四川省达州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）川17民终595号
上诉人（原审被告）：万源市渔政监督管理站。
住所地：四川省万源市太平镇驼山北路**号。
法定代表人：邱葵发，站长。
委托诉讼代理人：于明，四川省万源市河西法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：达州市鸿源水产良种场。
住所地：四川省达州市通川区滩头街**号。
法定代表人：吕兰兵，站长。
委托诉讼代理人：周忻，四川法之缘律师事务所律师。
委托诉讼代理人：苏亮，四川法之缘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：万源市人民政府。
法定代表人：倪欣，市长。
委托诉讼代理人：何莉，女，万源市人民政府法制办行政复议股股长。
委托诉讼代理人：张军，四川鼎贤律师事务所律师。
上诉人万源市渔政监督管理站因与被上诉人达州市鸿源水产良种场、万源市人民政府合同纠纷一案，不服四川省达州市达川区人民法院（2016）川1703民初303号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
万源市渔政监督管理站上诉请求：撤销原判，改判达州市鸿源水产良种场自行承担责任和一些损失，并由其承担诉讼费用。事实和理由：原判认定上诉人为招商引资方错误万源市水务局才是招商引资方。上诉人与达州市鸿源水产良种场签订的是驯养和放流，不是基建。保护区建设责任主体是万源市政府；原判认定上诉人不履行监督职责，不协助完善环评手续，不积极与地方政府和部门协调属于违约是错误的，上诉人不知道达州市鸿源水产良种场建设行为和工程进度，也没有收到对方的协调请求，协调工作也是万源市水务局在办理，上诉人也不具备协调地方政府和部门的权利；导致合同无法履行原因在于项目与龙潭河风景区冲突，加之达州市鸿源水产良种场未取得环评手续而被勒令停止，与上诉人没有关系。
达州市鸿源水产良种场辩称，上诉人是万源市政府的职能部门，其行使的是万源市政府的委托权利，万源市政府应承担责任。如果是因为万源市政府的原因导致合同无法履行，上诉人也应承担违约责任。
万源市人民政府辩称，本案是合同纠纷，万源市政府与达州市鸿源水产良种场并无合同关系，上诉人称万源市政府是责任主体错误；因项目没有办理环评手续，环保部门勒令其停止施工是依法行政。
原审原告达州市鸿源水产良种场向一审法院起诉请求:1、终止原告与被告万源市渔政监督管理站2011年12月26日签订的《珍稀水生野生动物驯养暨人工放流合作协议》；2、二被告连带赔偿原告在龙潭河建设水生野生动物驯养繁育基地所支付的建设款共计3784977.03元，并连带赔偿给原告造成的一切经济损失；3、本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：被告万源市人民政府通过申报获得中国农业部批准设立《龙潭河特有渔类国家级水产种质资源保护区》，四川省人民政府也出具（2010）194号函批准同意建立《万源市龙潭河省级水产种质资源保护区》。2011年万源市人民政府通过招商引资引进原告建设该保护区项目。被告万源市人民政府确定被告万源市渔政监督管理站作为该保护区项目建设业主，在2011年12月26日与原告签订《珍稀水生野生动物驯养暨人工放流合作协议》，由原告负责该基地的设计投资、技术、生产，基地产权、经营、盈亏由原告承担。原告在协议签订后，组织项目建设，与项目所在地农民签订了土地流转及房屋拆迁协议，并通过公开招标确定了项目施工单位，于2013年8月7日正式开工建设。合作协议订立初期，万源市委、市政府也高度重视和大力支持，为项目取得了项目环评预审、用地预审和项目选址审查批复意见书等手续。项目建设过程中，被告万源市人民政府又引进广东元邦公司在万源市设立万源市元邦旅游产业开发有限公司，开发建设龙潭河，打造5A景区。由于“水生野生运行动物繁育基地”项目建设方案与其景区建设规划方案冲突，被告万源市人民政府便企图终止“水生野生运行动物繁育基地”的建设，以该项目相关手续未完善等借口为由通知工程停工，达州市人民政府主要领导多次协调，被告万源市人民政府拒不按达州市人民政府领导及相关部门协调意见执行，致使该项目至今仍无法复工建设。原告在建设过程中投入了大量资金，遂起诉到法院。
