贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔东行终字第20号
上诉人（原审第三人）：麻江县下司镇清江村深田上寨组（又称贵州凯里经济开发区下司镇清江村深田上寨组。
诉讼代表人：文家明，组长。
上诉人（原审被告）：麻江县人民政府。
法定代表人：王镇义，县长。
被上诉人（原审原告）：凯里市万潮镇荷花村老屋基组。
诉讼代表人：文光兴，组长。
被上诉人（原审第三人）：凯里市万潮镇荷花村民委员会。
法定代表人：潘启宏，主任。
被上诉人（原审第三人）：文光前、文光忠、文中明（曾用名文石）、文中方、文中武、何正香、文中彬、文中胜、文中华、文光祥、文中海、文义明、文光阳、文中志、文炳华、文义理、文中春、文光成、王恩成、文义芬、文义华、文中明、文秀成等23户村民户（以下简称“文光前等23户村民户”）。
诉讼代表人：文中方，男，苗族，1968年4月20日，农民，住老屋基组。
诉讼代表人：文中武，男，苗族，1961年10月12日，农民，住老屋基组。
原审第三人：麻江县下司镇清江村民委员会。
法定代表人：吴聪明，主任。
原审第三人：杨治祥，男，苗族，1963年8月8日，农民，住深田上寨组。
上诉人麻江县下司镇清江村深田上寨组因颁发《林权证》一案，不服剑河县人民法院（2014）剑行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院根据原审被告举证并经庭审质证认定，原告老屋基组在二十世纪五十年代属于炉山县苗族自治区四区荷花乡，八十年代林业三定时期称为凯里县荷花人民公社笔（毕）架大队老屋基生产队，第一轮土地承包时期称为凯里市荷花乡笔架村老屋基组，九十年代第二轮土地延包时期称为凯里市万潮镇毕（笔）架村老屋基组，并村后称为凯里市万潮镇荷花村老屋基组。第三人深田上寨组在并村前分别为各自独立的两个农村集体经济组织，在二十世纪八十年代林业三定时期分别称为麻江县下司人民公社德新大队深田生产队、上寨生产队，后改称为麻江县下司镇德新村深田组、上寨组，并村后称为麻江县下司镇清江村深田上寨组。在将麻江县下司镇划归凯里经济开发区后，第三人清江村委会又称为贵州凯里经济开发区下司镇清江村民委员会，深田上寨组又称为贵州凯里经济开发区下司镇清江村深田上寨组。
2008年，第三人深田上寨组按“林改”要求，推选当时任组长的杨治祥作为代表人向被告麻江县政府提出申请，要求为其小地名为大包脑（马家营）的林地使用权及森林、林木所有权、使用权进行登记。同年6月3日，被告组成勘界工作组实地踏界确定四至界线后，确认大包脑（马家营）林地四至东至潘国良、龙胜忠等户土、南至老山河、西至老虎坝小路至白岩冲顶，北至岭。并填好以集体杨治祥为申请人的《林权登记申请表（内表）》，申请对大包脑（马家营）林地的林地使用权和森林、林木所有权、使用权进行登记。该表填写的林地所有权人为下司镇清江村，表内无接界人签名。事后，被告将勘界确权结果作林地使用权登记公示，公示表登记林地名为黄泥坳、马家营，权源依据为麻林自字第（09948）号（组集体共有），林权权利人为集体：杨治祥。被告发证前进行林地使用权登记公示，2009年3月12日，被告对申请登记的大包脑（马家营）林地林权权属批准同意发证。2009年5月1日，被告向杨治祥发放了（填证时间为2009年3月1日的）麻府林证字（2009）第5226350703348号《林权证》。另查明，被告在颁证前所作的林权现状、勘界确权结果、发证前公示，其公示地域仅限于深田上寨组所属的行政村辖区。再查明，2012年因炉下快速通道修建征用被告颁证范围内的部分林地，原笔架村及其原告老屋基组与第三人深田上寨组引发该处林地、林木权属争议，在黔东南州人民政府组织争议当事人调处过程中，深田上寨组于同年9月4日在举证时将麻府林证字（2009）5226350703348号《林权证》作为权属依据出示，并作为证据进行了质证。笔架村委会及其老屋基组的代表人员参与了本次调处活动。2013年11月10日，原告向凯里市人民法院起诉请求撤销被告颁发的林权证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》和《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》的规定，被告麻江县人民政府对林地、林木的所有权、使用权进行登记、颁证系其法定职责。被告在林地使用权及森林或林木所有权、使用权登记、颁证中所依据的林权权源依据为麻林管字第09948号《麻江县集体山林管理证》，该管理证登记的权利人为德兴（新）大队深田生产队（即现在的深田上寨组），而被告在林权登记中却根据深田上寨组的代表人杨治祥所出具的林权登记申请，将林地使用权权利人、森林或林木所有权及使用权权利人登记为杨治祥。