贵州省赤水市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赤行初字第31号
原告汪启珍，女，1925年3月1日生，汉族，城镇居民，住习水县土城镇。
委托代理人郭怀军，贵州佳信律师事务所律师。
原告范本军，男，1969年10月10日生，汉族，城镇居民，住习水县土城镇。
委托代理人郭怀军，贵州佳信律师事务所律师。
原告范本英，女，1963年1月17日生，汉族，城镇居民，住仁怀市中枢镇。
委托代理人郭怀军，贵州佳信律师事务所律师。
被告习水县人民政府，住所地习水县西城区。
法定代表人陈钊，县长。
委托代理人向启文，习水县人民政府法制办主任。
第三人贵州省华标纸业有限责任公司，住所地赤水市金华大道8号。
法定代表人汪晓波，总经理。
委托代理人雷小平，公司综合科科长。
委托代理人杨文革，公司综合科工作人员。
原告汪启珍、范本军、范本英不服习水县人民政府2013年6月9日作出的习府处（2013）8号行政处理决定，向遵义市中级人民法院提起行政诉讼。遵义市中级人民法院于2014年3月25日立案受理后，于2014年5月14日和2014年5月20日分别向被告习水县人民政府和第三人贵州省华标纸业有限责任公司送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年8月11日，遵义市中级人民法院以（2014）遵市法行初字第95号行政裁定书裁定移交本院审理。本院依法组成合议庭，于2014年12月12日公开开庭审理了本案，原告范本军、范本英及原告汪启珍、范本军、范本英的诉讼代理人郭怀军，被告习水县人民政府委托代理人向启文，第三人贵州省华标纸业有限责任公司委托代理人雷小平、杨文革等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
习水县人民政府于2013年6月9日作出习府处（2013）8号行政处理决定，认定：土地改革时，赤水县人民政府通过颁发土地房产所有权证，将“范家嘴”两块土地改与范德安（汪启珍丈夫范明高之兄）。1962年，三申请人（汪启珍、范本军、范本英）家全部转为居民户口，享受城镇居民各项补贴，现申请人隶属长征街居民委员会长征组。1976年，原贵州省华一造纸厂经申请取得10.2亩土地搞基建，后因其中3.9亩未用，1985年经与土城镇人民政府另行签订征用协议，土城镇人民政府又将该3.9亩重新安排给华一造纸厂，由华一造纸厂交纳土地费7，000.00元，现华一造纸厂政策性关闭，由贵州省华标纸业有限责任公司接管。申请人与被申请人（贵州省华标纸业有限责任公司）争议的“范家嘴”土地四至为东抵公路、南抵申请人房子、西抵河边、北抵砂砖厂地界，申请人以范德安土改的土地其有继承的权利为由，请求确认权属。并认为：三申请人与被申请人争议的土地，土改时虽系范德安改得，属其私有，但该地经历历次变革，性质已发生了改变。首先，该地与其他农民土改的土地一样，在六十年代，经过初级社、高级社、人民公社，土地已入社转为集体所有，个人不再享有土地所有权。其次，申请人所在的经济组织从农民集体转为城镇居民后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，该地已属国家所有，与农村土地实行家庭承包责任制不同，城镇居民对土地不享有家庭承包经营权，对国有土地的使用，需按《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，经县人民政府批准，申请人并未取得争议地的土地使用权。争议地在1976年和1985年先后由原贵州省华一造纸厂申请取得使用权，并补偿了征地费用，华一造纸厂关闭后，该土地使用权应属贵州省华标纸业有限责任公司享有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，作出如下处理决定：
