江西省抚州市临川区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣1002行初84号
原告陈少华，男，汉族，住金溪县。
委托代理人陈广华（原告陈少华弟弟），男,汉族，住金溪县。
原告欧阳时福，男，汉族，住江西省南昌市西湖区。
被告金溪县不动产登记局，住所地:金溪县行政中心广场西。
法定代表人郑辉华，局长。
委托代理人邓迎生，男，汉族，金溪县不动产登记中心主任，住金溪县。
被告金溪县房地产管理局，住所地:金溪县行政中心广场西。
法定代表人邓福高，局长。
委托代理人刘玲华，女，汉族，金溪县房管局股长，住金溪县。
第三人吴秋成，男，汉族，住金溪县。
第三人黎冬梅（系第三人吴秋成妻子），女，住金溪县。
原告陈少华、欧阳时福因认为被告金溪县不动产登记局、金溪县房地产管理局不履行登记法定职责，于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月11日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告陈少华及委托代理人陈广华，原告欧阳时福，被告金溪县不动产登记局委托代理人邓迎生，被告金溪县房地产管理局副局长江琦，委托代理人刘玲华，第三人吴秋成到庭参加诉讼。第三人黎冬梅未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告陈少华、欧阳时福与第三人吴秋成、黎冬梅于2017年6月13日向被告金溪县不动产登记局、金溪县房地产管理局申请办理房产证号为金房权证［2000］秀谷字第××号的不动产抵押登记。两被告于2017年6月26共同作出不受理吴秋成顺位抵押登记的答复。
原告陈少华、欧阳时福诉称，两原告与第三人于2017年6月12日签订了抵押协议。协议内容为：抵押人吴秋成、黎冬梅自有住房（单家独院）一套。房产证号为：金房权证［2000］秀谷字第××号。第三人（抵押人）吴秋成、黎冬梅（夫妻关系）同意以该房屋向二原告（债权人）陈少华、欧阳时福抵押担保还款。同日，四人向两被告提出申请，要求办理抵押登记，两被告互相扯皮推诿，以“从未办理过同一财产向两个以上债权人抵押登记”为由，拒不办理。原告不服，要求被告出示书面理由，两被告不敢出示书面拒绝登记的理由。后又以我们不能提供抵押房屋的产权证原件为由拒不登记。实际上该房屋己在先设立了一个抵押，产权证原件就存在登记机关内。在原告再三要求两被告出具书面答复的情形下，两被告于2017年6月26日出具了书面答复，不受理吴秋成、黎冬梅所有房屋的顺位抵押。其理由是《抚州市人民政府关于实施房地产顺位抵押登记管理工作的意见》（试行）（抚府发[2015]14号）文件第三条第（一）款“原则上在抵押人提出要实施顺位抵押贷款时，登记部门应书面告知原抵押权人并解除原抵押限制性条款后，方可办理相应登记手续”。原告认为，原告与第三人的抵押申请不属于该条款规定的情形。第三人并不是要实施顺位抵押贷款，而是向原告顺位抵押还款，并不会影响在先××抵押××抵押权人金溪县农村商业银行的利益。（抚府发[2015]14号）文件的规定内容与物权法及担保法的相关规定相抵触。为维护我们的合法权益，特诉至贵院，诉请法院责令两被告依法履行法定登记职责，办理原告与第三人的抵押登记，并诉请法院对抚州市人民政府规范性文件进行合法性审查（抚府发[2015]14号）。
原告陈少华、欧阳时福向本院提交了以下证据、依据：
1、抵押协议；2、房屋所有证(金房权证［2000］秀谷字第××号)、国有土地使用权证（金国用[2000]字第0239号）；3、陈少华、欧阳时福、吴秋成、黎冬梅四人身份证、结婚证、户口本；1-3证据证明两原告与第三人夫妻的身份及签订房屋抵押担保还款协议。
4、申请书；5、关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的答复；4-5证据证明两原告与第三人两夫妻共同申请办理房屋抵押登记，两被告作出不受理吴秋成顺位抵押的答复违法。
被告金溪县不动产登记局辩称，根据《江西省国土资源厅江西省编办转发<国土资源部中央编办关于地方不动产登记职责整合指导意见>的通知》（赣国土资字[2015]27号）文件规定，2016年1月1日起我局开展不动产登记工作，具备本案房屋行政登记的合法主体资格。我方与被告金溪县房地产管理局答辩意见一致。
