中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行赔申112号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘北建。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴其昌。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴继云。
上述三再审申请人共同委托代理人熊万林。
被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省五指山市人民政府。
法定代表人陈振聪。
委托代理人林振飞。
委托代理人罗以平。
再审申请人刘北建、吴其昌、吴继云（以下简称刘北建等人）因诉被申请人海南省五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）行政赔偿一案，不服海南省高级人民法院于2016年12月13日作出的（2016）琼行赔终14号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2017年7月17日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
本案争议土地位于海南省××山市××镇番茅村民委员会坡南岭西侧，面积为127.1亩。1993年6月17日，原通什市人民政府（以下简称原通什市政府）向海南华立房地产开发有限公司（以下简称华立公司）颁发通国用（1993）字第127号国有土地使用证（以下简称127号土地证）。1994年11月30日，华立公司与原通什市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定争议土地的土地出让金为1078561.98元，土地用途为旅游、度假、商住，使用期限为七十年。该《国有土地使用权出让合同》的附件《土地使用条件》第二条第2.1款约定：建筑容积率（建筑面积密度）为0.6，建筑覆盖率（建筑密度）15%，总建筑面积控制不超过50835.6平方米，建筑层数（最高/平均）三层，绿化比率为80%；第三条第3.1款规定：征地范围内的群众房屋赔偿、搬迁费用，乙方同意按市政府的有关规定，主项目动工之前给予赔偿、搬迁。该合同签订后，华立公司共支付60多万，余款至今未付。2002年11月25日，海口市中级人民法院作出（2001）海中法执字第73-7号民事裁定（以下简称第73-7号裁定），裁定将涉案土地使用权作价人民币368.08万元，抵偿华立公司对中国信达资产管理公司海口办事处（现为中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司，以下简称信达公司）的银行贷款债务，裁定现已发生法律效力。但信达公司一直没有办理土地权属变更登记手续。
2006年3月22日，信达公司向五指山市土地管理局提交申请，请求核发涉案土地换地权益书。2006年5月8日，受信达公司委托，海南中恒信土地房地产估价有限责任公司作出中恒信土估字（2006）第0401号土地估价报告，对涉案土地评估价格为945620元。2012年6月6日，五指山市政府作出五府函（2012）158号《关于以核发换地权益书的方式收回海南华立房地产开发有限公司土地使用权的批复》，同意五指山市国土环境资源局（以下简称五指山市国土局）以核发换地权益书的方式收回涉案土地使用权。后五指山市国土局作出五土环资字（2012）266号《关于以现金支付方式收回海南华立房地产开发有限公司土地使用权的请示》，请示五指山市政府，以现金方式支付收地费用。2012年6月27日，五指山市政府作出五府函（2012）172号《关于以现金支付方式收回海南华立房地产开发有限公司土地使用权的批复》，同意以现金支付方式收回涉案土地使用权。2012年7月19日，信达公司提出异议，认为原评估报告时间太久不可用，要求重新委托评估机构进行评估。2012年7月26日，五指山市国土局作出五土环资字（2012）299号《五指山市国土环境资源局关于对<收回国有土地使用权通知书>异议书的说明及处理决定》（以下简称299号收回决定），决定以评估价94.562万元收回涉案土地使用权。
2012年10月17日，刘北建代表其合作方吴其昌、吴继云，通过竞买方式，与信达公司签订《买卖合同》，以210万元的价格取得第73-7号裁定项下土地权益。2012年，刘北建等人提起民事诉讼，请求确认与信达公司达成的上述《买卖合同》有效。2013年7月30日，海口市秀英区人民法院作出（2012）秀民一初字第702号民事判决，确认上述《买卖合同》合法有效，该判决现已发生法律效力。2012年10月22日，刘北建等人提起行政诉讼，诉请撤销299号收回决定。2014年8月19日，海南省第一中级人民法院终审作出（2014）海南一中环行终字第1号行政判决，撤销299号收回决定。