湖北省秭归县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0527行初4号
公益诉讼人秭归县人民检察院。
法定代表人张晓华，系该院检察长。
被告鹤峰县林业局，统一社会信用代码11422828011496240N，住所地鹤峰县容美镇满山红大道642号。
法定代表人彭学龙，系该局局长。
委托代理人孟思龙，系该局副局长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人杜江，湖北百兴律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人秭归县人民检察院因认为被告鹤峰县林业局不履行法定职责，于2017年1月3日提起行政公益诉讼。本院依据湖北省高级人民法院指定管辖裁定于同日立案后，于同月5日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书等文书。本院依法组成合议庭，于同年3月14日召开庭前会议，同月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人秭归县人民检察院检察长张晓华和检察员韩庆翠、代理检察员陈武云出庭参加诉讼，被告鹤峰县林业局的法定代表人彭学龙及其委托代理人孟思龙、杜江到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
公益诉讼人秭归县人民检察院诉称：2005年，鹤峰县容美镇原朱家山林场党支部书记蒋华山以曾经在该场所辖岩板沟（小地名）居住过的农户黄焱、黄垚、黄大昌（2014年死亡）、钟晓安等人的名义虚假申报127亩岩板沟退耕还林建设项目，骗取2005年度退耕还林补助资金29210元。2007年1月，因肖红兵等人上访，鹤峰县容美镇老村管理区书记肖三才召集蒋华山、黄大昌、肖红兵和部分上访群众开会处理岩板沟退耕还林问题，会议决定由曾经在岩板沟居住过的黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、钟晓安（实为周德云）五户享有退耕还林补助资金。此后，2006年至2011年度岩板沟的退耕还林补助资金被冒领，其中黄焱冒领34224元，黄垚冒领35742元，黄大昌冒领25536元，肖红兵冒领38088元，周德云冒领14835元。2012年11月28日，鹤峰县人民法院判决蒋华山犯诈骗罪，免于刑事处罚。以上被冒领的退耕还林补助资金共计204470元，其中蒋华山骗取冒领的56045元已被依法追缴，黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云冒领的资金计148425元未予追回。
2012年至2013年，鹤峰县人民检察院曾两次向被告发出检察建议，建议被告对黄焱等人名下的127亩退耕还林补助资金予以停发，并追回冒领的补助资金。被告于2012年、2013年、2015年三次回复,称退耕还林补助资金已于2012年全部停发，由于被告没有强制手段，被冒领的退耕还林补助资金未予追回。2016年9月13日，鹤峰县人民检察院向被告发出检察建议，建议被告责令相关人员退回所冒领的退耕还林补助资金。被告收到检察建议书后于同年10月25日作出回复,称涉案人员情况特殊，追资金难度较大。截止目前，被告仍未依法履职，未依法作出行政处理决定，也未追回冒领的退耕还林补助资金。
公益诉讼人认为，被告系本辖区退耕还林建设项目检查验收的主体，具有追回冒领退耕还林补助资金的职责，而被告未严格履行该职责，导致退耕还林补助资金被虚报冒领。在退耕还林补助资金被冒领后，被告既没有作出行政处理决定，也没有追回冒领的补助资金，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害的状态。为督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，教育和引导公民自觉守法，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起行政公益诉讼，1．请求确认被告对黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云冒领退耕还林补助资金的行为未依法履行职责违法；2．判令被告对黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云冒领退耕还林补助资金的行为依法履行职责。
