广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终185号
上诉人（一审第三人）兴安县兴安镇源江村委会第6村民小组。
诉讼代表人唐明建，组长。
上诉人（一审第三人）兴安县兴安镇源江村委会第7村民小组。
诉讼代表人唐兴立，组长。
上列二上诉人共同委托代理人蒋荣富，广西君健律师事务所律师。
上列二上诉人共同委托代理人温国光，广西昊旺律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第1村民小组。
诉讼代表人杨新文，组长。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第2村民小组。
诉讼代表人杨永劲，组长。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第3村民小组。
诉讼代表人杨永江，组长。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第4村民小组。
诉讼代表人杨永逵，组长。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第5村民小组。
诉讼代表人杨建国，组长。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第8村民小组。
诉讼代表人杨超开，组长。
被上诉人（一审原告）兴安县兴安镇源江村委会第9村民小组。
诉讼代表人侯长生，组长。
上列六被上诉人共同委托代理人唐小丽，广西宁斌律师事务所律师。
一审被告兴安县人民政府，住所地：广西兴安县三台路51号。
法定代表人黄钦，县长。
委托代理人莫小英，兴安县人民政府办公室主任。
委托代理人蒋云霞，广西中纬律师事务所律师。
一审被告桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。
法定代表人秦春成，市长。
上诉人兴安县兴安镇源江村委会第6、7村民小组因兴安县兴安镇源江村委会第1、2、3、4、5、8、9村民小组诉一审被告兴安县人民政府林地林木确权及一审被告桂林市人民政府行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：源江村委第1、2、3、4、5、8、9村民小组简称“第一、二片”,第三人源江村委第6、7村民小组简称“第三片”。2012年11月份，因中电投兴安县风电场工程项目征收山场土地修路，双方当事人引发山场权属争议，经兴安县风电指挥部维稳组调解未果后，源江村委第6、7村民小组申请政府确权。争议的山场土地，位于兴安镇××村委境内，现已被兴安县风电场工程项目征收用于修建B2、B3道路。争议山场土地分为两段，第一段山场的四至界线（以方位讲）：西凭B2、B3线岔路口沿B2线往东南至大填方（地名)止，上、下凭路边线；第二段山场的四至界线（以方位讲):东凭从白虎塘水库下面国营摩天岭林业总场防火线沿B2线往西南至大填方沿B21线至合仓石止，上、下凭路边线。
由于界线不清，争议双方在上世纪五十年代就争执灰草山（地名双盆殿、合仓石）一带土地。为划断界线，解决纠纷，1953年11月19日争议双方代表实地勘察，踩明界线后，于同月26日签订《协议书》（以下简称53协议），约定：（一）双盆殿合仓石以杨珍益祖边直更（脊埂）直上面到石，直下到祖门前以横路到石山嘴凹子对崎到畔田头凹子为界，畔田头小沟止直到杨全佑过水路为界，砍茅柴打礦等各管各，不得越界砍伐，西北归杨姓管。（二）杨唐二姓灰坑山场取青割叶割草牧牛安葬祖坟可通行使用，杨唐二姓不敢拦阻，杨姓灰坑山里唐姓有经济森林在内，杨姓不得故意砍伐。（三）另有安龙神山一直杨唐二姓砍茅柴管理。（四）立协议后，杨唐二姓灰坑山场内双方原有成林的经济林范围内可开挖培林，范围以外不得另行开挖造林。（五）有杨珍益祖边山一直杨唐二姓，不得开石灰窑。
