湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘02行初147号
原告言耀如，男，汉族，1984年6月2日出生，住湖南省株洲市石峰区。
原告言果，女，汉族，1987年6月7日出生，住湖南省株洲市石峰区。
共同委托代理人谭长健，湖南法达律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人陈秋香，湖南法达律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被告株洲云龙示范区管理委员会。
法定代表人付访华，主任
委托代理人张超，湖南御辩律师事务所律师，代理权限为一般授权。
委托代理人彭武刚，男，汉族，1977年9月22日出生，系株洲云龙示范区综合管理部法制办公室副主任，代理权限为特别授权。
被告株洲市国土资源局。
法定代表人何安国，局长。
委托代理人唐博文，男，汉族，1975年10月19日出生，系株洲市国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
原告言耀如、言果与被告株洲云龙示范区管理委员会（以下简称云龙管委会）、株洲市国土资源局行政允诺及行政补偿一案，本院于2016年11月25日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人谭长健、陈秋香，被告云龙管委会的委托代理人张超、彭武刚，被告株洲市国土资源局的委托代理人唐博文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：两原告的房屋于2009年底建造，五层建筑共计1200平米，框架混泥土结构，建造成本560.9余万元。在征拆过程中，原、被告协商，不以株政发[2006]20号文件征拆标准进行补偿，而以征购的形式即按照中介评估机构所在的评估价格进行补偿。因此，原告积极配合征拆工作，带头签订征购协议并自行拆除房屋。然被告未兑现承诺，2010年9月被告依据《株洲市征地拆迁补偿安置办法》（株政发[2006]20号文件）对原告作出了183.2余万元的补偿决定。原告认为被告作出的补偿决定显示公平，给原告造成了365.7余万元的财产损失。原告找到被告云龙管委会主要负责人黄杰等相关工作人员协调处理拆迁的善后补偿事宜，被告云龙管委会审查认为强拆过程中确实给原告造成了巨大的财产损失，并口头和书面表示愿意通过工程邀标的方式五年内给予原告一定等额工程项目施工方式进行补偿。然而五年期限即将届满，被告没有兑现自己的承诺。为此，原告于2016年6月27日向被告提交了《行政补偿申请书》，请求被告及时兑现承诺，或在公平公正合理的范围内对原告给予适当的经济补偿。被告于2016年9月13日向原告下发《告知函》，认为：被告未对原告作出业务量或者其他方式另行补偿的承诺，且根据株政发[2006]20号文件政策，被告对原告的征拆补偿已足额补偿到位，因而不予支持原告的《行政补偿申请书》。原告认为，被告作为一级行政主体为履行好自己的职责，向特定相对人即原告作出给予征购及工程业务量变相补偿的承诺，就是行政允诺行政行为，被告违背自己作出的承诺，失信原告，且被告的失信行为给原告造成巨额财产损失，被告应当予以补偿。为维护原告合法权益，请求法院判令因被告未兑现承诺，补偿原告房屋拆迁损失377.6608625万元，本案诉讼费由被告承担。
原告举证：
第一组证据：1、原告身份证，拟证明原告诉讼主体适格。
2、被告基本信息资料：株洲云龙示范区管理委员会组织机构代码证、株洲市国土资源局组织机构代码证，拟证明被告诉讼主体适格。
第二组证据：1、宅基地规划示意图；2、报告及批复；3、石峰区村民建房用地申请审批表、公示；4、村民建房用地批准书、公示。本组证据拟共同证明原告建造的房屋属于合法建筑。
第三组证据：1、竣工图；2、株洲鼎城造价咨询有限责任公司作出的成本结算报告。本组证据拟共同证明原告房屋建造的成本约560.9万元。
第四组证据：《征购协议》，拟证明原、被告虽签订了征购协议，但被告仍依据株政发[2006]20号文件的拆迁补偿标准对原告进行补偿，补偿款约183.2万元；因被告拆迁给原告造成的损失约377.7万元。
