云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终33号
上诉人（一审原告）广南县江南铁合金有限公司。
住所地：云南省广南县八宝镇坝哈村。
法定代表人李赞辉，执行董事。
委托代理人毕志荣，云南万捷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）广南县人民政府。
住所地：广南县莲城镇南秀路***号。
法定代表人王荣聪，代理县长。
委托代理人李庆雄，云南章法律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）广南县八宝镇人民政府。
住所地：广南县八宝镇。
法定代表人黄永锐，镇长。
委托代理人玉炳文，云南章法律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人广南县八宝镇坝哈村委会坝哈村小组一组。
负责人农定安，一组组长。
委托代理人黄云贤，广南县八宝镇坝哈村民委坝哈村小组一组副组长。代理权限：特别授权代理。
第三人广南县八宝镇坝哈村委会坝哈村小组二组。
负责人侬跃清，二组组长。
广南县江南铁合金有限公司（以下简称江南铁合金公司）因诉广南县人民政府（以下简称县政府）、广南县八宝镇人民政府（以下简称镇政府）其他行政行为一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院于2016年12月16日作出的（2016）云26行初37号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月23日受理其上诉后，依法组成合议庭审理了本案。本案报经最高人民法院批准延长了审理期限，现已审理终结。
一审法院认定以下事实：江南铁合金公司系在广南县八宝镇坝哈村委会坝哈村小组集体土地上建盖的从事铁合金冶炼、矿产品销售的公司。2011年7月21日，江南铁合金公司因大气排放污染物浓度超过国家标准被广南县环境保护局作出广环限改[2011]04号《广南县环境保护局环境违法行为限期改正通知书》责令限期改正。2012年江南铁合金公司对2台矿热炉进行一期技改。2013年7月4日，广南县环境保护局以江南铁合金公司违反《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条之规定为由，作出广环罚字〔2013〕02号《广南县环境保护局行政处罚决定书》，责令江南铁合金公司停产检修除尘器并处以1万元的罚款。2013年10月，江南铁合金公司进行二期技改，该技改行为经广南县商务局批准。2014年2月3日15时许，坝哈村小组300余名村民以江南铁合金公司造成环境污染影响村民健康为由到江南铁合金公司进行交涉未果的情况下，冲进厂区进行打砸。事故发生后，广南县委、县政府迅速启动应急预案，成立处置工作领导小组现场处置。2014年2月4日9时许，300余名坝哈村小组村民再次到江南铁合金公司厂区，阻断厂区前面的公路，要求政府搬迁江南铁合金公司。县政府副县长刘怀及镇政府镇长赵海斌与村民签订了《关于坝哈村小组群众要求江南铁合金厂搬迁有关情况的处理意见》（以下简称《处理意见》），内容是：“一、江南铁合金厂从即日（2014年2月4日）起停产。二、江南铁合金厂搬出坝哈村，搬迁工作必须在一年内完成。三、在江南铁合金厂搬迁期间，坝哈村全体村民不出现破坏工厂任何生产、生活、办公设施、设备，不得出现阻断交通等违法违规行为，否则承担相应法律责任。四、在用地合同期内，不得建设任何有污染的工厂，如果要建设其他无污染的工厂，必须由全体村民表决通过，并进行财务公开，村委会擅自决定或签合同无效。五、不得非法贿赂村民或非法强迫、威胁村民签订不合理或非法的合同、签名等。”江南铁合金公司知道该《处理意见》后提起行政诉讼，请求判决确认县政府、镇政府于2014年2月4日作出《处理意见》的行为违法。
