安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖15行终124号
上诉人（一审原告）安徽省霍邱县临水镇玉泉酒业有限公司。
法定代表人田秀华，该公司董事长。
委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。
委托代理人王兵堂，北京中银（合肥）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）霍邱县人民政府国土资源局。
法定代表人任家杰，该局局长。
委托代理人王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。
安徽省霍邱县临水镇玉泉酒业有限公司（以下简称临水镇玉泉酒业公司）诉霍邱县人民政府国土资源局（以下简称霍邱县国土局）土地管理行政处罚一案，安徽省霍邱县人民法院于2017年8月3日作出（2017）皖1522行初6号行政判决，临水镇玉泉酒业公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案。上诉人临水镇玉泉酒业公司的法定代表人田秀华及其委托代理人彭鹏、王兵堂，被上诉人霍邱县国土局分管负责人李仲民及委托代理人王贤德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月14日霍邱县国土局作出霍国土资监决[2016]054号国土资源行政处罚决定，认定临水镇玉泉酒业公司占用土地5108平方米，新建建筑物627平方米，一直未取得建设用地审批手续，构成非法占地事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》的规定，对临水镇玉泉酒业公司决定处罚：1、责令退还非法占用的5108平方米土地；2、没收在非法占用的5108平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处10元/平方米的罚款，计51080元。
临水镇玉泉酒业公司一审诉称：1、被告处罚对象错误。被告认定原告公司通过拍卖竞得原二酒厂土地使用权，事实上1998年通过拍卖取得土地使用权的是田秀华而非原告，被告处罚原告是处罚对象错误。2、田秀华通过法院拍卖取得的土地使用权是合法的，被告处罚决定依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条认定原告未经批准非法占用土地是适用法律错误，田秀华因没有办理土地变更登记并不影响其拥有土地使用权的效力。3、被告作出行政处罚前未给予当事人申辩的权利，剥夺了当事人申请听证的权利，因此被告处罚程序严重违法。
霍邱县国土局一审辩称，原临水镇酒厂始建于1984年，属乡镇企业，1997年因经营不善破产，霍邱县法院于1998年5月25日将企业固定资产以180000元拍卖给田秀华，企业的土地转交给田秀华使用。2007年原告公司成立，田秀华是自然股东，任公司董事长、法定代表人。公司办公、经营登记地点和实际使用地点均在涉案土地上，之后原告在拍卖竞得房产之外的涉案土地上违法建设，被告对其处罚并无不当。原告因司法拍卖取得的房产是合法的，并不当然土地也合法，竞买时协议约定原告有“按规定办理有关手续”的义务，原告没有依法取得土地使用权，就是未经批准非法占用土地，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条没收原告在拍卖竞得房产之外土地上新建建筑物是正确的。被告处罚过程中履行了立案、现场勘测、调查取证、询问当事人、告知当事人陈述申辩、听证权利等法定手续，之后下达处罚决定书，处罚程序并无不当。
一审法院经审理查明：霍邱县临水镇酒厂原系镇办集体企业，建于1985年3月，占地面积4786.86平方米，其中建筑占地1901.76平方米。1997年11月24日被本院裁定破产还债，1998年8月25日田秀华通过法院拍卖以180000元取得该企业的房屋、设备固定资产及无形资产。原企业的土地转交田秀华使用，由田秀华按规定办理有关手续。2007年1月以田秀华为法定代表人成立了原告企业，同年11月田秀华持霍邱县临水镇酒厂的国有土地使用证到霍邱县国土局要求办理土地过户手续，因没有查询到临水镇酒厂的土地登记与征地管理信息，所以一直没有办理土地登记手续。2015年因临水镇的农民信访反映原临水镇酒厂占用农民集体土地要求归还，霍邱县国土局于2016年8月开始立案调查，以原告使用土地未经批准构成违法于9月14日对原告作出行政处罚，原告不服处罚决定遂起诉来院。