公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
第一组证据：关于国家退耕还林补助资金被虚报冒领的事实证据。
1．鹤峰县人民法院（2012）鄂鹤峰刑初字第00110号刑事判决书复印件1份。证实蒋华山以黄大昌、黄垚、黄焱、肖红兵、周德云的名义，骗取国家退耕还林补助资金，鹤峰县人民法院判决蒋华山犯诈骗罪，免于刑事处罚，追缴蒋华山犯罪所得26210元。在黄大昌、黄垚、黄焱、肖红兵、周德云不具备领取退耕还林补助资金资格的情况下，通过协商，退耕还林的补助资金由黄大昌等5人继续冒领。
2．检察机关对时任鹤峰县容美镇林业工作站的工作人员向才和、钟克学、向子平和鹤峰县容美镇老村片区党总支书记肖三才的询问笔录复印件各1份。证实岩板沟山林属集体山林，没有承包到户，时任林场党支部书记的蒋华山为套取该处退耕还林的补助资金，冒用曾在此处居住过的黄大昌等5人的名义向鹤峰县容美镇林业工作站申报退耕还林并通过验收。
3．2016年11月30日鹤峰县财政局容美财政所（原鹤峰县容美镇财经所）出具的说明原件1份。证实鹤峰县容美镇大坪村黄大昌、黄垚、黄焱、钟晓安、肖红兵五户退耕还林资金兑现是根据鹤峰县容美镇林业工作站核实验收后的数据上报县林业局审核后，再报到县财政局，由县财政局下传给容美财政所，财政所根据每亩补贴标准测算到农户并打入以上五户一本通账户。
4．鹤峰县容美镇财经所出具的容美镇退耕还林粮食补助资金发放花名册（兑现年度为2005年至2011年度）复印件7份、一卡通交易明细清单及部分取款凭证复印件18份。证实2005年至2011年，鹤峰县容美镇财经所向黄大昌等人一本通账户中打入退耕还林补助资金的具体金额及各账户的取款情况。
5．鹤峰县公安局容美派出所出具的《关于黄大昌家庭户口信息查询情况的说明》原件1份。证实鹤峰县容美镇大坪村二组村民黄大昌作为户主的家庭成员情况，其妻易菊梅，其子黄垚、黄炎。黄大昌于2014年死亡，户主更改为其妻易菊梅，该户无分户记录。
6．检察机关对蒋华山、黄大昌、肖红兵、周德云的询问笔录复印件各1份。证实蒋华山冒用他人名义套取国家退耕还林补助资金，黄大昌等人对集体山林不享受退耕还林补助政策。
7．《退耕还林条例》打印件1份、鹤峰县人民政府办公室《关于印发鹤峰县林业局主要职能内设机构和人员编制规定的通知》（鹤政办发〔2010〕98号）复印件1份。证实被告对退耕还林建设项目具有检查、验收、核拨资金等职责，对冒领退耕还林补助资金和粮食的，有责令退回并处以罚款的职责。
该组证据，证实蒋华山在以黄大昌等5人名义骗取国家退耕还林补助资金的行为暴露后，黄大昌等5人分别以各自名义继续冒领退耕还林资金，截止2011年，黄大昌领取25536元、黄焱领取34224元、黄垚领取35742元、肖红兵领取38088元、周德云领取14835元，共计148425元。被告在退耕还林建设项目中依法履职的依据和存在怠于履职的事实。
第二组证据：关于鹤峰县人民检察院发出诉前检察建议的证据。
1．被告的统一社会信用代码证书、鹤峰县第十七届人大常委会关于彭学龙等同志职务任免的决定（鹤人常发〔2016〕4号）复印件各1份。证实彭学龙系被告现任局长等情况。
2．2013年4月12日鹤峰县人民检察院的检察建议书复印件5份。证实鹤峰县人民检察院在办理蒋华山案件过程中向被告发出了五份检察建议书，建议被告追回黄大昌、黄焱、黄垚、肖红兵、周德云所冒领的国家退耕还林补助资金。
3．2016年9月13日鹤峰县人民检察院检察建议书（鹤检诉监行公建（2016）1号）原件1份。证实在提起公益诉讼之前，鹤峰县人民检察院再次向被告发出检察建议书，建议被告依法履行职责，按照《退耕还林条例》第五十七条的规定，对黄大昌冒领25536元、黄垚冒领35742元、黄焱冒领34224元、周德云冒领14835元、肖红兵冒领38088元予以追回。
