山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终70号
上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
委托代理人李春久、张华林，均系该政府法制办公室工作人员。
上诉人（原审第三人）济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会。
法定代表人路洪宾，该村村民委员会主任。
委托代理人路洪图，该村党支部书记。
委托代理人莫琳，山东泉兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会。
法定代表人郭连军，该村村民委员会主任。
委托代理人颜东，山东德康律师事务所律师。
委托代理人陈克平，山东琴岛（济南）律师事物所律师。
济南市历城区王舍人街道东沙河四村村民委员会（以下简称四村村委）因与济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服济南市中级人民法院于2016年8月19日作出的（2016）鲁01行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
市政府于2016年3月10日作出济政复决字[2016]13号行政复议决定，认定济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会(以下简称三村村委)与四村村委2008年7月2日的《土地权属界线协议书》上，只有三村村委的印章和土地调查员孙培亮的签字，没有四村村委的盖章或签字，济南市历城区人民政府（以下简称区政府）依据该协议确定两村之间土地权属界线，属于主要证据不足。另外，区政府在颁发集体土地所有证前，未按照《土地登记办法》的规定对权属审核结果进行公告，也未发现和纠正地籍调查中“指界人姓名栏”错误，未尽到谨慎审核义务，属于行政程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，决定撤销区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的具体行政行为，责令区政府依法重新作出具体行政行为。
原审原告四村村委起诉称，1、三村村委与四村村委的土地权属争议，仅限于原沙河小学地块，市政府撤销四村整体土地登记证，偏离了争议焦点。2、四村村委虽未在2008年7月2日的《土地权属界线协议书》上盖章或签字，但该村一致认可该协议书的效力，并在2012年申请土地登记时提交了该协议书，三村村委在地籍调查时也未对该协议书的内容提出异议，区政府依据该协议确定两村之间土地权属界线，主要证据充足。3、《山东省土地登记条例》效力高于《土地登记办法》，该条例并未规定土地登记前必须对权属审核结果进行公告，市政府认定区政府应当履行颁证前的公告程序于法无据。4、复议决定认定的“指界人姓名栏”错误，是指四村与其他村争议地段的“指界人姓名栏”，记载的指界人是三村委托指界人路飞扬，但该错误不影响三村的合法权益，不能作为市政府依三村村委申请撤证的理由。请求法院：1、撤销市政府济政复决字[2016]13号行政复议决定；2、维持区政府为四村颁发涉案集体土地所有证的行政行为；3、本案诉讼费用由市政府承担。
原审法院经审理查明,上世纪八、九十年代，三村、四村等联合批准扩建原沙河小学，两村也曾于2000年签订《土地权属界线协议书》。全国第二次土地调查期间，土地管理部门于2008年7月2日，再次组织两村签订《土地权属界限协议书》，附图显示原沙河小学地块归四村所有。三村村委在该协议上盖章，土地调查员孙培亮在该协议上签字，四村村委既未盖章也未签字。2012年，四村村委向区政府提出集体土地确权登记申请，并提交了该村与三村2008年7月2日的《土地权属界限协议书》。土地登记部门组织三村等进行了现场指界，并制作了《地籍调查表》和《宗地图》。在地籍调查过程中，三村对2008年《土地权属界限协议书》确定的两村界限未提出异议。同年12月12日，区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》。
2016年1月11日，三村村委向市政府申请行政复议，前身为该村先人创办的“启蒙书屋”，自上世纪六、七十年代以来，学校两次在原址基础上向西扩建，两次所需土地均是由三村提供，一直由三村对学校进行管理，第五次人口普查区域图、有关法律文书和教育局网站等，也都载明学校所在地在该村范围内，说明该学校地块应为三村土地。因为土地一直被教委和学校使用，三村在1997年时为学校出具证明，允许学校申请办理土地证。三村一直以为该地块已经登记在学校和教委名下，因此在历城土管部门2008年和2012年两次组织的地籍调查中，该村都将该学校地块排除在本村村界范围外，并在2008年7月与四村签订《土地权属界线协议书》。导致区政府由于三村的重大误解和错误指界行为，将原沙河小学地块被错误登记在四村名下，所以请求市政府：1、撤销涉案集体土地所有证；2、对原沙河小学地块权属重新进行调查，确认该土地归三村所有。三村村委为证明原沙河小学地块归该村所有，在复议过程中提交了如下证据：1、土地权属界线协议书及附图复印件，2、记账凭证、山东省往来结算统一收据、王舍人街道办事处农村集体财物往来结算统一收据、收款收据复印件；3、《集体土地所有证》复印件；4、路氏家谱复印件；5、历城碑刻复印件；6、媒体关于原沙河小学报道资料复印件；7、土地使用申请书、翻建校舍审批书及批文，新建校舍申请及批文、关于翻建厕所硬化校园的申请及批文复印件；8、巡逻示意图复印件；9、（2005）历城民初字第2663号民事判决书；10、历城区王舍人镇第五次人口普查区域图复印件；11、土地使用证权证明及附图、房屋所有权复议件；12、济南市教务网站小学资料复印件；13、证明材料、地类证明复议件；14、讨要沙河小学土地群众签名复议件。
