中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6541号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）中山火炬高技术产业开发区濠头经济联合社。住所地：广东省中山市火炬开发区濠头村。
法定代表人郑灿国，董事长。
委托代理人马校培，广东德疆律师事务所律师。
委托代理人李罡，广东德疆律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路1号�
法定代表人焦兰生，市长。
委托代理人谢怀斌，该市法制局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）中山市国土资源局。住所地：广东省中山市兴中道*号。
法定代表人吴伟强，局长。
委托代理人胡彬，该局工作人员。
两被申请人的共同委托代理人陈润，广东金丰华律师事务所律师。
再审申请人中山火炬高技术产业开发区濠头经济联合社（以下简称濠头经济联社）因诉被申请人中山市人民政府（以下简称中山市政府）及中山市国土资源局（以下简称中山市国土局）土地行政征收一案，不服广东省高级人民法院于2016年11月29日作出的（2016）粤行终1310号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
根据中山市经济发展和�区建设发展的需要，1992年8月18日,中山市政府作出中府办（1992）101号《关于征用土地兴建珍家山开发的通知》，决定征用位于城区东部西起东区齐东管理区，东至张家边白庙管理区，南接中山公路，北至岐江河边，属张家边区的沙边、四门、濠头、濠四、新村、五星管理区和陵岗管理区一队、四队，白庙管理区一队、二队、朗外队等一带八平方公里的土地作珍家山开发区建设用地。同时，统一征用东区白沙湾、起湾、老富头、齐东管理区等三平方公里土地作珍家山开发区近期发展工业及商住楼宇之用。在其后征收行为实施过程中，分别征收濠头经济联社位于官路林、何家山、三图、假坦、文阁的土地，签订一系列征地补偿合同并按6519.685亩进行补偿。对于被实际征收的土地面积与征地补偿合同约定的土地面积，双方之间一直存在争议。经重新测量计算，确定中山市政府、中山市国土局实际征地面积为6670.044亩，比合同约定的征地面积（6519.685亩）多出150.359亩。2000年1月10日，中山市国土局、中山市土地开发基金管理委员会与濠头村委会签订《征地补充协议》，内容为：经重新测量计算，确认征地面积为6670.044亩，原征地面积为6519.685亩，多征面积150.359亩。经协商同意，多征面积150.359亩作退地处理（位置在丽港城后侧）。征地款按原面积6519.685亩补偿。征地补偿款（应付管理区计息部分），尚欠付885万元，在办理完确认土地面积手续及签署新协议后，一次性付清。2003年3月20日，中山市土地开发基金管理办公室作出中基办（2003）函字第10号《关于濠头村退地事宜的复函》，书面告知濠头村退地事宜需要首先解决重复办证和占地问题，经核实并落实政府征地实际面积以及落实火炬区退征事宜后，一并予以解决。2016年3月28日，濠头经济联社提起本案行政诉讼，请求确认中山市政府、中山市国土局征收濠头经济联社位于官路林、何家山、三图、假坦、文阁共计6670.044亩土地的行为违法，退还多征的土地150.359亩并赔偿损失2437875.51元。
2016年5月16日，一审庭审时查明，涉案6000余亩土地系1992年开始多次行政行为的结果，涉及100份左右征用土地批准文件，其中有中山市政府批准的，也有广东省人民政府批准的。一审法院依法进行释明，并要求濠头经济联社明确诉讼请求，包括明确涉案行政行为的时间、机关，如果涉及土地征收，要求明确被征收土地的位置。2016年5月24日，濠头经济联社书面回复一审法院，认为起诉状列明的前述诉讼请求明确，坚持起诉时提出的诉讼请求。
中山市中级人民法院（2016）粤20行初字11号行政裁定认为,依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日第�届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过修正）第二十五条之规定，涉案土地征用涉及多个行政行为，且多个行政行为可能涉及不同层级的不同行政机关，濠头经济联社的诉讼请求不具体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定。该院依法释明后，濠头经济联社仍坚持起诉时提出的诉讼请求。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回濠头经济联社的起诉。