陕西省靖边县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0824行初16号
原告：徐泳，男，汉族，靖边县。
原告：冯殿萃，女，汉族，靖边县。
二原告共同委托代理人：张斌，陕西和谐法律服务有限公司法律工作者。
二原告共同委托代理人：刘志君，陕西和谐法律服务有限公司法律工作者。
被告：靖边县红墩界镇人民政府（以下简称红墩界镇政府），住所地：靖边县红墩界镇。
法定代表人：师俊豹，任镇长。
委托代理人：双江，系靖边县红墩界镇政府副镇长。
委托代理人：高忠文，系靖边县红墩界镇工作人员。
被告：靖边县人民政府，住所地：靖边县统万路。
法定代表人：贺湘如，任县长。
委托代理人：黄金岩，靖边县政府法制办工作人员。
委托代理人：郝小婷，靖边县政府法制办工作人员。
第三人：李治强，男，汉族，住靖边县。
原告徐泳、冯殿萃平诉被告靖边县红墩界镇人民政府、靖边县人民政府、第三人李治强不服被告土地行政确权一案，本院于2017年7月19日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。原告徐泳及二原告共同委托代理人张斌、刘志君、被告靖边县红墩界镇人民政府委托代理人双江、高忠文、被告靖边县人民政府委托代理人黄金岩、郝小婷、第三人李治强均到庭参加诉讼。原告冯殿萃、被告靖边县红墩界镇人民政府的法定代表人师俊豹、被告靖边县人民政府法定代表人贺湘如经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告靖边县红墩界镇人民政府于2017年3月27日对原告及第三人作出了红政发【2017】26号《关于红墩界镇联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定书》，该处理决定将原告与第三人争议的（《靖边县红墩界镇联合村徐泳、李治强争议土地勘测定界技术报告》）中地块一、地块二（共计27.3亩））的使用权确归第三人李治强。后原告不服，向靖边县人民政府申请行政复议，被告靖边县人民政府于2017年7月3日作出了靖政行复决【2017】1号行政复议决定书，决定维持了被告靖边县红墩界镇人民政府于2017年3月27日对原告及第三人作出了红政发【2017】26号《关于红墩界镇联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定书》。
原告诉称，一、被告确权决定认定事实错误。1、被告红墩界镇政府在调查查明的事实中认为，虽然第三人后来对证书和合同书进行了修改，但不影响第三人持有的土地承包经营权证和土地承包合同的合法有效性。这一认定严重错误。土地承包合同是土地承包权取得的基础，土地承包合同书是集体经济组织成员与集体经济组织在意思表示一致、内容不违反法律、行政法规等前提下签订，并且不损害国家、集体和第三人利益才为有效土地承包合同。本案第三人在与集体经济组织有任何一致同意变更合同内容的情况下私自单方修改、变更合同内容，这一土地承包合同的变动如何能认定合法有效。土地承包经营权证书是人民政府对土地承包权属的确认，本案第三人私自篡改、伪造土地承包经营权证书的记载内容，并且第三人将该证书作为证据提交，这一行为本身的后果是应当由第三人承担伪造证据的不利法律后果，而不是人民政府所认定的不影响证书的合法有效性。权属证书的记载内容若需变更，也须依申请通过合法程序变更，不是随便的将记载内容任意涂改即视为变更成功。2、被告红墩界政府的（2016）43号确权决定第2项第十四行经调查查明1981年，争议地两块给第三人父亲李广银3.4亩；第十八行载明，1982年分燃烧地时，将羊站湾的柠条地分给徐泳和徐济管理。但涉案处理决定却查明，给第三人父亲李广银分过一块口粮地，面积不详，其余的未分彻。两份确权决定书认定事实相互矛盾。3、根据在撤销（2016）43号确权决定的行政诉讼时，原告举证白步清说荒地没有李家的，耕地没有徐家的，按照现在靖边县国土局的航拍图充分说明争议地属于林地。再者，争议地是不是耕地，现场看一下就十分清楚。根据被告调查的材料说明现在的争议地属于原告的林地，但被告牵强附会又以技术报告中地块一、地块二将第三人的耕地确定为27.3亩，权属确定错误。二、被告超越管辖权进行确权。原告与第三人是土地经营权纠纷，虽然土地承包经营权属于土地使用权的一种，按照我国《土地管理法》第十六条的规定，由人民政府处理。但是土地管理法是处理土地纠纷的普通法，而我国《农村土地承包法》是处理土地承包经营权的特别法，按照五十一条规定，被告乡级人民政府对土地承包经营权纠纷只有调解的权力，没有确权的权力。