江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第178号
原告刘萍。
委托代理人王健。
被告南通市通州区人力资源和社会保障局。
法定代表人钱国宾。
委托代理人施雪平。
委托代理人陈正川。
原告刘萍诉被告南通市通州区人力资源和社会保障局（以下简称“通州人社局”）要求履行劳动保障监察职责一案，本院于2014年8月25日立案受理后，向通州人社局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2014年10月11日公开开庭进行了审理。原告刘萍及其委托代理人王健，被告通州人社局的委托代理人施雪平、陈正川到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2014年5月12日，原告刘萍向被告通州人社局提交举报信，称南通金发皮革里衬有限公司（以下简称“金发公司”）存在拖欠工资、停交社会保险费、扣留职工档案及社会保险手册等违法违规行为，要求被告通州人社局予以查处。同年8月18日，被告通州人社局作出通人社察决字[2014]第15号劳动保障监察决定书，认为因用人单位虽未依法宣告破产、解散、关闭。但实际并不经营、无法找到相关负责人，案件无法调查取证，根据《江苏省劳动监察规定》第二十条第二款第（三）项规定，决定中止劳动保障监察调查期间。
被告通州人社局提供的证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、举报信、快递详情单，证明被告收到原告投诉的时间。
2、通人社察诉字[2014]第124号劳动保障监察投诉登记表,证明被告收到原告投诉后予以登记。
3、通人社察案字[2014]第124号劳动保障监察立案审批表，证明被告按照法律法规的规定已在5个工作日内立案受理并展开调查。
4、通人社察案字[2014]第124号劳动保障监察案件处理报批表（延长调查时间），因案情比较复杂，被告根据相关规定，经负责人审批延长本案的调查时间。
5、通人社察案字[2014]第124号劳动保障监察案件处理报批表（中止劳动保障监察调查期间），在调查中发现用人单位虽未破产关闭但无法找到法定代表人，故被告依法决定中止劳动保障监察。
6、通人社察决字[2014]第15号劳动保障监察决定书及送达回执，证明被告已将劳动保障监察决定书送达原告。
7、房屋征收补偿协议，证明金发公司所在地块已于2013年上半年实施拆迁，该公司已被拆迁并领取停产停业损失费补偿。
8、金发公司原经营地址实地照片，证明被该公司原经营场所现已没有建筑也无管理人员在场。
9、南通市通州区金沙镇企业服务中心出具的关于金发公司的有关情况的书面说明；
10、南通市通州区金沙镇虹西村村民委员会出具的书面证明。
证据9-10,证明金发公司未异地重建，无法找到公司负责人。
11、南通金发皮革里衬有限公司企业工商信息表，证明该公司登记的经营状态正常，经营地址仍为原址。
补充提交的证据：
12、南通金发皮革里衬有限公司与职工代表签订的协议书；
13、南通金发皮革里衬有限公司职工养老保险缴费工资花名册、养老保险企业到账情况表、养老保险电子申报情况表。
二、法律法规等规范性依据：
1、《劳动保障监察条例》；
2、《江苏省劳动监察规定》；
3、《江苏省劳动和社会保障厅关于印发<全省劳动保障监察工作研讨会纪要>的通知》。
对被告提供的证据，原告质证认为，1、原告于2014年5月12日向被告提交举报信，被告时隔100天后才作出劳动保障监察决定书，没有法律依据。2、原告于2014年8月8日调取的金发公司工商信息反映：（1）该公司目前在业，未停产、破产；（2）该公司系股份制企业，南通市通州区金沙镇虹西村占股18.5%；（3）公司董事会、监事会、总经理及其他相关成员的姓名，被告可以对上述人员进行调查。3、用人单位是否拆迁与本案无关，被告以用人单位拆迁、法定代表人失踪为由放任用人单位继续侵犯原告的合法权益是不依法行政。4、对证据12-13的真实性无异议，但认为与本案无关联性。
