四川省峨眉山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）峨眉行初字第36号
原告：冯有清，男，生于1950年12月16日，汉族，农民，住四川省乐山市市中区苏稽镇。
委托代理人：潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：乐山市国土资源局市中区分局。住所地：乐山市市中区。
法定代表人：赖建桥，局长。
出庭代表人：赵建林，该局副局长。
委托代理人：高扬，四川益华律师事务所律师。
委托代理人：曹兴元，四川益华律师事务所律师。
原告冯有清诉被告乐山市国土资源局市中区分局（以下简称区国土分局）土地行政征收一案，本院依照法（2013）3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法（2014）198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院﹤关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示﹥的批复》于2015年4月17日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月1日进行了公开开庭审理。被告区国土分局副局长赵建林出庭应诉，原告冯有清及其代理人潘金忠，被告委托代理人高扬、曹兴元均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告冯有清诉称：原告系乐山市市中区苏稽镇XX村X组村民，依法在村里拥有承包地、宅基地及房屋。2014年12月4日，区国土分局对原告作出《责令限期交出土地决定书》，原告认为：1.被告系乐山市国土资源局（以下简称市国土局）的派出机构，而根据《土地管理法实施条例》第45条的规定，作出责令交出土地决定的行政主体是“县级以上人民政府土地行政主管部门”，故被告无作出责令交出土地决定的法定职权。2.原告未看到《征地公告》、《征地拆迁补偿安置方案公告》等法定征地手续。3.被告未依法向原告送达《限期交出土地告知书》以及《责令限期交出土地决定书》。基于以上情况，特诉至法院，请求判决：1.确认被告乐山市国土资源局市中区分局对原告冯有清作出乐市国土资中分决（2014）36号《责令限期交出土地决定书》违法，并予以撤销；2.本案诉讼费由被告承担。
被告区国土分局辩称：原告所述被告未依法向原告送达《限期交出土地告知书》以及《责令限期交出土地决定书》不是事实，因原告拒绝签收上述材料，被告依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定将上述文书进行了留置送达。被告作出的《责令限期交出土地决定书》主体适格，事实清楚，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告冯有清系乐山市市中区苏稽镇XX村X组村民。
2008年11月11日，被告作出《征收土地告知书》，载明拟征收苏稽镇XX村X组9.1150公顷用于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地；补偿标准为1758元∕亩计算，土地补偿费按年产值10倍∕亩计算，安置补助费按年产值6倍∕人计算，征收其他土地折半计算；征地涉及农转非194人按照《乐山市失地无业农民失业保险实施办法》和《乐山市征地农转非人员安置保障暂行办法》规定予以安置；房屋拆迁、地面附着物补偿和青苗补偿等按四川省人民政府川府函（2008）154号文件标准执行。同日，区国土分局、苏稽镇人民政府、XX村村民委员会、XX村X组联合签订《征收调查结果确认书》，就拟征土地勘测情况予以确认：拟征收土地共计9.1150公顷，其中农用地5.5201公顷（耕地4.9039公顷）、建设用地2.6107公顷、未利用土地0.9842公顷。青苗及地面附着物以今后实施征地清点、丈量结果为准。同日，被告对苏稽镇XX村X组作出《听证告知书》，告知对征地补偿标准和安置方案在接到告知书五日内有要求举行听证的权利并于当日对苏稽镇XX村X组进行了送达。同日，苏稽镇XX村X组组长在《被征地单位依法申请听证情况说明》上签写“放弃听证”。
2008年12月31日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府土（2008）1251号《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》（以下简称川府土（2008）1251号批复），同意呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案；同意将已经乐山市人民政府批准的全福镇裕农村2、7、8组及镇集体，苏稽镇XX村X、X、X组及村集体，红专村2组，临江镇隔河村8组，通江镇石龙村4组，棉竹镇高坝村1组建设用地47.4714公顷（其中：非基本农田耕地29.5146公顷，园林4.1485公顷，林地5.9605公顷，其他农用地7.8478公顷）及上述集体的其他建设用地7.4540公顷，未利用地2.5357公顷，合计57.4611公顷征收为国家所有，作为乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地；同意将被征收单位973名农业人口依法登记为城镇居民。
