湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂08行终41号
上诉人（原审被告）沙洋县人力资源和社会保障局，住所地沙洋县荷花大道11号，统一社会信用代码11420822011245791Q。
法定代表人黄茜，局长。
委托诉讼代理人彭希文，湖北希文律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）朱树珍，女，1954年6月24日出生，汉族，沙洋县人，住沙洋县，
委托诉讼代理人杨兆卫，湖北汉江律师事务所律师。
上诉人沙洋县人力资源和社会保障局（以下简称沙洋县人社局）因与被上诉人朱树珍社会保障行政处理一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沙洋县人社局负责人黄茜及委托诉讼代理人彭希文，被上诉人朱树珍的委托诉讼代理人杨兆卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，朱树珍1986年从他地迁入沙洋县汉津街办农建村二组，成为该村村民，但未在该村承包土地。后城镇化进程不断推进，农建村变更为农建社区，该社区二组、五组的土地相继被国家征收。
2013年1月，沙洋县政府召开常务会议，研究通过了《沙洋县被征地农民养老保险工作实施方案》，强调该方案适用范围仅限于沙洋镇和滨江新区。被征地农民养老保险费用由政府财政、社区集体、个人出资按比例负担。被告沙洋县人社局将该方案的具体内容制作成《沙洋县被征地农民养老保险问答》宣传资料，该资料主要内容主要反映被征地农民如何参保和缴费等，其中明确告知：被征地农民如何办理被征地农民养老保险参保手续？答：1.可参保对象填写《沙洋县被征地农民参保申请书》，交照片1张、身份证及户口本复印件；2.经社区审核，由社区安排专人统一填报《沙洋县被征地农民养老保险汇总表》，并进行公示；3.经沙洋镇复核，县人社局审批后，由村组（社区）按规定由专人统一办理参保缴费手续。该资料未对哪些人员属于被征地农民进行界定。被告将相关参保政策精神传达到基层，并将该宣传资料下发到两地。农建社区工作人员将该宣传资料下发到该社区各组组长，由各组组长向村民进行发放宣传。
2013年6月17日，原告朱树珍到农建社区居委会领取一份《沙洋县被征地农民参保申请书》。该申请书以表格形式呈现，内容除申请人身份信息栏外，主要有“本人自愿按照灵活就业人员参加基本养老保险，并自愿选择按照一档缴纳社会养老保险费”栏，只需申请人签名即可，其他三栏属于社区、镇政府、被告沙洋县人社局审批意见栏。原告填写该表，并按要求提交了身份证和户口本。农建社区、沙洋镇人民政府审核同意后，将其参保资料呈报至被告沙洋县人社局审批。该审批通过后，原告按要求缴纳了相应的参保费用，办完了参保手续。后原告达到退休年龄并办理了退休手续，开始领取养老保险金。
2016年5月5日，沙洋镇人民政府向被告沙洋县人社局送达《关于暂停农建社区被征地农民领取养老保险待遇的函》，说明因有人反映农建社区被征地农民养老保险中存在违规现象，镇政府已组建专班，正在对该问题开展调查，建议被告对已办理退休手续的139人暂停发放养老保险。次日，被告对农建社区被举报被征地农民养老保险存在违规现象进行了立案，并停发了包括原告在内相关人员的养老保险金，但被告一直未对原告是否存在违规参保问题进行调查处理。
2017年2月，原告诉至原审法院，要求被告对停发其养老保险金问题作出处理决定。原审法院判决责令被告限期内对停发原告养老保险金问题作出处理决定。被告后对是否应该停发原告养老保险金问题继续展开调查。经调查，农建社区居委会进行入户调查时，原告签字确认其未被征用过土地。时任农建社区副主任夏其华说明，当时在审核原告提交的参保申请资料时，了解到沙洋镇农建社区二组、五组的土地基本全部被征用，所以只审核了原告的身份证和户籍资料，没有审核其他资料。当时被告具体负责审批被征地农民参保资料的经办人员沙洋县人社局养老保险科科长胡信彪说明，原告是否具备被征地农民身份由其所在的农建社区和沙洋镇审核，被告并不审核该事项。被告查明上述情况后，认为原告的行为构成了骗取社会保险待遇，决定对原告作出行政处理。
