甘肃省平凉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平中行初字第1号
原告肖长富，男，汉族，1950年1月17日出生于庆阳市西峰区，住西峰区老西环路***号。
委托代理人尚鹏飞，甘肃北斗律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告庆阳市人民政府，住址：庆阳市西峰区庆州西路1号。
法定代表人贠建民，该市市长。
委托代理人杨军平，该市政府法制办公室行政复议科科长。代理权限为特别代理。
委托代理人马成祯，甘肃北斗律师事务所律师。代理权限为特别代理。
第三人庆阳市西峰区人民政府，住址：庆阳市西峰区九龙南路29号。
法定代表人解平，该区区长。
委托代理人刘海龙，该区政府法制办公室工作人员。代理权限为特别代理。
第三人西峰区西街街道办事处东门村民委员会（以下简称“东门村委会”），住址：西峰区东门村。
法定代表人胡长虹，该村主任。
委托代理人刘吉颖，甘肃拓原律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人安国峰，东门村农民。代理权限为特别代理。（未到庭）
原告肖长富因土地管理行政复议一案不服被告庆阳市人民政府2014年11月12日作出的庆政复决字（2014）6号行政复议决定，于2015年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月2日立案后依法组成合议庭，于2015年2月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。2015年6月8日，本院公开开庭审理了本案。原告肖长富及其代理人尚鹏飞、被告庆阳市人民政府的委托代理人杨军平、马成祯、第三人西峰区人民政府的委托代理人刘海龙、西峰区西街街道办事处东门村村委会的委托代理人刘吉颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告庆阳市人民政府于2014年11月12日作出庆政复决字（2014）6号行政复议决定，以原西峰市东湖巷56号土地在土地公有制之后为东门村村民宅基地，后经几次房屋买卖行为转让他人，该宅基地使用权随之发生变化，肖长富之父取得宅基地使用权后办理了国有土地使用证，使该宅基地所有权发生改变；西峰区人民政府依据自然人之间的房屋转让行为，将该宅基地由集体土地变为国有土地，缺乏法律和事实依据，所颁发的西国用（1998）字第980104号国有土地使用证事实不清、证据不足为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1目之规定，撤销了西国用（1998）字第980104号国有土地使用证。
原告肖长富诉称，其现居住宅系土改时国家分给城市手工业者张鸿相、张仲霄所有，于1964年出让给李发林，李发林又于1986年出让给其父肖仁。1998年西峰区人民政府为其父肖仁颁发西国用（1998）字第980104号国有土地使用证。其父去世后该住宅由其继承。2014年9月23日，第三人东门村委会对西峰区人民政府颁发的该证不服，申请复议，被告将该证撤销。原告认为，一、复议决定错误将张鸿相、张仲霄认定为第三人东门村村民，认定事实的证据不足，结论错误：一是其所依据第三人东门村村委会出具的证明，与东门村编撰的《东门村村史》矛盾，与张仲霄、张鸿相二人1965年户口迁移档案矛盾，与东门村原主任、副主任、文书及涉案房屋邻居王先荣、郭喜民的证言相矛盾；二是将违法的（1989）第70号函错误地认定为法院判决结果：该函本质上非法院生效的裁判文书，形式缺少合议庭组成人员署名，内容上违背“房随地走”土地法原则。二、复议决定适用法律不当，错误撤销了应予维持的原西峰市人民政府对涉案土地使用权的确认登记：一是该确认登记符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定情形，应予维持却被错误撤销；二是依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第二十七条规定情形，涉案土地依法属于国有土地，却被错误认定为集体土地；三是1994年3月28日原西峰市房管局颁发的《房屋产权证》印证了占用土地的国有性质。