浙江省衢州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙08行终101号
上诉人（原审原告）严洪福，男，1949年9月24日出生，汉族，住浙江省开化县。
委托代理人（特别授权代理）忻美君，浙江时光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）开化县人力资源和社会保障局，住所地浙江省开化县城关镇滨江南路2号。
法定代表人方茂盛，局长。
出庭的行政机关负责人张兆龙，副局长。
委托代理人（特别授权代理）汪家富，开化县人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人（特别授权代理）姜细发，浙江浙源律师事务所律师。
严洪福诉开化县人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理纠纷一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2016年9月20日作出(2016)浙0802行初43号行政裁定，严洪福不服，向本院提起上诉。本院于2016年10月12日受理后，依法组成合议庭于同年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人严洪福及其委托代理人忻美君，被上诉人开化县人力资源和社会保障局的副局长张兆龙及委托代理人汪家富、姜细发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告严洪福1949年9月24日出生，1963年11月被分配到开化县华埠理发店工作，1969年2月应征入伍，1973年2月退伍，退伍后回到华埠理发店工作。1984年12月，原告申请离职，经开化县商业局批准自1985年1月1日起注销原告严洪福的工籍。1985年1月至1988年5月原告从事个体户经营。1988年6月，原告严洪福与开化县商业综合公司签订承包合同，承包华埠理发店，承包期限自1988年6月1日至1991年6月1日。1991年6月承包期满之后，原告一直自营理发店。2010年，因原告信访关于要求补缴养老保险的事宜，开化县社会保险事业管理局根据开政发[1987]44号文件和国发[1991]33号文件，告知原告在其不能提供相关材料的情况下，依当时的政策，无法为其一次性补缴养老保险后办理退休手续。2011年7月，浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅下发了《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保险等遗留问题的实施意见》(浙人社发[2011]221号文件)。2011年10月9日，原告严洪福填写了申报审批表，并提供了本人身份证、户口本、服兵役证明等资料，向被告申请按照“复退军人”类别认定年限。2011年11月28日，被告单位经审核后，认为原告符合浙人社发[2011]221号文件第四点第（一）项“具有本省户籍的复退军人，可按照未参保集体企业退休人员的参保办法参加职工基本养老保险”的情形，通知原告按照未参保集体企业退休人员一次性补缴10年11个月（按最低缴费年限15年，扣除4年1个月军龄视同缴费年限），按18%的费率补缴，共计29443.56元。原告于同日缴纳了相应的基本养老保险费等费用，办理了退休手续，并自2011年12月开始领取养老金。后原告严洪福认为被告开化县人社局审批有误，向其提交了原告1984年11月28日《关于要求自动离职的报告》、开化县商业局《关于对严洪福同志要求自动离职的批复》等材料复印件，要求重新认定工龄。2014年7月7日，原告严洪福以承诺书形式就其工龄和养老保险待遇问题与被告开化县人社局达成协议，承诺书载明，原告同意按照浙人社发[2011]221号文件中关于“部分离开单位职工”的情况办理参保手续，其1963年11月至1984年12月参加工作的年限全部按规定的缴费比例补缴养老保险费。原告于2011年11月办理参保缴费的金额抵缴前述应当补缴的金额，多还少补。原告严洪福的退休待遇按2011年12月开始重新计发，与已领取待遇的差额多还少补。原告在部队服役期间的4年1个月应当按比例缴费的金额由开化县人社局另行处理（即4年1个月应当缴纳金额由开化县人社局补助原告，已发放至原告账户）。