湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂09行终32号
上诉人（原审原告）应城市两河面粉厂。原住所地：应城市三合镇两河社区。
法定代表人张宽锦，该厂厂长。
委托诉讼代理人涂梅桥，湖北横空律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人（原审被告）应城市三合镇人民政府。
法定代表人邱志军，该镇镇长。
委托诉讼代理人彭元新，应城市司法局三合镇司法所工作人员。代理权限：一般代理。
上诉人（原审被告）应城市三合镇两河社区居民委员会。
法定代表人操元生，该社区主任。
委托诉讼代理人张友发，该社区干部。代理权限：一般代理。
上诉人应城市两河面粉厂、应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村村民委员会因应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村村民委员会未按照约定履行协议一案，不服湖北省应城市人民法院(2016)鄂0981行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人应城市两河面粉厂（以下简称两河面粉厂）的法定代表人张宽锦及其委托诉讼代理人涂梅桥、上诉人应城市三合镇人民政府（以下简称三合镇）的委托诉讼托代理人彭元新、上诉人应城市三合镇两河社区居民委员会（以下简称两河村）的委托诉讼代理人张友发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：2003年4月，应云线（应城至云梦的通乡公路，途经三合镇两河村）被孝感市交通局纳入2003年度公路养护计划。为配合该计划实施，三合镇决定利用道路养护的机会对两河街道进行集镇开发，两河面粉厂的厂房被列入规划范围内，故两河面粉厂的厂房需要整体搬迁。为配合镇政府的拆迁、开发工作，两河面粉厂表示服从党委、政府的安排。2004年7月28日两河面粉厂与三合镇、两河村经协商签订协议书，协议书甲方为三合镇、乙方为两河面粉厂、丙方为两河村，协议书约定的内容主要有：一、甲方的责任：1.甲方对乙方做工作将乙方原面粉加工厂安置在原两河供销社棉花仓库，甲方负责高压到厂；2.甲方支持乙方红砖20万块，2004年一次性到位，运输由乙方负责；3.甲方将原有的100千瓦变压器及车房予以补偿给乙方，变压器搬迁、车房拆迁由乙方负责；4.乙方负责施工过程中树木砍伐，甲方、丙方有责任做好协调工作；5.甲方积极协调金融部门对乙方恢复办厂提供信贷支持。二、乙方的责任：1.乙方在甲方通电完毕、红砖到位后，机械搬迁的时间为25天，拆房时间为10天，分期实施完成搬迁和拆房任务。搬迁和拆房一切费用由乙方自理；2.乙方配合甲方在通电施工过程中与施工方搞好衔接和协调工作；3.乙方负责通电施工过程中树木砍伐。三、丙方的责任：1.丙方对乙方对原道路搬迁地基在开发区内的二间地基一次性还基到位，具体地段可协商；2.原镇党委、政府对拆迁面粉厂的主楼协调的意见，由丙方对乙方的垫付资金，用三间地基作补偿(原村级收据收回)；3.丙方对砍树、通电事项要承担一定的协调工作，确保通电、砍树顺利进行。上述协议签订后，经三合镇协调，将原两河供销社棉花站仓库卖给两河面粉厂作为厂房，并将100千瓦变压器移到棉花站仓库，同时支持了两河面粉厂15万块红砖。因为信贷资金没有落实到位，两河面粉厂多次找三合镇要求解决，三合镇未能帮忙解决。两河面粉厂因缺乏资金，厂房、机械设备未能搬迁并于2004年2月将两河面粉厂报停，至今未恢复生产。为了解决补偿问题，两河面粉厂多次找三合镇协商，要求给予经济补偿。2013年10月25日，三合镇专门就此事开会讨论，以会议纪要的形式形成决定“对2003年应（城）两（河）线道路桥梁修建过程中的拆迁补偿遗留问题，原补偿协议有效”。会后，两河面粉厂又多次找三合镇协商解决未果。2014年7月两河面粉厂向法院提起民事诉讼，因属行政诉讼被驳回起诉，两河面粉厂遂又提起行政诉讼，请求依法判决三合镇补偿两河面粉厂红砖5万块，还地基5间，赔偿损失112.5万元。
一审另查明：三合镇两河村村民委员会现更名为三合镇两河社区居民委员会。协议书中约定两河村需要给付两河面粉厂地基5间，其中修路占用地基2间，另外两河村原来欠两河面粉厂现金3.07万元，协议约定由被告两河村用地基3间折抵。
