上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行终781号
上诉人(原审原告)洪婷玉，女，1989年3月14日出生，汉族，住上海市青浦区。
被上诉人(原审被告)上海市交通委员会，住所地上海市浦东新区。
法定代表人谢峰。
委托代理人章炜。
被上诉人(原审被告)上海市公安局，住所地上海市静安区。
法定代表人龚道安。
委托代理人朱一云。
被上诉人(原审被告)上海市人力资源和社会保障局，住所地上海市浦东新区。
法定代表人赵祝平。
委托代理人何颖。
被上诉人(原审被告)上海市地方税务局，住所地上海市徐汇区。
法定代表人马正文。
委托代理人吴冰洁。
委托代理人秦曾珮。
上诉人洪婷玉因交通其他行政行为一案，不服上海市浦东新区人民法院(2016)沪0115行初855号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，2016年9月21日，洪婷玉向上海市交通委员会(以下简称“市交通委”)下属的行政服务中心(以下简称“服务中心”)提交个人非营业性客车额度拍卖(以下简称“额度拍卖”)申请，并在《申请参加额度拍卖告知承诺书》(以下简称《承诺书》)上签名。2016年10月8日，服务中心会同上海市公安局(以下简称“市公安局”)、上海市人力资源和社会保障局(以下简称“市人社局”)、上海市地方税务局(以下简称“市地税局”)等部门经过初审，洪婷玉因申请之日前1年内道路交通安全违法行为大于等于5次，申请结果为不通过。2016年10月21日，服务中心以手机短信的方式向洪婷玉发送信息核实结果(以下简称“被诉行政决定”)，主要内容为：2016年9月21日，洪婷玉递交了参加额度拍卖的申请，经信息比对核实，洪婷玉不符合参拍条件，具体原因为自申请之日前1年内违法次数大于等于5次。根据有关规定，服务中心三年内不再受理洪婷玉的参拍申请。洪婷玉不服，诉至原审，请求撤销被诉行政决定。
另查明，洪婷玉分别于2016年5月10日、2016年5月30日、2016年6月30日、2016年7月10日、2016年7月20日、2016年8月31日驾驶机动车发生道路交通安全违法行为。
原审认为，根据《上海市非营业性客车额度拍卖管理规定》(以下简称《管理规定》)第三条、第十条规定，本市机动车额度管理实行联席会议制度，联席会议成员单位按照各自职责，落实联席会议议定事项，做好客车额度管理相关工作。市交通委所属的服务中心具体负责归集参加拍卖申请、核实信息和告知核实结果、对异议申请进行复核等客车额度管理相关工作，服务中心归集申请后，应当会同公安、人力资源社会保障、税务等部门完成申请人信息核实工作。本案中，市交通委、市公安局、市人社局、市地税局作为本市机动车额度管理联席会议成员单位，有权按照《管理规定》的相关规定在各自职权范围内实施客车额度管理工作。服务中心系市交通委所属部门，其根据《管理规定》要求，代表市交通委实施的行为由市交通委承担法律责任。服务中心进行申请信息的归集等工作后，会同市公安局、市人社局、市地税局进行信息核实比对后作出被诉行政决定，四机关为本案适格被告。
根据《管理规定》第七条规定，自申请之日前1年内不存在相关道路交通安全违法行为记录的可以申请参加拍卖，道路交通安全违法行为记录包括驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为。第二十六条规定，对提供虚假信息、材料，伪造、变造额度证明材料的，由服务中心取消其参加拍卖资格，3年内不再受理其参加拍卖申请，相关信息纳入本市个人信用信息系统。本案中，洪婷玉于2016年9月21日向服务中心提出额度拍卖申请，并同时签署了《承诺书》，承诺如有虚假、不实申请等行为，愿意承担3年内不再被受理参加拍卖申请的责任。服务中心受理洪婷玉申请后，市交通委、市公安局等经后台比对，发现洪婷玉在申请之日前一年内存在5次以上道路交通安全违法行为，遂作出洪婷玉不符合参拍条件且三年内不再受理洪婷玉参拍申请的被诉行政决定。原审认为，额度拍卖管理工作系本市破解城市交通管理工作难题、降低行政管理成本、提高行政效率的重要举措，参拍申请人不符合参拍条件且三年内不再被受理其参拍申请的后果，一定程度上是基于加强本市机动车总量控制，规范非营业性客车额度管理工作的需要，具有一定的现实合理性。本案中，在相关职能部门对拍卖政策进行了一定的宣传告知，具有一定的社会认知度的情况下，洪婷玉签署了《承诺书》明确自愿对承诺事项承担相关法律后果，现因洪婷玉的道路交通安全违法行为次数不符合相关规定，由此导致的相关法律后果也应由洪婷玉自行承担，服务中心据此作出的被诉行政决定，结论尚属合理，处理并无不当。
本案的争议焦点在于《承诺书》的合法性问题。洪婷玉认为，审核申请人是否符合参拍条件系市交通委等行政机关的职责，不能通过申请人自我承诺的方式代替行政机关的审核义务；《承诺书》的内容超越了《管理规定》的范围，增加了存在虚假、不实申请行为的，相关信息纳入本市个人信用信息系统等表述，且印制成格式文本，属于权力滥用。市交通委等认为，《承诺书》系依据《管理规定》作出，是对《管理规定》内容的进一步阐释，对于《承诺书》的内容，市交通委等通过官方网站、微信公众号等途径进行了广泛告知，且在受理申请窗口也进行了提示，申请人签署《承诺书》等于接受、自认承诺事项。原审认为，根据《管理规定》第九条、第二十六条的规定，在申请参加拍卖过程中，应当如实填写《承诺书》，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出确认。本案《承诺书》的主要内容为《管理规定》第七条、第九条、第二十六条等规定的参拍资格条件及不符合参拍条件的法律后果，签署《承诺书》的主要目的在于警示申请人对提供虚假信息、材料的相关法律后果起到必要的注意义务，并未超过《管理规定》的范围。且相关职能部门在相关网站及微信公众号上对相关规定进行了广泛告知及解读，具有一定的社会认知度，洪婷玉在《承诺书》上签字确认，可以认定系其真实意思表示，应对承诺事项承担相关法律后果。综上，洪婷玉的诉讼请求缺乏充分的事实根据与法律依据，难以支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2017年6月29日判决如下：驳回洪婷玉的诉讼请求，案件受理费人民币50元(已预缴)由洪婷玉负担。判决后，洪婷玉不服，向本院提起上诉。
