江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0981行初44号
原告苏州赣江热化贸易有限公司，住所地在江苏省苏州市姑苏区广济南路288号5003室。
法定代表人李剑，该公司总经理。
委托代理人李芳，公司工作人员。
被告东台市盐务管理局，住所地在江苏省东台市北关北路41号。
法定代表人邱红波，该局局长。
委托代理人高丹灵，江苏展旺律师事务所律师。
原告苏州赣江热化贸易有限公司（以下至判决主文前简称赣江热化公司）不服被告东台市盐务管理局（以下至判决主文前简称东台市盐务局）盐务行政强制暨行政赔偿，于2016年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月29日立案后，于2016年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月4日公开开庭审理了本案。原告赣江热化公司的委托代理人李芳，被告东台市盐务局副局长王强及委托代理人高丹灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东台市盐务局于2015年10月22日对原告作出（盐东台）盐政登[2015]第50号《先行登记保存物品通知书》（以下至判决主文前简称《先行登记保存物品通知书》），其主要内容为：赣江热化公司因未取得食盐批发许可证，私自销售食盐（畜牧业用盐）的行为，涉嫌违反国务院《食盐专营办法》第十条第二款、第二十八条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，现对以下物品自2015年10月22日起至2015年10月30日止，依法予以先行登记保存于东台市盐务局三仓盐度。登记保存期间，任何单位或者个人都不得销毁或者转移清单物品。登记保存物品名称为饲料添加剂氯化钠，规格为吨，数量为40吨。原告法定代表人李剑在“被登记保存物品持有人或者见证人”处签字确认。
原告赣江热化公司诉称：1、原告采购销售的饲料添加剂氯化钠属于饲料添加剂，而非畜牧用盐。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2008年、2009年分别对畜牧用盐、饲料添加剂氯化钠发布了国家标准，应属于不同种类产品。农业部发布的《饲料添加剂品种目录（2013）》也将饲料添加剂氯化钠列为矿物元素类饲料添加剂。食用盐、畜牧用盐、饲料添加剂氯化钠分别适用三个不同的国家标准，三者除了在氯化钠含量、外观形态上有区分外，在卫生指标、主要成分等方面都有明显区别。此外，畜牧用盐是直接给牲畜食用的，而饲料添加剂氯化钠是饲料生产过程中使用的。2、饲料添加剂氯化钠不属于被告监督管理的职责范围，被告行政执法主体不适格。国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条规定：“国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。”因此，应当由县级以上地方人民政府饲料、饲料添加剂管理部门负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作，饲料添加剂氯化钠监督管理的法定主体应为农业行政主管部门。县级以上地方人民政府盐业主管部门不应再行使对饲料添加剂氯化钠的执法权。3、原告销售饲料添加剂氯化钠不违反盐业许可规定。原告从淮安洪泽的江苏银珠化工集团有限公司（以下简称江苏银珠集团）购买饲料添加剂氯化钠产品40吨，因江苏银珠集团持有江苏省农业委员会颁发的苏饲添（2014）T08004号《饲料添加剂生产许可证》和苏农许饲字（2014）第79号《江苏省饲料产品批准书》，故原告采购、销售的饲料添加剂氯化钠是由取得饲料添加剂氯化钠生产许可证和产品批准文号的厂家生产的合法正规产品。综上，请求撤销被告作出的《先行登记保存物品通知书》，返还原告被扣押的40吨饲料添加剂氯化钠，并赔偿原告因扣货造成的经济损失2万元。
原告赣江热化公司向本院提交了以下证据：
《先行登记保存物品通知书》1份。拟证明被诉行政行为的存在。
被告东台市盐务局辩称：1、被告具备盐业行政执法主体资格。根据国务院《食盐专营办法》第四条第二款、国务院《盐业管理条例》第四条第二款、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四条的规定，被告对辖区内的盐业违法行为具有实施行政管理的职权，具备行政执法主体资格。2、原告违法经营的饲料添加剂氯化钠为“畜牧用盐”，违法事实清楚，证据充分。被告于2015年10月22日接到群众举报后，查获了原告经营的标有“江苏银珠集团＊饲料添加剂氯化钠＊净重50KG/每袋”字样的盐产品40吨，经检测，其氯化钠含量达99.66%。