福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终641号
上诉人（一审被告）福州市公安局交通警察支队鼓楼大队，住所福建省福州市鼓楼区五一北路121号。
法定代表人王能文，大队长。
被上诉人（一审原告）陈国清，男，1957年1月12日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
上诉人福州市公安局交通警察支队鼓楼大队因被上诉人陈国清诉其不履行法定职责一案，不服福州市仓山区人民法院（2017）闽0104行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院认定，被告以原告于2016年11月25日10时39分在华林路五四路口实施了未取得驾驶证驾驶非汽车类机动车违法行为及上道路行驶机动车未悬挂机动车号牌的违法行为为由，实施了扣留原告陈国清驾驶的机动车的行政强制行为，该强制措施凭证当场送达原告。2017年2月15日，被告委托福建南方司法鉴定中心对本案被扣押的车辆进行车辆的技术属性鉴定，2017年2月20日，南方司法鉴定中心作出南方司法鉴定中心[2017]车检字第305号检验报告书，检验结果为该车属于机动车中的两轮轻便摩托车的技术范畴。2017年2月28日被告对陈国清作出《交通违法告知通知书》，告知检验结果及道路交通违法行为应当在十五日内到公安机关管理部门接受处理的内容。被告于同日向原告邮寄《交通违法告知通知书》，但因该信件无人领取被退回。原告认为被告未在法定期限内作出处理决定，于2017年2月22日向一审法院提起行政诉讼，诉请法院责令被告福州市公安局交通警察支队鼓楼大队履行法定职责，对其扣押原告的电动车行为立即做出处理决定。此外，被告因原告提起本案诉讼，现尚未对原告于2016年11月25日所实施的行为作出处理。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。…”及《公安机关办理行政案件程序规定》第九十六条“扣押、扣留、查封期限为三十日，情况复杂的，经县级以上公安机关负责人批准，可以延长三十日；法律、行政法规另有规定的除外。延长扣押、扣留、查封期限的，应当及时书面告知当事人，并说明理由。…”之规定，扣押的期限最长为六十日，但鉴定等期限可以予以扣除。被告于2016年11月25日向原告出具行政强制措施凭证，对原告车辆实施了扣押行为，但迟至2017年2月15日（而扣押的法定最长期限为六十日），被告才委托福建南方司法鉴定中心对本案被扣押的车辆进行车辆的技术属性鉴定，同时，被告无需等待原告对行政强制措施或不履职提起诉讼，就应依照法定程序和时限对原告2016年11月25日所实施的行为作出处理，但被告至今未作出处理，已经构成不履行法定职责。被告应当依照鉴定结论，对原告于2016年11月25日所实施的行为是否违法作出认定，若构成违法行为，被告应依据《中华人民共和国道路交通安全法》等相关规定，对原告的违法行为依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告福州市公安局交通警察支队鼓楼大队于本判决生效之日起三十日内对原告陈国清2016年11月25日所实施的行为依法作出处理。案件受理费50元，由被告福州市公安局交通警察支队鼓楼大队负担。
上诉人福州市公安局交通警察支队鼓楼大队不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉求。其主要理由为：2016年11月25日，上诉人民警在查处交通违法过程中，发现被上诉人坐在一部超标两轮电动车上等红灯，遂实施了扣留该车的行政强制措施，并要求被上诉人按照规定时间前往交管部门接受处理，但被上诉人至今未到，却向一审法院提起诉讼。上诉人认为，对被上诉人机动车实施扣留强制措施的行为是按照法定事实、理由而实施的职务行为，采取强制措施后，上诉人已当场告知被上诉人须在15日内到交管部门接受处理，逾期不处理依法承担法律责任。同时，上诉人积极依法履责，于2016年11月26日将车送入停车场。2017年2月15日委托鉴定机构对该车进行技术鉴定。2017年2月28日以《交通违法告知书》以及电话告知等多形式告知被上诉人前往交管部门接受调查处理。上诉人一直积极履职，但上诉人拒不配合接受调查，因此才未作出处罚。关于一审法院认为上诉人未在法定期限内作出处理构成不履行法定职责的裁判意见，上诉人认为，虽然上诉人扣留车辆超过两个月，但根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十八条规定，当事人只有接受处理或者提供、补办的相关证明或者手续经核实后，交管部门应当依法及时退还。当未能满足法定要求时，交管部门应当积极依法履职。根据特别法优于普通法的原则，本案不属于《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的调整范畴。同时，该条也规定“法律、行政法规另有规定的除外”的例外情形，这也是针对不同的实践需要而作的设计。综上，请求支持上诉人的上诉请求。
被上诉人陈国清未进行答辩。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为，行政强制措施是指行政主体在实施行政管理的过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依照法律、法规规定，对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人和其他组织的财产实施暂时性控制的措施。暂时性是行政强制措施的一个典型特征，它是对相对人权利进行的暂时性的约束或限制，而不是对相对人权利最终的不利处理。这决定了行政机关在实施行政强制措施后，不能对与之相关的行政事项久拖不决，而应在一定期限内作出处理决定。为此，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款作出了“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”的规定。上诉人未能在法定期限内作出处理决定而继续扣留被上诉人车辆的行为违反了上述法条的规定，一审法院判决上诉人于一定期限内作出处理并无不当。
至于上诉人主张本案不适用《中华人民共和国行政强制法》第二十五条，而应适用《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十八条，本院认为，首先《中华人民共和国行政强制法》由全国人民代表大会常务委员会通过，属于法律，而《道路交通安全违法行为处理程序规定》由公安部颁布，属于部门规章，就法律位阶而言，前者属于上位法，后者属于下位法，根据上位法优于下位法的原则，若下位法与上位法有冲突，应适用上位法；其次，《中华人民共和国行政强制法》第二十五条虽然规定了例外情形，但也明确了例外情形须由法律、行政法规另行规定，而不包括部门规章；再次，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十八条并未规定当事人拒不配合处理的情形下，公安机关交通管理部门有权一直扣留车辆而不作出处理决定。根据行政机关“法无明文规定不可为”的原则，上诉人亦不可长期扣留被上诉人车辆而不作出处理。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人福州市公安局交通警察支队鼓楼大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
审 判 员 郑 鋆
审 判 员 曾 莹
二〇一八年一月五日
法官助理 杨 以
书 记 员 朱嘉婧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。