广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初4号
原告刘坚，男,1966年9月6日出生，。
委托代理人邓闯潮，广东粤鑫律师事务所律师。
委托代理人伍家宁，广东粤鑫律师事务所实习律师。
被告四会市贞山街道办事处。住所地：四会市贞山街道贞山大道中。
负责人罗国洪，该办事处主任。
委托代理人罗国明，男，四会市贞山街道办事处党工委委员。
委托代理人马晓阳，广东志江律师事务所律师。
被告四会市水务局。住所地：四会市东城街道广场北路行政服务中心*楼。
法定代表人蒋志生，该局局长。
委托代理人程庆修，男，四会市水务局纪委书记。
委托代理人欧庆华，广东兴会律师事务所律师。
被告四会市人民政府。住所地：四会大道新行政中心。
法定代表人刘泾波，该市市长。
委托代理人钟想周，男，四会市人民政府法制局局长。
委托代理人李宇亨，广东西江律师事务所律师。
原告刘坚诉被告四会市贞山街道办事处（以下简称贞山街道办）、四会市水务局（以下简称四会水务局）、四会市人民政府（以下简称四会市政府）请求确认征地行为违法及行政赔偿纠纷一案，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告刘坚及其委托代理人邓闯潮、伍家宁，被告贞山街道办的委托代理人罗国明、马晓阳，被告四会水务局的委托代理人程庆修、欧庆华，被告四会市政府的委托代理人钟想周、李宇亨到庭参加诉讼。因案件进行协调和解，审理期限顺延。经协调，未能达成协议。本案现已审理终结。
被告四会市政府因四会市飞鹅岭防汛公路工程项目建设的需要，征用四会市贞山姚沙凤地的部分土地，原告刘坚使用的贞山姚沙凤地土地中有16.48亩土地被征收，原告对征收补偿行为不服，提起行政诉讼，请求确认被告征收土地行为违法并判令被告赔偿损失。
原告刘坚诉称：一、2001年1月1日，郭景文与姚沙村委会签订承包协议，由郭景文承包贞山姚沙凤地69亩集体用地。承包到期后，承包方郭景文与发包方四会市贞山街道姚沙村民委员会姚沙一村民小组（以下简称姚沙一村）、四会市贞山街道姚沙村民委员会姚沙二村民小组（以下简称姚沙二村）、四会市贞山街道姚沙村民委员会姚沙三村民小组（以下简称姚沙三村）、四会市贞山街道姚沙村民委员会姚沙四村民小组（以下简称姚沙四村）、四会市贞山街道姚沙村民委员会姚沙五村民小组（以下简称姚沙五村）共五个自然村于2012年3月21日继续签订了《凤地土地承包合同》，合同约定将位于四会市贞山姚沙凤地69亩集体用地承包给郭景文，其中姚沙一村占14.23亩、姚沙二村占12.9亩、姚沙三村占22.55亩、姚沙四村占12.6亩、姚沙五村占6.5亩，承包期为2012年1月1日至2019年12月30日。2012年11月6日，原告与郭景文签订《土地及绿化树转让（转包）合同》，约定郭景文将位于四会市贞山姚沙凤地的租赁合同和地上所有绿化树及建筑物转让给原告，原告按照约定已向其支付1930000元转让价款。原告承继2012年3月21日签订的《凤地土地承包合同》中郭景文的权利和义务。2014年，因飞鹅岭防汛公路工程项目的征地需要，原告承包的上述土地中有16.48亩被纳入征地范围，2014年8月，被告贞山街道办及被告四会水务局对征地范围内属于原告花木场的青苗附着物进行清点登记，并制作了《青苗及附着物明细表》，原告用此表于2014年11月4日对征地范围内属于原告的花木场的青苗附着物委托肇庆市永辉评估有限公司做出了《评估报告书》，原告被征收的土地范围内青苗评估价值为1336260元，鸽棚、住房等附着物评估价值为318010元，后经双方协商，被告不采纳评估结论作为补偿标准，坚持以2.2万／亩的远远低于原告实际损失的不合理标准，且毫无事实根据地对原告被征地块范围内的鸽棚、房屋等其他附着物均不予补偿，故双方一直未能就青苗及附着物补偿事宜达成一致。2015年8月7日，被告在青苗附着物补偿款协商不一致的情况下，向原告发出了《限期搬迁通知书》，限定原告在2015年8月15日前自行搬走。并于8月20日，被告贞山街道办、被告四会水务局、四会市公安局、四会市城市综合管理局、四会市综合执法大队、四会市国土资源局、四会市城乡规划局、四会市司法局等部门联合实施了强制征地，征地现场打伤数名村名，还将村民录下的征地现场的录像强制删除。事后，因征地款项未到账及非法征地，原告及村民多次上访维权，均没有获得妥善解决。二、被告征地程序违法。1.根据被告贞山街道办于2015年11月17日回复的《关于征地拆迁信访反映事项的回复》，就原告被征地块，被告仅仅与姚沙社区和姚沙四村小组签订了征地协议，征地面积16.48亩。而根据原告签订的承包协议中，姚沙四村仅占有12.6亩，且并未与姚沙社区签订过承包协议，也就是说，尚有3.88亩被征土地还未签订征地协议，征地款项也尚未到账，在征地协议未签的情况下就实施征地行为已严重违反法律规定。