广东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）粤高法行终字第230号 上诉人（原审原告）：南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第一村民小组。 负责人：叶新文，组长。 上诉人（原审原告）：南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第二村民小组。 负责人：叶见冲，组长。 上述两上诉人的共同委托代理人：曾彦杰，广东德良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：南雄市人民政府。住所地：广东省南雄市。 法定代表人：曾风保，市长。 委托代理人：温万，南雄市人民政府法制局工作人员。 委托代理人：胡小兵，广东韶华律师事务所律师。 上诉人南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第一村民小组、第二村民小组（以下简称“塘东村第一村民小组、第二村民小组”）因与被上诉人南雄市人民政府行政确认、行政赔偿纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2014）韶中法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2011年1月14日，塘东村委成立了塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组。具体分工：组长叶太云，执行组长徐礼路。副组长徐学明、叶逢秀、叶新和。成员叶新光、叶北江、叶会富、徐承亮等11人。塘东村“空心村”拆除复绿改造建设理事会。会长叶太云。执行会长叶见富。副会长叶昌雄、徐洪、叶太胜、谭章富。常务理事刘金兰、徐道贤、叶会照、徐承财。党小组长叶新槐。组员理事会全体党员10人。顾问叶际鹏。会计徐道贤。出纳保管叶会财。成员叶会福、叶会燕、徐永盛、徐道飞、徐永斌、叶昌辉、叶会强。 《拆除祖厅表决书》具体内容：为了本村百年大计，将空心村拆除变耕地，只剩下祖厅，独无靠，已成危房，房修无力，为祖厅不要倒风，决定主厅拆除，政府拔款30万元再建。同意者签名有：叶新光、叶新和、叶会荣、叶北江、叶见海、叶新旺、李秀珍、叶林等56人。 2011年8月20日，《倡议书》具体内容为：［—花园塘东，现代塘东蓝图构想（意见征求稿）］天地悠悠，岁月匆匆，塘东吉村庄历经明朝清代，见证新中国崛起，已数百年矣!星转斗移，曾经古祠古宅，古榕古树，古香古色，蓝天碧水，池清鱼肥，英名远近皆闻，今随时代进步，人民生活水平提高，塘东村庄又见楼房林立，新树美景，盛名更比当年，好一座塘东村!然而，新旧交替，古今矛盾，泥墙土壁终究满足不了现代人的生活需求，随着农村生活水平的提高，住房质量的追求，一座座楼房的兴建，老旧民宅在不知不觉中慢慢荒废，古村落随之暗然失色，事实上许多砖瓦房摇摇欲坠，村内道路泥泞破烂，鱼塘无鱼，臭水成灾，排水系统多半不畅，如此这般，大有惨不忍睹之状，如若任其下去，塘东村终究会落下个烂村庄臭名。然而，我们身为塘东村现代子民，难道就这样眼睁睁地看着不管吗？回答是：“不”，今天，我华夏举国繁荣，国运昌盛，特别是我国人民在共产党领导下，政府非常重视三农问题，出台了一系列对农村、农民、农业优惠政策，尤其是在改造旧村落，建设新农村这一领域，国家高度重视，真正做到政策引导，资金扶持，实在是想农民之所想，急农民之所急，恰天时地利之时，逢国家盛世之日，我们理应把握好时机，抓住机遇，站在时代前沿，顺应时代潮流，从长从远，以更高视角，更深远的思路谋化塘东树发展蓝图，把塘东古村庄改造建设成为现代化新农村。“花园塘东、现代塘东”这是我们的口号，也是最终奋斗目标，全体村民们，时不待我，机不可失，这是一件利在当代，功在千秋的伟大事业，我们倡议，全村上下，男女老少，齐心协力，团结一致，努力奋斗，美好愿望一定会实现。为了实现这一宏伟目标，全体理事会成员经反复研讨，论证，提出以下构思，供全体村民商讨，我们愿听取广泛意见，力求更好、更高、更完美。一、以省级或地区示范村标准，高规格，高水平制订塘东村整体改造、建设，发展蓝图。二、以拆除原老旧空置民宅、危房、废旧猪舍、粪塘为突破口，规划拆除后各大门空置地块用途，初步设想以各大门为单位规划成诸如“竹园”、“桃园”式景观花园。三、以村内几口鱼塘贯通工程为主线，规划设计好环湖休闲道路、修建防护栏，桥梁（包括拱桥），种上若干棵古榕树和其它树木，使之打造成湖泊主体休闲公园。四、争取省级或地区级示范村，力争把塘东改造建设成为绿色、生态、环保花园式村庄，最终实现集商贸，旅游观光的一个生新的现代化的农村旅游景区。