安徽省淮南市田家庵区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）田行初字第00002号
原告：朱文章，男，汉族，1939年7月1日生。
委托代理人：冯戈弋，系安徽法戈律师事务所律师。
委托代理人：庞士美，系安徽法戈律师事务所律师。
被告：淮南市谢家集区人民政府。
法定代表人：洪渊，系该区人民政府区长。
委托代理人：陈红年，系谢家集区人民政府工作人员。
委托代理人：姚尚柱，系谢家集区人民政府工作人员。
原告朱文章不服被告淮南市谢家集区人民政府城建行政强制案，于2013年12月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2014年1月23日公开开庭审理了本案。原告朱文章的委托代理人冯戈弋，被告淮南市谢家集区人民政府委托代理人姚尚柱、陈红年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月19日，淮南市谢家集区人民政府作出谢拆强字（2013）第001号《强制拆除决定书》，决定对朱文章的违章建筑进行强制拆除。2013年4月2日，被告淮南市谢家集区人民政府对朱文章的房屋实施了强制拆除。
被告在法定期间向本院提交以下证据、依据：
证据一：1、立案审批表复印件；2、询问调查通知书复印件；3、现场勘验检查笔录复印件；4、图片资料复印件；5、现场示意图复印件；6、案件调查报告复印件；7、案件处理审批表复印件；8、限期拆除违法建设通知书复印件；9、淮南市谢家集区人民政府强制拆除决定书复印件。证明对原告违法建设的查处、认定程序合法。
证据二：1、唐山镇人民政府证明复印件；2、谢家集区房产局证明复印件；3、唐山镇山口社区证明复印件；4、违反城市规划案件查处征求意见函复印件；5、淮南市城乡规划局复函（淮城规法复（2012）25号）复印件；6、关于将文山南村项目列为2011年棚户区改造项目的批复。证明原告的建筑物未获得建设工程规划许可证，系违法建设。
证据三：谢强拆字（2013）001号强制拆除决定书。证明被告经过调查原告的建筑是违法建设，被告处罚程序合法，符合法律规定。
被告向本院提交以下法律依据：
1、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条。
2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。
3、《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条。
4、《淮南市制止和拆除违法建设规定》第十条、第十一条。
原告诉称：1999年，淮南市勇进电器开关厂就厂内闲置国有土地3136平方米有偿转让给原告个人建房自用，并经淮南市谢家集区计划与经济委员会盖章认可。在取得相关行政许可后，原告于2004年在该土地上投资建造10间面积共393.84平方米的房屋用于自己居住。2011年下半年，被告发布公告将文山南村棚户区列入旧城改造项目，原告所建房屋在拆迁范围内。当时由于补偿过低，原告和拆迁办没有达成协议。2012年12月26日，淮南市谢家集区城市管理行政执法局给原告下发谢行拆通字（2012）006号《限期拆除违法建设通知书》，将原告的房屋认定为违法建设。2013年3月19日，被告给原告下发谢强拆字（2013）001号《强制拆除决定书》，并于2013年4月2日上午8时左右，组织谢家集区城市管理行政执法局、谢家集区公安分局等多部门对原告的房屋实施了强制拆除。被告的强拆行为违反法定程序，其行政行为违法，故提起行政诉讼，请求依法确认被告的行政行为违法并依法予以撤销。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：
证据一、原告身份证复印件。证明原告具有诉讼主体资格。
证据二、2013年3月27日谢区行政执法局通知。证明被告方与原告就拆迁安置多次进行协商，原告与本案有利害关系。
证据三：1、关于合作开发协议书及房屋分成协议书；2、1999年12月20日淮南市勇进电器开关厂出具的证明一份及2001年3月16日淮南市勇进电器开关厂（淮南市锁厂）出具证明一份。上述两份证据证明原告有偿拥有3136平方米土地使用权。3、建设工程规划许可证申请表一份，证明原告申请了规划许可，是合法的。这组证据证明原告有偿拥有3136平方米土地使用权，原告被拆除房屋在锁厂内，被告认为是违法建设是认定错误。
被告辩称：2012年10月19日，谢家集区行政执法局接到举报，派城管执法人员吴晶、吴海军对位于谢家集区卧龙山西路锁厂住宅楼附近的两处房屋进行调查。经立案调查，两处房屋是由朱文章出资建设，北侧房屋沿原锁厂北围墙建设，由水泵房（2003年建）、住宅房（2007年建）、车房（2008年建）、出租房（2010年建）、厨房（2010年建）五部分组成，建筑面积共计264平方米（已拆除）；南侧的房屋于2007年建设，建筑面积为24.28平方米（未拆除）。朱文章在建设上述房屋时未取得建设工程规划许可证，建成后一直未补办相关手续。依据以上事实，调查机关认定被答辩人朱文章所建北侧的水泵房、住宅房和南侧的房子是在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设的，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定；朱文章所建北侧的车房、出租房和厨房是在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设的，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，两处房屋均属违法建设。谢家集区行政执法局责令被答辩人限期自行拆除违法建设，被答辩人在规定的时间内未予拆除。答辩人根据《淮南市制止和拆除违法建设规定》第十条第四项和第十一条第一款的规定，于2013年3月19日对被答辩人下达了强制拆除决定书，并于2013年4月2日组织实施了强制拆除。综上、被告的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告对被告提供的证据发表的质证意见为：被告证据一证明拆除的房屋面积是264平方米，但原告房屋的建造面积实际为293.84平方米，被告的认定与事实不符，且该组证据是事后补造；被告证据二虽形式合法，但原告的建筑不是违章建筑，被告的证据与事实不符。被告证据三，原告认为被告未举行听证，被告作出《强制拆除决定书》事实依据不足、程序违法。本院经审查认为，证据一中（1）至（7）及证据二均为谢家集区城市管理行政执法局作出《限制拆除违法建设通知书》的前置程序及事实依据材料，因本案审查的是被告的拆除行为，故该部分证据不是本案审查范围，与本案无关联性。对该组证据中（8）、（9）及证据三的真实性予以确认。
