福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第20号
上诉人（原审原告）福建省光泽县建光汽车运输有限公司。
法定代表人焦菊希，男，董事长。
委托代理人刘伟，光泽县“148”法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）南平市安全生产监督管理局。
法定代表人徐勇，男，局长。
委托代理人金涛，福建国富（南平）律师事务所律师。
委托代理人王建生，男，南平市安全生产监督管理局党组成员。
上诉人福建省光泽县建光汽车运输有限公司（以下简称建光公司）因诉南平市安全生产监督管理局安全监督行政处罚一案，不服南平市延平区人民法院（2014）延行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人建光公司的委托代理人刘伟，被上诉人南平市安全生产监督管理局的委托代理人金涛、王建生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判查明，建光公司成立于2005年，2010年取得《道路运输经营许可证》，经营范围：县内班车客运；县内（旅游）包车客运。2012年8月1日，建光公司与福建圣农发展股份有限公司（以下简称圣农股份公司）签订NO20120801／001-35《外雇客运业务承包合同》，由建光公司为圣农股份公司运送员工上下班。2012年，原告建光公司与杨永才签订《车辆租赁经营合同》，原告建光公司将闽H×××××“五菱”牌7座小型客车租赁给杨永才经营，经营期限为36个月，自2012年4月3日至2015年4月3日，经营业务为接送圣农股份公司员工上下班。2013年6月8日6时12分许，杨永才驾驶闽H×××××车接送圣农股份公司员工7人，由光泽县崇仁乡汉溪村往圣农股份公司宰杀二厂方向行驶，途径光司线7KM＋400M转弯处，超越同向行驶的闽H×××××号小型普通客车后，与对向驶来的闽H×××××号重型厢式货车发生碰撞，造成3人（包括杨永才）当场死亡、1人重伤、4人轻伤，车辆损坏的交通事故。光泽县公安局交通警察大队对事故现场调查勘验后作出《道路交通事故认定书》，认定事故形成原因系杨永才驾驶超员机动车途经容易发生危险的路段未降低速度且与对面来车有会车可能时超车，是造成本起事故的直接原因，杨永才在本次交通事故中负事故全部责任。交警部门委托福建武夷司法鉴定所对杨永才乙醇进行检验，检验结论为血样中的乙醇浓度6.4mg／100ml；对杨永才驾驶的闽H×××××号小型普通客车安全技术性能，委托南方司法鉴定中心进行检验，该中心出具（2013）车检字第1186号检验报告，证实灯光系统、整车灯光总成及信号装置事故前性能有效，转向系统事故前性能有效，制动系统事故前整车制动性能有效。
事故发生后，南平市人民政府成立事故调查组，调查认为事故的间接原因是闽H×××××号小型普通客车所属单位建光公司，存在对租赁经营车辆的安全管理不到位，规章制度不落实，从业人员学习、教育不到位，驾驶员安全意识不强；租赁用车相关企业对员工乘车安全宣传教育不足；有关监督管理部门安全监管工作存在薄弱环节和漏洞，均是该起事故发生的间接原因。事故责任认定及处理意见，调查认为建光公司对租赁车辆未严格依法履行安全生产管理职责，存在签订车辆租赁合同以租以包规避安全管理职责，对本起事故发生负重要管理责任，建议由南平市安监执法支队依照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定对该公司进行行政处罚。2013年8月21日，福建省人民政府安全生产委员会办公室作出《关于南平市光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告审核意见的函》［闽安委办（2013）78号］，该函意见：原则同意你市调查组对这起事故的原因分析、事故性质认定、事故责任单位、人员的处理建议和事故防范措施。2013年8月28日，南平市人民政府作出《关于光泽县“6.8”较大道路交通事故调查报告的批复》［南政综（2013）202号］，批复同意调查报告对事故原因的分析和事故责任的认定，该起较大交通事故是一起生产安全责任事故；同意事故调查组提出的对有关责任人员和有关单位的处理意见。2013年10月30日，南平市安全生产监督管理局作出（南）安监管罚字（2013）2号《行政处罚决定书（单位）》，认定建光公司因对租赁经营车辆安全管理不到位，规章制度不落实，从业人员学习、教育不到位，对2013年6月8日发生死亡3人、重伤4人的较大道路交通事故负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）的规定，决定对建光公司罚款20万元。建光公司不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，闽H×××××号小型普通客车，在2012年存在3次违法事实，2013年5月17日，存在超载的违法事实。2013年5月31日，光泽县运输管理所对原告建光公司作出（光交）安监检改字（2013）第（14）号《整改通知书》，该通知书载明：你公司接送圣农公司员工上下班的车辆存在安全重大隐患，责令你单位立即停止此项业务（汽车租赁业务）。现要求你单位对上述问题于2013年6月2日前整改完毕并书面反馈我单位，我单位将对整改情况进行复查。建光公司未反馈整改情况。