一审法院经审理认为，案件的争议焦点为：一是原告是否具备诉讼主体资格；二是本案是否已过起诉期限；三是三方协议是否有效；四是对原告的损失，被告是否应承担补偿责任。
关于原告是否具备诉讼主体资格的问题。原告两河面粉厂属起字号的合伙制企业，该厂2004年报停后因未参加企业年检被工商部门吊销营业执照，该厂未组织清算，亦未办理工商注销登记。《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》规定：“吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关依据国家工商行政法规对违法的企业做出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。”原告两河面粉厂被工商部门吊销营业执照后，该企业法人资格仍可以自己的名义参加诉讼活动，即原告具备诉讼主体资格，对被告三合镇辩称原告两河面粉厂不具备诉讼主体资格的意见，依法不予采纳。
关于本案是否已过起诉期限的问题。原被告三方签订协议的时间是2004年7月28日，协议签订后，证人王某的证人证言证实原告一直在找两被告要求履行协议，2013年3月25日被告三合镇又专门针对该协议的履行召开会议并形成会议纪要，故起诉期限应重新从2013年3月25日开始计算。2014年7月原告因补偿问题未解决向法院提起民事诉讼，法院以该案属于行政诉讼范围裁定驳回起诉，原告遂又向法院提起行政诉讼，原告提起诉讼在起诉期限内，对被告三合镇辩称本案已过诉讼时效的意见，依法予采纳。
关于原、被告三方签订协议的效力问题。本案中，原被告三方签订协议时，都是为了厂房搬迁的顺利实施，签订协议系三方真实意思表达，该协议应当具有法律效力；但协议中部分条款违反了法律的禁止性规定：1.协议书中甲方的责任第五款“甲方积极协调金融部门对乙方恢复办厂提供信贷支持”。该协议条款语焉不详，“提供信贷支持”是提供现金还是为其贷款提供担保，亦或是原告在贷款时作为政府部门给银行说情、打招呼？（1）提供现金？作为政府部门只能以税收优惠和办证方便给予企业支持，不能用公共资金支持企业；（2）提供担保？《中华人民共和国担保法》第八条规定：国家机关不得作为保证人；（3）在贷款时说情？《商业银行法》规定，银行在办理贷款时应根据企业的信用情况自主决定，不受任何组织和个人的干涉，同时说情也违反了社会的公平正义。故不论怎样理解该条款内容，都违反了法律的禁止性规定，该协议条款属无效条款。2.协议书中丙方的责任第二款“原镇党委、政府对拆迁面粉厂的主楼协调的意见，由丙方对乙方的垫付资金，用三间地基作补偿（原村级收据收回）”。该协议是由于两河村原欠原告现金3.07万元，协议约定用3间地基折抵。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”；第十四条第二款规定：“对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政管理部门批准”，因村集体土地属集体所有，村委会无权决定用土地折抵欠款，故该协议条款也无效。“关于给付三间地基的协议”因违反法律的禁止性规定无效，但被告两河村欠原告两河面粉厂3.07万元应该予以偿还，并应按银行同期存款利率支付利息。
关于被告三合镇是否应对原告的损失承担补偿责任的问题。协议签订后，被告三合镇虽然安排了厂房、给付了部分红砖，但由于协议部分条款的无效导致协议无法完全履行，原告后期停产有资金原因、市场原因，也有自身经营上的原因，属多因一果，尽管原告的停产属于原告自主经营范畴的事情，但原告缺乏资金导致厂房没有搬迁而停产，是其中一个重要原因，虽缺乏资金并非被告三合镇的责任，由于原告是为配合被告三合镇的开发拆迁工作受到了一定的损失，对此被告三合镇应承担一定的补偿责任。
