中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2602号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省英德市石灰铺镇新联村民委员会山背村民小组。
负责人曾烦享，该村民小组长。
委托代理人梁杰飞，广东定海针（清远）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人肖勇科，市长。
委托代理人马昌利，该府调处山林纠纷办公室工作人员。
委托代理人张永谦，该府调处山林纠纷办公室工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人郭锋，市长。
委托代理人陈庆锋，广东省清远市法制局工作人员。
委托代理人张宇坤，广东省清远市林业局工作人员。
一审原告、二审上诉人广东省英德市石灰铺镇友联村民委员会林屋村民小组。
负责人林社添，该村民小组长。
委托代理人陈宗贞，广东明轩律师事务所律师。
再审申请人广东省英德市石灰铺镇新联村民委员会山背村民小组（以下简称山背村民小组）及一审原告、二审上诉人广东省英德市石灰铺镇友联村民委员会林屋村民小组（以下简称林屋村民小组）诉被申请人广东省英德市人民政府（以下简称英德市政府）、广东省清远市人民政府（以下简称清远市政府）林业行政确权及行政复议一案，广东省清远市中级人民法院于2015年12月9日作出（2015）清中法行初字第37号行政判决，驳回山背村民小组、林屋村民小组的诉讼请求。山背村民小组、林屋村民小组不服提起上诉，广东省高级人民法院于2016年6月15日作出（2015）粤行终121号行政判决，驳回上诉，维持原判。山背村民小组仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明，林屋村民小组与山背村民小组争议的山场称背夫山、企山、苟头山（林屋村民小组称三山两坳），面积151亩，四至为：东至山洞，南至在角（林屋村民小组称山背老屋），西至屋场（林屋村民小组称地唇），北至圳（林屋村民小组称地唇），属林地性质。争议山场内有山背村村民种植的竹和少量松树，其他杂树为自然飞花生长。林屋村民小组与山背村民小组自1993年起就对涉案山场的林地所有权和使用权发生争议，1993年，双方所在的石灰铺镇政府曾对争议山场作出处理意见，山背村民小组对此处理意见有异议，遂向英德市政府申请调处确权。英德市政府经立案、调查、现场实地勘查、调解等程序后，作出了英府（1996）72号《关于处理三山两坳山权林权的决定》，一方当事人不服遂诉至英德市人民法院。英德市人民法院作出（1996）英法行初字第12号行政判决，撤销《关于处理三山两坳山权林权的决定》。英德市政府重新对涉案山场进行调处，于2013年9月22日作出英府决（2013）27号《关于重新处理三山两坳山林地林木权属的决定》（以下简称《重新处理决定》）。山背村民小组不服，向清远市政府申请行政复议，清远市政府于2014年2月21日作出清府复决（2014）8号《行政复议决定书》，撤销《重新处理决定》，决定由英德市政府重新作出具体行政行为。为此，英德市政府重新派出调处工作组，第三次进行调查核实，组织双方代表勘验山场，并召集双方代表进行协商调解，因双方各持已见，未能达成协议。对争议山场，山背村民小组提供了其持有的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》第38栏：坐落老屋，地名背夫山，经英德市政府实地核对，该栏证载明的四至范围包括了整个争议山场的四至范围；山背村民小组还提供了其持有的1981年原英德县人民政府颁发的英林证字NO:XXXXXXX《山权林权所有证》，第二栏注明山名：欺山面积150亩，四至为：东至洞脚、南至自己背夫山、西至自己背夫山、北至细岭；第三栏注明山名：老屋背夫山，面积100亩，四至为：东至欺山、南至自己背夫山、西至本村、北至五坡学校。经英德市政府和一审法院工作人员到实地核对，上述两栏证所载的四至范围与本案双方争议的四至基本一致，包括了整个争议山场的四至范围。林屋村民小组为主张争议山场的山林权属，提供了其村持有的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》，编号43号，坐落对面石山，地名：三山两凹，类别：石山，来源自己，数量三只，面积30亩，四至为：东至山洞、南至山背老屋、西至地辰、北至地辰。经英德市政府和一审法院工作人员到实地核对，该栏证载明的四至范围包括争议山场内山顶分水以北的山场。根据双方持证的情况和现场实地勘查的情况可以证实，山背村民小组持有的1962年《土地房产所有证》、1981年英林证字NO:XXXXXXX《山权林权所有证》与林屋村民小组持有的1962年《土地房产所有证》出现部分重填重发。据此，英德市政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第十六条、第十七条的规定于2014年12月31日作出英府决（2014）61号《英德市人民政府关于第三次处理背夫山、苟头山、三山两坳林地林木权属的决定》（以下简称61号处理决定），主要内容为：争议山场背夫山、企山、苟头山（林屋村民小组称三山两坳），面积151亩，分为A、B两部分，其中：A部分面积106亩，此范围内的林地林木（人工种植的竹和少量松树除外）所有权归山背村民小组集体所有；B部分面积45亩，此范围内的林地林木（人工种植的竹和少量松树除外）所有权归林屋村民小组集体所有。林屋村民小组、山背村民小组均向清远市政府提出行政复议，清远市政府于2015年5月18日作出清府复决(2015)43号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称43号复议决定），维持61号处理决定。一审法院审理过程中，于2015年8月11日组织两村民小组的负责人、村民代表、英德市政府的工作人员到现场进行了勘验，制作了《勘验笔录》和勘验图。