被告金溪县不动产登记局向本院提交了以下证据、依据：
1、组织机构代码证，证明被告诉讼主体资格；2、《江西省国土资源厅江西省编办转发<国土资源部中央编办关于地方不动产登记职责整合指导意见>的通知》（赣国土资字[2015]27号），证明2016年1月1日开始，金溪县不动产登记局开展不动产登记工作。
金溪县房地产管理局辩称，一、第三人吴秋成、黎冬梅所有的房屋坐落在在秀古镇七居周家山，建筑面积为212.90平方米，国有土地使用证号为金国用[2000]字第0239号，土地使用者为吴秋成，使用权类型为划拨，使用权面积为387.30平方米。2014年8月18日，借款人江西金溪县金成花炮有限公司与贷款人金溪县农村信用合作联社签订《最高额借款合同》，约定借款最高额为119万元，有效期自2014年8月28日起至2016年8月26日止。同时，抵押人吴秋成、戴彩云与抵押权人金溪县农村信用合作联社签订《最高额抵押合同》,合同第三条约定抵押物包括金房权证［2000］秀谷字第××号吴秋成、黎冬梅二人共有房屋和金房权证[2009]秀谷字第0105126号戴彩云、吴仁成二人共有房屋。第九条约定在抵押权人债权存续期间未经其书面同意，抵押人不得赠与、转让、出租、重复抵押、迁移或以其他方式处分本合同项下的抵押物。2014年8月28日，抵押人与抵押权人金溪县农村信用合作联社签订《确定房屋状况和产权及抵押价值协议书》，并向我局提交抵押登记相关材料，我局收存抵押人的房屋所有权证和土地使用权证原件各两本，于2014年9月1日颁发了《房屋他项权证》。二、根据《江西省房屋登记条例》第十条第二款规定：“共有房屋的所有权登记、抵押权登记、预告登记和其他登记，除法律、法规另有规定外，应当由共有人申请登记”，第十条第三款规定：“申请登记并记载于房屋登记薄的权利人可以对登记的房屋依法办理转移、抵押、变更、注销和更正登记等手续”，本案涉及的房产金房权证［2000］秀谷字第××号是吴秋成、黎冬梅二人共有房屋，并不是两原告的共有房屋，应该是房屋共有人共同申请，两原告不具备申请抵押权登记的合法主体资格。三、虽然我国担保法和物权法原则上确定了顺位抵押制度，但对办理条件和程序无具体规定。根据2014年抵押权人金溪县农村信用合作联社与抵押人吴秋成、黎冬梅签订的抵押合同第九条约定，在抵押权人债权存续期间未经其书面同意抵押人不得重复抵押。因此抵押人吴秋成、黎冬梅在抵押权人未出具书面同意解除限制性抵押条款的前提下，仍然于2017年6月12日与两原告签订抵押协议书，这种重复抵押协议无论从恶意串通还是民事欺诈方面均应认定为无效合同，自始无效。因此该房屋在原抵押权未消灭的前提下无法办理重复抵押登记。本案中金房权证［2000］秀谷字第××号吴秋成、黎冬梅二人共有房屋和金房权证[2009]秀谷字第0105126号戴彩云、吴仁成二人共有房屋一并与抵押权人金溪县农村信用合作联社设立了最高额抵押担保，办理了抵押登记,金溪县人民法院于2016年12月27日作出（2016）赣1027民初1332号之一《民事裁定书》和《协助执行通知书》，对金房权证[2009]秀谷字第0105126号戴彩云、吴仁成二人共有房屋扣除抵押剩余的价值予以查封，查封期限为两年。原抵押是一并确定抵押物价值和办理抵押登记，无法区分两栋房屋抵押担保的具体份额，本案金房权证［2000］秀谷字第××号吴秋成、黎冬梅二人共有房屋扣除原抵押剩余价值处于无法确定状态，属于不能特定或者不具有独立利用价值的房屋。因此根据《江西省房屋登记条例》第二十二条第一款第（二）项和《房屋登记办法》第二十二条第一款第（四）项的规定，该房屋在原抵押权未消灭的前提下无法办理顺位抵押登记。根据《抚州市人民政府关于实施房地产顺位抵押贷款登记管理工作的意见（试行）》（抚府发[2015]14号的规定，我方已向金溪农村商业银行股份有限公司发出《关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的函》（金房函字[2017]18号），其在2017年6月22日的《关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的复函》（金农商行字[2017]113号）中明确表示不同意吴秋成房屋进行顺位抵押。于是我与金溪县不动产登记局共同作出《关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的答复》，决定不受理吴秋成顺位抵押，答复事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。依法应判决驳回两原告的诉讼请求，并承担本案诉讼费。
