新县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行初字第46号
原告曹世安，男，1947年10月13日生，汉族，初中文化，住商城县。
委托代理人余少安，男，1962年7月19日出生，汉族，高中文化，医生，住商城县。
被告商城县水利局。
法定代表人陶宏江，该局局长。
委托代理人岳克胜，该局水行政综合执法队大队长。
委托代理人张德刚，该局水行政综合执法队工作人员。
原告曹世安诉被告商城县水利局行政处罚纠纷一案，经信阳市中级人民法院指定管辖，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告曹世安及其委托代理人余少安、被告商城县水利局委托代理人岳克胜、张德刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年我向亲友借了几万元请挖机重修了商城县汪桥镇墩塘村张家洼被洪水冲垮的4355项目塘，水域面积近2000平米，附近的老百姓都因此受益。2008至2009年在村委及曹老湾组党员群众的大力支持下，我又拿出自家4亩责任田换了本组数户村民的田地，自己花了几万元钱修通了从曹老湾组到张家洼山的农林路，同时填了曹老湾组后面300平方米无水旱塘中的190平方用于修通此路。2015年因曹某甲举报，商城县水利局于2015年7月30日对我作出商水罚决字（2015）第13号水行政处罚决定书，认定我未经水行政主管部门批准，擅自侵占、破坏汪桥镇墩塘村曹老湾组集体大塘，责令我立即停止违法行为，恢复大塘原貌，并处一万元罚款。我认为商城县水利局援引《河南省水利工程管理条例》第29条、第46条对我进行处罚是不适当的。我在上游兴修水利在前，为修公路填旱塘在后，事实是公众都因此受益，并未损害国家、集体和他人的利益。综合上述情况和相关证据，我的情况应该适用第22条“任何单位和个人占用农业灌溉水源，灌排工程设施的，必须事先报请有管辖权的水行政主管部门批准，并兴建与效益损失相当的替代工程，不能兴建替代工程的，占用者应当予以补偿。补偿标准按省有关规定执行”。我早在2006年就兴建了一个2000平米的大塘，完全可以替代2009年为修路（含改路）所填的190平方无水旱塘，我的错误在于违反了条例第22条中“必须事先报请有管辖权的水行政主管部门批准”的规定，而是认为经村委同意就可以了。故提起本诉，请求人民法院依法查明事实，撤销商城县水利局作出的商水罚决字（2015）第13号水行政处罚决定书。
原告提供如下证据材料以证明其诉讼主张：
一、上游塘垮塌图片、村民交递的修塘申请、曹世安修张家洼大塘后村委会证明、塘修好后图片、墩塘村党员群众及村委40余人出具的“曹世安修张家洼大塘，填废旱塘修路，造福于大家……”证言、墩塘村委会关于“曹世安填曹老湾后面旱塘修路，当时并无村民反对，且曹世安没向政府和群众要钱”的情况说明、为修路与原告换地群众证言、证明曹世安修张家洼大塘无偿为下游村民种田提供灌溉本组群众所作证言、原告及部分村民关于曹某甲家私自填塘的举报信、曹世安身份证复印件；
二、商水罚决字（2015）第13号水行政处罚决定书。该处罚决定书认定：曹世安于2009至2014年间，未经水行政主管部门批准，擅自侵占、破坏墩塘村曹老湾组集体大塘，构成破坏水利工程行为，遂依据《河南省水利工程管理条例》第46条之规定，决定对曹世安作出立即停止违法行为、限3日内采取补救措施，恢复大塘原貌并处1万元罚款。
原告欲以此证明：一、填塘是得到村委和村民的同意，其目的是为了集体走路不是侵占；二、在填塘之前已经修了几十倍容积的大塘替代，保障了全组集体灌溉。因此，被告商城县水利局适用《河南省水利工程管理条例》第29条、第46条对原告作出处罚是错误的，应适用第22条之规定，不予处罚。
被告质证认为，原告修塘、修路是事实，但认为村委会没有权利批准填塘修路；对原告提出适用《河南省水利工程管理条例》第22条不认可，任何单位和个人占用水利设施必须报请有管辖权的水利部门批准，未经批准，即为侵占。故，原告所提供证据不足以推翻其填塘的违法事实。
被告辩称，2015年7月20，我局接汪桥镇墩塘村曹老湾组居民曹某甲举报及汪桥镇人民政府反映后经立案调查，认定曹老湾组居民曹世安于2009至2014年间，未经水行政主管部门批准，先后三次擅自填埋位于汪桥镇墩塘村曹老湾组集体大塘面积约300平米，侵占、破坏水利工程属实，有现场图片、侵占大塘图纸、当事人询问笔录及汪桥镇政府调查报告证实。故，依照《河南省水利工程管理条例》第2条、29条、46条之规定，依次向违法行为人曹世安下达《水行政处罚事先告知书》、《水行政处罚听证告知书》、曹世安在规定的时间内未进行陈述和申辩，也未提出听证。我局向其下达商水罚决字（2015）第13号水行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请依法予以维持。
