安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖11行终27号
上诉人（一审被告）全椒县城乡规划建设局，住所地安徽省全椒县政务中心1号楼，统一社会信用代码11341124003216149B。
法定代表人刘广义，该局局长。
委托代理人苏兴华，该局规划办副主任。
委托代理人谢平，安徽椒陵律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）全椒仪邦置业有限公司，住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路儒林东苑551号，社会统一信用代码913411246679024324（1-1）。
法定代表人应仲会，该公司总经理。
委托代理人宁传德，安徽德昶律师事务所律师。
上诉人全椒县城乡规划建设局（以下简称规划建设局）与被上诉人全椒仪邦置业有限公司（以下简称全椒仪邦公司）规划管理行政许可一案，不服安徽省全椒县人民法院（2017）皖1124行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人规划建设局的负责人宋斌副局长及其委托代理人苏兴华、谢平，被上诉人全椒仪邦公司的委托代理人宁传德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2009年6月，全椒仪邦公司以挂牌方式取得了位于全椒县襄河镇××大道东侧、××、××、××、××、××五个地块的国有建设用地使用权[证号分别为全国用（2010）第0291号、全国用（2010）第0352号、（2010）第0353号、（2010）第0354号、（2010）第0355号]。2011年11月1日，涉案的全国用（2010）第0291号地块上发现分路碑商周遗址，全椒县文物管理所向全椒仪邦公司下达了书面通知：任何单位和个人不得在其保护范围内进行其他建设工程等。后全椒仪邦公司对涉案地块进行了重新规划设计，滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城的总体规划方案定位总平面图于2014年4月9日获得全椒县规委会第35期会议通过。由于全椒仪邦公司没有按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定开工建设，2017年4月27日，全椒县国土资源和房产管理局分别以全国土资房[2017]83号、84号、85号、86号文件，收回了全椒仪邦公司取得的2009-B-8、2009-B-9、2009-B-10、2009-B-11四个地块的使用权（全椒仪邦公司已申请行政复议），涉案的2008-B-1地块[证号全国用（2010）第0291号]没有被收回。2017年全椒仪邦公司向规划建设局提交了《仪邦商贸娱乐城土地编号全国用（2010）第0291号地块建设工程规划许可申请》以及土地的证明文件、建设工程设计方案等材料。2017年8月1日，规划建设局以全椒仪邦公司未提交经审定的土地编号全国用（2010）第0291号地块的单独规划方案为由，作出《不予受理通知书》，从而引起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。”本案中，全椒仪邦公司向规划建设局提交了《仪邦商贸娱乐城土地编号全国用（2010）第0291号地块建设工程规划许可申请》以及土地的证明文件、建设工程设计方案等材料，规划建设局应当依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，对全椒仪邦公司提交的材料进行形式要件审查，以决定是否符合受理条件。本案全椒仪邦公司提交了2014年调整后的仪邦商贸娱乐城总体规划方案，第0291号地块的规划设计方案包含在总体规划方案中，该总体规划方案已经获得全椒县规委会通过，至于第0291号地块能否与其他地块分开来建设，是否需要单独规划设计，属于规划建设局受理后的审查职责，《中华人民共和国城乡规划法》对此没有明确规定，故规划建设局以全椒仪邦公司未提交经审定的土地编号全国用（2010）第0291号地块的单独规划方案为由，作出《不予受理通知书》，于法无据，应予撤销。全椒仪邦公司诉请判令规划建设局对其申请予以受理，因申请能否受理应由行政机关根据申请的情况以及法律规定作出判断，是否受理应当由行政机关依法作出处理，故对全椒仪邦公司的诉请不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销被告全椒县城乡规划建设局2017年8月1日对原告全椒仪邦置业有限公司提交的《仪邦商贸娱乐城土地编号全国用（2010）第0291号地块建设工程规划许可申请》作出的《不予受理通知书》，责令被告全椒县城乡规划建设局对原告的申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告全椒县城乡规划建设局承担。
