浙江省洞头县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）温洞行初字第6号
原告洞头县元觉街道状元村村民委员会。
法定代表人沈根英。
委托代理人（特别授权代理）颜贤童。
委托代理人（特别授权代理）黄忠安。
被告洞头县国土资源局。
法定代表人郑德思。
委托代理人郭建新。
委托代理人李文锦。
原告洞头县元觉街道状元村村民委员会诉被告洞头县国土资源局土地行政登记一案，于2013年9月26日向本院提起行政诉讼，经本院两次要求补正，原告于2013年10月24日补齐材料。本院于同日受理后，于2013年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月29日公开开庭审理了本案。原告洞头县元觉街道状元村村民委员会法定代表人沈根英及委托代理人颜贤童和黄忠安、被告洞头县国土资源局委托代理人郭建新和李文锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告洞头县国土资源局于2013年7月9日作出不予登记决定，认定根据洞头县元觉街道状元村村民委员会提交的申请集体所有的滩涂（海涂）登记发证的材料，经审查，由于不能提供《浙江省土地登记实施细则》第十二条规定的相邻双方签字确认的权属界线范围以及土地改革时将海涂分给农民的证明材料（土地房产所有证等）和实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）将该海涂确定为集体所有的证明材料；根据《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第五项之规定，因原告不能提供合法有效的土地权属来源证明，报县政府同意，依法作出不予登记的决定。2013年11月6日，被告洞头县国土资源局依法向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和规定性文件依据：
一、不予登记的决定，证明被诉具体行政行为内容；二、集体土地所有权登记申请书，三、土地登记审批表，四、不予确权登记的批复，五、集体土地所有权确权登记发证申请书的补充材料说明，六、集体土地权属来历说明，七、其他证明材料：洞头县元觉乡状元岙村建设用地管制与基本农田保护图、元觉乡状元岙村土地利用总体规划图、航路图、照片，八、当选证书复印件，九、法定代表人身份证明书、组织机构代码证复印件，上述证据证明被告经审查，申请人不能提供土地登记法定权源依据，被告作出的具体行政行为事实清楚、程序合法。
被告提供的规范性文件依据为《浙江省土地登记实施细则》第三条、第七条、第十条、第十一条、第十二条和第二十三条。
原告洞头县元觉街道状元村村民委员会诉称，其根据相关规定于2012年11月11日向被告提出原告村前面1500多亩滩涂的所有权确权登记发证的申请，被告于2012年11月29日要求原告提供所需材料，原告于2012年12月13日补充了材料，被告于2013年7月9日作出了《�予登记的决定》。原告向温州市国土资源局提出行政复议，温州市国土资源局作出温土资法（2013）120号行政复议决定书。原告认为被告法律依据错误，剥夺了其权利，给其正常的集体土地登记工作造成麻烦和损失。一、根据1984年全国土地分类八大类附录三《土地利用现状分类及含义》和2007年国标GB21010-2007，原告村前面的1500多亩滩涂自从原告村有人以来就在耕种，已经远远大于三年，并保证一年有一季以上的收获。由此推出原告村前面滩涂是土地、一级耕地。二、根据《土地管理法》第八条之规定，没有任何法律规定属于国家所有，由此推出原告村前面的1500多亩滩涂是集体所有的土地。三、原告向被告提出集体土地所有权确权登记发证符合法律规定程序，被告应该给予登记。四、被告的法律依据是《浙江省土地登记实施细则》和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》，原告的则是《土地管理法》和国土资源部颁布的《全国土地分类》后上升为国标GB21010-2007，这是以小法律来顶大法律，洞头县人民政府作出的洞政函（2013）27号是没有依据没有权力。故诉至法院，请求撤销被告2013年7月9日作出的不予登记决定，并判决被告对原告提出的集体土地所有权（滩涂）予以确权登记发证。
举证期限内，原告向本院提交了如下证据及法律依据：
一、土地利用现状分类及含义（1984年标准），证明原告所要登记的土地是一级耕地、土地；
二、《土地管理法》第八条，证明滩涂是土地，农村的土地是集体所有；
三、浙土资发（2011）45号文件、洞政办发（2011）128号文件，证明原告是应政府要求前来登记；
四、洞头县元觉街道状元村集体土地所有权确权登记发证申请书，证明原告于2012年11月11日已经向被告提出申请；
五、关于对《洞头县元觉街道状元村要求集体土地所有权确权登记发证申请书》的答复、补充材料说明，证明被告已经收到原告的第一份申请，被告要求原告补充材料，原告也已补充提供了材料；
