中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申812号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：翟玉成，男，1955年5月27日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市东河区。委托代理人：翟建军，男，1976年9月14日出生，汉族，住内蒙古自治区包头市九原区。系翟玉成之子。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区包头市九原区人民政府。住所地：内蒙古自治区包头市九原区建设路立交桥东。法定代表人：高勇，内蒙古自治区包头市九原区人民政府区长。再审申请人翟玉成因诉再审被申请人内蒙古自治区包头市九原区人民政府（以下简称九原区政府）房屋征收补偿决定一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终100号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。翟玉成不服九原区政府2016年1月27日作出的九原府征补字第[2016]7号《房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉决定），向内蒙古自治区包头市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定，责令重作补偿决定。内蒙古自治区包头市中级人民法院一审查明：2015年6月11日九原区政府作出《关于包头市九原区井坪新村棚户区改造片区国有土地上房屋征收的决定》（以下简称房屋征收决定），决定对东至经一路、西至经三路、北至纬七路、南至纬八路范围内涉及的土地及房屋实施征收，并确定征收部门为包头市九原区住房城乡建设和交通运输局，实施单位为包头市九原区住房保障和房屋管理服务中心和包头市九原区沙河街道办事处。2015年5月2日，九原区政府公示了《九原区井坪新村棚户区改造片区国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）（征求意见稿），征求公众意见后于同年6月10日作出《征收补偿方案》，并进行了公告。方案中明确了房屋征收补偿安置方式及奖励办法等相关事宜，其中确定房屋货币补偿价格为3500元/平方米，或由具有相应资质的评估机构评估确定的价格进行补偿。翟玉成的房屋位于九原区××××号，在九原区政府本次确定的征收范围内，取得包国用（2005)字第9850号的国有土地使用证，使用权类型为划拨，用途为住宅。双方未能在签约期限内达成补偿协议。2015年5月6日，九原区政府成立的包头市九原区棚户区（城中村）搬迁改造沙河片区工作组向被征收人下发了《关于选定井坪新村棚户区改造片区国有土地上房屋征收与补偿项目评估机构的通知》，并在征收范围内予以公告，该《通知》明确对所申请的房地产价格评估机构经审核后，确定了3家具有资质的房地产价格评估机构，并通知被征收人通过选票方式选定，在选票方式不能确定的情况下则通过摇号、抽签等方式随机选定评估机构。最终经被征收人投票选定，由包头市仁信房地产评估有限责任公司进行评估。包头市九原区棚户区（城中村）搬迁改造沙河片区工作组将选定评估机构结果予以公示。包头市仁信房地产评估有限责任公司于2015年11月25日对翟玉成的房屋及附属物拆迁补偿价格做出了评估，确定所评估的房产及附属物在2015年6月11日的市场价值为256185元。2015年11月26日九原区政府相关工作人员将房地产评估报告及评估报告复核权利告知单送达翟玉成，2015年11月29日翟玉成提出复核。2016年1月27日九原区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）《征收补偿方案》《房地产估价报告》等作出被诉决定，于2016年1月28日送达了翟玉成。一审法院认为：一、对九原区政府作出的房屋征收决定的基本审查:九原区政府作出的房屋征收决定是基于旧城区改建，九原区政府将该征收项目纳入了2015年国民经济和社会发展计划，并经包头市九原区人民代表大会会议决定，故符合《征补条例》第八条规定的公共利益需要。包头市住房保障和房屋管理局将该征收项目纳入征收计划，包头市国土资源局九原分局作出包国土九原字（2015）33号《关于九原区2015年房屋征收项目用地的报告》，确定该项目用地符合土地利用总体规划。包头市规划局亦对该征收项目出具了规划意见，符合《征补条例》对于规划的相关规定。在房屋征收范围确定后，房屋征收部门组织对征收范围内房屋的基本情况进行了调查登记，拟定了《征收补偿方案》（征求意见稿），并征求了公众意见，经过公示，75.64%的被征收人认为该方案合理，在未对方案提出合理建议和修改意见的情况下，公告了《征收补偿方案》。包头市维护稳定工作领导小组办公室就该征收项目进行了社会稳定风险评估，最终在房屋征收补偿费已足额到位的情况下作出房屋征收决定，且翟玉成对九原区政府作出的房屋征收决定不持异议，故九原区政府作出的房屋征收决定符合《征补条例》规定的征收要件。二、对九原区政府作出的被诉决定的审查:1.符合作出被诉决定的前提条件。根据《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，在规定的签约期限内，双方未能达成协议，故符合作出被诉决定的条件；2.九原区政府公布的《征收补偿方案》符合《征补条例》规定。