吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2401行初84号
原告高志伟，男，汉族，现住延吉市。
原告蒲建敏，女，汉族，现住延吉市。
二原告共同委托代理人崔日权，吉林延大律师事务所律师。
被告延吉市林业局，住所地：延吉市朝阳街。
法定代表人徐国斌，局长。
出庭的行政机关负责人谢航宇，副局长。
委托代理人李中山，吉林敖联律师事务所律师。
第三人延吉市小营镇人民政府，住所地：延吉市小营镇。
法定代表人张学斌，镇长。
委托代理人扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。
原告高志伟、蒲建敏诉被告延吉市林业局之间林业行政许可一案，于2016年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月15日作出（2016）吉2401行初121号行政判决，被告不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起上诉，中院于2017年4月11日作出（2017）吉24行终11号行政裁定，发回本院重审。本院另行组成合议庭，于2017年6月13日公开开庭审理了本案。原告高志伟、蒲建敏及其委托代理人崔日权，被告延吉市林业局副局长解航宇以行政机关负责人身份出庭应诉，其委托代理人李中山，第三人延吉市小营镇人民政府委托代理人扈玉海到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告延吉市林业局于2006年6月5日作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》；于2016年7月9日作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》。
原告诉称，被告作出的延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》没有法律依据。一、被告行政行为的依据是国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，但是该条使用对象是“单位”不包括个人。森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供该规定的（一）、（二）项材料。该条使用对象是“单位”而不包括自然人。因此属于适用法律错误。二、《占用征用林地审核审批管理办法》调整的工程范围不包括果园的看护房和圈舍。该《占用征用林地审核审批管理办法》第二条规定：本办法适用于下列情况。（一）进行勘察、开采矿藏和各项建设工程需要占用或者征收、征用林地的审核；（二）建设工程需要临时占用林地的审批；（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。原告对《占用征用林地审核审批管理办法》第二条的理解是，建筑果园看护房不属于该条的适用范围，其理由是：1、该条第（一）项规定的勘察、开采矿藏，当然不包括果园看护房，而且“各项工程”也不包括果园看护房。《占用征用林地审核审批管理办法》第一条规定，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的规定，制定本办法。因此《占用征用林地审核审批管理办法》适用的“建设工程”不能超出《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定的范围。《中华人民共和国森林法》第十八条是各项工程占用、征收、征用林地规定，该条规定的工程是“进行勘察、开采矿藏和各项工程”。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条是对《中华人民共和国森林法》第十八条的实施细则。该条规定：勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定。该条对《中华人民共和国森林法》第十八条规定的“各项工程”明确规定为：修建道路、水利、电力、通讯等工程。因此《占用征用林地审核审批管理办法》中规定的建设工程：勘察、开采矿藏、修建道路、水利、能力、通讯等工程。显然果园看护房不属于《占用征用林地审核审批管理办法》第一项规范的范围。2、《占用征用林地审核审批管理办法》第二条第（二）项规定，也不适用于建筑果园看护房。第（二）项规定，只能适用于，上述建设工程需要临时占用林地的时候，才能适用。3、《占用征用林地审核审批管理办法》第二条第（三）项规定，也不适用于建筑果园看护房。因为第（三）项的适用对象是，森林经营单位在林地内修筑直接为林业生产服务的工程设施时适用，因此不适用于建筑果园看护房。其原因是，首先果园不是森林，《森林法实施条例》第二条第二款规定：森林包括乔木林和竹林。果树属于灌木，因此果树不属于森林。其次该项目适用的对象是“森林经营单位”，不包括个人。综合以上法律、法规、规章的规定和本案具体情况，修建果园看护房原告没有提供项目批准书和林地权属证明的法定义务，通俗地讲修建果园看护房不属于法律、法规、规章层次上需要规范的建设项目。因此被告以原告为提供《项目批准书》、《被占用或者被征收、征用林地的权属证明材料》（其实该材料当时已提供）为由，作出延吉市林业局延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》是没有法律依据的行为。因此原告请求法院依法撤销该决定，维护原告合法权益。
