吉林市龙潭区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）吉0203民初第347号
原告：王大平等83名村民（名单附后）
诉讼代表人：王大平，男，1967年5月4日生，汉族，无职业，住龙潭区江密峰崔家屯村二社。
诉讼代表人：徐振珠，男，1957年5月10日生，汉族，无职业，住龙潭区江密峰崔家屯村二社。
诉讼代表人：陈忠，男，1973年7月15日生，汉族，无职业，住龙潭区江密峰崔家屯村二社。
诉讼代表人：牛文君，男，1967年6月25日生，汉族，无职业，住龙潭区江密峰崔家屯村二社。
委托代理人：王志海，吉林保民律师事务所律师。
委托代理人：张志华，吉林保民律师事务所律师。
被告：吉林市龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会，住所地：吉林市龙潭区江密峰镇崔家屯村。
法定代表人：叶北谋，该村村委会主任。
被告：徐新，女，1967年2月16日生，汉族，公务员，住吉林市船营区西安路********号。
原告王大平等83名村民与被告龙潭区江密峰崔家屯村委会、徐新农村土地承包合同纠纷一案，本院于2016年2月1日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人王大平、徐振珠、陈忠、牛文君参加了第一、二次庭审，徐振珠参加了第三次庭审，委托代理人王志海、张志华参加了第二次庭审，委托代理人王志海参加了第三次庭审，被告龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会法定代表人叶北谋参加了第二、三次庭审，被告徐新三次均到庭参加诉讼，本案现已缺席审理终结。
原告诉称：2007年3月10日，被告崔家屯村村委会，原书记刘善贵瞒着所有村民私自与被告国家公务员徐新在同一天内签订了两份内同矛盾的荒山使用权承包合同（并非荒山是天然林），依着荒山的名义把天然林拟一份合同7万元，另一份6万元，超低价格承包给徐新并且两份合同的四至是一样的。可是林地面积不一样，一个是35公顷，一份是20公顷，承包总金额一份7万元，另一份6万元（附件1、附件2两份荒山合同）另外我们村民在现任村委会书记顾明波那里找到了当时崔屯村书记和徐新制造的假的村民大会记录。还有村民代表和村民签字，并且还有一张假的经广站收据。收据是2010年6月7日开的，收据没有公章，这张收据是顾明波提供的。（附件3、附件4）另外还有崔屯二社西沟水库承包期30年，承包总金额为4，000.00元。并且在承包水库协议书上（附件5）明确规定，加高加固大坝并且安排专人看管，保证水库下面3晌多地浇灌，为百姓造福。自从水库徐新承包之日起，村民一直不知水库怎么回事，这么多年也没人管理。就在今年天气干旱水库没有水。造成水库下面村民地没有水使用，老百姓种不上地，给村民造成巨大损失。因徐新不按水库协议疏通事项和规定去做，所造成的后果，我们崔屯全体二社社员要回水库，并且要徐新包赔这么多年因水库无人管理造成的经济损失。2015年3月，因徐新要办理林权手续，找到现任村委会（主任顾明波）电话，现任村会计从移交的资料中找到上述三份合同，大家看到上述三份合同及承包荒山和水库的详情。在承包荒山当年清林时，把1-5公分小树全部清出。我作为崔屯村的村民，我们一致认为崔屯村村委会和国家公务员徐新合伙欺骗村民。制造假手续，秘密签订荒山承包合同不向村民公示，不召开村民大会，没有履行法定程序，私自将村集体资产低价承包给国家公务员徐新。并且违反了村民委员会组织法和农村土地法的相关规定，所以我们全体村民在今年3-4月知道上诉情况后，纷纷到上级政府部门投诉，但最终没有解决。所以我们全体二社村民利用法律途径恳求人民法院为我们村民做主。给一个公平的判决，并向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法判决：要求确认两被告之间荒山承包合同以及西沟水库承包合同无效，诉讼费由被告承担。
被告吉林市龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会辩称：对原告所说的事情表示承认，承认合同无效。
被告徐新辩称：第一，我与崔屯村签订《荒山承包合同》，完全是按照国家法律规定的程序签订和履行的。我与崔屯村签订履行合同的前后经过：1、崔屯村村委会集体研究决定对荒山进行发包，但本村村民无人承包，我得知消息后找到村委会要求承包，并没有侵害到该村村民的优先承包权。2、我与崔屯村签订合同，事先得到了村民代表的同意。此事有村民代表盖章的会议记录为证。3、签订合同后，我们履行了相应的报批（报备）手续。4、合同签订生效后，我及时交纳了承包费用。2007年3月10日交承包费6万元，又于2010年6月7日向吉林市龙潭区江密峰镇人民政府农业经济管理服务中心补交了1万元承包费用。5、合同生效后，在履行合同清林和造林过程中，大量的村民先后参加有偿劳动，表明村民对该项承包内容是知情并认可的。6、在承包的荒山上植树造林后，在申请办理林权登记时，相关领导也都同意并批准。第二，我与崔屯村签订的荒山承包合同，先后签订两次，虽然面积不同，但是不是弄虚作假。原告要求我返还承包荒山范围内的水库，属于无理由要求。
