浙江省台州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙10行初153号
原告朱良眉，男，1957年5月2日出生，汉族，住玉环市。
原告娄夏英，女，1959年10月25日出生，汉族，住址同上。
原告朱玲君，女，1984年11月27日出生，汉族，住址同上。
原告朱萍，女，1988年4月2日出生，汉族，住址同上。
上述原告的共同委托代理人孙明堂，北京圣运（天津）律师事务所律师。
上述原告的共同委托代理人ＸＸＸ，北京圣运（天津）律师事务所实习律师。
被告玉环市人民政府，住所地玉环市玉城街道东城路6号。
法定代表人吴才平，市长。
应诉负责人钱智敢，副市长。
委托代理人陈琳，玉环市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人陈义苍，浙江思尔捷律师事务所律师。
被告玉环市国土资源局，住所地玉环市玉城街道玉兴东路98号。
法定代表人蔡其方，局长。
委托代理人林建平，该局工作人员。
委托代理人黄友生，玉环市海天法律服务所法律工作者。
原告朱良眉、娄夏英、朱玲君、朱萍诉被告玉环市人民政府、玉环市国土资源局不履行被征地农民基本生活保障法定职责一案，于2017年7月28日向本院提起诉讼。本院于2017年8月1日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告朱良眉、朱玲君及委托代理人孙明堂、ＸＸＸ，被告玉环市人民政府的应诉负责人钱智敢及委托代理人陈琳、陈义苍，被告玉环市国土资源局的委托代理人林建平、黄友生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱良眉、娄夏英、朱玲君、朱萍诉称：原告系玉环县芦浦镇分水村村民，在该村有承包地。因浙江省乐清湾大桥及连线工程建设项目占地，原告的承包地被征收。为核实征收的合法性，原告于2017年3月3日通过政府信息公开得到了玉环县被征地农民基本生活保障衔接职工基本养老保险人员名单。然而，作为被征地农民的原告却不在该名单内。依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一、二款的规定，市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益。市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。依据劳社部发〔2007〕14号《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的规定，对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。依据《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》第二条的规定，各市、县（市、区）政府要严格落实《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，完善被征地农民基本生活保障政策，按照“即征即保、先保后征、人地对应”的要求，根据征收耕地及其他农用地的数量合理确定参保人数，足额计提社会保障风险准备金，逐步提高政府补贴标准和社会保障水平。综上所述，原告认为被告不依法履行被征地农民基本生活保障工作职责的行政行为已属违法。请求确认被告不依法履行被征地农民基本生活保障工作职责的行政行为违法；判令被告依法履行被征地农民基本生活保障工作职责。本案诉讼费由被告承担。
原告在法定期限内向本院提供了下列证据：1、集体土地承包权证复印件，证明原告系被征收土地的权利人，与征收土地有利害关系。2、政府信息公开申请表和邮寄单复印件，3、玉人社信访复字[2016]第13号政府信息公开答复书和邮寄单复印件，4、行政复议申请书和邮寄单复印件，5、（2017）台人社复决字第2号行政复议决定书和邮寄单复印件，6、玉环县被征地农民基本生活保障衔接职工基本养老保险人员名单和邮寄单复印件，上述证据2－6证明原告通过法律程序得知被告未将其纳入基本养老保险人员名单。7、调查成果告知书。
被告玉环市人民政府辩称：一、被告主体资格不适格。被告作为市级人民政府仅仅统一负责“被征地农民基本生活保障工作”，具体的工作由政府下属职能部门负责。对此，浙江省人民政府出台的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定的非常明确。二、被告己履行了法定的职责（按比例负担社保费用）。根据“即征即保，先保后征，人地对应”的精神要求，以及分水村与玉环县国土资源局签订的《征地补偿协议》第四条约定，安排原告村192名被征地农民参加基本生活保障。按《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定政府承担不低于30%的资金，被告己作了承担。玉环高速公路项目涉及玉环四个乡镇一个街道46个村的土地征收，原告所在村已有147名失地农民参保，从而说明，政府也已经按比例进行了买单。三、原告的诉请不能成立。第一、失地农民基本生活保障实行申请在先原则。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定被征地农民基本生活保障资金由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本保障的个人三方出资构成，按比例负担。失地农民基本生活保障实行申请在先原则，被告职能部门没有接到过已参保人员以外的原告要求参保的申请。