金华市金东区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）金东行初字第4号
原告方喜生。
委托代理人冯振兴、杨在明。
被告金华市金东区人民政府东孝街道办事处。
法定代表人王乐寒。
委托代理人蔡宗翰。
被告金华市城市管理行政执法局金东分局。
负责人金益卫。
委托代理人成晓东。
被告金华市城市管理行政执法局。
法定代表人方雨辉。
委托代理人李国建。
原告方喜生不服金华市金东区人民政府东孝街道办事处（以下简称东孝街道办事处）、金华市城市管理行政执法局金东分局（以下简称金华市行政执法局金东分局）于2013年5月17的行政强制拆除行政行为，向金华市中级人民法院提起诉讼，2014年5月7日，金华市中级人民法院裁定指定本案由金华市金东区人民法院进行审理。本院于2014年5月16日受理后，根据原告方喜生申请，依法追加了金华市城市管理行政执法局（以下简称金华市行政执法局）为被告，于2014年5月21日向被告东孝街道办事处、金华市行政执法局金东分局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年6月24日向被告金华市行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月16日公开开庭审理了本案。原告方喜生及其代理人冯振兴、杨在明、被告东孝街道办事处委托代理人蔡宗翰、金华市行政执法局金东分局委托代理人成晓东、金华市行政执法局委托代理人李国建到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告金华市行政执法局金东分局会同被告东孝街道办事处于2013年5月17日以拆除违法建筑为由对方喜生位于金东区东孝街道经堂头村房屋进行了强制拆除。被告东孝街道办事处于2014年5月30日向我院提交了以下证据：1、组织机构代码证、负责人身份证明书各一份，证明被告主体资格；2、金华市规划局金东分局东孝街道管理所给金华市行政执法局金东分局的回函，证明原告房屋系违法建筑；3、关于拆除经堂头村方喜生户违法建筑的实施预案，证明被告为拆除违法建筑所作的工作。
被告金华市行政执法局金东分局于2014年5月30日向我院提交了以下证据：
1、组织机构代码证、负责人身份证明书各一份；2、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》；3、金华市人民政府办公室金政办发（2011）140号关于印发《金华市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》，以上证据证明自2009年4月24日起金华市区违法建设规划行政处罚权划转由金华市行政执法局行使，金华市行政执法局金东分局不具独立承担法律责任能力，不具有诉讼主体资格；4、金华市行政执法局案件立案审批表一份，证明金华市行政执法局对原告违法建设进行了立案查处；5、现场勘察笔录1份、现场拍摄照片1张，证明原告违法建设事实；6、被告发给金东区东孝街道规划所的函和东孝街道规划管理所的回函证明原告房屋未经审批。
被告金华市行政执法局金东分局还向本院提交了具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》，证明被告作出的具体行政行为所依据的法律、法规。
原告方喜生诉称，原告系金东区东孝街道经堂头村民，在该村内拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权，2013年5月17日，被告东孝街道办事处和金华市行政执法局金东分局对原告位于金东区东孝街道经堂头村搭建房屋进行了强制拆除。原告认为两被告在强制拆除前没有出示合法手续，违反了《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，请求法院确认两被告于2013年5月17日对原告房屋进行强制拆除的行政行为违法。原告向本院提供如下证据：1、原告的身份证复印件，证明原告主体资格；2、强拆现场情况说明书、现场照片，证明二被告实施行政强拆行为违法。
被告东孝街道办事处辩称，1、东孝街道办事处并非本案中具体行政行为实施人，不是适格被告，请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。2、原告被拆除房屋没有经过村委会审批，更未经过规划部门批准，金华市行政执法局经过现场勘查，收集了相关证据，证明原告被拆除房屋系违法建设，金华市行政执法局才对方喜生房屋进行强制拆除，强拆行为有事实和法律依据，合理合法，请法院依法驳回原告对东孝街道办事处的起诉。
被告金华市行政执法局金东分局辩称，1、原告的主体问题。原告被拆房屋是否合法及原告与被拆房屋是否有法律上的利害关系，原告均没有提交相应的证据加以证明。2、被告的主体问题。第一被告没有具体实施房屋拆除行为，第二被告系金华市行政执法局下设机构，不具有对外承担责任的主体资格，也不具有法律上的诉讼主体资格。本案原告要求两被告承担法律责任，法院应裁定驳回原告对第一、二被告的起诉。3、金华市行政执法局作为具体行为的实施者，拆除原告的违法建筑行为合法。原告房屋没有经有关部门批准，金华市行政执法局经过勘查收集证据证明原告房屋为违法建设，所以才对原告房屋进行了强制拆除。
被告金华市行政执法局辩称，其在收到相关材料后，与第二被告进行了磋商，第二被告向法院提交的证据材料是我局和第二被告共同整理收集的，我局也向法院递交了函及市委办（2013）9号文件，根据文件第四大项第二小项规定，要落实以街道、乡镇为管理单元的责任机制。
