陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕04行终70号
上诉人（原审原告）彬县煤炭有限责任公司，住所地：陕西省咸阳市彬县姜塬街5号。
法定代表人何万盈，该公司董事长。
委托代理人窦醒亚，陕西丰瑞律师事务所律师。
委托代理人王华，陕西丰瑞律师事务所律师。
上诉人（原审被告）彬县市场和质量监督管理局（系原彬县工商行政管理局），住所地：彬县城关镇北大街14号。
法定代表人杨沛，该局局长。
出庭负责人吴彬涛，该局副局长。
委托代理人卢刚，陕西稼轩律师事务所律师。
委托代理人薛燕，陕西稼轩律师事务所律师。
上诉人彬县煤炭有限责任公司（以下简称：彬煤公司）与上诉人彬县市场和质量监督管理局（以下简称：彬县市场管理局）行政不作为纠纷一案，不服长武县人民法院作出的(2016)陕0428行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人彬煤公司委托代理人窦醒亚、王华，上诉人彬县市场管理局副局长吴彬涛及委托代理人卢刚、薛燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，彬县煤炭有限责任公司的前身是地方国营性质的彬县百子沟煤矿。1996年10月彬县县委、县政府制定了《关于深化产权制度改革加快建立现代企业制度的试行方案》。1997年7月29日彬县人民政府印发《改制企业国有资产管理暂行规定》，1997年9月彬县企业产权制度改革领导小组印发《彬县1997年下半年企业产权制度改革工作安排意见》，载明对包括彬县百子沟煤矿在内的18家地方国有（集体）企业进行改制。1997年9月对彬县百子沟煤矿进行了评估。1998年1月14日原彬县工商行政管理局在改制的基础上向原告颁发了企业名称为彬县煤炭有限责任总公司的《企业法人营业执照》，2000年5月15日又颁发了企业名称为彬县煤炭有限责任公司的《企业法人营业执照》。
2015年9月16日，原告彬县煤炭有限责任公司向原彬县工商行政管理局主管工商登记工作的副局长留置一份内容为“彬县工商行政管理局：依据《中华人民共和国公司法》等法律法规规定，我公司于2015年9月3日召开了股东大会。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》及大会决议，现申请变更我公司工商登记，请予以办理。落款：彬县煤炭有限责任公司，时间：2015年9月16日”的《关于变更公司工商登记的申请》。2015年9月21日陕西丰瑞律师事务所通过EMS向被告发出一份律师函。被告就原告所留置的申请书与律师函是否履行告知义务或进行答复，未向法庭提供证据。
原审认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十条规定，申请公司登记，申请人可以到公司登记机关提交申请，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请。故彬县煤炭有限责任公司向原彬县工商行政管理局主管工商登记工作的副局长留置一份申请，并通过EMS向被告发出一份律师函，不违反法律规定。关于被告主张原告应到并联审批综合窗口办理申请事宜，且律师函没有原告的授权文件，不符合法律规定。本院认为，成立专门的窗口办理工商登记申请事宜，是被告的单方面行为，其设立原则应为方便群众，不能违反法律规定，限制申请提交方式。关于被告主张申请事项不明确，应填报制式表格及原告应提交各项文件，因被告未根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条之规定，尽告知义务，亦未根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定提供证据加以证明，故不予采信。律师函经原告提出，其证明目的说明发出律师函是原告的真实意思表示，被告的质证意见不能成立，故对原告律师函没有原告的授权文件，不符合法律规定的辩称不应予以采信。被告应就原告的申请，根据《企业登记程序规定》第九条之规定进行审查，并根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条的规定告知申请人需要补正的全部内容。但被告未举证证明其就补正事宜进行了告知，应根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条之规定，视为被告已经受理。故被告应根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十三条之规定，作出是否准予变更登记的决定。是否准予变更原告彬县煤炭有限责任公司登记系被告彬县市场和质量监督管理局职责范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十条、第五十三条、《企业登记程序规定》第九条、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、《中华人民共和国公司法》第二十三条之规定，遂判决:责令被告彬县市场和质量监督管理局在判决生效之日起15日内向原告彬县煤炭有限责任公司作出是否准予变更登记的决定。本案诉讼费50元，由原告彬县煤炭有限责任公司承担10元，由被告彬县市场和质量监督管理局承担40元。
