浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1412号
上诉人（原审原告）郑秀娟，女，汉族，1955年4月4日生，住海盐县。
委托代理人李久凯，北京京益律师事务所律师。
委托代理人周亚春，女，汉族，1979年3月18日出生，住海盐县。
被上诉人（原审被告）海盐县人民政府，住所地海盐县武原街道枣园中路。
法定代表人王碎社，县长。
出庭应诉负责人朱江峰，副县长。
委托代理人夏梅娣，海盐县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人马洪培，浙江海赛律师事务所律师。
郑秀娟诉海盐县人民政府（以下简称海盐县政府）房屋行政征收一案，嘉兴市中级人民法院于2017年9月18日作出（2017）浙05行初75号行政裁定。郑秀娟不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人郑秀娟及委托代理人李久凯，被上诉人海盐县政府的副县长朱江峰及委托代理人夏梅娣、马洪培到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限，因需调取证据，本案于同年4月2日暂停审理，2018年5月2日恢复审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：位于海盐经济开发区的海盐县西塘桥街道大桥（嘉兴－宁波跨海大桥）新区东港安置区因毗邻化工区，住户对环境问题多有投诉反映。为改善住户居住环境、优化经济开发区的布局，海盐经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）决定对该区域范围内的住户在自愿的基础上，参照农村住房标准进行拆迁并安置到离化工区较远的大桥新社区居民点。该区域内共有住户182家，原告郑秀娟住房也在其中。2015年4月8日开发区管委会在该区域发布了《模拟动迁通告》，告知“动迁项目名称”、“动迁实施单位”、“动迁范围”、“安置地点”，此后委托海盐县正浩房地产评估事务所对动迁范围中包括原告在内所有的住房逐一进行了评估，并于2017年4月10日通知住户在规定时间、规定地点进行对安置新房“抽签、领号”。经开发区管委会动员、做工作后，有100多住户表示同意接受拆迁安置补偿条件，并签订了协议，自愿腾空搬离。原告郑秀娟等少数住户因对被拆迁房屋性质认定、补偿标准存在异议，未与开发区管委会签订协议。因本次动迁基础是住户自愿，除开发区管委会对住户进行动员及做动迁思想工作外，海盐县人民政府既不作出征收房屋决定，也未因住户在规定时间内未与实施部门达成安置补偿协议而作出征收补偿决定，更未实施强制拆除行为。原告郑秀娟等少数住户不愿签约的，其住房的所有权未发生变化。
原审法院认为，征收房屋是政府为保障国家安全、促进国民经济发展和社会发展等公共利益需要，在满足相应的法定条件下，依照法律规定程序，购买征收范围内的公民、法人或其他组织所有的房屋。其法律后果为房屋所有权关系发生了改变，将是政府拆除房屋基础性的法律行为。征收的特征是强制性的，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收方案确定的期限内达不成补偿协议的”由作出征收决定的市、县人民政府作出征收补偿决定；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条也规定“违反土地管理法律、法规、阻挠国家建设征用土地的”（包括不在规定期限内腾空搬离被征收土地上的房屋等行为），由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，故征收补偿决定、责令交出土地通知均可申请人民法院强制执行。本案中，海盐县人民政府下属的经济开发区管委会，为改善西塘桥街道大桥新区东港安置区住户居住环境，防止受化工企业的污染，在住户接受安置补偿条件、自愿腾空并交出原住房的情况下，通过签订协议的形式安置住户到新居民区，该行为不具有强制性。原告郑秀娟等人因不接受安置补偿条件而未签订协议，其房屋的所有权关系未发生变化，海盐县人民政府并未对其作出征收补偿决定或实施强制拆除房屋行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈢项规定，原告提起行政诉讼应当具有诉讼的“事实依据”，现原告请求人民法院确认被告组织实施征收原告房屋行为违法，但征收房屋的基础事实不存在，故不符合起诉的条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第㈠项之规定，裁定驳回原告郑秀娟的起诉。
