湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂08行终38号
上诉人（原审第三人）李吉星，男，1986年6月26日出生，汉族，荆门市人。
委托代理人潘亚平，湖北新天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张琳，女，1947年6月21日出生，汉族，麻城市人。
委托代理人李万海，湖北邦伦律师事务所律师。
原审被告荆门市房产管理局，住所地荆门市雨霖路6号。
法定代表人王俊，男，局长。
委托代理人唐东云，男，1973年12月21日出生，汉族，荆门市人，该局工作人员。
上诉人李吉星因房屋行政登记一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2015）鄂掇刀行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李吉星的委托代理人潘亚平，被上诉人张琳及其委托代理人李万海，原审被告荆门市房产管理局的负责人副局长肖世怀及其委托代理人唐东云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1989年9月4日，李吉星的父母李宗裕、钟明兰离婚。同年12月30日，李宗裕与张琳登记结婚。1995年，双方在原荆门市浏河村四组142号（先后更名为月亮湖居委会24号、荆门市水产路西侧，现为陆九渊路西区）受让取得的一块宗地上建房，后因双方产生矛盾诉讼离婚，该房屋停止建设。1999年12月30日，荆门市中级人民法院对该离婚纠纷作出（1999）荆民终字第256号民事调解书，将双方在建的上述房屋确定归张琳所有。后张琳继续投入建设，该房屋建设完工后一直由张琳占有使用至今。
2006年12月30日，李吉星委托其父李宗裕，向荆门市房产管理局申请办理上述房屋的权属证书，其提交了该宗地的土地使用权证和建设工程规划许可证。2007年1月8日，荆门市房产管理局为李吉星颁发了上述房屋的房屋所有权证（即荆门市房权证市辖区字第000297**号房屋所有权证）。同年8月15日，张琳向荆门市房产管理局提出申请，并递交了（1999）荆民终字第256号民事调解书，认为荆门市房产管理局将其合法拥有的房产登记为李吉星所有，侵犯了其合法权益，请求纠正。荆门市房产管理局认为李吉星隐瞒了该房屋已约定归张琳所有的事实，属申报不实，遂根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款第（一）项规定，于2007年8月24日作出荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》。李吉星不服，诉至法院。荆门市掇刀区人民法院于2008年1月24日作出（2008）掇行初字第1号行政判决，撤销了荆门市房产管理局作出的荆房行决字（2007）2号注销房屋权属证书决定。张琳不服提出上诉，荆门市中级人民法院于2008年6月3日作出（2008）荆行终字第00004号行政裁定，撤销原判，发回重审。荆门市掇刀区人民法院于2009年1月6日作出（2008）掇行初字第9号行政判决，维持荆门市房产管理局作出的荆房行决字（2007）2号注销房屋权属证书决定。李吉星不服，向荆门市中级人民法院提出上诉，后撤回起诉。
2012年8月28日，李吉星向荆门市人民检察院提出申诉，说明上述撤诉不是其真实意思表示，要求荆门市中级人民法院对上述案件恢复审理。荆门市人民检察院立案审查。2014年11月19日，荆门市人民检察院向荆门市房产管理局发出荆检民（行）行政违监（2014）42080000002号检察建议书，认为李吉星申请的是房屋所有权初始登记，当时并无其他人员持有权属证书，且李吉星在申报时已提交了土地使用权证和建设用地规划许可证，荆门市房产管理局对申请人提供的相关证明文件仅负形式审查义务，张琳提交的调解书是否可能引起物权变更，不属于荆门市房产管理局的审查范围，故荆门市房产管理局仅依据张琳提供的调解书作出李吉星隐瞒事实、申报不实的认定，证据不足，建议荆门市房产管理局予以纠正。同年12月22日，荆门市房产管理局作出《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》，撤销该局于2007年8月24日作出的荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》。
原审法院认为，荆门市房产管理局作为房地产行政主管部门，有权依照《城市房屋权属登记管理办法》的规定办理房屋权属登记和注销登记。在本案中，荆门市房产管理局于2007年1月8日为李吉星办理了诉争房屋初始所有权登记，后查明李吉星隐瞒了诉争房屋已约定归张琳所有的事实，属申报不实，遂根据《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款第（一）项规定作出了荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》，该决定认定事实清楚，证据确凿，而注销行为于法有据，并无不当。
