广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1311号
上诉人（原审原告）：和平县粤深钢实业有限公司。
法定代表人：何祖平，总经理。
委托代理人：陈文泉，广东佳益民律师事务所律师。
委托代理人：罗风云，广东佳益民律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：和平县人民政府。住所地：广东省和平县阳明镇解放路**号政府大院。
法定代表人：王巍，县长。
原审第三人：和平县大坝镇石陂村委会。
法定代表人：袁志成，主任。
原审第三人：朱优锋，男，汉族，1966年10月14日出生，住广东省和平县。
原审第三人：朱优烈，男，汉族，1970年5月17日出生，住广东省和平县。
原审第三人：朱优庆，男，汉族，1973年1月4日出生，住广东省和平县。
原审第三人：朱水源，男，汉族，1976年8月12日出生，住广东省和平县。
上诉人和平县粤深钢实业有限公司诉被上诉人和平县人民政府、原审第三人和平县大坝镇石陂村委会、朱优锋、朱优烈、朱优庆、朱水源林业行政登记纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2016）粤16行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
和平县粤深钢实业有限公司向原审法院起诉称：一、有确权的证据和管理事实证实被告颁发林权证给第三人大坝镇石陂村委会的山林所有权范围的林地是原告所有的《国有土地使用证》范围内的部分。原告和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用权》范围内的土地是在上世纪七十年代和平县七一一厂建厂时，由被告和平县人民政府征用所取得，是国有使用土地。2010年杨村村民小组对争议山范围内的土地与和平县七一一厂发生权属争议，经和平县人民政府作出的和府决字[2010]13号“关于大坝镇石陂村杨村屋村民小组与和平县七一一厂土地所有权争议的处理决定”决定：坐落在大坝镇石陂村，地名叫陶坑，地类山地、厂房。东至上大坝（街）老路，南到山脚小路，西至山顶（天水），北至上大坝（街）大路，面积1.3万平方米的土地所有权属国家所有，使用权归和平县七一一厂”。后经河源市人民政府作出的河府复决字[2011]8号《行政复议决定书》、龙川县人民法院作出的（2011）河龙法行初字第4号《行政判决书》、河源市中级人民法院作出的（2011）河中法行终字第43号《行政判决》均维持和平县人民政府作出的和府决字[2010]13号《关于大坝镇石陂村杨村屋村民小组与和平县七一一厂土地所有权争议的处理决定》。被告和平县人民政府于2013年3月14日向和平县七一一厂颁发了《国有土地使用证》“和府国用（2013）第41号，土地使用权人：广东省和平县七一一厂，坐落：和平县大坝镇石陂村、高发村，地号：G-06-28，地类（用途）：工业，使用权类型：划拨，使用权面积：93963.60平发米，独用面积：93963.60平方米”。2013年和平县七一一厂通过河源市产权交易服务中心有限公司公开挂牌出让上述土地，由原告竞价所取得，原告竞价取得后被告和平县人民政府于2013年11月20日颁发了“和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》”给原告，和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》记载：土地使用权人：和平县粤深钢实业有限公司，坐落：大坝镇石陂村、高发村，地号：G-06-33，地类（用途）工业，使用权类型：转让，使用权面积：93963.600平方米，并附宗地图（宗地图编号：2013110026）确认原告的用地范围，且由政府立桩划定界址范围。自被告颁发“和府国用（2013）第358号《国有土地使用证》”给原告后，该土地一直由原告管理使用收益。原告所持有的《国有土地使用证》的土地是从和平县七一一厂公开挂牌转让由原告竞价所取得。从原告的《国有土地使用证》的宗地图与被告确权给第三人《中华人民共和国林权证》的具体行政行为中实地勘查图、权属证书中的附图，明显体现出第三人大坝镇石陂村委会的06009X5号《中华人民共和国林权证》的山林是原告《国有土地使用证》权属证据范围之内。二、被告颁发06009X5号《中华人民共和国林权证》给第三人没有事实根据，林地所有权人为第三人大坝镇石陂村委会是主体错误。1.根据《中华人民共和国宪法》第一百一十一条之规定村民委员会是基层群众性自治组织，不属于集体经济组织，不能成为该林地的所有权人。2.没有合法有效的林地、林木权属证明材料证实是第三人大坝镇石陂村委会所有。被告对林地林木权属登记是进行换发林权证林改。