广东省揭阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤52行初1号
原告：郑金航，男，1972年9月14日生，住普宁市，
委托代理人：郑义，广东一粤律师事务所律师。
被告：普宁市人民政府。住所地：广东省普宁市
法定代表人：林钢捷，代市长。
委托代理人：陈涛，广东德万律师事务所律师。
委托代理人：许达强，普宁市人民政府副科长。
原告郑金航诉被告普宁市人民政府土地征收行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月29日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告郑金航诉称，原告于2013年11月从石示坑村委及四户村民中承包位于普宁市××镇××腰水库西北角××山地以及地上果树，经营管理该处山地的乌榄、青榄以及油柑等高价值经济作物。2016年9月21日，原告经政府信息公开申请后获知普宁市政府于2014年10月11日发布普府公[2014]10号《征收土地公告》，公告征收普宁市××镇××腰水库西北角××山地6.709公顷（折合100.64亩），其中青苗及地上附着物补偿标准为每公顷2.1万元，折合每亩补偿仅为1400元，远低于土地上现有经济林木的实际价值。原告承包经营果树的山地全部位于被征收范围之内，依据土地管理法及其实施条例以及相关行政法规，政府征收集体经济组织的山地，应当严格依法进行。普宁市政府征用普宁市××镇××腰水库西北角××山地时，不顾原告经营种植有高经济价值林木的实际情况，制定出过低的地上附着物和青苗补偿标准，违反了政府征收土地的相关法律法规。原告向揭阳市人民政府申请行政复议，申请撤销普宁市政府制定的征收补偿标准，揭阳市人民政府认为普宁市政府发布的征地公告对原告的权利义务不产生实际影响，予以驳回。为维护自己的合法权益，特提起行政诉讼，请求：1．依法撤销被告作出的普府公[2014]10号《征收土地公告》公布的征地补偿标准；2．判决被告按照被征收土地实际种植经济林木的现有价值确定征地补偿标准。
被告普宁市人民政府辩称，一、被告发布普府公[2014]10号《征收土地公告》属于对原告权利义务不产生实际影响的程序性行为，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应予驳回。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等的规定，县级以上人民政府依法发布土地征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在乡（镇）、村予以公示告知的程序性行为。本案中，被告发布的普府公[2014]10号《征收土地公告》仅仅是将粤国土资（建）字[2014]1070号《广东省国土资源厅关于普宁市2013年度第五批次城镇建设用地的批复》涉及的有关内容予以公示告知的程序性行为，对被征收人的权利义务不产生实际的影响。原告对普府公[2014]10号《征收土地公告》不服提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条之规定。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，应当裁定驳回原告郑金航的起诉。二、被告普宁市人民政府不是本案的适格被告，原告郑金航的起诉错列了被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的有关规定，集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，适用行政复议前置制度。本案原告对被告公布的征地补偿标准有异议，属于法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件。原告在起诉前向揭阳市人民政府申请行政复议，揭阳市人民政府审查后以原告的申请不符合受理条件为由驳回其行政复议申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第二款规定“法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件，复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请，复议申请人不服的，应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。”根据这一规定，被告不是本案的适格被告。三、被告普府公【2014】10号《征收土地公告》记载的征地补偿标准符合法律和政策规定，应予维持。涉案征地项目位于普宁市××镇××村，为普宁市垃圾焚烧发电厂建设用地，所征土地属于林地，共100.64亩。根据《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资利用发【2011】21号）之规定，该土地属于八类地区的林地，征地补偿保护标准为14.85万元／公顷（即9900元／亩）。被告公告确定的补偿标准为每亩32000元，远高于该征地补偿标准，完全符合法律和政策规定，应予维持。四、涉案征地项目的青苗补偿费已依法按照实际情况计算并拔付至被征地村。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条的规定，被告在办理涉案征地项目时，根据实际情况，确定了青苗补偿和地上附着物补偿标准。该项青苗补偿在上述公告的32000元／亩的标准之外另行单独计算。在具体实施征地过程中，被告的职能部门会同被征地村共同确认了被征土地上青苗的状况和数量，并根据以上标准确定了青苗补偿费共1797130元，该款已汇入被征地村的账户。五、原告对涉案土地依法不享有承包经营权，其起诉应予驳回。首先，原告郑金航提供的《山地征用协议书》、《收款收据》及《证人证言》的真实性无法确认。其次，原告郑金航系普宁市云落镇下埔寮村人，并非云落镇石示坑村集体经济组织成员。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条之规定，原告要取得云落镇石示坑村的土地承包经营权，必须事先经石示坑村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报云落镇人民政府批准。明显，原告郑金航的情况不符合上述规定。因此即使其举证的《山地征用协议书》《山地征用协议书》、《收款收据》及《证人证言》真实，亦因违反上述法律强制性规定而归于无效，原告依法对涉案土地不享有承包经营权，其起诉应予驳回。综上所述，被告请求人民法院依法驳回原告郑金航的起诉。
经审理查明，2014年10月11日，被告普宁市人民政府作出普府公[2014]10号《征收土地公告》，将征收普宁市××镇××村经联社属下的集体土地6.709公顷（折合100.64亩）的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项予以公告。公告主要内容如下：“一、建设用地项目名称……。二、征收土地用途……。三、被征地收土地单位、位置、面积及地类……。四、征地补偿标准：根据《广东省征地补偿保护标准》及《颁发〈普宁市统一征地及农村集体建设用地管理若干规定〉的通知》（普府[2001]58号）等有关规定，征地补偿标准为每公顷48万元（每亩32000元），补偿322.032万元。具体如下：（一）土地补偿费标准：每公顷20.4万元。（二）安置补助费标准：每公顷25.5万元。（三）青苗及地上附着物补偿标准：每公顷2.1万元。五、征地补偿登记期限：被征收土地的所有人、使用权人应当在本公告发布之日起15日内……；”。2016年9月21日，原告郑金航经政府信息公开申请后获知被告普宁市人民政府上述公告的内容。原告郑金航对上述公告中征收补偿标准不服，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼，诉请如前。
本院认为，依据法发[2004]2号《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，本案案由应定为土地征收行政行为纠纷。
本案审查的焦点是原告的起诉是否符合法定条件。原告郑金航起诉请求撤销被告普宁市人民政府作出的普府公[2014]10号《征收土地公告》公布的征地补偿标准，并判决被告按照现有价值确定征地补偿标准，实际上是对被告普宁市人民政府作出的普府公[2014]10号《征收土地公告》公布的征地补偿标准有争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，原告郑金航对征地补偿标准有异议，应先申请行政机关裁决，不能直接向人民法院提起诉讼。故原告的起诉不符合其他法定起诉条件，依法应予驳回。被告认为原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应予驳回的理由成立，本院予以采纳。
综上所述，原告的起诉不符合法律规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告郑金航的起诉。
原告郑金航预交的案件受理费人民币50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 锋
审 判 员 姚奕声
代理审判员 吴满和
二〇一七年七月十一日
代书 记员 李 辉
附相关法律条文：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的为已生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。