四川省小金县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）小金行初字第02号
原告铁军。
原告杨开华。
委托代理人杨清元（系杨开华之子）。
原告杨清全。
委托代理人杨洪才（系杨清全之女婿）。
原告杨清贵。
原告暨诉讼代表人杨清明。
原告委托代理人谢元斌，四川红征律师事务所律师。
被告小金县抚边乡人民政府，住所地：四川省小金县抚边乡粮台村。
法定代表人肖勇，系该乡乡长。
委托代理人魏光富，四川金懋律师事务所指派公职律师。。
原告铁军、杨开华、杨清明、杨清全、杨清贵不服被告小金县抚边乡人民政府以小抚府（2014）21号文件作出的《关于铁军信访事项的答复意见》，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日立案后，于2015年6月20日向被告送达了起诉状副本及应诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月11日公开开庭审理了本案。原告铁军、杨清贵、杨开华的委托代理人杨清元、杨清全的委托代理人杨洪才、原告暨诉讼代表人杨清明及原告委托代理人谢元斌、被告小金县抚边乡人民政府机关负责人肖勇及委托代理人魏光富，证人杨德和小金县农业畜牧和水务局委派的出庭人员沈永翔到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：我们属抚边乡先锋村村民，祖祖辈辈以放牧为生，1998年10月县政府为我们颁发了草原使用证，该证标明了我们所使用草场的四至界限和地名，我们一直在草原使用证划定的半截沟到香花坡这片草场上放牧。2002年以后结斯乡向花村的村民把他们的牛赶到我们的草场上放牧，便经常发生纠纷，我们曾无数次向村委会和乡政府反映但一直没得到答复和解决。2014年我们5户牧民到县政府反映也没有得到答复，就向州政府、省政府反映，抚边乡政府才以小抚府（2014）21号作出了关于铁军信访事项的答复意见，此时才知道2002年县畜牧局、抚边乡政府、结斯乡政府、先锋村、向花村曾经协商过此事，2014年5月县、乡、村又对我们的草场纠纷进行了协商，要我们与他人共牧，在这之前我们5户牧民对此并不知情。草原使用证是县人民政府颁发的，是合法有效的，自1998年10月1日颁发草原使用证以来，我们的草场从来没有权属纠纷，抚边乡政府作出的答复意见，其引用的依据，是对2002年协调的协议和畜牧局的文件进行了确认，这是涉及到两个乡之间的事，抚边乡政府没有权利单独处理这个问题，县人民政府盖了章的草原使用证就应该生效，而抚边乡政府强行将我们的草场与结斯乡向花村“共牧”，严重侵犯了我们的合法权益。为此，请求撤销抚边乡政府作出的《关于铁军信访事项的答复意见》，并确认第0212号《草原使用证》证书有效。
原告铁军、杨开华、杨清明、杨清全、杨清贵向本院提交以下证据和依据：
1.小金县畜牧兽医局于2014年6月6日作出的小牧医发（2014）33号《关于抚边乡先锋村与结斯乡向花村草场争议处理意见的通知》文件复印件一份以及其附件：①抚边乡先锋村向花组与结斯乡向花村二组草场共牧制度；②抚边乡先锋村与结斯乡向花村草场共牧协议；③参加处理抚边乡先锋村与结斯乡向花村草场争议人员签到单复印件各一份；用以证明小金县畜牧兽医局小牧医发（2014）33号文件确定先锋村和向花村草原共牧，侵犯了原告方的草原使用权；
2.1998年10月1日加盖有小金县人民政府公章的第0212号承包人为杨开华的《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》证书原件一本；用以证明共牧的草场为原告五户的草场，边界是明确的，政府把它作为共牧侵犯了原告的权利。
3.小金县抚边乡人民政府于2015年4月20日作出的小抚府（2014）21号《关于铁军信访事项的答复意见》文件原件一份；用以证明抚边乡政府对畜牧局小牧医发（2014）33号文件确认，侵犯了原告方的权利；
4.由马洪明、马学富在2014年7月23日签名的《关于先锋村香花组（五户牧民）承包草场半截沟到香花坡草场情况说明》原件一份；用以证明抚边乡和结斯乡在协商草场作为共牧区的时候，当时的先锋村村长和书记二人没有参加协商。
5.马良（村委书记）、杨德（村长）在2014年7月24日签名的一份《关于2014年6月6日先锋村和向花村的草山纠纷协调情况说明》复印件，用以证明协调草山共牧时原告五户承包户没有参加，对协调的结果不认可。
6.2015年4月20日抚边乡人民政府作出的编号：［01］号《信访事项实体性受理告知书》复印件一份；用以证明五原告对抚边乡政府的答复意见要求复议。