广东省清远市中级人民法院一审认为，本案涉及两个行政行为，一是英德市政府作出的61号处理决定，二是清远市政府作出的43号复议决定。本案争议焦点是61号处理决定认定事实是否清楚、43号复议决定程序是否合法的问题。关于61号处理决定认定事实是否清楚的问题。本案两村民小组为主张涉案山场的权属，山背村民小组提供了其持有的1962年《土地房产所有证》、1981年英林证字NO:XXXXXXX《山权林权所有证》；林屋村民小组提供了其持有的1962年《土地房产所有证》。山背村民小组的两份所有证和林屋村民小组的所有证，均是人民政府颁发的合法权属证，可以作为确定争议山场所有权和使用权的依据和证据。根据英德市政府和一审法院查明的事实，山背村民小组的《山权林权所有证》包括了争议山场的四至范围，而林屋村民小组的《土地房产所有证》只包括了争议山场的部分林地，双方已形成部分山场重证。对该重证部分山场，当事人对同一林权均能够出具合法凭证的，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。英德市政府将争议山场的山林权属分为A、B两部分，将A部分面积106亩确权归山背村民小组集体所有，B部分面积45亩确权归林屋村民小组集体所有，符合双方的权属凭证的实际情况。该行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。山背村民小组认为林屋村民小组持有的1962年的《土地房产所有证》无效的主张，不符合规定，其第二、三项诉讼请求不属于人民法院的职权范畴，不予审查。林屋村民小组认为山背村民小组持有的1981年的《山权林权所有证》属骗取登记的主张，没有证据可以证实，对该主张不予采纳。两村民小组主张争议山场的全部权属及要求撤销61号处理决定，理据均不充分，不予支持。关于43号复议决定程序是否合法的问题。根据清远市政府提交的证据，其已经履行了受理、通知双方当事人陈述、举证和要求原行政机关答辩、应诉，在法定期限内不能审结的情况下，也依法申请了延期并告知了各方当事人，并在延长的审限内结案并将43号复议决定送达各方当事人，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和要求，对其程序的合法性予以确认。《中华人民共和国行政复议法》并没有规定复议机关一定要进行现场勘验，林屋村民小组以复议机关没有进行现场勘验为由要求撤销43号复议决定，没有法律依据，对该主张不予支持。综上，两村民小组要求撤销61号处理决定、43号复议决定，事实依据和法律依据均不充分，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回山背村民小组、林屋村民小组的诉讼请求。
广东省高级人民法院二审认为，本案为林权确权行政纠纷，二审争议焦点为43号复议决定和61号处理决定是否合法。本案经过多次处理，英德市政府和清远市政府以及一审法院均对争议地进行实地勘察，对其勘察的结果和认定的意见，予以尊重。英德市政府根据双方当事人权属证书部分重叠的情况，依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的规定作出61号处理决定，对争议山场根据争议双方的权属证书记载和自然山形等实际情况作出权属划分，事实清楚，适用法律正确，结果并无不当，有利于争议各方尽快平息纠纷，积极开展生产，稳定生活。清远市政府作出43号复议决定予以维持正确，一审判决驳回山背村民小组和林屋村民小组的诉讼请求亦无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
山背村民小组申请再审称，1.一、二审认定林屋村民小组所持1962年《土地房产所有证》记载的范围在争议山场内山顶分水以北山场，属虚构事实。林屋村民小组的1962年《土地房产所有证》无原件供质证。英德档案局存档中有关林屋村“1962年土地房产所有资料”为编号43号注明已作废，且存根中记载的三山位置无法落实具体位置。一、二审判决认定林屋村1962年《土地房产所有证》载明的四至范围包括争议山场内山顶分水以北的山场，照搬复议决定的内容，没有对被申请人提交的证据和事实方面进行审查。2.一、二审判决脱离了以证据为中心、以事实为依据、以法律为准绳的审判原则。二审判决表述为“本案经过多次处理，英德市政府和清远市政府以及一审法院均进行过争议的实地勘察，对其勘察的结果和认定意见予以尊重”，由此作出终审判决，以此前的处理结果为根据，严重违背上级法院的监督职责，违背法律规定和违背司法审判纠错机制规则，应依法纠正。请求依法撤销一、二审判决，改判涉案背夫山、企山、苟头山三山两坳林地权属山背村民小组集体所有。
英德市政府提交意见称，61号处理决定认定事实清楚、证据确凿，决定程序合法，适用法律、法规正确。山背村民小组持有的1962年《土地房产所有证》、1981年英林证字No:XXXXXXX《山权林权所有证》与林屋村民小组持有的1962年《土地房产所有证》出现部分重填重发。英德市政府派出调处工作组进行重新调查核实，并再次召集双方进行协商调解，因无法达成协议，第三次作出处理决定，请求依法驳回山背村民小组的再审申请。
清远市政府提交意见称，其作出43号行政复议决定程序合法。英德市政府作出的61号处理决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。山背村民小组的再审申请缺乏事实和法律依据，请求依法驳回其再审申请。
