海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终1225号
上诉人（原审原告）荣吉祥，男，71岁，汉族，现住四川省南充市高坪区永荣街*号*幢*单元*楼*号。
委托代理人张宗发，四川辽原律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
上诉人荣吉祥因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收补偿一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初523号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：三亚市政府2013年11月18日征收了荣吉祥1999年1月19日从原三亚飞天工贸公司处购买的、位于三亚市胜利路滨海小区A2栋楼中的403、404号房，但至今尚未对荣吉祥作出补偿。荣吉祥认为三亚市政府的行为侵害其合法权益，遂提起本案诉讼，请求法院依法判令三亚市政府履行征收义务并补偿因其不履行义务造成荣吉祥的经济损失10万元。
原审查明，涉案房产原属三亚飞天工贸公司，产权登记证号为三公房证字第187号，A2栋建筑面积为2342.13平方米。1994年1月18日，因三亚飞天工贸公司向中国投资银行三亚市分行（后经批准，变更为中国光大银行股份有限公司三亚分行）借款300万元，经协商，三亚飞天工贸公司将A2栋2342.13平方米建筑中15套共1470平方米房屋作为供款抵押，并办理抵押登记，设定日期从1994年1月19日至1994年3月30日，抵押登记号为三公房他证字第9400**号。后因三亚飞天工贸公司未能按期还款，三亚市城郊人民法院2002年8月1日作出（2002）城执字第72-1号民事裁定，查封了三亚飞天工贸公司位于三亚市胜利路滨海小区A2栋101、102、201、202、301、302、501、502、602号共9套房屋，并通过拍卖偿还中国光大银行股份有限公司三亚分行债务。
原审另查明，1999年1月19日，荣吉祥从三亚飞天工贸公司处购买了该公司位于三亚市胜利路滨海小区A2栋楼中的403、404号房。荣吉祥交付全部购房款后，该公司将房屋交付荣吉祥，荣吉祥一直居住、使用该房屋。
原审又查明，2013年11月18日，因三亚市政府实施三亚市胜利路工程扩建项目征收荣吉祥以上房屋。荣吉祥在对三亚市政府征收补偿标准无异议的情况下，将房屋交由三亚市政府拆除，但三亚市政府至今未履行房屋征收补偿义务。
原审再查明，在三亚市政府实施征收过程中，中国光大银行股份有限公司三亚分行2013年12月9日向原三亚市河西区管理委员会发出复函，主张其为涉案403、404号房产的抵押权人，要求三亚市政府不得与该房屋的居住人签署房屋征收补偿安置协议。
原审认为，荣吉祥作为涉案403、404号房产的买受人，已交付全部购房款并实际占有该房屋。现因该房产被征收，在原产权人没有提出异议的情形下，荣吉祥应属征收补偿权利人，有权取得补偿。因抵押权属担保物权，如该抵押权成立且有效，则在债务人没有履行债务的情况下，中国光大银行股份有限公司三亚分行可以依《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十六、一百九十七条之规定，向担保物权登记地基层人民法院提出实现担保物权的申请，经人民法院审查裁定，可优先执行荣吉祥应取得的征收补偿款。由此可见，荣吉祥是否应取得征收补偿款与抵押权人能否实现担保物权属两种不同的法律关系，相互之间并无因果关系。三亚市政府以此作为不与荣吉祥签订补偿协议并给予荣吉祥补偿的理由，没有法律依据，依法不予支持。三亚市政府应依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条之规定，与荣吉祥签订房屋征收补偿安置协议并履行补偿义务。三亚市政府不与荣吉祥签订补偿协议，有缔约过失责任。但经人民法院确定三亚市政府应采取补救措施，签订房屋征收补偿安置协议后，便可实现荣吉祥的合法权益。因荣吉祥的合法权益并没有受到实际损失，故荣吉祥要求三亚市政府补偿其经济损失10万元的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条之规定，判决：三亚市政府应在判决发生法律效力之日起三十日内，与荣吉祥签订房屋征收补偿安置协议并履行补偿义务。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人荣吉祥上诉称，一、原审判决认定基本事实不清，结论错误。1.荣吉祥购买的403、404号房屋，是甘肃地质工程总公司海南公司的房屋，而不是三亚飞天工贸公司的房屋。2.三亚市政府提供的证据，与本案不具有“关联性”。原审判决认定其有“关联性”，是依据其上述错误认定荣吉祥购买三亚飞天工贸公司所有的房屋而来。3.案外人中国光大银行股份有限公司三亚分行对荣吉祥所有的两套房屋，不享有“抵押”物权。中国光大银行股份有限公司三亚分行“抵押”未落实，其于2002年申请三亚市城郊人民法院执行15套“抵押”房，法院对其中6套“抵押”房不予执行，足以说明中国光大银行股份有限公司三亚分行对这6套房未取得“抵押”物权。