陕西省商洛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕10行终2号
上诉人（原审原告）徐元记
被上诉人（原审被告）丹凤县农村公路管理局
上诉人徐元记因与被上诉人丹凤县农村公路管理局不履行法定职责及行政赔偿一案，不服洛南县人民法院（2017）陕1021行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院2018年1月29日登记立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审裁定认定，上世纪七十年代，徐元记以民工建勤代表的身份被原丹凤县地方公路管理站招用为养护工，从事景丹公路养护工作多年，之后原告回家务农。2007年8月30日，原丹凤县地方公路管理站更名为丹凤县农村公路管理局，属事业性质。2012年9月3日，陕西省交通运输厅、人力资源和社会保障厅、财政厅联合下发陕交发（2012）58号文件《关于对按计划招用曾在我省公路建设、养护岗位工作过的农业户籍人员发放养老补助的通知》，该文件对发放养老补助及工龄补助的人员范围、资格的审核认定、待遇标准、资金来源等事项作了明确规定，其中资格的审核认定程序为：第一步为本人申请，即由曾在公路建设、养护岗位工作过的农业户籍人员，向原用工单位提出书面申请及有关原始证明材料；第二步为原单位初步确定身份，即由原用工单位负责对提出的申请、招用手续及有关原始资料进行审查，初步确定身份及工作年限；第三步为审核认定及审批，即初步确定身份和年限后，由原用工单位将有关资料报县级交通运输行政部门组织审核认定，县级交通运输行政部门组织审核认定后，将结果在本县公示，接受社会监督，经过以上程序无异议的，给予确认后，报市级交通运输行政部门审批；第四步为报送及备案，即市级交通运输部门审批后，报送同级财政部门和农村养老保险经办机构，并报省上相应主管部门备案。同时文件还规定工龄补助所需资金由省和市县财政按各自50﹪比例分担；由人员所在县农村社会保障经办机构代发有关待遇。上述文件下发后，2013年2月26日，商洛市交通运输局、人力资源和社会保障局、财政局联合作出商政交函（2012）173号文件，转发了陕交发（2012）58号文件，要求商洛市所辖县区遵照执行。之后徐元记向丹凤县农村公路管理局申请享受养老补助。2013年4月15日，丹凤县农村公路管理局初步认定徐元记在公路养护岗位上的工作年限为13年，并上报丹凤县交通运输局审核。2013年7月5日，丹凤县交通运输局、人力资源和社会保障局、财政局联合作出丹交字（2013）87号文件，该文件内容系向商洛市交通运输局上报享受政策补助人员的审核情况，并附有审核合格人员花名册，徐元记就在名册之列，其中载明核定徐元记工作年限为13年，每月补贴工龄补助52元。徐元记从2014年1月起领取工龄补助款（款额打在徐元记一折通银行存折上）。
原审另查明，2017年6月15日，丹凤县人民法院作出（2017）陕1022民初429号民事裁定书，对徐元记要求丹凤县农村公路管理局支付工龄补助款、离职补助费及误工补贴的诉讼请求，以不符合民事受理条件为由裁定不予受理。徐元记不服上述民事裁定，提起上诉，被商洛市中级人民法院2017年7月13日驳回上诉。2017年7月19日，徐元记向洛南县人民法院提起行政诉讼，请求判令丹凤县农村公路管理局履行法定职责，纠正错误工龄认定，正确认定原告的工龄为27年，以及判由丹凤县农村公路管理局补发工龄补助、离职补助，并赔偿其因申诉、上访及提起民事诉讼造成的损失。
原审裁定认为，本案涉及三个方面的问题需要审查。首先是丹凤县农村公路管理局作为被告是否适格。被告是否适格，既包括外在形式上的适格，也包含实质上适格。从外在形式上看，丹凤县农村公路管理局属事业性质单位，在本案中是徐元记的原用工主体单位，不具备行政法律关系上的行政主体特征；从实质上看，丹凤县农村公路管理局作为原用工单位，在本次政策落实中只负责对人员的身份及工作年限进行初步认定，其初步认定的结果非终局结果，须经上级行政机关的审核认定及审批程序后才能发生效力，且按照政策规定，工龄补助款来源于省市县三级财政拨款，由丹凤县农村社会保障经办机构代发，丹凤县农村公路管理局并不具有支付该款项的职能，可见从实质上丹凤县农村公路管理局不具有终局认定职权和支付补助款职责。综上分析，徐元记所诉之丹凤县农村公路管理局不具有法律上的诉讼主体资格。
