广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终116号
上诉人（一审原告）黄仲海，归侨。
委托代理人王春妮，广西超任律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，住所地：来宾市人民路1号。
法定代表人雷应敏，市长。
委托代理人张祖初，来宾市法制办公室干部。
委托代理人韦秀芳，来宾市高新区党政办公室干部。
被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路2号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人唐亦，广西壮族自治区法制办公室干部。
委托代理人刘林峰，广西壮族自治区法制办公室干部。
第三人广西壮族自治区国营来宾华侨农场，住所地：来宾市桂中大道延长线。
法定代表人谢文海，该场场长。
委托代理人黄宗福，该场干部。
上诉人黄仲海因诉来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）收回国有土地使用权及房屋拆迁补偿安置纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2015）来行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月2日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人黄仲海及其委托代理人王春妮，被上诉人来宾市政府的委托代理人张祖初、韦秀芳，被上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）的委托代理人刘林峰，第三人广西壮族自治区来宾华侨农场（以下简称来宾华侨农场）的委托代理人黄宗福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：来宾华侨农场建于1960年，属国营企业单位，主管部门现为来宾市政府，由来宾市高新技术开发区管理委员会托管。该农场占地面积约20平方公里，农场现有职工5000余人，共包括有13个国家和地区的归难侨。
2007年国务院下发《关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发（2007）6号）、自治区政府下发《关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见》（桂政发（2007）29号），文件指导思想是要求全国现有华侨农场应以“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”为方向；文件的主要精神：按照领导体制下放地方的政企分开的原则，进一步推进华侨农场的领导体制改革，华侨农场的领导体制改革，必须适应农场分离办社会职能，基本建设纳入地方，打破自身封闭性的要求。尚未实行属地管理的，要尽快下放地方，其中具备条件的，经省、自治区人民政府批准，可以单独设镇，赋予其相应的行政管理职能；不设镇或管理区的，可以朝自主经营、自负盈亏的方向发展，有条件的可以改制为规范现代企业，可以并入周边乡镇办成合作经济组织；华侨农场要主动适应工业化、城镇化和现代农业发展的趋势，有条件的华侨农场应积极招商引资，加快发展二三产业，特别是农产品加工、流通、房地产、旅游等相关产业。
根据以上文件精神，2009年11月24日，来宾华侨农场召开职工代表大会，参加会议共58名代表，有效票58张，赞成票40张，反对票18张，讨论通过《农场工作报告》和《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》两个草案。其中安置方案的主要内容有：1、收回土地范围：华侨农场管辖内的国有土地；2、青苗补偿标准：按来宾市人民政府办公室《关于印发来宾市市区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法的通知》（来政办发（2008）45号）规定的标准执行；3、安置对象：在职职工及配偶、子女，以及在校学生、服役人员、劳教人员等；4、安置办法：在职人员优先安排在市公益岗位就业，无法安置的由农场负责供养，按月领取基本生活补助费，职工每人每月1000元，家属250元（以后每年均调整）；住房拆迁安置，有合法建设的，统一按市政府2008年45号文执行，即在职职工统一无偿提供每人40平方米住房，非职工则无偿提供40平方米“三产用房”；在职职工的养老保险和医疗保险全部由农场负责缴纳等。
