广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初379号
原告：何振辉，男，1972年2月20日出生，汉族，住南雄市。
委托代理人：郑建军，广东比格律师事务所律师。
被告：南雄市公安局，住所地：南雄市雄中路338号。
法定代表人：曾东野，该局局长。
单位负责人：钟彬，该局副局长。
委托代理人：何华，该局刑侦大队民警。
委托代理人：马连生，该局法制科副科长。
原告何振辉诉被告南雄市公安局治安行政处罚一案，原告何振辉因不服被告南雄市公安局作出的韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》，于2017年10月26日向本院提起本案行政诉讼，本院于2017年10月30日立案受理后，于2017年11月2日向本案被告邮寄送达了原告的起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告何振辉及其委托代理人郑建军，被告南雄市公安局的副局长钟彬作为该单位的负责人及该单位的委托代理人何华、马连生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月13日，被告南雄市公安局对原告何振辉作出韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》，内容为：现查明2017年5月12日14时许，李应文、李应权、李英富、何振辉、邱俊杰、何燕兰、李贤洲、何文俊等七人在江头镇鱼仙村委会等待村委换届选举的结果时，听监督员何燕兰说五号票箱有作假，随后李应文等七人要求公开五号票箱待选人的名单。要求未得到满足后，邱俊杰、李应权、蓝善飞分别驾驶自己的车辆堵住鱼仙村委会的大门，并使用身体阻挡的方式，不准镇政府工作人员及公务用车、警车离开，民警在劝说过程中，李应文等七人对工作人员、民警进行推搡，整个过程持续到12日21时许。以上事实有李应文等人的陈述和申辩，何燕兰等人的证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，现决定对何振辉处以行政拘留十五日。执行方式和期限：行政拘留由南雄市公安局治安管理大队送南雄市拘留所执行……如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向韶关市公安局或南雄市人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向南雄市人民法院提起行政诉讼。
原告何振辉诉称，一、被告作出的行政处罚缺乏事实依据。1、原告是韶关南雄市江头镇鱼仙村村民，2017年5月12日鱼仙村举行村委换届选举，选举委员会公布的全村选民总数（包括外出务工人员）为976人，由于外出务工人员没有依法提前办理书面委托投票手续，选举委员会也没有公布委托投票名单，按照《广东省村民委员会选举办法实施细则》第十二条“在选举日未回村参加选举又未书面委托其他选民代其行使选举权的，不计算在选民人数内。”的规定，未参加投票也未依法委托他人投票的选民，不应计在选民人数内。然而事实上，许多外出务工人员未回村参加投票，也未书面委托他人投票，选举委员会也未依法公布委托投票名单，实际参加投票的选民并不是全部选民，许多未回村参加投票的选票并没有发放出去，而是被选举委员会成员或工作人员利用该部分未发放出去的选票弄虚作假、徇私舞弊，擅自代未回村的选民填写选票进行投票。另外，还有一部分选民没有领取到选票，没有参加投票，也没有委托他人投票，但从选举当天的唱票结果显示看，发放选票的票数和收回的选票票数都是976票，也就是说外出选民没有回村投票也没有书面委托他人代为投票，甚至有在家的选民没有收到选票的情况下，仍然收回了全部票数，可见未回村投票和未收到选票的选民的选票都被他人非法利用，并且每发放一张选票，领取选票的人都应当签名，即有选票发放的签名花名册。但在村民反映选举弄虚作假，存在许多非法委托票的情况下，原告及其他村民要求工作人员拿出签收选票的花名册予以核实是谁非法冒领或代领选票，但工作人员拒不出示，也不作任何说明和解释。根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》的精神，乡级党委书记要认真履行“直接责任人”的职责，乡级党委书记有责任对选举中村民反映的非法委托票的问题及时作出调查核实，然而江头镇镇委书记邱荣胜作为直接责任人，在选举当天全程在现场，对村民反映的问题置之不理，既不调查核实，也不向村民作出说明和解释，村民意见非常大。依法选出老百姓信任的村领导班子涉及到村集体和村民的切身利益，因此原告及其他村民多次与邱荣胜投诉和交涉，并要求邱荣胜拿出领取选票的花名册，邱荣胜拒不交出来，且自始至终都沉默不语。原告等村民要求邱荣胜交出选票发放的花名册的诉求是非常合理合法的，反而邱荣胜等工人员人不作为的行为违法违纪。村民坚持索要了多个小时仍没有得到邱荣胜任何理会，因此为了使选举公正合法，防止村民举报的非法委托票等证据灭失，村民坚持要求邱荣胜交出花名册，否则不允许邱荣胜离开也是合理合法，村民没有对邱荣胜等工作人员进行人身限制，而是与邱荣胜等工作人员进一步交涉。