北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行初字第177号
原告赵仕龙，男，1963年12月16日出生。
委托代理人赵士才（原告之兄），1961年6月26日出生。
委托代理人程治国，北京市赢嘉律师事务所律师。
被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府，住所地北京市平谷区王辛庄镇校园路20号。
法定代表人见小东，镇长。
委托代理人ＸＸＸ。
委托代理人王振三，北京市时雨律师事务所律师。
原告赵仕龙因要求撤销被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府（以下简称王辛庄镇政府）行政告知行为，于2015年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告王辛庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2015年11月3日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理了本案。原告赵仕龙委托代理人赵士才、程治国、被告王辛庄镇政府委托代理人ＸＸＸ、王振三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月30日，王辛庄镇政府对赵仕龙作出《责令停止建设、拆除违法建设告知书》（以下简称被诉告知书）。主要内容为：经查你户（单位）在翟各庄村养殖小区北侧所建房屋，未提出申请，未取得农业项目审核意见，未依法取得乡村建设规划许可证或违反乡村建设规划许可证的规定，擅自所建建筑物及设施。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条、第六十八条的规定，责令你户（单位）在接到本通知书后，立即停止施工，三日内拆除所建构筑物。
原告赵仕龙诉称，2008年5月1日，原告在被告许可下，与北京市平谷区王辛庄镇翟各庄村民委员会（以下简称翟各庄村委会）签订租赁协议书，该协议书一式三份，原告、翟各庄村委会、被告各一份。该协议约定，经上级批准，原告租赁翟各庄村所属原养殖小区、检查室及场地，南起赵承满养殖场后墙外往北20米，东边由检查室东墙根往西40米；租赁期限为40年，自2008年5月1日至2048年4月30日；租金总数为3.2万元，一次性缴清；在租赁期间内，原告享有在场地范围内改建、扩建权。原告租赁后，在场内垫坑、建养殖用房，共花费69万元。2014年3月，被告未经合法程序强行将原告养殖用房全部拆除，并将里面的物品砸毁。被告的行为侵犯了原告合法权益，原告诉至法院，北京市平谷区人民法院和北京市第三中级人民法院判决确认被告拆除行为违法。但在诉讼过程中，被告为掩盖违法事实，谎称于2013年11月30日向原告发出过被诉告知书，但原告在上次诉讼过程中才见到该告知书。请求撤销被诉告知书。
原告赵仕龙提交了以下证据，并在庭审中出示：1.被诉告知书；2.《租赁协议书》；3.（2015）平行初字第42号北京市平谷区人民法院行政判决书、（2015）三中行终字第721号北京市第三中级人民法院行政判决书。以上证据证明：被诉告知书是被告在另案中杜撰出来的，原告从未收到过该文件。该文件表面上虽然是被告依职权查处违法建设的工作程序之一，但认定原告所建房屋系违法建设需要立即拆除是完全错误的。原告已签订《租赁协议书》，并经被告备案，原告所租土地是经过被告合法规划的养殖小区，该协议约定原告享有建设权。按照合同约定，为原告办理相关建设规划等行政手续的义务人是村委会及其上级批准机关即被告。在原告建设过程中没有任何行政机关对原告的建设提出过异议，退一步讲，原告建设的房屋应属于《北京市禁止违法建设若干规定》中“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设”，被告理应为原告建设房屋补办相关手续，使建设合法化。但被告强行将原告建设的房屋野蛮拆除，拆除后杜撰被诉告知书，意图掩盖其错误，属于错上加错。
被告王辛庄镇政府辩称：第一，涉案房屋未经规划许可，属于违法建设，应当予以拆除。2013年11月下旬，被告接到群众举报称原告在翟各庄村东侧进行建设。经被告委派工作人员现场核实，原告在翟各庄村东侧养殖小区建设砖混结构房屋，建筑占地面积800平方米，已竣工并投入使用。经询问，原告未取得规划许可手续。为纠正原告违法建设行为，被告于2013年11月30日向原告发出被诉告知书，责令其三日内自行拆除违法建设，但原告未予理睬。2014年1月15日，北京市国土资源局平谷分局向被告发送《关于2013年度违法用地项目处理建议的函》、《平谷区2013年度土地变更调查监测图斑情况明细表》、2013年度平谷区王辛庄镇土地利用变更调查图。其中，原告违法建设在调查图中被标注为42号。北京市国土资源局平谷分局要求被告对于移送的违法建设案件依法处理。根据北京市国土资源局批复的2006-2020年度土地利用总体规划，原告违法建设占用的土地性质为一般农地区。2014年3月24日，被告针对原告的违法建设作出拆除决定书，并予以拆除。