中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7365号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王新，男，1964年5月28日出生，汉族，住辽宁省沈阳市沈河区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:内蒙古自治区赤峰市人民政府。住所地:内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街。
法定代表人：孟宪东，该市人民政府市长。
原审第三人：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇下井村北槽窝铺组**户村民。(具体名单附后)
原审第三人：内蒙古自治区敖汉旗人民政府。住所地：内蒙古自治区敖汉旗新惠镇河东新区。
法定代表人：于宝君，该旗人民政府旗长。
再审申请人王新因诉内蒙古自治区赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2017）内行终29号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
王新以赤峰市政府于2016年4月4日作出的赤政复决字（2016）2号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定）违法并致其权益受损为由，向内蒙古自治区赤峰市中级人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销该行政复议决定。
一审法院查明：2010年5月17日，内蒙古自治区敖汉旗人民政府（以下简称敖汉旗政府）为王新颁发敖集用（2010）第000435号集体土地使用权证（以下简称000435号土地使用证）。2016年1月6日，本案第三人23户村民向赤峰市政府申请行政复议，请求撤销该土地使用证。赤峰市政府经审理认定以下事实：2004年4月20日，内蒙古自治区敖汉旗高家窝铺乡下井村民委员会（以下简称下井村委会）与王新、王桂贤、ＸＸ、王金霞四人签订《土地承包合同》，约定将敖汉旗高家窝铺乡下井村北曹北梁面积为238亩，四至为东至北曹村民组林带、西至北曹村民组林带、南至北曹村民组林带、北至北曹村民组林带的土地承包给王新等人，承包期限为30年，自2004年4月20日至2034年1月1日。2009年10月15日，下井村委会与王新签订《用地协议书》，约定将下井村土地面积为22696.1平方米（34.04亩），四至为东至耕地、西至耕地、南至道路、北至道路的空闲地作为规模化养殖用地，使用期限为永久。《用地协议书》中所涉土地在《土地承包合同》所涉土地范围内。2010年4月8日，王新申请土地登记，同年5月17日敖汉旗政府为其颁发涉案土地使用证，载明土地面积为22696.1平方米，使用期限为30年，终止日期为2039年10月30日。敖汉旗政府提交的土地登记申请表、地籍调查表及审批表中，在“终止日期”一栏载明2039年12月30日，在地籍调查表的“邻宗地”处无指界人签名捺印盖章，在“土地权属来源的证明文件类型、编号、日期”一栏载明“敖国土变字（2010）42号”，但提交的证据中并无该文件。2016年4月4日，赤峰市政府作出被诉行政复议决定，撤销000435号土地使用证。王新不服，故提起本案行政诉讼。
一审法院认为：王新等4人与下井村委会签订的《土地承包合同》中载明的承包年限为2004年4月20日起至2034年1月1日止，而000435号土地使用证记载的终止日期为2039年10月30日，土地登记申请、地籍调查、审批表载明的终止日期为2039年12月30日，均与承包合同不符。且敖汉旗政府未向赤峰市政府提交作为土地权属来源的“敖国土变字（2010）42号”文件，直至本案开庭时，其亦未提交。因此，敖汉旗政府为王新颁发的000435号土地使用证违反法律规定及当事人之间的承包期限的约定，应予撤销。赤峰市政府在举证期限内未能提交用以作出事实认定的《用地协议书》，鉴于王新认可《用地协议书》中所涉土地在《土地承包合同》所涉土地范围内，被诉行政复议决定的事实认定与证据虽有一定出入，但复议决定的结果并无不当。据此，一审法院于2016年9月26日作出（2016）内04行初83号行政判决：驳回王新的诉讼请求。
王新不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。
