浙江省安吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0523行初95号
原告湖州市南浔华纳家私厂，住所地:湖州市南浔区南浔镇联谊村。
经营者张建华，男，1970年12月3日出生，汉族，住浙江省湖州市南浔区。
委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。
被告湖州市南浔区综合行政执法局，住所地湖州市南浔区南浔镇同心路229号。
法定代表人姚国祥，该局局长。
出庭应诉负责人展福海，该局副局长。
委托代理人王会，浙江万新律师事务所律师。
原告湖州市南浔华纳家私厂（以下简称“华纳家私厂”）诉被告湖州市南浔区综合行政执法局（以下简称“南浔区执法局”）规划行政命令一案，于2017年6月12日向本院提起诉讼。本院于2017年6月12日受理后，于2017年6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年6月24日，被告向本院提交了答辩状及相关证据。本院依法组成合议庭，于2017年7月19日公开开庭进行了审理。原告华纳家私厂经营者张建华及委托代理人王奇兵、蔡晓仪，被告南浔区执法局出庭应诉负责人展福海及委托代理人王会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告华纳家私厂诉称：原告作为案外人湖州供电公司供电范围内的电力用户，遵守相关用电法律法规，履行了各项义务，湖州供电公司也一直正常向原告供电。至今，原告与湖州供电公司间最后一份《高压供用电合同》签订于2015年，该合同至今依法存续，合法有效。2017年4月19日，湖州供电公司在没有理由，且未经原告同意的情形下，擅自停止了向原告的供电。2017年5月20日，原告从被告处获得《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，方知悉湖州供电公司停止向原告供电系遵照被告要求所为。原告认为，原告与湖州供电公司之间供用电合同关系属于民事法律关系，被告作为行政机关，擅自通知湖州供电公司停止向原告供电，且湖州供电公司据此确实停止了向原告供电。被告的这一行政行为属于公权力非法干预民事行为的违法行为，构成滥用职权，既没有法律依据，也严重侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，原告提起诉讼，请求判决：撤销被告于2017年4月12日作出的要求湖州供电公司立即停止向原告提供供电服务的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》。
原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：
1.《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》1份，用以证明被告通知湖州供电公司停止向原告供电；2.土地租赁协议1份、土地使用协议书1份，用以证明原告于2002年4月4日承租了案涉土地；3.暂收条2份、收据1份，用以证明原告就案涉土地已经依法缴纳土地款、土地补办手续费的事实；4.《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》、浙江省代收罚没款收据2张，用以证明湖州市国土资源局同意原告购回所建造房屋，原告已缴纳罚款、购回款；5.城镇土地使用税缴纳清单1份，用以证明原告对案涉土地已缴纳城镇土地使用税的事实。
被告南浔区执法局辩称：一、原告华纳家私厂与本案行政行为不具有行政法上的利害关系，不是适格的诉讼主体。理由是本案所涉的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，是为湖州供电局设定的行政法上的权利义务，没有为原告设定行政法上权利义务关系，其次是原告华纳家私厂与本案行政行为相对人湖州供电公司是购售电民事法律关系，原告的合同权利是否受损是有民事法律救济途经，原告与被告的行政行为不具有直接因果关系。二、被告于2017年4月12日向湖州供电公司作出的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，适用法律正确，程序合法。理由一是被告南浔区执法局作出的停电通知书涉及的区域，是位于南浔镇联谊村浔练公路西侧华纳家私厂面积为13930平方米的用地上建造的建筑物，因涉嫌违反《浙江省城乡规划条例》第六十条的规定，属于违法建设行为，有确凿的证据。原告华纳家私厂在该土地上违法建设建筑物的行为，已于2002年6月27日被湖州市国土资源局立案查处并作出《责令停止土地违法行为通知书》，2003年12月9日又作出《土地行政处罚决定书》，作出责令张建华退还非法占用的13930平方米的土地等处理决定。后经张建华申请，湖州市国土资源局于2004年4月25日同意张建华折价购回被没收的在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，但同时要求张建华依法补办用地手续。被告南浔区执法局向湖州市南浔区住房和城乡建设局发了（[2017]40号）《关于南浔镇联谊村南浔华纳家私厂建设情况的征询意见函》，湖州市南浔区住房和城乡建设局于2017年4月12日回函，内容为：经查证，南浔华纳厂所建的位于南浔镇联谊村的厂房所在地属于城镇规划区范围外，该厂房建设项目未办理规划审批手续，违反了《浙江省城乡规划条例》第六十条相关规定。张建华截至2017年4月12日未履行退还非法占用13930平方米土地的义务，也未履行补办用地手续的义务，其非法占用土地行为一直处于继续状态。理由二是被告南浔区执法局有法定职责对位于南浔镇联谊村浔练公路西侧华纳家私厂面积为13930平方米的用地上建造的建筑物进行调查处理。根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》第二条第（二）项、《湖州市人民政府关于划转部分行政处罚权及相关职权的通告》第一条第一款第二项、《湖州市南浔区人民政府关于划转部分行政处罚权及相关职权的通告》第一条第一款第二项的规定，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权是被告南浔区执法局的法定职责。理由三是被告南浔区执法局于2017年4月12日向湖州供电公司作出的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》有法律依据。《浙江省违法建筑处置规定》第三十二条第二款规定：“单位或者个人就违法建筑申请办理供电、供水、供气等手续的，违法建筑处置决定完毕前，供电、供水、供气等单位不得办理”；《湖州市市区违法建筑认定标准及处置规定》第二十条第（十一）项规定，“供电、供水、供气、通信等单位在收到行政执法部门违法建筑抄告函后，在行政执法部门对违法建筑处置决定执行完毕前，不得给予相关单位和个人办理就违法建筑或部分含有违法建筑的房屋办理供电、供气、供水、通信等手续。理由四是被告南浔区执法局于2017年4月12日向湖州供电公司作出的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，已经送达并于2017年4月13日被签收。
