陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榆中行初字第00021号
原告张某某。
原告白某某。
原告韩某某。
三原告共同委托代理人武某某，陕西富能律师事务所律师。
三原告共同委托代理人杨某某，陕西富能律师事务所律师。
被告某某政府。
法定代表人张某某。
委托代理人孙某某。
委托代理人李某，陕西格道律师事务所律师。
张某某、白某某、韩某某三人因不服某某政府行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月7日公开开庭审理了本案。原告张某某、白某某、韩某某及其共同委托代理人杨保飞，被告某某政府的委托代理人孙宏伟、李娜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张某某、白某某、韩某某三人诉称被告某某政府为积极推行“蓝天工程”，通过2008年5月15日下达的《关于在县城区实施禁烧烟煤工作的通知》及2008年6月11日下达的《关于在县城区实施禁烧烟煤的通知》文件作出行政决定，在城区开展禁烧烟煤工作，并协调县城建局、财政局、物价局、国税局、审计局、监察局等县政府各职能部门及部分乡镇人民政府，成立专门领导小组并设立禁烟办，牵头组织该项工程的前期工作全面展开，由县城建局具体负责实施。三原告虽未与被告某某政府签订书面合同，但为了配合被告某某政府在城区开展禁烧烟煤工作，三原告应被告的要求租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、雇佣工人积极兴建无烟煤场，并且按被告的要求于2008年10月1日筹建完成，具备了营销条件。由此可见，三原告与被告某某政府之间事实上形成了行政合同法律关系，并且三原告已经履行了合同的主要义务。被告某某政府主导的无烟煤项目因价格高、补贴无法控制等原因一直没有推进实施，转而决定实施天然气改造工程，构成了行政合同的根本性违约，导致三原告购进的无烟煤无法销售，投资无法收回，造成三原告直接经济损失约180万元。本案中，从决定实施无烟煤项目起，始终由被告某某政府决策、决定、指挥，县城建局只是在具体负责执行被告某某政府的决定，故本案赔偿义务机关应为被告某某政府，根据《中华人民共和国国家赔偿法》及有关司法解释的规定，三原告的损失应由被告某某政府给予赔偿。综上所述，三原告请求：一、依法确认被告某某政府改变行政决定的行政行为违法；二、依法判令被告某某政府赔偿三原告为筹建无烟煤场支出的租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、人员工资等各项直接经济损失180万元人民币；三、本案诉讼费用由被告承担。庭审过程中，原告将诉讼请求中的第二项变更为：由被告某某政府赔偿三原告为筹建无烟煤场支出的租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、人员工资等各项直接经济损失人民币1768031.4元。
某某政府答辩称：一、某某政府不是本案适格被告。被告印发的《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》第十四条明确规定原神木县城乡建设局（2011年机构改革时神木县城乡建设局更名为神木县住房和城乡建设局）为城区禁烧烟煤工作的组织实施主体，在禁烧烟煤工作组织实施过程中发生纠纷或者产生责任的，相关权利人应当向神木县住房和城乡建设局提出主张。二、被告与原告不存在行政合同关系，原告投资损失应当自行承担。被告作为一级政府提出要约或者作出承诺，必须以书面的形式，最终协商结果也必须以书面的形式进行体现，本案中被告既未向原告发出要约，也未向原告作出任何承诺，更未签订过任何行政合同，不存在行政合同关系。其次，被告在实施禁烧无烟煤工作中，制定规范性文件、发出工作通知，均为政策性规定或者对所属部门的工作要求，不针对特定的公民或者企业，不是针对特定个人或企业作出的行政决定，也未指令任何特定公民或者企业为特定行为，原告以被告发出规范性文件或者工作通知，并由此认定针对原告作出了行政决定，进而认定双方形成行政合同关系错误。被告认为原告投资兴办无烟煤场系自觉自愿的投资行为，属于市场经营活动，由此造成的损失应当由原告自己承担。综上，原告所称其与被告之间形成行政合同关系，并据此要求被告赔偿损失，既无事实根据，也无法律依据。