青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青行终45号
上诉人（原审原告）叶长福，男，土族，1956年1月14日出生。被上诉人（原审被告）互助土族自治县人民政府。
法定代表人安永辉，县长。
委托代理人陈玉录，系该县政府法制办主任。
被上诉人（原审被告）互助土族自治县红崖子沟乡星家村村委会。
负责人李增瑞，村委会主任。
原审第三人叶长忠，男，土族，1951年3月16日出生。
委托代理人叶生鹏，男，土族，1978年12月3日出生，系叶长忠之子。
上诉人叶长福因互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）、互助土族自治县红崖子沟乡星家村村委会（以下简称互助星家村村委会）及第三人叶长忠土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2016）青02行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理后认为，本案是农村土地承包经营权纠纷案件，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，农村土地承包经营权的取得是由作为发包方的村集体和承包方村民签订农村土地承包合同，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中互助星家村村委会将王志兰、叶旺承包地登记在第三人叶长忠名下的具体行为，实际是互助星家村村委会与第三人叶长忠签订农村土地承包合同的行为，双方在签订农村土地承包合同时将争议土地承包给了第三人。现原告要求撤销的具体行为其实是农村土地承包关系，属于平等主体之间的民事法律关系。互助县政府没有法定职权直接撤销土地经营权证相关土地承包的内容。故本案不属于行政案件受案范围。关于互助星家村村委会是否具备本案的被告主体资格，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。故互助星家村村委会在签订承包合同后只是将相关材料向互助土族自治县农村经营管理站进行报送的职责，没有登记的法定职权，其在本案中与第三人是平等的民事法律关系，故互助星家村村委会不具备本案的被告主体资格，原告叶长福将互助星家村村委会列为被告，属主体不适格。
本案争议的叶旺、王志兰名下2.8亩承包地在1985年时登记在叶长福的土地使用证中，后因赡养问题，叶旺、王志兰在生前曾提起诉讼，1994年经法院判决由第三人叶长忠耕种2.8亩承包地及自留地。1997年农村土地调整，互助星家村村委会根据1994的民事判决书，即（1994）互民再字第1号，将王志兰的承包地登记在第三人叶长忠名下，与第三人签订了农村土地承包合同书。1998年互助县政府给第三人颁发了土地承包经营权证，承包期限至2028年12月31日。同时，在1998年原告与互助星家村村委会签订的农村土地承包合同及《互助土族自治县土地承包经营权发放底册》中，争议土地已不在叶长福土地承包经营权内，至此，原告应当知道其权益受到了侵犯，可依照当时法律规定的期限内提起诉讼，即应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。而对互助县政府颁发的土地承包经营权证，直至2007年统一换发，争议的土地仍登记在第三人叶长忠的名下，原告同样应当在知道争议土地不在其土地承包经营权内，对互助县政府作出的颁证行为应当在知道其作出具体行政行为之日起三个月内提出。2012年第三人叶长忠和叶旺夫妇名下的耕地被国家征用，原告之子叶生平将第三人叶长忠以遗赠抚养协议纠纷诉至互助土族自治县人民法院时，原告也应当知道争议土地登记在第三人名下，而直到2014年3月28日，原告叶长福及叶生平才向互助土族自治县人民法院提起行政诉讼，根据行政诉讼法规定，行政案件提起诉讼的期限是六个月，原告2016年起诉已经超过了法律规定的起诉期限，且没有提供正当理由，故原告认为其起诉未超过法定期限的理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定裁定驳回原告叶长福的起诉。案件受理费50元，退还原告叶长福。
叶长福上诉称，一审裁定关于互助县政府没有法定职权直接撤销土地经营权证相关土地承包的内容，故不属于行政案件受理范围及互助星家村村委会没有登记职权，属主体不适格一节的认定错误，不符合法律规定。认定超过起诉期限不符合事实。请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审的全部诉求。
经审理查明，叶旺、王志兰生前系互助土族自治县红崖子沟乡星家村村民，是叶长福和叶长忠的父母亲。1985年，叶旺、王志兰夫妇与叶长福共同生活，二人的承包地登记在告叶长福的土地使用证中。1993年，叶旺、王志兰因就赡养问题提起民事诉讼，1994年，互助土族自治县人民法院作出（1994）互民再字第1号民事判决，对二人的赡养问题和财产作出处理，同时判决叶旺、王志兰名下的2.8亩承包地及自留地，由叶长忠负责耕种。1997年，农村土地调整时，互助星家村村委会与叶长忠签订了农村家庭土地承包合同，该合同中所涉土地包括叶旺、王志兰的承包地及自留地。1998年，互助县政府根据该承包合同，为叶长忠颁发了土地承包经营权证。另查明，1998年叶长福与互助星家村村委会签订的农村土地承包合同及《互助县土地承包经营权发放底册》中，不涉及叶旺、王志兰名下的2.8亩承包地及自留地的部分。2007年，互助县政府以1998年颁证为基础，统一换发了的土地承包经营权证。
本院认为，上诉人在一审的诉求是撤销互助县政府的颁证行为和互助星家村村委会的登记行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，互助县政府具有颁发土地承包经营权证、登记造册的法定职权，若其颁证、登记行为违法，侵犯利害关系人的合法权益时，利害关系人有权提起行政诉讼。互助县政府作为一级行政机关，在发现其颁发的土地承包经营权证内容与相应的农村土地承包合同内容不符时，应当主动更正，这也是依法行政的要求。原审关于“互助县政府没有法定职权直接撤销土地证相关土地承包的内容，故本案不属于行政案件受理范围。”的认定错误，叶长福的该部分上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农村集体所有的土地依法属于村农村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。”的规定，互助星家村村委会作为发包方和承包方叶长忠签订农村土地承包合同，属于平等主体之间的民事法律关系。互助星家村村委会并非叶长福所诉登记行政案件的适格被告，对此情形本应告知原告变更被告，原告不同意变更的，应当按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，裁定驳回起诉。原审法院未做好立案和庭审前的释明工作，未以原告起诉的被告主体不适格为由直接驳回起诉有失得当。
本案争议的叶旺、王志兰名下2.8亩承包地，虽1985年时登记在叶长福的土地使用证中，但从叶长福与互助星家村村委会签订的农村土地承包合同及《互助县土地承包经营权发放底册》看，叶长福最迟在1998年，就已经知道该争议土地已从其签订的承包合同中剔除，且不包括在其土地承包经营权证内。另外，1998年互助县政府根据当时土地承包政策对所有农户统一颁发了土地承包经营权证。基于以上情形，叶长福应当知道本案争议土地的承包经营权证颁发给了他人。叶长福若认为该承包经营权证颁给他人侵犯了其合法权益，就应当在法定起诉期限内提起行政诉讼。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，叶长福在知道争议土地承包经营权证颁发给他人后，提起行政诉讼的期限最长为2年，即叶长福最迟应在2000年12月31日之前提起行政诉讼。叶长福于2016年1月向海东市中级人民法院提起该争议土地行政登记和颁证行为的撤销之诉，确已超过法定起诉期限且无正当理由。
综上，叶长福关于原审“互助县政府没有法定职权直接撤销土地证相关土地承包的内容，故本案不属于行政案件受理范围。”认定错误的上诉理由成立，本院对此予以纠正。叶长福的其他上诉理由，不能成立，本院不予支持。原审法院以超过法定起诉期限驳回叶长福起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元，退还叶长福。
本裁定为终审裁定。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年八月十七日
书记员 周晓武