五、根据全村实际地段情况，拆、建、改、修、保五方面全面兼顾，全方位、立体式科学合理，巧妙布局，使之成为有塘东特色的新型村庄。六、规划设计全村水泥道路四通八达，排水系统顺畅，道路两旁视情况全面绿化，村头村尾建牌坊。 《“花园塘东、现代塘东”若干问题之探究》具体内容为：一、光前启后，造福子孙塘。东村历史悠久，塘东人聪明优秀，团结友助，勤劳俭朴，有艰苦奋斗的精神。我们的祖先，在塘东村开袒定基，建祠造宅，开荒垦地，繁衍后代。今日之塘东，人丁兴盛，地肥土润，现代楼房林立，生活幸福美好，好大意义上是先祖功德所致。我们的祖先曾经历尽艰辛，艰苦创业，为他们的子孙后代，树立了光辉的榜样，创下了千秋伟业，立下了不朽的功劳。看，塘东叶姓祠堂的富丽堂皇，徐屋及各大门的宽敞祖厅，各门与各门之间的协调和谐等等，无不证明祖先为了后代所傲的努力，那么，时至今日，我们作为现代塘东人，在国家繁荣昌盛之时，我们的生活条件比以往任何历史时期都要好几百倍；在这个大好局面下，我们如何发扬先祖的精神，继续为塘东子孙后代做点什么我们认为是时候了!因此，应顺应时代潮流，把握好机遇，提出“花园塘东、现代塘东”的篮图构想，正是为子孙后代谋发展、谋幸福一件大好事。我们把塘东树建设改造好，也就是造福于子孙后代。试问：有谁不愿意为自己的子孙后代着想有谁不愿意看到自己的子孙后代比自己过得更好所以说“花园塘东、现代塘东”人心所向，众望所归，只要大家团结一致，克服困难，顾全大局，牺牲自我，美好愿望一定能够实现。二、塘东旧村庄之现状。因现代生活水平不断提高，人们对住房要求的不断提高，自然，兴建水泥楼房便成了当下发展的主流，自然，泥墙土壁便被遗弃败落。事实上，原来的老房子已失去居住功能，这样慢慢地老房子终究一日便会自然两然的败落。随之而来的，排水不畅，臭水成灾，鱼塘无鱼，杂草丛生，确是惨不忍睹!这是发展过程必然的结局。然丽，因农树生活的传统习惯，祖屋私有的历史原因，几乎全国的农村旧村庄无法统一规划，任其荒废败落，这是一道改革开放，现代农村建设的难题。据走访调研，几乎百分之百的塘东村民面对这一境况感到无奈，一方面感到可潜浪费，另一方面不知怎办，这就是塘东旧村庄的基本情况。现在，我们提出“花园塘东、现代塘东”即就是要从根本上解决这一难题。拆除原旧的老房子，种上绿色植物，提升塘东整村环境水平，从面使我们的生活更美好、更幸福。三、时代发展潮流，农村老旧村庄必须改造。世界在变，国家在变，时代在变，人民的生活水平在变，这一切变化都朝着美好的方向。时下，我国改革天放三十年了，各方面都取得了长足的发展，于市发展迅猛，农村面貌也发生了很大的变化，但因诸多原因，现实中的农村发展速度远远跟不上时代的步伐，因此，党和国家非常关注农村的发展情况，从政策引导到资金的投入正逐年加大，根据这一发展趋势，作为塘东村现代村民，千万不要错失良机，应主动争取迎合时代发展潮流，如果我们不解放思想，看不清国家发展趋势，那么，最后的结果就只能落后，只能眼睁睁地看着别村如何如何的好，比如现在大家都说高基头村如何如何，到那个时候，悔之晚矣！四、双长从远着想，团结协调，充分协商，合理规划。“花园塘东、现代塘东”目前来说是一个“梦”，一个人人都想发的“梦”。现在的问题是：我们如何把这个“梦”变为现实，我们应该怎样去做才能把这个“梦”变为现实。“从长远着想团结协调，充分协商，合理规划。”我们想这样才能实现我们的奋斗目标！从长远着眼点高才不落后时代，团结协调，顾全大局，牺牲自我，才能办成大事。充分协商合理规划，才能化解诸多茅盾。比如说，今后还有人需要建楼房，我们建议规划工业区招商引资，增加村民收入等等。诸多问题我们只有通过充分协商，征求全村广大村民的意见，才能把这件大事办好。五、农村土地属集体所有，这是国家土地政策。宅基地权属问题，在广大农民的心里确实概念模糊，因传统祖居私有的思想，错误的认为房屋是私人的，所以土地也是私人的。其实，国家根据房屋建在土地之上这一实际情况，允许土地有偿使用，在有偿使用期间土地自然有私有成分，这是不争的事实，但是，房屋会老化，有拆迁的可能，当房屋老化拆迁之后，空置的土地就随之失去私人拥有的权利，如果土地完全私有化，则不利于国家的日后发展，不利于日后国家的整体规划，所以中国土地永远属国有！城乡土地的使用历来属有偿使用。因此，我们应有政策意识，目前国家为什么对农村改造建设这么关注，其实，国家不希望土地浪费，不希望现代农村破烂不堪，更不希望农村生活水平永远落后，停留不前。所以我们希望塘东的村民们有觉悟，有眼光，破除陈旧的传统思想观念，顾全大局。为子孙后代谋发展，谋幸福！ 