天津市东丽区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）津0110行初8号
原告任宝玉,女，1948年2月12日出生，汉族，住天津市东丽区。
委托代理人胡俭东,男，1980年6月4日出生，汉族，住天津市东丽区，原告任宝玉之子。
被告天津市东丽区发展和改革委员会（统一社会信用代码11120110000176778B），住所地天津市东丽区跃进路30号。
法定代表人姜德喜，主任。
委托代理人刘畅，天津毅诚律师事务所律师。
被告天津市东丽区人民政府（统一社会信用代码111201100001767198），住所地天津市东丽区跃进路38号。
法定代表人孔德昌，区长。
委托代理人许乐，该单位工作人员。
委托代理人苗桂利，天津双东律师事务所律师。
原告任宝玉诉被告天津市东丽区发展和改革委员会（以下简称“东丽发改委”）、天津市东丽区人民政府（以下简称“区政府”）信息公开一案，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年1月15日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人胡俭东，被告东丽发改委副职负责人邵再立、委托代理人刘畅，被告区政府委托代理人许乐、苗桂利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东丽发改委于2017年10月25日作出《政府信息不予公开告知书》，认为原告等人申请公开的信息属于正在调查、讨论、审查中的过程性信息，故不予公开。原告任宝玉等人不服，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2017年12月20日作出津丽复决字【2017】第26号《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》，决定维持被告东丽发改委作出的《政府信息不予公开告知书》。
原告任宝玉诉称，原告系东丽区大毕庄镇赵沽里村村民，为了解冬季取暖具体政策，于2017年10月15日向被告东丽发改委申请公开《东丽区“煤改电”工作方案》，被告东丽发改委于2017年10月25日作出《政府信息不予公开告知书》。因被告东丽发改委没有履行公开义务，原告于2017年10月30日向被告区政府申请行政复议，请求责令被告东丽发改委履行公开职责，被告区政府于2017年12月21日作出津丽复决字[2017]第26号复议决定，维持被告东丽发改委的《政府信息不予公开告知书》。东丽区政务网等网站已发布信息，报道东丽发改委已制定《东丽区“煤改电”工作方案》，煤改电等分项方案已制定完成，且原告居住地附近居民于2017年10月底前已完成“煤改电”工作。被告东丽发改委以方案为送审稿，没有印发为由不予公开，理由不能成立。且根据《政府信息公开条例》，上述信息应属被告主动公开的范围，现经原告申请仍不予公开，已构成不作为。故原告提起诉讼，请求人民法院：1.撤销被告天津市东丽区发展和改革委员会作出的《政府信息不予公开告知书》，并判令原机关依法履行政府信息公开职责；2.诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供证据如下：
1、《信息公开申请表》。证明原告于2017年10月15日向东丽发改委申请政府信息公开。
2、《行政复议申请书》。证明原告于2017年10月30日向东丽区政府申请行政复议。
3、《关于印发<京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案>的通知》（环大气[2017]110号）。证明天津市2017年冬季居民实行清洁取暖，停止燃煤取暖，各区10月底前完成清洁取暖工作。
4、照片两张。证明原告所在地部分居民已完成煤改电，清洁取暖已经实施。
5、“区建委召开散煤清洁化治理指挥部第四次工作例会”的网络报道截图。证明被告东丽发改委已制定煤改电方案。
6、“孔德昌察看散煤取暖清洁治理工作”的网络报道截图。证明被告东丽发改委已制定方案并实施。
7、“东丽区召开冬季取暖和散煤治理工作会议”的网络报道截图。证明被告东丽发改委较早时间已公开筹备清洁取暖工作，方案需在主管部门要求的时间节点上报。
8、《东丽区人民政府关于印发东丽区人民政府工作规则的通知》（东丽政发【2017】29号）。证明被告东丽发改委提请散煤清洁化治理指挥部审定没有相关依据。
被告东丽发改委辩称，一、被告东丽发改委作出的答复程序合法。被告东丽发改委于2017年10月16日收到原告以邮寄方式寄送的申请后，立刻组织相关人员对原告要求公开的“东丽区煤改电工作方案”进行查阅，经多方查找，并未查找到原告要求公开的文件，故于2017年10月25日书面答复原告对于原告获取的信息不予公开。被告东丽发改委在法定期限内予以书面答复，程序合法。二、被告东丽发改委作出的答复内容合法。原告要求公开的文件并不存在，但与被告东丽发改委曾起草的“东丽区煤改电清洁取暖方案”名称相似。出于便民角度考虑，未要求原告对申请内容进行修改，且一并作出书面答复，该答复内容符合法律规定。综上，原告的诉讼请求没有法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东丽发改委向本院提供法律依据如下：
1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条。
