广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行初26号
原告韦火焕，男，1946年8月1日出生，汉族，住梧州市长洲区。
原告韦木清，男，1953年6月12日出生，汉族，住梧州市长洲区。
被告梧州市长洲区人民政府,住所地:梧州市长洲区新兴二路193号。
法定代表人陈捷，区长。
委托代理人万伟，广西正立律师事务所律师。
委托代理人莫英军，广西正立律师事务所实习律师。
原告韦火焕、韦木清因行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼，本院于2017年3月22日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年5月27日、2018年4月12日公开开庭审理了本案。原告韦火焕、韦木清，被告梧州市长洲区人民政府（以下简称长洲区政府）的委托代理人万伟、莫英军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
梧州市国土资源局于2013年8月23日作出梧国土征〔2013〕第15号《梧州市国土资源局征地通知》，该通知要求，梧州至柳州高速公路需征用位于长洲区倒水镇倒水村、富万村、大同村、路垌村的集体土地1371亩，长洲区政府对约1371亩土地开展实施征地前期准备工作。梧州市人民政府于2014年4月18日作出《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》。韦火焕、韦木清对补偿标准有异议,拒绝与长洲区政府签订《青苗补偿协议》。长洲区政府于2016年9月12日向韦火焕、韦木清送达限期清除苗木通知,同月20日,长洲区政府组织人员对大同村白办组后背上（六全冲）韦火焕、韦木清的11.8727亩桂花树木予以铲除。
原告韦火焕、韦木清诉称，原告分别于2008年6月19日、2010年9月20日通过土地流转方式获得位于倒水镇大同村白办组六全冲(后背山)土地承包经营权(具体为原告分别与倒水镇大同村白办组韦金奇和韦木荣签订、与倒水镇大同村白办组韦水德签订的两份土地流转承包协议)。原告于2011年上半年种上品种为状元红的桂花树苗,种下后进行了精心管理,绝大部份成活,桂花树长势良好,株数约31000株。后来过了很长的时间,听说柳梧高速公路有可能经过所种的桂花树承包地,但一直没有国家的工作人员正式告知,直到2016年才有村委及镇政府的工作人员上门找原告商谈青苗补偿事宜,原告要求工作人员拿出文件依据,对方从来没有正式提供过,只是说青苗按梧政发〔2014〕16号文件的标准,按亩进行补偿,每亩按经济林补偿4395元,对于如此低的补偿费用原告没有答应。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维持被征地农民的合法权益”。2016年9月19日晚,倒水镇政府领导以及工作人员一起到原告家中,告知原告次日长洲区政府要对原告在白办组后背山(六全冲)所承包的桂花树进行强制勾除,并劝告原告及其家人不要上山阻止,原告强烈要求政府拿出强制施工手续,对方不作回答,无奈之下,原告对罗镇长等人说:“明天你们没有经过我的同意强行勾除,我们将以血肉之躯上去阻止”。在此情况下,罗镇长勉强表示在勾除前,在原告承包白办组后背山(六全冲)所种植桂花树的面积范围内选三个有代表性的采样点进行清点。
2016年9月20日上午,长洲区政府组织人员进场施工,原告再次要求长洲区政府拿出强制施工手续,对方没有理会,强行动用七台大型勾机进行清表施工。为了使强行施工顺利推进,长洲区政府出动了公安、区、镇政府各部门工作人员以及长洲区打非队、柳梧高速公路施工队共约2OO多人进场维持秩序,并拉起了安全施工警戒线(诉状所起诉的被告之所以是长洲区政府,而不是经常开展具体工作的倒水镇人民政府，是因为根据《�华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”),同时放言,谁进警戒线抓谁。在此情况下,被告只好在原告所种植桂花树的面积范围内选取三个有代表性的点作采样点,进行清点量出各数据,接着立即强行勾除。被告在有许多方面的行为、文件与现行的法律法规、政策相冲突(相抵触),具体如下：一、被告征地所依据的梧政发〔2014〕16号文件属不合法文件,事实为:根据梧政发〔2014〕16号文件所列的各种地类的年产值标准与桂发改法规〔2009〕52号文件的相对应的各种地类的年产值标准完全相同,根据桂政办发〔2010〕9号文件的规定，对桂发改法规〔2009〕52号文件自征地统一年产值标准实施之日起废止，不再执行。