江苏省镇江市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏11行终214号上诉人（原审原告）冷冬芳，女，汉族，*生，住扬中市。委托代理人裴春文，男，汉族，*生，住址同上，系上诉人丈夫。被上诉人（原审被告）扬中市城市管理局。住所地：扬中市江洲西路***号。法定代表人匡越石，该局局长。委托代理人赵阳，该局副局长。委托代理人张宝元，该局法制科科长。被上诉人（原审第三人）徐瑞华，男，汉族，*生，住扬中市。委托代理人肖国栋，男，汉族，*生，住扬中市,系原审第三人女婿。上诉人冷冬芳诉被上诉人扬中市城市管理局（以下简称扬中市城管局）要求确认行政行为违法一案，不服扬中市人民法院(2017)苏1182行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月26日受理后，依法组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人裴春文，被上诉人扬中市城管局委托代理人赵阳（出庭应诉负责人）、张宝元，原审第三人委托代理人肖国栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告与第三人徐瑞华户系东西邻居，原告居东，第三人居西，两户之间有一道围墙。2015年10月，第三人申请对房屋进行维修，同时提供了新建房屋图纸（左右邻居的签名，包含原告方的签名）。2015年10月12日，规划部门作出“关于同心村（社区）徐瑞华户危房维修的意见”，载明“同意危房加固维修，按建筑占地115平方米，层次贰层，建筑面积230平方米进行加固维修”。2016年3月4日，规划、城管、国土等部门及三茅街道、同心社区共同对第三人户进行现场验线（放样）。原告认为，第三人并非加固维修，实为原址翻建，是被告擅自批准的，被告擅自批准的行为造成了原告的损失,故向本院提起行政诉讼。原审法院认为：第三人房屋取得了规划部门出具的“关于同心村（社区）徐瑞华户危房维修的意见”，载明“同意危房加固维修，按建筑占地115平方米，层次贰层，建筑面积230平方米进行加固维修”。而后第三人户开工建设时，规划、国土、三茅街道、同心社区及被告共同到场参与验线（放样）。原告提出被告实施了擅自改变规划部门批复的行为，同意第三人拆除重建，被告对此予以否认，提出规划审批权限属于规划部门，其到场参与验线（放样）是依据文件规定。依据庭审查明的事实，第三人户翻建房屋，提供了全新的图纸，原告对翻建的形式是明知的。到现场参与验线（放样）的部门中，不仅有被告，亦有规划审批部门等其他单位，原告诉称是被告实施了改变规划的行为，即被告“乱作为”，被告予以否认，目前证据亦无法确认被告实施了改变规划的行政行为，故原告的全部诉讼请求无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告冷冬芳的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告冷冬芳负担。上诉人冷冬芳上诉称：被上诉人扬中市城管局未执行规划部门的批复手续，明知涉案房屋为加固维修，不可以拆除新建，却放任第三人拆除新建，并到场放样。被上诉人擅自改变规划批复，导致上诉人房屋开裂，出现安全隐患，请求判决被上诉人对上诉人的房屋开裂进行赔偿。被上诉人扬中市城管局答辩称：1、被上诉人未改变规划部门出具的批复手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”规划部门是法定的城乡规划管理部门，第三人户建房资料是经过规划部门审核，被上诉人无此审批权限，未改变规划部门的批复手续。2、本案第三人徐瑞华于2015年10月12日取得了规划部门核发的《关于同心村（社区）徐瑞华户危房维修的意见》，其建房图纸亦于同日通过了规划部门审验，并经四邻签字认可（含上诉人的签名），上诉人对第三人翻建房屋是明知的。3、2016年3月4日，规划、城管、国土等部门及三茅街道、同心社区共同对第三人户进行现场放样。扬中市所有居民建房放样是规划部门或者各镇（街、区）组织牵头实施，被上诉人仅是参加部门之一，无权改变规划。综上所述，被上诉人未改变规划部门的批复手续，上诉人诉讼请求无事实和法律依据。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人徐瑞华答辩称：上诉人的房屋开裂并非由第三人建房造成。1、第三人按照规划部门和村里相关要求，建房时留取了安全距离，并按照上诉人要求施工。2、上诉人房屋开裂是上诉人自己造成的。上诉人曾于2014年翻修违规扩建，未留取安全距离。上诉人翻修房屋时，厢房下方没有建基础，仅仅用两根柱子支撑，并且厢房改扩建不是同正房一起建造（厢房后建），因而造成房屋不均匀下沉导致房屋开裂。请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。上诉人冷冬芳提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。本院经庭审质证，被上诉人、第三人对一审提交的证据均无新的质证意见，上诉人异议认为被上诉人一审提交的证据4扬中市规划局《关于的回复》（扬规函复字[2017]第8号）是超过规定期限提交的，庭审中只提交了三份证据。针对该异议，被上诉人答辩称该回函为补充提交的证据，该证据在冷冬芳起诉前就已经事实存在，是6月6日由扬中市规划局作出，是在冷冬芳起诉日期6月27日之前。本院认为，该证据未在法律规定期限提交，原审法院也未在庭审中出示，并经双方当事人质证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款之规定，对被上诉人提交的证据4，不予认定。对于原审判决认定的事实，被上诉人、第三人均无异议，上诉人异议认为原审判决审理查明部分遗漏了现场放样是由被上诉人组织实施，也遗漏了上诉人当时找被上诉人现场放样负责人询问等内容。因上诉人对所提异议未能提交相关证据予以证明，且与本案的争议焦点无关，本院不予支持和理会。庭审中各方当事人围绕本案的争议焦点：被上诉人扬中市城管局是否改变了规划行为；如果改变了规划行为，是否合法，是否需要赔偿展开辩论，各自辩论意见与答辩意见相同。本院经审理，除被上诉人提交的证据4不予认定外，原审法院对其他证据的认证正确，予以确认。本院认定事实与原审认定事实无异。本院认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”扬中市人民政府《关于进一步加强城乡居民建房监督管理工作的通知》（扬政办发[2016]48号）第二项规定：“强化源头管理。居民建房及加固维修严格落实“五到场”制度，其中，“审批踏勘到场”由扬中市规划局牵头，其余“四到场”由各镇（街、区）牵头……2.施工放样验线到场，由各镇（街、区）、村（社区）会同扬中市规划局、国土局、城管局等单位现场在批准的建房位置定点打桩防线……”结合本案，扬中市规划局为本行政区域内的城乡规划主管部门，被上诉人作为城市管理主管部门并无城乡规划的职权。作为文件中规定的“施工放样验线”需到场的单位之一，被上诉人参与第三人施工验线（放样）工作，其行为并无不当。依据该文件规定，参与验线（放样）的牵头负责单位为各镇（街、区），并非上诉人所称的被上诉人。翻建房屋系第三人个人行为，上诉人并无证据证明第三人翻建房屋是经被上诉人批准的，且被上诉人、第三人均对此予以否认，因此，上诉人要求确认被上诉人擅自改变规划批复违法的诉求，本院不予支持。目前，上诉人房屋开裂的原因尚不明确，即使上诉人有证据证明为第三人翻建房屋所致，其房屋开裂与被上诉人参与验线（放样）的行为之间并无因果关系，上诉人以扬中市城管局为被上诉人请求行政赔偿无事实和法律依据。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实依据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本院对上诉人的赔偿诉求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。上诉人的上诉请求及理由，依法均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冷冬芳负担。本判决为终审判决。审判长  王从国审判员  曹 英审判员  陈小娟二〇一七年十二月二十六日书记员  肖梦婕