福建省云霄县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云行初字第11号
原告陈耀乐，男，1982年8月14日出生，汉族，住云霄县。
被告云霄县公安局，址在云霄县。
法定代表人吴洪池，局长。
委托代理人赵建和，男，1964年2月16日出生，汉族，住云霄县。系云霄县公安局副局长。
委托代理人李文山，男，1974年8月6日出生，汉族，住云霄县。系云霄县公安局法制大队科员。
原告陈耀乐不服被告云霄县公安局治安行政处罚一案，于2014年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月18日立案受理后，于2014年11月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2014年12月11日公开开庭审理了本案。原告陈耀乐，被告云霄县公安局委托代理人赵建和、李文山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告云霄县公安局于2014年8月18日作出云公（治安）行罚决字（2014）第00060号《行政处罚决定书》，认定原告陈耀乐进京非正常上访，构成扰乱公共秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对原告陈耀乐处以行政拘留10天。
被告云霄县公安局于2014年12月3日向本院提供了作出被诉具体行政行为的事实证据，程序、法律依据：证据1、受案登记表。证明被告接警程序合法，并经法定程序审批予以受案。证据2、受案回执。证明被告接警后程序合法，及时告知报案人。证据3、行政案件权利义务告知书。证明被告依法告知违法嫌疑人权利义务。证据4、行政处罚告知笔录。证明被告在对原告处罚前有告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，原告未作出陈述申辩。证据5、处罚审批报告。证明被告经法定程序审批，依法作出对违法嫌疑人的行政处罚决定。证据6、行政处罚决定书。证明被告依法作出对被处罚人行政处罚的事实。证据7、行政拘留回执。证明被告依法将被处罚人送拘留所执行。证据8、行政拘留家属通知书。证明被告依法将被处罚人被行政拘留情况告知其家属。证据9、证据保全清单。证明被告依法对涉案物证动车票予以保全。证据10、户籍信息。证明违法嫌疑人的身份。证据11、违法嫌疑人前科（劣迹）查询表。证明违法嫌疑人无违法犯罪前科。证据12、吴阿枞的询问笔录。证明被告接警合法及原告进京非正常上访的情况。证据13、罗成、方坤森的询问笔录。证明原告进京非正常上访后有经陈岱镇人民政府工作人员劝解、教育。证据14、陈耀乐、陈义福、朱琼娥的询问笔录。证明原告等人进京非正常上访的事实。证据15、训诫书。证明原告等人到北京非正常上访的事实及被训诫的情况。证据16、动车票。证明原告等人到北京非正常上访的事实。证据17、陈岱镇人民政府信访事项情况告知单。证明陈岱镇人民政府已告知陈惠明等人信访事项予以受理。证据18、陈岱镇人民政府信访事项答复意见书。证明陈岱镇人民政府对陈惠明等人信访事项已作出终结性意见。证据19、云霄县人民政府法制办公室证明书。证明陈惠明等人及原告陈耀乐未到云霄县人民政府法制办公室申请信访事项复查。证据20、云信联办（2014）23、26、27号文件。证明云霄县信访联席办请求被告依法对原告等人进京非正常上访行为给予处置的情况。证据21、《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项，证明被告云霄县公安局对原告进京非正常上访作出行政处罚的法律依据。证据22、《中华人民共和国行政处罚法》、《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、《福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局﹤依法处置进京非正常上访行为的意见﹥》。
原告陈耀乐诉称：因陈岱镇政府违法强征其父亲陈惠明和堂兄陈义福的土地，没有得到政府有关部门的及时处理解决，被逼与堂兄陈义福等人在2014年8月16日进京上访，途经天安门广场时，被北京公安警方盘问。原告等人表示欲到新华书店买书，星期一去国家信访局上访。北京公安局广场分局将其送到前门站派出所进行电脑登记，北京相关机关接待处理后将其送回云霄。2014年8月18日，被告云霄县公安局作出云公（治安）行罚决字（2014）第00060号，对原告处以行政拘留10天。原告认为，上访是法律赋予公民的合法权利，是反映个人诉求，寻求解决事情一种途径，被告对原告处罚不符合法律规定；训诫不能证明原告有违法行为，也不能证明原告有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为，如果训诫是一种行政处罚，进京上访是一种违法行为，那么云霄公安局不具有处罚权，应当由北京公安机关对原告进行处罚，因此被告对原告的处罚违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，且北京公安机关已经对原告进行训诫，被告的处罚违反一事不再罚原则；如果训诫不是一种行政处罚，那么只能证明原告进京上访合法，被告对原告的处罚没有法律依据；原告进京上访，没有扰乱被告和北京地区机关、团体、企业、事业单位秩序，更没有造成被告工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，更没有给被告造成任何损失，被告以上访和训诫的事实，对原告处以行政拘留10天，事实不清，证据不足，适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益；被告没有任何证据证明原告进京上访采取过激行为或扰乱了北京天安门中南海的办公秩序，也没有说明原告上访是“扰乱正常办公秩序”情节严重以及造成什么样的严重后果，因此被告对原告的行政处罚证据不足，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定。综上，原告认为被告作出的云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定书，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，被告行政行为违法。请求人民法院依法判决确认被告云霄县公安局作出的云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定行政行为违法。