2013年5月15日，五指山市政府将涉案土地中的104亩分成5小块，以挂牌出让的方式出让给郑州未来房产集团有限公司（以下简称未来公司），出让金为5956万元，并分别给五指山美好未来房地产开发有限公司（以下简称美好未来公司）颁发五国用（2013）第147、148、149、150、151号《国有土地使用证》（以下简称5份国土证），土地用途分别为住宅用地、公园与绿地用地、公园与绿地用地、住宿餐饮用地、公园与绿地用地，土地使用年限分别为40-70年不等，住宅用地与住宿餐饮用地的容积率不大于1.3，建筑限高分别为9层、15层。2014年，刘北建等人提起行政诉讼，请求撤销五指山市政府给美好未来公司颁发的5份国土证。2015年7月23日，海南省高级人民法院作出（2015）琼行终字第126、127、128、129、130号行政判决，确认五指山市政府颁发5份国土证行为违法。刘北建等人委托海南立诚土地房地产评估有限公司对涉案土地价值进行评估，确定总价格为13803.01万元。2015年9月2日，刘建北等人申请行政赔偿，五指山市政府在两个月期限内未作出行政赔偿决定。2015年11月19日，刘北建等人提起本案行政赔偿诉讼，请求判令五指山市政府赔偿土地损失并承担评估费用。
海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第254号行政赔偿判决认为，刘北建等人通过拍卖市场竞买，并与信达公司签订《买卖合同》，取得第73-7号裁定项下的土地权益。五指山市政府启动收回国有土地使用权行政程序，市国土局作出的299号收回决定，已被（2014）海南一中环行终字第1号行政判决撤销。在刘北建等人对涉案土地权益进行司法救济期间，五指山市政府将涉案土地出让给未来公司，确认涉案土地的使用权归该公司。海南省高级人民法院（2015）琼行终字第126、127、128、129、130号行政判决确认五指山市政府给未来公司颁发5份国土证的行政行为违法。因涉案土地的土地使用权已经登记确认给美好未来公司，刘北建等人不能对涉案土地行使财产权益，其财产权益受到侵犯并造成损害。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，五指山市政府对相关损害应当予以赔偿。刘北建等人竞买的土地没有办理土地登记，应当以刘北建等人竞买时的实际支出及适当收益进行合理赔偿，酌定赔偿430万元。刘北建等人提出的评估费属于单方委托支出的费用，且也无数额，不属于国家赔偿的范畴，应当由其自己承担。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款之规定，判决五指山市政府赔偿刘北建等人430万元。刘北建等人不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行赔终14号行政赔偿判决认为，刘北建等人竞买的土地并未办理土地权属变更登记，其取得的权益不是涉案土地使用权，而是基于《买卖合同》取得第73-7号裁定项下的财产权益，属于合同债权。且涉案土地部分土地出让金至今尚未支付，征地范围内的群众房屋赔偿、搬迁等历史问题尚未完全解决，决定2013年5月15日涉案土地挂牌出让金为5956万元的主要因素，是五指山市政府在涉案土地使用权上重新设置与1993年6月17日华立公司取得涉案国有土地使用证时截然不同的严格控制的规划条件，故刘北建等人主张五指山市政府应当按照其单方委托评估价予以赔偿，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
刘北建等人申请再审称：1.刘北建等人竞买所得的是生效裁定确认的127.1亩土地的使用权，而非合同债权。刘北建等人竞拍所得是完整的土地使用权，即使华立公司部分土地出让金未付清，也只是华立公司与五指山市政府之间的债权债务关系，与刘北建等人没有任何法律关系。2.根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项规定，五指山市政府将刘北建等人享有使用权的127.1亩土地中104.3亩挂牌拍卖所得5956万元应给付刘北建等人，所余22.8亩土地使用权，也应当照价赔偿。请求撤销一、二审判决，依法再审。
五指山市政府答辩称：1.第73-7号裁定将涉案土地折价抵债给信达公司，信达公司申请核发换地权益书，并没有取得涉案土地使用权。在五指山市国土局作出补偿换地权益处理决定后，信达公司拍卖涉案土地权益，刘北建等人竞买取得的是换地权益。2.开发城市房地产项目的主体应当是房地产开发公司，刘北建等人系自然人，不具有法定的受让、开发资格，不能拥有涉案土地的使用权。请求驳回刘北建等人的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国物权法》第九条、第二十八条、第三十一条规定，不动产物权的转让经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力。因人民法院的法律文书或者人民政府的征收决定导致物权转让的，自相关法律文书生效时发生效力。但是，在处分该物权时，依法需要办理登记的而未经登记的，不发生物权效力。