河南省商水县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）豫1623刑初707号
公诉机关商水县人民检察院。
被告人卜大庆，男，1966年10月24日出生，汉族，大专文化，中共党员，沈丘县国土局主任科员，户籍所在地河南省周口市沈丘县，住沈丘县。因涉嫌玩忽职守罪，于2017年7月13日经商水县人民检察院决定，翌日被沈丘县公安局依法执行取保候审。
商水县人民检察院以商检公诉刑诉[2017]395号起诉书指控被告人卜大庆犯玩忽职守罪，于2017年9月5日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。商水县人民检察院指派检察员常义林、王磊出庭支持公诉。被告人卜大庆到庭参加诉讼。现已审理终结。
商水县人民检察院指控：2012年至2013年上半年，被告人卜大庆在担任沈丘县国土资源局副局长（分管土地执法监察工作）期间，在查处沈丘县新安集李某1（已判刑）、毛某（已判刑）非法占用农用地开发房产过程中，玩忽职守，未能严格按照法律法规进行查处，致使李某1、毛某违法在沈丘县新安集镇新东村耕地及林地上建设建筑物，造成13.2885亩林地和5.7375亩耕地合计19.026亩农用地被毁坏。公诉机关认为，被告人卜大庆身为国家机关工作人员，玩忽职守，造成农用地被大量毁坏，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。鉴于被告人当庭自愿认罪，可酌情从轻处罚。建议在法定量刑幅度内予以量刑。
被告人卜大庆对指控的事实及罪名均无异议，表示认罪服法，请求从轻处罚。
经审理查明，2012年至2013年上半年，被告人卜大庆在担任沈丘县国土资源局副局长（分管土地执法监察工作）期间，在查处沈丘县新安集李某1（已判刑）、毛某（已判刑）非法占用农用地开发房产过程中，严重不负责任，不认真履行职责，致使李某1、毛某违法在沈丘县新安集镇新东村耕地及林地上建设建筑物，造成13.2885亩林地和5.7375亩耕地合计19.026亩农用地被毁坏，致使国家、人民利益遭受重大损失。
上述事实，有下列证据证实：
1.书证：户籍证明、卜大庆任职证明、无前科证明、沈丘县新型农村社区建设领导组办公室文件（沈新农建办【2012】1号）、沈丘县农村工作办公室证明（新安集镇新东社区无申报材料）、“贪官碑”事件媒体报道资料、沈丘县监察局谈话记录、沈丘县国土局土地执法卷宗、商水县人民法院刑事判决书（2017）豫1623刑初333号、沈丘县国土局土地违法案件立案会审及工作安排记录、沈丘县国土资源局文件（沈国土资发【2009】115、【2009】20、【2011】88号）、中共周口市委文件（周发【2009】23号）、商水县人民检察院刑事执行检察局情况说明；
2.证人证言
（1）证人陈某12016年9月28日证言：大概是2012年，新安集镇国土所所长王某2给我汇报说新安集镇有占地，我就和二中队的同志一起去看，我们了解到是毛某和李某1合伙干的，准备建商品房，正在下地基，我们就让他们停工，他们不愿意。后来我们找到陈某2书记，陈书记说该走手续走手续，镇里积极配合。后来，王某2给我汇报说毛某、李某1在镇政府南边又进行违法建设，我们就过去了，让他们停工。李某1给我说这是新农村建设，书记镇长让干的，陈某2书记说这是县里面要求的新农村建设，我给他说没有用地手续就不能建，陈书记说我们该处罚处罚，该走程序走程序，但是不能停工。后来我们陆续给毛某和李某1送过《责令停止土地违法行为通知书》、《土地行政处罚听证告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、《土地违法案件行政处罚决定书》。他们交了罚款，其他内容没有履行，移交法院，法院没有收卷。因为镇长、书记一直在协调，所以也没有采取其他措施。我认为我有责任，没有监管到位，没有及时去制止住违法建房，造成了违法建房非法占地的既成事实。