《广东省林地林权登记申请表》中“主要权利依据”栏为空白，《林地林木权属勘查登记卡》中“林权证明文件名称”也是为空白，充分证实被告在换发林权证中将争议地确权给第三人大坝镇石陂村委会所有的行为是没有林权证明材料的。三、2016年春节后，因第三人石陂村委会村民在原告使用的土地范围内进行植树造林，原告发现后进行制止，并要求第三人大坝镇石陂村委会的村民停止继续侵权行为，第三人大坝镇石陂村委会的村民称山林权属是他的，并称有林权证，原告于2016年7月份到和平县林业局“和平县集体林权制度改革领导小组办公室”咨询了解后，原告才知道属于自己所有的土地范围内的部分土地被被告在换发林权证过程中以林地重新登记确权为由实施了发证给第三人大坝镇石陂村委会所有的具体行政行为，形成山林与土地重叠确权，造成原告土地权益被被告具体行政行为侵害。综上，请求法院依法判决：1.撤销被告和平县人民政府于2013年4月3日颁发给第三人大坝镇石陂村委会的06009X5号《中华人民共和国林权证》，保护原告土地使用权权益。2.被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”以及第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该条规定，只有与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织才有权起诉，具有原告资格。本案中，原告和平县粤深钢实业有限公司主要以其持有的《国有土地使用证》主张被告和平县人民政府为第三人核发的被诉《林权证》侵犯其合法权益，核发国有土地使用证是县级以上人民政府对国有土地的权属进行登记的行政行为，而《林权证》是县级以上人民政府对集体山林的林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权多项权属进行登记的行政行为，因而《国有土地使用证》和《林权证》的经办部门、登记的类型、标的物的性质、所有权利人均是不一样的，是不同类别的权属证书。另外，原告和平县粤深钢实业有限公司以《国有土地使用证》的附图主张该证包含了被诉《林权证》记载的范围，但从原告目前提交的证据看，该附图是国有土地使用证的登记部门绘制，该图无法明确标识与林权证的范围有重合部分，原告也没有提供其他证据予以佐证两者有重合部分，且作为核发林权证的和平县人民政府在庭审时也无法确认《国有土地使用证》和《林权证》有重合的事实，同时第三人对原告的该主张提出了异议。因此，从原告提交的现有证据，无法认定原告与被诉《林权证》的颁证行为有法律上的直接利害关系，按照上述法律的规定，原告和平县粤深钢实业有限公司不具有本案的原告资格。至于原告和平县粤深钢实业有限公司申请法院委托职能部门对原告持有的《国有土地使用证》和第三人持有的被诉《林权证》划定的面积界址、地理坐标进行确定，鉴定被诉《林权证》的地理坐标范围是否在原告的持证范围内，因为原告持有的《国有土地使用证》和被诉《林权证》的附图均标明了面积和坐标，且原告对被诉行政行为是否具有法律上的利害关系负有举证责任，因此，原告提出的鉴定申请没有事实理由和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，原告和平县粤深钢实业有限公司不具有本案行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”之规定，裁定：驳回原告和平县粤深钢实业有限公司的起诉。
上诉人和平县粤深钢实业有限公司不服，向本院提起上诉称：一、有确权的证据和管理事实证实被上诉人颁发林权证给第三人大坝镇石陂村委会的山林所有权范围的林地是上诉人所有的《国有土地使用证》范围内的部分。（一）被上诉人和平县人民政府于2013年3月14日向和平县七一一厂颁发了《国有土地使用证》“和府国用（2013）第41号，土地使用权人：广东省和平县七一一厂，坐落：和平县大坝镇石陂村、高发村，地号：G-06-28，地类（用途）：工业，使用权类型：划拨，使用权面积：93963.60平发米，独用面积：93963.60平方米”。2013年和平县七一一厂通过河源市产权交易服务中心有限公司公开挂牌出让上述土地，由上诉人竞价所取得，上诉人竞价取得后被上诉人和平县人民政府于2013年11月20日颁发了“和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》”给上诉人，和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》记载：土地使用权人：和平县粤深钢实业有限公司，坐落：大坝镇石陂村、高发村，地号：G-06-33，地类（用途）工业，使用权类型：转让，使用权面积：93963.600平方米，并附宗地图（宗地图编号：2013110026）确认上诉人的用地范围，且由政府立桩划定界址范围。