湖北省潜江市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂潜江行初字第00005号
原告江思洪，男，生于1970年9月29日，汉族，系江思洪西医内科诊所法定代表人及主要负责人。
委托代理人刘晓晖，潜江市广华法律服务所法律工作者。
被告潜江市卫生和计划生育委员会，住所地：潜江市红梅东路8号。
法定代表人刘晗，该委员会主任。
委托代理人郭华，该委员会广华卫生和计划生育局副局长。
委托代理人邹友军，湖北章华律师事务所律师。
原告江思洪与被告潜江市卫生和计划生育委员会（以下简称卫计委）卫生行政处罚一案，本院于2015年2月3日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月9日向被告卫计委送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月26日公开开庭审理了本案。原告江思洪及其委托代理人刘晓晖、被告卫计委的委托代理人郭华、邹友军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告卫计委于2014年10月16日对江思洪西医内科诊所作出潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定，注销其医疗机构执业许可证。
原告江思洪诉称：2014年9月23日，被告向原告下达潜卫医事告2014第0080号行政处罚事先告知书，原告随即向被告申请听证。2014年10月10日，被告向原告送达行政处罚听证通知书。2014年10月11日，原告按时参加听证会。2014年10月16日，被告作出潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定，注销原告的医疗机构执业许可证。原告认为被告作出的处罚决定事实不清，原告从未伪造被告所属的广华卫生和计划生育局（原名潜江市卫生局广华分局）负责人的签名，原告如实进行了申报，并申请了荀正荣为原告医疗机构的执业医师，且被告已向原告发放了医疗机构许可证，该证仍在有效期内，被告的行为违反了诚信原则。被告作出的处罚决定听证程序不合法，2014年9月23日原告收到行政处罚事先告知书后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，于2014年9月26向广华卫生和计划生育局提出听证要求，而广华卫生和计划生育局于2014年10月10日才告知原告听证的时间、地点，且听证会的主持人郭华是本案的调查人员，主持人与本案有直接利害关系，原告代理人在听证时提出了回避申请。被告作出的处罚决定适用法律不准确，原告是如实申报，被告发放给原告医疗机构执业许可证的日期是2012年6月12日，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该案已过处罚时效。因此，原告向人民法院提起行政诉讼，请求判决依法撤销被告作出的潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定。
被告卫计委辩称：医疗机构申请变更登记注册书上广华卫生和计划生育局负责人的签名并不是该负责人本人的签名，而是原告伪造的。根据《医疗机构管理条例》第十六条第四（项）：“申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：（四）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；”和《医疗机构管理条例实施细则》第十三条：“在城市设置诊所的个人，必须同时具备下列条件：（一）经医师执业技术考核合格，取得《医师执业证书》；（二）取得《医师执业证书》或者医师职称后，从事五年以上同一专业的临床工作；（三）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他条件。”的规定，原告作为执业助理医师，不具备与之相适应的执业条件，不具备在城市开办个体诊所的条件，更不具备变更申请条件，其伪造证据骗取登记，已违背了《中华人民共和国执业医师法》第十九条：“申请个体行医的执业医师，须经注册后在医疗、预防、保健机构中执业满五年，并按照国家有关规定办理审批手续；未经批准，不得行医。”和第三十九条：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定。原告未办理任何审批手续，不具备独立行医的条件，其行医行为已属违法。根据《医疗机构管理条例》第二十三条：“《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。”