广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初23号
原告叶有志，男，1955年8月10日出生，汉族，住广东省清新县。
委托代理人赖炳泉，男，1963年6月28日出生，汉族，住广东省清新县。系原告的妻弟。
被告佛山市禅城区社会保险基金管理局，住所地广东省佛山市禅城区同济东路宏昌综合楼（五楼）。
法定代表人李木全，局长。
委托代理人陈智海，该局副局长。
委托代理人邓中，广东通法正承律师事务所律师。
原告叶有志不服被告佛山市禅城区社会保险基金管理局作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，于2017年1月5日向本院提起诉讼。本院于当日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年3月27日公开开庭审理了本案。原告叶有志及其委托代理人赖炳泉，被告的委托代理人陈智海、邓中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月4日，被告对原告作出《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，认为原告在到达法定退休年龄时的最后参保地为清远清新区。根据《广东省养老保险实施细则》第十六条“养老保险待遇由被保险人退休前最后缴费单位所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由所在缴费单位（失业期间达到法定退休年龄由本人）提前两个月向所在地的社会保险经办机构办理养老待遇申报手续”的规定，因原告退休前最后缴费单位所在地在清远，因此不予受理。
原告诉称，一、原告在2015年8月18日向被告提出退休申请，被告的工作人员口头告知：因原告最后在清远缴费53个月，按照文件规定只能在最后参保清远市享受退休待遇。但被告一直不予书面答复。经原告多方信访，被告下属派出机构张槎分局才在2015年11月4日作出超越职权、超行政时限的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》。张槎分局作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》没有告知原告有关的权利和义务，但一同寄出的《关于叶有志信访问题的答复》中却告知原告对答复不服，可申请复查，将原告引向不能解决纷争的信访渠道，增加了原告的维权成本。2016年3月31日原告向佛山市禅城区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求第一项是：请求法院确认被告作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》关于不予受理原告退休养老申请行为违法，判令被告依法履行职责，为原告办理从2015年9月1日起在佛山市享受退休养老待遇。在诉讼期间，2016年8月3日被告自行撤销其2015年11月4日作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，2016年8月4日作出同样是编号100615112，只是变更作出行政行为主体和依据的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》。禅城区人民法院经过审理，2016年9月19日作出（2016）粤0604行初60号《行政判决书》。原、被告均不服判决，一同提起上诉，佛山市中级人民法院审查后，2016年12月20日作出（2016）粤06行终491号《行政判决书》，确认被告2015年11月4日作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》行政行为违法，对被告2016年8月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》具体行政行为，原告可另循途径救济。被告2016年8月4日重新作出编号100615112《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，在2016年8月24日一审第三次庭审才向法院提供，并交原告签收。原告当庭阐明：被告2016年8月4日“重新”作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》与其2015年11月4日作出《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》是编号相同（100615112）的政府行政文书、理应属同一行政行为，被告只对其不予受理的行政行为主体和依据作出变更补充，属向法院提供补充证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于被告举证责任的有关规定。同时违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于被告不能以同一事实（原告最后在清远缴费53个月）和理由（在最后缴费地享受基本养老待遇）作出相同的行政行为的规定，请求法院确认被告两次作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》的具体行政行为违法。
二、本案的争议焦点：1.被告在不同时间作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》的法律依据是否足够？2.相同编号的政府文书是不是同一文书？被告于2015年11月4日作出的编号100615112为《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》已被（2016）粤06行终491号《行政判决书》认定违法。2016年8月4日重新作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，依据是《广东省社会养老保险实施细则》第十六条：“养老保险待遇由被保险人退休前最后缴费单位所在地的社会保险经办机构负责给付。”原告认为，首先，《广东省社会养老保险实施细则》是广东省2000年3月30日起施行的的地方政府规章，它不是法律法规，从施行至今已16年，根据《中华人民共和国立法法》第八十二条:“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。被告更违反了党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的规定。