原判认为，《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”该条排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥安全生产法对道路交通安全法律、行政法规未规定事项的适用。《条例》第一条规定“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，根据《安全生产法》和有关法律，制定本条例”，第二条规定“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”，因此，《条例》已将道路交通事故纳入其调整范围，被告对辖区内的运输企业发生的生产安全事故具有行政处罚权。原告建光公司在生产管理过程中，虽制定了安全生产的规章制度，但未抓落实，肇事的闽H×××××号小型普通客车，建光公司以租以包的形式规避安全管理责任，驾驶员安全例会签到本上，未见到闽H×××××号车，也未见到驾驶员杨永才的签到；建光公司在收到《整改通知书》后，未落实整改措施，也未将落实情况向光泽县运输管理所报告。光泽县“6.8”较大道路交通事故的发生，虽然直接原因是驾驶员违章驾驶引发的，但间接原因却是建光公司未落实好生产安全管理制度，辩证法中的“量变引起质变”的哲理，正好印证了建光公司未抓好驾驶员平时的安全生产教育，以致发生较大的生产安全事故，二者具有内在的联系，本起较大交通事故系生产安全事故，建光公司应负事故责任。原告建光公司认为其未违反《安全生产法》第二十一条、第三十六条的规定；行政机关行政处罚不当，属于适用法律、法规错误，对《道路交通安全法》调整的公共交通管理范围内的道路交通事故作出行政处罚，超越了法定职权，行政处罚于法无据。本院认为，与《道路交通安全法》相反，《安全生产法》第二十一条则规定了一般生产经营单位对其从业人员的安全生产教育培训义务，同时该法第八十二条又对违反该项义务的法律责任作出了明确规定。在此情形下，对运输企业适用《安全生产法》的一般性规定，是对其不同于特定道路交通违章行为的一般安全生产违法行为的处罚，不会因为适用《安全生产法》而产生同时可以适用《道路交通安全法》的法律适用冲突问题。2008年1月6日，国家安全生产监督管理总局办公厅《关于道路交通事故行政处罚有关问题的复函》更加明确地答复吉林省安全生产监督管理局：道路交通事故中涉及交通运输企业的调查处理适用《条例》。《条例》第三十二条规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和人员进行处理”因此，原告建光公司认为被告的行为“超越了法定职权，行政处罚于法无据”的理由，不能成立。被告认定原告建光公司未落实生产安全管理制度的事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告南平市安全生产监督管理局于2013年10月30日作出的（南）安监管罚字（2013）2号《行政处罚决定书（单位）》。
上诉人建光公司不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审判决认定事实不清，遗漏了2012年8月1日车主杨永才与上诉人签订《客运合同》的事实，并且上诉人的运输企业已经被光泽县运输管理所处罚。2、原审判决适用法律、法规错误。被上诉人依据《条例》第三十七条第（二）项的规定对上诉人作出行政处罚不当，属于适用法律、法规错误。上诉人没有否认《安全生产法》第九十四条规定安全生产监督管理局对本案事故的处罚权，该法第八十一条、第八十二条规定了相应的行政处罚。对上诉人的此种违法行为适用该法第三十七条规定进行处罚，就必然与该法第八十二条的规定冲突，故不能适用《条例》第三十七条。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，违反了《行政处罚法》规定的过罚相当的原则，且与处罚和教育相结合的原则相悖。请求二审法院撤销原审判决，并改判撤销被诉处罚决定，由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人南平市安全生产监督管理局答辩称，1、原审判决认定事实清楚；2、原审判决适用法律正确。本案生产安全责任事故的特点是多因一果，建光公司漠视安全生产的法定责任，安全管理形同虚设，放任安全隐患发生而不作为，杨永才超载超速等多种因素，导致了本案生产安全责任事故悲剧的发生。综上，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的全部上诉请求。
