安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）皖11行初56号原告吴开礼，男，1954年7月8日出生，汉族，农民，住安徽省全椒县。被告全椒县人民政府，住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路。法定代表人王珏，该县县长。委托代理人曾朝阳，该县政府法制办公室工作人员。委托代理人张友才，该县六镇镇司法所所长。原告吴开礼因认为被告全椒县人民政府（以下简称全椒县政府）不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责一案，于2017年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告全椒县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月29日公开开庭审理了本案。原告吴开礼，被告全椒县政府的负责人秦安明副县长及其委托代理人曾朝阳、张友才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年9月23日，吴开礼向全椒县政府提出申请，要求为其补办漏登6.5亩农村土地承包经营权证书，但全椒县政府至今没有为吴开礼颁发农村集体土地承包经营权证，也未对吴开礼的此次申请作出处理。原告吴开礼诉称，2001年8月，其与徐玉友（已故）签订了6.5亩的农村承包土地转让合同，当时的村委会也在土地承包转让合同上签章认可，并在同年8月10日将该6.5亩土地转办到其农村土地承包经营权证上，后该土地一直由其耕种并由其承担相应的税费。2007年，由于农村集体承包土地不需要再上缴各种税费，并且还有补贴。徐玉友便找其要田，其不同意。徐玉友即向法院起诉，要求其退还土地。2007年9月4日，全椒县人民法院裁定驳回徐玉友的起诉。徐玉友不服一审裁定向滁州市中级人民法院上诉，后撤回上诉。徐玉友撤回上诉后，又强行阻止其进行耕种，2007年10月其将徐玉友告上法庭，2017年12月26日，全椒县人民法院作出了一审判决，该土地由其继续耕种，徐玉友赔偿其经济损失4680元。2008年初，徐玉友又提起行政诉讼，要求撤销滁州市人民政府为其颁发的农村土地承包经营权证，后被驳回起诉。法院判决后，徐玉友拒不执行生效判决，到处上访，经各方调解协调后，其与徐玉友签订一份协议，约定：涉案土地经营权归其所有；其将土地租给徐玉友耕种，村里每年给其500元租金；法院判决由徐玉友给付其赔偿款4680元、诉讼费25元及评估费500元，也由村里给付。该协议签订后，徐玉友不执行，仍到处上访，村、镇两级为了不让徐玉友上访，在未撤销其所有的农村集体土地承包经营权证的情况下，又为徐玉友颁发涉案6.5亩土地的农村集体土地承包经营权证。本次全椒县开展旧农村集体土地承包经营权证换新证，但迟迟未为其办理涉案6.5亩土地的经营权证，属于行政不作为，并造成其各项损失达上万元，故提起本案诉讼，请求法院判令：全椒县政府履行法定职责，为其补办漏登的6.5亩土地的农村集体土地承包经营权证；全椒县政府赔偿因不作为给其造成的经济损失10000元；诉讼费由全椒县政府承担。原告吴开礼向本院提交了以下证据：1、全椒县人民法院（2007）全民一初字第288号民事裁定书复印件一份，证明该裁定书驳回徐玉友的起诉，争议的6.5亩土地归其承包经营；2、滁州市中级人民法院（2007）滁民一终字第713号民事裁定书复印件一份，证明该裁定书允许徐玉友撤回上诉；3、全椒县人民法院（2007）全民一初字第881号民事裁定书，证明争议的6.5亩土地归其承包经营，徐玉友因阻拦其耕种，赔偿其损失4680元；4、滁州市中级人民法院（2008）滁行初字第3号行政裁定书复印件一份，证明徐玉友起诉滁州市人民政府要求撤销滁州市人民政府为其办理的农村集体土地承包经营权证，被裁定驳回徐玉友的起诉；5、全椒县人民法院（2008）全民一再初字第9号民事判决书复印件一份，证明该再审判决维持了全椒县人民法院（2007）全民一初字第881号民事判决书；6、滁州市中级人民法院（2009）滁民一再终字第21号民事判决书复印件一份，证明该再审判决书维持了全椒县人民法院（2008）全民一再初字第9号民事判决书复印件一份；7、2001年其与徐玉友签订的6.5亩（每亩80方丈）农村承包土地合同复印件一份，证明争议的6.5亩土地是徐玉友自愿转让给其承包经营，并有村委会盖章认可；8、吴开礼、徐玉友签订的协议，证明徐玉友认可争议的6.5亩土地经营权仍归吴开礼所有；9、吴山村委会出具的证明复印件一份，证明争议的6.5亩土地农业税从2002年起由吴开礼交纳；10、2008年2月2日吴山村委会出具的证明。