因此，原告的行为并没有违法，而是向政府工作人员提出合理诉求并要求及时调查核实，邱荣胜等工作人员拒不理会的行为才是违法行为方。2、从被告作出的行政处罚决定书查明的部分内容显示，邱俊杰、李应权、蓝善飞驾车堵在村委会大门并用身体阻挡的方式不准工作人员及公务车、警车离开，并没有原告。另外，原告也没有对工作人员、民警进行推搡，被告也没有提供相应的视频证据证明原告的行为违法，仅凭讯问笔录或证人证言并不足以证明原告行为违法，被告的行政处罚缺乏事实依据。3、原告向工作人员提出要求向村民出示选票发放的花名册的诉求是合理合法的，以邱荣胜为代表的组织领导及工作人员对村民的诉求置之不理的行为才是行政不作为，包庇和纵容了选举的违法行为，政府等工作人员存在重大过错，因此，原告的行为并没有违法。
二、被告作出的行政处罚程序违法。1、根据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”和《治安管理处罚法》第九十四条第一款“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条“在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。”的规定，被告在对原告进行行政处罚前，并没有告知对原告处罚的依据。上述法律法规明确规定被告作出行政处罚决定前除了应当告知处罚的事实和理由外，还应当告知处罚的依据，该依据当然包括事实依据和法律依据，但被告在作出行政处罚前并没有告知原告拟作出处罚的法律依据，因此被告作出的行政处罚违反了法律规定。2、被告向原告讯问时，告知的是“犯罪嫌疑人诉讼权利和义务”,告知的内容也是刑事诉讼的权利和义务，原告并没有刑事犯罪行为，对于行政案件的权利义务被告并没有告知原告。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十七条第二款规定：“询问查证期间应当保证违法嫌疑人的饮食和必要的休息时间，并在询问笔录中注明。”但本案被告并没有保证原告必要的休息时间，因此被告也没有在笔录中注明给予原告必要的休息时间。被告于2017年5月12日21时许将原告带去被告的办案中心接受询问查证，一直到2017年5月13日凌晨2时11分才结束询问，原告从来没有这么晚睡觉，在询问期间身体已经非常疲惫，被告询问至深夜的行为没有给予原告必要的休息时间，违反了上述程序性规定。
综上，被告作出的行政处罚决定缺乏事实依据，且程序违法，为维护原告的合法权益，根据《行政诉讼法》的有关规定，特向人民法院提起诉讼，请依法支持原告的下列诉讼请求：1、确认被告2017年5月13日作出的韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》违法；2、撤销被告2017年5月13日作出的韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。
原告何振辉向本院提交了其身份证复印件和韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》，并说明身份证复印件证明其诉讼主体资格，《行政处罚决定书》证明被告对原告作出了行政处罚，但原告认为是违法的。
被告南雄市公安局辩称，一、查明的案情与取得的证据。2017年5月12日，南雄市江头镇鱼仙村委会进行村委换届选举，当天13时许，跟随2号流动票箱负责监督的村民代表何燕兰在5号流动票箱回到村委会后，无根据地向村民公开宣称5号票箱造假。相关选举工作人员表示选举过程是依法依规，如发现选举造假，可按法定程序向上级反映，但何燕兰不听劝告，不断起哄说5号票箱作了假。2017年5月12日15时许，根据选票统计结果，丘华标当选为村主任，邱俊杰落选，邱俊杰、何燕兰等人因不服选举结果起哄说选票造假、选举不公平，李应权等人也跟着起哄。随后邱俊杰和李应权分别驾驶粤Ｓ×××××黑色日产小汽车和一部绿色皮卡车堵住停放在村委的政府公务用车及派出所警车(粤F70**警),导致车辆不能进出鱼仙村委会，期间工作人员多次做工作要求他们把车挪开不要影响正常的通行，但均遭到拒绝。近17时50分许，村委还有二个职位的竞选人票数未过半，需要另行选举。当江头镇党委书记邱荣胜准备乘坐公务用车粤Ｆ×××××回镇政府准备当天晚上另行选举的事项时，又遭到何振辉、邱俊杰、何燕兰、李英富、李应权、李应文、何文军、李贤洲等人用身体拦阻,现场执勤民警多次上前劝阻无效，邱荣胜被迫下车，滞留在村委会，无法回镇政府安排另行选举工作，导致当天晚上的另行选举无法进行。以上事实有何振辉本人的陈述，何燕兰、李应权、李应文等证人证言，现场录音录像资料及江头镇人民政府、鱼仙村选举委员会的相关证明等证据证实。二、处罚的情况与法律依据。何振辉等人对村民选举事项不满，又不能提供相关证据证明选举作假或违规操作，也不寻求合法途径向有关部门反映予以解决，而是采取过激行为，刻意制造事端，在村委选举场所公然起哄捣乱，并强行对选举工作人员的车辆出行进行拦阻，导致2017年5月12日晚上的另行选举事项不能如期进行，其行为已经涉嫌寻衅滋事罪。被告经依法传唤何振辉，查实其寻衅滋事的违法行为较轻,尚不构成犯罪，在作处罚告知后，于2017年5月13日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，对何振辉作出行政拘留十五日的处罚。综上所述，被告在办理何振辉寻衅滋事一案中，事实清楚，程序合法，收集证据充分、确凿，适用法律正确，处罚适当。恳请人民法院维持被告2017年5月13日作出的处罚决定，驳回原告何振辉的所有诉讼请求，并且判令其承担诉讼费用。