2.因征地款项尚未到账就进行强制征地，原告及数十名村民联名上访，在四会市国土资源局的信访答复书中明确载明，2015年9月18日，姚沙四村才收到征地款项，而姚沙五村暂未收到征地补偿款。被告却早早地在2015年8月20日便实行了强制征地，严重违反了征地程序。3.被告公布的征用原告承包用地面积为16.48亩，而经过原告测量，实际征收面积为20.87亩，远超过其公布补偿的征收面积。原告多次向有关部门反映，均未能获得有效解决。4.2015年8月20日，被告采取强制暴力征地，打伤多民村民，根据《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，行政强制执行的主体只能是法院。而被告没有强制执行主体资格，未制作强制执行决定，在实施强制征地时执法人员没有出示执法证件，没有通知当事人到场，听取当事人的陈述、申辩、制作现场笔录，告知当事人的救济途径，程序严重违法。故，被告此次征地行为多次严重违法，不是合法有效的征地行为。三、赔偿项目及标准。1.青苗附着物补偿应当按照《评估报告书》所鉴定的标准。原告因被告暴力强制征地，导致被征地范围内的房屋、树木等附着物遭受到了严重毁损，而《评估报告书》证明了原告受到的损失的实际价值。被告应按照原告损失的实际价值1336260元进行赔偿。2.征地范围内的房屋等附着物也应当受到补偿。根据《评估报告书》和被告所制作的清点表，原告尚有鸽棚580平方米、住房142平方米等附着物未获得赔偿。其实际损失应当按照《评估报告书》中所评估的318010元进行计算。3.因征地导致花木场唯一的道路受到毁坏，应当补偿重修道路费用。原告在承包涉案花木场时修建了一条便于运送花木的道路，因征地导致道路损坏，无法将花木运出，故被告应赔偿道路重建费用100000元。综上，被告因违法征地造成原告损失共计1754270元，原告因多次信访维权均未能获得合理解决，为维护原告合法权益，根据《行政诉讼法》的相关规定，特向贵院起诉。诉讼请求：1、请求法院确认被告征地行为违法；2、请求法院判令被告赔偿原告因违法暴力征地产生的损失共计1754270元；3、请求法院判令被告承担诉讼费用。
原告刘坚在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.《凤地土地承包合同》、《补充协议》，拟证明郭景文与姚沙村之间的关系；
2.《土地及绿化树转让（转包）合同》，拟证明郭景文将涉案被征土地转承包给原告；
3.《评估报告书》，拟证明原告的直接损失；
4.《青苗及附着物明细表》，拟证明被告所清点的数目和《评估报告书》中的数目一致；
5.《保证书》，拟证明被告在涉案被征土地的确修建了一条石路；
6.《限期搬迁通知书》、《补偿款领取通知书》、《信访答复书》、现场照片、病历，拟证明被告强制征地打伤多名村民。
被告贞山街道办答辩称：一、我办具备开展“飞鹅岭防汛公路工程建设项目”的征地、拆迁工作的资格。2014年9月11日，四会市人民政府以市政府常务会议纪要的形式{四府办纪【2014】37号}授权我办负责“飞鹅岭防汛公路工程建设项目”的征地、拆迁工作。二、我办开展“飞鹅岭防讯公路工程建设项目”的征地、拆迁工作程序合法。我办在开展“飞鹅岭防汛公路工程建设项目”的征地、拆迁工作前，依法张贴了四会市人民政府《通告》（四府[2013]22号）及《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》（四府批［2013］85号）。2013年7月4日，我办组织拟征地范围内的贞山街道姚沙村委会、姚沙一至五村民小组村代表等相关人员召开听证会，听取他们对上述征地拆迁补偿标准及安置方案的意见，村民代表均无异议。2014年11月10日，我办与姚沙四村签订《协议书》，2015年1月12日与四会市贞山街道姚沙村经济联合社签订征地《协议书》，征收了涉案的16.48亩土地，并分别于2015年8月1日、2015年9月18日支付了相应的土地补偿款。三、原告诉请我办赔偿1754270元的诉求无事实及法律依据。原告自称提供的《凤地土地承包合同（补充协议）》《土地及绿化树转让（转包）合同》证实：2012年11月6日，原告从郭景文处购得69亩花木场，总价1930000元。我办征收的只是原告花木场中的16.48亩土地及相应的青苗，而非整个花木场，而且我办支付的补偿款是相应的搬迁、安置补偿，而非购买下16.48亩土地上的花木。2014年11月，我办与四会水务局、林业局、国土资源局、物价局、司法局等部门对涉案范围内属于原告花木场的青苗附着物进行清点登记。原告也亲笔签名确认，该事实有原告自行提供的《飞鹅岭防汛公路工程项目花场拆迁青苗及附着物明细表（线内）》予以证实，只是未剔除抢栽抢种的195棵樟树及43棵海枣。