广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行初字第15号
原告都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组。
诉讼代表人韦俊红，该村民小组组长。
委托代理人韦德立，广西辉彪律师事务所律师。
被告都安瑶族自治县人民政府。
法定代表人蓝启章，县长。
委托代理人梁耀亮，都安瑶族自治县法律援助中心法律援助律师。
被告河池市人民政府。
法定代表人何辛幸，市长。
委托代理人唐成，河池市人民政府法制办公室干部。
第三人都安瑶族自治县高岭镇德康村民委员会。
法定代表人黄海燕，该村民委主任。
委托代理人石志友，都安瑶族自治县司法局高岭镇司法所干部。
第三人韦善柏。
委托代理人韦汉邦，都安县安阳法律服务所法律工作者。
原告都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组（简称廷西村民小组）不服被告都安瑶族自治县人民政府（简称都安县政府）都政发（2014）71号《关于高岭镇德康“那弄地”土地权属纠纷的处理决定》及被告河池市人民政府（简称河池市政府）河政复决字（2015）29号《行政复议决定》，于2015年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月26日立案后，当日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告廷西村民小组的诉讼代表人韦俊红及其委托代理人韦德立，被告都安县政府的委托代理人梁耀亮，被告河池市政府的委托代理人唐成，第三人都安瑶族自治县高岭镇德康村民委员会（简称德康村委会）的委托代理人石志友，第三人韦善柏及其委托代理人韦汉邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告都安县政府2014年12月31日作出都政发（2014）71号《关于高岭镇德康“那弄地”土地权属纠纷的处理决定》。该处理决定查明，争议地地名称为“那弄”，该地东邻黄桂勇、黄桂谋、黄桂球、黄桂成的耕地；西邻黄桂权、黄海棠耕地；南邻韦艳肖耕地；北邻黄某丁、黄海近耕地。争议地面积共有3.22亩。该地原是一处坑塘，在合作化时期，原高兴公社（现高岭镇、大兴乡）在该地办有养殖场，到了1960年，农村人民公社实行“队为基础、三级所有”的体制，受体制影响，该养殖场不复存在。到了1961年，德康大队在争议地创办副业场进行养鱼，副业场一直经营到1978年，我国实行土地联产承包责任制后，副业场随之解散。韦善柏经时任德康大队同意，于1979年到争议地开垦种植农作物至今。都安县政府认为，争议地在“合作化”时期属于原高兴公社养殖场，在“四固定”时，争议地属于德康大队的副业场，以上事实清楚，证据确凿。廷西村民小组提出“四固定”时，南下队将争议地划给廷西队，缺乏证据，并与事实不相符，不予确认。根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号）第三条第二项“关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定，该争议地所有权应为德康村集体所有。鉴于韦善柏是经过原德康大队批准后到争议地开垦，且经营管理时间长达三十多年之久，韦善柏应优先拥有该争议地的承包经营权。至于承包经营的具体事宜，韦善柏应按照土地承包法的相关规定，完善相关承包手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定以及《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条的规定，本着尊重历史和现实情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于和谐稳定的原则，决定：争议地土地权属归德康村集体所有，由德康村民委员会管理。
原告廷西村民小组不服，向被告河池市政府申请行政复议。被告河池市政府于2015年4月18日作出河政复决字（2015）29号《行政复议决定》。该复议决定认定主要事实及裁决的理由与都安县政府所作都政发（2014）71号处理决定内容相同。河池市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持都安县政府所作都政发（2014）71号处理决定。
