联性均有异议。
被告对原告提供的证据1、2、3、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30、31、32、33关联性有异议，证据4、5、7、8、18、19无异议，证据6、9、10、11、12、13、14、15、16、17、34真实性、合法性、关联性均有异议，证据35、36、37不具有证明力。
经审理查明，1993年5月15日，原曲江县人民政府向原告杨佳才、廖新财颁发曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》，该证记载：“土地使用者：杨佳才、廖新才；地址：曲江县马坝镇；用地总面积：壹千贰百捌拾柒㎡；地号：40000322；用途：轧钢、住宅。”
1995年11月28日，原曲江县人民政府向原告杨佳才、廖新财颁发曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》，该证记载：“土地使用者：杨佳才、廖新才；地址：广韶公路县松香厂大门侧；用地总面积：叁千伍百零柒平方米；地号：40001138；用途：办轧钢厂。”
2008年11月20日，韶关市曲江区人民政府发出《关于国道106线转溪至曲江林场段改建征地拆迁的通告》，明确大南华建设的征地拆迁范围为国道106线转溪至曲江林场段沿线。曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》及曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》所涉土地均在征地拆迁范围内。
2011年3月7日，负责征地拆迁丈量工作的工作人员对涉案土地上的房屋、构筑物进行丈量，原告杨佳才、廖新财在拆迁丈量记录表上签名确认。
2011年5月30日，韶关市曲江区人民政府发出《关于收回杨佳才廖新财国有土地使用权的通知》，内容为：“为解决国道106线转溪至曲江林场段改建工程建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（一）款规定、城乡建设规划以及106国道用地规划，区人民政府决定收回你们两人位于南华‘鹅公嘴’广韶公路边面积为4794平方米的国有土地使用权［证号：曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号］。收回土地的具体界址和实际面积以区国土资源分局绘制图中红线所示及核定为准，补偿按有关政策执行。”并于2011年6月15日送达给原告杨佳才、廖新财。
2012年8月13日，韶关市曲江区国土资源分局向杨佳才、廖新财各支付征地补偿款150000元。后因杨佳才、廖新财多次以信访形式向韶关市曲江区区委、韶关市曲江区人民政府及韶关市曲江区国土资源分局反映收地补偿等问题，韶关市曲江区国土资源分局于2013年3月5日出具《关于收地补偿问题的回复》，明确：杨佳才、廖新财所持证的4793.7平方米土地使用权（2宗）全部收回；补偿价格按工业用地的用途通过评估方式确定；附着物等补偿按相关补偿文件规定计补或通过评估方式计补。该回复于2013年3月8日留置送达给原告杨佳才、廖新财。
2013年5月10日，原告杨佳才、廖新财向韶关市曲江区国土资源分局提交《关于要求尽快解决106国道改建征收补偿问题的报告》。
2013年5月13日，106国道征地工作组委托韶关市金地地产评估测绘有限公司对涉案土地使用权市场价值进行评估。
2013年5月20日，韶关市金地地产评估测绘有限公司就“杨佳才及廖新财位于韶关市曲江区马坝镇南华“鹅公嘴”广韶公路边Ａ、Ｂ地块总面积4794平方米工业用地土地使用权市场价值估价”作出曲金评（2013）字第026号《土地估价报告》，估价结果：估价基准日2013年5月13日，估价对象Ａ（面积1287平方米）单位地价225元／平方米，土地价值289575元；估价对象Ｂ（面积3507平方米）单位地价155元／平方米，土地价值543585元；估价对象Ａ、Ｂ土地总价值833160元。
2013年5月20日，韶关市曲江区国土资源分局与韶关市曲江区马坝镇人民政府以106国道征地工作组的名义出具《房屋等附着物评估委托书》，委托广东德众资产评估有限责任公司对涉案土地上的房屋及其他附着物进行评估。
2013年5月27日，广东德众资产评估有限责任公司就“杨佳才及廖新财位于马坝镇南华广韶公路旁房屋构筑物拆迁补偿价值评估项目”作出德众评报字（2013）第061号《资产评估报告书》，评估结论为：通过清查及计算，评估基准日2013年5月20日委估的拟拆迁的杨佳才与廖新财位于马坝镇南华“鹅公嘴”广韶公路边的房屋、构筑物拆迁补偿参考价值为人民币捌万伍仟柒佰元整（85700元），其中：房屋29800元，构筑物55900元。