经审理查明：2005年4月29日，龙潭区江密峰镇崔家屯村在各社已召开过社员会议之后，召开了各社20名村民代表参加的村民代表会议。会议决定：用各社林木置换和荒山荒地承包的方式解决水泥路资金问题。2007年3月10日，龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与集体组织以外人员徐新签订荒山使用权承包合同。双方约定：龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会将位于崔家屯村一社、二社、三社南山的约为20公顷（以四至实际面积为准）的荒山荒地（四至为：1、一社西至一社南沟水库内东山根道，南至单垧地北道，东至二社与一社交界岗道，北至松林下沟南坡。2、二社西至一社与二社交界岗道，南至二社水库内二道堤，东西垂直，东至三社林界，北至各分点：第一点从水曲柳沟西山根到韩玉升小地南边松林边，往西到刘才山地南边，西到坟后地南边道。第二点从二社西沟水库水面南边直到孙中立塘坝。第三点从孙中立塘坝到陈子新坟。第四点从陈子新坟西头至一社与二社岗道。3、三社西至二社林界岗，东至地边，南至去庙岭大道，东至三社地边至王静波承包山地边，北至韩玉升水库东沟岔上游林边。）发包给徐新。承包年限为50年（自2007年4月1日至2057年4月1日止）。承包金额为6万元。同日，龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新订立了二社西沟水库承包协议书。双方约定：龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会将西沟水库发包给徐新，承包期30年（2007年3月10日至2037年3月10日），承包金额4,000.00元。当日，徐新向龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会交付了荒山荒地承包费6万元和水库承包费4,000.00元。2011年5月20日，经吉林市龙潭区江密峰镇农村承包合同管理站审核龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新之间订立的集体森林林木林地流转合同书，约定：双方承包的荒山荒地四至范围内面积为35公顷，承包费为7万元。另外，原被告共同承认：2010年6月7日，两被告之间签订过一份荒山使用权承包合同，约定四至内面积为33.5公顷，时间落款为2007年3月10日。2010年6月7日，徐新交付山林承包费1万元。承包期间，承包人对承包荒山荒地做了清林、挖坑、植树、维修水库等方面的投入。
以上事实，有原告所举2007年3月10日龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新订立的荒山使用权承包合同两份（分别约定面积大约20公顷和35公顷）、江密峰镇政府关于崔家屯村二社村民反映问题的核实情况被告、被告徐新所举2005年4月29日崔屯村各社村民代表会议记录、2007年3月10日龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新订立的荒山使用权承包合同及水库承包协议书、2007年3月10日被告村委会出具的收取荒山荒地承包费6万元收据和二社水库承包费4,000.00元收据、吉林市龙潭区江密峰镇人民政府农业经济管理服务中心于2010年6月7日出具的收取被告徐新山林承包费收据、荒山清林、挖坑、植树还有维修水库人员工资登记表（含照片等）为凭。
本院认为：龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新于2007年3月10日签订的荒山使用权承包合同和二社西沟水库承包协议书、2011年5月20日，经吉林市龙潭区江密峰镇农村承包合同管理站审核龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新之间订立的集体森林林木林地流转合同书以及2010年6月7日，两被告之间签订的时间落款为2007年3月10日面积为33.5公顷的荒山使用权承包合同均合法有效。首先，2005年4月29日崔屯村各社村民代表会议作出的用林木置换和荒山荒地承包方式解决修路资金问题决定，因在内容上欠缺发包的合同主体（承包人）和标的也就是具体的荒山位置和面积等合同主要内容，故应当认定本案争议的合同未经过民主议定程序，对被告徐新的该项主张本院不予支持。