广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1648号
上诉人（原审原告）：佛冈县龙山镇良塘村粮头埔村民小组(以下简称粮头埔村)。
负责人：朱湛恒，组长。
委托代理人：张雄敬、何琛，均为广州金鹏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛冈县人民政府。住所地：广东省佛冈县石角镇。
法定代表人：余爱国，代县长。
委托代理人：朱明业、丘灿光，均为佛冈县林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。
委托代理人：张念，清远市法制局工作人员。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村民委员会(以下简称良塘村委会)。
法定代表人：周飞文，主任。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村大罗洲村民小组(以下简称大罗洲村)。
负责人：李俺球，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村高家庄村民小组(以下简称高家庄村)。
负责人：高强华，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村农场村民小组(以下简称农场村)。
负责人：高志钳，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村格二村民小组(以下简称格二村。
负责人：高金来，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良一村民小组(以下简称良一村)。
负责人：陈桂池，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良二村民小组(以下简称良二村)。
负责人：高林森，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良三村民小组(以下简称良三村)。
负责人：李炽彬，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良四村民小组(以下简称良四村)。
负责人：李汝佳，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良五村民小组(以下简称良五村)。
负责人：高仕东，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良六村民小组(以下简称良六村)。
负责人：高枢荣，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村良七村民小组(以下简称良七村)。
负责人：高信荣，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村格一一村民小组(以下简称格一一村)。
负责人：梁灶明，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村格一二村民小组(以下简称格一二村)。
负责人：高利文，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村格一三村民小组(以下简称格一三村)。
负责人：李汝彬，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村格一四村民小组(以下简称格一四村)。
负责人：高佰煊，组长。
原审第三人：佛冈县龙山镇良塘村格一五村民小组(以下简称格一五村)。
负责人：高举荣，组长。
上述原审第三人共同委托代理人：潘小松，广东业证律师事务所律师。
上诉人粮头埔村因与被上诉人佛冈县人民政府、清远市人民政府以及原审第三人良塘村委会等林权争议行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本院二审期间，佛冈县代县长余爱国作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告粮头埔村因与第三人良塘村委会因飞水迳林木林地权属发生争议，于2014年6月20日向被告佛冈县人民政府提交了《关于飞水迳山林权属争议处理申请书》。佛冈县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定依法受理，开展调查核实，并组织双方当事人进行现场踏查，制作了勘验图并进行了调解，因双方各持已见而未能达成协议。
粮头埔村称，争议林地位于龙山镇××村行政区域内，在粮头埔村民小组范围内，地名叫飞水迳（又称猫尾，以下称飞水迳），林地上长的是杂树和灌木，基本上没蓄积，面积约402亩，争议四至范围：东至乐格猫尾坑集水，南至高桥山脊分水，西至高桥火界，北至旧清佛公路。该林地从解放前后以来一直由粮头埔村管理，2003年6月，高巨炎任书记，村民小组发包山地，良塘村委会不肯盖公章引起争议。该林地是我村民小组在道光二十三年以时值白银71两买下粮头埔周边林地及水田，一直由我村民小组经营、发包，有租地发包合同、发包争议地的收据及民国时期购买地契等，证据确凿，要求政府把该林地归属我村民小组所有。
