湖北省来凤县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂2827行初28号
原告来凤县海玉房地产开发有限公司，住所地：来凤县翔凤镇环西路。
法定代表人宋冰洁，总经理。
委托代理人（特别授权）张新，男，生于1987年2月23日，苗族，湖北省来凤县人，住来凤县，系来凤县海玉房地产开发有限公司职工。
委托代理人（一般代理）宋孝银，男，生于1968年3月5日，汉族，湖北省来凤县人，住来凤县，系来凤县海玉房地产开发有限公司职工。
被告来凤县城乡规划局，住所地：来凤县翔凤镇档案大楼8楼。
法定代表人彭岸敏，局长。
委托代理人（特别授权）谌章余，湖北图盛律师事务所律师。
原告来凤县海玉房地产开发有限公司诉被告来凤县城乡规划局要求撤销《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》一案，于2017年7月27日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2017年7月28日向被告来凤县城乡规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。原告来凤县海玉房地产开发有限公司委托代理人张新、宋孝银，被告来凤县城乡规划局副局长张海生及委托代理人谌章余到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告来凤县城乡规划局于2015年12月23日作出《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》，内容为：“来凤县海玉房地产开发有限公司：你公司在县城区凤翔大道修建的海玉名城（一期）商住项目，2014年12月在我局提出规划核实申请。经我局审核，该项目规划技术经济指标（以下简称规划指标）发生变动。该项目工程竣工后的具体指标如下：土地使用面积7334.07平方米，建筑占地面积4211.14平方，总建筑面积72492.33平方米（其中地上建筑面积67346.10平方米，地下建筑面积5146.23平方米），建筑密度57.42%，容积率9.18，商住比2.5:7.5。因该项目是整体规划并通过县规划委员会确定规划指标，但目前你单位只取得一期土地并实施一期工程建设，规划许可时规划指标变动情况，我局已函告县国土资源局，你公司应补缴土地出让金。经研究，在测算补缴土地出让金时，容积率和建筑密度以规划许可的指标为准，即容积率9.2，建筑密度59.5%；鉴于规划条件中没有商住比，商住比以规划核实的为准，即2.5:7.5。你公司到县国土资源局补缴土地出让金后，持签订的《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订的《国有土地使用权出让合同》及相关收款收据，再到我局办理《建设工程竣工验收规划条件核实证明》”。
原告来凤县海玉房地产开发有限公司诉称，2011年4月10日，来凤县城乡规划委员会[2011]1号《规划评审会议纪要》否决了“海玉名城”原国税局（被告所称的海玉名城一期项目）规划设计方案，要求由规划局负责将县国税局、县计生局、县卫生局和县教育局宿舍整个区域统一规划，分期实施。原告按照该会议纪要的决定和要求，重新制定了相应规划设计方案。2011年9月7日，来凤县城乡规划委员会[2011]3号《规划评审会议纪要》通过了“海玉名城”项目规划设计方案，会议决定此区域必须按通过的规划方案执行，分期实施，并未分别确定海玉名城一期和二期的具体规划指标数据。来凤县发展和改革局以来发改审批[2012]8号文件核准了“海玉名城”一期工程总用地面积7334.07平方米，准建用地面积4364平方米，总建筑面积73580平方米。原告严格按照县规划委员会的会议纪要和县发改局核准通知，已实施了“海玉名城”一期工程，实际占地面积7334.07平方米，建筑面积72492.33平方米，该工程已于2014年5月全面完工，并已通过消防、规划、住建、城管、环保等部门验收并全部合格，无任何超标行为。原告从2014年12月起多次申请，但被告来凤县城乡规划局对该项目规划实施情况不进行规划核实。2015年12月23日，被告来凤县城乡规划局违背《规划评审会议纪要》及发改局的批复，以《海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》拒绝办理《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。2016年5月13日，来凤县城乡规划局又在对本公司出具的《关于海玉名城（一期）商住楼建筑工程规划核实意见》中写明：“该项目建筑工程基本符合规划许可要求。但由于‘海玉名城二期工程’还未取得土地，需待国土部门对‘海玉名城一期’依照有关规定处理或等‘海玉名城二期’工程竣工后再予以核实”，此系来凤县城乡规划局不严格按照审批事项超期乱作为。由于来凤县人民政府至今没有对“海玉名城二期”土地进行招拍挂，导致原告对二期开发无法实施，不存在一期工程增加容积率和建筑密度的问题。