内蒙古自治区正蓝旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内2530行初2号
公益诉讼人正蓝旗人民检察院，住所地正蓝旗。
被告正蓝旗生态保护局，住所地正蓝旗。
法定代表人敖日格勒，该局局长。
委托代理人于桩，正蓝旗草原生态综合执法大队队长。
正蓝旗人民检察院诉被告正蓝旗生态保护局不履行行政职责公益诉讼一案。于2016年6月30日向本院提起行政公益诉讼。本院于2016年7月4日立案后，同月6日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员卢风亮、梁艳、才丽刚出席法庭，被告正蓝旗生态保护局局长敖日格勒及委托代理人于桩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人正蓝旗人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，包永祥、张全顺等人在2011至2014年期间，未办理草原占用审核审批手续，种植马铃薯等经济作物，非法开垦草原面积达4000余亩，严重破坏了正蓝旗的草原生态环境。正蓝旗草原监督管理局对包永祥等人虽然下达了责令整改通知书、处罚决定书，但对处罚整改的事项没有尽到监管职责，作出的行政罚款合计290万元人民币，但实际仅收缴46万元人民币。因正蓝旗草原监督管理局怠于履行职责，正蓝旗检察院于2015年10月23日提出检察建议，督促其履行草原监管职责。2015年11月15日，正蓝旗草原监督管理局以蓝草监函（2015）109号复函进行回复，但其未采取有效的整改措施。此后正蓝旗检察院又于2016年2月5日、5月30日，采取不同形式督促其履行相应的职责，但被告仍未完全履行职责。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国草原法》第五十六条一款、第五十七条第（四）项、第六十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，正蓝旗生态保护局作为草原监督管理机构，未能有效监管包永祥等人非法开垦草原行为，致使被非法开垦的草原生态遭到严重破坏、国家和社会公共利益受到严重损害。为督促正蓝旗生态保护局依法履行职责，促进行政机关依法行政，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，现依据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请求判令：一、依法确认正蓝旗生态保护局做出处罚决定后，未依法履行职责的行为违法；二、判令正蓝旗生态保护局继续履行职责。
被告正蓝旗生态保护局辩称：一、被告按照法律法规制定的职权范围内，履行法定职责，故请求法庭对公益诉讼人要求确认我局作出行政处罚决定后为依法履行职责的行为违法，请求裁判时予以考虑以下几点：1、2011—2014年期间包永祥、张全顺等人未经草原行政主管部门审核审批，非法开垦草原4000亩，正蓝旗草原监督管理局（现更名为正蓝旗草原生态综合执法大队），对非法开垦草原的当事人每年下达了责令整改通知书、行政处罚决定书，并要求限期恢复草原植被。2014年5月包永祥、张全顺无视草原监督管理局下达的责令整改通知书、行政处罚决定书，继续在非法开垦草原上种植经济作物马铃薯、青莜麦、青贮等作物。2014年6月草原监督管理局把包永祥、张全顺非法开垦案件移送到正蓝旗公安局，并报送正蓝旗人民检察院监督立案。2015年3月16日、6月24日正蓝旗人民检察院分别对包永祥、张全顺非法占用农用地罪向正蓝旗人民法院提起公诉后，判处包永祥有期徒刑三年缓刑四年，并处罚金人民币贰拾万元，判处张全顺有期徒刑一年缓刑二年，并处罚金人民币叁万元；2、《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款规定：违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚；第二十八条规定：违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算；第二十四条规定：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。