广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蔡沛昌，男，1978年11月20日出生，汉族，住广东省东莞市，
委托代理人：蔡同登，男，1946年11月17日出生，汉族，住广东省东莞市，系蔡沛昌的父亲。
委托代理人：钟辉，广东名道律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。
法定代表人：梁维东，东莞市人民政府市长。
委托代理人：吕文祺，东莞市人民政府工作人员。
委托代理人：王英臻，东莞市人民政府工作人员。
蔡沛昌与东莞市人民政府不受理行政复议申请纠纷一案，本院于2010年10月20日作出（2010）东中法行终字第102号行政判决，已经发生法律效力。其后，蔡沛昌一直申请再审。本院于2017年5月26日作出（2017）粤19行监1号行政裁定，对本案提起再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人蔡沛昌及其委托诉讼代理人蔡同登、钟辉，被申请人东莞市人民政府委托诉讼代理人吕文祺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
蔡沛昌以东莞市人民政府行政不作为为由，向东莞市第一人民法院起诉，请求确认东莞市人民政府作出的东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》违法，责令东莞市人民政府受理其复议申请。
东莞市人民政府辩称，蔡沛昌所述的泄洪行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的具体行政行为。东莞市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出东府复受决〔2010〕012601号《行政复议不予受理决定书》不予受理蔡沛昌的复议申请，程序合法、事实清楚、适用法律正确。东莞市人民政府已依法将该决定书送达蔡沛昌，履行了法定职责，不存在行政不作为的情形。
一审法院查明：蔡沛昌系东莞市大朗昌顺毛织厂的经营者，其认为东莞市水利局于2005年8月20日、2006年7月16日对东莞市松木山水库发出泄洪指令，由东莞市松木山水库管理处分别于当日实施泄洪，但没有事先通知，导致其在松木山水库下端经营的东莞市大朗昌顺毛织厂遭到水浸，遂于2010年1月26日向东莞市人民政府申请行政复议，要求确认东莞市水利局两次泄洪行为违法及责令东莞市水利局赔偿其因泄洪导致的损失合计人民币350万元。东莞市人民政府经审查认为，东莞市三防指挥部调度东莞市松木山水库实施的泄洪行为属抢险救灾行为，不属于具体行政行为的范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的可以申请复议的情形，于是作出东府复受决〔2010〕012601号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理蔡沛昌的申请。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议的审查范围是具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。本案涉及的松木山水库泄洪是为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，通过水利设施对自然采取的抢险救灾措施，不是针对特定的主体，不符合具体行政行为的构成要件，不应作为行政复议审查的范围。因此，东莞市人民政府作出的东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》适用法律正确，应予维持。蔡沛昌的诉讼请求没有事实和法律依据。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出（2010）东一法行初字第108号行政判决：驳回蔡沛昌要求确认东莞市人民政府作出的东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》违法并责令东莞市人民政府受理蔡沛昌复议申请的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由蔡沛昌负担。
蔡沛昌不服上述一审行政判决，提起上诉称，案涉泄洪行为属于具体行政行为；东莞市人民政府对蔡沛昌的复议申请不予受理属于行政不作为，侵犯了蔡沛昌的合法权益。因此，请求二审法院撤销一审行政判决，改判确认东莞市人民政府作出的东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》违法并责令其受理蔡沛昌的复议申请。
东莞市人民政府辩称，一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回蔡沛昌的上诉请求。
本院二审经审理，认定一审法院查明的事实清楚，故予以确认。
本院二审认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第七条的规定，行政复议审查的对象为具体行政行为及附带提出的规范性文件审查。本案中，蔡沛昌要求审查的泄洪行为并非具体行政行为，东莞市人民政府对其复议申请不予审理，符合法律规定。一审法院驳回蔡沛昌要求确认东莞市人民政府作出的东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》违法并责令东莞市人民政府受理其复议申请的诉讼请求，并无不当，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出（2010）东中法行终字第102号行政判决：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由蔡沛昌负担。