三、复议决定程序违法：一是2014年5月29日的民事案件开庭前，东门村就已知道作为证据提交给法院的涉案国有土地使用证，而东门村直到时隔145天后的2014年9月23日才提出复议申请，申请复议的时间超过了法定申请期间，复议机关不应受理却违法受理；二是复议决定遗漏重要当事人；三是依据行政复议法及其实施条例的规定，复议机关只能对颁发土地证行为的合法性进行裁决，无权对土地权属进行确认，但复议决定在撤销土地证的同时，超越其法定职权，将土地权属确认为集体土地，程序违法。综上，依据《行政诉讼法》第七十条之规定，应予撤销被告作出的复议决定，维持原西峰市人民政府对原告父亲肖仁的国有土地登记。故请求依法撤销庆阳市人民政府作出的庆政复决字（2014）6号行政复议决定，维持西峰区人民政府颁发的西国用（1998）字第980104号国有土地使用证。为支持其主张，提供了以下证据材料：
1.身份证复印件；
2.庆阳市西峰区南街办事处广场路社区居委会、庆阳市公安局北街派出所证明；
3.分割遗产协议书复印件；
1-3号证据证明原告肖长富身份情况及其原告身份适格。
4.1964年4月6日张仲霄、张鸿相与李发林订立的庄基买卖契约复印件；
5.1986年9月28日李发林与肖仁订立的庄基买卖契约复印件；
6.1996年5月24日转让国有土地使用权补办手续及土地登记审批表复印件；
7.甘肃省行政事业性收费专用票据三张（土地出让金、土管费、登记费）复印件；
8.庆市房权证西峰区字第2011010**号房屋所有权证复印件（2011年）；
9.甘肃省西峰市房产所有证复印件（1994年3月24日发）
10.甘肃省行政事业性收费专用票据及行政事业性收费票据复印件二张（房屋勘丈费、工本费、房屋登记费）；
11.原西峰市人民法院（88）西法民字第13号民事判决书复印件；
12.原甘肃省庆阳地区中级人民法院（1988）民上字第101号民事判决书复印件；
13.经庆阳市规划局于2014年7月1日批准的房屋维修申请复印件；
4-13号证据证明涉案土地系国有土地，原告肖长富系该土地的合法使用权人。
14.庆阳市人民政府庆政复决字（2014）6号行政复议决定书复印件；
15.甘肃省庆阳市中级人民法院（2014）庆中民终字第484号民事裁定书复印件；
16.张仲霄迁移证存根复印件；
17.东门村村史（朱世广主编，2007年10第1版，宁夏人民出版社）。
18.证人郭喜民书面证言（附郭喜民身份证复印件）；
19.证人王先荣书面语言（附王先荣身份证复印件）；
20.证人罗润福、张怀玉、张鸿祥书面证言（附罗润福、张怀玉身份证复印件）；
21.庆阳市中级人民法院于2015年4月14日出具给原告肖长富的答复函件复印件；
14-21号证据证明被告庆阳市人民政府复议决定认定张仲霄和张鸿相系东门村社员、涉案土地为集体性质的宅基地等事实错误。
被告庆阳市人民政府辩称：一、庆政复决字（2014）6号复议决定认定事实清楚，证据确实充分：其一，张鸿相和张仲霄系东门生产队社员，有东门村委会证明证实，原告在复议过程中未提供证据证实该二人系土改时的城市手工业者；其二，庆阳中院（1988）民上字第101号判决及复函作为司法文书，具有最高的证明效力，复议当中应予采信；其三，（2014）庆西民初字第1003号民事判决仅用于证实第三人东门村系在民事诉讼过程中得知原告持有国有土地使用证，复议申请未超过法定期限的事实，复议结论与该判决结果无关；其四，复议决定中出现的（1997）庆执中字第25号民事裁定书证据材料，系笔误，不存在伪造证据问题。二、庆政复决字（2014）6号复议决定适用法律准确，复议程序合法：其一，本案所涉土地使用证在颁发过程中，当事人提供的原始证据仅有两份契约，不能证实土地的原始归属以及土改前后所有权变化情况，土地来源不清，西峰区人民政府仅依据自然人之间的房屋转让行为将该庄基认定为国有土地并为原告颁发西国用（1998）字第980104号国有土地使用证事实不清，证据不足；其二，本案所涉土地不属“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的”情形，因而不能确定现使用者的国有土地使用权；其三，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，鉴于本案所涉土地所有权存在争议，应根据《土地登记办法》第十八条关于“土地权属有争议的不予登记”之规定，先行撤销该证，由国土部门进行调查处理，而后依照《土地权属争议调查处理办法》第三十一条“生效的处理决定是土地登记的依据”之规定再行颁证；其四，复议过程中，其依法向庆阳市土地登记发证中心调取了全部证据材料，并进行了全面审查，因而复议程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
