广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终878号
上诉人（原审原告）：惠东县平山泰祥茶行（经营者：雷雨云）。
委托代理人：张青平、夏聪颖，广东知明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。住所地：惠东县人民路**号。
法定代表人：郭武飘，代县长。
被上诉人（原审被告）：惠东县公安局。住所地：惠东县侨胜南路*号。
法定代表人：方少宏，局长。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府平山街道办事处。住所地：惠东县城新平路***号。
法定代表人：蔡伟锋，主任。
被上诉人（原审被告）：惠东县公安消防大队。住所地：惠东飞鹅一路。
负责人：孟宏兵，大队长。
上诉人惠东县平山泰祥茶行因与被上诉人惠东县人民政府、惠东县公安局、惠东县人民政府平山街道办事处、惠东县公安消防大队等消防行政确认及行政赔偿一案，不服惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第157-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审查认为：原告在向本院提起行政诉讼时，提交了被告不完全相同的两份行政起诉状，其中一份起诉状中列有四名被告，分别是惠东县人民政府、惠东县公安局、惠东县人民政府平山街道办事处和惠东县平山街道莲花社区居委会；另一份起诉状中列有三名被告，没有将惠东县平山街道莲花社区居委会列为被告。另外，原告在本案立案受理后，又向本院提出追加被告申请，申请追加武警惠州消防支队惠东大队成为本案被告。由于原告提起的行政诉讼被告不明确，且武警惠州消防支队惠东大队和惠东县平山街道莲花社区居委会并非行政机关，不符合行政诉讼法的相关规定，本院依法传唤原告至本院第三审判庭，就行政诉讼被告主体资格方面的法律规定向其释明。2015年12月3日，原告委托代理人张青平律师到庭，经本院释明，其确认本案的被告为惠东县人民政府、惠东县公安局、惠东县公安消防大队和惠东县人民政府平山街道办事处，诉讼请求为确认四被告对惠东颐东义乌小商品批发城消防安全检查和落实消防安全行为违法，并要求四被告连带赔偿原告损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。……”的规定，原告起诉请求确认被告惠东县人民政府消防安全检查和落实消防安全行为违法，应当提供证据初步证明惠东县人民政府是本案的适格被告。但是，根据《中华人民共和国消防法》第四条“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。……”、《广东省实施﹤中华人民共和国消防法﹥办法》第五条“县级以上人民政府公安机关依法对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。……”的规定，实施消防安全检查的行政机关是公安消防机构，原告也没有提交证据初步证明惠东县人民政府实施了消防安全检查的行为。本院已明确告知原告其起诉惠东县人民政府作为被告主体不适格，但原告不同意变更，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。……”的规定，应驳回原告对被告惠东县人民政府的起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项和第二款之规定，裁定驳回原告惠东县平山泰祥茶行对被告惠州市惠东县人民政府的起诉。
上诉人惠东县平山泰祥茶行上诉称：原审法院故意偏袒惠东县人民政府，错误认定其不是本案适格被告。《中华人民共和国消防法》第三条和《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第四条均明确规定，各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。实施办法第十一条更是明确规定，各级人民政府应当履行组织消防教育安全宣传教育，定期组织消防安全检查，及时解决消防工作中的重大问题等职责。因此，被上诉人惠东县人民政府对辖区内消防安全工作负有安全检查的法定职责，如其没有履行消防安全检查职责，就应依法承担相应的责任。正是由于惠东县人民政府未履行法定职责，所以火灾事故调查组才明确指出其存在督促、指导有关单位开展消防安全检查和落实消防安全工作不够到位，组织开展消防安全隐患排查治理不够到位，消防安全宣传教育不够全面的责任。请求撤销原裁定。
本院查明：上诉人惠东县平山泰祥茶行系其经营者雷雨云在惠东颐东义乌小商品批发城第贰层第2166、2167号铺位设立的个体工商户商号。2015年2月5日，惠东颐东义乌小商品批发城发生大火，该商号财产在火灾及随后的救火过程中烧毁灭失。事故发生后，惠州市曾组成惠东县“2.05”火灾事故调查组对火灾原因进行了调查并作出了惠东县“2.05”火灾事故调查报告。上诉人认为，根据该报告，这次火灾事故原因是因为被上诉人惠东县人民政府督促、指导有关单位开展消防安全检查和落实消防安全工作不够到位、组织开展消防安全隐患排查治理不够到位、消防安全宣传教育不够全面，被上诉人惠东县公安局督促、指导消防重点单位开展消防安全检查和落实消防安全责任不到位，以及被上诉人惠东县人民政府平山街道办事处对辖区企业和单位的消防安全工作指导、检查不到位所致。据此，上诉人向原审法院提起本案诉讼，请求确认上列被上诉人对惠东颐东义乌小商品批发城消防安全检查和落实消防安全行为违法，判令上列被上诉人连带赔偿其损失人民币115753元并判令上列被上诉人承担本案全部诉讼费用。
本院认为：根据《中华人民共和国消防法》第四条第一款和《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第五条规定，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。也就是说，法律未将“对本行政区域内的消防工作实施监督管理”和“实施”的职责，赋予县级以上人民政府。因此，本案被上诉人惠东县人民政府不是该县消防工作“实施监督管理”和“实施”的行政机关。上诉人以惠东县“2.05”火灾事故调查报告为依据，认为被上诉人“依法对被告经营场所的消防设施负有安全检查和落实消防安全的责任”，是对上述法律规定和调查报告内容的错误解读，其据此提出针对被上诉人的诉讼，明显缺乏法律上的依据，本院无法给予支持。原审法院按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项和第二款规定，裁定驳回上诉人的起诉是正确的。综上，上诉人主张撤销原裁定的理由不能成立，本院不予采纳。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 朱钟涛
附：本裁定适用的相关法律法规依据
《中华人民共和国消防法》
第四条国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，公安机关消防机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。
县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作。
法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定。
《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》
第五条县级以上人民政府公安机关依法对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。
发展和改革主管部门应当将公共消防设施建设列入年度地方固定资产投资计划，并予以立项；在审查城乡基础设施建设、改造项目时，应当审查有关公共消防设施的投资计划。
安全生产监督主管部门依法对危险化学品的从业单位在生产、经营、储存、运输、使用过程中的消防安全进行监督管理。
市政、通信等主管部门应当加强对消防供水、消防通信等公共消防设施的维护管理，确保设施完好，水量、水压充足，信息畅通。
教育、人力资源和社会保障等主管部门应当组织、指导、监督学校及其他教育机构做好消防知识的教育、教学和培训工作。
县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责，依照法律、法规的规定做好消防工作。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。