黑龙江省绥芬河市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑1081行初4号
原告绥芬河市万鸿利通经贸有限责任公司，住所地绥芬河市北山工业园区。组织机构代码证75866437-X。
法定代表人李国军，男，董事长。
委托代理人于成，黑龙江圣博律师事务所律师。
被告绥芬河市国土资源局。住所地绥芬河市同福街**号。组织机构代码证00192467-8。
法定代表人宋芝耀，男，局长。
委托代理人陈开业，男，1964年3月24日出生，汉族，绥芬河市国土资源局副局长，住所地黑龙江省绥芬河市绥芬河镇二十委5组。
委托代理人王洪明，男，1963年8月1日出生，汉族，绥芬河市国土资源局法制科科长，住所地黑龙江省绥芬河市绥芬河镇十四委8组。
第三人绥芬河市阜宁镇建华村委会。住所地黑龙江省绥芬河市阜宁镇建华村。
法定代表人周宝臣，男，村主任。
委托代理人鄂玉荣，黑龙江国大律师事务所律师。
原告绥芬河市万鸿利通经贸有限责任公司不服被告绥芬河市国土资源局土地管理行政确认一案，于2016年4月25日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月25日受理后，于2016年4月29日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。第三人绥芬河市阜宁镇建华村委会认为本案与其有法律上的利害关系，于2016年5月16日申请做为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月27日、2016年12月19日公开开庭审理了本案。原告绥芬河市万鸿利通经贸有限责任公司委托代理人于成，被告绥芬河市国土资源局委托代理人陈开业、王洪明，第三人绥芬河市阜宁镇建华村委会委托代理人鄂玉荣到庭参加诉讼。因案件不能在审限内结案，经黑龙江省高级人民法院批准，延长审限六个月。本案现已审理终结。
被告绥芬河市国土资源局于2015年1月30日为绥芬河市人民法院出具一份《说明》，内容为：“市万鸿利通经贸有限责任公司、山鑫木业公司位于北山新区土地使用权，土地使用证以外的土地，全国第一次土地调查时权属被认定为集体土地，2010年全国第二次土地调查时被认定为国有土地。在我局未查到给建华村土地补偿记录。”2015年12月1日又为绥芬河市人民法院出具一份《关于绥芬河市人民法院调查取证的情况说明》，内容为：“1993年第一次土地调查土地利用现状图编号L-52-131-C-3、L-52-131-C-4；法院介绍信注明的调取位置(北山新区山鑫木业土地证位置以南、铁路线以北；土地证位置以北，301国道以南部分的土地)为建华村集体土地。2008年第二次土地调查土地利用现状图编号L-52-131-(50)，L-52-131-(51)，法院介绍信注明的调取位置(北山新区山鑫木业土地证位置以南、铁路线以北；土地证位置以北，301国道以南部分的土地)在2010年经批准将图上所载土地的性质变更为国有建设用地。”原告认为以上两份说明内容违法，直接影响到其在绥芬河市人民法院民事案件的审理结果，原告申请要求撤销该二份《说明》。
被告为证明自己的主张，向本院提供如下证据：
1.《黑龙江省土地管理条例》第三条；2.《土地调查条例》第二十六条。3.第1次、第2次土地调查成果图《土地利用现状图》截图3张；4.国土资源局档案室开具的证明1份;5.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条；6.绥芬河市山鑫木业有限责任公司行政诉状；7.国土资源局2015年1月30日和12月1日出具的两份《说明》。
