江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）通中行终字第00306号
上诉人（原审原告）张永达。
被上诉人（原审被告）海门市常乐镇人民政府，住所地海门市常乐镇常青路88号。
法定代表人袁雷松，镇长。
上诉人张永达因乡（镇）政府行政处理一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00140号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2014年10月27日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，1997年10月原告张永达所在海门市麒麟镇广中村6组（后因镇、村、组合并先后改称麒麟镇广南村15组和常乐镇广南村15组）土地承包归户清册记载：张永达户承包地有经济田3亩、口粮田6.38亩、粮田1.80亩，士兵转来机动田0.89亩，合计12.07亩。
1997年10月25日，海门市政府签发土地承包经营权证，记载：张永达户承包耕地11.18亩（经济田3亩、粮田6.38亩、粮田1.8亩），有效期30年。
2001年8月25日海门市政府印发《关于通启高速公路海门段建设工程实施意见》规定了征地补偿标准。
2002年8月9日中共海门市委办公室和海门市政府办公室下发海办发（2002）31号《关于做好公路和工贸园区等建设征地后承包土地调整工作的指导意见》要求，对征用土地面积较大，农户之间承包土地严重不均，大多数农户要求进行调整的，要在全面调查研究的基础上，制定切实可行的调整方案，报所在乡镇政府和农村工作办公室批准后组织实施。
2003-2009年间原告张永达家先后7次领取了分配给通启高速公路麒麟段主线的农户征地金、取坑赔款、停车区征地等费用。
2005年12月31日海门市政府签发土地承包经营权证记载：土地承包合同编号为（2005）第0801554号，张永达户承包地3.01亩，承包期限为1997年8月31日至2027年8月31日。但麒麟镇人民政府没有将该土地承包经营权证发给张永达户。
此后，原告张永达提出异议，2011年10月3日向海门市政府领导写信反映纠纷内容，要求保护其权益，归还土地和损失。
2011年10月10日海门市原麒麟镇人民政府作出《处理报告》，并告知调查处理意见：1997年二轮承包至2004年土地权属确认前，当时村会计为方便上缴款的收款，将12.07亩土地记在张永达的清册中，其中1.43亩是张永达自己的，10.64亩是陈卫国等农户借给张永达。2004年土地权属确认后，张永达的土地承包面积为3.01亩。张永达要求收回2004年土地确认前放弃的10.64亩土地承包经营权没有道理。
因原告张永达收到《处理报告》后不服，海门市原麒麟镇人民政府2011年11月21日又作出《答复》认为，2002年宁启（应为通启）高速公路建设土地征用时可能未涉及原告张永达承包的土地，但涉及到该组其他农户土地。根据高速公路资金分配政策，赔青费归种植农户所有，土地补偿金归所在组全体农民所有。张永达一家在此项资金分配过程中，全家全额参与了分配。当时的政策是补偿费大家分，承包土地进行再调整。因此，张永达一家承包地从高速公路征地前的12.07亩调整为3.01亩。
另查，2012年12月，根据苏政复（2012）103号《省政府关于调整海门市行政区划的批复》，海门市政府撤销常乐镇和麒麟镇，将原两镇所辖区域合并，设立新的常乐镇。
张永达不服，向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，请求法院判决：撤销被告常乐镇政府《处理报告》；责令被告常乐镇政府赔偿农作物、蟹鱼塘损失及土地征用费191161元；责令被告常乐镇政府归还原告张永达全部土地。在审理过程中，法院对张永达作了释明，张永达最后明确要求撤销被告常乐镇政府的调查处理报告，责令被告常乐镇政府归还原告张永达8.17亩土地，并撤回了对被告常乐镇政府赔偿农作物、蟹鱼塘损失和补偿土地征用费的诉讼请求。
原审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点是两个：一是被诉《处理报告》是否属于具体行政行为；二是原告张永达的诉讼请求是否符合行政诉讼案件的受理条件。
关于被诉《处理报告》是否属于具体行政行为。原告张永达提出了撤销被告常乐镇政府《处理报告》和返还土地两个诉请，由于后者依附于前一个请求，所以关键首先还是看《处理报告》的法律性质，这关乎到原告张永达的诉讼请求是否符合人民法院的受案范围。鉴于农村土地承包经营权属于土地这一自然资源的使用权，具体而言也是农村集体土地使用权的一种。土地承包经营权属争议的本质是土地使用权争议，应当由当事人向有关行政机关申请解决。在很多情况下，当公民法人之间因权属发生争执时，是民事争议，可以直接通过仲裁或者民事诉讼解决，但如果争议一方要求行政机关处理保护时，不论行政机关如何处理，都将形成新的行政法律关系。原告张永达要求政府保护其享有的农村土地承包经营权时，原麒麟镇政府作出的土地调查处理报告系乡镇一级人民政府针对农村土地承包经营户与村集体经济合作社之间发生的承包土地调整纠纷所作出的决定，对原告张永达和广南村集体经济合作社的权利和义务都会产生实际影响，与原告张永达有法律上的利害关系。该《处理报告》是处理土地承包经营权争议这一具体行政行为的外在形式，对原告张永达的权利和义务有拘束力。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告张永达认为《处理报告》侵犯了其土地承包经营权，向人民法院提起诉讼的，符合行政诉讼的受案范围。由于原麒麟镇政府因行政区划调整被撤销，其权利和义务由新设立的常乐镇政府承继，所以被告常乐镇政府认为原麒麟镇政府未作出过具体行政行为，其行为不具行政可诉性，且其不是本案适格被告的理由，本院不予采纳。