第二、从实体看，据“人地对应”要求，按省政府令第264号第二十五条规定，被告于2014年11月发布玉政发[2014]42号《玉环县被征地农民基本生活保障制度及与职工基本养老保险制度衔接办法的通知》，该文件规定参加被征地农民基本生活保障人数与参加职工基本养老保险人数之和不超过每亩土地2人，其中参加被征地农民基本生活保障人数不超过每亩土地1.2人。起诉的大部分原告不符合条件，只要条件符合，被告保证政府职能部门会尽职尽责安排好失地农民的生活保障。第三、从参保程序要求来看，按玉政发[2014]42号文件规定，失地农民参加基本生活保障，先要其自行提出，由所在的村民（代表）会议或村经济组织成员会议讨论通过，并经过5天公示后，由当地乡镇街道审核，社保部门办理。原告起诉要求直接参保，其诉讼请求不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告玉环市人民政府在法定期限内向本院提供了下列证据和依据：1、浙江省人民政府令第264号《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，证明被告主体不适格，原告所诉的基本生活保障工作具体由下属的职能部门负责。2、浙政发〔2014〕19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，证明被告已按照该通知要求落实各地的保障金。3、玉政发〔2014〕28号《玉环县征地农民集体所有土地补偿安置办法》，4、玉政发〔2014〕42号《玉环县被征地农民基本生活保障制度及与职工基本养老保险制度衔接办法》，上述证据3、4证明被告贯彻省政府令第264号精神，将政策细化，制定了3：3：4的资金承担原则。5、征地补偿协议，证明原告村有192名参保人数。6、（2016）浙行终1183号行政判决书，证明征地协议有效。7、保障金发票及表格，证明被告已将自己承担的资金到达财政专户。8、征收集体土地权属、青苗及地上附着物调查成果告知书，证明此次征收原告的土地亩数。9、玉环县被征地农民基本生活保障衔接职工基本养老保险人员名单，证明参保情况。
被告玉环市国土资源局辩称：原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予以驳回。一、本案原告作为被征地农民，没有落实基本生活保障，其原因在于原告本人和村委会，而不在被告。对于被征地农民基本生活保障工作，国务院和地方各级人民政府历来高度重视、切实保障，并对该保障工作制定了相关政策规定和工作流程，国务院国办发〔2006〕29号转发的劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》、浙江省人民政府令第264号《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、玉环市人民政府玉政发〔2014〕28号《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》、玉政发〔2014〕42号《玉环县被征地农民基本生活保障制度及与职工基本养老保险制度衔接办法》均作了相应规定。根据上述文件规定，被告具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施，并根据征收土地的数量确定参保人数；原告所在村村民委员会根据被告核定的参保人数，拟定参加保障人员名单，经相关会议讨论通过并公示无异议后报乡镇政府审核、市人力社保局审定。本案涉及浙江省乐清湾大桥及接线工程建设项目，需征收原告所在村集体土地10.6860公顷（计160.29亩），被告根据市政府相关文件的政策规定和勘测调查结果，拟定了征地补偿安置方案，并根据原告所在村被征收土地的数量确定其参保人数为192人，原告可据此按照相应的工作流程申请参加被征地农民基本生活保障，但原告没有申请被征地农民基本生活保障，导致该村村委会无法根据被告核定的参保人数拟定参加养老保障人员名单，上述核定的参保人数尚有留存，随时可供该村被征地农民参保。二、被告已根据市政府及上级政府相关文件的政策规定履行了相应的工作职责。依照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第二款“市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施”及《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》第二十六条第一款“属于被征地农民基本生活保障范围的具体可参保人数，由县国土局根据征收土地面积结合被征地村实际情况核定”的相关规定，对于乐清湾大桥及接线工程建设项目征收原告村集体土地，及时拟定了征地补偿安置方案并组织实施，同时核定了原告村被征地农民基本生活保障参保人数，及时将原告村被征地农民养老保险资助金直接支付到市财政专户，专款用于原告村被征地农民基本生活保障，保障了原告村被征地农民的合法权益。综上，请求依法驳回原告对被告的起诉及诉讼请求。