六、不予登记的决定，证明被诉具体行政行为内容；
七、行政复议，证明原告对不予登记决定提出行政复议；
八、行政复议案件受理通知书，证明温州市国土资源局受理行政复议申请；
九、行政复议决定书，证明温州市国土资源局作出复议决定；
十、关于对元觉街道状元村要求确权登记滩涂的答复，证明被告已经收到原告申请；
十一、《宪法》、《物权法》摘要，证明被告不遵守法律；
十二、关于农村集体土地确权登记发证的若干意见，证明被告看文件片面、断章取义；
十三、《土地登记办法》摘要，证明土地登记应依据的法律。
被告洞头县国土资源局辩称，一、被诉具体行政�为事实清楚、程序合法、适用法律准确。原告于2013年7月3日向答辩人提出集体土地（滩涂）所有权确权登记发证的申请，并且提交了土地登记申请书、权属来历说明等材料。被告依法予以审核后，发现原告不能提供《浙江省土地登记实施细则》第十二条规定的证明材料。被告认为原告主张享有滩涂所有权的权源依据不足，经县政府同意后根据《浙江省土地登记实施细则》第二十三条的规定做出不予登记决定，事实清楚，适用法律正确。二、原告要求确权登记发证理由不能成立。首先，根据《宪法》、《物权法》等根本大法的规定，滩涂属于国家所有，涉案滩涂原为国有系基本前提。原告根据1984年全国土地分类八大类附录及《土地管理法》第八条的规定得出涉案土地属于集体所有缺乏事实及法律依据。其次，土地利用现状是一个动态变化的过程，期间使用现状的改�并不能直接导致土地权属的变更。国土资发（2011）178号文件规定的集体土地确权登记所依据的权源文件材料，原告也不能提供。另根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。原告至今不能提供符合《浙江省土地登记实施细则》要求的权属证明材料，其诉讼理由依法不能成立。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供的证据，原告认为不能证明待证事实，证据七中洞头县元觉乡状元岙村建设用地管制与基本农田保护图和元觉乡状元岙村土地利用总体规划图可以看出区划很清楚，不需要再由相邻各方签字，且从名称中可以看出涉案地块是建设用地，是土地不是滩涂。
对原告提供的证据，被告对证据三、六无异议；对于证据一，认为涉案滩涂本质上还是滩涂；认为证据二所指的土地是狭义的不包括滩涂；认为证据四不能证明原告申请登记时间，而应以集体土地所有权登记申请书上的申请时间为准；证据五只能证明被告已经告知原告应当提供的材料及原告提供给被告的申请材料，对证据七、八、九的待证事实无异议；认为证据十说明滩涂的使用不导致权属的变动；证据十一表明法律对滩涂属于国有的规定是明确的；证据十二对申请土地登记应当提交的权源依据范围有明确的规定；认为根据证据十三，地籍调查相关资料需要有申请人提供，国土部门可给予配合，无法提供权源依据的应当提供土地权属来源和权属演变的书面报告以及具结保证书并需要乡镇盖章。
本院认为，被告提供的证据一与原告的证据六一致，能够证明待证事实，本院予以采信。被告提供的证据五、六、七、八、九与原告证据五（无组织机构代�证）中的补充材料说明一致。该部分证据中当选证书、法定代表人身份证明书内容一致，当选证书与组织机构代码证均系职能机构专门文书，与法定代表人身份证明书能相印证，对上述证据予以采信。集体土地所有权确权登记发证申请书的补充材料说明与其他材料相联系，可以证明原告申请土地登记提供的材料情况。集体土地权属来历说明系原告主张涉案滩涂为集体土地的理由说明，应结合其他证据加以认定。照片显示所摄滩涂及海域从事过藻类等养殖，但多数照片难以判断地点及时间；建设用地管制与基本农田保护图、土地利用总体规划图用于国家对土地用途的管制，航线图虽标注有航路，但无涉及状元村滩涂权属，综合上述证据，尚不能直接证明原告对涉案滩涂的所有权，也不能证明涉案滩涂面积约1500亩。
被告提供的证据二原告对其真实性无异议，本院予以采信。证据三能够证明被告对原告集体土地所有权登记申请的审批过程。证据四可以证明被告作出被诉行政决定前经洞头县人民政府批准，予以采信。
对原告提供的证据，证据三能够证明待证事实，予以采信。证据四、五相结合，可以证明原告曾于2012年11月份向被告申请集体土地所有权登记，被告告知其相关政策规定及应补正的材料。证据七、八、九系行政复议程序的申请、受理、决定文书，予以采信。证据十能够证明待证事实，予以采信。
原告提供的其他“证据”均为其主张的法律或规范性文件依据，在判决书说理部分一并阐述。
