浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第6号
原告宁波市东海广告有限公司，住所地宁波市江东区会展路181号宁波国际贸易展览中心常年展2号馆6层6A29。
法定代表人周智凤，总经理。
委托代理人张贤文。
被告桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人蒲骏麟，浙江同新律师事务所律师。
委托代理人梅建胜，桐乡市公路管理段工作人员。
被告桐乡市高桥镇人民政府，住所地桐乡市高桥镇高架路。
法定代表人沈建良，镇长。
委托代理人陈珊珊，浙江国毅律师事务所律师。
委托代理人王小东，桐乡市高桥镇人民政府工作人员。
被告桐乡市屠甸镇人民政府，住所地桐乡市屠甸镇东大街1号。
法定代表人徐永强，镇长。
委托代理人戴毅偲，浙江国毅律师事务所律师。
委托代理人徐国强，桐乡市屠甸镇人民政府工作人员。
原告宁波市东海广告有限公司（以下简称东海公司）因要求确认桐乡市人民政府强制拆除原告广告牌行为违法并进行赔偿一案，于2015年1月6日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2015年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依职权追加桐乡市高桥镇人民政府（以下简称高桥镇政府）、桐乡市屠甸镇人民政府（以下简称屠甸镇政府）为被告，并于2015年3月26日送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月20日公开开庭审理了本案。原告东海公司的委托代理人张贤文，被告桐乡市人民政府的委托代理人蒲骏麟、梅建胜，被告高桥镇政府的委托代理人陈珊珊、王小东，屠甸镇政府的委托代理人戴毅偲、徐国强到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告诉称，嘉兴市东海广告有限公司于2004年至2007年在桐乡市高桥镇和屠甸镇租下10处广告牌场地，设置了10座高立柱广告牌。2010年嘉兴市东海广告有限公司与原告签订《广告牌产权转让及养护维修合作协议》，约定嘉兴市东海广告有限公司将广告牌的产权有条件地转让给原告。2014年9月5日原告收到被告作出的桐乡限拆[2014]21号《责令限期拆除通知书》，称原告在桐乡市境内的高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施属于违法行为，要求原告于2014年9月25日前自行拆除，逾期不拆除的则依法予以强制拆除。2014年9月24日原告发现10座广告牌已被拆除，且广告牌的整体设施也被扣押、没收、变卖。实际拆除原告广告牌的主体虽是高桥镇政府和屠甸镇政府，但其均是执行桐乡市人民政府的行政决定，桐乡市人民政府应当对强制拆除行为负责。原告认为三被告实施的拆除、没收原告广告设施的行为违反法律程序、缺乏法律依据。无论原告的广告设施审批手续是否齐全，与该广告设施本身的产权没有关系。被告拆除原告广告牌的过程中没有告知原告到场、没有告知原告有陈述申辩，依法救济的权利，也没有对原告的广告设施进行清点和确认。请求：1.确认三被告拆除原告设置在桐乡市屠甸镇和高桥镇共10座广告牌的行为违法；2.确认三被告扣押、没收原告10座广告牌的行为违法。3.判令三被告赔偿因实施上述行为而给原告造成的直接损失1432800元。
为证实自己的主张，原告提供了下列证据：
1.广告场地承租合同及农村集体经济组织统一收据各6份，协议书及收条各1份。一是证明10座广告牌产权属嘉兴市东海广告有限公司所有，二是证明原告的广告牌建于2004年至2007年，建于《浙江省城乡规划条例》颁布之前，根据法不溯及既往的原则，上述条例对原告的广告牌并不适用。
2.广告牌产权转让及广告经营养护维修合作协议一份，一是证明这10座广告牌的产权已从2010年由嘉兴市东海广告有限公司转让给原告，二是证明这10座广告牌在2013年进行过大修和维护更新。
3.广告牌被拆前的现场照片20幅，证明该10座广告牌在2014年9月16日仍处于正常使用状态。
4.广告牌被拆后的现场照片30幅，证明广告牌被被告损毁的事实;被告没有给原告依法诉讼的权利，就强制拆除并扣押、没收原告广告牌;被告拆除行为违法，而扣押、没收侵占根本没有任何法律手续，扣押、没收时没有按法定程序对被扣押、没收的设施的具体规格、数量、新旧程度进行记录并让原告签字确认。
5.《责令限期拆除通知书》（桐乡限拆[2014]第21号）,证明桐乡市人民政府行政执法程序错误，适用法律错误。
6.正确的行政强制（拆除、扣押、没收）流程图。证明被告实施强制拆除、扣押、没收的程序违法。
7.被告的政府公开网站新闻2篇，证明被告在2014年9月16日至2014年10月15日一个月的时间里拆除了桐乡境内包括原告在内的227座广告牌。
8.对违法拆除、没收侵占变卖广告牌要求赔偿函及票单2份，证明原告向被告及时提出赔偿要求未果;被告已默认此拆除、没收、侵占变卖广告牌行为是违法的。
9.现值评估报告书及评估说明书各一份，证明原告在广告牌被拆前请有资质的第三方评估公司对广告牌进行现值评估，10座广告牌的现值为1432800元。
10.广告牌拆除协议5份，证明同类型被政府拆除的广告牌补偿价格都在19万—24万之间，广告牌的评估价值低于以前的补偿价格，本评估报告真实、公正、可信。