2011年10月17日，塘东村村民委员会塘东村“空心村”改造建设理事会张贴了《塘东“空心村”改造工程实施方案（决议案）》具体内容为：恰逢国运昌盛，党和政府高度重视农村建设之日，我们顺应时代潮流，果断发出“塘东空心村”改造建设蓝图构想倡议，合乎发展趋势，并得到全体村民的积极响应，一致认为，这是一件塘东人民的前所未有的伟大事业，是一件造福塘东人民及子孙后代的民心工程，意义深远!此工程项目经报上级人民政府审批，现已正式批准立项，为推进工程顺利开展，现经村委会、“空心村”改造建设理事会反复调矾论证，决定制订如下实施方案，供各门依照执行：一、总体规划原则。1、根据本村实际情况，全村统一布署，科学布局，合理规划，绘制全村近远期兼顾规划蓝图。2、塘东之所以名叫塘东，“塘”之特色，有史以来，闻名遐迩，因此，在重点保护“塘”的原则上进一步改造建设，清淤坭，周边砌塘头，围栏杆，种若干颗榕树，修建“环湖”休闲道路，建造拱桥一座，配套亮华、绿化工程，使之成为有塘东特色的主题休闲公园。3、保护完善村内古建筑，祠堂及各门祖厅，继续传承发展塘东文化。4、各门原旧坭墙土壁房屋拆除后，依据实际情况科学规划新楼房建设用地，合理规划道路，水路绿化项目，禁止再占用农田建房。5、各门在规划公共设施用地时，原公共设施的集体土地权属实际面积满足不了规划时，原则上以各门为单位，按各户实际私有土地面积拥有量进行百分比抽调（除生产小组分配责任田外），具体抽调量多少，各门自定。6、在全村近远期总体规划的原则下，实施全面复绿复耕工程，最终把塘东打造成“花园塘东，现代塘东”的新型村庄。二、土地使用权属原则。1、依据《中华人民共和国土地法》农村土地属集体所有原则，根据本村历史实际情况，正确界定集体与私有界线，不得违法侵吞集体或私人财产及土地使用权。2、原旧房屋拆除后，各户土地使用权属不变，仍属私有。3、改革开放后，原生产队分配的责任田、鱼塘、牛猪栏、粪塘或宅基地（包括已建房用地）空地等，土地使用权属私有。4、因历史原因，原长期属私有的边角菜地、麻田、或占用公地、鱼塘且己成事实的土地使用权属私有。5、原旧房屋所有的檐街，过道或巷、门坪、集体闲置土地、道路、晒坪等公共设施，土地权属集体所有。6、有争议的土地权属，双方协商妥善解决，不得野蛮无理，严禁打架闹事，违者依法追究责任。三、拆除及补偿原则。l、依据《“空心村”房屋拆除协议》，所有必须拆除的房屋在2012年2月10日前全部拆除。2、全村所有危房，废弃准危房，一律拆除。3、全村所有原旧的废弃粪塘，牛猪栏，仓库等建筑物一律拆除。现已占用农田或公共空地、鱼塘等建楼房，且已迁入新居的农户，在自愿的原则下自行拆除本户原旧坭墙土壁房屋。5、本村外出公务员，工作人员，且全家已随迁外地或已在县城等地有房产的农户，事实上已废弃闲置多年，无实际用途的原旧的坭墙土壁房屋，经本人同意后，一律拆除。6、目前未建新楼房或未搬迁的农户，原则上崭不宜拆除，但考虑其住所周边拆除实际情况，为安全、生活方便起见，各门必须妥善安置解决这部分住户的居住问题，但若个别住户不听从安排，其住处因周边拆除后带来的生活不便或危险等一切后果自负。7、被拆除后的所有财产依法物归原主。8、所有应当拆除的房屋，原则上由户主自行拆除，但根据实行拆除的房屋，由理事会专门组建施工队进行拆除，但拆屋补偿金户主无权享受。9、补偿标准：按实际房屋拆除面积每平方米l5元计算拆除补偿费，闲置空地不予补偿。10、各农户近年来已经拆除或已经倒塌的房屋面积（包括牛猪栏、粪塘）在补偿之例。11、安全第一，各门党员干部理事会成员负责安全指导工，确保安全施工。以上方案，镇人民政府、村管理委员会、理事会各一份存案备用。 2011年9月19日，南雄市珠玑镇塘东村村民委员会与叶逢平签订的《“空心村”房屋拆除协议》具体内容为：甲方：塘东村委会乙方：珠玑镇塘东村委第二村小组叶逢平（农户）。为贯彻“一户一宅”的土地管理政策，合现有序地对农村“空心村”房屋进行整治，确实保护农民的切身利益，根据南雄市“三旧”改造工作会议和城乡建设用地增减挂钩试点工作的精神，现经甲乙双方共同协商，就乙方的“空心村”房屋拆除事宜达成如下协议：一、经甲方丈量的乙方位于细东塘地段的“空心村”房屋必须在2012年2月10日前自行拆除。二、拆除后的土地权属不变，仍归乙方所有。三、乙方承诺将拆除后房屋（含屋檐、路道等空闲地面积）交付甲方进行复垦复绿，并协助甲方开展复垦复绿工程施工，不得阻挠施工，不得用于拆旧建新，否则双倍赔偿之前支付的房屋拆除补偿费。四、补偿标准：甲方按实地丈量面积每平方米补助l5元给乙方。五、房屋拆除补偿费支付方式：乙方拆除房犀后，经南雄市国土资源局初验合格后，先支付每平方米7.5补助，剩余部分待省国土资源厅验收合格后再拨付。六、面积以理事会确认为准。 《南雄市珠玑镇塘东村拆旧区项目简介》具体内容为：一、塘东村概况。