因三片部分村民未经许可，而擅自在一、二片窑草山场内种树，引起双方发生纠纷。经村委调解，实地勘察，反复讨论，双方于1986年4月12日签订《关于一、二片窑草山场协定书》（以下简称86协议）。约定：（一）双方在执行53年合同的基础上，再确定一、二片窑草山场东、南、西、北的界线。东以豆子石板到林场修的界线路为界，北以白虎塘开的水沟为界，这两方，以下属一、二片窑草山场，以上属三片管业。南按53年协定的界线为准（即以合仓石对崎下到杨珍益祖边，再沿石山嘴横路对直到四方桠为界）。安龙神同占，安龙神柑子树地以上的软凹子以上，双方不准开荒种树，以下归属未划。西以新埠头下面的峦凸以上第一软凹子往东的第一条小漕（即唐帮明祖门口东边的第一涧漕为界）东面和上面属一、二片窑草山，西边和下边归属未划。油麻崎杨侯氏串祖以上不准挖地种树，以下归属未划。（二）凡属一、二片窑草山场内，任何人不准开荒、种树、竹和其它经济作物。其范围内，原有53年以前种的杉树山范围内（以下简称老杉树山），原主可以挖地重种，但不准扩大。53年以前种的茶子山，只准开挖补种茶子树，但范围不准扩大，更不允许改种杉树、竹子等。而豆子石板边的排水口对小漕下到白虎塘南坝水沟往下的第一堰边，沿堰边对南坝沟上至林场界线路，此范围内原有的杉树山、茶山都可挖地重种，但不准扩大原来的范围。（三）窑草山场内，53年至85年新种的杉树和86年挖好地才种的杉树，允许砍一届，砍后不准护理，如自己长得起，仍归原种者砍伐，如届砍后又去护理，一、二片有权砍死。53年以后种的竹子和86年没挖地而打眼古种的杉树要全部扯掉。（四）窑草山场内允许双方砍柴、割草、牧牛和葬坟。
本案双方争议的山场土地，在上述“53协议”、“86协议”记载的第一、二片窑（灰）草山场范围内。本案争议范围内的毛竹、杉树、茶树及经济林木属第三片村民种植并管理。
兴安县人民政府作出的兴政行处字〔2016〕第02号行政处理决定查明，争议山场范围内的土地，按2015年12月17日的现场勘验示意图标明的争议地块编号，争议的第一段山场内，从起点B2线与B3线岔路口起往大填方(地名）终点方向排序，第三片村民唐建清户至唐明光户种植毛竹、杉树及经济林木的地块，原是松树(杂树）地，被火烧后，第三片村民先开荒种植西红柿，后种植毛竹、杉树、李子树等林木；杨裕能户至唐科玉户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，属“53协议”、“86协议”记载的老杉树山、茶山地。争议的第二段山场内，从白虎塘水库下面国营摩天岭林业总场防火线沿B2线往西南至大填方沿B21线至河沙（合仓）石止，即从杨裕忠户至唐新力户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，也属“53协议”、“86协议”记载的老杉树山、茶山地。被告兴安县人民政府认为：双方争议的山场土地，属“53协议”、“86协议”记载的第一、二片窑（灰）草山场范围内的土地，该两个协议虽记载了一、二片窑草山场内有第三片村民在1953年至1986年期间种植的杉树山、茶山，以及对杉树山、茶山的管理方式，但没有明确记载老杉树山、茶山的四至范围及面积，双方当事人也没有提供其它证据相佐证，本政府经调查、核实，也无法确认。第一、二片认可其在争议山场范围内没有种植毛竹、杉树和经济林木的事实，争议山场范围内的毛竹、杉树及经济林木属第三片种植的事实清楚。因此，争议双方各自主张争议范围内的山场土地归其所有，证据都不足，理由都不充分，本政府依法都不予完全支持。为有生产生活、有利于经营管理，有利于社会和谐稳定，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第二十五条、第三十条第一款第（二）项、第二款、第三十四条第（七）项及第三十五条第（四）、（五）项的规定，经本政府集体讨论，决定如下：一、申请人与被申请人争议的山林（包括林木、林地），争议的第一段山场，四至界线（以方位讲）：西凭B2、B3线岔路口沿B2线往东南至大填方（地名)止，上、下凭路边线；即从起点B2线与B3线岔路口起往大填方(地名）终点方向排序，其中：(一）从申请人第三片村民唐建清户至唐明光户种植毛竹、杉树及经济林木的地块，在被国家征收前的土地所有权及灌木林林木所有权确权归被申请人第一、二片兴安镇××村委会第1、2、3、4、5、8、9村民小组集体所有；毛竹、杉树及经济林木所有权按谁种谁有的原则，确权归申请人第三片兴安镇××村委会第6、7村民小组村民唐建清等户个人所有。