江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终1577号
上诉人（原审原告）方春梅等63人。详细名单见判决书后附件。
诉讼代表人方春梅，女，1973年2月5日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。
诉讼代表人宋连松，男，1955年7月19日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。
诉讼代表人宋连祥，男，1971年11月28日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。
诉讼代表人谢英兵，男，1955年1月1日出生，汉族，住江苏省响水县开发区。
被上诉人（原审被告）江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。
法定代表人李侃桢。
委托代理人杨戈正。
委托代理人冯现芹。
上诉人方春梅等63人与被上诉人江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）土地行政复议一案，上诉人方春梅等63人不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初364号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人方春梅等63人一审诉称：方春梅等63人系江苏省响水经济开发区响港居委会四组村民。因东方佳苑小区项目建设，方春梅等63人位于响××、城东干道西的土地被占用。据了解，响水县国土资源局（以下简称响水县国土局）在涉案土地未依法履行法定征收程序的情况下，违法将涉案土地进行了出让，侵害了方春梅等63人的合法权益。为了维护自身合法权益，方春梅等63人于2017年1月9日分别向盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）和江苏省国土厅提出申请，要求对涉案的违法行为进行查处。方春梅等63人于2017年2月22日收到盐城市国土局作出的《信访举报事项告知书》，告知称未发现违法出让情形。方春梅等63人认为，方春梅等63人提出书面申请要求盐城市国土局履行其法定职责，不属于信访事项，向江苏省国土厅提出了行政复议，江苏省国土厅却于2017年4月24日作出《驳回行政复议决定书》，以申请查处行为系信访事项，不属于行政复议受理范围为由，驳回了方春梅等63人的复议申请。方春梅等63人认为，方春梅等63人向盐城市国土局申请查处土地违法行为，不属于信访事项。江苏省国土厅作出上述《驳回行政复议决定书》，认定事实和适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十八条之规定，本案中对响水县国土局违法行为进行查处系盐城市国土局的法定职责；其次，涉案土地未履行法定征收程序，响水县国土局违法出让涉案土地，侵害了方春梅等63人的合法权益。方春梅等63人向盐城市国土局申请查处违法行为，盐城市国土局不履行查处职责，方春梅等63人申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”行政复议受案范围。请求撤销江苏省国土厅作出的《驳回行政复议决定书》；判令江苏省国土厅依法履行行政复议职责，对方春梅等63人要求确认盐城市国土局行政不作为行政复议一案进行继续审理；本案诉讼费用由江苏省国土厅承担。
被上诉人江苏省国土厅一审辩称：江苏省国土厅具有作出行政复议决定的法定职权。方春梅等63人向江苏省国土厅提出行政复议申请，请求确认盐城市国土局未依申请对响水县国土局违法出让经济开发区响××、城东干道西的土地建设东方佳苑小区进行查处的行政不作为行为违法，责令盐城市国土局依法履行法定职责，对前述违法出让土地的行为进行调查处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，江苏省国土厅具有作出复议决定的法定职权。江苏省国土厅作出《驳回行政复议决定书》，已经履行了行政复议的法定职责。江苏省国土厅作出《驳回行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。方春梅等63人因不服盐城市国土局不履行查处职责的违法行为，向江苏省国土厅提起行政复议申请。经审查，2017年1月12日，盐城市国土局收到方春梅等63人的《关于对响水县国土局违法出让土地查处申请书》，要求对响水县国土局违法出让响水经济开发区响××、城东干道西的土地用于开发建设东方佳苑小区的行为进行查处，并对方春梅等63人书面答复。2017年2月10日，盐城市国土局作出《信访举报事项告知书》，告知：“方春梅等63人所反映的地块于2003年12月经江苏省人民政府批准征收为国有；2007年10月25日至12月6日，响水县国土局依法对该地块公开挂牌出让，程序合法；方春梅等63人已就同一事项提起过行政诉讼，均因其与土地出让发证行为无利害关系而被驳回起诉。”上述事实有盐城市国土局的《行政复议答复书》及所附证据材料为证。根据《信访条例》第二条及《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，方春梅等63人的复议申请不符合行政复议的受案范围。江苏省国土厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出《驳回行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。江苏省国土厅作出《驳回行政复议决定书》程序合法。江苏省国土厅于2017年3月2日收到方春梅等63人邮寄递交的《行政复议申请书》，于3月3日向方春梅等63人作出《受理通知书》，同时向盐城市国土局作出《行政复议答复通知书》。在收到盐城市国土局的答复材料后，经审查，江苏省国土厅于2017年4月24日作出《驳回行政复议决定书》，并于4月27日通过特快专递方式送达方春梅等63人。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，江苏省国土厅作出《驳回行政复议决定书》程序合法。请法院依法驳回方春梅等63人的诉讼请求。
原审法院认定，方春梅等63人均为江苏省盐城市响水县经济开发区响港居委会四组村民。2017年1月9日，方春梅等63人分别向江苏省国土厅和盐城市国土局寄交《关于对响水县国土局违法出让土地查处申请书》，要求对响水县国土局违法出让位于响水经济开发区响××、城东干道西的土地用于开发建设东方佳苑小区的行为进行查处，并对申请人作出书面答复。2017年2月10日，盐城市国土局向方春梅等63人作出《信访举报事项告知书》，告知：“方春梅等63人所反映的地块于2003年12月经江苏省人民政府批准征收为国有；2007年10月25日至12月6日，响水县国土局依法通过公开挂牌出让程序对该地块公开挂牌出让，并由受让人竞得土地使用权。该土地出让符合法律规定的程序，未发现违法出让情形。另查明，你们已就同一事项向法院提起过行政诉讼，因你们与土地出让发证行为无利害关系而被驳回起诉。”方春梅等63人不服，于2017年2月26日向江苏省国土厅寄交《行政复议申请书》。江苏省国土厅2017年3月2日收到后，于3月3日向方春梅等63人作出《受理通知书》，同时向盐城市国土局作出《行政复议答复通知书》。在收到盐城市国土局的答复材料后，经审查，于2017年4月24日作出《驳回行政复议决定书》，并于4月27日通过特快专递方式送达方春梅等63人。
原审法院认为，信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。国务院《信访条例》第二条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《信访条例》第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”方春梅等63人于2017年1月9日通过分别向江苏省国土厅和盐城市国土局寄交《关于对响水县国土局违法出让土地查处申请书》方式，要求对响水县国土局违法出让位于响水经济开发区响××、城东干道西的土地用于开发建设东方佳苑小区的行为进行查处，属于信访事项。2017年2月10日，盐城市国土局根据“属地原则”，向方春梅等人作出《信访举报事项告知书》，已经履行了处理信访事项的法定职责。方春梅等63人对盐城市国土局的《信访举报事项告知书》不服，向江苏省国土厅申请行政复议，因不属于行政复议受理范围，江苏省国土厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，驳回方春梅等63人的行政复议申请并无不当。方春梅等63人要求撤销江苏省省国土厅作出的《驳回行政复议决定书》；判令江苏省国土厅依法履行行政复议职责，对方春梅等63人要求确认盐城市国土局行政不作为行政复议一案进行继续审理的诉讼请求，无事实和法律依据。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方春梅等63人的诉讼请求；案件受理费50元，由方春梅等63人负担。
