重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝04行终111号
上诉人（原审被告）彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道文庙社区*号。组织机构代码：69926848-0。
法定代表人张国甫，该局局长。
行政机关负责人王天云，该局副局长。
委托代理人罗琪，该局政策法规科科长。
委托代理人葛明伦，该局政策法规科工作人员。
被上诉人（原审原告）彭应碧，女，土家族，1972年8月20日出生，住湖北省利川市。
委托代理人陈高耀，恩施州广源法律服务所法律工作者。
原审第三人重庆市三义煤业有限公司。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县三义乡弘昇村*组。统一社会信用代码：915002436814850303。
法定代表人崔兴安，该公司经理。
上诉人彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局（以下简称彭水县人社局）因工伤行政确认一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）作出的（2017）渝0243行初107号行政判决，向本院提起上诉�本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人彭水县人社局的行政机关负责人王天云及其委托代理人罗琪、葛明伦，被上诉人彭应碧的委托代理人陈高耀到庭参加了诉讼。原审第三人重庆市三义煤业有限公司经传唤拒不到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，范业双与彭应碧系夫妻关系，范业双原在重庆市三义煤业有限公司杉木沟煤矿做工，双方存在劳动关系。2013年8月4日，范业双下班后骑乘自己的鄂Q2Gx**两轮摩托车返回坐落于湖北省利川市家的途中，约当晚9时许途经小地名“猪皮胎”的地方时发生道路交通事故致其连人带车翻至公路坎下，于次日早上被人发现送医院抢救无效后死亡。事故发生后，利川市公安局文斗派出所出警调查了事故发生的事实，并于2013年8月28日出具了交通事故现场已被破坏的《证明�。同时，利川市公安局交通警察大队亦对该交通事故成因进行了调查，并于2014年6月16日对该起交通事故出具了事故现场在群众对范业双的施救过程中遭到破坏，无法查明范业双及摩托车翻至公路坎下的原因，无法作出道路交通事故认定书等内容的《情况说明》。
原审另查明，彭应碧和彭水县人社局对范业双是在下班回家途中骑行摩托车发生道路交通事故后死亡的事实没有异议。本案无证据证明范业双的死亡系他杀、自杀、自残而死亡或饮酒醉酒吸毒后驾车死亡。公安机关未对范业双的死亡事件作为刑事案件立案处理，而是以出具《证明》和《情况说明》的形式将其死亡事件作为道路交通事故案件予以对待。同时还查明，范业双发生道路交通事故死亡的路段正在整修，但没有设置禁行标志，也未采取禁行措施。范业双具有骑行两轮摩托车的合法驾驶资格�当日所骑乘的摩托车也属于合法行驶期间。
原审法院认为，本案争议的焦点是范业双在下班驾车途经正在整修的公路上发生道路交通事故后死亡，在无有权机关对其在事故中有无责任或责任大小进行认定的情况下，应否认定为工伤。根据《工伤保险条例》第十四条的规定，“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”本案中对于范业双系下班途中因骑行摩托车发生道路交通事故死亡一事各方均予认可，在无证据证明范业双应对该交通事故承担主要责任或全部责任的情况下，彭水县人社局对其死亡作出不予认定为工伤的行为属于主要证据不足。（一）认定范业双自己骑车摔下公路致死应承担事故的主要责任没有确凿证据。本案彭水县人社局认定范�双自己骑车摔下公路致死的根据，主要是基于彭应碧的陈述。但是，彭应碧的这一陈述是否属实应为高度存疑，因为范业双出事后是否说过话、彭应碧是否听到范业双说过话没有其他证据佐证。（1）2013年10月30日，利川市公安局文斗派出所在同日的几乎同一时间，分别对秦中珍、杨菊香和彭应碧进行了调查。秦中珍证实，在人们对范业双施救时，范业双不能说话；杨菊香证实，范业双当时想说话，但未能证实是否说了话；彭应碧则陈述，范业双一直没有说过话。时隔一年多后，彭应碧的陈述发生了变化：一是彭应碧在2015年1月8日和2015年8月3日陈述的《范业双工伤死亡详细经过》中说，“……范业双还有呼吸，能简单说话，问他是怎么下坎的，他说骑车行驶时没注意就翻下来了”；二是彭水县人社局2015年1月23日在对彭应碧调查时，彭应碧又说，范业双“可以说点简�的话。……说自己骑摩托车遭摔到坎下的。”但本案现有证据证明，范业双出事后自认系自己骑车发生事故只有彭应碧一个人的陈述，没有其他证据佐证，彭应碧前后不一的陈述不应采信。同时，利川市公安局文斗派出所对秦中珍、杨菊香和彭应碧进行的调查取证，是距事发时间最近的一次调查，且是由专门机关做的询问调查，能够相互印证，可信度更高。