按照特别法优于普通法的原则，被告对土地承包经营权进行确权属于超越管辖权，自然作出的权属处理决定无效。现诉请：1、依法撤销靖边县红墩界镇人民政府于2017年3月27日对原告及第三人作出了红政发【2017】26号《关于红墩界镇联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定书》和靖边县人民政府作出的靖政行复决【2017】1号行政复议决定书。2、依法确认原告与第三人争议的位于联合村什拉特拉界小组羊站湾，东至徐洋的柠条地，西至苗植的柳树为界，南至马培兵以沟为界，北至马培林饮牛路为界，共计约100亩的疏林地，除上、下两块3.4亩外，其余的属于原告共有的林地承包经营权。
原告向法庭提供了以下证据：
第一组：证据名称为红政发[2016]43号行政决定书，证明目的：1、2016年3月26日李治强向政府递交的《土地确权申请书》，镇政府审查并立案。2、李治强称1985年分家时把口粮地分到了该争议地，在他口粮地的东北边是徐泳的宁条地。3、1982年将宁条地分给徐泳、徐济，给李广银分了两块共计3.4亩耕地。4、李治强持有的《土地经营权证》、《土地承包合同书》记载的四至亩数为苗雨个人填写。5、该争议地是林地，最近两年由李治强本人发展成耕地。
第二组：证据名称为红政发[2017]26号行政决定书.证明目的：1、申请人李治强于2016年3月26日递交了土地确权申请书，而红墩界镇政府是2017年3月27日确定了行政决定书，时长为一年零一天。2、镇政府将该争议地确权给李治强。3、李治强持有的《土地经营权证》、《土地承包合同书》是村小组组长苗雨填写的，并加盖了镇村两级公章。
第三组：证据名称为靖政行复决[2016]6号行政复议决定书，证明目的：1、李治强逐步将未分彻的荒地开发耕种。2、1982年分燃烧地时，将宁条地分别给徐泳、徐济。
第四组：证据名称为靖政行复决[2017]1号行政复议决定书，证明目的：1、第三人李治强逐渐将未分彻的耕地耕种，到1998年二轮土地承包时已全部发展成耕地。2、《土地承包经营权证书》、《土地承包合同书》均是小组长苗雨填写，并加盖镇村两级公章。3、靖边县政府确认李治强的《土地承包合同书》是合法凭证。4、靖边县政府确认红墩界镇政府作出的红政发[2017]26号决定书程序合法，使用法律正确。
第五组：证据名称为内蒙古星云月民商事务调查有限公司出具的调查结论及调查材料6份，证据来源原告委托调查。证明目的：1、该争议地有李治强3.4亩耕地，承包时间是1982年，其余荒地、宁条地、林地分给徐泳、徐济。2、该争议地自1982年划分后，再未作调整。3、1998年发给李治强的《土地经营权证》、《土地承包合同书》是苗雨个人填写。
第六组：证据名称为靖边县人民法院行政判决书，证明目的：1、靖边县法院2016年10月26日受理了原告徐泳、冯殿萃诉红墩界镇政府作出的[2016]43号行政决定书和靖边县政府作出的靖政复决[2016]6号复议决定书和第三人李治强。2、靖边县法院判决撤销红墩界镇政府2016年6月20日作出的红政发[2016]43号行政决定书、靖边县政府2016年10月8日作出的靖政复决[2016]6号复议决定书，并告知了不服本判决可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。3、2016年12月13日判决至今原告未收到上诉状，该判决是一份生效的法律文书。
第七组：证据名称为靖边县国土资源航拍图两份，证据来源代理人持单位证件调查。证明该争议地在2012年航拍时均是草林地，只有一小块耕地。
第八组：证据名称为白步青、马培林、王团子、苗植四人的视频录音光盘。证明目的：1、该争议地耕地是李治强的，荒草地是徐泳、徐济的。2、该争议地仅有李治强3.4亩耕地。
本院在审理本案过程中，原告徐泳申请证人徐洋、马培林出庭作证。证人徐洋、马培林证称，1980年左右，在分杨站湾地时，第三人李治强家只分得了3.4亩地，其余的荒地分给了徐泳和冯殿萃。
