河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行终207号
上诉人（一审原告）刘林春，男，汉族，1970年12月30日出生，住河南省邓州市。
委托代理人吕改莲，女，汉族，1969年8月29日出生，住址同上。
被上诉人（一审被告）邓州市国土资源局。
法定代表人赵航，任局长。
委托代理人陈明国，该局工作人员。
被上诉人（一审被告）邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，任市长。
委托代理人张光森，该政府法制办工作人员。
上诉人刘林春为土地处罚一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘林春委托代理人吕改莲，被上诉人邓州市国土资源局委托代理人陈明国，被上诉人邓州市人民政府委托代理人张光森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院一审查明：2013年1月1日，甲方十林镇汤河村与乙方十林镇十西村村民刘林春签订土地租赁协议，约定：“1、甲方将东砖厂村集体所有的土地租赁给乙方使用，租赁期为10年，即自2013年元月1日始至2023年元月1日止。2、租赁费柒万元，合同签订之日一次性付清租赁费。若逾期不交清租赁费，合同自行终止。10年后若要承包，乙方�优先决定权。3、在乙方使用期间，若遭遇自然灾害造成的一切损失甲方不承担任何责任。4、乙方不能将河堤破坏。5、乙方退租时，必须保证土地平整，达到土地能正常耕种。6、在乙方租赁使用期间，若有同甲方所有的土地发生纠纷，由甲方出面协调解决。7、本协议自签字之日生效。”其后，刘林春在未经审批的情况在租赁的土地上建灰沙砖厂。被告邓州市国土资源局于2016年4月28日接到案件线索后，于2016年4月28日向原告刘林春送达了《责令停止违法行为通知书》，后于2016年5月4日决定立案调查。经询问当事人、证人，调取租赁土地协议等书证，并对现场测绘勘测、拍摄现场照片，经调查取证后，进行了案件报告、会审、违法案件处理决定呈批的内部研究审批程序，于2016年5月10日对原告进行行政处罚告知、行政处罚听证告知。2016年5月16日对刘林春作出了邓国土�执罚【2016】第5020号《行政处罚决定书》，认定：“你（刘林春）于2013年3月占用邓州市十林镇汤河村位于邓内路西侧的2107.596㎡（合3.161亩）基本农田、230.67㎡（合0.346亩）林地建灰沙砖厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条‘任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地’的规定。……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条‘对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款’。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条‘非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条规定和《土地管理法实施条�》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下’的规定，决定处罚如下：1、限十五日内拆除非法占用的2107.596㎡（合3.161亩）基本农田、230.67㎡（合0.346亩）林地上所建建筑物及其他设施，恢复土地原状。2、并对非法占用的2107.596㎡（合3.161亩）基本农田，处以每平方米20元的罚款，计罚款42151.92元人民币，对占用的230.67㎡（合0.346亩）林地处以每平方米10元的罚款，计罚款2306.7元人民币。合计罚款44458.62元人民币。”并于同日送达原告。原告刘林春不服该处罚决定，于2016年7月14日向邓州市人民政府申请复议。邓州市人民政府受理后，于2016年7月18日向邓州市国土资源局送达复议案件受理通知和原告的行政复议申请书。2016年7月20日邓州市国土资源局向被告�州市人民政府提交了行政复议答复书及该案卷宗材料。邓州市人民政府经书面审查、集体讨论、审批等程序后，于2016年9月6日作出邓政复决【2016】7号《行政复议决定书》，决定维持邓州市国土资源局作出的邓国土资执罚【2016】第5020号行政处罚决定。2016年9月23日行政复议决定书送达刘林春。原告刘林春不服，认为两被告的行为侵犯其合法权益，于2016年10月12日向本院提起行政诉讼。