2017年7月8日，原告再次申请被告来凤县城乡规划局进行规划核实。被告来凤县城乡规划局于2017年7月17日给予答复，在答复意见中仍坚持被告2015年12月23日出具《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》的错误意见。被告来凤县城乡规划局自作主张将该工程的一期、二期各自分别计算容积率和建筑密度的行政行为严重错误，属于行政乱作为。被告不正确履行行政职责和不进行规划核实长达近三年时间，致使原告无法办证，从而导致“海玉名城”一期400多户业主多次向原告索要不动产证并多次组织到政府上访，部分业主还以无证为由要求原告退房并赔偿损失，同时，原告“海玉名城一期”商业部分也因无不动产证而无法融资，因此给业主和原告均造成了巨大的经济损失。特向法院起诉，提出以下诉讼请求：1、请求依法判令撤销被告来凤县城乡规划局《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》；2、判令来凤县城乡规划局正确作为，及时在五日内进行规划核实并发放本公司“海玉名城一期项目”已竣工工程的《建设工程竣工验收规划条件核实证明》等相关办理不动产证所需资料；3、判令被告承担本案诉讼费用。
原告来凤县海玉房地产开发有限公司在举证期限内向本院提交了以下证据：
证据一：来凤县海玉房地产开发有限公司营业执照、法人身份证、委托代理人身份证复印件各1份，法人身份证明、委托书原件各1份。证明目的：原告具有合法的主体资格及张新具有合法代理资格及权限。
证据二：来凤县城乡规划委员会会议纪要：[2011]1号《规划评审会议纪要》复印件1份。证明目的：1、原告呈报了按《土地出让合同》规定的容积率等指标进行工程项目规划设计方案；2、来凤县规划委员会（来凤县城乡规划局）否定了原告符合《土地出让合同》相关指标的规划（即现海玉名城一期工程）；3、重新要求原告就国税局、计生局、卫生局地块进行整体规划设计。
证据三：来凤县城乡规划委员会会议纪要：[2011]3号《规划评审会议纪要》复印件1份。证明目的：1、原告按来凤县规划委员会（来凤县城乡规划局）的新要求重新进行了项目规划设计方案；2、来凤县规划委员会（来凤县城乡规划局）批准新方案；3、来凤县规划委员会（来凤县城乡规划局）同意了原告海玉名城一期工程项目的各项指标（注：即现已竣工的海玉名城一期工程的各项指标）。
证据四：海玉名城（一期）《来凤县城市规划区建设用地规划红线图》（图号：C/R规2011-325）、《来凤县城市规划区建设工程红线图》（图号：B/R规2012-286）复印件各1份。证明目的：来凤县规划委员会（来凤县城乡规划局）准许修建的规划数据是整体指标，没有分别下达工程一期、二期的容积率、建筑密度等相关指标。
证据五：来凤县发展和改革局文件：来发改审批[2012]8号《关于核准“海玉名城”（一期）房地产开发项目的通知》复印件1份，海玉名城（一期）建设工程放线验查合格单、地字第C/R规2011-325号《中华人民共和国建设用地规划许可证》、建字第B/R规2012-286号《中华人民共和国建设工程规划许可证》、《中华人民共和国建筑工程施工许可证》、《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证明书》复印件各1份，海玉名城项目绿化、亮化验收函（2014011）复印件1份，恩州公消验字[2015]第0044号《恩施州公安消防支队建设工程消防验收意见书》、来环函[2016]46号《关于海玉名城（一期）房地产开发项目竣工环境保护验收意见的函》、建设工程规划核实申请单、建设工程规划核实单复印件各1份。证明目的：1、原告按照来凤县城乡规划局的规划要求申请放线，来凤县城乡规划局及相关部门已放线，原告也严格按照相关部门要求修建，说明原告修建的合法性；2、海玉名城一期工程已竣工且已通过相关部门验收，海玉名城一期项目是严格按照来凤县规划委员会（来凤县城乡规划局）及相关部门的要求建设而成，没有违反规划行政许可的事件和行为。
证据六：来凤县城乡规划局于2015年12月23日作出的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》复印件1份。证明目的：来凤县城乡规划局不按照行政许可法要求对自己审批先前的行政行为进行核实，事后超期乱作为，来凤县城乡规划局自作主张将工程的一期、二期分别计算容积率和建筑密度系错误行政行为。
证据七：来凤县城乡规划局于2016年5月13日作出的《关于海玉名城（一期）商住楼建筑工程规划核实意见》复印件1份。证明目的:来凤县城乡规划局没有按照原告修建前期放线、规划许可的行为进行规划验收。
证据八：2017年6月22日不动产登记不予受理告知书复印件1份，来凤县城乡规划局于2017年7月17日作出的《关于来凤县海玉房地产开发有限公司<申请书>的答复意见》复印件1份。证明目的：来凤县城乡规划局不给予规划验收和颁发《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。
