浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行终150号
上诉人（原审被告）桐庐县国土资源局。
法定代表人邵卫华。
委托代理人卢建洪，浙江春江明珠律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周汉明。
委托代理人张弘，浙江宪梓律师事务所律师。
原审第三人周汉林。
上诉人桐庐县国土资源局（以下简称桐庐国土局）因与周汉明、周汉林土地行政管理上诉一案，不服杭州市桐庐县人民法院（2015）杭桐行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。
桐庐国土局于2015年5月15日对周汉明作出《信访回复》，主要内容为：“根据05N-82、83号地籍资料显示：原严陵乡蒋家埠村村民周汉林于1989年9月提交了《集体土地使用权申报登记表》，并由周汉林本人对05N-82（宗地面积36.1平方米，用途猪舍）和05N-83（宗地面积94.4平方米，用途住房）两宗地的用地权属来源、宗地界址进行了盖章确认。原严陵乡政府在对权属来源、宗地界址进行调查的基础上，于1990年5月将05N-82和05N-83两宗土地登记确权给了申请人周汉林。关于原《土地登记审批表》中土地管理机关和上级人民政府两栏未签署意见和加盖公章的问题。经查，1989至1991年土地总登记时，原蒋家埠村农户宅基地的地基资料这两栏均未签署意见和加盖公章。我局认为，该《土地登记审批表》中虽然缺少土地管理机关和上级人民政府的签字盖章，但也是有效的，而且当时已向全村农户发放了土地证。综上所述，根据有关法律法规，我局不能再将宗地05N-83确权给周汉林和周汉明两人共同所有。”周汉明对此不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销桐庐国土局作出的《信访回复》，本案诉讼费由桐庐国土局承担。
原审法院经审理查明，周汉明原系桐庐县富春江镇蒋家埠村民，与周汉林系兄弟关系，1992年周汉明转为居民户口。2014年，杭黄高铁征迁，杭黄高铁拆迁部门以桐庐县富春江镇蒋家埠村里的05N-82和05N-83两宗土地地籍资料上登记土地使用者为周汉林为由，不予赔偿周汉明拆迁补偿款。为此，周汉明向桐庐国土局提起要求确认05N-83宗地权属的申请报告。周汉明认为05N-83宗地上的房屋是其父亲在1981年经村委同意建造的。在父母亲去世后，该05N-83宗地上的房屋应归属于周汉明和周汉林共同所有。桐庐国土局在2015年5月15日以《信访回复》的形式对周汉明的申请报告作出答复，认为根据05N-82、05N-83地籍资料显示05N-82和05N-83两宗土地已于1990年5月登记确权给周汉林，不能再将宗地05N-83确权给周汉林和周汉明共同所有。
原审法院认为，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。本案的争议焦点是桐庐国土局作出的《信访回复》是否对05N-83宗地进行确权，是否具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。换言之，确认土地所有权应该根据县级以上人民政府核发的证书也就是土地使用权证为依据。本案周汉林否认收到05N-83宗地的国有土地使用权证，桐庐国土局也不能提供已经发证的证据，仅提供《05N-82.83地籍资料册》，且地籍资料册中的《桐庐县集体土地使用权申报登记审核表》中没有土地管理机构和县级以上人民政府的审批意见和盖章，不能证明05N-83宗地确权登记的整个审批程序已完成。因此《05N-82.83地籍资料册》无法作为认定05N-83宗地权属的依据。桐庐国土局作出的《信访回复》中所称，1990年5月已将05N—82和05N—83两宗土地登记确权给了周汉林，不能再将宗地05N—83确权给周汉林和周汉明共同所有，实质是对05N-83宗地权属进行认定，是以信访回复形式履行行政管理职责的行为，信访回复只是其表现形式。该行为对周汉明的权利义务产生了实际影响，具备可诉性行政行为的本质特征，属于行政诉讼受案范围，且《信访回复》中所称已将争议土地确权给周汉林的证据不足，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销桐庐国土局于2015年5月15日作出的信访回复。案件受理费50元，由桐庐国土局负担。