7.1998年10月1日加盖有小金县人民政府公章的第0332号承包人为马洪秀的《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》证书，用以证明向本院提供的第0212号《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》是合法有效的。
被告辩称：抚边乡政府作出的《关于铁军信访事项的答复意见》合法。1.根据《信访条例》的规定，原告对该信访答复意见不服的，只能依照《信访条例》的规定申请复查或复核，并且，原告方已经申请了信访复核。目前，我国仅仅只有《信访条例》对信访的相关事项做出详细的规定，无论是行政机关、普通百姓还是人民法院（包括审理案件），都应当遵守和执行。2.我乡政府根据《信访条例》第三十二条规定，所作出的答复意见并未直接涉及信访人与他人之间重大利益关系，无须进行听证。3.该信访答复对信访人所谓的权利（无论权利是否在）不产生任何实质影响。由于我国《草原法》没有赋予我乡政府对草原享有草原使用权的许可权。因此，原告诉请撤销我乡政府的信访答复意见是没有任何法律、行政法规依据，属于滥用诉权。4.本案不属于人民法院受理行政案件的范围。由于本案原告述称的事实是草原使用权纠纷，根据《行政诉讼法》第十二条第一款，《草原法》没有赋予乡政府对草原享有草原使用权的许可权，也就对草原纠纷无权作出确认决定；抚边乡政府的答复意见仅仅是依《信访条例》的规定做出，原告方将《答复意见》等同于《草原纠纷决定书》实属混淆概念。依据《行政诉讼法》第四十九条规定本案“属于人民法院受案范围”的要件，应当裁定驳回起诉。
被告小金县抚边乡人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：
1.小金县抚边乡人民政府《组织机构代码》副本复印件一份，用以证明被告的身份；
2.《法人身份证明》原件一份，用以证明被告的身份；
3.《更正说明》原件一份，用以证明更正文号；
4.《业务办理》（1.处理人民群众来访流程与2.处理人民群众来信流程）复印件各一份，用以证明信访答复流程；
5.2014年6月12日抚边乡党政办公室作出的（2014－08］《会议纪要》以及附件《先锋村向花村草山纠纷处理情况答复会签到表》复印件各一份，用以证明告知原告方畜牧局（2014）33号文件；
6.2015年4月20日小金县抚边乡人民政府作出的编号：［01］号《信访事项实体性受理告知书》复印件一份，用以证明已告知信访答复时间；
7.小金县人民政府信访局于2015年4月17日作出的编号［01］号《信访事项实体性受理告知书》复印件一份，用以证明已告知信访实体权利。
8.铁军、杨开华、杨清明、杨洪英、杨清贵五人的《信访复查申请书》复印件一份，用以证明五原告已提出复查申请。
9.小金县信访事项复查复核委员会于2015年6月9日作出的编号（2015）003号《信访事项实体性受理告知书》复印件一份，用以证明已受理五原告的复查申请。
经庭前证据交换和庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
第1项证据：对其真实性没有异议，但对其证明目的有异议。文件是畜牧局作出的，与原件是吻合的，但在来源上在在瑕疵，应该加盖村上的印章。
第2项证据：对该证据的真实性和有效性不予认可。先锋村全村没有颁证，这个证是怎么来的不知道，也没有畜牧主管部门的公章，草原证应该加盖县政府和畜牧局两个印章，这个草原证的边界只说了一句话，即“半截沟到香花坡”，没有说清楚四至界限。该证是原告村上的干部从畜牧局借出来的，不能证明原告对草场持有合法的使用权。
第3项证据：对其真实性没有异议，但对其证明目的有异议。这份证据不能支持原告的主张，文件是根据信访条例做出的，不是具体的行政行为，对原告的权利不产生实质性的影响，不能说明本案符合行政诉讼的要求。这份文件的文号应该是小抚府（2015）21号，由于工作失误，打成了小抚府（2014）21号。
第4项证据：对该证据的真实性和有效性不予认可。不能作为证据使用，无法核实是否是当时的村长、书记写的，他们应当出庭作证，证据上也存在瑕疵，签字的人不可能把本人的名字写错。如果他们当时没有参加，2002年的协议上不会有村上的公章。
第5项证据：对该证据的真实性和有效性不予认可，不能作为本案证据，以上两份说明的格式和字体都非常相似，应该是出于同一个人之手。
第6项证据：没有异议。
第7项证据：这份证据与本案无关，无论马洪秀这个草原证是否合法有效，都无法说明原告的草原证合法有效，也不能证明被告的行为违法。
经庭前证据交换原告对被告提供的证据发表质证意见：对被告方提供的第1项至第5项书证没有异议；对第6项至第9项书证认为是信访上的东西，与本案无关。
