湖南省辰溪县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）辰行初字第8号
原告湖南怀化盛昌开发有限公司，住所地怀化市锦溪北路。
法定代表人方文南，男，该公司董事长。
委托代理人皮朝南，湖南清园律师事务所律师。
委托代理人蔡遗海，湖南清园律师事务所律师。
被告沅陵县人民政府，住所地沅陵县沅陵镇。
法定代表人龚琪，男，县长。
委托代理人张茂轩（特别授权），湖南龚云树律师事务所律师。
委托代理人姜圣斌，湖南兴沅律师事务所律师。
原告湖南怀化盛昌开发有限公司诉被告沅陵县人民政府不履行土地行政登记法定职责一案，于2013年4月28日向怀化市中级人民法院提起行政诉讼，怀化市中级人民法院以（2013）怀中行初字第23号行政裁定书裁定移交本院审理，本院2013年7月9日受理后，于2013年7月11日向被告送达了起诉书副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年9月18日公开开庭审理了本案。原告法定代表人方文南、委托代理人皮朝南、蔡遗海，被告沅陵县人民政府委托代理人张茂轩、姜圣斌到庭参加诉讼，现已审理终结。
原告湖南怀化盛昌开发有限公司于2012年6月27日向被告沅陵县人民政府提出补发沅国用（2003）字第070号国土证的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告诉称，原告根据沅陵县人民政府《沅政函（2001）10》、沅计字（1998）1号，沅计报（2002）22号文件，以出让方式取得位于沅陵县高坪乡辰塘溪村庙公头的一宗土地使用权，实施小集镇开发，并向被告国土主管部门申请登记，被告国土主管部门核实，于2003年4月17日向原告颁发了沅国用（2003）字第070号《国有土地使用权证》，发证后，原告法定代表人方文南等人因刑事犯罪被判刑，当时沅陵县公安局将该沅国用（2003）字第070号《国有土地使用权证》，扣押，将其在被告国土部门的档案全部调走，至今未退还。原告法定代表人方文南刑满出狱后，以原告的名义向被告国土主管部门请求补发《国有土地使用权证》，至今未补发，为此提起行政诉讼，请予以支持。
被告沅陵县人民政府辩称，1、原告的营业执照已被吊销，按法律规定公司不能再继续开展经营活动，而原告向被告提出补办国有土地使用证是属于继续开展经营活动的行为，故原告请求补办国有土地使用证的诉讼请求，法院应当不予支持；2、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。2001年2月，被告批复建设庙公头集镇，2002年3月怀化市计委同意庙公头集镇开发项目立项，开发商如果依法取得该宗土地，需要签订《土地使用权出让合同》，并支付约定的土地出让金。因原告资金困难，没有签订《土地使用权出让合同》，也没有支付约定的土地出让金，所以庙公头项目规划用地一直没有征地报批。根据1995年12月28日颁布的《土地登记规则》和2008年2月1日施行的《土地登记办法》均规定依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，受让方应当按合同约定支付全部土地使用权出让金后，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金凭证申请国有土地使用权设立登记。而原告没有支付土地使用权出让金，双方也没有签订土地使用权出让合同》，被告不可能给原告办理国有土地使用权相关手续。2003年4月17日颁发给原告沅国用（2003）字第70号《国有土地使用权证》没有经正当的报批手续，因当时原告资金短缺需要用《国有土地使用权证》抵押贷款，原告请求并作出承诺，沅陵县国土局才办理了一份附有条件的《国有土地使用权证》，只能抵押贷款不能作为取得庙公头土地使用权的依据。原告也没有使用《国有土地使用权证》到金融机构办理贷款抵押手续。故原告诉讼请求应依法驳回。
原告提供的证据：1、关于请求补发国土证的报告及国内特快专递邮件详单，证明原告以书面请求并于2012年6月27通过特快专递邮件向被告提出补发国土证书的申请；2、关于补交庙公头土地出让金恢复原有土地使用权的报告，证明原告申请补交土地出让金的时间和事项；3、沅陵县信访局证明一份，证明原告曾要求被告补发沅国用（2003）字第070号国有土地使用证向沅陵县信访局提出信访的事实；4、沅国用（2003）字第070号国有土地使用证复印件、5、证明一份、6、借条、7、土地估价报告、8、怀化市中级人民法院（2004）怀中刑二终字第72号刑事裁定书、9、沅陵五强溪庙公头移民安置村庄建设合作开发协议书；4-9号证据证明原告的国有土地使用证是客观存在、合法有效的，并已交纳10万元，后由于其他原因遗失。10、合作开发高坪乡庙公头集镇的协议、11、沅陵县计划委员会文件、沅计报（2000）22号关于新建沅陵县高坪乡辰堂溪小集镇的立项批复和请示、12、沅政函（2001）10号沅陵县人民政府关于建设庙公头集镇的批复、13、怀化市发展计划委员会文件怀市计投（2002）32号关于沅陵县高坪乡庙公头集镇开发项目立项的批复、14、2003年12月8日沅陵人民政府专题工作会议纪要、15、企业法人营业执照、16、组织机构代码证、17、土石方工程施工合同、18、还款协议、19、明细表、20、询问笔录；10-20号证据证明原告在取得国有土地使用证前后，开发庙公头集镇资金流动情况。经质证，被告对1号证据无异议；对2号证据有异议，认为报告内容是不真实的，交纳的10万元是罚款，而且原告自始至终都没有取得证件，他们当时持有的一份证件，是为了办理贷款临时发的一个证，他们并没有报批报建；对3号证据真实性没有异议，对合法性有异议；对4号证据这个土地使用证合法性有异议；第5号证据当时我们是发了一证，但只是附条件的证；对6号证据借条没有异议；7号证据评估报告和本案没有关联性；对8-9号证据无异议，但证明的内容不一样；对10号证据真实性没有异议，对合法性有异议；11-14号证据会议纪要和文件与本案没有关联性。15-16号证据企业营业执照已经是作废的；17-20号证据与本案没有关联性。
