浙江省东阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0783行初57号
原告张炳跃。
委托代理人。
被告东阳市国土资源局，住所地东阳市行政中心西楼。
法定代表人张龙明，局长。
委托代理人（特别授权）卢娟，该局法规科工作人员。
委托代理人（特别授权）许洪钟，浙江良济律师事务所律师。
第三人东阳市横店镇米塘社区天桥山居民小区。
法定代表人张仁卫，主任。
委托代理人（特别授权）周闪电，浙江泽大（义乌）律师事务所律师。
原告张炳跃认为被告东阳市国土资源局不履行土地登记法定职责，于2016年7月20日诉至本院，本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2016年8月22日公开开庭进行了审理。因横店镇米塘社区天桥山居民小区与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。原告张炳跃及其委托代理人张忠伟，被告东阳市国土资源局的负责人金德贤及其委托代理人卢娟、许洪钟，第三人的委托代理人周闪电到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张炳跃于2016年6月6日向被告东阳市国土资源局提交要求对其房屋尽快确权登记的信访书，被告于2016年6月27日作出信访事项答复意见书，答复称经调查，原告申请登记的房屋是属于向小区集体租用性质，不属于本户个人所有（附小区收取租金发票二张，一张是2010年2月2日上交的，一张是2014年1月29日上交的）。原告提供的二张发票，一张是东阳市公路路政管理处于1994年11月20日向原告收取的在公路红线控制内违章建房处理费1000元，另一张是1992年5月26日由东阳县土地管理局对张本校收取房屋及停车场土管费1810.50元，这两张发票不能做为饭店用地确权依据。饭店用地现没有批准依据，也没有主管部门对本处饭店用地作出过任何处罚依据，因此不能对本处房屋确权。
原告张炳跃诉称，其响应国家号召，退伍回乡创业发展经济，于1984年与张介盾一起在原维风乡天桥山村东永线14K850建造房屋，用于经营杭温品味饭店，占地92.7平方米。因与张介盾在经营中产生矛盾，1985年9月20日在维风乡人民政府主持见证下，双方协议杭温品味饭店由原告独户经营和所有，并签订了协议书，由原告给予张介盾一定补偿。1992年5月26日原东阳县土地管理局向原告收取土管费1810.5元。1994年11月20日东阳市公路路政管理队向原告收取公路控制红线内违章建房处理费1000元。该饭店于九十年代后期停业，现用途为住宅。2014年10月，原告向横店国土分局申请对上述土地使用权进行登记，但未予办理。2016年6月6日，原告向被告提交了要求确权登记的信访书，被告以土地系租用性质，1992年5月26日土地管理费发票、1994年11月20日处理费不能作为确权依据为由，不予确权。原告认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条、《东阳市农村宅基地确权登记具体操作指导意见（试行）》第一条的规定，原告于1984年建房，虽未经批准，但已经收取过土地管理费，作出过处理，被告应当对原告房屋占地92.7平方米及庭院84平方米的土地履行登记法定职责，因被告拒绝履行，特诉至法院，请求法院判决被告履行对原告位于天桥山小区东永线14K850房屋占地92.7平方米及庭院84平方米的土地办理土地使用权登记的法定职责。经本院释明，原告变更其诉讼请求为：判决撤销被告于2016年6月27日对原告作出的信访答复，并重新作出行政行为。
原告向本院提供了以下证据材料：1、情况说明一份，用以证明原告于1984年在东阳市维风乡天桥山村（现东阳市横店镇天桥山小区）东永线14K850建造房屋92.7平方米用于经营杭温饭店。2、杭温品味饭店由合办并为独户所有的协议书，用以证明杭温品味饭店属原告所有。3、1992年5月26日的土地管理专用发票、1994年11月20日浙江省公路补（赔）偿费票据，用以证明原告所经营的杭温品味饭店所占的土地经相关部门处理。4、原告的《关于要求对我的房屋尽快确权登记的信访书》及东阳市国土资源局作出的《信访事项答复意见书》，用以证明原告向被告提出对涉诉房屋土地使用权确权登记的申请而被告拒绝履行。并提供了《东阳市农村宅基地确权登记具体操作指导意见（试行）》。
