辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽02行终463号上诉人（原审原告）沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司，住所地大连市沙河口区西安路238号1-1。负责人刘金烁，经理。委托代理人于立娜，女，1989年9月21日出生，汉族，该公司人事主管，住址大连市普兰店区。委托代理人邱丽萍，辽宁安融律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市沙河口区人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区中山路393号。法定代表人张卫东，局长。委托代理人高仁，该局社会保障科工作人员。委托代理人李航，该局社会保障科工作人员。被上诉人（原审被告）大连市人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区联合路100号。法定代表人邸树军，局长。委托代理人耿洪涛，该局法规处副处长。委托代理人陈慈铭，该局法规处工作人员。原审第三人杨红，女，1980年8月14日出生，汉族，住址大连市甘井子区。上诉人沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司（以下简称博思堂分公司）因劳动社会保障行政确认及行政复议一案，不服大连市沙河口区人民法院（2016）辽0204行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人博思堂分公司的委托代理人于立娜，被上诉人大连市沙河口区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）的委托代理人高仁、李航，被上诉人大连市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）的委托代理人陈慈铭，原审第三人杨红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年3月12日，原告单位员工第三人杨红受单位指派到普兰店新华国际项目开会。下午14时许，第三人在返回途中至普兰店市火车站附近十字路口南山路与中心路交汇口处时，被三轮摩托车撞倒受伤，随后前往医院治疗。普兰店市公安局交通警察大队于2015年4月2日认定三轮摩托车司机负该起交通事故的全部责任，第三人无责任。2015年4月9日，原告就第三人杨红受伤一事向被告区人社局申请工伤认定，被告区人社局于2015年4月10日作出沙人社工伤认字第03150121号工伤认定决定，主要内容为：2015年3月12日14时许，该公司员工杨红在普兰店新华国际项目开会返回途中，在普兰店市火车站附近十字路口南山路与中心路交汇口处，不慎被三轮车撞倒，导致其右上身及大腿内侧受伤，随后前往普兰店市中心医院治疗，返回大连后，又前往大连医科大学附属第二医院治疗；伤害部位为右肩、右肘、双下肢；诊断结论为右肩右肘双下肢软组织挫伤，右肩袖损伤；第三人受到事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定，属于认定工伤范围，现予以认定工伤。该工伤认定决定书向原告及第三人送达后，第三人杨红向被告区人社局提出更改工伤认定申请。2015年10月19日，大连市劳动能力鉴定委员会出具《委托伤病关系鉴定结论通知单》，主要内容为：受大连市沙河口区人力资源和社会保障局委托，现将大连市劳动能力鉴定中心于2015年9月22日为杨红（身份证号码：210203198008145980）所做委托伤病关系鉴定结论，通知如下：颈间盘突出症，评定为：颈间盘突出症与外伤有关。2015年11月3日，被告区人社局作出《更改工伤认定决定书通知书》，主要内容为：“沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司：我局于2015年4月10日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》，由于事故人杨红在治疗过程中新增诊断‘颈间盘突出症’，经鉴定‘颈间盘突出症与外伤有关’，我局现更正沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》，伤害部位/职业病名称中增加‘颈部’，诊断结论中增加‘颈间盘突出症与外伤有关’。原认定编号不变。特此通知”。次日，被告区人社局作出更正后新的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》，即案涉原行政行为。原告不服，提起行政复议申请。