安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行初205号
原告：张良田，男，1965年3月16日生，汉族，户籍地合肥市瑶海区，居住地合肥市政务区，
委托代理人：郭海跃，北京市道衡律师事务所律师。
被告：合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。
法定代表人：凌云，市长。
委托代理人：杨永利，合肥市人民政府政务公开办工作人员。
委托代理人：黄亚美，安徽睿正律师事务所律师。
被告：安徽省人民政府，住所地合肥市中山路1号。
法定代表人：李国英，省长。
委托代理人：李萌萌，安徽省人民政府法制办工作人员。
委托代理人：陶明峰，安徽省人民政府法制办工作人员。
原告张良田诉被告合肥市人民政府政府信息公开及安徽省人民政府行政复议一案，于2017年7月17日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月18日公开开庭审理了本案。原告张良田及委托代理人郭海跃，被告合肥市人民政府委托代理人杨永利、黄亚美，安徽省人民政府委托代理人李萌萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：为了解原告失去租用土地和财产的原因，2017年2月17日，原告向合肥市人民政府邮寄了政府信息公开申请表，要求合肥市人民政府向原告公开：合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据。合肥市人民政府收到原告的申请书后声称：“合国土让[2009]209号法律依据不属于政府信息公开范畴，建议您向合肥市国土局咨询”。在安徽天弦医疗设备科技有限公司《土地登记申请审批表》上有合肥市人民政府审核批准的意见和市政府的公章，在土地权属来源证明文件类型编号上清楚的写着“合国土让[2009]209号”。也就是说合肥市人民政府在履行土地的审批过程中，制作了合国土让[2009]209号批文和证明合法性的材料—批准依据。原告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”原告申请公开的信息是合肥市人民政府在履行审批职责工作获取到信息就是政府信息。安徽省人民政府受理原告的行政复议申请后，也认为原告申请的“合国土让[2009]209号”批文，合肥市人民政府提供的《安徽省人民政府建设用地批复》(皖政地[2004]12号)批文和依据是正确的，这是颠倒黑白。原告申请公开的是合肥市人民政府审核存档信息，无需整理。《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》第二条规定：“出让国有土地使用权，须按出让计划进行。出让计划由市、县土地管理部门拟订，经同级人民政府审核，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”原告认为土地出让依法应该由安徽省人民政府批准，但“合国土让[2009]209号”是合肥市人民政府批准的，所以原告才要求其公开批准的法律依据。《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》第七条：“报批出让国有土地使用权需送下列附件：(一)《出让国有土地使用权呈报表》；(二)出让地块的地理位置图和规划设计；(三)征地、拆迁补偿安置方案或有关协议；(四)土地使用条件；(五)《出让国有土地使用权合同(草案)》；(六)人民政府或有关部门的文件或意见；(七)土地管理部门的审查意见”。这些手续无需作任何整理，根本不是安徽省人民政府认定的“需要进行分析、汇总、加工”。
综上，原告为维护自身合法权益，提起诉讼，请求：1、依法撤销被告安徽省人民政府作出的皖行复[2017]第228号《行政复议申请决定书》(以下简称228号《决定书》)；2、判令安徽省人民政府依法重新做出行政复议决定；3、判令合肥市人民政府以书面形式向申请人公开以下政府信息：合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据；4、诉讼费由二被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
证据一：228号《决定书》。证明：省政府违法支持合肥市政府拒不公开政府信息。
证据二：《合肥市政府信息公开申请表》。证明：原告的申请内容。
证据三：26号《答复书》。证明：市政府拒绝公开原告申请公开的内容。
证据四：省政府邮寄单据及跟踪记录。证明：原告收到省政府行政复议决定书的时间。
证据五：行政复议申请书。证明：原告的复议内容。
证据六：身份证。证明：原告身份。
合肥市人民政府辩称：一、被告作出具体行政行为的程序合法。被告2017年2月19日收到原告申请，要求公开合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据。因原告信息描述不准确，被告无法据此确定相应的信息，因此，被告收到原告的补正申请，要求公开合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据的政府信息。因涉及政府信息年代较远，经被告政务公开机构负责人同意，被告3月17日作出了延期答复通知，并告知了原告。4月l日，经依法延期，被告按照原告要求作出合公开申复(20l7)26号《政府信息公开申请答复书》(以下简称26号《答复书》)。4月5日，原告当面领取了答复书。同时，被告提供信息的方式是原告要求的纸质方式，获取信息方式也是原告要求的当面领取。因此，被告的答复程序完全符合有关法律规定。
