山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋行终485号
上诉人（原审原告）李广铭，男，1951年2月7日出生，汉族，住太谷县，系前太谷县东庄志强建材厂法定代表人。
委托代理人王宙，山西宁丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）太谷县人民政府，住所地：太谷县箕城街202号。
法定代表人刘伟，该县县长。
委托代理人霍俊伟，该县法制办工作人员。
委托代理人岳小勤，山西华炬律师事务所律师。
上诉人李广铭因诉太谷县人民政府行政处理及行政赔偿一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2016）晋07行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李广铭及其委托代理人王宙，被上诉人太谷县人民政府的委托代理人霍俊伟、岳小勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定如下事实，李广铭于2008年3月10日投资设立太谷县东庄志强建材厂，从事粘土砖的生产及销售，2008年5月至2009年7月期间，该厂办理了税务登记证、营业执照和安全生产许可证，许可证的有效期为2009年7月20日至2011年4月14日。2013年4月25日，该厂领取了×××采矿许可证，开采矿种为砖瓦用粘土，开采方式为露天开采，有效期限为2013年4月25日至2014年4月25日。2011年4月14日，该厂的安全生产许可证到期。2011年6月28日，该厂出具承诺，保证于2012年3月底改造完成隧道窑生产线，否则自动停产。2011年12月8日太谷县安监局向该厂送达通知，要求该厂必须采取隧道窑生产技术，取得安全生产许可证后方可生产。2012年2月3日山西省安全生产监督管理局下发了《关于公布2011年下半年非煤矿山企业颁发、注销安全生产许可证名单的通知》，东庄志强建材厂的安全生产许可被注销。2012年10月太谷县人民政府安全生产委员会分别向太谷县国土资源局、太谷县工商局下发了《关于太谷县有关建材厂相关事宜的告知函》（太安办函【2012】26、27号），请两部门对东庄志强建材厂的相关证件暂扣，待政府做出决定后定夺。2012年12月28日，晋中市人民政府办公厅下达了《关于对烧结类墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函【2012】130号），要求对落后生产工艺轮窑实施全面取缔，取缔工作务于2013年1月底前完成。2013年4月27日，晋中市人民政府办公厅印发《晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发【2013】18号），要求对未采用新型墙体材料和隧道窑技术改造的砖瓦企业取缔关闭，关闭标准为吊销或注销采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照等相关证照、手续。拆除供电、供水、通风、提升、运输等直接用于生产的设施和设备，砖瓦企业拆除轮窑。2013年9月6日太谷县人民政府办公室印发了《太谷县整顿治理和关闭取缔非煤矿山工作方案的通知》（太政办发【2013】91号），称按照晋中市政办发【2013】18号文件的精神，对未采用新型墙体材料和隧道窑技术改造的砖瓦企业进行关闭取缔，该通知于2013年9月27日向东庄志强建材厂送达。2013年10月12日晋中市人民政府安全生产委员会办公室下发《关于加强取缔轮窑生产企业工作的通知》，对取缔轮窑生产企业作出具体部署。2013年12月4日，太谷县人民政府印发《太谷县全面取缔使用轮窑生产工艺的粘土砖生产企业的实施方案的通知》（太政发【2013】59号），该方案明确根据晋中市人民政府办公厅《关于对烧结类墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函【2012】130号）和《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》(市政办发[2013]18号）的文件精神制定，经县政府研究决定，全面取缔全县境内使用落后生产工艺（轮窑）的粘土砖企业，包括东庄志强建材厂。2013年12月22日，太谷县国土资源局在《太谷报》发布东庄志强建材厂等11家生产企业注销采矿许可证公告，要求11家企业按照规定时间到县国土资源局办理采矿注销许可证注销登记手续，逾期不办理的，太谷县国土资源局直接予以注销。2014年1月20日太谷县侯城乡政府出具报告称，2013年12月24日，太谷县侯城乡政府组织了其辖区内所属的东庄村村长、大峪坪村村长、青基沟村村长及东庄志强建材厂厂长、俊有建材厂厂长、鸿鼎建材厂厂长召开专题会议，传达了太政发【2013】59号文件和太政发【2013】91号文件精神，并下达了执法文书及强制措施决定书，要求进行停工停产，又于12月底邀请相关职能部门及三个砖厂召开了专题会议，对国家政策进行进一步讲解，要求断电、吊销执照、拆砖机、拆窑体，但至2014年1月20日几家企业并未拆除砖机和窑体。