福建省厦门市思明区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0203行初59号
原告厦门市公益公交有限公司，住所地厦门市思明区莲前西路859号1楼。
法定代表人陈福良，董事长。
委托代理人陶天猛，福建自立律师事务所律师。
委托代理人肖文桂，福建远见律师事务所律师。
被告厦门市交通运输局，住所地厦门市思明区鹭江道265号。
法定代表人阮跃国，局长。
委托代理人邹恒胜，该局工作人员。
委托代理人李小军，北京中银（厦门）律师事务所律师。
被告厦门市财政局，住所地厦门市思明区湖滨北路98号财经大厦。
法定代表人韩景义，局长。
出庭行政机关负责人陈向光，副局长。
委托代理人陈熠，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。
原告厦门市公益公交有限公司不服被告厦门市交通运输局（下称市交通局）、厦门市财政局（下称市财政局）其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2016年6月24日公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈福良及委托代理人陶天猛、肖文桂，被告市交通局工作人员邹恒胜及委托代理人李小军，被告市财政局副局长陈向光及委托代理人陈熠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告厦门市公益公交有限公司诉称，原告是根据厦门市人民政府2004年7月22日关于对厦门市公共交通管理体制改革中巴企业重组的精神，并经厦门市道路运输管理处厦运管公[2005]5号文《关于同意鹭煌等14家中巴企业重组整合成立公益公交有限公司的批复》，于2005年3月4日成立的一家经厦门市道路运输管理处行政许可后从事城市公交客运的民营公交公司。根据《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（下称暂行办法）的规定，同为参与城市公交运营的原告的车辆和厦门市公交集团有限公司、厦门市快速公交运营有限公司的车辆，都要按照交通部的“城乡道路客运燃油消耗信息申报系统”规定的申报材料进行燃油补贴的申报，因此上述企业车辆的燃油款补贴的补贴发放程序也应该一致。然而，《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（下称厦交综运（2015）71号文）和《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2014年度城市公交、农村道路客运行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》（下称厦交综运（2015）72号文）对原告参与城市公交运营的车辆燃油补贴款的补贴发放程序却有特殊规定，属于违法行为，理由如下：
1.被诉行政行为没有规范性文件依据。
两被告在厦交综运（2015）71号、72号文对原告申请燃油补贴的程序要求依据分别是：厦门市财政局《关于下达2013年度成品油价格改革财政补贴清算资金的紧急通知》（厦财企[2015]48号）、厦门市财政局《关于下达2014年度成品油价格改革财政补贴清算资金的紧急通知》（厦财企[2015]49号）。但上述文件中并无对原告燃油补贴款的发放程序有特殊要求。
2.被诉行政行为属于滥用职权且没有证据。
被诉行政行为在行为的内容和目的上都违反了《暂行办法》、《关于成品油价格和税费改革后进一步完善种粮农民部分困难群体和公益性行业补贴机制的通知》等规定，也违反了行政许可法的相关内容，与厦运管综合（2015）6号《厦门市道路运输管理处转发福建省运输管理局关于开展城乡道路客运成品油消耗统计申报和资金管理检查工作的通知》的要求也不相符合。
综上所述，请求确认两被告对原告发放燃油补贴的程序要求违法，并责令两被告作出补救措施。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据：
1.厦运管公【2015】5号文件、《道路运输经营许可证》，用于证明原告主体适格，系从事城市公交客运的民营企业。
2.厦门市公交集团有限公司、厦门市快速公交运营有限公司的企业注册信息，用于证明两公司属于从事城市公交客运的企业。
