江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行终744号
上诉人（原审原告）陈道仓，男，1957年1月8日出生，汉族。
委托代理人林贵宝，江苏天地仁和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府雄州街道办事处，住所地在南京市六合区雄州东路299号。
法定代表人周正东，南京市六合区人民政府雄州街道办事处主任。
委托代理人毛远标，江苏六骏律师事务所律师。
原审第三人南京新材料产业园管理委员会，住所地在南京市六合区雄州街道新材料产业园。
法定代表人黄再田，南京新材料产业园管理委员会主任。
委托代理人陈兵，江苏六骏律师事务所律师。
上诉人陈道仓因诉被上诉人南京市六合区人民政府雄州街道办事处（以下简称雄州街道办事处）、原审第三人南京新材料产业园管理委员会（以下简称新材料产业园管委会）认为征地房屋拆迁安置行为违法一案，不服南京市六合区人民法院（2016）苏0116行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年9月5日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈道仓及其委托代理人林贵宝，被上诉人雄州街道办事处的出庭负责人副主任王久庆、委托代理人毛远标，原审第三人新材料产业园管委会的委托代理人陈兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月24日，陈道仓与雄州街道办事处签订一份《房屋拆迁补偿安置协议》，约定因企业卫生防护距离建设需要，陈道仓将位于南京市六合区瓜埠镇砂子沟村陈巷组36号房屋交由雄州街道办事处拆迁；陈道仓申请60平方米安置住房，安置地点为砂子沟安置点；协议并对补偿款数额和过渡费用等进行了约定。同日，陈道仓与新材料产业园管委会签订一份《拆迁户认购安置协议书》，其中约定由新材料产业园管委会在砂子沟（骆庄）建设居民安置点，供原告认购拆迁安置房，原告申请认购60平方米安置房（毛坯）一套，协议并对购房款项等进行了约定。上述协议签订后，陈道仓将房屋交由雄州街道办事处拆除，雄州街道办事处按约支付过渡费。拆迁工作结束后，新材料产业区管委会投入资金在协议约定的安置点砂子沟地块进行工程前期基础工作。后由于砂子沟卫生防护距离重新规划以及江北新区规划调整，砂子沟地块无法建设新的居民点，导致该地块安置房工程停建。在诉讼过程中，原审法院向当地规划主管部门了解，砂子沟（骆庄）安置点位于江北新区规划图上，规划的灵岩大道穿越该地块，此道路为穿越雄州组团中部沟通东西的重要快速路，且该区域为规划的非建设区，无法进行新的居民安置点建设。另外，陈道仓在庭审中要求增加诉讼请求，在原要求确认安置行为违法的请求上，增加确认拆迁行为违法。
原审法院认为，拆迁人与被拆迁人签订房屋拆迁补偿协议，是处分自身权益的行为。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中，陈道仓与雄州街道办事处就涉诉房屋拆迁达成协议后，双方就安置产生纠纷，现陈道仓以此提起诉讼，要求雄州街道办事处履行该协议，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定不予受理，已经受理的，应当依法裁定驳回起诉。虽然修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将部分行政协议纳入行政案件受案范围，但其不具备溯及以往的效力，对2015年5月1日前达成的拆迁安置补偿协议无溯及力，仍应当适用以前的法律规定。陈道仓在开庭审理后，提出增加确认拆迁行为违法的诉讼请求，但未说明正当理由。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，故对陈道仓增加的诉讼请求不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条之规定，裁定驳回陈道仓的起诉。
