河南省郑州市金水区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0105行初342号
原告郑州市爱馨阳光城老年公寓，住所地郑州市。
法定代表人豆雨霞，董事长
委托代理人毕大龙，该公司法务代表。
委托代理人武中文，河南博颂律师事务所律师。
被告郑州市人民防空办公室，住所地郑州市中原西路***号。
法定代表人李幸福，主任。
出庭负责人李保平，总工程师。
委托代理人师维、陈飞，河南天荣律师事务所律师。
原告郑州市爱馨阳光城老年公寓诉被告郑州市人民防空办公室请求撤销行政处罚一案，原告向本院提起行政诉讼，本院2016年10月12日受理后依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭进行了审理。原告委托代理人毕大龙、武中文，被告出庭负责人李保平，委托代理人师维、陈飞到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告诉称：“中原爱馨阳光城建设项目”系2006年由郑州市爱馨家政服务中心筹建，规划五栋高层，建筑面积超过9万平方米，项目位于二七区长江东路69号。该项目2006年、2007年连续列入郑州市政府重点工程名录。2009年开始施工后，筹建方成立了郑州市阳光城养老服务股份有限公司，由该公司接手具体负责投资建设。项目建成后的2012年，该公司注销，项目的所有权与使用权归入新成立的原告。由于该项目建设过程中部分相关环节的施工与审批、监督脱节，造成综合楼的人防工程完全没有建设，遗留问题导致该项目的房屋产权证书难以办理。为彻底解决遗留问题，郑州市人民政府于2014年12月13日召开“疑难项目规划问题专题会”，并形成[2014]145号“市长办公会议纪要”，纪要第七条明确“同意对（原告的）该项目补办相关审批手续”。2014年11月1日，为促进养老和健康服务业发展，财政部与国家发改委联合下发[2014]77号文件，明确规定对非营利性养老和医疗机构全额免征行政事业性收费，其中第三项为人防部门收取的防空地下室易地建设费。2015年8月15日郑州市民政局出具的说明，原告持有《民办非企业单位登记证书》属于非盈利性养老机构，可以享受国家有关非营利性养老机构的各项优惠和扶持政策。2015年8月下旬，原告按照要求向被告提交全套申报材料，要求享受免征政策，但无数次沟通，被告始终不认为原告应该享受免征政策。2016年3月31日原告（工作人员王志勇）向被告书面反映申请免征过程中的种种困难，被告在2016年4月6日书面回复，继续要求缴纳易地建设费，如果上级部门明确批复免征，退还已经缴纳的易地建设费。按照被告要求，原告必须先交纳近千万元的易地建设费才可能获得人防机构的验收与审批许可。原告于2016年4月向金水区人民法院提起诉讼，要求被告出具免征易地建设费证明材料，法院判决被告30日内对该事项作出处理。2016年10月8日，被告作出郑防罚决字【2016】011号处罚决定书，要求原告缴纳1300余万元易地建设费。原告认为财政部与国家发改委联合下发[2014]77号文件明确规定非营利性养老全额免征人防易地建设费，被告以政策不明确为由要求先交纳易地建设费缺乏法律依据，起诉至法院，请求撤销被告作出的行政处罚，并重新作出决定。
原告提交的证据有：1、郑州市民政局颁发的《民办非企业单位等级证书（法人）》（豫郑民证字第07110号）；2、郑州市质量技术监察局颁发的《中华人民共和国组织机构代码》（组代管410100-317183）；3、《财政部、国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业型收费有关问题的通知》（财税【2014】77号）（部分节选）；4、《郑州市人民防空办公室行政处罚决定书》（郑防罚决字【2016】011号）。
被告辩称：一、原告诉请无事实及法律依据，应当驳回。依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，被告作出的011号《行政处罚决定书》所依据的事实确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告于2008年9月26日以“郑州市爱馨家政服务中心”的名义向被告申报防空地下室建设，报建项目共5栋高层，总建筑面积77546.19平方米，地下建筑面积7041.11平方米。2008年10月16日我处核定原告人防建筑面积7055平方米，并对防护级别、战时功能、防化级别、位置等提出要求，要求委托具有人防设计资质的设计单位进行施工图设计，设计施工图文件及电子文档光盘须报被告审批。此后在建设过程中，投资主体发生变化，未向被告再申报建设审批，至2012年项目建成投入使用，未按核定要求建设，也未申报相关验收手续。