广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤09行再2号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：曾忠钦，男，1959年5月23日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。
委托诉讼代理人：陈光，广东一粤律师事务所律师。
委托诉讼代理人：严晏平，茂名市电白区司法局南海法律服务所法律服务工作者。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：茂名市国土资源局。
法定代表人：柯小兵，局长。
委托诉讼代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邱国良，茂名市国土资源局干部。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）：严宝福，男，1944年5月23日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。
委托诉讼代理人：郑严防，广东法申律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈志毅，广东香山律师事务所律师。
再审申请人曾忠钦因与被申请人茂名市国土资源局、严宝福土地行政登记纠纷一案，不服本院（2015）茂中法行终字第52号行政裁定，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2015年12月9日作出（2015）粤高法行申字第589号行政裁定，撤销本院（2015）茂中法行终字第52号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人曾忠钦及其委托诉讼代理人陈光、严晏平，被申请人茂名市国土资源局的委托诉讼代理人阮传欣、邱国良，被申请人严宝福的委托诉讼代理人郑严防、陈志毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
茂名市电白区人民法院一审查明：本案争议用地发证项下土地位于茂名市原茂港区南海街道绿海居委会王村仔村路口，东至王村仔入村道，南至街坊路，西距谢伟明屋墙1米，北至曾忠钦屋，面积129.2平方米，原告对该发证土地中从南边街坊路即现严国华厂围墙向北6.57米以外的部分土地有争议。1989年9月1日，第三人严宝福及其儿子严训清分别领取到电白县国土局核发的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建设用地许可证》和茂许证电字（1989）100号《农（居）民建设用地许可证》，1989年9月2日，原告曾忠钦与第三人严宝福签订《卖屋地坭契约》一份，原告曾忠钦接受转让上述两证中的土地334平方米（南边距严国华厂围墙6.57米）。2010年，被告根据第三人严宝福提交的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建设用地许可证》，进行土地登记的地籍调查。2010年8月11日被告绘制该宗用地的宗地图。2010年8月31日，被告就该宗地进行土地登记公告，其中所公告的北面土地界至为“北至谢忠钦屋”。2010年9月7日，被告以该宗地在公告期间没有人提出异议为由，报请用地审批，用地审批宗地四至的北面界至为“北至谢忠钦屋”，面积为129.2平方米。2010年10月18日，被告就该宗地填写土地登记卡，并向第三人严宝福颁发茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》，该土地登记卡及国有土地使用证登记的宗地面积为129.2平方米，宗地四至的北面界至为“北至曾忠钦屋”。2014年7月，原告得知第三人持有该宗争议土地的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》后，认为系茂名市电白区国土资源局向第三人严宝福颁发上述国有土地使用证，遂以茂名市电白区国土资源局为被告，以第三人严宝福伪造四至邻居当事人签名骗取发证为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销茂名市电白区国土资源局即原茂名市国土资源局茂港分局颁发给第三人严宝福的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。2014年10月16日，原告以上述发证行为不是茂名市电白区国土资源局即原茂名市国土资源局茂港分局作出为由，申请撤回起诉，本院于2014年10月20日裁定准许原告撤回起诉。原告了解到系被告茂名市国土资源局向第三人严宝福颁发上述国有土地使用证后，于2014年10月28日以茂名市国土资源局为被告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人严宝福的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。原告的本次起诉，较前次起诉增加了被告发证四至不清、发证四至与公告四至及审批四至均不一致，以及被告未经第三人申请就向其发证等的起诉理由。