因此，在人民法院已经对包永祥、张全顺判处罚金后，不应再追缴行政处罚的余款，行政处罚与刑事罚金不能并存；3、2015年10月23日被告收到公益诉讼人的检察建议后至起诉前，立足实际情况积极履职，严谨对待检察机关提出的建议。2015年11月15日给予回复，2016年2月5日正蓝旗人民检察院对检察建议进行督促，但因处于冬季，进入枯草期，恢复植被工作暂时无法进行。2016年3月17日被告向包永祥、张全顺下达回复草原植被的责令通知书，并上报正蓝旗人民政府该事宜，随后旗政府组织相关部门召开专题会议对恢复植被的相应事宜作出部署。2016年5月30日正蓝旗人民检察院再一次督促并在现场召开会议，被告制定恢复植被种植方案，并开始准备车辆、籽种、人员。2016年6月25日开始在非法开垦的草原上种植多年生牧草，牧草长势旺盛，但恢复草原原貌非一日之功，草原恢复植被需要一个周期性的过程，种植多年生牧草后天然草原变为人工草地，人工草地草原植被的产量、盖度、高度高于天然草原，但恢复原貌需要更长期的时间。被告将在此期间加强管理，以期尽早达成目标；4、非法开垦草原构成犯罪的追究刑事责任后恢复植被主体身份不明。根据《中华人民共和国草原法》第六十六条规定：非法开垦草原构成犯罪的追究刑事责任，但未明确恢复植被主体身份。尚不够刑事处罚的，由县级以上草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被。因此根据该条法律规定，该非法开垦草原违法行为人已被追究刑事责任，但谁来承担恢复植被的责任有待商榷。为维护生态环境，被告已积极作为。二、被告对公益诉讼人“判令正蓝旗生态保护局依法继续履行职责”认可。
综上所述，虽然我局在积极履行法定职责，但由于我局在行政执法过程中，监管力度不够，履行不完善，行政执法不严格，不到位，对所破坏草原没有及时制止，造成草原原生植被破坏。因此无论从客观方面还是主观方面讲，都不能为不履行职责找理由。但我局已充分认识到履职不到位、执法不严格所带来的后果，并在收到检察建议书后积极履行了法定职责，加大力度，积极进行了被开垦草原植被的恢复，鉴于以上事实，望人民法院给予充分考虑。
公益诉讼人正蓝旗人民检察院为证实其主张向本院提供的证据共四组，分别是：
第一组证据。关于被告正蓝旗生态保护局系依法设立的政府机构，具有本行政区域内草原监督管理法定职责的相关证据。该组证据的来源为正蓝旗生态保护局。1.正蓝旗机构编制委员会2015年11月25日印发的蓝机编发（2015）46号文件，关于草原监督管理局更名的通知，将草原监督管理局更名为草原生态综合执法大队，隶属于生态保护局；2.正蓝旗人大常委会2015年12月25日印发的蓝人常发（2015）27号文件，任命敖日格勒同志为旗生态保护局局长；3.敖日格勒同志为旗生态保护局法定代表人身份证明；4.正蓝旗生态保护局统一社会信用代码证书。该组证据证明：被告生态保护局系依法设立的政府机构，具有对本行政区域内的草原进行监督管理的工作职责。
第二组证据。关于被告生态保护局收到检察建议之前未依法履行草原监管职责的证据。该组证据的来源为本院调查所得。1.2015年6月3日，胡格吉勒的判决书（2015蓝刑初字第21号）；2.2015年9月21日张全顺的判决书（2015蓝刑初字第42号）；3.非法开垦草原位置的卫星图片；4.国土局对该片草原土地性质的证明；5.被非法开垦草原的宗地图及测绘单位的资质证明；6.正蓝旗草监局作出的蓝草监罚（2012）第1号、第55号、第60号、第61号、蓝草监罚（2013）第3号、第11号、第20号、蓝草监告（2014）第4号、蓝草监罚（2014）第27号行政处罚决定书；7.被告实际收缴罚款的票据凭证。该组证据证明：被告正蓝旗生态保护局在收到检察建议之前，未依法履行草原监管职责，导致2011—2014年期间，被非法开垦的草原面积逐年扩大。被告对行政相对人下达了责令整改通知书、处罚决定书中合计罚款290万元，但实际只收缴46万元，仍有部分罚款未收缴到位。
