四川省苍溪县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苍溪行初字第6号
原告：青川县李家坝砂石有限责任公司
法定代表人：王登勇，系该公司董事长。
委托代理人：蒲全达，系青川县李家坝砂石有限责任公司三河口分公司负责人。
委托代理人：向传宗，四川广府律师事务所律师。
被告：青川县林业和园林局
法定代表人：向国宏，局长。
委托代理人：杜学平，四川秦兴律师事务所律师。
委托代理人：何文剑，四川秦兴律师事务所律师。
原告青川县李家坝砂石有限责任公司不服被告青川县林业和园林局林业行政处罚一案，于2014年10月30日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于2014年11月4日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉及举证通知书，在开庭三日前向本案原告、被告送达了传票和合议庭组成人员及书记员告知书。本院于2014年11月25日和12月29日两次公开开庭审理了本案，第一次开庭时原告委托代理人向传宗、蒲全达，被告委托代理人杜学平、何文剑到庭参加了诉讼。庭审中，因人民陪审员牛锦华突发疾病，不能参加案件审理，由人民陪审员朱莉参加本案审理，原、被告均对临时更换人民陪审员之事无异议，并不申请回避。第二次开庭时原告的法定代表人王登勇、被告的委托代理人何文剑到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告青川县林业和园林局于2014年5月19日对原告青川县李家坝砂石有限公司做出青林罚决字（2014）第23号行政处罚决定书，认定原告未经青川县人民政府林业行政主管部门批准，擅自改变青川县金子山乡金石村三社李玖芳、李文金二人自留山用材林地用途，用于生产砂石。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，现决定对原告处以下行政处罚：1、限期30日恢复原状；2、处叁万伍仟元人民币罚款。
原告诉称：被告青川县林业和园林局对其作出的青林罚决字（2014）第23号林业行政处罚决定书所依据的事实证据不足，且适用法律严重错误。因为原告建立的三河口分公司属于国家政策扶持，允许先建后批的项目，且向青川县人民政府提出申请，分管领导也作了批示，允许建立砂石加工厂。之所以未批下来，是被告不作为处理行为导致的。因此，被告作出的行政处罚决定属于事实不清，证据不足，适用法律错误，程序严重违法；其次，被告作出的行政处罚决定已超过法律规定的行政处罚时效，按照法律规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。在本案中，原告砂石公司三河口分公司成立的时间为2009年6月，批办营业执照的时间是2011年3月9日，时至2014年4月14日被告才提出违法通知，故已超过行政处罚时效。综上所述，请求法院撤销被告作出的青林罚决字（2014）第23号林业行政处罚决定书。
被告辩称：原告青川县李家坝砂石有限责任公司未经青川县人民政府林业行政主管部门批准的情况下，擅自改变青川县金子山乡金石村三组李玖芳、李文金二人林业用地，用于生产堆放砂石原料，被告依据相关法律对其作出行政处罚事实清楚，证据充分，且在处罚的过程中，履行了相关的处罚告知、听证告知，并充分听取了原告的陈述和申辩，程序合法；另外原告不属于国家公布的灾后重建项目，不存在享受灾后恢复重建的优惠政策；原告非法占用的林地并擅自改变林地的行为，一直从2009年6月建厂延续到2014年2月25日，始终处于持续状态。综上所述，被告对原告作出的青林罚决字（2014）第23号林业行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告于2014年11月13日向本院提供了作出具体行政行为的证据及法律依据。一、案件事实及程序证据：1、案件调查终结报告；2、案件调查终结审批表；3、林业行政处罚决定书；4、林业行政处罚听证权利告知书与举行听证通知书送达回证；5、林业行政处罚先行告知书与林业行政处罚决定书送达回证；6、林业行政处罚立案登记表；7、林业行政处罚意见书；8、林业行政处罚先行告知书；9、林业行政处罚听证权利告知书；10、听证申请书；11、举行听证通知书，以上11组证据证实被告对原告违法占用林地作出行政处罚程序合法；12、听证笔录；13、执行处罚决定书；14、6人询问笔录，以上证据证实被告对原告作出行政处罚事实清楚；15、勘验、检查笔录；16、占用林地面积调查情况；17、现场方位平面示意图；18、卫星云图；19、现场照片；20、呈请延长办案期限审批表；21、李文金、李玖芳林权证，以上证据证实原告占用林地状况、改变林地用途；22、原告组织机构代码证；23、采矿许可证；24、企业法人营业执照；25、原告提供的申请书；26、林地转让协议；27、林业行政处罚听证签名册，以上证据证实原告的身份信息，林地原用途及以租代征的事实；28、复议决定书，证明处罚的事实及原告进行复议的事实。二、法律依据：1、《中华人民共和国森林法事实条例》第17条、43条。以上证据均为复印件。