同日，被告开化县人社局向开化县社会保险事业管理局发函，同意对原告严洪福改按照浙人社发[2011]221号文件“部分离开单位职工”的情形补缴养老保险费，其1963年11月至1984年12月参加工作年限按规定的缴费比例补缴，原先按照浙人社发[2011]221号文件“复退军人”办理补缴养老保险的费用予以抵缴后多还少补，改办后自2011年12月重新核算养老保险待遇，与原已领取的养老保险待遇的差额多还少补。2014年8月21日开化县社会保险事业管理局出具执行情况说明及严洪福的基本养老金核定表，经改办，原告的工作年限为21年2个月，按12%费率补缴，应补缴养老保险费38058.85元，扣除2011年已补缴的29443.56元，实际仍应补缴8615.29元。改办后，原告的养老金从2011年12月起重新核算，2014年9月起严洪福的退休金待遇为每月1528.84元，应补发的退休金1675.95元，随2014年9月的退休金一并发放至原告账户。但原告严洪福认为其应按35年缴费年限享受养老保险待遇，认为被告不履行法定职责的行为，损害了原告利益，故诉至法院，请求：1.依法责令被告为原告办理社保补徼手续（军龄除外），2.依法判令被告为原告办理35年的社保手续，并对已发放的养老金的差额部分进行补发。
原审法院认为，关于原告的诉讼请求的问题。其一，原告起诉时的诉讼请求是“要求被告为原告办理社保补缴手续（军龄除外），将原告1963年11月至1984年12月的工作年限计入原告养老保险缴费年限，并按重新计算的缴费年限核算养老金，对差额部分予以补发。”而2016年6月13日，即庭审当日，原告于开庭前提交增加诉讼请求申请书，要求“依法判令被申请人为申请人办理35年社保手续，并对已发放的养老金差额部分予以补发”，经当庭确认，原告要求的35年社保，包括1963年11月至1984年12月航埠理发店工作期间，1988年6月至1991年6月承包华埠理发店的3年，共计24年1个月工龄，再加上2011年一次性补缴的10年11个月，合计共35年。原审法院认为，原告严洪福于庭审当日提交的增加诉讼请求申请，其内容包含但不限于起诉时的诉讼请求，因此应当是诉讼请求的变更，而非增加新的诉讼请求。其二，原告的诉讼请求是要求被告履行为其办理社保补缴手续等相应法定职责。结合审理查明的事实，被告依原告申报已于2011年11月28日为其办理了社保补缴手续，又经与原告协商，于2014年8月21日重新核定缴费年限并计发养老保险待遇，原告及其委托代理人的诉讼请求不明。结合庭审，原告的事实和理由是认为被告对其办理社保补缴时认定的缴费年限错误，且军龄应当视同缴费年限，因此原告的诉讼请求实质上是认为被告对其工龄认定错误。关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告开化县人社局于2011年11月28日审批同意原告按照“复退军人”类别一次性补缴养老保险，并向其送达了缴费通知，载明缴费标准和应缴纳的数额，严洪福一次性缴纳了29443.56元，因其于2011年11月时已满62周岁，达到法定退休年龄，遂于缴费次月即开始领取养老金。因此，原告自2011年11月时已经知道被告对其工龄的认定及一次性补缴的标准，原告直至2016年3月22日方对被告的工龄认定提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。原告主张，原告与被告于2014年7月7日签订承诺书，因被告未按照承诺书内容履行，于2014年8月21日作出原告实际缴费年限及视同缴费年限的认定未告知原告，因此应自2014年7月7日开始计算起诉期限。原审法院认为，浙人社发[2011]221号文件的第六条已经明确规定“符合条件的上述人员应持相关资料，到户籍所在地的人力社保行政部门或者社会保险经办机构办理参保手续。”“各级人力社保行政部门和社会保险经办机构在认真审核参保人员的档案资料和有关证明材料后，及时为其办理年限认定、费用缴纳和待遇核定等工作”。可见，按照浙人社发[2011]221号文件办理一次性补缴养老保险费的人员，应当提供相关档案材料供人力社保行政部门和社会保险经办机构审核，被告开化县人社局于2011年11月28日依照原告提交的《解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员养老保障等问题的申报审批表》中其本人填写的内容和提交的应征公民兵役登记表及退伍证明等材料，批准其按照“复退军人”类别一次性补缴养老保险，并通知其缴纳相应费用，并无不妥。2014年7月，因原告信访，被告与其就工龄认定及养老保险事宜以承诺书形式达成协议，原告本人作为具有完全民事行为能力人，在承诺书中签字捺印，若原告认为该份承诺书的内容及被告于2014年8月21日对其重新核定实际缴费年限错误，可以通过其他途径主张其合法权利，但主张以该协议作为本案起诉期限的计算起点，于法无据，原审法院不予采纳。综上，原告严洪福的起诉已经超过法定起诉期限，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回原告严洪福的起诉。
