湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行初字第00073号
原告戴国强。
原告戴建萍。
原告严伟军。
原告戴建杰。
原告严顺清。
原告戴永冬。
原告许昕。
原告赵新颖。
原告赵军。
原告戴建军。
原告许正军。
原告许秋凡。
原告戴朝林。
原告戴绍云。
原告许必明。
原告李四民。
原告戴菊清。
委托代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。
被告湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人杜家毫，省长。
委托代理人阳澜，湖南省人民政府法制办公室行政复议立案处工作人员。
委托代理人许良，湘潭市国土资源局法规处工作人员。
戴国强等17人诉湖南省人民政府不履行行政复议法定职责一案，于2014年12月4日向本院起诉。本院于2015年4月14日立案后，依法向被告送达起诉状副本和相关应诉材料。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和作出被诉行政行为的证据。本院依法组成合议庭，于2015年6月8日公开开庭进行了审理。原告戴国强、戴朝林、严伟军、戴永冬、戴建杰、李四民、戴菊清、戴建军、戴绍云、赵军的委托代理人王雷，被告湖南省人民政府的委托代理人阳澜、许良，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月14日，戴国强等17人向湖南省人民政府提起行政复议申请，请求确认湘潭市人民政府批准的《挂牌出让公告》的具体行政行为违法并予以撤销。同年11月21日，被告作出湘政复函【2014】62号《关于戴国强等17人申请行政复议的复函》，认为其行政复议申请不符合受理条件。
原告诉称，原告系湖南省湘潭市岳塘区荷塘乡清水村村民，依法使用湘潭市岳塘区荷塘乡清水村集体土地。2014年9月30日湘潭市国土资源局发布《湘潭市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（潭土网挂【2014】021号，以下简称《挂牌出让公告》），在该公告中述称，经过湘潭市人民政府批准，湘潭市国土资源局决定以挂牌方式出让1（幅）地块的国有土地使用权，宗地坐落：岳塘区长株潭城际铁路以东，荷塘变电站以南，荷塘支路十三以北。因原告依法使用的集体土地在该块出让土地范围内，故与该具体行政行为存有利害关系。
原告认为湘潭市人民政府所批准的此具体行政行为未能依法审核报批材料，违反了《土地管理法》、《闲置题第处置办法》以及国务院、国土资源部相关强制性规定，侵犯了原告的合法权益，应予确认违法并予以撤销。主要理由如下：
根据《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必须的其他基本条件。”“第二十九条县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；”以及《国土资源部关于认真贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》进一步加强土地供应调控的通知》国土资源【2007】236号…二、加强土地供应管理，保证住宅用地供应成片开发建设的土地供应的宗数，防止房地产开发企业大面积“圈占”土地。…本案中，湘潭市人民政府批准出让的涉案土地地块为“毛地出让”，并非“净地出让”，涉案土地的使用权属存有争议，原告对其在涉案土地上的房屋依法享有所有权，房屋依然存续，地上房屋的拆迁安置问题至今并未落实，原告也未与征地拆迁方签订任何拆迁安置补偿协议，同时原告针对征地占地方的占地行为向有权机关提起的行政复议或行政诉讼，案件正在处理当中。在此情形下湘潭市人民政府批准进行涉案土地的出让，违反了《闲置土地处置办法》第二十一条。应当被确认违法并撤销。同时依据《闲置土地处置办法》第二十九条予以处理。
原告2014年11月15日向被告提起行政复议，被告于2014年11月21日向原告作出《湖南省人民政府关于戴国强等17人申请行政复议的复函》（湘政复函【2014】62号，以下简称《复函》），其中被告认为《挂牌出让公告》不是具体行政行为，原告认为湖南省人民政府的如此认定是事实认定错误，适用法律错误，《挂牌出让公告》系湘潭市政府批准涉案土地的挂牌出让行为，该批准土地出让行为本身即系具体行政行为。
