青海省西宁市城北区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）青0105刑初153号
公诉机关西宁市城北区人民检察院
被告人李增仓，男，汉族，1970年9月12日出生于青海省互助土族自治县。2016年1月9日因本案被西宁市公安局城北公安分局刑事拘留，同年1月21日被依法逮捕，同年2月5日由西宁市城北区人民检察院决定取保候审。
辩护人赵永智青海君剑律师事务所律师
辩护人祁辉成青海智凡律师事务所律师
被告人李增仓滥用职权一案，由西宁市城北区人民检察院于2016年6月1日向本院提起公诉，期间建议延期审理一次。本院受理后依法组成合议庭于同年7月15日公开开庭审理了本案。西宁市城北区人民检察院检察员苏庆青、李志芹出庭支持公诉，被告人李增仓及其辩护人赵永智、祁辉成到庭参加诉讼，现已审理终结。
公诉机关指控，2014年4月至2015年10月间，被告人李增仓在任西宁市城中区农林牧水局局长期间，在该单位负责实施青海省农牧厅下达和主管的总寨塬2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目，集中连片新建冬暖式日光节能温室大棚100栋期间，被告人李增仓在工程施工、验收、资金支付过程中严重违反省、市相关单位对该工程的要求和规定，不按照有关规章制度和有关合同条款执行工程验收、资金支付工作，在该项目建设单位青海某现代农业有限公司，未按照合同规定的要求完成该工程应建100栋温室大棚，实建89栋的情况下，虚造验收报表，不履行财务程序，也未按照合同规定扣留保修金，将该项目工程款共1000万元（每栋10万元）全部支付给青海某现代农业有限公司，致使该项目造成国家直接经济损失110万元。
该院认为被告人李增仓滥用职权，造成国家经济损失110万元，其行为已触犯刑律，构成滥用职权罪，提请本院依法判处。
被告人李增仓辩解称本案涉及的100栋菜蓝子温室大棚至案发一直没有完工，也没有进行验收，在下达项目时没有明确面积是以建筑面积计算还是棚内面积计算，至目前该项目已全部建成，等待验收。工程没有预留保修金是因为农民工上访，在施工单位有能力全部履行合同的情况下支付的。西宁市城中区农林牧水局关于该项目的验收手续只是用于单位年度绩效考核，并非工程验收手续。本案没有造成国家经济损失，自己的行为不构成犯罪。
辩护人赵永智、祁辉成辩护意见认为，1、西宁市城中区2014年新建100栋节能温室大棚项目至目前仍在建设当中，青海省农牧厅对该工程还没有进行验收，本案涉及的温棚现已补建完成，没有实际经济损失。2、本案新建温棚每栋1亩的标准是建筑面积还是棚内面积在项目实施方案中不明确。3、保修金提前支付给施工单位并没有免除保修责任。4、本案制作的验收报表仅用于单位绩效考核，并非正式的验收手续。5、本案实施项目中规定大棚每亩建设资金8.5万元，配套电力及道路设施1.5万元，公诉机关关于经济损失的计算无依据。
经审理查明，2014年青海省农牧厅向西宁市城中区下达了在西宁市城中区总寨镇总寨塬新建高标准冬暖式日光节能温室100栋（1亩/栋）的农业设施项目，青海省财政厅下达了项目补助资金1000万元。青海省农牧厅有关情况说明为在温室建设中，因受地势等自然因素的影响，建成温室面积各有差异，温室建设项目检查验收最终以建成自然栋温室棚内面积为标准。每栋温室建设资金为8.5万元，电力、道路等基础设施配套1.5万元，如果按亩计算投资标准，也可折合为每亩建设资金为8.5万元。为此西宁市城中区农林牧水局制定了2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目实施方案，项目实施单位为西宁市城中区农林牧水局，责任人为李增仓。