被告市人社局于2016年2月22日作出大人社行复决字〔2015〕025号行政复议决定，撤销被告区人社局于2015年11月4日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》，维持其2015年4月10日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》。第三人杨红不服，就市人社局的行政复议决定提起行政诉讼，被告市人社局于2016年5月4日作出决定，撤销大人社行复决字〔2015〕025号行政复议决定，杨红撤回起诉。被告市人社局于2016年5月31日重新作出大人社行复决字〔2015〕025-1号行政复议决定：维持被告区人社局于2015年11月4日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》。原告不服，提起本案行政诉讼。另查，根据第三人的医疗诊断材料，第三人的伤情于2015年3月12日经普兰店中心医院诊断为“右肩、右肘、双下肢软组织挫伤”，于2015年3月15日经大连市中心医院诊断为“颈、肩部挫伤”；于2015年3月21日经大连医科大学附属第二医院诊断为“右肩袖损伤?”；于2015年4月10日经大连医科大学附属第一医院诊断为“多发软组织挫伤”；于2015年4月11日经大连市第二人民医院诊断为“颈肩外伤”；于2015年4月27日经大连医科大学附属第一医院诊断为“右肩、肘等多软组织损伤”；于2015年5月11日经大连医科大学附属第一医院诊断为“多发软组织损伤”；于2015年5月25日经大连医科大学附属第一医院诊断为“右肩车祸伤”；于2015年6月2日经大连医科大学附属第一医院诊断为“颈椎外伤”；于2015年6月29日经大连医科大学附属第一医院诊断为“颈间盘突出症”；于2015年6月30日经大连医科大学附属第一医院诊断为“颈椎外伤”；2015年7月24日经大连医科大学附属第一医院诊断为“多发软组织损伤，颈5、6间盘突出”；于2015年8月21日经大连医科大学附属第一医院诊断为“多发软组织损伤，颈间盘突出”。再查，原告公司名称由沈阳博思堂地产顾问有限公司大连分公司于2015年4月2日变更登记为沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司。原审法院认为，根据《工伤保险条例》第十七条规定，工伤认定是社会保险行政部门依据法律的授权对职工因事故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为，有权作出，就有权进行自我纠正，即进行更正或撤销，这也符合行政机关依法行政的基本原则。从立法精神看，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定，“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”。上述法律规定也可以看出，在无法律明确禁止的情况下，行政机关有权改变本机关在法定职权范围内作出的行政行为。故被告区人社局具有作出案涉工伤认定的法定职权，自然有权对自己作出的行政行为进行自我纠正。关于原告根据《大连市工伤认定工作规定》（大人社发〔2011〕79号文件）第二十三条的规定，提出被告区人社局无权变更自身作出的工伤认定决定的主张。该院认为，该规范性文件是大连市根据国务院《工伤保险条例》、人力资源和社会保障部《工伤认定办法》等有关规定而制定，其上述法律条文规定：“如提供的急诊或初诊病历资料认定的伤残部位与出院病案不一致或有遗漏的，申请人应及时带原《工伤认定决定书》和出院病案，到市人力资源和社会保障行政部门办理《工伤认定决定书》更改手续”，即市人力资源和社会保障行政部门具有对《工伤认定决定书》进行更改的职责，但并不能据此理解为禁止区人力资源和社会保障行政部门对自身作出的《工伤认定决定书》进行更改，该条规定不能作为原告主张被告区人社局无更改工伤认定法定职权的依据。此外，市人社局当庭亦表示在工作程序中已将更改权限下放至区人社局。关于原告提出第三人申请更改工伤认定不符合上述文件规定的“及时性”原则，该院认为，该“及时”性规定系对工伤认定申请人的管理性规定，申请人未“及时”申请并不当然丧失申请的权利，亦不能作为被告区人社局受理更改程序违法的依据。关于被告区人社局于2015年11月4日作出的增加工伤认定中的伤害部位及诊断结论证据是否充分。该院认为，根据被告区人社局、市人社局以及第三人提供的医疗材料，可以认定2015年3月15日，即发生事故后的第三日，第三人即被诊断出颈部受伤，至2015年8月21日期间第三人多次被诊断出颈椎受伤，颈间盘突出症的伤情，且经大连市劳动能力鉴定中心鉴定，颈间盘突出症与外伤有关。据此，被告区人社局作出增加工伤认定的伤害部位及诊断结论证据充分。关于原告提出的根据《大连市工伤认定工作规定》第二十三条规定，更改《工伤认定决定书》只能依据出院病案的主张。