贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔05行初101号
原告黔西县红林彝族苗族乡桃井�一组。（以下简称桃井村一组）
诉讼代表人潘俊利，男，汉族，1973年5月7日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。
原告黔西县红林彝族苗族乡桃井村二组。（以下简称桃井村二组）
诉讼代表人陈芳应，男，汉族，1965年10月21日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。
诉讼代表人陈芳权，男，汉族，1952年12月11日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。
诉讼代表人曾家昌，男，汉族，1951年9月14日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。
诉讼代表人曾居云，男，汉族，1943年11月26日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。
桃井村一组、二组共同委托代理人胡廷华，男，黔西县林泉法律服务所法律服务工作者。
被告黔西县人民政府。住所地：黔西县行政中心办公大楼。
法定代表人杨汉华，县长。
委托代理人罗德坤，男，黔西县人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈林，男，黔西县人民政府法制办工作人员。
第三人张银丰，男，汉族，1958年7月21日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。
委托代理人陈玉，男，汉族，1984年1月26日出生，贵州省黔西县人，住贵州省黔西县。系原告张银丰之子。
委托代理人杨涛，男，贵州听君律师事务所律师。
原告黔西县红林彝族苗族乡桃井村一组、桃井村二组因不服被告黔西县人民政府、第三人张银丰行政复议一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年9月22日公开开庭审理了本案。原告黔西县红林彝族苗族乡桃井村一组诉讼代表人潘俊利，桃井村二组诉讼代表人陈芳权、陈芳应、曾家昌及原告黔西县红林彝族苗族乡桃井村一组、桃井村二组共同诉讼代理人胡廷华，被告黔西县人民政府委托代理人罗德坤、陈林，第三人张银丰的委托代理人陈玉、杨涛出庭参加了本案诉讼。本案现已审理终结。
被告黔西县人民政府于2016年7月7日作出黔政行复字[2016]9号《黔西县人民政府行政复议决定书》,撤销黔西县红林彝族苗族乡人民政府2016年5月4日作出的《红林彝族苗族乡人民政府关于对桃井一、二组村民与张银丰林地权属争议的行政处理决定书》。
原告桃井一组、二组诉称：2004年红林乡政府鼓励发展集体经济，时任红林乡党委书记陈国虹要求有条件的村建一个集体经济企业。经桃井村支两委班子会议讨论后，决定在石石坡（争议之地）办砂石厂，命名为兴旺砂石场。在砂石厂各种机器进行场地时，第三人张银丰出面阻止，拿出编号为096037的《社员自留山林地使用证》来主张砂石厂所用的“石厂坡”是他家林地。桃井一、二组的集体林地并未划分到户，在2007年林业改革时也未进行林改，未颁发林权证，第三人张银丰的《社员自留山林地使用证》系用空白证填写，无档案材料，不真实。桃井为了处理纠纷，开办采石场，于2006年3月20日申请国土资源局对争议之地进行调查处理。国土资源局调查后作出了调查意见。2015年，国家修建成贵铁路，第三人张银丰为了获取不当利益，再次主张石厂坡是他家的。桃井一、二组村民认为集体林地从未划分到户，故提出异议，申请红林乡政府确权处理。在此期间，黔西县法制办也将相关材料转黔西县林业局调查处理。黔西县林业局于2015年8月14日作出《关于对红林乡桃井张银丰持有编号096037<社员自留山林地使用证>的调查报告》。该报告结论为：编号096037《社员自留山林地使用证》�私自用社员自留山要地使用证空白证填写；建议黔西县人民政府撤销收回张银丰持有的编号096037《社员自留山林地使用证》，并追究当事人的有关责任。被告黔西县人民政府接到黔西县林业局的报告后，未作任何处理答复。原告等的请求经红林乡政府作出过三次处理决定，二次被被告撤销，但撤销的理由并不充分，不尊重事实。为此，为维护原告桃井一、二组的合法权益不受侵害，特依法提起诉讼，请求人民法院判决撤销黔西县人民政府黔政行复字（2016）9号行政复议决定书。
