广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行初99号
原告朱福春，男，汉族，1976年1月19日出生，住佛山市顺德区，
被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人梁炎敏，佛山市顺德区人民政府办公室工作人员。
委托代理人赖良木，佛山市顺德区民政和人力资源社会保障局工作人员。
被告广东省人民政府，住所地广州市越秀区东风中路305号。
法定代表人马兴瑞，省长。
委托代理人郭伟，广东省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人黄允鑫，广东省人民政府法制办公室工作人员（委托期限至2017年8月27日截止）。
委托代理人邓凯，广东省人民政府法制办公室工作人员（委托期限自2017年8月28日开始）。
原告朱福春不服被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）行政确认及被告广东省人民政府（以下简称省政府）复议决定，于2017年7月28日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年8月4日分别向被告顺德区政府、省政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告朱福春，被告顺德区政府的委托代理人梁炎敏、赖良木，被告省政府的委托代理人郭伟、邓凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
佛山市顺德区人才工作领导小组办公室（以下简称顺德人才办）于2017年3月6日作出顺人才领导办〔2017〕3号《佛山市顺德区人才工作领导小组办公室关于取消朱福春“顺德区高层次产业人才”资格的通知》（以下简称3号《通知》），认为原告朱福春提交的申报材料中的用人单位不符合《顺德区高层次产业人才确认办法》第一点第（二）项规定的申请对象范围，故取消了原告的“顺德区高层次产业人才”资格。原告不服，向被告省政府申请行政复议，省政府于2017年7月7日作出粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》，决定维持顺德区政府作出的3号《通知》。
原告朱福春诉称：一、3号《通知》缺乏法律依据，且程序违法。1.3号《通知》取消原告顺德区高层次产业人才资格的理由是认为原告的工作单位不符合顺民社发〔2016〕198号《关于印发〈顺德区高层次产业人才确认办法〉的通知》（以下简称《确认办法》）第一点第二项规定的申请对象。被告顺德区政府认为原告工作单位广东容桂律师事务所不是企业，但没有通过任何法律依据和事实证据来认定该所性质。2.顺德区政府在作出3号《通知》前没有给予原告陈述、申辩的权利，违反程序正当原则。二、被告省政府以《民办非企业单位登记暂行办法》为依据认定律师事务所的性质，不仅是适用法律错误，也违反了行政法的基本原则。1.律师事务所批准设立、监管都归司法行政部门，不归民政部门管理，也无须在民政部门办理《民办非企业单位登记证》，省政府却适用《民办非企业单位登记暂行办法》来认定律师事务所的性质，从而作出维持顺德区政府3号《通知》的复议决定，属于适用法律错误。2.认定律师事务所的性质首先应当适用《中华人民共和国律师法》和《律师事务所管理办法》，省政府却适用《民办非企业单位登记暂行办法》，违反了法律适用效力等级原则以及“新法优先于旧法”的原则。三、两位被告均将原告提交的证据弃之不顾，没有说明不予采纳的理由，违反了行政合理性原则。综上，请求法院撤销顺德区政府作出的3号《通知》以及省政府作出的粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》，本案诉讼费由两被告负担。
原告朱福春在诉讼中提交了以下证据：1.3号《通知》、粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》，以上证据拟证明原告起诉两被告符合法律规定；2.《确认办法》、毕业证、学位证、原告与广东容桂律师事务所签订的《劳动合同书》，以上证据拟证明原告符合《确认办法》中第六类高层次产业人才的资格条件；3.德才卡及注销证明，拟证明原告的高层次产业人才资格被取消；4.广东容桂律师事务所执业许可证正副本、国税登记证、地税登记证、社保登记证，拟证明广东容桂律师事务所属于依法设立的合伙制企业。
被告顺德区政府辩称：一、顺德区政府具有作出3号《通知》的职权。根据《关于成立顺德区人才工作领导小组的通知》，顺德区政府成立顺德区人才工作领导小组负责统筹协调全区人才工作，该领导小组属于临时机构，下设办公室在顺德区民政和人力资源社会保障局，因此顺德区政府以顺德人才办名义作出3号《通知》具有职权依据。二、3号《通知》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。《确认办法》系区民政和人力资源社会保障局制定的部门规范性文件，根据“谁制定，谁解释”的原则，区民政和人力资源社会保障局对该规范性文件具有最终的解释权。原告朱福春所在单位广东容桂律师事务所不属于《确认办法》第一点“分类和申请对象”之第（二）项“申请对象”规定的“企业”，不属于顺德区高层次产业人才的申请对象范围。