四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川13行终17号
上诉人（原审被告）南充市公安局。住所地四川省南充市顺庆区。
法定代表人刘作鸿，局长。
委托代理人张宝艺，男，该局法制支队副支队长。
委托代理人唐任东，男，该局民警。
上诉人（原审第三人）陈薇，女，汉族，1983年2月25日出生，住址四川省南充市顺庆区。
上诉人（原审第三人）毛淑华，女，汉族，1958年5月11日出生，住址四川省南充市顺庆区。
委托代理人张宗强，四川智典律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄素华，女，汉族，1950年4月14日出生，住址四川省南充市顺庆区。
被上诉人（原审原告）刘英，女，汉族，1972年11月3日出生，住址四川省南充市顺庆区。
委托代理人何大茂，男，汉族，1966年4月13日出生，住址四川省南充市顺庆区。
委托代理人赵云，四川鑫中云律师事务所律师。
上诉人南充市公安局（以下简称市公安局）及上诉人陈薇、毛淑华因治安行政复议一案，不服南充市顺庆区人民法院（2015）顺庆行初字第104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市公安局的委托代理人张宝艺、唐任东；上诉人毛淑华及委托代理人张宗强；被上诉人黄素华、刘英的委托代理人何大茂、赵云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2013年11月17日，第三人陈薇、毛淑华在刘英家门口与刘英、黄素华发生口角，继而互相抓扯。2014年5月13日，顺庆公安分局分别对刘英、黄素华、陈薇、毛淑华作出南顺公（北城）行罚决字[2014]459号、460号、461号、462号《行政处罚决定书》，决定对刘英、黄素华和毛淑华各罚款200元，陈薇罚款500元的处罚。毛淑华认为顺庆公安分局对其作出的南顺公（北城）行罚决字[2014]462号《行政处罚决定书》事实不清，程序违法，于2015年6月25日向市公安局申请行政复议。2014年8月20日，市公安局对陈薇作出南公复决字（2014）10号《行政复议决定书》，刘英、黄素华对该行政复议决定不服，于2015年7月8日向顺庆区法院提起行政诉讼。
同时查明，顺庆公安分局民警罗友富在2013年11月20日11：07时一11：53时询问刘英，同时又在同日9：40时一11：30时询问黄素华；民警胡建明在2013年11月20日10：24时一11：20时做询问陈薇的记录人,同时又在同日10：04时一11：10时询问毛淑华；民警廖兴平在2013年11月26日15：10时一15：58时询问杨华，同时又在同日15：10时一一15：27时询问赵敏。
原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，市公安局有权对本行政区域内的治安管理处罚案件进行复议。本案争议的焦点主要是被告在行政复议时，没有通知原告参加是否违法、被告作出的行政复议决定适用法律是否正确。
一、关于被告在行政复议时，没有通知原告参加是否违法的问题。原告认为，被告作出的行政复议决定未通知原告参与，程序违法；被告认为，虽然原告黄素华、刘英系顺庆公安分局作出的南顺公（北城）行罚决字[2014]462号行政处罚案件的第三人，但是，被告在复议过程中进行书面审查时，认为案件事实清楚，没有必要听取原告方的意见，可以不通知原告参加，并不违法；本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条“同申请行政复议具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是涉及到有与复议决定有利害关系的第三人时，复议机关应当告知第三人，第三人是否参加复议，是第三人的选择权利，被告市公安局在行政复议时，没有告知第三人的行为违法。
二、关于被告作出的行政复议决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七第一款规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条规定“在调查取证时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份”顺庆公安分局在调查取证时，存在同一民警在同一时间段内同时询问不同的人员，属于一人办案，违反了在调查取证时，执法人员不得少于两人的法定要求的法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：3、违反法定程序的”之规定，被告在作出南公复决字（2014）10号行政复议决定时，只是认为顺庆公安分局在处罚时，程序违法，未对实体进行评价，应当对顺庆公安分局作出的南顺公（北城）行罚决字〔2014〕462号《行政处罚决定书》予以撤销的同时，并责令顺庆公安分局在法定期限内重新作出行政行为，而被告只作出了撤销决定，未对原治安案件进行实体处理，显然适用法律错误。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”之规定，判决如下：撤销被告南充市公安局作出的南公复决字（2014）10号行政复议决定书，责令被告南充市公安局在法定期限内重新作出复议决定。本案应收诉讼费50元，由南充市公安局负担。
