广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1971行初134号
原告陈锦芳。
被告东莞市公安局，住所地：广东省东莞市东城南路3号，组织机构代码：00733188-1。
法定代表人杨东来，该局局长。
委托代理人叶经棠,该局工作人员。
委托代理人叶德良，该局工作人员。
原告陈锦芳不服被告东莞市公安局作出的东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》，于2017年3月14日向本院提起行政诉讼。本院于同月15日立案受理后，向被告东莞市公安局送达了起诉书副本和应诉材料。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告陈锦芳，被告东莞市公安局的委托代理人叶经棠、叶德良到庭参加诉讼。本案经本院审委会讨论决定，现已审理终结。
被告东莞市公安局于2016年12月22日作出东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》，该决定书认为，违法行为人陈锦芳于2016年9月开始至今，多次上北京市中南海周边进行非法上访，已经严重扰乱中南海周边的公共秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对陈锦芳处以行政拘留十日。
原告陈锦芳诉称，根据人民警察法准则规定，人民警察有权依法对实施违法行为的相对人实施处罚。但是，人民警察实施处罚行为不得违反国家法律法规的准则规定，人民警察依法享有限制、剥夺公民人身自由及搜查的权利，但是，必须是在符合法律规定的前提下，依照法定的程序实施。人民警察必须严格依照法律实施行政处罚行为，实施行政处罚既要实体合法，也要程序合法。人民警察必须以宪法和法律为活动准则。不得“弄虚作假、隐瞒案情、包庇纵容违法犯罪活动”，不履行法定义务。《中华人民共和国立法法》规定：行政法规并无设定限制人身自由措施的权限。只依据法律对人身自由加以限制。《中华人民共和国行政处罚法》第二章第九条规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。因此，在没有法律依据的情况下，任何剥夺限制他人人身自由的行为，都是非法拘禁罪！现把被告超越职权和属地管辖范围的违法事实陈述如下：第一，警方以“训诫书”之名，限制人身自由违法。参酌我国《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的相关规定，训诫，是指法官对于违反法庭规则的当事人进行的批评教育，主要体现为言语上的训导，而非人身方面的强制。抛开法律，在日常用语层面，训诫的含义也主要是教导，强调的是当面的言传，通过思想的感化。日常用语中该词也不包含人身强制的内容。对于上访人员的训诫，在国务院颁布的《信访条例》中明确规定，第四十七条“如果信访人违反社会公共秩序或者信访秩序，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”首先，根据《信访条例》第四十七条的规定，可以肯定地说：“训诫”不是行政处罚行为。“训诫”针对的是信访人员虽然违反信访秩序，但在严重程序上不构成行政处罚对象的行为。如果严重程度上不构成行政处罚的标准，依据上述规定，公安机关将采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。在治安管理处罚的种类中，限制人身自由的处罚是行政拘留。既然“训诫”不构成行政处罚行为，自然也就不应包含限制人身自由的内容。其次，《信访条例》规定的“训诫”也不能构成限制人身自由的行政强制措施。根据《行政强制法》，限制人身自由的强制措施必须通过法律来规定，而《信访条例》是国务院制定的行政法规，在位阶上低于法律，因此无权规定限制人身自由的强制措施。从法律性质上来讲，《信访条例》中的“训诫”是行政管理过程中的一种事实行为，它既不包含行政处罚意义上限制人身自由的内容，也不包含行政强制措施意义上对人身自由的限制。根据《立法法》规定，行政法规并无设定限制人身自由措施的权限。只依据法律对人身自由加以限制，目的就在于确保限制措施在内容上得到最高国家权力机关的认可，体现人民的意志；在程序上得到严格的规范，避免恣意侵犯公民权利的情形。根据已经获得的相关训诫书以及相关法律规定，被告不能对原告实施治安行政处罚。一、被告没有任何现场证据证实原告违法。被告所持（来源不明的）“训诫书”，并没有说明原告在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱中南海或天安门的办公秩序的行为，同时也没有说明上访时扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果的。