广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初191号
公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鲜明南路*号。
被告：乳源瑶族自治县财政局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路1号。
法定代表人：禤继文，局长。
委托代理人：罗斯，该局监督检查办公室主任。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
被告：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
副职负责人：莫世雄，该局副局长。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
第三人：乳源瑶族自治县辉耀农业开发有限公司，住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇云门村委茶山。
法定代表人：郑辉雄，总经理。
委托代理人：邓国丰，广东金韶律师事务所律师。
委托代理人：卓友陆，广东金韶律师事务所实习律师。
公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉被告乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源县财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源县畜牧局）,第三人乳源瑶族自治县辉耀农业开发有限公司（以下简称辉耀农业公司）诉财政不履行其他行政行为法定职责、畜牧行政确认纠纷一案，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案受理后，于2017年5月19日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院在审理本案过程中，乳源县畜牧局以辉耀农业公司是涉案中央专项补贴资金的申报人也是受领人，与本案存在法律利害关系为由，申请追加辉耀农业公司为第三人参加诉讼，本院经审查后认为乳源县畜牧局的追加申请符合法律规定，遂于2017年6月12日依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，追加辉耀农业公司作为第三人参加诉讼，并于同日向其邮寄送达诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员汤卫玲、吴瑛霞出席法庭，被告乳源县财政局的委托代理人罗斯、付敬省，被告乳源县畜牧局的副职负责人莫世雄及其委托代理人林红福，第三人辉耀农业公司的委托代理人邓国丰、卓友陆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，公益诉讼人在办理原乳源县畜牧推广中心主任、畜牧局局长侯朝章和原乳源县畜牧推广中心副主任、县农业局总畜牧师马兴久（两人均已判刑）滥用职权案中发现乳源县财政局、乳源县畜牧局存在怠于履职的行为，损害国家和社会公共利益，具体如下：
2013年5月，辉耀农业公司向乳源县畜牧局申请生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金80万元。对该项工作负有组织申报、审核上报职责的侯朝章、马兴久在明知该养殖场生猪出栏量不符合条件的情况下，利用职务便利伪造材料，使该养殖场的申报得以顺利通过审核，导致80万元的中央专项补贴资金被该养殖场违规领取。乳源县人民法院（2014)韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》、韶关市中级人民法院（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》对以上事实予以确认。
案发后，乳源县财政局怠于履行职责，未对涉案中央专项补贴资金进行追回，亦未对该养殖场作出行政处罚。
公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县财政局和乳源县畜牧局发出检察建议，建议其依法履行职能，依法追回涉案的中央专项补贴资金；加强预防职务犯罪教育，依法行政。乳源县财政局和畜牧局收到检察建议后，于2017年2月15日回复公益诉讼人，但未将被辉耀农业公司违规领取的80万元专项补贴资金予以追回。
截至目前，乳源县财政局、乳源县畜牧局仍未追回上述国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，国家利益仍处于受侵害状态。
乳源县畜牧局在负责国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的组织实施和管理中，明知辉耀农业公司不符合申报条件，仍然同意上报申请，致使80万元中央专项补贴资金被违规领取，国家利益遭受重大损失。根据国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定，乳源县财政局作为县级财政部门，应依法履行职责，对财政违法行为作出处理，其在明知中央专项补贴资金发放存在错误的情况下，对流失的80万元中央专项补贴资金未采取有效措施予以追回。在公益诉讼人发出检察建议后，乳源县财政局、畜牧局仍未依法履行职责，导致被违规领取的国家专项补贴资金80万元至今未追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向人民法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告乳源县畜牧局审核批准辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认被告乳源县财政局怠于履职的行为违法；三、判决被告乳源县财政局在一定期限内向辉耀农业公司追回违规发放的中央专项补贴资金，并对辉耀农业公司的违法行为依法作出行政处罚。
