福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第85号
原告陈虞勋（又名陈虞样），男，1959年4月20日出生，汉族，住福建省屏南县。
委托代理人张丽芳（系原告陈虞勋儿媳妇），女，1989年6月29日出生，汉族，住福建省屏南县。
委托代理人林洪楠，福建法炜律师事务所律师。
被告屏南县人民政府，住所地屏南县古峰镇县府路1号。
法定代表人吴允明，县长。
委托代理人孙翔，屏南县人民政府工作人员
第三人屏南县古峰镇长汾社区居民委员会，住所地屏南县古峰镇长汾中路2-8。
法定代表人叶海晟，社区主任。
原告陈虞勋因不服被告屏南县人民政府行政决定一案，于2015年8月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月7日、2016年1月27日公开开庭审理了本案。原告陈虞勋及其委托代理人张丽芳、林洪楠，被告屏南县人民政府的委托代理人孙翔在第一次开庭时到庭参加诉讼，第二次开庭时未到庭参加诉讼。因屏南县古峰镇长汾社区居民委员会与本案被诉行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。屏南县古峰镇长汾社区居民委员会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。因案件协议扣除审限一个月。本案现已审理终结。
被告屏南县人民政府于2015年5月13日作出屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》。该决定书的主要内容：1999年县政府颁发给陈虞样的《土地承包经营权证》，该证载明地块名称：水杉湾，类别：水田，面积3.1亩，其四至为东至陈虞务园，西至陈虞胜田，南北至山。该《土地承包经营权证》在登记上存在以下问题：一、古峰镇长汾村上洋头自然村位于水恩树垅（也叫水杉湾）的水田，四至：东至已征地和陈虞务水田、南至良种场公路和已征地、西至民房厝角2米处和椤树成一条线，北至陈虞耕、陈昌溜菜地中间，已于一九八八年元月十日经批准被征收为建设用地。二、在1999年新一轮农村土地承包经营权证发放时，古峰镇长汾村民委员会审核把关不严，将已征用水田（其四至东至陈虞务田、西至陈虞胜田、南北至山）予以登记，并上报县政府核发农村土地承包经营权证。县政府将《农村土地承包经营权》证误发给古峰镇长汾村17组村民陈虞样。根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条第二款规定，决定：撤消陈虞样的农村土地承包经营权证。
原告陈虞勋诉称，被告2015年5月13日作出屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》，原告于2015年5月15日收到。原告认为该行政行为是违法的，请求法院确认被告于2015年5月13日作出的屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》违法并予以撤销。
原告在法定期限内提供了以下证据：1.陈虞勋身份证复印件、《土地承包经营权证》、承包合同；2.屏南县人民政府《行政决定书》（屏政行决〔2015〕01号）；3.屏南县国土资源局《信访事项受理告知单》（屏国土资信告[2014]11号）；4.屏南县经济贸易局《信访事项处理答复意见书》（屏经贸〔2014〕29号）；5.屏南县国土资源局《信访事项处理意见书》（屏国土资〔2015〕77号）；6.屏南县古峰镇人民政府的《证明材料》；7.《国家建设征用土地协议书》及附图；8.陈虞勋屏南县农村信用合作社存折；9.2015年4月17日，被告暴力强征原告承包地现场视频及照片；10.录音资料。证据1，原告用以证明承包地坐落及四至，其具有提起本案诉讼的原告主体资格；证据2,原告用以证明本案的被诉行为及其有权提起本案诉讼；证据3-4，原告用以证明原告承包地不在原活性碳厂征地范围内，只属于当时临时租用范围；证据5，原告用以证明屏南县国土资源局违法乱答复；证据6，原告用以证明1988年长汾村党支部书记为陆宗队、长汾村村民主任为陆泽沛；证据7，原告用以证明该协议书缺少原告签字及村委会公章；证据8，原告用以证明其一直拥有诉争地块的承包经营权，享有粮补；证据9，原告用以证明被告进行暴力强征；证据10，原告用以证明屏南县各行政机关威逼利诱，要求原告承认土地被征收。
