江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初320号
原告南通宗泰建材有限公司，住所地南通市崇川区任港街道姚港社区一组。
法定代表人华启鹏，职务总经理。
委托代理人李德华，江苏大达律师事务所律师。
被告南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年中路128号。
法定代表人曹建军，职务局长。
委托代理人缪小卫，南通市崇川区任港街道办事处工作人员。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
第三人南通恒通混凝土有限公司，住所地南通市崇川区龙潭路28号。
法定代表人蒋玉飞，职务执行董事。
第三人南通长江水泥贸易有限公司，住所地南通市崇川区龙潭路28号。
法定代表人黄英，职务执行董事。
原告南通宗泰建材有限公司（以下简称宗泰公司）不服被告南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）房屋搬迁行政协议，于2016年12月8日以崇川住建局和南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）为共同被告向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于12月9日向被告崇川住建局、任港街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年3月2日向第三人南通恒通混凝土有限公司（以下简称恒通公司）、南通长江水泥贸易有限公司（以下简称长江公司）公告送达了起诉状副本及参加诉讼通知书等诉讼法律文书。因任港街办系被告崇川住建局委托的征收实施单位，经本院释明，原告宗泰公司撤回对任港街办的起诉，本院口头裁定准许。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭审理了本案。原告宗泰公司的委托代理人李德华，被告崇川住建局副局长秦长林及委托代理人缪小卫、李小飞到庭参加诉讼，第三人恒通公司、长江公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本案现已部分缺席审理终结。
2016年5月28日，被告崇川住建局与第三人恒通公司签订了2015版0001964号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），明确在滨江大桥桥头公园地块内第三人恒通公司自愿搬迁，被告崇川住建局对第三人恒通公司所有的坐落于任港街办的自建房屋4505.83平方米、简易房849.37平方米、棚披974.43平方米及构筑物给予搬迁补偿共计5880万元（含奖励和人员清理费）等内容。
原告宗泰公司诉称，原告宗泰公司自2010年1月起租用第三人长江公司的房屋和设施开展经营活动。2014年7月20日，第三人长江公司与原告宗泰公司签订《资产转让协议》，将其全部固定资产及设备转让给原告宗泰公司，约定价款248万元，后经双方协商，原告宗泰公司实际支付500万元，第三人长江公司亦交付了全部资产。因滨江大桥桥头公园征收项目，被告崇川住建局与第三人恒通公司协商搬迁，并于2016年5月28日签订了《补偿安置协议》，协议约定的搬迁资产中包含有原告宗泰公司受让第三人长江公司的资产。第三人长江公司与恒通公司为不同的法律主体，原告宗泰公司受让第三人长江公司的资产后，他人无权擅自处分。请求确认被告崇川住建局与第三人恒通公司签订的《补偿安置协议》中涉及对第三人长江公司资产搬迁补偿的内容无效，诉讼费由被告崇川住建局承担。
原告宗泰公司向本院提交了以下证据：
1.资产转让协议、进账单、收据、收条，证明原告宗泰公司受让了第三人长江公司的资产并支付了价款，且该协议明确第三人长江公司资产原由原告宗泰公司租赁。
2.崇川区房屋搬迁补偿安置协议、任港街办2016年11月11日出具的《证明》，证明被告崇川住建局与第三人恒通公司签订的补偿安置协议中约定的搬迁补偿资产中包含原告宗泰公司的资产。
3.第三人长江公司的企业信用信息，证明第三人长江公司被工商部门列入经营异常名录，实际不再经营。
4.增值税普通发票，证明第三人长江公司将资产出售给原告宗泰公司，开具了销售发票。
5.2007年4月28日南通港经济实业公司与第三人长江公司签订的租赁合同，证明该合同明确位于南通市崇川区龙潭路28号南通港江堤以下3600平米场地及200平米房屋租赁给第三人长江公司使用，该合同目前仍在有效期内。
6.房屋产权证明（任港街办出具），证明租赁房屋的合法性。
7.第三人长江公司2010年1月5日与泰州市恒远通商贸有限公司签订的《租赁协议书》，证明资产转让协议中涵盖的资产，原由原告宗泰公司的法定代表人华启鹏开办的泰州市恒远通商贸有限公司租赁使用。