作为行政机关，荆门市房产管理局亦有权依法撤销本机关作出的错误的行政决定。现检察建议认为，李吉星向荆门市房产管理局申请的是房屋所有权初始登记，当时并无其他人员持有权属证书，且李吉星在申报时已提交了土地使用权证和建设用地规划许可证，荆门市房产管理局对申请人提供的相关证明文件仅负形式审查义务，张琳的调解书是否可能引起物权变更，不属于荆门市房产管理局的审查范围，故荆门市房产管理局仅依据原告提供的调解书作出李吉星隐瞒事实、申报不实的认定，证据不足。原审认为，李吉星在申请诉争房屋初始所有权登记时，依照《城市房屋权属登记管理办法》的规定，应当提交土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件，但其仅提交了土地使用权证和建设工程规划许可证，故荆门市房产管理局并未尽到形式审查义务；虽然调解书不是荆门市房产管理局在进行初始登记审查时必须审查的范围，但在张琳据此提出权属异议时，可以确定李吉星是在明知诉争房屋已经人民法院确定属张琳所有的情况下，向荆门市房产管理局申请将诉争房屋初始登记在自己名下的，所以荆门市房产管理局据此认定李吉星申报不实，证据充分，故荆门市房产管理局作出《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》没有合法依据或充足理由，原审不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销荆门市房产管理局于2014年12月22日作出的《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》。案件受理费50元，由荆门市房产管理局负担。
李吉星上诉称：1、一审判决审理对象错误且超范围审理。首先，根据张琳一审的诉讼请求，本案审理对象应为荆门市房产管理局《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》，而不是该局于2007年1月8日为李吉星颁发房屋所有权证的登记行为。简言之，审理对象是决定行为不是登记行为；其次，张琳诉称的理由为荆门市中级人民法院（1999）荆民终字第256号民事调解书已将未竣工的二层楼房确认为其所有，张琳将该房完工，其诉称的理由并未针对荆门市房产管理局的登记发证行为，但一审判决却认为荆门市房产管理局在为李吉星进行房屋所有权初始登记时未尽到形式审查义务，审理对象错误，且超出了张琳一审的诉讼请求及理由。2、一审判决赋予荆门市房产管理局执行权错误，适用法律错误。首先，即使荆门市中级人民法院（1999）荆民终字第256号民事调解书合法，法律法规也未赋予房屋登记机关仅依据司法文书单方改变原有登记的职权，调解书结果的实现应通过法院执行，由荆门市房产管理局协助执行；其次，根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条第二款的规定，一审判决不能将调解书作为审查被诉行政行为是否合法的依据；再次，依据一审证据C3，荆门市中级人民法院（1999）荆民终字第256号民事调解书系违法形成，不应采信。根据民事诉讼法的相关规定，调解应遵循自愿原则，而该调解书的基础即调解协议中“李宗裕”的签名经鉴定非本人亲笔书写，显然违反了自愿原则，且该调解书形成于1999年，而涉案的土地使用权于1996年6月即初始登记在钟明兰名下，行政部门没有为李宗裕、张琳制发《建设工程规划许可证》，换言之，调解书形成之时，法院未查明涉案的房屋是否属于李宗裕、张琳所有，而是在李宗裕签名系虚假的基础上处分了他人房屋；最后，审理对象即《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》系对《注销房屋权属证书决定书》重新审查后作出，对决定行为的审查并不涉及行政诉讼法第七十条第（六）项的规定，故一审判决适用该条文错误。3、一审判决认定事实错误。首先，张琳一审未举证证明其投资建房，而李吉星提交了《建设工程规划许可证》及建房的放线记录，证明李吉星建房获得许可。一审判决认定张琳建房且后来继续投入建设无任何证据支持，且与李吉星所举证据相悖；其次，基于房地一致原则，一审判决李宗裕、张琳受让取得宗地错误，一方面，一审判决作出之时，涉案土地的登记权利人为李吉星而非李宗裕或张琳，荆门市中级人民法院（2015）鄂荆门民三终字第00103号民事判决书虽尚未推翻，但也只能否定钟明兰与杨光雄的协议效力，并没有确认李宗裕、张琳享有土地使用权，另一方面，荆门市中级人民法院（2013）荆民监字第29-1号决定书依法撤销了将土地过户给张琳的协助执行通知书，说明张琳不能依据调解书取得土地使用权；再次，依据1983年施行的《城市私有房屋管理条例》第三条的规定，1995年、1996年，张琳的户口尚在沙洋，不能获得在荆门城区建房的许可；最后，一审判决认定李吉星明知诉争房屋属于张琳所有，没有充分证据证明。综上，请求依法撤销一审判决，改判驳回张琳的诉讼请求，上诉费由张琳承担。
