浙江省杭州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）浙01行赔初12号
原告楼桂花，女，1937年6月29日出生，汉族，住杭州市上城区。
委托代理人王培芳，女，1959年6月5日出生，汉族，住杭州市上城区，系原告楼桂花媳妇。
委托代理人朱永健，浙江佐钊律师事务所律师。
被告杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，区长。
委托代理人赵纳佳，上城区政府法制办工作人员。
委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。
原告楼桂花因与被告杭州市上城区人民政府（简称上城区政府）城建行政赔偿一案，于2017年4月25日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于当日立案后，于立案当日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。原告楼桂花的委托代理人朱永健，被告上城区政府的委托代理人赵纳佳、李阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告楼桂花起诉称：原告住宅坐落于杭州市上城区南瓦子巷19号1幢1单元101室，该房屋原为杭州市水产供销公司职工宿舍，原告通过房改购房取得所有权，1982年，杭州市水产供销公司为了解决原告家庭居住实际困难，在其用地范围内（杭州市水产供销公司宿舍区围墙内），原告住宅101室东侧为原告家搭建了一间临时住房（实际使用面积12.16平方米，供原告家庭使用，原告也一直向原工作单位杭州市水产供销公司缴纳房租。1983年10月，原告儿子董伟胜与媳妇在此房内结婚，原告媳妇为此向杭州市水产供销公司缴纳了人民币1000元作为购房费用。2016年7月18日，被告作出《限期拆除违法建筑通知书》，并在房屋门前张贴，责令原告户于2016年7月20日前自行拆除“南瓦子巷1幢1单元101室南侧未取得建设工程规划许可证搭建的建筑物”。2016年7月23日，被告强制拆除南瓦子巷1幢1单元101室南侧建筑物，同年7月28日，被告强制拆除南瓦子巷1幢1单元101室东侧建筑物。原告不服被告于同年7月25日作出的《强制拆除违法建筑公告》，向杭州市人民政府申请行政复议。2016年11月10日，市政府作出杭政复〔2016〕455号行政复议决定书，确认该《强制拆除违法建筑公告》违法，同时认为原告的经济赔偿请求不属于该案直接处理范围，未作出处理。原告认为，被告强制拆除案涉建筑从程序上到实体上均构成违法，遂于2016年12月27日向赔偿义务机关也就是本案被告提出行政赔偿申请，要求赔偿申请人（即原告）已被违法强制拆除的住房同等地段住宅使用面积12.16平方米；赔偿申请人被违法强制拆除的住房的装修费用15000元；3.赔偿申请人因违法强制拆除行政行为所受身心伤害费用15000元。被告于2017年2月24日作出杭上赔决字〔2016〕第2号不予赔偿决定书，驳回了原告的赔偿请求。原告认为，被告是在玩文字游戏，一味强调案涉建筑没有经过产权登记，而对原告主张的建于1983年12月10日前应视为合法建筑物的主张，以及原告为支持自己主张而向被告提交的《杭州市市区违法建筑处置办法》、《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》、杭州市水产供销公司出具的情况说明、购房收据等规范性文件及关键证据视而不见，不作评判，但其裁判思想在案涉行政复议过程中的答辩状上已经有所体现，即认为仅有购房发票和公司证明不足以证明案件涉及建筑的建成时间，而且案涉建筑实际上没有搭建在原告个人的用地范围内，不属于前述规范性文件规范范畴，故不应予以赔偿。原告认为，第一，如果被告不认可案涉建筑建成于1983年12月10日之前，就应该举证证明建成于在此之后，必须举证证明实际建在谁的用地范围内，但被告没有提交证据加以证明。第二，既然水产公司把案涉建筑处置给原告家庭，原告媳妇也为此缴纳了购房款，该建筑所占土地使用权理所当然属于原告所有。第三，案涉建筑虽然未经登记，但建成于1982年，且不是建在别人用地范围上，根据《杭州市市区违法建筑处置办法》第4条第1款，参照《杭州市人民政府关于贯彻实施〈浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》第二条第四款的规定精神，该建筑物不应被认定为违法建筑，不在拆除违法建筑范围之内。