西宁市城中区农林牧水局委托青海某现代农业有限公司对该工程进行了招标，青海某现代农业有限公司借用青海某建筑工程公司的资质中标，2014年4月10日西宁市城中区农林牧水局与青海某现代农业有限公司签定了2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目合同，施工单位为青海某现代农业有限公司，合同约定工程日期为2014年1月开工，2014年12月竣工。2014年12月11日青海某现代农业有限公司又与青海某建筑工程公司签定了合同协议书及补充协议，发包人为青海某现代农业有限公司，承包人为青海某建筑工程公司，约定计划开工日期为2014年12月11日，竣工日期为2015年6月11日，该工程实际施工单位仍为青海某现代农业有限公司。工程实施期间，经被告人李增仓签字同意，城中区农林牧水局分别于2014年10月16日、2014年11月5日、2014年12月18日、2015年2月5日向青海某现代农业有限公司转帐支付工程款200万元、400万元、350万元、50万元，共计1000万元。2015年6月5日西宁市城中区农林牧水局以城中农林字[2015]110号《城中区2014年现代农业生产发展项目申请验收的报告》向西宁市农牧和扶贫开发局申请对新建冬暖式温室100栋项目进行验收，并附有伪造的西宁市城中区农林牧水局2015年深冬温室建设验收表，伪造温室栋数编号为1-100栋及每栋温室大棚的规格等内容，数量为100栋，占地总面积为62614.48平方米，确认验收合格，验收人为李增仓。2015年8月8日西宁市农牧和扶贫开发局向大通、湟中农牧和扶贫开发局、城中、城北、城西农林牧水局下达了《关于西宁市2014年度现代农业生产发展项目的考评验收意见》，确认城中区建设完成政府统建冬暖式温室100栋。后经西宁市城中区人民政府核查，青海某现代农业有限公司应建设2014年城中区“菜蓝子”工程设施农业项目日光节能温棚100栋（1亩/栋），截止2016年1月12日实际建设温棚89栋，少建设温棚11栋。2016年2月下旬，青海省农牧厅对上述项目进行了进度检查，确认批复下达给西宁市城中区温室建设任务100栋（1亩/栋）实际建成自然栋温室91栋，面积74.62亩，与建设面积相差25.38亩。
被告人李增仓在西宁市城中区农林牧水局任局长并负责上述项目实施期间，在工程施工、验收、资金支付过程中严重违反省、市相关单位对该工程的要求和规定，不按照有关规章制度和有关合同条款执行工程验收、资金支付工作，虚造验收报表，不履行财务程序，也未按照合同规定扣留保修金，在工程未实施完成的情况下，将该项目工程款共1000万元，全部支付给青海某现代农业有限公司，致使该项目造成国家直接经济损失215.73万元（8.5万元/亩）。
2016年6月27日西宁市城中区农林牧水局发布第（02）期信息专报，上述项目经区级自验完成温室建设91栋，计净面积75.64亩，与批复面积差24.46亩，电力线路、道路工程按批复内容全面完成。为此该局组织协调建设单位对该项目温室建设任务进行补建整改，现已补建25栋，净面积25.75亩。补建后，该项目建设温室116栋，净面积101.29亩。
认定上述事实的主要证据有，1、西宁市城中区农林牧水局机关单位法人证书、组织机构代码证、西宁市城中区人民政府文件，证实西宁市城中区农林牧水局为机关单位法人，被告人李增仓任该局局长之事实。2、被告人李增仓身份证明。3、青海省农牧厅青农函[2014]299号《关于2014年“菜蓝子”工程设施农业项目实施方案的批复》、青海省财政厅青财农字[2014]801号《青海省财政厅关于下达2014年“菜蓝子”工程建设项目补助资金的通知》，证实2014年青海省农牧厅向西宁市城中区下达了在城中区总寨镇总寨塬新建高标准冬暖式日光节能温室100栋（1亩/栋）的农业设施项目，由青海省财政厅下达了项目补助资金1000万元之事实。