综上所述，二被告在集镇综合开发规划过程中为履行行政管理职能与原告签订厂房搬迁协议，原、被告均是本案的适格主体。本案中，该协议的签订是双方真实意思表示，除部分条款违反法律的禁止性规定无效外，其他协议内容合法有效，依法应当继续履行，因无效无法履行部分应当采取补救措施。由于协议部分条款无效，导致本协议无法按约定履行，三方均有过错，应按过错程度承担相应的责任。原告作为企业法人，应对企业的经营活动、正常周转资金独自承担责任，不能以无效协议要求被告三合镇帮忙解决资金问题，并在无果时而坐等、放任损失的扩大，故原告对其损失应承担主要的责任；被告三合镇未完全按约定履行协议内容，且该无效协议造成原告一定损失，应承担相应的补偿责任。对于原告的损失，由于已历经十余年，原告厂房损毁、机器设备均已腐烂锈蚀，原告仅凭单方记录或单方鉴定确定其损失，并要求被告方全部承担，明显不合情理，对原告认为自己损失112.5万元（直接损失72.5万元，间接损失40万元）的意见，依法不予采纳。由于原告因搬迁导致停产至今，其损失确实是客观存在的，结合本案的具体情况，一审法院根据原告办厂的规模、投入以及被告三合镇应承担责任的大小，酌定被告三合镇给予原告补偿25万元。
一审法院判决：依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款、第二百零六条、第二百零七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下：一、被告应城市三合镇人民政府给付原告应城市两河面粉厂红砖5万块（可现金折抵），并补偿现金25万元。二、被告应城市三合镇两河社区居民委员会给付原告应城市两河面粉厂地基两间（具体地段协商），偿还原告应城市两河面粉厂现金3.07万元及利息（利息以中国人民银行同期存款利率计算，自2004年7月28日至还款之日止）。三、驳回原告应城市两河面粉厂其他的诉讼请求。案件受理费50元，由被告应城市三合镇人民政府承担。
上诉人两河面粉厂上诉称：（一）对一审漏判和少判的部分，二审应当予以纠正，重新判决。1.对损失费和补偿费的漏判。由于被告的过错，导致原告方停产至今，造成机械设备报废，产品不能恢复生产，给上诉人造成重大的经济损失，各项损失累积达112.5万元，而一审只判决了25万元的补偿款，少判了87.5万元，请二审依法予以纠正。2.一审少判地基三间，不符合双方合同约定。2004年7月28日，三方签订合同约定补偿地基共五间，其中三间是拆面粉厂主楼时协调意见,用三间地基作补偿，这是三方的真实的意思表示,没有违反法律的规定。一审以违法为由，对三间地基补偿不予支持，是明显违反当事人的真实意思表示，请二审依法予以纠正。
（二）一审对部分事实认定的错误。1.一审认定上诉人对本案承担主要责任是错误的。三合镇当初在修桥、村镇开发活动中，上诉人积极配合，不论拆厂房、还是拆住房，上诉人都是按村镇的要求办事；面粉厂报停，停电、停水等是三合镇人民政府的行为，30万元资金不能到位，造成面粉厂停产十余年，也是三合镇人民政府的过错；十余年来，上诉人不停的找三合镇解决此问题，以便恢复生产，但三合镇一推再推，不能解决，其责任也在三合镇。一审判决上诉人承担主要责任，是不符合客观事实的，请二审依法予以纠正。2.一审认定协议第五条“甲方积极协调金融部门对乙方恢复办厂提供信贷支持”是违法的、无效的，这一认定是明显错误的。一审对此条的理解作了三点推理，这三点推理不仅不合法，离开了协议的真实意思所作的推理。庭审中，原三合镇人大主席、拆迁指挥部指挥长、合同签订的督办人、协调人王某在证词中讲得很清楚：“30万元资金不论贷也好、借也好，三合镇补偿也好，总的来说要给上诉人解决30万元的资金,面粉厂才能搬迁，恢复生产”。由于三合镇人民政府30万元资金没有到位，造成两河面粉厂无法搬迁以致停产，其责任不言而喻地全在被上诉人，合同约定：政府协调金融部门对两河面粉厂恢复生产提供信贷支持合情、合理、合法。一审认定该条违法没有法律和事实依据，只能说明一审以此为由替被上诉人开脱责任，请二审依法予以明查。3.三间地基也是三方在协议中明确约定的事情，被上诉人应该按协议履行，补助原告人三间地基，请二审予以支持。
（三）三合镇如不愿意赔偿，也可以将原两河面粉厂恢复原状。1.原告请求赔偿112.5万元，是根据客观情况计算来的，原告多年来向三合镇人民政府报告的材料可以证实。如果三合镇人民政府认为112.5万元过高，我们可以分文不要，请求三合镇人民政府将原应城市两合面粉厂恢复原状。2.鉴定报告应作为定案的依据。本案在诉讼初期，上诉人己向应城人民法院提出申请，要求对原应城市两河面粉厂的机械设备、房屋及停工停产的损失进行司法鉴定，但一审法院不予理睬。为此，上诉人才向湖北横空律师事务所申请司法鉴定。2016年10月25日，湖北循其本价格鉴定评估有限公司接受湖北横空律师事务所的委托，经现场勘察后，作出评估报告，其结论为：应城市两河面粉厂在基准日损失总价值为541047元。该鉴定程序合法，鉴定机构合法，委托手续合法，鉴定内容客观直实，该鉴定报告应当作为本案定案的依据。一审没有采纳，我们请求二审予以纠正。
