北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行终207号
上诉人（一审原告）王青海，男，1982年9月22日出生。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区卫生和计划生育委员会，住所地北京市昌平区昌平镇西环路南头路东。
法定代表人杨冬泉，主任。
委托代理人崔宗强，北京市昌平区卫生局卫生监督所工作人员。
委托代理人王英浩，北京市昌平区卫生局卫生监督所工作人员。
被上诉人（一审第三人）北京保法肿瘤医院，住所地北京市昌平区百善镇上东廓村尚上路王庄工业园。
法定代表人于保法，院长。
委托代理人于光庆，北京保法肿瘤医院工作人员。
上诉人王青海因与被上诉人北京市昌平区卫生和计划生育委员会（以下简称昌平卫计委）履行卫生监督法定职责纠纷一案，不服北京市昌平区人民法院（2016）京0114行初184号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人王青海，被上诉人昌平卫计委的委托代理人崔宗强、王英浩，被上诉人北京保法肿瘤医院（以下简称保法医院）的委托代理人于光庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月27日，昌平卫计委向王青海作出《关于反映北京保法肿瘤医院相关问题的回复》（以下简称被诉回复），主要内容为：一、患者杨爱云收费清单中有”免疫治疗（T细胞）”项目，该医院称”免疫治疗（T细胞）”是肿瘤内注射药物后，刺激机体产生针对肿瘤的非特异性抗体或免疫细胞，是机体自身产生抗体的免疫过程。该医院称没有开展”免疫治疗（T细胞）”治疗项目。该医院上述行为涉嫌违规收费等问题，昌平卫计委已将该医院涉嫌违规收费线索移送北京市昌平区发展和改革委员会（以下简称昌平发改委）。经核实，该医院称”缓释库”治疗是指在影像设备引导下，经皮穿刺，将抗癌药物直接注入肿瘤组织内。经核查，无上述技术需要准入或备案的相关依据，故无法律依据对该医院”缓释库”治疗技术进行查处。二、井鹏已取得《医师执业证书》。王永彬已取得《执业助理医师执业证书》。于光庆已取得《医师执业证书》。经查，于光庆《医师执业证书》于2014年8月15日注册到该医院，在2014年8月15日前已单独对患者杨爱云下达临时医嘱。上述行为违反了《处方管理办法》第八条第一款、第四十七条的规定，依据《处方管理办法》第五十四条第一款第一项、《医疗机构管理条例》第四十八条的规定，已对该医院立案调查。三、王青海提供的部分病历材料中显示：患者杨爱云费用清单中有”免疫治疗（T细胞）”、”紫杉醇”、”吉西他滨”收费项目。经调查，该医院没有开展”免疫治疗（T细胞）”治疗项目。该医院称为患者杨爱云使用了”紫杉醇”、”吉西他滨”化疗药品，但在住院病历中没有记录，该医院的上述行为不符合《病历书写基本规范》第三条的规定，已责令该医院改正上述行为。患者杨爱云在该医院进行”缓释库”治疗过程中，其病历中临时医嘱单中下达医嘱记录为”行盆腔肿瘤内药物注射治疗”，没有明确记录药品的具体名称、用法、用量等内容。该医院的上述行为违反了《处方管理办法》第六条第一款第四项的规定，已责令该医院改正上述行为。目前，昌平卫计委掌握的证据不能证明杨爱云病历中入院记录不真实、伪造病情。关于该医院是否存在伪造请假条的行为，不属于昌平卫计委的工作职责。四、患者杨爱云的病历中未记录”缓释液”具体药物名称、用量等内容。关于杨爱云病历治疗单中”缓释液”具体用药，昌平卫计委掌握的证据只有对该医院相关医务人员的询问笔录，没有医学文书相关记录，故无法判定对应性、真实性。患者杨爱云费用清单中有”免疫治疗（T细胞）”项目。没有任何关于”免疫治疗（T细胞）”医学文书相关记录，故无法判定该医院是否开展过”免疫治疗（T细胞）”。关于”缓释库”治疗跟”免疫治疗（T细胞）”关联性的认定，不属于昌平卫计委的工作职责。五、目前，昌平卫计委掌握的证据只有对该医院相关医务人员的询问笔录，没有任何关于该医院使用”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”相关记录的医学文书，故不能证实该医院使用上述药物的相关情况。该医院为杨爱云作出的入院诊断为：宫颈癌、血小板减少症。经查，”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”三种药物说明书的适应症不包括宫颈癌、血小板减少症。王青海不服被诉回复向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉回复，并判令昌平卫计委履行法定职责。