第五组证据：1、《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》及批示意见，拟证明被告征拆部门主要负责人言立新书面允诺原告征拆补偿方式按照“以评估处理”的价格方式对原告享有的房屋实行征购，然而被告未能兑现承诺，造成原告巨大经济损失。2、言立新的任职资料（含调整充实横石村征拆工作组的通知），拟证明言立新代表政府部门允诺原告房屋征购按评估价值进行补偿。3、《关于申请工程业务的请示报告》以及言立新、黄杰代表政府作出批示，拟证明被告主要领导人为兑现房屋征拆过程中，造成原告巨大经济损失而另行作出的批示，该“批示”属于行政允诺行政行为，但被告没有兑现承诺。4、黄杰的任职资料，拟证明黄杰系云龙示范区副主任，所作出的“批示”行为，应当属于职务行为。5、《行政补偿申请书》及《告知函》，拟证明被告违背客观事实、否认政府负责人的相关批示，并拒绝兑现承诺，严重损害了原告正当合法权益。6、征地公告，拟证明原告的属于职教城征地范围内。
被告云龙管委会质证意见：对第一组证据无异议，但不属于证据的范畴。对第二、三组证据的真实性合法性关联性均持异议，对原告的证明目的不认可。第四组证据《征购协议》以云龙管委会提供的为准，不认可原告的证明目的，没有给原告造成损失。第五组证据：对《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》，的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，上面的签字写得很清楚，建议按评估处理，并不是代表行政机关作出的承诺，集体土地上房屋的征收只能按株洲市2006第20号文件政策执行；对网上下载的言立新的任职资料的真实性有异议；对株云学党字（2009）8号通知的通知真实性予以认可，但不认可原告的证明目的；对《关于申请工程业务的请示报告》及其批示的真实性因无原件，不予认可，虽然言立新写了复印属实，但是不知道该四个字是原件还是复印件，言立新就算写了复印属实，也没有写落款和时间，真实性值得怀疑，如果如原告所说，该原件在管委会，应是管委会盖章属实，言方新不能代表管委会，该报告上的黄杰与言立新的签字无论从形式还是内容上，都明显不是行政允诺的行为，从签字看不出任何承诺的表示；对黄杰任职的事实认可，但不认可原告的证明目的，黄杰的指示写得很清楚，请职教园予以支持解决，职教园与管委会无关，没有上下级隶属关系；对《行政补偿申请书》的真实性无异议，但对证明目的有异议，对《告知函》的真实性无异议，但不认可原告的证明目的，该告知函并不是被告作出的具体行政行为，也没有对原告的权利义务产生任何影响；对征地公告无异议。
被告株洲市国土资源局质证意见：与云龙管委会的质证意见一致。
被告云龙管委会辩称：1、云龙管委会已根据株政发[2006]20号文件标准对原告的征拆进行足额补偿，且已履行到位。云龙管委会职教园一期征地拆迁建设项目是经过合法审批、立项的建设项目。根据征拆项目的需要，云龙管委会需要征收原告所有的房屋。根据株政发[2006]20号文件标准，云龙管委会职教园一期征地拆迁建设指挥部与原告言耀如、言果于2010年5月5日签订了补偿金额为1449862元的《房屋征购协议》、补偿金额为259132元的《房屋征购协议》，6月18日与案外人言曙光（系原告之父）就上述两份补偿协议签订了一份补偿金额为1708994元（1449862元+259132元）的《房屋征购协议》、11月30日签订补偿金额为3310670元（含原告在建住宅补差263748元）的《言曙光住宅拆迁补偿协议》，该指挥部另给原告发放了金额为10000元的规范建房奖，四项补偿共计1982742元。同时，在原告签字认可的《房屋征购协议》第五条约定：“对补偿项目和数额有异议的，必须在被告知补偿之日起十五日内向征地拆迁部门提出书面复核申请，逾期不予复核。”原告在协议约定的期限内未提出复核申请，且领取了全部补偿款项。2、原告的诉请无事实和法律政策依据。