（2）证人张某12016年9月28日证言：我2006年到沈丘县国土局监察股工作至今，我主要负责举报电话受理及转交、负责违法违规用地的立案审查及卫片执法。关于立案一般由监察大队长和主管监察大队的副局长签字都可以确定立案，立案后监察股就不参与工作了。
（3）证人张某22016年9月27日证言：我是沈丘县国土局监察大队监察员，我的工作都是由队长陈某1安排的，关于李某1和毛某违法占地的事，我们先后送过责令停止土地违法行为通知书、行政处罚告知书、土地违法案件行政处罚决定书等，调查结束后，陈某1提出处理意见，作为队员我们都没有反对，汇报情况我也不清楚。按照规定，我们应该采取具体措施制止他们违法建设，但是队长安排我干什么我就干什么，我也没有参与移交法院的事，关于执行拆除和没收的处罚决定都是领导协商的，我没有失职。
（4）证人朱某2016年9月29日证言：在此宗土地违法行为之外，李某1和毛某又陆续单独或合伙在新安集镇政府对面南侧、镇政府东侧违法占地建商住房，陈某1带领过我们几个队员查处过，都进行了测量、询问，接着按程序送相关文书，最终下达处罚决定。程序走完，我们就不管了，整理好卷宗后移交法院申请强制执行。
（5）证人王某12016年9月27日证言：除责令停止违法行为通知书外，我记得还在施工设备上贴过一次封条，别的就没有了。
（6）证人陈某22016年9月28日证言：很快县国土局监察队的人去了，也到镇里找到我，来见我的是谁，我现在记不得了，因为之前与国土局的不少人打交道，不过都认不清。我给他介绍说是新型农村社区建设，他见我的意思是派出所对面那片地，不全是建设用地，不少是窝子林等一般耕地，看咋办。介绍情况后，我提出边建边完善手续，结果那人也没有明确说不让建，也没有说让建。
（7）证人毛某2016年9月21日证言：陈某1只说让我们停工，不让建，没有采取啥办法制止我们施工，在先后三块地的建设都是如此。交了罚款后，他们就不过问了，没有找我们说过没收的事。
（8）证人李某12016年9月21日证言：陈某1就第一次去时让我们停工，后来再去就没有说过停工的事，也没有采取过什么措施制止我们施工，不然我们也建不起来。
证人李某12016年9月11日证言：那两块地的建设和这块地的建设，在时间上错不多，都是没有办理手续，就开始建了，也没有办理销售手续，都是新型农村社区建设，镇党委、政府都很支持，书记陈某2、镇长李某2、于继英都去指导过建设。建设之初，也是陈某1带队查处的，我们交钱后就不再管了。
（9）证人卢某2016年9月27日证言：2012年11月份的一天，队长陈某1对我们说，新安集镇土管所报告在新安集镇派出所对面有人非法占地建房，随后他带领我们去查处。我们给李某1下了责令停止违法行为通知书，进行了现场勘测，按程序制作勘测笔录。
我们先后向李某1和毛某送过责令停止土地（矿产）违法行为通知书、土地（矿产）行政处罚告知书、土地（矿产）行政处罚听证告知书、土地违法行政处罚决定书。在此宗土地违法行为之外，李某1和毛某又陆续单独或合伙在新安集镇政府对面南侧、镇政府东侧违法占地建商住房，陈某1带领过我们几个队员去查处过，都进行了测量、询问，接着按程序送达相关文书，最终下达处罚决定。程序走完，我们就不管了，整理好卷宗后移交法院申请强制执行。
（10）证人王某22016年9月25日证言：2012年11月14日，我们国土所在巡查中发现，派出所南面那宗地在群众扒房、出树、迁坟后，开始用挖掘机挖地基，这时我们填写了国土资源执法巡查发现违法行为报告表，然后到县局执法监察大队找当时负责新安集镇执法的中队长陈某1报告，陈某1在报告表上签字后，由我拿回来。报告给他们之后一两天后，陈某1带三五个人来查处，陈某1打电话让我带人去配合，我和我所的王中山一起去，在镇政府西侧桥头与他们汇合，然后一起去了现场。当天可能没有测量，在现场不到一个小时，陈某1他们就离开了，我和王中山也走了。李某1和毛某当天停工了，后来又开始建，我们发现后还给陈某1打过一次电话。我不知道陈某1他们都采取了哪些措施制止李某1和毛某继续违法建房，只知道我去那次口头让他们停工。
2013年3月6日，我们巡查发现，李某1和毛某在村民迁坟后，开始在镇政府南边那宗地上开工挖地基。我就填写了巡查发现违法行为报告表上报监察大队陈某1，陈某1在报告上签字后由我拿回来了。这宗地的查处，陈某1他们没有联系我们所里人员参加。
