浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终38号
上诉人（一审被告）:绍兴市环境保护局,住所地绍兴市府山街道树下王路38号。
法定代表人：张永明，局长。
委托代理人：孙伯成，该局工作人员。
委托代理人：严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）：绍兴景湖置业有限公司，住所地绍兴市中兴北路339号华汇大厦301室。
法定代表人：张健，总经理。
委托代理人：姜斯海，该公司工作人员。
被上诉人（一审原告）：郑优娟，女，1980年3月24日出生，汉族，住浙江省浦江县。
委托代理人：姬旭，浙江国大律师事务所律师。
上诉人绍兴市环境保护局、绍兴景湖置业有限公司（以下简称景湖公司）因环保行政验收一案，不服浙江省绍兴市柯桥区人民法院于2016年12月20日作出的（2016）浙0603行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月22日立案受理后依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市环境保护局的委托代理人孙伯成、严洪祥，上诉人绍兴景湖置业有限公司的委托代理人姜斯海，被上诉人郑优娟的委托代理人姬旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年9月22日，原告郑优娟与第三人景湖公司签订镜湖新区商品房买卖合同一份，购买涉案建设项目荣御上府第14幢6单元106号商品房，该建设项目位于镜湖新区裕民路1号地块，建设单位为第三人景湖公司。2014年12月11日，被告根据第三人的申请对涉案建设项目环评报告作出《审查意见》，该《审查意见》第三点第（三）项明确要求：“做好废水污染防治工作。建设雨污分流、清污分流的排水处理系统。粪便污水经标准化粪池处理、地下车库冲洗废水经隔油沉砂池处理后与其他生活废水一并接入城市截污管网，纳入城市污水处理系统。……本项目在污水管网贯通前不得交付使用”。2014年12月23日，第三人向被告提出该建设项目竣工环保验收申请，并提交《审查意见》、环保工作总结、排水合同等材料。绍兴市环境保护局越城分局于同日出具建设项目环保“三同时”监察结果单，当日，被告对验收实行网上公示，公示期限为2014年12月23日-12月29日。2014年12月30日，被告作出涉案《验收意见》，原则同意通过项目（一期）竣工环保验收。后原告于交房验收时与第三人产生纠纷，并向绍兴市越城区人民法院提起民事诉讼，在该案审理过程中第三人向原告提供本案所涉《验收意见》。现原告认为被告作出该《验收意见》违法，遂起诉。
一审法院认为本案的主要焦点为：1、本案是否超出法定起诉期限。2、被告市环保局作出的《验收意见》是否符合法律规定。
关于第一个争议焦点。被告及第三人主张原告应于2015年7月1日（即原告与第三人商品房买卖合同约定的交房日期的次日）就已知道被诉行政行为内容，故原告的起诉已超过法定起诉期限。该院认为，原告与第三人的商品房买卖合同中对交房条件的约定，并不能当然推定原告已经知晓被诉行政行为内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，涉案《验收意见》并非针对原告作出，不存在被告告知原告诉权或者起诉期限的情形，故起诉期限应当为自原告知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起2年，而根据（2015）绍越民初字第3500号民事判决书确认的事实，原告于2015年7月1日交房验收时，要求提供规划、消防、公交、环保等批准文件，即原告当时并不知道涉案《验收意见》内容，结合原告在案件庭审中的陈述，原告系在（2015）绍越民初字第3500号民事诉讼中才知道涉案《验收意见》，故原告于2016年3月2日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。
关于第二个争议焦点，被告作出的《验收意见》是否符合法律规定。首先，被告作出涉案《验收意见》事实是否清楚。一、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定：“建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据本办法规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。”第十一条第二款第（一）项规定：“建设单位申请建设项目竣工环境保护验收，应当向有审批权的环境保护行政主管部门提交以下验收材料：（一）对编制环境影响报告书的建设项目，为建设项目竣工环境保护验收申请报告，并附环境保护验收监测报告或调查报告；”第十三条规定：“环境保护验收监测报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站编制。