和湖北省卫生厅鄂卫函（2003）55号《省卫生厅关于对武汉市卫生局医疗机构管理若干问题请示的批复》中“关于营利性诊所法定代表人变更登记的问题，除直系亲属并具备开办条件者外，一律不予变更法定代表人，应对该机构视为歇业，并办理注销登记。”的规定，原告与刘玉昌无直系亲属关系，其法定代表人变更不符合规定，而两者办理转让更是违背了行政法规的禁止性规定。因此，原告的违法行为事实清楚，被告从立案到调查、处罚前的告知、听证等程序均符合法律规定，处罚适用法律正确，被告请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告卫计委于2015年2月13日向本院提交了答辩状，并提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、被告组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明，证明被告主体适格。2、潜江市卫生局潜卫办发（1997）15号《市卫生局关于广华卫生分局职能到位有关问题的通知》复印件，证明广华卫生和计划生育局经行政授权有管理职能。3、案件受理记录、立案报告复印件，证明被告立案程序符合法律规定。4、医疗机构申请变更登记注册书复印件；5、原告执业助理医师资格证、原告执业助理医师执业证复印件；6、加盖潜江市公安局园林派出所户口专用章证明刘玉昌与原告是兄弟关系的书面证明复印件；7、原告身份证复印件、刘玉昌身份证复印件；8、卫生监督员孙绪军、郭华（本案被告代理人）对刘玉昌所作的询问笔录复印件；9、刘玉昌西医内科诊所医疗机构执业许可证复印件；10、加盖潜江公安局王场派出所户口专用章的原告户籍登记证明复印件；11、杨华山出具的声明、文件传阅处理签复印件八份。上述证据4-11证明原告江思洪提交的医疗机构申请变更登记注册书中仿冒广华卫生和计划生育局负责人杨华山的签名，且未取得执业医师资格而获取医疗机构执业许可证的违法事实。12、案件调查终结报告；13、行政处罚审批表；14、潜卫医事告2014第0080号行政处罚事先告知书、EMS快递单、EMS网络查询单复印件；15、潜卫听告字2014第0080号行政处罚听证通知书复印件；16、听证笔录；17、听证合议记录、听证意见书；18、行政处罚决定书、送达回执、EMS快递单复印件及网络查询单；19、关于注销江思洪西医内科诊所的公告、送达回执及结案报告复印件。上述证据12-19证明被告作出行政处罚决定程序合法。
法律依据：1、湖北省卫生厅鄂卫函（2003）55号《省卫生厅关于对武汉市卫生局医疗机构管理若干问题请示的批复》；2、《中华人民共和国执业医师法》；3、《医疗机构管理条例》。
原告对被告提交的证据1、4、5、7、9、10无异议。对证据2有异议，认为达不到证明目的，广华卫生和计划生育局没有权利进行发证。对证据3有异议，认为立案程序不合法，广华卫生和计划生育局不能立案，应由被告进行立案。对证据6有异议，认为证明内容与实际不符，原告与刘玉昌非兄弟关系。对证据8有异议，认为被询问者刘玉昌没有到庭，且郭华属于广华卫生和计划生育局的工作人员，没有调查权。对证据11有异议，认为没有鉴定结论无法证明非杨华山本人签名；对证据12-19均有异议，认为程序不合法，因为许可证应由被告颁发，广华卫生和计划生育局没有行政处罚权，也没有资格进行调查及组织听证程序。对法律依据1有异议，认为该批复是没有法律依据的；对法律依据2-3没有异议。
原告江思洪提交了如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的身份情况和主体资格。2、潜卫医事告2014第0080号行政处罚事先告知书复印件，证明被告在处罚前已告知原告的事实。3、潜卫听告字2014第0080号行政处罚听证通知书复印件，证明被告已经组织听证的事实。4、潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定书复印件，证明原告已经被处罚的事实。5、原告的执业助理医师执业证书复印件、执业助理医师资格证书复印件、医疗机构执业许可证正副本复印件，证明被告之前已经给原告颁发医疗机构执业许可证的事实。
