浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终359号
上诉人（原审原告）三门县健跳镇猫头村村民委员会，住所地三门县健跳镇猫头村。
法定代表人杨世才，主任。
委托代理人杨亦明，男，1955年3月21日出生，汉族，住三门县。系村民。
委托代理人周玲，浙江人地律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
三门县健跳镇猫头村村民委员会（以下简称猫头村委会）诉浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，台州市中级人民法院于2017年2月15日作出（2016）浙10行初字第137号行政判决。猫头村委会不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人猫头村委会的委托代理人杨亦明、周玲，被上诉人省政府的委托代理人汪锐、谢伟到庭参加诉讼。经最高人民法院批准,本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：为实施城市总体规划，三门县人民政府申请该县2015年度计划第七批次建设用地16.426公顷，其中农用地0.2103公顷，建设用地16.2157公顷，用于三门核电生产配套设施（一期）项目建设，该地块原属原告村集体土地。2015年6月3日，三门县国土资源局将集体土地征收告知书送达给三门县健跳镇猫头村经济合作社（以下简称猫头经济合作社）并在该村张贴，同日拟定征地补偿安置方案。同年6月4日，三门县健跳镇人民政府制作集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书并送达给猫头村经济合作社。2015年7月9日，猫头村经济合作社在浙江省测绘大队编制的勘测定界成果调查确认表上盖章确认。2015年7月20日，三门县国土资源局制作听证告知书，后送达给猫头村经济合作社，但该经济合作社未提出听证。2015年7月-8月期间，三门县国土资源局向原告村村民送达征地事项告知书，其中346户村民在该告知书中签字确认同意征地。2015年9月27日，原告村两委召开会议，鉴于大部分村民已同意征地的事实，原告村两委同意征地。2015年10月12日，三门县国土资源局和猫头村经济合作社签订征地补偿协议。2015年10月28日，三门县住房和城乡建设规划局出具关于三门县批次建设用地的规划意见，认为涉案项目符合该县城市（镇）、村镇规划要求。2015年10月30日，三门县人力资源和社会保障局和三门县国土资源局共同编制了三门县被征地农民社会保障措施落实情况说明表。三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”经三门县人民政府同意后逐级上报，台州市人民政府于2015年12月15日批准农转用0.2103公顷，报被告审批征收16.426公顷。2015年12月29日，被告作出浙土字A[2015]-0320号浙江省建设用地审批意见书（以下简称320号审批意见），同意三门县2015年度计划第七批次建设用地16.426公顷，征收集体土地16.426公顷。原告不服320号审批意见，于2016年4月29日向被告提出行政复议。后被告通知原告补正相关材料。2016年7月8日，被告决定延长复议期限30日。2016年8月8日，被告作出浙政复〔2016〕116号行政复议决定书（以下简称116号复议决定），维持被诉审批意见。原告仍不服，在法定期限内向杭州市中级人民法院提起诉讼，该院告知原告向不动产所在地人民法院提起诉讼。原告遂提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。本案中，被告提供的三门县土地利用总体规划与关于三门县批次建设用地的规划意见能够证明涉案项目符合三门县土地利用总体规划和城乡建设规划。在案证据不能证明涉案三门核电生产配套设施项目与国务院批准的三门核电建设项目属于同一项目。故原告认为涉案用地属于国务院批准的建设项目没有事实根据，本院不予采信。被告辩称本案项目用地属于批次用地的理由成立，本院予以采信。同时，根据该法第四十五条第二款规定，被告省政府有权作出320号审批意见，批准征收本案集体土地16.426公顷。从查明的事实看，三门县国土资源局、三门县健跳镇人民政府、三门县住房和城乡建设规划局、三门县人力资源和社会保障局等部门在土地报批前已各自履行了相应职责。土地报批前告知听证、权属确认、审核、草签征地补偿协议等程序到位。三门县国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”经三门县人民政府同意后逐级上报，被告作出320号审批意见，整个征地程序并无不当。原告认为涉案土地包含耕地，与勘测调查成果不符。从征地事项告知书、听证告知书等证据看，涉案土地青苗和地上附着物在实施征地时按实补偿，原告村已经纳入三门县被征地农民基本生活保障范围，故原告认为本案征地青苗补偿费计算无依据、社会保障未落实等理由不成立。需要指出的是，涉案三门县2015年度计划指标第7批次建设用地情况汇总表将涉案特殊用地表述为风景名胜设施用地存在瑕疵，本院予以指正。综上，原告撤销被诉320号审批意见的理由不成立，本院不予支持。被告于2016年4月29日收到原告复议申请，同年5月13日收到原告补正材料，后延长行政复议期限30日，并于2016年8月8日作出116号复议决定，其复议程序并不违法。本案系原告不服被告省政府作出的320号审批意见行为而提起诉讼，该批准行为与三门县人民政府不具有利害关系，被告要求追加三门县人民政府为本案第三人的理由不成立。综上所述，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告猫头村委会的诉讼请求。
