广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2017）粤7101行初1370号原告：广州市德信房地产开发有限公司，住所地广州市海珠区新港西路82号，统一社会信用代码91440101231251640Y。法定代表人：李德俊，总经理。委托代理人：周广民，国信信扬律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：万欣，该委工作人员。委托代理人：梁洁宜，该委工作人员。原告广州市德信房地产开发有限公司（以下简称德信公司）诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）要求撤销复函内容一案，本院于2017年4月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭进行了审理。德信公司的委托代理人周广民，被告市国规委的委托代理人万欣、梁洁宜到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告德信公司诉称，我司系海珠区新港西路82号自编江南美景花园二期商业、住宅楼工程建设单位，上述工程竣工后，经市国规委穗规验证【2016】55号《建设工程规划验收合格证》同意验收。2016年3月，我司拟将自编江南美景花园二期自编F栋原602房、603房、802房、803房、1202房、l403房、1802房、1803房等8套复式房型调整为16套平层房型，并将自编F栋第5层原管理处用房调整为架空活动空间，为此我司向市国规委递交要求调整穗规验证【2016】55号《建设工程规划验收合格证》附图的申请和有关资料。市国规委审查后，于2016年3月30日以穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的复函》告知我司：一、上述调整不涉及增加建筑面积、建筑总高度及建筑层数，也不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质，根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条、第四十七条的规定，上述调整可以免于申领建设工程规划许可证……三、如因建筑设计调整引起相关权益人纠纷，应由你单位负责协调处理。如矛盾无法协调，应恢复原建筑设计，并由你单位承担因此而产生的一切经济和法律责任。我司接市国规委复函后，开始着手施工调整建筑设计。但因部分业主无理反对并到市国规委处上访，市国规委屈从部分业主的无理要求，在没有法律法规依据的情况下，于2016年4月12日以穗规函【2016】1619号《关于尽快恢复原建筑设计的函》要求我司按市国规委所发的穗规验证【2016】55号《建设工程规划验收合格证》附图恢复原建筑设计。其后，我司就8套自有产权复式房改为平层房使用与江南美景花园业主委员会及毗邻业主协商，取得业主委员会及多数毗邻业主的同意。但因少数业主拒绝协商，继续无理反对，市国规委则继续屈从少数业主的无理要求，在没有法律法规依据的情况下，于2016年12月20日向我司发出穗国土规划业务函【2016】1788号《行政强制执行催告书》，要求我司限期履行穗规函【2016】1619号《关于尽快恢复原建筑设计的函》，按照穗规验证【2016】55号《建设工程规划验收合格证》附图恢复原建筑设计。我司认为：我司根据实际需要，并报请市国规委同意的情况下依法将自有产权的复式房改为平层房使用，是正当行使自己合法的财产权利，并没有损害毗邻业主的合法权益。市国规委在没有充分证据和法律法规依据的情况下，连续对我司发出穗规函【2016】1619号《关于尽快恢复原建筑设计的函》及穗国土规划业务函【2016】1788号《行政强制执行催告书》，阻止我司对上述房屋进行房型调整，市国规委的具体行政行为侵害了我司的合法财产权利，依法应予撤销。市国规委作出的穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的复函》，其第一、第二项是符合法律法规规定的；其第三项内容(如因建筑设计调整引起相关权益人纠纷，应由你单位负责协调处理。如矛盾无法协调，应恢复原建筑设计，并由你单位承担因此而产生的一切经济和法律责任)与《广州市城乡规划程序规定》第四十七条的规定(将住宅改为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意)不符，属于适用法律、法规错误，且正是因为该项不当要求，激发了少数业主恶意投诉、上访、闹事、对我司提起民事诉讼等一系列问题，侵害了我司的合法财产权利，依法应予撤销。因此我司请求：1.判决撤销市国规委作出的穗规函【2016】1401号《关于调整建筑设计的复函》第三项；2.本案诉讼费由市国规委承担。被告市国规委辩称，一、基本情况，2016年3月1日，德信公司向我委申请将自编江南美景花园二期自编F栋原602房、603房、802房、803房、1202房、1403房、1802房、1803房等8套复式房型调整为16套平层房型，并将自编F栋第5层原管理处用房调整为架空活动空间，经审查，上述调整对经穗规验证（2016）55号《建设工程规划验收合格证》同意验收的自编江南美景花园二期工程不涉及增加建筑面积、建筑总高度及建筑层数，也不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质。根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条、第四十七条的规定，我委于2016年3月30日以穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的复函》说明上述调整可以免于申领建设工程规划许可证，其中，复函第三点注明如因建筑设计调整引起相关权益人纠纷，应由德信公司负责协调处理；如矛盾无法协调，应恢复原建筑设计，并由德信公司承担因此而产生的一切经济和法律责任。二、主要事实，2016年3月1日，德信公司向我委申请拟将江南美景花园二期自编F栋原602房、603房、802房、803房、1202房、1403房、1802房、1803房等8套复式房型调整为16套平层房型，并将自编F栋第5层原管理处用房调整为架空活动空间。2016年3月30日，我委以穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的复函》说明上述调整可以免于申请建设工程规划许可证。其中，复函第三点注明如因建筑设计调整引起相关权益人纠纷，应由德信公司负责协调处理；如矛盾无法协调，应恢复原建筑设计，并由德信公司承担因此而产生的一切经济和法律责任。三、相关依据，(一)依据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款规定“属于下列范围的建(构)筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：(一)不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外……”(二)依据《广州市城乡规划程序规定》第四十七条规定“建筑工程经规划验收合格投入使用后，如需加建、改建、扩建的，应当申领加建、改建、扩建部分的建筑工程的建设工程规划许可证，但属于三十六条规定的情形除外。