公益诉讼人向本院提交了如下证据、依据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，用以证明确定广东省为公益诉讼试点省份；2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，用以证明广东省人民检察院为公益诉讼试点单位；3、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，用以证明确定广州、深圳、汕头、韶关、清远、肇庆六个地区开展公益诉讼试点工作；4、（2014）韶乳法刑初字第65号、（2015）韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，用以证明马兴久等人滥用职权，致使80万元的生猪专项补助资金被辉耀农业公司违规领取；5、马兴久的讯问笔录，用以证明马兴久承认自己在辉耀农业公司等申领补贴过程中滥用职权；6、赖燃烨的询问笔录，用以证明辉耀农业公司《出栏量证明书》不是由乳城镇畜牧兽医水产站出具；7、郑辉耀的询问笔录，用以证明2012年生猪出栏量实际是2500多头，《生猪出栏量证明书》的出栏量6150头是夸大了出栏量；8、秦新有的询问笔录，用以证明生猪出栏证明由乳源县兽医畜牧水产局借用乳源县动物卫生监督局的公章出具；9、企业法人营业执照、动物防疫合格证，用以证明辉耀农业公司的相关信息；10、生猪出栏量证明书，用以证明生猪出栏证明书所证明的出栏量为6150头是夸大出栏量；11、乳源县畜牧局的关于对辉耀农业公司申报2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设项目的初步审查意见（乳畜牧水产字[2013]9号），用以证明辉耀农业公司于2013年5月29日通过了乳源县畜牧局的初审；12、乳源县发展和改革局、畜牧局的公示，用以证明县发改局、畜牧局通过辉耀农业公司的申报并拟报上级审批；13、乳源县发展和改革局、畜牧局《关于要求将我县辉耀农业综合开发有限公司生猪养殖场改扩建项目纳入2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设计划的请示》（乳发改字[2013]62号），用以证明乳源县发展和改革局、畜牧局于2013年5月30日作出了关于上报辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场扩建项目的请示；14、地方税务建筑业统一发票、《2007-2013年生猪标准化建设项目拨款情况》等，用以证明乳源县财政局已将80万元补助资金拨付至辉耀农业公司；15、辉耀农业公司的验收报告书等，用以证明验收小组通过辉耀农业公司的验收；16、乳源县检察院立案决定书、检察建议书，用以证明公益诉讼人在乳源县财政局、畜牧局怠于履职时立案监督并发出检察建议；17、乳源县人民检察院的送达回证、乳源财政局、畜牧局的回复及《追款通知书》等，用以证明乳源县财政局、畜牧局在收到公益诉讼人的检察建议一个月后仍未将被辉耀农业公司违规领取的80万元补贴资金收回；18、国库集中支付拨款凭证，用以证明乳源县财政局在2015年6月12日拨付给辉耀农业公司30万元。
被告乳源财政局辩称，一、本案不符合提起行政公益诉讼的条件。1、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，提起行政公益诉讼的条件是“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责……，检察机关可以提起行政公益诉讼”。本案中，被告不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的情况，不符合提起行政诉讼的条件。2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》中规定，“试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准”。本案中，公益诉讼人没有提交其层报最高人民检察院的审查批准文件，不符合提起公益诉讼的条件。
二、乳源县财政局不存在怠于履职的行为。乳源财政局于2017年1月19日收到检察建议书后，联合发改、畜牧部门于2017年2月9日向辉耀农业公司发出《追款通知书》，于2017年2月13日召集各养殖场负责人召开生猪标准化专项资金核实座谈会，并于2017年2月14日将当时的办理情况书面复函检察院。因此，公益诉讼人认为乳源财政局怠于履职不符合事实，也没有法律依据。
三、乳源财政局将继续依法履行职责。根据《财政违法行为处罚处分条例》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，追回涉案补贴资金及作出行政处罚需按照法律法规规定的程序进行，并受到一定期限约束。乳源财政局将继续依法履行职责，对《检察建议书》提到的骗取中央专项资金的养殖场依法进行处罚，对被骗取的中央专项补助资金依法进行追回。
综上所述，本案不符合行政公益诉讼的条件，乳源财政局不存在怠于履职的行为。公益诉讼人对乳源财政局的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其对乳源财政局的诉讼请求。另外，乳源财政局已向辉耀农业公司作出行政处罚事项告知书及行政听证告知书。
乳源县财政局向本院提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书，用以证明乳源财政局的主体资格；2、检察建议书，用以证明检察建议的具体内容；3、追款通知书，4、快递单，5、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表，6、座谈会照片，7关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报，证据3-7用以证明乳源财政局的履职情况；8、乳源瑶族自治县人民政府办公室关于成立落实检察建议工作领导小组的通知，用以证明乳源财政局在人民政府的领导下落实检察建议，继续依法履行职责。
