山东省平阴县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁0124民初1595号
原告：济南鑫纪元建筑安装有限公司，住所地平阴县。
法定代表人：田永金，经理。
委托诉讼代理人：凌辉，山东鲁平律师事务所律师。
被告：平阴县安城镇人民政府，住所地平阴县兴城街1号。
法定代表人：张伟，镇长。
委托诉讼代理人：孟广敏，山东光敏律师事务所律师。
被告：平阴县国土资源局，住所地平阴县济西工业园区。
法定代表人：刘邦锁，局长。
委托诉讼代理人：侯玉祥，男，1974年3月9日出生，汉族，住平阴县，系该单位工作人员。
委托诉讼代理人：张新颖，山东文楷律师事务所律师。
原告济南鑫纪元建筑安装有限公司（以下简称鑫纪元公司）与被告平阴县安城镇人民政府（以下简称安城镇政府）、平阴县国土资源局（以下简称平阴国土局）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2017年8月9日立案后，依法适用简易程序，原定于2017年9月13日公开开庭进行审理，后因双方当事人申请庭外和解，但未达成一致意见，故本案延期至2017年10月25日、2017年11月16日公开开庭进行了审理。原告鑫纪元公司的委托诉讼代理人凌辉，被告安城镇政府的委托诉讼代理人孟广敏，平阴国土局的委托诉讼代理人侯玉祥、张新颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告鑫纪元公司向本院提出诉讼请求：1.请求依法判令两被告共同支付工程款517349.42元及利息（自2015年4月20日起至工程款还清之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；2.本案诉讼费用由二被告负担。事实和理由：2015年1月16日，原被告就平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目（以下简称虎豹川旧村复垦项目）施工签订了合同书，双方对工程概况、合同价款及支付方式进行约定。合同第二条约定合同金额为389449.27元（不含土方回填），同时约定每次需经监理部门和甲方签字认可后报平阴国土局拨付。原告与安城镇政府又签订了补充合同书，对外调土方及旧房拆除费用进行约定。后在施工过程中，依据村委会申请和镇政府要求增加了相应的工程，并对部分工程进行调整。经结算，加上补充合同约定的补助和奖励共计1380300.18元，两被告共计支付了862950.76元，剩余工程款至今未有支付。现鑫纪元公司诉至法院，诉求同前。
被告安城镇政府辩称，1.关于涉案合同性质。根据《建筑法》第二条规定，建筑活动是指各类房屋建筑及其附属设施的建造，和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。而本案合同标的系虎豹川村旧村土地复垦项目，故本案不应定性为建设工程施工合同纠纷。涉案合同项下项目原系虎豹川村的老宅基地复垦项目，属于城乡建设用地增减挂钩项目，故本案应依据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的相关规定确定本案性质。2.关于涉案合同的履行。平阴国土局作为合同标的项目的建设单位，依法对该项目进行了规划、设计，依法确定了招标代理单位和监理单位，根据合同约定和工程进度支付合同价款及相关费用。合同履行过程中，项目所在村委会发现原设计的部分工程与实际工程不符，向平阴国土局提出了施工方案变更申请。原告向平阴国土局上报了《土地复垦项目规划设计调整方案》，由平阴国土局决定是否批准。对于项目进度款支付，根据合同约定首先由原告提报拨款申请，再由监理部门和安城镇政府签字确认，最后报平阴国土局付款。最终工程竣工结算价款依据上级委托的审计机构的审计结论为准。3.关于土地复垦项目的验收、付款。根据合同约定、合同履行情况和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，涉案土地复垦项目具备验收条件后，原告向平阴国土局提出初验申请，验收后由平阴国土局按合同约定付款。综上所述，请求依法驳回原告对安城镇政府的诉讼请求。