被告桐乡市人民政府答辩称：1.原告擅自在高速公路上架设广告设施的行为不具有合法性，依法应当予以拆除；2.原告与相关村民委员会签订的场地租赁协议内容违反法律强制性规定，属于无效合同；3.桐乡市人民政府并没有实施强制拆除原告广告牌的行为。请求驳回原告诉讼请求。
被告高桥镇政府答辩称：东海公司在高桥镇境内设置广告牌的行为未办理相关用地手续和规划许可手续，属于未批先建的违法构筑物。根据《浙江省违法建筑处置规定》，高桥镇政府有权对行政区域内的乡村违法建筑进行处置，并可以实施强制拆除。《行政强制法》规定，行政机关依法作出要求当事人排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行的，其后果已经或者即将危害交通安全，造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行，代履行的费用由当事人承担。原告在农田上设置广告牌，明显破坏自然资源。2014年8月9日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报上刊登了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，该通告已经规定了广告牌业主自行拆除广告牌的最后时间，而且规定拆除之后材料可以取回，但要支付拆除费用，原告没有自行拆除。在这种情况下，高桥镇政府委托桐乡市新大广告装饰工程有限公司拆除原告5座广告牌属于代履行的行为。广告牌拆除之后，原告并未要求取回广告牌材料，第三方拆除公司因广告牌业主未支付拆除费用，将广告牌材料变卖处理，高桥镇政府并未扣押、没收侵占原告的广告牌。根据《国家赔偿法》规定，只有合法权益受到侵害才能要求国家赔偿，而原告的广告牌并未办理相关审批手续，属于非法利益。原告的评估报告属于单方委托评估，而且评估方法也不对，即使评估也应只对拆除之后的材料进行评估。广告牌拆除之后，原告可以取回广告牌材料但没有取回。原告的赔偿请求不应得到支持。高桥镇政府所作行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告屠甸镇政府委托桐乡市威星交通设施工程有限公司拆除原告5座广告牌，其他答辩意见与高桥镇政府相同。
被告桐乡市人民政府在举证期限内提供以下证据、依据：
1.桐乡限拆[2014]第21号《责令限期拆除通知书》，证明被告所作行为内容。
2.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明桐乡市辖区内沪杭高速公路、练杭高速公路沿线设立的广告牌均未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
3.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明包括原告在内的多家广告公司未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
4.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室已经就高速公路沿线户外广告设施的整治发布了通告。
5.《土地管理法》第四十三条、四十四条、五十七条；《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发[2013]12号）；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发[2013]69号）；《中共嘉兴市委嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市“三改一拆”三年行动计划的通知》（嘉委发[2013]15号）；《浙江省公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（浙交[2013]89号）；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》（嘉政办发[2013]139号）；《2014年全市公路边“三改一拆”工作意见》（嘉路改办发[2014]2号）；《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》（桐路改拆办[2014]1号）。
被告高桥镇政府及屠甸镇政府提供以下证据、依据：
1.桐乡市国土资源局2014年8月26日出具的情况说明一份，证明原告设置的广告牌未向桐乡市国土资源局办理用地手续。
2.桐乡市住房和城乡规划建设局2014年8月28日出具的情况说明一份，证明东海公司等多家广告公司设置广告牌未向桐乡市住房和城乡规划建设局办理广告牌规划许可手续。
3.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室通过发布通告的方式告知广告牌业主应当履行的义务。
4.《浙江省村镇规划建设管理条例》第十九条、第二十条、第四十一条；《土地管理法》第四十三条、第四十四条；《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、第十五条；《户外广告登记管理规定》第三条、第四条、第五条、第六条；《行政强制法》第五十条。
