黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行终4号
上诉人（原审原告）高占祥，男，住哈尔滨市。
上诉人（原审原告）孙大鹏，男，住哈尔滨市。
上诉人（原审原告）王岱珂，男，住哈尔滨市。
上诉人（原审原告）张惠民，男，住哈尔滨市。
上诉人（原审原告）刘惠莉，女，住哈尔滨市。
上诉人（原审原告）和英，女，住哈尔滨市。
诉讼代表人高占祥，男，住哈尔滨市。
诉讼代表人孙大鹏，男，住哈尔滨市。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市南岗区人民政府，住所地哈尔滨市南岗区宣化街261号。
法定代表人宋博岩，该区区长。
行政负责人陈宇辉，副区长。
委托代理人张化危，哈尔滨市南岗区商务局局长。
委托代理人姜庆文，黑龙江新时达律师事务所律师。
上诉人高占祥、孙大鹏、王岱珂、张惠民、刘惠莉、和英(下称高占祥等6人）诉哈尔滨市南岗区人民政府（下称南岗区政府）不履行法定职责一案,不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2018年1月24日对各方当事人进行了询问，高占祥等6人及南岗区政府的委托代理人到庭参加询问。现本案已审理终结。
原审法院查明，高占祥、王岱珂改制前系红旗锅炉厂退休职工，孙大鹏、张惠民、刘惠莉、和英在红旗锅炉厂改制时系在职职工。2004年12月24日，市发改委印发的《关于哈尔滨市集体企业产权制度改革工作程序的指导意见》规定：“集体企业产权制度改革的主体是集体企业。”“职工（代表）大会是集体企业最高权力机构，企业全体职工对改制具有决定权。”2005年6月26日，市发改委印发的《关于哈尔滨市集体企业产权制度改革工作程序的暂行补充意见》规定，“集体企业产改的主体是企业。企业党政领导班子会议（吸收工会负责人和职工代表参加）确定改革意向，并与上级主管部门沟通。”“区属集体企业产改由区政府指定部门审批，需要市政府同意房产、土地更名过户权属和土地作价抵补的，报市发改委确认批复。”根据上述文件规定，红旗锅炉厂为区属集体企业，产改的主体是红旗锅炉厂，职工代表大会为产改的最高权力机构，原南岗区经济贸易局（现哈尔滨市南岗区商务局）为该企业产改的主管部门，市发改委承担红旗锅炉厂产改的审批确认工作。2007年1月25日，红旗锅炉厂制定《哈尔滨红旗锅炉厂产权制度改革实施方案》，2007年2月13日，红旗锅炉厂召开职工代表大会，通过了该厂资产评估报告、资产评估延伸审计报告和企业改制方案。2007年2月15日，红旗锅炉厂向主管单位原南岗区经济贸易局呈报改制方案，2007年2月28日，原南岗区经济贸易局作出《关于同意〈哈尔滨红旗锅炉厂产权制度改革实施方案〉有关问题的批复》，并于同日向市发改委呈报红旗锅炉厂改制方案，并就《实施方案》中涉及的红旗锅炉厂与哈尔滨红旗锅炉高科技开发有限公司合并；职工安置办法；净资产抵扣职工安置费用后余额量化办法及原红旗锅炉厂房产、土地过户给改制后的红旗锅炉有限公司并享受有关优惠政策进行请示。2007年3月6日，市发改委做出《关于哈尔滨红旗锅炉厂产权制度改革有关问题的复函》，同意《哈尔滨红旗锅炉厂产权制度改革实施方案》。2008年4月24日，改制后企业哈尔滨红旗锅炉有限公司领取营业执照。2017年7月，高占祥等6人向原审提起行政诉讼，请求南岗区政府承担委派哈尔滨市南岗区工业信息商务局相关人员指导、审批哈尔滨市红旗锅炉厂改制工作中存在违法违规问题的后果；南岗区政府落实市纪委下达的督促落实意见；南岗区政府纠正在红旗锅炉厂改制过程中隐瞒的变电所、土地、房产的行为；纠正清产核资中存在的问题，将集体所有财产分给集体劳动者和退休职工；纠正将集体所有财产低价卖给吴晓春的问题；纠正改制过程中存在的对红旗锅炉厂资产的低评、漏评的问题；纠正依据过期评估报告进行企业改制的问题；纠正改制过程中评估方法错误，低评、漏评造成集体资产流失的问题；纠正改制方案中科技成果奖设置是变相私分集体财产的问题；纠正改制没有设置监管机构，对吴晓春侵占集体财产没有监督的问题。