吉林省梅河口市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0581行初9号
公益诉讼起诉人：梅河口市人民检察院。住所，梅河口市。
法定代表人：李志刚，检察长。
委托代理人：李长发，检察员。
委托代理人：毕春江，检察员。
被告：梅河口市国土资源局。住所，梅河口市。
法定代表人：齐学礼，局长。
委托代理人：刘杰，副局长。
委托代理人：韩春艳，吉林惠众律师事务所律师。
公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院诉被告梅河口市国土资源局不履行法定职责一案，本院于2018年1月18日受理后，于2018年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院委托代理人李长发、毕春江，被告梅河口市国土资源局委托代理人刘杰、韩春艳均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）诉称，本院在办理通化市人民检察院交办的梅河口市腾达铸管有限公司非法占用土地案件中，发现梅河口市国土资源局怠于履行职责，造成国有资产流失，損害了国家和社会公共利益。经调查查明:2011年12月至2012年10月期间，梅河口市腾达铸管有限公司未经国土资源管理部门批准，非法占用梅河口市黑山头镇黑山头村六组的水田地(一般耕地)115.6亩用于扩建厂区，建设工业基础设施，包括生产厂房、冷却池和机械设备，并堆放大量原材料与工业残渣，部分地面已用水泥硬化。2012年12月12日，梅河口市国土资源局对该企业作出行政处罚决定:(1)责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；(2)罚款771,061.00元。经调查查明，梅河口市腾达铸管有限公司非法占用土地115.6亩，其中符合土地利用总体规划(允许建设区)面积为101.8亩；不符合土地利用总体规划(有条件建设区)面积为13.8亩。梅河口市国土资源局对该企业行政处罚没有执行，梅河口市腾达铸管有限公司仍然非法占用土地，没有恢复土地原状。
2017年9月29日，本院针对梅河口市国土资源局不依法履行职责的行为提出检察建议。建议其对梅河口市腾达铸管有限公司违法行为依法作出处理，消除违法状态。11月18日，梅河口市国土资原局回复称:该企业法人在服刑期，我局未申请法院强制执行，已多次向市政府和开发区请示，尽快拿出稳妥的办法，解决该企业未能消除的违法状态的问题。
截至2017年12月10日，梅河口市国土资源局没有按照法律规定执行行政处罚决定，收缴罚款；也未没收非法占用的符合土地利用总体规划部分土地上的非法建筑物和其他设施；也没有限期拆除不符合土地利用总体规划土地上的建筑物。致使梅河口市腾达铸管有限公司一直违法占用该土地，违背了国有土地有偿使用的基本原则，造成了国有资产流失，损害了国家及社会公共利益。为了加强国有资产和土地资源保护，维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，向你院提起行政公益诉讼，请求判令：
1、确认梅河口市国土资源局未依法履行对梅河口市腾达铸管有限公司非法占用农用地案件监管职责违法;
2.判令梅河口市国土资源局依法履行职责，追缴罚款;
3.判令梅河口市国土资源局依法履行监管职责，责令梅河口市腾达铸管有限公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
公益诉讼起诉人向本院提交以下证据材料：
1、书证:(1)梅河口市国土资源局对腾达铸管有限公
司行政处罚卷宗；(2)通化市国土资源局文件(通市国土资发[2012]32号)，关于转发《梅河口市黑山头镇黑山头村土地遭受破坏情况鉴定报告》的通知;(3)吉林省人民政府《关于梅河口市县、乡级土地利用总体规划(2006-2020年)调整方案的批复》;(4)梅河口市人民检察院检察建议书及国土资源局回复函；(5)涉案人员判决书。
2、证人证言；
3、梅河口市人民检察院现场勘查笔录及现场照片。
被告梅河口市国土资源局辩称：
一、我局对企业的非法占地问题依法履行行政职责，但是未完全履行监管职责
我局巡查发现企业未经国土资源管理部门批准，于2011年12月-2012年10月非法占用(逐步占用)梅河口市黑山头镇黑山头村集体土地77106.1平方米，其中符合土地利用规划的土地48511.1平方米，不符合土地利用规划28595平方米，现建有生产设备4处、冷却池一处、其余土地全部用于堆放铁渣。我局依法按照行政处罚程序对其违法行为2012年10月26日立案，询问当事人、进行调查、责令停止违法行为、现场勘测、地类踏查，对企业下达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书，具体内容一是责令退还非法占地，恢复土地原状。二是罚款771060元，证据1-12页内容能够证明上述事实，我局对企业违法占地行为履行法定职责。
我局对企业非法占地行为下达行政处罚决定书后，没有全部执行行政处罚决定中责令退还非法占地、恢复土地原状、追缴罚款的内容，我局的行为属于未完全履行监管职责。
二、我局应当依照公益诉讼人的诉讼请求履行责令企业退还非法古地、恢复土地原状，履行没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，但有非法占地面积分类应当作调整，具体理由如下：
1、因企业和法人王作福当年涉嫌非法占用农用地罪，被判处单位罚金100万元、法人王作福被判处有期徒刑一年。该企业拖欠工人工资一直在上访、工人大部分系残疾人围坐在企业不许任何人进入厂区，企业因贷款及其债务问题被诉讼，设备及厂房被法院查封，企业无力支付罚金。
2、我局应当履行责令企业退还非法占地，恢复土地原状，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，按照法定程序企业不自行履行该义务，我局应申请法院强制执行。
因企业当年非法占用土地77106.1平方米，其中符合土地利用规划的土地4811.1平方米，不符合土地利用规划28595平方米，但按照现阶段的梅河口市黑山头镇土地利用总体规划图，符合土地利用规划的土地67880.1平方米，不符合土地利用规划9226平方米，依据《土地管理法》第76条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；…我局对企业非法占地面积中，违反土地利用总体规划的土地面积部分应当责令企业限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对企业符合土地利用总体规划的土地面积上新建的建筑物和其他设施没收。我局对企业下达的行政处罚决定中应当按照企业非法占地面积分类作相应调整，确保处罚决定执行。
