内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2017）内04行初47号
原告克什克腾旗达日罕苏木达里嘎查委员会。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗达日罕苏木达里嘎查。
法定代表人苏某，系嘎查达。
原告克什克腾旗达日罕苏木多若诺日嘎查委员会。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗达日罕苏木多若诺日嘎查。
法定代表人阿某，系嘎查达。
二原告的委托代理人巴某，内蒙古大川律师事务所律师。
被告克什克腾旗人民政府。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗经棚镇。
法定代表人潘某，系旗长。
委托代理人刘某，克什克腾旗人民政府工作人员。
委托代理人王某，内蒙古兴合律师事务所律师。
第三人克什克腾旗达来诺日渔场。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗达日罕苏木达里嘎查。
法定代表人高某，系场长。
委托代理人吕某，内蒙古昭乌达律师事务所律师。
原告克什克腾旗达日罕苏木达里嘎查委员会（以下简称达里嘎查）、克什克腾旗达日罕苏木多若诺日嘎查委员会（以下简称多若诺日嘎查）诉被告克什克腾旗人民政府（以下简称克旗政府）土地划拨行为一案，以克什克腾旗达来诺日渔场（以下简称达里渔场）为第三人，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月18日公开开庭审理了本案。原告达里嘎查的法定代表人苏某、多若诺日嘎查的法定代表人阿某及二原告的委托代理人巴某，被告克旗人民政府的委托代理人刘某、王某，第三人达里渔场的法定代表人高某及其委托代理人吕某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
二原告诉称，达里嘎查位于达里湖东北、东、南、西南岸，多若诺日嘎查位于达里湖西、西北岸，二原告集体所有草牧场环抱达里湖全部水岸，1997年被告颁发给二原告的集体草牧场所有权证的边界线均至达里湖水岸，1997年落实集体所有草牧场第二轮”双权一制”承包时被告给二原告集体组织承包户颁发的草牧场使用证边界也是达里湖水岸，各方未发生权属争议。2003年12月，被告未对达里湖水面进行实地测量即直接套用了上世纪七十年代航拍达里湖水面草图，将达里湖水面划拨给第三人并颁发了面积为340050亩的国有土地使用证。达里湖水面因自然因素连年退缩，至2003年实际面积应为约27万亩左右，该证与二原告在湖岸集体所有使用草牧场面积重叠了近7万亩（其中达里嘎查5万余亩，多若诺日嘎查1万余亩）或直接侵占了二原告集体草牧场近7万亩。2017年被告落实土地确权时，二原告牧民与第三人因权属发生群体纠纷。原告认为，被告于2003年无故收回二原告集体草牧场所有权证（至今未返还）后，未经法定审批机关批准或未经征收征用程序，未经科学测量达里湖水面实际面积，未经相邻权人确认界线、未公开信息的法定前置条件下，为第三人多划拨达里湖岸大面积集体草牧场的行政行为程序违法、适用法律错误，直接损害或剥夺了二原告的集体土地所有权使用权。故请求判令被告2003年划拨达里湖340050亩土地的行政行为违法。
被告克旗政府答辩称，一、二原告不具备本案诉讼主体资格，应依法驳回起诉。二原告并非行政相对人，又与被诉行政行为无利害关系。依照《物权法》规定，达里湖水面因自然原因退水而形成的区域作为滩涂仍然属于国家所有，原告在诉状中自认1997年草原所有权证书的边界是至达里湖水岸，即其所有的草原面积、界址在1997年即已被确认，原告主张被侵占的7万亩土地是建立在其认为草牧场面积应随着达里湖水面的退缩而相应延伸的基础上，有悖于法律规定，原告主张被侵占的7万亩土地并无任何权属依据和权属来源。第三人使用达里湖水面及滩涂的行为并未实际影响到原告的任何权益。原告与被诉行政行为无利害关系。故请求依法驳回原告的起诉。