江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏行终125号上诉人（原审原告）陶红，女，1967年10月15日生，汉族，住张家港市。上诉人（原审被告）张家港市人民政府，住所地张家港市人民中路8号。法定代表人黄戟，该市市长。委托代理人贾翰，该市政府法制办工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师。上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。法定代表人李亚平，该市市长。委托代理人周雷，该市政府工作人员。委托代理人宁明月，江苏新天伦律师事务所律师。上诉人陶红、张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）、苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）因陶红诉张家港市政府政府信息公开及苏州市政府行政复议决定一案,不服江苏省苏州市中级人民法院（2016）苏05行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2017年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人陶红，张家港市政府的委托代理人贾翰、李宇，苏州市政府的委托代理人周雷、宁明月到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院认定，陶红原居住的张家港市××范庄村房屋2010年经有关单位批准，纳入房屋拆迁范围。2015年12月12日，陶红向张家港市政府申请政府信息公开，其申请事项：请贵单位依法公开张家港市××范庄村征地拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况。张家港市政府于2015年12月29日作出《政府信息公开答复告知书》，告知陶红：本单位于2015年12月14日收到您向本单位提出的政府信息公开申请，要求公开张家港市××范庄村征地拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况。现答复如下：你所申请公开之信息尚未最终形成，目前该信息在我单位不存在。如不服本告知，您可在接到本告知书之日起60日内向苏州市政府申请行政复议，或者在6个月内向苏州市中级人民法院提起行政诉讼。陶红在接到告知书后于2016年2月25日向苏州市政府提起行政复议，苏州市政府于2016年5月4日作出（2016）苏行复第25号行政复议决定书，维持张家港市政府2015年12月29日作出的《政府信息公开答复告知书》。陶红不服，遂诉至法院，要求撤销苏州市政府作出的（2016）苏行复第25号行政复议决定书和张家港市政府于2016年12月29日作出的《政府信息公开答复告知书》，并责令张家港市政府公开符合其所申请内容的政府信息。另查明，张家港市土地储备中心于2015年12月23日向张家港市政府政务公开办提供《情况说明》：截至目前，因人民路南北两侧范庄地块征地拆迁安置工作尚未完成，补偿、补助费数据尚不能得出，待征地拆迁安置工作完成后，我单位将及时统计核对数据，报送市政府。一审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案原行政行为是张家港市政府作出的政府信息公开答复告知书，陶红要求公开的是张家港市××范庄村征地拆迁补偿、补助费用发放使用情况，根据张家港市政府提供的证据材料，张家港市××范庄村征地拆迁是根据国务院原《城市房屋拆迁管理条例》实施的房屋拆迁。国务院原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，县级以上人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市拆迁工作实施监督管理。第二十条规定，拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用，县级以上地方人民政府房屋拆迁主管部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。第二十一条规定，房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。由此可见，杨舍镇范庄村房屋拆迁补偿安置资金使用的监督职能部门是张家港市住房和城乡建设局，张家港市土地储备中心虽是具有一定行政管理职能的事业单位法人，但在本案拆迁中，其仅是领取拆迁许可证的拆迁人，不具有拆迁补偿安置资金使用行政管理职能，且相关拆迁档案材料由张家港市住房和城乡建设局负责健全管理。张家港市政府仅依据拆迁人张家港市土地储备中心的《情况说明》材料，作出“因杨舍镇范庄村征地拆迁安置工作尚未完成，您所申请公开的信息尚未最终形成，目前该信息在我单位不存在”的答复告知于法无据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。根据该规定，政府信息公开采取谁制作谁公开的原则。如果没有制作机关，则由保存该政府信息的行政机关负责公开。