原告刘萍诉称，1、2014年5月12日，原告向被告提交举报信，要求被告查处金发公司的违法违规行为，责令该单位为原告补交社会保险费用，发还扣押原告的人事档案和社会保障卡，妥善处理原告退休前的生产生活。此后，被告对原告举报未予答复。原告不服，向法院提起行政诉讼。在法院立案受理后，被告于2014年8月3日向原告送达了通人社察决字[2014]第15号劳动保障监察决定书，中止了对金发公司的调查。2、据原告了解，金发公司现在的经营场所位于南通高新区花家渡村南通威言皮革有限公司，该公司的法人代表俞昶宏系金发公司法定代表人的兄长。金发公司仍在为单位的其他职工缴纳保险。3、根据《中华人民共和国公司法》规定，董事长不能履行职责的，由副董事长等其他高级管理人员履行职责，被告可对该公司的股东、董事、监事、总经理等人员进行调查。被告放纵金发公司的违法违规行为，不能保障原告的合法权益，请求法院判决责令被告履行职责，查处金发公司的违法违规行为。
原告提供的证据：
1、举报信及邮寄回执，证明原告已经向被告提交举报信，但被告未在规定时间内作出答复，故原告提起诉讼。
2、南通金发皮革里衬有限公司工商信息，证明公司的企业状况是在业的，同时记载了董事、监事、总经理、财务负责人等人员姓名。
3、刘萍的通州区企业职工养老保险职工缴费花名册，证明（1）金发公司应于1999年开始为原告缴纳社会保险费，但公司实际在2002年才开始缴纳，用人单位违法；（2）原告已在金发公司连续工作15年。
4、苏劳工鉴通[2013]494号江苏省劳动能力鉴定结论通知书，证明在原告工伤医疗鉴定期间用人单位非法停发原告的工资、停交社会保险费。
5、通人社察决字[2014]第15号劳动保障监察决定书,证明被告不作为、作为不当。
被告对原告提交的证据，质证认为，1、对证据2的真实性、关联性有异议且不能达到原告的出证目的，（1）金发公司目前无经营和管理人员；（2）本案调查执法的对象是具有用人资格的用人单位，董事、监事等其他人员并未承担违反劳动保障法律法规责任的主体。2、对其他证据的真实性无异议。
被告通州人社局辩称，1、被告于2014年5月12日收到原告提交的投诉材料，同年5月14日进行投诉登记。经初步调查，被告于5月16日对原告投诉事项立案受理。被告进一步调查后发现，被投诉的金发公司已于2013年上半年被拆迁，并已领取了停产停业损失补偿费用。该单位原址已无任何建筑，也无管理人员在场。金发公司工商信息表显示该单位登记的经营地址仍为原址，经营场所未发生变更。经向南通市通州区金沙镇人民政府及金沙镇虹西村村委会了解，该单位拆迁后未异地重建，无法找到该公司的法定代表人。原告在投诉时也反映单位法定代表人去向不明。被告经多方查找联系金发公司法定代表人未果。2、因金发公司实际已停业，无法找到相关负责人，被告一直无法调查取证，为了保障原告的权益，根据《劳动保障监察条例》第十七条之规定，被告于2014年7月29日决定延长该案30个工作日的调查期间。延期后，被告多方调查了解，皆无法对该案调查取证。根据《江苏省劳动监察规定》第二十条第二款第（三）项之规定，被告决定中止劳动保障监察调查期间，并于2014年9月2日向原告送达了劳动保障监察决定书。综上，被告对原告的投诉已经依法立案受理并进行调查，原告主张被告行政不作为不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对双方提供的证据作如下认证：
原告提交的证据，可证明原告具有提起行政诉讼的原告主体资格，对证据证明上述出证目的证明效力予以确认，但不能证明原告的其他出证目的。
被告提交的证据，可证明（1）被告收到原告的举报信后已对原告的投诉事项立案受理；（2）金发公司已经与南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室及南通市通州区金沙镇人民政府签订了征收补偿协议；（3）金发公司原址房屋已被拆除，该公司已经停业；（4）被告就原告投诉事项曾至南通市金沙镇人民政府、南通市通州区工商行政管理局、南通市通州区金沙镇虹西村村委会等单位调查了解情况。（5）金发公司与职工代表签订协议，对职工生活费、工资以及解除劳动关系的补偿等事项作出约定。（6）金发公司与职工签订上述协议后，金发公司名下仍有6人申报缴纳职工养老保险。对被告提供的证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，2014年5月12日，原告向被告投诉称：（1）原告于1999年至金发公司从事污水处理工作，但金发公司直至2002年才为其缴纳社会保险，影响原告在法定退休年龄办理退休手续，享受退休待遇。