原告绥芬河市万鸿利通经贸有限责任公司诉称：原告通过出让方式取得了土地使用权，被告出让土地时为国有存量土地，不是集体土地，而被告在出具两份《说明》时认为2010年第二次土地调查时，该地块土地性质为国有，被告在没有建华村土地权属证明的情况下出具《说明》是违法行政。1993年至2010年期间是哪个年批次征地作为被告应当清楚，未查到档案而出具说明且被司法机关做为土地确权的依据，行政行为缺少依据。对2015年1月30日出具的《说明》，原告在民事案件庭审中当庭予以否认，提出是被告单位出具的还是个人出具的，但始终没有答复。2015年12月23日，开庭时才知道是被告单位出具的，是被告的行为。被告做为土地权属登记机关和确权实施机关，对出具的《说明》应有地籍档案或征地手续为依据，被告所做的《说明》缺乏事实根据，被告违法行政，该两份《说明》应当被撤销。撤回诉请中要求撤销绥芬河市国土资源局2015年1月30日为绥芬河市传峰木业公司出具的《说明》的诉讼请求。
原告为证明自己的主张向本院提供如下证据：第一组证据：1.关于绥芬河市法院调查取证的情况说明；2.绥芬河市人民法院2015年12月18日签发传票；3.2015年1月30日绥芬河市国土局出具的《说明》;4.土地登记公开查询申请审批表；5.黑龙江圣博律师事务所出具的介绍信;6.牡丹江市中级人民法院民事裁定书(2015)牡民终字第532号;7.黑证土2010第217号和黑证土2010第289号用地审批件，万鸿利通的地籍档案；国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知；8.（2014）绥民初字第333号民事裁定书和（2015）牡民终字第533号民事裁定书。
被告绥芬河市国土资源局辩称：被告出具《说明》是应人民法院的要求，属依法履职、符合法定授权，履行了法定程序；该《说明》是对原告土地使用证之外的土地情况的说明，并未说明原告以出让方式获得的土地使用证内的土地为集体土地，原告所诉与事实不符；原告对其土地使用证外的土地依法不拥有土地使用权，对被告出具的《说明》提起行政诉讼不符合行政诉讼法第十二条关于受案范围的规定。应驳回原告的诉讼请求。
第三人绥芬河市阜宁镇建华村委会述称：原告的起诉不符合法律规定，被告作为行政机关不存在违法行为，原告滥用诉权，目的是为了拖延民事诉讼中赔偿案件的审理，请求法院驳回原告的诉请。
本案双方当事人争议的焦点是：1.被告作出的《说明》是否属实，证据是否充分，是否符合法律规定，应否被撤销；2.被告所作的说明是否是可诉的行政行为。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提供的证据1、2欲证明被告为法院出具的《说明》是法律授权，依法履职，所作出的《说明》是有依据的，全国范围集体土地到现在没有全部取得所有权证书。原告认为，被告违反了国土资源部关于近一步规范土地登记工作的通知第四条，土地证书是唯一证明，其它证明不了该争议地块2010年之前为第三人的集体土地，对此不予认可。第三人认为，被告对土地登记工作没有全面完成在全国普遍存在，被告已履行职责，不存在违法之处。
本院认为，以上二份法律依据，主要规定了被告的行政职责以及延伸的服务职能，如做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作，对于被告以此法律依据证明的问题，被告也按规定履行了义务，并向法院出具《说明》，对此本院予以确认。
被告提供的证据3、4欲证明被告出具二份《说明》前，履行了查档、对照调查成果图核实等程序。第1次全国土地调查是1990年，第2次是2010年，被告依据是全国统一调查成果图，对原告的批地时间是在2001年、2002年，是在第1次土地调查结束，第2次土地调查没开始。关于原告要求省政府的批转文件，被告认为原告不具有资格，与以后用地人没有任何关系，不是法定公开内容。
原告质证意见为，第1次全国土地调查与第2次相差时间很长，争议地块什么时间从集体变为国有，转为国有的相关文件被告未能提供。根据土地管理部门的操作规程，应该是整幅征地，不能“开天窗”式的只征原告所有的证内的土地，要无缝对接，被告应当提交变更文件和征地、批地文件，及相应图纸。原告到黑龙江省国土资源厅调取了2010年两个批次的批地文件，当中，没有建华村的农用地转为建设用地，也就是说建华村的土地不是在2010年转为建设用地，变为国有，所以被告出具的说明没有根据，是违法行政。
被告又认为，原告所调取的2010年的两个文件不包括建华村，不能说明建华村的土地从来没有从集体变为国有。如果第1次全国土地调查是集体土地，第2次土地调查是国有，没有征地手续，该地还应该是集体土地，被告所出具的证明中不涉及原告土地使用证外土地确权问题。绥芬河市村集体没有地籍档案，全国也很普遍。
