山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋08行终130号
上诉人（原审原告）冯云良，男，1971年1月15日出生，汉族，现住闻喜县
被上诉人（原审被告）闻喜县公安局
法定代表人张少华，局长。
委托代理人柴燕，女，闻喜县公安局民警。
委托代理人孙敬东，男，闻喜县公安局民警。
被上诉人（原审被告）闻喜县人民政府，住所地
法定代表人黄亚平，女，县长。
委托代理人张涛民，男，闻喜县人民政府办公室工作人员。
委托代理人翟俊贵，男，闻喜县人民政府办公室工作人员。
上诉人冯云良因治安行政处罚一案，不服夏县人民法院（2016）晋0828行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭。公开开庭审理了本案。上诉人冯云良，被上诉人闻喜县公安局的副职负责人张智鹰、委托代理人柴燕、孙敬东，被上诉人闻喜县人民政府的委托代理人张涛民、翟俊贵，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告冯云良系山西省闻喜县东镇镇东村村民，于2016年3月11日12时，在北京中南海周边非正常上访，被府右街派出所训诫。2016年3月12日5时，闻喜县东镇人民政府派员将原告从北京接回闻喜县，并以原告在北京市中南海周边扰乱公共场所秩序为由，向被告闻喜县公安局报案移交。被告闻喜县公安局当日立案后，依法展开调查取证，并于当日对原告传唤询问，制作了询问笔录，原告拒绝在询问笔录上签字捺印。被告闻喜县公安局根据调查取证结果，拟对原告作出行政拘留十日的处罚，并将该处罚结果依据的事实、理由、依据以及原告享有的陈述申辩权利，向原告进行了告知。2016年3月12日，被告闻喜县公安局作出行罚决（2016）000062号行政处罚决定：对冯云良行政拘留十日。原告不服，于2016年4月5日向被告闻喜县人民政府申请行政复议，闻喜县人民政府受理后，向被告闻喜县公安局送达了行政复议申请书副本，同时要求闻喜县公安局就该复议申请提出书面答复，提交其作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。闻喜县公安局法定期间内提交了上述材料。闻喜县人民政府审查后认为，被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。于2016年6月3日作出了被诉行政复议决定书，维持被诉行政处罚决定书，并于当日送达原告。原告仍不服，2016年6月8日提起行政诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国警察法》第二条、第七条规定，被告闻喜县公安局具有查处违反治安管理行为的职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条的规定，被告闻喜县人民政府有依申请作出行政复议决定的职权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，闻喜县公安局对原告冯云良在北京的违法行为具有管辖权，原告认为其在北京的行为只能由北京市公安局管辖的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有权要求举证听证的权利。”及第四十五条规定“当事人对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”的规定，原告提出被告闻喜县公安局未告知其有权要求听证并拒绝其提出行政诉讼或暂缓执行的要求，构成程序违法的主张不能成立，本院不予支持。根据闻喜县公安局对原告的《询问笔录》、北京公安局府右街派出所所作的《训诫书》、以及闻喜县突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的《关于冯云良赴京非正常越级上访认定的通知》、闻喜县人民政府《移交证明》等证据证实，原告冯云良明知北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。在曾因非正常上访接受过行政处罚的情况下，仍然坚持前往该地区，虽然该过程中没有实施过过激行为，但其反复前往该地区的行为，增加相关单位维护秩序的负担，浪费行政管理资源，给中南海周边国家机关工作秩序造成了影响。其行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定。另原告曾分别于2013年9月7日、11月25日，2014年3月12日，2015年3月10日多次因越级上访受到过治安管理处罚，其情形符合《治安管理处罚法》第二十条第（四）项所规定的应从重处罚的规定，被告闻喜县公安局作出的治安行政处罚决定证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告诉请撤销行政处罚决定及行政复议决定书，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，被告闻喜县公安局于2016年3月12日作出的行罚决字（2016）000062号行政处罚决定以及被告闻喜县人民政府2016年6月3日作出的（2016）3号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，故判决驳回原告冯云良的诉讼请求。