(二）从申请人第三片村民杨裕能户至唐科玉户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，在被国家征收前的土地所有权××权××申请人××镇源江村委会第6、7村民小组集体所有；毛竹、杉树及经济林木所有权按谁种谁有的原则，确权归申请人兴安镇××村委会第6、7村民小组村民杨裕能等户个人所有。二、申请人与被申请人争议的山林（包括林木、林地），争议的第二段山场，四至界线（以方位讲）：东凭从白虎塘水库下面国营摩天岭林业总场防火线沿B2线往西南至大填方沿B21线至合仓石止，上、下凭路边线。即从防火线往合仓石方向终点排序，杨裕忠户至唐新力户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，在被国家征收前的土地所有权××权××申请人××镇源江村委会第6、7村民小组集体所有；林木所有权按谁种谁有的原则，确权归申请人兴安镇××村委会第6、7村民小组村民杨裕忠等户个人所有。三、本处理决定书第一项、第二项确权的山场土地面积及林木所有权人，以兴安县风电场工程项目道路征收集体土地（林木）丈量的面积和记载的林木所有权人为准。四、本处理决定书所附的《山林确权示意图》，与本处理决定书具有同等的法律效力。
源江村委第1、2、3、4、5、8、9村民小组不服兴安县人民政府上述确权决定，申请行政复议，桂林市人民政府作出市政复决字〔2016〕100号行政复议决定，维持了兴政行处字〔2016〕第02号行政处理决定。源江村委第1、2、3、4、5、8、9村民小组不服，提起本案诉讼，请求法院判决：1.撤销被告兴安县人民政府兴政行处字〔2016〕第02号行政处理决定和桂林市人民政府市政复决字〔2016〕100号行政复议决定；2.责令兴安县人民政府重新作出行政行为。
桂林市中级人民法院一审认为：第一、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项之规定，当事人达成的协议属于书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，源江村委第1、2、3、4、5、8、9村民小组（第一、二片）与源江村委会第6、7村民小组（第三片）对双方签订的“53协议”、“86协议”予以认可，兴安县人民政府在被诉行政处理决定中亦确认“双方争议的山场土地，属“53协议”、“86协议”记载的第一、二片窑（灰）草山场范围内的土地”。因此，应当以当事人达成的“53协议”、“86协议”作为处理本案土地山林权属纠纷的最关键证据材料，查清事实，以事实作为确权依据。但兴安县人民政府一方面在被诉行政处理决定中查明“杨裕能户至唐科玉户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，属“53协议”、“86协议”记载的老杉树山、茶山地。争议的第二段山场内，从白虎塘水库下面国营摩天岭林业总场防火线沿B2线往西南至大填方沿B21线至河沙（合仓）石止，即从杨裕忠户至唐新力户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，也属“53协议”、“86协议”记载的老杉树山、茶山地。”另一方面却以该两个协议“虽记载的一、二片窑草山场内有第三片村民在1953年至1986年期间种植的杉树山、茶山，以及对杉树山、茶山的管理方式，但没有明确记载老杉树山、茶山的四至范围及面积，双方当事人也没有提供其它证据相佐证”为由，无法确认第三人杉树山、茶山的四至和面积。据此，兴安县人民政府对本案关于老杉树山、茶山地情况的基本事实认定显然自相矛盾，应予纠正。
