湖北省荆门市掇刀区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0804行初55号
原告湖北中一钢结构建筑股份有限公司，住所地荆门市东宝区工业园。
法定代表人柴彦忠，总经理。
委托代理人邢现忠（特别授权），山东诺邦律师事务所律师。
被告荆门市国土资源局东宝分局，住所地荆门市东宝区象山三路。
法定代表人李祖华，局长。
委托代理人万荣文，男，1970年8月13日出生，汉族，荆门市人，该局土地利用科科长。
委托代理人刘金梅，湖北京中金律师事务所律师。
原告湖北中一钢结构建筑股份有限公司（以下简称中一钢构公司）诉被告荆门市国土资源局东宝分局（以下简称国土东宝分局）土地行政处罚一案，于2017年5月19日向本院起诉。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于同年6月22日公开开庭审理了本案。原告中一钢构公司的法定代表人柴彦忠及其委托代理人邢现忠，被告国土东宝分局的行政负责人胡庚及该局委托代理人万荣文、刘金梅到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2016年12月21日，被告国土东宝分局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定原告中一钢构公司取得的面积为83958m²的荆东国用[2014]第150号宗地（编号4208020050029GB00013）超过出让合同约定的动工开发建设截止日期满2年，已构成闲置土地事实。根据《闲置土地处置办法》等有关规定，决定收回原告该宗地的国有建设用地使用权。
原告中一钢构公司诉称，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实不清、适用法律错误。原告于2012年12月31日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。按照合同的约定，被告依法出让给原告的宗地290046m²，其中包括涉案宗地83958m²。合同签订后，原告履行合同义务缴纳了56615468元的土地出让金以及2100万元的定金。按照合同约定，被告在2013年1月18日前应将出让宗地达到地产现状，也就是净地交付给原告建设使用。而事实上，时至今日涉案宗地内的地上树木、楼房、板房、正在营业的餐厅以及荆门众成劳务公司的办公楼房仍然没有拆迁，故该土地闲置是被告造成的。被告认定涉案土地闲置起算点应从2014年12月5日土地分宗开始，算至2016年10月19日不足2年，故被告在闲置土地的认定时间上存在明显错误。被告向原告送达《闲置土地调查通知书》时伪造送达回证，程序违法。被告未按合同约定的期限净地交付涉案土地，应当承担违约赔偿责任，而被告却以原告自身原因构成闲置土地事实作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。被告作出的这一决定严重侵害了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告2016年12月21日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。
原告向本院提交了以下证据（均为复印件）：
A1、原告中一钢构公司营业执照，证明原告的诉讼主体资格；
A2、被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，证明被告收回原告的土地使用权证据不足、事实不清、程序违法；
A3、现场照片，证明被告未按照协议约定对涉案土地进行“五通一平”，涉案土地不具备进行建设的条件，所以原告没能在约定时间进行建设是被告违约造成的；
A4、2012年3月东宝区人民政府与山东中天钢构建筑有限公司签订的《项目投资协议书》，证明协议第十条明确约定由东宝区人民政府负责涉案土地的“五通一平”；
A5、听证申请书及特快专递邮件改退批条，证明原告在被告规定的听证期限内向被告邮寄了听证申请书，原告依法行使了自己的权利。