2016年1月11日，市政府收到三村复议申请，经审查后，于1月14日作出受理决定，通知区政府提出行政复议答复，并追加四村村委作为第三人参加复议。2016年2月24日，市政府组织召开听证会，于同年3月10日作出济政复决字[2016]13号行政复议决定，撤销区政府为四村颁发涉案集体土地所有证的具体行政行为，责令区政府依法重新作出具体行政行为。
原审法院认为，本案审理的焦点问题是，1、市政府认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，认定事实是否清楚；2、市政府对三村行政复议申请的处理，是否符合法律规定。
关于第一个审理的焦点问题。三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，系在2008年全国土地调查过程中经土地主管部门组织签订的，该协议书上有三村公章和土地调查员的签名。四村虽未在该协议书盖章或签字，但在2012年申请集体土地登记时，将该协议作为土地权属来源依据提交给土地管理部门，说明该村认可该协议的效力。另外，在2012年土地登记前的地籍调查过程中，三村对该《土地权属界线协议书》规定的土地权属界线也未提出异议，并委托该村指界人在地籍调查表“指界人姓名栏”签字确认，区政府在行政复议过程中向被告提交了地籍调查材料。综合以上证据，市政府认定三村与四村2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，不能作为确定两村之间土地权属界限的有效依据，属于认定事实不清。
关于第二个审理的焦点问题。行政复议是一种准司法程序，与行政诉讼程序一样，都有自身的局限性，只是解决行政争议的一种途径，只有在处理时机成熟时，才能对诉争的行政争议予以受理，并作出处理决定。关于涉及不动产登记行政争议的处理时机，《最高人民法院关于审理房屋行政登记案件》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内，已经受理的，裁定中止诉讼。”参照上述规定，申请人认为基础关系无效或应当撤销，对房屋和土地登记行为提起复议或诉讼的，此时复议和诉讼处理行政争议的时机尚不成熟，应当告知当事人先行解决基础关系争议，基础关系争议处理期限不计算在诉讼或复议期限内，已经受理的，应当裁定中止复议或诉讼。
具体到土地行政登记案件中，《土地权属界限协议书》和地籍指界材料，均属于土地权属来源的证明材料，是土地行政登记行为的基础。本案中，2008年7月2日的《土地权属界线协议书》，将原沙河小学地块确定给四村所有，三村认可该协议书的真实性，在2012年地籍调查时也未提出异议。该村在申请行政复议时提出，原沙河小学地块应为该村所有，该村是基于该地块已经登记在学校和教委名下的重大误解，才签订了上述《土地权属界限协议书》，并在2012年土地指界时将学校地块排除在该村范围之外，同时提交了一系列证据予以证明。以上事实说明，三村对区政府土地登记行为的基础依据存在争议，行政复议处理该争议的时机尚不成熟，应当告知三村先行解决该基础争议，已经受理的，应当中止复议程序。市政府未通知三村先行解决基础关系争议，迳行撤销区政府为四村颁发历城集有（2012）第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决，一、撤销济南市人民政府作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定。二、责令济南市人民政府与本判决生效之日起六十日内，对第三人济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会的行政复议申请重新作出处理决定。案件受理费50元，由济南市人民政府负担。
市政府不服原审法院判决向本院提出上诉称，一、原审判决认定事实不清。1、上诉人认定被上诉人与第三人之间的《土地权属界线协议书》不能作为区政府确定被上诉人与第三人之间土地权属界线的有效依据，事实清楚，证据确凿，依据合法。按照《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”、第十条第一款规定“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式”、第十一条规定“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式”、第三十二条规定“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”。本案中，上诉人在审理第三人复议区政府向被上诉人作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为时发现，该区政府作出涉案《集体土地所有证》所依据的被上诉人与第三人之间的《土地权属界线协议书》，只有三村加盖了其村民委员会印章，被上诉人既未加盖印章，也未签字。