安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖04行初44号
原告王超，男，汉族，1986年1月13日生，住安徽省淮南市谢家集区。
原告王振华，男，汉族，1957年10月9日生，住安徽省淮南市谢家集区。
委托代理人王体勇，安徽韶美律师事务所律师。
被告淮南市土地储备开发中心，住所地安徽省淮南市田家庵区洞山中路中建大厦十层，统一社会信用代码123404007998250885。
法定代表人曹宏，该中心主任。
委托代理人潘龙敏，安徽八公律师事务所律师。
被告淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区平山路，组织机构代码00305895-3。
法定代表人邵兵，该区区长。
委托代理人汤治中，该区政府工作人员。
委托代理人张庆，该区政府法律顾问。
原告王超、王振华诉被告淮南市土地储备开发中心（以下简称土地储备中心）、被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院2017年5月25日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭进行了审理。原告王超、王振华的委托代理人王体勇，被告土地储备中心的委托代理人潘龙敏，被告谢区政府的委托代理人汤治中、张庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年5月16日，其与谢家集区西部商贸文化城拆迁安置办公室（以下简称拆迁办）签订《补偿安置协议》，约定为其提供一套安置房位于西部商贸文化城5＃楼3单元10层西户A-1＃，建筑面积约130㎡；除还原面积外，两原告还应补交购房款190575元，后其分两次向被告缴纳购房款合计131000元。2015年9月，拆迁安置房建成交付时，却没有向两原告交付该协议约定的房屋。其为此多方反映均未获解决。2015年11月，两原告具状将土地储备中心、拆迁办诉至淮南市谢家集区人民法院（以下简称谢区法院）。在该案审理期间，经土地储备中心申请，谢区法院追加谢区政府作为被告参加诉讼。该案开庭时，应谢区政府申请，该院再次追加淮南市金宇房地产开发有限公司（以下简称金宇公司）作为被告参加诉讼。经审理，2017年元月，该院作出（2016）皖0404民初136号民事裁定，以拆迁办系由谢区政府决定成立，其与两原告签订的《补偿安置协议》属行政协议范畴为由，裁定驳回两原告的起诉。为维护两原告合法权益，遂提起本案诉讼，请求判令：1、两被告赔偿两原告拆迁补偿安置房价款445510元，搬迁一次性补助费471元，临时安置费412元×28个月=11536元、1000元×20个月=20000元，合计477517元；2、被告赔偿违约赔偿金44551元；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；
2、拆许字（2009）第34号《房屋拆迁许可证》，证明涉诉房屋的拆迁主体是土地储备中心；
3、其与拆迁办2013年5月16日签订的《淮南市城市房屋拆迁补偿安置协议》；
4、金额合计为131000元的收据2份；
证据3、4共同证明应当对其进行安置补偿的事实；
5、2014年5月8日作出的《市城乡规划局2014年第十三次规划业务会议纪要》；
6、淮南市城乡规划局2014年6月20日作出的《关于西部商贸文化城项目1＃、2＃、5＃、7＃、8＃楼及幼儿园规划实施中存在问题的情况说明》；
证据5、6共同证明涉诉项目的开发商擅自变更该项目规划的事实；
7、谢区政府办公室2010年1月5日作出的《关于成立谢家集区西部商贸文化城项目建设协调领导小组的通知》（谢府办[2010]8号）；
8、土地储备中心与谢区政府签订的《委托拆迁包干协议》；
证据7、8通过证明谢区政府与土地储备中心均为涉诉项目的拆迁主体；
9、（2016）皖0404民初136号《对外委托工作交接表》、（2016）谢委鉴字第73号《对外委托鉴定、审计、评估、拍卖委托书》、安徽中建世纪兴房地产土地评估有限公司（以下简称中建评估公司）出具的皖中房估结字（2016）B3320号《房地产估价结果报告》（以下简称《估价报告》），证明经依法委托评估，应对其安置补偿房屋的具体价值；
10、两原告付款的《发票》，证明其支付此次评估费用1700元的事实；
11、谢区法院2016年12月21日作出的（2016）皖0404民初136号《民事裁定书》，证明谢区政府与土地储备中心系涉诉项目的拆迁主体;
被告土地储备中心辩称，其没有与其他两方当事人签订过行政协议的行为，请求驳回原告的起诉。
被告土地储备中心未向本院提交证据。