上诉人彬煤公司上诉称，彬煤公司提交的第二、三、四、五组证据对案件有实质影响，并非原审认定的与本案无关联性，上诉人彬煤公司提交的证据能证明彬煤公司的产权不存在争议，对本案有明显的关联性。上诉人彬煤公司按照法律规定向彬县市场管理局提交了变更登记包括申请书在内的全套文件，只是彬县市场管理局一再拒绝，上诉人仅留置了一份变更登记申请书。原审法院对于工商行政登记机关就变更登记申请进行形式审查还是实质审查的争议并未适用相关法律作出认定。原审判决彬县市场管理局于判决生效之日起起15日内向彬煤公司作出是否准予登记的决定属于适用法律错误。请求二审法院改判长武县人民法院作出的(2016)陕0428行初3号行政判决为：判令彬县市场管理局于判决生效当日即为上诉人办理工商变更登记手续，将彬煤公司登记的企业性质由股份合作制变更为有限责任公司，将彬煤公司登记的注册资本44689585.18元变更为3亿元，将彬煤公司登记的股东人数变更为33人。本案一审及二审诉讼费及其他费用全部由彬县市场管理局承担。
彬县市场管理局答辩称，彬煤公司提交的二、三、四、五组证据与本案行政诉讼无关，与答辩人是否存在行政不作为没有关联性，一审法院不予认定彬煤公司该四组证据正确，应予以支持。彬煤公司应前往法定登记窗口依法提交企业变更申请以及企业变更登记的相应材料文件，其留置申请书的行为不能视为已向答辩人依法提出企业变更登记的申请。答辩人并未在法定登记场所内收到彬煤公司递交的企业变更登记的申请材料文件，无法作出相应的行政行为。彬煤公司未依法提交企业变更登记的相应申请材料，答辩人无法为其作出相应行政行为，也即不存在形式或实质审查的事宜，一审法院无需对答辩人是否构成形式或实质审查进行认定。一审法院认定彬煤公司已依法提交了符合法律规定的企业变更登记的申请材料，从而认定答辩人已受理彬煤公司变更登记申请，应作出是否准予变更登记的决定存在事实认定错误，法律适用错误，二审法院应依法予以改判。
上诉人彬县市场管理局上诉称，一审法院超出被上诉人彬煤公司的诉讼请求作出判决缺乏法律依据，属于程序违法。彬煤公司诉请具体内容为要求上诉人彬县市场管理局为其企业四项工商变更申请办理相应的登记手续，而一审法院却判决“被告向原告作出是否准予变更登记的决定”超出了原告的诉讼请求。一审法院将彬煤公司向上诉人彬县市场管理局副局长办公室留置自行书写《申请书》、并通过EMS发送《律师函》的行为认定为彬煤公司已依法向上诉人提交企业变更登记的申请，并判令上诉人彬县市场管理局应当据此作出相应行政行为属于事实认定错误、法律适用错误。彬煤公司应依法向上诉人彬县市场管理局依法成立的并联审批综合窗口提交申请，而非留置在副局长办公室。彬煤公司未依法在上诉人彬县市场管理局法定登记场所内提交企业变更登记的申请及文件材料，且在非法定登记场所内留置的申请书事项不明，被上诉人诉请缺乏事实及法律依据，应依法予以驳回。请求二审法院依法查明本案事实，撤销长武县人民法院（2016）陕0428行初3号行政判决书，支持上诉人的上诉请求，并判令本案一、二审诉讼费用由被上诉人彬煤公司承担。
彬煤公司答辩称，我国行政诉讼法贯彻对行政行为进行全面审查，不受当事人诉讼请求限制的原则，不存在行政判决超过请求的规则限制。彬煤公司的诉讼请求是：依法判令被告为原告办理工商变更登记手续。将彬煤公司登记的企业性质由股份合作制变更为有限责任公司，将彬煤公司登记的注册资本44689585.18元变更为3亿元，将彬煤公司登记的股东人数变更为33人，仅是对变更登记请求的解释。一审判决认定彬煤公司提出变更登记申请的方式有效，完全符合法律规定的精神和要求。彬煤公司递交申请的地点和内容均合法有效。彬县市场管理局的上诉请求不成立，应予驳回。
二审经公开开庭审理，查明的案件事实与原审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条规定，申请公司登记，申请人可以到公司登记机关提交申请，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，其规定采取多种方式申请公司登记申请，目的是为方便公民、法人及其他组织申请公司登记，彬煤公司采取确保自己的申请能被彬县市场管理局受理的方式提出申请并无不妥之处，且彬县市场管理局已收到留置的工商变更登记申请，并通过EMS向其发出律师函，彬煤公司申请工商登记变更时未向工商局提交相关申请文件、材料不齐全或者不符合法定形式的，依据《中华人民共和国公司登记管理条例》相关规定，彬县市场管理局应当履行告知义务，彬县市场管理局在收到彬煤公司工商变更登记申请后既未要求申请人即彬煤公司补正，也未依照《中华人民共和国公司登记管理条例》的登记程序对于彬煤公司的申请依法作出是否予以受理的决定，显属不符合《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定。故上诉人彬县市场管理局以彬煤公司未在法定登记场所内收到彬煤公司递交的企业变更登记的申请材料文件，无法作出相应的行政行为的上诉请求不能成立，本院不予支持。关于彬煤公司的申请是否应予准予变更登记系上诉人彬县市场管理局职责范围，不属本案审查判处范围，上诉人彬煤公司上诉请求判令彬县市场管理局予以工商变更登记的上诉请求不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人彬煤公司、上诉人彬县市场管理局的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院均不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元，由彬县煤炭有限责任公司和彬县市场和质量监督管理局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘宏刚
审 判 员 李为纲
代理审判员 侯 琳
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 董豆豆