山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁01行终531号
上诉人（原审原告）陈智冬，住浙江省青田县。
被上诉人（原审被告）济南市城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人田德昌，局长。
委托代理人武止戈，该局工作人员。
委托代理人魏小玲，该局工作人员。
原审第三人济南万达商业广场置业有限公司，住所地济南市。
法定代表人齐界，经理。
委托代理人张英臣，该公司职工。
上诉人陈智冬因诉济南市城市管理行政执法局（简称济南市城管执法局）履行法定职责一案，不服济南市市中区人民法院（2015）市行初字第206号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认为，本案需要解决的一个焦点问题，即原告是否具备行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，即“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十三条规定，有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依法提起诉讼：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……。在本案中，判断原告是否具备行政诉讼的主体资格，首先需要解决的问题则是原告与被告济南市城管执法局的行政行为是否存在利害关系。
最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。对“利害关系”和“法律上利害关系”的理解，目前通行的行政法学理论认为，“利害关系”与“法律上利害关系”只是在条文表述上存在区别，其理解内容是一致的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条明确指出，提起行政诉讼的前提是原告的“合法权益”受到侵害，也就是说，权益必须是法律上所应当保护的权益，同时所有的行政行为也必须是依法律规定作出，因此原告与行政行为之间存在的利害关系，必须是原告在法律上应当被保护的权益受到被告行政行为的影响。
关于利害关系的认定标准，是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。这种利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。行政机关在作出被诉的行政行为时，是否负有考量原告个人合法权益的义务。如果行政机关负有该义务，那么在其作出行政行为的过程中一旦没有尽到该义务，就有侵害原告个人合法权益的可能性，否则，如果行政机关在作出行政行为时并不负有对原告的权益进行考量和保护的法定义务，仍然不能构成利害关系。”
在本案中，被告作出了《告知书》，该文书的主要内容为：“经被告执法人员现场调查，并向济南万达置业有限公司核实，济南规划局于2011年8月，已向该单位核发了《建设工程规划核实证》�济规核字[2011]第37－01－03－067号）。关于万达凯悦酒店在行车道路两侧未经相关部门批准私自规划众多停车线，严重影响过往车辆和行人的道路通行安全之事，根据《济南市停车场建设和管理条例》的相关规定，擅自设置道路停车泊位的应当由公安机关道路交通部门负责查处。”
从原告的诉讼请求以及被告的《告知书》内容来看，本案的实质在于，原告要求被告对第三人违反城市规划管理的行为进行查处，具体来说，就是第三人修建花坛以及划出停车线是否违反了城市规划，是否侵占了城市道路。
对于原、被告所争议的花坛问题。根据《济南市城市管理行政执法局（济南市城市行政管理执法总队）主要职责、内设机构和人员编制规定》，其中“二、主要职责”确定，“承担行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的责任。”由此，对于违反城市规划管理的行为，被告具备进行处罚的行政职权。
但是，根据《济南万达广场公建地块详细规划总平面图》，原、被告所争议的花坛位于该地块总用地之内。参考《民用建筑设计通则》，其中“5.2道路”的相关规定，“基地内应设道路与城市道路相连接，其连接处的车行路面应设限速设施，道路应能通达建筑物的安全出口”，“建筑基地道路宽度应符合下列规定：“单车道路宽度不应小于4米,双车道路不应小于7米。”第三人设置的内部道路、花坛，只要不违反强制性规定即符合相关规划标准。原、被告争议的花坛紧靠道路，该道路是为了保障基地内部与城市道路纬一路相连接而设置，属于双向车道，据现场勘验，其宽度为9米以上。因此，第三人内部设置的道路没有违反《民用建筑设计通则》中的强制性规定，也没有因修建花坛产生违反行政规划的法律后果。本案被告负有对违反城市规划行为查处的职责，但是，原告之权益受到的利害影响，是其与第三人的行为产生的民事相邻权益争议，并非因第三人行为违反行政规划管理相关领域的法律规定所产生，也不是由于被告的行政行为直接产生；同时，在第三人没有违反行政规划管理法律法规的情况下，原告之权益损失之扩大，也不是由于其所诉称的被告未依法作出查处的行政行为所导致。