被告在法庭上出示其在举证期限内提供的证据和法律依据，另外还出示了青川县人民政府《青川县灾后恢复重建总体实施规划》目录表。
原告在庭审过程中向本院提供的证据：1、企业法人营业执照相关证据，证明原告主体身份及原告砂石有限公司成立时间为2011年3月9日；2、公司及分公司工商登记情况，证明该分公司已履行占用林地申请手续及办理营业执照所应提供的证件手续；3、采矿权出让合同，证明原告砂石有限公司通过合法程序取得采矿用地；4、林地转让协议、金子山乡金石村村民委员会证明、金子山乡人民政府申请、王金川的批示，证明原告用地已通过转让取得，原告办公用地使用的李玖芳的林地，原告已向林业及相关部门提出用地申请，且分管领导并作出了批示；5、商品混泥土买卖合同，证明原告砂石厂生产的产品属于灾后重建所需的材料，完全履行了灾后重建企业所承担的职能；6、林业行政处罚决定书，证明被告给原告的决定书无处罚决定的时间，属程序违法。
经质证，原告对被告提供的证据1案件调查终结报告与证据2案件调查终结呈批表有异议，认为是被告内部的程序，不能作为处罚依据；对证据3林业行政处罚决定书有异议，该行政处罚决定书没有签署日期，属于程序违法；对证据4、5、6、7、8、9、10、11无异议；对证据12听证笔录的内容有异议，不能证明其目的；对证据13执行处罚决定书有异议，程序不合法；对6人询问笔录中王登勇、李文金、李玖芳、杨通安的笔录无异议，对杨翠华的询问笔录有异议，认为与本案不具有关联性，对岳春红询问笔录的真实性、关联性有异议，认为岳春红不了解真实情况，原告已向林业站提出用地申请；对证据15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27无异议；对证据28复议决定书有异议，认为内容不真实，原告对此不服，对被告出示的青川县人民政府《青川县灾后恢复重建总体实施规划》目录表无异议；对被告出示的法律依据的合法性无异议，但对证明目的存在异议，认为原告自己已申请了林业用地。
经质证，被告对原告提供的证据1企业法人营业执照相关证据有异议，认为总公司营业执照与本案行政处罚无关，不能证明有营业执照就可以了，还需要再办理相关手续，许可证和组织机构代码与本案无关，分公司也应有采矿许可证；对证据2公司及分公司工商登记情况没有异议，认为与本案不具有关联性；对证据3采矿权出让合同合法性、真实性无异议，但对关联性有异议，认为不在三河口；对证据4林地转让协议的真实性有异议，李文金说给的是700元，时间上也有异议；对村委会证明的关联性和证明目的均有异议，作为居委会无法证明公司的合法性问题；金子山乡人民政府申请与王金川的批示不能达到原告的证明目的，按照法律规定，临时占用林地需林业主管部门批准；对证据5商品混泥土买卖合同的真实性、合法性、关联性均有异议，实际上原告未生产；对证据6林业行政处罚决定书无异议，虽给原告发的那份上无时间，但送达回证上记载的时间是准确的，不能因为小的错误，就认为程序有问题。
经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下确认：
被告提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、27、28符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据13执行处罚决定书是另外一个具体行政行为，本院在本案中不作认定；证据14王登勇、李文金、李玖芳、杨通安、杨翠华、岳春红的询问笔录能证实原告占用林地用于建造厂房的事实，符合证据的三性，本院予以采信；证据25原告向青川县人民政府提出的占用林地申请书，不能证明原告向被告提出过占用林地申请，只能证明原告曾向青川县人民政府提出过占用林地的申请这一事实，对这一事实，本院予以采信；证据26林地转让协议，该协议内容虽违法，但能证实原告占用的林地是经转让这一事实，对这一事实，本院予以采信。对被告未在十日内提供的青川县人民政府《青川县灾后恢复重建总体实施规划》目录表，虽不是被告作出行政处罚的依据，但能证实原告未被列入青川县公布的灾后恢复重建项目目录，不存在享受灾后的优惠政策，对这一事实，本院予以采信。
原告提供的证据1、2、3组证据中能证明原告公司与三河口分公司成立的事实以及经营范围、场所的证据，本院予以采信；证据4林地转让协议虽内容不合法，但能证实原告占用的林地是经转让这一事实，本院予以采信，金子山乡村民委员会的证明不具有合法性，本院不予采信；原告向青川县人民政府提出占用林地申请与王金川的批示能证实原告向青川县人民政府提出过占用林地作为厂房用于生产砂石的事实，但不能证明原告向被告提出过占用林地的申请，不能以此对抗法律的规定，对这一事实本院予以采信；证据5商品混泥土买卖合同与结算单不具有真实性与合法性，本院不予采信；证据6林业行政处罚决定，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2011年3月1日，原告青川县李家坝砂石有限责任公司成立，住所：青川县竹园镇黄沙村，法定代表人：王登勇，并办理了采矿许可证，采矿地址为青川县竹园镇。