浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1368号
上诉人（原审原告）孙国定，男，1945年12月21日出生，汉族，户籍所在地宁波市奉化区，现住宁波市奉化区。
被上诉人（原审被告）宁波市奉化区人民政府。住所地：宁波市奉化区锦屏南路1号。
法定代表人张文斌，代区长。
委托代理人梁国荣，宁波市奉化区国土资源分局工作人员。
委托代理人毛海波，浙江求是行律师事务所律师。
孙国定诉宁波市奉化区人民政府不履行土地争议调处法定职责一案，宁波市中级人民法院于2016年10月25日作出（2016）浙02行初55号行政裁定。孙国定不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月7日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年2月14日公开开庭审理了本案。上诉人孙国定，被上诉人宁波市奉化区人民政府副区长方国波及其委托代理人梁国荣、毛海波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告房屋位于原奉化市××北街××墙××号。案外人刘忠乔房屋位于其北侧。原奉化市房管部门及奉化市国土资源局分别于1990年、1991年对原告颁发奉大字第6433号房屋所有权证、奉集建（91）字第1-01784号集体土地建设用地使用证，证载用地面积为179.4平方米，其中建筑占地113.6平方米，东首墙长度为20.22米，西首墙长度为20.90米，南首墙长度为8.40米，北首墙长度为7.80米，且北至墙外刘忠乔。后原告于2010年对其房屋进行改建，刘忠乔也于2011年对其大阊门进行了重建。原告认为刘忠乔在重建时建在了其已经登记的土地上，侵犯了其土地使用权，双方发生争议，期间村民委员会对此进行了协调处理。后原告于2015年12月16日向原奉化市国土资源局寄送《土地权属争议调查处理申请书》，要求被告对其房屋北墙以外的6.084平方米的集体土地权属进行调处、确认。原奉化市国土资源局于2016年3月7日作出《关于对奉化市锦屏街道北街村王家墙弄21号房屋北墙外土地权属争议要求调处的答复函》，认为原告提出的涉案土地上建筑物已于2010年进行拆除重建，且原告未提供相关的拆翻建批准手续，原有界址也已经灭失；根据（2012）甬奉民三初字第514号民事判决已作出认定，故对原告提出的土地权属争议要求不再予以调处确定。原告认为该答复违法，属于行政不作为，又于2016年4月5日分别向被告和原奉化市国土资源局发函，要求其对原告的土地权属争议调查处理申请依法作出决定。被告于同年4月6日收到该函，未作出答复。另查明，原告与刘忠乔因恢复原状纠纷一案，于2012年6月27日向原奉化市人民法院提起民事诉讼，经审理，原奉化市人民法院作出（2012）甬奉民三初字第514号民事判决认为，孙国定与刘忠乔所有房屋南面均以各自现有房屋墙壁为界。刘忠乔建造的房屋大阊门与其房屋南面墙壁齐平，与孙国定所有房屋北面墙壁亦有一定空隙距离。孙国定要求判令刘忠乔拆除建造在其土地上的建筑物，恢复土地使用权，证据不足。故判决驳回了孙国定的诉讼请求。孙国定不服，提起上诉。宁波市中级人民法院作出（2012）浙甬民一终字第806号民事判决认定，无法确认涉案大阊门有部分建在孙国定的土地使用权范围内的事实，故判决驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，具有事实根据是提起行政诉讼的法定条件之一。根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第七条、第八条、第十一条及《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，人民政府负责处理土地权属争议，作出处理决定；人民政府土地管理部门是土地权属争议调查处理申请的接收部门。本案中，原告于2015年12月16日向原奉化市国土资源局寄送《土地权属争议调查处理申请书》，要求对其房屋北墙以外的6.084平方米的集体土地权属进行调处、确认，系要求被告对其土地权属争议调处申请作出处理决定。原奉化市国土资源局于2016年3月7日作出答复函，根据上述法条规定，该复函从性质上说属于被告作出的不予受理决定，即被告已经就原告的申请作出了程序上的行政决定。其后，原告再次于2016年4月5日分别向被告和原奉化市国土资源局发函，要求其对原告的土地权属争议调处申请依法作出处理决定。该申请是在被告已经作出不予受理决定的情况下，再行提起要求作出处理决定的申请，其不产生新的法律关系。原告认为被告不履行作出处理决定的法定职责，缺乏事实根据。故原告的起诉不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙国定的起诉。
孙国定上诉称：根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第十三条的规定，可以看出人民政府负责处理土地权属争议，作出处理决定。而人民政府土地管理部门只是土地权属争议调查处理申请的接收、调解部门，并不是作出行政决定的行政机关，上诉人明确于2015年12月16日向被上诉人下属的奉化市国土资源局寄送了《土地权属争议调查处理申请书》，希望奉化市国土资源局和被上诉人能对该有争议的权属进行调查并确认，但被上诉人始终没有依职权对此作出关于受理或不予受理等任何的行政决定书，对上诉人的申请书仅于2016年3月7日由奉化市国土资源局出具了《关于奉化市锦屏街道北街王家墙弄21号房屋北墙外土地权属争议要求处理的答复函》，该答复函并不是行政决定书，其形式并不符合《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。且奉化市国土资源局的行为也是无权的行为，其无权就上诉人的土地权属争议的申请作出回复，只能由被上诉人为此作出处理决定，被上诉人的行为明显属于行政不作为的行为，损害了上诉人的合法权益，为此上诉人在2016年4月5日再次发函要求被上诉人对上诉人的土地权属争议作出处理决定，但被上诉人仍未依法作出任何决定，因此被上诉人的行为明显违反了上述法律的相关规定，属行政不作为，也剥夺了上诉人就被上诉人作出的行政决定书提起行政复议或行政诉讼的权利，故一审法院的认定显然是没有法律依据的，也不符合法律规定。综上所述，请求撤销原审裁定，判令被上诉人依法履行其职责即依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的规定对原告提交的位于奉化市锦屏街道北街王家墙弄21号房屋北墙7.8米以外6.084平方米的集体土地的权属争议进行调查并依法作出处理决定。