第三组证据。关于正蓝旗人民检察院向被告生态保护局发出诉前检察建议及发出检察建议后以不同形式督促履行职责的证据。（一）正蓝旗人民检察院检察建议书及送达回证：1.正蓝检民（行）行政违监[2015]152XXXXXXXX号；2.送达回证，签收人于桩；3.于桩的任职情况证明。该部分证据证明：正蓝旗人民检察院对正蓝旗生态保护局怠于履职的行为发出了诉前检察建议。（二）正蓝旗草原监督管理局对检察建议书回复函。该部分证据证明：正蓝旗草原监督管理局于2015年11月19日，对检察建议提出的问题进行整改情况书面回复。（三）2016年2月5日对正蓝旗草原生态综合执法大队队长于桩的询问笔录；2016年5月30日正蓝旗人民检察院及正蓝旗生态保护局现场会的会议纪要。该部分证据证明：正蓝旗人民检察院在发出检察建议后，又通过现场监督和联席会议方式督促被告生态保护局依法继续履职。该组证据证明：公益诉讼人按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条之规定，先行向被告生态保护局提出了检察建议，督促其依法履职。并在发出检察建议后，仍以不同形式跟踪督促被告履行职责。
第四组证据。关于被告生态保护局收到检察建议后仍怠于履行职责或履职不到位，导致草原生态环境仍处于受侵害状态的证据。该组证据来源为本院调查所得。（一）关于正蓝旗人民检察院发出检察建议后，正蓝旗生态保护局仍未履职的证据，1.2016年2月5日对草原生态综合执法大队队长于桩的询问笔录；2.2016年5月30日及2016年7月28日拍摄的被非法开垦的草原的现场照片；3.2016年6月13日对于桩的第二次询问笔录；4.对包永祥、袁宝明、张全顺、白清山的询问笔录。该部分证据证明：正蓝旗生态保护局在收到检察建议后仍怠于履职，仍有部分罚款未收缴，草原植被未恢复。（二）关于国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。1.委托函；2.2016年11月23日内蒙古自治区草原勘查规划院做出的现场勘测评估报告；3.由内蒙古自治区草原勘查规划院三位专家出具的专家意见；4.内蒙古自治区草原勘查规划院的法人证书；5.专家的资格证书。该组证据证明：正蓝旗生态保护局收到检察建议后仍怠于履职，草原生态尚未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告正蓝旗生态保护局对公益诉讼人提供的证据无异议。
被告正蓝旗生态保护局为证实其主张提供了以下证据：
第一组证据。1.蓝草监罚（2012）001号、蓝草监罚（2012）60号、蓝草监罚（2013）11号、蓝草监罚（2013）20号、蓝草监罚（2012）55号、蓝草监罚（2012）61号、蓝草监罚（2013）003号草原违法行为处罚决定书；2.对吉格米德、包永祥、包凤军、张俊军、白清山、张全顺、张玉军的整改通知书；3.包永祥、白清山、张全顺、袁宝明、张玉军恢复植被的保证书和申请书；4.蓝草监移（2014）02号、蓝草监移（2014）03号案件移送函，移送送达回执，正蓝旗公安局退回案件的理由说明；5.正蓝旗草原监督管理局上报正蓝旗人民检察院蓝草监（2014）37号案件审查报告和回执；
6.2014年9月3日正蓝旗检察院立案决定书；7.（2015）蓝行初字第21号、（2015）蓝行初字第42号刑事判决书；8.检察建议书及对检察建议的复函；9.对卓伦高勒嘎查委员会、包永祥、张玉军蓝草执（2015）第001号、002号、003号责令通知书；10.正蓝旗草原工作站对草原植被恢复情况说明。该组证据证明：1.被告根据自身的职责履行了违反草原法律法规的行为，进行责令停止非法开垦草原行为并作出相应的处罚决定，要求非法开垦者限期恢复草原植被；2.被告对非法开垦草原构成犯罪的依法移交到司法部门，履行了自己的职责；3.审判机关对构成犯罪的依法追究了刑事责任并作出罚金；4.草原工作站肯定了被非法开垦草原上已种植了多年生牧草。
第二组证据。1正蓝旗人民政府会议纪要；2.旗领导和生态保护局主要领导在现场监督指导种植牧草情况；3.恢复植被的现场作业情况；4.种植一个月后的植被情况；5.种植两个月后植被状况和收割情况。该组证据证明：1、旗委、政府十分重视被开垦草原的植被恢复情况；2、生态保护局正在继续履职；3、草原植被恢复较好，天然草原变为人工草地，草原面积没有减少且提高了产值。
公益诉讼人的质证意见为：
被告履行了一定的职责，公益诉讼人是认可的，但是被告没有履职到位。1、对行政处罚未交上的大部分罚款未进行追缴;2、被告对草原植被的恢复的时间是在公益诉讼人提起公益诉讼后才进行的，之前在2011至2016年6月的时间内一直没有履行监督恢复与代为恢复的职责；3、评估报告证实，被告所种植的人工牧草生态系统服务功能较低，草原恢复效果不佳。
本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认证。
