广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终874号
上诉人（原审原告）王清华，男，1987年11月25日出生，汉族，住湖北省利川市，系原个人独资企业佛山市南海牛元装饰材料厂的投资人。
委托代理人刘金财，广东国龙律师事务所律师。
委托代理人招洁华，广东国龙律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区人力资源和社会保障局，住所地广东省佛山市南海区桂城南海大道北85号。
法定代表人黄丽意，该局局长。
委托代理人郑家荣，该局工作人员。
委托代理人王海菊，广东法品律师事务所律师。
原审第三人周玉平，男，1980年12月1日出生，汉族，住贵州省毕节市，
委托代理人谢琼，广东创顺律师事务所律师。
委托代理人谭嘉怡，广东创顺律师事务所律师。
上诉人王清华因诉被上诉人佛山市南海区人力资源和社会保障局（以下简称“南海区人社局”）劳动和社会保障行政确认一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初601号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定，佛山市南海牛元装饰材料厂是王清华投资开办的个人独资企业。周玉平为佛山市南海牛元装饰材料厂的员工。2014年10月7日3时30分左右，周玉平在佛山市南海牛元装饰材料厂车间操作吊机搬动铝棒时，被滑落的铝棒压伤右小腿，后经佛山市中医院诊断为：右下肢挫伤并膝内侧皮下血肿形成；右侧隐神经完全性损伤、腓总神经、胫神经轻度损伤。2014年11月18日，周玉平向南海区人社局提出工伤认定申请，在周玉平补充了材料后，南海区人社局于2014年12月8日受理了周玉平提出的工伤认定申请，并于2014年12月21日作出佛南人社伤认（2014）07283号《认定工伤决定书》，认为周玉平于2014年10月7日所受的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，属于工伤。后南海区人社局撤销了该份《认定工伤决定书》，并于2015年8月21日作出佛南人社伤认特（2015）025号《认定工伤决定书》，查明周玉平是原佛山市南海牛元装饰材料厂的员工。2014年10月7日3时30分左右，周玉平在车间操作吊机搬动铝棒时，被滑落的铝棒压伤右小腿，后经佛山市中医院诊断为：1.右侧隐神经、腓总神经、胫神经损伤；2.右下肢陈旧性挤压伤；3.创伤性右膝关节病（右髌骨内侧关节面软骨损伤；右膝关节内侧半月板后角损伤（Ⅰ-Ⅱ级））。南海区人社局认为周玉平所受的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，属于工伤。因感到右膝不适，周玉平在被认定为工伤后仍继续进行治疗，该情况也在2016年4月12日被佛山市劳动能力鉴定委员会予以确认。2016年11月14日，周玉平到广东省中西医结合医院（佛山市南海区中医院）进行治疗，被诊断为：1.右膝交叉韧带损伤；2.右侧股神经病损；3.左侧腓浅神经轴索性损害；4.右膝关节少量积液，右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛。2016年12月21日，王清华对佛山市南海牛元装饰材料厂办理了工商注销手续。2017年2月16日，佛山市劳动能力鉴定委员会对周玉平新出现的伤病经鉴定后，出具《伤情鉴定表》，认为周玉平新诊断出现的病情“右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛；右侧股神经病损”与其2014年10月7日受伤的关联性大，其余伤病无关。2017年2月21日，周玉平向南海区人社局提交《工伤认定决定书变更申请表》，申请办理补充工伤认定。南海区人社局于当日予以受理。2017年2月27日，南海区人社局作出佛南人社工补[2017]893号《工伤认定补充决定书》，南海区人社局作出补充结论如下：周玉平的伤害诊断“右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛；右侧股神经病损”，经确认与其于2014年10月7日受伤关联性大，因此，对该诊断认定为工伤。南海区人社局将该《工伤认定补充决定书》于2017年3月1日、3月14日分别向周玉平、王清华送达。王清华对此不服，而于2017年5月19日向一审法院提起行政诉讼。
一审判决认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，南海区人社局作为区一级人民政府社会保险行政部门，依法享有对本辖区内的工伤认定申请进行调查处理并作出工伤认定决定的职权。南海区人社局受理周玉平的工伤补充认定申请后经调查核实在法定期限内作出被诉《工伤认定补充决定书》并送达王清华和周玉平，程序合法。