根据《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。翟玉成提出《征收补偿方案》确定的补偿标准不合理，庭审中提供了一份联合声明，认为《征收补偿方案》没有征求公众意见。从九原区政府提供的相关证据看，其拟定了《征收补偿方案》（征求意见稿），并进行公告，征求公众意见，据公众意见反馈75.64%的被征收人同意《征收补偿方案》，在被征收人未对《征收补偿方案》提出合理建议和修改意见的情况下，公告了征收补偿方案。因此，《征收补偿方案》从拟定到作出均符合《征补条例》规定，翟玉成提供的证据不能证明九原区政府作出的《征收补偿方案》违法；3.房地产价格评估机构的选定及评估报告的作出并未违法。从九原区政府提供的相关证据看，2015年5月6日，九原区政府对确定的3家具有评估资质的房地产价格评估机构情况进行了公示，并发放了评估机构选定意见表由被征收人选定，后根据被征收人选定意见表的情况最终确定了包头市仁信房地产评估有限责任公司作为征收项目的评估机构，并将评估机构选定结果进行了公示。包头市仁信房地产评估有限责任公司对翟玉成的房屋进行了评估，作出了估价报告，并将估价报告送达了翟玉成，告知了其对评估报告不服可复核及申请专家鉴定。翟玉成认为九原区政府提供的选定评估机构的意见表是不真实的，庭审中提供了一份联合声明予以证明，但该份证据的真实性无法核实，况且多数被征收人已经签订了补偿协议。因此，关于评估机构选定及评估报告的作出，九原区政府提供的证据能够证明选定评估机构履行了相关程序，翟玉成提供的证据不能加以有效反驳，且包头市仁信房地产评估有限责任公司亦是有资质的评估机构，评估时间点为征收决定公告之日起，符合《征补条例》的相关规定。因此，评估机构选定及评估报告的作出并未违法；4.关于翟玉成提出九原区政府作出的被诉决定确定的房屋补偿价值不符合《征补条例》第十九条规定，认为周边房屋的补偿价值为6600元每平方米，最低也是5500元每平方米的起诉理由。《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。因此，《征补条例》第十九条规定的对被征收房屋价值的补偿不低于被征收房屋类似房地产的市场价格，并不意味着对被征收房屋的补偿一律不低于被征收房屋周边的房屋价值，而是还须以与被征收房屋本身具体情况相类似为标准。另，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，九原区政府对翟玉成房屋的补偿价格最终按“就高不就低”的原则，给予翟玉成房屋补偿价值256889元，并无不合理之处；5.九原区政府组织相关部门对被征收人翟玉成的房屋财产状况进行了调查并登记造册，与翟玉成就补偿事宜进行了协商，《征收补偿方案》亦征求了被征收人的意见，公布了《征收补偿方案》等，亦将被诉决定进行了公告并送达了翟玉成，故九原区政府作出被诉决定的程序符合相关法律规定，翟玉成提出撤销被诉决定的理由不能成立，不予支持。遂一审法院于2016年11月16日作出（2016）内02行初58号行政判决：驳回翟玉成的诉讼请求。翟玉成不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉决定，责令重作补偿决定。内蒙古自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。二审法院认为：《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，翟玉成在《征收补偿方案》确定的2015年6月11日至2015年7月15日的签约期限内，未与房屋征收部门包头市九原区住房城乡建设和交通运输局达成补偿协议，九原区政府有权按照《征收补偿方案》作出本案被诉房屋征收补偿决定。《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，九原区政府采取被征收人投票的方式确定房地产价格评估机构，选择得票超过被征收人总数三分之二以上的包头市仁信房地产价格评估有限责任公司作为本案房地产价格评估机构，符合以“少数服从多数的原则”确定房地产价格评估机构的规定，评估机构选定合法。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，被诉决定载明，翟玉成既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，被诉房屋征收补偿决定已经保障了翟玉成对于补偿方式的选择权。《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定，被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。根据上述规定，“被征收房屋类似房地产”是指与“被征收房屋”的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等“相同或者相似”的房地产，并非仅指被征收房屋周边的房屋价值，而须以与被征收房屋本身具体情况相同或者相似作为标准。被征收房屋的价值，应由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，评估报告送达翟玉成后，翟玉成未申请复核和专家鉴定，且翟玉成未提供该评估报告违反法律规定的相关证据，故该评估报告可以作为认定翟玉成房屋价值的依据。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。