中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2017）最高法行再91号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建兴等15人。（名单附后）
诉讼代表人刘建兴。
诉讼代表人刘世盈。
诉讼代表人刘则仁。
诉讼代表人刘惠兴。
以上再审申请人的共同委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
以上再审申请人的共同委托代理人梁增。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市民生路*号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人潘东、陈武，该府工作人员。
再审申请人刘建兴等15人因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西壮族自治区政府）行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月27日作出的（2016）桂行终627号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月23日立案，并于2017年9月25日作出（2017）最高法行申6582号行政裁定，提审本案。2017年12月4日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案，并于2017年12月15日上午巡回审判，在广西壮族自治区高级人民法院第五法庭公开开庭审理本案。再审申请人刘建兴、刘世盈、刘则仁、刘惠兴、刘立俊、刘昌有、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥及全体再审申请人的共同委托代理人周涛、梁增，被申请人广西壮族自治区政府的委托代理人潘东、陈武，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
南宁市中级人民法院经审理查明：2010年2月25日，广西壮族自治区政府作出桂政土批函（2010）139号《广西壮族自治区人民政府关于南宁市江南区2009年第六批次城镇建设用地的批复》（以下简称139号批复），经对南宁市人民政府就江南区2009年第六批次城镇建设用地农用地转用和征收土地手续的请示进行审核，同意南宁市江南区沙井街道办事处仁义村、同乐村、邕津村的集体农用地32.8244公顷转为建设用地并征收为国有。刘建兴等人系沙井镇同乐村村民，其对139号批复不服，于2015年6月15日提出行政复议申请。2015年6月19日，广西壮族自治区政府受理行政复议申请。2015年8月10日，广西壮族自治区政府作出桂政行复（2015）83号驳回行政复议申请决定（以下简称83号驳回决定），以139号批复属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的行政机关最终裁决，不属于行政复议受案范围为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回刘建兴等人的行政复议申请。刘建兴等人于2015年8月12日签收83号驳回决定。2015年8月26日，刘建兴等15人提起行政诉讼，请求撤销广西壮族自治区政府作出的83号驳回决定，责令该府依法受理其复议申请。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第518号行政判决认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定，省级人民政府对土地征收征用所作的决定应属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决类型之一。由于本案139号批复是广西壮族自治区政府对南宁市政府报批的土地征收请示所作的批复决定，故广西壮族自治区政府认定该139号批复属于最终裁决事实清楚、于法有据。广西壮族自治区政府以139号批复是最终裁决行为为由驳回刘建兴等人的复议申请，属其依法行使行政复议权，且没有违反法律规定，应予支持。刘建兴等人通过司法途径要求行政机关对属于最终裁决的行为进行行政复议没有事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘建兴等15人的诉讼请求。刘建兴等15人不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终627号行政判决认为：广西壮族自治区政府作出的139号批复，是对南宁市政府报批的土地征收请示所作的批复，属于行政机关作出的最终裁决。刘建兴等人上诉主张139号批复不是行政机关作出的最终裁决的理由，与《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》的规定不符，不予支持。广西壮族自治区政府以刘建兴等人的复议申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围为由，作出83号驳回决定，有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
刘建兴等人不服二审判决，向本院申请再审称：（2005）行他字第23号答复内容与行政复议法相冲突，在形式和效力上不能作为广西壮族自治区政府作为审理复议案件的依据，更不能作为人民法院的审判依据；广西壮族自治区政府驳回刘建兴等人要求确认涉案批复违法的复议申请，与行政复议法立法本意相违背。请求撤销二审判决，指令再审。
广西壮族自治区政府答辩称：申请人对被申请人作出的涉案批复不服提起行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第二款的规定，申请人申请复议的事项为省级人民政府的征地批复，故作出驳回的复议决定。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。请求驳回刘建兴等15人的再审申请。
本院经审理对一、二审认定的事实予以认可。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼以寻求救济，相关法律亦已作出关于行政复议和行政诉讼相衔接的制度安排。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定，征收土地的，由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，省级人民政府作出的征地批复必然对土地权利人的合法权益产生影响，应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条亦规定，申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。根据上述规定，土地权利人不服省级人民政府的征地批复提出复议申请，复议机关应当依法予以受理。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和司法解释的规定，省级人民政府作出的征收土地决定，以及省级人民政府对征用土地决定作出的行政复议决定，属于法律规定的最终裁决行为，当事人对此类行政行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，上述规定并未限制当事人对征收土地决定通过行政复议寻求救济。公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定，有权申请行政复议，复议机关依法应予受理，进行实体审查并作出决定。本案中，刘建兴不服广西壮族自治区政府作出的139号批复，向该府申请复议，符合行政复议法的相关规定，该府应当予以受理。广西壮族自治区政府以刘建兴等人的申请不符合行政复议受案范围为由，作出83号驳回决定，适用法律错误。一、二审判决认为83号驳回决定适用法律正确，驳回刘建兴等人的诉讼请求，亦属适用法律错误，应予纠正。
综上，一、二审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、七十八条之规定，判决如下：
一、撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院2016年3月31日作出的（2015）南市行一初字第518号行政判决；
二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2016年12月27日作出的（2016）桂行终627号行政判决；
三、撤销广西壮族自治区人民政府2015年8月10日作出的桂政行复（2015）83号《驳回行政复议申请决定》;
四、责令广西壮族自治区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由广西壮族自治区人民政府负担。刘建兴等人缴纳的一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 王毓莹
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附1：再审申请人名单
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘建兴。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘世盈。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘则仁。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘惠兴。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘世成。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘绍有。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘立俊。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘昌有。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘则信。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁月娇。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘保石。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘宝兴。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘嘉德。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘嘉振。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）严丽祥。
附2：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
3.中华人民共和国行政复议法
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
4．中华人民共和国行政复议法实施条例
第二十五条申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。
5.（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（2005年9月20日）
江苏省高级人民法院：你院《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的请示》收悉。经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。
6.中华人民共和国土地管理法
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。