山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终1170号上诉人（原审原告、二审被上诉人）济南瀚洋固废处置有限公司，住所地济南市历城区华龙路1825号西座14楼D室。法定代表人孙斌，董事长。委托代理人杨立杰、申洋，均系山东森嵘律师事务所律师。上诉人（原审被告、二审被上诉人）济南市环境保护局，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人高文立，局长。委托代理人张瑞海，济南市环境保护局工作人员。委托代理人巩忠，山东聚轩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人王忠林，市长。委托代理人张文利、张华林，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。济南瀚洋固废处置有限公司（以下简称瀚洋公司）诉济南市人民政府（以下简称市政府）、济南市环境保护局（以下简称市环保局）终止政府特许经营协议一案，瀚洋公司、市环保局不服济南市中级人民法院于2017年3月29日作出的(2016)鲁01行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案济南市医疗废物集中处置项目于2002年经济南市计委批准立项，项目建成后承担济南全市行政区域内医疗废物集中处置工作。瀚洋公司为项目建设单位，项目建设用地位于济南市荷花路1号，用地性质为临时用地，使用期限截止2009年。该项目集中处置设施于2004年建成并投入使用。根据市环保局和济南市卫生局的规定，瀚洋公司自2003年6月起，开始负责济南市医疗废物集中处置项目运营工作。该公司于2003年至2006年间，相继获得《济南市危险废物经营许可证（临）》、《山东省危险废物经营许可证（医疗废物）》、《危险废物经营许可证（JNYF001号）》。2007年10月，市环保局经市政府同意授权，与瀚洋公司签订《济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议》（以下简称《协议》）。《协议》主要内容是:瀚洋公司对投资建设的医疗废物集中处置场所内的房屋、设备设施等财产拥有所有权，并授予该公司济南市行政区域内全部医疗废物集中处置的专属特许经营权，特许期限为2007年10月31日至2032年10月30日。瀚洋公司在济南市行政区域内需处置的医疗废物超过本协议签订时集中处置设施设计能力或运营负荷，或现有集中处置场所临时定点规划被取消时，应主动或按照双方协商经市环保局同意的时限进行改建、扩建、重建，并自行办理所需各项审批手续，承担改建、扩建、重建所需费用。《协议》还规定了终止的事由，包括特许期满、瀚洋公司违约、市环保局违约及双方协商一致的终止。就涉案项目临时用地期限问题，瀚洋公司自2008年来，多次致函市环保局。经该局反映协调，市规划局先将现状用地临时过渡期延长至2013年7月，后又延长至2015年9月26日。另外，经市环保局多次批准续发，瀚洋公司危险废物经营许可证（临时）经营期限最终延长至2016年9月20日。就涉案项目永久用地选址问题，济南市规划局于2012年曾提出两个比选地点，但选址均未能成功。2014年，瀚洋公司提出将济南市生活废弃物处理中心东南角地块定为新厂址，济南市规划局等多个部门均予以同意，市环保局明确要求瀚洋公司在2015年上半年建成新的集中处置设施，并投入使用。但在项目具体选址工作过程中，因相关村庄村民不配合参与，导致项目环境影响评价工作无法完成，后续无法推进。瀚洋公司于2015年多次致函市环保局，请求予以协调解决。2015年8月10日，市环保局作出预备通知，指出瀚洋公司面临危险废物经营许可证、现有处置场所临时定点规划即将到期的问题，要求该公司1个月内书面报送答复，采取实质措施，否则将终止《协议》，收回特许经营权。2015年8月18日，瀚洋公司向市环保局申请续发危险废物经营许可证。同年8月21日，市环保局作出济环字[2015]150号《关于瀚洋公司危险废物经营许可申请材料一次性补正通知书》，要求该公司补正处置厂选址符合城市总体规划的证明材料。2015年9月8日，瀚洋公司作出答复，称济南市医疗废物集中处置新建项目未能按要求建成，是因为项目建设手续无法按计划办理完成审批办理，项目建设手续相关事宜属于政府职责范畴，不同意终止《协议》，要求同时下发环评批复，颁发新的危险废物经营许可证。2015年9月11日，市政府形成[2015]34号《关于研究医疗废物集中处置有关问题的会议纪要》，原则同意按程序依法终止瀚洋公司的医疗废物处置特许经营协议。2015年9月15日，市环保局作出济环字[2015]167号《关于终止〈济南市医疗废物集中处置项目特许经营权协议〉的通知》（以下简称167号《通知》）。瀚洋公司不服，对市政府提起行政复议。经复议，山东省人民政府认定市环保局是签订及终止《协议》的行政主体，市政府非适格被申请人，驳回了瀚洋公司的行政复议申请。瀚洋公司不服，提起本案行政诉讼，请求：1、撤销市环保局作出的167号《通知》；2、判令市环保局继续履行《协议》；3、判令市政府及市环保局赔偿瀚洋公司经济损失76292684.71元。