湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1161号
上诉人（原审被告）：溆浦县人民政府。住所地：溆浦县警予东路***号。
法定代表人：谢商成，该县县长。
委托代理人：章贻鹏，该县人民政府法制办公室主任。
委托代理人：舒礼，该县国土资源局法规股干部。
被上诉人（原审原告）：易志明。
被上诉人（原审原告）：易运兰。
被上诉人（原审原告）：易芳。
委托代理人：何维荣，怀化市溆浦县天裁法律服务所法律工作者。
委托代理人：易著财。系被上诉人易志明、易运兰、易芳之父。
原审被告：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路*号。
法定代表人：赵应云，该市市长。
委托代理人：杨华，该市人民政府法制和经济研究室行政复议应诉科科长。
委托代理人：瞿书娟，该市人民政府法制和经济研究室行政复议应诉科工作人员。
原审第三人：周先平。
原审第三人：周先高。
上诉人溆浦县人民政府因与被上诉人易志明、易运兰、易芳、原审被告怀化市人民政府、原审第三人周先平、周先高土地行政登记一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定：争议地位于湖南省岗东大桥上河边，地名为沙坪，四至为东至公路，南至先高土，西至河沙坪，北至人行道，面积为0.19亩。其中0.14亩原系第三人周先平的菜地，原告易志明、易运兰、易芳的父亲易著财于1982年用自留山与周先平的该地进行了斢换；0.05亩原系第三人周先高的自留地，易著财于1985年通过签订书面协议，用自留地与周先高的该地进行了斢换。1985年，易著财在自留地及上述换来的争议地上修建房屋。1987年9月，易著财经岗东乡人民政府批准，补办了建房占地审批手续，并交纳罚款1030元。1984年12月30日和1986年4月26日，易运兰、易芳先后取得溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》。
1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》颁布。1987年5月，溆浦县人民政府根据国家、湖南省及溆浦县等相关文件在全县开展非农业用地的清查工作，对个人非农业用地进行清理、登记，建立地籍管理制度，将清理结果以《湖南省个人建房用地清理登记表》的形式存档保存，颁发土地使用证。在溆浦县地籍档案中，易志明、易运兰、易芳的《个人建房用地清理登记表》，记载易志明、易运兰、易芳在岗东乡乐园村11组的用地清理登记时间为1989年2月，易运兰、易芳用地面积各为70平方米，易志明用地面积为80平方米。三人登记表上的“占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见”等栏目均为空白。1992年1月20日，溆浦县人民政府向易志明、易运兰、易芳分别颁发岗集建（土）字第1034、1033、1032号《集体土地建设用地使用证》，证上记载的土地面积等情况与其各自的《个人建房用地清理登记表》的内容一致。
2003年1月，周先平向岗东乡人民政府及乐园村委会递交《强烈要求易著财退回先欺骗后强行侵占我家菜元地的申请报告》。2011年4月21日，经溆浦县岗东乡人民调解委员会调解，易著财与周先平达成协议，由易著财从现有宅基地让出部分土地给周先平。2012年4月18日，易志明以其持有《集体土地建设用地使用证》，易著财无权就争议地与周先平达成协议为由，向溆浦县人民法院提起民事诉讼，请求确认溆浦县岗东乡人民调解委员会协议无效。溆浦县人民法院以易志明不是人民调解协议的当事人为由，裁定驳回易志明的起诉。
2012年8月，周先平、周先高向被告溆浦县人民政府提出申请，要求撤销易志明、易运兰、易芳的《集体土地建设用地使用证》。溆浦县人民政府受理后，进行了听证和协调，于2013年8月23日作出溆政处撤字（2013）2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，撤销易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》。易志明、易运兰、易芳不服，向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。怀化市中级人民法院作出（2013）怀中行初字第72号行政裁定，将该案指令中方县人民法院审理。中方县人民法院于2014年1月3日作出（2013）方行初字第20号行政判决，维持溆浦县人民政府作出的溆政处撤字（2013）2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》。易志明、易运兰、易芳不服，向怀化市中级人民法院提起上诉。二审期间，溆浦县人民政府以溆政处撤字（2013）2号决定未适用法律为由，作出溆政处撤字（2014）1号《关于撤销溆政处撤字（2013）2号的决定》。原告易志明、易运兰、易芳随后申请撤回起诉和上诉。怀化市中级人民法院于2014年7月8日作出（2014）怀中行终字第15号行政裁定，准许易志明、易运兰、易芳撤回起诉和上诉，中方县人民法院作出的（2013）方行初字第20号行政判决不发生法律效力。
2014年10月10日，周先平、周先高向溆浦县人民政府提出申请，再次要求撤销易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》。2014年11月13日，溆浦县人民政府作出溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，撤销易志明、易运兰、易芳分别持有的岗集建（土）字第1034、1033、1032号《集体土地建设用地使用证》。易志明、易运兰、易芳不服，向被告怀化市人民政府申请行政复议。2015年5月5日，怀化市人民政府作出怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》，维持溆浦县人民政府（2014）第2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》。易志明、易运兰、易芳仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销溆浦县人民政府作出的（2014）第2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》和怀化市人民政府作出的怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》，判令该两级政府负担本案的诉讼费用。
