重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行再4号
抗诉机关重庆市人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林代蓉，女，1966年4月23日出生，汉族，住重庆市渝北区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆两江新区管理委员会，住所地重庆市渝北区金渝大道66号。
负责人汤宗伟，常务副主任。
委托代理人李莉，重庆两江新区管理委员会工作人员。
委托代理人张承明，重庆静昇律师事务所律师。
林代蓉与重庆两江新区管理委员会不予受理行政协调申请一案，重庆市第一中级人民法院作出的（2014）渝一中法行终字第00170号行政判决已经发生法律效力。林代蓉不服，向检察机关申请抗诉。2016年11月8日，重庆市人民检察院作出渝检行监（2016）50000000158号行政抗诉书，以（2014）渝一中法行终字第00170号行政判决适用法律错误为由对本案提出抗诉。本院于2016年12月23日作出（2016）渝行抗字4号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。再审申请人林代蓉，被申请人重庆两江新区管理委员会的委托代理人李莉、张承明到庭参加了诉讼。重庆市人民检察院指派检察员朱振喜，检察员助理刘中华出庭支持抗诉。本案现已审理终结。
重庆市渝北区人民法院一审查明，林代蓉原系渝北区人和街道大坡村5社村民，该社集体土地分别于2004年12月、2005年12月经重庆市人民政府批复同意全部予以征收。在征地安置补偿中，土地行政主管部门对该社的村民进行了补偿安置，林代蓉未到相关部门领取补偿安置费用，原重庆市国土资源和房屋管理局北部新区分局于2010年3月11日将林代蓉的各项补偿款以林代蓉的名义存入了重庆银行，指定了安置房，并向林代蓉发出通知，要求其领取各项费用。2013年7月10日，林代蓉向原北部新区管理委员会提出行政协调申请，认为征地补偿标准过低，申请行政协调。2013年8月19日，原北部新区管理委员会对林代蓉作出（2013）渝新委行协字第002号《行政协调不予受理决定书》，认为对林代蓉的征地补偿安置工作已于2010年3月结束，根据渝府法函〔2003〕50号《重庆市人民政府法制办公室关于对万盛区人民政府法制办公室〈关于是否受理行政协调申请的请示〉的批复》，对补偿安置阶段完成后提出行政协调申请，区县（自治县、市）人民政府应书面作出不予受理协调申请的决定的规定，决定对林代蓉的征地行政协调申请不予受理。林代蓉不服，向重庆市人民政府申请行政复议。2013年11月6日，重庆市人民政府作出渝府复〔2013〕541号《行政复议决定书》，维持原北部新区管理委员会作出的不予受理决定。林代蓉仍不服，起诉至法院，请求判决撤销原北部新区管理委员会作出的（2013）渝新委行协字第002号《行政协调不予受理决定书》，责令原北部新区管理委员会在撤销后1个月内履行法定职责，作出行政协调意见书。
重庆市渝北区人民法院一审认为，《重庆市人民政府关于进一步完善北部新区行政管理工作的决定》（渝府令第184号）明确原北部新区管理委员会系区（县）级人民政府的行政机关，负责北部新区的行政管理和经济社会发展事务。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，原北部新区管理委员会具有作出被诉行政行为的法定职权。
本案中，根据原北部新区管理委员会举示的征地补偿费用发放表、银行储蓄存单、安置房未拈阄指定房名单、费用领取通知等证据，能够证实原重庆市国土资源和房屋管理局北部新区分局已于2010年3月11日对林代蓉发放了征地补偿安置费用，指定了安置房，征地安置补偿已实施完毕以及林代蓉是在安置补偿阶段已经完成后提出行政协调申请的事实。因此，原北部新区管理委员会对林代蓉提出的行政协调申请不予受理，作出（2013）渝新委行协字第002号《行政协调不予受理决定书》并无不当。林代蓉的起诉理由不成立，其诉讼请求一审法院不予支持。据此，一审法院作出（2013）渝北法行初字第00310号行政判决，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回林代蓉的诉讼请求。案件受理费50元，由林代蓉承担。
重庆市第一中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实相同。
重庆市第一中级人民法院二审认为，本案争议焦点是：原北部新区管理委员会作出的被诉行政行为是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《重庆市人民政府关于进一步完善北部新区行政管理工作的决定》（渝府令第184号）的规定，原北部新区管理委员会具有对林代蓉的协调申请作出处理决定的法定职权。
行政协调，是指经人民政府批准的征地补偿安置方案及方案中规定的补偿标准有异议的，被征地人可以向区（县）人民政府申请协调。被征地人与有关部门签订补偿安置协议并履行后，征地补偿安置阶段已经完成，不再是补偿安置方案批准和实施阶段。因此，补偿安置阶段完成后提出的行政协调申请，人民政府应不予受理。根据已经生效的（2012）渝一中法行终字第00235号行政判决书确认的事实，对林代蓉的征地安置补偿已于其申请协调裁决前实施完毕。据此，对于林代蓉在补偿安置阶段完成后提出的行政协调申请，原北部新区管理委员会作出（2013）渝新委行协字第002号《行政协调不予受理决定书》并无不当。同时，该决定书中告知了申请人诉权以及起诉期限，程序合法。综上，林代蓉认为安置补偿尚未完成与本案查明的事实不符，其上诉理由不能成立，二审法院不予支持。一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，二审法院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由林代蓉负担。
