浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1341号
上诉人（原审原告）田弟应，男，1966年2月4日出生，土家族，住浙江省青田县，
法定代理人田某，男，1941年7月24日出生，土家族，住湖北省长阳土家族自治县，系田弟应之父。
委托代理人田第首，男，1964年12月13日出生，土家族，住浙江省青田县，系田弟应之兄。
被上诉人（原审被告）青田县人民政府。住所地：青田县鹤城中路33号。
法定代表人周和平，县长。
委托代理人林琰，青田县人民政府工作人员。
委托代理人陶土才，浙江五洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市人民政府。住所地：丽水市花园路1号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人陈江风、陈铭，丽水市人民政府法制办公室工作人员。
田弟应诉青田县人民政府、丽水市人民政府不履行法定职责及行政复议一案，丽水市中级人民法院于2016年11月8日作出（2016）浙11行初9号行政判决。田弟应不服，向本院提起上诉，本院于2016年12月2日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年2月17日公开开庭审理了本案。上诉人田弟应及其委托代理人田第首，被上诉人青田县人民政府副县长方向明及其委托代理人林琰、陶土才，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人陈铭到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长了审限。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2008年9月26日上午10时许，原告田弟应受雇于青田县温溪镇江岱扶贫小区08幢联建房工地劳动时，被从工地上空掉下的木料砸中头部，致使左侧顶骨粉碎性骨折。就原告所受伤害事故，其本案委托代理人田第首于2015年7月14日向被告青田县人民政府邮交申请书，要求青田县政府就其是否委托了温溪镇政府调查处理该事故及具体委托事项、要求，是否委托了其他相关职能部门调查处理该事故等问题作出书面答复；若不能书面回复，则请说明理由。2015年9月6日，原告向丽水市人民政府申请行政复议，请求认定被告青田县人民政府未书面回复上述申请内容，也未出具事故调查报告或督促相关单位出具原告受伤害事故的调查报告的行为违法。被告丽水市人民政府于7日受理，同年11月6日作出丽政复决〔2015〕28号行政复议决定，驳回了原告的复议申请，并于2016年1月15日将复议决定书邮寄送达（邮件号码：EY025641760CN），原告次日收到该复议决定书。原告田弟应以“被告青田县人民政府就原告受伤事故没有履行调查处理的职责、被告丽水市人民政府未在法定期限将作出的复议决定送达违法”为主要理由，提起了本案诉讼。
原审法院认为，根据原告提供的由温溪镇人民政府出具的证明、情况说明，相关各方签订的事故处理协议书等，本案原告实际上系受雇于个人在施工工地劳动时受伤，其受伤事故与任何单位无涉。综观《中华人民共和国安全生产法》以及根据该法和有关法律制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》，二者所规制的对象都是生产经营单位发生的事故，因此，上述法律、条例不适用于本案，被告青田县人民政府并无就原告受伤事故进行调查处理的法定职责。尽管如此，青田县人民政府还是通过青田县安全生产监督管理局委托了温溪镇人民政府对该事故组织调查。受托的温溪镇人民政府也进行了核查处理，并召集事故各方于2008年12月22日达成了事故处理协议。因此，原告田弟应认为被告青田县人民政府对原告受伤事故应当而未进行调查处理，于法无据，其诉请被告青田县人民政府赔偿原告额外扩大的损失也不具行政行为违法的前提条件。被告丽水市人民政府在法定期间内作出了丽政复决〔2015〕28号行政复议决定但并未在该期间内及时送达，程序存在瑕疵，但该瑕疵不影响原告实体权利，原告诉请撤销该复议决定，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告田弟应的诉讼请求。
