广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终977号
上诉人（一审原告）百色市右江区百城街道东合社区第七村民小组。
诉讼代表人邓彬炎，组长。
委托代理人苏效腾，广西桂京律师事务所律师。
委托代理人何雪梅，广西桂京律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）百色市右江区人民政府，住所地：百色市向阳路19号。
法定代表人杨世爵，区长。
委托代理人毛燕燕，右江区法制办副主任。
委托代理人麦志波，广西凌盛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：百色市向阳路13号。
法定代表人周异决，市长。
委托代理人陆思琦，百色市法制办公室干部。
一审第三人百色市右江区百城街道东合社区第五村民小组。
诉讼代表人黄朝玉，组长。
委托代理人韦君，广西百澄律师事务所律师。
百色市右江区百城街道东合社区第七村民小组（以下简称东合七组）因其诉百色市右江区人民政府（以下简称右江区政府）、百色市人民政府土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服百色市中级人民法院(2016)桂10行初192号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人东合七组诉讼代表人邓彬炎及委托代理人苏效腾，被上诉人右江区政府的委托代理人毛燕燕、麦志波，被上诉人百色市人民政府的委托代理人陆思琦，一审第三人百色市右江区百城街道东合社区第五村民小组（以下简称东合五组）诉讼代表人黄朝玉及委托代理人韦君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色市中级人民法院一审查明：东合七组与第三人东合五组争议的“沙滩地”位于百色市右江区百林桥头河边。2010年，“沙滩地”被百色市人民政府征收用于城市基础设施建设，当时因东合五组、东合七组就该地的权属发生争议且项目施工急需用地，各方经协商暂把该地块的征地款放到右江区百城街道东合社区的账户内，并签订了《征收土地补偿协议书》，东合五组、东合七组代表亦在协议书上签字捺印。《征收土地补偿协议书》明确争议地的总面积为10.75亩，地类为菜地。征地时，该地块上的附着物为农作物，是东合五组农户种植的，且东合五组的农户已经在该地耕作经营多年。2014年5月29日，第三人东合五组向百色市右江区政府递交《关于东合五组与七组沙滩地纠纷的报告》，请求确认争议地的所有权。此时，争议地已经建成沙滩公园，原貌已不复存在，百色市右江区国土资源局根据百色市国土资源勘测所2010年绘制的百色市百林桥施工征地图、征地现场记录及草图进行地貌还原，制作了《右江区百城街道办东合社区第五组与第七组土地权属纠纷现场勘验图》（以下简称《现场勘验图》）。2014年7月10日，右江区政府组织双方到争议地对《现场勘验图》进行指认。2014年7月25日，右江区政府组织争议双方进行调解，但因双方意见分歧太大，调解未果。2015年11月5日，右江区政府作出右政处字[2015]第02号《权属纠纷处理决定书》（以下简称2号处理决定），决定：争议地“沙滩地”的10.75亩土地，权属归东合五组所有。东合七组不服，向百色市人民政府提起行政复议。百色市人民政府于2016年3月24日作出百政复决字〔2016〕第25号《行政复议决定书》（以下简称25号复议决定），维持右江区政府2号处理决定。为此，东合七组提起行政诉讼，请求：1.撤销右江区政府2号处理决定，并判决右江区政府重新作出处理决定，将争议地确权归申请人所有；2.撤销百色市人民政府25号复议决定。
