宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁01行初239号
原告李永玲，女，1969年9月21日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
原告夏建成，男，1954年3月19日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
原告冯彦忠，男，1967年1月20日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
原告王兴亮，男，1954年7月14日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
原告冯仁，男，1968年7月31日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
共同委托代理人刘雪晶，北京圣运（天津）律师事务所律师（一般代理）。
被告宁夏回族自治区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区解放西街361号。
法定代表人咸辉，女，主席。
委托代理人陈大力，该政府法制办公室行政复议处处长（特别授权）。
委托代理人郑清源，该政府公职律师办公室公职律师（特别授权）。
原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁与被告宁夏回族自治区人民政府行政复议一案，于2017年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月22日受理后，于2017年10月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月26日公开开庭审理了本案。原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁及其委托代理人刘雪晶，被告宁夏回族自治区人民政府的委托代理人陈大力、郑清源到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁于2017年7月27日向被告宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，要求撤销被告作出的宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。被告于2017年8月1日作出宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人的行政复议申请不属于行政复议的范围为由，决定不予受理原告的行政复议申请。
原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁诉称，原告是银川市西夏区芦花乡顾家桥村村民。因土地增减挂钩等项目，原告的承包地被征收。为核实征收合法性，原告于2017年5月18日向银川市人民政府申请书面公开原告承包地所在集体土地被征收为国有的征地批准文件。银川市人民政府于2017年6月8日作出信息公开答复，原告才得知被告作出的宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。原告认为，被告批准作出的上述文件程序实体皆违法，侵害了原告的权利，应当予以撤销。原告向被告递交《行政复议申请书》，请求撤销宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。被告于2017年7月19日接收材料后，于2017年8月1日作出宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》。原告认为被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》中以原告行政复议申请不属于行政复议的受理范围为由驳回原告复议申请系认定事实不清，严重侵害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告作出的宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告依法受理行政复议申请；2、本案诉讼费由被告承担。
原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁为证实自己的主张，向本院提交如下证据：证据一、土地承包合同两份、土地承包经营权证书三份、宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》一份。证明目的：原告的承包土地在宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》征收范围内，具有法定利害关系。证据二、信息公开申请表、银政办（2017）第16号-答《政府信息答复告知书》各一份。证明目的：原告通过信息公开方式于2017年6月9日获知宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。证据三、行政复议申请书一份。证明目的：原告向被告提出行政复议申请。证据四、宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》。证明目的：被告不予受理的事实存在。
被告宁夏回族自治区人民政府辩称，一、被告作出的宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》属于内部审批行为，是被告与下级机关之间的内部公文，是上级机关向下级机关作出的内部指示，属于过程性行政行为。并不属于”征收、征用决定及其补偿决定”，其只是”征收、征用决定及其补偿决定”之前的一个内部的、程序性的行政行为。批复的内容对原告不直接发生法律效力，该批复的实施，需要通过其他具体行政行为得以实现。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条的规定，原告如对批复不服，应当以对外发生法律效力文书署名机关为相对人，而非被告。二、该批复属于行政机关内部公文，在行政机关内部运作，并未发生外在法律效力，也没有直接对当事人的权利义务产生实际影响，该批复不具有可复议性，不属于行政复议的受案范围，也不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告的行政复议申请不属于行政复议的范围，被告作出的宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。请求法院驳回原告的起诉。
被告宁夏回族自治区人民政府为反驳原告的诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、《行政复议申请书》、宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》、送达回证各一份，证明目的：原告向被告提出了行政复议申请，收到申请后被告认为不属于行政复议受理的范围，依法作出了不予受理决定书，并向原告进行送达。
经庭审质证，原告对被告宁夏回族自治区人民政府出示的证据提出如下异议：对《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证，原告认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被告应当在收到法院的起诉状副本之日起十五日内向法庭提交证据，被告超过法定期限举证，原告认为上述两份证据不能作为被告行政行为合法的依据。
被告宁夏回族自治区人民政府对原告出示的证据提出如下异议：证据一中的土地承包经营权证书和土地承包合同没有看到原件，请原告庭后提交原件，以人民法院认定为准。本案涉及的是征收批复行为，征收土地的所有权属于集体所有。有权利对征收与否提出复议或诉讼的是集体所有权的代表者，就是该村村委会。过半数村集体成员也可以对是否征收提出复议或诉讼。其他村民可以就征收土地过程中涉及的地上附着物、青苗补偿提出行政诉讼或复议。原告如果符合上述规定可以申请复议或行政诉讼。宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》是行政机关的内部行政行为，该批复内容的实施需要其他行政机关依程序作出进一步的行政行为以后才能得以实施。该批复不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。批复中明确说明具体建设项目用地由你市依法审批。经营性用地必须以法定的方式供给。同时规定批准之日起两年未动工建设的无偿收回。最后表明请按规定办理相关手续。这些都证明该批复属于内部行政行为，不具有可复议性、可诉性。对证据二信息公开申请表和信息公开的答复的真实性、合法性、关联性认可。但对其证明目的不予认可。尽管原告通过信息公开的方式获得了该批复的复印件，但并不表明原告是自获得复印件之日起知道该行政行为。根据最高人民法院和国务院法制办相关批复规定，征地类案件当事人知道或应当知道行政行为的日期以征地公告发布日、征收补偿协议签订日等多个日期来确定。而本案中原告知道征地公告和签订征收补偿协议的日期均早于申请信息公开之日，应当以征地公告、签订补偿协议等日期作为确定原告知道行政行为的日期。对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。原告确实向被告申请了行政复议。证据四事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据一中的土地承包合同两份、土地承包经营权证书系复印件，未提交原件，被告亦不予认可，本院不予采信。对宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。证据三的内容不完整，落款日期亦晚于宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》作出的日期，不合常理。原告称该证据原件在被告处，被告已提交该证据，故以被告提交的证据为准，原告提交的该证据，本院不予采信。证据二、四，来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。
本院于2017年10月12日向被告宁夏回族自治区人民政府送达起诉状副本及应诉通知书，被告于2017年10月27日向本院邮寄答辩状及证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。被告提交的证据，来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁系银川市西夏区芦花乡顾家桥村村民。2017年，原告向银川市人民政府申请公开其承包地所在地集体土地（因土地增减挂钩项目承包地被征收）被征收国有的征地批准文件，银川市人民政府于2017年6月8日向原告公开宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。原告于2017年7月27日向被告宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，要求撤销被告作出的宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。被告于2017年8月1日作出宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》，以申请人的行政复议申请不属于行政复议的范围为由，决定不予受理原告的行政复议申请，于2017年8月2日向原告送达该决定书。原告不服，诉至本院，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条：”对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”的规定，被告宁夏回族自治区人民政府具有对其作出的具体行政行为进行行政复议的法定职责。本案中，原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁向被告申请行政复议，要求被告撤销宁政土批字[2015]204号《自治区人民政府关于银川市西夏区镇北堡镇城乡和用地增减挂钩试点项目建新区2015年第一批次城镇建设用地的批复》。该批复系上级行政机关对下级行政机关的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，未对原告产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。被告依据《中国人民共和国行政复议法》第六条、第十七条作出宁政复字[2017]第50号《不予受理行政复议申请决定书》，并向原告送达。该决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。故原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李永玲、夏建成、冯彦忠、王兴亮、冯仁负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 刘煜姗
审 判 员 彭 云
代理审判员 郭燕荣
二〇一八年二月七日
书 记 员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。