浙江省永嘉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温永行初字第103号
原告徐立忠。
委托代理人钱长江，北京德恒（温州）律师事务所律师。
被告永嘉县公安局，住所地永嘉县南城街道沙门路和望江路交叉口。
法定代表人林志佩，局长。
委托代理人董腓利，永嘉县公安局工作人员。
原告徐立忠因认为被告永嘉县公安局不履行行政处罚法定职责，于2015年10月28日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，于10月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月3日、2016年3月17日两次公开开庭审理了本案，原告徐立忠本人第一次庭审到庭参加了诉讼，原告的委托代理人钱长江、被告副职负责人胡伯枢及委托代理人董腓利两次庭审均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告从事装潢装修，章定长家别墅的部分工程由原告进行装修。2012年农历年底前一天，原告到章定长家中了解装修的情况，却无故遭到章定长的辱骂，后原告在多人对章定长的劝阻下才得以离开。不想在原告开车经过章定长的厂门口时，章定长指使五、六人围堵原告车辆，对车辆进行打砸，围殴原告。原告当时即拨打110报警，被告桥下派出所出警处理。原告被殴打致脑震荡及身体软组织多处大面积损伤，后住院治疗近两个月时间。桥下派出所通知原告进行了第一次人身损害鉴定及车辆损失鉴定，鉴定后原告不服提出重新鉴定及补充鉴定。2014年6月，桥下派出所才通知原告车辆损失补充鉴定的金额为2300元，加上此前鉴定项目的金额为1200元，合计3500元。但由于仍然存在部分项目没有鉴定及对人身损害的鉴定不服，原告再次向该派出所经办民警书面提出要求补充鉴定及重新鉴定。但此后经办民警没有作出任何回复。同时，有目击证人要求向桥下派出所提供证据，在证人主动前往该派出所的情况下，经办民警仍对该证人证言不予采集。为此，原告多次向被告纪检部门反映情况，但该案仍然没有进展。原告认为被告不依法查处案件、对违法人员进行处罚的行为已严重违反法律相关规定，造成原告权益的重大损失。原告不得已依法提起诉讼，请求判决：1、确认被告未作出行政处罚的行为违法；2、责令被告立即作出行政处罚；3、本案诉讼费由被告承担。
本案诉讼中，被告于2015年12月21日作出了永公行罚决字[2015]第1475号行政处罚决定书，认定“2013年1月29日11时许，徐立忠因装修问题与章定长等人在永嘉县桥下镇凯奇集团门口发生纠纷，后章淮在纠纷中打了徐立忠一个巴掌，后又踹了其一脚。经永嘉县公安局法医鉴定，徐立忠的伤势未达到轻伤程度”，决定给予章淮行政拘留陆日并处罚款叁佰元的处罚，并于2016年1月2日向本院提供了该处罚决定书和送达材料。本院在第二次庭审中将被告在诉讼中作出行政处罚的事实向原告释明并征询其意见，原告明确表示不撤诉而坚持原诉讼请求。
原告向本院提供了以下证据：1、身份证复印件，以证明原告身份情况。2、病例，3、诊断证明书，4、病人费用清单，证据2-4以证明徐立忠受伤住院治疗近两个月，花费26515.79元（不包括后续治疗费用，脑震荡有后遗症）。5、部分照片车膜质保卡，6、部分维修收据及清单，证据5-6以证明车辆受损的部位、维修情况及车膜的品牌，被告已经拍了现场照片。7、鉴定文书，以证明原告已向被告报警且被告已受理，但至今仍予以无故拖延。8、重新及补充鉴定申请书，9、邮递记录，证据8-9以证明原告提出重新鉴定及补充鉴定申请。10、收条，以证明要求补充鉴定而未予以鉴定的车辆损坏部件。
被告辩称：一、原告超过法定期限起诉，且无正当理由。原告于2013年1月29日到被告下属桥下派出所报案称其在桥下镇凯奇集团门口被他人殴打致伤。桥下派出所于当日受案调查，于2013年1月30日委托永嘉县价格鉴定中心对原告被损毁奥迪车部件进行鉴定，该中心于2013年7月13日出具奥迪车部件价格鉴定结论书。期间桥下派出所于2013年3月12日对原告的损伤程度委托永嘉公安司法鉴定中心鉴定，该中心于2013年3月14日出具伤情鉴定文书。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案自2013年1月29日受案，并于2013年1月30日委托物价鉴定，于2013年7月13日出具鉴定结论，因此本案的办理期限为至2013年8月11日止，又因本案案情复杂，经被告批准，对案件办案期限延长三十日。故本案的办理期限于2013年9月10日止。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四条之规定，原告对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，但原告在被告不履行法定职责提起诉讼的时间显然超过了六个月的起诉期限。故原告超过法定起诉期限起诉且无正当理由，请求法院驳回原告的起诉。二、原告诉称在凯奇集团门口被章定长和其指使的4个人殴打及打砸车辆，被告对此案及时受案后，进行全面调查取证，但对此事实尚未查清。