浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙03行终432号
上诉人（原审原告）叶兴龙，男，1952年12月27日出生，汉族，住乐清市。
委托代理人邱世枝，上海市浩信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐清市国土资源局，住所地乐清市乐成街道宁康东路98号。
法定代表人屠俊勇，局长。
委托代理人潘信义，该局工作人员。
委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）乐清市城南街道南岸村村民委员会，住所地乐清市城南街道南岸村。
法定代表人李连华，副主任（主持工作）。
上诉人叶兴龙因诉被上诉人乐清市国土资源局土地行政协议一案，不服浙江省乐清市人民法院（2016）浙0382行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年12月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审裁定认定：2003年8月13日，乐清市国土资源局与原乐清市乐成镇南岸村村民委员会（2011年行政区划调整后为乐清市城南街道南岸村村民委员会，以下简称南岸村委会）签订了统一征地协议，约定：拟征收该村水田约1200亩，并支付土地补偿费、劳力安置和水利设施补偿费、现场处理包干费等共计8760万元，解决计划留用地指标约120亩等。同月20日，双方就上述协议签订了补充协议，其中第六条约定：本次征地作为汽车城用地，若不作汽车城用地，征地协议作废。叶兴龙不服，于2016年2月2日提起行政诉讼，要求确认2003年8月20日签订的统一征地补充协议第六条有效并履行。乐清市人民法院于2016年4月15日作出（2016）浙0382行初11号行政判决，驳回叶兴龙的诉讼请求。叶兴龙不服，提起上诉，期间于2016年5月24日另行提起诉讼，要求确认乐清市国土资源局与南岸村委会于2003年8月13日签订的统一征地协议及同月20日签订的统一征地补充协议无效。
原审裁定认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。叶兴龙曾起诉确认补充协议第六条有效并履行，补充协议第六条是附条件解除协议的条款。叶兴龙在该案的上诉状中明确，其诉讼请求应为解除两份征地协议。因此该案的审查涵盖了两份协议的效力。现叶兴龙再次起诉确认两份协议的效力，属于重复起诉。乐清市国土资源局主张本案属重复起诉，于法有据，应予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定驳回叶兴龙的起诉。
上诉人叶兴龙上诉称：一、上诉人要求解除涉案补充协议的诉讼，乐清市人民法院已作出（2016）浙0382行初11号行政判决，现尚在二审审理中。期间，温州市中级人民法院以该案须以本案审理结果为依据裁定中止诉讼。上诉人认为，解除行政协议应以协议是否有效为前提，且确认行政协议无效是一个独立的诉讼，根据“不告不理”原则，不宜在解除协议诉讼中审理认定，故本案应作出实体判决。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，人民法院依当事人申请方可确认行政协议无效，故解除协议的诉讼无法包含确认行政协议无效的内容。上诉人虽已提起解除协议的诉讼，但在发现该协议存在无效情形时，依法只能另行提起确认无效的诉讼。三、判决书说理部分的阐释并非判决的最终结果，不具有判决的既判力，与作为主文的判决内容的法律效力是不同的。乐清市人民法院仅在判决说理部分阐释涉案补充协议未生效，并未在判决主文中表述，对该协议的效力状况没有法律拘束力。况且，该判决仅阐述涉案补充协议未生效，根本未涉及主协议的效力审查，现上诉人起诉要求确认主协议和补充协议无效，不属于重复起诉。四、上诉人基于对行政机关信任，误认为涉案用地已经批准征收，故提起解除协议之诉。但在审理中发现该用地至今未办理农用地转用和征地审批手续，存在协议无效的法定情形，无耐只能提起确认无效诉讼，并无恶意诉讼之嫌。请求撤销原审裁定，责令一审法院作出实体判决。