良塘村委会称，我村委会从35年前农村分田到户时期起，由于良塘村地理环境特殊，基围内1700多亩良田须要每年从龙山镇白沙塘村地段河道牛咀（地名）段筑堤引水灌溉，特保留官山的山林树木以供引水工程使用，我良塘村委会持有佛冈县人民政府1981年10月30日颁发的《佛冈县山林权证》，证号佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号，该证第一行土名官山，四至范围：东至乐格官山冚底，南至黄毛岭顶，西至下村洞公路，北至乐格猫头岭。我村委会于2000年9月28日与佛冈县林业局签订佛冈县生态公益林效益补偿协议书。因此，争议林地的权属理应属于我村委会。恳请佛冈县人民政府尊重事实，把该争议林地归还我村委会所有。
佛冈县人民政府查明，争议林地地名叫飞水迳（良塘村委称官山，以下统称飞水迳），座落在龙山镇××村行政区域内，林地上长的是杂树和灌木，面积402亩，争议四至范围：东至乐格猫尾坑集水（良塘村委会称乐格官山冚底）；南至高桥山脊分水（良塘村委会称黄毛岭顶）；西至高桥火界（良塘村委会称下村洞公路）；北至旧清佛公路（良塘村委会称乐格猫头岭）。
佛冈县人民政府又查明：1.良塘村委会与乐格村委会合并前，当时的良塘村委会下辖大罗洲、高家庄、农场、格二、良一、良二、良三、良四、良五、良六、良七、格一（1）、格一（2）、格一（3）、格一（4）、格一（5）及粮头埔共17个村民小组；2.佛冈县档案馆存有良塘大队在1981年10月30日领取我府颁发的《佛冈县山林权证》，证号佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号；该证第一行土名官山，面积250亩，四至范围：东至乐格官山冚底，南至黄毛岭顶，西路，北至乐格猫头岭，该林权证第一行土名官山与争议林地飞水迳的范围相同；3.2005年，乐格村委会与良塘村委会合并为良塘村委会，良塘村委会未能向我府提供关于两村委会合并时集体林地已经合并的有效凭证。
佛冈县人民政府认为：一、原良塘大队在1981年10月30日领取我府核发的《佛冈县山林权证》证号：［佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号］合法有效，良塘村委会要求取得争议林地飞水迳林地的所有权，理由、权属依据充分，应予支持。该证第一行土名官山的林地所有权××为××下××、××、农场、××、××、××、××、××、××、××、××、××（××）、××（××）、××（××）、××（××）、××（××）及粮头埔共17个村民小组集体共同所有。二、1.粮头埔村民小组持有民国时期的购买地契，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十五条的规定不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。2.粮头埔村民小组提供的2013年6月3日与东汇建材有限公司（以下简称东汇公司）签订的租地合同，同年9月24日与东汇公司签订的租地合同补充协议书，将山地、耕地分别划分，山地由良塘村委会与东汇公司另签一份山地租赁合同，并且山地的租金由良塘村委会收取。因此，其要求取得飞水迳林地的所有权，理由、权属依据不够充分，不予支持。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第十三条、第十五条、第二十条，原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第八条，以及中共广东省委、广东省人民政府《关于调整我省村民委员会规模的通知》第二条第（七）项关于“调整村民委员会的规模不得随意改变农村集体土地和其他集体资产的所有权，合并村集体资产必须经村民会议讨论同意”等规定，于2015年11月17日作出涉案佛府〔2015〕76号《关于飞水迳林木林地权属争议的处理决定》：争议林地飞水迳，面积402亩，四至范围：东至乐格猫尾坑集水（良塘村委会称乐格官山冚底）；南至高桥山脊分水（良塘村委会称黄毛岭顶）；西至高桥火界(良塘村委会称下村洞公路）；北至旧清佛公路(良塘村委会称乐格猫头岭）的林地林木所有权××下××、××、农场、××、××、××、××、××、××、××、××、××（××）、××（××）、××（××）、××（××）、××（××）及粮头埔共17个村民小组集体共同所有。
粮头埔村不服上述处理决定，向被告清远市人民政府申请行政复议，要求撤销佛冈县人民政府作出的上述处理决定，责令其在一定期限内重新作出行政处理或依法确认飞水迳林地的所有权归粮××村独自所有。
被告清远市人民政府受理粮头埔村的复议申请后，通知佛冈县人民政府及第三人提出答辩和提供作出处理决定的证据和依据。清远市人民政府对本案进行了书面审查，于2016年3月30日作出清府复决〔2016〕13号《行政复议决定书》，维持佛冈县人民政府作出的处理决定。
粮头铺村不服上述处理决定和复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.依法撤销被告清远市人民政府于2016年3月30日作出的清府复决〔2016〕13号《行政复议决定书》；2.依法撤销被告佛冈县人民政府于2015年11月17日作出的佛府〔2015〕76号《关于飞水迳林木林地权属争议的处理决定》；3.判令被告佛冈县人民政府在一定期限内就原告与第三人之间的林权争议重新作出行政处理决定；4.判令被告承担本案诉讼费。
原审法院经庭审审理、质证，认为佛冈县人民政府查明的事实属实，对其查明的事实予以确认。
