贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终890号
上诉人（一审原告）绥阳县小关乡青杠林村桃子坝村民组。
负责人宋其均，组长。
委托代理人向武康，村民。
委托代理人罗义明，村民大会推荐。
被上诉人（一审被告）绥阳县人民政府，住所地绥阳�洋川镇晨光路93号。
法定代表人余航海，县长。
被上诉人（一审被告）遵义市人民政府，住所地遵义市汇川区人民路343号。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人倪伟，贵州名城律师事务所律师。
一审第三人绥阳县供销合作社联合社，住所地绥阳县洋川镇南街。
法定代表人唐尧，主任。
一审第三人廖长义，男，汉族。
绥阳县小关乡青杠林村桃子坝村民组（以下简称桃子坝组）诉绥阳县人民政府、遵义市人民政府、第三人绥阳县供销合作社联合社（以下简称绥阳县供销社）、第三人廖长义土地行政处理纠纷一案，遵义市中级人民法院作出（2016）黔03行初160号行政判决。一审宣判后，桃子坝组不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明:争议地金竹杠茶山位于绥阳县××村金竹杠(小地名)。四固定时系桃子坝组集体土地，四至为:东至稗子田，南至指挥部，西至高家屋基，北至月亮岩、黄家湾、龙洞湾，面积307.3亩。1973年，为了发展当地经济和安置外来知识青年，经当地县委、政府同意，由原郑场区公所和小关乡人民公社管理委员会具体负责实施，以调减征购任务为补偿方式，占用了桃子坝组及青杠林、大田坝、啄家林四个生产队的土地建立了小关茶场，1975年安置知青57人。1980年后，随着土地下户和知青返城，为了管好茶场，原郑场区公所小关公社在1982年将茶场承包给匡方德承包管理，并继续对桃子坝组减免相关征购任务。1984年，除争议地外，茶场原占用的大田坝、青杠林、啄家林三个村民组的部分熟地已退回各村民组并恢复了征购任务。为此，小关公社又对桃子坝组�贴了700斤粮食作为占用其土地的补偿。后来土地下户及林业三定时期，因已对桃子坝组进行补偿，故争议地并未由其划分到户，一直处于小关乡人民政府的有效管理之下。后来小关乡政府将金竹杠茶场承包给郑场供销社经营管理。1992年撤区并乡之后，原属于郑场区公所的小关乡政府并入新成立的小关乡政府，茶场管理权由新成立的小关乡政府承受。1994年小关乡政府为了落实国家和省市非耕地开发政策，根据原遵义地委和遵义地区行政公署文件的要求，与郑场供销社签订了《绥阳县小关乡拍卖非耕地使用权合同书》，将金竹杠茶场土地使用权依法拍卖给郑场供销社。其中合同记载拍卖方(甲方)为小关乡人民政府，买方(乙方)为郑场供销社，茶场总面积为3000亩，拍卖年限为50年，从1994年12月至2044年12月止，拍卖价格为3万元。
郑场供销社于1995年1月10日办理了非耕地使用权证。该证记载土地所有者为小关乡人民政府，土地使用者为郑场供销社，面积3000亩，批准使用期限为50年(1994年12月至2044年12月止)。后2006年郑场供销社将茶场承包给职工李开明经营，李开明经营期间与桃子坝组发生争议，并于当年向绥阳县人民法院提起民事诉讼，要求郑场供销社和原桃子坝组组长宋其明赔偿因侵权行为给其造成的损失。绥阳县人民法院经过审理认为郑场供销社、宋其明存在侵权行为的证据不够充分，判决驳回李开明的诉讼请求。郑场供销社改制后，其权利义务由绥阳县供销社承受。2006年桃子坝组知晓小关乡政府的拍卖行为，并开始向有关部门多次信访，2006年12月，绥阳县国土资源局作出了《关于桃子坝村民组与小关乡人民政府土地所有权争议的回复》，其中明确:一、争议茶场1995年县人民政府已确权给小关乡人民政府，并颁发了非耕�使用权证;二、该证已明确了土地使用权属郑场供销社。2009年桃子坝组部分村民依然信访，小关乡政府同国土、林业、水利、综治等单位成立工作组，对茶山面积重新核定为307.36亩。小关乡政府于2009年8月21日作出小府复（2009)20号文件对桃子坝组进行回复，文件明确，将1994年拍卖金竹杠茶山所得的3万元按照3:3:4比例分给群众。
2011年桃子坝组向绥阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销1994年小关乡政府和绥阳县供销社签订的拍卖协议以及非耕地使用权证，绥阳县人法院以超过起诉期限为由，裁定驳回桃子坝组起诉。桃子坝组不服向遵义市中级人民法院提起上诉，2011年8月，作出(2011)遵市法立行字第12号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2012年8月28日，绥阳县供销社将茶山承包给廖长义经营至今。2015年1月桃子坝组向小关乡政府提出土地确权申请，请求将�议地使用权确权给桃子坝组。2015年5月17日，绥阳县国土资源局受理土地确权申请，同年12月10日绥阳县人民政府作出绥府行确决字（2015)05号行政确权决定书，其中决定:一、绥阳县供销社具有对金竹杠茶山非耕地的管理使用权;二、廖长义按照与绥阳县供销社签订的承包经营协议享有金竹杠茶山的承包经营权。桃子坝组不服向遵义市政府提起复议，2016年3月25日，遵义市人民政府作出遵府行复（2016)23号行政复议决定书，维持了绥阳县人民政府的确权决定。桃子坝组不服，向一审提起起诉，诉请：一、撤销绥阳县人民政府绥府行确决字（2015）05号行政确权决定书;二、撤销遵义市人民政府遵府行复（2016)23号行政复议决定书，发回绥阳县政府重新确权或者判令小关乡政府立即将金竹杠茶山归还桃子坝组;三、本案诉讼费由绥阳县人民政府及遵义市人民政府承担。