经上述部门核查，征地范围内原告所种植的花木为一般花木，主要以榕树为主，不属于名贵树种。根据《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》（四府[2013]85号）的补偿标准，花木场补偿标准为15400-22000元／亩（连片种植，树高一米以上，含附属设施）。按上述补偿标准规定，原告花木场的简易房屋，属花木场的附属设施，已列入补偿范围，不作单列补偿。我办已按上述补偿标准的最高限额即2.2万元／亩对原告进行补偿，原告只应获得青苗及地上附着物补偿款共计362560元。四、在原告拒领补偿款的情况下，我办依法将补偿款提存到公证处并无不当。涉案的16.48亩青苗补偿款已全部补偿到位。经与原告多次协商无果的情况下，2015年1月29日，我办与四会水务局以公证送达的方式向原告送达了《四会市飞鹅岭防汛公路工程项目“凤地”花场补偿款领取通知书》，原告不予理会。同年4月13日，我办被迫将涉案的16.48亩青苗补偿款共计362560元办理公证提存。五、我办不存在暴力拆迁行为。我办将涉案的16.48亩青苗补偿款共计362560元办理公证提存后，原告仍不搬迁。为了防汛工程的顺利推进，2015年8月7日，我办向原告送达《限期搬迁通知书》，原告收悉仍拒不执行。2015年8月20日，由市人民政府组织我办、四会水务局、市城市综合管理局、市综合执法大队、市国土资源局、市城乡规划局、市公安局、市司法局等相关部门联合执法，开展对原告承包的“凤地”花木场实施强制搬迁，在执法过程当中，我办等部门严格进行执法，并无粗暴执法，反而是原告煽动十多人围攻辱骂执勤民警、冲击警戒线，阻拦施工单位开工。执勤民警将原告及冲击警戒线的村民吴兆飞强制带离施工现场，到贞山街道综治信访维稳中心进行思想教育，并非拘禁。在此期间吴兆飞感到身体不适，我办立即请万隆医院救护车将他送去做全身检查，并无发现明显异常，吴兆飞留院观察至中午14时许便自行出院，而原告等人也于12时左右自行回家。综上所述，我办具备开展“飞鹅岭防汛公路工程建设项目”的征地、拆迁工作的资格，在开展征地、拆迁工作时无暴力拆迁行为，程序合法。原告诉请我办赔偿1754270元的诉求无事实及法律依据。在原告拒领补偿款的情况下，我办依法将补偿款提存到公证处并无不当。涉案的16.48亩青苗补偿款已全部补偿到位。请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告贞山街道办在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.组织机构代码证、身份证，拟证明被告主体适格；
2.四府办纪【2014】37号文，拟证明被告受四会市政府委托处理征收工作；
3.四府【2013】32号通知、四府批【2013】85号征地拆迁补偿标准的批复，听证会人员名单、听证会笔录、照片，拟证明被告收到四会市政府的征地通知、补偿标准批复后在村小组依法进行了张贴的事实，被告就征地相关事宜组织召开了听证会，村代表无意见的事实；
4.《协议书》、《进账单》、《红线图》，拟证明案涉的16.48亩土地被告已与四会市贞山街道姚沙村经济联合社、四会市贞山街道姚沙村姚沙四经济合作社签订《征地协议书》并将补偿款转入的事实以及原告征地范围内的青苗及地上附着物情况；
5.郭景文声明书、笔录，拟证明案涉的16.48亩土地的实际承包人为原告的事实；
6.（2015）粤肇四会第000172号《公证书》、（2015）粤肇四会第000665号《公证书》、花场补偿款领取通知书、领取提存款通知书、受理单、顺丰速运查询单、转账凭证，拟证明被告对涉案的青苗及地上附着物补偿款共362560元办理公证提存，并通知原告领取的事实；
7.《限期搬迁通知书》，拟证明原告拒不搬迁，被告责令原告期限搬迁的事实；
8.《飞鹅岭防汛公路工程项目花场拆迁青苗及附着物明细表（线内）》及《飞鹅岭防汛公路工程项目花场抢种明细表》，拟证明原告签名确认的拆迁范围内的青苗情况及存在的抢种情况；
9.光盘，拟证明案涉拆迁范围内种植的花木为一般花木，主要以榕树为主的事实。
被告四会水务局答辩称：一、刘坚与本案被诉具体行政行为不存在法律上的利害关系，刘坚不具备本案原告的诉讼主体资格。1.根据刘坚提供的证据一、证据二显示，郭景文与姚沙一、二、三、四、五自然村签订承包合同，取得涉案土地的使用权。之后，刘坚从郭景文处受让上述合同项下的全部权利义务。但是，没有证据证明郭景文的转让行为已经获得了土地所在集体经济组织三份之二以上成员的同意，即刘坚取得涉案土地使用权不符合法律程序，违反了土地承包法的规定。若涉案土地集体经济组织不认可郭景文与刘坚双方间的土地承包转让行为，那么，刘坚对涉案土地就不存在使用权，没有了使用权，那涉案土地是否征收就与刘坚无关。基于此，我局认为刘坚与本案被诉的征收土地行政行为没有法律上的利害关系。2.