4．送达回证复印件2份。证实鹤峰县人民检察院向被告发出六份检察建议书，由被告的工作人员刘松柏、王重菊予以签收。
该组证据，证实鹤峰县人民检察院在办理蒋华山案件过程中已给被告发出检察建议，在本次提起公益诉讼之前，针对被告怠于履职的行为发出了诉前检察建议，督促其依法履行职责。
第三组证据：关于鹤峰县林业局收到检察建议后仍怠于履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。
1．2013年5月8日鹤峰县林业局《检察建议回复函》和鹤峰县林业局《关于落实检察建议的函》原件各1份。证实被告称已组成工作专班，切实进行整改，确保国家资金不受损失。但被告在函中并未说明详细方案，也未说明追回冒领资金的情况。
2．2015年1月15日鹤峰县林业局《关于检察建议整改情况的说明》复印件1份。证实被告称其无强制手段，致使所冒领的退耕还林补助资金未予追回。
3．2016年9月30日鹤峰县林业局《关于成立县检察院检察建议整改落实工作领导小组的通知》（鹤林发[2016]46号）、2016年10月25日鹤峰县林业局《关于落实县检察院检察建议的工作情况报告》、2016年11月29日鹤峰县林业局退耕还林工程管理办公室《关于容美镇大坪村退耕还林资金追缴有关问题的报告》原件各1份。证实被告虽然成立了工作领导小组，但以涉案人员情况特殊，无强制措施和追回资金难度大为由，致使所冒领的退耕还林补助资金仍未追回。
4．鹤峰县林业局的催款通知书（草拟稿）复印件1份。证实被告仅制作了催款通知书草拟稿，并未正式下发和进行催款。
该组证据，证实被告在收到诉前检察建议书后，未履职到位，既没有依法作出行政决定，也没有对行政相对人进行催缴，致使被虚报冒领的148425元退耕还林补助资金没有追回，造成国家和社会公共利益受损且仍处于被侵害状态。
被告鹤峰县林业局辩称：1．被告并非不履行职责，是因有关退耕还林补助资金的追回程序在法律适用上存在冲突，且案情及法律关系复杂，影响了被告的办案进度；2．被告收到检察建议书后，立即展开调查并按照规定向检察机关进行了回复，现正准备履行后续行政处理程序，积极履行追回冒领退耕还林补助资金的职责；3．鹤峰县人民检察院在检察建议书中建议被告追回黄垚、黄焱所冒领资金数额认定不准确，有待核实；4．黄大昌于2014年死亡，能否继续适用行政处罚程序追回冒领的资金，法律无明确规定，被告如何履行法定职责，有待法院公正判决。
被告为证明其辩解意见，在举证期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据：1．鹤峰县人民检察院鹤检刑诉[2012]90号起诉书复印件1份；2．鹤峰县人民法院（2012）鄂鹤峰刑初字第00110号刑事判决书复印件1份。上述证据，证实检察机关以蒋华山涉嫌贪污罪进行侦查起诉，定性错误，致使检察机关未按照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十条规定，对无偿取得诈骗国家资金的，未依法进行追缴。在蒋华山犯诈骗罪被判刑时，鹤峰县人民法院也未依法进行追缴。本案涉及刑事程序追赃与行政程序追回交叉如何处理的问题，需要法院以案释法；3．检察机关对黄大昌的询问笔录复印件1份。证实黄垚、黄焱没有参与退耕还林资金分配协调会。黄焱、黄垚的存折是由黄大昌及其妻易菊梅保管并代领，涉案所得的资金由黄大昌和易菊梅领取后在家庭内部分配。黄垚和黄焱实际取得的退耕还林补助资金与行政公益诉讼起诉书认定的数额不一致。黄大昌明确表示愿意配合检察机关调查，愿意和黄垚、黄焱商量积极争取退赃。因司法机关未依法追缴赃款，致使在蒋华山诈骗刑事案件结案后，被告按行政程序追回冒领的补助资金难度更大。
第二组证据：1．2012年11月4日鹤峰县林业局《关于退耕还林工作落实检察建议情况的函》（鹤林函[2013]4号）原件1份；2．2013年5月8日鹤峰县林业局《关于落实检察建议的函》原件1份。该组证据，证实被告自2013年收到鹤峰县人民检察院检察建议后积极履职，对黄大昌等5人的退耕还林补助资金予以停发，减少了国家资金的损失。
