中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4662号再审申请人（一审原告，二审上诉人）：杨华。再审申请人（一审原告，二审上诉人）：杨芳。再审申请人（一审原告，二审上诉人）：杨红。再审申请人（一审原告，二审上诉人）：孙福云。再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）：北京市通州区人民政府。住所地：北京市通州区新华北街***号。法定代表人：张力兵，该区人民政府区长。再审申请人杨华、杨芳、杨红、孙福云（以下简称杨华等四人）因诉再审被申请人北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）行政复议不予受理一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终4646号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员王振宇、审判员李纬华、代理审判员仝蕾组成的合议庭依法进行审查，现已审查终结。北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）经审理查明：2016年3月15日，通州区政府作出通政复字[2016]第33号《行政复议案件不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人杨华等四人要求确认被申请人北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）对申请人杨华等四人宅基地、房屋及人员安置作出的联合认定行为违法，并撤销该联合认定行为。经审查，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，对杨华等四人作出的联合认定行为不属于具体行政行为，其提出的行政复议申请不符合上述法律规定。根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。杨华等四人不服，诉至一审法院，要求撤销被诉复议决定，责令通州区政府依法受理其行政复议申请并重新作出复议决定。一审法院判决认为，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。通州区政府负有作出被诉复议决定的法定职责。本案中，通州区政府收到杨华等四人的行政复议申请后，根据《行政复议法》的规定，履行了受理、答复通知等行政复议程序，符合法律规定。对杨华等四人在拆迁过程中产生重大影响的为通建裁字(2015)第59号《房屋拆迁纠纷行政裁决书》（以下简称59号裁决书），而联合认定行为系依据拆迁补偿方案的规定作出，是该拆迁项目的一个中间环节，故被诉复议决定并无不当。杨华等四人提出的依法撤销被诉复议决定，责令通州区政府对杨华等四人的行政复议申请依法受理并重新作出复议决定的诉讼请求，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了杨华等四人的诉讼请求。杨华等四人不服一审判决，向北京市高级人民法院（以下简称二审法院）提起上诉。二审法院经审理查明：北京新奥集团有限公司（以下简称新奥公司）为北京市通州区潞城镇棚户区改造土地开发项目A区的实施主体。2015年6月15日，北京市通州区住房和城乡建设委员会（以下简称通州××委）针对新奥公司作出通住建委函[2015]72号《关于通州区潞城镇棚户区改造项目（A片区）住宅房屋拆迁补偿与安置方案的回复》（以下简称72号回复），对新奥公司上报的《通州区潞城镇棚户区改造项目（A片区）住宅房屋拆迁补偿与安置方案》进行了最终研究确定。根据该方案第一章第六条为“六方工作小组”，主要内容为：六方工作小组由潞城镇政府牵头组织，具体成员为潞城镇政府、拆迁人、村“两委”工作小组、拆迁服务机构及评估和测绘机构。负责对新老宅基地、合法宅基地面积、被安置人员、新生儿补助与安置、经营面积等问题研究确定，并出具六方工作小组共同签署的认定单，此认定结果作为拆迁补偿安置的依据。拆迁过程中，对座落于北京市通州区潞城镇胡各庄村南街28号的宅基地及房屋等问题，六方工作小组以“六方工作小组认定人员签字”的方式分别出具了《宅基地初始登记人在册被安置人、非在册被安置人联合认定表》(即表1)、表2、《合法宅基地范围内、外被拆迁房屋联合认定表》（即表3）和表4。2015年8月20日，新奥公司作为拆迁人在上述认定表“拆迁人意见”一栏签署了“同意上述认定结果”字样，并加盖了公司公章。杨华等四人对联合认定行为不服，于2016年3月8日向通州区政府申请行政复议，通州区政府于2016年3月15日作出被诉复议决定。二审法院另查明，2015年10月16日，通州××委根据新奥公司的申请，以杨华等四人为被申请人作出59号裁决书。杨华等四人不服，诉至法院，请求法院判决该裁决书及相应复议决定。2016年8月12日，北京市第三中级人民法院作出(2016)京03行终400号行政判决书，终审驳回了杨华等四人的诉讼请求。该判决就杨华等四人对相应评估报告是否申请复核及鉴定、杨华等四人是否符合宅基地分宗条件、59号裁决书是否遗漏了杨芳的房屋租赁补助费等问题进行了审查及认定。二审法院认为，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织只有针对具体行政行为，方可依法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（五）项同时规定，存在具体行政行为是复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。参考最高人民法院《关于执行若干问题的解释》有关“受案范围”的规定，是否产生了直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政法律效果，是衡量某行为是否是具体行政行为的重要标准。本案中，杨华等四人向通州区政府申请复议的是以表1-表4为载体的联合认定行为。