广东省海丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1521行初3号
原告陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村民小组，住所地：广东省陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村。
负责人郑汉亿，组长。
委托代理人杨秋俊，广东联建律师事务所律师。
被告陆丰市国土资源局，住所地：广东省陆丰市陆城行政新区永平路北。
法定代表人林加枢，局长。
委托代理人张伟革，该局执法监察大队长。
委托代理人叶石谦，广东东都律师事务所律师。
被告陆丰市河东镇人民政府，住所地：广东省陆丰市河东镇后坎村委会路边。
法定代表人陈松涛，镇长。
委托代理人蔡震峰，广东陆洲律师事务所律师。
原告陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村民小组（以下简称陆丰市后坎村第一村民小组）诉被告陆丰市国土资源局（以下简称陆丰市国土局）、被告陆丰市河东镇人民政府（以下简称河东镇政府）不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本院于2017年5月26日第一次公开开庭进行了审理，原告代表人郑炳标、郑介造、郑泽旺、郑永虾及委托代理人杨秋俊，被告陆丰市国土局委托代理人张伟革、叶石谦，被告河东镇政府委托代理人蔡震峰到庭参加诉讼。本院于2017年6月21日第二次公开开庭进行了审理，原告委托代理人杨秋俊，被告陆丰市国土局委托代理人叶石谦，被告河东镇政府委托代理人蔡震峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陆丰市后坎村第一村民小组诉称，1993年1月8日，陆丰市后坎村第一村民小组村干部与陆丰东英商业公司非法签订《征用协议书》，陆丰东英商业公司以每平方米31元的价格（共计人民币313590.00元）征用村10120平方米耕地。2003年间，该地由陆丰市后坎村委会承包给本村村民郑海涛用于种植耕用。2010年7月17日，陆丰东英商业公司变相转让给该村村民郑得占、郑炳焕使用。2012年11月6日，陆丰市后坎村委会主任郑汉朝伙同村委干部以郑海涛有精神问题为理由，以村委名义从郑海涛之子回购了18亩土地（即该争议土体）,并于同年11月20日以承租的形式租赁给郑水森，郑水森在该地上非法开垦，进而大建房屋。经原告集体表决同意，村民代表郑炳标、郑介造、郑泽旺、郑永虾等人以陆丰市后坎村第一村民小组名义向陆丰市信访局等部门，提出郑得占、郑水森违建强占土地，请求责令违法者郑得占、郑水森等停止侵权，恢复集体土地原状等请求事项。陆丰市信访局于2016年6月20日将原告提交举报材料依法转交被告河东镇政府、陆丰市国土局处理，可二被告至今未依法履行法定职责，致使违法者至今仍继续侵犯原告村集体土地的利益。依据上述事实，原告认为原村委与陆丰东英商业公司、郑得占、郑炳焕等人签订的转让协议、租赁合同等事实均属于无效合同，合同自始无效。在未经任何部门批准的情况下，郑得占、郑炳焕在原告的集体土地上非法占用集体土地，肆无忌惮地大建房屋，破坏农地用途属于严重的违法行为，依法应当予以取缔和打击。可作为主管部门二被告，视而不见，任由违法者猖狂破坏土地，猖狂大搞建设，有充当保护伞之嫌。综上所述，二被告不依法履行法定职责（不作为）的行为已经严重的违反我国法律法规的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、广东省《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释等相关法律规定，特提出以下诉讼请求：1、二被告依法责令违法者郑得占、郑水森等人退还非法占用陆丰市后坎村第一村民小组村民集体所有的位于该村破城寨内18亩土地，并限期（十五天内）拆除在非法占用的土地上的建筑物及其设施，恢复土地原状；没收违法所得并处以罚款；2、二被告依法对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法移送公安司法机关追究刑事责任。
原告陆丰市后坎村第一村民小组向法院提供的证据有：1、《律师函》及快递单；2、陆信告〔2016〕F047号《信访事项转送告知书》；3、《举报信》及委托书；4、《征地协议书》（三份）及《补充协议》；5、《转让土地协议书》；6、《破城租地补充协议》及《土地租赁合同》；7、陆国土资函[2013]58号《关于后坎一村土地问题的复函》；8、陆农函[2013]12号《关于对河东镇后坎村一村破城内土地争议案的复函》；9、图片（二组）。