环境保护验收调查报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站，或者具有相应资质的环境影响评价单位编制。承担该建设项目环境影响评价工作的单位不得同时承担该建设项目环境保护验收调查报告（表）的编制工作。……”由此可见，建设项目竣工环境保护验收是依据验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，从而对建设项目是否达到环境保护要求作出的考核。故申请建设项目竣工环保验收，应当具备验收申请以及由具有相应资质单位编制的环境保护验收监测报告（表）或调查报告（表）等验收材料，然涉案建设项目的验收材料中，除了验收申请及由第三人景湖公司自己制作的环保工作总结和环境保护执行情况外，并无相应监测报告或调查报告。二、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第四条规定：“建设项目竣工环境保护验收范围包括：（一）与建设项目有关的各项环境保护设施，包括为防治污染和保护环境所建成或配备的工程、设备、装置和监测手段，各项生态保护设施；（二）环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护措施。”第十六条规定：“建设项目竣工环境保护验收条件是：……（二）环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适应主体工程的需要；……”故环境保护行政主管部门对建设项目竣工后的环境保护验收包括环保设施和相关环评文件要求采取的环保措施两个方面。而涉案建设项目的审查意见第三点第（三）项中，对涉案建设项目废水污染防治工作提出了明确的环保措施要求，即要求将污水、废水接入城市截污管网，纳入城市污水处理系统，且项目在污水管网贯通前不得交付使用。但各方当事人对涉案建设项目排污管网是否已接入城市截污管网并贯通存在争议，而被告除排水合同外，并无其他证据。该院认为，排水合同仅是第三人景湖公司与案外人绍兴市排水管理有限公司就涉案建设项目排水问题等签订的协议，即使真实，并不能当然地证明该协议已经实际履行，也不能作为该建设项目排污管网已经实际接入城市截污管网的依据，更不能作为污水管网已贯通的依据。综上，被告市环保局在验收材料不全、调查事实不清的情况下作出涉案《验收意见》主要依据不足。
其次，被告作出涉案《验收意见》程序是否合法。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条规定：“环境保护行政主管部门在进行建设项目竣工环境保护验收时，应组织建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组（或验收委员会）。验收组（或验收委员会）应对建设项目的环境保护设施及其他环境保护措施进行现场检查和审议，提出验收意见。建设项目的建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制单位、环境保护验收监测（调查）报告（表）的编制单位应当参与验收。”本案中，被告虽主张在第三人申请竣工环保验收当日，即成立验收组并组织现场检查，但未能提供其组成验收组对涉案建设项目进行现场检查和审议并提出验收组意见的依据，且被告也未能提供房产项目属于验收程序简化项目、建设项目环保“三同时”监察结果单可以视作验收组意见的相应依据，故被告作出的《验收意见》显然违反法定程序。
综上，被告市环保局作出的《验收意见》，主要依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出的绍市环建验[2014]190号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目（一期）竣工环保验收意见》；责令被告绍兴市环境保护局于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告绍兴市环境保护局负担。
绍兴市环境保护局上诉称：1.被上诉人起诉不符合法定受理条件，应裁定驳回其起诉。《环境影响评价法》第二条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”由此可知，购房户对环境影响评价审批行为即环评批复行为提起行政诉讼依法不具有可诉性，大量案例可以佐证。《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”因此，法律法规规定的竣工验收是对项目需要配套建设的环境保护设施的竣工验收。环保验收出具的意见系为环境影响评价批复行为的延续，与作为购房人的原告并无法律上的利害关系，且客观上涉案房产项目的环保设施包括污水排放设施已建成。其中，污水已通过清运处理，对周边环境并未产生实际影响，未侵害原告环境权等法定权利。