内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初110号
原告巴林左旗查干哈达苏木乌兰格日勒嘎查委员会。住所地:内蒙古自治区巴林左旗查干哈达苏木乌兰格日勒嘎查。
法定代表人布某，系嘎查长。
委托代理人乌某，内蒙古振昊律师事务所律师。
被告巴林左旗人民政府。住所地：内蒙古自治区巴林左旗林东镇。
法定代表人孟某，系旗长。
委托代理人常某�巴林左旗人民政府工作人员。
委托代理人侯某，内蒙古木叶山律师事务所律师。
被告巴林左旗草原监理所。住所地：内蒙古自治区巴林左旗林东镇。
法定代表人赵某，系所长。
委托代理人侯某，内蒙古木叶山律师事务所律师。
原告巴林左旗查干哈达苏木乌兰格日勒嘎查委员会（以下简称乌兰格日勒嘎查委员会）诉被告巴林左旗人民政府（以下简称左旗政府）、巴林左旗草原监理所(以下简称草原监理所)不履行法定职责一案，于2016年10月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。原告乌兰格日勒嘎查委员会的法定代表人布某及委托代理人乌某，被告左旗政府的委托代理人常某、侯某，被告草原监理所的法定代表人�某、委托代理人侯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系左旗政府所属查干哈达苏木所辖的基层群众性自治组织。2002年巴林左旗撤并嘎查村工作中原高林艾力嘎查并入原告嘎查处（乌兰格日勒嘎查）组成了新的乌兰格日勒嘎查并选举产生了乌兰格日勒嘎查委员会，即原告。原告认为，原高林艾力嘎查并入原告嘎查处（乌兰格日勒嘎查）组成了新的乌兰格日勒嘎查，法律上原高林艾力嘎查已终止，其权利与义务由变更后的乌兰格日勒嘎查继续享有和承担。因此原告依据《中华人民共和国民法通则》第44条，《土地登记办法》第41条之规定，于2016年6月23日请求被告左旗政府及草原监理所依法变更于1998年5月20日颁发的编号为01006（权利人为高林艾力）的《草原所有权证》的权利人为乌兰格日勒嘎查。由于二被告拒绝受理原告的此申请，所以原�将”变更《草原所有权证》权利人申请书”以EMS邮政特快寄送到二被告处。2016年7月2日，二被告收到申请后，在法定期间内均没有作出任何答复也没有对此案依法进行行政处理。故请求法院判令二被告受理原告”变更《草原所有权证》权利人申请”，依法处理申请事项，并判令诉讼费由被告负担。
为支持其诉讼请求，原告向本院提交了以下证据：1、巴林左旗行政区域划地名办公室出具的《巴林左旗政区改革概况》，2、查党发[2002]）34号《关于废止及启用撤并嘎查各类公章的通知》，3、左党发〔2005〕10号《中共巴林左旗委员会巴林左旗人民政府关于关于巴林左旗苏木乡镇机构改革实施意见》，以上证据证明原告作为申请人主体适格，《草原所有权证》的事实权利人为原告，变更权利人为乌兰格日勒嘎查有事实和法律依据。4、变更�利人申请书，5、邮政快递底单，以上证据证明原告曾向被告提出申请，二被告不履行法定职责的事实。6、草原所有权证，证明原告主体适格，原告起诉有事实和法律依据。
被告左旗政府辩称，原告变更申请没有依据，理由如下：一、1998年根据国家政策的规定，落实”双权一制”政策，将草牧场承包落实到户。原高林艾力嘎查的草牧场也进行了登记造册并有权属图，高林艾力嘎查的草牧场均已经承包到户，并与承包户签订了承包合同建立了档案卡。根据当时政策和法律规定并为了维护承包的稳定性是三十年不变，现在原告要求变更到新成立的嘎查（原告）名下与当时的法律、政策不符，也不利于承包行为的稳定性，势必会影响牧民的承包经营权，不利于社会的稳定。二、虽然原高林艾力嘎查合并，但是这个自然村并没有灭失，而成为一个小组。根据《土地管理法》第十条”农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，及《农村土地承包法》第四条”国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”，第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各�体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”，及《草原法》第十三条”集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”之规定，虽然撤消了嘎查委员会，但是还是属于村内集体经济组织。法律规定允许村内两个以上农村集体经济组织所有。所以，草原权属在高林艾力名下符合法律规定。三、根据巴林左旗旗委办公室文件[左党办发（2002）]15号关于印发《巴林左旗撤并嘎查村工作实施方案》的通知：第三阶段第2条规定，做到”五个不动”和”四个不变”，承包的草牧场原则不动；生产资料及固定资产原则不动。所以根据该文件要求，原告的诉求也没有依据。四、根据《巴林左旗草原确权承包工作实施方案》的规定，按照自治区人民政府的要求，要深化农村牧区集体产权改革，现在相关文件已经出台，正在统一部署和安排落实，在实施过程中相关权属将进行确定。
