四川省泸州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川05行赔终2号
上诉人（原审原告）中国农业银行股份有限公司泸县支行。
负责人石华清，行长。
被上诉人（原审被告）泸县国土资源局。
法定代表人张怀华，局长。
原审第三人黄体健，男，1973年2月1日出生，汉族，住四川省隆昌县。
原审第三人泸县牛滩镇人民政府。
法定代表人钟伟，镇长。
上诉人中国农业银行股份有限公司泸县支行与被上诉人泸县国土资源局及原审第三人黄体健、泸县牛滩镇人民政府（以下简称“泸县牛滩政府”）行政赔偿一案，不服四川省泸县人民法院(2016)川0521行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决认定：泸县天兴造纸厂系原泸县二轻系统的集体所有制企业，其厂址原在泸县天兴镇境内。1992年，经泸县人民政府批准搬迁到泸县境内，新征土地11052.54平方米（17.891亩）重建新厂房。泸县天兴造纸厂在缴纳相关征地税费后，于1996年7月22日获得了该土地的土地使用权，证号为国用（1996）字第038337号，土地性质属国有划拨。之后，泸县天兴造纸厂以该土地使用权作抵押向信用社贷款，用于平整厂区场地、修建围墙、安装变电设备等基础设施，后因资金不足而停止建设，致所征厂区土地闲置。2001年，第三人泸县牛滩政府欲利用该土地招商引资办企业，经与泸县天兴造纸厂协商，于2001年12月3日签订《土地使用协议》。协议约定:第一条、甲方（泸县牛滩政府）使用乙方（泸县天兴造纸厂）在牛滩镇菜河村黄泥坡征用的土地17.891亩用于招商引资兴办企业；第二条、甲方垫付乙方在金融部门的抵押贷款32万元，乙方在甲方付款的次日将土地证交给甲方。甲方在企业投产之日，将土地证变更为企业主的名称后交企业主，变更土地的土地出让金214799元，由甲方垫付；第三条、甲方兴办企业后，从企业投产之日第四年起，即从2005年11月1日起至2017年10月30日止，企业上交的增值税的16.25%（即留镇部分，随政策变化而变化）由甲方每年收回的垫付土地款和土地出让金534799元的10%即54000元后，剩余部分，由甲、乙双方共同分摊（乙方分摊12年增值税）；第四条、在2017年10月30日以前，该土地属甲、乙双方共同使用，共担风险，共得利益。如果乙方需要单独使用，必须支付甲方垫付的土地款和土地出让金以及所分得的留镇部分的税款后，方可使用；第五条、在2017年11月1日以后，该土地的所有权和使用权归甲方，乙方不再拥有该土地的任何权利。协议签订后，第三人泸县牛滩政府为泸县天兴造纸厂垫付偿还了信用社贷款，取出了在信用社用于抵押担保的泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》。第三人泸县牛滩政府获得泸县天兴造纸厂的土地使用权证后，即与第三人黄体健协商使用泸县天兴造纸厂厂区土地投资办厂事宜。第三人泸县牛滩政府与黄体健均称双方之间签订有“招商引资协议”，但均未提供，故不知“招商引资协议”的具体内容。2002年9月16日，第三人黄体健单方向被告提出土地使用权变更登记申请，并提交相关登记材料。被告经过权属审核、地籍调查，于同月19日批准转让，并注销了泸县天兴造纸厂的泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》。同月20日，在补交土地出让金后，被告与第三人黄体健签订《国有土地使用权出让合同》，以转让（出让）登记的方式，将泸县天兴造纸厂的土地使用权变更登记到第三人黄体健名下，向其颁发了出让性质的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》。第三人黄体健获得该土地的使用权后，投资兴办了泸县建鑫实业有限公司，于2003年10月投产。
2004年10月12日，第三人黄体健用该土地使用权作抵押担保，以泸县建鑫实业有限公司的名义向原告中国农业银行股份有限公司泸县支行借款50万元。2009年12月泸县建鑫实业有限公司停产，经债权人申请于2011年5月19日向法院申请破产还债。