田弟应上诉称：一、2008年9月26日发生在被上诉人青田县政府辖区内、温溪镇江岱扶贫小区08幢联建房工地、从事安全生产活动中发生伤害上诉人的安全生产事故的生产经营单位；不仅有直接承包青田县丰源建筑按装工程有限公司、而且还有温溪镇府下属、具体组建温溪镇江岱扶贫小区（包括上诉人受伤害工地在内）、从事安全生产活动的事业单位或社会团体与上诉人受伤事故相关连。本事故调查处理适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》规定。一审认定主要事实认定不清，判决错误。因为众所周知：法人代表是代表单位不是代表个人的。而且上诉人提供的承包合同是2007年7月21日。乙方法人代表李文光、代表乙方青田县丰源建筑按装工程有限公司与甲方温溪镇江岱小区08幢业主签定的。又有李文光代表投保单位
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青田县丰源建筑按装工程有限公司在天安保险的投保单，佐证这一事实。充分证实了：2008年9月26日从事安全生产活动发生伤害上诉人的安全生产事故的生产经营单位。只能是青田县丰源建筑按装工程有限公司。即使青田县丰源建筑按装工程有限公司没注册、也只是不具备法人资格的企业单位。是在《安全生产法》所指生产经营单位之列。不具备法人资格的青田县丰源建筑按装工程有限公司。承建的浙江省、青团县、温溪镇、江岱扶贫小区08幢联建房工地，是在中华人民共和国领域内，从事了生产经营活动，就适用2011年11月1日起施行的《安全生产法》；2008年9月26日发生了伤害上诉人的安全生产事故。就适用2007年6月l曰起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称条例）。关于同意温溪镇江岱扶贫小区的批复证实，温溪镇人民政府的确申请了组建温溪镇江岱扶贫小区工程从事了安全生产活动。温政2015年第005号政府信息不存在温溪镇扶贫小区建设承包合同告知书证实，温溪镇人民政府没有将温溪镇江岱扶贫小区承包给有资质的单位，因此具体负责组建温溪镇江岱扶贫小区，从事生产经营活动的单位，就只能温溪镇人民政府下属的事业单位或社会团体。又因有国土局2015年第05号温溪镇江岱小区08幢未申请登记土地建设使用权证告知书，还因有2016年第2号温溪镇江岱小区08幢申请不存在施工建设许可证告知书，证实温溪镇江岱小区08幢业主并没有申请独立合法建房资格证。那么就证实了具体负责组建温溪镇江岱扶贫小区的是温溪镇人民政府下属的事业单位或社会团体。温溪镇江岱扶贫小区08幢项目发包给08幢业主出资修建的，08幢业主出资修建联建房就是帮助完成温溪镇江岱扶贫小区工程的08幢项目。层层转包给无资质的青团县丰源建筑按装工程有限公司承建，导致上诉人受伤害。温溪镇人民政府是组建扶贫工程的唯一合法单位；据《安全生产法》第四十一条、生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人之规定；再据《安全生产法>第八十六条生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任规定。因此具体实施组建温溪镇江岱扶贫小区工程的是温溪镇人民政府下属的事业单位或社会团体，还因为两被上诉人都承认了温溪镇人民政府就是事故发生单位。理由二、被上诉人青田县政府违法不履行调查处理上诉人受伤害事故的法定职责，一审认定不清，判决有误应改判。依据条例第五条规定县级以上人民政府应当依熙本条例的规定；严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理。在青田县温溪镇政府扶贫工程江岱小区08幢联建房建筑工地劳动时发生伤害上诉人的安全生产事故，调查处理就是被上诉人青田县政府法定职责；又因为依据条例第十九条的规定：被上诉人青田县人民政府调查处理本事故；可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调套组进行调查。但因本次事故造成上诉人四级重度伤残，被上诉人青田县人民政府不可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。也因为条例第二十五条规定被上诉人青田县人民政府组成事故调查组应履行下列职责：(一)查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施。条例第三十一条规定事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保管；被上诉人青田县人民政府有归档保管事故调查报告的法定职责。