中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2922号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）杨成全，男，1945年10月27日出生，汉族，住山西省河津市。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）河津市人民政府，住所地山西省河津市泰兴东路1号。
法定代表人赵建喜，该市人民政府市长。
再审申请人杨成全因诉河津市人民政府（以下简称河津市政府）土地行政行为一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终468号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员杨立初、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省运城市中级人民法院一审查明：1993年11月25日至1995年4月10日，杨成全以河津县昌盛五交化公司法定代表人名义与河津县赵家庄乡新赵村村委会通过拍卖并签订《新赵村拍卖门底沟使用权的协议》及《新赵村拍卖(即租赁)门底沟使用权的补充条款》，取得门底沟东至邵庄村地界，西至高家湾地界，南至米家湾地界，北至新赵村南沟边，总面积约197亩为期100年的荒沟治理权。1993年11月25日及1994年4月25杨成全依照协议约定分两次付清上述197亩荒沟的总拍卖价款十五万元。1996年7月10日，杨成全以自已名义与河津市城关镇米家湾村民委员会签订《荒沟租赁开发合同》，取得北跌马沟(地名)荒沟土峁(俗称堡子)，北至新赵村地南界，南至米家湾村四、八队坡地之最高点，东至209道，西至高家湾村地东界总面积约100亩为期五十年的开发治理权，该100亩荒沟的租赁费，因约定的付款条件未成就，杨成全未予支付。上述全部协议签订时，均委托河津县公证处进行了公证。1994年8月，杨成全依协议开发治理时，遭新赵村部分村民阻挡，原因是早在1992年12月10日，门底沟197亩荒沟的拍卖人河津市赵家庄乡新赵村委会已将其中的30亩作为采沙场，以五年一万元价格承包给了本村村民赵永祥。赵永祥认为，杨成全侵害了其承包经营权。部分村民认为，杨成全所签拍卖协议未经村委会研究及社员代表大会同意，协议治理项目不明，期限约定有超过百年等情形。杨成全与赵永祥有关承包经营权的争议，山西省高级人民法院于1996年作出(1995)晋民终字第49号民事判决，认定新赵村委与赵永祥所订合同有效，应继续履行。对部分村民的意见，河津市农村经济管理局、河津市政府进行了多次协调，最终未达成结果。期间，杨成全为做到依法治理，先后委托河津市水利水保局水保工作站对河津市门底沟流域进行了规划设计，申请河津市政府为其颁发门底沟“四荒”使用证。1999年3月16日，赵永祥承包期限届满，赵家庄乡新赵村民委员会新任班子给河津市政府复函，承认1993年村委会与杨成全签订的治理荒沟协议有效。1999年12月27日，河津市政府亦致函河津市水利水保局载明：“杨成全申领《使用证》，证据不足，材料不全，不符合晋政发(1997)102号文件和《山西省农村集体承包管理条例》有关规定，不具备发证条件，望水利局深入调查，重新审核，提供有效证据及材料，尽快完善办证手续，以保护当事人合法权益。”为此，2001年5月12日，杨成全以河津市政府拒不履行法定职责为由，提起行政诉讼，同年12月17日，山西省高级人民法院作出(2001)晋行终字第61号行政判决，认定河津市政府在纠纷未解决之前，暂不为杨成全核发《小流域治理使用证》并无不妥。2001年12月28日，在河津市××委的主持下，赵家庄乡召开了“协商解决新赵村与杨成全荒沟承包合同问题”的专题会议，会议议定：“本着依照法规、民主公开，维护双方当事人合法权益的原则，按照《山西省农村集体经济承包合同管理条例》的规定，实行民主讨论，公开发包的形式，尽快确定荒沟承包人，使荒沟尽早得到开发，产生效益，杨成全可以作为投标人参与竞标。