上诉人方春梅等63人上诉称：上诉人要求盐城市国土局履行法定的社会管理职责的申请不属于信访事项，盐城市国土局以信访答复的方式回复上诉人，系错误适用法律。上诉人对盐城市国土局的答复不服，有权申请刑侦复议。一审法院未能正确区分请求保护自身合法权益和信访之间的区别。请求本院撤销一审判决；责令江苏省国土厅履行行政复议法定职责。
被上诉人江苏省国土厅答辩称，上诉人向盐城市国土局提出申请，要求查处响水县国土资源局违法出让土地行为。盐城市国土局已经依照《国土资源信访规定》21条规定，向上诉人作出了《信访举报事项告知书》，履行了法定职责。上诉人不服该事项申请复议，不属于行政复议受案范围。被上诉人江苏省国土厅驳回上诉人复议申请并无不当。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院认为，上诉人方春梅等63人以响水县国土局违法出让土地，侵犯其合法权益为由，向盐城市国土局提出查处申请。因对盐城市国土局的答复不服，向江苏省国土厅申请行政复议。上诉人向盐城市国土局提出查处申请，其目的是希望盐城市国土局履行对其下级行政机关响水县国土局的层级监督职责。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（八）项之规定，对上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为所提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。此外，盐城市国土局对响水县国土局履行职责情况的检查处理行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人如认为响水县国土局违法出让土地，侵犯其合法权益，应当以响水县国土局为被申请人申请行政复议，或以其为被告向法院提起诉讼，要求对该行为进行审查。江苏省国土厅以上诉人的复议申请不符合受理条件为由驳回上诉人的复议申请，该复议决定符合法律规定。原审法院以方春梅等63人的诉讼请求无事实和法律依据为由判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人方春梅等63人负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一八年三月十九日
书记员 刘妍
附：上诉人名单
方春梅，女，1973年2月5日出生，居民身份证号码320921197302050626，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组69号。
宋连松，男，1955年7月19日出生，居民身份证号码320921195507190615，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组54号。
宋连祥，男，1971年11月28日出生，居民身份证号码32092119711128063X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组25号。
谢英兵，男，1955年1月1日出生，居民身份证号码32092119550101061X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组18号。
杨国平，女，1935年1月21日出生，居民身份证号码32092119350121068X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组72号。
宋连中，男，1960年2月21日出生，居民身份证号码320921196002210611，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组19号。
宋锦林，男，1940年4月12日出生，居民身份证号码320921194004120610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组53号。
宋连柱，男，1969年1月18日出生，居民身份证号码320921196901180612，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组64号。
宋连冬，男，1958年12月24日出生，居民身份证号码320921195812240615，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组82号。
刘树花，女，1953年9月15日出生，居民身份证号码320921195309150647，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组56号。
宋连高，男，1967年6月19日出生，居民身份证号码320921196706190639，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组76号。
宋连亚，男，1966年2月12日出生，居民身份证号码32092119660212061X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组52号。
宋连培，男，1968年11月1日出生，居民身份证号码32092119681101061X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组71号。
宋连龙，男，1963年8月24日出生，居民身份证号码320921196308240610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组51号。
宋锦山，男，1932年2月15日出生，居民身份证号码320921193202150613，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组75号。
陈梅，女，1975年8月8日出生，居民身份证号码320921197508080644，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组32号。
陈军，男，1973年1月30日出生，居民身份证号码320921197301300611，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组39号。
陈林海，男，1951年1月6日出生，居民身份证号码320921195101060618，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组60号。
宋连兵，男，1956年11月27日出生，居民身份证号码320921195611270631，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组46号。
宋连来，男，1966年3月10日出生，居民身份证号码320921196603100653，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组45号。
宋连君，男，1954年6月29日出生，居民身份证号码320921195406290617，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组64号。
李勤高，男，1967年6月13日出生，居民身份证号码32092119670613061X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组63号。
陈兵海，男，1953年7月21日出生，居民身份证号码320921195307210618，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组28号。
谢英连，男，1964年1月8日出生，居民身份证号码320921196401080615，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组21号。
谢英松，男，1971年7月11日出生，居民身份证号码320921197107110638，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组44号。
