浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行初340号
原告殷陈良，男，1969年10月21日出生，汉族，住杭州市余杭区。
原告徐建军，男，1975年9月13日出生，汉族，户籍地杭州市余杭区，现住杭州市余杭区。
原告殷陈钢，男，1971年12月9日出生，汉族，户籍地杭州市余杭区，现住杭州市余杭区。
三原告的委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被告杭州市余杭区人民政府，住所地杭州市余杭区临平西大街33号。
法定代表人陈如根，区长。
委托代理人王晓晟，浙江杭州未来科技城管理委员会城市发展局副局长。
委托代理人汪卓君，浙江泽然律师事务所律师。
被告杭州市余杭区城市管理局，住所地杭州市余杭区星桥街道藕花洲大街西段211号。
法定代表人陈建荣，局长。
委托代理人冯鑫芳，杭州市余杭区城市管理局工作人员。
委托代理人曹玲玲，浙江金宏律师事务所律师。
被告杭州市余杭区人民政府五常街道办事处，住所地杭州市余杭区五常街道五常街166号。
法定代表人洪建良，主任。
委托代理人滕国晖，杭州市余杭区人民政府五常街道办事处工作人员。
委托代理人方剑锋，浙江金宏律师事务所律师。
第三人杭州市余杭区五常街道文一社区居民委员会19组，住所地杭州市余杭区五常街道文一社区。
诉讼代表人滕国强，组长。
委托代理人王建红，浙江中宙律师事务所律师。
原告殷陈良等3人不服被告杭州市余杭区人民政府（简称余杭区政府）、杭州市余杭区城市管理局（简称余杭城管局）、杭州市余杭区人民政府五常街道办事处（简称五常街道办）作出的《工程渣土消纳场地设置审批表》（简称《审批表》），于2016年7月30日向本院提起行政诉讼，本院经审查后依法通知原告补正起诉材料，并于2016年8月15日立案，于立案当日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因杭州市余杭区五常街道文一社区居民委员会19组（简称文一社区19组）与本案被诉行政行为有利害关系，本院于2017年4月18日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2016年12月1日、2017年1月5日、2017年5月2日三次公开开庭审理了本案。第一次开庭时，原告殷陈良、徐建军及三原告的委托代理人周宁泽，被告余杭区政府的委托代理人胡佳军、汪卓君，被告余杭城管局的委托代理人许俊渊、曹玲玲，被告五常街道办的委托代理人滕国晖、方剑锋到庭参加诉讼；第二次开庭时，原告殷陈良及三原告的委托代理人周宁泽，被告余杭区政府的委托代理人王晓晟、汪卓君，被告余杭城管局的负责人童笑田、委托代理人冯鑫芳、曹玲玲，被告五常街道办的负责人周琪、委托代理人方剑锋到庭参加诉讼；第三次开庭时，原告殷陈良及三原告的委托代理人周宁泽，被告余杭区政府的委托代理人王晓晟、汪卓君，被告余杭城管局的负责人童笑田、委托代理人冯鑫芳、曹玲玲，被告五常街道办的负责人周琪、委托代理人方剑锋，第三人文一社区19组的委托代理人王建红到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
2016年6月22日，浙江杭州未来科技城管理委员会（简称未来科技城管委会）在“文一村19组”递交的案涉《审批表》上签署意见予以审批同意。
原告殷陈良等3人起诉称：原告等人是余杭区五常街道文一社区19组村民，目前得知被告的派出机构未来科技城管委会于2016年6月22日批准在原告所属村民小组约130亩土地上倒土平整。原告等人在所批准的土地上有承包地和宅基地，原告不知有征地事宜，也未获得征地补偿。原告认为被告批准在文××社区××约××土地××社区××组除鱼塘外的土地全部为约130亩，包括原告的宅基地、承包田地）倒土平整的行政行为，认定事实不清，程序错误，违反了相关法律法规的强制性规定，侵害了原告的权益。特此起诉，请求：1.撤销余杭区政府的派出机构未来科技城管委会于2016年6月22日作出的工程渣土消纳场地设置审批的行政行为；2.责令被告采取措施限期恢复在上述批准区域内未经征收的土地上的土地恢复原状；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据有：1.原告房屋呈报表，2.土地承包证，1-2拟共同证明在案涉倒土范围内原告存在相应的权利；3.《审批表》，拟证明被诉行政行为的存在；4.《审批表》范围图，拟证明批准的工程渣土消纳场地范围侵害原告合法权益。5.政府信息公开告知书两份，拟证明殷陈良的房屋所在地块土地未被征收；6.照片6张，拟证明批准倒土导致原告房屋雨水倒灌，侵害原告权益。