刘坚自认其是郭景文的代理人，评估的财产是属于郭景文的。这一事实从起诉证据三“评估报告书”中得到印证。该证据显示：刘坚委托评估的是“郭景文投入的位于四会市贞山街道姚沙凤地花场的地上建（构）筑物、设备设施及一批树木的价值进行评估”，即评估的是属于郭景文投入的财产，刘坚只是郭景文的“受托人”。所以，即使“损失”存在，刘坚也不能以自己的名义提起本案的诉讼。3.退一步看，假设刘坚享有涉案土地的使用权，其也无权就本案的征地行为提出异议。土地征收仅涉及土地所有权的变更，所有权的变更并不必然导致使用权的丧失。当新的所有权人需要收回土地时才对土地使用权的行使造成影响，是收回土地的行政行为影响着土地使用权人的权益。所以，本案刘坚以土地使用者的身份对征地行为提起诉讼，属于主体不适格。有鉴于此，我局认为本案被诉的具体行政行为与刘坚没有法律上的利害关系，刘坚提起本案诉讼主体不适格，应予以驳回。二、我局不具有土地征收的权限和职能，不应成为本案的被告。刘坚诉称要求“确认被告征地行为违法”。根据我国土地管理法的规定，征收土地是“由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。而我局仅是我市的水行政主管部门，依法没有组织实施土地征收工作的职能和职责。所以，本案被诉具体行政行为的实施机关不是我局。刘坚以我局作为被告提起行政诉讼错误，应驳回其对我局的起诉请求。三、本案被诉的征地行政行为合法有效，采取的强制措施适当，应予以维持。涉案征收的土地主要是用于我市防汛公路建设，属于水利设施类建设项目。征收土地经我市发改部门批准立项后，由市人民政府统一实施具体的征地工作，整个征地的具体行政行为程序合法。鉴于被征收的土地涉及我市水利和市政道路工程建设，涉及全市人民的切身利益，而起诉人刘坚拒绝交出土地的行为，已经对飞鹅岭防汛公路这一肇庆市重点工程的建设造成了严重的影响。在此情况下，市人民政府在事前告知刘坚无效的情况下，组织有关职能部门依法强制收回土地。政府的这一做法迫于无奈，无可厚非。四、刘坚的起诉没有事实和法律依据，应予以驳回。1.本案涉及征收的土地位于我市万亩堤围姚沙围外，土地属于绥江河道的滩涂地，而刘坚起诉要求赔偿的花木正是种植在这些滩涂地内。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款规定“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物”，《广东省河道堤防管理条例》第八条规定：任何单位和个人不得擅自在堤防内“垦堤种植”。换言之，在涉案土地上种植的作物均属违法。违法种植的青苗不应获得赔偿。2.刘坚诉称的“损失”与涉案征收土地的行政行为没有法律上的因果关系。如上所述，征地行为并不必然导致地上作物的损失，刘坚诉称的所谓“损失”并非是由征地行为引起的。刘坚以此提起诉讼没有法律依据。3、刘坚提供的“损失赔偿”依据没有事实依据。“评估报告书”评估的是属于郭景文的财产，刘坚仅是以郭景文的代理人出面处理征地事宜。所以，刘坚诉称要求赔偿的所谓“损失”并非其自身的损失。综上所述，刘坚以自己名义提起本案行政诉讼属于主体不适格，而其将我局作为被告一并起诉没有法律依据。本案涉案征地行为程序合法，且与刘坚诉称的“损失”没有法律上的因果关系。刘坚的起诉没有事实和法律依据，应予以驳回。
被告四会水务局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》摘录；
2.《中华人民共和国防洪法》摘录；
3.《广东省河道堤防管理条例》摘录；
4、四发改基（2011）56号批复；
5、四府函【2012】116号函；
6、四发改基【2012】26号批复；
7、四成规复【2012】40号意见；
8、四国土资（规保）字【2012】9号预审意见；
9、肇环建【2012】54号审批意见；
10.四府批【2013】85号审批意见；
11.四府【2013】22号通告。
被告四会市政府答辩称：一、本案原告起诉主体不适格，依法应予以驳回起诉。本案原告刘坚与本案被诉具体行政行为不存在法律上的利害关系，刘坚不具备本案原告的诉讼主体资格。根据原告刘坚提供的证据《土地及绿化树转让（转包）合同》可以反映，该合同上仅有原土地承包人郭景文及受让人刘坚的签字，并没有土地权属人姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村盖章同意确认转让事实，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条、四十八条的相关规定，在未取得上述姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村集体村民三分之二以上成员同意的情况下，刘坚与郭景文所签订的《土地及绿化树转让（转包）合同》为无效合同。