江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏08行终52号
上诉人（原审原告）李兆波，男，汉族，1971年9年28日出生，渔民，住金湖县。
委托代理人吉裕仁，男，汉族，1942年12月16日出生，住金湖县。
被上诉人（原审被告）金湖县农业委员会，住所地金湖县健康西路39号。
法定代表人季建国，该委员会主任。
行政机关负责人唐玉东，该委员会党委委员。
委托代理人潘甫华，该委员会科长。
委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
上诉人李兆波因诉被上诉人金湖县农业委员会渔业行政确认一案，不服金湖县人民法院（2017）苏0831行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年3月5日立案受理后，依法组成合议庭于2018年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人李兆波及其委托代理人吉裕仁，被上诉人金湖县农业委员会行政机关出庭应诉负责人唐玉东及其委托代理人潘甫华、黄德昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李兆波一审诉称，国家为了改善长期以船为家的渔民居住条件，决定实施渔民上岸安居工程。根据国家农业部、发改委、住房和城乡建设部、国土资源部文件规定，对2010年12月31日登记在册的渔民在购房、建房、修房等方面给予资金补助。2016年，金湖县全面实施渔民上岸安居工程，村委会、镇政府将符合条件的渔民上报县农业委员会，由县农业委员会进行审核。后原告李兆波被告知不属于2010年12月31日登记在册的渔民。原告认为这不符合事实，原告是白马湖村土生土长的传统渔民，长年以船为家；有单独的养殖水面，有养殖证、滩涂水面使用证、渔业船舶登记证，而且都经过渔政部门的“四证”年检，并缴纳渔业资源增殖费。原告等人还享受了国家对渔民从事渔业生产使用燃油的价格补贴。请求金湖县农业委员会确认原告李兆波属2010年12月31日登记在册的渔民。审理中，经法院释明，原告李兆波将其诉讼请求变更为请求确认原告符合国家四部委规定的渔民上岸安居工程补助对象。
被告金湖县农业委员会辩称：原告所诉要求被告确认其享有上岸渔民的有关政策待遇无事实和法律依据。根据国家政策，享受渔民上岸安居工程补助对象必须是2010年12月31日之前登记在册的渔民，原告至今未能提供已经由政府相关行政机关登记在册的相关资料。登记在册有两种方式，一是政府主管部门在审发过程中依照程序建立档案，依据档案认定其是否在册；二是为防止行政机关工作疏忽，只要渔民提供其持有2010年12月31日前签发的养殖证、捕捞证，也认定为登记在册。因此，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法庭不予采信。
一审法院审理查明，2013年6月20日，住房城乡建设部、国家发展改革委、农业部、国土资源部发布《关于实施以船为家渔民上岸安居工程的指导意见》(建村[2013]99号，以下简称指导意见)。指导意见提出用三年时间实现以船为家渔民上岸安居，改善以船为家渔民居住条件，推进水域生态环境保护。具体措施包括对以船为家渔民上岸安居给予补助，2010年12月31日前登记在册的渔户至少满足下列条件之一的方可列为补助对象：一是长期以渔船为居所（含居住船和兼用船）；二是无自有住房或居住危房、临时房、住房面积狭小（人均面积低于13平方米），且无法纳入现有城镇和农村危房改造范围。指导意见明确地方渔业主管部门负责补助对象渔民身份、渔船情况和登记情况审核等工作。根据指导意见的精神，江苏省人民政府办公厅于2014年7月28日印发《江苏省以船为家渔民上岸安居工程建设实施方案》，（苏政传发[2014]133号，以下简称省实施方案）。省实施方案按照指导意见的精神具体安排了江苏省的实施工作，对以船为家渔民上岸安居给予补助的条件与指导意见一致。金湖县人民政府办公室于2015年12月30日印发《金湖县以船为家渔民上岸安居工程实施方案》（金政办[2015]128号，以下简称县实施方案），该方案以指导意见、省实施方案为依据，明确了本行政区域的实施方案，补助对象及条件与指导意见、省实施方案基本一致，并明确县渔业主管部门负责渔民资格、渔船信息等情况的审核认定。
根据上述文件规定，金湖县农业委员会作为地方渔业主管部门负责上岸渔民资格的审核工作。在具体审核过程中，金湖县农业委员会以渔民是否在2010年12月31日前持有养殖证或捕捞证作为渔民享受上岸安居工程优惠政策的条件，与原告李兆波等人发生分歧并引发李兆波等人信访；2017年1月6日，金湖县纪委监察局第二工作室作出《关于人民来信反映县农委有关问题的调查报告》，该调查报告是对部分群众反映县农委在实施渔民上岸工程的有关问题的调查结论。其中关于渔民上岸安居工程渔户身份条件的调查结论是：经借鉴周边县区经验，集体研究，并向县领导汇报后，确定符合渔民上岸安居工程渔户身份的条件必须为2010年12月31日前持有合法捕捞证或者养殖证的渔民，对持有2010年之前老旧证件的渔户予以身份认可。对李兆波等人渔民上岸安居工程补助对象审核的调查结论是：李兆波等人不能提供符合条件证件，也未能以其父辈证件通过审核。