4、西宁市城中区农林牧水局《2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目实施方案》，证实该项目实施单位为西宁市城中区农林牧水局，责任人为被告人李增仓。5、西宁市城中区农林牧水局委托书，证实该局委托青海某现代农业有限公司对项目进行招标实施之事实。6、中标通知书，证实青海某建筑工程有限公司中标之事实。7、西宁市城中区农林牧水局与青海某现代农业有限公司于2014年4月10日签定的《2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目合同》、青海某现代农业有限公司与青海某建筑工程有限公司合同协议书及补充协议，证实该工程为2014年“菜蓝子”工程设施农业项目，工程地点为城中区总寨镇总寨塬，工程内容为新建高标准日光节能温室100栋（1亩/每栋）配套低压电路3公里、次干道3公里，计划开工日期为2014年12月11日，计划竣工日期为2015年6月11日之事实。8、西宁市城中区农林牧水局城中农林字[2015]110号《城中区2014年现代农业生产发展项目申请验收的报告》，证实西宁市城中区农林牧水局于2015年6月5日向西宁市农牧和扶贫开发局申请对新建冬暖式温室100栋项目进行验收，并附有伪造的西宁市城中区农林牧水局2015年深冬温室建设验收表，其中伪造温室栋数编号为1-100栋及每栋温室大棚的规格等内容，数量为100栋，占地总面积为62614.48平方米，确认验收合格，验收人为李增仓。9、西宁市农牧和扶贫开发局于2015年8月8日向大通、湟中农牧和扶贫开发局、城中、城北、城西农林牧水局下达的《关于西宁市2014年度现代农业生产发展项目的考评验收意见》，确认城中区建设完成政府统建冬暖式温室100栋之事实。10、会计凭证，证实城中区农林牧水局分别于2014年10月16日、2014年11月5日、2014年12月18日、2015年2月5日向青海某现代农业有限公司转帐支付工程款200万元、400万元、350万元、50万元，共计1000万元之事实。11、证人马某某（青海某现代农业有限公司董事长）证词，青海某现代农业有限公司是在2014年中旬成立的，我是为了接管总寨塬高原型现代都市农业科技示范园才成立的这个公司。城中区农林牧水局委托我们青海某现代农业有限公司进行招标承建，我通过朋友借用了某建设工程公司的资质进行了招标（也就是自己给自己招标），将该工程承揽下来。…我只建了89栋。因为当时我也是把工程交给施工队具体去施工建设的，建设完毕后我也没有进行验收。等后来我自己清点后发现只有89栋。2015年9、10月份我记不清是李增仓局长打电话还是和我见面说，省委巡视组在巡查中发现这100栋大棚的项目有问题，手续不全，让我赶紧把相关手续补全。于是我就按照李增仓局长的要求，安排我公司的出纳兼项目负责人马某某乙去补办这100栋大棚的相关手续。这个是按照我和李增仓局长商量好按100栋施工验收来办的。…在青海省委巡视组发现问题后，李增仓到城中区总寨塬来问我到底建多少栋大棚，我告诉李增仓我们实际建了89栋，按合同规定应该建100栋，但我认为折合米数够100栋，李增仓让我按100栋补齐资料（假资料），并说如果不按100栋补齐资料的话，检查就过不去…我们提供资料（假资料）给城中区农林牧水局资料员李某某，由她去做假表及假资料。我公司这边具体资料是我安排由马某某乙去做的。这个项目城中区农林牧水局一共分四次给我公司转款，第一次是二百万，第二次是四百万，第三次是三百五十万，第四次是五十万。具体转款事宜都是我找城中区农林牧水局李增仓局长商量后让我公司的出纳马某某乙根据我和李增仓局长商量好的数字填写收据，并由李增仓局长签字确认后到财务找郝某某办理转款事宜。