湖北省武汉市汉阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鄂汉阳行初字第00005号
原告：陈其爱。
委托代理人：李顺华，系北京在明律师事务所律师。特别授权代理。
被告：武汉市汉阳区城市管理执法局，住所地武汉市汉阳区汉南路25号。
法定代表人：阮祥耀，系该局局长。
委托代理人：李汉洪、樊丹，系湖北泓峰律师事务所律师。一般授权代理。
原告陈其爱诉被告武汉市汉阳区城市管理执法局（以下简称汉阳城管局）城建行政强制一案，本院于2013年1月22日受理，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，在法定期间内收到了被告汉阳城管局提交的答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2013年3月12日和2013年3月18日两次进行了公开开庭审理。原告陈其爱及其委托代理人李顺华、被告汉阳城管局的委托代理人李汉洪到庭参加了诉讼。因本案涉及法律适用问题，本院于2013年3月28日向上级法院进行请示，并中止本案审理。本案现已审理终结。
2012年11月28日，被告汉阳城管局强制拆除了坐落于武汉市汉阳区五檀路23号的房屋一处。原告认为，该房屋属于其合法财产，被告的强制拆除行为违反法定程序，侵犯了原告的财产权，遂向法院提起诉讼。
原告陈其爱诉称：原告在武汉市汉阳区五檀路23号拥有房产一处，被告于2012年11月28日对该房屋进行了强制拆除，行为违法，具体表现在：一、超越法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）等相关规定，被告没有强制拆除违法建筑的决定权和实施权。二、违反了法不溯及既往的基本要求且超过了处罚时限。被告执法依据均颁布在原告建房行为之后，不能据此认定原告行为违法。且涉案房屋建设最晚在2003年，作出强拆决定是2012年，超过了最长两年的处罚时限。三、认定事实错误。涉案房屋系经过村委会同意所建，且没有产权证有历史原因，况且房产证是物权的唯一凭证，但不是认定房屋合法性的唯一凭证。四、违反法定程序。一是本案还在复议过程中，被告即作出了强制拆除决定并强制拆除了房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条的规定。二是被告作出行政处罚前，未依法给原告陈述和申辩权，且在区政府没有作出强制拆除决定前，擅自实施了房屋拆除行为。2012年11月28日房屋拆除当天，被告、武汉市汉阳区公安局等负责人带领一百多名不明身份人员，在没有持任何法律文件，也没有出示执法证件，更没有通知当事人到场的情况下，将原告的房屋非法强制拆除。原告的房屋被彻底损毁，屋内的装饰装修及其他财产全部遭到破坏。据此，请求法院确认被告强制拆除原告坐落于武汉市汉阳区五檀路23号房屋（以下简称涉案房屋）的具体行政行为违法；本案诉讼费用由被告承担。
原告陈其爱提交了以下证据支持自己的诉请：1.2003年5月8日武汉市汉阳区永丰乡五里墩村民委员会（以下简称五里墩村委会）出具的证明1份，证明涉案房屋是原告与武汉市汉阳区永丰乡五里墩村（以下简称五里墩村）联办企业用房，其建设行为经村委会批准，并非违法建筑。2.收据5份，证明原告于2004年至2006年期间向该村缴纳了土地费及其它各种费用，五里墩村委会对原告占用涉案房屋的事实和涉案房屋的合法性是认可的。3.2009年3月24日五里墩村委会向武汉市工商局出具的证明1份，证明该村委会认可涉案房屋归原告之妻章杏芳所有。4.营业执照1份，证明涉案房屋作为合法经营场所在工商局进行了登记确认。5.武汉市汉阳区房产管理局测绘队对涉案房屋作出的房地产平面图1份，证明当时涉案房屋的合法产权受到认可。6.执法现场照片4张，证明被告组织工作人员在现场实施了强拆行为，具体实施人员身份不明，且没有遵守《行政强制法》规定履行程序。7.章杏芳照片4张，证明原告之妻因在强制拆除现场提出异议被打伤，被告应当对此负责。8.司法鉴定意见书1份，证明被告粗暴执法，造成原告之妻章杏芳轻伤。9.营业执照副本1份，证明武汉市汉阳区谷丰粮食复制品加工厂自1998年起由原告在武汉市汉阳区五里墩村附1号，即涉案房屋所在地经营。10.阳复决字（2012）2号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）及邮寄信封，证明原告就被告的限期拆除决定向武汉市汉阳区人民政府提起行政复议后收到行政复议决定书的时间。