综上，原告认为被告作出的《复函》具体行政行为违法、错误，被告不履行行政复议法定职责，侵害了原告的合法权益，应予撤销。为此，原告依据行政诉讼法之规定向法院提起行政诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求，以维护原告的合法权益。
原告向本院提供了如下证据：
证据一、原告土地使用权利证明，证明原告在本案涉及土地范围内，承包农田，对涉案宅基地有使用权。
证据二、湘潭市国土资源局官网《湘潭市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（潭土网挂【2014】021号）网页打印，证明涉案具体行政行为的存在，该公告属于行政复议的受案范围。
证据三、《湖南省人民政府关于戴国强等17人申请行政复议的复函》（湘政复函【2014】62号），证明原告对复函不服，提起行政诉讼。
证据四、原告邮寄的行政复议申请书及EMS邮寄底单、官网查询页，证明被告收到原告提起的行政复议申请。
被告辩称，一、原告仅有部分被征收房屋在《挂牌出让公告》所涉宗地范围内，答辩人作出的《复函》认定事实清楚。经勘察定界核实，除原告戴建杰，戴绍云等2户（人）外，其余原告被征收房屋不在《挂牌出让公告》所涉及宗地范围，与行政复议案没有利害关系，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二)项作出《复函》认定事实清楚。
即使原告戴建杰、戴绍云等2户（人）被征收房屋在《挂牌出让公告》所涉宗地范围内，亦不具有提起行政复议的主体资格，答辩人作出的《复函》证据确凿。经答辩人以《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》（【2014】政国土字第1116号，以下简称《审批单》）批准，征收湘潭市岳塘区荷塘乡清水村、五爱村的部分集体土地，用于湘潭市2013年报国务院批准城市用地实施方案二（中国中部国际商贸城）项目。为了实施该项目的统征地岳塘13-03地块的征收补偿工作，湘潭市人民政府依法发布了《湘潭市人民政府征收土地公告》（潭土公字【2014】26号），以下简称《征收土地公告》、湘潭市国土资源局依法发布了《湘潭市国土资源局征地补偿安置方案公告》（潭征补【2014】27号，以下简称《补偿安置方案公告》）。原告17人，包括戴建杰、戴绍云，其房屋所在集体土地被征收后，该宗集体土地已经依法转为国有土地，土地性质发生变化，湘潭市人民政府为了实施项目发布《挂牌出让公告》，以及发布《挂牌出让公告》后如何处置该宗国有土地，与戴建杰、戴绍云等17位原告已经没有利害关系，原告不具有提起行政复议的主体资格，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项作出《复函》证据确凿。
三、《挂牌出让公告》不是具体行政行为，不属于《行政复议法》规定的受案范围，答辩人作出的《复函》于法有据。《挂牌出让公告》系经湘潭市人民政府批准，在网上对不特定公民、法人或其它组织发出的，对涉案国有土地挂牌出让的时间、地点及竞价规则等作出规定的宣示行为，不具有具体行政行为的特征，依法不属于《行政复议法》第六条规定的受案范围；答辩人与2014年11月17日收到原告提起的行政复议申请，11月12日作出《复函》，符合《行政复议法》第十七条第一款之规定。
综上所述，答辩人作出的《复函》认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，且符合法定职责，请求人民法院依法维持答辩人作出的《复函》。
被告在法定期限内向本院提供了如下证据：
证据一、（2014)政国土字第1116号农用地转用、土地征收审批单及土地分类面积汇总表。
证据二、《征收土地公告》（潭土公字【2914】26号）及张贴照片。
证据三、《征地补偿安置方案公告》（潭征补【2014】27号）及张贴照片。
证据四、湘潭市国土资源管理委员会会议纪要。
证据五、关于申请统征地岳塘13-01和03号地块建设用地整体挂牌上市的请示。
证据六、关于统征地岳塘13-3号建设用地的规划条件函。
证据七、湘潭市国土建设用地使用权网上挂牌出让公告及报纸刊登照片。
证据八、国有建设用地使用权网上挂牌出让须知。
证据九、岳塘区房屋和土地征收事务所的情况说明。
证据十、统征地（岳塘13-03号地块）示意图。