2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》及2014年11月26日修正的地方性法规《广东省社会养老保险条例》对是否强制性要求参保人在最后参保地享受养老待遇并没有明确规定。被告的行政行为法律依据明显不足。其次，社保关系转移是为了促进劳动力合理流动，保障参保人的合法权益，是否需要办理社保关系转移是参保人的权利，不是义务。社保行政管理部门应做的工作是为参保人无障碍办理转移，法律没有赋予被告损害参保人的权益、强制参保人办理社保关系转移的权力。缴费满15年，达到法定退休年龄享受养老保险待遇是原告的权利。被告的行政权力是提供公共服务的给付行政，不是行政机关要求公民负担义务的秩序性、负担性行政。请求法院确认被告无正当理由而拒不履行法定职责，责令被告履行职责，给付原告享受的养老保险金。被告实施强制社保关系转移审批，于法无据，属擅设审批事项，违反了“法无授权不可为”的依法行政的原则。被告的行政行为显然依据不足。再次，把权力关进制度的笼子里，是党和政府新常态下由权力反腐转向制度反腐的要求，如果有人在低收入地区缴费满15年，再在高收入地区缴费2年，通过所谓“审批”，得以在高收入地区享受养老，表面看，不违反政策，实际上造成权力寻租、官员腐败。被告是地方社会保险基金管理机构，是经办职工社会保险业务的参照公务员管理的事业单位，主要职责是负责社会保险基金的征收、支付、调剂、储备，以及基金的投资运营和保值增值。无职权、无依据作出强制参保人社保关系转移的设定。关于此问题，请求法院向有关部门提出司法建议，防止可能的腐败漏洞。被告的违法行为，不是保障参保人的合法权益，相反是严重侵害参保人的合法权益。实质上是对已缴费超过15年的公民、法人、或者其他组织的权利义务进行了“设定”。原告在佛山工作20多年（有几年不符合政策，不能缴费），工作兢兢业业，为佛山人民贡献了20多年的青春，1996年被评为“优秀外来工”，在佛山缴费基数比在清远地区多很多，现在要退休了，被强制要求回缴费基数低的清远办理基本养老保险关系，被告的行政行为不合情、不合理、不合法。违反了“基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇”的规定，损害了法律的安定性、确定性和权威性，法院理应纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释[2015]9号第二十三条：原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。被告应履行给付义务，依法为原告办理在佛山享受退休待遇。
为此，原告提起行政诉讼，请求：1.确认被告2015年11月4日和2016年8月4日作出的编号同是100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》是同一行政行为；2.确认被告2016年8月4日作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》行政行为违法、并予以撤销；判令被告依法履行职责，为原告办理在清远缴费的53个月社保转移回佛山，并从2015年9月1日起在佛山市享受退休养老待遇；3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，判令被告向原告赔偿因其行政行为违法，造成原告多次往返广州、佛山、清远的误工费、交通费、伙食费共15000元（因争议期间可能较长，金额以最后计算为准）；4.诉讼费由被告承担。
原告向本院提供以下证据：
1.原告户口薄、身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。
2.推荐书、被推荐人身份证复印件、委托书，证明诉讼代理人资格。
3.原告编号为6228230096415913467的社会保障卡，证明原告符合条件在佛山市申领基本养老金。
4.养老待遇核发业务受理回执，证明原告在2015年8月18日向佛山市禅城区社会保险基金管理局张槎分局申请基本养老金的事实。
5.佛山市社会保险参保证明省内基本养老保险参保凭证，证明原告在佛山社保缴费情况。
6.佛山市社会保险参保证明，证明原告截至2009年6月1日在佛山缴费年限15年0个月的事实。
7.基本养老保险关系省内转移参保凭证，证明原告在清远缴纳社保53个月的事实。
8.被告于2015年11月4日作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，证明具体行政行为的文号为100615112。
9.撤销不予受理告知书，证明争讼的事实，被告自行撤销编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》。
10.被告于2016年8月4日作出的编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，证明被告重新作出《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，但编号都是100615112。
11.关于叶有志信访问题的答复，证明因被告实施违法行政行为，没有履行告知行政相对人的权利和义务，反而将问题引向不能解决问题的信访渠道，造成原告付出不必要的维权成本。
12.关于叶有志信访事项的复查意见，证明因被告的实施违法行政行为，造成原告付出不必要的维权成本。
13.佛信核复字[2016]004号《信访事项复核意见书》，证明因被告实施违法行政行为，没有履行告知行政相对人的权利和义务，反而将问题引向不能解决的信访渠道，造成原告付出不必要的维权成本。
14.粤人社访告字[2015]290号《群众来访告知书》，证明因被告行政行为违法，造成原告多次往返广州、佛山维权，增加不必要的维权成本。
15.（2016）粤0604行初60号《行政判决书》，证明原告对两份编号都是100615112的政府行政文书在原审的抗辩意见，法院没有审理。
16.邮政快递单号为1024873866618的底单，证明原告在2016年8月24日庭审后，第三天书面向合议庭提交的书面《补充抗辩意见》的邮政快递单号。
17.《补充抗辩意见2》，证明原告对二份编号都是100615112的政府行政文书在2016年8月24日庭审后书面向合议庭提交的抗辩意见，强调：二份不予受理告知书是同一行政行为，被告的行政行为法律依据不足。
18.（2016）粤06行终491号《行政判决书》，证明原告对二份编号都是100615112的政府行政文书在原审的抗辩意见，法院没有审理。
19.清远市清新区人民医院诊断证明书，证明原告有严重高血压、心脏病，每次到佛山、广州必须有人陪护，每次到广州、佛山的误工、交通费都要二人以上。
20.交通费票据，证明因被告的行为造成原告花费一定的交通费、误工费。