茂名市电白区人民法院一审认为：《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十六条第一款规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”此外，《土地登记办法》还规定：申请人对申请材料实质内容的真实性负责；国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，必要时询问申请人或实地查看；土地权属有争议的不予登记；在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。
本案被告向第三人颁发的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》，属于国有土地使用权的初始登记。第三人向被告申请土地登记时，欠缺土地登记申请书、县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等材料，同时申请人提交的土地权属来源证明即茂许证电字（1989）099号《农（居）民建设用地许可证》，也不属于以划拨方式取得国有土地使用权的依据，被告据此就该宗地为第三人登记划拨方式的国有土地使用权，并向第三人颁发国有土地使用证，属事实不清，主要证据不足。此外，被告未依法履行审查职责，公告、审批的用地四至与登记、发证的四至不一致；未依法审查四邻指界签名，致使在该土地尚存在权属争议的情况下进行了土地使用权登记、发证；也未依法报经同级人民政府批准后才办理土地土地使用权登记手续，均属于违反法定程序。故此，被告在本案中的土地登记、发证具体行政行为事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。
被告及第三人辩称原告不具有提起本案行政诉讼的起诉人主体资格，应据此驳回原告的起诉。经查，原告与第三人存在买卖本案争议发证项下部分土地的事实，有相关生效判决及《卖屋地坭契约》等证据证实，同时，本案争议发证北面界至为北至曾忠钦屋，该发证行为涉及原告曾忠钦的相邻权益，本案争议发证与原告曾忠钦明显存在法律上的利害关系。故此，被告及第三人的上述辩称理由不成立，本院不予采纳。
被告及第三人辩称原告的起诉已超过法定的诉讼时效期限，应据此驳回原告的起诉，但被告及第三人均未能提供证据证实原告系在知道或者应当知道被告向第三人颁发本案争议发证具体行政行为内容超过2年后才提起诉讼，故此，被告及第三人的上述辩称理由不成立，本院不予采纳。
第三人辩称原告曾就本案争议具体行政行为向法院起诉后申请撤诉，在法院裁定准予撤诉后，又以同样的事实和理由再次起诉，应不予受理或驳回起诉。经查，原告提起本案行政诉讼，虽属之前曾就相同争议发证起诉及法院裁定准许撤诉后再次起诉，但其第一次起诉是以被告茂名市电白区国土资源局（原茂名市国土资源局茂港分局）作出本案争议发证提起行政诉讼，而本次起诉是以茂名市国土资源局作出本案争议发证提起行政诉讼，原告的本次起诉，与前次起诉中具体行政行为的实施主体不同，同时较前次起诉增加了被告发证四至不清、发证四至与公告四至及审批四至均不一致，以及被告未经第三人申请就向其发证等的起诉理由，明显不属于以同一事实和理由再次起诉，也不是立法目的上所要排除的滥用诉权和恶意诉讼。故此，第三人的上述辩称理由不成立，本院不予采纳。
综上，被告及第三人关于原告没有诉讼主体资格，原告的起诉已超过法定的诉讼时效期限，以及原告的本次起诉系法院裁定准许撤诉后以同一事实和理由再次起诉等的辩称理由不成立，本院不予采纳。被告向第三人颁发的本案争议发证事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。茂名市电白区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决：撤销被告茂名市国土资源局向第三人严宝福颁发的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告茂名市国土资源局负担。
