安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖16行初15号
原告张晓将，男，汉族，1979年6月5日出生，住安徽省亳州市谯城区，
委托代理人ＸＸ刚，安徽亳乐律师事务所律师。
被告亳州市谯城区人民政府。住所地：安徽省亳州市谯城区半截楼*号。
法定代表人高川，区长。
委托代理人田正真，谯城区政府法制办工作人员。
被告亳州市谯城区教育局。住所地：安徽省亳州市谯城区三曹路**号。
法定代表人朱军，局长。
出庭负责人ＸＸ，谯城区教育局副局长。
委托代理人赵国中，安徽公德律师事务所律师。
被告安徽省人力资源和社会保障厅。住所地：安徽省合肥市庐阳区长江中路***号。
法定代表人刘莉，厅长。
委托代理人方东，安徽省人社厅政策法规处工作人员。
委托代理人孟超，安徽天禾律师事务所律师。
原告张晓将诉被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市谯城区教育局（以下简称谯城区教育局）、安徽省人力资源和社会保障厅（以下简称安徽省人社厅）支付经济补偿金及赔偿一案，于2015年8月24日向本院起诉，本院于8月29日立案后,于2015年8月31日作出（2015）亳行诉初字第00010号行政裁定，裁定不予立案。原告张晓将不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院于2016年1月12日作出（2015）皖行终字第00268号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2016年3月2日受理后，依法向被告谯城区政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告张晓将及其委托代理人ＸＸ刚，被告谯城区政府的委托代理人田正真，被告谯城区教育局的出庭负责人ＸＸ、委托代理人赵国中，被告安徽省人社厅的委托代理人方东、孟超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张晓将诉称：原告于1998年7月从阜阳乡镇企业学校毕业后，被分配到谯城区华佗镇乡镇企业办公室工作。2000年乡镇机构改革，原告留镇待岗。2005年经考试后原告被转岗分流至谯××××乡中心小学任教。2013年2月21日，为促进安徽省经济发展，中共安徽省委、安徽省人民政府以皖发[2013]7号文下发《中共安徽省委安徽省人民政府关于大力发展民营经济的意见》。为贯彻落实该文件精神，2013年6月27日安徽省人社厅下发《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号），该文件第8条规定，允许事业单位工作人员离岗创业。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。
2013年8月28日原告根据上述两文件精神向被告谯城区教育局提出辞职创业申请。同年8月30日，谯城区教育局以教人[2013]191号文件批准原告辞职。但关于辞职创业补偿金的事却以没接到通知，不知道如何执行为由，让原告到区劳动局或区政府去找，经原告多次询问，区劳动局电话告知原告“经电话请示上级，皖人社发[2013]31文件暂不执行”。
2014年8月25日，原告去谯城区信访局信访。时任谯城区区长吴火权接待了原告，并再次批转区劳动局办理。2014年10月11日谯城区劳动局作出书面答复意见：经请示，皖人社发[2013]31文件第8条暂不执行。2013年10月29日，原告向谯城区人民政府提出复查申请。2014年12月9日，谯城区政府以谯政访复[2014]13号文,维持区劳动局的答复意见。2015年1月6日，原告依法向亳州市人民政府申请信访复核。2015年3月份，原告收到亳州市信访局作出的信访事项答复告知书（亳信复核[2015]1号），该告知书认为区政府的复查意见依据不充分，建议退回重办。
至此，历经近两年的时间，原告要求支付创业补偿金的请求，迟迟得不到解决，得到的答复要么是不知道如何执行，要么是经请示该文件暂不执行。原告认为行政行为一旦作出，即具有强制执行力，不经法定事由不得撤销。被告谯城区政府、谯城区教育局作为原告的主管部门，复议履行上级机关下发文件的法定义务，不履行或迟延履行，都是不依法行政行为。被告安徽省人社厅下发文件后，没有法定事由又决定暂不执行该文件同样违反依法行政的原则，对原告的损失负有连带赔偿责任。故此，原告依法提起诉讼，请求法院判令：1、被告履行《中共安徽省委安徽省人民政府关于大力发展民营经济的意见》（皖发[2013]7号）及安徽省人社厅下发《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件内容，支付经济补偿金117070.5元，利息损失70242.3元（自2013年9月1日至今，按年利率24%计算），赔偿原告交通费、食宿费、误工费、律师代理费等损失30000元，以上共计217312.8元。2、诉讼费用由被告承担。
