浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）浙01民终8786号
上诉人（原审原告）：章献义，男，汉族，1962年3月2日出生，住浙江省金华市婺城区。
上诉人（原审原告）：陈孚良，男，汉族，1958年3月3日出生，住浙江省东阳市。
两上诉人共同委托诉讼代理人：裘红伟、章青青，浙江西湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：淳安县国土资源局。住所地：浙江省淳安县环湖北路***号*号楼。
法定代表人：钱立华，局长。
委托诉讼代理人：叶燕华，该局党委委员。
委托诉讼代理人：胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。
上诉人章献义、陈孚良为与被上诉人淳安县国土资源局合同纠纷一案，不服浙江省淳安县人民法院（2017）浙0127民初2495号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月11日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
章献义、陈孚良上诉请求：一、撤销一审判决；二、改判淳安县国土资源局按评估价值补偿章献义、陈孚良矿山设施费及存窿矿10,894,188元；三、改判淳安县国土资源局承担自2009年10月1日起至款项付清日止按人民银行同期银行贷款基准利率计算的利息损失；四、判令淳安县国土资源局承担本案诉讼费。事实与理由：一、一审判决将挂牌公告中“保有资源储量（333）：1.50万吨”，解释为“原告能开发的矿产数量不能超过1.5万吨”是错误的，因为：1.保有资源储量（333）是一�地质学专有名词。根据国家技术监督局发布的GB/T17766-1999《固体矿山资源/储量分类》第3.4.3.4
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3.4.3.6条规定，内蕴经济的资源量分为探明的、控制的、推断的和预测的四种，对应编号331、332、333、334。其中333，是指推断的内蕴经济资源量，即指在勘察工作程度只达到普查阶段要求的地段，地质可靠程度为推断的，资源量只根据有限的数据计算的，其可靠程度低。可行性评价仅做了概略研究，经济意义介于经济的-
次边际经济的范围，可行性评价可信度低。显然，其可行性评价可信度低于331和332。2.既然333是一个可行性评价及可信度都比较低的储量概念，淳安县国土资源局在招标公告中规定333储量的，而不是在合同中规定。其意图是用来向投标人提示风险，即指1.5万吨的储量不是探明和控制的储量，投标人要充分考虑其投标风险。3.一审判决将“保有资源储量（333）：1.50万吨”，解释为“投标人可以开采的最大量”缺乏相应依据，不仅与国家标准规定的定义相悖，也与国家法律法规的精神相违背，法律的精神是规划范围内的矿产资源应当应采尽采，合理利用，不得浪费。同时，双方签订的出让合同也没有将“保有资源储量（333）：1.50万吨”确定为章献义、陈孚良可以开采的最大量。同时，采矿权到期后，淳安县国土资源局也没有以此作为拒绝延长采矿权的理由。至于资源费，章献义、陈孚良一直在支付，且也愿意支付。4.双方签订的出让合同中约定了矿区范围拐点坐标，这才是章献义、陈孚良可以开采的范围。至于数量，根据应采尽采的原则，国家鼓励投资人在坐标范围内尽可能多采矿，而不是限制其采矿数量。法律规定允许采矿权人延长采矿权期限，不仅是为了保护投资者权益，同时也是充分开发利用矿产资源储量，避免资源的浪费。实际上，因淳安县国土资源局违约行为，已经造成涉案萤石矿资源的巨大浪费。二、章献义、陈孚良按规定提出采矿权延期申请后，淳安县国土资源局未按合同约定给予延长采矿权，违反了合同和法律的规定。1.《浙江省采矿权有偿出让合同》第二十二条规定：本合同约定的采矿权有效期届满，受让人需要继续开采的，应当提前90天向出让人提出书面申请，除社会公共利益需要收回采矿权的，出让人应当在同等条件下优先予以批准，经出让人同意，受让人应当依法办理采矿权有偿出让手续，与出让人重新签订采矿权出让合同，支付采矿权出让金。合同的用词是应当予以批准，而不是可以。2.