江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏05行终394号
上诉人（原审原告）苏州东安新高能源科技有限公司，住所地昆山开发区春旭路258号东安大厦19F-D。
法定代表人彭惠新，董事长。
委托代理人莫中强，江苏苏恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昆山市安全生产监督管理局，住所地昆山市前进中路167号。
法定代表人朱维元，局长。
委托代理人许峰，江苏丰田律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昆山市人民政府，住所地昆山市前进中路108号。
法定代表人杜小刚，市长。
委托代理人张晓燕，工作人员。
上诉人苏州东安新高能源科技有限公司（以下简称东安新高公司）因安全生产行政处罚及行政复议一案，不服江苏省张家港市人民法院（2017）苏0582行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年4月，昆山市工业高新技术发展投资有限责任公司（以下简称昆山高新公司）与友达光电（昆山）有限公司（以下简称友达公司）签订屋顶借用协议。友达公司将A栋屋顶及其设施借给昆山高新公司作为实施5MW伏分布式光伏发电项目使用。2016年5月20日，昆山高新公司与苏州东安新高能源科技有限公司（以下简称东安新高公司）签订《采购安装合同》、《工程安装责任协议书》，由东安新高公司承包该项目，该项目采用总承包方式即交钥匙工程，包括设备的供应、安装、调试、检测费所需的所有设备、材料、政府职能部门的验收费用、劳务、服务等费用。2016年8月14日早晨6时38分左右，在友达公司厂区内发生了一起物体打击伤害事故，致一名叉车司机朱克良被货车上的物料倒下压死。当日，昆山市成立了“8.14”事故调查组，昆山市安全生产监督管理局（以下简称昆山安监局）对董林林、施正怀、马文、王建文、陈勇作调查。董林林陈述：我是苏州鑫辰旭设备安装有限公司（以下简称鑫辰旭公司）（正在注册中）法人代表。我们口头承包了东安新高公司的安装业务，于7月28日进入该厂施工；……今天主要是做卸货跟吊装；8月12日东安新高公司王建文通知说当天下午有光伏板到，让我准备卸货，实际是8月13日下午到了，我安排了马文联系叉车司机进行卸货，8月13日下午已经卸了近4托光伏板，准备今天早上全部卸完，下午进行吊装；……马文叫的叉车司机是朱克良，就是今天事发当事人；……。施正怀陈述：我是友达公司环安部工程师，听说今天发生了事故，我公司根据与施工方的协议等资料，发放施工证，该项目都是由昆山高新公司统一办理的施工证，朱克良没有施工证；……。马文陈述：我公司名称叫鑫辰旭公司，我主要负责太阳能光伏板安装的监工；我来友达光电厂内施工是因东安新高公司承包给我们光伏电站项目的施工；死者之前介绍属于盛杰公司员工，与我们属于合作关系，租用他们的叉车；我们与东安新高公司没有签订合同，仅是口头约定；我们是7月28日开始进入友达公司的；我是通过别人介绍叫朱克良的叉车来卸货的，他在友达公司有培训过，可以进场卸货；他是大约8月1日开始给我们卸货的，双方没有签订合同。我们与两家公司也没有签订安全管理协议；对于死者的施工，由我进行现场管理；事故发生时我在现场目击了经过；我对死者进行过安全教育，没有记录；……。王建文陈述：我公司名称是东安新高公司，负责光伏项目施工；我们总体承包了昆山高新公司的友达光伏电站项目；我们与死者没有关系，是鑫辰旭公司负责施工；我公司把光伏电站项目安装施工分包给他们；我公司与鑫辰旭公司签订有施工管理规范，与昆山高新公司签订安全责任书，对于鑫辰旭公司的施工，我公司林峰负责安全监督；但没有相关记录……。陈勇陈述：我是友达公司的，这个工程是昆山高新公司借用我公司A栋屋顶铺设太阳能光伏板，将生产的电力卖给我公司；昆山高新公司分包给了东安新高公司负责，我们对施工作业的审核是审核昆山高新公司的人，实际检查时发现是昆山高新公司分包给了东安新高公司负责；进厂施工人员经过培训；朱克良是否经过培训不清楚，怎么让他进厂的也不清楚；……。同日，昆山公安局对丁湘河、郭俊来、马文作调查。丁湘河陈述：我、郭俊来、带班组长马文是东安新高公司员工；今天早上5点左右，我和另外三个工人在友达光电工地A栋南侧公共区施工，6点左右，我和郭俊来正在车间里拆货，车间另一端一个叉车司机正从货车上往下搬运太阳能光伏板，我看到货车上有两箱太阳能光伏板正在往下倒，叉车司机跑过去用手去扶，刚跑过去，两箱光伏板就倒下把他压在下面了……。