河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫16行终59号
上诉人（一审原告）李国荥，曾用名李国星，男，1953年7月11日生，汉族，农民，住太康县。
委托代理人张艳华，河南豫太律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（一审被告）太康县国土资源局，住所地：太康县谢安路与一环路交叉口，统一社会信用代码证代码：114117240059126153。
法定代表人耿科，该局局长。
委托代理人王乘，太康县国土资源局法制室主任，代理权限为特别授权。
委托代理人吴成连，河南豫太律师事务所律师，代理权限为一般代理。
一审第三人马学梅，女，1947年7月20日生，汉族，住河南省太康县。
委托代理人李树林，河南豫太律师事务所律师，代理权限为一般代理。
委托代理人李泉霖，男，1981年9月16日生，汉族，住河南省太康县。代理权限为特别授权。
上诉人李国荥因土地行政登记一案，不服扶沟县人民法院（2017）豫1621行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李国荥及其委托代理人张艳华，被上诉人的委托代理人王承、吴成连，一审第三人马学梅的委托代理人李泉霖、李树林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2017年2月，上诉人李国荥认为李福宴（马学梅的大儿子）建的房子占用了其承包的荒地和村里的生产路，将李福宴建的平房毁坏。2017年6月，马学梅起诉李国荥侵权将其诉至太康县人民法院，上诉人得知被上诉人于1998年为第三人马学梅颁发了毛集建(98)字第00251号集体土地建设用地使用证，将东邻河沿、西邻空地、南邻李国恩、北邻河沿的540平方米土地确定给马学梅使用。
原审另查明，二十多年前，原太康县城郊乡后凡行政村承包荒地时，规定谁交钱谁承包，时任村会计的何付义证实“只要交钱就开有票，谁交了钱我也记不清了”。李国荥提交的一份承包合同上没有合同双方当事人的的签字盖章。李国荥提交的一份证明内容为“证明后凡二队北坑地亩承包款，李国星已交清”，上面加盖有“太康县城郊乡后凡村民委员会”的印章，原告申请对该印章的真伪进行鉴定，本院从太康县档案局调取了一份1993年11月20日的《士兵履历表》，以履历表中加盖的“太康县城郊乡后凡村民委员会”的印章为样本，对李国荥所提供证明上的“太康县城郊乡后凡村民委员会”的印章进行司法鉴定，上海东南鉴定科学研究所司法鉴定所鉴定意见为：一、无法判断送检《证明》上印文“太康县城郊乡后凡村民委员会”是机器或者手工刻制形成；二、送检《证明》上印文“太康县城郊乡后凡村民委员会”与《士兵履历表》内印文“太康县城郊乡后凡村民委员会”不是同一枚印章盖印。鉴定费用1500元，第三人马学梅自愿负担该鉴定费用。
原审再查明，何付义保存的笔记本上记载时间为1989年4月“乡分配给农业税和农业特产税任务分配到队数”的帐本上，加盖的“太康县城郊乡后凡村民委员会”印章与《士兵履历表》中加盖的“太康县城郊乡后凡村民委员会”印章相一致，何付义证实从1986年至1992年9月其任会计期间使用的是与笔记本上相一致的印章。
原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，原太康县城郊乡后凡村民委员会承包荒地时规定，谁交钱谁承包，由会计负责收承包费，时任村民委员会会计的何付义证实“只要交钱就开有票”，上诉人提交了一份承包合同，但该合同上没有合同双方当事人的签名或盖章，不予采信。上诉人虽提供了一份证明以证明其交纳了承包费，但是，该证明上没有村委会负责人的签名，也没有制作人的签名，不符合证明的形式要件，况且，该证明上加盖的“太康县城郊乡后凡村民委员会”的印章与1986年至1993年期间原太康县城郊乡后凡村民委员会使用的印章也不一致，不予采信。上诉人提供了一份何付义于2017年8月2日出具的证明，该证明上何付义证实原告的承包款已交清，但是，法院于2017年10月17日对何付义进行调查时，何付义证实“谁交了钱，我也记不清了”，这与上诉人提交的何付义证明相矛盾，对该证明不予采信。综上，上诉人没有充分证据证明其交纳了荒地承包费，根据现有证据，上诉人不能证明其对本案所涉荒地享有承包经营权，无法证明被告的土地登记行为侵犯了其合法权益。故，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回李国荥的诉讼请求。