3.厦运管综合（2015）6号《厦门市道路运输管理处转发福建省运输管理局关于开展城乡道路客运成品油消耗统计申报和资金管理检查工作的通知》、《厦门市公益公交有限公司油补数据申报和资金使用情况的自查报告》，用于证明城市公交客运中，有从事公交客运的企业可以申报燃油补贴，且自有营运车辆才能申报。
4.《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2014年度城市公交、农村道路客运行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》，用于证明案涉行为违法。
5.《厦门市交通委员会、厦门市财政局关于发放2009年度公交车辆燃油补贴的通知》中的“二、2”中的相关内容、《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2010年度公交、农客、出租汽车燃油补贴的通知》中的“二、（一）、2”中的相关内容和《厦门市交通运输局、厦门市财政局关于发放2012年度公交、农客车辆燃油补贴的通知》中的“二、2”中的相关内容，用于证明两被告实施案涉行为属于明显且重大违法，已经侵害原告的合法权益。
被告厦门市交通运输局辩称，一、本案涉诉的厦交综运（2015）71号及厦交综运（2015）73号文作出时间均为2015年9月10日，原告亦同时据此申请燃油补贴。根据行政诉讼法第四十六条之规定，原告此时提起诉讼，已超过法律规定的6个月起诉期限，依法应予驳回。
至于文件本身，仅适用于当年度各企业的燃油补贴申请及发放，燃油补贴发放完毕后已自动失效，目前已没有审查其合法性的必要。因此，从必要性及时效性角度而言，原告要求一并审查2013年度之前各年度的燃油补贴发放文件其内容合法性的诉求应予驳回。
二、本案涉诉的厦交综运（2015）71号及厦交综运（2015）73号文具有法律依据。根据《暂行办法》第十七条之规定：补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用；同时，该暂行办法第二十一条之规定：各省（区、市）财政部门应当会同同级交通运输等部门制定实施细则。福建省交通运输厅[闽交财（2010）32号]《关于进一步加强石油价格改革财政补贴工作的通知》第三条之规定：补助资金应发放到实际用油对象。同时第四条亦规定：加强监管，确保“有用油有补贴”工作落实到位。
据此，为确保燃油补贴发放公平合理，保障经营者的合法权益，被告市交通局会同市财政局根据“谁支出、谁受益”的补助原则，结合本市实际情况，制订了相应燃油补贴发放程序，于法有据。
三、案涉厦交综运（2015）71号及73号文件有充分的事实根据，不存在滥用职权或超越职权的情形。两被告对原告领取燃油补助制定相应程序，主要考虑：根据包括原告在内的部分中巴企业存在挂靠经营等实际情况，为确保补贴能够发放到实际车主，故而要求相关中巴企业召开会议具体发放到位并进行备案，并无不当。
综上，两被告作出的案涉行为具有事实和法律依据，并无不当，请求驳回原告诉讼请求。
被告市交通局向本院提交以下证据及依据：
1.《暂行办法》；
2.闽交财（2010）32号《关于进一步加强石油价格改革财政补贴工作的通知》；
证据1-2证明，两被告为确保补助资金发放到实际用油者而制订的燃油补贴申请及发放程序细则具有法律依据。
3.厦交综运[2012]]6号《关于发放2011年度燃油补贴的通知》及附件；
4.厦交综运[2013]9号《关于发放2012年度燃油补贴的通知》及附件；
5.厦交综运[2015]]71号《关于发放2013年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》及附件；
6.厦交综运[2015]]73号《关于发放2014年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的通知》及附件；
证据3-6证明，两被告鉴于中巴企业存在挂靠经营等实际情况，为确保补贴能够发放到实际车主要求中巴企业召开会议，公示并按责任经营、承包、挂靠三种类型填写补贴发放表并发放。
7.申请报告及入账通知书；
证据7证明，原告于2015年9月10日向市交通局提出2013年度及2014年度燃油补贴申请，款项已于2015年9月17日支付。
8.（2014）厦民终字第664号民事判决书；
证据8证明，原告的经营模式存在挂靠经营的事实。
被告厦门市财政局辩称，一、其与被告市交通局根据规定，结合厦门市燃油补贴及原告的具体情况，制定出的燃油补贴及发放程序完全符合规定，不存在违法或无效的情形。
