江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行终63号之一
上诉人（原审原告）熊海根，男，汉族，1949年9月10日出生，住江西省丰城市。
委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。
委托代理人毕文强，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰城市人民政府。
法定代表人江伟斌，该市市长。
委托代理人毛凯航，该市河洲街道办事处工作人员。
委托代理人杨新根，江西百姓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宜春市人民政府。
法定代表人张小平，该市市长。
委托代理人熊涛，该市政府法制办干部。
委托代理人刘娜，该市政府法制办干部。
被上诉人（原审第三人）丰城市宏伟房地产开发有限公司。
法定代表人丁业勇，该公司总经理。
上诉人熊海根因土地行政登记及行政复议一案，不服宜春市中级人民法院（2016）赣09行初11号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，丰城市河洲街办潭埠社区垛里熊家（以下简称垛里熊家）位于丰城市新城区“核心规划区”，毗邻剑邑广场和丰城中学，距丰城市行政中心不到200米，共400多户1600余人，属于典型的“城中村”。2004年，该农村集体经济组织全部成员转为了城镇居民。按照城市整体规划，2003年丰城市人民政府对垛里熊家进行了第一次拆迁安置，采用自建住宅的办法安置了拆迁户85户340人（丰城市政府规划了70余亩土地对垛里熊家进行拆迁安置）。2010年，根据丰城市河洲街办2010年7月11日作出的《垛里熊家拆迁补偿、安置方案》和2010年8月26日发布的《通告》，垛里熊家进行了第二次整体拆迁安置。2011年，丰城市人民政府将相关安置土地通过公开招投标进行了出让，原审第三人丰城市宏伟房地产开发有限公司（以下简称宏伟公司）以7900万元的价格竞得该地块（即丰城市新城区二期B4-3-1号）的建设用地使用权。2012年6月27日，丰城市人民政府根据申请向宏伟公司颁发了包括丰国用（2012）第1064号国有土地使用权证（以下简称1064号土地证）在内的四份国有土地使用权证。熊海华等20人认为，丰城市人民政府在未将集体土地依法转为国有土地情况下，径行向第三人颁发国有土地使用权证的行为违法，遂向宜春市政府申请行政复议，宜春市政府作出维持复议决定后，熊海华等20人仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，虽然熊海华等20人系原丰城市河洲街办潭埠社区垛里熊家村民小组成员，但熊海华等20人在涉案1064号土地证地块内均未有宅基地或不动产物权。
原审法院认为，熊海根根据丰城市河洲街办2010年7月11日作出的《垛里熊家拆迁补偿、安置方案》和2010年8月26日发布的《通告》，于2010年10月对其位于垛里熊家宅基地上的房屋自行予以了拆除，虽然双方未签订书面协议，但应视为熊海根与丰城市河洲街办按照上述方案在事实上已经达成了拆迁补偿安置协议，且熊海根已经履行了自行拆除房屋的行为。熊海根认为丰城市河洲街办未按照原安置方案对其进行安置的问题，属房屋征收补偿协议纠纷。至于丰城市政府向第三人宏伟公司颁发国有土地使用权证的行为，因该行政行为并不对熊海根的权利义务产生直接影响，熊海根就该颁证行为提起诉讼并没有法律依据。对熊海根权利义务产生直接影响的行政行为是与丰城市河洲街办于2010年达成的事实拆迁协议，熊海根认为对该行政协议的履行存在争议的，可就该行政协议的履行问题提起诉讼。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，故驳回熊海根的起诉。