申请人与被申请人争议的土地，属于国家所有，由贵州省华标纸业有限责任公司使用，四至为东抵公路、南抵申请人房子、西抵河边、北抵砂砖厂地界。
被告习水县人民政府向遵义市中级人民法院提供并移送本院作出具体行政行为的证据有：
1、申请土地清理确权书、情况说明。证明案件来源。
2、户口登记册、常住人口登记卡、范本军身份证明。证明当事人身份情况。
3、受理通知书、送达回证。证明依法受理申请的事实。
4、贵州省华标纸业有限责任公司答辩状、营业执照、法人身份证明。证明被申请人身份及主张权属的事实、理由。
5、争议地现场草图。证明争议地四至情况。
6、征用土地协议、征地图、土地征用费收据。证明争议地属原贵州省华一造纸厂征用的事实。
7、黔狱办（2009）32号文件、（2008）遵市法民破字第2-1-2号民事裁定书、（2008）遵市法民破字第2-1-3号民事裁定书、（2008）遵市法民破字第2-1-5号民事裁定书、贵州省华标纸业有限责任公司说明。证明贵州省华一造纸厂破产被贵州省华标纸业有限责任公司吸收的情况。
8、土城国土所说明及土地利用现状图、土城镇长征街居民委员会说明。证明争议地属国有土地的事实及汪启珍家庭成员在六十年代转为居民身份的事实。
9、调查范本军、禹仁乾、徐刚笔录。证明争议地属国有土地的事实及汪启珍家庭成员六十、七十年代转为城镇居民的事实。
10、范德安土改证、申华有限公司函、王荣凯证明。证明争议地系范德安土改的事实。
11、会议记录。证明修建污水处理厂征地时召开协调会商讨争议地征用事宜的事实。
12、习水县志第35页。证明土城镇的隶属管辖变化情况。
13、土城镇国土所报告、习水县国土资源局报告。证明国土部门对该案处理的建议意见。
原告汪启珍、范本军、范本英诉称：土地改革时，范德安于1955年8月21日获得赤水县人民政府颁发的《土地房产所有证》，登记有“范家嘴”土地二幅，其中一幅四界为：东抵范明高、西抵河边、南抵范怀清、北抵范明高，后二幅土地由原告继承，并一直管理使用。上世纪七十年代，贵州省华一造纸厂（后被第三人接管）向原告借用“范家嘴”土地，现虽拒绝归还，但原告一家从未表示放弃权属。被告习水县人民政府作出的习府处（2013）8号行政处理决定认定原告家庭成员于1962年全部转为城镇居民，“范家嘴”土地在六十年代入社，个人不再享有权属的事实不实，系认定事实错误；将“范家嘴”争议土地处理归贵州省华标纸业有限责任公司使用，系处理结果错误；原告提出申请是要求政府向原告颁发土地使用权证，并未申请土权确权，被告以土地权属争议受理却未告知原告即作出处理决定，导致原告丧失举证权利，系处理程序违法。原告一家以及范德安一家的家庭成员一直是城镇居民，不是农村集体经济组织成员转为城镇居民，故范德安土改的“范家嘴”土地没有入社，城镇居民也不可能入社，仍享有土改的土地权属。被告自始未与原告办理国有土地使用权征用补偿手续，即政府没有收回土地使用权，就不能将土地使用权让与贵州省华一造纸厂，现第三人不应享有土地使用权。综上所述，被告作出的处理决定认定事实不清，程序违法。请求判决撤销习水县人民政府作出习府处（2013）8号行政处理决定。
原告汪启珍、范本军、范本英向遵义市中级人民法院提供并移送本院和向本院提供的证据有：1、习府处（2013）8号行政处理决定书；2、遵府行复（2013）103号行政复议决定书；3、范德安土改证；4、协约。
被告习水县人民政府辩称：土地改革时，只有农村人口才能分得土地，土改时的私有土地在初级社、高级社时已入社变为集体土地。原告所在集体转为城镇居民建制后，争议地依法转为国家所有，属国有土地，土地使用权也相应发生变化。原告一家现是城镇居民，至于何时成为城镇居民，并不影响争议地属国家所有的认定，且原告对争议地属国家所有的事实无异议。贵州省华一造纸厂征用争议土地的事实，有1985年土城镇人民政府与贵州省华一造纸厂签订的征用土地协议及贵州省华一造纸厂交纳土地征用费7，000.00元的收据等证明，争议地使用权应属贵州省华一造纸厂，贵州省华一造纸厂政策性破产后，资产由重组的贵州省华标纸业有限责任公司承接，故现争议地使用权应归贵州省华标纸业有限责任公司。综上所述，我府作出的习府处（2013）8号行政处理决定事实清楚，证据确凿，处理结果适当，原告诉称的事实和理由不成立，请求依法判决驳回原告诉讼请求。