2010年2月26日，来宾市政府办公室下发《关于印发深化来宾华侨农场改革的意见的通知》（来政办发（2010）13号），该通知的主要内容：整体收回来宾华侨农场的国有土地，对农场职工及其子女、家属进行全员安置；充分利用农场国有土地资源，加快城市化、工业化建设进程，通过城市建设扩张和发展，在来宾华侨投资区的基础上，加快建设成县级行政区，来宾华侨农场设为街道办事处，华侨农场产业结构由以农业为主向第二、第三产业为主转变，农场职工由从事农业向从事工业和服务业转变。
2010年3月22日来宾市政府下发《来宾市人民政府办公室关于印发国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案的通知》（来政办发（2010）30号），同意实施第三人来宾华侨农场的安置方案。黄仲海不服，向自治区政府申请复议，2014年12月26日自治区政府作出桂政复决（2014）202号行政复议决定，维持了来宾市政府来政办发（2010）30号文。黄仲海提起行政诉讼，请求撤销来宾市政府作出的来政办发（2010）30号文，并判令来宾市政府重新作出具体行政行为。
另查明，整体收回来宾华侨农场的工作情况：诉前已经收回土地28111亩，共安置职工1749户（5273人），其中住房安置1198户（3656人），货币安置551户（1617人）。来宾市政府总共投入资金数额：拆迁费2.734亿元（人民币，下同），征地补偿1.13亿元，发放生活补助金1.79亿元，建设安置住房（已建成）1100户3.7亿元，三产用地（前期）投入约3亿元，职工养老保险（已交）0.5亿元，以上各项资金共约14亿元。
一审法院认为：来宾市政府具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。来宾华侨农场范围内20平方公里的国有土地，在2009年已经由来宾市政府纳入城市发展总体规划（该总体规划已由自治区政府以桂政函（2009）98号批复同意）。来宾市政府依据《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》、《广西壮族自治区人民政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见》的要求，即：华侨农场要主动适应工业化、城镇化和现代农业发展的趋势，有条件的华侨农场应积极招商引资，加快发展第二、第三产业，特别是农产品加工、流通、房地产、旅游等相关产业。针对来宾城市建设发展的需要，于2010年3月22日作出来政办发（2010）30号文的具体行政行为，该批复的实质，属于同意第三人来宾华侨农场的国有企业改制方案，而第三人来宾华侨农场则是根据上述两个文件的精神，并根据国务院2003年关于规范国有企业改制工作的意见的相关规定，有权自行制订改制方案，并按法定程序经过来宾华侨农场职工代表大会讨论通过，经报来宾市华侨投资区管理委员会审查，上报来宾市政府审批同意，其制订程序和报批程序均符合法律规定。来宾市政府同意来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案，对来宾华侨农场的国有土地整体收回的行为及自治区政府作出桂政复决（2014）202号行政复议决定，符合国务院及自治区政府文件规定，其主体适格，事实清楚、证据确凿、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄仲海的诉讼请求。上诉人黄仲海上诉称：一、来政办发（2010）30号文具有如下违法情形：1、有权制定收回华侨农场土地及房屋拆迁补偿安置方案的主体是人民政府，华侨农场没有制定该方案的职权。收回华侨农场土地及房屋拆迁补偿安置是人民政府职权范围决定的事项，华侨农场职工代表大会无权对该事项进行表决。2、收回华侨农场土地及房屋拆迁补偿安置方案违反《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》第（十四）项、《广西壮族自治区人民政府关于华侨农场改革和发展的实施意见》第（十六）项以及来政办发（2008）45号文的规定，侵犯职工和非职工的土地承包权、私有财产权。3、来宾华侨农场职工代表大会的代表未经选举产生，而是由华侨农场管理人员自己决定，职工代表中管理人员超过代表总数的20%，职工代表大会组成不合法，其通过的收回来宾华侨农场土地及房屋拆迁补偿安置方案是违法的。二、一审法院故意规避法律法规。一审法院只适用《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》、《广西壮族自治区人民政府关于华侨农场改革和发展的实施意见》中与本案无关的规定，却不适用《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》第（十四）项规定的“地方政府要维护土地登记的权威，依法制止土地侵权行为，不得随意收回华侨农场土地。确因当地经济社会发展需要使用华侨农场土地的，要参照征收集体土地标准给予补偿，不得侵害华侨农场职工利益。”