一审法院审理认为，县政府和镇政府于2014年2月4日作出的《处理意见》是在处理突发事件过程中对第三人广南县八宝镇坝哈村委会坝哈村小组一组、二组作出的承诺行为，不是对江南铁合金公司作出的行为，江南铁合金公司并非该承诺行为的相对人。虽然《处理意见》第一条要求“江南铁合金厂从即日（2014年2月4日）起停产”和第二条“江南铁合金厂搬出坝哈村，搬迁工作必须在一年内完成”有涉及江南铁合金公司权利义务的内容，但《处理意见》并未送达江南铁合金公司，对江南铁合金公司不产生法律效力。且《处理意见》中的承诺期限（2014年2月4日起一年内搬迁）早已经超过，县政府、镇政府未采取任何措施落实《处理意见》。《处理意见》并未实际对江南铁合金公司的合法权益造成影响。而江南铁合金公司的技改、停产等行为与《处理意见》也没有法律上的因果关系。江南铁合金公司的停产是由于环保的原因，技改是因为设备不符合《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》的有关要求，与《处理意见》无关。因此，该《处理意见》并未影响江南铁合金公司的合法权益。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回江南铁合金公司的起诉。
江南铁合金公司上诉称，《处理意见》是被上诉人在上诉人毫不知情且没有经过任何法定程序的情况下作出的。该《处理意见》给上诉人造成巨大损失，被上诉人认为这仅仅是突发事件处置方案，但我国没有法律规定处置突发事件必须要建立在牺牲上诉人合法权益的基础上，该《处理意见》的作出程序严重违法。该《处理意见》是被上诉人对其作出的具体行政行为，该行政行为效力的发生不以是否送达为前提，与《处理意见》中一年搬迁的承诺期限内是否采取措施也毫无关系，一审法院认可被上诉人作出的《处理意见》内容已经涉及其权利义务，但又认为《处理意见》并未送达，对其不产生法律效力就不是行政行为的说辞没有法律依据。其现在既不能原地技改，也不能搬迁，只能停产的局面是因被上诉人的两个自相矛盾的行政行为造成。一审法院认定该《处理意见》并未实际对其合法权益造成影响及其停产的原因是由于环保的原因，该观点没有任何事实和法律依据。请求二审法院依法撤销一审裁定，改判支持其上诉请求或发回重审，本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
县政府、镇政府答辩称，《处理意见》是其在出现突发事件的情形下，根据坝哈村群众要求依法组织开展的处置工作，其行为不具有违法性。《处理意见》虽然明确“江南铁合金厂从即日（2014年2月4日）起停产。江南铁合金厂搬出坝哈村，搬迁工作必须在一年内完成”，但该《处理意见》并不是对上诉人违法用地和超标排放烟气违法行为所作出的最终具体行政行为。《处理意见》依附于其后续的决定行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为，本身缺乏独立性，没有增加或者减少上诉人的权利义务，不属于可诉的具体行政行为。且《处理意见》并未送达给上诉人，不具备具体行政行为的拘束力和执行力，不具备可诉性。请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉。
第三人广南县八宝镇坝哈村委会坝哈村小组一组、二组未提交答辩意见。
本院另查明，《处理意见》《广南县环境保护局环境违法行为限期改正通知书》《广南县环境保护局行政处罚决定书》《广南县经济商务局关于江南铁合金有限公司技改备案批复》等文件表述江南铁合金公司为江南铁合金厂、广南县江南铁合金厂、江南铁合金有限公司等。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合以下条件：起诉人具有原告资格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益提起的诉讼。本案中，《处理意见》虽是县政府、镇政府在处理突发事件中针对广南县八宝镇坝哈村委会坝哈村小组一组、二组作出，未送达给江南铁合金公司，也未实际执行，但《处理意见》涉及了江南铁合金公司的权利义务，与江南铁合金公司存在利害关系。江南铁合金公司据此向人民法院提起诉讼，符合上述法律规定的人民法院受案范围和提起行政诉讼应具备的条件。一审裁定驳回江南铁合金公司的起诉适用法律错误，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2016）云26行初37号行政裁定；
二、本案指令云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 杜瑞芳
审判员 赵学军
审判员 桂 蕾
二〇一七年八月十八日
书记员 李彦鑫