行政复议期间，被上诉人辩称未盖章的原因是2008年签订该协议书时，负责其村公章管理的人员不在村里，其盖不盖章都认可这份协议书。在上诉人依法召开的听证会上，三村村委认为该协议只有一方盖章并非有效的协议，不具有法律效力。经审查，在2008年7月2日，四村村委与第三人签订《土地权属界线协议书》的同日，被上诉人在与邻村东沙河五村所签订的《土地权属界线协议书》亦没有加盖公章，但是，在2012年9月20日，被上诉人与东沙河五村又重新签订了《土地权属界线协议书》，双方皆加盖了公章，被上诉人将该协议作为其向区政府申请《集体土地所有证》的依据之一。因此，被上诉人四村村委所称对其与三村村委签订的《土地权属界线协议书》，盖不盖章都认可这份协议书不能成立。另外，三村村委根据《土地使用权证明》、《房屋所有权证明》等证据称，在1997年7月15日，涉案争议地块的原使用人沙河小学为了办理土地使用证，由三村村委与历城区王舍人镇人民政府、历城区王舍人镇土管所共同出具《土地使用权证明》，并加盖各自公章，证明沙河小学使用的土地使用权归学校所有，土地使用证正在办理之中。所以，三村村委认为沙河小学所使用的土地已经归属该小学所有，正是因为该重大误解，才导致在2008年与被上诉人之间的《土地权属界线协议书》上盖章、在土地调查时没有将该地块纳入其村范围，但并不是第三人认可该地块属于被上诉人所有。因此，上诉人认定被上诉人与三村村委之间的《土地权属界线协议书》只有一方盖章，按照我国合同法的上述规定，该协议依法没有成立，不具有法定效力，该协议不能作为区政府确定被上诉人与第三人之间土地权属界线的有效依据，事实清楚，证据确凿，依据合法。2、原审判决确认上诉人所认定的被上诉人与三村之间的《土地权属界线协议书》不能作为确定两村之间土地权属界线的有效依据不能成立，认定事实不清。按照《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，在行政诉讼案件审理中，对于证据的合法性应当依法进行全面审查。如果证据不具有合法性，则不能作为审理诉讼案件的合法有效的定案依据。按照我国合同法的上述规定，被上诉人四村村委与三村村委之间的《土地权属界线协议书》只有一方盖章，该协议依法尚未成立，不具有法律效力。不能作为区政府确定被上诉人与三村之间土地权属界线的有效依据，事实清楚，证据确凿，依据合法。3、原审判决未审理上诉人在行政复议决定中所认定的区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为所依据的《地籍调查表》中的界址线与《宗地图》相矛盾的事实，认定事实不清。上诉人在所作济政复决字[2016]13号行政复议决定中认定区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为事实不清包括两个方面，一是上述被上诉人与第三人之间的《土地权属界线协议书》不能作为确权的有效依据，二是区政府颁发该集体土地所有证所依据的《地籍调查表》中的界址线与《宗地图》相互矛盾。根据区政府在行政复议中提交的《地籍调查法人代表身份证明书》、《指界委托书》、《居民身份证》、《土地登记指界通知签名单》、《地籍调查表》（编号：370112009221JA00001)及所附《宗地图》等证据证明，在涉案土地地籍调查中，被上诉人的指界人是其法人代表村委会主任郭连军，三村的委托指界人是路飞扬，东沙河五村的指界人是李翠芳。上述指界人都在《地籍调查表》中“指界人姓名”栏签字盖章。该《地籍调查表》中的界址线J29J31段和J35—J89段由被上诉人的指界人郭连军、三村的指界人路飞扬共同签字盖章，但该《宗地图》显示，上述界址线地块是被上诉人与东沙河五村争议地，区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为所依据的《地籍调查表》中的界址线与《宗地图》相矛盾，上诉人认定该区政府作出涉案《集体土地所有证》的行政行为认定事实不清，事实清楚，证据确凿。原审判决未审理上诉人在行政复议决定中所认定的上述事实，认定事实不清。二、原审判决适用法律错误。1、上诉人作出济政复决字[2016]13号行政复议决定的行政行为适用法律正确。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，对于被申请人作出的具体行政行为主要事实不清、证据不足或者违反法定程序的，行政复议机关依法可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，上诉人所作济政复决字[2016]13号行政复议决定，一是认定区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为所依据的被上诉人与第三人之间的《土地权属界线协议书》不能作为确权的有效依据、《地籍调查表》中的界址线与《宗地图》相互矛盾，属于认定事实不清。二是按照《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第二十三条“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址;(二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项”、第二十四条“公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记”以及经山东省人民政府同意，由省国土资源厅、省财政厅、省农业厅联合制定的《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（鲁国土资发[2011]129号）规定的“5、初审和公告。