根据《林木和林地权属登记管理办法》第四条“林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请”的规定，在本案林权登记时，杨治祥任深田上寨组组长，在林权登记时应以集体深田上寨组作为申请人，杨治祥作为负责人代表集体深田上寨组申请林地、林木权属登记，但杨治祥不能以申请人的身份申请登记。被告作出的具体行政行为所认定的事实与其作出行政行为依据的证据不符，属于事实不清，证据不足，同时违反了《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第二条第（二）项“本次林改仍保留为集体经济组织管理的集体山林，林地使用权和林木所有权、使用权发证给集体经济组织”的规定；在本案行政行为的登记颁证程序上，被告明知登记确权的林地与原告老屋基组的林地相邻，应根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条第（四）项、《黔东南州集体林权制度改革确权发证实施细则》第四条的规定，在勘界工作中应通知相邻权利人（包括原告老屋基组）参与实地勘界确定四至界线，并在《林权登记申请表（内表）》接界人处签名，但被告没有履行规定的职责，属程序违法。同时本案林权登记的内容不仅包含林地使用权、森林或林木所有权、使用权，而且包含了集体经济组织林地所有权，根据上述“发证办法”第三条第（十）项和“发证实施细则”第四条第（二）项、第（十）项的规定，被告在登记颁证程序中，应将林权登记材料的有关内容在相关（相邻）乡、村进行公示。但被告仅在申请人所属行政村范围进行公示，没有按法定程序公示，亦存在程序违法行为，该行为影响利害关系人的知情权，损害了他人的合法权益。另外，被告颁发的林权证中，填证机关填证日期为2009年3月1日，而林业主管部门审查、发证机关审批日期分别为2009年3月10日、12日，存在先登记，后审查、审批行为，程序颠倒，违反了《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条、《黔东南州集体林权制度改革确权发证实施细则》第四条的规定，亦属于程序违法。综上所述，被告颁发林权证的具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决撤销被告麻江县人民政府于2009年5月1日颁发的麻府林证字（2009）第5226350703348号《林权证》，案件受理费50元，由被告麻江县人民政府负担。
上诉人麻江县下司镇清江村深田上寨组上诉称：原告提供的凯林权字第6号凯里县山林所有证存根记载的四至没有涉及到老山河，不能作为颁发被诉行政行为的权属依据，原告提供的第四、五组证据，已在（2014）剑行初字第2号案件中判决撤销，不能作为本案的定案依据，故原判认定事实错误，上诉人取得的《林权证》颁证程序合法，权属依据清楚。综上，请求撤销原判，维持被诉行政行为。
上诉人麻江县人民政府上诉称：一审法院在第一次开庭后，自行调取证据又再次开庭，属审理程序违法，凯里市万潮镇六个鸡村与本案有利害关系，未追加作为本案的第三人参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的当事人。上诉人按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条第（二）项、第（五）项、第（十）项和第十六条第（二）项第19目的规定，颁证程序合法。综上，请求撤销原判，维持被诉行政行为。
被上诉人凯里市万潮镇荷花村老屋基组答辩称：根据贵州省高级人民法院2006年颁发的《贵州省高级人民法院关于审理土地权属行政案件证据审查的指导意见》，处理跨县的县际山林权属纠纷案件的证据认定原则，我组持有的土改时期及各个历史时期的证据证明，争议山林权属应属我组所有。麻江县人民政府仅依据上诉人持有的山林管理证颁发《林权证》侵犯了我组的合法权益，且未将林权登记材料的相关内容在相关乡、村进行公示，属颁证程序违法。