二、原审判决支持荣吉祥主诉请的事实理由错误，会留下无穷后患，应更正其据以下判的事实理由。1.荣吉祥购买的房屋，中国光大银行股份有限公司三亚分行对其享有“抵押”物权，具有“关联性”的结论错误。2.原审判决错误认定中国光大银行股份有限公司三亚分行对荣吉祥购买的房屋享有“抵押”物权，“抵押”在先属物权，购房在后属债权，物权大于债权，其支持荣吉祥主诉请的理由明显不能成立。认定案件事实有“关联性”，判决说理上“无因果关系”，不能自圆其说。3.中国光大银行股份有限公司三亚分行从2002年起至今三翻五次申请三亚市城郊人民法院作出“裁定”优先受偿，三亚市城郊人民法院苦于缺乏依据而无法“裁定”。现三亚市城郊人民法院可根据原审判决所认定的“事实”，作出优先受偿“裁定”，后患无穷。三、应当补充判决三亚市政府赔偿荣吉祥损失10万元。房屋被拆除至今，三亚市政府不与荣吉祥签定补偿协议，房屋租金损失及为获取拆迁补偿无数次往返四川三亚之间以致诉讼，这一切损失皆因三亚市政府“过失”导致，理应依法赔偿。综上，请求：一、维持原审主判决，更正据以下判的事实理由；二、原审判决漏项，应补充判决三亚市政府赔偿荣吉祥损失十万元；三、诉讼费由三亚市政府承担。
被上诉人三亚市政府答辩称，一、原审判决认定荣吉祥是否应取得征收补偿款与抵押权人能否实现担保物权并无因果关系错误。1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”，也就是说，征收国有土地上房屋的被补偿人应当是房屋所有权人。荣吉祥在购买涉案房屋时，已经存在抵押权登记，而其本身也因房屋存在抵押权登记而最终没能取得房屋所有权登记。因此，根据物权法的规定，荣吉祥取得的并非是物权，而仅仅是债权，依据物权优先于债权的原则，在抵押权人提出异议的情况下，三亚市政府暂缓与荣吉祥签订房屋征收补偿安置协议并无不妥。2.由于涉案房屋存在抵押权登记，且该抵押权登记是在荣吉祥签订房屋买卖合同之前，鉴于对已经设立抵押权的房屋再进行买卖是否有效，尚需认定，且荣吉祥至今没有取得房屋所有权证，故三亚市政府无法确认涉案房屋的真正合法的权益人是谁，因此，也无法确定被征收人，也就无法签订房屋征收补偿安置协议。本案应由荣吉祥先解决抵押权登记问题后，三亚市政府再依法与经法院确认的合法权益人签订房屋征收补偿安置协议。二、原审遗漏必须参加诉讼的当事人，程序违法。根据三亚市政府原审提交的证据和原审法院查明的事实，涉案房屋存在抵押权，且中国光大银行股份有限公司三亚分行也向当时的征收实施部门来函提出了异议，并提供了相关材料证明其与涉案房屋存在直接的利害关系，因此，其属于必须参加诉讼的当事人，但原审没有依法追加中国光大银行股份有限公司三亚分行作为当事人参加诉讼，显然违反了法定程序。综上，请求法院查明事实，依法判决。
二审中，上诉人向本院提交海南省三亚市人民检察院三检民（行）执监[2017]46020000002号《不支持监督申请决定书》，拟证明：一、中国光大银行股份有限公司三亚分行一直申请执行；二、执行时涉及上诉人的房屋，法院没有查封。三亚市政府质证认为，对该证据的真实性没有异议，但该证据与本案没有关联性。本院经审查，对该证据认证如下：该证据与本案被诉具体行政行为无关，本院不予采纳。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”根据上述法律、法规的规定，确认被征收人应以其拥有被征收的房屋所有权为基础。房屋作为不动产，其物权依登记发生效力。根据本案查明的事实，三亚飞天工贸公司因借款，已于1994年1月将A2栋楼房中包括涉案房屋在内的15套房屋抵押给中国光大银行股份有限公司三亚分行，并办理了抵押权登记。上诉人虽于1998年9月12日从三亚飞天工贸公司处购买并实际占有涉案房屋，但涉案房屋一直登记在三亚飞天工贸公司名下，并未变更登记到上诉人名下。且在三亚市政府实施征收过程中，中国光大银行股份有限公司三亚分行主张其为涉案房屋的抵押权人。以上事实表明，涉案房屋的所有权人尚无法确定，征收人因此没有与被征收人签订征收补偿安置协议，且其已经向被征收人作了说明并告知被征收人先通过民事争议救济途径确定被征收房屋的所有权后再依法进行补偿，其理由正当，不构成不履行法定职责。上诉人提供的证据不足以证明涉案房屋没有抵押，其请求三亚市政府径直对其进行补偿并赔偿损失，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人可通过民事争议救济途径确定被征收房屋的所有权后再依法主张权利。综上，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律不正确，判决结果不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初523号行政判决；
二、驳回荣吉祥的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人荣吉祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴天月
审判员 朱望锋
审判员 陈 焱
书记员 梁 棚