被告左旗政府向本院提交了以下证据、依据：第一组、《草牧场承包合同书》，证明1998年落实落实”双权一制”政策时，原高林艾力嘎查已经将草牧场承包到户，并与各户签订了承包合同。第二组、草牧场有偿承包使用档案卡，证明依据上述草牧场承包合同建立了档�，确定了发包方和各个承包人以及所承包草牧场的位置、面积、四至等内容。第三组、红光嘎查（原告）草牧场权属图、高林艾力嘎查草牧场权属图，证明当时两个集体经济组织的草牧场权属是单独确定和划分的，并有嘎查主任和相邻的嘎查主任确认签字。第四组、查干哈达苏木草牧场权属图，编制时间是1998年6月，证明整个查干哈达苏木各嘎查村草牧场的位置、坐标、界址、草原种类等内容。第五组、中共巴林左旗左党办发〔2002〕15号文件，证明撤并嘎查村时，是采取”五个不动”和”四个不变”措施。第六组、内蒙古农牧业厅《内蒙古自治区草原确权承包工作实施方案》、左旗政府左政发〔2015〕75号《关于〈印发巴林左旗草原确权承包工作实施方案〉的通知》，证明根据相关政策和文件要求，各级政府要对草原确权承包工作进一步落实�推进，左旗政府也正在按照相关要求和步骤进行落实。
被告草原监理所辩称，草原监理所隶属于巴林左旗农牧业局，是左旗政府草原行政管理的工作部门。颁发草原使用权证书等是以左旗政府名义颁发的，如果变更也得由左旗政府进行，草原监理所不是本案适格被告。其他意见和左旗政府的答辩意见一致。
被告草原监理所向本院提交了以下证据：事业单位法人证书和组织机构代码证，证明《草原使用权证》是左旗政府颁发的，草原监理所不具备本案被告资格。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告左旗政府对1-3号证据本身的真实性没有异议。4号证据变更权利申请书，认为没有收到过。5号证据邮政快递单不能证明原告邮寄的内容，不能证明被告收到过变更申请。对6号证据草原所有权证本身的真实性没有异议。被告草原监理所同意被�左旗政府的质证意见。本院对原告提交证据的真实性予以确认，其中4、5号证据能够证实原告向二被告提出过申请。
对被告左旗政府提交的证据，原告综合质证认为，与本案的关联性不大，本案的诉讼标的是被告的行为是否构成不作为，被告提供的以上证据不是证明其已作为或不作为合法性的依据。被告草原监理所对被告左旗政府的证据无异议。本院对被告左旗政府提交证据本身的真实性予以确认。
对被告草原监理所提交的证据，原告质证认为这些证据恰能够证明其具有被告主体资格，草原所有权证虽然不是以其名义颁发，但是一些具体工作却是其法定职责。被告左旗政府对被告草原监理所的证据无异议。本院对被告草原监理所提交证据本身的真实性予以确认。
经审理查明，原告乌兰格日勒嘎查委员会以”原高林艾力嘎查并入�告乌兰格日勒嘎查而组成了新的乌兰格日勒嘎查，原高林艾力嘎查名下的《草原所有权证》应变更到原告名下”为由，于2016年7月1日，通过EMS方式分别向二被告邮寄了变更申请书。2016年7月2日，二被告签收，但在法定期间内，二被告没有对该申请依法进行答复。
另查明，涉案《草原所有权证》的颁发署名单位为被告左旗政府；被告草原监理所性质为事业法人，参与颁发草原所有权证的相关工作。
本院认为，《内蒙古自治区草原管理条例》第九条规定：”......集体所有的草原，由旗县级人民政府登记，核发草原所有权证，确认所有权。依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续”，第四十二条规定：”草原监督管理机构的主要职责：......（三）负责草原所有权、使用权和承包经营权的审核、登记、管理的相关工作。......”，以上规定明确了本案被告左旗政府以及被告草原监理所均有处理草原权属的法定职责；被告草原监理所虽然性质为事业法人，但其履行草原所有权登记、管理相关工作时的职责性质，具有法律规定授予的行政管理属性，草原监理所依法是草原权属证书发证过程中的参与主体，故其称其作为被告主体不适格的主张本院不予支持。二被告在接到原告的申请后，应当依法在其职责范围内给予答复或处理，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最该人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
被告巴林左旗人民政府、巴林左旗草原监理所在本判决生效后的法定期限内对原告巴林左旗查干哈达苏木乌兰格日勒嘎查委员会”变更《草原所有权证》权利人申请”依法进行处理。
案件受理费50元，由二被告各负担25元；邮寄费100元，由原告负担30元、二被各负担35元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 刘淑波
人民陪审员 蔡久兴
二〇一六年十二月六日
书 记 员 马继骁