安徽省利辛县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1623行初76号
原告刁怀华，男，1963年7月17日出生，汉族，安徽省亳州市谯城区人，住亳州市谯城区。
委托代理人刁伟亚，男，1982年3月25日出生，汉族，安徽省亳州市谯城区人，住亳州市谯城区。
委托代理人孙从文，安徽安泰达律师事务所律师。
被告亳州市国土资源局，住所地亳州市谯城区光明路131号。
法定代表人叶祖贵，局长。
委托代理人杨通，该局法规科科长。
委托代理人李乃胜，安徽王岩律师事务所律师。
第三人樊启林，男，1950年4月24日出生，汉族，安徽省亳州市谯城区人，住亳州市谯城区。
原告刁怀华不服被告亳州市国土资源局(以下简称亳州市国土局)作出的亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定一案，由安徽省亳州市中级人民法院指定本院管辖。本院于2017年8月25日受理后，依申请追加了樊启林作为本案第三人参加诉讼，向被告亳州市国土局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。原告刁怀华的委托代理人刁伟亚、孙从文，被告亳州市国土局的委托代理人杨通、李乃胜，第三人樊启林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月19日，被告亳州市国土局作出亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定，认定原告刁怀华未经批准、非法占地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《安徽省国土资源管理系统实施行政处罚自由裁量权办法（试行）》的规定，决定责令原告退还非法占用的80.5平方米国有土地，并对非法占用的80.5平方米土地，处以每平方米10元的罚款，共计人民币805元。
原告刁怀华诉称，一、争议土地并非原告非法占用。1993年台商投资失败，为其办理征地事宜的王发谋将土地和房屋转让给王龙明，王龙明请刁怀民为其建房，因刁怀民无法支付工程款，将房屋抵偿给刁怀民，刁怀民将房屋转让给了原告刁怀华，但原告并非恶意占有，原告无过错，被告的处罚有失公允。二、责令把土地退还给国家没有依据。该宗土地原属于罗园村所有，后王发谋出资取得土地使用权及房屋，退还给国家无法律依据。三、行政处罚超时效。1993年建房时，被告未提出异议，超过两年的处罚时效。综上，原告并没有非法用地，故提起诉讼，请求撤销被告作出的亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定。原告未向本院提供证据。
被告亳州市国土局辩称，被告对原告刁怀华的非法占地行为进行行政处罚具有法定职权；被告对原告作出行政处罚事实清楚，证据确实充分，并经依法履行调查、处罚告知等程序，认定该宗土地处于城市规划区内，属于国有性质，收归国有有法律依据；原告的违法行为处于继续状态，处罚并没有超过时效，请求维持该处罚决定；原告的起诉已超过起诉期限。
被告亳州市国土局向本院提交了以下证据、依据：群众来信登记表、立案呈批表、接受调查通知书及送达回证、土地权属调查通知书、现场勘测笔录及图、现场照片、用地图、刁怀华的的询问笔录、情况说明及其身份证复印件、土地利用总体规划图、调查报告、会议纪要、土地听证（处罚）告知书、邮递证明、违法案件处理决定呈批表、土地行政处罚决定书（三份）、补正通知、催告书（二份）、强制执行申请书、谯城区法院行政裁定书、复议申请材料、亳州市中级法院行政裁定书、社区潘洪明身份证明及身份证复印件、催告书送达现场照片、邮寄证据及送达回证（六份）以及法律依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，以上证据证明被告作出的行政处罚证据充分，程序合法，适用法律正确；同时也证明2016年1月18日原告提起行政复议时就已经知道被诉行政处罚决定，原告的起诉超过诉讼时效。
第三人樊启林述称，被告亳州市国土局作出的行政处罚正确，应予维持，并向本院提交亳经协（1993）16、37、38号文件、计基字（1993）45号文件、建设用地规划许可证、征地补偿协议书等证据，证明涉案土地属其使用,与本案具有利害关系。
经庭审质证，原告刁怀华对被告亳州市国土局提供的证据有异议，原告虽然提起过行政复议，但没有证据证明收到安徽省国土资源厅对原告要求补正的通知书，亳州市中级人民法院的裁定书也认定原告没有收到处罚决定书，且被告证据证明被告向原告送达处罚决定书的时间是2016年11月8日，也就是在中院裁定驳回被告的执行申请后，重新向原告送达了行政处罚决定书，原告的起诉不超过诉讼时效。被告提举的证据不能证明其作出的行政行为合法，土地利用总体规划图与本案无关联，本案事实发生在1993年，被告应举出当时的规划图，该规划图不能证明被告行政行为合法。被告没有证据证明该土地属于国有还是集体所有，被告要求退回没有法律依据。
