江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏08行终64号
上诉人（原审原告）罗德才，男，1957年9月9日出生，汉族，住盱眙县。
委托代理人黄国西，江苏法之衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盱眙县国土资源局，住所地盱眙县盱城街道燕山路1号。
法定代表人郭茂，该局局长。
委托代理人杨帆，该局工作人员。
委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。
上诉人罗德才因与被上诉人盱眙县国土资源局征收决定一案，不服盱眙县人民法院（2017）苏0830行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人罗德才及其委托代理人黄国西，被上诉人盱眙县国土资源局委托代理人杨帆、朱苏宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告罗德才系个体工商户，字号为盱眙县河海采石厂，经营场所位于盱眙县××村小团山，经营范围及方式为玄武岩开采、加工与销售。2005年9月间，盱眙县农村公路建设指挥部根据中共盱眙县委《会议纪要》精神与原告罗德才达成“资源换石料”意向。原告委托淮安市地质队勘查，确定盱眙县河桥镇石港村庙港水库东侧作为盱眙县河海采石厂开采矿点，矿点面积38159平方米，资源量为18.095万立方米（45.237万吨）。2005年10月12日，原告与盱眙县农村公路建设指挥部签订《砂石料供应合同》，约定由原告罗德才经营的采石厂无偿提供砂石料200000吨，期限三年，从2005年10月12日起至2007年1月11日止。盱眙县河桥镇人民政府、盱眙县国土资源局与盱眙县政府从2005年11月14日到2005年12月28日间为原告办理了采矿权出让审批手续，确定上述矿点由盱眙县河海采石厂开采五年，即2005年11月至2010年11月。2005年12月2日，原告罗德才按相关规定出具了“江苏省采矿权人矿山环境恢复治理承诺书”，承诺保护环境、每年度12月31日前足额缴存矿山环境恢复治理保证金、矿山停办关闭或闭坑前，完成矿山环境恢复治理等。原告按照审批开采矿山至2009年8月间，又委托淮安市地质矿产勘查院重新对上述矿点进行勘查，该院出具《江苏省盱眙县河海采石厂庙山水库建筑用玄武岩矿资源量核查说明书》，说明截至2009年8月11日，已动用矿点范围面积为16524平方米，未开采的部分21635平方米，按原报告数据估算保有资源量为22.93万吨。现场观察认为矿石具有抗压强度达不到要求、吸水率高的特点，一般开采情况下属于不经济矿床，无经济效益。2010年7月20日，盱眙县国土资源局向原告经营的采石厂下达《盱眙县矿山环境恢复治理保证金缴款通知单》，要求原告在2010年8月10日前按规定交纳核定的矿山环境恢复治理保证金305272元，原告没有履行。期间，原告向被告反映了矿点存在的问题。2012年6月5日，原告申请对上述认为存在问题的矿点延期开采，经被告核定延期2年，从2010年8月1日起算。
2012年9月3日，被告盱眙县国土资源局向盱眙县委书面汇报，确认对原告罗德才未配置到位的矿石资源为212700吨，2005年至2006年11月10日原告罗德才已向盱眙县农村公路建设指挥部供石料208700吨。2013年10月15日，原告罗德才与盱眙县人民政府、盱眙县农村公路建设指挥部、盱眙县国土资源局买卖合同纠纷案由金湖县人民法院立案审理，原告要求给付超供石料款及未配置到位的资源补偿款，该院于2014年3月27日作出判决，判决盱眙县人民政府给付原告补偿款及其他支出计币1113500元及相应利息。原告罗德才于2014年6月27日书面承诺应缴纳的环境恢复治理保证金在金湖县人民法院判决确定的补偿款中扣除，后由指挥部代扣代交，被告盱眙县国土资源局于2015年5月28日向原告罗德才出具收到保证金305200元的结算凭证一份。原告罗德才停止本案涉及的矿点开采数年来，未开展对所涉矿山环境恢复治理工作。
一审法院认为，个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益可以向法院提起行政诉讼，以保护自己的合法权益。本案争议的焦点是被告的行政行为是否合法，原告开采的矿点面积有无变更，原告要求按已开采面积征收保证金有无事实与法律依据。
保护环境人人有责，法律法规同时也有明确的规定。被告向原告征收环境治理恢复保证金是行使法律法规赋予的职权。征收环境治理恢复保证金的标准是按照不低于基本治理费用的原则，根据采矿许可证批准的矿区登记面积、开采方式以及对矿山生态环境的影响程度等因素确定。因此，被告作为征收环境治理恢复保证金的主体与征收方式、标准有法律依据。原告开采的矿点面积在2005年经过勘查确定，并经被告审定按相关规定的标准征收环境治理恢复保证金，当初双方没有争议。时至2009年，原告委托有关部门勘查认为有部分面积没有开采价值，未能达到其“资源换石料”的目的，就此认为开采面积发生了变化，其理由与依据不足。退步说，原告因“资源换石料”利益受损，其也通过诉讼得到补偿。原告以其委托勘查的说明，认为面积已变更，主要依据是《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》（以下简称办法）第八条规定，即“因矿区范围、矿种或者开采方式发生变更的，采矿权人应当按照变更后的标准缴纳保证金”。但该办法第九条同时规定“本办法实施前，已经按《江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法》（苏政发〔2002〕146号）规定缴存保证金，且采矿许可证未到期的，按原规定缴存保证金。采矿许可证期满需延续的，按本办法标准重新核定保证金。”虽然如何确定变更，该办法没有规定。但原告对该条的理解过于片面，按常理变更应履行一定的手续。《矿山地质环境保护规定》第十四条规定，采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并报原批准机关批准。可见，变更不是随意的行为。且原告在5年开采期满后，又申请延期开采2年，与其之前认为没有开采价值相矛盾。