茂名市国土资源局不服原一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院以上诉人未能提供证据证实被上诉人在知道或者应当知道上诉人向原审第三人颁发本案争议发证具体行政行为内容超过2年后才提起诉讼，因此认定被上诉人的起诉仍在法定期限内。对此，上诉人认为，原审法院上述认定错误。二、原审法院认定的本案部分事实不属实。1、原审法院认定上诉人在办理原审第三人申请土地登记时，欠缺土地登记申请书不是事实；2、原审法院认定上诉人未依法履行审查职责，公告、审批的用地四至与登记、发证的四至不一致亦不是事实；3、原审法院认定上诉人对涉案土地登记发证“欠缺县级以上人民政府的批准用地文件和国有划拨土地决定书”，并由此认定“被诉行政行为有关‘土地权属来源’的事实不清，证据不足”，并以此作为撤销被诉具体行政行为的理由，显然错误。综上所述，被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，原审法院就本案的部分事实审查不清，应予撤销原审判决，发回重审。上诉人的具体行政行为事实清楚、证据充足，应予维持。故提起上诉请求：1、撤销广东省茂名市电白区人民法院作出的(2014)茂电法行初字第65号《行政判决书》，驳回被上诉人的起诉；2、案件诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人严宝福亦不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被诉行政行为未侵犯曾忠钦的合法权益，曾忠钦与被诉行政行为没有法律上利害关系，曾忠钦无原告诉讼主体资格，其无权向法院提起本案诉讼，法院应裁定驳回其起诉。二、本案是民事行政交叉案件，其基础关系是民事法律关系，应按先民事后行政的原则来处理，曾忠钦应先就民事法律关系提起民事诉讼。三、曾忠钦提起本案行政诉讼超过了法定起诉期限，依法应裁定驳回其起诉。四、曾忠钦撤诉后以同一事实和理由（就同一被诉行政行为）再行起诉，属于重复起诉，应依法驳回其起诉。五、本案被诉行政行为所依据的事实清楚（权属合法、界址清楚、面积准确）、证据确实充分，程序合法，应依法维持。综上所述，原审判决存在严重错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求：1、撤销广东省茂名市电白区人民法院作出的(2014)茂电法行初字第65号行政判决；2、驳回曾忠钦的起诉。
被上诉人曾忠钦答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。上诉人无任何证据证实被上诉人存在知道或者应当知道上诉人向第三人作出发证具体行政行为超过2年的事实。1、严宝福从未向茂名市国土资源局提出过土地登记发证申请，其提供的所谓“农（居）民建房用地申请表”系其1989年申请拆旧建新时的申请书，不是本案发证的申请书。2、茂名市国土资源局所谓对具体发证的行政行为进行公告，不能证实曾忠钦知道或应当知道该具体行政行为存在并合法。二、原审判决事实清楚，并无不当。1、上诉人认为《地籍档案》表中有“申请人”、“申请登记内容”等项目，足以认定该项内容为《土地登记申请书》系原审法院查不清所致，这种说法实属无理取闹。2、上诉人在作出公告、审批用地四至与登记、发证的四至不一致是事实。3、一审法院以“被诉行政行为有关土地权属来源”事实不清，证据不足来撤销被诉具体行政行为事实清楚，适用法律正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，为维护被上诉人的合法权益，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院二审认为：关于被上诉人曾忠钦提起本案行政诉讼是否属于以同一事实和理由重新起诉的情形。经查，曾忠钦曾于2014年8月20日以茂名市电白区国土资源局为被告，向原审法院提起行政诉讼，请求确认茂名市电白区国土资源局向严宝福颁发茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》的行政行为违法或撤销茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。原审法院审理过程中，曾忠钦于2014年10月16日提出撤诉申请。原审法院于2014年10月20日作出准许曾忠钦撤回起诉的行政裁定。2014年10月28日，曾忠钦以以茂名市国土资源局为被告，又向原审法院提起行政诉讼，以同一事实和理由请求撤销严宝福持有的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”本案中，虽然被上诉人曾忠钦第二次提起诉讼时罗列的被告主体不同，但诉讼的请求、陈述的事实和理由与第一次起诉时的诉讼请求、事实和理由相同。若曾忠钦认为第一次提起行政诉讼罗列被告不正确时，其应通过申请变更被告的形式继续进行诉讼，而不应撤回起诉后再行起诉。上诉人严宝福对此辩称有理，本院予以支持。因此，被上诉人曾忠钦在已撤回起诉且无正当理由的情况下，以同一事实和理由再行起诉的，已经受理的，裁定驳回起诉。
