重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终551号
上诉人（一审原告）陈刚，男，汉族，1971年1月17日出生，住重庆市九龙坡区。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人张羽，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人李廷刚，重庆市人民政府工作人员。
陈刚因与重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年4月7日，陈刚向市政府提出行政复议申请，请求撤销重庆市九龙坡区人民政府作出的九龙坡府[2015]116号《重庆市九龙坡区人民政府关于实施城市规划征收白市驿镇部分集体土地补偿安置方案的批复》。市政府收到了陈刚的行政复议申请，于2016年4月8日作出渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》，认为陈刚提出的行政复议申请不属于行政复议法及其实施条例规定的受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五)项的规定，决定不予受理。陈刚不服，诉至法院。
一审法院认为，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，具有作出被诉行政行为的法定职权和相应职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地、安置方案，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”根据上述规定，被征收土地的农村集体经济组织和农民等权利人对征地补偿安置方案有异议，协调不成的，应当向由批准征收土地的人民政府裁决，通过行政裁决解决征地补偿安置标准争议。市、县人民政府对征地补偿安置方案批准行为，仅是征收集体土地程序中的一个环节，其对土地行政管理部门报批的征地补偿安置方案作出的审批行为，是上下级行政机关的内部审批行为，审批行为对外尚不发生法律效力。只有按照征地补偿安置方案进行实施时才对特定当事人权利义务产生实际影响。对公告的征地补偿安置方案有异议的救济途径，《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第（三）项规定，被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县人民政府协调，协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。根据该条规定，陈刚对补偿安置方案不服应通过协调裁决行政程序解决。行政协调裁决程序是针对补偿安置标准异议所规定的一项特殊程序，它有别于行政复议程序，更有利于充分保障当事人的合法权益。因此，陈刚请求撤销重庆市九龙坡区人民政府作出九龙坡府[2015]116号《重庆市九龙坡区人民政府关于实施城市规划征收白市驿镇部分集体土地补偿安置方案的批复》的行政行为的行政复议申请不属于市政府行政复议的范围。市政府对陈刚的行政复议申请不受理并无不当。综上，陈刚要求撤销市政府作出的渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈刚的诉讼请求；案件受理费50元，由陈刚负担。
陈刚上诉称，土地征收由报批前的行政行为、征地补偿安置方案的拟定和批准行为等多个行政行为组成，重庆市九龙坡区人民政府对补偿安置方案的批准行为因法律后果外化故是可诉的具体行政行为。该批准行为针对特定对象，与陈刚有利害关系，侵害了陈刚的合法权益，陈刚在一审庭审中举示的规范性文件明确规定可以对该批复申请行政复议，故市政府应当受理陈刚提出的行政复议申请。对补偿安置具体补偿标准不服的才进行协调、裁决程序，陈刚系对前述批准行为不服提起行政复议，而非对具体补偿标准不服。一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
市政府答辩称，重庆市九龙坡区人民政府作出九龙坡府[2015]116号《重庆市九龙坡区人民政府关于实施城市规划征收白市驿镇部分集体土地补偿安置方案的批复》是重庆市九龙坡区人民政府针对重庆市九龙坡区国土资源管理分局的请示依法所作的答复，属于内部行政行为，对外不产生行政法律效力，依法不属于行政复议的受案范围。市政府作出的渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，法律依据正确，请求驳回陈刚的上诉，维持一审判决。
市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄送达凭证。拟证明市政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、程序合法。2、陈刚向市政府提交的《行政复议申请书》及邮寄凭据。拟证明陈刚向市政府提出了行政复议申请。3、九龙坡府[2015]116号《重庆市九龙坡区人民政府关于实施城市规划征收白市驿镇部分集体土地补偿安置方案的批复》及《征收白市驿镇高田坎村1社、太慈村5社部分集体土地补偿安置方案》。拟证明重庆市九龙坡区人民政府作出的该批复是内部行政行为，对陈刚不发生直接的法律效力。
陈刚在法定举证期限内向一审法院提交并举示了如下证据：1、国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》；2、国法函[2003]193号《国务院法制办公室关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为申请行政复议有关问题的复函》。拟证明根据上述两个文件规定，重庆市九龙坡区人民政府对其下属重庆市九龙坡区国土资源管理分局报请的征地补偿安置方案作出的批复属于行政复议法及其实施条例规定的行政复议受案范围。
经庭审质证，陈刚对市政府提供的证据1真实性、关联性无异议，认为不合法，该决定侵犯了陈刚的合法权益；对证据2无异议；对证据3真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该批复是具体行政行为，可以提起行政复议。市政府对陈刚提供证据真实性无异议，但认为不能达到本案的证明目的。
一审法院对上述证据认证如下：市政府提供的1至3项证据真实、合法且与本案有关联，依法予以采信。陈刚提供的证据真实、合法，但不能达到其证明目的，依法不予采信。
各方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，本案系陈刚不服市政府作出的渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》而向人民法院提起的诉讼。本案中，陈刚不服重庆市九龙坡区人民政府作出的九龙坡府[2015]116号《重庆市九龙坡区人民政府关于实施城市规划征收白市驿镇部分集体土地补偿安置方案的批复》，向市政府申请行政复议，请求市政府撤销该批复。重庆市九龙坡区人民政府作出的该批复系针对重庆市九龙坡区国土资源管理分局上报的请示而作出，是上下级行政机关之间的内部审批行为，该行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，因此，市政府作出渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》对陈刚的行政复议申请不予受理并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。市政府于2016年4月7日收到陈刚的行政复议申请，经审查后于2016年4月8日作出渝府复[2016]245号《不予受理行政复议申请决定书》并邮寄送达陈刚符合上述规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，诉讼程序合法。陈刚上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉费50元，由上诉人陈刚承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
审 判 员 乐 敏
代理审判员 张蓉峡
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 陈晓岑