山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋行终字第9号
上诉人（原审原告）杜伟，男，汉族。
上诉人（原审原告）刘文英，女，汉族。
上诉人（原审原告）张艳娥，女，汉族。
上诉人（原审原告）杜龙，男，汉族。
上诉人（原审原告）谷丰恒，男，汉族。
上诉人（原审原告）韩翠亮，女，汉族。
上诉人（原审原告）徐翠枝，女，汉族。
上诉人（原审原告）解翠娥，女，汉族。
上诉人（原审原告）韩淋淋，女，汉族。
上诉人（原审原告）陈文平，男，汉族。
上诉人（原审原告）李锦花，女汉族。
诉讼代表人刘文英，女，汉族。
委托代理人李秉程�男。
被上诉人（原审被告）山西省人民政府。
法定代表人李小鹏，省长。
委托代理人肖班，男。
委托代理人王冠春，男。
上诉人杜伟等11人诉山西省人民政府行政复议一案。山西省太原市人民法院作出（2013）并行初字第10号行政判决，上诉人杜伟等11人不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人杜伟等11人的诉讼代表人刘文英和委托代理人李秉程，被上诉人山西省人民政府的委托代理人肖班、王冠春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人山西省人民政府于2013年6月4日对原告杜伟等25人作出了晋政行复不字（2013）43号不予受理行政复议申请决定书。
原审认定，原告杜伟等12人系山西省朔州市朔城区神头镇东神头村、西神头村、吉庄村村民。2013年4月18日�朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》认为“神头泉水源保护与生态修复工程是指桑干河河道重点段治理工程（朔州段）的神头泉出露区治理工程。该工程的建设对于我市桑干河沿岸地区经济社会可持续发展和人民群众生命财产安全具有重大意义。”2013年6月4日，原告杜伟等25人认为朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》侵犯了其合法权益，遂作为申请人以朔州市人民政府为被申请人，向山西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的告》。2013年6月4日，山西省人民政府作出了晋政行复不字（2013）43号不予受理行政复议申请决定书，该决定书以“被申请人发布《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》不是具�行政行为，不属于行政复议范围”为由，决定不予受理。原告杜伟等12人收到晋政行复不字（2013）43号不予受理行政复议申请决定亏后认为，该决定书认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，而且朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》也违反了法定程序，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定、公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法可以申请行政复议，但必须符合法定的申请行政复议的范围和申请条件。只有大具体行政行为不服，才能通过行政复议解决，而对于行政机关作出的其他行为产生的纠纷，不能通过行政复议解决。
本案原告杜伟等12人认为朔州市人民政府于2013年4月18日作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事�的通告》侵犯了其合法权益，向被告山西省人民政府提起行政复议申请，由于朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是朔州市人民政府针对不特定的人和事作出的具有普遍约束力的行为规则的行为，其内容不仅约束特定的行政相对人而且也约束行政主体，不仅适用于当时的行为和事件，而且适用于以后发生的同类行为或事件，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故原告杜伟等12人请求撤销被告山西省人民政府的晋政行复不字（2013）43号《不予受理行政复议决定书》，判令被告履行职责，受理原告的行政复议申请的诉讼请求和理由无事实和法律依据，本院不予支持。故判决：驳回原告杜伟等12人的诉讼请求。
判后，上诉人杜伟等11人不服，上诉请求：1.撤销一审判决；2.支持上诉人原诉讼请求即撤销被上诉人的晋政行复不字43号《不予受理行政复议申请决定书》，并依法改判被上诉人履行职责，受理上诉人的行政复议申请。事实和理由：
（一）原判决认定事实不清，证据不足。2012年4月19日，朔州市政府作出《关于朔州市神头泉水源保护及周边开发工程建设用地的通告》，建设“神泉生态新城”。朔州市政府采用暴力手段并违规动用警力强行挖毁了该《通告》范围内、外4000多亩农用地。对朔州市政府的违法行政行为，上诉人依法向被上诉人提出行政复议申请。在行政复议审理期间，被上诉人的行政复议应诉处于2013年4月21日向上诉人邮寄送达了《朔州市人民政府关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》，由此可见，朔州市政府的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是针对管理相对人即上诉人作出的，并由被上诉人邮寄送达上诉人，应当视作具体行政行为。
（二）朔州市政府2013年作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是具体行政行为。