塘东村位于南雄市珠玑镇东部，距离珠玑镇政府2.5公里，全村以丘陵地貌为主，下辖小塘东、围俚等12个自然村，全村共有555户，总入口2296人，该村道路基本实现硬底化，交通较为便利，经济来源主要以种植黄烟、水稻、花生，养殖禽、畜和劳务输出为主。二、塘东“空心村”拆旧区情况。塘东“空心村”是省国土资源厅批复的城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇项目拆旧区之一，共涉及11个村民小组，448户人家，总占地面积288.49亩，其中保留原有用途用地面积为46.07亩，规划用于新村建设的用地面积为66.42亩，可用于土地复垦的用地面积为l76亩，其中可复垦为耕地l54.3多亩。项目实施以来，成立了塘东“空心村”拆除复垦改造建设理事会，发动党员干部走家串户了解情况，多次召开村民大会研究“空心村”改造事项。同时，制定并经村民代表表决通过了工作实施方案，与村民签订了“空心村”房屋拆除协议，并于2011年10月开始分期分批对村内房屋进行拆除，积极推动了项目进展。目前，旧房拆除工作正在稳妥有序进行。三、塘东“空心村”改造前景。该项目通过房屋拆除、土地平整、灌溉与排水、田问道路、农田防护与生态环境保持等工程的实施，将新增耕地建设成高标准、高质量的农田。同时，我市政府及相关部门将通过政策和经济上的支持，引导塘东村民依托珠玑巷旅游景区，将村内古建筑、新村小区和现代农业三者有机地结合起来，发展现代观光农业，努力将塘东村打造成“花园塘东、现代塘东、幸福塘东”，力争通过改善塘东村民人居环境，提高农民收入，树立“空心村”改造的榜样，以此带动全市其它“空心村”的改造。 2012年3月25日，南雄市国土资源局在所在地张贴了“公示”具体内容为：珠玑镇塘东村委会：根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发（2008）138号）的有关规定，为加快社会主义新农村建设步伐，推进城乡建设罔地增减捶钨试点工作，积极盘活存量建设用地，解决用地供需矛盾，我局拟定你村委会农村居民点《图幅号G50G068006图号／地类号50／203）图斑号面积为288.49亩，作为我市城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇项目拆旧区的复垦用地（地块详见南雄市城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇项目拆旧区影像图），复垦工作完成后该地块仍归你村委会所有，并由你村委进行管理使用。在充分听取公众意见，现将我市拟定城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧区地块进行公示，公示期自2012年3月25日至2012年4月24日。敬请社会各界提出宝贵意见和建议。 南雄市就珠玑镇塘东村“空心村”改造涉及的祠堂作出回应。近日，有网友在南网、奥一网问政平台上发帖反映，在南雄市珠玑镇塘东村“空心村”改造建设过程中，当地政府曾承诺绝对不拆除原有的古祠堂等，但该村的古祠堂仍面临着被“强拆”的“危险”。今日，南雄市政府有关负责人向记者表示，塘东村的古祠是拆还是留，完全由村民自行决定，政府绝不存在要求强拆古祠的要求与意愿。“空心村”改造村民自发成立理事会。按南雄当地一名资深文史研究人员的说法，古来素有“天上雷公、地下塘东”之称，塘东村自古以来就是珠玑巷附近最负盛名的一个大村，全村有12个村民小组500多户2000多人。但随着时间的迁移，许多原居民陆续搬到了村外居住，大量的村民外迁造成了大量的房屋闲置，由于无人居住，又缺乏必要的维护，许多泥砖瓦房被雨水、虫害侵蚀摇摇欲坠。但因危房与其他房屋相连，房主想拆又怕在拆除的过程中将邻居的房子损坏，以至陷入发现险情不敢拆，出资维修不合算的两难境地。“空心村”的许多房主都有拆除危房的意愿，只是苦于没有统一的组织协调机构，以致想拆又不敢拆。2011年春节刚过，塘东村“空心村”改造建设的话题“炸开了锅”，基于大多数村民意愿，村里决定进行“空心村”改造。村里的老党员、老干部、村民代表和热心村民自发成立了塘东“空心村”改造建设理事会，专门处理旧村改造事宜。在政府的引导下，塘东村充分发挥村民自治的作用，“空心村”拆除复垦改造建设理事会研究、制定并经村民代表表决通过了拆旧、建新、复耕、补偿等工作方案。根据规划，该村拆旧区共涉及443户、1700多人，整治总规模达288.49亩。经过大半年激烈讨论，理事会决定在保护塘东村特色和自然景观的基础上，将原来的土泥房宅地复垦复绿，将依托珠玑古巷这一独特的旅游资源优势，重新开垦成为良田或绿地，建成绿色农业休闲观光基地，所有权仍归原村民所有。