辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终765号
上诉人（原审原告）：林伯臣，男，1955年3月12日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
委托代理人：王颖（系林伯臣妻子），女，1955年7月26日出生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）：曹水，男，1975年3月4日，汉族，住沈阳市皇姑区。
委托代理人：崔增平，男，辽宁成功金盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市皇姑区黄河街道办事处，地址沈阳市皇姑区。
法定代表人：陈丹峰，男，该办事处主任。
委托代理人：贾熙双，男，该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理行政执法局皇姑分局，地址沈阳市皇姑区。
法定代表人：郭邵武，男，该局局长。
委托代理人：崔东歌，女，辽宁圣方律师事务所律师。
委托代理人：赵晨，男，该单位工作人员。
原审第三人：沈阳市第二十四中学（以下简称二十四中学），地址沈阳市皇姑区。
法定代表人：李鹰，女，该中学校长。
委托代理人：李兵，男，该中学法律顾问。
原审第三人：沈阳市房产局，地址沈阳市沈河区。
法定代表人：陈杰，男，该局局长。
委托代理人：王继文，男，该局法律顾问。
委托代理人：王德辉，男，辽宁弘立律师事务所律师。
上诉人林伯臣、曹水诉被上诉人沈阳市皇姑区黄河街道办事处（以下简称黄河街道办）、沈阳市城市管理行政执法局皇姑分局（以下简称皇姑执法局）强制拆除房屋违法并赔偿一案，不服沈阳市皇姑区人民法院（2015）皇行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月25日作出[2015]沈中行终字第670号行政裁定撤销原判，发回重审。沈阳市皇姑区人民法院经重审，于2017年4月14日作出（2016）辽0105行初74号行政判决，二上诉人仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林伯臣及其委托代理人王颖，上诉人曹水及其委托代理人崔增平，被上诉人黄河街道办的委托代理人贾熙双，被上诉人皇姑执法局的委托代理人崔东歌、赵晨，原审第三人二十四中学的委托代理人李兵，原审第三人沈阳市房产局的委托代理人王德辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告林伯臣系二十四中学职工，因其家庭居住困难，学校于1979年将该校北侧平房东端第一号房屋（涉诉房屋）分配给林伯臣居住，面积为80平方米。根据房屋所有权证记载，该房位于沈阳市皇姑区黄河大街三段五里1号，栋号56，总建筑面积为613平方米，房屋所有权人为沈阳市房产局，该房产由房屋所有权人拨给二十四中学使用。林伯臣于2012年12月27日将学校分配给其居住的房屋出租给原告曹水，租期为2012年12月27日至2014年5月14日，年租金4万元，装修期为2012年12月27日至2013年5月14日，并约定如遇拆迁林伯臣退还曹水剩余租金，不赔偿任何装修损失。曹水2012年12月接房后开始装修，于2013年3月装修完毕并试营业，经营“奉之宝”快餐店。原审另查明，被告皇姑执法局于2013年3月23日对正在试营业的“奉之宝”快餐店下发了《行政执法责令改正通知书》，以该店的建筑物不符合城市容貌标准为由，责令其“于2013年3月26日12时前自行拆除，逾期未拆依法强制拆除”。曹水接到通知后将该通知书转交给林伯臣，同时将店内可移动的物品搬走，并停业。林伯臣持涉诉房屋的手续找到被告皇姑执法局，皇姑执法局据此未按通知书内容对涉诉房屋进行行政强制拆除。林伯臣和老伴携行李及简单生活用品搬回涉诉房屋居住。此后，被告黄河街道办于2013年3月28日向二十四中学过函，告知学校根据区委、区政府退路进厅的工作部署拟对该校北侧平房（含涉诉房屋）予以拆除，请予配合。二十四中学于次日3月29日复函，说明学校北侧要拆的房子属于国有资产，请慎重考虑。因二原告未能主动拆除涉诉房屋，被告黄河街道办安排黄河功能区下辖的城管执法局等有关部门于2013年4月4日将涉诉房屋予以拆除。原审再查明，被告黄河街道办对拆除的房屋进行了翻新改造，并将重新翻建的房屋于2014年10月交还二十四中学。
