郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）豫71行终45号
上诉人（一审被告）河南省工商行政管理局，住所地郑州市花园路127号。
法定代表人马林青，局长。
委托代理人侯颖勋，该局工作人员。
委托代理人李铁辉，该局工作人员。
被上诉人（一审原告）郑州霓裳服饰有限公司，住所地郑州高新技术产业开发区须水河东路133号万科城紫兰苑14号楼1106号。
法定代表人朱灵敏，总经理。
委托代理人王洋洋，河南银基律师事务所律师。
上诉人河南省工商行政管理局（以下简称省工商局）因工商行政复议一案，不服郑州铁路运输法院（2017）豫7101行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省工商局的委托代理人侯颖勋、李铁辉，被上诉人郑州霓裳服饰有限公司（以下简称霓裳公司）的法定代表人朱灵敏及委托代理人王洋洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，投诉举报人黄文波在购买原告霓裳公司产品后，于2017年2月27日向郑州市工商行政管理部门邮寄举报投诉信，以原告所经营网店页面使用“最佳选择”宣传用语违反《中华人民共和国广告法》第九条的规定为由，投诉举报原告，请求郑州市工商行政管理部门依法受理并书面回复投诉举报人、依法立案查处并奖励投诉举报人、依法调解并责令原告赔偿投诉举报人。2017年3月23日，郑州市工商行政管理局作出郑高新工商告字（2017）第01-05号《告知书》，告知黄文波：“对你投诉举报的事项，经核查违法事实不成立。对于投诉事项不予受理。不予立案。”黄文波不服该告知书，于2017年3月29日向被告省工商局申请复议，请求：1.依法撤销《告知书》不受理的决定；2.责令郑州市工商行政管理局依法重新对举报作出处理决定并书面答复。被告省工商局于2017年5月10日作出豫工商复字[2017]59号行政复议决定书，认为：一、郑州市工商行政管理局以“违法事实不成立”为由对投诉内容不予受理，并未明确作出该决定的法律依据，视为没有法律依据。二、对于黄文波的举报内容，从霓裳公司天猫网店霓裳母婴专营店销售的产品“快乐屋孕妇打底裤秋冬针织裤纯棉托腹裤大码加绒加厚毛巾绒棉裤”及其《陈述书》来看，霓裳公司明确了其销售的产品为纯棉面料；从郑州霓裳公司03图片宣传用语来看，郑州霓裳公司使用了“最佳”这一绝对化用语并强调了“纯棉面料是孕妇装面料的最佳选择”这一概念，使得消费者对霓裳公司销售的产品与“最佳选择”产生了一定的联系，具有误导性进而影响消费者的选择权，涉嫌违反《广告法》，因此，郑州市工商行政管理局应当依法予以立案调查。郑州市工商行政管理局以“违法事实不成立”为由作出不予立案的决定，属事实不清、证据不足。决定：1.撤销郑州市工商行政管理局于2017年3月23日作出的郑高新工商告字（2017）第01-05号《告知书》；2.责令郑州市工商行政管理局依法处理黄文波的投诉举报并告知相关处理结果。2017年5月25日，原告霓裳公司在接受郑州市工商行政管理局询问时得知该复议决定书的内容，认为该复议决定书侵害了其合法权益，于2017年6月20日提起诉讼。
一审法院认为，关于原告是否适格的问题，郑州市工商行政管理局针对黄文波投诉举报原告网店页面宣传用语违反《广告法》，作出的行政行为是告知黄文波“不予受理。不予立案。”被告省工商局在其豫工商复字[2017]59号行政复议决定书中，虽然是纠正郑州市工商行政管理局的不当行政行为，但在理由部分表述为：“使得消费者对郑州霓裳公司销售的产品与‘最佳选择’产生了一定的联系，具有误导性进而影响消费者的选择权，涉嫌违反《广告法》。”该表述对原告所经营网店页面宣传用语是否违反《广告法》作出了认定和结论，对原告权利义务产生了实际影响，霓裳公司具有原告资格。关于被告省工商局复议程序的问题，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”，该规定虽然不是要求行政复议机关“必须”通知第三人参加复议，但根据正当程序原则的要求，行政机关做出对当事人不利的决定时，应听取当事人的意见，这既是正当程序的要求，也是复议机关在复议裁量时应当考虑的因素。本案被告省工商局复议审查的对象是郑州市工商行政管理局对原告霓裳公司所经营网店页面宣传用语是否违法的认定和处理行为，复议决定与原告霓裳公司有直接利害关系，且复议决定对被投诉内容进行了结论性评价，认定原告所经营网店页面宣传用语涉嫌违反《广告法》，并责令郑州市工商行政管理局重新处理，故应当通知原告作为第三人参加行政复议程序。被告省工商局在未听取利害关系人霓裳公司意见的情况下，直接作出对其不利的行政复议决定，违背正当程序原则，构成违反法定程序，依法应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销被告省工商局2017年5月10日作出的豫工商复字[2017]59号《行政复议决定书》；二、被告省工商局于判决生效之日起六十日内对投诉举报人黄文波的行政复议申请重新作出行政复议决定。
