河南省焦作市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）豫08行赔初14号
原告师希昭，男，汉族，1946年1月6日生，住河南省新安县。
被告渑池县人民政府。住所地：渑池县会盟路中段。
法定代表人谢喜来，县长。
委托代理人李伟民，渑池县人民政府法制办副主任。
委托代理人祝京子，河南锐达律师事务所律师。
第三人渑池县黄河河务局。住所地：渑池县会盟大街中段。
法定代表人左中军，局长。
委托代理人姜松敏，渑池县黄河河务局副局长。
委托代理人张韶华，渑池县法律援助中心律师。
原告师希昭因与被告渑池县人民政府行政赔偿一案，于2016年11月25日向河南省三门峡市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。2017年3月16日，河南省高级人民法院作出（2017）豫行指8号行政裁定书，将本案指定焦作市中级人民法院管辖。2017年3月22日，河南省三门峡市中级人民法院作出（2016）豫12行赔初32号行政裁定书，将本案移送焦作市中级人民法院管辖。本院于2017年6月1日立案后，于2017年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月3日、2017年7月4日公开开庭审理了本案。原告师希昭，被告渑池县人民政府的委托代理人李伟民、祝京子，第三人渑池县黄河河务局的委托代理人姜松敏、张韶华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告师希昭诉称，为响应渑池县政府[1998]第22号文件号召，绿化祖国，植树造林，我与王灵敏分别在2002年、2006年和渑池县坡头乡窑地村、白羊山村签订了荒山承包合同，当时县乡政府知情并支持。2007年10月，渑池县黄河河务局在我们不知情的情况下，非法办理了土地使用证，以非法的土地使用证为依据于2008年11月、2009年7月分别与石港旅游公司（代表陆朝军）、汇商公司（代表任虹名）签订了承包合同，我们辛苦经营多年的荒山易主。2008年12月以来，渑池县薛蒙林、鲁爱民等支持开发商，在我的承包区内毁树35000多棵，毁苗圃110亩，计损失580万余元。为维护合法权益，自案发以来，我9次进京，20多次赴省，无数次到市、县各有关部门信访，到各级法院要求立案，共支出交通费、住宿费、材料印制费、误工费35万余元。以上两项直接损失615万余元。现在渑池县黄河河务局持有的土地使用证涉及本案的，已被三门峡市中级法院依法撤销，河南省高院以（2016）豫行终224号判决书维持原判。陆朝军、任虹名所持有的开发合同是以非法的土地使用证为依据、基础的，其依据、基础不存在了，所以他们的开发合同也应依法撤销，其毁林所造成的损失应予以赔偿，原告维权所支付的费用被告应予以赔偿。原告师希昭的诉讼请求：被告赔偿其非法侵权致原告损失615万元（庭审中明确为判令渑池县人民政府赔偿原告损失930万元）。原告师希昭向本院提供的证据有：1、师希昭与白羊山村委所签的荒山承包合同。证明白羊山村委将275以上荒山林地的使用权，275以下消落区开发利用权,区内附着林木的所有权,转让给了师希昭。2、白羊山村委的《情况反映》。证明275以上的使用权，275以下消落区的开发利用权承包给师希昭。案发前下自庶民百姓上至省市县乡有关领导，没有任何人表示异议。3、省高院（2016）豫行终224号判决，第五页“本院认为”渑池县政府所提承包合同违法无效的理由，“不影响涉案承包合同的法律效力”。省高院（2016）豫行终164号判决书，证明土地使用证被撤销。4、豫移办（2001）32号文件：“在不影响水库正常运行的情况下，优先组织库周移民和当地受影响群众开发利用。”证明白羊山村有权将275以下消落区承包给师希昭。5、承包区边界地图。证明在合同有效的情况下，县政府宣布原告师希昭在该区域内的权益属“非法权益”，域内财产遭侵害，县政府应当负责。第一组证据1到5号证明：原告师希昭的承包合同合法有效，而县政府判定为违法无效、原告所主张的权益为非法权益。原告承包区内的财产受侵害，县政府应当负责。6、陆遂宗，运树苗供宝山，鹰嘴，井通。7、冯正云在水上运输苗供师希昭在宝山，鹰嘴载杨树两万棵，水上运树苗到西柳窝15000棵。在角石建苗圃110亩。8、冯天良、冯天云、师希成栽树证言。