上诉人李国荥不服一审判决上诉称，一、上诉人李国荥于1992年经所在行政村时任干部及村委会同意批准，将属于后凡行政村位于四至为南邻路，北邻李改民、东邻李恒、西邻坑，东西长35米，南北长41.5米的村里荒地承包管理，上诉人对该承包地一直管理使用，该荒地仍在承包期内。因第三人马学梅在该荒地上建房，上诉人遂与马学梅家产生纠纷，经多次调解未果。2017年6月份，马学梅以侵权为由将上诉人诉至太康县人民法院，并提供一份毛集建（98）字第00251号集体土地建设用地使用证。上诉人遂提起行政诉讼。扶沟县人民法院受理后以职权调取了相关证件，太康县国土资源局毛庄国土所开具的证明证明马学梅持有的上述集体土地建设用地使用证没有地籍登记存根，太康县国土资源局也未能在一审中提供任何证据，也就是说马学梅持有的宅基证没有经过审批，不知从何而来，系违法办证。一审仅以时任后凡行政村村会计何付义对上诉人所承包的诉争荒地是否缴纳郭承包费记不清了的调查与何付义本人2017年8月2日出具的证明相矛盾为由判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清。何付义记不清楚并不能否定上诉人承包诉争荒地的事实，而何付义的证明及一审法院的调查恰恰能够证明村里有对该荒地发包的事实。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条明确规定了对农村荒地的承包方式，该条规定的承包方式相对于基本农田的承包方式较为宽泛，发包方和承包方协商一致即可认定为承包方取得承包经营权。二、被上诉人在未经太康县毛庄乡后凡村委会同意及没有任何审批手续的情形下为马学梅颁证，明显程序违法。被诉土地证登记面积540平方米，该面积已经严重超出了河南省政府对农村宅基使用面积的规定标准。被诉颁证行为侵犯上诉人的承包经营权，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉颁证行为。
被上诉人太康县国土资源局辩称，上诉人的上诉事实理由不能成立，理由如下：一、上诉人诉求的土地在坑北岸，第三人持证土地在坑南岸，二者不是同一块土地，并不重合。二、被答辩人虽然提交了承包合同书，但合同双方没有签字盖章，即形式不合法，不能视为是承包合同，三、时任会计何付义证实承包荒地只要交钱就开有票据，但被答辩人并没有提供交费票据。四、被答辩人虽然提交了承包费的证明，但该证明上的印章不是1986年至1993年期间原太康县城郊乡后凡村民委员会使用的印章。综上，被答辩人不享有本案所涉荒地承包权，即不具有原告的诉讼主体资格，答辩人的行政行为没有侵犯被答辩人的合法权益，原审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原审判决。
一审第三人马学梅述称，一、一审判决公正，程序合法、事实清楚，应当予以维持。二、李国荥上诉请求及事实理由均不成立。结合本案情况，一审判决没有撤销的法定理由，也没有撤销的客观事实，因此不存在改判的情形，更不存在撤销颁证行为的情形。1、李国荥对本案所涉荒地主张承包经营权没有有效证据印证，其在一审提供的承包合同没有当事人的签名或盖章。2、李国荥称交纳了承包费，也没有有效证据证明。上诉人不享有承包经营权就谈不上合法权益受到侵害。三、被诉登记行为没有侵犯上诉人的合法权益。法律保护的是当事人的合法权益，不是一切权益。上诉人在上诉状中提到一审法院认定不清，行政行为程序违法，颁证人员违法违纪，这些上诉理由显然不能成立，与本案没有关联性。本案的争议焦点在于被诉行政行为是否侵犯了上诉人的土地承包经营权，通过一审法院查明，上诉人没有有效证据证明对所涉荒地享有合法的承包权，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉维持原判。