被告提供的证据经质证，原告对被告东孝街道办事处提供的证据1无异议，对证据2有异议，东孝街道规划管理所是规划局的内设机构，不具有法定职权，回函不能证明被告实施处罚是合法的。对证据3的合法性不予认可，该证据能够证明东孝街道办事处实施了强制拆除行为，是本案适格被告。原告对被告金华市行政执法局金东分局提供的证据1、2、3的真实性无异议，认为金东分局是能独立承担责任的机关法人。对证据4的真实性有异议，认为该表没有加盖公章，也没有市局领导签字，邢志东签字与勘查笔录中签字明显不符，也不应当适用城乡规划法。对证据5真实性、合法性均有异议，现场勘察时原告不在场，勘察笔录中原告也没有签字，违反法定程序。对证据6有异议，东孝街道规划管理所是规划局的内设机构，不具有法定职权，回函不能证明被告实施处罚是合法的。同时，原告诉请的是行政强制拆除行为是否合法，被告所有证据均指向行政处罚，与原告诉请无关联性。对被告提交的法律依据，原告对法律条文本身无异议，但认为被告金东分局享有独立的执法权，是本案适格被告。原告提交的证据经质证，三被告均对证据1的真实性无异议，认为原告没有提交其起诉符合法律规定的证据，对证据2因为未提交原件，不符合证据的形式要件，且是原告单方说明，对该证据三性有异议。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告东孝街道办事处提交的证据1、2、3客观真实，对其真实性予以确认。被告金华市行政执法局金东分局提交的证据1、2、3客观真实，对其真实性予以确认。证据4、5、6能够证明原告搭建房屋未经有关部门审批、金华市行政执法局对其立案的事实，对证据4、5、6的真实性和合法性予以确认。对被告提交的法律适用方面的证据，因相关法律法规系有权机关制作，对该组证据本院依法予以确认。原告方喜生提交的证据1，三被告均无异议，本院依法予以确认，证据2本院依法不予确认。
经审理查明，原告方喜生系金东区东孝街道经堂头村村民，未经审批在在金东区经堂头村搭建房屋。2013年3月21日，金华市行政执法局依法对方喜生在金东区经堂头村违法建筑进行了立案查处。立案后，金华市行政执法局进行了调查并收集了有关证据。2013年3月22日，金华市行政执法局金东分局向金华市规划局金东分局东孝街道规划管理所发函，询问方喜生搭建房屋是否经过审批，2013年3月25日，东孝街道规划管理所回函称没有收到方喜生户上报申请建房材料，没有办理相关手续。2013年12月31日，金华市城市管理局金东分局和金华市金东区东孝街道办事处对原告房屋进行强制拆除。原告不服第一、第二被告的强制拆除行为，向金华市中级人民法院起诉，要求确认第一、第二被告于2013年5月17日对原告房屋的强制拆除行为违法。2014年5月7日金华市中级人民法院指定本案由金华市金东区人民法院审理，本院于2014年5月16日受理本案。在诉讼过程中，原告方喜生申请追加金华市行政执法局为共同被告，本院依法予以追加。
本院认为，本案的争议焦点主要有：一、原告方喜生是否本案适格原告。被告辩称原告没有提交相应的证据证明其与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系。本院认为，两被告提交的证据足以证明方喜生的房屋被行政机关强制拆除的事实，该行为对原告的权利已经产生实际影响，故方喜生与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，是本案适格原告。二、被告东孝街道办事处和金华市行政执法局金东分局是否本案适格被告。被告东孝街道办事处辩称不是具体行政行为的实施人，本院认为，其提供的《关于拆除经堂头村方喜生户违法建筑的实施预案》中明确载明拆除行动现场总指挥系东孝街道办事处主任，行动人员中明确有街道机关干部40人，三被告均确认是按照实施预案来实施的，足以证明东孝街道办事处实施了对原告房屋的强拆行为，故对东孝街道办事处辩称其没有具体实施对原告房屋的拆除行为、不是本案适格主体的意见本院依法不予采纳。关于金华市行政执法局金东分局的主体问题，金华市人民政府办公室金政办发（2011）140号文件明确规定，金华市行政执法局下设5个执法分局，金华市行政执法局金东分局作为金华市行政执法局的下设机构，没有相关法律法规的授权，依法不具备诉讼主体资格，金华市行政执法局金东分局是以金华市行政执法局名义对原告房屋进行强制拆除的，庭审中，金华市行政执法局认可金华市行政执法局金东分局的执法行为具有代表性，金华市行政执法局具有主体资格。三、被告金华市行政执法局和东孝街道办事处拆除原告方喜生违法搭建涉案房屋的程序是否合法。虽然原告方喜生建造的涉案房屋未经有关部门审批，但被告在查处违法建筑的过程中，应严格依照法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。就本案来看，被告在拆除涉案房屋前，既未催告和作出书面的处理决定，也未书面通知当事人且在拆除前也未进行公告，严重违反行政强制的相关法定程序，依法应确认被告拆除原告方喜生搭建房屋的具体行政行为程序违法。综上，本案经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条、第五十七条第（二）款之规定，判决如下：
确认被告金华市金东区东孝街道办事处和金华市城市管理行政执法局于2013年5月17日强制拆除原告方喜生房屋的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告金华市金东区东孝街道办事处和金华市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 章 敏
代理审判员 荆笑言
人民陪审员 曹春其
二〇一四年九月九日
代书 记员 钱 霞