原告张晓将向本院提交以下证据：
第一组：身份证。
证明原告诉讼主体适格。
第二组：1.阜阳乡镇企业中专学校毕业证书;2.谯城区城镇职工基本医疗保险病历；3.荣誉证书。
证明1998年7月原告从阜阳乡镇企业中专学校毕业后，先被分配到谯城区华佗镇人民政府工作，后被转岗分流至谯××××乡中心小学任教的情况。
第三组：1.辞职申请书；2.辞职申请表；3.安徽省人社厅皖人社发（2013）31号文件；4.亳州市谯城区教育局教人（2013）191号文件；5.工资表。
证明根据安徽省人民政府（2013）7号文件及安徽省人社厅皖人社发（2013）31号文件之规定，原告于2013年8月18日提出辞职创业申请，2013年8月28号填写辞职申请表，2013年8月30日谯城区教育局作出教人（2013）191号文件批准原告辞职及当时原告的工资情况。
第四组：1.亳州市谯城区人力资源和社会保障局信访答复意见；2.谯城区政府信访复查意见；3.亳州市信访局作出的亳信复核（2015）1号信访答复告知书；4.亳州市谯城区人力资源和社会保障局作出的谯人社访（2016）2号信访答复意见书；5.复查申请书;6.亳州市中级人民法院作出的（2015）亳行诉初字第00010号民事裁定书；7.安徽省高级人民法院作出的（2015）皖行终字第00268号行政裁定书。
证明原告辞职后为要求支付经济补偿金,自2013年9月份起，就开始多次向谯城区劳动局、谯城区政府、亳州市信访局及省信访局、国家信访局信访。先后经过提出信访申请、复查、复核，再到重新审查，请求复查；提起行政诉讼后，先是亳州市中级人民法院裁定不予立案，后到安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院作出最终裁定，亳州市中级人民法院予以立案的事实。
第五组：部分交通费用票据若干。
证明为主张权利原告这两年多四处奔波，为此付出了大量的的时间、金钱、精力，心理上受到沉重的打击。故请求被告赔偿原告必要的、合理的交通费、食宿费、误工费、精神损害抚慰金、律师代理费及利息损失等，是合法有据的。
被告谯城区政府答辩称：被告没有作出对原告权利产生实际影响的行政行为。法律法规没有规定被告负有履行支付经济补偿金的职责。因此请求驳回原告对被告的起诉。
被告谯城区教育局答辩称：1、谯城区教育局从未正式接到《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件,对于该文件的效力问题并不清楚。2、谯城区教育局批准张晓将辞职所依据是《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（国办发[2002]35号）文件，而不是《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件。3、谯城区人社局的两份文件（2014-7号、2016-2号）均明确说明安徽省人社厅未出台具体实施办法，且明确答复皖人社发[2013]31号文件第8条暂缓执行。综上，原告张晓将的诉讼请求无事实依据和法律依据。
被告安徽省人社厅答辩称：省人社厅依法不应成为本案的被告或共同被告。本案诉争行政行为并非由省人社厅作出。本案中《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件是省人社厅依据法定职权，在不违反上位法的前提下，制定的针对不特定对象发布的能反复适用、具有普遍约束力的规范性文件，属于我国《行政诉讼法》第十三条第（二）项所规定的人民法院不受理的情形。同时，省人社厅也不是本案诉争行政行为的行政复议机关，不应成为共同被告。综上，请求法院直接驳回原告张晓将对省人社厅的起诉。
被告谯城区政府、谯城区教育局、安徽省人社厅均未向法院提交证据。
经庭审举证、质证，被告谯城区政府对原告张晓将所举证据的质证意见是：第一组，对证据的真实性、合法性、与本案的关联性均无异议；第二组，与本案无关联性；第三组，真实性、合法性无异议，证明目的有异议；第四组，真实性、合法性无异议，证明目的有异议；第五组，按照规定，属于间接产生费用，不合法，应不予支持。
被告谯城区教育局对原告张晓将所举证据的质证意见是：第一组，对证据三性均无异议；第二组，与本案争议焦点不具有关联性；第三组，三性无异议，证明目的有异议，其中第四份证据与答辩人答辩的第二点是一致的，与教育局批准其辞职的依据相同；第四组，三性均无异议，与本案争议焦点无关联性；第五组，所记载费用与本案无关联性。
被告安徽省人社厅对原告张晓将所举证据的质证意见是：第一组、第二组同被告谯城区教育局的意见；第三组，证据1真实性无异议。证据2单位意见只是同意辞职，辞职和辞职创业不同。证据3的第8条写的非常清楚，创业要有创业项目，要有创业行为，还要有组织批准，文件目前仍然有效。证据4主管部门认定的原告属于辞职，没有认定属于辞职创业。证据5无异议；第四组，与本案案情无关联性；第五组，真实性无异议，费用不属于行政诉讼法规定的范围。