宁波市奉化区人民政府答辩称：一、上诉人向奉化市国土资源局寄送的《土地权属争议要求调查处理申请书》与法定形式要件不符，奉化市国土资源局向上诉人作出答复合情合理。根据《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定和《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十二条规定，当事人向行政机关申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人人数提交副本，申请书应明确载明相关事项。上诉人如请求答辩人调查处理土地权属纠纷，应在申请书上明确请求答辩人作出处理决定，而上诉人于2015年12月16日向奉化市国土资源局寄送的《土地权属争议要求调查处理申请书》，请求事项是请求奉化市国土资源局解决土地权属争议，确认土地使用权属于上诉人所有，而并不是要求答辩人处理土地权属争议。由于上诉人请求处理的行政机关明确为奉化市国土资源局，因此由奉化市国土资源局作出答复并无不当之处。而且上诉人向奉化市国土资源局寄送的申请书及相关证据只有一份，并未寄送副本（上诉人于2016年4月5日向答辩人和奉化市国土资源局寄送的函件中予以承认），这也与申请土地权属争议调查处理时应向行政机关提交申请书及证据正、副本的法律规定不相符合。二、一审法院认定奉化市国土资源局于2016年3月7日作出答复函，根据相关法条规定，从性质上说属于答辩人作出的不予受理决定，即答辩人已经就上诉人的申请作出程序上的行政决定，是正确的。根据《土地权属争议调查处理办法》和《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》相关规定，人民政府负责处理土地权属争议，作出处理决定；人民政府土地管理部门是土地权属争议调查处理申请的接收部门。奉化市国土资源局在收到上诉人申请书后报请答辩人批准同意向上诉人作出答复，应视作向上诉人送达不予受理决定书，这并不违反相关法律、法规规定，也并不会影响到上诉人的行政复议或行政诉讼权利。三、上诉人于2016年4月5日分别向答辩人和奉化市国土资源局寄送一份函件，要求对上诉人的土地权属争议调处申请作出处理决定，并不产生新的法律关系，答辩人和奉化市国土资源局无需作出重复处理。上诉人于2016年4月5日向答辩人和奉化市国土资源局寄送的函件与《土地权属争议调查处理办法》和《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》规定的法定形式要件更加不符。分析函件内容，上诉人也是要求对此前提交的《土地权属争议调查处理申请书》所列请求履行行政职责。答辩人已经作出了不予受理决定的情况下，上诉人再次提起要求作出处理决定的申请，并不产生新的法律关系。综上所述，上诉人认为答辩人不履行作出处理决定的法定职责，缺乏事实根据。上诉人的起诉不符合行政诉讼起诉条件，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<最高人民法院行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人孙国定的起诉完全正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。另查明，奉化市已经依法批准撤市设区。
庭审时，双方当事人围绕着被上诉人宁波市奉化区人民政府是否存在不履行土地争议调处法定职责情形等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人孙国定认为被上诉人宁波市奉化区人民政府存在不履行土地争议调处法定职责而提起的诉讼。根据《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》和《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，对土地所有权、使用权的归属存在争议，是适用上述程序规定和处理办法的必要前提。就上诉人与其相邻人刘忠乔户之间是否存在土地使用权争议，原宁波市奉化市人民法院已经根据上诉人的诉请作出（2012）甬奉民三初字第514号民事判决认定，孙国定与刘忠乔所有房屋南面均以各自现有房屋墙壁为界。刘忠乔建造的房屋大阊门与其房屋南面墙壁齐平，与孙国定所有房屋北面墙壁亦有一定空隙距离。孙国定要求判令刘忠乔拆除建造在其土地上的建筑物，恢复土地使用权，证据不足。并据此判决驳回孙国定要求拆除刘忠乔建造于其土地上的建筑物、恢复土地使用权的诉讼请求。二审法院（2012）浙甬民一终字第806号民事判决则进一步明确“综合分析孙国定在本案中提出的全部证据及刘忠乔提供的大阊门在改建前的老照片等证据，无法确认涉案大阊门有部分建在孙国定的土地使用权范围内的事实”，并据此判决驳回孙国定的上诉，维持原判。因此，现有生效判决已经确认上诉人申请被上诉人进行土地争议调处的前提并不存在。况且，上诉人已经于2015年12月16日就其所谓的土地权属争议申请原奉化市国土资源局予以处理，该局亦已于2016年3月7日作出答复，该答复属于其履行《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第四条第二款规定的职责，事实上已经拒绝了上诉人的申请事项。故上诉人于2016年4月5日向被上诉人及原奉化市国土资源局再次提出的土地争议调处请求，属于重复申请性质，被上诉人并不具有该法定职责。原审据此以上诉人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年三月一日
---
书记员徐一菁