海南省琼海市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）琼9002刑初114号
公诉机关海南省琼海市人民检察院。
被告人李上良，男，1957年9月19日出生，汉族，大专文化程度，海南省琼海市×××××经济区国土环境建设办公室主任，住海南省琼海市，中共党员。因涉嫌犯玩忽职守罪，分别于2015年7月3日、2016年5月10日被取保候审。
辩护人梁森宏，男，住琼海市。
被告人周叶，女，1984年5月28日出生于海南省琼海市，汉族，大学文化程度，琼海市×××××经济区国土环境建设办公室科员，住海南省琼海市。因涉嫌犯玩忽职守罪，分别于2015年7月3日、2016年5月10日被取保候审。
辩护人韩玮，海南法立信律师事务所律师。
辩护人林学，海南法立信律师事务所律师。
海南省琼海市人民检察院以琼海检公诉刑诉[2016]104号起诉书指控被告人李上良、周叶犯玩忽职守罪，于2016年4月29日向本院提起公诉，本院于同年5月3日受理本案后，依法适用普通程序组成合议庭，于2016年9月20日、2017年3月1日分别公开开庭审理了本案。琼海市人民检察院指派检察员卢伟出庭支持公诉，被告人李上良、周叶及辩护人梁森宏、韩玮、林学到庭参加诉讼。本案经海南省第一中级人民法院批准延长审限三个月，退回检察院补充侦查一次，被告人周叶的辩护人林学申请延期审理一次。本案现已审理终结。
公诉机关指控：2012年，琼海市水务局在全市范围内开展了水库移民危房改造补贴工作，琼海市×××××经济区（农场）第××、××、××队的部分职工属于水库移民，符合补贴条件，以其改造的危房申请了水库移民危房改造补贴。×××××经济区××队的书记李某1协助水务局参与了涉及经济区职工的危房改造工作，经济区工委书记、法人代表谢某在申请审批表中作了经济区意见，经济区其他部门未参与该项工作，工作资料也未在经济区备案，补贴资金由水务局拨付到申请危房改造补贴的职工的银行账户中。
2012年3月，琼海市×××××经济区先后制订了2012年非归难侨危房改造实施方案和职工危房改造实施方案，方案明确规定已享受农场或政府危房改造补贴的职工不能重复享受补贴，同时成立人员名单完全一致的工作领导小组（其中被告人李上良任小组成员），并由党政办公室负责实施。2012至2013年间，2012年×××××经济区职工危房改造方案实施完毕，但2012年非归难侨危房改造仅进行了初期的由各连队制作危房改造花名册向党政办公室申报的工作。2013年2至3月间，琼海市×××××经济区成立了国土环境建设办公室（以下简称国土办），被告人李上良被任命为国土办主任，2013年4月被告人周叶被聘任为国土办工作人员，2013年4月间×××××经济区决定将危房改造工作由党政办交由国土办负责，同时由党政办移交了省、市、经济区危房改造相关文件、实施方案、建房户申请危房改造补贴款花名册等全部资料，国土办的具体经办人员为李上良和周叶。国土办接手这项工作后，由周叶制作《×××××经济区危房改造申请表》交由连队干部让建房户重新填写申请，由连队作意见后连同建房户的身份证、户口本等材料交由国土办审核，但国土办在受理建房户危房改造补贴款申请时，并未组织相关机构对建房户的房屋进行鉴定以确定其房屋是否属于危房。根据规定国土办经办人周叶应对受理的申请材料进行全面审核，从而确定建房户有否重复申请危房改造补贴款，但周叶既未认真审核党政办移交的危房改造相关资料，也没有到市政府及其相关部门调查核实建房户有否领取过政府发放危房改造补贴款的情况，也没有向建房户了解其是否领取过政府发放的危房改造补贴便审核通过，没有发现其中部分申请补贴的建房户已经领取过琼海市政府发放的危房改造补贴款。