原告廷西村民小组诉称：一、被告都安县政府在处理本案的过程中将德康村委会追加为“追加被申请人”未依法告知原告，程序违法。都安县政府为何把德康村委会追加为“追加被申请人”，原告至今都不知情。原告于2015年1月8日收到（2014）71号处理决定后，才发现都安县政府追加德康村委会为“追加被申请人”。但原告从来没有收到都安县政府送达关于德康村委的书面意见，县政府也没有组织原告与德康村委进行举证质证，德康村委有何证据证明争议地权属归德康村集体所有，原告至今从未见过。因此，都安县政府在处理本案过程中擅自将德康村委追加为本案“追加被申请人”程序违法，导致原告丧失与德康村委会进行举证、质证和辩论的权利。二、都安县政府都政发（2014）71号处理决定认定事实不清，证据不足。1、都安县政府认定争议地在合作化时期原高兴公社用于办养殖场与客观事实不符。争议地没有在合作化时期被原高兴公社用于办养殖场，在1962年“四固定”前，争议地是原德康大队南上生产队的土地，1962年搞“四固定”时，南上队将争议地划给原告廷西队。争议地一直都是水田状态，都安县政府认定1960年之前争议地是养殖场用地根本不符合客观事实。2、都安县政府认定1961年原德康大队在争议地创办副业场进行养鱼与客观事实不符。原德康大队于1961年成立“德康副业场”是事实，但“德康副业场”没有在1961年就使用争议地养鱼，“德康副业场”成立之后，为了扩大规模，原德康大队才借用原告的争议地作为“德康副业场”的鱼塘养鱼。1962年“四固定”之后原告还经营争议地，原告在经营争议地的过程中曾经与德康村廷东队因排水沟问题产生过纠纷。3、被告都安县政府认定本案的相关历史时间违背历史事实。都安县政府认定“我国实行土地联产承包责任制后，副业场随之解散，韦善柏经时任德康大队同意，于1979年到争议地开荒种植农作物至今”。但德康村开始实行土地承包到户的时间是1980年，土地承包到户时韦善柏尚未到争议地上经营土地，县政府认定韦善柏从1979年开始使用争议地，在逻辑上存在矛盾。三、都安县政府将争议地所有权确权给德康村集体所有，把争议地的使用权确权给第三人韦善柏，均没有事实和法律依据。上世纪六十年代，原“德康副业场”因扩大规模，原德康大队考虑借用原告的争议地作为“德康副业场”的鱼塘养鱼。时任德康大队书记唐毓梯邀请原告廷西生产队时任队长黄金辉到“德康副业场”就借用土地事宜进行协商，当时唐毓梯承诺副业场只是暂时借用土地，副业场解散后土地仍归廷西队集体所有，黄金辉同意了德康大队的要求，把争议地借给“德康副业场”作为鱼塘养鱼。原“德康副业场”解散之后，韦善柏的岳父黄桂登多次到德康大队书记唐毓梯家，要求借用争议地给韦善柏种田，由于唐毓梯与韦善柏的岳父黄桂登关系较好，同意韦善柏暂时使用争议地种田，这是唐毓梯的个人行为，并不代表德康大队或者之后的德康村委对争议地的处理决定。因此，都安县政府将争议地的所有权确权给德康村集体所有，并把争议地的使用权确权给第三人韦善柏经营，没有事实和法律依据。原告诉讼请求：1、请求人民法院依法撤销被告都安县政府作出的都政发（2014）71号处理决定和被告河池市政府作出的河政复决字（2015）29号行政复议决定；2、依法责令被告都安县政府重新作出处理决定；3、诉讼费用由被告负担。
原告廷西村民小组向本院提供的证据有：1、法定代表人身份证明书，证明廷西村民小组组长的身份情况；2、都政发（2014）71号处理决定、河政复决字（2015）29号行政复议决定，证明被诉行政行为具体内容；3、原告代理律师向证人唐某、韦某甲、黄某甲、黄某乙、黄仁升调查询问笔录，证明争议地在“四固定”时落实给原告集体所有，原告经营争议地几年后，德康大队副业场借用土地去做鱼塘，大队副业场解散后，德康大队及之后成立的德康村委会一直未将土地退还给原告；4、原告代理律师向德康村委会主任调查询问笔录，证明被告都安县政府在处理本案的过程中擅自将德康村委会追加为本案“追加被申请人”的行为程序违法，导致原告丧失了与德康村民委进行举证、质证和辩论的权利；5、证人唐某、韦某甲、黄某甲、黄某乙、黄某丙出庭作证，旨在证实证人接受原告代理律师调查所陈述的内容均属实。
被告都安县政府答辩称：一、答辩人所作都政发（2014）71号处理决定程序合法，证据充分，适用法律正确。答辩人受理该案后，经审查，发现该案除申请人廷西村民小组和被申请人韦善柏外，还有有利害关系的德康村委，答辩人已通知德康村委到场调解，由于调解是以“自愿、合法”为原则，德康村委不到场调解也是合理合法之中，符合法定程序。二、答辩人所作（2014）71号处理决定认定事实清楚，证据确凿。原告所称1962年“四固定”前，土地为其所有，与历史以及事实不符。在“四固定”前，争议地在“合作化时期”属于原高兴公社（现高岭镇、大兴乡），到“四固定”时，并没有划入任何生产队，以上事实均有周边无利益关系的村民证实，原告没有任何证据证实在1962年前土地是南下队的，且已划分给原告。三、争议地权属属于德康村委，有政策和法律依据。德康村委于1961年在争议地创办副业场，双方当事人均予承认，在“四固定”各个生产队划分土地之时，争议地并没有划给任何生产队，而是属于德康大队的副业场，无可争议，双方也都给予承认。根据土地管理法第十条的规定，以及《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号）第三条第二项的规定，该争议地所有权应为德康村集体所有，既是历史事实又符合法律以及政策规定。综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请人民法院给予驳回。