郭俊来陈述了司机被压死的过程。马文也陈述了司机被压死过程，并称“朱克良是苏州盛杰叉车运输公司员工，是我们公司雇佣过来的”。2016年8月17日，昆山安监局对东安新高公司总经理嵇伟作调查。嵇伟陈述：我是东安新高公司总经理，法人是彭惠新，我有公司的任命文件，负责整个公司的日常运行生产；8月14日友达公司发生的事故是我公司承接的一个5MW伏分布式发电项目的工地上，这个工程是昆山高新公司发包给我们的，施工地点是在友达公司A栋南侧；死者不是我们单位的，是我们的分包单位鑫辰旭公司找来的，因为我们将光伏板安装工程发包给鑫辰旭公司后，具体的作业都是由该公司实施，我们单位在施工现场派了一个管理负责人叫林峰负责协调、验收、日常工作；我公司与鑫辰旭公司没有签订发包合同或者协议，签订了《施工管理规范》和《分布式电站验收标准》，鑫辰旭公司的主要负责人是董林林，他是法人；我单位之所以没有和鑫辰旭公司签订合同，是因为董林林正在注册公司，直到8月16日我才知道鑫辰旭公司的营业执照已办好，它的成立日期是2016年7月27日，还有就是价格没谈好，所以发包合同一直没签，这个工程鑫辰旭公司是在7月28日开始施工的，因为我们单位和董林林一直有业务往来，所以考虑到工期，先让董林林安排工人去作业了；我对现场的安全生产没有进去检查过，我进不去，因为进入友达公司必须要有长期施工证，我没有办理，我们安排了一个项目的总负责人叫王建文，还有一个叫林峰的负责现场管理；董林林安排工人作业过程中我们有监督的，但都是口头上要求的；……。2016年8月24日，昆山安监局对董林林作调查。董林林陈述：我是鑫辰旭公司的法人，也是总经理，公司是2016年7月27日刚刚成立的，8月14日友达光电发生事故时我不在现场，是马文告诉我的；死者朱克良不是我单位的，是马文去叫来的；他来施工的时候他说是有单位的，叉车是死者的，7月29日开始卸货；我们没有对朱克良进行安全培训；友达公司的项目建设方是昆山高新公司，东安新高公司是承建方，我们是承接了这个工程的人工及一些线管等辅材；我们与东安新高公司没有签订施工合同，在事故发生后补签了《工程施工与安装合同》，开始没签合同的原因是单价问题；但在我们施工过程中大概8月初的时候签订过一份《施工管理规范》，这个规范主要是用来规范我们的作业行为的；东安新高公司的林峰来检查过我们的安全生产工作；对光伏板的装卸、吊装过程中的安全工作开始的时候来检查过的，但不是每次都在，发生事故时东安新高公司没有人在场；我们承接的工程、朱克良装卸货、吊装作业都是东安新高公司承担工程中的活；……。2016年8月17日，昆山安监局对马文作调查。马文陈述：我是鑫辰旭公司的班组长，法人是董林林，我们公司2016年7月27日刚成立，我负责5MW伏分布式发电项目的工地施工现场的管理；8月14日发生事故时我在现场，死者朱克良不是我单位的，是我去叫来的；与朱克良的结算方式是按照朱克良的工作量，每次装卸、吊装完光伏板就记好数量，等工程结束一起给他钱；有记录；……2016年9月6日，昆山公安局对郭志军作调查。郭志军陈述：我是山东青岛永顺物流有限公司的司机，之前因山东的卖家委托我公司送一批太阳能光伏板到友达公司，2016年8月13日晚上的时候到的，接到通知第二天即8月14日把车开进友达公司卸货，所以当天在公司门口外停了一夜，到了8月14日上午5时30分许我将挂车开进友达公司厂房旁边的空地上，当时我车头朝东的，我停下车后就熄火下车了，之后我就将挂车上后面的车厢上位于驾驶员一侧的侧翼打开，接着就有人在打开的侧翼旁边放了五六个塑料墩，之后就有开叉车的司机到我挂车上卸货了，我就到挂车的车头那边玩手机了，之后大概卸了有半个小时左右的样子，我听到有人喊快跑开、快跑开……挂车上摇晃的货物就倒下来压在了这个男子的身上……卸货时只有这个被压的司机一个人在卸货。2016年9月7日，昆山公安局对俞玲玲作调查。俞玲玲陈述：我老公朱克良之前在达海公司工作的，去年夏天时离了职，自己购买了一辆3.5吨叉车，刚开始租给一个企业，后来自己开叉车，自己接生意；2015年11月27日朱克良在苏州工业园区注册过一个搬运公司，叫泰坦精密设备搬运有限公司；2015年12月经朋友李劲松介绍，以李劲松名下的盛杰精密设备搬运公司的名义到友达公司干活，实际上就是李劲松雇佣我老公朱克良及叉车在友达公司干活，一直干到今年8月14日发生事故；……。