江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终101号
上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市。
法定代表人曹建军，局长。
应诉负责人秦长林，南通市崇川区住房和城乡建设局副局长。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）耿金泉，男，1967年11月28日生，汉族，户籍所在地南通市崇川区。
委托代理人王桂兰，女，1971年1月4日生，汉族，户籍所在地南通市崇川区。
委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。
原审第三人耿金林，男，1963年11月25日生，汉族，住南通市崇川区。
原审第三人耿金凤，女，1961年11月12日生，汉族，住南通市崇川区。
上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）因拆迁补偿行政协议一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审经审理查明,××夫妇生有耿金泉、耿金林、耿金凤三子女。1986年9月，××户申请翻建房屋，审批证书中载明，××及其妻子王和珍、耿金林及其前妻秦美如、耿金泉等五人，申请之前共有房屋179平方米，获批拆除危房78.93平方米，翻建平房三间，不得超过79平方米。后根据《1987年农村宅基地和建筑占地分户清查登记表》记载，××户在原任港乡南通港村建有占地面积为196.1平方米的房屋。××夫妇去世后至今，耿金泉、耿金林、耿金凤对该房屋权属未作分割处理。
2015年5月21日，南通市崇川区人民政府作出崇川政搬告字[2015]第1号《希尔国际大酒店东侧地块项目协议搬迁公告》，确定搬迁范围为东至经十二路，南至人民西路，西至希尔国际大酒店，北至钟秀西路西延；搬迁部门为被告崇川住建局。案涉房屋在该项目协议搬迁范围内。
2015年6月4日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司根据崇川住建局的委托，××户房屋及装饰、装潢、附属设施作出评估报告，内容包括：合法房屋补偿价127465元，附属设施设备、装饰、装潢补偿35298元，搬迁补助费2941.5元，临时安置补助费9412.8元，奖励费6000元，共计搬迁补偿安置费用181117.30元，同时载明，土地使用证未提供，故地大于房部分暂不评估。被搬迁人或者委托方对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内书面向评估机构申请复核评估等。同日，崇川住建局在与耿金泉就搬迁事宜协商未果的情况下，与耿金林就案涉房屋签订了2015版0002000号《补偿安置协议》，约定耿金林户对坐落于南通市崇川区南通港村2组平房196.1平方米自愿搬迁，放弃搬迁房屋、附属建构筑物的所有权及土地使用权，委托崇川住建局拆除搬迁房屋、附属建构筑物并注销搬迁房屋及土地使用权权属登记，或在相应底册、建房审批表中注明房屋已拆除，土地使用权由集体或国家收回。崇川住建局对耿金林户给予补偿安置，补偿安置方式为拆迁安置房安置，补偿费用包括搬迁合法房屋补偿127465元，土地使用证证载面积大于房屋合法建筑面积部分补偿10031元，装饰装潢及附属设施、设备补偿35298元，搬迁费2941.5元，临时安置费9412.8元，奖励费6000元，种田补贴2500元，合计补偿总额193648.3元等内容。耿金凤在该协议复印件上签字表示认可。耿金泉不服该协议，向一审法院提起诉讼，请求确认上述协议无效。
另查明，《1987年农村宅基地和建筑占地分户清查登记表》中记载，××户宅基地占地面积为730.5平方米。2016年7月21日，××户房屋及装饰、装潢、附属设施作出评估报告，该评估报告除了认定土地合法使用面积为730.5平方米，增加了地大于房部分补偿37408元的评估结果外，与上述2015年6月4日作出的评估报告内容一致。后崇川住建局又与耿金林、耿金凤签订2016版0002378号《房屋搬迁补偿安置协议》，约定对土地使用权证载面积大于房屋合法建筑面积部分补偿27377元。
一审法院认为，根据2015年5月1日起施行的新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼。案涉《补偿安置协议》系崇川住建局为实现行政管理目标，根据南通市崇川区人民政府的协议搬迁决定履行职责而与耿金林签订的协议，应当属于行政协议的范畴。耿金泉对此不服提起的诉讼符合行政诉讼的受理条件。
首先，案涉房屋一部分系1986年以××为户主，耿金泉、耿金林等为常住人口申请拆旧建新而成，部分在1986年之前即已建成，该房屋属于家庭共同财产。因××夫妇已去世，该两人在案涉房产中所占份额依法属于遗产，在没有特殊情形时，耿金泉、耿金林、耿金凤为该遗产的法定继承人，属于耿金泉、耿金林、耿金凤的共有财产。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第九十三条规定，共有包括按份共有和共同共有。《物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。案涉房屋部分系遗产，部分系耿金泉、耿金林等在共同生活期间作为家庭共同成员申请建设，故案涉房屋的共有均是基于家庭成员关系、继承关系等形成，在房产没有分割之前，依法属于共同共有。