被上诉人南平市安全生产监督管理局在法定期限内，向原审法院提交如下证据：1、立案审批表（南）安监管立（2013）2号，证明被告对“6.8”事故立案调查。2、建光公司道路经营证副本，3、建光公司组织机构代码证，4、建光公司税务登记证副本，证据2-4证明建光公司系道路运输经营企业。5、光泽县“6.8”较大交通事故认定书，6、南平市公安局交警支队提供的光泽县“6.8”较大交通事故调查报告，7、福建省政府安委办关于光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告审核意见的函，8、省政府安办对光泽县“6.8”事故挂牌督办通知（11号），9、南平市安监局关于光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告的请示，10、南平市政府对光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告的批复【南政综（2013）202号】，证据5-10证明地方各级人民政府及相关职能部门对建光公司发生的“6.8”较大交通事故依法调查处理。11、南平市政府安委办关于光泽“6.8”较大道路交通事故涉及有关行业行政许可问题的函（附建光公司与杨永才车辆租赁经营合同），12、南平市运管处回复南平市政府安办“6.8”事故行业行政许可问题的函，13、建光公司关于制定领导班子安全生产“一岗双责”制度的通知，建光公司关于成立安全领导小组的通知，14、建光公司关于2013年落实岗位安全生产责任的通知，15、建光公司安全生产管理规定。16、光泽圣农发展股份有限公司与建光公司外雇客运业务承包合同，17、建光公司与杨永才车辆租赁经营合同，18、建光公司闽H×××××机动车行驶证，19、建光公司闽H×××××机动车登记证，20、杨永才道路旅客运输驾驶员从业资格，21、杨永才机动车驾驶证副页，22、经营性道路客货运输驾驶员从业资格考试申请表，23、三年内无重大交通责任事故证明，24、建光公司驾驶安全例会资料，25、呈阅件，26、整改通知书（光交）安监检改字（2013）第14号，27、违法记录，28、交通违法行为抄告单，29、2012年运输安全生产大检查明细表，30、现场检查记录表，31、2012年运输安全综合整治检查明细表，32、询问笔录，证据11-32证明建光公司未履行安全生产、落实安全生产责任制度以及违法生产的事实。33、行政执法证，34、行政处罚案件集体讨论记录，35、行政处罚告知书，36、听证告知书，37、案件处理呈批表，38、行政处罚决定书，39、文书送达回执，证据33-39证明被告作出的具体行政行为程序合法。被上诉人还提交了《安全生产法》、《条例》、《福建省安全生产条例》、《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的函》等法律法规及规范性文件，证明被上诉人依法行使行政执法权。
上诉人建光公司在法定期限内，向原审法院提交如下证据：1、交通事故认定书，证明杨永才驾驶车辆发生道路交通事故，事故发生直接原因及杨永才负事故全部责任。2、行政处罚决定书，证明被上诉人处罚认为上诉人安全管理不到位，制度不落实，教育不到位。3、企业法人营业执照，证明上诉人从事汽车租赁经营的单位，享有本案诉讼的主体资格。4、机动车行驶证，证明闽H×××××车使用性质属租赁。5、驾驶管理制度，6、客运安全告知书，7、安全生产管理规定，8、安全生产操作流程，9、岗位安全生产责任书，10、成立安全领导组通知，11、安全生产教育培训制度，12、安全生产管理制度，证据5-12证明上诉人有完善的安全生产管理制度，落实到位、驾驶员安全生产教育和培训到位、安全生产责任落实到人，落实安全生产例会制度等制度。13、从业资格证，证明杨永才具有道路旅客运输驾驶员资格。