百色市中级人民法院另查明：“沙滩地”原为东合村东旦中屯五组的耕作区，后来政府从“沙滩地”划出一块地给东合七组耕种，因无任何书面材料记载，划拨的土地面积不详。之后，东合七组便于“沙滩地”内耕种，并自行命名该地块为“大快地”和“长潭地”。八十年代初实行土地承包制后，东合村东旦中屯五组又划分为四个小组，即现在的东合五组、九组、十组、十一组，土地也随之进行划分。东合村东旦中屯五组的“沙滩地”除划给东合七组之外，其余“沙滩地”由东合五组耕种。2010年，百色市人民政府因建设需要征收了整片“沙滩地”，其中东合五组的土地41.1099亩，东合七组的土地54.715亩，东合五组、东合七组本案的争议地10.75亩。
百色市中级人民法院一审认为：百色市人民政府因建设需要征收了整片的“沙滩地”，其中既有东合七组的土地，也有第三人东合五组的土地，还有双方存在争议的土地。当时划拨给东合七组的“沙滩地”面积，因无任何书面材料记载现已无法确认。东合七组主张争议的10.75亩“沙滩地”为其所有并提供了耕地承包使用证、农业承包合同公证书、土地租用合同，但是这些证据均缺乏明确的地理位置和坐标，不能证明是在争议的10.75亩“沙滩地”内，从记载的土地的面积看也无法确认是在争议地范围内。第三人东合五组也主张争议地为其所有，但亦不能提供确实、充分的证据证明。从东合七组村民、东合五组村民、东合九组村民、东合社区主任的调查笔录看，第三人东合五组的农户在争议地已经耕种经营多年。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款规定，书证材料记载东、西、南、北四至方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。根据上述规定，右江区政府将争议地确权给第三人东合五组，有事实和法律依据。东合七组提出复议申请后，百色市人民政府依法作出25号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回东合七组的诉讼请求。
上诉人东合七组上诉称：（一）一审判决认定事实不清，表现在:1、2014年7月9日纠纷现场勘验通知书、送达回证、纠纷现场指界签到表中上诉人一方人员的签名均系伪造，上诉人正是因为没有接到现场勘验的通知而拒绝在《现场勘验图》上签字。2、在原地形地貌均不存在的情况下，右江区政府的工作人员由第三人单方现场指认，《现场勘验图》毫无真实可言。3、一审判决认定“沙滩地”原为东旦中屯(包括原7、8、9队)的耕作区，后来政府从“沙滩地”中划出一块地给上诉人耕种，因无任何书面材料记载，划拨的土地面积不详。这个认定不完全符合客观事实。4、一审判决认定第三人的农户在争议地已经耕种经营多年，不符合客观事实。第三人农户是从2003年开始才陆陆续续到上诉人的土地(争议地)侵占开荒种植，上诉人在发现第三人村民到争议地侵占开荒种植后，曾多次要求他们停止侵占行为，并在现场张贴公告，于2009年向村委和镇政府提交报告，要求村委和镇政府调解处理。一审判决采信政府调查笔录，认定争议地一直是由第三人东合五组耕种，不符合事实。政府调查的对象均为与第三人东合五组原同属一个生产队的村民，其证言无证明效力。5、一审判决认定上诉人在“沙滩地”被征用54.715亩，是曲解事实。事实上，上诉人农户有将近60户，在本案中只能找到17本承包证，4份公证书，这些书证记载的土地面积合计数并不是上诉人在“沙滩地”的全部土地面积，不能简单得出上诉人在“沙滩地”的土地己经全部被征收的结论。（二）一审法院对各方当事人提交的证据采用不同的认证标准。1、一审判决认为韦炳贵、何兆国的证言与本案征地时经营现状不一致，不能证明其租用的场地在争议地范围内，该认定有逻辑错误。2、一审判决以梁某不出庭作证，不予认定其证言，但却对同样不出庭作证的政府提交的几份调查笔录予以认定。3、上诉人提供的承包使用证上记载的四至范围有“至河边”的内容，“至河边”意思就是承包土地的范围己经到河边，证明该地块范围一直到河边的土地都是上诉人的承包地。一审判决以承包地使用证和公证书缺乏坐标，否定其证明力违背客观事实。4、在政府征用土地时上诉人实事求是地认可这些农作物的青苗补偿费归这些农户所有，但是，并不等于也认可他们强占土地种植就可以同时占有该地的所有权。5、一审判决以上诉人提交的证据7材料未加盖公章或者签收章来否认其真实性，不作调查取证核实，是一种违法行为。（三）一审判决适用法律不当。上诉人认为《耕地承包使用证》及公证书合同己明确记载上诉人的承包地至河边，四至范围是清楚的，因此，不能适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款的规定。综上，一审判决错误。请求：撤销百色市中级人民法院(2016)桂10行初192号行政判决，并改判争议地归上诉人所有。
