安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行终160号
上诉人（一审被告）：宿州市埇桥�公共资源交易管理局，住所地安徽省宿州市埇桥区磬云路汇金广场A座7楼，统一社会信用代码12341302MB1086379Y。
法定代表人：戚红，局长。
委托代理人：赵羚，该单位工作人员。
委托代理人：张强，安徽拂晓律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：安徽淠源水利工程有限公司，住所地安徽省六安市金安区城北乡乡政府办公楼五楼，统一社会信用代码913415005861497761（4-4）。
法定代表人：赵鹏，经理。
委托代理人：吴勇，安徽靖淮律师事务所律师。
上诉人宿州市埇桥区公共资源交易管理局（以下简称埇桥区公资交易管理局）因被上诉人安徽淠源水利工程有限公司（以下简称淠源水利工程公司）诉该局招标投诉处理决定一案，不服安徽省宿州市埇桥区人民法院于2017年9月19日作出的（2017）皖1302行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月8日受理后，依法组成合议庭于2017年12月25日公开开庭审理本案。上诉人埇桥区公资交易管理局的委托代理人赵羚、张强，被上诉人淠源水利工程公司的委托代理人吴勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月7日，埇桥区公资交易管理局作出《关于安徽淠源水利工程有限公司被投诉事项的处理决定》，认定淠源水利工程公司项目经理杨瑞在投标时有在建工程，违反了招标文件中的招标公告第三条第二项“本次招标项目经理须具备公路工程专业贰级及以上注册建造师职业资格，且无在建工程”的规定，决定取消淠源水利工程公司第一中标候选人资格。
一审法院查明：2017年3月13日，招标代理人安徽金瑞安工程咨询有限公司接受招标人宿州市埇桥区交通运输局的委托，对宿州市埇桥区贫困村道路建设�程三标段（栏杆镇）项目公开开标评标，经评标委员会评定，淠源水利工程公司被确定为工程项目第一中标候选人。2017年3月20日，埇桥区公资交易管理局收到安徽玉龙建筑工程有限公司的投诉书，投诉淠源水利工程公司项目经理杨瑞在本标段投标时有在建工程，请求予以废标。埇桥区公资交易管理局受理投诉后进行调查，认为淠源水利工程公司的项目经理杨瑞于2017年1月曾担任霍邱县桃花桥接线水毁工程的项目经理，该工程的验收时间为2017年3月20日，淠源水利工程公司在2017年3月13日的开标之日有在建工程。经评审委员会复核、研究，埇桥区公资交易管理局于2017年4月7日作出《关于安徽淠源水利工程有限公司被投诉事项的处理决定》，取消淠源水利工程公司第一中标候选人的资格。淠源水利工程公司不服，提起行政诉讼。
一审法院另查明：2017年2月15日，霍邱县人民政府交通运输局（以下简称霍邱县交通局）出具的《完工证明》，证明霍邱县桃花桥接线水毁工程由淠源水利工程公司中标承建，该项目工程已完成合同建设任务。背书证明“该项目已完工，并开放交通，质量检测报告已由第三方质检部门出具”。霍邱县交通局出具的《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》记载，开工日期为2017年元月12日、竣工日期为2017年2月16日，有竣（交）工验收委员会成员的签名。2017年2月，安徽省路通公路工程检测有限公司出具《霍邱县桃花桥接线水毁工程路面底基层质量检测报告》、《霍邱县桃花桥接线水毁工程5%水泥稳定碎石基层质量检测报告》，2017年3月，安徽省路通公路工程检测有限公司出具《霍邱县桃花桥接线水毁工程路面工程交工验收质量检测报告》。
一审法院认为：《中华人民共和国招标投�法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。埇桥区公资交易管理局按照政府的职责分工，对本辖区招标投标活动具有实施监督职责。本案的争议焦点是，埇桥区公资交易管理局作出的投诉处理决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。本案中，淠源水利工程公司与霍邱县交通局签订的《霍邱县桃花桥接线水毁工程合同书》第一条第6项规定，工期及开工、竣工日期为，本合同总日历工期为40个日历天，乙方必须按时完成，不得延期。如经验收不合格，不能交付使用，不能视为竣工。霍邱县交通局于2017年2月15日出具的完工证明已证明淠源水利工程公司完成了合同建设任务，竣（交）工验收表也填有竣工日期及质量鉴定结论，安徽省路通公路�程检测有限公司出具了质量检测报告，埇桥区公资交易管理局认为淠源水利工程公司在开标日存在在建工程，认定事实不清，证据不足。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十二条规定，投诉处理决定应当包括下列主要内容：(一)投诉人和被投诉人的名称、住址；(二)投诉人的投诉事项及主张；(三)被投诉人的答辩及请求；(四)调查认定的基本事实；(五)行政监督部门的处理意见及依据。埇桥区公资交易管理局作出的投诉处理决定，未引用法律依据，属于适用法律错误。综上，埇桥区公资交易管理局作出的处理决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于涉案项目被告已交由他人承建，撤销处理决定已无实际意义，故应确认埇桥区公资交易管理局作出的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一�项之规定，判决确认被告宿州市埇桥区公共资源交易管理局于2017年4月7日作出《关于安徽淠源水利工程有限公司被投诉事项的处理决定》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告宿州市埇桥区公共资源交易管理局负担。埇桥区公资交易管理局不服，提起上诉。
