湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终834号上诉人（一审原告）：王义芳。委托诉讼代理人：刘仕荣，湖南法健律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：�洲县人民政府，住所地株洲县渌口镇学堂路。法定代表人：刘克胤，县长。委托诉讼代理人：袁林松，该政府工作人员。委托诉讼代理人：王剑，湖南天隆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：株洲市人民政府，住所地株洲市天元区天台路58号。法定代表人：阳卫国，市长。委托诉讼代理人：叶贤德，该政府工作人员。委托诉讼代理人：刘斌，该政府工作人员。原审第三人：郭镧。原审第三人：王春雨。上诉人王义芳因与株洲县人民政府、株洲市人民政府、原审第三人郭镧、王春雨土地行政管理一案，不服株洲市中级人民法院（2017）湘02行初44号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。王义芳起�至原审法院，提出诉讼请求：撤销株洲县人民政府《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》和株洲市人民政府（2017）株政复字第12号《行政复议决定书》。原审法院认定事实：王义芳系株洲县电影公司退休职工，非农户口，户籍地为湖南省××××室。郭镧系王义芳女儿，王春雨系郭镧丈夫，夫妇均系非农户口。2011年11月，王春雨、王义芳将王义芳的户籍伪造为株洲县××桥乡××村袁家塘组07号附2号农业户口，申请在株洲县××桥乡××村袁家塘组建房，村民小组22户村民和村委会均签字同意，经乡政府和株洲县国土资源局审核批准，株洲县人民政府于2013年1月4日向王义芳颁发了株县3B集用（2013）第002号《集体土地使用证》，使用面积为160㎡。2012年，郭镧、王春雨夫妇出资在王义芳获取的株洲县××桥乡××村袁家塘组宅�地建成一幢二层楼房，建筑面积约300㎡。2015年7月，株洲县国土资源局发现王义芳申请株县3B集用（2013）第002号《集体土地使用证》的户籍资料系伪造，请求株洲县人民政府撤销王义芳的土地使用证。2015年8月31日，株洲县人民政府作出株县政发[2015]8号《关于撤销南阳桥乡三望冲村袁家塘组孙伏良等3户集体土地使用证的决定》，撤销了颁发给王义芳的株县3B集用（2013）第002号《集体土地使用证》。株洲市人民政府（2016）株政复字第7号《行政复议决定》维持了撤销决定。因株洲县人民政府未能保障郭镧、王春雨的陈述申辩权，程序违法，原审法院（2016）湘02行初3号行政判决撤销了株县政发[2015]8号《关于撤销南阳桥乡三望冲村袁家塘组孙伏良等3户集体土地使用证的决定》第二项和株洲市人民政府的（2016）株政复字第7号《行政复议决定》。2016年10月18日，株洲县人民�府就处理王义芳的土地使用权证举行了听证会，并于2016年10月24日重新作出《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》。2017年2月21日，株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第12号《行政复议决定书》予以维持。原审法院认为，本案系土地行政管理案。争议焦点为株洲县人民政府作出的《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》和株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第12号《行政复议决定书》是否合法。株洲县人民政府的原行政行为因程序违法被撤销，原行政行为被撤销后，株洲县人民政府就处理王义芳的土地使用证举行了听证会，听证后重新作出了《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》。王义芳认为新行政行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”但人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出的行政行为，不受此限。株洲县人民政府在充分保障当事人、利害关系人行使合法权益后重新作出《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》并无不妥。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”王义芳取得的株县3B集用2013第002号《集体土地使用证》系株洲县人民政府核发，株洲县人民政�有权对自己核发的集体土地使用权证书作出处理。即便是其所属部门或下级政府作出的行政行为，上级行政机关同样有权对下级行政机关作出的行政行为进行监督并作出处理。《中华人民共和国行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十九条第一款：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”《湖南省土地登记办法》第三十一条“采取欺骗手段获取土地权利证书的，或者伪造、涂改土地权利证书的，该土地权利证书无效，并由县级以上人民政府土地管理部门对有关责任人给予警告，可并处500元至1000元的罚款”。