如杨成全未能中标，新赵村应将杨成全原交会的15万元承包金返还给其本人。但至杨成全提起诉讼时，新赵村既未确定新的承包人，亦未依法废止与杨成全签订的合同。2005年河津市政府开通龙门大道东延，穿越杨成全拍卖的门底沟197亩治理区域，占用52.3125亩土地。2007年6月29日至2012年5月21日，河津市政府征收了新赵村村南5公顷(75亩)；米家湾村村北共计13.8862公顷集体土地；其中包括杨成全在米家湾的承包地，2011年10月21日，杨成全领取了河津市政府征收其地上附着物208平方米房屋的赔偿款64000元。后杨成全提起本案诉讼，请求依法确认河津市政府侵占其土地使用权的具体行政行为违法，并依法判令河津市政府支付其自1993年以来为开发四荒的所有投资及造成的损失共计5385万元。
山西省运城市中级人民法院一审认为：新赵村将门底沟的荒山拍卖给杨成全治理过程中，双方所签的《新赵村拍卖门底沟使用权的协议》及《新赵村拍卖(即租赁)门底沟使用权的补充条款》经过了公证处的公证，协议当事人杨成全也依协议支付了其所承担的费用，实际履行了合同义务。其与米家湾村村民委员会签订的《荒沟租赁开发合同》亦由公证处进行了公证，且在2011年10月21日，杨成全从河津市政府处领取了地上附着物208平方米房屋的补偿款64000元，故应认定杨成全对本案讼争土地据有实际使用权。杨成全据此诉请确认河津市政府侵占其土地使用权，具备本案原告主体资格。河津市政府2005年龙门大道东延时，开始租用河津市赵家庄乡新赵村土地，并实际占用了杨成全承包的部分荒沟，且该部分用地至杨成全起诉时，仍由河津市政府向新赵村支付着年租，河津市政府与河津市城区街道办事处米家湾村民委员会签订征地补偿协议，但对杨成全的土地使用问题未作处理。故对杨成全的土地使用权占用行为持续存在。2014年8月18日杨成全提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。综上，河津市政府于2005年龙门大道东扩用地及2012年进行的土地征收行为，均涉及杨成全承包的荒沟治理区域，且均未就杨成全的承包事宜依法处理，故杨成全请求确认河津市政府侵占其土地使用权的行政行为违法，理据充分。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，……”的规定，杨成全一并提出的由河津市政府支付因违法行为给其造成的损失5385万元的诉讼请求，本案不作处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项之规定，作出（2014）运中行初字第23号行政判决，确认河津市政府龙门大道东延占用杨成全承包新赵村“门底沟”荒沟承包地的行为及2007年征收米家湾“北跌马沟”涉及杨成全承包地的行政行为违法。
河津市政府不服，提起上诉。
山西省高级人民法院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，但认为一审认定“2005年河津市政府开通龙门大道东延，穿越杨成全拍卖的门底沟197亩治理区域，占用52.3l25亩土地”表述不清，在理解上容易产生歧义。该占用的52.3125亩土地是否全部属于杨成全承包的土地还是52.3125亩土地中包括杨成全承包的部分土地，杨成全与河津市政府存在不同的解释，且依据现有证据也不能作出准确认定，故就该事实应认定为“2005年河津市政府开通龙门大道东延时，占用了杨成全承包的门底沟197亩治理区域的部分土地”。