经过调查，调查组于2016年9月9日出具《昆山工业高新发展投资有限责任公司友达光电5MW分布式光伏发电项目“8.14”物体打击事故调查报告》。报告认为事故的直接原因是朱克良在发现光伏板即将倒下时判断不正确，用双手去扶倒下的光伏板，被倒下的光伏板压住导致身亡；间接原因：1、东安新高公司对现场的安全管理不到位，对施工人员的安全生产教育和培训不到位，未能确保作业人员掌握安全操作技术；2、东安新高公司主要负责人嵇伟未认真履行安全生产管理职责，未督促、检查本单位的安全生产工作；3、董林林将光伏板的卸货及吊装作业交给朱克良实施后，对卸货作业现场管理不到位；4、东安新高公司项目现场负责人林峰对施工现场安全管理不到位；5、昆山高新公司统一协调管理不到位。事故性质：是一起因死者判断不正确，施工现场安全管理不到位造成的生产安全责任事故。事故责任人和对责任人的处理意见：1、朱克良对事故的发生负有主要责任，鉴于朱克良已死亡，建议不追究其责任；2、东安新高公司对施工现场安全管理不到位，对施工人员的安全生产教育和培训不到位，未能确保作业人员掌握安全操作技能，建议昆山安监局按照《中华人民共和国安全生产法》等相关法律法规的规定对东安新高公司实施行政处罚；3、东安新高公司主要负责人嵇伟未能认真履行安全生产管理职责，未督促检查本单位的安全生产工作，对事故的发生负有责任，建议昆山安监局按照《中华人民共和国安全生产法》等相关法律法规的规定对嵇伟实施行政处罚；4、董林林将光伏板的卸货及吊装作业交给朱克良实施后，对卸货现场安全管理不到位，对事故发生负有责任，建议昆山安监局按照《中华人民共和国安全生产法》等相关法律法规的规定对董林林实施行政处罚；5、东安新高公司现场负责人林峰对施工现场安全管理不到位，对事故发生负有责任，建议东安新高公司对林峰进行处理，并将处理结果报至昆山安监局；6、昆山高新公司将友达光电5MW伏分布式光伏发电项目发包给东安新高公司后未进行统一协调，管理不到位，建议作出书面检查，并将书面检查报至昆山安监局，建议昆山安监局对该公司主要负责人约谈。2016年9月30日，昆山安监局向昆山市人民政府（以下简称昆山市政府）呈报调查报告，请予以批复结案。2016年10月10日，昆山市政府作出昆政复[2016]78号批复，同意《关于昆山工业高新发展投资有限责任公司友达光电5MW分布式光伏发电项目“8.14”物体打击事故结案的请示》。主要内容如下：一、同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，准予结案；二、同意事故调查报告提出的对事故责任单位和责任人的处理建议，请昆山安监局按照事故调查报告的有关内容落实事故责任追究；三、同意报告提出的防范措施。2016年10月21日，昆山安监局对该事故责任单位东安新高公司予以立案。2016年11月7日，昆山安监局对该案进行了讨论，认为东安新高公司的违法事实清楚，拟依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定给予30万元的罚款。2016年11月16日，昆山安监局鉴于案件复杂，作出延期60日，至2017年1月18日结案的审批。2016年11月25日，昆山安监局向东安新高公司作出昆安监管罚告[2016]167号行政处罚告知书，告知其在友达光电5MW分布式光伏发电项目施工现场安全管理不到位，对施工人员的安全生产教育和培训不到位，未能确保作业人员掌握安全操作技能，对事故负有责任,拟依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定给予30万元的罚款，并告知其有陈述申辩权。同日，昆山安监局告知有申请听证的权利。2016年11月29日，东安新高公司申请听证，称不是事故责任主体。2016年12月7日，昆山安监局主持听证，听证主持人刘志勇，听证员李建平、朱冬生，记录李姗姗。听证后，昆山安监局作出听证会报告书。2016年12月20日，昆山安监局对东安新高公司作出昆安监管罚[2016]167号行政处罚决定，决定依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，对东安新高公司罚款30万元。东安新高公司不服，于2017年1月13日向昆山市政府申请复议。昆山市政府于2017年1月13日受理。同日，昆山市政府向昆山安监局发出行政复议答复通知书，要求提供答复及证据。2017年1月20日，昆山安监局作出答复并提供证据。2017年3月9日，昆山市政府因案情复杂作出延期30日的通知。2017年4月7日，昆山市政府作出[2017]昆府行复第6号行政复议决定书，维持了昆山安监局的昆安监管罚[2016]167号行政处罚决定书。东安新高公司不服，提起本案诉讼。原审庭审中，东安新高公司陈述光伏板是由其负责，鑫辰旭公司负责安装及部分辅材。
