安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行终126号
上诉人（一审原告）李为平，男，汉族，1965年9月10日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
上诉人（一审原告）盛玉翠，女，汉族，1966年8月15日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
上诉人（一审原告）李德金，男，汉族，1988年10月20日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
原告李娟，女，汉族，1987年4月7日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
上诉人（一审原告）李尚保，男，汉族，1938年3月21日出生，住安徽省马鞍山市雨山区。
以上五位上诉人的共同委托代理人徐刚，安徽华冶律师事务所律师。
以上五位上诉人的共同委托代理人夏芬，安徽华冶律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码113405046941470738。
法定代表人陈永红，该区区长。
委托代理人胡玮，该区政府工作人员。
委托代理人陶祖斌，安徽夏商周律师事务所律师。
第三人（一审第三人）雨山区佳山乡平山村民委员会，住所地安徽省马鞍山市康乐路与印山路交叉口西侧。
负责人盛宗莹，该村委会负责人。
委托代理人张耀华，马鞍山市雨山区佳山乡法律服务所法律服务工作者。
委托代理人王帮发，马鞍山市雨山区佳山乡法律服务所法律服务工作者。
上诉人李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）、第三人雨山区佳山乡平山村民委员会（以下简称平山村委会）土地征收补偿安置一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2017）皖05行初112号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，李为平、盛玉翠、李德金户口于1991年由安徽省含山县迁入佳山乡平山村。2000年，李娟、李尚保也将户口由安徽省含山县迁至佳山乡平山村。1995年10月24日，佳山乡平山村秦圩二队村民杨桂友与平山村委会签订了《农村土地承包合同书》，杨桂友承包本村耕地676平方米，承包期为30年。1996年10月24日，李为平与杨桂友签订了《关于土地承包权及其经营权转让的协议书》，杨桂友将其承包的耕地1.53亩转让给李为平，协议第二项约定“耕地转让后其承包经营权归李为平，李为平承担各种费用及农业税等义务，杨桂友自愿解除其与村委会承包经营权，承包合同书转归李为平变更。”第三项约定“国家征迁其土地青苗费、土地费、安置费由李为平获得，杨桂友无权干涉或享受。该协议由队长王龙发作为监证方。”2002年10月1日，平山村委会作出《备忘约定》，第四条规定：“本村转让土地给后迁户的，征迁时，不足安置补偿等一切由该户自行负责，村委会概不承担。”李为平提供的其与平山村委会签订的合同编号为30803036《农村土地承包合同书》载明，李为平承包耕地面积为1334平方米，承包期30年。李为平提供了其缴纳的1999年度至2002年度的农业税发票。2009年，经安徽省人民政府批准，涉案土地被征收，李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保未被列入应安置人员，在征收过程中其未获得应安置人员应享有的相关补偿安置费用，2017年8月24日，提起诉讼要求雨山区政府确认其符合“征地应安置人员”，并判令给予发放征地人员安置补助费75000元。
一审法院认为，案件的核心问题为本案是否属于行政诉讼受案范围及原告的起诉是否符合法定的起诉条件。《马鞍山市土地征收补偿安置办法》（马鞍山市人民政府令43号）第十七条规定，应安置人员由村民委员会提出，在被征地村民小组公示后，由乡镇政府、街道办事处审核，区政府确认后，抄送市土地征迁事务管理机构备案。根据本案查明的事实确认，五位原告的应安置人员问题，平山村委会尚未提出、也未在村民小组公示。因此，有关五位原告是否属于应安置人员的审核及确认的程序未能进行。五位原告在上述程序未进行的情况下，直接诉请被告予以确认其为应安置人员，无事实根据。关于五位原告主张给付安置补助费的发放问题，涉及到五位原告的集体经济组织成员资格和安置人员评定等前置问题。这些问题在相关职能部门作出决定前，五位原告诉请被告发放相关安置补助费也无事实根据和法律依据。综上，五位原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保的起诉。
李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保上诉称，上诉人系第三人的村民，依据《土地管理法》、《物权法》、《马鞍山市土地征收与补偿安置办法》（马鞍山人民政府令第43号），上诉人属于“应安置人员”；上诉人作为农村土地被征迁户因安置问题长期的不到解决而提起行政诉讼，符合法律规定，不存在一审法院所谓的“前置问题”、“需有关部门作出决定”；被上诉人是案涉宗地征迁的主体，也是给予征迁补偿安置的义务机关，至于被上诉人安排哪一个部门负责该项具体工作，不影响被上诉人作为征迁主体及征迁安之义务机关的法律性质。请求撤销一审判决，发回重审。
