广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终209号
上诉人（原审被告）:韶关市浈江区住房和城乡建设局。地址:广东省韶关市浈江区五里亭席前路*号。
法定代表人：成容，局长。
委托代理人：郭伟金。
委托代理人：焦建中，广东宜方律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：伍子豪，男，1962年4月30日出生，住广东省韶关市浈江区。
委托代理人：杨豪，广东众同信律师事务所律师。
上诉人韶关市浈江区住房和城乡建设局（以下简称浈江住建局）因与伍子豪建设管理行政撤销一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月8日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：华达大厦共88户住户。2015年1月10日，华达大厦部分业主以业主委员会名义召开业主大会，议题为：原业主委员会负责人亡故，补选负责人；解决停车位分配使用问题。此后，向浈江住建局申请华达大厦业主委员会（2015年1月10日）备案。备案材料显示，华达大厦业主委员会成员为：伍子豪（主任）、王勋才、黄燕琳、邓小波；该备案申请先后获得圣堂巷社区居民委员会、韶关市公安局浈江分局和平派出所及浈江住建局的同意。
2015年5月5日，浈江住建局办理《关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会备案的回执》。
2016年5月4日，华达大厦部分业主向风采街道办事处圣堂巷居民委员会提出成立新业主委员会的申请。
2016年7月28日，华达大厦部分业主以小区业主筹备组的名义作出《关于召开首次业主大会的通知》，通知全体业主于2016年8月12日召开首次业主大会，议题为：表决成立业主大会；表决《业主大会议事规则》和《业主公约》；选举产生业主委员会委员。
2016年8月12日，华达大厦共63户业主参加业主大会，大会选举产生新的业主委员会成员，分别为：ＸＸ杭（主任）、黄燕琳（副主任）、封雷（副主任）、谭宇浩、邓小波、胡卓荣、陈文。
2016年10月，华达大厦新选举的业主委员会向浈江住建局申请业主委员会备案。
2016年10月20日，浈江住建局办理《关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会备案的回执》。
2016年11月7日，伍子豪以浈江住建局重复办理备案行为违法为由，向韶关市浈江区人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、确认浈江住建局2016年10月20日作出的备案行为违法；二、确认华达大厦业主委员会2016年8月份重新选举程序和结果违法；三、确认华达大厦业主委员会2015年5月5日备案手续合法；四、浈江住建局承担诉讼费用。
因浈江住建局逾期未提交其作出备案的相关证据及法律依据，韶关市浈江区人民法院于2016年12月27日作出（2016）粤0204行初42号行政判决，撤销了浈江住建局对华达大厦业主委员会2016年8月备案的行政行为，驳回伍子豪的其他诉讼请求。
上述案件宣判后，浈江住建局、华达大厦业主委员会（2016年8月）均不服，向韶关市中级人民法院提出上诉。韶关市中级人民法院经审理，于2017年作出（2017）粤02行终18号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2017年3月17日，华达大厦业主委员会（2016年8月12日）向浈江住建局提出申请，要求浈江住建局以书面文字形式告知广大业主华达大厦业主委员会2015年5月5日已被撤回。
2017年3月29日，浈江住建局作出《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》，内容为：“华达大厦全体业主：根据《中华人民共和国行政许可法》有关要求，我局决定撤回华达大厦新旧业主委员会备案。具体业委会如下：1、依据《中华人民共和国行政许可法》规定要求，撤回华达大厦于2015年5月5日关于‘复兴路25号华达大厦’业主委员会的备案。2、为尊重和执行浈江区人民法院、韶关市中级人民法院判决，撤回华达大厦于2016年10月20日的业主委员会备案行政行为。请华达大厦业委会收到本决定之日起五天内到我局办理相关手续。如对本决定不服，可以自接到本决定之日起法定时间内，依法向浈江区人民政府申请行政复议或向浈江区人民法院提起行政诉讼。”
伍子豪不服《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》第一项内容，向一审法院提起行政诉讼。
原审法院另查明：关于浈江住建局撤回“复兴路25号华达大厦”业主委员会于2015年5月5日备案的问题，浈江住建局在法庭上回答提问时陈述如下：“审：你何时收回华达大厦2015年5月5日的备案回执？答：2015年5月12日收回。审：如何收回？答：由证人黄燕琳交回来的。审：收回备案回执是否等同于撤销华达大厦业委会备案？答：是的，我们在2015年5月7日就告知了业委会撤销备案。审：有何依据？答：黄燕琳的口头陈述。审：有无发正式文件？答：没有。”
