湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终923号
上诉人（原审原告）罗某，女，1982年10月7日出生，汉族，住长沙市岳麓区。
委托代理人周某，男，1975年12月3日出生，汉族，住长沙市岳麓区。
被上诉人（原审被告）岳麓区城市管理综合执法大队，住所地长沙市岳麓区银盆岭街道英才园*号。
法定代表人周永，大队长。
委托代理人杨某，系岳麓区城市管理综合执法大队工作人员。
委托代理人肖斌，湖南银联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市岳麓区人民政府，住所地长沙市岳麓区金星北路一段517号。
法定代表人刘汇，区长。
委托代理人唐某，系长沙市岳麓区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人袁嘉骏，湖南轩辕律师事务所律师。
上诉人罗某不服被上诉人长沙市岳麓区城市管理综合执法大队（以下简称岳麓城管大队）、被上诉人长沙市岳麓区人民政府（以下简称区政府）行政处罚决定及行政复议决定纠纷一案,不服长沙市岳麓区人民法院（2016）湘0104行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现本案已审理终结。
原审法院查明：罗某系长沙市岳麓区X街道X村X组村民。2004年间，罗某因家庭需要，与前夫周某在该组共同建设建（构）筑物四处，其中两处为二层砖混结构的房屋，一处为单层砖混结构的房屋，另一处为金属骨架塑料顶棚屋。搭建完成后，罗某将上述房屋装修投入使用。2015年10月1日，岳麓区后湖景区综合整治工程项目指挥部出具书函一份，投诉罗某等七户村民房屋位于后湖景区综合整治工程项目范围内，涉嫌违法建设，且已严重影响项目进度，申请岳麓城管大队立案调查。岳麓城管大队调查期间，于2015年12月3日对上述房屋进行了现场查勘和测量，绘制勘验笔录一份、拍摄现场照片一组。测量显示，罗某与周某共同搭建的涉案房屋分A、B、C、D四处，其中B处房屋为二层砖混结构，位于村民周某1（周某之父）的房屋东面，建筑面积为194.4平方米；A处房屋为金属骨架塑料顶棚屋，搭建在B处房屋西墙与周某1的房屋东面外墙之间，建筑面积72平方米；C、D两处房屋则位于A、B处房屋东南向，其中C处房屋为二层砖混结构，建筑面积678.5平方米，D处房屋为一层砖混结构，建筑面积为69平方米；上述建（构）筑物总建筑面积1013.9平方米。2015年12月4日，岳麓城管大队向罗某所在村委会工作人员进行了调查询问，被调查人对罗某建房事实和所建房屋没有办理相关许可审批手续的事实进行了陈述。2015年12月7日，岳麓城管大队向长沙市国土资源局岳麓区分局发出长综国字岳20（2015）第90号《关于请予出具国土管理专业意见的函》。2015年12月8日，长沙市国土资源局岳麓区分局作出《<关于请予认定的函>的复函》，该复函认定罗某所建涉案建（构）筑物均未经土地行政主管部门批准办理相关用地手续，属于非法占用土地上的建（构）筑物，建议岳麓城管大队依法处理。2015年12月7日，岳麓城管大队向长沙市城乡规划局岳麓区分局发出长综规字岳20（2015）第90号《关于请予出具规划管理专业意见的函》。2015年12月10日，长沙市城乡规划局岳麓区分局作出《关于对长综规字岳20（2015）第90号建（构）筑物专业意见的复函》，该复函认定罗某所建涉案建（构）筑物均未办理《建设工程规划许可证》，系违法建设工程，位于长沙市控制性详细规划大学城新发展区南片范围内，属于非法占用土地，无法采取改正措施消除影响，不能补办《建设工程规划许可证》，建议岳麓城管大队依法处理。
2015年12月11日，岳麓城管大队对罗某及其前夫周某作出长综告字岳20[2015]第70号《行政执法告知书》，并于当日向罗某及另一被处罚人周某进行了送达（留置），告知了岳麓城管大队拟对罗某作出的行政处罚决定以及罗某依法享有陈述、申辩的权利。岳麓城管大队当日收到罗某向后湖景区整治工程指挥部提交的书面陈述意见一份，该陈述意见认为罗某在涉案房屋中合法经营，所建房屋部分拥有合法产权，建房过程已报告各级部门（村委会以及街道和工商行政主管等）审批通过，房屋用途完全是为了解决失地后的生活来源。但罗某没提交其所建房屋的相关行政许可审批手续。2015年12月31日，岳麓城管大队作出长综罚字岳20[2015]第80号《行政处罚决定书》，将上述A、B、C、D四处房屋认定为违法建（构）筑物，责令被处罚人周某、罗某在收到决定书三日内自行拆除，并于2015年12月31日将该决定书送达（留置）罗某。