宝山13000棵，鹰嘴4000棵，西柳窝15000棵，其中12000多棵为冯天良组织人所栽，另外两千多棵为师希昭父子亲栽。9、冯天良、冯天云证言，宝山、鹰嘴、西柳窝原生柳树9000多棵经过修剪管理。10、冯天良、冯天云证言。角石苗圃110亩，育杨树苗七十二万棵。11、村支书刘青春，茹立才植树地点验收证明。12、刘青春验收证明。13、黄留周、涂关群证明。14、林木长势照片。第二组证据6到14号，栽植、管护、育苗成果，合计：杨树32000棵，柳树8000棵，苗720000棵。15、旅游开发合同。16、冯正云的证言。17、杨春喜的证言。证据16、17证明县政府支持毁林。18、毁林现场照片。19、岳宜胜的证言。证据18、19证明毁林现场照片共计4页14幅，系岳宜胜亲临现场所拍。20、薛勤发、于文英、张希巧证言。21、刘青春证言。证据20、21证明：县政府支持毁林。第三组证据，证明县政府判令原告的承包合同违法无效，并通过非法办证，非法开发旅游项目，非法毁林占地，致使原告四万余棵杨柳树，七十二万棵树苗110亩苗圃被彻底侵毁。22、原告与许金强签订的苗木购销合同。23、许金强的证言。每棵树苗价4元。24、赵杰的证言，每棵杨树150元。第四组证据，被毁杨柳树四万棵，杨树苗72万棵。价值为：600万元和288万元，合计888万元。通过以上四组证据证明：原告的承包合同是合法有效的，在275上下所栽树都是合法的。共栽植管理杨树四万多棵，育杨树苗七十二万棵。县政府在蒋蒙林的主导下，判令原告的承包合同违法，办理非法土地使用证，非法开发旅游项目，这一政府的行政行为，共造成原告直接经济损失888万元。第五组证据：25、行政赔偿申请书。26、2份EMS邮寄单及回执。证明2次邮寄行政赔偿申请。
被告渑池县人民政府辩称，一、原告未经赔偿义务机关先行处理就提起赔偿诉讼，属程序违法，应依法驳回起诉。本案是原告向人民法院单独提起的行政赔偿诉讼，而《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款明确规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。”依此规定，原告提起本次行政赔偿诉讼程序前，必须履行前置程序，依法申请答辩人作为赔偿义务机关对其赔偿请求先行处理，对处理结果不服方可向人民法院提起行政赔偿诉讼。因此，原告径直单独提起行政赔偿诉讼，已经严重违反法定程序，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款：“人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉”之规定，应裁定驳回原告的起诉。况且，就是按照原告的说法（暂且不论真实与否），是开发商（石港旅游公司、汇商公司）毁林伐木给原告造成损失，并不是答辩人颁证行为给原告造成损失，所以原告明显是张冠李戴，将案外人的财产侵权行为强加于答辩人。二、原告所诉行政赔偿无法律依据和事实依据。《国家赔偿法》明确规定了国家赔偿的范围，《国家赔偿法》第四条明确规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”以上是《国家赔偿法》以列举的方式对行政赔偿范围规定了能够提起行政赔偿诉讼的情形，而原告所诉答辩人行政确认行为不在《国家赔偿法》赔偿范围之列，所以原告所诉行政赔偿无法律依据。其次，即使答辩人在颁发土地证过程中行政确认行为违法，答辩人办证行为本身以及办证过程中也不可能对原告的所谓的合法权益造成任何损害。答辩人的颁证行为只是行政确认行为，不可能因此造成财产的直接损害。原告没有答辩人给其造成损害的事实依据。三、原告诉求不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，没有法律依据，依法应予驳回起诉。《国家赔偿法》第五条规定“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任”，其中第（二）项规定：“因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。”这是《国家赔偿法》对行政赔偿范围作出的排除性规定，而原告所诉答辩人的行为就在《国家赔偿法》赔偿排除之列。