证明徐玉友经营承包的土地只有6.5亩的事实（不包括争议的6.5亩土地）；11、2007年4月20日吴山村委会出具的证明复印件一份，证明吴开礼承包经营土地为21.12亩（包括争议6.5亩土地在内）；12、2004年滁州市粮食直接补贴通知书复印件一份，证明吴开礼承包经营的土地为21.12亩；13、2003年原草庵乡财政所纳税通知书复印件一份，证明吴开礼纳税土地面积为21.12亩（包括争议土地在内）；14、2002年5月1日全椒县秋季稻谷订单收购合同书复印件一份，证明吴开礼应按21.12亩土地交付订购稻谷；15、2002年5月1日安徽省农业纳税通知书复印件一份，证明吴开礼承包经营土地为21.12亩（包括争议的6.5亩）；16、2001年8月10日滁州市人民政府颁发农村集体土地承包经营权证复印件一份，面积为21.12亩（包括争议的6.5亩）；17、2016年全椒县政府颁发的农村土地承包经营权证复印件一份，证明该证漏登应属吴开礼承包经营的6.5亩土地；18、2008年2月13日原滁州市市长廖学刚的答辩状复印件一份，证明颁发给吴开礼集体土地承包经营权证，事实清楚，合法有效；19、2004年4月25日全椒县草庵乡与吴开礼订单收购稻谷合同书，证明吴开礼按21.12亩订单交售公粮和订购稻谷（包括争议的6.5亩在内）；20、全椒县六镇镇2017年农业支持保护户补贴登记表复印件一份，证明争议的土地国家补贴一直由吴开礼领取，田亩面积一直在吴开礼户头上，地方政府也是认可的（争议的土地属于吴开礼）；21、其要求全椒县政府补颁证申请及相关回执复印件各一份，证明全椒县政府未履行法定职责。被告全椒县政府辩称，1、此次确权颁证工作中，其严格执行农业部等六部门农经发﹝2015﹞2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》等文件规定，按照规定的程序，完成对吴开礼户农村土地承包经营权的确权登记，颁证行为符合相关规定的要求。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款的规定，农村土地承包合同是颁发农村土地承包经营权证的依据，其依据全椒县六镇镇大张村民委员会与吴开礼的《农村土地（耕地）承包合同》为吴开礼户颁发农村土地承包经营权证符合规定，不存在“漏登”问题，更不存在行政不作为；2、吴开礼提出的此次确权登记中没有登记的6.5亩土地是2001年8月从徐玉友（已故）处流转而来，双方为该土地经营权问题历经多次诉讼，吴开礼所在镇政府、村委会也多次进行调处，但土地承包经营权的归属即双方签订的《田亩转包合同书》的性质和效力未经有权机关认定，双方矛盾并未“真正”解决。本次土地确权登记时，徐玉友之子徐发康对此土地的承包经营权也提出来确权登记颁证申请，其未予登记；此后，徐玉友之妻卢志英又向滁州市人民政府提出行政复议，要求撤销其为徐发康户颁发的﹝2016﹞第013901号土地承包经营权证，重新发证。由此可见，该6.5亩土地的承包经营权存在争议，根据相关规定，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证，其对该承包土地不予颁证，符合规定；3、在此次土地承包经营权确权颁证工作中，其已履行了应尽职责，吴开礼提出的赔偿请求没有事实和法律依据；4、吴开礼提出的行政诉讼距离经营权证发放到位已有一年有余，超过了法律规定的起诉期限。综上，其已履行了法定职责，吴开礼提出的“漏登”承包土地属于权属争议土地且已超过起诉期限，请求法院依法驳回吴开礼的起诉。被告全椒县政府向本院提交了以下证据、依据：1、吴开礼户农村土地承包经营权登记档案一份，证明全椒县政府已履行了相应职责，为吴开礼户承包土地进行了确权登记颁证；2、农村土地承包经营权确权登记颁证申请书（徐发康）、农村土地承包经营权证、行政复议申请书及行政复议决定书各一份，证明吴开礼提出“漏登”的6.5亩土地属于权属争议土地；3、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》一份，证明根据该意见，承包土地权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。经庭审质证，关于原告吴开礼所举证据，被告全椒县政府质证意见如下：对证据1、对真实性有异议，因为登记的时候是称旧证换新证，所有的田亩均应当登记上，村里也是认可能够登记，但最后发证时候将6.5亩作为争议土地，未进行登记。证据2，对上述证据不认可，其与徐玉友家争议早已通过法院解决，权属不存在争议，徐玉友在协议上签字认可争议土地属于其所有；证据3，本案双方不存在权属争议，所谓的权属争议是政府的不作为，本案不适用上述规定。关于被告全椒县政府所举证据，原告吴开礼质证意见如下：对证据1的真实性与合法性认可，但不能认可证明目的，驳回徐玉友的起诉是程序上的裁判，不能证明土地承包经营权归吴开礼所有；对证据2无异议；对证据3真实性与合法性认可，对证明目的不认可，因为吴开礼通过流转取得的争议土地经营权，流转方式不论是转包或是转让，其均有权进行耕种，该案本质是停止侵害排除妨害之诉，并非是对流转方式的判断，同时也说明双方对土地权属一直存在争议；对证据4无异议；对证据5-6质证意见同证据3；对证据7真实性认可，不认可证明目的，对于合同性质是转让还是转包双方有争议；对证据8真实性认可，不认可证明目的，如吴开礼诉状所称协议并未执行；对证据9无异议；对证据10-11真实性认可，证明目的不认可，双方对土地权属有争议，至今未解决；对证据12-15及证据19的真实性均认可，但反映的是2001年8月8日双方签订田亩转包合同书后吴开礼履行合同约定义务的情况，但双方对合同书性质及效力有争议；对证据16真实性认可，对合法性不认可，争议土地的承包经营权归属需依据有权机关对双方签订的田亩转包合同书和性质及效力的依法认定，在此之前并不能认定争议土地承包经营权归吴开礼。