被告余杭区政府答辩称：2016年6月22日，杭州市余杭区五常街道文一社区居民委员会（以下简称文一居委会）因土地平整需要接受工程渣土倾倒事宜向答辩人的派出机构未来科技城管委会提出工程渣土消纳场地设置申请。未来科技城管委会接到申请材料后，根据《杭州市余杭区人民政府办公室关于批转〈余杭区建设工程渣土（泥浆）长效管理办法〉（以下简称《管理办法》）的通知》（余政办〔2014〕20号）的有关规定，同意文一居委会提出的工程渣土消纳场地设置申请。原告诉称之前不知道在文一社区十九组土地上的倒土平整一事，与文一居委会提交的申请材料中所证明的情况不符，根据文一居委会提交的委托书，原告知道该审批事项。答辩人认为，未来科技城管委会对建设工程渣土（泥浆）的管理行为未侵害原告的权益，原告的诉讼请求理由不成立，恳请法院查明事实，驳回原告的诉讼请求。
被告余杭区政府向本院提供的证据和依据有：1.《审批表》，2.委托书，3.文一社区十九组平整区块平面图，证据1-3拟共同证明文一居委会提出工程渣土消纳场地设置的申请的事实；4.消纳场地方位图，拟证明消纳场地的具体位置；5.《管理办法》，系余杭区政府对建设工程渣土进行管理的依据。
被告余杭城管局答辩称：1.答辩人没有收到工程渣土消纳场地设置申请单位向答辩人递交的审批表，也没有在审批表中出具相关书面意见。2.根据《管理办法》的规定，各镇街、相关平台负责本辖区内工程渣土出土量统计工作；处置和消纳场地等的审批受理、证件发放和监督管理工作；以及对本辖区内设置消纳场地出具意见；结合辖区实际，做好消纳场地规划、选址和建设工作，对已设立的消纳场地进行监督管理。原告请求撤销的渣土消纳场地位于余杭区××街道××村，由未来科技城管委会依职权批准设置。综上，原告关于答辩人批准在文一社区19组约130亩土地上倒土平整和侵害原告权益的陈述不符合客观事实。原告要求答辩人采取措施限期恢复土地原状的诉求缺乏事实和法律依据，请求原告的诉讼请求。
被告余杭城管局向本院提供的证据和依据有：1.《审批表》一张，拟证明五常街道文一村19组申请的案涉工程渣土消纳场地获五常街道办和未来科技城管委会依职权审批设置的事实；2.《管理办法》，拟证明案涉工程渣土消纳场地由未来科技城管委会负责审批的事实。
被告五常街道办答辩称：1.答辩人五常街道办不是本案的适格被告。案涉工程渣土消纳场地设置审批的行政行为不是由答辩人作出，答辩人仅仅是在工程渣土消纳场地设置审批表上作出报科技城审批的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，案涉行政行为由未来科技城管委会作出，答辩人不是本案适格被告。2.案涉工程渣土消纳场地设置审批，系文一社区19组对集体土地的处置。2016年6月21日，文一社区19组提出申请，将位于文一社区19组地块面积约为130亩的集体土地设置为工程渣土消纳场地，答辩人接到申请后，依照程序报由未来科技城管委会审批。未来科技城管委会根据《管理办法》的规定作出案涉审批行为。案涉土地属于文一社区19组集体共有，将该地块审批为工程渣土消纳场地也是依据文一社区19组的申请。综上所述，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院在查明事实基础上，判决驳回原告的诉讼请求。
被告五常街道办向本院提供了《管理办法》，用以证明案涉工程渣土消纳场地设置审批行为是依据该办法作出。
第三人文一社区19组述称：1.将该130亩土地设置为渣土消纳场地是答辩人的真实意思表示。答辩人在滕村圩南河头区块共有可供倾倒渣土的土地130亩，其中，老荆长路以西约30亩，老荆长路以东约100亩。关于倒渣土平地事宜，答辩人先后多次召集村民开会讨论，并进行了招投标，最终由殷雪春为代表的包括三原告在内的12人中标。在2016年6月21日向政府部门报批之前，组里于2016年6月3日向村民发放了倒土款163万元，于2016年6月20日又发放了倒土款999984元，上述发放的土地款仅原告殷陈良一人未领取，其他村民包括原告殷陈钢、徐建军都已实际领取。因此无论是讨论、招投标还是发放倒土款，在具体操作过程中，本组倒渣土平地的土地面积均是按照130亩来实施的，并且报批时与委托书一起提交的图纸所圈的倒土区域也是130亩，故发现委托书上平土面积共计一栏错填为30亩之后，当时就直接划去改成了130亩，虽然从形式上来说欠严谨，但是向政府部门申请将该130亩土地设置为渣土消纳场地是答辩人的真实意思表示。2.根据答辩人的申请，政府部门经过审批将该130亩土地设置为渣土消纳场地并无违反法律规定。因为：从申请主体来看，答辩人作为消纳渣土场地所在地的村民在经村民讨论同意之后，有权向有关政府部门提出相关申请。