上诉人洪婷玉上诉称，上诉人在申请车牌拍卖期间提供的身份证、驾驶证等信息、材料属实，《承诺书》不属于《管理规定》第七条规定的审查内容。行政机关无权在法律无明确授权的情况下擅自扩大审查范围。限制三年内不得参拍系行政处罚措施，被诉行政决定符合行政处罚的特征。根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的规定，《管理规定》无权设置任何行政处罚措施。《管理规定》没有按照立法流程进行立法，违反法定程序。请求撤销原审判决，支持其原审诉讼请求，请求确认沪府发[2016]37号《上海市人民政府关于印发<上海市非营业性客车额度拍卖管理规定>的通知》违反立法程序，且不当设立行政处罚事项。
被上诉人市交通委辩称，上诉人驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为，根据《管理规定》第七条，不符合申请参拍条件。同时根据《管理规定》第九条和第二十六条规定，上诉人在申请参拍时签字确认了《承诺书》，据此应当承担3年内不再被受理参拍申请的不利后果。《行政处罚法》规定的行政处罚决定，是指对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为依照相关法律、法规或者规章给予的一种具有惩戒性的法律制裁。被诉行政决定明显不属于行政处罚范畴。原审判决认定事实清楚，判决合法、合理，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市公安局未提交二审答辩意见。
被上诉人市人社局辩称，被诉行政决定并无不当，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市地税局辩称，根据《管理规定》，市地税局作为市机动车额度管理联席会议的组成部门，参与协调过本市的客车额度管理相关告知。在具体操作中，税务机关的主要职能是负责对申请参加拍卖的个人是否符合“本市户籍，或者持本市居住证明且自申请之日前已在本市连续缴纳满3年社会保险或个人所得税”条款中个人所得税部分内容进行审核。本案中，上诉人的诉讼请求事项不涉及市地税局的审核内容。市交通委根据《管理规定》的相关规定作出被诉行政决定并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据沪府发[2016]37号《上海市人民政府关于印发<上海市非营业性客车额度拍卖管理规定>的通知》的规定，《管理规定》自2016年7月19日起施行，被上诉人市交通委、市公安局、市人社局、市地税局具有对本市额度拍卖进行管理并作出相应决定的职责。根据《管理规定》第七条第一款第(五)项、第二款第(二)项的规定，申请参加拍卖的个人自申请之日前1年内不存在5次以上道路交通安全违法行为记录的，可以申请参加拍卖。《管理规定》第九条第二款规定，个人和单位在申请参加拍卖过程中，应当如实填写承诺书，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出确认。本案中，上诉人洪婷玉于2016年9月21日申请额度拍卖，填写了《承诺书》，对自身具备参加拍卖资格、愿意承担违反承诺产生的相关责任等内容作出了明确意思表示予以确认。经相关部门信息核实后，认定其因在申请之日前1年内驾驶机动车存在6次道路交通安全违法行为记录而不符合参拍条件的事实清楚。故被上诉人于2016年10月21日作出被诉行政决定，取消上诉人参拍资格，并告知其3年内不再受理其参拍申请，事实认定清楚、适用法律规定及行政程序并无不当。就上诉人对《承诺书》的效力所提异议等争议焦点，原审判决已作详细阐述，并无不当，本院予以确认，不再赘述。上诉人主张被诉行政行为属于违法的行政处罚措施，没有法律依据，本院难以支持。上诉人在二审中请求确认沪府发[2016]37号《上海市人民政府关于印发<上海市非营业性客车额度拍卖管理规定>的通知》违反立法程序，且不当设立行政处罚事项，实质系提出规范性文件审查的请求，因上诉人在原审中并未提及该项诉讼请求，故不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的一并请求审查规范性文件的条件，本院不予准许。
综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人洪婷玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张文忠
审 判 员 沈莉萍
代理审判员 高 凌
二〇一八年一月九日
书 记 员 杨 勖
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……