经审理查明，被告正蓝旗草原生态保护局的职责原由正蓝旗草原监督管理局负责履行。2015年11月25日正蓝旗草原监督管理局更名为正蓝旗草原生态综合执法大队，隶属于正蓝旗生态保护局。
2011年4月10日、12日，时任正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查书记，吉格米德及该嘎查54户牧民与包永祥签订土地承包权转让合同，并由吉格米德代表嘎查委员会与包永祥签订土地承包权转让合同共两份。同年，包永祥在该承包地非法开垦草原1000亩并种植马铃薯。
2012年5月8日，原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2012）第055号草原违法行为处罚决定书。决定书认定，因白青山非法开垦草原150亩的行为，违反了《中华人民共和国草原法》第66条、《内蒙古自治区草原管理条例》第48条的规定，对其进行处罚：1、不得种植其它植物，2012年5月20日前种植多年生牧草；2、处以5万元罚款。说明了权利和义务，并进行了送达。同年5月27日原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2012）上都所第001号草原违法行为处罚决定书。决定书认定，因包永祥在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查非法开垦草原2处1000亩的行为，依据《中华人民共和国草原法》第66条、《内蒙古自治区草原管理条例》第45条、第48条、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第26条的规定。对其进行处罚:1、2012年6月30日前种植多年生牧草，恢复草原植被；2、每处处罚5万元，共计10万元。说明了权利和义务，并进行了送达。同年6月7日，包永祥作出保证，保证在2013年6月1日前，在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查开垦草原1000亩上种植多年生牧草。同年6月3日，原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2012）第060号草原违法行为处罚决定书。决定书认定，因包永祥在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查的高产饲料基地上种植了1500亩马铃薯，不符合正蓝旗规定的饲草料种植种类，依照《内蒙古自治区基本草原保护条例》第23条、第39条的规定，对其进行处罚:1、2012年6月30日前改正种植牧草；2、处罚20万元。说明了权利和义务，并进行了送达。同年6月12日，原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2012）第061号草原违法行为处罚决定书。决定书认定，因白青山又非法开垦草原400亩，对其进行处罚:1、2012年6月1日前种植多年生牧草；2、处以5万元罚款。说明了权利和义务，并进行了送达。同年7月6日，白青山作出保证在2013年6月1日前在开垦400亩草原上种植多年生牧草。
2013年4月11日，原正蓝旗草原监督管理局认定，因吉格米德开垦草原的行为，违反了《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》的相关规定，作出蓝草监字（2013）第08号草原监督管理局责令整改通知书。责令其在2013年6月21日前种植多年牧草，恢复草原植被，严禁种植其它作物。逾期不改正的，将依据《中华人民共和国草原法》第66条、《内蒙古自治区基本草原保护条例》第32条、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的规定依法处理。并进行了送达。同年5月27日，原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2013）第20号行政处罚决定书。