原审法院经审理认为：浈江住建局于2017年3月29日作出的《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》，撤回“复兴路25号华达大厦”业主委员会于2015年5月5日的备案的行政行为不合法。一、根据《中华人民共和国物权法》第七十五条第一款：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”中华人民共和国住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：(一)业主大会成立和业主委员会选举的情况；(二)管理规约；(三)业主大会议事规则；(四)业主大会决定的其他重大事项。”《广东省物业管理条例》第二十七条：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料：(一)管理规约、业主大会议事规则；(二)业主大会的会议记录和会议决定；(三)业主委员会委员(候补委员)名单及其基本情况。物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执。业主委员会收到备案回执后，应将备案情况告知物业服务企业，并在物业管理区域的显著位置公告。备案的有关事项发生变更的，业主委员会应当自变更之日起十五日内书面报告物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府。”的规定，业主可通过召开业主大会的形式选举出业主委员会，业主委员会成立后持相关材料向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续，备案的有关事项发生变更的，需书面报告备案机关。本案浈江住建局收到华达大厦业主委员会提交的备案材料后，于2015年5月5日发出《关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会备案的回执》。至此，华达大厦业主委员会的备案手续依法完成。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当。”的规定，行政机关在行政诉讼中提供证据，不仅是举证责任，也是一项作为国家行政机关证明其所作行政行为的所有内容皆属“依法行政”的“应诉”义务。人民法院审查行政行为的合法性，不仅审查事实，还要审查行政机关作出行政行为适用法律是否正确、程序是否合法。因此，行政机关需提供的证据，不仅包括实体处理的证据、作出行政行为的规范性文件，也包括证明行政机关作出行政行为程序合法的证据，还应提供证据证明行政机关在作出行政行为时，没有超越职权、滥用职权、明显不当等，即“全部”证据。本案浈江住建局未提交证据证明其具有可撤回“业主委员会备案”法定职权的法律依据，也未提交证据证明其“撤回《关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会备案的回执》”的行政行为程序合法，更未提交足以证明其作出“撤回《关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会备案的回执》”的行政行为认定事实清楚，证据确凿的依据。综上，伍子豪关于撤销浈江住建局2017年3月29日作出的《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》中的第一项内容的诉讼请求，理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决：撤销被告韶关市浈江区住房和城乡建设局于2017年3月29日作出的《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》第一项有关“撤回华达大厦于2015年5月5日关于‘复兴路25号华达大厦’业主委员会的备案”的决定。
上诉人浈江住建局不服原审判决向本院提起上诉称：一、本案一审法院以举证不能认定浈江住建局撤回2015《备案回执》行为违法，适用法律错误。(一)国务院《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处，乡镇人民政府备案。”中华人民共和国住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定:“业主委员会应当自选举产生之日30日内，向下列物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处，乡镇人民政府办理备案手续……”；《广东省物业管理条例》第二十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日30日内，持下列文件向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处，乡镇人民政府备案。”上列法规虽然只规定浈江住建局具有法定备案权及相关备案程序，没有规定撤回备案的权利和程序，但一审法院不应认定浈江住建局撤回备案行为没有法律依据和程序违法。（二）现行法律授予浈江住建局对业委会备案审查权，必然包含给予备案权，不予备案权，撤回(撤销)权。否则，浈江住建局无法完整行使备案审查权。因为业委会备案行为是告知性行为，给予备案权，不予备案权，撤回(撤销)权只要以通知的方式告知申请人，程序就已完成。因此，浈江区住建局撤回2015《备案回执》行为不存在违法情形。二、2015年5月5日《关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会备案的回执》(简称2015《备案回执》)事实上早已撤回。（一）浈江住建局已于2015年5月12日收回2015《备案回执》，撤回2015《备案回执》的行政行为已经作出，当时2015年原华达大厦业委会及全体业主均未提出异议，也未提起行政复议或行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，伍子豪针对撤回2015《备案回执》合法性的起诉时效已过，浈江区住建局撤回2015《备案回执》的行政行为早已合法有效。