综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人凯里市万潮镇荷花村民委员会、原审第三人文光前23户村民、麻江县下司镇清江村民委员会、杨治祥未提供二审答辩意见。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、麻林权字第0478号《麻江县山林所有证存根》，以此证明大包（坡）脑林木林地权属及被告颁证的依据；2、麻林管字第09948号《麻江县集体山林管理证》及存根；3、麻江县集体山林管理普查登记表（下司公社德兴大队深田生产队。普查登记日期为5月11日，年份不祥）；4、麻江县山林权属普查登记表（下司公社，普查登记日期1982年5月11日）；1-4号证据证明大包（坡）脑林木林地的权属和管理依据以及被告颁证的依据；5、关于老山河集体山林协议书，以此证明深田上寨组雇请文德付对《林权证》颁证范围内的林地进行管理；6、凯里市与麻江县土地祥查外业调绘接边备忘录（即原告提供的第六组证据），以此证明凯里市与麻江县的境界情况，只作为工作界，不能作为行政境界和权属界；7、1999年天然林资源保护工程麻江县公益林建设新增投资施工设计说明书，以此证明被告颁发的林权证登记四至范围内有麻江县的天保工程林；8、林地使用权现状登记（公示）表（第一榜），以此证明被告颁证依程序进行；9、麻府函（2008）303号《县人民政府关于对下司镇沙飘村等8个行政村深化集体林权制度改革工作实施方案的批复》，以此证明被告颁证依据；10、林权登记申请表（内表）；11、林地使用权登记公示表（第二榜2页）；12、麻林地家包字（2009）号《贵州省麻江县农村林地家庭承包合同》；13、林权登记申请表；14、林地使用权登记公示表（第三榜）；10-15号证据证明被告颁证程序及依据；15、麻府林证字（2009）第5226350703348号《林权证》，以此证明被告颁证情况；16、林权证发放登记表，以此证明被告颁证依据；17、贵州省集体林权制度改革确权发证办法，以此证明被告颁证的法律、政策依据。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：一组证据，即凯林权字第6号《凯里县山林所有证存根》。二组证据：1、林管字第60号《凯里县集体山林管理证》；2、林管字第15号《凯里县集体山林管理证》及存根；3、林管字第68号《凯里县集体山林管理证》；4、林管字第70号《凯里县集体山林管理证》；5、林管字第63号《凯里县集体山林管理证》及存根；6、林管字第2号《凯里县集体山林管理证》及存根；7、林管字第9号《凯里县集体山林管理证》及存根；8、林管字第72号《凯里县集体山林管理证》及存根；9、林管字第11号《凯里县集体山林管理证》及存根；10、林管字第22号《凯里县集体山林管理证》；11、林管字第43号《凯里县集体山林管理证》及存根；12、林管字第25号《凯里县集体山林管理证》；13、林管字第3号《凯里县集体山林管理证》及存根；14、林管字第17号《凯里县集体山林管理证存根》；15、林管字第62号《凯里县集体山林管理证》及存根；16、林管字第78号《凯里县集体山林管理证》及存根。三组证据：1、荷花公社笔架大队老屋基生产队（填写日期为1982年，管理者为文光辉、文中学、文中胜等户）的山林管理登记表；2、荷花公社笔架大队老屋基生产队（填写日期为1982年10月23日，管理者为文培海、文培远、文忠华、文忠海等户）的山林管理登记表；3、荷花公社笔架大队老屋基生产队（填写日期为1982年10月23日，管理者为文忠前、文义礼等户）的山林管理登记表；4、荷花公社笔架大队老屋基生产队（填写日期为1982年10月23日，管理者为文光祥、文培周等户）的山林管理登记表；5、荷花公社笔架大队老屋基生产队（填写日期为1982年10月23日，管理者为文光成、文光前、文义兵、王开帮、文忠明、文光辉等户）的山林管理登记表；6、荷花公社笔架大队老屋基生产队（填写日期为1982年，月日未填写，管理者为文义清、文义德等户及老屋基集体）的山林管理登记表。以上一、二、三组证据证明：1、营盘坡、马家营的林地属于万潮镇笔架村老屋基组所有；2、猴子田、猴子山、重巴林、猴子坡、猴子冲、倒蓬坡、地塘山、营盘坡、马家营等处的林地属于万潮镇笔架村老屋基组所有，并属文光前、文培海、文忠明、文光辉、文光斌、文中学、文义清、文忠胜、文忠华、文光祥、文中海、文义明、文培远、文义斌、文义德、文忠前、文义礼、文培周、文光成、王开帮、文义清等户管理使用。其中有的户主去逝后，由其继承人管理。四组证据即凯里市集有（2003）第012号《集体土地所有证》及其发证资料。证明该证范围内的12018.4亩土地属于万潮镇笔架村1-7组所有。发证资料中的笔架村与六个鸡村签订的县土地界线协议书及万潮镇笔架村宗地图（522601009-012-001）证明本案争议地与六个鸡村相邻，在笔架村范围内。五组证据即炉山镇六个鸡村宗地图（522601010-027-027）（附相关材料）。