广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终第276号（原审原告）：张素兰。委托委托代理人：胡长青，广东高帜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市罗湖区人民政府。住所地：广东省深圳市罗湖区文锦中路罗湖管理中心大厦。法定代表人：聂新平，区长。委托代理人：张东煜、富敏，北京德恒（深圳）律师事务所律师。上诉人张素兰诉深圳市罗湖区人民政府（以下简称罗湖区人民政府）房屋征收决定及附带行政赔偿纠纷一案，现张素兰不服广东�深圳市中级人民法院作出的（2014）深中法行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年，国家发展和改革委员会批准地铁9号线建设立项。2013年6月11日，深圳市规划和国土资源委员会印发了《深圳市2013年度土地整备计划》，其中轨道三期工程地铁9号线项目用地规模90.9公顷。2013年8月6日，深圳市发展和改革委员会批准同意建设地铁9号线工程。2013年11月6日，罗湖区重建局发布了《轨道交通9号线（大鹿区间）房屋征收提示》，并予以公告。2014年1月29日，深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局作出深规土选ZS-2014-0006号《深圳市建设项目选址意见书》，核准了地铁9号线工程大剧院站至鹿丹村站的选址用地，竖向标高为-20.030米至-2.118米。2014年2月24日，深圳市�湖区重建局致函深圳市地铁集团有限公司要求其将滨苑小区9-13栋房屋征收补偿资金拨付至罗湖区财政局国库支付中心（土地整备中心）账户。2014年3月10日，深圳市地铁集团有限公司复函深圳市罗湖区重建局，表示补偿资金已准备，待确定征收数量后，再报市政府审定费用及支付方式。2014年3月27日，中建南方投资有限公司组织专家评审会，形成《深圳地铁9号线大鹿区间盾构施工重难点及对策专家会评审意见》。该评审意见主要内容为：因大鹿区间滨苑小区9-13栋房屋共120根沉管灌注桩桩基侵入盾构隧道，盾构掘进及切桩作业必然会对上述房屋结构安全产生很不利影响，后期地铁运营还将会对上述房屋带来持续的社会影响，建议在盾构通过前将房屋拆迁。2014年4月，深圳市英联土地房地产估价顾问有限公司作出《轨道交通9号线大剧院站—鹿丹村�之区间房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。深圳市罗湖区土地整备中心作出《地铁9号线涉及滨苑小区9-13栋区域土地整备实施方案》。2014年4月9日，深圳市罗湖区土地整备中心作出《关于公布地铁9号线涉及滨苑小区9-13栋房屋征收补偿方案的通知》。2014年5月5日，深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局作出复函，对深圳市地铁集团有限公司要求明确征收范围的请示作出答复，认为如该区间竖向高程与已建建筑物基础存在冲突，经专家评审认定基于安全确需拆除的，建议可参考附件所示范围确定房屋征收范围，并要求地铁公司与罗湖区房屋征收部门协商确定具体的房屋征收范围。2014年6月13日，深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局作出深规土函（2014）1320号《市规划国土委关于意见的复函》，函复罗湖区人民政府一、建议将实施方案中的征收房屋确定为滨苑小区9-13栋全体业主；二、实施方案中补偿金额估算符合相关规定。2014年6月23日，深圳市罗湖区土地整备中心作出《地铁9号线涉及滨苑小区9—13栋房屋征收补偿方案征求公众及业主意见与修改情况的通告》。2014年7月4日，深圳市地铁集团有限公司9号线建设分公司作出《关于地铁9号线大鹿区间涉及滨苑小区拆除房屋原址回建有关问题的说明》。该说明的主要内容为：一、滨苑小区9-13栋居民楼桩基侵入地铁9号线大鹿区间隧道结构，其桩基为沉管灌注桩，侵入隧道长度0.5-3米，共计137根。根据设计方案及多次专家的评估意见，需将9-13栋建筑物拆除后进行桩基处理，才能确保盾构机正常通过。二、目前因拆迁无法满足地铁工期要求，经反复论证，通过采取盾构在洞内换刀、管片变更为钢管片等措施，拟采取空楼盾构切桩方式下穿，但施工过程中必须空楼，以确保小区住户安全。三、对部分拆迁户提出原地建住宅的建议，经与相关单位核实后，与罗湖区片区整体规划不符且不具备原地建住宅的条件。2014年7月6日，罗湖区人民政府作出罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》，决定征收H101-0014宗地上滨苑小区第9-13栋（产权登记为22-26栋）未按城市更新程序签订《搬迁补偿安置协议》的业主房屋。