被告都安县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、土地权属申请书，证明都安县政府启动确权的依据；2、答辩状，证明被申请人就确权申请人的请求作出文字答辩；3、权属纠纷调处告知书，证明政府机关通知德康村委会答辩；4、争议现状图，证明确认争议地四至、面积，当事人已确认签字；5、第三人情况说明，证明德康村委会表示不参加调解会；6、第三人情况说明，证明德康村委会对争议地的权属主张以及争议地权属来源；7、黄某丁、黄某戊、谭学业、韦安华、黄吉武证词，证明五位证人均与本案以及当事人无利害关系，争议地在合作化时期是原高兴公社养殖场；1961年，原德康大队到争议地创办副业场到1978年，韦善柏于1979年到争议地种植至今；8、土地权属争议调解笔录，证明政府确权必经程序；廷西队在土地承包到户时期已将争议地四周的土地划分给各户，但没有划分争议地，也未向政府或村委会提出权属主张的事实；廷西队没有提供有效证据证实争议地在“四固定”时划归其所有；廷西队认可争议地原是德康大队副业场以及韦善柏长期管理的事实；9、确权法律依据，证明政府对争议地确权适用法律依据是正确的。
被告河池市政府答辩称，河政复决字（2015）29号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，恳请人民法院依法判决维持。
被告河池市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、都政发（2014）71号处理决定及争议地草图，证明争议地的名称、四至范围及面积；2、行政复议申请书，证明申请人依法对都政发（2014）71号处理决定提出复议申请；3、行政复议受理通知书，证明复议机关按期限依法受理申请；4、第三人（韦善柏）参加行政复议通知书；5、第三人（德康村委会）参加行政复议通知书；证据4、证据5证实复议机关依法要求案件争议的相关当事人参与行政复议；6、行政复议答复通知书，证明复议机关要求都安县政府依法进行答辩；7、行政复议答辩状，证明都安县政府作出处理决定的事实和理由；8、第三人行政复议答辩书，证明第三人在法定期限内提出答辩；9、行政复议法第二十二条，证明复议机关采取书面审查方式合法；10、中华人民共和国行政复议法实施条例第三十二条，证明复议机关在办理该行政复议案件由法制办工作人员共同承办，程序合法；11、行政复议决定书，证明复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确；12、送达回证，证明复议机关已依法向被申请人送达行政复议答复通知书。
第三人德康村委会述称，都安县政府作出的处理决定及河池市政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予以维持。
第三人德康村委会未向本院提供证据。
第三人韦善柏述称，第三人韦善柏从落实土地承包责任制时期开始至今一直经营争议地，因此，土地使用权应属韦善柏，土地所有权应归德康村集体所有，都安县政府所作处理决定及河池市政府所作复议决定证据确凿、程序合法，适用法律正确，应予以维持。
第三人韦善柏向本院提供的证据有：1、证人黄某丁出庭作证；2、证人黄某戊出庭作证；证据1、证据2证明证人在行政处理过程中接受政府工作人员调查所陈述证言内容属实；3、证人黄某己出庭作证，证人陈述其在1982年至1995年任大队队干时是第三人韦善柏管理使用争议地，期间没有人提出异议；4、证人韦某乙出庭作证，该证人系韦善柏的同胞兄弟，其证实在大队副业场解散后，大队将争议地发包给韦善柏。
