中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申5067号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘裕芝，女，1926年5月24日出生，汉族。被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省人民政府。住所地：辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街**号。法定代表人唐一军，代省长。委托代理人王燕，省政府法制办工作人员。委托代理人安永生，省政府法制办工作人员。再审申请人刘裕芝因诉被申请人辽宁省人民政府（以下简称辽宁省政府）行政复议一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终426号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。案件现已审查终结。沈阳市中级人民法院一审查明，刘裕芝已故丈夫张祝三生前所在单位是抚顺煤矿安全仪器厂，该厂隶属省直企业辽宁省煤炭工业总公司。2015年初，刘裕芝接到丈夫生前单位通知，到辽宁省省直住房资金管理中心（以下简称辽宁省住房资金中心）处领取老职工购房一次性补贴时,被要求提交领取住房补贴相关事项公证书，刘裕芝按照要求办理相关公证书，支出941元。刘裕芝认为辽宁省住房资金中心要求刘裕芝办理公证书是滥用行政权力的行为，侵害了刘裕芝的合法权益。遂向辽宁省政府提起行政复议，2015年9月17日，辽宁省政府作出辽政行复驳字[2015]221号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定书》）驳回刘裕芝的行政复议申请。刘裕芝不服提起诉讼。沈阳市中级人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，辽宁省政府具有作出行政复议的法定职权。从住房补贴的性质上看，该住房补贴是省直单位停止住房实物分配后，对职工因未享受国家福利分房政策，或虽已享受国家福利分房但未达到规定面积标准的，采取货币化分配方式，由国家财政对机关、事业单位或部分特困企业职工的购房补贴，是职工内部福利形式，等同于福利分房，故住房补贴的管理和发放属于内部管理行为，不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。辽宁省住房资金中心要求刘裕芝提供公证书的行为属于申领住房补贴的过程性行为，亦不是行政行为，不属于行政复议的范围。辽宁省政府《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘裕芝的诉讼请求。刘裕芝不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院在一审查明的基础上，另查明，刘裕芝向辽宁省政府申请行政复议的请求事项为：1、请求复议机关确认辽宁省住房资金中心在发放一次性补贴过程中要求刘裕芝提交公证书的行为违法；2、请求复议机关审查辽宁省住房资金中心要求提交公证书依据文件的合法性；3、请求复议机关对辽宁省住房资金中心给刘裕芝造成的损失进行赔偿，包括公证费和交通费等。辽宁省高级人民法院二审判决认为，该案争议的焦点问题是刘裕芝向辽宁省政府申请行政复议的事项是否属于行政复议范围。第一，关于刘裕芝上诉主张的《驳回行政复议申请决定书》错误问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”从该法对行政复议范围的界定也可以明确，申请复议的行为须是“行政行为”。也就是说：公民、法人或者其他组织只有对具体行政行为不服，才能依法申请行政复议。如果申请复议的对象不属于行政行为则不能申请行政复议。所谓具体行政行为，应指行为的主体是行政机关或者法律法规授权的组织，行为的内容是行使行政职权的活动。该案中，刘裕芝向辽宁省政府申请行政复议的事项为辽宁省住房资金中心在发放住房一次性补贴中要求刘裕芝提交公证书的行为。根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》[国发(1998)23号]和辽宁省政府《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》[辽政发(1999)1号]以及辽宁省委办公厅、省政府办公厅转发辽宁省省直机关住房委员会《关于辽宁省省直机关进一步深化住房制度改革的实施方案》的相关精神，住房补贴应当是国家为职工解决住房问题而给予的财政性、福利性补贴资助，发放住房补贴行为属于国家财政对于机关、事业单位和部分特困国有企业职工的专项福利性支出，是职工内部福利形式，不是具体的行政行为。那么，辽宁省住房资金中心在该发放补贴过程中具体要求相关人员提交领取补贴所需的相关材料，即该案中辽宁省住房资金中心要求刘裕芝提交公证书的行为也不应是行政行为。况且，该案中辽宁省住房资金中心并非行政主体，其所行使的也并非是行政职权活动。因此，辽宁省政府认为刘裕芝提出的行政复议申请事项不属于行政复议范围，并未违反法律规定。对刘裕芝申请复议的另两项事项，辽宁省政府在作出的被诉行政复议决定中明确不属于其审查范围，并未违反法律规定。刘裕芝请求辽宁省政府对辽宁省住房资金中心要求提交公证书的行为进行行政复议，且坚持认为该行为系行政行为，无法律依据。第二，关于刘裕芝上诉主张的一审判决错误问题。对刘裕芝主张的一审判决认定其申请复议事项不是行政行为，不属于行政复议范围错误问题，因上文已经对其所申请事项进行论述，不再赘述。对刘裕芝上诉主张一审判决对证据的表述、认定错误问题。一审判决对刘裕芝提供的“结婚证”、“公证书复印件”、“行政复议决定书”的证明目的表述不当，刘裕芝的此项上诉理由成立，由于一审判决的不当表述不足以导致影响案件的裁判结果，对一审判决的表述应予纠正：“结婚证”证明刘裕芝的委托代理人王长顺具有代理人资格；“公证书复印件”证明根据辽宁省住房资金中心的要求刘裕芝办理了公证书；“行政复议决定书”证明该案被诉的行政复议决定存在。对刘裕芝提出的刘裕芝未提交证据问题。经审查，一审庭审时，辽宁省政府认可其未提交书面答辩。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款的规定：“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”关于刘裕芝提出的证据质证问题，一审所列辽宁省政府提供的证据及依据为：1、《辽宁省省直机关未达标老职工购房一次性补贴申请（审批表）》；2、《中共辽宁省省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅转发辽宁省省直机关住房委员会的通知》（辽委办发[2011]40号）；3、《辽宁省省直机关住房委员会关于印发进一步加强省直单位职工住房补贴管理实施办法的通知>（辽直房委发[2011]1号）；4、中国人民银行关于执行《储蓄管理条例》的若干规定（1993年1月12日银发[1993]7号）。其中证据1的审批表为刘裕芝申请住房补贴时客观形成的，2、3、4均为客观存在的规范性文件，该规范性文件与刘裕芝申请行政复议的事项是否属于行政复议范围无关联性，且未对刘裕芝的实体权益产生影响，不属于行政诉讼法第七十条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。刘裕芝申请再审称：辽宁省政府罔顾事实滥用行政权力，认定本案不属于行政复议范围错误。请求撤销一、二审判决，责令辽宁省政府重新作出复议决定。辽宁省政府提交意见称：辽宁省住房资金中心发放住房补贴行为不属行政复议范围，提交公证是该行为的一个环节，亦不属于行政复议范围。请求驳回再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，刘裕芝向辽宁省政府申请行政复议的事项为辽宁省住房资金中心在发放住房一次性补贴中要求刘裕芝提交公证书的行为。就住房补贴的性质而言，住房补贴是国家为职工解决住房问题而给予的财政性、福利性补贴资助，是职工内部福利形式，对住房补贴的管理和发放属于内部管理行为，不对外发生法律效力，不属于行政复议受案范围。辽宁省住房资金中心要求刘裕芝提交公证书，仅是提取住房补贴的程序性条件，并非独立于补贴发放行为存在，当然不属于行政复议受案范围。辽宁省政府据此作出《驳回行政复议申请决定书》，适用法律正确。一、二审判决驳回刘裕芝诉讼请求，并无不当。综上，刘裕芝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回刘裕芝的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 骆 电审 判 员 武建华二〇一七年十一月十七日法官助理 于 浩书 记 员 宫 傲