安徽省广德县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1822行初19号
原告：广德龙金苗木专业合作社。住所地：广德县。
法定代表人：姜忠卫，经理。
被告：广德县国土资源局。住所地：广德县。
法定代表人：刘平，局长。
委托代理人：张健，广德县国土资源局政策法规科科长。
被告：安徽省国土资源厅。住所地：安徽省合肥市。
法定代表人：孙爱民，厅长。
委托代理人：曹健人，安徽省国土资源厅工作人员。
委托代理人：朱洁，安徽天禾（宣城）律师事务所律师。
原告广德龙金苗木专业合作社诉被告广德县国土资源局土地管理行政处罚及安徽省国土资源厅土地管理行政处罚行政复议决定一案，本院于2017年5月19日立案受理，于2017年5月23日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，两被告在法定期限内向本院提交了行政诉讼答辩状及证据材料副本，本院依法组成合议庭，于2017年6月29日公开开庭进行了审理。原告法定代表人姜忠卫，被告广德县国土资源局委托代理人张健，被告安徽省国土资源厅委托代理人曹健人、朱洁，均到庭参加诉讼。案经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
被告广德县国土资源局于2017年1月11日作出广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定。认定原告广德县龙金苗木专业合作社于2013年10月以来，擅自将广德县杨滩镇月湾社区小解村组、根溪组、金龙村甘村组大解村一组集体所有的土地（其中基本农田130.27亩，坑塘水面0.31亩，设施农用地2.25亩，灌木林地0.56亩，有林地0.12亩）用于种植苗木，属于擅自将耕地（基本农田）改为非耕地。该行为违反了《安徽省基本农田保护条例》第十五条第（一）项的规定，根据《安徽省基本农田保护条例》第二十五条的规定，对原告作出如下行政处罚决定：一、责令原告自行移走基本农田内种植的全部苗木。拆除在基本农田内新建的一间简易看护房（建筑面积45.15平方米），恢复基本农田的用途和有效种植条件。并将占用的133.51亩土地退还给集体经济组织。二、对将耕地改作非耕地使用的基本农田，按每平方米15元的标准处以罚款，合计1302700元。
被告安徽省国土资源厅于2017年5月4日作出皖国土资复决（2017）15号行政复议决定，认定广德县国土资源局广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持广德县国土资源局广国土资执罚（2017）01号行政处罚的行政复议决定。
原告诉称，一、诉讼请求：请求法院依法撤销被告广德县国土资源局广国土资执罚（2017）01号处罚决定和被告安徽省国土资源厅皖国土资复决（2017）15号行政复议决定。
事实与理由：1、原告土地承包经营权取得合法。原告经营使用的所有土地都是从农户手中流转过来的，并同农户签订了租赁合同，每年按每亩450斤稻谷的价格向农户缴纳租金，该行为并不违反《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，也不存在擅自占用集体土地。
2、《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。原告流转来的集体土地仍然从事农业生产，并不属于擅自将耕地（或基本农田）改为非耕地。
3、被告广德县国土资源局作出的行政处罚决定,未体现相关法律的立法精神，滥用自由裁量权，对当事人的处罚明显不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。即使原告违法了，被告依据《安徽省基本农田保护条例》第二十五条的规定，按照处罚标准的上限每平方米15元的标准处以罚款，明显是在滥用自由裁量权，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款和《基本农田保护条例》第十七条第二款规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，是一种宣示性禁止性规定，《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》法律责任中，没有设定对行为人实施了这种禁止性行为进行处罚的条款，就是考虑到这种行为虽然违反了禁止性规定，占用基本农田但没有改变土地的性质，仍然在从事农业生产，不会破坏种植条件，虽不符合基本农田种植要求，但也没有造成作任何不利后果，也就无须设置处罚条款。
4、被告认定事实不清，适用法律错误。被告广德县国土资源局认为原告占用基本农田种植苗木。根据承包农户与村委会签订的承包合同看，原告所承包的土地并不属于基本农田，而是一般耕地，说明被告认定事实错误。被告依据《安徽省基本农田保护条例》对原告实施处罚，属适用法律错误。
