重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00423号
上诉人（一审原告）杜发祥。
委托代理人刘桂芹，北京中尚律师事务所律师。
委托代理人王燕静，北京中尚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。
一审第三人重庆市巫溪县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市巫溪县马镇坝国土办公大楼。
法定代表人郑应万，局长。
杜发祥因与重庆市人民政府（简称市政府）征地补偿标准争议行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00620号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2009年6月18日，市政府作出渝府地（2009）577号《重庆市人民政府关于巫溪县中药材深加工项目农用地转用和土地征收的批复》，同意重庆市巫溪县人民政府（简称巫溪县政府）征收该县凤凰镇中河村1社（简称中河村1社）、凤凰镇高杨村3社、4社、7社集体农用地10.3102公顷（含耕地1.3663公顷），作为巫溪县中药材深加工建设项目用地，并同意将中河村1社145名农村居民转为城镇居民。2009年7月8日，巫溪县政府作出《巫溪县人民政府关于工业园区凤凰组团项目建设征收土地的通告》，对征收土地依法进行了公告。2009年4月27日，巫溪县政府作出巫溪府发（2009）22号《巫溪县人民政府关于印发巫溪县工业园区凤凰组团项目征地补偿安置方案的通知》，审议通过了重庆市巫溪县国土资源和房屋管理局（简称巫溪县土房局）拟定的征地补偿安置方案。在实施征地过程中，巫溪县土房局确定杜发祥所在的中河村1社人均耕地面积为0.433亩，并按此标准进行相关补偿安置。杜发祥认为前述征地补偿安置方案对同一批次征地的补偿标准不同，应按照同地同价原则提高补偿标准，遂就提高征地补偿标准向巫溪县政府申请协调。在协调未果的情况下，杜发祥与杜正虎等人作为申请人共同向市政府申请行政裁决，请求：1、按照0.189亩土地给一个农转非指标对申请人进行安置；2、将养老保险费用扣除后，剩余的安置补助费给付申请人；3、对申请人承包鱼塘进行协调解决。后经重庆市第五中级人民法院2014年9月15日作出（2014）渝五中法行初字第00253号生效行政判决，判决市政府在该判决生效之日起60日内对杜发祥等人的裁决申请依法履行法定职责。市政府遂于2014年10月31日作出本案被诉《重庆市人民政府行政裁决不予受理决定书》（简称《不予受理决定书》），认为杜发祥户已办理征地农转非手续，并领取了征地补偿安置款，不属于征地补偿安置争议裁决对象；巫溪县政府未对前述第3项裁决请求进行协调，该事项不属于裁决范围，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条、《重庆市征地补偿安置办法》的规定，裁决对杜发祥户提出的行政裁决申请不予受理。杜发祥在法定期限内提起行政诉讼，请求撤销该《不予受理决定书》，并责令市政府受理其行政裁决申请并作出裁决。庭审中，杜发祥陈述其行政裁决请求仅为两项，即《不予受理决定书》中载明的前两项，对第3项“对申请人承包鱼塘进行协调解决”实为杜正虎一人的裁决请求，与本案无关。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征收土地的人民政府，具有作出《不予受理决定书》的主体资格和职权。因该决定书系市政府针对杜发祥户作出，杜发祥与该行政行为存在法律上的利害关系，其在法定起诉期限内提起本案行政诉讼，符合法律规定。杜发祥户对征地补偿标准有异议，经巫溪县政府协调不成，向市政府申请行政裁决。市政府根据生效行政判决要求对杜发祥户的行政裁决申请履行法定职责后，在限定的期限内作出《不予受理决定书》，程序合法。杜发祥提出市政府作出《不予受理决定书》之前未组织双方协调、程序违法的理由，因无法律依据，故对该理由不予采信。
本案中，市政府提交并举示了杜发祥户已实际领取安置补助费的证据，故视为杜发祥户与征地部门就该项补偿内容达成一致意见，杜发祥户不能再就该项补偿安置内容申请行政裁决；杜发祥户提出按照0.189亩土地给一个农转非指标进行安置的裁决请求，因对中河村1社按人均耕地面积0.433亩给一个农转非指标进行安置的行为，是针对征收该集体经济组织所涉农村集体土地作出的行政行为，并非针对杜发祥户使用或实际使用的集体土地作出的行政行为，应当以村民委员会或农村集体经济组织的名义，或者过半数的村民以集体经济组织名义申请裁决；杜发祥户裁决请求第3项“对杜正虎承包鱼塘进行协调解决”，与其无利害关系。因此，杜发祥户的行政裁决请求事项，均不符合法律的规定，市政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定，裁决对杜发祥户的行政裁决申请不予受理，并无不当。综上，市政府作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。杜发祥诉请撤销《不予受理决定书》并责令市政府受理其申请、作出裁决的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杜发祥的诉讼请求；案件受理费50元由杜发祥负担。
杜发祥上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征地补偿安置争议不影响征地方案的实施，安置补偿是否实施完毕与市政府是否受理杜发祥户的裁决申请并无关系，即使杜发祥户已全部领取补偿款，也仍属于补偿安置争议裁决的对象。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条并未明确规定只能以村民委员会或农村集体经济组织的名义申请协调或裁决，一审法院对此适用法律错误。中河村1社的退耕还林面积错误计入了耕地面积，该社实际人均耕地并未达到0.433亩，以此标准进行安置侵犯了村民合法权益。一审判决认定事实不清，适用法律法规错误，请求撤销一审判决，依法改判。
