广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤13行终164号上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处。法定代表人黄劲，主任。负责人姚达勤，副主任。委托代理人戴良启，惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处司法所办事员。委托代理人骆诏政，惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处信访办办事员。被上诉人（原审原告）刘怡欢。委托代理人石建昌，广东世纪华人律师事务所律师。原审第三人惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组。负责人黄远明，组长。委托代理人李乾，广东法村律师事务所律师。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处因不履行法定职责纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2015）惠城法仲行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：2014年1月12日，第三人惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组召开《关于激流坑一期征地可得权益分配方案表决会议》，会议决议内容：自签征地协议书日止，所有娶回的女士（结婚）及出生的小孩均可参与分红，但所有出嫁女，不管户口在哪里，有没有离婚，都不纳入分红，还有公务员及持香港公民的人也不纳入分红。本小组34户人参加会议，28户人家表决通过，上述会议的参加人员是以户为代表签名签到。上述会议召开后，原告方不服该会议决议内容，于2014年4月13日向被告惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处提交《行政处理决定申请书》，请求：1、确认申请人刘怡欢享有与村民100%平等待遇；2、责令被申请人惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组向申请人补发2010年7月起至2014年1月28日的分红每人人民币131000元。收到上述申请后，被告于2013年3月28日向第三人发出《关于依法解决出嫁女集体收益分配权益的意见》，要求村小组依法保障和落实出嫁女的各项权益，并要求尽快召开村民大会就原告方提出的问题进行表决。另查，原告认为，被告作出的上述意见性文件属于没有履行法定职责，故，其向惠州仲恺高新技术产业开发区委政法委员会申请行政复议，惠州仲恺高新技术产业开发区委政法委员会收到原告的上述复议申请后，于2014年8月19日作出惠仲委行复[2014]6号行政复议决定书，作出：要求被申请人惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处在接到本复议决定书后对申请人提交的行政处理决定书中涉及的请求事项依法作出行政处理决定。但被告收到该复议决定书后，并未作出任何决定书。为此，原告不服，于2015年1月19日诉至原审法院，请求判如所请。再查，刘怡欢为黄某外孙女，黄某为户主。原审法院认为，本案的争议焦点是：被告惠环街道办是否有职权确认原告具有立新一居民小组成员资格？根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《政府组织法》）第六十一条第（六）款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……。”惠环街道办作为县政府的派出机构，与镇政府拥有同等权利及义务，应有保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利的职责。本案中，刘怡欢户籍从未变迁。参照中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（2006年12月13日）第三条：“加强领导，切实维护农村妇女权益。……；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理”的规定精神，被告惠环街道办有权对原告刘怡欢是否具有本村集体经济组织成员身份进行确认；被告惠环街道办于2013年3月28日发出的《关于依法解决出嫁女集体收益分配权益的意见》属于未履行职责，被告惠环街道办应对原告刘怡欢是否具有本村集体经济组织成员资格作出确认。对于原告所主张的分红问题，参照《最高人民法院研究室的答复》的规定：“农村集体经济组织与成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理”。因此，对于原告刘怡欢所主张的分红问题，应待其村民资格确认后另循民事诉讼程序解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：限被告惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处于本判决生效之日起十五日内对原告刘怡欢是否具有村民资格作出认定。二、驳回原告刘怡欢的其他诉讼请求。惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人并未申请行政处理，更无申请对其村民资格作出认定，法院直接受理并判决上诉人应当对其村民资格作出认定违反法定程序。被上诉人刘怡欢并未申请行政处理，被上诉人既然都没有申请上诉人作出具体行政行为，上诉人无须对其作出处理决定。二、被上诉人要求上诉人对其集体经济组织成员资格及利益分配问题作出行政处理决定没有法律依据。1、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条之规定“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定”和《中华人民共和国村民组织法》第五条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”和第二十四条之规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……(二)从村集体经济所得收益的使用；……(七)征地补偿费的使用、分配方案；……(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款之规定“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”，被上诉人的集体经济组织成员资格及利益分配问题应由村(居)的成员大会讨论决定，法律和行政法规均没有规定明确乡镇或街道办有权确认村民的成员资格。2、《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》等文件并未明确街道办事处有权直接确认村民资格。被上诉人所列举的法律法规、司法解释和地方性文件并未直接或明确的规定街道办事处有权确认村民资格。《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》(2006年12月13日)第三条规定“对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件，要认真负责地做好疏导工作，妥善化解矛盾；对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理”，但该条未直接明确或授权乡镇或街道办有权确认村民的成员资格。上诉人一直均有对本事件进行疏导处理，着力化解矛盾。但在法律和行政法规没有明确授权的情况下，上诉人不能直接确认村民的成员资格。综上，一审法院违反法定程序，适用法律错误，认定事实不清、证据不足请求贵院在查清本案事实的前提下予以改判驳回被上诉人的诉讼请求。上诉请求：依法撤销(2015)惠城法仲行初字第8号民事判决书的第一项判决，驳回被上诉人的诉讼请求。上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处未提交新证据。