原审被告万源市人民政府一审中辩称，1、原告要求万源市人民政府与万源市渔政监督管理站连带赔偿经济损失没有事实和法律方面的依据。原告和万源市人民政府没有签订任何合同，即使有合同也是无效合同。2、诉状中原告提出万源市人民政府获得了龙潭河项目的说法错误，该保护区是农业部在万源市政府境内划的保护区。3、万源市人民政府没有同原告签订任何招商引资协议，事实是原告知道万源市人民政府区域内有这个项目后自己找渔政沟通的。4、万源市人民政府没有确定万源市渔政监督管理站为这个项目的业主。5、原告称其与万源市渔政监督管理站签订的人工放流合作协议，而本案原告起诉的是委托代建合同纠纷，合同中虽然有委托二字，但该合同只是一个合作协议，即渔政同意原告在该流域搞一个水产渔业养殖项目，渔政同意建成后按市场价的70%收购鱼苗。合同中约定的产权是归原告所有的。6、项目在预审阶段取得了环评等许可，但不能代表原告取得了在龙潭河区域开工建设的许可手续。7、人工流放项目和龙潭河景区的规划相冲突是事实，但最后万源市人民政府同意原告在该区域建人工流放项目的。并不存在原告所说的为了风景区的建设，以手续不齐全来阻止原告项目的建设。原告在没有取得施工许可证的情况下开工，相关部门对原告采取措施并没有违法行为。8、达州市政府的协调行为是否能够代替法律规定，如果该协调行为与法律规定相冲突，政府只能依法执行。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原审被告万源市渔政监督管理站一审中辩称，1、本案不属于委托代建合同关系，而是一般合作关系。2、万源市渔政监督管理站在《珍稀水生野生动物驯养暨人工放流合作协议》的履行并没有违约，也没有侵权，不存在任何过错。3、万源市渔政监督管理站不应与万源市人民政府一起承担连带责任，承担连带责任的情形不符合法律规定。4、原告进行项目施工没有取得相应审批手续，是自己单方面的擅自行为，且是违法行为，原告应对自己的不法行为承担自己的损失，该损失与万源市渔政监督管理站无关。请求法院解除万源市渔政监督管理站与原告签订的《珍稀水生野生动物驯养暨人工放流合作协议》，并驳回原告的其他诉讼请求。
一审法院认定事实：2010年8月26日万源市人民政府同意万源市水务局申报龙潭河为国家级水产种质资源保护区，按照有关规定申报（万府函【2010】647号）。2010年11月25日中国农业部第1491《公告》、中国农业部办公厅2011年8月8日的农办渔（2011）87号《关于公布第四批国家级水产种质资源保护区面积范围和功能分区的通知》，四川省人民政府2010年9月26日川府函（2010）194号《关于建立龙谭河等5处省级水产种质资源保护区的批复》批准建立万源市龙潭河为国家级水产种质资源保护区。2011年1月11日四川省水利厅川水函（2011）第40号《关于公布龙潭河等5处省级水产种质资源保护区面积范围和功能分区的通知》明确龙潭河国家级水产种质资源保护区全长61公里，总面积701公顷。其核心区为：龙潭河干流从堰塘乡高家河坝经旧院镇走马坝至旧院镇四平村。实验区为龙潭河干流从旧院四平村至固军水车河坝。
2011年6月18日万源市水务局制定了《龙潭河国家级水产种质资源保护区规划方案》，2011年9月15日以建设龙潭河国家级水产种质资源保护区驯养养殖中心和人工放流站为由向万源市人民政府请示批准建设用地15亩。
2011年9月15日达州市发展和改革委员会川投资备（51170011091501）0031号企业投资项目备案通知书同意达州市鸿源水产良种场申请备案的“达州市鸿源珍稀冷水鱼养殖场”建设项目。