被告崇川住建局辩称，因滨江大桥桥头公园项目建设需要，南通市崇川区人民政府于2011年9月30日作出崇川政征决字[2011]6号《南通市崇川区人民政府关于对滨江大桥桥头公园项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，对该项目范围内国有土地上房屋实施征收。第三人恒通公司部分房屋位于征收范围内。第三人恒通公司主张对其非征收范围内房屋整体搬迁并补偿。经核实，第三人恒通公司经营场所共计五处，分别为林海分公司、长江公司、运输公司、任港分公司、北堆场，除任港分公司场所土地租赁自港务七区外，其余场所土地均租赁自南通港社区。经双方协商，于2016年5月28日签订了《搬迁补偿安置协议》，该协议并未有法律、法规规定的无效情形，原告宗泰公司的主张不能成立，请求判决驳回原告宗泰公司的诉讼请求。
2016年12月26日，被告崇川住建局向本院提交以下证据、依据：
1.崇川政告字[2011]6号《南通市崇川区人民政府国有土地上房屋征收公告》、崇川政征决字[2011]6号《南通市崇川区人民政府关于对滨江大桥桥头公园项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》及附件红线图、补偿安置方案，证明因滨江大桥桥头公园项目建设需要，南通市崇川区人民政府作出征收决定，对该项目规划红线内国有土地上房屋实施征收，被告崇川住建局依据征收决定开展相关征收补偿工作。
2.租赁协议、租赁合同、租金票据，证明第三人长江公司所在地系第三人恒通公司向南通港经济实业公司租赁，租金由第三人恒通公司支付，被告崇川住建局实施搬迁补偿工作时根据该租赁合同及缴纳租赁费的事实确定第三人恒通公司为补偿对象。
3.房屋征收估价评估报告，证明被告崇川住建局委托评估公司对房屋、设备、其他补偿项目进行评估（包括第三人长江公司相应房屋），案涉协议签订具有评估报告的依据。
4.2015版0001964号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》，证明被告崇川住建局与第三人恒通公司就整体搬迁达成补偿安置协议。
法律法规依据：《中华人民共和国合同法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《市政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（通政发[2011]71号）。
被告崇川住建局当庭补充提供证据：
5.承诺书，证明南通港经济实业公司与第三人长江公司于2007年4月28日订立的租赁合同仅作为第三人长江公司办理营业执照需要而出具，不具有实际租赁效果。
第三人恒通公司、长江公司经本院公告传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述意见、举证质证以及行使抗辩的权利。
本院依职权调取了第三人恒通公司、长江公司的工商注册登记资料。
经庭审质证，原告宗泰公司对被告崇川住建局所举证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明租赁合同包含第三人长江公司所使用的土地；对证据3的真实性无异议，但认为不能证明第三人长江公司所在地应包含于第三人恒通公司的搬迁范围；对证据4的真实性无异议，但认为对第三人恒通公司之外的资产，被告崇川住建局及第三人恒通公司均无权予以处置；对证据5形式及内容的真实性不予认可，认为未在答辩期内提供。
被告崇川住建局对原告宗泰公司所举证据1的真实性无异议，但认为该资产转让协议项下的资产是否实际转让以及转让物具体明细并不明确，进账单等单据不能真实反映原告宗泰公司所称的收购相关设备的事实；对证据2的真实性无异议，但认为不能达到原告宗泰公司的证明目的；对证据3认为与本案不具关联性；对证据4的真实性无异议，但认为无法证明票据反映的内容与原告宗泰公司所收购的资产相一致；对证据5、6的真实性不予认可，认为无法达到原告宗泰公司的证明目的；对证据7的真实性无异议，但认为无法确认租赁协议中涉及的设施、设备是否为原告宗泰公司已受让的设施、设备。
原告宗泰公司对本院所调取的第三人恒通公司、长江公司的工商注册登记资料无异议；被告崇川住建局对本院所调取的工商注册登记资料真实性无异议，但认为仅凭工商登记资料不能完全确认与实际情况相符。
本院对以上证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。对被告崇川住建局所举证据2-4的真实性予以认定，但证据2不能达到其证明目的；证据3可以反映评估资产的对象、价格等内容，予以认定；证据4的合法性问题将在本院认为部分阐述；证据5无正当理由未在答辩期内提供，不予认定。原告宗泰公司所举证据1、2、4、7相互印证，虽然没有明确资产转让的完整明细，但能够证明第三人长江公司与原告宗泰公司之间存在资产转让及支付对价的事实；证据3与本院调取的第三人长江公司的工商登记资料相印证，能够反映第三人长江公司自2012年度后未参加企业年检，被工商行政管理部门列入经营异常名录；证据5、6来源于第三人长江公司工商登记资料，与本院调取的工商登记资料相一致，能够反映当时租赁房屋、场地的事实。本院调取的证据能够反映第三人恒通公司与长江公司系两个各自独立的企业法人，自2012年度后未参加企业年检等事实。