埇桥区公资交易管理局上诉称：一、一审判决认定事实错误。埇桥区公资交易管理局作出的处理决定认定事实清楚。（一）一审判决认定事实错误。1、一审判决错误地将合同约定内容当做既定客观事实，并直接作为认定事实的依据。2、一审判决混淆了完工与竣工的概念，以及竣（交）工验收合格与质量检测报告在时间上的先后顺序。完工仅是指合同约定的施工内容已经完成，但未经验收，更不能表明验收合格。对于竣交工验收合格时间与检测报告时间的确定，应当依据《公路工程竣交工验收办法》第二章交工验收第八条、第九条的规定，以及《实施细则》第五条的规定，具备交工验收的条件及程序应当在质量检测机构出具检测意见报告之后。也就是说，竣（交）工验收合格时间应当在检测报告时间之后。而淠源水利工程公司所提交的霍邱县交通局出具的多个证明材料中，完工时间为2017年2月15日，竣工时间为2017年2月16日，而交工验收质量检测时间却为2017年3月，关于完工、竣工及检测的时间混乱不一、相互矛盾。（二）埇桥区公资交易管理局作出的处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。埇桥区公资交易管理局在接到投诉并受理后，按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，不仅调取、查阅了招标投标文件以及质疑、投诉的材料，而且前往霍邱县交通局调查核实情况，并听取了淠源水利工程公司的陈述和申辩，在事实清楚、证据确实充分的前提下，经评标委员会评审后，依法作出了处理决定。在处理程序中，淠源水利工程公司提交的《霍邱县桃花桥改造及接线工程验收监测报告》及霍邱县交通局的情况说明，均与本案所涉的桃花桥接线水毁工程毫无联系，属于提供虚假材料。淠源水利工程公司提交的霍邱县交通局完工证明材料不具备证明该工程验收合格的效力，桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表中的竣工时间与完工时间相矛盾，且验收委员会成员签字未注明时间。基于此，埇桥区公资交易管理局前往霍邱县交通局进行调查、核实。霍邱县交通局明确了桃花桥接线水毁工程的验收时间为2017年3月20日，可以证明淠源水利工程公司的项目经理在投标本案工程项目时有在建工程。虽然淠源水利工程公司在一审中提交了安徽省路通公路工程检测有限公司的三份质量检测报告，但该三份报告仅是交工验收应当具备的条件及所必须的程序，而不能证明工程已经验收合格。二、一审判决认定埇桥区公资交易管理局处理决定未引用法律依据、属适用法律错误，该认定错误。埇桥区公资交易管理局作出的处理决定，依据《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条（二）项之规定，作为认定淠源水利工程公司存在违法行为的法律依据。该规定明确载明注册建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人，合同约定的工程验收合格的情形除外。并且，埇桥区公资交易管理局还依据了招标文件中的规定。虽然处理决定在格式及形式上不规范、稍有瑕疵，未将所应适用的相关法律、法规及规范性文件逐一列明，但该处理决定具有充分的法律依据。《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条第二项，《招标投标法》第六十五条、《招标投标法实施条例�第二十条、第五十五条、第五十六条，《工程建设项目找投产活动投诉处理办法》第二十条第二款，以及《招标文件》第二章第七条34款的规定均应作为法律依据，埇桥区公资交易管理局虽未逐一列明引用，但与适用法律错误或没有法律依据是完全不同的性质。综上，请求撤销一审判决，改判驳回淠源水利工程公司的诉讼请求。一、二审诉讼费均由淠源水利工程公司承担。
淠源水利工程公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿。（一）淠源水利工程公司的拟任项目经理在投标时无“在建工程”。无论是法律上，还是上诉人招标文件中，均未对“在建工程”进行明确定义。埇桥区公资交易管理局依据《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条第二项之规定，认定淠源水利工程公司的项目经理在投标时存在“在建工程”并不适当，亦不合法。1、淠源水利工程公司与霍邱县交通局签订的《霍邱县桃花桥接线水毁工程合同》约定，合同总日历工期为40个日历天，乙方必须按时完成，不得延期；如经验收不合格，不能交付使用，不能视为竣工。霍邱县交通局局于2017年2月15日出具完工证明、后于3月15日在完工证明上背书，结合竣（交）工验收表及第三方的质检报告，可以确认淠源水利工程公司已按时、按质、按量完成合同义务，并且明确表示已交付开放交通使用，埇桥区公资交易管理局实地调查也已证实确已开放通车运行。