特此起诉，请求：1.判令被告赔偿原告已被被告违法强制拆除的住宅同等地段住宅一处（实际使用面积应达到12.16平方米，位置应在上城区南瓦子巷19号1幢1单元附近）；2.请求判令被告赔偿原告已被被告违法强制拆除的住宅装修费用15000元；3.请求判令被告赔偿原告因被告的违法强制拆除行为而遭受的身心伤害赔偿费15000元；4.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据有：1.律师调查笔录，2.杭州市水产供销有限公司的情况说明，3.杭州市水产供销有限公司的收据，证据1-3拟共同证明案涉房屋是1982年修建的，是王培芳购买的；4.规划图3页；拟证明1989年航拍图有案涉建筑存在；5.行政复议决定书，拟证明拆除行为是违法的；6.金秀凤、金芝云的证人证言，拟证明案涉建筑的搭建时间及实际使用人情况。
被告上城区政府答辩称：本次拆除行为不属于国家赔偿范围。答辩人拆除涉案房屋的行政行为不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的国家赔偿范围，故被答辩人请求赔偿缺乏法律依据。即便属于国家赔偿范围，但涉案房屋是违法建筑，且被答辩人未能提供证明拆除房屋系其合法享有财产，故亦无法取得国家赔偿的权利。1.涉案房屋系违法建筑。涉案建筑位于上城区南瓦子巷1幢1单元101室的外墙东侧，根据产权查询信息，该房屋未办理建设工程规划许可证，也无合法的房屋权属凭证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《杭州市城乡规划条例》第二十六条之规定，在城市、城镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建筑工程规划许可证。2.被答辩人未能提供涉案房屋系合法财产的证明。被答辩人认为，根据杭某函（2014）139号文件第四条第一款的规定“1983年12月10日前已建成的房屋（任何单位和个人在非本单位或个人的用地范围内搭建的未登记建筑除外）”属于杭州城区国有土地上历史遗留问题的未登记建筑，不应列入违法建筑与查处范畴。事实上，根据上城区南瓦子巷1幢1单元101室房屋产权及土地使用权证的查询记录、外业测绘调查情况表以及杭州市房屋四至墙界申报表等资料以及申请人提供的所谓购房发票，均无法反映案涉违法建筑的实际建成时间是在1983年12月10日以前，仅凭杭州水产供销公司的单方情况说明，根本不足以认定该违法建筑的实际建成时间。另外，案涉违法建筑实际亦未搭建在申请人楼桂花个人（南瓦子巷1幢1单元101室土地权证）的用地范围内。3.只有被答辩人的合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，且应由被答辩人承担举证责任，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定。退一步说，如果答辩人的拆除行为导致被答辩人的相关装修等合法权益受到损害，被答辩人应当就其合法财产遭受损失的事实承担举证责任，否则自行承担举证不能的后果。况且，从装修本身看，其依附于违法建筑物本身，答辩人对违法建筑物的拆除时附带装修被拆除属于必然结果，并未扩大被答辩人的损失，故其要求赔偿装修损失缺乏事实依据。4.被答辩人主张的精神损害不属于国家赔偿范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、第三十六条之规定，本案拆除行为不属于第三条、第十七条所规定之情形，故不属于应当支付精神损害抚慰金的范围。即便造成被答辩人损害，亦应当根据第三十六条第（八）项之规定，就直接损失给予赔偿。综上所述，被答辩人主张赔偿缺乏事实和法律依据，答辩人作出不予赔偿决定，符合法律规定。答辩人作出不予赔偿决定程序亦合法。答辩人在2016年12月27日收到被答辩人《赔偿申请书》后，因申请材料不齐全，于12月30日发送《行政赔偿申请材料补正通知》，要求被答辩人提交补正内容。被答辩人于2017年1月16日提交补正材料。答辩人于2017年1月19日作出《行政赔偿申请受理通知书》，并于同日送达被答辩人。2017年2月24日，答辩人作出杭上赔决字[2016]第2号不予赔偿决定书，并于2017年3月1日送达被答辩人。综合前述，涉案建筑物系违法建筑，被答辩人对相关损失的主张也未能提供有效证据证明，答辩人作出不予赔偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回。