上诉人严洪福上诉称，2011年11月28日被上诉人按“复退军人”类别为上诉人办理了养老保险补缴手续，当时核定补缴年限为10年11个月。上诉人认为被上诉人该行政行为错误，进行多次信访，2014年7月7日被上诉人意识到自已错误的行政行为，提出以上诉人出具承诺书的形式与被上诉人签署补办社保承诺协议。该承诺书属于行政协议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第六项的规定具有可诉性。同年8月21日被上诉人重新作出上诉人养老金核定决定，核定上诉人视同缴费年限为0年0月。上诉人起诉书针对的是2014年7月7日的行政协议和之后被上诉人作出的新的行政审核行为，并不是2011年11月的行政行为。上诉人2016年3月才知道被上诉人的行政审核行为，上诉人于2016年3月22日起诉，并未超过二年的法定时效，一审适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人开化县人力资源和社会保障局答辩称，被上诉人对上诉人辞职前（1984年12月）的工作年限（包括军龄）不能视同缴费年限的认定是履行其法定职责。同时被上诉人也是严格按照浙江省劳动厅浙劳险[1995]221号《关于企业部份职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》及其他相关政策规范性文件之规定进行，包括上诉人补缴原工作（含服兵役）年限的基本养老保险费也是按照相关政策和规范性文件予以办理，办理过程经上诉人本人申请、确认，程序合法，并无不当之处。一审裁定上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定:行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被上诉人于2011年11月28日按照浙人社发[2011]221号文件“复退军人”类别为上诉人办理养老保险退休待遇，上诉人不服并进行多次信访。2014年7月7日，上诉人严洪福以承诺书形式与被上诉人开化县人社局就“上诉人按照浙人社发[2011]221号文件中关于‘部分离开单位职工’的情况办理参保手续等”达成协议。同日，被上诉人向开化县社会保险事业管理局出具《关于严洪福同志补缴养老保险费信访事项的处理意见》。2014年8月21日，开化县社会保险事业管理局作出严洪福基本养老金核定表及《〈关于严洪福同志补缴养老保险费信访事项的处理意见〉的执行情况说明》。本院认为，2014年8月21日基本养老金核定行为系按照浙人社发[2011]221号文件中关于“部分离开单位职工”的情况确定养老保险待遇，与2011年按照该文件“复退军人”类办理养老保险退休待遇的行政行为内容不同，构成新的行政行为。上诉人对该行政行为不服提起行政诉讼，其起诉期限应从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算。不知道诉权或起诉期限的，应从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被上诉人现无证据证明上诉人知道行政行为内容的时间及已告知上诉人诉权或者起诉期限，故上诉人2016年3月22日提起本案诉讼，距离其自认的知道行政行为内容的时间2016年3月未超过2年，属于法定起诉期限内。一审法院以上诉人2011年11月即已知道被上诉人对其工龄的认定及一次性补缴标准为由，认定上诉人起诉超过法定期限并裁定驳回起诉错误，依法应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销浙江省衢州市柯城区人民法院（2016）浙0802行初43号行政裁定。
二、指令浙江省衢州市柯城区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱桂英
审 判 员 骆春华
代理审判员 颜朝童
二〇一六年十二月五日
书 记 员 何 辛