被告金溪县房地产管理局向本院提交了以下证据、依据：
1、组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格。
2、房屋所有证金房权证［2000］秀谷字第××号；3金房权证[2009]秀谷字第0105126号；4、国有土地使用权证（金国用[2000]字第0239号）；5、国有土地使用权证（金国用[2008]字第151号）；6、居民身份证、户口薄、结婚证；7、最高额借款合同；8、最高额抵押合同；9、企业法人营业执照，税务登记证，安全生产许可证；10确定房屋状况和产权及抵押价值协议书；11、房屋他项登记询问表；12、江西省金溪县房地产他项登记申请、审核表。2-12号证据证明本案涉及的金房权证［2000］秀谷字第××号房产系第三人吴秋成、黎冬梅二人共有房屋的基本状况，两原告不具备申请该房屋抵押登记的合法主体资格。
13、(2016)赣1027民初1332号之一民事裁定书、协助执行通知书；14、《抚州市人民政府关于实施房地产顺位抵押贷款登记管理工作的意见（试行）》（抚府发[2015]14号）；15、关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的函；16、关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的复函；17、关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的答复。13-17号证据证明本案涉及的金房权证［2000］秀谷字第××号吴秋成、黎冬梅二人共有房屋，在原抵押权未消灭的前提下无法办理重复抵押登记或者顺位抵押登记。
第三人吴秋成述称，无具体意见，希望依法办理。
经庭审质证两被告认为原告提供的证据2是复印件不符合法律规定，证据1、3真实性予以认可，证据4、5三性予以认可，但认为在申请本案顺位抵押登记时，第三人一直未到场。
原告对两被告提供的证据真实性均无异议，但认为房屋只要未被法院查封就可以设立顺位抵押，被告作出的不予受理登记答复依据的抚州市政府文件与物权法、不动产登记条例、实施细则的相关规定相抵触。
第三人对原被告提供的证据真实性均无异议，不发表具体意见，认为可依法办理顺位抵押登记则办理。
本院对上述证据认证如下：原告的证据2与被告提供的证据2、4是同样证据，被告答辩状陈述房产证及土地证原件保存在被告处，对原告提供的证据真实性均予以认可。原告及第三人对被告提供的证据真实性均无异议，本院予以认可。
经审理查明，江西金溪县金成花炮有限公司法定代表人为吴秋成，第三人吴秋成、黎冬梅系夫妻关系，2017年6月13日，原告陈少华、欧阳时福（抵押权人）与第三人吴秋成、黎冬梅（抵押人）签订抵押协议，因江西省金溪县金成花炮有限公司拖欠陈少华、欧阳时福借款65万元，抵押人吴秋成、黎冬梅同意以坐落在秀谷镇居周家山自有住房（金房权证［2000］秀谷字第××号）抵押担保还款。同日两原告与两第三人四人共同向金溪县不动产登记中心申请办理抵押登记，提供了相关登记资料，申请书注明抵押房屋原始产权证已在金溪县农商银行抵押存放于金溪县房屋管理局。金溪县房屋管理局核实相关资料后书面去函告知房产原抵押权人金溪县农商银行，并征求关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的意见。2017年6月22日金溪县农商银行复函金溪县房地产管理局，答复内容如下：“经核实，吴秋成于2014年8月28日在我行办理的65万抵押贷款已形成不良贷款，欠利息6个多月，我行拟对该笔贷款进行起诉。为使贷款进入诉讼程序后，更好地处置吴秋成的住房抵押物，经研究，我行不同意吴秋成房屋进行顺位抵押。”2017年6月26日两被告金溪县房地产管理局、金溪县不动产登记局共同作出《关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的答复》，两被告依据《抚州市人民政府关于实施房地产顺位抵押贷款登记管理工作的意见（试行）》（抚府发[2015]14号文件第三条第一款规定：“原则上在抵押人提出要实施顺位抵押贷款时，登记部门应书面告知原抵押权人并解除原抵押限制性条款后，方可办理相应登记手续”规定，认为金溪县房地产管理局已函告原抵押权人金溪县农商银行，金溪县农商银行明确答复不同意吴秋成房屋进行顺位抵押。两被告经协商同意决定不受理吴秋成的顺位抵押登记。