法规明确规定，采矿权人矿山停办、关闭或者闭坑前，应当完成矿山地质恢复治理义务。在矿山停办、关闭或者闭坑后一年内，向负责收取环境治理恢复保证金的国土资源行政主管部门提出书面验收申请，经验收合格后办理保证金本息返还手续。采矿权人拒不恢复治理的，保证金及利息不予返还，由矿区所在地国土资源行政主管部门用保证金统一组织治理，治理费用超过保证金的部分由采矿权人承担。并且对不按期交纳环境治理恢复保证金，不履行地质恢复治理义务的，给予处罚。并且，环境治理恢复保证金不是一成不变，治理费用超过保证金的部分仍需由采矿权人承担。原告罗德才未办理涉案矿区登记面积变更审批手续，停止开采矿山已多年，未履行矿山环境恢复治理的义务。在未经治理，原告已交纳的环境治理恢复保证金是否能够满足治理的需要不确定情况下，而要求按实际开采面积确定保证金，没有法律依据，故对原告的请求法院难以支持。综上，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条、第三十条，《江苏省地质环境保护条例》第十七条，《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》第九条，《矿山地质环境保护规定》第十四条的规定，判决：驳回原告罗德才的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗德才承担。
一审判决后，罗德才不服，向本院上诉称：1、《矿产资源开采登记管理办法》第四条规定，采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记机关申请划定矿区范围；《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》第八条规定，因矿区范围、矿种或者开采方式发生变更的，采矿权人应当按照变更后的标准缴纳保证金。本案中，被上诉人于2009年委托淮安市地质矿产勘查院对上诉人开采的矿区的储量及范围进行核定，勘查院于2009年8月11日所制作的报告中明确上诉人未开采的21635平方米区域“不属于经济矿床，无经济效益”。通过以上规定及勘查报告结论可以看出，保证金的收取依据是根据资源量多少确定矿区面积并根据面积（每平方米8元）计算收取保证金。既然资源量已发生变更，被上诉人所收取的保证金应按照变更后的标准收取，即将原来按38159平方米收取的保证金变更为按16524平方米的面积收取，对应的21635平方米收取上诉人的保证金173080元，应退给上诉人。2、上诉人在矿山停止开业后，理应开展环境恢复治理工作，被上诉人可以就上诉人未开展环境恢复治理为由将已开采区域面积收取的保证金拒绝返还给上诉人，而未开采矿区所收取的保证金是多收取的保证金，与是否开展矿山环境恢复治理是两个不同的概念。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人盱眙县国土资源局答辩称：1、上诉人通过“资源换石料”方式取得矿山采矿面积为38159平方米，按照《江苏省政府关于印发江苏省矿山环境恢复治理保证金收缴及使用管理暂行办法的通知》第二条之规定：“凡在本省行政区域内山地丘陵露天开采石材石料及其他矿产资源的采矿权人，必须依法履行矿山环境恢复治理的义务，向县级以上国土资源行政主管部门作出书面承诺，并缴纳矿山环境恢复治理保证金。”第四条规定：“保证金收缴标准按照不低于基本治理费用的原则，根据矿山登记面积及矿山对环境的影响程度确定。”上诉人缴纳的保证金已缴纳到位。2、上诉人诉称变更过矿区登记范围不是事实，矿区登记面积依然为原面积38159平方米。3、根据《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》第十三条规定，采矿权人在矿山停办、关闭或者闭坑前，应当完成矿山地质恢复治理义务。在矿山停办、关闭或者闭坑后一年内，向负责收取保证金的国土资源行政主管部门提出书面验收申请。国土资源行政主管部门自收到采矿权人验收申请之日起三十个工作日内会同有关部门组织验收。验收依据为《江苏省地质环境保护条例》第十七条所规定的矿山地质环境恢复治理义务、《矿山地质环境保护与综合治理方案》及国家其他相关规定。第十四条规定，矿山地质环境恢复治理经验收合格的，由负责收取保证金的国土资源行政主管部门签发矿山地质环境恢复治理工作验收文件。采矿权人可持验收文件、保证金缴存凭据办理保证金本息返还手续。上诉人未申请过缩减矿区面积，2009年完全停止开采后至今，未开展矿山环境恢复治理工作，未提交验收报告，未经验收合格，因此，上诉人诉请返还保证金本息缺乏法律依据。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理确认原审查明的事实。
本院认为，上诉人开采的矿点面积在2005年经过勘查确定，并经被上诉人审定按相关规定的标准征收环境治理恢复保证金。上诉人以有关部门勘查认为有部分面积没有开采价值，就认为开采面积发生了变化，依据不足。《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》第十三条规定，采矿权人在矿山停办、关闭或者闭坑前，应当完成矿山地质恢复治理义务。在矿山停办、关闭或者闭坑后一年内，向负责收取环境治理恢复保证金的国土资源行政主管部门提出书面验收申请，经验收合格后办理保证金本息返还手续。采矿权人拒不恢复治理的，保证金及利息不予返还，由矿区所在地国土资源行政主管部门用保证金统一组织治理，治理费用超过保证金的部分由采矿权人承担。并且对不按期交纳环境治理恢复保证金，不履行地质恢复治理义务的，给予处罚。上诉人停止开采矿山已多年，在未履行矿山环境恢复治理义务的情况下，要求退还未开采矿山面积的保证金173080元，没有法律依据。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗德才负担。
本判决为终审判决。
审判长 钱明芳
审判员 梁新星
审判员 王 伟
二〇一八年五月二十四日
书记员 谈 晓