证明争议地范围内“猴子冲”片属于凯里市辖区的笔架村。其中相关资料中的笔架村与六个鸡村签订的县土地界线协议书说明两村交界。六组证据即凯里市与麻江县土地祥查外业调绘接边备忘录。证明1992年12月8日确定的凯里市与麻江县边界情况。七组证据即炉山县苗族自治区人民政府四区荷花乡农业税人口土地产量分户登记清册4份（户主分别为文义清、文明光、文培方、王开林，于1954年10月20日填造）。证明重巴林、猴子田、夹岩、马家营范围内的土地自1954年10月20日以来一直属于笔架村老屋基组经营管理。八组证据即土地承包经营权证书（填证时间为1998年）：1、编号1545246《土地承包经营权证书》；2、编号1545247《土地承包经营权证书》；3、编号1545243《土地承包经营权证书》；4、编号1545253《土地承包经营权证书》；5、编号1545240《土地承包经营权证书》；6、编号1545111《土地承包经营权证书》；7、编号1545254《土地承包经营权证书》；8、编号1545255《土地承包经营权证书》；9、编号1545110《土地承包经营权证书》；10、编号1545251《土地承包经营权证书》；11、编号1545233《土地承包经营权证书》；12、编号1545250《土地承包经营权证书》；13、编号1545229《土地承包经营权证书》。以上证书的发包方为万潮镇毕（笔）架村民委员会。该组证据证明猴子坡、重巴林、姊妹坡、猴子田、地塘山、猴子冲、营盘坡处的土地属于万潮镇笔架村老屋基组所有，归该组村民管理使用。九组证据即土地承包使用证（均包含有存根，填证时间为1984年）：1、第26号《土地承包使用证》；2、第25号《土地承包使用证》；3、第22号《土地承包使用证》；4、第19号《土地承包使用证》；5、第18号《土地承包使用证》；6、第17号《土地承包使用证》；7、第16号《土地承包使用证》；8、第15号《土地承包使用证》；9、第6号《土地承包使用证》；10、第5号《土地承包使用证》；11、第4号《土地承包使用证》；12、第3号《土地承包使用证》；13、第2号《土地承包使用证》；14、第9号《土地承包使用证》；15、第1号《土地承包使用证》；16、第3号《土地承包使用证》；17、第5号《土地承包使用证》；18、第8号《土地承包使用证》；19、第11号《土地承包使用证》；20、第13号《土地承包使用证》；21、第16号《土地承包使用证》；22、第20号《土地承包使用证》；23、第22号《土地承包使用证》；24、第23号《土地承包使用证》；25、第24号《土地承包使用证》；26、第24号《土地承包使用证》；27、第26号《土地承包使用证》。以上使用证承包户主登记属荷花乡笔架村老屋基组。该组证据证明猴子土、重巴林、姊妹坡、猴子团、姊妹坡脚、地塘边、龙木将、营盘坡、马家营处的土地属于万潮镇笔架村老屋基组所有，归该组村民管理使用。十组证据即老屋基组历史名称概况。证明老屋基组名称的变化。十一组证据即万潮镇荷花村老屋基组死亡继承山林证明。证明第三人23户村民户的其中10户管理人为原管理人的继承人。十二组证据即：1、荷花村委会于2014年6月28日出具的证明；2、请求书；3、关于老山河、营盘坡、姊妹坡山林土地权属调查会议签到册及关于老山河、营盘坡、姊妹坡山林土地权属的调查会议（记录）；以此证明本案争议地属于老屋基组所有及管理，荷花村委会及该村其他组对该地不享有权属。十三组证据即凯里市人民政府与麻江县人民政府联合勘定的行政区域界线协议书（制作时间为2000年5月31日），以此证明两县市的分界情况，争议地不属于麻江县行政区域范围。
原审第三人麻江县下司镇清江村深田上寨组向原审法院提交的证据材料有：1、麻林权字第0478号《麻江县山林所有证存根》；2、麻林管字第09948号《麻江县集体山林管理证》及存根；3、麻江县集体山林管理普查登记表（下司公社德兴大队深田生产队，普查登记日期为5月11日，年份不祥）；4、麻江县山林权属普查登记表（下司公社，普查登记日期1982年5月11日）；5、关于老山河集体山林协议书；以上证据亦为被告提供的1-5号证据；6、龙文明盗伐林木调查情况；7、麻府林证字（2009）第5226350703348号《林权证》；1-7号证据证明深田上寨组对大包（坡）脑的林木林地享有权属并进行管理；8、清江村情况，以此证明深田上寨组的称谓演变情况。
