广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第74号
上诉人（原审原告）宜州市湘宜锰业有限责任公司。
法定代表人方明略，董事长。
委托代理人贾阳九。
委托代理人向海棠，湖南俊彦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）河池市环境保护局。
法定代表人覃献生，局长。
委托代理人郭明森，河池市法律援助中心律师。
委托代理人郭生科。
上诉人宜州市湘宜锰业有限责任公司因撤销环保行政许可一案，不服河池市金城江区人民法院2013年6月24日作出的（2013）金行初字第4号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭于2013年9月3日公开开庭审理了本案，上诉人宜州市湘宜锰业有限责任公司的委托代理人贾阳九、向海棠，被上诉人河池市环境保护局的委托代理人郭明森、郭生科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告年产1万吨电解金属锰项目于2004年2月9日立项，该项目利用广西龙头焊剂厂宜州基地原有闲置设施与场地生产电解金属锰，分两期工程进行建设。2004年3月17日，宜州市环境保护局作出宜环字（2004）03号《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解金属锰项目环境影响审查的批复》。2004年8月初第一期主体工程建成并投入试产，2005年5月停产。同年8月16日，河池市环境保护局作出河环管字（2005）23号《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解金属锰工程环境影响报告表的批复》，同意原告年产1万吨电解金属锰项目建设。之后，因铁路改道南移使用原告场地，2006年和2007年上半年原告拆迁生产设施；2008年没有正常生产。（2008年3月1日起，国家实施修订后的《电解金属锰行业准入条件》）2009年10月，国家环境保护部对广西22家电解锰企业存在的环境问题下达了监察通知；同年12月，国家环境保护部再次对广西电解锰行业环境整治工作进行督察后，该部办公厅于2010年3月16日作出环监（2010）10号文《关于广西壮族自治区部分电解锰企业环境问题进行查处的监察通知》，该通知附件中，原告企业也作为存在有环境问题的电解锰企业被列在其中（附件中所列原告企业存在的主要环境问题有：1、补办的环评为环境影响报告表，未按规定做报告书，至今未验收；2、化合槽容积不符合行业准入条件；3、雨污分流不彻底，车间含铬、含锰废水未彻底分开；4、渣库未作防渗；5、渗漏液现场处理系统难以正常运行；6、排污费未足额缴纳）。2010年4月8日，广西壮族自治区环境保护厅作出桂环监字（2010）22号文《关于转发环保部办公厅关于对我区部分电解锰企业环境问题进行查处的监察通知》，该通知要求“对个别降低评价等级、违反审批电解锰项目，由作出行政许可的环保局自行改正、撤销原审批文件，并督促企业向自治区环保厅重新报批环境影响报告书。”被告河池市环境保护局于2010年4月16日作出河环发（2010）17号文，该文撤销了其在2005年8月16日作出的河环管字（2005）23号《关于宜州市湘宜锰业有限责任公司产1万吨电解高纯金属锰工程环评报告表的批复》的行政许可，要求原告按照2008年修订的《电解金属锰行业准入条件》的有关规定，重新向广西壮族自治区环境保护厅报批环评文件。原告不服，于2012年4月9日提起行政诉讼，后又按法院要求向河池市人民政府申请行政复议。原告于2012年9月14日收到河池市人民政府作出的行政复议决定，该决定以超过复议时效为由，不予受理原告的行政复议申请，原告遂提起行政诉讼。
一审判决认为，该案是一起环保行政管理行政撤销许可案件，被告于2010年4月16日作出的河环发（2010）17号文的行为，其性质是撤销原告行政许可的行政行为。该被诉具体行政行为不是行政处罚，更不是吊销原告所取得行政许可行为。“吊销”是行政机关依法剥夺违法者原有的许可权利或者资格的处罚，是行政处罚的一种，是针对持有行政许可者的违法行为所作的行政处罚；“撤销”则是由行政机关作出，撤销的事由通常是行政许可的实施中有违法因素，是针对违法的行政许可行为本身。2003年10月28日施行的桂环字（2003）88号文《广西壮族自治区建设项目环境影响评价文件分级审批暂行规定》中黑色金属矿采选建设项目的环境影响评价文件的审批权由自治区环境保护主管部门负责审批，对电解金属锰建设项目的环境影响评价文件的审批权是否由被告这一级环保行政主管部门行使未作规定。根据职权法定原则，享有行政管理权的行政机关要行使行政许可权，必须经法律、法规明确授权。