广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终634号
上诉人（原审原告）：张来天。
被上诉人（原审被告）：深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局，住所地：广东省深圳市福田区新沙路7号。
法定代表人：甘汉华，该局局长。
委托代理人：杨鑫海，该局工作人员。
委托代理人：邹斌，该局工作人员。
原审第三人：深圳桑达物业发展有限公司。
法定代表人：曾标，该公司总经理。
委托代理人：朱祎，该公司管理处主任。
委托代理人：李伟超，广东宇思律师事务所律师。
上诉人张来天因与被上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局、原审第三人深圳桑达物业发展有限公司行政处理决定纠纷一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，张来天系桑达雅苑小区业主，2015年11月5日，张来天通过咨询举报中心平台举报桑达雅苑管理处擅自将桑达雅苑小区商住部分的管理费由每月每平方5元米提高到每月每平方米7元。深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局于同年11月9日收到分派的上述举报后，当日向张来天出具了《价格举报受理告知书》、同年11月19日立案。同年12月24日深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局对桑达雅苑管理处主任朱祎进行调查和行政指导约谈，并制作相应的《调查笔录》和《约谈笔录》，后调取了包括业主委员会换届选举材料、物业管理委托协议、物管费价格调整公示照片等材料。根据上述调查笔录及材料，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局确认如下事实：桑达雅苑小区2004年以《桑达雅苑前期物业管理服务协议》方式约定物业管理费每月每平方米3.5元，2007年该小区成立业主委员会，随后业主委员会与深圳桑达物业发展有限公司签订了新的《物业管理服务协议》，约定物业管理费每月每平方米5元，2010年业主委员会任期届满后未选出新一届业主委员会，物业管理费一直执行每月每平方米5元的标准。桑达雅苑小区现有住宅类308户，其中，生活居住的为45户，业主出租用于商业用途的为263户。深圳桑达物业发展有限公司认为该小区实行的是市场调节价，其通过与61户签订协议，149户电话预约签订的方式，取得超过住户总数三分之二的业主同意，从2015年7月1日起上调物业管理费，调整标准为自用的暂不调整，其他用途房屋调整为每月每平方米7元，后深圳桑达物业发展有限公司通过在电梯厅信息栏张贴的方式公示收费标准。深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局为明确桑达雅苑小区的物业管理费收费是否属于市场调节价，深圳桑达物业发展有限公司于同年7月1日上调物业管理费的行为是否属于价格行政监管范畴、是否存在价格违法及查处的法律依据等问题，于同年11月11日向深圳市市场和质量监督管理委员会（以下简称“市监管委”）书面请示。市监管委同年12月8日出具深市质复[2015]75号《深圳市市场和质量监督管理委员会关于住宅物业服务收费有关问题的批复》（以下简称“75号《批复》”），内容为根据《深圳市物价局、深圳市国土资源和房产管理局关于印发我市住宅物业服务收费指导标准的通知》（以下简称《深圳物业收费标准通知》）第一条第二款及《深圳经济特区物业管理条例》第六十九条第二款规定，已成立业主大会并选举产生业主委员会，且按照市场调节价签订物业服务合同的，业主委员会任期届满未选举产生新一届业主委员会的，物业服务合同期限届满时，仍实行市场调节价，原合同可以继续履行至新的物业服务合同约定开始提供物业服务之日止，应按照《价格法》、《关于商品和服务实行明码标价的规定》等法律法规规章实施监管。同年12月30日，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局根据上述确认的事实，认定桑达雅苑小区物业管理费执行市场调节价，符合《深圳物业收费标准通知》第一条第二款及《深圳经济特区物业管理条例》第六十九条第二款之规定，深圳桑达物业发展有限公司的收费标准有明码标价，故现有证据不足以认定深圳桑达物业发展有限公司存在价格违法行为，张来天举报的深圳桑达物业发展有限公司涉嫌不执行政府指导价的违法事实不成立，最终作出了销案决定，并向张来天作出并邮寄送达《处理结果告知书》，告知张来天现有证据不能认定深圳桑达物业发展有限公司价格违法行为及相关依据。