2013年6月14日，原告承接该项目，上述事实已被郑州市金水区法院生效判决认定；二、依据判决书查明和认定的事实，涉及原告人防地下室的依法监管，属于被告的法定职责，被告依照判决书的要求，对原告依法立案调查，并进行现场勘验，于9月22日依据已查明的事实，制作出《结案报告》，9月23日对该案件进行集中讨论，9月26日向原告送达《行政处罚预先告知书》，9月30日在原告放弃申辩及要求听证的情况下，制作行政处罚决定书并送达原告。因此，被告在执法过程中，严格按照相关程序，全面、适当的履行了法律赋予的权利和义务；三、原告于2008年向被告申报并由被告核定其建设7055平方米防空地下室建设，但至今未履行其义务，违法行为始终处于继续状态，且原告已不具备补建防空地下室的条件，故应当转为缴纳易地建设费，由人民防空主管部门安排统一就近修建人民防空设施。同时，2013年11月8日最高院发布指导案例21号表明，属于当事人应建未建防空地下室的情形，应转为缴纳易地建设费。综上，原告申报建设防空地下室不属于“因地质、地形等原因不易修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建转为按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建”的法定情形，且被告作出的行政处罚不存在《行政诉讼法》第七十条规定的任何一种情形，故无需重新作出处理决定。
被告提供的证据有：1、原郑州市爱馨家政服务中心民办非企业单位登记证书复印件、组织机构代码证复印件、税务登记证副本复印件、法人豆雨霞身份证复印件；2、防空地下室建设申报表、设计要求核定表、核定书；3、违法案件立案呈批表；4、河南省行政执法证2份；5、郑州市爱馨阳光城老年公寓民办非企业单位登记证书复印件、组织机构代码、土地登记证及附图；6、法人豆雨霞身份证复印件；7、原告授权委托书及王志勇身份证复印件；8、询问笔录两份；9、现场勘验（检查）笔录两份；10、案件调查终结报告一份；11、重大行政处罚案件集体讨论会议记录；12、《郑州市人民防空办公室征缴防空地下室易地建设费告知书》审核笺、告知书正本及送达回证。
被告提供的依据有：1、《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市人民防空办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（郑政办【2015】20号）；2、《中华人民共和国行政处罚法》（部分条款）；3、《中华人民共和国防空法》（部分条款）；4、《河南省实施<中华人民共和国防空法>办法》（部分条款）；5、《人防工程管理规定》（【2003】国人防办字第18号）（部分条款）；6、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》（豫防办【2009】100号）（部分条款）；7、郑州市金水区人民法院（2016）豫0105行初205号行政判决书一份；8、河南省人民防空办公室关于转发《秋实房地产公司内蒙古自治区呼和浩特市人民防空办公室行政征收案例》的通知。
上述证据、依据，经庭审质证，合议庭评议，本院对当事人提供的证据、依据作如下分析认定：
原、被告提供的证据中有关原告属于民办非企业单位的身份性证据，相互印证，且双方当事人均无异议，本院对该证据证明的基本事实予以认可。
被告提供的其他证据，证明作出行政处罚决定的程序符合法律规定，原告对其证据的真实性无异议，但不认可该处罚决定的正当性，认为不符合财政部、发改委联合下发的【2014】77号文件对免于征收易地建设费的相关规定，本院对该组证据证明的事实部分予以认可，对是否符合77号文件适用免于征收易地建设费的条件及被告作出行政处罚的正当性，将在本院认为中综合评述。
被告提供的法律依据，本院将综合适用。
当事人提供的证据及当事人的陈述可以证明以下案件事实：
位于郑州市二七区长江路69号“中原爱馨阳光城”项目于2008年9月26日由原“郑州市爱馨家政服务中心”向被告申报防空地下室建设，报建项目共5栋高层，总建筑面积77546.19平方米，地下室建筑面积为7041.11平方米。2008年10月16日被告核定人防建筑面积7055平方米，并对防护级别、战时功能、防化级别、位置等提出要求，要求委托具有人防设计资质的设计单位进行施工图设计，设计完毕后，设计施工图文件及电子文档光盘需报被告审批。此后在建设过程中，投资主体发生变化，未向被告再申报建设审批，至2012年项目建成投入使用，未按核定要求建设，也未申报相关验收手续。2013年6月14日原告单位成立，承接该项目。
2015年8月19日原告依据财政部与国家发改委联合下发[2014]77号文件，向被告申请出具免征防空地下室易地建设费证明，并于2016年4月起诉至郑州市金水区人民法院，2016年8月8日金水区法院作出判决书，要求被告于判决生效后30日内对原告申请事项作出处理。2016年10月8日，被告制作郑防罚决字【2016】011号处罚决定书，要求原告缴纳13404500元易地建设费，原告不服起诉来院。