证据九：海玉名城业主倡议书及委托书附件一组。证明目的：由于来凤县城乡规划局在原告按其要求建设后故意刁难的乱作为，导致业主无不动产证而极易引起社会动荡和不安。
被告来凤县城乡规划局辩称：一、原告的诉请缺乏相应的事实和法律依据。被告依法具有确认建设项目规划技术经济指标的法定权力，其他任何部门或者机构以任何文件、纪要均无权确认建设项目的规划技术经济指标。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十条的规定，原告开发建设的“海玉名城一期”项目的规划技术经济指标只能由被告依照法定权力确认。原告开发建设的“海玉名城一期”项目虽经来凤县城乡规划委员会审议通过了规划方案及规划技术经济指标，但是，“海玉名城一期”项目是基于来凤县发改局来发改审批[2012]8号《关于核准“海玉名城”（一期）房地产开发项目的通知》及被告核发的地字第C/R规2011-325号《中华人民共和国建设用地规划许可证》、建字第B/R规2012-286号《中华人民共和国建设工程规划许可证》而确认的。所以，无论来凤县城乡规划委员会是否明确“海玉名城”一期具体指标，均不影响被告对原告已取得合法使用权建设用地的规划技术经济指标的确认，这是我国行政许可法、城乡规划法赋予被告的法定职权。2、原告开发建设的“海玉名城一期”项目规划技术经济指标已超过了地块出让时所确认的容积率等规划技术经济指标，依法补交土地出让金是原告的法定和约定义务。原告开发“海玉名城一期”项目已合法取得国有出让建设用地使用权7334.61平方米。其中，原告与来凤县国土资源局签订的合同编号为鄂ES(LF)-2010-00253《国有建设用地使用权出让合同》约定出让宗地面积为2228.01平方米，容积率不高于6.5，建筑密度不高于45%；合同编号为ES(LF)-2011-00077《国有建设用地使用权出让合同》约定出让宗地面积为4123.18平方米，容积率不高于5，建筑密度不高于35%；合同编号为鄂ES(LF)-2012-00007《国有建设用地使用权出让合同》约定出让宗地面积为982.80平方米，合同中未明确容积率与建筑密度。原告开发的“海玉名城一期”项目竣工后向被告申请规划条件核实，经被告现场核实，“海玉名城一期”项目建设用地总面积7334.07平方米，总建筑面积72492.33平方米，容积率9.18，建筑密度57.42%。按照被告对“海玉名城一期”项目规划条件核查情况确认，被告开发建设的“海玉名城一期”项目规划经济技术指标未超过《中华人民共和国建设工程规划许可证》许可确认的内容，但是，超过了地块出让时约定的容积率、建筑密度等，依据国办发[2006]100号《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，原告应当依法补交土地出让金。当原告不依法履行补交土地出让金义务时，被告对其下发《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》是合法的。二、原告请求判令被告为其办理“海玉名城一期”项目规划条件核实合格手续不具备法定条件。原告开发建设的“海玉名城一期”项目虽然具备了申请规划条件核实的法定要件，但是，由于其开发建设形成的实际规划技术经济指标已超出了地块出让时约定的指标，实属与地块出让时被告出具的规划技木经济指标不一致，为此，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条、《湖北省城乡规划条例》第四十二条之规定，被告在原告不缴纳土地出让金前不予核发《建设工程竣工验收规划条件核实证明》是合法的。三、原告的两个诉讼请求不属于同一属性种类的行政行为，一案并诉没有法律依据。被告对原告下发送达的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》属行政许可类的行政行为，是对原许可的建设用地、建设工程的重要内容进行的变更，是原许可的建设用地、建设工程的完善与补充。而原告要求对“海玉名城一期”项目进行规划条件核实是一种行政确认类行政行为，是由规划主管部门对行政相对人是否按照规划用地许可，建设工程许可的内容进行建设的核查与确认，它虽与行政许可事项发生直接联系，但与行政许可事项分属不同种类属性，并案起诉于法无据。综上，原告的诉请及事实理由不具有合法的事实依据和充足的法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告来凤县城乡规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
证据一：来凤县城乡规划局组织机构代码证、事业单位法人证书、法定代表人身份证复印件各1分，法定代表人身份证明书原件1份。证明目的：1、被告属于法人单位；2、被告属于来凤县规划管理的法定权力部门；3、彭岸敏为被告现任法定代表人。