2012年5月，泸县天兴造纸厂找到第三人泸县牛滩政府，要求结算2001年12月3日所签《土地使用协议》约定的土地使用费问题，才知道被告已将其土地使用权变更登记到第三人黄体健名下。泸县天兴造纸厂向公安机关报案，要求对泸县天兴造纸厂与第三人黄体健签订《投资建厂土地使用协议》的真实性进行调查鉴定，泸县天兴造纸厂称公安机关口头答复协议系复印件，无法进行鉴定。2013年12月泸县天兴造纸厂向一审法院递交诉状，要求依法确认被告的变更登记行为违法，并撤销被告向第三人黄体健的颁证行为，返还泸县天兴造纸厂的土地使用权证。在立案前，泸县天兴造纸厂希望通过一审法院先行庭外协调处理此事，但协调未果，一审法院于2014年2月10日受理此案，经审理后作出（2014）泸泸行初字第21号行政判决。判决认为，根据法律规定，被告泸县国土资源局具有对辖区内土地进行土地权属和用途变更登记、核发证书的职权，该案争议的焦点是被告所作出注销泸县天兴造纸厂的泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》、向第三人颁发泸县国用（2002）字第3005号《国有土体使用证》的土地使用权变更登记行政行为的合法性问题以及中国农业银行股份有限公司泸县支行主张本案已过起诉期限的问题。该判决认为，泸县天兴造纸厂在2013年12月提起诉讼，没有超过起诉期限。关于被诉具体行政行为的合法性问题。被告办理变更登记的事实基础是泸县天兴造纸厂与第三人黄体健之间存在《投资建厂土地使用协议》。根据1996年施行的《土地登记规则》第六十八条的规定，被告对土地使用权变更登记申请人提交的申请材料负有审核的义务。被告依据《投资建厂土地使用协议》办理变更登记手续，但该协议中的内容却无关于“双方转让争议的土地使用权和对价”的实质内容，对泸县天兴造纸厂主张该协议的非真实性和系复印件的问题即无审查的必要。第三人黄体健提供的相关变更登记申请材料中也无泸县天兴造纸厂单位的签名和印章。因此，被告在受理变更登记时，对上述存在的基础性问题没有尽到基本的审慎审核义务，所办理的注销登记、变更登记缺乏事实依据，且被告办理变更登记时，作为原土地使用权的权利人泸县天兴造纸厂和作为受让人的第三人黄体健均未到场，也没有委托其他人代为办理变更手续，被告办理变更手续，程序上违反了上述规定。因此，第三人黄体健因此而获得的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》无事实依据，且程序违法，依法应予撤销。鉴于争议土地的使用权性质已由原来的划拨性质变为了出让性质，撤销被告对泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》注销登记行政行为则无必要性，撤销第三人黄体健的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》后，泸县天兴造纸厂也不能当然获得该争议土地的使用权，但被告应当采取相应的补救措施。其权利的归属问题被告应依法重新作出处理。据此判决：
一、确认被告泸县国土资源局对泸县国用（1996）字第038337号《国有土地使用证》的注销登记行为违法；
二、撤销被告泸县国土资源局向第三人黄体健颁发的泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》；
三、被告泸县国土资源局在本判决生效后对争议土地的权利归属重新作出处理。
被告对（2014）泸泸行初字第21号行政判决不服，向泸州市中级人民法院提起上诉，泸州市中级人民法院经审理后作出（2014）泸行终字第18号行政判决，判决驳回上诉,维持原判。
原告在一审案件中提交的证据还证明了以下事实：泸县建鑫实业有限公司在2004年10月12日与原告签订的借款合同借款的金额为252万元，约定2004年12月30日归还25万元，2015年12月12日归还227万元。该252万元借款以“（泸县支行）农行高抵字（2004）第040038号”和“（泸县支行）农行高抵字（2004）第040067号”最高额抵押合同提供抵押担保。（泸县支行）农行高抵字（2004）第040038号最高额抵押合同的内容是黄体健以泸县国用（2002）字第3005号《国有土地使用证》登记的11052.54平方米的土地使用权担保252万元中的50万元借款，原告提交的《房地产抵押清单》上该土地评估价值为1569461元。