本院经审理查明，被上诉人南平市安全生产监督管理局对原审判决认定的事实无异议；上诉人建光公司对原审判决认定的事实无异议，但认为原审判决遗漏了2012年8月1日车主杨永才与上诉人签订《客运合同》及上诉人的运输企业已经被有关部门依据《中华人民共和国道路运输条例》进行了行政处罚的事实。经审查，本案没有证据可以证明原审判决遗漏事实，本院对上诉人的该异议不予采纳。本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人依据《条例》第三十七条第（二）项的规定对上诉人作出行政处罚是否违法。根据《条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”的规定，运送乘客属于交通运输企业的生产经营活动，因此运送乘客发生事故涉及企业生产安全问题的，可以适用《条例》作出处理。交通事故责任与企业应承担的生产安全事故责任之间不具有排斥性，不存在只能由交通事故肇事人承担交通事故责任，企业不承担生产安全责任的法律依据，被上诉人对辖区内发生生产安全事故的运输企业具有行政处罚权。该起交通事故因闽H×××××号车驾驶员杨永才驾驶超员机动车，途经容易发生危险的路段未降低行驶速度且与对面来车有会车可能时超车，造成3人（包括杨永才）当场死亡、1人重伤、4人轻伤，车辆损坏的交通事故。根据《条例》第三条第一款第（三）项“较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”的规定，该起交通事故属于较大生产安全事故。事故虽然是驾驶员杨永才违规操作造成，但杨永才驾驶超员机动车、违规超车的行为，与公司未尽生产安全管理职责，未对杨永才进行严格的安全教育培训，有直接关系。建光公司在生产经营管理过程中，虽然制定了安全生产的规章制度，但未抓落实，对肇事闽H×××××号小型普通客车，以租以包的形式规避安全管理责任，事故车驾驶员未参加公司安全例会等安全教育、培训，驾驶员缺乏安全意识、没有安全责任感是造成事故的根本原因。闽H×××××号车驾驶员对该起交通事故负全部责任，建光公司作为事故责任方所属企业，应当对该起交通事故所涉及的生产安全问题负责。南平市人民政府组织的事故调查组作出的调查报告经福建省人民政府安全生产委员会办公室《关于南平市光泽“6.8”较大道路交通事故调查报告审核意见的函》［闽安委办（2013）78号］原则同意，南平市人民政府《关于光泽县“6.8”较大道路交通事故调查报告的批复》［南政综（2013）202号］批复同意，认定该起交通事故是一起生产安全责任事故。因此，应当适用《安全生产法》、《条例》等法律法规对该起生产安全事故中建光公司没有认真履行生产安全职责作出处理。根据《条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”和第三十七条第（二）项“发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款”的规定，本案被上诉人按照南平市人民政府作出的南政综（2013）202号批复，对负有责任的事故发生单位建光公司作出罚款20万元的行政处罚，符合法律法规规定。
上诉人提出本案适用《条例》第三十七条与《安全生产法》第八十二条的规定冲突，应当适用《安全生产法》。根据《安全生产法》第一条“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”、第七十三条“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”的规定，《安全生产法》是规范企业生产安全方面的法律，而涉及生产安全事故调查和处理的具体办法授权国务院制定行政法规作出规定。因此，《条例》仅针对事故发生后的调查和处理，《条例》的部分内容是对《安全生产法》的补充。特别是事故发生后如何对企业进行行政处理，《安全生产法》没有具体规定，相关内容规定在《条例》中，因此，《条例》与《安全生产法》不存在冲突，《条例》是追究事故企业生产安全责任，对事故企业作出相应行政处理的依据。《安全生产法》所规定的企业对生产安全的相关职责，在不同情形下适用的法律法规不同，企业未履行生产安全职责但未造成生产安全事故的不得适用《条例》，造成生产安全事故的可以适用《条例》。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。
综上，被诉具体行政行为并无违法，原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福建省光泽县建光汽车运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 许秀平
审判员 张文硕
审判员 吴良福
二〇一四年七月八日
书记员 黄 飙
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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