黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑行终478号
上诉人（原审被告）鹤岗市棚户区改造办公室。
法定代表人吴沈义，该办公室主任。
委托代理人王子峰，黑龙江盛名律师事务所律师。
委托代理人卢政伟，鹤岗市棚户区改造办公室科员。
被上诉人（原审原告）吴振友。
委托代理人刘岗利，黑龙江刘岗利律师事务所律师。
原审被告鹤岗市人民政府，住所地鹤岗市向阳区二马路。
法定代表人王秋实，该市市长。
委托代理人潘亚东，鹤岗市人民政府法制办公室行政复议科和应诉科科长。
吴振友诉鹤岗市人民政府（下称鹤岗市政府）、鹤岗市棚户区改造办公室（下称鹤岗市棚改办）给付征收土地补偿款一案，鹤岗市棚改办不服鹤岗市中级人民法院（2016）黑04行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2017年9月15日组织当事人对案件进行了询问。上诉人鹤岗市棚改办的委托代理人王子峰、卢政伟，被上诉人吴振友的委托代理人刘岗利，原审被告鹤岗市政府的委托代理人潘亚东到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审法院查明，吴振友原是鹤岗市兴安区红旗镇新农村农民，后被国企煤矿采用为职工，将农村户籍转为非农村户籍。1989年3月11日鹤岗市土地管理局为新农村农民单宝印颁发了鹤土宅字第003175号土地使用权证，注明：“姓名单宝印，土地所在地红旗乡新农村，用地总面积195.00平方米（长32.50米、宽6.00米），土地用途居住，建筑面积33.00平方米（长6.00米、宽5.50米），批准面积250.00平方米，规定内面积250.00平方米，土地权属集体，审批日期1989年3月11日。”1998年单宝印将上述房屋出卖给吴振友，并将该房屋宅基地使用证交给吴振友。2011年4月按照鹤岗市政府的要求，属于鹤岗市棚户区改造工程的鹤大公路景观带建设重点工程即兴安区滨河南三期工程进入拆迁工作。鹤岗市棚改办负责该项工程涉及到311户的拆迁工作，其中新农村二队持有集体土地使用证（宅基地）的工业户（原本村村民，因早期被城市国企录用，后改成城市户口，俗称工业户）132户。鹤岗市棚改办对工业户进行房屋征收时，实行地上房屋和宅基地两部分安置补偿，地上房屋按照“拆一还一”进行置换，宅基地以证载面积每平方米138.00元进行补偿。鹤岗市棚改办表示：“关于宅基地补偿款问题，同意只要持有集体土地使用证，一律给予补偿。”至此，132户工业户按照安置补偿要求置换了地上房屋。2013年3月21日，新农村民委员会受鹤岗市棚改办的委托，在吴振友处接收宅基地使用证，并为吴振友出具了收取宅基地土地使用证便条，注明：“今收到单宝印土地证第003175号，面积195.00平方米，单价138.00元。”在鹤岗市棚改办未给付宅基地补偿款的情况下吴振友先行交付了房屋及宅基地。同时鹤岗市棚改办为132户工业户制作了“兴�区滨河南三期已征收土地汇总表”，该表注明：“序号1，评估号B7，证载姓名单宝印，单价138.00元，证载面积195.00平方米，金额26,910.00元，领款人签字为空。表后注：1.此表证载姓名、面积由市棚改办统计，由棚改办委托兴安区红旗镇发放；2.证载人不能领取的代领人需要提供书面的委托书，代领人要对委托内容付全部责任，乡镇和村负责核实。”后鹤岗市棚改办未履行给付宅基地补偿款事宜，导致工业户到省进京上访。2014年8月1日鹤岗市棚改办作出“信访答复意见”，注明：“……经市政府同意，以货币或实物将补偿款经国土局发放到兴安区红旗镇。我办无权界定补偿款发放范围及用途。建议：经市政府同意，将货币或实物经国土局发放红旗镇后，此批居民与�旗镇协商解决，解决无果，建议通过司法机关维权。”吴振友于2015年8月24日向原审法院提起行政诉讼，请求鹤岗市政府和鹤岗市棚改办履行行政协议。后撤诉，又于2016年4月14日提起本诉，请求鹤岗市政府和鹤岗市棚改办履行行政合同，按约定给付其土地使用权补偿款26910元及滞纳金。