被上诉人乐清市国土资源局答辩称：一、涉案解除协议之诉在二审审理期间，上诉人又提起本案诉讼，温州市中级人民法院据此裁定中止诉讼，符合法律规定。解除协议之诉裁判时虽会考虑本案的审理结果，但本案的审理和裁判是独立的，解除行政协议要以该协议是否有效为前提，这并不等同必须单独提起确认无效诉讼或必然受其他案件审理情况的影响。二、从指向的对象、法律依据及法律后果等判断，行政协议无效与行政行为无效存在本质区别，上诉人将两者等同，并认为“行政协议无效是一个独立的诉讼，无法被其他诉讼涵盖”，缺乏法律依据。三、解除行政协议必须以审查协议的效力为前提，上诉人已提起解除协议之诉，该案必然会对合同效力作出全面审查认定。上诉人如认为有遗漏或不当，应提起上诉予以救济，而不能另行提起本案诉讼。原审以重复诉讼驳回上诉人起诉正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人南岸村委会未到庭陈述答辩意见。
二审诉讼中，上诉人叶兴龙未向本院提供新的证据。被上诉人乐清市国土资源局向本院提供2015年遥感影像局部图（H51G094016）、乐清市2011年度计划第七批次、第九批次、2012年度计划第七批次建设用地审批意见书及征地附图、征地协议书、征地补偿安置方案公告、征地公告、情况说明，以证明上诉人诉称的承包地已经依法征收。上诉人叶兴龙对上述证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该组证据均于2003年之后形成，其中征地审批意见书系内部审批，非正式征地审批文件，征地协议所涉的补偿安置费用未实际履行，公告未张贴，影像局部图系被上诉人单方制作，均不能证明其主张待证的事实。本院认为，上述证据中的建设用地审批书、征地协议书、征地补偿安置方案公告、征地公告，乐清市国土资源局已在一审举证期限内提供，可以作为本案证据予以接纳。关于影像局部图、征地附图及情况说明，因上诉人叶兴龙在二审审理中自认其承包地在正大公司开发建设的南岸村341.50亩土地（即别墅区）中，乐清市国土资源局依本院要求提供该组证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定。上述证据经与原件核对无异，且与本案具有关联性，内容能互相印证，均合法有效，本院予以采信。
原审裁定认定的事实有相应证据证实，且双方当事人均无异议，本院予以确认。根据上述采信的证据及各方当事人陈述，本院另查明如下事实：涉案1200亩土地中的F-b7-2地块计341.50亩，现由正大新生活（乐清）置业有限公司用于开发建设别墅区。2011年10月20日和次月2日，乐清市征地事务管理所分别与南岸村委会签订四份征地协议书，就该341.50亩土地征收补偿安置事宜进行约定。2012年2月9日、3月23日和10月15日，浙江省人民政府分别作出浙土字A[2011]-0661、浙土字A[2011]-0809、浙土字A[2012]-0270建设用地审批意见书批准征收该341.50亩土地。二审审理中，上诉人叶兴龙自认其承包地在上述F-b7-2地块中（即别墅区内）。
本院认为，行政协议是双方当事人在意思表示一致的基础上达成的协议，经双方协商一致，且在不违反国家行政管理目标与社会利益的前提下，亦可以对行政协议的内容进行变更。行政协议变更后，原行政协议不再履行，双方当事人应按变更后的行政协议行使权利，履行义务。本案中，针对涉案F-b7-2地块的征收补偿事宜，被上诉人乐清市人民政府和南岸村委会于2003年签订统一征地协议书和统一征地补充协议书（以下统称为2003年协议），后又于2011年签订四份征地协议书。变更前的协议即2003年协议对当事人权利义务明显不产生实际影响，没有诉的必要性。现上诉人起诉要求确认2003年协议无效，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，依法应予驳回。原审裁定驳回上诉人的起诉结果正确，依法应予维持。上诉人叶兴龙仅自认其承包地在涉案F-b7-2地块中，无法指明具体位置，凭现有证据尚不足以认定2011年四份征地协议中的哪一份涉及上诉人承包地，但该事实不影响本案处理结果。上诉人叶兴龙主张涉案土地未被依法征收及补偿安置费用未实际给付，涉及该土地征收行为的合法性，不属于本案审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董忠波
审 判 员 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
二〇一七年二月二十八日
代书记员 刘双旋