第二，1999年7月8日起施行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已经实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该合同的有关内容进行适当调整”。该司法解释于2008年10月24日失效。龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新于2007年3月10日签订了荒山使用权承包合同和二社西沟水库承包协议书，至今已九年有余，即使到上述司法解释废止时间也超过一年，而且承包人做了投入，上述合同符合该司法解释的规定。因此，对原告要求确认两被告之间签订的承包合同无效的诉讼请求，本院不予支持。
关于原告提出增加确认2011年5月20日，经吉林市龙潭区江密峰镇农村承包合同管理站审核龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新之间订立的集体森林林木林地流转合同书以及2010年6月7日，两被告之间签订的时间落款为2007年3月10日面积为33.5公顷的荒山使用权承包合同均无效的主张，因为两份协议系2007年3月10日签订了荒山使用权承包合同中四至范围内承包面积的进一步明确，也是原合同“以四至实际面积为准”的履行内容。虽然增加一万元承包费，但是对发包方并无损害，而且不属于合同效力影响因素。两份协议是原合同的继续履行，而非新合同。该承包合同法律关系主体、内容和客体没有本质改变，属于同一民事法律关系范畴。虽然合同标的——四至范围内土地面积数量有进一步明确的改变，承包费也有所提高，但是本案的诉讼标的——荒山荒地及水库承包合同效力的确认没有改变。也就是说，本案是合同效力确认之诉，非土地数量范围的确认和承包价款的变更之诉。因此，本院不按新诉处理。
关于原告提出本案应适用土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法、合同法，而不能适用1999年司法解释的主张，首先，该主张属于概念混淆。土地管理法、土地承包法、村民委员会管理法、合同法属于法律渊源范畴，司法解释属于法律解释范畴。司法解释虽然也具有强制性、规范性、公开性、普适性等特点，但是司法解释作为有权法律解释有其区别于法律正式渊源和立法解释的自身特点，因此二者不能简单地进行法律效力位阶比较。第二，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》引言部分明确了是“根据有关法律、法规和政策的规定”而制定。可见，该司法解释解释的对象并非单一法律及其规范，而是在综合运用文意解释、历史解释、体系解释、目的解释等法律解释方法，并依据国家相关政策，对相关一系列法律、法规等相关法律规范所作出的具体说明。因此，效力位阶不具备比较对象条件。第三、司法解释是正式解释，是立法机关授权的有权解释，是对司法机关在审判和检察过程中统一适用法律的具体说明，全国各级法院、检察院在审判和检察工作中都必须严格依据司法解释进行审判和检察。第四，土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法中的民主议事程序规定，是管理性强制性规范，还是效力性强制性规范，一直存在争议。1999年3月15日发布合同法后，确立了尽可能肯定合同效力，维护交易安全与稳定的价值取向。最高人民法院同年7月8日颁布实施《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》，明确了相关法律规定含义，统一了裁判标准。综上可见，适用该司法解释与适用上述规定并不矛盾。另外，按照“实体从旧，程序从新”的法律适用规则，本案也应当遵从合同订立行为发生时的司法解释。因此，对原告的该项主张本院不予支持。
关于原告提出的未经乡镇政府批准的主张，因为：第一乡镇政府批准程序属于行政管理性规范要求，并非效力性强制规范，因而是否经过政府批准不影响合同效力。第二，2011年5月20日，龙潭区江密峰镇崔家屯村村委会与徐新之间订立的集体森林林木林地流转合同书经过了吉林市龙潭区江密峰镇农村承包合同管理站审核并经江密峰镇政府批准同意申请办理该承包地林权手续。因此，对原告该项主张，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条规定之规定，判决如下：
驳回原告王大平等83名村民的诉讼请求。
案件受理费1,550.00元，由原告共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 员 张 弘
代理审判员 徐 蕾
人民陪审员 田继忠
二０一六年六月二日
代理书记员 耿冬娇