浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）浙杭民终字第1562号
上诉人（原审原告）：陈建庆。
上诉人（原审原告）：陈惠娟。
上诉人（原审原告）：陈东。
上述三上诉人的共同委托代理人：周楚强、李笃振。
被上诉人（原审被告）：杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处。
法定代表人：韩斌。
委托代理人：杨雪源、程抱英。
上诉人陈建庆、陈惠娟、陈东因与被上诉人杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处（以下简称蒋村街道）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服杭州市西湖区人民法院（2012）杭西民初字第2941号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于2013年5月28日公开开庭进行了审理，上诉人陈建庆、陈惠娟、陈东的委托代理人周楚强、李笃振，被上诉人蒋村街道的委托代理人杨雪源、程抱英到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审判决认定：陈建庆、陈惠娟、陈东系同一家庭户成员。2008年1月2日，陈建庆作为乙方，蒋村街道作为甲方，双方签订《房屋拆迁补偿安置协议》一份，载明：“拆迁人杭州市西湖区建设管理中心经杭土资拆许字（2007）第047号《房屋拆迁许可证》批准，在蒋村乡进行征地拆迁，建设蒋村新区农居配套道路项目。乙方房屋属拆迁范围。受拆迁人委托，甲方根据国家有关规定，与乙双方就拆迁补偿安置事项协商一致，签订协议如下：一、经现场调查核实，乙方房屋座落蒋村乡蒋村村一组，常住在册户口人数3人；拆迁总建筑面积454.36平方米，合法建筑面积共360平方米。……八、双方签订协议后五日内，拆迁人将房屋和附属物补偿费、各项奖励费、搬家补偿费、临时过渡费及时支付给甲方，甲方待乙方在规定的时间内搬迁完毕并腾交房屋验收合格后，将安置房屋产权调换价及成本购买价房款扣除，余额一次性支付给乙方。……九、其它：1、乙方安置人口为：陈建庆、陈惠娟、陈东（独）。2、安置人口、安置面积以正式安置时审核为准。……十、本协议经甲、乙双方签字盖章，市国土资源局西湖分局审核后生效。……”该协议甲方处盖有蒋村街道的公章，乙方处由陈建庆签字并捺手印，审核单位处盖有杭州市国土资源局西湖分局的公章。2008年1月16日，陈建庆签署《西溪湿地综合保护工程蒋村新区建设工程拆迁补偿、安置费用结算单（蒋村）村》，对各项费用进行结算，确认拆迁补偿费扣除安置预付费用后发放金额为584086元。2008年3月11日，蒋村街道以现金支票的方式将上述584086元补偿款支付给陈建庆。现陈建庆、陈惠娟、陈东已将其房屋交由蒋村街道予以拆除。
原审法院另查明，杭州市西湖区建设管理中心因建设项目用地需要，依法办理了征地审批手续，并于2007年7月16日领取了杭土资拆许字（2007）第047号房屋拆迁许可证。陈建庆、陈惠娟、陈东的房屋在该房屋拆迁许可证核定的拆迁范围之内。陈建庆、陈惠娟、陈东诉至原审法院，请求判令：1.确认蒋村街道与陈建庆签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效。2.诉讼费用由蒋村街道承担。
原审法院认为：根据双方当事人的诉辩主张，本案的主要争议焦点在于陈建庆与蒋村街道签订的《房屋拆迁补偿安置协议》是否有效。陈建庆、陈惠娟、陈东主张该协议无效主要有以下三点理由，其一，对陈建庆、陈惠娟、陈东的房屋实施拆迁时，应适用城市房屋拆迁补偿标准进行补偿；其二，蒋村街道作为政府机关不得接受拆迁人的委托进行拆迁工作；其三，案涉房屋属陈建庆、陈惠娟、陈东共有，陈建庆签订《房屋拆迁补偿安置协议》系无权处分。对此，原审法院认为，第一，陈建庆、陈惠娟、陈东的房屋因杭州市西湖区建设管理中心建设项目需要征收集体所有土地而被拆迁，故蒋村街道接受委托与陈建庆签订《房屋拆迁补偿安置协议》符合法律、法规的相关规定。