这就说明，被告是在没有任何现场证据的前提下，对原告作出了行政处罚。《行政处罚法》第三十条规定公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，该份行政处罚决定，是违法的行政处罚决定。二、行政处罚所依据的证据不足，且明显违反法定程序。被告在对原告进行讯问后，收集到的讯问笔录不能作为对原告进行拘留的证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。而事实上，被告对原告进行“行政拘留”的证据，只有两个，即“训诫书”（来源不明）和“本人陈述”（没有其他证据证实），除此之外，再没有任何其他证据。因此，被告对原告进行“行政拘留”，明显违反法律规定，严重侵害了当事人的合法权益。三、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》规定的扰乱国家机关工作秩序的行为。其一、训诫是对没有违法但有一定违法可能性的公民采取的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明原告有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明原告还没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是上访人行为合法的证据，用证明行为合法的证据来证明行为违法，这不但在法律上是违法的，在逻辑上也是相当可笑的！其二、训诫书来源不合法。被告所持《训诫书》应当是由北京公安局派出所给上访人出具的，公安只有向上访人索取《训诫书》才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，原告没有训诫书，也并不知道派出所给其开过《训诫书》，更不清楚被告如何获取应当交给原告的《训诫书》？因此，该份“训诫书”来源的合法性和真实性值得怀疑。将来源不合法的证据作为定案依据，这是不正常的行政处罚。其三、如果北京公安局派出所向原告作出的训诫行为，是一种行政处罚，那么北京公安局派出所向原告出具了《训诫书》，说明北京警方已经对原告进行了行政处罚。根据我国的法律体系，从行政处罚到刑事犯罪的判决，只有“数罪并罚”的，从来没有“一罪可以累罪”的，这就是“一事不再罚”原则，所以被告持《训诫书》，对原告进行行政拘留，是严重擅权妄为，违反法律准则规定的！其四、如果北京公安局派出所向原告作出的“训诫行为”，不是一种行政处罚，它只是北京公安机关作出的一项普通具体行政行为，那么，根据有关法理和证据原则，一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必须违法的。事实上，训诫书的重要意义是告知，即告知原告应到相应的信访部门去反映问题，要依法维权，不要做违法的事情，上面没有记录原告有违法行为。假如原告在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对原告的上访行为没有实施行政处罚，而只是出具了“训诫书”这一情况可以证明，原告的上访行为并没有违法。没有违法就是合法。所以，训诫书是行为合法的证据。第一、被告用“训诫书”作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法，这显然是颠倒黑白，指鹿为马。因此，即使这份训诫书是真的，北京公安派出所出具的“训诫书”，只能证明原告到中南海或者天安门去，而对原告扰乱了中南海或者天安门的正常办公秩序，则没有任何证明力（更何况是伪造的！）所以，该“训诫书”不能用来作为对原告进行行政拘留的证据。第二、被告的办案程序违法。根据警方行政拘留决定适用《治安管理处罚法》第23条第1款第2项规定进行处罚的情况看，“扰乱公共场所秩序”的行为处罚，是《治安管理处罚法》第二十三条第一款：“（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序”的条款。“（二）”款中所指的处罚规定，对照原告在北京的上访行为，一条也够不上。北京警方也未提供任何证据足以证明原告有上述行为。所以，被告认定原告“扰乱公共场所秩序”，对原告采取处罚拘留的决定，是完全错误的和栽赃陷害的行为。其次，处罚决定对原告行为的定性错误。原告从没有过任何“扰乱公共场所秩序”的违法行为。因此，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项规定，对原告进行处罚，是滥用职权，弄虚作假，执法犯法。所以，被告的处罚决定在根本上是错误的，不合法的处罚。退一步讲，即使被告办案的其他程序都合法，但是，其行政行为，同样属于无权管辖。