河南省洛阳市西工区人民法院行 政 判 决 书（2016）豫0303行初109号原告洛阳伊滨区诸葛镇司马社区居民委员会。住所地洛阳伊滨区诸葛镇司马社区。负责人常庚辰，主任。委托代理人常国辉，该居委会副主任。委托代理人刘添军，该居委会监委会主任。被告洛阳伊滨区诸葛镇人民政府。住所地洛阳伊滨区诸葛镇诸葛街。法定代表人王东伟，镇长。委托代理人王建北，该政府法制办工作人员。委托代理人杨变霞，该政府三资办主任。原告洛阳伊滨区诸葛镇司马社区居民委员会不服被告洛阳伊滨区诸葛镇人民政府村账镇管一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告洛阳伊滨区诸葛镇司马社区居民委员会负责人常庚辰及委托代理人常国辉、刘添军，被告洛阳伊滨区诸葛镇人民政府委托代理人王建北、杨变霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，洛阳伊滨区诸葛镇人民政府自2006年至今在未经村民会议或代表会议决议，也没有签订代管协议的情况下强制对社区实行村账镇管，使居委会对村集体资金支配权名存实亡。所有财务往来经支部书记、居委会主任及监委会主任签字也不能动用，必须由镇包村干部、镇长和党委书记签字才能动用，造成社区财务管理极度混乱，从镇到村没有人能说清社区资产情况。申诉村账村管的法律依据如下：1、根据《中华人民共和国居民委员会组织法》第四条之规定：居民委员会管理本社区居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。集体资产受法律保护，任何单位和个人不得平调、侵占、截留、挪用。2、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》：村民委员会是一种自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。同时明确规定了乡、民族乡、镇的人民政府可以对村委会起指导作用，但是不得干预那些按照法律规定属于村民自治范围内的事项。3、村账镇管应遵循自愿的原则。2016年4月9日，经司马社区居民代表会议讨论决策，不同意村账镇管，强烈要求村账村管（代表会议应到77人，实到70人，符合法律规定。表决结果：70人同意村账村管，无人反对和弃权）。综上所述，诸葛镇人民政府在司马社区非自愿的情况下，强行管理司马社区财权，造成社区财务管理极度混乱，严重侵害了司马社区集体资金使用权和处置权。现请求依法判定诸葛镇人民政府对司马社区实行“村账镇管”系行政违法行为，将司马社区所有财务账目、财务印章，财务资金交由司马社区按村民自治原则实行民主管理。原告提交以下证据、依据：1、《中华人民共和国村民委员会组织法》；2、《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发（2006）34号）；3、《财政部关于进一步加强和规范乡镇财政财务管理工作的暂行办法》；4、《关于进一步加强村账镇管工作的通知》；5、《农业部关于进一步规范和完善村集体经济组织会计委托代理的意见》;6、《中纪委、财政部、农业部、民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》；7、《村集体经济组织会计制度》；8、《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发（2006）32号）；9、《伊滨区关于制定村集体经济组织财务管理制度的通知》；10、《诸葛镇社区（行政村）财务管理暂行办法》；11、《农业部关于进一步加强和规范村级财务管理工作的暂行办法》；12、《财政部关于印发村和经济组织财务制度（试行）》、《村合作经济组织会计制度（试行）的通知》；13、《关于印发伊滨区农村集体资金资产资源管理办法的通知》（伊滨发[2013]35号）；14、《诸葛镇司马社区2016年8月专项资金财务公开表》，证明被告没有管理好，存在漏洞，对借款一项不能说明来源；15、诸葛镇征地补偿项目村级支出审批表及诸葛镇社区（村）资金使用申请单；16、司马村1组村帐镇管民意调查表，会议纪要及群众签名，该证据证明被告强行管理社区资产，缺乏村民会议和村民代表大会决议以及代管的委托书。上述证据均证明被告没有遵循自愿的原则，剥夺了社区的管理权和使用权。被告辩称，被告对司马社区实施“村账镇管”制度是依据相关法律法规、国家政策依法实施，不存在任何违法行为。一、被告实施村账镇管制度的由来和基本内容。“村账镇管”制度在国家机关颁布的正式文件中的名称为“村级会计委托代理制度”。村级会计委托代理是乡(镇)农村经营管理部门受村集体经济组织或村民委员会委托，进行财务会计管理的一种模式，为农民和村集体提供成本核算等记账服务以及与财务公开有关的各种信息，同时也为完善农村土地承包、减轻农民负担、集体收益分配提供核算依据，是农村集体财务管理规范化建设的基础性工作。“村账镇管”是“村级会计委托代理制”推行过程中的通俗提法（以下统称“村账镇管”）。“村账镇管”最早出现在财政部颁布的1997年1月1日起实施的《村合作经济组织会计制度（试行）》中，规定“财务管理薄弱的村合作经济组织，可以委托乡（镇）经营管理站代为记账、核算。”