安徽省滁州市南谯区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1103行初12号
原告：全椒仪邦置业有限公司，住所地安徽省滁州市全椒县襄河镇儒林路儒林东苑561号，统一社会信用代码91341124667902432（1-1）。
法定代表人：应仲会，该公司董事长。
委托代理人：周天平，上海市周天平律师事务所律师。
委托代理人：王磊，上海市周天平律师事务所律师。
被告：滁州市国土资源和房产管理局，住所地安徽省滁州市龙蟠大道109号，统一社会信用代码11341100003205335H。
法定代表人：陈贵伦，该局局长。
出庭负责人：俞庆田，该局监察支队队长。
委托代理人：胡兆军，该局法制监察科科长。
委托代理人：洪飞，安徽会峰律师事务所律师。
原告全椒仪邦置业有限公司诉被告滁州市国土资源和房产管理局不服土地行政管理复议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月14日立案后，2017年6月14日向被告滁州市国土资源和房产管理局送达诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告全椒仪邦置业有限公司委托代理人王磊到庭，被告滁州市国土资源和房产管理局出庭负责人俞庆田和委托代理人胡兆军、洪飞到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告滁州市国土资源和房产管理局认定：滁州市国土资源和房产管理局所作的行政复议决定书，事实清楚，适用法律正确。根据《闲置土地处置办法》第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地处置办法》”。全椒县国土房产局经调查认定，全椒仪邦置业有限公司未按照《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发建设，构成闲置土地。另根据《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”。全椒县国土房产局在作出《闲置土地认定书》的同时，已告知全椒仪邦置业有限公司享有听证的权利，全椒仪邦置业有限公司也向全椒县国土房产局提出了听证申请，全椒县国土房产局也依法组织了听证。根据《闲置土地处置办法》第十七条第二款规定：“国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。对闲置土地的认定，只是作出《收回国有建设用地使用权决定书》的一个环节，全椒县国土房产局对全椒仪邦置业有限公司作出的闲置土地认定，不属于行政复议的范围。2017年5月16日，被告滁州市国土资源和房产管理局作出滁国土资房复决字（2017）2号《行政复议决定书》。被告滁州市国土资源和房产管理局在法定期间向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。
为支持其主张，提供如下证据：
第一组：1、行政复议申请书；2、行政复议案件受理呈批表；3、行政复议提出答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书及送达回证，证明被告作出的行政行为程序合法。
第二组：6、闲置土地认定书；7、投资协议书；8、营业执照；9、成交确认书；10、国有建设用地使用权出让合同；11、规划设计要求；12、关于土地使用证；13、全椒县国土房产局于2009年3月9日出具的函；14、全椒县发改委改【2011】97号文；15、全椒县环保局全管字【2011】55号文；16、全椒县地震办公室全震字【2012】72号文；17、建设工程规划许可证；18、关于仪邦土地闲置情况的调查报告；19、关于仪邦土地闲置情况说明的相关情况的调查报告；20、关于仪邦宗地排灌沟渠有关情况的说明；21、仪邦项目的情况说明；22、关于仪邦地块一拆迁户房屋未拆除情况说明；23、第三次全国文物普查不可移动文物登记表；24、全椒县文物管理所关于不可移动文物点“分路碑商周遗址”四至界桩定位的通知；25、仪邦闲置土地调查协调会签到簿；26、仪邦广场土地出让情况统计表；27、仪邦城镇土地使用税缴纳情况统计表；28、闲置土地调查通知书及送达回证；29、杨思罗询问笔录；30、国有建设用地使用权出让合同及附图；31、闲置土地确认书，证明被告依据原告的申请以及被告的在答复时提供的证据材料，根据法律的规定，作出驳回申请人的行政复议申请。
原告全椒仪邦置业有限公司对被告滁州市国土资源和房产管理局的举证进行了质证：对证据1无异议；对证据2被申请人写的是凤阳县国土房产局，和本案无关；对证据3无异议；对证据4真实性、合法性无异议；对证据5真实性与原件一致，对第一组证据的关联性均有异议，恰恰说明被告并未严格履行相应的法律职责，其要求全椒县国土房产局答复，应该可以看到本案中全椒县国土房产局的行政行为必影响到原告的具体权利和义务，应当依照《行政复议法》第六条作出行政受理决定，并依照二十八条作出复议决定，在原告申请符合相关法律规定的情况下，却以原告的复议请求不属于《行政复议法》受案范围驳回，属于适用法律错误。
对证据6-17真实性、合法性均无异议，关联性同对第一组证据质证意见一致；对证据18-31,其中对于被告提供的微信截图和记录需要庭后具体核实，其他证据真实性与原件一致，对证据中的具体内容原告不认可，关联性同对第一组证据质证意见一致。
