大连市旅顺口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0212行初34号
原告于洋。
委托代理人张祖杰，辽宁大东律师事务所律师。
被告大连市规划局。
法定代表人王君。
委托代理人王云志。
委托代理人丛俊峰，辽宁慧之博律师事务所律师。
第三人大连嘉胜置业有限公司。
法定代表人戚士新。
第三人永嘉集团有限公司。
法定代表人戚士新。
第三人共同委托代理人李晓春，辽宁华爵律师事务所律师。
原告于洋不服被告大连市规划局（以下简称市规划局）作出的政府信息公开行为，于2016年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因大连嘉胜置业有限公司（以下简称嘉胜置业）、永嘉集团有限公司（以下简称永嘉集团）与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告于洋及委托代理人张祖杰、被告副职负责人陈艳及委托代理人王云志和丛俊峰到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告于洋诉称：2016年3月31日，原告向被告提出政府信息公开申请，被告于2016年4月15日作出（2016）第22号《政府信息公开告知书》。原告对该告知书不服，向大连市人民政府申请行政复议，请求：撤销市规划局作出的信息公开告知书，依法公开《关于“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层”有关问题的函》（大规函发〔2013〕353号）全部内容，依法公开大规函发〔2013〕353号文件制定的依据性文件。2016年7月8日，大连市政府作出大政行复字〔2016〕30号行政复议决定书，决定撤销市规划局作出的（2016）第22号政府信息告知书，并责令市规划局15日内重新作出具体行政行为。但被告在收到复议决定后仅向原告公开了大规函发〔2013〕353号函及大连嘉胜置业有限公司大嘉置字〔2016〕第22号回复函。原告认为被告重新作出的信息公开内容不全面，还应当公开353号函所附的平面图、大政地城字〔2013〕6050号、大政地城字〔2013〕6051号土地批件、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及消防意见书；被告以平面图涉及第三人商业秘密而不予公开没有依据；被告“以函代证”的许可行为没有法律依据。诉讼请求：判令被告依据大政行复字〔2016〕30号《行政复议决定书》作出行政行为：1.依法公开《关于“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层”有关问题的函》（大规函发〔2013〕353号）全部内容；2.依法公开大规函发〔2013〕353号文件制定的依据性文件。
原告于洋向本院提交了以下证据：1.所有权人为原告的大房权证沙私字第X号产权证；2.2016年3月31日原告向被告提交的政府信息公开申请书；3.被告作出的（2016）第22号《政府信息告知书》；4.大连市人民政府《行政复议决定书》（大政行复字〔2016〕30号）；5.《关于“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层”有关问题的函》（大规函发〔2013〕353号）；6.《关于<“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层项目”政府信息依申请公开征求意见的函>的回复函》(大嘉置字〔2016〕第22号)。上述证据证明原告是长兴市场的业户，被告没有依原告的申请公开〔2013〕353号函的全部内容以及作出该函的法律依据。
被告市规划辩称：被告根据原告提出的信息公开申请，于2016年4月15日作出（2016）第22号《政府信息公开告知书》，原告对该告知书不服，向大连市人民政府申请复议，复议决定撤销该告知书并责令被告在收到复议决定书后15日内重作。被告依据《政府信息公开条例》中关于公开内容可能涉及第三方商业机密应征求第三方意见的规定，向第三人大连嘉胜置业有限公司书面征求意见，该公司复函认为大规函发〔2013〕353号函所附平面图纸属于公司高级商业机密，不同意对外公开。被告在法定期限内将大规函发〔2013〕353号函、嘉胜置业回复的大嘉置字〔2016〕第22号回复函以及法律依据提供给原告。关于该项目的土地批件、消防意见书等不是由被告制作，不应由被告公开。综上，依据《政府信息公开条例》第十条的规定，被告已将行政许可的全部材料及办理情况提供给原告，履行了信息公开的法定义务，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市规划局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层”有关问题的函》（大规函发〔2013〕353号）；2.《关于<“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层项目”政府信息依申请公开征求意见的函>的回复函》(大嘉置字〔2016〕第22号)；3.（2016）第22号《政府信息公开告知书》；4.《中华人民共和国城乡规划法》。上述证据证明被告向原告公开了大规函发〔2013〕353号函、大嘉置字〔2016〕第22号回复函及作出函的法律依据。
