广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终210号
上诉人（一审原告）上思县那琴乡那通村那通第二村民小组。
诉讼代表人梁大全，该组组长。
委托代理人韦堂佳，广西北仑律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上思县人民政府。
法定代表人黄炳利，县长。
委托代理人林日高，上思县人民政府法制办工作人员。
委托代理人何其贤，上思县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。
法定代表人何朝建，市长。
委托代理人韦昊良，防城港市人民政府法制办工作人员。
委托代理人卢振佳，防城港市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）上思县那琴乡那琶村米含村民小组。
诉讼代表人潘海福，该组组长。
委托代理人黄喜，上思县法律事务中心法律工作者。
上思县那琴乡那通村那通第二村民小组（以下简称那通二组）诉上思县人民政府土地行政裁决和防城港市人民政府复议决定一案，防城港市中级人民法院于2015年11月20日作出（2015）防市行初字第8号行政判决，那通二组不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人那通二组的诉讼代表人梁大全及其委托代理人韦堂佳，被上诉人上思县人民政府的委托代理人何其贤、林日高，被上诉人防城港市人民政府的委托代理人韦昊良、卢振佳，被上诉人上思县那琴乡那琶村米含村民小组（以下简称米含组）的诉讼代表人潘海福及其委托代理人黄喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
防城港市中级人民法院一审查明，那通二组与米含组争议的甲岩、那蒙、枯柳、米卷（那通二组称东正）等山场四至范围：东至突客山顶为界，南从突客山顶往西南沿山脊上至汤卡桥止；西以汤卡桥为界，北从汤卡桥往东北沿山脊下至米军溪止，再往东南沿沟上至突客山顶止。争议面积约1200亩。争议山场自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期那通二组、米含组等各方当事人在调处阶段和诉讼过程均未能提供经人民政府已经确定权属的书证。林业“三定”期间，那通二队（组）、米含组分别主张有关山林权属并填入《山界林权审批表》上报，得到当时所在大队、那琴公社审批同意，并经上思县人民政府审批，已分别向那通二组和米含组颁发了《山界林权证》。其中那通二组持有的《山界林权证》载明的地名为“连片山”；四至界线栏内载明：“……巴六、派兰、到米军上东正，下村前小溪，到百六卡桥，顺江东上汤卡桥，上婆汤卡桥，顺鸟下到婆百六卡桥到小溪，到驮近路田，过堆厘上婆海花……”。其中米含队（组）的《山界林权审批表》、《山界林权证》载明的地名为“米军、柳谷、米线、通贞、甲岩、那蒙、枯柳、东良、开喜、脚笔、叫流、琴银、琴因、朝交、东良、沟六林”；四至界线栏内载明：“从东米军河流止，转北柳谷、米线山、通贞、甲岩、那蒙、枯柳、东良、开喜、脚笔止；转西扒路、叫满山、琴银山、琴因山止，转南朝交山，同米军河流相接”。2011年9月2日，上思县人民政府根据双方持有的《山界林权证》的表述，组织那通二组与米含组等各方当事人到争议现场勘查指认，那通二组山权证中的“东正”和米含组山权证中的“甲岩、那蒙、枯柳”涉及争议山场，但均无法确定各自涉及的具体范围。争议山生长的马尾松和速生桉是米含组承包给潘冠能于2002年开始开荒种植。经调解未果后，上思县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十五条的规定，于2013年11月27日作出上政裁[2013]14号行政处理决定：将争议山场划定的界线东面山场确权为那通二组集体所有，界线西面山场确权为米含组集体所有。那通二组不服该处理决定，向防城港市人民政府申请复议。防城港市人民政府于2015年3月18日作出防政复决[2014]39号行政复议决定，维持上思县人民政府作出的上政裁[2013]14号行政处理决定。那通二组遂向法院提起行政诉讼，请求判决撤销上思县人民政府上政裁[2013]14号行政处理决定，由上思县人民政府重新作出处理决定。
防城港市中级人民法院一审认为，根据查明的事实,争议山场自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期均未经人民政府确定权属。在林业“三定”期间，上思县人民政府给那通二组和米含组颁发了《山界林权证》,该证上所记载的山名都涉及争议山场。本案经上思县人民政府于2011年受理、调处，于2013年11月27日作出上政裁[2013]14号处理决定，故应适用修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。因那通二组和第三人米含组持有的《山界林权证》系在土地管理法、森林法实施之前由上思县人民政府审批核发，故该《山界林权证》不属于修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（五）项规定的“《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》实施后县级人民政府依法核发的土地、山林权属证书”，不能作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料(权属凭证)，但符合修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第（二）项关于“当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定情形，可以作为调处权属纠纷、确定权属的参考凭证材料(权属参考凭证)。