原告全椒仪邦置业有限公司诉称：2017年5月16日，被告滁州市国土资源和房产管理局作出滁国土资房复决字（2017）2号的《行政复议决定书》。该决定书认为，认定闲置土地是作出《收回国有建设用地使用权决定书》的一个环节。不属于行政复议的范围，原告认为，闲置土地认定属于行政机关依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为，性质上属于行政确认，闲置土地确认以后将为后续征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础和条件，将对行政相对人权利义务产生直接影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，属于行政复议的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条等规定，提起诉讼。一、请求撤销滁州市国土资源和房产管理局作出的滁国土资房复决字（2017）2号《行政复议决定书》；二、责令滁州市国土资源和房产管理局履行行政复议法定职责；三、本案的诉讼费用由被告承担。
为支持自己的主张，其提供如下证据：
证据一1、《闲置土地认定书》【全国土资房（2017）62号】，2、《行政复议决定书》【滁国土资房复决字（2017）2号】，证明1、全椒县国土房产局对闲置土地进行调查认定并向仪邦公司出具《闲置土地认定书》系全椒县国土房产局行使其土地管理职权，针对仪邦公司作出的土地行政确认行为，该行为直接对仪邦公司的权利义务产生实际影响，是独立完整的行政行为，应属于行政复议的受案范围。2、被告滁州市国土资源和房产管理局认为闲置土地的认定不属于行政复议的范围属于适用法律错误。
被告滁州市国土资源和房产管理局对原告全椒仪邦置业有限公司的举证进行质证：对证据的真实性无异议，证明目的不认可。
经庭审质证,本院对当事人证据作如下确认：
一、滁州市国土资源和房产管理局的举证：1、行政复议申请书；2、行政复议案件受理呈批表；3、行政复议提出答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书及送达回证；6、闲置土地认定书；7、投资协议书；8、营业执照；9、成交确认书；10、国有建设用地使用权出让合同；11、规划设计要求；12、关于土地使用证；13、全椒县国土房产局于2009年3月9日出具的函；14、全椒县发改委改【2011】97号文；15、全椒县环保局全管字【2011】55号文；16、全椒县地震办公室全震字【2012】72号文；17、建设工程规划许可证；18、关于仪邦土地闲置情况的调查报告；19、关于仪邦土地闲置情况说明的相关情况的调查报告；20、关于仪邦宗地排灌沟渠有关情况的说明；21、仪邦项目的情况说明；22、关于仪邦地块一拆迁户房屋未拆除情况说明；23、第三次全国文物普查不可移动文物登记表；24、全椒县文物管理所关于不可移动文物点“分路碑商周遗址”四至界桩定位的通知；25、仪邦闲置土地调查协调会签到簿；26、仪邦广场土地出让情况统计表；27、仪邦城镇土地使用税缴纳情况统计表；28、闲置土地调查通知书及送达回证；29、杨思罗询问笔录；30、国有建设用地使用权出让合同及附图；31、闲置土地确认书。对上述证据真实性本院予以认定，能否证明其证明目的，本院将依法认定。证据2被申请人是凤阳县国土房产局是笔误。
二、全椒仪邦置业有限公司的举证：1、《闲置土地认定书》【全国土资房（2017）62号】，2、《行政复议决定书》【滁国土资房复决字（2017）2号】。对证据真实性本院予以认定，能否证明其证明目的，本院将依法认定。
经审理查明：2009年6月8日，全椒仪邦置业有限公司取得全椒县襄河镇城南大道东侧、襄河北岸2009-B-8一宗国有建设用地使用权，合同约定2009年9月8日之前开工，2011年9月8日之前竣工。2017年3月30日，全椒县国土房产局对全椒仪邦置业有限公司下达了全国土资房（2017）62号闲置土地认定书，认定上述宗地为闲置土地。全椒县国土房产局在作出《闲置土地认定书》的同时，已告知全椒仪邦置业有限公司享有听证的权利，全椒仪邦置业有限公司也向全椒县国土房产局提出了听证申请，全椒县国土房产局也依法组织了听证。2017年4月5日，全椒仪邦置业有限公司向滁州市国土资源和房产管理局申请行政复议，2017年4月7日，滁州市国土资源和房产管理局受理了全椒仪邦置业有限公司的行政复议申请，同日，滁州市国土资源和房产管理局向全椒县国土房产局发出书面答复通知书。2017年5月16日，被告滁州市国土资源和房产管理局作出滁国土资房复决字（2017）2号《行政复议决定书》：全椒县国土房产局对全椒仪邦置业有限公司作出的闲置土地认定，不属于行政复议的范围。驳回全椒仪邦置业有限公司的行政复议申请。全椒仪邦置业有限公司对此不服，在法定期间内向本院提起了行政诉讼。
本案争议的焦点：2017年3月30日，全椒县国土房产局对全椒仪邦置业有限公司下达的全国土资房（2017）62号《闲置土地认定书》是否是行政复议范围。
本院认为：行政复议是指当事人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查行政行为的申请，行政复议机关按照法定程序对行政行为进行合法性和合理性审查，并附带对行政行为所依据的规范性文件进行审查，作出裁决以解决行政争议的活动。闲置土地认定，性质上属于行政确认，将对行政相对人的权利义务产生直接影响，属于行政行为。被告滁州市国土资源和房产管理局认为闲置土地认定是处于中间环节的阶段性行政行为，不产生法律效力，不在行政复议范围，本院不予采信。经本院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告滁州市国土资源和房产管理局作出的滁国土资房复决字（2017）2号《行政复议决定书》。
二、责令被告滁州市国土资源和房产管理局在法定期限内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元,由被告滁州市国土资源和房产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 颜 林
人民陪审员 曹宗秀
人民陪审员 刘 艳
二〇一七年九月十四日
书 记 员 程 静
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。