《广西壮族自治区人民政府关于华侨农场改革和发展的实施意见》第（十六）项规定的“有关市、县（区）要维护土地登记的权威，依法制止土地侵权行为，不得随意收回华侨农林场土地。确因当地经济发展需要使用华侨农林场土地的，要参照征收集体土地标准给予补偿，土地出让收入可按国家有关政策规定安排用于华侨农林场，不得侵害华侨农林场和职工的利益。”以及来政办发（2008）45号文有关补偿安置标准的规定。三、来政办发（2010）30号文确定的收回国有土地及房屋拆迁补偿安置方案实质是征收，不是改制，一审法院支持来宾市政府同意来宾华侨农场的改制行为是错误的。被上诉人来宾市政府答辩称：一、来宾市政府作出的来政办发（2010）30号文不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。1、《国有来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》是农场内部职工依法实施的行为。2、来政办发（2010）30号文收回来宾华侨农场土地的行为，没有涉及具体的对象和具体事项，也没有对上诉人的权利义务产生实际影响，属于抽象的行政行为。二、来宾市政府批准《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》没有违反法律规定，是合法有效的。根据国务院、自治区政府有关推进华侨农林场改革和发展的意见，第三人来宾华侨农场按法定程序召开职代会并以多数票通过收回土地及房屋拆迁补偿安置方案草案，经上报来宾市政府批准，来宾市政府作出来政办发（2010）30号文合法有效。三、上诉人提出的诉讼理由不成立。1、来宾华侨农场是国有农场，其使用的土地是国有土地。为了广大职工的利益，在企业改制过程中，经法定程序通过了安置方案，符合国务院、自治区政府文件精神，其主体是合法的。2、安置方案内容没有违反国家禁止性规定，来政办发（2008）45号文件是针对征收集体土地的补偿标准，而本案并不涉及集体土地。3、来政办发（2010）30号文批复同意的《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》确定的补偿安置标准合理，解决了职工的生活出路问题。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人自治区政府答辩称：维持来政办发（2010）30号文的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
第三人来宾华侨农场述称：来政办发（2010）30号文不属于可诉的行政行为，第三人通过法定程序制定的方案，主体适格，内容合法有效，请求驳回起诉。
本院经审查，确认一审法院采纳的证据合法有效。据此，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院另查明：来政办发（2010）13号第四部分“保障措施（二）经费保障”规定：“收回农场土地所需的青苗补偿费、房屋拆迁补偿费、奖励费、生活补助费、安置费、社会保障费、管理人员的工资和办公经费等资金，全部由市财政解决。整体回收来宾华侨农场的国有土地由市人民政府统一管理。来宾华侨农场的原债务由来宾华侨农场为主体进行处理。来宾华侨农场在处理原债务时，应经市审计、财政等有关部门审核后，报经市人民政府确认。市政府通过财政拨款等方式解决农场所需的资金。”
2010年4月6日，来宾市政府办公室以来政办发（2010）45号文件印发《来宾市实施国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案工作方案》给兴宾区人民政府、来华投资区管委会、市人民政府有关组成部门和直属部门。该工作方案设立了工作领导小组，由市委常委、常务副市长莫桦为组长，组织实施收回土地工作、拆迁安置工作和安置房建设等工作。
来政办发（2010）13、30、45号文均表明印发的意见或者方案已经来宾市政府同意。
本院认为：来政办发（2010）13、30、45号文是经来宾市政府同意后印发，实际上是代表来宾市政府发文，所处理的事项是市政府的意思表示。根据来政办发（2010）13号文《关于深化来宾华侨农场改革的意见》第四部分关于“收回农场土地所需的青苗补偿费、房屋拆迁补偿费、奖励费、生活补助费、安置费、社会保障费、管理人员的工资和办公经费等资金，全部由市财政解决。整体回收来宾华侨农场的国有土地由市人民政府统一管理。”的规定，结合来宾市政府办公室来政办发（2010）30号文称《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》已经市人民政府同意，请来华投资区管委会、市直各有关单位认真组织实施的内容，《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》中关于收回来宾华侨农场国有土地使用权的决定及房屋拆迁补偿安置方案，实质上是来宾市政府作出的行政行为。并且，来宾市政府的上述行政行为已经以来宾市政府办公室来政办发（2010）45号文要求相关部门实际组织实施，对上诉人的权利义务产生了实质性影响，具有可诉性，来宾市政府主张来政办发（2010）30号文不具有可诉性的理由不成立，本院不予支持。
