湖南省怀化市鹤城区人民法院行 政 判 决 书（2016）湘1202行初57号原告怀化鼎牌服装有限公司，地址：怀化市鹤城区迎丰中路太平桥小学内。法定代表人姜利平，董事长。被告怀化市教育局，住所地：怀化市迎丰中路育才巷12号。法定代表人彭平安，局长。委托代理人唐平（特别授权），湖南宏峰律师事务所律师。委托代理人邬贤兵，男，系怀化市教育局工会主席。原告怀化鼎牌服装有限公司诉被告怀化市教育局不履行行政合同义务及行政赔偿一案，于2016年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2016年7月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告怀化鼎牌服装有限公司法定代表人姜利平、被告怀化市教育局委托代理人唐平、邬贤兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告怀化市教育局委托怀化市政府采购中心采用公开招标方式对2013年—2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格项目进行采购，怀化市政府采购中心于2013年5月发布采购项目名称为“2013年—2016年度怀化市中小学校服定点协议供货”，政府采购编号为201330105，委托代理编号为GKZBZFCG201330048的政府采购招标文件，原告怀化鼎牌服装有限公司参与竞标。2013年6月18日，原告怀化鼎牌服装有限公司被怀化市政府采购中心确定为中标单位。2013年7月4日，原告怀化鼎牌服装有限公司根据上述招标结果与被告怀化市教育局签订《合同》。原告怀化鼎牌服装有限公司诉称：2013年5月，怀化市政府采购中心发布《政府采购招标文件》，采购项目“2013-2016年度怀化市中小学校服定点协议供货”。2013年6月18日，怀化市政府采购中心向原告下达《中标通知书》，确定原告为中标单位。原告按照《中标通知书》要求在2013年7月4日与被告签订了由被告制定的格式《合同》：“甲乙双方根据2013年6月17日政府采购定点招标的结果和‘招标文件’的要求，并经双方协商一致，达成如下协议:一、相关采购单位为各县(市、区)教育局或学校。十、合同期限:本合同有效期自生效之2013年7月1日起至2016年6月30日止……”。2013年5月《政府采购招标文件》第一章第七条第33.2款规定：“招标文件、中标人的投标文件均为签订合同的依据。”在《政府采购招标文件》中的《2013年-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》第四条第(二)项规定：“由招标代理机构对投标企业进行综合评分，按总分由高到低依次选定4名中标人，再由上级主管部门确定中标企业各自的服务对象。投标企业必须对本次项目进行整体投标。中标企业只准许在指定的服务区域学校进行经营活动，不得跨区经营。否则，取消中标资格。”第五条规定：“中标企业服务期限:本次招投标企业服务期限为三年，即自2013年7月l日至2016年6月30日止。”第十条规定：“违规采购处置原则:(一)全市中小学必须到相应的中标定点生产企业为学生定制校服，一所学校一年只能选择一家企业定制校服，以防不正当竞争现象出现。”但三年来，虽经原告多次要求，被告始终没有按照《招标文件》及《2013年-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》的规定，为原告指定服务对象(学校)，明显违反《合同》约定，致使被告的招投标活动及原、被签订的合同成为一纸空文。更令原告感到气愤的是，原告为其他三家中标单位指定了服务对象，单单不为原告指定服务对象。被告也于2013年违约指定了怀化市教育服装厂和怀化市远度服饰有限公司两家中标单位与怀化市铁路第二中学签订了校服供应合同。综上所述，原告在十余家竞标单位中以最高分中标，该竞标行为系竞争行为，被告应依约依法为原告指定服务对象。但被告实施了上述违法违约行为，导致原告巨大经济损失。故向法院提起诉讼，请求:1、请求确认原、被告于2013年7月4日签订的行政采购合同为有效合同；2、请求确认被告未按《2013年-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》的规定为原告指定服务对象的行为为违约违法行为；3、请求判决被告继续履行原、被告于2013年7月4日签订的《合同》，由被告依约为原告指定服务对象（学校）；4、请求判决被告承担违约责任和由被告赔偿原告的经济损失5500万元；5、本案全部诉讼费用由被告承担。