被告乳源县畜牧局辩称，一、公益诉讼人诉请确认乳源县畜牧局审核批准辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，已超过起诉期限六个月，依法应当驳回起诉。现有规范未对行政公益诉讼起诉期限作出明确规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第56条规定：“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”即行政公益诉讼的起诉期限应当遵循《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的相关规定。根据《行政诉讼法》第46条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，乳源瑶族自治县人民检察院在2015年8月28日广东省韶关市中级人民法院作出（2015)韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》时，就已经明确知道乳源县畜牧局审核批准辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，但是，当时乳源瑶族自治县人民检察院并没有向乳源县畜牧局发出检察建议，并且在广东省人民检察院于2015年9月1日确定韶关市作为公益诉讼试点地区之后，公益诉讼人也没有及时向乳源县畜牧局发出检察建议，更没有向人民法院提起公益诉讼。从2015年9月1日公益诉讼人知道乳源县畜牧局作出的行政行为违法后至2017年5月16日才向人民法院提起公益诉讼，已经超过了6个月的起诉期限，因此，依法应当驳回起诉。
二、行政机关没有依法履行法定职责与国家和社会公共利益受到侵害是检察机关提起行政公益诉讼的前提条件。乳源县畜牧局不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，依法应当驳回起诉。1.《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》关于诉前程序的规定，使得所有提起公益诉讼的案件都必须经过诉前程序，只有行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，才能提起行政公益诉讼。不作为总是与职责联系在一起的，本案涉及的是国有资产保护，乳源县畜牧局履行的是一种监管职责，其监管职能的实现有赖于管理相对人的行为。所以,在检察机关提起行政公益诉讼案件中，相关联的有三个方面的职责义务，一是行政机关对检察建议的答复义务；二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务；三是行政管理相对人相关联的履行义务。行政机关履行职责的方式十分多样，其监管效果的实现需要一定的经费、时间和审批程序等条件，并且很多还依赖于相对人的行为。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。公益诉讼人于2017年1月19日向乳源县畜牧局发出检察建议，乳源县畜牧局于2017年2月14日向公益诉讼人进行了书面答复，乳源县畜牧局对相对人提出了要求，作出了处理，但相对人拒不履行，故乳源县畜牧局并不存在行政不作为的情况。2.公益诉讼人在检察建议书中只明确向乳源县畜牧局提出两点建议：第一，依法履行监督、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放的生猪项目补助款；第二，加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。乳源县畜牧局收到检察建议书之后已经根据上述两点建议采取了行之有效的措施，积极履行了监督、管理的职责。
三、公益诉讼人没有提供证据证明其依法通过层报经最高人民检察院审查批准，依法应当驳回起诉。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”的规定，公益诉讼人若依法向人民法院提起公益诉讼，在起诉之前应当依法层报最高人民检察院审查批准，否则公益诉讼人无权向人民法院提起公益诉讼。
综上所述，乳源县畜牧局积极履行法定职责，收到检察建议书之后实施了大量的行为，并非不作为，未追回资金有多种原因，其中最重要的是相对人不履行，并且公益诉讼人起诉确认乳源县畜牧局的行政行为违法已经超过起诉期限，请求人民法院依法驳回其起诉。
乳源县畜牧局向本院提交了以下证据：1、关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复，用以证明乳源县畜牧局收到公益诉讼人的检察建议之后，认真对待，组织追缴，召开座谈会，并及时将有关追缴情况向其进行回复；2、送达文件签收表，用以证明乳源县畜牧局及时按照公益诉讼人的要求，向其提交案涉养殖场申报补贴时的材料；3、追缴通知书，4、快递单，证据3-4用以证明乳源县畜牧局及时向相对人进行专项补贴款的追缴工作；5、关于召开生猪标准化规模养殖场专项补贴建设情况核实的座谈会通知，6、送达文件签收表，7、生猪标准化专项资金核实座谈会签到表，8、座谈会照片，证据5-8用以证明乳源县畜牧局及时组织召开专项补贴建设情况核实的座谈会，向相对人说明相关情况，责令相对人及时将专项补贴款上缴。