关于被上诉人曾忠钦提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。经查，茂名市国土资源局茂港分局直属所受理上诉人严宝福对涉案土地的登记申请后，于2010年8月31日张贴《土地登记公告》。公告期满后，茂名市茂港区南海街道绿海社区居民委员会签署“公告期间无异议。”的意见后盖章确认。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被上诉人曾忠钦自上述土地登记公告之日起应当知道涉案土地的发证行为，其于2014年10月28日才提起行政诉讼，确实已超过法定的起诉期限。虽然该公告记载土地界至中的北至为“谢忠钦屋”，而不是“曾忠钦屋”，但是该公告的土地座落和界至中的东至、南至和西至等事项记载清楚，特别是西至“谢伟明屋墙1.00米”，均可明确涉案土地座落和界至的具体情况。上诉人茂名市国土资源局认为上述情况属笔误之辩称有理，本院予以采信。因此，对被上诉人曾忠钦起诉超过法定期限且无正当理由的，应裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。
综上所述，上诉人上诉理由成立，予以支持。原审作出撤销茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》的判决错误，本院依法予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项、第(九)项以及第七十九条第（一）项之规定，裁定：一、撤销广东省茂名市电白区人民法院(2014)茂电法行初字第65号行政判决；二、驳回原审原告曾忠钦的起诉。已预交的本案一、二审案件受理费，由原审法院和本院分别退还给被上诉人曾忠钦和上诉人茂名市国土资源局、严宝福。
再审申请人曾忠钦申请再审称：一、原审裁定认为2014年8月20日，曾忠钦以茂名市电白区国土资源局为被告向电白县人民法院提起行政诉讼请求撤销茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》，电白县人民法院于2014年10月20日准许曾忠钦撤回起诉，2014年10月28日，曾忠钦以茂名市国土资源局为被告向电白县人民法院提起行政诉讼，请求撤销茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》，属于曾忠钦在已撤回起诉且无正当理由的情况下，以同一事实和理由再行起诉，属于认定事实错误。第二次起诉较前次起诉增加了茂名市国土资源局发证四至不清、发证四至与公告、审批的四至均不一致以及茂名市国土资源局未经严宝福申请就向其发证等起诉理由，以不同主体和不同事实、理由再行起诉的，依法应予受理。二、茂名市国土资源局以及严宝福均未能提供证据证明曾忠钦在知道或者应当知道茂名市国土资源局向严宝福颁发本案争议发证具体行政行为内容超过诉讼期限才提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，曾忠钦是在法定诉讼时效期限内提起行政诉讼。三、争议地属曾忠钦的合法用地。1989年9月2日，曾忠钦与严宝福签订《卖屋地坭契约》一份，曾忠钦接受严宝福及其儿子严训清转让的两块土地共334平方米，从1989年9月2日至2015年7月22日止，曾忠钦已使用争议地达26年之久。根据《确定土地所有权及使用权的若干规定》第二十一条的规定，争议地的使用权归曾忠钦所有。四、被申请人茂名市国土资源局所作的具体行政行为事实不清、主要证据不足、程序违法，应予撤销。严宝福申请土地登记时，欠缺土地登记申请书、县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书，茂名市国土资源局向严宝福颁发国有土地使用证，属事实不清、主要证据不足。茂名市国土资源局未依法履行审查职责，公告、审批的用地四至与登记、发证的四至不一致，未依法审查四邻指界签名，致使在该土地尚存权属争议的情况下进行土地登记发证，未经同级人民政府批准后才办理土地使用权登记，均属于违反法定程序。故再审请求：1、撤销茂名市中级人民法院（2015）茂中法行终字第52号行政裁定，维持电白区人民法院（2014）茂电法行初字第65号行政判决；2、本案一、二审诉讼费用由被申请人承担。
