四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川09行终55号
上诉人（原审原告）李从林，男，生于1948年9月23日，汉族，四川省蓬溪县人，农村居民，住蓬溪县。
上诉人（原审原告）李金忠，男，生于1971年11月12日，汉族，四川省蓬溪县人，农村居民，住蓬溪县。
特别授权委托代理人李从林（系李金忠父亲）。
上诉人（原审被告）蓬溪县国土资源局。住所地：四川省蓬溪县。
法定代表人罗时剑，该局局长。
特别授权委托代理人贺淇，该局副局长。
委托代理人江伟，四川诚中成律师事务所律师。
原审第三人国营四川省蓬溪丝绸厂。住所地：四川省蓬溪县。
诉讼代表人李剑青，该厂破产清算组组长。
特别授权委托代理人李红梅，四川诚中成律师事务所律师。
原审原告李从林、李金忠诉原审被告蓬溪县国土资源局土地行政监督行为及行政赔偿纠纷一案，已由蓬溪县人民法院2016年6月24日作出（2015）蓬溪行初字第19号行政判决书。宣判后，原审第三人国营四川省蓬溪丝绸厂服判，原审原告李从林、李金忠以及原审被告蓬溪县国土资源局均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月13日在蓬溪县人民法院审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李从林、李金忠、蓬溪县国土资源局特别授权委托代理人贺淇、委托代理人江伟以及原审第三人国营四川省蓬溪丝绸厂特别授权委托代理人李红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李金忠于1994年11月28日与他人共同购买了原蓬溪县糖酒公司红江采购供应站位于蓬溪县红江镇街村临江路的一楼一底房屋。被告于同年12月13日对原告李金忠发出蓬国地（1994）字第303号“蓬溪县国有土地使用权变更通知书”。原告李金忠于同年12月17日向原蓬溪县国土局红江管理所缴纳管理费120元，于同年12月19日向原蓬溪县土地开发总公司缴纳出让金690元。被告于同年12月19日向李金忠填发蓬溪县人民政府颁发的“蓬国用（1994）字第02163号国有土地使用证”，记载用地面积为46平方米（长11.5米，宽4.0米），其中建筑占地46平方米，并明确了四至界限。后二原告协商，共同投资，拆除旧房屋，在原土地上重新修建私宅。原告李金忠于1996年6月14日向蓬溪县红江镇村镇管理所缴纳修建126平米房屋的配套费、规划费1020.10元，蓬溪县红江镇村镇管理所在该票据上载明：“符合规划，可以建房”。之后，二原告着手准备修建私宅，拆除旧房平整地基，购买了修建两楼一底楼房的材料。第三人对于二原告修建房屋一事提出异议，认为二原告修建房屋占用了他厂滑车道的部分土地使用权，因此双方产生纠纷。经原蓬溪县国土局红江管理所工作人员多次组织双方协调处理纠纷，但双方未达成一致处理意见。同年9月18日，被告的“何局长”等工作人员再次就双方的纠纷进行协调处理，并在第三人厂部召开会议，确定了二原告修建房屋的方案。但二原告并未按此意见执行，于同年9月22日与他人签订“承包合同”，开始修建房屋。同年10月10日，被告的“庞局长”等工作人员以及蓬溪县红江镇人民政府“何镇长”等有关工作人员到第三人厂部，与第三人的部分领导及有关人员共同召开了“解决李从林侵占土地建房”会议。会议中，被告有关工作人员同意即日发出“停工通知书”，让第三人组织人员于次日将二原告已建成的一楼建筑物予以拆除。同日12时许，原蓬溪县国土局红江管理所工作人员未经正式立案和调查，向原告李从林发出（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”，以原告李从林未经受县人民政府委托的国土部门批准，擅自破土使用土地为由，责令停止施工，听候处理。次日，第三人组织人员将二原告已建成的一楼建筑物拆除。在此过程中，原告李从林要求红江管理所工作人员予以制止，但红江管理所工作人员未到现场。同年10月15日，被告的“王局长”以及红江管理所“安所长”等有关工作人员到第三人厂部，与第三人部分领导就二原告房屋被拆除以及事后处理情况交换意见。原蓬溪县国土局红江管理所对原告李从林发出（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”后未再进一步作出处理意见，至1996年12月25日，红江管理所就二原告与第三人土地使用权纠纷一案向被告申请延期，至双方纠纷达成协议，无争议为止。被告于1997年1月10日批示：同意红江镇给李从林发的停工通知书延期,李从林与红江丝绸厂达成协议后并申报我局审批用地手续后，李从林可自行复工修建。1997年1月15日，被告以执法监察股为呈报单位，正式以违法用地为由对李从林立案查处。