因此，对陈建庆、陈惠娟、陈东主张的应按城市房屋拆迁补偿标准进行补偿的意见，原审法院不予采纳。第二，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第九条的规定，因征用集体所有土地需要拆迁房屋的，可由当地人民政府组织统一拆迁。故蒋村街道接受拆迁人的委托办理拆迁事宜，符合该规定，陈建庆、陈惠娟、陈东以蒋村街道作为政府机关不得进行拆迁工作为由主张协议无效的意见，原审法院亦不予采纳。第三，陈建庆、陈惠娟、陈东诉称因案涉房屋属陈建庆、陈惠娟、陈东共有，陈建庆签订《房屋拆迁补偿安置协议》系无权处分的主张，原审法院认为，从陈建庆、陈惠娟、陈东提供的身份证明来看，陈建庆、陈惠娟、陈东共为一家庭户，陈建庆为了家庭利益代表整个家庭与蒋村街道签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，蒋村街道有理由相信陈建庆有代理权，故陈建庆、陈惠娟、陈东的该主张与事实和法律规定不符，原审法院不予采信。综上，陈建庆、陈惠娟、陈东要求确认陈建庆与蒋村街道签订的《房屋拆迁补偿安置协议》无效的诉讼请求，因缺乏法律依据，原审法院不予支持。对于蒋村街道辩称陈建庆、陈惠娟、陈东的起诉已超过诉讼时效期间的意见，原审法院认为，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性，故当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。故对蒋村街道的该辩称意见，原审法院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回陈建庆、陈惠娟、陈东的诉讼请求。案件受理费80元，由陈建庆、陈惠娟、陈东共同负担。
宣判后，陈建庆、陈惠娟、陈东不服，向本院提起上诉称：一、房屋所在的土地已被征收为国有（2005年征地批文），其房屋的土地使用权同样转为国有，国有土地使用权房屋依法应当按照《城市房屋拆迁管理条例》进行拆迁，故按照征用集体土地进行房屋拆迁而签订的协议违法。最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（2005年10月12日法（2005）行他字第5号）“即行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”《浙江省国土资源厅关于进一步加强撤村建居土地管理工作的意见》浙土资发（2005）44号，“六、撤村建居剩余集体所有土地被征收后，对合法使用的原集体建设用地，包括农宅、乡镇（村）企业、公益设施用地，收回并注销原集体建设用地使用权证，办理国有土地登记手续，核发或换发国有划拨土地使用权证，并可依据土地使用者申请要求补办土地出让手续，核发国有出让土地使用权证。”二、政府机关不得作为拆迁人，拆迁人主体不适格。拆迁人必须是建设单位，政府机关也不得接受委托参与拆迁，否则势必出现以权压价的嫌疑。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发（2004）46号）五、“政府部门要从过去直接组织房屋拆迁中解脱出来，严格依法行政，实行“拆管分离”，实现拆迁管理方式从注重依靠行政手段向注重依靠法律手段的根本性转变。”“政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。要依法正确履行强制拆迁的权力。”一审法院以《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》认定“可由当地人民政府组织统一拆迁”，因此地方规定与上位法相矛盾故认定错误。三、房屋处分未经共有权人同意并授权，单独一人签订补偿协议属于无权处分行为。本案涉及的房屋系集体土地之上的房屋，集体土地之上的房屋是在宅基地之上建设，宅基地只能是村集体成员才能享有使用权，因此该房屋与村集体成员具有强烈的人身属性；涉案房屋及宅基地使用权系陈建庆、陈惠娟、陈东家庭成员共有，并非只是由户主所有。