证据二：海玉名城（一期）建字第B/R规2012-286号《中华人民共和国建设工程规划许可证》及《来凤县城市规划区建设工程红线图》（图号：B/R规2012-286）复印件各1份，海玉名城（一期）地字第C/R规2011-325号《中华人民共和国建设用地规划许可证》及《来凤县城市规划区建设用地规划红线图》（图号：C/R规2011-325）复印件各1份，来凤县海玉房地产开发有限公司持有的来国用（2011）第0040070071号《中华人民共和国国有土地使用证》复印件1份，来凤县国土资源局与来凤县海玉房地产开发有限公司于2011年6月1日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：ES(LF）-2011-00077)复印件1份，来凤县国土资源局与来凤海玉房地产开发有限公司于2010年1月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：鄂ES(LF）-2010-00253)复印件1份，来凤县国土资源局与来凤县海玉房地产开发有限公司于2012年3月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：鄂ES(LF）-2012-00007)复印件1份，来凤县原国税局拟出让地块规划条件复印件1份。证明目的：原告开发建设的海玉名城（一期）项目于2011年12月30日取得建设用地规划许可证，2012年11月12日取得建设工程规划许可证，两个规划许可确认的建设项目名称为海玉名城（一期）。
证据三：来凤县城乡规划局于2015年12月23日作出的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》及向原告进行送达的公文送达回证复印件各1份，来凤县城乡规划局于2016年1月14日作出的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的函》复印件1份，2014年12月10日《来凤县海玉名城（一期）建设工程竣工测量技术报告》复印件1份。证明目的：1、被告委托具有法定资质的规划、测绘设计部门对原告开发建设的海玉名城（一期）项目竣工后实际规划技术经济指标进行了测量确认；2、根据原告开发建设的海玉名城（一期）项目实际实施的规划技术经济指标，结合原告方作出的用地、工程规划许可内容及原告与来凤县国土资源局订立的国有建设用地出让合同，以及原告取得的国有土地使用证认定原告开发建设的海玉名城（一期）项目实际规划技术经济指标超出了该地块出让时确定的容积率等规划条件；3、原告基于实际规划技术经济指标超出了地块出让时确定的容积率等规划条件，应当按照被告的通知依法履行补交土地出让金的法定义务。
被告来凤县城乡规划局提交的法律依据：《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）。
经庭审质证，对原告提交的证据一，被告无异议。对原告提交的证据二至四，被告对其真实性无异议，但对其证明目的有异议，来凤县规划委员会与被告不是一个机关，原告将二者视为同一个机关，混淆了他们的法定职责，且用地许可、工程许可的红线图已明确标注原告开发的是海玉名城（一期）。对原告提交的证据五，被告认为建设工程规划核实单实际上是一份申请单，因为被告未在建设工程规划核实单上签署任何意见或者盖章，对证据五中其余证据的真实性无异议，但认为海玉名城一期工程《湖北省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案证明书》的核发违法，根据建筑法规定，所有建设工程必须取得所有的单项核实验收全部合格后，建设行政主管部门方可核发工程竣工验收备案证明，同时认为其证明目的中的第2点不成立，不存在海玉名城一期工程已竣工且已通过相关部门验收。对原告提交的证据六，被告对真实性无异议，但对其证明目的有异议：1、被告作出许可时，已经确认工程为海玉名城一期，所以原告方不分一期、二期没有事实依据；2、对于规划指标、容积率的确定有两种表现方式，第一种是用数字具体的比值进行表述，第二种是用建设量进行表述，它们实质是一致的，不存在原告所说计算的容积率和建筑密度是错误的。对原告提交的证据七，被告对其真实性无异议，对其证明目的有异议，认为放线及施工均符合被告作出的行政许可，但原告的规划经济指标与土地出让时的规划经济指标不一致，只要原告补缴土地出让金，方可办理规划核实手续。对原告提交的证据八，被告认为与本案无关联。对原告提交的证据九，被告不清楚倡议书的内容是否是业主的真实意思，以及原告是否向业主说明没有补缴土地出让金的情况，原告的行为不符合规定，导致规划核实手续不能办理，其证明目的不能成立。
