辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽行终838号上诉人（原审被告）沈阳市于洪区人民政府，所在地址沈阳市于洪区。法定代表人王忠昆，系该区政府区长。委托代理人王长奇，系该区政府工作人员。委托代理人全婵迪，辽宁恒敬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）沈阳焕东蔬菜种植有限公司，所在地址沈阳市于洪区。法定代表人苏焕东，系该公司总经理。委托代理人李承效，辽宁东祥律师事务所律师。上诉人沈阳市于洪区人民政府（以下简称区政府）因与被上诉人沈阳焕东蔬菜种植有限公司（以下简称焕东公司）履行法定职责一案，不服沈阳市中级人民法院（2016）辽01初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人区政府的委托代理人王长奇、全婵迪，被上诉人焕东公司的法定代表人苏焕东、委托代理人李承效到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告焕东公司位于沈阳市于洪区平罗街道平罗二村（后该村更名为沈阳市于洪区造化街道平罗第二居民委）。2014年，原告申请设施农业项目，项目名称“沈阳焕东蔬菜种植有限公司太空杂交韭菜冷棚项目”。按照沈阳市于洪区2013年5月24日施行的《于洪区设施农业项目审核管理办法》，由沈阳市于洪区现代农业示范区管委会对设施农业项目规划进行技术审核。本案中，原告申请项目未通过技术审核。原告不服，以沈阳市于洪区政府为被告诉至本院。另查明，按照《于洪区设施农业项目审核管理办法》，设施农业项目审核流程为：申请、预审、审核及备案。其中，于洪区现代农业示范区管委会对设施农业项目进行技术审核属预审，审核标准为：“连栋温室占地面积15亩以上；当年新建高标准日光温室占地面积100亩以上，设施面积达到50亩以上；冷棚设施面积100亩以上”。原告申请冷棚项目占地面积188.7亩（包括24平方米看护房），其中80亩为基本农田。又查明，沈阳市于洪区现代农业示范区管理委员会系沈阳市于洪区人民政府的派出机构。原审法院认为，根据2013年5月24日沈阳市于洪区人民政府办公室文件（沈于政办发〔2013〕18号）《于洪区人民政府转发于洪区设施农业项目审核管理办法的通知》，沈阳市于洪区现代农业示范区管理委员会具有对于洪区设施农业项目规划进行技术审核的职责。因沈阳市于洪区现代农业示范区管理委员会为沈阳市于洪区人民政府的派出机构，故沈阳市于洪区人民政府为本案适格被告。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）以及《基本农田保护条例》的相关规定，蔬菜生产基地应当划入基本农田，但任何单位或个人不得改变或占用，不得建设设施农业。根据审理查明的事实，原告所申请的设施农业项目占地用地188.7亩中有80亩为基本农田，被告关于该80亩基本农田应该去掉的答辩观点成立。本案争议焦点为：被告针对原告余下的占地108.7亩的项目应否履行审核职责。根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的相关规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地。其中，生产设施用地包括工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等、简易的生产看护房用地等；附属设施用地包括设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地及符合“农村道路”规定的场内道路等用地。进行工厂化作物栽培的，附属设施面积用地规模原则上控制在项目用地规模5%，最多不超过10亩。本案中，原告申请项目用地去掉80亩基本农田后，剩余用地108.7亩（包括24平方米看护房），附属设施用地5.4亩（108.7亩*5%）以内，冷棚设施面积原则上已经达到了《于洪区设施农业项目审核管理办法》中规定的“冷棚设施100亩以上”的条件。被告不予审核属不作为，应该判决履责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告区政府于本判决生效之日起三十日内针对原告焕东公司申请的“太空杂交韭菜冷棚项目”（用地面积108.7亩）履行技术审核职责。案件受理费50元，由被告承担。上诉人区政府上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。原审判决不应机械地将焕东公司申请的冷棚项目占地面积188.7亩，扣除其中基本农田80亩后剩余108.7亩，就认定符合《于洪区设施农业项目审核管理办法》中规定的“冷棚设施100亩以上”。而应在去除后重新规划，待整改后进行审核。至今焕东公司没有提供相应资料。焕东公司没有与相关部门沟通开始建设韭菜基地，在道路施工中受到行政执法部门阻止时，提出建设韭菜基地冷棚的申请。区农林局针对焕东公司所在的平罗街道建设设施农业小区存在不按照要求建设、使用等问题，提出整改达不到要求，平罗地区不再考虑新建设设施农业小区。于洪区编制了《于洪区都市现代农业发展规划纲要》，焕东公司所在的平罗二村韭菜基地建设冷棚不在规划范围内。焕东公司的申请不符合国家相关标准及政策，农管委依法不予审核批准不存在行政不作为。请求二审法院撤销原审判决，依法发回重审或改判驳回焕东公司的诉讼请求；案件受理费由焕东公司承担。被上诉人焕东公司向本院提交了书面答辩并在庭审中辩称，上诉人提出被上诉人应当对冷棚项目扣除基本农田80亩后剩余的108．7亩重新规划没有法律依据。上诉人提出被上诉人是在违法建设韭菜基地被阻的情况下提出的建设韭菜基地的申请没有事实依据。平罗街道其他已建成的设施农业小区是否存在不规范的情形与本案无关。被上诉人提供的《于洪区都市现代化农业发展规划纲要》仅为征求意见稿，并非生效文件，据此不履行审批职责属于不作为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持并判令上诉人承担诉讼费用。