从土地性质来看，无论是集体土地还是国有土地，只要符合条件，经过审批都可以被设置为渣土消纳场地，故是否被允许设置为渣土消纳场地与土地有无被征用无关。从委托书的效力来看，该委托书是合法有效的，本组共有42户，在委托书上签名的有38位户代表，三原告也都在委托书上签了名，符合村民委员会组织法第28条的规定，并且该委托书是村民收取了倒土款后应当出具给中标人义务，村民收了130亩对应的倒土款，所出具的委托书自然理所应当与之相匹配，故其效力不应当因为将错填的30亩更正为130亩而发生变化。从行政职能上看，根据《管理办法》的规定，未来科技城管委会有权对答辩人的申请作出审批。综上，答辩人认为未来科技城管委会根据答辩人的申请，同意将答辩人的130亩土地设置为渣土消纳场地，该行政批准行为完全符合法律规定，三原告的起诉严重缺乏事实与法律依据，恳请法院查明事实，驳回三原告的诉讼请求。
第三人向本院提交的证据有：1.2016年6月3日倒土款发放表，拟证明19组于2016年6月3日向村民发放了倒土款163万元，全组仅殷陈良一人未领取的事实；2.2016年6月20日倒土款发放表，拟证明19组于2016年6月20日向村民发放了倒土款999984元，仅殷陈良一人未领取的事实；3.情况说明，拟证明将130亩土地申请设置为渣土消纳场地是19组村民的真实意思表示。
经庭审质证，原告殷陈良等3人对被告余杭区政府的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2内容的真实性有异议，认为该份委托书的内容存在涂改，原先手写的“30亩”被涂改成了“130亩”；对证据3平面图认为无法看出由谁提供，也没有具体的面积，原告在委托书上签字的时候未附该平面图；对证据4方位图的真实性、关联性没有异议，但不能证明文一社区19组在申请时即予提交，且消纳场地的方位图上缺少了两小块区域，说明被告对许可的内容、范围、坐落未作审核。关于被诉行政行为的依据，原告认为被告作出被诉行政行为没有具体法律依据：根据《城市建筑垃圾管理规定》第二条、第七条和《杭州市城市市容环境管理条例》第六十条、第六十二条等的规定，被诉行政行为性质上属于行政许可而不是行政管理，且有权部门是市容环境卫生主管部门。
原告对被告余杭城管局和被告五常街道办的证据的质证意见和对依据的辩论意见与其对余杭区政府相关证据和依据的质辩意见一致。
原告对第三人的证据认为不能证明审批行为的合法性，殷陈良对没有领取倒土款说明他对倒土行为是不认可的，19组村民的真实意思表示不能代替法律的规定。
三被告及第三人相互之间对证据和依据均无异议。
关于原告的证据，被告余杭区政府对证据3、5没有异议；对证据1、2的真实性、合法性没有异议，关联性需要进一步核实；对证据4拟予证明的区域范围，认为需要核实后再予发表意见。关于证据1、2、4，余杭区政府庭后经由文一居委会出具的“情况说明”确认审批面积为130亩，三原告的部分承包地及宅基地在此消纳场地内；对证据6的真实性有异议，且认为与本案不具有关联性。被告余杭城管局和五常街道办对原告证据的质证意见与余杭区政府的意见一致。第三人对原告证据1的真实性无异议，对证明事项有异议，130亩作为渣土消纳场地殷陈良都是有参与的，他是明知倒渣土目的的。殷陈良重复处置自己的权利，所以对证明对象有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性都有异议。社区表示承包证是不对的，而且没有四至。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4的真实性无异议，对证明事项有异议，能说明报批土地面积是130亩。
本院对上述证据认证如下：被告余杭区政府提交的证据1能够证明逐级报批的事实和被诉行政行为的存在，予以采信；证据2能够证明文一社区19组村民出具委托书同意倒土平整的基本事实，予以采信；证据3、4能够证明五常街道办报批时提交了的材料，予以采信。被告余杭城管局提供的《审批表》能够证明审批意见并非由余杭城管局作出的事实，予以采信。三被告提供的《管理办法》系作出被诉行政行为的规范性文件依据，并非证明案件事实的证据。
原告的证据1、2能够证明原告殷陈良等3人在《审批表》所涉区域内存在承包地和宅基地，与被诉行政行为具有利害关系的事实，予以采信；证据3能够证明被诉行政行为的存在，证据5能够证明案涉土地仍为集体土地的事实，被告对此亦无异议，予以采信；证据4能够证明《审批表》所涉区域范围，予以采信；证据6能够证明原告权益所受影响的状况，均予采信。
第三人的证据能够证明文一社区19组经村民讨论决定设置渣土消纳场地以及向村民发放倒土款的事实，予以采信。