二原告因房屋修建被告停工以及房屋被拆除之事多次向被告申诉，请求被告撤销（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”，并赔偿经济损失，被告未作答复。原告李从林于1997年4月9日向被告递交书面申请，认为被告红江管理所工作人员不履行用地审批手续职责，保全措施不当，对于第三人拆除房屋行为不制止，属于不履行法定职责，要求撤销（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”，并赔偿经济损失1万余元，被告未作答复。二原告于同年8月18日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”，并要求赔偿经济损失1万余元。本院受理后经审理，于1997年11月10日作出（1997）蓬行初字第023号行政裁定：驳回原告李从林、李金忠的起诉。二原告不服，提出上诉。四川省遂宁市中级人民法院经审理，于1998年2月24日作出（1998）法行终字第02号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。1997年11月27日，原蓬溪县国土局以蓬国土以（1997）36号文对原告李金忠作出“关于撤销蓬国土（1994）字第303号文的通知”，认定红江管理所工作人员没有到现场核实，办理变更手续的各种资料均由李金忠之父李从林经手，虚报李金忠使用土地的长度1.8米，宽度1.4米的国有土地面积，李金忠国有土地面积只有25.22平方米（长9.7米，宽2.6米），多占用20.74平方米。故撤销蓬国土（1994）字第303号文中李金忠多占用20.74平方米的土地使用权。但原蓬溪县国土局未继续报经蓬溪县人民政府注销原告李金忠的国有土地使用权登记和证书，也未送达该“通知”与二原告。二原告不服一、二审裁定，向四川省遂宁市中级人民法院申诉，该院于1999年5月10日作出（1999）遂法行申字第09号驳回申诉通知书，驳回李从林、李金忠的申诉。二原告又多次向该院提出申诉，该院又于2009年7月6日作出（2009）遂终行申字第014号驳回申诉通知书，再次驳回李从林、李金忠的申诉。同时向蓬溪县人民政府提出了司法建议，要求对李金忠颁发的“蓬国用（1994）字第02163号国有土地使用证”的合法性进行审查，并对李金忠于1996年9月建房行为是否违法作出处理决定。但蓬溪县人民政府至今未撤销原告李金忠的国有土地使用证和作出相关处理决定。二原告继续申诉、信访。2010年5月20日，被告根据二原告房屋被拆除的事实和遂宁市国土资源局“关于限期履行法定职责的通知”的要求，以蓬国土资函（2010）74号文作出“关于李从林违法用地停工通知后不服行政处罚有关问题的通知”，认为，鉴于二原告的建筑物已被拆除，决定不再给予行政处罚处理。二原告不服，于2010年5月27日向遂宁市国土资源局申请行政复议。2010年8月6日，遂宁市国土资源局作出（2010）蓬国土资复决（2010）01号“复议决定书”，决定维持蓬溪县国土资源局蓬国土资函（2010）74号“不再拆除或者没收多占土地上在建房屋并处罚款”的处理。二原告仍然继续申诉、信访，并向四川省高级人民法院提出申诉，该院于2011年5月3日作出（2011）川行监字第58号行政裁定：提审本案。经审理，该院认为被告作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”对二原告的土地利用权利产生了实质影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修正前）第十一条第（八）项的规定，二原告的起诉符合法律规定的起诉条件，原审裁定驳回其起诉不当为由，于2011年5月11日作出（2011）川行提字第1号行政裁定：一、裁定撤销四川省遂宁市中级人民法院（1998）法行终字第02号行政裁定，以及四川省蓬溪县人民法院（1997）蓬行初字第023号行政裁定；二、本案指令四川省蓬溪县人民法院审理。本院于2011年9月2日重新立案后，于2014年5月15日依职权通知国营四川省蓬溪丝绸厂作为第三人参加诉讼。经审理，本院于2014年12月10日作出（2011）蓬溪行初字第2号行政判决：一、撤销蓬溪县国土局红江镇国土所（1996）停字第05号蓬溪县红江镇违法用地停工通知书；二、限蓬溪县国土资源局在判决生效后15日内赔偿原告李金忠、李从林的各项经济损失158435.60元。原、被告均不服该判决，提起上诉。四川省遂宁市中级人民法院经审理，以案件受理时作为行政纠纷和行政赔偿纠纷合并立案、合并审理、合并裁定程序违法为由，于2015年7月20日作出（2015）遂中行终字第16号行政裁定：一、撤销蓬溪县人民法院（2011）蓬溪行初字第2号行政判决；二、本案发回蓬溪县人民法院重审。本院于2015年8月17日以土地行政监督行为纠纷和行政赔偿纠纷分别立案重审，二原告认为被告作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”违法，要求予以撤销，并认为被告鼓动第三人拆除房屋行为违法。诉讼中，被告和第三人没有证据证明第三人提出的与二原告存在争议的土地享有使用权。
