云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终298号
上诉人（一审原告）梅家昌，男，汉族，1957年12月27日生，住云南省楚雄彝族自治州南华县。
上诉人（一审原告）周凤萍，女，汉族，1962年7月1日生，住云南省楚雄彝族自治州南华县，系梅家昌之妻。
上诉人（一审原告）云南悦欣建材有限公司。
住所地：云南省楚雄彝族自治州南华县龙川镇龙泉路海子山。
法定代表人梅家昌，总经理。
三上诉人的共同委托代理人邓雅坤，云南省楚雄维正法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）南华县人民政府。
住所地：云南省楚雄彝族自治州南华县龙川镇西街13号。
法定代表人何文明，县长。
委托代理人聂宗林，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王建成，南华县人民政府办公室副主任。代理权限：特别授权代理。
上诉人梅家昌、周凤萍、云南悦欣建材有限公司（以下简称悦欣公司）因诉南华县人民政府（以下简称南华县政府）行政协议一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院（2017）云23行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年11月22日公开开庭审理了本案。上诉人梅家昌、周凤萍、悦欣公司的法定代表人梅家昌及其共同委托代理人邓雅坤，被上诉人南华县政府的负责人副县长纪菊丽及委托代理人聂宗林、王建成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1999年9月6日，南华县政府颁发给梅家昌南房权证龙川镇房字第××号《房屋所有权证》，载明房屋坐落龙川镇龙泉东，砖木结构房屋4幢，共有人为周凤萍。1999年12月17日南华县政府颁发给昌宏新型建材厂南国用（1997）字第0363号《国有土地使用证》，载明土地坐落海子山，面积为3906㎡。2004年3月15日，昌宏新型建材厂注销，同年4月30日变更为悦欣公司，法定代表人为梅家昌，同年8月31日，经土地使用者申请及股东同意，南华县政府将上述土地使用者变更登记为梅家昌。2010年经云南省人民政府批准，楚雄州楚雄（连汪坝）至南华县城一级公路工程作为国家建设项目实施。2013年5月23日，楚雄州人民政府向南华县政府下发楚政办通〔2013〕65号《楚南一级公路征地拆迁工作实施方案》，该方案明确了征地拆迁原则、征地拆迁工作的组织实施和方法步骤、征地拆迁补偿标准、资金管理使用、奖励措施、有关工作要求等内容，同年6月20日，南华县政府成立了楚南一级公路征地拆迁协调领导小组及办公室（以下简称拆迁办）。2015年7月7日，中华人民共和国国土资源部向云南省人民政府作出国土资函〔2015〕431号《关于楚雄连汪坝至南华县城公路工程建设用地的批复》，其中第二点明确，督促当地人民政府严格依法履行征地批后实施程序，按照2014年经云南省人民政府同意修订后的征地补偿标准及时足额支付补偿费用。梅家昌、周凤萍的上述国有土地及其房屋在征收范围内。在实施征地拆迁补偿过程中，包括悦欣公司在内的5户企业除上述明文规定的拆迁补偿外，还要求补偿经营损失及过渡安置费，故对该5户企业按建筑物、构筑物拆迁补偿总额的4%进行补偿。2016年3月19日，梅家昌、周凤萍为乙方，与拆迁办（甲方）签订《南华县楚南一级公路建设工程建筑物、构筑物拆迁补偿协议书》（编号：拆字第071号）（以下简称《补偿协议》）：……二、拆迁建筑物、构筑物类型、数量及补偿费统计共21项；三、经核实，应支付乙方拆迁费413.2万元；四、临时安置费（包括经营损失费和过渡安置费）16.528万元；……六、乙方在拆迁建筑物、构筑物后重新建设需要申请使用安置用地的，必须按土地管理有关法律法规的规定依法办理用地手续，并严格按批准的位置和面积使用土地，不得擅自改变位置或者超占土地。……梅家昌、周凤萍在协议上签字，并于同年8月领取上述款项。梅家昌、周凤萍、悦欣公司认为南华县政府与其签订的《补偿协议》违法，提起本案一审诉讼，请求：一、判决撤销原被告双方于2016年3月19日签订的《补偿协议》；二、判令南华县政府兑现承诺，按被占用土地的实际面积7亩，在与原土地坐标相对应的公路下方置换土地给原告；三、判令南华县政府增加补偿梅家昌、周凤萍、悦欣公司各项征拆费合计893.0201万元，其在一审中又变更诉讼请求，将上述各项征补费用变更为300万元（最终以鉴定意见为准）。