张素兰不服罗湖区人民政府作出的罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》，向深圳市人民政府申请行政复议。2014年10月24日，深圳市人民政府作出深府复决【2014】1139号《行政复议决定书》，决定维持罗湖区人民政府作出罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》的具体行政行为。张素兰仍不服，遂诉至原审法院，请求：1、撤销罗湖区人民政府作出的罗府函[2014]179号《房屋征收决定书》；2、判令罗湖区人民政府立即停止对张素兰的侵权；3、判令罗湖区人民政府修缮被局部破坏的楼宇；4、判令罗湖区人民政府归还从张素兰租户手中抢夺的张素兰房屋的钥匙、租赁合同、扣款存拆等财物，并赔偿因楼宇被强制清空闲置、张素兰租户被强制驱离给张素兰所造成的经济损失费直至停止侵权日止期间的经济损失费用，现暂计到2014年11月30日的经济损失费用人民币40000元及精神损失费人民币100000元；5、判令罗湖区人民政府公开在报纸等新闻媒体上向受害业主赔礼道歉；6、由罗湖区人民政府承担本案诉讼费用。此外，张素兰于2015年10月8日通过邮寄的方式向原审法院提出申请，请求确认罗湖区人民政府作出罗府函[2014]179号《房屋征收决定书》的具体行政行为违法。另查明，2015年7月28日，深圳市罗湖区人民政府作出罗府函[2015]118号《深圳市罗湖区人民政府关于撤销房屋征收的决定书》，该决定书主要内容为：2015年7月10日，深圳市地铁集团有限公司复函我区，地铁9号线盾构掘进已安全穿越滨苑小区，该小区9-13栋居民楼建筑结构处于安全状态。鉴于罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》所依据的事实发生重大变化，现决定撤销该房屋征收决定。原审认为，本案争议的焦点是罗湖区人民政府作出罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》具体行政行为的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项及《深圳市房屋征收与补偿实施办法》第八条第（二）项的规定，因政府组织实施的交通基础设施建设需要，确需征收房屋的，由区人民政府作出房屋征收决定。本案中，由于地铁9号线建设，竖向工程与涉案房屋基础存在冲突，《深圳地铁9号线大鹿区间盾构施工重难点及对策专家会评审意见》明确表明地铁盾构掘进及切桩作业必然会对上述房屋结构安全产生很不利影响，后期地铁运营还将会对上述房屋带来持续的社会影响，建议在盾构通过前将房屋拆迁。在此情况下，罗湖区人民政府因地铁工程建设需要作出被诉房屋征收决定于法有据。原告虽主张涉案房屋不存在妨碍地铁建设的情形，但其提交的证据不足以否定上述专家评审意见。而且，深圳市地铁集团有限公司9号线建设分公司出具的《关于地铁9号线大鹿区间涉及滨苑小区拆除房屋原址回建有关问题的说明》显示根据设计方案及多次专家的评估意见，需将9-13栋建筑物拆除，亦印证上述关于在�构（施工）通过前将房屋拆除专家评审意见。因此，罗湖区人民政府以地铁工程建设需要为由作出被诉房屋征收决定认定事实清楚，适用法律正确。需要说明的是，罗湖区人民政府作出被诉房屋征收决定的基础系地铁工程建设实际施工前的设计方案及专家评审意见，在地铁建设单位改进施工方案并实际施工通过后，被诉房屋征收决定的基础已经改变，罗湖区人民政府亦已以地铁9号线盾构掘进已安全穿越滨苑小区，相关事实发生重大变化为由相应撤销被诉房屋征收决定，但并不因此而否定罗湖区人民政府在地铁工程建设前认定地铁工程建设需要征收涉案房屋的合法性。根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十九条的规定，因本办法第八条第（一）、（二）、（三）、（六）项征收房屋的，应当同时具备下列条件：（一）拟征收房屋项目符合国民经济和社会发展规划的要求，并取得发展改革部门对项目建议书或者可行性研究报告的批复；（二）拟征收房屋项目符合城市规划的要求，并取得规划选址与土地预审相关文件；（三）已按程序进行社会稳定风险评估、征求意见；（四）房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储；（五）具备符合本办法规定的征收补偿方案。罗湖区人民政府在作出被诉房屋征收决定前，地铁9号线建设项目已取得发展改革部门批复、规划选址意见，并纳入了深圳市2013年度土地整备计划，且土地整备实施方案获得规划国土部门批准。同时，罗湖区人民政府对涉案房屋征收项目进行了社会稳定风险评估、征求意见、并制定公布了征收补偿方案。深圳市地铁集团有限公司已经出具复函，表示已经准备了3亿元额度的补偿资金。