一审法院经审理查明：杨爱云系王青海的母亲，因病于2014年7月30日进入保法医院接受治疗，后在院外病逝，于2014年10月20日由家属办理了出院手续。因认为保法医院在为其母杨爱云治疗期间存在违法违规问题，王青海先后于2016年2月22日、2月24日向北京市昌平区卫生局卫生监督所（以下简称昌平卫生监督所）以书面的方式进行投诉,申请履行下列职责：1.对保法医院对杨爱云使用”免疫治疗（T细胞）”和”缓释库”治疗的违法行为作出查处；2.核实井鹏、于光庆、王永彬的行医资质；3.对杨爱云在保法医院住院期间，保法医院出具的杨爱云的病历不真实、不完整进行查处。2016年4月25日，王青海再次向昌平卫生监督所以书面的形式提出履责申请，在前述申请履责事项之外，增加对”医院使用的\'紫杉醇\'、\'吉西他滨\'、\'长春瑞滨\'不符合杨爱云的病情，属于超适应症用药”一项进行查处的申请，并要求同2016年2月22日、2月24日的诉求一起回复，同时提交了杨爱云的费用清单、病历材料等的复印件。接到上述投诉材料后，昌平卫计委积极展开工作，对保法医院进行了现场检查，查阅了杨爱云的病历、住院费用清单以及相关医务人员的执业证书，并对该医院常务院长赵玉栋、执业医师于光庆分别进行询问。在调查取证的基础上，昌平卫计委于2016年4月27日作出被诉回复，并于同年4月29日当面向王青海送达。王青海不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查明：一、井鹏于2014年1月14日将执业地点变更至保法医院，职业类别为临床，执业范围为内科专业，2015年5月15日其执业地点变更至泰美宝法肿瘤医院。二、2016年4月21日，昌平卫计委对保法医院下达了编号为11-042101的监督意见书，要求该医院必须遵循有关药物临床应用指导原则、临床路径、临床诊疗指南和药品说明书等合理使用药物，并按照《医疗机构药事管理规定》的要求执行药品管理工作。三、因于光庆执业地点变更至保法医院前单独为患者杨爱云下达临时医嘱，违反了《处方管理办法》的有关规定，昌平卫计委于2016年4月18日对保法医院作出了《责令改正通知书》，并于同年5月9日分别对保法医院和于光庆作出罚款人民币3000元和警告的行政处罚。四、因认为杨爱云的患者费用清单中关于”免疫治疗（T细胞）”的收费项目涉嫌违反《中华人民共和国价格法》，昌平卫计委于2016年4月18日作出京昌卫医移〔2016〕001号《案件移送书》，将相关的材料移送至昌平发改委。再查，昌平卫生监督所是昌平卫计委的直属执法机构。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国执业医师法》（以下简称执业医师法）第四条第二款规定：”县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。”《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：”县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”《处方管理办法》第三条第二款规定：”县级以上地方卫生行政部门负责本行政区域内处方开具、调剂、保管相关工作的监督管理。”昌平卫计委作为区县一级卫生行政部门，具有负责本行政区域内医疗机构监督管理工作和医师管理工作的法定职责。保法医院经营地点及其执业医师的医疗活动位于昌平区行政管辖范围，因此昌平卫计委对于王青海所举报的事项有权予以调查处理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告，因此，昌平卫计委是本案的适格被告。本案中，昌平卫计委在收到王青海的投诉举报材料后，即对该举报予以受理，对保法医院进行了现场检查，查阅了杨爱云的病历及相关医务人员的执业证书，并对该医院相关人员进行询问，对王青海投诉反映的问题进行了全面的调查。经调查，昌平卫计委对保法医院在给杨爱云诊疗活动中存在的问题分别进行了处理：认为”免疫治疗(T细胞)”涉嫌违规收费，并将该线索移交有查处职责的昌平发改委；于光庆在变更执业地点之前单独下达临时医嘱，违反了《处方管理办法》的规定，依据执业医师法、《处方管理办法》、《医疗机构管理条例》的相关规定，分别给予于光庆警告，给予保法医院罚款三千元的行政处罚；保法医院书写的杨爱云的病历不完整，不符合《病历书写基本规范》的规定，且在杨爱云治疗期间使用”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”三种药物，该三种药物的适应症并不包含杨爱云的症状，针对上述情况，昌平卫计委向保法医院分别下达监督意见书责令其予以改正。2016年4月27日，昌平卫计委作出被诉回复，将处理的情况依法答复王青海。因此，昌平卫计委在处理王青海举报一事的过程中，进行了调查处理，查明了相关事实，遵循了法定程序，依法履行了法定职责，并无不当。王青海要求撤销被诉回复，无事实和法律依据，法院不予支持。