�审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”绥阳县人民政府作出的绥府行确决字（2015)05号行政确权决定书认定事实基本清楚，但处理结果错误，具体表现为:一、该处理决定的第一项确定绥阳县供销社具有对金竹杠茶山非耕地的使用权，但未明确该使用权的期限;二、该处理决定的第二项确定廖长义与绥阳县供销社签订的承包协议，享有承包经营权不当，承包经营权属民事领域范畴，人民政府直接确认超越了其法定职权。遵义市人民政府复议决定予以维持，属适用法律错误，亦应依法撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:…(四)超越职权的;…(六)明显不当的。”的规定，判决�一、撤销绥阳县人民政府绥府行确决字（2015)05号行政确权决定书;二、遵义市人民政府遵府行复（2016)23号行政复议决定书;三、由绥阳县人民政府重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由绥阳县人民政府负担。
一审判决宣判后，桃子坝组不服，向本院上诉。上诉主要事实和理由：1.一审法院未采信上诉人提交的《青平大队桃子坝生产队与大田坝生产队山林交界协议书》、《1966社教运动划清山林问题、青杠林生产队与桃子坝生产队山林界限协议书》错误。前列两份证据能充分证明自1966年起，争议地属上诉人所有。2.一审法院认定事实不清，1974年，原小关公社与上诉人桃子坝生产队协商，将包含争议地金竹杠荒山等土地合作开垦茶园，同时对茶山的收益分成约定为：小关公社30%，小关公社群众出劳动力占30%，桃子坝生产队出土地占40%，土地管理使用权仍属于桃子坝生产队。3.一审法院在一审程序中，要求上诉人撤回对绥阳县供销合作联社的起诉后，又将绥阳县供销合作联社列为第三人，不符合法律规定；一审法院多次更改开庭时间，给当事人造成不便，同时违反法律规定。4.一审判决倾向性严重。虽然结论是判令绥阳县人民政府重新进行确权，但在裁判理由部分意指只要绥阳县人民政府明确绥阳县供销社对金竹杠茶山非耕地的使用权年限，绥阳县人民政府的行政确权行政行为就有效。综上，一审判决认定事实不清，采信证据错误。上诉请求：1.撤销一审法院（2016）黔03行初160号行政判决；2.发回重审或者改判由小关乡人民政府将第三人廖长义侵占上诉人的金竹杠茶山收回归还上诉人；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人及第三人承担。
被上诉人遵义市人民政府二审答辩称：上诉人的上诉理由没有事�和法律依据。1.被上诉人未否定上世纪六十年代争议地属于上诉人的事实，但上世纪七十年代争议地已经收回用于修建茶厂，且对被上诉人进行了补偿，该争议地的权属已经在补偿完毕后发生了改变，因此法院认为该组证据与本案争议事实无关是合法、客观、正确的。2.一审法院在审理本案过程中，对于诉讼参与人的确定、诉讼活动的进行均是依职权作出的，符合行政诉讼法的相关规定。3.因1973年建立小关茶场时以调减征购任务的方式对被上诉人进行了补偿，此时争议地已经变为国有。后小关乡政府于1994年将争议地的土地使用权拍卖给郑场供销社。该争议地自1973年起，就一直处于小关乡政府、郑场供销社的有效管理中。因此，该争议地的权属已经十分清楚。4.上诉人的上诉请求“发回重审或者改判由小关乡人民政府将第三人廖长义侵占上诉人的金竹杠茶山收回归还上诉人”不符合法律的规定，依法不应支持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人绥阳县人民政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。
被上诉人遵义市人民政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是绥阳县人民政府的确权决定将争议地的土地使用权确给绥阳供销社是否事实清楚、证据充分。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：(四)农村土地承包经营权争议案件；……”的规定，绥阳县人民政府作出的绥府行确决字（2015)05号行政确权决定书对廖长义与绥阳县供销社的承包经营关系进行处理，属超越职权。绥阳县供销社与廖长义签订了《金竹杠茶山及荒山承包经营合同书》，如双方在履行合同时产生争议，可通过其他途径解决。因此，一审判决以“处理决定的第二项确定廖长义与绥阳县供销社签订的承包协议，享有承包经营权不当，承包经营权属民事领域范畴，人民政府直接确认超越了其法定职权。”作为撤销理由并无不当。
一审判决理由认为绥阳县人民政府的处理决定第一项未明确绥阳县供销社具有对金竹杠茶山非耕地的使用权期限系处理结果错误的表现之一。本院认为，明确非耕地的使用权期限不是是否能取得非耕地使用权的法定条件，因此一审法院以此认为绥阳县人民政府的处理决定结果错误不当，本院予以指正。
关于上诉人桃子坝组“发回重审或者改判由小关乡人民政府将第三人廖长义侵占上诉人的金竹杠茶山收回归还上诉人”的诉请，鉴于行政权与司法权分属不同领域，两者之间有明确的权力界限。本案系土地确权案件，需由地方人民政府对案件情况进行全面调查，履行相应程序，方能确定争议土地的最终权属。该项请求本院不予支持。
被上诉人遵义市人民政府依法受理桃子坝组的复议申请后，并未对绥阳县人民政府作出的错误处理决定予以纠正，其作出维持绥阳县人民政府作出的绥府行确决字（2015)05号行政确权决定书的遵府行复（2016)23号行政复议决定书不当，依法应予撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由被上诉人绥阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 史 麒 麟
审 判 员 罗 长 虹
审 判 员 �依依
二〇一七年十月二十日
法官助理 徐 海 艳
书 记 员 陈 倩 雯