最后一笔五十万工程款（二十万工程款，三十万保修金）是我和公司出纳马某某乙去城中区农林牧水局找财务负责人郝某某商量转款事宜时，郝某某提出这五十万中有三十万是保修金按合同规定不能支付，她让找李增仓局长去商量，我找李增仓局长商量后，李增仓把郝某某叫到他办公室并让郝某某按我的要求支付五十万工程款。…按合同规定应该是在这个工程验收合格满一年后，在没有质量问题的情况下才能给我们公司支付这30万的保修金。…验收表是虚假的，正常的验收需要有我单位和城中区农林牧水局验收人员签字并盖章确认，而这个表上没有双方人员的签字和我公司的印章。而且2014年我们建的100栋（实际只建了89栋）的日光节能大棚没有进行过验收。12、郝某某（城中区农林牧水局会计）证词，按照合同相关规定，工程款按照进度付款，付款比例按20%、40%、37%拨付，这样我们农林牧水局在2014年10月给某公司拨付200万元，11月5日拨付400万元，12月18日拨付350万元，2015年2月5日拨付了50万元，截止2015年2月5日该项目工程款共计1000万元全部给某公司付清了。…2015年2月5日某公司的马某某到单位财务室找我，要求支付工程的剩余款项50万元要支付农民工工资，我说这是工程保修金不能支付，随后马某某找到李增仓局长，李增仓局长就叫我到他的办公室，李增仓局长要求我把这50万保修金支付给马某某，我给李局长提出这50万元是保修金不能支付，要等工程验收一年后才能支付，李增仓局长说这个项目已经完工了，让我把这50万的保修金支付给马某某。…当时李增仓局长要求我给某公司将剩余50万元支付给某公司的时候，他当时就在付款收据上签了字，后来我觉得财务凭证不规范，还应有负责项目的具体经办人以及主管项目的分管副局长签字。当时石某某是负责项目的农牧科的科长，李某某是负责农牧的副局长，我就找他们两个人在付款凭证上补签了签名。…第二笔（400万元）、第三笔（350万元）都是李增仓局长签完字以后由某公司的会计（马某某乙）拿到我这里让我转帐，第二笔400万元我看到没有易某副局长和经办人的签字，我就去问李增仓局长怎么办，李增仓局长说有我的签字就行了，就让我把这笔款转给某公司。第三笔也是当时李增仓局长签的字，后来为了应付审计我又让易某副局长补签了字。13、证人马某某乙（青海某现代农业有限公司会计）证词，2015年7、8月还是8、9月份我记不清了，公司经理马某某让我把项目的有关材料按照城中区农林牧水局的要求补齐，并且让我把公司相关帐目及相关材料做好，应付检查。我们这边我就按照马某某总经理的要求按照100栋大棚的建设资料和100栋大棚的承包协议做了假资料，实际盖了多少栋大棚我不知道，农户承包了多少栋我也不知道，我只是按照马某某总经理的要求去补做了假资料。城中区农林牧水局方面我就根据李某某的要求补充相关资料，并把补充的资料将给了李某某。…城中区农林牧水局一共给我们公司转了四次款，第一次是二百万，第二次是四百万，第三次是三百五十万，第四次是五十万。第一次城中区农林牧水局给我们转款都是我们公司马某某带着我到城中区农林牧水局李增仓局长办公室，马某某和李增仓先商量好转款事宜，并且由李增仓局长给农林牧水局的会计郝某某说好转工程款，我在郝某某办公室按要求写好收据，让李增仓局长签字后我将收据将给郝某某转款就行了。14、证人易某（城中区农林牧水局副局长）证词，（总寨塬100栋日光节能温室大棚建设）这个项目我知道，但具体怎么经办的我不清楚，这个项目的局领导的具体负责人是李增仓局长。2015年具体几月份我记不清了，我局财务室郝某某及张静将一些财务凭证让我补签，这样我就在一些财务凭证上按财务人员的要求签了我的名字。当时财务凭证上都已经有李增仓局长的签字了。…我没有负责过、参加过、安排过任何有关（总寨塬100栋日光节能温室大棚建设）工作，也没有参加过该项工程有关验收的会议。15、证人李某某（城中区农林牧水局临时聘用资料员）证词，我是总寨塬高原型现代农业科技示范园区项目工程的资料员。