湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行终8号
上诉人（原审原告）李远强，个体工商户。
被上诉人（原审被告）巴东县公安局。
法定代表人何祖爱，该局局长。
委托代理人王全国，巴东县公安局法制大队副大队长。
委托代理人向家春，巴东县公安局信陵派出所副所长。
上诉人李远强因治安行政处罚一案，不服巴东县人民法院（2015）鄂巴东行初字第00049号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2015年4月27日上午，李远强等16名村民以巴东县信陵镇荷花村垃圾处理厂污染严重，影响当地村民的生产生活为由，到巴东县人民政府大楼和巴东县信访局门前聚集上访，经巴东县信访局工作人员劝说、解释，李远强等部分村民拒绝离开，滞留在巴东县信访局信访大厅长达30余小时，影响了机关的办公秩序。巴东县信访局报警后，巴东县公安局经调查核实，于2015年5月7日作出巴公（信）行决字（2015）第232号行政处罚决定：对李远强处以行政拘留七日的处罚。李远强不服向法院提起诉讼，请求撤销该处罚决定。
原审认为，信访是法律赋予公民的一项基本权利。公民应当依法开展信访，维护自身的合法权利，并应自觉遵守信访工作秩序。李远强在其诉求没有得到解决时，不听他人劝说，长时间滞留在信访接待场所，严重影响了行政机关和信访接待单位的办公秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，依法应当受到处罚，巴东县公安局作为本行政区域内的治安管理部门，依据其调查核实的事实，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对李远强作出处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。李远强提出巴东县公安局采取欺骗手段在给其送达处罚决定书时对其称处罚不会执行于情理不符。李远强请求撤销巴东县公安局巴公（信）行决字（2015）第232号行政处罚决定书的诉讼请求法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李远强请求撤销巴东县公安局于2015年5月7日作出的巴公（信）行决字（2015）第232号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由李远强负担。
上诉人李远强不服原审法院前述判决，上诉称：1.上诉人李远强于2015年4月27日在巴东县信访局等待参加协调会议，并非无故聚集和滞留，没有与工作人员争吵，不属违法行为；2.被上诉人巴东县公安局作出行政处罚前没有履行告知程序，处罚决定书上也没有载明拘留期限，民警送达处罚决定书时口头告知不执行处罚结果；3.当天参与信访人员较多，仅对上诉人李远强予以治安行政处罚不公；4.上诉人是在依法行使上访权利，反映相关问题，并不违法。请求恩施州中级人民法院判决撤销巴东县公安局于2015年5月7日作出的巴公（信）行决字（2015）232号行政处罚决定书。
被上诉人巴东县公安局辩称，上诉人李远强当日滞留在信访局大厅，经工作人员劝说、解释仍拒不离开，扰乱了单位的工作秩序，对其予以行政拘留七日的处罚正确。公安机关依法履行了告知程序。拘留期限是填充式的空白符合制作规定，只对李远强予以行政处罚是基于其在本案中的行为及情节考虑的。请求维持被上诉人巴东县公安局作出的处罚决定。
上诉人李远强在上诉时，一并向本院提交了19份材料，其中6-17为证据材料。二审经调查询问，上诉人李远强自陈上述证据材料在一审起诉前就已经掌握，并且在一审期间并未向一审法院提交。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款及第五十二条的规定，上诉人李远强在二审期间提交的上述证据不属于“新的证据”，人民法院对上述证据不予接纳。
对二审中双方当事人均无异议的事实，本院予以确认：2015年5月7日被上诉人巴东县公安局作出巴公（信）行决字（2015）232号《行政处罚决定书》后，于当日向上诉人李远强送达。但该《行政处罚决定书》的执行期限为空白。后被上诉人巴东县公安局以手写的形式在《行政处罚决定书》中添加执行期限“自2015年7月30日至2015年8月6日”并交由巴东县拘留所执行。上诉人李远强在被行政拘留后又收到一份《行政处罚决定书》。两份《行政处罚决定书》除执行期限一份是空白、一份是手写添加外，其他内容完全相同，并且两份《行政处罚决定书》中被处罚人李远强的签收时间均为2015年5月7日。对上诉人的行政拘留已经执行完毕。
二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，针对上诉人李远强的上诉理由，评析如下：
