湖北省枝江市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂0583行初3号
原告宜昌山尔饮料有限公司，住所地枝江市马家店江口社区江口大道41号，统一社会信用代码：91420583726104239A。
法定代表人李俊俊，总经理。
委托代理人刘兴，该公司副总经理。特别授权。
被告枝江市环境保护局，住所地枝江市马家店街道办事处体育路2号，统一社会信用代码11420583011122812D。
法定代表人尚桦，局长。
出庭负责人王健，副局长。
委托代理人张亚芳，监督科科长。特别授权。
被告枝江市人民政府，住所地枝江市马家店街道办事处胜利路28号，统一社会信用代码：114205835942171851。
法定代表人丁庆荣，市长。
出庭负责人付锋，副市长（因出差未出庭）。
委托代理人王功丽，枝江市人民政府法制办科员，特别授权。
原告宜昌山尔饮料有限公司不服被告枝江市环境保护局于2017年9月15日作出的枝环罚字[2017]20号行政处罚决定书，于2018年1月3日向本院起诉。经初步审查发现，该行政处罚决定经过复议，并由枝江市人民政府作出维持行政处罚的决定，但起诉状未将复议机关枝江市人民政府列为被告，本院一次性告知当事人对起诉状及相关材料进行修改。2018年1月10日，本院立案受理，依法在规定时间内向被告枝江市环境保护局、枝江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书、开庭传票。本院依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。原告宜昌山尔饮料有限公司的委托代理人刘兴，被告枝江市环境保护局的出庭负责人王健、委托代理人张亚芳，被告枝江市人民政府的委托代理人王功丽到庭参加诉讼。审理中，原、被告于2018年3月13日申请行政协调一个月。本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告枝江市环境保护局认为原告宜昌山尔饮料有限公司锅炉排放的废气超标，于2017年9月15日作出枝环罚字[2017]20号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项的规定对宜昌山尔饮料有限公司处以十万元的罚款。原告宜昌山尔饮料有限公司不服，向被告枝江市人民政府申请行政复议，被告枝江市人民政府于2017年12月15日作出枝政行复决[2017]10号《行政复议决定书》，对被告枝江市环境保护局作出的行政处罚决定予以维持。
原告宜昌山尔饮料有限公司诉称，原告按照《枝江市燃煤锅炉专项整治工作方案》的要求，将燃煤锅炉改造成生物质锅炉并进行调试期间，被告枝江市环境保护局于2017年3月27-28日对本公司进行环保检查，后出具《监测报告》（Q-2017-08）称本公司锅炉排放的废气超标，但未向本公司送达该《监测报告》。本公司于2017年4月1日关闭原废气超标的生物质锅炉。2017年4月25日被告枝江市环境保护局根据上述《监测报告》制作《责令改正违法行为决定书》（枝市环法[2017]D43号），并于次日送达给本公司，被告枝江市环境保护局在《责令改正违法行为决定书》（枝市环法[2017]D43号）中责令原告停止违法排污行为，但未告知原告改正期限；2017年6月8日，原告购买的天然气锅炉安装竣工并进行了调试，由湖北省特种设备检测研究院验收合格，并将监督检验证书报备给枝江市环境保护局，符合枝江市人民政府和枝江市环境保护局天然气锅炉改造最终期限为2017年6月30日的要求；原告公司按照《关于关闭高污染燃料禁燃区燃煤锅炉的通告》（枝府发[2016]22号）的要求关闭了燃煤锅炉后，于2017年7月26日获得了被告枝江市环境保护局发放的八万元关闭燃煤锅炉的资金奖励。原告已按照《责令改正违法行为决定书》（枝市环法[2017]D43号）的要求停止了生物质锅炉调试期间的排污行为，并将生物质锅炉直接更换为天燃气锅炉，所以，被告不应再对本公司进行处罚。即使处罚，也应适用《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条“违反本法规定，……未按照规定拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款”，而不应适用该法的九十九条的规定。综上，被告枝江市环境保护局于2017年9月15日作出的枝环罚字[2017]20号《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律不当、程序违法，请求依法予以撤销。枝江市人民政府依据上述《行政处罚决定书》作出的枝政行复决[2017]10号《行政复议决定书》也应同时予以撤销。