我没有参与过此项工程的验收，但是在2015年9、10月间，李增仓局长安排我补2015年绩效考评相关资料时补过总寨塬100栋温室大棚的验收资料，实际数据是不真实的。16、证人石某某（城中区农林牧水局办公室主任）证词，证实其没有参加过有关总寨塬100栋日光节能温室大棚建设的项目，只是补签过财务凭证之事实。17、证人李某某（城中区农林牧水局副局长）证词，证实其没有参与过总寨塬100栋日光节能温室大棚建设的项目，局里也没有开过有关这方面的会议只是在单位支付凭证上补签过名字之事实。18、证人孙某（城中区农林牧水局工作人员）证词，（总寨塬100栋日光节能温室大棚建设项目）我清楚，这个项目的实施方案是我编写的。总造价是1000万元，由省财政拨付的。内容是新建日光节能温室100栋，每栋温室棚内面积是为1亩，总占地面积多少我不清楚。我没有参与验收工作，也不负责这个项目的验收，所以对这个工程是否验收我不太清楚，我也没有听过、见过我们单位的工作人员去验收过。19、被告人李增仓以往供述，总寨塬高原型现代都市农业科技示范园区是由省上投资的一项惠民的“菜蓝子”工程，需要建设100栋节能温室大棚，这个工程由政府拨付专项扶持资金1000万元（每栋10万元）。这个项目自始至终都是由青海某现代农业有限公司负责建设施工。现在该工程项目已经施工完毕，工程款共计1000万元已经全部拨付给青海某公司了。…首先要保证建设100栋大棚，并对大棚建设提出了具体的参考标准以及质量和规格要求。在完工后要先由我们城中区农林牧水局初步验收，并逐级上报至省农牧厅，由省农牧厅核定验收后，该项目最终才予以验收合格。开始局里开会研究这个工程项目由孙某来具体负责，后来由于我和孙某在工作中有矛盾，我就没让孙某来再负责这个项目，所以这个工程就由我来负责。后期马某某来要工程款都是来找我，我就在资金支付凭证上签字。所以验收单上也是由我来签字确认的。…根据省、市相关制度及城中区农林牧水局文件中关于“三重一大”集体决策和党政主要负责人“四个不直接分管”的制度：重大投资项目、大额资金使用应该由集体研究决定、决策。根据“四个不直接分管”的制度，主管农牧应该是李某某副局长及祁兆军副主任，主管财务是易某副局长，根据上述规定资金的拨付应该由主管财务的易某副局长负责，并且由局班子领导集体研究决定。…我没有按照规定和程序执行，每一笔资金的拨付都由我签字确认后让主管财务的郝某某直接办理了转款业务，将资金支付给青海某公司，当时我认为我是法人、局长，我签字确认就行了，其它人签不签字无所谓，不用领导班子开会集体研究决定，也不用主管财务的易某副局长签字。…按合同的规定应该留存工程总价的3%，即30万元保修金。我当时想质量应该没有问题，就把保修金全部支付给青海某公司，所以我就没有按照合同规定执行。…2015年省委巡视组在巡视审核此项目过程中发现资金支付凭证上只有我个人的签字，我就让财务主管郝某某找相关人员在支付凭证上补签了名字。项目没有组织局里的初验，也没有给区上的项目建设领导小组打报告申请区级验收，是在2015年9、10月份省委巡视组发现问题后，我让承建方青海某现代农业有限公司的董事长马某某按100栋补齐相关资料，同时安排我局临聘的工作人员李某某在没有验收的情况下按照2013年同类项目的验收表造了一张假表，并且我在这张假表上验收人一栏签字并确认合格。在我未实际验收的情况下完成了所谓的验收工作，并将这份假表及验收申请报告上报市农牧和扶贫开发局。市局经书面材料审核认定该项目合格，并给我局发放了绩效考核奖金。…在省委巡视组进现场清点大棚数量时，我发现实际马某某只建了89栋，我问马某某到底建了多少栋，马某某说大概就是这个数字，但是米数够了，我就让马某某按100栋补齐相关材料。我当时是为应付省委巡视组的审核，就让马某某补齐100栋的相关材料。…因为总寨塬100栋大棚这个项目青海某现代农业有限公司实际只建了89栋，我害怕区上相关单位去验收会发现问题，所以我就没有申请区级验收。