被告对原告的质疑予以辩驳，亳州市中院的裁定证实否定了被告强制执行的申请，2016年11月8日，被告重新送达是为了申请法院强制执行。原告非法占地期间该土地在城市规划区范围内，土地符合土地利用的整体规划，在出示规划区内，属于国有土性质，是法律的规定，无需举证，原告用地要有合法手续，否则应该收回。
第三人樊启林对被告提举的证据无异议。
原告对第三人樊启林提举的证据有异议，第三人的证据不能作为被告亳州市国土局行政处罚合法的依据，第三人参加诉讼与被告的处罚相矛盾，如果争议土地属第三人，其应提起民事确权诉讼，被告就无权处罚将土地退还国家，第三人认可被告的处罚，本案就与第三人无关，从第三人所举的证据可以看出当时争议的土地属集体土地。第三人对原告的质疑予以辩驳，土地是其依法征收的，土地性质属国有。
被告对第三人提供的证据未发表意见。
本院对上述证据综合认证如下：被告亳州市国土局提供的证据证明原告刁怀华未经批准，非法占地，对认定土地属国有建设用地的证据不足，不予采信；第三人樊启林提供的证据不能作为证明被诉行政行为合法的依据，在本案中不予采信。
经审理查明，2015年5月12日，第三人樊启林在亳州市互联网舆情专报上控告原亳州市物资局局长王龙明同他人侵占、倒卖国有土地5.5亩，要求纠正和惩处。被告亳州市国土局于2015年9月15日以原告刁怀华涉嫌非法转让房屋为由立案受理，并向原告送达接受调查通知书、土地权属调查通知书，经过调查询问、现场勘测，认定原告承建王龙明位于亳州市谯城区交通路北侧的建筑工程。1994年下半年，王龙明将其中的两间两层门面房产权及土地作为未付清工程款抵付给原告，属国有建设土地，符合土地利用的总体规划，认定原告未经批准、非法占地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，并向原告送达了听证及处罚告知通知书，经过审批，于2015年11月19日作出亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定：责令刁怀华退还非法占用的80.5平方米国有土地，并对非法占用的80.5平方米土地，处以每平方米10元的罚款，共计人民币805元。期间，被告分别于2015年12月7日向原告送达《补正通知》、2016年6月7日向原告送达《履行行政处罚决定催告书》。2016年1月19日原告向安徽省国土资源厅申请复议。2016年8月1日被告向谯城区法院申请强制执行，2016年8月5日，谯城区法院以被告未合法向原告送达亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定书，裁定不予受理，被告申请复议，2016年9月7日，亳州市中级法院以被告向原告送达该行政处罚决定的时间无法确定，裁定维持了谯城区法院的裁定。2016年11月8日，被告向原告送达了亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定书。原告不服该处罚决定诉至亳州市谯城区人民法院，要求撤销对其作出的行政处罚决定，亳州市谯城区人民法院认为本案重大复杂且举报人提出异议，将该案移送至亳州市中级人民法院指定管辖，亳州市中级人民法院指定本院管辖。
本院认为，被告亳州市国土局提供的证据证明，被告是于2016年11月8日向原告刁怀华送达了亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定书，故刁怀华于2016年11月8日收到该处罚决定书，于2017年4月24日向法院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。被告辩称，其在2016年1月8日之前已经向原告送达了被诉的行政处罚决定，但却不能证明其已向原告送达的时间，且已被人民法院生效的裁定所认定，故被告的该辩解意见不能成立，本院不予支持。被告认定1994年王龙明将该土地及土地上的房产作为工程款抵付给原告，原告未经批准，非法占地，该土地属国有建设土地，符合土地利用的总体规划，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对原告作出行政处罚，但被告未能提供证据证明，在1994年原告占有该土地时的土地性质，也没有证据证明被告对原告作出处罚时该宗土地属国有土地性质，故被告作出的行政处罚认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告亳州市国土资源局作出的亳国土资监【2015】第17号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告亳州市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 周 犇
审 判 员 李芳侠
人民陪审员 王 玲
二〇一八年一月三日
书 记 员 陆亚囡
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。