2011年12月26日原告与被告万源市渔政监督管理站(甲方)签订《珍稀水生野生动物驯养暨人工放流合作协议》，协议前言载明：根据有关法律法规，万源市政府（2011）647号函批复“同意申报龙潭河国家级水产种质资源保护区”，省政府（2010）194号函批准同意建立《万源市龙潭河省级水产种质资源保护区》，国家农业部1491号公告，批准设立《龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护区》。为了尽快落实上级文件精神，已制定实施方案报市政府并责成市渔政监督管理站具体负责组织实施，为此特邀请引进达州市鸿源水产良种场合作开展珍稀水生野生动物驯养繁殖暨人工放流工作。协议合作内容约定：一、保护区名称为“龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护区”；实行“资源保护为主，增殖放流为铺，保护和开发相结合的方针”，执行“统筹规划，强化管理，严格保护，维护生态平衡”的原则。二、合作内容:甲、乙双方优势互补，甲方委托乙方在龙潭河坝建设不生野生动物驯养繁育基地，为保护区提供增殖放流苗种，繁育基地的设计投资、技术、生产以及产权、经营、盈亏概由乙方承担。乙方在基地内无偿为甲方修建龙潭河珍稀水生野生动物人工增殖放流站供甲方使用。三、责任分工和权利。甲方负责保护区行政执法、政策宣传，负责基地与地方政府、部门以及周边群众的协调工作，并对乙方的生产经营活动负责执法监督、指导和提供必要的支持和帮助。乙方开展科技活动和申报项目时，甲方应积极配合。甲方负责人工放流计划制定和组织实施，放流苗种价格按行情价的70%执行。乙方应自觉服从甲方行政执法监督，服从甲方保护区总体规划部署。乙方独立自主生产经营，甲方不得干预。乙方投入资产归乙方所有，处理权归乙方；责任事故自行承担。
合同签订后，原告向万源市环境保护局提出环评申请，2012年2月27日万源市环境保护局作出万环函（2012）10号《关于达州市鸿源珍稀冷水鱼类养殖场建设项目环保初审意见函》，第三项意见为:在项目可研阶段根据有关规定，委托有资质的环评单位开展项目环境影响评价。在项目环境影响评价文件报有审批权的环境部门审批同意后，项目方可建设。
2012年2月29日万源市国土资源局万国土资（2012）59号文件对原告《关于达州市鸿源珍稀冷水鱼类养殖项目用地预审的申请》作出预审意见。
2012年4月26日，原告与万源市堰塘乡虾叭口村民委员会签订《冷水鱼类养殖场土地流转协议》，取得租赁土地使用权。
2012年12月4日达州市发展和改革委员会达市发改审（2012）261号批复，同意达州市鸿源珍稀冷水鱼类养殖场建设项目可行性研究报告。该批复第八项批复“项目建设要严格执行项目环境影响评价为准，落实节能技术措施”。其附件《固定资产投资项目节能登记表》显示:项目名称“达州市鸿源珍稀冷水鱼类养殖场”，建设单位“达州市鸿源水产良种场”。
2013年8月7日“达州市鸿源珍稀冷水鱼类养殖场”项目正式动工建设。2013年12月30日万源市环境保护局向原告发出《行政执法约见通知书》“你良种场在龙潭河景区的建设项目未办理环评手续，擅自开工建设一事，请于2014年1月6日到万源市环境监察执法大队接受调查处理”，暂停项目的建设施工。
2014年2月26日达州市人民政府组织专题会，协调项目建设。2014年3月23日达州市水务局在成都组织召开了“达州市鸿源珍稀冷水鱼养殖场建设项目环境影响咨询会”，环评专家的意见是：项目建设是落实“龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护区”规划的重要内容，可以通过生态环境保护措施缓解项目对环境的影响，项目对环境的影响可以接受。项目对保护区及水产种质资源有利，支持项目建设。2014年9月19日，达州市人民政府督查室出具《关于达州市鸿源珍稀冷水鱼养殖场停工建设调查情况的报告》，认为万源市人民政府中止项目建设的理由不成立，要求双方委托认可的权威机构对项目作环评结论，若无大的环境影响，万源市人民政府要大力支持项目建设。