河南省扶沟县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1621行初77号
原告鲁明星，曾用名鲁钢厂、鲁刚厂，男，1973年11月10日生，汉族。
委托代理人荣小龙，河南阳夏律师事务所律师。
被告太康县城郊乡人民政府。住所地太康县，组织机构代码证代码为005912295。
法定代表人杨娟，乡长。
委托代理人刘传锋，太康县城郊乡人民政府干部。
委托代理人李胜利，河南豫太律师事务所律师。
被告太康县人民政府。住所地太康县，组织机构代码证代码为00591193-8。
法定代表人李锡勇，县长。
委托代理人王心安，太康县人民政府法制办主任。
委托代理人张伟，太康县人民政府法制办工作人员。
第三人鲁红刚，男，1966年8月18日生，汉族。
委托代理人刘伟，河南阳夏律师事务所律师。
原告鲁明星不服被告太康县城郊乡人民政府（以下简称城郊乡政府）行政处理决定及被告太康县人民政府（以下简称太康县政府）行政复议决定一案，于2016年8月1日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于8月2日向被告城郊乡政府、被告太康县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，因鲁红刚与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案，原告鲁明星及其委托代理人荣小龙，被告城郊乡政府委托代理人刘传锋、李胜利，被告太康县政府委托代理人王心安、张伟，第三人鲁红刚及其委托代理人刘伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城郊乡政府于2006年7月4日作出《太康县城郊乡人民政府土地权属争议处理决定》［太郊土字（2006）第02号］，裁决争议宅基地使用权归鲁红刚，鲁刚厂应于接到本决定书之日起30日内拆除地上建筑物，清除附属物。2015年10月19日，被告城郊乡政府出具一份《情况说明》，说明《太康县城郊乡人民政府土地权属争议处理决定》确权给鲁红刚的宅基地东邻魏可住宅、西邻路、南邻311国道、北邻鲁灿敏住宅，该宅基南北长19米、东西宽17.8米。原告鲁明星不服，向太康县人民政府申请行政复议，被告太康县政府于2016年7月15日作出太政复决字（2016）4号行政复议决定，维持了《太康县城郊乡人民政府土地权属争议处理决定》和《情况说明》。
原告诉称，2015年10月份，鲁红刚以我侵权为由将我告上法院，并向法院提供了一份城郊乡政府于2006年7月4日作出的《土地权属争议处理决定》［太郊土字（2006）第02号］和2015年10月19日出具的一份《情况说明》，对原行政行为的四至和长宽进行了补充。以上两份文件均是在原告不知情的情况下作出的，也没有向原告送达，原告对《土地权属争议处理决定》和《情况说明》不服，依法向被告太康县政府申请行政复议，被告太康县政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项之规定作出太政复不受（2015）3号行政复议不予受理决定，原告不服提起行政诉讼，扶沟县人民法院作出（2016）豫1621行初39号行政判决，撤销了被告太康县政府作出的不予受理决定，并责令被告太康县政府重新作出复议决定，2016年7月15日，被告太康县政府作出了太政复决字（2016）4号行政复议决定，但其仍然在明知被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》和《情况说明》严重违法的情况下违反相关法律规定维持了该错误决定，特提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告太康县政府作出的太政复决字（2016）4号行政复议决定和被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》和《情况说明》。原告提供了以下证据：①2001年9月22日的收条一份，以证明原告向村委会申请宅基地，村委会同意并收取500元的事实；②2006年7月9日鲁灿功和鲁灿富（加盖有村委会公章）的证明一份，以证明原告的宅基地安排在本案争议的土地上，时任副乡长马文亮签署同意意见；③鲁永超的证明一份，以证明本案争议宅基实为两处宅基，原告现建房处（村东南角第二处）经村委会规划给了原告；④太康县城郊乡蜜蜂刘村民委员会的证明一份（2015年11月28日），以证明经实际丈量现争议宅基面积达1亩多地，实为两处宅基还要多；⑤鲁明旺、鲁明卫（鲁进厂）的证明各一份，以证明土地确权决定书中提到的两个竞买人从未参加过宅基拍卖竞买一事；⑥《中共河南省委政法委员会处理笺》和太康县公安局《关于鲁刚厂与曾月秀两家因宅基地纠纷双方发生械斗致伤多人一案的报告》［太公（督办2003）18号］，以证明所谓宅基拍卖属于暗箱操作，原告应得两处宅基，已经明确一处，村委会将争议宅基安排给了原告，第三人依法不应再分配宅基。