原审第三人深田上寨组于第一次庭审后提供的证据：1、黔东南苗族侗族自治州林木林地权属争议调处办公室（以下简称“州调处办”，于2012年9月4日）出具的证据清单；2、凯里市万潮镇笔架村与麻江县下司镇清江村上寨深田组“老山河姊妹坡至大坡脑（笔架村称银盘山）”林地权属纠纷调处会议笔录（日期为2012年9月4日）；1、2号证据证明原告于2012年9月4日已知道麻府林证字（2009）第5226350703348号《林权证》的内容，原告起诉已超过诉讼时效；3、清江村委会（于2014年6月26日出具）的证明，以此证明2006年至2012年期间杨治祥担任深田上寨组组长，本案林权登记系以其名义申请。
原审第三人凯里市万潮镇荷花村民委员会、文光前23户、麻江县下司镇清江村民委员会均未向原审法院提交任何证据材料。
原审法院依职权调取的证据材料有：1、现场踏查笔录（时间为2014年7月1日）；2、原告凯里市万潮镇荷花村老屋基村民组与被告麻江县人民政府、第三人麻江县下司镇清江村深田上寨组等林权颁证（麻府林证字（2009）第5226350703348号《林权证》）一案现场勘查示意图（2份，时间为2014年7月1日）；3、现场踏查笔录（时间为2014年9月3日）；4、原告凯里市万潮镇荷花村老屋基村民组与被告麻江县人民政府、第三人麻江县下司镇清江村深田上寨组等林权颁证（麻府林证字（2009）第5226350703348号林权证）一案现场踏查示意图（2份，时间为2014年9月3日）；5、黔东南州府调案字（2014）01号《立案通知书》及其文书送达回证；6、黔东南州府调案字（2014）02号《应诉通知书》及其文书送达回证；7、州调处办（于2013年9月4日向老屋基组）出具的证据清单；8、凯里市万潮镇笔架村与麻江县下司镇清江村上寨深田组“老山河姊妹坡至大坡脑（笔架村称银盘山）”林地权属纠纷调处会议笔录及会议签到单（日期为2012年9月4日）；9、林木林地权属争议调处会议记录及会议签到单（日期为2012年12月12日）；10、麻江县下司镇清江村深田上寨组与凯里市万潮镇笔架村“老山河”山林权属纠纷调处会议记录（日期为2013年8月6日）；11、麻江县下司镇清江村上寨深田组与凯里市万潮镇笔架村老屋基组“老山河姊妹坡”山林权属纠纷调处会（记录）及其签到单（日期为2013年9月4日）；12、下司镇清江村上寨深田组与万潮镇笔架村老屋基组对“老山河姊妹坡”争议纠纷调处会（记录）及其签到单（日期为2013年9月28日）；13、凯里市人民法院（于2014年8月21日）出具的说明。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认为，原审法院对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的案件事实与原审法院相同。
本院认为，原审被告麻江县人民政府颁发被诉行政行为的权属依据主要是麻林管字第09948号《麻江县集体山林管理证》，该证登记的权利人为德兴大队深田生产队，而原审被告在林权登记中却根据该组代表人杨治祥所出具的林权登记申请，将林地使用权权利人、森林或林木所有权及使用权权利人登记为杨治祥。根据《林木和林地权属登记管理办法》第四条“林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请”的规定，杨治祥作为负责人代表集体深田上寨组申请林地、林木权属登记，但杨治祥不能以申请人的身份申请登记，麻江县人民政府颁发的《林权证》登记存在错误。根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条第（四）项之规定、在勘界工作中应通知相邻权利人参与勘界确定四至界线，且在《林权登记申请表（内表）》接界人处未有接界人签名，属颁证程序违法。颁证未在相关（相邻）乡、村进行公示，根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条第（十）项之规定，颁证前仅在申请人所属行政村范围进行公示，亦属颁证程序违法，所颁之证依法应予撤销，原判撤销被诉行政行为正确。上诉人麻江县人民政府提出原审法院第一次公开开庭后又再次开庭审理本案是否审理程序合法的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“人民法院公开审理行政案件”的规定，仅规定了人民法院应当公开开庭审理行政案件，对其公开开庭的次数并无禁止性限制，故上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人麻江县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张秋菊
审 判 员 欧阳平
代理审判员 曾 熠
二〇一五年二月十日
书 记 员 马立文