广东省茂名市茂南区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茂南法行初字第33号
原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社。住所地：茂名市茂南区。
负责人柏华荣。
委托代理人谢豪松，广东民道律师事务所律师。
委托代理人高汉元，法律工作者。
被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局。住所地：茂名市茂南区。
负责人杨杰基，副局长。
委托代理人吴志毅。
被告茂名市茂南区人民政府。住所地：茂名市。
法定代表人李相，区长。
委托代理人林郁森。
原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社不服被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局行政决定及被告茂名市茂南区人民政府行政复议决定，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月1日立案后，分别于2015年12月7日和2015年12月4日向被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局、被告茂名市茂南区人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月5日公开开庭审理了本案。原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的负责人柏华荣及其委托代理人谢豪松、高汉元与被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的委托代理人吴志毅、被告茂名市茂南区人民政府的委托代理人林郁森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2015年8月20日作出《不予受理告知书》，认定原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社申请将“后背坡”土地确权归其所有，没有具体的事实依据，不符合受理条件，决定不予受理原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的涉案土地确权申请。原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社不服，向被告茂名市茂南区人民政府申请行政复议。被告茂名市茂南区人民政府于2015年11月2日作出茂南府行复[2015]15号《行政复议决定书》，维持被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局2015年8月20日作出的《不予受理告知书》的具体行政行为。
原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社诉称，原告因不服被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2015年8月20日作出的关于原告申请“后背坡”土地确权作出的《不予受理告知书》，经向被告茂南区人民政府申请行政复议，被告茂南区人民政府于2015年11月2日作出茂南府行复[2015]15号《行政复议决定书》，作出了维持被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2015年8月20日作出的《不予受理告知书》的具体行政行为。原告对上述两被告的具体行政行为不服，提起行政诉讼。具体理由如下：一、涉案土地为原告所有是不容置疑的事实，两被告作出的具体行政行为显然是认定事实错误的，严重损害了原告的合法权益。涉案地名叫“后背坡”，面积约8.63亩坡地[东至龙江村村民柏华荣、柏瑞祥等人房屋边，南至龙江村村民刘统生、柏亚华等人的房屋边，西至龙江村3米宽村道（原为牛车道）,北至北江村耕地为界四至范围内土地]的所有权归原告所有。该地在解放前是由原告村民使用，解放后，政府根据涉案土地的历史使用事实和相关情况同样将该地划给原告村民使用，有《土地房产所有证存根》为凭。合作社时期由原告集体使用，时至1963年7月，茂名市第五中学以教学场所不够用为由，同意按使用该地的面积代村集体交国家公购粮为条件使用该土地，并一直使用该土地至今。涉案土地虽然被××第五中学借用，但原告对该土地的权属主张却一直没有间断。特别是自80年代开始，原告多次到茂南区教育局、茂名市教育局、茂名市国土资源局要求被告归还该土地，各有关部门都要求茂名市第五中学归还，其承认涉案地为原告所有，但总是以公益事业为由拖延时间，不肯归还该涉案地给原告。被告茂名市茂南区人民政府认为争议地原属茂名市第五中学用地，且连续作为教育用地使用了几十年，原告提出的1953年《土地房产所有证存根》的四至范围，无法确定属于原告主张争议的地块，且该证只能作为土地确权的一种参考依据。事实上，被告茂名市茂南区人民政府对此节认定的事实是错误的，原告所提供的1953年《土地房产所有证存根》已经完全包括了涉案土地，并且涉案土地就在原告集体土地的中间，除了西边的村道外，三周都是原告集体的土地，包括涉案土地在内的四周的土地从来没有被征收或征用过。即便是茂名市第五中学使用期间，原告也从没有间断过对涉案土地权属的主张。以上事实原告除了1953年《土地房产所有证存根》作为证据外，还有其他一系列的证据予以佐证。两被告对这些事实及证据完全不予理会显然是认定的事实严重错误，对原告提出的确权申请不予受理的具体行政行为依法无据，严重损害了原告的合法权益。二、被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局没有权利作出此不予受理的决定，被告茂名市茂南区人民政府对此予以维持显然是违法的具体行政行为。