本院认为：根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十二条规定，城市新建民用建筑，应当按照国家、主管大军区和本省有关规定，修建战时可用于防空的地下室。第十三条规定，防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设投资计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。防空地下室必须由具有相应设计资格的单位设计，设计文件报经县级以上人民防空主管部门和有关部门审查。第十四条规定，应当修建防空地下室，但受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准。经批准不修建防空地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据人民防空工程建设规划统一修建。第二十八条规定，城市新建民用建筑，违反《人民防空法》和本办法第十二条规定不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元。综合上述规定，“爱馨阳光城老年公寓”人防地下室应当按照相关法律规定与主体工程同步规划、同步设计、同步建设，未设计、建设的，应当按照标准缴纳易地建设费，并由相关主管单位收缴易地建设费后就近或另选址建设。但依据《财政部国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》财税【2014】77号规定，为促进养老和健康服务业发展，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发【2013】35号）和《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发【2013】40号）的规定，就减免涉及养老和医疗机构的行政事业性收费事项通知如下：一、对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。二、上述免征或减半收取的行政事业性收费项目包括：（三）人防部门收取的防空地下室易地建设费。本案中，原告持有民政部门出具的民办非企业单位有效证明，理应属于免于征缴易地建设费的对象，被告在作出予以征收易地建设费行政处罚时，应当全面、准确适用相关法律、法规以及规章的规定，同时考虑相关因素，以更加便民、促发展的态度，更好的服务于社会，因此，被告作出的对原告单位全额征收易地建设费的行政处罚已明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告郑州市人民防空办公室作出的郑防罚决字【2016】011号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式七份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 李 欣
人民陪审员 赵 军
人民陪审员 张民安
二〇一七年一月二十日
书 记 员 张西丽
相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（六）明显不当的。
《中华人民共和国人民防空法》
第二十二条城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。
《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》
第十二条城市新建民用建筑，应当按照国家、主管大军区和本省有关规定，修建战时可用于防空的地下室。
第十三条防空地下室由建设单位修建，纳入基本建设投资计划。防空地下室必须与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设。防空地下室必须由具有相应设计资格的单位设计，设计文件报经县级以上人民防空主管部门和有关部门审查。
第十四条应当修建防空地下室，但受客观条件限制不能修建的，必须经县级以上人民防空主管部门批准。经批准不修建防空地下室的，由建设单位按照国家和省的规定缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门根据人民防空工程建设规划统一修建。
第二十八条城市新建民用建筑，违反《人民防空法》和本办法第十二条规定不修建战时可用于防空的地下室、又不缴纳易地建设费的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或补缴易地建设费，可以并处应当修建防空地下室建筑面积每平方米三十元以上五十元以下的罚款，但罚款最高不超过十万元。