2010年5月13日，乐山市市中区人民政府（以下简称区政府）作出乐中府公（2010）11号《征收土地公告》，并在XX村村委会、冯久清房屋外墙等处予以张贴公布。该公告载明：经省政府川府土（2008）1251号文件批准，征收苏稽镇XX村X组集体土地及村委会集体土地，苏稽镇XX村X组集体土地面积为11.635公顷，其中耕地是7.3558公顷；征地拆迁补偿标准及人员安置办法按照《乐山市征地农转非人员安置保障暂行办法》（乐府令（2006）第6号）、《乐山市人民政府关于印发乐山市征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（乐府发（2008）第52号）、《乐山市中心城区城市规划区征地房屋拆迁补偿安置办法》（乐府令（2008）第8号）执行；办理补偿安置登记的期限和时间：被征地的所有权人和使用权人，应当在本公告发布之日其30日内持土地权属证书原件、房屋产权证书原件以及其他相关资料，到苏稽镇XX村办理征地补偿安置登记手续；公告还载明了暂停办理事项等内容。
2010年12月20日，区政府、市国土局、乐山市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）联合作出经乐山市人民政府（以下简称市政府）审批同意的乐中府公（2010）85号《关于苏稽镇XX村X、X、X、X组征地拆迁补偿安置方案的公告》，并在XX村村委会、冯久清房屋外墙等处予以张贴公布。该公告载明了征地拆迁安置补偿方案依据的征地批复号（包括川府土（2008）1251号、川府土（2010）307号）、征地拆迁的主管部门、组织实施单位、征地拆迁范围和面积、征地拆迁补偿安置原则、征地拆迁工作组织实施、土地和房屋面积认定、补偿安置标准和支付方式、拆迁奖惩政策等内容。公告附件载明：林木果树补偿标准；青苗、林木果树花卉补偿标准；主体房拆迁补偿标准；其他建筑物及构筑物补偿标准；房屋拆迁装饰装修补偿标准。
2012年5月15日，省政府作出川府函（2012）98号《关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》。该批复载明：经审查，原则上同意修订上报的征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准。在征地补偿安置中要本着必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的原则，并根据社会、经济发展水平，及时调整不适应的补偿标准，按程序报批。规定标准外的补偿项目，各地应参照规定标准中相近情况补偿，不能参照的，参照市场价格，按实际损失合理补偿。附件载明：乐山市征收土地青苗补偿费标准表；乐山市房屋重置价格标准表；乐山市地上构筑物及其他附属设施补偿标准表；乐山市零星林木补偿标准表；乐山市成片林木补偿标准表。
2012年12月4日，市政府作出乐府发（2012）第15号《乐山市人民政府关于印发乐山市中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》，对乐山市中心城区的相关征地补偿标准进行上调。
2013年4月12日，被告就涉及原告地上附着物及林木、花卉丈量登记，并根据地上附着物丈量情况作出《地上附着物统计明细表》及《林木、花卉丈量登记表》。2013年4月25日至2013年5月1日，乐山市中心城区城市规划区征地拆迁办公室（以下简称拆迁办）将原告房屋及青苗林木进行丈量清点的初审结果予以公示。2013年5月2日，XX村村委会、镇政府、拆迁办联合出具《情况说明》载明公示期间无异议。2013年5月7日，乐山市财政投资评审中心对原告农房及构筑物、房前屋后青苗林木补偿费结算进行审核。
2014年11月3日，被告对原告作出乐市国土资中分告（2014）36号《责令限期交出土地告知书》（以下简称《责令限期交出土地告知书》）载明：市拆迁办会同苏稽镇及XX村、社对冯有清的房屋及建构筑物进行了丈量锁定，其拒不签订拆迁补偿安置协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，被告拟作出责令限期交出土地决定。如有异议，请于收到该告知书之日起3日内向被告提出书面听证申请，逾期不提交申请，视为放弃听证的权利。同年11月5日，被告留置送达该告知书，原告在告知书规定期限内未提出听证申请。