经审理查明，2012年11月，原告洞头县元觉街道状元村村民委员会向被告洞头县国土资源局提出申请，要求办理其村前滩涂集体土地所有权登记。被告于2012年11月29日作出《关于对〈洞头县元觉街道状元村要求集体土地所有权登记发证�请书〉的答复》，告知原告确权登记发证的程序、申请集体土地所有权应提交的资料和集体土地所有权权属来源证明的种类。次月，原告补充提供了状元村集体土地（耕种三年以上滩涂）权属来历说明、照片、航线图、状元村土地利用总体规划图、建设用地管制与基本农田保护图及法定代表人身份证明等，被告于同年12月25日作出《关于对元觉街道状元村要求确权登记滩涂的答复》，告知原告法律对滩涂权属的规定，并明确告知“没有土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的证据，滩涂所有权属于国家所有”。之后，被告就原告等申请将滩涂所有权登记为集体所有向洞头县人民政府请示，洞头县人民政府于2013年6月6日批复同意被告意见，将原告等村申请登记的滩涂不予确权登记为集体所有。2013年7月3日，原告补充提供了格�化的《集体土地所有权登记申请书》，被告于2013年7月9日对原告的申请作出不予登记的决定。原告不服，向温州市国土资源局申请复议，温州市国土资源局作出温土资法（2013）120号行政复议决定书，维持了被告的不予登记决定。原告遂诉至法院，请求撤销被告于2013年7月9日作出的不予登记的决定，并要求被告对原告提出的集体土地所有权予以确权登记发证。
另查明，涉案滩涂已经围垦成陆。
本院认为，本案争议的焦点是：原告主张涉案滩涂所有权的依据是否充分。原告依据《土地利用现状分类及含义（1984年）》和《土地利用现状分类》GB／T21010-2007、《土地管理法》、《宪法》、《物权法》，得出涉案滩涂是耕地、土地、农村土地，进而得出属于集体所有。本院认为，一、原告依据的《土地利用现状分类及含义（1984年标准）》已于2002年停止使用，《土地利用�状分类》GB／T21010-2007，是国家根据利用现状对土地所作的分类，不改变滩涂的自然属性和权属，是否耕种三年以上及是否保证一年有一季以上的收获并不影响滩涂的所有权归属。二、我国《宪法》第九条第一款和《物权法》第四十八条均明确规定了滩涂等自然资源，属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外。由此可见，滩涂的权属法律明确为：国家所有为原则，集体所有为例外。《土地管理法》应遵循上述规定，该法第八条第二款规定的“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有…”，滩涂所有权的归属也应以国家所有为原则，集体所有为例外。三、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属�民集体所有…”。《浙江省土地登记实施细则》第十二条规定：“申请集体土地所有权登记，应提供相邻双方签字确认的权属界线范围以及下列土地权属来源证明材料：（1）土地改革时分给农民的证明材料（土地房产所有证等）；（2）实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）时确定为集体所有的证明材料；（3）其他可依法确定为农民集体所有的相关证明材料。因历史等原因无法提交土地权源依据的，应当提交土地权属来源和权属演变的书面报告以及具结保证书，并经乡镇、村两级盖章确认”。原告未能提供符合上述规定的材料，其提供的照片等证据也不符合《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的农村集体土地确权登记依据的文件资料规定。综上，原告主张涉案滩涂所有权缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
本院认为，申请集体土地所有权登记应当提供合法有效的土地权属证明，原告不能提供合法有效的土地权属证明，被告经洞头县人民政府批准，依照《浙江省土地登记实施细则》第二十三条第五项的规定作出不予登记的决定，并无不当。被告的该决定亦符合《土地登记办法》第十八条不予登记的规定。同时土地所有权除依法变更外，不因土地存在形态的变化而变化。被告遵循土地登记专门规定，开展土地登记工作，原告主张被告以“小法律顶大法律”，本院不予采信。被告自2012年11月收到原告申请材料后，虽两次告知原告补正材料，但对原告没有及时补正却未能及时作出处理，至2013年7月9日，方作出不予登记决定，有悖行政效率原则，予以指正。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告洞头县元觉街道状元村村民委员会的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告洞头县元觉街道状元村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于温州市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费50元（具体金额由温州市中级人民法院确定，多余部分以后退还），款汇温州市中级人民法院，温州市财政局非税收入结算户，开户行：农行温州市分行，账号：192999010400031950013，逾期按自动撤回上诉处理］。
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审 判 长 吕虹虹
审 判 员 倪新克
人民陪审员 李玉红
二〇一三年十二月十八日
书 记 员 曾华琴