山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1319号
上诉人（原审原告）唐新华，男，1949年10月22日出生，汉族，农民，住青岛市黄岛区。
上诉人（原审原告）王玉宝，男，1953年3月18日生，汉族，农民，住青岛市黄岛区。
上诉人（原审原告）唐明华，男，1952年12月5日生，汉族，农民，住青岛市黄岛区。
上诉人（原审原告）唐起平，男，1953年9月27日生，汉族，农民，住青岛市黄岛区。
上诉人（原审原告）王淑爱，女，1965年3月14日生，汉族，农民，住青岛市黄岛区。
上述五上诉人共同委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。
上述五上诉人共同委托代理人张德平，北京正山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路369号。
法定代表人李奉利，区长。
委托代理人周晓辉，青岛市黄岛区人民政府工作人员。
委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人孟凡利，市长。
委托代理人韩晶晶，青岛市人民政府工作人员。
委托代理人韩文超，青岛市人民政府工作人员。
原审原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱因诉原审被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）政府信息公开、行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2017年2月23日作出的（2017）鲁02行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱向原审法院起诉称：一、原告均系青岛市黄岛区王台镇石梁唐村村民。2003年1月，该村委会与王台镇政府签订9份合同书，约定由该镇政府征用石梁唐村集体耕地共计1154.57亩，用于招商引资引进项目建设。合同第二条还约定，“出让期限50年，以省国土资源厅办理的审批手续为准。”但自2003年至今，原告等村民并未看到任何审批文件，也未见到任何征收土地方案公告或征收土地补偿安置方案公告，而石梁唐村的集体土地不断被占用，现被占用土地总计1300亩左右，原告仍不知晓该征地项目是否经合法审批。二、2016年9月18日，原告以邮寄形式向被告黄岛区政府提出政府信息公开申请，请求公开青岛市黄岛区王台镇石梁唐村（原胶南市王台镇石梁唐村）约1300亩集体土地的拟征收土地公告，土地征收勘测调查清单，土地征收补偿安置方案，土地征收补偿安置协议，社保补贴资金到位证明，呈批建设用地报件，农用地转用和土地征收批复文件及报批材料（包括一书四方案等），征收土地方案公告，征地补偿、安置方案公告，建设单位占用申请人村集体土地进行建设的工程项目供地批准文件及土地使用证核发情况的相关资料，并向申请人提供上述资料的复制件。2016年10月14日，原告收到被告黄岛区政府作出的（2016）第（44）号《政府信息公开告知书》。原告认为，该回复行为实际系拒绝履行信息公开职责的不作为行为，遂于2016年11月8日向被告青岛市政府提出行政复议申请。2016年12月28日，原告收到青政复驳字[2016]88号《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，被告黄岛区政府不履行公开政府信息法定职责的不作为行为严重违法，被告青岛市政府未履行行政复议职责亦违法，请求撤销被告青岛市政府青政复驳字[2016]88《驳回行政复议申请决定书》的行政行为；确认被告黄岛区政府不履行政府信息公开职责的行政不作为行为违法，责令其依法履行政府信息公开职责，限期向原告公开青岛市黄岛区王台镇石梁唐村（原胶南市王台镇石梁唐村）约1300亩集体土地的拟征收土地公告，土地征收勘测调查清单，土地征收补偿安置方案，土地征收补偿安置协议，社保补贴资金到位证明，呈批建设用地报件，农用地转用和土地征收批复文件及报批材料（包括一书四方案等），征收土地方案公告，征地补偿、安置方案公告，建设单位占用申请人村集体土地进行建设的工程项目供地批准文件及土地使用证核发情况的相关资料，并向原告提供上述资料的复制件；诉讼费由被告承担。
原审法院审理查明，2016年9月18日，原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱作为青岛市黄岛区王台镇石梁唐村250余位村民的代表人向被告黄岛区政府提出政府信息公开申请，申请公开“青岛市黄岛区王台镇石梁唐村（原胶南市王台镇石梁唐村）约1300亩集体土地的拟征收土地公告，土地征收勘测调查清单，土地征收补偿安置方案，土地征收补偿安置协议，社保补贴资金到位证明，呈批建设用地报件，农用地转用和土地征收批复文件及报批材料（包括一书四方案等），征收土地方案公告，征地补偿、安置方案公告，建设单位占用申请人村集体土地进行建设的工程项目供地批准文件及土地使用证核发情况的相关资料，并向申请人提供上述资料的复制件。”申请表同时载明“所需信息的用途为：查询征收申请人承包地合法性”，“信息的指定提供方式为：纸面”，“获取信息方式为：邮寄、快递”。被告黄岛区政府于2016年9月20日收到上述政府信息公开申请，于次日向青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局及青岛市黄岛区王台镇人民政府发出通知，要求其将关于申请人申请的相关材料或情况说明加盖印章后，通过金宏网予以回复。