湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终254号
上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道**号。
法定代表人：周海兵，该市市长。
委托代理人：刘冬生，男，1970年11月14日出生，汉族，衡阳市人民政府法制办副科长，住湖南省衡阳市蒸湘区。
被上诉人（原审原告）：熊彪，男，1963年10月20日出生，汉族，衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司总经理，住长沙市雨花区。
被上诉人（原审原告）：衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司。住所地：衡阳市石鼓区中山北路*号金碧华府*楼*户。
法定代表人：熊彪，该公司总经理。
二被上诉人共同委托代理人：孙志国，北京德恒（长沙）律师事务所律师。
熊彪、衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司(以下简称国泰公司)因与衡阳市人民政府（以下简称市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第234号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
衡阳市中级人民法院查明：“江山盛筵”项目原为“汕林花园”，位于衡阳市石鼓区××号，2010年11月份，雁城公司在未办理相关手续的情况下，擅自开工建设。2012年4月28日，衡阳市建筑工程安全监督站就汕林花园项目对雁城公司下达《责令整改通知书》；同年10月11日、11月12日、11月26日，衡阳市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）对雁城公司分别下达《责令改正决定预告书》、《责令停工决定书》、《责令改正决定履行通知书》，但雁城公司对此均置之不理。2012年12月4日，中共衡阳市纪委、衡阳市监察局对市住建局、城乡规划局、房产局联合下达衡纪函（13）号《关于对汕林大厦项目违法建设立即停工停建停售并严肃执法查处的督办函》，内容为：根据举报人反映汕林大厦项目在未办理相关手续的情况下现已建至24层并违法销售的问题，市委、市纪委主要领导对此高度重视，作出重要批示，要求对汕林大厦项目违法违建的问题依法依规进行查处。为此，请市住建局、城乡规划局、房产局按各自的职能迅速组织力量对该项目立即停工停建和停止销售依法依规查处，并分别将有关情况于12月7日前报市纪委监察局（执法监察室）。2013年2月5日，衡阳市房产管理局在衡阳日报刊登公告，内容为：现有雁城公司在衡阳市石鼓区××号地段兴建的“汕林大厦”（现为尚澜宝邸）项目，未办理《商品房预售许可证》，擅自对外发放VIP卡并交纳诚意金或房款的购房户自公告发布之日起，携带本人身份证明、VIP卡及VIP卡诚意金收据或预交收据等到衡阳市××监察大队进行登记。2015年7月17日，原告熊彪、国泰公司向市住建局寄送《关于申请对雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设工程施工许可和商品房预售许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》；同年7月22日，原告熊彪、国泰公司向被告市政府提出行政复议申请，请求：一、确认市住建局对“江山盛筵”房地产项目建设单位未取得建设工程施工许可和商品房预售许可的违法行为未全面履行调查处理法定职责的行为违法；二、责令市住建局立即对“江山盛筵”房地产项目建设单位未取得建设工程施工许可和商品房预售许可的违法行为履行调查处理法定职责；三、责令市住建局赔偿原告经济损失3000万元。2015年10月16日，被告市政府作出衡复不受字〔2015〕77号《不予受理行政复议申请决定书》。原告熊彪、国泰公司不服，向本院提起行政诉讼。
该院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。本案中，2015年7月17日，原告熊彪、国泰公司向市住建局寄送《关于申请对雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设工程施工许可和商品房预售许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》，申请书称其是涉案工程项目的主要出资人之一，雁城公司在未取得相关手续的情况下，违法建房并对外低价销售，该公司的行为不仅严重损害了项目主要出资人、实际施工人、房屋买受人的利益，还将不可避免地酿成重大群体性事件或巨大安全隐患。但市住建局收到该申请书后未予复答，之后，原告熊彪、国泰公司再次到市住建局请求履行调查处理法定职责，而市住建局仍不予理会。因此，原告熊彪、国泰公司向被告市政府申请行政复议，其申请符合前述法律规定。