被告平阴国土局辩称，原告与平阴国土局未就涉案工程的工程量进行结算。原告要求支付工程款517349.42元及利息没有事实和法律依据。1.原告与安城镇政府签订的《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目施工合同书》第二条第六项约定的结算方式为工程竣工结算价款依据上级委托的审计结论为准。而原告与两被告未就工程结算价款进行审计，故平阴国土局无法与原告进行工程价款的结算。2.平阴国土局对鑫纪元公司增加工程量、工程调整并不知情，也未按济国土资字[2006]482号《关于规范土地开发整理项目规划设计变更的通知》的规定办理逐级审批手续，故对增加、变更的工程量不认可。3.原告自行出具的《结算资料》不能作为原告主张工程价款的依据，其提供的工程验收结论中没有建设单位平阴国土局的签章认可；结算书中所列干砌块石田坎、M7.5浆砌石石堰、田块9机械凿石、M7.5浆砌石挡土墙施工项目均不在施工项目的招标范围之内，对上述工程量不予认可；该《结算资料》中单价分析表、工程量签证单中均没有建设单位签章确认，且平阴国土局未见过结算资料的内容。4.平阴国土局已经按施工合同约定分期向鑫纪元公司支付了工程进度款，现已付至工程款的80%。对于剩余工程款尚未进行审计结算，鑫纪元公司未提交拨款申请，也未经监理单位和安城镇政府签字认可，故平阴国土局无法向鑫纪元公司拨付。综上所述，请求依法驳回鑫纪元公司的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的安城镇政府与鑫纪元公司签订的《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目施工合同书》（以下简称复垦项目合同书）及《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目施工补充合同书》（以下简称复垦项目补充合同书）各一份，《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目形象进度拨款申请表》复印件一份，《工程款支付申请表》复印件一份，中国人民银行支付系统专用凭证复印件五份，《平阴县2010年度城乡建设用地增减挂钩项目小屯-
纸坊项目区虎豹川片区土地复垦项目施工招标文件》一份，《平阴县2010年度城乡建设用地增减挂钩项目小屯-
纸坊项目区虎豹川片区土地复垦项目施工投标文件》一份，《平阴县安城镇虎豹川村挂钩项目土方计算图》一份，平阴国土局与山东鲁焱项目管理有限公司（以下简称山东鲁焱公司）签订的《建设工程监理合同》协议书复印件一份，济南市国土资源局济国土资字[2006]482号《关于规范土地开发整理项目规划设计变更的通知》文件一份，国土资源部国土资发[2003]122号《国家投资土地开发整理项目实施管理办法》文件一份，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，本院分析认定如下：
1.对于鑫纪元公司提交的虎豹川旧村复垦项目《土地复垦项目规划设计调整方案》，经质证，安城镇政府对其真实性无异议，但认为合同虽然是以安城镇政府名义签订，但就合同履行过程中对施工质量和工程款的拨付均不是安城镇政府实施。安城镇政府是作为复垦项目所在地行政机关履行相应的行政职责，没有实质性的权利义务。平阴国土局有异议，认为规划设计调整方案未按济南市国土局文件规定报建设单位平阴国土局审批同意，故不予认可。本院经审查认为，因安城镇政府、平阴国土局对该《土地复垦项目规划设计调整方案》的真实性均无异议，且系在实际施工过程中由平阴县安城镇虎豹川村民委员会（以下简称虎豹川村委会）提出申请，合同相对方安城镇政府以及监理单位山东鲁焱公司均签署同意调整意见，应视为合同双方认可该《土地复垦项目规划设计调整方案》，且内容与本案待证事实有关联，故本院认定为有效证据，予以采信。
2.对于鑫纪元公司提交的《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目结算资料》一份，经质证，安城镇政府对其真实性无异议，但认为安城镇政府不具有实质的合同权利义务。平阴国土局有异议，认为其对结算资料中的验收结论、单价分析表、工程量签证均没有签章认可；原告单方面出具的该结算资料不能作为结算工程价款的依据，应当依据上级委托的审计结论为准。本院经审查认为，因安城镇政府对该《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目结算资料》的真实性无异议，且内容与本案待证事实相关联，本院认定为有效证据，予以采信。
根据当事人陈述以及经审查确认的证据，本院认定事实如下：
