广东省中山市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中二法行初字第221号
原告:张东生，男，1967年12月21日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。
原告：徐桂星，男，1965年9月9日出生，汉族，住广东省中山市石岐区。
委托代理人：贺四平、周喜玲，广东正鸿律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强。
委托代理人：吴海燕，该局工作人员。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，该市市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
两被告共同委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
第三人：中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市东升镇东港大道2号。
法定代表人：黄少平。
第三人：中山市力信科技发展有限公司，住所地广东省中山市东升镇葵兴大道。
法定代表人：刘锦超。
第三人：中国建设银行股份有限公司顺德分行，住所地广东省佛山市顺德区鉴海北路326号。
第三人：中国光大银行股份有限公司江门分行，住所地江门市新会区会城镇冈州大道中55号冈州大夏光大银行内。
第三人:中国华融资产管理股份有限公司广东省分公司，住所地广州市天河区马场路庆亿街3号珠光国际商务中心8-12层。
主要负责人：黄俊平。
委托代理人：郦莉、梁慧熙，广东瀛杜律师事务所律师。
第三人：中山农村商业银行股份有限公司东升支行（曾用名：中山市东升农村信用合作社），住所地广东省中山市东升镇葵兴大道186号。
原告张东生、徐桂星不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土局）、中山市人民政府（以下简称市政府）国土行政登记，于2015年11月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告市国土局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市力信科技发展有限公司（以下简称力信公司）、中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）、中国建设银行股份有限公司顺德分行（以下简称建行顺德分行）、中国光大银行股份有限公司江门分行（以下简称光大银行江门分行）、中国华融资产管理股份有限公司广东省分公司（以下简称华融广东分公司）、中山农村商业银行股份有限公司东升支行（以下简称农商银行东升支行）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月29日、同年10月21日公开开庭审理了本案。原告张东生、徐桂星的委托代理人贺四平、周喜玲，被告市国土局、市政府的共同委托代理人陈润、被告市国土局的委托代理人吴海燕，被告市政府的委托代理人谢怀斌，第三人华融广东分公司的委托代理人梁慧熙到庭参加诉讼。第三人力信公司、东升镇政府、建行顺德分行、光大银行江门分行及农商银行东升支行经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本院根据原告张东生、徐桂星与被告市国土局、市政府的申请，给予双方庭外六个月的时间和解。本案现已审理终结。
市政府于2011年6月1日向力信公司核发了中府国用（2011）第09xxxxx号国有土地使用证（以下简称194号土地证）。
原告张东生、徐桂星诉称：东升镇政府于2007年转让土地使用权证号为中府国用（2007）第09xxxx号的土地给力信公司。市政府给力信公司颁发了新的国有土地使用权证[土地证号变更为中府国用（2007）易第090x**号]。力信公司取得土地使用证后申请土地分割并作土地用途变更。分割后其中一块土地，即土地使用权证号为中府国用（2007）第091xxx号的土地与张东生、徐桂星的土地相邻。该相邻土地系张东生、徐桂星于1995年5月合法取得，地址为中山市××镇××村“细连盛围”，土地使用权证号为中府国用（1999）字第120xxx号（以下统称张东生27号土地），面积为6217.6平方米。张东生、徐桂星准备在该土地上兴建厂房，但办理报建过程中发现194号土地证的土地所测量图纸与张东生、徐桂星的上述土地存有重叠，重叠面积为388平方米。市国土局、市政府的过错行为导致张东生、徐桂星无法办理报建手续，严重侵害了张东生、徐桂星的合法权益。为此，张东生、徐桂星诉至法院，请求判令：1.确认被告市政府颁发土地证号为中府国用（2007）第09xxx、中府国用（2007）易第090xxx号、中府国用（2007）第091x**号的具体行政行为违法；2.撤销被告市政府为第三人力信公司颁发的194号土地证。庭审中，张东生、徐桂星变更诉讼请求为：1.确认被告市政府颁发的中府国用（2003）第091xxx号、中府国用（2003）第091xxx号、中府国用（2004）第09xxxx号、中府国用（2007）第090xxx号、中府国用（2007）易第090xxx号、中府国用（2007）第091xxx号违法；2.撤销被告市政府为第三人力信公司颁发的194号土地证。
原告张东生、徐桂星提交的证据有：
1.国有土地使用证，证明张东生、徐桂星主体适格，且张东生、徐桂星取得该国有土地使用证的时间比194号土地证要早；
2.企业信息资料、中山市土地房产产权档案馆档案资料证明表，证明市政府、市国土局主体适格以及第三人与张东生、徐桂星有利害关系；