刘坚并未依法取得本案所涉被征收土地的相关合法权利，其无权对本案所涉土地被征收的行为提出异议。并且从刘坚提交的肇庆永辉评估有限公司作出的《评估报告书》中《授权委托书》可以明确反映，刘坚仅仅作为郭景文的代理人对涉案土地上青苗及附着物进行委托评估，并非被评估内容的合法及真实权利人，刘坚不具备法律上的原告主体资格，其无权对本案土地征收具体行政行为提起诉讼，请求法院依法驳回刘坚的起诉。二、本案中我府所实施的征地行为合法有效，请求法院依法予以确认。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十六条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，国家征收土地的，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。我府作为国家法律授权的行政机关，有权对涉案土地进行征收。而本案所涉土地被征收后的用途为建设四会市飞鹅岭防汛公路工程，符合公共利益的大前提。且我府下属派出机构贞山街道办在征地前对被征地的姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村相关成员进行过征地听证，姚沙各村的人员均没有提出异议，我府所发布的征地公告及相应的补偿方案对被征收人已产生普遍约束力，我府的征地行为合法有效，请求法院依法予以认定。三、关于原告刘坚主张的损失问题。如上所述，我府在对被征收人姚沙各小组进行征地前已经对其召开过听证会，听证会上原土地权属人并没有对我府的征地行为及相应补偿方案提出过任何异议，我府基于本次征地所颁布的拆迁补偿方案的批复对被征收人已产生普遍约束力。而原告刘坚自行委托肇庆永辉评估有限公司作出《评估报告书》，该委托评估行为非征收人与被征收人共同委托所作出的，程序不合法；其次，在没有征收人对被征收物共同确认的情况下，评估公司所作出的《评估报告书》中所列评估标的及评估方法也缺乏事实依据，故不能以原告刘坚单方出具的《评估报告书》作为其损失的依据。应按照由我府颁布的、已产生普遍约束力的拆迁补偿方案的批复作为认定本案损失的依据。综上，原告刘坚起诉主张的本案征地行为违法及其损失问题，缺乏事实和法律依据，请求法院依法查明事实，驳回原告刘坚的诉讼请求。
被告四会市政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
《关于四会市飞鹅岭防汛公路项目建议书的批复》、《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程建设项目规划选址的意见》、《关于四会市飞鹅岭防汛公路建设工程可行性研究报告的批复》、《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》、《通告》，拟证明被告四会市政府在本案中所征收土地的目的为建设大型排洪防汛工程，并且已经按照相关程序进行立项、规划并对征收土地进行征收公告公示，征收程序合法。被告四会市政府在对本案所涉土地进行征收前，已对被征收土地权属人进行过听证会，并将拆迁补偿安置方案予以公示，被征收人并无提出异议，本案因征收应适用批复中的相应补偿规定。
经庭审出示质证，被告贞山街道办对原告刘坚提交的证据发表如下质证意见：
对证据1三性无异议。证据2真实性无异议。证据3真实性认可，关联性不予认可，该评估报告书超出一年有效期，评估内容不予确认，且都是重置价。证据4真实性认可，有部分是抢种的，如樟树195棵和海枣43棵。证据5不予认可，与本案无关。证据6中的限期搬迁通知书、补偿款领取通知书、信访答复三性予以认可，现场照片真实性不予认可，照片内容看不出打伤村民，也无法证明征地程序违法，病历也证明仅是擦伤。补充的证明，暂时无法质证。
被告四会水务局对原告刘坚提交的证据发表如下质证意见：
对证据1真实性、关联性没有异议，合法性有异议，合同涉及的土地属于河道滩涂地，土地的所有权人依法属于国有，此合同上的发包方是否有权对外发包？起诉人应举证证明。证据2合法性有异议，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当发包方备案。另外，对于庭前提交的证明的三性均有异议，没有其他证据印证，证言不符合法定形式，与涉案的征地行为无关，征地与收回土地是两个不同的行政行为，不能把征地与收地的两个行为混为一体。
被告四会市政府对原告刘坚提交的证据发表如下质证意见：
