河北省南宫市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0581行初83号
原告张现君（军），男，1967年7月2日出生，高中文化，汉族，农民，群众，现住巨鹿县。
委托代理人孟祥芳，男，巨鹿县司法局工作人员，一般代理。
被告巨鹿县国土资源局，住所地巨鹿县城黄巾大道北侧，统一社会信用代码111305297401773705。
法定代表人赵同科，男，该局局长。
委托代理人袁树锋，男，巨鹿县国土资源局工作人员，一般代理。
被告巨鹿县人民政府，住所地巨鹿县城新华北街109号，统一社会信用代码111305279401773892。
法定代表人郑更须，男，该县县长。
委托代理人刘云飞，男，巨鹿县政府法制办工作人员，一般代理。
第三人巨鹿县发展改革局，住所地巨鹿县新华北街，组织机构代码76343481-9。
法定代表人王会忠，男，该局局长。
委托代理人方军令，巨鹿县发展改革局工作人员，一般代理。
原告张现君诉被告巨鹿县国土资源局、巨鹿县人民政府,第三人巨鹿县发展改革局土地行政处罚纠纷一案，本院于2017年3月28日作出（2017）冀0581行初28号行政判决，被告巨鹿县人民政府、巨鹿县国土资源局，第三人巨鹿县发展改革局不服，向邢台市中级人民法院提起上诉，邢台市中级人民法院于2017年7月30日作出（2017）冀05行终199号行政裁定书，裁定撤销南宫市人民法院（2017）冀0581行初28号行政判决，将该案发回本院重审。本院受案后，依法另行组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告张现君的委托代理人贾祥芳、被告巨鹿县国土资源局委托代理人袁树峰、被告巨鹿县人民政府委托代理人刘云飞、第三人巨鹿县发展改革局委托代理人方军令到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告巨鹿县国土资源局于2016年9月30日作出（2015）第303号行政处罚决定书，该决定书的内容为：张现军未经有审批权的批准机关批准，仅凭与原制革厂签订的借款抵押协议，就在杨官公路南，占用原制革厂土地，占地面积1029平方米的行为。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款、第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，决定对张现军处罚如下：一、没收张现军在非法占用的1029平方米上新建的建筑物和其他设施；二、限张现军自接到行政处罚决定书之日起，15日内交换非法转让的土地；三、并处罚每平方米10元，共计10290元。原告张现君于2016年11月29日以该处罚决定书事实认定错误、适用法律错误、行政执法程序错误和多次处罚决定违反行政复议法为由向被告巨鹿县人民政府申请行政复议。被告巨鹿县人民政府于2017年1月23日作出（2016）巨政复字第009号行政复议决定书，维持了被告巨鹿县国土资源局于2016年9月30日作出（2015）第303号行政处罚决定书。
原告张现君诉称，2016年3月10日，被告巨鹿县国土资源局对原告作出巨土资罚字（2015）第303号行政处罚决定书，原告于2016年5月6日就该决定书提出复议申请，被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第005号行政复议决定书，撤消了该行政处罚决定书；并责令被告巨鹿县国土资源局在20日内重新作出具体行政行为。2016年9月30日，被告巨鹿县国土资源局重新作出了（2015）第303号行政处罚决定书，但所认定的事实及处罚种类和内容、包括案号以及所适用的法律与原作出的行政处罚决定基本相同。原告再次提出复议，被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第009号行政复议决定书，维持了被告巨鹿县国土资源局这次作出的行政处罚决定书。原告认为，二被告的行政行为违反了行政复议法的相关规定，侵害了原告的合法权益，故提起诉讼，要求撤销上述二被告作出的行政处罚决定、行政复议决定，诉讼费由被告负担。
原告张现君为支持其主张向本院提交的证据有：1、巨鹿县制革厂与张现君于2000年12月15日签订的《巨鹿县制革厂借张现军款的抵押协议》一份；2、河北省巨鹿县制革厂于2000年12月15日出具的收款凭证一张；3、（2015）第303号行政处罚决定书一份；4、（2016）巨政复字第009号行政复议决定书一份。