3.东升镇徐桂星、张东生用地图，证明市政府、市国土局在办理土地使用证所出测量图纸与张东生27号土地存有面积重叠。
被告市国土局辩称：1.被告主体不适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政法诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，国有土地使用权证的发证机关是中山市人民政府，市国土局并非适格被告。2.本案土地发证行为程序合法，事实清楚，权属清晰，符合法定规定。涉案土地位于中山市××镇××村“大连盛围”，土地使用权人为力信公司。2011年3月，力信公司向市国土局提出土地用途变更登记申请，并提交《房地产权登记申请、审批表》、《建设用地规划许可证》、《建设项目硅化用地变更批复通知书》、《关于同意已抵押房地产办理变更登记的函》、《企业法人资格证明》、《测绘图纸》等资料。市国土局依法受理后经审查，在权属清晰，资料齐全的情况下呈报市政府批准。市政府核发194号土地证。上述发证行为符合《土地登记办法》第三条“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”、第四十八条“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记”的规定。且涉案土地已由有资质的测绘单位依法测绘，土地界址未发生变动，市国土局已尽合理审查义务，不存在过错。综上，张东生、徐桂星的诉讼请求没有事实与法律依据，请贵院驳回其全部诉讼请求。
被告市政府辩称：1.市政府颁发194号土地证，程序合法，事实清楚，权属清晰，符合法定规定。涉案土地位于中山市××镇××村“大连盛围”，土地使用权人为力信公司。2011年3月，力信公司向中山市国土资源局提出土地用途变更登记申请，要求变更土地用途，并依法提交《房地产权登记申请、审批表》、《建设用地规划许可证》、《建设项目硅化用地变更批复通知书》、《关于同意已抵押房地产办理变更登记的函》、《企业法人资格证明》、《测绘图纸》等土地登记申请资资料。市国土局经审核，认为该申请权属清晰，资料齐全，经报请市政府批准后向力信公司核发194号土地证。市政府作出的具体行政行为符合《土地登记办法》第四十八条“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记”的规定。且涉案土地已由有资质的测绘单位依法测绘，土地界址未发生变动，市政府及其土地登记管理部门已尽合理审查义务，不存在过错。2.张东生、徐桂星与中府国用（2007）090xxx号、中府国用（2007）易第09xxx号、中府国用（2007）第09xxxx号的国有土地使用证的颁证行为无法律上的利害关系、应驳回其此项诉求。经查，中府国用（2007）第090xxx号、中府国用（2007）易第090xxx号、中府国用（2007）第09xxxx号国有土地使用证所涉均为现有194号土地证登记之前已经完成的土地变更登记，相应的土地证书亦已注销。以上三次发证行为，皆没有对张东生、徐桂星的实体权利义务产生实质影响，因此，张东生、徐桂星与此三项颁证行为无法律上的利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条以及该法第四十九条第一款第一项的规定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第三条规定第三条第一款第一项的规定，依法应驳回起诉。3.涉案土地已被人民法院依法查封。涉案土地已由广东省江门市新会区人民法院、广东省佛山市中级人民法院等单位分别依法进行查封。根据《土地登记办法》（2008年）第六十九条：“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记”相关法律规定，涉案土地在被人民法院依法查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者对登记内容作出任何变动。综上，张东生、徐桂星起诉不合法，依法应驳回其诉讼请求。
被告市国土局、市政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.建设用地规划许可证；
2.建设项目规划用地变更批复通知书；
3.关于同意已抵押房地产办理变更登记的函；
4.房地产登记明细表；
5.房地产权登记申请、审批表；
6.企业法人身份证明；
7.测绘图纸；
8.房地产权登记发证审核表；
9.查封证明表。
第三人华融广东分公司述称：同意被告市政府的意见。
第三人华融广东分公司没有提供证据。
第三人力信公司、东升镇政府、建行顺德分行、光大银行江门分行及农商银行东升支行未到庭，亦未提供证据。
经庭审质证，原告张东生、徐桂星对被告市国土局、市政府提供证据的质证意见为：证据真实性均确认，被告提供的证据对张东生、徐桂星所提出的诉求没有作出直接的回应，没有就颁发194号土地证的测量界址进行举证。第三人华融广东分公司对被告市国土局、市政府提供的证据均予以确认。被告市国土局、市政府、第三人华融广东分公司对原告张东生、徐桂星提供的证据的质证意见为：证据1-2予以确认；证据3不是土地证的附图，不予确认。
经审理查明：位于中山市××镇××村“细连盛围”面积为6217.6平方米的土地，张东生、徐桂星于1999年取得该土地的国有土地使用权证，证号为中府国用（1999）字第120027号。相邻的中山市××镇××村“细连盛围”土地，市政府于2003年出让给中山市东升农村信用合作社（该社后来变更名称为农商银行东升支行），并将该土地初始登记在该社名下，土地证号分别为：中府国用（2003）第091xxx号、中府国用（2003）第091xxx号、中府国用（2004）第090xxx号。其中中府国用（2003）第091xxx号土地证有388平方米的土地与张东生27号土地重叠。2007年，中山市东升农村信用合作社将上述土地转让给东升镇政府。市政府注销上述三个土地证，于2007年4月将该土地确权给东升镇政府，土地证号为中府国用（2007）第090x**号。同年，东升镇政府将该土地转让给力信公司。力信公司取得土地证号为中府国用（2007）易第090x**号的土地后，将该土地分割成九块，同时办理了九个土地证。其中中府国用（2007）第091xxx号的土地证有388平方米的土地与张东生27号土地重叠。该证于2011年6月1日变更为194号土地证。