市政府答辩称，征地安置补偿分户花名册载明了中河村1社农转非人员在扣除养老保险费后应获得的安置补助费、土地补偿费总额。杜发祥户领取了上述费用，是其对补偿标准和金额、农转非人员名单的认可，即与征地单位就补偿安置达成了一致意见，征地补偿实施完毕。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，只有对补偿安置方案存有争议才能进行协调、裁决，杜发祥户已经和征地单位达成一致意见并签字领取了补偿安置费用，故双方不存在补偿标准争议，市政府未予受理其裁决申请符合相关规定。一审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
巫溪县土房局二审中未提交答辩意见。
市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和法律依据：1、渝府地（2009）577号《重庆市人民政府关于巫溪县中药材深加工项目农用地转用和土地征收的批复》；2、巫溪府发（2009）40号《巫溪县人民政府关于工业园区凤凰组团项目建设征收土地的通告》；3、巫溪府发（2009）22号《巫溪县人民政府关于印发巫溪县工业园区凤凰组团项目征地补偿安置方案的通知》；4、土地面积和安置补偿方案的公示。证据1-4拟证明征收土地经市政府依法批准，巫溪县政府取得批复后依法发布了征地公告，征地事实清楚。巫溪县土房局按法定程序和职权拟定安置补偿方案，并在征收范围内进行了公示。巫溪县政府对征地补偿安置方案予以批准后，该方案已经生效。5、《关于巫溪县工业园区凤凰组团征收土地安置补偿相关工作的通知》；6、巫溪县工业园区凤凰组团中河村1社征地安置补偿汇总表及分户花名册。证据5-6拟证明征地补偿安置方案已依法组织实施，杜发祥户已领取征地安置补偿款。法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条。
杜发祥在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、《不予受理决定书》，拟证明市政府作出被诉行政行为。2、《征地补偿裁决申请书》，拟证明申请裁决内容。3、《巫溪县政府关于杜正虎等111人协调申请的回复》，拟证明经过县级政府行政协调未达成一致意见。4、杜发祥户口本及身份证复印件，拟证明杜发祥为中河村1社成员，为户主。
经庭审质证，杜发祥对市政府举示的证据1合法性有异议；对证据2真实性、合法性有异议，认为其内容不明确且未附具征地红线图；对证据3关联性、合法性有异议，认为该文件时间早于征地批复时间；对证据4关联性、真实性有异议，认为该证据并不涉及中河村1社而是其他社的资料；对证据5真实性、合法性有异议，认为对征地前人均耕地、集体经济组织耕地面积均认定错误，退耕还林面积不应当纳入耕地面积并以此计算征地补偿安置等费用；对证据6真实性有异议，认为仅是复印件，且即使真实也不能证明对杜发祥户补偿安置已经完毕、杜发祥户不能再申请行政裁决。市政府对杜发祥举示的证据无异议。巫溪县土房局对市政府及杜发祥举示的证据均无异议。
一审法院对当事人提供的证据作如下认证：市政府提供的证据1-3、5、6真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4与本案无关联，依法不予采信。杜发祥提供的证据真实、合法，与本案有关联，能够证明杜发祥户经巫溪县政府协调不成后申请裁决、市政府作出本案被诉行政行为，依法予以采信。
一审法院已经将证据随案移交本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，征地补偿安置方案由土地行政主管部门组织实施，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。杜发祥户认为中河村1社按人均耕地面积0.433亩给一个农转非安置指标，低于同一批次征地的巫溪县凤凰镇中河村2社、3社、高扬村3社分别按人均耕地面积0.289亩、0.2232亩、0.189亩给一个农转非安置指标的安置标准，先后向巫溪县政府、市政府提出协调、裁决申请，请求按照0.189亩给一个农转非指标进行安置，并将按此标准计算的安置补助费扣除养老保险费后支付给杜发祥户。巫溪府发（2009）22号《巫溪县人民政府关于印发巫溪县工业园区凤凰组团项目征地补偿安置方案的通知》载明：“人均耕地面积为被征地前该集体经济组织所有的实有耕地面积（含园地）除以农村集体经济组织总人口数。”因不同村社的耕地面积和总人口数不同，人均耕地面积及据此确定的农转非人数当然存在差异。杜发祥户请求以巫溪县凤凰镇高扬村3社的人均耕地面积0.189亩为标准确定中河村1社的安置标准，系要求比照高扬村3社的补偿安置情况提高中河村1社的安置标准，并非对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准所提出的争议，不属于该条款规定的协调、裁决范围。至于杜发祥户已农转非人员的安置补助费，在扣除养老保险费后已由杜发祥户实际领取，应视为其就该项安置补助费内容与征地部门达成一致意见，其不能再就该事项申请行政裁决。综上，市政府对杜发祥户提出的裁决申请未予受理并无不当。杜发祥认为退耕还林面积不应计入耕地面积、中河村1社实际人均耕地面积未达到0.433亩等上诉理由，因未在本案协调、裁决申请中提出，故不属于本案审理范围。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。杜发祥的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜发祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
代理审判员 罗华国
代理审判员 刘佳佳
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 李小燕