2、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条。
3、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条。
被告东丽发改委向本院提供证据如下：
1、《信息公开申请表》及EMS详情单。证明原告通过邮寄方式申请信息公开的内容及时间。
2、《政府信息不予公开告知书》。证明被告东丽发改委以书面形式告知原告其申请的内容不予公开。
3、EMS详情单及交寄邮件计费单。证明在东丽发改委在规定的时间内通过邮递方式给予原告书面答复。
4、《关于提请审定<东丽区“煤改电”清洁取暖方案>的报告》。证明被告与东丽区农村经济委员会联合起草，并于2017年9月3日向区散煤取暖治理指挥部提交的《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》（送审稿）审定的过程及该送审稿未审定印发。
被告区政府辩称，一、本案原告提交的诉状中,既未对被告区政府提出明确的诉讼请求，也没有在事实和理由部分对被告区政府作出的复议决定提出任何意见,被告并非争议的主体。原告对被告区政府的起诉不符合法定起诉条件,应予驳回。二、原告诉称与事实不符。东丽发改委对原告的申请作出了及时、合理给予了答复,该答复事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当,已经依法履行了相应的职责。三、被告区政府作出的津丽复决字【2017】第26号《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》合理、合法。本案中被告区政府在收到原告的复议申请后，依法予以立案，并及时通知东丽发改委，开展对本案的调查。通过调查查明的事实，认为东丽发改委作出的《政府信息不予公开告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出的津丽复决字【2017】第26号《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》并送达了原告和东丽发改委。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告区政府向本院提交证据如下：
1、《天津市东丽区人民政府受理行政复议案件通知》。证明被告区政府依法受理了原告的行政复议申请。
2、《天津市东丽区人民政府受理行政复议案件通知》送达回证。证明被告区政府向原告送达了受理行政复议案件的通知。
3、《天津市东丽区人民政府行政复议答复通知书》。证明被告区政府依法向东丽发改委发出了答复通知。
4、《天津市东丽区人民政府行政复议答复通知书》送达回证。证明被告区政府向东丽发改委送达了答复通知书。
5、《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》（津丽复决字【2017】第26号）。证明被告区政府依法作出了行政复议决定。
6、《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》送达回证（2017年12月20日）。证明被告区政府向东丽发改委依法送达了复议决定书。
7、《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》送达回证（2017年12月21日）。证明被告区政府向原告依法送达了复议决定书。
经庭审质证，原告对被告东丽发改委提供的证据的质证意见为：证据1、2、3的真实性无异议，但证据2不能证明被告东丽发改委履行了信息公开职责；证据4的真实性、关联性予以认可，但被告东丽发改委将报告提请审定的做法没有根据，应当谁制作谁公开；被告区政府对被告东丽发改委提供的证据无异议。原告对被告区政府提供的证据的质证意见为：证据1、2、3、4、6、7没有异议；证据5的真实性没有意见，但该证据认定事实错误，适用法律错误；被告东丽发改委对被告区政府提供的证据无异议。
二被告对原告提供的证据的质证意见为：原告提供的八份证据的真实性无异议，但与本案不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：二被告提供证据的真实性，本院予以确认；被告东丽发改委提供的证据2，能够证明“被告东丽发改委以书面形式告知原告其申请的内容不予公开”的证明目的，该告知书内容是否符合法律规定，下文详论；被告东丽发改委提供的证据4，能够证明被告东丽发改委和其他单位联合起草了《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》，且该送审稿已经提交审定，《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》尚未正式发布，至于原告提出的被告东丽发改委将上述方案提交区散煤取暖治理指挥部审定无法律依据的意见，仅为上述方案至今未发布的原因，并不影响该证据证明目的的实现，原告提出的本条质证意见和本案无关，在此不予评价。原告提供的证据的真实性、合法性本院予以确认；原告提供的证据1、2、4，和本案有关联性，能够证明原告提出信息公开申请、复议申请的原因、过程，本院依法确认其关联性；原告提供的证据3，能够证明环境保护厅要求天津市于2017年10月份之前完成一定范围的以气代煤、以电代煤任务；原告提供的证据5、6、7，能够证明“东丽建委发布了相关消息，称东丽发改委联合农经委制定了《东丽区‘煤改电’工作方案》和《东丽区散煤清洁治理户煤回收方案》；煤改电分项方案已制定完成”的事实，但结合东丽发改委提供的证据4，能证明《东丽区“煤改电”工作方案》的表述系笔误，应为《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》；原告提供的证据8，其证明目的本院在对被告东丽发改委提供的证据4的认证中已经说明，不再重复。