猫头村委会上诉称：一、原审判决书第10页第2段中认定，“经审理查明，为实施城市总体规划，三门县人民政府申请该县2015年度计划第七批次建设用地16.426公顷，其中农用地0.2103公顷，建设用地16.2157公顷，用于三门核电生产配套设施（一期）项目建设，该地块原属原告村集体土地”，明显事实不清，与现有证据所反映事实不相吻合，存在以下矛盾之处：第一，“为实施城市总体规划建设用地”与“核电生产配套设施（一期）项目建设用地”明显系两个不同的土地用途，两者不能混同在一起。“三门核电生产配套设施（一期）项目建设”系国务院2004年7月21日正式批准实施的首个国家核电建设自主化依托项目，属于国家能源建设项目，属于城市总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地以外选址进行建设的单独选址建设项目；而“为实施城市总体规划建设用地”城市分批次建设用地审批是指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地，按照土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准，两者在用地报批程序和审批权限上完全不同。第二，“2015年度计划第七批次建设用地16.426公顷，其中农用地0.2103公顷，建设用地16.2157公顷”，明显与被上诉人一审证据12《征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书》记载的地类情况不相符合。该份告知书中清楚地表明，本次征收猫头村16.426公顷土地中建设用地只有3.9308公顷，其中猫头村集体建设用地是0.1425公顷（2.1375亩）；农户建设用地是3.7883公顷（56.8245亩），其余12.4952公顷（187.428亩）均是农用地，对此，一审经办法官曾专门到涉案现场核查过。故所谓的“建设用地16.2157公顷”完全是三门县人民政府虚假编造的。然而，原审法院在事实认定中却又不按已查明的实际地类情况进行认定，而按三门县人民政府虚假编造的“建设用地16.2157公顷”报批征地材料进行认定。故原审法院上述事实认定，明显与现有证据所反映事实不符。二、原审判决书第12页中认为，“被告提供的三门县土地利用总体规划意见能够证明涉案项目符合三门县土地利用总体规划和城乡建设规划。在案证据不能证明涉案三门核电生产配套设施项目与国务院批准的建设项目属于同一项目，故原告认为涉案用地属于国务院批准的建设项目没有事实根据，本院不予采信。被告辨称本案项目用地属于批次用地的理由成立，本院予以采信”。其评判理由明显牵强，与事实不符，于法无据。第一，三门核电厂距三门县中心城区30多公里，地处偏远，明显不属于三门县土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内。被上诉人原审提供的三门核电配套设施（一期）土地勘测定界图和土地利用总体规划图，也根本证明不了涉案土地已被列入三门县城市和村庄、集镇建设用地规模范围内。再则，现有证据根本反映不出原审法院上述评判中所谓的涉案项目符合三门县土地利用总体规划和城乡建设规划的事实。第二，实践中，核电工程建设项目中除了厂区工程项目建设外，还应包括生产配套设施项目建设等。对此，中国核电工程有限公司杜建军曾在题为《核电厂建设用地的合理规划》的文章中指出，“核电厂建设用地的组成：厂区工程用地、厂外工程用地、厂外道路用地、施工场地、其它设施用地等。”何况，国土资源部下达[2009]119号《关于三门核电一期工程建设预审意见复函》项目拟用地总面积193.46公顷中就已经包括103.5167公顷的生产配套设施项目用地，即一期工程厂区用地面积181.0767公顷，进厂道路11.6181公顷，淡水管道0.7602公顷。其中一期工程厂区内用地面积是181.0767公顷，除了主厂区用地77.5600公顷（一、二、三期核岛、常规岛、循环水泵房、虹吸井等建筑群）外，生产配套设施项目用103.5167公顷(包括仓库、办公楼、宿舍楼、厂区绿化、道路、警卫室等共16个附属建设项目），早已完成核电一期生产配套设施建设项目征地。三门县人民政府即使假借“三门核电生产配套设施（一期）项目建设”需要为由进行再次征地的，也应依法逐级上报到原批准机关国务院审批，无理由将其列入三门县城市总体规划建设用地规模范围内，以城市批次征地的形式报省政府审批。原审法院的上述评判理由，明显违反了《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第（六）条“属国务院、国家发展改革等部门或者省级人民政府批准、核准的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报国务院批准”的规定。三、原审判决书第12页中认为，“原告认为涉案土地包含耕地，与勘测调查成果不符。从征地事项告知书、听证告知书等证据看，涉案土地青苗和地上附着物在实施征地时按实补偿，原告村已经纳入三门县被征地农民基本生活保障范围，故原告认为本案征地青苗补偿费计算无依据、社会保障未落实等理由不成立。”其评判理由缺乏事实依据。被上诉人提供的证据12《征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书》证明涉案土地16.426公顷中包含着12.4952公顷（187.428亩）耕地。