湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00655号
原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司，住所地武汉市汉南经济开发区。
法定代表人胡新文，该公司董事长。
委托代理人庞聪林，该公司职员。
委托代理人高树宏，湖北津廷律师事务所律师。
被告武汉市汉南区人民政府，住所地武汉市汉南区纱帽正街109号。
法定代表人李忠，该区人民政府区长。
委托代理人严君，武汉经济技术开发区（汉南区）党政办公室（法制办）工作人员。
委托代理人张发坤，湖北得伟君尚律师事务所律师。
第三人武汉市汉南区城市管理委员会（武汉市汉南区城市管理局），住所地湖北省武汉经济技术开发区市民服务中心B区2楼。
法定代表人王东舫，武汉市汉南区城市管理局局长。
委托代理人康翠萍，武汉市汉南区城市管理局工作人员。
委托代理人张发坤，湖北得伟君尚律师事务所律师。
第三人武汉汉宁天然气有限公司，住所地武汉市汉南区汉南大道949号。
法定代表人魏军甫，该公司董事长。
委托代理人文志勤，该公司职员。
委托代理人王涛，湖北重道律师事务所律师。
原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司（下称昆仑公司）诉被告武汉市汉南区人民政府（下称汉南区政府）能源管理行政合同一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月21日受理本案后，依法向被告汉南区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书。因武汉市汉南区城市管理委员会（武汉市汉南区城市管理局）（现更名为武汉经济技术开发区（汉南区）城市管理局，下称汉南区管委会、汉南区城管局）、武汉汉宁天然气有限公司（下称汉宁公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成由审判员曾望庭担任审判长，审判员胡怡江、曾文亮参加的合议庭于2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告昆仑公司委托代理人庞聪林、高树宏，被告汉南区政府委托代理人严君、张发坤，第三人汉南区城管局负责人陈敏，委托代理人康翠萍、张发坤，汉宁公司委托代理人王涛、文志勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
汉南区政府授权汉南区管委会于2013年11月12日与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定汉宁公司取得汉南区新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权。
汉南区政府举证如下：
第一组证据，《关于界定汉南区天燃气市场经营管理区域的通知》、《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天燃气利用项目协议书》、《授权书》、《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》，拟证明昆仑公司早在2013年11月8日甚至2008年6月4日就应当知道汉宁公司事实上取得了汉南区纱帽城区以外区域的新农村天燃气特许经营权，昆仑公司起诉超过了法定的诉讼时效。
第二组证据，《汉南行政区城市管道天燃气利用项目投资协议书》、《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天燃气利用项目协议书》、《会议纪要》，拟证明昆仑公司没有按照协议约定正常供气，昆仑公司并不当然享有汉南行政辖区内的管道燃气特许经营权。
第三组证据，《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》、《关于落实汉南区管道燃气特许经营权的请示》、《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》，拟证明昆仑公司与汉南区政府签订协议变更了原特许经营范围和特许经营期限，昆仑公司事实上已放弃了汉南区纱帽城区以外区域的管道燃气特许经营权。
昆仑公司诉称：汉南区政府2005年5月17日与昆仑公司母公司中石油天然气管道燃气投资有限公司（下称中石油公司）签订《汉南行政区城市管道天燃气利用项目投资协议书》。2005年中石油公司投资设立武汉中油管道燃气有限公司（2012年1月10日变更为昆仑公司）。2006年5月30日，汉南区政府作出《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件），许可昆仑公司享有在武汉市汉南区独家经营管道燃气的特许经营权，经营时间为30年（从2006年5月5日起至2036年5月4日止）。
2008年6月4日，昆仑公司与武汉汉宁压缩天然气有限公司（2009年12月2日变更为汉宁公司）签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定由汉宁公司建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套管网和经营，并约定昆仑公司向汉宁公司供应气源，汉宁公司经营区域的燃气特许经营权仍属于昆仑公司。
自2007年7月3日起，汉南区政府向昆仑公司颁发《武汉市燃气社供许可证》，有效期限为两年，每两年年检一次，昆仑公司已分别于2009年、2011年通过年检并领取《武汉市燃气社供许可证》。2013年昆仑公司领取《燃气经营许可证》，该证注明的经营区域为武汉市汉南区行政区域内，有效期限2013年7月15日至2016年7月15日止。