上述证据经当庭质证，依法认证。
本院认为，被告人李增仓身为国家工作人员，在西宁市城中区农林牧水局任局长并负责实施青海省农牧厅下达和主管的总寨塬2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目集中连片新建冬暖式日光节能温室大棚100栋期间，在工程施工、验收、资金支付过程中严重违反省、市相关单位对该工程的要求和规定，不召开工程项目相关会议，不按照城中区农林牧水局工作分工执行工作，不按照有关规章制度和有关合同条款执行工程验收、资金支付工作，弄虚作假，并故意逾越职权，违反法律及规章制度的规定决定、处理其无权个人决定、处理的事项，在该项目建设单位青海某现代农业有限公司未按照合同规定的要求完成该工程应建100栋温室大棚，实建91栋，棚内面积为74.62亩的情况下，虚造验收报表，不履行财务程序，也未按照合同规定扣留保修金，将该项目工程款共1000万元全部支付给青海某现代农业有限公司，致使该项目造成国家直接经济损失215.73万元，使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯刑律，构成滥用职权罪，公诉机关指控罪名成立。至本案在侦查机关立案时，涉及的西宁市城中区总寨镇总寨塬新建高标准冬暖式日光节能温室100栋（1亩/栋）的农业设施项目已被西宁市城中区农林牧水局验收完毕，且此虚假的验收结果已被西宁市农牧和扶贫开发局《关于西宁市2014年度现代农业生产发展项目的考评验收意见》所认可，本案1000万元工程款包括保修金已全部支付，给国家造成的经济损失已经形成，被告人李增仓及其辩护人关于本案没有造成经济损失的辩护意见不能成立。被告人李增仓关于本案实施的项目是以建筑面积还是以棚内面积计算不明确的辩护意见，与证人孙某证言及本案城中区农林牧水局《2014年“菜蓝子”工程设施农业基地建设项目实施方案》中的工程项目技术参数内容相悖，在被告人李增仓在验收表上签字的时间为节点，根据西宁市城中区农林牧水局信息专报反映的情况，本案涉及的温棚配套的道路设及电力设施已经完成，故对本案经济损失的数额应以每亩大棚8.5万元计算。被告人李增仓无视城中区农林牧水局“三重一大”集体决策和党政主要负责人“四个不直接分管”制度的实施办法，在工程项目实施过程中对款项支付、工程验收等重大事项不召开会议研究，不执行关于党政主要负责人不得直接分管财务工作的规定，在向施工单位付款时，超越职权，直接由其个人签字付款；为应付有关部门检查对单位实施及其本人负责的重点工程弄虚作假，制作虚假的验收报表，并以此为依据向上级单位申报工程验收事项，给国家造成重大经济损失。案发后在青海省农林厅及相关部门包括西宁市城中区农林牧水局的检查督促下，青海某现代农业有限公司对温棚进行补建，属于挽回国家经济损失的情节，可在对被告人李增仓量刑时酌情参考，辩护人关于本案没有完工，至目前仍未正式验收，没有造成现实存在的经济损失及被告人李增仓无罪之辩护意见亦不能成立。鉴于本案在相关部门的督促下，给国家造成的经济损失已经挽回，可依法对被告人李增仓免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，拟判决如下：
被告人李增仓犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向西宁市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 庞俊峰
人民陪审员 王秀芬
人民陪审员 朱晓东
二〇一六年九月三十日
书 记 员 杨媛媛
附：本案适用的法律条文
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。