经庭审质证，当事人各自发表了质证意见。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对证据一、该征地批文与本案无关，理由：1、1116号批文对集体土地转为国有土地的批复行为，原告的房屋有所有权，根据最高人民法院关于集体土地房屋2015年明确规定，行政机关征用集体土地后，对原村民仍拥有所有权。被告土地征收只是把土地行政变更。原告对涉案土地的权利是用益物权，所以原告仍有使用权。2、已经向国务院申请裁决，合法性不予认可。证据二、三是衍生后的公告行为，合法性有异议。证据四、会议纪要，湘潭市国土资源管理委员会是正式行政单位，根据招牌挂拍卖公告的规定第六条，并没有证明挂牌出让经过湘潭市政府批准，达不到被告的证明目的。证据五、该请示是湘潭市国土资源管理委员会向国土局的请示，不是湘潭市岳塘区国土局向市国土局或者市政府的请示，与本案无关。证据六、规划条件函并没有附招拍挂图纸。证据七，是国土局管理委员会批准，并非是经过湘潭市政府批准的，批准单位违反法律规定。报纸是10月1日公告，程序有瑕疵，挂牌出让公告显示经过湘潭市政府批准的，可以证明4、5没有经过湘潭市政府批准。证据八、毛地出让是违法法律规定的。证据九、第一个、第二个说明，违反了最高院证据若干问题的规定第六十条的规定。均是在本案起诉后，合法性也不予认可。另一个说明，是在行政复议中向被告提出的说明，只是国土局的一方陈述，与本案无关。证据十、示意图可以说明原告的宅基地在涉案范围内，耕地、农田在范围内，与本案挂牌出让有利害关系。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
我们认为真实性无异议，但是对原告方的证明目的有异议。对证据一、原告提供的土地证6份，建设用地使用证等材料，恰恰可以证明我们的土地审批单的使用权，不能证明原告的用益物权。证据二、对21号网挂没有异议。证据三、我们作出的复函没有异议。证据四、我们收到的时间是2014年11月17日，真实性没有异议。
本院对上述证据认证如下：
对被告提交的证据1-3，可以证明原告所在清水村部分集体土地被依法征收的事实，予以采纳。对被告提交的证据4-6，与本案无关，无法达到证明目的，不予采纳。对被告提交的证据7-8，可以证明湘潭市国土资源局发布《挂牌出让公告》的事实，予以采纳。对被告提交的证据9，是在作出行政行为后自行收集的证据，不予采纳。对被告提交的证据10，予以采纳。对原告提交的证据1-2，被告对其真实性无异议，但无法达到证明目的，本院不予采纳。对原告提交的证据3-4，被告无异议，予以采纳。
经审理查明，2014年11月14日，戴国强等17人向湖南省人民政府提起行政复议申请，请求确认湘潭市人民政府批准的《挂牌出让公告》的具体行政行为违法并予以撤销。2014年11月21日，被告作出湘政复函【2014】62号《关于戴国强等17人申请行政复议的复函》，以湘潭市人民政府批准发布的《挂牌出让公告》是对不特定公民、法人或其他组织作出的宣示性公告，不是具体行政行为，且与原告没有利害关系等为由，认为其行政复议申请不符合受理条件。
另查明，原告系湖南省湘潭市岳塘区荷塘乡清水村村民。经《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》（【2014】政国土字第1116号）批准，湘潭市人民政府于2014年6月发布《征收土地公告》；湘潭市国土资源局于2014年7月发布《补偿安置方案公告》，对原告所在的岳塘区荷塘乡清水村部分集体土地进行征收。经湘潭市人民政府批准，湘潭市国土资源局于2014年10月发布《挂牌出让公告》。
本院认为，本案审查的是，被告湖南省人民政府是否依法履行了行政复议法定职责。
本案中，自征地补偿安置方案公告实施之日起，涉案集体土地即已转变为国有建设用地。原告与被依法征收的国有建设用地出让行为不具有法律上的利害关系。同时，湘潭市人民政府批准发布的《挂牌出让公告》是针对不特定公民、法人或其他组织作出的，它是对涉案国有土地挂牌出让的时间、地点及竞价规则等作出规定的宣示行为。故被告湖南省人民政府据此认为原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，在法定期限内以《复函》的形式答复原告，并无不当。
综上，被告湖南省人民政府针对原告的行政复议申请，作出的湘政复函【2014】62号，符合法律规定的内容和程序。原告诉被告不履行行政复议法定职责的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告戴国强等17人的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告戴国强等17人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一七年二月二十三日
书记员 旷学伟
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。