上诉人规划建设局上诉称，一审认定其以全椒仪邦公司未提交该地块的单独规划方案作出不予受理通知与事实有误，其作出不予受理理由是因全椒仪邦公司未提交土地编号全国用（2010）第0291号地块的规划方案，替代提交的是滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城规划方案（以下简称娱乐城规划方案）。由于该项目至今未开工，部分土地已被全椒县国土资源和房产管理局收回，娱乐城规划方案根本无法实现，故该规划方案就不存在了，全椒仪邦公司现仍依娱乐城规划方案申请办理建设工程规划许可证的行为，显然毫无事实依据；建设工程规划许可申请的相关资料必须公示，如现对该地块进行单独许可时，使用娱乐城规划方案进行公示公告，会引起更多矛盾和纠纷。请求撤销一审判决，并依法予以改判，由全椒仪邦公司承担全部诉讼费。
被上诉人全椒仪邦公司答辩称，规划建设局要求其公司提交土地编号全国用（2010）第0291号地块的规划方案没有法律依据，因该地块的规划方案已经包括在总体规划方案中；规划建设局提出其他几个地块土地使用权已经被收回不事实，全椒县国土资源和房产管理局所作的四份闲置土地认定书已经自行撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
规划建设局向一审法院提举的证据材料有：一、事实依据：1、滁州（全椒）仪邦商贸娱乐城规划方案，证明规划方案明确了项目建设的总体目标和建设理念，项目共分五个地块，各地块功能明确，不可或缺。如果方案确需调整，应该按照规定履行程序。2、全椒县国土资源和房产管理局的全国土资房[2017]83号、84号、85号、86号文件，证明该项目至今未能开工建设，该局分别以四个文件收回了全椒仪邦公司所取得的2009-B-8、2009-B-9、2009-B-10、2009-B-11四个地块的使用权，从而导致规划方案自2017年4月27日起就不存在了。3、全椒县文物管理所2011年11月1日的通知，证明涉案地块上发现分路碑商周遗址，该所明文通知全椒仪邦公司，不得在其保护范围内进行工程建设。二、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《安徽省城乡规划条例》第三十条，证明全椒仪邦公司在申办建设工程规划许可证时，应当按照法律规定提交土地的证明文件以及建设工程设计的有关材料，因全椒仪邦公司没有按照法律规定提交有关资料，故作出不予受理的决定。
全椒仪邦公司向一审法院提举的证据材料有：2014年4月9日规委会通过的总体规划方案，证明总体规划方案是调整后的规划方案，包含了第0291号地块的规划方案。
上述证据均随卷移送本院。
一审对本案证据的认定符合法律规定。本院对一审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：规划建设局作出的不予受理通知是否正确。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，规划建设局作为全椒县行政区域城乡规划主管部门，根据行政相对人的申请，审查和决定是否做出建设工程规划行政许可决定，是其法定职责。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（一）、（二）项的规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请不予受理只有两种情形：即申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理决定，并告知申请人向有关行政机关申请。本案规划建设局对全椒仪邦公司的行政许可申请以“未提交经审定的土地编号全国用2010第0291号地块规划方案”为由，作出不予受理通知，显然不符合上述两款法律的明确规定。同样，依据该条第一款第（四）项：“申请资料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请资料之日起即为受理。”从该不予受理通知内容反映，规划建设局认为全椒仪邦公司申请时提交的资料不齐全，依法应当在收到申请的五日内一次性告知申请人全椒仪邦公司需要补正的全部内容。而规划建设局在本案中并未举证证明其已履行了法定的告知义务，即作出不予受理通知，明显程序违法，亦应予以撤销。一审法院据此判决予以撤销该不予受理通知并责令规划建设局重新作出处理，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。规划建设局的上诉理由不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人全椒县城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王忠良
审判员 苏春琴
审判员 王 铖
二〇一八年三月二十八日
书记员 王俊计
附本案适用法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。