北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0112行初13号原告北京嘉禾春天农产品专业合作社，住XXX。法定代表人邵长峰，男,XX。委托代理人王宇，北京达奥律师事务所律师。委托代理人付海滨，北京达奥律师事务所律师。被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市东城区和平里北街2号。法定代表人魏成林，男，主任。委托代理人马涛，男，北京市国土资源局通州分局干部。委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。原告北京嘉禾春天农产品专业合作社（以下简称嘉禾春天）不服被告北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的行政处罚一案，于2017年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月8日立案后，依法向市规土委送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月30日公开开庭审理了本案。嘉禾春天的委托代理人王宇，市规土委委托代理人秦国栋、马涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市规土委于2017年1月23日作出京规划国土（通）土罚字[2017]第62号行政处罚决定书（以下简称62号决定书），查明嘉禾春天在北京市通州区马驹桥镇XXX村（以下简称XXX村）占地建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定对嘉禾春天处罚如下：责令嘉禾春天退还在XX村非法占用的XXX平方米（XXX亩）土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他其他设施，恢复土地原状。嘉禾春天诉称：2012年9月25日，嘉禾春天于XXX村村民委员会签订了《农村土地租赁合同》，双方约定由嘉禾春天承租XXX村400亩土地。2013年1月10日，经北京市通州区农村工作委员会（以下简称通州区农村委）批准，取得备案文件，而后嘉禾春天按照备案复函的要求建设地上物及附属设施，并未违反通州区农村委的备案内容，涉案土地为设施农用地，应当按照农用地管理，现市规土委以违反《土地管理法》第四十三条和四十四条的规定为由进行处罚于法无据，且认定事实不清，证据不足，请求法院依法撤销市规土委作出的62号决定书。嘉禾春天向本院提交如下证据：1.《农村土地租赁合同》，证明嘉禾春天与XXX村村民委员会签订了土地租赁合同，享有合法土地使用权；2.《关于马驹桥镇人民政府的复函》（通农委字[2013]12号，以下简称《复函》），证明2013年1月10日，通州区农村委批准嘉禾春天于在承租土地上建设农业建筑物及附属设施，共计1800亩，该土地性质为设施农业用地，按农用地管理不需办理农用地转用审批手续；3.《责令改正国土资源违法行为通知书》（京国土（通州）分局责字[2016]第22号，以下简称《责令改正通知书》）；4.《责令停止国土资源违法案件行为通知书》（京国土（通州）分局停字[2016]第22号，以下简称《责令停止通知书》）；证据3、4证明市规土委下属北京市国土资源局通州分局（以下简称通州分局）曾对嘉禾春天作出《责令改正通知书》、《责令停止通知书》的事实；5.行政处罚告知书，证明通州分局向嘉禾春天告知行政处罚的事实；6.62号决定书，本案被诉具体行政行为。同时，嘉禾春天向本院提交了《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号，以下简称127号文）作为法律依据，证明涉案项目为设施农业项目，土地为设施农用地，应当按照农用地管理，无需办理农用地转用手续。市规土委辩称，通州区农村委的《复函》系针对涉案项目的复函，并非项目用地的审批手续，并且明确要求不得进行非农建设，嘉禾春天建设的仓储用房和建设房并不属于生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地，应按建设用地管理，需要办理农用地转用手续，故请求法院依法驳回嘉禾春天的诉讼请求。市规土委在法定举证期限内向本院提交如下证据和依据，其中事实证据为：1.《农村土地租赁合同》和租金发票，证明嘉禾春天违法用地的事实；2.国土资源违法案件询问笔录及相关材料（嘉禾春天营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书），证明嘉禾春天违法用地的事实；3.《关于对嘉禾春天农产品合作社销售“农家院”行为进行限期整改的通知》（以下简称《整改通知》），证明嘉禾春天违法用地的事实；4.现场照片，证明嘉禾春天违法用地的事实；5.《通州区马驹桥镇土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《土地利用总体规划》），证明嘉禾春天建设占地不符合土地利用总体规划。其中程序证据为：1.立案呈批表，证明对嘉禾春天非法占地行为进行了立案；2.现场勘测笔录和土地面积报告书，证明市规土委依法对嘉禾春天占地范围进行了勘测；3.行政处罚告知书及法律文书送达回证，证明市规土委依法进行了行政处罚告知并履行了送达程序；4.行政处罚听证告知书和法律文书送达回证，证明市规土委依法进行了行政处罚听证告知并履行了送达程序；5.62号决定书的送达回证，证明市规土委依法送达了62号决定书。其中法律依据为：1.《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十七条、第七十六条；2.