被告国土东宝分局辩称：一、被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚、证据充分。1、原告取得国有建设用地经过。原告于2012年12月31日以挂牌出让方式取得位于子陵铺镇新桥村、牌楼镇长岗村共计290046m²的国有建设用地使用权，用途为工业用地，并与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2013年12月16日，被告向原告核发了该宗地的国有土地使用权证。后原告根据自身发展需要书面向被告提出变更登记申请，要求将上述一宗地分割为三宗地登记。被告根据东宝规划分局规划意见，报请东宝区人民政府批准同意于2014年12月5日将该一宗地分割为三宗地登记发证，其中一宗地即为涉案土地，面积83958m²。2、被告已按土地出让合同第六条第二款约定交付土地。合同第六条第二款约定以地产现状交付土地，地产现状是指交付土地时的客观状况，而不是原告诉状中所述“以净地交付”。即便是原告所述该宗土地上存有少量建筑物、树木，也是符合合同约定交付条件的，同时原告在接收土地三年多来并未提出过异议，因此被告交付土地符合约定条件。3、原告闲置土地客观存在。原告于2012年12月31日与被告签订《国有建设土地使用权出让合同》，合同约定原告应在2013年1月30前开工建设，然而该地自交付至今未开工建设，闲置满2年。根据土地出让合同第32条约定及《闲置土地处置办法》第14条之规定，原告的行为已构成闲置土地，被告应当收回该地的国有建设用地使用权。二、被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。根据《闲置土地处置办法》规定，被告作出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》张贴在原告公司大门并在门户网站公告。2016年10月30日被告作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告接到本告知书5个工作日内可申请听证，逾期未提出的，视为放弃听证。该告知书于2016年11月30日在东宝区招商局会议室向原告法定代表人柴彦忠直接送达。柴彦忠现场拒绝签收（现场有东宝区招商局人员见证，还有拒绝签收现场照片证明）。2016年12月18日，柴彦忠向被告邮寄了落款日期为12月4日的《听证申请书》，被告于12月19日收到该申请。原告逾期提出听证申请，被告视为其放弃听证，于是向原告送达了听证申请逾期《告知书》，后又送达了《收回国有建设用地使用权决定书》。综上，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，证据充分且程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告国土东宝分局向本院提交了以下证据（均为复印件）：
B1、国有建设用地使用权出让合同，证明合同约定土地交付条件为地产现状，土地闲置满两年无偿收回；
B2、规划设计条件通知书，证明原告应当按照规划条件开工建设；
B3、建设用地批准书，证明原告应当按照规划条件开工建设；
B4、建设用地红线图证明，证明原告应当按照规划条件开工建设；
B5、交付国有建设用地使用权通知书，证明被告已按约定条件交付土地，原告已经接受土地的事实；
B6、国有土地使用权证书，证明原告已取得涉案土地使用权；
B7、2014年11月27日原告的土地分宗申请书，证明原告因自身原因要求土地分宗；
B8、土地登记卡，证明原告于2014年12月5日取得分宗土地权属；
B9、闲置土地现场照片，证明土地闲置的客观现状；
B10、《闲置土地调查通知书》公告及送达回证，证明被告向原告发送《闲置土地调查告知书》的事实；
B11、《闲置土地认定书》及送达回证，证明被告依法作出闲置土地认定并向原告送达认定书的事实；
B12、门户网站公告闲置土地情况，证明被告依法作出闲置土地认定并在门户网站进行公告的事实；
B13、《闲置土地处置听证权利告知书》公告及送达回证，证明被告依法向原告送达闲置土地处置听证权利告知书的事实；
B14、《听证申请书》，证明被告2016年12月19日收到原告听证申请书；
B15、《告知书》及邮寄凭证，证明被告已告知原告听证申请已逾期的事实；
B16、收回国有土地使用权的请示及批复，证明被告收回国有建设土地使用权经东宝区人民政府批准；
B17、收回国有建设用地使用权决定书及邮寄凭证，证明被告作出收回国有建设用地使用权决定并已送达原告。
被告国土东宝分局作出上述决定的法律依据：《闲置土地处置办法》。
经庭审质证，被告对原告提交的证据A1没有异议；对A2真实性没有异议，认为其证明目的不成立；认为A3不能证明其证明目的；认为A4与本案没有关联性，合同签订主体不一致，不能达到证明目的；A5被告不知情，至今只收到原告2016年12月18日邮寄的申请书。本院对证据A1、A5予以采信；对A2-A4真实性予以确认，其证明目的涉及本案争议重点，在此不予评述。
