广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2017）粤71行终2021号上诉人（原审原告）:蔡雪侦，女，汉族，1972年10月4日出生，住广州市南沙区，委托代理人：杨振锋，广东中建合展律师事务所律师。委托代理人：唐利红，广东中建合展律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。法定代表人：彭高峰，主任。原审第三人：广汽丰田汽车有限公司，住所地广州市南沙区黄阁镇市南大道8号，统一社会信用代码91440101717852200L。法定代表人：吴松，董事长。委托代理人：许世芬，广东恒益律师事务所律师。委托代理人：陈永俊，广东恒益律师事务所实习律师。上诉人蔡雪侦因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会、原审第三人广汽丰田汽车有限公司撤销行政协议一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1160号行政裁定，向本院提起上诉。本院依�组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：1988年9月26日，原番禺县人民政府向蔡锦发（已故）核发《房屋所有权证》，该证载明：所有权人为蔡锦发，所有权来源为1981年自建，房屋座落原番禺县黄阁镇××队，登记字号为132321。同日，广东省人民政府向蔡锦发核发番府集建字〔1988〕第12-001447号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者为蔡锦发，地址为原番禺县黄阁镇乌洲村，土地用途为居住，土地类别为住宅用地，自有使用权面积为212.51平方米，建筑占地面积为53.13平方米。原告蔡雪侦系蔡锦发之女。2014年1月7日，广州南沙开发区土地开发中心（甲方）与广州市南沙区黄阁镇乌洲经济联合社（乙方）、广州市南沙区黄阁镇人民政府（丙方）签订《集体土地征收补偿协议》，约定甲方征收乙方位于乌洲村范围内土�454.896亩。涉案房屋及所在土地在征收范围内。2015年3月4日，广州市人民政府发出穗府征〔2015〕22号征收土地公告，公告称将南沙区黄阁镇莲溪村、乌洲村61.0204公顷（合915.306亩）集体土地征收为国有土地，并将经依法批准的《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》内容及有关事项进行公告。2015年12月4日，广州南沙开发区国土资源和规划局发出穗南国土出告字〔2015〕第12号《广州南沙经济技术开发区国有建设用地使用权挂牌出让合同》，挂牌出让地块编号为2015NGY-5（包括涉案房屋及所在土地）等在内的4宗国有建设用地使用权。第三人广汽丰田汽车有限公司为2015NGY-5地块国有建设用地使用权的竞得人。2016年1月14日，原广州市国土资源和房屋管理局与第三人签订合同编号为440115-2016-000001《国有建设用地使用权出让合同》。案件审理过程中，被告陈述上述合同约定原广州市国土资源和房屋管理局将2015NGY-5地块的国有建设用地使用权出让给第三人。第三人对此予以确认。原告不服上述合同，诉至原审法院。另查，原告向原审法院提起（2017）粤7101行初1946、1993号行政诉讼，分别要求确认广州市南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇人民政府2014年1月7日的土地征收行为违法及请求撤销广州市南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区黄阁镇人民政府与广州市南沙区黄阁镇乌洲经济联合社签订的穗南开土地征〔2014〕0006号《集体土地征收补偿协议》。目前上述两案正在审理中。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规�：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，涉案地块已经征收为国有土地，原广州市国土资源和房屋管理局与第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地的国有建设用地使用权出让给第三人，但原告与诉争《国有建设用地使用权出让合同》没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格。原告若对涉案土地变为国有土地行为不服可另寻司法途径解决，不属于本案处理的范围。对原告要求调取证据的申请予以驳回。关于中止审理的问题。由于本案的诉讼请求是要求撤销行政协议，并不需要�（2016）粤7101行初1946、1993号行政诉讼的裁判结果为依据，故对原告要求中止审理的意见，原审法院不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告蔡雪侦的起诉。案件受理费50元退还给原告蔡雪侦。上诉人蔡雪侦不服原审判决，向本院提起上诉称：一审法院论断的所有前提均是“案涉土地已经被征收为国有土地”，当然，如果该前提确实成立，国有土地的出让以及国有土地的土地出让合同确实和上诉人无关，但是该论断的前提条件“案涉土地已经被征收为国有土地”是错误的，上诉人认可存在征收行为，但认为征收行为没有完成，且存在严重违法。如果征收没有完成，那么就是被上诉人将上诉人的宅基地错误地当作国有土地进行出让，上诉人就与土地的出让有法律上的利害关系。一、一审裁定中“案涉土地已经被征收为国有土地”的先决条件是错误的。没有证据表明，土地征收已经完成。（一）《集体土地征收补偿协议》不可能导致集体土地被国家征收的结果。从主体的权能上说。签约主体广州南沙区土地开发中心是没有任何行政职权的，不会发生征收的结果。作为签约主体的乌洲村经济联合社，是集体经济组织，其依法管理了部分集体经济的资产（如大家共有的厂房等），但没有任何证据或依据表明其有权管理其成立以前就已经将土地使用权分配给上诉人的宅基地。