2017年5月2日，被告对原告发送《行政处理告知书》，认定原告的行为构成骗取社会保险待遇。依据《社会保险法》第八十八条规定，拟对原告作出行政处理：1、责令退还领取的养老保险金24186.74元；取消享受的企业职工养老保险退休待遇。同年5月4日，原告向被告提供了《行政处理申辩意见》，说明本人提出参保申请，是经过农建社区和沙洋镇政府审核同意，被告核准后通知本人缴费才参保的，整个参保过程未以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇，不具备《社会保险法》第八十八条规定的违法行为，被告事实认定不实；被告取消本人企业职工养老保险退休待遇没有法律依据；被告逾期作出行政处理，程序违法。同年5月12日，被告对原告发放《行政处理听证通知书》。原告申请听证。同年5月19日，被告举行听证，原告再次陈明意见，与上述申辩意见一致。被告未采纳原告的意见。同年5月22日，被告作出沙人社处字[2017]8号《行政处理决定书》，认定原告不是被征地农民，冒用被征地农民身份办理了城镇灵活就业人员养老保险参保及补交养老保险手续，并领取了养老保险金，其行为构成了骗取社会保险待遇，依据《社会保险法》第八十八条规定，对原告责令退还领取的养老保险金24186.74元；取消享受的企业职工养老保险退休待遇。原告不服，诉至原审法院，要求撤销被告作出的沙人社处字[2017]8号《行政处理决定书》；判令被告补发暂扣的原告的基本养老金，并依法支付原告今后的基本养老金；由被告承担本案诉讼费。
原审认为，本案争议的焦点：1、原告是否存在骗取社会保险待遇的行为；2、原告的养老保险待遇是否应当被取消。
争议焦点一，被告认为原告不是被征地农民，其填写《沙洋县被征地农民参保申请书》，冒用被征地农民身份办理了城镇灵活就业人员养老保险参保手续，并领取了养老保险金，其行为就构成了骗取社会保险待遇。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八十八条规定的骗取社会保险待遇行为主要是指个人明知自己不符合享受社会保险待遇的条件，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的行为。在本案中，原告未在本村承包土地，亦未被征地，其自始至终从未隐瞒过该事实；《沙洋县被征地农民养老保险问答》宣传资料明确告知可参保对象只需填写《沙洋县被征地农民参保申请书》，交照片1张、身份证及户口本复印件，该申请书系表格形式，其中没有要求原告对自己是否属于被征地农民作出承诺，亦未要求原告提交自己曾经被征地的相关证明材料，如土地承包合同或被征地材料等，原告只是按要求提交资料申请参保，其并未伪造材料证明自己是被征地农民；《沙洋县被征地农民养老保险问答》宣传资料并未对哪些人员属于被征地农民进行界定，当时社区的审核人员也认为沙洋镇农建社区二组、五组的土地全部被征用，所以只审核了原告的身份证和户籍资料，没有审核其他资料，即审核人员应该最了解被征地农民参保的政策精神，他们都认为原告所在的村组土地被全部征用，该村组的村民当然属于被征地农民，原告受到其认知水平和了解相关政策精神条件的限制，当然认为自己属于被征地农民；原告在整个参保过程中主动的行为仅是填写了一份《被征地农民参保申请书》，该申请书的填写不能产生任何的法律后果，即参保申请书的填写并不必然导致原告可以参保和领取养老保险金，最终参保成功取决于社区、镇政府、被告的层层审批通过。若因审核部门的审核不慎让不具有被征地农民身份的原告参保了，不能归责于原告，更不能据此认定原告构成骗保行为。综上，原告并不存在骗取社会养老保险待遇的主观故意和客观行为，被告亦没有提供相应证据证明原告有骗取社会保险待遇的行为，故被告认定原告的参保行为构成骗取社会保险待遇没有事实依据。