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了五组证据，其中关于争议焦点行政协议是否成立方面的证据共三组，第一组：1、某某政府办公室《关于在县城区实施禁烧烟煤工作的通知》1份；2、神木县政府办公室《关于在县城区实施禁烧烟煤的通知》1份；3、《神木县城区禁烧烟煤实施办法》1份；4、《神木县城区禁烧烟煤实施办法》1份；5、《某某政府县长办公会第38次﹤关于近期推进禁烧烟煤工作有关事项的会议纪要﹥》（2008年7月25日）1份；6、神政发（2008）23号《某某政府关于印发﹤神木县城区禁烧烟煤工作实施办法﹥的通知》1份。证明目的：从2008年5月15日起，被告某某政府为在神木县城区推进实施禁烧烟煤工作，联合城建局、环保局、财政局等各职能部门多次下达相关文件及实施办法，并专门成立了“神木县城区禁烧烟煤工作领导小组”，领导小组办公室设在县城乡建设局，称禁烟办，故此，被告的禁烧烟煤工作是被告县政府的行政行为，而非其所属某个职能部门单独实施的行为。第二组：1、《关于兴办无烟煤供应公司的申请报告》1份；2、《无烟煤经销申请书》1份；3、《关于请求给予神木县城禁烧烟煤提供无烟煤的申请》1份；4、《关于申请无烟煤厂场地的申请》1份；5、户籍登记卡1份；6、转让股份协议1份。证明目的：三原告投资建设无烟煤场并从事无烟煤销售工作的申请获得审批通过，当时被告的要求是“先实施，后补办手续”，并要求三原告务必于2008年10月1日前具备销售条件的事实，故此，三原告依据被告的决定，虽未与被告某某政府签订书面行政合同，但双方已形成合意，三原告根据被告“先实施，后补办手续”的要求首先履行合同义务。第三组：1、神木县禁烟办《关于张某某等三户兴办无烟煤厂的投资情况说明》1份；2、神木县燃气服务中心向县住建局局务会议提交的《关于补偿张某某等三户投资无烟煤厂造成经济损失的提案》1份；3、神木县住建局向县政府常务会议提交的《关于补偿张某某等三户投资无烟煤厂造成经济损失的提案》1份；4、《赔偿申请书》1份；5、神木县住建局神建赔决（2015）1号《不予行政赔偿决定书》1份。证明目的：禁烟办经调查核定三原告前期投资额为1559610元，并提交城建局局务会议、被告某某政府常务会议审议，但均没有作出最终的处理意见，之后，经被告神木县政府研究后要求三原告先向县住房和城乡建设局提交赔偿申请，逐级上报审核，但该赔偿申请直接被县住房和城乡建设局以事实与理由不清为由驳回的事实。
关于争议焦点行政赔偿方面（证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实）的证据共二组，第一组：1、办公费用支出凭据（2份证明、1份销售清单、2支收据、1份收条、1份领条）；2、购置设备及其安装费用支出凭据（1份合同、2支收据、1支收条）；3、差旅费支出凭据（65支票据）；4、购置炉渣及垫场地费用支出凭据（2支收条、3支收据、17支称重单）；5、场地租赁合同及其租赁费支出凭据（3份协议、6支收条）；6、人员工资支出凭据（6支领条）；7、厂房修建费用支出凭据（1份合同、3支收条；）8、购置无烟煤及其运费支出凭据（2份调煤条、4支领条、3份证明、5支收条、4份过磅单、7份出库单、2份销煤证）；9、无烟煤装卸费支出凭据（收条1支）。证明目的：三原告积极筹办无烟煤场租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、支付人员工资等前期投资共计1768031.4元的事实。第二组：证人张小军、牛仲林证言，证明目的：1、三原告分别与神木县阳崖村村民王利民签订《荒地租赁协议》，分别租赁土地5亩，租金均为1万元／亩／年，租期均为6年，三原告共支付租金90万元的事实；2、三原告与张小军签订《施工合同》，由其承包修建无烟煤场，修建费用共计278140元的事实；3、三原告支出无烟煤场人员工资216000元的事实。
某某政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：神政发（2008）23号《某某政府关于印发﹤神木县城区禁烧烟煤工作实施办法﹥的通知》文件，证明目的：被告出台《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》，为实施禁烧烟煤工作，具有反复适用性和普遍适用性，不针对特定的公民或企业，即不是针对特定的个人或企业做出的行政决定。