被告南浔区执法局在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.土地违法案件立案呈批表1份；2.现场勘测笔录及勘测图1份；3.询问笔录3份及调查报告1份；4.责令停止违法行为通知书及送达回证；5.处理意见1份；6.土地行政处罚告知书及送达回证1份；7.土地行政处罚决定书及送达回证1份；8.关于要求折价购回被没收的建筑物和其他设施的申请1份；9.关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定及送达回证1份。上述证据用以证明华纳家私厂面积为13930平方米用地上的建筑物，截至2017年4月12日未履行湖州市国土资源局于2003年12月9日作出的《土地行政处罚决定书》中退还非法占用13930平方米土地的义务，以及2004年4月25日作出的《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》中补办用地手续的义务，其非法占用土地行为一直处于继续状态。10.已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书及附件，用以证明位于南浔镇联谊村浔练公路西侧华纳家私厂面积为13930平方米的用地上建造的厂房建设项目未办理规划审批手续。
被告南浔区执法局提供其作出具体行政行为的法律依据是《浙江省城乡规划条例》第六十条、《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》第二条第（二）项、《湖州市人民政府关于划转部分行政处罚权及相关职权的通告》第一条第一款第（二）项、《湖州市南浔区人民政府关于划转部分行政处罚权及相关职权的通告》第一条第一款第（二）项、《浙江省违法建筑处置规定》第二十三条第二款、《湖州市市区违法建筑认定标准及处置规定》第二十条第（十一）项。
经法庭调查，本院对本案事实认定如下：原告华纳家私厂的个体业主张建华于2002年4月与南浔镇新塘村签订《土地租赁协议》，约定租赁其位于新荡村西面面积为8.95亩的土地办厂，于2002年4月与南浔镇联谊村签订《土地使用协议书》，约定租用其面积为2.43亩的土地办厂。2003年12月9日，湖州市国土资源局对原告南浔华纳家私厂于2002年5月未经依法批准擅自占用南浔镇联谊村集体土地13930平方米建造厂房的行为，作出《土地行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的13930平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处2元/平方米的罚款（计27860元）。2003年12月25日，原告向湖州市国土资源局提出折价购回被没收建筑物和其他设施的申请。2004年3月16日，原告缴纳了《土地行政处罚决定书》中27860元罚款。2004年4月25日，湖州市国土资源局作出《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》，同意原告以13930元价格购回相关建筑物和设施，并要求原告依法补办用地手续。2017年4月12日，被告南浔区执法局向湖州供电公司客户服务中心发了一份《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》，通知书内容为：“地处南浔镇联谊村浔练公路西侧南浔华纳家私厂用地内涉嫌违法建设。该厂用地面积13930平方米，现有建筑面积为12680平方米。该用地内现有建筑已涉嫌违反《浙江省城乡规划条例》第六十条、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条第五项规定，根据《南浔区查处违法建筑部门联动工作制度》，请你单位接到本通知后参与联合执法，于1日内停止对该违法建筑供电服务，并及时将停止提供服务的信息反馈给我单位。”被告南浔区执法局在发出该通知的同时附二份附件，第一份为《关于南浔镇联谊村南浔华纳家私厂建设情况的征询意见的回函》，内容为湖州市南浔区住房和城乡建设局于2017年4月12日回复南浔区执法局，回复内容为经查证，南浔华纳家私厂所建的位于南浔镇联谊村的厂房所在地属于城镇规划区范围外，该厂房建设项目未办理规划审批手续，违反了《浙江省城乡规划条例》第六十条相关规定。第二份附件为违法建筑用电户停电清单，该份清单违法建筑用电户户名序号1为湖州南浔华纳家私厂，用电户号为3360041642；序号2为张建华，用电户号为3318055392。湖州供电公司客户服务中心于2017年4月13日予以签收，并于2017年4月19日停止供电。
本院认为，本案争议的焦点一是原告华纳家私厂的起诉是否符合人民法院行政诉讼的立案条件。本院认为，案涉通知虽系行政机关对第三人作出的，并未对原告直接设定权利义务，但其要求停止供电的结果会对行政相对人的权利义务产生实际影响，应属于可诉的行政行为。而本案原告即是该通知执行后权利义务产生实际影响的行政相对人，因本案中被告南浔区执法局发出案涉通知时所附的违法建筑用电户停电清单，要求停止供电的用电户户名明确为原告华纳家私厂及其业主张建华，案涉通知与原告发生了利害关系，故原告对上述行为不服提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。争议焦点二是案涉通知是否合法，是否应予撤销。案涉通知书，从其法律效果看，也就是从对当事人权利义务的影响来看，是行政主体要求相关人做一定行为的意思表示，应为行政命令。虽然法律法规对行政命令没有作出程序规定，但行政机关在作出行政命令时，仍得遵循行政法的正当程序原则，即至少得让行政相对人享有陈述与申辩的权利，然被告南浔区执法局在作出停止供电服务的命令前，未告知实际权利义务受影响的原告，即利益相对人，享有陈述与申辩的权利，违反行政正当程序原则，故被告南浔区执法局作出《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》程序违法，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告湖州市南浔区综合行政执法局于2017年4月12日向湖州供电公司客户服务中心作出的《已建违法建筑停止办理手续和提供服务通知书》。
案件受理费50元，由被告湖州市南浔区综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 阮雁冰
人民陪审员 朱丹丹
人民陪审员 吴小丽
二〇一七年十月二十九日
书 记 员 应亚青