河南省新乡市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫07民终967号
上诉人（原审原告）获嘉县太山乡南马庄村民委员会，住所地获嘉县太山乡南马庄。
法定代表人马振移，主任。
委托代理人周念林，该村党支部书记。
委托代理人聂占营，获嘉县中和镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）获嘉县棉麻公司太山轧花厂。
法定代表人郭兴田，厂长。
委托代理人汪梅霞，河南博苑律师事务所律师。
上诉人获嘉县太山乡南马庄村民委员会（以下简称南马庄村委会）与被上诉人获嘉县棉麻公司太山轧花厂（以下简称太山轧花�）确认合同无效纠纷一案，南马庄村委会于2012年5月29日向获嘉县人民法院（以下简称原审法院）提起诉讼，请求：1、确认双方当事人于1997年3月30日签订的合同无效；2、由太山轧花厂返还3.8亩土地。原审法院审理后，于2014年12月22日作出（2012）获民初字第1058号民事判决。宣判后，南马庄村委会不服，向本院提起上诉。本院审理后于2015年6月19日作出（2015）新中民五终字第57号民事裁定，将本案发回重审。原审法院重审后于2015年12月24日作出（2015）获民初字第1321号民事判决，南马庄村委会不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：1997年3月30日，太山轧花厂因创办有机化肥厂需要场地与南马庄村委会签订协议，协议约定：“1、乙方（南马庄村委会）不规则形荒地一块，在甲方（太山轧花厂）南墙外，东西长110米，南北向东头宽26米，西头宽20米，东至共产主义渠界桩，西至马庄生产路，南至排水河边……合计2530平方米，折3.8亩，土地两侧全部树木归甲方所有。2、鉴于乙方荒地现与该村村民尚在合同的承包期内，由甲方向乙方该承包期的赔产费，包括该地两侧的树木共计款项8500元，其中河北树木64棵计1200元，两项合计9700元。3、征地费用经双方协商每亩5500元，计20900元，本协议书第二款赔产全部树木9700元共计30600元，在征地手续完毕之日一次付清……”。1998年9月15日，获嘉县人民政府作出关于新乡市泰山有机复合肥厂办理土地使用手续的批复文件即获政土字（1998）4号文件，同意新乡市泰山有机复合肥厂使用太山乡马庄村位于河南侧耕地2530平方米（折3.79亩），作为经营用地。1998年12月25日，太山轧花厂在办理土地证时将该处土地登记为两个土地使用证，获集建（企）字第980156号土地使用证土地使用者为新乡市泰山有机复合肥厂，使用面积550平方米，获集建（企）字第980157号土地使用证土地使用者为获嘉县太山轧花厂，使用面积为1980平方米。后因两本土地证遗失，太山轧花厂要求补发土地证。2011年7月13日，获嘉县人民政府颁发获集用（企）字第120423号集体土地使用证及获集用（企）字第120424号集体土地使用证，载明的使用面积分别为550平方米和1980平方米，用途为经营，土地使用者均为太山轧花厂，土地所有者均为太山乡马庄村集体。2012年5月29日，南马庄村委会起诉要求确认双方于1997年3月30日签订的合同无效，并要求太山轧花厂返还3.8亩土地。诉讼过程中，南马庄村委会以其已提起行政诉讼，要求撤销获嘉县人民政府为太山轧花厂颁发土地证书为由申请本案中止审理，原审法院于2013年1月11日裁定本案中止诉讼，后本案恢�诉讼。
另查明，南马庄村委会于2012年12月26日提起行政诉讼，要求撤销获嘉县人民政府颁发获集用（企）字第120423号及获集用（企）字第120424号土地使用证。经辉县市人民法院审理，以嘉县人民政府提供的土地登记申请书、土地登记公告中未显示“补发”字样违反程序规定且未在法定期限内提供其作出具体行政行为的证据、依据为由，判决撤销上述两份土地使用证，责令获嘉县人民政府重新颁证。后经新乡市中级人民法院审理，裁定撤销辉县市人民法院的判决并驳回南马庄村委会的起诉。2013年12月10日，南马庄村委会再次提起诉讼，要求撤销获集建（企）字第980157号及获集建（企）字第980156号土地使用证。辉县市人民法院以获嘉县人民政府颁证行为程序违法为由，判决撤销获嘉县人民政府颁发的获集建（企）字第980157号及获集建（企）字第980156号土地使�证，责令获嘉县人民政府重新颁证。后经新乡市中级人民法院审理，维持辉县市人民法院撤证判决，撤销该院责令获嘉县人民政府重新颁证的判决。
原审法院认为：根据《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》的规定，农民集体所有建设用地使用权流转是指集体土地所有权不变，依法取得并办理了土地登记（除农户法定的宅基地和乡镇、村公共设施、公益事业用地之外）的集体用地使用权，以转让、租赁、作价出资（入股）等方式发生转移的行为，集体建设用地包括存量建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地。本案中，双方当事人于1997年3月30日签订的协议，事实上是南马庄村委会建设用地使用权的流转协议，根据我国的相关法律规定，建设用地使用权的流转并不违反法律的强制性规定，是双方当事人的真实意思表示，且该行为已在1998年非农业建设用地大清查中得到了处理，并经获政土字（1998）74号获嘉县人民政府土地管理文件批准其合法使用。协议签订后，太山轧花厂已按协议约定向南马庄村委会支付了相关费用，并在该块土地上修建了厂房等建筑物。时隔十五年之久，南马庄村委会以该协议没有经过民主议定程序，且违反法律规定为由请求确认1997年3月30日双方签订的协议无效，并且要求返还该3.8亩土地的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中国华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回南马庄村委会的诉讼请求。案件受理费100元，由南马庄村委会承担。
