四川省乐山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）川11行终209号上诉人（原审原告）：王秀英，女，1954年12月26日出生，住四川省乐山市市中区。委托代理人：张建清，四川川乐宁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乐山市中心城区城市规划区征地拆迁办公室，住所地：四川省乐山市市中区春华路南段***号。法定代表人：陈有波，主任。委托代理人：李丹，四川益华律师事务所律师。委托代理人：马春生，四川益华律师事务所律师。上诉人王秀英因诉被上诉人乐山市中心城区城市规划区征地拆迁办公室（以下简称市征拆办）土地行政补偿一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初75号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，王秀英原系乐山市×村×组村民，后参加工作到乐山市沙湾区妇联任职，系公务员，享受住房公积金待遇。王秀英参加工作后便将户籍从乐山市×村×组转到了乐山市沙湾区，成为城镇居民，并退还了集体承包土地。王秀英与周业林结婚后共同在乐山市×村×组的宅基地上修建了楼房，但并未落户在乐山市×村×组。周业林也系乐山市沙湾区的公务员，享受了福利房，享受住房公积金待遇。王秀英于2009年退休，周业林于2010年退休，两人退休后回到乐山市×村×组居住。2012年2月29日，乐山市国土资源局向市征拆办出具《城市建设用地征收集体土地委托书》，委托市征拆办对乐山市×村×组等集体土地组织实施征收工作。2012年3月14日，乐山市市中区人民政府发出乐中府公【2012】2号征收土地公告，经省人民政府批准，将征收乐山市×村×组等村的土地为国家所有。2013年11月8日，王秀英与市征拆办签订《征地房屋搬迁补偿安置协议书》，载明：二、安置办法：住房安置按照8号令和市政府相关规定办理。2013年11月11日，王秀英、周业林二人将户口从乐山市沙湾区转到征地拆迁的集体户头乐山市苏稽镇新桥街502号。2014年居民小组、社区居委会、街道办事处、工作组初审同意王秀英、周业林作为住房安置对象上报，在安置人口审核表中载明二人情况为：非集体经济组织成员、未履行集体经济组织义务、没有承包地、也未参加集体分配，但乐山市×村×组住房系唯一住房。上报后，市征拆办未批准同意二人为住房安置对象。2016年9月21日，王秀英向峨眉山市人民法院提起行政诉讼，要求市征拆办履行《征地房屋搬迁补偿安置协议书》第二条约定的住房安置款315000元的付款义务，峨眉山市人民法院以王秀英的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围裁定不予立案。2016年10月8日，王秀英向乐山市市中区人民法院提起民事诉讼，要求市征拆办履行《征地房屋搬迁补偿安置协议书》第二条约定的住房安置款315000元的付款义务。乐山市市中区人民法院以王秀英和周业林不属于住房安置对象为由，驳回王秀英的诉讼请求。王秀英不服一审判决上诉至本院。本院审理后认为《征地房屋搬迁补偿安置协议书》第二条并未明确王秀英及其丈夫周业林是否属于住房安置对象，即双方对王秀英及其丈夫周业林是否属于住房安置对象并未达成协议，市征拆办最终确定二人不属于住房安置对象的行为系行使行政职权的行为，该争议不属于平等主体之间的民事争议，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，终审裁定撤销一审判决，驳回王秀英的起诉。王秀英遂再次诉至一审法院请求判决撤销市征拆办作出的“王秀英不属于住房安置对象”的决定。审理中，该院告知王秀英变更被告为乐山市国土资源局，王秀英表示不同意变更本案被告为乐山市国土资源局。同时，王秀英代理人说明其在向本院提起本次起诉前，未就安置补偿问题向县级以上人民政府申请协调，也未向批准征用土地的人民政府申请裁决。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，市征拆办系受乐山市国土资源局委托对乐山市×村×组集体土地实施征收，故本案适格被告应当是乐�市国土资源局。就此，该院已告知王秀英可以变更被告，但王秀英明确表示不同意变更被告，依法应裁定驳回其起诉。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。政府在征收集体土地过程中既涉及对被征收土地及地上附着物的经济补偿，也包含对被征地人员的安置保障，二者紧密联系、有机统一，均属于广义的征地补偿，不能简单的将对物的补偿和对人的安置予以分割。王秀英对未将其认定�住房安置对象有异议，其实质就是对国土部门及其委托的机构确定的具体补偿标准有异议。根据上述规定，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当申请相关行政机关裁决。王秀英在未申请协调和裁决的前提下直接向人民法院起诉不符合法定起诉条件，依法亦应裁定驳回起诉。综上事实和理由，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第三项、第十项及第二款之规定，裁定如下：驳回原审原告王秀英的起诉。案件受理费50元，退还原告王秀英。上诉人王秀英上诉称，一审裁定驳回起诉的理由不成立，请求撤销原裁定，指定一审法院继续审理。事实与理由：1.关于被告的主体问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，市征拆办系受乐山市国土资源局委托对乐山市×村×组集体土地实施征收，故本案适格被告应当是乐山市国土资源局。一审在适用法律上存在问题。根据（2017）川11民终756号民事裁定书第八页第三段的陈述，最终确定上诉人及其丈夫周业林不属于安置对象的具体行政行为是由被上诉人在诉讼过程中作出的，且该行为未被乐山市国土资源局委托或者追认。上诉人要求追加乐山市国土资源局为共同被告是正确的。乐山市国土资源局追认后，法律后果由其承担；乐山市国土资源局不追认，则法律后果应由被上诉人承担。且上诉人与被上诉人签订《征地房屋搬迁补偿安置协议》时并未披露委托人，该协议上加盖的公章也是被上诉人。因此，上诉人有理由据此起诉被上诉人。2.一审法院对《中华�民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的理解是一种扩大性的理解，无限制地扩大了前述法律所规定的内容。“对补充标准”有异议仅指补偿物的面积、数量以及价值、价款有异议。本案上诉人要求撤销具体行政行为，并非请求确认上诉人属于安置对象，并非确认之诉。本院经审查查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定，错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。本案上诉人将市征拆办错列为被告，经原审法院告知而拒�变更，原审法院据此裁定驳回其起诉，符合前述法律规定。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应申请行政机关裁决。本案上诉人认为其符合住房安置对象应予补偿，因被上诉人未对其进行补偿而提起行政诉讼，实质是对土地补偿问题有异议，根据前述规定，应由先行协调和裁决。王秀英未先行协调和裁决而直接向人民法院起诉，不符合法定起诉条件，依法亦应裁定驳回起诉。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立�对其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 吕南屏审 判 员 李亚莉审 判 员 雷璐娜二〇一七年十二月十八日法官助理 程巧玲书 记 员 李菲菲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政�土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（�）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符�行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。