从行政管理和国家限制上说，行政征收至少由省级人民政府批准。假定广州南沙区土地开发中心有征收的行政职能，乌洲村经济联合社有权处分上诉人的宅基地。由于2014年没有省级人民政府的批准，因此，即使双方均有权处分，亦因没有依据而无效。（二）《征收公告》确实存在，且假定征收公告是合法的，但征收公告并没有发生土地已经被征收为国有的结果。首先，公告只是政府拟代表国家实施征收，应当与被征收的对象办理征收手续。但是在本案中，征收公告发布后，被上诉人没有举证证明实施了征收行为。即《征收公告》后，土地没有进行征收，而且上诉人仍持有集体土地使用权证，被上诉人仍然确认集体土地使用权证是合法有效的，显然征收公告后，政府没有进一步实施征收。（三）行政行为能否像民事法律行为一样追认，即民事有权处分人对无权处分人的处分行为进行追认而发生相应的法律效力呢？显然不能，目前并没有任何法律依据，行政机关没有法律依据而实施的任何行为均是违法行为。亦即2015年的《征收公告》不能对2014年的《集体土地征收补偿协议》进行追认，两者�牛马不相及。二、依据《物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。本案无论被上诉人还是原审第三人均没有不动产登记证书。而上诉人持有案涉土地的土地使用权证书，而且截止目前没有任何机关宣布上诉人的土地使用权证书无效，即上诉人的土地使用权证书仍合法有效。土地使用权证登记的用途为集体建设用地，土地使用权人为上诉人的父亲。综合以上，土地征收是存在的，但是暂没有任何证据表明上述土地已经被征收为国有土地。若一审法院认定案涉土地确实已经被征收为国有土地，请法院明确是何时被征收为国有土地的？《集体土地征收补偿协议》签订日2014年1月7日？《征收公告》的宣布日为2015年3月4日？三、有关案件中止审理的情况。由于上诉人诉被上诉人的另外两个案件，就是确认“案涉土地没有被征收为国有土地”。而案涉土地被确认为己被征收为国有土地，则本案做出裁定的先决条件成立，可以依法做出驳回上诉人起诉的裁定；若确认“案涉土地没有被征收为国有土地”，则本案做出裁定的先决条件不成立，即被上诉人将上诉人的农村集体建设用地违法出让给原审第三人，一审法官就不能想当然的认为被上诉人出让的就是国有土地，而应当依法判决被上诉人将集体土地当作国有土地出让给原审第三人的行为违法，且侵害了上诉人的合法权益，并判决撤销被上诉人和原审第三人签署的《国有建设用地使用权出让合同》。上诉请求：1、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1160号《行政裁定书》，指定该院继续审理此案。2、诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市国土资源和规划委员会二审未提交答辩意见。原�第三人广汽丰田汽车有限公司二审陈述称：一、原审第三人系属依法取得编号为2015NGY-5的国有建设用地使用权，上诉人在一审中主张撤销该地块的《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440115-2016-000001）缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。一方面，涉案土地使用权的出让与上诉人并无直接法律上的利害关系，其也未能提供充分证据证明本案被上诉人广州市国土资源和规划委员会向原审第三人出让土地的行为影响其实际的权利义务；另一方面，涉案土地使用权的出让法律依据充分，程序合法，上诉人要求撤销的理由不成立。原审第三人取得上述国有土地使用权符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等相关法律及程序的规定，属合法取得，原审第三人的土地使用权益应依法得到保护。而上诉人主张撤销该地块的《国有建设用地使用权出让合同》缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。二、上诉人争议的焦点本应是征地行为，而非本案中其提起的土地使用权出让行为。上诉人多次在上诉状中提及涉案征地行为的合法性问题，既然上诉人质疑征地行为存在违法，那么理应就征地行为提起诉讼。而实际上，据上诉人称且原审法院查明，上诉人已就确认土地征收行为违法以及请求撤销《集体土地征收补偿协议》向原审法院提起行政诉讼，原审第三人取得土地使用权的法律依据充分，程序合法，本案一审中上诉人的诉讼请求固然会被一审法院驳回。并且，上诉人的行为，实质上是以同一纠纷提起多起诉讼，这显然也是浪费司法资源。综上，上诉人的上诉理由不成立，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，以维护答辩人的合法权益。经审查，原审法院查明事实清楚有相应证据予以证实，本院予以确认�本院认为：本案涉案地块虽然存在先补偿后公告的问题，但客观上确已被征收为国有土地；在被上诉人组织的挂牌出让中，第三人广汽丰田汽车有限公司通过竞买取得2015NGY-5地块国有建设用地使用权并与原广州市国土资源和房屋管理局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同号440115-2016-000001）。在涉案地块已经被征收为国有土地后，上诉人蔡雪侦作为登记字号为132321《房屋所有权证》和番府集建字〔1988〕第12-001447号《集体土地建设用地使用证》持有人蔡锦发之女，已与土地性质发生变化的国有土地的处置没有利害关系。上诉人既非涉案本案行政协议的相对人亦非利害关系人，不具有本案原告主体资格，原审法院依法裁定驳回蔡雪侦起诉并无不当。上诉人诉请撤销原审裁定的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 肖志雄审 判 员 石晓利审 判 员 杨 芳二〇一七年十一月三十日法官助理 魏玲英书 记 员 陈洁雅