昆明铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）云71行初13号
原告：李荣，男，汉族，1966年12月25日出生，住云南省。
委托代理人：杨会珍（系李荣之妻�，女，汉族，1962年12月15日出生，住云南省安宁市。一般授权代理。
委托代理人：刘俊，云南汇同律师事务所律师。特别授权代理。
被告：安宁市人民政府。住所地：安宁市连然街道办事处人民路*号。
法定代表人：王迅，市长。
委托代理人：李宝林，副市长。特别授权代理。
委托代理人：钱宇，云南瞭望律师事务所律师。特别授权代理。
第三人：李兵，男，汉族，1976年11月16日出生，住云南省。
委托代理人：洪敏，云南嘉喜律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人：李兴盛，云南嘉喜律师事务所律师。特别授权代理。
原告李荣诉被告安宁市人民政府（以下简称市政府）、第三人李兵土地行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本�。原告李荣的委托代理人杨会珍、刘俊、被告市政府的委托代理人李宝林、钱宇、第三人李兵及其委托代理人洪敏、李兴盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市政府于2007年8月26日向李兵户颁发了“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证，确认李兵户对4.59亩土地的承包经营权，其中包括麦塘地3亩（四至为东至路，西至路，南至李华，北至张永春）。
李荣起诉称，1999年1月1日，云南省安宁市县街镇下元良村委会（以下简称下元良村委会）作为发包方将位于该村的土地4.23亩（包括麦塘地3亩，四至界限东至路、南至李加林、西至路、北至张永春）发包给李荣，承包期限为1999年1月1日至2029年1月1日，并由市政府颁发了编号为32901027的经营权证书。2001年李荣外出务工，便将其承包地交由其姐李荣珍（系李加林之妻）代为耕种。2017�2月，李荣要求李荣珍返还承包地遭到拒绝，后才得知上述3亩麦塘地已经被下元良村委会发包给李兵户（系李荣珍之子），并由市政府向李兵户颁发了土地承包经营权证。虽然李荣将其承包的土地交由李兵代为耕种，但土地承包经营权仍继续由李荣享有，下元良村委会未组织村民会议，更没有经过三分之二以上村民代表或村民会议成员同意，将属于李荣的承包地登记在李兵户名下。因此，市政府为李兵户颁发土地承包经营权证的行为违反土地承包法的相关规定，现诉至法院，请求：撤销市政府向李兵户颁发的“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证。
市政府辩称，市政府所作出的颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证的具体行政行为证据确实充分，程序合法；作出该具体行政行为的起因是根据云政办发〔2006〕135号文件、昆政办〔2006〕134号文件、安政办〔2007〕53号文件、县政发〔2007〕51号文件，关于云南省各县市农业部门关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知。
李兵辩称，李荣自2001年结婚后就定居安宁市八街镇木厂村，其之前承包的土地没有继续耕种，已闲置多年，故被下元良村委会收回，李荣对此也未提出过异议。李兵取得麦塘地3亩土地的手续合法、有效。李荣提交的《人民调解协议书》上李兵的名字并非李兵本人所签，李兵对该协议并不知情。根据《行政复议法》的规定，本案属于复议前置的情形，李荣在未申请行政复议的情况下提起诉讼，法院应依法驳回其诉讼请求。
被告市政府在法定举证期内向本院提交以下证据：1.《云南省农村土地承包合同书》（合同编号：530181021004028）、《农村土地承包经营权证申请书》及�件、《农村土地承包经营权证登记簿》（编号：530181021004028）、《安宁市农村家庭承包土地经营权证补换发证入户调查表》；2.云政办发〔2006〕135号文件、昆政办〔2006〕134号文件、安政办〔2007〕53号文件、县政发〔2007〕51号文件，以证实市政府颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证的程序合法，严格按照各级政府文件要求，没有任何违法行为。
经质证，原告发表以下意见：1.对第1组证据的三性均不予认可，其中记载的承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，但签订的时间是2007年8月期间；土地承包合同书的签订日期迟于申请书和登记簿的日期，违反颁证程序；入户调查表中1999年二轮承包土地情况为空白，说明市政府对此未进行审查即给第三人颁证。2.对第2组证据的三性予以认可，云政办发〔2006〕135号文件、昆政办〔2006〕134号�件中要求“对原已发放农村土地承包经营权证的，换发新的农村土地承包经营权证”，“稳定承包关系不变的原则。要在巩固农村土地二轮承包关系的基础上，依法坚持土地承包期30年不变的政策，不得借补换发证之机调整承包地和承包期限、违规收取承包费或附加其他条件。”由此也说明市政府给第三人颁证的程序违法。
第三人对上述证据的三性及证明目的予以认可。