上诉人市公安局上诉称，2013年11月17日，毛淑华及其女陈薇与黄素华、刘英在刘英家门口发生口角、抓扯，四人均有抓伤。2015年5月13日，顺庆区公安局对毛淑华、陈薇与黄素华、刘英分别作出罚款的处罚决定。陈薇、毛淑华不服处罚决定，向上诉人申请行政复议。上诉人受理行政复议申请后查明，顺庆区公安局民警在调查取证过程中，多份询问笔录存在同一民警在同一时间段内同时询问二位被询问人的情况，属于一人办案，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款和《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条的规定。2014年8月20日，上诉人以顺庆区公安局违反法定程序为由，作出行政复议决定，撤销了行政处罚决定。黄素华、刘英不服行政复议决定，提起行政诉讼。一审判决存在以下错误：一、认定上诉人在行政复议期间未通知第三人参加违反法定程序错误。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议机关可以通知第三人，也可以不通知第三人，是否通知由复议机关决定。上诉人在行政复议期间未通知第三人，并未违反该条规定。二、认定上诉人在作出撤销行政处罚决定时，未责令在法定期限内重新作出行政行为，适用法律错误。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，是否责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为，应由复议机关决定，上诉人未责令顺庆区公安局重新作出行政行为并不违反该规定。三、未通知第三人参加行政复议，也不能撤销上诉人作出的行政复议决定。即使按照一审法院认为，也只是上诉人在行政复议期间，通知第三人方面存在程序上的瑕疵，不能以此瑕疵撤销正确的行政复议决定。请求撤销一审判决。
上诉人陈薇、毛淑华上诉称，一、一审判决适用法律错误。1、一审认为市公安局在行政复议审查过程中，没有通知第三人的行为违法是错误的。依据《中华人民共和国行政复议法》第十条和第二十二条的规定，是否通知利害关系人作为第三人应由复议机关视情况而定，这属于复议机关的权利。2、一审判决认为“市公安局在作出撤销顺庆区公安局作出的行政处罚决定书时，未对原治安案件进行实体处理，适用法律错误”是错误的。依据《行政复议法》第二十八条第三项的规定，一审法院误把“可以为之，可以不为”认定为“应当为之”。3、《行政复议法》第二十八条规定，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为，而不是由复议机关直接对案件实体进行处理。二、市公安局作出的行政复议决定程序合法，适用法律准确，应予维持。顺庆区公安局在作出行政处罚时，确实存在一人办案的情况，市公安局认为其程序违法而撤销是正确的，是否责令顺庆区公安局重新作出行政行为，则是市公安局的权利。三、被上诉人起诉已超过起诉期限。上诉人在另一民事案件起诉要求被上诉人及何大茂承担民事赔偿责任，已在诉状中阐明，市公安局已作出复议决定将顺庆区公安局作出的行政处罚决定撤销，而被上诉人于2015年1月7日收到诉状时就应当知晓该行政行为已经作出，而其提起诉讼的时间为2015年7月8日，已超过六个月的起诉期限。请求撤销一审判决，驳回被上诉人黄素华、刘英的诉讼请求。
被上诉人黄素华、刘英对上诉人市公安局的答辩称，一、一审适用法律正确，应予维持。上诉人在行政复议程序中应当通知第三人而未通知，其上诉的事实和理由是矛盾的。二、上诉人在行政复议程序中，没有对事实审查，但在复议决定书中却查明了事实，故上诉人应进行程序和实体审查，其上诉理由不能成立。三、上诉人虽然针对陈薇和毛淑华分别作出的复议决定，但两份复议决定书上申请人申请的内容却是一样的。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人黄素华、刘英对上诉人陈薇、毛淑华的答辩称，上诉人陈薇、毛淑华均未在上诉状上签名，应认定为未提起上诉，不能以毛淑华当庭的意思表示来认定。请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院依法予以确认。