2013年11月8日，汉南区管委会与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》约定，以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。2015年3月31日，汉南区管委会向昆仑公司颁发编号为鄂201501150001G的《燃气经营许可证》，该证的经营区域为以坛山桥为界定，陡埠村以北、马影河以东（含碧桂园）的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司。2015年6月18日，昆仑公司委托湖北津廷律师事务所致函汉南区政府。2015年7月6日，昆仑公司收到汉南区政府于2015年6月26日作出的《关于汉宁公司天燃气有限公司是否有特许经营权的书面回复》，称汉宁公司已经取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界定，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，并于2013年11月12日与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。昆仑公司取得的燃气特许经营权合法有效。汉南区政府许可汉宁公司取得的天然气特许经营权无任何法律依据，应当撤销。昆仑公司起诉请求：撤销汉宁公司取得的武汉市汉南区新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权。
昆仑公司举证如下：
第一组证据，1.昆仑公司营业执照复印件一份；2.昆仑公司组织机构代码证复印件一份；3.2005年5月17日汉南区政府与中石油公司签订的《汉南行政区城市管道天然气利用项目投资协议书》复印件一份；4.2006年5月30日汉南区政府《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件）复印件一份；5.2013年10月8日汉南区管委会与昆仑公司签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》复印件一份；6.昆仑公司的工商变更登记复印件一份。拟证明1.汉南区政府2005年5月17日与中石油公司签订《汉南行政区城市管道天然气利用项目投资协议书》，中石油公司2005年11月21日设立了昆仑公司。2006年5月30日，汉南区政府作出《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件），许可昆仑公司享有武汉市汉南区独家经营管道燃气特许经营权，经营时间30年（从2006年5月5日起至2036年5月4日止）。2.2013年11月8日，汉南区管委会与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定以坛山桥为界，徒埠村以北、马影河以东的行政区域天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。3.2005年昆仑公司成立时名称为武汉中油管道燃气有限公司，2012年1月10日变更为武汉中石油昆仑管道燃气有限公司。
第二组证据，l.2008年6月4日昆仑公司与汉宁公司签订的《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》复印件一份；2.汉宁公司工商登记信息复印件一份。拟证明1.2008年昆仑公司与汉宁公司签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定由汉宁公司建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套管网和经营，并约定昆仑公司向汉宁公司供应气源，汉宁公司经营区域的燃气特许经营权仍属于昆仑公司；2.2009年12月2日武汉汉宁压缩天然气有限公司名称变更为汉宁公司。
第三组证据，1.自2007年7月3日，昆仑公司取得《武汉市燃气社供许可证》，有效期限为两年，以后每两年进行年检，并分别于2009年、2011年通过年检并领取《武汉市燃气社供许可证》，2013年领取《燃气经营许可证》，该证注明的经营区域为武汉市汉南区行政区域内，有效期限为2013年7月15日至2016年7月15日；2.2015年3月30日汉南区管委会向昆仑公司颁发编号为鄂201501150001G的《燃气经营许可证》，注明的经营区域为以坛山桥为界，徒埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。拟证明昆仑公司依法取得武汉市汉南区行政区域的独家燃气经营权，汉南区政府违法变更了昆仑公司燃气经营区域。
第四组证据：汉南区政府《关于汉宁公司天燃气有限公司是否有特许经营权的书面回复》。拟证明2015年7月6日昆仑公司才知道汉南区政府许可汉宁公司取得武汉市汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，徒埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，汉南区政府违法2013年11月12日与汉宁公司汉签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。
汉南区政府辩称：2008年5月31日，汉南区城管局下发《关于界定汉南区天燃气市场经营管理区域的通知》。2008年6月4日，昆仑公司与汉宁公司签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天燃气利用项目协议书》。2013年11月8日，经汉南区政府授权，汉南区管委会与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定“以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政规划区内天燃气市场归昆仑公司（含碧桂园）”。昆仑公司早在2013年11月8日，甚至2008年6月4日，就应当知道汉宁公司事实上已经取得汉南区纱帽城区以外区域的新农村天燃气特许经营权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，昆仑公司超过起诉期限，其请求应予驳回。
