湖北省黄冈市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鄂11民初27号
原告：崔海丽，女，1970年12月26日出生，汉族，住湖南省祁东县。
原告：黄松，男，1979年10月21日出生，汉族，住武汉市硚口区。
二原告的共同委托诉讼代理人：荣同生，湖北松之盛律师事务所律师；廖南楠，湖北松之盛律师事务所实习律师。代理权限均为特别授权。
被告：湖北融园家具产业园有限公司。住所地：红安县经济开发区新型产业园。
法定代表人：袁义兵，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李海军，该公司法律顾问；宋庆茹，该公司总经理。代理权限均为一般代理。
被告：湖北省红安县人民政府。住所地：红安县城关镇小北街**号。
法定代表人：田胜辉，该县县长。
委托诉讼代理人：顾珺，红安县法律援助中心律师。代理权限为一般代理。
原告崔海丽、黄松诉被告湖北融园家具产业有限公司（以下简称融园公司）、湖北省红安县人民政府（以下简称红安县政府）合同纠纷一案，本院于2016年4月13日受理后，依法组成由审判员游荣担任审判长，审判员胡美琴、郑蕾参加的合议庭，于2016年5月23日公开开庭进行了审理。原告崔海丽、黄松的共同委托诉讼代理人荣同生，被告融园公司的委托诉讼代理人李海军，被告红安县政府的委托诉讼代理人顾珺均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告崔海丽，黄松向本院提出诉讼请求：一、判决两原告与被告融园公司签订的名为《项目开发合作协议》而实为非法买卖土地使用权的合同无效；二、判令被告融园公司向两原告返还非法买卖土地的定金44万元，判令红安县政府承担连带还款责任；三、判令两被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：2013年年初，两原告与被告融园公司签订《项目开发合作协议》及《补充协议》约定：乙方（原告）以每亩5.5万元的价格，向甲方（融园公司）支付购买40亩土地的定金人民币44万元，余款在获得土地使用权证后一周内付清。此两份协议签订后，两原告于2013年1月和3月分三次向被告融园公司转账人民币44万元，被告融园公司收到该款项后开具了收据。后两原告与被告融园公司因土地交付及厂房建设等问题不能达成一致，双方经多次口头协商均同意解除前述土地买卖协议，被告融园公司书面承诺分期分批向两原告退款，但截止起诉之日止，两原告仍未收到分文退款。被告融园公司与两原告签订的两份涉案协议，名为《项目开发合作协议》，其协议内容实为非法买卖红安县开发区内的土地使用权，该两份合同的签约形式及合同的主体、内容等方面违反了我国法律规定的土地不得由企业或个人非法买卖的强制性规定，是无效协议，被告融园公司应该将已收取的所谓的土地买卖定金44万元返还给两原告。被告红安县政府明知被告融园公司不具有签订土地买卖合同的资格，却以“招商”的名义让该公司与不特定的用地主体签订该产业园内的土地买卖合同、收取该产业园内的土地买卖款项，故被告红安县政府应承担连带责任。
原告崔海丽、黄松为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
证据一，《项目开发合作协议》及《补充协议》各一份。拟证明两原告与被告融园公司双方签订的土地使用权买卖合同无效。
证据二，两张转账凭证、一张付款收据。拟证明两原告依约向被告融园公司支付购买土地款“定金”44万元。
证据三，《承诺书》。拟证明被告融园公司承诺退还44万元定金但至今未退还。
被告融园公司辩称，一、原告崔海丽、黄松与本公司签订的《项目开发合作协议》系双方真实意思表示，合法有效，两原告向本公司缴纳的44万元为履约定金，不是土地款。土地款系代红安县政府收取，按照合同约定为20%。二、本公司在该协议履行过程中，没有违约行为。请求法院查清事实后依法驳回两原告的诉讼请求。