综上所述，原告未经行政先行处理的情况下就直接提起行政赔偿诉讼，违反法定程序，同时原告的行政赔偿请求不属于《国家赔偿法》的赔偿范围，况且答辩人颁发土地证的行为根本没有给原告造成直接财产损失，因此，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告渑池县人民政府向本院提供的证据有：1、渑池县森林公安局渑森公【2009】25号文件。证明原告所主张的损失均发生在275以下，经司法机关认定。2、河南省人民政府办公室移民工作领导小组办公室豫移计【2003】72号文件。证明从2003年6月25日起国家要求对库底265至275进行清理。3、渑池县价格认证中心出具的渑认林字【2010】第003号关于对13176株杨树的价格鉴定结论书。证明原告所主张的损失事实发生在275以下，且对师希昭的损失做过认定。4、渑池县黄河河务局渑河务【2010】53号文件。证明原告所主张的损失发生在275以下。5、邮局邮寄单和查询单各2份，证明被告未收到赔偿申请书。
第三人渑池县黄河河务局辩称，一、原告错列被告，黄河河务局根本不应作为该行政赔偿案件的主体。提起行政赔偿的前提条件是确认行政机关有行政行为违法，但在政府给黄河河务局颁发土地使用权证这个行政行为中，黄河河务局只是颁证行为的受益者，仅仅是作为与颁证行为有法律上利害关系的第三人，在政府颁证这个过程中，作为黄河河务局是该颁证行为的行政相对人，作为行政相对人，其没有也不可能有任何行政行为，既然没有行政行为，也就不可能存在行政行为违法问题，当然也就不应该承担行政赔偿责任。二、根据《国家赔偿法》第四条规定可知，获得行政赔偿的前提条件有三个：首先是有侵权行为，其次侵权主体为行政机关及其工作人员，三是在行使行政职权时的时候侵权。而在本案中答辩人既没有违法侵权行为，也没有行使职权的行为，依法不应当承担行政赔偿责任。首先，答辩人不是行政机关，也没有违法侵权行为。作为黄河小浪底库区移民主管部门，从1994年开始，答辩人就开始了黄河小浪底库区移民及搬迁工作，先后进行了人口、财产等情况登记造册及安置、搬迁、补偿等工作，并于2001年完成了坡头乡窑地、白羊山两个行政村的全部移民搬迁、补偿、安置工作。搬迁安置结束后，为了保持库区和移民安置区社会稳定，河南省人民政府移民工作领导小组办公室及河南省国土资源厅联合下发了豫移办（2001）32号文件，明确移民在275米以上剩余耕地、林地、荒山、荒坡等土地所有权属于国家。随后政府颁发土地使用权证给答辩人，答辩人取得该土地合法使用权。即使在取得土地合法的使用权后，答辩人在行使其权利的过程中又明确告知：凡在该地块上从事采矿、种植、养殖等活动的单位和个人抓紧时间到答辩人处进行登记，但自始至终没有任何人来主张权利。可以说从开始搬迁到安置结束，直到最后的合法行使权利过程中，答辩人始终依据政策和法律规定合理合法利用该土地，没有任何违法行为。据《国家赔偿法》规定，引起行政赔偿的前提条件为行政机关有违法行为，所以答辩人没有行政违法行为，不具备承担行政赔偿的主体资格，依法不应当承担赔偿责任。其次，答辩人没有行使职权的行政行为。所谓的行使职权最根本条件就是利用单位职责行使权力，在本案中，原告在起诉状认为是“答辩人在2008年、2009年与汇商公司及石港旅游公司签订的合同，让他们辛苦经营多年的荒山易主”，其实答辩人与两个公司的承包合同仅仅是两个平等主体之间的民事合同，是对其合法拥有的土地使用权正常行使权利的行为，签订合同的行为是平等双方主体自愿的行为，不需要利用单位的任何职责权限，也没有利用单位的职责权限，不具有任何行政属性，当然也就不是行使职权的行政行为，据此提起行政赔偿诉讼不符合行政赔偿的行为要件。原告认为的自己受到损失充其量也仅仅是汇商公司及石港旅游公司与原告之间的民事纠纷，原告提起与答辩人之间的行政赔偿没有事实依据，其行政赔偿的请求依法应予以驳回。三、原告没有经过先行赔偿程序，直接提起行政诉讼，程序违法，依法应予以驳回。根据《国家赔偿法》第九条之规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。而本案中，原告从未向黄河河务局提起过赔偿请求，在先前提起的行政复议及行政诉讼中也没有提起过行政赔偿，现在直接提起行政赔偿之诉，显然违反了《国家赔偿法》规定的程序，其诉讼请求应依法予以驳回。四、原告提出的赔偿项目、赔偿数额走出法律规定，依法不应支持。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，行政赔偿范围仅限于遭受的直接损失，而本案原告提出的信访及材料费根本不属于直接损失，依法不应该赔偿。