陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行初字第00007号
原告张问安。
委托代理人董芝灵。
原告张利安。
委托代理人董芝灵，身份同上，系张利安之嫂
共同委托代理人刘宏国，北京圣运律师事务所律师。
被告西安市灞桥区人民政府，住所地：西安市纺一路中段。
法定代表人贠笑冬，该区区长。
委托代理人杨广红，陕西正纲律师事务所律师。
被告西安浐灞生态区管理委员会，住所地：西安市灞桥区浐灞生态区浐灞大道。
法定代表人门轩，主任。
委托代理人张温，陕西金镝律师事务所律师。
原告张问安、张利安不服西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）、西安浐灞生态区管理委员会（以下简称浐灞管委会）《西安金融商务区整村征地拆迁安置实施办法》一案，2014年12月1日，陕西省高级人民法院裁定由本院审理。2015年1月12日本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于3月12日在本院二十三号法庭公开开庭审理了本案。原告张问安、张利安，委托代理人董芝灵，被告灞桥区政府的委托代理人杨广红、浐灞管委会的委托代理人张温到庭参加诉讼。本案审理中，各方当事人向本院申请诉讼外协调处理。本案现已审理终结。
2012年11月28日，西安金融商务区拆迁安置环境保障指挥部印发《西安金融商务区整村征地拆迁安置实施办法》（金融拆安发（2012）01号、以下简称《实施办法》）。共43条规定，主要内容是拆迁补偿标准和安置的条件。
被告灞桥区政府向本院提交了以下事实依据：
第一组：陕政土批（2007）370号、陕政土批（2009）440号、陕政土批（2009）441号、陕政土批（2009）442号；证明土地征收已经批准
第二组：《西安市人民政府专题会议纪要》（2012.11.27）。证明《实施办法》是经西安市人民政府研究决定实施的。
第三组：《实施办法》；证明是指导征地拆迁安置工作的规范性文件。
第四组：《关于西安金融商务区项目范围内南牛寺村拆迁工作的的通告》市政告字（2012）12号；证明是灞桥区政府、浐灞
管委会共同负责南牛寺村拆迁工作的依据。
第五组：南牛寺村拆迁安置动员大会记录及现场照片；证明原告张问安、张利安应当从2012年11月29日就知道《实施办法》的全部内容。
被告浐灞管委会向本院提交了以下事实依据：1.2.3.4.5.7.8与被告灞桥区政府的证据相同。证据6.灞桥区政府、浐灞管委会关于印发《西安浐灞生态区灞桥辖区整村征地拆迁安置实施办法的通知》。以上证据证明目的：《实施办法》依据充分，符合法律规定；证明原告张问安、张利安应当从2012年11月29日就知道《实施办法》的全部内容，2015年1月起诉已经超过规定的诉讼时效。
原告张问安、张利安起诉称，原告系灞桥区南牛寺4队村民，现得知被告曾经批准制定并颁布过《实施办法》。被告做出这样的《实施办法》从法律权限到具体的方案，都违反法律规定，且严重地侵害了原告合法拥有的房屋的利益。请求：确认被告做出《实施办法》的行政行为违法，依法撤销该《实施办法》。
被告灞桥区政府答辩称，一、《实施办法》系灞桥区政府与浐灞管委会依据相关规定制定，并经西安市人民政府批准的有关拆迁安置的规范、指导性文件，具有较强的可操作性，依法应当被认定有效。2012年8月，为落实省、市政府关于加快西安金融商务区建设步伐的重要指示，灞桥区政府与浐灞管委会联合成立了浐灞生态区灞桥辖区拆迁安置环境保障工作领导小组，下设金融商务区拆迁安置环境保障指挥部，具体负责开展金融商务区拆迁安置工作。黄清海副市长分三次召开专题会议原则通过了灞桥区政府与浐灞管委会共同制定的《实施方案》。要求力争在2013年10月底前完成西安金融商务区范围内灞桥区席王街办辖区道北五村拆迁工作，并确定率先从南牛寺村开始，实施整村拆迁安置。2012年l1月29日，西安市人民政府通过西安晚报刊发“关于西安金融商务区项目范围内南牛寺村拆迁工作的通告”。该通告第二条提出“拆迁安置工作由浐灞管委会与灞桥区政府负责，浐灞生态区辖区拆迁安置环境保障工作领导小组金融商务区拆迁安置环境保障指挥部具体组织实施。拆迁工作要严格按照批准的《实施办法》组织实施，妥善安置拆迁对象。”