山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终918号
上诉人（原审原告）魏圣昔，男，1957年8月15日出生，汉族，住济南市天桥区。
委托代理人李对龙，山东天宇人律师事务所律师。
委托代理人毕一凡，山东天宇人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市天桥区桑梓店镇人民政府，住所地济南市天桥区桑梓店镇小马村1号。
法定代表�杨鹏，镇长。
委托代理人吴晓强，济南市天桥区桑梓店街道办事处工作人员。
委托代理人刘峰峰，山东圣义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市堤口路53号。
法定代表人窦虎，区长。
委托代理人徐光城，济南市天桥区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吴占江，济南市国土资源局天桥分局工作人员。
上诉人魏圣昔因诉被上诉人济南市天桥区桑梓店镇人民政府（以下简称桑梓店镇政府）、济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）行政行为违法一案，不服济南市中级人民法院（2016）鲁01行初925号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告魏圣昔诉称：原告是济南市天桥区桑梓店镇的居民，于2005年承包该镇的高王砖厂。之后镇政府鼓励其扩大生产，原告于2008年投入设备，共花费131万余元，然而新的投入尚未有任何生产回报，镇政府却于2008年10月13日通知原告由于政策原因需要拆除高王砖厂，并许诺原告先垫付费用自行拆除，之后再由镇政府支付给原告。此后，原告又按照被告桑梓店镇政府的要求，自行对高王砖厂旧址进行土地平整、复垦，大窑拆除、烟囱拆除及设备搬运等，垫付费用60万余元。2012年，经桑梓店镇政府申请，天桥区政府将高王砖厂旧址列为废弃工矿建设用地增减挂钩项目区，己经由原告进行了土地平整的高王砖厂旧址地块被征收，原告自行自费拆除了该地块上的所有建筑、砍伐了所有林木、清理了青苗等。被告仅对原告种植的青苗、林木及地上附着物进行了补偿，未按《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十二款规定向原告支付土地补偿费，未按《土地复垦条例》第三十四条之规定对原告的土地平整、复垦工作给予补贴，也未对原告自行自费拆除地上建筑物、砍伐林木、清理青苗的行为进行补偿。此后原告多次向被告桑梓店镇政府索要前期投入和土地平整垫付费用补偿款共计200万余元，但被告却一直推脱拒付。原告作为桑梓店镇的农民，当初响应政策号召，拿出毕生积蓄外加向亲朋、乡邻借款，开办砖窑厂，为社会增加就业岗位、依法给政府纳税。在政策改变后原告亦积极配合，把刚改进投入尚未见到回报的设备拆除，自行垫付费用平整土地，将砖厂旧址平整、复垦为可以栽树种植农作物的耕地，被告却一纸令下收回，并拒绝给付原告前期投入和平整土地的垫付费用补偿款，实在有悖法理、情理。被告的行为，给原告造成了严重的经济损失，使原告背负上了沉重�债务负担。诉讼请求：1、确认被告未对原告依法足额补偿的行政行为违法;2、判令被告补偿原告投入设备的费用131万余元并赔偿逾期付款损失；3、判令被告补偿原告自行垫付的大窑拆除、烟囱拆除及设备搬运等土地平整、复垦费用60万余元并赔偿逾期付款损失；4、本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”本案中，原告魏圣昔向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院确认被告桑梓店镇政府、天桥区政府未对原告依法足额补偿的行政行为违法，并依法补偿其损失。但根据原、被告�供的证据，涉案高王砖厂旧址的土地性质为国有土地，原告并非该土地的权利人，亦无证据证实系被告天桥区政府实施了侵害原告利益的行政行为，原告以天桥区政府为被告提起本案行政诉讼缺乏必要的事实根据，不符合上述法律规定；而原告认为桑梓店镇政府侵犯了其合法权益，亦应当向有管辖权的人民法院提起诉讼。对其起诉，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告魏圣昔的起诉。
上诉人魏圣昔不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。事实与理由：1.从1998年开始，上诉人与桑梓店镇政府签订承包合同，至2008年1月28日第二次承包合同到期之后，双方仍存在事实合同关系，只是因为政策原�，桑梓店镇政府拒绝与上诉人签订正式的书面合同。即便如此，在2008年10月以后，桑梓店镇政府向上诉人支付土地整理启动资金、进行地上物统计、下发通知收回土地、通知上诉人停止继续耕种，天桥区政府向上诉人拨付下发地上物补偿款，上诉人依法领取国家农业补贴，这些都说明桑梓店镇政府、天桥区政府认可上诉人对涉案土地的合法使用权。2.天桥区政府没有向法庭提供高王砖厂旧址的国有土地证，法庭仅凭两份真假难辨的文件材料就认定涉案土地性质为国有土地是错误的。即使涉案土地属于国有土地，因上诉人与桑梓店镇政府有事实合同关系，被上诉人提前收回土地使用权仍然应当依法给予上诉人补偿。3.根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施管理暂行办法（试行）》的规定，建设用地增减挂钩项目由县一级政府进行招投标，由县一级政府设�专项资金账户。上诉人提交的信息公开答复中也说明，高王砖厂旧址项目补偿资金由天桥区政府部门拨付。天桥区政府应证明其没有对该项目资金进行管理、审核和拨付，没有向上诉人拨付地上物补偿款，否则天桥区政府就是本案的适格被告。
被上诉人桑梓店镇政府书面答辩称，上诉人并非涉案土地的权利人，其起诉无事实和法律依据。上诉人的补偿款已于2014年前领取完毕，且2014年9月11日的复议答复意见书中亦对相关问题进行答复，并告知权利义务，上诉人的起诉超过法定起诉期限。
被上诉人天桥区政府书面答辩称，上诉人在原审中提供的证据只能说明上诉人与桑梓店镇政府之间存在合同关系，且桑梓店镇政府已经给予其补偿。上诉人称涉案土地被征收没有事实根据，不能证明天桥区政府的行政行为侵犯了其合法权益，上诉人以天桥区政府为被告没有依据。
各方当事人在原审中提供的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，当事人提供的桑梓店镇政府《通知》、《关于地上物补偿意见的决定》、政府信息公开告知书、承包（租赁）合同等证据，不能证明天桥区政府实施了上诉人所诉的侵害其合法利益的行为，即使如上诉人在上诉状中所述，天桥区政府对涉案土地增减挂钩项目具有上报、审批并对项目资金具有审核、拨付的职权，但并不能就此认定天桥区政府实施了上诉人所诉的侵害行为。因此，原审法院作出上诉人以天桥区政府为被告提起本案诉讼缺乏必要的事实根据的认定，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人关于天桥区政府被告主体资格适格的上诉主张没有事实和法律依据，不能成立，其在上诉中提交的济南市国土资源局关于魏圣昔来信的答复函（济国土资函〔2017〕130号）、《关于2012年度济南市天桥区等6县（市、区）工矿废弃地复垦调整利用项目区实施规划的复函》亦不能证明该项主张成立。上诉人认为桑梓店镇政府侵害了其合法权益，应向有管辖权的人民法院提起诉讼。综上，原审法院裁定适用法律正确，应予维持；上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 山 莹
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月十五日
书记员 王 璐