江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终432号
上诉人（原审原告）尚上，女，1989年3月27日出生，汉族，住南昌市东湖区。
委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市东湖区人民政府，住所地：南昌市东湖区三经路699号。
法定代表人高辉红，该区区长。
委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师。
委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人刘建洋，该市市长。
委托代理人金莎，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
上诉人尚上因诉南昌市东湖区人民政府、南昌市人民政府房屋行政征收及行政复议一案，不服南昌市中级人民法院（2017）赣01行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，因东湖广场北路周边地块旧城改造项目工程建设需要，2016年2月24日南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）办公厅《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅抄字（2016）68号）将东湖广场北路周边地块列入南昌市2016年城市棚户区（旧城）改造计划。同年3月24日，南昌市发展和改革委员会《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块改造项目开展前期工作的批复》（洪发改投字（2016）31号）同意广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作。同年4月6日，南昌市城乡规划局《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字（2016）173号）确定改造项目范围为东至省府二路、西至广场北路、南至北京西路、北至体育馆用地。南昌市国土资源局《关于确认东湖2016年度广场北路地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复》（洪国土资函（2016）158号）确认用地现状为建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》。征收工作前期，南昌市东湖区人民政府（以下简称东湖区政府）组织有关部门对涉案征收地块安置补偿方案进行了论证，发布并张贴了房屋预征收公告、征收补偿方案（征求意见稿），广泛听取被征收人的意见。同时通过公开抽签方式选取了房屋评估公司，并对涉案征收地块进行社会稳定风险评估，评定风险级别为C级。经东湖区政府常务会议讨论通过后，东湖区政府于2016年10月13日作出了房屋征收决定书（东征字[2016]第15号）、征收补偿方案，并在征收范围内进行了张贴公示。征收决定及补偿方案就征收范围、签约期限、搬迁期限、补偿范围及奖励等作了具体规定，明确了房屋有产权调换（就近产权调换地点为征收地块范围内、异地产权调换地点为红谷滩九龙湖安置小区）及货币两种补偿方式。
尚上所拥有的房屋坐落于东湖区××单元××楼××室，系南昌市东湖广场北路周边旧城改造项目的范围之内。尚上以房屋征收决定违法为由，于2016年11月30日向南昌市政府申请行政复议，2016年12月30日南昌市政府作出洪府复字[2016]377号《行政复议决定书》，维持东湖区政府作出的《房屋征收决定书》。尚上仍不服，向该院提起诉讼。
原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条的规定，东湖区政府负责涉案土地的房屋征收及补偿工作。同时东湖区政府提供的证据，足以证明东湖广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目已经纳入南昌市城市总体规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。东湖区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。并组织相关部门对征收补偿方案进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限。东湖区政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。符合《征收条例》第八条至第十三条之规定。
根据《征收条例》第八条第（六）项“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的规定，东湖区政府提供的《东湖广场北路周边地块旧城改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》中明确了改造项目原为江西省人民政府大院，包含大量办公区和省住建厅、省卫计委、省政府办公厅等八家单位的部分住宅。改造地块位于东湖中心城区，基本为七层以下砖混木结构建造房屋，自上世纪50年代到80年代陆续建设而成，大多数建筑年代久远。改造该地块的目的主要是省政府大院在省政府办公区整体迁移后，按照省委省政府的要求，南昌市政府对该地块进行了重新规划，该项目属于因规划调整而进行的旧城区改造。东湖区政府提交的相关材料也可以证明，征收该地块是为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，需对原省政府大院实施规划调整。尚上认为该项目不属于公共利益的需要，但并未提出相反证据，不予采信。在旧城区改造的过程中，市、县人民政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。