原审认为，本案被告皇姑执法局虽然依据《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》的规定在实施拆除前向原告下发了《行政执法责令改正通知书》，但其并未以此对原告实施强拆行为，故皇姑执法局不是本案的适格被告。本案被告黄河街道办根据中共皇姑区委沈皇委发[2013]3号文件：“为整合区域优势，加速我区经济社会发展，区委、区政府决定组建八大功能区管委会，其中以黄河街道办为基础，成立黄河中心商务区管委会，区政府将进一步下放审批的职权，功能区具有相对独立的政府职能，主要承担经济、社会事业、建设管理、民生保障等各项工作任务。”的规定，为引领商贩退路进厅，方便周围居民的生活，组织相关部门对涉诉房屋实施了拆除，是其职能所在。并且黄河街道办在拆除前已经函告房屋合法使用权人二十四中学，拆除后已将改造的房屋归还了二十四中学，并未造成房屋损失或灭失。但客观的讲，涉诉房屋自1979年学校分配给林伯臣后，其一直占有使用至被拆除。在庭审中，二十四中学明确表示归还的房屋已用于教学不再分配给林伯臣，但愿意与二原告协商解决。对此，原告林伯臣提出房屋安置及赔偿问题应与二十四中学另行申请解决，与本案不属同一法律关系。关于原告曹水主张房屋装修等赔偿问题，客观的说装修时间短，装修费已实际发生，曹水对涉诉房屋的装修享有合法权益，但因可移动的物品拆除前已搬走，其他不可移动的即房屋装修因依附于房屋，是房屋的附属物，应随房屋一并解决。综上，原告林伯臣、曹水的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法>》第六十九条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告林伯臣、曹水的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告承担。
上诉人林伯臣上诉称，一、其是二十四中学教职工，七十年代分配的涉诉房屋是合理合法、有房票的福利住房，市房产局记载的是住宅（有据可查），且有校领导及三个证明人证实。被上诉人不顾其出示房屋证明和解释，即将房屋强拆。二、涉诉房屋分配时根本没有产权这一说法，九十年代初房改此房才归到房产局，被上诉人强拆没有任何有关部门的批件及合法拆迁的手续，二十四中学也没有收回此房。被上诉人称是为了改善民生需要，退路进厅，实际并非如此，而是将违章建筑租给皇姑副食经营，从中获利，引起周围老百姓的不满，经营不善倒闭了，通过诉讼自知违法，又把房屋还给了二十四中学，把违章建筑变成合法的。三、沈皇委发（2013）3号文件对上诉人房屋实施强拆是违背了行政政府的职能，原审判决错误。上诉人在沈阳没有任何房产，希望法院对涉诉房屋按拆迁处理，或分配80平方米的住房，或补偿够买一套房子的钱，解决上诉人无家可归的问题。四、原审判决认定被上诉人有职权依据是错误的，违背行政诉讼法律适用的原则。故请求本院撤销原判，改判确认被上诉人强制拆除房屋行为违法，赔偿上诉人林伯臣合理合法分配的房屋被强制拆除的一切损失（包括屋内物品损失、精神损失、律师费，并归还房屋），判令被上诉人承担诉讼费用。
上诉人曹水上诉称，一、原审认定事实错误，强拆主体错误。实施强制拆除的是皇姑执法局，但原审却认定执法局不是拆除主体，拆除主体错误导致对本案拆除程序是否合法、是否具有职权依据等认定错误。二、涉诉房屋系由皇姑执法局拆除，而非黄河街道办，原审认为皇姑区委文件可以赋权黄河街道办实施强拆行为并不补偿是没有法律依据的。三、黄河街道办不是本案被告。上诉人起诉状中并未列黄河街道办，但在诉讼中，黄河街道办主动要求参与，黄河街道办认为其自己是被告，没有法律依据。四、黄河街道办没有证据证明其实施了拆除行为，也没有证据证明其依据合法程序实施了拆除行为。五、上诉人的财产应当获得赔偿。