被告对原告提交的证据1-5均无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据1、4、5、7、9、10来源真实合法且原告均没有异议，本院依法予以采信。被告提交的证据2能够证明广华卫生和计划生育局系被告的派出机构。被告在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其派出机构行使行政职权的，应当视为委托。广华卫生和计划生育局依被告的委托，对其辖区内医疗机构的注册、登记、办证及医疗广告，具有先行办理并报市局审批的行政管理职能，对该证据本院依法予以采信。被告提交的证据3能够证明被告是按照规定的程序进行立案的，本院依法予以采信。被告提交的证据6的内容与证据8刘玉昌陈述的相关内容相矛盾，不具有真实性，且原告当庭对其与刘玉昌系兄弟关系予以了否认，对该证据本院依法不予采信。被告提交的证据8有刘玉昌的签名和手印，且询问程序合法，本院依法予以采信。被告提交的证据11因无相关鉴定机构的鉴定结论相佐证，故该证据不能达到其证明医疗机构申请变更登记注册书上的签名非杨华山亲笔签名的目的，本院依法不予采信。被告提交的证据12-14，能证明被告依法对案件进行了审批和依法事先告知了原告权利，本院依法予以采信。被告提交的证据15虽能证明被告告知了原告听证的时间和地点，但被告并未依《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项的规定，在听证的七日前通知原告，程序违法，对该证据本院依法不予采信。被告提交的证据16-17虽能证明被告组织听证，但听证程序指定调查人员主持，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项的规定，本院依法不予采信。被告提交的证据18-19能证明被告作出行政处罚的事实，本院依法予以采信。被告提交的法律依据1为省级卫生行政部门对下级卫生行政部门的请示所作的批复，被告以此作为其作出行政行为的法律依据，本院依法不予采信。被告提交的法律依据2-3为现行有效的法律和行政法规，本院依法予以采信。
原告提交的证据1-5真实合法有效，且被告均没有异议，本院依法予以采信。
根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2012年4月26日，原告江思宏向被告所属的广华卫生和计划生育局提出医疗机构变更登记申请，并填写了医疗机构申请变更登记注册书，申请将广华办事处个体医疗机构刘玉昌西医内科诊所的名称变更为广华办事处个体医疗机构江思洪西医内科诊所，其法定代表人及主要负责人由刘玉昌变更为原告。2012年6月12日，被告办理了变更登记，将登记号为PDY02011H42900517D2112医疗机构执业许可证上的机构名称变更为潜江市个体医疗机构江思洪西医内科诊所，法定代表人及主要负责人变更为江思洪，并将该医疗机构执业许可证发放给了原告。2013年12月23日，被告以原告仅取得执业助理医师资格，未取得执业医师资格证且在变更过程中提供虚假证明为由，对原告进行立案调查。2014年9月23日，被告向原告送达了潜卫医事告2014第0080号行政处罚事先告知书。后原告向被告提出听证申请。2014年10月10日，被告向原告送达潜卫听告字2014第0080号行政处罚听证通知书，通知听证时间为2014年10月11日、听证主持人为郭华。2014年10月16日，被告对原告作出潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定，注销原告的医疗机构执业许可证。2015年1月22日，被告发布关于注销《江思洪西医内科诊所》的公告。原告认为被告作出的潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定事实不清，程序不合法，适用法律不正确，向人民法院提起行政诉讼，请求判令依法撤销被告作出的潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定。
另查明，原告申请将广华办事处个体医疗机构刘玉昌西医内科诊所的名称变更为广华办事处个体医疗机构江思洪西医内科诊所，其法定代表人及主要负责人由刘玉昌变更为原告时，向刘玉昌支付人民币15000元。
本院认为：本案系原告江思洪不服被告卫计委作出的行政处罚而引起的行政诉讼。本案的争议焦点为：被告卫计委对原告江思洪作出的行政行为是否合法？
根据《医疗机构管理条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，被告卫计委作为卫生行政主管部门对其辖区内的医疗机构有监督管理的行政职责。被告卫计委所属的广华卫生和计划生育局属于被告卫计委的派出机构，依被告卫计委的委托在其辖区内行使职权。