根据《征收条例》第十一条第二款的规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”由上述规定可知，听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开。《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表中被征迁联明签署共计139户，其中20户为被委托人代签，但是只附了两份委托书，其他并未提供委托书，是否是所谓的委托方的真实意思表示不能体现；另经庭审查明，该征收地块于2016年11月4日公布评估价，截止2016年11月27日，201户非单位自管住宅中140户签约并搬空交房，剩余61户中约有十余户因居住在外地等原因，不能及时签约。大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故东湖区政府未召开听证会，不违反相关规定。
《征收条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”东湖区政府于2016年9月14日将房屋征收补偿的配套资金存入南昌市东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处帐户中。经庭审查明，该项目房屋征收已经基本完成，除了27户参与诉讼和存在特殊情况的2户被征收人，其他被征收人已经签订协议并进行了产权调换或货币安置补偿，该项事实也可以间接说明，安置补偿资金并不存在不足问题。
综上，东湖区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。南昌市政府行政复议程序符合法律规定，其作出的复议维持决定并无不当。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回尚上的诉讼请求。案件受理费50元，由尚上承担。
上诉人尚上上诉称，被诉征收决定存在明显的违法之处，请求撤销原审判决并改判，本案诉讼费用由两被上诉人共同承担。具体理由是：1、被诉征收决定欠缺合法性要件，原判事实认定错误。原判认为被诉征收决定已符合“四规划一计划”，征收补偿费用已足额到位、专款专用，存在事实认定上的错误。东湖区政府所提交的证据不足以证明被诉征收决定符合规定。南昌市政府2016年度土地收储计划仅是土地行政管理部门对案涉土地的处理计划，不能证明案涉项目符合国民经济和社会发展规划；南昌市发改委同意棚改项目开展前期工作的通知仅是批准了项目的前期工作，不能证明案涉项目已获得项目专项批准；东湖区政府未举证证明案涉项目已经纳入了东湖2016年国民经济和社会发展年度计划。东湖区政府在作出被诉征收决定前，未保证征收补偿资金足额到位、未证明该款项专款专用；东湖区政府提供的大额来帐入账单所载明的总金额仅为一千万元，难以满足案涉项目的资金需求。入账单无法证明该笔款项属于案涉项目的专款，仅用于案涉项目的征收补偿。2、案涉项目不符合法定的确需征收房屋的情形，原判适用法律错误。案涉地块地处南昌市八一广场核心区域，原为江西省人民政府及各职能部门驻地，同期配建了一定数量的住宅楼，区域内基础配套设施十分齐备，不属于棚户区。同时，东湖区政府在尚未完成征收补偿工作的情况下，就已经将案涉地块挂牌定向出让于苏宁公司，且苏宁公司已确定在此将建造大型商业综合体。其行为证明其目的并不是对该区域进行改造，而是为了将土地出让给苏宁公司，新建商业中心，共同牟取巨额利润。原判认为商业开发活动可以被政府列为棚户区改造项目的组成部分之一。但是，征收条例明确规定棚户区改造的目的是为了改造居民的居住环境，提升居民的生活品质。而商业开发是政府经营城市的行为，通过出让土地，获得土地出让金，用于政府财政支出，两者存在本质上的差别。国务院制定征收条例的目的就是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，避免地方政府假借棚改名义来牟取巨额利润。事实上，东湖区政府对案涉地块进行商业开发所得的资金并未用于案涉棚改项目。即使东湖区政府在后期将出让土地所获得的部分资金用于案涉棚改项目，也是不允许的。改造专项资金应当在项目启动前就足额到位。原判的上述观点是对征收条例第八条、第十二条的严重曲解，属于明显的适用法律错误。
被上诉人东湖区政府答辩认为，原判认定事实清楚，适用法律正确，应裁定驳回上诉，维持原判决。具体理由是：1、南昌市发展和改革委员会以《关于同意东湖2016年广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作的通知》（洪发改投〔2016〕31号）的形式确认该次征收行为符合国民经济和社会发展规划，该份证据答辩人已在一审中提供。2、2016年1月15日答辩人在区政府网政务公开中公开了2016年1月12日东湖区政府的区长在东湖区第十五届人民代表大会第六次会议中作《2016年东湖区政府工作报告》，其中第三条第三项：“以更高的标准推进城市建管，展现品质城区新魅力：……抓好旧改征迁。实施好涉及面积1335亩、户数9000余户的省政府1、2号地块、滕王阁东广场二期、民巷周边、叠山路及周边、青山湖西岸南昌发电厂、硅酸盐厂和省中医院地块等7个旧改项目的征迁任务……”，上面报告中已明确将该次征收行为纳入了东湖2016年国民经济和社会发展年度计划，因答辩人在政府网中予以公布，即已告知所有被征收人。3、《征收条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”答辩人于2016年9月14日将房屋征收补偿的配套资金存入南昌市东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处帐户中。在一审诉讼中该次征收项目已经基本完成，除了该次诉讼的被答辩人等人，其他被征收人已经签订协议并进行了安置补偿或货币补偿，该事实也可以说明安置补偿资金并不存在不足问题。4、关于该次征收行为是否符合公共利益需要的问题。该次征收地块基本为七层以下砖混木结构建造房屋，大多数建筑年代久远。在省政府及各职能部门整体迁移后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民和社会发展的需要，南昌市政府对省政府大院有计划、分步骤地组织实施城乡规划，该次征收的地块属于因规划调整而进行的旧城改造。根据《征收条例》第八条第（六）项以及《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条的规定，南昌市政府对省政府大院一号、二号地块进行规划调整，实施旧城改造。在旧城区改造的过程中，市政府通过开发的形式（安置房建设用地、康体用地、商业综合体用地）来补充旧城区市政工程设施等改造资金，其目的仍是为了国民经济和社会发展，为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。综上，答辩人认为《征收决定书》作出完全符合公共利益的需求，在征收前及征收过程中均履行了《征收条例》规定的程序。
