西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）陕71行终230号上诉人（原审被告）西安市人民政府法制工作办公室。住所地陕西省西安市未央区凤城八路***号。法定代表人白正谊，主任。委托代理人于海江，市法制办工作人员。被上诉人（原审原告）田向东，男，汉族。原审被告西安市人民政府。住所地陕西省西安市未央区凤城八路***号。法定代表人上官吉庆，市长。委托代理人吕斌，市法制办工作人员。上诉人西安市人民政府法制工作办公室（以下简称西安市法制办）因与被上诉人田向东、原审被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初790号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西�市法制办委托代理人于海江、被上诉人田向东、原审被告西安市政府委托代理人吕斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年12月15日，田向东向西安市法制办提交《陕西依申请公开表》，要求西安市法制办提供以下信息：“1.行政复议案件的受理程序、审批流程、各流程负责人；2.行政复议案件的办案人员姓名、职责、权限划分；3.法制办孙晓强处长在行政复议办案过程中的权限及其个人学历信息，工作简历，晋升信息，工作考评信息；4.法制办孙晓强处长个人是否有权力否决行政复议证据的有效性；5.行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分。”2015年12月23日，西安市法制办作出《政府信息公开告知书》，答复如下：“一、根据国办发［2010]5号意见第二条第二款之规定，你申请公开的行政复议案件�受理程序、审批流程、各流程负责人；行政复议案件的办案人员姓名、职责、权限划分；行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分，均属于内部管理信息，不属于应公开的政府信息。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，你申请公开的法制办孙晓强处长在行政复议办案过程中的权限及其个人学历信息，工作简历，晋升信息，工作考评信息；孙晓强处长个人是否有权力否决行政复议证据的有效性，不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息内容，故不属于政府信息。”2016年3月3日，田向东向西安市政府提出行政复议申请，称其于2016年1月15日收到《政府信息公开告知书》，该告知书对田向东的申请不予答复，请求：“西安市政府责令西安市法制办撤销政府信息告知书并进行信息公开；请求对国办发［2010]5号意见是否�法进行审查。”2016年3月9日，西安市政府分别向西安市法制办作出市政答复字［2016]58号行政复议答复通知书，向田向东作出市政复告字［2016]58号行政复议告知书载明“按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条之规定，建议你向陕西省人民政府法制办公室申请行政复议或者提起行政诉讼。”2016年3月14日，田向东以书面形式要求西安市政府受理其行政复议申请。2016年5月3日，西安市政府作出市政复决字［2016]58号行政复议决定书，认为“原告要求本机关审查的国办发［2010]5号意见不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款之规定，本机关不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持被告西安市法制办2015年12月23日作出的《政府信息告知书》”，同日向田向东邮寄送达。田向东不服市政复决字［2016]58号行政复议决定书，于2016年5月19日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。2016年6月8日，西安市法制办向西安铁路运输中级法院提出管辖权异议，2016年6月29日，西安铁路运输中级法院作出（2016）陕71行初140号行政裁定书，将案件移送至西安铁路运输法院审理。原审法院经审理认为，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：……（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”，第十条规定“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；……”。本案中，田向东申请公开的“1.行政复议案件的受理程序、审批流程、各流程负责人；2.行政复议案件的办案人员姓名、职责、权限划分；5.行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分”，属于行政机关在履行职责中应当主动公开和重点公开的政府信息。《政府信息公开告知书》第一项答复认为田向东上述申请均属内部管理信息，但内部管理信息主要指涉及行政机关人事、财务、涉及内部事务性管理等信息，西安市法制办以此为由不予公开明显不当，一审法院依法撤销；田向东申请公开“法制办孙晓强处长在行政复议办案过程中的权限及其个人学历信息、工作简历、晋升信息、工作考评信息，法制办孙晓强处长个人是否有权力否决行政复议证据的�效性”，因其申请内容不属于行政机关政府信息，田向东要求公开于法无据。《政府信息公开告知书》第二项答复认为田向东上述申请内容不属于政府信息，认定事实清楚。关于田向东申请撤销西安市政府作出《行政复议决定书》一项。2016年3月3日，田向东向西安市政府提出行政复议申请，2016年5月3日，西安市政府作出市政复决字［2016]58号行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法；市政复决字［2016]58号行政复议决定书作出“维持被告西安市法制办2015年12月23日作出的《政府信息公开告知书》”的决定，但因《政府信息公开告知书》第一项答复明显不当，故一审法院依法予以撤销。关于田向东主张西安市政府对其申请审查国办发［2010]5号意见处理结果违法的意见。依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款“…可以�并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定”，《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条“国务院机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常事务”规定，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不属于行政复议法规定的审查范围，一审法院对田向东要求确认西安市政府对国办发［2010]5号意见处理结果违法的主张不予支持。