上诉人陈道仓上诉称：一、一审裁定适用法律错误。上诉人依法提起本案诉讼，请求确认被上诉人及原审第三人安置行为违法。由于上诉人及原审第三人未向法庭提交证据，上诉人在与被上诉人及原审第三人交涉中，又得知此次拆迁属于“非征地拆迁”“公益性非征地拆迁”，故上诉人据此认为本次拆迁属于非法拆迁。上诉人在一审开庭时请求增加“确认被上诉人及原审第三人征地拆迁行为违法”，具有正当的理由。一审裁定以安置补偿行为系民事行为和增加诉讼请求未说明正当理由为由，裁定驳回上诉人起诉，明显属于适用法律错误。二、一审裁定认定事实错误。一审认定上诉人提起本案诉讼要求被上诉人履行协议，但事实上上诉人的一审诉讼请求是“确认被上诉人征地拆迁行为及安置行为违法”，并非要求履行协议，并且如果被上诉人和原审第三人前期征地拆迁行为存在违法，则必然导致任何安置行为都违法。三、一审审判程序存在问题。首先，一审庭审前，上诉人根据法律规定，书面要求被上诉人及原审第三人负责人出庭，但本案自始至终只有两名代理人出庭。其次，上诉人只是80户被拆迁村民举荐的代表之一，本案本应属于共同诉讼，但一审法院却分别立案受理。综上，请求二审法院撤销一审裁定，对本案进行审理并判决，确认被上诉人及原审第三人征地拆迁行为及安置行为违法。
被上诉人雄州街道办事处辩称：一、被上诉人与上诉人订立协议后，上诉人仅仅因为房屋安置履行产生的纠纷属于民事范畴，不属于行政案件审理范围。二、协议约定安置房地点在砂子沟地块，因区域规划调整导致该协议无法履行。相应的民事判决书已经认定双方协议合法有效，故不存在违约、违法情形。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人新材料产业园管委会述称：一、本案诉争的砂子沟地块在卫生防护带内，该项目具有公益性质，且已经南京市六合区人民政府批准。雄州街道办事处和新材料产业园管委会在整个过程中都没有使用该地块，该项目属于非征地或者非征地公益性的拆迁项目。二、无论是拆迁协议还是安置协议，均系平等主体之间所签订的合同，在签订或履行过程中均不对上诉人具有行政强制性。三、法院对同类型案件已经作出相应判决，对合同的有效性和合法性均已经作了认定。四、上诉人提起本案诉讼已经超过了法律规定的起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是，上诉人所诉事项是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，上诉人陈道仓所诉要求确认违法的“安置行为”，实质即是被上诉人雄州街道办事处和原审第三人新材料产业园管委会与上诉人签订的《房屋拆迁补偿安置协议》和《拆迁户认购安置房协议书》，而上述两份协议均是签订双方以平等民事主体身份签订的、对自身的民事权利义务进行处分的民事协议，该两份协议均不属于行政诉讼的受案范围。上诉人如对协议内容或是协议履行等存在异议，应当通过民事诉讼途径进行救济。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”上诉人陈道仓在一审庭审中提出要求增加“确认征地拆迁行为违法”的诉讼请求，已经在起诉状副本送达被告之后，且无正当理由，一审法院对此不予准许，并无不当。并且，上诉人所称的征地拆迁行为，亦依附于其与被上诉人雄州街道办事处和原审第三人产业区管委会签订的协议，除该两份协议之外，上诉人并未提供证据证明，本案所涉房屋拆迁过程中，被上诉人和原审第三人作出过具备强制力的行政行为。
上诉人对一审程序的合法性提出两方面的质疑，对此，本院经审查认为：一、一审中被上诉人仅委托一名律师，而未指派负责人或工作人员出庭应诉，确属不当，本院二审已充分注意到这个问题并要求被上诉人依法规范应诉行为。但由于法律对被上诉人一审应诉行为的不规范未规定强制性法律后果，且本案亦不属于行政诉讼的受案范围，故一审审判程序并不因此构成违法。二、上诉人与其他村民所签订协议的内容并不一致，各自之间系因同一类行为而导致的类似纠纷，并非因为同一行为所致，属于可分的案件，故一审法院对各村民的起诉分别立案，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵雪雁
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一六年十二月二日
书 记 员 赵和玉