四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）川11行终196号上诉人（原审原告）：高大明，男，1960年10月8日出生，汉族，住四川省犍为县。被上诉人（原审被告）：犍为县国土资源局，住所地四川省犍为县玉津镇滨江路347号，统一社会信用代码115110230085785016。法定代表人：廖友财，该局局长。委托代理人：蔡德益，四川英华年律师事务所律师。上诉人高大明因与被上诉人犍为县国土资源局（以下简称犍为县国土局）土地行政强制一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2017）川1102行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月10日立案后，依法组成合议庭于2017年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人高大明，被上诉人犍为县国土局的负责人王湘涛副局长及该局的委托诉讼代理人蔡德益到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2014年，国土资源部对四川省人民政府作出的国土资函〔2014〕254号《关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（四川境内）工程建设用地的批复》载明，经国务院批准，同意将包括乐山市五通桥区、市中区、犍为县，宜宾市翠屏区、兴文县等十个区县农民集体所有的农用地643.2593公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地45.9569公顷、未利用地2.4687公顷；同意将国有农用地1.3917公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地27.4561公顷，未利用地1.9967公顷。2015年1月30日，四川省人民政府对乐山市人民政府作出的川府土〔2015〕128号《关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（乐山市境内）工程建设用地的批复》载明，乐山市人民政府《关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段项目建设用地（乐山段）的请示》（乐府〔2013〕81号）已经国务院批准，转批如下：同意将乐山市五通桥区、市中区、犍为县等3个县（区）的18个乡（镇、街道）63个村的201.4373公顷集体农用地转为建设用地。同时将本次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地20.6007公顷、未利用地0.9859公顷，合计223.0239公顷土地征收为国家所有；同意将国有农用地0.5965公顷转为建设用地，同意使用国有建设用地5.1961公顷、未利用地1.170公顷。2015年12月16日，乐山市人民政府对市中区、五通桥区、犍为县人民政府作出的乐府函土〔2015〕39号《转发省人民政府关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（乐山市境内）工程建设用地的批复的通知》载明三个区县共计批准建设用地229.9865公顷，其中犍为县9个乡镇28个村92个组集体农用地120.9684公顷、建设用地7.3711公顷、未利用地0.5679公顷，合计128.9074公顷土地征收为国家所有。高大明房屋涉案土地在上述征收土地批文的范围内。2016年1月22日，犍为县人民政府就犍为县国土局会同该县征拆办报请的犍国土资〔2016〕13号《关于印发的请示》，作出犍府函〔2016〕55号《关于成贵铁路（犍为段）集体土地征收拆迁补偿安置实施方案的批复》（以下简称犍府函〔2016〕55号《补偿安置方案》），同意犍为县国土局会同县拆迁办编制的《成贵铁路（犍为段）集体土地征收拆迁补偿安置实施方案》。2016年9月14日，犍为县人民政府作出犍府公〔2016〕93号《关于征收寿保乡花金村8组部分集体土地的公告》（以下简称犍府公〔2016〕93号《征地公告》），并于同月21日在寿保乡花金村村务公开栏张贴。同年9月18日，犍为县国土局作出犍国土公〔2016〕28号《征地补偿安置方案公告》（以下简称犍国土公〔2016〕28号《补偿安置公告》），并于同年9月21日张贴该公告。