原告又认为，本案中这是关键点，被告自相矛盾。第2次土地调查争议的地块为国有，证明的土地恰恰是本案原告在民事案件中涉及的土地，权属性质直接影响案件结果，出具的证明就应该有相关根据。被告证明此地块2010年之前是集体土地，应该是以地籍档案权属证明来确认，被告承认没有地籍档案，证明出具的说明没有依据，是违法行政，应该启动政府确权程序，不能简单的出具《说明》。
第三人质证意见为，对证明的问题没有异议，但对于原告的质证意见有异议，被告依据全国土地调查结果图出具的《说明》，程序及依据合法，地籍档案并不是证明土地权属唯一资料，原告与第三人之间的民事纠纷也不是土地权属纠纷，不应启动土地权属争议确权程序。
原告认为，其使用性质是国有土地，而第三人认为使用的是集体土地，应该是政府确权，本案应该是权属争议。
本院认为，上述证据为被告向绥芬河市人民法院出具的两份《说明》的依据，1993年第一次土地调查土地利用现状图编号L-52-131-C-3；2008年第二次土地调查土地利用现状图编号L-52-131-(50)，L-52-131-(51)截图。该图为二次土地调查成果图，被告是以此为根据向法院出具的《说明》，但该地块2010年被变更为国有用地的相关批转手续及资料被告未能提交本院，并在为法院出具的《说明》中明确关于该地块，被告只存档四份图及绥芬河市万鸿利通经贸有限责任公司征地档案，其他材料被告无存档，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，农用地转建设用地，必须经过严格的审批手续，上述农用地转为建设用地至少应由黑龙江省人民政府进行审批，批转后按照土地征收的相关程序进行征收，并按原用途给予补偿，被告认定2010年该地认定为国有土地，被告未提供批转手续，也未提供认定为国有土地的相关手续，其向法院所作的两份《说明》缺乏事实根据，对被告以此证据证明的问题不予采信。
被告提供的证据5、6、7欲证明原告在诉状中提及的是其以出让方式取得的土地即“证内”土地，而本机关的《说明》只涉及“证外土地”，二者指向不同，没有任何关系，不符合行政诉讼法所规定的受案范围。
原告质证意见为，对证据形式要件无异议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条一款四项和第二款规定，提起行政诉讼，属于受案范围，直接指明本案的原告与被告作出的《说明》具有事实上的利害关系。被告所说出具的《说明》是涉及原告土地使用证外土地，而民事案件中争议的就是证外的周边的土地。
第三人的质证意见同被告。
本院认为，三方当事人对证据形式要件无异议，本院予以确认。对证明的问题被告认为的《说明》只涉及原告土地使用证外土地，而不涉及证内土地，但原告所诉的内容主要涉及证外的土地，其民事案件中也是涉及原告土地使用证外的土地，因被告出具的《说明》涉及民事案件的审理，对原告产生实际影响，对被告以此证据证明的问题不予采信。
原告提供的证据1-3欲证明，被告两次《说明》均是单位行为；从2015年12月23日原告才知道是以被告单位的名义作出的权属证明；出具的权属证明的行为，也是行政行为，起到了权属证明的作用，被法院已经作为证据使用，直接侵害了原告的利益。被告认为，对证据形式要件无异议，对证明问题有异议，这两份《说明》只是对土地现状的说明，并不是正式的权属证明。第三人对证据形式要件没有异议，对证明问题有异议，被告不存在违法行政。
本院认为，三方当事人对证据形式要件无异议，本院予以确认。上述证据能够证明被告出具的权属证明的行为，也是行政机关的一种确认行为，起到了权属证明的作用，被法院已经作为证据使用，影响了原告民事案件的审理，对原告以此证据证明的问题予以采信。
原告提供的证据4、5欲证明，1.原告的代理人依法向被告调阅并复印涉案的土地地籍档案；2.被告告知无地籍档案无法查询；3.没有地籍档案，被告出具的说明没有根据，行为违法。被告认为，形式要件无异议，对证明问题有异议，地籍档案并不是证明土地权属唯一材料，这是全国现状，国有土地是经过土改以后，有很多材料可以证明土地的合法性，没有地籍档案土地就不合法是错误的。第三人认为，原告出具的证据仅能证明原告代理人曾经到被告调查过的事实。