根据国家标准GB/T19420-2003《制盐工业术语》第2.1对“盐”的规定以及《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》对“盐产品”的规定，涉案的饲料添加剂氯化钠中氯化钠含量达99.66%，主体成分为氯化钠，故该产品属于《制盐工业术语》中的“盐”，也属于《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》中的“盐产品”。同时，原告经营的饲料添加剂氯化钠系用于动物饲料加工，根据国家标准GB/T19420-2003《制盐工业术语》第3.1.5的规定，畜牧盐是指用于饲料加工或禽畜食用的盐，故原告经营的饲料添加剂氯化钠属于国务院《食盐专营办法》中规定的畜牧用盐。3、被告作出的先行登记保存行为程序合法，适用法律正确。原告未取得食盐批发许可证和准运证，从淮安江苏银珠集团购买氯化钠含量达99.66%的饲料添加剂氯化钠，委托他人运输、销售给江苏盐城源耀饲料有限公司（以下简称盐城源耀公司），其行为违反了国务院《食盐专营办法》第十条、第十八条、第二十八条和《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第二十三条、第三十二条第（二）项规定，依法应当给予行政处罚。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对证据物品先行登记保存，程序合法。综上，被告作出的《先行登记保存物品通知书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东台市盐务局向本院提交了以下证据：
（一）关于程序性证据有：
1、（盐东台）盐政立案（2015）75号盐业违法案件立案呈批表1份。拟证明被告于2015年10月22日对原告经营饲料添加剂氯化钠一案进行立案。
2、《先行登记保存物品通知书》1份。拟证明被告于2015年10月22日对原告购买、销售的40吨饲料添加剂氯化钠进行证据先行登记保存。
3、送达回证1份。拟证明原告法定代表人收到了被告出具的先行登记保存物品证据通知书。
4、抽样取证笔录、盐政执法抽样取证通知书各1份。拟证明被告于2015年10月22日对原告购买、销售的40吨饲料添加剂氯化钠进行抽样取证。
5、送达回证1份。拟证明原告法定代表人收到了被告出具的盐政执法抽样取证通知书。
6、抽样取证保存物品清单1份。拟证明被告对原告经营的40吨饲料添加剂氯化钠进行抽样取证的数量。
7、（盐东台）盐政移[2015]4号《案件移送意见书》1份。拟证明被告于2015年10月29日将原告经营饲料添加剂氯化钠一案移送至东台市公安局。
8、回执1份。拟证明东台市公安局于2015年10月29日收到了被告移送的关于原告涉嫌非法经营盐产品一案的移送意见书及相关证据。
9、东公（经）立告字〔2015〕2455号《立案告知单》1份。拟证明东台市公安局于2015年10月29日对被告移送的关于原告涉嫌非法经营盐产品一案决定立案侦查。
10、东台市公安局扣押物品、文件清单1份。拟证明东台市公安局于2015年10月29日对案涉40吨饲料添加剂氯化钠进行扣押。
11、东公（经）撤案字〔2016〕10号《撤销案件决定书》1份。拟证明东台市公安局于2016年1月28日决定对被告移送的关于原告涉嫌非法经营盐产品一案撤销刑事立案。
12、东台市公安局发还物品、文件清单1份。拟证明东台市公安局于2016年1月29日发还40吨饲料添加剂氯化钠。
13、（盐东台）盐政登[2016]第11号《先行登记保存物品通知书》1份。拟证明被告于2016年2月3日对原告购买、销售的40吨饲料添加剂氯化钠进行登记保存。
14、（盐东台）盐政听告[2016]第01号《盐业违法案件行政处罚听证告知书》1份。拟证明被告于2016年2月3日作出行政处罚听证告知书，向原告告知拟对其作出的行政处罚以及享有的陈述、申辩、听证等权利。
15、邮递部门挂号信封、国内挂号信函收据、回执、投递邮件清单、查单各1份。拟证明被告已将相关文书于2016年2月6日、2月19日和2月26日向原告送达，原告已签收的事实。
（二）关于实体性证据有：
1、盐政执法现场检查记录1份。拟证明被告于2015年10月22日查获原告40吨饲料添加剂氯化钠的过程。
2、赣江热化公司营业执照1份。拟证明原告赣江热化公司法定代表人的身份。
3、2015年10月22日被告对原告法定代表人李剑的询问笔录1份。拟证明被告依法进行调查询问，了解查获的饲料添加剂氯化钠相关情况。
4、盐政执法取证照片7份。拟证明被告查获40吨饲料添加剂氯化钠的现场情况及当事人的身份。
5、检验报告2份。拟证明原告购买、销售的饲料添加剂氯化钠产品中的氯化钠含量达99.66%，属于盐产品。
6、海安源耀饲料有限公司（以下简称海安源耀公司）采购合同1份。
7、盐城源耀公司采购合同1份。
8、饲料添加剂氯化钠全国购销合同1份。
9、2016年1月10日上海爱农贸易有限公司（以下简称上海爱农公司）出具的情况说明1份。
10、2016年1月11日盐城源耀公司出具的情况反映1份。
上述证据6-10，拟证明原告将40吨饲料添加剂氯化钠委托他人运输、销往上海爱农公司指定的盐城源耀公司30吨和海安源耀公司10吨。
