广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤0606行初325号
原告梁彩虹，女，1974年11月3日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人张建国，广东景君律师事务所律师。
被告佛山市南海区土地储备中心，住所地佛山市南海区桂城南海大道***号。
法定代表人梁全财。
委托代理人陈达成，广东东达昊律师事务所律师。
委托代理人邝志凌，广东东达昊律师事务所律师。
原告梁彩虹诉被告佛山市南海区土地储备中心行政协议纠纷一案，2018年1月17日，佛山市中级人民法院裁定移送至本院，本院于2018年3月13日立案受理，后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭。本案现已审理终结。
原告诉称，原告为原佛山市南海区桂城街平洲夏西南海区农科所内新职工宿舍804房及储物间的权属人，后经南海区人民政府批复同意，被告对上述房屋所在地块即桂澜路东侧南海农科所职工宿舍地块及地上房屋进行征收，并负责征收、补偿事宜。
一、房屋征收签订产权置换协议。2012年11月1日，经协商，原告与被告就上述房屋征收、补偿签订《房屋征收产权置换协议》，约定：被告按原房屋实际测量套内面积1:1比例调换置换房给原告，上述房屋产权证建筑面积75.45平方米，实际测量建筑面积81.46平方米，套内面积合计75.45平方米。被告在职工宿舍地块附近，以新建住宅楼与原告的原房屋进行产权置换，按照座向南北对流、套内面积1:1的原则进行调换，置换房屋从4楼开始，原2-9楼房屋所有权人按原楼层顺序和原座依次转为4-11楼。各户型功能布局合理，临时租金第一年每月20元/平方米，每年递增2元，被告应在签订《房屋征收产权置换协议》之日起3年内向原告交付置换房屋，逾期未能交付的，自第四年起，按照协议第一款递增方法计算当年度的租金标准双倍向原告支付临时租金。
二、被告未按征收协议执行，构成违法。依照上述协议，被告应在2015年11月1日前将符合置换协议约定条件的房屋交付给原告，但未能按照约定时间交房，按照协议约定，造成逾期交房的，应当双倍支付原告逾期交房的双倍临时租金，并另再支付交房装修期间的临时租金。且从拟交付给原告位于中海寰宇天下花园3座11楼02房可知，该房屋不符合置换协议约定交付条件，户型并非南北对流，也并非原座向，房屋结构发生重大违约，房屋布局不合理。
三、佛山中海环宇城房地产开发有限公司（以下简称中海公司）负责开发建设，应与被告共同承担赔偿房屋差价损失责任。因拟交付房屋由中海公司开发建设，其提供给原告的房屋不符合约定，应当与被告共同承担损失赔偿责任。
综上，原告起诉请求：1.确认被告未按《房屋征收产权置换协议》执行的行政行为违法；2.被告立即向原告支付自2016年5月1日起至实际交房之日止的双倍临时租金补偿（从2016年5月1日起至2016年10月31日临时租金按52元/平方米计算，2016年11月1日起至2017年10月31日临时租金按56元/平方米计算，每迟延交付房屋一年，租金每平方米递增4元；以实际总建筑面积81.46平方米计，暂计至2017年8月31日，临时租金为71033.12元），及自起诉日至清偿日止按中国人民银行同期贷款利率支付临时租金的利息；3.被告支付原告收楼后6个月的装修期间临时租金13685.28元；4.被告和中海公司赔偿因违约而造成的原告房屋差价损失157003.9元；5.本案诉讼费用全部由被告承担。
原告在诉讼中提交如下证据：《房屋征收产权置换协议》、粤房地证字第××号《房地产权证》、《宗地平面图》、《交付通知书》、《拒绝收楼通知书》、《农科所11户回迁户回迁问题解决方案确认表》、《租金补偿补充协议》、《回迁房选定确认书》、《商品房买卖合同》。
