广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤7101行初1439号
原告：广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社，住所地广州市增城区永宁街公安村。
负责人：黄松茂，该社主任。
委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区体育东路160号。
法定代表人：陈光荣，该厅厅长。
委托代理人：杜伟，该厅工作人员。
原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社诉被告广东省国土资源厅确认行政行为无效一案，原告于2017年3月7日向广州铁路运输中级法院提起诉讼，广州铁路运输中级法院于2017年4月5日作出（2017）粤71行初252号行政裁定，认为原告诉请确认粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》无效，但该批复是由广东省国土资源厅作出，而非广东省人民政府作出，广东省人民政府不是本案适格被告，广州铁路运输中级法院已依法通知其退出本案诉讼，根据法律规定本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，裁定移送本院审理。本院于2017年4月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社诉称：
2003年，原增城市新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）引进投资开发商广东东凌集团有限公司（以下简称东凌公司）在永和开发房地产项目，一次性征用公安、叶岭、简村等村委农业集体土地4000多亩，其中包括原告土地250余亩。这次征地，新塘镇政府没有向被征地单位交付非农业建设预留地，而是全部交给东凌公司使用，东凌公司每年一次向被征地单位支付一定数额的租金作为被征地单位的补偿。2009年，新塘镇政府以解决2003年征地遗留边角地为由，第二次扩征农业用地2000多亩，其中包括原告土地约170多亩，但征地补偿款至今没有付清，且新塘镇政府及东凌公司没有向原告交付非农业建设预留地，也没有向原告支付租金。后原告到广州市增城区国土资源和规划局上访，才得知新塘镇政府征用原告等单位的土地已被该局出让给东凌公司使用。原告向广州市增城区国土资源和规划局申请信息公开，该局告知申请人，原广州市国土资源和房屋管理局根据粤国土（地产）字［1999］179号文件及粤国土资（建）函[2001]10号文件精神，报经广州市人民政府同意，以穗国土地批字[2002]21号批文，同意原增城市为永荔公司补办征用公安等村委土地178.927公顷。后原告经多次政府信息公开申请，获悉粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》及粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》及粤办明电[1999]138号《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》。原告认为粤办明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号文件中的部分规定与1999年版《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定相冲突，不能作为认定粤国土资（建）函[2001]10号文件及穗国土地批字[2002]21号文件的合法性依据。广东省人民政府在1999年新土地管理法施行后，批准下级人民政府按照旧版土地管理法为违法用地建设项目补办用地批准手续，没有法律授权及法律依据；广东省人民政府和广东省国土资源厅及其下级政府在法律没有授权的情况下，违法实施征地审批，没有行政主体资格，属于无批准权限和超越批准权限的重大且明显违法行为，应确认广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）函[2001]10号文件无效，审查确认粤办明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号文件不合法，不能作为行政行为合法的依据。因确认行政行为无效不存在诉讼时效和起诉期限的问题。故原告诉至法院，请求：确认被告作出的粤国土资（建）函[2001]10号批准征地文件无效；同时对粤办明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号文件的合法性进行审查，依法确认其不合法，不作为认定其行政行为合法的依据。
被告广东省国土资源厅辩称：一、粤国土资（建）函[2001]10号文件与原告没有直接的利害关系。2001年7月9日，我厅向原广州市国土局作出粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，该批复只是原则同意原广州市国土局将有关土地按照相关规定补办手续，属于行政指导行为，并非征地批准文件，涉案土地是否被征收由广州市在收到批复后实施补办征地手续的具体行政行为所决定。因此，上述批复对原告没有直接利害关系，对其权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的受案范围。二、粤办明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号文件符合国家政策规定。国务院办公厅于1999年5月6日颁布国办法[1999]39号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，要求各地对本区域内土地转让、炒卖土地情况进行一次全面清理，并妥善处理存在的问题，对于未按规定办理用地手续的建设项目，符合土地利用总体规划的，可按规定限期办理，各地须制定相应的实施办法和相关的实施细则，确保上述规定的落实。我厅于1999年8月和12月先后制定《关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示》（省府办公厅以粤办明电[1999]138号转发）和粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》，就我省清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理作出规定，明确了未按规定办理用地手续的建设项目补办相关手续的条件，是对国办法[1999]39号文件的贯彻落实，符合上述国家政策规定。综上所述，我厅作出的粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中违法用地申请补办手续的批复》是行政指导行为，与原告没有利害关系，不属于行政诉讼的受案范围，请法院驳回原告起诉。
经审理查明：1999年12月10日，原广东省国土厅作出粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》。2001年7月9日，被告广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，批复如下：一、原则同意穗国土地报字[2000]19号所报《土地违法项目补办手续申报表》中序号为第2至第36号违法用地项目补办用地手续；二、对上述原则同意按有关规定给予补办用地手续的宗地，在实施过程中必须从严掌握，不能认为省厅已批复同意补办手续就放松把关，应逐宗踏勘和核准违法用地的面积、界线、时间、原有地类以及征地补偿兑现情况，并把握以下原则：（一）对宗地中仍有部分土地未填土、具备种养条件的，应做好各方面工作，将其退还给农村集体经济落实耕种；（二）对经核实用地不符合土地利用总体规划、城市规划或用地报批条件，报批材料弄虚作假的，不得予以补办用地手续；（三）高尔夫球场项目用地中原已支付完征地补偿尚未破坏耕作条件的11.85公顷耕地，应退回给原有村集体，已支付的征地补偿若无法退回的，可按相等面积调整补办征用该集体的其他非耕地；（四）对符合条件可予以补办手续的，应先落实处罚并追缴有关税费。对填土后不能复耕而项目又未落实的，经处理后，先补办建设用地审批手续，土地由政府掌握，暂不办理土地使用权出让或划拨手续；（五）对经核实属于1999年1月1日前发生的违法用地项目，同意按照1988年修订的《土地管理法》的规定补办用地手续；（六）占用耕地的，增城市国土局应按照占补平衡原则，负责落实开垦等质等量的新耕地，并向用地单位追缴耕地开垦费或土地垦复金；三、违法用地处理既要对事、也要对人，并将处理结果报省国土资源厅备案确认后才能实施补办用地手续；四、补办用地手续的实施结果应报我厅备案。
诉讼中，原告述称粤办明电[1999]138号文件即广东省人民政府办公厅于1999年8月3日发出的《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》；原告于2016年8月通过申请政府信息公开途径获悉粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》。原告认为被告作出的粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》违法应确认其无效，遂成诉。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。”本案中，被告广东省国土资源厅于2001年7月9日作出粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》，根据上述批复的内容显示其仅原则同意相关违法用地项目补办用地手续，相关土地最终能否补办用地手续需具体审批，即该批复并非具体用地批准文件，对原告的合法权益明显不产生实际影响；此外，原告于2017年3月7日提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对原告提出的请求确认粤国土资（建）函[2001]10号《关于增城市在清理土地转让和炒卖土地中对违法用地申请补办手续的批复》无效的起诉，本院应予以驳回。对于原告提出的对粤办明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》的合法性进行审查的请求，本院不予处理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社的起诉。
原告广州市增城区永宁街公安村公安二经济合作社预交的案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄海丹
代理审判员 蔡雅红
人民陪审员 陈海亭
二〇一七年六月二日
书 记 员 杨锦新