1.安城镇政府通过招投标与鑫纪元公司签订《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目施工合同书》，主要约定：虎豹川旧村复垦项目由鑫纪元公司施工，承包范围执行招标文件、设计图纸、说明资料等，承包方式为包工包料、包工期、包质量、包安全，工期为合同签订后50天；合同金额为389449.27元，采用固定综合单价，结算时以实际工程量×中标人竞报的综合单价±优惠承诺确定最后结算价款；土方回填按单价10.9056元/立方米，根据发生的实际工程量据实结算；合同价款分期按进度及时支付，施工方根据工程进度提报拨款申请，由监理单位核实工程量及工程进度后，对达到工程质量要求的工程，按工程量及工程进度依据国家资金到位情况拨付工程款的80%（但不超过工程总价款的80%），每次须经监理部门及安城镇政府签字认可后报平阴县国土局拨付，剩余工程款待项目资金全部到位后，拨付工程结算总价款的95%；安城镇政府有权留取工程结算总价款的5%作为质保金，保修期满没有发生工程质量问题的，安城镇政府将质保金退还鑫纪元公司；工程竣工结算价款依上级委托的审计结论为准；工程具备竣工验收条件，鑫纪元公司向安城镇政府提供完整的竣工材料及竣工报告，安城镇政府收到竣工报告后组织有关单位验收，验收后15天内给予认可或提出修改意见；工程保修期为一年，保修期自通过上级部门终验合格之日算起。
2.安城镇政府与鑫纪元公司另签订《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目补充合同书》，补充约定：因本村无法提供土源，需外调土方，外调土方按每立方米4元进行补助，以实际竣工验收工程量为准；前期旧房拆除每户奖励600元，以实际拆除户数为准。安城镇政府与鑫纪元公司均认可该补充合同项下工程款共计194084.8元，已由安城镇政府支付完毕。
3.虎豹川村委会于2014年9月6日向平阴县国土局提出书面申请，载明在该村施工的旧村复垦项目在施工过程中发现原设计的部分工程内容与实际情况不符，结合现场实际情况，提出如下申请：1.拆除的建筑垃圾由就地掩埋调整为就地平整后回填客土；2.为保护原有贯通道路不被破坏，增加路边浆砌挡土墙工程（C20混凝土压顶）；3.因田块高差较大，为保护边坡的稳定和增加耕地面积，增大干砌石堰的工程量；4.原设计排水沟尺寸较小不能满足排水需求，调整排水沟的尺寸；5.项目区一处地块因地势较高且不平整，需机械凿石开挖后回填土平整为田块。安城镇政府在“乡镇指挥部意见”处签署“同意”意见，并加盖“平阴县安城镇人民政府”印章一枚；山东鲁焱公司监理工程师唐鸣在“监理单位意见”处签署“同意以上申请”意见，并加盖“山东鲁焱项目管理有限公司平阴县虎豹川片区土地复垦项目技术资料专用章”一枚。
4.鑫纪元公司编制《土地复垦项目规划设计调整方案》一份，载明根据项目实际情况，依据村委会申请及镇政府要求，增加路边浆砌挡土墙工程（C20混凝土压顶）、增大干砌石堰工程量、变更排水沟设计、增加机械凿石工程。安城镇政府在该调整方案签署“同意”意见，并加盖“平阴县安城镇人民政府”印章一枚；山东鲁焱公司监理工程师唐鸣在该调整方案“监理单位意见”处签署“符合实际情况，同意调整”意见，并加盖“山东鲁焱项目管理有限公司平阴县虎豹川片区土地复垦项目技术资料专用章”一枚。该调整方案另附虎豹川旧村复垦项目《调整前工程施工费》明细表、《调整后工程施工费》明细表各一份，分别载明调整前工程费用为835052.09元，调整后工程费用为1186215.38元。
5.鑫纪元公司于2015年4月编制《平阴县安城镇虎豹川村旧村复垦项目结算资料》一份，其中工程验收结论载明工程质量“经各项综合评定，本工程为合格工程”，山东鲁焱公司监理工程师唐鸣在“监理单位”处签字，并加盖“山东鲁焱项目管理有限公司平阴县虎豹川片区土地复垦项目技术资料专用章”一枚，鑫纪元公司项目经理孙富军在“建设单位”处签字，并加盖“济南鑫纪元建筑安装有限公司”印章一枚。鑫纪元公司于2015年4月20日出具《工程竣工报验单》一份，载明鑫纪元公司按合同要求完成了虎豹川旧村复垦项目，经自检合格，向山东鲁焱公司提报检查验收。山东鲁焱公司经初步验收，于2015年4月20日出具“该工程初步验收合格，可以组织正式验收”的审查意见，由山东鲁焱公司专业监理工程师张琪签字，加盖“山东鲁焱项目管理有限公司平阴县虎豹川片区土地复垦项目技术资料专用章”一枚。此外，张琪在该结算资料所附四份单价分析表、十份工程量签证单的“监理单位”处分别签字，并加盖“山东鲁焱项目管理有限公司平阴县虎豹川片区土地复垦项目技术资料专用章”。安城镇政府在该结算资料所附两份“地块9机械凿石”《工程量签证单》上分别加盖“平阴县安城镇人民政府”印章一枚。鑫纪元公司与安城镇政府、平阴国土局均认可涉案工程已经交付使用，但对交付时间有争议，鑫纪元公司主张于2015年4月20日验收合格后即交付使用，但安城镇政府、平阴国土局均主张于2015年12月份交付使用。