如上所述，来政办发（2010）30号文实际上是来宾市政府收回来宾华侨农场国有土地使用权的决定及房屋拆迁补偿安置方案，故对其合法性审查的内容应包括来宾市政府是否具有作出本案被诉行政行为的职权以及该行政行为的内容和程序是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。来宾市政府作为市一级人民政府，对辖区范围内来宾华侨农场的国有土地使用权有权作出批准收回的决定。
按照《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》、《广西壮族自治区人民政府关于华侨农场改革和发展的实施意见》的要求，以及2009年来宾华侨农场土地已纳入来宾市城市发展总体规划的情况，来宾市政府先是作出《关于深化来宾华侨农场改革的意见》（来政办发（2010）13号文），明确改革的指导思想、总体思路、基本原则和主要任务、方案等。然后，来宾市政府对来宾华侨农场职工代表大会表决通过的方案，以来政办发（2010）30号文同意有关部门组织实施。可见，《国营来宾华侨农场收回土地及房屋拆迁补偿安置方案》是来宾市政府组织实施的深化来宾华侨农场改革方案的组成部分。该改革方案具有复合性，它既有来宾市政府整体收回来宾华侨农场原国有土地使用权及房屋拆迁补偿的行政行为，也包含来宾华侨农场同意由来宾市政府整体收回国有土地使用权并由来宾市政府统一华侨农场相关事项进行处置的企业改革方案。因此，来宾市政府收回来宾华侨农场国有土地使用权事项，是基于华侨农场体制改革的需要，具有公益性质，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款关于“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的”规定，来宾市政府收回来宾华侨农场的国有土地使用权符合法律规定的条件。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权给予适当补偿。”《国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见》第（十四）项、《广西壮族自治区人民政府关于华侨农场改革和发展的实施意见》第（十六）项要求“确因当地经济社会发展需使用华侨农场土地的，要参照征收集体土地标准给予补偿，不得侵害华侨农场职工利益。”来宾市政府在收回来宾华侨农场国有土地使用权的同时，对职工进行安置、对房屋给予补偿，执行了上述法律的规定和政策的要求。来政办发（2010）30号文规定的补偿标准，即“按《来宾市人民政府办公室关于印发来宾市市区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法的通知》（来政办发（2008）45号）文件关于货币补偿的规定（除拆迁安置补助费以外）的补偿、补助及奖励的标准执行。”符合参照补偿的要求。因本案补偿安置方案针对的不是征收集体土地，上诉人主张完全按照征收集体土地标准给予补偿的理由与上述政策不符，本院不予支持。补偿安置方案中，对于农场职工安排公益岗位就业、市财政逐月发放1000元以上基本生活补助等安置方式，对非农场职工提供“三产用房”、发放过渡生活补助费等安置方式，是征收集体土地补偿安置标准所没有的。因此，整体来看，来政办发（2010）30号文规定的补偿标准符合上述法律规定的“适当补偿”的规定。上诉人主张补偿安置方案损害了职工利益不符合事实，本院不予支持。来政办发（2010）30号文是根据来宾华侨农场职工代表大会通过的方案作出的，反映了多数职工的意见，符合现行行政程序中关于行政相对人参与程序、陈述、表达意见的基本要求。上诉人主张华侨农场职工代表大会组成不符合章程，不属于本案审查范围，本院不予审查。据此，来政办发（2010）30号文无明显的违反程序的情形。
综上所述，来宾市政府作出来政办发（2010）30号文，收回来宾华侨农场国有土地使用权及对房屋拆迁进行补偿安置，其主体适格，事实清楚，适用法律正确，程序合法，自治区政府作出桂政复决（2014）202号行政复议决定予以维持正确，一审法院驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄仲海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 孙宇欣