根据茂名市国土资源局《关于进一步规范市辖区内土地管理的规定》（茂国土资发[2006]112号）第五条“市直管范围的国有及集体的土地登记发证工作由市局直接办理，其余区域的国有及集体土地的登记发证工作委托分局按其行政管理范围依法办理”、第七条“市直管范围的土地权属争议由市局依法处理，有关分局予以配合，其余区域的土地权属争议由有关分局依法处理”的相关规定，受理土地权属争议的行政机关是国土资源局或者分局，被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局没有权利作出此不予受理的决定，而被告茂名市茂南区人民政府对此予以维持显然是违法的具体行政行为。三、两被告在没有充分了解案情的情况下，就以申请没有具体的事实依据，不符合受理的条件为由不予受理，实在是不尊重事实、不负责任的表现。并且两被告在作出相应具体行政行为之前，不调查取证，不实地勘查勘验，不依法追加茂名市第五中学作为第三人，显然也是程序违法的。被告在接到原告的土地确权申请书后，既没有充分了解案件，也没有对原告所提供的证据审查核实真实情况，不对该涉案土地进行调查取证，就先予以裁决，完全是不尊重事实、不负责任的表现。并且两被告在作出相应具体行政行为之前，不调查取证，不实地勘查勘验，不依法追加茂名市第五中学作为第三人，显然也是程序违法的。综上所述，两被告作出的具体行政行为显然是认定事实错误的，并且程序违法，严重损害了原告的合法权益，依法应予撤销。故此，为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1、撤销被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的《不予受理告知书》、撤销茂南府行复[2015]15号行政复议决定书；2、判令被告茂名市茂南区人民政府对原告提出对涉案地的确权申请予以受理；3、本案的诉讼费由被告承担。
原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社向本院提交了以下证据:1、居民身份证复印件、法定代表人身份证明书，证明原告诉讼主体资格；2、土地房产所有证存根，证明涉案土地为原告所有，直到被××第五中学强借之前，一直由原告使用和收益的事实；3、证人柯某的证言，证明涉案土地为原告所有，茂名市第五中学向原告借用原告集体土地临时使用的事实；4、收款专用收据，证明茂名市第五中学借用原告集体土地并代交公粮的事实；5、《关于市第五中学侵占集体土地有关问题的复函》、《通知》、《群众来访告知单》，证明茂名市第五中学强借涉案土地不还，原告从不间断地提出涉案土地权属主张的事实；6、《关于查处市五中在有争议的土地上无证建设的情况回复》建设工程规划许可证[茂南]（2015）11号附图，证明被告在土地争议期间，违法向茂名市第五中学颁发建设许可证损害原告利益的事实；7、《不予受理告知书》、《行政复议决定书》，证明被告在还没有充分了解案件的情况下就作出不予受理的决定，偏帮一方；8、王锦生的身份证复印件、证明各一份，证明涉案土地未被征收、征用，原告对申请确权的事实清楚，理据充足，被告应予受理。
被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局辩称，一、答辩人作出不予受理决定的理由充足，符合法律规定。原告申请确权的“后背坡”土地位于原××第五中学用地范围东南角，东至龙江村土地，南至龙江村土地，西至原××第五中学，北至龙江村土地。1960年，茂名市第五中学因入学人数增多，教室不够用，学校领导向上级反映，要求使用学校旁边龙江村土地扩建教室，以满足学生入学需要。当时公馆公社分管教育的领导和第五中学校长梁式菓找原大队书记柯某及龙江村原生产队长吴福章商量，最后达成一致意见，龙江村同意第五中学使用该争议地建教室，该地建教室后一直由茂名市第五中学管理使用至今。申请人所提供的1953年的《土地房产所有证存根》，只是证明了一个地名叫“后背坡”，该《土地房产所有证存根》与争议土地有关联的土地面积、四至范围与实地不相符，无法确定申请人1953年《土地房产所有证》中所说的土地就是现五中使用的用地范围，即使《土地房产所有权证》中的土地就是争议土地，但该土地已在“三包四固定”（《六十条》）前即1960年给五中使用至今，而且1953年的《土地房产所有证》只能作为一种参考依据，不能作为土地权属确权的证据。茂名市第五中学从1960年开始使用管理该争议地至今已达65年之久，连续使用、管理、处分该土地的事实清楚。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，该争议地所有权属国有，使用权归第五中学。而龙江第二经济合作社申请将该土地确权归其社所有，没有具体的事实依据。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实依据。”原告申请土地确权的事实依据不足，不符合受理的条件，因此，答辩人作出不予处理决定依据充足。二、答辩人作出具体行政行为合法，茂南区人民政府维持答辩人具体行政行为的决定是正确的。《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”和茂名市人民政府《关于印发<第一批下放（委托）各区事权目录>的通知》（茂府[2012]59号）文件要求，把原属于市直管范围的土地权属争议案件由市局处理下放到区处理，因此，答辩人作出具体行政行为是合法的。综上所述，答辩人作出具体行政行为证据充足，程序合法，茂南区人民政府维持答辩人具体行政行为的决定是正确的，原告提出的诉讼理由不成立，请求法院依法驳回其起诉。
