海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）琼行终106号上诉人（原审第三人）海南省国营立才农场。住所地三亚市立才农场场部。法定代表人丁燕钊，该场场长。委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。委托代理人陈建红，海南信达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市汤他水利水电工程管理处。住所地三亚市天涯区汤他水库管理处二级电站。法定代表人符旭腾，该处主任。委托代理人汪世业，海南祥瑞律师事务所律师。原审被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。法定代表人吴岩峻，该市市长。委托代理人陈世鸥，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。原审第三人，海南农垦集团有限公司，住所地海口市滨海大道115号海垦国际金融中心第35—43层。法定代表人林进挺，该公司董事长。委托代理人李德琪，该公司职员。委托代理人郝超，该公司职员。上诉人海南省国营立才农场（以下简称立才农场）因被上诉人三亚市汤他水利水电工程管理处（以下简称汤他管理处）诉原审被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）颁发国有土地使用证土地行政登记案，不服海南省三亚市中级人民法院于2015年11月16日作出的（2015）三亚行重字第3号行政判决，于2015年12月10日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2003年2月21日，三亚市政府根据海南省国营南岛农场（以下简称南岛农场）的申请，给该场颁发南岛国用（2003）字第0030号《国有土地使用证》（以下简称0030号证），确认该场座落于红湖队的地号为42-01-53的土地使用权面积为4356973.34平方米。原审查明，本案争议土地位于原南岛农场（2009年3月20日，原南岛农场和立才农场合并重组为现在的立才农场）红湖队。1986年3月12日，三亚市政府给汤他管理处颁发了N0：3号《土地证》和N0：4号《土地证》。其中，N0：3号《土地证》载明：汤他水库管理所工程管理单位经营管理范围内的土地面积为4369亩，东至第一副坝外坡脚量出15米，南至水位223.52米顺山坡向上100米，西至水位223.52米顺山坡向上100米，北至抱孟上村；生产生活用地面积为150亩，东至五连橡胶园边，南至对面分水岭，西至主坝外脚，北至五连橡胶园边；土地权永远属汤他水库工程管理单位所有。N0：4号《土地证》载明：区间水库工程管理单位经营管理范围内的土地面积为2167亩，东至南岛农场公路，南至主坝外坡量出200米，西至汤他水库坝后，北至南岛农场公路；生产生活用地面积为87亩，东至水井，南至溢洪道出口，西至分水岭，北至主坝脚；土地权永远属区间水库工程管理单位所有。1987年11月12日，汤他管理处、南岛农场及三亚市水利电力局就汤他水库和区间水库与南岛农场之间的土地界线问题分别签订了两份《土地权属界线核定书》。其中，关于汤他水库的《土地权属界线核定书》确定：“1.以主坝西北端外侧坝脚为起点，沿橡胶边缘向东南走到主渠后，越过主干渠转西走到橡胶末端，又沿橡胶边缘向东南走，直至与汤他水库东面水面相交，然后顺时针方向绕汤他水库中最高滩涂边缘线走（有副坝和排洪道的地方，从副坝和排洪道外侧走）直至主坝西北端内侧坝脚，越过主坝与起点相交。以此线为界，线内范围权属汤他水库管理单位，线外权属南岛农场。2.汤他水库校核洪水最高水位为223.52米，从校核最高洪水位顺山坡向上100米的土地权属，从现在至橡胶更新时止，归南岛农场所有，橡胶更新后，土地权属归谁所有，由上级政府决定。3.……。”此外，关于区间水库的《土地权属界线核定书》确定：“1.以区间水库管理所宿舍东北角为起点，向北走到水井边，沿着橡胶边缘，逆时针方向前进，走上区间水库主坝东端，直下主坝内侧与水面相交，又逆时针方向，沿滩涂最高边缘线走，到区间水库主坝西端，转向东南越过主坝直下主坝外侧坝脚，又沿着外侧坝脚向东走，过新建主干渠后，沿着主干渠东侧南下，与区间水库管理所宿舍南侧成一直线，然后沿这一直线前进，与起点相交。以此线为界，线内范围权属区间水库管理所，线外权属南岛农场。2.区间水库四周，水库校核最高洪水位为199.68高程，从校核最高洪水位高程顺山坡向上100米的土地权属，从现在到橡胶更新时止，权属归南岛农场所有，橡胶更新后，权属归谁，由上级政府决定。”2002年，南岛农场向三亚市政府提出土地登记申请，并提供了广东省海南行政公署海垦何字第9号和广东省人民委员会办公厅六四垦字1101号文等材料为申请发证依据。2002年12月14日，三亚市政府下属土地管理部门对申请发证土地进行了地籍调查、界线核定，但地籍调查表、界线核定书中仅有南岛农场代表签名，没有汤他管理处代表签名。2003年2月21日，三亚市政府为南岛农场办理了土地初始登记，并颁发了0030号证，载明：该场座落于红湖队的地号为42-01-53的土地使用权面积为4356973.34平方米。土地用途为农业用地，使用权类型为划拨。