《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条。本院于2017年7月14日至涉案现场进行调查，涉案土地上的建筑物为两处蓝色钢结构房屋和硬化地面，硬化地面上有几组建设器材。嘉禾春天对市规土委提交的事实证据1、2真实性认可，不认可证明目的，认为恰能够证明嘉禾春天合法使用土地，证据3真实性认可，认为嘉禾春天仅改变了部分用途，且已经整改完毕，涉案内容不属于违法用地，证据4真实性认可，但认为设施农用地并不需要办理建设用地审批手续；对程序证据真实性均无异议。真实性认可，不认可证明目的，认为嘉禾春天不存在违法用地的情形。市规土委对嘉禾春天提交的证据真实性认可，但不认可证据1、2的证明目的，嘉禾春天改变了农业用途，且《复函》不能取代用地审批手续。本院对上述证据认证如下：嘉禾春天和市规土委提交的证据能够证明涉案土地及地上物的建筑主体、土地利用现状及市规土委调查核实并获取相关材料的事实，本院对其真实性予以认可。根据上述有效证据，本院认定事实如下：2012年9月25日，嘉禾春天与XXX村村民委员会签订《农村土地租赁合同》，约定嘉禾春天租赁400亩土地用于农业项目建设；2013年1月10日，通州区农村委作出《复函》，对马驹桥镇人民政府报送的嘉禾春天日光温室建设项目同意立项备案，文件载明只对马驹桥镇人民政府报送的项目建设方案予以登记备案;2014年9月29日前，嘉禾春天出资建设涉案两处钢结构房屋及地面硬化，经现场调查两处钢结构房屋挂有“农资库”标志。2015年12月16日，通州区农村委向马驹桥镇人民政府发送《整改通知》，要求马驹桥镇人民政府对嘉禾春天销售“农家院”行为立即进行整改，于2015年12月21日前督促嘉禾春天彻底清除所有温室和配套用房内的生活设施，恢复农用，温室大棚只能用于农业种植生产，配套用房用于存放农机具和农用物资。2016年11月26日，通州分局向嘉禾春天发送《责令改正通知书》和《责令停止通知书》，认定嘉禾春天擅自占地建设（占用耕地、基本农田）的行为，违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，责令停止建设并改正；2016年12月5日，通州分局对嘉禾春天占地建设行为进行立案调查；12月6日，通州分局与嘉禾春天制作询问笔录，嘉禾春天自认建设涉案建筑物时间、用途及出资情况等，后进行现场勘测，形成土地面积报告书，载明占地面积为XXX平方米（XXX亩），根据马驹桥镇土地利用总体规划（2006-2020）的图例显示，涉案规划土地用途为基本农田，现状土地用途为耕地；2017年1月13日，通州分局向嘉禾春天制作行政处罚听证告知书、行政处罚告知书；2017年1月23日，市规土委作出62号决定书，并依法送达嘉禾春天；嘉禾春天不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《土地管理法》第四条、第五条和第六十六条的规定，国家实行土地用途管制制度，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，市规土委对本市范围内的土地违法行为有进行查处的职权。《土地管理法》第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，第十五条规定，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。《国土资源部、农业部关于完善实施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2014]155号，2014年9月29日已停止执行，以下简称《155号文》）对设施农用地的管理和设施农业的用地、审核、管理等作出明确规定，其中第二条第（四）项规定要引导设施农业合理选址，设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。第三条规定农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。从以上规定可以看出，站在土地用途的角度，在耕地、基本农田上不得进行建设，确需占地建设的要经过严格的审批程序办理农用地转用手续，其中占用基本农田必须经国务院批准；站在农业项目的角度，经营者进行农业设施的建设与用地最终需要县级政府审核同意，并且在选址上严禁占用基本农田。本案中，涉案规划土地用途为基本农田，现状土地用途为耕地，不是设施农用地，嘉禾春天仅提供了通州区农村委的《复函》，并未提供县级政府审核同意的文件，且未提供农用地转用手续，故其占用基本农田建设涉案钢结构房屋及进行地面硬化的行为违反了上述规定，依法应当进行查处。现市规土委结合立案、调查、现场勘测等情况，认定嘉禾春天构成违法占地，按照《土地管理法》第七十六的规定进行处罚并无不当，事实清楚、程序合法，处罚适当。针对嘉禾春天提出的涉案建筑建设施工时间应为2012年11月开始，并非是行政程序中询问笔录陈述的2014年1月，本院认为嘉禾春天自认的建设时间均为2014年9月29日之前，应当适用155号文，具体的建设施工时间不影响本案的审理，故本院将其建设时间表述为“2014年9月29日前”。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京嘉禾春天农产品专业合作社的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告北京嘉禾春天农产品专业合作社负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  梁 睿审 判 员  佟艳艳人民陪审员  胡晓波二〇一七年八月七日书 记 员  管 骄