青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局于2016年9月29日作出《关于唐新华等5人申请信息公开的情况汇报》，并于2016年10月8日向被告黄岛区政府予以回复称：因申请人申请材料涉及年度长、内容繁多，建议按照“谁制作、谁公开”的原则，由申请人直接到黄岛区国土资源和房屋管理局申请信息公开，由黄岛区国土资源和房屋管理局依据信息公开原则，提供相关材料。2016年10月10日，被告黄岛区政府作出（2016）第44号政府信息公开告知书，告知原告：因申请人申请材料涉及年度跨度长，内容较多，相关材料由青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局具体掌握，根据《中国人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定，本机关安排申请人到青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局进行查阅相关资料，查阅地址：青岛市黄岛区长江中路369号0246室，联系电话0532-869××××3。同日，被告黄岛区政府向原告邮寄送达了该政府信息公开告知书。
申请人不服，于2016年11月1日以五原告为代表人向被告青岛市政府提出行政复议申请，要求确认黄岛区政府拒绝履行政府信息公开职责行政不作为行为违法，同时责令黄岛区政府依法履行政府信息公开职责，限期向申请人公开其申请的相关资料，并提供相关资料的复制件。被告青岛市政府于2016年11月9日收到该复议申请；于2016年11月11日予以受理；于2016年11月14日向黄岛区政府送达提出行政复议答复通知书；黄岛区政府于2016年11月22日作出行政复议答复书。经审查，被告青岛市政府于2016年12月22日作出青政复驳字[2016]88号《驳回行政复议申请决定书》，以黄岛区政府不存在不履行法定职责的情形为由驳回申请人的行政复议申请，并于2016年12月向原告邮寄送达该决定书。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院另查明，青岛市黄岛区王台镇人民政府于2016年10月12日作出《关于唐新华等人申请政府信息公开办理情况的报告》，并于同日向被告黄岛区政府回复称：经查，唐新华等人申请的信息公开所涉及的有关材料由国土部门存档，建议申请人向国土部门进行信息公开申请。
原审法院再查明，原告当庭自述其未按照被诉政府信息公开告知书告知的途径到青岛市黄岛区国土资源局和房屋管理局查询。被告黄岛区政府自述称，涉及黄岛区土地征收等文件都是由青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局来调查、起草、制作和保存，最后由黄岛区政府加盖公章，但所有的文件都由该局保存，黄岛区政府不保存。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第（一）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关认为属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，被告黄岛区政府于2016年9月20日收到原告等申请人的政府信息公开后，遂向青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局及青岛市黄岛区王台镇人民政府调查，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局提交的《关于唐新华等5人申请信息公开的情况汇报》载明：申请人申请材料涉及年度长、内容繁多，建议按照‘谁制作、谁公开’的原则，由申请人直接到青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局申请信息公开，由其依据信息公开原则，提供相关材料。青岛市黄岛区王台镇人民政府提交《关于唐新华等人申请政府信息公开办理情况的报告》的时间虽然晚于被诉政府信息公开告知书作出的时间，但从其内容上看进一步印证了原告等申请人所申请信息内容由国土部门存档。被告黄岛区政府在庭审中也自述称涉及黄岛区土地征收等文件都是由青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局调查、起草、制作和保存，而其只最后盖公章而不保存。因此，在原告等申请人所申请信息内容涉及年度跨度长、内容多、以申请人要求的形式无法准确完整地提供的情况下，被告黄岛区政府告知申请人到青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局查阅，并提供查阅地址和联系电话，该告知意见符合上述条例的规定，且更加切实可行，也更有利于申请人及时查阅或获取其所申请的相关信息。综上，被告黄岛区政府所作（2016）第（44）号《政府信息告知书》、被告青岛市政府所作青政复驳字第[2016]88号《驳回行政复议申请决定书》均程序合法，结果正确，依法予以支持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决驳回原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱共同负担。