被告辩称，一、本案是基于原、被告之间已生效的《房屋征收产权置换协议》的纠纷，这是一个民事纠纷，并不属于行政纠纷。原告诉讼的事实和理由主要针对双方之间《房屋征收产权置换协议》展开，认为被告未能按照协议约定向原告交付回迁房。该协议是原、被告双方就房屋征用拆迁补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项的具体约定，是一份协议约束双方当事人的合同。因该协议发生的纠纷受民法、合同法调整。因此该案是一件民事案件，非行政机关就特定具体事项对原告权利义务作出单方行政行为，被告请求法院驳回原告的第一项诉讼请求。
二、中海公司已为原告提供质量合格的回迁房，被告已书面通知原告收楼，被告没有违约。中海公司提供的回迁房已向有关主管部门竣工验收合格，并且有被告在2016年4月27日向原告发出书面的《交付通知书》，通知原告于2016年4月30日前办理相关收楼手续，但原告无故拒绝收楼，因此造成的损失由原告自行承担。
三、原告拒绝收楼的理由不成立，主张差价损失没有法律依据,被告已实际交付回迁房。依照原、被告签订的《房屋征收产权置换协议》第六条第1点约定，置换房的交付标准与同区商品房交付标准一致，符合国家质量相关法律法规规定。原告应自被告书面通知之日起15个工作日内办理收楼手续，逾期不办理的，视为置换房已交付，原告不再享受临时租金补偿，由此产生的一切费用及违约责任由原告负责。第三条第2点约定，置换房为新建毛坯电梯房，建筑质量符合国家规定的标准，建设标准与同区商品房预售毛坯房一致，各户型功能布局合理。原告应服从规划部门审批的小区建筑和公建规划。回迁房的楼层设计图、施工图均经规划主管部门审批通过的，回迁房楼层户型平面图显示，该栋楼层为四梯八户设计，其中1号和2号户型为回迁房，其中3-8号户型房屋为商品房。从户型图可知，1-8号中相同面积的户型设计都是相互对应一致的，并不存在回迁房与商品房户型结构不同的情况。从座向来看，1号和2号户型的回迁房座向是绝大多数购房者最心仪的座向东南向，也是整层最好的座向，通风采光俱佳。原告主观认为户型结构不合理，座向非南北对流为由拒绝收楼，并要求差价损失没有任何理由。请求法院驳回其诉讼请求。
另外，被告只是负责与拆迁户达成拆迁安置补偿协议并完成土地收储工作，而回迁房最终由中海公司负责向拆迁户提供。该地块《出让方案》作为楼盘地块的拍卖附件，出让方已经清楚向竞得人表明其应向回迁户无偿提供36套回迁房楼层、座向的规划要求，但中海公司在竞得地块后，在对建筑项目进行总体规划设计时，没有对此予以考虑。被告认为，如果因此需要向原告承担赔偿责任的，该赔偿责任应由中海公司承担，与被告无关。
四、被告没有拖欠原告租金。双方在2015年12月31日签订《租金补偿协议》，约定租金补偿期从2015年11月1日至2016年4月30日，共6个月，按每平方米52元计算，第六条约定若被告在2016年4月30日前交付回迁房，则被告无须再向原告支付租金补偿。《收据》显示，原告已足额收到上述6个月租金补偿合共25415.52元。而原告无故拒绝在2016年4月30日前收楼，如前所述，原告无权再要求被告支付临时租金补偿。因此请求法院驳回其诉讼请求。
综上，本案为民事案件，原告以行政诉讼为由主张赔偿没有法律依据，请求法院驳回其全部诉讼请求。
被告在诉讼中提供如下证据：《收款收据》两份、《收据》一份、《佛山市南海区桂城街道A18街区地段宗地国有建设用地使用权出让方案》、《房屋征收产权置换协议》、《农科所职工宿舍征收方案通报会议签到表》、《农科所职工宿舍征收意向调查表》、《拆迁调查表》、南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》、南府复〔2012〕29号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的请示》（含附件：1.农科所土地问题协调会议纪要；2.南海农科所职工宿舍征收补偿方案。）