将住宅改为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意”。经核查，德信公司拟将江南美景花园二期自编F栋上述8套复式房型调整为16套平层房型，并将自编F栋第5层原管理处用房调整为架空活动空间，经广州城市规划技术开发服务部核算送审的建筑设计方案，上述调整不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质，符合《广州市城乡规划程序规定》第三十六条、第四十七条免于申领建设工程规划许可证的情形，故我委在穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的复函》说明可以免于申请建设工程规划许可证，并在第二点告知如涉及人防工程、消防安全、施工管理、环境保护(含污水处理设施)、卫生防疫、文物保护、建筑节能、现有绿树、交通通道、地上地下管线、人防设施、测量水文标志等专业管理问题，应征求相应管理部门意见，并按照其要求办理，在第三条告知德信公司应当履行的义务，即如因建筑设计调整引起相关权益人纠纷，应当负责协调处理；如矛盾无法协调，应恢复原建筑设计，并由德信公司承担因此而产生的一切经济和法律责任。综上，我委作出的穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的复函》事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，请求法院驳回德信公司的诉讼请求。经审理查明，2016年3月1日，德信公司向规划部门提交《关于申请调整部分住宅平面附图及换图的函》，请求调整穗规验证【2016】55号《建设工程规划验收合格证》中部分住宅平面附图并办理报建换图手续，具体调整方案如下：1.将五层平面图中的管理处调整为架空层，共计减少58计容面积平米；2.将六层至十九层平面图中的8套复式房型调整为平层房型，共计增加计容面积72平米。住宅户数增加8套；调整后，报建户数由224套增加到232套。2016年3月30日，原广州市规划局作出穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的函》函复德信公司，函复的内容主要如下：一、你单位拟将自编江南美景花园二期自编F栋原6O2房、603房、802房、8O3房、1202房、1403房、1802房、1803房等8套复式房型调整为16套平层房型，并将自编F栋第5层原管理处用房调整为架空活动空间。经广州城市规划技术开发服务部核算本次送审的建筑设计方案，上述调整对经穗规验证〔2O16)55号《建设工程规划验收合格证》同意验收的自编江南美景花园二期工程不涉及增加建筑面积、建筑总高度及建筑层数，也不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质，根据《广州市城乡规划程序规定》笫三十六条、笫四十七条的规定，上述调整可以免于申领建设工程规划许可证。二、建筑设计调整如涉及人防工程、消防安全、施工管理、环境保护(含污水处理设施)、卫生防疫、文物保护、建筑节能、现有绿树、交通通道、地上地下管线、人防设施、测量水文标志等专业管理问题，应征求相应管理部门意见，并按照其要求办理。三、如因建筑设计调整引起相关权益人纠纷，应由你单位负责协调处理。如矛盾无法协调，应恢复原建筑设计，并由你单位承担由此而产生的一切经济和法律责任。德信公司于2016年4月1日收到该复函。原广州市规划局于2016年4月12日作出穗规函【2016】1619号《关于尽快恢复原建筑设计的函》，以江南美景花园二期自编F栋相关业主到访该局送交材料反映德信公司未与相关业主协商一致便强行施工调整建筑设计，明确表示强烈反对的意见为由，根据穗规函【2016】1401号复函第三点的要求，要求德信公司立即停止对江南美景花园二期自编F栋原602房、603房、802房、803房、1202房、1403房、1802房、1803房等8套复式房型进行调整建筑设计的施工，并按穗规验证（2016）55号《建设工程规划验收合格证》附图恢复原建筑设计。因德信公司未恢复原建筑设计，市国规委于2016年12月20日作出穗国土规划业务函【2016】1788号《行政强制执行催告书》要求德信公司在收到该催告书之日起10日内自觉履行穗规函【2016】1619号《关于尽快回复原建筑设计的函》，在限期内按照原广州市规划局穗规验证（2016）55号《建设工程规划验收合格证》附图恢复原建筑设计。庭审中，市国规委确认穗规函【2016】1401号复函中第三点中的“如矛盾无法协调”中的“矛盾”指的是“在施工过程中造成的矛盾及信访街道反映的矛盾”，认为如果“矛盾”无法协调，而德信公司又不恢复原建筑设计，没有违反规划方面的规定，所产生的法律后果市国规委无法判断。德信公司认为由于穗规函【2016】1401号复函第三点的要求，导致了相关业主不同意德信公司调整建筑设计的施工，产生了民事纠纷，因而对穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的函》第三点不服，向本院提起行政诉讼。以上事实，有穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的函》、穗规函【2016】1619号《关于尽快回复原建筑设计的函》、穗国土规划业务函【2016】1788号《行政强制执行催告书》及当事人陈述等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。所谓行政行为，是指行政机关在履行行政管理职责的过程中，对公民、法人或者其他组织所作出的具有明确的设立、变更或者终止行政法律关系效果的行为，亦即具有独立法律拘束力的行政管理行为。因此，行政诉讼的诉讼标的，一般应是作为一个整体的行政行为。本案中，穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的函》中的第三点内容与穗规函【2016】1619号《关于尽快恢复原建筑设计的函》为德信公司设立了确定的法律义务不同，穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的函》中的第三点内容并不具有独立的确定的法律拘束力，不能单独成为行政诉讼的标的，故不属人民法院受案范围。综上，德信公司针对穗规函【2016】1401号《关于要求调整建筑设计的函》中的第三点提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告广州市德信房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  黎锦明人民陪审员  王桂萍人民陪审员  苏永菲二〇一七年六月二十八日书 记 员  李燕辉