被告汉阳城管局辩称：一、对原告的违法建设行为进行查处是被告的法定职责。原告的违法建设没有规划管理部门审批，根据《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第23条，此类违法建设行为应当由被告依法予以查处，并可以责令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法强制拆除。可见，被告的查处行为是履行法定职责。二、不存在无溯及力问题，且未超过处罚时限。原告的行为在90年代也应当认为是违法建筑，且当时的规定更简单，不存在无溯及力问题。鉴于涉案房屋一直处于违法状态，从未中断，不能适用《行政处罚法》2年的时限规定。三、原告存在违法建设行为。被告根据五里墩村委会《关于陈其爱房屋的报告》中获知原告是擅自将原180㎡厂房改建为1141㎡的楼房，对此武汉市汉阳区住房保障和房屋管理局、武汉市国土资源和规划局汉阳分局经查询均认定涉案房屋没有办理土地登记、施工许可及产权登记。根据《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》第14条，个人建房行为应当经过乡一级管理部门的初审，由区规划管理部门办理建房许可证之后，方能实施建房行为。被告在下达《违法建设拆除通知书》、《强制拆除决定书》直至强制拆除时止，原告均未向被告提交本案所涉建筑的审批手续。原告的建设行为并未履行相关审批手续，故其建房行为确系违法建设行为，且其违法事实依据确凿充分。四、被告的查处行为符合法定程序。2012年9月20日，被告收到五里墩村委会《关于陈其爱房屋的报告》，经调查后，相继向原告下达了《违法通知书》、《违法建设工程限期拆除决定书》、《拆除公告》、《强制拆除事先催告书》，限原告在规定期限内自行拆除违法建筑，并明确告知逾期仍不履行的，被告将依法强制拆除。但原告在限定期限内仍旧未自行拆除违法建筑。同年11月27日被告依法向原告送达了《强制拆除（清除）决定书》。上述行政行为的程序符合《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、《武汉市控制和查处违法建设办法》、《行政处罚法》、《行政强制法》的相关程序规定。综上所述，被告认为对原告违法建筑进行查处的行为在实体上和程序上均符合法律的规定，请求法庭在查明事实的基础上，依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告汉阳城管局向本院提交了以下证据、依据：1.2012年9月20日五里墩村委会向被告提交的《关于陈其爱房屋的报告》1份。2.2012年9月20日，五里墩村委会向汉阳区房地局、汉阳区规划局提交的查询涉案房屋相关信息的报告2份。3.被告于2012年9月27日制作的现场勘验笔录1份。4.现场证物照片1张（2012年9月27日）。5.2012年9月27日，被告向原告调查涉案房屋相关情况的调查笔录一份。以上证据证明被告拆除违法建筑事实清楚。6.被告于2012年9月27日制作的N0049041号武汉市城市管理行政执法《违法通知书》（以下简称《违法通知书》）（存根）1份。7.被告于2012年9月27日制作的（阳城五）拆决字（2012）第023号城市管理行政执法《违法建设工程限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）（存根）及送达回证。8.被告于2012年10月19日制作的（阳城五）拆公字（2012）第005号《拆除公告》（以下简称《拆除公告》）、照片及送达回证。9.被告于2012年11月15日制作的（阳城五）拆告字（2012）第022号城市管理行政执法《强制拆除事先催告书》（以下简称《强制拆除事先催告书》）（存根）及送达回证。10.被告于2012年11月27日制作的（阳城五）拆决字（2012）第007号武汉市城市管理行政执法《强制拆除（清除）决定书》（以下简称《强制拆除决定书》）（存根）、现场证物照片及送达回证。以上证据证明被告强制拆除涉案房屋程序合法。此外，被告提交了如下依据，证明拆除违法建筑属于被告职权范围内的行政行为且被诉具体行政行为合法：《行政处罚法》、《行政强制法》、《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》、《武汉市控制和查处违法建设办法》节选。