同时查明，在二审中，上诉人市公安局向本院提交了顺庆区公安局于2016年7月19日作出的南顺公撤行决字（2016）001号《关于撤销南顺公（北城）行罚决字（2014）459号行政处罚决定的决定》和南顺公撤行决字（2016）002号《关于撤销南顺公（北城）行罚决字（2014）460号行政处罚决定的决定》，顺庆区公安局现已撤销了对被上诉人刘英和黄素华的行政处罚决定。
另查明，2014年12月24日，陈薇向南充市顺庆区人民法院提起民事诉讼，请求判令何大茂、黄素华、刘英向其赔礼道歉，并赔偿各种损失6400元。该民事起诉状同时载明，市公安局作出行政复议决定，撤销了对陈薇及毛淑华的行政处罚决定。
前述事实有上诉人市公安局提供的法定代表人身份证明、授权委托书、答辩状、询问笔录、行政复议申请处理审批表、行政复议决定书、南顺公（北城）行罚决定[2014]459号行政处罚决定书、南顺公（北城）行罚决定[2014]460号行政处罚决定书、南顺公撤行决字（2016）001号《关于撤销南顺公（北城）行罚决字（2014）459号行政处罚决定的决定》、南顺公撤行决字（2016）002号《关于撤销南顺公（北城）行罚决字（2014）460号行政处罚决定的决定》及被上诉人提供的南顺公（北城）行罚决字[2014]461号行政处罚决定书、复议申请书、南公复决字[2014]9号行政复议决定书、（2015）顺庆民初463号民事判决书等证据予以佐证。
本院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零二条“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”的规定，上诉人陈薇对顺庆区公安局作出的行政处罚决定不服，向上诉人市公安局申请行政复议，市公安局具有受理行政复议申请，并作出行政复议决定的法定职责。
上诉人陈薇、毛淑华关于被上诉人起诉已超过起诉期限的上诉主张，上诉人陈薇于2014年12月24日向顺庆区人民法院提起民事诉讼的诉状上载明，市公安局已作出行政复议决定，撤销了顺庆区公安局对其和毛淑华作出的行政处罚决定，故应当认定被上诉人收到该民事起诉状时就应当知道案涉行政行为。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”的规定，由于市公安局作出的行政复议决定并未告知被上诉人的诉权或者起诉期限，故被上诉人于2015年7月提起本案诉讼，未超过2年的起诉期限。上诉人陈薇、毛淑华的该项上诉主张不能成立。
依照《中华人民共和国行政复议法》第十条“同申请行政复议具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，为审明案件事实，可以通知与案件有利害关系的第三人参加行政复议。本案中，市公安局经过审查认为，顺庆区公安局在调查取证时，存在同一民警在同一时间段内同时询问不同的人员，属于一人办案，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第四十条的规定，遂以程序违法为由，撤销了顺庆区公安局作出的行政处罚决定，仅是对被申请人的办案程序进行审查，未对案件进行实体审查。而是否通知利害关系人作为第三人参加行政复议，并不影响复议机关对被申请人办案程序的审查和认定。故上诉人市公安局未通知第三人参加行政复议，符合法律规定。上诉人的该项上诉主张成立，本院予以支持。
上诉人市公安局撤销了顺庆区公安局作出的行政处罚决定书后，是否应责令其重新作出行政行为，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：3、违反法定程序的；”之规定，应由复议机关根据案件的具体情况决定。鉴于市公安局和顺庆区公安局已分别撤销了对上诉人陈薇、毛淑华和被上诉人刘英、黄素华的行政处罚决定，对发生纠纷的双方当事人都未进行行政处罚，故市公安局未责令顺庆区公安局重新作出行政行为，未对当事人的实体权利产生影响，符合法律规定。上诉人的该项上诉主张成立，本院予以支持。
市公安局作出的行政复议决定，认定了案件发生的经过，但并不是对案件的定性，且发生纠纷的双方当事人对案件发生经过均无异议，故对被上诉人关于行政复议决定认定事实不清的诉讼主张，本院不予支持。综上，上诉人市公安局作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应判决驳回被上诉人黄素华、刘英的诉讼请求。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”的规定，判决如下：
一、撤销南充市顺庆区人民法院（2015）顺庆行初字第107号行政判决；
二、驳回被上诉人黄素华、刘英的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人黄素华、刘英负担，一审案件受理费比照二审收取。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 庄 娟
审判员 熊 东
二〇一六年七月二十八日
书记员 杜栎天