被告辩称，一、本案原告对涉诉林地不享有合法使用权。本案诉争林地虽由高志伟使用，但使用权一直由长白乡人民政府享有，并未实际转让该林地使用权，1995年11月16日，高志伟与金风律签订协议书，由高志伟接管金风律转让的原龙河村现由延吉市小营人民政府收回管理即本案争议的村地。根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款之规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”金风律此前未办理过林权证，虽然使用了该林地，但未依法取得该林地的使用权，所以，本案原告与金风律签订的转让协议书因无权处分而无效。本案争议林地原属于长白乡下辖龙河村，龙河村解体后由长白乡政府收回，长白乡被撤并后，涉诉林地权属由小营镇政府取得。上述事实均有林权变更登记证明，而本案原告未取得合法的林权证书，也没有相关佐证加以证明。所以原告对本案涉诉林地不享有合法的使用权。二、原告申请建房手续不全，申请依据不足，应予以纠正。根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条之规定：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准书；（二）被占用或者被征收、征用林地的权属证明材料；（三）有资质的涉及单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或者被征收、征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议。”原告在申请在果树地内建看护房及圈舍应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。而原告并未提供全部上述材料。并且存在使用虚假材料申请的情况。综上所述，原告未依法取得该林地权属，申请建设看护房的材料不全，申请材料不真实。应予以纠正。
第三人述称，被告作出批复纠正自己的错误是正确的。该林地所有权、使用权都是第三人的。被告2006年做的批复，最基本都没有经过权利人的同意，也没有按照规定提交相关的证明材料，所以该批复撤销符合法律规定。根据原告起诉状，原告认为不需要批复，按照该逻辑，撤销批复也没有跟原告有实质上的影响。综上请求法院维持被告的批复决定。
经查明，自1987年开始原延吉市龙河村村民崔宗哲雇佣金风律在其承包地内栽种果树。1993年崔宗哲去世后金风律与原告高志伟于1995年11月16日签订协议，约定由高志伟长期接管使用道西7.5亩果园，高志伟支付给金风律2万元。1997年11月1日，原告向延吉市长白乡林业站缴纳林木土地使用费1240元。1998年12月30日和2006年6月1日分两次向被告缴纳植被恢复费4500元，合计9000元。2006年6月5日，原告浦建民为盖看护房及圈舍3000平方米，向被告提交了《关于在果树地内建看护房的请示》，内容为“我因承包经营了原村集体的果树，为方便于管理，我今申请在果树地的边上盖看护房及圈舍3000平方米。”；延边州森林调查规划院于2006年6月作出“使用林地可行性报告”。被告延吉市林业局于2006年6月5日对原告浦建敏作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》，内容为“延吉市小营镇明新村浦建敏：根据你的申请，经研究，同意你在小营镇明新村54林班（原27林班）48小班的果树地内建看护房及圈舍，面积3000平方米。……承包经营期结束，该地交回小营镇明新村集体林地的权属”。原告在其批准范围内建有两处居住房屋和多处圈舍养殖牛。
2014年3月，第三人小营镇政府向法院提起民事诉讼，请求原告蒲建敏拆除建设在果树地内的看护房及圈舍。经延边州中级人民法院审理后认为，小营镇政府以蒲建敏所建林中构筑物超过《中华人民共和国森林法实施条例》中关于临时占用林地使用期限的规定属于违章建筑为由，要求蒲建敏拆除所建构筑物，虽然《中华人民共和国森林法实施条例》中对于临时占用林地的使用期限有相关规定，但因蒲建敏已办理了使用林地手续，而该使用林地手续中记载的使用期限为长期，至于其在林地中所建构筑物是否符合土地、规划等部门的规定，是否属于违章建筑，尚有待相关部门加以认定，小营镇政府现以此为由要求蒲建敏拆除所建构筑物，目前依据不足，且双方合同对此亦无约定，故本院不予支持。
2014年7月，延吉市城市管理行政执法局作出《认定函》，认定原告的看护房及圈舍为非法建筑，后来延吉市城市管理行政执法局又撤销了该《认定函》。
2016年1月29日，被告向延吉市小营镇政府颁发了第A221200605637号林权证。2016年6月7日，第三人小营镇人民政府向被告申请，要求被告撤销《关于在果树地内建看护房的批复》，被告于2016年6月22日经过听证，于2016年7月9日根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，以原告在申请批复时“应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。蒲建敏、高志伟在申请批复时未提供上述材料”为由，撤销其作出的延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》。
另查，1991年7月7日延吉市龙河村与延吉市长白乡政府、长白乡土地所达成协议：根据州计经字【1991】15号文件，原龙河村一、四队的194名人员集体转城市户口之后，现有原龙河村一、四队耕地、果树地等归乡政府管理，但现在有龙河村企业、林地、宅基地仍归一、四队所有，政府对其既不介入对社员的生活安排，对一、四队待业人员也不予以安排。农转非后，原龙河村村民委员会改称龙河理事会，实行理事长制，由理事会全权管理原龙河村一、四队的经济财产。2000年延吉市小营乡、长白乡合并，设立小营镇。
认定上述事实的证据有：林权证、使用林地申请表、延边州森林调查规划院“使用林地可行性报告”及报告费收据、延吉市林业局植被恢复费收据、延吉市长白乡林业站林木土地使用费收据、协议书（蒲建敏-
延吉市林业局）、延吉市小营镇政府《关于撤销市林业局（2016）38号文件的申请》、听证会笔录、1995年11月16日金风律与高志伟签订的协议书、延长政发（1991）14号延吉市长白乡人民政府文件、延市政函发（1991）9号延吉市人民政府批复、延州计经社字（1991）15号延边州计划经济委员会文件、1997年12月30日延吉市长白乡林业站林权档案、015410号林权证、吉民行批（2000）11号吉林省民政厅文件、第221200605637号林权证、当事人的陈述。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，被告延吉市林业局作出行政许可行为是本案的适格被告主体。原告诉讼的行政行为是被告林业局于2016年7月9日作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，该行政行为是对于2006年6月5日作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的自我纠错的行政行为，应当审查被撤销的行政行为的合法性。