被告谢区政府答辩称：1、2009年10月19日，淮南市房地产管理局（以下简称淮南市房产局）颁发的拆许字（2009）年第34号《房屋拆迁许可证》中，载明的拆迁人为土地储备中心，原告被拆除的房屋在拆迁范围内，由拆迁实施单位自行拆迁。故本案的适格被告为土地储备中心，而非谢区政府；2、拆迁办不是其设立的，依据谢区政府办公室2010年1月5日作出的谢府办[2010]8号《关于成立谢家集区西部商贸文化城项目建设协调领导小组的通知》，为加快西部商贸文化城建设，决定成立谢家集区西部商贸文化城项目建设协调领导小组，领导小组下设办公室，名称应为“谢家集区西部商贸文化城项目建设协调领导小组办公室”，而非“谢家集区西部商贸文化城拆迁安置办公室”；3、谢区政府不是《补偿安置协议》的签订主体，不应当对两原告进行拆迁安置补偿。两原告签订《补偿安置协议》的一方主体拆迁办，系此次拆迁的具体实施单位、还原房的建设施工单位金宇公司成立的，故具体实施拆迁及安置的是金宇公司，谢区政府虽与土地储备中心签订了《委托拆迁包干协议》，但该协议约定的内容不能对抗第三人，即法律上的拆迁人为土地储备中心，具体实施单位为金宇公司；4、两原告的拆迁安置补偿费用不应由谢区政府承担。该《委托拆迁包干协议》中约定的拆迁安置补偿资金，实际上均由土地储备中心支付，从土地出让金中列支。其拆迁安置补偿资金的来源不是谢区政府，而在土地储备中心。而签订《安置补偿协议》的主体不是答辩人，且具体实施单位为金宇公司，原告提交的收条中，明确载明“今收到金宇房开拆迁补偿款现金11万元”，可见，如本案中，两原告的安置补偿费用需支付，其支付单位也不应是答辩人；5、《安置补偿协议》中约定的安置房屋未能实际交付，系规划变更所致。两原告在该协议中约定的还原房屋系西部商贸5＃楼3单元10层西户A-1＃，但由于规划方案需要调整，2014年5月8日，淮南市城乡规划局召开第十三次规划业务会议，将西部商贸文化城部分规划调整，并于2014年6月20日作出《关于西部商贸文化城项目1＃、2＃、5＃、7＃、8＃楼及幼儿园规划实施中存在问题的情况说明》，其中，将原5＃楼3个单元18层住宅楼改为11层一个单元楼，故两原告的还原房屋规划变更与答辩人无关；6、本案所涉的违约责任应由两原告自行承担，具体赔偿数额应依据原拆迁房屋的价值计算。在规划部门改变规划后，金宇公司及时通知了原告，并多次让其重新选房，但其却以没有合适的房屋为由，未选中任何房屋，致本案所涉的协议无法继续履行，其责任完全在原告方。其在诉讼中，要求被告按协议的安置房价款445510元进行赔偿，无任何事实和法律根据。依据该协议约定，拆迁安置补偿的形式有二种，一种为货币补偿，一种为产权调换，现其已放弃产权调换方式，只要求货币补偿。对此，原告应得的补偿款数额，只能依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，根据被拆迁房屋评估计算，而不是原告诉求的按新的还原房价值来计算。综上，其并非拆迁人，也不是涉诉协议的一方当事人，更非具体实施拆迁和补偿的单位，请求驳回对其的诉讼请求。
被告谢区政府在法定期限内，向本院提出以下证据：
1、法定代表人身份证明、组织机构代码证，证明被告情况；
2、淮南市房管局颁发的拆许字（2009）第34号《房屋拆迁许可证》以及关于其延期的批复和函件，证明涉诉项目的拆迁主体为土地储备中心；
3、淮南市城乡规划局2014年6月20日作出的《关于西部商贸文化城项目1＃、2＃、5＃、7＃、8＃楼及幼儿园规划实施中存在问题的情况说明》，证明系由于涉诉项目的规划变更，造成原告所选的还原房无法交付。
4、法律依据《城市房屋拆迁管理条例》。
经质证，被告土地储备中心对原告证据认为：对证据1、3-7、10与其无关，不予质证；对证据9的真实性无异议，但认为与其无关；对证据2、8、11，综合质证认为，涉案项目的拆迁人虽然是土地储备中心，但两原告2013年5月16日签订的《拆迁补偿安置协议》并非与其签订，原告认为土地储备中心是适格被告是错误的。
被告谢区政府对原告证据认为：证据1无异议；证据2的质证意见同答辩意见；证据3、7，与两原告2013年5月16日签订《拆迁补偿安置协议》的是谢家集区西部商贸文化城拆迁安置办公室，并非是谢区政府设立的；证据4，收据上加盖的印章是谢家集区西部商贸文化城拆迁安置办公室，且是金宇公司给原告出具的，可以证明具体的拆迁安置补偿工作是该公司实际作出的；证据5、6无异议，但不能证明是开发商擅自变更规划；证据8无异议，但只能证明其是受土地储备中心的委托与两原告签订的《拆迁补偿安置协议》，如本案中，法院判决其予以相应赔偿，则该赔偿款不包括在包干协议范围内；证据9、10真实性无异议，但对涉诉的该评估报告结果以及将其作为本案赔偿依据的证明观点不认可；证据11，认为该民事裁定书中载明的办公室名称与事实不符，是错误的。
