广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第38号
上诉人（原审被告）：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市火炬开发区。
法定代表人：方维廷，主任。
委托代理人：张家华，该管理委员会总规划师。
委托代理人：唐国雄、刘小燕，广东国融律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：梁建华，男，1952年6月10日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
委托代理人：林叔权，广东林氏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：梁健康，男，1955年8月15日出生，澳门特别行政区。
委托代理人：林证，男，1968年5月5日出生，澳门特别行政区。
原审被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐区。
法定代表人：杜俊强，局长。
原审第三人：中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社，住所地广东省中山市火炬开发区。
代表人：梁务仪。
上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬区管委会）因与被上诉人梁建华、梁健康及原审第三人中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、原审第三人中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社政府行政强制一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：1994年6月4日，梁建华与原中山火炬高技术产业开发区黎村经济联合社签订出让土地合同，约定该经济联合社将黎村土名“石头丘”面积为2.0705亩的土地转让给梁建华作宅基地使用。随后，梁建华与梁健康约定，将上述土地中的1.0705亩赠与给梁健康使用。随后，梁健康在此地上建设房屋。2012年12月19日，中山市城市管理行政执法局作出责令限期改正（停止）违法行为通知，认为梁建华未经相关行政管理部门批准，擅自建设上述房屋，遂责令立即停止施工，补办相关报批手续。2013年3月27日，中山市国土资源局出具土地利用总体规划用途分类情况表，确认梁建华位于中山市火炬开发区黎村土名“庙仔前”的286.02平方米土地（具体座落：海滨社区）已被规划为林地。2013年4月15日，梁建华、梁健康等人前往中山火炬开发区综治信访维稳中心上访，称执法部门拟于次日强制拆除上述房屋，但未向其出具任何书面通知。后经工作人员协调，未果。2013年4月16日、同月25日，火炬区管委会依据属地管理原则，组织辖区内的公安、卫生、城市管理等部门封锁现场，强制拆除上述房屋，并在官方网站上作出相关报道，载明火炬开发区按照“属地管理、守土有责、明确职责、齐抓共管，严格考核、以绩为准”的工作原则，以集中整治侵占集体用地、占用公共用地、违反城乡规划的违法建设行为为重点，严防、严控、强制拆除一批新生违法建筑物，从源头上遏制违法建设行为。2013年5月17日，梁建华、梁健康认为火炬区管委会、市城管执法局共同实施了强制拆除其房屋的行为违法，遂以二者为被告向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认火炬区管委会、市城管执法局强制拆除梁建华、梁健康的房屋的行政强制行为违法；2.由火炬区管委会、市城管执法局承担本案诉讼费。
原审法院另查明：在庭审过程中，梁建华确认房屋未取得建设工程规划许可，梁健康确认房屋对应的土地未取得土地使用证；火炬区管委会、市城管执法局陈述其确有工作人员前往拆除现场，目的分别为协调、维持秩序，实施涉案行政强制行为的主体是中山市国土资源局。
原审法院认为：根据双方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点如下：一、火炬区管委会、市城管执法局是否实施了强制拆除梁建华、梁健康房屋的行为；二、若实施了，该行为是否合法。关于焦点一：火炬区管委会、市城管执法局是否实施了强制拆除梁建华、梁健康房屋的行为。根据梁建华、梁健康提供的在中山火炬开发区综治信访维稳中心上访时作出的录音和拆除现场的视频资料反映，火炬区范围内的公安、卫生、城市管理等多个部门与火炬区管委会的工作人员分别于2013年4月16日、同月25日一并前往，分别作出封锁现场，拆除房屋等行为，此与火炬区管委会在其官方网站作出的新闻报道内容相互吻合，结合火炬区管委会、市城管执法局申请出庭作证的证人黄玉泉出具的“政府出具了要求梁健康10日内自行拆除房屋的文书”等证言，足以认定拆除涉案房屋的行为实乃火炬区管委会基于“属地管理”原则组织辖区内的多个部门协助实施的行为。同时，因市城管执法局否认实施了强制拆除房屋的行为，参照《中共中山市委、中山市人民人政府关于简政强镇事权改革的实施意见》、《关于火炬开发区党工委、管委会工作机构内设机构设置的批复》的规定，火炬区管委会自2012年7月16日内设综合行政执法局，属火炬区管委会的分支机构之一，其履行原市城管执法局火炬开发区分局的部分行政职能，因此，本案中，综合行政执法局的工作人员实施拆除行为的后果也应归咎于火炬区管委会。据此，梁建华、梁健康起诉火炬区管委会，被告主体适格，原审法院予以支持；梁建华、梁健康起诉市城管执法局，被告主体不适格，原审法院予以驳回。对于火炬区管委会提出梁建华、梁健康是自愿拆除房屋的主张，因火炬区管委会提交的中山市司法局火炬高技术产业开发区司法所和社区干部出具的《关于梁建华、梁健康违建房屋清拆的情况说明》，仅载明梁建华、梁健康曾作出自愿拆除的意思表示，但均未肯定讼争的拆除行为不存在或涉案房屋最终是由梁建华、梁健康自愿拆除的，而且对于社区干部出具的书面说明，并未附有说明人的身份信息，证人身份不明，其出具的证言证明力低，而对中山市公安局火炬开发区分局小引派出所出具的《小引派出所协助国土部门清拆黎村违建工作小结》，亦未肯定讼争的拆除行为不存在或涉案房屋最终是由梁建华、梁健康自愿拆除的。相反，梁建华、梁健康提供的上述录音、视频和二人就强制拆除行为进行上访等事实足以证明梁建华、梁健康不存在自愿且自行拆除房屋的行为，因此，火炬区管委会提交的证据不足以证明其上述主张，原审法院不予支持。