该行为虽然对杨华等四人的合法宅基地面积、被拆迁房屋面积以及出租和经营用房面积等事项进行了认定，但在涉案项目的拆迁补偿程序中，该认定行为旨在为后续的评估及补偿提供依据，并不具有单独存在的法律意义与价值。在新奥公司已经委托评估单位对杨华等四人的住宅房屋进行了评估、通州××委业已作出了59号裁决书的情形下，上述联合认定行为所产生的相应效果已经被后续评估及裁决行为吸收，不能视为对杨华等四人的合法权益施加了直接影响，不属于可以申请复议的具体行政行为。故杨华等四人针对联合认定行为提起的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。通州区政府作出的被诉复议决定，符合《行政复议法》及《中华人民共和国复议法实施条例》的上述规定。故判决驳回上诉，维持一审判决。杨华等四人不服二审判决，向我院申请再审。其再审请求为：1、撤销本案一、二审行政判决，指令再审或提审；2、撤销通州区人民政府通政复字[2016]第33号《行政复议不予受理决定书》。申请再审理由为：一、二审法院认定事实错误。联合认定由潞城镇政府牵头组织所实施，针对特定的具体事项和特定对象进行。属于对申请人不动产使用权面积、宗数认定这一部分事实进行确认的行政行为，进行联合认定的目的是作为拆迁补偿安置的依据。联合认定的行政确认行为属于具体行政行为，理所当然属于行政复议受案范围。联合认定行为并没有被后续评估及裁决行为吸收。六方小组联合认定行为是拆迁补偿安置的依据，也是《房屋拆迁纠纷行政裁决书》的计算依据。二审法院认定联合认定行为被后续评估及裁决行为吸收没有事实基础，联合认定行为属于具有独立存在意义的行政确认行为。二审法院将六方小组联合认定行为排除在行政复议受理范围外，缺乏行政监督机制的审查，必将导致行政自由裁量权的滥用，侵犯公民的合法权利。六方小组联合认定行为是一种行政确认行为，对上诉人的权益产生了实际影响，必然要保证其相应的救济权利与救济途径，否则会导致权利的滥用。联合认定对申请人合法宅基地面积认定错误，导致申请人的补偿不公平不合理。特别是在土地分宗的认定上，按照补偿安置方案的内容，申请人的房屋本身是由两处宅基地合并登记的情况，按照正常至少应该认定两宗宅基地，但六方小组并没有予以认定，导致申请人杨华的宅基地超标，其余三位申请人无宅基地，因此也没有宅基地区位补偿价。六方小组联合认定的行为，直接决定了补偿安置的高低。本院查明，杨华等四人曾向北京市通州区人民法院提起诉讼，请求撤销通州区住建委房屋拆迁纠纷行政裁决及通州区政府行政复议决定。2015年10月16日，通州××委根据新奥公司的申请，以再审申请人杨华等四人为被申请人作出59号裁决书。杨华等四人不服该裁决书，向通州区政府申请行政复议，通州区政府于2015年12月8日作出通政复字[2015]第83号行政复议决定书，维持59号裁决书。杨华等四人不服，起诉至法院，请求撤销上述59号裁决书和83号复议决定书。经北京市通州区法院一审、北京市第三中级人民法院二审，判决驳回了杨华等四人的诉讼请求。该案（2016）京03行终400号判决书认定，通州××委进行拆迁裁决所依据的评估报告明确载明拆迁当事人对评估报告结果有异议的救济途径，杨华等四人在收到评估报告后，未在复核期限内按上述规定和方式提出书面复核申请，在通州××委组织调解中向其告知可对评估报告申请专家委员会鉴定的权利时，也明确表示放弃该项权利。在该评估报告的效力未经有权机关否定的情况下，通州××委依照该评估报告确定拆迁补偿金额并无不当。关于杨华等四人是否符合宅基地分宗条件、59号裁决书是否遗漏了杨芳的房屋租赁补助费等问题也均进行了审查及认定。本院认为，本案被诉行政行为是，北京市通州区人民政府作出的行政复议不予受理决定。一、二审法院判决驳回杨华等人要求撤销复议决定并重新作出的诉讼请求。因此，本案的审查焦点在于，一、二审法院关于六方联合认定行为是否属于行政复议受案范围的认定是否正确。首先，再审申请人主张“联合认定行为是行政确认行为，并没有被后续评估及裁决行为吸收”，“联合认定行为对其合法宅基地的面积认定错误，导致补偿不公平不合理，如将该行为排除在行政复议受理范围外，侵犯公民合法权益”。对此本院认为，根据拆迁安置补偿相关法律法规和本案所涉补偿安置方案，依法认定再审申请人的宅基地面积、被拆迁房屋面积及其他事项是进行拆迁安置补偿的前提。在评估过程中，经联合认定后作出涉案评估报告，在该评估报告的送达及涉案争议的行政调解过程中，对于再审申请人应享有的复核、申请鉴定等程序性权利也均予以告知，再审申请人未依法行使申请复核权、申请鉴定权。联合认定行为是作出评估报告的过程，评估报告是联合认定行为的结果，再审申请人在放弃对评估报告提出异议、申请复核、申请鉴定等一系列程序性权利的情况下再对联合认定行为提起复议及诉讼，显然本末倒置。之所以规定被拆迁人可以对评估报告提出异议，是因为评估结果往往就是作出行政裁决的依据，而在对行政裁决的复议或诉讼程序中，复议机关、人民法院对于被诉行政裁决和复议决定的合法性审查也必然包括对评估报告结果是否合法的审查。故二审法院认定联合认定行为被后续评估及裁决行为所吸收的理由正确，再审申请人的主张本院不予支持。其次，上述另案生效判决表明，59号裁决书及83号复议决定的合法性已经得到司法确认，涉及杨华等四人拆迁中应享有的权利义务已经依法得到保证。杨华等四人在本案申请再审过程中提出的事实和理由，实质上是对该判决认定的事实和判决结果不服，但对已经生效的人民法院裁判文书不服，应当通过法定渠道寻求救济。再次，本案被诉行政行为是复议不受理行为，但可能对当事人合法权益造成侵害的实质上仍是原行政行为，在本案中就是行政裁决行为。因当事人已经就该裁决行为提起行政诉讼并已作出终审判决，对于当事人的最终救济已经完结，对于不受理行为的诉讼无法起到使当事人的权益获得额外救济的作用。综上，再审申请人杨华等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人杨华、杨芳、杨红、孙福云的再审申请。审 判 长  王振宇审 判 员  李纬华代理审判员  仝 蕾二〇一七年九月二十九日书 记 员  孔冰冰