对证据1真实性、合法性认可，关联性不认可，案涉土地承包方不是原告，并在补充协议第二条第二款明确反映土地承包方在国家征收土地是按国家丈量的土地作相应的处理，承包方和发包方同意按国家丈量的面积进行相应的主张。证据2三性不予确认，转包合同没有经发包方的同意，不能证明原告是不是案涉土地的实际承包人。证据3真实性确认，合法性关联性不予确认，我们认为评估报告是原告受郭景文委托进行单方的鉴定申请，不符合法定的程序。其次对于评估报告中所列的青苗线外部分不属于本案的实际损失，同时对于设备与建筑物线内的部分不应该按重置价进行评估，因为建筑物与设施在合同到期后无法搬迁带走，线外的部分也不属于本案的损失。综合评估报告内容与方法，与实际情况不相符不应该采纳。证据5三性不予确认。保证书是原告自己出具的无法证明是否由其修建的道路问题，没有相关的权属人的认可，不应该作为主张的损失。对于证据6与补充证据意见与水务局一致。
原告刘坚对被告贞山街道办提交的证据发表如下质证意见：
对证据1三性认可。证据2真实性无法认可，对于其证明的事项中确认一点其载明征收土地1094.72亩。证据3真实性认可，合法性由法院认可，证明事项不予认可。与征地面积冲突，证明征地事实的违法性。其中通告的内容与法律规定必须通告的内容不符，没有相关的批准机关与有权批准机关的文号。证据4真实性不予认可，合法性由法院认定，关联性不予认可，协议书中不能看出与实际所征地的关联性，不能证明所证的土地所协议书的土地，协议书的面积15.8亩，证明有土地未签协议。进账单数额与协议书的数额不一致，没有提供其他证据证明与协议书的金额是同一款项。证据5真实性认可，该笔录证明原告通过转包的方式取得经营权。证据6真实性认可，合法性法院认定，关联性不予认可。其损失核算本身是错误的，不能按362560元作为损失的数额。证据7真实性认可，合法性、关联性不认可，被告的征地程序违法，违法征地原告有权拒绝交土地，被告无权让原告限期搬迁。另外一份证据清单1，真实性、合法性不认可，抢种明细表三性不予认可，没有原告的签字确认，是被告单方作出的。且青苗、附着物与原告提供的评估报告书一致，证明评估报告书真实有效。光盘不能证明所有的树木品种。
原告刘坚对被告四会水务局提交的证据发表如下质证意见：
对证据1、2、3真实性、合法性认可，关联性不予认可。同时被告方没有提交证据证明涉案土地为被告所说国有土地的滩涂地。证据4-11，因无法提供原件无法认定其真实性，合法性由法院认定，关联性不予认可，我方认为征地事项非有权部门作出的批准文件，其中证据8也证明了预审用地，仅为7.9735公顷，即是119.6亩与实际征地不符。
原告刘坚对被告四会市政府提交的证据发表如下质证意见：
四会市政府与四会水务局无法提供原件，真实性不予确定，合法性由法院认定，关联性不予认定。
本院对各方当事人提交的证据作如下认定：对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
本院根据上述有效证据及当事人的陈述认定以下事实：
本案涉案被国家征收的土地坐落于四会市贞山姚沙凤地，面积16.48亩。2012年3月21日，郭景文与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村签订了一份《凤地土地承包合同》，合同约定将位于四会市贞山姚沙凤地的69亩集体用地承包给郭景文，其中姚沙一村占14.23亩、姚沙二村占12.9亩、姚沙三村占22.55亩、姚沙四村占12.6亩、姚沙五村占6.5亩，承包期为2012年1月1日至2019年12月30日。郭景文以及姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村在合同上签名或盖章，姚沙五村没有在合同上签字盖章，四会市贞山街道姚沙村民委员会（以下简称姚沙村委会）在合同上签字盖章作见证。当天郭景文同时与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村又签订了一份《凤地土地承包合同》（补充协议），对郭景文承包四会市贞山姚沙凤地事宜作了补充约定。同样是郭景文以及姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村在合同上签名或盖章，姚沙五村没有在合同上签字盖章，姚沙村委会在合同上签字盖章作见证。2012年11月6日，刘坚与郭景文签订了一份《土地及绿化树转让（转包）合同》，约定郭景文将位于四会市贞山姚沙凤地的租赁合同和地上所有绿化树及建筑物转让给刘坚，转让价款1930000元。郭景文在转让方处签名，原告在承让方处签名。