原告李荣向本院提交以下证据：1.李荣的身份证、居民户口簿、门牌证、农村社会养老保险登记情况，以证实李荣的户口并未迁出下元良村委会。2.《安宁市农村土地承包合同书》（合同编号32901027）、《安宁市农村土地承包经营权证书》（编号：32901027），以证实下元良村委会将4.32亩耕地发包给李荣，以及市政府为李荣颁发了土地承包经营权证的事实。3.《安宁市农村家庭承包土地经营权证补换发证入户调查表》、《云南省农村土地承包合同书》（合同编号：530181021004028）、《农村土地承包经营权证申请书》、《农村土地承包经营权证登记簿》，以证实下元良村委会将本属于李荣的麦塘地3亩发包给李兵户。4.《人民调解协议书》，以证实李兵户愿意将麦塘地旱地3亩归还给李荣。
经质证，被告发表以下意见：1.对第1组证据的三性予以认可。2.对第2组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性有异议，市政府已经在2007年对下元良村进行了土地承包经营权证补换发工作，期间李荣户未参与补换，该组证据已经失去法律效力。3.对第3组证据真实性、合法性予以认可，对证明目的有异议。4.对第4组证据真实性、合法性予以认可，对关联性有异议，李荣、李华和李兵三人的个人意思表示形成的调解协议不能证明本案具体行政行为不合法。
第三人发表以下意见：1.对李荣的身份证明材料予以认可，但李荣的房子已经卖掉了，门牌号已经无效。2.对第2组证据不认可，2007年补换新证，原有证书已经作废。3.对第3组证据的真实性予以认可，但与李荣没有关系。4.调解协议是受李荣欺骗签的，内容不是真实的。
第三人李兵向本院提交以下证据：1.“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”《安宁市土地承包经营权证书》、《农村土地承包经营权证申请书》、《农村土地承包经营权证登记簿》、《云南省农村土地承包合同书》（合同编号：530181021004028）、《安宁市农村家庭承包土地经营权证补换发证入户调查表》、《安宁市农村土地承包经营权确权登记农户承包耕地信息入户调查表》、《土地承包经营权调查信息公示表》，以证实李兵承包的土地是经审批、备案、公示，由市政府颁发土地承�经营权证的。2.《农民负担监督手册》，以证实李兵承包的土地一直由李兵户耕种，并缴纳相应的农业税。3.《农村普查区住户摸底表》，以证实李荣因结婚已不在下元良村居住，其户籍下也没有其他人。
经质证，原告发表以下意见：1.对申请书、登记簿、合同书不予认可，合同书签订时间在申请书和登记簿的时间之后，办证程序顺序颠倒。2.对公示表、摸底表的三性不予认可，当时没有通知李荣并进行核实。3.对《农民负担监督手册》的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，认可是李兵户代缴的税。
被告对上述证据的三性予以认可。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：1.第三人提交的《安宁市农村土地承包经营权确权登记农户承包耕地信息入户调查表》上显示的调查日期为2015年6月30日，《土地承包经营权调查信息公示表�上显示的公示日期为2016年3月29日至2016年4月4日，上述两份证据的制作时间均迟于“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证的颁发时间，与本案所涉行政行为缺乏关联性，故本院不予采信。2.原告提交的《人民调解协议书》虽有李荣、李华及李兵的签字，但第三人对其真实性予以否认，该协议内容的真实性和效力审查属于民事诉讼审查范围，且与本案行政行为是否合法没有关联性，故本院不予采信。3.原告、被告、第三人提交的其他证据，客观真实，与本案相关联，本院依法采信作为认定案件事实的依据。
经审理查明，1999年1月1日，下元良村委会作为发包方将位于该村的土地4.32亩（其中包括麦塘地3亩，四至界限为东至路、南至李加林、西至路、北至张永春）发包给李荣，承包期限为1999年1月1日至2029年1月1日，并由市政府颁发了编号为32901027的土地承包经营权证书。2007年8月26日，下元良村委会作为发包方将包括3亩麦塘地在内的4.59亩土地发包给李兵户。2007年8月23日，安宁市县街镇人民政府申请市政府向李兵户颁发土地承包经营权证。2007年8月26日，市政府向李兵户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证。2017年2月，李荣得知上述3亩麦塘地已经被下元良村委会发包给李兵户，并由市政府向李兵户颁发了土地承包经营权证。法庭审理中，第三人李兵认可其持有的“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证与李荣持有的编号为32901027的土地承包经营权证中登记的3亩麦塘地为同一地块。
另查明，2000年至2001年间，李荣因结婚、外出务工而迁往他地居住，但其户口所在地仍××县××办事处××号。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法�第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，市政府系被诉土地承包经营权证的颁证机关，是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本院对市政府向李兵户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证行为的合法性进行审查。