对被告提交的证据一、二，原告无异议。对被告提交的证据三，原告对其真实性无异议，但对证明目的第2、3点有异议：被告认为实测的指标与签土地出让合同时约定的指标不一致，但原告所有的规划技术经济指标都是按照被告给原告放线、下发的一期工程红线图、用地红线图及一期工程建设用地规划许可证、一期建筑建设工程规划许可证而实施的。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一至四、六、七，被告提交的证据一至三，原、被告双方对上述证据的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以采信，对其证明目的将结合本案案情按照证据规则综合判断。对原告提交的证据五，其中，建设工程规划核实单能够与其他证据相印证，本院对其真实性予以采信；证据五中的其余证据，被告对其真实性无异议，本院予以采信。原告提交的证据八，盖有相应单位的公章，对其真实性，本院予以采信。原告提交的证据九，与本案的事实无关联，本院不予采信。
经审理查明，原告来凤县海玉房地产开发有限公司的房地产开发项目“海玉名城（一期）”位于来凤县翔凤镇凤翔大道原来凤县国家税务局片区，该建设项目于2011年9月7日通过来凤县城乡规划委员会规划评审，被告来凤县城乡规划局分别于2011年12月30日、2012年11月12日向原告来凤县海玉房地产开发有限公司颁发了《中华人民共和国建设用地规划许可证》（地字第C/R规2011-325号）、《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第B/R规2012-286号）。“海玉名城（一期）”建设工程竣工后，原告来凤县海玉房地产开发有限公司于2012年12月17日提出规划核实申请，被告来凤县城乡规划局于2014年12月20日对该项目进行了规划核实。2015年12月23日，被告来凤县城乡规划局向原告来凤县海玉房地产开发有限公司发出《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》，主要内容为：海玉名城（一期）项目规划指标发生变动，竣工后具体规划指标为土地使用面积7334.07平方米、建筑占地面积4211.14平方米、总建筑面积72492.33平方米、容积率9.18、建筑密度57.42%、商住比2.5:7.5，因该项目是整体规划并通过县规划委员会确定规划指标，但目前你公司只取得一期土地并实施一期工程建设，规划许可时规划指标变动，你公司应到县国土资源局补缴土地出让金后，持签订的《国有土地所有权出让合同变更协议》或者重新签订的国有土地所有权出让合同》及相关收款收据，再到我局处办理《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。原告来凤县海玉房地产开发有限公司对被告来凤县城乡规划局作出的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，原告来凤县海玉房地产开发有限公司表示对其起诉状中的第二项诉讼请求另行处理。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”以及《湖北省城乡规划条例》第四十二条第一款“城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实。对符合规划条件的，核发规划条件核实证明；未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权证件”的规定，“对建设工程是否符合规划条件予以核实”是城乡规划部门的法定职责义务。“海玉名城（一期）”建设工程经被告来凤县城乡规划局审核并颁发《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第B/R规2012-286号），原告来凤县海玉房地产开发有限公司在该工程竣工后向被告来凤县城乡规划局申请规划核实，被告来凤县城乡规划局应对该建设工程是否符合《中华人民共和国建设工程规划许可证》（建字第B/R规2012-286号）建设工程规划许可条件进行核实。被告来凤县城乡规划局以规划条件变动为由要求原告来凤县海玉房地产开发有限公司先行补缴土地出让金后凭相关手续方可办理《建设工程竣工验收规划条件核实证明》，缺乏事实依据和法律依据。综上所述，被告来凤县城乡规划局作出的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》主要证据不足，缺乏法律依据，应予撤销，故对原告来凤县海玉房地产开发有限公司诉讼请求予以支持，对被告来凤县城乡规划局的辩解意见不予采信。原告来凤县海玉房地产开发有限公司当庭表示对其起诉状中第二项诉讼请求另行处理，本院予以准许。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：
撤销被告来凤县城乡规划局于2015年12月23日作出的《关于海玉名城（一期）规划技术经济指标变动的通知》。
案件受理费50元，由被告来凤县城乡规划局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施土家族苗族自治州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 姚源盛
审 判 员 谭 瑛
人民陪审员 陈龙福
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 向卉珍