被告提供的证据：1、湖南省怀化市中级人民法院（2004）怀中刑二终字第72号刑事裁定书，证明原告缴纳10万元是沅陵县国土局对其罚款，并非土地出让金，原告没有缴纳土地出让金；2013年4月17日颁布《国有土地使用证》见附件，是原告承诺只用于抵押贷款使用，不能作为土地使用权的依据。2、沅陵县五强溪庙公头移民安置村庄建设合作协议书，证明沅陵县五强溪综合开发实业有限责任公司负责办理取得庙公头地段的土地使用证；3、承诺书及借条，证明2013年4月17日颁发国有土地使用证是附条件，其条件为只能作为抵押贷款的依据，不能作为取得该土地使用权的依据；该土地使用证权的颁发没有经过建设用地报批；原告没有取得该土地使用权。4、沅陵县高坪乡人民政府（2008）28号请示、批复，（2002）05号请示、批复。沅陵县人民政府（2001）10号批复。沅陵县计划委员会文件（2002）4号、怀化市发展计划委员会文件（2002）32号批复；证明庙公头新型集镇建设项目立项，但没有经国土部门报批、报建。5、《土地登记规则》第二十六条和《土地登记办法》二十七条，证明了土地使用证颁布条件，必须交纳土地出让金和签订土地出让合同。6、怀化市工商局的登记资料，证明原告的营业执照现已被吊销。经质证，原告对被告提交的1号证据真实性、合法性、关联性没有异议，就是理解的方式不同，原告认为10万元是出让金而不是罚款，因为当时没有任何违法；对第2号证据没有异议，但对证明的内容有不同的理解；对第3号证据承诺书及借条的真实性、客观性、关联性没有异议，原告理解能够证明确实办了证，只是没有及时的更换。对第4-6号证据没有异议。
经庭审质证，本院对证据作以下确认，原告提交的1号证据被告无异议，予以采信；对原、被告提交的相同证据：原告6、8、9、11、12、13号证据分别与被告3号中的借条、1号、2号及4号证据中3份文件证据一致，其中原告6、8、9号证据及被告3号证据中借条、1号、2号证据，内容真实、合法有效，予以采信；其中原告11、12、13号证据及被告4号证据中3份文件，其真实性，关联性不符合证据要素，不予采信。原告提交的2号、4号、5号、15、16号证据，符合证据要素，可作证据使用，予以采信；被告提交3号证据中的承诺书来源合法，内容客观真实、合法有效，予以采信、4-5号证据为政府文件和法律依据，予以采信。6号证据合法有效，予以采信。原告提交的3号、7号、10号、14号、17-20号证据均与本案无关联性，不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
原告湖南怀化盛昌开发有限公司为取得沅陵县高坪乡庙公头集镇开发项目的土地使用权，多方筹措，但没有签订土地使用权出让合同，也没有支付土地出让金。原告由于开发资金缺口较大，急需办理国有土地使用证进行抵押贷款，2003年4月16日，原告为了办理国有土地使用证与沅陵县国土资源局签了一份承诺书：此次办理的国有土地使用证只作为抵押贷款的依据，不能作为取得庙公头土地使用权的依据，抵押贷款到位后，及时到沅陵县国土资源局补办建设用地报批手续，更换此次所办的国有土地使用证。原告的法定代表人方文南代表承诺方签名盖章，为此，沅陵县国土资源局于次日为原告填制了沅国用（2003）字第070号国有土地使用证，同日原告总经理梁情立借条将沅国用（2003）字第070号国有土地使用证从沅陵县国土资源局借出。原告持有该土地使用证系未经法定程序依法取得，只是作为原告抵押贷款的临时证件，但银行抵押贷款未办成。2004年8月18日，原告法定代表人方文南等因犯合同诈骗罪，被沅陵县人民法院判刑11年，方文南不服上诉，二审裁定维持原判。因方文南服刑，原告未能履行当时承诺书，沅国用（2003）字第070号国有土地使用证被公安机关作为证据依法提取。方文南服刑后，湖南怀化盛昌开发有限公司营业执照已被怀化市工商行政管理局吊销，原告不能以该公司名义开展经营活动。2010年9月，方文南被释放后，以湖南怀化盛昌开发有限公司向被告提出补发（2003）字第070号国有土地使用证的请求。
本院认为，土地登记相关法律规定，经出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。原告在2003年持有的沅国用（2003）字第070号国有土地使用证，是从被告所属的国土资源局借出的，作为原告抵押贷款的依据，不是原告持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权登记的，该证并非被告依法定程序颁发给原告，不能作为庙公头土地使用权取得的法律依据，故沅国用（2003）字第070号国有土地使用证不具有合法有效性。原告主张对原有尚未发生法律效力的国有土地使用证申请补发，不符合法律规定；且原告公司营业执照被吊销，无法继续经营，因此，被告沅陵县人民政府不予补发庙公头土地使用权证的行为是合法的。原告起诉被告不作为的理由不能成立，应当驳回其诉讼请求。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一项之规定，判决如下：
驳回原告湖南怀化盛昌开发有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 张黎明
审 判 员 蒋云生
人民陪审员 张英群
二〇一三年十月八日
书 记 员 向 征
判决所依据的法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的。