《国务院矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期�长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。案涉矿山属于小型矿山，其有效期可延长到10年。3.为落实国务院行政法规，浙江省国土资源厅颁布了【2010】21号文件《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》，国土资源部颁布了[2011]14号文件《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》。上述文件进一步细化了采矿权延期申请审批的程序问题，不仅规定采矿权到期前登记机关有告知和提醒的义务，而且规定延期不得收取出让金。法律所以规定采矿权许可证到期可以延期，不仅是为了有效利用矿产资源，同时也是为了保护投资人合法权益。矿山投资是实实在在的风险投资，地下矿藏看不见摸不着，所谓的核定储量也好，探明储量也好，其实都是估算的量，实际开发的量有可能多，也有可能少，故法律规定采矿权人提出申请延期，国家应当批准延期，并且还不收取出让金。4.经章献义、陈孚良多方了解，除了本案诉争潘家东立萤石矿，淳安县其他几个矿山采矿权到期后，均被县政府及淳安县国土资源局批准延长，采矿权每次延长3-5年不等，有的还延长了几次，这些矿目前都在开采。这其中还包括导致本案采矿权拍卖终止的发生尾矿库垮坝事故的杭州千岛湖矿产品有限公司铅锌矿，事故整改后也被延长了几次，至今还在开采。关于上述情况，章献义、陈孚良向一审法院提出书面申请，请求向淳安县国土局档案室调取有关资料，但一审法院未予回应。5.根据“同类行为同等对待”的法律原则，淳安县国土资源局在章献义、陈孚良延长采矿权申请符合法律规定和合同规定的情况下，不同意延长章献义、陈孚良采矿权，明显违反了合同和法律的规定。三、一审判决关于《成交确认书》与《浙江省采矿权有偿出让合同》关系未作认定。淳安县国土资源局辩称依据《成交确认书》第六条第1项，淳安县国土资源局无需赔偿，一审判决对此予以采信不妥。从时间上讲，《成交确认书》签订在前，《浙江省采矿权有偿出让合同》签订在后。如果前后文件内容有矛盾，应当以当事人最后所签协议为准，即应当以《浙江省采矿权有偿出让合同》来确定当事人权利义务。特别是《浙江省采矿权有偿出让合同》并未将《成交确认书》约定为合同组成部分。章献义、陈孚良作为合同权利义务的受让人，对《成交确认书》内容不知情，故《成交确认书》对章献义、陈孚良无法律约束力。3.《成交确认书》内容与法律有冲突。采矿权出让合同带有行政合同的某些特征，故合同内容必须�合法律规定。《成交确认书》第六条第1项直接违反了国务院《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，故应属无效。退一步讲，即使《成交确认书》是采矿权出让合同组成部分，且第六条第1项合法有效，根据《合同法》第一百二十五条关于“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”的解释原则，对第六条第1项须作限制解释。由于《浙江省采矿权有偿出让合同》第二十二条规定也是合法有效的，二者之间如果要作协调解释，第六条第1项适当的解释是：采矿许可证到期后，如采矿权人依法不申请延期，国家收回采矿权后，对采矿权人不予补偿。相反，如果一定要对第六条第1项作广义解释，则无法与《浙江省采矿权有偿出让合同》第二十二条相互兼容。因此，根据对第六条第1项的合理解释，章献义、陈孚良也有权要求延长采矿期限。根据同类行为同等对待的原则，淳安县国土资源局与本县境内其他矿山投资人签订的文件内容都是一样的，对其让矿山采矿权到期后均给予延期，说明淳安县国土资源局实际理解与章献义、陈孚良一致。四、一审判决关于“存窿矿”未运走责任认定是错误的。1.合同和法律均规定采矿权到期后可以延期，章献义、陈孚良可以合理期待采矿权延期情况下，没有将“存窿矿”运出，主观上没有任何过错。2.根据证人方某的证言，本案所涉“存窿矿”主要是为“应采尽采”需要作为垫基使用的矿石，在可以合理预期采矿权延期的情况下，章献义、陈孚良没有将上述“存窿矿”运走也是合理的。3.淳安县国土资源局违约，没有给章献义、陈孚良延长采矿权期限，导致章献义、陈孚良无法将库存矿运出进行销售。4.事后，淳安县国土资源局也没有采取其他补救性措施帮助章献义、陈孚良将库存矿石运走。