广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂08行终61号
上诉人（原审原告）潘重雁。
上诉人（原审原告）黄仲英。
上诉人（原审原告）潘爱婵。
委托代理人陈洪东，广西大航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）贵港市国土资源局，住所地贵港市港北区荷城路1032号。
法定代表人张建文，局长。
委托代理人李庆标，广西万益（贵港）律师事务所律师。
上诉人潘重雁、黄仲英、潘爱婵因土地行政受理一案，不服贵港市港北区人民法院（2017）桂0802行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月28日对当事人进行了询问。上诉人潘爱婵及委托代理人陈洪东，被上诉人贵港市国土资源局的负责人方向文及委托代理人李庆标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2016年8月2日，三原告认为桂平市桂龙投资有限公司（以下简称桂龙公司）涉嫌在桂平市超面积开发土地，以桂平市石龙村三队村民的名义，向桂平市国土资源局投诉，要求桂平市国土资源局责令桂龙公司停工、恢复土地原状，并处相应罚款。桂平市国土资源局于2016年11月2日作出《答复书》，答复称桂龙公司所使用的土地是经广西壮族自治区人民政府作出《关于桂平市2003年第二批城镇建设用地的批复》及《关于桂平市2012年第二十一批次城镇建设用地的批复》批准的建设用地，总面积约71.34亩，桂龙公司实际用地61.8164亩，是合法用地，不存在超面积用地的情形，不进行立案查处。三原告不服，向被告贵港市国土资源局申请行政复议。被告于2016年12月7日作出《补正行政复议申请通知书》，要求三原告及其代理人补正三原告身份证、所属桂平市石龙村三队证明、协议书等材料，该通知于8日送达。三原告补充提交了上述材料。2016年12月16日，被告贵港市国土资源局作出贵国土资不受决[2016]2号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称2号决定），认为三原告提出复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例的受理条件，也不属于行政复议法规定的行政复议受案范围，决定对三原告提出的复议申请不予受理。三原告不服，提起本案诉讼。
原审法院认为：2号决定审查的是桂平市国土资源局作出的《答复书》，而《答复书》是桂平市国土资源局根据三原告的投诉作出，三原告在投诉中以桂平市石龙村三队村民的名义提起，但三原告投诉的内容是桂龙公司超面积开发石龙镇土地，并没有涉及桂龙公司开发侵占其承包土地的内容，其提供的承包证、照片等证据也不能证实其承包土地位于桂龙公司开发范围内，或被桂龙公司侵占的事实。桂平市国土资源局根据三原告的投诉作出《答复书》，答复三原告桂龙公司实际用地未超过依法取得国有土地使用权的土地面积，不予立案查处，同样未涉及三原告承包土地使用权，与三原告无利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，复议申请人与具体行政行为具有利害关系，是行政复议受理的法定条件。被告贵港市国土资源局以《答复书》对三原告的权利义务无影响、三原告提出行政复议申请不符合行政复议法受理条件为由，决定不予受理，并无不当。三原告认为被违法占地属于其所在的石龙三组，其作为小组成员即有利害关系，主张适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼”的规定。原审法院认为，桂平市国土资源局作出的《答复书》不属于上述规定“行政机关处分其使用的农村集体所有的土地”的情形，不适用上述规定，且三原告提供的证据不能证明《答复书》涉及其使用的承包土地，其上述主张，不予支持。另外，桂平市国土资源局没有提及三原告作为举报人的利害关系问题、以及被告贵港市国土资源局通知要求三原告补正材料等，均不影响2号决定的作出，三原告如认为其承包土地被侵占或希望解决其承包土地补偿问题，是其他法律关系，本案不予评价和处理。综上，被告贵港市国土资源局作出的2号决定符合法律规定，原告请求撤销2号决定理由不成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告潘重雁、黄仲英、潘爱婵的诉讼请求。
上诉人潘重雁、黄仲英、潘爱婵上诉称，是否与举报事项有利害关系属形式审查问题，三上诉人以自己的土地承包合同为据提出土地违法举报，上诉人的承包地是否属于侵占范围之内属实体问题，需要受理后依法调查清楚再判定。被上诉人作出的2号决定混淆立案后的实体审查问题和立案前的形式审查问题，在没有立案受理的情形下即否定了主体资格，于法无据。一审法院同样也混淆了形式审查标准与实体审查标准问题。上诉人举证了土地承包合同和被举报的土地现状，并提出了明确的诉讼请求，符合受理条件，至于是否存在少批多占，上诉人的土地是否属于多占范围之内，属于立案后的实体调查问题。因此，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的2号决定，责令被上诉人予以立案并作出复议决定。
被上诉人贵港市国土资源局辩称，上诉人于2016年8月2日以开发商股东陈全彬对外宣称开发面积是126亩，超过受让面积2.4886公顷利用土地违法为由，在没有核实的前提下向桂平市国土局进行投诉，后经桂平市国土局核实予以回复，明确说明桂龙公司所使用的土地是经广西壮族自治区人民政府作出的《关于桂平市2003年第二批城镇建设用地的批复》[桂政土批函（2004）45号]及《广西壮族自治区人政府关于桂平市2012年底二十一批次城镇建设用地的批复》[桂政土批函（2013）56号]批准的建设用地，面积分别为约37.33亩、34.1亩，合计71.34亩，实际用地为61.8164亩，并未超出桂龙公司依法取得国有土地使用权的土地面积，是属于合法用地，不存在上诉人投诉的违法情况。上诉人要求桂平市国土局对其举报的土地违法行为进行查处，并没有涉及到上诉人的土地使用权，同时上诉人未能提供证据证明其与所举报的事项存在法律上的利害关系，无法证明被上诉人是否履行查处职责及查处的结果如何对上诉人产生什么样的实际影响。国土局作出的答复书主要是说明桂龙公司所使用的土地的来源及途径，答复书实际上对上诉人的利益并无影响，而且答复书的内容也没有涉及到上诉人承包使用的土地。因此，答复书的内容与上诉人的利益并无必然的联系。《中华人民共和国行政复议法》第六条明确规定了行政复议申请的范围，上诉人申请复议的内容不在法律规定的范围内，被上诉人作出不予受理决定是正确的，也是有依据的。综上，请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，原审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，桂平市国土资源局就《土地违法投诉函》作出的浔国土资信（复）[2016]60号《答复书》，是上诉人潘重雁、黄仲英、潘爱婵提起行政复议所指向的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，三上诉人申请复议的前提是答复书侵犯其合法权益。本案中，答复书仅是针对《土地违法投诉函》进行审查后作出的告知行为，没有设定权利义务，对上诉人的合法权益并不产生实际影响，不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。综上，被上诉人贵港市国土资源局作出2号决定，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉受理费50元，由上诉人潘重雁、黄仲英、潘爱婵负担。
本判决为终审判决。
审判长 廖赞军
审判员 苏洁平
审判员 王健玲
二〇一七年十月十九日
书记员 廖广华