工伤是指劳动者在从事职业活动或者与职业活动有关的活动所遭受的不良因素伤害和职业伤害。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；”周玉平在2014年10月7日在工作中所受到的伤害，被认定为工伤，已有生效法律文书予以确认。在该次事故中，周玉平被诊断为：右下肢挫伤并膝内侧皮下血肿形成；右侧隐神经完全性损伤、腓总神经、胫神经轻度损伤。因感到右膝不适，周玉平在被认定为工伤后仍继续进行治疗，该情况也在2016年4月12日被佛山市劳动能力鉴定委员会予以确认。周玉平于2016年11月14日到广东省中西医结合医院（佛山市南海区中医院）进行治疗，被诊断为：1.右膝交叉韧带损伤；2.右侧股神经病损；3.左侧腓浅神经轴索性损害；4.右膝关节少量积液，右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛。周玉平新出现的病情中，佛山市劳动能力鉴定委员会经鉴定后认为周玉平新诊断出现的病情“右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛；右侧股神经病损”与其2014年10月7日受伤的关联性大，其余伤病无关，由于王清华在诉讼中没有证据证实王清华出现的病情“右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛；右侧股神经病损”与周玉平在2014年10月7日的受伤无关，佛山市劳动能力鉴定委员会的鉴定意见可作为专家意见予以参考。因此，周玉平新诊断出现的病情“右前交叉韧带断裂，后交叉韧带稍松弛；右侧股神经病损”实际为原被认定为工伤的损害的延续，仍为周玉平在从事职业活动或者与职业活动有关的活动所遭受的不良因素伤害，属于工伤认定的范畴，因此，南海区人社局根据广东省中西医结合医院（佛山市南海区中医院）的《病历》、《病历信息》、《检查报告单》、《手术记录》、《出院小结》、《疾病证明书》、佛山市劳动能力鉴定委员会的《伤情鉴定》作出佛南人社工补[2017]893号《工伤认定补充决定书》事实清楚，证据充分，适用法规正确，程序合法。
《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，王清华认为周玉平新出现的伤害诊断与其于2014年10月7日受伤的关联性大没有事实依据，但在诉讼中没有提供证据予以证明，王清华的主张，没有事实和法律依据，不予支持。
综上，王清华要求撤销南海区人社局作出的佛南人社工补[2017]893号《工伤认定补充决定书》的诉求理由不成立，不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：驳回原告王清华的诉讼请求。
上诉人王清华上诉称，1.周玉平于2014年12月8日发生意外事故，南海区人社局于2015年8月21日作出佛南人社伤认特（2015）025号《认定工伤决定书》认定为工伤，南海区人社局就周玉平工伤认定一事已处理完毕。工伤认定完毕后，劳动者再次产生伤害，该损伤是否为工伤或者能否再次补充认定为工伤，《广东省工伤保险条例》并没有相关规定。佛南人社工补[2017]893号《工伤认定补充决定书》根本就是在没有任何法律支撑情况下所作出，一审法院仍认为南海区人社局使用法规正确，程序合法，属适用法律错误，对上诉人不公。2.即使周玉平的新伤属于工伤，也应在法定期限内申请认定，但是周玉平的此次工伤认定申请早已超过《广东省工伤保险条例》第十二条第二款规定的一年申请期限。一审判决对此却避而不谈。3.周玉平拖延治疗，存在不良动机。请求二审法院在查明案件事实基础上，撤销一审判决并撤销佛南人社工补[2017]893号《工伤认定补充决定书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人南海区人社局答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉。
原审第三人周玉平答辩称：王清华一直拒付医疗费用，导致周玉平的治疗被拖延；周玉平在法定期限内提交工伤认定申请。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，南海区人社局提交的《工伤认定决定书变更申请表》表明南海区人社局依申请启动被诉行政程序，但是该申请表上没有申请人周玉平的签名，南海区人社局也没有提交周玉平提出变更申请的申请书或者记录周玉平申请内容的询问笔录，即便周玉平向南海区人社局提交了广东省中西医结合医院（佛山市南海区中医院）的《病历》《病历信息》《检查报告单》《手术记录》《出院小结》《疾病证明书》等证据，这些证据并不能反映周玉平的主观意志内容。故，南海区人社局启动补充工伤认定行政程序的依据不足。