上诉人唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判。理由：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定，被上诉人黄岛区政府负有按照上诉人要求的内容和形式提供政府信息的法定职责，只有在穷尽一切手段仍不能按照上诉人要求的形式提供信息的，才能通过其他适当形式提供政府信息。上诉人要求公开的信息均为纸质文件，黄岛区政府完全可以以复印件的形式提供。二、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款规定：“被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。”应当按照上诉人要求的形式和内容，判决黄岛区政府公开相关政府信息。三、上诉人申请公开的信息年度跨度长、内容多并不构成黄岛区政府可以不按上诉人要求的形式提供信息的合法理由。四、黄岛区政府以该区政府只最后盖章而不保存的说法不能免除其政府信息公开的法定职责。综上，黄岛区政府不履行公开政府信息法定职责的不作为行为严重违法，青岛市政府未履行行政复议职责亦违法，请求撤销被告青岛市政府青政复驳字[2016]88《驳回行政复议申请决定书》的行政行为；原审法院认定事实错误，法律适用错误，依法应予撤销。
被上诉人黄岛区政府答辩称：土地征收的具体工作由土地行政主管部门组织实施，区政府不保存上诉人申请公开的政府信息，被上诉人告知上诉人向具体掌握公开信息的青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局申请查阅或公开，既符合相关规定，又便于上诉人一次性获取申请公开的全部政府信息。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
被上诉人青岛市政府答辩称：上诉人申请公开的信息年度跨度长、内容较多，且不完全系被上诉人制作，申请公开的信息由青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局保存的事实确实存在，被上诉人告知其到青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局查阅更有利于获取全部信息，被上诉人不存在不履行法定职责的情形，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”据此，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息。为准确把握政府信息的适用范畴，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条明确规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应该是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”该意见第一条同时提出：“《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公开政府信息应当遵循公正、公平、便民的原则。”本案中，上诉人向被上诉人黄岛区政府提出政府信息公开申请，申请公开自2003年以来，青岛市黄岛区王台镇石梁唐村（原胶南市王台镇石梁唐村）约1300亩集体土地的拟征收土地公告，土地征收勘测调查清单，土地征收补偿安置方案，土地征收补偿安置协议，社保补贴资金到位证明，呈批建设用地报件，农用地转用和土地征收批复文件及报批材料（包括一书四方案等），征收土地方案公告，征地补偿、安置方案公告，建设单位占用申请人村集体土地进行建设的工程项目供地批准文件及土地使用证核发情况的相关资料。其申请时间跨度较长，申请公开的信息类别和项目繁多，要求公开的政府信息分属多个行政机关制作或保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项、第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。该条例第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”在上诉人要求的形式无法准确完整地提供的情况下，黄岛区政府告知上诉人向具体掌握公开信息的青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局申请查阅或公开，既符合相关规定，又便于上诉人一次性获取申请公开的全部政府信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（七）项规定:“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；”综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，但判决书引用上述规定第十二条第（八）之规定，系引用法律条文有误，本院予以指正。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人唐新华、王玉宝、唐明华、唐起平、王淑爱共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 王云阁
审判员 张景凯
二〇一七年十二月五日
书记员 王 璐