浙江省龙泉市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丽龙行初字第29号
原告武初年。
原告高品和。
原告刘苏英。
原告武立满。
原告李桂芝。
原告武和友。
原告武亦森。
原告武连仁。
原告武家连。
原告陈凤玉。
原告谢秀丽。
原告何明水。
原告朱云祥。
原告刘仙儿。
原告武良祖。
原告武新太。
原告武文华。
原告武官法。
原告武和平。
原告武贤明。
原告武贤林。
原告武玉祥。
原告武立成。
原告武文通。
原告武初成。
原告武政。
原告武伟林。
原告刘雪芬。
原告武岳林。
原告武岳友。
原告刘金华。
原告武火林。
原告武丽义。
原告武群。
原告武建勇。
原告武良高。
原告武惠琴。
原告武岳高。
原告武良成。
原告武惠标。
原告武淑娟。
原告武家鸿。
原告张志红。
原告武峻勇。
原告武初仙。
原告常根云。
诉讼代表人武初年。
诉讼代表人高品和。
诉讼代表人刘苏英。
诉讼代表人武良高。
诉讼代表人武火林。
委托代理人方洪彩。
被告丽水市莲都区人民政府联城街道办事处，住所地莲都区联城街道武村村。
法定代表人张濂。
委托代理人吴津。
原告武初年等46人诉被告丽水市莲都区人民政府联城街道办事处其他一案，于2015年5月13日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2015年7月16日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人武良高、高品和、武火林及委托代理人方洪彩，被告负责人卢剑及委托代理人吴津到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告丽水市莲都区人民政府联城街道办事处于2012年9月19日作出复函给原告武初年等47人，认为武村2010年1月10日村民代表会议是根据有关规定召开并作出，在程序上不存在违法，原告提出要求被告责令整改依据不足。被告在法律规定的时间内向本院提供了作出行政行为的证据、依据有：1.答复；2.武村各村民小组土地补偿款支付凭证，待证补偿款直接打给了村民小组；3.武村两委、组长会议记录，待证各个组长；4.武村村民代表会议记录，待证同意涉案土地款的分配；5.村民代表会议决议各小组书面征询意见表，待证作出决议之后，征求各村民小组的意见；6.武村村民小组组长名单，待证村民小组组成的真实性；7.武村村民代表名单，待证程序的合法性；8.武村2012年各小组农户名单，待证各小组已经征求大部分农户的意见；9.法律依据：《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》。
原告武初年等46人诉称，一是被告在复函中的三处错误，证明被告的公务人员对涉及农村的法律和政策不熟悉。二是被告认为“武村2010年1月10日村民代表会议决议是根据《中华人民共和国村民组织法》第二十四条、第二十五条规定召开并作出，在程序上不存在违法”的观点不能成立，现在有充分的证据证明武村村委会组织村民代表作出“武村2012年1月10日村民代表会议决议”在程序上完全违法。本案所涉及的土地征用款分配决定未经村民会议讨论。村民代表会议有权决定村民会议授权的事项，但前提是村民会议要有授权。武村行政村没有任何一届村民会议授权村民代表会议讨论决定征地补偿费的使用、分配方案。三是被告的复函在实体上支持了本案所涉及的违法、侵权的土地征用款分配决定。根据相关法律及政策规定，各村民小组的土地，其所有权应该属该村民小组所有，征地土地补偿款也应该属于该村民小组所有。武村村的土地，除了已经划归村所有的以外，均属村民小组所有。如果根据武村村委会的错误决定，将各村民小组被征用土地的土地补偿费平均支付给那些对承包土地没有所有权的其他村民小组的村民和那些承包地没有被征用的村民，那么，就会涉及到很多无法解决的问题。征地测量图纸上被征用的每个村民所承包的土地边都特别注明2、3等字样，表明这些土地分别归属2、3等村民小组所有，而武村委会所有的土地在征地测量图纸中分别标注武村农村道路、武村大队。2000年，第3、4、5、6、7、8六个村民小组的村民在高速公路征地时达成的六份协议均约定土地被征用后的所有征地款由承包该土地的村民所领取，武村村委会也在该协议书上签上同意小组意见，表明村民小组对土地补偿费有处分权，证明武村村委会也认可土地补偿费应归村民小组所有。武村村委会能置前十多年来五届村两委班子所同意的所有征地款由承包该土地的村民所领取的方案于不顾。莲都全区没有任何一个行政村将应该属于村民小组所有的土地征用款收归行政村统一分配。原告所在的村民小组的土地被征用后，土地补偿款应该属于原告所属的村民小组所有，应在与原告同一个村民小组的村民之间进行分配。四是武村村委会组织村民代表讨论作出土地征用款分配决定的程序是否合法与决定是否违法和侵权不能划等号。程序与实体是两个完全不同的概念，程序正确，不能证明实体也必然正确，即使程序正确，如果实体侵权，被告仍然有义务责令改正。五是对于土地征用款的分配事项“各村民小组达不成一致意见”，不能成为将该村民小组的土地征用款拿出供其他村民小组成员分配的理由。综上所述，被告作出的复函在客观上支持了武村村委会组织村民代表讨论作出的“把各村民小组的土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受）”的违法决定，而该违法决定在程序上违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条的规定，在实体上违反了我国相关法律、法规和政策之规定，侵犯了原告及承包地被征用村民的合法权益。