被告向本院提供的证据和依据有：1.《侵权损害行政赔偿申请》及附件，拟证明原告于2016年12月27日提交行政赔偿申请；2.《行政赔偿申请材料补正通知书》及送达凭证，拟证明被告于2016年12月30日要求原告补正；3.《关于行政赔偿申请材料补正的情况报告》及附件、邮寄信封，拟证明原告于2017年1月9日提交补正材料，被告于2017年1月16日收到；4.《行政赔偿申请受理通知书》及送达凭证，拟证明被告于2017年1月19日受理，于同日送达原告；5.建筑用地规划许可证〔地字第（2008）年浙规用证01000033号〕，拟证明涉案危房重建项目为合法公益项目，已办理建设用地规划许可证，而案涉违法建筑在规划红线范围内且未办理建设工程规划许可证；6.房屋产权查询记录，7.房屋平面测绘调查材料，证据6-7拟共同证明原告楼桂花合法拥有位于上城区南瓦子巷1幢1单元101室房屋的产权。涉案违法建筑不在申请人的个人合法占用土地的范围内；8.《不予赔偿决定书》及送达凭证，拟证明被告于2017年2月24日作出不予赔偿决定，于统计年3月1日送达原告，程序合法。
经庭审质证，关于原告证据，被告对证据1的合法性有异议，律师调查笔录不是行政诉讼规定的证据种类；对证据2的合法性有异议，不是行政诉讼规定的证据种类，情况说明内容本身不能证明案涉房屋确切的建造时间；对证据3的关联性有异议，无法证明待证事实；证据4成图时间是1989年12月，无法证明东侧建筑物确切建造时间，对关联性有异议；对证据5的关联性有异议，无法证明拆除行为是违法的；证据6的证人证言同样无法证明案涉建筑为合法建筑。原告对被告证据均无异议，但强调案涉建筑修建于1982年前，根据杭某函（2015）125号、杭某函（2014）139号文件的规定，应属于合法建筑。
本院对上述证据认证如下：关于原告证据，证据1律师调查笔录并非法定的证据类型，且相关内容已由调查对象作为证人出庭作证，故对该份证据不予采信；证据2单位证明没有证明材料制作人员签名，形式上不符合法律要求，能够证明案涉建筑的建造及分配使用情况，但并不能直接证明案涉建筑的合法性；证据3同样不能证明案涉建筑为合法建筑；证据4用于证明1989年航拍时存在案涉建筑，但1989年是否存在案涉建筑与本案不具有直接的关联性，不予采信；证据5能够证明案涉强制拆除违法建筑公告违法，予以采信；证据6证人证言从其出庭陈述的内容来看，证人对相关事实记忆模糊，仅能对案涉建筑的使用情况作出说明，与本案判断是否应予赔偿的争议问题不具有直接的关联性，不予采信。被告证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明所要证明的内容，且原告均无异议，予以采信。
经审理查明：原告楼桂花原系杭州市水产供销公司职工，1977年，杭州市水产供销公司在现南瓦子巷19号处建造职工宿舍，并将1幢1单元101室分配给原告使用。约1982年，杭州市水产供销公司应原告请求在南瓦子巷19号1幢1单元101室东侧建造简易用房一间，面积约12.16平方米，并交由原告使用。之后，原告在南侧亦搭建了部分建筑物，两处建筑物连为一体。
2016年7月18日，被告上城区政府作出《限期拆除违法建筑通知书》，通知“南瓦子巷1幢1单元101室住户”：你在位于上城区南瓦子巷1幢1单元101室南侧未取得建设工程规划许可证搭建的建筑物（构筑物或其他设施），违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城乡规划条例》等法律法规的规定，属违法建筑。现责令你户于2016年7月20日前，对该违法建筑进行自行拆除。逾期不予拆除的，区政府将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《浙江省违法建筑处置规定》第十五条、第十六条及杭州市《关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》第五条之规定，对此建筑物（构筑物或其他设施）实施强制拆除。由此产生的费用及造成的经济损失，由你户自行承担。
