广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1614号上诉人（原审原告）：惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组。负责人：黄锦荣，组长。委托代理人：汪细柱，湖北阳阳律师事务所律师。委托代理人：黄惠康，男，1975年11月12日出生，汉族，住广东省惠州市惠城区。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。法定代表人：朱小丹，省长。委托代理人：梁成军、彭日旺，均系该府工作人员。上诉人惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组（以下简称尾凹村民小组）因诉广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第694号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年10月20日，原告向被告邮寄提交行政复议申请书，复议请求为撤销惠州市人民政府于1994年11月4日作出的《关于角洞水库与浪尾坳村土地权属界限的裁决》（惠府调土办〔1994〕3号），确认争议土地所有权、使用权归原告所有。被告于2015年10月22日收到该申请书。同年10月25日，被告作出粤府行复〔2015〕511号《不予受理行政复议申请决定书》，认为该土地权属裁决行为发生于1994年11月，距今已超过20年，参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条关于“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，再依据行政复议受司法审判监督的相关规定，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及其实施条例规定的受理条件。被告遂根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理，并于次日通过EMS特快专递将该决定书邮寄送达给原告。原告不服该决定，诉至原审法院，请求判决：撤销被告作出的上述粤府行复〔2015〕511号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告对原告提出的行政复议申请重新作出复议决定。原审法院经审理认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼作为解决行政争议的最终手段，对于当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。因此，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议期限亦不应超过该行政行为寻求司法救济最长保护期限，否则会导致对于已超过司法救济最长保护期的行政行为因通过行政复议的方式最终又进入行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”本案中，原告不服惠州市人民政府于1994年11月作出的《关于角洞水库与浪尾坳村土地权属界限的裁决》（惠府调土办〔1994〕3号），于2015年10月20日才向被告申请行政复议，要求撤销该裁决，超过司法救济的最长保护期限20年。被告以原告的申请超过法定申请期限为由作出涉案不予受理行政复议申请决定并无不当，予以支持。《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告于2015年10月22日收到原告的行政复议申请，经审查后于同年10月25日作出涉案不予受理行政复议申请决定，并于次日邮寄送达给原告，程序上亦符合上述法律规定。故原告要求撤销被诉不予受理行政复议申请决定并要求被告重新作出处理的诉请理据不足，予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告尾凹村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告尾凹村民小组负担。尾凹村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决适用法律错误。上诉人申请行政复议的是山地、耕地所有权权属确认，不受期限限制。根据《行政复议法》第九条的规定，因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。上诉人根本不知道《关于角洞水库与浪尾坳村土地权属界限的裁决》的存在，只是在2015年10月19日查阅相关档案时，才发现这份裁决。作出这份裁决的行政机关既没有通知上诉人参与此事，也没有通知上诉人提供任何资料，且该裁决没有任何档案材料。故上诉人申请行政复议不受最长20年的期限限制。原审法院不能因害怕矛盾进入行政诉讼就剥夺上诉人申请行政复议的权利，行政复议与行政诉讼不能互相取代。（二）原审判决滥用司法权剥夺上诉人行政复议申请权。惠州市关于山林土地权属争议的程序规定比较特殊，当事人对权属争议不能直接申请人民政府确认，而只能申请行政复议，导致当事人对行政机关单方发证的行为无法知晓，也无法行使正当权利。上诉人历时七年，先后经过一百余次申诉上访，而且到过惠州市法院，但没有一个行政或司法机关告知其正当法律程序。本案涉及的所有问题都必须通过行政复议程序确认，复议机关不予受理毫无法律依据。（三）本案所争议的山林土地所有权、使用权归上诉人所有，原审判决剥夺农民的行政复议申请权是严重不负责任的错判。请求二审撤销原审判决，判令广东省人民政府对上诉人提出的行政复议申请重新作出复议决定。被上诉人广东省人民政府二审辩称，其作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人提出的上诉请求和理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与原审基本一致。对原审认定的事实，本院予以确认。本院认为，《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述规定中的20年、5年是司法救济的最长保护期限，不因特殊情形的出现而改变，行政机关在复议程序中可以参照适用。本案中，尾凹村民小组因不服惠府调土办〔1994〕3号《关于角洞水库与浪尾坳村土地权属界限的裁决》，向广东省人民政府申请行政复议，请求撤销该裁决，确认争议土地所有权、使用权归其所有。上述裁决是惠州市人民政府调处土地纠纷办公室于1994年11月4日作出的，至尾凹村民小组于2015年10月20日申请复议已经超过20年。广东省人民政府收到尾凹村民小组的复议申请后，经审查认为其申请不符合受理条件，作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。原审判决驳回尾凹村民小组的诉讼请求正确。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。尾凹村民小组的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠城区汝湖镇东亚村尾凹村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  付庆海审判员  方丽达二〇一六年十二月二十七日书记员  温 瑜