2011年10月25日，四会市发展和改革局作出四发改基【2011】56号《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程项目建议书的批复》，同意四会市飞鹅岭防汛公路工程项目立项。2012年3月27日，四会市城乡规划局作出四城规复【2012】40号《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程建设项目规划选址的意见》，原则同意四会水务局提交的《关于要求办理四会市飞鹅岭防汛公路工程规划选址相关手续的申请》。2012年6月5日，四会市发展和改革局作出四发改基【2012】26号《关于四会市飞鹅岭防汛公路建设工程可行性研究报告的批复》，同意项目进行建设。2013年6月14日，四会市政府作出四府批【2013】85号《四会市人民政府关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》，对四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁的土地补偿（含安置补助）、青苗补偿、附着物补偿标准作了批复。2013年7月1日，四会市政府张贴发布了四会市人民政府四府[2013]22号《通告》及四府批［2013］85号《关于四会市飞鹅岭防汛公路工程、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程征地拆迁补偿标准的批复》，通告四会市政府决定征用四会市飞鹅岭防汛公路、四会市飞鹅岭大桥下游段防汛路工程建设用地，并对拟征用土地范围、拟征用土地用途、拟征用土地面积、土地补偿标准和安置办法作了通告。
2013年7月4日，贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心在贞山街道办四楼会议室组织拟征地范围内的姚沙村委会、姚沙一至五村民小组村代表等相关人员召开听证会，听取他们对上述征地拆迁补偿标准及安置方案的意见，村民代表均无异议。
2014年8月29日，四会市政府召开常务会议，决定由贞山街道办实施姚沙围防汛道路土地征收工作。2014年9月11日，四会市政府以市政府常务会议纪要{四府办纪【2014】37号}的形式授权贞山街道办负责“飞鹅岭防汛公路工程建设项目”的征地、拆迁工作。
2014年11月10日，贞山街道办与姚沙四村签订了征地《协议书》，2015年1月12日与四会市贞山街道姚沙村经济联合社签订了征地《协议书》，征收了涉案的16.48亩土地，并分别于2015年8月5日将征地补偿款转入姚沙经济合作联社账户，姚沙经济合作联社于2015年9月18日将征地补偿款转入姚沙四村账户。姚沙五村暂未收到征地补偿款。
2014年11月24日贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员与刘坚对刘坚承包经营的花场征收范围内（线内）的青苗及附着物进行了清点，制作了《飞鹅岭防汛公路工程项目花场拆迁青苗及附着物明细表（线内）》，贞山街道办工作人员在在场人员栏签名确认，刘坚则在户主栏注明“不确认有抢种”后签名。当天贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员还制作了飞鹅岭防汛公路工程项目花场抢种明细表，贞山街道办及四会市水务工程建设管理中心工作人员在在场人栏签名。
2014年11月4日，原告以郭景文的委托代理人身份委托肇庆市永辉评估有限公司对郭景文投入的位于四会市贞山街道姚沙凤地花场的地上建（构）筑物、设备设施及一批树木的价值进行评估，2014年12月20日，肇庆市永辉评估有限公司作出了《评估报告书》，价格评估结论为4907850元，后经双方协商，被告不采纳评估结论作为补偿标准，坚持以2.2万／亩的标准进行补偿，且认为原告有抢种行为，对原告被征地块范围内的鸽棚、房屋等其他附着物认为是违章搭建物及临时搭建的棚房，均不予补偿，故双方一直未能就青苗及附着物补偿事宜达成协议。
2015年1月26日，贞山街道办、四会水务局通过四会市公证处送达《四会市飞鹅岭防汛公路工程项目‘凤地’花场补偿款通知书》给原告，原告没有按时领取补偿款，2015年4月13日，贞山街道办、四会水务局通过四会市公证处办理了提存公证，将补偿款362560元提存于四会市公证处。
2015年8月7日，被告向原告发出《限期搬迁通知书》，限定原告在2015年8月15日前自行搬迁。原告拒绝搬迁。2015年8月20日，贞山街道办实施了强制搬迁。原告不服，诉诸法院成讼。
另查明，2014年11月20日，郭景文签署了一份授权委托书，载明：委托人于2012年3月21日与四会市贞山街道姚沙一、二、三、四、五村民小组签订了凤地土地承包合同，现因上述承包土地范围被四会市人民政府征收为防汛公路用地，因委托人在外地不能到四会处理有关赔偿问题，特委托刘坚为委托人的全权代理人，代为与相关部门进行征地的合同签订、款项收取等相关手续。
本院认为，本案的争议焦点是：一、原告是否具有本案的诉讼主体资格？二、被告实施的涉案土地征收行为事实根据和法律法规依据是否确实充分，程序是否合法？三、原告请求行政赔偿的理据是否充分，应否支持？