从本案原、被告双方提供的有关证据及依据《中华人民共和国行政许可法》第二十二条的相关规定来看，原告认为被告河池市环境保护局作出的行政许可没有越权的理由不充分；被告准予原告企业年产1万吨电解高纯金属锰工程项目的环保行政许可超越职权。依据2003年1月1日起施行的国家环保总局第14号令公布的《建设项目环境保护分类管理名录》中规定黑色金属建设项目所需环境影响评价文件为环境影响报告书，原告未按规定编制环境影响报告书应属程序违规。《电解金属锰行业准入条件》（2008年修订）于2008年3月1日起实施，原告企业虽不是新建企业，但按《电解金属锰行业准入条件》（2008年修订）的规定“现有电解金属锰生产企业也要通过技术改造达到环保、能耗、资源消耗、安全生产等方面的准入条件”。而在国家环境保护部对广西电解锰企业存在的环境问题进行督察后，下文要求对广西电解锰企业环境问题进行查处，原告企业亦存在着诸多环境问题，且在2010年4月8日广西壮族自治区环境保护厅作出桂环监字（2010）22号文之前，原告企业仍未进行电解金属锰建设项目的环保验收工作。在此情况下，被告2010年4月16日作出河环发（2010）17号文，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的有关规定，撤销其准予原告企业年产1万吨电解高纯金属锰工程项目的环保行政许可，要求原告按《电解金属锰行业准入条件》（2008年修订）的有关规定，重新向自治区环保厅报批环境影响评价文件并无不当。原告诉讼请求撤销被告作出的被诉具体行政行为理由不成立，不予支持。被告在诉讼中辩称，原告起诉时已超过诉讼时效，被告未能举证证明自己的主张，不予支持。
一审法院根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第（二）项之规定，认为被告撤销准予原告宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程项目的环保行政许可是正确的，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告河池市环境保护局2010年4月16日作出的河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》。
上诉人上诉称，1、关于被上诉人是否超越职权的问题。上诉人认为，被上诉人在2005年8月16日作出的（2005）23号文件，给上诉人环保行政许可，完全符合当时当地的相关规定，对此，上诉人在9、10、11号证据中进行了充足的举证。一审判决以当时的相关规定对电解金属锰建设项目的环境影响评价文件的审批权是否由被上诉人这一级的行政机关行使未作规定为由，认定被上诉人超越了职权，这是不对的。被上诉人作为环境保护机关，依法行使环保职权，不存在越权问题。按照一般的理解，上下级行政机关之间的职权划分，没有明确规定应当由上级行政机关行使的职权，一般由下一级行政机关行使。一审判决反其道而行之，认为没有明确规定由下级行政机关行使的职权，应当由上级行政机关行使，显然是理解上出现了偏差。因此，上诉人认为，被上诉人在2005年8月16日作出的（2005）23号文件，给上诉人环保行政许可，没有超越职权，是合法的，其法律效力，依法应当予以维护。2、关于“撤销”和“吊销”问题。这一问题的实质就是被上诉人作出的（2010）17号文件的形式及程序是否违法问题。“撤销”和“吊销”有区别，但更多的是联系。“撤销”即撤回、注销之意。“吊销”即注销之意，不要求撤回。“撤销”包含了“吊销”。撤销行政许可采取什么形式，应当遵照什么程序，国家没有明确规定。由于“撤销”包含了“吊销”，有关“吊销”行政许可，国家有《行政处罚法》加以规定。因此，上诉人认为，撤销行政许可的形式、程序等，都应当参照《行政处罚法》办理。按照《行政处罚法》的规定，被上诉人作出的（2010）17号文件，在形式上、程序上都违反了这一法律规定，依法应当被撤销。3、要求上诉人重新申报不适当。上诉人的建设项目，按照当时当地的规定，不要求做报告书，只要求做报告表：也不要求到自治区一级的环保行政机关审批，只要求到被上诉人这一级的环保行政机关审批就可以了。被上诉人在2005年8月16日作出的（2005）23号文件，经过了很多技术专家和法律专业人士的评审，完全是合法的。2008年3月1日，国家颁布了《电解金属锰行业准入条件》，按照这个新的规定，上诉人的项目根本审批不了。因此，被上诉人作出的（2010）17号文件，无异于关闭了上诉人的企业。上诉人3000余万元的投资颗粒无收，法律对此不能无动于衷。2010年1月4日施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第9条明确规定：“适用新的法律规范不利于申请人的，以旧的法律规范为依据”。被上诉人撤销原来给上诉人的环保行政许可，要求上诉人按照新的规定重新申报，不符合法律、法规及这一条司法解释的规定。据此，请依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的（2010）17号文件，恢复上诉人的环保行政许可，如上诉人的环保行政许可最终被撤销，上诉人请求被上诉人赔偿上诉人的经济损失4776.449434万元。