5、被告安徽省国土资源厅的行政复议决定对原告提起的行政复议申请中有关内容未作全面调查和正面回复。被告安徽省国土资源厅没有进行认真调查，对被告广德县国土资源局的错误行政处罚决定不予纠正。
综上所述，原告从成立开始就严格按照法律规定依法从事各项活动，通过同农户签订租赁合同，依法取得合法用地手续，并在自己承租的耕地上种植苗木、搭建简易看护房，既不存在破坏种植条件，也不存在擅自将耕地改为非耕地。原告认为，两被告的具体行政行为，适用法律错误、执法程序不规范、处罚结果未考虑违法情节及造成的危害后果等，严重侵害了原告的合法权益。请求法院准许原告的诉讼请求。
原告向法庭提交以下证据1、农民专业合作社法人营业执照及税务登记证复印件各一份，证明其主体身份及营业范围。2、《农村土地流转出租合同》一份，证明其种植苗木的土地是从当地农民手中合法流转（转租）过来的，系合法用地。
被告广德县国土资源局（以下简称被告一）辩称,一、广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定的行政行为合法。2016年8月2日，我局收到杨滩镇人民政府杨政[2016]143号《关于要求对广德龙金苗木专业合作社擅自占用基本农田栽种苗木立案查处的函》，要求我局对原告租用金龙村、月湾社区部分农田种植苗木立案调查。我局执法大队组织对该案立案调查，经过询问当事人和其他了解事实真相的有关人员，现场拍照、勘查和查阅档案资料，充分掌握了相关事实证据，并向原告方下达了《停止违法行为通知书》等法律文书。依据相关法律规定，确认原告在耕地上种植苗木，将耕地改作林地，也就是将耕地改作非耕地的行为，违反了《安徽省基本农田保护条例》第十五条的相关规定，并按《安徽省基本农田保护条例》第二十五条的规定作出处罚。处罚前，依据行政处罚法的相关规定，被告向原告送达了听证告知书，并应原告的申请组织了听证会，充分听取了原告的申辩理由，并就行政处罚决定作出的事实根据、法律依据向其作出说明解释。由此可见，广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，充分保障了原告的合法权益，应为合法有效。
二、原告的七点起诉理由依法不能成立。下面逐条对应答辩如下：1、杨滩镇人民政府审批材料，广德县发改委备案通知书，均不能证明原告将耕地改作非耕地的行为得到了批准，更不能证明其行为合法。2、原告承包经营土地当然可以，但应合法经营，原告在耕地上种植林木，明显违法。3、原告虽仍然从事农业生产，但在耕地上种植林木违反了《安徽省基本农田保护条例》关于“禁止擅自将耕地改作非耕地”的规定，且依法应当给予行政处罚。4、现有调查材料充分说明执法人员现场亮证执法，依照法定程序进行调查。5、听证会严格按相关法定程序组织召开，原告参加听证会时，已对听证组成人员表示无异议。6、由于罚款幅度没有相应法律规定，为保障执法的公平性和公正性，统一按上限处理。7、由于原告在耕地上种植林木，虽然改变了耕地用途，但没有改变农用地现状，本机关是应杨滩镇人民政府发函告知后才知道了原告的违法行为，并及时作出处罚。《安徽省基本农田保护条例》是安徽省人大常委会通过的地方性法规，以此作为本案处罚的法律依据，充分合法。
综上，广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定，认定事实清楚、法律依据充分，处罚适当，原告提出的起诉理由均依法不能成立。恳请法院依法维持被告的行政行为。
被告安徽省国土资源厅（以下简称被告二）辩称，一、原告提出行政复议申请，我厅依法受理并作出复议决定，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十条之规定，安徽省国土资源厅作为广德县（省直管县）国土资源局的上级主管部门，是其具体行政行为的法定复议机关之一，有权依法作出行政复议决定。
二、我厅作出的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。（一）程序合法。2017年3月7日，原告向我厅提出行政复议申请。同日，我厅向原告作出《行政复议受理通知书》，并向广德县国土局发出《行政复议答复通知书》。2017年5月4日，我厅作出《行政复议决定书》。由此可见，我厅作出复议决定的程序符合《行政复议法》第三十一条的规定。（二）认定事实清楚，适用法律正确。1、我厅查明，2016年8月2日，广德县杨滩镇人民政府发现被原告租用基本农田种植苗木，随即致函广德县国土资源局请求查处。2016年8月8日，县局向原告下发《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2016年9月9日，广德县国土资源局对原告涉嫌违法行为立案调查。2016年11月2日、25日，广德县国土资源局两次向原告送达行政处罚听证告知书，并于2016年12月30日组织听证。