原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第（一）项之规定，公民、法人或者其他组织就政府特许经营协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案《协议》系医疗废物集中处置项目特许经营权协议，瀚洋公司认为市政府、市环保局单方终止协议违法提起诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以受理。结合各方当事人的诉辩意见，本案确定审理的焦点问题是：一、市政府是否是本案的适格被告；二、本案是否适用行政许可法律规定；三、市环保局是否具有终止《协议》的职权；四、本案是否存在因瀚洋公司违约导致《协议》终止的情形；五、本案是否存在《协议》的终止事由；六、市环保局终止《协议》的程序是否违法；七、瀚洋公司的赔偿请求是否成立。关于第一个审理的焦点问题，即市政府是否是本案的适格被告。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力上的文书上署名的机关为被告。”本案中，市政府虽以纪要形式，同意市环保局终止《协议》，但纪要属于政府内部讨论会议纪录，不对外发生法律效力，瀚洋公司应以对外发生法律效力的文书，即167号《通知》上署名的市环保局为被告。瀚洋公司起诉市政府没有法律依据，不予支持。关于第二个审理的焦点问题，即本案是否适用行政许可法律规定的问题。政府特许经营不同于行政许可，特许经营是行政机关授权符合条件的企业或其他组织提供公共产品或公共服务的行为，行政许可是行政机关赋予特定主体从事特定活动的资质的行为，取得行政许可是从事特许经营的必要非充分条件。就本案而言，《医疗废物管理条例》第二十二条规定：“从事医疗废物集中处置活动的单位，应当向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，未取得经营许可证的单位，不得从事有关医疗废物集中处置的活动。”根据上述规定，瀚洋公司欲从事医疗废物集中处置，先要取得危险废物经营许可证，获得从事医疗废物集中处置的合法资质。瀚洋公司欲实际从事处置工作，还必须与市环保局签订特许经营协议，取得处置项目的特许经营权。根据上述规定，本案争议解决虽涉及行政许可法律规定，但主要应当适用行政协议及政府特许经营法律规定。另外，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条的规定，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。关于第三个审理的焦点问题，即市环保局是否具有终止《协议》的职权。行政机关作出行政行为的职权，只能来源于法律、法规和规章的授权。就本案而言，医疗废物集中处置属于公用事业，涉案《协议》属于公用事业特许经营协议，其终止问题受《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的调整。该办法属于部门规章，自2015年6月1日施行，其中第五十八条第二款规定：“本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行。”鉴于《协议》在该办法实施之前既已订立，并约定市环保局具有终止的职权，市环保局根据上述部门规章的规定，具备终止《协议》的职权。关于第四个审理的焦点问题，即本案是否存在因瀚洋公司违约导致《协议》终止的情形。该公司虽未完成集中处置设施的新建工作，但也付出了大量的努力，市环保局亦及时予以肯定和支持，但拟选址地块附近村民不予配合，导致新建项目无法通过环境影响评价，是选址新建工作无法完成的根本原因。虽然根据《协议》规定，瀚洋公司应自行办理新建所需各项审批手续，包括新建项目环境影响评价手续，但村民不配合环境影响评价工作，属于《协议》签订时双方无法预见的事实，市环保局和瀚洋公司均无法避免和克服，说明该事实构成不可抗力，能够免除瀚洋公司的违约责任。市环保局关于因瀚洋公司违约导致《协议》终止的意见，没有事实和法律依据，不予支持。关于第五个审理的焦点问题，即本案是否存在《协议》的终止事由。终止事由包括约定事由和法定事由，本案虽不存在约定的终止事由，包括：特许期满、一方违约和双方协商终止，但存在法定的终止事由。《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款规定：“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者社会公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同。”本案中，瀚洋公司在危险废物临时经营许可证于2016年9月20日到期后，因为未能取得市环保局续发的危险废物经营许可证，已经不具备从事医疗废物集中处置的合法资质，且因客观原因无法选取集中处置医疗废物的新址，导致瀚洋公司无法继续履行《协议》规定的医疗废物集中处置义务，而不可忽视的一个事实是，济南市地区医疗机构每天都会产生大量医疗废物，如不及时予以处理，将会对当地居民生产生活及生命安全造成极大损害，瀚洋公司因客观原因不能继续开展医疗废物集中处置业务，已构成严重损害国家利益或者社会公共利益的重大情形。