第三人辉耀农业公司述称，一、我公司没有违规申报谋取中央专项补助资金的行为。根据广东省发改委、农业厅《关于组织做好2013年生猪标准化规模养殖场（小区）投资计划申报工作通知》的规定，中央资金支持生猪标准化规模养殖场（小区）的改扩建，对符合条件的生猪养殖企业给予专项资金补助，补助标准分年出栏进行确定，其中，年出栏量超过3000头的补助80万元。我公司是一家投资上千万元的生猪养殖企业，2012年当年的实际生猪出栏量超过3000头，其中，由乳源县宰场收宰的销售肉猪就达3162头，我公司从乳源县宰场调取的该场2012年1至12月收宰我公司销售肉猪的结账单的原始单据，已经清晰证实前述事实。可见，我公司2012年全年生猪出栏量已经超出中央补助80万元的标准，符合中央补助资金支持80万元的申报条件。公益诉讼人认为，由乳源县动物卫生监督所在2013年5月29日开具的《生猪出栏证明》所记载的我公司2012年出栏肉猪6150头存在夸大出栏量的事实。为此，我公司认为，即便该出栏证明夸大了我公司2012年当期的实际出栏数量，但我公司当期生猪实际出栏量已经超过3000头,符合申报中央专项补助资金80万元的基本条件，因此，不存在以夸大出栏数量获得中央专项补助资金的事实。其次，该出栏证明是在我公司符合申报条件下，由动物监督所相关人员依据我公司2014年计划出栏量所编制，我公司事前并不知情，更不存在故意提供虚假申报材料的事实。综上所述，我公司2012年的生猪实际出栏量超出3000头，符合申请中央80万元补助资金支持的申报条件。我公司在申报过程中，只听说畜牧部门会对申报材料中缺少的《生猪出栏证明》进行理顺，但如何理顺并不知情，我公司没有授意或参与该份证明材料的编制和提供活动，主观上没有以夸大生猪出栏量证明谋取中央财政补助资金的故意，客观上也没有因此获得超出我公司实际生猪出栏量补助标准的超额补助资金。
二、我公司的申报材料己经县、市、省三级行政部门审核批准，证实这些申报材料均属合法有效。我公司根据乳源县发改、畜牧、环保和财政部门的要求，聘请中介机构编制了相关申报材料。乳源县分管县领导和县发改、畜牧、环保等部门的领导和人员为做好乳源县生猪规模化养殖场（小区）中央补助资金申报工作，还曾亲临我公司生猪养殖场进行现场考察、核实，确认我公司符合中央财政专项补助资金80万元的申报条件，并安排畜牧部门的相关工作人员帮助我公司完善申报资料。之后，我公司的申报资料由乳源县畜牧部门收集后，按规定先后呈报县、市、省级政府相关行政机关进行审查和批准，这些行政机关在审核、审批过程中，也曾有派人到现场检查、核实，并进一步确认我公司养殖场的生猪规模化建设符合中央财政专项补助资金80万元支持的条件，因此最终作出了批准补助80万元的行政决定。前述事实清晰证实，我公司申报中央专项补助资金的材料是经三级行政机关所核查和认定的，不存在不符合申报条件违规申报获取中央补助资金的事实。
三、我公司获取的补助资金已按要求用于项目建设，实现了中央财政补助生猪养殖企业规模化建设的预期目的。我公司在2013年10月至2014年11月期间，实施了生猪标准化养殖场规模改扩建工程建设，实际投入资金153.97万元，其中企业自筹73.97万元，中央财政补助80万元。项目建成后，乳源县发改、畜牧、农业、财政等部门于2015年6月4日组织了项目验收，韶关市诺正会计师事务所于2015年6月19日出具了《乳源瑶族自治县辉耀农业开发有限公司生猪标准化规模养殖场建设项目资金专项审计报告》，确认我公司的项目资金已全部用于生猪标准化规模养殖场建设项目，项目建后能够实现提高产值、增加税收、平抑物价的作用。事实上，对比项目建成前后两个阶段的情况，我公司在实施生猪标准化规模改扩建工程前，每年的生猪出栏量不足4000头，完成改造后，2016年的生猪出栏量超过了1万头，实现了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》第一条第（五）项“实行标准化规模饲养是生猪生产的发展方向。地方各级人民政府要采取措施，鼓励大型标准化生猪养殖场的建设，引导农民建立养殖小区，降低养殖成本，改善防疫条件，提高生猪生产能力。国家对标准化规模养猪场（小区）的粪污处理和沼气池等基础设施建设给予适当支持。”的预期目标，为乳源当地生猪养殖企业标准化规模化经营提供了示范，为增加优质肉猪供给、平抑物价发挥出了应有的作用。
综上所述，我公司养殖场的生猪出栏量符合中央财政补助资金80万元的申请条件，不存在虚假申报的行为。中央补助资金支持的养殖场改扩建项目已按实施方案全面实施，中央补助资金己经用于项目建设，并产生了预期的生产规模、平抑物价的社会效应，实现了国务院鼓励大型标准化生猪养殖场建设的预期目标。
辉耀农业公司在诉讼中提交了如下证据：1、关于要求将我县辉耀农业公司生猪养殖场扩建项目纳入2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设计划的请示，用以证明乳源县发改、畜牧部门审查认定辉耀农业公司出栏生猪3000多头，符合申报生猪标准化规模养殖场建设项目的条件，并向韶关市发改、农业部门推荐上报，请求纳入2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设项目；2、畜禽养殖场、养殖小区备案表，用以证明乳源县畜牧局确认辉耀农业公司具有年产肉猪3200头的生产规模；3、2012年乳源县宰场收宰辉耀农业公司销售肉猪汇总表、乳源县宰场结账单，用以证明辉耀农业公司2012年在乳源县宰场销售的肉猪达3162头，符合申请中央专项补助资金80万元支持该养殖场改扩建项目建设的条件；4、乳源瑶族自治县人民政府关于同意辉耀农业公司项目农业设施用地的批复（三份），用以证明乳源县政府组织国土、农林、环保、畜牧部门审查并确认辉耀农业公司具备实施利用中央补助资金实施养殖场改扩建工程，并批复乳城镇政府负责监督设施建设和用地协议的实施；5、公示证明、2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设项目公示结果，用以证明辉耀农业公司生猪养殖场改扩建工程项目经公示，并无收到任何异议和意见的反映；6、关于转下达生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目2013年中央预算内投资计划的通知，用以证明辉耀农业公司经县、市、省发改、农业部门审核、审批，确认符合中央财政专项补助资金申请条件，同意实施该公司施养殖场改扩建项目；7、辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目资金专项审计报告，用以证明辉耀农业公司已经将中央补助资金全部用于养殖场改扩建工程项目，资金使用规范，不存在挪用或挤占财政专项资金的现象；8、辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目验收报告书，用以证明辉耀农业公司在项目建设前出栏肉猪3000多头，项目建成后预计年生猪出栏4000头以上，中央补助资金支持的养殖场改扩建项目已经完成，具备使用条件，通过验收。
