杭州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）浙8601行初70号
原告杭州通泰食品有限公司，住所地杭州市萧山区新街街道新盛村。
法定代表人吴锋，该公司总经理。
被告杭州市萧山区市场监督管理局，住所地杭州市萧山区金城路255号。
法定代表人沈肖群，该局局长。
委托代理人杨黎明、谢作成，该局工作人员。
被告杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区行政中心。
法定代表人王敏，该区区长。
委托代理人王晓怡、杨立威，该区政府工作人员。
原告杭州泰通食品有限公司（以下简称泰通公司）不服被告杭州市萧山区市场监督管理局（以下简称萧山市监局）食品行政处罚及被告杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）行政复议决定，在2017年5月5日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，在2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告泰通公司法定代表人吴锋，被告萧山市监局副局长杨志芳及委托代理人杨黎明、谢作成，被告萧山区政府委托代理人王晓怡、杨立威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月22日，萧山市监局作出萧市监新处字[2017]18号《行政处罚决定书》，主要内容是：泰通公司于2016年4月26日生产清润型蜜研坊蜂蜜362瓶，于同年5月6日将该批蜂蜜销售给杭州和美食品有限公司（以下简称和美公司）360瓶，计货款3420元，另2瓶为留样。和美公司将该批蜂蜜配送给杭州物美凯普商业有限公司（以下简称物美凯普公司）。后浙江省食品药品监督管理局委托浙江省食品药品检验研究院对该批次蜂蜜进行抽样检验，检验结论为菌落总数项目不符合GB14963-2011标准要求，不合格。泰通公司生产销售不合格蜂蜜的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十四条第（十三）项的规定，属生产销售其他不符合食品安全标准的食品的行为。根据《食品安全法》第一百二十四条第二款的规定，决定没收清润型蜜研坊蜂蜜92瓶并处罚款50000元。泰通公司不服，向萧山区政府申请行政复议。2017年4月13日，萧山区政府作出杭萧复字[2017]第32号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十三条之规定，维持萧山市监局作出的《行政处罚决定书》。
原告泰通公司诉称：1.萧山市监局作出处罚决定证据不足。其生产的蜂蜜依法履行了出厂检验，经检验合格后销售给经销商，不存在生产销售不合格蜂蜜的行为。涉案产品为流通抽检，不合格项目为“菌落总数”，影响其变化的不确定因素较多，萧山市监局仅凭流通抽样检测报告结论作出认定和处罚，证据不足。2.萧山市监局作出处罚决定适用法律错误。其向萧山市监局提出陈述、申辩，提供了物美凯普公司的情况说明，该公司认可其提供的涉案产品出厂检验和第三方检验报告，认为不能排除抽样过程及检验过程中发生变化的可能，但萧山市监局不予采纳，仍维持原处理意见。3.萧山区政府作出复议决定认定事实不清。其申请行政复议时提交3份证据材料（涉案产品第三方检测报告、浙江省食品药品监督管理局食品生产监管处的行政回复、国家食品药品监督总局公告），但萧山区政府未予采纳。涉案产品出厂检验合格，经多次配送周转后上架销售，配送、抽样、样品运输交接、检验各环节均可能对“菌落总数”产生影响，在事实不清的情况下，不应由其担责。故请求：1.撤销萧山市监局作出的萧市监新处字[2017]18号《行政处罚决定书》。2.撤销萧山区政府作出的杭萧复字[2017]第32号《行政复议决定书》。3.诉讼费由两被告承担。
原告泰通公司在法定期限内向本院提交以下4组证据材料：
1.《关于我公司销售的“蜜研坊”牌一批次蜂蜜“菌落总数”不符合标准规定的情况说明》，拟证明其所生产的产品经出厂检验和第三方检验均符合标准，物美凯普公司予以认可的事实。
2.《关于“杭州泰通食品有限公司”抽检不合格食品情况说明的回复》，拟证明其生产的产品符合标准的事实。
3.杭州谱可检测技术有限公司出具的《检验检测报告》，拟证明其生产的产品经复查符合标准，应当不予处罚的事实。
4.《上海市食品药品监督管理局关于对国家食品药品监督管理总局通告不合格食品核查处置情况的公告（2016年第5期）》，拟证明类似案件中，流通过程中造成菌落总数超标的情形不予处罚的事实。