被告枝江市环境保护局辩称，2017年3月27日至3月28日，被告枝江市环境保护局的执法人员经现场检查和监测，发现宜昌山尔饮料有限公司的锅炉为燃煤锅炉改造成的生物质锅炉，使用稻壳为燃料，建设水膜除尘器，但未按环评要求建设脉冲布袋除尘器。《枝江市环境监测站监测报告》显示：原告的锅炉排放废气中的颗粒物浓度为214mg/m3，超过《锅炉大气污染物排放标准》（GB13371-2014）标准限值80mg/m3，超标1.7倍，属于超标排放大气污染物。原告超标排放大气污染物的行为违反了《大气污染防治法》第十八条的规定，根据《大气污染防治法》第九十九条的规定，被告枝江市环境保护局于2017年4月26日向其送达《责令改正违法行为决定书》，责令其改正违法排污行为。在该条法律规范中设定的责令改正，是立即停止违法排污行为，不存在改正期限问题。2017年9月6日，被告枝江市环境保护局向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》（枝环罚告字[2017]21号），明确告知原告拟作出行政处罚的事实依据即《湖北省枝江市环境监测站监测报告》（S-2017-08）的监测结果、理由及法律依据，并告知有权进行陈述和申辩及有要求听证的权利。宜昌山尔饮料有限公司在法定期限内未提出陈述和申辩意见，也未提出听证要求。原告超标排放大气污染物的违法行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条“企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准”的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（二）项“违反本法规定，超过大气污染物排放标准排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。”的规定，被告枝江市环境保护局于2017年9月15日作出《行政处罚决定书》（枝环罚字[2107]20号），并于2017年9月25日留置送达。综上，被告枝江市环境保护局于2017年9月15日对原告宜昌山尔饮料有限公司作出的枝环罚字[2017]20号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应予以维持。
被告枝江市环境保护局为支持其辩称理由，向本院提交了如下证据：1、工商营业执照、法人、被询问人身份证复印件，证明原告身份；2、枝江市环境保护局立案审批表，证明依法进行立案查处的事实；3、枝江市环境保护局调查询问笔录（2017年7月17日），证明违法的事实；4、污染源现场监察记录（2017年3月27日），证明违法的事实；5、现场取证照片四张（2017年3月28日），证明违法的事实；6、枝江市环境监测站与2017年4月11日提交的《监测报告》（报告编号Q-2017-08）；7、枝江市环境保护局2017年4月25日作出的《责令改正违法行为决定书》（枝市环[2017]D43号）及送达回执（枝达回执[2017]D43号），证明依法下达、送达《责令改正违法行为决定书》、枝江市环境保护局于2017年9月6日作出的《行政处罚事先告知书》（枝环罚告字[2017]21号）及及送达回执，证明依法作出并送达《行政处罚事先告知书》；8、枝江市环保局于2017年9月15日作出的《行政处罚决定书》（枝环罚字[2017]20号）及送达回执（附留置送达照片），证明依法作出并送达行政处罚决定书；9、《中华人民共和国大气污染防治法》第18条、92条，证明处罚的法律依据。
被告枝江市人民政府辩称，原告不服被告枝江市环境保护局作出的《行政处罚决定书》（枝环罚字[2017]20号），于2017年10月19日向被告枝江市人民政府提出行政复议申请。经审查后，被告枝江市人民政府于10月23日予以受理，并按法律规定将《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》分别送达原告和枝江市环境保护局。被告枝江市环境保护局10月24日收到答复通知书，于10月27日向被告枝江市人民政府提交了行政复议答复意见及相关证据材料。根据复议双方当事人提供的证据材料，被告枝江市人民政府对被告枝江市环境保护局向原告作出行政处罚的具体行政行为从实体和程序上进行了认真审查。经审查查明，在被告枝江市环境保护局于2017年3月27日及3月28日的现场检测过程中，原告确实存在未按照环评要求对锅炉建设脉冲布袋除尘器等环保设施且排放的废气中颗粒物浓度超标的违法行为。