另查明，张来天就相同举报内容于2015年10月9日通过咨询举报中心进行举报，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局接到分派的举报内容后，于同年10月13日对深圳桑达物业发展有限公司进行现场调查、制作《现场检查笔录》、拍摄现场照片并要求深圳桑达物业发展有限公司提交相应的调查材料。根据上述调查取得的材料，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局认定现有证据不能认定深圳桑达物业发展有限公司存在价格违法行为，作出了不予立案决定。张来天自述其于2016年1月5日收到上述告知书，其对告知书不服，诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国价格法》第三条第二款规定，“市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格”；第六条规定，“商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定”；第十二条、第十三条、第十四条分别规定了实行市场调节价的情况下，经营者进行价格活动应遵守法律、法规、执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定价格干预措施等，具体经营活动中应按照价格规定明码标价、注明商品及服务的有关情况，且不得有包括操纵市场价格在内的不正当价格行为；第三十三条规定，“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”。《国家发展和改革委员会、建设部关于印发物业服务收费管理办法的通知》（以下简称《物业收费办法》）第六条规定，“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定”；第七条第二款规定，“实行市场调节价的物业服务收费，由业主与物业管理企业在物业服务合同中约定”；第二十一条规定，“政府价格主管部门会同房地产行政主管部门，应当加强对物业管理企业的服务内容、标准和收费项目、标准的监督。物业管理企业违反价格法律、法规和规定，由政府价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》予以处罚”。根据上述法律法规，政府价格主管部门根据物业的具体性质将物业管理费价格区分为市场调节价以及政府指导价或政府定价两个不同的范畴，并采取不同的监管措施；对于实行市场调节价的物业管理费，价格主管部门主要从经营者价格活动守法以及执行相应的价格干预措施、有无明码标价、有无不正当价格等方面进行监管。《深圳物业收费标准通知》第一条规定，“我市住宅物业（不含别墅）前期物业服务收费实行政府指导价，收费标准的制定应依据《指导标准》。别墅（包括独立别墅、连体别墅）、已成立业主委员会的住宅区，物业服务收费实行市场调节价。业主和物业服务企业协商制定收费标准时可参考《指导标准》”，根据该条规定，只有住宅物价（不含别墅）的前期物业服务收费实行政府指导价，本案桑达雅苑小区已成立过业主委员会，不属于实行政府指导价的情形，故深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局作为价格主管部门应根据上述法条规定的市场调节价的监管范围及措施对桑达雅苑小区的物业管理费进行监管。深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局通过对深圳桑达物业发展有限公司工作人员询问、要求深圳桑达物业发展有限公司提供相应材料等方式，已履行了相应的调查职责，从调查材料上看，深圳桑达物业发展有限公司并不存在无明码标价、不正当价格行为等价格违法行为，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局作出无证据证明不能认定深圳桑达物业发展有限公司有价格违法行为的认定并决定销案，有事实和法律依据，应予以支持。张来天主张因涉案小区新的业主委员会未成立，物业费用应按原合同价格执行，深圳桑达物业发展有限公司未经业主委员会和业主大会协商即涨价属于价格违法以及深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局未在受案后15个工作日内告知张来天处理结果，程序违法。原审法院认为，1、张来天主张所涉及的其对深圳桑达物业发展有限公司确定的物业费争议实质为业主与物业管理公司之间因物业管理费用产生的纠纷，并不属于上述法规确定的价格主管部门价格监管范围，应另循其他途径解决；2、《价格违法行为举报处理规定》第十一条规定“价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果”，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局于2015年12月30日办结案件，并向张来天邮寄《处理告知书》，张来天于2016年1月5日收到该告知书，并未超出上述法定期限。张来天要求撤销深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局作出的《价格处理告知书》并要求其重作，无正当理由。故，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回张来天的诉讼请求，本案案件受理费人民币50元，由原告张来天负担。