被告南雄市公安局在法定举证时限内向本院提交了延期举证申请并经本院准许，其在限定的延期举证期限内向本院提交了以下证据材料并说明了欲证明的事实：
1、受案登记表，证明被告依法受理案件。2、立案决定书，证明被告立案侦查。3、传唤证，证明被告依法传唤原告的事实。4、呈请延长传唤报告书，证明被告依法延长传唤时限。5、行政处罚告知笔录，证明被告履行了处罚前告知程序。6、审批历史(警综系统生成），证明审批处罚时己作告知。7、《行政处罚决定书》，证明被告对原告的处罚适当，依据法律准确。8、行政拘留执行回执，证明执行行政处罚情况。9、行政拘留家属通知书，证明被告及时通知被行政拘留人的家属。10、另行选举无法如期进行的情况说明，证明原告行为造成的直接后果。11、江头镇鱼仙村村民委员会选举办法，证明无规定选票签领表必须提供给村民查看。12、鱼仙村第七届换届选举的情况说明，证明村委会选举不存在原告所称的弄虚作假和舞弊的行为。13、5号票箱选举投票的情况说明，证明选举全程依法依规定进行。14、丘华标询问笔录，证明选举是依法依规定进行。15、邱荣胜询问笔录，证明滋事人员拦阻出行车辆。16、犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书，证明被告依法告知了原告权利义务。17、何振辉询问笔录，证明原告自述参与了阻车滋事。18、保证必要饮食和休息时间登记表及其依据，证明被告保证了原告必要的饮食和休息时间。19、何燕兰询问笔录，证明何燕兰指证何振辉参与了阻车滋事。20、李应权询问笔录，证明李应权指证何振辉参与了阻车滋事。21、李应文询问笔录，证明李应文指证何振辉参与了阻车滋事。22、处警经过，证明被告依法出警。23、相关音视频资料，证明原告等人不听工作人员劝阻，肆意阻车滋事。
经庭审质证，对于被告南雄市公安局提交的证据材料，原告的质证意见为：证据1的合法性不予认可，从受案登记表接报时间来看，这个时间选举是还没有进行开箱验票的，事情还没有发生，因此原告认为被告是先入为主；证据2真实性无异议，关联性不予认可，此证据与原告无关；证据3中“传唤证”真实性无异议，合法性有异议，原告是在拘留所签名的，即作出行政处罚后才给原告补签传唤证；证据4真实性无异议，证明内容有异议，原告没有违法；证据5真实性无异议，合法性有异议，按照法律规定，作出行政处罚前除了要向相对人告知事实和理由，还需向相对人告知事实依据和法律依据，但是被告并没有告知原告，因此是违法的；证据6真实性无异议，证明内容有异议，原告认为被告是违法的，原告没有违法；证据7真实性无异议，证明内容有异议，原告没有违法事实，而且在作出行政处罚前被告并无告知原告处罚的法律依据；证据8真实性无异议；证据9真实性无异议；证据10真实性、合法性和关联性均不予确认，首先此份证据仅有盖章，没有经办人的签名；其次这份证据并不能证明原告有参与寻衅滋事；再者选举确实有违法违规行为，邱俊杰刑事案件中已经向法院提交了相关证据，有选民没有拿到选票且没有参与投票也没有委托他人投票，因此村民向选举组织工作人员提出了异议，但没有进行寻衅滋事，而且这份证明是党委出具的，村民选举是自治行为，与党委无关，村民何时另行选举并不是由党委决定；证据11真实性无异议，关联性有异议，原告认为与本案无关；证据12-13真实性、合法性和关联性均不予确认，首先村民本来就对选举提出异议，并要求选举委员会及邱荣胜等工作人员出示发放选票的花名册，这份证据仅仅是一个结论，本身就是弄虚作假的行为；证据14真实性不予确认，选举是否依法依规进行不是由某个人说了算，而应当以出具的书证和选票发放的凭证为准，并且丘华标既是选举委员会的主任，又是竞选村主任支书的人员，与选举有利害关系，因此不应该由他一个人说了算，而应由选举委员会作出调查核实；证据15真实性有异议，邱荣胜的笔录没有如实陈述相关情况，且没有对村民进行任何回复和说明，有一个村民向邱荣胜要选票，邱荣胜不肯给，因此才导致村民对邱荣胜有意见，再者，邱荣胜的笔录也没有说原告阻拦了邱荣胜，因此不能单单依据某一个证人证言就确定事实；证据16真实性无异议，但是原告认为原告不是犯罪嫌疑人，不应当按照刑事案件程序来告知权利义务；证据17真实性不予确认，被告没有如实记录原告在讯问期间的陈述，原告认为应当以审讯时的视频资料为准；证据18真实性不予确认，没有原告的签名，原告认为是被告单方制作的，并且法律明确规定要保证行政相对人的必要饮食和休息时间；证据19真实性不予确认，何燕兰的陈述没有如实反映当时情况，应以村委会的视频资料为准；证据20-21真实性不予确认，因为现场情况很混乱，被告也没有如实记录，原告认为应当以村委会的视频资料为准；证据22-23恰恰证明了原告没有违法行为。对于原告何振辉提交的证据材料，被告南雄市公安局的质证意见为：无异议。