2015年2月6日达州市农业局向达州市人民政府报送《关于协调解决达州市鸿源水产良种场珍稀冷水鱼养殖场建设项目复工的请示》，恳请市政府再次对项目建设工作进行协调，争取项目建设尽快复工。2015年6月10日万源市人民政府作出《关于达州市鸿源水产良种场珍稀冷水鱼养殖场项目建设有关情况的报告》，报告提出：适合万源发展的产业项目就仅有旅游产业项目和农产品加工项目，应尽可能优先保证旅游产业的发展，达州市水产良种场可另行在万源辖区其他地方选址进行项目建设。
审理中，原告举证的损失情况：2012年3月1日支付万源市堰塘乡土地征用费500000元，2012年3月25日向万源市财政局支付冷水鱼基地测绘费4000元，2012年4月24日向万源市堰塘乡财政所支付拆迁补偿款及银行手续费700025.5元，2012年6月30日支付5855元，2012年8月31日支付招待费、小车使用费7089元，2012年10月10日、10月22日、10月30日分别向达州市水利电力勘察设计院支付勘察费40000元、30000元、30000元，2012年11月12日向达州市水利电力勘察设计院支付设计费48000元，2012年11月30日支付招待费3742元，2013年1月31日向颜恒富、颜可文支付搬迁误工工资6000元，2013年5月31日向四川天成工程造价咨询有限公司支付工程审核费29500元，2013年8月31日向四川大家工程项目管理有限公司达州分公司支付工程款29200元，2013年9月30日、11月30日分别向袁桦支付设计费6500元、3500元，2013年10月31日向庞仁勇支付工资46500元，2013年10月31日向四川西华工程招标监理有限公司达州分公司支付监理费50000元，2013年12月30日、2014年2月28日向四川长城建筑有限公司分别支付工程款473344.8元、460244.8元，2014年2月28日向万源市堰塘乡虾叭口村委会支付土地、林地补偿款36173元，2015年3月31日产生小车使用费、差旅费1071元，2015年3月31日支付律师代理费（四川长城建筑有限公司诉原告案）30000元及银行手续费10元计30010元，2015年3月31日支付差旅费1510元，2015年3月31日向四川长城建筑有限公司支付工程款489463.4元，2015年3月31日支出案件受理费22200元，2015年4月30日支付律师代理费20000元及手续费10元计20010元，2015年4月30日支出差旅费、住宿费743元，2015年6月30日向四川长城建筑有限公司支付违约及利益损失693795.53元，2015年12月3日向夏炳强支付工资16500元，共计3784977.03元。审理中，二被告认为原告的损失与其无关联性，对原告提交的损失证据的真实性等不质证。
一审法院认为，一、2011年12月26日原告与被告万源市渔政监督管理站签订的《珍稀水生野生动物驯养及人工放流合作协议》系双方的真实意思表示，且不违反法律禁止性规定，合法有效。双方应当按照合同约定全面履行义务。原告按照合同约定办理了建设等相关审批手续，但在未完善环评审批手续的情况下开工建设，被万源市环境保护局发出停止项目建设通知书。经达州市人民政府组织专题会协调无果的情况下，2015年6月10日万源市人民政府作出《关于达州市鸿源水产良种场珍稀冷水鱼养殖场项目建设有关情况的报告》“适合万源发展的产业项目就仅有旅游产业项目和农产品加工项目，应尽可能优先保证旅游产业的发展，达州市水产良种场可另行在万源辖区其他地方选址进行项目建设”。据此，该《合作协议》无法继续履行，致使不能实现合同目的，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，应当解除2011年12月26日原告与被告万源市渔政监督管理站签订的《珍稀水生野生动物驯养及人工放流合作协议》。