被告城郊乡政府辩称，本案被诉行政行为是根据2001年鲁庄村统一规划情况依法做出的，该行为认定事实清楚，程序合法；被诉行政行为是2006年7月4号作出的，并于7月8号向原告送达，原告的起诉已经超过诉讼时效，请求法院驳回原告鲁明星的诉讼请求。
被告太康县政府辩称，2001年，太康县城郊乡人民政府派工作组进驻鲁庄村进行宅基统一规划，经工作组和村民代表协商，对临近311国道的几处宅基进行拍卖，以8000元的价格把本案争议土地卖给申请人鲁红刚，规划工作结束后，村干部鲁灿功答应鲁明星可以在争议宅基上盖两间房，鲁明星盖房时和鲁红刚发生争议。2003年7月31日，太康县城郊乡土管所对鲁明星下发《行政处罚告知书》，2006年6月28日，县委办驻蜜蜂刘综合整治工作队收到曾月秀（鲁红刚妻子）5000元。2006年6月23日，鲁红刚向城郊乡人民政府提出了土地确权申请，城郊乡政府经过调查，于2006年7月4日作出《土地权属争议处理决定》［太郊土字（2006）第02号］，后又于2015年10月19日作出《情况说明》，对争议土地的位置、长宽等情况作出说明，太康县人民政府受理复议申请后，查看了现场，询问了相关人员，在全面审查城郊乡政府和当事人提交证据的基础上，作出了复议决定，该复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告城郊乡政府和被告太康县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：①关于限期落实2001年鲁庄村宅基规划的通知一份、②鲁庄村规划平面图一份、③拆迁通知一份、④8000元收条一份、⑤5000元收条一份、⑥活期存单一份、⑦关于对曾月秀、鲁刚厂宅基纠纷的处理决定一份、⑧人民来信来访批示一份、⑨关于城郊乡曾月秀上访反映宅基问题的初查情况汇报一份、⑩赵磊的证言一份、?刘成松的证言一份、?ＸＸ复证言及身份证复印件各一份、?刘照立调查笔录一份、?高敬辞证言一份、?太康县城郊乡蜜蜂刘村民委员会的证明两份。
被告太康县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：①太郊土字（2006）第02号土地权属争议处理决定书一份、②行政复议申请书、身份证复印件各一份、③行政复议案件受理通知书一份、④行政复议案件答复通知书一份、⑤鲁灿功的询问笔录和身份证复印件各一份、⑥鲁永超的询问笔录和身份证复印件各一份、⑦刘振康的询问笔录和身份证复印件各一份、⑧太政复决字（2016）4号行政复议决定书一份、⑨行政复议文书送达回证六份、⑩（2016）豫1621行初39号行政判决书一份、?现场照片两份。
第三人述称，①城郊乡政府作出的处理决定事实清楚，程序合法，结果正确，请求维持；②《情况说明》不是行政行为，具有不可诉性，对此请求予以驳回。第三人没有提供证据。
经审理查明，2001年，太康县城郊乡蜜蜂刘行政村鲁庄村进行村庄规划，时任村长鲁灿功、时任村会计鲁灿富、时任城郊乡副乡长马文亮出具证明，证实“鲁刚厂两个男孩，按照规划应分两处宅基，其中一处安排老宅，规划组安排后，剩余宅基经高敬辞、白清泉批准交给生产队处理”，经商议后，给鲁刚厂另一处宅基安排在村东南角第二处，本案争议的宅基为两处宅基。2001年9月22日，经鲁灿功、鲁灿富之手收取鲁刚厂宅基承包费500元，二人出具了一份收到条，上面加盖有太康县城郊乡蜜蜂刘行政村村民委员会的印章。高敬辞证实“曾月秀（鲁红刚之妻）和鲁刚厂所争这处宅基，当时是拍卖给曾月秀的，曾月秀出8000元钱”，2001年10月18日，白清泉收取鲁红刚现金8000元，并出具了一份暂收条。2015年11月28日，太康县城郊乡蜜蜂刘行政村村民委员会出具证明证实本案争议的宅基南北长57米（到311国道中心），东西长18.6米，其中南北长57米包含控制区（规划宅基时控制区为25米，现在群众建房时控制区为17.5米）。后来鲁刚厂在本案争议的宅基上盖房与曾月秀发生纠纷。
2003年8月1日，鲁刚厂与曾月秀两家发生打架，太康县公安局《关于鲁刚厂与曾月秀两家因宅基地纠纷发生械斗致伤多人一案的报告》［太公（督办2003）18号］中显示，“2000年城郊乡政府对鲁庄自然村的宅基进行全面规划，对于其中的一处宅基，当时的工作组收了曾月秀8000钱，等今后村里没人提出异议就属曾月秀使用，此处宅基处理对群众没公开（曾月秀已分到一处宅基，按政策不该再拥有该处宅基），鲁刚厂按政策应有两处宅基，已明确一处，另一处没安排好，事后，鲁刚厂要建房由行政村支书和本自然村村长把此处有争议的宅基指给了鲁刚厂，2003年初鲁刚厂破土动工建房，曾月秀以此处宅基已卖给她为由不让鲁刚厂建房，为此双方发生纠纷，后双方都找到了乡政府”，2003年8月3日，城郊乡政府作出《关于对曾月秀、鲁刚厂宅基纠纷的处理决定》，“曾月秀有男孩一个，宅基一处，不应再提出另外分配宅基，如再要一处，现有宅基房物全部清理后交归集体，由村民代表会讨论决定后，另行安排。鲁刚厂没有经过村民代表研究同意，私自建房，本人说此宅基是村长鲁灿功安排的，但鲁灿功没有向村委会汇报，村委会又没有召开代表会商议确定，属个人行为。乡政府土管所于3月13日下发了停工通知单，鲁刚厂本人写有保证，再建房后果自负。2003年7月31日城郊乡土管所对鲁刚厂下发了《行政处罚通知书》。经多次做工作，不听劝阻。至于鲁刚厂需宅基地一处，下一步通过村民代表讨论给予解决”。
