云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终236号
上诉人（一审被告）云南省国土资源厅，地址：云南省昆明市盘龙区北京路1018号。
法定代表人：黄文武，厅长。
委托代理人周晓锋，代理权限：特别授权代理。
委托代理人曹文华，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）镇雄县垮山丫口煤矿有限责任公司，地址：云南省昭通市镇雄县塘房乡塘房村。
法定代表人：黄益雄，执行董事。
委托代理人陈先恳，代理权限：特别授权代理。
委托代理人谢培均，代理权限：特别授权代理。
上诉人云南省国土资源厅因与被上诉人镇雄县垮山丫口煤矿有限责任公司（以下简称：垮山丫口煤矿）“矿产资源使用费纠纷”一案，不服昆明市盘龙区人民法院作出的（2016）云0103行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，经报请云南省高级人民法院批准，延长了审理期限，本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实，被告云南省国土资源厅于2007年7月向原告垮山丫口煤矿颁发《采矿许可证》（证号：5300000730275），有效期限为2007年7月至2012年7月，生产规模为3.0万吨/年，矿区面积为0.226平方公里。原告于2007年9月7日以其法定代表人黄益雄名义一次性向被告云南省国土资源厅缴纳了矿产资源有偿使用费人民币636458元。2009年5月11日，镇雄县国土资源局与镇雄县煤矿工业局联合向原告作出《关于对胡家地煤矿、垮山丫口煤矿停止井上下一切活动的通知》，要求原告立即停止井上井下一切活动，协助地方政府做好监测监控工作，原告煤矿随即停产，2010年12月关闭，期间未进行生产。2012年11月14日，原告就剩余部分的矿产资源有偿使用费向镇雄县人民政府和被告请求返还。被告云南省国土资源厅于2012年11月29日作出《受理群众告知单》，告知原告与昭通市国土资源局联系。镇雄县人民政府于2013年6月28日、昭通市国土资源局于2013年7月3日分别向被告云南省国土资源厅作出了镇政报〔2013〕16号文件、昭市国土资〔2013〕95号文件，对原告垮山丫口煤矿缴纳矿产资源有偿使用费及停产、关闭事实作了确认。原告于2015年9月7日委托北京德和衡（杭州）律师事务所就返还矿产有偿使用费向被告云南省国土资源厅邮寄律师函，请求返还剩余的矿产资源有偿使用费，但被告在合理期限内仍未予以回复。原告于2016年2月14日提起本案行政诉讼。
一审人民法院认为，本案争议焦点为原告的起诉是否超过行政诉讼起诉期限？被告于2007年9月7日向原告收取的矿产资源有偿使用费在煤矿提前停止开采的情况下是否应当返还剩余部分？（一）原告、被告主体问题。根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二项规定：“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘察、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘察、开采的监督管理工作。”被告云南省国土资源厅负责本行政区域内的矿产资源开采的监督管理，在法定权限范围内，对本案原告垮山丫口煤矿颁发《采矿许可证》，收取该煤矿的矿产资源有偿使用费636458元，原告系主张行政费用给付，被告作为收款人，是本案适格被告；原告垮山丫口煤矿是《采矿许可证》（证号：5300000730275）合法持证人，以其法定代表人名义向被告云南省国土资源厅交纳矿产资源有偿使用费，作为该行政行为的相对人，是本案适格原告。（二）起诉期限。原告垮山丫口煤矿于2009年5月11日接到镇雄县国土资源局与镇雄县煤矿工业局联合作出的关停煤矿通知后停止开采，一直向被告云南省国土资源厅及当地政府主张矿产资源有偿使用费剩余部分的返还问题，而被告云南省国土资源厅、镇雄县人民政府、昭通市国土资源局对此问题也相继进行过回复，但至今未对退款事项作任何实质上的处理，因此本案诉争矿产资源有偿使用费剩余部分的返还问题，属于法律事实持续存在状态；原告于2015年9月6日委托北京德和衡（杭州）律师事务所就本案事宜向被告邮寄律师函，请求返还剩余的矿产资源有偿使用费，该EMS信函的查询回单显示已妥投并有单位收发章，而被告在合理期限内未予以回复，故原告的起诉未超过法定起诉期限。