庭审过程中，被告对原告提交的关于争议焦点行政协议是否成立方面的证据认为：对第一组证据中的第1-4份证据的真实性有异议，认为该四份证据没有神木县政府的公章，也没有文号，神木县政府没有下达过上述四份文件。对于第一组证据中的第5、6份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为这两份文件是神木县政府作出的一种非职权行为，充其量属于一种行政指导行为，均为政策性规定，或者对所属部门的工作要求，具有反复适用性和普遍适用性，不是针对特定的个人或企业做出的行政决定，未指令任何特定公民或企业为特定行为。对第二组证据中的第1、2、3、4份证据无法与原件核对，认为第1份证据中署名是“刘桂芳”的申请，与本案无关；第2、3、4份证据的审核均系神木县城建局审核，是相关部门履行职责的审批行为，并非双方形成合意，更非行政协议，且并未记载原告诉请的“先实施，后补办手续”的批文，也没有神木县政府的相关审批，所以神木县政府不是本案的适格被告；对第5份证据的真实性无异议，但认为与本案没有关联性；对第6份证据的真实性、证明目的均有异议，认为与本案无关。对原告提供第三组证据中的第1份证据，认为应当为神木县城建办下设部门出具，如果有原件，原件应当在相关部门，因此原告的该份证据来源不明；第2份证据与第1份证据中的抬头不一致，因此对第2份证据的真实性有异议；第3份证据无相关领导签字及盖章，对此份证据的真实性有异议；对第4、5份证据的真实性无异议，证明目的有异议，因三原告认为自己的财产受到行政行为侵害后向神木县住建局提出了赔偿申请，说明其认可的行政主体是神木县住建局，因此神木县政府不是本案适格的被告。
被告对原告提供的争议焦点行政赔偿方面（证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实）的证据认为：对该组证据中的第一组证据的真实性、证明目的均有异议。认为该组证据的第1份证据不符合证据形式要件，也与本案无关联，不予认可；第2份证据购销合同中无原告的名称，与本案无关；第3份证据与本案无关联性；第4、5份证据不符合证据的形式要件；第6份证据无原件，对其真实性有异议；第7、8、9份证据不符合证据的表现形式，对其真实性不予认可。
原告对被告提交的证据认为：对该份证据的真实性无异议，证明目的有异议，因被告为推进禁烧烟煤工作先后多次下达相关文件、实施办法、实施细则等，而该份证据只是被告下发的文件之一，根据该文件，政府大力推进无烟煤等清洁燃料生产加工并确保供应，为此被告连续下发了具体的实施办法，所以，该份证据应当与被告下达的与本案有关的其他文件相互印证，而被告未向法庭提供其他有关文件及实施办法，被告应当提供与本案有关的其他证据，否则不能证明其所要证明的证明目的。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提供的关于争议焦点行政协议是否成立方面的证据中第一组证据的第1、2份证据，从标题来看，属于政府部门的工作通知文件，但未加盖相关部门的公章，且被告对其真实性不予认可，故对该两份证据不予采纳；对第一组证据的第3、4份证据，从标题与内容来看，属于规范性文件，因被告对其真实性不予认可，原告又未提供相应主体的印发通知文件予以佐证，故对该两份证据不予采纳；对第一组证据的第5、6份证据，从标题及内容来看，属于被告及其办公室制作的文件，且被告对其真实性无异议，与本案具有关联性，故对该两份证据予以采纳。对第二组证据的第1、2、3、4份证据，从证据的内容来看，属于向神木县城建局提出的书面申请，但该申请是否向神木县城建局递交、神木县城建局是否向原告作出相应的批复文件，原告均未提供相应的证据予以佐证，不足以证明原告的证明目的，且被告对该四份证据的证明目的不予认可，故对该四份证据不予采纳；对于第二组证据的第5、6份证据，因原告无正当理由未提供原件，无法确认证据的真实性，故对该两份证据不予采纳。对原告提供第三组证据的第1份证据，因署名的单位名称为“神木县禁烧烟煤办公室”，但所盖印章的名称是“神木县燃气服务中心”，不符合证据的形式要件，原告对此又无合理说明，故对该份证据不予采纳；对第三组证据的第2份证据，因仅有提案单，无相应的提案报告佐证，不足以证明原告的证明目的，且被告对其证明目的不予认可，故对该份证据不予采纳；对第三组证据的第3份证据，因提案单无相关领导签字，且被告对其真实性有异议，故对该份证据不予采纳；对第三组证据的第4、5份证据，因第4份证据申请书首部显示申请人为张某某、白某某、韩某某三人，但申请书尾部署名部分签名的仅为张某某1人，第5份证据又无原件核对，不足以证明原告的证明目的，故对该两份证据不予采纳。
