陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行再4号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：来会兰，女，汉族，1950年11月13日出生。
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：翟养柱，男，汉族，1949年7月5日出生，系来会兰之夫。
共同委托诉讼代理人：胡永亮，富平县148法律服务所法律工作者。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：朱新庄，男，汉族，1953年12月7日出生。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：李菊梅，女，汉族，1953年2月15日出生。
委托诉讼代理人：朱新庄，系李菊梅之夫，简况同前。
共同委托诉讼代理人：李养新，系李菊梅之弟。
一审被告：富平县人民政府。
法定代表人：张海乾，县长。
委托诉讼代理人：刘岩红，陕西频阳律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈华阳，该县人民政府干部。
李菊梅、朱新庄诉富平县人民政府及来会兰、翟养柱农村土地承包经营权登记纠纷一案，富平县人民法院于2011年9月30日作出（2011）富行初字第00013号判决。来会兰、翟养柱不服，提出上诉。渭南市中级人民法院于2011年12月20日作出（2011）渭中法行终字第00060号行政判决。来会兰、翟养柱不服，向渭南市中级人民法院申请再审，该院于2012年7月27日作出（2012）渭中法行监字第00006号驳回申请再审通知书。来会兰、翟养柱不服，又向本院提出再审申请。本院于2012年11月22日作出（2012）陕行监字第00076号驳回申请再审通知书。来会兰、翟养柱仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年9月30日作出（2015）行监字第383号行政裁定书，指令本院对本案进行再审。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人翟养柱及其与再审申请人来会兰的共同委托诉讼代理人胡永亮、被申请人朱新庄及被申请人李菊梅的委托诉讼代理人李养新、一审被告富平县人民政府的委托诉讼代理人刘岩红、陈华阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1991年原告与第三人口头约定将原告西井二台2.2亩承包地与第三人沟里承包地互换。此后双方即按约定耕种互换后承包地至2010年。双方互换形式的流转行为未取得发包方龙王组同意，更未到农业承包合同管理机关备案。1998年被告根据村组所报合同书将原告互换给第三人2.2亩承包地在编号为6号、户主为来会兰的《富平县农村土地承包经营权证书》上予以登记。编号为6号的《富平县农村土地承包合同书》和《富平县农村土地承包经营权证书》上的“来会兰”三字不是第三人来会兰所写。原告李菊梅、朱新庄以被告将西井二台土地登记在第三人名下，并颁发了土地承包经营权证书，其毫不知情，被告的行为侵犯了其合法权益为由，诉请撤销被告给第三人颁发的6号土地承包经营权证书。
一审法院认为，被告颁证行为涉及原告互换给第三人的2.2亩承包地，故原告具有提起行政诉讼的权利。被告登记行为主要证据不足、违反法定程序，故应予纠正。原告请求合法，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决撤销被告富平县人民政府为第三人来会兰颁发的编号为6号的《富平县农村土地承包经营权证书》。
宣判后，来会兰、翟养柱不服，提起上诉。
二审法院审理查明，1991年被上诉人与上诉人口头约定由上诉人耕种被上诉人西井二台2.2亩承包地，上诉人耕种至2010年。1998年一审被告富平县人民政府根据村组所报合同书，将被上诉人原承包的2.2亩地登记在户主为来会兰的6号《富平县农村土地承包经营权证书》上。1998年富平县委、县政府下发（1998）富发13号《延长土地承包期工作实施方案》，该文件第三条第（一）项规定，延长土地承包期工作遵循“不进行土地小调整原则。在保持农户现有承包地稳定不变的基础上，延长土地承包期30年不变”，第（四）项第7点规定“村组与农户签订土地承包合同书，以原村组档案记载为准，一般不再丈量土地”。南社乡委员会及南社乡政府根据该文件的要求实施该次延长土地承包期的工作。
二审法院认为，上诉人称被上诉人在1998年政府颁发《土地承包经营权证书》时即应知道该颁证行为，该主张无事实依据，不能成立，富平县人民政府的颁证行为涉及被上诉人1987年承包的土地，双方对换地行为的性质尚存在争议，因此原告是适格的诉讼主体。根据富平县委、县政府《延长土地承包期工作实施方案》的精神，1998年第二轮承包的土地应以第一轮承包土地的面积、坐落和类型保持一致，如有变更，应附带相关的文件材料，6号《富平县农村土地承包经营权证书》与上诉人1987年承包土地清册记载的内容不一致，富平县人民政府的颁证行为仅依据村组与被上诉人签订的《土地承包合同书》，属证据不足、事实不清，应予撤销。原审判处正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
来会兰、翟养柱再审请求：撤销本案一、二审判决及本院（2012）陕行监字第00076号驳回申请再审通知书，驳回被申请人李菊梅、朱新庄的诉讼请求，维持一审被告富平县人民政府颁发的6号《富平县农村土地承包经营权证书》，一、二审案件受理费由被申请人承担。