综上所述，公益诉讼人的诉讼请求正确，由于诉讼后发生非法占地面积中部分分类调整。我局为了企业发展，更为了依法行政，得知企业系政府招商引资企业，经请示政府要求我局为企业履行用地审批手续，对此我局对审批用地费用进行预算、欲帮助企业完成用地审批手续，但企业现状无力支付任何费用，我局为了加快解决此问题，尽快与相关部门沟通解决，否则申请法院强制执行，履行监管职责，维护国家和社会公共利益，确保行政机关行政执法的严肃性。
被告梅河口市国土资源局提交以下证据：
1、立案呈报表一份
2、2012年10月26日询问笔录一份
3、梅国土资责停字（2012）034号责令停止违法行为通知书一份1页及送达回证
4、2012年10月26日现场勘测笔录一份1
5、2012年10月30日地类踏查认定表一份及附图
6、国土资源违法案件调查报告一份
7、2012年10月31日违法案件处理决定呈报表一份
8、梅国土资执告字（2012）034号行政处罚告知书一份
9、法律文书送达回证
10、梅国土资执听告字（2012）034号行政处罚听证告知书一份
11、法律文书送达回证
12、梅国土资执罚字（2012）034号行政处罚决定书一份
13、法律文书送达回证
14、梅检民行行政违监（2017）22058100005号梅河口市人民检察院检察建议书一份
15、2017年10月11日王作福的询问笔录一份
16、关于腾达铸管有限公司非法占地案件查处情况说明
17、梅河口市黑山头镇土地利用总体规划图（2006-2020年局部）一份
18、梅河口市人民法院（2013）梅刑初字第177号刑事判决书
庭审中诉讼的双方出示的证据，与本案具有关联性，证据来源合法，且双方没有提出实质的反驳意见，本院予以确认，并作为定案依据。
经审理查明，2011年12月至2012年10月期间，梅河口市腾达铸管有限公司未经国土资源管理部门批准，非法占用梅河口市黑山头镇黑山头村六组的水田地(一般耕地)115.6亩用于扩建厂区，建设工业基础设施，包括生产厂房、冷却池和机械设备，并堆放大量原材料与工业残渣，部分地面已用水泥硬化。2012年12月12日，梅河口市国土资源局对该企业作出行政处罚决定:(1)责令退还非法占用的土地，恢复土地原状；(2)罚款771,061.00元。梅河口市腾达铸管有限公司非法占用土地115.6亩，其中符合土地利用总体规划(允许建设区)面积为101.8亩；不符合土地利用总体规划(有条件建设区)面积为13.8亩。梅河口市国土资源局对该企业行政处罚没有执行，梅河口市腾达铸管有限公司仍然非法占用土地，没有恢复土地原状。
2017年9月29日，公益诉讼起诉人针对梅河口市国土资源局不依法履行职责的行为提出检察建议。建议其对梅河口市腾达铸管有限公司违法行为依法作出处理，消除违法状态。11月18日，梅河口市国土资原局回复称:该企业法人在服刑期，我局未申请法院强制执行，已多次向市政府和开发区请示，尽快拿出稳妥的办法，解决该企业未能消除的违法状态的问题。
截至2017年12月10日，公益诉讼起诉人梅河口市国土资源局没有按照法律规定执行行政处罚决定，收缴罚款；也未没收非法占用的符合土地利用总体规划部分土地上的非法建筑物和其他设施；也没有限期拆除不符合土地利用总体规划土地上的建筑物。致使梅河口市腾达铸管有限公司一直违法占用该土地，违背了国有土地有偿使用的基本原则，造成了国有资产流失，损害了国家及社会公共利益。另查明，梅河口市腾达铸管有限公司非法占地行为，本院作出（2013）梅刑初字第177号刑事判决书，判决梅河口市腾达铸管有限公司单位犯罪，判处罚金100万元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《吉林省土地管理条例》第四条：“县以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”、第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”、第五十四条：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。”、第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”根据法律规定，梅河口市国土资源局对辖区内国土资源的保护、利用，负有实行管理和监督的职责。梅河口市国土资源局对辖区内单位和个人进行建设占用土地，要按照法律规定进行审批，实行严格监管，未经批准非法占用土地的，也有着明确的监督和处罚职责。梅河口市国土资源局对梅河口市腾达铸管有限公司非法占用土地的行为未严格依照法律规定作出行政处罚，没有采取有效措施没收非法占用的符合土地利用总体规划部分土地上的非法建筑物和其他设施；责令作出恢复不符合土地利用总体规划土地的原状的具体措施。由于梅河口市国土资源局未完全履行法定职责，致使梅河口市腾达铸管有限公司非法占用土地的违法行为没有得到有效处理，国有资产至今处于流失状态。公益诉讼起诉人的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。本案梅河口市腾达铸管有限公司非法占地，本院作出（2013）梅刑初字第177号刑事判决书，判决梅河口市腾达铸管有限公司单位犯罪，判处100万元罚金。被告重新作出行政行为时，应当依事实和生效的法律文书为依据，正确适用法律规定。综上，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条：“人民法院区分下列情形作出行政诉讼判决：（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”、第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决如下：
一、确认被告梅河口市国土资源局未依法履行对梅河口市腾达铸管有限公司非法占用农用地监管职责违法；
二、责令被告梅河口市国土资源局依法履行监管职责，责令梅河口市腾达铸管有限公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审判长 李贵民
审判员 田 伟
审判员 王乃馥
二〇一八年四月二十六日
书记员 温 爽