被告桐乡市人民政府对原告提供的证据1的真实性没有异议，但认为租用农村土地用于非农建设必须经过国土部门和规划部门的审批，这些租地协议违反法律规定，应属于无效合同；对证据2的真实性没有异议，但认为从该证据不能得出嘉兴市东海广告有限公司将广告牌产权转让给原告的事实，仅凭该证据不能证明原告对10座广告牌有所有权，原告不具有主体资格；对证据3、证据4、证据6不予质证；对证据5的“三性”均没有异议；对证据7的真实性没有异议，但认为桐乡市人民政府并没有实施强制拆除原告广告牌的行为，而屠甸镇政府和高桥镇政府在答辩时已经说明不是按照桐乡市人民政府作出的《责令限期拆除通知书》上规定的时间，而是按照《嘉兴日报》公布的时间去进行拆除的；对证据8的真实性没有异议，但被告没有回复不代表就默认了原告的主张；对证据9的真实性有异议，该评估报告是原告单方面委托评估，广告牌已经使用多年，其价值远远不能达到评估报告中评估出来的价值，评估报告缺乏客观性；对证据10认为没有关联性。
被告屠甸镇政府对原告提供的证据1的真实性没有异议，但认为原告在未经审批的情况下直接与集体经济组织签订集体土地租赁合同，违反法律强制性规定，属于未批先建的违法占地行为；对证据2的真实性、证明目的有异议，嘉兴市东海广告有限公司与原告是关联企业，存在利害关系。协议书中没有明确约定产权转让给原告，原告能否起诉有疑问；对证据3和证据4的真实性没有异议，但认为证据3中的照片只能反映发布广告的内容，不能证明广告牌的整体状况，证据4中的照片只能证明广告牌被拆除之后的状况，不能证明被告扣押、没收广告牌的事实；对证据5的真实性有异议；对证据6不予质证；对证据7真实性没有异议，但认为该证据只能证明屠甸镇拆除广告牌的时间段，原告的广告牌是在9月底被拆除的；对证据8的真实性有异议，而且即使是真实的也只能证明原告单方要求赔偿；对证据9的真实性没有异议，但认为评估报告缺乏客观性和公正性，评估报告采用的评估方法是重置成新，但本案广告牌是违法构筑物，不应按照合法构筑物的价值进行评估；对证据10的关联性有异议。
被告高桥镇政府对原告提供的证据1的真实性没有异议，但认为与村委会签订协议不代表已经取得法律规定的审批手续；对证据2的真实性没有异议，但认为该协议仅仅约定双方各有50%发布广告的权利以及对拆除纠纷、补偿、赔偿款的所有权，没有约定广告牌产权归原告；对证据3和证据4的真实性没有异议；对证据5的真实性、合法性有异议；对证据6不予质证；对证据7的真实性没有异议，但认为该证据只是对桐乡市户外广告拆除的情况介绍，不能证明拆除原告广告牌的时间是在9月16日；对证据9的关联性有异议，评估报告的评估方法是重置成本法，重置成本的根据是电话、网络的报价，但评估报告中没有相关证据。本案中原告的广告牌均是违法建筑，评估报告将其作为合法广告牌进行评估明显不合理；对证据8、证据10的质证意见与屠甸镇政府相同。
原告对被告桐乡市人民政府提供的证据1的真实性没有异议，但认为被告在通知书规定的时间届满之前就拆除了原告的广告牌；对证据2和证据3的关联性有异议，认为这两份证据均不能直接证明原告的广告牌是违法设置的；对证据4的关联性有异议。对桐乡市人民政府提供的规范性文件，原告认为浙江省、嘉兴市和桐乡市发布的规范性文件均违反了《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，本身就是违法的。
原告对屠甸镇政府、高桥镇政府提供的证据1、证据2、证据3的质证意见与被告桐乡市人民政府提供的证据2、证据3和证据4的质证意见相同。对屠甸镇政府和高桥镇政府提供的规范性文件，原告认为根据《土地管理法》的规定，对违法占地进行处罚的主体是国土部门，被告没有执法主体资格；根据《浙江省村镇规划建设管理条例》，对违反村镇规划的违法行为进行处理的执法主体是村镇规划管理部门，而且被告没有提供证据证明原告的广告牌在村镇规划区内，不能适用村镇规划方面的法律规定；能够依照《户外广告登记管理规定》对户外广告进行管理的主体是工商行政部门，被告也不具有执法主体资格；《浙江省违法建筑处置规定》明确规定在强制拆除违法建筑之前必须履行的程序，被告的行为恰恰违反了该规定的要求；根据《行政强制法》的规定，行政强制必须以法律为依据，被告提供的规范性文件均不能作为依据。行政强制必须按照法定程序进行，被告的行为恰恰违反了行政强制的程序性要求，是违法行为。
本院认为，原告提供的证据1具备真实性、合法性，能够证明嘉兴市东海广告有限公司于2004年至2005年租赁桐乡市高桥镇、屠甸镇境内的土地用于建造10座广告牌，予以采信；证据2涉及到原告是否具备单独以自己名义就10座广告牌的赔偿提起行政诉讼的主体资格问题，本院予以采信，理由将在裁判理由部分阐述；证据3和证据4，具备真实性，能够证明10座广告牌拆除之前和被拆除之后的状况；证据5与桐乡市人民政府提供的证据1相同，予以采信；证据6由原告自行制作，是原告对法律规定的理解，不属于证据，不予采纳；证据7是中国嘉兴门户网站一篇关于桐乡市拆除境内广告牌的新闻报道，与本案没有关联性，不予采纳；证据8具备真实性，能够证明原告曾自行向桐乡市人民政府提出赔偿要求的事实，予以采纳；证据9系原告主张赔偿数额的依据，对该证据不予采信，理由将在裁判理由部分阐述；证据10与本案没有关联性，不予采纳。