为证明其行政行为的合法性，被告向本院提交了以下证据、依据：
1.西峰区西街街道办事处东门村民委员会于2014年8月1日制作的行政复议申请书复印件；
2.甘肃省庆阳市西峰区人民法院（2014）庆西民初字第1003号民事判决书复印件；
3.委托书及身份证复印件；
4.律师事务所函及授权委托书复印件；
5.甘肃省人民政府于2014年9月10日作出的甘政复字（2014）43号行政复议告知书复印件；
6.庆阳市人民政府行政复议立案审批表复印件（载明收到申请日期为2014年9月19日）；
7.庆阳市人民政府于2014年9月23日作出的庆政复受字（2014）4号行政复议立案受理通知书及送达回证复印件；
8.庆阳市人民政府于2014年9月24日作出的庆政复受字（2014）3号确定第三人通知书复印件；
9.庆阳市人政府于2014年9月24日作出的庆政答复字（2014）4号行政复议答复通知书
10.西峰区人民政府关于对庆政复答字（2014）6号、庆政复答字（2014）4号行政复议通知书的答复；
11.第三人肖长富行政复议答辩书复印件；
12.行政复议案件结案报告复印件；
13.庆政复决字（2014）6号行政复议决定书的送达回证复印件。
1-13号证据证明其复议程序合法。
14.1964年4月6日张仲霄、张鸿相与李发林订立的庄基买卖契约复印件；
15.1986年9月28日李发林与肖仁订立的庄基买卖契约复印件；
16.关于安永强和李长军庄基纠纷问题调解协议复印件；
17.1988年3月16日原西峰市人民法院作出的（88）西法民字第13号民事判决书复印件；
18.1988年8月19日甘肃省庆阳地区中级人民法院（1988）民上字第101号民事判决书复印件；
19.甘肃省行政事业性收费专用票据四张（土地出让金、土管费、土地登记费、年检费）复印件；
20.甘肃省行政事业性收费专用票据及行政事业性收费票据复印件二张（房屋勘丈费、工本费、房屋登记费、分户测绘费）；
21.1996年5月24日转让国有土地使用权补办手续及土地登记审批表复印件
22.1998年5月7日的西峰市人民政府土地登记审批表及地籍调查表复印件；；
23.西国用（1998）字第980104号国有土地使用权登记卡复印件；
24.西国用（1998）字第980104号国有土地使用证复印件；
25.西峰区西街街道办事处东门村委会关于张仲霄、张鸿相为该村村民的证明复印件；
26.甘肃省庆阳地区中级人民法院庆地法民文字（1989）第70号函复印件；
27.庆市房权证西峰区字第2011010**号房屋所有权证复印件；
13-27号证据证明复议决定事实清楚、程序合法，原西峰区人民政府颁发西国用（1998）字第980104号国有土地使用权证认定事实不清。
第三人庆阳市西峰区人民政府答辩称，2005年庆阳市与西峰区事权划分后，由原西峰市人民政府相关部门履行的土地出让、转让、登记发证和土地抵押等职责及业务全部划归现庆阳市土地登记发证中心，本案所涉纠纷不属其所属部门业务范畴。并提交如下证据，证明其职权范围已发生变更：
1.中共庆阳市委、庆阳市人民政府市委发（2005）39号关于印发《市区事权划分方案》的通知（附：《市区事权划分方案》）复印件；
2.庆阳市机构编制委员会庆市编发（2006）6号关于庆阳市国土资源局及下属相关单位机构编制的批复复印件；
3.庆阳市国土资源局庆市国土资发（2005）190号关于进一步理顺西峰分局、储备中心等单位职能职责的通知复印件。