土地登记机关的工作人员按规定对申请资料和地籍调查成果进行审核，填写土地登记审批表，如实填写初审意见。在完成权属审核的基础上，以一个调查区域或一个村庄为单位，将该区域或村庄内的土地所有权、使用权的权属审核结果在一定范围内进行公告，公告内容按《土地登记办法》有关规定执行，公告期为15天。6、审核审批。公告期满无异议，符合登记条件的，由国土资源部门填写土地登记审批表，签署审核意见，报县级以上人民政府审批”和经济南市人民政府同意，由市国土资源局、市财政局、市农业局联合制定的《济南市加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（济国土资发[2012]56号）等规定，认定区政府在作出《集体土地所有证》(历城集有[2012]第00922101号)之前，应当对被上诉人的土地所有权等权属审核结果在一定范围内进行公告，公告期满无异议的才能依法批准。而区政府提交的证据材料不能证明其履行了公告程序，属于程序违法。因此，上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，决定撤销区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，责令其依法重新作出行政行为，适用法律正确。2、一审判决确认上诉人作出济政复决字[2016]13号行政复议决定的行政行为适用法律错误，属于适用法律错误。按照2011年9月5日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释（2011)20号）第十五条规定：“最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。”而按照2010年11月18日起施行的法释（2010)15号《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十四条第二款“农村集体土地上的房屋登记行政案件参照本规定”之规定，最高人民法院该规定是为正确审理房屋登记案件所制定的，只有在审理农村集体土地上的房屋登记行政案件时可以参照本规定。本案中，上诉人所作济政复决字[2016]13号行政复议决定所审理的是区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，原审法院没有依据法释（2011)20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问題的规定》进行审理，而是参照并不具有参照效力的法释（2010)15号《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理，进而确认上诉人所作该行政复议决定适用法律错误，其所作一审判决适用法律错误。3、本案中并不存在原审判决所称的中止复议程序的法定情形。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第499号）第四十一条第一款“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（一）作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的；（二）作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的；（三）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（四）作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的；（五）申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的；（六）案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（七）案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的；（八）其他需要中止行政复议的情形”之规定，本案中并不存在原审判决所称的应当中止复议程序的法定情形。三、原审判决违反“同案同判”司法指导规则。1、原审法院在审理上诉人所作类似行政复议决定时予以支持。2013年11月22日，历城区荷花路街道堰头村民委员会不服该区人民政府向该区华山街道小洼庄村民委员会颁发历城集有[2012]第00720501号《集体土地所有证》的行政行为，向上诉人申请行政复议，请求撤销该集体土地所有证。上诉人依法追加小洼庄村民委员会为第三人。经审理，上诉人认定该区人民政府作出上述《集体土地所有证》的行政行为程序违法、事实认定不清，决定撤销并责令重新作出行政行为。小洼庄村民委员会不服提起诉讼。