2014年1月10日，太谷县工商局在《太谷报》发布《关于拟吊销营业执照的听证公告》，拟吊销东庄志强建材厂等11家企业的营业执照，并在2014年1月27日举行集中听证。2014年1月14日晋中市安全生产监督管理局下发《关于对列入金属非金属矿山整顿关闭企业注销安全生产许可证的通知》，将包括东庄志强建材厂在内的列入整顿关闭企业的安全生产许可证上报省局予以注销。2014年1月20日太谷县人民政府办公室下发《关于限令粘土砖企业改造生产工艺的通知》（太政办发【2014】7号），自2014年1月1日起，全市范围内所有生产粘土砖的企业不得再续用轮窑工艺，否则，将予以取缔。2014年2月27日晋中市墙体革新建筑节能领导组办公室对太谷县人民政府下达《关于防止落后生产工艺轮窑死灰复燃的紧急通知》，要求太谷县政府立即组织相关部门采取有力措施，按照标准予以取缔。2014年3月17日上午，太谷县侯城乡政府组织乡安监部门分别到大峪坪俊有建材厂、东庄志强建材厂、鸿鼎建材厂进行检查，发现三个砖厂私自接电，有继续开工生产的苗头。2014年4月16日，东庄志强建材厂签订了关于2014年中央关闭小企业补助资金申报承诺，称其已按相关标准和要求关闭企业，并绝对不再从事生产经营活动。2014年5月12日晋中市安全生产委员会向太谷县人民政府下发了《关于落实举报太谷县关闭砖厂非法生产的函》（市安办函【2014】13号），称4月25日接到太谷县阳邑乡河西砖厂等6家企业联名举报，称太谷县境内侯城乡5家应关闭砖厂仍在非法组织生产，请太谷县人民政府严格落实晋中市人民政府办公厅对关闭砖厂的相关要求，限期对砖厂彻底关闭，维护太谷县制砖行业正常生产秩序和社会稳定，该函后附2014年4月1日晋中市墙材革新建筑节能领导组办公室向晋中市人民政府的汇报材料。2014年5月19日，太谷县侯城乡政府对东庄志强建材厂采取断电、拆除主要生产设备的方式关闭了该企业，李广铭不服遂提起行政诉讼。
另查明，2007年7月29日山西省人民政府发布《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发【2007】19号文件），该文件确定了清理规范实心粘土砖企业的政策界限，取缔的基本要求和标准为切断电源和水源、拆除生产设备和地面建筑物、恢复土地原状，能够复垦为耕地的必须恢复耕作条件。
原判认为，本案争议焦点之一是对生产企业予以取缔是否属于行政诉讼受案范围。取缔是国家对违法活动采取的一系列制止性、制裁性措施的统称，性质包括行政禁令及禁令之即时强制执行，具有制裁性、终局性和实效性的特征。公民、法人或其他组织因认为行政机关的取缔行为损害其人身权、财产权等合法权益提起诉讼的，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。
争议焦点之二是太谷县人民政府的取缔是否合法。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，太谷县人民政府具有领导管理太谷县境内经济工作和城乡建设工作，制定决定、命令和规定行政措施的权力，具有取缔的主体资格。其次，根据《中华人民共和国节约能源法》第四条、第七条的规定，节约资源是我国的基本国策，实施节约与开发并举、把节约放在首位是我国的能源发展战略，实行有利于节能和环境保护是我国的产业政策。《中华人民共和国循环经济促进法》第六条规定，国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条规定，国家禁止损毁耕地烧砖。对此，国务院制定了《关于进一步推进墙体材料革新和推广建筑节能的通知》（国办发【2005】33号）、国家发展和改革委制定了《关于印发”十二五”墙体材料革新指导意见的通知》（发改环资[2011]2437号）、山西省人民政府2007年7月29日制定了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发【2007】19号）对山西省境内清理规范实心粘土砖企业政策界限作了明确规定。东庄志强建材厂办理了相应的营业执照、安全生产许可证、采矿许可证等行政许可证件，但是这些许可有明确的许可期限，在东庄志强建材厂安全生产许可证到期后，太谷县人民政府基于国家产业政策和保护环境的考虑不再许可生产，也并无不当。东庄志强建材厂在其安全生产许可证到期未获得延期许可的情况下，继续进行实心粘土砖的生产销售行为，违反了《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条、《中华人民共和国节约能源法》第十七条、《安全生产许可证条例》第二条第二款的规定。第三，在太谷县人民政府实施被诉行政行为过程中，侯城乡人民政府通过多次开专题会议、巡查等方式告知东庄志强建材厂相关文件精神，听取东庄志强建材厂的意见，对东庄志强建材厂自觉关闭进行督促，履行了告知程序。综上，太谷县人民政府依照《中华人民共和国循环经济促进法》第五十四条、《中华人民共和国节约能源法》第七十一条、《中华人民共和国安全生产法》第六十条，并参照山西省政府《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发【2007】19号）的规定，于2014年5月19日对东庄志强建材厂采取吊注或注销相关证照、切断电源，拆除主要生产设备的取缔行为并无不当。