《安全生产法》第七十五条及条例第七条都作了任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告和依法调查处理的强制性规定。故上诉人2008年10月求助被上诉人青田县政府查找事故责任单位以后，被上诉人或受委托单位没主动公开、上诉人至今未收到，被上诉人青田县政府未依法查证的，上诉人递交取证申请书，被上诉人青田县政府不答理，申请行政复议后被上诉人青田县政府辩称不在履职范围。上诉人申请公开事故调查报告，被上诉人青田县政府告知上诉人事故调查报告不存在就证实被上诉人青田县政府，有违法不及时履行调查处理上诉人受伤害事故法定职责的违法行政不作为行为；一审认定事实不清判决有误。理由三、被上诉人青田县政府委托的温溪镇人民政府调查处理上诉人受伤害事故违法，也是被上诉人青田县政府委托不当的事实，一审认定不清。因为有《事故处理协议书》所称因上诉人没带安全帽被木料扎伤的事实；又有出险调查及理赔申请记录证实，事故发生当时，有人看见上诉人在正常劳动中被扎伤；没有发现上诉人有包括没戴安全帽在内的任何违规行为就证实上诉人的生产经营单位，有违反《安全生产法》第三十七条的强制性规定，不给上诉人提提供劳动防护用品安全帽，不监督、不教育上诉人按照使用规则佩戴、使用安全帽：没尽监督管理职责导致伤害上诉人的安全生产责任事故，事故责任方应负全责没确认，就证实温溪镇人民政府组成的事故调查组，有违法不履行条例第二十五条第（二）项认定事故的性质和事故责任的法定职责的违法事实，一审认定事实不清应改判，又因为温溪镇人民政府2008年12月22日主持签定的《事故处理协议书》列入条款（二）今后伤者出现任何意外，或需继续治疗开支费等一切由伤者自负，施工队、木工承包方、连建户不再承担任何责任，并保证不再依赖青田县当地政府，是明显免除或减轻事故责任方应承担责任的条款，违反《安全生产法》第四十四条用人单位不得用任何形式签定免除或减轻事故责任方应承担责任协议的强制性规定，据《安全生产法》第八十九条之规定认定《事故处理协议书》无效，被上诉人青田县政府委托的温溪镇人民政府调查处理本事故违法的事实，一审认定不清。理由四、被上诉人青田县政府违法不及时履职调查处理本事故、不及时公开查证本事责任确认结果给上诉人：直接导致上诉人不能正常维权额外扩大损失637562元，被上诉人青田县政府理应赔偿，一审认定不清依法应改判，因为被上诉人青团县政府在2008年10月收到上诉人查找事故责任单位的求助后，上诉人没有收到、被上诉人青田县政府主动公开查证的，对本事故责任争议能够提起行政诉讼的任何书面结果，又因为《事故调查报告》包含本事故责任确认结果，也是对结果不服能提起行政诉讼的法定结果，故上诉人2015年7月14日再次递交给被上诉人青田县政府，被上诉人青田县政府未作任何答复，被上诉人青田县政府2015年9月25日作出的2015年第02号政府公开信息《事故调查报告》不存在告知书证实被上诉人违法没严格履行职责，没完成本事故调查处理工作，被上诉人青田县政府委托的温溪镇人民政府2008年12月22日主持签定的《事故处理协议书》列入的条款二，违反《安全生产法》的强制性规定损害权益，也没履职查证上诉人的经营单位，有违反《安全生产法》第三十七条的强制性规定，不给上诉人提供力争国家标准或者行业标准劳动防护安全帽，不监督、不教育上诉人按照规则佩戴、使用安全帽，没尽监督管理职责导致伤害上诉人安全生产责任事故，事故责任方没确认全责，导致上诉人不能公平公证正常维权额外扩大损失，还因为《事故调查报告》依法是被上诉人青田县政府应该履行法定职责的法定结果，也是能公平、公正分清本事故责任者责任，还是依法追究所有责任人责任的凭证，特别是上诉人是外地人且又无其它亲友在事故发生现场，上诉人维权额外扩大的637562元损失应当赔偿。理由五、2015年l1月6日认定主要事实错误、适用法律错误作出的丽政复决[2015]28号《行政复议决定书》一审认定事实不清，应依法予以撤销，因为被上诉人丽水市人民政府认定上列事实不清：作出的丽政复决[2015]28号《行政复议决定书》有误，一审认定事实不清，应依法予以撤销，又因为被上诉人丽水市人民政府2015年9月7日就受理上诉人的行政复议申请，无故未回复。行政复议引用的法律效力小于《安全生产法》、《安全生产事故调查处理条例》，且《丽水市生产安全事故报告和调查处理实施办法》在2009年5月1日才施行。综上，请求法院依法审理，支持上诉人的合法主张。