被告屏南县人民政府辩称，1、原告的起诉缺乏事实根据，不符合起诉条件。原告认为被告作出的行政行为违法，但并未说明其认为违法的相应事实也未提交相应的事实根据。2、原告的起诉违背行政复议前置原则。本案被诉行为是针对土地使用权作出的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，应当先经过复议机关的复议程序后，才能进入诉讼程序。3、被告作出的被诉行为证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。
被告屏南县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《国家建设征用土地协议书》；2.征地图；3.屏南县人民政府《关于农修厂农机铸造车间易地搬迁征地建设的批复》；4.回销粮分配花名册及领取凭证；5.《耕地承包合同书》；6.《土地承包经营权证》（编号：027398）；7.古峰镇长汾社区居民委员会《说明》；8.屏南县农业局《关于要求撤销古峰镇长汾社区陈虞样农村土地承包经营权证<编号027398>的请示》（屏农[2015]45号）；9.屏南县人民政府《行政决定书》（屏政行决〔2015〕01号）；10.《行政决定书》送达回证及送达现场照片；11.法律依据：《福建省行政执法程序规定》。证据1-7，被告用以证明：1、古峰镇长汾村上洋头村自然村水恩树垅（水杉湾）的水田，（东至已征地和陈虞务水田、南至良种场公路和已征地、西至民房厝角2米处和椤树成一条线，北至陈虞耕、陈昌溜菜地中间），已于1988年1月10日被征收。2、《土地承包经营权证》所登记的土地在上述被征地范围内，土地被征收后，原告领取了相应的回购粮。证据8
--11，被告用以证明其作出的屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序。
第三人屏南县古峰镇长汾社区居民委员会未作答辩。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2、5、7的关联性、真实性、合法性无异议；证据3、4，认为证据“三性”无法确定，需核实；证据6，认为证据“三性”由法院确定；证据8
--9，关联性有异议，认为无法看出与本案的关联性；证据10，关联性、真实性、合法性均有异议，认为即便是真实的也不能适用本案。
原告对被告提供的证据1--
4，关联性、真实性、合法性均有异议，认为《国家建设征用土地协议书》缺少村委会盖章及原告签字，原告并未在回销粮分配花名册及领取凭证上签字，没有领取到粮补；证据5、6，关联性、真实性、合法性无异议；证据7，真实性、合法性有异议，认为该证据系事后补充的；证据8
--9，认为程序倒置，且系事后补充的证据，对该证据不予认可；证据10，认为被告强制拍照送达违法；证据11，认为不能适用本案。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、5、7符合证据关联性、真实性、合法性的要求，被告无异议，可作为证据采信。证据3，已经被后续的屏南县国土资源局信访答复所替代该证据不予采信。证据4，涉案土地是否被告征收应以土地行政管理部门认定为准。证据6、8、9、10与本案不具有关联性，不能作为证据采信。被告提供的证据1，盖有土地征收单位、被征收单位、见证单位的公章及主管人员盖章，符合证据形式要件要求，可作为证据采信。证据2、3、4，符合证据“三性”要求，可作为证据采信。证据5、6，原告无异议，本院予以认可。证据7、8,作出的时间在被诉行政行为之前,并无证据证明该证据系事后形成的，该证据符合证据形式要件要求，可予采信。证据9，系本案被诉行为，可作为证据采信。证据10，符合证据“三性”要求，可作为证据采信。证据11，属于地方性行政法规，可以适用本案，予以采信。
根据双方当事人提供的有效证据并结合庭审笔录，可以认定如下事实：
原告陈虞勋曾用名陈虞样，系屏南县古峰镇长汾村上洋头自然村（以下简称上洋头村）村民。1988年1月19日，屏南县农机修造厂（活性碳厂）与上洋头村签订《国家建设征用土地协议书》，征收上洋头村土名为“际头坪”、“水恩树垅”的水田2.9亩，山地4.9亩，共计7.8亩。四至为：东至已征地和陈虞务水田、南至良种场公路和已征地、西至民房厝角2米处和椤树成一条线、北至陈虞耕、陈昌溜菜地中间。被告于1988年10月15日作出《关于农修厂农机铸造车间易地搬迁征地建设的批复》同意对上述土地进行征收。1999年1月15日，被告向原告发放《土地承包经营权证》（编号：027398），该证登记的四至范围为：东至陈虞务园、西至陈虞胜田、南北至山。2015年4月29日，屏南县农业局向被告呈送《关于要求撤销古峰镇长汾社区陈虞样农村土地承包经营权证<编号027398>的请示》。2015年5月13日，被告作出屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》。该决定书认为，原告的承包地已于1998年1月10日经批准被征收为建设用地，在1999年新一轮农村土地承包经营权证发放时，古峰镇长汾村民委员会审核不严，将已征用的水田予以登记，并上报县政府予以发证。因此，撤消原告编号为027398的《土地承包经营权证》。被告于2015年5月15日将《行政决定书》送达原告。原告不服该行政决定，向宁德市人民政府提出行政复议申请。宁德市人民政府认为原告的申请超过法定申请期限，决定对原告的申请不予受理。原告遂向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》。