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。一般来讲，提起履行法定职责之诉，对于原告来说，应先向行政机关递交请求履行法定职责的申请；其次，原告提出的申请事项需具有实体法上的请求权基础，也就是必须有法定的权利依据。对于被告来讲，需具有明确的授权，也就是要具有相应的法定职责。本案中，高占祥等人至庭审结束时既不能提供其已经向南岗区政府提出履行法定职责申请的证据，也没有出具南岗区政府具有对区属集体企业的改制存在问题进行指导、纠正的职权的法律依据。故高占祥等起诉南岗区政府不履行法定职责，缺乏请求权基础。综上，高占祥等人提起的行政诉讼不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回高占祥、孙大鹏、王岱珂、张惠民、刘惠莉、和英的起诉。
高占祥等6人上诉称，1.高占祥等6人自2008年至今长期上访，应当认定其已经向南岗区政府提出过申请；2.哈尔滨市纪委曾经将本案交办南岗区政府调查，但南岗区政府隐瞒了两份哈尔滨市纪委的书面意见，一直不作为，原审法院没有履行承诺到哈尔滨市纪委调取相关处理决定，即作出驳回起诉的裁定不当。请求撤销原审裁定，支持高占祥等6人的诉讼请求。
南岗区政府辩称，高占祥等6人起诉南岗区政府主体错误。区属集体企业改制的立项备案、审核确认改制由区主管部门和市承担改革职能的部门办理。红旗锅炉厂是南岗区经济贸易局（现南岗区商务局）所属集体企业，其改制的立项备案、审核确认改制等涉及政府职能的工作，由南岗区经济贸易局和哈尔滨市发改委承担。南岗区政府不是被诉行政行为的主体。2007年3月6日，市发改委做出《关于哈尔滨红旗锅炉厂产权制度改革有关问题的复函》，同意《哈尔滨红旗锅炉厂产权制度改革实施方案》。2008年4月24日，改制后企业哈尔滨红旗锅炉有限公司领取营业执照。高占祥等人在企业改制完成近八年后提起诉讼，已超过起诉期限。
本院查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，针对下级行政机关的执法过错行为，不论上级行政机关是否立案调查，是否做出相应决定，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。具体到本案中，高占祥等6人所称侵权行为系哈尔滨市南岗区经济贸易局及市发改委2007年关于红旗锅炉厂改制审批行为，南岗区政府在红旗锅炉厂改制过程中并未对红旗锅炉厂直接作出行政行为。高占祥等6人提起本诉讼实质是要求南岗区政府对红旗锅炉厂的改制审批行为予以纠正。南岗区政府是否对原南岗区经济贸易局的行为调查处理，是否追究原南岗区经济贸易局相关人员的责任，均非人民法院受案范围。高占祥等6人称哈尔滨市纪委曾下发文件责成南岗区政府解决，但并未提出相应证据，本院不予认定。且哈尔滨市纪委并非行政机关，其与南岗区政府之间不存在行政机关层级关系，即使哈尔滨市纪委的文件客观存在，亦属于内部监督行为，南岗区政府是否按照纪委部门的意见作出处理不属于行政诉讼受案范围。
综上，原审裁定驳回高占祥等6人的起诉并无不当，高占祥等6人的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马鸿达
审 判 员 张俊伟
审 判 员 李 刚
二〇一八年一月二十四日
法官助理 郭 婧
书 记 员 吴 迪
附相关规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。