宁波市鄞州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0212行初196号
原告张开盛，男，1963年1月16日出生汉族，住浙江省余姚市。
原告万调芽，女，1941年2月28日出生汉族，住浙江省余姚市。
被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。
法定代表人孙义为，局长。
委托代理人王小光，浙江共业律师事务所律师。
原告张开盛、万调芽不服被告宁波市国土资源局于2016年11月25日作出的甬土资行复〔2016〕211号行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2016年12月20日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
2016年11月25日，被告宁波市国土资源局针对原告张开盛、万调芽提出的复议申请，作出甬土资行复〔2016〕211号行政复议决定，该决定主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人应该与被复议的行政行为具有利害关系，是受理行政复议的必备条件。被申请人余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2011〕359号《行政处罚决定书》系对第三人低塘街道洋山村村民委员会非法占用土地行为作出的行政处罚，并不涉及土地所有权和使用权，对申请人的实体权利义务不产生实质影响，不存在侵犯被申请人合法权益的情形；且申请人并非上述处罚决定的当事人，无证据证明其与该行政处罚存在法律上的利害关系，申请人不具有申请行政复议的主体资格，申请人的申请不符合行政复议法规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告张开盛起诉称：首先，被告作出的行政复议决定与两原告具有利害关系，余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2011〕359号行政处罚决定所认定的当事人系余姚市低塘街道洋山村村民委员会主体错误，实际上违法占地的和处罚的对象应当为陆振东和邹鲁辉。其次，被告在办理申请复议的事项过程中从未告知原告本案的承办人、机构、机关审核人员的材料和意见，又不准原告查阅被复议的材料，为此，诉至法院，请求判令：1.撤销被告作出的甬土资行复〔2016〕211号行政复议决定；2.判令被告在一定期限内重新作出具体行政行为。
被告宁波市国土资源局答辩称：一、被告作为复议机关的主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告作为余姚市国土资源局的上一级主管部门，有权审理原告与余姚市国土资源局之间的行政纠纷事项并作出行政复议决定。二、被告作出行政复议决定的程序合法。两原告于2016年9月26日向被告提出行政复议申请，被告于次日收到该复议申请。因两原告未提交合法权益被涉案行政处罚决定侵害的材料，被告于同年9月29日向两原告发出补正材料通知书，后两原告向被告寄送《对甬土资行复〔2016〕171号补正书的说明》，但该材料无法说明其合法权益受涉案行政处罚决定的侵害。为慎重处理案件，被告于2016年10月9日先后受理两原告的复议申请，并向两原告及余姚市国土资源局发送行政复议受理通知书及行政复议答复通知书。因余姚市低塘街道洋山村村民委员会与本案复议事项具有利害关系，被告通知其作为第三人参加行政复议，但其未参加行政复议、提交书面材料。在余姚会国土资源局提交书面答复材料后，被告于2016年11月25日作出甬土资行复〔2016〕211号行政复议决定，并分别送达给了两原告、余姚市国土资源局及第三人洋山村村民委员会。三、被告作出的行政复议决定事实清楚，适用法律准确。余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2011〕359号行政处罚决定的行政相对人为余姚市低塘街道洋山村村民委员会，非两原告。两原告在被告释明补正合法权益被侵害的事实材料后，也未提供其合法权益被侵犯的证据材料。鉴于两原告非行政处罚的当事人且未提供利害关系材料，其行政复议申请不符合行政复议受理条件，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，适用法律准确。综上，请求法院驳回原告的起诉。
经审理查明，余姚市国土资源局于2011年7月8日作出余土资罚〔2011〕359号行政处罚决定，认定被处罚人余姚市低塘街道洋山村村民委员会于2010年6月未经依法批准，擅自占用低塘街道洋山村洞池湖片集体所有土地填铺塘渣，拟建村民安置点。至2011年3月28日现场勘查，已经在非法占用的1833平方米土地上建好2幢5层楼房，建筑占地面积为1286.4平方米。经核对低塘街道土地利用总体规划图，土地性质为建设用地。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，属非法占地行为。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的1833平方米集体所有的土地；2.没收在非法占用的1833平方米集体土地上所建的2幢5层楼房，建筑占地1286.4平方米；3.处以人民币19296元的罚款。
2016年9月27日，原告张开盛、万调芽作为申请人，以余姚市国土资源局为被申请人向被告邮寄《行政复议申请书》，认为余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2011〕359号行政处罚决定违法，请求：1.撤销被申请人作出的行政处罚决定；2.由被申请人重新作出具体行政行为。被告于2016年9月28日收到该行政复议申请后，于2016年9月29日作出《补正材料通知书》，认为该申请内容表述不清、材料不齐，要求两原告进行补正。后两原告作出补正说明。2016年10月9日，被告向两原告发出行政复议受理通知书，受理了两原告的行政复议申请，认为被申请人余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2011〕359号《行政处罚决定书》系对低塘街道洋山村村民委员会非法占用土地行为作出的行政处罚，并不涉及土地所有权和使用权，对两原告的实体权利义务不产生实质影响，不存在侵犯原告合法权益的情形，且两原告并非上述行政处罚决定的当事人，无证据证明其与该行政处罚存在法律上的利害关系，两原告不具有申请行政复议的主体资格，两原告的申请不符合行政复议规定的受理条件，决定驳回两原告的行政复议申请。两原告不服，向本院提起行政诉讼。
以上事实有被告宁波市国土资源局提交的原告的行政复议申请及证据材料、补正材料通知书、寄送凭证及补正材料的内容、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书及寄送凭证、第三人参加行政复议通知书、余姚市国土资源局答复书及证据目录、行政复议决定书及寄送凭证各1份及《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》附卷为证。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，因此，被告作为余姚市国土资源局的上级主管部门，具有作出被诉《行政复议决定书》的法定职权。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议的申请人应当与被复议的行政行为具有利害关系。本案中，两原告申请复议的对象是余姚市国土资源局作出的余土资罚〔2011〕359号行政处罚决定，该处罚决定系对低塘街道洋山村村民委员会非法占用土地行为作出的行政处罚，并不涉及土地的所有权和使用权，对两原告的合法权益明显不产生实际影响，且两原告并非该处罚决定的行政相对人，亦未能提交证据证明其与该行政处罚存在法律上的利害关系，故被告以两原告不具有申请行政复议的主体资格，两原告的申请不符合行政复议规定的受理条件为由，驳回两原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。
在程序方面，被告于2016年9月28日收到两原告邮寄的《行政复议申请书》，因其复议申请材料不齐、表述不清而告知其进行补正，经补正后，被告受理了两原告的行政复议申请，对其申请进行审查，并于2016年11月25日作出被诉《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，程序合法。
综上，原告主张的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张开盛、万调芽的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张开盛、万调芽负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 毛冠达
人民陪审员 孙象伟
人民陪审员 王 芳
二〇一七年六月十四日
书 记 员 朱璐琰
附：本案适用的法律、法规及规章：
一、《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
……
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
……
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
……
第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审查期限。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。