1、上诉人李远强违法上访的事实客观存在，应当受到治安管理行政处罚。在一审庭审过程中，上诉人李远强对向贤朗、向拥军、向仕龙、向文余、向亚华、田国辉等人的证言均无异议。在二审审理过程中，上诉人李远强对其在一审庭审中发表的质证意见也不予否认。而向贤朗等人的证言及上诉人李远强本人的陈述相互印证，能够充分证实上诉人李远强违法上访的事实客观存在。李远强等人在信访时不听工作人员劝阻、教育，滞留巴东县信访局达30余小时，严重扰乱了机关单位工作秩序，其行为违反了《信访条例》第四十七条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项及《公安部关于印发〈关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见〉的通知》第七条的规定。对上诉人李远强在信访接待场所滞留、扰乱机关单位秩序的违法行为，被上诉人巴东县公安局依法予以治安管理行政处罚符合法律规定。故上诉人李远强上诉称其信访行为不属违法行为的理由不能成立，
2、被上诉人巴东县公安局作出的治安管理行政处罚在程序上有违法之处。被上诉人巴东县公安局在作出治安管理行政处罚前，向上诉人李远强告知了作出治安管理行政处罚的事实、理由及依据，并告知李远强依法享有的权利，充分保障了上诉人李远强的知情权和陈述、申辩权。且在一、二审过程中，上诉人李远强对证实上述事实的证据均不持异议。故上诉人李远强上诉称被上诉人巴东县公安局在作出治安管理行政处罚前没有履行告知程序的理由不能成立。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条规定，治安处罚决定书应当载明处罚的执行方式和期限。被上诉人巴东县公安局向上诉人李远强送达的执行期限为空白的《行政处罚决定书》遗漏应当载明的事项，要素不齐全，并且由于无执行期限，致使该处罚决定实质上不具有可执行性。手写添加执行期限的《行政处罚决定书》实际送达时间为上诉人李远强被拘留期间。但该《行政处罚决定书》显示上诉人李远强签收的时间却为2015年5月7日，明显与事实不符。可见，被上诉人巴东县公安局制作治安管理行政处罚决定书不符合法律规定，在送达《行政处罚决定书》后80余天才明确拘留期限，缺乏法律依据，在对上诉人李远强执行拘留后送达《行政处罚决定书》的方式也不符合法律规定。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。本案应当审查被上诉人巴东县公安局作出的治安管理行政处罚决定是否合法。而至于被上诉人巴东县公安局应不应当对其他人也给予处罚，不属本案审理范围。故上诉人李远强上诉称仅对上诉人予以治安行政处罚不公的理由不能成立。
行政机关应当依法行政，行政执法不仅要实现实体公正，也要实现程序公正。在现代法治国家，一个明显违反法定程序的行政行为，即使实体内容完全合法，也会被贴上违法的标签。行政拘留是限制人身自由比较严厉的处罚，被上诉人巴东县公安局以相同文号、内容相同仅执行期限不同的两份文书送达当事人，反映其文书制作的极不规范性和执法的不严肃性。因此，尽管上诉人李远强违法上访的事实客观存在，被上诉人巴东县公安局依据相关法律规定有对上诉人李远强进行处罚的权力，但由于被上诉人巴东县公安局在对其进行治安行政处罚时，没有严格遵照法律规定，致使程序违法，故对被上诉人巴东县公安局作出的治安管理行政处罚决定本院不予支持。鉴于该处罚决定已经执行完毕，不具有可撤销内容，因此应依法确认被上诉人巴东县公安局作出的巴公（信）行决字（2015）232号《行政处罚决定书》违法。一审判决认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销巴东县人民法院（2015）鄂巴东行初字第00049号行政判决；
二、确认被上诉人巴东县公安局作出的巴公（信）行决字（2015）232号《行政处罚决定书》违法。
案件一、二审受理费100元，由被上诉人巴东县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘平立
审判员 田 政
审判员 聂礼刚
二〇一六年五月十八日
书记员 张 宁
附：相关法条
《信访条例》第四十七条：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《信访条例》第二十条第（四）项：“在信访接待场所滞留、滋事或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；”
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条第一款第（四）项：“决定书应当载明处罚的执行方式和期限；”
《公安部关于印发〈关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见〉的通知》第七条：“在信访接待场所滞留、滋事或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚。”
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”