同时，关于田向东请求法院对国办发［2010]5号意见进行审查的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”，田向东要求审查国办发［2010]5号意见不属于法定审查范围，故一审法院对田向东的该项请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，遂判决：一、撤销被告西安市人民政府法制工作办公室2015年12月23日向原告田向东作出的《政府信息公开告知书》第一项答复；二、撤销被告西安市人民政府2016年5月3日向原告田向东作出的市政复决字［2016]58号行政复议决定书；三、责令被�西安市人民政府法制工作办公室于本判决生效后30日内，对原告田向东提出的“1、行政复议案件的受理程序、审批流程、各流程负责人；2、行政复议案件的办案人员姓名、职责、权限划分；5、行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分”政府信息公开申请重新作出答复；四、驳回原告田向东其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告西安市人民政府法制工作办公室、西安市人民政府负担。西安市法制办不服一审判决上诉称，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条的相关规定政府信息必须是行政机关在履行职责过程中制作或者获取，并且以一定形式保存的，且应当是正式、准确、完整的，而上诉人对于被上诉人所申请公开的信息，�未制作和保存，因此，一审判决认定事实不清。《政府信息公开条例》第九条所规定的办事程序是指对外发生效力的办事程序，影响当事人权利义务的办事程序，如：行政审批、房屋登记、住房公积金的提取等。上诉人并未制作行政法规、规章、规范性文件，且上诉人已经就本机关的机构设置、职能进行了网上公开，原审法院根据《政府信息公开条例》第九条第（三）项、第十条第（一）项的规定，认定上诉人应当主动公开被上诉人所申请公开的政府信息，属适用法律错误。另外，被上诉人所申请公开的“行政复议案件的受理程序、审批流程、各流程负责人；行政复议案件的办案人员姓名、权限划分；行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分”的信息属于内部管理信息，该信息系本机关内部的管理制度，且该制度随着本机关的人事变动及行政复议案件的案情不断的发生变化，该信息亦不影响当事人的权利义务，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条的规定，被上诉人所申请公开的信息不属于政府信息公开的范畴。因此，原审法院认定该信息不属于内部管理信息，应当向被上诉人公开缺乏法律依据。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，被上诉人所申请公开的信息与其自身生产、生活、科研不相关，且被上诉人在一审庭审期间亦未提供该信息与其自身生产、生活、科研相关的证据，故被上诉人要求信息公开于法无据。上诉人收到被上诉人的《政府信息公开申请》后，在法定期限内进行了审查，并按照《政府信息公开条例》第二十条及第二十四条的规定，作出了答复，该答复事实清楚，适用依据正确，程序合法。故上诉请求：1、依法撤销西安铁路运输法�作出的（2016）陕7102行初790号行政判决；2、依法驳回被上诉人的诉讼请求；3、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人田向东辩称，一、一审判决认定事实基本清楚。二、一审判决认定《信息公开申请表》第3、4项可不公开于法无据。三、国务院办公厅《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办法【2010】5号）属于应附带性审查的范围。四、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）属于违法的行政解释。国务院办公厅根本无权对《中华人民共和国政府信息公开条例》进行任何解释，其作出的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）属于违法解释，应依法撤销。综上，请二审法院依法支持被上诉人的答辩请求。原审被告西�市政府述称，同意上诉人的上诉请求和事实理由。二审期间上诉人与被上诉人、原审被告均未提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,一审法院根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条规定，认定被上诉人田向东申请公开的“1、行政复议案件的受理程序、审批流程、各流程负责人；2、行政复议案件的办案人员姓名、职责、权限划分；5、行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分”，属于行政机关在履行职责中应当主动公开和重点公开的政府信息。但从被上诉人上述申请政府信息公开的事项来看，其中“行政复议案件的受理程序”，《中华人民共和国行政复议法》有明确规定，故其不属于应主动公开和重�公开的政府信息，而“行政复议案件审批流程、各流程负责人，行政复议案件的办案人员姓名、职责、权限划分，行政复议延长期限的审批流程、各流程负责人及权限划分”均应属于办理行政复议案件的内部管理信息，内部管理信息不属于应公开的政府信息，故一审法院适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条第一款第（一）项规定，判令撤销上诉人西安市法制办2015年12月23日向被上诉人田向东作出的《政府信息公开告知书》第一项答复、撤销原审被告西安市政府作出的市政复决字［2016]58号行政复议决定书，责令上诉人西安市法制办对田向东提出的第1、2、5项政府信息公开申请重新作出答复，属于适用法律错误，上诉人西安市法制办2015年12月23日向被上诉人田向东作出的《政府信息公开告知书》第一项答复、原审被告西安市政府作出的市政复决字［2016]58号行政复议决定书适用法律正确，行政程序合法，应予维持。对于一审法院关于田向东申请公开“法制办孙晓强处长在行政复议办案过程中的权限及其个人学历信息、工作简历、晋升信息、工作考评信息，法制办孙晓强处长个人是否有权力否决行政复议证据的有效性”，因其申请内容不属于行政机关政府信息，田向东要求公开于法无据，《政府信息公开告知书》第二项答复认为田向东上述申请内容不属于政府信息，认定事实清楚的认定，以及对田向东要求确认西安市政府对国办发［2010]5号意见处理结果违法、请求法院对国办发［2010]5号意见进行审查的诉讼请求依法不予支持的认定，适用法律正确，并无不当，本院予以认同。综上，原审法院在认定被上诉人田向东提出的第1、2、5项政府信息公开申请上适用法律错误，应予纠正，上诉人西安市法制办的上诉理由成立,本院予以支持。被上诉人田向东提出的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初790号行政判决；二、驳回田向东的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人田向东负担。本判决为终审判决。审 判 长  胡 雁审 判 员  柴 苗代理审判员  宋一林二〇一七年四月十八日书 记 员  陈思雨