（三）诉争矿产资源有偿使用费退与不退的问题。1．原、被告双方对被告云南省国土资源厅于2007年9月7日依据2006年7月2日实施的《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》（云政发〔2006〕102号）及《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理实施细则》（云财建〔2006〕659号）规定，一次性向原告收取矿产资源有偿使用费用人民币636458元，以及原告垮山丫口煤矿于2009年5月11日接到关停煤矿通知后停止开采的事实没有争议。2．被告认为《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》（云政发〔2006〕102号）第十条规定：“矿产资源有偿使用费应缴费额低于500万元的，由采矿权人在领取采矿许可证时一次性缴纳”，第六条规定：“矿产资源有偿使用费应缴费额以采矿权矿区范围内的占用资源储量为基础进行计算。计算公式为：应缴费额=占用资源储量×单位储量使用费费率标准”，尽管2008年12月10日云政发〔2008〕241号文件废止了云政发〔2006〕102号文件，并且将矿产资源有偿使用费改为逐年收取，计算公式更改为：年度应缴费额=[核定占用资源储量总量÷矿山服务期限（年）]×单位储量使用费费率标准，但由于原告取得采矿许可证、缴纳矿产资源有偿使用费发生在2007年，因此被告适用前收费办法而一次性收取的费用，不应当返还。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”、第六十七条：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”之规定，被告对其行政行为的合法性负有事实认定和法律依据两方面的举证责任。原、被告对诉争矿产资源有偿使用费适用《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》（云政发〔2006〕102号）没有异议，本院予以确认；双方仅对“一次性”收费是否等同于“不予返还”存在争议。首先，“一次性收取”和“逐年收取”均只是收费方式的不同，并不能涵盖费用的使用和管理，因此被告误解读为一次性收取即代表不予返还的观点，本院不予认可；其次，由于本案所涉及的行政许可为被告向原告颁发的《采矿许可证》，而诉争矿产资源有偿使用费的返还，属于行政费用的征收和给付，并不是《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款所规定的行政许可被依法变更或者撤销造成被许可人直接经济损失之后的行政补偿，因此本案不能适用《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可依法变更或者撤销后的行政补偿规定；再次，被告提交的《中华人民共和国矿产资源法》以及《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》（云政发〔2006〕102号）等据以支持其辩称理由的规范性文件，均未规定矿产资源有偿使用费如发生本案所涉情形应当怎样处理，但也并未明文规定无论何种情形下均不予返还，因此被告不能举证证明其不予返还的做法符合法律规定；最后，在现行法律法规未作明文规定的情况下，人民法院从行政诉讼“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的角度，可以结合行政合理原则对明显不当的行政行为进行认定。本案中，诉争款项为“矿产资源有偿使用费”，从其名称可以表明，此费用为依据国家关于矿产资源有偿使用的规定而征收，所以该费用的收取，应当以采矿权人实际开采使用矿产资源为前提，而这一公平合理的行政收费理念，也在2008年的云政发〔2008〕241号文件对前收费办法所做修改中得以充分体现。因此，在被告不能举证证明其不予返还本案诉争款项合法的前提下，原告主张返还非因其自身原因而未能使用的剩余矿产资源有偿使用费的诉讼请求，应当得到支持。（四）原告诉讼请求具体金额问题。对于矿产资源有偿使用费636458元尚剩余部分的具体数额，原告认为根据核准的采矿规模3万吨/年，以二年时间计算，其应缴矿产资源有偿使用费为2元/吨×3万吨×2年=12万，636458元-12万元=516458元，因此被告应当返还剩余矿产资源有偿使用费516458元。