争议焦点二，原告提出，其参加被征地农民养老保险是基于对政府的信任而购买的，参保时客观真实的提交了相关材料并缴纳了个人应承担的保费，被告现又以其不具备参保资格取消其养老保险待遇，违背了信赖保护原则。原审法院认为，所谓信赖保护原则是指当行政相对人对行政主体所作出的授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意变更、撤销或废止该行为。在此情况下，信赖保护原则高于法律优先原则，法律优先原则受到一定程度弱化。它强调政府必须诚信。信赖保护原则保护行政相对人的合理信赖利益，只要行政相对人没有可归责于自己的事由，便推定行政相对人的信赖利益受到法律保护。本案中，原告是否具备被征地农民身份，掌握被征地农民参保政策精神和审核权力的社区和镇政府工作人员应该是最清楚的，其一一签字同意原告参保，即意味着其一致认为原告是符合被征地农民参保条件的。原告难以掌握被征地农民参保政策精神超过这些具体经办被征地农民参保事宜的工作人员，其基于对政府的信赖，相信代表政府的这些工作人员的行为是合法的，才按要求交纳保费参保。如果社区或者镇政府审核确定原告不具有被征地农民身份，不同意其参保，其不可能交纳保费参保。原告并未以欺诈、胁迫或者贿赂等不正当方法使审核机关作出同意其参保的意见，其亦并不明知自己不是被征地农民，被告并未提交证据证明原告明知自己不符合参保条件而故意创造条件参保，故原告整个参保行为善意且无过失，原告基于信赖政府而参保，其行为合法合理，应当予以信赖保护，其由此获得的利益不应被取消。原告的上述意见于法有据，故对原告的诉讼请求原审法院予以支持。
综上，被告作为社会保险行政部门，对社会保险欺诈案件有依法查处的法定职责，但其作出的沙人社处字[2017]第8号行政处理决定，认定原告骗取社会保险待遇没有事实依据，故该处理决定认定事实错误，应予撤销；原告基于对政府的信赖而获得的养老保险利益应当予以保护，不应被取消。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：撤销被告沙洋县人力资源和社会保障局作出的沙人社处字（2017）第8号《行政处理决定书》；二、被告沙洋县人力资源和社会保障局在本判决生效后10日内补发原告朱树珍自2016年5月至本判决生效之日止期间的养老保险金，并从本判决生效之日起继续支付原告朱树珍今后的养老保险金。案件受理费50元，由沙洋县人社局负担。
沙洋县人社局上诉称，原审认定事实不清导致判决错误，理由如下：1、被上诉人系从外地搬迁至现居委会，没有承包过土地，被上诉人明知这一事实，上诉人的宣传资料上虽然没有明确哪些人可以参保，但从保险名称上可以知晓参保的对象只能是被征地农民，被上诉人不是被征地农民，却冒用被征地农民身份参保；2、原审认定农建社区二组、五组的土地全部被征用也非事实，社区审核人员的说明是在推卸责任，不能成为被上诉人不知道自己不是被征地农民的依据；3、《中华人民共和国社会保险法》第八十八条规定的其他手段骗取社会保险待遇的行为，包括冒用身份的行为；4、信赖保护原则只是大陆法系行政法的一个理论原则，我国并没有相关的法律规定，法院不能依照我国法律没有规定的行政法原则裁判案件，即便根据该理论，如果行政行为损害了公共利益也应当被撤销。被上诉人冒用被征地农民身份参保，获取了数万元的财政补助，如果类似的情况较多，会严重损害社会公共利益，对于其他没能参保的人也极不公平。综上，请求二审法院依法撤销荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初65号行政判决，改判维持上诉人作出的《行政处理决定书》，一、二审案件受理费由被上诉人承担。
朱树珍辩称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决正确，应予以维持。二、上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回。1、上诉人称答辩人“冒用被征地农民身份参加了社会保险”，构成“骗取社会保险待遇的行为”，答辩人认为该理由不能成立。答辩人按照居委会要求如实提交了本人真实身份信息、户籍信息，填写了参保申请表（仅签名），从未隐瞒自己不是被征地农民，未伪造相关证明材料获得被征地农民身份。事实上，没有工作人员询问答辩人是否承包过土地，宣传时也没有要求是被征地农民或明确何种条件才能参保，当时只要是沙洋镇、新港区的农村居民即可。原审对是否构成“骗保”的分析有理有据，答辩人得以参保的真正原因是各级政府审核部门审核不慎，答辩人无任何过错，即没有骗保的行为；2、上诉人第2点上诉理由不能成立，该证人证言是上诉人调查的证据材料，是《行政处理决定书》的依据；3、对于信赖保护原则，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条就有明确规定，授益性的行政行为应按信赖保护原则处理。真正的公平是加大投入，将更多的人纳入社保体系，以实现《中华人民共和国社会保险法》的根本目标即“使公民共享发展成果”。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