原告对被告谢区政府的证据经质证认为，证据1无异议；证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为除土地储备中心获颁了《房屋拆迁许可证》外，两被告还签订了《委托拆迁包干协议》；对谢区政府提出的法律依据《城市房屋拆迁管理条例》，认为现已作废，不能作为本案的法律依据。
被告土地储备中心对谢区政府的证据经质证认为：真实性无异议，对证明观点有异议，（2016）皖0404民初136号民事裁定书对涉诉的《拆迁补偿安置协议》的签订主体为谢区政府的事实已做出认定，故本案的适格被告是谢区政府，而非土地储备中心。
对上述证据、依据，本院综合认证如下：对两原告和谢区政府的证据，各方当事人对其真实性均无异议，真实性予以认定；对其证明的事实和观点，结合全案予以综合判定；对本案适用的法律依据，由本院依法适用。
经审理查明：因西部商贸文化城项目建设，需拆迁东至唐山中路，南至卧龙山中路，西至就业一条街，北至健蔡路（具体以建设用地规划许可证附图为准）范围内的房屋及其附属物。2009年10月19日，经淮南市房产局批准并向土地储备中心颁发了拆许字（2009）第34号《房屋拆迁许可证》，拆迁期限自2009年10月20日起至2010年9月30日止，后延长至2014年9月30日止。期间，土地储备中心与谢区政府签订了《委托拆迁包干协议》，约定：“谢区政府应严格按政策实施拆迁，并负责因拆迁而发生的一切相关的事务性工作；负责提供所有真实有效的补偿协议、还原安置协议”等。两原告的被拆除房屋在该拆迁范围内。为进行安置补偿，2013年5月16日，拆迁人拆迁办（甲方）与被拆迁人王超、王振华（乙方）签订了涉诉的《补偿安置协议》，约定：一、乙方被拆迁房屋现状：1、住宅房屋座落地点谢区平山街道芳草园居委会西村俱乐部，房屋结构砖混，建筑面积58.89平方米，乙方同意于2013年5月26日前腾空房屋交给甲方拆除。二、根据拆迁安置补偿有关规定，双方同意以产权调换拆迁安置补偿方式进行补偿。具体为：1、甲方向乙方提供住宅安置房，地点：西部商贸文化城5＃楼3单元10层西一户A-1＃，房屋结构框架，建筑面积约130平方米。2、拆迁还原面积58.89平方米，超出拆迁还原面积约71.11平方米，每平方米价格2680元，新房合计应补房款约190575元（实际面积待新房建成后，以房管局测绘的面积为准）。3、住宅房搬迁一次性补助费按合法建筑面积58.89㎡，补助4元/㎡，合计补偿金额471元，不足180元按180元支付。此款冲抵房款。4、住宅房临时安置费按合法建筑面积7元/㎡计算，每月合计补偿412元，临时安置费从搬出月份到通知交房月份为止。此款冲抵房款。三、违约责任：1、乙方应自协议签订之日起10日内搬出拆迁范围，将腾空的有证房、公房、自建房交付甲方拆除，乙方不得再有异议。如在规定的腾空房屋时间内未腾空房屋交拆迁办，每逾期一天承担违约金100元。2、按产权调换补偿安置的，乙方应在甲方通知交房款后10日内付清房款。3、乙方不按约定期限付清房款的，甲方不交付安置房给乙方。逾期三个月仍不付清房款的，甲方有权自行处置安置住房，责任由乙方承担。四、本协议签订后，甲、乙双方任何一方不得违约，如违约按照合同法赔偿对方相应的经济损失。五、本协议在履行过程中如发生争议，由当事人协商解决，协商不成的依法向人民法院起诉。六、本协议一式两份，双方各执一份，自双方签字盖章后生效。协议签订后，原告王超分两次向拆迁办交付人民币131000元，后两原告的涉诉房屋被拆除，现尚余应补房款59575元未付。2014年5月8日，淮南市城乡规划局召开2014年第十三次规划业务会议，并形成会议纪要，对该项目规划进行了调整，后又于2014年6月20日作出《关于西部商贸文化城项目1＃、2＃、5＃、7＃、8＃楼及幼儿园规划实施中存在问题的情况说明》，调整后，涉诉的《补偿安置协议》中约定交付给两原告的住宅安置房“西部商贸文化城5＃楼3单元10层西一户A-1＃”已不存在。现两原告以被告未按约履行《补偿安置协议》，且实际已无法履行为由，于2017年5月24日起诉来院，请求判令：1、两被告赔偿其拆迁补偿安置房价款445510元（评估确定），搬迁一次性补助费471元，临时安置费412元/月×28个月=11536元[2013年5月至2015年9月被告在（2016）皖0404民初136号民事案件庭审时，自认的通知交房时间，共28个月，合计11536元]、1000元×20个月=20000元（2015年10月至本案起诉时的2017年5月，酌定为1000元/月，共20个月，合计20000元），该项诉请合计477517元；2、两被告赔偿其违约金44551元；3、本案的诉讼费用由被告承担。