所以梧政发〔2014〕16号文件与上级规范性文件(桂�办发〔2010〕9号)相冲突(相抵触),是不合法的文件,根据《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》(广西壮族自治区人民政府令第58号)第十六条、《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的会议纪要》(法〔2004〕96号)文规定:“为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时,应对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的,应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性”。因此梧政发〔2014〕16号文件是不合法的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条之相关规定,原告要求法院对梧政发〔2014〕16号文件进行审查是有法律依据的。二、被告动用的公安、区、镇政府各部门工作人员、打非队、施工队进行的所谓保护性施工或服务性施工损毁原告所种植的桂花树的行政行为是违法的,理由是:根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定,被告没有履行强制施工手续，没有申请法院强制执行属违法。因此,被告上述的各种违法行政行为,致使原告遭受了重大损失,根据《中华人民共和国宪法》第十三条第一款、《中华人民共和国物权法》第四条、第三十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定,被告负全部责任,应赔偿原告以下全部损失:被告违法施工损毁原告所种植桂花树的总株数、平均株高、平均根径如下：根据证据Ⅳ《说明》、《梧州至柳州高速公路(倒水镇段)永久性征地现场记录表》计算:1、总株数[1373株/亩(采样点1)+1307株/亩(采样点2)+2254株/亩(采样点3)]÷3×11.8727亩﹦19526株；2、平均高度[1.974(采样点1)+2.475米(采样点2)+2.3米(采样点3)]÷3﹦2.25米；3、平均根径[1.955厘米(采�点1)+2.525(采样点2)2.55厘米(采样点3)]÷3﹦2.343厘米。原告所种植的桂花树品种为状元红,其价值根据苍梧县林业局出具给苍梧县人民政府办公室的《报告》,状元红桂花品种苗高在1.5米-2米时,价格为每株50元-90元;苗高2米以上的、半径3厘米-6厘米的,价格为每株120元-150元,被告给原告造成的损失不低于:19526株×90元/株﹦1757340元。综上所述,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,向法院提起诉讼,请求：一、判决被告强行施工损毁原告所种植的桂花树的行政行为违法；二、判令被告赔偿损毁原告所种植的桂花树全部损失1757340元；三、审查梧政发〔2014〕16号文件不合法；四、判令被告承担原告因本案而产生的交通费、误工费以及本案的诉讼费。
原告韦火焕、韦木清向法庭提交以下证据:一、1、2008年《合伙协议书》；2�2010年《合伙协议书》；二、1、《大规模突发性勾山清表见证》；2、《相片1》；3、《相片2》；4、《相片3》；三、1、《说明》；2、2008年《合伙协议书》一份；3、2010年《合伙协议书》一份；4、《梧州至柳州高速公路（倒水镇段）永久性征地现场记录表》；四、1、《大规模突发性勾山清表见证》；2、《相片1》；3、《相片2》；4、《相片3》；5、《说明》；6、2008年《合伙协议书》一份；7、2010年《合伙协议书》一份；8、《梧州至柳州高速公路（倒水镇段）永久性征地现场记录表》；五、《报告》。
被告长洲区政府答辩称，一、根据梧州市国土资源局《征地通知》(梧国土征〔2013〕第15号),答辩人为梧州至柳州高速公路建设项目，自2013年9月起对长洲区倒水镇大同村等四个村的1371亩土地进行征地搬迁安置回建工作。其中,与被答辩�签订了讼争地块的《征地补充协议》,并支付了征地补偿款。答辩人按照《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》(梧政发〔2014〕16号)的规定，与被答辩人协商被征用土地上的桂花树等青苗补偿方案,双方对该地块上的桂花树等树木的棵数、胸径等进行清点确认,后因被答辩人对补偿标准有异议,拒绝与答辩人签订《青苗补偿协议》。答辩人经多次与被答辩人协商无果的情况下,为了完成市政府关于征地工作包干负责制的工作任务,答辩人于2016年9月12日向被答辩人送达《通知》,告知被答辩人应在同月16日前与征地工作组签订青苗补偿协议,自行清除地上青苗,逾期的,将按照双方清点确认的数据按照规定落实相关补偿,并开展工程施工。