福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行初11号
原告丁茂福，男，回族，1961年10月7日出生，住福建省福州市台江区，
原告陈兰英，女，汉族，1966年7月30日出生，住福建省福州市台江区，
委托代理人丁茂福，基本情况同上。
委托代理人黄海峰，福建元一律师事务所律师。
被告福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路76号。
法定代表人于伟国，省长。
委托代理人陈英容，福建省人民政府工作人员。
原告丁茂福、陈兰英诉被告福建省人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院向被告福建省人民政府（下称省政府）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日公开开庭审理了本案。原告暨原告陈兰英的委托代理人丁茂福、原告陈兰英的委托代理人黄海峰，被告省政府的委托代理人陈英容到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告省政府于2016年12月6日对申请人为丁茂福、陈兰英，被申请人为平潭综合实验区管理委员会的行政复议申请，作出闽政行复不〔2016〕298号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：“会议纪要是平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组就个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设有关事宜进行研究决定，属于行政机关内部行为，不直接对外产生法律效力。会议纪要议定的事项尚须通过有关行政主管部门的具体行政行为才能付诸实行。因此，上述会议纪要不属于行政复议范围，申请人如对有关行政主管部门根据会议纪要作出的有关具体行政行为（包括不予批准申请人建设四层房屋的不予许可行为）不服，可依法申请行政复议”。
原告丁茂福、陈兰英向本院提起诉讼称，2001年2月12日，原告丁茂福、陈兰英从平潭县房地产开发公司（原名平潭县房地产综合开发公司）购买北门住宅小区边角处的一座住宅建设用地，面积22.9*7=160.3平方米，原告丁茂福、陈兰英支付了7000元地价款。2001年3月17日，双方补充签订了《土地使用权转让合同》。2010年6月，平潭综合试验区管理委员会禁止个人建房。原告丁茂福、陈兰英遵照平潭综合试验区管理委员会的规定，没有对该住宅用地进行建设。2016年10月，原告丁茂福、陈兰英从平潭县建筑勘察设计院得知，平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处理及危紧房改造建设工作领导小组【2015】2号《关于个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作专题会议纪要》（下称2015－2号《会议纪要》）已经同意原告对该住宅用地进行建房，并指定由平潭县建筑勘察设计院设计。但原告从平潭县建筑勘察设计院得知，2015－2号《会议纪要》附件一仅允许原告丁茂福建设二层房屋，该具体行政行为显失公平，明显不当。因为，整个小区共70户，其中51户已建成四层（或者三层加闷顶层）房屋，18户已建成三层房屋。东边紧邻原告丁茂福、陈兰英这座住宅用地的整排全部房屋都是四层。如紧邻原告丁茂福、陈兰英住宅用地东边的林文清即是建设四层房屋，并于2013年1月16日获准四层房屋所有权登记，房屋所有权证号：岚房权证Ｌ字第××号。西边后排紧邻原告丁茂福、陈兰英这座住宅用地的陈纪章、林金生房屋也是四层，并且都获准四层房屋所有权登记。现在，只有原告丁茂福、陈兰英一座住宅用地未建房，不应当规定原告丁茂福、陈兰英1户只能盖二层房屋。为此，原告向被告申请行政复议，请求依法确认该具体行政行为违法，并变更为准许原告在平潭县潭城镇北门小区的住宅建设用地建设四层房屋。被告对原告申请复议不予受理，认定事实和适用法律均有错误，应当予以纠正。一、2015－2号《会议纪要》附件一仅允许原告丁茂福建设二层房屋，导致原告无法享有同一小区其他业主建设四层房屋的权利，侵犯了原告丁茂福、陈兰英作为行政相对人的合法权利，已经“发生了对外效力”，即已经对原告的权利义务产生影响。而且，该会议纪要也不是行政机关处理行政系统内部事务的监督管理事项，属于一般的具体行政行为，并非“行政机关内部行为”。