谢英龙，男，1960年11月12日出生，居民身份证号码320921196011140618，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组22号。
谢英刚，男，1972年2月29日出生，居民身份证号码320921197202290613，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组10号。
魏加怀，男，1944年4月7日出生，居民身份证号码320921194404070616，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组16号。
谢英国，男，1973年4月18日出生，居民身份证号码320921197304180634，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组3号。
邵广林，男，1967年11月22日出生，居民身份证号码320921196711220636，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组85号。
谢英才，男，1970年5月20日出生，居民身份证号码320921197005200616，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组70号。
谢英祥，男，1956年9月26日出生，居民身份证号码320921195609260610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组17号。
谢春兵，男，1954年1月5日出生，居民身份证号码320921195401050614，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组30号。
谢春林，男，1959年6月15日出生，居民身份证号码320921195906150610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组62号。
孙友财，男，1962年3月19日出生，居民身份证号码320921196203190610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组84号。
孙友来，男，1965年9月28日出生，居民身份证号码320921196509280619，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组29号。
张步锦，男，1949年5月22日出生，居民身份证号码320921194905220619，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组88号。
张步钱，男，1958年6月2日出生，居民身份证号码320921195806020616，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组79号。
程加刚，男，1969年2月2日出生，居民身份证号码320921196902020637，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组68号。
王中法，男，1951年8月19日出生，居民身份证号码320921195108190618，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组59号。
宋井标，男，1950年8月7日出生，居民身份证号码320921195008070619，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组47号。
宋连东，男，1960年8月25日出生，居民身份证号码320921196008250657，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组50号。
宋树君，男，1971年8月19日出生，居民身份证号码320921197108190617，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组81号。
宋连成，男，1962年8月4日出生，居民身份证号码320921196208040611，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组4号。
宋连艮，男，1964年2月5日出生，居民身份证号码32092119640205067X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组5号。
宋连国，男，1968年2月7日出生，居民身份证号码320921196802070610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组33号。
张学荣，男，1969年7月3日出生，居民身份证号码320921196007030615，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组23号。
谢春荣，男，1952年2月16日出生，居民身份证号码320921195202160618，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组2号。
张鹤花，女，1956年3月6日出生，居民身份证号码320921195603060626，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组55号。
李勤付，男，1969年9月25日出生，居民身份证号码320921196909250611，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组42号。
谢海亮，男，1989年1月11日出生，居民身份证号码320921198901110672，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组31号。
宋连刚，男，1969年12月8日出生，居民身份证号码320921196912080633，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组74号。
张步田，男，1953年2月7日出生，居民身份证号码320921195302070636，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组20号。
张兰，女，1935年6月19日出生，居民身份证号码320921193506190622，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组77号。
史秀芳，女，1950年9月21日出生，居民身份证号码320921195009210628，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组49号。
宋树春，女，1953年6月10日出生，居民身份证号码320921195306100628，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组65号。
魏善兵，男，1968年9月8日出生，居民身份证号码320921196809080619，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组8号。
魏善军，男，1971年3月20日出生，居民身份证号码32092119710320061X，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组7号。
孙友全，男，1970年5月26日出生，居民身份证号码320921197005260635，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组78号。
沈士英，女，1939年9月5日出生，居民身份证号码320921193909050624，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组66号。
谢英君，男，1966年8月12日出生，居民身份证号码320921196608120610，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组11号。
谢春和，男，1952年6月2日出生，居民身份证号码320921195206020612，汉族，住江苏省响水县开发区响港居委会四组44-1号。