6.平阴国土局分别于2014年12月3日、2015年2月13日、2016年2月1日向鑫纪元公司转账支付工程款224776.96元、218112元、225977元，共计668865.96元。安城镇政府财政所分别于2015年2月16日、2016年2月1日向鑫纪元公司转账支付工程款111200元、82884.8元，共计194084.8元。以上共计862950.76元。
7.平阴国土局与山东鲁焱公司签订《建设工程监理合同》，约定山东鲁焱公司对平阴县2010年度城乡建设用地增减挂钩项目小屯-
纸坊项目区虎豹川片区土地复垦项目进行监理，监理期限自2014年8月29日起，终止期限未有约定；工程概算投资额或建筑安装工程费为1150671.07元。
本院认为，本案系建设工程施工合同纠纷。原告鑫纪元公司与被告安城镇政府订立的复垦项目合同书及复垦项目补充合同书是双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，为合法有效的民事合同。双方当事人应当按照该合同的约定，全面履行各自的义务。原告鑫纪元公司按照合同约定完成工程施工内容，被告安城镇政府、平阴国土局虽然辩称涉案工程未经验收，但均认可该工程已于2015年12月份交付使用，故安城镇政府应当履行支付工程款的合同义务。
关于工程款具体数额，因双方均认可复垦项目补充合同书项下工程款194084.8元，安城镇政府已经付清，故对补充合同本案不再处理。鑫纪元公司主张在施工过程中，根据工程所在地村委会申请，并经安城镇政府及监理单位同意，对涉案工程的规划设计进行了调整，调整后的工程款为1186215.38元。平阴国土局分三次共计支付668865.96元，下欠517349.42元至今未有支付。安城镇政府对变更设计方案无异议，但认为其不具有实质的合同权利义务，不应承担支付工程款的责任。本院认为，鑫纪元公司与安城镇政府订立的复垦项目合同书约定，工程款由施工方即鑫纪元公司根据工程进度提出拨款申请，由监理单位核实后，经甲方即安城镇政府签字认可后报平阴国土局拨付。现平阴国土局未有支付下欠工程款，根据《中华人民共和国合同法》第六十五条“当事人约定由第三人向债权人履行债务，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任”规定，应当由安城镇政府承担违约责任。根据合同相对性原则，鑫纪元公司主ＸＸ阴国土局与安城镇政府对下欠工程款承担共同支付责任，无合同依据及法律依据，故本院不予支持。合同约定工程保修期为一年，因安城镇政府认可涉案工程已经于2015年12月份交付使用，至鑫纪元公司提起本案诉讼时已经超过质保期，故下欠工程款517349.42元应当全部支付。
对于欠付工程款利息，鑫纪元公司主张以517349.42元为基数，自2015年4月20日起至工程款付清之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算。因鑫纪元公司未提交充分证据证实涉案工程于2015年4月20日交付使用，故鑫纪元公司主张自2015年4月20日开始计算利息，证据不足。鉴于安城镇政府与平阴国土局认可涉案工程于2015年12月份交付使用，但未明确具体日期，对于欠付工程款的起算时间本院认定为2015年12月31日。
依照《中华人民共和国合同法》第六十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条、第十八条第一项规定，判决如下：
一、被告平阴县安城镇人民政府于本判决生效后十日内支付原告济南鑫纪元建筑安装有限公司欠付工程款517349.42元；
二、被告平阴县安城镇人民政府于本判决生效后十日内支付原告济南鑫纪元建筑安装有限公司欠付工程款利息：以517349.42元为基数，自2015年12月31日起至实际给付之日止，按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；
三、驳回原告济南鑫纪元建筑安装有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费8974元，减半收取计4487元，由被告平阴县安城镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判员 安自强
二〇一七年十一月三十日
书记员 李明娟