物权法第九十六条，共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。第九十七条，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。合同法第五十一条无处分权的人处分他人财产，必须经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见》第89条“共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。”在本案中，作为宅基地使用权的共同使用人、房屋的共同所有人，未签订补偿协议、事后未追认、且蒋村街道并非善意取得，因此该协议应认定为无效。一审法院仅以签订协议的陈建庆与其他被拆迁人是同一家庭户，就认定“原告为了家庭利益代表整个家庭与被告签订《房屋拆迁补偿安置协议》”，属错误推断，且该推断与上述相关法律规定相悖。对案涉房屋在拆迁许可范围之内的事实认定是错误的。综上，请求撤销原审判决，改判确认蒋村街道与陈建庆签订的《征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议书》无效并由蒋村街道承担本案一、二审诉讼费用。
蒋村街道辩称：一、陈建庆、陈惠娟、陈东上诉称：房屋所在的土地已被征收为国有，其房屋的土地使用权同样转为国有，故应按照《城市房屋拆迁管理条例》进行拆迁。蒋村街道认为，这是本末倒置。陈建庆、陈惠娟、陈东对其所有的农村房屋因公共建设需要被拆迁的事实没有异议。该征收行为经历了建设项目前置审批、建设用地审批（规划）和拆迁审批（拆迁许可证）等多个阶段，其中包含多个不同行政部门的行政审批行为，是一个历时较长的过程，但是直到拆迁许可证颁发时，该许可证许可拆迁范围内的房屋的性质原属什么性质，仍然是什么性质，拆迁许可证并不能改变房屋的性质，其他前置行政审批行为也不直接改变被拆迁房屋的性质。而正是要经过征迁补偿，然后才能将集体土地去依法变更为国有性质，而农村个人性质的房屋征迁时经补偿后只能拆除不能变更为国有性质。本案涉案土地拆迁前为农村集体土地，依法必须按《土地管理法》第十二条、第十三条，《土地管理法实施条例》第六条，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》等法律法规办理和完成集体土地征用拆迁补偿工作，才能变更土地性质为国有。所以说集体土地在拆迁补偿及完成土地性质变更前仍属集体土地性质，拆迁补偿仍应适用有关集体土地拆迁的法律法规，而不能按国有土地性质的《城市房屋拆迁管理条例》的规定去办理，这个事实和有关法律规定是明确的。本案被上诉人诉请按国有土地拆迁补偿，这是对法律的误解。二、本案蒋村街道作为政府机关，受拆迁人杭州市西湖区建设管理中心的委托，负责和办理与陈建庆、陈惠娟、陈东之间的有关农村房屋拆迁补偿事项，包括签订有关“补充协议”，与目前的有关法律规定并不相悖，主体合法有效。三、本案陈建庆、陈惠娟、陈东诉称由其家庭主要成员代表家庭签订的拆迁协议无效，这个诉称没有事实和法律依据。本案拆迁协议签字人既是家庭成员，又是被拆迁人，其所签订的协议以及代表家庭做作的受领行为均是以家庭名义，且没有证据表明有任何其他家庭成员在此前有任何拒绝的意思表示。而且也是所有拆迁协议户统一、公开、惯例性的一致做法，何况协议也早已履行。所以，签字人代表家庭成员的签字是合法有效的。至于陈建庆、陈惠娟、陈东声称蒋村街道非善意取得，并无证据，本案所涉拆迁项目为公共建设项目，不存在谁有恶意的问题，且蒋村街道作为受委托人，更不存在任何私利和恶意。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审举证期限内，蒋村街道向本院提交如下证据材料：蒋村街道与陈建庆签订的《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》一份。陈建庆、陈惠娟、陈东认为，该协议书与陈建庆、陈惠娟、陈东持有的协议基本内容一致，但是协议书上当事人签名或捺印与当事人本人持有的协议签名或捺印不完全一样，可能是两套一式三份协议书有两个签名的原因。