张琳辩称：1、一审判决认定事实清楚。原审认定荆门市房产管理局是否应当撤销荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》，是以该局为李吉星进行房屋初始登记行为是否合法为依据，李吉星在申报房屋初始登记时仅提交了建设工程规划许可证、土地使用权证，而未提交施工许可证、建设用地规划许可证、竣工验收资料等，荆门市房产管理局没有尽到审查义务。同时，荆门市中级人民法院（1999）荆民终字第256号民事调解书虽然不是荆门市房产管理局审查范围，但张琳向该局提交该调解书后，该局不审查该调解书就作出《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》是错误的；2、一审判决适用法律正确；3、张琳之前在沙洋工作，调到荆门工作后，户口也转至荆门，故建房时张琳有资格办证。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
荆门市房产管理局陈述意见称，关于施工许可证的问题，根据建设部的相关规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的，可以不申请办理施工许可证。关于建设用地规划许可证的问题，2000年，建设部颁发了《关于印发﹤简化房地产交易及房屋权属登记的意见﹥的通知》，要求方便当事人申办交易手续，提高办事效率，该意见未将建设用地规划许可证作为初始登记的必要资料，无论是本案还是当时其他的私房建设，该局都没有收集建设用地规划许可证。其他意见与一审时的参诉意见一致。
荆门市房产管理局向原审法院提交了下列证据：
A1：第00029730号房屋登记档案一册，证明诉争房屋登记行为合法；
A2：荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》、张琳的申请书及荆门市中级人民法院（1995）荆民终字第256号民事调解书，证明荆门市房产管理局超越了房屋登记机构应尽的审查职责；
A3：荆检民（行）行政违监（2014）42080000002号《检察建议书》，证明荆门市人民检察院提出的检察建议亦认为荆门市房产管理局超越了房屋登记机构应尽的审查职责；
A4：《关于撤销荆房行决字（2007）2号﹤注销房屋权属证书决定书﹥的决定》，证明荆门市房产管理局按照法律监督机关的要求纠正不当的注销行为。
张琳向原审法院提交了下列证据：
B1：张琳身份证，证明其身份基本信息，主体适格；
B2：荆门市中级人民法院（1999）荆民终字第256号民事调解书一份，证明诉争房屋经生效法律文书确定为张琳所有，该法律文书具有既判力；
B3：荆门市房产管理局荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》，2007年10月31日、2008年3月18日、2009年2月24日荆门市房产管理局行政答辩状各一份，证明荆门市房产管理局于2007年8月24日作出的《注销房屋权属证书决定书》决定事实清楚，证据充分，程序合法，处理正确；
B4：荆门市掇刀区人民法院（2015）鄂掇刀东民初字第00002号民事判决书、荆门市中级人民法院（2015）鄂荆门中民三终字第00103号民事判决书各一份，证明李吉星在办理房屋初始登记时隐瞒了事实真相；
B5：荆门市房产管理局《关于撤销荆房行决（2007）2号﹤注销房屋权属证书决定书﹥的决定》，证明荆门市房产管理局撤销荆房行决（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》的决定的行为违法。
李吉星向原审法院提交了下列证据：
C1：土地使用权证、规划许可证、房屋权属证书各一份，证明土地使用权由李吉星享有，规划许可证确定建房的是李吉星，房屋权属证书确定房屋物权由李吉星享有；
C2：湖北省高级人民法院（2005）鄂行终字第60号行政判决书、荆门市中级人民法院（2003）荆民监字第29号及（2005）荆民监字第19号决定书各一份，证明张琳既不享有诉争房屋的土地使用权，也未办理建房规划许可证，张琳对诉争土地、房屋均不享有合法权益，不是行政诉讼的利害关系人；
C3：湖北省人民检察院鉴定书一份，证明调解书的内容不是李宗裕自愿达成。
各方当事人提交的证据均随案移送本院并经庭审质证，本院对本案证据的认定意见与原审法院认定意见一致。
关于李吉星上诉理由第三项所称一审判决认定事实错误的问题。经查，张琳在一审提交的荆门市掇刀区人民法院（2015）鄂掇刀东民初字第00002号民事判决书，以及本院（2015）鄂荆门中民三终字第00103号民事判决书已认定李宗裕和张琳于1995年受让取得原荆门市浏河村四组142号（先后更名为月亮湖居委会24号、荆门市水产路西侧，现为陆九渊路西区）的宗地，以及张琳独立完成了诉争房屋未完工部分的建造工作，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（四）项的规定，已经依法证明的事实，法院可以直接认定，故一审认定的上述事实并无不当。