被告对原告提供的证据发表意见如下：证据一、二均无异议，本院予以采纳。证据三的真实性、合法性、关联性均有异议，认为两份协议与建设工程规划许可证均无原件；且该规划许可是电器开关厂内的商住楼，与涉案房屋没有关联性，两份证明不具有合法性，土地转让开发需要经土地管理部门批准，申请表不具有合法性。本院经审查认为，该组证据的真实性、合法性及关联性均不能成立，不能作有效证据使用。
根据举证、质证，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实：位于谢家集区卧龙山西路锁厂住宅楼附近的房屋是由朱文章出资建设，北侧房屋沿原锁厂北围墙建设，由水泵房（2003年建）、住宅房（2007年建）、车房（2008年建）、出租房（2010年建）、厨房（2010年建）五部分组成，建筑面积共计264平方米（已拆除）；南侧的房屋位于淮南市锁厂住宅楼2号楼东南角处是2007年建设，建筑面积为24.28平方米（未拆除）。朱文章在建设上述房屋时除车库当初经谢家集区建委批准外，其余均未取得批建手续，建成亦未补办相关手续。2011年1月4日，淮南市棚户区改造和旧住宅小区综合整治工作领导小组办公室给谢家集区人民政府下发了淮棚改办（2011）03号文件，将谢家集区报送的文山南村项目列入2011年淮南市棚户改造计划，并认定为非经营性棚户区改造项目。本案原告所建房屋在此改造项目范围内。2012年12月26日淮南市谢家集区城市管理行政执法局作出谢行拆通字（2012）006号《限期拆除违法建设通知书》，告知原告位于谢区卧龙山西路锁厂住宅楼附近房屋，未取得建设工程规划许可，系违法建设。要求其在2013年1月13日前自行拆除，逾期将予以强制拆除。2013年3月19日被告淮南市谢家集区人民政府作出谢强拆字（2013）001号《强制拆除决定书》，决定对原告位于谢区卧龙山西路锁厂住宅楼附近房屋强制拆除，并告知其行政复议或行政诉讼的权利及期限。2013年3月27日，淮南市谢家集区城市管理行政执法局向原告送达一份通知，限原告3日内自行搬迁，或者到征收办签订拆迁补偿协议，否则将实行强制拆除，并对强拆房屋内的财产进行登记保全并公证。2013年4月2日，被告淮南市谢家集区人民政府责成有关部门对原告朱文章位于谢区卧龙山西路锁厂住宅楼附近房屋（面积为264平方米）进行了强制拆除。后原告领取财物损失补偿款27421元。原告对被告的强制拆除行为不服，于2013年5月13日向淮南市人民政府申请行政复议，淮南市人民政府于2013年11月11日作出淮府复决（2013）9号《行政复议决定书》，维持被告于2013年3月19日作出的谢强拆字（2013）001号《强制拆除决定书》。原告不服，遂向法院提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告房屋的具体行政行为违法，并依法予以撤销。
本院认为：本案原告的房屋被认定为违章建筑后，被告向原告下达了“强制执行决定”，并组织对原告的房屋实施了强制拆除，该案系城建行政强制，被告的拆除行为系具体行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对违反城乡规划的违法建筑的拆除，县级以上人民政府具有责成的职责，被责成单位为强拆主体。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，执行机关在强制执行前应下达“强制执行决定”。本案强拆过程中的“强制拆除决定”是以被告名义作出的，应当认定被告的“责成”行为直接发生外化效果，原告可以以谢家集区人民政府为被告提起行政诉讼，被告主体适格。本案涉及两个具体行政行为，即对原告违章建筑的查处行为和强制拆除行为。因原告仅对强制拆除行为提起诉讼，故查处行为不在本案的审查范围。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，强制拆除违法建设应当以“限期拆除处罚决定”为执行依据。本案淮南市谢家集区城市管理行政执法局作出的《限期拆除违法建设通知书》，因其具有明确的执行内容，应当视为执行依据。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关在强制执行程序中，应当履行书面催告程序，听取被执行人的陈述和申辩，如被执行人在规定的期限内不履行，执行机关应当下达强制执行决定，确定强制执行的时间和方式，同时将强制执行的事项予以公告。本案被告在作出强制执行决定前，未进行催告，强制执行决定也没有列明强制执行的时间，亦未将强制拆除事项予以公告，虽然被告书面通知了被执行人限期拆除，但因该“通知”是在强制执行决定作出后向被执行人本人发出的，违反了催告的程序性规定，亦不符合公告的特征。综上，本案被告的强制拆除行为违反法定程序，剥夺了当事人的陈述和申辩权，其行政行为程序违法。鉴于违章建筑已经被实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，经本院审判委员会研究决定，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认淮南市谢家集区人民政府对原告朱文章位于谢家集区卧龙山西路锁厂住宅楼附近房屋进行的强制拆除行为违法。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。
审 判 长 申恩国
审 判 员 袁 州
人民陪审员 苏晓红
二〇一四年三月六日
书 记 员 高婧婧
附相关法律规定：
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。