广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤14行初70号
原告彭会珍，女，汉族，1954年9月16日出生，住址：广东省兴宁市。
原告黄新华，男，汉族，1982年1月1日出生，住址：广东省兴宁市。
委托代理人朱艳姝，北京市盛廷律师事务所律师。
被告兴宁市人民政府，地址：兴宁市兴城中山东路1号。
法定代表人谢胜扬，该市市长。
委托代理人陈利均，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人余伟全，兴宁市刁坊镇政府工作人员。
原告彭会珍、黄新华不服被告兴宁市人民政府作出兴政征决[2015]171号《房屋征收补偿决定书》一案，于2016年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月9日受理后，于2016年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年6月13日、2016年9月2日公开开庭审理了本案。2016年6月13日开庭，原告黄新华、彭会珍及其委托代理人朱艳姝，被告兴宁市人民政府的委托代理人陈利均、余伟全到庭参加了诉讼。2016年9月2日开庭，被告兴宁市人民政府的委托代理人陈利均、余伟全到庭参加了诉讼，原告彭会珍、黄新华经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告彭会珍、黄新华诉称，原告为广东省兴宁市刁坊镇罗坝村村民，在该村同福路建有宅基地上房屋。一段时间以来，镇政府陆续来人告知原告的房屋被列入征收范围实施征收，但原告从未看到有关征地拆迁的公告。2015年11月14日，原告收到了被告作出的兴政征决[2015]171号《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称“补偿决定书”），对原告座落于罗坝村同福路的房屋实施征收补偿。原告认为，本次房屋征收所涉选定评估机构存在重大违法，评估机构所做的评估结果没有法律效力，本次征收补偿标准过低，被告作出的《补偿决定书》存在重大违法；涉案区域为商业开发性质，不能证明相关公共利益需要等前提，也未给予被征收人听证、提出意见等程序性权利，程序严重违法。为维护原告合法权益不受非法侵害，依据《行政诉讼法》及相关规定提起诉讼，诉讼请求：1、依法撤销被告兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]171号《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》；2、本案全部诉讼费用由被告承担。
原告起诉时向本院提交了以下证据：刁坊区农村建房准建证书和交费票据，证明原告对涉案房屋具有合法所有权和对土地的使用权。以上证据均为复印件。
被告兴宁市人民政府答辩称，一、《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（兴政征决〔2015〕171号）的作出依法合规、程序合法正当。为实施城市规划和土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）等有关规定，2013年3月8日，兴宁市人民政府下发了《兴宁市人民政府房屋征收告知书》（兴市府〔2013〕12号），该“告知书”说明了拟对福兴街道办事处向阳村等村和刁坊镇罗坝等村范围内的部分房屋实施征收，对征收土地的相关事项均作了明确的告知。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，2013年3月15日兴宁市福兴街道办事处和刁坊镇人民政府共同委托兴宁市公证处摇号方式确定了房地产价格评估机构为“广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司”，根据粤国土资（建）字〔2013〕678号广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复，2013年8月8日兴宁市人民政府作出《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》(兴市府〔2013〕34号)，对上述房屋土地等依法实施征收，2013年8月21日，兴宁市人民政府作出《关于征收福兴街道黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》(兴市府〔2013〕46号)。原告的涉案房屋在征收范围内。刁坊镇人民政府于2015年6月6日以《测量评估催告通知书》告知原告配合测量相关事宜，并于2015年6月12日对其房屋进行了保全证据。刁坊镇人民政府于2015年8月31日向原告送达评估报告并以《告知书》告知其不服评估结果的救济事项，于2015年9月10日以《签约催告通知书》的形式告知原告及时签订房屋征收补偿安置协议书等相关事项；在无法与原告达成签订房屋征收补偿安置协议书的情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，答辩人于2015年11月5日依法作出《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（兴政征决〔2015〕171号）。二、《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》对原告的补偿依法合规，充分体现了公平公正原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条，《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》对原告的补偿包括了被征收房屋的价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁的补偿、临时安置的补偿等补偿内容。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条，原告被征收房屋的价值由依法确定的具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》在补偿内容上依法合理，公平公正。综上所述，答辩人作出的《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》依法合规，程序合法正当，请求法院依法予以维持。