重庆市人民检察院抗诉称，二审判决适用法律错误、判决结果错误。理由是：1、《行政协调不予受理决定书》适用重庆市高级人民法院《关于审理土地征收行政案件的若干意见》第四条第二款之规定错误。行政机关作出行政行为的法律依据是法律、行政法规、规章及合法有效的行政规范性文件，而重庆市高级人民法院《关于审理土地征收行政案件的若干意见》在性质上属于司法机关内部指导性文件，其效力只及于重庆市法院系统，只供人民法院审理相关行政案件时作为参考，不能作为行政机关作出行政行为的依据。2、《行政协调不予受理决定书》适用《重庆市人民政府法制办公室关于对万盛区人民政府法制办公室<关于是否受理行政协调申请的请示>的批复》不予受理林代蓉的行政协调申请错误。该批复适用的前提条件是被征地人与有关部门签订补偿安置协议并已履行，从而完成了征地补偿安置阶段，对之后提出的行政协调申请才能不予受理。而本案林代蓉未与有关部门签订补偿安置协议，不能认定补偿安置阶段已经完结。因此，不能适用该批复不予受理林代蓉提出的行政协调申请。3、二审判决以补偿安置阶段已完成为由驳回林代蓉诉讼请求不当。首先，本案的补偿安置阶段并未完成。重庆市第一中级人民法院（2012）渝一中法行终字第00235号行政判决确认的事实只是原重庆市国土资源和房屋管理局北部新区分局履行了征地安置补偿的法定职责，并未确认安置补偿阶段已完成。其次，林代蓉有权随时提出行政协调申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》、重庆市地方法规、规章及其他行政规范性文件均未明确当事人申请行政协调的期限，根据法无禁止即可行之精神，林代蓉有权随时提出行政协调申请。因此，原北部新区管理委员会不予受理林代蓉的行政协调申请没有合法的依据。此外，本案中，林代蓉一直未同意征地补偿标准，亦未签订征地补偿协议，其与职能部门的征地补偿争议持续至今，法院判决驳回其诉请实质上剥夺了林代蓉申请行政协调和行政裁决的权利，使得林代蓉无法寻求权利救济。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条（四）项、第九十三条第一款之规定提出抗诉，请依法再审。
重庆两江新区管委会答辩称，1、林代蓉所在村社的集体土地被合法征收，除了林代蓉之外的其他农户均已经签订安置补偿协议，且土地行政主管部门将补偿给林代蓉的费用打入其账户，补偿到位。2、一、二审法院适用法律正确。法律虽然没有规定协调的期限，但权利申请应当有期限，行政诉讼法规定没有告知行政行为诉讼期限的，其起诉期限为2年，本案可以参照适用，综上，原北部新区管理委员会作出的（2013）渝新委行协字第002号《行政协调不予受理决定书》正确。
本院再审查明事实与二审查明的事实相同。
本院再审认为，根据重庆市人民代表大会常务委员会《关于重庆两江新区行政管理事项的决定》以及重庆市委、重庆市人民政府（渝委发〔2016〕7号）《关于调整优化两江新区管理体制的决定》之规定，原北部新区管理委员会被撤销后，继续行使其职权的重庆两江新区管理委员会是本案的适格被告。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（简称《实施条例》）第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《重庆市土地管理规定》（简称《规定》）第三十七条第一款（三）项规定，被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。原北部新区管理委员会具有对补偿标准争议提出的行政协调申请进行协调的法定职责。本案中，林代蓉认为原北部新区管理委员会依据重庆市人民政府的批复征收其全部土地，但补偿方案违背《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，侵犯林代蓉的合法权益，向原北部新区管理委员会申请协调，该协调申请针对补偿标准争议提出，属于上述规定的县级以上地方人民政府协调的范围。
《实施条例》和《规定》未规定申请协调裁决的期限，本院《关于审理土地征收行政案件的若干意见》亦未对此作出限定。原北部新区管理委员会认为对林代蓉的征地补偿安置工作已于2010年3月结束，林代蓉不能在补偿安置阶段完成后提出行政协调申请，属于对相关规定理解错误，应予纠正。故原北部新区管理委员会作出的（2013）渝新委行协字第002号《行政协调不予受理决定书》于法无据，应当予以撤销。
综上，一、二审判决认定事实清楚，适用法律错误。重庆市人民检察院的抗诉理由成立，本院予以支持。依照根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：
撤销重庆市第一中级人民法院（2014）渝一中法行终字
第00170号行政判决；
二、撤销重庆市渝北区人民法院（2013）渝北法行初字第00310号行政判决；
三、撤销原北部新区管理委员会作出的（2013）渝新委行协
字第002号《行政协调不予受理决定书》，并责令重庆两江新区管理委员会重新作出行政行为。
一、二审诉讼费100元，由重庆两江新区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹 洁
审判员 许 勇
审判员 王 乐
二〇一七年五月十七日
书记员 李小燕