经审理查明，2017年5月12日，南雄市江头镇鱼仙村根据该村原先制定的《江头镇鱼仙村村民委员会选举办法》举行村委换届选举，被告南雄市公安局下辖的治安管理大队负责该日的秩序维护。在该日选举投票环节过后的唱票、计票环节，作为村民代表的何燕兰认为投票的5号票箱存在弄虚作假的情况，遂将其猜疑告知其他村民，部分村民遂要求深究，但并未理性、依法地向该次选举委员会或者指导该次选举的政府相关部门反映，而是采取起哄的方式索要“说法”并采取封堵道路方式禁止在场的镇政府干部及公务车辆离开，还堵住村委会大门阻挠政府相关工作人员和公安民警的通行。被告南雄市公安局根据工作中发现的违法行为，遂立寻衅滋事刑事案件进行侦查。在侦查过程中，将部分村民带回公安局进行调查。被告南雄市公安局经过侦查后认为，本案原告何振辉存在寻衅滋事的行为，其情节尚不构成犯罪，但已经触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定，遂于2017年5月13日11时10分对原告何振辉进行处罚前告知，将拟作出处罚的事实告知了原告何振辉，但并未告知拟作出行政处罚的理由和依据，随后询问何振辉是否提出陈述和申辩，何振辉确认不提出，2017年5月13日11时38分，被告南雄市公安局作出本案韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》并向原告何振辉进行了宣告和送达，还将原告何振辉送南雄市拘留所执行行政处罚，现该行政处罚业已执行完毕。2017年5月14日，被告南雄市公安局向原告何振辉的家属送达了《行政拘留家属通知书》。原告何振辉认为本案被诉行政行为缺乏事实依据并存在程序违法之处，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，本案审理过程中，被告南雄市公安局于2017年11月28日对原告何振辉作出韶雄公撤罚字[2017]第001号《撤销行政处罚决定书》，内容为经被告审查，其在作出韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》之前未告知处罚理由和依据，存在程序违法，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款之规定，决定撤销2017年5月13日作出的韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》。被告南雄市公安局于2017年11月29日14时28分将韶雄公撤罚字[2017]第001号《撤销行政处罚决定书》向原告何振辉进行了宣读，但原告何振辉拒绝签名。本案庭审中原告确认其已经收到了上述韶雄公撤罚字[2017]第001号《撤销行政处罚决定书》，但坚持不撤诉。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”的规定，行政诉讼中，人民法院以行政行为为审查对象，主要是对行政行为的合法性进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条则规定了行政行为合法性的审查内容，包括行政职权、主要证据、适用法律法规、行政程序等方面的审查，部分行政行为还审查其合理性。本案中，根据本院现已查实确认的情况，被告南雄市公安局在对原告何振辉作出韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》前，虽然对原告何振辉进行了处罚前告知，但其告知的内容仅限于拟作出行政处罚的事实，并未告知拟作出行政处罚的理由和依据，有违《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”的规定。但根据本案查实的案情，被告南雄市公安局在本案诉讼过程中已经认识到其处罚程序违法，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”的规定，对原告何振辉作出韶雄公撤罚字[2017]第001号《撤销行政处罚决定书》并已送达，本案的被诉行政行为已为被告南雄市公安局自行撤销而不存在，鉴于原告何振辉仍坚持本案诉讼，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”之规定，依法判决确认本案被诉行政行为违法。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：
确认被告南雄市公安局于2017年5月13日作出的韶雄公（治）行罚决字[2017]00031号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费50元，由被告南雄市公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
人民陪审员 冯世振
人民陪审员 潘英祥
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 欧文琴