据此，答辩人认为《实施办法》系经过反复修改、讨论，并由西安市人民政府批准的有关金融商务区拆迁安置的规范性文件，在依法征迁的过程中充分考虑了所有被拆迁人的合法权益，具有一定的合理性和严肃性，应当被依法确认有效。二、原告张问安、张利安要求确认《实施办法》违法的诉讼请求，人民法院依法不应予以受理。《实施办法》系调整、指导西安金融商务区范围内拆迁安置的，具有普遍约束力的规范性文件，适用于西安金融商务区范围内的全体被拆迁人，非特定或针对某被拆迁单位和个人，因此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二款的规定，行政管理相对人（张问安、张利安）对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不服提起的行政诉讼，人民法院不应予以受理。三、原告张问安、张利安提起的行政诉讼，已超出法律规定的诉讼时效，依法应予驳回起诉。从西安市人民政府2012年11月29日发布《关于西安金融商务区项目范围内南牛寺村拆迁工作的通告》，原告张问安之妻董灵芝作为村民代表在西安顺景商务酒店会议室学习《实施办法》及与该村拆迁有关的政策、文件时起，原告张问安、张利安知道或应当知晓《西安金融商务区整村拆迁安置实施办法》的全部内容。到原告张问安、张利安提起行政诉讼时止，已经超过了两年的法定期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条之规定，人民法院应当依法裁定驳回原告起诉。综上所述，答辩人认为其制定的《实施办法》程序合法，适用有关法律法规正确，依法应予维持。原告的诉请无相关事实依据，请贵院裁定不予受理或驳回起诉。
被告浐灞管委会答辩称，一、被答辩人行政诉讼已超过法定期限。2012年11月29日，西安市人民政府于在西安晚报发布《关于西安金融区项目范围内南牛寺村拆迁工作的通告》，该通告第二条：“拆迁安置工作由浐灞管委会与灞桥区政府负责，浐灞生态区辖区拆迁安置环境保障工作领导小组金融商务区拆迁安置环境保障指挥部具体组织实施。拆迁工作严格按照批准的《西安金融商务区整村征地拆迁安置实施办法》组织实施，妥善安置拆迁对象。”该通告明确了原告所在南牛寺村的拆迁安置办法为《实施办法》。被答辩人所在的南牛寺村的拆迁动员大会于2012年11月29日，在顺景酒店九层会议室召开，原告张问安妻子董芝灵作为村民代表参加参加了该会议，在动员会上学习了包括《实施办法》在内的与该村拆迁有关的拆迁工作文件、资料。所以被答辩人应当知道《实施办法》的内容。《行政诉讼法》第四十三条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。”本案答辩人于2015年1月22日收到本案起诉状副本，由此推算被答辩人起诉的时间应该是2015年1月17日。所以，从被答辩人知道该文件的时间起到其提起行政诉讼时已经超过了两年，根据《行政诉讼法》及“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》如干问题的解释第四十一条的规定，人民法院应依法驳回原告的起诉。二、《实施办法》合法有效。该办法系以灞桥区政府、浐灞管委会联合下发的《西安浐灞生态区灞桥辖区整村征地拆迁实施办法》为依据制定的工作方案，《实施办法》没有超越《西安浐灞生态区灞桥辖区整村征地拆迁实施办法》的内容，是合法的，原告无权要求撤销《实施办法》。三、答辩人非本案适格被告。根据《西安市机构编制委员会关于组建市浐灞河综合治理开发建设管理委员会的通知》（市编发（2004）第25号），浐灞管委会为市政府直属事业单位，局级建制。由市政府授权承担相关职能，其中包括受国土资源和房屋管理部门委托，对区域内的土地统一储备、开发和管理，负责规划区范围内的土地出让金和城市建设费的管理和使用工作。所以，浐灞管委会在实施拆迁安置工作中的行为是受委托的行为，该行为在委托范围内行使，依据相关法律规定不是适格被告。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉求。
原告张问安、张利安向本院提交以下证据：1.西安市中级人民法院立案庭接收案件材料清单。证明：2014年5月19日原告已经向中院起诉，符合法律规定的起诉期限。2.陕高院（2014）陕行他字第00033号行政裁定书。3、国土部答复。证明：被告用以作出《实施办法》的《批复》（土地批件）是一个失效的文件。3.灞政发（2012）53号文件。证明：西安金融商务区拆迁安置环境保障指挥部是灞桥区政府和浐灞管委会的领导小组下又设的工作小组，灞桥区政府和浐灞管委会制定《办法》却要通过指挥部批准。