一审法院认为，一、关于双方签订的《补偿协议》是否合法有据的问题。《补偿协议》是南华县政府为了完成楚南一级公路建设项目，根据《中华人民共和国土地管理法》、云南省国土资源厅的批复及楚南一级公路征地拆迁工作实施方案等法律和规范性文件规定，对梅家昌、周凤萍、悦欣公司被拆除的财产进行评估后，依职权与其协商一致签订的行政协议，该协议不违反上述法律和规范性文件规定。由于南华县政府未适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》与梅家昌、周凤萍签订协议，故拆迁补偿的程序、标准等未依该条例进行并无不当。梅家昌、周凤萍、悦欣公司未能提供证据证明与南华县政府签订的《补偿协议》存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平或者受欺诈、胁迫的情形，故该协议合法有据，应受法律保护。现梅家昌、周凤萍、悦欣公司已领取拆迁补偿协议款，南华县政府也正在积极履行置换土地的义务，故该协议不具有可撤销的情形。二、关于南华县政府是否遗漏征收补偿项目及金额的问题。梅家昌、周凤萍、悦欣公司对遗漏征收补偿项目及金额的主张负有举证责任，应当对增加的拆迁物及其标准承担举证责任。由于梅家昌、周凤萍与南华县政府签订的《补偿协议》已明确了拆迁类型、数量、补偿标准及补偿金额，现各种构建筑物已被拆除，梅家昌、周凤萍、悦欣公司提交的证据不能证明南华县政府遗漏了征收补偿项目及金额。三、关于梅家昌、周凤萍、悦欣公司要求南华县政府履行置换土地的条件是否成就的问题。根据双方的协议约定，南华县政府负有履行置换土地的义务。由于初步划定给梅家昌、周凤萍、悦欣公司（包括其他4户）的地块不符合南华县土地利用总体规划，无法进行供地，南华县政府已将安置地块纳入新一轮土地利用总体规划调整完善，目前已将调整完善后的土地利用总体规划方案上报云南省人民政府审批，待获云南省人民政府批准后，将及时组件上报云南省国土资源厅办理农用地转用手续，待云南省国土资源厅批准后方可按程序办理供地手续。现南华县政府正在开展置换土地的前期报批工作，因批准时间无法确定，南华县政府不存在未按照约定履行义务的情形，故置换土地的法定条件尚未成就。综上，南华县政府与梅家昌、周凤萍签订的《补偿协议》合法有据，梅家昌、周凤萍、悦欣公司主张增加补偿款的请求无据，以及置换土地的法定条件尚未成就，梅家昌、周凤萍、悦欣公司的三项请求均不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梅家昌、周凤萍、悦欣公司的诉讼请求。案件受理费30750元，由梅家昌、周凤萍、悦欣公司承担。
梅家昌、周凤萍、悦欣公司上诉称，一、本案是因南华县政府对其被征收房屋未进行价值评估，而以自己单方面确定的超低价格计算补偿金额，并胁迫其违心签署《补偿协议》而引发争议提起的撤销之诉。一审法院未履行依其申请对其被拆迁房屋价值进行评估鉴定的法定职责，程序违法。二、楚南一级公路是2012年立项，云南省楚雄州两级政府于2013、2014年就已完善和下发了各种社会保障和办理用地手续的文件。一审判决认为”南华县政府置换土地的法定条件尚未成就”是在帮助南华县政府规避责任。三、一审判决认为南华县政府未适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》而实施的房屋征收补偿行为合法是对行政乱作为、违法行政的鼓励与支持。四、本案中，其与南华县政府签订《补偿协议》存在重大误解、显失公平、欺诈、胁迫的情形，应依法撤销。五、一审法院在级别管辖、诉讼主体确定、诉讼费收取等问题上的处理不当。综上，请求撤销（2017）云23行初4号行政判决；改判支持其一审诉讼请求，即：撤销《补偿协议》；由南华县政府补偿其少算漏算的征收补偿费300万元；立即兑现土地置换承诺。一、二审诉讼费由南华县政府承担。