被告红墩界镇政府辩称，一、关于被告红墩界镇政府认定的事实问题。1、二轮土地承包时，为了少交农业税，土地承包证书和合同书的土地面积并未按实际面积填写，这一现象普通存在，虽然后来由时任村小组长补填了9亩旱耕地，但是第三人所持有的土地承包合同书所记载的四至完全包括争议地块，故不存在认定错误问题。2、经查，分地涉事人苗植、白步清因年代已久，记不清当时分地地块四至，分地涉事人徐洋与二原告系亲戚关系，其他分地涉事人均已过世。争议地块在包产到户前由生产队种植，是块熟地，之后因土质瘠薄撂荒，后几经周折，将第三人的口粮地分到该争议地块上，因地不好未分彻，第三人在分到口粮地后逐渐耕种管理未分彻的耕地，到1998年二轮土地承包时已全部发展成耕地，有苗植、郭升和、苗雨、徐洋以及原告徐泳的调查笔录和第三人持有的土地承包经营权证书和土地承包合同佐证，故不存在权属确定错误和认定事实不清的问题。二、关于被告红墩界镇政府是否超越管辖权进行确权的问题。二原告与第三人之间的土地权属纠纷属于个人与个人之间的土地权属纠纷争议，适用于《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。同时也适用于《土地权属争议调查处理办法》第5条规定，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。故原告诉称的被告超越管辖权的理由不能成立。综上，请求人民法院依法维持被告所做的行政行为。
被告红墩界镇政府向法庭提供了以下证据、依据：
第一组：证据名称为李治强土地确权申请书、立案审批表、送达回执。证明案件来源及被告红墩界镇政府作出的行政行为程序合法。
第二组：证据名称：第一份为相关法律法规；第二份为李治强土地承包经营权证书（靖Y0249）一份、李治强持有土地承包合同一份；第三份为调查询问笔录十三份36页（徐泳三份、李治强两份、白步清一份、苗雨两份、徐洋一份、苗植一份、郭升和一份、张振发一份、马培林一份）、第四份现场勘验平面图；第五份为李治强户籍证明。证明案件相关事实及被告红墩界镇政府作出的行政行为依据合法。
第三组：被告红墩界镇政府作出的决定书及送达回执，证明被告红墩界镇政府所作行政行为程序合法。
被告靖边县人民政府辩称，一、原行政行为主体、实体、程序合法。第三人李治强与行政诉讼原告徐泳发生土地纠纷，向红墩界人民政府提出土地确权申请，镇政府依法受理后，于2017年3月27日作出了处理决定，经查明，争议地位于红墩界镇联合村什拉特拉界小组羊站湾，以榆林市百汇工程测绘有限公司测绘结果为标准，争议地为《靖边县红墩界镇联合村徐泳、李治强争议土地勘测定界报告》中的地块一、地块二，面积27.3亩，双方当事人对争议地四至予以确认。1981年，什拉特拉界小组包产到户时，由时任队长白布清、会计徐洋将该争议地分给李广银（李治强父亲）作为口粮地。1985年李广银与第三人李治强分家时，将第三人的口粮地分在了该争议地上，并一直由第三人管理耕种。1998年进行二轮土地承包时，红墩界镇联合村村委与第三人李治强签订了土地承包合同，并颁发了土地承包经营权证。编号为靖Y0249.其中记载，李治强在羊站湾承包地为10亩，东至大路，南至沟畔，西至马家坝，北至李治华。经现场勘验，其记载的四至完全包括争议地。以上事实有案卷材料在卷佐证，足以认定。二、行政复议程序合法。二原告不服被告红墩界镇政府作出的处理决定，向县政府申请行政复议。县政府依法予以受理，严格按照行政复议法的相关规定向行政复议申请人、被申请人及第三人送达了相关法律文书关就原行政行为的证据材料进行了审查，于2017年7月3日作出了复议决定。因此，被告靖边县人民政府复议程序合法。请求维持靖边县人民政府所作出的行政复议决定书。
被告靖边县人民政府向法庭提供了以下证据：
第一组：行政复议审批表、行政复议申请书、复议申请人提供的证据、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、授权委托书、被申请人提供的答辩状、第三人参加复议通知书、第三人答辩材料、第三人身份证明、延期审理通知书、行政复议决定书及送达回证。证明被告靖边县人民政府作出行政复议决定程序合法。
第二组：靖边县红墩界镇人民政府作出土地权属纠纷处理决定的案卷材料。证明原具体行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
第三人述称，被告红墩界镇政府及靖边县人民政府所作的处理决定及复议决定正确，依法应当予以维持。
第三人向法庭提供了以下证据：
第一组：李治华和李治荣《土地承包经营权证》和《土地承包合同书》各一份。证明杨站湾分地时给其分的是口粮地，不是饲料地。
经庭审质证：
对原告向法庭提供的第一、二、三、四、六组证据，被告红墩界镇政府、靖边县政府及第三人质证对证据的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议，认为上述五组证据不能证明争议地是原告的。