罗某不服上述处罚决定，于2016年1月7日向区政府提出复议申请，区政府当日予以受理。2016年3月1日，区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长审理期限30日，并依法向罗某送达了《延期审理通知书》。复议期间，区政府对该复议案件进行了书面审理。2016年3月16日，区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出岳行复决【2016】005号《行政复议决定书》。复议决定：维持岳麓区城市管理综合执法大队作出的长综罚字岳20【2015】第80号《行政处罚决定书》。该复议决定书由区政府于2016年3月22日应罗某要求向罗某邮寄送达，罗某收到该复议决定后不服，遂诉至该院。
另查明，罗某与其前夫周某于2006年5月8日解除婚姻关系，本案涉案建（构）筑物建造于双方婚姻关系存续期间。
原审法院认为：一、关于岳麓城管大队作出的被诉行政行为是否合法的问题。首先，岳麓城管大队具有作出被诉相应行政行为的主体资格。根据《长沙市城市管理条例》第二十九条、第三十条、第三十一条之规定，岳麓城管大队作为岳麓区城市管理综合执法机关，具有以自己的名义，查处辖区内违法建（构）筑物的职权。其次罗某及其前夫作为建设单位，在未取得规划行政部门核发的《建设工程规划许可证》的前提下，擅自在城市规划区内修建房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建（构）筑物。岳麓城管大队将罗某及其前夫共同建设的涉案房屋认定为违法建（构）筑物，事实清楚，定性准确。罗某诉称岳麓城管大队未对涉案房屋的实际建造人及房屋历史成因作详尽调查，单方认定罗某建造房屋系违章建筑不符合客观事实的意见，缺乏事实和法律依据，该院不予采信。罗某提出涉案房屋作为合法的经营场所，在工商行政的审查登记过程中，已经得到房屋所在地的村委会以及街道多个职能部门的确认和肯定，罗某对涉案房屋的建设和使用不应当被认定违法，因罗某使用涉案房屋从事的经营活动本身是否合法与本案行政行为审查的涉案房屋是否具有合法性并无关联，故该院对罗某上述诉讼理由不予采信。第三，岳麓城管大队在作出行政处罚决定前已经向罗某书面告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及罗某依法享有陈述和申辩等相关权利，并听取了罗某的陈述和申辩，程序正当、合法。第四，罗某与前夫共同修建的涉案房屋并未取得《建设工程规划许可证》，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。岳麓城管大队适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对罗某涉案房屋作出限期自行拆除的决定，适用法律并无不当。虽然该涉案房屋修建于2007年以前，但违法状态存续至今，岳麓城管大队对罗某涉案违法建（构）筑物作出限期自行拆除的行政处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定。
二、关于区政府作出的被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级人民政府主管部门申请复议。另根据《长沙市城市管理条例》第三十七条的规定，对区城市管理综合执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以向区人民政府申请行政复议，也可以向市城市管理综合行政执法机关申请行政复议。故区政府对罗某提出的复议申请予以受理并作出复议决定的行为符合法律法规对复议机关的相关规定。复议期间，区政府对罗某申请事项和理由以及被申请人提交的证据、依据等材料进行了书面审查，并在依法延长的审理期限内作出《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