原审法院认为，本案发生事故工程友达光电5MW伏分布式光伏发电项目建设方系昆山高新公司，昆山高新公司将该工程发包给东安新高公司承包，该工程的施工方系东安新高公司。作为工程的施工方，应对整个工程的安全生产负相应责任。东安新高公司与鑫辰旭公司签订的《施工管理规范》第3条规定，甲方（东安新高公司）负责整个施工过程的日常管理与协调；第5.2.5.6B规定，施工期间需服从甲方指导，做好安全预防措施，做到安全生产，文明施工。东安新高公司将工程中光伏板的安装分包给鑫辰旭公司，其分包部分的施工安全虽然分包方也有相应的管理责任，但对于承包整个工程的施工方东安新高公司而言仍应负管理责任。从查明事实分析，东安新高公司对工程有安全监管人员。本案事故是东安新高公司订购的光伏板进入厂区后予以交付、叉车司机在卸下过程中发生的，对此，东安新高公司理应采取措施防止在卸货过程中发生危险，但事实是仅死者朱克良一人卸货,东安新高公司未能采取措施确保卸货过程中的安全。昆山市政府批复同意的《昆山工业高新发展投资有限责任公司友达光电5MW分布式光伏发电项目“8.14”物体打击事故调查报告》查明了事故发生的原因，确定的责任符合事实。
根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，昆山安监局有对本行政区安全生产工作的监管职能。《中华人民共和国安全生产法》第四十条规定，生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。本案中，东安新高公司对事故的发生负有责任，昆山安监局因而对其作出罚款符合法律规定。昆山安监局履行了“告知陈述申辩权、听证权”的义务，根据申请主持了听证，其作出的行政处罚符合法定程序。昆山市政府的复议查明了事实，复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回东安新高公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由东安新高公司负担。
上诉人东安新高公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。1、上诉人完全履行了自身的安全管理责任。原审法院已经认定上诉人与分包单位鑫辰旭公司签订了《施工管理规范》，约定了各自的安全生产管理职责；上诉人指定了林峰为现场安全监管人员，鑫辰旭公司法定代表人董林林也承认林峰对其安全生产工作进行过检查督促；上诉人同时召集了鑫辰旭公司的相关人员开展了安全培训，召开了安全生产碰头会，签订了《安全生产书面交底记录》，完全履行了双方约定以及法律要求的安全生产管理责任。2、鑫辰旭公司才是本次事件的责任主体。根据《施工管理规范》5.2.2.6B的规定，现场安全预防措施应由鑫辰旭公司实施，原审判决认定应由上诉人采取安全措施是错误的。另外，本案所涉事故的发生时间是当天早上六点钟左右，鑫辰旭公司在未通知上诉人相关管理人员的情况下擅自开工，进行叉车装卸作业，违反了现场管理规定，事故发生时上诉人无管理人员在场完全合理。鑫辰旭公司在未经申请擅自开工且未按规定采取安全措施的情况下导致此次事故，理应是事故的责任主体。二、原审判决适用法律错误。基于对本案事故责任主体及安全责任划分的错误认识，原审法院要求上诉人承担超过法律、法规及双方约定的责任义务，导致错误判决。请求撤销原判，撤销昆山安监局作出的昆安监管罚[2016]167号《行政处罚决定书》以及昆山市政府作出的[2017]昆府行复第6号《行政复议决定书》，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人昆山安监局答辩称，一，被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚，责任主体认定正确，证据确实充分。