原审已经认定上诉人经营奉之宝快餐，对房屋进行装修，在试营业期间被行政机关拆除，但至今未获得补偿，这是没有道理的。故请求本院撤销原判，改判确认被上诉人强制拆除房屋行为违法并赔偿损失（包括房屋装修损失、兑店损失、营业损失），判令被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人黄河街道办未向本院递交书面答辩状，但在庭审中辩称，涉诉房屋产权单位是沈阳市房产局，划拨给二十四中学使用，按照沈阳市直管公房管理办法，不得转租转让转借，林伯臣对房屋进行了转租，违反相关规定，转租收益是违法所得，出租所得为不当得利，我单位在拆除前给二十四中学发函告知拟将学校北侧房屋包括本案涉诉房屋进行拆除，并在原址建设房屋用于退路进厅使用，此行为属于国有资产保值增值，在此之前已与二十四中学进行磋商协调，此行为是磋商行为，而且建成后已将翻建后的房屋归还给二十四中学使用，实现了国有资产保值增值的目的。故请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人皇姑执法局未向本院递交书面答辩状，但在庭审中辩称，其未实施强拆行为，不是本案的适格被告。上诉人当庭增加的赔偿请求不应在本次庭审中审理。故请求本院驳回上诉，维持原判。
原审第三人二十四中学未向本院递交书面答辩状，但在庭审中述称，作为本案第三人，从事情过程来看，二十四中学没有任何责任，也不应承担任何法律后果。
原审第三人沈阳市房产局未向本院递交书面答辩状，但在庭审中述称，一、涉案房屋为直管公房，属于市房产局拨付给二十四中学使用，属于国有资产，该房屋被拆除的情况在当时市房产局并不知情，而且依据相关法律规定该房屋应由使用单位即二十四中学使用、安全管理和修缮；二、上诉人诉求和理由与我方无关，我方不应承担任何法律责任；三、请求法院在审理中保证国有资产的安全。
原审被告黄河街道办向原审法院提交的证据有：1、沈皇委发[2013]3号文件，证明功能区的具体工作内容、职能、定位、内设机构等。2、《关于拆除二十四中学北侧平房的函》，证明被拆对象是二十四中学，使用人是二十四中学。3、复函，证明二十四中学知悉并尊重区里的意见，同意拆除。4、房产证复印件，证明房屋的产权情况及教学用途。5、情况说明，证明具体的拆除过程不是行政行为，是行政协商的行为。6、情况说明，证明执法人员是黄河功能区指派的，后果由办事处承担。7、图片两张，证明房屋改造后的情况。
原审被告皇姑执法局未向原审法院提供证据。
原审原告林伯臣向原审法院提交的证据有：1、行政执法责令整改通知书，证明皇姑执法局是拆除实施主体，拆除行为违法并未告知诉权。2、房屋所有权证存根，证明被拆除房屋为合法建筑。3、学校简易房分配房票，证明二十四中学将涉案房屋分配给原告，街道办事处和房产局并没有学校分配房屋违法的法律依据。4、证明，证明二十四中学将涉案房屋分配给原告林伯臣，涉案房屋面积80平方米，房屋有产权手续。5、证明，证明二十四中学从未收回房屋使用权。6、证人侯某、邢某证明及身份证明，证明1979年二十四中学给原告分配房屋的事实。7、证人陈某某证明及身份证明，证明1979年二十四中学给原告分配房屋的事实，房屋有房票。8、建房款收据、维修收据，证明原告林伯臣有实际建设行为，享有房屋所有权利。9、拆除现场照片及录像，证明被告强制拆除行为存在，原告财产受到损害。10、租房协议，证明原告林伯臣将涉案房屋出租给原告曹水。
原审原告曹水向原审法院提交的证据有：1、行政执法责令改正通知书，证明被告皇姑执法分局为侵权行为主体；被告适用法律法规错误，程序违法，侵害原告实体权利；被告在通知中未告知诉权。2、房屋所有权存根、房产证复印件、分配房票复印件、林伯臣工作证复印件、二十四中学证明复印件两份（1999年4月9日、2013年12月24日），证明被拆除房屋为合法建筑，并非违章建筑，不违反市容法规；出租人林伯臣拥有房屋使用权。3、租赁协议、营业执照、商标注册证，证明原告具有合法租赁权；截至房屋拆除，原告租赁并未到期；截至房屋拆除，原告刚刚试营业，装修没有发生折旧。4、建筑装饰工程施工合同、图纸、工程量清单、收条，证明原告损失存在及损失数额。5、王某证人证言，证明原告装修的事实。6、装修照片、视频，证明原告装修事实存在、被告拆除房屋事实、该财产已经损毁。