被告兴宁市人民政府起诉时向本院提交的证据材料有：1、《房屋征收告知书》，证明告知房屋土地征收范围及评估机构选定等相关事项。2、广东省国土资源厅建设用地批复（粤国土资（建）字[2013]678号），证明土地征收获省政府批准。3、征收房屋决定的公告（兴市府[2013]34号），证明被征收房屋范围相关事项的告知。4、土地补偿安置方案的公告（兴市府[2013]46号），证明依法征收土地范围及相关事项的告知。5、房屋征收补偿安置方案（[2013]33号），证明房屋征收安置补偿具体方案。6、测量评估催告通知书及送达回执、公证书及送达回执，证明房屋丈量通知、丈量统计情况公证等相关情况。7、公证书、房地产估价报告、告知书及其送达回执，评估机构选定方式、涉案房地产评估结果及注意事项等告知。8、签约催告通知书及其送达回执，证明在法定期限内与申请人未达成安置补偿协议。9、补偿决定书，证明被诉行政行为具体内容。10、作出行政行为依据。以上证据均为复印件。
经庭审质证，原告对被告兴宁市人民政府起诉时提交的证据质证认为：对证据1，三性不予认可，没有张贴过，是否作出过房屋征收告知书，被告也不能证明，没有法律规定在国有土地上实施征收要发布拟征收告知书，被告在房屋征收前确定了实施单位，确定了房屋征收部门，以及评估机构的选定，这一系列工作都是在房屋征收决定作出之前作出的，违反了法律规定，从事实角度上也能说明本案存在严重违法，在房屋没有征收之前作出的这一系列拟征收行为，这些违法选定的评估机构在征收实施之后，进行的工作明显违法。对证据2，与本案无关联性，征地和房屋征收是两个不同土地性质上的征收行为，第七批次城镇建设用地的批复是否合法无法证明本案房屋征收补偿决定书的合法，不具有关联性，并且我们针对征地批复向国务院申请裁决，认为其违法，目前还在审理当中，不认可该证据合法性、关联性。对证据3、4，不认可真实性，房屋征收决定是在2013年8月8日作出的，集体土地征收补偿安置方案是在2013年8月21日作出的，这两份证据充分说明在2013年8月21日之前，原告的土地是集体土地，被告没有法律依据在集体土地上发布征收决定，集体土地是集体土地征收，国有土地是国有土地征收，混一起是违法的。对证据5，不认可其真实性、合法性，也没有进行张贴过，被告更没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收拟定征收补偿安置方案报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿安置方案进行论证，并予以公告，征求公众意见，征求公众意见不应少于30天，被告没有证据证明该补偿方案向公众发布并征求过意见，包括原告在内的被征收人都没有看到过该补偿安置方案，该补偿方案第十三页第九条可以说明，之前选定的评估机构是违法的，被告也认可，被告在认识到该无效行为之后又在补偿安置方案中重新作出说明和规定，说明被告知道错误，只是为了掩饰之前的错误，没有进行改正，评估机构的选定与之前是相冲突的，评估机构选定违法，不认可公证书的合法效力。对证据6，从时间可以看出，被告确定的征收时间是2013年8月8日到2013年9月30日，在2015年对原告进行催告、进行测量，说明被告在签约期内并没有依法进行征收工作，现在进行催告测量本身违法，并且超过征收期间所做的工作，不具有法律效力，说明被告事实存在违法行为，其之后的测量以及评估和公证都没有法律依据，对于送达回证的见证人，都是刁坊镇人民政府的工作人员，没有听证原件，不认可其真实性，自我见证违法，不具有合法性。对证据7，根据《国有土地上房屋评估办法》第四条、第六条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条，房屋机构的选定和委托均存在违法，委托评估单位违法，评估机构选定违法，是在征收前而不是在征收后，不存在摇号的事实，该评估报告中的评估方法没有依据房屋价值市场法，而是依据成本法，是违法的，评估报告的数据存在多处与事实不符，前后矛盾，没有对原告的室内装修进行测量和评估，更没有证据证明原告曾经阻碍过被告进入室内勘查和测量，对评估报告的送达回证真实性、合法性均不认可。对证据8，质证意见与上面一致，签约期限已过，但没有进行测量，从事实上证明被告违法。对证据9，补偿决定书存在严重违法，程序违法，签约期限没有法律效力，被告在签约期限内没有做任何征收工作，无权要求原告按时间签约，在被告未重新作出签约期限决定的情况下，以原告超过签约期限未达成补偿决定缺乏事实依据和法律依据，在本次征收中征收单位、实施单位从未与原告协商过征收事宜，也没有给原告选择安置房屋的安置方式机会，剥夺了原告就安置方式选择货币补偿还是产权调换的权利，属于重大内容上的违法，所以房屋征收补偿决定无论从前提的评估公司选定、房屋征收决定的作出本身存在重大违法，前面的行政行为违法导致房屋补偿决定违法，不认可该证据的合法性。对证据10，对于法律依据1，是中纪委办公室发布的通知，根据法律规定，被告作出征收以及补偿行为依据只能是我国法律、行政法规，被告依据的法律依据1不能作为定案依据；对于法律依据2-5，被告属于适用法律错误，在集体土地上依据国有土地的征收与补偿规定属于适用法律错误。
经庭审质证，被告对原告起诉时提交的证据质证认为：对原告提交的证据三性不发表意见。