同年7月25日，被告上城区政府作出《强制拆除违法建筑公告》，告知“南瓦子巷1幢1单元101室住户”：你在位于上城区南瓦子巷1幢1单元101室南侧未取得建设工程规划许可证搭建的建筑物（构筑物或其他设施），违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城乡规划条例》等法律法规的规定，属违法建筑。现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及杭州市人民代表大会常务委员会《关于拆除违法建筑遏制违法建设行为的决定》第五条之规定，区政府决定于2016年7月28日对此建筑物（构筑物或其他设施）实施强制拆除。由此产生的费用及造成的经济损失，由你户自行承担。之后，原告自行拆除了东侧和南侧的部分建筑物。2016年7月28日，上城区政府对南瓦子巷19号1幢1单元101室东侧和南侧的剩余建筑物实施了强制拆除。
原告不服前述《强制拆除违法建筑公告》，向市政府申请行政复议。2016年11月10日，市政府作出杭政复〔2016〕455号《行政复议决定书》，复议机关认为，上城区政府在作出案涉《强制拆除违法建筑公告》之前并未履行催告以及听取申请人陈述申辩等程序，程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，决定确认被申请人2016年7月25日对申请人户作出的《强制拆除违法建筑公告》违法。在复议过程中，市政府查明的事实经过如上所述，并另查明“上述《限期拆除违法建筑通知书》及《强制拆除违法建筑公告》所称‘上城区南瓦子巷1幢1单元101室’即南瓦子巷19号1幢1号101室”；再查明“申请人户在东侧、南侧原各搭建有一处建筑物，至2016年7月28日均已被拆除”。
2016年12月26日，原告楼桂花向被告上城区政府提交《侵权损害行政赔偿申请》，请求上城区政府赔偿原告已被违法强制拆除的住房同等地段住宅使用面积12.16平方米；赔偿申请人被违法强制拆除的住房的装修费用15000元；赔偿申请人因违法强制拆除行为所受身心伤害费用15000元。事实与理由基本如前所述。上城区政府于同年12月27日收到原告提交的《侵权损害行政赔偿申请》，并于同年12月30日作出《行政赔偿申请材料补正通知书》（杭上赔决字〔2016〕第2号），根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条之规定，通知原告就以下问题补正申请材料：1.房屋拆除实施主体；2.拆除房屋系你合法财产；3.财产损害事实。2017年1月9日，原告向被告提交《关于行政赔偿申请材料补正的情况报告》，就被告要求补正的问题逐一进行了回应：关于房屋违法拆迁实施主体问题，原告认为“房屋违法拆迁实施主体是杭州市上城区人民政府及杭州市上城区危旧房改善办公室”；关于拆除房产系合法财产问题，原告认为案涉建筑物由原告媳妇购买并居住使用，应予认定为合法财产；关于财产损失事实问题，原告提交了附件清单。
2017年1月19日，被告上城区政府受理原告的行政赔偿申请。经查阅案涉房屋及建筑物相关建设用地规划许可证和房屋产权信息等档案资料，上城区政府于2017年2月24日作出《不予赔偿决定书》（杭上赔决字〔2016〕第2号），认为涉案建筑物上城区紫阳街道南瓦子巷19号1幢1单元101室东侧搭建房，未经依法登记，不属于合法财产，拆除行为不属于国家赔偿范围。赔偿申请人未能提供证据证明被强制拆除的房屋系其合法享有的财产，且亦未能提供证据证明该强制拆除行为导致其他财产损失、人身损害，故申请人请求赔偿缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第三款的规定，决定对赔偿申请人提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。2017年3月5日，该《不予赔偿决定书》送达原告楼桂花。原告不服，起诉来院。
本院认为：案涉东侧和南侧的建筑物虽然搭建时间有先后，搭建人不尽相同，但在搭建之后及至被拆除之前一直由楼桂花及其家人实际使用，楼桂花籍此具有原告资格。同时，前述建筑物虽然在被告上城区政府作出的有关法律文书上的表述和涵指不尽准确，被拆除的时间也有先后，但两处建筑物连为一体，且均由上城区政府于本案中一并进行了处置亦系事实，故把对两处建筑物的处置作为一个行政行为进行审查具有事实和法律基础。