2013年4月22日上班时，我去镇政府上班点名，发现有人在镇政府东侧那块地上推平土地，我点名后向镇长李某2作了汇报，李某2带着我和其他人去现场，让他们停工了。李某2还让我向县局汇报，我就填写了报告表给陈某1了。很快陈某1带人来查处，他们先和我们联系，我们再一起给李某2镇长汇报，镇长李某2派我及镇里其他人员去配合查处，我们一起到现场进行测量，并让他们停工，还让电管站去人停电。后来我们还配合陈某1等人去查封他们的机器设备，不过第二天他们就撕掉继续施工，然后我们再配合区让他们停工、停电，李某1和毛某不听镇长的，继续施工，后来也建成了。
（11）证人李某22016年9月25日证言：关于派出所对面那块地和镇政府对面的这块地的查处情况，我没有印象了。镇政府东边这块地开始建的第一天，土管所长王某2给我汇报了，汇报后我和王某2来到现场，我打电管站长张永刚的电话，让他给工地停电，让王某2给县局监察队汇报查处。国土局来人查处的情况我记不清楚了。
（12）证人李某32016年9月25日的供述与辩解：李某1和毛某在镇政府南边和东边还有派出所附近建房用电是我管的，他们在这三片土地上建房接电和停电都由我具体操作。李某1和毛某在建设房屋施工时，他俩要求用电，我不让他们用电，因为县电业局有要求，不让私人开发房屋建设用电接到电业局公用变压器上，要自己申请出资建变压器，后来李某1和毛某给我们供电所长协商后，所长同意他俩用电，所长张永刚就安排我给他们接上了。除了县电业局检查我停过李某1和毛某建房用电以外，供电所长张永刚没有单独安排过我停过他俩建房用电。
3.被告人供述与辩解
被告人卜大庆2017年6月16日的供述与辩解：1987年，我毕业于周口师范专科学校，同年分配到沈丘县土地管理局工作；1994年调沈丘县纪委，任办公室副主任；1995年调沈丘县土地管理局工作至今。开始任办公室主任，1999年任党组成员、纪检组长，2002年任党组成员、副局长，2013年任党组副书记、主任科员至今。2012年初，我局监察大队大队长孔令奇和各中队长发生矛盾，土地监察工作难以开展，当时的局长刘体峰三次给我谈，要我招呼着监察大队别散了，过成一家人。我提出监察工作不熟，不愿意代管。刘局长很生气，说岗位职责划分的很清楚，业务都有人负责，说我有什么心可操。于是我认可了，算是代管监察大队工作。代管副局长和分管副局长的职责，根据刘局长的安排，我认为作为代管副局长，我的职责就是执行沈丘县国土资源局文件（沈国土资发[2009]115号）和沈丘县国土资源局文件（沈国土资发[2011]88号）。根据这两份文件，我认为我的职责一是监督监察大队大队长、中队长，依法按程序做好土地监察的本职工作；二是协调监察大队大队长和中队长之间的关系。别的没有了。在会审立案时由我签字批准，我批准后才可以立案查处，之后他们就各自按职责分工依法办理了，不需要给我汇报。我不定期问他们一些查处情况。按道理说应该向我汇报，因为处罚决定是以国土局的名义作出来的，法律性很强。但在实际操作中，他们没有给我说就做出来处罚决定了。作为县级国土资源局主管土地监察的副局长，我要遵守相关的土地监察法律、法规及规定。监察大队长孔令奇与各中队长有矛盾，由各中队长参加的案件会审工作由监察股的召集，会审由我主持。根据“河南省国土资源违法案件查处内部工作程序”中关于处理的规定：。经执法监察机构负责人审核，报国土资源管理部门分管领导审定。重大案件应当报国土资源管理部门主要负责人审定。这是上级的规定，应该执行。但是我们局里有文件对此有明确规定，实际上没有执行。中队长在作出处罚决定时，没有向我汇报就直接作出了处罚决定。我没有要求各中队长在作出处罚决定前，要向我汇报，考虑到我局内部有文件规定，这是我监管工作不到位，不是我失职，我愿意负领导责任。根据“河南省国土资源违法案件查处内部工作程序”中关于执行的规定：承办人应当拟制《行政处罚强制执行申请书》，经执法监察机构负责人审核，报分管领导批准后，申请人民法院强制执行。我安排各中队长按期移交了，他们也说移交了。