同时，竣工环保验收意见经网上公示后，亦无人提出任何异议。因此，根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，被上诉人与被诉行政行为之间并无法律上的利害关系，其起诉不符合行政诉讼的受理条件，应依法裁定驳回其起诉。2.一审判决认定“被告在验收材料不全，调查事实不清的情况下作出涉案《验收意见》主要依据不足，违反法定程序”系认定事实不清。①按照合同法的一般原理，确如一审判决的逻辑顺序，即先有签订合同，再有履行合同，但涉案房地产项目环保验收的情形恰好相反。本案中，排水合同的签订的前提系为房产项目排污管道已接入案外人绍兴市排水管理有限公司相应位置的窨井或泵站调节池且符合排水要求，即已履行才签订排水合同。从该合同第12条“本合同履行期限自2014年12月10日至2016年12月9日”之内容看，合同签订时已履行。《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定的建设项目竣工验收的对象是项目的环境保护设施，项目之外的公共设施显然不在验收范围之内。涉案环境影响评价审批文件中规定的污水管网贯通前不得交付使用，并非指代项目的环境保护设施也不得验收。现场核查清楚地表明建设项目的污水设施已建成。同时，上诉人在验收意见中明确要求“须进一步做好如下工作：其中1、加强环境管理，落实各项环保措施，确保所有污水经处理后接入城市截污管网”。因此，上诉人在出具环保验收意见时，材料齐全，验收调查事实清楚。②一审判决适用的《建设项目环境保护竣工验收办法》系原环保总局制定的规章。该规章关于对竣工验收所规定的建设单位需要提交验收监测的规定，一般地适用于工业企业等污染物排放和生态破坏的项目。而根据《建设工程质量管理条例》第四十九条“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”、第五十八条“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的”之规定，房地产项目的环保验收监测从一开始就产生了无法解决的程序性问题，即是先交付使用还是先监测。客观上在未交付使用前，项目不会产生生活污水等污染情况，监测无实施条件。由此产生上述规章的适用与行政法规适用上的冲突，但依据行政法规的效力高于部门规章的原则，行政法规优先适用。客观上，国内各地环保部门，对房地产项目验收实践以及浙江省杭州市等地均没有对房地产项目进行验收监测，且《建设项目环境保护竣工验收办法》第十六条规定的建设项目竣工环境保护验收条件中也没有验收监测的内容。事实上，验收过程中上诉人已成立了验收组，这在一审法庭上已进行了澄清。验收组成员包括越城区环保局工作人员、建设单位等工作人员。验收程序并未违反法定程序。3.一审判决适用法律不当，裁判错误，且会造成严重的社会后果。一审判决撤销被诉环保验收意见并责令重作，不仅事实认定不清，法律适用不当，客观上侵害了其他已领取房屋产权证的业主的利益，造成社会公共利益严重受损，引起社会不稳定及诸多诉累。《行政诉讼法》第七十四条规定了两种确认行政行为违法但不撤销的情形，即便本案属于行政诉讼受案范围，一审法院亦应适用该法条作出判决。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或在查清事实基础上，依法改判。
绍兴景湖置业有限公司上诉称：同意绍兴市环境保护局的意见。1.一审判决认定事实错误。其一，“三同时”监察结果单是本案关键证据材料之一，各方对其真实性均无异议，一审法院却以“达不到被告证明目的”为由不认可其证明力。这与证据审查认定原则不符。其二，涉案建设项目环评所要求的污水管网设施和环保措施等已落成并正常运行之待证事项，除现场检查外，绍兴市环境保护局提供的证据4、5、6、7、9、10等已构成完整证据链，一审法院无视该证据链，错误认定主要证据不足。其三，绍兴市环境保护局遵循了验收申请、监测、现场检查和验收组验收及公示等基本行政程序。至于验收意见未填写的原因系工作粗糙和执法水平欠佳而造成。2.一审判决适用法律错误。绍兴市环境保护局作出被诉验收行为的事实清楚、法律适用正确，即便被诉行政验收行为有瑕疵，一审法院也不应作出撤销判决。另，新行政诉讼法于2015年5月1日起施行，已对起诉期限作出了调整，一审判决无视这种改变，还适用原行政诉讼法及其司法解释。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。