其次，《物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。根据该规定，只有在按份共有的情况，占份额三分之二以上的按份共有人才有权处分共有的不动产，而对于共同共有的不动产进行处分，应当经全体共同共有人同意。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。虽然耿金林、耿金凤对案涉房屋享有权利，但作为部分共同共有人，处分权受到一定限制，不具有单独处分该房产的权利，依法应认定为无处分权人，其因处分房屋而与他人订立的合同只有经其他共有人追认或者订立合同后取得处分权，才具有法律效力。现崇川住建局与耿金林签订的《补偿安置协议》未得到耿金泉的追认，故《补偿安置协议》依法应属无效协议。崇川住建局明知耿金泉为共有权人，因与耿金泉就房屋搬迁事宜未达成协议，即与其他共有权人签订《补偿安置协议》，对耿金泉、耿金林、耿金凤三人共有的房屋进行了处置，明显不具有善意，签订协议的行为侵犯了耿金泉对共有房屋依法享有的所有权。
对于耿金泉提出的案涉协议搬迁行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题，因协议搬迁的决定系南通市崇川区人民政府作出的行政行为，不属于本案审理范围，本案不予涉及。对于耿金泉提出的崇川住建局与耿金林、耿金凤恶意串通的主张，因无证据证实，不予采纳。
综上，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十一条、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款之规定，确认崇川住建局与耿金林签订的2015版0002000号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》无效。
崇川住建局不服提起上诉称，1、一审判决认定案涉房屋系上诉人与耿金林、耿金凤共同共有错误，且即使共同共有成立，耿金林、耿金凤签订协议的行为应系该户的代表行为，对该户全体成员均有约束力。2、根据区分原则，即使耿金林、耿金凤构成无权处分，也不导致案涉协议无效。3、即使案涉协议无效，一审法院未根据合同法的有关规定一并处理相关事项亦属不当。请求撤销一审判决并驳回被上诉人耿金泉的诉讼请求。
被上诉人耿金泉辩称，1、一审判决结果正确，但遗漏案涉房屋所占土地系集体土地、宅基地无合法征收手续、耿金凤并非共同生活的家庭成员以及耿金泉自建房屋36平方米等事实。2、一审未认定上诉人与耿金林、耿金凤系恶意串通有误。请求二审法院补充认定一审遗漏的事实认定，驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
崇川住建局提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的基本内容，本案的争议焦点是上诉人崇川住建局与耿金林签订协议处置案涉房屋的行为是否合法有效。由于现行行政法律规范对于行政协议的效力如何审查并未作出明确直接的指引，对于案涉协议是否合法有效应当运用民事法律规范予以判断。
本案中，由于案涉房屋系家庭共有财产，××夫妇去世后，耿金泉、耿金林、耿金凤作为该遗产的法定继承人，对遗产部分享有的所有权属于共同共有。根据《中华人民共和国物权法》第九十七条规定，处分共同共有的不动产应当经全体共同共有人同意。第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。耿金林、耿金凤与崇川住建局签订案涉协议时未经共有人耿金泉同意，且协议签订之后未得到耿金泉的追认，案涉协议不具备合法有效的要件，一审法院以此为由确认被诉行政协议违法具有法律依据。
对于上诉人的提出的耿金林、耿金凤签订协议的行为应系该户的代表行为的问题。从本案查明的事实可以看出，在签订案涉协议时，耿金泉、耿金林、耿金凤并非一户，耿金林、耿金凤签订协议的行为可以代表各自所在的户，但其效力不能及于耿金泉户。
对于上诉人提出的一审法院未根据合同法的有关规定一并处理相关事项亦属不当的问题。本案中，被上诉人耿金泉于一审提出的诉请为确认上诉人崇川住建局与耿金林签订的协议无效。在起诉人未提出其他诉请的情形下，人民法院无权主动作出其他赔偿判决。上诉人认为一审应当一并处理相关事项的主张与法相悖，本院不予采信。
对于被上诉人耿金泉提出的一审遗漏其他事实认定的问题。由于本案审查的标的为行政协议，耿金泉自建房屋的面积等问题与被诉行政协议的合法性没有关联性，一审法院对该事实未予审查认定并不影响本案的合法性判断。被上诉人耿金泉提出的一审遗漏事实的答辩理由不能成立，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，所作确认被诉行政协议无效的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市崇川区住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 金保阳
二〇一七年四月十七日
书 记 员 王 蕾
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；