首先，被告作出批复的行政行为时是否按照法律规定作出，为此，被告林业局称依照《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定作出，原告对此予以反驳称，该规定是针对单位而不是针对个人，该反驳意见符合《占用征用林地审核审批管理办法》的规定，即使用林地的对象是单位而不是个人，被告亦未提供对个人是否参照该规定作出行政许可的依据，故该反驳意见予以支持。原告主张该批复符合《吉林省林地保护条例》第二十七条第三项规定，但该条例是在2012年３月23日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2012年5月1日起开始实行，是在被告林业局作出行政许可之后，故该主张本院不予支持。被告林业局作出行政许可应当依照法律规定，法律没有规定的按照法规规定，法规没有规定的按照规章的规定，故认定被告2006年6月5日作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》行政行为没有依据。其次，该批复的许可期限不符合规定。对林地看护房无法取得产权证不属于永久性建筑，使用林地性质应属于临时。《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条规定：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；”依照该条规定，被告林业局对原告申请看护房的批准期限不应超过2年，但批准使用期限为承包期内。本案的原告高志伟与金风律之间签订的果园协议书使用果园是长期，故该批复中的期限违反了行政法规。再次，原告高志伟与案外人金风律之间签订的协议果园面积为7.5亩，而作出批复建看护房和圈舍面积为3000平方米，其行政许可面积将近所需看护果园面积的一半，且实际已经超出许可使用林地面积，且圈舍不属于直接为林业生产服务的工程设施，该批复面积和用途与看护果园的行政许可目的不相适应。综上所述，被告林业局作出的延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的行政许可，应当予以撤销。
被告林业局于2016年7月9日作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，依照《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，以原告在申请批复时“应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。蒲建敏、高志伟在申请批复时未提供上述材料”为由，撤销延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的理由不当，但撤销的结果符合自我纠错的依法行政宗旨。
综上所述，被告林业局依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，撤销延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告高志伟、蒲建敏的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 李相根
人民陪审员 车钟中
人民陪审员 金明善
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 杨景文
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国森林法实施条例》
第十七条需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。
临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。
第十八条森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。
前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：
（一）培育、生产种子、苗木的设施；
（二）贮存种子、苗木、木材的设施；
（三）集材道、运材道；
（四）林业科研、试验、示范基地；
（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；
（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。
《吉林省林地保护条例》
（２０１２年３月２３日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）
第二十七条森林经营单位在所经营的范围内修建直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的，应当遵守下列规定：
（一）国有重点林区森林经营单位需要占用林地的，报国务院林业主管部门批准；
（二）非重点林区国有森林经营单位需要占用林地的，由省人民政府林业主管部门批准；
（三）其他森林经营单位或者个人需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。
前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指《中华人民共和国森林法实施条例》规定的工程设施。
《占用征用林地审核审批管理办法》
第二条本办法适用于下列情况：
（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程（以下简称建设工程）需要占用或者征用林地的审核；
（二）建设工程需要临时占用林地的审批；
（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。
第四条用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：（一）项目批准书；（二）被占用或者被征收、征用林地的权属证明材料；（三）有资质的涉及单位作出的项目使用林地可行性报告；（四）与被占用或者被征收、征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议。”
《中华人民共和国行政许可法》
第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。