被告玉环市国土资源局在法定期限内向本院提供了下列证据和依据：1、国办发〔2006〕29号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，证明被征地农民社会保障政策依据。2、浙江省人民政府令第264号《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，证明省政府授权制订被征地农民基本生活保障办法，同时授权由县、市政府具体落实实施。3、浙政发〔2014〕19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，4、玉政发〔2014〕28号《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》，上述证据3、4证明被征地农民基本生活保障办法。5、玉政发〔2014〕42号《玉环县被征地农民基本生活保障制度及与职工基本养老保险制度衔接办法》，证明被征地农民基本生活保障办理程序及部门。6、会议记录，证明被告征收原告村土地后，村委会已经把相关的失土保险等事项进行告知，本案原告对保险事项是清楚的。7、说明、证明，证明原告村告知被征地农民保险相关事宜。8、玉环县被征地农民参加基本生活保障审核表，证明被征地农民基本生活保障工作程序。9、国土资函〔2015〕74号《国土资源部关于乐清湾大桥及接线工程（台州段）建设用地的批复》，证明涉案建设用地经国务院批复。10、征地补偿协议（玉土字征B2014－004），证明涉案集体土地被征收及被征地农民基本生活保障落实。11、玉环县国土局征地补偿安置方案呈报表（玉土资征字［2015］第3号），证明征地补偿安置方案。
经过庭审举证、质证，本院对上述证据作如下认定：原告提供的证据1、7，能够证明原告有承包地被征收的事实，本院予以确认。证据2-5，能够证明原告通过政府信息公开了解被征地农民基本生活保障情况的事实，本院予以确认。证据6，能够证明参保情况，本院予以认定。
被告玉环市人民政府提供的证据1-4，属征地安置政策性规定，与本案有关联，本院予以认定。证据5、6，能够证明征地机构给予原告所在分水村192个被征地农民基本生活保障名额的事实，本院予以确认。证据7，涉及分水村4808700元基本生活保障资金的落实情况，本院予以确认。证据8，能够证明相关部门对被征土地及地上物进行调查告知的事实，本院予以确认。证据9与原告提交的证据6相同，不再重复认证。
被告玉环市国土资源局提供的证据1，系国家关于被征地农民基本生活保障依据，本院予以认定。证据2-5，与被告玉环市人民政府提供的部分证据相同，本院不再重复认证。证据6-8，能够证明被征地农民基本生活保障相关咨询、办理流程等事实，本院予以确认。证据9-11，能够证明涉案土地征收及补偿安置等事实，本院予以确认。
经审理查明，原告朱良眉、娄夏英、朱玲君、朱萍系玉环县芦浦镇分水村村民，在该村有承包地。因浙江省乐清湾大桥及接线工程（台州段）工程建设需要，国务院批准征收玉环市、温岭市农民集体所有农用地159.9459公顷，其中涉及原告土地。按照被征土地数量，玉环市国土资源局核定给原告所在分水村192个被征地农民基本生活保障名额。分水村根据村民申请、村委会讨论、公示、镇人民政府审核，社保部门同意后办理被征地农民基本生活保障手续，现该村已参保145人。原告通过政府信息公开，得知其未被纳入社保安置人员名单，于2017年7月17日向本院提起本案诉讼，要求确认被告不依法履行被征地农民基本生活保障工作职责违法，判令被告依法履行被征地农民基本生活保障工作职责。
本院认为，本案系履行法定职责案件，被告玉环市人民政府、玉环市国土资源局系机关法人，可以作为本案被告，因此，本案两被告主体适格。原告诉讼请求是要求确认被告不依法履行被征地农民基本生活保障工作职责的行为违法，同时要求被告履行被征地农民基本生活保障工作职责。经庭审释明，原告明确其实质诉求是要求被告为其办理被征地农民基本生活保障。一、关于被告玉环市人民政府有无原告所诉的法定职责问题。原告认为按照《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第一款规定，市、县人民政府统一负责被征地农民基本生活保障工作，切实保障被征地农民的合法权益，故被告玉环市人民政府有相应的法定职责。本院认为，前文所称市、县人民政府“统一负责”被征地农民基本生活保障工作，应指市、县人民政府在宏观方面建立健全相应工作机制，制定相关政策以及在尊重各职能部门权限前提下的协调监督职责，而不是代替各职能部门履行具体职责。因此，被告玉环市人民政府没有原告所诉的为其办理被征地农民基本生活保障，将其纳入基本生活保障范围的法定职责。二、关于被告玉环市国土资源局有无原告所诉的法定职责问题。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第二、三款规定，市、县国土资源部门具体负责征地补偿方案的拟定和组织实施。市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。《玉环县征收农民集体所有土地补偿安置办法》第二十七条规定，被征地村集体经济组织或村民委员会根据县国土局核定的参保人数，拟定参保对象名单，经村民（代表）会议或村集体经济组织成员会议讨论通过，并经公示无异议后，经当地乡镇人民政府（街道办事处）审核，报县人力社保局审定。从上述规定看，被告玉环市国土资源局只有核定参保人数的职责，而没有确定参保对象的职责。本案中，玉环市国土资源局已核定原告村参保人数192名。因此，原告所诉的为其办理被征地农民基本生活保障并非被告玉环市国土资源局的法定职责。综上，两被告均不存在原告所诉的法定职责，原告起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告朱良眉、娄夏英、朱玲君、朱萍的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审判长 王中毅
审判员 郭晓明
审判员 徐后利
二〇一七年十一月二十二日
书记员 王丽萍