（2）2012年2月，原告在上班途中发生交通事故受伤，后被告认定为工伤，并经劳动能力鉴定为拾级伤残。金发公司自2012年2月停发原告工资，同年5月停止为原告缴纳社会保险费。（3）2013年金发公司拆迁，负责人去向不明，公司对原告不闻不问，甚至扣押原告的档案和保障卡。（4）原告在金发公司连续工作15年，根据相关规定，企业改制、破产、倒闭的，单位对连续工作15年且距退休5年以内的人员不得解除劳动关系。故金发公司应为原告处理好生产、生活事宜。被告收到举报信后，于2014年5月14日登记,同年5月16日立案受理。被告先后到南通市通州区金沙镇人民政府、南通市通州区金沙镇虹西村村委会、南通市通州区工商行政管理局等单位调查了解金发公司的经营情况，调取了金发公司与南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室、南通市通州区金沙镇人民政府签订的房屋征收补偿协议及金发公司的工商登记信息，并至金发公司原址实地勘察。被告在调查、核实过程中，经多方查找，未找到金发公司负责人。2014年7月29日，被告决定将调查时间延长30个工作日。同年8月18日，被告作出通人社察决字[2014]第15号劳动保障监察决定书，认为用人单位虽未依法宣告破产、解散、关闭，但实际并不经营、无法找到相关负责人，案件无法调查取证，根据《江苏省劳动监察规定》第二十条第二款第（三）项规定，决定中止劳动保障监察调查期间，并于9月2日向原告送达。
另查明，2013年4月16日，金发公司与南通市通州区人民政府房屋征收管理办公室、南通市通州区金沙镇人民政府签订房屋征收补偿协议。金发公司原址房屋已被拆除。2013年3月13日，金发公司与其57名职工的职工代表签署协议书，约定（1）金发公司与职工之间的劳动关系于2013年4月1日零时起解除；（2）金发公司支付职工2013年1-3月份的生活费及部分人员工资，并一次性给予职工解除劳动关系的经济补偿；（3）金发公司为职工缴纳社会保险至2013年3月底，并于2013年4月15日前为职工办理好退工及档案转移手续。协议书后附金发公司职工名册，已有52名职工对名册中记载的工龄及经济补偿数额签字确认，该职工名册中无原告。
还查明，2013年7月-11月，金发公司名下仍有7人申报缴纳职工养老保险。
另，因被告在本院立案受理后向原告送达通人社察决字[2014]第15号劳动保障监察决定书，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条规定，被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。本院依法询问原告是否对原诉讼请求作出变更，原告表示仍坚持原诉讼请求，故本院仍对被告是否履行法定职责进行审查。
本院认为，本案争议焦点：被告对原告投诉事项的处置是否合法，即被告是否正确履行了法定职责。
关于被告是否正确履行了法定职责的问题，需要从两个方面进行分析：1、被告对原告投诉的事项是否负有查处的职责。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。《最高人民法院行政审判庭关于设区的市的区劳动和社会保障局是否具有劳动保障监察职权的答复》规定，根据《劳动保障监察条例》第十三条规定，设区的市的“区劳动保障行政部门”具有对用人单位实施劳动保障监察职权，但地方性法规或者规章明确规定由市劳动保障行政部门实施的除外。因《江苏省劳动监察规定》并未明确规定由市劳动保障行政部门实施劳动保障监察职权，故被告作为南通市通州区的劳动保障行政部门负责对本行政区域的用人单位进行劳动监察，对本行政区域内用人单位遵守劳动法律、法规、规章情况进行监督检查，对违法行为进行制止、责令改正或者依法予以处罚。《劳动保障监察条例》第十四条第一款规定，劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。同时参照劳动和社会保障部《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十二条规定，劳动者对用人单位违反劳动保障法律、侵犯其合法权益的行为，有权向劳动保障行政部门投诉。