经审理查明：2011年9月30日，南通市崇川区人民政府作出崇川政征决字[2011]6号《南通市崇川区人民政府关于对滨江大桥桥头公园项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，决定对滨江大桥桥头公园项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收。同日公告了房屋征收补偿安置方案。第三人恒通公司下属的林海分公司在该项目征收范围内。
2016年3月14日，受被告崇川住建局的委托，南通中房房地产评估咨询有限公司对第三人恒通公司位于任港街办范围内的房屋等全部资产进行征收评估，评估对象为第三人恒通公司自建房屋4505.83平方米、简易房（钢结构大棚）849.37平方米、棚披974.43平方米、建造的120米长码头延伸江中钢筋混凝土结构平台及配套设施，具体包括：1.林海分公司码头楼房或平房144.64平方米、简易房104.32平方米、棚披797.46平方米、120米码头1座、8吨吊机3台、80吨地磅1台、变压器500KVA（含6个屏2个表）1台。2.南通长江水泥贸易公司楼房或平房468.04平方米，水泥中转库5座、100吨地磅1台。1、2两项土地性质为租赁南通港经济实业公司（2007年5月18日）集体建设用地31.1亩（有手续）计20733平方米，租赁集体土地4045平方米（测算）。3.运输有限公司（办公区）楼房或平房3249.52平方米、简易房468.17平方米、棚披78.71平方米，搅拌楼（水泥储仓4只）1座、80吨地磅1台。土地性质为租赁南通港经济实业公司（2007年12月26日）集体土地11537平方米。4.任港分公司（租赁港务七处）楼房或平房584.94平方米、简易房117平方米、棚披8.93平方米、搅拌楼（水泥储仓5只）2座、50吨地磅1台。土地性质为租赁南通港务有限公司大码头分公司国有土地（苏通国用[91]字070011号）13592.5平方米（2003年3月12日）。5.北堆场（油库西侧）楼房或平房58.69平方米、简易房159.88平方米、棚披89.33平方米。土地性质为租赁南通港经济实业公司集体土地2364平方米（测算）（2009年2月26日）、补充协议（2010年3月22日）。此外，岸线使用权、机械设备搬迁损失测算、土地补差、停产停业损失等补偿费未作区分。上述资产征收评估价格为5088万元。另有搬迁奖励、人员清理补偿费用及其他评估价格为871.2万元。
2016年5月28日，被告崇川住建局与第三人恒通公司签订了案涉《补偿安置协议》。
另查明，2003年3月12日，南通恒通混凝土搅拌有限公司登记成立，由股东蒋玉飞出资172万元、股东朱建梁出资43万元，蒋玉飞任法定代表人，住所地在南通市××号。同年6月3日，南通恒通混凝土搅拌有限公司更名为南通恒通混凝土有限公司。2011年10月21日，第三人恒通公司住所地变更为南通市崇川区龙潭路28号，自2012年度后未参加年检。第三人恒通公司下设林海分公司和任港分公司。2007年9月18日，第三人长江公司登记成立，由股东蒋玉飞和殷汉琦各出资300万元，蒋玉飞任法定代表人，住所地在南通市崇川区龙潭路28号。后因股权转让，2008年8月14日，第三人长江公司的法定代表人变更为黄英。10月15日，股东最终变更为黄英、吴建云、茅永明。自2012年度后未参加年检。
2014年7月20日，第三人长江公司与原告宗泰公司签订了一份《资产转让协议》，约定将第三人长江公司所持有的所有固定资产及低值易耗品以248万元转让给原告宗泰公司，协议生效后双方原于2010年1月5日订立的租赁合同同时终止，从2014年8月1日起应付给第三人恒通公司的租金（12万/年）由原告宗泰公司承担等内容。自2014年8月1日起，原告宗泰公司陆续将转让款支付给第三人长江公司。2014年8月20日，第三人长江公司向原告宗泰公司开具了248万元的增值税发票。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于被告崇川住建局与第三人恒通公司签订的《补偿安置协议》涉及补偿安置第三人长江公司的部分是否有效。