根据广德县大地勘测队现场勘测并套合比对广德县土地利用现状图和土地利用总体规划图，发现原告占用基本农田130.27亩，均用于种植苗木。因此，广德县国土局依据《安徽省基本农田保护条例》第十五条、第二十五条作出了行政处罚。2、我厅作为复议机关，经过现场核实，查阅广德县土地利用现状图和土地利用总体规划图，对县局作出行政处罚的事实予以认可。《基本农田保护条例》规定：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《安徽省基本农田保护条例》第十五条第一款第（一）项规定：基本农田保护区禁止擅自将耕地改为非耕地。《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）中明确了“耕地”的种类和含义。原告占用基本农田发展林业，虽仍从事农业生产，但将耕地改为林地，已违反此条规定。《基本农田保护条例》第三十三条、《安徽省基本农田保护条例》第二十五条对非法占用基本农田的处罚标准做了明确规定。因此，我厅认为，广德县国土资源局对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。
综上，被告安徽省国土资源厅依据行政复议法的相关规定，作出维持被告广德县国土资源局行政处罚决定的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告一在法定期间内向本院提供了以下证据及法律依据：一、事实类及程序类证据：1、行政处罚决定书、送达回执及送达现场照片。2、违法案件处理决定呈批表。3、调查报告。4、责令停止违法行为通知书及送达回执。5、立案呈批表。6、询问笔录。7、现场勘查笔录。8、现场照片。9、占地平面图。10、土地利用现状图（套图）。11、土地利用规划图（套图）。12、相关材料。13、违法案件审理记录。14、行政处罚告知书及送达回执。15、行政处罚听证告知书及送达回执。16、听证通知书及回复函。17、行政处罚听证会记录。
二、法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第二款。2、《安徽省基本农田保护条例》第十五条第（一）项、第二十五条、第二十九条。
被告二在法定期间内向本院提供了以下证据：1、《行政复议受理通知书》、《提出答复通知书》。证明其依法受理原告的复议申请。2、被告一提交的《行政复议答复书》及证据材料。证明被告一履行了行政复议答复义务。3、《行政复议决定书》。证明其依法履行了行政复议职责。
对被告一提供的上述证据经庭审举证、质证，本院认证如下：原告对被告一的证据1-17的真实性没有异议，但对其中关于种植苗木所使用的130.27亩土地是基本农田的证明对象有异议，认为根据《安徽省基本农田保护条例》第八条的规定，基本农田必须落实到土地承包证书上面，原告和当地农户都不知道这些土地是基本农田，被告的证据除套图外，没有其它任何证据能够证明这130.27亩土地是基本农田。本院认为，根据《安徽省基本农田保护条例》第八条：“地方各级人民政府应当编制基本农田保护区规划，确定基本农田保护的数量指标和布局安排，报上一级人民政府批准执行，并逐级分解下达。乡（镇）基本农田保护区规划必须把基本农田保护面积落实到地块和农户”的规定，被告应当提供县、乡两级人民政府关于基本农田保护区范围的文件，来证明原告种植苗木的土地属于基本农田。被告仅以没有任何出处证明和情况说明的土地利用现状图套图和土地利用规划图套图（局部），拟证明原告使用的土地属于基本农田，不能达到其证明目的，本院对被告的证据中关于原告使用的土地是基本农田的证明对象不予采信。
对被告二提供的上述证据经庭审举证、质证，本院认证如下：原告对被告安徽省国土资源厅的证据没有异议，本院予以采信。
对原告提举的证据经庭审举证、质证，本院认证如下：两被告对原告的证据没有异议，本院予以采信。
本院根据采信的证据和结合双方当事人的陈述，确认以下案件事实：原告广德龙金苗木专业合作社成立于2014年1月16日，许可经营项目为苗木花卉种植、销售、收购（林木、种子生产经营许可证有效期限到2017年1月15日）。原告广德县龙金苗木专业合作社于2013年下半年，租赁（流转）广德县杨滩镇月湾社区小解村组、根溪组、金龙村甘村组大解村一组部分农民承包经营的集体所有土地（其中水田130.27亩，坑塘水面0.31亩，设施农用地2.25亩，灌木林地0.56亩，有林地0.12亩），用于种植苗木。
被告一认为原告种植苗木的行为违反了《安徽省基本农田保护条例》第十五条第（一）项的规定，属于擅自将耕地（基本农田）改为非耕地。被告一根据《安徽省基本农田保护条例》第二十五条的规定，于2017年1月11日作出广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定，对原告作出如下行政处罚：一、责令原告自行移走基本农田内种植的全部苗木。拆除在基本农田内新建的一间简易看护房（建筑面积45.15平方米），恢复基本农田的用途和有效种植条件。并将占用的133.51亩土地退还给集体经济组织。二、对将耕地改作非耕地使用的基本农田，按每平方米15元的标准处以罚款，合计1302700元。原告不服该行政处罚决定，遂向被告二申请行政复议，被告二于2017年5月4日作出皖国土资复决（2017）15号行政复议决定，认定被告一的广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了维持被告一广国土资执罚（2017）01号行政处罚的行政复议决定。为此，原告于2017年5月19日向本院提起行政诉讼。