经审理查明，本院对事实的认定与原审认定的事实一致，予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：1、一审是否超出审理范围；2、荆门市房产管理局于2014年12月22日作出的《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》是否合法。
关于一审是否超出审理范围的问题。本院认为，一审并未超出审理范围，理由如下：第一，一审中，张琳的诉讼请求为撤销荆门市房产管理局于2014年12月22日作出的《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》，而一审判决结果为撤销该决定，裁判结果与诉讼请求相对应；第二，无论是荆门市房产管理局作出的荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》，还是《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》，均以该局为李吉星作出的房屋初始登记行为作为基础，因为按照荆门市房产管理局的解释，该局《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》作出后，李吉星的房屋权属证书自行恢复效力。若房屋初始登记合法，则该撤销决定合法；若房屋初始登记违法，则该撤销决定亦违法，故房屋初始登记行为是否合法决定了后续注销决定及撤销决定是否合法。因此，一审判决依据房屋初始登记行为判断荆门市房产管理局撤销决定行为的合法性并无不当。
关于荆门市房产管理局于2014年12月22日作出的《关于撤销荆房行决字（2007）2号〈注销房屋权属证书决定书〉的决定》是否合法的问题。本院认为，如前所述，认定该撤销决定是否合法取决于荆门市房产管理局为李吉星办理房屋初始登记是否合法，根据《城市房屋权属登记管理办法》第十六条的规定，新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。本案中，李吉星申请房屋初始登记时只提交了土地使用权证和建设工程规划许可证，荆门市房产管理局并未按照该规定审查其他证明文件。即便如荆门市房产管理局所称，原建设部于2000年9月18日印发的《简化房地产交易与房屋权属登记程序的指导意见》规定，初始登记必收要件为土地使用权证书复印件或土地来源证明、建设工程规划许可证、建设单位关于房屋竣工验收合格的证明及房产测绘机构出具的房屋建筑面积测绘成果报告，李吉星提交的资料也不符合上述规定。同时，在之前的几次相关诉讼中，荆门市房产管理局分别于2007年10月31日、2008年3月18日、2009年2月24日向法院提交的答辩状均认为李吉星在申请房屋初始登记时存在申报不实的情形，理由是李宗裕受李吉星委托办理房屋初始登记时，隐瞒了诉争房屋已被本院（1999）荆民终字第256号民事调解书确认为张琳所有这一事实，故而该局认为其依据《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款第（一）项作出的荆房行决字（2007）2号《注销房屋权属证书决定书》合法。现该局在没有新的事实依据的情况下，撤销该注销决定无法律依据。
李吉星认为，根据国务院1983年12月17日发布的国发（1983）194号《城市私有房屋管理条例》的规定，新建房屋办理所有权登记只需要提交房屋所在地规划管理部门批准的建设许可证和建筑图纸，该条例于2008年才废止，而一审所依据的《城市房屋权属登记管理办法》在李吉星办理房屋登记之后。本院认为，首先，根据国务院《城市私有房屋管理条例》第七条第一款第（一）项的规定，新建房屋办理所有权登记须提交房屋所在地规划管理部门批准的建设许可证和建筑图纸，该条款只是将建设许可证和建筑图纸作为办理所有权登记的必备条件，并未将其他证明文件排除在外。同时，该条第二款规定，证件不全或房屋所有权不清楚的，暂缓登记，待条件成熟后办理。本案中，本院（1999）荆民终字第256号民事调解书已确认诉争房屋归张琳所有，在张琳据此向荆门市房产管理局提出异议时，可视为房屋所有权存在争议，按照该规定，荆门市房产管理局也应暂缓登记；其次，李吉星申请房屋初始登记的时间为2006年12月30日，荆门市房产管理局发证时间为2007年1月8日，而《城市房屋权属登记管理办法》发布时间为1997年10月27日，修订时间为2001年8月15日，从效力上讲，该办法应当适用于本案。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，并提交本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李吉星负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国林
审判员 董菁菁
审判员 李 欢
二〇一六年六月二十七日
书记员 曾 靖