房屋拆迁补偿安置资金使用的相关职能是房屋拆迁管理部门，张家港市政府不具有制作和获取拆迁补偿安置资金使用的法定职责。对于陶红提出的根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三款规定，张家港市政府负有主动公开杨舍镇范庄村拆迁补偿、补助费用发放、使用情况的政府信息职能的辩论观点，一审法院认为，依据国务院原《城市房屋拆迁管理条例》和《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第三款的规定，房屋拆迁补偿安置资金发放使用相关政府信息公开的职能部门是房屋拆迁管理部门，不是张家港市政府。综上所述，张家港市政府于2015年12月29日作出的《政府信息公开答复告知书》行政行为违法，苏州市政府作出的（2016）苏行复第25号行政复议决定适用法律错误，应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条的规定，判决张家港市政府2015年12月29日作出的《政府信息公开答复告知书》行政行为违法，撤销苏州市政府作出的（2016）苏行复第25号行政复议决定书。上诉人陶红上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审法院根据张家港市政府提交的《房屋拆迁许可证》认定张家港市××范庄村房屋系房屋拆迁属于认定事实不清；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定，张家港市政府系涉案政府信息的公开主体，一审法院认定房屋拆迁补偿安置资金发放使用相关政府信息公开的职能部门是房屋拆迁管理部门错误。请求本院撤销一审判决，改判张家港市政府按上诉人的申请公开相应的政府信息，撤销苏州市政府作出的（2016）苏行复第25号行政复议决定书。上诉人张家港市政府上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。根据国务院原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，张家港市住房和城乡建设局仅对拆迁补偿资金的使用行使监督职能，而张家港市土地储备中心的“三定方案”明确其负责按拆迁补偿协议兑现补偿金，且张家港市××范庄村部分为协议拆迁，不属于住建部门的监督管辖范畴。故上诉人依据张家港市土地储备中心的《情况说明》以及《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定作出被诉政府信息公开答复合法有据，且上诉人在查明事实后告知申请人其申请公开的信息不存在，并向申请人说明理由，保障了申请人的知情权，也符合便民原则的要求。请求本院撤销一审判决并依法改判。上诉人苏州市政府上诉称，一审判决认定事实不清，陶红原居住的房屋并不在拆迁许可证载明的拆迁范围内；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条的规定，张家港市政府系涉案政府信息公开申请的答复义务机关；张家港市政府在收到陶红的申请后，根据张家港市土地储备中心的《情况说明》作出被诉政府信息公开答复，告知其申请的信息尚未最终形成，符合法律规定，且陶红对范庄村征地拆迁安置工作尚未完成并无异议。请求本院撤销一审判决并依法改判。陶红答辩称，张家港市政府是涉案政府信息的公开主体，对于涉案的范庄村项目拆迁工作现在是否已经完成以及该项目是征地还是房屋拆迁，其本人并不清楚，即使征地或拆迁尚未完成，张家港市政府也应该就现有的已发放或待发放的征地、拆迁补偿、补助费用发放使用情况向申请人公开。张家港市政府答辩称，因范庄村项目拆迁工作确未最终完成，张家港市政府作为涉案政府信息公开申请的答复义务机关，作出被诉答复，告知陶红申请的政府信息尚未最终形成，目前该信息尚不存在，该答复符合相关法律法规的规定。且张家港市政府作为地方一级政府，基于便民原则的要求向下属单位了解情况后对政府信息公开申请人作出答复，这一行为不应受到法律裁判的否定性评价。苏州市政府答辩称，张家港市土地储备中心作为对拆迁资金情况较为了解的单位，其向张家港市政府反映的情况只要属实，张家港市政府据此作出的被诉答复，已经履行了查找、检索义务，亦履行了信息公开答复的告知义务。上诉人陶红在本院审理中提交调取证据申请书，要求本院调取张家港市××范庄村征地拆迁项目中已签订拆迁安置补偿协议的补偿、补助费用的发放、使用情况的具体数据（具体到各家各户）。本院认为，上诉人陶红向张家港市政府申请政府信息公开，要求公开张家港市××范庄村征地拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况。在张家港市政府答复其“申请公开之信息尚未最终形成，目前该信息在我单位不存在”的情况下，向人民法院申请调取前述政府信息作为本案的证据，实质上系要求人民法院运用司法权代替行政机关作出政府信息公开答复，该申请不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款的规定，依法不予支持。本案二审中，张家港市政府根据本院要求，提供了：1、张家港市国土资源局出具的情况说明；2、江苏省人民政府苏政地（2010）618号《关于批准张家港市2010年度第6批次村镇建设用地的通知》;3、苏州市国土资源局《关于批准张家港市2010年度第6批次村镇建设用地的通知》（苏土管【2010】35号）；4、张家港市国土资源局《关于批准张家港市2010年度第6批次村镇建设用地的通知》（张农转征【2010】第11号）；5、建设项目用地勘测定界成果报告书附图（编号：2010-700）。