青田县人民政府答辩称：一、上诉人系受雇于个人在施工工地劳动，不存在对其受伤事故负责的用人单位。根据上诉人自己提供给法院的证据证实，上诉人系受雇于个人在施工工地劳动，与雇主之间存在雇佣关系，而不存在与哪个用人单位之间的劳动关系，二、答辩人依法行政，不存在不履行法定职责的情形。1、根据《中华人民共和国安全生产法》和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》(2007年6月1日起施行)以及《丽水市生产安全事故报告和调查处理实施办法》的规定，3人以下重伤或者300万元以下直接经济损失的一般事故由所在地县（市、区）人民政府委托事故发生单位负责组织相关人员进行调查。2、本案系上诉人一人受伤的事故，无需由答辩人对事故进行调查处理，同时，上诉人系受雇于个人在施工工地劳动，不存在“事故发生单位”，答辩人无法委托。3、尽管没有法定的调查处理职责，答辩人还是委托了温溪镇人民政府组织相关人员对事故进行调查。温溪镇人民政府接受委托后，已经积极进行调查处理。相关的调查处理事实，上诉人已经提供证据证明。三、上诉人主张的损失，与答辩人的行为不存在因果关系。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚、适用法律正确。
丽水市人民政府答辩称：一、丽政复决[2015]28号行政复议决定程序合法。被答辩人2015年9月6日向丽水市人民政府申请复议。经审查，答辩人按照《行政复议法》相关规定，于2015年9月7日立案受理，2016年11月6日审理终结并作出丽政复决[2015]28号行政复议决定，受理决定作出后及时送达。答辩人未能提供证据证明在法定期间内及时送达复议决定书，程序存在瑕疵，但该瑕疵不影响被答辩人的实体权利，因此一审法院对被答辩人的诉请不予支持。二、丽政复决[2015]28号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人认为青田县人民政府依法理应出具《事故调查报告》，其向青田县人民政府提交的《取证申请书》也是基于希望被申请人能出具或者解释为何不出具《事故调查报告》的诉求。青田县人民政府未出具《事故调查报告》，也未应被答辩人的取证申请。理由如下：一、我国现行法律、法规、部门规章上未明确本案所涉“一人受伤”的安全事故是否属于安全生产领域需要监管的“一般事故”、是否需要政府组成事故调查组进行调查。《丽水市生产安全事故报告和调查处理实施办法》对于“3人以下重伤或者300万元以下直接经济损失的一般事故”是否应组成事故调查组调查、出具事故调查报告并无做强制性规定，因此，青田县人民政府未出具事故调查报告不属于行政不作为。二、《中华人民共和国信息公开条例》第二十条第二款明确规定了申请政府信息公开的相关内容，从被答辩人提供的《取证申请书》的文书形式上看，不属于要求申请政府信息公开、信访要求的形式，因此不能适用《中华人民共和国信息公开条例》、《信访条例》有关时限规定来界定青田县人民政府不作为。且青田县人民政府在收到文书后，已电话告知申请人。综上事实和理由，答辩人认为丽政复决[2015]28号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着青田县人民政府是否具备被诉事项的法定职责以及行政复议程序的合法性，进行了质证、辩论。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。根据该法制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条也规定“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”，故该两法律规定所适用对象均为生产经营单位在生产经营活动中发生的生产安全事故。本案中，根据事故发生后各方签订的《事故处理协议书》以及青田县人民政府青政复决[2015]1号复议决定书认定的事实，上诉人系受雇于个人在施工工地现场劳动时致伤，故上诉人要求青田县人民政府就受伤事故履行调查处理的职责缺乏事实和法律依据，其一并提出的赔偿额外扩大的损失也缺乏前提依据。丽水市人民政府受理上诉人行政复议申请后，虽然在法定期间内作出丽政复决[2015]28号行政复议决定，但由于未及时送达而存在程序瑕疵，原审予以指正正确。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人田弟应负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年四月十九日
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书记员徐一菁