因此，市环保局根据上述法律规定终止《协议》，具有事实依据和法律依据。关于第六个审理的焦点问题，即市环保局终止《协议》的程序是否违法。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”本案中，市环保局在作出167号《通知》前，提前一个月向瀚洋公司送达了终止预备通知，要求书面报送答复并采取实质措施，保障了瀚洋公司的知情和陈述申辩的权利，符合上述法律规定。市环保局167号《通知》中关于30日内提出书面申辩或者要求举行听证的规定，有利于瀚洋公司的权利保障，并未违反《协议》的约定，也未违反法律的禁止性规定。故对瀚洋公司关于终止程序违法的主张不予支持。关于第七个审理的焦点问题，即瀚洋公司的赔偿请求是否成立。行政违法是行政赔偿的前提，因市环保局167号《通知》并不违法，故对瀚洋公司要求市环保局予以赔偿的主张不予支持。但应当注意到，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款关于“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿”的规定，市环保局因公共利益的需要终止《协议》，应对原告的有关损失先予作出认定，并根据认定情况决定是否予以补偿。综上，市环保局作出的167号《通知》，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合规定，应当予以支持，但市环保局应就瀚洋公司的损失问题另行作出补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第三款之规定，判决：一、驳回原告瀚洋公司要求撤销被告市环保局作出的167号《通知》的诉讼请求；二、被告市环保局于本判决生效之日起三十日内，针对167号通知给原告瀚洋公司造成的损失作出补偿决定；三、驳回原告瀚洋公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告瀚洋公司与被告市环保局各负担25元。瀚洋公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。理由如下：一、原审法院判决认定市政府非本案适格的被告，属于适用法律错误。案涉特许经营权的授予属于行政许可中行政特许范畴，本案审理应适用行政许可法的有关规定。市政府是案涉特许经营权的授予和许可主体，市环保局并不具备独立授予或收回特许经营权的职权。收回特许经营权的决定是由市政府以会议纪要的形式批准并由市环保局署名发出，市政府系上级批准机关，依法应当是本案的共同被告。二、市政府和市环保局单方终止《协议》、收回特许经营权缺乏事实和法律依据，上诉人并不存在任何应予终止《协议》的违约行为。原审法院判决将村民不配合环境影响评价工作认定为不可抗力事件，并认定市环保局系依公共利益终止《协议》，明显错误。三、原审法院判决认定市环保局单方终止《协议》程序合法，有违法律、法规、行政规章之规定。市政府和市环保局提前终止《协议》，未征询上诉人之债权人的意见，未与其债权人协议一致，明显违反行政规章的规定，并且，二者在作出终止决定前，未告知上诉人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，属于行政程序严重违法。四、原审法院未直接判决市环保局补偿上诉人的经济损失，违反法律规定。对于上诉人的经济损失，原审法院均应视情况作出明确的赔偿或补偿判决。市环保局不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决中第二项判决内容或驳回起诉。理由如下：一、瀚洋公司的起诉超过了法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。瀚洋公司于2015年9月14日签收167号《通知》，于2015年11月16日申请行政复议，于2016年3月23日收到复议决定，后于2016年4月19日提起本案诉讼，超过了行政诉讼法中不服复议决定十五日和不服行政行为六个月的起诉期限。二、原审法院认定《协议》终止并非瀚洋公司违约所致，完全错误。上诉人解除合同、收回特许经营权系因瀚洋公司严重违约，一直未能建成新的医疗废物集中处置设施，符合《协议》约定的终止情形。三、原审法院认定因不可抗力而免除瀚洋公司的违约责任属于认定事实错误。瀚洋公司对在环境评价及项目建设过程中出现的村民不予配合的问题是可以预见和克服的，不构成不可抗力。四、原审法院认为应根据法定事由终止《协议》，属于认定事实和适用法律错误。上诉人终止《协议》是因为瀚洋公司违约在先，未能履行协议约定的义务，并不是因国家利益和公共利益的需要强制解除。瀚洋公司因违约导致《协议》不能履行，应承担相应的违约责任，上诉人对此不应予以补偿。被上诉人市政府未提交书面答辩意见。本院二审确定的审理重点为：一、市政府是否为本案的适格被告；二、瀚洋公司的起诉是否超过法定起诉期限；三、市环保局作出167号《通知》收回瀚洋公司案涉特许经营权的行为是否合法；四、收回案涉特许经营权后对瀚洋公司的法律救济，即原审法院判令市环保局给予瀚洋公司相应补偿是否正确。