经审理，济南市中级人民法院作出（2015)济行初字第127号行政判决书，确认上诉人作出的济政复决字[2015]20号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，判决驳回其诉讼请求。小洼庄村民委员会不服该判决提出上诉。经审理，山东省高级人民法院作出（2016)鲁行终30号行政判决书，驳回上诉，维持原判决。本案与上述行政诉讼案件类似，复议当事人同样是历城区因集体土地所有权发生争议的两个相邻的农村集体，被复议行为同样是区政府对集体土地确权发证的行政行为，复议机关审理意见同样是认定程序违法、发证所依据的证据相互矛盾事实认定不清，复议决定同样是撤销发证行为并责令重新作出行政行为，但原审判决却截然相反，同案未能同判。2、原审法院作出的（2016)鲁01行初197号行政判决书与其作出的（2015)济行初字第127号行政判决书相互矛盾，违反人民法院“同案同判”的指导规则，违背法律旨意。四、原审判决不利于依法高效解决村集体土地所有权争议。我国有明确的法律规定。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，被上诉人与三村对于其之间的集体土地所有权争议，既可以协商解决，也可以由区政府处理，具体处理程序应当依据国土资源部专门为依法、公正、及时做好土地权属争议的调查处理工作所制定施行的《土地权属争议调查处理办法》。本案中，如果区政府在作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》之前，依法按照相关规定，对被上诉人的土地所有权等权属审核结果在一定范围内进行公告，那么，第三人知晓后就能对本案中存在的集体土地所有权争议依法予以解决。正是因为区政府没有按照法定程序，才导致三村不服,申请行政复议。原审判决违反土地管理法相关规定，导致农村集体土地所有权争议解决背离了法定程序，致使解决争议的程序复杂化，不利于依法高效解决农村集体土地所有权争议。五、上诉人的行政复议行为程序合法。2016年1月11日，三村村委不服区政府作出历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的行政行为，向上诉人申请行政复议。经审查，上诉于1月14日作出（济政复办受字[2016]13号）《行政复议申请受理通知书》予以立案，向被申请人作出（济政复办答字[2016]13号）《提出行政复议答复通知书》；同日，因四村村委与本案存在利害关系，上诉人依法追加其为第三人，向其作出（济政复办参字[2016]13号）《第三人参加行政复议通知书》。上述文书皆依法送达。1月21日，被申请人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2月15日，因案情复杂，上诉人依法作出（济政复办听字[2016]13号）《行政复议听证通知书》，并于2月24日召开听证会公开审理。经审理，上诉人于3月10日作出（济政复决字[2016]13号)《行政复议决定书》，并依法送达。上述程序均符合法律规定。综上，请求撤销原审法院判决，依法改判。
三村村委不服原审法院判决向本院提出上诉称，一、市政府作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定认定区政府作出的[2012]第00922101号《集体土地所有证》认定事实不清、依据不足且程序违法，依法撤销该证书，同时责令其重新作出具体行政行为，事实及法律依据充分确实，依法应予以维持。根据历城区国土局提交的四村集体土地登记申请资料充分体现出，国土局在办理四村土地登记过程中不仅没有依法履行公告程序，而且也没有依法定程序进行地籍调查，更没有组织邻宗地权属人进行现场指界，所有的申请登记资料都是国土局事先准备好，文字内容也都是工作人员事先书写好的，上诉人只是按照土管所工作人员的要求签字、盖章，显然这些都是违反《土地登记办法》和《山东省土地登记条例》所规定的法定程序。地籍调查资料是确定土地权属的基础材料，这些资料形成和来源不合法，势必影响到实体结果的客观性和合法性。再者，土地登记机关据以认定两村边界的2008年7月2日土地权属界线协议书，从其形式来看，该协议只有三村公章，四村并没有签字、盖章，从法律意义上讲该协议书不符合协议书合法、有效的法定要件，从而也不具有确定两村边界的既定法律效力。土管部门在没有对该协议做进一步调查核实的情况下便依据该协议认定三村与四村的边界也违反了济国土资发（2012)56号《济南市加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》相关法律规定。因此，市政府依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定作出济政复决字[2016]13号行政行政复议决定并无不当。而原审法院以四村申请土地登记提交该协议的行为（事实上这些资料一直都在土管所，并不在各村）推定四村认可该协议，并确认协议有效，从而认定市政府认定三村、四村2008年7月2日《土地权属界线协议书》不能认定为两村之间土地权属界限的有效依据。二、原审法院参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定处理本案缺乏法律依据。依据该规定第十四条明确规定，农村集体土地上的房屋登记行政案件可以参照本规定，而没有规定农村集体土地确权登记也可以参照该规定，况且本案涉及的土地登记属于初始登记，而不是确权后的变更登记，故原审法院适用前述规定对本案作出判决于法无据。综上，请求二审依法改判并维持市政府济政复决字[2016]13号行政复议决定。