经庭审质证，原告认可被告证据5和证据8中拆除公告的真实性，但对其合法性有异议，对其余证据的真实性、合法性均有异议，且对被告提交的全部证据证明目的均有异议，认为被告的历次送达和调查、勘验工作均违反法定程序、在场人员及见证人员某未提供身份证明、没有依法告知原告相关权利、且未就原告提出的申辩理由进行充分调查核实，在没有证据证明涉案房屋确为违法建筑的情况下伪造证据，超出其法定职权对涉案房屋进行了强制拆除；其中，除拆除公告外的全部法律文书事实上均未向原告送达，证据1、2被告未能提交原件，且无法证明证据1、2是被告作出被诉具体行政行为的依据。
被告认为原告提交的证据7、8所涉案件目前尚由公安机关侦查中，对真实性、合法性不发表意见，且认为证据7、8与本案缺乏关联性。对证据10真实性、合法性、关联性无异议。对证据1至6、证据9的合法性无异议，对证据1、3内容真实性有异议，对前述原告证据的证明目的均有异议。被告认为：证据9证明武汉市汉阳区谷丰粮食复制品加工厂并非联办企业，证据1不能证明该加工厂改建后的厂房与涉案房屋为同一房屋，且村委会无权审批土地使用权，证据3、4、5也不能有效证明涉案房屋为原告所有的合法房产，因此，被告以原告为对象进行违法建筑的处罚符合事实。证据6证明被告根据相关法规组织专业人员实施了涉案房屋的拆除工作，当时有被告工作人员在场，并非“不明身份人员”进行的拆除。
因原、被告双方对被告向原告送达相关文书的情况及《行政复议决定书》的作出时间分歧较大，本院依法向涉案房屋原所在地的武汉市汉阳区五里墩街五檀里社区工作人员胡月娥、石燚分别进行调查并制作调查笔录，又向武汉市汉阳区人民政府法制办公室调取了《行政复议决定书》的送达回证。此4份证据经原被告双方当庭质证，被告均无异议，原告对其本人收到《行政复议决定书》的送达回证无异议，但对其余三份证据均有异议，其中：原告对两份调查笔录的合法性有异议，认为法院不应为被告调取证据，且受调查人未出庭接受质询，单方面进行调查的笔录不应作为定案依据，一人单独作为见证人不能证明相关事实；现场有多人在场时，应当由多人签字见证，但仅有石燚一人在2012年11月27日的送达回证上签字见证，故其在调查笔录中的陈述不真实，不应当采信；对被告2012年11月27日签收《行政复议决定书》的送达回证的真实性、合法性有异议，认为2012年11月29日涉案房屋被拆除后该行政复议决定书尚未发出。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1、2，经与原件核对无误，且与本案有关联，原告虽对以上证据材料的真实性、合法性提出异议，但未能就其主张另行举证，本院予以采纳。证据3中未反映通知原告参加勘验，但有见证人在场，且能客观反映当时的勘验情况，本院予以采纳。证据4能客观反映原告房屋的座落及外观情况，本院予以采纳。证据5、8、10真实合法，原告均认可，本院予以采纳。证据7、9两份文书的送达均有见证人在场，也经法院核实，本院予以采纳。证据6仅为存根联，既不能证明《违法通知书》的内容，也不能证明送达的情形，且诉讼期间被告一直未能提交《违法通知书》原本或正本，故对该项证据本院不予采纳。
原告提交的证据材料中，证据2、7、8与本案缺乏关联性，本院不予采纳；证据1、3、4、5、6、9、10均能够证明本案的相关事实，本院予以采纳。
本院依职权调取的4份证据经当庭质证，能够与本案的相关事实相互印证。
经审理查明：1996年，原告陈其爱与五里墩村委会签订了土地租赁协议，用地面积约180平米，用于办理粮食复制品加工厂。协议签订后，陈其爱搭建了临时简易厂房。2003年5月，原告陈其爱向五里墩村委会申请更新改建原有厂房，五里墩村委会研究后同意其更新改建原有厂房，但未明确如何改建。原告陈其爱未在规划部门办理审批手续，将原有厂房改建成4层楼房，建筑面积约1141平方米。