第三人贵州省华标纸业有限责任公司述称：贵州省华一造纸厂是隶属于贵州省监狱局的监狱企业。因企业生产需要，1976年2月16日，习水县土城镇人民政府向贵州省华一造纸厂划拨位于土城镇“范家嘴”的土地10.2亩，贵州省华一造纸厂在该土地上修建了房屋、原料堆放场等生产设施。1985年11月6日，贵州省华一造纸厂因扩大生产规模的需要，与习水县土城镇人民政府签订征用土地协议，土城镇人民政府收回原划拨未用的“范家嘴”3.9亩土地，并重新安排给贵州省华一造纸厂用于堆存转运原料用地，华一造纸厂向土城镇人民政府交纳征用土地费7，000.00元。贵州省华一造纸厂在该土地上修建的房屋、原料堆放场等设施，习水县人民政府于1989年10月颁发了房屋所有权证。贵州省华一造纸厂于2008年政策性关闭后，其权利义务由我公司承接，“范家嘴”10.2亩土地使用权属我公司的事实清楚。习水县人民政府作出的习府处（2013）8号行政处理决定合理合法，请求法判决驳回原告诉讼请求。
第三人贵州省华标纸业有限责任公司向遵义市中级人民法院提供并移送本院和向本院提供的证据有：1、黔狱办（2009）32号文件；2、征用土地协议、征地图、土地征用费收据；3、习土公房字第01**号房屋所有权证、习土公房字第01**号房屋所有权证、习土公房字第01**号房屋所有权证。
本院依法调取的证据有：现场勘验笔录。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
被告提供的十三组证据，第三人均无异议，原告对第2、7、10、12组证据无异议；原告提供的四组证据，被告及第三人对第1、2、3组证据无异议；第三人提供的三组证据，被告均无异议，原告对第1组证据及第2组证据中的“土地征用费收据”和第3组证据中的“习土公房字第01**号房屋所有权证、习土公房字第01**号房屋所有权证”无异议；本院现场勘验笔录，各方当事人均无异议。
对被告提供的第1、3、4、5、6、8、9、11、13组证据，原告提出：第1证据中“申请土地清理确权书”的申请目的不是要求确权，而是要求颁发土地使用权证；第3、4组证据中的“受理通知书”和“答辩状”未向原告送达，原告不知道被告已启动行政裁决程序和第三人答辩内容；第5组证据“现场草图”的争议地范围不实，争议的只是南界部分，北界部分无争议；第6组证据中“征用土地协议”是出让协议，不是土地征用协议；第8组证据中的“国土所说明”对土地权属不具有确定力，居委会“说明”内容不实；第9组证据中的“调查禹仁乾、徐刚笔录”内容与本案无关联；第11、13组证据均系在行政裁决受案之前发生，不能作本案证据使用，内容与本案无关联。
对原告提供的第4组证据，被告和第三人提出书写内容有删改，真实性存疑，且与争议地无关联。
对第三人提供的第2、3组证据，原告提出第2组证据中的“征用土地协议”是出让协议，“征地图”范围不确定；第3组证据中的“习土公房字第01**号房屋所有权证”的用地是原告权属范围。
被告提供的第1、2、3、4、6、7、11、12、13组证据及第10组证据中的“范德安土改证”；原告提供的第1、2、3组证据；第三人提供的三组证据；本院现场勘验笔录。上述证据符合证据真实性、合法性、关联性“三性”原则，作为本案认定事实的证据。被告提供的第5、8、9组证据及原告提供的第4组证据，不独立作定案证据，综合全案证据借鉴使用。被告提供的第10组证据中的“申华有限公司函、王荣凯证明”，与本案无关联，不作本案证据使用。