2016年5月24日，犍为县公安局出具高大明户的户籍证明载明，该户内成员除高大明户主外，还有其妻彭商惠、儿子高金彪、儿媳唐方会、孙子高建翔。一审诉讼中，高大明提交了补报往年出生的孙女高锰涵于2016年8月22日登记为户内成员的《常住人口登记卡》。2016年6月4日，犍为县寿保乡出具的情况说明载明，高大明等人认为征地补偿费用低，不同意分配方案，未办理社保事宜。2015年5月14日，犍为县国土局就高大明户制作了《各类建筑物、构筑物拆除补偿登记表》，对高大明的养殖房、构筑物等进行了登记。2015年5月18日，犍为县天乐房地产测绘有限公司对高大明的住宅进行了测绘，产权面积180.05平方米。犍为县国土局核算补偿高大明的数额为临时用地租金605.8元、青苗补偿1960元、房屋补偿148986.58元，合计151552.38元。2016年6月8日，犍为县国土局将该款项存入开户名为高大明的四川省农村信用社账户内。同年6月16日，犍为县国土局作出《（补偿）通知书》，通知高大明具体补偿数额以及到寿保乡人民政府征地拆迁办领取补偿款的存单事项。同日，犍为县国土局将该补偿通知张贴在高大明房屋的门上，高大明之后看到。同年6月23日，犍为县国土局作出并在高大明房屋门上张贴《限期交出土地告知书》，告知高大明享有陈述、申辩和要求听证的权利。其后，高大明看阅但没有提出陈述、申辩和听证要求。同年7月1日，犍为县国土局作出犍国土资（交）〔2016〕第01号《责令限期交出土地决定书》（以下简称《交地决定书》）认定，经四川省人民政府《关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（乐山境内）工程建设用地的批复》（川府土〔2015〕128号）（以下简称川府土〔2015〕128号批复）和《乐山市人民政府转发省人民政府关于新建成都至贵阳铁路乐山至贵阳段（乐山境内）工程建设用地的批复的通知》（乐府函土〔2015〕39号），同意犍为县人民政府征收该县寿保乡花金村8组集体土地75.273亩。犍为县国土局户位于寿保乡花金村8组的房屋【犍集用〔2010〕字（二+）1-8-1号，证载用地面积101平方米】（以下简称涉案土地）在本次征收范围内，需要对该房屋及其附属设施进行拆迁。但高大明户未在法定期限内办理征地补偿登记。经实际测量，涉案房屋建筑面积为180.05平方米，其中一楼砖混结构56.88平方米，砖木结构36.31平方米，附属房28.62平方米；二楼砖混结构58.24平方米。犍为县国土局与高大明多次商谈房屋安置补偿问题未果，高大明拒绝搬迁，严重阻碍土地征收工作。犍为县国土局依据犍府函〔2016〕55号文件中补偿安置方案及有关政策规定，对高大明拆迁安置补偿进行了核算。高大明户选择货币安置方案，则应当补偿高大明住房货币安置资金及主体房、附属房等相关拆迁补偿费共计148986.58元。该补偿款已经存入高大明账户。为此，犍为县国土局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土管法条例》）第四十五条的规定，决定：责令高大明自收到该决定书之日起15日内交出涉案土地。犍为县国土局于同日张贴《交地决定书》在高大明房门上，高大明之后看到，撕下该决定书。高大明认为犍为县国土局作出的《交地决定书》在实体和程序上违法，没有依法补偿，于2016年12月24日起诉到一审法院，请求判决撤销犍为县国土局作出的《交地决定书》，并由犍为县国土局负担诉讼费。一审诉讼中，犍为县国土局根据川办发〔2010〕88号《四川省人民政府办公厅关于进一步做好铁路和高速公路建设用地保障工作的通知》中关于“地上附着物和青苗的补偿标准按照《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅〈关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见〉的通知》(川办函〔2008〕73号)的规定和各市(州)人民政府制定并经省人民政府批准的标准执行。涉及住房拆迁的，可以采取统建还房或实行货币补偿、农民自建房方式安置。实行统建还房安置的，提供的基本住房建筑面积不得少于每人30平方米，实行农民自建房方式安置的，应按相关政策规定及规划要求落实宅基地。”