广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终836号
上诉人（原审原告）：英德市青塘镇青北村委会生利村民小组。
负责人：王早雄，组长。
委托代理人：曾小燕、赖展陆，均系广东大观律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：英德市金子山大道。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：江云奉，广东浈阳律师事务所律师。
委托代理人：朱凯文，该府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：清远市清城区人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：张宇坤，清远市林业局干部。
委托代理人：廖素程，清远市法制局干部。
原审第三人：英德市青塘镇青北村委会厂下村民小组。
负责人：黄文仑，组长。
上诉人英德市青塘镇青北村委会生利村民小组（以下简称生利村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府和原审第三人英德市青塘镇青北村委会厂下村民小组（以下简称厂下村民小组）林地行政裁决纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初153号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
经审查，本院认定以下事实：争议山名“生利背”，面积12亩，性质为林地，东至公路，南至生利屋，西至何屋队岭，北至何屋队豆地。争议山上有人工种植的竹子、松树以及建好的房屋，厂下村民小组、生利村民小组双方均表示不争议。
2015年6月17日，厂下村民小组向英德市人民政府递交申请书，请求将争议山确权归其所有。该小组提供了1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》、《收据》、《买地契约》、《关于青塘镇青北厂下村民组与生利村民组土地权属争议的调解意见》及土地争议现状图等。2015年6月23日，英德市人民政府决定受理确权申请，同日通知生利村民小组应诉。
2015年7月10日，生利村民小组提出答复。该小组提供了1962年《英德县生产队土地房产所有证》、1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》、1986年《山林承包合同》及公证书等。
厂下村民小组的《山权林权所有证》记载持证单位：厂下生产队，第三栏载明山名：生利背，面积：壹拾亩，四至：东至公路、南至生利屋、西至何屋队岺、北至何屋队豆地。
生利村民小组的《英德县生产队土地房产所有证》记载，单位名称：生利生产队，编号25栏载明，坐落生利，地名：背夫猫子山白毛墩圳口头，类别：山，来源：四固定，数量：3面，地基面积：贰拾肆亩，四至：东至厂下队、南至自己背夫、西至元背田、北至厂下队山。该小组的《山权林权所有证》记载，持证单位：生利生产队，第五栏载明山名：黄泥圳口头至园背联兴背，面积：叁拾亩，四至：东至上温豆地、南至水田、西至水田、北至狮仔会山石界。
2015年8月26日，英德市山林调处办组织争议各方到现场指认，在地形图上共同确定争议四至范围并予以标示，争议各方代表签名确认。2015年8月31日，英德市山林调处办组织争议各方召开协商会议，但协商未果。2016年3月31日，英德市人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和广东省人民政府《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条、第十六条的规定，作出《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号），决定：争议山的林地所有权归厂下村民小组集体所有。
生利村民小组不服《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号），于2016年6月2日向清远市人民政府申请行政复议。该府受理后，作出《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕40号），维持了《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号），并于2016年8月4日邮寄给各方当事人。
生利村民小组2016年8月10日收到上述《行政复议决定书》，依然不服，于2016年8月23日向清远市中级人民法院提起本案诉讼，请求判决：1.撤销《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号），判令英德市人民政府重新作出处理决定；2.撤销清远市人民政府《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕40号）；3.由英德市人民政府、清远市人民政府负担本案的诉讼费用。
