中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1691号再审申请人(一审原告、二审上诉人)殷春福，男，1961年3月19日出生，汉族，住山西省太原市小店区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)李健，男，1982年7月19日出生，汉族，住山西省太原市小店区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)殷春庆，男，1970年7月4日出生，汉族，住山西省太原市小店区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)殷秀梅，女，1965年7月18日出生，汉族，住山西省太原市小店区。再审申请人(一审原告、二审上诉人)孙海生，男，1965年6月13日出生，汉族，住山西省太原市小店区。委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）太原市小店区人民政府。住所地太原市小店区昌盛西街**号。法定代表人李卫平，该区人民政府区长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）太原市小店区小店街道办事处。住所地太原市小店区通达街。法定代表人丁立春，该街道办事处主任。一审原告王亥有，男，1959年4月3日出生，汉族，住山西省太原市小店区。一审原告李永强，男，1975年9月2日出生，汉族，住山西省太原市小店区。一审原告殷越红，男，1966年12月5日出生，汉族,住山西省太原市小店区。再审申请人殷春福、李健、殷春庆、殷秀梅、孙海生（以下简称殷春福等五人）因诉被申请人太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）、太原市小店区小店街道办事处（以下简称小店街办）房屋强制拆除一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终594号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘崇理、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。山西省阳泉市中级人民法院一审查明，殷春福、殷春庆、殷越红、王亥有、李健、李永强、孙海生、殷秀梅（以下简称殷春福等八人）在其村拥有房屋。2016年3月18日，太原市人民政府发布《关于太茅路改造工程和中心街道排工程拆迁的通告》并政发[2016]18号，太原市人民政府决定对太茅路和中民街道路进行改造，殷春福等八人的房屋在拆迁范围内。2011年8月3日，小店区政府作出小店区政办[2011]84号《关于成立街道办事处、乡（镇）人民政府联合执法队的通知》，通知明确联合执法队由土地管理员、规划管理员及其他城乡管理行政执法队员、协管员组成，负责辖区内土地、规划及城乡管理行政执法等工作。2016年11月15日，小店区小店街道孙家寨村村民委员会出具情况说明，说明殷春福等八人未履行相关手续对自家门面房进行了新建和翻修。2016年9月9日，联合执法队分别对殷春福等八人作出责令限期自行拆除通知单。殷春福等八人不服联合执法队行政行为，曾向太原市晋源区人民法院提起行政诉讼,2016年12月28日，太原市晋源区人民法院作出(2016)晋0110行初62、63、64、65、66、67、68、69号行政判决书，判决撤销联合执法队作出的责令限期自行拆除通知单。另查明，殷春福等八人的房屋已被强制拆除。山西省阳泉市中级人民法院一审认为，小店区政府成立的由太原市小店区城乡管理行政执法局、小店街办、太原市国土资源局小店分局、太原市城乡规划局小店分局四部门组成的联合执法队，对殷春福等八人的房屋认定为违法建筑，并下达责令限期自行拆除通知单。如殷春福等八人不自行拆除，行政机关应按法定程序对殷春福等八人的违法建筑予以强制拆除。但太原市晋源区人民法院作出生效行政判决书，认定联合执法队对殷春福等八人作出的责令限期自行拆除通知单违法，并予撤销。强制拆除殷春福等八人房屋的法律文书被撤销，应认定强制拆除殷春福等八人房屋的行政行为违法。由于责令限期殷春福等八人的自行拆除通知单是由四部门联合作出的，殷春福等八人也无法提供足够证据证明小店区政府和小店街办对其房屋实施了强制拆除行为，小店区政府也予以否认，故殷春福等八人起诉要求确认小店区政府和小店街办对其房屋强制拆除行为违法的诉请缺乏事实依据，不予支持。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回殷春福等八人的起诉。殷春福等八人不服，向山西省高级人民法院提起上诉。其中，殷越红、王亥有、李永强三人在二审法院受理后自愿申请撤回上诉，山西省高级人民法院于2017年9月7日作出（2017）晋行终594号之一行政裁定，准许殷越红、王亥有、李永强撤回上诉。山西省高级人民法院二审除确认一审查明事实外，另查明，殷春福等五人在诉讼中提交了强拆现场照片和拆迁现场视频，用于证实小店区政府副区长兼小店街办党委书记荣杰峰和小店街办主任丁立春出现在拆迁现场。2016年9月9日，小店街办和小店区城乡管理行政执法局、太原市国土资源局小店分局、太原市城乡规划局小店分局等四部门以共同署名的形式分别向殷春福等五人作出《责令限期自行拆除通知单》，认定诉涉房屋为违法建筑，要求殷春福等五人在9月16日前自行拆除，并载明：“逾期将由乡镇政府（街道办事处)、国土、规划、执法部门联合执法强制执行。如有异议，可依法向太原市小店区人民政府提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼”。《责令限期自行拆除通知单》中载明的期限过后，殷春福等五人的房屋被强制拆除。2016年10月17日，殷春福等五人就《责令限期自行拆除通知单》向太原市晋源区人民法院提起诉讼，要求撤销该行政行为。太原市晋源区人民法院于2016年12月28日作出了(2016)晋0110行初62-69号行政判决，撤销了《责令限期自行拆除通知单》，该判决已发生法律效力。以上事实由当事人原审证据及二审庭审笔录予以佐证。山西省高级人民法院二审认为，该案为行政强制拆除纠纷，争议焦点为小店区政府是否组织实施了强制拆除行为。