张来天不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决，依法改判深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局行政不作为，未依法履行法定职责的行为违法；二、判令撤销被上诉人作出的深市质量福市监告字(2015)2259号处理结果告知书，判令被上诉人对于上诉人举报重新作出处理决定；三、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审法院所查明的事实不清、不完整。1．被上诉人未依法履行《中华人民共和国消费者权益保护法》的法定职责，未对第三人强制交易作出处理的行为违法。被上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局未完整依法行政处理第三人强制交易行为，严重侵害了上诉人合法的消费者权益等相关权益保护。2．一审法院对哪个物业管理协议具有法律效力认识不清，庭审笔录也未在判决书中阐明。2007年桑达小区成立桑达雅苑业主委员会后，业主委员会于2009年与第三人拟签新的《物业管理服务协议》，但该协议甲方代表处还未签字生效，而该服务协议“第十一条”约定“本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效。”因此，该协议还未生效。当时桑达雅苑业主委员会的印章是由秘书保管，也就是桑达雅苑管理处主任保管，印章须业主委员会代表签字后方可盖章。虽然被上诉人出具了从第三人处收集的证据《桑达雅苑业主委员会会议纪要》，但会议时间为2011年4月15日，这个时间业主委员会任期已经届满而失效，会议纪要已经没有法律效力。根据《桑达雅苑前期物业管理服务协议》内容里第十二条“业主委员会选聘的物业管理公司与业主代表正式签订委托物业管理协议并生效后，本协议自动失效。”因附解除条件的合同，自条件成就时失效。后续合同缺少业主方代表人的签字，约定解除条件还未成立。因此，目前有法律效力的是哪个物业协议？《深圳物业收费标准通知》第一条并没有规定成立过业主委员会的小区就不属于实行政府指导价的情形，应依照有法定效力当事人主体签订合同来区分实行政府指导价还是市场指导价。法律法规也明确规定了属于行政部门的被上诉人应当依法对合同违法行为进行监督处理。3．原审法院在区分价格认定外，没有对消费者选择权和被强制交易进行认定。4．原审法院认为价格主管部门对物业管理费有无明码标价才进监管。实际上第三人设有的价格公示牌，商住建筑面积每平方米7.00元／月的内容已超出物业管理合同规定内容明码标价，已经违反了《价格违法行为行政处罚规定》。二、被上诉人在行政调查时第三人相关证据和事实属于错误。虽桑达雅苑小区成立过业主委员会，但业主委员会2010年已失效，第三人单方面涨价期间也没有再成立业主委员会，也没有召开业主大会，没有实际当事人主体来签订市场调节价合同。被上诉人对第三人单方面涨价行为不予立案属于违法行为。三、被上诉人未依法履行法定职责。不管是实行政府指导价还是市场调节价，都要依据双方协议合同的协商价，而不得强行买卖和强行消费。第三人没有依据协议合同的价格收费，已经违反了协议合同价格，属强制交易行为，属于被上诉人的依法管辖范围，其应履行法定职责。
被上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局答辩称:一、被上诉人在处理上诉人的举报时，依法履行了法定职责，且程序合法。经调查，桑达雅苑已于2007年成立业主委员会，依据《深圳物业收费标准通知》（深价规[2007]1号）第一条第二款的规定，桑达雅苑物业服务收费实行市场调节价，且深圳桑达物业发展有限公司的物业收费有价格公示，未发现其存在违反《价格法》的情况，故于2015年12月30日被上诉人对上诉人的价格举报作销案处理，并于当日向上诉人发出《价格举报处理结果告知书》。被上诉人在处理上诉人的举报时，依法履行了法定职责，且程序合法。二、原审判决认定的事实清楚，符合本案具体实际。本案系上诉人针对被上诉人价格举报处理结果提起的诉讼，上诉人在一审时并没有依据《消费者权益保护法》的规定，针对“强制交易”有关事项提出过诉讼请求，一审对此未作审理是正确的。至于业主委员会及相关业主签订的《物业管理合同》的法律效力问题，不属于被上诉人的法定职责范畴，也不属于行政诉讼中人民法院的审查范围。因此，人民法院对此问题没有调查审理和认定符合法律的规定。三、被上诉人一审时提交的证据已证明被上诉人处理结果依据的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人的上诉理由不能支持其上诉请求。综上，一审法院的裁判不存在任何违法情形，上诉人的上诉没有事实和法律依据，应依法予以驳回。
原审第三人深圳桑达物业发展有限公司陈述称：一、一审判决认定的事实清楚、完整，不存在遗漏。本案系上诉人针对价格举报处理结果提起的诉讼，其在一审时并没有依据《消费者权益保护法》的规定，针对“强制交易”有关事项提出过诉讼请求，一审法院对此未予处理是正确的。上诉人提出的第三人与业主委员会及相关业主签订的《物业管理合同》的法律效力问题，有关合同法律效力的认定，不属于被上诉人的法定职责范畴，也不属于本案中法院应审查的范围。因此，人民法院对此问题没有调查、认定符合法律的规定。对于实行市场调节价的收费行为，被上诉人主要针对是否“明码标价”进行监管。被上诉人接到举报后，通过现场检查、拍照取证、对第三人进行询问、要求第三人提供相应资料等方式，已履行了相应的调查职责。经调查，第三人并不存在无明码标价、不正当价格行为等价格违法事实，被上诉人据此对上诉人的举报进行销案处理是正确的。二、被上诉人一审时提交的证据证明了被上诉人处理结果依据的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人认为“相关证据和事实属于错误”的上诉理由不能支持其上诉请求。三、被上诉人依法履行了法定职责，程序合法，处理结果适当。上诉人认为被上诉人未依法履行法定职责的上诉理由不能成立。四、桑达雅苑物业管理费的调整符合法律、法规的规定。桑达雅苑物业管理费的调整已经征得三分之二以上业主同意，远远高于二分之一以上的法定标准，并且已经依法公示，该次调价合法、有效，不存在价格违法行为。