在申请行政复议过程中，原告熊彪提交了其与阳福生、段宜勇、陈友明于2008年8月7日签订的《协议书》，原告国泰公司提交了其持有的市政府于2008年5月6日颁发的衡国用（2008A）第２０３３１号国有土地使用权证，拟证明其系“汕林花园”项目开发建设的出资人之一，但被告市政府对此未作审查，径行认定原告熊彪、国泰公司既不是复议行为的行政管理相对人，也不是与被复议行政行为有利害关系的人，不具有行政复议申请人资格，决定不予受理其行政复议申请不当。因此，原告熊彪、国泰公司的诉讼请求于法有据，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告衡阳市人民政府于2015年10月16日作出的衡复不受字〔2015〕77号《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令被告衡阳市人民政府在本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由被告衡阳市人民政府负担。
市政府不服，向本院提起上诉称：上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》认定熊彪、国泰公司与被复议行政行为没有利害关系，不具有行政复议申请人资格，决定不予受理事实清楚，理由充分，处理正确，应予维持。二、一审认定熊彪、国泰公司的行政复议申请复合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，被上诉人未依法受理不当，混淆了民事权益和受行政实体法保护的相关权益的界线。被上诉人与段宜勇、雁城公司之间的争议属于民事纠纷，应通过民事诉讼途径解决。被上诉人就江山盛宴房地产项目存在违法建设问题向市建委举报、投诉，行政机关受理投诉进行查处，是一种执法行为，该执法行为可能侵害行政管理相对人的权益，不涉及侵害举报人合法权益问题。因此被上诉人作为公益投诉人，并非利害关系人，不具有申请复议的权利。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人熊彪、国泰公司答辩称：一、被上诉人是衡阳市建委不履行法定职责的直接受害人，与被复议行政行为有直接利害关系，具有行政复议申请人资格。被上诉人向江山盛宴项目投入3000多万元，用于项目拆迁安置和前期开发，成为该项目前期出资最大的股东。国泰公司名下的一宗1950平方米的土地也被该项目占用。由于该项目的建设工程施工许可证和商品房预售许可证未能办理，衡阳市建委至今没有全面履行调查处理的法定职责，必然导致被上诉人投入该项目的巨额资金和土地使用权因该项目的违法建设遭受巨大损失。衡阳市建委的行政不作为与被上诉人的投资得不到法律保障从而产生损失之间存在因果关系。因此，被上诉人与被复议行政行为具有直接利害关系。二、被上诉人明确要求行政机关履行法定职责，明显不同于投诉、举报行为。投诉、举报人一般同被复议行政行为没有直接利害关系的第三人。而被上诉人是直接受害人，与被复议行政行为之间有直接利害关系。上诉人将被上诉人的申请按信访处理是错误的。三、被上诉人的申请事项是要求行政机关履行法定职责，属于行政诉讼受案范围。被上诉人请求衡阳市建委赔偿3000万元，是基于衡阳市建委行政不作为而要求的行政赔偿，并不是主张民事赔偿。四、一审判决事实和法律依据充分，应予维持。江山盛宴项目的违法行为已达到了闻所未闻的严重程度，雁城公司在未取得相关手续的情况下，违法建房并对外低价销售，该公司的行为不仅严重损害了项目主要出资人、实际施工人、房屋买受人的利益，还将不可避免地酿成重大群体性事件或巨大安全隐患。一审责令上诉人重新作出行政行为，有利于政府及其职能部门及时纠正和处理相关违法行为，防止重大群体性事件发生。综上，上诉人的上诉事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请予维持。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院经审理查明，“江山盛筵”（原为“汕林花园”）项目用地是衡阳市人民政府于2000年作为修建防洪大堤的补偿划拨给雁城房地产公司（住建局的下属单位，2000年时是国有公司，现在不是）的。因没有资金开发，雁城公司委托陈友明进行开发，由陈友明向雁城公司支付一定数额的管理费。陈友明也没有这个实力进行开发，又将这个项目和段宜勇合作开发。段宜勇也没有足够的实力进行开发，再引进国泰房公司（公司时任法人代表阳福生）合作开发，并将该宗土地通过人民法院执行登记到国泰公司的名下。但当时国泰公司资金不够，就将熊彪引进过来，参与投资，进行房地产开发。2008年8月7日熊彪、阳福生、段宜勇、陈友明四人遂签订《协议书》，约定国泰公司全权委托熊彪、阳福生、段宜勇、陈友明共同合作开发“汕林花园”，国泰公司无条件承接与雁城公司所签协议中的权利义务，并在利润分配前解决好雁城公司的历史遗留问题（包括历史债务、拆迁安置、摊销费上交等）。后因阳福生与他们之间的债务已结清，阳福生退出国泰公司，熊彪成为国泰公司的法定代表人。2010年6月10日，国泰公司向衡阳市解决雁城公司遗留问题领导小组提交由雁城公司签有“经核实无异，属实”并加盖公章的《关于衡阳市国泰公司在汕林花园项目拆迁安置情况的证明》，该证明载明国泰公司对“汕林花园”项目支付安置费现金400多万并提供价值500万元的现房置换。后因非法登记到国泰公司名下的行为被曝光，原雁城公司土地被执行回转，重新登记到雁城公司名下。
