贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔行终794号上诉人（一审原告）张二喜，男，1977年4月15日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（一审原告）张忠华，男，1974年9月17日生，汉族，住址同上。系张二喜之兄。被上诉人（一审被告）安顺市西秀区人民政府。地址:贵州省安顺市西秀区黄果树大道龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。上诉人张二喜、张忠华因与被上诉人贵州省安顺市西秀区人民政府（以下简称“西秀区政府”）房屋行政强制一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2017）黔04行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2011年，张二喜、张忠华（系兄弟）在位于贵州省安顺市××办事处××村王中坡的土地上修建建筑面积约1112.34平方米的建筑物，未办理建设工程规划许可证等建房用地审批手续。2014年7月9日，西秀区工商行政管理局东关分局向张二喜下发安01登记内名预核字[2014]第3097号《企业名称预先核准通知书》，告知预先核准的企业名称保留期至2015年1月9日，在保留期内，企业名称不得用于经营活动，不得转让，经企业登记机关设立，颁发营业执照后企业名称正式生效。2016年9月7日，安顺市城乡规划局西秀区分局（以下简称“西秀区规划分局”）作出安西规停字（2016）第879号《责令停止违法行为通知书》，责令张忠华立即停止违法行为，并于同月8日前持相关资料（身份证明、户籍证明、土地权属证明、建房相关手续等材料）到该局接受处理。同日，西秀区规划分局作出安西规限拆（2016）第667号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令张忠华于同月10日前自行拆除，逾期未拆除，将依法强制拆除，并告知行政复议期限和提起行政诉讼的起诉期限。同月12日，西秀区规划分局将安西规停字（2016）第879号《责令停止违法行为通知书》及安西规限拆（2016）第667号《责令限期拆除违法建筑决定书》送达给张忠华，并对张忠华进行调查询问，对涉案建筑物进行现场勘验。同月13日，西秀区规划分局将张二喜、张忠华所建的位于火烧寨村的建筑物强制拆除。张二喜、张忠华认为，西秀区政府强制拆除其建筑物的行为违法，向一审法院提起诉讼，请求确认西秀区政府强制拆除的行为违法。西秀区规划分局设立时为安顺市城乡规划局的派出机构，2013年1月19日，调整为西秀区政府管理的机构。一审认为，本案的争议焦点是：一、原、被告的主体是否适格；二、张二喜、张忠华被强制拆除的建筑物是否是违法建筑；三、西秀区政府对涉案建筑物进行强制拆除的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，西秀区规划分局是西秀区政府管理的机构。西秀区规划分局在没有法律、法规、规章授权的情况下，强制拆除原告的建筑物，应以西秀区政府为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案标的物是张二喜、张忠华共同修建的建筑物，西秀区政府是针对该建筑物作出的行政行为，故张二喜、张忠华与被诉行政行为有利害关系，是本案的适格原告。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《贵州省城乡规划条例》第三十一条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”国土资发[2007]220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，申请规模化禽畜养殖需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行备案审核，审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。本案中，张二喜、张忠华修建的被强拆的建筑物未办理建设工程规划许可证，也未办理规模化禽畜养殖的备案审批手续及协调用地的备案手续，故西秀区政府将该建筑物认定为违法建筑符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”本案中，西秀区规划分局虽送达了责令停止违法行为通知书、责令限期拆除违法建筑决定书，但限期拆除的期限是2016年9月10日前，而送达日期是2016年9月12日。西秀区政府于同月13日将张二喜、张忠华建筑物强制拆除，实际并未给张二喜、张忠华预留自行拆除的时间。西秀区政府强制拆除张二喜、张忠华建筑物未履行催告义务，侵犯了张二喜、张忠华的陈述、申辩权及救济权，属程序违法。该法第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，西秀区政府在强制拆除原告建筑物前，未作出强制执行决定，侵犯了张二喜、张忠华的知情权，属程序违法。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，西秀区政府强制拆除原告的建筑物前，未进行公告，未预留法定行政复议和行政诉讼期限，侵犯了原告的知情权、法律救济权，属程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销；第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，张二喜、张忠华的建筑物已被强制拆除完毕，不具有可撤销内容，故应判决确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认西秀区政府强制拆除张二喜、张忠华位于安顺市西秀区××办事处××村的违法建筑的行政行为违法。案件受理费50元，由西秀区政府负担。一审宣判后，张二喜、张忠华不服一审判决，向本院提起上诉。上诉人张二喜、张忠华诉称：1.上诉人根据上级政府关于大力发展养殖的有关文件精神，在承包地上修建涉案建筑，自筹资金创办“二喜养殖场”，涉案建筑不是违法建筑；2.一审法院未按当事人的诉请进行审理，而是歪曲上诉人的诉请，违反“不告不理”的原则，将涉案建筑认定为违法建筑；3.西秀区政府仅凭群众举报，在没有任何证明材料确定涉案建筑物性质、未询问权利人的情况下，就拆除该建筑违法。请求：1.撤销一审判决关于“二喜养殖场”建筑物是违法建筑物的认定，确认西秀区政府强制拆除行为违法；2.案件受理费由剑河县政府承担。西秀区政府在二审法定期间内提交了答辩意见，辩称：1.安顺市城乡规划局西秀区分局具有执法主体资格，西秀区政府不是本案适格被告；2.张二喜、张忠华未办理建设工程规划许可证修建建筑物，属违法建筑；3.张二喜、张忠华称根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需要办理农用地专用审批手续，系对文件的断章取义；4.安顺市城乡规划局西秀区分局拆除违法建筑的行政行为虽有瑕疵，但总体合法。请求：1.撤销一审判决，驳回张二喜、张忠华诉讼请求；2.案件受理费由张二喜、张忠华承担。本院经审理查明的事实与一审经审理查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，西秀区规划分局系由西秀区政府管理的机构，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款之规定，西秀区政府为本案适格被告。本案中，西秀区政府对涉案建筑采取行政强制行为，但未依法履行催告程序、未依法作出强制执行决定，且强制拆除涉案建筑前，未依法公告，未预留法定行政复议和行政诉讼期限，属程序违法。因涉案建筑已被强制拆除，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，对西秀区政府的强制拆除行为应当依法确认违法。另，张二喜、张忠华主张涉案建筑不是违法建筑，但未提供相关证据证明涉案建筑为合法建筑，故张二喜、张忠华的上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张二喜、张忠华负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 敏审 判 员  罗长虹审 判 员  柏 松二〇一七年十月十六日法官助理  刘 畅书 记 员  陈倩雯