第三组证据：1．鹤峰县林业局《关于成立县检察院检察建议整改落实工作领导小组的通知》（鹤林发[2016]46号）原件1份；2．被告对张波的调查笔录复印件1份；3．鹤峰县容美镇大坪村村民委员会出具有关黄大昌死亡销户的证明原件1份；4．鹤峰县容美镇大坪村村民委员会出具黄焱、周德云、肖红兵情况的证明原件各1份；5．肖红兵的扶贫手册复印件1份；6．鹤峰县精准扶贫贫困户帮扶工作情况表复印件1份；7．2016年10月25日鹤峰县林业局《关于落实县检察院检察建议的工作情况报告》原件1份。该组证据，证实被告在2016年收到鹤峰县人民检察院检察建议后，积极履职整改，加大行政履职力度，并在检察机关规定的一个月期限内向检察机关给予了回复。由于涉案人员情况特殊，导致被告不能在检察建议规定的一个月期限内履行职责。其中黄大昌2014年死亡，被告不能按照行政处罚程序立案追回冒领的资金，检察机关在得知黄大昌死亡之后，还建议被告对黄大昌按行政程序追回所冒领的资金，不符合行政处罚法的规定；黄焱目前正在服刑且在深圳接受社区矫正；黄垚外出打工，未能与其见面；周德云全家迁往湖南省安乡县，无法联系到本人；肖红兵身体残疾，妻子系智障，家庭经济困难系低保户，属精准扶贫对象。
经庭审质证，公益诉讼人、被告对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以采信。
经审理查明：2005年，鹤峰县容美镇原朱家山林场党支部书记蒋华山以曾在该林场所辖岩板沟居住过的农户黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、钟晓安等人的名义虚假申报127亩岩板沟退耕还林建设项目，骗取2005年度退耕还林补助资金29210元。2007年1月，因肖红兵等人上访，鹤峰县容美镇老村管理区书记肖三才召集蒋华山、黄大昌、肖红兵和部分上访群众开会处理岩板沟退耕还林问题，商定由曾经在岩板沟居住过的黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、钟晓安（实为周德云）五户享有退耕还林补助资金。此后，2006年至2011年度岩板沟的退耕还林补助资金被黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云冒领。2012年11月28日，鹤峰县人民法院作出（2012）鄂鹤峰刑初字第00110号刑事判决，判决蒋华山犯诈骗罪，免于刑事处罚；蒋华山犯罪所得26210元，予以追缴，黄大昌无偿取得蒋华山诈骗所得3000元，予以追缴。以上被冒领的退耕还林补助资金共计204470元，其中蒋华山冒领的56045元已被依法追缴，黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云冒领的退耕还林补助资金计148425元未能追回。
2012年至2013年，鹤峰县人民检察院在办案中发现被告不履行法定职责，曾两次向被告发出检察建议书，建议被告对黄焱等5人名下的127亩退耕还林补助资金予以停发，并要求追回冒领的补助资金。2012年11月4日，被告向鹤峰县人民检察院发出《关于退耕还林工作落实检察建议情况的函》，该函主要内容为：被告对鹤峰县容美镇大坪村退耕还林面积127亩补助资金已于2012年全部停发。2013年5月8日，被告向鹤峰县人民检察院发出《关于落实检察建议的函》，该函主要内容为：2009年3月，有关部门给黄大昌、黄焱、黄垚、肖红兵、周德云等5户办理了岩板沟退耕还林林权证，登记林地总面积127亩，林种来源为退耕，其中黄大昌、黄焱、黄垚3人林权共有，登记面积77.9亩；周德云登记面积21.5亩；肖红兵登记面积27.6亩；钟晓安未取得该处林地权属。
2016年9月13日，鹤峰县人民检察院第三次向被告发出鹤检诉监行公建（2016）1号检察建议书，建议被告按照《退耕还林条例》第五十七条的规定，对黄大昌冒领25536元、黄焱冒领34224元、黄垚冒领35742元、肖红兵冒领38088元、周德云冒领14835元的退耕还林补助资金予以追回，要求被告在收到检察建议书后一个月内书面回复，如未及时履行职责并回复，鹤峰县人民检察院将依法提起行政公益诉讼。同年9月30日，被告成立了整改落实鹤峰县人民检察院检察建议工作领导小组，同年10月25日，被告以《关于落实县检察院检察建议的工作情况报告》的形式向鹤峰县人民检察院进行了书面回复，该报告主要内容为：被告成立了整改工作领导小组，组建了专班，开展了调查，由于涉案人员情况特殊，黄大昌系黄焱、黄垚二人之父，已死亡；黄焱目前正服刑（监外执行）且本人在深圳；黄垚外出打工，未能与其见面；周德云20**年全家迁往湖南省安乡县，无法联系到本人；肖红兵身体残疾，妻子系弱智，家庭经济困难，属精准扶贫对象。加之被告无强制措施，追回资金难度较大，下一步将加大工作力度，强化工作措施，尽力挽回国有资金损失，继续深入落实整改意见，切实搞好退耕还林项目管理工作。