且根据防城港市林业“三定”时期核发《山界林权证》的实际情况和相关的法律、法规、政策规定，《山界林权证》要成为定案依据，应有其他时期权属来源佐证，或有证据证实当时已经合法程序审批核发，发证时林地相邻人或权利人予以确认无异议。而经审查，现有证据中没有其他时期权属来源佐证该《山界林权证》，亦没有有效的证据证实该《山界林权证》当时已经合法程序审批核发，发证时林地相邻人或权利人予以确认无异议。据此，那通二组和第三人米含组持有的《山界林权证》，只作为确权的参考，应结合其他证据综合判断，依据有关法律、法规正确处理。本案经政府调解而未果。上思县人民政府基于上述查明的事实，根据组织当事人到争议现场勘查指认,那通二组和第三人米含组持有的《山界林权证》的四至界线不清，或与记载的面积不符等，无法确认各自涉及的具体山场范围，存在重叠问题，以及双方当事人对争议山林经营管理的事实，在权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的情形下，考虑历史和现实状况，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则，依照修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十五条的规定作出处理决定，防城港市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定，均有事实和法律、法规依据，并兼顾了各方的利益，实体处理合理，本院予以支持。至于争议地的林权问题，上思县人民政府根据调查过程中各方当事人都承认是潘冠能种植，在本次处理决定中没有明确，以及涉及办案期限等，存在程序方面的瑕疵，但林权问题当事人可以在林地所有权确定之后通过协调、调处或者诉讼等方式予以救济，上思县人民政府、防城港市人民政府作出的被诉行政行为并没有实质侵犯那通二组的合法权益。那通二组的诉讼请求没有事实和法律依据，理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告上思县那琴乡那通村那通第二村民小组要求撤销上思县人民政府上政裁[2013]14号处理决定，由被告上思县人民政府重新作出处理决定的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告上思县那琴乡那通村那通第二村民小组负担。
上诉人那通二组上诉称，一、一审判决认定事实不清。1.一审判决认定那通二组山权证中的“东正”和米含组山权证中的“甲岩、那蒙、枯柳”涉及争议山场，但均无法确定各自涉及的范围是错误的。那通二组山权证中山地名一栏表述为“连片山”，意思是很多的山连成一片山，里面包含很多山名，也包含现争议山场范围在内，涉及争议山范围是清楚的，而米含组山权证所表述的范围不涉及争议山。2.一审判决认定争议范围生长的马尾松和速生桉是米含组承包给潘冠能于2002年开始种植与事实不符。争议范围内的马尾松不是潘冠能种植，其所有权属于那通二组。潘冠能砍伐马尾松然后种上速生桉，其行为是侵权行为，应当赔偿损失。二、一审判决适用法律不当。1.本案进入诉讼程序前的行政复议期间，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》己被修订并实施，一审判决应适用修订后的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，《山界林权证》是权属证书，应当作为调处权属纠纷确定权属的证据材料。一审判决适用修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，将权属证书只当作参考材料是错误的。2.那通二组的《山界林权证》载明的四至界限是清楚的，四至界限与实际面积不符，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，应以四至界限为准，一审判决认定“那通二组和米含组的《山界林权证》的四至界线不清，与记载的面积不符，无法认定各自的具体山场范围”是错误的。三、被诉的行政行为程序违法，一审判决予以维持属于审判程序违法。那通二组申请对争议的山林进行确权，即对山场林地的所有权和林木的所有权进行确权，上思县人民政府已经受理，但争议范围的林木部分是潘冠能承包林地种植的，部分是自然成林的，潘冠能承包的范围原有马尾松，是属于那通二组所有的，潘冠能砍伐马尾松后才种植速生桉，该部分应由潘冠能以林还林，现种植的林木应当归那通二组所有，原有马尾松未被砍伐的部分属于那通二组所有。在调处过程中，上思县人民政府没有将潘冠能作为当事人，遗漏当事人，造成事实不清，也遗漏了林木的所有权没有处理。一审判决维持上思县人民政府的处理决定是错误的。综上，请求二审予以改判，支持那通二组的诉讼请求。