21.2016年8月26日的邮件快递单，证明原告提出异议后，被告只是在2016年8月24日的禅城区法院的一审庭审提供了撤销不予受理告知书以及涉案的2016年8月4日作出的不予受理告知书的复印件，没有提供原件。
被告辩称，一、被告具有养老保险待遇核定的法定职权。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”的规定，被告作为法律法规规定的社会保险行政部门，依法具有养老保险待遇核定的法定职权。二、2015年11月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》与2016年8月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》不是同一个具体行政行为。2016年3月31日，原告向佛山市禅城区人民法院提起行政诉讼[案号为（2016）粤0604行初60号]，诉请撤销佛山市禅城区社会保险基金管理局张槎分局于2015年11月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》。案件审理过程中，被告于2016年8月3日作出《撤销不予受理告知书》撤销了上述《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，并于2016年8月4日重新作出新的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》。佛山市中级人民法院在（2016）粤06行终491号《行政判决书》中认定被告作出的上述两份文件均在一审庭审过程中被原告知悉，已对外发生法律效力。因此，2015年11月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》与2016年8月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》不是同一个具体行政行为。三、被告作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》合法。1.被告作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》事实清楚、证据确凿。原告于2008年6月前在佛山市的养老保险缴费年限累计为180个月，原告于2011年4月至2015年8月期清远远市的养老保险缴费年限累计为53个月。原告于2015年8月10年满60周岁达到法定退休年龄，其最后参保清远远市。2015年8月18日，原告向被告提出基本养老金申领申请，被清远远市清新区社会保险基金管理局（下称清新社保局）致函查询原清远远市的参加及领取社会养老保险情况。2015年9月17日，清新社保局向被告复函，证明原告退休前最后的缴纳社会保险单位清远远市。2015年11月6日，清新社保局依原告申请发联系函给被告，要求被告配合将原告的养老保险关系及养老保险账户基金清远远市。因此，被告于2016年8月4日作出《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，不予受理原告在佛山市申请办理养老保险待遇事实清楚、证据确凿。2.被告作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》适用法律正确。根据《广东省社会养老保险实施细则》第十六条“养老保险待遇由被保险人退休前最后缴费单位所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由所在缴费单位（失业期间达到法定退休年龄由本人）提前两个月向所在地的社会保险经办机构办理养老待遇申报手续”的规定，原告退休前最后缴费单位所在清远远市。因此，被告依据《广东省社会养老保险实施细则》第十六条作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》正确。四、原告诉请被告承担其办理养老保险待遇所产生的误工费、交通费、伙食费缺乏法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，原告因办理养老保险待遇所产生的误工费、交通费、伙食费不属于国家赔偿的范围。因此，原告该项诉请缺乏法律依据，依法应予驳回。
综上所述，被告具有养老保险待遇核定的法定职权，被告于2016年8月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，原告主张误工费、交通费、伙食费缺乏法律依据。请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供以下证据、依据：
1.组织机构代码证、关于转发《质检总局关于贯彻落实法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案有关事项的通知》的通知，证明被告的主体资格。
2.原告的身份证复印件，原告的常住人口登记卡，证明原告的户籍所在清远远市。
3.原告的《基本养老保险申领表》、社会保险业务协查函（申领基本养老金）、基本养老保险业务协查复函（证明）、基本养老保险关系省内转移联系函、佛山市社会保险参保证明、基本养老保险关系省内转移参保凭证、协办函，证明原告退休时，其最后参保清远远市，其清远远市申请养老保险待遇，被告作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》事实清楚、证据确凿。
4.《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《广东省社会养老保险实施细则》，证明被告具有养老保险待遇核定的法定职权，被告作出《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》的法律依据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告提供的证据1、2、4-7、9，证据真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据3、8、10-21，被告对其真实性无异议，对证明内容有异议，本院确认上述证据的真实性，对其证明内容，结合其他证据予以认证。