其一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四章第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。被告没有任何法律及其他规定相关法律依据，对发生在北京的原告“违法行为”进行处罚。因此，被告的处罚决定，明显是违法的！其二、《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第九条规定：“行政案件由违法行为发生地公安机关管辖。”因此，即使原告在北京确实违反了《治安管理处罚法》并需要进行处罚，而所谓“扰乱公共场所秩序的行为”，无论行为地还是结果地都在北京。而且，北京的公安机关是：当场发生当场处置。所以应当由北京公安机关管辖。综上，被告凭“训诫书”就对原告限制剥夺人身自由（行政拘留），明显属于事实不清、证据不足，适用法律错误。原告向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销东公行罚决字[2016]36580号的决定书。依法追究经办人的法律责任。2、赔偿对原告造成的伤害和一切经济损失。3、诉讼费由被告承担。
原告陈锦芳向本院提供了以下证据:1、东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》，证明被告滥用职权剥夺原告的人身自由的依据。2、训诫书，证明原告没有违法，是北京公安西城分局给原告的，不是《行政处罚决定书》，只是告知原告并没有违法。3、北京公安西城分局信息公开（实际是原告向法院申请延期审理的申请书）。
被告东莞市公安局辩称，一、原告陈锦芳扰乱公共场所秩序的事实清楚、证据确凿。我局对其作出行政处罚程序合法，处理适当。2016年12月20日，原告陈锦芳因宅基地纠纷一事到北京市中南海政务区附近公共场所上访，故意长时间逗留并对截访民警表示要进中南海找中央领导人上访。北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出训诫并送达《训诫书》，后沙田镇信访办同志将其劝返原居住地。12月21日，沙田分局齐沙派出所民警将涉嫌扰乱公共秩序的陈锦芳传唤至派出所接受调查。经查实，2012年起，原告陈锦芳以梁玉军的楼房侵占其宅基地为由到沙田镇港各政府部门上访，在信访办大声喧哗并对信访办同志陈某1言语威胁。2016年起，陈锦芳曾在7月、9月、10月、12月先后共四次通过搭乘不同的公共交通工具的方法到达北京市国家信访局、中纪委、国土部、住建部等主要国家机关及中南海政务区附近公共场所等地逗留非正常上访，沙田镇政府事后共三次组织住建、国土等部门调解上述民事纠纷，但均因陈锦芳索求无度而毫无结果。2016年9月28日陈锦芳到达北京中南海政务区附近公共场所以上述事由故意长时间停留进行今年第二次非正常上访后被截访，北京市公安局西城分局府右街派出所因此对其送达第一份《训诫书》。沙田镇信访办同志将其劝返并予以调解（无结果）。2016年10月24日陈锦芳又以同样理由到达北京中南海政务区附近公共场所故意长时间停留进行今年第二次非正常上访并被截访，府右街派出所因此对其送达第二份《训诫书》。沙田镇信访办同志将其劝返并予以调解（无结果）。2016年12月初，陈锦芳对这三次调解极不满意，多次对驻村警长、村委会主任表示要进京找中央领导人上访。12月20日陈锦芳以同样理由非正常上访收到第三份《训诫书》。经询问，陈锦芳对其多次到京在中南海政务区附近的公共场所非正常的上访的行为陈述不讳。以上事实有下列证据予以证实：原告的陈述和申辩；视听资料（被告没有提交）；训诫书；到案经过；证人证言；前科材料；民事判决书，其他证据。原告陈锦芳多次到北京市非正常上访长时间停留且不听民警劝阻，屡训不改已构成扰乱公共场所秩序的违法行为。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告处以行政拘留十日的处罚。二、我局对陈锦芳作出的行政处罚适用法律正确，量处恰当。陈锦芳起诉理由与事实不符，没有法律支持。第一、北京市公安局西城分局府右街派出所送达的训诫书明确告知其规定如下：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集。应该到相关的信访接待部门反映问题。对违反上述规定，不听劝阻情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”陈锦芳不听劝阻在2016年7月至12月期间共四次进京上访滞留，后三次均到中南海政务区附近公共场所长时间逗留进行非正常上访；沙田镇政府劝返后多次调解上述民事纠纷均因其索求无度而毫无结果。陈锦芳罔顾有关部门的多次训诫且不听民警劝阻。这属于屡训不改情节严重的不法行为，应依法予以处罚。