原审法院认为：本案涉及两个行政行为，一是原行政机关英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号），二是复议机关清远市人民政府作出的《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕40号）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，原审法院对行政行为的合法性进行审查，根据各方的诉辩意见，本案争议焦点是《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号）认定事实是否清楚、清远市人民政府作出的《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕40号）程序是否合法的问题。
关于《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号）认定事实是否清楚的问题。2006年12月1日施行的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。……”。本案中，厂下村民小组持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字№：0005866），是合法有效的权属凭证，经过英德市人民政府现场比对、勘查，该《山权林权所有证》包括全部争议山，对此事实原审法院予以确认。
至于生利村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，经过英德市人民政府组织争议各方到现场指认、核对，该栏证的东至、南至和西至在争议山之外南面的地方，该栏证的北至无法确定，属于四至不清。关于生利村民小组提供的1962年《英德县生产队土地房产所有证》，不管其是否包括争议地，根据上述法律法规规定，不是处理林权争议的依据，只能作为权属溯源的证据。生利村民小组持该证主张涉案山场归其所有，证据理由不充分。
故英德市人民政府根据本案的事实及上述法律法规规定，将争议山处理给厂下村民小组，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。生利村民小组认为涉案山属其所有，要求撤销《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号）的诉求，原审法院不予支持。
关于清远市人民政府《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕40号）程序是否合法的问题。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，原审法院仅审查清远市人民政府作出复议决定的程序是否合法即可。根据清远市人民政府提交的证据，其已经履行了受理、通知双方当事人陈述和举证、要求原行政机关答辩应诉，清远市人民政府从立案到最后结案，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和要求，对其程序的合法性，原审法院予以确认。
综上所述，《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号）认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法律规定的正当程序，实体处理恰当；清远市人民政府作出的《行政复议决定书》（清府复决〔2016〕40号）也符合行政复议的程序规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回生利村民小组的诉讼请求。
生利村民小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由是：（一）一审遗漏上诉人提交的2份关键证据，导致认定事实错误。一审判决第8页记载了上诉人一审提交的6份证据。但实际上上诉人在一审起诉时提交了6份证据，开庭时又当庭提交了2份证据，一份是争议山的现场照片，另一份是争议山红线图及证明。各方当事人均对这2份证据作了质证，详见一审庭审笔录。这2份证据，证明争议山四面均与何屋队（现分为东何和上何村民小组）的土地没有交界及相邻，说明原审第三人所持《山权林权所有证》第三栏“生利背”记载的西至何屋队岭、北至何屋队豆地，与争议山实地不相符，因此原审第三人该《山权林权所有证》不含争议山，足以推翻英德市人民政府确权决定。（二）一审法院未组织各方当事人现场勘验，就偏听偏信英德市人民政府，认定原审第三人的《山权林权所有证》包括全部争议山，而上诉人的《山权林权所有证》《英德县生产队土地房产所有证》却不包含争议山，程序欠缺。（三）上诉人的《英德县生产队土地房产所有证》，包括了整个争议山，一审判决认为该证不论是否包括争议山，均不能作为确权依据，而只能作为权属溯源的证据，违反了地方政府规章。1.该《英德县生产队土地房产所有证》不仅包括了整个争议山，还包括争议山以东（房屋、旱地）、以西（房屋、林地）和以北（竹林地）部分。具体来说，该证东至厂下队，而争议山实地东面为上诉人村民的房子，房子的东面是公路，公路的东面是上诉人的旱地，旱地的东面是原审第三人厂下村民小组的土地；该证南至自己背夫，而争议山实地南至上诉人村民房子背夫路；该证西至元背田，而争议山实地西至上诉人村民房子背夫小路，该背夫小路的西面是上诉人村民种植的林木和房子，林木和房子的西面是上诉人的水田，也叫元背田；该证北至厂下队山，而争议山实地北至上诉人种植的竹林地，争议山以北相当距离的地方，是原审第三人厂下村民小组的山地。2.该证颁发于1962年，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证……”的规定，可以作为确权证据。（四）上诉人自古以来就经营管理争议山。1986年1月29日，上诉人村民大会讨论后一致同意将包括争议山在内的背夫山发包给王拨雄经营，有发包合同和英德县公证处公证书为证。争议山一直由上诉人经营，原审第三人从未提出争议。后来上诉人与王拨雄协商，收回他在背夫山种植管理的经济林，作为风景林保留至今。