根据原告庭审中对被告证据提出的意见，本院要求被告补充提交作出《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村、刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》的程序依据。2016年9月2日，本案第二次开庭审理，对被告补充提交的以下证据进行质证：1、《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村，刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）。2、补偿安置方案《会议纪要》。3、社会稳定风险评估报告。4、补偿安置方案网上公布。以上证据均为复印件。原告彭会珍、黄新华经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。
经庭审质证，排除不具有关联性的证据材料，本院对原告、被告提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，作为认定本案事实的依据。
经审理查明：经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅批复，同意兴宁市人民政府征收福兴街道办黄畿、墨池、神光、向阳村委会和刁坊罗坝、圩东村委会属下的集体建设用地53.1619公顷并合并办理征收为国有土地手续，依照规划安排为兴宁市城镇建设用地。据此，兴宁市人民政府发布了兴市府[2013]34号《征收福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》、兴市府[2013]46号《关于征收福兴街道黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》和兴市府[2013]33号《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案的通知》。原告彭会珍、黄新华系母子关系，两原告的房屋在上述征收范围内。2013年3月22日，经兴宁市公证处公证，对刁坊镇人民政府收回的《房屋征收评估机构选定表》的清点进行现场监督，因收回的《房屋征收评估机构选定表》未达三分之二以上，则采取摇号、抽签等随机方式确定评估机构，经现场监督，从四家有资质的评估公司中公开评选房地产价格评估机构，经过摇号确定“广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司”为福兴街道办事处、刁坊镇人民政府选定的评估机构。征收过程中，被告对原告彭会珍、黄新华被征收房屋进行了两次丈量和两次评估。2013年8月6日，被告对原告彭会珍、黄新华被征收房屋进行第一次丈量，此次丈量为原告自愿丈量，原告黄新华在丈量数据《征收房屋登记表》签名确认，依据自愿丈量数据，经广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司评估后作出《房地产估价报告》，评估总建筑面积414.745平方米，被告向原告送达了第一次评估报告。后被告认为征收程序不合法，于2015年6月12日对原告彭会珍、黄新华被征收房屋进行第二次丈量，该次丈量为公证丈量，依据公证丈量数据，经广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司评估作出评估报告，评估总建筑面积为326.935平方米。2015年8月31日，兴宁市刁坊镇人民政府向原告送达第二次评估报告，并发出《告知书》，告知原告如对该评估报告有异议，应在接到《告知书》之日起10日内书面向广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司申请复核。期限届满，原告未申请复核。2015年9月10日，兴宁市土地房屋征收安置中心向原告发出了《签约催告通知书》，催告原告应于2015年9月10日至12日到刁坊镇人民政府土地房屋征收安置办公室签订房屋征收安置补偿协议书。原告收到催告通知书后，未在规定的期限内签订房屋征收安置补偿协议。2015年11月5日，兴宁市人民政府依据第二次评估结论对原告彭会珍、黄新华作出兴政征决[2015]171号《房屋征收补偿决定书》。原告彭会珍、黄新华不服该《房屋征收补偿决定书》，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告兴宁市人民政府因征收刁坊镇罗坝村集体土地而征收原告彭会珍、黄新华在该集体土地上的房屋。实施征收过程中，原告彭会珍、黄新华被征收房屋曾经两次丈量和两次评估结论，根据庭审中被告陈述，2013年8月6日第一次丈量是原告自愿丈量，原告之一黄新华在丈量数据登记表上签名确认，被告将依据原告自愿丈量数据作出的评估报告送达了原告，后征收单位认为征收程序不合法，而不认可有原告之一黄新华签名的丈量数据和依据该丈量数据作出的评估结论。征收单位于2015年6月12日重新组织相关人员对原告被征收房屋再次进行公证丈量，本案兴政征决[2015]171号《房屋征收补偿决定书》是根据公证丈量数据作出的评估结论作出的，经查，依据原告自愿丈量数据作出的评估报告房屋征收总建筑面积与依据公证丈量数据作出的评估报告房屋征收总建筑面积有差异，第一次依据原告自愿丈量数据作出的评估报告总建筑面积414.745平方米比第二次依据公证丈量数据作出的评估报告总建筑面积326.935平方米相差87.81平方米，从有利于保护被征收人合法权益的原则，应当以依据被征收人自愿丈量签名确认的数据作出的评估报告为准。综上，被告以公证丈量数据作出的评估报告作为本案《房屋征收补偿决定书》的依据属主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]171号《房屋征收补偿决定书》，由被告兴宁市人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告兴宁市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄巢雁
审 判 员 张晓峰
代理审判员 邹俊锋
二〇一六年十月九日
书 记 员 叶 薇