因此，淠源水利工程公司承建的该项工程已按合同约定的工程验收合格，否则是“不能交付使用，不能视为竣工”的。（二）埇桥区公资交易管理局指责淠源水利工程公司提供虚假材料，与事实不符。淠源水利工程公司提交的《霍邱县桃花桥改造及接线工程验收检测报告》及霍邱县交通局出具�情况说明，只是向埇桥区公资交易管理局说明，该公司承建的霍邱县桃花桥接线水毁工程与霍邱县桃花桥改造及接线工程是同一工程，因发生洪水将桥梁接线部分毁损，由该公司进行水毁修复工程项目。该公司并未提供虚假材料。（三）埇桥区公资交易管理局违背中立原则，违规操作。应该局要求，淠源水利工程公司提供了《霍邱县桃花桥接线水毁工程合同》、霍邱县交通局完工证明、补充背书以及竣（交）工验收表、第三方的质检报告等证据，已证明该公司承建的工程是按“合同约定的工程验收合格的”，并且工程已交付通车使用。埇桥区公资交易管理局违背中立原则，对淠源水利工程公司设置障碍，取消第一中标候选人资格。淠源水利工程公司提交的《竣（交）工验收表》，在交给埇桥区公资交易管理局后莫名地出现“验收时间为2017年3月20日”字样和霍邱县�通局的印章。上述的字样在先还是印章在先，字样是何人书写、因何书写，是否经过单位允许、是否代表单位意志，书写的依据和背景是什么，是否是应埇桥区公资交易管理局要求而书写，验收是指交工验收还是竣工验收，是霍邱县桃花桥改造及接线整体工程的验收还是所有水毁工程的验收等情况均不得而知，该标注的内容显然不具有客观真实性和合法性。按规定，一般的公路工程竣工验收是在通车试运行2年后进行，对于规模较小、等级较低的小型项目，可将交工验收和竣工验收合并进行。二、一审判决适用法律正确。（一）埇桥区公资交易管理局的行政处理决定没有列明法律适用，属于法律适用错误。（二）该局混淆了认定事实的法律依据和据以作出行政处理决定的法律依据的概念，将认定事实的法律依据视为作出处理决定的法律依据。（三）埇桥区公资交易�理局在上诉时提供的法律依据，不是在处理决定中体现和列明，而是在诉讼中作出说明，显然混淆了行政处理决定的法律适用和行政诉讼法律依据的概念。（四）埇桥区公资交易管理局虽然在诉讼中列举适用《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十二条之规定，但是在行政处理决定时，并未适用此法律规定。（五）处理决定将《招标文件》第二章第七条34款也列为适用法律，明显不当。综上，埇桥区公资交易管理局的上诉理由均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：一审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。
另查明：2017年1月20日，霍邱县交通局作为建设单位，与施工单位淠源水利工程公司签订《霍邱县桃花桥接线水毁工程合同》，第6条载明，合同总日历工期为40个日历天，淠源水利工程公司必须按时完成，不得�期；“如经验收不合格，不能交付使用，不能视为竣工”。霍邱县交通局出具的《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》载明，该工程开工日期为2017年元月12日、竣工日期为2017年2月16日，建设项目工程质量鉴定结论一栏载明“经验收，工程质量合格”，该工程项目法人、主管部门均为霍邱县交通局。
《2017年宿州市埇桥区贫困村道路建设工程招标公告》第3.2条对投标人资格要求载明，招标项目经理须具备公路工程专业贰级及以上注册建造师执业资格，且无在建工程。
埇桥区公资交易管理局接到投诉后，赴霍邱县交通局调查了解淠源水利工程公司项目经理杨瑞在霍邱县桃花桥接线水毁工程在建事宜。后《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》中的《竣（交）工验收委员会名单中》加盖了霍邱县交通局印章，并载明“验收时间为2017年3月20日”，落款日期为2017年3月28日。
2017年4月7日，埇桥区公资交易管理局作出《关于安徽淠源水利工程有限公司被投诉事项的处理决定》，载明，依据《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条第二项之规定，原评审专家委员会认定淠源水利工程公司项目经理杨瑞在投标时有在建工程，违反了招标文件中的招标公告第三条第二项“本次招标项目经理须具备公路工程专业贰级及以上注册建造师职业资格，且无在建工程”的规定，按照规定，经研究决定，取消淠源水利工程公司第一中标候选人资格。
本院认为：本案争议焦点为，埇桥区公资交易管理局作出的《关于安徽淠源水利工程有限公司被投诉事项的处理决定》认定事实是否清楚、未引用法律依据是否属适用法律错误。
一、关于埇桥区公资交易管理局处理决定认定事实是否清楚的问题