（二）人社部发〔2013〕34号《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁判为依据。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定，“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”公安部《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，在一般的交通事故中，认定“本人是否承担主要责任”需以有权机关出具的结论意见为据；但在特殊情况下，没有有权机构作出结论性意见的，社会保险行政部门也应进行工伤认定。此时，是否认定受害职工为工伤，就有赖于其他证据的佐证；没有其他证据证明受害职工不属工伤的，应当认定为工伤。这既符合《工�保险条例》保障职工合法权益的立法本意，也符合行政诉讼法规定的由行政机关对其行政行为承担举证责任的法律原则。（三）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定，“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事宜作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”即，彭水县人社局虽然可以在上述法律文书或结论性意见不存在的情况下作出工伤认定，但人民法院应当结合其他相关证据对其作出的工伤认定依法进行审查。综观本案，有权机关既没有出具范业双不负责任和负次要责任的意见，也没有出具应负责任和负主要责任的意见，而且本案中也没有范业双应承担此次交通事故主要责任的其他证据，故彭水县人社局对范业双死亡不予认定为工伤缺乏证据支撑。（四）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条第（一）项规定，“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的。”上述意见虽然针对的是“职工在工作时间和工作场所内受到伤害”的原因不明的情况下由谁承担举证不能后果所作的规定，但该立法的目的则是非常明显的，即法律法规充分保障职工的合法权益。法律的原则具有普遍性、指导性。因此，彭水县人社局认定范业双应当承担交通事故的主要责任，必须要由自己提供足够证据予以支持。彭水县人社局不能以彭应碧没有提供有权机关出具的“非本人主要责任”的法律文书为由，将证明范业双死亡应认定为工伤的责任转移给彭应碧。（五）劳社部函〔2004〕256号《劳动和社会保障部关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定，“《条例》第十四条规定‘上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。’这里的……‘受到机动车事故伤害的’既可以是职工驾驶或乘座的机动车发生事故造成的，也可以是职工因其他机动车事故造成的。”根据这一规定，范业双自己驾车上班下班不违反相关规定，发生交通事故受到伤害后也应当认定为工伤。（六）《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（五）项规定：“交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”也就是说，发生道路交通事故，既可以是因过错（包括自己的过错和他人的过错）而引发，也可能是因意外而产生。本案中，彭水县人社局没有证据排除范业双的死亡不是因意外而造成的人身伤亡。根据《工�保险条例》第一条规定的“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿……”的立法目的，对因没有主观故意或重大过失的职工，在上下班途中遭受交通事故伤害的，对其在事故中是否由本人承担“主要责任”的判定应持谨慎态度。在行政诉讼中，彭水县人社局对自己的行为合法负有举证责任，这是一条基本的法律原则。彭水县人社局不能将范业双死亡后应否认定为工伤的举证责任倒置推卸给彭应碧。本案中，没有范业双系他杀、自杀、自残而死亡或因饮酒醉酒吸毒后驾车死亡等本人故意或外力因素所致的证据，且在彭应碧的“范业双承认是自己驾车摔下公路坎下”的陈述被依法不予采信后，尚无证明范业双在该次交通事故中应当承担主要责任的其他证据。本案彭水县人社局认定范业双应当承担道路交通事故的主要责任，实际上是一种没有根据的推定。综上，彭水县人社局认定范业双应负交通事故主要责任的证据不足，其作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：一、撤销彭水县人社局2017年5月15日作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》的行政行为；二、责令彭水县人社局在本判决生效后六十日内对彭应碧提出的范业双死亡是否属于工伤重新作出认定。案件受理费50元，由彭水县人社局负担。