上述5份证据材料用以证明陶红房屋所在地原为集体建设用地，后于2010年9月19日经江苏省人民政府批准征收为国有并转为建设用地，本案所涉的拆迁行为系集体土地征收拆迁。张家港市政府同时还提供了加盖张家港市国土资源局档案室档案专用章的陶红户土地登记薄复印件，用以证明陶红户的土地权属性质系集体土地使用权。上诉人陶红认为张家港市政府提交的前述证据材料与本案无关，且已经超过了法定的举证期限，故均不予质证。上诉人苏州市政府对张家港市政府提交的前述证据及证明目的均予以认可。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。上诉人张家港市政府提交的上述证据与本案有关联性，且真实、合法，能够证明涉案土地拆迁的性质以及征收的相关情况，能够进一步查明本案的事实，应依法予以采信。本院庭审中，上诉人陶红、张家港市政府、苏州市政府除对一审判决认定的涉案地块的拆迁为城市房屋拆迁事实有异议外，对于一审判决认定的本案其他事实的客观真实性均无异议。本院经审查认为，张家港市政府向一审法院提交的张家港市住房和城乡建设局颁发给张家港市土地储备中心拆许字（2010）第21号等三份《房屋拆迁许可证》，以及向本院提交的江苏省人民政府苏政地（2010）618号《关于批准张家港市2010年度第6批次村镇建设用地的通知》、建设项目用地勘测定界成果报告书附图（编号：2010-700）等证据可以证明，经江苏省人民政府批准，陶红居住的张家港市××范庄村集体建设用地被征收为国有，张家港市土地储备中心系张家港市政府设立的事业单位，受张家港市政府的委托负责全市范围内的土地储备工作，其作为拆迁人对本案所涉的范庄村地块组织实施集体土地征收并对被征收对象给予补偿，案涉地块的拆迁为集体土地征收拆迁。一审判决对此认定不当，应予纠正。对一审判决认定的其他案件事实，本院应依法予以确认。本院认为，现有证据证明，案涉地块拆迁为集体土地征收拆迁。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息包括征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用发放、使用情况。本案中，张家港市土地储备中心只是受张家港市政府委托组织实施涉案范庄村集体土地征收拆迁相关工作的事业单位法人，张家港市政府应当是涉案政府信息的公开主体。一审法院认定案涉地块的拆迁为城市房屋拆迁，并适用国务院原《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，认定涉案政府信息的公开主体是房屋拆迁管理部门错误。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，行政机关对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。国务院国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织收集信息的义务。本案中，陶红向张家港市政府申请公开张家港市××范庄村征地拆迁补偿、补助费用的发放、使用情况，张家港市政府收到申请后向张家港市土地储备中心查询征地拆迁安置工作进展情况，张家港市土地储备中心复函称，该地块征地拆迁安置工作尚未完成，待完成后及时统计核对数据上报，张家港市政府根据该复函作出本案被诉的《政府信息公开答复告知书》，告知陶红其申请公开的信息尚未最终形成，目前尚不存在，已尽到了合理的检索、查找义务，其作出的被诉答复行为具有事实根据，程序亦无不当之处。苏州市政府于2016年5月4日作出（2016）苏行复第25号行政复议决定书，维持张家港市政府作出的《政府信息公开答复告知书》，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。综上，上诉人张家港市政府、苏州市政府的上诉理由和请求具有事实根据和法律依据，上诉人陶红有关一审判决认定事实部分错误，张家港市政府系涉案政府信息的公开主体的上诉主张成立，依法应予支持。但认为张家港市政府应就现有的已发放或待发放的征地、拆迁补偿、补助费用发放使用情况予以公开的主张于法无据，不予支持。一审法院对本案的审理认定事实部分不清，适用法律、法规错误，判决结果不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销江苏省苏州市中级人民法院（2016）苏05行初80号行政判决；二、驳回上诉人陶红的诉讼请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计人民币100元，由上诉人陶红负担。本判决为终审判决。审 判 长  史笔审 判 员  季芳代理审判员  唐颖二〇一八年一月十九日书 记 员  张丰附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《中华人民共和国行政复议法》第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；