关于新安集李某1等人违法占地一事，没有移交法院执行和我没有关系，责任在中队长陈某1。我主管监察大队期间，没有办理过一起案件的结案，这是因为各中队长没有填写《案件结案报告》，没有找我审批去结案，或者案件不具备结案条件。没有我的责任。办案人员不报结案，我无法让他们结案。我在工作中也是按会审制度的规定执行的。从案件的立案会审，到立案后如何去查处，查处到哪个地步，包括巡查、制止、与乡镇政府结合去拆除，还有移送、移交，以及防止违法事实的形成，都作强调安排，并留有会议记录。其它的没有了。不定期的我询问过，各中队长也给我汇报过移交、移送的情况，没有移交、移送成功的，他们会给我解释原因，我会再要求他们去做。我还要求他们给乡镇政府发拆除的建议书。陈某1曾给我说过他给新安集镇政府发过拆除建议书。拆除建议书直接由中队长作出，不需要会审，也不需要我审批。我知道的就是中队长陈某1在两次会审中提出来李某1土地违法行为，经会审我们一致同意立案查处，后来我问陈某1，他告诉我程序包括停工、拆除建议、处罚都履行到位了，也作出处罚了，后来移交、移送了，还说与新安集镇政府的领导见面了，给他们下了拆除建议书，让他们拆除。别的我就不知道了。我所知道的是停工、处罚、拆除、移交、移送、告知、复耕，别的我就不知道了。关于李某1土地违法案件的查处，除参与会审确定立案及询问陈某1查处情况外，其他工作我没有做过。
被告人卜大庆2017年7月13日供述与辩解：通过上次讯问后到现在这段时间内的思考，我对这事有所认识，虽然主观上我个人认为已经尽心了，但由于个人能力和执法水平所限，工作上没有监管到位、监管不彻底，给国家造成了一定损失，我现在认识到这一点，我愿意承担责任，希望我态度的转变能得到宽大处理。由于李某1、毛某非法占地建设新型社区，侵犯了群众的利益，造成上访，后来还在新安集镇立了个贪官碑，引发网上炒作，给党和国家造成了负面的影响。那些规定我回去后看了，那些文件在之前我没有看到过，一是我接触的时间短，二是我认为我是代管，所以没有认真学习相关文件。所以当时我认为我按局里的规定安排下去就行了，没有按相关的规定管理土地执法监察工作，造成了那样的后果。李某1、毛某在一年时间里，先后三次非法占用农用地进行房屋建设，事发后，我只是安排中队长依法依规处理，没有追问结果，也没有追问到底，这是我认识上的问题。当时局里的文件都把工作推给中队长了，象停水、停电等需要与外单位联系的措施，我也没有去做，也没有监管他们做的情况。这是我工作失职的地方。
（10）鉴定意见：周口市国土资源调查规划院鉴定报告三份（ZKJD-2016018/ZKJD-2016019/ZKJD-2016020）；
以上证据均经当庭举证质证，各证据来源合法、内容客观真实，与本案事实相关联，本院予以确认。
本院认为，被告人卜大庆身为国家机关工作人员严重不负责任，不认真履行职责，致使国家、人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人犯玩忽职守罪罪名成立，应依法追究其刑事责任。被告人卜大庆归案后，如实供述自己的罪行，系坦白，可从轻处罚；被告人卜大庆无犯罪前科、系初犯，依法可酌情从轻处罚；鉴于被告人的犯罪情节及社会危害程度以及危害结果的发生是由于多种客观原因造成，系多因一果，可以认定被告人犯罪情节轻微，依法可免予刑事处罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款、第六十一条，《最高人民法院最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款之规定，判决如下：
被告人卜大庆犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向周口市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应递交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 郝春香
审判员 王 松
审判员 史军霞
二〇一七年九月二十八日
书记员 童 欣