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：一、关于市政府是否为本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力上的文书上署名的机关为被告。也就是说，被诉行政行为虽经上级行政机关批准，但上级行政机关没有在对外发生法律效力的文书上署名，故应以在文书上署名的下级行政机关为适格被告。因为，下级行政机关申报与上级行政机关批准的关系，属于内部行政关系，对外的行政主体是下级行政机关。本案中，市环保局决定终止与瀚洋公司签订的政府特许经营协议，市政府对此以会议纪要的形式予以批准。市政府所作的批准行为，属于内部行政行为，对外不产生法律效力，真正对外发生法律效力的是市环保局对瀚洋公司作出的167号《通知》，故应以在167号《通知》上署名的市环保局为被告，而非市政府。原审法院判决认定市政府作为本案被告主体不适格，并无不当。瀚洋公司关于市政府应为本案适格被告的主张不能成立，不予支持。二、关于瀚洋公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，市环保局未能提供证据证明其在作出167号《通知》时已经告知瀚洋公司诉权或者起诉期限，故瀚洋公司从知道该行政行为内容之日起至2016年4月19日提起本案诉讼时并未超过法定二年的起诉期限，市环保局关于瀚洋公司的起诉已超过法定六个月的起诉期限的主张不能成立，不予支持。至于市环保局所提瀚洋公司未在收到复议决定之日起十五日内提起本案诉讼的主张，因瀚洋公司针对被诉行政行为可以先申请复议，也可以直接提起诉讼，本案瀚洋公司直接起诉被诉行政行为，其起诉期限不受对复议决定不服提起诉讼的有关规定的约束，故对其该项主张亦不予支持。三、关于市环保局作出167号《通知》收回瀚洋公司案涉特许经营权的行为是否合法的问题。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”涉案《协议》系市环保局对医疗废物集中处置项目特许经营权与瀚洋公司进行的约定，具有行政法上的权利义务内容，属行政协议，适用该办法调整。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》作为调整合同关系的民事法律规范，可以参照适用于行政协议。该法第八条规定，依法成立的合同，受法律保护。涉案《协议》意思表示真实，不违反法律、行政法规的禁止性规定，应当认定合法有效，双方均应依约履行相应的义务。基于此，本案特许经营的实现主要源于当事人之间的“协议性”，这与行政许可的“法定性”在案件的性质上并不相同，瀚洋公司关于本案应适用行政许可法有关规定审理的主张依据不足。审查市环保局作出167号《通知》收回瀚洋公司案涉特许经营权的行为是否合法的问题，实质就是审查市环保局单方解除《协议》是否合法的问题。围绕该焦点问题及上诉人的上诉理由，主要从以下三个方面进行考量。（一）市环保局收回瀚洋公司特许经营权的职权是否具备。根据《协议》约定，市政府系济南医疗废物集中处置特许经营权的授权主体，市环保局已得到市政府的行政授权，有权代表市政府签订协议，授予瀚洋公司特许经营权，并有权终止协议，收回瀚洋公司特许经营权。同时，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十八条第二款关于“本办法实施之前依法已经订立特许经营协议的，按照协议约定执行”的规定，因《协议》在该办法实施之前已经订立，故市环保局依法依约具备授予、收回瀚洋公司特许经营权的职权。并且，市环保局收回瀚洋公司特许经营权的决定已得到市政府的批准，其所拥有的权限和职责已得到市政府的确认。因此，瀚洋公司主张市环保局不具备收回案涉特许经营权的职权缺少事实和法律依据，不予支持。（二）市环保局收回瀚洋公司特许经营权的条件是否成立。合同解除通常被视为对违约的一种补救措施，体现了对违约方的制裁。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。根据本案查明的事实，市环保局解除《协议》符合上述规定。首先，瀚洋公司存在迟延履行债务的违约行为。《协议》约定瀚洋公司应当履行建设医疗废物集中处置设施，保证全市医疗废物及时安全处置的义务。因《协议》对项目建成时间并未作出明确约定，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第（四）项关于“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”的规定，从瀚洋公司2014年确定项目选址至市环保局明确要求其在2015年上半年完成项目建设并投入使用，应认定市环保局已经给予瀚洋公司合理的履行期限。但瀚洋公司在规定的时间内一直未能消除项目建设的障碍，未能按期完成项目建设并投入使用，其行为已构成履行债务的迟延。瀚洋公司提出异议，称其未能完成项目建设系因选址地块附近村民不予配合，导致新建项目无法通过环境影响评价，无法办理环境影响评价手续。对此，原审法院认定村民不予配合属于不可抗力，能够免除瀚洋公司的违约责任。