湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘06行初55号
原告：余国郎，男，1968年11月24日出生，汉族，湖南省岳阳市人，住岳阳市岳阳楼区。
原告：付木林，男，1956年11月30日出生，汉族，湖南省华容县人，住华容县。
委托诉讼代理人：余国郎，即本案原告余国郎。
被告：岳阳经济技术开发区管理委员会，住所地：岳阳市岳阳大道9号。
法定代表人：文春方，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：欧阳拥军，湖南碧灏律师事务所律师。
委托诉讼代理人：胡娟，湖南碧灏律师事务所律师。
被告：岳阳市规划局，住所地：岳阳市青年中路94号。
法定代表人：曲安江，该局局长。
委托诉讼代理人：陈昭，男，该局工作人员。
委托诉讼代理人：周果，湖南昌言律师事务所律师。
原告余国郎、付木林诉被告岳阳经济技术开发区管理委员会（以下简称岳阳经开区管委会）、岳阳市规划局确认行政协议无效一案，于2016年7月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。原告余国郎、原告付木林的委托代理人余国郎，被告岳阳经开区管委会的委托代理人欧阳拥军、胡娟，被告岳阳市规划局的委托代理人陈昭、周果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余国郎、付木林诉称，两原告2004年12月经湖南省商务厅批准在岳阳市建设森源加油站，为此两原告在岳阳市白石岭路以东、长山路以南购买了一宗总用地面积为6082.21平方米的土地并办理了国有土地使用权证，拟建加油站。2011年5月，被告岳阳市规划局下属的岳阳经济技术开发区分局（以下简称岳阳经开区规划分局）为两原告办理了建设用地规划许可证，并承诺待湖南省商务厅批复下来后为二原告办理建设加油站的相关规划手续。2013年10月，湖南省商务厅批复同意建设森源加油站。湖南省商务厅批准文件下发后，两原告便要求被告岳阳市规划局办理加油站的相关规划手续，但该局以被告岳阳经开区管委会要利用两原告已经取得土地使用权的地块对外招商为由，拒绝为原告办理正常的规划手续。2016年4月25日，岳阳市规划局通知两原告，称因岳阳经开区管委会招商引资拟将原告取得的岳阳市森源加油站用地使用权进行规划调整。两原告认为，岳阳经开区管委会虽不是规划行政主管部门，但是其为了实现所谓招商引资的目的，在与案外人上海红星美凯龙实业公司、湖南华强建材有限责任公司签订的《入区协议书》中擅自使用两原告的岳阳市森源加油站用地，实为“一女二嫁”，《入区协议书》涉及到原告加油站用地部分的约定当属无效。岳阳市规划局越权违法调整规划，也必然导致两原告巨大经济损失。综上，两原告请求判令：一、被告岳阳经开区管委会2015年4月1日与上海红星美凯龙实业有限公司、湖南华强建材有限责任公司签订的《入区协议书》中涉及原告已经取得国有土地使用权的部分无效。二、请求判令被告岳阳市规划局对森源加油站项目规划予以调整的行为违法。三、判令两被告承担本案诉讼费用。
被告岳阳经开区管委会答辩称，一、涉案《入区协议书》不属于行政协议，针对该协议的诉求不属于行政诉讼的受案范围。本案中《入区协议书》属于民事协议，理由如下：1、从内容看，该协议仍然是以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系。且在订立协议时，合同相对方与答辩人之间并不存在行政管理关系，亦不是在履行行政法上的权利义务，该协议内容是用来明确当事人之间的民事权利义务的。2、从目的看，答辩人招商引资的目的并不是为了实施行政管理，而是为了促进经济发展，实现经济价值，与行政管理职能并无联系。3、从救济途径看，答辩人与开发商签订的合作协议已对合同解除、违约责任承担方式等条款作出明确约定，这是平等民事主体之间私法自治、意思自由的体现，也表明该协议是民事合同。故《入区协议》属于民事协议，不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款确定的行政协议范围，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条确定的行政诉讼受案范围。二、即使法院认定《入区协议书》属于行政协议，被答辩人也无权就该协议提起行政诉讼。该份协议约定涉案国土使用权的转让需要经过国土收储程序及招拍挂程序，该协议书与被答辩人没有直接的利害关系。被答辩人既不是合同相对人，也与该合同无直接利害关系，被答辩人针对答辩人的诉求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条对行政诉讼参与人的法定要求，无权就该协议提起行政诉讼，请求法院依法驳回两原告的起诉。