本院认为，被告对证据形式要件无异议，本院予以确认。原告向被告申请调阅本案争议地块的土地地籍档案，档案中无该地块的原始地籍资料，也没有集体土地转为国有土地的批转手续，被告出具的两份《说明》缺乏依据，对原告以此证据证明的问题予以采信。
原告提供的证据6欲证明，被告违法出具的《说明》被司法机关视为土地权属确权的依据，侵害了原告的利益。
被告对该证据没有异议。
第三人对证据形式要件没有异议，对证明问题有异议。二审法院正确行使审判权将案件发回重审，是正确的，原审法院与二审法院作出裁判，并不是原告所说依据权属证明作出认定。
本院认为，三方当事人对该证据的形式要件无异议，本院确认。该证据明确了被告出具的《说明》的内容为(2015)年牡民终字第532号民事裁定书所采用，但该裁定书中当事人主体为本案第三人与绥芬河市传峰经济贸易有限责任公司，与本案件的主体不对，对原告以此证据证明的问题不予采信。
原告提供的证据7欲证明，万鸿利通的土地案件性质与本案是一样的，出让前是国有，周边的土地也应当是国有土地，并且周边是规划路，是公共设施，也应该是国有土地。黑龙江省人民政府批复中没有建华村集体土地变为国有土地的批复，法律依据土地使用证是唯一证明，被告不能提供集体土地转为国有土地的批转手续。
被告质证认为，对形式要件无异议，对证明的问题有异议。省政府的批复是在绥芬河市政府的请示下作出的，即哪个村的征用体现就是哪个村的，申请哪块批哪块，出让的土地出让前必须是国有土地，必须向省政府请示批准征收为国有土地，这些文件不能证明建华村的土地权属。
第三人质证认为，对形式要件无异议，对证明的问题有异议。在同意被告的质证意见基础上补充说明，该组证据仅能够证实证据材料本身所能证明的问题，原告所称征地的“无缝对接”没有法律依据，原告所使用的土地超出证外的部分无权占有，也不存在权属争议。
本院认为，三方当事人对证据的形式要件无异议，本院确认。因庭审中被告未能向本院提交本案争议地块的集体土地转为国有土地的批转手续，无法证明本案原告土地使用证以外的周边的土地的使用性质，对原告以此证据证明的原告土地使用证之外的土地为国有土地的主张不予确认。
原告提供证据8欲证明，法院在民事案件中认为是确权文件，该案件符合立案条件，如果不是确权文件在没有地籍档案、权属证明的情况下，法院不应采信。
被告对证据无异议。
第三人质证意见，对形式要件无异议，对证明问题有异议。原告起诉是否符合行政诉讼的立案条件，应按行政诉讼法予以调整，与该两份法律文书无关。
本院认为，该两份法律文书能够证明原告与第三人在民事诉讼过程中，被告为本院出具的《说明》，在民事案件当中作为证据所使用，对民事案件的审理产生影响，对此证据及证明的问题予以确认。
根据当事人的举证、质证、法庭调查及本院对上述证据的认证意见，本院认定案件事实如下：
2014年10月29日，本案第三人向本案原告提起物权保护之诉，要求本案原告支付非法占用土地的租金1276659元，本院经审理裁定驳回本案第三人的诉讼请求。本案第三人不服判决提出上诉，经牡丹江市中级人民法院审理后，撤销原裁定指定本院审理。
在一审民事案件审理中，本案被告于2015年1月30日向本院出具《说明》称：“市万鸿利通经贸有限责任公司、山鑫木业公司位于北山新区土地使用权，土地使用证以外的土地，全国第一次土地调查时权属认定为集体土地，在2010年全国第二次土地调查时被认定为国有土地，我局未查到给建华土地补偿记录。2015年12月1日，被告又出具《关于绥芬河市法院调查取证的情况说明》，内容为：1993年第一次土地调查土地利用现状图编号L-52-131-C-3、L-52-131-C-4；法院介绍信注明的调取位置(北山新区山鑫木业土地证位置以南、铁路线以北；土地证位置以北，301国道以南部分的土地)为建华村集体土地。2008年第二次土地调查土地利用现状图编号L-52-131-(50)，L-52-131-(51)，法院介绍信注明的调取位置(北山新区山鑫木业土地证位置以南、铁路线以北；土地证位置以北，301国道以南部分的土地)在2010年经批准将图上所载土地的性质变更为国有建设用地。两份《说明》明确了本案上述争议地块即绥芬河市山鑫木业有限公司土地使用证之外的周边土地，2010年之前为集体所有，2010年之后变更为国有土地。