11、2015年10月23日被告对沈栋旭的询问笔录1份。
12、2015年10月22日被告对肖建华的询问笔录2份。
上述证据11-12，拟证明原告购买、运输的40吨饲料添加剂氯化钠产品是送往盐城源耀公司的事实。
13、国家标准GB／T19420－2003《制盐工业术语》1份。拟证明饲料添加剂氯化钠属于盐产品。
被告东台市盐务局向本院提交了以下依据：
1、《中华人民共和国行政处罚法》（节录）。
2、《食盐专营办法》（节录）。
3、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》（节录）。
经庭审质证，原告对被告提供的程序性证据，认为在被告认定原告购买、销售的饲料添加剂氯化钠属于盐产品、从而对原告进行查处的前提下，对该组证据的真实性、关联性、合法性（以下简称“三性”）无异议。原告对被告提供的实体性证据的“三性”无异议。被告对原告提供的证据的“三性”无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的《先行登记保存物品通知书》，可以证明本案被诉行政行为的存在，本院对其真实性、关联性予以确认。被告提交的程序性证据，能够反映被告作出先行登记保存行为的程序，本院对其真实性、关联性予以确认。被告提交的实体性证据，原告无异议，综合本案其他证据，本院对该组证据的真实性、关联性予以确认。
经审理查明，原告赣江热化公司系销售饲料添加剂、化工原料（非危险品）的单位。2015年10月10日，上海爱农公司向原告赣江热化公司购买40吨饲料添加剂氯化钠产品，双方签订《饲料添加剂氯化钠全国购销合同》一份，主要内容为：货物品名为饲料添加剂氯化钠，数量为40吨，单价为240元，交货方式为赣江热化公司安排车辆送到上海爱农公司指定仓库……赣江热化公司负责运输途中的所有运输手续和服务……。2015年10月20日，盐城源耀公司、海安源耀公司分别向上海爱农公司订购30吨、10吨饲料添加剂氯化钠。后原告赣江热化公司从淮安洪泽购买了40吨、包装标注为“江苏银珠集团饲料添加剂氯化钠，净含量50KG，江苏银珠集团出品……氯化钠≥95.5%”字样的产品。2015年10月22日，原告赣江热化公司将该40吨饲料添加剂氯化钠委托他人运输，拟运输、销往上海爱农公司指定的盐城源耀公司30吨和海安源耀公司10吨。同日，经群众举报，被告对原告停放在东台市南沈灶沈海高速出口西、352省道边的车牌号为苏H×××××号“新大威”牌红色半挂车货物进行执法检查时，发现上述饲料添加剂氯化钠产品，随即进行了现场检查，认为原告未取得食盐批发许可证，私自销售食盐（畜牧用盐）的行为，涉嫌违反国务院《食盐专营办法》第十条第二款、第二十八条规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，对40吨饲料添加剂氯化钠进行证据先行登记保存，作出《先行登记保存物品通知书》，将40吨饲料添加剂氯化钠保存于东台市盐务局三仓盐度，并于当日立案调查、随机抽样取证，对原告法定代表人李剑、驾驶员肖建华等人进行了调查询问。2015年10月29日，江苏省质量技术监督盐业产品质量检验站作出检测报告，检测结果为原告所购饲料添加剂氯化钠产品中氯化钠的含量为99.66%。2015年10月29日，被告认为原告的行为触犯《中华人民共和国刑法》第二百二十五条之规定，涉嫌犯罪，将原告采购饲料添加剂氯化钠一案连同40吨饲料添加剂氯化钠产品一并移送至东台市公安局进行审查。东台市公安局于当日决定刑事立案。2016年1月28日，东台市公安局作出东公（经）撤案字〔2016〕10号《撤销案件决定书》，认为原告没有犯罪事实，决定撤销刑事立案。2016年1月29日，东台市公安局将案涉40吨饲料添加剂氯化钠发还给被告。2016年2月3日，被告对原告作出（盐东台）盐政登[2016]第11号《先行登记保存物品通知书》。被告认为原告所购饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量已超过60%，属于盐政部门管理的盐产品范围，其行为违反了国务院《食盐专营办法》第四条、第十条第二款、第十八条第一款、第二十八条及《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第三条、第四条、第六条第（四）项、第二十三条、第三十二条第（二）项的规定，依据《食盐专营办法》第二十一条、第二十五条及《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四十二条规定，于2016年2月3日作出（盐东台）盐政听告[2016]第01号《盐业违法案件行政处罚听证告知书》。后原告不服被告于2015年10月22日对其作出的证据先行登记保存行为，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《先行登记保存物品通知书》，返还原告被扣押的40吨饲料添加剂氯化钠，赔偿原告因扣货造成的经济损失2万元。