原告桃井一、二组为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
1、编号081937户主名为万兴文的《社员自留山林地使用证》；2、编号081559户主名为许发明的《社员自留山林地使用证》；3、林泉公社户主名为彭德胜、刘明习的《社员自留山林地使用证》；4、《社员自留山林�使用证》空白证件一份。用以证明：桃井公社的证件是08开头，不是09开头，林泉公社的证件才是09开头。老百姓手中还有空白证件，张银丰的证件是自己拿空白证件填写。
被告质证意见：对1号、2号证据两份《社员自留山林地使用证》真实性无异议，合法性无异议，证明目的有异议。对3、4号证据三性均有异议。
张银丰质证意见：对1号、2号证据两份《社员自留山林地使用证》真实性无异议，合法性无异议，证明目的有异议。对3、4号证据三性均有异议。
被告黔西县人民政府辩称：1、被告作出的行政行为程序合法。2、被告复议决定认定事实清楚，证据确实充分。3、被告作出的行政复议行为符合法律和政策的规定。主要理由是：经被告对行政复议当事人提交的证据进行审查查明，复议申请人张银丰系黔西县红林彝族苗族乡桃井一组村民，其户多年来在争议林地本村石厂坡上有开荒耕种和植树造林的事实。张银丰持有的编号为NO096037的《社员自留山林地使用证》，颁证日期为1983年1月18日，盖有同批次印制的“黔西县革命委员会”印章。该证记载的林地坐落于桃井石厂坡，面积为1.5亩，四至界限为：东至坡顶、南至自留地、西至周明录荒地、北至张谦和山界。证上使用说明一栏为内容为：一、在有条件的地方，生产队划给每户社员自留荒山一至三亩；二、社员使用的自留荒山林地所有权属集体或国家，严禁买卖或转让，使用权归社员，主要给社员植树造林，谁造谁有；三、在搞好集体生产的前提下，利用工余、假日种好、管好林木。红林乡政府为查清案件的事实，进行了大量的走访调查，但收集到的均是证人证言，没有收集到相应的书证。在本案争议发生过程中，根据各方举证，存在桃井一、二组�划分和未划分自留山林地的重大分歧。证明没有划分过自留山的事实只有证人证言，且部分系该村村民，与本案有利害关系且相互矛盾。根据证据运用规则，法定机关颁发的证书效力优于其他证据，书证优于证人证言。红林乡政府调查的材料和桃井一组、二组提供的证据均没有比张银丰持有的《社员自留山林地使用证》更能证明争议林地的权利归属。结合张银丰长期对争议林地耕管的事实和黔西县林业“三定”时期的颁证历史，认定张银丰持有的《社员自留山林地使用证》系有效凭证，该证在没有依法变更或撤销之前，具有法定证明。为此，争议石厂坡林地上的林木所有权及经营权明确归张银丰所有及享有，综合认定面积以三亩为限；余下面积的林木所有权及经营使用权归××、××组集体所有及享有，石厂坡林地的所有权归××、××组集体所有。红林乡政府作出的�政处理决定认定的事实不清，证据不足，适用依据错误，依法应予以撤销。因此，被告依法撤销了红林乡政府2016年5月4日作出的行政处理决定，作出了黔政行复字[2016]9号行政复议决定。原告的起诉请求缺乏事实及法律上的依据，依法不能成立。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为了证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：
第一组证据：1、复议申请书、委托书及身份证复印件；2、《黔西县红林乡法律服务所关于红林乡桃井张银丰与桃井民委员会自留山确权纠纷争议调查情况》；3、询问笔录；4、《社员自留山林地使用证》；5、红政发[2016]02号行政处理决定；6、受理审批、行政复议通知书及送达回证。用以证明：被告黔西县人民政府受理张银丰复议申请符合法定程序。