濠头经济联社不服一审裁定，提起上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终1310号行政裁定认为,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，根据濠头经济联社提交的其与用地单位中山市张家边城区建设发展公司签订的多份《征地合同书》、《�地补充协议》等，濠头经济联社已举证其土地被征收，中山市政府、中山市国土局亦提交相关《征地合同书》等证明涉案土地于1992-1993年间征收，因此濠头经济联社与中山市政府、中山市国土局实施的涉案征收行为有法律上的利害关系，依法有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，关于濠头经济联社被征收土地的面积、位置等，濠头经济联社与中山市政府、中山市国土局均有举证的义务，并不影响濠头经济联社起诉的权利，因此一审裁定认为濠头经济联社的诉讼请求不具体，不符合起诉条件，理由不当，依法予以纠正。但是，就本案所涉濠头经济联社于1992-1993年期间已经陆续签订征地合同，濠头经济联社在起诉状中亦称中山市政府、中山市国土局按6519.685亩土地进行补偿，在上诉状中称2000年左右征地单位提出将尚未支付补偿款、安置款的150.359亩土地退回濠头经济联社，并于2000年1月10日签订《征地补充协议》。因此，濠头经济联社签订相关征地合同时至迟到其所称的2000年1月10日签订《征地补充协议》就已经知道或者应当知道土地被征收。濠头经济联社迟至2016年3月28日才提起诉讼，起诉中山市政府、中山市国土局的征地行为，超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年期限。濠头经济联社请求法院判令中山市政府、中山市国土局退还多征的150.359亩土地及赔偿损失，因濠头经济联社主张的退还多征土地纠纷源于中山市政府、中山市国土局的征地行为，该诉讼请求实际亦是要求法院审查中山市政府、中山市国土局的征地行为，因此亦超过前述规定的起诉期限。一审裁定驳回其起诉，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行�诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
濠头经济联社申请再审称：1.濠头经济联社提供的证据材料能明确被诉行政行为。2.中山市政府、中山市国土局主张本案涉及多份批文，但仅提供土地征收合同，没有提供三份合同所对应的征收批文、征收测量红线图及征收安置补偿方案，其主张不能成立。3.二审裁定适用法律错误，应当根据行政诉讼法第四十二条规定，适用20年的起诉期限。请求撤销二审裁定，改判支持濠头经济联社的诉讼请求。
中山市政府答辩称：1.濠头经济联社提起本案诉讼已经超过法定起诉期限，应予驳回起诉。2.濠头经济联社的诉求涉及多个具体行政行为，应予明晰。3.濠头经济联社请求退还多征的150.359亩土地并赔偿损失缺乏事实及法律依据。请求驳回濠头经济联社的再审申请。
中山�国土局答辩称：濠头经济联社提起诉讼超过法定起诉期限，且诉求涉及多个行政行为，诉求不明确。双方确认的征地面积为6519.685亩，濠头经济联社主张退还多征的150.359亩土地并赔偿没有事实和法律依据。请求驳回濠头经济联社的再审申请。
本院经审查认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。这里的“知道”包括实际知道和法律上推定的“应当知道”。本案中，2000年1月10日，中山市国土局、中山市土地开发基金管理委员会与濠头村委会签订《征地补充协议》，表明经重新测量计算，确认征地面积为6670.044亩，原征地面积为6519.685亩，多征面积150.359亩。经协商同意，多征面积150.359亩作退地处理（位置在丽港城后侧），征地款按原面积6519.685亩补偿。濠头经济联社在签订该补充协议时已经知道其所诉的案涉土地被征收的事实，但濠头经济联社直至2016年3月28日才提起诉讼，已经远远超过2年的法定起诉期限。一、二审裁定驳回起诉，处理结果并无不当。濠头经济联社主张其起诉期限的计算应按照20年计算。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予受理。该条规定是关于最长起诉期限的规定，适用的前提是公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容。本案中，濠头经济联社在签订《征地补充协议》时已经知道被诉行为的内容，主张适用20年起诉期限，没有法律根据，本院不予支持。
综上，濠头经济联社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回中山火炬高技术产业开发区濠头经济联合社的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 奚向阳
审 判 员 龚 斌
二〇一七年十月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问�的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符�再审条件的，予以驳回。