同月20日,施工单位对被征用的地块进行施工。二、原告请求确认梧政发〔2014〕16号文件不合法的主张不当。梧政发〔2014〕16号文件不是由被告制定,原告在本案中提起关于审查该文件合法性的诉讼请求于法不符,法院应对该诉讼请求予以驳回。三、请求法院依法认定答辩人应承担的青苗补偿金额。答辩人自始至终都认为应当按照梧州市人民政府梧政〔2014〕16号文件规定的补偿标准对被答辩人的桂花树等树木予以补偿,是由于被答辩人要价过高的原因不愿协商、领取补偿款。为此,请求法院对被答辩人的桂花树等树木的价值进行司法鉴定,以便确认答辩人应当承担的青苗补偿责任。综上,答辩人为了保证高速公路的建设,不得已对被征用的土地进行施工,但答辩人认为应当对被答辩人的树木进行补偿,请求法院对该树木的价值予以确认,答辩人将依法承担补偿责任，并请求依法驳回原告无事实依据和法律依据部分的诉讼请求。
被告长洲区政府向法庭提交以下证据：1、《梧州市国土资源局征地通知》（梧国土征〔2013〕第15号），拟证明被告进行征收集体土地工作的合法性；2、《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》（梧政发〔2014〕16号），拟证明被告按照梧州市人民政府于2014年4月18日制定的补偿标准与原告协商青苗补偿事宜；3、《通知》，拟证明双方确认地上青苗的相关数据，因原告补偿要价过高，导致补偿工作无法进行，被告承诺按照补偿标准对原告予以补偿；4、照片，拟证明被告向原告耐心做青苗补偿的动员工作；5、《对大同村白办组后背山采取服务性施工的风险评估报告》，拟证明被告按照程序�定进行施工服务性工作；6、《关于对大同村白办组后背山采取服务性施工的工作方案》，拟证明被告按照程序规定进行施工服务性工作。
原告韦火焕、韦木清对被告长洲区政府提交的证据质证意见如下：证据1、2不能作为其证明依法行政的证据；证据3不能证明原告补偿要价过高；证据4不能证明被告所证明的内容；证据5不能作为其合法施工的依据；证据6不能证明施工是合法的。
被告长洲区政府对原告韦火焕、韦木清提交的证据质证意见如下：第一组中证据1、2与本案没有关联性，协议书中涉及的土地是与本案无关，其客观性、真实性无法确认；第二组证据没有关联性，相片与本案无关，其合法性、真实性无法确认；第三组、第四组证据的关联性、真实性、合法性无法确认；第五组证据中的报�与本案无关，仅是原告提供的价格参考情况，无法证明本案涉及的苗种是与报告相同的，对关联性有异议。
本院对原告韦火焕、韦木清和被告长洲区政府提交的证据认证如下:原告提交的第一组证据中的证据1、2的关联性不予认可；第二组证据中的证据1、2、3、4的真实性予以认定；第三组证据中的证据1的真实性予以认定；证据2、3的关联性不予认定；证据4的真实性予以认定；第四组证据与上列的第二组证据相同，不作重复认证；第五组证据的真实性、合法性、关联性不予认定。被告长洲区政府提交的证据1真实性予以认定；证据2、3的真实性、关联性予以认定；证据4、5、6的真实性予以认定，但关联性不予认定。
经审理查明：原告韦火焕作为乙方代表于2008年6月19日与倒水镇大同村白办组的韦金奇、韦木荣签订合伙协议书租用六全冲(后背山)3372.23平方米（5.0583亩）山地，2010年9月20日，原告韦火焕又与倒水镇大同村白办组的韦水德签订合伙协议书，租用六全冲(后背山)4542.95平方米（6.8144亩）山地种植桂花树。2011年上半年种上11.8727亩桂花树苗。2016年，因梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地的需要，原告所在村的村委干部及长洲区倒水镇政府的工作人员找原告商谈原告在倒水镇大同村白办组后背山(六全冲)山地种植的桂花树青苗补偿事宜,被告要求按梧政发〔2014〕16号《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》的标准,按亩进行补偿,每亩按经济林补偿4395元。原告认为补偿费用太低，不同意被告的补偿标准。2016年9月12日，柳梧高速公路倒水镇征地拆迁领导小组办公室将原告在柳梧高速公路征地范围内的土地和青苗清点情况（2014年GPS测量桂花树经济林面积：11.8727亩）书面通知原告韦火焕，并要求原告韦火焕在2016年9月16日前自行联系工作组，签署地上物补偿协议，自行清除地上青苗。