二审法院认为：王新及案外三人于2004年与下井村委会签订《土地承包合同》，该合同终止日期为2034年1月1日。依据赤峰市政府提交的王新在办理土地登记时的土地登记申请、地籍调查、审批表，该表上标注的终止日期为2039年12月30日,王新持有的000435号土地使用证终止日期为2039年10月30日，均与《土地承包合同》终止日期不同。且土地登记申请、地籍调查、审批表中权属来源的证明文件为敖国土变字（2010）42号，诉讼中王新及敖汉旗政府未能提供该文件，且诉讼中各方当事人均未提供相应的证据证明是由于笔误造成上述失误，故该地权属来源不清。同时，在土地登记行为中缺少邻宗地权利人签字法定要件，故赤峰市政府作出被诉行政复议决定，撤销000435号土地使用证，并无不当。据此，二审法院于2017年3月28日作出（2017）内行终29号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。
王新向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，确认被诉复议决定违法，并责令敖汉旗政府依法更正000435号土地使用证存在的瑕疵。主要事实和理由为：（一）提供王桂贤、ＸＸ、王金霞的证言以及保存在内蒙古自治区敖汉旗国土资源局档案馆的办理000435号土地使用证时的资料作为新的证据，证明该证项下土地的权属来源清楚，足以推翻原判决。（二）原审判决适用法律错误。根据特别法优于一般法的原则，《土地登记办法》优于《中华人民共和国行政复议法》，对于办理000435号土地使用证过程中存在的瑕疵，应当优先适用《土地登记办法》第五十八条的规定，更正相关错误而非直接撤销。（三）原审法官对再审被申请人超过法定时效受理无利害关系人行政复议申请的事实应予认定而不认定，且不采纳再审申请人提交的五份证据，属于枉法裁判。
本院认为：本案的争议焦点是再审被申请人赤峰市政府作出被诉复议决定的行为是否合法。根据原审法院查明的事实，《用地协议书》所涉34.04亩土地于2010年5月17日获颁涉案集体土地使用证，上述土地位于《土地承包合同》所涉238亩土地范围之内，而该证存在所载终止日期与承包合同终止日期不符、证载土地权属来源不清以及缺少邻宗地权利人签字等瑕疵。此外，本案还存在原审第三人23户村民中的10人针对上述《土地承包合同》，已于2015年11月以下井村委会、王桂贤、ＸＸ、王金霞以及再审申请人王新为被告，向内蒙古自治区敖汉旗人民法院提起民事诉讼等相关背景。本案再审被申请人以发证行为存在上述瑕疵为由撤销涉案集体土地使用证的背后，所涉及的相关实质争议问题在于原审第三人23户村民中的10人对《土地承包合同》所涉238亩土地中各自承包的亩数是否实际享有土地承包经营权益、下井村委会是否就涉案土地两次发包并与无承包经营权证者签订用地协议。该实质争议问题的解决，在一定程度上有赖于目前正在进行的上述民事诉讼的最终结论，亦即如果生效民事判决认定上述村民对涉案土地不享有承包经营权益，再审申请人可以根据该民事判决结果申请重新颁证；如果生效民事判决认定上述村民对涉案土地享有承包经营权益，则再审申请人有权向下井村委会就原承包合同和用地协议提出解除和违约赔偿要求，以此寻求权利救济。因此，本案宜先行处理民事承包合同及用地协议争议，在确定涉案土地的承包经营权益最终归属之后，再行处理本案争议似更为稳妥。被诉复议决定从土地权属来源证明、地籍调查表的适格性等形式要求出发，撤销涉案集体土地使用权证，形式上于法有据，但并未指出该颁证行为系在他人持有土地承包经营权证的情形下颁证等实质争议问题，处理结果客观上对当事人后续主张合法权益仍留有空间。原审法院迳行判决驳回再审申请人的诉讼请求，在处理时机上存在一定瑕疵，但因为有民事权益争议的存在，原审判决在一定程度上便于民事诉讼进一步查明事实和作出权属关系的认定结论，且并未从根本上否定再审申请人的最终合法权益。故综合来看，本案并无启动再审之必要。
综上，王新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王新的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 杨 军
二〇一七年十二月二十九日
书记员 宋芳菲
附件:原审第三人23户村民名单
附件:原审第三人23户村民名单
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