第三人东门村委会当庭答辩称：一、宅基地的土地性质依法属农村集体所有，不因个人间的交易而转变为国有，原办证机关将集体土地确权为国有土地错误，复议机关认定的基本事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。二、原告所诉事实不足以否定复议决定，理由不能成立：一是张仲霄、张鸿相是否为东门村村民，不影响本案土地的集体所有性质，原庆阳地区中级人民法院庆地法民文字（1989）第70号函对（1988）民上字第101号民事判决的释明真实、合法、有效，复议决定认定的事实正确；二是复议决定书中出现的（1997）庆执中字第25号民事裁定书确系笔误，复议机关已做出说明，（2014）庆西民初字第1003号民事判决书并非认定土地权属的定案依据，只是对诉讼事实的证明，（1988）民上字第101号民事判决有效就不能否认庆地法民文字（1989）第70号函的有效性，因此复议决定所依证据无重大瑕疵；三是涉案土地始终是东门村的宅基地，甚至一度做为集体财产，该事实有大量证据及生效判决所确认，从未发生转变为国有这一环节，原告以土改时和实施“六十条”（即农村人民公社工作条例修正草案）时未给东门村确权和颁证就认为属国有土地的理由不能成立，复议决定对《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条的理解正确。三、原告以城市居民的身份在东门村居民手中购买宅基地和房屋的行为违反1963年《最高人民法院关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》中“社员的宅基地，包括建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有，一律不能出租和买卖”、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”等法律禁止性规定，更不能因此侵害第三人利益。四、第三人在知悉其土地所有权被他人错误登记后，即向庆阳市人民政府的法制办提出复议申请，经法制办审查认为争议国有土地证系原西峰市人民政府办理，应以现在的西峰区人民政府为被申请人，第三人又重新申请，但两次申请复议均未超过法定期限。综上，复议机关撤销该国有土地证书合理合法，符合法定程序，原告的诉讼请求应予驳回。并提交如下证据：
1.证人罗维俊证言；
2.证人胡长平证言；
3.甘肃省庆阳地区中级人民法院（1988）民上字第101号民事判决书复印件。
证明李发林曾将房屋卖给东门村，其部分宅基地曾被东门村使用。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的上述证据认证如下：
对于被告提供的证据1-13，各方当事人无实质性异议，可作为认定复议机关行政复议程序性事实的依据。对于被告提供的证据14-24与原告提供的证据1-7、10-12内容一致，连同第三人西峰区人民政府提供的全部证据，各方当事人亦无实质性异议；对于被告提供的证据27与原告提供的证据8系同一证据，双方虽在证明目的上各有不同，但与原告提供的证据9具有历史沿续性，上述证据均可作为认定案件基础事实的依据，本院予以确认。
对于被告提供的证据25，系复议程序中申请人东门村委会（即本案第三人）为支持其主张自行作出的证明，并非无利害关系人的证明，属复议程序中申请人（即本案第三人）的陈述，且该证明内容与本案原告肖长富提供的由公安机关存档并可证明张仲霄身份的证据16和由东门村组织编写的证据17所证内容矛盾，不具有证据的客观性；被告提供的证据26，系原庆阳地区中级人民法院于1989年8月19日对其维持的原西峰市人民法院（88）西法民字第13号民事判决所作的解释说明，该释明内容中对原判决所涉房屋占地范围内的土地所有权属性所作的认定，超出了原判决认定的事项，因而不具有证据的合法性；对于第三人东门村委会提供的全部证据，虽与原、被告提供的部分证据能够证明李发林曾将基宅基地上的部分房屋卖给东门村，但本案其他证据亦证实该部分宅基地上建筑物拆除后并未被本案原告所占用，所证事实与本案无关联；对于原告提供的证据13、15，与本案争议无关联。上述证据均不能作为认定案件基础事实的依据，本院不予确认。