原审认为，原告李金忠与原蓬溪县糖酒公司签订房屋买卖合同，通过合法程序取得了房屋所有权及国有土地使用权。被告向原告李金忠颁发了蓬国用（1994）字第02163号国有土地使用证，载明国土使用面积及建筑面积为46平方米，四至界限明确。被告在本案原一审诉讼结束后作出蓬国土发（1997）36号文，对原告李金忠作出“关于撤销蓬国土（1994）字第303号文的通知”，撤销蓬国土（1994）字第303号文中李金忠多占用20.74平方米的土地使用权。但被告未继续报经蓬溪县人民政府注销原告李金忠的国有土地使用权登记和证书，也未送达该“通知”与原告李金忠，该行政行为对原告李金忠不产生约束力。四川省遂宁市中级人民法院在作出（2009）遂终行申字第014号驳回申诉通知书的同时，向蓬溪县人民政府提出了司法建议，要求对李金忠颁发的国有土地使用证的合法性进行审查，但至今蓬溪县人民政府未撤销李金忠的国有土地使用证和作出相关处理决定。在此情况下，应认定原告李金忠取得的国有土地使用权至今是合法有效的，依法应予以保护。第三人对于二原告修建房屋一事提出异议，认为二原告修建房屋占用了他厂滑车道的部分土地使用权，但诉讼中，被告及第三人至今未提交证据证明第三人对本案主张存在争议的土地享有使用权。在此情况下，不能认定二原告与第三人间存在土地使用权属争议。二原告协商拆除旧房后在原取得的土地使用权范围内重新修建新房，并经城乡规划部门许可，建房土地使用面积未超过原批准的土地使用面积，符合《四川省土地管理实施办法》相关规定。被告对第三人主张的与二原告间存在土地使用权属争议一事，先采取协商调解的方式进行处理，应值得肯定。但在调解处理未果的情况下，或者在此过程中发现二原告土地使用权的取得可能存在违法、违规的情况下，被告应当按照《土地违法案件查处办法》的规定进行处理，首先应先行批准立案，再进行调查和处理，经立案调查认定有违法行为的，及时发出“责令停止土地违法行为通知书”。但事实上被告未经立案、调查等程序，直接作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”，且无期限延长办理时间，事后才批准立案，属于程序违法。在二原告向被告递交书面意见要求被告撤销（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”后，被告一直不作出答复或者处理意见，在二原告经过漫长的申诉、信访后，被告才以蓬国土资函（2010）74号文作出“关于李从林违法用地停工通知后不服行政处罚有关问题的通知”，但该“通知”仍然未对（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”的性质作出认定意见，被告的行为对二原告的土地利用权利产生了严重影响，导致二原告无法继续施工修建房屋，为此应当撤销被告作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”。被告在作出（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”之前，组织相关人员召开会议，现有证据能够证明被告有关工作人员在会议中同意即日发出“停工通知书”，让第三人组织人员于次日将二原告已建成的一楼建筑物予以拆除的事实存在。该行为实为被告授意第三人完成拆除原告房屋的强拆行为，但法律、法规并未授予被告此项权利，被告超越职权强制拆除二原告房屋，直接侵犯原告的财产权，该行为违法。依照2014年11月1日修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、撤销被告蓬溪县国土资源局红江管理所于1996年10月10日作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”；二、被告蓬溪县国土资源局授意第三人国营四川省蓬溪丝绸厂于1996年10月11日拆除原告李从林、李金忠在建房屋的行为违法。本案受理费人民币50元，由被告蓬溪县国土资源局负担。
上诉人李从林、李金忠不服，向本院提起上诉，其上诉请求是：1.维持蓬溪县人民法院行政判决撤销被告蓬溪县国土资源局红江管理所于1996年10月10日作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”；2.再次确认被告蓬溪县国土资源局授意第三人国营四川省蓬溪丝绸厂于1996年10月11日拆除原告李从林、李金忠在建房屋的行为违法。