为此，请求依法撤销被告作出的复函，判令被告重新作出责令改正的决定，并由被告承担诉讼费用。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1.身份证，待证原告主体资格；2.推选书，待证46名原告共同推选高品和、武良高、武初年、武火林、刘苏英为诉讼代表人，待证5名代表人有权聘请律师；3.复函，待证被告对46名原告要求对武村村委会组织村民代表讨论作出“把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配”之决议“责令改正”作出了答复；4.申请书，待证46名原告不同意武村村委会组织村民代表讨论作出“把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配”之决议“责令改正”；5.武村村民代表以上干部会议决议，待证武村村委会组织村民代表讨论作出“把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配”之决议；6.联政（2006）7号文件，待证联城镇人民政府2006年同意武村第二小组在“二轮土地承包权证”发放之前，农户之间不能达成共同协议的，维持原有的土地承包关系，待证武村的土地发包方是村民小组，由此可以推定武村的土地属村民小组所有；7.武村大队田亩册，待证武村村的土地所有权归各生产队（即现村民小组）所有，不归大队（即现村委会）所有；8.武村村六个村民小组协议书，待证第3、4、5、6、7、8村民小组在2000年时达成协议，“所有征用款给被征用户所有”、“日后山地出售同样归户主收入”，武村村委会签了“同意小组意见”，并加盖了公章，待证武村村委会同意村民小组对自己所有的土地被征用后的土地补偿款分配享有支配权；9.报告，待证1993年至2005年征地情况，待证10多年来的征地中，武村村委会的前几届领导并没有把土地补偿款收归村集体统一分配；10.现金存款日记账，待证2010年以前的承包地被征用，征用款即由谁领取，并没有收到武村村委会处统一分配；11.土地征用测量图，待证自2010年以来，46名原告所承包的土地被征用后，全部都是以村民小组的名义记录，待证武村村的土地所有权属于村民小组，而不属于武村村委会；12.民意调查，待证56%的户主要求以村民小组为单位分配土地补偿款。
被告丽水市莲都区人民政府联城街道办事处辩称，一是本案涉及村民自治范畴，答辩人审慎处理，答复并不违法。答辩人收到原告申请书后进行了调查，查明涉案土地补偿款已经依法发至各村民小组，由其自行决定分配。但是自下发之日近一年，各村民小组均无法形成分配方案，村民强烈反映，多次到村委和办事处投诉信访。在此情况下，为妥善处理此事，武村村委会召集各村民小组组长及代表开会，听取意见。会议上，各村民小组达成一致意见，即将土地补偿款交由村统一决定分配。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。而村民小组是村下设的村内组织，村民小组会议无法形成决议，自愿交由村一级自治组织处理，也是自治的表现和范畴，符合宪法的基本原则，也并不违反现行法律和政策规定。所以，答辩人在查明上述事实后，认为武村村民代表会议根据村民小组的申请，对土地补偿款分配事项进行表决的行为没有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触之处，而土地补偿款的具体方案属于村民自治范畴，政府部门不能干预，故作出涉案答复，并不违法。二是武村土地补偿款分配决议经村民代表会议并经村民书面表决，应为合法有效。如上所述，武村各村民小组将土地补偿款事项提交村民代表会议后，该村村民代表会议按照法定程序召开并就该事项形成了决议，程序和形式均合法。更为重要的是，在村民代表会议决议之后，村民委员会在执行该决议时就决议内容告知各村民农户并组织书面签署意见。根据《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定，村民会议向村民代表会议授权，可以通过村民书面表决形式进行。所以，本案也不存在村民代表会议未经村民会议授权的问题。当然，由于涉案土地补偿款并非村级土地补偿款，并不属于村民会议决议范畴，是村民小组自愿提交村民代表会议决定，后者当然也就不需要村民会议授权，其决议应当是合法有效的，答辩人据此作出答复也符合法律规定。三是答辩人答复不对原告造成实质影响，原告应当另寻救济途径。答辩人只是基于《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，对村级组织进行监督和指导，不能直接干预和决定村级组织的行为。而根据我国关于土地补偿款纠纷的法律规定，原告对土地征收补偿款纠纷最终是需要通过司法途径予以解决，其作为权利人完全可以通过民事诉讼途径予以救济。所以，无论答辩人的答复情况如何，均不影响原告实质权利，本案诉讼也无法解决原告与村集体之间关于补偿款分配的实际纠纷。
对被告提交的证据，原告质证认为，证据1的错误与起诉状的一致；证据2中第六村民小组没有土地补偿款；证据3、4会议记录共四张，会议记录证明决定把村民土地补偿款收到村委会去，作出全部分配的时间是2011年11月7日，不是2012年1月10日，这个是错误的；证据5书面表达的真实性无异议，表格上的内容与签字人员不符，意见表上一共是175户同意分配，2012年武村村民户数是387户，同意分配的是145户，占户数的45.22%，没有超过半数，45.22%的户数里包括第七村民小组，由村集体分配的是16人，第七村民小组的补偿款已经分配，同意由村民拿去分的159户里，有3户户主不承认是本人签署的；证据6真实性无异议，征求意见里有3户是假的，补签的意见不能说是授权，授权是在事情发生之前才叫授权，而补签没有超过半数，相反的，同意按照村民小组来分的比例占村民户数的54.93%，已超半数；对其他证据无异议。