一、关于原告是否具有本案的诉讼主体资格问题。涉案被征收的贞山姚沙凤地16.48亩土地，原告的使用权是通过从郭景文承包姚沙村集体的土地转让得来。纵观本案证据反映，郭景文于2012年3月21日与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村签订了《凤地土地承包合同》，当天郭景文同时与姚沙一村、姚沙二村、姚沙三村、姚沙四村、姚沙五村又签订了《凤地土地承包合同》（补充协议），对郭景文承包四会市贞山姚沙凤地事宜作了补充约定。《凤地土地承包合同》、《凤地土地承包合同》（补充协议）已经实际得到履行。原告刘坚于2012年11月6日与郭景文签订了《土地及绿化树转让（转包）合同》，约定郭景文将位于四会市贞山姚沙凤地的租赁合同和地上所有绿化树及建筑物转让给刘坚，转让价款1930000元。郭景文在转让方处签名，原告在承让方处签名。无论从该《土地及绿化树转让（转包）合同》的形式或实质判断，该花场是整体转让给原告的，原告支付的是转让款，属于转让行为，而非转包行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条第一款“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”的规定。郭景文将其承包经营的土地及地上附着物、青苗整体转让给原告刘坚经营，没有取得发包方姚沙村集体同意，其转让行为是无效的。虽然原告刘坚并没有合法取得涉案土地的经营权。但其实际使用了该土地，与被告的征地行为实际上发生了利害关系，其具有提起本案行政诉讼的原告诉讼主体资格。原告刘坚没有合法取得涉案土地的经营权的行为不影响其诉权，但影响其胜诉权。
二、被告实施的涉案土地征收行为事实根据和法律法规依据是否确实充分，程序是否合法问题。对于涉案土地的性质，被告提出征收的涉案土地是堤外滩涂地，但没有提供证据证实，因此，在没有证据证实属于滩涂地前不作国有土地认定。国家建设征收、征用农民集体土地的，依法应履行审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告实际征用涉案土地16.48亩，现有证据未能反映取得了有批准权的人民政府批准的文件，而且涉案被征的16.48亩土地除了12.6亩属于姚沙四村的土地，被告与姚沙四村签订了征地《协议书》，支付了补偿款外，其余部分所征土地，被告认可属于姚沙五村所有，被告未与姚沙五村签订征地《协议书》，补偿款也未到账，在原告拒绝自行搬迁的情况下，亦未申请人民法院强制执行，就实施了强制拆除的收地行为，不符合法定程序，应确认程序违法。
三、原告请求行政赔偿的理据是否充分，应否支持问题。四会市飞鹅岭防汛公路工程是肇庆市重点工程建设项目之一，是国家为了公共利益的需要进行建设征用土地，原告应予积极配合。被告在实施强制拆除前，组织双方对涉案地上（线内）附着物、青苗进行了清点，对抢种物及违章搭建物、临时搭建物也作出了登记，对于应予补偿的，按照公布的补偿标准予以补偿，对抢种物及违章搭建物、临时搭建物不作补偿，并无不当。关于委托评估的问题。清点后，因双方未能协商一致共同委托评估，原告便以郭景文的代理人身份，单方委托评估公司对郭景文投入的位于四会市贞山街道姚沙凤地花场的地上建（构）筑物、设备设施及一批树木的价值进行评估，将被告认为是抢种的树木及搭建物也计算其中，因原告不是评估报告的主体，评估报告被告也不认可，因此，不能作为本案的处理依据。原告还提出被告损坏了其花木场道路，因该道路不在征地红线范围，所以也不纳入补偿之列。故，原告提出诉请判令被告赔偿损失的行政赔偿请求理据不足，本院不予支持。
综上所述，被告征收涉案土地虽然程序违法，但是，由于原告不是合法取得涉案用地使用权，且其存在抢种、违章搭建行为，被告在实施强制拆除前已对涉案地上（线内）附着物、青苗进行了清点，对抢种物及违章搭建物、临时搭建物不予补偿，应予补偿的根据公布的补偿标准作出补偿，在原告拒绝领取补偿款时将款项依法公证提存，应视为对原告已作出了合理的补偿。无须判令被告采取补救措施或作出赔偿。原告提出，被告公布的征用原告承包用地面积为16.48亩，而经过原告测量，实际征收面积为20.87亩，多征少补的问题，因原告对其主张未能提供证据予以证实，故，本院不予采纳。被告征收涉案土地行为违法，但没有损害原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告四会市贞山街道办事处、四会市水务局、四会市人民政府征收涉案16.48亩土地的行为违法；
二、驳回原告刘坚的行政赔偿请求。
本案受理费人民币50元，由被告四会市贞山街道办事处、四会市水务局、四会市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年五月四日
书 记 员 何剑锋