庭审结束后，为查明案件事实，本院依职权调取以下证据：
1.亳州市谯城区档案局的说明一份，证明张晓将辞去教师编制，档案已提走；
2.亳州市谯城区人力资源和社会保障局的证明一份，证明张晓将原工作时的身份、单位性质、教护标识和绩效工资类别；
3.亳州市谯城区华佗镇人民政府的证明一份，证明张晓将毕业分配、入编、待岗及分流的情况；
4.张晓将的律师资格证一份，证明张晓将2015年6月22日取得专职律师资格证。
本院于2016年8月9日组织各方当事人对上述证据进行质证。原告张晓将无异议；被告谯城区教育局的质证意见是真实性、合法性无异议，但不能证明谯城区教育局负有向原告支付经济补偿金的义务；被告谯城区政府的质证意见是真实性、合法性无异议，但不能证明谯城区政府负有向原告支付经济补偿金的义务。
合议庭对原告所举证据的认证意见是：第一、三、四组证据具有真实性、合法性、与本案的关联性，对其证明效力予以认定；第二组证据与本案不具有关联性；第五组证据不能证明其关联性，其证明目的不成立。对本院依职权调取的证据予以认定。
本院依据有效证据查明，原告张晓将1998年7月份毕业分配到亳州市谯城区华佗镇工作，1999年4月份进入事业编制。2000年谯城区乡镇机构改革，原告选择留镇待岗。2005年转岗分流至谯××××乡中心小学担任教师职务。2013年8月28日，张晓将以“安徽省人民政府[2013]7号文及安徽省人社厅皖人社发[2013]31号文的下发，坚定了本人辞职创业的念头，经过深思熟虑，本人决定响应党和国家全民创业的号召”为由，提出辞职创业申请。同日张店乡中心小学签批同意其辞职。同年8月28日谯城区政府收到张店乡中心小学报送的《关于同意张晓将同志辞职的请示》。同年8月30日谯城区教育局作出教人[2013]191号《亳州市谯城区教育局关于同意张晓将同志辞职的批复》，批准张晓将的辞职申请。张晓将辞职后，到安徽亳乐律师事务所工作，于2015年6月22日取得专职律师执业证。
辞职后，原告张晓将要求按皖人社发[2013]31号文件规定支付经济补偿金，未果，遂于2014年8月25日到亳州市谯城区信访局信访。该信访案件批转由亳州市谯城区人力资源和社会保障局办理。2014年10月11日，亳州市谯城区人力资源和社会保障局作出《关于张晓将信访事项的答复意见》，该意见中载明“目前我局未正式接到《关于服务民营经济发展的若干意见》（皖人社发[2013]31号）文件，省人社厅也未出台具体实施办法。经请示：事业单位分类改革过程中，皖人社发[2013]31号文件第8条规定暂不执行。”张晓将不服，于2014年11月11日向谯城区政府提出复查申请。谯城区政府于2014年12月9日作出谯政访复[2014]13号《关于张晓将信访事项的复查意见》，决定维持谯城区人社局作出的答复意见。张晓将不服，于2015年1月6日向亳州市政府申请复核。亳州市信访局于2015年2月5日作出亳信复核[2015]1号《信访事项答复告知书》，认为复查意见依据不充分，将案件退回复查单位重办。
另查明，安徽省人社厅皖人社发[2013]31号《关于服务民营经济发展的若干意见》第8条规定“允许事业单位工作人员离岗创业。提出离岗创业申请的人员，经单位审核同意、主管部门批准，报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；……。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金……”。关于皖人社发[2013]31号文件目前的实施效力、执行单位及相关认定范畴等问题，本院于2016年7月5日函请安徽省人社厅予以释明，该厅于2016年7月19日复函如下：1、皖人社发[2013]31号文件目前并未废止；2、事业单位与职工解除聘用合同，适用解聘辞聘有关规定，如存在支付经济补偿情形的，由聘用单位支付。综合考虑当前事业单位资金来源渠道，虽然补偿金应由被批准辞职创业工作人员所在单位支付，但其中公益一类事业单位最终仍是由财政渠道予以支付；3、“民营企业”是就企业所有制形式而言约定成俗的一个企业类别概念，并非法律概念。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所。律师事务所是否属于“民营企业”范畴，不能做简单判断。从国家提倡的“大众创业，万众创新”角度来理解，我们认为事业单位工作人员按照相关法律法规开设除国资所以外的律师事务所，可以视为“到民营企业创业”。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（十二）项的规定，原告张晓将认为行政机关的不作为侵犯其合法权益，并提供相关证据证明其具有法律上的利害关系。因此，原告张晓将具有本案适格的诉讼主体资格。