桃井一组、�组质证意见：对该组4号证据有异议，该证系空白证件填写，桃井公社的社员自留山林地使用证全是08开头，张银丰是拿到桃井公社的空白证件填写，林泉公社的社员自留山证是09开头的，该证据不合法，对真实性不认可。对其余证据无异议，对证明目的也无异议。
张银丰质证意见：对该组证据均无异议。
第二组证据：1、行政复议答辩书；2、证据目录（共列十一组证据）；3、桃井一组、二组复议申请及空白自留山证；4、调查笔录；5、听证笔录。用以证明：被告作出的行政复议认定的事实清楚、证据确凿。
桃井一组、二组质证意见：对1号行政复议答辩书无异议。对2号证据目录中所列的第一组、第二组、第三组、第四组、第五组、第六组、第七组、第八组、第九组证据均无异议；对所列第十组除身份证复印件无异议外，其余均有异议，分家协议书有异议，对《社员自留山林地使用证》有异议，封面和封底笔迹不一致，对真实性有异议，质证意见和相同证据一致；对所列第十一组证据无异议。对3、4号证据均无异议。对5号证据真实性无异议，县政府通知张银丰家来参加听证会，当时张银丰装病没来参加听证会。
张银丰质证意见：认为1号证据行政复议答辩书的内容不真实。对2号证据目录中所列证据第一组均有异议，对内容的真实性有异议；对所列证据第二组真实性无异议；内容有异议，对所列证据第三组无异议；对所列证据第四组不认可其内容及证明目的；对所列证据第五组认为与本案无关联；对所列证据第六组对证明目的不认可，看不出争议地面积；对所列证据第七组也不认可；认为第八组、第九组均与本案无关；对第十组、第十一组无异议。不认可该组3号证据的内容，不认可4号证�，认为5号证据与本案无关。
第三组证据：1、发文底稿；2、行政复议决定书及送达回证。用以证明：被告作出的行政行为适用法律法规正确，程序合法，内容适当。
桃井一组、二组质证意见：对复议决定书真实性无异议，对内容有异议，对认定的事实有异议，不认可复议决定书中内容。
张银丰质证意见：对该组证据真实性无异议，对复议决定书中关于面积认定有异议，对其他证据均无异议。
第三人张银丰述称：第三人张银丰系黔西县红林彝族苗族乡桃井一组村民。1983年1月18日，第三人经黔西县人民政府（当时称“黔西县革命委员会”）批准，以“公社社员”身份分得位于桃井石厂坡面积为9.8亩的自留地及自留山林地，注有四至界线，并颁发有《社员自留山林地使用证》。自1983年至被征收前，争议的自留地及自留山林地一�由第三人管理和使用。2015年国家修建成贵铁路征占了该自留地及林地，因涉及巨大的补偿款，第三人与原告就林木林地归属发生争议。红林乡政府认为第三人持有的《社员自留山林使用证》不具有真实性，将争议林地使用权明确给桃井村民委员会所有。第三人不服，申请行政复议。在复议期间红林乡政府自行撤销了处理决定，并于2015年12月1日作出红政发[2015]46号处理决定。该决定同样认为第三人持有的《社员自留山林使用证》不具有真实性，将争议林地使用权明确给桃井村民委员会集体所有。第三人不服，向被告申请行政复议。被告作出撤销红政发[2015]46号处理决定后，红林乡政府又于2016年5月4日作出红政行处字[2016]2号处理决定。第三人不服，再次向被告申请行政复议，被告于2016年7月7日对张银丰、黔西县红林彝族苗族乡桃井一组、二组作出黔政行复字[2016]9号《黔西县人民政府行政复议决定书》。
第三人认为被告作出的黔政行复字[2016]9号《黔西县人民政府行政复议决定书》是查清事实，尊重历史的，被告肯定了第三人的《社员自留山林地使用证》具有法定证明效力。对此，第三人无异议。但第三人持有的《社员自留山林地使用证》注有清楚的四至界线，应当以四至为准。因此，第三人认为被告关于综合认定第三人的林地面积以三亩为限的认定，缺乏法律依据。被告的该认定违反了《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十二条的规定，同时也违反了《贵州省林地管理条例》第十九条的规定。因此，第三人请求法院：1、判令黔西县人民政府撤销黔政行复字[2016]9号黔西县人民政府行政复议决定书“综合认定面积以三亩为限；余下面积的林木所有权及经营使用权归××、××组集体所有及享有”这一项。2、判令黔�县人民政府依法以第三人持有编号为NO：096037的《社员自留山林使用证》四至界线范围内实际面积为准，确认第三人依法在石厂坡林地上的林木林地所有权、经营使用权。