经本院审理查明原告实际开采时间为一年零10个月，剩余时间应为38个月；2006年的收费标准为“应缴费额=占用资源储量×单位储量使用费费率标准”，原告的计算方式仅考虑了2元/吨的单位储量使用费费率标准及生产规模、生产时间，因此计算有误。本院按照636458元÷5年÷12个月×38个月=403090元，对原告未实际开采使用的矿产资源有偿使用费403090元予以确认。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十七条、第七十三条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条之规定，判决：被告云南省国土资源厅于本判决生效之日起十五日内返还原告镇雄县垮山丫口煤矿有限责任公司剩余矿产资源有偿使用费403090元。案件受理费人民币50元，由被告云南省国土资源厅承担32元，由原告镇雄县垮山丫口煤矿有限责任公司承担18元。
上诉人云南省国土资源厅不服一审判决向本院提起上诉称，一、关于起诉期限，一审判决认定事实错误，适用法律错误。本案中，被上诉人的矿山是在2010年12月关停的，被上诉人直到2012年11月24日才向镇雄县政府提出申请，向上诉人提交信访件是在2012年11月29日，直至2016年2月6日被上诉人提起本案行政诉讼，早已超过6个月的法定起诉期限。二、关于矿产资源有偿使用费退与不退的问题，一审判决认定事实错误，适用法律错误。1、矿产资源有偿使用费的收取并不以采矿权人实际开采使用为前提。2、与被上诉人煤矿利益有法律关系的，在本案中存在多个主体和行政行为，导致被上诉人煤矿不能开采的，并非上诉人行为造成。三、关于返还金额的问题，一审判决认定事实不清，适用法律错误。根据云政发[2006]102号文的规定，被上诉人应缴费额为占用资源储量318229吨×单位储量使用费费率2元／吨＝636458元。占用资源储量是指基础储量和内蕴经济资源量，并非一审判决认定的实际开采量，更不是以实际开采时间来计算矿产资源有偿使用费。四、关于被上诉人主张费用的前提。矿山企业关闭应当依照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十三条规定的程序办理，第三十四条规定了矿山企业关闭后，矿山企业应当完成相应后续工作。被上诉人主张煤矿已经关闭，主张返还相关费用，但其并未办理过任何关闭手续。因此即便相关费用可以返还，被上诉人现在也不具备返还的法定条件。综上所述，被上诉人要求返还其已缴纳的矿产资源有偿使用费没有事实及法律依据，一审判决认定事实和使用法律错误，请求二审人民法院：1、撤销昆明市盘龙区人民法院（2016）云0103行初3号行政判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人垮山丫口煤矿答辩称，一、答辩人起诉并未超过起诉期限。答辩人自2009年5月11日接到镇雄县国土资源局与镇雄县煤矿工业局联合作出的关停煤矿通知后便停止开采，一直向当地政府及被答辩人主张矿产资源有偿使用费剩余部分的返还，退费事宜一直未得到实质处理，该状态持续至今，答辩人于2015年9月6日委托北京德和衡（杭州）律所就该事宜再次向被答辩人主张返还，被答辩人在合理期限内仍未答复。因此，答辩人起诉并未超过起诉期限。二、被答辩人应当返还剩余的矿产资源有偿使用费403900元。首先，云政府[2006]102号文件规定的“一次性收取”的收费方式，并未明确规定不予返还；其次，从“矿产资源有偿使用费”的名义理解，未使用部分应当返还；再次，一审法院计算的剩余矿产资源使用费有理有据，被答辩人应当依法向答辩人返还403900元。三、被答辩人应负无条件返还矿产资源有偿使用费的义务。答辩人请求被答辩人返还剩余的矿产资源有偿使用费系基于被答辩人的行政费用的征收、给付关系，并非《行政许可法》第八条第二款规定的行政许可被依法撤销后的行政补偿，鉴于该费用由被答辩人收取，因此退费义务应由被答辩人承担，被答辩人是适格被告。答辩人矿山关停并非申请关停，而是被强制性关停，被答辩人主张退费应办理关闭审批作为前提毫无法律依据可言。综上，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，经本院二审审查，一审人民法院认定案件事实无误，本院依法予以确认。