2016年9月20日上午,被告长洲区政府在原告所种植桂花树的面积范围内选取三个有代表性的点作采样点,进行清点计量各数据,并制作《梧州至柳州高速公路(倒水镇段)永久性征地现场记录表》，该记录表载明：采样点1：名称桂花树，面积7.68㎡，数量20株，2.604株／㎡，1373株／亩，平均高度1.974ｍ，平均根径1.955㎝；采样点2：名称桂花树，面积12.25㎡，数量21株，1.959株／㎡，1307株／亩，平均高度2.475ｍ，平均根径2.525㎝；采样点3：名称桂花树，面积2.96㎡，数量10株，3.38株／㎡，2254株／亩，平均�度2.3ｍ，平均根径2.55㎝。原告以及被告的相关人员均在该表上签名确认。随后，被告将原告种植场内的桂花树予以铲除。2017年3月22日，原告向本院提起行政诉讼。案件审理过程中，被告认为被告在征收过程中也有对其他苗木场成片种植的桂花树不是按照《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》的标准进行补偿，而是按照评估事务所作出的评估价格进行补偿，原告种植场内桂花树的价值应当需要中介机构评估。2017年8月25日，原告向本院提出评估申请，要求对被铲除的11.8727亩桂花树进行价值评估。2017年12月12日，本院依法委托梧州弘正资产评估事务所进行评估。2018年3月22日，梧州弘正资产评估事务所作出评估结论：委托评估资产的评估价值为人�币560250元。原告支出鉴定费12000元。
本院认为，被告长洲区政府因梧州至柳州高速公路和梧州市环城高速公路建设需要在城市规划区征收集体土地，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，告知原告拟处理的结果，告知原告有陈述、申辩的权利包括听证的权利，并依法作出行政强制搬迁决定书、行政强制执行催告书后，行政机关方能强制执行，然而被告没有遵循上述程序，因此，被告长洲区政府强制铲除原告韦火焕、韦木清所有的位于倒水镇大同村白办组后背山(六全冲)山地种植的桂花树的行政行为程序违法。被告长洲区政府要求按梧政发〔2014〕16号《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》中经济林每亩补偿4395元的标准,对原告的桂花树进行补偿不具有合理性和公平性，主要理由是：原告种植的桂花树属于园林绿化树木，其经济价值比一般的经济林木高，而且被告在征收过程中对其他同类苗木场成片种植的桂花树也没有按照《梧州市人民政府关于印发梧州至柳州高速公路梧州市段和梧州市环城高速公路城市规划区征收集体土地房屋拆迁补偿安置方案和征收集体土地补偿价格表的通知》的标准进行补偿，而是按照评估事务所作出的评估价值进行补偿，因此，本院认为，被告违法铲除原告种植在倒水镇大同村白办组后背山(六全冲)的桂花树给原告造成损失的赔偿金额应以梧州弘正资产评估事务所作出的资产评估价值560250元进行赔偿较为合理。原告要求被告承担因本案而产生的交通费、误工费的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。原告认为梧政发〔2014〕16号文件与桂政办发〔2010〕9号文件相冲突，要求本院对梧政发〔2014〕16号文件的合法性进行审查。因桂政办发〔2010〕9号文件中规定实施征地统一年产值标准由土地补偿费和安置补助费两部分构成，不包含对青苗和地上附着物的补偿，因此该文件与本案没有关联性，与梧政发〔2014〕16号文件不存在冲突和抵触，据此，对梧政发〔2014〕16号文件的合法性也没有必要进行审查。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条以及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告梧州市长洲区人民政府强制铲除原告种植位于倒水镇大同村白办组后背山(六全冲)的桂花树苗木的行政行为违法；
二、被告梧州市长洲区人民政府赔偿桂花树�木损失人民币560250元给原告韦火焕、韦木清；
三、驳回原告韦火焕、韦木清的其他诉讼请求。
案件受理费50元以及鉴定费12000元由被告梧州市长洲区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20
--017301040003777，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李晖萍
审 判 员 陈少培
审 判 员 陈国飞
二〇一八年五月二十五日
法官助理 何忠霞
书 记 员 卢春梅
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影�的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的�
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。