即使淳安县国土资源局没有给予章献义、陈孚良延长采矿权的期限，但是如果淳安县国土资源局按招标公告进行重新挂牌，章献义、陈孚良仍然有很大机会摘牌。而且，即使不能摘牌，根据章献义、陈孚良提供的证据及方某的证人证言，上述“存窿矿”可以由新的中标人支付相应价款，或者由双方协议将“存窿矿”运走销售。但是，由于淳安县国土资源局暂停挂牌至今，没有实施补救措施，造成章献义、陈孚良实际损失。五、章献义、陈孚良诉请合法有据，一审判决适用法律错误。1.在采矿权期限届满前的2009年4月，章献义、陈孚良通过姜家镇人民政府向淳安县国土资源局提出申请要求延期。姜家镇人民政府向淳安县国土资源局提出延期申请。但淳安县国土资源�没有同意，违反了《浙江省采矿权有偿出让合同》第二十二条的规定以及上述行政法规和部门规章规定。2.虽然淳安县国土资源局不同意延长采矿权期限，但如果按招标文件重新设置采矿权，章献义、陈孚良权益仍有保障。但是，由于淳安县国土资源局无理中止了拍卖，致使章献义、陈孚良权益落空。3.我国《合同法》第六十条规定：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。根据《合同法》第一百零七条规定，淳安县国土资源局应承担相应民事责任。4.关于章献义、陈孚良可以要求赔偿的损失类别。根据《合同法》第一百一十三条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合�可能造成的损失”之规定，章献义、陈孚良有权索赔包括可得利益在内的所有损失。但是，考虑到淳安县国土资源局为政府部门，故章献义、陈孚良只要求赔偿直接损失。5、关于章献义、陈孚良主张的直接损失金额。章献义、陈孚良以姜家镇人民政府委托淳安诚盛资产评估事务所出具的对章献义、陈孚良已投资矿山设施及存窿矿评估结果为依据，该评估结果为人民币10894188元。由于该评估金额是镇政府委托评估，且评估基准日是又是事件发生当时的2009年12月31日，故评估结果客观公正。7.关于利息问题。根据合同约定，章献义、陈孚良有权要求延长采矿权期限。由于淳安县国土资源局违约，造成章献义、陈孚良损失。本来，即使淳安县国土资源局不批准，如果及时按评估结果给淳安县国土资源局以补偿，淳安县国土资源局损失也小一点。但是，淳安县国土资源局既�确定是否给予延期或重新拍卖，也不明确是否给予补偿，导致章献义、陈孚良利息损失。故章献义、陈孚良有权按银行同期贷款利率从2009年10月1日起要求淳安县国土资源局承担利息损失。8.据章献义、陈孚良了解，淳安县国土资源局已经计划给其他关闭矿山予以7000万元的经济补偿，并且已经安排专项资金，目前正在谈具体数字。根据“同类行为同等对待”的法律原则，章献义、陈孚良应得到补偿。
淳安县国土资源局辩称，一、章献义、陈孚良的合同目的已经实现，本案缺乏采矿权延续登记的基础。采矿权根据物权法第一百二十三条规定属于用益物权，章献义、陈孚良作为用益权人，对国家所有的矿产资源依法享有占有、使用和收益的权利，但是采矿权要受到采矿的取得方式、采矿的期限、采矿范围（包括矿区面积、开采深度），采矿数量等限制。根据涉案矿山采矿权挂牌须知和成交确认书载明的内容来看，涉案矿山采矿权的取得方式为公开挂牌竞价，采矿期限为5年。采矿范围为7个坐标拐点范围内0.1719平方公里，开采深度480米至200米标高，保有资源储量（333）1.5万吨。而2004年7月26日，淳安县国土资源局与马晓齐签订的采矿权有偿出让合同第三条、第四条除了保有矿产资源储量（333）1.5万吨内容没有载明以外，对采矿的范围采矿权期限均做了明确约定。根据2009年9月出具的潘家东立萤石矿资源储量核实报告显示，已超过成交确认书约定的1.5万吨的保有矿产资源储量。《成交确认书》约定的1.5万吨保有矿产资源储量章献义、陈孚良已开采完毕，采矿权有偿出让合同约定的5年采矿期限已经届满。章献义、陈孚良的合同目的已经实现，缺乏采矿权延续登记的基础。章献义、陈孚良申请继续开采，淳安县国土资源局当然具有拒绝批准延期的权利。二、关于《成交确认书》是否有效的问题。成交确认书是通过公开招投标以后招标人与投标人签订的契约，系双方真实意思表示。根据《招标投标法》第四十六条和《招标投标法实施条例》第七十五条的规定，应当按照招标文件和投标文件订立书面的合同，这是法律法规的要求。虽然2004年7月26日，双方签订的采矿权有偿出让合同没有把成交确认书第六条第一项的内容纳入其中，但并不能据此认定成交确认书无效，更不能据此认定对双方当事人没有约束力。三、淳安县国土资源局对涉案矿山重新设置采矿权，并进行公开出让，只是为采矿权交易搭建的一个平台，把原矿山可利用的动产和不动产剩余价值写入拍卖公告，其目的是希望有人中拍之后，章献义、陈孚良的原有资产得到充分利用，并不等于没有人参与竞买，淳安县国土资源局就应该弥补章献义、陈孚良剩余资产的价值。综上，请求二审法院驳回章献义、陈孚良的上诉请求。