一审法院认为：本案争议焦点是被告的处罚对象是否正确，若正确原告是否构成非法占地行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”1998年田秀华经法院拍卖而购买涉案土地上的房屋及设备，2007年田秀华成立了现在的临水镇玉泉酒业公司，该公司是私营企业，田秀华系公司的法定代表人，公司使用的土地、房屋、设备均是田秀华竞买的资产，原告的资产即是其法定代表人田秀华的，涉案的土地现为原告使用，因此处罚对象为原告企业并无不当。从当年拍卖协议书和资产评估报告中，可以看出田秀华购买的临水镇酒厂资产不包括土地，使用土地时应当按规定办理有关手续。原告使用后一直没有办理土地征供手续，没有取得土地使用权，其使用土地处于违法状态，因此霍邱县国土局认定临水镇玉泉酒业公司非法占地对其处罚并无不当。霍邱县国土局处罚中履行了告知程序，程序合法，适用法律正确。原告临水镇玉泉酒业公司要求撤销行政处罚的诉讼请求不予支持。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告安徽省霍邱县临水镇玉泉酒业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安徽省霍邱县临水镇玉泉酒业有限公司负担。
临水镇玉泉酒业公司上诉称，一审判决查明事实不清，适用法律错误，应予撤销。涉案土地为田秀华竞买所得，霍邱县国土局处罚上诉人，对象错误。从上诉人提供的国有土地使用权证来看，涉案土地为国有土地，霍邱县国土局认定为集体土地，认定事实错误。另，霍邱县国土局在处罚过程中，未告知上诉人陈述、申辩权，程序违法。综上，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，依法改判；并由霍邱县国土局承担上诉费。
霍邱县国土局口头辩称，一、上诉人系自然人股东，办公经营均登记在涉案土地，对其进行处罚对象正确；二、田秀华通过拍卖仅取得房屋所有权，并未取得土地使用权，且未按规定办理相关手续；处罚前上诉人已行使了陈述申辩权，其权利并未受到侵害。请求驳回上诉，维持原判。
临水镇玉泉酒业公司向一审法院提供了以下证据：
1、霍国土资监决[2016]054号《国土资源行政处罚决定书》；
2、霍邱县人民法院（1997）霍民破字第24号《民事裁定书》；
3、《关于拍卖霍邱县临水镇酒厂破产财产的协议书》；
4、霍邱县人民法院《协助执行通知书》；
5、霍邱县人民法院《函》；
6、临水镇政府出具的《证明》及交款收具若干；
7、何纪明、李道生出具的《证明》；
8、原霍邱县临水二酒厂国的国有土地使用权证；
霍邱县国土局向本院提交了以下证据：
1、登记表、呈批表；
2、企业信息；
3、询问笔录、现场勘测、现场照片、航拍图；
4、张传兰等信访相关资料；
5、原告陈述申辩资料；
6、审理记录、调查报告、处罚告知书、处罚决定书、送达回证；
7、临水镇酒厂企业破产相关资料。
以上证据均已随案移送本院。
经审查，一审法院对证据的采信及认定的基本事实符合相关法律规定，二审予以确认。
另查明，1993年12月20日，霍邱县人民政府为原霍邱县临水第二酒厂就涉案土地颁发了国有土地使用权证。
本院认为，行政机关作出的行政行为应当事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，处罚适当。
本案中，临水镇玉泉酒业公司的法定代表人田秀华通过人民法院司法拍卖取得原霍邱县临水二酒厂涉案土地上的建筑物及设施，根据《中华人民共和国物权法》等法律规定，依法应当同时获得涉案土地的使用权。结合田秀华与原霍邱县临水二酒厂破产清算组签订的协议，田秀华虽然未有证据证实其按协议约定履行了支付原征地土地下欠款以及按规定办理有关手续等义务，但以此认定田秀华或其投资经营的临水镇玉泉酒业公司使用涉案土地的行为即为非法占用土地，亦不符合行政合理原则。另上诉人提供原霍邱县临水二酒厂就涉案地块办理的国有土地使用权证，霍邱县国土局未能就此作出合理解释，处罚决定认定该地块为集体土地，显属事实不清。此外，霍邱县国土局作出的涉案处罚决定所载明内容可看出，涉案土地的规划符合当地土地利用总体规划，上诉人作为合法企业，已在该处经营数年之久，在有可能采取其他补救措施予以妥善处理的情况下，霍邱县国土局径行作出责令交出土地及没收建筑物和其他设施的处罚，显然不利于社会稳定及保护合法经营的价值取向，结果有失公允，违反行政处罚的比例原则。综上，霍邱县国土局对临水镇玉泉酒业公司作出的处罚决定事实不清，结果失当，依法应予撤销；一审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律有误，二审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（六）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省霍邱县人民法院（2017）皖1522行初6号行政判决；
二、撤销霍邱县人民政府国土资源局作出的霍国土资监决[2016]054号行政处罚决定；
一、二审案件受理费各50元合计100元，由霍邱县人民政府国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张西湖
审判员 颜 凯
审判员 刘莹洁
二〇一七年十一月九日
书记员 牛 婧
附：相关法律条文
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。