河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀08行终136号
上诉人（原审原告）兴隆县兴泰房地产开发有限公司（下称兴泰房地产公司），统一社会信用代码：×××。
法定代表人郭淑华，董事长。
委托代理人吕华，河北吕华律师事务所律师，执业证号：×××。
被上诉人（原审被告）兴隆县住房和城乡规划建设局（下称兴隆县住建局）。
法定代表人邓久国，局长。
委托代理人揣志国，兴隆县住建局法制股股长，身份证号：×××。
委托代理人范春生，兴隆县住建局房产所副所长。
原审第三人舒建华。
上诉人兴泰房地产公司诉被上诉人兴隆县住建局不履行撤销上诉人兴泰房地产公司与原审第三人舒建华房屋买卖合同备案登记法定职责一案，上诉人兴泰房地产公司不服兴隆县人民法院作出的（2016）冀0822行初8号之一行政判决，于2016年7月27日向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人兴泰房地产公司的委托代理人吕华，被上诉人兴隆县住建局的委托代理人揣志国、范春生，原审第三人舒建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实，2012年3月19日，原告兴泰房地产公司与第三人舒建华签订房屋拆迁安置（补偿）协议书，舒建华以其在拆迁范围内的房屋置换了原告开发的燕隆秀水小区11#楼西侧三层商业用房一处。2014年11月4日，舒建华为获得银行按揭贷款，遂以安置房屋燕隆秀水小区11#楼8号商用房为标的物与原告签订了虚假的商品房买卖合同，并于2014年11月25日向被告申请商品房买卖合同备案登记，被告给予了备案登记。第三人舒建华因多起民间借贷纠纷，被多家法院对涉案房屋进行了查封，并通知被告协助执行。因舒建华申请贷款未获银行审批，2015年3月17日，原告与第三人舒建华夫妻签署了书面的撤销声明，声明撤销双方签订的商品房买卖合同。该合同经本院于2015年12月29日以（2015）兴民初字第2350号民事判决确认无效。原告于2016年1月14日向被告申请撤销对商品房买卖合同的备案登记，被告以涉案房屋已被多个法院查封为由未予注销，原告不服，诉至本院。
一审判决认为，原告与第三人签订的商品房买卖合同已被人民法院生效判决确认无效，被告原对该合同的备案登记已失去存在的前提，不予注销备案登记不利于原告房地产交易，原告具有本案诉讼主体资格，被告关于是否办理涉案商品房买卖合同备案注销登记，对原告合法权益不产生实际影响的观点不能成立。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”的规定，被告具有对商品房买卖合同进行备案登记和注销备案登记的法定职责，但申请注销备案登记应由合同双方当事人共同申请，并应向登记机关提供相关证明材料，而本案中是原告单方申请，且第三人明确表示不申请注销备案登记，在此情况下被告不予注销备案登记不构成不履行法定职责，故原告要求判决被告履行撤销其与第三人舒建华《商品房买卖合同》备案登记职责的理由不能成立，该诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告兴泰房地产公司要求被告履行撤销原告与第三人商品房买卖合同备案登记职责的诉讼请求。
上诉人兴泰房地产公司上诉称，请求撤销原判，依法改判由被上诉人履行撤销上诉人与原审第三人舒建华《商品房买卖合同》备案登记的职责。一、上诉人与舒建华之间的《商品房买卖合同》经人民法院判决无效，无效合同从开始起无效。被上诉人明知由自己备案的合同不受我国法律保护，坚持以不作为的方式，使无效合同在行政登记系统中存在，违背了“有错必纠”的规定。其行为使这一无效合同一直为公众认知存在。《商品房买卖合同》备案制度的立法本意是国家对商品房买卖行为的监管，从而起到保障交易安全的作用。备案机关虽对合同没有实质审查义务，但经人民法院判决无效合同后，当然不应由行政机关作为备案合同永久存在于备案系统。备案制度属于登记，依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定精神，民事判决是行政案件的处理依据。上诉人为了使本不应备案的合同从行政管理系统中注销，提起行政诉讼，完全满足了备案合同“争议排除”的条件。由此可见被上诉人以不作为的方式坚持自己完成登记的无效合同持续存在于合同备案系统。二、撤销合同备案是被上诉人的法定职责，原判以舒建华不同意撤销就驳回上诉人的请求判决缺乏法律依据，使生效的判决失去了公信力。合同备案是合同管理制度的内容，原审法院判决上诉人与舒建华之间的《商品房买卖合同》无效。该《商品房买卖合同》不能对标的物有任何约束效力，不论是合同当事人还是国家机关都不能期待无效合同的履行。这一合同的存在条件被否定后，舒建华不再享有该合同权利，更不享有对备案的保留权，备案机关应对自己备案的合同予以撤销，故原审法院对同一事实的法律效力采取了不停地判定标准，使自己法院作出的判决失去了排他效力和执行效力。上诉人认为，被上诉人对人民法院判决无效的《商品房买卖合同》以对方当事人不同意撤销为由，拒绝对无效合同备案撤销行为，侵犯了上诉人的民事权益，构成了不作为。原判驳回上诉人的诉讼请求，客观上在否定生效判决的公信力，这样将导致无效的《商品房买卖合同》备案状态永久存续，使上诉人房屋成为永久的不可处分财产，原判对生效民事判决不予对待，以舒建华是否同意撤销作为唯一必要条件，违反了有错必纠的社会主义法治原则，是适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第85条规定，请求上级法院依法改判。