对被告提供的证据，从证据内容来看，属于被告制作的文件，且原告对其真实性无异议，与本案具有关联性，故对该份证据予以采纳。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院查明如下事实：某某政府于2008年6月16日印发了神政发（2008）23号《某某政府关于印发﹤神木县城区禁烧烟煤工作实施办法﹥的通知》，《神木县城区禁烧烟煤工作实施办法》对在县城区禁烧烟煤的总则、城区禁烧烟煤治理工作的监督管理、清洁燃料的使用及补贴、法律责任等问题作了规定，规定中并未对具体个人作出权利、义务方面的规定。某某政府于2008年7月25日印发了《某某政府县长办公会第38次﹤关于近期推进禁烧烟煤工作有关事项的会议纪要﹥》，该会议纪要就禁烧烟煤工作推进情况的相关问题作出纪要，纪要中并未对具体个人作出权利、义务方面的规定。三原告认为其与被告某某政府之间事实上形成了行政合同法律关系，且已经履行了合同的主要义务，被告某某政府未推进实施无烟煤项目，构成了行政合同的根本性违约，故提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本院认为：依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条之规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，某某政府印发的神政发（2008）23号文件属针对不特定的主体作出的规范性文件，具有普遍适用性，某某政府印发的《关于近期推进禁烧烟煤工作有关事项的会议纪要》属针对政府部门内部做出的工作要求文件，该规范性文件和会议纪要明确了开展禁烧烟煤工作的优惠政策方案等相关配套措施，是本案讼争无烟煤建设项目得以执行的主要依据，但该优惠政策方案等相关配套措施是神木县政府通过规范性文件和会议纪要单方制定的，本案中亦无证据证明神木县政府曾邀请了三原告参加县政府办公会议并与之协商，或征求过三原告的同意，神木县政府作出的单方意思表示，没有三原告的意思配合，故被告印发的规范性文件及办公会议纪要文件不是双方经协商共同签订的行政协议。三原告现主张其曾应被告的要求，租赁土地、修建厂房、采购设备、购进无烟煤、雇佣工人积极兴建无烟煤场，于2008年10月1日筹建完成，具备了营销条件，与被告某某政府之间事实上形成了行政协议法律关系的观点，无事实根据和法律依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定：原告主张被告单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院方可根据原告的诉讼请求分别判决，其中，给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。据此，本案中被告的赔偿责任首先应当以其单方变更协议违法为前提，现因根据双方当事人的举证、质证及陈述所查明的事实，不能认定双方当事人间成立行政协议，故对原告提交的争议焦点行政赔偿方面（证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实）的证据不再进行分析认证。原告关于确认被告某某政府改变行政决定的行政行为违法及由被告某某政府赔偿三原告各项直接经济损失的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，应予驳回。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张某某、白某某、韩某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张某某、白某某、韩某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 静
代理审判员 刘红梅
人民陪审员 李 云
二〇一五年九月八日
书 记 员 寇艳艳