被告陆丰市国土局辩称，一、被告陆丰市国土局依法对涉案土地违法行为进行了处罚，已履行了法定职责。2015年2月间，被告陆丰市国土局执法监察大队在巡查中发现郑水森在未经依法批准的情况下擅自在位于陆丰市××××村破城寨内的土地进行动工建设，立即派员通知郑水森立即停止建设，并于同年3月9日进行立案查处。期间，被告陆丰市国土局对现场进行勘测、核实地类和土地规划情况，并对当事者郑水森进行调查询问。经调查核实：郑水森在未经依法批准的情况擅自上述土地上动工建设，占地面积3272平方米，其中占用林地建设2962平方米，占用村建设用地310平方米，已构成未批先用的行为，违反了土地管理法规。2015年3月14日，被告陆丰市国土局依法作出陆国土资(2015)64号《土地行政处罚决定书》，对郑水森占用林地建设2962平方米土地的行为，责令其自行拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处每平方米13元的违法用地罚款，计38506元；对占用村建设用地310平方米土地的行为，没收地上建筑物，并处每平方米8元的违法用地罚款，计2480元。其后，郑水森己缴交罚款40986元。对于郑水森的土地违法事实是否要刑事移送的问题，被告陆丰市国土局于2015年3月26日以《情况说明》向陆丰市政法委报告，认为郑水森的土地违法事实尚未达到刑事移送的标准。在收到陆丰市人民政府办公室转来的汕尾市12345投诉举报平台案件（2015052500100115）后，被告陆丰市国土局领导高度重视，于2016年4月1日派执法大队联合属下河东国土所再次到现场进行复查核实。被告陆丰市国土局认为涉案内部建筑物己经拆除并恢复绿化，外部大门维持前期拆除后的原状，并向陆丰市人民政府办公室报告该现状情况。2016年7月间，被告陆丰市国土局下属河东国土资源所在动态巡查中，又发现陆丰市××××村破城寨内的土地动工建设楼房并立即进行制止，并发出《责令停止国土资源违法行为通知》。同时，被告陆丰市国土局报告了河东镇人民政府，后又多次到现场进行制止违法建筑行为。依照《广东省人民政府关于建立土地管理共同责任制度的通知》的有关规定，被告陆丰市国土局于2016年8月1日发函给陆丰市供电局，要求停止供电。2016年6月20日，被告陆丰市国土局收到陆丰市信访局转来河东镇后坎村一村村民反映郑水森、郑得占侵占该村土地信件后，立即联合河东镇政府对陆丰市河东镇后坎村一村村民反映的情况进行调查，并将调查的情况于2016年10月26日向陆丰市信访局报告。以上事实表明，被告陆丰市国土局依法履行法定职责，及时查处土地违法行为，并对违法者进行了行政处罚。然而，原告诉称被告陆丰市国土局至今未依法履行法定职责的说法，不符合客观事实。二、本案的原告诉讼主体不适格。诉状中所列的“原告”为陆丰市后坎村第一村民小组，“具状人”的署名却为“郑炳标”等五人。本案所涉及的土地，属于陆丰市河东镇后坎村委一村集体土地。本案虽以“陆丰市后坎村第一村民小组”作为原告，但“具状人”中却是五位村民代表签名。依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，郑炳标等五位村民不能作为原告主体，即本案原告诉讼主体不适格。综上所述，被告陆丰市国土局认为其对上述土地违法事实进行了调查核实，并作出了《土地行政处罚决定书》，已依法履行法定职责，请求法院依法驳回郑炳标等人的起诉。
被告陆丰市国土局向法院提供的证据有：1、陆国土（立）[2015]3号《土地违法案件立案呈批表》；2、土地违法案件现场勘测笔录；3、《交办通知书》；4、划定范围土地利用现状二级分类面积汇总表；5、询问笔录；6、陆丰市人民政府办公室收理12345投诉举报信访件呈批表；7、《转让土地协议书》；8、《征地协议书》（三份）；9、《补充协议》；10、陆国土资（2015）64号《土地行政处罚决定书》；11、广东省非税收入（电子）票据（二份）；12、《土地管理公文送达回证》；13、《情况说明》；14、《关于河东镇后坎村村民反映土地被侵占使用的调查报告》（三份）；15、《土地租赁合同》；16、陆国土资（2016）223号《关于商请停止供电的函》。
被告河东镇政府辩称，被告河东镇政府于2013年5月19日发现其辖区内有违建行为后及时进行了制止，并发出停工通知书，之后也上报给陆丰市国土局和陆丰市林业局。被告河东镇政府在2015年间又发现有违法动工建筑行为时，再次发出停工通知书，并紧急召开班子会议，责令违法占地者拆除违法建筑。因此，被告河东镇政府对违法侵犯土地的行为有履行相关法定职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告河东镇政府向法院提供的证据有：1、《河东镇后坎一村破城内土地争议情况汇报》及附件；2、河东国土资源所调查笔录及相关文书。
经审理查明，2015年3月10日，陆丰市国土局以郑水森在未经相关部门批准的情况下在陆丰市××××村破城寨内的土地进行建筑的违法行为予以立案查处，并于3月14日对郑水森作出陆国土资（2015）64号《土地行政处罚决定书》，决定：一、郑水森占用林地建设2962平方米的土地，责令其自行拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处于每平方米13元的违法用地罚款，合计罚款38506元；二、郑水森占用村庄建设用地310平方米，予以没收地上建筑构物，并处每平方米8元的违法用地罚款，合计罚款2480元。在上述《土地行政处罚决定书》发生法律效力后，陆丰市国土局没有跟进处理拆除违法建筑物并恢复土地原状、没收地上建筑物的处罚事项。2016年6月15日，郑界造、郑永虾、郑泽旺、郑炳标、郑建义等村民代表以陆丰市后坎村第一村民小组名义向陆丰市信访局提交该村民小组部分村民签名的《举报信》，举报控告郑德占、郑水森在陆丰市××××村破城寨内非法强占土地并进行违法建筑。