2013年7月3日，韶关市曲江区国土资源分局就原告杨佳才、廖新财2013年5月10日提交《关于要求尽快解决106国道改建征收补偿问题的报告》作出《关于106国道收地及信访问题的复函》，就原告杨佳才、廖新财提出的相关要求答复如下：“一、收地补偿问题。若按4794平方米全部收回，总补偿款为1581490.00元（折算每平方米329.90元）。该款由以下部分组成：⑴、收地补偿款1078650.00元（按目前评估结合历史评估，每平方米补偿225元）；⑵、现地上房屋、构筑物、附着物补偿102840.00元；⑶、拆除厂房设备和规划变更损失等历史遗留问题补偿20万元；⑷、106国道征地通告印发以来影响场地经营损失补偿20万元。你俩提出留用2000平方米土地，应扣减的款为659800.00元（2000㎡×329.90元）。又因去年8月已预付30万元补偿款也应扣抵，所以，实际应付的补偿款为：总补偿款减去应扣减的部分为621690.00元，收回土地使用权面积为2794平方米。二、留用地问题。同意你俩要求，在总收地范围内留用2000平方米土地，土地使用权不收回，按相关规定和程序在总收地面积范围内分割办理。三、请你俩于2013年7月12日前带齐2本土地使用证（含地籍调查审批表，证号分别为：曲府国用字（93）第00574号、曲府国用字（95）第01031号）到区国土资源局签订收回国有土地使用权补偿协议书和土地分割（留用）协议书。”该复函于2013年7月5日留置送达给原告杨佳才、廖新财。
此后，韶关市曲江区国土资源分局根据涉案土地的基本情况草拟了一份《关于收回部分国有土地使用权的协议书（草案）》，原告杨佳才、廖新财于2013年8月20日在该协议书草案上签名，确认同意该协议。该协议书草案的内容为：“甲方：韶关市曲江区国土资源分局；乙方：杨佳才、廖新财。为解决国道106线转溪至曲江林场段改建工程建设用地和政府储备用地，甲方代表区人民政府需收回乙方位于南华‘鹅公嘴’广韶公路边的部分国有土地使用权。土地使用证编号为：曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号（土地使用证2宗地面积共4794平方米）。甲乙双方根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府《关于收回杨佳才廖新财国有土地使用权的通知》，区委区政府领导关于杨佳才廖新财收地及信访事项批示精神以及有关法律、法规、政策进行多次协商，现就收回乙方部分国有土地使用权的补偿以及乙方反映的遗留问题等信访事项的处理签定如下协议：一、收回国有土地使用权的面积和界址。按照106国道改道公路规划以及乙方的申请，区政府原定将乙方上述2宗土地全部收回，面积共4794平方米（其中线内1866.2平方米、线外2927.8平方米）。现因106国道公路再次改道，新的公路规划仅占乙方310.5平方米土地。由于106国道改道规划变更，收地的用途（面积比例）相应变化。乙方要求留2000平方米土地使用权不收回作自用。所以，应收回的国有土地使用权面积为4794平方米减去2000平方米等于2794平方米（其中：线内310.5平方米，线外2483.5平方米）。具体界址以韶关市曲江区国土资源信息中心绘制的图中红线所求为准。二、收回乙方部分国有土地使用权的补偿款共1088590.00元（其中：第一期2012年8月已提前预付30万元；第二期即本协议书实际需支付的补偿款788590.00元）。款项分三步计算：（一）若按4794平方米全部收回，总补偿款为1581490.00元，该补偿款由以下四部分补偿构成：1、收地补偿。曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号的土地批准用途为轧钢、住宅和办轧钢厂，属于工业用地。根据土地估价报告［编号：曲金评（2013）字第026号］参考历史评估（即二00二年十二月的《土地估价报告》），每平方米补偿225元，计得收地补偿款1078650.00元。2、现有地上房屋等附着物补偿。根据广东德众资产评估有限责任公司报告书（德众评报字（2013）第061号），补偿参考价价值为85700.00元。按照《韶关市城市房屋拆迁管理办法》的规定，可在85700.00元的基础上增加20%，计得房屋等地上附着物补偿款102840.00元。3、乙方多次到区政府上访反映，要求在收地时要同时解决其十年前拆除厂房设备损失等问题。根据区委、区政府主要领导批示和接访处理意见以及调查的情况，甲方同意给予乙方拆除厂房设备和规划变更所致损失一次性补偿20万元。4、106国道征地前，乙方将场地（拟收土地）租赁给嘉运货场王棠标堆放煤灰。征地通告尤其是收地通告印发后已停租。甲方同意对乙方场地荒废经营损失一次性补偿20万元（2011年6月起至2013年5月止，共计24个月）。上述1－2项作为收回乙方4794平方米国有土地使用权的土地及地上附着物补偿。