被上诉人南华县政府答辩称，其与梅家昌、周凤萍签订的《补偿协议》系双方自愿签订，且已履行完毕，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的重大误解、显失公平或者受欺诈、胁迫等情形，属合法有效协议。梅家昌、周凤萍、悦欣公司请求撤销该协议的理由不成立。二、梅家昌、周凤萍、悦欣公司对遗漏征收补偿项目及请求赔偿300万元的诉讼主张没有事实依据。三、梅家昌、周凤萍、悦欣公司提出的置换土地的诉讼请求，因南华县政府正在按法定程序办理供地报批手续，置换土地的法定条件尚未成就。四、梅家昌、周凤萍、悦欣公司提出一审法院不履行评估鉴定的法定职责，一审判决将南华县政府没有任何手续就强占其土地的行为认定为”附条件”行政行为是帮助南华县政府规避责任，本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿协议》，其行使撤销权的事实清楚、证据充分，一审合议庭设置重重障碍等上诉理由均没有事实和法律依据，应予驳回。综上，（2017）云23行初4号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
一审中，梅家昌、周凤萍、悦欣公司提交了营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明、《补偿协议》、南房字第××号《房屋所有权证》、南国用（2004）第119号《国有土地使用证》、通知、南土征字（98）12号《关于将南华县财政局管理使用的国有土地出让给南华县昌宏新型建材厂使用的批复》、关于有偿划拨开发公司修理厂场地的协议、关于请求解决我局原修理厂部分厂场纠纷事宜的申请、关于县财政局开发公司与火星办事处李家生产合作社土地纠纷调解协议的补充协议、木器厂修理占地平面图、收款收据3张及存根1张、关于楚南一级公路拆迁补偿遗漏情况表、情况说明、照片彩印件、合同及收条、借款合同2份、贷款展期协议等证据材料。南华县政府提交了南政电〔2013〕25号《关于成立南华县楚南一级公路征地拆迁协调领导小组的通知》、南征协办发〔2013〕1号《南华县楚南一级公路征地拆迁协调领导小组关于抽调办公室工作人员的通知》、建设项目选址意见书、云发改基础〔2012〕1024号《云南省发展改革委员会关于楚雄连汪坝至南华县城公路工程可行性研究报告的批复》、云发改基础〔2012〕2102号《关于楚雄连汪坝至南华县城一级公路初步设计的批复》、云人社复〔2013〕54号《云南省人力资源和社会保障厅楚雄连汪坝至南华县城公路建设用地被征地农民社会保障的批复》、云国土资征〔2015〕197号《云南省国土资源厅转发国土资源部关于楚雄连汪坝至南华县城公路工程建设用地批复的通知》、国土资函〔2015〕431号《中华人民共和国国土资源部关于楚雄连汪坝至南华县城公路工程建设用地的批复》、楚政办通〔2013〕65号《楚雄州人民政府办公室关于印发楚南一级公路征地拆迁工作实施方案的通知》、南协办请〔2016〕9号《南华县楚南一级公路征地拆迁协调办关于补偿企业房屋拆迁经营损失及过渡安置费的请示》、《补偿协议》、现场照片复印件15份、收条复印件4份、南国用（2004）第119号《国有土地使用证》、土地登记申请书等证据材料及法律依据。