被告巨鹿县国土资源局辩称：对于原告张现君占用原巨鹿县制革厂的土地，被告巨鹿县国土局依法进行了立案调查，通过询问当事人、勘验占地现场，制作了调查笔录和勘验笔录，弄清了案件的事实，经局委会讨论通过，依法对原告下达了行政处罚决定书，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。
被告巨鹿县国土资源局向本院提交证据如下：张现军违法占地案件卷宗一册，包括1.违法案件处理决定呈批表。2.巨鹿县国土资源局调查笔录一份。3.现场勘测笔录一份。4.巨鹿县国土资源局执法队关于对张现军在原制革厂非法占地的调查报告。5.违法案件会审记录。6.（2015）第303号行政处罚告知书、送达回证。7.（2015）第303号行政处罚决定书、送达回证。
被告巨鹿县人民政府辩称：一、原告对案件认识错误，与真实不符。2016年9月30日，巨鹿县国土局依法作出（2015）第303号行政处罚决定书后，原告不服，于2016年11月29日向被告县政府提出复议申请。经法定程序作出的（2016）巨政复字第009号行政复议决定，维持了巨鹿县国土局作出的行政处罚决定。二、原告与第三人的下属单位原制革厂签订的“借款抵押合同”，将国有土地私自占用，没有合法依据。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，原制革厂与张现君签订的协议实质上是附条件的土地转让协议，该协议的标的为国有划拨土地，由于该厂无权处分国有划拨土地，故属无效协议，不受法律保护。三、（2016）巨政复字第009号行政复议决定书和（2015）第303号行政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。被告巨鹿县人民政府在受理了原告的申请后，及时向县国土局、县发改局送达复议申请副本，保障了原告的程序权利。经对（2015）第303号行政处罚决定案卷的审查，依照法定程序审批，保证了复议结果的合法、公正。综上所述，被告巨鹿县国土资源局作出的（2015）第303号行政处罚决定书和被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第009号行政复议决定书，事实清楚、证据充分、内容恰当、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。原告提出的事实和理由不成立，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告巨鹿县人民政府向本院提交证据如下：张现军行政复议卷宗一册，包括1.行政复议申请书；2.身份证、结婚证；3.（2015）第303号行政处罚决定书；4.行政复议立案审批表；5、授权委托书、法定代表人证明书；6、行政复议答辩状；7、行政复议案件审批表；8.巨鹿县人民政府法制办公室关于张现军不服巨鹿县国土资源局行政处罚申请行政复议案的审查报告；9.（2016）巨政复字第009号巨鹿县人民政府行政复议决定书、送达回证。
第三人巨鹿县发展改革局述称，被告巨鹿县国土资源局作出的（2015）第303号行政处罚决定书和巨鹿县人民政府作出的巨政复字第009号复议决定书，事实清楚，程序合法、适用法律正确，依法应予维持。请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人巨鹿县发展改革局向本院提交证据如下：2006年12月19日《中共巨鹿县纪委关于董建新所犯错误的处分决定》复印件一份。
经审理查明，2000年12月15日，巨鹿县制革厂与张现君签订《巨鹿县制革厂借张现军款的抵押协议》，该协议载明：“巨鹿县制革厂因停产多年，职工几年来未发分文工资，拖欠职工工资及厂里的房屋维修管理费用的支出，向原租赁者张现军借款1.4万元，月息1.5分，未（为）确保借款早日偿还本息，甲方（制革厂）将大门口西侧张春景房后灰柱为准向北，南北宽20米，北边东西长47米，南边东西长44.6米，西墙头24公分，墙外滴水1米，抵押给乙方张现军，借款一年内不能还清本息，甲方同意抵押土地给张现军所有，现立字为证，受法律保护，签字生效盖章”。同日张现君向巨鹿县制革厂出借1.4万元，该厂向张现君出具了收款凭单一张。
截止2016年9月30日，原告张现君使用着本案诉争行政行为涉及的土地，但未就该土地办理使用手续。