经审理查明，2012年11月1日，被告（甲方）与原告（乙方）签订《房屋征收产权置换协议》，内容为：甲方对桂澜路东侧南海农科所职工宿舍地块（地号：0102124791）及地上房屋进行征收，就甲方征收乙方位于上述地块房屋（房地证号：粤房地证字第××号）的补偿问题经协商一致达成如下协议：甲方按照原房屋实际测量套内面积1:1比例调换置换房给乙方，房屋证载建筑面积75.45平方米，实际测量总建筑面积81.46平方米（含单车房、储物房等其他用房及公共分摊面积），实际测量住宅套内面积68.70平方米，其他用房（单车房、储物房等）套内面积6.75平方米，上述两项合计置换房套内面积合共75.45平方米，由于同一户型不同楼层实测套内面积可能略有出入，考虑到置换房建设的实际情况，甲、乙双方同意：若同一户型不同楼层实测套内面积不一致的，以其中最大面积作为该户型的置换房套内面积，乙方房屋同一户型各楼层中，套内面积最大为75.45平方米，因此乙方置换房套内面积为75.45平方米；置换房为新建毛坯电梯楼房，建筑质量符合国家规定的标准，建设标准与同区域商品房预售毛坯房一致，各户型功能布局合理，乙方应服从规划部门审批的小区建筑和公建规划；甲方承诺自乙方在内的全体40户被征收方全部签订协议之日起三年内向乙方交付置换房，逾期未能交付的，自第四年起甲方按照本条款第1款递增方法计算的当年度的租金标准双倍向乙方支付临时租金；置换房的交付标准与同区域商品房交付标准一致，符合国家相关法律法规规定，置换房符合交付标准后，甲方以书面形式通知乙方办理收楼手续，乙方应自甲方书面通知之日起15个工作日内办理收楼手续，逾期不办理的，视为置换房已交付，乙方不再享有临时租金补偿，由此产生的一起费用及违约责任由乙方负责；此外，双方就临时租金及其他相关补助的标准及支付、置换房的办证问题等进行了约定。
2015年12月30日，原、被告签订《租金补偿补充协议》，约定被告向原告支付租金补偿自2015年11月1日至2016年4月30日，共计6个月，租金补偿按当年度租金标准双倍计算，并按原告被征收的地上房屋实测总建筑面积计算，计算结果为25415.52元。若被告在2016年4月30日前交付回迁房，则被告无须再向原告支付租金补偿。若被告在2016年5月1日至2016年10月31日期间交付回迁房，则被告经区政府批准后按本协议第二条的租金标准继续向原告支付租金补偿。若被告在第四年度仍未交付回迁房，按《房屋征收产权置换协议》的约定继续支付有关租金补偿。
2016年4月27日，被告向原告发出《交付通知书》，要求原告于4月30日办理收楼手续。同年4月29日，原告向被告发出《拒绝收楼通知书》。
再查，2012年10月30日，南海区人民政府作出南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》，批复同意被告关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的请示。
本院认为，协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。回归至本案，签订案涉协议的主体分别是原告与被告，而被告并非行政机关也不是法律、法规、规章授权的组织，也没有任何证据显示有权的行政机关委托或授权被告签订案涉的协议。虽然被告提供了一份南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》，但该批复只是同意拆迁，并未授权或指示被告与原告签订补偿协议。而且本案被告取得原告房屋也没有经过国有土地房屋征收流程，仅是通过产权置换方式取得。因此，涉案的协议并不符合行政协议成立的第一、第二项要素，故案涉的协议并非行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因案涉协议并非行政协议，故不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告梁彩虹的起诉。
本案不收取受理费（原告梁彩虹已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后申请退回）。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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审 判 长 陈 威
人民陪审员 李海霞
人民陪审员 郑绮年
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 罗盛权