陕西省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）陕行终218号上诉人（原审原告）：宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂。负责人：于天文，男，汉族。委托代理人：王瑞霞，女，汉族，系该教堂管委会委员。被上诉人（原审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市行政中心*号楼。法定代表人：惠进才，该市市长。委托代理人：党安锁，宝鸡市国土资源局工作人员。委托代理人：党东峰，陕西国文律师事务所律师。上诉人宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂（以下简称益门堡教堂）因诉被上诉人宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）不履行土地行政确权法定职责一案，不服宝鸡市中级人民法院(2015)宝中行初字第00015号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人益门堡教堂负责人于天文及其委托代理人王瑞霞，被上诉人宝鸡市政府委托代理人党安锁、党东峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，本案争议的土地位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角地形。自上世纪八十年代，原告益门堡教堂就因该土地的使用权问题与陕西省宝鸡市农业学校（以下简称农校）发生争议，宝鸡市相关部门多次进行过调查、协调、处理。1992年4月，宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地（1992）04号《关于益门堡石拱桥东南三角形地权属的处理决定》（以下简称（1992）04号处理决定）“益门堡石拱桥东南三角形地属国家所有土地；将三角形地东半部分的1.8亩确权给益门堡基督教会”。农校不服，提起行政诉讼。经宝鸡市渭滨区人民法院、宝鸡市中级人民法院两审，判决维持了该处理决定。1997年9月1日，宝鸡市渭滨区人民政府向原告益门堡基督教会颁发了宝渭国用（97）字第181号《中华人民共和国国有土地使用证》，确定原告依法享有益门堡石拱桥东南三角形地中1334.55平方米土地使用权。此后，原告与农校多次因三角形地未确权部分的土地发生争议。2008年，农校并入宝鸡职业技术学院，将原校址移交宝成技工学校。后原告及宝成技工学校仍分别多次向宝鸡市国土资源局申请确认三角形地剩余部分国有土地的使用权。2011年3月24日，被告作出宝政函[2011]30号《宝鸡市人民政府》（以下简称[2011]30号《批复》）决定以原告南墙为界，围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用。原告不服该批复，向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府于2011年6月10日作出决定，维持了被告的批复。原告仍不服，提起行政诉讼，宝鸡市中级人民法院于2011年12月14日作出（2011）宝市中法行初字第002号行政判决，撤销被告[2011]30号《批复》。原告认为，被告未依法履行向其颁发1.57亩土地使用权证的法定职责，遂提起行政诉讼。以上事实有（1992）04号处理决定、（1992）宝市中法行上字第12号行政判决书、[2011]30号《批复》、（2011）宝市中法行初字第002号行政判决等证据在卷佐证。原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。本案被告宝鸡市政府作为县级以上人民政府，依法具有对土地确认使用权并核发证书的法定行政职责。依据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的”。土地权属发生争议的，由当事人协商解决;协商不成的，申请人民政府先行处理。土地权属存在争议的，不予登记。本案中，宝鸡市渭滨区人民政府作出宝渭政地（1992）04号处理决定至今具有法律效力，明确争议土地的性质为国有土地，尚未确定土地使用权。原告提供的户主为孙承备的“土地房产所有证”（第二联）等证据仅可作为涉诉土地历史沿革变迁的参考依据，而不能作为直接确定其土地使用权的权属凭证，不能证实被告未依法履行对1.57亩土地使用权不予确权并核发证书的行政职责，有关行政机关是否批准原告筹建养老院亦与是否确定该争议土地权属无关。