舟山市普陀区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0903行初19号
原告章纪冬，男，汉族，1953年5月8日出生，住舟山市普陀区普陀山镇香华街**号。现住舟山市。
委托代理人（特别授权）虞良忠，男，汉族，1961年11月17日出生，住舟山市普陀区。
被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会，住所地舟山市普陀山镇梅岑路115号。
法定代表人蒋志伟，主任。
出庭应诉行政机关负责人乐添，副主任。
委托代理人（特别授权）邵汉军、王曾，浙江震舟律师事务所律师。
原告章纪冬诉被告舟山市普陀山风景名胜区管理委员会房屋搬迁行政协议一案，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月7日受理后，依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人虞良忠，被告负责人乐添、委托代理人邵汉军、王曾到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理至2017年11月6日。本案现已审理终结。
被告舟山普陀山风景名胜区管理委员会成立的普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组与原告纪冬于2015年8月签订《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》。为证明被诉行政协议的合法性，被告向本院提供了以下证据：1、统一社会信用代码证书；2、《住宅公有房屋租赁合同》、《非住宅公有房屋租赁合同》；3、普管委办[2014]38号《关于印发普陀山老庵堂住房腾退工作实施细则的通知》、普管委办[2015]24号《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》；4、普陀山历次腾退公告（第一号至第八号）；5、听证会公告、照片；6、腾退安置协议。被告向本院提供了以下规范性文件：1、《浙江省普陀山风景名胜区条例》；2、《普陀山风景名胜区总体规划》；3、浙消安委办[2014]4号《关于舟山普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》；4、舟政办函[2014]6号《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》；5、普管委党办[2014]15号《关于成立普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组的通知》。
原告诉称，原告系舟山普陀山镇民居，原住普陀××××号。1952年国家进行社会主义改造，香华街房屋均收归国有，转变为社会主义公共财产。随后原告依照《浙江省城镇公有房管理办法》与普陀山房管部门签订《住宅直管公有房租赁合同》。从此香华街65号房屋成为原告合法居住、使用的直管公房。2014年8月普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室（以下简称腾退办）以老庵堂存在重大火灾安全隐患，需要整改、修缮，提高景区品质，实施景区总体规划为由，相继发布第一号至第八号《有关普陀山老庵堂住户腾退》公告。在一号公告中将香华街及原告的房屋也划入腾退范围。由于公告的内容和落款使原告对被告腾退办主体资格的合法性，对腾退香华街的目的性，对腾退安置方案的合理性，对腾退后的不确定性，心存质疑及顾虑。故原告与被告就腾退问题无法达成一致。后由于在七号公告“按照修旧如旧，保留原有风貌”的蒙骗、欺诈下，在二号公告腾退对象在规定期限未腾退的停发福利，停办购房、租房的恐吓下，在七号公告经营户在腾退期限未腾退的取消补助、奖励，暂停承租，情节严重的取消承租资格的威胁下，在八号公告住户在腾退期限不腾退的取消各类补助、奖励，取消经营房安置的胁迫下，在2015年8月最后腾退期限，原告在被告工作人员所谓“开导、劝说”下，违背真实意愿在《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》上签上名字，遭遇欺诈、胁迫、被骗。2016年8月原告发现香华街房屋正被挖掘机彻底拆除，一切并非如七号公告中所说“按照修旧如旧，保留原有风貌”。更为严重的是违反了中华人民共和国合同法第三条平等原则、第五条公平原则、第六条诚实信用原则。被告腾退办为了达到腾退拆房目的，规避房屋拆迁法律程序，逃避房屋拆迁征收与补偿，隐瞒拆房信息，制定欺诈胁迫条款，伪造三无腾退协议书，骗取原告在安置协议上签字。以安全隐患为名，将旧房变成隐患房，将隐患房变成腾退房，通过腾退方式达成拆迁房屋进行商业性开发之目的。综上，为维护法律的尊严，为了维护公平正义，为了维护社会秩序稳定，为了维护原告的合法权益。原告特起诉至法院，请求：1、确认《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》无效；2、判令被告恢复香华街原状，返还原房、赔偿财产损失10万元，停业损失12万元；3、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据腾退安置协议及腾退公告第一号、第二号、第三号、第四号、第五号、第七号、第八号与被告提供的相同。另提供了以下证据：香华街拆前照片、香华街拆时照片、财产损失清单和停业损失清单。
被告辩称，答辩人作出的决定证据确凿，适法正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，其诉讼请求依法不应得到支持。一、涉诉房屋为直管公房。答辩人下属单位普陀山公用事业管理中心（普陀山房产管理中心）在社会主义改造后，与原告签订了《直管公房租赁合同》，双方一致明确涉诉房屋属于直管公房，产权属于普陀山公用事业管理中心所有，原告仅有承租人的居住使用权。二、答辩人腾退的管理职能主体适格、适法正确。依据浙江省人大通过的《浙江省普陀山风景名胜区条例》有关规定，答辩人在舟山市人民政府的领导下，依法负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理工作。依据经批准的风景区规划保护、利用、建设和管理，任何单位和个人必须严格执行，不得擅自修改。经国务院同意、住建部审批的《普陀山风景名胜区总体规划》明确“逐步迁出住在寺庙庵堂的民居”。2014年3月，浙江省消防安全委员会出具浙消安委办[2014]4号《关于舟山普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》明确原告所涉房屋所在的老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患要求整改，在整改意见中明确“全部腾退搬迁”方案，要求确保在2015年6月30日完成腾退工作，还明确由答辩人制定相应的整改措施和各项工作。