假如按每征一亩农用地安置一个劳动力计算，三门县人民政府需要安置187个劳动力，并根据征收耕地及其他农用地的数量合理确定参保人数。三门县人民政府上报时故意将农用地偷换成0.2103公顷，其余16.2157公顷均是建设用地。由此造成上诉人村本次征收12.4952公顷（187.428亩）农用地却没有安置一个劳动力，也没有一个参保人，青苗补偿费更没有一分，而且“0.2103公顷农用地”征地补偿费是按1.9万元/亩标准进行补偿，明显违反了浙江省人民政府2014年5月8日出台的《关于调整完善征地补偿安置政策的通知》规定。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
省政府答辩称：一、320号审批意见事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市总体规划，三门县人民政府拟申请2015年度计划第七批次建设用地16.4260公顷，其中林地0.2103公顷，存量建设用地16.2157公顷。需要办理农用地转用0.2103公顷，征收集体土地16.4260公顷。本批次建设用地涉及征收上诉人原集体土地16.4260公顷，拟用于三门核电站生产配套设施项目（一期）。根据三门县土地利用总体规划，上述地块规划用途为建设用地。2015年4月28日，三门县住房和城乡建设规划局经审核认为涉案建设项目选址符合城乡规划要求，同年10月28日，三门县住房和城乡建设规划局出具《关于三门县批次建设用地的规划意见》，同意规划选址。同年6月3日，三门县国土资源局制作《集体土地征收告知书》(三征告健跳-〔2015〕10号)，三门县国土资源局健跳分局制作《三门县征地补偿安置方案》（三征补方案—健跳〔2015〕10号）。同日，《集体土地征收告知书》被送达猫头村经济合作社并张贴。同日，猫头村经济合作社对征收集体土地青苗、地上附着物调查登记予以确认。同年6月4日，三门县健跳镇人民政府制作《征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书》，送达猫头村并予以张贴。同年7月9日，浙江省测绘大队经勘测就涉案地块出具《三门核电生产配套设施项目（一期）勘测定界成果资料》。同年7月22日，三门县国土资源局向猫头村送达《听证告知书》（三土资听告字-
健跳〔2015〕10号），告知拟征收地类、面积、用途、征地补偿安置及5个工作日内申请听证的权利等。同日，在猫头村张贴《三门县征地补偿安置方案》。同年6-9月，三门县国土资源局向猫头村村民分别发放《征地事项告知书》，告知主要内容为，拟征收土地的地类、面积、用途、征地补偿安置标准、征地补偿费、青苗及地上附着物按实计算补偿、不涉及耕地、不安置农业人口以及在5个工作日内有申请听证的权利。有360余户村民签收告知书并表示放弃听证。同年9月27日，猫头村两委召开会议，讨论关于猫头村土地征收问题。村两委同意报批16.4260公顷，并要求向政府反映有关尚未解决的问题。同年10月12日，三门县国土资源局与猫头村经济合作社就上述地块签订《征地补偿协议》，对征地面积、地类、权属、四至、征地补偿标准、费用及支付期限等事宜作出约定，其中“区片综合价”补偿为三级区片，一类16.2157公顷、二类0.2103公顷，补偿标准分别为55.5万元/公顷、28.5万元/公顷，征地补偿费分别为899.97135万元、5.39355万元，合计905.9649万元。2015年10月28日，三门县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》(建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），拟征收农用地0.2103公顷（林地0.2103公顷）、建设用地16.2157公顷，经三门县人民政府审核同意后逐级上报审批，台州市政府同意农用地转用0.2103公顷。经浙江省国土资源厅审查，答辩人于同年12月29日作出320号审批意见。同时查明，2012年7月15日，台州中兴和资产评估有限公司对猫头村(小猫头、小王礁、大王礁、村集体资产、大猫头）的房屋建筑物、其他资产进行了评估,根据三门县人民政府《关于印发三门县猫头村易地搬迀安置实施办法的通知》（三政发〔2008〕27号），出具《三门县健跳镇猫头村（小猫头、小王礁、大王礁、村集体资产、大猫头）易地搬迁地面建筑物，附属物补偿项目资产评估报告》(中兴和评〔2012〕261、262、263、264、265号)。签订易地搬迁补偿安置协议的村民均已领取青苗费，房屋及地上附着物补偿费。2013年10月31日，健跳镇人民政府已向猫头村预付征地补偿费1330万元及其他费用，共计8500万元。2013年11月4日，三门县猫头村易地搬迁安置指挥部支付猫头村苗木补偿费8.5万元及其他费用，共计3434万元。三门县政府已将猫头村全体村民纳入被征地农民社会养老保障范围。另查明，2014年3月26日，三门县人民政府向猫头村经济合作社颁发《浙江省村经济合作社证明书》（浙村社字第1022050331号）。上述建设用地审批意见符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。建设项目用地选址符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城镇规划要求。征收土地补偿符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。