被告湖北红安县政府辩称，一、两原告与被告融园公司就解除《项目开发合作协议》形成了合同解除之债，因此无需再对原协议进行审查。二、两原告与被告融园公司形成的是委托竞拍关系，而不是非法的土地买卖关系。三、本政府招商引资符合法律规定，没有介入两原告与被告融园公司之间的协议，不应当承担连带责任。综上，请求二审驳回两原告对本政府的诉讼请求。
被告融园公司、红安县政府未向本院提交证据。
经庭审质证，被告融园公司对两原告提交的证据一真实性无异议,但认为该两份协议合法有效。对证据二无异议。对证据三真实性有异议，认为该承诺书未加盖公司公章，系王智个人行为，承诺书并未提交公司领导审批，故该承诺书与本案无关联。被告红安县政府对两原告提交的证据质证意见为：不清楚。
本院认为，原告崔海丽、黄松提交的证据一客观真实，本院对其真实性予以采信，该证据拟证明目的是否采信，本院在论理部分予以阐述；证据二，因被告融园公司认可，故本院予以采信；证据三，虽然该承诺书系王智个人出具的，但王智系该公司工作人员，此前一直与两原告崔海丽、黄松协商退还土地款事宜，故两原告有理由相信王智能代表被告融园公司，本院对该承诺书予以采信。
本院经审理查明，2013年3月27日，原告崔海丽、黄松（乙方）与被告融园公司（甲方）签订《湖北融园家具产业园项目开发合作协议》，约定，1、产业园位置，产业园位于和武麻高速公路红安八里出口处、红安经济开发区，总面积约13.3平方公里（约2万亩），分4期建设。准确地理位置及规划以《湖北（红安）融园家具产业园用地规划总平面图》为准。2、乙方项目概况，2.1乙方以出让方式购买40亩土地。位置与四至范围以规划部门确认红线为准，土地规划用途为工业用地，土地容积率不低于0.6。2.2乙方购买的土地仅用于家具生产的厂房及办公住宿等配套建筑的建设，建设可按合同约定分期进行。3、土地价款，3.1.1乙方自建厂房的，甲方保证乙方以不高于5.5万元/亩竞得土地。若挂牌价高于此价格，高出的部分由甲方补贴乙方。……3.2土地价款包括全部征地费用，不含办理土地证应缴纳的行政费用及税金。4、土地价款的支付，为减少乙方的资金压力，甲方代乙方先行向政府土地部门支付土地价款，乙方按以下方式分期向甲方支付全部土地款；……被告融园公司在合同尾部甲方一栏加盖了该公司合同专用章，原告崔海丽、黄松在合同尾部乙方一栏签名捺印。该合作协议还对双方的其他权利义务进行了约定。后融园公司作为甲方与崔海丽、黄松作为乙方签订《补充协议》，约定，1、乙方以出让方式购买40亩土地，土地价款包括征地所有费用。不含办理土地证应缴纳的行政费用及税金。……4、付款方式为：签订本合同后支付土地全款的20%作为首付款，土地开始平整再支付土地全款的20%，工程开始建设时若乙方选择代建方式则按3万元/亩的价格补齐120万元土地款，若乙方自建则再支付土地全款的35%。剩余款项在获得土地证后一周内付清。2013年1月23日，原告崔海丽、黄松向被告融园公司汇入10万元。2013年3月29日，原告崔海丽、黄松向被告融园公司汇入34万元。
上述协议签订后，原告崔海丽、黄松认为协议名为合作开发，实为买卖土地，合同无效，要求被告融园公司退还土地款，被告融园公司认为该协议可继续履行，系原告崔海丽、黄松不想购买该土地，双方为此产生分歧，遂未履行完毕上述协议。王智系被告融园公司员工，在原告崔海丽、黄松与被告融园公司产生纠纷后，代表被告融园公司与原告崔海丽、黄松协商解决纠纷。2015年11月24日，王智向原告崔海丽、黄松出具《承诺书》,内容为：“兹因我公司尚欠土地客户崔海丽退地款44万元整，因我公司暂遇财务困难，经过与其协商，该土地款分批分次按计划退回，现我公司承诺争取于2015年12月底以前先退回10万元，余款另行协商退回时间。”王智在上述内容下另注明：土地资料已由秦雯提交财务签收。（1）崔海丽、黄松《项目开发合作协议》原件一份；（2）收据2张，收据号为：0368833号、1172855号（44万元费用用于办理土地，退地款支付后，此收条自动作废）。
本院认为，本案各方当事人争议的有以下两个焦点问题：