原告在被告受案后接受调查时称章定长拿砖头砸其本人和其车辆，把他从车里拉下来，用脚踹其胸部，并和旁边4个男子对他拳打脚踢。被告及时对现场所有身份已经查明的章淮、章定长、全宁、奉霞等十来人进行全面调查，不断走访案发现场群众，并对原告的伤情和车辆损失依法进行了鉴定。经广泛调查后，无法查明原告陈述的情况，故本案违法事实无法查清，证据不足，被告将就本案继续进行调查取证。综上所述，被告对本案受案及时，调查取证全面，因违法事实无法查清，证据不足，故尚在继续调查中，不存在行政不作为。且原告的起诉已经明显超过起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提供了以下证据、依据：
程序证据方面：1、受案登记表，以证明被告于2013年1月29日接受原告的报案，并依法受理本案的情况。2、延长办案期限审批表，以证明被告依法延长办案期限。3、传唤证，以证明被告依法多次传唤违法嫌疑人章淮的情况。4、伤势鉴定委托书存根、情况说明、鉴定文书、鉴定意见告知笔录及鉴定意见通知书，以证明被告对原告的损伤程度依法委托鉴定、依法将鉴定意见告知双方当事人，及原告对鉴定结果无异议的情况。5、鉴定委托书、情况说明，以证明被告对原告损伤程度开具重新鉴定委托书，但原告在民警陪同到温州市公安局刑事科学技术研究所时听闻法医称其伤势明确达不到轻伤的情况后，主动放弃鉴定的情况。6、鉴定聘请书、关于奥迪轿车的价格鉴定结论书（永价认［2013］鉴字171号）及鉴定意见通知书，以证明被告于2013年1月30日对原告的奥迪轿车毁坏情况依法聘请鉴定，2013年7月13日收到鉴定结论，并依法将鉴定意见告知原告的情况。7、补充鉴定聘请书、补充鉴定结论书（永价认补［2014］鉴字66号），以证明被告对原告重新提出其奥迪轿车在第一次未鉴定的部分聘请鉴定，鉴定机构出具补充鉴定意见，被告依法将鉴定意见告知原告的情况。
实体证据方面：1、章淮的询问笔录，以证明现场没有5、6个人殴打原告，没有人损坏其奥迪车辆的情况。2、原告的询问笔录3份，以证明（1）原告提出补充鉴定说明了哪几个部位没有鉴定，其中不包括原告证据10中的附件；（2）原告一直没有提供玻璃膜的型号；（3）原告所称的证人即其随从人员，因不知道这个人的联系情况，所以一直没有到派出所接受调查。3、章定长的询问笔录，以证明现场没有5、6个人殴打原告，也没有人损坏其奥迪车辆的情况。4、全宁的询问笔录，以证明章定长是因合同纠纷与原告协商，并没有殴打原告及损坏他的奥迪车辆。5、奉霞的询问笔录，以证明奥迪轿车的损毁情况，只有4个部件（即原告第二次询问笔录中所称的4个部件），并不包括其他原告后来补充的部件（即原告证据10中所涉的部件）。6、杨汉配的询问笔录，7、姚占玉的询问笔录，8、张见的询问笔录，9、陈忠懿的询问笔录，证据6-9证明现场没有5、6个人殴打原告，没有人损坏其奥迪车辆的情况。10、勘验笔录及照片，以证据原告轿车的损毁情况。与奉霞的询问笔录相互印证，只有4个部件损坏，并不包括其他原告后来补充的部件。11、伤情检查笔录及照片，以证明原告的受伤情况。12、走访记录，以证明经办民警走访现场，没有发现相关证人的事实。13、情况说明，以证明原告没有提供损毁玻璃膜的品牌型号。14、接待群众来访登记表及信访案件信息详情、病历及楼梯订货合同，以证明原告来被告处信访诉称自己被5、6个人殴打，奥迪车辆被损坏的情况。15、病历，以证明原告住院治疗的情况。16、楼梯订货合同，以证明纠纷发生的原因。17、身份证明，以证明涉案人的身份。证据1-11证明了被告对本案进行了全面的调查取证，但违法事实无法查清，证据尚不充足。
因原告已对被告在本案诉讼过程中作出的行政处罚决定另行提起行政诉讼，故在本案中本院仅审查被告不履行法定职责行为的程序合法性及相关证据，而对此外双方提供的实体方面证据不作审查。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1无异议。原告对被告程序方面的证据1、2没有异议；对证据4－7中关于委托鉴定经过的证据的真实性无异议；对证据7中的鉴定意见通知书和鉴定结论告知笔录无异议，但认为由此可见被告在2014年6月23号之后，没有作任何的调查，对原告要求补充和重新鉴定的请求，被告也没有任何回复；对被告实体方面证据14的真实性未提出异议，但指出其中“信访案（事）件信息详情”中载明“处理方式：申请延期”，说明被告不作为是持续状态。原、被告双方的其他质证意见在此不作赘述。
本院对原告提供的证据1，被告程序方面的证据1、2、证据7中的鉴定意见通知书和鉴定结论告知笔录及实体方面证据14均予确认。