被告岳阳市规划局答辩称，一、答辩人未正式开展本案诉争地块的规划调整工作，被答辩人要求判令答辩人调整规划的行为违法没有依据。《2015年岳阳市规划委员会第三次专题会议纪要》明确了“红星美凯龙城市商业综合体”的选址，2016年4月21日，岳阳经开区管委会据此致函答辩人“关于启动调整红星美凯龙项目用地规划的函”，拟申请将被答辩人所取得的土地规划进行调整；因此次规划调整可能影响被答辩人的利益，在答辩人正式开展规划调整工作之前，将上述情况书面告知了被答辩人，截至答辩人答辩之日，答辩人仅仅在2016年4月25日向被答辩人送达了上述通知，答辩人未正式开展任何本案诉争地块的规划调整工作。二、即使修改本案诉争地块的控制性详细规划，答辩人仅为规划组织编制机关，仅依法承担编制修改方案及报批工作，不是该规划修改的决定、审批机关，答辩人不是本案的诉讼主体。因此，被答辩人要求判令答辩人调整规划的行为没有依据，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
经审理查明，2004年12月，原告余国郎、付木林申请在岳阳市建设森源加油站，湖南省商务厅予以同意。为此，两原告在岳阳市白石岭路以东、长山路以南购买了一宗土地，总用地面积为6082.21平方米，准备用于建设该加油站，随后办理了国有土地使用权证。2011年5月，岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局为两原告办理了建设用地规划许可证。2013年10月，湖南省商务厅批复同意建设森源加油站，由于建设用地规划许可证上的“用地单位”为两原告，不是“岳阳市森源加油站”，两原告申请规划许可证更名。2014年，两原告向岳阳规划局经开区分局提出更名并办理相关许可的申请。该规划分局工作人员口头告知不予办理。2014年5月20日，两原告向岳阳市政府行政效能投诉中心投诉。同年6月20日，岳阳市规划局经开区分局给效能中心出具了书面回复，其主要内容为：该宗地拟用于红星美凯龙项目，但未最后确定。如确定建设该项目，则须征收加油站用地，相关规划手续不能办理；如不建，则加油站须到国土部门办理是否为闲置土地手续后，再办规划手续。2015年4月1日，岳阳经开区管委会（甲方）与上海红星美凯龙实业有限公司、湖南华强建材有限责任公司（乙方）签订了一份《入区协议书》，约定由乙方共同出资设立项目公司，开发建设家居生活广场综合体项目，项目选址位于：岳阳经开区107国道以西，白石岭路以东，岳阳大道以北，华强路以南（详见规划部门出具的选址意见），相关项目建设用地的取得方式明确约定为须以“招、拍、挂”的形式公开竞拍后取得。协议书第六条约定：（一）项目公司在办理报建手续时，享受国家、省、市、区的相关扶持政策。（二）对项目公司新的扶持政策，在不违反法律、法规的条件下，经区工委、管委会研究后另行签订补充协议约定，并与本入区协议具有同等法律效力。（三）如遇国家政策或政府整体规划调整则按调整后的政策、规划执行。双方还约定了其他事项。2016年4月25日，岳阳市规划局向两原告发出通知，载明：因岳阳经开区管委会招商引资引进红星美凯龙项目，并于2015年4月1日与上海红星美凯龙实业有限公司、湖南华强建材有限责任公司签订了《入区协议书》，该项目用地涵盖你俩取得的岳阳市森源加油站用地。2015年8月7日，岳阳市城乡规划委员会组织召开了2015年第三次专题会议，会议决定将你俩取得的岳阳市森源加油站用地使用权进行规划调整。2016年4月21日，经开区管委会发来“关于启动调整红星美凯龙项目用地规划的函”，拟将你俩所取得的土地规划进行调整，因此次调整涉及你俩权益，因此，望你俩收到本通知后及时与岳阳经开区管委会就用地土地使用权调整问题协商妥处。事后，因两原告认为被告岳阳经开区管委会与第三人签订的入区协议及岳阳市规划局的调规行为侵犯了其合法权益引起本案诉讼。
本院认为，本案争议的主要焦点问题是：一、两原告对被告岳阳经开区管委会与案外人上海红星美凯龙实业有限公司、湖南华强建材有限责任公司签订《入区协议书》的行为是否可以提起行政诉讼；二、两原告对被告岳阳市规划局在2016年4月25日向其发出通知的行为是否可以提起行政诉讼。
关于焦点一，从被告岳阳经开区管委会与案外人上海红星美凯龙实业有限公司、湖南华强建材有限责任公司签订《入区协议书》的内容看，有关项目的政策优惠以及扶持政策等内容的约定并不明确，可见该份协议中行政公权力并非合同主要标的，被告岳阳经开区管委会在该份协议书中履行的义务也并未超出法律授权的范围，不损害合理行政的原则，故该协议书的性质应当认定为民事合同。目前，该份协议书对两原告所造成的影响尚不能确定，在此情况下，两原告起诉要求确认该份协议书中部分内容无效的主张不属于人民法院受理行政诉讼的范围。
关于焦点二，根据被告岳阳市规划局在2016年4月25日向两原告发出通知的内容可以分析得出，由于被告岳阳经开区管委会的原因，导致两原告已取得的岳阳市森源加油站用地使用权面临规划调整的可能，故被告岳阳市规划局以通知形式告知两原告与被告岳阳经开区管委会就用地土地使用权调整问题进行协商处理，该份通知仅仅只是行政机关履行的对两原告的程序性告知义务，通知行为也未对当事人的权利义务产生实际影响，故该行为不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告原告余国郎、付木林的起诉。
案件受理费50元，退还原告余国郎、付木林。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 夏磊
审判员 江婷
审判员 胡哲
二〇一六年十一月二十三日
书记员 陈仟