福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行再初字第18号
原告黄昌彬，男，1967年11月24日出生，汉族，身份证住址福建省福州市晋安区。
原告陈斌，女，1967年3月13日出生，汉族，身份证住址福建省福州市仓山区。
两原告之共同委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人岳江涛，福州市国土资源局工作人员。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
被告福建省国土资源厅，住所地福州市。
法定代表人叶敏，厅长。
委托代理人杨玉章，福建省国土资源厅工作人员。
委托代理人郑裕璋，福建省国土资源厅工作人员。
原告黄昌彬、陈斌不服被告福州市国土资源局（以下简称被告一）土地行政强制一案，于2013年4月21日向本院提起行政诉讼，本院于2013年5月2日予以立案受理后，于2013年6月25日作出（2013）晋行初字第76号行政裁定，以原告未提供被诉《公告》所涉土地的权属证书，其提供的晋安区岳峰镇鹤林村委会证明及陈天明等3人分别出具的证明材料均不能证明其合法享有土地使用权，因此不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回原告黄昌彬、陈斌的起诉。原告不服，上诉至福州市中级人民法院。2013年9月27日，福州市中级人民法院作出（2013）榕行终字第281号行政裁定，以黄昌彬、陈斌既无土地权属证书，又不能证明其对被诉《公告》所涉土地具有合法的土地使用权，故其不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回上诉，维持了本院一审裁定。后黄昌彬、陈斌不服，向福建省高级人民法院申请再审。2015年12月14日，福建省高级人民法院作出（2015）闽行再终字第18号行政裁定，认定黄昌彬、陈斌系被诉具体行政行为的相对人，且作为讼争集体土地及地上建筑物的实际使用人，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。原审认定黄昌彬和陈斌不具备原告诉讼主体资格并驳回其起诉，适用法律错误。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（三）项之规定，裁定撤销了福州市中级人民法院（2013）榕行终字第281号行政裁定和本院（2013）晋行初字第76号行政裁定，指令本院对本案审理。本院于2015年12月30日重新予以立案受理后，于2016年1月12日向被告一送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加福建省国土资源厅（以下简称被告二）为共同被告，于2016年1月12日送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。原告黄昌彬、陈斌及两原告之共同委托代理人孙晓阳，被告一之委托代理人岳江涛、刘晨璐，被告二之委托代理人郑裕璋到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2012年12月20日，被告一对原告黄昌彬、陈斌作出榕国土资强（2012）446号《公告》，主要内容为：你未经有权机关批准，擅自在本市晋安区鹤林村蒲岭非法占用土地建设建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，属于未经批准非法占有土地行为。根据《土地管理法》第七十六条、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》及福州市人民政府《关于清理整治违法建设的通告》的规定，现责令你退还非法占用的土地，并自本公告发布之日起三日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。
原告黄昌彬、陈斌不服，向被告二申请行政复议。2013年4月1日，被告二作出闽国土资复决（2013）7号《行政复议决定书》，维持了被告一榕国土资强（2012）446号《公告》。
原告黄昌彬、陈斌诉称，原告系福州市晋安区岳峰镇鹤林村村民，拥有合法建造的房屋一处。2012年12月20日被告违法作出榕国土资强（2012）446号《公告》，责令原告自公告之日起三日内自行拆除，否则将强制拆除。2012年12月21日，原告就上述《公告》向被告二申请行政复议，被告二以闽国土资复决（2013）7号《行政复议决定书》维持了被告一作出的榕国土资强（2012）446号《公告》。原告认为，被告一作出的《公告》实体和程序均违法，未按法律规定尽到审查义务，侵犯了原告的合法权益。请求依法确认被告一作出榕国土资强（2012）446号《公告》的具体行政行为违法，并撤销此公告。
原告向本院提交如下证据：证据1、被告一作出的榕国土资强（2012）446号《公告》，证明：原告的合法权利受到侵害。证据2、福建省国土资源厅作出的闽国土复决（2013）7号行政复议决定书、信封，证明：原告向相关部门提起了行政复议，并在法定期限内提起了行政诉讼。证据3、岳峰镇鹤林村委会证明，证明：原告陈斌长期在蒲岭村28号居住。证据4、陈天明、林秀钦、林灶俤书写的证明，证明原告黄昌彬、陈斌两家在鹤林村拥有房屋一处，并在此房生活。
被告一辩称：一、原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格，应裁定驳回其起诉。二、被告一作出的榕国土资强（2012）446号《公告》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。
被告一向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：证据1、晋安区房屋拆迁工程处向被告出具的《关于岳峰镇鹤林村蒲岭28-3号陈斌、黄昌彬房屋的情况说明》及房屋矢量图、航拍图，证明：涉案房屋系2006年8月26日之后建造。证据2-1、福州市晋安区岳峰镇人民政府向被告出具的《协助调查函》，证据2-2、福州市国土资源局晋安分局向被告出具的《关于陈斌、黄昌彬在岳峰镇鹤林村建房用地情况的复函》，证据2-3、福州市晋安区住房保障和房产管理局向被告出具的《关于协助查询陈斌、黄昌彬是否办理产权证情况的复函》（复印件），证据2-4、福州市晋安区城乡建设局向被告出具的《复函》，该组证据证明：原告涉案房屋，未依法取得用地、建房等审批手续，系未经批准占地建房，并不享有合法的土地使用权。证据3、福州国土资源局榕国土资强（2012）446号《公告》张贴至争议建筑物照片（复印件），证明：《公告》已通过合法程序送达原告，是合法有效的具体行政行为。法律依据：1、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，证明：该规定第四条证明只有合法土地使用权人和实际使用人对于行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为才有诉权，非法占地人对此没有诉权。2、《中华人民共和国土地管理法》，证明：该法第二条第三款、第四十三条规定，村民建设住宅应当经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。第七十六条规定对于非法占地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。3、福州市人民代表大会常务委员会关于查封违法建设的规定（榕人常（2009）48号），证明：该决定第一条、第三条在《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的基础上，进一步明确福州市国土局作出公告的权限。4、福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告（榕政（2006）18号），证明：该通告进一步明确了国土局的执法权限。