本院经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，张来天举报称桑达雅苑小区的深圳桑达物业发展有限公司未经业主同意和向相关部门备案，擅自提高商住物业管理费，构成违法，要求相关部门进行查处。深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局接到举报后，进行立案调查，并根据调查情况认为桑达雅苑小区已于2007年9月成立业主委员会，物业服务收费标准执行的是市场调节价，而深圳桑达物业发展有限公司实行的新收费标准有公示，进行了明码标价，以此认为该司不存在价格违法行为，对张来天的举报作销案处理，并于2015年12月30日向张来天作出了《价格举报处理结果告知书》（深市质福市监告字[2015]2259号）。张来天不服该处理结果，认为深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局未依法履行职责而向原审法院提起本案诉讼，要求撤销深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局作出的上述举报处理结果并对其举报重新作出处理决定。根据双方的诉、辩意见，本案应对深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局作出的认定深圳桑达物业发展有限公司不存在价格违法行为，对张来天的举报作销案处理的决定的合法性进行审查。《物业收费办法》第六条规定：“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”第七条第二款规定：“实行市场调节价的物业服务收费，由业主与物业管理企业在物业服务合同中约定”；《广东省物价局广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费的管理办法》（粤价[2010]1号）第七条规定：“物业服务收费根据不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。业主大会成立之前的住宅（含自有产权车位、车库）物业服务收费实行政府指导价，别墅、业主大会成立之后的住宅（含自有产权车位、车库）及其它非住宅物业服务收费实行市场调节价。”第九条第二款规定：“实行市场调节价的物业服务收费，由物业服务企业与业主双方协商确定。”第二十七条规定：“对物业服务收费有争议的，业主、物业使用人、业主委员会或物业服务企业，可以向物业所在地价格主管部门申请协商调解。”《深圳物业收费标准通知》第一条规定：“我市住宅物业（不含别墅）前期物业服务收费实行政府指导价，收费标准的制定应依据《指导标准》。别墅（包括独立别墅、连体别墅）、已成立业主委员会的住宅区，物业服务收费实行市场调节价。业主和物业服务企业协商制定收费标准时可参考《指导标准》。”根据以上规定，深圳市只有住宅物价（不含别墅）的前期物业服务收费实行政府指导价，已成立业主委员会的住宅区，物业服务收费实行市场调节价；实行市场调节价的物业服务收费，由业主与物业管理企业在物业服务合同中约定。本案桑达雅苑小区已于2007年9月成立业主委员会，故该小区物业服务收费不属于应实行政府指导价的情形。桑达雅苑小区的业主委员会成立后，也曾与深圳桑达物业发展有限公司达成过物业服务收费标准。《深圳经济特区物业管理条例》第六十九条第二款规定：“物业服务合同期限届满时，业主大会尚未成立或者未依法选聘物业服务企业的，原合同可以继续履行至新的物业服务合同约定开始提供物业服务之日止。”由此，桑达雅苑小区物业服务收费在业主委员会成立后，实行的是市场调节价。至于深圳桑达物业发展有限公司在桑达雅苑小区的原业主委员会任期届满后、新的业主委员会成立前，未经业主大会、业主委员会协商同意即提高部分物业收费标准，而不按原物业服务合同的价格收费，该行为是否合法、是否构成了违约，其应否向相关业主退还多收取的费用及原业主委员会与深圳桑达物业发展有限公司签订的物业服务合同是否合法、有效，应以双方哪个商定的费用标准计付桑达雅苑小区物业服务费用，以上问题均属于平等民事主体之间的民事争议，应循民事纠纷的法律途径解决，而不属于价格主管部门价格监管范围和本案行政纠纷案件的审理范围。从深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局提交的调查材料来看，深圳桑达物业发展有限公司提高物业服务收费标准后，已在公共场所将新收费标准进行公示，并不存在无明码标价、不正当价格行为等价格违法行为，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局因此认定深圳桑达物业发展有限公司不存在价格违法行为，并对张来天的举报作出销案处理决定，并无不当，应予以支持。综上，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局对张来天的价格举报已履行了相关的调查职责，其依据调查结果作出的销案处理决定合法、有据，且程序合法。上诉人张来天的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张来天负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李育元
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 张庆臣