对被告桐乡市人民政府提供的证据1至证据4，本院认为其具备真实性、合法性，分别能够证明以下事实：桐乡市人民政府于2014年9月1日向原告发出《责令限期拆除通知书》，要求原告在9月25日之前自行拆除桐乡境内高速公路两侧的广告牌；被告在作出《责令限期拆除通知书》之前向桐乡市国土资源局、桐乡市住房和城乡规划建设局了解情况，两单位出具情况说明，告知被告原告等多家广告公司设置广告牌没有办理用地和规划审批手续；嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布通告，要求违法广告设施的设置者自行拆除广告，逾期不拆除的，将由相关部门强制拆除。对这4项证据，本院予以采信。
屠甸镇政府和高桥镇政府提供的证据与桐乡市人民政府提供的证据相同，予以采信。
根据采信的证据以及当事人庭审中的陈述，本院认定事实如下：
2004年至2005年嘉兴市东海广告有限公司与桐乡市屠甸镇万星村经济合作社、桐乡市屠甸镇汇丰村村民委员会、桐乡市高桥镇亭桥村村民委员会、桐乡市高桥镇落晚村村民委员会、村民范美发签订广告场地承租合同或协议书，租赁土地用于建造广告牌。随后，嘉兴市东海广告有限公司建造了涉案的10座高立柱广告牌。2010年1月1日嘉兴市东海广告有限公司与原告签订广告牌转让及广告经营养护维修合作协议，约定双方就嘉兴市东海广告有限公司所有的沪杭高速桐乡段境内的10座广告牌进行合作开发，双方各有权按50%的比例发布广告，如广告牌遇到当地建设、政府行为拆除等得到的补偿或者赔偿金全部归原告，有关拆除纠纷、补偿或者赔偿的处置权归原告。
根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，桐乡市人民政府于2014年8月15日成立了桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作领导小组，下设办公室。按照《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》规定，领导小组办公室具体负责高速公路沿线广告专项整治工作部署、监督指导以及目标考核等工作。高速公路沿线各镇为整治工作责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访维稳等工作。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向东海公司发出桐乡限拆[2014]第21号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：东海公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。
屠甸镇政府和高桥镇政府分别委托桐乡市威星交通设施工程有限公司、桐乡市新大广告装饰工程有限公司于2014年9月底拆除了涉案的10座广告牌。
本院认为，原告虽非涉案10座广告牌的设置者，其与嘉兴市东海广告有限公司签订的《广告牌转让及广告经营养护维修合作协议》亦没有明确约定将广告牌的产权转让给原告，但明确了广告牌遇到政府行为拆除等得到的补偿或者赔偿金全部归原告，有关拆除纠纷、补偿或者赔偿的处置权归原告。诉讼过程中，嘉兴市东海广告有限公司明确表示广告牌赔偿纠纷的处置权，包括提起诉讼的主体资格均归东海公司。因此，嘉兴市东海广告有限公司放弃了广告牌被拆除之后提起诉讼就赔偿问题进行处置的权利，原告可以以自己名义单独提起行政诉讼。
依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、二十三条、第二十五条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中未提供法定的用地和规划审批手续，应认定为违法建筑设施。
依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违法乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》》规定各镇人民政府是开展高速公路沿线广告专项整治工作的实施主体，负责辖区内违法广告设施的拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施。原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室发布通告并接到责令限期拆除通知后未拆除违法广告设施，因此屠甸镇政府和高桥镇政府实施了强制拆除行为，屠甸镇政府和高桥镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。根据《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人或其他组织合法权益，造成损害的，有权申请国家赔偿。本案中，嘉兴市东海广告有限公司设置广告牌时没有办理用地和规划审批手续，属于违法构筑物，不属于合法权益，东海公司要求赔偿不符合《国家赔偿法》的规定。
桐乡市人民政府并未实施或委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求确认桐乡市人民政府强制拆除广告牌违法并进行赔偿没有事实根据。本案中不存在原告所主张的被告扣押、没收其广告设施的行为，其要求确认该行为违法本院不予支持。
综上，原告的诉讼请求均不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宁波市东海广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年七月三日
书记员 张琳嫣