经庭审质证，对公益诉讼人提交的18份证据，被告乳源县财政局的质证意见如下：证据1-3三性均无异议，同时证明了检察院提起公益诉讼要经过诉前程序；证据4-15三性均无异议；证据16三性无异议，对证明内容有异议，我方不存在怠于履职的情形；证据17三性无异议，也同时证明我方的履职情况；证据18三性无异议。被告乳源县畜牧局的质证意见如下：证据1-15三性均无异议；证据16三性无异议，对证明内容有异议，我方不存在怠于履职的情形；证据17三性无异议，对证明内容有异议，该份证据恰恰证明我方收到检察建议书后积极履行职责的情况；证据18三性无异议。第三人辉耀农业公司的质证意见如下：证据1-3三性均无异议；证据4三性无异议，对证明内容有异议，法院的生效判决是对侯朝章、马兴久犯罪事实的审理，对第三人是否存在虚假申报的事实没有进行查证；证据5三性无异议，对证明内容有异议，马兴久的笔录中供诉辉耀农业公司的生猪出栏量是虚假的，是他本人一方之言，并没有证据证实；证据6三性无异议，对证明内容有异议，该证据不能证明第三人是否存在虚假申报的事实；证据7三性均无异议，对证明内容有异议，该证据是第三人法定代表人接受检察机关询问时做的笔录，法定代表人在接受讯问时是在看守所，因为其本人在当时涉另外的案件，由于缺乏依据，郑辉雄是凭着记忆作出的笔录，而我方是有销售记录的，生猪出栏证明是畜牧局根据申报要求出具的；证据8、9三性均无异议；证据10三性均无异议，对证明内容有异议，该证明书是畜牧局工作人员根据申报项目所需要而填制的，不是第三人提供的基础数据，虽然有夸大的事实，但并不能证明第三人在2012年实际出栏量不符合申报条件3000头的事实；证据11-13三性均无异议；证据14三性无异议，第三人确实收到财政局、畜牧局拨付的50万元资金，第三人也开具了发票；证据15三性无异议；证据16三性无异议，该检查建议是要求行政机关依法作出行政调查、行政处分，并不能证明第三人存在虚假申报的事实；证据17三性无异议，但不能证明虚假申报骗取中央补助资金的事实；证据18三性无异议，对证明目的有异议，这个是国库拨款的单据，不能证明第三人收到该笔款项，根据公益诉讼人提供的证据14，我方无法确认该笔30万元是否收到。
对被告乳源县财政局提交的8份证据，公益诉讼人的质证意见如下：证据1-2三性均无异议；证据3-7三性均无异议，对证明内容有异议，公益诉讼人并没有说被告没有履职，只是怠于履职，只能说明财政局履行了部分职责；证据8三性无异议。被告乳源县畜牧局的质证意见如下：均无异议。第三人辉耀农业公司的质证意见如下：三性均无异议，但均不能证明第三人虚假申报。
对被告乳源县畜牧局提交的8份证据，公益诉讼人的质证意见如下：证据1-8真实性、合法性无异议，关联性有异议，我方诉求是确认畜牧局行政行为违法，而畜牧局提交的证据与诉求无关联性。被告乳源县财政局的质证意见如下：均无异议。第三人辉耀农业公司的质证意见如下：三性均无异议，但均不能证明第三人虚假申报。
经审理查明，2013年5月，辉耀农业公司向乳源县畜牧局申请生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金80万元。
2013年5月29日，乳源县畜牧局向乳源县发展改革和物价局出具《关于对辉耀农业公司申报2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设项目初步审查意见》，认为“……经我局审查核实，我县辉耀农业公司养殖场改扩建项目符合2013年广东省生猪标准化规模养殖场项目建设申报条件，现提请贵局审核并上报。……”
次日，乳源瑶族自治县发展改革和物价局与乳源县畜牧局联合向韶关市发展和改革局、农业局上报《关于要求将我县辉耀农业公司养殖场改扩建项目纳入2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设计划的请示》，内容有“……目前猪场存栏良种公猪4头，母猪170头，猪场已形成年产猪苗3500头，出栏肉猪3000多头的生产能力，年产值达500多万元。……申请中央投资补助80万元，自筹40万元。……恳请市发改局，市农业局将该场改扩建项目转上报省发改委、省农业厅将该场改扩建项目纳入2013年广东省生猪标准化规模养殖场建设项目。”
2014年1月6日，乳源县财政局通过乳源县畜牧局向辉耀农业公司拨付50万元生猪标准化规模养殖场改扩建工程款；2015年6月12日，乳源县财政局通过乳源县畜牧局向辉耀农业公司拨付30万元生猪标准化建设拨款。
2015年4月14日，乳源瑶族自治县人民法院对马兴久等犯滥用职权罪和受贿罪作出（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》，查实“马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知辉耀农业公司等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。其中，辉耀农业公司获得补贴50（实为80）万元。”据此依法对马兴久等判处了刑罚。2015年8月28日，广东省韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》，认定“马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金，给国家造成重大损失，……”据此，维持了乳源瑶族自治县人民法院对马兴久的定罪量刑。