周叶审核通过后交给李上良复核，按照规定李上良应对申请材料再次进行全面审核，以确定建房户有否重复领取危房改造补贴款，但李上良既未认真审核党政办移交的危房改造相关资料，也没有到市政府及其相关部门调查核实建房户是否有领取过政府发放的危房改造补贴款的情况，也没有向连队干部及建房户了解是否存在领取过政府发放的危房改造补贴款的情况便审核同意，没有发现部分建房户已领取过琼海市政府发放的危房改造补贴款。待建房户将房屋建好后，由李上良经×××××经济区领导同意后组织验收组对建房户的房屋进行验收，验收组的成员有李上良、周叶、董某等6人，验收主要是对建房户的房屋进行拍照和测量、核对建房户户主资料等。验收后，由验收人员分别在《×××××经济区危房改造验收登记表》上签名。在验收过程中，董某曾向李上良反映已有建房户领取库区移民危房改造补贴款的情况，但李上良既没有到市政府及其相关部门调查核实该情况，也没有向连队干部及建房户了解其是否领取过库区移民危房改造补贴款，也未让周叶到市政府相关部门和建房户调查了解建房户是否领取过危房改造补贴款的情况，没有向经济区分管领导报告便验收同意，验收同意后在房屋所在地连队进行公示。公示无异议后，李上良便让周叶在《危房改造申请表》上作”符合申请条件”或”符合条件”的意见，并盖国土办的公章。然后，国土办将《危房改造竣工验收单》、《危房改造补助审批表》和《×××××经济区危房改造验收登记表》一并交给经济区副主任朱某审批，朱某审批后交给谢某审批，谢某审批后便由财务室通知连队干部办理领款手续。
2014年1月，在国家财政和海南省财政拨付的危房改造资金到位后，琼海市财政局向×××××经济区下拨了192户（每户15000元）共计288万元的危房改造补贴资金。连队干部在×××××经济区办理领款手续将连队建房户全部危房改造补贴款以现金形式领回后，将危房改造补贴款发放给建房户并让建房户在《危房改造补助发放表》上签名、按手印，连队干部再将《危房改造补助发放表》交给财务室和国土办保存留底。
经查，共有26户×××××经济区的职工在已经享受了琼海市水务局于2012年开展的大中型水库移民危房改造补贴后，此次又以同一房屋再次申请并获得×××××经济区2012年非归难侨危房改造补贴款共计39万元，他们是：(1)××队的李某2、王某1、王某2、王某3、赵某1、吴某1、吴某2，(2)××队的周某、冯某1、冯某2、冯某3，(3)××队的李某2、李某3、李某4、李某5、李某6、李某7、李某8、李某9、李某10、冯某4、李某11、李某12、李某13、李某14、李某15。至2015年7月3日上午办案机关立案前，×××××经济区追缴回重复发放的危房改造补贴款5万元，立案后追缴回8.8万元，至移送起诉前尚有25.2万元未能追回。
公诉机关提供了相关证据，认为被告人李上良、周叶作为具体负责危房改造工作的国家机关工作人员，在履职过程中严重不负责任，致使不符合补贴条件的26户人员领取了国家财政下拨的危房改造补贴资金39万元，并造成其中34万元在立案时尚未追回，致使公共财产遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，诉请依法惩处。
被告人李上良辩称，对公诉机关指控的罪名有异议，认为其依农场领导指示办理危房改造补贴的工作，不构成玩忽职守罪。
被告人李上良的辩护人梁森宏的辩护意见是：1、被告人李上良不具备渎职犯罪的主体资格。其理由是实施水库危房改造补贴方案不是被告人职责，而是由琼海市水务局负责，乡镇级审核水库危房改造补贴工作由×××××经济区领导和××队书记负责，被告人李上良对于水库危房改造补贴政策的实施从不参与，落实水库危房改造补贴有专职领导小组负责；2、被告人不存在渎职行为与疏忽罪过，其认为被告人在工作中是认真负责的，已经排除了其他不符合规定的申请，指控的上述犯罪事实是因其他特殊原因造成被告人无法主观上加以必要注意而无法知道；3、法无规定不为罪，政策、法律没有交叉重复发放国家补贴构成犯罪的明文规定，起诉以”琼建村函（2015）425号文”对危房改造补贴国家政策的解释作为认定渎职犯罪依据不合法。