根据已生效（2007）全民一初字第288号民事裁定，吴开礼的农村土地承包经营权证存在瑕疵，因为争议地块是直接填写在吴开礼证书地块登记栏，而不是在变更栏，所以对合法性不认可；对证据17真实性认可，对证明目的不认可，其依据全椒县大张村与吴开礼签订的农村土地承包合同为吴开礼颁发承包经营权证符合规定，已履行了登记职责，不存在漏登之处；对证据18真实性认可，不认可证明目的，滁州市中院人民法院（2008）滁行初第3号案件是从程序上驳回徐玉友起诉，不是对登记行为的认定，答辩状不能证明登记行为合法有效；对证据20真实性认可，不认可证明目的，上面登记的土地确权面积就是为吴开礼登记颁发的面积，补贴面积是在执行协议中给予吴开礼的补贴，不能作为认定吴开礼享有土地承包承包权的依据；对证据21真实性认可，其确实收到，因为双方权属有争议，所以没有给吴开礼进行登记。本院对双方所举证据的真实性予以确认并进行综合认证。经审理查明，徐玉友（已故）与吴开礼均属于全椒县六镇镇大张村新龙组（原全椒县六镇镇吴山村新龙组）村民。原全椒县六镇镇吴山村新龙组进行二轮土地承包时，未签订二轮承包合同。2001年8月8日，徐玉友之子徐福刚（即徐发康）代其与吴开礼签订《田亩转包合同书》，将2个人口田9.4亩（包含本案诉争的6.5亩）转给吴开礼。2001年8月10日，吴开礼将9.4亩填写到其持有的农村土地承包经营权证上。吴开礼自2001年8月至2007年一直在耕种该土地。2007年，徐玉友找吴开礼要回诉争土地，吴开礼不同意，双方产生纠纷。2016年，全椒县根据国家规定，开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。全椒县政府根据2016年4月13日全椒县六镇镇大张村新龙组与吴开礼签订的编号为341124109209190027J《农村土地（耕地）承包合同》，为吴开礼颁发了农地承包权（2016）第013896号《农村土地承包经营权证》，该证记载承包地实测总面积为23.27亩。吴开礼认为全椒县政府颁发的承包经营权证未将涉案6.5亩土地登记在证上，属漏登记，要求全椒县政府进行处理。2017年9月12日，吴开礼向全椒县政府申请补办漏登6.5亩农村土地承包经营证，并邮寄相关申请材料。全椒县政府于2017年9月23日签收申请材料后，未作处理。吴开礼认为补办承包经营权证为全椒县政府的法定职责，为此，吴开礼于2017年11月24日向本院起诉，要求全椒县政府履行法定职责，为其补办漏登6.5亩土地的承包经营权证的，并赔偿因行政不作为给其造成的经济损失10000元。本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、本案是否已超起诉期限，如果没有，全椒县政府是否应当履行为吴开礼颁发涉案土地承包经营权证的法定职责；2、吴开礼要求全椒县政府赔偿10000元有无依据。全椒县政府具有在本行政区域内颁发农村土地承包经营权证的职权。本案系吴开礼申请要求全椒县政府为其补办漏登6.5亩农村土地承包经营证，应属履行法定职责案件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。全椒县政府于2017年9月23日签收申请材料后，未作处理。吴开礼于2017年11月24日提起本案行政诉讼，在法律规定的期限内，并未超过法定起诉期限。颁发农村土地承包经营权证系全椒县政府的法定职责，吴开礼向全椒县证明书面提出申请，要求为其补办漏登6.5亩农村土地承包经营证，全椒县政府在收到申请材料后，对于是否符合为吴开礼颁发承包经营权证的条件，以及承包经营权证的内容，应进行审查判断，如果符合为吴开礼颁发承包经营权证的条件，则应履行颁发承包经营权证的法定职责；如果不符合为吴开礼颁发承包经营权证的条件，则应积极答复，说明理由、依据。关于吴开礼主张赔偿10000元的损失问题，因其未能提供相关证据证明损失实际存在，以及该损失系全椒县政府未及时答复造成，故对该项主张，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、责令被告全椒县人民政府对吴开礼提出颁发承包经营权证的申请进行处理；二、驳回原告吴开礼的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴开礼负担25元，被告全椒县人民政府负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  王忠良审 判 员  苏春琴人民陪审员  宫如珍二〇一八年三月二日书 记 员  周 杨附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。