2017年1月19日，公益诉讼人对乳源县财政局发出乳检民行行建〔2017〕1号《检察建议书》，内容有“……侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金。……乳源畜牧局、发展和改革局是在乳源县范围对生猪标准化规模养殖场建设项目进行审批的主管部门。由财政局、畜牧局、发展和改革局等行政部门派人组成验收工作小组，验收合格后由乳源县财政局向畜牧局拨付补助款项。……乳源县财政局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的辉耀农业公司等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。据此，向乳源县财政局提出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批、发放给辉耀农业公司等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
同日，公益诉讼人对乳源县畜牧局发出乳检民行行建〔2017〕3号《检察建议书》，认为“乳源县畜牧局在组织实施生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金过程中，不认真履行职责，对申报的信息资料不认真审查，没有严格按照广东省发改委、农业厅粤发改〔2007〕990号《关于组织做好2007年生猪标准规模化养殖场（小区）改扩建项目申报工作的通知》的规定进行初审，帮助不符合申报条件的养殖户编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案，造成中央专项补助资金285万元被骗取。乳源县畜牧局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的辉耀农业公司等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。……据此，向乳源县畜牧局提出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给辉耀农业公司等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年2月9日，乳源县财政局、乳源县畜牧局会同乳源瑶族自治县发改局联合向辉耀农业公司发出《追款通知书》，内容有“按照韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》规定，确认辉耀农业公司骗领专项资金50(实为80)万元。根据乳检民行行建〔2017〕1号《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》的有关要求，并依据《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法对上述款项进行追回，要求辉耀农业公司两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴的，将依法向有关部门申请按司法程序处理。”
2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括本案辉耀农业公司在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但相关的养殖场主拒绝签收前述《追款通知书》。事后，辉耀农业公司也并未按照通知书的要求退回领取的80万元专项补贴资金。
2017年2月14日，乳源县财政局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》，汇报称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，未在《追款通知书》送达表上签名。其要求各养殖场在2017年2月19日前对申报项目有关情况进行书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚等。
同日，乳源县畜牧局向公益诉讼人作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，回复称，其根据公益诉讼人的检察建议，结合其工作实际进行了自查，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收。其通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。
由于乳源县财政局、乳源县畜牧局未追回被辉耀农业公司违规领取的国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此，公益诉讼人于2017年5月16日向本院提起行政公益诉讼，请求判决：1、确认乳源县畜牧局审核批准辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；2、确认乳源县财政局怠于履职的行为违法；3、乳源县财政局在一定期限内向辉耀农业公司追回违规发放的中央专项补贴资金，并对辉耀农业公司的违法行为依法作出行政处罚。
本院认为，本案是公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局存在审核批准行政行为违法及乳源县财政局对追回违规发放国家补贴资金怠于履职行为违法而提起的行政公益诉讼。