原审第三人沈阳市房产局向原审法院提交的证据有：1、房屋明细表，证明沈阳市二十四中学房屋是直管公房，为拨用产。2、房屋所有权证存根，证明二十四中学房屋为产权房屋，产权人是市房产局。
原审第三人第二十四中学未向原审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院经质证，认为：黄河街道办提供的1号证，能证明其对涉案房屋行使的拆除职权来源于此文件；2-3号证仅能证明其拆除前向第三人二十四中学发函告知，二十四中学予以复函；4号证能证明涉案房屋的权属情况及用途；5-6号证能证明其对涉案房屋拆除的事实及实施主体；7号证能证明拆除改造后的房屋情况。林伯臣提供的1号证，能证明皇姑执法局于2013年3月23日向当时曹水经营的“奉之宝便当店”下发了《行政执法责令改正通知书》，要求于2013年3月26日12时前自行拆除房屋的事实；2号证能证明涉案房屋为有产权房屋，产权人为沈阳市房产局的事实；3-4、6-8号证，能证明二十四中学于1979年将涉案房屋分配给林伯臣使用的事实，房屋面积为80平方米；5号证能证明二十四中学没有收回涉案房屋的事实；9号证能证明涉案房屋被拆除的事实；10号证能证明林伯臣与曹水于2012年12月27日签订租房协议，林伯臣将涉案房屋租给曹水，租赁未到期的事实。曹水提供的1-3号证因与林伯臣的1-5号证、10号证相同，故认证意见与前述观点一致；4-6号证，系曹水单方提供，且二被告均提出质疑，故对原告曹水用于证明损失数额的证明作用不能采信，但这组证据可以证明装修事实存在，涉案房屋被拆除事实存在；第三人市房产局提供的1-2号证，能证明市二十四中学房屋是直管公房，为拨用产，产权人是市房产局。
经审查，本院认为，原审法院对证据的认定正确。
本院经审理查明的事实与原审法院一致。
本院认为，关于本案的适格被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，被上诉人黄河街道办自认，被诉拆除行为系由其安排被上诉人皇姑执法局实施，皇姑执法局对此亦认可，因此，黄河街道办作为委托机关，应为本案的适格被告。
关于被诉强拆行为的合法性，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条第一、二款之规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，被上诉人黄河街道办称，其为引领商贩退路进厅，方便周围居民的生活，依据中共皇姑区委沈皇委发[2013]3号文件：“为整合区域优势，加速我区经济社会发展，区委、区政府决定组建八大功能区管委会，……其中以黄河街道办为基础，成立黄河中心商务区管委会，……区政府将进一步下放审批的职权，功能区具有相对独立的政府职能，主要承担经济、社会事业、建设管理、民生保障等各项工作任务……”的规定，组织实施了涉诉拆除行为。但上述文件并未确定黄河街道办为皇姑区的房屋征收部门，其不具备组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。此外，黄河街道办还称，其在组织实施涉诉拆除行为前，曾与二十四中学谈迁，在取得二十四中学同意后，才实施了拆除。但据其提供的证据及二十四中学庭审时的表态可以认定，二十四中学在收到黄河街道办拟拆除的发函后，只是回函请其慎重考虑，并未明确表示同意由其实施拆除。因此，黄河街道办作出的涉诉拆除行为并非其所称的协商一致后的谈迁，更未在拆除前与学校分配的使用权人林伯臣协商一致即作出拆除行为，故该行为应当认定为没有事实根据的强拆行为。综上，黄河街道办委托皇姑执法局实施的被诉强拆行为，既无职权依据也无事实依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，被诉强拆行为应当被确认违法。
关于赔偿问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，被告的违法行为给原告造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