事实与理由：一、被申请人朱新庄在行政诉状中身份写的是干部，是城镇居民户口，不是龙王村组的村民，户口也不在龙王村组。被申请人李菊梅向法庭提供的仅是2011年的户口本，未提供1998年土地调整时属于龙王村组村民的任何证据，1998年也未与龙王村组签订承包合同，也无富平县人民政府颁发的土地经营权证书，仅有1987年的土地承包合同。二审认定双方对换地行为的性质存在争议不符合事实，双方换地是土地承包经营权流转的一种形式，发包方龙王村组明知且同意，符合法律规定。1998年富平县人民政府颁证确权后，从此西井二台土地承包经营权归申请人，与被申请人无关。故被申请人与本案没有利害关系，不具备诉讼主体资格。二、本案已超过法定起诉期限。三、1997年8月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（三）承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定，但可在第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整，因此适当调整农户的承包地符合当时的政策。富平县人民政府颁发土地承包经营权证行为合法，原审判决适用法律错误。
李菊梅、朱新庄答辩称，1998年颁发土地承包经营权证是在其不知情的情况下被申请人将案涉土地登记在自己名下，其是利害关系主体，有原告主体资格。根据“增人不增地，减人不减地”的政策原则，1998年是延续承包。其向申请人要过土地，申请人不给。2011年其强种案涉土地后，在富平县人民法院参与民事诉讼期间才知道对方已把土地进行了登记，故未超过起诉期限。富平县人民政府颁发的农村土地承包经营权证不真实，违反程序。原审判决正确。
富平县人民政府陈述意见称，同意再审申请人的再审请求、事实与理由，本案原审确实存在认定事实错误，适用法律和程序不当，申请人的申请符合事实及有关法律规定，依法应予支持。不同意被申请人的答辩意见，被申请人认为富平县人民政府颁证行为程序违法没有法律依据。申请人对诉争的2.2亩土地拥有合法的承包经营权，其依据真实合法有效的土地承包合同颁发土地经营权证书合法。
经再审查明：被申请人朱新庄于1970年代被招为工人，户口从原所在村组迁出进城。1991年被申请人李菊梅亦转为非农业户口，并于1992年后与孩子随朱新庄主要在城里居住生活。
申请人与被申请人两家1991年口头协议将两家分别承包的沟南东承包地、西井二台承包地互换，后被申请人将换得的沟南东承包地由其弟朱西庄一直耕种至2011年。被申请人诉称双方当时换地时曾口头约定如申请人不再种植果园，双方将土地换回。1998年全国农村第二轮土地承包时，被申请人换得的沟南东地块被所在村组发包给其弟朱西庄，申请人换得的西井二台地块被所在村组发包给申请人，并由一审被告颁发了土地承包经营权证。2010年9月，被申请人向申请人提出要耕种自己原有的西井二台土地未果。2011年，被申请人强种了该西井二台地块，与申请人发生纠纷，申请人遂向人民法院提起民事诉讼。该案审理中，被申请人提起本案行政诉讼，该案遂中止审理。
再审查明其余事实与二审判决查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据申请人再审请求的事实与理由、被申请人的答辩意见、一审被告的陈述意见，本案双方争议焦点问题为：一、被申请人有无诉讼主体资格；二、被申请人的起诉是否超过法定起诉期限；三、一审被告向申请人颁发土地承包经营权证的行政行为是否合法，原审判决适用法律是否正确。
关于被申请人有无诉讼主体资格的问题。因一审被告向申请人颁发土地承包经营权证的行为涉及被申请人换给申请人的2.2亩土地，且申请人、被申请人双方对换地行为的口头约定内容尚存在争议，故被申请人与一审被告的颁证行为存在利害关系，故被申请人有提起行政诉讼的原告主体资格。
被申请人的起诉是否超过法定起诉期限。申请人称被申请人在1998年政府颁发《土地承包经营权证书》时即应知道该颁证行为，该主张无事实依据，被申请人提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。
关于一审被告向申请人颁发土地承包经营权证的行政行为是否合法、原审判决适用法律是否正确的问题。本案一审被告为申请人颁发农村土地承包经营权证的行为发生在1998年全国开展第二轮土地承包工作之初，《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》尚未颁布，相关工作主要依据当时的中央与地方政策执行。根据富发[1998]13号实施方案三、“政策原则”部分第6条规定，坚持“减人不减地”原则，但对整户“农转非”、整户迁出或者整户消失的，应收回其责任田，作为“机动地”予以发包。该条规定内容表明，当农户存在特殊情形的，村组可以收回其责任田，作为“机动地”发包给其他集体成员。该条规定规制的是村组与农户之间的土地承包关系，其规定情况与本案再审查明事实一致；另，该实施方案中三、“政策原则”部分第8条规定，在村组与农户签订土地承包合同书的基础上，由乡镇人民政府代县人民政府颁发农村土地承包经营权证。该条要求行政机关作出登记行为应以土地承包合同为准，尊重村组对其所有的集体土地的发包意愿。该实施方案中三、“政策原则”部分第7条规定，“村组与农户签订土地承包合同书，以原村组档案记载为准，一般不再丈量土地”，涉及的是村组与农户签订土地承包合同书时土地面积应否再次土地丈量，与应否签订合同无关。一审被告为申请人所颁发的6号《富平县农村土地承包经营权证书》事实清楚，证据确凿，政策法律依据正确，原审判决以被诉的农村土地承包经营权证与1987年的承包土地清册记载内容不一致为由，撤销一审被告为申请人颁发的6号《富平县农村土地承包经营权证书》，缺乏法律依据，判处不当。
综上，再审申请人来会兰、翟养柱的再审理由部分成立，对其再审请求依法予以支持。本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销陕西省高级人民法院（2012）陕行监字第00076号驳回申请再审通知书；
二、撤销渭南市中级人民法院（2011）渭中法行终字第00060号判决和该院（2012）渭中法行监字第00006号驳回申请再审通知书；
三、撤销富平县人民法院（2011）富行初字第00013号判决；
四、驳回李菊梅、朱新庄的诉讼请求；
一、二审案件受理费各50元均由李菊梅、朱新庄负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵顶峰
审 判 员 贾黎明
代理审判员 杨宗信
二〇一七年八月十四日
书 记 员 王 玮