广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第95号
上诉人（一审第三人）李家俭。
上诉人（一审第三人）李治先。
上诉人（一审第三人）李治超。
上诉人（一审第三人）李治章。
上诉人（一审第三人）李治礼。
上诉人（一审第三人）李治有。
上诉人（一审第三人）李治远。
上诉人（一审第三人）李治健。
上诉人（一审第三人）李家伟。
上诉人（一审第三人）李家孔。
上诉人（一审第三人）李家环。
上诉人（一审第三人）梁月光。
上诉人（一审第三人）李治海。
上诉人（一审第三人）李治军。
上诉人（一审第三人）李治山。
上诉人（一审第三人）李治波。
上诉人（一审第三人）李家宁。
上述第三人的诉讼代表人李家俭。
上述第三人的诉讼代表人李治先。
上述第三人的诉讼代表人李治先，男，1975年10月2日出生，汉族，灵山县灵城镇三多村委会农民，住该村委会由路村二队10号。
委托代理人钟铭，钦州市钦北区法律事务中心法律工作者。
被上诉人（一审原告）李家田。
被上诉人（一审原告）李家堂。
被上诉人（一审原告）李家远。
被上诉人（一审原告）李家成。
被上诉人（一审原告）李家超。
被上诉人（一审原告）李家亮。
被上诉人（一审原告）邓裕芳。
被上诉人（一审原告）李昆，1940年9月16日。
被上诉人（一审原告）李盛。
被上诉人（一审原告）李锋。
被上诉人（一审原告）李家广，1969年12月27日。
被上诉人（一审原告）李家益。
被上诉人（一审原告）李家良。
被上诉人（一审原告）李家凯。
被上诉人（一审原告）李家波。
被上诉人（一审原告）李家泉。
被上诉人（一审原告）李家能。
被上诉人（一审原告）李森。
被上诉人（一审原告）李作。
被上诉人（一审原告）李志。
被上诉人（一审原告）李文。
上述被上诉人的委托代理人邓存添，广西万通律师事务所律师。
一审被告灵山县灵城镇人民政府，住所地灵山县灵城镇向阳路11号。
法定代表人黄高钊，镇长。
委托代理人杨正才，灵山县灵城镇人民政府公务员。
委托代理人邓成华，广西论证律师事务所律师。
上诉人李家俭等17人因土地行政裁决，不服灵山县人民法院（2015）灵行初字第12号行政判决，于2015年7月17日向本院提起上诉一案。本院于2015年8月21日立案受理后，依法向被上诉人送达了上诉状副本，并向各方当事人依法送达了开庭传票、合议庭组成人员名单等诉讼文书后，依法组成合议庭于2015年9月25日公开开庭审理了本案。上诉人李家俭等17人的诉讼代表人李治先，委托代理人钟铭，被上诉人李家田等21人的委托代理人邓存添，一审被告灵山县灵城镇人民政府（以下简称镇政府）的委托代理人杨正才、邓成华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，李家田等21人与李家俭等17人同属灵山县灵城镇三多村委会由路村第二村民小组成员。争议的土地位于该村民小组禾堂尾的坡地，土地所有权属三多村委会由路村第二村民小组集体所有。上述坡地至今未办理有任何权属登记，多年来也未因使用问题产生过纠纷。2010年3月，李家俭等17人在上述坡地挖墙阶砌砖时，李家田等21人以此坡地属其祖宗地为由阻拦，双方由此发生纠纷。2011年5月10日，李家俭等17人对上述坡地的使用权向镇政府提出确权申请。2014年12月8日，镇政府作出了灵镇政处（2014）1号《自然资源权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》）将争议的禾堂尾坡地的使用权归李家俭等17人共同享有。李家田等21人不服，向灵山县人民政府申请行政复议，灵山县人民政府于2015年3月19日作出了灵政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，维持了镇政府作出的《处理决定书》。李家田等21人仍不服，于2015年4月3日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。本案争议土地未经依法批准利用于非农建设，故依法应实行土地承包经营。因此，本案李家田等21人与李家俭等17人的土地权属争议，在现行法律制度下，实质上是农村土地承包经营权的确认纠纷。对此类纠纷，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、第三条、第四条的规定，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。法律并未赋予行政机关对此类纠纷作出行政处理决定的职权。另外，参照2010年11月30日国土资源部修改施行的《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地所有权或者使用权归属争议，不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，镇政府作出的《处理决定书》，违背了行政机关“法无授权不可为”的法律原则，其所作出的行政行为超越了职权。所以，李家田等21人诉请撤销镇政府作出的《处理决定》，理由正当，应予支持。但对李家田等21人诉请镇政府对本案争议土地权属重新作出行政行为，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定判决：（一）、撤销镇政府作出的《处理决定书》；（二）、驳回李家田等21人的其他诉讼请求。