原判认为：国家土地管理局于1989年11月18日颁布的《土地登记规则》第七条规定，初始土地登记必须经过申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序，其中由各级土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查，并根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表，并由土地管理部门将审核结果予以公告，公告期满，土地所有者、土地使用者及其他土地权益有关者未提出异议，报经人民政府批准，进行注册登记，土地证书由县人民政府颁发。本案中，被告溆浦县人民政府以保存在溆浦县地籍档案中的1989年《个人建房用地清理登记表》作为1992年颁发《集体土地建设用地使用证》的依据，虽然该清理登记表中的乡镇政府及县土地管理机关审查意见栏目均为空白，但地籍调查和权属审核系土地管理部门的法定职责，溆浦县国土资源局应当根据原告易志明、易运兰、易芳的土地登记申请进行地籍调查，并根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批意见。溆浦县国土资源局怠于行使该职责，导致溆浦县人民政府未经地籍调查和权属审核程序即向易志明、易运兰、易芳颁发《集体土地建设用地使用证》，溆浦县人民政府的该发证程序存有瑕疵，但未达到程序违法应予撤销的程度，可依照相关规定的程序予以补正。
溆浦县人民政府根据第三人周先平、周先高的申请启动行政纠错程序，并无不当，但撤销易志明、易运兰、易芳的《集体土地建设用地使用证》的决定显然不妥。理由：一、《湖南行政程序规定》第一百六十二条第一款（三）项规定，具有下列情形之一的，行政行为应当撤销：…（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外；…。溆浦县人民政府未经地籍调查和权属审核程序，于1992年1月20日向易志明、易运兰、易芳颁发《集体土地建设用地使用证》，程序有瑕疵，但不足以撤销。同时，溆浦县人民政府因其职能部门未履行审批程序的后果，转由易志明、易运兰、易芳承担，显失公平。溆浦县人民政府可通过溆浦县国土资源局进行地籍调查和权属审核程序予以补正，无需撤销易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》；二、《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，溆浦县人民政府撤销易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》所涉及的争议土地，系易志明、易运兰、易芳的父亲易著财与第三人周先平、周先高分别于1982年、1985年通过土地斢换而来，来源清晰合理，且于1985年修建了房屋。同时，易运兰、易芳先后于1984年12月30日、1986年4月26日取得了溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》。《中华人民共和国土地管理法》实施后，溆浦县人民政府于1992年1月20日向易志明、易运兰、易芳颁发《集体土地建设用地使用证》，系再次对易志明、易运兰、易芳权利的确认。易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》，只有在颁证所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁证所依据的客观情况发生重大变化，溆浦县人民政府为了公共利益的需要才可以依法变更或者撤回。然而溆浦县人民政府以违反法定审批程序为由，作出溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定；三、易志明、易运兰、易芳及其家人在涉案争议的土地上已建房并居住了30余年，为实事求是，尊重历史，面对现实，亦不应撤销原告易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》。遂依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）、（六）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告溆浦县人民政府作出的溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》；二、撤销被告怀化市人民政府作出的怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由溆浦县人民政府负担。
溆浦县人民政府不服判决提起上诉称：一、易志明、易运兰、易芳的《个人建房用地清理登记表》中的审批栏为空白，表明所涉土地清理的结果未经审核而径行颁发《集体土地建设用地使用证》，该行为存在不可补正的程序违法，原审认定只是瑕疵不当。易志明家当时6口人，其中有学生和未成年人，领取了五本《集体土地建设用地使用证》，违反了土地管理法“一户一宅”的规定。易志明在发证时被抽调在乡国土所帮忙进行土地清理和填发相关证件，其于公于私均不会在自家的土地登记资料上存有瑕疵；二、颁发《集体土地建设用地使用证》为行政确认，原审认定为行政许可，适用法律错误；三、上诉人自行对程序违法的行政行为纠错，作出溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，合法有效。请求撤销原判，对本案作出公正处理。
