广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤07行终132号上诉人（原审被告）台山市台城街道办事处。住所地：广东省江门市台山市台城富城大道*号。法定代表人杨趣明，该办事处主任。委托代理人关毅辉，台山市台城街道办事处法律服务所法律工作者。委托代理人钟耀能，国信信扬（江门）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄颖文，女，1982年12月28日出生，汉族，住址：广东省江门市台山市。委托代理人李世清、林周行，均系广东律客律师事务所律师。上诉人台山市台城街道办事处（以下简称“台城街道办”）因与被上诉人黄颖文镇政府（街道办）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月22日对本案进行了公开开庭审理。上诉人台城街道办的委托代理人钟耀能、被上诉人黄颖文的委托代理人李世清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：黄颖文于1999年9月28日迁入广东省江门市台山市附城镇南坑XX村XX号XX房。2016年10月17日，黄颖文向台城街道办邮寄提交《申请书》，认为台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社以黄颖文不具备成员资格为理由拒不向其支付集体土地征地款及补偿款的分配份额，侵犯其合法权益，申请台城街道办确认黄颖文为该经济合作社成员并责令该经济合作社按其他成员已享有分配的份额共87583.96元支付给黄颖文。台城街道办确认于2016年10月18日收到该申请书，但直至本案一审庭审时仍未作出任何答复或处理决定，黄颖文于2017年4月向原审法院提起本案行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府（街道办）不履行法定职责纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”的规定，黄颖文认为，台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社以不具备成员资格为理由拒不向其支付集体土地征地款及补偿款的分配份额侵犯其合法权益，申请台城街道办确认其为该经济合作社成员并责令该经济合作社按其他成员已享有分配的份额支付其共87583.96元，是申请台城街道办保护其财产权等权益，台城街道办在接到黄颖文提出的涉案申请后60日内未作出任何答复或处理决定，黄颖文向原审法院提起行政诉讼，符合上述规定，属于行政诉讼的受理范围。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是台城街道办是否依法对黄颖文的涉案申请履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”、第六十七条规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状……”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，原审法院将黄颖文的起诉状副本及证据副本等材料送达台城街道办，台城街道办对其是否在本案中构成不履行法定职责负有举证责任，其应在法定期限内向原审法院提供相应的证据材料。但台城街道办在法定期限内未向原审法院提供任何证据，其亦未向原审法院提出延期提供证据的书面申请，本案亦无证据显示其不进行举证具有正当理由，故台城街道办就其是否构成不履行法定职责，应承担举证不能的相应法律后果，应视为台城街道办对其在本案中是否构成不履行法定职责没有相应证据。退一步来说，即使不论台城街道办的举证责任问题。但《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理……”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条规定：“结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正；造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”可见，根据前述法律法规等规范性文件，台城街道办作为镇（街道办）一级人民政府，对其辖区内黄颖文的涉案申请事项有权作出处理决定。本案中，黄颖文向台城街道办提交涉案《申请书》，认为前述农村经济合作社侵犯其合法权益，申请台城街道办确认其为该经济合作社成员并责令该经济合作社向其支付征地款、补偿款分配份额87583.96元，台城街道办确认接到该《申请书》，应于60日内履行法定职责。但台城街道办直至本案一审庭审时仍未能对黄颖文的申请事项依法作出实质、明确的处理决定。据此，台城街道办对于黄颖文的申请构成不履行法定职责，黄颖文起诉要求台城街道办履行法定职责作出行政决定，于法有据，原审法院予以支持。此外，关于黄颖文要求台城街道办作出责令台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社按南坑兴乐村深茂铁路征地款分配明细表及台山站周边基础设施建设征地明细表确定的分配份额共87583.96元支付黄颖文的行政决定的诉讼请求，是否予以支持系台城街道办作出行政处理决定时在职权范围内审查确定的内容，不属本案调整范围。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决台城街道办应在原审判决生效后六十日内对黄颖文于2016年10月17日向台城街道办邮寄提交的涉案《申请书》依法作出行政处理决定；驳回黄颖文的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由台城街道办负担。上诉人台城街道办不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决，依法改判驳回黄颖文的全部诉讼请求；2.判决黄颖文承担本案一、二审全部诉讼费用。主要事实与理由：一、法院超越黄颖文的诉讼请求作出判决。黄颖文一审的诉讼请求并没有要求台城街道办对其声称2016年10月17日提交的《申请书》作出行政处理决定。根据“告诉才处理”原则，一审法院应当围绕当事人的诉讼请求进行审理。一审法院在原审判决认定“黄颖文要求台城街道办作出责令台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社按南坑兴乐村深茂铁路征地款分配明细表及台山站周边基础设施建设征地明细表确定的分配份额共87583.96元支付给黄颖文的诉讼请求，……不属本案调整范围”就应驳回黄颖文的诉讼，而不是超越黄颖文的诉讼请求，主动对黄颖文没有提出的诉讼请求作出判决。据此，原审判决违法，应予以撤销。二、一审法院适用法律不当。1.相对于一审法院裁判依据的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条而言，《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条属于特别规定。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，判断行政机关有无对黄颖文的诉讼请求进行处理的法定职权，应适用《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条的规定。行政机关只能根据当事人的请求组织双方进行调解，行政机关无权对此作出行政处理；如果调解不成，当事人应通过仲裁或民事诉讼途径解决争议。