本案双方当事人争议的焦点问题是：1、本案是否应当行政复议前置？2、被告作出的行政决定是否有事实依据？本院予以分析、认定如下：
（一）本案是否应当行政复议前置
原告认为，该案无需行政复议前置，且宁德市人民政府认为超过复议期限决定不予受理，原告也已针对该不予受理决定提起诉讼。
被告认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，本案被诉行政行为是针对土地使用权作出的，应当先经过复议机关的复议程序后，才能进入诉讼程序。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”如何理解该法条行政复议前置的规定。2003年1月9日，《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。”该批复是最高人民法院对该条款所作的司法解释。2005年2月24日，最高人民法院行政庭又对该司法解释做了更详细的解释。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）明确规定：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的'确认'，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。”而本案被诉行为系被告撤销原土地发证的行为亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的应当行政复议前置的情形。故被告认为该案应当适用行政复议前置的观点缺乏法律依据，不予采纳。
（二）被告作出的行政决定是否有事实依据
原告认为，在原告土地承包经营权尚未到期的情形下，被告强制侵占原告的承包地，而后又以颁证错误为由，撤销原告的《土地承包经营权证》，明显违法。且被告在送达时，不穿制服和不出示工作证，强制拍照，进行留置送达，亦违反法律规定。
被告认为，上洋头村位于水恩树垅（水杉湾）的水田，已于1988年1月10日被征收为建设用地。原告的《土地承包经营权证》在上述征地范围内，原告土地被征收后，领取了相应的回购粮等补偿，并被安排在国企上班。1999年，在新一轮土地承包经营权证发放时，原告所在的村委会未经认真审查将原告自行申报的承包地上报，被告根据村委会的申报材料误将《土地承包经营权证》颁发给原告。鉴于被告的颁证错误，被告作出《行政决定书》撤销原告的《土地承包经营权证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
本院认为，行政机关作出的行政行为应当认定事实清楚、证据充分。本案中，原告《土地承包经营权证》登记的位于“水杉湾”水田共计3.1亩。被告下属的屏南县国土资源局作出的《信访事项处理意见书》（屏国土资〔2015〕77号）认为原告位于“水杉湾”的承包地“实际已经征用2.9亩，还剩0.2亩未征。”被告在庭审中亦认可原告有部分承包地未被征收，也未对该部分土地进行处理。故被告在未查清原告的承包地是否被全部征收的情况下，作出《行政决定书》认定原告的承包地被征收并将整本《土地承包经营权证》予以撤销，属认定事实不清。
综上，被告屏南县人民政府作出的行政行为，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。原告陈虞勋诉请撤销被诉行为的主张，依法应予支持。被告屏南县人民政府的答辩意见缺乏依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告屏南县人民政府作出的屏政行决〔2015〕01号《行政决定书》。
案件受理费50元，由被告屏南县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
人民陪审员 陈 忠
二〇一六年三月十六日
书 记 员 吴 平
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。