原告为了支持其诉讼主张向本院提交的证据有：1、原告营业执照，拟证明诉讼主体资格；2、原告提供的质量信用等级证书，拟证明原告诉讼的主体资格；3、原告提供的政府采购招标文件，拟证明这是一个行政合同，被告没有兑现这个行政合同。原告实施了竞争行为，依法参加了被告的招投标活动；4、怀化市政府采购中心中标通知书，拟证明原告在十余家竞标单位中以最高分中标，拔得头筹的事实；5、原告提供的《合同》，拟证明原、被告通过招投标竞争活动达成政府采购合同；6、原告法定代表人身份证明，拟证明本案中法定代表人的相关事宜；7、原告《关于请求履行政府招标确定怀化市中小学生服校服服务对象报告》及中国教育工会怀化市工作委员会的答复，拟证明原告依法维权的事实；8、原告《怀化市怀铁二中学生校服合同书签定请求》及怀化市怀铁第二中学的回复，拟证明被告违法违规行为的事实；9、原告与怀铁二中签订的夏装合同，拟证明被告证据时间不符合，内容回复不一样的事实证据；10、原告提供溆浦县顺成服装有限公司的《投诉书》，拟证明被告招投标活动中违规违法行为的事实；11、原告提供怀化鼎牌服装有限公司委任资产的评估报告，拟证明A、本次本案的直接投入和设施设备的供应材料、宣传材料、市场调查、办公材料等其他生产的直接开支的数量、价格；《怀化鼎牌服装有限公司委估资产评估报告书》，证明B、和委评的真实性证据证明材料事实和组成本次本案项目，互动互助的自保自救原则性工作，来完成本次本案的生产组成工作的必须性合同供应；12、原告提供怀化鼎牌服装有限公司公司平面图（学生服生产车间项目），拟证明为了这个招标工作前后为了制作校服，投入了新的资金对厂房进行改造，因被告违约而发生的损失；13、原告提供员工工资表两份，拟证明被告违约而发生的损失；14、原教学流程人员组织劳务合同和供应项目工作于调配，拟证明被告违约而发生的损失；15、原告提供的“无缝转接”供应项目制作的专项生产车间人员组织名单，拟证明因为招标成功，公司花费的员工工资需要被告承担；16、原告提供2012年9月与市实验学校签订的校服制作的《合同》，拟证明在招标工作中被告没有兑现合同，招标之前原告还有市场，招标后就没有市场了；17、原告提供面料库存入库的单据，拟证明因被告不兑现中标工作不签订合同而产生的库存事实；18、原告2013年7月1日至2016年6月30日工资表一份，拟证明由于被告不履行合同给原告造成的实际损失；19、原告提供周良左身份证复印件，《荣誉证书》2份，《全民健身，五彩怀化》节目单1份，拟证明原告给整个怀化市做过运动服装，所以原告既有市场需求又有竞争能力；20、原告提供合同的工作运营差旅费、接洽费、办公费、宣传费票据，拟证明原告市场运营的费用即原告的实际损失；21、原告提供2015年6月30日发布的中小学生校服中华人民共国国家标准，拟证明因被告不履行合同导致原告库存损失。被告对原告提供的以上证据发表如下质证意见：1、2号证据无异议；3号证据，《招标文件》是一套文件，对其他部分无异议，只对《关于2013年-2016年工作实施方案》有异议，对该方案的真实性、合法性及原告的证明目的有异议，理由如下：①证据没有被告的签名和盖章；②证据是复印件；③文件的来源和形成的时间没有相关记录；4号证据无异议；5号证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，合同的内容没有约定被告要为原告指定服务对象的条款，在该份合同中很明确的说明采购单位是县、区教育局和学校，数量按照甲方与乙方相关采购单位签订合同为准，被告与原告签订的合同起到的作用是准入资格的合同；6号证据无异议；7号证据真实性无异议，对关联性有异议；8号证据真实性无异议，对关联性有异议；9号证据只提供复印件，真实性、合法性无法确认，且对关联性有异议；10号证据，溆浦县顺城服装有限公司《投诉书》是复印件，其真实性、合法性无法考究，关联性有异议；11号证据，《评估报告》真实性无异议，关联性有异议；12号证据与11号证据是一份证据；13号证据，公司平面图是复印件，对真实性无法考究，关联性有异议；14-15号证据，工资表是原告对自己作出的评估，真实性、合法性无法确认，关联性有异议；16号证据，跟实验学校签订的合同是复印件，而且是2012年签订的，真实性、合法性无法确认，关联性有异议；17号证据，面料库存入库的单据是复印件，原告自己购买的单据，真实性、合法性无法确认，关联性有异议；18号证据，真实性、合法性无法确认，关联性有异议；19号证据，真实性、合法性无法确认，关联性有异议；20号证据，原告费用的票据，真实性、合法性无法确认，关联性有异议；21号证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告怀化市教育局答辩称：一、原告请求确认2013年7月4日签订的《合同》为有效合同不属于行政诉讼受案范围，《行政诉讼法》第12条没有把政府采购行为纳入行政诉讼的受案范围，《政府采购法》第43条明确规定，政府采购合同适用合同法，按照民事诉讼诉的诉的种类划分(确认之诉、变更之诉、给付之诉)，属于确认之诉。