该院认为，《工伤保险条例》第十八条第一款第（三）项规定，提出工伤认定申请应当提交医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。《工伤认定办法》第六条第（二）项规定，提出工伤认定申请应当提交医疗机构出具的受伤后诊断证明书或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。依据上述上位法规定，医疗诊断证明系认定工伤的法定证据材料，自然亦能作为纠正工伤认定的证据材料，《大连市工伤认定工作规定》第二十三条的规定，系对存在住院治疗，且出院病案记载的伤情与初诊或急诊不一致的情况的规定，该规定不能视为否认医疗诊断证明的证据效力。关于原告提出无法排除其他因素介入导致增加伤情的主张，该院认为，根据《工伤保险条例》第十九条规定的“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”，原告对其他因素导致增加伤情的主张承担举证责任，现原告未提供证据证明该主张，不予支持。关于被告区人社局于2015年11月4日作出的增加工伤认定中的伤害部位及诊断结论程序是否合法。该院认为，行政机关进行自纠时，应告知相对人并给予其陈述和申辩的机会，在采用新的证据材料时，应给予相对人知悉和辩论证据材料的机会，这是行政程序公开、公正以及程序参与的要求。本案中，被告区人社局未能提供证据证明在第三人杨红申请变更工伤认定决定后，其对原告进行告知并给予陈述及举证的权利，确系程序瑕疵。但通过行政复议程序及本案行政诉讼程序，原告已经获得充分陈述意见及举证的权利，但原告未能提供证据反驳第三人增加的伤害部位及诊断结论的效力，故被告区人社局执法程序的瑕疵未对原告权利产生实际影响，若因该程序瑕疵撤销该被诉行政行为，不仅浪费行政和司法资源，也不利于对当事人合法权益的保护，故对原告主张撤销案涉工伤认定的诉讼请求，不予支持。因并无法律法规对行政机关更改工伤认定决定的程序作出明确规定和限制，故对原告主张被告区人社局变更工伤认定决定程序违法的主张，无法律依据，不予支持。被告市人社局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出大人社行复决字[2015]025-1号行政复议决定，维持原行政行为，程序合法，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司的诉讼请求。上诉人博思堂分公司上诉称，请求撤销原审判决，改判撤销被诉工伤认定决定及行政复议决定。主要理由是：一、被上诉人区人社局没有依据新证据作出变更工伤认定决定的法定职权，有权变更的机关应为被上诉人市人社局。二、被诉工伤认定决定依据的证据应严格限定在“出院病案”的范围内。根据《大连市工伤认定工作规定》第二十三条之规定，只有在住院治疗时，出现急诊或者初诊病历资料记载的伤残部位与出院病志不一致或者有遗漏的，才能变更工伤认定决定。三、被上诉人区人社局在变更工伤认定决定前未给予上诉人陈述和申辩的权利，致使上诉人丧失收集证据的最佳时间，行政程序违法。被上诉人区人社局辩称，请求驳回上诉，维持原审判决。主要理由是：一、根据《工伤保险条例》第十七条之规定，该局具有更改和撤销工伤认定决定的行政职权。二、上诉人认可原审第三人因工受伤的事实，且其无据证明原审第三人新增诊断结果与外伤无关。该局依据大连医科大学附属第一医院的诊断以及大连市劳动能力鉴定委员会的鉴定结论，补充工伤认定决定的内容，增加诊断部位及结论，认定结果正确。三、该局曾多次与上诉人联系，要求其与原审第三人一同前往大连市劳动能力鉴定委员会进行鉴定，但上诉人不予配合。该局作出被诉工伤认定决定程序合法。被上诉人市人社局辩称，请求驳回上诉，维持原审判决。主要理由是：一、同意被上诉人区人社局的答辩意见。二、原审第三人未住院治疗，本案不符合《大连市工伤认定工作规定》第二十三条规定的情形。被上诉人区人社局更改工伤认定决定程序合法。三、其作出维持被诉工伤认定决定的复议决定，在期限和程序上均符合法律规定。原审第三人杨红述称，同意二被上诉人的答辩意见，请求驳回上诉，维持原审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点有三：一、被上诉人区人社局是否具有更改工伤认定决定的行政职权；二、原审第三人杨红颈部所受伤害应否认定为工伤；三、被上诉人区人社局作出被诉工伤认定决定程序是否合法。关于第一个焦点问题。