争议焦点之三是太谷县人民政府太政发【2013】59号文件的合法性问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，太谷县政府具有制定行政规范的职权。太谷县人民政府太政发【2013】59号文件，是根据晋中市人民政府办公厅《关于烧结墙体材料企业实施分类处置的通知》（市政办函【2012】130号）和《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》(市政办发【2013】18号）文件精神制定，该方案从总体要求、目标任务、处置办法、实施步骤、组织领导、职责分工、工作要求七个方面对该项工作进行了布置，并没有违反法律、法规强制性规定。
争议焦点之四是李广铭的行政赔偿请求能否成立。依照《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法造成财产损害的，应当给予赔偿。本案中太谷县人民政府的取缔行为未被确认违法，东庄志强建材厂要求行政赔偿的条件不具备，故东庄志强建材厂要求鉴定损失的请求不予准许，其行政赔偿请求不能成立。遂驳回李广铭的诉讼请求。
李广铭上诉称：一、被上诉人因上诉人经营的企业不符合国家的产业政策，采取了强制关停的取缔措施。在取缔上诉人经营的企业时，被上诉人吊销或注销上诉人经营企业的相关证照、切断电源、拆除主要生产设备，其所采取的此行政行为没有任何立法性规定的授权，属于违法行政行为。原审法院认定被上诉人取缔行为具有合法性无法律依据。二、吊销营业执照属于行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十九条、第四十一条的规定，被上诉人所采取的行政处罚决定不能成立；依据《安全生产许可证条例》第三条的规定，被上诉人要求其职能部门行使该职权属于超越职权、滥用职权的情形；依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被上诉人强制拆除上诉人企业的生产设备的行政行为属于超越职权、滥用职权。被上诉人的违法行政行为给上诉人造成巨大经济损失，应予赔偿。请求撤销一审判决，确认被上诉人取缔上诉人经营的太谷县东庄志强建材厂的行政行为违法；依法对被上诉人下发的”太政发【2013】59号关于印发太谷县全面取缔使用轮窑生产工艺的粘土砖生产企业的实施方案的通知”的文件进行审查，并确认其违法，依法判决被上诉人赔偿上诉人经济损失390万元。
太谷县人民政府答辩称：一、《中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《中华人民共和国节约能源法》第四条、第七条、《中华人民共和国循环经济促进法》第六条赋予了太谷县人民政府对于境内经济及城市建设的管理职能以及执行国家节约能源保护环境产业政策的职能，太谷县人民政府的取缔行为属于其职权范围。二、太谷县人民政府因上诉人经营砖厂在证照不齐且使用淘汰落后的轮窑技术未进行隧道窑技术改造进行非法经营的事实基础上，对上诉人依法进行取缔，其取缔行为建立在充分的事实基础之上。三、太谷县人民政府依据《中华人民共和国节约能源法》第十七条及《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款等法律法规及国家、省、市的相关文件进行的取缔，有充分的法律依据。四、因取缔是一种行政命令，职权命令或者说是一种禁令，既不是一种行政处罚也不是一种行政强制措施，故不应适用行政处罚、行政强制的要求。五、太谷县人民政府的取缔行为合法有效，未造成上诉人合法权益的损失，没有损害事实，不存在赔偿损失的问题。六、太政发【2013】59号文件系执行上级政府的具体实施方案，不属于规范性文件，不属于审查范围。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院经审理认定的事实与原审法院一致，本院予以确认。
本院认为，国务院办公厅《进一步推进墙体革新和推广建筑的通知》（国发办【2005】33号）要求逐步禁止生产和使用实心粘土砖，各省、自治区、直辖市人民政府要结合当地具体情况，制定并完善相关法规的实施细则，依法推进墙体革新和建筑节能。山西省人民政府也下发了《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》（晋政发【2007】19号），明确了清理规范的政策界限及取缔的基本要求。2013年4月27日，晋中市人民政府办公厅作出《关于印发晋中市金属非金属矿山整顿工作方案的通知》（市政办发【2013】18号），规定了整顿的总体要求和目标任务及取缔关闭标准，明确了未采用新型墙体材料和隧道窑工艺的砖瓦企业属于取缔关闭范围，太谷县人民政府依据上级政府的相关规定作出的《关于印发太谷县全面取缔使用轮窑生产工艺的粘土砖生产企业的实施方案的通知》（太政发【2013】59号）并无不妥。该文件作出后，太谷县相关职能部门依据该文件对东庄志强建材厂进行行政处理的行为并无不当。因被上诉人的行政处理行为未被确认违法，上诉人的赔偿请求亦无事实依据。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李广铭负担。
本判决为终审判决。
审判长 李振华
审判员 王 东
审判员 卞俊梅
二〇一七年一月三日
书记员 刘莉媛