二、被告作出的被诉复议决定认为会议纪要不属于行政复议范围既不符合事实，也没有法律依据。第一、2015－2号《会议纪要》附件一现在已经“付诸实行”。根据该会议纪要，申请人只能建设二层房屋，已经不可能建设四层房屋。如原告建设的房屋超过二层，将会责令申请人拆除，或者直接拆除、罚款。第二、平潭综合试验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组是平潭综合实验区管委会成立的专门机构，代表管委会行使职权。包括平潭综合试验区规划局在内的“有关行政主管部门”，都是该领导小组的下级机构。对该领导小组作出的2015－2号《会议纪要》，“有关行政主管部门”都必须执行，不可能变更。因此，即使原告向“有关行政主管部门”申请建设四层房屋，“有关行政主管部门”也不可能审批。第三，法律、行政法规没有规定“尚须通过有关行政主管部门的具体行政行为才能付诸实行”的行政行为不能申请行政复议。三、《不予受理行政复议申请决定书》认为“申请人如对有关行政主管部门根据会议纪要作出的有关具体行政行为（包括不予批准申请人建设四层房屋的不予许可行为）不服，可依法申请行政复议”，以此作为不受理原告对2015－2号《会议纪要》申请行政复议的理由，是对原告申请行政复议权利的限制或者剥夺，显属错误。四、《不予受理行政复议申请申请决定书》适用《中华人民共和国行政复议法》第六条，不受理原告的行政复议申请，适用法律错误。五、2015－2号《会议纪要》属于可以申请行政复议和提起行政诉讼的行政行为。第一、2015－2号《会议纪要》属于具体行政行为，可以申请行政复议。第二、2015－2号《会议纪要》属于可以提起行政诉讼的行政行为，法律规定在提起行政诉讼前可以申请行政复议。综上，请求：1、依法确认被告福建省人民政府作出的闽政行复不〔2016〕298号《不予受理行政复议申请决定书》违法，并予以撤销；2、依法判令被告福建省人民政府受理原告丁茂福、陈兰英对平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组【2015】2号《关于个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作专题会议纪要》提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定；3、依法判令本案的诉讼费用由被告福建省人民政府承担。
原告丁茂福、陈兰英在举证期限内向本院提交以下证据材料：A1、发票、《土地使用权转让合同》。证明：1、2001年2月12日，丁茂福、陈兰英从平潭县房地产开发公司（原名平潭县房地产综合开发公司）购买北门住宅小区边角处的一座住宅建设用地。丁茂福、陈兰英都享有建设用地使用权，都是案涉住宅用地建房的权利人；2015－2号《会议纪要》附件一只确认丁茂福作为该住宅用地建房的权利人是错误的。丁茂福、陈兰英具有本案的诉讼主体资格。A2、2015－2号《会议纪要》，证明2015－2号《会议纪要》附件一仅允许申请人丁茂福建设二层房屋的具体行政行为显失公平、公正，属于行政歧视，也属于滥用职权，明显不当，应予变更。故丁茂福、陈兰英提出行政复议。A3、平潭综合实验区规划局《关于平潭县第三批拟建住宅第三次规划审核意见》（岚综实规函【2015】338号），证明平潭综合实验区规划局《关于平潭县第三批拟建住宅第三次规划审核意见》（岚综实规函【2015】338号）依据2015－2号《会议纪要》附件一也仅允许丁茂福建设二层房屋。说明该会议纪要已经发生对外效力，并作为平潭综合实验区规划局《关于平潭县第三批拟建住宅第三次规划审核意见》的依据，侵害了丁茂福、陈兰英的合法权益，不是行政机关的内部行为，原告有权申请行政复议。A4、丁茂福《房屋所有权证》（证号岚房权证Ｌ字第××号），证明原告丁茂福1997年也已在该小区购买一块住宅建设用地，并于1999年建成三层房屋，于2014年9月23日获准房屋确权登记，领取了《房屋所有权证》，证号岚房权证Ｌ字第××号。证明该小区的住宅用地可以建设三层房屋，并可以获准产权登记。A5、（1）、林文清《房屋所有权》（证号：岚房权证Ｌ字第××号）；（2）、郑克标《房屋所有权证》（证号榕房权证Ｐ字第××号），证明1、紧邻丁茂福、陈兰英住宅用地东边的林文清的住宅用地，和丁茂福、陈兰英的住宅用地一样，都是2002年12月11日核发的《北门小区现状平面图》上标明的空地，林文清于2007年建设四层房屋，并于2013年1月16日获准房屋所有权登记。2、同一小区的郑克标建成四层房屋后，于2003年8月13日获准四层房屋的确权登记，领取了《房屋所有权证》，证号榕房权证Ｐ字第××号。证明该小区住宅用地可以建设四层房屋，并可以获准四层房屋产权登记。A6、《平潭中心镇规划编制全面启动，明令禁止个人建房》（福州新闻网2010年6月14日），证明2010年6月，平潭综合试验区管委会禁止个人建房。丁茂福、陈兰英遵照规定停止对该住宅用地进行建设。A7、1、行政复议申请书；2、2016－298号《决定书》；3、送达回证，证明1、原告对2015－2号《会议纪要》附件一向被告申请行政复议。2、被告于2016年12月19日向原告丁茂福、陈兰英送达2016－298号《决定书》，不予受理原告的行政复议申请。