本院认为，人民法院审理经过行政复议被维持原行政行为的行政诉讼案件，主要是依法对原行政行为的合法性进行审查，以此判断原行政行为及行政复议决定是否正确、合法。
根据被告一的行政处罚决定中认定的案件事实及适用法律依据和原告的诉讼理由，本院将本案的争议焦点归纳如下：一、被告认定原告种植苗木使用的130.27亩土地属于基本农田，是否有事实根据。二、即使原告种植苗木使用的土地是属于基本农田保护区范围内的耕地，擅自种植苗木改变耕地用途后，被告一适用《安徽省基本农田保护条例》第二十五条的规定对原告处以行政处罚，适用法律是否正确，证据是否确实充分。针对该争议焦点，本院根据已经查明的案件事实，逐一分析判断如下：
首先，关于焦点一。《安徽省基本农田保护条例》第八条：“地方各级人民政府应当编制基本农田保护区规划，确定基本农田保护的数量指标和布局安排，报上一级人民政府批准执行，并逐级分解下达。乡（镇）基本农田保护区规划必须把基本农田保护面积落实到地块和农户”的规定，被告一应当向法庭提供县、乡（镇）两级人民政府关于基本农田保护区范围规划的文件及相关资料，来证明原告使用的土地属于基本农田，被告仅以没有任何出处证明和情况说明的土地利用现状图（套图）和土地利用规划图（套图），拟证明原告种植苗木使用的130.27亩土地属于基本农田保护区范围内的耕地，不能达到其证明目的。故被告一对原告使用的土地属于基本农田的事实认定，不能成立，属主要证据不足。
其次，关于焦点二。《安徽省基本农田保护条例》第十五条中关于：“基本农田保护区内禁止下列行为：（一）擅自将耕地改为非耕地；（二）闲置、荒芜耕地；（三）建窑、建房、建坟；（四）擅自挖沙、采石、采矿、取土；（五）排放污染性的废水、废气，堆放固体废弃物；（六）向基本农田提供不符合国家有关标准的肥料、农药；（七）毁坏水利排灌设施；（八）擅自砍伐农田防护林和水土保持林；（九）破坏或擅自改变基本农田保护区标志；（十）其他破坏基本农田的行为”的规定，属于禁止性法律规范，任何人都不得违反。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定，如果当事人有前述违法行为时，需对其进行行政处罚，必须要有明确的法律责任依据。在本案中，被告一依照《安徽省基本农田保护条例》第二十五条：“违反本条例第十五条第（一）、（三）、（四）、（十）项规定之一的，依照《安徽省实施〈土地管理法〉办法》的规定，责令限期纠正，并按被毁坏基本农田每平方米5元至15元的标准处以罚款”的规定，责令原告消除违法状态（具体内容见被告一行政处罚决定第一项），并按每平方米15元的标准处以罚款1302700元。而此条规定中并列的需承担法律责任的违法行为种类，有的是擅自将耕地改为非耕地，还有的是建窑、建房、建坟、擅自挖沙、采石、采矿、取土，也还包括其他破坏基本农田的行为，但此条规定中对相关违法行为处以罚款的适用前提条件，是违法行为人必须具有造成基本农田被毁坏的客观事实。而在本案中，原告种植苗木的情形仍然属于从事农业生产，与建窑、建房、建坟、擅自挖沙、采石、采矿、取土等违法行为相比较，并不当然对基本农田造成毁坏后果。原告对基本农田是否造成毁坏后果，毁坏程度如何，被告一没有提供任何证据予以证明，且在行政处罚决定中也没有任何认定和表述，故被告一适用该条规定对原告予以罚款行政处罚，属主要证据不足，适用法律、法规依据错误。
综上，原告的诉讼理由成立，对其诉讼请求，本院予以支持。对被告一的行政处罚决定应依法予以撤销，被告二疏于审查被告一具体行政行为的合法性，对被告二的行政复议决定，应依法一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告广德县国土资源局广国土资执罚（2017）01号行政处罚决定。
二、撤销被告安徽省国土资源厅皖国土资复决（2017）15号行政复议决定。
本案收取案件受理费50元，由两被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 许 立 安
人民陪审员 徐长林人民陪审员陈义琴
二〇一七年十一月八日
书 记 员 邓 迎
附：本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的;
适用法律、法规错误的……
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。