经审理查明，原告汪启珍系范明高（2004年病故）之妻，原告范本军、范本英系范明高、汪启珍婚生子女，范德安（1983年或1984年病故）与范明高系兄弟关系。土地改革时，土城镇第一街一选区村居民范德安获得赤水县人民政府于1955年8月21日颁发的27206号《土地房产所有证》，该证登记有“范家嘴”土二坵，其中一坵土的四界为：东抵范明高、西抵河边、南抵范怀清、北抵范明高。1976年2月16日，习水县土城镇人民政府将位于现范本军住房北面的“范家嘴”一幅土地（四界为：东至习赤公路、南至距范本军住房约20米处、西至赤水河边、北至砂砖厂黄桷树）和现范本军住房东面邻习赤公路的一小幅土地划拨给贵州省华一造纸厂，面积共10.2亩，用于修建土城转运站原料堆放场及房屋等生产生活设施，后划拨的10.2亩土地贵州省华一造纸厂有3.9亩未实际使用。1985年11月6日，因扩大再生产需要，贵州省华一造纸厂与习水县土城镇人民政府签订征用土地协议，土城镇人民政府收回贵州省华一造纸厂1976年征而未用的3.9亩土地，并重新安排给贵州省华一造纸厂用于土城转运站堆存转运原料用地，华一造纸厂向土城镇人民政府交纳征用土地费7，000.00元。贵州省华一造纸厂在现范本军住房北面的“范家嘴”土地上修建的二栋房屋，习水县人民政府于1989年10月20日分别向其颁发习土公房字第01**号房屋所有权证、习土公房字第01**号房屋所有权证，在范本军现住房东面土地上修建的原料堆放产房（仓库），习水县人民政府于1989年10月20日向其颁发习土公房字第01**号房屋所有权证。后原告以范德安土改的“范家嘴”土地自己继承获得权属，贵州省华一造纸厂使用的“范家嘴”土地部分属德安土改，并要求贵州省华一造纸厂（后由贵州省华标纸业有限责任公司承接）归还未果。原告向相关部门申请和反映，要求向其颁发土地使用证，习水县人民政府以土地权属争议案件受理后，于2013年6月9日作出习府处（2013）8号行政处理决定，原告不服经向遵义市人民政府申请复议维持后提起行政诉讼。
经现场勘验，争议地地名“范家嘴”，位于习水县土城镇街道下段习赤公路外侧赤水河边，隶属城乡结合部。争议地四界为：东至习赤公路、西至河边、北至习赤公路内侧一小沟对出（距南面范本军住房约130米）、南至范本军住房北面约20米处。原告范本军、范本英指认范德安27206号《土地房产所有证》中登记的四界为东抵范明高、西抵河边、南抵范怀清、北抵范明高的“范家嘴”的一坵土地，包含争议地，争议地北面（即赤公路内侧一小沟对出的北面）系范怀清土改，不属本案争议地范围。站在习赤公路从上（东）往下（西）看，邻范本军房屋右侧（北）宽约20米范围现属空地，内有枣树、桃树等零星果树及竹子。空地右侧（西）的上面部分（东）现属土城镇人民政府在建污水处理站用地，与空地之间有一污水处理站新建围墙相隔，在建污水处理站用地下方河边约10米（上下长度）范围现属土地，内有种植的蔬菜和近期栽造的竹子，原告范本军指认蔬菜系其种植，竹子系土城镇政府栽造。空地左侧（南）上方（东）的习赤公路外侧（西）与范本军住房东面之间有一无盖厂房，左右（南北）长19.43米、宽（东西长度）8.59米，约167平方米，原告范本军、范本英及第三人贵州省华标纸业有限责任公司均指认该厂房系贵州省华一造纸厂修建的土城转运站原料仓库。
另查明，贵州省华一造纸厂是隶属于贵州省监狱管理局的监狱企业，位于赤水市金华大道8号，土城转运站是贵州省华一造纸厂的生产材料收储点。贵州省华一造纸厂于2008年政策性关闭破产后，其权利义务由第三人贵州省华标纸业有限责任公司承接。2013年，习水县土城镇人民政府因修建污水处理站的需要，征用了第三人贵州省华标纸业有限责任公司土城转运站使用的全部10.2亩土地，并于2013年将征地补偿费兑现给贵州省华标纸业有限责任公司。
本院认为，行政诉讼是对被诉具体行政行为是否合法进行审查，包括具体行政行为认定事实主要证据是否充分，适用法律、法规是否正确，是否违反法定程序，是否超越职权等。本案系土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”、第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，习水县人民政府有权对本案土地权属争议作出处理。