被上诉人右江区政府答辩称：（一）一审判决认定的事实清楚。上诉人拒绝签收通知书，不参加百色市右江区国土资源局2014年7月10日组织的对《现场勘验图》、纠纷位置、面积的指认，经本府调处工作组、东合村委(现东合社区)综合东合五组的指认范围及东合七组的主张，确认纠纷地的范围就是东合五组指认的范围，位于右江区百林桥头河边的“沙滩地”内，具体范围详见《现场勘验图》中所示的黄色部分地块，共分为A、B、C三块，纠纷地面积10.75亩，属第三人经营。一审法院对争议地的地理位置及面积为10.75亩予以认定是正确的。（二）一审法院对上诉人提交证据的认定是正确的。证据1，证人梁某的证言，因其无正当理由没有出庭作证，也没有其他证据予以佐证，不能作为认定案件事实的依据。证据2、3，韦炳贵和何兆国一直租用的场地与争议地经营现状(即菜地)不一致，不能证明其租用的场地在争议地范围内。证据4、5，耕地承包使用证、农业承包合同等没有明确地理位置坐标及四至范围，不能证明承包场地在争议地范围内。证据6，何兆国租用的场地旁边有农户种植作物的情况，不能证明争议地具体范围。证据7，东合七组向国土部门提交的证明，没有加盖公章或者签收章，真实性无法认定。（三）一审法院认定“沙滩地”原为东合村东旦中屯五组的耕作区，后来政府从“沙滩地”划出一块地给东合七组耕种，因无任何书面材料记载，划拨的土地面积不详，符合客观事实。（四）一审认定争议地一直由第三人耕种，是有依据的。在2010年征收土地时，记载争议地地类是菜地，是第三人的村民种植，上诉人亦认可，且上诉人没有证据证明其对第三人村民使用争议地提出过异议，直至2010年9月份征收土地时才提出。本府对东合七组、东合五组、东合九组村民以及东和社区主任的调查笔录可以证实，争议地一直是一审第三人村民耕种。（五）2010年征收上诉人“沙滩地”的面积是54.715亩，与上诉人提供的《农业承包合同》、《土地租赁合同书》等记载的发包面积54.0793亩，还多O.6375亩。所以，上诉人在“沙滩地”内经营的土地已全部被征收。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实依据，理由不充分。一审判决认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人百色市人民政府答辩称：（一）右江区政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。在纠纷调处期间，上诉人所提交的《农业承包合同书》、《土地租用合同》等18份书面证据因无具体的四至文字表述，缺乏明确的地理位置或坐标，不能证明这些书证与争议地具有关联性和实施经营管理的事实。右江区政府经走访调查，相关证人证言证明第三人东合五组村民自1985年包产到户后，一直在纠纷地进行耕作经营，且自1985年到本案争议发生之前，没有证据证明上诉人对第三人东合五组在争议地内的经营行为提出异议或者对争议地提出过权属主张。因此，右江区政府根据查明的事实和证据，依法作出2号处理决定并无不当。（二）本府作出的25号复议决定，适用依据正确，程序合法。请求二审法院驳回东合七组的诉讼请求。