被告辩称，原告提供的东阳市公路路政管理队于1994年11月20日收取的公路控制红线内违章建房处理费1000元和东阳市土地管理局于1992年5月26日收取的土管费1810.5元，不能作为确权依据，不符合土地登记的条件，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了以下证据材料及所依据的规范性文件：1、张忠伟户的集体土地使用权证及地籍资料，用以证明原告儿子张忠伟户的土地登记情况。2、张军伟户的国有土地使用权证及地籍资料，用以证明原告儿子张军伟户的土地登记情况。3、农村私人建房用地审批表，用以证明原告户审批屋基情况。4、原告户房屋的现状照片及宗地图，用以证明原告户房屋未办证。5、涉诉土地的现状照片及宗地图，用以证明涉诉土地的现状。6、收据两张，用以证明涉诉房屋系原告向第三人租用。7、横店镇天桥山居民小区出具的情况说明，用以证明原告所申请登记的地块系租用性质。法律依据：《土地登记办法》、《村镇建房用地管理条例》、《浙江省城乡建设用地管理办法》。
第三人述称，原告申请登记的地块系向第三人租用性质。并提供以下证据：1、收据两份，用以证明原告在2003年至2015年向第三人交纳租金。2、张介盾出具的证明一份，用以证明张介盾与原告一起向第三人承租涉案土地用于经营杭温品味饭店。
经庭审质证，原告对被告证据1-5没有异议。对被告证据6、7，原告认为不能证明涉诉地块系租用性质。第三人对被告证据无异议。被告对原告证据无异议，对原告提供的土管费发票不予认可，因为交款人不是原告本人。第三人对原告证据的质证意见同被告。原告对第三人提供的证据认为不能证明其证明目的。被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、3、4的真实性本院予以确认。原告证据3中的土管费发票，经双方质证，天桥村没有姓名为张本校的村民，结合原告系该票据的持有人，故应当推定为交款人系原告。对被告证据的真实性本院予以确认。第三人证据，本院认为还不足以证明原告向第三人承租涉案土地。
经审理查明，原告张炳跃和案外人张介盾于1984年在天桥山小区东永线14K580建造房屋用于经营杭温品味饭店，1985年双方协议该饭店由原告单独经营和所有。1992年5月26日东阳市土地管理局向原告收取了土地管理费1810.5元（其中房屋92.7平方米，停车场84平方米）。1994年11月20日东阳市公路路政管理队向原告收取了公路控制红线内违章建房处理费1000元。2016年6月6日原告向被告东阳市国土资源局提交了要求尽快确权登记的信访书，被告于2016年6月27日答复称原告要求确权登记的房屋属于向小区集体租用性质，所提供的两张发票不能作为饭店用地确权的依据，不符合办理土地登记的条件。
本院认为，根据《东阳市农村宅基地确权登记具体操作指导意见（试行）》第一条第（二）项规定，1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地的，若已按《中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发[1986]7号）以及当时已由镇乡以上人民政府按有关规定处理的（以正式票据为准），按现有实际使用面积确定宅基地使用权。若至今未处理的，由本村集体经济组织签署意见，所在镇乡（街道）审核后，参照当时的处理政策进行处理，按现有实际使用面积确定宅基地使用权。结合本案，案涉房屋由原告于1984年建造，若已按有关规定处理，应当按现有实际使用面积确定宅基地使用权。被告作出的信访答复意见书中认定原告申请登记的房屋系向小区集体租用，不属于原告个人所有，证据不足。关于被告收取的土地管理费的性质，本院认为被告向原告收取土地管理费不能排除其作为土地主管部门对违法占地行为的一种处理，在被告没有提供收取土地管理费相应的法律依据或作出合理说明土地管理费性质的情况下，即认定为非罚没款，缺乏依据。综上，被告于2016年6月27日作出的信访答复意见认定事实不清，应当撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告东阳市国土资源局于2016年6月27日对原告张炳跃作出的信访答复行为，并于本判决生效之日起30日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告东阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至金华市中级人民法院（开户行：中国农业银行金华市分行；户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；账号：196999010400040900000106003。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴凤鸣
代理审判员 刘燕燕
人民陪审员 陈齐金
二〇一六年九月六日
代书 记员 陈英芝
【附注】
(2016)浙0783行初57号判决书适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足