原告在行政复议期间提供的《工业产品购销合同》《特种设备安装改造修理告知单》《特种设备安装、改造和修理监督检验证书》，仅证明原告于2017年2月至7月进行锅炉改造，与原告超标排放污染物的违法事实无关。原告在参与全市锅炉改造期间，在新购承压蒸汽锅炉尚未安装调试前，将原燃煤锅炉改造成生物质锅炉，以稻壳为燃料，排放的废气中颗粒物浓度超出标准限值，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，属于超标准排放污染物的行为，应依法受到行政处罚。被告枝江市环境保护局按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关程序，对申请人先作出责令改正违法行为，后按照法定罚款底限作出10万元的处罚决定，符合《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定，不属“一案多罚”。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告枝江市人民政府于2017年12月15日作出《行政复议决定书》（枝政行复决[2017]10号），维持了被告枝江市环境保护局的行政处罚决定，并于2017年12月19日分别送达原告和被告枝江市环境保护局。综上所述，被告枝江市人民政府作出的《行政复议决定书》（枝政行复决[2017]10号）事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，请法院予以维持并驳回原告的诉讼请求。
被告枝江市人民政府为支持其辩称理由，向本院提供了如下证据：1、《行政复议受理通知书》（枝政行复通（2017）10-1号）、《行政复议答复通知书》（枝政行复通（2017）10-2号）及送达回证，证明被告枝江市人民政府在法定时间内受理行政复议申请并及时送达；2、《行政复议决定书》（枝政行复决（2017）10号）及送达回证，证明被告枝江市人民政府在法定审理期限内结案并依法送达双方当事人，程序合法；3、行政复议申请书及《工业产品购销合同》《特种设备安装改造修理告知单》《特种设备安装、改造和修理监督检验证书》等相关证据材料，证明原告在法定申请复议期限内提出行政复议申请及原告参与了全市锅炉改造；4、枝江市环境保护局行政复议答复书及相关证据材料、被告枝江市人民政府调取的证据材料，证明被告枝江市人民政府通过调查取证，书面审查复议双方提供的证据材料，认定原告在参与全市锅炉改造期间，超标准排污行为存在且应依法受到行政处罚。
经庭审质证，原告对二被告提供证据的真实性均不持异议，但认为原告是根据《枝江市燃煤锅炉改造方案》改造的，该方案规定改造既可以使用天然气锅炉也可以使用生物质锅炉，原告先将燃煤锅炉改成生物质锅炉，被告枝江市环境保护局现场检测的正是改造调试过程中的锅炉，检测结果显示废弃排放仍然超标，原告接到被告枝江市环境保护局的责令改正决定前已于2017年4月1日停止使用该生物质锅炉，在新的天然气锅炉投入使用之前，超标排放废气的锅炉一直处于停用状态。原告还于2017年7月26日获得了枝江市人民政府发放的关闭燃煤锅炉的奖励资金八万元。所以，原告在锅炉改造调试过程中的超标排放废气行为不应被处罚。即使处罚，被告的处罚也存在适用法律不当的问题。综合原告认同基本事实的上述质证意见，本院对二被告提交证据的证明效力予以认证。
经审理查明，2017年3月27日，被告枝江市环境保护局在对原告公司进行现场检查和监测，但原告公司当天未生产，但被告检查环保设施时发现，原告使用的燃煤锅炉改造成的生物质锅炉，系使用稻壳为燃料，虽建设了水膜除尘器，但未按环评要求建设脉冲布带除尘器。被告枝江市环境保护局对当日的监察情况制作了《枝江市环境保护局污染源现场监察记录》，在该监察记录明确记载了原告公司存在的上述问题，并在“废气排放情况”一栏中记录问题描述为：锅炉间歇式使用，一天使用8小时，现场检查时未使用。原、被告均在该监察记录上签名确认。次日上午，被告枝江市环境保护局再次到原告处要求对其排放的废气进行取样，并提出原告需按取样要求提前做好准备。原告公司遂点燃生物质锅炉进行生产，并按被告要求进行了相关准备。下午5时左右，被告执法人员到场取样，但所取样本及记录无原告现场人员签名确认。2017年4月1日，原告关闭生物质锅炉并长期停用至新的天燃气锅炉安装调试完毕。2017年4月11日，枝江市环境监测站出具《监测报告》（Q-2017-08），并载明原告的锅炉排放废气中的颗粒物浓度为214㎎/m3，超过《锅炉大气污染物排放标准》（GB13371-2014）标准限值80㎎/m3的1.7倍，属于超标排放大气污染物。被告未将该《监测报告》（Q-2017-08）送达给原告。2017年4月26日，被告枝江市环境保护局根据上述《监测报告》（Q-2017-08）向原告下达《责令改正违法行为决定书》（枝市环法[2017]D43号），责令其立即改正违法行为。