安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终215号
上诉人（一审原告）池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组。
代表人苏林海，男，1946年9月9日出生，汉族，住安徽省池州市贵池区。
代表人苏先峰，男，1944年8月22日出生，汉族，住址同上。
代表人苏兰长，男，1957年7月26日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府。
法定代表人高峰，区长。
委托代理人方海峰，安徽天贵律师事务所律师。
被告池州市人民政府。
法定代表人雍成瀚，市长。
委托代理人唐义满，池州市人民政府行政复议应诉办公室主任。
委托代理人汪炫炜，池州市人民政府行政复议应诉办公室工作人员。
第三人池州市贵池区乌沙镇人民政府
法定代表人汪正祥，镇长。
委托代理人陈学志，乌沙镇法律服务所工作人员。
上诉人池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组因诉池州市贵池区人民政府（以下简称区政府）土地行政管理行政确认一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2017）皖17行初4号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，为解决口粮问题，1973年原告在西湖（当时为荒滩）圈圩造田形成新发小圩，面积约46.82亩，至1979种植了三年的水稻。后因洪水等原因与西湖渐成一片水面无法种植水稻。1985年原告曾想把堤埂加宽加高重新种植并希望获得政府支持未果。之后该地块与西湖连成一片，由所在乡镇统一进行水产养殖。近年来原告又申请退湖还田，要求由村民组经营该地块并多处信访。2016年4月14日，原告向被告区政府申请确认争议地块的所有权。2016年10月31日，区政府作出贵行决字【2016】1号行政决定书，查明双方争议的新发圩地块位于紧邻乌沙镇联村村的西湖地块内，区域面积3.1213公顷（约合46.82亩）。该地块上世纪70年代由原晏塘公社联村大队新发生产队耕种；上世纪80年代形成了湖面，无人耕种；从2002年至今分别由原晏塘镇工业办公室、晏塘镇人民政府、乌沙镇人民政府作为发包方对外发包，从事水产养殖经营。另查明全国第二次土地调查时，2008后8月18日，相邻的丰庄村和联村村在贵池区国土分局的主持下，对相邻双方的土地权属界线进行了确认，并签订了《土地权属界线协议书》，根据该协议书，争议地块不包括在任何一方的土地权属界线范围内。区政府认为，原告所提供的现金账及费用等证据材料只能证明在争议地块耕种过，不能证明其拥有所有权；《土地权属界线协议书》及全国第二次土地调查图等证据材料证明争议地块不在原告的土地权属界线范围内；另根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”争议地块应属国家所有。据此决定：双方争议的位于池州××××乌沙镇西湖地块内的新发圩地块土地为国家所有。原告不服该决定向市政府申请复议，市政府依法作出《行政复议决定书》，维持了该决定。原告等提起本案诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案中原告与第三人就涉案地块所有权发生争议，被告区政府有法定职责处理该争议。涉案地块原本属荒湖滩，原告及第三人对涉案地块均未取得所有权证明。上世纪70年代原告曾开发作耕地耕种过三年，后因西湖蓄水作养殖而形成湖面且近年来一直由第三人经营管理，原告虽曾主张过退湖还田，但政府对涉案地块一直未明确颁发所有权证。第二次全国土地调查时，原告所在村委会对涉案地块也未主张所有权，涉案地块连同西湖被划定为国有水面。被告区政府查明上述事实后，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”确定争议地块属国家所有，认定事实清楚，适用法律并无不当，原告要求撤销该行政决定不能支持。被告区政府是依据原告的申请作出的争议地块所有权确权决定，现原告要求归还争议地块使用权并赔偿损失，此两项诉求未经行政处理，不在本案审理范围。原告诉求没有事实及法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。
池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组上诉称，早在1976年上诉人就对新发小圩原地块（当时属于荒滩）投入大量人力物力筑堤修坝，才形成新发小圩，三年间解决了村民口粮短缺之难。1980年代后期因圩埂遭洪水破坏无法耕种，改种菱角、莲藕等。上诉人多次申请，请求政府答复修复未有回音。2005年上诉人曾自行组织修复未如愿，当时的晏塘乡政府给原告补助了请挖掘机的费用。2002年镇政府在上诉人等不知情的情况下将新发小圩对外发包，侵害了上诉人对新发小圩的使用权。依据我国《土地管理法》第三十八条规定“开发未利用的土地，适宜开发农用地，应当优先开发成农用地。”“国家依法保护开发者的合法权益”，“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用。”根据上述规定，上诉人有权要求将新发小圩退湖还田交给上诉人耕种。上诉人等本意是要求被告确认上诉人对新发小圩有使用权，被上诉人歪曲了上诉人的本意，被上诉人确认争议地块属国有无事实依据。请求依法撤销贵池区人民政府的确权行为；归还新发小圩（46.82亩）的使用权，进行复耕；新发小圩在对外承包经营期间内的补偿费196644元；承担本案诉讼费用。