2008年12月，汤他管理处在申请换发土地证的过程中得知其部分土地和水面面积被登记到南岛农场名下，遂数次通过其上级主管单位三亚市水务局向三亚市政府提出报告，反映国土部门未经认真调查、指认地界，即在其不知情且所持土地证未被注销的情况下，将其部分土地和水域面积重复确权并发证给了南岛农场，造成严重的防洪安全隐患。请求市政府尽快核定汤他水库、区间水库及其电站和木棉水坡坝的土地权属界线。三亚市政府为此批示要求市国土部门牵头，组织规划、水务、南岛农场等部门进行调查核实。三亚市国土环境资源局也曾建议由市政府牵头组织国土、水务与南岛农场三家实地勘查，如南岛农场发证土地中存在汤他、区间水库正常库容水位以内的部分水库水域土地，可收回该部分土地使用权，并登记发证给市水务局。但此后三亚市政府一直没有处理结果，汤他管理处遂提起本案诉讼。另，原审根据汤他管理处的申请，于2014年7月3日依法委托国家测绘地理信息局海南测绘产品质量监督检验站对南岛国用（2003）字第0027、0030、0031号《国有土地使用证》的项下土地与汤他管理处、南岛农场1987年11月12日签订的《土地权属界线核定书》所核定给汤他管理处的土地以及三亚市政府1986年3月12日颁发给汤他管理处的NO：3号《土地证》、NO：4号《土地证》的项下土地是否交叉重叠的问题进行鉴定。2014年12月22日，国家测绘地理信息局海南测绘产品质量监督检验站作出琼测证鉴2014035号《司法技术鉴定报告》，认定：汤他管理处和南岛农场1987年11月12日签订的《土地权属界线核定书》所核定的汤他水库的土地与0030号证项下的土地重叠了462.96亩；0030号证项下的土地与汤他管理处NO：3号《土地证》项下的土地重叠了1691.10亩。2011年至2013年间，三亚市政府下属国土部门根据海南省农垦集团总公司的申请，累计将0030号证项下1319395.24平方米的土地先后分割划转至海南省农垦集团总公司的三亚国用（2011）第0025号、三亚国用（2011）第0034号、三亚国用（2011）第0209号、三亚国用（2011）第0210号《国有土地使用证》和三土房（2013）字第07584号、第07526号《土地房屋权证》等证项下，但0030号证至今未被注销。原审认为，《土地登记规则》第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。《城镇地籍调查规程》第1.2条规定，地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。……地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。第3.2.6.2条规定，单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；……。该案中，三亚市政府给原南岛农场发证的依据是广东省海南行政公署海垦何字第9号和广东省人民委员会办公厅六四垦字1101号文及1987年汤他管理处、南岛农场及三亚市水利电力局签订的《土地权属界线核定书》。三亚市政府给南岛农场办理土地初始登记并颁发0030号证时，未经依法通知相邻土地使用权人汤他管理处到现场共同指界和认真调查审核土地权属，即将早在1986年已登记确权在汤他管理处NO：3号《土地证》项下的部分土地及1987年的《土地权属界线核定书》已确定属于汤他管理处的部分土地登记在0030号证项下土地范围内，从而导致0030号证项下土地与汤他管理处目前尚合法有效的NO：3号《土地证》的项下土地存在重叠的情况，显然违反了前述土地登记法规的规定，颁证程序违法，确定土地权属的依据不足，认定事实不清。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决撤销三亚市人民政府颁发的南岛国用（2003）字第0030号《国有土地使用证》。案件受理费50元和鉴定费29159元，由三亚市人民政府负担。上诉人立才农场上诉称，一、原审判决事实认定错误。原审判决认定三亚市人民政府于1986年为被上诉人颁发的NO：3号土地证合法有效是错误的。南岛农场与汤他管理处之间的土地权属问题由来已久，三亚市政府于1986年为汤他管理处颁发NO：3号《土地证》后，针对南岛农场与汤他管理处之间一直悬而未决的土地权属问题，时任三亚市副市长邢贻南于1987年10月31日主持召开了专题会议，并制发了会议纪要，该纪要明确了南岛农场与汤他管理处之间的土地界线，以此为基础于1987年11月制作了明确双方界线的《土地权属界线核定书》。因此，1987年的《土地权属界线核定书》是在上级人民政府的主持下对三亚市政府于1986年给汤他管理处颁发的NO：3号《土地证》土地界线的变更，NO：3号《土地证》已经不再是确定汤他管理处土地权属的合法有效凭证。二、原审判决证据采信错误，原审法院在审理期间，委托国家测绘地理信息局海南测绘产品质量江都检验站作出的琼测证鉴2014035号《司法技术鉴定报告》，由于鉴定机构在图上进行套图作业以确定重叠面积时，将相关土地界线发生了位移，导致该《司法技术鉴定报告》中关于土地重叠面积的数据与实际土地重叠面积存在很大差距，与客观事实严重不符。鉴于此情况，立才农场在原审时对该《司法技术鉴定报告》中的土地重叠面积提出了异议，但是，原审法院对于立才农场的异议，既没有通知鉴定机构出庭进行解释说明，也没有委托专业机构对鉴定结果进行复核，而直接采信《司法技术鉴定报告》中的结论。