第二、根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款之规定，书证材料记载东、西、南、北四至方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。该原则即为“有利于生产生活、有利于经营管理，有利于社会和谐稳定”。据此，在书证材料记载的四至范围清楚的情况下，应当适用具体的证据规则进行确权，不能直接单独依据原则确权。本案中，各方认可的“53协议”、“86协议”明确记载了四至范围，并且被告确认了双方争议的山场土地，属该协议记载的第一、二片窑（灰）草山场范围内的土地。而兴安县人民政府却未围绕本案有效书证材料查清事实，直接适用“三个有利于”原则进行确权，违反上述条例规定，属于适用法律规范错误。
综上所述，被诉行政处理决定及行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销兴安县人民政府于2016年1月29日作出的兴政行处字〔2016〕第02号行政处理决定；二、撤销桂林市人民政府于2016年6月17日作出的市政复决字〔2016〕100号行政复议决定；三、责令兴安县人民政府重新作出行政行为。
上诉人源江村委会第6、7村民小组上诉称：1.一审法院认定事实与一审被告查明和认定的事实一致，上诉人对争议山场的管业事实清楚，不存在主要证据不足的撤销事由；2.一审被告适用“三个有利于”原则作出处理决定并无不当。请求依法撤销一审判决，依法维持兴安县人民政府作出的兴政行处字〔2016〕第02号行政处理决定和桂林市人民政府市政复决字〔2016〕100号行政复议决定。
被上诉人源江村委第1、2、3、4、5、8、9村民小组答辩称：1.“53协议”和“86协议”已载明上诉人一、二片窑草山场四至界限范围，且争议山场在答辩人窑草山场范围内，因此争议山场所有权应归属答辩人所有。上诉人在窑草山场范围内种植杉树、茶树，只拥有土地使用权。一审被告认定确权给一审第三人的两段山场属“53协议”和“86协议”记载的老杉树山、茶山的事实明显有误，证据不足；2、本案纠纷应当依两份协议的记载来确权，而兴安县人民政府却依“三个有利于”原则，将争议的两段山场确权给一审第三人，适用法律错误。一审判决正确，请求二审法院予以维持。
一审被告兴安县人民政府、桂林市人民政府未作书面答辩。兴安县人民政府在本院二审询问时述称：依“53协议”和“86协议”内容，两协议虽记载了一、二片窑草山场内有第三片村民在1953年至1986年期间种植的杉树山、茶山，以及对杉树山、茶山的管理方式，但没有明确记载老杉树山、茶山的四至范围及面积，兴安县人民政府经现场勘查，只有零星老杉树，老杉树山、茶山范围无法确认，故适用“三个有利于”原则对风电场工程项目征收用于修建B2、B3道路的争议山场土地分段作出处理决定。请求二审法院依法作出判决。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为：源江村委第1、2、3、4、5、8、9村民小组（第一、二片）与源江村委会第6、7村民小组（第三片）对双方签订的“53协议”、“86协议”予以认可，兴安县人民政府在被诉行政处理决定中亦确认双方争议的山场土地，属“53协议”、“86协议”记载的第一、二片窑（灰）草山场范围内的土地，兴安县人民政府仅根据现场勘验，即查明认定争议的第一段山场内，杨裕能户至唐科玉户种植毛竹、杉树和经济林木的地块和争议的第二段山场内，从杨裕忠户至唐新力户种植毛竹、杉树和经济林木的地块，属“53协议”、“86协议”记载的老杉树山、茶山地，没有提供其它证据相佐证，证据不充分。而且，兴安县人民政府作出的处理决定又认为老杉树山、茶山无法确认，事实认定与事实查明内容上存在前后自相矛盾的情形。由于对争议山场范围内的土地是否属1953年以前种的“老杉树山”、“茶子山”的基本事实没有查清，被诉行政处理决定属认定事实不清。
综上，一审法院判决撤销兴安县人民政府作出的行政处理决定和桂林市人民政府作出的行政复议决定并责令兴安县人民政府重新作出行政行为，是正确的。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人兴安县兴安镇源江村委会第6、7村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 陆 海
审判员 王小成
二〇一八年四月十五日
书记员 孙宇欣