故原告要求被告履行确认l.57亩地的使用权的行政职责的理由不能成立，其诉讼请求依法不应予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂的诉讼请求。案件诉讼费人民币50元，由原告宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂承担。上诉人益门堡教堂上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，违反诉讼程序，上诉人不服判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项、第（十二）项、第七十八条和《宗教事务条例》第三十条及《中华人民共和国民法通则》第八十条的规定，请求二审法院判决被上诉人依法履行法定职责，依照党的宗教政策、法律法规，确认上诉人在益门堡石拱桥东南三角地，即益门教堂围墙南1.57亩地的使用权，落实教堂建养老院用地问题，依法维护上诉人合法权益。请求：（一）撤销一审判决；（二）判决被上诉人依法履行职责，确认上诉人1.57亩地的使用权；（三）依法对（1992）04号处理决定审查；（四）判决被上诉人承担诉讼费。被上诉人宝鸡市政府答辩称：（一）（1992）宝市中法行上字第12号行政判决明确农校与上诉人争议之益门堡石拱桥东南三角地属国家所有土地，争议双方均无合法使用权。因此上诉人无权请求人民法院责令被上诉人确认剩余土地的使用权人为上诉人，上诉人不具有本案原告主体资格。（二）[2011]30号《批复》对上诉人与宝成技工学校就益门堡石拱桥东南三角形地剩余的土地使用权属争议作出了处理决定，被（2011）宝市中法行初字第002号行政判决撤销，该土地权属争议处理程序已经终结。故上诉人认为被上诉人不依法履行土地确权职责的理由不成立。请求：驳回上诉，维持一审判决。二审庭审中上诉人提交了2015年3月15日上诉人给陕西省信访局提交的《申请书面答复》、2015年4月22日陕西省宝鸡市信访局给王瑞霞的书面告知（编号：2015031429672798775）和2015年6月18日陕西省宝鸡市国土资源局给王瑞霞的书面告知（编号：2015051434596669506）三份证据，证明其向被上诉人提出对1.57亩土地进行确权的申请。被上诉人质证意见认为：三份证据没有提交原件，而且都是2015年形成的证据，不符合新证据的条件；该三份证据只能证明上诉人信访的事实，与本案不具有关联性。对三份证据均不认可。本院认为，该三份证据不符合证据规则规定的形式要件，亦不属于法律规定的新证据，且内容指向都是涉及上诉人信访的事实，无法证明上诉人向被上诉人就本案所涉的1.57亩土地的权属问题提出确权申请的事实，因此对该三份证据不予认定。本院经审理查明，上诉人与农校因对位于宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地的国有土地使用权发生争议，宝鸡市渭滨区人民政府作出（1992）年04号处理决定将上述三角形地东半部分的1.8亩土地确权给上诉人，余下未确权部分，即为本案所涉的土地。该（1992）年04号处理决定经宝鸡市中级人民法院（1992）宝市中法行上字第12号行政判决予以维持。对于（1992）年04号处理决定未确权的土地，上诉人与宝成技工学校一直存有争议，经双方分别多次向宝鸡市国土资源局提出土地使用权确权申请，宝鸡市国土资源局作出《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》并报送被上诉人，被上诉人作出[2011]30号《批复》，决定以上诉人南墙为界，围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用。宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法行初字第002号行政判决认为：宝鸡市政府未能提供其进行调解程序等其他相关证据材料，形式上缺乏完备性，且益门堡教堂认为“围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用”的批复内容，侵占了其合法的1.8亩国有土地使用权，宝鸡市政府虽答辩认为益门堡教堂主张不成立，但未能提供证据证实，在开庭审理过程中自认对界址没有经过实地精确测量、计算。宝鸡市政府所作具体行政行为主要证据不足，故作出撤销[2011]30号《批复》的判决。此后，上诉人一直通过信访、举报等途径反映争议土地使用权属问题，但被上诉人始终没有对争议土地重新作出确权处理。2015年5月16日，上诉人向宝鸡市中级人民法院提起诉讼。请求：判决宝鸡市政府依法履行职责，确认其1.57亩土地使用权。其余事实与一审判决认定的事实基本一致。