河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）豫法行提字第00024号
申请再审人（一审第三人、二审第三人、原申请再审人）赵新华，男，1967年10月15日出生，汉族，住河南省周口市川汇区。
委托代理人马瑞山，男，1958年1月20日出生，汉族，住河南省西华县。
被申请人（一审原告、二审上诉人、原被申请人）赵世玲（又名赵世灵），男，1945年10月14日出生，汉族，住河南省周口市川汇区。
委托代理人丁广垠，河南大象律师事务所律师。
二审被上诉人（一审被告）周口市川汇区城南办事处。
法定代表人ＸＸ，主任。
委托代理人徐汝杰，该办事处工作人员。
赵新华因与周口市川汇区城南办事处、赵世玲土地及房屋建设行政审核一案，不服周口市中级人民法院作出的（2011）周行再字第13号行政判决，向本院申请再审。本院于2013年3月19日作出（2013）豫法行申字第00023号行政裁定，提审了本案。提审后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人赵新华及委托代理人马瑞山，被申请人赵世玲及委托代理人丁广垠，二审被上诉人周口市川汇区城南办事处的委托代理人徐汝杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：2003年6月25日，原周口市川汇区南郊乡土地管理所（现属周口市川汇区城南办事处）在赵新华的农村居民宅基地审批表上签章表示同意其使用宅基地一处，以及2003年9月25日，原周口市川汇区南郊乡村镇建设管理所在赵新华的村镇建设申请表上签章同意其建房4间。
周口市川汇区人民法院一审查明，赵世玲与赵新华两家系前后邻居，赵世玲居北，赵新华居南，分别属于原周口市川汇区南郊乡赵寨行政村两个不同村民组的村民，赵世玲家属于赵寨5组，赵新华家属于赵寨2组。1986年经当时村干部批准，赵世玲在其宅基地前面、赵新华的老房屋后面种植了四棵杨树，搭建了砖墙，放置了其他物品。2003年6月25日、9月20日，原周口市川汇区南郊乡土地管理所、南郊乡赵寨行政村村民委员会分别在赵新华的农村居民宅基地审批表上签章，同意其使用四至为“东：空，西：7米，南：赵新华，北：赵世灵”，面积为东西13.3米、南北14米的宅基地。2003年9月25日，赵新华提出建房申请，原周口市川汇区南郊乡村镇建设管理所签章同意赵新华建房4间，申请表上标注的四邻与宅基地审批表上标注的四邻相同。2005年，赵新华依据两份审批表扒掉老房建成了现在的房屋。2006年，赵新华持该农村居民宅基地审批表和村镇建设申请表向周口市川汇区人民法院提起民事诉讼，请求法院判令赵世玲停止侵权，伐掉其栽种的四棵杨树，拆除其所建院墙，清除其在赵新华所建楼房北墙后面南北长8.06米、东西宽13.3米土地范围内所有物品，周口市川汇区人民法院作出（2006）川民初字第430号民事判决，支持了赵新华的诉讼请求，赵世玲不服，提起上诉。2007年2月5日，周口市中级人民法院作出（2006）周民终字第1270号民事判决，认为原周口市南郊乡人民政府审核批准的周口市南郊乡农村居民宅基地审批表和村镇建设申请表，是依据有关法律、法规审批的，具有一定的法律效力，判决驳回上诉，维持原判。另查明，赵新华现在所建的房屋北墙以北的土地属于赵寨5组，北墙以南的土地属于赵寨2组。
周口市川汇区人民法院一审认为，赵世玲虽使用诉争土地多年，但提供不出合法使用该片土地的相关证据，加上已生效的民事判决的效力羁束，其主张周口市川汇区城南办事处的行政审核行为侵犯其合法权益理由不足；对于赵新华持有的农村居民宅基地审批表中乡政府先于村委会签属意见的情况，可以认定为行政机关单位工作人员工作疏忽大意而造成的笔误，应视为行政瑕疵，不应按违法对待，于2008年5月14日作出（2007）川行初字第21号行政判决，驳回赵世玲的诉讼请求。
赵世玲不服一审判决，上诉至周口市中级人民法院。
周口市中级人民法院二审查明事实与一审查明事实相同。