2017年3月15日，原告李兆波等人向被告金湖县农业委员会书面申请确认其属于2010年12月31日前登记在册的渔民身份；2017年9月4日，被告金湖县农业委员会作出《关于李兆会等“要求金湖县农委确认李兆会等6户属2010年12月31日登记在册的渔民申请”的答复意见》，并于2017年9月7日向原告李兆波送达，确认李兆波等人因未能提供符合要求的养殖证、捕捞证而不属于本次安居工程的渔民身份认定条件。
审理中查明，原告李兆波在2010年12月31日前与其父母共同居住于其父亲的住家船上。
一审法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。分析指导意见、省实施方案、县实施方案的精神，渔民上岸安居工程解决的是渔民家庭居住困难问题，渔民申请上岸安居工程补助应在2010年12月31日前符合以下条件：1、从事合法的渔业生产并以渔业收入为主要收入来源；2、居住条件较差；3、以家庭为单位（渔户）。原告李兆波在2010年12月31日前与其父母居住在同一条住家船上，其家庭申请上岸安居工程补助应以其父亲的条件作为申请条件并以其父亲的名义向相关部门提出申请，故李兆波无权以自己的名义和条件申请上岸安居工程补助，其作为原告提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定：驳回李兆波的起诉。已收取的案件受理费50元，退还李兆波。
李兆波上诉称：1、上诉人在一审庭审中只是针对法官提问，对要求确认渔民身份与确认渔民房补资格的关系作了说明，并没有变更一审诉讼请求。一审法院认定上诉人在庭审中变更诉讼请求，上诉人不认可。2、上诉人在2004年与父母分居独立生活，独立从事水产养殖，有渔政部门发放的养殖证件，2010年都通过渔政部门年检，并缴纳相应费用，2010年也享受了国家对渔民的燃油价格补贴等。一审法院认定上诉人提起行政诉讼主体不适格，无事实依据。请求撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人金湖县农业委员会辩称：1、在一审期间庭审过程中，法庭针对上诉人要求法院所要解决的诉求，当庭要求其明确诉讼请求，现在一审法院所裁定的诉讼请求就是上诉人在一审庭审期间明确要求的，因此一审法院认定其变更诉讼请求是有充分依据，符合诉讼程序的，不存在一审法院擅自变更诉讼请求的问题。2、根据现有的证据以及上诉人在一审期间向法庭提供的相关材料，至始未发现上诉人曾经在被上诉人处有渔民身份的登记信息，同时上诉人未能向法庭提交所持有可以认定为渔民身份的两证之一即捕捞证或者养殖证；上诉人在一审期间包括在本次上诉中提及但未列明的包括但不限于收据、船员证、船舶证等证件，这些证件都不是渔业行政部门认定渔民身份的依据，故上诉人主张其属于2010年12月31日前登记在册渔民并要求享受相关待遇无事实依据。原审法院认定事实正确，适用法律适当，驳回起诉符合行政诉讼法规定。
二审中，上诉人提供上诉人父亲李广春1996年的捕捞许可证，证明上诉人是专业的渔民。被上诉人发表质证称，对捕捞许可证真实性、合法性均无异议，对关联性不认可，因为该证的享有主体是上诉人父亲并非上诉人本人，上诉人父亲持该证向被上诉人申请认定渔民身份，被上诉人已经作出认定，只是上诉人父亲在申请房补的时候不符合条件，该证与上诉人无关。本院认为，上诉人提供的其父亲李广春1996年捕捞许可证，不能证明上诉人是2010年12月31日前登记在册的渔民，该证据与本案无关联性，本院不予采纳。
本院认为，一审法院在2018年1月22日庭审中，询问上诉人是否要求被上诉人确认其具有国家有关部门明确的以船为家渔民上岸工程享有的相关待遇，同时明确征求上诉人意见，其一审诉讼请求是否明确为被上诉人确认其享有渔民上岸工程享有的相关待遇或资格。上诉人对一审法院归纳的诉讼请求明确予以认可，并同意变更诉讼请求，故上诉人称其在一审中未变更诉讼请求，无事实依据。而且从上诉人一审行政诉状的内容看，其根本目的就是要求被上诉人确认其享有渔民上岸工程享有的相关待遇或资格，一审法院根据上诉人诉状的内容对其进行释明后，上诉人变更一审诉讼请求，程序合法。上诉人在一审期间提供的收据、船员证、船舶证等证据，均不能证明上诉人是“2010年12月31日前登记在册的渔民”，故一审法院认定上诉人无权以自己名义和条件向相关部门申请上岸安居工程补助，并进而认定上诉人不符合一审原告主体资格正确。
综上，一审裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 钱明芳
审判员 梁新星
审判员 王 伟
二〇一八年五月二十四日
书记员 谈 晓