上诉人桐庐国土局不服原审判决向本院提起上诉称，一、上诉人作出的《信访回复》合法。周汉明向上诉人提出确权申请后，上诉人经调查获悉以下事实：一是案涉第83号宗地已于1990年宅基地初始申报登记时确权给周汉林，虽登记程序上存在瑕疵，但土地登记信息已经记载入土地登记卡（即土地登记簿）且已发放土地使用权证，该登记行为合法有效。二是周汉明曾在1988年从本村陈文杰处调换一处、以家庭成员三人单独申请宅基地80平方米并获批准，周汉明在宅基地申请表中写明“现有家庭人口三人，原宅基地面积40平方米”，如果周汉明在申请宅基地时与周汉林未分家，那么连同其父母在内家庭人口远超三人，故申请表中“原有宅基地”不可能是案涉第83号宗地。综上，上诉人在初始登记时将案涉宅基地登记在周汉林名下的事实清楚，据此作出的《信访回复》有事实依据。二、原判对上诉人提交的证据3的认定不符合法律规定。1、从历史看，1990年进行的土地登记是以县级行政区为单位组织的初始登记，由于当时法律意识不强且工作量大，在《土地登记审批表》中未加盖县土管局和县人民政府公章的情况具有普遍性。如果否认该历史背景，以今天的眼光评判和否认当时的登记行为，不利于社会财产状况的稳定。2、从法律看，《土地登记审批表》的瑕疵不足以推翻登记结果。根据《土地登记规则》第二十一条第二款规定，土地登记簿（土地登记卡组装）是确认土地使用权的最基本依据。1990年12月14日填写的桐集用（90）字第05M44号桐庐县集体土地建设用地使用登记权登记卡，已经记载了周汉林的宅基地使用权，该登记卡是土地权利的最基本依据。3、从事实看，桐庐县初次宅基地登记过程中，《土地登记审批表》中未加盖县土管局和县人民政府公章的情况具有普遍性，但在违法建筑清理、征收补偿项目事实过程中，均按照合法有效的凭证来处理。三、周汉林的陈述不具有可信度。根据周汉林填写的用地权属说明、界址调查表等证据，周汉林在土地申报时积极主张自己对土地的使用权，但一审过程中却认可周汉明对土地的使用权。主要原因在于两人系兄弟关系，且案涉地块属于杭黄铁路征收补偿范围，周汉林在已取得补偿的情况下，承认弟弟对土地和房屋的权属可为弟弟争取最大利益。四、1990年对案涉争议土地的确权行为不是本案被诉行为，法院不应对该行为进行否认。五、《信访回复》只是事实说明，对被上诉人的实体利益未产生影响。六、对不动产登记的诉讼时效已经超过法律规定的最长期限。综上，请求撤销原判，驳回周汉明的起诉。
被上诉人周汉明答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律适当。二、原审第三人所述均属实，不存在上诉人所称“不具有可信度”的情形。三、上诉人提出的第二点上诉理由不能成立，政府部门因主观原因造成的错误不应由被上诉人承担。四、上诉人作为政府部门具有公信力，在没有事实法律的基础上定性上诉人骗取征地补偿款是不负责任的。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人周汉林答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律适当。二、原审第三人所作陈述均为事实。
本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《土地登记规则》第二十一条第二款规定，土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。本案中，原桐庐县土地管理局《地籍资料册》显示，1989年-1990年期间，经严陵乡蒋家埠村民委员会说明用地权属、土地调查员进行地籍和界址调查后，案涉05N-83号宗地登记事项被记载于桐庐县集体土地建设用地使用权登记卡上，记载的土地使用者为周汉林。据此，可以确认案涉05N-83号宗地土地使用权被确权登记给周汉林的行政行为存在；《土地审批表》中缺失部分审批意见的问题影响的是该确权登记行为的合法性，而不能否定该行为的存在。
在05N-83号宗地土地使用权已于1990年被确权登记给周汉林且该确权登记行为未经法定程序被撤销的情形下，被上诉人周汉明要求确认该宗地的权属归其和周汉林共有，上诉人桐庐县国土局作出“原严陵乡政府……于1990年5月将05N-82和05N-83两宗土地登记确权给了周汉林……不能再将宗地05N-83确权给周汉林和周汉明两人共同所有”的《信访回复》，系对1990年确权登记行为内容的阐述，并未对被上诉人周汉明设定新的权利义务，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，在本案不属于人民法院受案范围的情况下，被上诉人周汉明提起本案诉讼不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销杭州市桐庐县人民法院（2015）杭桐行初字第20号行政判决；
二、驳回周汉明的起诉。
一审案件受理费50元，退还被上诉人周汉明；二审案件受理费50元，退还上诉人桐庐县国土资源局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年五月十日
书 记 员 金 玲