自愿拆房村民给予拆旧补助。据南雄方面回应，在充分了解民意后，南雄市委、市政府高度重视，要求相关部门按照“政府引导、村民自治、部门协助、政策支持、利益导向”的原则给予全力支持配合，充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，维护村民现实和长远的利益，对自愿拆除旧房的村民，由该市财政给予每平方米15元的拆旧补助，并将政府投资复垦的耕地等面积交回原业主耕种；南雄市国土资源局及珠玑镇党委、政府及时进村引导、协助村两委干部发动群众，做好拆除旧房、建设新村、土地整理、恢复耕种等工作。同时，将仍然居住在“空心村”危房中群众安排在撤点并校后腾空的塘东村小学教工宿舍里。笔者走进这所撤并后的村小，看到三栋楼房住着从“空心村”搬出来的群众，几位老人正在操场上晾晒刚从田里拨回的花生。“以前的老房子阴暗潮湿，白天还要开灯，下雨天还漏水，请人修缮都没人敢上房顶。冬天盖两床棉被都觉得冷。”村民叶老伯告诉笔者，现在住在安置点很方便，不仅房子亮堂，政府还帮他们缴了水电费，大家还有个伴。珠玑镇党委书记吴良彬告诉笔者，目前，住在校园里的住户有近50户，均为村中贫困户，“如果他们一直无钱修建新房，可以在安置点住上一辈子。”也就在2011年9月18日，一场盛大仪式在南雄珠玑镇塘东村叶氏祠堂前举行。伴随一声闷响，地面尘土飞扬，村民叶会万的土屋在鞭炮声中轰然倒下，包括叶会万和村民们笑着鼓起掌来。在空心村改造过程中，该市政府给予塘东村大力支持。该村不仅获得了城乡建设用地增减挂钩项目资金，还争取了省“一事一议”项目资金、土地复垦财政补助资金等共约240万元。2012年6月16日，塘东叶氏祠堂前的文化休闲广场第一期工程落成。除此之外，该市建设部门免费对新村点进行了布局规划，供电、供水、广播电视、电信等部门也对新村点的水、电、管、网、线等布局进行了免费规划。祠堂成了村民“议事厅”。笔者在现场看到，目前，塘东村已基本完成拆旧工作，仅余3间破旧平房和两座宗祠竖立其中，一群供电所工作人员正在给两户“留守老人”架设电线。“以前的电线都是沿着屋檐架设的，现在集中连片拆除旧房后，我们要及时清理线路”。村支书叶太云告诉笔者：“现在还有两户留守老人对旧屋念旧，不愿意跟随儿子居住的，我们也重新给他们拉电线。”叶太云表示，村庄建设是关乎所有村民的大事，规划建设要一步一步走，目前他们拆除旧房子是都是村民同意并签名后再拆的。至于村中的宗祠，这是属于村民们集体的财物，根据村民自治相关规定，也是通过三分之二以上村民签名同意才拆。现在当务之急是先把村民签名同意拆除的旧房子拆完再说。笔者了解到，对于剩下的两间宗祠，有关方面曾有过异地重建的规划，并尽量保留古祠堂的风貌和元素。如今，这两座祠堂是拆还是留，仍完全由村民自行决定。知情人士告诉笔者，如果要拆，政府还要投入近百万元补助重建两座祠堂；如果不拆，这两座祠堂由于并非文物保护单位，接下来有关修缮工作将由村民自行解决。尽管当地比较谨慎，但塘东村目前面临一个发展的绝佳机会——毗邻南雄市著名的旅游景点珠玑古巷。目前珠玑古巷已晋升成国家4A级景区，这为塘东村的发展提供了很好的机遇。叶太云表示，未来往乡村旅游和农家乐的方向发展，打造农村旅游景区，争取成为省级示范村。如今，叶会万和村里的老人们每天下午都去祠堂下棋喝茶。祠堂仿佛成为了“议事厅”，他们常常在这里讨论村里已经或正在进行的规划，对新村的未来充满了憧憬。祠堂外是宽敞干净的休闲广场，远处是已经拆除的旧房子并做好了建设规划，一个的“花园式”的新塘东依稀可见。 2014年2月17日，收款人叶新文、叶新光、叶见冲出示的收条，内容为：今收到塘东村委会拨重建祖厅细塘东叁拾万元（300000元）。经两委班子讨论同意支付。徐永路，2014、3、3。 经庭审期间对证人的询问，查明如下情况：“审万：你叫什么名字。叶太云：我叫叶太云，l970年12月24日出生。以前是村小组长，1997年到去年换届。现居住在塘东村委第三村民小组。审万：你是否自愿出庭。叶太云：是。审万：在庭上必须如实陈述事实，做假证要负法律责任。是否清楚。叶太云：清楚。我是原来的村小组组长和原理事会会长。我们一群人认识到我们村已是空心村，大家同意把空心村的房屋拆除，及成立了理事会和领导小组，把平房拆除以后，就显得宗祠孤零零的，都是村里自发组织拆除的。我们每个驻片的村干部，包括理事会是认真做村民工作后自愿拆除的。这个拆除祠堂是我们村委会和理事会根据村规民约自愿拆除的，与政府无关，政府只是给政策引导我们合法的开展工作，我们所做的工作与政府无关，政府没有明确指标，是我们的行为。”对证人叶新和的询问：“审万：你叫什么名字。叶新和：我叫叶新和，l968年6月18日，我是两届村委会社保主任，到去年为止。