第三人在一审举证期限内未向本院提交证据材料。
经庭审举证、质证，本院对当事人提交的上述证据认证如下：被告提供的第一组证据中的第1、6号证据，第二组证据中的第4、5号证据、第三组证据具有真实性、合法性和关联性，能够证明被告行政复议程序合法，本院予以采纳。被告提供的第一组第5号证据系复议的审查对象，本院予以采纳。被告提供的第一组第4号证据张银丰的《社员自留山林地使用证》系法定机关颁发的有效证件，本院予以采纳；张千河、ＸＸＸ、周明德等人的《社员自留山林使用证》与本案无关，本院不予采纳。被告提供的第一组第2号证据无黔西县红林乡�律服务所接受当事人委托的证据佐证，其调查不具有合法性，该证据材料内容的真实性不能确认，本院不予采纳。被告提供的第一组第3号证据中的被询问人曾家全系一组村民，其与本案有利害关系，证明内容无其他证据佐证，真实性不能确认，本院不予采纳。被告提供的第二组第1、2号证据系红林乡政府在复议过程中向被告提供的作出红政发[2016]02号行政处理决定的依据，其中，2016年林地确权申请书、身份证复印件、告知书、送达回执、人民调解记录、授权委托书具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳；2015年林地确权申请书不是红林乡政府作出红政发[2016]02号行政处理决定的申请依据，本院不予采纳；《调查意见》、《调查报告》的主体分别是黔西县国土资源局、黔西县林业局，其无权对原告持有的《社员自留山林地使用证》效力进行否定，该证据的合法性本院不予认可；桃井村民委员会2015年5月19出具的《桃井关于处理桃井一、二组群众与张银峰家争议石厂坡荒山的情况报告》及附件一签到册、会议记录未加盖村民委员会公章，其真实性不能确认，本院不予采纳；空白《社员自留山林使用证》与本案无关，本院不予采纳；《原状图》没有拍摄人和拍摄时间，证据来源合法性、真实性不能确认，本院不予采纳。《实际征地丘块图》和《红林乡桃井争议土地》体现了实际征地的情况，本院予以采纳；《调查材料》不符合调查的法定形式要件，证人证言没有证人的基本身份信息，其真实性不能确认，本院不予采纳。《红林乡桃井陈玉个人情况说明》未加盖红林乡政府的公章，其真实性不能确认，本院不予采纳；黔政发（1982）1号文件、分家协议书与本案无关，本院不予采纳；王德昌等人《社员自留山林使用证》与本案无关�本院不予采纳。被告提供的第二组第3号证据中的空白自留山证与本案无关，本院不予采纳。被告提供的第二组第3号证据中的桃井一、二组复议申请书，申请人系陈芳权等五人，证明了陈芳权等五人因不服红政发[2016]02号行政处理决定书，以个人名义提出复议申请的事实，本院予以采纳。
原告提供的1-4号证据，与本案审查的黔政行复字[2016]9号黔西县人民政府行政复议决定书是否合法不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明：第三人张银丰系黔西县红林彝族苗族乡桃井一组村民。持有编号为NO096037的《社员自留山林地使用证》。颁证日期为1983年1月18日，盖有同批次印制的“黔西县革命委员会”印章。该证记载的林地座落于石厂坡，面积为1.5亩。四至界线为：东至坡顶、南至自留地、西至周明录荒地、北至张谦和山界。2014年因国家修建成贵铁路需征用石厂坡部分林地，原告桃井一组、二组村民与第三人张银丰发生林地权属争议。红林乡人民政府于2015年7月1日作出行政裁决书，认定第三人张银丰持有的《社员自留山林地使用证》不具有真实性，石厂坡的1.5亩林地使用权归桃井委会所有。第三人张银丰不服该行政裁决书向被告申请行政复议。复议期间，红林乡政府于2015年9月2日自行纠错撤销该行政裁决书。红林乡政府撤销行政裁决书后，与2015年12月1日作出红政发[2015]46号《红林彝族苗族乡人民政府关于对桃井村民陈芳权、陈芳应、曾居云、潘俊利、曾家昌诉张银丰林地权属争议的<处理决定>》，认为第三人张银丰持有的编号NO096037的《社员自留山林地使用证》系空白证填写，属无效证据。