熊海根不服，提起上诉称：涉案行政行为与上诉人具有法律上的利害关系，涉案行政行为对上诉人产生直接影响。1.上诉人迄今为止没有见到土地征收批复文件，更没有得到法定补偿。第三人取得土地使用权必将导致上诉人土地承包经营权的丧失。2.上诉人合法拥有房屋时客观真实存在的，被上诉人的行政许可行为使上诉人的用益物权及房屋财产权益丧失。原审法院认定上诉人自行拆除房屋的行为属于承认并履行征地补偿协议的行为，完全没有事实根据。另外，河洲街道办下达的拆迁补偿、安置方案也没有实际履行完毕，更不能推定上诉人实际履行完毕。至今，上诉人未被相关法定国土资源部门责令交出土地，上诉人未丧失土地使用权。3.上诉人所拥有的集体土地被侵害，可以以自己的名义起诉，不需要村集体过半数同意或村委会提起。综上，请求依法撤销一审裁定，撤销宜春市人民政府作出的宜府复决字[2016]05号行政复议决定书，撤销丰城市人民政府核发的丰国用（2012）字第1064号国有土地使用权证，诉讼费由被上诉人承担。
丰城市人民政府答辩称，1.宜府复决字[2016]05号复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。2004年，垛里熊家农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，2010年根据河洲街办作出的拆迁补偿安置方案，垛里熊家居民主动进行了第二次整体拆迁。2011年，丰城市政府将剩余的70余亩土地通过公开招投标进行了出让，第三人宏伟公司以7900万元价格竞得该地块的建设用地使用权，后依法颁发了丰国用[2012]第1064号国有土地使用权证。2.熊海根不具有申请行政复议主体资格。熊海根根据河洲街办的拆迁补偿、安置方案和通知，于2010年10月自行拆除了其位于垛里熊家宅基地上的房屋，故对其不产生权利义务影响。3.熊海根的复议申请已超过申请复议时限。涉案地块于2011年12月5日在宜春日报进行了挂牌出让公告，于2012年7月5日在该地块立了建设项目公示牌，熊海根在2013年3月19日收到宜市发改复字[2013]第2号复议决定书，应当知道丰城市宏伟房地产开发有限公司取得了该地块土地使用权证的事实。综上，请求二审法院依法驳回上诉人熊海根的上诉请求。
宜春市人民政府答辩称，1.熊海根于2010年10月根据丰城市河洲街道办的拆迁补偿、安置方案和通知对其宅基地上的房屋进行了自行拆除，应视为熊海根与河洲街道办按照补偿安置方案在事实上已经达成了拆迁安置补偿协议。熊海根认为丰城市河洲街道办未按照原安置方案对其进行安置的问题，属于房屋征收补偿协议履行过程中存在的争议。颁证行为对其权利义务关系不产生实际影响，一审裁定驳回其起诉并无不当。2.宜春市人民政府作出的复议决定书认定事实清楚、程序合法、证据确凿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
原审第三人丰城市宏伟房地产开发有限公司未提交书面答辩意见。
本院查明的事实与原审基本一致。另查明，根据落款为2010年7月11日的河洲街道办事处《垛里熊家拆迁补偿、安置方案》，当地政府对垛里熊家拆迁采取补偿、奖励的同时，提出了安置地块安置和公寓楼安置等方法。在部分涉案地块，已经建成多栋建筑并安置了大量失地村民。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，人民法院审查的行为应当是对行政相对人合法权益产生实际影响的行为。本案中，丰城市人民政府启动拆迁补偿、安置程序，其本质是对集体土地法律关系进行调整。从熊海根个人宅基地使用权角度，其房屋拆除时，即在事实上丧失了对土地的实际使用和占有，且对其房屋等财产性权益产生了不可恢复原状的实际影响。因此，直接影响熊海根有关权益的行为，主要是事实上导致土地使用发生变化的行为，以及基于对安置方案的信赖或行政强制力引起房屋灭失的行为。熊海根在明知房屋已拆除的情况下，对拆迁安置等实际影响其合法权益的行为超过起诉期限未提起诉讼。此后一系列的行为是在拆迁安置行为所导致的权利义务关系基本稳定后，与其他主体之间发生的相对独立的法律关系，即丰城市人民政府作出的颁证行为并未在此前基础上，对熊海根个人权益产生新的实际影响。
据此，熊海根就其房屋等财产具有行政法上可保护的权益，但其所诉的颁证行为并非直接作用于其权益的行为，对其权利义务关系并未产生新的实际影响，原审裁定驳回其起诉的结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 芬
审 判 员 林贤瑛
审 判 员 郑红葛
二〇一七年九月五日
法官助理 洪发胜
书 记 员 张建平