雨山区人民政府辨称，根据法律规定，虽然土地征收由区政府实施，但是土地征收补偿安置由土地和房屋征收管理部门具体实施，而不是区政府。关于事实部分，上诉人是否属于安置人员，由其乡镇街道派出所土管所等审核并上报，区政府组织复核，后报市征管部门备案；上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，土地征收行为发生在2010年，当时没有将上诉人作为应安置人员对象，从那时起算上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。
平山村委会在述称，1、上诉人的起诉与事实不符。原告诉称分得2亩地和事实不符，其没有分得承包地。上诉人通过土地流转方式获得1亩承包地，并非通过土地流转方式取得土地承包经营权，也未对流转的1亩承包地进行耕种。分户测量报告中没有上诉人的承包地，上诉人将此承包地作为宅基地使用建筑了住房；2、诉争标的和李娟、李尚保没有直接的法律关系。李娟、李尚保在二轮土地承包后迁入平山村，李娟、李尚保的诉讼请求没有事实根据和法律依据；3、上诉人的起诉超过法定的起诉期限。上诉人诉称其承包地在2010年被征收，领取补偿款是2010年5月份，其应当在当时就知道没有将其列为被安置人员，根据最高院司法解释，其起诉已超过法定的起诉期限；4、根据2009年的征地公告、市政府43号令的规定，被征收人在规定的期限内到指定的地点登记，因上诉人没有承包地，未将其列入应安置人员，上诉人的诉请不能成立，依法应予驳回。
李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保向一审法院提交的证据有：1、原告身份证、常住人员登记卡复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、1995年10月24日李为平与平山村委会签订的《农村土地承包合同书》复印件一份，证明原告承包村集体土地的事实；3、农业税完税证复印件一份，证明原告缴纳农业税的事实；4、《马鞍山市征地应安置人员安置表（11）》复印件二份，证明本案原告符合安置条件，应当作为应安置人员发放补助费，补助标准每人1.5万元；5、《证明》复印件二份，证明原告李为平于1990年迁入平山村，在二轮承包地时并分得2亩承包地，由其耕种的事实。
雨山区政府向一审法院提交以下证据、法律依据：（一）证据。1、《社会信用代码证》复印件一份，证明被告的主体资格；2、《农村土地承包合同书》复印件一份，证明原告提供的承包合同实际承包情况；3、《年度农业税征收清册》复印件，证明原告不在农业税征收名单中；4、《平山村秦圩、前马、井前、胜利村民组分户测量报告》复印件一份，证明平山村秦圩、前马、井前、胜利村民组的土地实际测量情况，李为平户无实际承包的土地。（二）法律依据。马鞍山市土地征收补偿安置办法》马鞍山市人民政府令第43号，证明本案所适用的法律政策依据。
第三人平山村委会向一审法院提交的证据有：1、《组织机构代码证》、《证明》复印件各一份，证明第三人是合法成立的组织机构；2、《关于土地承包权及其经营权转让的协议书》、《备忘约定》复印件各一份，证明秦圩二队村民杨桂友将自己承包的耕地转让给李为平经营；3、《农村土地承包合同书》复印件一份，证明涉案土地是秦圩二队村民杨桂友承包的，面积只有667平方米；4、《马鞍山市向山区佳山乡镇平山行政村一九九九年农业税征收清册》复印件一份，证明原告没有土地，农业税征收清册上没有原告的名单；5、《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》2009年42号复印件一份，涉案土地征收事项于2009年12月14日公告；6、《平山村秦圩、前马、井前、胜利村民组分户测量报告》复印件一份，证明2010年3月24日对征迁的地块、分户进行面积测量，秦圩村民组测量没有原告的土地；7、《钟山路、秦山路项目征迁青苗、人员安置及土地补偿费发放表》复印件一份，证明涉案土地、人员安置补偿费已于2010年5月29日发放完毕，原告应当知道自己未被列入应安置人员。
本院认为，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。《安徽省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第九条第二款的规定，以放弃土地承包权为条件将户口迁入本村的，不参加家庭承包。本案中，五上诉人系外迁户，并非原平山村委会集体组织成员，在没有与第三人达成合意的情况下，不具有法定承包该集体土地权利。1996年10月24日，李为平虽然取得杨桂友承包地1.53亩使用权，此仅为集体土地使用权的流转，并不说明李为平户取得家庭承包的权利。故上诉人称，其取得承包土地，依法享有征迁补偿和安置的上诉理由不能成立。
《马鞍山市土地征收补偿安置办法》（马鞍山市人民政府令43号）系在地方性规范性文件，在马鞍山市内可以普遍适用，具有法定效力。该办法对符合土地征收安置的程序和条件做出明确规定：应安置人员由村民委员会提出，在被征地村民小组公示后，由乡镇政府、街道办事处审核，区政府确认后，抄送市土地征迁事务管理机构备案。五上诉人主张给付安置补助费的发放问题，涉及其集体经济组织成员资格和安置人员评定等前置问题，应当按照规定的程序，解决相应问题。五上诉人就该上述问题没有解决前，诉请被上诉人进行安置和发放补助费，不符合马鞍山市关于土地征迁补偿的程序性规定。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁定驳回李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保的起诉并无不当。李为平、盛玉翠、李德金、李娟、李尚保的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年四月十二日
法官 助理 戴 红
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
……