被申请人茂名市国土资源局答辩称：一、再审申请人在一审撤回起诉后，再以同一事实和理由进行起诉属于重复诉讼，应驳回其起诉。二、被申请人茂名市国土资源局已经依法履行公告手续，并且再审申请人所在的茂港区南海街道绿海居委会也加盖了公章予以证实公告期间无异议的事实，应认定再审申请人是知道或应当知道涉案具体行政行为的。本案的具体行政行为是在2010年作出，根据行政诉讼法的规定，再审申请人于2014年才提起诉讼已超过诉讼时效。三、我们发证给第三人严宝福的依据是严宝福持有的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建设用地许可证》，该许可证就属于政府批准用地文件。四、当时我们国土局提交了土地登记申请书，只是漏印了土地登记申请书的封面。至于对方提出的欠缺县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等材料的问题，根据《划拨国有土地使用权初始登记发证事项办事指南》第十条第（二）款的规定，第三人严宝福持有的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建房用地许可证》即属于县级以上人民政府的批准用地文件。《土地登记办法》于2008年2月1日才开始施行，且《国土资源部关于印发<国有建设用地划拨决定书>的通知》（国土资发[2008]73号）于2008年4月3日才发布，2008年7月1日才开始实施，而严宝福于30多年前就取得了涉案土地权属即《农（居）民建房用地许可证》，因此无须重新就涉案土地办理新的《国有建设用地划拨决定书》。五、公告的四至中的“北至：谢忠钦”属于笔误，《国有土地使用证》及附件的宗地图四至不存在任何笔误，公告中除了“北至”之外的三至与国土证均一致，这足以证明为同一宗土地。
被申请人严宝福答辩称：一、广东高院（2015）粤高法行申字第589号行政裁定违反法定程序，没有向第三人严宝福送达再审申请书副本和应诉通知书等材料就直接撤销原二审裁定，剥夺了严宝福的答辩权以及提交书面意见的权利。二、（2015）粤高法行申字第589号行政裁定认为再审申请人曾忠钦第二次起诉是基于第一次起诉错列被告而进行的纠正不构成重复起诉，这个观点是错误的，错列被告应该予以变更。曾忠钦的起诉超过了法定起诉期限，依法应予裁定驳回。三、虽然公告四至中的“北至：谢忠钦”，但村里面不存在“谢忠钦”这个人，应属于笔误，并且不会造成误解。四、曾忠钦对争议土地没有合法的使用权，不具有诉权。争议土地属于村集体所有，曾忠钦所称的和严宝福签订的《卖屋地坭契约》不具有法律效力，上面没有严宝福的签名，也没有村集体三分之二以上的村民或代表签名。严宝福一直使用涉案土地40多年，现在是因为拆旧建新才换发新证，并没有侵害曾忠钦的相邻权益。五、虽然公告的四至表述存在瑕疵，但不代表程序上的瑕疵，曾忠钦在国土局进行土地登记公告后至发证期间均没有提出异议，因此国土局的发证行为权属来源清楚，程序合法。六、因为当时已经农转居，涉案争议土地属于城市土地，已经由集体土地自动转为国有土地。
本院再审查明：曾忠钦房屋系四层楼房，位于茂名市电白区（原茂港区）南海街道绿海居委会王村仔村路口，建成于1990年。本案所涉茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》项下土地与曾忠钦房屋毗邻，四至是东至王村仔村道，南至街坊路，西至谢伟明屋墙1米，北至曾忠钦屋，土地面积129.2平方米（东西长约15.78米，南北长约7.73米～8.75米）。曾忠钦对上述涉案土地中南边街坊路即现严国华厂围墙向北6.57米以外的部分土地有争议。
1989年9月1日，严宝福领取电白县国土资源局核发的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建设用地许可证》，该证项下土地即四至分别是东至王村仔路边、南至严国华厂边、西至谢伟明厂边、北至林立志屋边，面积167平方米，本案涉案土地在该证范围内。2010年，严宝福向茂名市国土资源局茂港分局申请土地登记发证。茂名市国土资源局茂港分局根据严宝福的申请进行土地登记的地籍调查，于2010年8月11日绘制该宗用地的宗地图。2010年8月31日，茂名市国土资源局茂港分局就该宗土地进行土地登记公告，其中公告的北面界至为“北至谢忠钦屋”。2010年9月7日，茂名市国土资源局茂港分局直属所以该宗土地权属、界址清楚，面积准确，无争议为由，层报茂名市国土资源局审批，其中四至中的北面界至为“北至谢忠钦屋”，面积为129.2平方米。茂名市国土资源局就该宗土地填写土地登记卡，并于2010年11月18日向严宝福颁发茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》，该证登记的宗地面积为129.2平方米，宗地四至的北面界至为“北至曾忠钦屋”。2014年7月，曾忠钦以茂名市电白区国土资源局为被告，以严宝福伪造四至邻居签名骗取发证为由，向电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销茂名市电白区国土资源局即原茂名市国土资源局茂港分局颁发给严宝福的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。