同时根据《合同法》规定，关于合同的效力问题，均适用合同法规定。因此原告的第一项请求应属于民事诉讼的范围，而非行政诉讼。二、被告未按《2013年-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》的通知为原告指定服务对象是否违约、违法的问题。1、根据怀化市教育局、怀化市物价局、怀化市质量技术监督局2013年7月2日联合印发的关于《2013年一2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》的通知，首先该通知只是对从事校服生产企业资格准入进行招标;其次该通知也没有规定被告有为原告指定服务对象的义务，相反，如果被告利用行政管理的地位为原告指定了服务对象，则违背了《不正当竞争法》的相关规定，因此被告不存在违法。2、被告与原告之间没有合同约定，被告有为原告指定服务对象的义务，因此被告也不存在违约。同时原告的该项诉求也不属于行政诉讼受案范围。三、关于原告诉求被告履行2013年7月4日签订的《合同》及依约指定服务对象的问题。首先被告一直在履行该合同，也认可原告通过招投标取得校服生产的准入资格；其次该合同没有约定被告有为原告指定服务对象的义务，因此原告的诉求没有依据。同时原告的该项诉求也不属于行政诉讼受案范围。四、关于原告要求被告承担违约责任并赔偿5500万元的请求。首先根据《国家赔偿法》第3条、第4条规定，只有在行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯了公民的人身权或者财产权时，行政机关才承担赔偿义务，而本案原告的诉求是要被告承担违约赔偿责任，很明显该诉求属于民事诉讼受案范围，而非行政诉讼；其次被告未违反合同约定，因此不存在赔偿5500万元。综上，本案适用《合同法》调整，属于民事诉讼受案范围，故请求法庭驳回原告的起诉。被告向本院提交的证据有：1、怀教通[2013]46号文件，拟证明：①采购单位购买校服必须自愿，不强制学生统一订购；②被告没有规定为原告指定服务对象的行为，不违背该文件规定；2、怀教通[2013]100号文件，拟证明①该文件没有规定被告有为原告指定服务对象的义务；②原告诉求被告为其指定服务对象没有法律依据；3、2013年7月4号签订的《合同》，拟证明：①该合同没有约定被告有为原告指定服务对象的义务；②被告没有违背合同约定；4、怀化市实验学校出具的情况说明，拟证明：①原告于2013年9月与怀化市实验学校签订校服订制协议；②由于原告的原因，2014年校服订制没有续签协议；5、怀化市铁二中情况说明，拟证明：①原告与铁二中签订了2013年9月-2014年6月的校服供应合同；②由于原告的原因，没有续签校服供应合同。原告对被告提供的证据发表如下质证意见：1号证据，真实性没有异议，但被告提交该证据是为了推卸责任；2号证据，真实性没有异议，但该文件脱离了招标文件，违背了《招标法》；3号证据，真实性无异议，系双方自愿签订，但被告违约；4、5号证据，来源不合法。经庭审双方当事人的质证，本院对证据作如下确认：(一)对被告提供的证据：证据1-2，原告对其真实性无异议，仅对被告的证明目的有异议，并不能由此否定证据的客观性，且上述证据与本案有关联性，故本院予以确认；证据3，原告对其真实性无异议，该证据符合证据的三性，本院予以确认；证据4、5，被告提供的怀化市实验学校及怀化市铁路第二中学出具的情况说明，原告不予认可，而被告未提供相应的采购合同及付款凭证予以佐证，故上述情况说明本院不予确认。（二）对原告提交的证据：证据1、2、4、6，被告无异议，上述证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；证据3，被告对招标文件中的《2013-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》的真实性、合法性提出异议，因该方案系政府采购招标文件的附件，招标文件加盖怀化市政府采购中心印章，该附件内容与招标文件内容前后连贯，被告未能提出反证支持其观点，故被告的异议不能成立，该证据符合证据的三性，本院予以确认；证据5，被告对真实性、合法性、关联性均无异议，仅对其证明目的有异议，故不能由此否定证据的客观性，此证据本院予以确认；证据7、8，被告对真实性无异议，上述证据与本案有关联性，本院予以确认；证据9—21，与本案无关联性，本院不予确认。