本案在审理过程中，为了对五原告提交的1998年10月1日加盖有小金县人民政府公章的第0212号承包人为杨开华的《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》证书原件的取得是否具有合法性、有效性进行审查，本院依法调取了以下证据：
1.我院于2015年8月11日向小金县农业畜牧和水务局以书面形式发出了《关于铁军等五人诉小金县抚边乡人民政府草原行政诉讼纠纷一案相关事项的调查函》；小金县农业畜牧和水务局在2015年8月18日以小农牧水（2015）127号文件形式作出﹤关于对《四川省小金县人民法院关于铁军等五人诉小金县抚边乡人民政府草原行政诉讼纠纷一案相关事项的调查函》的回复﹥及附件①借条复印件一份；②四川省草原承包办法；③阿坝藏族羌族自治州草地承包办法；
2.证人杨德的证言以及对其在2015年8月25日进行调查时制作的《调查笔录》；
3.单位证人小金县农业畜牧和水务局就编号为0212号承包人为杨开华的《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》借出的情况及在庭审中出示2014年3月26日杨德出具的《借条》原件当庭进行质证的证言。
经庭审质证，本院依职权调取的以上证据，各方当事人均无异议。
经庭前证据交换和庭审质证，本院对以下证据、材料经审查后认为：
一、对五原告提交的，第1项证据的真实性、关联性本院予以确认，由于在本案中不涉及对该文件的行政行为是否合法进行审查，故对其合法性本院不予以确认；第2项证据是未经颁证机关向承包人杨开华依照法律法规的规定进行正式颁发，因此在法律上对外并不能产生法律效力，但该证书的具有证据的真实性，本院予以采信，对其关联性、合法性、本院不予以确认；第3项证据由于原告方提交的第2项证据的关联性、合法性不能予以确认，该信访答复意见不具有行政法上的行政行为，对当事人的权益不产生实际影响，因此该证据的真实性、关联性本院予以确认，对其合法性不予以确认；第4项、第5项、第7项证据与本案无关联性，本院不予以采信；第6项证据可客观真实地反映了被告作出《信访答复意见》的一个过程，本院予以采信。
二、对被告提交的，第1项证据证明被告主体资格，本院予以确认；第2项证据用以证明被告身份是其错误，应用以证明本案被告的法定代表人身份；第3项证据被告对（小抚府（2014）21号）文号出现打印错误，意在更正为（小抚府（2015）21号）文号，被告在诉讼中进行更正文件的文号错误，已无实际作用和意义，对此本院不予以确认和采信；第4项第5项、第6项、第7项、第8项、第9项证据证明被告按照来信来访流程实施的行为，其行为过程具有的真实性，对其依据《信访条例》受理信访事项作出的答复意见的关联性本院予以确认，对其合法性本院不予以确认。
三、本院依职权调取的第1项、第2项、第3项证据，其真实性各方当事人均无异议，可以作为本案的证据采用。
经审理查明，2015年4月9日以铁军为代表的五户牧民，向小金县人民政府信访局提出：1998年原告五户共同承包草场5700余亩，2002年县畜牧局、乡政府未经其同意，将其承包的草场变更成为同结斯乡向花村的共牧区，导致原告方无法维持生活，要求归还原告承包的牧场。同年4月17日县信访局将该信访事项转送县农业畜牧和水务局、乡人民政府处理，按照《信访条例》，该机关将于2015年4月25日前决定是否受理，并书面告知信访人铁军，并填写了《信访事项程序性受理告知书》。同年4月22日抚边乡政府向信访人铁军送达了《信访事项实体性受理告知书》，向其告知将于2015年6月5日前办结并书面答复。2015年4月23日杨洪英、杨清元、铁军、杨清全、杨清明、杨清贵、铁珍在此两份告知书来访人意见一栏中载明：“我们五户不同意小牧医发（2014）33号文件，我们只要求归还承包的牧场5700余亩”。
小金县抚边乡人民政府于2015年4月20日以小抚府（2014）21号文件形式作出了《关于铁军信访事项的答复意见》，答复如下：“1、关于你反映的：1998年五户共承包草场5700余亩，2002年县畜牧、抚边乡人民政府、结斯乡人民政府、先锋村、向花村参与调解，维持历史放牧习惯。2014年双方因草场纠纷再次发生矛盾，经多次调解，于2014年5月12日，由县人民政府副县长吴定全同志、县畜牧兽医局局长戴顺勇同志及草原站工作人员；抚边乡和结斯乡党委政府主要负责人；先锋村、向花村村两委成员及部分村民代表进行了三级协调并达成了共牧协议（现有会议纪要委依据），协议议定，双方按历史习惯进行放牧并规定了先锋村、向花村村民放牧的品种及头数，得到了双方参与调解人员的一致认同。2014年6月12日，抚边乡人民政府通知了先锋村了户代表在乡政府召开了处理意见答复会。因此，请你们严格按照《关于抚边乡先锋村与结斯向花村草场争议处理意见》＜小牧医发（2014）33号）文件要求执行，自觉遵守共牧协议，且你们提出归还承包牧场的要求不予支持。