综上，一审漏判和少判的部分请二审依法予以改判，一审对部分事实认定的错误，对合同条款理解的错误，对合法的鉴定报告不予采纳的问题，对上诉人损失只作了象征性的补偿等问题，上诉人强烈要求二审依法查实后予以改判，支持上诉人的上诉请求。
三合镇和二河村答辩称，两河面粉厂提起行政诉讼超过了期限，行政诉讼的期限不同于民事诉讼的时效，一审在诉讼时效上的认定是错误的。两河面粉厂相关提交的损失部分的证据不符合法律规定，鉴定应由法院进行委托，单方委托鉴定程序违法，鉴定结论不能作为赔偿损失的依据，一审期间两河面粉厂没有任何证据能够证明其损失情况。且原告的损失与政府履行协议之间没有任何的关联性。违约的是两河面粉厂，原告的设备一直留在原址，其本身就没有继续经营的意图。事发后，原告没有及时向法院提起诉讼，而是事隔10多年后通过信访的途径，政府答复调解满足原告的不当诉求。请求二审撤销一审判决，驳回原告的全部诉讼请求。
上诉人三合镇上诉称：（一）被上诉人提起的诉讼已过起诉期限。被上诉人提起行政诉讼已超过法定起诉期限，行政起诉期限为不可变期限，不适用中止、中断之规定，一审法院以证人证言证实原告一直找被告为由，认为未超过起诉期限，是将行政诉讼起诉期限比照适用民事诉讼的诉讼时效规定，适用法律错误。
（二）无任何证据证明被上诉人所称损失与上诉人有关。被上诉人所称上诉人未履行协议所确定的信贷支持义务是其停产停业的原因，与事实不符，更无任何证据证实。反而从被上诉人于2004年2月报停，2004年7月28日双方才签订协议书的先后时序来看，在双方达成协议前被上诉人己经停产，其所谓损失与上诉人根本无关。
（三）被上诉人违约在先还强词夺理。根据双方协议第二条约定，被上诉在通电完毕、红砖到位后，机械搬迁的时间为25天，拆房时间为10天，然而上诉人安排通电和支持给付红砖后，被上诉人没有做任何搬迁行为，机器、厂房现仍在原位置。而且根据协议协调的新厂址两河供销社棉花仓库，却被被上诉人直接用于开发房屋。足以说明被上诉人没有换址建厂之意愿，同时也未在约定时间搬迁机械、拆除厂房，被上诉人早已违约。相反，被上诉人列为上诉人违约事实的甲方“没有积极协调金融部门对乙方恢复办厂提供信贷支持”，该条款对上诉人的协调行为没有约定时间，何况上诉人履行该义务需以被上诉人向金融部门申请贷款为前提，被上诉人在协议签订前已经停产，根本没有重新建厂之意愿，更没有申请贷款。其诉称上诉人违约只是托词。
（四）被上诉人所称损失无任何证据支持，原审酌定补偿25万元无任何事实和法律依据。两河面粉厂所谓损失无任何合法有效证据证明，何况上已述及两河面粉厂所称损失与三合镇无任何关系。
综上事实，原审评判无任何事实和法律依据，请求依法改判驳回两河面粉厂的一审全部诉请。
上诉人两河村的上诉意见与上诉人三合镇意见一致。
两河面粉厂答辩称，当时的镇人大主席是负责拆迁的负责人，其对协议的内容进行了审查，党镇领导都开过会，对拆迁的申请都同意按协议的内容执行。本案开始民事诉讼时就申请了司法鉴定，鉴定结论合情合理。本案提起诉讼是镇政府要求两河面粉厂提起诉讼的，两河面粉厂说20万补偿不够，政府要求起诉让法院进行判决。对方说本案超过诉讼时效是不正确的，一审阐述已很清楚。对方对两河面粉厂的损失有直接责任，我们是积极配合政府拆迁，政府资金不到位是造成损失的主要原因。两河面粉厂的损失是有证据的，可以作为赔偿损失的依据。因此，请求二审支持两河面粉厂的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点：一是两河面粉厂的起诉是否超过法定的起诉期限；二是两河面粉厂停产的原因及损失的事实根据是什么，其损失责任如何分担；三是两河面粉厂诉社区给付地基是否有事实根据及法律依据；四是诉讼费如何承担。
关于第一个焦点问题。2004年7月28日两河面粉厂与三合镇、两河村经协商签订协议书。因协议执行不到位，两河面粉厂多次与政府协商未果。2013年10月25日，三合镇专门就此事开会讨论，以会议纪要的形式形成决定“对2003年应（城）两（河）线道路桥梁修建过程中的拆迁补偿遗留问题，原补偿协议有效”。因此，两河面粉厂认为三合镇、两河村未按协议履行约定提起行政诉讼，其起诉期限应从2013年10月25日开始计算。两河面粉厂2014年7月就补偿问题向法院提起民事诉讼，法院以该案属于行政诉讼的受案范围裁定驳回起诉。所以两河面粉厂提起行政诉讼在法律规定的两年期限以内。