被告茂名市茂南区人民政府辩称，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的不予受理告知书所作出的决定合法，适用法律正确，故茂名市茂南区人民政府作出维持的复议决定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局及被告茂名市茂南区人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据，证据：1、《土地确权申请书》，证明原告龙江第二经济合作社主张争议土地使用权的事实理由，请求将争议地确权给其组所有；2、土地房产所有证存根，证明原告龙江第二经济合作社提供并主张争议土地所有权的依据，但内容反映的四至、面积（2.7亩）与现状不符，不能证实“后背坡”就是现在的学校用地；3、《土地确认权属申请书》，证明原告龙江第二经济合作社曾经在2010年8月提出土地确权申请，申请书中承认该争议地是在1960年是经过当时大队和公社同意批准原第五中学使用并建教室的，学校一直使用至今；4、《通知》，证明原告龙江第二经济合作社在2010年8月提出土地确权申请，被告依据职权管辖范围告知申请人，市局亦不曾受理和处理该案；5、《不予受理通知书》，证明申请人的申请确权理由和事实依据不足，不符合受理条件，作出不予受理告知书；6、公馆一中关于原市五中校园土地使用情况的报告，证明土地权属来源及使用情况，证实争议土地一直由原五中使用至今；7、关于印发《第一批下放（委托）各区事权目录》的通知（茂府[2012]59号），证明市直管范围的土地纠纷下放到区级处理;8、关于茂名市第五中学征地的批复、征地红线图及征用土地协议书，证明1981年原湛江市人民政府的批复征用石滩村一二三队土地是8.63亩，龙江二队知道此事后曾经到五中和公馆镇反映五中在60年代使用其村土地事宜，要求归还土地，后来经过调解协商，同意由五中参照以前征地规定，征地后由用地单位代缴3年公购粮，面积参照石滩村征地面积。法律、法规依据：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十六条；《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十条；茂名市人民政府《关于印发<第一批下放（委托）各区事权目录>的通知》（茂府[2012]59号）的下放目录编号第55项。
经庭审质证，原告和被告分别发表如下质证意见：
原告对两被告共同提交的证据的质证意见：对被告提交的证据1无异议；对被告证据2至证据8有异议，认为证据2不能证明被告所要证明的事实，证据3中的土地不是征用而是借用，对证据6证明的内容有异议，证据4、5均证明被告无权受理该涉案土地的权属纠纷，对证据7证明的内容有异议，涉案土地是借用给五中使用，而不是被征用，证据8与本案无关。
被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局对原告提交的证据的质证意见：对原告提交的证据1无异议；对原告的证据2有异议，该证据提到的面积四至与争议土地的四至、面积不符；对证据3中证人的证言真实性被告有异议；对证据4的关联性被告有异议；证据5被告认为与本案无关；证据6证明原告申请确权在后，发证在前；对证据7证明的内容被告有异议；对证据8中证人证言的三性被告均有异议。
被告茂名市茂南区人民政府对原告提交的证据的质证意见：同意被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局的质证意见，另外，对原告提交的证据4和证据8中证人证言的三性均有异议，证人的证言和证据的内容都证明了学校是征用而不是借用土地。
本院对上述证据认证如下：
对原告和两被告提交的证据，本院将结合本案查明的事实予以综合采纳。
经审理查明，本案涉案土地位于茂名市茂南区公馆镇公馆居委龙江村，地名叫“后背坡”，面积约8.63亩。2015年8月11日，原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社就涉案土地向被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局提出土地提出确权申请，请求被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局将涉案土地确权归其所有，并提供了1953年的《土地房产所有证存根》作为依据。被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局收到原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的土地确权申请后，经审查，认为原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社申请确权的涉案土地于上世纪60年代初已由茂名市第五中学一直管理使用至今，原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社申请将涉案土地确权归其所有，没有事实依据，不符合受理条件，于2015年8月20日作出《不予受理告知书》，对原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的土地确权申请决定不予受理。原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社不服被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的不予受理决定，向被告茂名市茂南区人民政府申请行政复议，被告茂名市茂南区人民政府受理原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的行政复议申请后，认为原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的土地确权申请证据不足，不符合受理条件，被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的《不予受理告知书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容恰当，遂于2015年11月2日作出茂南府行复[2015]15号《行政复议决定书》，决定维持被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局2015年8月20日作出的《不予受理告知书》的具体行政行为。原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社不服被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的《不予受理告知书》和被告茂名市茂南区人民政府作出的《行政复议决定书》，以上述诉称事由于2015年11月30日向本院提起行政诉讼，请求本院：1、撤销被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的《不予受理告知书》、撤销被告茂名市茂南区人民政府作出的茂南府行复[2015]15号行政复议决定书；2、判令被告茂名市茂南区人民政府对原告提出对涉案地的确权申请予以受理；3、本案的诉讼费由被告承担。