上诉人李家俭等17人诉称，1、一审法院定性错误。根据《农村土地承包法》的规定，取得土地承包经营权必须签订土地承包合同，从土地流转及继承中取得土地承包经营权，即是存在有生效的承包合同为前提。争议的双方都是无偿使用争议土地发生的纠纷，就是土地使用权争议，而不是土地承包经营权纠纷。一审判决认定本案为土地承包经营权纠纷，是一种擅自替当事人作主，强迫当事人取得土地承包经营权的行为，没有事实根据和法律依据。2、一审法院适用法律错误。由于一审法院将本案争议的土地使用权纠纷定性为承包经营权纠纷，以致否定了《中华人民共和国土地管理法》而错误地适用了《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律。3、一审法院认定证据错误导致认定事实错误。一审法院违背审核证据的规则，将镇政府依职权调查所提取的关键证据毫无理由地全部否定，故意偏袒李家田等21人，这是一审法院办案人员有目的的违法办案，把1982年由路村二队落实联产承包责任制时分牛栏屋、禾堂及晒草地等事实通通略去不予认定，其做法是令人匪夷所思的。4、一审法院判决内容错误。因定性错误导致适用法律、认定事实及判决都错误。请求二审法院撤销一审判决，驳回李家田等21人的诉讼请求。
被上诉人李家田等21人辩称，1、一审判决将本案争议定性为农村土地承包经营权纠纷是正确的。本案争议的土地是属于农用地，并未批准为非农业建设用地，根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款的规定，农业用地均应依法进行承包经营，因此，一审判决将本案争议的土地定性为农村土地承包经营权纠纷是正确的。2、一审判决适用法律正确。一审判决适用《中华人民共和国物权法》、《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律的相关规定，作出撤销镇政府的《处理决定》是有法律依据的。3、一审判决对证据的审核认定依照证据规则进行，所认定的证据是符合客观事实的。请求二审法院维持一审判决，驳回李家俭等17人的上诉。
一审被告镇政府辩称，1、镇政府认定本案的事实清楚，证据确实充分。争议的土地属晒草地，是1982年农村体制改革时期由路二队分配给李家俭等17人的，镇政府在行政调处期间已调查了许多无利害关系的证人均证明了这一事实。2、一审法院违背认定证据的规则，将1982年联产承包责任制时分的牛栏屋、禾堂及晒草地等事实一概略去不予认定，所得出的查明事实均是错误的。3、本案中，争议的双方并未签订过土地承包合同，双方也未提出过享有争议土地承包经营权的主张，因此，事实上双方不存在土地承包经营权的争议，这种非因土地承包经营权发生的争议，实质上是农村集体经济组织内部成员之间对土地的分配使用，将这种土地使用权定性为土地承包经营权，明显定性错误。4、一审法院由于定性错误而导致了适用法律上的错误，将本应适用的《中华人民共和国土地管理法》变成了适用《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，是极其错误的。请求二审法院撤销一审判决，维持镇政府作出的《处理决定》。
本案二审法庭审理时，争议的双方均没有符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的新证据向本院提交。
本院对镇政府在法定的举证期限内提供的证据认证如下：1、现场勘验笔录及争议现场图，这两份证据客观地反映了争议现场的位置，面积及四至，各方当事人是没有异议的，本院予以认可；2、梁月光、邹家珍、李秀恒、李治勤、黄宝良、黄某甲、李森、黄耀良、李昆、李治海、李家俭、刘某、商乃应、黄鋗福的《调查笔录》及李家瑜、邹家珍、陈信琴、李荣、李家远的五份《证明》、这些证人证言，或者相互之间印证了争议的土地是1982年时分配给李家俭等17人，以及李家田等21人分配到的晒草地已发包给他人作物流基地的事实，或者是证明了争议的土地是晒草地的事实，对这些证人证言所证明的以上事实，本院予以采信；3、《“三大纠纷”立案登记、呈批表》及《关于对争议土地进行确权的诉求》、《确权申请书》及《关于由路二队争议土地的来由》、文书送达回证、调解会记录、调解意见书、《关于三多村委会由路村第二村民小组（由路村二队）李家俭、李治海等17户与李森、李家田、李家良等21户争议禾堂尾晒草地使用权纠纷的调查取证结束的汇报》，这些证据证明了当事人申请确权，镇政府立案受理并送达行政文书，调解、讨论等一系列调处程序上的事项，对这些证据，本院予以采信；4、《农户代表人推举书》二份、灵山县灵城镇三多村委会的二份《证明》，反映了村民推举代表人参加确权活动及由路村二队分为6个作业组和部份作业组农户户主姓名，本院予采信。
本院对李家田等21人在一审法庭上提供的证据认证如下：1、证人李家瑜、黄某甲、刘某的证言与镇政府在调处期间向其调查时的陈述前后不一致，这些证人事实后作的证言本院不予采信；2、证人黄某乙的证言与客观事实不相符，本院不予采信；3、七份书面证言（证明），因不能确定是否证人的真实意思表示，也不能确定是否证人的亲笔签名，这些证人证言，本院不予采信；4、《自然资源权属纠纷处理决定书》及《行政复议决定书》，属行政机关的正式公文，具备关联性、客观真实性与合法性，本院予以采信。