二、被告作出具体行政行为的内容合法。原告要求被告公开“合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据”的政府信息。被告收到申请后，及时向相关部门了解具体情况。经查，原告要求公开的合国土让[2009]209号土地报批手续，是由合肥市国土资源局制作并保存的2003年合肥市第六十八批次城镇建设用地呈报材料“一书四方案”(包括建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案)。根据《信息公开条例》第十七条规定、第二十一条、《安徽省政府信息公开办法》第七条的规定，原告申请获取的合国土让[2009]209号土地报批手续即2003年合肥市第六十八批次城镇建设用地呈报材料“一书四方案”信息，不属于被告制作或保存的政府信息。根据《信息公开条例》便民原则，被告在向相关部门了解情况过程中调取了该信息并提供给了原告，已尽政府信息公开职责且符合有关法律规定。另查，原告申请公开的合国土让[2009]209号法律依据的政府信息，被告难以根据描述确定具体政府信息，需要进行分析、汇总、加工。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条“准确把握政府信息的适用范畴”中明确规定：行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作(作区分处理的除外)。依据《信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。因此，原告要求公开的合国土让[2009]209号法律依据，并非现有且保存的信息，需要被告分析、汇总、加工才能形成，不属于《信息公开条例》所称的“政府信息”范畴。为此，被告告知原告应在进一步明确具体信息内容的前提下，向负责具体业务的市国土资源局咨询相关法律文件规定，符合有关法律规定。
三、原告诉讼请求不合法。原告要求被告公开的政府信息需要汇总、分析、加工，而被告根据相关法律法规告知原告应向具体业务部门咨询。原告为此提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条的规定，要求提出的行政诉讼请求不合法。综上所述，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
合肥市人民政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：政府信息公开申请表。证明：原告向市政府申请信息公开的内容。
第二组证据：补正通知，延期通知。证明：市政府依法通知补正和延期。
第三组证据：26号《答复书》，皖政地（2004）12号批复、建设用地项目呈报材料“一书四方案”。证明：市政府公开办依法对申请人的申请作出了答复。
第四组证据：答复书领取凭证。证明：答复书依法送达。
安徽省人民政府辩称：一、行政复议程序合法。原告不服合肥市政府作出的26号《答复书》申请行政复议，被告于2017年4月l2日收到行政复议申请材料后，通知合肥市政府提出书面答复。经依法延期审理，被告于2017年7月6日作出228号《决定书》并邮寄原告。上述事实证明：被告在行政复议申请材料接受、案件受理、提出答复通知、延期审理、作出行政复议决定、以送达行政复议决定书等方面，符合法定程序。二、被告作出228号《决定书》，事实清楚，证据充分，适用依据正确。20l7年3月5日，原告向合肥市政府递交政府信息公开补正申请，要求公开“合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据”，公开方式为纸面、自行领取。合肥市政府经延期答复，于2017年4月1日作出26号《答复书》，并于同日通知原告领取。另经行政复议查明，原告要求获取的土地报批材料，由合肥市国土资源局制作并报省国土资源厅审查。根据上述事实，被告认为：关于原告要求公开的“合国王让[2009]209号土地报批手续”，依据《信息公开条例》第十七条规定，合肥市政府虽然不是该信息的制作和保存机关，但为了方便群众，已调取了该信息并提供给原告，已经履行了政府信息公开职责。关于原告要求公开的“合国土让[2009]209号法律依据”信息，并非现有且保存的信息，而需要合肥市政府分析、汇总、加工才能形成，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)规定，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的“政府信息”范畴。原告请求公开前述法律依据的行为，实为咨询性行为。合肥市政府告知其向合肥市国土资源局咨询，符合法律规定。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出228号《决定书》，维持合肥市政府作出的26号《答复书》的行为，事实清楚，证据充分，适用依据正确，符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
安徽省人民政府向本院提交了以下证据、依据：
证据：行政复议申请书，行政复议决定书以及邮寄凭证。证明：原告提起行政复议申请；被告依法作出行政复议决定，并送达原告，行政复议程序合法。
依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第一项、第三十一条，《信息公开条例》第十七条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）。