我住在细塘东村委第一村民小组。审万：你是否自愿出庭作证。叶新和：自愿。审万：在庭上必须如实陈述事实，做假证要负法律责任。是否清楚。叶新和：清楚。我是社保主任，拆除宗祠是我们村里拆的，不关镇里的事。审万：是政府让你拆的吗。叶新和：不是，是村民签名后，我请人拆的。审李：你说李良生和李步铭是同一人吗？叶新和：是同一人两个名。”被告代理人胡小兵、温万询问证人叶新槐：“胡小兵：你们拆自己房屋的工作是怎么实施的，钱和补助是哪里发放的。叶新槐：国家给的，到村里领。胡小兵：拆自己房屋是谁拆的。叶新槐：如果是我要自己材料，就是自己拆，如果不需要材料，没有人手拆，就叫买木材的人拆的。胡小兵：这个倡议书，跟你们塘东，理事会决议的方案是否为你们理事会作出的方案。叶新槐：倡议书是我们作出的。对证人叶见富的询问，胡小兵：你是否知道有拆除的人领取过拆除工作的款项。叶见富：具体如何拆除我也不知道。胡小兵：你村是否有人同意拆除。叶见富：村这么大，有人同意很正常。胡小兵：你们理事会有没有人同意。叶见富：我内心来说，是没有人愿意的。胡小兵：这是内心的想法。叶见富：是的。温万：政府有没发出拆除祠堂的公示。叶见富：没有。”原告代理人曾彦杰对证人叶太云、叶新和的询问：“曾彦杰：你说拆是村委会和理事会拆除的，刚才理事会所有的成员都说了，对拆除是反对意见的，理事会是否反对。叶太云：理事会没有反对。曾彦杰：理事会成员哪个同意拆除的。叶太云：都是签了名的。曾彦杰：这两个村民小组有多少个村民。叶太云：户口所在地大概是60多户，200多人。曾彦杰：签名的人有多少。叶太云：有60多个。曾彦杰：拆除祖厅，是否要召开村民代表会议。叶太云：没有召开，我认为不用召开，这是村小组的，不是全村的。曾彦杰：你知道当天是谁拆的。叶太云：李良村。曾彦杰：李步铭的证明是不是你开的。叶太云：是我写的。曾彦杰：拆除的工作是你做的吗，你是否有代签名。叶新和：我做的工作，没有签名。曾彦杰：你叫了谁来拆。叶新和：李良生和李步铭。曾彦杰：你付了多少钱给李步铭。叶新和：不是我付的，叶新光付的，付了多少钱我不知道。曾彦杰：拆了多久。叶新和：大概半个月。”据此，无法证明“南雄市政府”存在对所争议的“禘茂公祠”的拆除行为。 原告塘东村第一村民小组、第二村民小组于2014年7月22日向原审法院提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告南雄市人民政府强行拆除禘茂公祠”的行政行为违法；二、判令被告依法重建原告所有的“禘茂公祠”，将禘茂公祠”恢复原状；三、本案的诉讼费用、鉴定费用由被告承担。 原审法院经现场勘察，原告所主张的“禘茂公祠”的所建位置已成空地。 原审法院认为：原告“塘东村第一村民小组、第二村民小组”所诉被告“南雄市人民政府”强拆“禘茂公祠”的具体行政行为及行政赔偿的诉讼请求应当驳回。 纵观本案证据，塘东村委会从成立塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组、塘东村“空心村”拆除复绿改造建设理事会后，塘东村委会以塘东“空心村”改造建设理事会发出了《塘东“空心村”改造工程实施方案（决议案）》。塘东村委会与拆除房屋的村民签订“空心村”房屋拆除协议后，拆除房屋的村民均自觉履行了房屋拆除义务。对于拆除后的土地也只是南雄市国土资源局在所在地张贴了“公示”作为“南雄市人民政府”城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇项目拆旧区的复垦用地（地块详见南雄市城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇项目拆旧区影像图）。“公示”内容是自愿参与复垦工作后，城乡建设用地增减挂钩试点项目才能惠及村民利益，反之项目不成立。“南雄市人民政府”所提供的证据能充分证实了对拆除区域争议的“禘茂公祠”，是由塘东村委成立塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组及建设理事会负责与村民签订房屋拆除的具体工作。在拆除工作长达半个月期间，“塘东村第一村小组、第二村小组”对“禘茂公祠”拆除主体未予以明确。通过庭审中对叶太云、叶新和、叶新槐、叶见富等证人的询问，无法证实“南雄市政府”存在对所争议的“禘茂公祠”的拆除行为。 至于“塘东村第一村民小组、第二村民小组”要求“南雄市人民政府”对“禘茂公祠”的拆除进行赔偿的请求，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，本案无法确认“南雄市人民政府”存在具体行政行为，没有要求其作出行政赔偿的基础。