2014年10月16日，曾忠钦以上述发证行为不是茂名市电白区国土资源局作出为由申请撤回起诉，电白区人民法院于2014年10月20日裁定准许曾忠钦撤回起诉。2014年10月28日，曾忠钦又以茂名市国土资源局为被告，向电白区人民法院提起行政诉讼，请求撤销茂名市国土资源局颁发给严宝福的茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》。曾忠钦第二次起诉较第一次起诉增加了茂名市国土资源局发证四至不清、发证四至与公告四至及审批四至均不一致，以及茂名市国土资源局未经第三人申请就向其发证等起诉理由。
另查明，一审时曾忠钦为证明严宝福已将本案争议地转让给其所有，向法院提交了一份《卖屋地坭契约》（订立时间1989年9月2日）。该《卖屋地坭契约》约定严保（宝）福、严训清父子两人以26300元的价格，将座落于南海镇王村仔路口的宅基地二块，面积共334平方米，其中退回在严国华厂至入6.5米宽地皮给严保（宝）福建屋，其余全部卖断给曾忠钦建屋。2000年，严宝福的儿子严训清以曾忠钦侵占其宅基地建房为由，向茂名市水东经济开发试验区人民法院提起民事诉讼。2000年8月1日，茂名市水东经济开发试验区人民法院作出（2000）茂发法民初字第74号民事判决，判决认为严训清及其父亲严宝福与曾忠钦签订的《卖屋地坭契约》，由于没有严训清、曾忠钦的亲笔签名按指印，且双方土地使用权转让没有到国土部门办理变更土地登记手续、更换土地使用权证，双方的买卖土地行为应为无效，严训清在取得“茂许证电字（1989）100号”《农（居）民建房用地许可证》后，没有按该证规定在1990年9月1日前使用，也已丧失对该宅基地的使用权，严训清要求法院确定争议地的权属归其所有，由于土地确权非法院职权范围，法院不予支持，严训清要求曾忠钦赔偿因侵占其宅基地建屋的损失，由于严训清已丧失该土地使用权，且曾忠钦使用该宅基地已长达十年，严训清及其父亲严宝福从无提出异议，严训清提起诉讼已超诉讼时效，对于该项诉讼请求不予支持，曾忠钦称严训清的起诉已超诉讼时效，要求驳回其诉讼请求，符合有关法律规定，法院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国民法通则》有关规定，判决驳回严训清的诉讼请求。该判决现已发生法律效力。
又查明，广东省高级人民法院于2015年12月9日作出（2015）粤高法行申字第589号行政裁定，认为曾忠钦两次起诉的被告不同，且第二次起诉是基于第一次起诉错列被告而进行的纠错行为，曾忠钦上述行为不属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条第一款规定的情形，原审裁定认为曾忠钦上述行为属于重复诉讼并驳回起诉错误，应予纠正。本案中，茂名市国土资源局在颁发茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》过程中，虽然曾于2010年8月31日进行土地登记公告，但其所公告的北面土地界至为“北至谢忠钦屋”，与茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》记载的宗地四至的北面界至为“北至曾忠钦屋”不同。茂名市国土资源局未能提供有效充分的证据证明曾忠钦知道或者应当知道茂名市国土资源局向第三人严宝福颁发茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》的内容超过2年后才提起诉讼，因此，曾忠钦提起本案诉讼没有超过法定的诉讼时效期限。原审裁定认为曾忠钦起诉超过法定期限且无正当理由并裁定驳回起诉错误，本院应予纠正。综上，原审裁定存在认定事实不清，适用法律错误的情形，本案应当按照审判监督程序进行再审。曾忠钦的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项、第（四）项的规定，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，裁定：一、撤销茂名市中级人民法院（2015）茂中法行终字第52号行政裁定；二、指令茂名市中级人民法院再审本案。
再查明，本案再审期间，2016年8月12日，本院委托茂名市国土资源勘探测绘院到争议地进行测绘。经测绘，茂名市国土资源局颁发给严宝福的（2010）第093号《国有土地使用证》的红线图并未包罩曾忠钦现有的房屋，各方当事人对此均无异议。但曾忠钦认为茂名市国土资源局颁发的（2010）第093号《国有土地使用证》的界至超出了《卖屋地坭契约》所约定的范围。