1.朔州市政府2013年《通告》符合具体行政行为的特征。朔州市政府2013年《通告》是针对“桑干河河道重点段治理工程（朔外段）的神头泉治理工程”，“主要包括源子问段整治工程，三泉湾、五花泉与源子河连通工程、壅水堰工程和道路与交通桥工程四部分……，”这一特定事项，对特定的“上述工程涉及范围内”的可以确定的一群人包括上诉人的处理。该《通告》不仅是法律行为，而且是朔州市政府单方行政职权行为，具有外部处理特征。因此，朔州市政府2013年《通告》完全符合具体行政行为的特征。
2.朔州市政府2013年《通告》具备具体行政行为成立的三要件：（1）主体要件：朔州市政府是行政机关，符合作出该《通告》的主体资格；（2）必须有明确的意思表示要件：朔州市政府2013年《通告》意思表示非常明确。（3）必须送达当事人要件。朔州市政府的2013年《通告》已经于2013年4月21日经被上诉人邮寄送达当事人即上诉人。
（三）原审法院对上诉人提交的重要证据不予采信，严重影响了对本案的公正判决。
既然对原《通告》提出的行政复议申请被上诉人己经受理，那么，对原《通告》的再版通告即《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》提出行政复议申请，被上诉人就应当受理。被上诉人作出的《行政复议中止通知书》，证明《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是朔州市政府在行政复议审理期间违反规定重新作出的，依据《行政复议法》相关规定，对该《通告》提出行政复议申请，被上诉人不仅应当受理，还应当依据《行政复议法实施条例》第六十二条之规定办理。
（四）原审判决将朔州市政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》表述成抽象行政行为的特征，从而作出枉法判决。1.朔州市政府的该《通告》就是针对特定的可以确定的一群人即“上述工程涉及范围内”的土地使用权人包括上诉人作出的处理。2.该《通告》是朔州市政府的单方行政职权行为，对行政主体即朔州市政府没有任何约束力。3.该《通告》仅适用于“当时的行为和事件”即“神头泉出露区治理工程”这一特定事项，该项工程一旦结束，则该《通告》自行失效。
被上诉人山西省人民政府答辩称，（一）朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》不属于行政复议范围。朔州市人民政府于2013年4月18日作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告»，从其内容看，是对执行省发改委有关批复的补充与细化，也是出于行政管理需要所采取的必要措施。从其适用范围和对象看，具有广泛性和不特定性，约束不特定的行政相对人。从其效力看，具有反复适用性和长期有效性。所以，该《通告》属于抽象行政行为的范畴，不属于行政复议的范围，依法不能受理；（二）朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》没有侵犯上诉人的合法权益。上诉人杜伟、刘文英等人在向答辩人提出行政复议申请时，并未提交农村集体土地承包经营权的相关权利证明，不能证明上诉人与《通告》具有法律上的利害关系，以及其合法权益受到侵犯，也说明上诉人不具有提起行政复议及行政诉讼的主体资格；（三）原审判决认定事�清楚，适用依据正确，应予维持。
上诉人杜伟等十一人向法庭提交的证据有：1.2012年发布的《关于朔州市神头泉水源保护及周边开发工程建设用地的通告》；2.中止行政复议通知书；3.行政裁决申请书；4.2013年发布的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》；5.施工现场照片两张；6.不予受理行政复议申请决定书；
被上诉人山西省人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1.晋政行复不字（2013）43号《不予受理行政复议申请决书》；2.行政复议申请资料。
经对上述证据及各方当事人的质证意见进行综合分析，对上述证据作以下确认：
对上诉人提交的证据1、2、5与本案无关联，本院不予采信；对上诉人提交的证据3、4、6与本案相关联，本院予以认可。对被上诉人提交的证据1、2符合法定要件，为有效证据，�院予以采信。
综合上述证据，本院查明的事实与一审一致，对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人向被上诉人提出行政复议申请，要求撤销朔州市人民政府《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》，该通告是否属于具体的行政行为成为本案的焦点问题。由于朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是朔州市人民政府针对不特定的人和事作出的具有普遍约束力的行为规则的行为，其内容不仅约束特定的行政相对人而且也约束行政主体，不仅适用于当时的行为和事件，而且适用于以后发生的同类行为或事件；另外，上诉人认为被上诉人的行为侵犯了其合法权益，但究竟侵犯了上诉人的何种具体权利并不明确。所以，上诉人杜伟等11人请求撤销被上诉人山西省人民政府的晋政行复�字（2013）43号《不予受理行政复议决定书》，判令其履行职责，受理上诉人的行政复议申请不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人杜伟等11人负担。
本判决为终审判决。
审判长 武全敬
审判员 刘晓芬
审判员 郑 宏
二〇一四年五月十六日
书记员 王婷婷