郑秀娟上诉称：一、原审法院存在事实认定错误，对《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的相关规定简单机械理解。是否存在“征收房屋的基础事实”，应以被上诉人海盐县政府实施的行政行为的实质是否符合征补条例的规定为标准。二、针对国有土地上的房屋进行的“动迁”、“自愿搬迁”，不论其名称如何定义，其实质均不能违反征补条例的规定。被上诉人的行为，导致征补条例形同虚设，无法实现立法目的。被上诉人以“动迁”、“自愿搬迁”为名，对包括上诉人在内的100多户国有土地上的房屋进行征收，其行为是为了规避征补条例的规定。上诉人所有的房屋应严格依照征补条例进行，通过改变行政行为名称，规避征补条例进行房屋征收，是违法行为。针对国有土地上的房屋进行“征收”、“拆迁”、“搬迁”等，均应依据征补条例依法实施房屋征收。如果有权机关都以“动迁”、“自愿搬迁”进行征收，将导致征补条例“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”的立法目的无法实现，无法保障被征收房屋所有权人的合法权益。综上，一审法院判决认定事实，适用法律错误。请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
海盐县政府答辩称：一、答辩人没有实施国有土地上房屋征收行为，原审法院认定事实清楚。答辩人认为开发区管委会引导开展的“模拟动迁”不是国有土地上房屋征收行为，上诉人所称不符合事实。开发区管委会为解决化工区与居住区的环境矛盾，为改善农户居住环境、优化开发区的布局和功能，在广泛发动群众和摸底的情况下，尊重农户意愿，愿意搬迁的住户与开发区管委会签订拆迁安置协议，主动交房搬离毗邻的化工区。虽然从效率和原则出发，对东港村所有农户均进行摸底评估工作，但并不意味着征收和强拆，抽签告知、选房通知等均按自愿原则进行，开发区管委会从未强迫农户签约或抽签选房等。从原审庭审情况看，并无证据证明开发区管委会有强迫评估、签约等行为。包括上诉人在内的几户农户未签订拆迁安置协议，但开发区管委会本着尊重民意和自愿原则，并没有实施拆迁、征收等强制措施。上诉人将开发区管委会的工作人员的政策宣传等工作理解为参与征收，显然是对行为和事实的错误认知。二、物权所有人有自愿搬迁行为不是行政强制征收。《物权法》和征补条例并不禁止物权所有人自主处分财产的权利，更没有规定国有土地上房屋只能走征收的唯一途径。上诉人将权利人的自愿搬迁与征收行为两个性质的行为混为一谈，既是对立法精神的误读，也是对开发区管委会引导行为的性质和动机的误解。三、原审法院适用法律正确，程序合法。答辩人既没有作出房屋征收决定，也无实际征收行为，上诉人也未与开发区管委会签订拆迁安置协议，其持有的物业未受损害。上诉人不同意搬迁，不动产仍客观存在且未受损，其诉请的事实基础不存在。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着海盐县政府是否存在征收郑秀娟房屋的行政行为这一审理重点进行质证、辩论。
二审期间，本院依职权调取了海盐县政府于2018年4月20日作出的盐政发[2018]14号《海盐县人民政府房屋征收决定》、征收决定的公告及在被征收户每户张贴、入户告知、集中告知照片。上诉人郑秀娟在质证过程中，先表示对上述证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但后又表示上述证据已超过了举证期限，不予质证。本院认为，上述证据系本案二审期间海盐县政府作出行政行为，且上诉人在质证过程中也明确表示海盐县政府已向其告知了上述征收决定，故对上述证据本院予以采纳。
经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。
另查明，2018年4月20日海盐县政府作出盐政发[2018]14号《海盐县人民政府房屋征收决定》，该决定载明：因海盐绿能环保项目建设需要，对东至浙江艾可帅五金有限公司西围墙，南至白洋河，西至跨海大桥北接线东侧绿化带，北至东港路范围内的国有土地上房屋进行征收。上诉人郑秀娟的房屋在上述征收范围内。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。
上诉人郑秀娟认为海盐县政府对其房屋实施征收行为的主要依据是2015年4月8日被上诉人海盐县政府下属的开发区管委会发布的《模拟动迁通告》。经查，虽然开发区管委会发布了上述通告，此后也委托了海盐县正浩房地产评估事务所对动迁范围中包括上诉人在内所有的房屋进行了评估等行为，但上诉人并没有提交证据证明在其不愿接受安置补偿条件并同意搬迁的情形下，海盐县政府对其房屋实施了相关的行政强制手段进行征收，至本案二审期间，上诉人仍居住生活在该房屋内，且据本院查明的事实，2018年4月20日海盐县政府作出的征收决定，才对包括上诉人房屋在内的相关房屋实施了征收。故上诉人认为海盐县政府以发布动迁通告、对其房屋进行评估等方式对其房屋实施了征收行为，缺乏相关事实依据。鉴于海盐县政府并不存在上诉人所称的以模拟动迁的方式征收了其房屋的行为，故其就此提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 马惟菁
审判员 沈 妙
审判员 夏祖银
二〇一八年五月二日
书记员 吕圣姻