民事案件重新审理后，本案原告提起行政诉讼，要求撤销被告于2015年1月30日、2015年12月1日为本院出具的两份《说明》，民事案件中止审理。
另查，本案争议地块的土地使用性质从集体土地转为国有土地，在被告单位存档的地籍档案中，没有关于本案争议地块的土地批转手续，被告在本院限期举证通知规定的期限内，也未能提供原告土地证外周边的土地，由集体土地转为国有土地的批转手续。
根据以上事实，本院认为：被告为土地行政管理部门，具有法定的对土地使用性质、用途进行登记管理的职责，应人民法院因审理案件的要求，有对被管理的土地使用性质及使用年限进行确认的相应职权，对外也有应利害关系人申请进行与土地管理有关内容公示的法定义务。在本院审理的民事案件中，被告为本院出具了二份《说明》，对民事案件所涉及的本案原告使用土地证周边的土地使用性质及变更的时间做了证明，该二份《说明》明确了原告所占用土地周边地块于2010年转为国有。
按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。根据现行法律及政策的规定，集体土地转为国有土地只有一个途径，通过征收程序才可以将集体土地转为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条至第四十九条的规定，土地征收，是指市、县人民政府依法定程序逐级上报经省级政府或国务院审批后，组织实施的将集体土地征收为国有土地，并对被征地农民和集体经济组织进行补偿安置的行为。被告在二份《说明》中明确了原告所占用土地周边地块于2010年转为国有，但在本案审理过程中，被告未能在法定期限及本院指定期限内提供本案争议地块由集体土地转为国有用地的相关批转手续，视为被告没有该地块的批转手续，故该地块由集体土地转为国有土地缺乏事实根据，被告为本院出具的二份《说明》所确定的原告所占用土地周边地块于2010年转为国有土地的确认也缺乏事实依据，依法应予撤销。
原告在诉请中要求撤销被告出具的“2015年1月30日关于市传峰木业公司位于孙家沟的土地使用权《说明》”，庭审后，原告申请撤回此项诉讼请求，本院准许。
被告主张的本案超过法定的起诉期限，因本案原告与第三人的民事案件一直未终审，在民事案件发回重审后，案件中止，本案原告提起行政诉讼，当事人一直在法院诉讼并持续未中断，不存在超过法定起诉期限的问题。对被告提出本案超过起诉期限的主张不予支持。
对被告主张的本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，就本案而言，被告出具的二份《说明》，已做为证据在民事案件中认定，其影响到民事案件的审理，原告可以提起行政诉讼，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款的规定。被告为人民法院出具《说明》的行为应属于行政行为，其证明的事项属于行政机关行政管理的职权范围，对比其他主体出具的证明材料具有更高的证明强度，该证明内容足以影响到民事案件的审理及认定，因此，该案应属行政案件的受理范围，对被告的主张本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款、第七十条一款第(一)项、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，判决如下：
撤销被告绥芬河市国土资源局于2015年1月30日、2015年12月1日为绥芬河市人民法院出具的内容为“关于绥芬河市万鸿利通经贸有限责任公司土地使用证周边地块的土地使用性质”的二份《说明》。
案件受理费50元，由被告绥芬河市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。
审 判 长 舒 罡
审 判 员 单国勇
人民陪审员 李曼曼
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 潘月卿