上诉人林伯臣的赔偿请求为，判令被上诉人归还被拆除的房屋、赔偿强拆时压在屋里的物品损失、支付律师费。本院认为，涉诉房屋系二十四中学于上世纪七十年代分配给林伯臣使用的直管公房，在房屋被拆除前，二十四中学明确表示未收回房屋使用权，且该房一直由林伯臣实际支配使用；而房屋被拆除后，在本案审理过程中，二十四中学已明确表示不再将房产局重新分配的房屋交由林伯臣使用。故被诉强拆行为实际导致林伯臣失去房屋使用权、无法通过其他途径得到救济、目前无房可住的情况，因此黄河街道办作为本案适格被告，对于强拆行为给林伯臣造成的房屋使用权损失应予赔偿。由于房屋已被全部拆除、不具备恢复原状的可能性，被上诉人黄河街道办应当以赔偿金的形式赔偿林伯臣失去房屋的损失。经走访当地二手房交易价格，上世纪九十年代的二手房交易价格基本上为每平方米6000元左右，而本案涉诉房屋为上世纪七十年代建成的公有住房，结合涉诉房屋建成时间、房屋性质以及林伯臣为二十四中学分配使用的实际使用人而非证载的公房使用权人等因素，本院酌定由黄河街道办按照每平方米3840元赔偿林伯臣房屋使用权损失，即黄河街道办应赔偿林伯臣房屋损失3840元/㎡×80㎡=307,200元。林伯臣主张房内物品损失包括行李、衣服、胰岛素笔、皮鞋、眼镜、煤气罐、微波炉、电磁炉、胰岛素药、几百元钱，因二被上诉人未能提供有效证据证明其实施强拆行为时履行了合法的登记保存程序，且涉诉房屋被强拆时林伯臣及其妻子确实在房内短期居住，其主张的短期居住的生活必需品、药品等符合常理，故本院酌定由黄河街道办赔偿林伯臣物品损失1,000元。关于林伯臣主张的律师费，因没有相关法律依据，本院不予支持。
上诉人曹水的赔偿请求为，判令被上诉人赔偿装修损失、兑店费用、营业损失。本院认为，涉诉房屋为二十四中学分配给林伯臣使用的公有住房，禁止擅自转租，曹水从林伯臣处租赁涉诉房屋用于经营“奉之宝”快餐店，其本身存在过错，且快餐店被拆除时曹水并未实际经营，因此对其主张的兑店费用及营业损失没有事实和法律依据，本院不予支持。关于曹水主张的装修损失，本案中，曹水与林伯臣签订租房协议时约定，如遇拆迁林伯臣不赔偿曹水任何装修损失；房屋被拆时曹水对于涉诉房屋刚刚进行完装修尚未正式营业使用；曹水接到《行政执法责令改正通知书》后，主动将其所有的可移动的物品从该涉诉房屋内搬走并停业；被上诉人实施强拆时既未与房屋使用权人达成补偿协议，也未履行合法程序。鉴于上述情况，结合房屋面积、曹水装修用途、曹水租赁公房用于经营存在过失等因素，本院酌定由被上诉人赔偿曹水的装修损失60,000元。
综上，原审判决驳回二上诉人的诉讼请求系认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销沈阳市皇姑区人民法院（2016）辽0105行初74号行政判决；
二、确认被上诉人沈阳市皇姑区黄河街道办事处于2013年4月4日拆除位于沈阳市皇姑区黄河大街三段五里1号栋号56中林伯臣实际使用的80平方米房屋的行为违法；
三、被上诉人沈阳市皇姑区黄河街道办事处于本判决生效之日起三十内赔偿上诉人林伯臣房屋损失307,200元；
四、被上诉人沈阳市皇姑区黄河街道办事处于本判决生效之日起三十内赔偿上诉人林伯臣物品损失1,000元；
五、被上诉人沈阳市皇姑区黄河街道办事处于本判决生效之日起三十内赔偿上诉人曹水装修损失60,000元；
六、驳回上诉人林伯臣、曹水其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，共计150元，均由被上诉人沈阳市皇姑区黄河街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨帅
代理审判员 刘智
代理审判员 刘婧
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 刘娇
本案判决所依据的相关法律
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
五、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。