第二、《治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第九条第一款明确规定：由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告自2012年以来至今多次到沙田镇下属各部门、位于北京市市区主要国家机关及附近公共场所上访，还到中南海政务区附近公共场所进行非正常信访扰乱秩序，持续时间长，且不听民警劝阻，导致上述公共场所秩序混乱。因此沙田分局齐沙派出所具有相应管辖权。第三、2016年初至今，梁玉军建设用地使用权转让合同纠纷为由起诉陈珠、樊润娣案经历一审后已由东莞市中级人民法院发回第二人民法院重审。陈锦芳作为被告代理人兼该案诉讼标的有直接利益关系的第三人（双重身份）理应申请参加诉讼或提起诉讼或由法院通知参加诉讼。自一审的第二次开庭，陈锦芳不仅拒绝到庭，还多次进京上访。这种行为不仅扰乱了公共场所秩序，还企图施加压力企图干扰正常的审判活动。这证明原告陈锦芳既不尊重程序法，又不尊重审判机关。综上所述，被告对原告作出行政处罚决定的具体行政行为，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，恳请法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告东莞市公安局向本院提供以下证据和法律依据：1、呈请公安行政处罚审批报告，证明公安机关对原告所作的处罚符合法定程序。2、东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》、行政拘留执行回执、东公行拘通字[2016]第30928号《行政拘留家属通知书》，证明被告对原告的行政处罚符合法律规定，程序合法有效。3、呈请延长询问时限审批报告，证明公安机关对原告扰乱公共场所秩序的侦查过程的合法性和有效性。4、受案登记表、到案经过、东公（沙）行传通字[2016]第380526号《被传唤人家属通知书》，证明原告是如何接受公安机关行政案件处理的。5、陈锦芳的询问笔录（第一次）、送达回执、常住人口基本信息、行政案件权利义务告知书，证明原告在最后一次去北京上访后回到沙田即接受公安机关执法活动的主要内容。6、陈锦芳的询问笔录二份（第二次、第三次），证明原告从2012年左右开始在沙田镇信访的整个完整的上访过程，也是公安机关介入并作出行政处罚的原始依据材料。7、韩某（第一次、第二次）、陈某1、陈某2、陈某3、谢某的询问笔录，证明原告从历史上由沙田镇上访开始至北京上访的完整过程的旁证材料。8、陈锦芳的询问笔录二份（2016年9月30日和2016年10月25日），证明对原告上述上访扰乱公共场所秩序行为的材料的补充。9、陈锦芳的行政处罚告知笔录，证明公安机关在作出行政处罚之前所作告知义务。10、关于陈锦芳信访案件调处情况汇报，证明原告一直以来在沙田镇上访的历史材料。11、前科说明，证明公安机关在对被处罚人作出行政处罚前的考量，是否减轻或加重行政处罚的依据。12、训诫书（北京市公安局西城分局）三份，证明原告在北京三次扰乱公共场所秩序行为，北京方面提供的书面材料。13、东公决字[2012]第26236号《公安行政处罚决定书》，证明原告以前被东莞市公安局作出行政处罚。14、办案区使用情况登记表、常住人口信息登记表、违法人员信息表（含韩某、陈某1、陈某2、陈某3的常住人口基本信息），证明公安机关在作出行政处罚活动之前对其在办案期内询问，这是符合有关程序规定的。15、说明、指纹验收表，证明公安机关对行政处罚人员基本资料的收集。16、（2016）粤1972民初1175号《民事判决书》，证明被告的答辩内容。
经庭审质证，原告对被告提交的东公行拘通字[2016]第30928号《行政拘留家属通知书》、《训诫书》、证人证言、《信访记录》的真实性不确认。被告对原告提交的《训诫书》的真实性不确认。双方当事人对原、被告提交的其他证据的真实性均无异议。
本院对以上证据认证如下：东公行拘通字[2016]第30928号《行政拘留家属通知书》，虽无被行政拘留人家属签名，但有备注：于2016年12月23日11时30分已由陈某2向陈锦芳的弟弟陈国权送达该行政拘留家属通知书，但陈国权拒绝签名和收取该行政拘留家属通知书。侦查员：陈锦涛、陈某2。且该行政拘留家属通知书加盖有东莞市公安局公章，故该证据的真实性，予以确认。被告提交《训诫书》与原告提交《训诫书》虽有所不同，但训诫内容相同，原告提交《训诫书》注明：此联交被训诫人，而被告提交《训诫书》也有注明：移交联，且有加盖北京市公安局西城分局府右街派出所公章，故对原、被告提交的《训诫书》的真实性均予以确认。证人证言是被告在办案过程中依法收集，有询问人、记录人及被询问人的签名，符合《询问笔录》的程序，故原告的异议不予以采纳。《信访记录》实为沙田镇虎门港信访办公室2016年11月2日的《关于陈锦芳信访案件调处情况汇报》，由于该情况汇报没有加盖公章，也不清楚向何部门汇报，属于其单方制作，原告也不予确认，故原告的异议，予以采纳。原、被告提交其他证据的真实性，本院予以确认。