原审法院经审理认为，原《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第二款第(四)项规定：“20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时(即林业‘三定’时期)，县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。”第十五条规定：“土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。”第十六条规定：“森林、林木和林地权属凭证记载的四至界限(即山林座落位置东至、南至、西至、北至)清楚而面积与实地不相符的，应当以四至界限为准；四至界限不清楚，应当协商；协商不成的，依照本办法确定其权属。”2016年5月1日起实施的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第二十三条第一款规定：“土地改革前的旧契约以及有关林木林地权属凭证，不作为调处林权争议的依据和权属来源证据。”本案中，第三人良塘村委会主张涉案林地的权属，其持有佛冈县人民政府于1981年10月30日颁发的《佛冈县山林权证》，证号：佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号，该《山林权证》是合法有效的权属凭证，其四至界限与涉案林地的四至一致，根据上述规定，可以作为确定涉案林地权属的依据。至于《山林权证》记载的面积与涉案林地面积不一致的问题，根据上述《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条的规定，应以林权证记载的四至及按现在实际测量的面积为准。第三人良塘村委会及其属下的十六个村民小组主张涉案林地的权属依据充分，予以支持。原告主张涉案林地的权属，未能提供合法有效的权属凭证，其主张涉案林地的权属依据不足，对其主张依法不予支持。至于原告提供的解放前的地契及买卖契纸等证据材料，根据上述规定，不能作为调处林权争议的依据和权属来源证据。综上所述，佛冈县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，对被诉行政行为的合法性予以认定。根据清远市人民政府提供的证据，其在作出行政复议决定过程中，已经履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，对该被诉行政行为程序上的合法性予以认定。原告诉请撤销两被告的行政行为，证据理由不充分，依法应予以驳回。两被告及第三人的答辩理由依据充分，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告粮头埔村本案的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告粮头埔村负担。
粮头埔村不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）涉案佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号《佛冈县山林权证》不具有真实性、合法性和关联性，原审判决认定错误，被上诉人不能将其作为处理良塘村内部林权争议的依据。该林权证包括了良塘村行政区域内所有的林地，以该林权证作为处理良塘村内部林权争议的依据明显不符合逻辑和经验法则，其至多仅能作为处理良塘村与相邻村之间的外部林权争议的依据。该林权证没有佛冈县人民政府的公章，应为伪证，或核发该证时未经佛冈县人民政府审核批准，违反法定程序。（二）原审判决认定良塘村委会与东汇公司签订的《山地租赁协议书》不具有真实性和合法性错误。该协议可以证明良塘村委会早已明确承认飞水迳林权存在争议，良塘村委会只是代为管理，且承诺相关租赁合同不得作为今后确定争议山林权属的依据。（三）原审判决认定粮头埔村与东汇公司签订的《租地合同》不具有真实性和合法性错误。该合同可以证明良塘村委会曾经认可粮头埔村对飞水迳享有所有权和使用权。（四）原审所有诉讼参与人均未提交原审第三人申请调处林权争议并要求确权的证据。佛冈县人民政府在只有粮头埔村提起林权争议调处申请的情况下，将争议林地确权给他人有违合法行政的基本原则。故原审判决认定被上诉人作出的具体行政行为程序合法错误。（五）原审判决认定被上诉人作出的具体行政行为内容适当错误。粮头埔村占全良塘村委会五分之一的人口，原审第三人未经法定程序就剥夺粮头埔村获得集体资产权利的行为，不合乎情理，也违反了相关法律规定。在粮头埔村与原审第三人合并为一个村之前，争议林地飞水迳就已归其单独所有。佛冈县人民政府调处林权争议，没有尊重粮头埔村对外以所有人身份对飞水迳进行造林、管理和维护的历史，没有照顾其以发包或出租等方式对飞水迳进行经营的现实情况。请求二审撤销原审判决，支持粮头埔村在原审中提出的全部诉讼请求。