对原告向法庭提供的第五、八组证据，被告红墩界镇政府、靖边县人民政府及第三人质证对真实性和证明目的均有异议，认为上述证人并未证明争议地具体有多少亩荒地、多少亩耕地。
对原告向法庭提供的第七组证据，被告红墩界镇政府、靖边县人民政府及第三人质证对该组证据的真实性有异议，因根据调查得知该地在合作化时就耕种着了。
对证人徐洋、马培林当庭所作证言，原告质证无异议，被告红墩界镇政府、靖边县政府及第三人质证均有异议，认为证人并不能证明争议地是谁的，具体有多少亩的事实。
对被告红墩界镇政府向法庭提供的第一、三组证据，原告、被告靖边县政府及第三人质证均无异议。
对被告红墩界镇政府向法庭提供的第二组证据，原告质证对第一份证据合法性无异议，对关联性有异议，对第二份证据的真实性及合法性均有异议。第三份证据对徐洋、李治强、白步青、郭升和、张振发的真实性部分认可，对苗雨和苗植、马培林三份均予以认可，对第四份真实性无异议，对证明目的有异议，因为这块地是2014年和2015年开发的，而勘验是2016年搞得。对第五份证据无异议。被告靖边县政府及第三人质证均无异议。
对被告靖边县人民政府向法庭提供的第一、二组证据，二原告、被告红墩界镇政府和第三人质证均无异议。
对第三人向法庭提供的第一组证据，原告质证认为与本案不具有关联性，不予认可。二被告质证无异议。
本院对上述证据作如下认定：
对原告向法庭提供的第一、二、三、四、六组证据，因被告红墩界镇政府、靖边县政府及第三人质证对证据的真实性、合法性均无异议，且上述五组证据的来源及形式要件均符合法律规定，故本院对上述五组证据的真实性依法予以确认。
对原告向法庭提供的第五、八组证据，因上述两组证据未表明调查人身份，故其不符合证据关于形式要件的规定，本院依法不予确认。
对原告向法庭提供的第七组证据和证人徐洋、马培林当庭所作证言，因被告红墩界镇政府在行政确权程序中就要求原告提供相应的证据，但其在行政程序中未提交，且徐洋与原告徐泳系胞兄弟关系，马培林在分地时与原告及第三人又不在同一组，故依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条之规定，本院对上述证据依法不予确认。
对被告红墩界镇政府向法庭提供的第一、三组证据，因原告、被告靖边县政府及第三人质证均无异议，且上述两组证据的来源及形式要件均符合法律规定，故本院对上述两组证据依法予以确认。
对被告红墩界镇政府向法庭提供的第二组证据，因其来源及形式要件符合法律规定，且能客观证明被告红墩界镇政府按法定程序对案件事实进行调查的过程，故本院对该组证据依法予以确认。
对被告靖边县人民政府向法庭提供的第一、二组证据，因二原告、被告红墩界镇政府和第三人质证均无异议，且上述两组证据的来源及形式要件均符合法律规定，本院依法予以确认。
经审理查明，2016年3月25日，第三人李治强以申请人身份）以与原告徐泳发生土地使用权为由向被告红墩界镇政府申请确权。被告红墩界镇政府在收到原告的申请后，于2016年3月26日决定立案，并就争议地的取得及管理情况与相关证人进行了调查。2016年6月20日作出了红政发【2016】43号《关于联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定》。后原告不服向靖边县人民政府申请行政复议，被告靖边县人民政府于2016年10月8日作出了靖政行复决【2016】6号行政复议决定书，决定维持了被告靖边县红墩界镇人民政府的处理决定。原告又向靖边县人民法院提起行政诉讼，靖边县人民法院于2016年12月13日作出了（2016）陕0824行初25号行政判决书，该判决书以被告逾期举证为由，撤销了被告红墩界镇政府于2016年6月20日作出的红政发【2016】43号《关于联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定》和被告靖边县人民政府于2016年10月8日作出了靖政行复决【2016】6号行政复议决定书。上述行政判决作出后，被告红墩界镇政府于2017年3月27日对原告及第三人作出了红政发【2017】26号《关于红墩界镇联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定书》。该处理决定查明，争议地位于红墩界镇联合村什拉特拉界二组和三组交界处，实地面积为27.3亩，即《靖边县红墩界镇联合村徐泳、李治强争议土地勘测定界报告》中的地块一、地块二，且原告及第三人对争议地块的四至等予以签字确认。