经审理查明，原告陈锦芳于2012年开始向齐沙村委会、沙田镇信访办、沙田国土分局等单位信访和投诉梁玉军侵占其土地等问题，虽经有关单位的调解，但原告认为其问题没有得到解决，开始上访。2016年9月28日，原告在北京市中南海周边上访期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带到非正常信访人员接待处，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告进行训诫，并通知沙田镇将原告带回。2016年10月24日，原告又在北京市中南海周边上访期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带到非正常信访人员接待处，北京市公安局西城分局府右街派出所又对原告进行训诫，并通知沙田镇将原告带回。2016年12月20日，原告再次在北京市中南海周边上访期间，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警带到非正常信访人员接待处，北京市公安局西城分局府右街派出所再次对原告进行训诫，并通知沙田镇将原告带回。同月21日23时30分许，被告下属单位沙田分局齐沙派出所将原告传唤到该所进行审查，经审查认为，原告于2016年9月开始至今，多次上北京市中南海周边进行非法上访，已经严重扰乱中南海周边的公共秩序。被告东莞市公安局于2016年12月22日作出东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留十日。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。原告对被告作出的案涉《行政处罚决定书》不服，向本院起诉，被告的主体资格适格。被告作出东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》是否合法是本案争议的焦点。在实体方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。原告陈锦芳于2016年9月28日、10月24日、12月20日在北京市中南海周边非法上访期间，被北京市公安机关进行训诫的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》，有证人韩某、陈某1、陈某2、陈某3、谢某的证言证实，原告陈锦芳对上述事实也作了陈述，足以认定。原告多次在北京市中南海周边进行非法上访，扰乱中南海周边的公共秩序，情节较重，被告根据原告非法上访次数、悔过态度等情节，作出东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留十日，符合上述规定。因此，在实体方面，被告作出案涉《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。在程序方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。原告多次在北京市中南海周边进行非法上访，扰乱中南海周边的公共秩序，其违法行为地是在北京市，但原告居住地是在东莞市，东莞市公安局对本案也有权管辖。被告在工作中发现原告的上述违法行为，作出受案决定，询问了原告和证人韩某、陈某1、陈某2、陈某3、谢某，并制作了询问笔录，收集了训诫书等有关证据。被告告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述权和申辩权，听取原告的陈述和申辩，制作了行政处罚告知笔录。被告综合取得证据材料，作出案涉《行政处罚决定书》，其程序符合法律规定。被告作出的东公行罚决字[2016]36580号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分，程序合法，本院依法予以维持。原告的诉求，事实及法律依据不足，本院依法予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈锦芳的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告陈锦芳承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 赖景明
审 判 员 余润忠
人民陪审员 陈文喜
二〇一七年八月十一日
书 记 员 周令妮
梅竹
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。