经庭审质证，原告廷西村民小组对被告都安县政府提供的证据质证意见：对证据1、证据2、证据4真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3真实性没有异议，但对证据的合法性及关联性有异议，认为都安县政府实际并没有将该份权属纠纷调处告知书送达给德康村委会，政府没有提交送达回执，该份证据不能作为本案的确权依据；对证据5真实性、合法性、关联性有异议，认为德康村委会的情况说明是在本案作出处理决定之后才取得并提供的，证明县政府在调处过程中没有通知德康村委会参与调解，之后擅自追加德康村委会为被申请人是违法的；对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，认为德康村委会作为被追加的被申请人，其有义务向县政府提供相关证据及答辩意见，但德康村委会没有尽到相应的义务，所提供的情况说明不符合法律规定，不能作为定案依据；对证据7的真实性、合法性、关联性有异议，证人证实争议地很早以前就是鱼塘，1961年后鱼塘作为大队副业场，副业场解散后，韦善柏从1979年开始经营本案的诉争土地，证人陈述这些事实均与本案客观事实不符；对证据8真实性无异议，但对其关联性有异议；对证据9的真实性、合法性、关联性有异议，因都安县政府作出的处理决定认定事实不清，导致其所适用的法律依据也是不正确的。
原告对被告河池市政府提供的证据质证意见：河池市政府提供的证据只是证实程序上的合法性问题，并未涉及本案的实体性问题，因此，对河池市政府提供证据证实行政复议程序合法没有异议。
原告对第三人韦善柏提供的证据质证意见：对证据1黄某丁出庭作证有异议，认为证人不清楚德康村委会是何时成立，不懂副业场是何时拿土地办鱼塘，其对于诉争土地的情况是不清楚的，不能作为本案的定案依据；对证据2黄某戊出庭作证有异议，认为证人与第三人韦善柏有亲属关系，其所作证言不真实，证人对于副业场办鱼塘之前的土地情况不清楚，不能证实第三人的举证目的；对证据3黄某己出庭作证有异议，认为证人陈述对借用土地之前及副业场办理鱼塘的相关情况与客观事实不符；对证据4韦某乙出庭作证有异议，因证人与第三人是亲属关系，按照法律规定，其证言不能作为本案的定案依据，证人对于副业场何时用争议地办鱼塘的情况不清楚，但其证实副业场解散后大队所使用的土地已全部退还给各个生产队的证言是真实的，可以作为本案的定案依据。
被告都安县政府对原告提供证据的质证意见：对证据1、证据2的真实性、合法性及关联性没有异议；对证据3的真实性、合法性有异议，认为笔录内容与本案的客观事实不相符，不能作为原告主张权属的依据；对证据4的真实性、合法性及关联性有异议，认为该份证据是原告以个人的名义取得，其不能代表组织对证人进行询问举证，且笔录内容与原告的主张存在矛盾；另外，政府追加德康村委会为被申请人时已经进行口头通知，没有明确的法律规定告知事宜一定要进行书面告知，因此，其该份证据与本案没有关联性；对证据5证人出庭作证有异议，认为证人在庭上的证言与原告调取的询问笔录有矛盾，依法不能作为定案依据，且证人之间的证言也有矛盾，不能客观反映案件事实。
被告都安县政府对第三人韦善柏提供证据的质证意见：对第三人申请出庭作证的证人证言均无异议，认为证言内容符合客观事实。
被告河池市政府对原告廷西村民小组以及第三人韦善柏提供证据的质证意见与被告都安县政府质证意见一致。
第三人德康村委会对被告都安县政府、被告河池市政府、第三人韦善柏提供的证据均无异议。
第三人德康村委会同意被告都安县政府对原告提供证据的质证意见，另外，德康村委会还认为，原告对德康村委会主任的询问笔录只能代表被询问人个人的意思，并不能代表村委会集体所有村民的真实意思，依法不能作为确权依据。
第三人韦善柏对被告都安县政府、被告河池市政府提供的证据均无异议。
第三人韦善柏对原告提供证据的质证意见：对证据1、证据2真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3真实性、合法性及关联性有异议，认为证人证言的内容与本案客观事实不符；对证据4真实性、合法性及关联性有异议，认为该份证据其只能代表被询问人个人的意思，不能代表集体村民的意思；按照法律规定，调取询问笔录需以组织为单位，但原告提供的询问笔录是个人调取，依法不符合规定，故不能作为本案的确权依据；对证据5证人出庭作证有异议，认为原告方出庭的证人所作证言不能证实争议地所有权属原告集体所有，只是证实诉争土地在合作化时期是副业场用于办鱼塘，对诉争土地的确权不具有关联性。
本院对上述证据认证如下：
被告都安县政府提供的第1至第9项证据来源合法，对其关联性、合法性、真实性予以确认，可以作为认定案件事实的依据。
被告河池市政府提供的第1至第12项证据来源合法，对其关联性、合法性、真实性予以确认，可以作为认定被诉行政复议决定程序合法的依据。