关于焦点二：火炬区管委会实施了强制拆除梁建华、梁健康房屋的行为是否合法。本案中，梁建华、梁健康存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即建设房屋的行为。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应分别由县级以上地方人民政府土地行政主管部门、城乡规划主管部门对未经批准用地、未经规划许可建设履行查处的管理职权。据此，火炬区管委会对梁建华、梁健康违法建设房屋的行为无查处的职权。另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，火炬区管委会并非县级以上地方人民政府，无权责成有关部门执行强制拆除行为，除非被授权，否则就是超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关应先作出行政决定，且在当事人不履行义务的情况下，方可依法定程序强制执行。本案中，无证据证明火炬区管委会作出了行政决定并履行了法定的告知义务如违法的事实、适用的法律依据、行政相对人享有的权利等，即火炬区管委会作出的强制拆除行为，程序违法。因此，火炬区管委会对梁建华、梁健康的房屋予以强制拆除，属超越职权，程序违法。综上所述，梁建华、梁健康要求确认火炬区管委会强制拆除其房屋的行政强制行为违法，理据充分，原审法院予以支持。梁建华、梁健康要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行政强制行为违法，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认火炬区管委会分别于2013年4月16日、同月25日对梁建华、梁健康位于中山火炬高技术产业开发区黎村的房屋予以强制拆除的行为违法；二、驳回梁建华、梁健康的其他诉讼请求。案件受理费50元，由火炬区管委会负担。
上诉人火炬区管委会不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院认定上诉人对被上诉人的房屋组织实施了强拆行为，证据不足，认定事实错误，适用法律错误。一、本案中，并无其他证据证明房屋的拆除行为是由上诉人实施，上诉人提供的现场照片以及视频资料均显示上诉人的工作人员在围观，并未实施行为，而且上诉人网站的报道并未确定实施拆除的主体，原审法院以此作为定案依据错误；二、上诉人提供的中山市国土资源局的协助函以及中山市人民政府关于查处违法用地的文件，这均证明具有查处违法用地职权的主体为中山市国土资源局而并非上诉人，上诉人并不具备对违法用地和违法建筑查处的执法权，故不可能实施本案的强拆；三、本案是由被上诉人自愿并且自行拆除，不存在强拆的事实；四、梁建华与本案无利害关系，不应作为本案适格主体的原告。综上，请求二审法院判令：1、撤销广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第146号行政判决第一项，改判驳回梁建华、梁建康的全部诉讼请求；2、本案案件受理费由被上诉人负担。
本院查明：原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：火炬区管委会在其网站上发布的新闻内容为“我区依法拆除位于海滨社区一违法建筑，这是继4月初我区全面开展违法建设专项集中整治行动以来，拆除的第三个既无土地证又未办理规划许可手续的违法建筑物”。中山市人民政府中府（2007）90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》第三点第（二）项意见为：“镇政府（含火炬区管委会、区办事处，下同）对本辖区内违法建设查处工作负全面责任，镇政府应明确本镇区相关部门职责，按镇区实际建立健全长效管理机制，牵头组织镇区有关部门进行分类定性，并具体组织实施有关清拆行动；”
本院认为：本案的争议焦点在于火炬区管委会是否实施了强制拆除梁建华、梁建康房屋的行为；若实施了该行为，行为是否合法的问题。
对于实施强拆行为的主体问题，本院认为，梁建华、梁建康的房屋事实上已被拆除，而根据火炬区管委会发布的新闻及其确认有工作人员在涉案房屋的拆除现场围观的事实，梁建华、梁建康的房屋位于火炬区管委会发布新闻实施违法建筑拆除活动的区域内，故火炬区管委会主张并未实施涉案建筑的拆除的行为，则应举证证明其上述违法建筑拆除活动并不涉及梁建华、梁建康的房屋。但火炬区管委会并未对此予以证明，故原审判决认定本案强制拆除行为由火炬区管委会实施正确，本院予以维持。本院对于火炬区管委会的该项上诉主张不予支持。
对于火炬区管委会实施的强制拆除行为是否合法的问题，本案中，梁建华、梁健康若存在未办理用地审批手续和未取得建设工程规划许可即建设房屋的行为的，应由有权部门根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条或《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定依法实施查处及按照法定程序实施行政强制执行。虽然依据中山市人民政府（2007）90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》，中山市人民政府已将违法建设的组织实施职权依据“属地管理”原则授予火炬区管委会，但是根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，火炬区管委会实施强制拆除的，应先以城乡规划主管部门作出的停止建设或者限期拆除的行政决定为依据。而本案中，火炬区管委会实施拆除行为并无相应行政决定为依据。因此，本案中火炬区管委会直接对梁建华、梁健康的房屋予以强制拆除，法律依据不充分，程序违法，原审判决确认其行为违法正确，本院予以维持。
至于上诉人提出本案梁建华的原告主体不适格的主张，本院认为，涉案建筑的实际使用人为梁建华，梁建华与本案的强制拆除行为具有利害关系，原审法院认定梁建华作为本案原告主体资格适格正确，本院予以维持。
综上所述，火炬区管委会上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山火炬高技术产业开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年五月七日
书 记 员 林桂清