《工伤保险条例》第五条第二款规定，“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”第十七条第一款规定，“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定，“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：…（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；…”根据前述规定可知，被上诉人区人社局具有对其辖区内的工伤事宜作出认定并进行变更的行政职权。虽然《大连市工伤认定工作规定》第二十三条规定，“如提供的急诊或初诊病历资料认定的伤残部位与出院病案不一致或有遗漏的，申请人应及时带原《工伤认定决定书》和出院病案，到市人力资源和社会保障行政部门办理《工伤认定决定书》更改手续。”但该规定只是明确被上诉人市人社局具有对工伤认定决定进行更改的职责，但并不能据此否定被上诉人区人社局具有更改工伤认定决定的职权。故上诉人博思堂分公司关于被上诉人区人社局无权更改工伤认定决定的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。关于第二个焦点问题。从现有证据看，在案涉事故发生的第三日，即2015年3月15日，原审第三人杨红被大连市中心医院诊断出“颈部挫伤”，至2015年8月21日，先后多次被大连市第二人民医院、大连医科大学附属第一医院诊断出“颈肩外伤”、“颈椎外伤”、“颈间盘突出”，后经大连市劳动能力鉴定中心鉴定，原审第三人杨红的颈间盘突出症与外伤有关。被上诉人区人社局据此认定原审第三人杨红颈部所受伤害系工伤，并变更工伤认定决定，事实清楚，并无不妥。关于第三个焦点问题。根据行政行为确定力的行政法基本原则，行政行为一经作出，非依法定程序不能再变动，行政机关不能依同一事实和同一法律依据再作出另一行政行为。本案中，针对原审第三人杨红所受事故伤害，被上诉人区人社局先后作出两份编号相同、工伤部位不同的工伤认定决定。由于被上诉人区人社局于2015年11月4日作出被诉工伤认定决定前，曾作出并向上诉人博思堂分公司邮寄了《更改工伤认定决定书通知书》，故被诉工伤认定决定已经更改了被上诉人区人社局于2015年4月10日作出的工伤认定决定，并不违反前述行政法基本原则。但是，先后两份工伤认定决定编号相同，且被诉工伤认定决定本身未提及在先作出的工伤认定决定，很容易造成当事人以外的社会公众的认知混乱和误解，故被上诉人区人社局的工伤认定决定更改程序不当。另外，《大连市工伤认定工作规定》（大人社发〔2011〕79号）第十六条规定，“人力资源和社会保障行政部门受理工伤认定申请后，应向受事故伤害的职工所在用人单位送达《伤亡事故举证通知书》，并规定在10个工作日内予以举证。用人单位在规定的时限内未予举证或未提出证据的，视其对受伤害职工或者其近亲属、工会组织的工伤认定申请及证据材料无异议，人力资源和社会保障行政部门经调查核实后，将依法作出工伤认定决定。”根据被上诉人区人社局的自述，其是根据原审第三人的申请作出更改工伤认定决定的行政行为。该行为所涉伤害部位已超出上诉人博思堂分公司申请工伤时所涉伤害部位的范围。虽然并无法律法规对更改工伤认定决定的程序作出明确规定，但从行政程序正当性的原则出发，被上诉人区人社局应当按照前述规定履行相应程序。现被上诉人区人社局未对上诉人博思堂分公司进行更改前的告知并给予其陈述、申辩和举证的权利，行政程序违法。但鉴于上诉人博思堂分公司在本案一、二审庭审时均未提出证据证明原审第三人杨红颈部所受伤害不是工伤，若以此为由撤销被诉工伤认定决定，不利于对当事人合法权益的保护，故对于上诉人博思堂分公司以此为由撤销被诉工伤认定决定的主张，本院不予支持。综上，被上诉人区人社局作出被诉工伤认定决定职权合法、结论正确，但程序违法。被上诉人市人社局在受理上诉人博思堂分公司的行政复议申请后，依法履行了通知答复、书面审查等程序，其作出维持原行政行为的行政复议决定，程序合法，但其结论不当，依法应予撤销。原审判决驳回上诉人博思堂分公司的诉讼请求结论亦不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销大连市沙河口区人民法院（2016）辽0204行初48号行政判决；二、撤销原审被告大连市人力资源和社会保障局于2016年5月31日作出的大人社行复决字〔2015〕025-1号行政复议决定；三、确认原审被告大连市沙河口区人力资源和社会保障局于2015年11月4日作出沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》的行政行为程序违法。一、二审案件受理费人民币各50元，合计人民币100元，由被上诉人大连市沙河口区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审 判 长 苍 琦审 判 员 李 健代理审判员 吕 颖二〇一七年二月七日书 记 员 刘婉余附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。