中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8164号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄德坤，男，1979年12月22日出生，汉族，住武汉市新洲区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄晓芹，男，1970年3月29日出生，汉族，住武汉市新洲区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄银国，男，1970年10月9日出生，汉族，住武汉市新洲区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘双全，男，1966年5月15日出生，汉族，住武汉市新洲区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）邱梅芝，女，1963年12月1日出生，汉族，住武汉市新洲区。
上述再审申请人共同委托代理人李源泉，北京盈科（武汉）律师事务所律师。
上述再审申请人共同委托代理人孙汉英，北京盈科（武汉）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市人民政府。住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，该市人民政府市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市新洲区人民政府，住所地武汉市邾城街红旗路14号。
法定代表人周耕，该区人民政府区长。
再审申请人黄德坤、黄晓芹、黄银国、刘双全、邱梅芝（以下简称黄德坤等五人）因诉被申请人武汉市新洲区人民政府（以下简称新洲区政府）、武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）行政复议附带行政赔偿一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终92号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员刘慧卓参加的合议庭,对本案进行审查，现已审查终结。
武汉市中级人民法院一审查明，刘双全未经批准，在邾城街铁甲村四组占用耕地违建住宅，新洲区国土资源和规划局巡查发现后，于2013年2月16日向其下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。黄银国未经批准，在铁甲村四组占用耕地违建住宅，新洲区国土规划局巡查发现后，于2013年2月l6日向其下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。黄晓芹未经批准，在铁甲村六组占用耕地违建住宅，新洲区国土资源和规划局巡查发现后，于2014年9月17日向其下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。黄德坤未经批准，在铁甲村六组占用耕地违建住宅，新洲区国土资源和规划局巡查发现后，于2014年9月17日向其下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。邱梅芝未经批准，在铁甲村六组占用耕地违建住宅，新洲区国土资源和规划局巡查发现后，于2014年9月17日向其下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。新洲区国土资源和规划局对上述五人调查后，分别制作有《询问笔录》，并经其签字确认。新洲区控制和查处违法建设办公室、区国土资源和规划局、区城管执法局、邾城街道办事处针对上述违法建设于2014年11月22日联合下达了《关于邾城街铁甲村违法建设情况的公示》并予以张贴公告。2014年11月27日，新洲区政府根据《关于依法拆除邾城街铁甲村违法建设实施方案》组织开展联合执法，对包括黄德坤等五人违法建设在内的30余户违建房进行了强制拆除。2015年1月22日，黄德坤等五人向武汉市公安局提起行政复议，请求确认武汉市公安局新洲分局不制止强拆、不履行保护人身及财产安全的法定职责的行为违法，并责令其履行法定职责并赔偿损失。2015年2月6日，武汉市公安局新洲分局就该复议案件作出《行政复议答复书》，其中载明2014年11月27日的强制拆除行为是由新洲区政府根据《关于依法拆除邾城街铁甲村违法建设实施方案》组织当地有关政府部门作出。武汉市公安局于2015年3月16日作出了《驳回行政复议决定书》(武公复驳宇[2015]第7号)。2015年4月1日，黄德坤等五人向武汉市政府申请行政复议，请求确认新洲区政府实施强制拆除其房屋的行为违法，并责令新洲区政府足额赔偿遭受的损失。2015年4月27日，新洲区政府针对该复议作出了《行政复议答复书》，承认了2014年11月26日至27日强制拆除黄德坤等五人房屋的行为是由其组织当地有关政府部门作出。2015年5月21日，武汉市政府作出了武政复决[2015]第60号《行政复议决定书》。根据该复议决定，武汉市政府确认新洲区政府强制拆除黄德坤等五人房屋的行为程序违法，但认定黄德坤等五人房屋为违法建筑，不属于国家赔偿范围，不支持其提出的行政赔偿的请求。黄德坤等五人对武汉市政府的行政复议决定不服，于2015年6月5日以新洲区政府为被告向一审法院提起行政诉讼。2015年11月9日，一审法院书面告知黄德坤等五人，本案应当以市政府为被告，故黄德坤等五人以武汉市政府和新洲区政府为共同被告向一审法院提起诉讼。