另查明，2014年8月28日江西金溪县金成花炮有限公司（借款人）与金溪县农村信用合作联社（贷款人）签订最高额借款合同，最高贷款金额为110万。同日吴秋成、戴彩云（抵押人）为甲方与金溪县农村信用合作联社（抵押权人）为乙方签订最高额抵押合同，吴秋成及其妻子黎冬梅，戴彩云及丈夫吴仁成在抵押合同中签字。抵押合同约定吴秋成、黎冬梅二人提供坐落在秀古镇七居周家山的共有房屋(房产证金房权证［2000］秀谷字第××号)、国有土地使用权证金国用[2000]字第0239号），戴彩云、吴仁成二人提供坐落在秀××路的共有房屋(房产证金房权证[2009]秀谷字第0105126号、国有土地使用权证金国用[2008]字第151号)为以上最高额贷款提供抵押担保。抵押合同第九条约定：“乙方债权存续期间，未经乙方书面同意，甲方不得赠与、转让、出租、重复抵押、迁移或以其他方式处分本合同项下的抵押物…”。金溪县农村信用合作联社与抵押人签订了一份确定房屋状况和产权及抵押价值协议书，确定用于抵押房产及土地价值为190.39万元。随后双方到金溪县房地产管理局办理抵押登记，第三人吴秋成及戴彩云名下的房产及土地证原始权属证书均保存在金溪县房地产管理局。金溪县农村信用合作联社后更名为金溪县农村商业银行股份有限公司（简称金溪县农商银行）
2016年12月27日金溪县人民法院因吴仁成、戴彩云民间借贷纠纷到金溪县房地产管理局查封吴仁成、戴彩云所有的坐落在金溪县××××路的房屋（产权证号金房权证（2009）秀谷字第01051**号），查封价值为该房屋扣除抵押担保剩余的价值，查封期限为两年。
2015年抚州市人民政府下发《关于实施房地产顺位抵押贷款登记管理工作的意见》（抚府发[2015]14号），其中第三条是关于破除顺位抵押权登记障碍规定，（一）金融机构、小额贷款公司和融资性担保机构接到抵押人提出的顺位抵押请求后，应当尽快与抵押人、顺位抵押权人协商同意实施房地产顺位抵押贷款，并不得影响原正常贷款，确保不抽贷、不减贷。原则上在抵押人提出要实施顺位抵押贷款时，登记部门应书面告知原抵押权人并解除原抵押限制性条款后，方可办理相应登记手续。原抵押权人与抵押人在原抵押合同中没有明确是否限制顺位抵押时，视为原抵押权人放弃限制权，登记部门在抵押登记时可直接办理顺位抵押登记…。（二）对不支持和不积极争取上级支持实施房地产顺位抵押贷款登记的原抵押权人，发生不及时解除原抵押限制性条款协议、不及时归还提供原抵押登记房地产权证、不合理确定抵押贷款最高限额等行为，且经协调不及时整改的，登记部门可依照相关规定办理顺位抵押登记，并可告知当事人向司法机关依法予以确认。
本院认为，本案争议焦点：一、原告陈少华、欧阳时福是否本案适格原告？二、受理本案房产顺位抵押登记是否本案两被告共同职责?三、两被告作出的不予受理顺位抵押登记是否符合法律规定？
原告陈少华、欧阳时福是否本案适格原告？
根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定：“因买卖、设立抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请”。本案两原告作为抵押权人与抵押人即本案第三人共同申请本案抵押登记符合法律规定的主体资格，两原告应属于要求两被告履行抵押登记法定职责的利害关系人，应视为两被告共同作出的不予受理顺位抵押登记答复的行政行为相对人，原告陈少华、欧阳时福是本案适格原告。被告依据江西省房屋登记条例规定主张只有房屋共有人才能申请抵押权登记，两原告并不具备申请抵押权登记的合法主体资格于法无据，本院不予支持。