的规定，提交四川省犍为县公证处作出的（2017）犍证字第0943号《公证书》载明，犍为县国土局等单位于2017年8月16日15时16分到位于寿保乡花金村8组处为高大明的宅基地指界，将“高大明的宅基地”标识牌立于标记的地块内，并于当日15时45分告知了高大明宅基地落实位置。同日，犍为县国土局还作出犍国土资执监〔2017〕3号《关于落实高大明宅基地的通知》并向高大明送达，高大明拒绝领取。该通知告知高大明在位于寿保乡花金村8组处（小地名：双土地的水井田）为该户6人落实宅基地180平方米。高大明提交的《个体工商户营业执照》载明：经营场所在犍为县寿保乡双土地；经营者为高金彪；经营范围及方式：代销摩托车、摩托车配件；有效期至2013年2月22日。《道路运输经营许可证》载明：业户名称为犍为县高新车行；地址为犍为县寿保乡；经营范围为二类摩托车维修；有效期至2012年8月3日。2017年10月9日，犍为县国土局向高大明送达《关于补偿相关补偿费的通知》，就房屋作为门市的过渡费（6290元）和青苗补偿费（1930元）向高大明补发8220元，并告知高大明于2017年10月13日前到犍为县寿保乡领取存单。一审另查明，犍为县国土局作出《交地决定书》时，成贵铁路（犍为段）建设已经急需涉案土地用于建设，且仅有高大明房屋尚未拆迁。包括高大明在内的相关村民已经就犍府函〔2016〕55号《补偿安置方案》经行政复议后，向本院提起诉讼。一审法院认为，犍为县国土局具有作出《交地决定书》的职权。涉案土地在内的集体土地已经有权批准征地的国务院批准征收，作为成贵铁路建设用地。犍为县人民政府及犍为县国土局根据国务院、四川省人民政府和乐山市人民政府的批复，分别作出了犍府公〔2016〕93号《征地公告》和犍国土公〔2016〕28号《补偿安置公告》，并均予以公告。犍为县国土局根据犍府函〔2016〕55号《补偿安置方案》，对高大明户进行了补偿安置，并且在诉讼中就补偿安置中自建房屋用地为高大明划定了宅基地，补发了错漏的补偿款。但犍为县人民政府和犍为县国土局分别作出的犍府公〔2016〕93号《征地公告》和犍国土公〔2016〕28号《补偿安置公告》均在犍为县国土局作出《交地决定书》和作出《补偿通知》之后，违反了《土管法条例》第二十五条和《征收土地公告办法》第四条、第七条、第十条、第十一条等关于首先应当由犍为县人民政府依据已经依法准征收土地的批准文件，发布征收土地公告；其次，由犍为县国土局会同有关部门拟定征地补偿、安置方案并公告；再次，由犍为县国土局收集对征地补偿、安置方案不同意见或者根据申请举行听证会，并修改征地补偿、安置方案；最后，由犍为县国土局将征地补偿、安置方案报犍为县人民政府审批，并经批准后由犍为县国土局组织实施的法定程序规定，属于严重违反法定程序的行为。同时，犍为县国土局尚存在补偿项目和数额错漏，补偿不及时等问题。此外，犍为县国土局在送达《限期交出土地告知书》《交地决定书》等程序上虽未按照规定送达，但高大明已经实际收到，并未对其权利义务产生实际影响，属于程序轻微违法。基于前述原因，犍为县国土局作出的《交地决定书》不符合有关法律规定，本应当予以撤销。但鉴于涉案土地属于国家重点工程成贵铁路建设用地，目前急需涉案土地用于建设，且该段铁路建设仅有涉案土地上房屋尚未拆除，如果判决撤销犍为县国土局作出的《交地决定书》，再经法定程序予以处理，或者犍为县国土局依法重新作出行政行为，将导致建设工程长时间拖延，严重影响建设工期，会给国家铁路建设利益造成重大损失。再则，根据《土管法条例》第二十五条第三款中关于“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，即使高大明认为犍为县国土局作出的安置补偿存在问题，高大明也可以另行依法维护权益。事实上包括高大明在内的有关村民已经向本院就犍府函〔2016〕55号《补偿安置方案》提起诉讼。故对于《交地决定书》可确认违法，不予撤销，保留其效力。综上事实和理由，经一审法院审判委员会讨论决定，判决：确认犍为县国土局犍为县国土资源局作出的犍国土资（交）〔2016〕第01号《责令限期交出土地决定书》违法。案件受理费50元，由犍为县国土局犍为县国土资源局负担。上诉人高大明上诉称：1.被上诉人犍为县国土局在作出本案《交地决定书》前未按法定程序实施征地行为、拟定补偿安置方案并公告，也未提交证据证明征地各项费用已经在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付，欠缺协调、协商程序，未组织听证，上诉人不存在无正当理由拒绝接受安置补偿，拒不交出土地行为，被上诉人作出的《交地决定书》严重违法，而非一审认定的程序轻微违法；2.