三、原审判决理由不正确，原审判决认为三亚市政府给南岛农场办理土地初始登记并颁发0030号证时，程序违法，确定土地权属证据不足，认定事实不清，这是不正确的。（一）、三亚市政府给南岛农场办理土地初始登记时，尽管没有汤他管理处到场共同指界，但是，0030号证项下土地与汤他管理处的土地之间的界线为水库蓄水最高水位时的等高线，该界线并非双方指界可确定，而是必须通过测绘等技术手段来确定。因此，汤他管理处没有共同指界并不影响0030号证项下土地与其土地界线的真实性、客观性和合法性。（二）、南岛农场向三亚市政府申办0030号证时，提交了充分的证据，证明土地权属来源合法，与相邻土地权利人界线清楚、明晰。四、原审判决处理不当，势必浪费社会资源，按照原审判决撤销0030号证，使土地权属回到了原审原告NO：3号《土地证》、NO：4号《土地证》上，这跟1987年的协调情况和土地使用情况不吻合，变成矫枉过正，三亚市政府必然要重新给立才农场颁证，如果仍然以1987年《土地权属界线核定书》确认界线，这显然是浪费社会资源，并将引发一系列诉讼，给当事人造成诉累，这种处理方式不利于纠纷的解决，回到1987年的协议，如果要改，应将双方的土地证都进行调整，不应该用撤销的方式解决。综上，请求二审法院撤销（2015）三亚行重字第3号判决，依法改判驳回被上诉人汤他管理处的全部诉讼请求，本案的案件受理费、鉴定费由被上诉人负担。被上诉人汤他管理处辩称，汤他管理处的答辩意见与原审意见一致，三亚市政府于1986年给汤他管理处颁发的NO：3号《土地证》、NO：4号《土地证》合法有效，该证并未被撤销，且不是本案的诉讼标的。1987年的会议纪要既没有明确的土地归属，1987年《土地权属界线核定书》也没有撤销NO：3号《土地证》、NO：4号《土地证》，且该核定书是没有发生法律效力的核定书。原判理由充分，汤他管理处作为与立才农场土地相邻一方，并未参加0030号证颁证指界程序，三亚市政府就给南岛农场颁发0030号证，颁证程序明显违法，应当撤销。综上，原审判决程序合法，认定事实正确，请求二审法院驳回立才农场的上诉，维持原判。原审被告三亚市政府述称，该案件政府多次组织各方调解，法院也组织各方调解，但都未能达成协议，请求法院综合考虑各方的意见，依法作出判决。原审第三人海南农垦集团有限公司述称，农垦集团支持上诉人的上诉意见，请求二审法院撤销（2015）三亚行重字第3号判决，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据本案查明事实，三亚市政府给南岛农场办理土地初始登记并颁发0030号证时，未依法通知相邻土地使用权人汤他管理处到现场共同指界，也未认真调查审核土地权属，即给南岛农场颁发0030号证，从而导致0030号证项下土地与汤他管理处目前尚合法有效的NO：3号《土地证》项下土地存在重叠，0030号证颁证土地权属来源不清，证据不足，程序违法。原审依照《土地登记规则》、《城镇地籍调查规程》的规定，撤销0030号证并无不当。上诉人立才农场认为三亚市政府于1986年为汤他管理处颁发的NO：3号《土地证》经1987年协调后不能再作为确定汤他管理处土地权属的合法凭证，但其提供的证据不能证明NO：3号《土地证》已被依法撤销，本院不予支持。上诉人立才农场认为琼测证鉴2014035号《司法技术鉴定报告》中关于土地重叠面积与实际重叠面积存在很大差异，与客观事实严重不符，但土地存在重叠是事实，且重叠面积多少并不影响本案的处理，上诉人立才农场可在以后土地确权或颁证程序中提出自己的主张。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。立才农场的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海南省国营立才农场负担。本判决为终审判决。q1bugiybg9mggfxy74案件唯一码审 判 长  王 华审 判 员  钱 冰审 判 员  聂海波二〇一六年三月三十日法官助理  滕生虎书 记 员  李励云附：相关法律条文：《土地登记规则》第十四条土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。《城镇地籍调查规程》1.2地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。地籍调查是土地管理的基础工作，分初始地籍调查和变更地籍调查。初始地籍调查在初始土地登记前进行，变更地籍调查在变更土地登记前进行。地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要。3.2.6.1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3.2.6.2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书。两个以上土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。《中华人民共和国行政诉讼法》（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；