原告对被告提交的证据B1-B16真实性没有异议，B10中的送达回证除外，对B1认为被告交付土地时至少应当达到“三通一平”的状态，而不是未完成拆迁的状态，B6至今为止被告未将土地使用权证交给原告，B9照片只是现场的其中部分，闲置土地的原因是由被告造成的，B10送达回证虚假，原告法定代表人柴彦忠在2016年9月18日根本没有收到过该文书，B14原告以同样方式邮寄的听证申请书，前一次被告未收到，而后一次收到，这说明被告是在有意阻扰原告的听证申请，B15听证申请逾期的原因是由被告造成的，原告已在被告规定的时间内提交了听证申请，B16是被告违背事实，违反法定程序作出的决定书，原告不予认可，对B17没有异议。本院对证据B17予以采信；B1合同中明确约定以地产现状交付，而非达到三通一平的状态，B10经核实，该送达回证签收日期不属实，B15原告认为被告有意阻扰听证没有事实依据，故本院对B1-B16中除B10中的送达回证以外的证据的真实性均予以确认，其证明目的中凡涉及被告行政行为是否违法的问题，属于本案争议重点，在此不予评述。
经审理查明，2012年12月31日，原告中一钢构公司以挂牌出让方式取得位于东宝区子陵铺镇新桥村、牌楼镇长岗村共计290046m²工业用地，并与被告国土东宝分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告在2013年1月18日将出让宗地交付原告，交付土地时该宗地以地产现状交付；原告应当在2013年1月30日之前开工，在2014年6月30日之前竣工；原告造成土地闲置满两年且未开工建设的，被告有权无偿收回国有建设用地使用权。后被告于2013年12月11日将该宗地交付原告，并为原告办理了该宗地的国有土地使用权证。2014年11月27日，原告申请将该宗地分割为三宗地登记。被告报请荆门市东宝区人民政府同意，于2014年12月5日将该宗地分为三宗地登记，本案所涉土地为其中的一宗地，具体为荆东国用[2014]第150号宗地（编号4208020050029GB00013），面积为83958m²。双方未重新签订合同约定开工建设时间，原告亦一直未对该83958m²宗地开工建设。
2016年9月18日，被告向原告发出东土闲调[2016]3号《闲置土地调查通知书》，张贴于原告公司门口，认为原告取得的该83958m²宗地存在超过合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的情况，涉嫌构成闲置用地，要求原告在30日内提供该宗地是否闲置的原因及辅证材料等接受调查。同年10月18日，被告作出东土闲认[2016]3号《闲置土地认定书》，张贴于原告公司门口，认定原告取得的该83958m²宗地为闲置土地，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。同年10月19日，被告在其门户网站上进行了闲置土地公告，认定原告闲置土地满2年。同年10月30日，被告作出东土闲听告[2016]3号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知将无偿收回原告取得的荆东国用[2014]第150号宗地83958m²的国有建设用地使用权，原告可以在5个工作日内申请听证。该《闲置土地处置听证权利告知书》于同年11月30日在东宝区招商局会议室向原告的法定代表人柴彦忠进行了留置送达，同时被告工作人员将之前作出的东土闲调[2016]3号《闲置土地调查通知书》和东土闲认[2016]3号《闲置土地认定书》一并进行了补送，并自行制作了2016年9月18日向原告的法定代表人柴彦忠留置送达《闲置土地调查通知书》的送达回证。同年12月2日，被告向荆门市东宝区人民政府请示收回原告的该83958m²国有土地使用权。同年12月15日，荆门市东宝区人民政府作出东政函[2016]98号《区人民政府办公室关于同意收回湖北中一钢结构建筑股份有限公司国有土地使用权的批复》。原告于同年12月5日向被告邮寄了《听证申请书》，邮件因“多次联系，无人接电话”于同年12月11日被退回。原告于同年12月18日再次向被告邮寄了《听证申请书》。同年12月19日，被告收到原告邮寄的标注2016年12月4日的《听证申请书》。被告作出《告知书》，说明原告的听证申请已逾期，视为放弃听证，于同年12月21日邮寄送达原告。同日，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定原告取得的面积为83958m²的荆东国用[2014]第150号宗地（编号4208020050029GB00013）超过出让合同约定的动工开发建设截止日期满2年，已构成闲置土地事实。根据《闲置土地处置办法》等有关规定，决定收回原告该宗地的国有建设用地使用权。同年12月23日，被告将该《收回国有建设用地使用权决定书》邮寄送达原告。原告不服，于2017年5月19日向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。