一审法院认定台城街道办“对其辖区内黄颖文的涉案申请事项有权作出处理决定”实属错误。2.一审法院引用的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条属于法律，适用的行政机关是镇(乡)人民政府，而台城街道办是上级政府的派出机关，上述法律并不适用于台城街道办。一审法院既违反了上位法优于下位法原则，也是对《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条错误理解。从《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条第一款的文义来看，其主语是农村集体经济组织而不是街道办事处，而适用范围也只是《广东省农村集体经济组织管理规定》本身，也没有推及到其他法律法规。该条文对本案而言，就是黄颖文所称其所在的台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社适用《广东省农村集体经济组织管理规定》，受该规定所拘束；根据该条文根本不能得出在法律法规中对镇(乡)人民政府规定的条文就适用于街道办事处。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条、第十八条第一款之规定，台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社的《农村集体经济组织证明书》是由台山市农业局颁发的，如果黄颖文认为台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社损害其权益，黄颖文可以向台山市农业局主张维权，该规定并未授予台城街道办处理有关事项的职权。3.一审法院引用过时的法规作裁判依据。一审法院引用《广东省实施规定》第十二条作为裁判依据，《广东省实施规定》是在1994年9月1日起开始施行、1997年4月3日广东省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订的，而广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议又于2007年5月31日修订通过了《广东省实施办法》并自2007年10月1日起施行。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条之规定，《广东省实施规定》已过时，应适用《广东省实施办法》有关规定。根据《广东省实施办法》第二十三条、第二十四条、第四十三条的规定，台城街道办只能根据当事人的请求组织双方进行调解，无权对此作出行政处理；如果调解不成，当事人应通过民事诉讼途径解决争议，人民法院应当依法受理。4.根据广东省高级人民法院粤高法[2001]156号文件及《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号)的答复内容及《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款的规定，如果黄颖文认为台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社损害其权益，可以提起相关民事诉讼维护其合法权益。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律不当，依法提起上诉，请求支持台城街道办的上诉请求。被上诉人黄颖文二审辩称：原审判决事实清楚，适用法律正确，应驳回台城街道办的上诉请求，维持原审判决。理由如下：一、原审判决并没有超越黄颖文的诉讼请求。黄颖文的诉讼请求是请求判决台城街道办在法定期限内作出责令台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社按其他社员已领取份额向黄颖文支付补偿款的行政决定，即是请求台城街道办履行法定职责和作出具体的行政行为。而原审判决也是判决台城街道办限期内作出行政处理决定的具体行政行为。台城街道办显然是未能正确理解黄颖文行政起诉状和一审判决书的文义。二、原审判决查明事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条已规定和授权乡镇级人民政府应当承担保护公民人身权利、民主权利和其他权利(当然包括经济权利)以及保护男女平等权利的义务。2.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条已明确授权乡镇一级人民政府对其辖区内的村民自治章程、村规民约和村民会议或村民代表会议有侵犯或损害村民人身权利、民主权利和合法财产权利的行为进行责令改正的行政权力。而黄颖文在本案中也是请求台城街道办依法责令台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社改正其错误做法。三、法律一方面规定村民合法权益受到损害可以以民事诉讼方式解决争议，另一方面也授权乡镇一级人民政府对其辖区内村民组织违反法律规定而进行责令改正的行政权力。黄颖文当然有权选择以何种方式维权，当黄颖文选择向行政机关申请维权时，台城街道办作为镇一级的行政机关，当然应当依法履行其行政职责，在限期内作出责令台山市台城街道办事处南坑村兴乐经济合作社改正错误的行政处理。但台城街道办至今仍在逃避责任，不履行其法定职责，与党和国家确立的依法治国的方针大计相背而行。四、台城街道办作为政府镇一级行政机关，在行政诉讼中负有举证证明其行政行为或行政作为的合法性的举证责任。但台城街道办在原审中没有提交相关的证据，应当承担举证不能的不利法律后果。综上，特请二审法院依法驳回台城街道办的上诉请求、维持原审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明：二审中台城街道办认为其没有针对黄颖文的申请作出行政处理决定，理由是：1.台城街道办的负责人并没有收到黄颖文的行政决定申请书；2.台城街道办认为黄颖文主张以律师的名义寄出行政决定申请书，并不构成当事人行政申请的行为成立。台城街道办也不知道黄颖文与代理人之间的委托代理关系是否合法成立；3.台城街道办也没有收到黄颖文提交的能支持其主张的任何材料，所以台城街道办无从作出任何的行政行为。再查明：邮寄给台城街道办的信件上注明收件人为蔡XX主任，收件单位为台城街道办，地址为台山市台城富城大道3号，内件品名为黄颖文行政决定申请书一式两份及律师代理函，寄件人为李世清律师。收件人台城街道办确认系其传达室门卫。本院认为，本案系镇政府（街道办）不履行法定职责纠纷。本案争议焦点是：台城街道办对黄颖文的涉案申请是否构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理……”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，台城街道办作为乡、镇一级人民政府，其负有对黄颖文的涉案申请依法进行处理的法定职责，台城街道办主张相关法律法规未授予其处理涉案申请的职权，理由不成立，本院不予采纳。本案中，黄颖文于2016年10月17日向台城街道办邮寄了涉案《申请书》，台城街道办亦于2016年10月18日已签收，但至今台城街道办仍未作出任何处理决定且理由并不正当，台城街道办的行为显然已构成不履行法定职责。原审判决结果并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人台山市台城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 廖学安审 判 员 邓 球审 判 员 陈 健二〇一七年十二月一日法官助理 吴慧仪书 记 员 陈秀霞