根据乳源瑶族自治县人民法院作出的（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》查实的“马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知辉耀农业公司等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。”的事实（该事实经韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》予以确认），可知乳源县畜牧局在审核批准辉耀农业公司申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金中存在违法行为。因此，对公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局的前述行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
根据国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条第一款“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……”的规定，乳源县财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金50(实为80)万元被辉耀农业公司违规领取的事实已经为生效的刑事判决书所认定，公益诉讼人亦向乳源县财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源县财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中有过发出《追缴通知书》、召开座谈会等工作，但在公益诉讼人起诉前没有按照法律法规授予的职权依法作出处理、处罚决定，致使国家财政资金未能追回，乳源县财政局怠于履职的事实清楚。因此，对公益诉讼人要求确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
至于公益诉讼人要求乳源县财政局在一定期限内向辉耀农业公司追回违规发放的中央专项补贴资金，并对辉耀农业公司的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。由于行政机关实施行政行为的效果受多方面因素的制约，司法机关监督行政机关的行政行为，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职必须达到特定效果。公益诉讼人的上述诉讼请求，实质是要求乳源县财政局继续履行其法定职责。虽然乳源县财政局已向辉耀农业公司作出了《行政处罚事项告知书》及《行政听证告知书》，但鉴于涉案中央专项补助资金尚未追回，因此，乳源县财政局应继续履行其法定职责。
关于两被告认为本案不符合提起公益诉讼的条件，应驳回起诉的问题。公益诉讼人提起的本案诉讼已经过最高人民检察院授权广东省人民检察院审查批准，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。因此，对两被告的上述抗辩，本院不予采纳。
关于乳源县畜牧局认为公益诉讼人诉请确认其审核批准辉耀农业公司申领中央专项补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，应驳回其起诉的问题。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定的精神，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源县畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的辉耀农业公司审核上报并最终使其违规领取到国家财政资金80万元，该局对此违法行政行为仍未纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回。公益诉讼人要求确认乳源县畜牧局在审核批准辉耀农业公司生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法，有事实和法律依据。因此，对乳源县畜牧局的上述抗辩，本院不予采纳。
关于辉耀农业公司认为其生猪标准化规模养殖场建设项目申报材料均属合法有效，并没有违规申报谋取中央专项补助资金的问题。原乳源县畜牧局的工作人员在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助包括辉耀农业公司在内的不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金，上述事实为已生效的刑事判决书所确认。因此，对辉耀农业公司的上述辩解意见，本院不予采信。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第三项之规定，判决如下：
一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源瑶族自治县辉耀农业开发有限公司申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法。
二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县辉耀农业开发有限公司违规领取80万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履职的行为违法。
三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县辉耀农业开发有限公司在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。
本案受理费50元，由被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局和乳源瑶族自治县财政局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 刘三瑞
人民陪审员 曾细娥
人民陪审员 刘 玲
二〇一七年八月十六日
此件与原本核对无异
书 记 员 黎 宸