二、原告所诉称的”被告2003年划拨克旗达里湖340050亩土地行政行为”不存在，其诉求缺乏事实依据。第三人于上世纪五十年代建场，作为国营渔场一直实际占有使用达里湖水面进行水面养殖，1990年3月依法取得渔业养殖使用证。依据国家不断规范土地登记的政策要求，2003年12月，依据第三人的申请，被告针对第三人使用的达里湖水面进行了设定登记，依法为其颁发了克国用（2003）字第577号国有土地使用证，不存在2003年为第三人划拨土地的行政行为。请驳回原告的诉讼请求。当庭补充答辩意见为原告的诉讼请求已经超出了起诉期限，通过原告的诉状可以认定原告在2003年12月就已经知道了达里湖国有使用权证的相关事实，根据行政诉讼法关于起诉期限的相关的规定，原告在2017年才对所谓的划拨行为提出诉讼已经超出了起诉期限，原告认为2003年12月份的颁证行为为划拨行为，其本次诉讼应依法予以裁定驳回起诉。
第三人达里渔场答辩称，请求驳回原告的起诉。理由为：原告的诉讼请求不成立。一、达里湖和湖边湿地滩涂为国家所有，达里渔场作为国有渔场使用国有划拨土地合规合法。达里渔场在建国初期原昭乌达盟时期成立，目的即为经营、管理达里湖，自成立之日起至今一直管理、使用达里湖及所属湖区滩涂，渔场实际使用在先，管理法规颁布在后。二、克旗政府向渔场颁发国有土地使用权证符合客观实际，法律依据充分，程序合法有效。克旗政府依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、国家环境保护局环发[2002]163号《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》、国土资发[2003]383号《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》等规定，于2003年为渔场颁发了克国用（2003）字第577号国有土地使用证，颁证行为是按照后期颁布的土地管理法规要求对在先的土地使用权进行登记确认，且使用权类型登记为划拨符合法律规定及历史现状。三、渔场的国有土地使用证记载的340050亩国土面积不包含原告的任何土地面积，原告并非该行政行为的利害关系人，不具有诉权。1997年克旗政府在落实完善草牧场”双权一制”工作过程中为原告发放了集体草牧场所有权证，一侧边界至达里湖边。自颁证之时，至今尚有1998年度牧民在达里湖边围封草牧场的设施为证。原告草原所有权证记载的达里湖边应为颁证时即1997年的达里湖边，原告与渔场相邻的四至界址不会随着达里湖湖水的退涨而变化。1987年10月29日克旗政府以克政发（1987）125号文件成立达里诺尔自然保护区，与达来诺日渔场实行”两块牌子、一套班子”的管理体制。1997年12月8日达里诺尔国家级自然保护区获准设立后，达里湖及周边滩涂湿地纳入环保常规检测项目。1998-1999年，经卫星监测，达里湖主湖面积22196.57公顷（332948.55亩），周边滩涂面积1332.83公顷（19992.45亩），合计352941亩。2016年，卫星监测达里湖主湖面积19463.80公顷（291957亩），周边滩涂面积4065.60公顷（60984亩），合计352941亩。2003年克旗政府颁发的克国用（2003）字第577号记载使用权面积为340050亩。2014年克旗政府委托内蒙古灵信房地产评估有限责任公司进行了实地勘测，共调查了1419个界址点，面积与2003年国土使用证记载一致。四、保护滩涂湿地所有权和使用权是保护环境、维持生态平衡、保证达里湖的永续利用利于广大牧民渔民生产生活所必需的，达里渔场基于法律规定和公共利益的需要，不断对退水区进行生态治理，在保护环境、生态治理等方面取得重大成效，同时带动了当地经济发展。五、近年来，周边一些牧民因认识错误不断对达里湖退水地段实施侵权，影响渔场正常的生产生活和生态治理进程，严重损害国家利益、公共利益和渔场企业职工的合法权益。