《征补条例》第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，九原区政府拟定《征收补偿方案》（征求意见稿），公告征求公众意见，在75.64%的被征收人同意《征收补偿方案》，被征收人未对《征收补偿方案》提出合理建议和修改意见的情况下，公告了《征收补偿方案》。因此，《征收补偿方案》符合法律规定。涉案评估报告上确定翟玉成被征收财产的补偿数额为256185元，依据《征收补偿方案》的补偿标准，翟玉成被征收财产的补偿数额为166832元，九原区政府按照“就高不就低”的原则，确定翟玉成包括房屋在内的被征收财产的补偿数额为256889元，不违反法律规定。翟玉成提供的“村民联名证明”在性质上属于书面证言。首先，翟玉成未经一审法院准许，未申请证人出庭作证而提交书面证言，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定的情形。其次，该“村民联名证明”在形式上亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的要求，综上，一审法院对该“村民联名证明”不予采信并无不当。九原区政府提供的第一组证据，系为证明本案被诉决定的前置行政行为，即房屋征收决定的合法性，与本案具有关联性。第二组至第五组证据，翟玉成认为存在不实之词，但未提供反证予以证明，故一审法院对上述证据予以采信亦无不当。《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超出批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十六条规定，征收范围内未经登记建筑的调查、认定和处理，由被征收范围内相关权利人提出，且提供相关批建手续或证明材料，由市、县级人民政府组织国土资源、建设、规划、住房保障等部门依照相关法律法规进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿。未超过批准期限的临时建筑的补偿，按照房屋建设的成本价乘以建筑面积乘以剩余期限（按月计算）除以批准期限（按月计算）计算。严格执行《包头市人民政府关于严禁违法建设的通告》（2010年3月22日）的规定，2010年1月1日以前，被征收房屋范围内无批建手续的居民自建房屋按照建房工料成本给予补助，具体补助标准由市县人民政府制定。经审查，《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十六条是对“未经登记的建筑物”进行调查、认定和处理所作的具体规定，与《征补条例》第二十四条第二款的规定并不抵触，一审判决适用《包头市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十六条规定并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。翟玉成的上诉理由不能成立，不予支持。遂二审法院于2017年6月16日作出（2017）内行终100号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。翟玉成不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销被诉决定，责令重作补偿决定。其申请再审的主要理由是：1.九原区政府未对《征收补偿方案》进行论证，未征求公众意见；2.评估机构选定不合法；3.《征收补偿方案》《房地产估价报告》价格悬殊过大，均过低，不能作为补偿标准。被诉决定所确定的房屋补偿价值低于同区域范围内新建商品房市场平均价格，产权调换是扣除容积率后进行补偿，均不合法；4.九原区政府作出被诉决定未经房屋征收部门报请程序，再审申请人没有看到相关程序的证明。本院认为:本案的争议焦点是被诉决定是否合法。第一、关于再审申请人翟玉成提出再审被申请人九原区政府未对征收补偿方案进行论证，未征求公众意见。根据一、二审查明的事实，本案所涉《征收补偿方案》经公告征求公众意见不少于30日，在75.64%的被征收人同意且未提出合理建议和修改意见的情况下作出并公告，符合法律规定。翟玉成提出《征收补偿方案》未进行论证、未征求公众意见，理据不足，本院不予支持。第二、选择评估机构问题。根据一、二审查明的事实，本案所涉被征收房屋评估机构包头市仁信房地产评估有限责任公司系从3家经确定有评估资质的房地产价格评估机构中通过公示、发放评估机构选定意见表由被征收人选定产生，反映了大多数被征收户的意愿，故翟玉成对评估机构选定方式提出的异议难以成立。第三、翟玉成提出《征收补偿方案》《房地产估价报告》不足以作为补偿的有效依据等问题。根据一、二审查明的事实，包头市仁信房地产评估有限责任公司经法定程序确定，其评估报告已送达翟玉成，翟玉成未按《征补条例》第十九条之规定，向房地产价格评估机构申请复核评估。加之一审判决载明，多数被征收人已经签订了补偿协议，故并无明显不当。另据二审查明，被诉决定载明翟玉成既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，已经保障了翟玉成对于补偿方式的选择权。翟玉成的该项申请理由，本院不予支持。第四、翟玉成提出九原区政府作出被诉决定程序违法等异议证据不足，本院不予采信。故翟玉成申请再审缺乏相应的事实和法律依据，一、二审法院的判决符合法律规定。综上，翟玉成的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人翟玉成的再审申请。审判长  梁凤云审判员  王海峰审判员  罗 霞二〇一八年三月二十八日书记员  刘子杰