被上诉人佛冈县人民政府二审辩称:(一)佛冈县人民政府作出的涉案处理决定认定事实清楚，证据确实充分。佛冈县档案馆存有原审第三人良塘村委会（原龙山公社良塘大队）在1981年10月30日领取的佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号《佛冈县山林权证》，该证第一行土名“官山”的四至范围与争议林地飞水迳的四至范围相同，该证是确认争议林地林木所有权的合法有效依据。（二）上诉人粮头埔村提供的《租地合同书》不能作为经营管护涉案林地的事实证据。依据粮头埔村提供的其在2013年6月3日与东汇公司签订的《租地合同书》，和良塘村委会提供的粮头埔村在同年9月24日又与东汇公司签订的《租地合同补充协议书》，将山地、耕地分别划分，山地由良塘村委会与东汇公司另签一份山地租赁合同，并且山地的租金由良塘村委会收取。故良塘村委会并没有认可粮头埔村对争议林地飞水迳享有的所有权和使用权，粮头埔村称良塘村委会认可其所有权和使用权不是事实。（三）佛冈县人民政府作出的涉案处理决定程序合法。该府在受理粮头埔村提交的确权申请后，通过大量调查核实、现场勘踏等工作，发现其他16个村民小组与该林权争议有利害关系，通知其作为第三人参加调处，依据查明的事实和相关法律规定，作出涉案处理决定。粮头埔村称涉案处理决定违反法定程序和法无授权不可为的合法行政基本原则，毫无事实依据。（四）该府作出涉案处理决定，将争议林地林木所有权确权给包括粮头埔村在内的17个村民小组集体共同所有，适用法律准确。综上所述，粮头埔村提出的诉讼请求和事实理由均不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人清远市人民政府二审辩称，其作出的涉案复议决定程序合法，适用法律法规正确。粮头埔村的诉求缺乏事实和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人良塘村委会等二审述称，佛冈县人民政府作出的涉案处理决定和清远市人民政府作出的涉案复议决定事实清楚，证据确凿。粮头埔村提交的《租地合同书》只能作为该村所有的46.9亩水田的依据，与本案争议林地无关。粮头埔村背后有530亩林地属于该村所有并在经营管理和使用，对此没有争议，只是其一直没有去办理林权证，并非其未分得林地。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是林权争议行政纠纷，争议焦点是佛冈县人民政府作出涉案佛府〔2015〕76号《关于飞水迳林木林地权属争议的处理决定》和清远市人民政府作出涉案清府复决〔2016〕13号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第十五条规定：“土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。”第十六条规定：“森林、林木和林地权属凭证记载的四至界限(即山林座落位置东至、南至、西至、北至)清楚而面积与实地不相符的，应当以四至界限为准；四至界限不清楚，应当协商；协商不成的，依照本办法确定其权属。”第二十四条第二款规定：“对同一林权争议有利害关系的其他公民、法人或者组织可以作为第三人申请参加调处，或者由林权争议调处机构通知参加调处。”本案中，佛冈县人民政府在调处××××与良塘村委会之间的林权争议时，发现其他16个村民小组与该林权争议存在利害关系，通知其作为第三人参加调处并无不当。佛冈县人民政府在调处过程中，履行了调查核实、现场勘查、调解和审批等程序，符合相关程序规定。粮头埔村虽然主张其对涉案争议林地飞水迳的权属，但未能提供任何合法有效的权属凭证。而良塘村委会为主张其对涉案争议林地的权属，提供了佛冈县人民政府于1981年10月30日向原良塘大队颁发的佛府（龙山公社）山字第捌拾壹号《佛冈县山林权证》（存根联）。该林权证虽然没有加盖佛冈县人民政府的公章，但与佛冈县档案馆保存的林权证一致，其第一栏载明的“官山”四至界限与涉案林地飞水迳的范围相同，面积应以林权证记载的四至及现在实际测量为准，可以作为合法有效的权属凭证和确定涉案林地权属的依据。同时从经营管理事实看，虽然粮头埔村提供了其与东汇公司签订的《租地合同书》，但其之后又与东汇公司签订了《租地合同补充协议书》，将山地、耕地分别划分，山地由良塘村委会与东汇公司另签一份山地租赁合同，并且山地的租金由良塘村委会收取，故良塘村委会并未认可粮头埔村对涉案林地单独享有所有权和使用权。粮头埔村提供的其他证据也不足以证明其对涉案林地单独享有所有权和使用权的事实。另外，佛冈县人民政府及原审第三人均认可粮头埔村对其他530亩林地单独进行经营管理和使用的事实，该村并非不能分得任何林地。佛冈县人民政府根据查明的案件事实和相关规定作出涉案处理决定，将争议林地林木所有权确权给包括粮头埔村在内的原良塘村委会辖下17个村民小组集体共同所有并无不当。清远市人民政府受理涉案行政复议申请后，履行了法定程序，其作出涉案复议决定，维持佛冈县人民政府上述处理决定正确。本案两被上诉人作出涉案行政行为时，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》尚未颁布实施，原审法院引用该条例的相关规定不当，本院予以纠正。但原审法院同时也引用了当时有效的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》，其认为粮头埔村诉请撤销两被上诉人涉案行政行为的证据理由不充分，判决驳回其诉讼请求正确，本院应当予以维持。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，程序合法，结果正确，应予维持。粮头埔村的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人佛冈县龙山镇良塘村粮头埔村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月二十二日
书记员 温 瑜