（二）伍子豪在本案提交的证据中仅提供2015《备案回执》的照片，无法提供原件以及2015年原业委会发布《关于退还大厦业主管理费的公告》自行解散原业委会的事实，同样证明2015《备案回执》早已被撤回的事实。三、2015年原业委会提交的申请备案材料，不符合法定予以备案要求的事实客观存在，无法改变。2015年原业委会提交的申请备案材料，欠缺业主委员会选举的情况、管理规约、业主大会议事规则等重要材料，且业主大会决议的内容仅为：补选楼长；解决汽车停车位，如何分配使用问题。没有成立业委会的决议。依照中华人民共和国住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条：“业主委员会办理备案手续应提供以下材料：(一)业主大会成立和业主委员会选举的情况；(二)管理规约；(三)业主大会议事规则；(四)业主大会决定的其他重大事项。”《广东省物业管理条例》第二十七条：“业委会备案时应提供以下材料：(一)管理规约、业主大会议事规则；(二)业主大会的会议记录和会议决定；(三)业主委员会(候补委员)名单及基本情况。”等规定，不符合予以备案的法定条件。浈江住建局在备案事后发现问题，及时予以纠正，不能认定为违法行为。四、浈江住建局作出《撤回备案决定书》，是解决华达大厦业主矛盾的现实需要，也是唯一选择。华达大厦业主较多，内部人员矛盾较大，为便于重新选举业主委员会或更换业主委员会成员，新的华达大厦业主委员会早日成立，浈江住建局作出《撤回备案决定书》是为了华达大厦业主的集体利益，如果不早日撤回2015年5月5日和2016年10月20日的业委会备案登记，将无法解决华达大厦广大业主将来面临的实际问题，无法实现华达大厦业主自治的愿望。综上所述，浈江住建局作出《撤回备案决定书》的行政行为合法。上诉请求：请求撤销一审法院判决，驳回伍子豪一审诉讼请求。
被上诉人伍子豪答辩称：一、浈江住建局混淆了依法举证的概念，浈江住建局应当对行政行为的合法性举证。浈江住建局第一个观点是自认为撤回(撤销)行为合法，但浈江住建局一直未搞清楚其作出的行为适用的是“撤回”还是“撤销”。浈江住建局在本案举证过程中认为其行政行为以通知方式告知伍子豪，但是却无法提供书面证据，也没有说清楚行为是依据哪条法律，仅凭一面之词，没有完成举证责任。二、浈江住建局收回备案凭证的证据不足。根据前文分析，浈江住建局作出备案决定的行为是确实存在的，双方都认同，但浈江住建局没有提供口头告知和收回备案回执所存在的证据。因此一审法院认为浈江住建局的行为没有依据，是正确的。三、浈江住房建局认为原业委会提交的申请备案材料不合法，可以随意撤回(撤销)的观点不妥。行政许可法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”浈江住建局在2015年5月5日同意“复兴路25号华达大厦”业主委员会的备案后，依法不得擅自改变已经生效的行政许可，根据上文分析所得，浈江住建局撤回行为违法，同时不得改变已经生效的备案。因此，2015年5月5日关于“复兴路25号华达大厦”业主委员会的备案是合法的、不得撤回的。浈江住建局既然已经同意备案了，即便该备案资料不齐全，也可以通过补充资料的办法处理，而不是随意撤销、撤回，就算撤销、撤回也要通过法定程序进行。请求二审法院维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：浈江住建局于2017年3月29日作出《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》，撤回“复兴路25号华达大厦”业主委员会于2015年5月5日备案的行政行为不合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”明确了人民法院审查行政机关作出的行政行为，是合法性审查。该原则要求人民法院严格对照法律、法规、规章，审查行政机关的行政行为是否符合法律、法规、规章的具体规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；”明确了人民法院审理行政案件，对于行政机关作出的行政行为在认定事实方面和适用法律方面存在问题的，应当予以撤销。属于主要证据不足的情形，包括行政机关作出行政行为不告知理由；而属于适用法律、法规错误的情形，既包括适用法律、法规条文错误，也包括未适用应当适用的法条，包含被诉行政机关根本没有引用任何法律、法规、规章，或者只引用了法律、法规、规章的名称，没有引用具体条文。有错必纠，是行政执法的一项重要原则。因此，尽管目前有关法律、法规、规章并没有具体规定有关住建部门如何进行纠错，亦不影响行政机关对申请人违反法律的行为进行纠正。然而，本案浈江住建局于2017年3月29日作出《关于撤回华达大厦业主委员会备案的决定书》，仅表述有关：“华达大厦全体业主：根据《中华人民共和国行政许可法》有关要求，我局决定撤回华达大厦新旧业主委员会备案。具体业委会如下：1、依据《中华人民共和国行政许可法》规定要求，撤回华达大厦于2015年5月5日关于‘复兴路25号华达大厦’业主委员会的备案……如对本决定不服，可以自接到本决定之日起法定时间内，依法向浈江区人民政府申请行政复议或向浈江区人民法院提起行政诉讼。”等内容,没有告知撤回备案的原因和申请备案人违反法律的具体规定，只是简单地明确了撤回的结果，影响了申请人的知情权等相关权利。
综上所述，浈江住建局作出的建设管理财政行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，依法不予支持；浈江住建局上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由浈江住建局负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年十二月十三日
书记员 罗智健