二、受理本案房产顺位抵押登记申请是否本案两被告共同职责?根据《不动产登记暂行条例》的相关规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，不动产登记机构收到不动产登记申请材料后，应当根据《条例》第十七条的规定，决定是否予以受理。本案抵押登记应该直接向金溪县不动产登记局提出申请，是否受理本案房产顺位抵押登记申请并依法审核应是被告金溪县不动产登记局的法定职责。
三、两被告作出的不予受理顺位抵押登记是否符合法律规定？
原告主张根据物权法规定是允许同一财产向两个以上债权人抵押的，只是在拍卖、变卖抵押财产所得的价款，按法律规定顺序予以清偿。《不动产登记暂行条例实施细则》第六十七条规定：“同一不动产上设立多个抵押权的，不动产登记机构应当按照受理时间的先后顺序依次办理登记，并记载于不动产登记薄，当事人对抵押权顺位另有约定的，从其规定办理登记。”原告主张本案顺位抵押登记不会损害原抵押权人的权益且符合法律法规规定，并且《不动产登记暂行条例实施细则》明确规定不动产登记机构应当依顺序办理抵押登记。被告辩称依据抚州市人民政府下发的《关于实施房地产顺位抵押贷款登记管理工作的意见》（抚府发[2015]14号），其中第三条第一款规定“原则上在抵押人提出要实施顺位抵押贷款时，登记部门应书面告知原抵押权人并解除原抵押限制性条款后，方可办理相应登记手续。”被告认为在原抵押权人金溪县农商银行不同意解除原抵押限制性条款，被告应当不予受理两原告与第三人的顺位抵押登记申请。本院认为首先金溪县农商银行与抵押人签订的最高额抵押合同约定不允许抵押物重复抵押文字表述本身与抚州市政府文件规定的限制性抵押条款的法律涵义及外延有所不同。其次物权法已明确规定允许同一不动产设立多个抵押权，原抵押权人的约定不能限制同一不动产设立其他抵押权。抚州市政府（抚府发[2015]14号）文件是依据物权法等相关法律制定的关于房地产顺位抵押贷款登记的规范性文件，其中第三条总体规范是关于破除顺位抵押权登记障碍的规定，第三条的第一款文字表述单独理解容易造成登记机关必须经过原抵押权人同意解除限制性抵押条款方能办理相应登记手续。但结合第三条第二款规定内容及第三条整条规定内容来分析，本院认为依据第三条第一款的规定是要登记机构履行书面告知原抵押权人解除原抵押限制性条款的通知义务，方可办理相应登记手续。抚州市政府（抚府发[2015]14号）文件从其规定的实质内容上看不与上位法相抵触，本院予以采用。只是两被告理解条文本意不全面，不准确，因此两被告作出的不予受理顺位抵押登记理由违法。再次，本案顺位抵押登记是两原告与第三人共同提出的申请，两被告作出不予受理答复仅仅针对吴秋成要求顺位抵押有关事项的答复，该答复形式上不合法。至于被告辩称本案抵押物扣除原抵押剩余价值处于无法确定状态，属于不能特定或者不具有独立利用价值的房屋，故不能办理顺位抵押登记。被告以上辩称意见无法律依据，本院不予支持。
综上所述，原告有权提起本案行政诉讼，两被告作出的不予受理顺位抵押登记的答复形式不规范、证据不足，依法应予以撤销。被告金溪县不动产登记局应依法受理两原告与第三人共同提出的顺位抵押登记申请，并依法审核涉及第三人吴秋成、黎冬梅坐落在秀古镇七居周家山的共有房屋（房产证金房权证［2000］秀谷字第××号、国有土地使用权证金国用[2000]字第0239号）顺位抵押登记的相关材料。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告金溪县房地产管理局、金溪县不动产登记局于2017年6月26日作出的《关于吴秋成要求顺位抵押有关事项的答复》。
二、被告金溪县不动产登记局在本判决生效后五日内受理并依法审核两原告与两第三人共同提出坐落在秀古镇七居周家山的共有房屋（房产证金房权证［2000］秀谷字第××号、国有土地使用权证金国用[2000]字第0239号）顺位抵押登记申请及相关材料。
案件受理费50元，由被告金溪县不动产登记局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省抚州市中级人民法院，并按规定向抚州市中级人民法院预交上诉案件诉讼费（户名：抚州市中级人民法院，开户行：中国农业银行抚州市分行金泺分理处，账号：35×××29，款项：上诉费），自上诉期满后七日内仍未交纳的按自动撤回上诉处理。
审 判 员 罗 晔
人民陪审员 万园秀
人民陪审员 阮小华
二〇一七年九月十一日
书 记 员 龚 希