经审理查明：怀化市政府采购中心受被告怀化市教育局的委托，采用公开招标方式对2013年—2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格项目进行采购，并于2013年5月发布采购项目名称为“2013年—2016年度怀化市中小学校服定点协议供货”，政府采购编号为201330105，委托代理编号为GKZBZFCG201330048的政府采购招标文件，原告怀化鼎牌服装有限公司参与竞标。该政府采购招标文件第二部分第八章第3条第（1）项为《2013-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》，该方案中有如下内容：“为切实维护我市学生利益和着装安全，根据市物价局、怀化市教育局、怀化市质量技术监督局、《怀化市中小学校校服管理暂行办法》（怀教通［2013］46号）的文件精神，结合我市实际，现制定《2013-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》……二、工作办法（一）成立协调领导小组。由市政府相关部门成立2013-2016年度怀化市中小学着装工作协调领导小组（市教育局、市物价局、市质量技术监督局有关领导组成）负责全市中小学校服的公开招投标，统筹管理、监督等工作……三、工作原则……（一）公开、公平、公正的原则。怀化市中小学校服定点生产企业资格招标工作必须按照《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》组织实施.（二）坚持学生自愿采购原则，尊重学生和家长的意愿，由学生和家长自愿选择订购符合需求的校服，切实维护学生的利益。……四、招标定点企业数量和学校选择企业的原则……（一）定点企业和服务对象设置：为确保我市学生校服生产的时效和质量，减少学生家长因此类问题的投诉和避免中标生产企业超负荷生产，我市准入的中小学生校服定点生产企业设定为4家。各学校在选择服务企业时原则上只能选一个企业作为服务对象，防止企业之间不正当竞争，同时便于企业服务师生，便于管理部门跟踪质量监督。（二）由招标代理机构对投标企业进行综合评分，按总分由高到低依次选定4名中标人，再由上级主管部门确定中标企业各自的服务对象。中标企业之准许在指定的服务区域进行经营活动，不得跨区经营。否则，取消中标资格……”。该招标文件第二部分第八章第3条第（2）项为《怀化市中小学校服管理暂行办法》，该办法第四条规定：“校服收费作为学校代收费，按照‘谁主管、谁负责’的原则，由各级政府主管部门审核具体价格，并实行《服务价格登记证》管理，学校应根据管辖权限到政府价格主管部门领取《服务价格登记证》，并接受价格主管部门的监督。”2013年6月18日，怀化市政府采购中心向原告怀化鼎牌服装有限公司发出《中标通知书》，告知原告已被确定为中标单位，该项目采购人为被告怀化市教育局，项目名称为“2013年—2016年度怀化市中小学校服定点公开招标项目”，合同履行期自2013年7月1日至2016年6月30日，要求原告于规定的时间内到怀化市教育局签订政府采购合同。2013年7月2日，怀化市教育局、怀化市物价局、怀化市质量技术监督局联系下发《关于印发〈2013年—2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案〉的通知》（怀教通〔2013〕100号），该方案中第四条第（二）项内容为：“由招标代理机构对投标企业进行综合评分，按总分由高到低依次选定4名中标人，投标企业必须对本次项目进行整体投标。中标企业可以在怀化市区域内任何一所学校进行经营活动。”2013年7月4日，原告怀化鼎牌服装有限公司与被告怀化市教育局签订《合同》，内容为：“甲（怀化鼎牌服装有限公司）乙（怀化市教育局）双方根据2013年6月17日政府采购定点招标的结果和‘招标文件’的要求，并经双方协商一致，达成如下协议：……一、乙方相关采购单位为各县（市、区）教育局或学校。……五、乙方权利及义务：1、有权获得优先服务；2、对所采购的商品如有不符合要求的，有权要求甲方无偿及时调换；3、有权向怀化市纠风办投诉；4、有权享受甲方项目投标文件所承诺的其他优惠和服务；5、各相关采购单位必须统一到定点供应商采购；6、必须按协议及时支付购货款；7、应妥善保管所有单据，随时接受有关部门检查。……十、本合同有效期自生效之2013年7月1日起至2016年6月30日止”。