福建省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）闽行申字第119号再审申请人（一审原告、二审上诉人）福建欧氏建设发展有限公司，住所地莆田市城厢区石室路1069号。法定代表人欧国义，副总经理。委托代理人蔡丽萍、谢金煌，福建众益律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）莆田市国土资源局，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号4号楼。法定代表人林玉瑞，局长。委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。委托代理人苏勇，男，莆田国土资源局干部。福建欧氏建设发展有限公司（以下简称“欧氏公司”）因诉莆田市国土资源局（以下简称“莆田国土局”）土地行政管理一案，不服莆田市中级人民法院（2013）莆行终字第114号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。欧氏公司申请再审，请求:1.依法撤销莆田市中级人民法院（2013）莆行终字第114号行政判决及莆田市城厢区人民法院（2013）城行初字第23号行政判决；2.依法对本案裁定再审；3.改判撤销被申请人作出的莆国土资函[2010]43号《解除通知书》（以下简称《解除通知书》）；4.本案诉讼费用由被申请人承担。其主要理由为：1.本案讼争《国有建设用地使用权出让补充合同》（以下简称《补充合同》）系平等主体间的民事合同，应适用民事法律规范，申请人已经履行完《补充合同》，故被申请人作出《解除通知书》没有法律依据。2.原审法院认定被申请人签订《补充合同》系行使土地出让金征收职能的行政管理行为，该认定属适用法律错误。3.即使《补充合同》系被申请人行使土地出让金征收职能的行政管理行为，原审法院认定《解除通知书》是对《补充合同》的自纠，同样没有法律依据。4.被申请人据以作出《解除通知书》具体行政行为的其他规范性文件与上位法相抵触，应属无效。5.申请人不存在擅自变更容积率行为，且在莆田区域内未有其他主体按照闽政办〔2007〕190号《福建省人民政府办公厅转发省建设厅省国土厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（以下简称190号《通知》）规定补交土地出让金。6.解除《补充合同》的行为属于侵益性具体行政行为，应当遵循国务院《全面推进依法行政实施纲要》第20条规定，但被申请人作出《解除通知书》时，并未告知申请人有进行复议、诉讼、听证等权利。莆田国土局提交意见称，原二审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，应驳回再审申请人的再审请求。其主要理由为：1.土地使用权出让合同属于行政合同，解除《补充合同》引发的争议属于行政争议，本案按行政案件受理符合法律规定。土地使用权出让是行政许可行为，签订出让合同属于土地使用权出让的一个环节。出让方对出让土地使用权的开发利用具有行政监督管理权和制裁权，土地使用权的出让方与受让方是管理者与被管理者的关系。2.《补充合同》约定的土地使用权出让金补交标准与福建省人民政府规定的标准相抵触，违反了行政管理强制性规定，故应属无效。3.被申请人作出的《解除通知书》，纠正《补充合同》行为符合行政管理法律法规的规定。4.再审申请人歪曲理解本案终审判决法律适用问题。5.本案涉及行政管理行为，并没有增加行政相对人的权利和义务。再审复查中，欧氏公司对莆田国土局在原审中提交的证据，补充发表了质证意见。1.对《国有土地使用权拍卖公告》、《福建省拍卖成交确认书》，补充质证认为：该二证据与2006年8月22日《湄洲日报》公示的PS拍-2005-3号地块（以下简称涉诉地块）在建筑面积和楼面地价信息上完全一致，说明是申请人按规划进行建设，不存在擅自调整容积率的情况。2.对《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），补充质证认为：《出让合同》与2006年8月22日《湄洲日报》公示的涉诉地块容积率、宗地面积是一致的，因此本案申请人按照合同约定的条件及公示的面积进行建设，并不存在改变合同规定的土地使用条件；退一步来讲即使存在变更了合同规定的条件，申请人也补办了批准手续并征得被申请人的同意，双方签订了《补充合同》。3.对〔2008〕70号《莆田市人民政府专题会议纪要》（以下简称70号《会议纪要》），补充质证认为：该证据进一步证明申请人在对涉诉地块进行规划设计时是依据了经公示的规划指标进行规划，若申请人有错也是由被申请人造成的，被申请人应承担赔偿责任。4.对莆田市监察局、莆田市城乡规划局、莆田市国土资源局《关于欧氏雅筑房地产项目擅自改变容积率未按规定处理到位有关问题的请示》（以下简称《关于欧氏项目的请示》）和市长批示，补充质证认为：《关于欧氏项目的请示》认定对申请人未按规定处理到位是错误的，该请示是在申请人已经全面履行完毕《补充合同》所规定的内容后，属于滥用职权的行为；莆田市监察局、莆田市城乡规划局、莆田市国土资源局对申请人项目没有进行立案，没有进行了必要的调查、了解，就认定申请人未按规定处理到位是违反行政行为法定程序，且不能以市长的批示代替行政行为的法定程序。5.对莆国土资函[2009]101号《关于福建欧氏建设发展有限公司补交土地出让金的函》（以下简称101号《函》），补充质证认为：1、该函件所依据的190号《通知》关于超容积率部分按该宗地原楼面地价3倍补交土地出让金的规定与上位法相抵触，故该函无效的；楼面地价根据被申请人公示是787元/平方米，不是927元/平方米，因此计算金额错误；《补充合同》双方约定按每平方米500元补缴的出让金，合同一经签订对双方均具有约束力，未经法定程序任何一方不得随意变更，被申请人单方再次发出按3倍补交土地出让金的行为是滥用职权的行为。