另外，对于原告提出的毁林棵数及苗圃亩数，也完全是原告个人的一面之词，没有经过任何专业机构予以测量和认定，当然所依据的相关赔偿标准及数额也是皮之不存，毛将焉附！故依法不应该支持。综上，答辩人认为原告提起的行政诉讼既没有程序上的依据，也不符合实体法的规定，依法应驳回原告的诉讼请求。第三人渑池县黄河河务局向本院提交的证据有：河南省人民政府移民工作领导小组办公室、河南省国土资源厅文件豫移办【2001】32号。证明渑池县黄河河务局对275以上移民剩余土地拥有合法的使用权和管理权，275以下消落区的面积由工程管理单位统一开发利用，使用该土地造成的损失国家不予补偿。
经庭审质证，一、原告师希昭提供的证据。被告渑池县人民政府质证称，对证据1、3、4无异议。证据2不是法定的证据形式。证据5来源不明，不能作为定案依据。证据6证人未到庭，无法确定真实性，内容和本案没有关联性。证据7、16证人未到庭，内容虚假，证人应当到庭作证。证据8三人签名，不是法定证据形式，内容和本案无关。证据9、10不是法定的证据形式，证人未到庭，真实性有异议，内容不能证明原告损失。证据11和原告有无损失无关。证据12、13该证人未到庭，真实性有异议。证据14和本案无关，时间，地点不明。证据15和本案无关。证据17证人未到庭，真实性有异，内容有异议，证人应到庭说明。证据18、19岳宜胜所拍照片、时间、地点不明，内容无何人有毁林行为的内容，岳宜胜和原告有利害关系（同为承包人）。证据20证人未到庭，真实性有异，同时三人签名，不是法定证据形式。证据21证人未到庭，真实性有异议，内容和本案无关。证据22和本案无关。证据23内容为道听途说，无法考证。证据24证人未到庭，真实性有异，不能作为定案依据。证据25、26真实性无异议，不能证明原告向渑池县人民政府提出过赔偿申请，编号0816的邮寄单明确记载退回原因系收件人不明确，后原告又邮寄一次，说明自己也认可第一次我方没有收到申请。第二次也退回，原因是原告把赔偿申请邮寄到了义马市，渑池县人民政府也未收到。第三人渑池县黄河河务局质证称同意渑池县人民政府的意见。二、被告渑池县人民政府提供的证据。原告师希昭质证称，证据1渑池县森林公安局调查报告，该证据是森林公安局关于陆朝军涉嫌毁坏林木的部分调查情况，本证据所涉及的区域也是275以下，与本案无关，不能作为认定案件的证据。证据2豫移计【2003】72号文，涉及275以下区域，与本案无关，不予质证。证据3价格鉴定结论书与本案无关联，原告从来没有委托渑池县价格中心做过对275米以下的13176株5cm以下杨树的价格鉴定，鉴定标本不具有参考意义。证据4渑河务【2010】53号文件是第三人自己出具师希昭上访反映材料的书面文件，与本案无关，且文件结论依据的是已经撤销的国有土地使用权证，已经不具有任何证明力。对被告证据5的真实性无异议，被告的证据证明2份快递件均到达渑池县人民政府，而渑池县人民政府拒收快递导致快递退回，快递公司退回理由明确记载为办公室拒收。第三人渑池县黄河河务局质证称无意见。三、第三人渑池县黄河河务局提供的证据。原告师希昭质证称对证据的真实性无异议，对证明指向有异议。被告渑池县人民政府质证称无异议。
本院对上述证据认证如下：一、原告师希昭提供的证据。第一组证据1、3、4被告、第三人无异议，本院予以确认。证据2只是情况反映，证据5的来源、制作人不清，本院不予认定。第二组、第三组、第四组证据被告、第三人均提出异议，形式上证言无证人身份证明，证人亦未出庭，照片无时间、地点、拍摄人，合同与本案无关，从内容上看单凭证言、照片等也不能证明原告所要证明的财产损失，故综合来看师希昭提供的证据不能证明其直接财产损失的具体数额。但证据15被告、第三人只是称与本案无关，对其真实性本院予以认定。第五组证据被告和第三人对证据真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以确认。二、被告渑池县人民政府提供的证据。原告师希昭称证据1、2、3、4与本案无关，对证据5真实性无异议；第三人渑池县黄河河务局质证称无意见，故本院对证据的真实性予以认定。三、第三人渑池县黄河河务局提供的证据。