第一、原告的房屋已经自行拆除，其提交的房屋建筑成本仅仅是依据自行委托的设计师制作的房屋设计图纸和自行委托的工程造价人员所作的房屋建造价值，该证据不具有客观性、真实性、合法性，无法证实其主张，原告要求根据该成本计算结果另行补偿无事实和法律依据。第二、云龙管委会的工作人员所作的回复不构成行政允诺。原告提交的《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》，上面仅有言立新个人签署的“建议按评估处理”、“酌情解决”字样，黄杰个人签署的“请职教园予以支持解决”字样。从形式上看，上述人员的签字未标注时间，也未加盖任何公章，从签字内容上看，该签字只是对公民提交意见、报告的回复，并不是同意原告提出的另行补偿方案的意思表示，该回复不是行政机关的承诺，更不属于行政允诺。第三、根据《株洲市征地拆迁补偿安置办法》（株政发[2006]20号文件）第二条“凡在本市行政区域内因建设需要征收土地的，其补偿和安置适用本办法”的规定，原告主张的按照评估方案另行补偿征拆款不符合法律政策的规定。3、原告的起诉已超过诉讼时效，应裁定驳回其起诉。原告领取最后一笔补偿款的时间为2011年4月15日，若原告认为云龙管委会的补偿侵犯了其合法权益，应在2011年10月16日之前提出相关诉求，但原告无正当理由于2016年11月15日才提出诉讼，早已超过了法律规定的诉讼时效，应裁定驳回其起诉。综上，云龙管委会已根据文件政策规定履行了征拆补偿的职责，原告要求根据所谓的“行政允诺”另行补偿无事实和法律政策依据，且原告的起诉已超过诉讼时效，请求法庭依法裁定驳回原告的起诉。
被告云龙管委会举证：
第一组证据：《株洲市人民政府关于印发《株洲市征地拆迁补偿安置办法》的通知》（株政发[2006]20号），拟证明株洲市行政区域内的拆迁补偿和安置依据是株政发[2006]20号文件。
第二组证据：1、株洲云龙示范区征地拆迁各项补偿表；2、房屋征购协议（1449862元）；3、房屋征购协议（259132元）；4、房屋征购协议（1708994元）；5、言曙光住宅拆迁补偿协议；6、职教园一期项目征地规范建设奖信誉承诺书。本组证据拟共同证明被告与原告就拆迁房屋签订了补偿协议，以及补偿的各项明细。
第三组证据：1、株洲云龙示范区建设用地征地拆迁指挥部费用审批单；2、职教园一期项目征地房屋补偿款发放表；3、长沙银行进现金支票存根；4、银行进帐单。本组证据拟共同证明被告已根据房屋拆迁补偿协议确定的补偿金额，将补偿款项发放到位。
原告质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但对关联性与证明目的有异议，涉案别墅征拆过程中，原被告双方已经达成一致意见，即对原告的别墅征拆，不适用株政发[2006]20号文件的拆迁补偿规定，双方按照湖南光大房地产估价咨询经纪有限公司作出的评估价格对原告进行补偿，并且双方已经签署了委托评估合同。对第二组证据第1项证据（拆迁各项补偿总表）的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据非完整的明细表，明细表中的补偿金额与补偿协议的金额不一致，该证据的时间与签订补偿协议的时间不一致，该证据系被告单方制作，大部分未经原告签字确认，对原告无约束力，各项补偿表之间的补偿标准及补偿总额有出入，补偿明细表中关于补偿项目的补偿单价和标准，不是依据征购的补偿标准，而是以20号文件规定的补偿单价和标准；对该组第2-5项证据（3份房屋征购协议、言曙光住宅拆迁补偿协议）的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，该协议系征购协议，即被告以征购的方式对原告享有的房屋和各项附属设施进行拆迁补偿，本协议系原被告达成按照评估价值补偿的一致意见后，为了推动整体拆迁进程所签订的程序性协议，即该协议签订的前提是，被告承诺按照征购方式对原告进行补偿；对该组第6项证据（信誉承诺书）的真实性无异议，对关联性及证明目的有异议，,该份证据确认，原告享有的房屋系合法建筑，无违法违章建设行为，但被告提供的该组证据（补偿明细表）中显示原告享有的房屋，存在部分建筑为违章建筑，由此补偿标准低于合法建筑的补偿单价，故被告提供的证据系相互矛盾，应对有利于被告的证据不予采信。对第三组证据的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议，原被告签订的是征购协议，非拆迁补偿协议，原被告签订协议的前提是按照征购的方式对原告进行补偿，被告依据程序性协议对原告进行补偿，显然违反征购的承诺，由于被告拒绝履行征购的承诺，原告仅收取部分拆迁补偿款，造成原告遭受巨额损失。