决定书认定，因张俊军在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查的高产饲料基地上种植了1400亩马铃薯，开垦草原3处1600亩种植青莜麦的行为,违反了《中华人民共和国草原法》第66条、《内蒙古自治区草原管理条例》第29条、《内蒙古自治区基本草原保护条例》第23条、第39条的规定,对其进行处罚：1、对1000亩饲草料基地种植马铃薯处以50万元罚款；2、对开垦草原1处400亩种植马铃薯,没收非法所得，并处以40万元罚款；3、对开垦草原3处1600亩,种植青莜麦,没收非法所得，并处以15万元罚款；4、非法开垦的2000亩草原,在2014年6月20日前种植多年生牧草，恢复草原植被。说明了权利和义务，并进行了送达。同时作出蓝草监罚字（2013）第003号草原违法行为处罚决定书。决定书认定，因白青山、张全顺、袁宝明非法开垦草原的行为，违反了草原行政管理秩序，依据《中华人民共和国草原法》第68条、《内蒙古自治区草原管理条例》第45条的规定，对其进行处罚：1、限于2013年7月15日前恢复草原植被；2、停止开垦草原的违法行为；3、处以60万元罚款。说明了权利和义务，并进行了送达。同年5月16日，张全顺、袁宝明申请2014年对开垦的草原自然恢复。同年7月4日，原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2013）第011号草原违法行为处罚决定书。决定书认定，因包风军在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查的高产饲料基地上种植了500亩马铃薯，不符合正蓝旗规定的饲草料种植种类，依照《内蒙古自治区基本草原保护条例》第23条、第39条的规定，对其进行处罚:处以25万元罚款。说明了权利和义务，并进行了送达。同年9月10日，包永祥提出申请，声明是包永祥雇佣其弟弟包风军种植了500亩马铃薯，因经济困难，请求暂缓或分期缴纳罚款。
2014年3月，因张玉军、白青山、张全顺、包风军、张俊军开垦草原的行为，违反了《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》的相关规定，分别作出蓝草监字（2013）第1号、3号、4号、5号、6号草原监督管理局责令整改通知书。责令其在2014年6月1日前种植多年牧草，恢复草原植被，严禁种植其它作物。逾期不改正的，将依据《中华人民共和国草原法》第66条、《内蒙古自治区基本草原保护条例》第32条、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的规定依法处理。并进行了送达。同年5月28日，原正蓝旗草原监督管理局因包永祥在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查的高产饲料基地上种植马铃薯的行为，不符合正蓝旗规定的饲草料种植种类，依照《内蒙古自治区基本草原保护条例》第23条、第39条的规定，责令立即停止在高产饲料基地上种植马铃薯的行为，于2014年6月1日前种植牧草或青贮玉米，逾期不改正的，《内蒙古自治区基本草原保护条例》第39条的规定依法处理。同年6月8日，原正蓝旗草原监督管理局作出蓝草监罚（2014）第027号草原违法行为处罚决定书。决定书认为，因包永祥在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查的高产饲料基地上种植了1500亩马铃薯，不符合正蓝旗规定的饲草料种植种类，依照《内蒙古自治区基本草原保护条例》第23条、第39条的规定，对其进行处罚:处每亩200元的罚款，共计罚30万元。说明了权利和义务，并进行了送达。同年7月3日，原正蓝旗草原监督管理局查明，张玉军在2012年非法开垦草原600亩到2014年未改正。并且在非法开垦草原上种植马铃薯300亩，青贮玉米300亩，导致草原改变了基本草原用途。违反了《中华人民共和国草原法》第46条、《内蒙古自治区基本草原保护条例》第66条的规定，依据《中华人民共和国草原法》第66条、《内蒙古自治区基本草原保护条例》第32条第2款的规定，作出蓝草监罚（2014）第004号行政处罚决定书。对其进行处罚:1、停止违法行为，在2015年6月30日前种植多年生牧草，恢复草原植被；2、没收非法所得，并处以30万元罚款。说明了权利和义务，并进行了送达。在此期间，原正蓝旗草原监督管理局，对包永祥处罚共60万元，缴纳了10万元；对张俊军处罚105万元，缴纳了17万元；对包风军处罚25万元，缴纳了3万元；对白清山处罚10万元，缴纳了6万元；对张全顺、白清山、袁宝明处罚60万元，缴纳了10万元；对张玉军处罚30万元，未缴纳；剩余部分没有收缴到位。