根据《医疗机构管理条例》第二十条：“医疗机构改变名称、场所、主要负责人、诊疗科目、床位，必须向原登记机关办理变更登记”《医疗机构管理条例实施细则》第三十条：“医疗机构变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人、所有制形式、服务对象、服务方式、注册资金（资本）、诊疗科目、床位（牙椅）的，必须向登记机关申请办理变更登记，并提交下列材料：（一）医疗机构法定代表人或者主要负责人签署的《医疗机构申请变更登记注册书》；（二）申请变更登记的原因和理由；（三）登记机关规定提交的其他材料。”第三十三条：“登记机关在受理变更登记申请后，依据条例和本细则的有关规定以及当地《医疗机构设置规划》进行审核，按照登记程序或者简化程序办理变更登记，并作出核准变更登记或者不予变更登记的决定。”的规定，被告卫计委辖区内的医疗机构申请变更应符合上述规定，并向被告卫计委申请办理变更登记。被告卫计委对变更登记申请具有审核并作出是否核准变更登记决定的法定职责。根据《中华人民共和国执业医师法》第二条：“依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在医疗、预防、保健机构中执业的专业医务人员，适用本法。本法所称医师，包括执业医师和执业助理医师。”第十九条第一款：“申请个体行医的执业医师，须经注册后在医疗、预防、保健机构中执业满五年，并按照国家有关规定办理审批手续；未经批准，不得行医。”第三十条：“执业助理医师应当在执业医师的指导下，在医疗、预防、保健机构中按照其执业类别执业。在乡、民族乡、镇的医疗、预防、保健机构中工作的执业助理医师，可以根据医疗诊治的情况和需要，独立从事一般的执业活动。”《医疗机构管理条例》第二十三条第一款：“《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。”的规定，参照卫医函（2001）163号《卫生部关于执业助理医师能否设置个体诊所问题的批复》，执业医师才能申请个体行医，执业助理医师不得申请个体行医、设置个体诊所。执业助理医师在乡卫生院和村卫生室，可以根据医疗诊治的情况和需要，独立从事一般的执业活动。本案中，原告江思洪虽向被告卫计委申请了变更登记，也提交了医疗机构法定代表人或者主要负责人签署的医疗机构申请变更登记注册书，并在登记注册书中注明了申请变更登记的原因和理由，但原告江思洪作为执业助理医师，不能申请个体行医、设置个体诊所，更不能买卖转让医疗机构执业许可证。被告卫计委对原告江思洪变更登记的申请，理应按照上述规定履行其审核的法定职责，但其在原告江思洪提出变更登记申请后，却未能认真履行该法定职责。被告卫计委认定原告江思洪作为执业助理医师申请变更为个体医疗机构法定代表人、主要负责人，是原告江思洪提交了伪造杨华山签名的医疗机构申请变更登记注册书，但对此被告卫计委未能提供相关证据予以佐证。被告卫计委作出的处罚决定事实不清，证据不足，本院依法不予支持。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项、第（四）项的规定，被告卫计委在原告江思洪申请听证后，应当在听证的七日前通知原告听证时间、地点，同时应指定非本案调查人员主持听证。本案中，被告卫计委收到原告江思洪申请听证的书面材料后，只提前了一天通知原告江思洪听证时间、地点，并指定本案调查人员郭华担任听证会的主持人。被告卫计委作出的处罚决定程序违法，本院依法不予支持。
关于原告江思洪诉称其医疗机构执业许可证于2012年6月12日颁发，已过两年处罚时效的问题。因自被告卫计委向原告江思洪颁发医疗机构执业许可证之日起，原告江思洪即取得该许可，并一直处于连续状态，故处罚的期限应从行为终了之日起计算。因此，对原告江思洪的该项诉称，本院依法不予支持。
综上所述，被告卫计委作出的潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，本院依法应予撤销。因此，对原告江思洪请求撤销被告卫计委作出的潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定的诉讼请求，本院依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告潜江市卫生和计划生育委员会于2014年10月16日作出的潜卫医罚字（2014）0022号行政处罚决定。
案件受理费人民币50元由被告潜江市卫生和计划生育委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院（上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，款汇至湖北省汉江中级人民法院，开户银行：农行仙桃市支行复州分理处，户名：湖北省汉江中级人民法院。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 文 雯
人民陪审员 陈恢臣
人民陪审员 李谦稳
二〇一五年四月二十二日
书 记 员 江 婷