一审第三人东合五组述称：（一）上诉人上诉称2014年7月9日纠纷现场指界签到表上上诉人一方人员的签名均系伪造，但上诉人在行政复议阶段和起诉阶段，均未主张该签到表不是上诉人一方人员的签名，在诉讼过程中才提出该签名不是上诉人一方人员的签名，且上诉人也没有相关证据证明自己的主张。（二）因争议地原地貌己不存在，国土局在调取百色市国土资源勘测所出具的2010年百林桥及其岸线工程项目征用整片沙滩地的百林桥施工征地图，并依据征地现场记录表及草图进行地貌还原而制作了《现场勘验图》。东合七组拒绝配合调处工作组开展的纠纷地勘验指认工作，并拒绝在《现场勘验图》上签字，只称东合五组指认的10.75亩土地是七组所有。纠纷发生后，百城街道会同东合村委(现东合社区)曾多次组织双方调解，未能达成一致意见。为不影响项目建设双方同意项目继续开工，同时依法进行调处解决。国土局为明确征地时纠纷地的事实经营现状，于2015年4月13日将《征地经营现状》在东合村委(现东合社区)予以公示，公示期内，并无异议。且东合七组不仅对纠纷地的事实经营状况无异议，对于争议地相应的青苗补偿费归属经营的东合五组农户所有，亦无异议。（三）争议地自1985年包产到户后，东合五组分别将土地发包给本组农户陆爱新等10户种植农作物及蔬菜直到2010年6月，征地前的二十多年期间，东合七组及纠纷地周边的其他集体或小组均没有提出异议或主张权属。上诉人上诉主张政府调查笔录所调查的对象均为与第三人东合五组原同属一个生产队的村民不是事实。实际上，调查对象中就有上诉人一方的三位证人证言，证实争议地为本组村民耕种，且不仅上诉人的村民证实本组在争议地耕种的事实，还有东合九组以及村委会证明证实同一事实，足以认定争议地一直是本组村民耕种的事实清楚，证据确凿。（四）争议地自1985年至2010年6月百林桥及其岸线工程征地前，由本组的农户耕种经营二十多年，上诉人东合七组对东合五组的事实经营未提出过异议或对争议地提出过权属主张，右江区政府基于本组长期经营使用争议地直至征地前的事实，将争议地确定给本组所有，完全符合处理土地山林水利纠纷案件“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则。综上，右江区政府2号处理决定及百色市人民政府25号复议决定确认争议地权属归本组所有完全正确；一审判决予以维持，证据确实、充分，程序合法。请求二审维持一审判决。
在二审庭审中，上诉人提交2份证据，证据1为3张照片，欲证明争议地在被征用前的地形地貌，与《现场勘验图》不一致；证据2，是2003年时任村委会主任胡汉杰签署的告示，欲证明上诉人曾经对第三人使用争议地提出异议。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人在二审期间提供的2份证据，因其在一审审理中无正当事由未提供而在二审中提供，本院依法不予接纳。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
另查明：东合七组与东合五组争议的10.75亩“沙滩地”，在解放后的土地改革、合作化、“四固定”、“林业三定”期间至双方发生争议前，没有书面材料记载争议各方有过土地划分或进行过约定，或者己经县级以上人民政府依法确权。
还查明：2014年7月10日，右江区政府组织双方代表、争议地原种植经营者、右江区政府、右江区国土资源局、百城街道办、县调处办、右江区调处办等人员，到争议地对《现场勘验图》进行指认，《现场勘验图》上载明“第七村民小组拒绝签字说明”，记载“七组组长拒绝读图并拒绝在图上签字确认”。《现场勘验图》中标明的黄色部分A、B、C三块地块，为纠纷地，面积10.75亩；图中还标明有“大块地”、“长潭地”的范围。
本院认为：上诉人东合七组和一审第三人东合五组均无有效权属凭证证明争议的10.75亩“沙滩地”在土改、合作化、“四固定”及“林业三定”各历史时期确定过权属。上诉人提供的《耕地承包使用证》记载的承包地因无准确的四至，无法确定具体的地理位置，故无法证实《耕地承包使用证》项下的土地与争议的10.75亩“沙滩地”有关联。右江区政府经调查核实，在认定东合五组农户已经在争议的10.75亩“沙滩地”中耕作经营多年的情况下，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，作出2号处理决定将争议的10.75亩“沙滩地”确权给东合五组所有，有事实依据和法律依据。