《注册建造师执业管理办法（试行）》第九条（二）项规定，注册建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人，但合同约定的工程验收合格的除外。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定，行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。本案中，霍邱县交通局与淠源水利工程公司签订的《霍邱县桃花桥接线水毁工程合同》约定，“如经验收不合格，不能交付使用，不能视为竣工”，《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》载明该工程的竣�日期为2017年2月16日。在埇桥区公资交易管理局赴霍邱县交通局调查相关情况后，《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》中的《竣（交）工验收委员会名单中》加盖了霍邱县交通局印章并载明“验收时间为2017年3月20日”，该记载的验收日期与《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》载明的竣工日期2017年2月16日不相一致，在作为该工程项目法人、主管部门的霍邱县交通局对《霍邱县桃花桥接线水毁工程竣（交）工验收表》载明的“竣工日期2017年2月16日”并未作出否定的情况下，埇桥区公资交易管理局亦未查明霍邱县桃花桥接线水毁工程验收合格的时间，该局经原评审专家委员会一致认定淠源水利工程公司项目经理在投标时有在建工程、违反招标公告第三条第二项规定，决定取消淠源水利工程公司第一中标候选人资格，认定事实不清。故埇桥区公�交易管理局认为该局处理决定认定事实清楚、一审法院认定事实错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于埇桥区公资交易管理局处理决定未引用法律依据是否属适用法律错误的问题
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十二条规定，投诉处理决定应当包括的主要内容有，（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；（二）投诉人的投诉事项及主张；（三）被投诉人的答辩及请求；（四）调查认定的基本事实；（五）行政监督部门的处理意见及依据。埇桥区公资交易管理局作出的处理决定中，未载明投诉人的名称住址、被投诉人的住址、投诉人的投诉事项及主张、被投诉人的答辩及请求。且该局作出的处理决定载明“按照规定，经研究决定，决定取消淠源水利工程公司第一中标候选人资格”，仅载明了处理意见，但并未载明该�所适用的据以取消淠源水利工程公司第一中标候选人资格的法律依据及相关条文，该局虽在一审中提交《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《工程建设项目找投产活动投诉处理办法》、《注册建造师执业管理办法（试行）》作为该局处理决定的法律依据，但并未明确该局所适用的具体条款，且在一审庭审中亦未予以明确，故埇桥区公资交易管理局所作的处理决定无适用法律，属于适用法律错误。埇桥区公资交易管理局认为一审判决认定该局处理决定适用法律错误不当的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，埇桥区公资交易管理局作出的投诉事项处理决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。埇桥区公资交易管理局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。因涉案工程项目已交由他人承建，一审判决确认埇桥区公资交易管理局作出的处�决定违法符合法律规定，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区公共资源交易管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘庆飞
审 判 员 戴宝琴
审 判 员 程 旭
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 武晓程
书 记 员 李枚娟
附法律条文：
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》
第二十条行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：
（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；
（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的�根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。
第二十二条投诉处理决定应当包括下列主要内容：
（一）投诉人和被投诉人的名称、住址；
（二）投诉人的投诉事项及主张；
（三）被投诉人的答辩及请求；
（四）调查认定的基本事实；
（五）行政监督部门的处理意见及依据。
《注册建造师执业管理办法（试行）》
第九条注册建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人。发生下列情形之一的除外：
（一）同一工程相邻分段发包或分期施工的；
（二）合同约定的工程验收合格的；
（三）因非承包方原因致使工程项目停工超过120天（含），经建设单位同意的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。