也就是说，人民法院的生效裁定可以产生物权转移的法律效力，但是如果转让相关权利，则必须办理物权登记。不办理物权登记，不能取得相关不动产的物权。本案中，信达公司通过人民法院生效裁定获得涉案土地的使用权，但转让时未依法办理物权变更登记，刘北建等人通过拍卖程序取得生效裁定权利同样未办理变更登记，二审判决据此认为刘北建等人通过拍卖程序获得的仅是合同债权，而非涉案土地使用权并无不当。刘北建等人主张通过拍卖程序所得的是涉案土地使用权，没有事实和法律根据，本院不予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，包括当事人因违法行政行为造成的直接财产损失和其他必得利益。本案中，刘北建等人通过拍卖程序，以210万元的价款获得第73-7号裁定项下土地的合同权益，因五指山市国土局将其中部分土地出让给他人，造成刘北建等人直接损失主要是210万元本金及其利息。考虑竞拍过程中的其他实际支出，一、二审判决酌定五指山市政府赔偿刘北建等人430万元，已经充分保护其合法权益。刘北建等人主张应当按照土地拍卖价格予以赔偿，没有法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项规定，财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款。该项规定的适用条件是拍卖或者变卖财产的权利性质与当事人享有的权利性质完全相同。刘北建等人取得的仅仅是第73-7号裁定项下的债权，而五指山市国土局拍卖的则是国有土地使用权，两者权利性质并不相同。刘北建等人主张适用《中华人民共和国国家赔偿法》上述规定，返还已拍卖土地拍卖款，剩余土地照价赔偿，缺乏事实根据，本院亦不予支持。
应当指出的是，行政行为一经作出即发生法律效力。复议、诉讼过程中，为防止纠纷升级、矛盾扩大，当事人各方不应当对涉案标的物进行处分。人民法院发现当事人处分涉案标的物可能影响案件裁判和执行的，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，裁定中止被诉行政行为的执行，责令其暂停交易行为，保持争议现状，以利于纠纷的实质化解。本案中，2012年7月26日，五指山市国土局作出299号收回决定，以评估价94.562万元收回涉案土地使用权。该决定作出后即已发生法律效力，信达公司不服，应当通过行政复议、行政诉讼途径解决。但是，信达公司为对抗299号收回决定，却在复议、诉讼过程中，通过拍卖方式，将已被299号收回决定收回的第73-7号裁定项下的土地权益，以210万元的价格转让给刘北建等人，刘北建等人在明知涉案土地已经被收回的情形下，仍然购买该项权益。尽管299号收回决定最终被生效行政判决撤销，但是，双方在诉讼过程中无视人民法院的审理活动，转让争议标的物的行为，以及审理299号收回决定案件的复议机关和人民法院未对交易行为予以制止的行为，显属不妥，本院予以指正。同时，五指山市国土局为对抗信达公司的拍卖转让土地行为，诉讼中将案件标的物——涉案土地分割后出让给他人，造成土地已经出让的既成事实，以此影响人民法院的裁判结果，审理299号收回决定案件的人民法院未依法裁定停止299号收回决定的执行，暂停出让涉案土地行为，亦属不妥，本院一并予以指正。
综上，刘北建等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回刘北建、吴其昌、吴继云的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 钱小红
审判员 龚 斌
二〇一七年九月二十日
书记员 陈清玲
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第五十六条诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：
（一）被告认为需要停止执行的；
（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；
（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（四）法律、法规规定停止执行的。
当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国物权法
第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。
决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。第三十一条依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，
第三十一条依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。
4.中华人民共和国国家赔偿法
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。