章献义、陈孚良向一审法院起诉请求：1.判令淳安县国土资源局按评估价值补偿章献义、陈孚良矿山设施费及存窿矿10894188元；2.判令淳安县国土资源局承担自2009年10月1日起至款项付清日止按人民银行同期借款基准利率计算的利息损失（暂算至2017年5月31日为4619028.26元）。3.判令淳安县国土资源局承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：2004年7月，案外人马晓齐通过挂牌竞得淳安县姜家镇潘家东立萤石矿采矿权。同年7月26日，马晓齐与淳安县国土资源局签订了《浙江省采矿权有偿出让合同》，期限为5年，自2004年至2009年。合同同时规定：本合同约定的采矿权有效期届满，受让人需要继续开采的，应当提前90天向出让人提出书面申请，除社会公共利益需要收回采矿权的，出让人应当在同等条件下优先予以批准，经出让人同意，受让人应当依法办理采矿权有偿出让手续，与出让人重新签订采矿权出让合同，支付采矿权出让金。后马晓齐设立矿山开采个体企业淳安县郭村乡潘家东立萤石矿，并取得采矿许可证，期限自2004年9月至2009年9月。2006年10月，经政府依法批准，该采矿权及相关资产由马晓齐转让给章献义。章献义受让该合同权利义务后与陈孚良合伙经营该矿。2009年4月，章献义、陈孚良通过姜家镇人民政府向淳安县国土资源局申请要求该采矿权进行延期，申请采矿权延期5年。姜家镇人民政府向淳安县国土资源局提出延期申请。淳安县国土资源局于2009年6月10日答复同意重新设置采矿权，但未与章献义、陈孚良续签合同。2009年7月，姜家镇人民政府委托淳安诚盛资产评估事务所对章献义、陈孚良已投资矿山设施及存窿矿进行补偿所涉及的资产占有单位部分资产补偿价值进行评估，评估基准日为2009年12月31日。诚盛资产评估所于2010年1月27日出具《资产评估报告书》，评估结论为资产占有单位至评估基准日拥有的用于本报告所列评估之目的的资产补偿价值评估值为人民币10894188元。杭州市国土资源局以杭土资[2010]90号文件向浙江省国土资源厅提出《关于转报杭州市淳安县姜家镇潘家村萤石矿出让方案的请示》，国土资源厅于2010年5月25日批复原则同意重新挂牌出让该采矿权。2010年7月27日，淳安县国土资源局和淳安县公共资源交易中心在《今日千岛湖》、千岛湖门户网站、县国土资源局门户网站发布采矿权出让公告，挂牌期限自2010年8月16日9:00起至8月27日16:00时止。章献义、陈孚良拟参与竞拍，但淳安县国土资源局在挂牌截止日前以“梓桐镇三联村尾砂泄露事故爆发，县政府要求停止潘家村萤石矿采矿权出让工作”为由，撤销了上述采矿权出让挂牌公告。之后，章献义、陈孚良与淳安县国土资源局对于补偿等事宜未能达成一致意见，故成讼。
一审法院认为，首先，2004年5月22日淳安县国土资源局发布的采矿权挂牌公告第一条中约定：案涉矿区的保有资源储量是1.5万吨，指的是章献义、陈孚良能开发的矿产数量不能超过1.5万吨。章献义、陈孚良在采矿期内实际开采并且已经运出矿区的矿产已经远超过1.5万吨。其次，成交确认书第六条第1款约定，采矿许可证有效期满，采矿权自然收归国家所有，国家对矿山企业资产不予补偿。采矿权人所使用的土地，其原来的所有权性质不变，并由土地权属单位无偿收回使用权。章献义、陈孚良的采矿期至2009年9月已经届满。章献义、陈孚良提出在采矿权有效期届满后，除社会公共利益需要收回采矿权以外，章献�、陈孚良在同等条件下享有优先续签合同的权利，淳安县国土资源局应当予以批准，也即章献义、陈孚良提出申请之后，可以优先续签合同，但是是否同意续签合同，由淳安县国土资源局最终决定。既然章献义、陈孚良的采矿期限已经届满，淳安县国土资源局也未与章献义、陈孚良续签合同，约定的采矿量也已经达到，而且二章献义、陈孚良未能将机器设备运出来是章献义、陈孚良未能在采矿期届满前处分私人财产，与淳安县国土资源局无关。