中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申173号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：方春梅等63人（名单附后）。
诉讼代表人：方春梅。
诉讼代表人：宋连松。
诉讼代表人：宋连祥。
诉讼代表人：谢英兵。
再审申请人方春梅等63人的共同委托诉讼代理人：周涛，北京在明律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省人民政府。住所地：江苏省南京市北京西路**号。
法定代表人：石泰峰，省长。
再审申请人方春梅等63人（以下简称方春梅等人）诉被申请人江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）履行行政复议职责一案，江苏省盐城市中级人民法院于2015年4月29日作出（2015）盐行初字第00018号行政判决，驳回方春梅等人的诉讼请求。方春梅等人不服，提起上诉。江苏省高级人民法院于2016年12月28日作出（2015）苏行终字第00582号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。方春梅等人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院查明：2011年3月31日，江苏省政府作出苏政地〔2010〕1700号《关于响水县2010年度第12批次村镇建设用地的批复》（以下简称1700号批复）。2011年4月7日，响水县人民政府（以下简称响水县政府）根据上述批复作出〔2011〕响政公告第6号《征收土地方案公告》（以下简称第6号征地公告），对批复的批准机关、文号、征地面积、位置、补偿标准进行了公布，该公告于作出当日在响水县经济开发区响港居委会公示栏张贴公示。2014年11月20日，方春梅等人就1700号批复向江苏省政府申请行政复议，请求确认该批复违法。江苏省政府于2014年12月9日作出《告知函》，告知方春梅等人申请行政复议已超过行政复议申请期限。方春梅等人不服，遂提起本案行政诉讼。
二审法院另查明：就方春梅等人诉响水县国土资源局、第三人江苏省响水中学建设用地行政批准一案，江苏省盐城市中级人民法院于2016年5月25日作出（2016）苏09行终71号行政裁定，于2016年7月20日作出（2016）苏09行�71-1号行政裁定，上述裁定确认，江苏省政府于2011年3月31日作出1700号批复后，2011年4月7日，响水县政府发布第6号征地公告，决定对江苏省政府批准征收的地块实施行政征收，同年4月20日，响水县国土资源局发布响国资告〔2011〕第6号征收土地补偿安置方案（以下简称第6号征地补偿安置方案），公布征收土地补偿方案。方春梅等人已交出涉案土地，并得到补偿。上述行政裁定业已生效。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，方春梅等人因对江苏省政府作出的1700号批复不服，向其申请复议，江苏省政府具有进行复议的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，江苏省政府2011年3月31日作出1700号批复后，响水县政府在2011年4月7日发布的第6号征地公告中，已经将1700号批复内容进行了公告，据此，应当认定方春梅等人2011年4月7日已经知道了该批复，其到2014年11月才向江苏省政府申请复议，已经超过了六十日的申请复议期限。江苏省政府作出案涉《告知函》并无不当。方春梅等人的诉讼请求依据不足，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回方春梅等人的诉讼请求。
二审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。行政机关作出征收集体土地用地批复，直接影响征地范围内原土地使用权人的合法权益，因此，通常情况下，原土地使用权人与政府作出土地批复行为具有法律上的利害关系，属于适格的行政复议申请人。本案中，方春梅等人是1700号批复征地范围内的集体土地使用权人，征收土地的行政行为将直接影响方春梅等人的土地使用权，方春梅等人与1700号批复具有法律上的利害关系，原本属于本案行政复议的适格申请人。但是，根据江苏省盐城市中级人民法院作出的（2016）苏09行终71号行政裁定书及（2016）苏09行终71-1号行政裁定书，方春梅等人已交出涉案相关土地，并得到补偿。故方春梅等人丧失了对原集体土地的合法使用权，因此，方春梅等人与被诉1700号批复已不再具有法律上的利害关系。鉴于此，江苏省政府未予受理方春梅等人的复议申请，处理结果并无不当。但需指出的是，江苏省政府以《告知函》的形式不予受理方春梅等人的复议申请，行文形式不规范，江苏省政府应在今后的工作中予以改进。方春梅等人对涉案相关土地的补偿安置权益可通过其他法定途径予以保障。综上，方春梅等人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