被告株洲市国土资源局质证意见：对云龙管委会的证据没有异议。
被告株洲市国土资源局辩称：与云龙管委会的答辩意见一致。
被告株洲市国土资源局的举证与云龙管委会的举证一致。
原告对株洲市国土资源局证据的质证意见与对云龙管委会的一致。
被告云龙管委会对株洲市国土资源局的证据没有异议。
本院对原、被告证据认定如下:原告第一组证据和第五组证据中的第6项证据能够证明本案相关事实，予以采纳；对第二、四组证据和第五组证据中第1-5项证据的真实性予以采纳，证明目的综合认定；第三组证据中竣工图系复印件，且无施工单位盖章，不予采纳，成本结算报告系复印件，且无株洲鼎城造价咨询有限责任公司的盖章，不予采纳。两个被告的第一、二组证据能够证明本案相关事实，予以采纳；对三组证据的真实性予以采纳，证明目的综合认定。
本院查明：因云龙管委会职教园一期征地拆迁建设项目的需要，位于征地范围内的原告房屋（即在建宾馆）于2009年5月被依法征收。职教园一期征地拆迁建设指挥部按株政发[2006]20号文件与原告言耀如、言果于2010年5月5日签订了补偿金额为1449862元的《房屋征购协议》、补偿金额为259132元的《房屋征购协议》，与言曙光（系原告之父）于6月18日就上述两份补偿协议签订了一份总的补偿金额为1708994元的《房屋征购协议》，于11月30日签订补偿金额为3310670元（含原告在建住宅补差263748元）的《言曙光住宅拆迁补偿协议》，该指挥部另给原告发放了金额为10000元的规范建房奖，四项补偿共计1982742元。原告于2011年4月前分批领取了上述补偿款。原、被告在上述《房屋征购协议》中约定：“对补偿项目和数额有异议的，必须在被告知补偿之日起十五日内向征地拆迁部门提出书面复核申请，逾期不予复核。”原告在约定期限内未提出复核申请。2011年6月原告自行拆除了房屋。
原告认为，在征拆过程中原、被告经协商同意不按株政发[2006]20号文件进行补偿，而以评估方式进行补偿，但在原告签订房屋征购协议并自行拆除房屋后，被告未兑现承诺，给原告造成365.7余万元的损失。2010年7月，言曙光向云龙管委会职教园一期征地拆迁建设指挥部出具《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》，认为宾馆补偿低，组织上和政府领导多次表示不以株政发[2006]20号文件作为拆迁标准，而是按目前市场价值的形式进行补偿，要求按2006年省消耗量标准计算建设成本，同时考虑中间发生的其他特殊情况。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在该反馈意见上签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估处理”。2011年8月，言曙光向云龙管委会出具《关于申请工程业务的请示报告》，内容为：“我名言曙光，系云龙示范区学林办事处文荟社区居民，由于国家修建株长高速和株洲职教城的建设需要，本人以积极的态度支持重点工程建设，带头将新建的私人别墅以及儿女的在建私宅处3000平方米房屋和龙兴碎石场在规定时间内配合拆除。鉴于20号文件规定的标准与自己的投入相差较大，给家庭的经济带来了1000多万的经济损失。示范区领导和职教城领导很关心我的实际情况，已经同意并承诺在5年内给予我工程业务的照顾，减少和弥补我个人的一些损失，其中包括别墅拆迁损失补偿我工程业务量4000元和龙兴碎石场拆迁损失补偿工程业务量6000万元，合计工程业务量壹亿元，以缓解家庭经济及社会压力。”言立新在该报告上签署：“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”。