南阳市卧龙区人民法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；”第四十四条第一款规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；”第七十六条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条：“非法占用土地，依照《土地管理法》第七十六条规定和《土地管理法实施条例》第四十二条规定处以罚款的，按下列标准执行：基本农田每平方米二十元以上三十元以下；其他耕地每平方米十元以上二十元以下；其他土地每平方米十元以下”。本案中，原告刘林春占用邓州市十林镇汤河村位于邓内路西侧的2107.596㎡（合3.161亩）基本农田、230.67㎡（合0.346亩）林地建灰沙砖厂，改变土地用途且未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，被告邓州市国土资源局对作�的邓国土资执罚【2016】第5020号行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法。但在罚款标准上适用《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条存在不当，应当适用《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条规定，《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条规定的罚款标准是该法修订前的规定，修订后应为第六十六条，罚款标准相同。被告邓州市人民政府作出行政复议决定程序合法、适用法律正确。原告请求撤销二被告作出的行政行为，本院依法不予支持。原告应在收到复议决定的十五日内起诉，从原告收到复议决定和起诉日期看，已超过了起诉期限，鉴于行政行为合法，本院已作实体审理，不再驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘林春的诉讼请求。本案受理费50元由原告刘林春负担。
上诉人刘�春不服该判决上诉称：上诉人刘林春于2013年1月1日与十林镇汤河村签订土地租赁协议约定，将原有的东砖厂属集体所有的土地租赁给上诉人使用，上诉人在租赁该土地的时候，其土地性质为集体所有且是老砖厂，该土地的性质当时政府确认的是工矿用地，该案上诉人虽然没有向上级土地主管部门申请用地审批，但并没有破坏该土地的原貌，属自主经营且属临时用地，虽说上诉人在上面建有沙砖厂，但并未改变其使用用途，再说上诉人使用的是集体土地也不属国有土地，故原审依据土地管理法第四十三条及第七十六条规定，明显系使用法律错误。本案中确定的耕地面积有误。原审在审理期间上诉人多次提到的丈量方法不准确，原审在没有实地丈量或委托其他有资质的机关重新对所争议的土地面积进行实地测量的基础上依据被上诉人提供的测量数据，且该数据在原审判决中也明确说明其结果是相套而得出的结果，这就充分说明该数据的可信度非常低，原审应实地测量或委托有资质的机关重新测量。请求撤销一审判决或发回重审。
被上诉人邓州市国土资源局答辩称：根据《十林镇（2010-2020）土地利用总体规划图》，上诉人是占用基本农田、林地建灰沙砖厂，没有办理土地审批手续，应属非法占地行为，应当受到行政处罚。上诉人称“丈量的亩数与实际不符”问题，上诉人非法占地亩数是经有资质的测绘单位采用GPS全球定位系统测绘后计算出来的，与实际相符，数据可信。答辩人是按照法律规定的程序依法作出该处罚决定，程序合法。请求维持一审判决。
被上诉人邓州市人民政府答辩称：答辩意见同邓州市国土资源局。另答辩人收到上诉人行政复议申请后，依据行政复议法律规定，在法定时间内受理，作出复议决定，送达双方，事实清楚，请求维持一审判决。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：本案争议焦点是上诉人占用该土地的性质，应否受到行政处罚和处罚决定认定的亩数是否正确。《十林镇（2010-2020）土地利用总体规划图》显示上诉人的灰沙砖厂占用了部分基本农田、林地，上诉人占用基本农田、林地建起灰沙砖厂，没有依法办理相关手续，属于非法用地建设，被上诉人对其改变土地用途，违法用地行为进行查处，依法作出处罚并无不妥。被上诉人委托邓州市大地测绘有限公司对上诉人违法用地面积进行测绘，邓州市大地测绘有限公司出具了《土地勘测定界技术报告书》，被上诉人在违法用地的处罚幅度内据此作出行政处罚决定，事实清楚，程序合法，一审判决驳回上诉人诉讼请求，并无不妥，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市卧龙区人民法院（2016）豫1303行初126号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人刘林春负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹应哲
审判员 尹乐敬
审判员 王伟凯
二〇一七年十一月二十日
书记员 李 慧