关于保法医院对杨爱云是否使用”免疫治疗（T细胞)”治疗项目的争议，庭审中王青海坚持认为保法医院对杨爱云使用了”免疫治疗（T细胞）”治疗项目，但并没有向法院提供相应的证据予以证明，昌平卫计委查阅了杨爱云的病历和住院患者费用清单，结合对赵玉栋以及于光庆等人询问，认为没有证据证明保法医院对杨爱云实施了”免疫治疗（T细胞）”的治疗项目，”免疫治疗（T细胞）”涉嫌违规收费，并将该线索移交有查处职责的昌平发改委，已经依法履行了法定职责。关于保法医院对杨爱云进行的”缓释库”治疗是否违法的争议，北京市卫生和计划生育委员会（以下简称北京市卫计委）于2016年1月21日向王青海作出的《来信答复意见书》中，已明确答复王青海北京市并未对”缓释库”治疗技术开展准入工作，昌平卫计委在接到王青海的投诉举报后，开展调查工作，并依据《综合介入诊疗技术管理规范》的规定认定”缓释库”诊疗技术无需特殊准入，故没有法律依据对该诊疗技术予以查处的回复，亦符合法律的规定。因此，王青海认为昌平卫计委没有充分履行法定职责的主张，法院不予支持。综上所述，昌平卫计委作出的被诉回复认定事实清楚，符合法定程序，已经履行了自己的法定职责，王青海的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了王青海的全部诉讼请求。
上诉人王青海上诉请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审，判决被上诉人昌平卫计委履行相关法定职责。其上诉理由略为：一、保法医院存在伪造病历以及住院请假条的行为；二、保法医院对杨爱云违法使用了”免疫治疗（T细胞）”治疗项目；三、保法医院在对杨爱云的治疗过程中使用了”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”等药物，并构成超适应症用药；四、保法医院及其医护人员对杨爱云实施的”缓释库”治疗欠缺相关资质。比如实施综合介入诊疗的人员，不符合《综合介入诊疗技术管理规范》”二、人员基本要求”中关于综合介入诊疗医师应当”取得《医师执业证书》，执业范围为医学影像和放射治疗专业或与开展的综合介入诊疗相适应的临床专业”的相关要求。
被上诉人昌平卫计委答辩请求驳回上诉，维持一审判决。其答辩理由略为：一、卫生部门对医院违法违规行为的查处，其任务是维护医疗管理秩序，不涉及对患者与医院纠纷的处理，也不涉及患者个人的权益保护问题。对于卫生投诉举报，卫生部门在处理时也并不区分投诉举报人是否是患者。二、在调查过程中确实发现保法医院存在病历书写不规范的情况，但病历书写不规范不等于伪造病历，本案中并无相关证据能够证明存在伪造病历的事实。三、杨爱云的费用清单上确实列有”免疫治疗（T细胞）”项目，而费用清单属于医院的财务会计文件。医院是否实施了这一治疗项目，更主要的审查依据应当是患者的病历材料，但目前并无证据证明医院确实实施了这一治疗项目。因此基于现有证据应认为医院涉嫌违规收费，对此昌平卫计委也已经移交相关主管机关处理。四、关于使用”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”等药物，病历上也没有记载，而是昌平卫计委基于医院的自认作出的认定。至于是否构成超适应症用药，超适应症用药并非法定概念，亦无相关明确的法律依据予以查处，应属于医疗技术方面的问题。五、根据具体的诊疗技术判断，”缓释库”治疗应属于《综合介入诊疗技术管理规范》中的一级诊疗手术范畴，而一级诊疗手术属于最常规的诊疗手术，并不需要专门的准入或者备案。上诉人所指的医师资格要求，在《综合介入诊疗技术管理规范》中也明确规定了执业范围为”与开展的综合介入诊疗相适应的临床专业”即可。
被上诉人保法医院同意一审判决。其陈述意见认为：一、保法医院确实没有对杨爱云实施过”免疫治疗（T细胞）”项目，如果确实实施了，其收费价格也不会是费用清单上的价格。二、”缓释库”治疗是很常规的治疗手段，保法医院在其他地区也已经实施了多年，相关诊疗的医师也均有相应的执业资质。
上诉人王青海在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.北京市卫计委（2016）第27号-告《政府信息公开答复告知书》；2.药物说明书；3.费用清单；4.杨爱云的主观病历和客观病历；5.化验粘贴单；6.体温记录单；7.长期医嘱单和临时医嘱单；8.高等学校《药理学》教材；9.中华医学会编著的《临床诊疗指南肿瘤分册》；10.《子宫颈病变的诊治要点》；11.全国高等学校教材《肿瘤学概论》；12.民事案件开庭时保法医院出具的说明；13.北京市卫计委（2016）第78号-告《政府信息公开答复告知书》；14.政府信息公开登记回执、答复告知书更正说明。被上诉人昌平卫计委在法定的举证期限内向一审法院提交如下证据：1.