时任云龙管委会副主任黄杰签署：“请职教园予以支持解决。”2016年6月24日，言曙光及原告言耀如、言果向云龙管委会提出《行政补偿申请书》，申请云龙管委会补偿征拆损失1872.086284元，其中原告要求补偿其房屋经济损失389.5万元。2016年9月9日，株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室向言曙光及原告言耀如、言果作出《告知函》，认为并未作出以业务量或者其他方式另行补偿的承诺，已根据株政发[2006]20号文件政策对言曙光及原告言耀如、言果征拆补偿进行足额补偿，且已履行到位，对《行政补偿申请书》中的诉求不予支持。原告不服，诉至本院，请求判令因被告未兑现承诺，补偿原告房屋拆迁损失377.6608625万元，本案诉讼费由被告承担。
本院认为，本案系行政允诺及行政补偿案，争议焦点为：本案是否超过起诉期限；被告是否对原告作出行政允诺行为，是否应履行行政允诺并给予原告补偿377.6608625万元损失。
原告认为被告云龙管委会曾作出在5年内以工程业务量或者其他方式对原告另行补偿的承诺，于2016年6月24日向被告云龙管委会提出《行政补偿申请书》，被告2016年9月9日作出《告知函》告知原告已对其征拆补偿足额到位，并未作出上述承诺。基于此，原告向本院起诉，请求判令被告云龙管委会履行行政允诺并进行补偿。因此，本案的起诉期限应当从原告收到《告知函》之日起开始计算，并未超过法定起诉限期。原告认为是云龙管委会向其作出行政允诺，从本案的相关证据及认定的事实来看，株洲市国土资源局没有对原告作出行政允诺，因此，株洲市国土资源局与本案没有利害关系，不是本案适格的被告。
行政允诺行为是指行政主体为履行自己的行政职责，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物资利益或其他利益的单方意思表示行为，该表意行为应当非常明确、具体，内容具有行政决定性质，构成一种承诺。原告认为被告云龙管委会向其作出了承诺，是基于其提供的《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》及签署的意见两份证据。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》上签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估处理”，在《关于申请工程业务的请示报告》签署“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”，显然言立新签署的两个意见只是一种处理建议，是一种过程行为，未构成一种承诺。时任云龙管委会副主任黄杰在《关于申请工程业务的请示报告》签署“请职教园予以支持解决”的意见，不明确，不具体，并未表明由云龙管委会或其下属部门对原告的请求事项予以肯定答复，不具有行政决定的性质，不构成承诺行为。职教园不是云龙管委会的下属部门，两者不具有隶属关系，云龙管委会只能为自己或下属部门作出承诺。同时，对原告房屋的征收系集体土地上房屋的征收，只能按当时的株政发[2006]20号文件进行补偿，且株洲市国土资源局已对原告房屋征收补偿到位。综上，言立新和黄杰签署的意见并不构成对原告的承诺，云龙管委会没有对原告作出行政允诺行为。原告要求被告云龙管委会补偿377.6608625万元损失没有事实根据和法律根据。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告言耀如、言果的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告言耀如、言果承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 罗颖红
审 判 员 梁小平
代理审判员 苏新柱
二〇一七年一月二十日
书 记 员 吴 倩
附法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。