本院再审认为：对于曾忠钦提起本案行政诉讼是否属于以同一事实和理由重复起诉以及是否超过法定起诉期限的问题，广东省高级人民法院于2015年12月9日作出的（2015）粤高法行申字第589号行政裁定已作论述，认为二审裁定对上述问题的认定并据以驳回曾忠钦对本案的起诉错误，故再审不再赘述。本案争议的焦点是2010年11月18日茂名市国土资源局向严宝福颁发茂港国用（2010）第093号《国有土地使用证》行政行为的合法性。
《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十六条第一款规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案中，严宝福向国土部门申请土地登记时，提交了原电白县人民政府批准、电白县国土局核发的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建房用地许可证》及严宝福身份证、户口本复印件，证明涉案土地是严宝福从所在的绿海管理区王村仔村分得的宅基地，权属来源清楚。曾忠钦主张1989年9月2日其与严宝福签订《卖屋地坭契约》，严宝福转让334平方米土地（包括曾忠钦现居住房屋所占用土地及本案争议地），从1989年9月2日起至2015年7月22日止，已使用争议地达26年之久。但土地使用权转让行为须依法登记才发生物权变动的效力，本案中曾忠钦至今未到国土部门办理争议地的使用权变更登记手续；而且，从现有证据材料结合勘验现场来看，曾忠钦并未实际使用争议地，因此，曾忠钦主张自签订《卖屋地坭契约》后对争议地使用达26年没有依据，本院不予采纳。
在办理涉案土地登记时，严宝福提交了《茂名市城（镇）规划区内农（居）民申请建房用地呈批表》、茂许证电字（1989）099号《农（居）民建房用地许可证》及居民身份证、户口本复印件等申请材料，国土部门对受理的土地登记申请进行了地籍调查、权属审核，并经公告。虽然该公告中记载拟登记发证土地界至中的北至为“北至谢忠钦屋”，与后来颁发的土地使用证中“北至曾忠钦屋”不一致，也与实际情况不符，即应为“曾忠钦”而非“谢忠钦”，茂名市国土资源局对此辩称公告“北至谢忠钦屋”属笔误。从公告的土地座落和界至中的东至、南至和西至等事项记载，可明确指向为本案涉案土地，土地使用面积也未超过茂许证电字（1989）099号《农（居）民建房用地许可证》所登记的土地使用面积，故地籍调查有一定瑕疵，但不足以引起公告内容被错误理解，茂名市国土资源局在确认公告期间无异议后，向严宝福颁发（2010）第093号《国有土地使用证》的事实清楚、程序合法。
一审判决认为严宝福申请土地登记时欠缺土地登记申请书、县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等材料，以及茂名市国土资源局未依法报经同级人民政府批准后才办理土地使用权登记手续。经查，茂名市国土资源局提交的严宝福申请土地登记的《地籍档案》中确实包含了《土地登记申请书》；其次，严宝福向国土部门提交的原电白县人民政府批准、电白县国土局核发的茂许证电字（1989）099号《农（居）民建房用地许可证》，属于茂名市国土资源局公示的划拨国有土地使用权初始登记中应提交的县级以上人民政府的批准用地文件；第三，随着当地行政规划调整，涉案土地已从原来的农民集体所有土地转为茂名市城（镇）规划区内的国有土地，而严宝福原为绿海村委会王村仔村村民，2009年已转为非农业家庭户口，属南海街道办绿海居委会王村仔村居民，故茂名市国土资源局在其职权范围内对严宝福有关涉案土地登记申请予以审批并颁发（2010）第093号《国有土地使用证》并未违反法律规定。
综上所述，茂名市国土资源局向严宝福颁发（2010）第093号《国有土地使用证》的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，一审判决及二审裁定理解、适用法律错误，致裁判不当，本院依法予以纠正。鉴于本院原二审裁定已被广东省高级人民法院（2015）粤高法行申字第589号行政裁定予以撤销，本院再审不再作处理。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
一、撤销广东省茂名市电白区人民法院（2014）茂电法行初字第65号行政判决；
二、驳回原审原告曾忠钦的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由原审原告曾忠钦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 虹
审 判 员 欧卫慧
代理审判员 龙俊宇
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 邓夕茗
陈琦
处理案件依据的规范性文件
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。