林屋村民小组提交意见称，山背村民小组称其“1962年土地房产资料”编号43号注明已作废，违背事实。英德市档案馆提供的“英德市生产队土地房屋所有权证”所列的43栏是有效的，注销作废的是第42栏。61号处理决定、43号复议决定及一、二审判决，均认定英德市档案馆提供的土地房屋所有权证所列43栏的存在，可作为有效证据使用。其持有的土地房屋所有权上43号载明的四至，足以证明三山两坳的权属归其所有。山背村民小组1962年的《土地房屋所有权证》38栏注明的类别为树圆，面积才一亩，与三山两坳无关。1981年的山林证第二项的欺山界址，东洞脚、南至自己背夫山、西至己背夫山、北至细岭，也与三山两坳无关联。即使山背村民小组的证包括三山两坳在内，林屋村民小组的证是1962年颁发，且是有效证据。山背村民小组之证是1981年颁发，不是同时间颁发的，即使有重叠，林屋村民小组之证的确权效力优于山背村民小组之证的效力。综上，61号处理决定、43号复议决定及一、二审判决，主要证据不足，都应当依法撤销，并责令两级政府对其诉求重作行政决定。
本院认为，本案为林业行政确权纠纷，争议双方山背村民小组、林屋村民小组均提交了主张争议山场权属归其所有的证据。山背村民小组提交的1962年《土地房产所有证》、1981年《山权林权所有证》，以及林屋村民小组提交的1962年《土地房产所有证》，均是人民政府颁发的合法权属证书。山背村民小组主张林屋村民小组所持的1962年《土地房产所有证》没有原件、编号43号已注明作废。经查，该证据由英德市档案馆签章，注明复印于其馆藏，且注明作废的是所划删的编号42栏而非43栏，因此山背村民小组的主张缺乏事实根据，不能成立。林屋村民小组则主张，其《土地房产所有证》是1962年颁发的，为有效证据，而山背村民小组的《山权林权所有证》是1981年颁发的，前者的确权效力优于后者，该主张没有法律依据，亦不能成立。因此，上述三份权证，均可作为认定本案争议山场权属的依据。
本案经过多次处理，英德市政府、清远市政府以及一审法院的工作人员对争议地均进行过实地勘察，对上述证据进行实地核对：山背村民小组1962年《土地房产所有证》、1981年《山权林权所有证》记载的四至范围包括了整个争议山场范围，林屋村民小组1962年《土地房产所有证》记载的四至范围包括争议山场内山顶分水以北的山场。对此，山背村民小组主张林屋村民小组1962年土地房产所有资料存根中记载的地名三山两坳无法落实具体位置，不能认定其四至范围包括争议山场内山顶分水以北的山场。而林屋村民小组主张，其所持1962年《土地房产所有证》编号43栏载明的四至足以证明三山两坳的权属归其所有，山背村民小组1962年《土地房产所有证》38栏注明的类别为树圆、面积一亩，与三山两坳无关，1981年《山权林权所有证》第二项的欺山界址亦与三山两坳无关联。经查，争议双方均主张对方所持权证的四至界址不尽精确，但同样无法指出其自身所持权证的精确四至界址，也就无法推翻英德市政府、清远市政府以及一审法院对争议地经过实地勘察、核对后所作的认定。因此，英德市政府作出61号处理决定，清远市政府作出43号复议决定时，认定两村民小组对争议地提供的权属凭证存在部分重叠，事实认定清楚，主要证据确凿。在此情形下，英德市政府依据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条、第十七条的规定作出61号处理决定，清远市政府作出43号复议决定，并无不妥。一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，并无不当。山背村民小组提出撤销一、二审判决，改判涉案三山两坳林地权属其所有的请求，本院不予支持。
综上，山背村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回广东省英德市石灰铺镇新联村民委员会山背村民小组的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 曹 刚
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年六月二十九日
法官助理 陈伏发
书 记 员 黄 洁
附：相关法律依据
1．中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.广东省森林林木林地权属争议调解处理办法
第十二条县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。
当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：
（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。
（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。
（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。
（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。
（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。
（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定。同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据。
（七）人民法院对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决。
（八）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文本所确定的经营范围及附图。
第十七条当事人对同一林权均能够出具合法凭证的，应当协商解决；协商不成的，由当事人共同的县级以上人民政府按照各方均分原则，结合自然地形等实际情况确定其权属。