被上诉人刘怡欢未提交书面答辩状，在庭审中口头答辩称：我方认为原审判决认定事实清楚，使用法律正确，请求二审予以维持，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人刘怡欢未提交新证据。原审第三人惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组辩称：上诉人并不享有责成第三人确认被上诉人村民资格的行政权利，被上诉人起诉没有法律依据。细究本案，是被上诉人认为其本应享有的村小组收益分红权受到了侵犯寻求行政救济而产生的纠纷。换言之，本案，被上诉人是认为其应该享有的村民资格收益分红权的民事权利受到侵犯后，认为行政主体在处理其权利受侵过程中，行政行为不作为而起诉。但是，根据本案的一审、二审、重审查明的案件事实,第三人认为：上诉人并不享有被上诉人要求作为的内容的行政权利,一审判决是错误的，理由如下：在我国，任何一个行政主体的行政权利来源均应源自法律的明确授权，无权在法律规定的范围之外行使行政权利，这是对公权力制约的必要。在行政法律体系之中，行政主体的权利行使应遵循的原则是“法无授权不可为”而非民事主体的“法无禁止即可为”原则。这，也正是党中央强调的“把权力关在笼子”的法理基础。纵观我国现行的法律、法规，并没有任何一条款明确规定乡镇级的行政主体可以以责令的行政权利行使形式要求村小组确认某人的村民资格或介入收益分红权的处置。所以，上诉人并不享有被上诉人要求其作为的行政权利。另外，第三人作为根据宪法、村民组织法等法律设立的自治组织，对它的权利行使的监督，监督主体都应依法律规定进行。上诉人虽然是基础行政机关，也无权在法律没有明确授权情况下干涉其内部运行，本案，如果上诉人按照被上诉人的要求进行“责成”的话，法律没有明确授权情况下，就是违法行政。且，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，第三人内部运行最高权力机构是其成员大会，依据章程运行。最后，本案涉及的民事权利问题，对于第三人是否有侵犯妇女权益的问题，最高院的司法解释、民事诉讼法都有相应的规定，并非是本案行政诉讼审理范畴，而且被上诉人完全可以另行途径解决。事实上(2015)惠中法行终字第107号等系列中院《行政裁定书》亦明确了一审原告权利的民事性质。综上所述，上诉人并不享有责成第三人确认村民资格的行政权利，请求贵院查明支持上诉人的上诉。原审第三人惠州仲恺高新区惠环街道古塘坳社区立新一居民小组未提交新证据。二审经审查，认定事实与原审认定事实无异，本院确认原审判决认定的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”，被上诉人向上诉人提出《行政处理决定申请书》的请求为确认申请人享有与村民100%平等待遇及分红，在此已经包含了请求确认村民资格。被上诉人申请上诉人确认其村民资格并享有分配分红款资格，其以上诉人未对其申请履行法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，符合上述规定，属于行政诉讼的受理范围。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：被上诉人刘怡欢的涉案申请是否属于上诉人的法定职责；上诉人是否依法正确全面地履行了法定职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的规定，上诉人对被上诉人是否具有集体经济组织成员身份，有权依法进行处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”该条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”该条第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”可见，《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予了镇级人民政府对村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职权，对村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的具体行政行为的职权。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，制定通过的实行村民自治的综合性规范。村规民约也是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村的实际情况，讨论制定的某一方面的行为规范。村民自治章程和村规民约应当符合宪法、法律、法规和国家政策的规定，不得与之相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。而农村集体经济组织成员资格的确定事关该组织成员能否享受集体收益分配，涉及该组织成员的财产权利。农村集体经济组织有权依照法律规定的民主议定程序，决定本集体经济组织内部的收益分配，虽然该决定属于村民自治事项，但农村集体经济组织收益分配中的资格认定不属于村民自治事项，因为享受集体经济收益分配是农村集体经济组织成员的一项法定权利，不能通过表决、投票等方式来决定。村民会议只能就修订本集体的分配的具体数额等进行自治，村民的自治权不能对抗公民的生存权和财产权。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”法律既然规定地方政府（或政府主管部门）对其辖区内的农村土地承包有管理权，就意味着其对辖区内集体成员资格具有界定权，确定集体成员资格是地方各级政府或其农业主管部门的职责，是其行使农村土地承包管理权的重要体现。本案中，被上诉人认为原审第三人不给予分配征地补偿款，致使其合法权益受到侵害，其有权申请上诉人依法处理。上诉人虽然曾就涉案争议进行了调解，并在收到被上诉人的申请后向其作出意见和回复，但上述行为并未能对被上诉人的申请事项作出明确的处理，没有正确全面地履行法定职责。据此，被上诉人起诉要求上诉人履行法定职责，于法有据，原审法院予以支持并无不当，本院应予维持。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”《广东省实施办法》第四十五条规定：“街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责。”本案的上诉人为街道办事处，应当履行镇（乡）人民政府履行的职责。对于被上诉人所主张的分红问题，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第一条规定了下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：“……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；……集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”该《解释》第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。参照《最高人民法院研究室的答复》的规定：“农村集体经济组织与成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理”。因此，对于被上诉人所主张的分红问题，应待其村民资格确认后另循民事诉讼程序解决。原审对此作出的认定并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人的上诉理由不足，本院不予支持，其上诉请求依法应予驳回，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件二审受理费50元，由上诉人惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 王  瑞  南审 判 员 覃  毅  华代理审判员 邱  炜  炜二〇一六年十二月十日书 记 员 黎芬妹（兼）书 记 员 廖  晓  丹