王青海的信访材料；2.杨爱云的病历材料；3.杨爱云的住院费用清单；4.紫杉醇、吉西他滨、长春瑞滨药物说明书；5.王永彬、于光庆、井鹏的行医资质信息；6.关于杨爱云治疗的情况说明；7.关于杨爱云”缓释库”用药的情况说明；8.保法医院医疗机构许可信息；9.授权委托书；10.2016年3月16日对赵玉栋的询问笔录；11.2016年4月18日对赵玉栋的询问笔录；12.2016年4月19日对保法医院作出的监督意见书；13.2016年4月21日对保法医院作出的监督意见书；14.案件移送书及送达回执；15.对保法医院作出的行政处罚决定书；16.2016年2月29日现场笔录；17.2016年4月18日对赵玉栋的询问笔录；18.对保法医院作出的责令改正通知书；19.对于光庆的行政处罚决定书；20.2016年4月18日对于光庆的询问笔录；21.对于光庆的责令改正通知书；22.王青海的电话录音及文字说明；23.王青海的信访材料。被上诉人保法医院在举证期限内未向一审法院提交证据。经庭审质证，一审法院认为王青海、昌平卫计委提交的全部证据符合证据的法定要求，均予以采纳。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。
本院认为：
一、上诉人的主要诉争理由有四个方面：一是保法医院是否存在伪造病历的行为；二是保法医院是否对杨爱云使用了”免疫治疗（T细胞）”治疗项目；三是保法医院在对杨爱云的治疗过程中是否使用了”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”等药物以及是否构成超适应症用药；四是”缓释库”治疗是否需要相关资质核准。本院认为，行政机关对于投诉举报的处理，一般只能是基于现有的线索和证据进行初步判断，而对于违法行为的认定和处罚，则应当具有明确的事实依据。本案中，昌平卫计委在收到王青海的举报材料后，依法对保法医院进行了调查，并根据搜集到的证据情况作出相应的处理，现有证据并不足以证明保法医院存在王青海所称的伪造病历行为。关于保法医院是否对杨爱云使用了”免疫治疗（T细胞）”治疗项目，虽然在费用清单上确有”免疫治疗（T细胞）”项目，但对于医院是否实施了相关治疗，还需要结合病历等材料综合认定。现有证据并不足以证明保法医院实施了上述治疗项目，在此情况下昌平卫计委认为保法医院涉嫌违规收费并移交相关部门处理，亦无不当。关于保法医院对杨爱云治疗过程中使用”紫杉醇”、”吉西他滨”、”长春瑞滨”等药物，昌平卫计委根据目前掌握的证据情况予以相应的处理，并无不当。至于使用这些药物是否构成王青海所称的超适应症用药，则属于医疗技术判断问题，昌平卫计委也就此向保法医院作出了监督意见书。至于实施”缓释库”治疗是否需要相关资质核准问题。本案中所谓的”缓释库”治疗，是指在影像设备引导下，经皮穿刺，将抗癌药物直接注入肿瘤组织内的一种诊疗技术，并无需要准入或备案的相关依据，本案中亦无证据证明保法医院存在不符合一般诊疗技术要求的情形。
二、关于昌平卫计委针对于光庆未遵守执业医师应当在执业地点开具处方的规定而作出处罚的部分。《处方管理办法》第八条第一款规定，经注册的执业医师在执业地点取得相应的处方权。该办法第四十七条进一步规定，未取得处方权的人员及被取消处方权的医师不得开具处方。基于上述规定可以认为，对于执业医师是否在执业地点开具处方，是对执业医师执业规范的管理和监督，维护的是医师执业的管理秩序，其保护的是不特定患者的共同利益。因此，昌平卫计委对于光庆的处罚部分，并不直接涉及个人权益保护，上诉人亦未专门对此提出异议。至于上诉人还主张保法医院伪造住院请假条等，则明显应属于医院病房管理范畴的事项。
综上，上诉人王青海认为被上诉人昌平卫计委未履行卫生监督职责的相关理由，或者尚无证据予以佐证，或者欠缺相应的法律依据。一审法院以上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据为由，判决驳回其全部诉讼请求，并无不当，本院应予维持。对上诉人的上诉请求，本院均不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王青海负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
审 判 员 魏浩锋
代理审判员 范术伟
二〇一七年五月十五日
法官 助理 张婷婷
书 记 员 郎莉萍
附：相关法律规定
1.《处方管理办法》第八条第一款
经注册的执业医师在执业地点取得相应的处方权。
2.《处方管理办法》第四十七条
未取得处方权的人员及被取消处方权的医师不得开具处方。未取得麻醉药品和第一类精神药品处方资格的医师不得开具麻醉药品和第一类精神药品处方。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；