对于民事相邻关系争议，在有民事救济手段的情况下，应当可以直接通过民事诉讼方式予以解决；行政机关如发现相关主体违反行政规划法律规定修建违章建筑，应当作出相应的行政处理决定；但如果经调查后发现确实不存在这种行为，行政机关不宜介入，否则其履行的职能即不是行政管理，而是司法机关居中裁判、解决双方民事主体相邻权民事争议的职能。法院在判断原告与被告行为之间利害关系时，需要判断第三人的行为是否违反行政规划的管理规定，通过原、被告提交的证据以及现场勘验，未发现第三人修建的花坛违反相关规划法律。在本案中，被告的行政行为没有影响到原告的合法权益，既未使原告损失产生，也不存在未履行职责使原告损失扩大。原告与被告的行政行为之间不具备利害关系，在第三人没有违反规划法律规定的前提下，原告不具备提起行政诉讼的资格。
对于原、被告所争议的停车线问题。根据《济南市停车场建设和管理条例》第五条规定�城乡规划主管部门负责停车场的规划管理工作。公安机关交通管理部门负责停车厂使用的监督管理、道路停车泊位的设置和停车秩序管理工作……。对于停车线是否违反相关规定，原告可以要求有相关行政管理职权的部门进行处理。
综上所述，原告不具备本案行政诉讼主体资格。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告陈智冬的起诉。
上诉人陈智冬不服原审裁定上诉称，一、原审裁定适用法律错误。根据行政诉讼法第二十五条、第四十九条的规定，本案所诉的具体行政行为是被上诉人向上诉人出具的《告知书》，该告知书通知的相对人为上诉人，故上诉人的起诉符合�律规定。原审裁定对上诉人与被上诉人具体行政行为之间法律利害关系分析后，以《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项即行政行为对其合法权益明显不产生实际影响驳回上诉人的起诉，属于法律适用错误。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项，与上诉人相邻权有关的行政行为，属于法院行政诉讼范围。上诉人购买了第三人开发的临街商铺，上诉人向被上诉人反映的违反规划的问题就是第三人违反规划影响了上诉人进出商铺的通行条件，属于典型相邻权范畴。上诉人请求被上诉人进行查处，被上诉人也对现场进行了核实，并作出向上诉人出具告知书的行政行为。故一审法院应当审查被上诉人的核查行为及告知书的内容，如果第三人确实违反了规划规定，应当对违法建筑予以拆除，上诉人进出商铺的条件也必然改变，故原审裁定认定被诉具体行政行为与上诉人无利害关系，不产生影响是错误的。二、原审裁定认定第三人没有违反规划的事实，属于认定事实错误。根据上诉人原审中提交的证据，第三人建设的违法构筑物不符合该区域事前审批的规划规定，上诉人自济南市档案馆复制的商铺周边详细规划总平面图是建设工程规划许可证的附件，上诉人提交的专业第三方机构出具的测绘报告也显示目前现状与规划图是不一样的。原审认定第三人行为没有违反规划管理的规定，属于认定事实错误。请求二审法院撤销原审法院行政裁定并依法改判，诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人济南市城管执法局二审答辩意见同原审答辩意见。
原审第三人济南万达商业广场置业有限公司答辩称原审裁定认定事实清楚�适用法律正确，请求二审法院维持一审裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查�处理。”本案中，上诉人陈智冬认为原审第三人花坛建筑物建在人行道上，属于违章建筑物。对此，上诉人有权依据上述法律规定向有关部门进行举报，申请相关行政机关查处。本案上诉人陈智冬起诉系请求撤销被上诉人济南市城管执法局的告知书，而告知书是被上诉人接到上诉人陈智冬等人的举报申请后，如何履行相关法定职责的载体。上诉人陈智冬不服该告知书，其实质是对被上诉人履行法定职责的行为不服。上诉人陈智冬举报的建筑物位于公共的道路上，即使上诉人向被上诉人提出过查处申请，但被上诉人是否进行处理及如何处理，系基于公共利益的考量，其处理结果如何也基于公共利益，并不对上诉人增设新的权利，亦不减损上诉人的合法权益，被上诉人的行政行为并未侵害上诉人的合法权益，上诉人与被上诉人对查处事项的处理行为之间并无利害关系，故上诉人不具备原告主体资格，对其起诉应予驳回。
关于上诉人主张被上诉人的行为涉及其相邻权，其合法权益受到了被上诉人行政行为的影响。本院认为，关于行政行为涉及相邻权，系当事人的相邻权合法权益在法律上受到行政行为的法律效果而增加或者减损，行政机关的行政行为对于当事人的合法权益已经产生或者必然产生影响。但本案中，上诉人合法权益受到的实际影响，是其与原审第三人的行为产生的相邻权民事纠纷所致，并非由被上诉人履行法定职责的行为而产生，该行政行为并未对上诉人增设新的权利义务，亦未减损上诉人的合法权益。
综上，原审裁定驳回上诉人陈智冬的起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定�下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李国才
审判员 陈 伟
审判员 胡一帆
二〇一七年十月二十五日
书记员 丁 亮