在强制拆除房屋案件中，原告应当对被告组织实施强制行为承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经作出违法建筑确认决定的，原则上推定作出违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。该案中，殷春福等五人在原审中提交的现场照片和《责令限期自行拆除通知单》等证据已可以初步证明小店街办实施了强制拆除行为，该事实没有因相反证据被推翻，且强制行为发生之时，《责令限期自行拆除通知单》尚未被太原市晋源区人民法院判决撤销，依法仍具有法律效力，故殷春福等五人以小店街办为被告提起诉讼有事实依据。被告适格问题还会从级别和地域两方面决定案件的管辖法院。该案中，因实施强拆行为的主体与作出《责令限期自行拆除通知单》的行政主体相一致，适格被告应为小店街办等署名机关，不包括小店区政府，原审法院应当对此予以释明。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，该案应由基层人民法院进行管辖，殷春福等五人向中级人民法院提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院未进行法律释明即裁定驳回起诉在审判程序上存在瑕疵，但裁定结果是正确的，不影响殷春福等五人依法另行起诉，现予以指正。综上，殷春福等五人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。殷春福等五人向本院申请再审称，二审法院认定事实不清，适用法律错误。（一）根据申请人提供的视频和照片，在对申请人的房屋进行强拆的过程中，是由被申请人小店区政府副区长荣杰峰、小店街办曹书记和领导班子成员带队进行的。对此，理应确认强制拆除是由二被申请人组织实施的。（二）联合执法队是由被申请人小店区政府组织成立的非法人组织，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，《责令限期自行拆除通知单》是由被申请人组织成立的联合执法队作出的，对于联合执法队的行政行为，应当由设立它的行政机关，即被申请人小店区政府承担相应责任。（三）二审法院认定被申请人小店区政府不需承担责任认定事实不清。首先，被申请人小店区政府成立联合执法队，意在以拆除违法建筑的形式对涉及申请人的房屋进行征收并用于太茅路改造工程建设。其次，在征收过程中，副区长荣杰峰代表区政府多次对所涉被拆迁人进行过拆迁动员及说服工作，自此开始，荣杰锋在百姓心中就是区政府在征收工作中的实际负责人，其代表政府出面的行为即应当理解成区政府的行为，并且也是由副区长荣杰峰带队组织实施的强制拆除，被申请人小店区政府实施了强拆证据确凿。但庭审中却以兼任小店区街道办事处党委书记的名义推卸区政府责任，实在是难以理解。（四）二审法院在错误认定事实的情况下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，驳回申请人的上诉，存在明显错误。故请求撤销一、二审裁定，依法决定再审；确认被申请人强制拆除申请人房屋、损害地上附着物等其他财产的行政行为违法。本院经审查认为，本案涉及的主要问题为小店区政府是否实施了对殷春福等五人房屋的强制拆除行为，应否作为本案被告。殷春福等五人认为小店区政府是本案适格被告的主要理由为小店区政府副区长荣杰峰当时在拆迁现场以及联合执法队由小店区政府组织成立，联合执法队的行政行为应由小店区政府承担责任。申请人关于小店区政府副区长荣杰峰当时在拆迁现场故而小店区政府实施了强拆的申请再审理由。殷春福等五人在原审诉讼中提交了强拆现场照片和视频，用于证明小店区政府副区长兼小店街办党委书记荣杰峰在拆迁现场。但本案小店街办和小店区城乡管理行政执法局、太原市国土资源局小店分局、太原市城乡规划局小店分局四部门以共同署名的形式分别向殷春福等五人作出了《责令限期自行拆除通知单》，认定诉涉房屋为违法建筑，要求殷春福等五人限期自行拆除，并载明：“逾期将由乡镇政府（街道办事处)、国土、规划、执法部门联合执法强制执行。如有异议，可依法向太原市小店区人民政府提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”据此可初步推定殷春福等五人的房屋系由小店街办和小店区城乡管理行政执法局、太原市国土资源局小店分局、太原市城乡规划局小店分局四部门联合拆除，除非有相反证据予以排除。故在殷春福等五人没有提供其他证据佐证的情况下，单纯的以副区长荣杰峰当时在拆迁现场为据推定小店区政府实施了强拆，没有法律和事实依据，区政府领导在拆迁现场并不能直接断定小店区政府就是强拆行为的实施主体和责任主体。申请人关于联合执法队由小店区政府组织成立，联合执法队的行政行为应由小店区政府承担责任的申请再审理由。小店区政府虽作出小店区政办[2011]84号《关于成立街道办事处、乡（镇）人民政府联合执法队的通知》，明确联合执法队由土地管理员、规划管理员及其他城乡管理行政执法队员、协管员组成，负责辖区内土地、规划及城乡管理行政执法等工作，但该联合执法队系由小店街办和小店区城乡管理行政执法局、太原市国土资源局小店分局、太原市城乡规划局小店分局四行政机关组成，成立目的是四机关联合执法，并非殷春福等五人所称不具有独立承担法律责任能力的非法人组织，且四机关联合执法并非以联合执法队的名义，而是均各自签章共同署名，更符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”之规定，故殷春福等五人要求小店区政府承担责任的申请再审理由不成立。综上，殷春福等五人提交证据不足以证明小店区政府实施了对其房屋强制拆除行为，其以小店区政府为被告向山西省阳泉市中级人民法院提起一审诉讼违反级别管辖规定，一审裁定驳回起诉、二审裁定驳回上诉，结果均无不当。殷春福等五人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回殷春福、李健、殷春庆、殷秀梅、孙海生的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 刘崇理审 判 员 仝 蕾二〇一八年五月二日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明