开庭审理时，原告向本院补充提交以下证据：A8、平潭综合实验区规划局岚综实规函【2015】180号《平潭综合实验区规划局关于岚巡视组信复函〔2015〕23号转送函的答复意见书》，证明平潭综合实验区规划局（简称平潭规划局）确认原告所在的北门小区存在给予“确权”的“三层或四层”房屋。A9、福建省住房和城乡建设厅《行政复议决定书》，证明1、根据被申请人平潭规划局的“辩称”，平潭规划局的《审核意见》是根据《会议纪要》作出的，说明《会议纪要》已经被作为对外行政规划行为的执行依据，不是内部行政行为。2、根据被申请人平潭规划局的“辩称”，《会议纪要》还于2015年3月10日在《中国平潭网》、《平潭时报》进行公示，这也证明《会议纪要》被赋予对外效力，不属于内部行政行为。3、《会议纪要》还作为福建省住房和城乡建设厅作出《行政复议决定书》的依据，也说明了该《会议纪要》不是内部行政行为，属于可以复议的行政行为。A10、《关于拟批准平潭县第三批74户个人住宅建设的公示》，证明《会议纪要》的主要内容在2015年3月10日的《中国平潭网》上公示，不属于内部行政行为。A11、平潭县建设局1997年3月4日核发的平潭县北门小区《总平面图》；2、平潭县建设局2002年12月11日核发的平潭县北门小区《现状平面图》；3、北门八一新庄小区已建房屋层数标示，证明1、整个北门小区住宅用地共70户，其中51户已建成四层(或者三层加闷顶)房屋，18户已建成三层房屋。2、2002年12月11日平潭县建设局核发的《北门小区现状平面图》上，标有11户建设用地是空地。这些空地，除了丁茂福、陈兰英的1户尚未建房外，其他10户空地都已建成四层房屋。《北门小区现状平面图》上标有8户二层房屋、1户一层房屋，现也均加盖到四层。对2002年12月11日后建设或加盖的四层房屋，政府大部分都颁发了三层或者四层的房屋所有权证。3、证明1997年3月4日核发的平潭县北门小区《总平面图》和2002年12月11日平潭县建设局核发《北门小区现状平面图》均没有实际执行，而是存在规划许可变更，允许建设四层或者三层加闷顶层的房屋。上述证据事实，证明《会议纪要》仅允许原告丁茂福、陈兰英建设二层房屋，违反行政许可法规定的公平、公正、行政机关不得歧视的原则，应当在行政复议程序中予以变更。A12、《证据清单》，证明原告在行政复议程序中提供的证据。
被告省政府提交书面答辩意见辩称，答辩人于2016年12月2日收到原告提出的行政复议申请，原告复议请求确认平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组2015－2号《会议纪要》附件一仅允许原告丁茂福建设二层房屋的具体行政行为明显不当，并依法确认原告丁茂福、陈兰英是案涉建设用地建房许可的权利人。答辩人经审查，于2016年12月6日作出〔2016〕－298号《决定书》，决定不予受理原告提出的行政复议申请。答辩人作出的行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告省政府在举证期限内向本院提交以下证据材料：B1、2016－298《决定书》及送达回证，证明答辩人于2016年12月6日作出2016－298《决定书》并邮寄送达原告。B2、《文件阅办单》及《行政复议申请》，证明答辩人法制工作机构于2016年12月2日收到原告不服相关会议纪要的行政复议申请。B3、平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组2015－2号《会议纪要》，证明涉案会议纪要属于行政机关内部行为，不直接对外产生法律效力。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款；证明答辩人作出不予受理行政复议申请决定，符合法定权限。《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款，证明原告的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，答辩人作出不予受理行政复议申请决定，适用法律正确，程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的B1真实性无异议，但是对复议结果有异议；B2三性无异议；B3真实性无异议，但是会议纪要限制了原告的权利，会议纪要成为平潭规划局作出相关行政行为的直接依据且会议纪要对外进行了公示，因此，不是内部行政行为。对于被告提供的法律依据一无异议；法律依据二有异议，法律依据三是错误的，原告的复议申请，被告应当受理复议申请。