根据《暂行办法》之规定，市财政局作为厦门市城乡道路客运成品油价格补助专项资金（以下简称“补助资金”）结算与拨付的管理者，有权完善“补助资金”的发放管理制度，有权监督“补助资金”的发放情况。目前并没有相关法律、法规、规章、规范性文件明确规定针对不同性质、不同情况的企业必须采用统一的“补助资金”发放程序，市财政局与被告市交通局根据厦门市油补对象及原告的实际情况有针对性做出的“补助资金”发放程序并未违反任何法律、法规、规章、规范性文件的强制性规定。
二、原告从成立之初即存在挂靠的中巴经营者，根据“补助资金全额用于补助实际用油者”的规定，为维护实际中巴经营者的权益，市财政局及被告市交通局针对原告的情况制定相应的燃油补贴发放程序，符合实际情况。案涉两文件中关于要求原告遵守的“补助资金”发放程序是合法的。
根据“暂行办法”等文件规定，“补助资金”必须专款专用，全额用于补助实际用油者。即如果企业存在挂靠的中巴经营者，那么“补助资金”最终要发放到实际中巴经营者手中，企业不能截留或克扣。原告在成立之初即存在挂靠的中巴经营者，“2013年度通知”、“2014年度通知”要求原告履行召开中巴经营者会议、填写登记表、张贴具体补贴对象公示等程序十分有必要。
三、关于油补发放程序的历年通知中，关于原告及其他企业油补发放程序的规定均不是强制性的，是可选择性的。如原告自身不存在挂靠、承包等情形，则可向主管机关说明，经查证属实后即无需履行召开中巴经营者会议、填写登记表、张贴具体补贴对象公示等程序。若原告不存在挂靠、承包等情形，则诉求的油补发放程序与原告没有关系，原告与案涉行为没有法律上的利害关系，不是本案适格的原告。
综上，请求驳回原告起诉或诉讼请求。
被告市财政局向本院提供如下证据：
1.财政部关于下达2014年度成品油价格改革财政补贴清算资金的通知（财建[2015]380号）、厦门市财政局关于下达2014年度成品油价格改革财政补贴清算资金的紧急通知（厦财企[2015]49号）；
证据1证明，市财政局作为油补资金清算及拨付的管理者，有权对补助资金的到位情况进行监管，保证财政资金安全，且每年均已将中央拨付的补助资金足额发放给相关单位、企业。
2.福建省高级人民法院（2014）闽民申字第1749号民事裁定书、（2014）闽民终字第1389号民事判决书；
证据2证明，原告存在挂靠的实际中巴经营者，且历年的油补均是代实际中巴经营者申报，最终的油补款也均是发到中巴经营者手中；
经庭审质证，各方对对方提供的证据的真实性没有异议，对此本院予以确认。
经审理查明，根据厦运管公【2005】5号《关于同意鹭煌等14家中巴企业重组整合成立公益公交有限公司的批复》，经有关部门批准，原告于2005年3月4日正式成立，经营范围为公交客运。
2015年9月10日，两被告联合发出厦交综运【2015】71号及72号文，分别对2013年度及2014年度城市公交行业成品油价格改革财政补贴清算资金的有关事项进行通知。其中，厦交综运【2015】71号通知明确，根据相关规定清算，2013年度应分配给原告的补贴资金为11.17万元，并规定：城市公交行业的燃油补贴，应由市交通局审核，市财政局直接划拨给相关企业。相关企业在市交通局的监督下，根据政府规定的补贴标准和程序将补贴发放到具体补贴对象。具体来说，厦门公交集团有限公司和厦门市快速公交运营有限公司按照燃油补贴标准和要求向市运管处提出申请，市运管处审核通过后报市交通局审定，市财政局根据审定情况将补贴资金直接划拨给企业。原告则在上述程序的基础上，在补贴资金到位后，应召开中巴经营者会议，组织中巴经营者填写补贴资金发放登记表，并在企业内醒目位置向补贴对象公示5天，无异议后组织发放，发放完后应将有领取对象签章确认的发放登记表加盖公司公章后报市运管处备案；厦交综运【2015】73号通知则确定，2014年度应该分配给原告的燃油补贴为1.1万元。具体的发放程序与厦交综运【2015】71号通知一致。原告不服两被告对其要求的发放程序规定，诉至本院。
另查明，厦交运管【2010】21号、【2011】16号、厦交综运【2012】6号以及厦交综运【2013】9号等针对2009年度至2012年度等燃油补贴发放通知来看，两被告对于原告的燃油补贴领取程序规定与案涉两通知基本一致，并无明显差别。原告也按照厦交综运【2012】6号以及厦交综运【2013】9号通知要求，领取相关补贴并组织发放，最后提交了有实际经营者签字确认且加盖原告公章的发放表，交由市运管处备案。