经审理查明，原告达里嘎查位于达里湖东北、东、南、西南岸，原告多若诺日嘎查位于达里湖西、西北岸，二原告集体所有草牧场环抱达里湖全部水岸。第三人达里渔场在建国初期原昭乌达盟时期成立，自成立之日起至今一直管理、使用达里湖及所属湖区滩涂，1990年3月15日被告克旗政府依据渔业法的规定为第三人颁发了渔业养殖使用证，主要内容为：养殖单位或姓名：达里诺尔渔场；水面类型：湖泊；水面名称：达里诺尔；水面位置：达尔罕苏木境内；水面面积：357000亩。有效日期：自一九九0年三月十五日起至永久性。2003年12月11日，被告克旗政府为第三人颁发克国用（2003）字第577号国有土地使用证，主要内容为：土地使用者：克什克腾旗达来诺日渔场；座落：达日罕乌拉苏木达里嘎查；用途：水面养殖；使用权类型：划拨；使用权面积：叁拾肆万零伍拾亩。二原告以被告克旗政府2003年划拨给第三人使用的340050亩土地中包含二原告所有的7万余亩草牧场为由，向本院提起行政诉讼，请求确认被告克旗政府2003年划拨340050亩土地给第三人使用的行为违法。
庭审中，二原告主张克政发[2003]23号《克旗人民政府关于达里诺尔国家级自然保护区中加项目建设用地报告的批复》即为被诉的划拨行为。该文件主要内容为：”一、同意你们在中加项目建设用地上的协商意见。二、项目建设用地要在尊重事实的前提下，本着”公平、合理、自愿、有偿”的原则，各方必须相互尊重，保证承诺，妥善解决。三、项目建设用地具体事宜，由达里诺尔国家级自然保护区、达尔罕苏木和大力嘎查协商解决。”克什克腾旗达里诺尔国家级自然保护区管理处达管字（2003）1号《关于达里诺尔国家级自然保护区中加项目建设用地问题的报告》中载明：”二、原来已经形成事实的保护区和渔场生产、生活用地，包括达里诺尔湖、岗更诺尔湖、鲤鱼泡子、岗更诺尔分场、亮子河分场、鲤鱼泡子分场、南河口孵化场、南河口围栏内、北河口围栏内、北河口大坝增殖场、水源点、场部生产和办公用地、居民生活建筑用地等，在尊重事实、维持现状的基础上，由国土资源局进行实地测量，确定权属，办理土地使用证等事宜与苏木协商解决。”
诉讼过程中，二原告申请法院委托测量机构对达里湖2017年实际水面面积进行测量后推算评估鉴定2003年达里湖水面面积并出具测量评估鉴定结论。
本院认为，本案的争议焦点为被诉行政行为是否存在。本案中，二原告在起诉时以被告克旗政府于2003年12月11日为第三人颁发克国用（2003）字第577号国有土地使用证中记载的”使用权类型：划拨”主张2003年被告划拨340050亩土地给第三人使用行为的存在，被告及第三人均否认2003年存在划拨行为。被告于1990年3月15日就达里湖水面为第三人颁发了水面面积为357000亩的《渔业养殖使用证》，而依据《中华人民共和国渔业法》第十条第一款的规定：”县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权。”即涉案水面、滩涂至迟自1990年3月15起即为全民所有而非集体所有，且达里渔场已经被被告克旗政府确定为使用权人，依法取得了使用权。各方当事人均认可在2003年之前就涉案土地的所有权和使用权未发生争议，被告于2003年为第三人颁发国有土地使用证，并非就涉案土地的所有权和使用权进行重新划分，而是依据现行法规政策对原有权利进行登记，该使用证内记载的”使用权类型：划拨”并不能证明第三人系依据被告2003年的土地划拨行为取得使用权。庭审中，二原告主张克政发[2003]23号《克旗人民政府关于达里诺尔国家级自然保护区中加项目建设用地报告的批复》即为被诉的划拨行为，而批复及报告中均未涉及划拨340050亩土地的内容，该主张亦不能成立。现有证据不能证明被诉行政行为的存在，原告的起诉不符合法定条件，应予驳回。二原告提出的测量评估鉴定申请，因本案不进入实体审理，已无必要，故不予准许。故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告克什克腾旗达日罕苏木达里嘎查委员会、克什克腾旗达日罕苏木多若诺日嘎查委员会的起诉。
案件受理费50元，原告预交予以退回。邮寄费100元，由原告负担40元，被告、第三人各负担30元。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长海梅
审判员姜静
人民陪审员郎凤玉
二0一七年十月二十五日
书记员张一竹