关于上诉人诉称其没有接到现场勘验通知的问题。经查明，争议的“沙滩地”于2010年被百色市人民政府征收用于城市基础设施建设，因而引发双方对争议地权属的争议。2014年一审第三人东合五组向右江区政府请求确认争议地的所有权时，争议地已经建成沙滩公园，原貌已不复存在，百色市右江区国土资源局根据百色市国土资源勘测所2010年绘制的百色市百林桥施工征地图、征地现场记录及草图进行地貌还原而制作了《现场勘验图》。2014年7月10日，右江区政府组织双方代表、争议地原种植经营者（东合五组农户）、右江区政府、右江区国土资源局、百城街道办、县调处办、右江区调处办等人员，到争议地对《现场勘验图》进行指认，除上诉人的代表人外，其余到场人员均签字确认。右江区政府提供的《现场勘验图》上记载有上诉人东合七组时任组长拒绝读图并拒绝签字确认的内容。故上诉人主张“右江区政府工作人员在事后通知上诉人去其办公室对纠纷图签字，上诉人因为没有接到现场勘验的通知而予以拒绝”，与事实不符。至于上诉人质疑《现场勘验图》真实性的问题。因《现场勘验图》是百色市右江区国土资源局依据2014年征地施工图、征地现场记录及草图进行地貌还原而制作，有历史资料作为基础，并经右江区政府组织争议双方代表及争议地原种植经营者、百城街道办等相关部门人员进行现场指认，右江区政府确认纠纷地的范围位于《现场勘验图》中所示的A、B、C三块地块，有事实依据，上诉人的质疑没有根据，本院不予支持。
关于争议地实际管业的问题。经查明，有右江区政府向东合七组、东合五组、东合九组村民以及东合社区主任调查的笔录证实，一审第三人东合五组的农户在争议的10.75亩“沙滩地”上耕种经营多年，虽然调查笔录中有反映“四固定”后政府从中屯五组的“沙滩地”内划出一块“沙滩地”给上诉人耕种的事实，且上诉人在“沙滩地”内确有名为“大块地”和“长潭地”的耕作地,但因无任何书面材料记载,无法确定当年划拨的“沙滩地”面积和四至，亦无法证实争议的10.75亩“沙滩地”在当年划给上诉人的“沙滩地”内。上诉人诉称其提交的《耕地承包使用证》上记载的四至范围有“至河边”的内容，证明争议地是上诉人的承包地。经核查，上诉人提交的15本《耕地承包使用证》中有6本记载有“地名：大块地，南：河边地，南：江边地”的内容，面积从0.117亩至0.36亩不等，共1.66亩。由于上诉人提供的《耕地承包使用证》缺乏明确的地理位置和坐标，且《现场勘验图》中标明的属上诉人使用的“大块地”范围亦有到河边的土地，因此无法确定《耕地承包使用证》项下记载的土地就是在争议的10.75亩“沙滩地”范围内。故一审法院对《耕地承包使用证》的证明效力不予认定，并无不当。另，上诉人对征地时政府将争议地上的青苗补偿费支付给东合五组的农户，未提异议。右江区政府依据上述事实，认定东合五组的农户在争议的10.75亩“沙滩地”上耕种经营多年，有事实依据。
关于上诉人提出右江区政府调查笔录中的调查对象均为与第三人东合五组原同属一个生产队的村民，应认定调查笔录无效的主张。经查明，右江区政府提供的调查笔录中亦有向上诉人东合七组村民邓以佳、邓以智、邓彬宁的调查笔录，且该三份调查笔录证实“1981年-1982年五组的人下去开荒种植”、“五组他们见我们地种不完，就自行下去开荒种植的”、“五组一直有些村民在耕种”。故右江区政府的调查笔录并不均是向东合五组原同属一个生产队的村民进行的调查，上诉人主张右江区政府调查笔录无效，理由不充分。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人东合七组负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋玉杰
审判员 陆 海
审判员 班 艳
二〇一七年五月二十三日
书记员 陈姗姗