以上事实有（1992）04号处理决定、[2011]30号《批复》、（2011）宝市中法行初字第002号行政判决和庭审笔录等证据在案佐证。本院认为，本案为不履行土地确权法定职责之诉，上诉人的诉讼请求是请求判决被上诉人依法履行职责，确认上诉人1.57亩土地的使用权。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。故被上诉人具有作出土地权属确权决定的主体资格和法定职权。关于被上诉人是否履行了土地确权法定职责的问题。经查，自2008年起，上诉人和宝成技工学校因本案所涉土地发生争议，双方分别多次向宝鸡市国土资源局提出确权申请。宝鸡市国土资源局向被上诉人报送了《关于处理益门堡石拱桥东南三角地国有土地使用权争议问题的请示》。上诉人于2011年3月24日作出[2011]30号《批复》原则同意上述请示中的处理意见，决定以上诉人南墙为界，围墙以南国有土地使用权划拨给宝成技工学校使用。从该《批复》内容来看，实际上是对上诉人和宝成技工学校土地使用权争议的确权处理。后该《批复》被宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法行初字第002号行政判决以作出行政行为的主要证据不足为由撤销，虽然（2011）宝市中法行初字第002号行政判决没有同时判决责令被上诉人重新作出确权处理决定欠妥，但并不能成为被上诉人对土地权属争议不再处理的依据。[2011]30号《批复》被判决撤销后，本案所涉土地权属仍属待定状态，权属的归属仍需人民政府依照法定程序进行处理，否则土地权属将长期处于归属不明、争议未决的情况，既不利于对有限的土地资源的充分利用，也不利于土地权属争议双方矛盾的化解，甚至影响社会的和谐稳定。因此，对土地权属争议再行作出确权处理决定是被上诉人应有之责，被上诉人没有重新作出确权处理决定，应属不履行法定职责。被上诉人所称[2011]30号《批复》被撤销，该土地权属争议处理程序就终结的答辩理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人是否应当重新提出确权申请的问题。如前所述，因土地权属争议未解决，被上诉人仍然负有继续履行土地确权的法定职责，故上诉人无需重新提出确权申请。本案中，上诉人在[2011]30号《批复》被撤销后虽未向被上诉人重新提出确权申请，但一直通过信访等途径向有关部门反映该问题，始终未放弃对诉争土地使用权的请求。因此，被上诉人不能以上诉人未重新提出确权申请为由不履行法定职责。关于被上诉人以（1992）宝市中法行上字第12号行政判决作为依据，认为上诉人无权要求被上诉人履职的答辩意见。经查，宝鸡市中级人民法院认为诉争的宝鸡市渭滨区益门堡石拱桥东南三角形地为国有土地，双方均无合法使用权，（1992）04号处理决定依据相关法律、法规，将其中部分土地使用权确给上诉人正确，遂作出（1992）宝市中法行上字第12号行政判决维持（1992）04号处理决定。被上诉人据此认为生效判决认定了双方均无合法使用权，故其不需要履行土地确权的法定职责，是对判决的曲解。土地使用权发生争议未解决之前，争议的任何一方对土地的权利尚处待定，故才有人民政府作出处理之必要。另，（1992）04号处理决定作出确权处理的土地与本案所涉土地并不是一块土地。因此，被上诉人此项答辩理由亦不能成立，本院不予采纳。上诉人提出的要求依法对（1992）04号处理决定审查的上诉请求超出其一审的诉讼请求，且与本案被诉行政行为不是同一法律关系，不属于本案审查范围，本案不予涉及。一审法院围绕被上诉人是否应当履行颁发土地使用权证的法定职责进行审查，认为上诉人没有提交可以直接确定其土地使用权的权属凭证，且不能证实被上诉人未依法履行对1.57亩土地使用权不予确权并核发证书的行政职责，从而驳回上诉人的诉讼请求。混淆了确权与颁证两个行为的不同，没有对因土地权属发生争议申请人民政府确权处理和土地权属明晰申请人民政府进行土地登记核发土地证的两种情况进行区分。偏离了上诉人起诉要求被上诉人履行土地确权法定职责的诉讼请求，属认定事实错误，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销宝鸡市中级人民法院(2015)宝中行初字第00015号行政判决；二、责令宝鸡市人民政府在法定期限内对本案争议土地的权属履行土地行政确权法定职责。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宝鸡市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  焦玉珍代理审判员  张慧颖代理审判员  马 燕二〇一七年一月二十二日书 记 员  铁梦瑶