原告提供的证据有：证据1、《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》。证明原告没有无理取闹、没有得到公正处理，北京公安机关没有移交手续给地方公安机关及政府，被告无权对原告处罚。证据2、云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定。证明被告对原告作出行政拘留十日的事实。
被告云霄县公安局辩称：被告对原告陈耀乐作出的云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当。理由如下：
1、被告云霄县公安局对原告进京非正常上访行为具有处罚权。原告进京上访，于2014年6月19日和2014年6月21日被北京市公安局天安门地区分局治安大队分别各训诫一次。2014年8月16日，原告再次到北京中南海周边非正常上访，又被北京公安局西城分局府右派出所训诫一次。其行为已经违反国务院《信访条例》第十八条的规定。根据《信访条例》和《福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局﹤依法处置进京非正常上访行为的意见﹥》闽公综（2008）273号第一条规定，原告陈耀乐的行为已构成进京非正常上访。根据该《意见》第二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被告云霄县公安局对原告陈耀乐进京非正常上访的行为具有处罚权。
2、原告多次到北京非正常上访，事实清楚，证据确实充分，情节较为严重。原告于2014年6月19日和2014年6月21日到北京天安门地区非正常上访，被北京公安局市天安门地区分局治安大队分别各训诫一次，2014年8月16日再次到北京中南海周边非正常上访被北京公安局西城分局府右派出所训诫一次。以上违法事实，有陈耀乐、陈义福、朱琼娥的陈述、动车票、训诫书等证据证实。原告陈耀乐因征地补偿事宜未达到目的，三次单独或伙同他人到北京天安门地区、中南海周边非正常上访，其行为已经严重扰乱正常的公共场所秩序，属情节较为严重。
3、被告对原告的处罚不存在一事多罚情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安处罚法》第十条规定，训诫不是行政处罚的种类，而是批评教育的一种法定形式。原告被北京公安机关先后训诫了3次，可以证明被告多次进京非正常上访行为的违法性，同时可以证明被告云霄县公安局对原告作出的行政处罚决定合法。
4、被告云霄县公安局对原告作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。被告云霄县公安局在接到陈岱镇工作人员的报警后，及时受案，口头传唤原告到局接受询问，依法告知原告依法享有的权利义务，并及时将原告被传唤的原因和处所通知其家属。经调查取证后，于2014年8月18日20时许将拟对原告作出的行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，原告不作出陈述申辩。后被告依照《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对原告作出处以行政拘留10天的行政处罚。被告在对原告作出行政处罚决定的整个过程中，严格依照法定程序审批，处罚程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，因此被告对原告作出的行政处罚程序合法，适用法律正确。
请求人民法院依法判决维持被告对原告作出的云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：对被告提交的证据1-证据20，证据的真实性无法确认，合法性不清楚，关联性不予认同；证据15训诫书，原告被北京公安机关训诫情况属实，但被告没有提交原件，证据的真实性有异议，被告不能对原告进行拘留处罚；证据16动车票，系被告从原告身上抢走的，不能作为证据使用；证据17-证据20，可以证明原告有去县政府信访，但没有得到解决，才到北京上访；对被告适用的法律依据证据21-证据22，真实性没有异议，但认为原告没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的任一规定，原告上访没有违反任何法律、法规规定。
被告对原告提交证据的质证意见：证据1、《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》。真实性有异议，认为该规定系内部规范性文件，不属于法律、法规、规章、地方性法规，不具有普遍约束力，证据最后两页，系学理性看法，不具有法律约束力；证据2、《行政处罚决定书》。真实性合法性没有异议，被告处罚合法。
本院对本案证据作如下确认：被告提交的证据1-证据22，证据真实，来源合法，与本案具有关联性，本院对其证明效力予以确认。原告提交的证据1不能证明其进京上访系合法行为及被告对本案被诉具体行政行为没有处罚权；证据2被告对证据的真实性没有异议，本院予以确认。