一审法院对上述双方所举证据审核认为，梅家昌、周凤萍、悦欣公司提交的营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明、《补偿协议》，能综合证明其具备起诉资格以及补偿金额，但不能证明遗漏补偿项目；房屋所有权证、国有土地使用证，南土征字（98）12号《关于将南华县财政局管理使用的国有土地出让给南华县昌宏新型建材厂使用的批复》、关于有偿划拨开发公司修理厂场地的协议、关于请求解决我局原修理厂部分厂场纠纷事宜的申请、关于县财政局开发公司与火星办事处李家生产合作社土地纠纷调解协议的补充协议、木器厂修理占地平面图、收款收据3张及存根1张等，证明其房屋和土地面积情况，但不能证明其拥有合法土地使用权面积是7亩；通知只能证明回填土工程，不能证明是其安置地；关于楚南一级公路拆迁补偿遗漏情况表、情况说明、照片彩印件等系其自行制作的材料，南华县政府也不予认可，故不能证明其主张遗漏项目及补偿金额的事实，不予采信；合同及收条、借款合同2份、贷款展期协议等与本案无关联性，不予采信。对于南华县政府提交的证据材料，综合证明进行征地的依据，以及对梅家昌、周凤萍、悦欣公司实施征收补偿的依据、标准、面积等的事实，具备证据的关联性、真实性、合法性，予以采信。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。
二审庭审中，梅家昌、周凤萍、悦欣公司提交了南政办通〔2016〕19号《南华县人民政府办公室关于印发南华县城市棚户区改造房屋征收补偿方案的通知》、《南华县城市棚户区改造房屋征收补偿方案》，欲作为本案新证据提交。经查，上述证据材料形成于本案一审开庭之前，其关于二审提交新证据具有正当理由的主张不能成立。且梅家昌、周凤萍、悦欣公司国有土地及房屋的征收属于楚雄州楚雄连汪坝至南华县城一级公路工程征收项目，而上述材料针对的则是南华县城市棚户区改造项目，与本案并无关联性，故本院对其提交的上述材料不予接纳。
经审理查明，一审法院认定事实清楚，本院予以确认。
二审庭审中，被上诉人南华县政府明确表示：”政府计划用于置换安置的土地，因为涉及到城市规划调整，要上报云南省人民政府、云南省国土资源厅批准，现正在报批，但正式批复还没有下来，目前已经报到云南省国土资源厅了，等批复下来后，会按照批复结果进行土地置换”。
本院认为，南华县政府为完成楚南一级公路建设项目，根据《中华人民共和国土地管理法》、云南省国土资源厅的批复及楚南一级公路征地拆迁工作实施方案等法律和规范性文件规定，对梅家昌、周凤萍、悦欣公司被拆迁的财产进行评估后，依职权与其协商一致签订《补偿协议》。梅家昌、周凤萍在该协议上签字，并领取上述拆迁补偿款项。梅家昌、周凤萍、悦欣公司提交的证据并不能证明其在签订该协议时，存在重大误解、显失公平或者受欺诈、胁迫的情形，故该《补偿协议》合法有效，不具有可撤销的情形。关于梅家昌、周凤萍、悦欣公司请求”判令南华县政府兑现承诺，按被占用土地的实际面积7亩，在与原土地坐标相对应的公路下方置换土地”。经审查，南华县政府与梅家昌、周凤萍签订的《补偿协议》中虽未明确约定要对其被占用土地进行置换，但南华县政府承诺待云南省人民政府和云南省国土资源厅批复后，即可对其被占用土地进行置换，本院予以认可，因该用地规划审批时间无法确定，故南华县政府对其履行土地置换义务的法定条件尚未成就。关于梅家昌、周凤萍、悦欣公司请求”判令南华县政府补偿其少算漏算的征收补偿费300万元”。本案中，梅家昌、周凤萍与南华县政府签订的《补偿协议》中已明确拆迁建筑物、构筑物类型、数量、补偿费计算标准、补偿金额和临时安置费，梅家昌、周凤萍、悦欣公司领取了全部拆迁补偿费，且现所有构建筑物已经被拆除，梅家昌、周凤萍、悦欣公司提交的证据不能证明南华县政府与其签订的《补偿协议》遗漏了征收补偿项目和金额，其主张由南华县政府补偿其少算漏算的征收补偿费300万元的诉讼请求没有相应的事实依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，判决驳回梅家昌、周凤萍、悦欣公司的诉讼请求正确，应予维持。上诉人梅家昌、周凤萍、悦欣公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币30750元，由上诉人梅家昌、周凤萍、悦欣公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一七年十二月二十日
书记员 李彦鑫