同时查明，黄大昌于2014年死亡，同年10月15日，其户口在鹤峰县公安局容美派出所被注销。
本院认为：根据《退耕还林条例》第四十四条第二款的规定，“任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食”。《退耕还林条例》第三十三条的规定，“县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明”。被告对本辖区的退耕还林建设项目具有检查验收的职责，而被告未严格履行该职责，导致退耕还林补助资金被黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云等人冒领。《退耕还林条例》第五十七条第二款的规定，国家工作人员以外的其他人员有弄虚作假、虚报冒领补助资金行为的，依照刑法关于诈骗罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令退回所冒领的补助资金，处以冒领资金额2倍以上5倍以下的罚款。因此，被告具有追回被冒领退耕还林补助资金的法定职责。被告辩称追回冒领退耕还林补助资金，是由司法机关依照刑事诉讼程序继续追赃，还是由被告以行政程序追回补助资金存在争议的辩解意见。鹤峰县人民法院（2012）鄂鹤峰刑初字第00110号刑事判决仅认定蒋华山构成诈骗罪，其诈骗所得资金已全部追缴，其中包括黄大昌无偿取得的诈骗资金3000元，并未认定其他案外人无偿取得诈骗资金的事实。司法机关不能对其他非涉案人员行使司法追缴权，司法权不能代替行政执法权。故被告辩解的上述意见与事实不符，与法相悖，本院不予支持。由于被告对黄焱、黄垚、黄大昌、肖红兵、周德云等5人冒领退耕还林补助资金的行为，既没有采取有效措施追回冒领的补助资金，又没有作出行政处理决定，申请有关机关强制执行，致使国有资金至今未追回，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，被告的行为属怠于履行行政职责的不作为行为。在公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告虽然做了部分整改工作，已于2012年对冒领人员全部停发退耕还林补助资金，也开展了部分调查取证工作，但被告仍未全面履职，未追回被冒领的退耕还林补助资金，也未作出行政处理决定，本院应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法，被告对被冒领的退耕还林补助资金应依法履行法定职责。虽然行政相对人黄大昌已死亡，但不影响被告对黄大昌生前违法行为未依法履行职责事实的认定，也不影响被告对本案行政违法行为依法继续履行职责。因此，公益诉讼人诉请确认被告对黄焱等人冒领退耕还林补助资金的行为未依法履行职责违法，并判令被告对黄焱等人冒领退耕还林补助资金的行为依法履行职责的诉讼请求成立，本院予以支持。关于被告提出黄焱、黄垚、肖红兵、周德云因判刑、外出、扶贫特困户、外迁等问题，以及相关人员所冒领补助资金数额与检察建议书认定数额不一致的问题，不属本案的审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认鹤峰县林业局对黄焱等人冒领退耕还林补助资金的行为未依法履行职责违法。
二、责令鹤峰县林业局在本判决生效后六十日内对黄焱等人冒领退耕还林补助资金的行为依法履行职责。
本案案件受理费50元，由鹤峰县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 梅昌元
审 判 员 马尚刚
人民陪审员 谭玉洁
二〇一七年三月十六日
书 记 员 邓 娇
书 记 员 潘媛媛