中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6590号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）蒋纯华。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）津市市人民政府。住所地：湖南省津市市大同路**号。
法定代表人陈章杰，市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路***号。
法定代表人曹立军，代市长。
委托代理人曾晓红、吴芳，该政府法制办工作人员。
再审申请人蒋纯华因诉被申请人津市市人民政府（以下简称津市市政府）、常德市人民政府（以下简称常德市政府）不履行征收土地公告职责及行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年1月19日作出的(2016)湘行终687号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月23日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2012年12月10日，湖南省人民政府作出(2012)政国土挂字第26号《农用地转用、土地征收审批单》，批准津市市政府征收津市市汪家桥办事处城东社区、澹津社区的土地31.0586公顷，用于津市市2011年度城乡建设用地增减挂钩建新区项目，蒋纯华的房屋在土地征收范围内。2012年12月14日，津市市政府作出津政公告（2012）28号《津市市人民政府征收土地公告》（以下简称28号公告）。同日，津市市政府将该公告送达城东社区工作人员，并在征收土地范围内的村、组张贴公告。2015年3月5日，蒋纯华以津市市政府未在征地范围内发布征地公告为由，向常德市政府提出行政复议申请，请求确认津市市政府未发布征地公告的行为违法，并责令其履行征地公告法定职责。2015年3月16日，常德市政府以蒋纯华超过申请行政复议的法定期限为由，作出常政复不受字（2014）1号不予受理行政复议申请决定。蒋纯华不服诉至法院。常德市中级人民法院经审理认为，津市市政府在行政复议程序中未向常德市政府提供相关证据材料，常德市政府依据其在复议程序中自行调取证据，认定蒋纯华的复议申请超过法定期限有误，且复议机关调查取证的程序亦不符合法律规定。2015年7月14日，该院作出（2015）常行初字第11号行政判决，判决撤销常德市政府作出的不予受理决定，并责令常德市政府在法定期限内对蒋纯华的复议申请重新进行审查，驳回蒋纯华要求判令常德市政府受理其行政复议申请并作出复议决定的诉讼请求。2015年8月4日，常德市政府对蒋纯华的行政复议申请重新进行审查。2015年9月25日，常德市政府作出常政复决字（2015）38号行政复议决定（以下简称38号复议决定），以蒋纯华超过申请行政复议的法定期限为由，驳回蒋纯华的行政复议申请。2015年10月19日，蒋纯华提起本案行政诉讼，请求撤销常德市政府作出的38号复议决定，确认津市市政府未进行征地公告的行为违法，并判令其履行法定职责。
常德市中级人民法院（2015）常行初字第84号行政判决认为,根据国土资源部《征收土地公告办法》第三条规定，津市市政府于2012年12月10日收到湖南省人民政府（2012）政国土挂字第26号《农用地转用、土地征收审批单》后，于2012年12月14日作出28号公告。津市市国土资源局工作人员于同日将28号公告送达城东社区，并将该公告在被征收土地所在地的村、组进行张贴公示。上述事实由津市市政府提交的征地公告送达回证、张贴公告的照片、张贴公告的视频等相互印证，可以形成证据锁链。蒋纯华诉称津市市政府未将28号公告在其所在村、组公告的理由，与客观事实不符。至于蒋纯华提出的津市市政府提交的照片、视频资料未能提供原始载体问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第一项的规定，提供原始载体确有困难的，可以提供复制件，蒋纯华提出的该项诉讼理由不能成立，不予采纳。常德市政府以蒋纯华超过申请行政复议的法定期限，即不符合受理条件为由驳回其复议申请，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，常德市人民政府不是本案的共同被告，其作出的行政复议决定是否合法不属于本案的审理范围。综上所述，津市市政府已在法定期限内履行制定并发布征收土地公告的职责，蒋纯华的起诉理由无事实及法律依据，对其提出的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蒋纯华的诉讼请求。蒋纯华不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院(2016)湘行终687号行政判决认为,津市市政府在一审庭审中提交的征地公告送达回证、张贴公告照片、张贴公告视频资料等证据能形成证据锁链，充分证明津市市政府于2012年12月10日收到湖南省人民政府（2012）政国土挂字第26号《农用地转用、土地征收审批单》后，于2012年12月14日作出28号公告，津市市国土资源局工作人员于同日将该公告送达城东社区，并将该公告在被征收土地所在地的村、组进行张贴公示的事实。故蒋纯华诉称津市市政府未将征地公告在其所在村、组公告的理由与客观事实不符。常德市政府作出的38号决定是以蒋纯华超过申请行政复议的法定期限，即不符合受理条件为由驳回其复议申请，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定的除外情形，故常德市政府不是本案的共同被告，其作出的行政复议决定是否合法不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