上诉人彭水县人社局上诉称，1.彭水县人社局作出的本诉《不予认定工伤决定书》认定事实清楚，证据充分。一是湖北省利川市公安局交通警察�队事故处理中队《情况说明》载明“确认出事路段当时正处于整修状态，车辆无法通行”说明范业双在处于整修状态、车辆无法通行的道路驾驶摩托车，自身存在过错。二是彭应碧口述《范业双工伤死亡详细经过》载明“范业双还有呼吸，能简单说话，问他怎么下坎的，他说骑车行使时没注意就翻下来了”及《工伤认定调查笔录》中“范业双出事的公路正在整修，范业双给彭应碧说是自己骑摩托车遭摔到坎下的”说明范业双发生交通事故的原因是其自己造成的。三是彭水县法院的行政审判笔录中彭应碧承认“范业双发生的事故是单方事故，是意外，而非是受到交通事故致使身体受到伤害，没有相对一方的存在”说明此次交通事故，没有案外第三方的侵害，没有案外第三方来承担责任。因此，在彭水县人社局和彭应碧均认可范业双是独自一人骑行摩托车发生的单方交通事故，没有认可案外第三人侵害的情况下，从基本常识就可以判断此次事故是范业双自己造成的，责任应该由范业双本人承担。不能以无有权机关出具的结论，就推定范业双无责任或者承担次要、同等责任。2.原审认定范业双在事故发生后没有说过话的事实错误。证人杨菊香有“范业双当时还想说什么话，后来彭应碧还凑近听范业双说话”的陈述，该陈述能够和《范业双工伤死亡详细经过》及《工伤认定调查笔录》互相印证，能够充分证明范业双在事故发生后说过话，上述证据均能证明范业双是自己骑车没注意发生的交通事故。因此，原审认定事实不清，证据不足，请求撤销原审判决，维持彭水县人社局的本诉《不予认定工伤决定书》。
被上诉人彭应碧辩称，1.彭水县人社局无权对涉案的交通事故责任作出认定。一是法理上，权利是需要法律明确授予的�而不能是推定的和主观认为的。在法律没有明确授权的情况下，彭水县人社局不具有认定交通事故责任的权利和资格，也没有判断“非本人主要责任”的自由裁量权，交通事故责任认定机关只能是公安机关交通管理部门。二是法律上，彭水县人社局不能以《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定得出交通事故认定机关还包括社会保险行政部门的结论。在无公安机关交通管理部门出具道路事故认定书的情况下，根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，若用人单位举证不能，彭水县人社局应当认定范业双的死亡为工伤。2.彭水县人社局随意理解和扩大适用“非本人主要责任”的规定，明显与工伤保险制度无过失补偿原则背道而驰。《工伤保险条例》的立法本意是保护劳动者，该条例只规定了三种情况下不得认定为工伤或视同工伤，包括因故意犯罪的、醉酒或者吸毒的、自残或者自杀的。《工伤保险条例》第十四条第六款的规定作出“非本人主要责任”的限制，主要是为了在扩大工伤认定的范围同时，减少风险，对上下班途中发生事故的工伤认定作了适当限制，该限制主要目的是排除无证驾驶、驾驶无证牌照车辆、酒后驾驶、吸毒驾驶、闯红灯等违反道路交通安全法的行为被认定为工伤的可能。考量范业双因交通事故死亡是否属于“非本人主要责任”应从两方面认定：一是看范业双是否有故意或者重大过失等主观状态。二是看范业双在客观上有无严重违反相关法律规定。彭水县人社局在无证据证明范业双具有故意、重大过失行为的情况下，不得推定范业双负事故主要责任或者全部责任，范业双的死亡事故应当认定为工伤。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人重庆市三义煤业有限公司未到庭参加诉讼，也未发表答辩意见。
原审时，上诉人彭水县人社局提交如下证据及依据：
第一组证据：《工伤认定申请表》，分公司基本情况，材料清单，彭应碧身份证复印件，结婚证，工伤认定授权委托书，常住人口登记卡，仲裁裁决书，利川市公安局文斗派出所《证明》，利川市公安局交通警察大队事故处理中队《情况说明》，户口注销证明，范业双机动车驾驶证和行驶证复印件，强制保险标志，利川市民族中医院《出院记录》，恩施自治州中心医院《诊断证明单》及出院记录，彭应碧陈述的《范业双工伤死亡的详细经过》，廖家祥证言等。
第二组证据：公安机关对秦中珍、杨菊香、彭应碧三人的《询问笔录》各1份和彭水县人社局对彭应碧的《工伤认定调查笔录》1份。
第三组证据：《工伤认定中止通知书》（彭水人社伤险认中字〔2016〕1号），彭水县法院（2017）渝0243行初3号行政判决书。
第四组证据：《工伤认定限期举证通知书》及送达回执，重庆市三义煤业有限公司提交的证人证言2份。
第五组证据：《行政审判笔录》2份。
第六组证据：《不予认定工伤决定书》及送达回执。
依据：（1）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条，（2）《工伤保险条例》第十四条。
原审时，上诉人彭应碧对被上诉人彭水县人社局提交的证据质证意见为：对彭水县人社局举示的证据的真实性无异议，但不能达到证明目的。同时，对彭水县人社局举示的重庆市三义煤业有限公司在本案工伤认定程序举证期限内提交的2份证人证言，彭水县人社局认为与本案其他证据矛盾而未采信，彭应碧也认为该2份�人证言与事实不符，不应采信。