本院认为，国务院《食盐专营办法》第四条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四条规定：“……各市、县人民政府盐业行政主管部门主管本行政区域内的盐业工作。”第六条规定：“市、县盐业行政主管部门的职责：……（四）查处本行政区域内私产、私运、私销、私购、侵销、倒买倒卖盐产品的盐业违法案件，会同有关部门对盐业市场进行管理。”据此，被告作为东台市人民政府的盐业行政主管部门，具有对本行政区域内盐业行为进行监督管理和行政执法的法定职权。
国务院《食盐专营办法》第二条第二款规定：“本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。”第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法。”《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第三条规定：“本办法所指盐产品是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐（制革、制药、印染、水处理等用盐）。”国家标准GB／T19420－2003《制盐工业术语》第2.1的规定：盐是指主体化学成分为氯化钠的物质。本案中，原告向江苏银珠集团购买的饲料添加剂氯化钠产品，其氯化钠含量达99.66%，主要成分是氯化钠，依据上述规定，应属于盐。根据GB／T19420－2003《制盐工业术语》第3.1.5“畜牧盐是指用于饲料加工或禽畜食用的盐”的规定，涉案产品是用于饲料加工的盐，故属于畜牧盐。《制盐工业术语》中的“畜牧盐”与《食盐专营办法》中的“畜牧用盐”是指同一种盐产品，故案涉饲料添加剂氯化钠为畜牧用盐。
案涉饲料添加剂氯化钠作为饲料添加剂，应当受国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》规范和调整，但同时该产品也是“畜牧用盐”，根据国务院《食盐专营办法》第二十八条：“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，该产品管理也应当遵守《食盐专营办法》的相关规定。该办法第四条规定：“国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。据此，被告作为县级人民政府授权的盐业主管机构，有权对案涉饲料添加剂氯化钠的购买工作进行管理和查处，其行政执法主体适格。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该条款系紧急情况下行政机关对证据采取保全措施的规定，七日内必须对被登记保存的证据作出或扣押或放行的决定。被告于2015年10月22日作出《先行登记保存物品通知书》，即是证据先行登记保存行为。该行为延续至2015年10月29日被告向东台市公安局移送审查，但是在被诉《先行登记保存物品通知书》中载明的先行登记保存期限为自2015年10月22日起至2015年10月30日止，该期限已超出七日的法定期限，被告作出的先行登记保存行为程序轻微违法。从本案被告所举证据看，原告未取得食盐批发许可证，私自销售案涉饲料添加剂氯化钠的事实清楚，被告对原告作出的超过七日法定期限的先行登记保存行为对原告的权利不产生实际影响，故原告要求返还40吨饲料添加剂氯化钠的诉讼请求，本院依法不予支持。
关于原告提出的行政赔偿请求，由于原告没有提供证据对其因受被诉行为侵害而造成损失的事实予以证实，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实……”的规定，原告并未提供证据证实其所受损失的事实，应承担举证不能的法律后果，原告的行政赔偿请求，本院依法不予支持。
综上，被告具有对原告所购饲料添加剂氯化钠进行监督管理和行政执法的职权，被告作出的《先行登记保存物品通知书》，基本事实清楚，主要证据充分，但程序轻微违法。原告要求返还其40吨饲料添加剂氯化钠并赔偿其损失的请求，无事实根据和规范性文件依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认被告东台市盐务管理局于2015年10月22日对原告苏州赣江热化贸易有限公司作出的（盐东台）盐政登[2015]第50号《先行登记保存物品通知书》违法；
二、驳回原告苏州赣江热化贸易有限公司要求被告东台市盐务管理局返还四十吨饲料添加剂氯化钠以及赔偿两万元损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告东台市盐务管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 刘德生
代理审判员 丁 惠
人民陪审员 施选祥
二〇一六年九月二十九日
书 记 员 寇建东
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。