河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1130号
上诉人（原审原告）杨桂芝，女，汉族，1941年6月19日出生。
委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）周口经济开发区管理委员会，住所地太昊路中段。
法定代表人田林，主任。
委托代理人李文峰，周口经济开发区管理委员会法制室负责人。
委托代理人娄际堂，河南团结律师事务所律师。
杨桂芝因诉周口经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）行政强制一案，不服周口市中级人民法院（2016）豫16行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨桂芝的委托代理人赵新科，被上诉人经开区管委会的委托代理人李文峰、娄际堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
周口市中级人民法院一审查明：杨桂芝是河南省周口市川汇区聂徐庄村村民，并在该村承包有耕地。2007年3月21日河南省人民政府作出豫政土（2007）124号文，批准征收了包括杨桂芝承包地在内的徐庄村部分土地。周口市人民政府及土地管理部门对征收土地方案、安置补偿方案进行了公告。周口市人民政府对所征收土地交由经开区管委会进行实施，经开区管委会对被征收土地进行了补偿。在征地实施过程中，争议土地分别于2015年4月10日、6月8日、10月23日被实施了占地行为，但前两次经开区管委会均未完成实际占地。河南周口经济开发区淮河路办事处城管大队于2015年4月20日向聂新旺、聂志忠、聂志伟、尹记大盘鸡送达了违法建设简易房限期拆除通知书。杨桂芝向一审法院起诉时行政起诉状落款日期空白，缴费日期为2015年5月21日，一审法院立案时间为2015年5月26日。一审庭审中，双方对于争议土地现在已经用围墙围起来，中间建筑物已经全部拆除的现状没有异议。
周口市中级人民法院一审认为，本案争议的焦点在于：1、争议土地是否已被合法征收。2、经开区管委会三次占地行为是否全部属于本案的审查范围。3、经开区管委会的占地行为是否合法。现逐一评析如下：
关于焦点一，国家为了公共利益的需要，可以征收农村集体经济组织的集体土地，并给予补偿。本案杨桂芝所承包的土地已被河南省人民政府批复征收，根据该批复，周口市人民政府发布了征收土地方案公告，周口市国土资源局发布土地补偿安置方案公告，并按照有关标准进行了补偿，原来集体所有的土地已转化为国有土地。杨桂芝认为争议土地并不在河南省人民政府批复文件范围内，经查，该争议土地征收前属于聂徐庄居委会所有，省政府的批复所附明细表内容与征收土地方案公告、补偿公告图、勘测定界图相互印证，足以证明争议土地位于河南省人民政府批复文件范围内。杨桂芝的该项理由不能成立，不予支持。人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，一审法院调取的勘测定界图在经开区管委会实施占地行为时已经客观存在，不属于经开区管委会作出具体行政行为时未搜集的证据，可以作为认定本案事实的依据。
关于焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”，这里的事实根据应当是起诉前发生的事实，而对于起诉后发生的事实则不属于本案审查的范围。本案杨桂芝起诉落款日期虽然空白，但从缴费日期和一审法院立案时间可看出，其起诉时间应在2015年5月21日前，因此本院只审查2015年5月21日前发生的行为。本案中三次占地行为仅有2015年4月10日的行为发生在5月21日前，属于本案审查的范围。6月8日、10月23日实施的占地行为则不属于本案审查的范围，对此杨桂芝可以另行主张。淮河路办事处城管大队的限期拆除通知行为系对违建行为的处理，与本案无关。
关于焦点三，因争议的土地已被合法征收，杨桂芝的集体土地承包经营权也随之消灭，杨桂芝不应再以享有承包经营权为由拒绝退出土地，经开区管委会让杨桂芝退出土地是对征收土地的实施行为，但该行为应当依法进行。经查，经开区管委会2015年4月10日实施的占地行为虽然未实际占有土地，也没有给杨桂芝造成实际损害，但其行为不符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应当确认违法。杨桂芝要求判令经开区管委会不得对杨桂芝土地再行施加非法强制腾退、占用等行政强制行为，因争议土地已被实际占有、征用，杨桂芝的该项主张已无实际意义，对此不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：一、确认经开区管委会于2015年4月10日对杨桂芝实施的强制腾退土地的行为违法；二、驳回杨桂芝的其他诉讼请求。
上诉人杨桂芝不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院对上诉人诉讼请求的陈述不正确；2、一审应当确认2015年4月10日、6月8日两次强制腾退土地的行为违法，经法庭与上诉人商议，同意上诉人增加相关诉求，并在此后的庭审和举证中均针对两次强制行为；3、上诉人没有对土地征收行为提起诉讼，一审将征收行为及其合法性作为本案审理的焦点，属扩大裁判范围；4、行政强制行为是否合法是案件的焦点问题，应适用行政强制法的规定，一审适用法律错误，且没有对行政强制行为的主体是否适合、程序是否正当等做出认定；5、一审确认被上诉人的强制行为违法，判令其不得再次实施违法行政行为是顺理成章的，一审认为要求禁止强制占地行为无实际意义没有事实和法律依据。综上，请求：撤销一审，改判确认被上诉人2015年4月10日、6月8日两次强制腾退土地行为违法；判决被上诉人不得对上诉人土地再次实施强制腾退、占用等强制行为；纠正一审判决关于上诉人土地包含于豫政土（2007）124号文件征地范围的事实认定；撤销一审判决中上诉人土地已被合法征收的事实和法律认定。
被上诉人经开区管委会答辩称：1、一审判决按照上诉人起诉时的诉讼请求只对2015年4月10日的行为进行审理是合法的；2、一审根据现场勘查，认定土地被实际占用的事实是正确的；3、土地征用是人民政府行使的职责，经开区管委会是对违法建筑的拆除，拆除行为是合法的。上诉人的请求不符合法律规定。
本院经审理查明：上诉人是周口市川汇区聂徐庄村村民，并在该村承包有耕地。2015年4月10日，经开区管委会组织多人并动用推土机进入上诉人承包地，强制实施拆除地上附属物及占用土地的行为，但由于上诉人阻止，其目的未能实现。上诉人遂向一审法院提起行政诉讼。
另查明，上诉人提交的行政起诉状未填写落款日期，其缴纳诉讼费的日期为2015年5月21日，其二审庭审中自认的起诉日期为2015年5月21日。
本院认为，（一）经开区管委会强制占用上诉人土地的行为违法。首先，经开区管委会辩称其2015年4月10日进入上诉人承包地的行为系对违法建筑实施拆除，但未提供任何证据证明上诉人土地上存在违法建筑。经开区管委会的强制行为缺乏事实根据和法律依据。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十八条对行政机关实施行政强制措施的程序进行了规定，本案中，无证据显示经开区管委会履行了出示执法身份证件，通知当事人到场，听取陈述申辩，制作现场笔录等法定程序。本案强制行为亦存在程序违法。（二）上诉人提起本案诉讼的时间为2015年5月21日，其要求在本案中审理经开区管委会于2015年6月8日进行的行政强制行为，超出其诉讼请求范围，本院不予支持；上诉人主张一审经法庭准许增加了这一诉讼请求，缺乏证据支持，亦与一审庭审笔录记载不一致，该上诉理由不能成立。（三）上诉人要求判令经开区管委会不得对上诉人的土地再次实施强制腾退、占用等强制行为，该诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。（四）本案中，上诉人未对土地征收行为及合法性提起诉讼，土地征收行为不属于本案的审理范围，一审判决中关于土地征收行为的事实认定和判决意见不当，本院予以纠正。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人杨桂芝承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 陈瑞丹