2011年3月9日，原告成立了三河口分公司，场所：青川县金子山乡金石村，负责人：蒲全达。2011年5月，原告向青川县人民政府提出需占用林地五亩的用地申请，县领导作了批示：请县林业局按规定办理。2009年6月原告青川县李家坝砂石有限责任公司将三河口分公司的厂址建在竹园镇金子山乡金石村（三河口）三社村民李玖芳、李文金两人的林地上，共占用林地面积3.5827亩（2389.677平方米），且占用并擅自改变林地用途至2014年2月25日。2009年8月15日，原告与青川县金子山乡金石村（三河口）三社村民李玖芳和李文金私自达成林地转让协议。2009年9月投入生产，2013年8月停止生产。2014年2月15日被告青川县林业和园林局接到举报后，立即立案调查，于2014年5月19日对原告作出青林罚决字（2014）第23号行政处罚决定书：1、限期30日恢复原状；2、处叁万伍仟元人民币罚款。原告对该处罚决定不服，于2014年6月3日向广元市林业和园林局申请行政复议，广元市林业和园林局于2014年6月30日作出广林复字（2014）1号行政复议决定书，维持被告对原告作出的青林罚决字（2014）第23号行政处罚决定书。原告不服，向青川县人民法院提起行政诉讼，后经广元市中级人民法院指定管辖，本院于2014年10月30日受理本案。
本案争议的焦点：一、原告成立的三河口分公司厂房用地是否属于国家政策扶持，允许先建后批；二、被告对原告进行行政处罚是否超过处罚时效；三、原告是否向被告提出临时占用林地申请，以及被告给原告送达的处罚决定书未签署日期是否属于程序违法。
对于第一个争议焦点，本院认为：青川县是“5.12”特大地震的极重灾区县，为有序、有力、有效地做好该县灾后恢复重建工作，重建美好家园，该县按照《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》的要求，专门实施了为期两年（2008年-2010年）灾后恢复重建总体实施规划。原告青川县李家坝砂石有限责任公司不属于青川县2008年-2010年灾后恢复重建项目，不享受国家有关灾后重建项目先建后批的优惠政策。原告在整个诉讼过程中，也没有提供任何的证据证实其能享受国家有关灾后重建项目先建后批的优惠政策。
关于第二个争议焦点，本院认为：《行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终止之日起计算。”即违法行为受追诉的时效是2年，但该违法行为有连续或者继续状态的，从行为终止之日起计算2年。本案原告从2009年6月起在非法占有的林地上建造厂房，用于生产砂石，直到2014年2月25日被人举报，其非法占用林地的行为造成的不法状态始终处于不间断持续的状态。被告从接到举报之日起对其进行调查并作出行政处罚，没有超过行政处罚时效。
关于第三个争议焦点，本院认为：《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定“使用集体所有的森林、树木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管行政部门提出登记申请，……”及第十七条规定“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。”，本案原告临时占用林地，应当向被告提出申请并经其批准。尽管原告举证证明曾向被告青川县人民政府提出占用林地申请，相关领导作了批示，要求县林业局按规定办理，但原告并没有将此申请交予被告，向被告提出临时占用林地申请。因此不能以此认定原告向县林业和园林局提出申请，而且原告也没有证据证明其获得被告批准许可临时占有林地。故原告诉称其履行了审批程序，由于被告的不作为行为，未获批准的理由不成立，本院不予支持。
另外，关于被告送达给原告的处罚决定书上没有签署日期的问题，本院认为：被告根据原告的违法行为，依据相关的法律规定，对原告作出行政处罚决定书，并送达原告。该处罚决定书告知了原告的诉权和起诉期限。原告收到该处罚决定书后在法定的期限内先提起行政复议，并对复议决定不服又提起行政诉讼。这充分证明，原告对该处罚决定书的内容和享有的起诉期限是非常清楚的。被告没有签署日期的行为没有对原告的权益造成其他损害，属较小瑕疵。
综上所述，原告成立的三河口分公司，在没有经被告批准办理临时占用林地许可的情况下，私自与林地使用权人李玖芳、李文金达成协议，擅自改变林地用途，在林地内建造砂石厂的行为属于非法占用林地的行为，应该受到处罚。被告对原告的违法行为依职权作出行政处罚，该处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”之规定，判决如下：
维持被告青川县林业和园林局对原告青川县李家坝砂石有限责任公司作出的青林罚决字（2014）第23号行政处罚决定书。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 何晓艳
人民陪审员 朱 莉
人民陪审员 张 莉
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 邱孟玲