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，被上诉人焕东公司所申请的“太空杂交韭菜冷棚项目”于2014年11月填报了《设施农业（种植业）项目技术审核表》，并得到了沈阳市于洪区造化街道平罗第二居民委员会、沈阳市于洪区造化街道办事处、沈阳市规划和国土资源局于洪分局的盖章确认，而后开始向上诉人提出审核申请，并于2015年多次在沈阳市民心网上反映诉求。上诉人接到申请后通过口头方式和在民心网上回复方式，以“被上诉人应当对冷棚项目扣除基本农田80亩，而后对剩余的108．7亩重新规划方可再行上报”为由，始终没有对被上诉人出具正式审核意见。本院认为，被上诉人焕东公司在原审提出的诉讼请求是“请求法院依法判令上诉人履行行政审批职责，对被上诉人申请的‘太空杂交韭菜冷棚项目’给予审核批准”，应为请求履行法定职责之诉。因此，本案的焦点问题是上诉人对于被上诉人提出的申请是否具有审核批准的法定职责。根据职权法定原则，行政机关行使职权必须具有法律法规的明确规定。被上诉人焕东公司所申请的“太空杂交韭菜冷棚项目”属于设施农业项目，但目前并无法律法规对农业项目设施用地需要具备的具体条件、审批程序等作出明确规定，而仅有《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）两个部门规范性文件的相关规定。故本案中，上诉人对于被上诉人提出的申请是否具有审核批准的法定职责只能参照上述文件予以审查。2010年9月30日开始实施的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。该规定明确了设施农用地管理的基本程序。2013年5月24日，沈阳市于洪区人民政府办公室下发了《于洪区人民政府办公室转发于洪区设施农业项目审核管理办法的通知》（沈于政办发〔2013〕18号），该文件对设施农业项目的审核对象、范围、标准、用地要求、审核要求、管理要求提出了明确规定，并制定了《设施农业项目技术审核表》、项目审核流程等附件。根据上述规定，上诉人的派出机构沈阳市于洪区现代农业示范区管理委员会具有对于洪区设施农业项目规划进行技术审核的职责。但2014年9月29日出台的《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件废止了《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），因此，从2014年9月29日开始，关于设施农业项目的规范与管理，应当依据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件执行。沈阳市于洪区人民政府办公室下发的《于洪区人民政府办公室转发于洪区设施农业项目审核管理办法的通知》（沈于政办发〔2013〕18号）中的有关内容规定与之不一致的，应当及时进行修订更新。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。上述规定即是现行有效的关于设施农业项目规范管理的相关规定。据此规定，设施农业项目的规范管理已由事前审核批准改为了备案检查监督。备案行为是指行政相对人将需要进行的活动告知行政机关，或行政机关将行政相对人报告的资料使他人知晓，为事后检查监督提供资料或依据。因此，行政机关作为接受备案材料并保存该备案材料的单位，仅对备案材料进行形式审查，而非实质性审查，其并非创设权利义务行为。本案中，被上诉人焕东公司于2014年11月所申请的“太空杂交韭菜冷棚项目”应当适用上述规定。上诉人所依据的沈阳市于洪区人民政府办公室下发的《于洪区人民政府办公室转发于洪区设施农业项目审核管理办法的通知》（沈于政办发〔2013〕18号）中的有关内容因与上述规定不一致，缺乏上位法依据，因此不宜继续适用。综上，被上诉人要求上诉人对涉案设施农业项目履行审核批准的法定职责的请求，因上诉人已不具备该职责，故被上诉人的请求缺乏法律依据，依法应予驳回。原审法院认定上诉人具备该职责属于适用法律不当，应予纠正。但被上诉人作为由农民自发组织成立的法人机构，其对有关设施农业项目的政策规定及调整不知情，按照以往的要求提出涉案的相应诉求具备合理性。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第四条规定，加强设施农用地服务与监管。（一）主动公开设施农用地建设与管理有关政策规定。通过政府或部门网站及其他形式，国土资源部门主动公开设施农用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护、土地复垦、用地协议签订与备案等有关规定要求；农业部门主动公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定要求，以便设施农业经营者查询与了解有关政策规定。在设施农业建设过程中，国土资源部门和农业部门应主动服务、加强指导，及时解决出现的问题，促进设施农业健康发展。据此规定，上诉人在收到被上诉人的申请后应当积极进行指导和处理，做好相应政策规定的解释引导工作，积极履行备案核实职责，帮助扶持被上诉人的设施农业项目予以推进，这也是其依法行政的应有之义。但上诉人对被上诉人的回复明显不符合上述规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条的规定，应当责令上诉人针对被上诉人的请求重新作出处理。综上所述，被上诉人焕东公司的诉讼请求缺乏法律依据，依法应予驳回。上诉人区政府对被上诉人焕东公司的申请回复处理不当，依法应予纠正。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：一、撤销沈阳市中级人民法院（2016）辽01初字第14号行政判决；二、驳回沈阳焕东蔬菜种植有限公司请求判令沈阳市于洪区人民政府对“太空杂交韭菜冷棚项目”履行审核批准职责的诉讼请求；三、责令沈阳市于洪区人民政府针对沈阳焕东蔬菜种植有限公司的请求重新作出处理。一、二审案件受理费共100元，由上诉人沈阳市于洪区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  李生俊审判员  王永宏二〇一七年十二月二十九日书记员  曹铭洋