被上诉人英德市人民政府辩称：（一）一审并未遗漏审查上诉人补充的2份证据，审理程序合法正当。上诉人以补充的2份证据是“关键”证据为由，坚持在庭审时补充。一审法院充分尊重，允许其提交该证据，并当庭组织质证，作了审理，并未遗漏。但是，该2份证据的真实性、合法性、关联性都欠缺，并不能达到上诉人的证明目的。其补充的第一份证据照片，是上诉人单方拍摄，无法核实是否与争议山有关。补充的第二份证据《争议地红线图及证明》更涉嫌造假，该府确权过程中调查过青北村委会东何村民小组，该府一审提交的第五组证据中《调查笔录》记载东何村民小组已核实争议山北面相邻的荒岭为其所有，争议山西边相邻的荒岭为其所有，与原审第三人《山权林权所有证》第三栏“生利背”的北至何屋队豆地、西至何屋队岺相符。（二）原审第三人《山权林权所有证》第三栏“生利背”，经实地核对四至，包括了整个争议山。而上诉人的《英德县生产队土地房产所有证》25栏“背夫猫子山白毛墩圳口头”，根据上诉人现场指认该栏的四至，不仅包括了争议山，还包括了水田、旱地、公路、鱼塘、房屋等，并且有部分水田和旱地不属于上诉人，明显与实地不相符；上诉人《山权林权所有证》第五栏“黄泥圳口头至园背联兴背”，经实地核对，该栏的东至、南至和西至在争议山之外南面的地方，该栏的北至狮仔会山石界，上诉人现场指认的位置经查坐落在青塘镇青北村东何村民小组的林地范围，也没有发现石界，无法确定北至位置，属于四至不清，无法确认该栏的四至。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人清远市人民政府辩称：（一）行政复议受理程序合法。生利村民小组不服《英德市人民政府关于生利背林地权属的处理决定》（英府决〔2016〕9号），于知道之日起60日内向清远市人民政府申请行政复议，该府于2016年6月2日作出《行政复议受理通知书》（清府复林受〔2016〕23号）受理该申请，并于当日分别向英德市人民政府、厂下村民小组发出《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》。（二）行政复议审查程序合法。被申请人英德市人民政府自收到申请书副本十日内提交了答复书和证据依据，其行为符合行政复议法第二十三条的规定。厂下村民小组也提交了书面意见。（三）作出行政复议决定程序合法。清远市人民政府于2016年7月31日作出了行政复议决定，并于2016年8月4日邮寄给各方当事人。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人厂下村民小组未陈述意见。
本院认为：根据《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条的规定，林权证是确定林地权属的首要依据，权属争议发生之前的林地经营管理历史是参考依据。
本案中，原审第三人厂下村民小组的《山权林权所有证》第三栏“生利背”四至与争议山相符，可以作为确权归原审第三人的依据。其中“生利背”的西至、北至与争议山实地相符，有英德市人民政府2015年8月询问东何村民小组组长何某、村民代表何某某的《调查笔录》为证。上诉人为了推翻该事实，而于一审庭审时补充的第二份证据2016年8月《争议地红线图及证明》中，何荣星等人所述内容与此前接受英德市人民政府调查时的完全相反，由于上诉人是权属争议的一方，欠缺中立性，因此上诉人提供的《争议地红线图及证明》本院不予采纳。
上诉人生利村民小组《山权林权所有证》第五栏“黄泥圳口头至园背联兴背”经上诉人现场指认、实地核对，北至不清，不能作为本案的确权依据。上诉人的1962年《英德县生产队土地房产所有证》不是土改时期颁发的，一审判决误认为属于“土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证”，本院予以纠正。但该证第25栏“背夫猫子山白毛墩圳口头”的类别是“山”，而上诉人现场指认该栏林地的范围较广，包含大量水田、旱地、鱼塘、公路和房屋，与该栏林地的地类、面积明显不符，不能作为本案的确权依据。
基于上述双方持证情况，英德市人民政府将争议山确权归原审第三人所有，符合《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条的规定。清远市人民政府行政复议决定维持英德市人民政府的确权决定，亦属合法。上诉人请求改判撤销确权决定和复议决定、判令英德市人民政府重新确权，理由不成立。
综上，原审判决正确，依法应予以维持。上诉人请求改判支持其原审诉讼请求，理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人英德市青塘镇青北村委会生利村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年一月三十一日
书记员 刘永红