二、根据《水产种质资源保护区管理暂行办法》第四条“农业部主管全国水产种质资源保护区工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责辖区内水产种质资源保护区工作”；第十四条“经批准设立的水产种质资源保护区由所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门管理”的规定，“龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护区”的主管部门是万源市渔政监督管理站。虽然万源市人民政府与万源市渔政监督管理站有行政隶属关系，但不当然形成合同上的委托关系。原告也没有提交证据证明万源市人民政府与万源市渔政监督管理站有合同委托关系。故，万源市人民政府与原告没有建立合同关系，原告与万源市渔政监督管理站才是合同的相对方。应当根据合同约定主体认定双方是否履行合同义务及应承担的违约责任。
三、根据《珍稀水生野生动物驯养及人工放流合作协议》载明“根据有关法律法规，万源市政府（2011）647号函批复“同意申报龙潭河国家级水产种质资源保护区”，省政府（2010）194号函批准同意建立《万源市龙潭河省级水产种质资源保护区》，国家农业部1491号公告，批准设立《龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护区》。为了尽快落实上级文件精神，已制定实施方案报市政府并责成市渔政监督管理站具体负责组织实施，为此特邀请引进达州市鸿源水产良种场合作开展珍稀水生野生动物驯养繁殖暨人工放流工作”及“甲方（万源市渔政监督管理站）负责保护区行政执法、政策宣传，负责基地与地方政府、部门以及周边群众的协调工作，并对乙方的生产经营活动负责执法监督、指导和提供必要的支持和帮助。甲方负责人工放流计划制定和组织实施，放流苗种价格按行情价的70%执行。乙方应自觉服从甲方行政执法监督，服从甲方保护区总体规划部署。乙方独立自主生产经营，甲方不得干预。乙方投入资产归乙方所有，处理权归乙方；责任事故自行承担”的约定，据此可以证明作为“龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护区”的主管部门的万源市渔政监督管理站，是具体实施龙潭河特有鱼类国家级水产种质资源保护行政职能部门，应当由万源市渔政监督管理站投资保护，但由于万源市渔政监督管理站缺乏资金，便将原告招商引资，由原告独立投资，投入资产归原告所有并自主经营。该项目不是被告万源市渔政监督管理站投资经营，由原告代为施工建设，不符合委托代建的法律要件，故，双方系合同合作关系，本案的案由应确定为合同纠纷。
双方签订的合同约定被告万源市渔政监督管理站的合同义务是负责基地与地方政府、部门以及周边群众的协调工作，保证合同的全面履行，并对原告的生产经营活动负责执法监督、指导和提供必要的支持和帮助。被告万源市渔政监督管理站将原告招商引资进行保护区建设，就应当全面履行合同义务，保证建设工程的顺利进行。但被告万源市渔政监督管理站作为行政执法监督部门和合同相对主体，在明知道原告未完善环评手续就进行工程建设时，不履行监督职责，导致工程被停工。且在该工程被责令停工后，不协助原告完善环评手续，也不积极与地方政府、相关部门协调。未全面履行合同约定的协调地方政府、部门，保证合同履行的义务，使该项目被万源市人民政府要求另行在万源辖区其他地方选址进行项目建设，造成合同无法继续履行的严重后果，被告万源市渔政监督管理站存在过错，应承担相应的违约责任。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”和第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，被告万源市渔政监督管理站应当承担赔偿损失等违约责任。