本院认为，陈建庆、陈惠娟、陈东对上述证据的真实性、合法性均未提出异议，本院对该证据予以确认。
二审举证期限内，陈建庆、陈惠娟、陈东向本院提交调查取证申请书，请求调取陈建庆与蒋村街道签订的《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》的5份原件（分别在下列5个单位：蒋村街道、湿地保护指挥部、国土资源局西湖分局、市征地拆迁办公室、区建管中心）。
因蒋村街道系本案当事人，故陈建庆、陈惠娟、陈东申请向蒋村街道调取相关协议书的申请不符合法律规定，本院不予准许。对于陈建庆、陈惠娟、陈东申请向湿地保护指挥部、国土资源局西湖分局、市征地拆迁办公室、区建管中心调取证据的申请，本院予以准许，并依法向杭州市国土资源局西湖分局、杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部、市征地拆迁办公室调取了上述协议书三份。本院向区建管中心调取上述协议未能调取。
蒋村街道对该三份证据的三性均无异议。陈建庆、陈惠娟、陈东认为，该三份协议书与陈建庆、陈惠娟、陈东持有的协议基本内容一致，但是协议书上当事人签名或捺印与当事人本人持有的协议签名或捺印不完全一样，可能是两套一式三份协议书有两个签名的原因。根据协议书中第十一条明确约定了区建管中心持有一份，因此区建管中心作为拆迁人没有任何理由不保留这份协议。陈建庆、陈惠娟、陈东认为，区建管中心故意隐藏的这份协议极有可能与当事人持有的协议内容（补偿面积、补偿价格标准）不一致，在此情况下，当事人本人持有的协议内容因与区建管中心持有的协议内容冲突将导致协议无效。
本院认为，对本院调取的杭州市国土局西湖分局、杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部、市征地拆迁办公室持有的三份协议书，本院予以确认。对于未能陈建庆、陈惠娟、陈东认为应由区建管中心的协议书持有的协议书，因蒋村街道与陈建庆系合同双方当事人，其他单位仅系备案，且陈建庆、陈惠娟、陈东对蒋村街道按照其所持有的协议书的内容履行了安置补偿义务并无异议，故其他单位是否备案并不影响合同效力。
本院经审理认定的事实与原审认定一致。
本院认为，根据双方的诉辩主张，本案二审的争议焦点为：陈建庆与蒋村街道签订的拆迁安置协议是否无效。首先，陈建庆、陈惠娟、陈东上诉称案涉土地在2005年已转为国有，但根据本案证据，杭州市人民政府的《批准征地通知书》仅表明有权批准机关对案涉土地农转用（征收）批准事项的告知，并不能改变原有土地性质，故陈建庆、陈惠娟、陈东关于案涉土地征收应按照《城市房屋拆迁管理条例》的主张没有事实和法律依据。其次，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”蒋村街道与陈建庆、陈惠娟、陈东签订协议，系平等主体之间的民事行为，并不存在违反上述司法解释中所指的效力性强制性规定的情形。案涉协议双方当事人意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》五十二条规定的其他无效情形。再次，拆迁安置补偿系以户为单位进行，从陈建庆、陈惠娟、陈东提交的身份证明来看，陈建庆、陈惠娟、陈东系一家庭户，且上述拆迁补偿款已由该户陈建庆领取，故原审法院认定该家庭成员有权代表其他共同所有人签订拆迁协议，并无不当，蒋村街道亦有理由相信与之签订协议的家庭成员能够代表其家庭户签订上述拆迁协议。关于陈建庆、陈惠娟、陈东诉称其所在房屋不属于杭土资拆许字（2007）第047号房屋拆迁核定的拆迁范围之内，与《杭州市国土资源局政府信息公开答复书》载明的事实不符。综上，陈建庆、陈惠娟、陈东要求认定协议无效的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由陈建庆、陈惠娟、陈东负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵为民
代理审判员 盛 峰
代理审判员 睢晓鹏
二〇一三年十一月七日
书 记 员 项 琳