“塘东村第一村小组、第二村小组”要求“南雄市人民政府”行政赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第一村民小组、第二村民小组的诉讼请求。 上诉人南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第一村民小组、第二村民小组不服，向本院提起上诉称：一、原审法院未查清案件事实。1、2011年春节后，在南雄市人民政府的引导下，塘东村发动群众进行“空心村”改造事宜，并于2011年8月成立塘东村“空心村”改造建设理事会。2013年3月，南雄市人民政府发布《南雄市2012年城乡建设用地增减挂钩试点雄州街道项目和珠玑镇项目拆旧区复垦（复耕）工程施工招标公告》。2013年3月25日，韶关市林源建筑工程有限公司中标。由于村民反对，“禘茂公祠”一直未能拆除，南雄市人民政府遂于2013年7月12日进行了拆除。2、村民是否自愿参与复垦工作不是项目成立的前提条件。二、原审法院认定拆除“禘茂公祠”是由塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组及建设理事会负责与村民签订房屋拆除的具体工作错误。1、塘东村“空心村”改造是《南雄市城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇塘东村项目》下的行为，从《南雄市珠玑镇塘东村拆旧区项目简介》可看出。2、塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组和拆除复绿建设理事会是两个不同组织。前者是执行政府行政意志的村委会内的临时机构，后者是由村干部牵头，老干部老党员参与组织的民间组织。拆除复绿改造领导小组实行的行为并不代表拆除复绿建设理事会的行为，因为理事会作出的决议从未说过要拆除“禘茂公祠”。3、塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组的行为就是南雄市人民政府的行为。根据《广东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理办法》第八条的规定，村委会多次传达市政府的指示，其也是按市政府的指示办理相关事务，因此村委会的行为就是市政府的行为。4、南雄市人民政府在组织实施“南雄市珠玑镇塘东村拆旧区项目”的过程中并没有按照要求与“禘茂公祠”的所有人签订拆除协议，也没有召开村民会议进行讨论，程序违法。三、南雄市人民政府对实施城乡建设用地增减挂钩中涉及塘东村“禘茂公祠”的具体行政行为负有举证责任。塘东村“空心村”改造是《南雄市城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇塘东村项目》下的行为，而南雄市人民政府是该项目的组织者及实施者，应对该项目的组织和实施过程中的行为的合法性负举证责任。四、原审法院违反证据规则规定。原审法院未对塘东村第一村民小组、第二村民小组提供的证人证言、签名证词，尤其是证人李步铭的供述予以认定，而仅认定南雄市人民政府提交的证据、证人证言，违反了证据规则的相关规定。五、原审法院认为无法证实南雄市人民政府存在对“禘茂公祠”的拆除行为，属认定事实错误。上诉方提供的证据充分证明南雄市人民政府对“禘茂公祠”实施了强制拆除行为，而南雄市人民政府提供的相应证据是虚假证据，其中提供的李步铭证词，已被李步铭出庭作证予以否认，因此南雄人民政府提供的证据不能作为证据使用。六、南雄市人民政府依法应予以赔偿。南雄市人民政府的拆除行为给塘东村第一村民小组、第二村民小组造成了损失，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条的规定，即使是非行政行为，也应予以赔偿。综上，请求撤销一审判决，确认南雄市人民政府强拆行为违法，责令南雄市人民政府依法重建上诉人所有的禘茂公祠，恢复原状。 被上诉人南雄人民政府答辩称：一、塘东村第一村民小组、第二村民小组没有在规定期限内向法院交纳上诉费用，违反上诉程序，应按自动撤诉处理；二、拆除“禘茂公祠”不是南雄市人民政府强制实施的，是村集体在实施拆旧区复垦时村民自治中自行委托他人拆除的。本案涉及的“禘茂公祠”，是塘东村“空心村”拆除复绿改造建设理事会根据群众意愿并以村民自治的形式运作而拆除的，南雄市人民政府未作出具体行政行为，更未实施行政强制拆除，被诉行政行为不存在。三、城乡建设用地增减挂钩试点工作不是导致“禘茂公祠”拆除的直接原因。