经审理查明：因在文一社区19组设置工程渣土消纳场地需要，申请人文一社区19组向所在地的五常街道办提出申请，并提交了委托书、平整区块平面图和消纳场地方位图作为申请材料。该委托书由文一社区19组居民作为甲方，内容如下：“兹有甲方就平土事宜经户主会议讨论决定，全权委托乙方办理，甲方向乙方收取平土费每亩1.5元，共计130亩，合计人民币45元，（大写肆拾伍万元），委托签约后乙方一次性将平土费支付给甲方，今后政府每亩13000元平土补偿款归甲方所有，乙方在实施平土事宜中所产生的一切费用和安全责任一概由乙方自负，甲方不承担任何责任。”前述内容中，每亩1.5元应为1.5万元之笔误，130由原处的30涂改而来，45元应为45万元之笔误。该委托书背面附“倒土方案”，载明用于倒土平整的土地为“本组土地130亩”，并按130亩计收倒土款200万元，方案并对200万元的分配事宜进行了约定。
2016年6月21日，五常街道办征地动迁科在《审批表》“相关部门意见”栏签署意见“报科技城审批”。2016年6月22日，未来科技城管委会(由余杭区政府设立，系余杭区政府的派出机构)负责工程渣土消纳场地设置审批的征地协调科副科长张玮、科长金文祥分别签署意见后上报未来科技城管委会。同日，未来科技城管委会分管副主任兼城市发展局局长李文泉签署意见“同意。请征迁、城管会同街道监督，并对接建设公司”，并加盖了未来科技城管委会公章。余杭城管局没有在“区城市管理局意见”栏签署意见。
本院认为：《城市建筑垃圾管理规定》第七条第一款规定：“处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。”《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第六十二条规定：“工程渣土消纳场地的经营管理单位在消纳工程渣土前，应当到市容环卫主管部门办理登记手续，未经登记不得消纳工程渣土。”据此，负责工程渣土消纳场地管理工作的职能部门应当是市容环卫主管部门，本案中，余杭城管局系余杭区的市容环卫主管部门，是案涉渣土消纳场地审批管理的职权主体。余杭区政府组建未来科技城管委会并赋予其行政管理职能，未来科技城管委会据此以自己的名义作出案涉《审批表》，当事人不服提起诉讼的，应当以余杭区政府为本案被告。鉴于余杭区政府自身亦无相应职权，故未来科技城管委会作出该审批行为超越职权，依法应当判决撤销。同时，根据本案查明的事实，五常街道办和余杭城管局并未作出案涉审批行为，原告以五常街道办和余杭城管局为被告提起的诉讼缺乏事实根据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告殷陈良、徐建军、殷陈钢以杭州市余杭区人民政府五常街道办事处和杭州市余杭区城市管理局为被告提起的诉讼。
二、撤销被告杭州市余杭区人民政府于2016年6月22日作出的《工程渣土消纳场地设置审批表》。
案件受理费人民币50元，由被告杭州市余杭区人民政府负担。
原告殷陈良、徐建军、殷陈钢于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告杭州市余杭区人民政府于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一七年八月八日
书 记 员 卢姗姗
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附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
者其他组织。
（二）有明确的被告。
（三）有具体的诉讼请求和
实根据。
（四）属于
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
。
（三）违反法定程序
。
（四）超越职权的。
（五
滥用职权的。
（六）明
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
过法定起诉期限且无正当理由的。
（三）错
被告且拒绝变更的。
（四）未按照法律规
（三）错列被告且拒绝变更的；
人为诉讼行为的。
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的
（六）重复起诉的。
（七）撤回起诉后无正当理由再
起诉的。
（八）行
行为对其合法权益明显不产生实际影响的。
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的。
（十）不符
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。