被告提供如下两组证据材料以证明其诉讼主张：
一：水事违法案件立案审批表、2015年7月20日对曹某乙、曹世安作的询问笔录、当事人曹世安填塘示意图、曹世安所填大塘现场照片、汪文（2015）11号《关于信阳市商城县汪桥镇墩塘村曹老湾村民反映水利纠纷问题的调查报告》、曹老湾部分村民联名信、商水罚先告字（2015）13号水行政处罚事先告知书及送达回执、商水罚听告字（2015）13号水行政处罚听证告知书及送达回执、案件调查终结报告、水行政处罚审批表、商水罚决字（2015）13号水行政处罚决定书及送达回执。被告予以证明被告对违法行为人曹世安违法填塘作出行政处罚的事实根据，且作出处罚行为是严格依照法定程序作出的；
二：《河南省水利工程管理条例》，证明对违法行为人曹世安作出行政处罚的法律依据。
原告质证认为：1、立案审批表上都是一个人的签字笔迹，对此是否符合程序提出质疑；2、询问笔录上表示的是为了修路，并未注明是修农林路；3、填塘是300多平方，但举报人曹某甲本身已经填了100多平方；4、我方填塘得到了村委和大部分村民的支持，不是擅自填塘，修的农林路是用于走路，也没有在填塘的地方修建房屋；5、示意图上塘的位置没错，但路的位置错了；6、现场照片显示的地方是对的，但是范围没有那么大；7、汪文（2015）11号文件是为了应付上级检查的；8、根据被告下达的行政处罚告知书，行政处罚的法律适用不当，而应该适用《河南省水利工程管理条例》第22条；9、填塘是事实，但我是经过村民和村委会同意的，并有村委会的证明。
经审理查明，原告曹世安系商城县汪桥镇墩塘村曹老湾组村民，其未经当地水行政主管部门批准，在2009年农历正月份用于修路填埋了该组属集体所有的大塘约100平方米。2014年5月份、2014年7月份原告曹世安又填埋了该大塘一部分约200平方米，至此，原告曹世安累计填埋面积约300平方米。被告商城县水利局经立案调查，认定原告曹世安未经水行政主管部门批准，擅自填埋集体大塘约300平方米，遂以原告曹世安违反了《河南省水利工程管理条例》第2条、29条、46条的规定，构成侵占、破坏水利工程为由，对原告曹世安作出商水罚决字（2015）13号水行政处罚决定书，责令其停止违法行为，采取补救措施，恢复大塘原貌，并处一万元罚款。原告曹世安对其填塘事实没有异议，但对给予其行政处罚不服，遂引发本诉。
上述事实由原、被告当庭所作陈述及提供的上述证据材料等在卷佐证，足以认定。
本院认为，水利工程受法律保护，禁止侵占和破坏。本案中，原告曹世安未经被告商城县水利局批准，擅自填埋属墩塘村曹老湾组集体所有大塘约300平方米的行为违反我国现行法律规定，明显属于违法行为，该违法行为依法应当受到行政处罚。原告曹世安辩解称填塘部分用于修路，填塘时当地村委及群众并未反对，事后经村委会批准，且已兴建2000平方米的大塘作为替代工程，依法应认定为合法占用，不应受该行政处罚。因填塘未经依法批准，其用途如何不影响其行为违法性的认定，且替代工程如何认定与处理，不属于本案审理范围，本案不予审理，故原告曹世安上述辩解意见本院不予采信。
由于原告曹世安填埋大塘的行为发生在2009年农历正月间和2014年间，分属不同的时间阶段，故应对其行为性质作出不同的分析和认定。我国行政处罚法规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告曹世安在2009年农历正月间第一次填埋大塘至今已六年之久，早已超过我国行政处罚法规定的追究法律责任的期限，故被告商城县水利局将上述行为列入处罚范围，违反了我国行政处罚法的相关规定。被告商城县水利局依法应对原告曹世安在2014年填埋大塘约200平方米的行为进行处罚，故被告商城县水利局将原告曹世安在2009年农历正月间和2014年间累计填埋大塘约300平方米的面积作为处罚的事实根据，并依此作出商水罚决字（2015）13号水行政处罚决定，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
撤销被告商城县水利局作出的商水罚决字（2015）13号水行政处罚决定。
本案受理费50元，决定由被告商城县水利局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 张刚
助理审判员 徐虎
人民陪审员 甘斌
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 苏鹍