郑优娟辩称：1.被上诉人与被诉环保验收行为有利害关系。被上诉人与景湖公司签订的房屋买卖合同约定将环保竣工验收作为交房条件之一，故环保竣工验收程序是否违法与被上诉人有利害关系。小区周边排污管网尚未建成，污水无法通过管网排出，业主是无法入住的。2.被上诉人的起诉未超过起诉期限。原行政诉讼法的司法解释至今仍现行有效，被上诉人于2015年10月20日才第一次看到环保竣工验收的复印件，于2015年12月17日在绍兴市越城区人民法院开庭时才正式看到环保竣工验收意见。因此，被上诉人的起诉未超过起诉期限。3.被诉环保竣工验收意见依据不足，程序违法。涉案环评批复明确要求不仅要接入城市管网，且要顺畅排出，从被上诉人于一审时提供的四张照片可看出当时小区的周边排污管网均未建好。排水合同是真实的，但不能据此证明小区污水已接到了排污网管，也不能证明小区的排污设施已完成。绍兴市环境保护局仅凭一份排水合同就认定景湖公司达到了环评批复要求，证据不足。本案没有证据证明绍兴市环境保护局依法成立了验收组，故其程序违法。4.一审判决适用法律正确。景湖公司申请环保验收的材料是虚假的,一审判决撤销被诉环保验收行为,并不会给国家利益和公共利益造成损害。
本案二审中，为查明原绍兴市环境保护局越城分局的单位性质及其与绍兴市环境保护局之间的关系，本院依法向上诉人绍兴市环境保护局调取了绍兴市机构编制委员会绍市编[2001]11号文件、绍兴市环境保护局行政执法委托书、绍兴市环境保护局绍市环函[2014]284号文件、绍兴市机构编制机构委员会绍市编[2014]55号、绍兴市越城区环境保护局越环[2014]1号等五份文件。上诉人绍兴市环境保护局、景湖公司对上述文件的三性均无异议，被上诉人郑优娟认为二审法院调取上述文件于法无据，其真实性无从考证，与本案也无关联性。本院认为，上述文件系被诉行政行为作出之日前便已存在，并非绍兴市环境保护局在验收涉案居民小区环保设施过程中所收集的事实依据，故本院为查明相关事实而调取上述文件并不违反行政诉讼证据规则。被上诉人虽对上述文件的三性不予认可但未提供相反证据予以证明，本院对其予以确认。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，原绍兴市环境保护局越城分局系由绍兴市机构编制委员会于2001年8月23日批复成立的绍兴市环境保护局的派出机构。2013年12月31日，绍兴市环境保护局将辖区内的环境污染防治工作监督管理等职权委托绍兴市环境保护局越城分局代为行使，委托期限自2004年1月1日起至2015年1月1日止。绍兴市环境保护局越城分局于2014年12月23日出具的《建设项目环保“三同时”监察结果单》载明“一期项目场内管网已建成，建设单位已提供与排水公司签订的排水合同”。
本院认为，本案二审的主要争议焦点为：一、被上诉人的起诉资格是否适格；二、被上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、被诉环保竣工验收行为事实依据是否充分、程序是否合法；四、一审判决适用法律是否正确。具体分述如下：
一、关于被上诉人的起诉资格。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”，2014年9月22日被上诉人与景湖公司签订的《镜湖新区商品房买卖合同》第九条约定将“环保部门出具的认可文件或准许使用文件”作为交房条件之一。由此可知，被上诉人与绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出的被诉环保竣工验收意见存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼。因此，被上诉人的起诉资格适格。
二、关于被上诉人的起诉期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案没有证据证明绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出被诉环保竣工验收意见时将诉权或起诉期限告知过被上诉人，因此被上诉人在2016年3月2日提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。
三、关于被诉环保竣工验收行为的合法性。其一,关于被诉环保竣工验收行为的事实依据。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定，环保竣工验收的对象是建设项目需要配套建设的环境保护设施。涉案居民小区的主要污染源是居民生活污水，因此验收该居民小区的环境保护设施主要是验收其建设项目本身的排污管道有无达到环境保护的要求。根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条之规定，环保竣工验收的方法是依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核建设项目是否达到保护环境的要求。具体到居民小区的环保验收方法，因在其交付使用前并无污水的产生，故客观上难以对相关数据进行监测。也因此，原国家环境保护总局环发[1999]154号复函规定“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收，可对环保设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再进行正式验收”。