周口市中级人民法院二审认为，赵世玲早在1986年即对争议地开始管理使用，虽没有申领相关的土地使用证明，但当时是通过村干部批准同意的，不是私自违法占有，应受到法律保护。争议土地上存在有赵世玲长期管理使用所形成的物质利益（树木、院墙等），在没有依法对该土地的使用权进行收回或者依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一项之规定处理的情况下，周口市川汇区城南办事处即批准赵新华使用涉案土地并同意其建房侵犯了赵世玲应享有的程序和实体上的合法权益。周口市川汇区城南办事处没有提供作出具体行政行为证据和依据，应认定该具体行政行为没有证据和依据，应予撤销。在民事判决中只是对该审核行为的形式审查，并没有对其合法性进行全面审查，民事判决承认审核行为的效力并不影响行政诉讼对该具体行政行为进行全面的合法性审查，故周口市中级人民法院（2006）周民终字第1270号民事判决并不能羁束本案的诉讼标的。周口市中级人民法院于2008年11月6日作出（2008）周行终字第73号行政判决：撤销周口市川汇区人民法院（2007）川行初字第21号行政判决；撤销原周口市川汇区南郊乡土地管理所为赵新华办理的农村居民宅基地审批表；撤销原周口市川汇区南郊乡村镇建设管理所为赵新华办理的乡村建设审批表。
赵新华不服，向周口市中级人民法院申请再审。
周口市中级人民法院再审查明的事实与原审查明的事实相同。
周口市中级人民法院再审认为，赵世玲1986年就对争议土地管理使用，在该土地上种植有树木、垒建有砖墙、放置有物品。争议土地是当时村里规划修路冲掉了赵世玲一部分责任田，经村干部同意使用争议土地作为补偿让赵世玲使用的，并非赵世玲私自占有。该争议土地属赵寨村5组所有，而赵新华属该行政村2组居民，其使用宅基地一般应在其村民组内所有的土地上规划使用。周口市川汇区南郊乡土管所在赵新华的宅基地审批表乡政府意见一栏内签字“请依法审核批准”，及南郊乡村镇建设管理所为赵新华办理的“乡村建设申请表”的行为，属于内部行政行为。对于赵世玲与赵新华土地侵权一案的民事判决能否羁束本案的标的问题，赵新华所诉侵权事由是否成立的前提在于赵新华是否对争议土地享有使用权，然后才可作出赵世玲是否侵权的裁判，而本案行政争议要解决的正是赵新华主张的土地使用权是否经法定程序审核批准成立的问题，故民事判决不能羁束本案的标的。赵新华的申请再审理由不成立。周口市中级人民法院于2011年8月5日作出（2011）周行再字第13号行政判决：维持本院（2008）周行终字第73号行政判决。
赵新华不服，向本院申请再审称：赵新华取得宅基地使用权程序合法，应当受到法律保护；本案应先由人民政府对争议土地做出处理决定，然后才能进入行政诉讼程序；赵世玲对争议土地是补偿占用其责任田的临时用地，其地上树木等地役权之权益应当受到保护，所受损失应当得到经济补偿，但其地役权不得对抗赵新华的宅基地使用权。
赵世玲答辩称：赵新华取得两个审批表的程序不合法。赵新华提供的两个审批表均未有四邻签字，南郊乡政府签字的时间比村委会签字的时间早，系程序违法，应予撤销；赵世玲是1986年因修路，并经当时村领导同意开始使用争议土地一直到现在，对争议土地是合法使用；赵新华持有的两个审批表是具体行政行为，具有可诉性。
周口市川汇区城南办事处答辩称：对这两个审批表进行审核，是乡政府的职责和义务。宅基地归谁使用，由村委决定，县里审批，乡政府只是审核。
本院再审查明的事实同原审查明的事实基本一致。
本院认为，（一）关于本案与已生效的周口市中级人民法院于2007年2月5日作出的（2006）周民终字第1270号民事判决的关系。在该民事侵权一案中，赵新华所诉侵权行为成立的前提在于赵新华对争议土地的使用权合法有效，而本案行政诉讼所要解决的正是赵新华主张的土地使用权是否经过法定程序审核批准成立的问题，故本案的最终处理是判断上述民事案件中侵权行为是否成立的基础，该生效的民事判决不能羁束本案的裁判。（二）任何单位及个人取得土地使用权及规划许可的标志是取得政府机关颁发的《集体土地使用证》或《建设规划许可证》。本案中，原周口市川汇区南郊乡土地管理所及村镇建设管理所在赵新华所持的农村居民宅基地审批表及村镇建设申请表上进行签章，仅系行政审批程序中的一个中间环节，作用是审核而非批准，其作为未最终完成审批的行政行为，不能对外产生《集体土地使用证》或《建设规划许可证》的效力，尚不足以对赵世玲的权利义务造成实际影响，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，本案不属人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销周口市川汇区人民法院于2008年5月14日作出的（2007）川行初字第21号行政判决；
二、撤销周口市中级人民法院于2008年11月6日作出的（2008）周行终字第73号行政判决；
三、撤销周口市人民法院于2011年8月5日作出的（2011）周行再字第13号行政判决；
四、驳回赵世玲的起诉。
本判决为终审裁定。
审 判 长 李小山
代理审判员 王凤强
代理审判员 荆向丽
二〇一三年十二月十日
书 记 员 王 蕊