原告于2014年6月填报、导出的城市公交燃油消耗量明细表显示，2013年度原告填报为闽Ｄ×××××及闽Ｄ×××××车辆，分别消耗9915.88升及25506.31升。原告于2015年4月填报的城市公交燃油消耗量汇总表显示，2014年度总车辆和在营车辆为一辆。原告在2013年度及2014年度燃油补贴款发放申请报告中，分别确认补贴款为111698.8元以及10973.42元。2015年9月17日，上述款项均有市财政支付中心直接支付给原告。
又查明，福建省高级人民法院作出的（2014）闽民申字第1749号民事裁定书通过个人车主与原告签订的协议书约定内容，确认原告曾存在车辆挂靠的事实，并明确原告法定代表人陈福良曾在庭审中确认公司往年收到财政补贴款进行统一核算后曾经发放给挂靠车主。
本院认为，从原告诉求看，其第一项诉讼请求系要求确认两被告要求原告实施的补贴发放程序违法，而相关的程序规定正是通过厦交综运【2015】71号及72号文的相关规定予以体现。
从在案证据看，从两被告在2010年发出对2009年度公交车燃油补贴通知直至本次通知，历年对原告领取燃油补贴的作出内容基本相同的程序要求。在2014年度以前的补贴发放通知作出前，原告均按照两被告要求，在收到相应补贴款后组织发放给实际车主，并提交由车主签字确认及公司盖章的领取表备案。可见，原告至迟于办理2009年度公交车燃油补贴发放事项时已经知晓上述发放程序规定内容，但并未提出异议。
现原告认为两被告对于2013年度、2014年度案涉燃油补贴款发放程序的要求与《暂行办法》的有关规定不符，不应与其他公交企业有不同的要求，不应再要求将划拨给原告的补助资金再发放给个人车主。对此，本院分析认为，《暂行办法》第三条第二款规定，本办法所称的补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。第十七条规定，补助资金应当专款专用，全额用于补助实际用油者，不得挪作他用。从上述条款内容看，客运成品油价格补助资金确实应当用于城乡道路经营者，而原告属于适格的补助对象。因此，被告市财政局均将相关补助资金直接划至原告账户。
《暂行办法》第十五条第二款规定，基层财政、交通运输部门应当完善补助资金的发放管理制度，并将补助程序、补助对象、补助标准和金额等内容及时向社会发布。可见，两被告在《暂行办法》的框架内，结合当地实际情况。可以对补助程序、补助对象、补助标准等作具体实施细则。从涉及原告的（2014）闽民申字第1749号民事裁定等生效判决可以确认，原告成立后确实存在车辆挂靠的实际情况，且持续运营相当长一段时间，原告与实际车主之间也有相应的经营协议。在这种情况下，具体的车辆运营以及油费成本承担主体可能并非原告，如果相关款项只简单划归原告，而不管款项是否实际补给到位，不但与资金补助制度设计初衷以及目的不相符合，也可能伤害实际用油者或者成本承担者的利益，亦无法体现两被告对上述资金落实的监管职责。因此，两被告在《暂行办法》的基础上，对补助款项发放给原告后的处理细则作了进一步细化，即要求原告组织召开实际车主会议，明确发放方案，并进行公示、备案。上述程序要求更多的体现监督职能，实际上就是基于原告目前车辆运营情况下，由公司与实际车主对车辆实际用油情况进行确定、发放，确保“谁支出谁受益”，真正发挥补助资金的作用。基于此，本院认为两被告对于原告燃油补贴程序的要求，恰系结合原告企业的实际情况，对于《暂行办法》的精神的正确理解和适用，体现了两被告在管理专项补贴资金使用方面的监督和指导，并无不当。
当然，原告目前的车辆运行情况已经发生了变化。此时如果原告确实系实际用油者，可申报时向两被告说明情况，但即使按照现有程序规定，相关补贴资金仍最终由原告实际支配，亦不会对原告的实际利益产生影响。原告提出的补救要求，缺乏事实依据，本院不能支持。
综上所述，两被告针对原告发放燃油价格补贴时的特殊程序规定，有事实依据，与相应规章的精神亦契合，本院予以支持。原告所提出的诉求，缺乏依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告厦门市公益公交有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告厦门市公益公交有限公司负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 王叶萍
代理审判员 简振环
人民陪审员 柯丽英
二〇一六年九月十二日
书 记 员 罗小艺
附件：本判决所适用的法律法规、司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。