关于第二个焦点问题。两河面粉厂因公益建设拆迁前一直处于正常的经营状态。两河面粉厂为配合三合镇的公益建设拆迁，在协议签定后，由于协议的部分条款没有完全履行、后期资金原因、市场原因、自身经营等多方面的原因，造成两河面粉厂的停产。对此，三合镇应承担相应的补偿责任。
三合镇、两河村在公路建设及集镇综合开发建设过程中为共同履行行政管理职能与两河面粉厂签订厂房搬迁协议，该协议的签订是双方真实意思表示，除部分条款违反法律的禁止性规定无效外，其他协议内容合法有效，依法应当继续履行。因协议部分条款无效无法履行，三合镇、两河村应当采取补救措施。由于协议部分条款无效，导致本协议无法按约定履行，对此三方均有过错，所造成的损失应按过错程度承担相应的责任。两河面粉厂作为企业法人，应对企业的经营活动、正常周转资金承担责任，不能以无效协议要求三合镇帮忙解决资金问题，并在无果时坐等，放任损失的扩大，故两河面粉厂对其损失应承担主要的责任；三合镇未完全按约定履行协议，且该协议无效条款造成两河面粉厂一定损失，应承担相应的补偿责任。对于两河面粉厂的损失，由于已历经十余年，其厂房损毁、机器设备均已腐烂锈蚀，两河面粉厂仅凭单方记录或单方鉴定确定其损失，并要求三合镇全部承担，缺乏事实根据和法律依据。对两河面粉厂认为自己损失112.5万元（直接损失72.5万元，间接损失40万元）的意见，依法不能全部支持。由于两河面粉厂因搬迁导致停产至今，其损失确实是客观存在，结合本案的具体情况，根据两河面粉厂办厂的规模、投入以及三合镇应承担责任的大小，酌定三合镇给予两河面粉厂补偿25万元。一审对两河面粉厂停产的原因以及损失的事实根据以及损失责任的分担上的认定及处理上并无不当，依法应予以支持。
关于第三个问题。协议书中丙方（两河村）的责任第二款“原镇党委、政府对拆迁面粉厂的主楼协调的意见，由丙方对乙方的垫付资金，用三间地基作补偿（原村级收据收回）”。该协议是由于两河村原欠两河面粉厂现金3.07万元，协议约定用3间地基折抵。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。需要使用农民集体所有土地的，应当符合《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定及相关法律法规的规定。故村委会无权决定用土地折抵欠款，该协议条款无效。“关于给付三间地基的协议”因违反法律的禁止性规定无效，两河村欠两河面粉厂3.07万元应该予以偿还，并应按银行同期存款利率支付利息。
综上，一审法院作出的判决并无不当，本院应予以维持。上诉人应城市两河面粉厂、应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村村民委员会的上诉理由均不能成立，对其上诉请求应予以驳回。本案涉及行政机关未按约定履行协议提起的行政诉讼，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十六条的规定，诉讼费用准用民事案件交纳标准收取，本案一、二审诉讼费用应予调整，二审判决确认的一审、二审案件受理费由一审法院在执行中一并予以解决，并由一审法院负责向本院转交二审案件受理费。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费5510元，由原告应城市两河面粉厂负担1838元，被告应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村村民委员共同负担3672元。
二审案件受理费5510元，由上诉人应城市两河面粉厂负担1838元，上诉人应城市三合镇人民政府、应城市三合镇两河村村民委员共同负担3672元。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 彭 娟
审判员 张耀刚
二〇一七年八月十七日
书记员 罗自阳
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
……