要审查被告崇川区住建局与第三人恒通公司签订的《补偿安置协议》的效力问题，首先应当明确《补偿安置协议》的性质以及是否属于行政诉讼受案范围。所谓行政协议，是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。上述规定包含了以下几层含义：第一，行政协议的目的是履行行政职责、实现行政管理目标；第二，签订行政协议，是各方协商一致的结果；第三，行政协议履行过程中行政机关一方享有行政优益权。所谓“行政优益权”是指行政协议履行过程中，为了实现公共利益需要，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权；第四，行政协议内容受行政法律规范的限制。可见，行政协议作为一种特殊的行政行为被纳入行政诉讼受案范围已是我国法律明文规定。被告崇川住建局作为南通市崇川区人民政府确定的房屋征收部门，为实现国有土地上房屋征收的行政管理目标，根据南通市崇川区人民政府的征收决定履行行政职责而与第三人恒通公司协商签订的协议，应当属于行政协议的范畴，自然属于行政诉讼受案范围。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。该规定明确在审查行政协议的合法性时，应当优先适用行政法律规范，在行政法律规范没有明确规定时，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。对于被告崇川住建局与第三人恒通公司签订《补偿安置协议》中涉及补偿安置第三人长江公司的部分是否有效，可以结合公司法、合同法的有关规定从以下分析得出结论：
第一，《补偿安置协议》中包含对第三人长江公司资产的补偿安置部分。被告崇川住建局当庭陈述《补偿安置协议》系以评估报告为依据而协商签订的。被告崇川住建局委托南通中房房地产评估咨询有限公司对第三人恒通公司整体资产进行征收评估，而南通中房房地产评估咨询有限公司作出的评估报告明确评估对象包含第三人长江公司的房屋、租赁土地、水泥中转库、地磅等资产。这说明《补偿安置协议》虽然未对第三人长江公司的资产补偿安置作出明确的区分，但结合评估报告可以看出客观上包含有对第三人长江公司原资产的补偿安置。
第二，第三人恒通公司与第三人长江公司属于不同的法人，享有各自独立的法人财产权。《中华人民共和国公司法》第三条第一款规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部的财产对公司的债务承担责任。本案中，第三人恒通公司成立于2003年3月，而第三人长江公司成立于2007年9月，虽然曾经都由同一股东蒋玉飞担任法定代表人，但两公司除蒋玉飞外其他股东并不相同，在法律层面上，两公司仍然是两个独立的企业法人，各自享有独立的法人财产权。被告崇川住建局主张第三人恒通公司与长江公司的法定代表人系夫妻关系亦不能否定两公司各自独立的法人地位。被告崇川住建局未提供任何证据证明两公司存在公司混同的情形。
第三，无处分权人不得擅自处分他人财产。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。该规定表明，无处分权人处分他人财产，除非经权利人追认或者订立合同后取得处分权，否则合同无效。由于第三人恒通公司与第三人长江公司是两个各自独立的公司，显然，非经授权或权利人追认、订立合同后取得处分权，第三人恒通公司不具有处分第三人长江公司资产的权利，被告崇川住建局并未能提供证据证明第三人恒通公司与其签订《补偿安置协议》时获得权利人授权或者订立协议后经权利人追认或者取得处分权，故第三人恒通公司依法应认定为无处分权人，其与被告崇川住建局签订《补偿安置协议》涉及第三人长江公司补偿安置的内容依法应属无效协议。
需要指出的是，由于被诉《补偿安置协议》并未对第三人长江公司的资产补偿安置部分作出明确的区分，本院亦不能直接确认该协议中属于无效约定的具体内容和数额，这仍有赖于被告崇川住建局与所涉第三人长江公司资产的真正权利人通过协商、评估等程序进一步确定，本院不予理涉。
综上，被告崇川住建局与第三人恒通公司签订的《补偿安置协议》涉及补偿安置第三人长江公司的部分无效。原告宗泰公司的诉讼主张应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认被告南通市崇川区住房和城乡建设局与第三人南通恒通混凝土有限公司签订的2015版0001964号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》中涉及补偿安置第三人南通长江水泥贸易有限公司的部分无效。
案件受理费人民币50元，公告费人民币600元，由被告南通市崇川区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 齐海生
审 判 员 徐建云
人民陪审员 赵广明
二〇一七年五月十九日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第十五条第二款原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。