涉案事故发生的直接原因是朱克良发现光伏板即将倒下时由于判断不正确，用双手扶倒下的光伏板致死，间接原因是上诉人对施工现场的安全管理和施工人员的安全生产教育培训不到位。涉案事故是在上诉人订购的光伏板进入厂区后予以交付，在叉车司机卸货的过程中发生的。上诉人作为总包方虽然将工程进行了分包，但光伏板的吊装、卸货仍是其生产经营活动的组成部分，不能因此免除其对整个工程安全生产的管理责任。上诉人理应采取积极有效措施防止在卸货过程中发生危险，但事实上只有死者一人卸货，上诉人的负责人嵇伟、工程部主管王建文、现场负责人林峰在事发时均不在现场，故上诉人未做到统一协调和现场安全管理，未能采取措施确保卸货过程中的安全，对事故的发生负有责任。二、被上诉人作出的行政处罚适用法律正确，量罚适当。上诉人对事故的发生负有责任，被上诉人按照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定对上诉人罚款人民币30万元，在法定处罚的合理区间内。三、被上诉人作出的行政处罚程序合法，被上诉人于2016年10月21日依法立案，因案情复杂，2016年11月16日机关负责人批准延期60日。2016年11月25日被上诉人向上诉人的委托代理人直接送达了《听证告知书》及《行政处罚告知书》，告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及上诉人有陈述、申辩、提出听证的权利。根据上诉人提出的听证申请，被上诉人于2016年11月30日向上诉人委托代理人送达了《听证会通知书》并于2016年12月7日依法组织了听证，作出了维持处罚的决定，并于2016年12月20日将行政处罚决定书送达上诉人委托代理人。综上，被上诉人作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，裁量得当，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人昆山市政府二审答辩意见同一审答辩意见。
本院查明事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第三十二条、第四十三条的规定，被上诉人昆山安监局作为县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，有权按照人民政府的批复，对一般事故中负有责任的事故发生单位进行罚款的行政处罚。
《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。第四十条规定，生产经营单位进行爆破、吊装以及国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实。第一百零九条第一项规定，发生一般生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处二十万元以上五十万元以下的罚款。根据本案查明事实，涉案事故发生地为上诉人东安新高公司承包的友达光电项目所在地，上诉人作为施工单位，在事故发生前既未对叉车司机朱克良进行过安全生产教育培训，在事故发生时也未能安排专门人员对卸货作业进行现场安全管理，导致朱克良在一人卸货过程中死亡的生产安全事故，上诉人东安新高公司对该事故应当承担责任。被上诉人昆山安监局根据经昆山市政府批复的事故调查报告，经立案调查和集体讨论，在履行了行政处罚告知、听证等程序后，对上诉人作出罚款人民币30万元的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，依法应予维持。被上诉人昆山市政府作出的[2017]昆府行复第6号《行政复议决定书》适用法律正确、程序合法，依法应予维持。关于上诉人提出的鑫辰旭公司才是涉案事故的责任主体，上诉人不应承担事故责任的上诉理由，本院认为，上诉人将涉案项目工程分包给鑫辰旭公司的行为并不能免去上诉人的安全生产管理责任，故本院对该项上诉理由不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州东安新高能源科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈 洁
审 判 员 曹 军
审 判 员 林 磊
二〇一七年十一月二十七日
法官助理 王雪麟
书 记 员 丁韵蕾