经审理查明，1955年至1956年，原庆阳县西峰镇第一乡（现东门村）开展土地合作化时，居住于此的张仲霄、张鸿相未将其所有的土地、房屋地基等转为合作社集体所有。1964年4月6日，经韩有田、安自治、张汉三、张志宽说合，由张鸿祥代笔立契，张仲霄、张鸿相将自住南厦房三间、东楼窑一双，东至墙外梁姓、南至庄外跑墙、西至大门东马头、北至安姓，四至分明、各有界限庄基一座，仝众公议作价，出卖于李发林永远为业。1965年9月22日，张仲霄从其所在的“二居”迁往“土桥”居住。1986年9月28日，经郭喜民、白锦荣、杨茂琪说合，由郭世奎代笔为双方立契，李发林将其位于西峰市东门村东湖巷，内有北房两间、东厦房三间、柴禾房一间，东至郭喜民合脊墙、南至院墙外便墙、西至安自治界墙东根、北至北房外一米五处，四至分明庄基一处作价，卖给原告肖长富之父肖仁永远为业。后肖仁与邻居安自治因该庄基发生纠纷，原西峰市人民法院于1988年3月16日以（88）西法民字第13号民事判决书判决：“1.安自治与李发林房屋买卖、赠予以及双方宅基地东西界线协议有效；2.李发林与肖仁的房屋买卖关系有效；……”。1988年8月19日，原甘肃省庆阳地区中级人民法院以（1988）民上字第101号民事判决书，维持了该判决。1996年5月24日，李发林、肖仁向原西峰市土地管理局申请补办转让国有土地使用权手续及土地登记，1997年3月向原西峰市土地管理局交纳了转让金、土管费、土地登记费等。1998年5月，原西峰市人民政府为土地使用人肖仁颁发了西国用（1998）字第980104号《国有土地使用证》。2014年4月3日，原告肖长富翻建房屋时被第三人东门村委会阻止，肖长富遂以安永强、安国锋等人为被告提起排除妨碍民事诉讼，被庆阳市西峰区人民法院于2014年6月13日驳回诉讼请求。通过该诉讼，第三人东门村委会知道第三人西峰区人民政府为原告肖长富之父办理了国有土地使用证，遂于2014年9月19日向被告庆阳市人民政府申请复议，要求撤销西国用（1998）字第980104号国有土地使用证，依法确认东湖巷56号宅基地为集体土地。在复议过程中，被告庆阳市人民政府依据东门村委会出具的证明张仲霄、张鸿相为该村村民的书面证明、原庆阳地区中级人民法院出具的证明肖仁买卖房屋所占宅基地属于东门村的庆地法民文字（1989）第70号函及2014年庆阳市房地产管理局为肖长富颁发的房屋所有权证等三份新证据，认为原告之父肖仁所使用的东湖巷56号宅基地不属《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定情形，认定原西峰市人民政府依据自然人之间的房屋转让行为将该宅基地由集体土地变为国有土地缺乏法律和事实依据，颁发给原告肖长富之父肖仁的国有土地使用证事实不清、证据不足，于2014年11月12日以庆政复决字（2014）6号行政复议决定，撤销了原告肖长富持有的西国用（1998）字第980104号国有土地使用证。肖长富不服，遂向本院提起诉讼。
另查明，2005年11月，原西峰市土地管理局整体上划归庆阳市人民政府管理，原由该局行使的土地调查、登记、发证职能改由新设的庆阳市土地登记发证中心履行。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告庆阳市人民政府对土地登记行为进行行政复议，是依法履行其法定职责。本案中，据被告提供的证据证明，第三人东门村委会复议申请记载，其是在肖长富提起的排除妨碍民事诉讼中得知原西峰市人民政府给原告肖长富之父肖仁颁发了西国用（1998）字第980104号国有土地使用证，但庆阳市西峰区人民法院（2014）庆西民初字第1003号民事判决书形成于2014年6月13日，根据行政复议法的规定，第三人东门村委会最迟应当在2014年8月13日之前提出复议申请，但直到2014年9月19日才提出，已超出了法定的复议申请期限。在行政复议过程中，被告未调查核实争议土地来源，仅依据第三人东门村委会的陈述和原庆阳地区中级人民法院超出已生效判决范围进行释明的庆地法民文字（1989）第70号函，直接认定涉案土地系集体所有，并据此撤销西国用（1998）字第980104号国有土地使用证，采信证据不当，导致认定事实不清，证据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告庆阳市人民政府作出的庆政复决字（2014）6号行政复议决定；
二、责令被告庆阳市人民政府在60日内重新作出行政行为。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 穆 雯
审 判 员 穆平生
代理审判员 岳学敏
二〇一五年七月二十日
书 记 员 梁新苗