另外，罗湖区人民政府也履行了征收提示、前期调查、征求意见�程序，符合《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的相关规定。原告主张涉案房屋征收项目未列入2014年深圳市房屋征收计划和全市土地整备年度计划违法。首先，涉案房屋征收项目属于地铁9号线建设项目的组成部分，已经纳入了深圳市2013年度土地整备计划，符合《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第九条第二款的要求。其次，根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十一条第二款的规定，征收提示公告后1年内尚未作出房屋征收决定，次年度房屋征收计划仍对房屋征收作出计划安排的，房屋征收部门应当在计划批准后3个工作日内再次发布征收提示。本案中，罗湖区人民政府于2013年11月6日作出征收提示公告，并于2014年7月6日作出被诉房屋征收决定。即，罗湖区人民政府已在征收提示公告后1年内作出被诉房屋征收决定，不属于�依照次年度房屋征收计划再次启动征收程序的情形。因此，原告的上述主张没有事实和法律依据，不予支持。原告主张涉案房屋征收项目没有取得规划选址和土地预审文件。本案中，涉案房屋征收项目属于地铁9号线建设项目的组成部分，《关于城市轨道交通9号线工程大剧院-鹿丹村区间建设项目用地选址意见的复函》(深规土一局函[2012]1361号)、《深圳市建设项目选址意见书》显示地铁9号线建设项目已经取得规划选址和土地预审文件，且《市规划国土委第一直属管理局关于进一步明确地铁9号线大剧院站至鹿丹村站区间房屋征收范围的复函》(深规土一局函[2014]510号)进一步明确涉案房屋征收项目所涉的选址意见书已经核发。因此，原告主张涉案房屋征收项目没有取得规划选址和土地预审文件没有事实依据，不予支持。原告关于被诉房屋征收决定应由政府常务会议讨论决定及征收补偿费用到位情况应告知原告的主张没有法律依据，亦不予支持。本案审理的具体行政行为系罗湖区人民政府作出罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》的行为，原告主张的补偿标准过低及罗湖区人民政府侵权行为违法以及修缮被局部破坏的楼宇不属本案被诉房屋征收决定的内容，不属于本案审理范围。因此，对于原告关于判令罗湖区人民政府立即停止侵权行为以及修缮被局部破坏楼宇的诉讼请求，不予审查。原告关于依法追责的诉讼请求不属于人民法院的职权范围，不予处理。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有法定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人方有取得国家赔偿的权利。即，当事人取得国家赔偿的前提之一是国家机关及其工作人员违法行使职权的行为有法定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。本案中，罗湖区人民政府作出被诉的房屋征收决定并无违法之处，故上诉人提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，罗湖区人民政府作出的罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以支持。原告的诉讼请求不能成立，予以驳回。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张素兰的全部诉讼请求。本案诉讼费每案人民币50元，由张素兰负担。上诉人张素兰不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被诉房屋征收决定合法缺乏法律和事实依据。1、被诉房屋征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十二条的规定，未经广泛征求社会公众意见，经过科学论证制定规划；征收补偿方案未进行论证并予以公布，及不得少于30日征收公众意见；未按法定程序取得市发改局批复、预审文件和批准文件；深圳市地铁集团有限公司即不是房屋部门，也不是实施单位，帐户上的3亿资金不能证明是房屋征收专业帐户的资金，且罗湖区人民政府提交的《资金存款证明》是作出征收决定后收集的无效证据。2、被诉房屋征收决定违反了《深圳市房屋征收与补偿实施办法》第八条、第九条、第十条、第十九条的规定，以及深府【2011】102号《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》第八项的规定。房屋征收行为是发生于2014年，却纳入2013年度全市土地整备计划，而深圳市2013年度的土地整备计划及房屋征收项目及附表里没有滨苑小区9—13栋土地整备及房屋征收的任何信�、被列入土地整备的立案审批材料。