关于原告李荣的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”李荣称由于其长期未在下元良村居住，因此直至2017年2月才知道市政府向李兵的颁证行为，被告和第三人均没有充分的证据证明该颁证行为已经以公告或其他形式告知李荣，且本案系涉及不动产的诉讼，故本院认为李荣的起诉没有超过法定起诉期限。
关于第三人李兵提出的本案属于复议前置的情形，李荣在未申请行政复议的情况下提起诉讼，法院应依法驳回其诉讼请求的问题。本院认为，市政府向李兵户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证的行为属于行政登记，而非行政确权行为，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）的解释，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此，本院对�三人李兵的上述意见不予采纳。
关于市政府向李兵户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证的行为是否合法的问题。第一，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十八条规定：“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。”本案中，市政府按照《云南省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（云政办发〔2006〕135号）及《昆明市人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证补换发工作的意见》（昆政办〔2006〕134号）的要求，对辖区内农村土地承包经营权证进行补换发工作，上述两份文件均要求“稳定承包关系不变的原则。要在巩固农村土地二轮承包关系的基础上，依法坚持土地承包期30年不变的政策，不得借补换发证之机调整承包地和承包期限、违规收取承包费或附加其他条件。……以第二轮土地承包合同为依据，结合税费改革核定的计税面积对农户承包耕地的基本情况（人口、面积）进行核实统计，并张榜公布……依法逐户登记……”。本院认为，李荣提交的《安宁市农村土地承包合同书》（合同编号32901027）和《安宁市农村土地承包经营权证书》（编号：32901027），以及�荣的身份证、居民户口簿、农村社会养老保险登记情况，可以证实李荣与下元良村委会于1999年1月1日签订了土地承包合同，并于同日取得市政府颁发的土地承包经营权证书，对包括本案涉及的麦塘地3亩在内的土地取得承包经营权，承包期限自1999年1月1日至2029年1月1日，且李荣的户口至今仍在下元良村委会。从本案当事人提供的证据来看，在上述承包期限内，李荣没有退地意愿，同时，没有证据证实李荣承包经营的土地有弃耕荒芜等承包合同中约定的发包方可以收回承包地的情形，下元良村委会未与李荣变更或解除承包合同，市政府也未对李荣持有的编号为32901027的承包经营权证书予以注销，因此，李荣仍对上述包括麦塘地3亩在内的土地享有承包经营权。市政府在进行土地经营权证的补换发工作时，应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国�村土地承包经营权证管理办法》的规定和上级政府文件的要求，以第二轮土地承包合同为依据，以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准。市政府提交的《农村土地承包经营权证登记簿》（编号：530181021004028）显示此次向李兵户颁证为“补证”，但《安宁市农村家庭承包土地经营权证补换发证入户调查表》中李兵户二轮承包土地情况为空白，对于李兵户在此次补证前的土地承包情况缺乏相关证据。因此，本院认为，市政府在没有查清事实且主要证据不足的情况下即向李兵户颁发土地经营权证，确认李兵户享有包括上述麦塘地3亩在内的承包经营权，该颁证行为不符合法律及政府文件的规定，侵犯了李荣的土地承包经营权。第二，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土�承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请……”。本院认为，市政府提交的《云南省农村土地承包合同书》（合同编号：530181021004028）签订日期为2007年8月26日，而《农村土地承包经营权证申请书》和《农村土地承包经营权证登记簿》（编号：530181021004028）的落款日期为2007年8月23日，申请颁证的时间早于承包合同签订的时间，不符合上述规章规定的颁证程序。
综上所述，市政府向李兵户颁发“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地�包经营权证的行政行为缺乏事实依据，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款以及第七十条的规定，判决如下：
撤销被告安宁市人民政府颁发给第三人李兵的“安农地承包权证（2007）第530181021004028号”土地承包经营权证。
案件受理费50元，由被告安宁市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 刘 娜
审判员 赵慧忠
审判员 王 佳
二〇一七年十二月十四日
书记员 陈妍杉