2005年1月1日颁布实施《村集体经济组织会计制度》，同时废止《村合作经济组织会计制度（试行）》，规定“村集体经济组织应配备必要的会计人员,也可以按照民主、自愿的原则,委托乡(镇)经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。”随后，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发[2006]32号）和《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发[2006]34号）要求“在尊重农民群众意愿和民主权力的基础上，推行村级会计委托代理服务制度”、“加强村级财务管理，规范村级会计代理制度等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化”。2008年至2010年，中纪委、监察部、财政部、农业部相继出台文件规定规范村级会计委托代理制度，进一步加强村级会计委托代理服务工作。2012年6月20日，洛阳伊滨区管理委员会依据上述相关法规，下发了《伊滨区关于制定村集体经济组织财务管理制度的通知》，进一步细化了伊滨区范围内各乡镇农村财务管理规范化制度。综上所述，被告对司马社区实施“村账镇管”制度是依据相关法律法规、国家政策依法实施，未违反相关法律法规强制性规定，在管理过程中也不存在任何违法行为，司马社区居委会的起诉没有事实与法律依据，请求法院依法驳回其起诉。被告提交以下证据：1、《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》；2、《关于进一步加强村账镇管工作的通知》；3、2010年《中纪委、财政部、农业部、民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》[财会（2010）4号]；4、《诸葛镇人民政府关于印发诸葛镇社区（行政村）财务管理暂行办法的通知》（诸政[2013]6号）及《诸葛镇社区(行政村)财务管理暂行办法》；5、司马村账目移交表。经庭审举证、质证，本院对证据作如下认定：原告提供的证据14、诸葛镇司马社区2016年8月专项资金财务公开表，公开的主体为原告且加盖的为原告的社区公章，原告仅以此来证明被告没有管理好社区财产，本院不予确认。对原告提交的其他证据及被告提交的证据，符合证据的客观性、关联性和合法性，本院均予以认定。经审理查明，2013年3月31日，诸葛镇人民政府作出诸政[2013]6号《诸葛镇人民政府关于印发的通知》文件，对管辖范围内的各社区（村）征地拆迁补偿专项资金与村级财务收支资金由镇会计核算中心分别单独列帐，单独核算。文件中第四条对“村级财务收支资金的管理”进行了明确地规定，严格遵守财经纪律，实行执行帐、款分管制度，收支两条线进行管理，社区（村）集体各项收入必须在取得收入三天内交到镇会计核算中心账户，入账后支出，严禁坐收坐支，严禁私设小金库。其中，审批流程中对审批程序及签批程序进行了明确规定。实行财务公开，每月6日镇会计核算中心将上月（村）财务收支公开表以流水账形式予以公示，镇机关大院公示，村公示不少于5分，另四份分别报镇纪检办、镇财政所、区纪检委、区财政局备案存档。各社区（村）定期召开党员大会、居（村）民代表会，将财务收支情况向与会人员通报，接受群众监督。原告洛阳伊滨区诸葛镇司马社区居民委员会认为其作为基层群众自治组织，依照《中华人民共和国居民委员会组织法》第四条之规定，有权管理本社区居民委员会的财产，而诸葛镇人民政府强制实行村账镇管，所有财务往来经支部书记、居委会主任及监委会主任签字也不能动用，必须由镇包村干部、镇长和党委书记签字才能动用，造成该社区财务管理极度混乱，故诉至本院，请求确认被告的行政行为违法。本院认为，按照《中华人民共和国居民委员会组织法》第四条第二款之规定：“居民委员会管理本社区居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”原告洛阳伊滨区诸葛镇司马社区居民委员会作为基层群众自治组织，依法有权对本社区居民委员会的财产进行管理，但在居委会对其社区财产如何进行管理没有法律明确规定的情况下，被告作为基层政府按照2010年由中纪委、财政部、农业部、民政部联合下发的《印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》财会〔2010〕4号文件精神制定了《诸葛镇人民政府关于印发的通知》及《诸葛镇社区（行政村）财务管理暂行办法》，对各社区（村）财务活动进行监督和管理，并无不当。原告以其对社区的资金使用须由镇分管包村领导、镇长、镇党委书记审核、签批为由，认为被告造成了社区的财务混乱，没有证据证明，本院不予确认。原告起诉要求确认被告的行政行为违法，但未提供证据证明被告的监管行为侵犯了居民委员会的财产所有权，故原告的主张没有事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告洛阳伊滨区诸葛镇司马社区居民委员会的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，并按对方当事人的人数向本院提交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审判长 张 川陪审员 赵元维陪审员 连春景二〇一六年十一月二十一日书记员 梅海吓