被告萧山市监局辩称：1.其作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，定性准确，处罚适当，程序合法。2016年7月25日,其对泰通公司于同年4月26日生产的清润型蜜研坊蜂蜜经监督抽检不合格一案予以立案调查，查明泰通公司于该日生产清润型蜜研坊蜂蜜362瓶，并于同年5月6日销售给和美公司360瓶，计货款3420元，另2瓶为留样。和美公司当天向物美凯普公司配送了该批次蜂蜜。同月17日，浙江省食品药品检验研究院根据浙江省食品药品监督管理局委托，对物美凯普公司销售的上述蜂蜜进行监督抽检。该研究院经检验，于同年6月13日出具了检验报告，因被抽检的食品菌落总数项目不符合GB14963-2011《食品安全国家标准蜂蜜》标准要求，检验结论为不合格。同年7月25日，其向泰通公司送达该检验报告并责令改正、召回。泰通公司对检验结论有异议，但根据《食品安全抽样检验管理办法》规定，不得予以复检。至同年10月10日，泰通公司召回该批次不合格蜂蜜92瓶。同年8月1日，其对泰通公司于同年7月20日生产的同款蜂蜜进行抽检，并委托浙江省质量检测科学研究院检测，检测结论为合格。2017年1月12日，其向泰通公司送达《行政处罚听证告知书》。泰通公司收到告知书后提出书面陈述申辩，其进行复核，因事实、理由不成立，未予采纳。其于同月22日作出萧市监新处字〔2017〕18号《行政处罚决定书》，对泰通公司生产经营不符合食品安全国家标准的蜂蜜的行为，根据《食品安全法》第三十四条第(十三)项、第一百二十四条第二款规定，作出没收不合格蜂蜜92瓶并处罚款50000元的处罚。该处罚决定适用法律依据准确、量罚适当。送达期间泰通公司拒签收该处罚决定，并于同月24日提交新材料，要求减轻或者不予处罚。其研究后对泰通公司要求不予支持。泰通公司于同年2月15日签收《行政处罚决定书》。其依法履行了送达检验报告、立案、调查、检查、合议、核审、送达行政处罚听证告知书、听取陈述申辩、复核、审批、作出处罚决定及送达等法定程序，程序合法。2.泰通公司诉称案涉处罚决定“证据不足，适用法律错误”的事实与理由不成立。首先，泰通公司称出厂检验合格故不存在生产销售不合格蜂蜜行为，明显与法律及事实不符。出厂检验是食品生产最后一道工序，经检验合格的方可出厂销售。但经出厂检验合格的食品并不必然符合法律、法规或者食品安全标准。其次，泰通公司称案涉产品为流通抽检，影响菌落总数变化的不确定因素较多，抽样过程及检验过程可能发生变化，浙江省食品药品检验研究院出具的检验报告无法律效力，该主张无事实与法律依据。在流通领域开展监督抽检是监管部门履行食品安全监督管理职责的法定措施。案涉抽样程序、过程、封样状态等内容均经抽样双方签字确认，经法定检验机构检验出具的检验报告合法有效。被抽样检验食品处保质期内，应完全适于销售，菌落总数项目在保质期应当符合食品安全标准。此外，经抽样所在地杭州市上城区市场监督管理局调查，未发现涉案蜂蜜因储存销售环节中的因素导致不合格的情形，泰通公司亦未提出实质证据。再次，泰通公司提交的第三方检验报告、省食品局食品生产监管处的回复，并不能否定浙江省食品药品检验研究院出具的检验报告的法律效力。最后，泰通公司提交的上海食药局的公告(2016年第5期)，与本案无关联性。故请求驳回泰通公司的诉讼请求。
被告萧山市监局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下7组证据材料：
1.泰通公司《营业执照》、《全国工业产品生产许可证》及法定代表人《身份证》，拟证明泰通公司作为被处罚当事人的主体资格。
2.GC1633013059号《国家食品安全抽样检验抽样单》、SP20160279号《检验报告》，拟证明泰通公司生产的案涉蜂蜜经法定机构监督抽检，落菌总数项目不符合食品安全国家标准的事实。
3.《蜂蜜加工记录》、《成品入库单》、《成品出厂检验报告》、《产品出货单》、《销售出库明细》及《现场笔录》，拟证明泰通公司生产案涉蜂蜜并销售给和美公司的事实。
4.萧山市监局《询问（调查）笔录》、杭州市上城区市场监督管理局《询问（调查）笔录》、《供应商订货/收货单》、《杭州和美食品有限公司厂家退货单》，拟证明泰通公司生产出厂销售案涉蜂蜜及和美公司将案涉蜂蜜配送给物美凯普公司，及泰通公司召回92瓶不合格蜂蜜的事实。
5.《检测(检验、鉴定)委托书》、《食品安全抽样检验抽样单》、1600906374号《检测报告》、泰通公司2016年7月20日《蜂蜜加工记录》、《成品出厂检验报告》及《现场笔录》，拟证明其对泰通公司2016年7月20日生产的同款蜂蜜进行抽检，经检测符合标准的事实。
6.《送达回证》、《责令改正通知书》、《责令召回通知书》、《关于我公司蜂蜜在省食药监局流通监督抽检中菌落总数不符合标准规定的整改报告》及附件，拟证明其依法送达检验报告，泰通公司进行整改的事实。
7.《案件来源登记表》、《立案审批表》、《案件调查终结报告》、《行政处罚有关事项审批表》（延长办案期限）两份、《案件讨论记录》、《行政处罚有关事项审批表》（行政处罚建议）、《行政处罚听证告知书》及《送达回证》、《陈述、申辩申请》及材料、《行政处罚决定审批表》、《行政处罚决定书》、《缴纳罚没款通知书》、《送达回证》、《罚没财物专用票据》、《关于“杭州泰通食品有限公司”抽检不合格食品情况说明的回复》及《关于我公司蜂蜜在省食药局流通监督抽检中菌落总数不符合标准规定提请给予酌情处理的报告》，拟证明其依法作出处罚决定，程序合法的事实。