被告认为原告未取得规划许可手续，在村集体土地上进行建设，其建筑物的性质应定性为违法建设，应当予以拆除。第二，原告已经对被告强制拆除行为提起过行政诉讼。被告强制拆除原告违法建筑后，原告于2015年5月在法院提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法。法院经审理认定强制拆除程序不符合相关法律规定，判决确认强制拆除行为违法。原告不服，提起上诉，其上诉请求被二审法院驳回。被告获得原告违法建设信息后，自立案之日起，至最终拆除其违法建设之日止，中间各阶段工作均属强制拆除违法建设整体行政行为的组成部分，包括现场勘查、搜集证据、作出并送达被诉告知书、作出并送达拆除决定书、组织人员设备对违法建筑强制拆除。本案中，原告起诉要求撤销的告知书，仅是被告对其违法建设进行强制拆除行政行为的一个工作环节。通过上次诉讼，被告最终作出的行政强制拆除行为已被法院判决认定，且判决已生效，即被告针对原告违法建设的强制拆除行为已形成定论。现原告仍对其中一个工作环节提起诉讼，已无实际意义，法院应裁定驳回。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告王辛庄镇政府向本院提交了以下证据、依据，并在庭审中出示：1.《租赁协议书》、违章建设现场照片二张，证明涉案违法建设的外观和砖混结构，涉案建筑所占土地为翟各庄村集体所有，原告以租赁方式取得使用权；2.被诉告知书及送达回证、张贴告知书的照片一张，证明被告于2013年11月30日向原告发出告知书，并张贴在原告违章建筑大门右侧醒目位置；3.北京市国土资源局平谷分局《关于2013年度违法用地项目处理建议的函》、2013年度平谷区王辛庄镇土地利用变更调查图，证明涉案建筑被卫星扫描后，北京市国土资源局确认其涉及违法占地，并移交被告处理；4.北京市国土资源局关于平谷区各乡镇土地利用总体规划的批复、土地利用规划截图、图列，证明涉案建筑所占土地性质为一般农地区；5.拆除现场照片二张，证明涉案建筑为砖混结构的永久性建筑，原告已自行拆除大部分建筑。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》系被告提交的法律依据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据持有以下质证意见：证据1是被诉行政行为，不属于证据，不予认可；证据2真实性认可，但不能证明原告可以在未取得政府审批的情况下进行建设；证据3真实性认可，证明目的不认可，法院判决书是对拆除原告建筑整体行为的定性，拆除违法建设存在错误，不代表其中每一个环节都是错误的。
原告对被告提交的证据持有以下质证意见：证据1《租赁协议书》真实性认可，证明被告知晓原告与村委会签订协议的事实，该协议已写明该租赁土地属于养殖小区，该养殖小区是镇政府扶持的项目，有规划手续，照片不予认可；证据2被诉告知书不予认可，该告知书是被告为掩饰其违法拆除的行为后补的，原告在上次诉讼之前并未见过，该告知书内容超越了被告的执法权限，该告知书作出时，原告建房已经全部完毕，不存在停止建设的说法，送达回证及照片不能证明原告收到被诉告知书；证据3发生在被诉告知书发出之后，被告只有查处权，应当是国土资源部门认定违法建设；证据4不能证明本案建设用地属于被告所述的一般农地区，与本案不具有关联性；证据5不予认可，与本案无关，拆除行为已被确认违法。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1系被诉行政行为，并非证据，本院予以排除；证据2真实，能够证明原告租赁土地情况，对此证明目的本院予以采纳，但租赁协议不能代替规划审批手续，对其他证明目的本院不予采纳；证据3系法院裁判文书，对其真实性、合法性、关联性本院予以采纳，但无法证明被诉告知书应予撤销，对其证明目的本院不予采纳。被告提交的证据1真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据2是被诉行政行为，不能证明自身合法，本院予以排除，送达回证和照片不能达到证明原告已收到被诉告知书的证明目的；证据3真实，但发生在被诉告知书作出之后，本院不予采纳；证据4真实，证明目的成立，本院予以采纳；证据5真实，但与本案无直接关联，本院不予采纳。
经审理查明，2008年5月1日，原告与翟各庄村委会签订《租赁协议书》，约定原告租赁翟各庄村原养殖小区、检查室及场地，总面积为800平方米。2012年6月，原告在租赁地内建砖混结构房屋20间。原告在庭审中认可建房前仅签订《租赁协议书》，未取得其他审批手续，并认可2013年10月、11月，被告曾通过村干部以及直接谈话的方式告知原告所建房屋系违法建设应当拆除，但争取补办手续，尽量不拆除的情况。被告在协调未果的情况下，于2013年11月30日作出被诉告知书。原告不服，诉至本院。另，2013年12月9日，原告自行拆除了8间房屋，被告于2014年3月24日将原告所建剩余房屋进行了强制拆除。