被告省政府对原告提供的证据A1－A7三性无异议，但上述证据不能证明本案的会议纪要是属于可复议的具体行政行为，被告认为会议纪要是内部行政行为，不直接对外产生效力。对A8、A9的质证意见与前面的质证意见一样的。A10有异议，会议纪要并不意味着已经外化了，原告若在对相关部门不予许可的行为不服申请复议时，可以附带审查会议纪要的。A11、A12与本案不具有关联性。
本院对证据的认证意见：被告省政府提交的证据B1中的2016－298号《决定书》系本案被诉行政行为，其合法性待证。被告提交的其余证据具备证据的真实性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。原告提交的证据A2系本案被诉行政行为，其合法性待证。原告提交的证据A4、A5、A12与本案不具有关联性，不作为证据采信，其余证据可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2001年2月12日，原告从平潭县房地产开发公司（原名平潭县房地产综合开发公司）购买北门住宅小区边角处的一座住宅建设用地，2001年3月17日双方补充签订了《土地使用权转让合同》。2010年6月，平潭综合实验区管理委员会禁止个人建房，原告未对该住宅用地进行建设。为解决个人住宅建设中存在的问题，2015年2月3日，平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组举行成员会议，形成2015－2号《会议纪要》，会议要求对于个人住宅建设准建，要按程序进行公示，规划审核把关，办理准建相关手续。在附件一所列准建名单中第24，丁茂福，建设审批情况中的层数：二层。原告认为2015－2号《会议纪要》附件一仅允许丁茂福建设二层房屋的行政行为明显不当，遂向被告省政府申请复议。省政府经复议，作出本案被诉不予受理行政复议决定，原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告省政府是受理行政复议的法定机构，具有作出行政复议的职权依据。原告对被告作出的不予受理行政复议不服，有权提起本案诉讼。
根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。从原告提交的相关证据表明，北门小区1997年平潭县建设局审批的总平面图为36幢2层建筑，为解决历史遗留问题，2002年12月11日，平潭县建设局作出《北门小区现状平面图》，对于该图明确仅供清房及房产确权使用。而对于1997年规划的北门小区建设2层，并未改变规划。2015－2号《会议纪要》附件一中的“建设审批情况，层数：二层”即是对当时建设审批情况的一个明细，而并非如原告所述“2015－2号《会议纪要》附件一仅允许原告建设二层房屋”，且对于准建住宅问题，会议纪要亦明确要求由规划部门把关，办理准建相关手续。故会议纪要所议定的事项须通过行政机关的行政行为付诸实行。原告建房的相关手续，最终的审批机关为规划部门。2015－2号《会议纪要》并非针对原告作出，也未对原告创设权利义务，其仅是行政机关内部工作的一个行为，不直接对外发生法律效力。因此，原告所申请复议的会议纪要不是独立的可诉行政行为，不具有单独的可诉性。被告省政府对于原告的复议申请，经审查，作出本案被诉不予受理行政复议申请决定并送达原告，事实清楚，行政程序合法。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告丁茂福、陈兰英的诉讼请求。
案件受理费50元由原告丁茂福、陈兰英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 王小倩
代理审判员 杨 以
代理审判员 林 华
二〇一七年六月五日
书 记 员 陈佳怡
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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