经审理查明，原告陈耀乐以其父亲陈惠明的土地被政府部门征用，没有得到政府部门及时处理解决为由，于2014年6月19日、2014年6月21日到北京上访，先后被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫2次；2014年8月16日原告再次到北京中南海地区上访，被北京市公安局西城分局府右派出所训诫1次；2014年8月18日，云霄县信访联席办请求被告云霄县公安局对陈耀乐等人进京非正常上访的违法行为依法给予处置；2014年8月18日被告云霄县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定书，处以原告陈耀乐治安拘留10天，当日送达给原告，现已执行完毕。
另查明，2014年1月18日陈岱镇人民政府受理2014年1月9日福建省信访局转来的闽信转信（2014）428号转送单，并于2014年3月6日向陈惠明作出信访事项答复意见书，陈惠明及原告陈耀乐在法定期限内没有向云霄县法制办申请信访事项复查。
本院认为，《中华人民共和国治安处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”；《公安机关关于办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。......”；另《福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局﹤依法处置进京非正常上访行为的意见﹥》相关规定，进京非正常上访行为，违反治安管理规定，由上访事由地、上访人员户籍所在地公安机关管辖。因此，被告云霄县公安局具有作出被诉具体行政行为的职权。原告认为北京公安机关没有移交手续给地方政府及公安机关，被告对其不具有处罚权，应当由北京公安机关对其进行处罚的主张，理由不充分，本院不予采纳。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：......（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；.......”；《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。......”；第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；......”；第三十四条规定“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”；《福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局﹤依法处置进京非正常上访行为的意见﹥》闽公综（2008）273号第一条规定“本意见所称进京非正常上访行为，是指违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，到北京市天安门地区、中南海周边、外国使领馆区、中央领导住地和奥运会期间的奥运比赛馆等非接待场所进行上访活动的行为。对于在上述地区进行的个访、集体访、串联访、均可认定为非正常上访。”。本案原告陈耀乐不依照《信访条例》法定程序向有权机关请求信访事项复查、复核，于2014年6月19日、2014年6月21日进京到天安门地区非正常上访，经陈岱镇政府工作人员教育、劝导及北京公安机关训诫后，又纠集他人于2014年8月16日再次到北京中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右派出所训诫1次，事实清楚，证据充分。被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对原告作出被诉的行政行为，于法有据，适用法律正确。被告云霄县公安局在接到报警后，依法履行了立案、调查、询问、取证等职责；在处罚前将享有的权利、拟处罚的事实、理由、依据告知原告，原告没有作出陈述、申辩；被告作出了云公（治安）行罚决字（2014）第00060号行政处罚决定后，向原告送达行政处罚决定书；后移送执行，并通知原告的家属。行政处罚程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》，程序合法。
根据《信访条例》相关规定，原告信访应当通过正确的渠道，向有权部门提出，遵守《信访条例》相关规定，而不能以非正常上访的方式，触犯信访相关法律法规的规定。原告认为其进京上访系合法行为，没有违反法律规定，本院不予认可。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，训诫不属于上述规定行政处罚的范畴。原告认为训诫是一种行政处罚，被告云霄县公安局对其作出的治安拘留10天的处罚决定违反一事不再罚原则，于法无据，本院不予采纳。
综上被告云霄县公安局依照事实依据及法定程序对原告作出的行政处罚，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，本院予以支持。原告认为其进京上访合法，被告不具有作出被诉行政行为的职权，被告作出的行政处罚事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误、违反一事不再罚原则等主张均不能成立，本院不予支持。据此依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈耀乐的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈耀乐负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 方建权
代理审判员 张金顺
人民陪审员 方巧妮
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 刘宇莹
法律附注：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。