2014年6月4日，原正蓝旗草原监督管理局，因包永祥非法开垦草原的行为，依据《中华人民共和国草原法》第66条、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第2条的规定，作出作出蓝草监移（2014）02号案件移送函，移送到正蓝旗公安局。同月9日，又因张全顺、张玉军非法开垦草原的行为，依据《中华人民共和国草原法》第66条、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》第2条的规定，作出蓝草监移（2014）03号案件移送函，移送到正蓝旗公安局。并对张全顺、张玉军等人非法开垦草原种植经济作物涉嫌犯罪案件审查向公益诉讼人正蓝旗人民检察院作了书面报告。2015年6月3日、2015年9月21日，经正蓝旗人民法院判决认定，包永祥在2011-2014年期间、张全顺在2012-2014年期间未经草原行政主管部门审批，非法开垦草原20亩以上，造成草原毁坏，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第342条的规定，构成非法占用农用地罪，包永祥判处有期徒刑三年缓刑四年，并处罚金20万元；张全顺判处有期徒刑一年缓刑二年，并处罚金3万元。
2015年10月23日，公益诉讼人正蓝旗人民检察院提出正蓝检民（行）行政违监（2015）152XXXXXXXX号正蓝旗人民检察院检察建议书。建议书认为，原正蓝旗草原监督管理局怠于履行职责，督促其履行草原监管职责。2015年11月19日，原正蓝旗草原监督管理局以蓝草监函（2015）109号复函进行回复。
2016年2月5日，公益诉讼人正蓝旗检察院对正蓝旗草原生态综合执法大队大队长（原正蓝旗草原监督管理局副局长）于桩进行了询问。同年3月17日，正蓝旗草原生态综合执法大队，对正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查作出蓝草执（2015）第001号正蓝旗草原生态综合执法大队责令通知书。因包永祥在承包正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查草场上非法开垦草原，其行为已构成刑事犯罪。建议正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查与包永祥解除《土地承包权转让合同》，并监督包永祥在非法开垦的草原上种植多年生牧草或以其它方式恢复草原植被。同时，对包永祥在正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查非法开垦的草原作出蓝草执（2015）第002号正蓝旗草原生态综合执法大队责令通知书。责令其立即在非法开垦的草原上种植多年生牧草或以其它方式恢复草原植被。同月21日，正蓝旗草原生态综合执法大队对张玉军作出蓝草执（2015）第003号正蓝旗草原生态综合执法大队责令通知书。因张全顺在张玉军承包的草场上开垦草原600亩，属于非法开垦的行为，责令张玉军监督张全顺在非法开垦的草原上种植多年生牧草或以其它方式恢复草原植被。以上责令通知书均已送达。同年5月6日，正蓝旗人民政府召开了对正蓝旗上都镇卓伦高勒嘎查非法开垦的草原恢复植被专题会议。要求认真实施，加强监督，确保非法开垦草原得到及时有效的恢复。同年5月30日，公益诉讼人正蓝旗检察院与被告正蓝旗生态保护局召开联系会议。会议认为，目前正值牧草的最佳生长期，被告正蓝旗生态保护局应督促违法开垦者对被非法开垦的草原进行植被恢复。并议定：1、要求对被非法开垦的草原进行植被恢复；2、要求正蓝旗生态保护局依法继续履行职责。同年6月25日被告正蓝旗生态保护局开始在非法开垦的草原上种植多年生牧草。在诉讼期间公益诉讼人正蓝旗人民检察院委托内蒙古自治区草原勘查规划院对非法开垦草原植被恢复做了现场勘测，根据4000亩被开垦草原的毁坏评估，作出《内蒙古自治区草原勘查规划院做出的现场勘测评估报告》。报告结论：1、开垦活动造成正蓝旗天然草原面积减少了4000亩，并影响垦区周边220亩天然草原，使其植物群落结构趋于简单化，土壤表层结构受损；2、被垦天然草原的破坏主要体现在原生植物的完全消失，地表土壤结构发生明显改变，天然草原生态系统服务功能完全丧失，造成天然草原景观的破碎化，并有可能导致正蓝旗局部草原存在潜在的沙化和盐渍化；3、垦区周边区域天然草原植物群落结构趋于简单化土壤表层结构受损，生态系统服务功能下降，物种数量由10～12种/㎡减少为3～4种/㎡。