湖北省黄石市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂黄石中行初字第00042号
原告全起昌。
委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。
被告大冶市人民政府，住所地大冶市湖滨路特1号。
法定代表人李修武，市长。
委托代理人罗爱娇，大冶市人民政府法制办工作人员。
委托代理人赵文华，湖北太圣律师事务所律师。
被告大冶市东岳路街道办事处，住所地大冶市东岳路**号。
法定代表人罗宏松，主任。
委托代理人余泰福，湖北维佳律师事务所律师。
原告全起昌因认为以其名义签订的房屋拆迁补偿协议无效，并请求一并审查《2013年大冶市尹家湖东岸片区建设房屋集中拆迁工作方案》（冶办法（2013）26号）的合法性，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告全起昌委托代理人汪庆丰，被告大冶市人民政府委托代理人罗爱娇、赵文华，被告大冶市东岳路街道办事处委托代理人余泰福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月6日，原告全起昌之子全建军代其签订《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。同年10月22日，被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处审核通过该协议。
原告全起昌诉称，其从未亦未授权过任何人与被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处签订补偿协议。冶办法（2013）26号文不能对征收个人财产事项进行规定。综上，请求确认以其名义签订的《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》无效，并对冶办法（2013）26号文的合法性进行审查。
原告全起昌为支持其诉请所依据的事实，向本院提交了如下证据。
证据一、身份证。
证据二、《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。
证据三、（2015）鄂大冶行初字第00066号行政裁定书。
被告大冶市人民政府答辩称：冶办法（2013）26号文并非行政诉讼法规定的“规范性文件”；涉案协议系双方当事人真实意思表示，且原告全起昌已领取补偿款，该协议合法有效。综上，请求判决驳回原告全起昌的诉讼请求。
被告大冶市东岳路街道办事处答辩称：原告全起昌的起诉已经超过期限；原告全起昌已领取补偿款，其提起诉讼无事实和法律依据。综上，请求判决驳回原告全起昌的诉讼请求。
被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处为支持其诉讼主张所依据的事实，向本院提交了如下证据。
证据一、《2013年大冶市尹家湖东岸片区建设房屋集中拆迁工作方案》（冶办法（2013）26号）。
证据二、《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。
证据三、领款单。
证据四、情况说明。
以上证据拟证明：安置补偿协议系双方真实表示，并已履行；原告全起昌领取全部补偿款后无理由反悔；签订协议系原告全起昌的真实意思表示。
被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处对原告全起昌提交的证据均无异议。原告全起昌对被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处提交的证据一、证据二、证据三的真实性无异议，但对合法性和证明目的不予认可；对证据四的关联性、真实性、合法性均不予认可。
对当事人无异议的证据本院予以采纳，对有异议的证据作如下评判。证据的合法性系指证据本身是否符合法定形式以及证据的取得是否符合相关规定，而非证据所指向的待证事实，事实本身并无合法与非法之分。证据所证明的事实（行为）是否合法，属于法官运用法律进行评判的范畴。原告全起昌对被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处提交的证据一、证据二、证据三的真实性无异议，但对合法性有异议，系其自身对这三份证据所拟证的案件事实（行为）所给予法律评价，并非针对证据本身的形式和取得方式，而被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处提交的证据一、证据二、证据三的取得方式和证据形式均符合法律规定，故原告全起昌的该项异议不能成立。本案的待证事实为协议是否签订、何人签订、是否履行以及是否存在无效的法定情形等，故被告提交的上述三份证据与本案待证事实具有关联性。被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处提交的证据四与本案关联、来源合法、内容真实。故本院对被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处提交的四份证据予以采纳。