被告萧山市监局向本院提交以下法律依据：
《食品安全法》。
被告萧山区政府辩称：1.行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，决定适当。根据《食品安全法》第六条第二款及《杭州市萧山区人民政府关于调整工商质监行政管理体制和改革完善市场监督管理体制的通知》（萧政发[2014]56号），萧山市监局具有作出案涉行政处罚决定的职权。萧山市监局作出处罚决定的程序符合《食品药品行政处罚程序规定》和《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定（试行）》的规定。对泰通公司生产的案涉蜂蜜进行检验的浙江省食品药品检验研究院具有检验资质，其出具的检验报告具有法律效力。泰通公司提交的杭州谱可检测技术有限公司出具的检验检测报告、省食品药品监管食品生产监管处的回复等证据，并未否定该检验报告的效力。因菌落总数属于微生物指标，根据《食品安全抽样检验管理办法》第三十七第（一）项的规定，复检机关不得复检。萧山市监局依据该检验报告和检查、调查情况，认定泰通公司有违法事实及生产该批次产品的数量、价格等情况，据此作出处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。萧山市监局根据《食品安全法》第三十四条第（十三）项、第一百二十四条第二款的规定作出处罚决定，适用法律正确。故其依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《行政复议法实施条例》第四十三条予以维持。2.行政复议决定程序合法。其在2017年3月21日收到泰通公司复议申请，在同日立案受理并直接送达答复通知书，在次日邮寄送达受理通知书。萧山市监局提交答复书和证据材料。其在同年4月13日作出《行政复议决定书》并送达。故请求驳回泰通公司的诉讼请求。
被告萧山区政府在法定期限内向本院提交证明复议程序合法性的以下2组证据：
1.《行政复议决定书》，拟证明其作出案涉行政复议决定的事实。
2.《行政复议申请书》、《行政复议案件受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《送达回证》及邮寄凭证，拟证明其作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法的事实。
被告萧山区政府向本院提交以下法律依据：
《行政复议法》、《行政复议法实施条例》。
经庭审举证、质证和辩论，本院对证据认证如下。
关于原告泰通公司提交的4组证据材料，两被告对证据1的证明目的有异议，认为不能证明泰通公司生产的案涉批次蜂蜜符合标准的事实；对证据2、4的关联性有异议；对证据3的真实性有异议。本院认为：各方当事人证据1的三性均无异议，故予以采信，但仅能证实物美凯普公司就案涉蜂蜜菌落总数可能受到其他因素影响作出说明的事实，不能直接证实泰通公司生产的案涉蜂蜜符合标准要求的事实。证据2-4与本案无关，故不予采信。
关于被告萧山市监局提交的7组证据材料：原告泰通公司对证据2中抽样单的真实性有异议；对证据2中检验报告的关联性有异议；对其他证据的三性均无异议。被告萧山区政府对证据1-7均无异议。本院认为：证据1-7与本案有关联，内容真实，形式与来源合法，予以采信，证实被诉食品行政处罚决定合法的事实。
关于被告萧山区政府提交的2组证据材料：原告泰通公司及被告萧山市监局对证据1-2均无异议，本院故予以采信，证实复议程序合法的事实。
经审理查明：泰通公司在2016年4月26日生产清润型蜜研坊蜂蜜362瓶，在同年5月6日销售给和美公司360瓶，计货款3420元，另2瓶为留样。和美公司在同日将该批次蜂蜜配送给物美凯普公司。同月17日，浙江省食品药品监督管理局委托浙江省食品药品检验研究院对物美凯普公司销售的上述蜂蜜进行抽样检验。同年6月13日，该研究院出具编号为SP20160279的《检验报告》，检验结论为菌落总数不符合GB14963-2011标准要求，不合格。浙江省食品药品监督管理局将相关情况通报萧山市监局，萧山市监局在同年7月25日立案调查，并在同日将该《检验报告》送达泰通公司。同年8月1日，萧山市监局对泰通公司于同年7月20日生产的同款蜂蜜进行抽样，并委托浙江省质量检测科学研究院检验。同年8月23日，该研究院出具编号为1600906374的《检测报告》，检测结论为菌落总数符合标准要求。同年10月10日，泰通公司已召回不合格清润型蜜研坊蜂蜜92瓶。2017年1月12日，萧山市监局向泰通公司送达《行政处罚听证告知书》，告知其在收到通知起三日内有权提出陈述、申辩或要求举行听证。