章献义、陈孚良也未提供证据证明淳安县国土资源局阻止章献义、陈孚良将机器设备运出，故章献义、陈孚良提出的诉讼请求，于法无据，该院不予支持。据此依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回章献义、陈孚良的全部诉讼请求�案件受理费114879元，由章献义、陈孚良负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。章献义、陈孚良向本院提交如下证据：一、淳安县国土资源局关于潘家村萤石矿挂牌出让方案文件的请示报告共八页，欲证明1.保有资源储量（333）不是对可开采量的限制，矿区范围（拐点坐标）才是对采矿范围的限制；2.重新出让采矿权，对于可用的动产和不动产，按资产评估价为前置条件，由新的采矿人予以补偿，此与采矿权挂牌公告及评估报告内容相互印证；二、浙江省国土资源厅关于潘家村萤石矿挂牌出让实施方案的批复，欲证明1.出让方案经浙江省国土资源厅批准实施，2.矿区范围（拐点坐标）才是对采矿范围的限制；三、章献义、陈孚良未挂牌需要提供的补偿协议和备用金协议，欲证明中标人如不是章献�、陈孚良，需要补偿章献义、陈孚良矿山财产补偿费509.4188万元，并约定库存款由章献义、陈孚良处置；四、镇政府和村委会为挂牌需要提供的土地补偿协议和费用补偿协议，欲证明中标人需要与镇政府、村委会签订有关协议文件；五、固体矿山资源/储量分类国家标准，欲证明333是推断的资源量；六、淳安县其他矿山延期情况表，欲证明包括发生尾矿垮坝事故的杭州千岛湖矿品有限公司在内的其他矿山，采矿权到期后均被淳安县国土资源局延长采矿权。
经质证，淳安县国土资源局发表如下意见：对证据一、二的真实性、合法性和关联性均没有异议，对证据三、四的真实性无法确认，即使有该份协议，但落款处也仅有章献义、陈孚良盖章并无淳安县国土资源局的盖章，且从协议可以看出需要等到公开挂牌出让后有新的竞拍人来盖章确认，该证据对淳安县国土资源局没有约束力。对证据五的真实性、合法性和关联性均没有异议。对证据六，系电脑打印稿，无淳安县国土资源局的确认，对该情况淳安县国土资源局不清楚。本院对证据一、二、五的真实性、合法性和关联性均予以确认，证据三、四未有淳安县国土资源局的盖章确认，本院对其证明效力不予确认。证据六与本案缺乏关联性，本院不予确认。
二审期间，淳安县国土资源局并未向本院提交新的证据。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，章献义、陈孚良起诉要求淳安县国土资源局赔偿损失，依据的是案涉《浙江省采矿权有偿出让合同》，认为该合同第二十二条约定采矿权有效期届满后，受让人需要继续开采的，应当提前90天向出让人提出书面申请，除社会公共利益需要收回采矿权的，出让人应当在同等条件�优先予以批准，经出让人同意，受让人应当依法办理采矿权有偿出让手续，与出让人重新签订采矿权出让合同，支付采矿权出让金，现淳安县国土资源局未按合同约定与其重新签订采矿权出让合同，违反合同和法律规定，对此，本院认为，根据上述合同条款的约定，采矿权受让方在合同期满后，在同等条件下有优先与出让方重新签订采矿权出让合同的权利，但是否同意续签合同，应由淳安县国土资源局根据相关法律及政策规定予以批准决定，也即案涉《浙江省采矿权有偿出让合同》并未直接约定，只要受让方提出继续开采的书面申请，淳安县国土资源局就有与受让人续签合同的义务。同时，结合《成交确认书》第六条第1款约定，采矿许可证有效期满，采矿权自然收归国家所有，国家对矿山企业资产不予补偿。采矿权人所使用的土地，其原来的所有权性质不变，并�土地权属单位无偿收回使用权。章献义、陈孚良受让的采矿权至2009年9月届满，淳安县国土资源局也重新挂牌欲出让该采矿权，但因“梓桐镇三联村尾砂泄露事故爆发，县政府要求停止潘家村萤石矿采矿权出让工作”为由撤销采矿权出让挂牌公告。章献义、陈孚良亦未能提供证据证明淳安县国土资源局违反合同约定在同等条件下对其提出的继续开采申请未给予优先批准，故章献义、陈孚良以淳安县国土资源局违反合同约定为由，要求其赔偿损失的上诉理由依据不足。综上，章献义、陈孚良的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费114879元，由上诉人章献义、陈孚良负担。
本�决为终审判决。
审判长 瞿 静
审判员 崔 丽
审判员 赵 魁
二〇一八年三月七日
书记员 周天阳