青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）青行终21号
上诉人（原审原告）郭起桂，女，汉族，1962年10月4日出生，住青海省海东市互助土族自治县。公民身份号码：×××。
委托代理人徐红珊，青海西羌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府，住所地青海省海东市互助土族自治县威远镇北街l号。
法定代表人安永辉，该县县长。
委托代理人陈玉录，互助土族自治县人民政府法制办公室主任。
委托代理人田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。
原审第三人王桂清，女，汉族，1948年9月12日出生，住青海省海东市互助土族自治县。公民身份号码：×××。
委托代理人王强，青海青东律师事务所律师。
上诉人郭起桂因互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2017）青02行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，原告郭起桂与王秉仁于1993年1月7日自愿登记结婚。第三人王桂清与王秉仁系姐弟关系。互助土族自治县威远镇西上街村5号房产系其祖业。1998年6月17日，互助土族自治县国土资源局进行地籍调查时，将该房产的前院登记在王秉仁名下，后院登记在原告郭起桂名下。2002年12月10日，互助县政府在给原告郭起桂颁发互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》（土地使用者：郭起桂，图号：1-（19）-5，地号：5）时，互助土族自治县国土资源局以地籍填写有误，将该《集体土地建设用地使用证》中土地使用者郭起桂更改为第三人王桂清，并给第三人王桂清颁发互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》。2003年5月29日，经互助土族自治县人民法院调解，郭起桂与王秉仁解除婚姻关系，双方对夫妻共同财产达成分割协议。2016年8月24日，王秉仁以第三人王桂清取得的互集建（2002）字第威-178《集体土地建设用地使用权证》无效，向民和回族土族自治县人民法院提起行政诉讼。该院于同年10月12日作出（2016）0222行初40号行政裁定，驳回王秉仁的起诉。2017年1月6日，王秉仁对该生效行政裁定不服，向本院提起再审申请，本院于2017年4月10日作出（2017）青02行申1号行政裁定，驳回王秉仁的再审申请。2016年6月22日，原告郭起桂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告互助县政府2002年12月10日向第三人王桂清变更的位于互助县威远镇西上街村5号的1－19-5号《集体土地使用权证》的行政行为。2016年11月，郭起桂知道互集建（2002）字第威-178号图号（1-19-5）《集体土地建设用地使用证》所涉及的土地被征用。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2003年4月28日，在原告郭起桂与王秉仁的离婚诉讼中，双方对互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》所涉及土地上的房屋归属发生争议，做为主张自己合法权利的主要证据，原告是应当知道本案被诉具体行政行为。
另，庭审中，原告郭起桂陈述在2016年11月份知道互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》所涉及土地已被征用，此时应当知道作出的被诉行政行为，认为自己的合法权益被侵害，应在六个月内向人民法院提起行政诉讼，原告郭起桂到2017年6月22日才向本院提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，且也未提供证据证明被耽误的法定事由。
综上，原告郭起桂认为其未超过法定起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告郭起桂的起诉。
郭起桂上诉称：1.一审法院认定事实错误。认定上诉人超过起诉期限无事实和证据，属于推理，结论错误。一审法院以”郭起桂和王秉仁在2003年离婚诉讼中，双方对互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》所涉及土地上的房屋归属发生争议，做为主张自己合法权利的主要证据，原告是应当知道本案被诉具体行政行为的；2016年11月，郭起桂知道互集建（2002）字第威-178号图号（1-19-5）《集体土地建设用地使用证》所涉及的土地被征用。”为主要理由，认定上诉人超过起诉期限。但事实是，在2003年王秉仁与郭起桂的离婚诉讼中，王秉仁、郭起桂、王桂清均未将互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》作为证据提交，因此，郭起桂不可能知道互助县政府作出了侵犯其合法权益的行政行为。且在王秉仁与郭起桂的离婚诉讼中，二人并未将互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》所涉及的土地作为争议财产请求法院分割，应当认为二人认可上述土地归对方所有的现状。一审法院将民事案件中不作为争议财产，视为郭起桂知道互助县政府作出行政行为侵犯自己利益的理由不当。2016年11月，郭起桂知道土地被征用与其知道互助县政府作出行政行为之间不具有等价性。土地被征用不是本案被诉行政行为；作出的是许可拆迁的行政行为，与本案无直接关系；目前现状是土地上房屋被拆除，地上房屋属于王秉仁，与郭起桂无关；郭起桂并未经历土地征收事件，对于土地征收的国家政策并不知晓，不了解土地使用权证在征收中具体起什么作用。因此，郭起桂不可能知道互助县政府作出了行政行为。2.一审法院程序不当，公正缺失。一审庭审中，互助县政府提出郭起桂的委托代理人不符合代理条件，法庭认为互助县政府的主张成立，但没有询问或者告知郭起桂是否需要休庭或另行委托代理人，导致在法官、被告和原审第三人不公正的轮番审问下，做出不利于自己的陈述。3.一审裁判认定事实不清。一审法院认定，2002年12月10日，互助县政府在给原告郭起桂颁发互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》时，发现填写错误，将郭起桂更改为第三人王桂清。上述认定虽然符合《土地登记规则》第七十一条的规定，但行政机关应当在先有证的情况下，作出行政行为，互助县政府并未提交填写有误、是否听取了原登记人的陈述和申辩的证据，亦未告知郭起桂行政复议和诉讼的权利，郭起桂并不同意变更。上述证据应当保存在互助县政府或其职能部门。在一审诉讼中，郭起桂申请调取上述证据，但一审法院未准许。综上，请求二审法院予以改判或发回重审。