两项补偿款合计1181490.00元，按收回4794平方米土地折算，计得平均每平方米补偿246.45元。上述3－4项作为解决乙方反映的历史遗留问题和信访事项等政策性补偿共计40万元，不列入乙方留用土地应扣的款项。（二）应扣减的款项有二项：一是乙方要求留用2000平方米土地以解决今后生计，相应的收地补偿（含地上房屋等附着物补偿）应扣除。应扣减的款为492900.00元（2000平方米乘以246.45元）。二是2012年8月因维稳、施工急需和暂解乙方经济困难，甲方已预付30万元补偿款给乙方也应在本协议总补偿款中扣抵。二项合计792900.00元。（三）本协议书实际应支付给乙方的补偿款，用总补偿款减去应扣减的款为人民币柒拾捌万捌仟伍佰玖拾元整（788590.00元）。收回乙方土地使用权的面积为2794平方米。三、付款方式：本协议书生效后60天内，甲方通过区财政专户将补偿款788590.00元以转入存折方式一次性支付给乙方。四、乙方留用土地问题。2013年5月10日乙方向区政府和国土部门提出申请，要求在总收地面积内留下2000平方米土地自用（乙方要求留用靠陈广新房屋一边的土地），以解决今后生计，2000平方米的土地使用权不收回。甲方同意乙方留用2000平方米土地的请求。留用土地手续具体办理规定和程序是：双方本协议书后，乙方将证号为曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号的两宗土地使用证（含地籍调查审批表）交给甲方，甲方按照“二改三不变”的要求（即面积更改、界址更改而土地使用权人姓名不变、土地使用权类型不变、土地批准用途不变）将已收回土地使用权的面积2794平方米和界址在乙方所交的土地使用证（含地籍调查审批表）和土地登记簿中注明。甲方完成以上手续后将土地使用证（含地籍调查审批表）交还给乙方收执。五、本协议一式八份，经甲乙双方以及相关单位代表签章并报区政府批准后生效。至此，涉及乙方收地补偿（含地上房屋等附着物补偿）、留用土地问题和信访相关事项以及历史遗留问题均已解决，已补偿，本协议书为终结协议。双方均应严格履行，不得异议。”
2013年9月29日，韶关市曲江区国土资源分局以《关于收回部分国有土地使用权的协议书（草案）》作为彻底解决杨佳才、廖新财收地补偿相关问题的终结方案，向韶关市曲江区人民政府提交《关于要求确定杨佳才廖新财收地补偿终结方案的请求》。经韶关市曲江区人民政府同意，韶关市曲江区国土资源分局与杨佳才、廖新财于2013年10月30日正式签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，该协议书内容与《关于收回部分国有土地使用权的协议书（草案）》内容一致。
2013年11月21日，韶关市曲江区国土资源分局向原告杨佳才、廖新财分别支付征地补偿款394295.00元，合计788590.00元。
2015年10月26日，原告杨佳才、廖新财以《关于收回部分国有土地使用权的协议书》签订程序、内容违法为由提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。所谓“适当补偿”，应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。韶关市曲江区国土资源分局依法委托有资质的第三方中介机构对涉案土地进行评估，并在评估的基础上，依据涉案土地的实际使用年限和土地开发的实际情况确定涉案土地的征收补偿标准，在征收补偿标准确定后，还书面征求过原告杨佳才、廖新财的意见，在杨佳才、廖新财明确表示同意该征地补偿标准的情况下，签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，程序上并无不妥。且《关于收回部分国有土地使用权的协议书》的内容没有违反法律、法规的禁止性规定，是合法有效的协议，在协议书生效后，韶关市曲江区国土资源分局也已按协议的约定向杨佳才、廖新财支付了征地补偿款，原告要求确认《关于收回部分国有土地使用权的协议书》签订程序、协议内容违法，理由不成立。因此，原告要求撤销《关于收回部分国有土地使用权的协议书》中关于补偿金额的相关条款，由被告重新作出适当补偿和赔偿的理由不充分，证据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨佳才、廖新财的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨佳才、廖新财负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
审 判 员 胡 敏
人民陪审员 马丽仪
二〇一六年二月十九日
书 记 员 李智敏
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