依据《汉南行政区城市管道天燃气利用项目投资协议书》，昆仑公司取得特许经营权是有条件的，只有满足汉南区政府的正常供气条件并遵守协议其他全部约定后，才享受汉南行政区范围内的管道燃气特许经营权。为落实2008年汉南区政府为民办十件实事，汉南区政府前往昆仑公司总部商讨有关事宜，其明确答复：汉南区天燃气规划中未包含汉南区新农村建设天燃气配套项目，并且此项目在规划、立项、投资回报等方面也不符合中石油和管道局产业政策，决定不投资汉南区纱帽城区以外区域的新农村天燃气配套建设项目。昆仑公司没有按照协议约定供气，汉南区政府有权决定是否授予其燃气特许经营权。
2008年6月4日，昆仑公司与汉宁公司签订协议，将汉南区纱帽城区以外区域的新农村天燃气配套项目交由汉宁公司建设和经营。2012年12月18日，昆仑公司向汉南区管委会提交《关于落实汉南区管道燃气特许经营权的请示》，申请授予管道燃气特许经营权。2013年11月8日，经汉南区政府授权，汉南区管委会与昆仑公司签订《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》，约定以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政规划区内的天燃气市场归昆仑公司经营（含碧桂园），非政府制定其他区域，昆仑公司不得擅自扩展特种经营权低于范围。同时约定：本协议之特许经营权有限期限为30年，自2013年10月1日起至2043年9月30日止。即使汉南区政府之前授予昆仑公司在汉南区行政辖区内享有经营管道燃气的独家特许经营权，因昆仑公司将汉南区纱帽城区以外区域的管道燃气特许经营权交汉宁公司建设经营，与汉南区管委会签订《武汉市汉南区天燃气特许经营协议》时变更了特许经营范围和特许经营期限，昆仑公司事实上已放弃了汉南区纱帽城区以外区域的管道燃气特许经营权。
综上，因昆仑公司的起诉超过起诉期限，且昆仑公司违反供气约定，不当然享有汉南行政辖区内燃气特许经营权；同时，昆仑公司事实上已放弃汉南区纱帽城区以外区域的管道燃气特许经营权，请求依法驳回昆仑公司的全部诉讼请求。
第三人汉南区管委会（汉南区城管局）的举证和答辩意见与汉南区政府相同。
第三人汉宁公司述称：1.经汉南区政府授权的汉南区管委会与汉宁公司于2013年11月12日签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》合法有效，依法应予维持。武汉市汉南区燃气管理办公室依特许经营协议向汉宁公司核发《燃气经营许可证》，符合法律规定；汉宁公司符合《中华人民共和国城镇燃气管理条例》第十五条规定的从事燃气经营活动的条件；特许经营协议的签订没有违反法定程序和损害昆仑公司的合法权益；昆仑公司对汉南区新农村天然气建设没有履行投资义务，不当然享有在汉南区从事燃气的独家特许经营权。2.昆仑公司的起诉超过起诉期限。2008年，汉宁公司在取得特许经营权后，实施了汉南区新农村建设的天然气建设和经营项目，昆仑公司并未在此区域内进行天然气项目的建设和经营。2009年5月31日，汉南区城管局下发《关于界定汉南区燃气市场经营管理区域的通知》，确定了以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西的行政规划区内的天然气经营市场归汉宁公司，昆仑公司应当知道其已丧失了在汉南行政区域内天然气特许经营的独家地位，昆仑公司既未提出行政复议，也未提起行政诉讼。请求驳回昆仑公司的诉讼请求。
汉宁公司举证如下：
证据1.2008年6月4日昆仑公司与汉宁公司《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，拟证明昆仑公司以合同的形式，将汉南区新农村天然气配套建设项目的建设和经营权转让给了汉宁公司，昆仑公司已以书面形式放弃了对汉南区新农村天然气配套建设项目的特许经营权的独家地位。
证据2.2008年汉南区政府与汉宁公司签订的《关于合作开发湖北省武汉市汉南区新农村建设天然气利用投资协议书》，拟证明汉南区政府在昆仑公司放弃了对汉南区域新农村建设的投资后，才与汉宁公司签订上述协议，给予汉宁公司在此区域内天然气特许经营权，并未损害昆仑公司利益。
证据3.2013年7月15日武汉市汉南区燃气管理办公室核发给汉宁公司的《燃气经营许可证》（许可证编号：鄂20130115001G），拟证明汉宁公司依法取得燃气经营许可，依法有权在汉南行政区域内进行天然气市场经营。
证据4.2009年5月31日汉南区城管局下发的《关于界定汉南区燃气市场经营管理区域的通知》，拟证明早在2009年5月31日，已经确定了以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政规划区内的天然气经营市场归昆仑公司经营；以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西的行政规划区内的天然气经营市场归汉宁公司经营。依据上述通知，昆仑公司应当知道其丧失了在汉南行政区域内天然气特许经营的独家地位，但昆仑公司既未提出复议，也未提起行政诉讼，其起诉己超过起诉期限。
证据5.2013年11月12日汉宁公司与汉南区管委会签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，拟证明（1）汉宁公司于2013年11月8日在汉南区取得的特许经营天然气市场的范围与2009年5月31日汉南区城管局下发的《关于界定汉南区燃气市场经营管理区域的通知》相同；（2）昆仑公司知道或应当知道丧失在汉南区特许经营天然气独家地位的时间是2009年5月31日。
经庭审举证、质证，本院审查核实各方当事人的证据后认为，各方当事人的证据均真实，合法，且与本案具有关联，均予以采信。
经审理查明：汉南区政府2005年5月17日与中石油公司签订《汉南行政区城市管道天然气利用项目投资协议书》。2005年11月21日，中石油公司投资设立武汉中油管道燃气有限公司，该公司2012年1月10日变更为昆仑公司。2006年5月30日，汉南区政府作出《关于武汉中油管道燃气有限公司特许经营权的批复》（汉政（2006）9号文件），许可昆仑公司享有在汉南区独家经营管道燃气的特许经营权，经营时间为30年（从2006年5月5日起至2036年5月4日止）。
