广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行终319号上诉人（原审原告）：马进保，男，19XX年X月X日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。被上诉人（原审被告）：广州市公安局，住所地广东省广州市。法定代表人：杨ＸＸ，局长。委托代理人：潘毅昌、赖正洪，均系该局民警。上诉人马进保因诉被上诉人广州市公安局未履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初3056号行政裁定，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2017年6月，广东省公安厅向被告转办《关于核查处理马进保信访事项的通知》，将原告提交的《关于解决儿童幼升小问题给李厅长的信》、《为马林涵小朋友解决户口问题的申请书》及广州市民政局作出的《关于当事人不符合收养登记办理条件的意见》等信访材料，要求被告予以处理。同月20日，被告民警会同广州市民政局约见原告，制作了信访事项笔录，向原告了解马林涵的实际抚养人、原告本人及家庭情况，捡拾弃婴情况及有无报案的情况，之后，被告向原告告知了关于公民捡拾弃婴登记入户的规定以及收养弃婴的政策法规，原告表示清楚。原告在该笔录中写下“同意上述记录”，并签名捺印，相关接访人、记录人也在该笔录上签名。庭审中，原告也陈述称信访笔录的主持人在做完笔录后向其宣布，根据《广州市公安局、广州市民政局、广州市司法局、广州市卫计委关于贯彻落实解决无户口人员登记户口问题的通知》，要求原告将马林涵送社会福利院，否则不予办理户口登记。同月23日，原告向被告邮寄《为马林涵小朋友解决户口问题的申请书》及广州市民政局作出的《关于当事人不符合收养登记办理条件的意见》，上述材料与广东省公安厅转办的材料一致，被告对此未再作出处理。原告认为被告不作为，诉至原审法院。原审法院认为，本案中，原告先是向广东省公安厅信访，广东省公安厅转被告办理，被告通过制作信访笔录的形式对原告的信访事项进行了答复，原告再次以同一事实和理由向被告提出相同的信访事项，被告未作处理。《信访条例》（2005年5月1日起施行）第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。第三十五条规定，信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》明确，依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。原告针对被告对其信访事项不作处理的行为提起诉讼，人民法院不予受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”因此，原告的起诉不属于人民法院的受案范围，应当裁定不予受理，但鉴于本案已经受理，依法应驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定驳回原告马进保的起诉。上诉人马进保不服原审裁定，上诉称：一、一审裁定将信访笔录作为被上诉人已经对申请作出了答复不符合事实。上诉人事后提交的申请，被上诉人并未作出答复。信访笔录在明显瑕疵，请求一审法庭鉴定也未得到允许，被上诉人虽然对此次接访有录音，但该录音未经其同意进行，不能作为信访笔录的附件使用。本案的事实经过是：上诉人先向海珠公安分局办证中心申请办理户口，后按照海珠公安分局办证中心提供的路线图，先向市民政局提出补办收养手续的申请，在得到不予办理的书面答复后，依据国务院（2015)96号文，广东省粤府办(2016)26号文，省公安厅等部门粤公通字(2016)180号文所设定的程序，于2017年5月22日向广州市公安局海珠分局琶洲派出所提交《为马林涵小朋友解决户口问题的申请书》及相关材料。该所民警刁警官于当天下午就带领民警登门调查取证，第二天，刁警官通知上诉人要到海珠分局办证中心提交申请书和相关材料。该中心在对上述资料进行审查并请示上级领导后告知上诉人，所有弃婴必须全部送市社会福利院，他们无权办理此类案件。上诉人多次要求上述机构出具收到申请书及其处理意见的书面答复，但均未获得。上诉人遂于5月26日向省公安厅厅长发出《关于解决儿童幼升小问题给李厅长的信》，请求协调处埋此事，省公安厅转被上诉人的处理。被上诉人于6月20日召开调查会并告知上诉人，按照穗公通字(2017)68号文的规定，市民所捡弃婴一律送交市社会福利院，否则不予办理户籍登记。上诉人要求给书面答复，但被上诉人不给。后上诉人再向被上诉人寄送办理户口申请，被上诉人未予答复。二、原审法院庭审活动存在明显瑕疵，未有辩论程序，未对上诉人要求对笔录进行鉴定、请求对穗公通字（2017）68号文件进行审查的请求作回应。综上所述，上诉人请求二审法院撤销一审裁定，判令被上诉人依法启动为马林涵登记广州市户口程序。被上诉人广州市公安局二审答辩称：一、该局对马进保的该信访事项已经进行过答复，作出了处理。2017年6月初，广东省公安厅治安管理局转来的《关于核查处理马进保信访事项的通知》及马进保《关于解决儿童幼升小问题给李厅长的信》《为马林涵小朋友解决户口问题的申请书》《市民政局关于当事人不符合收养登记办理条件的意见》等信访材料，要求该局调查处理。