被告二辩称，其依法受理原告的行政复议申请，作出的闽国土资复决（2013）7号行政复议决定，事实法律依据充分，程序合法，建议依法驳回原告的诉讼请求。
被告二向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据和法律依据：证据1、《行政复议申请书》，证明：原告提出行政复议申请；证据2、补正行政复议申请通知书，证明：被告二要求原告补充提起复议的有关材料；证据3、对贵厅2012年12月27日作出的《补正行政复议申请通知书》的回复，证明：原告依法补正相关材料；证据4、行政复议申请处理审批表，证明：被告二依法受理原告复议申请；证据5、福建省国土资源厅关于转送陈斌、黄昌彬行政复议申请的报告，证明：被告二依法将原告的规范性文件审查请求，转送有权处理机关；证据6、福建省人民政府法制办公室关于闽国土资（2013）13号文的复函（闽政法函（2013）7号），证明：有权处理机关对规范性文件进行审查；证据7、行政复议答复书，证明：被告一提交行政复议答复；证据8、晋安区岳峰镇人民政府回函；证据9、晋安区住房保障和房产管理局复函（榕晋房函（2012）93号）；证据10、晋安区城乡建设局复函；证据11、福州市国土资源局晋安分局复函（榕晋国土资函（2012）126号）；证据12、晋安区房屋拆迁工程处关于岳峰镇鹤林村蒲岭28-3号陈斌、黄昌彬房屋的情况说明及附图，证据8-12证明：被告一作出具体行政行为的证据；证据13、福州市国土资源局公告（榕国土资强（2012）446号），证明：被告一作出具体行政行为；证据14、张贴照片，证明：被告一张贴公告；证据15、行政复议决定书（闽国土资复决（2013）7号），证明：被告二依法作出行政复议决定。（以上证据均为复印件）。法律依据：1、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2015）9号）第九条、第十条，证明：被告二依法对行政复议行为的程序合法性承担举证责任。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条；3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条；4、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第七十六条；5、《福州市人民代表大会常务会委员会关于查处违法建筑的决定》第一条、第三条；法律依据2-5均证明：被告二依法办理行政复议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1-2，被告一提供的证据1、证据2-1、证据2-2、证据2-4、证据3，被告二提供的证据8、10-15，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，具备真实性，可以作为本案认定事实的依据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
原告黄昌彬、陈斌于2006年8月26日后在福州市晋安区岳峰镇鹤林村蒲岭建设四层房屋一座，未完成相关审批手续。该建造房屋位于福州市“晋安新城鹤林片区横屿组团”项目征收红线范围内。2012年12月20日，被告一对原告黄昌彬、陈斌作出榕国土资强（2012）446号《公告》，主要内容为：你未经有权机关批准，擅自在福州市晋安区岳峰镇鹤林村蒲岭非法占用土地建设建筑物，属于未经批准非法占有土地行为。现责令你退还非法占用的土地，并自本公告发布之日起三日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。
原告黄昌彬、陈斌不服，申请行政复议。2013年4月1日，被告二作出闽国土资复决（2013）7号《行政复议决定书》，维持了被告一榕国土资强（2012）446号《公告》。原告随之提起本案诉讼。
另查明，涉案房屋已被拆除。
本院认为：
福建省高级人民法院作出（2015）闽行再终字第18号行政裁定，认为黄昌彬和陈斌系被诉具体行政行为的相对人，其作为讼争集体土地及地上建筑物的实际使用人，与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告，其提起诉讼符合行政诉讼法规定的起诉条件，法院依法应予受理。该行政裁定对本案具有羁束力，对本次审理过程中原、被告对原告是否具有本案诉权的争议，本院不再重复评判。
根据《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。本案被告一对黄昌彬、陈斌作出榕国土资强（2012）446号《公告》后，未再作出行政处罚决定。上述《公告》的内容已包含责令限期拆除行政处罚的内容，但被告一在作出《公告》前，未履行作出行政处罚的相关行政程序，且用张贴《公告》的方式亦不符合送达文书的相关规定，违反了行政正当程序性的要求，行政程序违法。被告二在被告一行政程序违法的情况下，仍作出予以维持的行政复议决定，显属不当。故原告主张确认被告一作出的榕国土资强（2012）446号《公告》违法的诉求予以支持。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
确认被告福州市国土资源局于2012年12月20日作出的榕国土资强（2012）446号《公告》的具体行政行为及被告福建省国土资源厅于2013年4月1日作出的闽国土资复决（2013）7号《行政复议决定书》的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告福州市国土资源局和被告福建省国土资源厅共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审判长 范晓玲
审判员 林灵雯
审判员 岳 亮
二〇一六年四月十四日
书记员 林 芸
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。