决定将桃井名为石厂坡的林地明确归桃井村民委员会所有。第三人张银丰不服，向被告申请行政复议。被告受理后，认为红林乡政府作出的行政行为程序违法，作出黔政行复字[2015]27号行政复议决定书，撤销了红政发[2015]46号《红林彝族苗族乡人民政府关于对桃井村民陈芳权、陈芳应、曾居云、潘俊利、曾家昌诉张银丰林地权属争议的<处理决定>》。2016年3月4日，原告桃井一组、二组向红林乡政府提出申请，请求将争议林地的经营权明确归其所有。红林乡政府受理后，于2016年5月4日作出红政行处字[2016]02号《红林彝族苗族乡人民政府关于对桃井一二组村民与张银丰林地权属争议的行政处理决定书》，明确争议之林地位于桃井石厂坡，面积为4.1038亩林地（有征地丘块图及具体坐标明细）。其中，2.6038亩林地按照林权登记坐标图纸登记分别归原告承包经营使用，1.5亩林地归第三人承包经营使用。第三人张银丰不服，向被告黔西县人民政府申请行政复议。被�于2016年7月7日作出黔政行复字[2016]9号《黔西县人民政府行政复议决定书》，撤销了红林乡人民政府2016年5月4日作出的红政行处字[2016]02号《红林彝族苗族乡人民政府关于对桃井一二组村民与张银丰林地权属争议的行政处理决定书》。原告桃井一组、二组不服，向本院提起行政诉讼。
本案争议的焦点是：被告黔西县人民政府作出的黔政行复字[2016]9号行政复议决定的行政行为是否合法。
本院认为，首先，根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”之规定，结合原告桃井一组、二组、第三人张银丰在行政程序中提供的证据材料和红林乡政府调查形成的材料看，第三人张银丰持有的《社员自留山林使用证》系�定国家机关颁发的认定林地权属的有效凭证之一，《社员自留山林使用证》的证明力明显高于证人证言。第三人张银丰持有的《社员自留山林使用证》在未经法定颁证机关依法变更、注销、撤销或经人民法院依法裁判撤销之前，具有法律效力。被告对第三人张银丰持有的《社员自留山林使用证》是争议林地权属认定的有效凭证的事实认定，本院予以支持。其次，根据《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”之规定，第三人持有的《社员自留山林使用证》记载有四至，认定争议林地的面积时应当结合实际，以四至为准。因此，被告关于认定争议石厂坡林地上的林木所有权及经营使用权明确为第三人�有及享有，综合认定面积以三亩为限的事实，没有相应的法律、法规、政策依据，本院依法予以纠正。另，被告黔西县人民政府适用《林木争议处理办法》第六条应为《林木林地权属争议处理办法》第六条，本院亦依法予以纠正。
综上所述，红林乡政府作为颁证机关的下级机关，在处理林权争议时对《社员自留山林地使用证》的法律效力直接进行否定的行为超越了职权，其作出的红政行处字[2016]02号《红林彝族苗族乡人民政府关于对桃井一二组村民与张银丰林地权属争议的行政处理决定书》违反了《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，依法应当予以撤销。被告于2016年7月7日作出的黔政行复字[2016]9号行政复议决定虽在事实认定和适用法律上有一定瑕疵，但程序合法，结论正确。同时考虑当事之间争议经多次确权和复议均未得到实质性解决，撤销后�令被告行政复议机关重新作出复议决定不仅不能使当事人之间的争议得到实际解决，反而导致纠纷迟迟得不到化解，增加当事人的负累，故对被告的行政复议结论，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黔西县红林彝族苗族乡桃井村一组、黔西县红林彝族苗族乡桃井村二组的诉讼请求。
一审案件受理费50.00元，由原告黔西县红林彝族苗族乡桃井村一组、黔西县红林彝族苗族乡桃井村二组承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨静梅
审 判 员 沈 燕
代理审判员 郭少华
二〇一六年十一月二十�日
书 记 员 黎 朗