被上诉人易志明、易运兰、易芳答辩称：一、本案争议地，系被上诉人父亲易著财于1982年、1985年通过与原审第三人周先平、周先高土地斢换而来，权属来源清晰；二、被上诉人在该地建房履行了审批程序，《个人建房用地清理登记表》虽存在遗漏，但政府部门可通过相应程序补正；三、根据《中华人民共和国行政许可法》等相关规定，被上诉人持有的本案中所涉的《集体土地建设用地使用证》不应被撤销，上诉人作出的撤销决定错误。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审予以维持。
原审被告怀化市人民政府述称：一、本案所涉的《集体土地建设用地使用证》的颁发程序违法，溆浦县人民政府自行纠错作出撤销决定合法有效；二、原判援引《中华人民共和国行政许可法》处理本案的行政确认行为，适用法律错误；三、原判认定易运兰、易芳取得的《宅基地使用证》包含本案争议地，及易著财用自留山和第三人周先平原来使用的本案争议地中的0.14亩菜地进行了永久性斢换，缺乏事实依据。原判认定事实不清，适用法律错误，请求二审对本案依法改判。
原审第三人周先平、周先高未作陈述。
当事人在一审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。
另查明，溆浦县人民政府作出的溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》和怀化市人民政府作出的怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》，适用的法律依据分别是《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款、《湖南省行政程序规定》第一百五十八条和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项。
二审查明的其他事实和一审查明的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》于1987年1月1日施行后，上诉人溆浦县人民政府为执行国家、湖南省和溆浦县相关规定，在该县开展非农业用地的清查工作，对个人非农业用地进行清理、登记，建立地籍管理制度，颁发土地使用证。1989年2月，溆浦县人民政府于1992年1月20日向被上诉人易志明、易运兰、易芳颁发的岗集建（土）字第1034、1033、1032号《集体土地建设用地使用证》所涉土地被清查，该土地在清查中的清理登记为初始登记。《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款规定：农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。原国家土地管理局于1989年11月8日颁布施行的《土地登记规则》第七条规定：初始土地登记程序：1、申报，2、地籍调查，3、权属审核，4、注册登记，5、颁发土地证书；第十七条规定：土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表；第二十二条规定：土地证书由市、县人民政府颁发。其后，溆浦县人民政府处理易志明家与原审第三人周先平、周先高土地权属纠纷过程中，发现易志明、易运兰、易芳持有的《集体土地建设用地使用证》依据的地籍档案中三人的《个人建房用地清理登记表》上“占地性质及处理意见、清理登记人、行政村领导、户主、乡镇政府审查意见、县土地管理机关审查意见”等栏目均为空白，认为易志明、易运兰、易芳的《集体土地建设用地使用证》系当时清查情况未依相关规定审核而径行颁发，土地登记颁证程序违法，有事实和法律依据。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。溆浦县人民政府作出溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》，系对其已实施的程序违法行政行为的自行纠正，合法正当。原审被告怀化市人民政府根据案件情况，作出怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》亦符合法律规定。易志明、易运兰、易芳提出撤销溆浦县人民政府作出的溆政处撤字（2014）2号《关于撤销对易志明等三人所发集体土地建设用地使用证的决定》和怀化市人民政府作出的怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》的理由不能成立，对其请求应予驳回。原判认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理失当，依法予以纠正。溆浦县人民政府的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号行政判决；
二、驳回易志明、易运兰、易芳要求撤销溆浦县人民政府作出的（2014）第2号《关于撤销对易志明三人所发集体土地建设用地使用证的决定》和怀化市人民政府作出的怀府复决字（2015）36号《行政复议决定书》的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计人民币100元，由易志明、易运兰、易芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志林
代理审判员 傅美容
代理审判员 唐菁菁
二〇一七年五月十一日
书 记 员 潘敏华
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。