二、116号复议决定程序合法。上诉人不服320号审批意见，曾于2016年4月29日申请行政复议。上诉人于同年5月13日提交补正申请材料。因情况复杂，延长30日行政复议期限。答辩人于2016年8月8日作出116号复议决定，维持上述审批意见。该行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的程序。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人省政府于2015年12月29日作出320号审批意见的行为是否具备事实和法律依据，以及作出116号复议决定的程序是否合法两个审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，在涉案土地征收报批前，三门县国土资源局通过送达并张贴《集体土地征收告知书》的形式向三门县健跳镇猫头村村民告知了拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等情况；三门县健跳镇人民政府将拟征土地的《征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书》送达给猫头村经济合作社并经其盖章确认，该经济合作社并在《三门核电生产配套设施项目（一期）工程征收集体土地勘测定界成果调查确认表》上盖章确认；三门县国土资源局向猫头村经济合作社送达了涉案三门核电生产配套设施项目（一期）工程征地补偿标准和安置方式的听证告知书，该村放弃听证；三门县国土资源局向该村村民送达了征地事项告知书，346户村民签字确认同意征地。猫头村两委召开会议同意征地；三门县国土资源局与猫头村经济合作社签订了《征地补偿协议》；三门县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经三门县人民政府审核同意后，逐级上报至省政府。上述程序基本符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》有关征地程序的规定,且上诉人未提出异议，本院予以确认。上诉人提出省政府对涉案三门核电生产配套设施（一期）项目用地无审批权限，主要理由是该项目与国务院之前批准的三门核电一期工程项目属于同一个项目，三门核电一期工程中已包含生产配套设施，涉案项目与其存在重合。根据浙江省国土资源厅2011年6月13日向国土资源部作出的《关于浙江三门核电一期工程建设用地的说明》，三门核电一期工程主厂区之外的生产配套设施内容包括护堤河挡浪墙、常规和备品备件仓库、固体废物存储库、热检修车间、厂区内重建道路、调试检修办公楼、核调试检修宿舍楼、厂区内道路、永久仓库、维修支持和技能培训中心、高压线走廊、水处理厂、警卫营房、停车场、消防站、模拟体厂房、化学危险品仓库、截洪沟，而据三门县发展和改革局三发改审[2015]57号《关于三门核电生产配套设施项目建议书的批复》记载，涉案三门核电生产配套设施（一期）项目建设内容包括东南护堤工程、生产运行倒班宿舍、保安楼、南大门、停车库等配套设施，两者并不存在重合，且本案项目涉及的集体土地面积为16.426公顷，属于《中华人民共和国土地管理法》第四十五条所规定的省级人民政府的批准范围。上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。被上诉人提供的《三门县土地利用总体规划局部图（2006-2020）》和三门县住房和城乡建设规划局出具的《关于三门县批次建设用地的规划意见》证明涉案项目符合当地的土地利用总体规划和城市（镇）、村（镇）规划，上诉人对此提出的异议亦不能成立。二审庭审中被上诉人承认三门县国土资源局报批材料中对涉案地块有关风景名胜设施用地16.1754公顷的表述有误，应为特殊用地。《征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书》土地使用权面积的“集体建设用地使用权”栏载明猫头村0.1425公顷、农户3.7883公顷，“山林承包经营权”栏载明猫头村0.2103公顷，其它12.2849公顷，该告知书的上述内容并不能证明上诉人主张的涉案土地中包含12.4952公顷耕地的事实成立。关于征地补偿费的标准、金额在草签的《征地补偿协议》、三门县国土资源局上报给被上诉人的“一书三方案”中均有载明，并说明猫头村已全村参加社会保障，不再计算参保人数，三门县人力资源和社会保障局也出具了猫头村《征地农民社会保障措施落实情况说明表》。涉案征地事项告知书、听证告知书告知被征地农民青苗、地上附着物在实施征地时按实计算补偿。故上诉人对征地补偿费、社会保障落实等事项提出的上诉理由，均不能成立。被上诉人作出被诉批准行为，除对地类审查存在瑕疵，其他事实清楚，程序合法，上述存在问题不足以导致撤销被诉审批意见，且原审法院已经予以指正。上诉人提出复议申请后，应被上诉人要求补正了有关申请材料，被上诉人通知延长复议期限、作出复议决定，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，且上诉人没有异议，本院予以确认。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人要求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三门县健跳镇猫头村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 韦若莎