第三人嘉胜置业提交的书面意见述称：被告市规划局依据《政府信息公开条例》中关于公开内容可能涉及第三方商业机密、隐私应征求第三方意见的规定，向我公司来函征求意见，我公司回函明确回复353号函件所附一至五层平面图，涉及我公司新商业项目的平面布局及内部构造，在正式开业前属于高级商业机密，公开后将损害我公司的合法权益。且我公司自项目开发以来一直都将场内设计图纸及构造严格保密，非工作人员或特定人员均不得知晓具体内容。被告根据原告的申请向其公开353号函、我公司回函及函件制作的法律依据，履行了信息公开的职责，程序合法，符合法律规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人永嘉集团未向本院提交书面陈述意见。
第三人嘉胜置业、永嘉集团未向本庭提交证据。
经庭审质证，原、被告对彼此证据的真实性均无异议，本院予以采信。被告对原告证据1的关联性有异议，认为被告是根据第三人的申请作出的审批行为，无法确认原告与被审批项目间的利害关系。本院认为，原告的证据1可以证明于洋拥有沙河口区西安路107号1层二厅N3169号公建的产权；原告的证据2、3和被告的证据3可以证明原告曾向被告提出过信息公开申请，被告作出告知书的事实；原告的证据4可以证明原告对被告作出的信息公开告知书不服申请行政复议，被大连市人民政府撤销的事实；原告的证据5、6及被告的证据1、2、4可以证明被告的信息公开告知书被撤销后，被告重新作出信息公开行为的事实。
经审理查明：2016年3月31日，原告于洋与宋玉梅（另案当事人）以大连市长兴市场产权人的身份向被告市规划局申请公开如下文件：“1.关于市场规划的相关函件；2.与制定并发布市场规划函件相关的依据性的文件；3.对相关文件作出有法律依据的说明。”根据该申请，被告于2016年4月15日作出（2016）第22号《政府信息公开告知书》，其回复内容如下：1.你们反映的长兴市场改造项目位于沙河口区长兴街、西安路、兴工南五街、中长街围合地块，由大连嘉胜置业有限公司和永嘉集团有限公司进行建设。我局于2013年12月根据建设单位申请回函《关于“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层”有关问题的函》（大规函发〔2013〕353号），并明确旧长兴市场顶层加层及新旧长兴市场新增衔接部分的相关面积指标。2.你们申请的第2点、第3点依法不属于本机关公开范围。原告于洋及宋玉梅对该告知书不服，于2016年5月11日向大连市人民政府申请行政复议，大连市人民政府于2016年7月8日作出大政行复字〔2016〕30号《行政复议决定书》，决定：“撤销大连市规划局作出的（2016）第22号《政府信息公开告知书》；责令被申请人大连市规划局自收到本决定书之日起15日内重新作出具体行政行为。”被告市规划局在收到复议决定书后，书面向第三人征询意见，第三人嘉胜置业于2016年7月22日作出《关于<“新长兴市场与旧长兴市场之间增设中庭及旧长兴市场加层项目”政府信息依申请公开征求意见的函>的回复函》(大嘉置字〔2016〕第22号)，其答复内容如下：“由于该附图一至五层平面图，涉及我司新商业项目的平面布局及内部构造，在未正式开业前属我司高级商业机密。经我司领导研究决定，附图公开后将损害我司的合法权益，因此不同意贵局对外公开该附图内容。望贵局寻求合理方法另做解释说明。”市规划局收到回复函后，于2016年7月25日将大规函发〔2013〕353号函和大嘉置字〔2016〕第22号回复函的复印件提供给原告，并提供《中华人民共和国城乡规划法》作为其制作353号函的法律依据。原告对被告重新作出的信息公开行政行为不服，诉至本院。
另查，被告市规划局根据旧长兴市场周芯羽（另案当事人）等10名申请人的政府信息公开申请，于2016年8月24日，作出（2016）第58号《政府信息公开告知书》，该告知书第3项内容为“3.由于长兴市场业主较多，并多次要求我局公开你们申请的相关内容。因此，本次《政府信息公开告知书》适用于所有长兴市场业主。”
本院认为：被告市规划局具有对原告提出的政府信息公开申请作出处理的行政职权。原告作为案涉长兴市场改造项目相关联的旧长兴市场的物业权利人，对案涉项目的专项规划情况申请政府信息公开，符合《中华人民共和国信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）的相关规定。