本院认为，根据《土地管理法》第十六条第一款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。”和《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款关于“对申请人提出的土地权属争议的申请，国土資源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”、第三款关于“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”的规定以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第二款关于“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”的规定，土地所有权和使用权争议，应由人民政府作出处理决定；对申请人提出的土地权属争议申请，国土資源行政主管部门认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。本案中，被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局对原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的涉案土地确权申请，以原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的土地确权申请没有事实依据、不符合受理条件为由，向原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社作出《不予受理告知书》，决定不予受理原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的土地确权申请。而据上述法律法规的相关规定，对原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的涉案土地确权申请，应由被告茂名市茂南区人民政府作出处理决定，被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局如认为原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社的土地确权申请不应受理的，应报请被告茂名市茂南区人民政府作出不予受理决定，而无权以自己的名义作出不予受理决定。因此，被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局对原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的涉案土地确权申请作出以上《不予受理告知书》，属于超越职权的行为，依法应予撤销；同理，被告茂名市茂南区人民政府作出的维持被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局所作的《不予受理告知书》的行政复议决定，主要证据不足，依法也应予撤销。原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社请求撤销被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局作出的《不予受理告知书》和被告茂名市茂南区人民政府作出的茂南府行复[2015]15号《行政复议决定书》，本院予以支持。另外，被告茂名市茂南区人民政府应否受理原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社提出的涉案土地确权申请，依法应由被告茂名市茂南区人民政府审查后决定，原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社请求本院判令被告茂名市茂南区人民政府受理其涉案土地确权申请，于法无据，本院不予支持。综上所述，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第（一）项、第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局于2015年8月20日作出的《不予受理告知书》及被告茂名市茂南区人民政府于2015年11月2日作出的茂南府行复[2015]15号《行政复议决定书》；
二、驳回原告茂南区公馆镇公馆居委龙江第二经济合作社请求判令被告茂名市茂南区人民政府受理其涉案土地确权申请的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告茂名市茂南区国土环境和城乡建设局和被告茂名市茂南区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 刘映霞
审 判 员 陈伟容
人民陪审员 张志清
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 屈玲红
速 录 员 陈玫彤
附：本判决适用的相关法律依据
《土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《土地权属争议调查处理办法》
第十三条对申请人提出的土地权属争议的申请，国土資源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者其他部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第二条土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。
土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的。
（六）明显不当的。