北京市高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）高民提字第2249号
申请再审人（一审被告、二审上诉人）：张俊华，女，住北京市西城区。
委托代理人：王训军，北京市法鸿律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：刘景茹，女，住北京市昌平区。
委托代理人：王小川，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人：张春和，住北京昌平区。
申请再审人张俊华因与被申请人刘景茹农村房屋买卖合同纠纷一案，不服北京市第一中级人民法院（2011）一中民终字第11909号民事判决，向本院申请再审。本院于2014年5月16日作出（2013）高民申字第1385号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。张俊华及其委托代理人王训军、刘景茹及其委托代理人王小川、张春和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年3月，刘景茹起诉至北京市昌平区人民法院称：刘景茹系北京市昌平区沙河镇白各庄村人，在该村经当地政府批准建造房产一套，坐落于北京市昌平区沙河镇白各庄西南角。刘景茹在1993年卖给了城市居民即张俊华，个人行为签署买卖协议。因为当时不懂法，不知道国家法律规定禁止买卖和转让农村集体土地上的房屋，因此，刘景茹了解了该法律规定后，为维护刘景茹的合法权益，特此提起诉讼。诉讼请求：1、请求法院确认1993年10月13日签署的位于北京市昌平区沙河镇白各庄村西南角北瓦房4间房屋买卖合同无效；2、判令张俊华将北京市昌平区沙河镇白各庄西南角北瓦房4间返还腾退给刘景茹；3、本案诉讼费用由张俊华承担。
张俊华辩称：首先，不同意刘景茹关于确认房屋买卖合同无效的请求，该合同是双方真实意思表示，符合民事法律行为的构成，应受到法律的保护。第一、双方间签订的买卖合同合法有效。1993年10月13日，刘景茹、张俊华之间在平等自愿的基础上协商签订了《卖房协议》，该协议是双方真实意思表示，且北京市昌平区公证处公证，属有效合同，双方就合同约定内容亦履行完毕。相关法律并未禁止买卖和转让农村土地上的房屋，刘景茹将其原有房屋出售给张俊华，张俊华于之后依法取得了集体土地使用权，双方均未违反国家法律强制性规定，现刘景茹起诉要求解除合同没有法律依据。第二、争议院落土地使用权属张俊华所有，院内房屋亦属张俊华所有。双方合同签订后，张俊华经土地管理部门及当地村委会同意办理了土地使用权批准手续，并由土地管理部门颁发了《集体土地建设用地使用证》，争议院落内土地使用权归张俊华所有。张俊华就该院落内原有房屋向刘景茹支付了相应对价，院内其他房屋均系张俊华在取得土地使用权后自行建设，故院内房屋均属张俊华所有，现刘景茹要求返还房屋没有事实及法律依据。第三，双方自签订合同至今已近二十年，且双方合同履行完毕，张俊华在北京市昌平区沙河镇白各庄一队实际居住多年，而如果确认合同无效，势必对张俊华的生活造成非常不利的影响，同时造成巨大的损失。最后，根据现实北京的房屋土地市场火热情况，张俊华认为刘景茹的诉讼必然与此有关。法院如支持刘景茹的诉讼请求，势必鼓励具有同样或类似的诉讼发生，对社会的稳定必然产生不利影响，从维护社会稳定来说，也不应当支持刘景茹的诉请。
北京市昌平区人民法院一审查明：1993年10月13日，刘景茹（甲方）与张俊华（乙方）签订了《卖房协议》。双方约定，甲方将坐落在北京市昌平区沙河镇白各庄村西南角北瓦房四间及树木两棵的产权卖给张俊华，价格为1.2万元。当时的昌平县公证处对双方的签约行为进行了公证并出具了公证书。签订《卖房协议》后，双方履行了各自的义务。张俊华在购买上述房屋之后，在房屋所在的院落内又新建了房屋及门楼等。现张俊华及家人在涉案院落内居住。在庭审中，张俊华出示了缺页的《集体土地建设用地使用证》，该证载明涉案房屋所在院落的土地使用者为张俊华。根据土地管理部门的登记备案，现涉案房屋所在院落的宅基地审批给刘景茹一户，刘景茹是该户的户主。另查，刘景茹与张俊华现均为非农业户口。
