福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽行终449号
上诉人（原审被告）莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会，住所地莆田市秀屿区湄洲岛湄洲北大道1588号。
法定代表人林韶雯，主任。
委托代理人林宗储，男，莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会副主任。
委托代理人彭忠雄，福建壶兰律师事务所律师。
上诉人（原审被告）莆田市秀屿区湄洲镇人民政府，住所地莆田市秀屿区湄洲岛镇府路。
法定代表人杨良荣，镇长。
委托代理人杨芳叹，男，系莆田市秀屿区湄洲镇人民政府工作人员。
委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）潘瑞兰，女，汉族，1965年11月27日出生，住莆田市秀屿区。
委托代理人刘欣，福建汇成律师事务所律师。
委托代理人钟炜，北京市康达（广州）律师事务所律师。
莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会（以下称湄洲岛管委会）、莆田市秀屿区湄洲镇人民政府（以下称湄洲镇政府）因潘瑞兰诉其房屋行政强制一案，不服宁德市中级人民法院（2016）闽09行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2010年开始，魏元行、吴秋云、魏玉锁、潘瑞兰、魏乌兴、王秋香、魏元发、陈乌妹、魏九仁、徐阿燕等人在未办理用地审批及规划许可审批情况下，在莆田市秀屿区湄洲镇北埭村建设了3层楼房共5幢，其中第4幢（自编房号）为魏玉锁、潘瑞兰所建。2016年4月13日，湄洲岛管委会、湄洲镇政府组织人员对涉案房屋进行强制拆除。因实施强制拆除过程中受到了阻扰，湄洲岛管委会、湄洲镇政府仅拆除了涉案房屋的部分门窗。
原审另查明，魏元行与吴秋云系夫妻关系，魏玉锁与潘瑞兰系夫妻关系，魏乌兴与王秋香系夫妻关系，魏元发与陈乌妹系夫妻关系，魏九仁与徐阿燕系夫妻关系。
原审认为，湄洲镇政府自认实施了对涉案房屋的强制拆除行为。虽然湄洲岛管委会否认实施了强制拆除行为，但从莆田市公安局湄州湾北岸经济开发区分局作出的《起诉意见书》，可以证实2016年4月13日的强制拆除行为系湄洲岛管委会和湄洲镇政府共同组织实施的。故，湄洲岛管委会和湄洲镇政府均系本案的适格被告。
本案涉案房屋系未办理用地审批及规划许可审批手续的违法建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告具有对涉案房屋的违法建设行为进行制止及强制拆除的行政职权。但被告所作的行政行为必须严格按照法律规定的程序进行，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，在实施强制拆除行为之前必须告知当事人限期自行拆除，并予以公告。而被告湄洲镇政府提供的《限期拆除通知书》及《公告》，均不足以证明已经送达给原告本人，不符合上述法律规定的程序。故，被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府作出行政强制拆除行为的程序违法。因强制拆除行为属事实行为，故依法确认被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府实施的行政强制行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认湄洲岛管委会、湄洲镇政府于2016年4月13日强制拆除莆田市秀屿区湄洲镇北埭村违法建筑物（自建房屋第4幢）门窗的行为违法。案件受理费50元，由被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府负担。
湄洲岛管委会上诉称：1.原审已经认定本案涉案房屋属违法建筑物，湄洲镇政府具有对涉案房屋的违法建设行为进行制止及强制拆除的行政职权，湄洲镇政府依法制作相关法律文书并送达给被上诉人，因被上诉人拒收，湄洲镇政府采取留置送达和张贴公告相结合的方法，并由在场的镇工作队长、村主任和村土地管理员见证，送达程序合法。2.在实施强制拆除前，被上诉人及其家属纷纷从外地赶回，并纠结了一批人员实施抗法预备，致使湄洲镇政府组织的强制拆除受到严重阻挠，多名工作人员受伤，从而更加证实了被上诉人早已知道了上诉人送达法律文书的全部内容。3.一审法院认为湄洲镇政府提供的《限期拆除通知书》及《公告》均不足以证明已送达给被上诉人本人，不符合法律规定的程序。该认定纯属牵强附会，法律并没有强调必须要送达本人收取才是唯一合法送达，还有规定其他送达方式，湄洲镇政府的行政行为是合法的。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
湄洲镇政府上诉称：1.上诉人于2015年8月26日对被上诉人作出《限期改正通知书》，责令被上诉人在2015年9月26日前自行改正违法行为，拆除该违法建筑。根据上诉人向原审法院提交的《限期改正通知书》（存根联），该通知书有送达人镇工作队长唐金辉、镇国土资源所负责人刘锋签字，并有证明人村主任陈清武、村土地管理员潘玉美证明。送达照片完全可以证实上诉人于2015年8月26日将该通知书送达给被上诉人。原审判决认定该通知书没有送达与事实不符。2.在被上诉人限期未拆除的情况下，上诉人已按法律规定的程序发布《公告》，并将该《公告》张贴在被上诉人所在的湄洲镇北埭村公示栏内，原审判决认定《公告》未送达错误。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审案件诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人潘瑞兰答辩称：本案的争议焦点是两上诉人在2016年4月13日对答辩人房屋实施的行政强制拆除行为是否依法履行了相关法律程序。围绕该争议，上诉人一审提交了四份证据，即《限期改正通知书》（存根联）照片、《限期改正通知书》送达照片、《公告》照片、送达《公告》照片。该四份证据是湄洲镇政府事后伪造的，非法无效。上诉人所称送达的法律文书内容模糊无法辨认，不能证明送达的就是其主张的《限期改正通知书》和《公告》。四份证据都是照片，没有证据原件，最初形成时间不明，制作过程、拍摄者、提供者不明，显示的张贴地点不明，证据内容不清，没有其他任何证据佐证。原审判决合法公正，两上诉人的上诉理由没有证据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点系湄洲岛管委会、湄洲镇政府是否按照法律规定的程序对被上诉人的违法建设行为进行制止及强制拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在对违法建筑物实施强制拆除行为之前必须告知当事人限期自行拆除，并予以公告。上诉人湄洲镇政府主张其已经将《限期拆除通知书》向被上诉人送达，并制作《公告》张贴在被上诉人所在的湄洲镇北埭村公示栏内。上诉人湄洲镇政府提供的照片无法体现送达及张贴公告的时间，且涉案房屋并非被上诉人及其成年家属的住所或经常居住地，湄洲镇政府将《限期拆除通知书》送达至涉案房屋并未完全尽到依法送达职责。上诉人的主张均不能成立。湄洲岛管委会、湄洲镇政府未依法履行相关行政程序即对涉案房屋强制拆除违法。因强制拆除行为属事实行为，原审判决依法确认湄洲岛管委会、湄洲镇政府实施的行政强制行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会、莆田市秀屿区湄洲镇人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王江凌
审判员 朱志闽
审判员 史寅超
二〇一七年九月四日
书记员 宋安然
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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