2006年7月4日，城郊乡政府作出太郊土字（2006）第02号土地权属争议处理决定，裁决“争议宅基地使用权归鲁红刚，鲁钢厂应于接到本决定书之日起30日内拆除地上建筑物、清除附属物”。太郊土字（2006）第02号土地权属争议处理决定书的送达回证上显示送达人是刘成松、赵磊，鲁钢厂“拒签”，但是，该送达回证上没有注明鲁钢厂拒收的事由、也没有见证人的签名或者盖章。2015年10月19日，城郊乡政府出具了一份《情况说明》，内容为：“确权给鲁红刚的宅基地位置为，东邻魏可住宅、西邻路、南邻311国道、北邻鲁灿敏住宅，该宅基南北长19米，东西宽17.8米。现宅基上有鲁刚厂未建成的五间房屋需拆除，鲁刚厂对该处理决定既没有申请行政复议，也未进行行政诉讼、该处理决定早已生效”。城郊乡政府没有将该《情况说明》送达给鲁刚厂，也没有告知鲁刚厂复议期限和起诉期限。
2015年12月28日，鲁明星向太康县政府申请行政复议，12月29日，太康县政府作出行政复议不予受理决定［太政复不受（2015）3号］，认为鲁明星的行政复议申请没有在法定申请期限内提出，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项之规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。2016年4月8日，本院作出（2016）豫1621行初39号行政判决，认为太康县政府作出的行政复议不予受理决定［太政复不受（2015）3号］认定鲁明星的行政复议申请超过法定期限证据不足，判决撤销了被告太康县政府作出的行政复议不予受理决定［太政复不受（2015）3号］，并责令被告太康县政府重新作出复议决定。2016年7月15日，太康县政府作出太政复决字（2016）4号行政复议决定，维持了城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》和《情况说明》。
另查明，城郊乡政府和太康县政府提供的证据材料中没有2001年蜜蜂刘行政村鲁庄村的宅基规划方案，没有鲁红刚的确权申请书，也没有证据证明城郊乡政府将申请书副本发送给了被申请人鲁刚厂，卷宗材料中也没有城郊乡政府对双方的争议先行进行了调解的书面材料。针对城郊乡政府的《情况说明》，城郊乡政府和太康县政府都没有提供作出该行政行为的有关证据材料，城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》只引用了相关法律名称，却没有引用具体的条款。
本院认为：
一、被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》程序违法。
《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，应在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。第三十三条规定，乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。根据上述规定，乡级人民政府处理土地权属争议应以当事人提出书面申请为前提，在当事人没有提出书面申请的情况下，被告城郊乡政府直接对争议的土地进行确权，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定，况且，被告城郊乡政府也没有证据证明将申请书副本发送给了被申请人鲁刚厂，卷宗材料中没有是否受理该确权申请的意见，也没有证据证明对双方的争议先行进行了调解，被告城郊乡政府的行为违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十三条的规定，程序违法。
二、被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》和《情况说明》事实不清、证据不足。
2003年8月3日，被告城郊乡政府作出的《关于对曾月秀、鲁刚厂宅基纠纷的处理决定》认为，曾月秀有男孩一个，宅基一处，不应再提出另外分配宅基，如再要一处，现有宅基房物全部清理后交归集体，由村民代表会讨论决定后，另行安排。根据该处理决定，给曾月秀另行安排宅基应由村民代表会讨论决定，被告城郊乡政府没有提供证据证明确权给鲁红刚的宅基地经过了村民代表会讨论；被告城郊乡政府没有提供蜜蜂刘行政村鲁庄村的村庄规划方案，无法证明本案被诉《土地权属争议处理决定》的处理结果符合鲁庄村的村庄规划，况且，被告城郊乡政府作出的《关于对曾月秀、鲁刚厂宅基纠纷的处理决定》明确指出，曾月秀如再要一处宅基，现有宅基房物全部清理后交归集体，被告城郊乡政府没有提供证据证明曾月秀现有宅基房物已全部清理交归集体，综上，被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》属事实不清，证据不足。