北京市昌平区人民法院一审认为：农村宅基地依照法律规定属于农村集体经济组织所有，城市居民不得购买农村宅基地上的房屋或者在农村宅基地上建房。本案中，张俊华并非北京市昌平区沙河镇白各庄村集体经济组织成员，其购买刘景茹的房屋的行为，违反了相关规定，且在土地管理部门的登记备案中，涉案房屋所在院落的宅基地仍登记在刘景茹家庭名下，故法院认定刘景茹与张俊华于1993年10月13日签订的《卖房协议》无效。但是，涉案房屋不适宜返还给刘景茹，理由如下：（一）《卖房协议》系双方当事人的真实意思表示，当事人应当遵守诚实信用原则，不得因利益驱动而反悔；（二）刘景茹现为非农业户口，并非北京市昌平区沙河镇白各庄村集体经济组织成员；（三）张俊华在购买房屋后，在涉案房屋所在的院内新建了房屋，且张俊华现居住在该院落内，如果判令张俊华返还腾退房屋，不利于社会生活秩序的稳定。（四）双方当事人签订《卖房协议》后已经履行完毕，距今已将近二十年，物价特别是房价在此过程中发生了巨变，在刘景茹未给予张俊华合理补偿的情况下，如判令张俊华返还腾退房屋，对张俊华来讲是不公平的。综上，法院从公平的角度出发，根据诚实信用原则及尊重历史照顾现实的原则，综合考量双方利益、当事人过错程度及本案具体情况，对刘景茹要求张俊华返还腾退房屋的诉讼请求不予支持。2011年6月16日北京市昌平区人民法院作出（2011）昌民初字第4336号民事判决：（一）刘景茹与张俊华于1993年10月13日签订的《卖房协议》无效；（二）驳回刘景茹的其他诉讼请求。案件受理费70元，由刘景茹负担35元，由张俊华负担35元。
张俊华、刘景茹均不服一审法院判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉。刘景茹请求：撤销一审法院判决第二项，将争议房屋判归刘景茹所有，明确宅基地使用权为刘景茹所有。上诉理由是：一审法院判决直接违背法律规定，没有按照合同法规定处理；一审法院不严格依法审理，不改正后果严重。张俊华请求：撤销一审法院判决第一项，驳回刘景茹的诉讼请求。上诉理由是：一审法院适用法律错误，不应适用合同法；一审法院关于诉争的土地权利登记的事实认定错误。
北京市第一中级人民法院二审查明：一审法院查明之事实予以确认。
北京市第一中级人民法院二审认为：本案诉争房屋系农村私有房屋，该类性质房屋买卖合同效力的认定应当从以下角度考量：首先，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局（1990）国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。其次，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。综上，一审法院认定刘景茹与张俊华于1993年10月13日签订的《卖房协议》无效，并无不当，法院予以确认。张俊华的上诉请求，于法无据，法院不予支持。在确认合同无效后，进行相关后续处理时要遵循以下原则：第一，要尊重历史，照顾现实。农村私有房屋交易是在城乡人口流动加大、居住区域界限打破和城乡一体化的大背景下产生的，相关部门监管不力、农村集体经济组织相对涣散是造成这种现状的制度诱因，而土地市场价格的持续上扬、房屋拆迁补偿等利益驱动是引起此类案件的直接原因。审理此类案件应实事求是地看待上述背景，要考虑到目前城乡界限仍未完全打破，农村集体经济组织仍有一定的封闭性，农村土地属于集体所有，目前法律、政策限制集体土地流转是一种现实；第二，要注重判决的法律效果和社会效果。判决要以“有利于妥善解决现有纠纷、有利于规范当事人交易行为”为指导，起到制约农民审慎处分自己房屋的积极效果；第三，要综合权衡买卖双方的利益。要全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失。依据以上原则，一审法院的处理并无不当。北京市第一中级人民法院于2011年9月2日作出（2011）一中民终字第11909号民事判决：驳回上诉，维持原判。一审、二审案件受理费各70元，各由刘景茹负担35元，由张俊华负担35元。
张俊华申请再审称，（一）1988年《土地管理法》并没有城镇居民到农村购买宅基地或者房屋的禁止性规定，第一次出现这样禁止性规定的是1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，第一次规定了“禁止城镇居民到农村购买房屋或者宅基地”。根据“法不溯及既往”的原则，申请人和被申请人的买卖合同当然应该被认为合法有效，北京市第一中级人民法院依据1999年才出现的国务院的政策性规定，以此来否认1993年双方的真实意思表示的买卖合同的效力是没有任何法律依据的，而且依据最高人民法院的有关规定，合同效力的审查应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据，原判适用法律错误。（二）北京市国土资源局昌平分局以京国土昌函（2011）91号函件的方式，明确答复了双方的房屋买卖协议是符合当时的法律政策规定的，北京市昌平区人民政府为张俊华颁发的土地使用证是合法有效的。原审法院对该函件视而不见，是错误的。请求再审改判，切实保护申请再审人的合法权益。