2008年6月4日，昆仑公司与武汉汉宁压缩天然气有限公司（2009年12月2日该公司名称变更为汉宁公司）签订《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，约定：由于昆仑公司原来在汉南区天然气规划中未包含汉南区新农村建设天然气配套项目，并且此项目在规划、立项、投资回报等方面也不符合中石油和管道局产业政策，根据汉南区政府的新农村建设规划要求，为贯彻汉南区政府提高新农村群众生活水平的精神，落实新农村天然气配套建设作为2008年汉南区政府为民办十件实事之一，就开发武汉市汉南行政区新农村范围内天然气项目中新农村建设天然气配套项目达成共识：因昆仑公司不能满足汉南区政府对新农村建设规划的要求，昆仑公司为保障新农村天然气配套建设项目的实施，同意由汉宁公司负责开发建设汉南区纱帽城区以外区域的新农村天然气配套项目建设和经营；汉宁公司经营的汉南区新农村居民用气所需气源向昆仑公司购买。
根据昆仑公司与汉宁公司签订的《关于合作开发武汉市汉南区新农村建设天然气利用项目协议书》，汉南区城管局于2009年5月31日作出《关于界定汉南区天燃气市场经营管理区域的通知》：为了进一步明确两家天燃气公司市场经营范围，规范天燃气经营市场，保护好企业经营合法权益，经研究，现将武汉中油管道燃气有限公司和武汉汉宁压缩天燃气有限公司在汉南区天燃气市场经营管理范围界定如下：一、以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政规划区内的天燃气经营市场归武汉中油管道燃气有限公司（含碧桂园）；二、以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西的行政规划区内的天燃气经营市场归武汉汉宁压缩天燃气有限公司。
2013年11月8日，经汉南区政府授权，汉南区管委会与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定，以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）。2015年3月30日，汉南区管委会向昆仑公司颁发编号为鄂201501150001G的《燃气经营许可证》，该证的经营区域为以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东（含碧桂园）的行政区域。
2015年6月18日，昆仑公司委托湖北津廷律师事务所致函汉南区政府。2015年7月6日，昆仑公司收到汉南区政府《关于汉宁公司天燃气有限公司是否有特许经营权的书面回复》，称汉宁公司已经取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，并于2013年11月12日与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。
本院认为：昆仑公司认为其享有汉南区政府许可的汉南行政区范围内专有的管道燃气特许经营权，汉南区政府又许可汉宁公司取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，侵害了其合法权益。汉南区政府与汉宁公司2013年11月12日签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，约定汉宁公司取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权，汉宁公司取得该上述区域天然气特许经营权的依据是双方签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，昆仑公司请求撤销汉宁公司所取得该上述区域天然气特许经营权，实质是撤销该上述《武汉市汉南区天然气特许经营协议》。依据《中华人民共和国合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”，撤销权人为合同的当事人，汉宁公司与汉南区政府签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》，该合同的当事人为汉宁公司与汉南区政府，昆仑公司并非该上述合同的当事人，其不能对他人签订的合同提出撤销之诉。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，汉宁公司与汉南区政府签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》如果损害昆仑公司的利益，则该合同当然无效。2013年11月8日，汉南区政府与昆仑公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》约定，以坛山桥为界，陡埠村以北、马影河以东的行政区域内的天然气经营市场归昆仑公司（含碧桂园）；2013年11月12日，汉南区政府与汉宁公司签订《武汉市汉南区天然气特许经营协议》约定，汉宁公司取得汉南区行政区域新农村范围内除纱帽城区外，以坛山桥为界，陡埠村西南、马影河以西（不含碧桂园）的天然气特许经营权。根据查明的事实，可以看出，在汉南区政府与昆仑公司签订的在先合同中，昆仑公司取得的经营区域并不包括汉南区政府与汉宁公司签订合同中汉宁公司取得的特许经营区域，汉宁公司与汉南区政府签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》不损害昆仑公司的利益，该汉宁公司与汉南区政府签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》合法有效，昆仑公司不能以汉宁公司与汉南区政府签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》损害昆仑公司利益为由，对汉宁公司与汉南区政府签订的《武汉市汉南区天然气特许经营协议》提出异议。
综上，昆仑公司的起诉请求没有事实及法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告武汉中石油昆仑管道燃气有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 曾望庭
审判员 胡怡江
审判员 曾文亮
二〇一六年三月一日
书记员 杨馨卉