南马庄村委会上诉称：一、双方当事人所签征地协议应属无效。其一，从协议内容看，多次出现征地字样，该协议系征用土地性质，属无效协议；其二，1998年获嘉县人民政府74号文也明确案涉协议的违法性，确认太山轧花厂未经审批违法，并进行处罚；其三，案涉协议的签订未经村民会议、村民代表会议研究，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条，《河南省村民委员会组织法实施办法》第十四条、第十六条的规定；其四，案涉协议违反《中华人民共和国土地管理法》（1986）第二条，《土地管理法实施条例》（1991）第十八条，河南省《土地管理法实施办法》（1987）第四十九条的规定；其五，人民法院将案涉土地证撤销也印证了协议的违法性。二、原审判决认定事实不清。其一，证人周某、王德瑞出庭证明案涉协议的签订未召开村民会议或者村民代表会议，二证人是当事人，真实证明案件事实，原审法院对此证据不予采信，明显错误；其二，案涉协议多次出现征用补偿字样，使用无限期，并一次性支付征用费用，明显系征用协议，原审�院将案涉协议认定为土地使用权流转协议错误；其三，原审法院认定获嘉县人民政府批准其合法使用无事实根据。三、原审法院适用法律错误。《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》颁布时间是2003年8月26日，用2003年的规定规范约束1997年签订的协议，违反法不溯及既往的原则，且该规定明确规定是集体土地所有权不变，依法取得并办理了土地登记的集体用地使用权，与本案情况不符。综上，请求撤销原审判决，支持南马庄村委会的诉讼请求。
太山轧花厂答辩称：南马庄村委会的上诉没有事实及法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审诉讼中，双方当事人均未提交新证据。
本院二审查明：获嘉县人民政府土地管理文件获政土字（1998）74号文载明：“新乡市泰山有机复合肥�等三个单位：你单位‘关于办理土地使用手续的申请’收悉，根据中共中央、国务院中发（1997）11号、河南省委、省政府豫发（1997）8号文和豫发（1997）25号文精神，在非农业建设用地大清查中，查出新乡市泰山有机复合肥厂等三个单位于一九九六年前未经依法批准，私自占用土地，依照新政文（1997）214号文件的规定，现已处理完毕，经研究，批复如下：同意新乡市泰山有机复合肥厂使用太山乡南马庄村位于新加河南侧非耕地2530平方米（折合3.79亩），作为经营用地。……用地单位应严格执行与村委会签订的用地协议。按照《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》之规定，办理集体土地使用结案手续。”其他事实与原审法院查明的事实相同。
本院认为：关于案涉协议的法律性质问题。南马庄村委会主张案涉协议系土地征用协议；太山轧花厂主张案涉协议为土�使用权流转协议。从案涉协议的内容看，双方虽然约定的是“征地费用”每亩5500元及对附属物的赔偿，未约定使用土地的期限，但是，在后来对建设用地进行清查中，政府有关部门发现太山轧花厂使用案涉土地违法，并对此违法用地行为进行处理后，批准案涉土地为经营用地由“新乡市泰山有机复合肥厂”使用，结合政府就案涉土地颁发的使用证系集体土地使用证及案涉土地所有权人仍系南马庄村委会的事实，应认定案涉协议为土地使用权流转协议。至于使用权流转的期限，可由合同双方当事人协商，但不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。
关于案涉协议的效力问题。南马庄村委会主张案涉协议的签订未经村民会议或者村民代表会议研究决定，违反民主议定原则；且协议内容违反土地管理相关法律法规的强制性规定，应属无效。太山轧花厂主张《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的民主议定原则系管理性强制性规范，案涉协议的签订是否经村民会议或者村民代表会议研究，不影响协议效力；太山轧花厂违法使用案涉土地的行为已经政府相关部门处理，并批准将案涉土地作为经营用地使用，不违反土地管理相关法律法规的规定，案涉协议有效。关于违反民主议定原则的协议是否有效问题。首先，《最高人民法院关于适用﹤中人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第三条规定：“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。”《最高人民法院关于适用﹤中人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”效力性强制�规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。有关村民委员会民主议定原则的法条并未明确规定违反该规定将导致合同无效，且认定案涉协议有效并不会损害国家利益和社会公共利益。其次，民主议定是南马庄村委会的内部事务，作为合同相对方的太山轧花厂对此可能并不知情，且案涉协议已经履行十余年，如果以违反民主议定原则确认案涉土地使用权流转协议无效，对太山轧花厂明显不公，也不符合维护交易安全的立法精神。综上，南马庄村委会上诉主张案涉协议违反民主议定原则应确认无效的理由不符合法律规定，本院不予采纳。关于案涉协议是否违反土地管理的相关法律法规应认定无效问题。根据土地管理法的相关规定，国�土地和集体所有的土地的使用权可以流转，乡镇企业建设需要使用土地的，应经政府相关部门批准。本案中，双方当事人在签订案涉协议时虽未经政府相关部门批准，但在此后的非农业建设用地大清查中，政府相关部门已对该违法使用土地行为进行了处理，并批准将案涉土地作为经营用地进行使用，南马庄村委会上诉主张案涉协议违反土地管理相关法律法规应属无效的理由与事实不符，不予采纳。关于本案纠纷的处理适用《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》是否正确问题。根据案涉协议签订时的相关土地管理法律法规的规定，集体所有的土地的使用权可以流转，上述《意见》与协议签订时的法律法规并不冲突，原审法院适用该《意见》处理本案纠纷虽有不妥，但未因此影响案件处理的正确性。
综上所述，原审判决对本案的主要事实�定清楚，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由获嘉县太山乡南马庄村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王世伟
审 判 员 路长平
代理审判员 赵 斌
二〇一六年三月十五日
代理书记员 刘 冬