2014年3月5日，舟山市人民政府出具舟政办函[2014]6号《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》明确所涉房屋属于腾退范围，由答辩人具体落实腾退工作并发文成立了《关于成立普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组的通知》（普管委党办[2014]15号）。因此，答辩人的腾退管理主体适格，适法正确。三、答辩人行使腾退管理职能程序合法。依据上述法规、政策文件规定，对包括涉诉的房屋在内的老庵堂腾退工作刻不容缓。2014年7月30日、2015年4月21日、答辩人发布了普管委办[2014]38号《关于印发普陀山老庵堂住房腾退工作实施细则的通知》、普管委办[2015]24号《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》并进行公示，并在2015年8月12日进行了内容的听证会。在充分听取了包括原告在内普陀山居民意见后与原告自愿、合法签订了《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》并依据协议安置了原告。上述程序合法有效，充分维护了原告的权益。综上，答辩人的行政事实清楚程序合法。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，并经本院审查，除原告提供的香华街拆前照片、香华街拆时照片、财产损失清单和停业损失清单外，原被告双方提供的证据，均能作为本案认定事实的根据。
经审理查明，2014年1月1日，原告与被告下属事业单位普陀山社会事业服务中心（普陀山房地产管理处）签订了《住宅公有房屋租赁合同》，双方约定，普陀山房地产管理处将坐落于普陀××××号在册编号2014-002号的住宅用房租赁给原告使用，租赁期限2年，自2014年1月1日起至2015年12月31日止。同日又签订了《非住宅公有房屋租赁合同》，双方约定，普陀山房地产管理处将坐落于普陀××××号在册编号非2014-002号的非住宅公有房屋租赁给原告使用，租赁期限3年，自2014年1月1日起至2016年12月31日止。合同并约定了租金及其他事项。2014年3月3日，浙江省消防安全委员会办公室向舟山市人民政府发出浙消安委办[2014]4号《关于舟山普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，明确包括原告所租赁房屋在内的老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患，要求整改，在整改意见中明确“全部腾退搬迁”方案，要求确保在2015年6月30日完成所有住户腾退搬迁工作。同年3月5日，舟山市人民政府发出舟政办函[2014]6号《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》，明确所涉房屋属于腾退范围，由被告具体落实腾退工作。同年7月8日，被告办公室发文成立了普管委党办[2014]15号《关于成立普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组的通知》。同年7月30日被告办公室发布普管委办[2014]38号《关于印发普陀山老庵堂住房腾退工作实施细则的通知》，同年4月21日被告办公室发布普管委办[2015]24号《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》并进行公示。同年8月12日被告举行了腾退事项的听证会。期间，自同年8月5日至2015年4月23日，被告办公室成立的普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组连续发布第一号至第八号腾退公告。2015年8月，普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组与原告签订了《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》。协议签订后，腾退房屋被拆除。
本院认为，根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》第五条第一款之规定，普陀山风景名胜区管理委员会在舟山市人民政府的领导下，依法负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理工作。该条例第六条规定，普陀山风景名胜区管理委员会负责普陀山规划建设、环境保护、旅游、安全生产、宗教事务、社会治安、环境卫生、文化市场等管理工作以及依法行使舟山市人民政府依法授予的和有关行政管理部门依法委托的其他管理职权。故本案被告普陀山风景名胜区管理委员会对双方所涉公有房屋进行管理包括对住户腾退安置具有法律依据和法定职责，特别是在浙江省消防安全委员会明确普陀山老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患时更应及时履行法定职责，采取各种措施作出整改。普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组是被告发文成立的为开展老庵堂腾退工作所设立的临时机构，其法律后果由被告承担，其与原告签订《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》不构成行政法上重大且明显的违法情形导致协议无效的情况。原告主张被告通过欺诈、胁迫与原告签订腾退安置协议，协议应属无效的观点，因《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项规定“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”合同无效，原告没有证据证明被告存在欺诈、胁迫，也没有证据证明被告订立腾退安置协议的行为损害国家利益，故原告的该主张本院不能支持。同时原告主张的腾退安置协议无效后要求恢复香华街原状，返还原房、赔偿财产损失的请求，本院也不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告章纪冬要求确认《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》无效、要求判令被告普陀山风景名胜区管理委员会恢复香华街原状，返还原房、赔偿财产损失的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于舟山市中级人民法院。
审 判 长 邱平杰
代理审判员 陈 楠
人民陪审员 薛洪民
二〇一七年七月三十一日
代书 记员 王 萍
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。