2014年12月4日，被告作出乐市国土资中分决（2014）36号《责令限期交出土地决定书》（以下简称《责令限期交出土地决定书》），载明：经四川省人民政府《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》（川府土（2008）1251号）批准，同意征收乐山市市中区苏稽镇XX村X组集体土地，作为乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地，需对冯有清位于市中区苏稽镇XX村X组被征土地上的房屋及建构筑物进行拆迁。乐山市市中区人民政府于2010年5月13日发布《征地公告》（乐中府公（2010）11号），于2010年12月20日发布《关于苏稽镇XX村X、X、X、X组征地拆迁补偿安置方案的公告》（乐中府公（2010）85号）。市拆迁办会同苏稽镇及XX村、社对冯有清的房屋及建构筑物进行了丈量锁定，经核算冯有清的房屋及建构筑物的拆迁补偿安置费用为156407.40元。因冯有清拒绝签订房屋拆迁补偿安置协议，2014年11月5日区国土分局向冯有清送达《限期交出土地告知书》。冯有清在法定时间内未提出听证申请，也未腾空房屋并交出土地，现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条的规定，作出责令限期交出土地决定。该决定书所附冯有清拆迁补偿安置方案载明：冯有清现有家庭人口2人（户主冯有清、配偶宋淑琼），按照市政府（2008）8号令关于被拆迁户人员住房安置的相关规定，经审核，冯有清、宋淑琼符合住房安置条件，可以享受70㎡安置房。现房安置地点：在市拆迁现有房源中提供；期房安置地点：顺江还房小区。如选择住房货币安置的，按4500元∕㎡的标准一次性将35㎡∕人的安置房货币安置资金发放，可领取315000元货币安置款。选择期房安置的，从签订房屋拆迁协议之日起按180.00元∕人·月计发过渡费，交房后在计算两个月过渡费，计发二次搬迁费2416元，选择货币安置的，按180.00元∕人·月计发两月过渡费720元。被告于2014年12月4日向原告留置送达该决定书。原告对该责令交出土地决定不服，向市国土局申请行政复议，市国土局于2015年4月2日作出维持了区国土分局作出的《责令限期交出土地决定书》的复议决定。原告在法定期限内诉至本院，请求判如前所述。
庭审中，原告申请本院对省政府《关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函（2012）98号）及该批复附件（安置补偿标准）的合理性予以一并审查。
上述事实，有原告提交的《责令限期交出土地决定书》、《复议决定书》，被告在举证期内提交的户籍证明、《征收土地告知书》、《争议调查结果确认书》、《听证告知书》及送达回执、《被征地单位依法申请听证情况说明》、川府土（2008）1251号《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》及附件、乐中府公（2010）11号《征收土地公告》、乐中府公（2010）85号《关于苏稽镇蚕桑村1、2、3、4组征地拆迁补偿安置方案的公告》、照片、证明、省政府作出川府函（2012）98号《关于同意乐山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》、乐府发（2012）第15号《乐山市人民政府关于印发乐山市中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》、地上附着物统计明细表及证明、公示及公示情况说明、乐财评（2013）365文件、《责令限期交出土地告知书》、《责令限期交出土地决定书》及本院庭审笔录在卷予以证实。
本院认为，本案被诉行政行为系被告责令原告限期交出土地的决定，针对本案有关法律问题和双方争议焦点，现分析评判如下：
一、被告是否具有作出责令交出土地决定的法定职权
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。同时，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条第二款“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。”之规定，县、自治县、不设区的市和市辖区人民政府均属于同一级别的县级人民政府范畴。因此，被告作为市辖区人民政府的土地行政主管部门，依法享有作出责令交出土地决定的行政职权。
二、被诉行政行为所涉土地是否属于经有权机关合法批准征收的土地
（一）被告责令原告限期交出的土地是指原告的房屋及建、构筑物用地，即冯有清户的宅基地。省政府于2008年12月31日作出川府土（2008）1251号《关于乐山市市中区2008年第五批乡镇建设用地的批复》，将该涉案土地纳入征地范围，因此原告的房屋及建、构筑物用地属于经省政府批准征收的土地。
（二）关于原告提出征地面积大于报省政府批准征收的土地面积的问题，本院认为，原告的房屋及建、构筑物用地属于依法征收范围，本案审理中原告也没有提供证据证明涉案土地属于少报多占的土地。至于涉案土地以外的土地是否存在少报多占的情形，不属于本案审理范围。
被告是否按照法定程序实施了征地行为