2012年9月20日，五里墩村委会向被告汉阳城管局提交《关于陈其爱房屋的报告》一份及涉案房屋的房屋产权登记和土地登记的查询结果各一份，反映陈其爱未按村协商意见“原地址、原面积、原层高”进行厂房维修，而是擅自将原有厂房改建成4层楼房。同年9月27日，被告汉阳城管局执法人员王庆九、李军莲在向原告陈其爱出示了其执法人员身份证件和编号后，调查了涉案房屋的相关情况、并制作了调查笔录，原告陈其爱虽提出了申辩，但确认“整个租地建房和改建房屋未在规划部门办理相关手续”，并在笔录上签字。同日，被告汉阳城管局在未通知原告到场的情况下，对原告房屋进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录，并在未向原告下达《违法通知书》的情况下，直接向原告送达了《限期拆除决定书》，限原告于同年10月12日之前自行拆除违法建设。同年10月19日，被告汉阳城管局向原告陈其爱送达了《拆除公告》，限原告于2012年10月27日前自行拆除违法建设。次日，原告陈其爱向武汉市汉阳区人民政府申请行政复议，要求确认并撤销被告对其作出限期拆除决定的具体行政行为，武汉市汉阳区人民政府于同月25日受理该申请。2012年11月15日，被告汉阳城管局作出《强制拆除事先催告书》，催告原告于2012年11月22日前自行拆除违法建设。2012年11月27日，被告汉阳城管局收到《行政复议决定书》，复议决定维持被告作出的具体行政行为。收到《行政复议决定书》当日，被告汉阳城管局作出《强制拆除决定书》，决定：执法机关于2012年11月28日强制拆除陈其爱位于汉阳五里墩村五檀路23号的违法建筑物，建筑面积1147.76平方米。该决定书于同日向原告送达。
2012年11月28日，被告汉阳城管局组织人员对涉案房屋进行了强制拆除。同月30日，武汉市汉阳区人民政府向原告陈其爱邮寄送达了《行政复议决定书》。
本院认为：根据《行政处罚法》、《行政强制法》、《湖北省城乡规划条例》、《武汉市城市规划条例》、《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、《武汉市控制和查处违法建设办法》等相关规定，被告汉阳城管局是负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权具体实施工作的政府职能部门，有权对未办理规划审批手续的建筑物、构筑物或者其他设施进行查处。
关于涉案房屋合法性的认定，实际上早在1986年，《武汉市城乡个人建房管理暂行规定》就对城乡个人建房审批流程进行了规定，但直至2012年11月涉案房屋被拆除时，原告仍未办理用地规划、建设许可等审批手续，亦未在房屋管理部门办理房屋权属登记。原五里墩村委会并无建设审批职权，亦不属于合法的房屋权属登记机关，原告出具的相关证明不能证明涉案房屋的合法性，本院对原告关于其房屋属合法建筑的主张不予支持。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。涉案房屋的违法状态在被拆除前始终持续，故被告有权随时进行查处，不受两年处罚时限的羁束。
在执法程序上，根据《行政处罚法》第三十一、三十二条的规定，行政机关作出处罚决定前应告知相对人作出处罚决定的事实、理由及依据，听取相对人陈述申辩并进行复核。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定，现场笔录应由执法人员和当事人签名，当事人拒签或不能签名的，应注明原因。但被告在2012年9月27日一天时间里，就完成了从调查、勘验到下达《限期拆除决定书》的执法流程，现无证据证明被告当时通知原告到现场参与勘验，被告未给原告充分陈述申辩和搜集证据的时间，未对原告陈述申辩进行复核，在作出《限期拆除决定书》前，也未向原告送达《违法通知书》，未事先告知原告拟处罚的事实、理由和相关权利义务，程序违法。但因涉案房屋已被强制拆除，故行政行为不具有可撤销内容。至于被告在收到复议决定书后立即下达《强制拆除决定书》的行为，并未违反法律的强制性规定，本院对原告认为这一行为违法的主张不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告武汉市汉阳区城市管理执法局强制拆除武汉市汉阳区五檀路23号房屋的具体行政行为违法。
本案诉讼费用50元，由被告武汉市汉阳区城市管理执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 杨 杰
人民陪审员 苏永福
人民陪审员 卢玲芳
二〇一五年十月十四日
书 记 员 赵春琳