被告人周叶对公诉机关指控的犯罪事实与罪名没有异议，认为自己犯罪情节较轻，也退赔了全部补贴款，没有对国家或集体造成损失，请求对其从轻处罚。
被告人周叶的辩护人韩玮、林学的辩护意见是：对指控的犯罪事实与罪名没有异议，认为被告人周叶主动到案并如实供述，且犯罪情节较轻，案发后已全部退赔补贴款，社会危害性小，请求对被告人周叶免予刑事处罚。
经审理查明，2012年，琼海市水务局在全市范围内开展了水库移民危房改造补贴工作，琼海市×××××经济区（农场）第××、××、××队的部分职工属于水库移民，符合补贴条件，以其改造的危房申请了水库移民危房改造补贴。
2012年3月，琼海市×××××经济区先后制订了2012年非归难侨危房改造实施方案和职工危房改造实施方案，方案明确规定已享受农场或政府危房改造补贴的职工不能重复享受补贴，同时成立人员名单完全一致的工作领导小组（被告人李上良任小组成员），并由党政办公室负责实施。2012至2013年间，2012年×××××经济区职工危房改造方案实施完毕，但2012年非归难侨危房改造仅进行了初期的由各连队制作危房改造花名册向党政办公室申报的工作。2013年2至3月间，琼海市×××××经济区成立了国土办，被告人李上良被任命为国土办主任，2013年4月被告人周叶被聘任为国土办工作人员，2013年4月间×××××经济区决定将危房改造工作由党政办交由国土办负责，同时由党政办移交了省、市、经济区危房改造相关文件、实施方案、建房户申请危房改造补贴款花名册等全部资料，国土办的具体经办人员为李上良和周叶。国土办接手这项工作后，由周叶制作《×××××经济区危房改造申请表》交由连队干部让建房户重新填写申请，由连队作意见后连同建房户的身份证、户口本等材料交由国土办审核，但国土办在受理建房户危房改造补贴款申请时，并未组织相关机构对建房户的房屋进行鉴定以确定其房屋是否属于危房。根据规定国土办经办人周叶应对受理的申请材料进行全面审核，从而确定建房户有否重复申请危房改造补贴款，但周叶既未认真审核党政办移交的危房改造相关资料，也没有到市政府及其相关部门调查核实建房户有否领取过政府发放危房改造补贴款的情况，也没有向建房户了解其是否领取过政府发放的危房改造补贴便审核通过，没有发现其中部分申请补贴的建房户已经领取过琼海市政府发放的危房改造补贴款。周叶审核通过后交给李上良复核，按照规定李上良应对申请材料再次进行全面审核，以确定建房户有否重复领取危房改造补贴款，但李上良既未认真审核党政办移交的危房改造相关资料，也没有到市政府及其相关部门调查核实建房户是否有领取过政府发放的危房改造补贴款的情况，也没有向连队干部及建房户了解是否存在领取过政府发放的危房改造补贴款的情况便审核同意，没有发现部分建房户已领取过琼海市政府发放的危房改造补贴款。待建房户将房屋建好后，由李上良经×××××经济区领导同意后组织验收组对建房户的房屋进行验收，验收组的成员有李上良、周叶、董某等6人，验收主要是对建房户的房屋进行拍照和测量、核对建房户户主资料等。验收后，由验收人员分别在《×××××经济区危房改造验收登记表》上签名。在验收过程中，董某曾向李上良反映已有建房户领取库区移民危房改造补贴款的情况，但李上良既没有到市政府及其相关部门调查核实该情况，也没有向连队干部及建房户了解其是否领取过库区移民危房改造补贴款，也未让周叶到市政府相关部门和建房户处调查了解建房户是否领取过危房改造补贴款的情况，没有向经济区分管领导报告便验收同意，验收同意后在房屋所在地连队进行公示。公示无异议后，李上良便让周叶在《危房改造申请表》上作”符合申请条件”或”符合条件”的意见，并盖国土办的公章。然后，国土办将《危房改造竣工验收单》、《危房改造补助审批表》和《×××××经济区危房改造验收登记表》一并交给经济区副主任朱某审批，朱某审批后交给谢某审批，谢某审批后便由财务室通知连队干部办理领款手续。