经评议，各方当事人提供的证据与本案具有法律上的利害关系，予以采纳。
经法庭举证、质证，查明以下事实：原告张问安、张利安属于西安市灞桥区南牛寺村4组村民，在该村享有承包地和宅基地的使用权。
2009年2月26日，灞桥区政府、浐灞管委会联合下发的《西安浐灞生态区灞桥辖区整村征地拆迁实施办法》。该办法规定，在生态区灞桥辖区内因国家建设涉及整村征收和占用集体土地，对被征收村庄进行拆迁补偿安置的，适用本办法。
2009年12月21日，原告张问安、张利安所在南牛寺村4组土地被陕西省人民政府批准征收。
2012年8月2日，灞桥区政府、浐灞管委会联合成立浐灞生态区灞桥辖区拆迁安置环境保障工作领导小组，下设金融商务区拆迁安置环境保障指挥部。
同年11月28日，西安金融商务区拆迁安置环境保障指挥部制定并印发《实施办法》。该办法明确了适用范围；组织管理；拆迁补偿、安置；安置用房建设；土地储备；等共九章四十三条规定。
11月29日，南牛寺村的拆迁动员大会在顺景酒店九层会议室召开，原告张问安妻子董芝灵作为村民代表参加了该会议。
2014年5月15日，原告张问安、张利安向本院起诉。本院未予受理。
上述事实证据有各方当事人提举的证据，庭审笔录在卷证明。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此可见，征地补偿、安置方案应由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，灞桥区政府属县级人民政府，浐灞管委会是西安市人民政府组建的直属事业单位，由市政府授权，独立行使区域内的开发、建设、综合治理和管理职能。西安金融商务区拆迁安置环境保障指挥部是由灞桥区政府、浐灞管委会组建的机构，其所作出行为的后果责任依法应由灞桥区政府、浐灞管委会承担。故灞桥区政府、浐灞管委会被告主体适格。《实施办法》涉及南牛寺村全体村民的利益。张问安、张利安属于灞桥区南牛寺村4组村民，在该村享有承包地和宅基地的使用权，与《实施办法》具有利害关系，符合行政诉讼原告主体资格。关于诉讼期限问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，灞桥区政府、浐灞管委会在作出《实施办法》时，未告知行政相对人诉权和期限，行政相对人起诉期限可以适用2年的期限。张问安、张利安起诉未超过法定起诉期限。关于《实施办法》的制定程序问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，灞桥区政府、浐灞管委会2012年11月28日作出《实施办法》，次日，在南牛寺村拆迁安置动员大会宣讲，不能证明作出《实施办法》前，经过在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见的程序，不符合法律规定，张问安、张利安诉讼请求确认灞桥区政府、浐灞管委会作出《实施办法》的行政行为违法的理由成立，依法应予支持。关于《实施办法》补偿标准问题。根据上述规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。故本案不予涉及。张问安、张利安诉讼请求撤销《实施办法》的理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告西安市灞桥区人民政府、西安浐灞生态区管理委员会2012年11月28日作出的《西安金融商务区整村征地拆迁安置实施办法》程序违法。
二、驳回原告张问安、张利安撤销西安市灞桥区人民政府、西安浐灞生态区管理委员会2012年11月28日作出的《西安金融商务区整村征地拆迁安置实施办法》的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府、西安浐灞生态区管理委员会负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张耀民
代理陪审员 姜 华
人民陪审员 李培龙
二〇一五年十月十九日
书 记 员 师 丹