另查明：为加快西部商贸文化城建设，谢区政府办公室于2010年1月5日作出谢府办[2010]8号文件，决定成立谢家集区西部商贸文化城建设协调领导小组并下设办公室。后因涉诉的《补偿安置协议》中，拆迁办的协议约定义务未能履行，两原告曾于2016年1月向谢区法院提起过民事诉讼。在该案审理期间，经谢区法院依法委托，中建评估公司于2016年11月出具《估价报告》，确定拟还原安置给两原告的淮南市谢家集区西部商贸文化城5＃3单元10层西户A-1＃房屋于2015年9月底的市场价格（即估价对象于价值时点可实现的市场价值）总价为445510元；报告应用有效期自出具之日起一年内有效，此次评估费用为1700元。后该院就该案作出（2016）皖0404民初136号民事裁定，认定：王超、王振华与拆迁办公室签订房屋拆迁安置补偿协议，拆迁办公室是谢家集区商贸文化城项目建设协调领导小组下设机构，该领导小组系淮南市谢家集区人民政府办公室下文设立，谢区政府对拆迁办公室的行为负责。该裁定驳回两原告的起诉且已发生法律效力。
经审理，本案的争议焦点是：1、谢区政府和土地储备中心是否为本案的适格被告；2、两原告的各项诉讼请求是否合法有据，应否得到支持。
对于谢区政府和土地储备中心是否为本案适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定：行政机关组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案涉诉的协议中，拆迁人（甲方）为拆迁办，系谢区政府成立的，但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己的名义签订该涉诉协议，作出行政行为，法律后果应由谢区政府承担。此外，生效的（2016）皖0404民初136号民事裁定也认定，“谢区政府对拆迁办的行为负责”，故谢区政府应为本案适格被告。因其不是涉诉协议的一方当事人，未承担行政职能和作出两原告所诉的行政行为，故其并非本案的适格被告，原告对其的起诉，依法应予驳回。
对于两原告的各项诉讼请求应否得到支持的问题，本案涉诉的《安置补偿协议》是拆迁人为实现行政管理目标，在法定职责范围内与两原告协商订立的行政协议。该约定系双方真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，属有效协议，对双方均具有约束力，双方均应依约全面履行。两原告依约腾空了房屋，并缴纳了安置房的大部分应补房款，应认定其基本履行了约定。而拆迁办至今未交付协议约定的安置房屋，且因该安置房客观上已无法交付，现两原告要求被告赔偿其损失，符合法律规定。该损失经谢区法院依法委托评估，评估机构认定拟对两原告还原安置的房屋估价结果为445510元，对其要求赔偿该项损失445510元的诉请，予以支持，但对于其应缴纳但至今未付的59575元，依法应予扣除；对于两原告提出的搬迁一次性补助费471元和住宅房临时安置费11536元（412元/月×28个月，自2013年5月签订协议至2015年9月通知交房时止，共28个月）的诉请，系实际发生损失，且有协议约定，予以支持；对于其关于住宅房临时安置费20000元的诉请（自通知交房的次月，即2015年10月至本案起诉时的2017年5月，酌定为1000元/月，共20个月），该项诉请关于住宅房临时安置费1000元/月的酌定标准，两原告并未提出合法有效的证据予以证实，且与约定不符，对此，本院酌定为412元/月，故两原告的该项损失应予支持19776元（11536元+8240元）；对于其请求被告支付违约金44551元的诉请，经查，涉诉的《补偿安置协议》中，并未明确约定违约金；且协议中约定，如违约按照合同法赔偿对方相应的经济损失，故两原告关于赔偿金的诉请无法律根据，依法不予支持。
综上，原告的诉讼请求部分能够成立，应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、被告淮南市谢家集区人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告王超、王振华经济损失合计406182元（房屋评估价款445510元-两原告至今未付的59575元+搬迁一次性补助费471元+临时安置费19776元）；
二、驳回原告王超、王振华的其他诉讼请求。
案件受理费9016元，由原告王超、王振华承担200元，被告淮南市谢家集区人民政府承担8816元；案件评估费用1700元，由被告淮南市谢家集区人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张德玉
审 判 员 李 平
人民陪审员 蒋 兵
二〇一七年九月二十八日
书 记 员 李广庆
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。