另查明，2008年6月24日鹤岗市机构编制委员会作出鹤编发[2008]14号“关于棚户区改造机构设置的通知”，通知注明：“根据黑发改投资[2008]3号文件精神，经2008年1月16日市委常委会研究同意，鹤岗市棚户区改造领导小组为临时正处级机构，隶属市政府管理，……其主要职责是：……三、负责向国家、省有关部门申报、落实棚户区改造资金和计划，统筹管理、使用棚户区改造资金。……五、负责项目建设等融资和工程建设全程管理。六、负责棚户区改造范围内居民的拆迁安置及新建小区原居民的拆迁安置工作……。”
再另查明，2016年6月27日，原审法院对单宝印、屈桂芝夫妇进行询问，并制作了调查笔录，单宝印称：“对于我卖给吴振友房屋宅基地的补偿款，政府要给付该补偿款，应当给付吴振友，我们同意。”
原审法院认为，鹤岗市棚改办是市政府确定的棚户区改造工程房屋征收部门，组织实施本行政区域的棚户区改造工程房屋征收与补偿工作，并取得了事业法人资格，其具有独立承担房屋征收与补偿的能力，应对其行为承担责任。单宝印依法取得了被征收的宅基地使用权即鹤岗市国土资源局颁发了土地使用证，在其房屋出卖给吴振友时一并将房屋宅基地使用证交给吴振友，且单宝印表示上述房屋宅基地的补偿款同意给付吴振友。鹤岗市棚改办在征收土地时明确表示“只要持有集体土地使用证，一律给予补偿”，该表示是鹤岗市棚改办发出的要约；吴振友接受鹤岗市棚改办发出的要约后主动搬迁。至此，吴振友与鹤岗市棚改办形成的行政协议已经成立，双方形成了法律规定的合同关系。吴振友按照行政协议在鹤岗市棚改办没有先行补偿的情况下主动搬迁，鹤岗市棚改办理应对征收吴振友宅基地的使用权给予补偿。鹤岗市棚改办征收吴振友持证宅基地的面积为159.00平方米，每平方米土地补偿款为138.00元，合计土地补偿款为26,910.00元。故吴振友要求鹤岗市棚改办给付宅基地补偿款26,910.00元应予支持。吴振友提出的其他诉讼请求于法无据不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、《中华人民共和国合同法》第八条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二条、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条之规定，判决鹤岗市棚改办给付吴振友宅基地补偿款人民币26,910.00元；驳回吴振友的其他诉讼请求。
鹤岗市棚改办上诉称：1.农村土地归农民集体所有，吴振友房屋范围内的土地补偿应当归该土地所在的农村集体经济组织所有，该办已经将包括案涉土地的补偿款全部给付红旗镇经管站，原审法院判决该办给付吴振友土地补�款错误；2.该办与吴振友之间仅就被征收房屋签订了产权调换协议，从未签订过土地补偿协议，“只要持有集体土地使用证，一律给予补偿”的承诺，不能证明该办同意将土地补偿款直接给付城镇居民；3.国务院规定，严禁城镇居民在农村购买宅基地。综上，原审法院认定事实、适用法律均有错误，请求撤销原审判决，驳回吴振友的诉讼请求。
吴振友答辩称，其原为新农村村民，依法获得宅基地使用权，后响应国家号召成为采煤工人并办理了农转非户籍登记，但一直在该村居住。鹤岗市棚改办承诺并登记确认的是对宅基地使用权的补偿，符合物权法第四十二条的规定，其有权获得该项补偿。原审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求驳回鹤岗市棚改办的上诉，维持原判。
鹤岗市政府述称，其不是本案适格被告，并尊重法院的判决。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，吴振友所使用的宅基地为鹤岗市兴安区红旗镇新农村村集体所有，该村同案件处理结果有利害关系，原审法院未通知该村参加诉讼，属遗漏诉讼参加人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
撤销鹤岗市中级人民法院（2016）黑04行初23号行政判决；
发回鹤岗市中级人民法院重审。
审 判 长 王鹏跃
审 判 员 张俊伟
审 判 员 顾栩菲
二〇一七年十一月八日
法官助理 郭 婧
书 记 员 吴 迪