上诉人省工商局上诉称，一、一审判决认定被上诉人具有原告资格属于认定事实错误，应当判决驳回被上诉人霓裳公司的诉讼请求。一审法院认为上诉人省工商局对于被上诉人霓裳公司“是否违反《中华人民共和国广告法》作出了认定和结论，对被上诉人霓裳公司的权利义务产生了实际影响。”属于认定事实错误。被上诉人霓裳公司的行为是否构成违法，须依据郑州市工商行政管理局重新核查、调查，才能作出是否立案、是否作出具体处罚的决定。郑州市工商行政管理局在重新查清案件事实的情况下，仍有不予立案、不予行政处罚等多种处理选择。在郑州市工商行政管理局作出具体处理决定前，被上诉人霓裳公司还没有进入行政处罚程序中，是否承担行政法律后果处于不确定的法律状态。因此，上诉人省工商局的行政复议决定并未对被上诉人霓裳公司的行为作出具体的终局认定和结论，未对被上诉人霓裳公司直接创设新的权利义务，对被上诉人霓裳公司的权利义务亦不产生实质影响，被上诉人霓裳公司的诉讼主体不适格。二、一审法院认为“上诉人在未听取利害关系人霓裳公司意见的情况下，直接作出对其不利的行政复议决定，违背正当程序原则，构成程序违法”属于认定事实错误。三、一审法院违反法定程序，遗漏应当参加诉讼的当事人。2017年7月4日，因投诉举报人黄文波与本案的诉讼结果有法律上的利害关系，上诉人省工商局依法向一审法院提交了《追加第三人申请书》，申请追加黄文波为第三人，但一审法院未通知其参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的第三人，违反法定程序。综上，请求撤销一审判决。
被上诉人霓裳公司辩称，一、本公司具有诉权。被诉复议决定对本公司具有终局性，作为行政处罚相对人和直接利害关系人，有权获得司法救济。二、上诉人省工商局依法不应受理被诉行政复议申请。根据2018年新的《行政诉讼法》司法解释精神和《中华人民共和国消费者权益保护法》的立法宗旨，任何组织或个人有权投诉违法行为，对投诉主体不作资格限制。工商机关根据举报线索进行查处，是出于对不特定公众利益的保护，对职业投诉人不具有救济权利。在司法实践中，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的职业打假人采取严重违背诚实信用原则的方式，利用案件登记制度门槛低之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，职业打假人都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼，干扰了行政机关的正常管理，浪费了有限的司法资源，也使得其他公民正当投诉的权利受到影响。作为省级工商行政管理部门，支持、放纵职业投诉人通过行政复议途径干扰破坏市场经济秩序，讹诈、打击企业正常经营活动，明显有悖《中华人民共和国广告法》的立法本意。三、上诉人省工商局超出行政复议申请范围进行裁判，对霓裳公司造成了直接实质的影响。本案中，申请人黄文波并未要求复议机关就执法主体依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》作出的不予立案的结果进行审查，说明黄文波已对本就不存在的“救济权利”进行了处分。对于郑州市工商行政管理局依照《处罚办法》作出的不予立案行政处罚决定，其并未进行主张。在此情况下，上诉人省工商局超出行政复议请求范围，对下级机关的行政处罚行为直接作出认定乃至违法作出具有倾向性的裁判，对霓裳公司的合法权益造成了直接实质性影响。四、关于第三人问题。根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人霓裳公司的意见。未将利害关系人霓裳公司列为行政复议程序中的第三人，并听取其意见，违反了正当程序原则，属于违反法定程序。
二审查明事实与一审相同。
本院认为，上诉人省工商局作出的涉案行政复议决定中认为：“被投诉人（霓裳公司）使用了‘最佳’这一绝对化用语，并强调了‘纯棉面料是孕妇装面料的最佳选择’这一概念，使得消费者对被投诉举报人销售的产品与‘最佳选择’产生了一定联系，具有误导性进而影响消费者的选择权，涉嫌违反《广告法》，因此，被申请人应当依法予以立案调查”。该认定虽然不是最终处理决定，但具有较强的确定性和指向性，可能会对下一步的处理造成较大的影响，故上诉人省工商局在行政复议程序中，应当听取与此有重大利害关系的霓裳公司的陈述意见和申辩，否则就违反了正当程序原则，一审法院以此为由，撤销其作出的行政复议决定并无不当。同理，因被上诉人霓裳公司与上诉人省工商局作出的行政复议决定有利害关系，其提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，是本案适格的诉讼主体。关于一审是否应当追加黄文波为第三人的问题，作为投诉案件，涉及实体权利的主要为霓裳公司，对投诉人黄文波而言，尚不产生明显重大的实质性影响，故一审法院未追加其为本案第三人，不能认定为程序违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人省工商局的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人河南省工商行政管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冀汇涛
审 判 员 董文玉
审 判 员 董俊杰
二〇一八年三月二日
代理书记员 闫成旭
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；