2016年6月29日，原告怀化鼎牌服装有限公司以被告怀化市教育局三年来未按《招标文件》及《2013-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》的规定为该公司指定服务对象，违反《合同》约定，并导致该公司巨大经济损失为由向本院提起行政诉讼。本院认为：经庭审调查，本案的争议焦点主要有三个：一是本案是否属于行政诉讼受案范围；二是原告要求确认合同有效及要求被告怀化市教育局继续履行合同的诉讼请求是否应予支持；三是原告提出的赔偿请求是否有事实和法律依据。关于第一个争议焦点。被告提出《中华人民共和国政府采购法》四十三条规定，政府采购合同适用合同法，故原告的第一项请求应属于民事诉讼的范围。对此问题，因《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”行政协议是行政机关为促进社会公共利益、实现行政管理目的，就特定事项与公民、法人或者其他组织达成的设立、变更、终止行政法律关系的协议。故政府采购合同属于行政协议的范围，本案中原、被告因政府采购合同发生争议，属于行政诉讼的受案范围，依法应当通过行政诉讼途径予以解决。关于第二个争议的焦点。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”的规定，非财政性资金采购活动不属于政府采购范畴。虽然怀化市政府采购中心在招标文件中将2013-2016年度怀化市中小学校服定点协议供货定为“政府采购”，但怀化市中小学校学生校服采购使用的资金是中小学生自行出资，由各学校代收代支，上述资金不属于财政性资金，怀化市中小学校服采购不属于《中华人民共和国政府采购法》所规定的政府采购，所采购的物品也并非当地政府集中采购目录的物品。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”本案招标文件中所附《2013-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标准入工作实施方案》，该方案中明确了由怀化市教育局、怀化市物价局、怀化市质量技术监督局成立领导小组负责全市中小学校服的公开招投标、统筹管理、监督等工作，没有提及财政部门在校服采购过程中应履行监督管理的职责，进一步说明校服采购并不是政府采购，故涉案招标投标不属于政府采购范畴。综上，怀化市教育局将不应当纳入政府采购管理范畴的中小学校服采购委托怀化市政府采购中心进行招投标，系在没有法律依据的情况下任意增加行政程序，属办理程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定:“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”因本案中怀化市教育局委托的2013-2016年度怀化市中小学校服定点生产企业资格招标项目的合同履行期为2013年7月1日至2016年6月30日，现该项目合同履行期已过，不具有可撤销内容，应确认行政行为违法，故对原告主张要求确认原、被告签订的《合同》有效、确认被告未履行《合同》违约及要求被告继续履行《合同》的诉讼请求本院不予支持。关于第三个争议焦点。本案中原告主张由被告赔偿经济损失5500万元，因原告提供的证据不足以证明其主张，其主张不能成立。鉴于本案已确认被告怀化市教育局行政行为违法，对行政行为的合法性进行了否定性评价，但确认违法判决并不能消除该行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成的不利影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”之规定，根据本案实际情况，依法责令被告怀化市教育局采取补救措施。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认被告怀化市教育局将《2013-2016年度怀化市中小学校服定点协议供货》项目进行政府采购招标的行政行为违法；二、责令被告怀化市教育局采取补救措施；三、驳回原告怀化鼎牌服装有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀化市教育局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  旷 洁人民赔审员罗德田人民陪审员  黄巧云二〇一六年十二月二十三日代理书记员  谌 熹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。