6.对《解除通知书》，补充质证认为：申请人按照公示的建筑面积96515平方米进行建设，没有违反《出让合同》十七条约定的使用条件和用途；即使申请人的行为属于变更容积率的行为，在双方签订《补充合同》时也履行了批准并经被申请人同意的相关手续，违约行为已得到纠正，被申请人再以违反《出让合同》十七条约定为由解除合同显然是没有依据的。7.对190号《通知》，补充质证认为：该通知第四点规定与上位法抵触，对其合法性有异议。莆田国土局对欧氏公司原审中提交的证据未提交新的质证意见。再审复查中，欧氏公司补充提交5份证据:证据A1.《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）；证据A2.《关于示范文本（试行）有关问题的说明》，以上二证据拟共同证明190号《通知》改变且加重上位法对超出容积率补交土地出让金的标准和幅度，违背了上位法的相关规定，是不合法的，不能作为认定被申请人解除《补充协议》的合法性依据，被申请人据此解除《补充合同》的具体行政行为违法。证据A3.《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号），拟证明190号《通知》亦违反了国土资源部的有关规定。证据A4.2006年8月22日《湄洲日报》B4版《关于城镇房地产开发土地供应情况和开发利用情况（2004-2006年）公示》，拟证明公示的涉诉地块规划建筑面积为96515平方米，该公示具有公信力、执行力，说明规划部门已经同意批准了该规划指标，申请人依据该公示的规划指标进行建设并不存在擅自变更容积率的行为。证据A5.〔2007〕17号《莆田市人民政府专题会议纪要》（以下简称17号《会议纪要》）及附表《未开发利用经营性房地产项目土地出让金楼面地价补充标准》，拟证明经莆田市人民政府研究同意，荔城区三级地段土地出让金楼面地价补交标准为每平方米500元。再审复查中，莆田国土局补充提交1份证据：证据B1莆田市城厢区人民法院（2013）城执审字第181号《行政裁定书》，拟证明2013年11月26日城厢区人民法院裁定莆田国土局莆国土资函[2010]44号《关于限期缴纳土地出让金的通知》准予强制执行。对于欧氏公司提交的5份证据，莆田国土局发表如下质证意见：证据A1、A2、A3都是在原一审之前公开的，故不属于新证据，同时经审批后改变容积率补交出让金和未经审批改变容积率是两回事情，关联性有异议。证据A4不属于新证据，且对其关联性有异议，欧氏公司开发楼盘是否遵守规划指标，应由规划主管部门进行认定。证据A5真实性无异议。对于莆田国土局提交的1份证据，欧氏公司对其真实性无异议。本院认为，证据A1、A2、A3、A4、A5均系在原一审前形成，不属于新证据范畴，不予采纳；证据B1系在二审后形成，属于新证据，对其真实性、合法性、关联性予以确认。对于原一、二审认定的事实，欧氏公司认为存在以下错漏：首先，认定欧氏雅筑在2#、3#楼建设中，存在未按规划审批许可建设和未批先建的行为与事实不符。其次，遗漏了2006年8月22日《湄洲日报》B4版《关于城镇房地产开发土地供应情况和开发利用情况（2004-2006年）公示》的有关情况。再次，遗漏了17号《会议纪要》及其附表中关于超出容积率的建筑面积补交土地出让金的有关内容。莆田国土局对于原一、二审认定的事实无异议。本院认为，本案中，根据莆田市城乡规划局第7000001号《行政处罚决定书》及《关于欧氏项目的请示》等证据，可以认定欧氏公司在“欧氏雅筑”项目2#、3#楼建设中存在着未经批准擅自变更容积率的情况。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正。同时，涉诉《出让合同》第二条亦明确约定“……出让土地的所有权属中华人民共和国。国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按中华人民共和国法规规定由国家行使的权力和因社会公共利益所必须的权益。……”因此，莆田国土局对于欧氏公司开发的“欧氏雅筑”项目，在负有合同义务的同时，亦负有行政监管职能。因此，莆田国土局与欧氏公司签订的《补充合同》，实质是以约定欧氏公司按500元/平方米标准补交土地出让金的形式，行使了莆田国土局对欧氏公司擅自变更容积率行为的行政管理权。但根据190号《通知》第四条的规定，超容积率部分的建筑面积的土地出让金应按该宗土地原楼面地价的3倍收取，因此莆田国土局与欧氏公司在《补充合同》约定的500元/平方米的补交土地出让金标准明显低于190号《通知》的有关规定，故莆田国土局该行政行为存在错误，损害了国家利益，应予纠正。后莆田国土局根据《关于欧氏项目的请示》及市长的同意批示，向欧氏公司发出101号《函》，要求欧氏公司按照190号《通知》规定的标准，限期再补交土地出让金15407470元，并向欧氏公司发出《解除通知书》的行为，属于莆田国土局对错误行政行为的自行纠正，且并未损害欧氏公司的合法权益，不属于滥用职权的行为。莆田国土局向欧氏公司发出《解除通知书》系其行使行政管理权的行为，故本案涉及的争议属于行政而非民事争议，应适用行政而非民事法律规范。原一、二审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，欧氏公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回福建欧氏建设发展有限公司的再审申请。审判长 王 珩审判员 王江凌审判员 史寅超二〇一五年十月××日书记员 周 健附：本案适用的法律条文中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第十七条土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。……中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。