审理中，二被告对原告提交的证明损失的证据不予质证，视为对质证权利的放弃。原告所主张的损失包括土地、林地补偿款、工程款、勘察费、差旅费、工资等共计3784977.03元。一审法院认为，赔偿的范围应限于项目建设的实际支出费用，对于有关招待费、差旅费、小车使用费等，原告没有证据证明系该工程开支费用，不属于赔偿范围。土地征用费500000元、冷水鱼基地测绘费4000元、拆迁补偿款及银行手续费700025.5元、土地、林地补偿款36173元、达州市水利电力勘察设计院支付勘察费100000元、设计费48000元、四川天成工程造价咨询有限公司支付工程审核费29500元、四川大家工程项目管理有限公司达州分公司工程款29200元、四川西华工程招标监理有限公司达州分公司支付监理费50000元和四川长城建筑有限公司工程款1423053元、案件受理费22200元、违约及利益损失693795.53元，合计3635947.03元，被告万源市渔政监督管理站应当赔偿，原告已修建完成工程归万源市渔政监督管理站所有。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条之规定，判决：一、解除2011年12月26日原告达州市鸿源水产良种场与被告万源市渔政监督管理站签订的《珍稀水生野生动物驯养及人工放流合作协议》；二、被告万源市渔政监督管理站赔偿原告达州市鸿源水产良种场损失3635947.03元；三、“达州市鸿源珍稀冷水鱼类养殖场”工程项目已完工程归被告万源市渔政监督管理站所有；四、驳回原告达州市鸿源水产良种场的其他诉讼请求。如果未按照本判决确定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费37021元，由达州市鸿源水产良种场负担7021元，万源市渔政监督管理站负担30000元。
本院二审期间，上诉人万源市渔政监督管理站围绕上诉请求依法提交了证据：1.万源市政府办公室[2015]123号文件。拟证明上诉人主管部门由万源市水务局改为万源市农业局。2.2012年4月1日万源市水务局与达州市鸿源水产良种场签订的基地建设项目合同书。拟证明养殖项目应由被上诉人达州市鸿源水产良种场完善，被上诉人没有尽到合同义务。被上诉人达州市鸿源水产良种场质证认为，对证据真实性无异议，对证据2关联性和证明目的有异议；被上诉人万源市人民政府质证表示无异议。
被上诉人达州市鸿源水产良种场提交了2011年12月26日达州市水务局达市水务函[2011]204号函件。拟证明诉争项目是按照万源市政府的要求进行的。上诉人万源市渔政监督管理站对该证据真实性无异议，但认为证明了该项目是由万源市政府在协调；被上诉人万源市人民政府对该证据真实性无异议，但认为不能证明项目是万源市政府组织的。
对双方提交的证据，本院根据本案实际情况予以采信。
二审查明的事实与一审相同，本院予以确认。
本院认为,上诉人万源市渔政监督管理站与被上诉人达州市鸿源水产良种场签订的《珍稀水生野生动物驯养及人工放流合作协议》合法有效，双方应严格按合同约定履行。双方签订的合同约定万源市渔政监督管理站的合同义务是负责基地与地方政府、部门以及周边群众的协调工作，保证合同的全面履行，并对达州市鸿源水产良种场的生产经营活动负责执法监督、指导和提供必要的支持和帮助。万源市渔政监督管理站作为行政执法监督部门和合同相对主体，在明知道达州市鸿源水产良种场未完善环评手续就进行工程建设时，未履行监督职责，导致工程被停工。且在该工程被责令停工后，没有积极协助完善环评手续，并与地方政府、相关部门协调，导致合同无法继续履行，万源市渔政监督管理站存在过错，应承担相应的赔偿责任。原判据此判令上诉人万源市渔政监督管理站对被上诉人达州市鸿源水产良种场的损失予以赔偿是正确的。
综上所述，万源市渔政监督管理站的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费37021元，由上诉人万源市渔政监督管理站负担。
本判决为终审判决。
审判长 杜 谨
审判员 郭 彤
审判员 张爱东
二〇一七年七月四日
书记员 高 兰