结合当事人的举证、质证及庭审调查情况，本院查明如下事实。2013年6月17日，大冶市委办公室、政府办公室印发《2013年大冶市尹家湖东岸片区建设房屋集中拆迁工作方案》（冶办法（2013）26号）。该方案决定对东岳路新美村建筑物（构筑物）组织集中拆除，成立了若干职能小组，并将房屋拆除任务分解到该市直各部门，同时该方案还对房屋拆迁补偿标准进行了规定。2013年10月6日，原告全起昌之子全建军代其同被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处签订《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。该协议约定“按照冶办发（2013）26号文件有关补偿安置规定，甲乙双方充分协商，就拆迁补偿安置事宜达成如下协议”。上述协议还对房屋还建、货币补偿（259800元）、房屋交付等事宜作了约定，并约定甲方单位盖公章后生效。协议甲方签字栏署有“黄东如、叶莲花”等名，并未加盖公章。黄东如系冶办法（2013）26号文规定的原告全起昌拆迁户的包保责任人。叶莲花系大冶市东岳路街道办事处职能小组的成员。乙方签字栏全起昌署“全起昌、子全建军代”字样。2013年10月6日，全建军在领款单上签字，领款单载明数额为259800元，并署“全起昌、子全建军代领”字样。同年10月22日，被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处审核通过该协议。现原告全起昌以其从未与被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处签订过补偿协议，也从未授权过任何人签订补偿协议，且冶办法（2013）26号文不能对征收个人财产事项进行规定为由，向本院提起行政诉讼，请求确认《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》无效，并对冶办法（2013）26号文的合法性一并进行审查。
另查明，2013年12月16日，湖北省人民政府作出《关于批准大冶市2013年度第25批次城市建设用地的批复》（鄂政土批（2013）2307号），涉案房屋地块在该用地批复范围之内。
本院认为，本案《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》系原告全起昌之子全建军代其同被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处就房屋拆迁补偿等事宜协商一致的意思表示。虽然涉案房屋所在地块建设用地批复的取得时间晚于上述协议的签订时间，但不能否认该协议的实质在于对房屋土地征收行为进行补偿，依法应属于《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第二款第（二）项规定的土地、房屋征收补偿协议。依据《适用解释》第十四条、第十五条第二款的规定，人民法院审理行政协议类纠纷案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。依据《中华人民共和国合同法》第九条的规定，当事人可以委托代理人订立合同。本案中，原告全起昌称其没有亦未授权任何人签订《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》，从而主张该协议无效，但无相关证据证实该项事实。被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处提交的证据能够证实原告全起昌委托其子全建军代为协商签订房屋拆迁事宜，全建军亦在该协议上署“全起昌、子全建军代领”。故可以认定原告全起昌委托其子全建军代其签订上述协议，其以没有亦未授权任何人签订《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》从而请求确认该协议无效的请求不能成立，本院不予支持。《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》对房屋还建、货币补偿和其他安置政策进行了约定，内容不违反法律、行政法规的强制性规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，提请附带审查的规范性文件必须是被诉行政行为内容的直接依据，可以是全部依据，即执行规范性文件的具体内容而作出被诉行政行为，也可以是部分依据，即对作出行政行为有实体或程序上的影响。故此类被诉行政行为的内容依据规范性文件而产生，并非由行政机关同相对人协商一致形成。行政协议与其他行政行为的实质区别在于平等协商。在签订行政协议时，行政机关必须保证协议相对方平等协商，合法自愿表达意志的权利，即确保签订程序上的公平性。本案被诉的《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》，虽然有“按照冶办发（2013）26号文件有关补偿安置规定的”约定，但其由原告全起昌同被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处协商一致而成，并非被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处单方直接执行冶办发（2013）26号文的具体内容而作出。故本案中，冶办发（2013）26号文对《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》的内容和签订程序不构成实质影响，依法不属于被诉行政行为所依据的规范性文件，不属于本案审查的范围。综上，原告全起昌的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告全起昌的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告全起昌负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人提出上诉的，应在递交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号17×××69-1。上诉人在上诉期满七日内仍未预交上诉案件受理费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘海军
人民陪审员 马国荣
人民陪审员 陈 琴
二〇一六年三月九日
书 记 员 安 琼