被上诉人河池市环境保护局答辩称，一、答辩人作出河环管字（2005）23号文的具体行政行为超越法定职权。依据广西壮族自治区环境保护局关于印发《广西壮族自治区建设项目环境影响评价文件分级审批暂行规定》（桂环字（2003）88号）的通知第三条的规定，自治区环境保护厅有关下放环境影响评价文件审批权限里，没有规定市（地）级环境保护行政部门（答辩人）具有审批黑色金属（锰）冶炼建设项目环境影响评价文件的权限。2005年8月16日，答辩人作出《关于宜州市湘宜锰业有限公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环评报告表的批复》（河环管字（2005）23号），批准被答辩人环保行政许可的具体行政行为超越了法定职权。按照当时的法律、法规的相关规定，被答辩人的建设项目环境影响评价文件应当制作报告书，而被答辩人上报评审的是环境影响报告表，不符合规定，答辩人的审批违反法律、法规的相关规定。二、关于行政许可的“撤销”和“吊销”的问题。答辩人认为，本案是关于行政许可审批是否合法的问题，而不是行政处罚是否合法的问题。答辩人撤销自己越权作出的行政许可，是自我纠错，不是对被答辩人的行政处罚；所以，一审法院判决的理由是正确的。三、要求被答辩人重新申报环境影响评价文件依法有据。首先，被答辩人的建设项目应当编制并申报环境影响评价报告书，而被答辩人当时编制和申报的是报告表。其次，被答辩人申报的环境影响评价文件应当由自治区环境保护厅审批。不论是依据桂环字（2003）88号文件，还是依据环境保护部《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（2009年1月16日，环境保护部第5号令）的规定，被答辩人的建设项目环境影响评价文件都应当由自治区环境保护厅审批。上诉人在二审提出的赔偿请求应当另案起诉。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。
本院查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，被上诉人作为环境保护专门管理机关，在实施环保行政许可时，应严格依法进行。《中华人民共和国行政许可法》虽然没有对撤销行政许可的程序作出具体规定，但根据该法第五条和第七条的规定，设定和实施行政许可应遵循公开、公平、公正的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述、申辩权。此规定是全部行政许可都应遵循的基本原则。本案被上诉人在作出对上诉人不利的行政决定时，没有向上诉人告知，亦没有给予上诉人陈述申辩的机会，违反了行政许可法规定的公开原则，同时亦侵犯了上诉人的陈述和申辩权。此外，被上诉人在作出撤销行政许可的通知时没有告知当事人不服该行政决定可采用的救济手段，包括申请行政复议和提起行政诉讼及其期限，亦不符合行政程序的基本要求。综上所述，被上诉人环保局作出的河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》具体行政行为程序违法，应当予以撤销。一审判决维持该具体行政行为属适用法律错误，应当予以纠正。上诉人主张被上诉人作出的河环发（2010）17号文件，在形式上、程序上都不合法，依法应当撤销的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四第（二）项第3目之规定，经合议庭评议、本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销河池市金城江区人民法院（2013）金行初字第4号行政判决；
二、撤销被上诉人河池市环境保护局2010年4月16日作出的河环发（2010）17号文《关于撤销宜州市湘宜锰业有限责任公司年产1万吨电解高纯金属锰工程环保行政许可的通知》。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人河池市环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一三年九月二十六日
书记员 韦荷嫩