2014年1月，在国家财政和海南省财政拨付的危房改造资金到位后，琼海市财政局向×××××经济区下拨了192户共计288万元的危房改造补贴资金。连队干部在×××××经济区办理领款手续将连队建房户全部危房改造补贴款以现金形式领回后，将危房改造补贴款发放给建房户并让建房户在《危房改造补助发放表》上签名、按手印，连队干部再将《危房改造补助发放表》交给财务室和国土办保存留底。
经查，×××××经济区共有26户职工在已经享受了琼海市水务局于2012年开展的大中型水库移民危房改造补贴后，此次又以同一房屋再次申请并获得×××××经济区2012年非归难侨危房改造补贴款共计39万元，至2015年7月3日办案机关立案前，×××××经济区追缴回重复发放的危房改造补贴款5万元（欠34万元），立案当天又追缴回4.5万元（欠29.5万元），至2015年7月29日又追缴4.3万元，移送起诉前尚有25.2万元未能追回。在本案审理期间，该款已全部退还（其中由重复领款人退8.5万元到农场，由被告人周叶退还16.7万元至琼海市人民法院账户）。
认定上述事实的证据如下：
（一）书证
1、李上良常住人口信息、周叶常住人口信息、中共琼海市委关于李上良职务任免的通知、琼海市×××××经济区提供的关于李上良任职的干部审批表、事业单位人员调动审批表、琼海市×××××经济区管委会关于周叶同志正式聘任科员职务的通知、相关转正定级、确定工龄审批表、登记表、琼海市×××××经济区国土环境建设办公室人员主要工作负责事项，证实被告人李上良、周叶案发时均已达刑事责任年龄，负完全刑事责任以及其任职情况的事实。
2、海南省农垦总局印发《关于加强职工危房改造工作的管理办法》的通知等相关工作方案、意见、办法、答复函等文件，证实2012年，琼海市水务局在全市范围内开展了水库移民危房改造补贴工作后，琼海市×××××经济区先后制订了2012年非归难侨危房改造实施方案和职工危房改造实施方案，方案明确规定已享受农场或政府危房改造补贴的职工不能重复享受补贴。国土办的具体经办人员为被告人李上良和周叶，其职责为对建房户危房改造补贴款申请材料全面审核，从而确定建房户有否重复申请危房改造补贴款，但上述被告人既未认真审核党政办移交的危房改造相关资料，也没有到市政府及其相关部门调查核实建房户有否领取过政府发放危房改造补贴款的情况，也没有向建房户了解其是否领取过政府发放的危房改造补贴便审核通过，没有发现其中部分申请补贴的建房户已经领取过琼海市政府发放的危房改造补贴款，造成26户人员重复领取危房改造补贴款的事实。
3、关于被告人李上良、周叶到案情况说明，证实办案人员电话通知周叶接受询问、电话通知李上良接受询问，均未告知事由，二被告人按时到案的事实。
4、琼海市×××××经济区库区移民重复领取危房改造补贴退款情况，证实库区应退重复领取补贴款的农户为26户共39万元，至2015年7月3日办案机关立案前，×××××经济区追缴回重复发放的危房改造补贴款5万元，立案当天又追缴回4.5万元，至2015年7月29日追缴4.3万元，到2016年7月18日建房户已共退款22.3万元，尚未退款额为16.7万元的事实。
5、海南省代管款专用票据，证实被告人周叶于2016年11月22日向本院代管款账户缴存16.7万元的事实。
（二）证人证言
1、证人郑某的证言，证实危房改造补贴发放的流程，非归难侨、职工补贴方案有开会讨论，且不能重复领取补贴的事实。
2、证人傅某、朱某、谢某的证言，证实不能重复领取危房改造补贴，2014年8月，第三批补贴发放的时候有让李上良去水务局了解是否存在重复发放的事实。
3、证人李某1的证言，证实2012年期间，其配合水库移民工作和发放非归难侨补贴的工作，补贴名单交给党政办，已经领取的名单也交给郑某。2014年其与李某8发现有些已领取补贴的人员有重复领取的事实。
4、证人董某的证言，证实其发现有些建房户已领取了水库移民补贴后，曾告知被告人李上良有些人存在有重复领取的事实。
5、证人李某8、李某16、冯某5、刘某、张某、李某17、林某的证言，证实第××、××、××队有26户职工重复领取补贴款的事实。