如对本答复意见不服，你可自收到本答复意见书之日起30日内向小金县人民政府申请复查（复核），逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见”。信访人铁军、杨开华、杨清明、杨洪英、杨清贵对抚边乡人民政府作出的答复意见不服，于2015年5月20日向小金县人民政府递交了《信访复查申请书》，小金县信访事项复查复核委员会在2015年6月9日做出了《信访事项申请复查受理告知书》，按照《信访条例》规定，将于2015年7月17日前办结并书面答复。在此期间，不应重复来访或者越级上访。2015年6月10日铁军以“信访无结果，现撤出”撤回了信访复查申请。于次日五原告向我院提起行政诉讼。
另查明，2014年3月26日时任抚边乡先锋村村委主任杨德为了解决抚边乡先锋村与结斯乡向花村草场纠纷，以村委会主任名义向原小金县畜牧兽医局借出了1998年10月1日加盖有小金县人民政府公章的第0212号承包人为杨开华的《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》。因草山发生纠纷，原告为了见县上的领导问个究竟，杨德将所借的草原使用证交给了原告方，原告在向本院提起行政诉讼时，作为诉讼证据向本院提交了该证。在该草原使用证上确实加盖有小金县人民政府印章，但事实上原告取得的该证书是未经颁证机关向承包人杨开华依照法律法规的规定进行合法正式颁发。
本院认为，信访答复是行政机关以书面形式作出的解释、说明，属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，它不是行政法上的行政行为，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。根据最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》作出的（2005）行立他字第4号）意见：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”答复意见。被告小金县抚边乡人民政府于2015年4月20日以小抚府（2014）21号文件作出的《关于铁军信访事项的答复意见》是按信访部门交办信访事项的行为，依法由《信访条例》调整，原告应该《信访条例》规定的程序操作办理，原告提起的行政诉请不属于人民法院受案范围，应裁定驳回起诉。故，对原告诉请本院撤销小金县抚边乡人民政府以小抚府（2014）21号文件作出的《关于铁军信访事项的答复意见》不予支持。对原告方要求确认1998年10月1日加盖有小金县人民政府公章的第0212号承包人为杨开华的《阿坝藏族羌族自治州草原使用证》证书有效的这一诉讼请求，因该证书未经颁证机关依照法律法规的规定进行合法正式颁发，原告虽然得到了该草原使用证，并不能成为法律实质上的合法取得行为，因此在法律上对外并不能产生法律效力，且该草原使用证是否合法、有效属另一行政法律关系，故，对此主张本院也不予以支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十二条第二款、第六十三条第一款第（二）项及第二款，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）之规定，裁定如下：
驳回原告铁军、杨开华、杨清明、杨清全、杨清贵的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿坝藏族羌族自治州中级人民法院。
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无
正
文
审 判 长 滕于光
审 判 员 高 兰
人民陪审员 刘素兰
二〇一五年十月十六日
书 记 员 范和涛
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三十二条人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。
7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。
………
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）管辖异议；
……
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
………
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。