本院认为：本案被上诉人垮山丫口煤矿的诉讼请求系要求返还矿产资源使用费并非因行政机关关停煤矿而要求补偿或是赔偿，故本案的适格被告应当是收取矿产资源有偿费用的法定行政机关。从本案收录的证据《中国农业银行进账单（回单）》及法庭调查来看，上诉人云南省国土资源厅收取了被上诉人636458元矿产资源有偿使用费的事实，有相应证据及上诉人的自认加以证实。因此，云南省国土资源厅是本案的适格被告。被上诉人垮山丫口煤矿作为缴纳该使用费的企业，主张返还相应剩余部分使用费，具有本案“原告”的诉讼主体资格。就被上诉人提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限而言，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，当事人向行政机关申请履行义务，行政机关在收到申请之日起两个月内不履行的，当事人可以向法院提起行政诉讼。本案实质是被上诉人要求上诉人履行退费义务，该退费义务系依当事人的申请而产生，本案中被上诉人一直持续向云南省国土资源厅及当地政府主张矿产资源有偿使用费剩余部分的返还，而镇雄县人民政府、昭通市国土资源局包括被上诉人对此问题也相继进行过回复，但至今未对退款事项作任何实质上的处理，被上诉人又于2015年9月7日通过邮寄律师函的方式向上诉人提出解决矿产资源有偿使用费的退费问题，在上诉人未予答复后，被上诉人于2016年2月提起本案行政诉讼，本院认为上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。
上诉人云南省国土资源厅是依据2006年7月2日实施的云政发[2006]102号《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》第六条：“矿产资源有偿使用费应缴费额以采矿权矿区范围内的占用资源储量为基础进行计算。计算公式为：应缴费额=占用资源储量×单位储量使用费费率标准”及第十条：“矿产资源有偿使用费应缴费额低于500万元的，由采矿权人在领取采矿许可证时一次性缴纳”规定的计算依据及收取方式，一次性收取了被上诉人矿产资源有偿使用费636458元。关于矿山关停不再使用矿产资源后，相应剩余矿产资源使用费是否应予返还的问题。本院认为，首先，从上诉人提交的法律依据来看，并无法律、法规作出明确的规定矿产资源使用费一经收取不再返还；其次，矿产资源有偿使用费收取的前提应是“使用”亦或是“占用”，在矿山关闭后，被上诉人已不存在继续使用或是占用矿产资源的情况，而且矿山的关闭并非被上诉人自身原因导致，而是因地质条件配合政府治理的需要而关停，在此种情形下继续收取矿产资源使用费明显不合理亦无法律依据。至于矿产资源使用费的收取方式（不论是一次性收取还是逐年收取）更不是决定是否应返还矿产资源使用费的法定事由。综上，对于上诉人不予返还相应矿产资源使用费的主张，本院不予支持。
就上诉人应当返还的矿产资源使用费具体数额的确定而言，上诉人收取被上诉人636458元矿产资源使用费是依据《云南省矿产资源有偿使用费征收和使用管理暂行办法》第六条：“矿产资源有偿使用费应缴费额以采矿权矿区范围内的占用资源储量为基础进行计算。计算公式为：应缴费额=占用资源储量×单位储量使用费费率标准”规定的方式计算的，即656458元=318299吨×2元/吨，对此各方均无异议。结合应缴费额的计算方式，应返还矿产资源使用费=应缴费额－矿山时间实际开采量或者说是实际占用矿产资源量×单位储量使用费费率标准的方式来计算，鉴于实际开采量现无证据查实，一审法院综合考虑矿山的许可开采年限与实际开采时间来计算应返还矿产资源使用费有其合理性，被上诉人对此也予以认可，故本院对一审法院计算确定的应返还矿产资源使用费的计算方式及金额（636458元÷5年÷12个月×38个月=403090元）予以认可。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，依法应予驳回。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条第二款及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费计人民币50元，由上诉人云南省国土资源厅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方 玲
审 判 员 唐振滔
审 判 员 张 锐
二〇一七年三月三十一日
书记员代 亚 娟