贵池区政府答辩称，区政府作出的《行政决定书》认定事实清楚。2008年8月18日，贵池区乌沙镇丰庄村民委员会与贵池区乌沙镇联村村民委员会在贵池区国土分局的主持下，对相邻双方的土地权属界线进行了确认，并签订了《土地权属界线协议书》，案涉地块均不包括在任何一方的土地权属界线范围内。区政府作出的行政决定依据充分。上诉人主张争议地块所有权，但其提供的现金帐及费用单据等证据材料仅能证明其曾经耕种，不能因此认定其享有所有权。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”争议地块应属国家所有。上诉人诉请归还新发小圩使用权及支付补偿费不属于本案审理范围。请求依法维持区政府作出的贵行决字【2016】1号《行政决定书》。
市政府答辩称，一、行政复议程序合法；二、区政府作出的《行政决定书》合法。
第三人述称，同意区政府答辩意见，第三人作为小圩的管理者，对上诉人增加的归还争议小圩的使用权的请求不应属本案审理范围；上诉人称上世纪70年代使用过该地块，使用权不等同于所有权。
一审原告向一审法院提交的证据有：1原告身份证明；2、答复意见书；3、行政决定书；4、行政复议书；5、概况鉴证；6、证明；证据1-6，证明原告曾经对案涉土地有过经营、使用过；7、修复小圩报告；写于1985年，证明自1973年在外湖边将圩埂加高加宽进行耕种，以解决口粮问题；8、原始明细账册；9、原始付款证明单；证据8-9，证明争议地块由原告等投工投劳开发的。
区政府向一审法院提交的证据和法律依据有：1、土地权属争议案件受理通知书（池贵土受字【2016】第1号）及送达回证；2、土地权属争议案件受理通知书（池贵土受字【2016】第2号）及送达回证；3、答辩通知书及送达回证，上述三份证据证明2016年4月27日依法受理原告土地权属争议一案，并向双方当事人送达了受理通知，向当事人送达了答辩通知书；4、行政裁决申请书；5、现金帐、分类帐页、报告、付款证明，上述两份证据证明原告提出裁决申请，要求确认联村村新发圩土地为其所有，并认为实际耕种了争议地块及进行了资金投入；6、承包合同2份、租赁经营合同2份，证明争议地块从2002年至今，分别由原晏塘镇工业办公室、晏塘镇人民政府、乌沙镇人民政府作为发包方对外发包，从事水产养殖业经营；7、询问笔录2份，证明争议地块耕种、承包等经营情况；8、池州市贵池区东西湖水产品养殖中心《情况说明》，证明争议地块1992年至今是养殖场的养殖范围；9、全国第二次土地调查图、土地权属界线《协议书》，证明2007年7月1日至2009年开展了全国第二次土地调查，2008年8月18日，贵池区乌沙镇丰庄村村民委员会与贵池区乌沙镇联村村民委员会在贵池区国土分局的主持下，对相邻双方的土地权属界线进行了确认，并签订了《土地权属界线协议书》。根据该协议，本案争议的地块均不包括在任何一方的土地权属界线范围内；10、贵行决字【2016】1号《行政决定书》，证明贵池区人民政府依法作出行政决定，确认争议地块为国家所有；11、池行复【2016】17号《行政复议答复通知书》，12、《行政复议申请状》，上述两份证据证明原告不服行政决定，向池州市人民政府申请行政复议，再次要求确认争议地块为其所有；13、池行复【2016】17号行政复议决定书书，证明池州市人民政府经过复议，依法维持了贵池区人民政府作出的贵行决字【2016】1号《行政决定书》具体行政行为；14、确权法律依据，1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款；2、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条。
市政府向一审法院提交的证据有：1、受理通知书；2、答复通知书；3、第三人参加复议通知书；4、行政复议答复书；5、行政复议延期通知书；6、行政复议决定书；7、送达回证。证据1-7证明复议机关严格按照行政复议程序规定审理行政复议案件，行政复议程序合法。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，新中国成立后，为了明确土地权属，国家相继出台一系列规定，诸如《中华人民共和国土地改革法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》等，其中《中华人民共和国土地改革法》对土地权属作出了原则性规定，为了配合《中华人民共和国土地改革法》的实施，原国家土地管理局又制定《确定土地所有权和使用权的若干规定》，该法第四条规定“依据一九五O年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。”该法第十八条还规定“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案中，上诉人自述案涉土地没有确权给上诉人，在1976年开始,上诉人曾自发开荒耕种，以解决当时村民口粮短缺之难，后因故又改种菱角、莲藕等。2016年4月14日，上诉人申请贵池区人民政府将案涉土地权属确定归其所有，贵池区人民政府在查明事实的基础上，认为上诉人曾经耕种、使用过案涉土地，但并不能据此享有案涉土地所有权，将案涉土地确定为国家所有，符合上述法律规定。池州市人民政府受理上诉人的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，依法立案、调查取证、听取各方意见等，作出池行复（2016）17号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由池州市贵池区乌沙镇联村村新发村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年五月三十日
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
……