综上，岳麓城管大队、区政府分别作出的被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。罗某要求予以撤销，该院不予支持。罗某要求赔偿损失的诉讼请求，没有事实依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗某的全部诉讼请求。
罗某不服该判决，上诉称：1、上诉人除涉案房屋外，再无他处房屋居住，再无农民生产、生活土地赖以生存，再无他处合法产权居住房屋。2、上诉人涉案房屋是整体结构，由上诉人与前夫周某户共同拥有，是不同的两本农村农民户口，两户人家都没有国家政策、法律规定的农民合法宅基地居住房屋。根据上诉人一审时提交的《证明》可以证实情况属实。但该证据并没有被一审法院采纳。3、上诉人于2003年6月落户黄鹤村7组后，在2003年6月依法按国土、规划建设农民住宅房屋要求，到X街道办事处工作人员处盖章，被索拿卡要，没有建成有合法手续的农民宅基地房屋。2004年X街道办事处征收上诉人所在组所有生产耕地后，没有给予失地失业农民社会保障和安置及补偿。在请示街道政府和村组盖公章后，涉案房屋才合法存在至今。上诉人常年依法依规，在申请办理合法宅基地住所房屋证件，政府部门不作为、乱作为，导致上诉人涉案房屋十多年无合法居住房产证。在2016年9月8日上诉人等农民联名报告给长沙市国土资源局不动产登记中心，要求按中央政策办理不动产登记。后其作出不予受理告知书。后按告知书要求联名报告原发证机关，即岳麓区国土资源分局和岳麓区建设规划分局，要求补办农民房屋证手续，至今无书面回复。4、一审法院根据岳麓城管大队提供的证据将涉案房屋分为5处的事实与执法程序是错误的。实际上涉案房屋只有一处，三位街道参与勘验的工作人员从未到过上诉人涉案房屋，没有当时照片录像的现场证据。现上诉人向二审法院提交涉案房屋平面图，作为新证据向二审法院提交。同时，涉案房屋目前还存在，可现场勘验。5、岳麓城管大队针对上诉人不作为、乱作为，违法违规进行行政执法。岳麓城管大队于2009年成立，不能对2007年已建好的涉案房屋，延后至2015年12月31日才执法，违反国家政策法规规定。《长沙市城乡规划局违法建设行政处罚裁量权基准》对不能拆除的违法建设有规定。本案中，上诉人、私营集体共有合伙人把征收款和借贷巨款，经请示X区街道办事处及各政府相关部门同意后才敢投入房屋，是合法响应国家创业政策的企业生产场所，是合法农民自有土地上唯一居住房屋，更是自有承包土地上的农民生产活动、私营经济集体共有生产房屋，不是违法违章建筑。特请求：1、依法撤销岳麓区人民法院（2016）湘0104行初76号《行政判决书》；2、依法撤销区政府作出的岳行复决[2016]005号《行政复议决定书》；3、依法撤销岳麓城管大队长综罚字岳20[2015]第80号《行政处罚决定》，依法追究其将两农民户主错误捆绑为一户认定行政执法管理及不作为乱作为等将来法律责任后果；4、依法判决被上诉人承担行政诉讼全部费用、误工费、精神打击折磨损失，共计人民币2万元。
被上诉人岳麓城管大队答辩如下：一审认定事实清楚，程序合法，主体合法，处理得当，请法院依法维持原判。
被上诉人区政府答辩如下：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，罗某的上诉请求没有事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人向本院提交以下证据：
证据1，现保存没有拆除的涉案房屋及现提交的涉案房屋平面结构确切图；
证据2，周某父亲周某1房屋建筑许可证548号房屋；
证据3，周某1、戴某的《离婚协议书》；
证据4，《入股资金条》复印件；
证据5，企业正在生产经营的门店招牌字被区城管和街道工作人员强行破坏的现场照片；
证据1-证据5，拟证明涉案房屋是整体紧密连接在一起的，有周某1的有产权证房屋、历史组屋、历史农民生产用房、本人2003年单独合法立户后按规按法办建房证被卡，就在老屋边自有自留地上自建居住房屋，没有占用村集体公共用地，并请示村组、街道政府管理部门后才建成的整体房屋及用地事实；由4户5方11名农民组成合伙企业股东，都是政府征收土地后的失地失业、未安置及补偿的农民。所有股东除了本案涉案整体结构房屋外，再无其他地方有合法居住生存房屋，再无其他生活、收入经济来源；
证据6，周某与各政府执法部门领导多条通话录音记录U盘，拟证明涉案房屋除国土、规划证件外，其他证照齐备；周某多年来一直请求政府部门办理房屋和企业规划证件，或者平等对待同整治范围内相同企业和农民居住宅基地无证房屋执法；