本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实相同之外，另查明：本案争议土地位于太康县毛庄镇后凡行政村后凡村，争议土地南邻原李国恩（马学梅丈夫，已去世）的宅院，现在为马学梅儿子李福艳（音）居住，李福艳西邻李立军宅院。争议地原为后凡村坑边荒地，在坑的南岸，该地上原有村民到耕地干活所走的俗称为“生产路”的小路（现已经荒芜停用）。1992年前后后凡村村委会将该路以北的部分荒地承包给上诉人李国荥家管理使用。马学梅一审提交的一份显示为后凡村宅基表（复印件）上显示李国恩宅基西邻李立民，东邻空地，南邻路，北邻坑，面积333平方米。2010年李福艳在争议地上建设砖混简易平房，建筑面积20平方米，现该平房已被人为损毁。
本院认为，一、上诉人李国荥一审提交的所谓“承包合同”及1992年10月15日后凡村委会证明，合同没有当事人的签章，后凡村委会证明没有出具人的签章，上述证据从形式上看就不具有合法性，应当不予采信，并无再进行鉴定的必要。通过二审庭审调查及一审法院对李怀民、何付义的调查笔录显示，上诉人承包荒地也根本不存在所谓的书面承包合同。
二、如何认定本案上诉人与第三人存在主要争议的土地承包权问题。我市广大农村几十年前在承包可耕地时，很少签订书面的承包合同，村内荒地的承包签订书面合同的更是少之又少，通常的做法是口头的协议。鉴于这种情况，所在村原任干部及现任干部的证言就成为了认定承包经营权的关键，这也是行政机关在确权以及法院审理权属争议时的通常做法。本案中，一审法院调取了公安机关对后凡行政村原任及现任干部李怀民（原任村委委员，1995年至今任该村村主任）、李福民（后凡村原村支部书记）、李素民（后凡村现任会计）的询问笔录，且一审法院又对李怀民、李清民（原任计生专职，现任后凡村委副主任）又进一步作了调查询问，李怀民、李素民、李清民明确证实李福艳建房占用了李国荥承包的部分荒地，也占用了村里的生产路；李福民证实李福艳建房占用了村里的生产路。上述询问、调查的笔录具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的证据，一审法院对这些证据未作评价认定是错误的。根据这些笔录证据可以认定被诉宅基证所载土地系后凡行政村原来的生产路以及上诉人家的部分承包荒地。故上诉人对本案争议的土地享有一定的权益，上诉人与被诉行政行为具有一定的利害关系可以提起本案诉讼。
三、被上诉人提供的及一审法院在公安机关调取的“太康县城郊乡后凡村委会宅基坐落及面积存根复印件，该存根系复印件，没有原件无法核实其真实性。即使该复印件真实可信，但从该存根上可以看出李国恩的宅基面积是333平方米，西邻是李立民，李国恩和李立民宅基北邻均写的是坑（这是马学梅家认为其家的宅基应当到坑的主要理由）。而通过公安机关的实地测绘图可以看出，李福艳家现住宅基（原李国恩、马学梅家老宅基）及西邻的李立民家宅院均距离现在的坑边有相当长得距离，仅中间空荒地就远大于333平方米。从这些情况可以看出，该存根显示的李国恩宅基实际就是现李福艳居住的宅基，明显不可能包括本案争议的土地。
四、从马学梅持有的土地证上可以看出，争议土地的南邻是李国恩，而李国恩是马学梅的丈夫，不应当为丈夫规划一片宅基后，又为妻子再规划一片宅基，这违背“一户一宅”的宅基分配原则。同时该证栽明宅基面积是540平方米，远远超过了我省规定的面积标准（河南省平原地区农村宅基地面积最多不应超过167平方米）。该证没有地籍档案，被上诉人也没有提供任何颁证的证据。故应当认定被诉颁证行为程序违法，主要证据不足，依法应予以撤销。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销扶沟县人民法院（2017）豫1621行初64号行政判决；
二、撤销太康县人民政府于1998年年2月11日为马学梅颁发毛集建(98)字第00251号集体土地建设用地使用证的行政行为。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人太康县国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 闫 政
二〇一八年二月二十七日
书记员 张丹丹