原告廷西村民小组提供的第1、2项证据来源合法，对其关联性、合法性、真实性予以确认，可以作为认定案件事实的依据；第3项证据询问笔录与第5项证据相关证人出庭作证，这些证人虽然陈述有原德康大队与原告曾于上世纪六十年代协商借用争议地作为大队副业场做鱼塘，但证人之间的证言不能相互印证，且证人证实的内容并无任何档案资料佐证，故原告据此主张争议地在“四固定”时期已经确定归原告所有，不予采纳；证据4黄海燕的询问笔录，本案中无相反证据否定该证言的真实性，该证据应作为认定案件事实的依据，但不能据此认定被诉行政行为程序违法，对原告举证目的不予采纳。
经审理查明，争议地地名称为“那弄”，其四至范围：东邻黄桂勇、黄桂谋、黄桂球、黄桂成的耕地；西邻黄桂权、黄海棠耕地；南邻韦艳肖耕地；北邻黄某丁、黄海近耕地。争议地面积共有3.22亩。争议地原是一处坑塘，上世纪六十年代，德康大队创办的副业场曾使用该地用于养鱼，一直经营至1978年间。大队副业场解散后，第三人韦善柏经时任德康大队党支书唐毓梯同意，于1979年间到争议地开垦种植农作物至今。2013年，原告廷西村民小组提出争议地权属主张引发纠纷。之后，原告以第三人韦善柏作为被申请人向被告都安县政府提出土地权属调处申请。都安县政府在调处过程中，发现该案第三人德康村委会与本案具有法律上的利害关系，经向德康村民委会释明后将其列为被申请人。2014年12月31日，都安县政府作出都政发（2014）71号《关于高岭镇德康“那弄地”土地权属纠纷的处理决定》。原告不服，向被告河池市人民政府申请行政复议，河池市政府于2015年4月18日作出河政复决字（2015）29号《行政复议决定》。原告仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，被告都安县政府对原告廷西村民小组与第三人韦善柏、第三人德康村委会争议土地权属纠纷进行调处并作出裁决，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条之规定，其执法主体适格。争议地自上世纪六十年代至1978年间由德康大队管理使用，之后，经时任德康大队党支书同意，韦善柏在该地开垦种植农作物至2013年，期间无任何单位、组织或者个人提出异议。争议各方对这一主要事实并无异议。因相隔时间久远，发生纠纷后相关知情人对争议地使用情况涉及具体时间所作陈述并不完全吻合，属客观原因在所难免。而廷西村民小组提供证人证言主张争议地在“四固定”时期已经明确权属归其所有，但其提供的证人证言之间不能相互印证，且无任何档案资料予以佐证，故不予采信。廷西村民小组主张都安县政府所作处理决定认定事实不清，证据不足的理由不成立，本院不予采纳。
都安县政府在案件调处过程中认为德康村委会与案件处理具有法律上的利害关系，经过释明，德康村委会明确表示争议地属于德康村集体所有，为此，都安县政府将德康村委会列为“追加被申请人”参加调处，程序并无不当。德康村委会未参加纠纷调解程序，系其自愿放弃权利，并未因此损害其他当事人的权益。德康村委会在行政处理期间未向调处机关提供其享有权属的证据，亦不能以此否定其享有争议地权属的权利。德康村委会在诉讼期间已明确表示对都安县政府所作处理决定的实体内容以及行政程序均无异议。因此，廷西村民小组主张都安县政府追加德康村委会为被申请人行政程序违法的理由，无充分的事实和法律依据，本院亦不予采纳。
综述，都安县政府根据查明事实作出处理决定确定争议地所有权归德康村集体所有，由德康村委会管理，所作都政发（2014）71号处理决定证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。被告河池市政府复议维持都安县政府的处理决定，所作河政复决字（2015）29号《行政复议决定》亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。廷西村民小组请求撤销被诉行政行为理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组的诉讼请求。
本案依法收取案件受理费50元，由原告都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审判长 华卫江
审判员 申国毅
审判员 寇四清
二〇一五年十一月二十二日
书记员 吴菊婵
附：本判决适用的相关法律、法规依据
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》
第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。
第十五条个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。
单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。