故对居民小区在入住前的环保验收方法为现场检查等手段。本案中，绍兴市环境保护局提供《建设项目环保“三同时”监察结果单》等证据证明环保设施验收的现场检查情况。本院认为，该监察结果单上虽盖的是绍兴市环境保护局越城分局的印章，但因其系绍兴市环境保护局的派出机构、二者存在相关行政委托关系，故该监察结果单可以作为证明绍兴市环境保护局现场检查情况的证据，其明确记载“一期项目场内排水管网已建成，建设单位已提供与排水公司签订的排水合同”等内容，可以证明涉案建设项目场内排水管网已建成等情况。本案关于实体方面的最大争议在于涉案居民小区在环保验收时，其外围城市截污管网因一泵站未建好而未正式投入使用，绍兴市环境保护局在此情形下予以“原则通过”，其依据是否充分。上诉人绍兴市环境保护局主张城市截污管网建设情况不属此次环保验收的范围。本院认为，因环保验收的通过是房产公司交付使用的条件之一，故在城市截污管网未建好时便通过小区环保验收有可能导致后续排污不畅等环保问题。因此，绍兴市环境保护局这一做法与环保设施验收的目的与初衷有一定的相悖之处。其二，关于被诉环保竣工验收行为的程序。根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条、第十七条及第十九条之规定，环保竣工验收的基本程序为被验收主体的申请、验收主管部门的审查、验收主管部门作出结论、验收结论的公示。本案中，绍兴市环境保护局基本遵循了上述程序。不过，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条的规定，环境保护行政主管部门在进行建设项目竣工环境保护验收时，应组织建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组，提出验收意见。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》系原国家环境保护总局于2001年制定的部门规章，其规定的程序行政机关应予遵守。本案中，绍兴市环境保护局虽在庭审时辩称成立了验收组，但未提供充分的证据予以证明。故绍兴市环境保护局在作出被诉验收意见时程序存在不当之处。
四、关于一审判决的法律适用。涉案居民小区在环保设施验收时其外围城市截污管网未贯通的责任不在景湖公司,但绍兴市环境保护局已注意到该情形，故其在环保验收意见中要求景湖公司“加强环境管理，落实各项环保措施，确保所有生活污水处理后接入城市截污管网”、“保持环境整洁，生活垃圾、废弃物及时清运处置”。景湖公司在环保验收通过之后于城市截污管网贯通之前采取人工清运的方式处理生活垃圾，使得小区环境得到正常维护。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条规定的验收组其功能是为环境保护行政主管部门作出最终验收结论提供参考意见，与行政相关人郑优娟并无直接的利害关系，对其权利不产生实际影响。因此，被诉环保验收行为虽在实体和程序方面均存在一定不当之处，但鉴于涉案小区在环保验收时其本身的环保设施如期建成，小区的后续环保问题暂时通过变通措施得到解决及小区外围城市截污管网目前的运行状态，被诉环保验收行为已无撤销、重作之现实必要。如对其予以撤销，势必使得其他众多业主已确定的权利秩序处于不稳定状态，从而可能导致相应行政资源的浪费。故一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定作出撤销、重作之判决，系法律适用不当，应予纠正。
综上，上诉人绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出的绍市环建验[2014]190号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目（一期）竣工环保验收意见》，实体和程序均存在一定不当之处，依法应确认违法，但不撤销该行政行为。一审判决认定事实有误、法律适用不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销浙江省绍兴市柯桥区人民法院（2016）浙0603行初61号行政判决；
二、确认上诉人绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出的绍市环建验[2014]190号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目（一期）竣工环保验收意见》违法。
一审案件受理费50元，由上诉人绍兴市环境保护局负担；二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市环境保护局、绍兴景湖置业有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈伟明
审 判 员 梅 云
代理审判员 王贤祥
二〇一七年四月十七日
书 记 员 刘莎莎