被告提供的证据，证据真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明,原告于1992年11月至2008年6月在佛山市工作期间参加养老保险缴费累计15年。之后因工作变动，原告于2011年4月至2015年8清远远市工作期间参加养老保险缴费累计53个月。原告于2015年8月10日年满60周岁，达到法定退休年龄。原告于2015年8月18日向佛山市禅城区社会保险基金管理局张槎分局提出基本养老申领申请。佛山市禅城区社会保险基金管理局张槎分局于2015年11月4日作出个人编号为100615112《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，告知：经核查叶有志在到达法定退休年龄时的最后参保清远远市清新区。根据粤府办〔2008〕76号《印发广东省基本养老保险关系省内转移接续暂行办法的通知》第五点“基本养老保险待遇申领与发放”规定：参保人符合领取基本养老保险待遇的条件时，由最后参保地社会保险经办机构按规定办理申领、审核手续并发放基本养老保险金、年度调整增加的基本养老金和死亡待遇等。因此不予受理。
原告不服该告知书，于2016年3月30日向佛山市禅城区人民法院提起诉讼，请求确认被告于2015年11月4日作出个人编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》违法，并要求被告履行职责，为原告办理从2015年9月1日起在佛山市享有的退休养老待遇，以及请求判令被告赔偿原告误工费等费用合计5417.8元等诉讼请求。在该案的审理过程中，被告于2016年8月3日作出《撤销不予受理告知书》，于同年8月4日作出新的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》。佛山市禅城区人民法院于2016年9月19日作出一审判决书，判决：一、撤销被告于2015年11月4日作出个人编号为100615112《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，被告可在判决发生法律效力之日起30日内重新作出行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。原告不服该一审判决，向佛山市中级人民法院提起上诉。佛山市中级人民法院于2016年12月20日作出终审判决书，判决：一、撤销佛山市禅城区人民法院（2016）粤0604行初60号行政判决书第一项；二、维持佛山市禅城区人民法院（2016）粤0604行初60号行政判决书第二项；三、确认佛山市禅城区社会保险基金管理局张槎分局于2015年11月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》违法。
另查，被告于2016年8月3日作出《撤销不予受理告知书》，于同年8月4日作出个人编号为100615112的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，告知：经核查叶有志在到达法定退休年龄时的最后参保清远远市清新区。根据《广东省养老保险实施细则》第十六条“养老保险待遇由被保险人退休前最后缴费单位所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由所在缴费单位（失业期间达到法定退休年龄由本人）提前两个月向所在地的社会保险经办机构办理养老待遇申报手续”的规定，因原告退休前最后缴费单位所在地在清远，因此不予受理。原告对该告知书又不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”以及第八条“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”的规定，被告作为佛山市禅城区内的社会保险经办机构，具有养老保险待遇核定的法定职权。
《广东省社会养老保险实施细则》第十六条规定:“养老保险待遇由被保险人退休前最后缴费单位所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由所在缴费单位（失业期间达到法定退休年龄由本人）提前两个月向所在地的社会保险经办机构办理养老待遇申报手续。本人在异地就业，其养老保险关系已转移至户籍所在地的，养老保险待遇由户籍所在地的社会保险经办机构负责给付。被保险人达到法定退休年龄，由本人提前两个月向户籍所在地社会保险经办机构办理养老待遇申报手续。”本案中，原告出生于1955年8月10日，在2015年8月10日达到法定退休年龄，其在达到法定退休年龄前的2011年4月至2015年8广东省××市远市工作并参加养老保险缴费。该事实已经经过佛山市禅城区人民法院、佛山市中级人民法院生效判决予以确定。虽然原告在1992年11月至2008年6月在佛山市工作并参加养老保险缴费，但是在没有证据证明原清远远市的养老保险关系已转移至佛山市的前提下，被告根据上述地方规章，认为原告退休前最后缴费单位所在地在清远，因此不予受理，事实清楚，证据充分，适用地方性规章正确。原告请求确认该告知书违法并撤销没有事实和法律依据，本院不予支持。原告称被告于2015年11月4日与2016年8月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》因编号一致而属于同一行政行为的主张，本院认为，被告已经明确出具了《撤销不予受理告知书》，撤销其于2015年11月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》，2016年8月4日重新作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》适用法律不同，被告辩称编号一致是因为该编号100615112是原告社保的编号，具有唯一性，因此，对原告的该主张及诉讼请求，本院不予支持。被告于2016年8月4日作出的《核定养老保险待遇业务不予受理告知书》虽未穷尽送达方式有效送达给原告，但是双方在庭审时均确认该告知书在2016年8月24日佛山市禅城区人民法院庭审时被告当庭交给原告，因此，该告知书已经实际送达，且并不影响原告对告知书的实体权利。关于原告要求被告向其赔偿误工费、交通费、伙食费等15000元的诉讼请求，原告主张该损失为办理退休养老待遇多次往返广州、佛山、清远的损失。本院认为，该损失属于原告在其申请办理养老退休待遇过程中必要的成本，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第四条所列举的行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权，受害人有取得赔偿权利的情形，故原告的该项诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告叶有志的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由原告叶有志负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 许海霞
人民陪审员 周信桐
人民陪审员 李海霞
二○一七年六月十二无
书 记 员 罗盛权