互助县政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律法规准确，裁判结果正确，请求驳回上诉，维持原裁定。1.关于起诉期限。1998年互助土族自治县国土资源局开展地籍调查工作，至2002年互助县政府颁发土地权属证书时，郭起桂与王秉仁尚未离婚，按照当时政策，一户只能拥有一处宅基地，故郭起桂和王秉仁不可能取得两处宅基地。在2003年郭起桂与王秉仁的离婚诉讼中，庭审笔录明确显示，王秉仁述称五间西房盖在王桂清的土地上，当时郭起桂并未提出异议，故其在当时就应当知道土地使用权不属于她，亦应当知道互助县政府给王桂清的颁证行为。在离婚诉讼中，本案诉争土地上的五间房屋已做处分，民事调解书明确归王秉仁所有，而土地本身不属于共同财产。2016年，本案涉诉土地被征收，此次征收涉及的是整个片区，在当时条件下，如果郭起桂拥有使用权却不主张权利不符合常理，只能表明该土地与其无关。2.关于原告主体资格。通过一审庭审及原告举证，可以证明本案登记行为并不是变更登记，郭起桂自始未取得涉诉土地发生法律效力的土地权利证书。王桂清的土地使用权证书上内容虽有修改，但其取得土地使用权是初始登记，而非变更登记。3.上诉人主张一审法院程序不当的理由不成立。在一审庭审中，上诉人本人参与了庭审，其在庭审中并未提出重新委托代理人或要求延期开庭的申请。
原审第三人王桂清同意互助县政府的答辩意见，亦认为一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规得当。土地权利以登记为准，直到现在郭起桂仅拿了一个格式的土地权属文本就主张其拥有使用权理由不成立。且郭起桂与王秉仁离婚时对作为共同财产的房屋已经进行了分割，其并无证据证明与本案诉争土地及房屋有关，至2016年土地征收时郭起桂也未提出异议。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实基本一致，且各方当事人对一审认定的事实无异议，本院予以确认。
一审法院认定”2016年6月22日原告郭起桂向本院提起行政诉讼”有误，郭起桂向一审法院就本案提起行政诉讼的时间为2017年6月22日。
另查明，海东市中级人民法院于2017年4月10日作出的（2017）青02行申1号行政裁定认定，2002年12月10日，互助县政府分别给郭起桂和王秉仁颁发了后院互集建（2002）字第威-178号（图号1-（19）-5，地号5）《集体土地建设用地使用证》和前院（图号1-（19）-6，地号6）《集体土地建设用地使用证》。
互助县政府颁发给王桂清的互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》备注处载明：原住户郭起桂应改为王桂清，因为原住户姓名为妻子，现有王桂清住。变更记事处载明：该宗地因姓名填写有误，该宗地房主应为王桂清，在宗地图上盖章仅此而已。
上述事实有海东市中级人民法院（2017）青02行申1号行政裁定书、土地使用者为王桂清的互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》及互助县政府提交的王桂清、王秉仁的调查笔录予以证明。
本院认为，结合各方主张，本案的争议焦点是：郭起桂是否具备原告主体资格；郭起桂的起诉是否超过起诉期限。
1.关于原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款明确行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。确认公民、法人和其他组织是否具备原告资格的必要条件就是其是行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系。本案中，判断郭起桂是否有原告主体资格，从其是否与互助县政府给王桂清的颁证行为有利害关系综合考虑。郭起桂提起行政诉讼，请求撤销为第三人王桂清颁发的土地使用权证，其提交了互集建（2002）字第威-178号（图号1-（19）-5，地号5）《集体土地建设用地使用证》的复印件，且该复印件印章处未显示有相关职能部门的印章。但是，从案件审理情况看，互助县政府提交的互助土族自治县国土资源局于2016年7月给王桂清、王秉仁所作调查笔录均表明互助县政府当时给郭起桂颁发了土地权利证书，该节事实海东市中级人民法院（2017）青02行申1号行政裁定亦予以认定，且结合本案事实赋予郭起桂原告主体资格更有利于保护行政行为相对人的合法权益。故，应当认定郭起桂与本案被诉颁证行为有利害关系，其具备原告主体资格。
2.关于起诉期限。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》于2018年2月8日起施行。该解释第六十四条第一款规定：”行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，互助县政府于2002年12月10日给郭起桂颁发了互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》。后将上述《集体土地建设用地使用证》中土地使用者郭起桂更改为原审第三人王桂清，并给原审第三人王桂清颁发互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》，互助县政府在作出上述行政行为时并未告知郭起桂行政行为内容，亦未告知起诉期限。互助县政府主张2003年郭起桂与王秉仁的离婚诉讼庭审笔录中王秉仁述称五间西房盖在王桂清的土地上，郭起桂并未提出异议，且2016年本案涉诉土地被征收，郭起桂若拥有使用权却不主张权利不符合常理，故郭起桂在2003年、2016年两个时间节点就应当知道互助县政府给王桂清颁发了互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》。因此，郭起桂的起诉超过法定起诉期限。但从互助县政府提交的证据看，在上述事件发生时，并无相关人员或机构出示过王桂清的互集建（2002）字第威-178号《集体土地建设用地使用证》，即互助县政府提交的证据并不能明确证明郭起桂在当时就知道互助县政府给王桂清颁发土地权利证书的行为，即便2016年11月郭起桂知道涉案土地被征收时，判断其应当知道互助县政府给王桂清的颁证行为，至2017年6月22日起诉并没有超过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定的期限。故，互助县政府认为郭起桂的起诉超过法定起诉期限的理由不成立。
综上，一审裁定认定事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2017）青02行初11号行政裁定；
二、本案指令海东市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘富梅
审判员 李成花
审判员 陈 焱
二〇一八年三月十四日
书记员 高 霜