泸县建鑫实业有限公司因经营不善，资不抵债，2015年11月25日，一审法院作出（2011）泸泸破字第1号民事裁定书，称该公司破产管理人已核实该公司的到期债务为6562117元，机器设备评估价值251282元、地上建筑物残值经债权人同意待终结破产程序后另行处理，上述财产经过公开拍卖，共计拍卖变现金额为81000元，截止公开拍卖日止，共计发生破产费用271520元，实际清偿资金81000元，尚欠190520元未支付，故根据《企业破产法》的规定，裁定终结泸县建鑫实业有限公司破产程序。
农行泸县支行认为，2014年9月，经人民法院判决撤销“泸县国用（2002）3005”号国有土地使用证。导致其不能依法处置抵押物，造成损失，为此起诉请求判令泸县国土资源局赔偿50万元及至清偿日止的利息。
一审法院认为：《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定的其他物权，包括用益物权和担保物权。本案中，黄体健以登记在其名下的泸县国用（2002）3005号国有土地使用权证作抵押向原告借款，原告取得该土地的抵押权是善意的，并且在被告处办理了登记，也实际向黄体健支付了借款，原告的行为符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，该抵押权是善意取得。泸县国用（2002）3005号国有土地使用权证虽然通过行政诉讼撤销，但原告的抵押权并未当然消失，本案原告未提供充足证据证明其无法实现抵押权的情况下，向被告主张损失赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，判决驳回原告中国农业银行股份有限公司泸县支行的诉讼请求。
上诉人中国农业银行股份有限公司泸县支行不服一审判决，向本院提起上诉称：因被上诉人违法向原审第三人黄体健进行泸县国用（2002）字第3005号《国有土体使用证》的土地使用权变更登记，导致上诉人向黄体健发放以该土地使用权作抵押的贷款。后泸县人民法院（2014）泸泸行初字第21号行政判决、泸州市中级人民法院（2014）泸行终字第18号行政判决撤销被上诉人向第三人黄体健颁发的泸县国用（2002）字第3005号《国有土体使用证》，上诉人因此无法行使抵押物优先权，给上诉人造成了相应的损失，一审法院判决不当。请求二审法院撤销一审判决，并判决被上诉人赔偿上诉人人民币50万元及其利息。
本院二审认定的事实和采纳的证据与一审一致。
本院认为：原审第三人黄体健以登记在其名下的泸县国用（2002）3005号国有土地使用权证作抵押向上诉人借款，上诉人因信赖登记，在不知该国有土地使用权证上的土地使用权存在争议的情况下，向黄体健实际支付借款50万元，并将该抵押权在被上诉人处进行了抵押登记。依据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定”。该条第三款中的其他物权，包括用益物权和担保物权。上诉人依法适用善意取得，享有该抵押权，其抵押权不因（2014）泸行终字第18号行政判决而消灭，上诉人仍有权对该抵押物行使担保物权。即被上诉人进行变更登记的行政行为虽然违法，但尚未对上诉人的合法权益造成损害。
在抵押权存在的情形下，上诉人不存在向被上诉人主张行政赔偿的基础。且上诉人在一审、二审中诉称其无法行使抵押物优先权，但未提供充足有效的证据予以证明，缺乏事实根据和法律依据，依照《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条之规定，上诉人中国农业银行股份有限公司泸县支行的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 张玉红
审判员 向林江
审判员 马金川
二〇一七年四月十九日
书记员 卢睿嘉