塘东村作为城乡建设用地增减挂钩试点与实施“空心村”改造两者之间并无直接的因果关系，“空心村”改造在前，城乡建设用地增减挂钩试点在后，不存在政府为了将塘东村列为城乡建设用地增减挂钩试点，而强制进行“空心村”改造的情况。四、上诉人提供的证人证言无法证实“禘茂公祠”的拆除是政府的行政行为。一审庭审过程中，上诉方代理人当庭陈述证人李步铭确实去实施拆除“禘茂公祠”的梁木，但被村民阻止其将拆除的梁木取走的事实。而李步铭也陈述说到现场捡木料，印证李步铭实施了拆除行为，也印证拆除是村民自行实施的事实。另外，村委会干部也当庭证实李步铭是其雇来拆除禘茂公祠的房梁及其他可用木材的工作，钩机的聘请也是村委完成的，政府从未实施强制拆除行为。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。 经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。 本院认为：本案属行政确认、行政赔偿纠纷。二审争议焦点为：被上诉人南雄市人民政府是否实施了拆除上诉人塘东村第一村民小组、第二村民小组“禘茂公祠”的行为。 本案中，塘东村第一村民小组、第二村民小组所在村委会，自行成立了塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组和塘东村“空心村”拆除复绿改造建设理事会。塘东村委会、塘东“空心村”改造建设理事会共同作出《塘东“空心村”改造工程实施方案（决议案）》，确定了塘东“空心村”改造项目中，所有应当拆除的房屋，原则上由户主自行拆除，但根据实际情况，户主无能力自行拆除的房屋，由理事会专门组建施工队进行拆除。一审庭审期间，原塘东村小组组长、原理事会会长叶太云、两届塘东村委会社保主任叶新和出庭作证，证实“禘茂公祠”是村委会和理事会拆除的，不是南雄市人民政府拆除的。叶新和还证实是其请李步铭来拆除的。而证人李步铭的书面《证明》，载明其受塘东村第一、二村小组长叶新和、叶新光的委托，对“禘茂公祠”进行了拆除，从其一审出庭证言亦可看出该《证明》是其本人签名。另外，南雄市人民政府提供的《拆除祖厅表决书》，亦证明是由塘东村村委会组织村民对是否拆除“禘茂公祠”进行表决的。上述证据相互印证。而塘东村第一村民小组、第二村民小组主张“禘茂公祠”是南雄市人民政府强行拆除的，其证据主要有：一审庭审期间叶见富、叶新槐、叶新德等六证人的证人证言、“禘茂公祠”被拆除前后的相片，以及《南雄市城乡建设用地增减挂钩试点珠玑镇塘东村拆旧区项目简介》、相关媒体报道、网站资料，未提供其他证据予以印证，并不能直接证明南雄市人民政府拆除了“禘茂公祠”。因此，塘东村第一村民小组、第二村民小组主张塘东村“空心村”拆除复绿改造领导小组的行为就是南雄人民政府的行为，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，请求国家赔偿以国家机关和国家机关工作人员行使职权为前提。本案中，塘东村第一村民小组、第二村民小组并未提供证据证明南雄市人民政府实施了拆除“禘茂公祠”的行为，因此，其要求南雄市人民政府赔偿及重建的理由不能成立，本院不予支持。 《诉讼费用缴纳办法》第二十二条规定：“……上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。双方当事人都提起上诉的，分别预交。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其在7日内预交。……当事人逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准，在人民法院指定期限内仍未交纳诉讼费用的，由人民法院依照有关规定处理。”本案中，原审法院虽在向上诉人塘东村第一村民小组、第二村民小组送达一审判决书时，一并寄送了上诉须知，但由于上诉人在上诉期限内提交了上诉状，原审法院在知道上诉人未在上诉期内预交诉讼费用，未另行通知其在7日内预交，不符合上述法律规定。南雄市人民政府主张塘东村第一村民小组、第二村民小组没有在规定期限内向法院交纳上诉费用，违反上诉程序，应按自动撤诉处理的理由不能成立，本院不予支持。 综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第一村民小组、第二村民小组上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南雄市珠玑镇塘东管理区细塘东村民委员会第一村民小组、第二村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  黄伟明 审 判 员  杨雪清 代理审判员  董嫦青 二〇一五年六月十二日 书 记 员  朱钟涛