罗湖区人民政府房屋征收部门应当编制本区年度房屋征收计划草案，并于每年的11月1日送市房屋征收部门，再经汇总后于每年的12月31日前报市政府批准，但未履行该程序。未列入全市年度房屋征收计划或者全市土地整备年度计划的，不得实施房屋征收。罗湖区人民政府提交的《深圳市建设项目选址意见书》没有原件，选址范围坐标图是滨苑小区，而备注的区间用地是下梅林至梅村。一审法院认定专业评审真实合法是缺乏依据的。且本案征收范围不明确，征收不合法。二、被诉房屋行政征收行为违法，缺少必备文件。根据深圳市规土委深规土【2012】654号《关于开发2013年度土地整备项目申报工作的通知》，应取得房屋征收立项的受理材料。根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法》第十条和《深圳市工业项目建设用地审批实施办法》第九条的规定，应取得规划部门核发的《深圳市建设项目选址意见书》和《建设项目用地预审报告书》等正式文件。还应取得载有滨苑小区征收项目内容的《深圳市2013年度土地整备计划》，以及《土地整备项目实施方案》获得正式批准的文件。三、被诉房屋征收决定违法，非法查封上诉人的房屋产权，违法赶走房屋承租人，还非法占有房门钥匙，侵害了上诉人的财产权，应当承担赔偿责任。综上所述，请求：撤销原审判决，支持张素兰的诉讼请求。被上诉人罗湖区人民政府于二审时书面答辩称：一、罗湖区人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》相关规定作出的房屋征收决定，行政行为合法。被诉房屋征收决定涉及的建设项目取得了政府主管部门的相关批准文件，上诉人涉案房屋因地铁9号线大鹿区间工程项目的特殊性需要拆除。区房屋征收部门深圳市罗湖区土地整备中心已按照程序拟定征收范围、发布征收提示、前期调查，进行了社会稳定风险评估并出具了风险评估报告，征收补偿费用已经足额到位，并按规定对被诉房屋征收决定进行了公告。二、罗湖区人民政府根据基础事实的重大变化，依法撤销被诉房屋征收决定，并不能据此否定罗湖区人民政府作出房屋征收决定的合法性。被诉房屋征收决定作出的基础系地铁工程建设实际施工前的设计方案及专家评审意见。2015年7月10日，深圳市地铁集团有限公司复函罗湖区人民政府，地铁9号线盾构掘进已安全穿越滨苑小区，该小区9—13栋居民楼建筑结构处于安全状态。因此，被诉房屋征收决定的基础事实已经改变，罗湖区人民政府前于2015年7月28日作出罗府函【2015】18号《深圳市罗湖区人民政府关于撤销房屋征收的�定书》，依法撤销了被诉房屋征收决定。三、一审判决驳回上诉人的其他诉讼请求，符合法律规定。上诉人提出的上诉请求及理由均缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。请求驳回上诉，维持原判。本院经审查，原审法院审理查明的事实基本清楚，本院予以确认。本院认为，本案需审查深圳市罗湖区人民政府作出的罗府函[2014]179号《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》是否合法。根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十九条的规定：“因本办法第八条第（一）、（二）、（三）、（六）项征收房屋的，应当同时具备下列条件：（一）拟征收房屋项目符合国民经济和社会发展规划的要求，并取得发展改革部门对项目建议书或者可行性研究报告的批复；（二）拟征收房屋项目符合城市规划的要求，并取得规划选址�土地预审相关文件；（三）已按程序进行社会稳定风险评估、征求意见；（四）房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储；（五）具备符合本办法规定的征收补偿方案。”罗湖区人民政府在作出被诉房屋征收决定前，地铁9号线建设项目已取得发展改革部门批复、规划选址意见，并纳入了深圳市2013年度土地整备计划，且土地整备实施方案获得规划国土部门批准。同时，罗湖区人民政府对涉案房屋征收项目进行了社会稳定风险评估、征求意见、并制定公布了征收补偿方案。深圳市地铁集团有限公司已经出具复函，表示已经准备了3亿元额度的补偿资金。另外，罗湖区人民政府也履行了征收提示、前期调查、征求意见等程序，符合《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的相关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项及《深圳市房�征收与补偿实施办法》第八条第（二）项的规定，因政府组织实施的交通基础设施建设需要，确需征收房屋的，由区人民政府作出房屋征收决定。