上诉事实和理由是：上诉人于1994年通过合法购买方式，取得红江镇临江正街2-18号46平方米土地使用权，并获得蓬溪县政府颁发的国用（1994）字第02163号国有土地使用权证。1996年6月经过红江镇政府村镇管理规划许可，缴纳了相关规划和城建配套费后，动工修建三层总面积126平方米商住房。1996年10月10日，原审被告蓬溪县国土资源局作出（96）停字第05号“违法停工通知书”，并于次日早晨组织大批人员对上诉人在建房屋（一楼已完工）进行非法拆除，砸烂上诉人工地上的全部备建材料。被告蓬溪县国土资源局的不法滥权行为，已持续危害上诉人合法权益近20余年，造成其巨大财产和精神损失。
上诉人蓬溪县国土资源局上诉请求是，1.请求依法撤销蓬溪县人民法院行政判决行政行为违法；2.依法驳回上诉人李从林、李金忠的诉讼请求。其上诉事实和理由是：被上诉人李从林、李金忠的损失是由拆除房屋的行为引起的，而上诉人并未拆除房屋，因现有证据能够证明其房屋是由第三人国营四川省蓬溪县丝绸厂组织人员拆除的。其证据有：（1）国营四川省蓬溪县丝绸厂原副厂长肖承清在1997年9月25日蓬溪县人民法院调查笔录中证实是第三人国营四川省蓬溪丝绸厂拆除的被上诉人的房屋；（2）第三人国营四川省蓬溪县丝绸厂当时是副县级单位，其拆除行为未征求国土局意见；（3）被上诉人的房屋在拆除之前，第三人国营四川省蓬溪县丝绸厂向县政府请求后召开了协调会，会议未作出书面决定，我局职工庞长镇仅只是受邀参加会议，县国土局未派遣和授权其参加，其在会后也未向国土局领导汇报会议情况；（4）第三人的会议记录表明，拆除房屋的行为与上诉人没有任何关系。故认定拆除房屋的行为是上诉人授意第三人实施的，是武断和主观判定，不符合法律规定。其次，上诉人未按规定办理相关手续系违章建房，上诉人行政行为合法。
原审第三人四川省蓬溪县丝绸厂答辩意见，原审人民法院认定事实清楚，证据确凿，审判程序合法，请求本院维持原审行政判决。
本院二审审理中，各方当事人未提供新证据。经举证、质证二审认定事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，上诉人李从林、李金忠与原蓬溪县糖酒公司签订房屋买卖合同，取得了房屋所有权及国有土地使用权，应属合法有效。上诉人蓬溪县国土资源局依法规向李从林、李金忠颁发了蓬国用（1994）字第02163号国有土地使用证，载明国土使用面积及建筑面积为46平方米，四至界限明确。根据相关法规规定，在县以上人民政府未撤销李从林、李金忠的国有土地使用证等相关行政处理决定之前，本院确认李从林、李金忠取得的国有土地使用权属合法有效，依法应予以保护。第三人国营四川省蓬溪县丝绸厂认为上诉人李从林、李金忠在建房屋占用了其工厂滑车道的部分土地使用权，但第三人以及蓬溪县国土资源局无证据证明第三人对本案主张争议的土地享有使用权，故不能认定上诉人李从林、李金忠与第三人之间存在土地使用权属争议。李从林、李金忠在取得的土地使用权范围内重新修建住宅房，并经城乡规划部门许可，按照规定缴纳相关费用，且现无证据证明建房土地使用面积超过原批准的土地使用面积，符合《四川省土地管理实施办法》相关规定，其在建房屋合法并无违法行为。蓬溪县国土资源局对第三人主张与李从林、李金忠存在土地使用权属争议纠纷，先采取协商调解的方法进行处理，符合相关法规规定；但在调解处理未果后，不按照《土地违法案件查处办法》的规定，未经立案、调查等法定程序，违法作出（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”，并无期限延长办案时间，事后批准立案，本院确认其违反了法定程序。李从林、李金忠向蓬溪县国土资源局递交书面意见要求撤销违法用地停工通知书，其不作为答复并无处理意见。待数年以后，蓬溪县国土资源局才以蓬国资函（2010）74号文件作出“关于李从林违法用地停工通知后不服行政处罚有关问题的通知”，但该通知仍未对（96）停字第05号违法用地停工通知书的性质作出认定意见，亦未送达当事人，其行政行为导致李从林、李金忠不能使用土地利用权以及施工修建房屋，依法应当撤销蓬溪县国土资源局作出的（96）停字第05号“蓬溪县红江镇违法用地停工通知书”。现有确实充分的证据证明，蓬溪县国土资源局在作出违法用地停工通知书之前，组织相关人员召开会议，其相关工作人员在会议中同意即日发出停工通知书，指使第三人组织人员于次日将李从林、李金忠已建成的一楼房屋予以拆除的事实成立。蓬溪县国土资源局授意第三人完成拆除李从林、李金忠在建房屋的强拆行为，超越法定职权，严重侵犯了李从林、李金忠的财产合法权益，本院认定其行政行为违法。上诉人李从林、李金忠的上诉理由成立，本院予以采纳。上诉人蓬溪县国土资源局所持上诉理由与案件事实和相关法律规定不符，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人蓬溪县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李德昌
审 判 员 刘尧志
代理审判员 封传焱
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 罗芷轩