6、证人冯某6、叶某的证言，证实2013年期间李某1协助水务局水库改装工作和在彬村山开展水库移民工作的事实。
7、证人李某2、王某1、王某4、王某3、赵某2、吴某1、吴某2、冯某1、冯某3、冯某2、周某、李某13、李某2、李某14、冯某7、李某4、李某7、李某18、李某19、苏某、李某3、黄某、王某6、李某11、李某12、冯某8、冯某9等人的证言，以上证人证言证实他们家庭存在重复领取危房改造补贴的事实。
（三）被告人供述和辩解
1、被告人李上良的供述，证实×××××经济区第××、××、××队有26户职工重复领取补贴款39万元的事实。
2、被告人周叶的供述，证实其作为具体负责危房改造工作的国家机关工作人员，在履职过程中致使不符合补贴条件的26户人员领取了国家财政下拨的危房改造补贴资金39万元的事实。
上述证据均经开庭质证，足以认定。
本院认为，被告人李上良、周叶作为具体负责危房改造工作的国家机关工作人员，在履职过程中严重不负责任，致使不符合补贴条件的26户人员领取了国家财政下拨的危房改造补贴资金39万元，并造成其中34万元在立案时尚未追回，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立，应予以支持。被告人李上良、周叶到案后能如实供述，依法可以从轻处罚；案发后国家财政下拨的危房改造补贴资金39万元已全部追缴到位，没有给国家财产造成损失，可酌情对被告人李上良、周叶从轻处罚。被告人李上良及其辩护人梁森宏关于被告人李上良的行为尚未构成犯罪的辩解、辩护意见与本案查明的事实不符，不予采纳。被告人周叶及其辩护人韩玮、林学关于被告人周叶如实供述，且案发后已全部追回补贴款，犯罪情节较轻，社会危害性小，请求对被告人周叶免予刑事处罚的辩解、辩护意见符合法律规定，予以采纳。鉴于上述被告人的犯罪情节较轻，社会危害性较小，可对被告人李上良、周叶免予刑事处罚。被告人周叶于2016年11月22日向本院缴存的16.7万元予以退还国库。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十四条、第六十七条第三款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、被告人李上良犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人周叶犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
三、被告人周叶向本院缴存的16.7万元，予以退还国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向海南省第一中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 王春豹
审 判 员 吴开芬
人民陪审员 郑馥瑜
二〇一七年三月十五日
书 记 员 覃茂圣
附相关的法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十四条犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。
第六十七条第三款犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚;因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件
适用法律若干问题的解释（一）》
第一条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的”致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：