方春梅等人向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，撤销江苏省政府于2014年12月9日作出的《告知函》并判令江苏省政府受理方春梅等人的行政复议申请。其申请再审的事实与理由为：一、二审判决存在认定事实和适用法律错误。1.方春梅等人具有申请涉案行政复议的主体资格。二审法院以其已与被征收土地没有利害关系为由认定其不具备申请人资格错误，且与江苏省政府的《告知函》和一审判决认定其申请行政复议超过法定期限，在认定事实和适用法律上存在冲突；2.方春梅等人申请行政复议不存在超期情形。方春梅等人是在2014年11月18日通过诉响水县国土�源局不作为案件中，才得知涉案的1700号批复，其于同月20日就提出了行政复议申请，符合法律规定。
本院认为：
（一）关于再审申请人是否可对1700号批复提起行政复议的问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。实践中，整个征收补偿过程约略可划分为征收行为、补偿行为及强制或者非强制的实施行为，征收行为、补偿行为及实施行为之间虽有关联但却是相互独立的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以在法定期限内提出行政复议申请。由于征收行为、补偿行为与实施行为的分离，被征收人既可能认为上述三阶段的行政行为均不合法，也可能仅认为征收过程中的�一行政行为不合法，因而提起行政复议。即使被征收人已经交出被征收土地并领取相应补偿费用，但如其坚持认为征收行为违法，仍可在法定期限内依法对征收行为提出行政复议申请，而不能认为因被征收人丧失对原土地的合法权益，从而与征收行为没有法律上的利害关系，除非被征收人明确表示放弃相关权利。二审判决认为“方春梅等人与被诉第1700号建设用地批复已不再具有法律上的利害关系”的观点有误，应予纠正。
（二）关于再审申请人申请行政复议是否超过申请期限问题
根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，对能够证明公民、法人或者其他组织知道行政行为的，自证据材料证明其知道行政行为之日起计算。同时参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。本案中，江苏省政府作出1700号批复后，响水县政府于2011年4月7日根据上述批复作出第6号征地公告，对批复的批准机关、文号、征地面积、位置、补偿标准进行了�布，并在响水县经济开发区响港居委会公示栏进行了张贴公示，可以认定方春梅等人在征地公告张贴时就应当知道1700号批复的主要内容，方春梅等人直至2014年11月20日才以1700号批复违法为由申请行政复议，已经超过法定的申请期限。方春梅等人申请再审称未超过复议申请期限的主张不成立。虽然二审法院裁判理由错误，但一、二审判决驳回方春梅等人的诉讼请求，处理结果正确。为节约司法资源，本案无启动再审程序的必要。
综上，方春梅等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人方春梅等63人的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 王展飞
二〇一七年五月三日
法官助理 陆 阳
书 记 员 周志兴
附再审申请人名单：
方春梅、宋连松、宋连祥、谢英兵、杨国平、宋连中、宋锦林、宋连柱、宋连冬、刘树花、宋连高、宋连亚、宋连培、宋连龙、宋锦山、陈梅、陈军、陈林海、宋连兵、宋连来、宋连君、李勤高、陈兵海、谢英连、谢英松、谢英龙、谢英刚、魏加怀、谢英国、邵广林、谢英才、谢英祥、谢春兵、谢春林、孙友财、孙友来、张步锦、张步钱、程加刚、王中法、宋井标、宋连东、宋树君、宋连成、宋连艮、宋连国、张学荣、谢春荣、张鹤花、陈响海、李勤付、谢海亮、宋连刚、张步田、张兰、宋树春、史秀芳、魏善兵、魏善军、孙友全、沈士英、谢英君、谢春和