证据7，向长沙市不动产登记中心、原发证机关岳麓区国土资源分局提交的《报告》；
证件8，《长沙市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》[长政发[2016]15号]；
证件9，《不动产登记不予受理告知书》；
证件10，同后湖整治拆违项目中其他与本案涉案房屋相类似企业等房屋照片；
证件11，《关于周某等户申请办证的回复》；
证件12，《长沙市城市规划局违法建设行政处罚裁量权基准（2016修订）》；
证据7-证据12，拟证明涉案房屋在2007年就已全部改造建、装修成企业实体经营场所，周某等户一直在请求国土、规划管理部门按国家政策法律给予农民合法企业和合法居住办房产证、规划证、不动产登记证、集体承包土地确权。
证据13，《关于黄鹤村村民周某1违建投诉情况的回复》；
证据14，周某收谢某房租的收条；
证据15，周某1、谢某《房屋租赁合同》；
证据16，谢某《反诉状》；
证据17，（2016）湘01民终2099号《民事判决书》；
证据13-证据17，拟证明区城管是对周某（罗某）涉案房屋作出的处罚决定书，没有针对其父周某1房屋。X街道办事处向岳麓区拆违办《关于X村村民周某1违法投诉情况的回复》重复性对本案涉案房屋作执法回复；而在另一民事案件中，庭审中却表示违章建筑是周某1的房屋事实。由此说明街道、区政府执法部门到至今都没有分清楚本案涉案房屋所属农户具体归属人。存在重复性执法管理问题，系不作为乱作为、选择性执法。
证据18，（2016）湘0104行初88号,拟证明一审判决书认定事实不清，区法院没有到上诉人涉案房屋处查证、落实房屋情况，不采纳上诉人提供的证据，而采信区城管所有证据作出判决，不顾十多年合法企业房屋经营事实，不顾征收后失地失业农民，合法投入资金的创业损失，不顾上诉人无房可居的事实；
证据19，道路申请补偿《报告》；
证据20，《道路补偿协议》；
证据21，停车水泥坪《设施补偿协议》；
证据22，周某的存折；
证据19-证据22，拟证明上诉人与本案涉案房屋同时间合法投入修建的村级道路、停车坪也没有国土规划部门批准的证照，但在拆迁征收项目中，街道政府都给予了合理合法经济损失补偿，没有认定是违章违法构建物，也没有进行司法程序或强制拆除。
证据23，国家信访局的网上《答复意见》；
证据24，《关于对罗某信访问题的回复》；
证据23、证据24，拟证明上诉人等逐级上访到国家信访局，反映上诉人户农民私营集体共有企业实体房屋多年创办、成立及居住情况，及现在面对后湖整治拆违事实。国家信访局网上督办，街道领导开专题会，承诺按房屋拆迁政策办理，并给予上诉人满意企业房屋及居住权益保障。
证据25，X村两安用地的结算表及分配实施办法；
证据26，X村七组2003年农业税基费用明细表。
证据25-证据26，拟证明征收上诉人土地没有合法的安置补偿。
二审期间，被上诉人岳麓城管大队、区政府未提交新的证据。
被上诉人岳麓区城管大队对上诉人二审期间提交的证据发表如下质证意见：就上诉人提供的26份证据，我方认为，该26份证据与本案没有直接的关系，不能证明本案所设建筑物属于合法建筑。同时，我方建议上诉人，如认为两安用地过程中存在未安置的情况，可以通过其他合法途径维护自己的合法权益。
被上诉人区政府对上诉人二审期间提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。上诉人提交的证据不仅不能证明岳麓区政府作出的复议决定认定事实不清，相反这些证据表明涉案建筑是违章建筑，没有相关手续，故岳麓区政府作出的复议决定合法正确。
本院对上诉人于二审提交的证据认定如下：证据12，系规范性文件，不属于证据范畴；证据18，系本案一审行政判决书，系二审审查的对象；其他证据，因本案系对涉案《行政处罚决定》及《行政复议决定书》的合法性进行审查，该部分证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。
本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》及《长沙市城市管理条例》第二十九条的规定，岳麓城管大队具有行政执法主体资格，行使城市管理相对集中行政处罚权。具体职权包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施等。本案中，行政处罚决定系针对城乡规划管理方面的违法行为，岳麓城管大队具备作出涉案行政处罚决定的法定职权。