刘景茹答辩称，（一）本案再审之前没有经过立案前调解程序，没经过责任法院递进式化解程序，没有收到再审申请书副本等材料，故张俊华申请再审案件程序违法。（二）1999年国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》是对以往违反土地管理法规行为的纠正和加强管理，并不是新法，不存在“法不溯及既往”的问题。刘景茹与张俊华所签之买卖房协议书的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。张俊华并非北京市昌平区白各庄村村民，且诉争院落的集体土地建设用地在《昌平县村镇宅基地登记审批表》中登记在刘景茹名下。因此原审法院根据我国现行土地管理法律、法规、政策之规定，对于合同效力的认定是正确的。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
再审查明，张俊华欲证明《卖房协议》有效提供以下证据：
（一）1993年10月13日，刘景茹与张俊华签订的《卖房协议》。协议落款处有昌平县七里渠乡白各庄村村民委员会签字盖章。原昌平县公证处对双方的签约行为进行了公证并出具了公证书。
（二）原昌平县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用权证》，该证土地使用者一栏写明：张俊华；变更记事一页写有：刘景茹于93年卖给高叔文，高叔文三字上有删改痕迹。
（三）北京市国土资源局昌平分局出具的《关于张俊华申请宅基地确权有关问题的答复》。该答复写明：关于您提出的编号为3150023号审批表户主姓名与昌集建（93宅地）字第31050023号《集体土地建设用地使用证》上土地使用权人不一致事宜。原因是1993年原昌平县开展农村宅基地发证工作的程序是，村委会组织村民按户口本申报，申请书及审批表也是以户口本上的户主名义填写。当时该宅院户口本的户主为刘景茹，因此审批表上户主姓名也是刘景茹。当镇人民政府上报我局审核时，发现1993年刘景茹就该宅基地与张俊华签订了《卖房协议》，刘景茹已经将宅基地上的房屋卖给张俊华。按当时的法律规定，经我局审核，报经原昌平县人民政府批准，直接将该宅基地使用证颁发至张俊华名下。产生了审批表上的户主与《集体土地建设用地使用证》上土地使用权人名称不一致。1988年的《土地管理法》并没有明文规定“禁止城镇居民到农村购买房屋或宅基地”，而是在1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定了“禁止城镇居民到农村购买房屋或宅基地”。1993年刘景茹与张俊华签订的《卖房协议》，并不违反当时的法律规定。1993年原昌平县人民政府为张俊华颁发的《集体土地建设用地使用证》，符合当时法律法规。
（四）北京市昌平区人民法院、北京市第一中级人民法院的行政裁定书。2011年刘景茹起诉北京市昌平区人民政府，请求区政府撤销颁发给张俊华的《集体土地建设用地使用证》，但均被法院以刘景茹主体资格不适格为由驳回起诉。
刘景茹对以上证据质证意见为：《卖房协议》及公证书的真实性没有异议，但宅基地使用权并不因买卖协议而发生转让，违反政策法律的协议应认定无效。《集体土地建设用地使用证》有涂改、缺页，不应认定为有效证据。北京市国土资源局昌平分局的答复应属于个人观点，不能替代法律。
另查，本案张俊华申请再审阶段，本院承办法官于2013年7月17日找刘景茹进行过谈话，并向其发放了张俊华的再审申请书。
本院再审查明的其他事实与原审查明的一致。
以上事实有：《卖房协议》及公证书、《集体土地建设用地使用证》、双方当事人当庭陈述等证据在案佐证。
本院再审认为，首先，当事人应当遵循自愿、平等、诚实信用的原则从事民事活动。1993年10月13日刘景茹与张俊华签订的《卖房协议》系双方当事人真实意思表示，该协议有当地村民委员会签字盖章，事后张俊华取得了涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》，虽然张俊华提供的《集体土地建设用地使用证》存在一些瑕疵，但刘景茹未能提供证据否认该使用证的真实性，北京市国土资源局昌平分局在有关答复中说明了涉案房屋宅基地登记审批表与《集体土地建设用地使用证》中名字不统一的问题。本案证据显示张俊华虽然是城镇非农业户口居民，但其购买农村私有房屋，经过了有关部门的批准，不存在非法取得的情形。其次，本案已经实际履行多年，张俊华对涉案房屋进行了装修与翻建，并一直占有使用涉案房屋，已形成较为稳定的社会关系。故原判认定刘景茹与张俊华签订的《卖房协议》无效欠妥，本院再审予以纠正。刘景茹有关本案张俊华申请再审审查阶段有程序违法的问题，因无充分证据证明，本院对其主张不予采信。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销北京市第一中级人民法院（2011）一中民终字第11909号民事判决及北京市昌平区人民法院（2011）昌民初字第4336号民事判决；
二、驳回刘景茹的诉讼请求。
一、二审案件受理费各70元，均由刘景茹负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 晓
审 判 员 范 宏
代理审判员 韩君贵
二〇一四年八月二十日
书 记 员 史惠婷