顺德区政府根据《确认办法》第四点“考核与管理”之第（四）项的规定，以顺德人才办的名义取消原告的“顺德区高层次产业人才”资格。另外，《工伤保险条例》第二条第二款规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”该规定对律师事务所与企业的概念予以明确区分。《中华人民共和国民法总则》第一百零二条规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法依自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”根据该规定，律师事务所属于不具有法人资格的专业服务机构，并非企业。三、顺德区政府作出3号《通知》的程序正当。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告顺德区政府向本院提交了以下证据、依据：1.顺府办发〔2012〕95号《关于成立顺德区人才工作领导小组的通知》，拟证明顺德区人才工作领导小组由顺德区政府决定成立，负责统筹协调全区人才工作，下设办公室在顺德区民政和人力资源社会保障局；2.《顺德区高层次人才确认申请表》、原告朱福春居民身份证、《硕士研究生毕业证书》、《硕士学位证书》、《劳动合同书》及网上申报记录，拟证明原告于2016年8月24日初次网上申报确认为顺德区高层次产业人才，因初审不通过，原告于9月5日进行二次网上申报；3.《佛山市顺德区人才工作领导小组办公室关于确认李雯等同志为顺德区高层次人才的通知》及网上公示截图，拟证明顺德区政府于2016年10月17日以区人才工作领导小组办公室名义作出通知确认原告为顺德区六类高层次产业人才并在网上公示；4.3号《通知》、EMS快递单及网上查询记录，拟证明顺德区政府于2017年3月6日以顺德人才办的名义作出3号《通知》，原告于2017年3月14日收悉；5.《确认办法》，该办法系顺德区政府作出3号《通知》的依据。
被告省政府辩称：一、省政府的行政复议受理程序合法。原告朱福春于2017年5月15日向省政府申请行政复议，省政府经审查决定受理，并于5月17日向原告邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向被告顺德区政府发出《提出行政复议答复通知书》，省政府相关行政复议受理程序符合法律规定。二、省政府的行政复议审查程序合法。顺德区政府于2017年5月27日向省政府提交《行政复议答复书》即相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，省政府作出粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》。三、省政府作出行政复议决定程序合法。2017年7月7日，省政府在法定审查期限内作出复议决定，维持了原行政行为，并于7月11日邮寄送达原告及顺德区政府。综上，省政府作出的粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告省政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》，2.粤府行复〔2017〕272号《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，3.被告顺德区政府的《行政复议答复书》，4.粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》的送达记录，以上证据拟证明省政府受理、审查及作出复议决定的程序合法；5.《民办非企业单位登记暂行办法》第二条、第四条，《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。
经庭审质证，被告顺德区政府、省政府对原告朱福春提交的证据三性均无异议，但认为证据2不能证明原告符合《确认办法》中规定的高层次产业人才资格，证据4不能证明广东容桂律师事务所是合伙企业。
原告对顺德区政府提交的证据三性均无异议，且证据4证明顺德区政府作出3号《通知》违反了正当程序原则。省政府对顺德区政府提交的证据三性均无异议。
原告和顺德区政府对省政府提交的证据三性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告朱福春、被告顺德区政府以及省政府提交的所有证据符合证据的三性，且对方当事人无异议，本院予以采信。至于原告是否符合《确认办法》中规定的高层次产业人才资格以及作出3号《通知》的程序是否合法，将在下文中予以论述。
经审理查明，2012年7月2日，经被告顺德区政府研究决定，成立顺德区人才工作领导小组，统筹协调全区人才工作。2016年7月19日，根据顺德区委、区政府有关文件精神，顺德区民政和人力资源社会保障局印发《确认办法》，对顺德区高层次产业人才的申请条件、确认程序和管理作出规定。
原告朱福春于2016年8月1日与广东容桂律师事务所签订劳动合同，工作岗位为实习律师，合同期限为2016年8月1日起至2021年7月31日止。广东容桂律师事务所于2016年6月12日经广东省司法厅批准设立并执业。
2016年8月24日顺德区人才发展服务中心收到原告提交的《顺德区高层次人才确认申请表》和相关材料。经审核后，顺德人才办于2016年10月17日作出《佛山市顺德区人才工作领导小组办公室关于确认李雯等同志为顺德区高层次人才的通知》，认定原告为顺德区六类高层次产业人才，序号为280。