原告楼桂花认为被告上城区政府实施的强制拆除行为违法，可以依法要求赔偿。本案中，原告楼桂花先以被告上城区政府为赔偿义务机关要求其先行处理，根据其向上城区政府提交的《侵权损害行政赔偿申请》中对赔偿请求的表述，结合其对要求赔偿的事实和理由的阐述可知，原告是认为强制拆除的事实行为违法而单独、直接提起的赔偿请求。在被告作出不予赔偿的先行处理决定之后，原告随即向本院提起了赔偿诉讼，其赔偿请求及事实和理由没有发生变化，本案可以认定为原告认为强制拆除的事实行为违法而单独、直接提起的行政赔偿诉讼。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关行为是否违法予以确认。”原告楼楼桂花针对被告上城区政府实施的强制拆除行为，可以不经确认程序直接提起行政赔偿诉讼。经审查，被告上城区政府拆除了案涉南瓦子巷19号1幢1单元101室东侧和南侧的建筑物，在对该两处建筑物的处置过程中，被告在《限期拆除违法建筑通知书》和《强制拆除违法建筑公告》等相关法律文书上对案涉建筑物描述为“上城区南瓦子巷1幢1单元101室南侧未取得建设工程规划许可证搭建的建筑物”不尽准确，但具体指向东侧和南侧的建筑物并无争议。在实施强制拆除之前，被告没有根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定履行催告义务并听取当事人的陈述和申辩，行政程序违法，并已由市政府作出的行政复议决定予以确认，在此情况下，上城区政府实施的案涉强制拆除行为依法亦应被确认为违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，行政机关实施的行政行为违法，仅在其对公民、法人和其他组织的“合法权益”造成损害时，公民、法人和其他组织方可依法取得国家赔偿。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”据此，在行政赔偿诉讼中，原告需要对行政行为造成损害的事实提供证据，且需要证明受到损害的权益系其合法权益，否则其赔偿请求不应予以支持。
本案中，原告楼桂花无法提供案涉建筑物所有权凭证或合法审批手续。原告在被告责令其限期拆除违法建筑之后，自行拆除了南侧建筑物，但原告认为东侧建筑物系由杭州市水产供销有限公司搭建并交付于其使用，其亦曾向杭州市水产供销有限公司缴纳租金及购房款，据此认为其对案涉南瓦子巷1幢1单元101室东侧建筑物具有合法所有权，并要求被告上城区政府予以赔偿。对此，本院认为，杭州市水产供销有限公司作为一家公司，未经批准搭建建筑物并收取租金和购房款的行为并不能创设合法的建筑物所有权，事实上，杭州市水产供销有限公司在其向上城区拆违办提供的“情况说明”（该情况说明亦由原告作为证据提交法院）中，确认“该搭建简易用房是非正规建造用房，所以原公司无相关审批等手续，也无建造档案可查”，因此，原告籍此无法证明案涉建筑物系其合法财产权益。与此同时，根据《杭州市市区违法建筑处置办法》（杭政函〔2014〕139号）第四条的规定，被告上城区政府在拆除案涉建筑物之前，查询了该处建筑物依附的所涉建设项目的用地规划许可证和房屋产权信息等材料，案涉建筑物未搭建在原告楼桂花本人的合法用地范围内，从而排除了该处建筑物“不列入违法建筑认定与查处范畴”的可能。综合前述，原告无法证明案涉建筑物为合法建筑物，不能证明被诉强制拆除行为侵犯了其合法权益，故对其第一项赔偿请求，即要求上城区政府赔偿已被违法强制拆除的住房同等地段住宅使用面积12.16平方米的请求，本院不予支持。
关于原告的第二项赔偿请求，即赔偿申请人被违法强制拆除的住房的装修费用15000元。本院认为，脱离不动产的装修一般不具有继续使用的价值，原告要求被告赔偿装修费用，但不能提供装修脱离不动产后具有继续使用价值的财物清单等证据，故对其要求赔偿装修费用的请求，本院亦不予支持。关于原告的第三项赔偿请求，即赔偿申请人因违法强制拆除行为所受身心伤害费用15000元。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害赔偿金。”原告基于认为自己的财产权益受损而要求被告赔偿“身心伤害费用”，不符合前述法律规定，本院不予支持。
综上，被告的行政行为违法但并未对原告合法权益造成损害，原告的赔偿请求没有事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告楼桂花的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一七年十月十九日
书 记 员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。