王义芳伪�户籍信息，采取欺骗手段获取的株县3B集用2013第002号《集体土地使用证》属于无效证书，行政行为无效的后果是行政行为自始不发生法律效力，也永远不发生效力。株洲县人民政府确认王义芳采取欺骗手段获取的株县3B集用2013第002号《集体土地使用证》无效，是对自己所作出的行政行为的处理，并没有对行政相对人进行处罚，不属于行政处罚种类，不受两年处罚期限的羁束。株洲县人民政府作出的《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。株洲市人民政府作出的（2017）株政复字第12号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。王义芳的诉讼理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回王义芳的诉讼请求。案件受理�50元，由王义芳负担。王义芳上诉称：1.上诉人取得的土地权利证书不应被撤销。上诉人虽然在申领土地权利证书时提供了不真实的身份信息，但建房手续完善，是登记部门对申报资料的真实性没有尽到审查义务，造成登记瑕疵，没有达到剥夺上诉人土地权利证书的严重程度。2.株洲县政府无权重新作出行政行为。株洲县政府原作出的行政行为被法院撤销后，法院并未判决其重新作出行政行为，故株洲县政府又就同一案件事实重新作出行政行为缺乏法律依据。3.株洲县政府作出与原行政行为基本相同的行政行为违反了行政诉讼法第七十一条的规定，应属无效。4.本案处罚已超过追诉时效。请求撤销原审判决，撤销株洲县人民政府的《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》和株洲市人民政府（2017）株政复字第12号《行政复议决定书》。株洲县人民政府辩称：1.县政府认定上诉人系以欺骗手段取得案涉土地权利证书的事实清楚，证据确凿充分。案涉土地的真实使用人是本案原审第三人，由其出资和建房，上诉人与原审第三人恶意串通，骗取《集体土地使用证》。2.县政府作出的确认上诉人以欺骗手段取得土地权利证书无效的具体行政行为程序合法，具有法律依据。3.县政府依职权行使的土地行政执法决定行为，并非对上诉人作出的行政处罚，不受追溯时效的束羁。请求维持原审判决。株洲市人民政府辩称：上诉人采取欺骗手段获取用地批准和土地权利证书，事实清楚，证据确凿，株洲县政府作出确认集体土地使用证无效的决定，适用依据正确，程序合法，行政复议决定予以维持，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。原审第�人王春雨、郭镧同意上诉人王义芳的意见。本案在本院二审过程中，各方当事人均未提交新的证据。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案被诉具体行政行为是株洲县人民政府《关于确认株县3B集用2013第002号无效的通知》和株洲市人民政府（2017）株政复字第12号《行政复议决定书》。株洲县人民政府原作出的行政行为因程序违法被人民法院判决撤销，虽然人民法院没有同时判决株洲县人民政府重新作出行政行为，但作为县级人民政府，在本辖区内行使土地行政管理权是基于法律的授权，其可以依职权对其核发的《集体土地使用证》进行处理。且株洲县人民政府的原行政行为系因程序违法被撤销，重新作出的行政行为也未与原行政行为基本相同，故王义芳上诉称株洲县人民政府无权�新作出行政行为，新行政行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”规定的上诉理由不能成立。此外，虽然《湖南省土地登记办法》第三十一条中有警告、罚款等行政处罚内容，但确认无效不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，不受两年处罚期限的羁束。根据本案查明的事实，王义芳与王春雨、郭镧夫妇均系非农户口。2011年11月，王义芳将其户籍伪造为株洲县××桥乡××村袁家塘组07号附2号农业户口，申请在株洲县××桥乡××村袁家塘组建房。虽然王义芳、王春雨、郭镧申请建房的行为经22户村民和村委会签字同意，亦经乡政府和株洲县国土资源局审核批准，并由株洲县人民政府向王义芳颁发了株县3B集�（2013）第002号《集体土地使用证》，但王义芳伪造户籍的行为明显属于违反法律规定的行为，且伪造户籍的违法行为是之后的建房申请得以审核和批准以及株洲县人民政府向其颁发《集体土地使用证》等事实和行为的前提。且王义芳、王春雨、郭镧均至今仍不具备在株洲县××桥乡××村袁家塘组建房和申领集体土地使用证的主体资格。株洲县人民政府向王义芳核发株县3B集用2013第002号《集体土地使用证》后，因发现王义芳在申领《集体土地使用证》过程中存在伪造户籍的行为，且王义芳、王春雨、郭镧均不具备申领《集体土地使用证》的主体资格，故依据《湖南省土地登记办法》第三十一条的规定，对其核发的株县3B集用2013第002号《集体土地使用证》集体土地使用权证书依法定程序作出确认无效的处理，具有法律依据，程序合法，处理恰当。综上所述，王义芳的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王义芳负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭志刚审 判 员 刘登辉审 判 员 欧阳卓二〇一八年一月十七日法官助理 王燕琳书 记 员 周 杰