经审理查明，2013年1月29日，原告徐立忠向被告下属桥下派出所报案，称其在永嘉县桥下镇凯奇集团门口被他人殴打致伤，桥下派出所于当日予以受案。期间，同日开始至2014年6月23日，被告就原告的伤势损伤程度及原告奥迪轿车（牌照浙C×××××）的损毁部件价格分别进行了委托鉴定。期间，被告分别进行三次委托和聘请鉴定，分别为：1、于2013年1月29日开具法医鉴定委托书，就原告的伤势损伤程度委托鉴定，永嘉县公安司法鉴定中心于2013年3月12日受理，于3月13日作出鉴定书，被告于3月20日向原告告知鉴定结论；2、于2013年1月30日开具鉴定聘请书，要求就原告奥迪轿车（牌照浙C×××××）损毁部件的价格进行鉴定，永嘉县价格认证中心于2013年7月4日作出鉴定结论书，被告于7月14日向原告送达鉴定意见通知书；3、于2013年12月18日开具鉴定聘请书，要求就原告奥迪轿车（牌照浙C×××××）损毁部件的价格进行补充鉴定，永嘉县价格认证中心于2014年4月11日作出鉴定结论书，被告于2014年6月23日向原告送达鉴定意见通知书，并告知鉴定结论，原告当即提出补充和重新鉴定的要求。2013年8月9日，被告办理延长行政案件办理期限审批手续，延长该案办案期限三十日。2014年6月20日，原告向被告信访，内容为“在永嘉桥下凯奇集团门口被章定长殴打抢车一事要求桥下派出所及时处理”，被告经办民警的处理方式为申请延期，处理意见为依法办案。2014年6月24日始，被告未就该案作任何调查和处理。2015年10月28日，原告以被告不履行法定职责为由提起本案诉讼。诉讼过程中，被告于2015年12月21日作出永公行罚决字[2015]第1475号行政处罚决定书。2016年2月22日，徐立忠因对前述处罚决定不服而向温州市公安局申请复议，温州市公安局依法受理后经审理于2016年5月20日作出温公复决字[2016]024号行政复议决定书，决定维持永嘉县公安局作出的永公行罚决字[2015]第1475号行政处罚决定书。徐立忠仍不服，于2016年6月16日另案向本院提起行政诉讼，要求：撤销永嘉县公安局作出的永公行罚决字[2015]第1475号行政处罚决定书和温州市公安局作出的温公复决字[2016]024号行政复议决定书，判令永嘉县公安局限期重新作出行政行为，继续履行法定职责。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，被告对原告的报案于2013年1月29日受理，2013年8月9日以案情复杂，需继续调查为由延长办案期限三十日，该案的办理期限应为六十日，而被告自2014年6月24日起至2015年12月12日被告作出永公行罚决字[2015]第1475号行政处罚决定前未作任何调查和处理，办案期限共计长达34个月多。即使鉴定期间按开具委托鉴定书或聘请鉴定书至告知鉴定结论止计算为11个月多予以扣除，被告的办案期限仍超过了21个月多，办案程序明显违法。鉴于被告在本案诉讼中作出了行政处罚决定，而原告不同意撤诉，故应当确认被告逾期作出行政处罚决定的行为违法。基于该事实，在本案中判决被告履行职责作出行政处罚已无实际意义，故原告要求判令被告立即作出行政处罚的诉讼请求应予驳回。关于被告提出的，据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四条规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”故原告的起诉已超过法定期限起诉，且无正当理由的主张，本院认为，行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。起诉期限在追求法律自由和公正价值的同时，更倾向于追求法律的秩序和效率价值，即更倾向于维护行政管理秩序的稳定。本案中，被告在原告报案后已依法予以受理，此后对案件的调查和处理属被告应当主动依职权履行的法定职责，显然不同于对案件的受理这一依申请履行的职责。对行政机关依申请应当履行职责而不履行的，法律明确设置了起诉期限，这是从维护行政相对人的权益和行政管理秩序的稳定两方面考虑，给予相对人救济申请期限的适度宽容和必要限制。因在此情形下，相对人超过起诉期限而未起诉的，可视为相对人自动撤回要求行政机关履行职责的申请，继而以起诉期限限制其起诉进入司法实体审查程序，是符合法律价值和立法本意的。而对行政机关依职权应当履行的法定职责，法律已为其严格设置了相应程序，明确了各种处理结果的可能，行政机关履行职责有其完全的主动性，并不依赖于外部申请或其他任何事由。本案中，被告在延长后的办案期限内未办结案件，期限届满后又长期不作调查而以事实尚未查清为由不作出处理，因无处理结果，客观上并不存在需要法律维护的稳定秩序，又因其不作为的违法行为一直处于持续状态而损害了行政管理秩序和行政公信力。在此情形下，如对作为受害人的原告提起不作为之诉的起诉期限亦据前述解释第四条之规定予以限制，显然违背了法律的秩序和效率价值，也当然不利于保护原告的合法权益。故被告该主张不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告永嘉县公安局逾期作出永公行罚决字[2015]第1475号行政处罚决定的行政行为违法。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告永嘉县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 徐 力
人民陪审员 潘春子
人民陪审员 胡百林
二〇一六年七月二十一日
书 记 员 李芳芳