经二审审理查明，争议的土地是位于由路村二队禾堂尾的一块晒草地，属由路村二队集体所有的土地，面积1﹒565亩，四至：东与李家俭地块相邻，南与李秀恒地块相邻，西与李云晒场相邻，北与县政府职工宿舍区墙脚距7.70米相邻。该晒草地至今未办理有任何土地权属登记，人民政府也未向任何人发放有土承包经营权证书。1982年落实生产责任制时，由路村二队分为6个作业组，李家俭等17人属李家俭作业组和李治作业组，李家田等21人属李昆作业组和李作作业组。由路村二队把生产队的晒场、禾堂地、牛栏屋等按各小作业组人口多少划分到各作业组，现争议的禾堂尾晒场地已分配给李家俭作业组和李治作业组使用，并由这两作业组共同管理使用至今。李昆作业组和李作作业组分得禾堂尾南边的晒草地，现已由这两作业组共同发包给灵宝物流中心作物流基地。几十来各作业组之间未因晒草地的使用权问题产生过纠纷。2010年3月，李家俭等17人在上述晒草地挖墙阶砌砖时，李家田等21人以此晒草地属其祖宗地为由阻拦，双方由此发生纠纷。2011年5月10日，李家俭等17人对上述晒划地的使用权向镇政府提出确权申请。2014年12月8日，镇政府经立案调处后，作出了《处理决定书》，将争议的禾堂尾晒草地的使用权归李家俭等17人共同享有。李家田等21人不服，向灵山县人民政府申请行政复议，灵山县人民政府于2015年3月19日作出了灵政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，维持了镇政府于2014年12月8日作出的《处理决定书》。李家田等21人仍不服，于2015年4月3日向一审法院提起行政诉讼。
本院根据查明的事实及相关的法律、法规认为，于2003年3月1日实施的《中华人民共和国土地承包法》第九十条“土地承包应当按照以下程序进行：（五）签订承包合同。”第二十一条“发包方应当与承包方签订书面合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。”第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证书或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，本案争议的土地（非农田）是上世纪八十年代初期农村体制改革时，由路村二队已分配给李家俭等17人共同使用的晒草地，当时取得土地使用权的李家俭等17人与由路村二队集体并未签订有书面的土地承包合同，更没有明确使用晒草地的四至、承包期限和违约责任等事项的约定。在《中华人民共和国土地承包法》实施后至今也没有补签书面的土地承包合同，人民政府也没有对现争议的土地发放过土地承包经营权证书，确认其土地承包经营权。所以，本案争议的土地不具有土地承包经营权的性质，而是具有土地使用权性质的争议，不属于《中华人民共和国土地承包法》所规定的并具有土地承包经营特征的土地。既然本案争议的是土地使用权争议，那么，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“…个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，镇政府根据李家俭等17人的申请，经立案调处之后，依法作出的《处理决定》是有事实根据和法律、法规依据的。即镇政府调处本案争议的土地具有法定职权和职责。
2010年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款规定“农村土地承包经营权纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”从该法的条文可明确农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构仲裁的对象是具有土地承包经营特征的纠纷。2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”该条款是明确规定了国家实行土地承包经营的制度，但该法第一百二十七条同时规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”而本案争议的晒草地，李家俭等17人与由路村二队集体一直都没有签订书面的土地承包经营权合同，完全不符合土地承包经营的特性。由于本案李家俭等17人取得争议土地使用权在前，《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国物权法》颁布实施在后，而且，这两部法律并没有明文规定本法颁布之前取得的土地使用权可视为“事实上的土地承包经营权”，也不对法律施行前的行为明确规定具有朔及力。同时，本案自行政调处到一审起诉，争议的双方均没有主张过争议的是土地承包经营权，都是以土地使用权纠纷申请调处和起诉的。因此，李家俭等17人的上诉主张有事实根据和法律依据，本院予以支持。一审法院片面地理解了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律的立法原意及条文规定，把纯属土地使用权的争议，牵强地套入土地承包经营权的纠纷，否定了镇政府对本案争议的土地进行调处所具有的法定职权，错误地撤销了镇政府作出的《处理决定》，应予纠正。综上所述，一审法院对本案的判决认定事实不清，案件定性与适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销灵山县人民法院（2015）灵行初字第12号行政判决；
二、驳回被上诉人李家田、李家堂、李家远、李家成、李家超、李家亮、邓裕芳、李昆、李盛、李锋、李家广、李家益、李家良、李家凯、李家波、李家泉、李家能、李森、李作、李治、李文的诉讼请求。
一、二审案件受理费共人民币100元，由被上诉人李家田、李家堂、李家远、李家成、李家超、李家亮、邓裕芳、李昆、李盛、李锋、李家广、李家益、李家良、李家凯、李家波、李家泉、李家能、李森、李作、李治、李文共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宁 盛
审 判 员 钟凌意
代理审判员 刘平平
二〇一五年十月××日
书 记 员 龙杰能