本院认为，被告国土东宝分局作为国土资源主管部门，有负责组织实施本辖区内闲置土地调查认定和处置的法定职责，其在进行闲置土地的调查认定和处置时应当严格依照《闲置土地处置办法》的有关规定执行。
原告提出，原告没有按期对涉案土地进行建设是被告的原因造成的，被告违法扣押原告的土地使用权证，导致原告无法按原定计划进行抵押融资，造成了建设资金困难，被告交付的土地也不符合合同约定，不是净地，导致原告无法在涉案土地上进行建设。本院认为，被告是否违法扣押了原告的土地使用权证，是否因此造成了原告建设资金困难，原告在本案中没有提供相应证据予以证实，本院不予认可；原、被告之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定被告交付土地时以地产现状交付，并未约定净地交付，且原告在接收该宗地时亦未提出异议。故对原告的上述意见本院不予采纳。
原告提出，被告在2016年10月认定原告造成诉争土地闲置2年的事实认定错误，《闲置土地调查通知书》并非是被告于2016年9月18日留置送达给原告的，该送达回证涉嫌造假。本院认为，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告在2013年1月18日将出让宗地交付原告，原告在2013年1月30日之前开工建设。后被告于2013年12月11日才将该宗地交付原告，双方未重新签订合同约定开工建设时间。根据《闲置土地处置办法》规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。因此原告的动工开发时间应从2014年12月11日起算，至2016年10月不足2年，故被告于2016年10月19日在门户网站上进行闲置土地公告，认定原告闲置土地满2年属于事实认定错误。被告在2016年9月18日并未向原告的法定代表人柴彦忠留置送达《闲置土地调查通知书》，其制作的送达回证与事实不符。事实上，被告是于2016年9月18日将《闲置土地调查通知书》张贴于原告公司门口，即采取公告的方式进行的送达。依照法律规定，公告送达是指以张贴公告、登报等办法将文书公诸于众，经过60日即视为送达的送达方式。本案中，被告未待公告期满，未让原告提供材料进行说明，即于同年10月18日作出了土地闲置认定，该认定程序违法。原告的上述意见成立，本院予以采纳。
原告提出，原告在限期内向被告邮寄了《听证申请书》，被告拒不接听电话，导致邮件被退回，后原告以同样的方式再次邮寄《听证申请书》，被告又收到了，可见被告故意制造障碍，意在收回原告的土地使用权，该程序违法。本院认为，原告认为被告故意制造障碍不接收原告在限期内提交的听证申请，此属于主观臆断，本院对该理由不予采纳。本案中，原告在限期内向被告提交了听证申请书，则原告已完成听证申请义务，被告未在限期内收到该申请书不可归责于原告。收回国有土地使用权属于对原告进行的行政处罚。该行政处罚涉及原告重大财产权益，被告应本着谨慎态度处理。被告在收到原告第二次邮寄的听证申请书后，已经明知原告有听证的愿望，没有与原告进行必要的沟通，而是简单地回复原告“听证申请已逾期，视为放弃听证”，亦未听取原告对“逾期申请听证”的辩解，径行作出了收回决定。被告的简单处理，造成了因不可归责于原告的原因而让原告丧失了听证的权利，对原告的权益产生了重大影响，有违行政法的正当程序原则。原告上述关于被告听证程序违法的意见成立，本院亦予以采纳。
综上，被告对原告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告荆门市国土资源局东宝分局2016年12月21日对原告湖北中一钢结构建筑股份有限公司作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告荆门市国土资源局东宝分局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。
审 判 长 ＸＸＸ
审 判 员 孙艳青
人民陪审员 朱兴国
二〇一七年八月二日
书 记 员 陈胤昊