上诉人冯云良上诉称，一、一审法院遗漏了北京市府右街派出所、北京市马家楼接济中心及山西运城市驻京办事处有关工作人员，没有查明上诉人违法的时间、地点、违法过程及违法后果，草率支持被上诉人闻喜县公安局作出的行政处罚决定及闻喜县人民政府做出行政复议决定错误。二、即使上诉人的行为违法，上诉人的行为发生地是在北京市，根据有关规定，有管害权的机关应为北京市的公安机关，现闻喜县公安机关既无北京市公安机关的移交手续，又无行为地公安机关收集固定的上诉人行为违法的证据，原判认定闻喜县公安局管辖更为适宜错误。三，原审时，被告闻喜县人民政府的县长或副县长及闻喜县公安局的局长或副局长未能依法出庭参加庭审，闻喜县公安局在传唤上诉人时，不出示传唤证，对上诉人在行政处罚告知笔录中提出的“要求行政诉讼或暂缓执行”的要求，被上诉人闻喜县公安局没有复核记录及集体讨论决定书，显然违反程序规定。综上，被上诉人闻喜县公安局作出的行政处罚决定，事实认定模糊不清，程序违法，适用法律错误；闻喜县人民政府复议决定维持闻喜县公安机关的行政处罚决定书错误；原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当。请求二审法院撤销原判，撤销闻喜县公安局作出的行罚字（2016）000062号行政处罚决定书及闻喜县人民政府作出的（2016）3号行政复议决定书。
被上诉人闻喜县公安局辩称，北京市公安局西城分局依法对上诉人进行了训诫的事实，以及闻喜县处理信访突出问题及群体性集体事件联席会议办公室和闻喜县东镇镇政府出具的《通知》和《证明》都证实上诉人冯云良在全国两会期间存在前往北京中南海周边上访的客观行为，因中南海周边本身不属于接待信访部门，不接待信访人员走访，也不允许上访人员滞留或聚集。其上述上访行为已违反了我国《信访条例》及相关法律规定，属于违法行为。我局在接受有关机关的移交后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条、第77条规定行使管辖权，通过依法对上诉人进行询问、调查取证，最终查明上诉人在本次违法越级上访之前，已多次因违法越级上访受到过行政处罚。故我局依据《治安管理处罚法》及《山西省公安厅、山西省高级人民法院、山西省检察院、中共山西省委山西省人民政府信访局、山西省司法厅关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见》，以及《信访条例》、《公安机关办理行政案件的程序规定》等规定，拟依法作出对上诉人行政拘留十日的治安处罚，并在作出行政处罚决定前向上诉人了告知了拟对其作出的处罚决定的内容以及其依法享有的陈述、申辩权等权利，依法履行了公安机关办理行政案件的程序规定。对上诉人所作出处罚决定，事实清楚、程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回，原审判决认定事实清楚，判处正确，应予维持。
被上诉人闻喜县人民政府辩称，闻喜县人民政府依法予以受理上诉人冯云良的复议申请后，严格按照相关程序，向申请人冯云良送达了行政复议受理通知书，向被申请人闻喜县公安局送达了行政复议答复通知书。闻喜县公安局依法提出书面答复，并提交了当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经依法审查，闻喜县公安局所提交的证据充分证明对冯云良的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，闻喜县政府于2016年6月3日做出（2016）3号行政复议决定书，并依法及时将该决定送达各方当事人。闻喜县人民政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。
本院审理查明，原审判决认定的事实正确。同时查明，上诉人在闻喜县公安局行政处罚前的告知中提出的要求，不属于公安机关应予讨论决定的事项；原审庭审时，闻喜县公安局副职负责人柴燕到庭参加了应诉。
本案的审理的是被上诉人闻喜县公安局及闻喜县人民政府的行政行为的合法性，上诉人要求追加的北京市府右街派出所、北京市马家楼接济中心及山西运城市驻京办事处既非作出本案行政行为的行政机关，亦不是行政行为的利害关系人，上诉人认为一审法院遗漏诉讼参与人的上诉主张，于法无据，本院不予支持。上诉人冯云良是在闻喜县信访机关从北京接回后，由信访机关移送至被上诉人闻喜县公安机关，闻喜县公安局作为其居住地治案管理行政机关，对其口头传唤询问，行使案件管辖权符合法律规定，上诉人认为闻喜县公安局无管辖权且未给其出具书面传唤证属于程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人主张的被上诉人闻喜县公安局对其要求，未进行集体讨论及原审庭审时无负责人出庭的上诉理由，没有事实依据，不能成立。综上，被上诉人闻喜县公安局作出的行政处罚决定符合法律规定，闻喜县人民政府作出的复议决定程序正确。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确应予维持，上诉人冯云良上诉理据不足，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯云良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田 力
审 判 员 胡 玮
代理审判长 谢建宏
二〇一七年二月十六日
书 记 员 赵 敏