对原告提供的证据，被告质证认为，证据1、2、3、4、6、7、11无异议；证据5全称是武村村民代表以上会议决议，并不是村民代表会议；证据8、9、10、12与本案无关联性。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认证：被告提交的证据符合证据规则要求，本院予以认定，作为认定相关事实的依据。原告提交的证据1、2、4、5符合证据规则要求，本院予以认定，作为认定相关事实的依据；证据3系被诉行政行为，不作为证据评价；证据6、7、8、9、10、11、12与本案无关联性，本院不予认定。
根据上述认证，结合当事人的陈述，本院确认，2012年1月10日，原告所在村召开村民代表以上干部会议，对所在村土地被征用的土地征用款分配形成会议决议，决定把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受），今后武村村各小组土地被征用，土地征用款一律由村集体统一分配。原告不服村里决议，申请被告责令原告所在村村民委员会对作出的“把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受）”的决议进行改正，并要求责令村委会将从各村民小组收走的土地补偿款返回给各村民小组。被告收到原告的申请书后，进行了调查，认为涉案土地补偿款已经依法发至各村民小组，由其自行决定分配。但下发一年之后，各村民小组均未形成分配方案，村民反映强烈，多次到村委和镇政府投诉信访。在此情况下，武村村委会才召集各村民小组组长及代表会议，听取意见，形成了“把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受）”的决议。被告认为武村村委会的决议经村民代表会议决议并经村民书面表决，应为合法有效。2012年9月19日，被告认为原告要求责令整改依据不足，对原告的申请进行了复函。原告不服，向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”和第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”以及《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第四十六条“本办法由各级人民政府组织实施，辖有村的街道办事处履行本办法所规定的应当由乡、镇人民政府履行的职责”的规定。本案中，原告对所在村村民代表会议决议不服，可以向被告提出申请责令改正，被告也有职责对原告的申请作出处理。同时被告也只有对违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，才有权责令改正。原告要求被告责令武村村委会改正的村民代表会议决议涉及到土地征用款问题。我国农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。武村村民代表会议决议把各小组土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受），属于村民自治的表现和范畴。对于该村民代表会议决议是否与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，是否有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，原告未向被告提供充分的证据予以证明。同时该村民代表会议按照法定程序召开并形成了决议，决议之后又组织村民书面签署意见，程序上并无不当。虽然被告给原告的复函在文字表述上有差错，但对原告的实体权益不产生实质影响。被告认为原告要求责令整改依据不足而作出的复函，认定事实清楚，适用法律法规和程序上并无不当。原告的诉讼主张和理由不能成立，其要求撤销被告作出的联办（2012）105号复函和要求被告对武村村民委员会组织村民代表讨论作出的“把各村民小组的土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受）”的决定作出责令改正决定的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告武初年等46人要求撤销被告作出的联办（2012）105号复函和要求被告对武村村民委员会组织村民代表讨论作出的“把各村民小组的土地征用款收回，由村集体统一分配（除青苗补偿费、地上附着物补偿费由承包者享受）”的决定作出责令改正决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告武初年等46人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至丽水市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至丽水市中级人民法院（开户行：农行丽水市支行；户名：丽水市财政局非税收入待清算户；账号：850101040010313401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 邱良名
审 判 员 陈 龙
人民陪审员 扈炳祥
二〇一五年十月二十一日
代书 记员 吴丽燕