武汉市中级人民法院一审认为，新洲区政府强拆黄德坤等五人房屋的行政行为因违反法定程序，而被武汉市政府经行政复议认定为违法行为，对此认定黄德坤等五人及新洲区政府均无异议。新洲区政府的违法强拆行为所造成黄德坤等五人房屋的毁损是否应当承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定，只有违法的行政行为造成黄德坤等五人的合法权益受到损害时，黄德坤等五人才依法取得国家赔偿的权利，即黄德坤等五人的房屋应是合法建筑。然而黄德坤等五人在行政复议程序和该院审理过程中均未能提供合法有效证据证实其被强拆的房屋系合法建筑，且新洲区国土资源和规划局曾向黄德坤等五人下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，也分别对黄德坤等五人进行了调查并制作了《询问笔录》，黄德坤等五人对其违建行为未经报批的事实均予以承认。黄德坤等五人的违建行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”，以及《武汉市控制和查处违法建设办法》第二条第二款“本办法所称违法建设，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施”的规定，故黄德坤等五人被强拆的房屋系违章建筑而不具备合法利益，其赔偿财产损失的请求于法无据，对黄德坤等五人的诉讼请求，该院不予支持。武汉市政府的行政复议程序合法、认定事实清楚、实体处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄德坤、黄晓芹、黄银国、刘双全、邱梅芝的诉讼请求。
黄德坤等五人不服，向湖北省高级人民法院上诉，湖北省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
黄德坤等五人向本院申请再审，请求撤销原一、二审判决，确认武汉市政府在作出的武政复决[2015]第60号《行政复议决定书》中未对黄德坤等五人申请财产赔偿的复议请求作出处理决定的行为违法，并责令武汉市政府就该内容作出行政复议决定,将本案发回重审或依法改判，支持黄德坤等五人的诉讼请求。其申请再审的事实与理由为：1.针对黄德坤等五人房屋为违法建筑的认定，缺乏基本证据，属于认定事实、适用法律错误。新洲区国土资源和规划局出具的调查材料多存在可疑之处，新洲区国土资源和规划局并未提供再审申请人占用耕地的任何证据或该土地非再审申请人宅基地范围的证据，其对黄德坤等五人房屋的认定，违反法定程序，该认定行为应当无效。新洲区国土资源和规划局仅提供了《责令停止国土资源违法行为的通知书》及相关调查取证的材料，而涉及行为定性的至关重要调查报告却只字未提。涉案房屋是在再审申请人的宅基地上建设的，基于现实的习惯原因，申请人已向村委口头申请了建房要求，但相关建房手续尚未来得及办理。此次新洲区人民政府已经明确了本村的违章建筑有90多户，但是实际拆除的仅10来户人家，而且此后再也没有采取强拆措施，不能简单的将没有相关建房手续的房屋直接认定为违章建筑。2.新洲区政府强制拆除再审申请人房屋的行为属于滥用职权的行为。本村的违章建筑有90多户，但事实上只有包括黄德坤等五人在内的几户人家被拆除，显然被申请人在执法过程中存在滥用职权的情况。再审申请人房屋被强制拆除之后，新洲区政府却开始为那些未被拆除的公示上的“违法建筑”办理产权证件。如此差别待遇，实难有公平可言。此次强拆行动中，被申请人给予被强拆人的待遇也天差地别。部分被强拆人已经领取了部分赔偿款但再审申请人却不能获得任何补偿。另外，部分被强拆人在2015年11月前后期间恢复建设并建设完成，而被申请人却不进行处理。复议机关及一审法院均没有考虑被申请人此等厚此薄彼、滥用职权的行为因素。3.黄德坤等五人请求新洲区政府赔偿黄德坤等五人财产损失各30万元，共计150万元的诉讼请求，于法有据。再审申请人的复议请求及诉讼请求均是要求被申请人足额赔偿遭受的损失，包括被强拆建筑的损失，也包括房屋内财产的损失。但本案行政复议及行政诉讼一审阶段均没有就对黄德坤等五人请求被申请人赔偿其屋内财产损失的诉讼请求进行处理。黄德坤等五人举证不能，是由于被申请人的违法强拆行为造成的，关于黄德坤等五人财产损失的内容，应当由被申请人举证。
本院认为，黄德坤等五人认为其房屋不是违法建筑和新洲区人民政府滥用职权的主张不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，因黄德坤等五人未经批准占用耕地违建住宅，新洲区国土资源和规划局巡查发现后，先后向黄德坤等五人下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，并分别对其进行了调查并制作《询问笔录》，黄德坤等五人对其违建行为未经报批的事实均予以承认。后新洲区控制和查处违法建设办公室、区国土资源和规划局、区城管执法局、邾城街道办事处针对上述违法建设联合下达了《关于邾城街铁甲村违法建设情况的公示》并予以张贴公告。鉴于黄德坤等五人在行政复议程序中未能提供合法有效证据证实其被强拆的房屋系合法建筑，武汉市政府在行政复议决定中认定黄德坤等五人被强制拆除的建筑属于违法建设，并无不当。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提。黄德坤等五人请求赔偿的涉案建筑物系违法建筑，其就违法建筑物要求赔偿与国家赔偿法规定的立法精神不符，故武汉市政府的行政复议程序合法、认定事实清楚、实体处理恰当。
至于黄德坤等五人称本案行政复议及行政诉讼一审阶段均没有就对申请人请求被申请人赔偿其屋内财产损失的诉讼请求进行处理。根据二审法院查明事实，黄德坤等五人在行政复议程序中并未说明屋内物品损失的具体构成及数额，也未提交屋内物品清单，一审法院不属于遗漏诉讼请求。原审法院认定黄德坤等五人被强拆的房屋系违章建筑不应获得赔偿，驳回其诉讼请求并无不当，黄德坤等五人的申请再审理由不成立，本院不予支持。
综上，黄德坤等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回黄德坤、黄晓芹、黄银国、刘双全、邱梅芝的再审申请。
审 判 长 张志刚
审 判 员 阎 巍
审 判 员 刘慧卓
二〇一七年十二月十三日
法官助理 苏志权
书 记 员 袁正明