原告于洋认为被告市规划局于2016年7月25日重新作出的政府信息公开不符合其申请的事项内容，并要求被告继续履行公开职责。本院认为，被告根据原告第一项申请，向原告公开了大规函发〔2013〕353号函的内容，该函件是案涉长兴市场改造项目的规划文件。对该函所附的平面图纸是否予以公开，被告按照《信息公开条例》第二十三条的规定，向该项目的建设方（即本案第三人）书面征求了意见，因第三人不同意公开，被告以该信息属于不予公开范围而未予公开。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》、国家工商行政管理局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等相关规定，第三人进行的长兴市场改造项目设计平面图涉及到商业项目的结构设计、功能配置、经营业态等商业信息，与同行业存在潜在竞争优势并会带来经济利益，在第三人存在保密意愿的情况下，应当属于商业秘密，依法属于不予公开的政府信息。案涉长兴市场改造项目平面图纸属于不予公开的政府信息，被告对该信息不予公开，合法有据。被告根据原告第二项申请，向原告提供了大规函发〔2013〕353号函复印件，该函明确载明“依据2012年8月1日市规划委员会审定的改造方案及大政地城字〔2013〕6050号和大政地城字〔2013〕6051号土地批件，经研究……”。故被告将大规函发〔2013〕353号函提供给原告，即已向原告告知了案涉长兴市场改造项目规划依据的为上述三个文件。根据《信息公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”据此规定，政府信息包括由行政机关制作的信息和其从公民、法人或者其他组织获取的信息。前者由制作机关负责公开，后者由保存该信息的机关负责公开。前述中的“法人或其他组织”并不包含“其他行政机关”。故，被告告知了该规划函件的依据性文件，但并不负有公开上述文件内容的法定义务。原告在庭审当中认为被告还应当公开案涉改造项目的“建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、大政地城字〔2013〕6050号和大政地城字〔2013〕6051号土地批件、消防审批意见书”，没有事实根据和法律依据。被告根据原告第三项申请，向原告提供了《中华人民共和国城乡规划法》，作为其制定大规函发〔2013〕353号函的法律依据。被告重新作出的上述行为，履行了依申请公开政府信息的职责。
被告在根据大政行复字〔2016〕30号行政复议决定重新作出政府信息公开行政行为时，应当按照法定的公开范围、方式和程序进行。《信息公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：(一)属于公开范围的，应当告知申请人获取政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”；《大连市关于政府信息依申请公开的规定》(大连市政府98号令)第十七条规定，“行政机关应当根据政府信息公开申请的办理情况，按照下列规定分别作出答复：……（三）申请公开的政府信息中含有不应公开的内容，但能够区分处理的，告知申请人可以部分公开及其获取方式和途径；对不予公开的部分，说明理由，出具政府信息部分公开告知书；……”。依据上述规定，被告应将属于政府信息公开范围的内容以及平面图纸因涉及第三人商业秘密，属于不予公开范围的理由等情况告知申请人，告知的形式应当出具书面的《政府信息部分公开告知书》。被告在重新作出政府信息公开行政行为时，未采取书面告知方式，违反了规章规定。
关于原告提出大规函发〔2013〕353号函中“我局将不另行核发《建设工程规划许可证》”的合法性问题，不属于本案的审查范围。
综上，被告虽然重新作出了政府信息公开行政行为，并通过提供复印件等方式，将规划文件、征求意见回复函、法律依据等信息向原告公开，但被告还应当将原告申请事项中不属于公开范围的理由等情况书面告知申请人，被告未采取书面方式告知原告，违反了规章规定，属于程序违法。鉴于被诉行政行为不具有可撤销内容，且被告在作出被诉行政行为后又作出了书面告知，故不具有责令重作的必要，应当确认被诉行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告大连市规划局于2016年7月25日作出的信息公开行政行为违法；
驳回原告于洋的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告于洋负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玉东
代理审判员 岳 媛
人民陪审员 梁 萍
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 吴 琼