蒋纯华申请再审称：1.一、二审判决认定津市市政府在被征地村组张贴公告没有事实依据。津市市政府在一审时提交的照片及视频材料属于复印件，没有原始载体与之核对，不符合《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条之规定，其提交的模糊照片和视频均无法证明进行了公告，公告的具体时间和地点。2.一审判决未对常德市政府行政复议决定进行处理没有法律依据。常德市政府认定津市市政府履行法定职责从而驳回行政复议申请，实质上是维持津市市政府的行政行为，属于法律规定的双被告情形。请求撤销一、二审判决，撤销常德市政府作出的38号决定；确认津市市政府未进行征地公告违法，判令被其履行法定职责依法进行征收土地公告。
津市市政府未提交书面答辩意见。
常德市政府答辩称：1.常德市政府是法定的复议机关，主体适格。常德市政府对蒋纯华提出的行政复议申请予以受理、进行审查并作出行政复议决定。2.常德市政府办理行政复议案件程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。常德市政府收到津市市政府提交的作出行政行为的证据后，依照法律程序作出行政复议决定并及时送达。3.津市市政府已经提交相应证据证明其在作出征收土地公告后，于当日将公告送达并张贴在蒋纯华所在的城东社区。蒋纯华申请行政复议，超过法律规定的申请期限，常德市政府据此驳回蒋纯华的行政复议申请。二审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回蒋纯华的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，人民法院对证据进行分析判断时，既要注重对单个证据证明力的判断，更要综合分析全部证据材料，对争议事实作出客观、公正的认定。本案中，津市市政府在一审庭审中已经提交征地公告送达回证、张贴公告的照片、张贴公告的视频资料等证据材料,综合分析相关证据材料，充分证明津市市政府已于2012年12月10日将28号公告送达城东社区，并将该公告在被征收土地所在地的村、组进行张贴公示的事实。蒋纯华认为上述证据不能证明30号公告当时已经张贴的事实，但没有提供相反证据予以佐证。蒋纯华提出津市市政府提交的照片及视频材料属于复印件，没有原始的载体与之核对。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第一项的规定，提供原始载体确有困难的，可以提供复制件。津市市政府提供的张贴公告的照片，注明拍摄地点、拍摄时间及拍摄人员等信息，照片清晰，并非如蒋纯华所述模糊不清、难以辨认，足以证明公告予以张贴的事实。蒋纯华的该项主张没有事实根据，本院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，复议机关以不符合受理条件为由驳回复议申请，并非起诉原具体行政行为的共同被告。本案中，常德市政府以蒋纯华超过申请行政复议的法定期限为由驳回其复议申请，不属于法定作为共同被告的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定，在起诉状内容欠缺或未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求，尤其是要明确被诉行政行为。本案中蒋纯华既对津市市政府不履行土地征收公告法定职责提出异议，也对常德市政府驳回其复议申请的行政复议决定提出异议，不属于作为共同被告的情形。一审应对蒋纯华进行指导和释明，要求其明确诉讼请求和被诉行为。但是一、二审均仅对津市市政府不履行土地征收公告法定职责这一行政行为进行审查，对蒋纯华关于常德市政府复议决定的诉讼请求未予审查，程序存在瑕疵。当然，如果蒋纯华请求撤销常德市政府的行政复议决定，仍可以另行提起行政诉讼，循法律途径进行救济。故一、二审裁判未对蒋纯华的实体权益产生影响，不构成引起再审的法定事由。
综上，蒋纯华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回蒋纯华的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 曹 刚
审判员 龚 斌
二〇一七年十一月二十二日
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3．最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
4.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第十二条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：
（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；
（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；
（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。