该证据系职能部门文件，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，2006年9月9日，师希昭与渑池县坡头乡白羊山村委签订了荒山承包合同，白羊山村委将如下范围（东至段村的东柳窝，西至井通，南至上崖棱，北至黄河）承包给师希昭经营。2007年10月19日，渑池县人民政府向渑池县黄河河务移民管理局颁发了渑国用（2007）字第075、077号国有土地使用证，两证面积与师希昭承包合同的面积有重叠。2015年，师希昭向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼，三门峡市中级人民法院审理后作出（2015）三行初字第00040号行政判决和（2015）三行初字第00083号行政判决，撤销渑池县人民政府为渑池县黄河河务移民管理局颁发的渑国用（2007）字第075号国有土地使用证和渑国用（2007）字第077号国有土地使用证。渑池县人民政府不服提起上诉，河南省高级人民法院分别作出（2016）豫行终164号和（2016）豫行终224号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。2016年8月24日、2016年8月30日师希昭曾两次向渑池县人民政府邮寄行政赔偿申请书，均被拒收。原告师希昭于2016年11月25日向河南省三门峡市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。2017年3月16日，河南省高级人民法院作出（2017）豫行指8号行政裁定书，将本案指定焦作市中级人民法院管辖。2017年3月22日，河南省三门峡市中级人民法院作出（2016）豫12行赔初32号行政裁定书，将本案移送焦作市中级人民法院管辖。另本案庭审中，原告师希昭称树木是被后续承包经营人山西省黄河石港旅游开发有限公司毁的。
本院认为，本案的争议焦点是师希昭是否符合单独提起行政赔偿诉讼的条件以及师希昭的赔偿请求能否成立。
一、单独提起行政赔偿诉讼条件问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（5）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。被告渑池县人民政府和第三人渑池县黄河河务局均认为原告师希昭未经赔偿义务机关先行处理就提起赔偿诉讼不符合规定。本案中师希昭提供的证据可以证明其曾向被告渑池县人民政府邮寄行政赔偿申请书，但邮件被拒收，应当视为原告师希昭已经过行政机关先行处理程序，师希昭在行政赔偿申请被拒收后提起行政赔偿诉讼符合规定。
二、师希昭的赔偿请求能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，请求行政赔偿应具备以下条件：行为违法；合法权益造成损害；违法行为和损害之间具有因果关系。本案中，渑池县人民政府为渑池县黄河河务移民管理局颁发的渑国用（2007）字第075、077号国有土地使用证被人民法院判决撤销，该颁证行为已被确认违法，但师希昭请求赔偿仍需要证明渑池县人民政府的颁证行为与其损失之间存在因果关系及具体的损失。从师希昭提供的证据来看，不能确定其具体的损失数额，且原告师希昭也认可树木是被承包经营人山西省黄河石港旅游开发有限公司毁的，故师希昭所称损失并不是渑池县人民政府的颁证行为所造成的，即渑池县人民政府为渑池县黄河河务移民管理局颁证与师希昭所称损失之间不存在因果关系，师希昭的赔偿请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
综上所述，师希昭提起行政赔偿诉讼符合条件，但其赔偿请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告师希昭的赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李培军
审判员 袁 伟
审判员 赵秀芳
二〇一七年十一月二十一日
书记员 尹 茵
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（1）原告具有请求资格；
（2）有明确的被告；
（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（7）符合法律规定的起诉期限。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。