陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）西中民二终字第00580号
上诉人（原审原告）张月娥，西安黄河机械厂退休工人。
上诉人（原审原告）黄炳莉。
上诉人（原审原告）黄君利。
委托代理人张转勤，、职业同上。
上诉人（原审原告）黄文利。
上诉人共同委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市城中村改造办公室。住所地，西安市西影路*号。
法定代表人张钢胜，主任。
委托代理人冯武斌，西安市城中村改造办公室工作人员。
委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。
原审第三人西安市新城区人民政府。住所地，西安市尚德路***号。
法定代表人仵江，区长。
委托代理人吴博，西安市新城区城中村改造办公室城改科副科长。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
上诉人张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人要求撤销西安市城中村改造办公室2011年4月29日作出的市城改发（2011）106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》（以下简称为《批复》）一案，不服西安市雁塔区人民法院（2015）雁行初字第00002号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告张月娥等四人原系西安市新城区韩北村的村民（张月娥后当了工人）。2011年西安市新城区人民政府对韩南、韩北村及周边地区进行城中村改造，西安市新城区城中村改造办公室向被告上报了《新城区韩南、韩北村城中村改造方案》，被告经审核，于2011年4月29日作出市城改发（2011）106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》。后西安市新城区城中村改造办公室又向被告上报了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》，被告经审核，于2011年7月15日作出市城改发（2011）175号关于《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》的批复。第三人依据此《批复》发布了《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》。本案原告等人的房屋位于拆迁改造范围内。原告因对第三人实施城中村改造有意见，遂向法院提起诉讼。
一审法院认为，本案的焦点问题是被告作出的《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》是否属于可诉的行政行为。
按照我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为某一行政行为侵犯自己合法权益的，可以依法提起诉讼。法律上所指的行政行为或事实行为，一是和原告有法律上的利害关系；二是被诉行政行为直接对原告的权利义务产生影响。基于此，法律同时又规定行政指导行为和内部行政行为不属可诉的范围，其实质意义就是行政指导行为或内部行政行为不直接设定相关公民、法人或其他组织的权利义务，或不具有强制执行效力。
城中村改造主要是根据本市社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，加快城市化建设，改善人居环境，对需要进行改造的村庄进行综合改造的行为，坚持的是政府主导，市场运作、综合改造的原则。按照原《西安市城中村改造管理办法》第六条的规定，各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作，其设立的城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。第九条规定，城中村改造实行计划管理，二环路以内的城中村全部纳入城中村改造计划，二环路以外的城中村，由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准后，纳入城中村改造计划。在改造方案制定方面，根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条规定，城中村改造方案，由区城中村改造办公室根据城中村改造专项规划和区域城市功能的要求组织编制，上报市城改办批准。被告与新城区城改办之间属于指导与被指导的关系，被告作为西安市城中村改造主管部门，在行政程序上负有监督、指导职能，其对新城区城改办组织编制的改造方案所进行的批复，是按照《办法》第十三条规定履行职责的体现，是对下级机关请示事项的答复，针对的对象是新城区城中村改造办公室，属行政机关内部运作的内部行政行为，该《批复》本身对原告的合法权益不产生实际影响。《批复》在内容上显示的是改造项目的现状概况、改造工作内容、工作措施，是被告对下级机关上报方案内容的进一步明确和要求，也是履行监督、指导下级正确实施方案的必要程序，没有给被拆迁人设定新的义务。所以，被告的批准行为，是基于上下级行政机关的监督指导，属内部行为，不具有可诉性。原告请求事项不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，遂裁定：驳回原告张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利的起诉。案件受理费50元，退回原告。
送达后，上诉人张月娥等四人不服一审裁定提起上诉称，一、一审裁定认定事实的证据不足。被诉行政行为不属于内部行政行为，首先，被诉行政行为不仅为拆迁人即西安市新城区城中村改造办公室设置了权利和义务，也为上诉人等被拆迁人设置了权利和义务，与上诉人具有直接的利害关系，完全属于人民法院审判权限范围。其次，被诉行政行为规定了拆迁人、被拆迁人、拆迁范围、拆迁期限和估价时点。上诉人的房屋和依法使用的土地位于拆迁范围之内。按照《西安市城中村改造管理办法》，如果西安市城中村改造办公室不作出批复，西安市新城区城中村改造办公室制定的《新城区韩南韩北村城中村改造方案》对外就不具有任何效力，西安市新城区城中村改造办公室在方案中为上诉人设定的权利和义务也就不生效。由此可见，被诉行政行为对上诉人的合法权益产生了实际影响。再次，本次城中村改造，未取得房屋拆迁许可证，西安市城中村改造办公室将被诉行政行为作为房屋拆迁许可证使用，其在张月娥诉西安市征收办公室拆迁裁决一案中承认市城改发（2011）106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》具有和房屋拆迁许可证同等的效力，如果被诉行政行为具有房屋拆迁许可证的效力，自然不属于内部行政行为，完全具有可诉性。最后，西安市城中村改造办公室既是拆迁监管部门，又是拆迁人，具有双重身份，西安市城中村改造办公室制定《新城区韩南韩北城中村改造方案》的行为属于民事行为。因此，被诉的行政行为是对民事行为的批复，根本不属于行政机关上、下之间的内部行政行为。一审未依法通知拆迁范围内其他房屋所有权人和土地使用权人作为第三人参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的当事人。西安市城中村改造办公室是依据建设项目选址意见书、建设用地规划许可证等作为被诉的行政行为的主要依据。但是本案上诉人诉请有关人民法院撤销上述行政行为系列案件，法院已受理但尚未审结。本案与上述案件有关联性，应当以上述案件的审理结果作为依据。在上述关联案件尚未审结的情况下，一审法院应当中止诉讼而未中止，程序严重违法。另外，陕西省高级人民法院裁定本案由一审法院审理，而非审查。这说明陕西省高级人民法院认为被诉行政行为具有可诉性，属于人民法院的审判权限范围。是一审裁定违反了陕西省高级人民法院作出的有关裁定。综上所述，一审认定事实的证据不足，程序违法，适用法律错误，所以上诉请求：1、撤销一审裁定；2、撤销西安市城中村改造办公室作出市城改发（2011）106号《关于新城区韩南韩北村城中村改造方案的批复》的行政行为。
被上诉人西安市城中村改造办公室辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持裁定。
原审第三人西安市新城区人民政府述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定。
本院认为，本案争议的焦点问题是《批复》是否属于行政机关的内部行为，是否具有可诉性。根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条第十四条的规定，城中村改造方案由区城改部门组织编制，上报市城改办批准。城中村改造方案未经批准，不得实施。一经批准不得擅自变更。本案是对城中村改造方案的批复，可以适用上述规定。本案中，新城区城改部门按规定组织编制了城中村改造方案，该方案获得市城改办批复同意后，新城区政府以通告的方式公布于众，虽然批准行为是被批准的具体行政行为的生效条件，但仅仅是完成被批准的具体行政行为的法定程序，对外发生效力和执行的仍是被批准的行政行为，即《新城区韩南、韩北村城中村改造方案》。故该批准行为是基于上下级行政机关的监督指导，属于内部行为，不具有可诉性。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为；”以及最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款（一）项、第（八）项的规定，原审裁定驳回张月娥等四人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利四人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
代理审判员 姜 华
二〇一五年十二月九日
书 记 员 刘 荷