经庭审质证，原告对合肥市人民政府第一、二组证据无异议。对第三组证据的答复书不予认可，认为不具有合法性。对第四组证据，真实性、合法性予以认可。原告对安徽省人民政府证据的真实性、合法性予以认可。
两被告对原告证据一的三性无异议，但对证明目的有异议。省政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。对证据二的三性无异议，但对证明目的有异议。合肥市人民政府不是该政府信息的制作主体。原告申请公开的合国土让[2009]209号法律依据，不属于政府信息公开条例规定的政府信息范畴。对证据三的三性无异议，对证明目的有异议。答复书内容清楚，程序符合法律规定。对证据四的真实性，请法院依法核实。对证据五无异议。对证据六请法院依法核实真实性。两被告对相互的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告、原告提交的证据均具有证据的关联性、合法性、真实性，本院对其证明的事实予以确认。
经审理查明：2017年2月17日，原告向合肥市人民政府邮寄了政府信息公开申请表，要求合肥市人民政府向原告公开：合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据。2月19日，合肥市人民政府收到原告的申请，因原告对申请的信息描述不准确，要求原告予以补正，原告进行了补正（如上）。3月17日，合肥市人民政府作出延期答复通知。4月1日，合肥市人民政府作出26号《答复书》，主要内容：“经查，您申请获取的‘合国土让[2009]209号土地报批手续’，即合肥市2003年度第六十八批次城镇建设用地呈报材料‘一书四方案’，该信息不属于本机关制作或保存的政府信息，但本机关在向相关部门了解情况的过程中调取了该信息。根据《信息公开条例》便民原则，现予以提供。如您有政府信息申请公开需求，建议您向相关政府信息制作或保存部门直接申请，以便更加准确、及时获取信息。您申请获取的‘合国土让[2009]209号法律依据’不属于政府信息公开范畴，建议您向合肥市国土局咨询。”4月5日，原告领取了答复书。原告不服该答复书，向安徽省人民政府申请行政复议，要求安徽省人民政府责令、督促合肥市人民政府以书面形式向原告公开以下政府信息：合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据。2017年4月12日，安徽省人民政府收到行政复议申请材料后，通知合肥市政府提出书面答复。经延期审理，2017年7月6日，安徽省人民政府作出228号《决定书》，认为合肥市人民政府作出的26号《答复书》事实清楚，程序合法，内容适当，符合法律规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持合肥市人民政府作出的26号《答复书》。并邮寄送达原告。
本院认为：本案的争议焦点为两个：一是合肥市人民政府是否为合国土让[2009]209号土地报批手续信息公开的行政机关主体；二是合国土让[2009]209号土地批文的法律依据是否为《信息公开条例》规定的政府信息范畴。关于第一个焦点，《信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。《安徽省政府信息公开办法》第七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。县级以上人民政府的有关职责事项依法由其所属部门承办的，承办该职责事项过程中制作或者获取并保存的政府信息，由所属部门负责公开。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。本案中，原告申请获取的合国土让[2009]209号土地报批手续即2003年合肥市第六十八批次城镇建设用地呈报材料“一书四方案”信息，系由合肥市人民政府下属部门合肥市国土资源局承办制作的，不属于被告合肥市人民政府制作或保存的政府信息，因此，该信息不属于合肥市人民政府负责公开的政府信息。另外，合肥市人民政府根据《信息公开条例》便民原则，将其向相关部门了解情况过程中调取的该信息亦提供给了原告，并将应负责公开该信息的行政机关告知了原告，合肥市人民政府上述履行信息公开职责的行为符合法律规定。
关于第二个焦点，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作(作区分处理的除外)。依据《信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公民、法人或者其他组织对此行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告要求公开的合国土让[2009]209号土地批文的法律依据，并非现有且保存的信息，而需要进行分析、汇总、加工才能形成，因此不属于《信息公开条例》规定的政府信息范畴。合肥市人民政府不予公开行为符合法律规定。安徽省人民政府受理行政复议申请后，经案件受理、提出答复通知、延期审理等程序，并在法定期限内作出行政复议决定，送达原告，复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告张良田的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张良田负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 黄 成
审判员 李进学
审判员 应道荣
二〇一七年十二月二十二日
书记员 胡 健
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。