该局经了解情况后，立即对该信访事项进行处理。同年6月20日，该局会同民政部门约见上诉人，向其了解其本人、家庭、个人收入、捡拾弃婴等情况后，告知其国家针对弃婴入户问题相关法律、法规的规定，对上述信访事项给予了答复，制作了相应的《信访事项笔录》。原告在该笔录中签名并按指纹确认，并坚持要求该局出具结论性答复。二、上诉人再次向该局提交的申请属于重复信访事项。2017年6月26日，该局收到原告马进保邮寄的《为马林涵小朋友解决户口问题的申请书》等信访材料。上诉人所提交的材料与其向省厅信访时所提交的材料相同。上诉人再次以同一事实和理由向该局提交申请，属于重复信访事项。故该局对该信访事项未再作出处理。三、上诉人通过寄信方式要求该局直接为马林涵小朋友办理户口登记，不符合法律规定。根据《户口登记条例》以及相关法律法规和工作指引，办理户口登记应当由原告携带相关证件及申请材料，亲自向其户籍所在地县级公安机关提出。综上，该局已经对上诉人提交的信访事项作出过答复，一审法院裁定驳回其起诉正确，请求二审予以维持。经二审审查，原审裁定审理查明的事实清楚，且有相应证据证实，本院二审予以确认。另查，根据双方陈述并提交的材料，显示：上诉人马进保称其夫妇于2010年10月捡拾到弃婴（取名马林涵）后自行收养，事后未向公安机关报警或社区报告。现该小孩已到上学年龄，其于2017年向广州市民政局请求补办收养手续。该局作出《关于当事人不符合收养登记办理条件的意见》，认为根据有关规定，马进保报称的问题不属于可以办理收养登记的情况。马进保后于2017年5月先后向海珠区公安分局琶洲派出所、海珠区公安分局办证中心提交《为马林涵小朋友解决户口问题的申请书》及相关材料。海珠公安局办证中心口头答复，该弃婴须送交市社会福利院办理社会集体或公共户口，否则不予办理户口登记。本院认为，依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利。根据《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》的规定，要全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，按照无户口人员的具体情况，分类实施无户口人员登记政策。据此，无户口人员的户口登记应根据无户口人员的具体情形，按不同的方式和途径办理户口登记。《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。……”根据《广东省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》（粤府办［2016］26）和《省公安厅民政厅司法厅计生委关于贯彻落实〈广东省人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见〉的通知》（粤公通［2016］180号）等文件的相关规定，对于无户口人员申请登记户口仍由县级、不设区的市级公安机关户口登记部门办理。被上诉人市公局也明确提出上诉人此类户口登记申请应向上诉人户籍所在地的县级公安机关提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的申请行政机关履行保护人身、财产权等合法权益的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责。本案中，上诉人马进保申请为其私自收留的“马林涵”办理户口登记，先后向户籍地派出所××公安××派出所、海珠区公安分局办证中心提出户口办理申请。海珠区公安局办证中心口头答复，该弃婴须送交市社会福利院并履行相关程序后办理社会集体或公共户口，否则不予办理户口登记。此后马进保写信并附相关材料向广东省公安厅反映诉求。广东省公安厅转被上诉人办理，被上诉人经了解相关情况后，于2017年6月20日会同广州市民政局约见了上诉人，并阐明了相关政策规定、进行了指引。上诉人后又以同样材料，向被上诉人市公安局邮寄解决户口的履行职责申请。根据前述规定，被上诉人不属于对马进保办理户口申请的直接处理职责机关，马进保本人开始亦是向户籍地公安部门提出办理申请。故上诉人马进保向被上诉人市公安局提出的要求市公安局直接解决户口的履职请求，实质上属于对海珠区公安机关的不予办理户口行为不服，向上一级的市公安局反映情况，请求上级公安机关履行督促、监督职责。对于此类请求，也是属于信访的一种形式，上级机关如何处理或答复，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）、（十）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。且被上诉人市公安局已对广东省公安厅转办的上诉人马进保信访反映的同一诉求，会同广州市民政局对其进行了约谈、解答和指引。原审法院认定上诉人的行为属于信访，裁定驳回其起诉，处理正确，二审予以维持。上诉人上诉请求理据不足，予以驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，本院予以维持。上诉人马进保的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一八年五月二十八日法官助理 张禄林书 记 员 王 薇