另查明：194号土地证的土地现状为空地。2013年4月16日，力信公司将该土地抵押给建行顺德分行进行贷款，并在国土部门办理抵押登记，他项登记字号为粤房地他项权证中府字第0113008xxx号。2013年10月15日，力信公司再次将该土地连同其他土地抵押给建行顺德分行进行贷款，并在国土部门办理抵押登记，他项登记字号为粤房地他项权证中府字第0113023xxx号。2015年3月20日，建行顺德分行将上述抵押权益转让给华融广东分公司。
2014年3月13日，力信公司再次将该土地连同其他土地抵押给光大银行江门分行进行贷款，并在国土部门办理抵押登记，他项登记字号为粤房地他项权证中府字第0114006xxx号。
再查明：力信公司因诉讼及案件执行，其财产陆续被司法部门查封。194号土地证的土地于2014年7月25日被广东省江门市新会区人民法院查封、于2014年8月1日被广东省佛山市中级人民法院查封、于2015年6月1日及同年10月10日被我院查封。经向我院执行部门了解，194号土地证的土地由我院负责处理，正处于评估拍卖阶段。
本院认为：行政机关应该依法履行法定职责。市政府作为本市的土地管理部门，具有核发辖区内的土地使用权证的行政职能，应当依法履行职责。本案中，市政府在核发中府国用（2003）第091xxx号土地证给中山市东升农村信用合作社前，应根据《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：“……（二）地籍调查；……”第十三条规定“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”及《城镇地籍调查规程》中有关地籍调查要查清每一宗土地的位置、权属、界线、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要的规定，履行法定的地籍调查职责，以保证确权的土地权属清晰。但市政府并没有尽职地履行地籍调查的职责，将早已确权给张东生使用的388平方米土地重复确权给中山市东升农村信用合作社，造成中府国用（2003）第091xxx号土地证与张东生27号土地存在重叠，损害了张东生、徐桂星的合法权益，属于行政行为明显不当，依法应予撤销。但鉴于中府国用（2003）第09xxx号土地证已经依法注销，无可撤销的内容，本院确认其违法。
中府国用（2007）第090xxx号土地证、中府国用（2007）易第090982号土地证、中府国用（2007）第091xxx号土地证、194号土地证均系基于违法的中府国用（2003）第091xxx号土地证变更而来，属违法登记行为的延续，该延续行为损害了张东生、徐桂星的合法权益，依法应予以撤销。但中府国用（2007）第090xxx号土地证、中府国用（2007）易第090982号土地证、中府国用（2007）第091145号土地证已经依法注销，无可撤销的内容，本院确认其违法。至于194号土地证，该证已经设置抵押登记，抵押权益人已经就债权的实现提起诉讼并申请强制执行。执行法院亦已经查封该土地，并将对该土地进行司法拍卖。如果撤销该证，将会严重阻碍法院的司法拍卖，延长债权人实现债权的周期，造成社会公共利益的损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，本院对194号土地证不予撤销。由于市政府核发194号土地证的行为确实对张东生、徐桂星的合法权益造成影响，故市政府须采取相应的补救措施消除影响。根据《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，市政府具有主动更正错误登记的行政职能，故市政府应在涉案行政行为被认定违法后，立即启动主动更正程序，对194号土地证进行更正，使更正后的194号土地证的用地不包含张东生27号土地。
至于市国土局是否为本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”涉案土地证的发证机关为市政府，市国土局作为市政府的职能部门仅进行发证前的审查工作，其不是本案适格的被告。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条规定，判决如下：
一、确认被告中山市人民政府核发的中府国用（2003）第091xxx号、中府国用（2007）第090xxx号、中府国用（2007）易第0909xxx号、中府国用（2007）第091xxx号国有土地使用证违法；
二、确认被告中山市人民政府核发的中府国用（2011）第090xxx号国有土地使用证违法，但不予撤销，被告中山市人民政府在本判决发生法律效力之日起七日内对该证启动更正程序，并在法定期限内完成；更正后，该证的用地范围不得与原告张东生、徐桂星的中府国用（1999）字第12xxxx号国有土地使用证的用地范围重叠；
三、驳回原告张东生、徐桂星的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市人民政府负担（被告中山市人民政府于本判决发生法律效力之日起七日内向本院缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审判长 杜万枝
审判员 黄好娇
审判员 梁 乐
二〇一六年十二月六日
书记员 李健芬