本案争议的焦点是：一、争议地是否在范德安土改的“范家嘴”土地四界内；二、贵州省华标纸业有限责任公司划拨和征用的“范家嘴”10.2亩土地中，是否包含范本军房屋北侧宽约20米、东至习赤公路、西至赤水河边范围土地。
原告主张争议地在范德安土改的“范家嘴”一坵土地四界（东抵范明高、西抵河边、南抵范怀清、北抵范明高）内，并以继承取得该坵土地权属为由主张争议地权属。从范德安27206号《土地房产所有证》记载的“范家嘴”土地四至看，南界是抵范怀清，北界是抵范明高，但从现场原告指认情况看，争议地的北界（即现习赤公路内侧小沟对出，距南面范本军住房约130米）是范怀清土改地，南界相隔20米宽空地是现范本军住房，范德安27206号《土地房产所有证》记载的“范家嘴”土地四至中的南界和北界与争议地现场的南界和北界不一致，不能说明争议地在范德安土改的“范家嘴”一坵土地四界内。土地改革是为了废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，但随着生产资料私有制的社会主义改造，个人对自己土改的土地已不再具有所有权，土地的所有制只有全民所有和劳动群众集体所有两种形式，即国有土地和集体土地。本案所涉范德安土地房产所有证中登记的“范家嘴”土地，因无证据证明该土地在实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》时是否划入农民集体范围，如果划入农民集体范围，即属农民集体土地，如果未划入农民集体范围，即属国有土地，任何单位和个人使用国有土地和农民集体土地都必须依法取得。因此，即使争议地是范德安土改，《土地房产所有证》也不能作为证明争议地现属个人权属的直接凭证。
贵州省华一造纸厂是隶属于贵州省监狱管理局的监狱企业，因生产需要，习水县土城镇人民政府于1976年将“范家嘴”10.2亩土地划拨给贵州省华一造纸厂用于修建土城转运站原料堆放场及房屋等生产生活设施，1985年，贵州省华一造纸厂又与习水县土城镇人民政府签订征用土地协议，将划拨未用的3.9亩土地重新征用，并交纳征用土地费7，000.00元，均系当时背景下国有企业取得土地使用权的合法形式。此后，“范家嘴”10.2亩土地属国有土地，使用权归贵州省华一造纸厂，贵州省华一造纸厂政策性关闭破产后，其权利义务由第三人贵州省华标纸业有限责任公司承接，“范家嘴”10.2亩土地的使用权即归第三人贵州省华标纸业有限责任公司，但该10.2亩用地仅包含争议地和范本军住房东面邻习赤公路的一小幅土地（仓库用地），未包含范本军住房北面宽约20米、东至习赤公路、西至赤水河边范围土地。
被告习水县人民政府作出的习府处（2013）8号行政处理决定将东抵公路、南抵申请人房子（范本军房子）、西抵河边、北抵砂砖厂地界四界范围内土地权属处理归第三人贵州省华标纸业有限责任公司，该四界范围包含了范本军住房北面宽约20米、东至习赤公路、西至赤水河边土地，但未提供证据证明第三人贵州省华标纸业有限责任公司享有该宽约20米土地的权属，属处理决定认定事实主要证据不足。原告诉请要求撤销被告作出的习府处（2013）8号行政处理决定应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告习水县人民政府于2013年6月9日作出的习府处（2013）8号行政处理决定。
案件受理费50.00元，由被告习水县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 李维兴
人民陪审员 袁照伦
人民陪审员 龚德芳
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 任小琳