故对原告的投诉事项，被告负有调查处理的法定职权。2、被告是否依法履行了法定职责。行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝、拖延，或者部分拒绝履行法律法规赋予其应当履行的责任，称之为不履行或不正确履行法定职责。原告对被告履职情形提出两点异议，一是认为被告接到投诉后未作出处置结果也未对原告作出答复，被告不履行职责的行为违法；二是认为被告未向金发公司的股东、董事、监事、总经理等人员调查取证，被告履职不充分。对此，本院认为（1）关于原告起诉时被告未对其投诉作出处置或答复是否合法的问题，《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可延长30个工作日。庭审中查明，被告于2014年5月16日决定对原告投诉立案受理，同年7月29日，因金发公司拆迁后停止经营，联系和查找负责人困难，经被告负责人同意延长本案调查时间30个工作日。故根据《劳动保障监察条例》的规定，扣除上述期间的法定节假日和休息日后，被告对本案的调查期间届满日期为2014年9月23日。原告于2014年8月11日向本院提交起诉材料，此时案件仍在法定调查期限内，故被告未对原告投诉事项作出答复或处置结果不应认定为违法。（2）关于被告调查取证工作是否尽职的问题，《劳动保障监察条例》第十五条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（四）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；（五）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（六）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。《劳动保障监察条例》授权劳动保障行政部门在劳动保障监察过程中可以采取多种调查、检查的措施，那么劳动行政保障部门在调查过程中所采取的措施是否适当应当如何判断？对此，本院认为，劳动保障行政部门在受理投诉案件后调查取证工作应当达到合理充分的程度，即应当以合理的方式对可信度高的线索在可能的情况下逐一进行调查，调查的覆盖面应充分。就本案而言，被告接到原告投诉后，分别到多家行政机关及相关单位调查了解金发公司的生产经营现状，调取了金发公司的工商登记信息以及金发公司签订的房屋征收补偿协议，并经实地勘察，查明金发公司原址已被拆迁，实际已停产停业，被告未能联系到金发公司的法定代表人。原告在投诉时也认可金发公司在2013年被拆迁，其法定代表人去向不明。被告已就已有的线索逐一进行调查，其调查工作已经达到合理充分的程度。至于原告提及的被告未对金发公司董事、监事及经理等人员进行调查询问的问题，金发工商登记信息中仅记载了董事、监事及经理等人员姓名及证件号码，并无上述人员的住址或联系方式，且其中有三人为中华人民共和国境外人员，要求被告对上述人员进行调查询问已超出被告的执法能力。故对于原告认为被告未向金发公司的股东、董事、监事、总经理等人员调查取证属于履职不充分的主张，本院不予支持。
综上，被告通州人社局对原告刘萍的投诉依法具有查处的法定职责，其所做调查取证工作合理充分，履行法定职责行为适当。原告要求确认被告不履行法定职责违法无事实和法律依据，对原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘萍要求判令被告南通市通州区人力资源和社会保障局依法履行职责，查处南通金发皮革里衬有限公司违法违规行为的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告刘萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行）。
审 判 长 张晓红
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 许波涛
二〇一五年三月三十日
书 记 员 徐晔桦
附相关法律条文：
附：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。