一、原告崔海丽、黄松与被告融园公司签订的《湖北融园家具产业园项目开发合作协议》效力认定问题。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，双方当事人真实意思表示的合同只有具有以下五种情形之一，才能认定为无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。具体到本案中，原告崔海丽、黄松与被告融园公司签订《项目开发合作协议》系客观事实，两原告主张该协议名为合作开发、实为买卖土地应为无效，但本院认为，该协议合法有效，理由为：1、该合作协议第2.1条约定两原告是以出让的方式购买40亩土地，并非以协商的方式，符合相关法律规定。2、该合作协议第3.1.1条约定两原告是以挂牌的方式竞买土地，亦符合法律规定。3、该合作协议约定是以两原告的名义直接购买土地，被告融园公司仅保证两原告以不高于5.5万元/亩的价格竞得土地，若挂牌价高于此价格，高出的部分由融园公司补贴给两原告，并非被告融园公司取得土地使用权后再转让给两原告，两原告与被告融园公司之间形成的是委托关系。4、两原告在本院审理期间，既未提交证据证实该合作协议损害了国家、集体或第三人利益，又未提交证据证实被告融园公司以合作开发为名进行实质上的土地买卖，即被告融园公司以合法形式掩盖了非法目的。综上，被告融园公司与原告崔海丽、黄松签订的《湖北融园家具产业园项目开发合作协议》合法有效。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款规定，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。本院于2017年3月31日，电话通知原告崔海丽、黄松的特别授权委托诉讼代理人荣同生，请其通知两原告来本院，本院认为该合作协议有效，要依据相关规定向两原告释明，告知两原告可变更诉讼请求，但荣同生在电话中表示不变更诉讼请求，仍坚持主张合同无效，并表示不来本院。故本院对两原告主张该合作协议无效的诉讼请求不予支持。
二、被告融园公司是否应向原告崔海丽、黄松返还收取的44万元及被告红安县政府是否应在本案中承担责任的问题。虽然两原告与被告融园公司签订的合作协议有效，但客观上双方未履行完毕该协议，双方应按照合同约定和公平原则处理协议履行过程中的收益和支出。2015年11月24日，被告融园公司员工王智出具《承诺书》，承诺该公司向两原告退回44万元，虽然该《承诺书》系被告融园公司员工王智个人出具的，王智工作权限不明，但王智此前一直与两原告协商退还土地款事宜，两原告有理由相信王智能代表被告融园公司处理此事，故该《承诺书》对被告融园公司有效，本院对两原告要求被告融园公司返还44万元土地款的请求予以支持。
因红安县政府不是合作协议的当事人，原告崔海丽、黄松既无证据证实红安县政府收取了其二人44万元，又证据证实红安县政府参与了合作协议，故两原告要求红安县政府在本案中承担连带责任，无事实依据，亦无法律依据，本院予以驳回。
综上所述，原告崔海丽、黄松的诉讼请求部分成立。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国合同法》第四十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，判决如下：
一、被告湖北融园家具产业园有限公司于本判决生效后十日内返还原告崔海丽、黄松土地款44万元。
二、驳回原告崔海丽、黄松的其他诉讼请求。
如果被告湖北融园家具产业园有限公司未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费7900元，由被告湖北融园家具产业园有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费（款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：05×××69-1）。
审判长 游 荣
审判员 胡美琴
审判员 郑 蕾
二〇一七年五月五日
书记员 胡晨旻