被上诉人兴隆县住建局辩称，一、本案不属于行政不作为案件。行政不作为是针对行政作为而言的，行政作为的义务来源于法律、行政法规、规章的明确规定，法无规定则禁止，法无规定不可为。行政机关作出的行政行为都要在法律规定的范围内行使，没有法律规定，行政机关作出行政行为容易导致乱作为。就本案而言，《商品房买卖合同》备案登记《中华人民共和国房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》均有规定，而合同备案注销登记却没有规章以上效力的法律性文件规定。现阶段只有承德市住建局制定的《河北省承德市商品房买卖合同网上签约及备案管理办法》有所涉及，但该办法只是规范性文件。因此，目前《商品房买卖合同》备案注销登记无法可依，上诉人称答辩人行政不作为没有法律依据，本案不属于行政不作为案件。二、答辩人办理《商品房买卖合同》备案注销登记无法律依据，无从履行法定职责。三、答辩人已作出程序意义的行政行为，履行了告知义务，不属于行政不作为。上诉人向我局提交了撤销兴隆县兴泰房地产开发有限公司与舒建华之间《商品房买卖合同》备案登记申请书，且没有提供兴泰房地产开发有限公司的法人代表证明及授权委托书等相关材料。另外，申请不符合相关规范规定。根据《河北省承德市商品房买卖合同网上签约及备案管理办法》第九条，“商品房买卖合同备案后，房屋交付使用前，合同双方经协商一致，对合同中的条款内容进行变更或解除合同的，合同双方应按照相关规定和要求及时向属地房地产交易管理部门提交相关材料申请办理备案变更或备案注销手续。”的规定，我局告知上诉人应由商品房买卖合同双方当事人向属地房地产交易管理部门提交相关材料申请办理备案变更或备案注销手续，并由双方当事人共同申请注销商品房买卖合同备案，但原告未补足相关材料及补正申请形式，且第三人当庭明确表示不同意撤销。上诉人所申请事项不论是申请主体还是申请材料均不符合相关规定，答辩人未作出注销行为不属于行政不作为。四、本案商品房买卖合同备案注销登记已被多家法院协助执行通知书所禁止，答辩人必须协助执行人民法院的协助执行通知书的规定。上诉人与答辩人签订的《商品房买卖合同》虽然被兴隆县人民法院作出的（2015）兴民初字2350号民事判决确认无效，但此房在商品房买卖合同备案后，因第三人与他人民间借贷纠纷，已经被兴隆县人民法院、承德县人民法院、山东省济南市中级人民法院预查封，及8次轮候预查封。并向我局送达了《协助执行通知书》，该通知书明确注明不得办理抵押、转让、买卖等变更手续。依据《民事诉讼法》第114条的规定，我局在人民法院未解除查封或者查封失效的情况下，不能作出变更、注销等手续。否则将会受到司法制裁。五、本案《商品房买卖合同》涉及房屋，并非全部是买卖合同关系。本案涉及房屋共三层，一二层是拆迁安置房，三层是买卖的商品房，即使买卖合同无效，但拆迁安置协议还是生效的，拆迁安置协议是不需要备案的，对该房一、二层备案的注销是无法分割操作的。六、答辩人是否办理《商品房买卖合同》备案注销登记对上诉人合法权益明显不产生实际影响。《商品房买卖合同》备案登记是行政确认行为，是基于买卖合同双方当事人签订合同的合意，登记机关对该法律事实给予确认并进行公示的行政行为。该公示行为仅仅是对债权的一种公示，并非像房屋登记那样对物权的公示，产生物权效力。备案登记与否，不会影响商品房买卖合同的成立，也不会导致物权转移。另外，房屋所有权的取得也并非房产登记一种方式，如法院的判决、继承均可取得所有权。因此综合本案涉及的法律关系来看，权利人如取得房屋物权的确认判决，可依据该判决直接办理产权登记，并不会受到《商品房买卖合同》备案登记的束缚。故《商品房买卖合同》备案登记的注销与否，并不能阻碍物权的取得。对上诉人及其他权利人合法权益明显不产生实际影响。综上所述，本案不属于行政不作为案件，答辩人又没有办理商品房买卖合同备案注销登记的法定职责，且第三人明确表示不申请注销备案登记，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，答辩人请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审第三人舒建华发表参诉意见称，关于此处房屋是我自有财产，原国有出让土地的回迁房，我认为是我的固有财产，我同意一审判决，同意被上诉人的意见。
当事人提交的证据随卷移交本院，并在二审中出示。经庭审质证、认证，本院对证据效力的确认与一审相同。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”的规定，被上诉人具有对商品房买卖合同进行备案登记和注销备案登记的法定职责。上诉人与第三人签订的商品房买卖合同已被人民法院生效判决确认无效，被上诉人对该合同的备案登记已无事实依据，应予注销。《中华人民共和国物权法》第二十条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”可见，物权法对不动产买卖设立了预告登记，一经登记就具有了准物权的效力。备案登记所依据的是城市房地产管理法，申请的主体是开发商；而物权法没有规定备案登记，根据物权法定的原则，备案登记不具有准物权的效力，备案登记属于行政管理的范围。上诉人与第三人签订的房屋买卖合同虽被人民法院确认为无效合同，但因拆迁双方签订的房屋拆迁安置补偿协议仍具有法律效力，涉案房屋已经拆迁置换安置给第三人，其他法院对第三人名下的房屋进行查封的强制措施仍具有法律效力。被上诉人以备案登记房屋已经被其他法院查封为由不予办理注销房屋买卖合同备案登记，无事实和法律依据。故一审判决认定事实清楚、证据充分、审判程序合法、适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销兴隆县人民法院作出的（2016）冀0822行初8号之一行政判决；
二、责令被上诉人兴隆县住房和城乡规划建设局60日内作出行政行为。
二审案件诉讼费50元,由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 祁春梅
代理审判员 闫 鸿
代理审判员 王 静
二〇一六年十月二十日
书 记 员 周若轩