关于被告是否适格的问题。庭审中被告安徽省人社厅答辩称其不是适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，本案涉诉皖人社发[2013]31号《关于服务民营经济发展的若干意见》系安徽省人社厅依据法定职权所制定的针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件，并非针对张晓将作出的行政行为，因此不具有可诉性，安徽省人社厅不是本案适格的被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案在审理过程中已向原告张晓将释明，但其坚持不变更，因此依法应裁定驳回其对被告安徽省人社厅的起诉。至于谯城区教育局，其作为原告张晓将曾任职学校的上级主管部门，是本案适格的被告。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”谯城区政府负有管理本行政区域内的教育、财政等职能，亦是本案适格的被告。
关于张晓将是否符合支付经济补偿金的条件问题。安徽省人社厅皖人社发[2013]31号《关于服务民营经济发展的若干意见》第8条规定“允许事业单位工作人员离岗创业。提出离岗创业申请的人员，经单位审核同意、主管部门批准，报组织人事部门备案，可以在3年内保留其人事关系；……。对经组织批准辞去公职到民营企业创业的，一次性发给相当于本人3年基本工资的补偿金；另按本人实际工龄计算，每1年工龄，加发本人1个月基本工资的补偿金。……”本案中，张晓将于2013年8月30日以辞职创业为由，向谯城区张店中心小学提出申请，获批后其到安徽亳乐律师事务所工作。根据《中华人民共和国律师法》第十五条、第十六条、第二十条的规定，并结合安徽省人社厅于2016年7月19日对该《意见》的回函解释，我国的律师事务所的组织形式有三种，即合伙所、个人所和国资所，除国资所以外的律师事务所，可以视为民营企业。由于本案张晓将任职的安徽亳乐律师事务所，并非国资所，因此张晓将符合该《意见》中辞去公职到民营企业创业的情形，即其依法享有获得经济补偿金的权利。
关于经济补偿金的数额问题。原告张晓将于1999年4月份入事业编，至其2013年8月30日获批辞职，其工龄已满14年，不足15年。按照原告举证的工资单，其基本工资为1281元/月，故张晓将应获得的经济补偿金为3年基本工资及14年工龄所加发的14个月基本工资，即64050元（3年×12月×1281元/月＋14月×1281元/月）。至于张晓将所要求的交通费、误工费、律师代理费，因无事实依据和法律依据，本院不予支持。另外，张晓将要求被告赔偿因未及时支付经济补偿金所产生的利息，由于无法律依据，故对该部分诉求，本院亦不予支持。
关于经济补偿金的支付主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定“人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条规定“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务”。由于本案被告谯城区政府负有管理本行政区域内的教育、财政等职能，被告谯城区教育局仅系政府的职能部门，因此应由被告谯城区政府在一定期限内向原告张晓将支付经济补偿金。
案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第一百零一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条之规定，判决如下：
一、被告亳州市谯城区人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告张晓将经济补偿金64050元；
二、驳回原告张晓将的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费50元，由被告亳州市谯城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 温茂林
审 判 员 刘晓慧
人民陪审员 胡跃刚
二〇一六年九月二十四日
书 记 员 杨 虓
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国宪法》
第一百零七条规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十三条人民法院经过审理，查明被告负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十三条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。