福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽行终526号
上诉人（原审原告）丁茂福，男，1961年10月7日出生，回族，住福州市台江区。
上诉人（原审原告）陈兰英，女，1966年7月30日出生，汉族，住福州市台江区，系上诉人丁茂福之妻。
俩上诉人的委托代理人黄乐，福建名仕律师事务所律师。
俩上诉人的委托代理人黄海峰，福建元一律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福州市鼓楼区华林路76号。
法定代表人于伟国，省长。
委托代理人陈英容，女，福建省人民政府工作人员。
上诉人丁茂福、陈兰英因诉福建省人民政府行政复议一案，不服福州市中级人民法院（2017）闽01行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，2001年2月12日，原告从平潭县房地产开发公司（原名平潭县房地产综合开发公司）购买北门住宅小区边角处的一块住宅建设用地，2001年3月17日双方补充签订了《土地使用权转让合同》。2010年6月，平潭综合实验区管理委员会禁止个人建房，原告未对该住宅用地进行建设。为解决个人住宅建设中存在的问题，2015年2月3日，平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组举行成员会议，形成〔2015〕2号《关于个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作专题会议纪要》（下称2015－2号《会议纪要》），会议要求对于个人住宅建设准建，要按程序进行公示，规划审核把关，办理准建相关手续。在附件一所列准建名单中第24，丁茂福，建设审批情况中的层数：二层。原告认为2015－2号《会议纪要》附件一仅允许丁茂福建设二层房屋的行政行为明显不当，遂向被告福建省人民政府申请复议。福建省人民政府经复议，作出本案被诉不予受理行政复议决定。原告不服，遂提起行政诉讼。
原审认为，被告是受理行政复议的法定机构，具有作出行政复议的职权依据。原告对被告作出的不予受理行政复议不服，有权提起本案诉讼。
根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。从原告提交的相关证据表明，北门小区1997年平潭县建设局审批的总平面图为36幢2层建筑，为解决历史遗留问题，2002年12月11日，平潭县建设局作出《北门小区现状平面图》，对于该图明确仅供清房及房产确权使用。而对于1997年规划的北门小区建设2层，并未改变规划。2015－2号《会议纪要》附件一中的“建设审批情况，层数：二层”即是对当时建设审批情况的一个明细，而并非如原告所述“2015－2号《会议纪要》附件一仅允许原告建设二层房屋”，且对于准建住宅问题，会议纪要亦明确要求由规划部门把关，办理准建相关手续。故会议纪要所议定的事项须通过行政机关的行政行为付诸实行。原告建房的相关手续，最终的审批机关为规划部门。2015－2号《会议纪要》并非针对原告作出，也未对原告创设权利义务，其仅是行政机关内部工作的一个行为，不直接对外发生法律效力。因此，原告所申请复议的会议纪要不是独立的可诉行政行为，不具有单独的可诉性。被告作出本案被诉不予受理行政复议申请决定并送达原告，事实清楚，行政程序合法。综上，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告丁茂福、陈兰英的诉讼请求。
上诉人丁茂福、陈兰英不服一审判决，提出上诉称：1.上诉人是对记载于案涉《会议纪要》附件一中“仅允许丁茂福建设二层房屋”的行政决定申请复议，并非对案涉《会议纪要》申请复议，原审法院和被上诉人对复议申请的标的均认定错误。2.案涉《会议纪要》议定“仅允许丁茂福建设二层房屋”已创设上诉人的具体权利义务，并具有强制执行力，已作为平潭综合实验区规划局作出相关规划审核的根据，是可诉行政行为。3.被上诉人和原审法院以《会议纪要》之名取代行政行为是否可诉的审查，属于认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决和被诉行政行为，并判令被上诉人对上诉人的复议申请予以受理并作出复议决定。
被上诉人福建省人民政府辩称，案涉《会议纪要》是平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组就个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作有关事宜进行研究议定，属于行政机关内部行政行为，不直接对外产生法律效力。会议纪要议定的事项尚须通过有关行政主管部门的具体行政行为才能付诸实行。因此，该会议纪要不属于行政复议范围。上诉人如对有关行政主管部门根据会议纪要作出的有关具体行政行为不服，可依法申请行政复议。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审维持原判。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。
二审期间，上诉人补充提交以下证据：1.平潭综合实验区规划局行政答辩状、证据目录。2.上诉人房屋设计图、申请书和平潭综合实验区规划局岚综实规函〔2017〕538号《回函》。3.郭章兴、郭章旺个人住宅闷顶层设计图。4.丁林个人住宅设计图。5.最高人民法院公报案例。6.中共中央、国务院、国务院法制办相关文件。
被上诉人质证认为，平潭综合实验区规划局岚综实规函〔2017〕538号《回函》仅表明该局对案涉《会议纪要》的一种认识，并不能改变《会议纪要》的性质，即附件一中的相关记载仅是对当时建设审批情况的一个明细；上诉人提交的其他证据与本案无关，不予质证。
本院审查认为，上诉人二审提交的证据1、3、4，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，上诉人在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。证据5、6与证明案件事实没有关联性，不予采信；证据2属于新证据，且与本案有关联性，予以采信。综上，本院对原审采信的证据及据以认定的事实予以确认，并补充认定以下事实：上诉人于本案一审后向规划部门申请审批房屋设计图纸，平潭综合实验区规划局核查认为设计不符合相关规划要求，故退回上诉人的申请。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，平潭综合实验区个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作领导小组就个人住宅建设历史遗留问题分类处置及危紧房改造建设工作有关事宜进行研究议定，形成案涉《会议纪要》，其中对包括上诉人在内符合准建条件的，即土地、建设审批手续齐全，经实地核对座落位置和占地面积与证件相符，明确要按程序进行公示，规划审核把关，办理准建相关手续，并在《会议纪要》附件一中列明准建人员名单、用地座落、土地性质、现状、用地审批情况、建设审批情况、查档情况等，在建设审批情况项下又列明证号、审批日期、层数、面积等。其中,上诉人名下“建设审批情况”载明“证号建设总证岚建城NO.0005902”，“层数二层”。结合《会议纪要》上下文内容，附件一中“建设审批情况”是对准建宗地原有审批情况即岚建城NO.0005902许可证的客观记载，并非新的审批行为，上诉人建房还需主管部门进行审批。上诉人二审提交的平潭综合实验区规划局岚综实规函〔2017〕538号《回函》也印证了上述观点。因此，案涉《会议纪要》没有重新设定上诉人的权利义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人关于《会议纪要》附件一“仅允许丁茂福建设二层房屋”已创设其具体权利义务的上诉理由，不能成立。
上诉人认为其是对记载于附件一中“仅允许丁茂福建设二层房屋”的行政决定申请复议，并非对案涉《会议纪要》申请复议。本院认为，附件一是案涉《会议纪要》组成部分，是对正文的说明、补充，与正文构成一个整体。上诉人该主张割裂了正文与附件的内在逻辑关系，与事实不符。因此，上诉人关于原审法院和被上诉人对复议申请的标的均认定错误的上诉理由，亦不能成立。
综上所述，被上诉人认为案涉《会议纪要》不属于行政复议范围，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人丁茂福、陈兰英负担。
本判决为终审判决。
审判长 林爱钦
审判员 朱志闽
审判员 史寅超
二〇一七年九月二十九日
书记员 吴美芬
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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