所谓不可抗力，是指合同订立时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。就本案而言，开展环境影响评价是瀚洋公司开工建设的前提条件，瀚洋公司作为医疗废物处理企业，应当能够预见公众会对环保问题产生不同意见，并应当采取有效措施予以防范和化解，取得公众的理解和支持，确保项目建设的顺利进行。因此，本案村民不予配合的情形既非不可预见，也非不能避免和克服，不符合不可抗力的法定构成要件和适用情形，原审法院的上述认定不当，本院予以指正，对瀚洋公司及市环保局关于村民不予配合不属于不可抗力的主张本院予以采信。因《协议》已经约定瀚洋公司应自行取得建设项目所需的所有审批手续，且办理环境影响评价手续亦是《环境影响评价法》规定的建设单位应有的职责，故瀚洋公司以此作为履行不能的抗辩事由不符合合同约定和法律规定。其次，瀚洋公司的行为致使合同目的不能实现。医疗废物处置事关社会公共利益和公共安全，若不及时、有效、合理地进行处置将会给社会和环境造成严重危害。市环保局与瀚洋公司签订《协议》就是为了通过建设、运营医疗废物集中处置设施，满足全市医疗废物集中处置需求。但瀚洋公司现有的集中处置场所临时定点规划已于2015年9月26日到期，其又无法建成新的集中处置设施，不能履行协议约定的对医疗废物进行集中处置的义务，其行为危及社会公共利益，已经致使合同目的不能实现。故市环保局解除《协议》，收回瀚洋公司特许经营权的条件成就、事实清楚。原审法院根据《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款的规定，以瀚洋公司在合同履行过程中出现损害公共利益的情形为由认定市环保局有权终止《协议》，该认定事由与以上《协议》的解除条件实质相同，并无不妥。瀚洋公司及市环保局主张该认定错误，缺乏证据和依据支撑，不予支持。（三）市环保局收回瀚洋公司特许经营权的程序是否合法。审查行政行为的合法性，不仅要审查行政行为的实体内容是否合法，还要审查行政行为的作出程序是否合法。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条的规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。可见，在行政行为作出时，陈述、申辩等权利是行政相对人的法定权利，行政机关对此应履行必要的告知义务，否则构成程序违法。本案中，市环保局在作出167号《通知》收回瀚洋公司特许经营权前，已经向瀚洋公司送达了终止预备通知，要求其书面报送答复并采取实质措施，应当视为对瀚洋公司知情权和陈述权的一种保护。市环保局在167号《通知》中明确告知瀚洋公司在收到通知之日起30日内具有提出书面申辩或要求举行听证的权利，瀚洋公司如果认为被诉行政行为侵犯其合法权益，可以通过行使以上权利进行补救，这与上述法律规定相符合。据此，原审法院认定被诉行政行为作出程序合法，并无不当。瀚洋公司关于终止程序违法的主张不能成立。四、关于收回案涉特许经营权后对瀚洋公司的法律救济问题。对于行政相对人来说，行政机关收回特许经营权后，给行政相对人造成损失的，行政相对人可以通过行政赔偿或补偿获得法律救济。行政赔偿应以违法行政行为的存在为前提。从本案来看，被诉行政行为未被确认违法，故瀚洋公司提出行政赔偿的请求因缺乏前提基础，不予支持。行政补偿系因合法的行政行为给相对人合法权益造成损失而进行的补偿。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条规定：“特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者相应补偿。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第三款规定：“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”根据上述规定，行政补偿的作出应当同时兼顾实际情况和协议约定，并应考虑公平负担和利益负担。本案中，虽然《协议》约定因瀚洋公司违约导致协议终止，市环保局不予补偿，但行政协议并非完全等同于民事合同，其具有单方意志性，还应当综合考虑本案的实际情况。从行政行为的合理性、正当性角度考量，若被诉行政行为确实给瀚洋公司造成实际损失，则应当给予瀚洋公司相应补偿。原审法院认为应对瀚洋公司的有关损失先予作出认定，并根据认定情况决定是否予以补偿，符合上述规定的立法宗旨，并无不妥。对于瀚洋公司的责任承担问题，不属于本案审查范围，故对市环保局要求瀚洋公司承担违约责任的主张不予支持。综上所述，市环保局作出167号《通知》收回瀚洋公司案涉特许经营权的行为，事实清楚，证据充分，程序合法。原审法院判决虽然部分认定事由存在不当之处，但结论正确，应当予以维持。上诉人瀚洋公司和市环保局的上诉理由部分成立，但不影响本案裁判结果，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人济南瀚洋固废处置有限公司和济南市环境保护局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 张景凯审判员 孙晓峰二〇一七年十一月二十七日书记员 王 璐