被上诉人南昌市政府答辩认为，东湖区政府作出的《房屋征收决定书》（东征字[2016]第15号）程序合法，适用法律正确，答辩人行政复议程序符合法律规定，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人全部上诉请求。具体理由是：1、东湖区政府作出的房屋征收决定符合相关法律法规规定，实施过程中履行了相关程序，符合《征收条例》第九条、第十条、十一条、第十二条、第十三条的规定。2、上诉人主张东湖区政府作出房屋征收决定违反法定程序，侵犯其申辩权和知情权的理由不能成立。上诉人主张有140户被征收人于9月20日联名对征收决定和征收补偿方案提出意见，东湖区政府应当组织进行听证。东湖区政府认为“联名信”并不能体现出被征收人的真实意思，不能反映出多数被征收人对房屋征收决定以及征收补偿方案存有异议，因而未组织进行听证并无不当。3、上诉人主张东湖区政府征收补偿方案违反法律规定，侵犯其合法财产权益的理由不能成立。《征收条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。东湖区政府在征收补偿方案中提供了两种安置补偿方式。上诉人对征收补偿方案有异议并不等同于其合法权益受到侵害。4、上诉人主张东湖区政府借旧城改造之名行商业开发之实，征收目的违法的理由不能成立。上诉人提出《征收条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，可以决定征收房屋，但本次征收地区不属于旧城区改建范围。《征收条例》第八条列举了可以实施房屋征收的5种情形，第（六）项还作了概括性规定，即因法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。原省政府大院在省政府搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，势必要对原省政府大院实施规划调整，此次东湖区政府首先对省政府大院一号、二号地块进行规划调整、实施旧城改造，符合法律规定。5、答辩人行政复议受理、决定以及送达程序均符合法律规定。
双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，根据《征收条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。本案所涉东湖广场北路周边地块旧城改造项目，系因省政府大院在省政府办公区整体迁移后，南昌市政府对该地块进行了重新规划，属于因规划调整而进行的旧城区改造，具有社会公共利益的属性。至于政府以市场化的方式具体实施，与征收决定的社会公共利益性并不矛盾。上诉人提出东湖区政府借旧城改造之名行商业开发之实，征收目的违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《征收条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，南昌市城乡规划局洪规字（2016）173号《关于确定东湖2016年度广场北路周边城市棚户区（旧城）改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》及附图、南昌市国土资源局洪国土资函（2016）158号《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复意见》、南昌市发展和改革委员会洪发改投字（2016）31号《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作的通知》等证据，证明相关职能部门分别确认本案所涉项目符合南昌市城乡规划和专项规划、土地利用总体规划以及国民经济和社会发展规划。南昌市政府办公厅洪府厅抄字（2016）68号《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》证明东湖广场北路周边地块已列入南昌市2016年城市棚户区（旧城）改造计划，综合全案证据，该项目符合上述《征收条例》第九条规定。上诉人提出的被诉征收决定欠缺合法性要件的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《征收条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案所涉项目经过了社会稳定风险评估，中共南昌市东湖委维护稳定领导小组办公室出具了维稳部门意见，符合相关规定。《征收条例》第十二条还规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，东湖区政府提交的大额来帐入帐单虽不能证明征收补偿费用完全符合前述规定，存在瑕疵，但本案征收决定涉及的大部分被征收人已经签订征收协议，对于选择了货币安置补偿的被征收人，也已补偿到位，该瑕疵并不影响被诉征收决定的合法性。南昌市政府经过复议，对东湖区政府作出的征收决定予以维持，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尚上承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
审 判 员 陈雯雯
审 判 员 章 华
二〇一八年六月十三日
法官助理 钱强森
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
……
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……