根据《条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门实施征地的主要程序是“两公告一登记”。即：（1）在征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府有义务公告《征收土地方案》；（2）被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记；（3）市、县级人民政府土地行政主管部门有义务拟定并公告征地补偿、安置方案，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，区政府于2010年5月13日在包括XX村村委会在内的地方对乐中府公（2010）11号《征收土地公告》予以张贴公布。该《征收土地公告》载明，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿安置登记手续。2010年12月20日，区政府、市国土局、市住建局联合作出经市政府批准同意的乐中府公（2010）85号《关于苏稽镇XX村X、X、X、X组征地拆迁补偿安置方案的公告》并在XX村村委会在内的地方予以张贴公布。故被告已经按照“两公告一登记”的法定程序实施了征地行为。
《征收土地公告办法》（国土资源部令10号）第四条规定，被征收土地所在的市、县应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。被告未在法定期限内及时进行公告。四川省国土资源厅《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》（川办函（2008）73号）第七条规定，在征地依法报批前，有关部门应按有关规定对补偿标准、安置方案和社会保障方案组织听证。本案被告在征地报批前，听取了XX村X组的意见，XX村X组的意见是“放弃听证”，但无证据证明听取了村民意见。本院认为，被告按照四川省国土资源厅上述《意见》第七条的规定将《条例》第二十五条规定的“听证程序”前置，在《征收土地公告》后未再进行“听取意见”，虽然存在不规范的情况及未及时公告，但被告实际公布的补偿安置方案已根据乐山市中心城区相关征地政策上调了补偿安置标准，因此对原告的相关权利不会产生实质影响，属行政行为瑕疵。
《乐山市中心城区规划区征地房屋拆迁补偿安置方法》（以下简称《补偿安置办法》）第十一条规定，签订征地房屋拆迁补偿安置协议前，征地拆迁单位应当按照本办法规定，以户为单位明确被拆迁房屋的类别结构、面积、补偿标准、补偿总金额……等事宜，在被拆迁房屋所在地村组（社区）张榜公示。公示期限不少七天。本案被告于2013年4月12日对原告地上附着物进行丈量，制作《地上附着物统计明细表》与《林木、花卉丈量登记表》，并将上述明细表进行公示，符合《补偿安置方法》的规定。
四、被告是否依法送达了《责令限期交出土地告知书》和《责令限期交出土地决定书》
关于原告提出被告未依法送达《责令限期交出土地告知书》与《责令限期交出土地决定书》的问题，本院认为，因原告拒绝签收上述材料，被告采取留置送达的方式对原告进行送达符合法律规定。且上述材料的送达回证上有苏稽镇政府工作人员等见证人签字确认，符合留置送达要件，送达有效。
五、被告责令原告限期交出土地的决定是否合法
由于原告认为被告违法征地且征地补偿安置标准过低，因此，未签订安置补偿协议，也没有选择安置补偿方案和领取补偿款。被告于2014年11月5日向原告留置送达了《责令限期交出土地告知书》，逾期后原告未提出听证申请，也未按照告知书的要求自行腾空房屋交出土地，致使人民政府的征地工作无法正常进行，该行为客观上已经构成了阻挠国家建设征用土地的行为。据此，被告作出责令原告限期交出土地的决定符合《条例》第四十五条的相关规定。
六、关于原告要求对省政府川府函（2012）98号《批复》及相关附件进行一并审查的问题
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”之规定，人民法院在行政案件审理中，可以对规章以下的规范性文件的合法性进行附带审查，但被告作出本案被诉行政行为的依据是《条例》第四十五条，并非省政府的《批复》及相关附件，且该《批复》及相关附件也不属于省政府制定的规范性文件。因此，原告在庭审中要求对省政府川府函（2012）98号《批复》及相关附件的合理性进行一并审查的主张没有事实和法律依据，本院依法不予准许。
综上事实和理由，被告作出的乐市国土资中分决（2014）36号《责令限期交出土地决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。虽然该责令交出土地决定的前置行政行为存在不规范之处，但不影响该责令交出土地决定的效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告冯有清的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告冯有清负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 莫伦兵
代理审判员 冯心语
人民陪审员 王炎明
二〇一五年六月十日
书 记 员 李 眉
附：本案所引用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。