原告对强制拆除行为不服，于2015年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月20日作出（2015）平行初字第42号行政判决书，确认被告强制拆除行为违法。原告不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院于2015年9月18日作出（2015）三中行终字第721号行政判决书，判决驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。原告对被告职权持有以下异议：依据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款之规定，查处职权应当由城市管理综合行政执法机关行使，认定违法建设的职权应当是国土资源部门。本院认为，《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对被告职权进行了明确规定，此外，《北京市禁止违法建设若干规定》第四条规定“乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设”，该规定第九条第二款亦明确规定，“乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设”，此外，用地许可和规划管理是两个相互联系但不同的行政执法领域，国土资源部门依法查处违法占地行为，不等同于乡镇政府无权查处违反规划行政管理的违法建设行为，原告对此理解有误，原告对被告法定职权的异议不成立。
本案中，被告在得知原告建房涉嫌违反规划行政管理后，通过与原告谈话了解情况，在原告认可没有取得规划手续的情况下作出被诉告知书认定事实清楚。原告主张被诉告知书应予撤销，主要理由在于：第一，原告已经与村委会签订《租赁协议书》，并且经过镇政府备案，且原告租赁的养殖小区是镇政府扶植的项目，之前已有建设，原告仅是在规划的养殖小区内进行翻建和扩建，办理规划手续的义务方应当是村委会和镇政府。第二，原告所建房屋属于《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设”。被告未要求原告限期改正，没有为原告补办手续，而是直接要求原告拆除，违反了相关法律规定。第三，被诉告知书系被告后来杜撰补发的，原告从未见到过被诉告知书，被告送达程序违法。
本院认为：第一，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，原告建设房屋应当取得相关规划许可，原告仅提交《租赁协议书》，未提交规划许可手续，但《租赁协议书》不能代替行政主管部门的规划批准文件，被告认定涉案建筑未取得规划审批手续系违法建设并无不当。依照《北京市城乡规划条例》第四十一条规定，在规划农村地区，建设单位或者个人建设前应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证，即申请规划许可的主体应当是建设单位或个人，镇政府接收申请和报送的职责不能代替建设单位或个人的申请行为。本案中，村委会和镇政府并非建设单位，原告未提交其已经提出规划申请的证据，原告关于村委会和镇政府负责办理规划手续的主张没有法律依据。
第二，《北京市禁止违法建设若干规定》第三条规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设，同时，该条对城镇违法建设和乡村违法建设进行了详细说明。本案中，原告所建房屋不属于《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条规定的“城镇违法建设”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条对于乡镇政府发现正在建设和已经建成的乡村违法建设后如何进行处理进行了明确规定。本案中，原告认可其于2012年12月完成建设。被告在发现该建设后，经谈话和调查，确认原告建房没有取得规划审批手续，为防止出现新的建筑物以及督促原告自行纠正违法行为，作出被诉告知书并无不当。
第三，虽然被告将被诉告知书张贴在建筑物外立面的行为不符合直接送达、留置送达的要求，但是送达的瑕疵并未影响原告的实体权益和诉讼权利。原告认可在被告作出被诉告知书之前村干部曾向其转达镇政府认定其房屋为违法建设，原告到镇政府时被告已经告知其房屋为违法建设以及双方曾就涉案房屋进行协调的情况。
鉴于被告认定事实清楚，仅送达程序存在瑕疵，且涉案建筑物已被拆除，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府于二○一三年十一月三十日作出《责令停止建设、拆除违法建设告知书》的行为违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区王辛庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 张丽颖
人民陪审员 陈春良
人民陪审员 满桂芳
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 李经朋