2016年6月20日，陆丰市信访局作出《信访事项转送告知书》，告知郑泽旺等人就上述《举报信》的举报事项应由河东镇政府、陆丰市国土局处理，并于同日将《举报信》转送给河东镇政府及陆丰市国土局。2016年7月间，陆丰市国土局发现郑水森在河东镇后坎一村破城寨内的土地上建设房屋后，并向其发出《责令停止国土资源违法行为通知》，责令郑水森停止违法建设行为。2016年8月1日，陆丰市国土局向广东电网汕尾陆丰供电局发出《关于商请停止供电的函》，要求对陆丰市××××村破城寨内擅自建房停止供电。2016年10月24日，郑水森向陆丰市国土局缴纳行政罚款共40986元，但没有自行拆除违法建筑物和恢复土地原状，并继续动工建设建筑物。2016年10月26日，陆丰市国土局针对《举报信》的举报事项作出《关于河东镇后坎村村民反映侵占土地问题的调查报告》，认定郑水森擅自将其租赁十八亩土地中的3272平方米作为非农建设，其中占用林地建设2962平方米，占用村庄建设用地310平方米，已构成未批先用的土地违法行为。
另查，2012年11月12日，陆丰市后坎村第一村民小组与郑水森签订《土地租赁合同》，将陆丰市××××村破城寨内约18亩集体土地出租给郑水森用于农业生产，承租期为20年。
本院认为，综合原告陆丰市后坎村第一村民小组的诉讼请求、被告陆丰市国土局、河东镇政府的答辩意见，并结合相关证据和事实，本案的争议焦点为：一、陆丰市后坎村第一村民小组是否具有原告诉讼主体资格；二、陆丰市国土局是否未履行查处土地违法建设行为法定职责；三、河东镇政府是否未履行查处土地违法建设行为法定职责。
一、关于陆丰市后坎村第一村民小组是否具有原告诉讼主体资格的问题。
根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”涉案土地是陆丰市后坎村第一村民小组的集体土地，根据上述规定，陆丰市后坎村第一村民小组不起诉的，如该小组过半数的村民决定起诉的，可以以集体经济组织名义即陆丰市后坎村第一村民小组名义提起诉讼。经查，截止2016年11月20日，陆丰市后坎村第一村民小组十八周岁及以上村民有2212人，有效签署提起本案诉讼书面文书的村民人数为1345人。因此，该小组已超过半数的村民决定，以陆丰市后坎村第一村民小组名义提起本案诉讼，符合法律的规定，本院予以确认。
二、关于陆丰市国土局是否未履行查处土地违法建设行为法定职责的问题
《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”陆丰市国土局在依法作出行政处罚决定后,在行政相对人郑水森未申请行政复议亦未提起行政诉讼，且拒不履行限期自行拆除违法建设等处罚事项的情况下，没有对郑水森发出催告书并向人民法院申请强制执行等措施以制止违法建设行为，导致违法建设行为继续进行。因此，应当认定陆丰市国土局没有完全履行其法定职责。
另外，对于陆丰市后坎村第一村民小组提出陆丰市国土局依法责令郑水森等人退还非法占用陆丰市后坎村第一村民小组村民集体所有的位于该村破城寨内十八亩土地的诉讼请求，鉴于涉及陆丰市后坎村第一村民小组于2012年11月12日将该村破城寨内十八亩集体土地租赁给郑水森的行为性质的认定属于行政机关的行政职权，且具有严格的法定程序，不宜在本案中作出处理，陆丰市后坎村第一村民小组村民可另循合法途径解决。
三、关于河东镇政府是否未履行查处土地违法建设行为法定职责的问题。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第六十七条的规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查和处罚等职权，法律并没有赋予乡镇人民政府对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查和处罚等职权。现陆丰市后坎村第一村民小组提出河东镇政府应责令违法者郑得占、郑水森等人退还非法占用该小组村民集体所有的土地，并限期拆除在非法占用的土地上的建筑物及其设施，恢复土地原状等诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。
至于陆丰市后坎村第一村民小组要求陆丰市国土局、河东镇政府是依法对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法移送公安司法机关追究刑事责任的诉讼请求，不属于行政诉讼审理的范围，对该项诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，拟判决如下：
一、被告陆丰市国土资源局应于本判决生效之日起十日内对其作出的陆国土资（2015）64号《土地行政处罚决定书》依法完全履行法定职责；
二、被告陆丰市国土资源局应于本判决生效之日起十日内对其于2016年7月发现郑水森继续在陆丰市河东镇后坎一村破城寨内的土地违法建设行为依法完全履行法定职责；
三、驳回原告陆丰市河东镇后坎村民委员会第一村民小组的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告陆丰市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。
审 判 长 刘火标
代理审判员 李永辉
人民陪审员 林万青
二〇一七年七月四日
书 记 员 何振生