被上诉人上思县人民政府答辩称，上政裁[2013]14号处理决定认定事实清楚，证据充分。争议山场自解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期均未经政府确定归属。在林业“三定”期间，县人民政府给各方颁发的《山界林权证》所记载的山名都涉及争议山场，但无法确认各自涉及的具体山场范围，造成了互相重叠混乱的现象。因此，双方均主张争议山全部权属没有事实与法律依据，县政府均不予支持。据此，县政府根据相关法律法规，既注重历史又考虑现实，从有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则作出上政裁[2013]14号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，是正确的具体行政行为。一审法院审判程序合法，查明事实清楚，作出的判决正确。请求二审驳回那通二组的上诉请求，维持原判。
被上诉人防城港市人民政府答辩称，上思县人民政府作出的上政裁[2013]14号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。复议机关防城港市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持上思县人民政府作出的上政裁[2013]14号处理决定适用法律正确。请求二审驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人米含组答辩称，1.一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2.上思县人民政府的上政裁[2013]14号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，内容和程序合法。3.防城港市人民政府防政复决[2014]39号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回那通二组的上诉请求。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
综合双方的诉辩主张，二审归纳本案争议焦点为：上思县人民政府作出上政裁[2013]14号行政处理决定及防城港市人民政府作出防政复决[2014]39号行政复议决定的合法性问题。
本院认为，那通二组与米含组对其所争议的约1200亩山场均没有能够提供土改、合作化、“四固定”等时期县人民政府确定归属的证据。那通二组、米含组双方持有的《山界林权证》为上思县人民政府于林业“三定”期间颁发，在政府调处权属纠纷、确定权属时可以作为证据参考，但那通二组《山界林权证》中的所记载的“东正”和米含组《山界林权证》中的“甲岩、那蒙、枯柳”都涉及争议山场，出现了林地面积相互重叠的现象，无法确定各自涉及的具体范围。上思县人民政府在行政确权中查明的以上事实清楚，证据确凿。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）经修订，自2013年12月1日起施行。修定前后的《条例》对于各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的情形处理原则是一致的，都是由人民政府在查明事实的基础上，兼顾各方利益，按照有利于生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则进行调解、处理。上思县人民政府受理那通二组提出的山林权属纠纷申请后进行调处，于2013年11月27日作出上政裁[2013]14号处理决定，此时新修订的《条例》尚未开始施行。因此，上思县人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及修订前的《条例》第五条、第十五条的规定，根据已查清的案情以及“三个有利于”的处理原则进行确权并无不当，不存在适用法律不当的情形。至于那通二组主张的程序问题，从其提交的《山林权属纠纷调处申请书》看，申请人为那通二组，被申请人为米含组，其请求事项为“要求县政府依法将岽朗、岽正、米军、琴蒙、叫百梯等山林确权为那通第二村民小组集体所有”，仅在事实和理由中描述米含组与潘冠能的林地承包事宜，并未将潘冠能作为权属的争议方。上思县人民政府经调处后作出上政裁[2013]14号处理决定，将争议山场划定的界线东面山场确权为那通二组集体所有，界线西面山场确权为米含组集体所有，并无遗漏当事人及请求事项，不存在程序违法情形。上思县人民政府作出的上政裁[2013]14号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。复议机关防城港市人民政府作出防政复决[2014]39号行政复议决定，维持上思县人民政府作出的上政裁[2013]14号处理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，有事实和法律、法规依据，实体处理合理，一审法院予以支持正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人那通二组的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人上思县那琴乡那通村那通第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 麦 青
代理审判员 周艳华
二〇一六年六月二十日
书 记 员 马素蓉