被告巨鹿县国土资源局对原告违法案件于2015年6月20日立案。2014年6月20日被告巨鹿县国土资源局对原告占地现场进行了勘测，绘制了占地平面图，制作了笔录；2014年6月23日被告巨鹿县国土资源局对原告就占地问题进行了询问；2016年9月20日制作了《巨鹿县国土资源局执法队关于对张现军在原制革厂非法占地的调查报告》；2016年9月25日被告国土局对张现君违法占地案件进行了会审；2016年9月26日被告国土局向原告送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书；2016年9月30日，被告国土局向原告送达了（2015）第303号行政处罚决定书，决定认为，“原告未经有批准权的机关批准，仅凭与原制革厂签订的借款抵押协议，就在杨官公路南，占用原制革厂土地，占地面积1029平方米，原告的占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以转让，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；第八十条不按照批准的用途使用国有土地的，由县级人民政府土地主管部门责令交还土地，处以罚款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，决定处罚一、没收张现军在非法占用的1029平方米土地上新建的建筑物和其他设施；二、限张现军自接到行政处罚决定书之日起，15日内交还非法转让的土地；三、并处罚款每平方米10元，共计12090元”。原告不服，于2016年11月29日向被告政府提起行政复议，被告政府于2017年1月23日作出了（2016）巨政复字第009号复议决定书，决定书认为，处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持巨鹿县国土资源局2016年9月30日作出的（2015）第303号行政复议决定书，并以邮寄方式向原告张现君送达了该复议决定书。原告不服，于2017年2月10日向本院提起诉讼，请求1、依法撤销巨鹿县国土资源局作出的巨土资罚字（2015）第303号行政处罚决定书。2、依法撤销被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第009号行政复议决定书。
上述事实有当事人的一致陈述及经当庭质证的证据证实，予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。因此，被告巨鹿县国土资源局、巨鹿县人民政府享有作出被诉行政行为的职权。被告巨鹿县国土资源局2016年9月30日作出的（2015）第303号《行政处罚决定书》中处罚内容的第一项是“没收张现军在非法占用的1029平方米上新建的建筑物和其他设施”，但被告没有证据能证明原告在占用的1029平方米土地上新建的建筑物和其他设施的事实，属事实不清。因此，被告巨鹿县国土资源局、巨鹿县人民政府及第三人巨鹿县发展改革局关于被诉行政行为认定事实清楚的辩解不成立。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。而被告巨鹿县国土资源局作出的（2015）第303号《行政处罚决定书》认定的事实，不符合《中华人民共和国土地管理法》第八十条所规定的情形；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，依照《土地管理法》第八十条规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下，因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条作出（2015）第303号《行政处罚决定书》，属适用法律不正确，因此被告巨鹿县国土资源局2016年9月30日作出的（2015）第303号《行政处罚决定书》和被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第009号行政复议决定书，应予以撤销，原告的诉讼请求，应予以支持。但根据庭审查明的事实，原告存在没办理土地使用手续而占有使用土地的行为，对此，被告巨鹿县国土资源局作为巨鹿县土地行政主管部门，应在查明事实的基础上，依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告巨鹿县国土资源局2016年9月30日作出的（2015）第303号《行政处罚决定书》。
二、撤销巨鹿县人民政府于2017年1月23日作出的（2016）巨政复字第009号《巨鹿县人民政府行政复议决定书》。
三、责令被告巨鹿县国土资源局在本判决生效后依法重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告巨鹿县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于邢台市中级人民法院。
审 判 长 张丰硕
审 判 员 吴玉英
人民陪审员 赵 青
二〇一七年十一月八日
书 记 员 臧晓莉