行政行为应坚持正当程序原则，切实保障当事人和利害关系人陈述、申辩的权利。本案中，南海区人社局没有提交证据证明其在被诉补充工伤认定程序中向佛山市南海牛元装饰材料厂或者王清华送达《工伤认定举证通知书》，或者听取佛山市南海牛元装饰材料厂或王清华意见的笔录，或者收集佛山市南海牛元装饰材料厂或王清华的书面意见材料。故，南海区人社局作出本案被诉行政行为没有顾及利害关系人的陈述、申辩权利，有违正当程序。
导致周玉平受伤的工伤事故发生于2014年10月7日，南海区人社局于2014年12月31日作出佛南人社伤认（2014）07283号《认定工伤决定书》，认定上述周玉平所受事故伤害属于工伤。之后，南海区人社局于2015年8月19日作出南人社撤[2015]024号《撤销工伤认定决定书》，决定撤销佛南人社伤认（2014）07283号认定工伤决定，又于2015年8月21日作出佛南人社伤认特（2015）025号《工伤认定决定书》，认定周玉平于2014年10月7日所受事故伤害属于工伤。2016年11月14日，周玉平入广东省中西医结合医院住院治疗，该院对周玉平作出了新的诊断。对于周玉平被诊断出的新的伤情与2014年10月7日发生的伤害事故之间的因果联系，南海区人社局提交了佛山市劳动能力鉴定委员会作出的《伤情鉴定表》，但是，佛山市劳动能力鉴定委员会不具备相应的鉴定资格，该《伤情鉴定表》也没有附上鉴定人员的身份和鉴定资格证明文件，在该鉴定表上签字的鉴定人员是否具备相应的鉴定资格亦没有证据证明，该《伤情鉴定表》作为鉴定意见，并不合法。南海区人社局提交的广东省中西医结合医院的《病历》《病历信息》《检查报告单》《手术记录》《出院小结》《疾病证明书》等证据主要证明周玉平新的伤情，而不足以证明其新的伤情与2014年10月7日发生的伤害事故之间的因果关系。由于南海区人社局在为被诉行政行为过程中没有通知并听取王清华的意见，所以不存在“职工认为是工伤用人单位不认为是工伤”的情形，南海区人社局也不具备在行政程序中依照《工伤保险条例》第十九条第二款的规定将相关举证责任分配给王清华的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”故，被诉行政行为证据不足，认定事实不清。
关于作出工伤认定决定后，职工伤情发生变化，工伤认定行政机关根据新发现的伤情作出《工伤认定补充决定书》是否合法的问题。《工伤保险条例》和《工伤认定办法》对此没有作出具体规定，但是，从行政法原理上看，《工伤保险条例》赋予县级以上人民政府社会保险行政部门工伤认定的行政职权，该明示的行政职权也隐含着社会保险行政部门实事求是地依法对已作出的工伤认定决定予以撤销、变更或补充的职权。《工伤认定办法》规定了《认定工伤决定书》和《不予认定工伤决定书》两种工伤认定文书样式，《工伤认定补充决定书》实质上属于一种记载工伤认定决定内容的文书，即便与《工伤认定办法》规定的文书样式有所不同，也只是工伤认定文书表现形式上的瑕疵，尚不构成严重的行政程序违法。上诉人王清华的相关上诉意见，理据不足，本院不予支持。
关于申请期限问题。《工伤保险条例》第十七条第二款规定工伤职工应在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内提出工伤认定申请。在社会保险行政部门作出《认定工伤决定书》之后，受伤职工的伤情发生新的变化，受伤职工据此申请社会保险行政部门对已经作出的《认定工伤决定书》作出修正，对于受伤职工关于修正工伤认定决定的申请期限，《工伤保险条例》没有作出具体规定。对此，本院认为，修正既有的工伤认定决定总体上属于法律监督范畴，应执行有关法律监督的法律法规规定。《工伤保险条例》第十七条并非法律监督条款，故，受伤职工申请修正既有工伤认定决定的申请期限不受《工伤保险条例》第十七条规定的申请期限的制约。上诉人王清华的相关上诉意见不能成立。
关于周玉平是否延误治疗以及延误治疗的原因问题，不属于本案审查范围，本院不予置评。
综上所述，南海区人社局作出佛南人社工补[2017]893号工伤认定补充决定的事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。一审判决认定事实不清，判决驳回原审原告王清华的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初601号行政判决；
二、撤销原审被告佛山市南海区人力资源和社会保障局作出佛南人社工补[2017]893号工伤认定补充决定。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人佛山市南海区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 黄春英
二〇一七年十一月二十九日
法官 助理 温颖聪
书 记 员 刘圣玺