其次需要审查的问题是徐元记的起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；与此同时《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，“超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”；另外《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。基于以上法律规定，本案中因没有相关单位告知徐元记如果不服工龄补助事项时可以提起行政诉讼的诉权和起诉期限，故本案应当适用最长2年的起诉期限。徐元记在法庭上陈述其是在2013年初申报资格时就知道工龄补助标准是工龄满一年每月补助4元钱，直到2014年1月到信用社查看，才知道工龄补助款已经打到一折通银行存折上的，且该工龄补助款是单独列项显示的，以上陈述表明，徐元记在2014年1月就应当知道工龄补助的内容，如果对工龄补助内容有异议并要求行政赔偿的，最迟应在2年内提起行政诉讼，即最迟应在2016年1月前提起行政诉讼及附带赔偿。但事实上，徐元记于2017年7月19日才向洛南县人民法院提起本次行政诉讼，明显超过了最长2年的法定起诉期限。徐元记辩解其一直没有发现工龄年限认定错误的问题，洛南县人民法院认为系其个人认知有误，并不属因不可抗力或者客观上不能克服的正当理由。
最后需要审查的问题是，徐元记要求丹凤县农村公路管理局支付当初离开养路岗位回家务农的一次性离职补助1200元，该项诉求是否属于行政诉讼受案范围？因离职补助费与徐元记主张的工龄补助待遇是两个截然不同的诉讼事项，离职补助费的给付问题系徐元记与原用工单位丹凤县农村公路管理局之间的内部人事劳动关系，不具备行政行为的外部管理法律特征，不属行政诉讼受案审查范围，依法应予驳回起诉。
综上，鉴于丹凤县农村公路管理局并不具备法律上的被告资格；同时徐元记无正当理由明显超过法定起诉期限；再者徐元记要求丹凤县农村公路管理局支付离职费事项不属行政诉讼受案范围等，以上三种情形均属于应从程序上依法驳回起诉的情形，故对徐元记所诉事项不再从实体上予以审理。据此，洛南县人民法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告徐元记的起诉。
徐元记不服上述裁定提出上诉，要求撤销一审裁定，依法改判或发回重审。理由是丹凤县农村公路管理局在执行落实陕西省交通运输厅、陕西省人力资源和社会保障厅、陕西省财政厅联合发出的陕交发（2012）58号《关于对该计划招用曾在我省公路建设，养护岗位工作过的农业户籍人员发放养老补助的通知》中，将其本人公路养护工龄27年认定为13年，使其工龄补助从2012年7月起，每月少发75.6元，且未发一次性离职补助1200元。其申请丹凤县农村公路管理局纠正工龄错误认定时，丹凤县农村公路管理局又不及时纠正，造成其多次申诉、上访及提起民事诉讼，损失误工费、交通费、差旅费等。因此请求判令丹凤县农村公路管理局履行法定职责纠正错误并赔偿由此造成的损失。
被上诉人丹凤县农村公路管理局答辩认为一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回徐元记的上诉。理由是1、本案不属于行政诉讼受案范围，发放工龄补助属于单位内部管理关系，丹凤县农村公路管理局作为用工单位，仅负责对徐元记的身份予以初步确认，没有对其工龄予以纠正的法定义务，不属于行诉法第十二条规定的依法履行法定职责的行政诉讼受案范围；2、丹凤县农村公路管理局是丹凤县交通运输局下属二级局，属于自收自支事业单位，不具备行政法律关系上的行政主体特征；3、徐元记的起诉已经超过法定起诉期限且没有正当理由。
本院二审审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致。
本院认为，徐元记上诉的诉讼请求是要求丹凤县农村公路管理局履行法定职责，正确认定其工龄并补发相应的工龄补助及离职补助，因此本案二审的争议焦点为丹凤县农村公路管理局是否具有为徐元记认定工龄及补发工龄补助的法定职责。根据本案查明的事实，丹凤县农村公路管理局作为徐元记的原用工单位，在本次落实陕交发（2012）58号文件政策过程中只负责对人员的身份及工作年限进行初步认定，其初步认定的结果还须经上级行政机关的审核认定及审批程序后才能发生效力，而工龄补助款来源于省市县三级财政拨款，由丹凤县农村社会保障经办机构代发，因此丹凤县农村公路管理局并不具有为徐元记认定工龄及补发工龄补助款的法定职责。徐元记起诉要求丹凤县农村公路管理局履行法定职责属被告不适格，应依法驳回起诉。至于徐元记要求丹凤县农村公路管理局支付其离职补助的问题，因离职补助费的支付系其与用工单位的内部人事问题，不属于行政诉讼受案范围，亦应驳回起诉。
综上，徐元记的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审法院驳回徐元记的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 周世安
审判员 李军宏
审判员 张 瑞
二〇一八年四月五日
书记员 崔晓聪