自被上诉人颁发“和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》”给上诉人后，该土地一直由上诉人管理使用收益。（二）第三人多次以其有被上诉人和平县人民政府颁发的《中华人民共和国林权证》在上诉人依法享有《国有土地使用证》范围内的土地提出争议和侵权，证实被上诉人实施了重叠发证的具体行政行为。（三）从第三人杨村村民以其持有《中华人民共和国林权证》为由，阻碍上诉人在其《国有土地使用证》范围内建设110KV变电站和道路施工，并且第三人杨村村民在上诉人《国有土地使用证》内（即公司大门口）进行植树等方面，明显体现出第三人与上诉人争议的地方存在重叠发证。另外，从上诉人所持有的《国有土地使用证》的宗地图与被上诉人确权给第三人《中华人民共和国林权证》的具体行政行为中实地勘查图、权属证书中的附图，明显体现出第三人大坝镇石陂村委会的06009X5号《中华人民共和国林权证》的山林是上诉人《国有土地使用证》权属证据范围之内。二、被上诉人颁发06009X5号《中华人民共和国林权证》给第三人没有事实根据，林地所有权人为第三人大坝镇石陂村委会是主体错误。1.根据《中华人民共和国宪法》第一百一十一条之规定村民委员会是基层群众性自治组织，不属于集体经济组织，不能成为该林地的所有权人。2.没有合法有效的林地、林木权属证明材料证实是第三人大坝镇石陂村委会所有。被告对林地林木权属登记是进行换发林权证林改。《广东省林地林权登记申请表》中“主要权利依据”栏为空白，《林地林木权属勘查登记卡》中“林权证明文件名称”也是为空白，充分证实被告在换发林权证中将争议地确权给第三人大坝镇石陂村委会所有的行为是没有林权证明材料的。三、被上诉人将上诉人《国有土地使用证》范围内的土地再颁发《中华人民共和国林权证》给第三人，导致第三人以持有《中华人民共和国林权证》为由向上诉人提出争议并阻碍上诉人使用土地。因此，被上诉人颁发《中华人民共和国林权证》给第三人的具体行政行为明显侵犯了上诉人土地使用权的合法权益，上诉人与被上诉人颁发06009X5号《中华人民共和国林权证》给第三人的具体行政行为具有法律上的利害关系。四、原审法院未采纳上诉人申请法院委托职能部门对上诉人持有的《国有土地使用证》和第三人持有的被诉《林权证》划定的面积界址是否存在重合进行鉴定是错误的。原审中，上诉人与被上诉人均同意原审法院委托相关职能机构实地勘查鉴定，但是原审法院未采纳鉴定申请，不委托职能鉴定部门进行鉴定，已违反诉讼程序。综上，请求：1、依法裁定撤销原审裁定，由原审法院继续审理；2、被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人和平县人民政府二审答辩称：一、被上诉人颁发给第三人林权证所有权主体适格，程序合法。二、上诉人发给第三人林权证涉案林地是否在上诉人出让给被上诉人的土地证及和府决字[2012]13号处理决定范围内，应由第三方资质机构实地勘查鉴定，如情况属实，属登记错误将按林地登记管理办法及司法判决予以更正。
原审第三人和平县大坝镇石陂村委会、朱优锋、朱优烈、朱优庆、朱水源二审期间未提交书面答辩意见。
本院认为，上诉人和平县粤深钢实业有限公司以其持有的和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》，主张包含了被上诉人和平县人民政府为原审第三人核发的和府林证字（2013）第06009X5号《林权证》记载的范围，起诉请求撤销被诉《林权证》。双方之间的争议实属山林土地权属争议，且和府国用（2013）第3X8号《国有土地使用证》与被诉和府林证字（2013）第06009X5号《林权证》均为和平县人民政府颁发。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”，以及《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉……”的规定，本案纠纷应由双方当事人协商解决；协商不成的，由和平县人民政府处理。因此，和平县粤深钢实业有限公司以提起本案诉讼的方式来解决其与原审第三人之间的山林土地权属争议不符合上述规定。原审法院裁定驳回和平县粤深钢实业有限公司的起诉，并无不当，本院依法予以维持。关于和平县粤深钢实业有限公司提出的申请法院委托职能部门鉴定被诉《林权证》的地理坐标范围是否在其持有的《国有土地使用证》范围内的鉴定申请，因本案的审判并不以该鉴定结果为依据，故对上诉人的申请，本院不予准许。和平县粤深钢实业有限公司上诉主张，原审裁定驳回其起诉错误，上诉请求撤销原审裁定，继续审理本案，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年十一月十六日
书记员 刘永红
郑丽云