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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4227号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张桂英。
委托代理人田泽东，黑龙江北辰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）长春净月高新技术产业开发区管委会。住所地：长春净月高新技术产业开发区福祉大路1572号。
法定代表人管树森，主任。
委托代理人丁志国，净月高新产业开发区土地工作站站长。
委托代理人刘芳，吉林功承律师事务所律师。
再审申请人张桂英因诉被申请人长春市净月高新技术产业开发区管委会（以下简称净月管委会）强行占用农民承包地和土地征收补偿一案，不服吉林省高级人民法院于2016年7月20日作出的(2016)吉行终396号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年11月23日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2011年12月29日，吉林省国土资源厅作出（2011）201号《关于长春市2011年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十的批复》，批准长春净月经济开发区新立城镇五四村112.6956公顷农村集体土地征为国有，并由农村集体用地转为建设用地。张桂英承包的4.45亩土地在征收范围内。2012年1月5日，净月管委会发布长净管公告（2012）6号《征收土地公告》，公告内容包括征地批准机关、批准文号、征收土地位置和面积、被征收土地补偿标准、办理征地补偿登记等。同日，长春市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》。净月管委会将张桂英的土地补偿款予以专户储存，并于2013年5月17日向张桂英发出领取征地补偿款通知。张桂英拒绝领取补偿款，并拒绝交出土地。2013年5月25日，长春市国土资源局作出长国征（净）字（2013）5号《长春市国土资源局责令交出土地决定书》（以下简称5号交地决定），限期张桂英交出土地。张桂英不服申请行政复议，长春市人民政府于2013年8月15日作出复议决定维持5号交地决定。2013年9月26日，张桂英提起行政诉讼，请求撤销5号交地决定。2013年11月13日，长春经济技术开发区人民法院作出（2013）长经开行初字第17号行政判决，维持5号交地决定。张桂英不服上诉，长春市中级人民法院于2014年4月4日作出（2014）长行终字第16号行政判决，认为案涉土地的征收方案已获批复批准，净月管委会、长春市国土资源局实施的征地行为合法，长春市国土资源局作出的责令交出土地决定并无不当，判决驳回上诉、维持一审判决。长春市国土资源局、净月管委会未向人民法院申请执行。因涉案地块上有多个开发项目，且各项目的实施进度不同，涉案地块仅有部分地块由项目开发商进场施工占用，剩余土地仍由被征收人继续耕种使用。2015年10月，张桂英提起本案行政诉讼，请求确认净月管委会在未与其签订补偿协议的情况下，强行征收基本农田进行商业开发的行政行为违法，并要求按照市场价给付征地补偿款并赔偿其他损失。
长春市中级人民法院（2015）长行初字第168号行政裁定认为，张桂英对其所涉土地征收行为不服，曾经以长春市国土资源局为被告提起行政诉讼，并经（2014）长行终字第16号行政判决，该判决对因张桂英未与征收实施部门达成安置补偿协议，长春市国土资源局向其送达《催促领取征地补偿款通知书》、依法作出5号交地决定等一系列征收行为的合法性进行审查，判决驳回张桂英的诉讼请求。现张桂英又以净月管委会为被告，通过变化诉讼请求的语言表述方式，再次要求人民法院对其主张的“未与其签订补偿协议的情况下，强行征收其基本农田进行商业开发的行政行为”进行审查，属于重复起诉。依照《最高人民法院关于适用<中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定驳回张桂英的起诉。张桂英不服，提起上诉。
吉林省高级人民法院（2016）吉行终396号行政裁定认为，经二审询问，张桂英明确所诉强行征收土地的行为是指：净月管委会在明知没有达成补偿协议以及没有作出征收决定或者向被征收人出示合法有效批准文件情况下，强行占用农民承包地的行政行为。（2014）长行终字第16号生效判决认定：“净月管委会征收原告（张桂英）承包地已经取得吉林省国土资源厅作出的吉国土资耕发（2011）201号《关于长春市2010年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十的批复》的文件批准，并依法发布和公示《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，符合《征用土地公告办法》的规定”，在张桂英“拒绝领取（征地补偿款），也不依法交出土地”的情况下，净月管委会“责令其交出土地的具体行政行为程序合法，证据充分，适用的法律法规正确”，并判决予以维持。即，张桂英在本案提出的诉讼请求和主张，已经人民法院生效判决审查和确认，其诉讼标的已为生效裁判所羁束，一审裁定驳回其起诉，并无不当。张桂英主张应当按市场价格补偿，应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，由政府先行裁决，直接诉讼要求增加补偿款，人民法院不应予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
张桂英申请再审称：一、二审以重复起诉为由驳回起诉，适用法律错误。本案不属重复起诉，理由是两次诉讼被告不同，诉讼请求不同。前一个诉讼是请求撤销责令交出土地的行政行为，后一个是请求给予合理的征地补偿。请求撤销一、二审裁定，依法再审，指令一审立案审理本案。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，不符合法定的起诉条件。本案中，张桂英以净月管委会为被告提起行政诉讼，请求确认强行征收基本农田进行商业开发的行政行为违法，该项诉讼请求指向的被诉行政行为显然是不明确的。征收土地行为包括一系列行政行为，张桂英所诉行政行为是征地公告、征地补偿安置方案公告、征收补偿安置公示行为，抑或限期腾退土地行为、强占土地行为，或者数个行为都有，从其诉讼请求的表述来看，难以确定。在此情形下，一审本应向张桂英释明，要求其明确被诉行政行为，而一审未履行相关释明义务，显属不妥，本院予以指正。在一审未履行释明义务可能影响案件公正审理的情形下，二审本应撤销一审判决，发回重审，要求一审履行释明义务后，依法重新作出裁判。但是，本案中，经二审释明，张桂英明确其诉讼请求是净月管委会强行占用农民承包地的行政行为。二审明确的诉讼请求，实质是改变了一审的诉讼请求，且净月管委会对二审就变更后的被诉行政行为进行审理未提出异议。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百二十八条规定，在双方未就审理新的被诉行政行为提出异议的情形下，应当视为双方当事人同意由二审人民法院对新的诉讼请求一并审理。因此，吉林省高级人民法院针对张桂英二审中明确的新的诉讼请求作出裁判，并无不当。张桂英二审明确的诉讼请求是，确认净月管委会强行占用农民承包地的行政行为违法。经一、二审及本院询问，张桂英始终未提供证据证明，净月管委会曾实施强制占用涉案土地的行政行为，而事实上实施占用土地行为的是项目施工单位。故，张桂英二审明确的诉讼请求，没有事实根据，二审裁定驳回起诉，处理结果并无不当。应当指出的是，二审裁定理由不妥。（2014）长行终字第16号生效行政判决，在对5号交地决定是否合法进行审理时，仅仅是对5号交地决定赖以作出的发布和公示《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》等行为，作为依据和证据进行审查，并未将占用土地行为作为被诉行政行为进行合法性审查并作出判决，二审裁定认为张桂英二审中明确的诉讼请求和主张，已经人民法院生效判决审查和确认，受生效裁判羁束不可诉，理由不能成立，本院予以指正。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。张桂英对净月管委会的土地征收补偿标准不服，未经行政机关先行裁决，直接向人民法院提起诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，一、二审对其该项诉讼请求裁定驳回起诉，亦无不当。
综上，张桂英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回张桂英的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李明义
审判员 董 华
二〇一六年十二月十四日
法官助理陆阳
书记员战成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释
第三百二十八条在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。
双方当事人同意由第二审人民法院一并审理的，第二审人民法院可以一并裁判。
4、中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
5、最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。