4、被垦草原因2016年复垦为紫花苜蓿人工草地，减缓了开垦对原生草原所造成的破坏，可在6-7年内产生一定的经济和生态效益，但因紫花苜蓿人工草地不仅群落结构单一，而且不能带来持久性的经济和生态效益，也不能使垦区恢复至天然草原原有的生态系统状态，故后期治理可在几年内继续作为人工草地进行经营管理，之后进行天然草原植被修复；也可以直接进行天然草原植被修复。5、开垦活动，使得草原表层土壤结构发生改变，原生植被不复存在，必须根据实际情况、因地制宜地制定出有效的土地利用方案或退更换草方案，实施土地可持续利用工程或天然草原植被修复工程。
本院认为，公益诉讼人正蓝旗人民检察院提起的本案诉讼，符合诉前程序等相关法律法规的要求，本院予以确认；对于本案被告的主体问题，原正蓝旗草原监督管理局于2015年11月25日更名为正蓝旗草原生态保护综合执法大队，隶属于新成立的正蓝旗生态保护局，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”和第六款规定的“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。因此，正蓝旗生态保护局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定的“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作”、和第五十六条第一款规定的“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”及第六十六条规定的“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任”。为此，明确了草原行政管理部门针对草原监管应履行的行政职责，本案被告正蓝旗生态保护局作为负有草原监督管理职责的行政机关，应当依法对辖区内违反草原法律法规非法开垦草原的行为及时履行监督管理职责。通过本案认证的证据可以证实，被告正蓝旗生态保护局在监管辖区内非法开垦草原等违法行为没有依法严格履行监管职责，导致限期没有及时恢复植被、没有全部收缴罚款。被告正蓝旗生态保护局虽辩称已履行了部分职责，但并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，为此，对被告正蓝旗生态保护局未履行法定职责的行为违法予以确认；对于公益诉讼人正蓝旗人民检察院向被告发出检察建议后，被告正蓝旗生态保护局实施了一定的行政行为，但并未履职到位，按照《中华人民共和国草原法》第六十六条的规定，被告正蓝旗生态保护局应继续监管被非法开垦草原的植被恢复，经庭审并结合《内蒙古自治区草原勘察规划院关于恢复植被情况的评估报告》可以证实，被告正蓝旗生态保护局在此期间履行了部分草原监管职责，被非法开垦草原的植被已种植。虽然减缓了非法开垦对草原所造成的破坏,生态环境得到一定的改善,但草原表层土壤结构发生改变,原生植被不复存在，被告正蓝旗生态保护局理应根据实际情况，制定出有效的植被恢复方案，继续对非法开垦草原的植被恢复工程履行监管职责。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人正蓝旗人民检察院主张请求依法确认被告正蓝旗生态保护局作出行政处罚决定后，未依法履行职责的行为违法及被告依法继续履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项、第一百零二条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告正蓝旗生态保护局未依法履行草原监管职责的行为违法；
二、责令被告正蓝旗生态保护局依法继续履行草原监管职责。
案件受理费50元，由被告正蓝旗生态保护局承担。
如不服本判决，公益诉讼人正蓝旗人民检察院及被告正蓝旗生态保护局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本三份，上诉于锡林郭勒盟中级人民法院。
审
判长暴亚梅
审判员 那斯吐
陪审员 乔燕玲
二〇一六年十二月十六日
书记员 周
亚楠