2017年6月8日，原告将新购进的天然气锅炉安装竣工并进行了调试，由湖北省特种设备检测研究院验收合格，并将监督检验证书报备给枝江市环境保护局。2017年7月26日，原告获得枝江市环境保护局发放的拆除燃煤锅炉的奖励资金八万元。2017年9月8日，被告枝江市环境保护局向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》（枝环罚告字[2017]21号），告知其拟处罚的事实、理由及法律依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。在法定期限内，原告未提出陈述和申辩意见，也未申请听证。2017年9月15日，被告枝江市环境保护局作出《行政处罚决定书》（枝环罚字[2017]20号），对原告作出罚款10万元的行政处罚决定。2017年9月25日，被告枝江市环境保护局向原告送达该决定书。2017年10月19日，原告向枝江市人民政府提出行政复议申请。2017年10月23日，枝江市人民政府经审查后予以立案，并于当日及次日将《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》分别送达给宜昌山尔饮料有限公司及枝江市环境保护局。2017年12月15日，枝江市人民政府经审查后，作出《行政复议决定书》（枝政行复决[2017]10号），维持了枝江市环境保护局的行政处罚决定。2017年12月19日，枝江市人民政府向宜昌山尔饮料有限公司及枝江市环境保护局送达该复议决定书。
审理中，原、被告申请行政协调。行政协调过程中，被告拟将原处罚的法律依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条变更为《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条，同时对原告罚款由原来的10万元变更为2万元，双方达成协议后因多种原因被告枝江市环境保护局收回上述书面协议并要求依法裁判。
本院认为，本案争议的焦点为被告对原告作出的行政处罚决定书是否存在事实不清、适用法律不当及程序违法的问题？原告应否受到行政处罚？1、被告枝江市环境保护局的现场监察记录的废气排放情况一栏中记载：锅炉间歇式使用，一天使用8小时，现场检查时未使用。庭审中，被告对原告陈述其于2017年3月28日上午通知原告其将到原告处对废气进行取样，并提出了取样要求，原告按被告的要求开启锅炉进行生产至被告执法人员于下午5时左右取样的事实未予否认。上述事实证明原告诉称的其正处于将燃煤锅炉改造成生物质锅炉的调试期间出现的锅炉废气排放量超标的基本事实属实；2、原告在2017年4月26日收到《责令停止违法行为决定书》前已于2017年4月1日停止生物质锅炉的使用，并积极按照被告枝江市人民政府和枝江市环境保护局的要求，在规定期限内购买、安装了天然气锅炉，且获得了枝江市环境保护局发放的拆除燃煤锅炉的奖励资金；3、根据《中华人民共和国行政处罚法》立法精神，行政处罚的根本目的在于预防和制止违法行为，促使相对人依法履行义务，对于违法行为发生后拒不承认且拒绝改正的行为，理应予以处罚，原告的生物质锅炉排放的废气超标，系其按照《枝江市燃煤锅炉专项整治工作方案》的要求，将燃煤锅炉改造成生物质锅炉并进行调试期间所发生，其违法情节明显轻微，且其发现这一情况后所采取的一系列措施（立即停止使用超标的生物质锅炉，在规定期限内购买安装天燃气锅炉并获得政府奖励）证明原告认错态度良好，纠错行为积极，社会效果明显。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。据此，被告对原告作出的行政处罚决定书虽不存在事实不清、适用法律不当及程序违法的问题，但原告的上述行为显然属于依法不予行政处罚的范畴，被告枝江市环境保护局的行政处罚明显不当，依法应予撤销，被告枝江市人民政府据此作出的复议决定亦应同时予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六款之规定，判决如下：
一、撤销被告枝江市环境保护局于2017年9月15日作出的枝环罚字[2017]20号《行政处罚决定书》。
二、撤销被告枝江市人民政府于2017年12月15日作出的枝政行复决[2017]10号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告枝江市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 林兰英
审 判 员 薛建华
人民陪审员 漆文安
二〇一八年五月十五日
书记 员代 雪 静