经审理查明，2017年8月21日，环境保护部办公厅下发《关于印发<京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案>的通知》，要求天津市完成以电代煤、以气代煤任务。被告东丽发改委与东丽区农村经济委员会联合起草了《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》，并于2017年9月3日向区散煤取暖治理指挥部提交审定。
因煤改电工作和原告生活相关，且东丽区建委发布报道称被告东丽发改委与东丽区农村经济委员会已“制定”《东丽区“煤改电”清洁工作方案》，故原告于2017年10月15日向被告东丽发改委邮寄了书面的信息公开申请表，要求公开《东丽区“煤改电”工作方案》。被告东丽发改委收到申请后，经查询，发现其和东丽区农村经济委员会联合曾起草过《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》，该文件尚处于向区散煤取暖治理指挥部提交审定期间，其并未联合东丽区农村经济委员会制定过《东丽区“煤改电”工作方案》。基于以上事实，被告于2017年10月25日作出《政府信息不予公开告知书》，认定被告起草的《东丽区“煤改电”工作方案》（送审稿），至今未审定印发，该信息属于正在调查、讨论、审查中的过程性信息，故不予公开。上述告知书于2017年10月26日以邮寄方式向原告送达。
原告不服上述告知，于2017年10月31日，向被告区政府提出行政复议，区政府于2017年11月6日决定受理，并制作了《天津市东丽区人民政府受理行政复议案件通知》，该受理通知于2017年11月7日向原告送达。2017年11月7日，被告区政府作出《天津市东丽区人民政府行政复议答复通知书》，通知被告东丽发改委于法定时限内提出书面答复，并要求提交相关证据。该通知书于当日送达。
2017年11月8日，被告东丽发改委向被告区政府提交了证据。被告区政府经书面审查认为，东丽发改委作出的行政行为符合法律规定，故于2017年12月20日作出津丽复决字【2017】第26号《天津市东丽区人民政府行政复议决定书》，决定维持被告东丽发改委的《政府信息不予公开告知书》。该告知书分别于2017年12月20日、2017年12月21日向东丽发改委和原告送达。
另查，东丽区已经开展了“煤改电”的相关工作。被告东丽发改委于庭审中陈述，该项工作的依据是东丽区政府通过的“东丽区冬季取暖散煤治理工作方案”。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，原告虽然明确其要求公开的为“工作方案”，但通过庭审询问，可以确定其要求公开的信息为涉及东丽“煤改电”工作的由东丽发改委参与制作的相关文件，即被告东丽发改委答辩中陈述的《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》，被告东丽发改委以该清洁取暖方案为被申请文件的，并无不当。被告东丽发改委虽然在告知书中写明“《东丽区‘煤改电’工作方案》（送审稿）”，但结合被告答辩意见，应为笔误，在此一并指出。
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条之所以规定“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，乃是因为该类政府信息尚未发布和实施，不能在诉讼或者行政程序中作为书证使用，一般和申请人的生产、生活、科研需要无关。但如果申请人的生产、生活、科研等活动已经或肯定将要受到过程性信息的影响，该过程性信息亦应向申请人公开。《东丽区“煤改电”清洁取暖方案》尚处于审定期间，并未对外发布，故应属于过程性信息的范畴。本案中，东丽区虽然已经展开了“煤改电”的相关工作，但并无证据证实“煤改电”工作系依据或将肯定依据该送审稿开展，该送审稿并不已经或将肯定影响原告的生产、生活或科研等活动。被告东丽发改委以此为由对原告申请的文件不予公开的，符合法律规定。被告东丽发改委对不予公开的理由已经履行了法定告知和说明理由的义务，原告要求撤销《政府信息不予公开告知书》的诉讼请求，应予驳回。
被告区政府的复议行为，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，本院亦确认其效力。
综上，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告任宝玉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告任宝玉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
代理审判员 夏浩天
二〇一八年二月八日
书 记 员 张 祎
本判决所依据的相关法律、法规
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。