本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项，判决撤销《交地决定书》，一审判决确认《交地决定书》违法不撤销，系法律适用错误。请求：1.撤销乐山市市中区人民法院作出的（2017）川1102行初1号行政判决；2.撤销被上诉人作出的犍国土资（交）（2016）第01号《交地决定书》；3.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人犍为县国土局答辩称：1.一审判决已认定被上诉人作出的《交地决定书》程序严重违法，被上诉人在今后的工作中将对程序和工作方法等方面的问题予以改正；2.案涉土地属于国家重点工程成贵铁路建设用地，目前急需涉案土地用于建设，且该段铁路建设仅有涉案土地上房屋尚未拆除，一审判决确认《交地决定书》违法不撤销适用法律正确；3.上诉人对补偿标准有异议可通过其他程序依法寻求救济。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。二审另查明，被上诉人犍为县国土局在二审审理期间另行补发上诉人高大明补偿款58810.42元，该款已于2017年11月22日存入高大明账户。上述事实有被上诉人犍为县国土局在二审审理期间提交的存款单以及庭审笔录予以证明。本院认为，被上诉人犍为县国土局在作出本案《交地决定书》之前，犍为县政府尚未作出《征地公告》和《补偿安置公告》；被上诉人犍为县国土局亦未在拟定征地补偿、安置方案后公告并收集不同意见或者根据申请举行听证会并根据情况修改征地补偿、安置方案，违反了《土管法条例》第二十五条和《征收土地公告办法》第四条、第七条、第十条、第十一条的规定，系严重违反法定程序，且被上诉人犍为县国土局在作出《交地决定书》时存在补偿项目和数额遗漏，补偿不及时的问题，一审判决已对此进行了明确认定。本案二审的争议焦点为被上诉人犍为县国土局作出的《交地决定书》存在前述严重程序违法和补偿不及时等问题的情形下，应否判决撤销？本院认为，虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或者部分撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案土地在内的集体土地已经国务院批准征收作为成贵铁路建设用地。犍为县人民政府及犍为县国土局根据国务院、四川省人民政府和乐山市人民政府的批复，现已分别作出了犍府公〔2016〕93号《征地公告》和犍国土公〔2016〕28号《补偿安置公告》，并均予以了公告。涉案土地属于国家重点工程成贵铁路建设用地，该段铁路建设仅有涉案土地上房屋尚未拆除，目前急需涉案土地用于建设，如果判决撤销被上诉人犍为县国土局作出的《交地决定书》，再经法定程序予以处理，将导致建设工程长时间拖延，严重影响建设工期，会给国家铁路建设利益造成重大损失。且在本案一审审理期间，被上诉人犍为县国土局作出并向上诉人高大明送达了犍国土资执监〔2017〕3号《关于落实高大明宅基地的通知》，针对上诉人高大明提出的被上诉人犍为县国土局遗漏相关补偿项目和数额的问题，被上诉人犍为县国土局在一审审理期间已补发了房屋作为门市的过渡费6290元和青苗补偿费1930元，二审期间又再行补发了补偿款58810.42元，现补偿款共计218582.8元已全部存入高大明账户。事实上，被上诉人犍为县国土局就上诉人高大明主张的遗漏补偿项目的问题已进行了补救。至于补偿标准的问题，若上诉人高大明对此仍然持有异议，亦可通过其已另案起诉的案件予以解决和救济。故一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，认为本案不宜撤销而应确认《交地决定书》违法，并无不当，上诉人高大明提出的应当判决撤销《交地决定书》的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，上诉人高大明的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高大明负担。本判决为终审判决。审 判 长 潘德军审 判 员 易晓芸审 判 员 钟小红二〇一七年十一月二十八日法官助理 杨媛媛书 记 员 朱蕾汀附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。