2017年3月6日，顺德区政府经复核后认为，原告提交的申报材料中的用人单位不符合《确认办法》第一点第二项规定的申请对象范围，根据《确认办法》第四点第（四）项，以顺德人才办的名义取消原告“顺德区高层次产业人才”资格，并作出3号《通知》。原告于2017年3月13日收到该通知。
原告不服3号《通知》，于2017年5月15日向被告省政府申请行政复议。省政府于当日受理，并于5月17日邮寄《行政复议受理通知书》给原告。省政府于2017年7月7日作出粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》，决定维持顺德区政府作出的3号《通知》，并于7月12日邮寄送达原告及顺德区政府。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，被告顺德区政府根据顺府办发〔2012〕95号《关于成立顺德区人才工作领导小组的通知》的精神，成立顺德区人才工作领导小组负责统筹协调全区人才工作，下设办公室在佛山市顺德区民政和人力资源社会保障局。顺德人才办作出3号《通知》，原告朱福春不服提起诉讼，以顺德区政府为被告，符合法律规定。
因认为原告提交的申报材料中的用人单位不符合《确认办法》第一点第（二）项规定的申请对象范围，顺德人才办作出3号《通知》，取消原告“顺德区高层次产业人才”资格，符合《确认办法》规定的职权要求。本案双方当事人的争议焦点主要集中在原告是否符合《确认办法》中规定的高层次产业人才资格以及作出3号《通知》的程序是否合法两方面。
关于原告是否符合《确认办法》中规定的高层次产业人才资格的问题。3号《通知》取消原告“顺德区高层次产业人才”资格的理由是认为其提交的申报材料中的用人单位不符合《确认办法》第一点第（二）项规定的申请对象范围，即与原告签订两年以上劳动合同的广东容桂律师事务所是否属于《确认办法》中规定的“凡在我区企业、公共创新平台工作或来我区创业的人员……均可申报认定或评定”中的“企业”。对此，原告主张该律师事务所属于合伙企业，而顺德区政府主张该律师事务所属于非合伙企业的不具有法人资格的专业服务机构。经查，民事主体分为自然人、法人和非法人组织，而非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织，包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。《中华人民共和国律师法》第十八条规定：“设立律师事务所，应当向设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门提出申请……”《中华人民共和国合伙企业法》第九条规定：“申请设立合伙企业，应当向企业登记机关提交登记申请书、合伙协议书、合伙人身份证明等文件。”由此可见，虽然广东容桂律师事务所采用合伙制，但该机构具有自身的特殊性，履行一定的公共职能，同一般的合伙企业不同，属于不具有法人资格的专业服务机构，《合伙企业法》没有将其纳入调整范围。即广东容桂律师事务所的性质不属于企业。虽然原告提供的佛山市国家税务局为广东容桂律师事务所核发的《税务登记证》记载登记注册类型为私营合伙企业，但判断律师事务所性质应以法律为依据，在法律有明确规定的情况下，《税务登记证》上记载的登记注册类型不是证明该律师事务所性质的有效证据。据此，3号《通知》认定原告提交的申报材料中的用人单位不符合《确认办法》规定的申请对象范围，继而取消原告“顺德区高层次产业人才”资格的决定，结果并无不当。关于3号《通知》作出的程序是否合法的问题。本案中，顺德人才办在作出3号《通知》之前确实没有书面听取原告的陈述、申辩意见，但在正式邮寄3号《通知》之前还是有通过电话与原告沟通，且虽然《确认办法》中对于评定工作规定了应当按照公告、申报、初审、评定、核准、公示、审批、发证的程序进行，但对于取消该资格的程序没有进行具体的规定。故本院确认3号《通知》作出的程序存在瑕疵，但不足以影响该决定的合法性，本院对此予以指正。
此外，原告于2017年5月15日向被告省政府提出行政复议。该府受理后于5月17日向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》，向顺德区政府发出《提出行政复议答复通知书》，并于2017年7月7日作出粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》，决定维持顺德区政府作出的3号《通知》，告知原告诉讼权利，并于7月12日邮寄送达原告及顺德区政府。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定，程序合法，结果正确，本院予以确认。
综上，原告要求撤销顺德区政府作出的3号《通知》以及省政府作出的粤府行复〔2017〕272号《行政复议决定书》的诉讼请求不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告朱福春的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告朱福春负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 郭 赟
审判员 陈智扬
审判员 孙 楠
二〇一七年九月十三日
书记员 谢 童