原审时，被上诉人彭应碧提交了如下证据：
第一组证据：彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》。
第二组证据：利川市公安局文斗派出所出具的《证明》和利川市公安局交通警察大队事故处理中队出具的《情况说明》。
第三组证据：工伤认定申请材料，包括：工伤认定申请表，重庆市三义煤业有限公司分公司基本情况，常住人口登记卡，彭应碧身份证复印件，渝彭劳人仲案字（2013）第149号仲裁裁决书，范业双的户口注销证明，诊断证明单，出院记录，范业双的驾驶证复印件，摩托车行驶证及强制保险标志等11份材料。
第四组证据：相关法律文书，包括：彭水人社伤险认不受字〔2014〕3号《工伤认定申请不予受理决定书》，彭水人社伤险撤决字〔2014〕3号《撤销〈工�认定申请不予受理决定书〉的决定》，（2014）彭法行初字第00068号行政裁定书，彭水人社伤险不认决字〔2015〕10号《不予认定工伤决定书》，彭水人社伤险撤决字〔2015〕2号《关于撤销〈不予认定工伤决定书〉的决定》，（2015）彭法行初字第00087号行政裁定书，（2015）彭法行初字第00058号行政裁定书，彭水人社伤险认补字〔2016〕1号《工伤认定补正材料通知书》，彭水人社伤险认中字〔2016〕1号《工伤认定中止通知书》，（2017）渝0243行初3号行政判决书等10份材料。
第五组证据：重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行终127号行政判决书1份。
原审时，上诉人彭水县人社局对被上诉人彭应碧提交的证据质证意见为：真实性、合法性无异议，但与本案无关，彭应碧诉称彭水县人社局不作为的主张不能成立，彭应碧举示的证据也不能证明范业双的死亡应�定为工伤。
原审时，原审第三人重庆市三义煤业有限公司未提交证据。
根据原审举证质证，原审法院对上述证据作如下认证：彭应碧、彭水县人社局提交的证据能够佐证本案基本事实，对与本案查明事实相符的证据予以采信。
以上罗列的上诉人彭水县人社局、被上诉人彭应碧向原审法院提交的证据及依据，原审法院已随案移送至本院。经查，原审法院对彭水县人社局、彭应碧提交的证据评判理由充分，符合证据规则，认证正确，本院予以支持。彭水县人社局向原审法院提交的其作出本诉行政行为的依据，依法适用于本案。
本院查明的事实和原审法院查明的事实一致。
本院认为，上诉人彭水县人社局、被上诉人彭应碧对范业双2013年8月4日晚9时左右在骑车下班途中发生交通事故死亡的事实无争议。本案争议的焦点是彭水县人社局以范业双所受的交通事故伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形作出的本诉《不予认定工伤决定书》是否合法。
根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。该条第二款规定，前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。据此，在本案无有权机�对范业双2013年8月4日晚9时许发生交通事故死亡出具事故责任认定书等有效法律文书的情况下，彭水县人社局为履行工伤认定的法定职权，其在工伤认定程序中有权对涉案的交通事故责任进行调查和认定，并作出是否认定为工伤的决定。因此，彭应碧提出的彭水县人社局无权对涉案的交通事故责任作出调查和认定的主张，不予支持。
上诉人彭水县人社局作出的本诉《不予认定工伤决定书》是否合法问题。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”本案中，从彭水县人社局作出的本诉《不予认定工伤决定书》分析，该决定书没有对范业双在本次交通事故中负何种责任的事实作出认定，却以范业双受到的伤害不符合上述规定，迳行作出不予认定工伤决定，显然事实不清。虽然，彭水县人社局在本案审理过程中，认为范业双此次交通事故属单方事故，其应负事故的主要责任。经查，《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。根据上述规定，当事人在交通事故中的作用大小和过错程度是确定当事人责任大小的关键。彭水县人社局在本案中收集的《范业双工伤死亡的详细经过》、廖家祥的证言、秦中珍和杨菊香的询问笔录、彭应碧的调查笔录等证据间存在矛盾，不能证明范业双在此次交通事故中所起的作用大小和过错程度，导致其认定范业双在此次事故中负主要责任的证据不充分。故彭水县人社局在调查收集认定范业双在此次事故中负何种责任的证据未穷尽其义务，其作出的本诉决定认定事实不清，依法应当撤销。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人彭水县人社局提出的上诉理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
二〇一七年十月二十五日
法官助理 刘津坤
书 记 员 王丽君