二、关于被诉行政处罚决定是否合法的问题。岳麓城管大队在作出涉案行政处罚决定前，先进行了询问调查、现场勘验，长沙市城乡规划局岳麓区分局已就涉案建筑的规划管理问题出具了专业意见。岳麓城管大队在查清违法事实后向上诉人作出了《行政执法告知书》，告知拟对其作出行政处罚决定以及其依法享有的陈述、申辩权利。岳麓城管大队在向上诉人送达上述告知书后，上诉人在规定期限内向被上诉人提出了陈述意见，岳麓城管大队在听取上诉人陈述、申辩意见后结合其查明的案件事实所作出的行政处罚决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。
三、关于被诉行政复议决定是否合法的问题。被上诉人区政府在收到上诉人的复议申请后，在法定期限内予以受理，并书面告知上诉人。后向岳麓城管大队送达申请书副本。在听取双方当事人意见，并经依法延期后，作出涉案行政复议决定，程序合法。
四、关于上诉人的其他诉讼请求。1、关于罗某在二审中请求依法追究其将两农民户主错误捆绑为一户认定行政执法管理及不作为乱作为等将来法律责任后果、赔偿误工费、精神打击折磨损失共计人民币2万元的诉讼请求，该项上诉请求系对一审诉讼请求的增加与变更，其于上诉时增加及变更诉讼请求不符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条之规定。2、上述请求与一审起诉状中请求赔偿误工费、精神损失费共计人民币1万元等诉讼请求均不属于罗某申请行政复议时的请求事项。本案系对行政处罚决定及行政复议决定的合法性进行审查，上述请求不宜在本案中一并予以处理，上诉人可通过其他合法途径予以解决。
五、上诉人提出，2004年X街道办事处征收其组土地后没有给予社会保障和补偿安置，请示政府、村组盖章后，房屋才合法存留至今。上诉人一直在申办相关手续，亦于2016年申请不动产登记，但是至今未有音讯。本院认为：第一，根据本院已查明的事实，长沙市国土资源局岳麓区分局、长沙市城乡规划局岳麓区分局已分别2015年12月8日、10日出具复函，认定原告所建涉案建筑物没有办理用地手续、无法采取改正措施消除影响，不能补办《建设工程规划许可证》，建议岳麓城管大队依法处理。第二，涉案房屋从事的经营活动本身是否合法与本案对违法建筑的认定没有关联性。第三，若上诉人对2004年征收补偿安置行为有异议，可另行通过合法途径予以解决，但该纠纷与本案房屋合法性认定没有关联性。据此，岳麓城管大队适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对上诉人涉案房屋作出限期自行拆除的决定，适用法律并无不当。
六、上诉人提出，岳麓城管大队成立于2009年，无权对上诉人始建于2004年，建成于2007年的房屋，延后至2015年12月31日才进行行政执法。本院认为：第一，根据国务院及长沙市的相关规定，岳麓城管大队具备作出涉案行政处罚决定的法定职权。第二，上诉人的涉案房屋虽修建于2004年前后，但未取得用地手续、规划许可，且违法状态存续至今，岳麓城管大队对涉案违法建（构）筑物作出限期自行拆除的行政处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定。对上诉人的上述理由，不予采信。
七、关于上诉人请求追加长沙市岳麓区岳麓街道办事处第三人的申请。本院认为，本案系对岳麓城管大队作出行政处罚决定书及区政府作出的行政复议决定进行合法性审查，故本案的处理与长沙市岳麓区岳麓街道办事处没有利害关系，依法不需追加其为第三人。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。对上诉人的诉讼理由，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人罗某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 杨
代理审判员 廖国娟
代理审判员 陈邵明
二〇一七年十一月十四日
书 记 员 吴 思
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。