被上诉人四村村委二审答辩称，一、三村村委超过复议期限。2012年12月，三村村委与四村村委均提出了土地登记申请，提供了相应资料，并进行了现场指界。2012年12月12日区政府为两村同时颁发土地所有权证。此时，三村村委应当知道区政府为四村办证的事实。其于2016年1月才提起行政复议，超过复议期限。二、四村村委与三村村委之间签订的《土地权属界线协议书》系双方的真实意思表示，合法有效，原审法院认定事实清楚。在全国第二次土地调查期间，土地管理部门组织三村村委与四村村委于2008年7月2日签订了《土地权属界线协议书》，三村村委在协议书上签章，四村村委认可协议的内容，系双方真实的意思表示，因此系合法有效的。2012年四村村委向区政府提出集体土地确权登记申请时,四村村委提交了的与三村村委于2008年7月2日签订的《土地权属界线协议书》，再次证实被上诉人认可该协议内容及效力。土地登记部门组织四村村委、三村村委等进行了现场指界，并制作了《地籍调查表》和《宗地图》，再次调查过程中，三村村委也未对2008年《土地权属界线协议书》的真实性提出异议，因此上述证据应作为确定答辩人与第三人之间土地权属界限的有效证据。显然，行政复议机关的认定事实不清，原审法院据此作出的判决认定事实清楚。三、原审法院认定三村村委应先行解决基础关系争议适用法律正确。本案中，2008年7月2日的《土地权属界线协议书》将原沙河小学地块确定给四村所有，三村村委认可该协议书的真实性，在2012年地籍调查时也未提出异议。后三村村委在行政复议时，声称《土地权属界线协议书》系因重大误解签订的，因此对土地登记行为的基础依据存在争议，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，行政复议机关应当告知第三人应先行解决基础关系争议，适用法律正确。四、区政府作出颁发历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》的具体行政行为程序合法。《山东省土地登记条例》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）核发或者更换、注销土地证书。”按照该条例规定，区政府必须按照上述程序进行土地登记，而无须进行公告程序。2012年四村村委提交了土地登记申请，2012年11月13日土地管理部门进行了地籍调查，并于2012年12月10日进行了土地登记审批即权属审核，区政府于2012年12月12日为四村村委颁发历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》，显然区政府作出的具体行政行为程序合法。五、上诉人提交的（2015)济行初字第127号、（2016)鲁行终30号行政判决书（一审、二审判决）与本案事实完全不同，上诉人的“同案同判”的主张毫无事实依据。本案中，三村村委对2008年全国地籍调查过程中经土地主管部门组织签订的《土地权属界线协议书》的真实性没有异议，2012年四村村委向区政府提出集体土地确权登记申请时，三村村委也未提出异议，各方均委托人员到场，并在《地籍调查表》上签字认可。而上诉人市政府所提交的一审、二审判决（2015)济行初字第127号、（2016)鲁行终30号行政判决书认定主要事实是:小洼村向济南市历城国土分局申请《土地权属争议申请书》，请求对存在土地权属争议进行调查并依法确权。土地部门在进行地籍调查时未通知双方当事人到场，双方当事人均未在《地籍调查表》上签字。因此上诉人提交的判决与本案事实完全不同，上诉人的“同案同判”的主张无事实依据。综上所述,原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。
经审查，本院同意原审查明的事实。
本院认为，本案的审理重点是市政府于2016年3月10日作出的济政复决字[2016]13号行政复议决定是否合法。
本案中三村村委对原沙河小学所在土地所有权归属有异议而提起行政复议，要求撤销区政府作出的历城集有[2012]第00922101号《集体土地所有证》并确认原沙河小学所在土地所有权为三村所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”、《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”之规定，三村村委与四村村委之间对涉案土地权属存在争议，应由人民政府处理。市政府在双方土地权属基础关系没有解决的情况下，直接作出行政复议决定撤销四村的集体土地所有证，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属适用法律错误。原审法院判决撤销市政府作出的被诉复议决定并无不当。
综上，市政府于2016年3月10日作出济政复决字[2016]13号行政复议决定，适用法律错误。原审判决予以撤销，结果正确。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市人民政府、济南市历城区王舍人街道东沙河三村村民委员会共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 姚美科
代理审判员 赵轶宁
二〇一七年三月十六日
书 记 员 蒋巧菲