以《靖边县红墩界镇联合村徐泳、李治强争议土地平面图》和原告及第三人调查笔录为证。争议地块在包产到户前由生产队种植，是块熟地，之后土地质瘠薄撂荒。以苗植、郭升和、苗雨、徐洋以及原告的调查笔录为证。1981年，什拉特拉界小组包产到户时，由时任队长白步清、会计徐洋在羊站湾（《靖边县红墩界镇联合村徐泳、李治强争议土地勘测定界报告》中地块一、块块二）给申请人李治强父亲李广银作为口粮地，面积不详，其余的地未分彻。以白步清、马培林、徐洋以及原告的调查笔录为证。1985年李广银与第三人李治强分家时，将第三人的口粮地分在了该争议地上，并一直由第三人管理耕种。第三人在分到口粮地后逐渐耕种管理其他未分彻的耕地一直至今。以白步清、苗雨、郭升和、张振发调查笔录和第三人持有的土地承包经营权证、土地承包合同为证。第三人所持有的土地承包经营权证和土地承包合同（编号均为靖Y0249）是由联合村什拉特拉界小组组长苗雨所填写，并加盖了乡村两级公章。当时为了少交农业税，证书和合同上填写的亩数未到实地测量。第三人以后以处理其与李治华之间的土地纠纷为由，让苗雨在第三人的土地承包合同上补填了羊站湾旱地9亩，并注明补来2人。以苗雨和第三人调查笔录为证。据以上事实，被告红墩界镇政府认为，虽然第三人后来对证书和合同进行了修改，但并不影响第三人持有的证书和合同的合法有效性。承包合同所记载的四至界限包含该争议地块。第三人在分到口粮田后逐渐耕种管理该争议地一直至今已有20多年。本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条以及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》相关规定，将原告与第三人争议的（《靖边县红墩界镇联合村徐泳、李治强争议土地勘测定界技术报告》）中地块一、地块二（共计27.3亩））的使用权确归第三人李治强。被告红墩界镇政府作出上述处理决定向双方当事人送达后，原告徐泳不服，与本案原告冯殿萃共同向靖边县人民政府申请复议。靖边县人民政府于2017年7月3日作出了靖政行复决【2017】1号行政复议决定书，决定维持了被告靖边县红墩界镇人民政府于2017年3月27日对原告及第三人作出的红政发【2017】26号《关于红墩界镇联合村什拉特拉界村小组李治强与徐泳土地使用权纠纷的处理决定书》。
本院认为，首先，关于本案被告红墩界镇政府对本案的处理是否具有法定职责的问题。原告认为本案属于土地承包经营权纠纷，被告红墩界镇政府只有调解职责，并无确权职责。所谓土地承包经营权纠纷属于民事纠纷，其是指签订土地承包经营合同的双方当事人就土地承包经营合同的签订、效力、履行等问题所发生在平等主体之间的纠纷。而本案纠纷所产生的双方并不是土地承包经营合同签订的双方。原告与第三人之间的纠纷就属于个人与个人之间的土地使用权争议，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，处理该争议应属于乡级人民政府的法定职责。故原告所持的被告超越职权的理由不能成立，本院不予支持。其次，第三人在与原告发生土地使用权争议后依法申请被告红墩界镇政府对该争议地进行确权。被告红墩界镇政府在收到原告的确权申请决定立案后依法向原告送达了确权申请和答辩通知书，告知了原告的权利义务，并对双方所争议土地使用权的原始来源及管理现状的事实进行了调查核实，在依法查明事实的基础上按照法定的权限和程序对该土地使用权进行了确权。其调查搜集的证据足以证明其在行政行为当中所查明的案件事实，且其依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条和的规定，对双方争议的土地使用权作出处理并无不当。
综上所述，被告红墩界镇政府在作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。被告靖边县人民政府所作的复议决定程序合法。原告所诉无事实和法律依据，本院不予持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八条、第九条之规定，判决如下：
驳回原告徐泳、冯殿萃的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐泳、冯殿萃负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于榆林市中级人民法院。
审判长 李金成
审判员 陈海金
审判员 贺秉政
二〇一七年十二月七日
书记员 贺艳艳