上诉人对原审认定的“农建社区二组、五组的土地相继被国家征收”以及“该资料（《沙洋县被征地农民养老保险问答》）未对哪些人员属于被征地农民进行界定”有异议，认为农建社区二组、五组还有土地未被征收，夏其华的证明不属实。对原审认定的其他事实无异议。
关于农建社区二组、五组的土地是否被征收。本院认为，根据上诉人提交的2017年4月20日《劳动保障监察调查询问笔录》记载，时任沙洋镇农建社区副主任夏其华称通过了解，农建社区二组、五组土地基本全部被征收。上诉人并无其他证据证明夏其华的证明不属实，故该异议不成立，本院不予采纳。
关于《沙洋县被征地农民养老保险问答》是否对被征地农民进行界定。经查，该资料只表述了被征地农民可以选择的参保方式、缴费方式、退休待遇及参保手续，并未明确被征地农民的条件，因此，原审认定《沙洋县被征地农民养老保险问答》没有对被征地农民进行界定，并无不当。
综上，本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人是否存在《中华人民共和国社会保险法》第八十八条所规定的骗取社会待遇的行为。
《中华人民共和国社会保险法》第八十八条规定：“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。”本院认为，上述规定中的骗取社会保险待遇，应指行为人主观上明知其不符合享受社会保险待遇的条件，而客观上实施了欺诈、伪造证明材料或其他不正当手段，从而获取社会保险待遇的行为。本案中，从上诉人提交的证据可以看出，上诉人在宣传被征地农民养老保险时，并未明确告知被上诉人参保的基本条件，仅要求参保对象填写《沙洋县被征地农民参保申请表》，并提交照片、身份证及户口簿复印件，未要求被上诉人提交土地被征收的相关材料。同时，在《农建社区征地情况调查表》中，被上诉人没有隐瞒未被征地的事实，上诉人也无其他证据证明被上诉人存在伪造相关证明材料冒充被征地农民的情形。因此，上诉人认定被上诉人骗取社会保险待遇的主要证据不足，导致适用法律错误，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，撤销上诉人作出的沙人社处字[2017]第8号《行政处理决定书》并无不当。
关于本案的处理，本院认为，本案系因上诉人调查被征地农民养老保险中存在的违规现象而引起，现《行政处理决定书》被撤销，则上诉人应当重新作出处理，被上诉人是否存在其他违规行为以及能否继续享受被征地农民养老保险待遇，上诉人尚有裁量的余地，应待其重新调查后再予以确定，原审径行判决上诉人补发及支付被上诉人养老保险金不当，本院予以纠正。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，经合议庭评议，判决如下：
一、维持荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初65号行政判决第一项；
二、撤销荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初65号行政判决第二项；
三、责令沙洋县人力资源和社会保障局于判决生效后60日内重新作出处理决定；
四、驳回朱树珍的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由沙洋县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国林
审判员 李 欢
审判员 鲁琼丽
二〇一七年九月二十五日
书记员 周 立