执行回转后，雁城公司、段宜勇在未办理工程规划、报建、施工许可等相关法律手续的情况下，开始开发建设。在建设过程中，国泰公司的部分土地被雁城公司、段宜勇占用。房屋建好后已销售了部分。在熊彪、国泰公司2015年7月17日提交《关于申请对衡阳市雁城房地产综合开发公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设工程施工许可和商品房预售许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》时，雁城公司、段宜勇已停止销售房屋。目前，衡阳市城市房产管理局的职权已划归建设局行使。
还查明，2013年，熊彪、国泰公司对雁城公司、段宜勇提起民事诉讼，要求确认合伙人身份及要求分红和赔偿，并对在售的房屋采取了查封等财产保全措施，该案尚未审结。
本院查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：《信访条例》第二条四一款规定，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，为信访。《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》第二条规定，本办法所称住房城乡建设领域违法违规行为是指违反住房保障、城乡规划、标准定额、房地产市场、建筑市场、城市建设、村镇建设、工程质量安全、建筑节能、住房公积金、历史文化名城和风景名胜区等方面法律法规的行为。
本案中，熊彪、国泰公司申请建设局查处该违法建筑行为，形式上是请求行政机关履行查处的法定职责，实质上是向行政机关举报该房产项目存在违法建筑情况并要求查处，应按《信访条例》及《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》进行处理。市住建局收到熊彪、国泰公司2015年7月17日寄送《关于申请对雁城公司、段宜勇建造的“江山盛筵”房地产项目未取得建设工程施工许可和商品房预售许可违法行为履行调查处理法定职责的申请书》后，未再作出处理，依据《信访条例》第三十三条、第三十六条及《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的规定，对于住房城乡建设领域违法违规行为的举报未作处理的，应通过向上级行政机关请求内部监督解决，不属于行政复议法第六条规定的受案范围。衡阳市人民政府对熊彪、国泰公司的复议申请，作出《不予受理行政复议申请决定书》，处理结果正确。一审法院认为本案情形符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，属适用法律错误，应予纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第234号行政判决书；
二、驳回熊彪、衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人熊彪、衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 刚
代理审判员 袁文报
代理审判员 廖文宇
二〇一六年十月八日
书 记 员 严健羽
相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《信访条例》
第三十三条信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第三十六条县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：
（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；
（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；
（三）未按规定程序办理信访事项的；
（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；
（五）不执行信访处理意见的；
（六）其他需要督办的情形。
收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。
《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》
第十条“上级主管部门应对下级主管部门报送的办理结果进行审核。凡有下列情形之一的，应退回重新办理：（一）转由被举报单位办理的；（二）对违法违规行为未作处理或处理不当、显失公正的；（三）违反法定程序的。”