本案中，由于地铁9号线建设，竖向工程与涉案房屋基础存在冲突，《深圳地铁9号线大鹿区间盾构施工重难点及对策专家会评审意见》明确表明地铁盾构掘进及切桩作业必然会对上述房屋结构安全产生很不利影响，后期地铁运营还将会对上述房屋带来持续的社会影响，建议在盾构通过前将房屋拆迁。此后，深圳市地铁集团有限公司9号线建设分公司出具的《关于地铁9号线大鹿区间涉及滨苑小区拆除房屋原址回建有关问题的说明》显示根据设计方案及多次专家的评估意见，需将9-13栋建筑物拆除，亦印证上述关于在盾构（施工）通过前将房屋拆除专家评审意见。在此情况下，罗湖区人民政府依据地铁工程建设实际施工前的设计方案及专家评审意见，以地铁工程建设需要为由作出被诉房屋征收决定认定事实清楚，适用法律正确。由于在地铁建设单位改进施工方案并实际施工通过后，被诉房屋征收决定的基础已经改变，罗湖区人民政府亦以地铁9号线盾构掘进已安全穿越滨苑小区，相关事实发生重大变化为由相应撤销被诉房屋征收决定，但并不因此而否定罗湖区人民政府在地铁工程建设前认定地铁工程建设需要征收涉案房屋的合法性。上诉人主张涉案房屋征收项目未列入2014年深圳市房屋征收计划和全市土地整备年度计划违法。首先，涉案房屋征收项目属于地铁9号线建设项目的组成部分，已经纳入了深圳市2013年度土地整备计划，符合《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第九条第二款的要求。其次，根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十一条第二款的规定，�收提示公告后1年内尚未作出房屋征收决定，次年度房屋征收计划仍对房屋征收作出计划安排的，房屋征收部门应当在计划批准后3个工作日内再次发布征收提示。本案中，罗湖区人民政府于2013年11月6日作出征收提示公告，并于2014年7月6日作出被诉房屋征收决定。即罗湖区人民政府已在征收提示公告后1年内作出被诉房屋征收决定，不属于应依照次年度房屋征收计划再次启动征收程序的情形。因此，上诉人该项主张没有事实和法律依据，不予支持。上诉人主张涉案房屋征收项目没有取得规划选址和土地预审文件。本案中，涉案房屋征收项目属于地铁9号线建设项目的组成部分，《关于城市轨道交通9号线工程大剧院-鹿丹村区间建设项目用地选址意见的复函》(深规土一局函[2012]1361号)、《深圳市建设项目选址意见书》显示地铁9号线建设项目已经取得规划选址和�地预审文件，且《市规划国土委第一直属管理局关于进一步明确地铁9号线大剧院站至鹿丹村站区间房屋征收范围的复函》(深规土一局函[2014]510号)进一步明确涉案房屋征收项目所涉的选址意见书已经核发。因此，上诉人主张涉案房屋征收项目没有取得规划选址和土地预审文件没有事实依据，不予支持。上诉人主张被诉房屋征收决定作出时，深圳市地铁集团有限公司未将征收补偿资金储存到罗湖区重建局指定的专户。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”经查，2014年2月24日，深圳市罗湖区重建局致函深圳市地铁集团有限公司要求其将滨苑小区9-13栋房屋征收补偿资金拨付至罗湖区财政局国库支付中心（土地整备中心）账户。2014年3月10日，深圳市地铁集团有限公司复函深圳市罗湖区重建局，表示补偿资金已准备，待确定征收数量后，再报市政府审定费用及支付方式。因此，房屋征收决定作出前，深圳市地铁集团已经将资金足额准备，只是由于征收数量需等待确定，而未能存储至指定专户，但深圳市地铁集体已经出具中国建设银行的资金存款证明，证实2014年6月30日银行帐户的存款情况。因此，上诉人该项主张，亦依据不足。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有法定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人方有取得国家赔偿的权利。”当事人取得国家赔偿的前提之一是国家机关及其工作人员违法行使职权的行为有法定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形。由于罗湖区人民政府作出被诉的房屋征收决定合�，因此，原审法院判决驳回上诉人提出的赔偿请求，并无不当，本院予以维持。由于从罗湖区政府作出被诉房屋征收决定，至撤销该行为的期间内，张素兰主张遭受了财物及房屋租金等方面的经济损失，对于合理的经济损失部分，可依法向罗湖区人民政府提出行政补偿的申请，由罗湖区人民政府进行审查后作出相关的行政决定。张素兰如不服罗湖区人民政府关于行政补偿作出行政行为，可另案提起行政诉讼。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。张素兰上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张素兰负担。本判决为终审判决。审判长  方丽达审�员付庆海审判员  窦家应二〇一六年十二月十五日书记员  温 瑜