蔡沛昌申请再审称，（一）案涉泄洪行为完全符合具体行政行为的构成要件。泄洪行为针对的对象是特定的，范围是特定的，是一种指定规则的行为，不能被重复使用。（二）东莞市屹立印刷有限公司诉东莞市水务局、东莞市人民政府行政纠纷案，其中的泄洪行为已被东莞市中级人民法院认定为具体行政行为，而该案与本案性质一致。因此，请求撤销（2010）东中法行终字第102号行政判决，确认东莞市人民政府东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》违法，并责令东莞市人民政府受理蔡沛昌的复议申请。
2012年2月17日,本院对蔡沛昌的再审申请审查后，曾作出驳回其再审申请的通知。此后，蔡沛昌仍坚持以前述理由申请再审。
本院于2017年5月26日作出（2017）粤19行监1号行政裁定后，本案再审期间，东莞市人民政府答辩称，（一）东莞市三防指挥部的办事机构设在东莞市水务局，但该指挥部并非东莞市水务局的下属机构。蔡沛昌对该指挥部发出的泄洪指令不服，将东莞市水务局列为被申请人错误。（二）对东莞市三防指挥部发出的泄洪指令不服，不属于东莞市人民政府行政复议的受理范围。如对该指挥部发出的泄洪指令不服，应根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，以东莞市人民政府为被申请人向广东省人民政府提出行政复议申请。
再审期间，东莞市人民政府提供了如下证据：
1.东莞市机构编制委员会于2010年4月14日印发的《关于印发东莞市水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东机编[2010]29号）。该通知载明，设立东莞市水务局，为市人民政府工作部门；将原市水利局的职责划入市水务局；市防汛防旱防风指挥部办公室挂靠市水务局，负责全市水旱灾情的发布，指导、监督重要江河、水库抗洪抢险工作，承担市防汛防旱防风指挥部的日常工作等。
2.本院于2012年12月24日作出的（2012）东中法行终字第32号行政判决书。该案的上诉人为东莞市屹立印刷有限公司，被上诉人为东莞市水务局、东莞市人民政府。该判决认定，东莞市防汛防旱防风指挥部办公室挂靠市水务局，不具有独立法人资格。
东莞市人民政府提供以上两份证据，拟证明蔡沛昌的行政复议申请错列了被申请人，且申请事项不属于市人民政府复议受理职责范围。蔡沛昌质证认为，上述证据与本案没有关联性，不能作为东莞市人民政府不予受理蔡沛昌复议申请的理由。
另，本院（2012）东中法行终字第32号行政判决认定，该案中的泄洪行为（含泄洪指令及实施泄洪指令）属于具体行政行为。
对于本案一、二审行政判决查明的事实，再审予以确认。
本院认为，根据再审申请人蔡沛昌的再审请求，本案再审争议的焦点是东莞市人民政府不受理蔡沛昌的行政复议申请是否合法。
根据诉辩双方的意见，本院作如下分析：
一、本案审查对象。对于蔡沛昌的行政复议申请不予受理，东莞市人民政府东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》载明的理由与其再审答辩的理由不同。由于本案是因蔡沛昌不服东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》而提起诉讼，故本案的审查对象是该决定，而不是东莞市人民政府再审期间的答辩理由。
二、东莞市人民政府不受理蔡沛昌的行政复议申请是否合法。依据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款、第三十九条第三款的规定，防汛抗洪是各级人民政府及所属水行政主管部门的法定职责。东莞市三防指挥部是东莞市人民政府设立的防汛指挥机构，不具有独立的法人资格。对东莞市松木山水库实施泄洪是由东莞市三防指挥部指挥调度的。该行为对东莞市松木山水库下游特定人群的生命财产安全造成影响，应属于具体行政行为。因此，东莞市人民政府以“泄洪不属具体行政行为”为由作出东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》，不予受理蔡沛昌的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，本院予以纠正。东莞市人民政府应在法定期限内受理蔡沛昌的复议申请。对于蔡沛昌的再审请求，本院予以支持。虽然蔡沛昌只请求撤销本院二审行政判决，但鉴于该二审行政判决维持了东莞市第一人民法院一审行政判决，故该一审行政判决也应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第八十九条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2010）东一法行初字第108号行政判决。
二、撤销本院（2010）东中法行终字第102号行政判决。
三、确认东莞市人民政府东府复受决[2010]012601号《行政复议不予受理决定书》违法。
四、责令东莞市人民政府在法定期限内受理蔡沛昌的复议申请。
本案一、二审案件受理费各50元，均由东莞市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵五宝
审判员 彭书红
审判员 陈彩玲
二〇一八年三月九日
书记员 叶敏华
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。