关于原告张永达的诉讼请求是否符合人民法院的受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十三条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述有关法律和司法解释的规定，对该行政处理行为还须先经行政复议程序审查，对复议决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。据此，原告张永达认为其土地承包经营权被该具体行政行为侵犯，应当先申请行政复议审查，对复议决定不服的，方可向人民法院起诉。如果原告张永达的诉请没有先行经过复议前置程序审查，则其提起行政诉讼就不具备受理的法定要件，人民法院依法应当不予受理。
关于原告张永达要求被告常乐镇政府返还土地的诉讼请求的问题。如前所述，原告张永达基于认为原麒麟镇政府作出该《处理报告》侵犯其依法享有的农村集体土地承包经营权而要求返还土地，须待该《处理报告》经行政复议及诉讼被撤销后方可再主张该权益。原告张永达基于认为2001年原麒麟镇政府毁田占地行为而主张返还土地，由于原麒麟镇政府2011年的《处理报告》已经确认了2004年以后原告张永达享有的承包使用权的面积为3.01亩，在没有撤销该《处理报告》之前，原告张永达的主张则存在具体行政行为效力上的障碍，因而不符合受理条件。另外，在证据交换时原告张永达表达了自己“不知道土地被谁收走”的意思内容，也没有证据能够指向原麒麟镇政府征收或者强行夺地，却提起行政诉讼状告政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告张永达只有主张却没有原麒麟镇政府侵夺土地的事实根据，不具备法定的条件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，除被告认为原告起诉超过起诉期限之外，原告对“证明起诉符合法定条件”的事项须承担举证责任。因此，原告张永达提起行政诉讼不具备法定要件，人民法院依法应当不予受理。
至于原告张永达的诉讼请求是否已经超过起诉期限的问题。由于原告张永达的诉请不符合直接起诉的条件，须经过复议前置程序，如不服行政复议决定，在向人民法院提起诉讼后，人民法院才审查其起诉是否超过起诉期限，故对被告常乐镇政府的主张不予采纳。
综上，原告张永达的请求事项虽然符合受理范围，但不具备受理的法定要件，本院已经受理的，也应当驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项和第（十一）项之规定，裁定驳回原告张永达的起诉。
上诉人张永达不服，提起上诉称，一审裁定认定事实不清，我的诉讼请求符合法律规定，法院应当受理。《处理报告》是处理土地承包经营权争议这一具体行政行为的外在形式，对我的权利和义务有拘束力，符合行政诉讼受案范围。一审适用行政诉讼法第三十七条第二款规定不当，应当适用该条第一款“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”的规定。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审或依法改判。
张永达提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为，张永达的起诉是否符合法定的起诉要件。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十三条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述规定，张永达认为被诉具体行政行为侵犯其土地承包经营权，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。其未经过复议程序，提起行政诉讼不符合法定的受理条件，人民法院依法应当不予受理。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回原告的起诉并无不当，应予支持。张永达的上诉理由缺乏法律依据，本院难以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款、第五十九条、第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 高 陈
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 金保阳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十七条对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。
法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
第五十九条人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；