山西省高级人民法院二审认为：一、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”杨成全通过不同方式与涉诉土地原所有人签订了土地承包协议，其虽然未取得相应的土地使用权属凭证，但其实际上开始使用土地，根据上述规定，杨成全可以以自己的名义提起诉讼，其具备本案原告主体资格。关于如何认定与河津县赵家庄乡新赵村村委会签订协议的主体。该协议上表述乙方为河津县昌盛五交化公司、杨成全，单从该协议来说，公司法定代表人的行为代表公司的行为，根据《中华人民共和国民法通则》有关规定，应视为协议签订的主体为河津县昌盛五交化公司。但结合赵家庄乡新赵村村委会出具承包款记载缴款人为杨成全的收据以及庭审中杨成全陈述河津县昌盛五交化公司为其个人独资情况，可以将杨成全视为协议签订的主体。河津市政府认为该协议的签订主体为河津县昌盛五交化公司而非杨成全个人的理由不能成立。二、本案包括两个行政行为，一是河津市政府2005年修建龙门大道东延时占用杨成全承包的新赵村土地的行为，二是河津市政府2007年占用杨成全承包的米家湾村土地的行为，该行为系征收土地实施行为。关于河津市政府第一次占地行为，因龙门大道东延工程于2005年实施，杨成全对此是明知的，庭审中，杨成全也认可该事实，故其就该占地行为提起行政诉讼应从其知道占地行为之日起两年内起诉，但其在2014年才起诉，已超起诉期限。关于河津市政府第二次占地行为，该土地已于2007年、2008年经省政府批复征收，河津市政府在实施土地征收过程中，于当年发布了征地公告并在征收土地范围内进行了张贴，且杨成全2011年领取了被征收土地上建筑物的补偿款64000元，上述事实证明杨成全已于当时知道土地征收行为，但其直至2014年起诉，已超起诉期限。综上，原判适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，作出（2016）晋行终468号行政裁定，撤销一审判决，驳回杨成全的起诉。
杨成全向本院申请再审称:2005年河津市政府开通龙门大道占去其60余亩承包地，说好每年每亩500元，但过后分文未给。2012年河津市政府又以所谓开发为名将其承包租赁的176亩土地拍卖给开发商，同样没有任何说法。其对2007年和2008年征收土地不知情，2007年以来其多次找市长要钱，从未间断找有关部门解决此事，但历任领导总是说了不算，未予兑现，直至2014年7月提起行政诉讼。二审法院以超过诉讼时效为由推翻一审正确判决是错误的。综上，请求依法撤销二审裁定，维持一审判决，判令河津市政府立即支付自1993年以来在承包荒沟期间所有投资及给其造成的经济损失共计5385万元，并由河津市政府承担本案诉讼费。
本院认为：再审申请人的诉讼请求是请求依法确认河津市政府侵占其土地使用权的具体行政行为违法，并判令河津市政府支付其自1993年以来为开发四荒的所有投资及造成的损失共计5385万元。从再审申请人起诉的理由和二审查明的事实来看，其所称“河津市政府侵占其土地使用权的具体行政行为”具体包括两个行为，一是2005年河津市政府开通龙门大道东延时占用了再审申请人承包的新赵村土地，二是2007年至2012年河津市政府征收集体土地时包含了再审申请人承包的米家湾村土地。再审申请人所称河津市政府第一次占地行为发生于2005年，其亦认可当时即已知晓该占地行为。故其于2014年对该行为提起诉讼，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，显然已经超过法定起诉期限。关于再审申请人所称河津市政府第二次占地行为，其主张“对2007年和2008年征收土地不知情”。但从其提交的《关于杨成全荒沟情况报告》来看，其自述“2006年市政府计划征地不让我开发荒沟”；且根据二审法院查明的事实，涉案土地于2007年、2008年经省政府批复征收，河津市政府在实施土地征收过程中于当年发布了征地公告并在征收土地范围内进行了张贴，再审申请人亦于2011年领取了被征收土地上建筑物的补偿款。因此，再审申请人最迟于2011年即应知道该征地行为，其于2014年方提起本次诉讼，亦超过了上述司法解释规定的2年起诉期限。再审申请人虽主张其多年来“从未间断找有关部门解决此事”，但该事由并不属于起诉期限应予扣除或延长的法定情形。
综上，再审申请人杨成全的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人杨成全的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 杨立初
审 判 员 梅 芳
二〇一七年七月二十一日
法官助理 骆芳菲
书 记 员 张 兰