同月15日，泰通公司提出陈述、申辩意见。萧山市监局经复核，在同月22日作出案涉《行政处罚决定书》并送达。期间泰通公司拒不签收，并在同月23日提交报告及材料要求减轻或不予处罚。萧山市监局对泰通公司的请求不予支持。泰通公司在同年2月15日签收该《行政处罚决定书》。泰通公司不服，向萧山区政府申请行政复议。同年3月21日，萧山区政府收到行政复议申请并受理，通知萧山市监局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。萧山市监局依法提交书面答复及相关证据材料。同年4月13日，萧山区政府作出案涉《行政复议决定书》。同年4月18日，泰通公司收到该《行政复议决定书》。同年5月2日，泰通公司向杭州市萧山区人民法院起诉。
本院认为：《食品安全法》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《杭州市萧山区人民政府关于调整工商质监行政管理体制和完善市场监督管理体制的通知》（萧政发[2014]56号）第二条明确“组建杭州市萧山市场监督管理局和区食品药品监督管理局，整合划入区工商行政管理局、区质量技术监督局和区食品药品监督管理局、区食品安全委员会办公室的职责。”本案中，泰通公司的住所地在萧山，故萧山市监局具有作出被诉食品行政处罚决定的职权依据。
《食品安全法》第三十四条第（十三）项规定“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。”第一百二十四条第一款、第二款规定“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。”泰通公司于2016年4月26日生产清润型蜜研坊蜂蜜362瓶，销售360瓶，计货款3420元，经浙江省食品药品检验研究院检验，菌落总数项目不符合GB14693-2011标准。《食品安全抽样检验管理办法》第三十七条第（一）项规定“有下列情形之一的，复检机构不得予以复检：（一）检验结论显示微生物指标超标的；”GB4789.1-2010《食品安全国家标准》中食品微生物学检验总则8.2条规定“检验结果报告后，剩余样品或同批样品不进行微生物项目的复检”。本案中，泰通公司生产的案涉蜂蜜不合格项目系菌落总数，属于微生物指标，萧山市监局依据上述规定未予复检，并无不当。故泰通公司生产销售案涉批次蜂蜜构成生产经营不符合食品安全标准食品的行为。泰通公司主张案涉蜂蜜菌落总数可能受运输、贮藏、销售、抽样、检验等环节影响，但结合杭州市上城区市场监督管理局对物美凯普公司客服经理的询问笔录，案涉蜂蜜储藏销售过程中并不存在可能影响菌落总数的情况，且泰通公司未提供相应证据，故本院不予支持。萧山市监局依据《食品安全法》上述规定，对泰通公司作出没收清润型蜜研坊蜂蜜92瓶并处罚款50000元的处罚决定，适用法律正确，量罚亦无不当。萧山市监局接浙江省食品药品监督管理局抽检信息通报后及时受理登记，符合《食品药品行政处罚程序规定》第十七条之规定；进行现场检查、询问，依法收集相关证据并在调查终结后撰写调查终结报告，符合《食品药品行政处罚程序规定》第二十条、第二十一条、第二十二条、第三十三条之规定；对案件进行合议并提出处理意见，符合《食品药品行政处罚程序规定》第三十五条之规定；在作出《行政处罚决定书》前告知泰通公司陈述、申辩权及要求举行听证的权利，听取泰通公司的陈述、申辩，符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、第三十二条、第四十二条及《食品药品行政处罚程序规定》第三十六条、第三十七条之规定；在作出《行政处罚决定书》后及时送达泰通公司，符合《行政处罚法》第四十条之规定，行政处罚程序合法。
萧山区政府在收到行政复议申请后及时审查受理，通知萧山市监局进行复议答复并要求提交相关证据、依据和其他有关材料，在法定期限内审理并作出复议决定，且将《行政复议决定书》送达泰通公司，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。
综上，被告萧山市监局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；被告萧山区政府作出的行政复议决定程序合法。原告泰通公司的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杭州泰通食品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杭州泰通食品有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 何钦波
审 判 员 周霄恒
代理审判员 高 旸
二〇一七年八月三十日
书 记 员 洪 婷
附:相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。