2003年8月3日，被告城郊乡政府作出的《关于对曾月秀、鲁刚厂宅基纠纷的处理决定》查明，乡政府土管所向鲁刚厂下发了停工通知单，2003年7月31日，城郊乡土管所对鲁刚厂下发了《行政处罚通知书》，由此可以看出，城郊乡土管所对本案所涉土地已按土地违法案件立案查处。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项规定，土地违法案件不作为争议案件受理，被告城郊乡政府在没有证据证明城郊乡土管所已撤销立案的情况下，将本案作为争议案件处理，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）项的规定，属事实不清、证据不足。被告城郊乡政府在庭审中称城郊乡土管所已撤销立案，但是，被告城郊乡政府没有提交相关证据证明其主张，对其辩解理由本院不予采纳。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告城郊乡政府没有提供其作出《情况说明》的有关证据材料，应视为没有证据，即被告城郊乡政府作出的《情况说明》证据不足。
三、本案争议的宅基地面积超过了法律规定的标准，没有法律依据。《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》（2004年）第五十一条第二款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积按下列标准执行：（一）城镇郊区和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地区，每户用地不得超过一百三十四平方米；（二）人均耕地六百六十七平方米以上的平原地区，每户用地不得超过一百六十七平方米。被告城郊乡政府确权给鲁红刚的宅基地南北长19米、东西宽17.8米，面积为338.2平方米，超过了《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》（2004年）第五十一条第二款规定的宅基地面积标准，没有法律依据。
四、被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》适用法律错误。被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》只引用了相关法律名称，即《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》，却没有引用具体的法律条款，参照最高人民法院公布的指导案例41号的裁判要点，被告城郊乡政府作出的行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。
综上所述，被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》程序违法、证据不足、适用法律错误，被告城郊乡政府作出的《情况说明》主要证据不足；被告太康县政府在被告城郊乡政府作出的《土地权属争议处理决定》程序违法、证据不足、适用法律错误，以及被告城郊乡政府作出的《情况说明》证据不足的情况下，维持了被告城郊乡政府的行政行为，属适用法律错误。针对原告鲁明星的起诉是否超过诉讼时效问题，本院作出的（2016）豫1621行初39号行政判决已认定太康县政府作出的行政复议不予受理决定［太政复不受（2015）3号］认为鲁明星的行政复议申请超过法定期限证据不足，况且，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告城郊乡政府没有提供新的证据证明原告鲁明星对《土地权属争议处理决定》的起诉超过了起诉期限；《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被告城郊乡政府作出《情况说明》后，没有将该《情况说明》向原告鲁明星送达，也没有告知原告鲁明星享有的诉权和起诉期限，被告城郊乡政府是2015年10月19日作出的《情况说明》，原告鲁明星于2016年8月1日向本院提起本次行政诉讼，原告鲁明星的起诉没有超过2年的起诉期限，被告城郊乡政府辩称原告鲁明星的起诉已超过起诉期限的理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定了行政诉讼受案范围的排除情形，但是，该条规定并没有将行政证明排除在行政诉讼受案范围之外，况且，《河南省高级人民法院关于行政审判工作有关问题的意见》指出，行政机关出具的证明对当事人的利益可能产生重要的法律影响，具有可诉性，第三人鲁红刚辩称被告城郊乡人民政府作出的《情况说明》不具有可诉性的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告太康县城郊乡人民政府于2006年7月4日作出的《土地权属争议处理决定》［太郊土字（2006）第02号］和2015年10月19日作出的《情况说明》。
二、撤销被告太康县人民政府于2016年7月15日作出的行政复议决定［太政复决字（2016）4号］。
案件受理费50元，由被告太康县城郊乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 邢联合
审判员 陈新慧
审判员 于桂霞
二〇一六年九月十五日
书记员 方孟珂