辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽14行终160号
上诉人（原审被告）建昌县玲珑塔镇人民政府。
法定代表人娄玉鹏。
委托代理人王亚利。
委托代理人刘刚。
被上诉人（原审原告）建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组。
诉讼代表人郭义明。
诉讼代表人郭义朋。
诉讼代表人田景贵。
诉讼代表人钱秀兴。
诉讼代表人郭庆丰。
委托代理人冯艳红。
原审第三人郭义荣。
原审第三人郭义儒。
原审第三人郭轶鑫。
上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府因被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组请求确认违法发放征地补偿款并要求行政赔偿一案，不服绥中县人民法院（2016）辽1421行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府的委托代理人刘刚、王亚利，被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组的诉讼代表人郭义明、田景贵、钱秀兴、郭庆丰及其委托代理人冯艳红到庭参加诉讼。原审第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年1月13日，建昌县农业合同管理仲裁委员会作出建农裁字（2015）第7号裁决。裁决裁定：“郭义荣、郭义儒、郭轶鑫三户共被征用四荒土地面积14.36亩，每亩土地补偿费4万元，共合计折款57.44万元，扣除县政府规定的即（计）提集体公积金8%（计）4.5952万元后，余款52.8448万元应按规定补偿给失地人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫三户”。建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟二组对此裁决结果不服，向建昌县人民法院提起土地承包经营权的民事诉讼。2015年5月12日，建昌县人民法院作出（2015）建玲民初字第00051号民事裁定。裁定以“本案争议的焦点为林地使用权争议，对该林地使用权应由有关部门处理。该争议不属于人民法院管辖范围，应予驳回”为由，裁定“驳回建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟二组的起诉”。黑山沟二组，郭义荣、郭义儒、郭轶鑫对裁定均不服，均向葫芦岛市中级人民法院提起上诉。2015年7月21日，葫芦岛市中级人民法院作出（2015）葫民终字第00921号民事裁定，裁定以“上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟二组与上诉人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫三人争议主要涉及诉求中所称的'杏林地'使用分配以及该宗土地征收补偿款的分配问题，争议的实质是对该宗土地使用权的权属争议。因生产队解体时，将杏林作价按人口无偿、永久分给各户，所属土地亦无偿使用，未签订土地承包合同，无土地承包经营权证，亦未依法登记，无须交纳任何费用，无论杏林或所属土地均未设定使用期限，不符合土地承包经营的基本特征，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，双方应当向有关主管机关申请处理解决。...因郭义朋、郭东丰、郭庆丰、田景贵、郭义明不是村民小组长且未经民主议定程序，其不能代表一审原告提起诉讼，一审原告主体不适格”为由，裁定“驳回上诉，维持原裁定”。2015年11月6日，被告建昌县玲珑塔镇人民政府将征地补偿款528448元发放给第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫三人，第三人郭义荣领取了该款项。原告遂向本院提起行政诉讼，要求本院确认被告发放补偿款的行为违法，责令被告采取返还补偿款的补救措施，给原告造成损失的，承担赔偿责任。在诉讼过程中，本院追加郭义儒、郭轶鑫为本案第三人参加诉讼。
原审法院认为，原告以二组集体村民的名义提起本次诉讼，并以2/3以上户为代表推举诉讼代表人，并不违反《中华人民共和国民事诉讼法》关于原告资格及推举诉讼代表人的规定。（2015）建玲民初字第00051号民事裁定及（2015）葫民终字第00921号民事裁定均认定原告与第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫之间就林地的权属存在争议。被告将争议林地的补偿款发放给第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫后，二组集体村民认为被告的发放行为侵害了自己的合法权益，从而提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于原告主体资格的规定。综上，二组集体村民具有本案原告主体资格。建昌县农业合同管理仲裁委员会作出的建农裁字（2015）第7号裁决虽然没有被两级法院直接撤销，但（2015）建玲民初字第00051号民事裁定及（2015）葫民终字第00921号民事裁定均认定原告与三位第三人之间就林地的权属存在争议，须由有关主管机关处理解决，在争议未被解决之前，被告就已将争议地的补偿款发放给第三人。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（一）项、第（七）项并不是被告向第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫发放征地补偿款的法定职权依据。综上，被告向第三人发放补偿款的行为违法。由于被告发放行为违法，所以原告要求本院责令被告采取补救措施，将其发放给三位第三人的补偿款予以收回的诉讼请求，本院依法予以支持。原告提出的赔偿请求，因原告与第三人之间的争议未经法定程序予以解决，原告的损失处于待定状态，故本院对该项诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告建昌县玲珑塔镇人民政府向第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫发放528448元征地补偿款的行为违法；二、责令被告建昌县玲珑塔镇人民政府采取收回已发放给第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫征地补偿款的补救措施。案件受理费50元，邮寄送达费120元（原告已预交），由被告负担。
上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府上诉称，上诉人对第三人发放征地补偿款的行为，属于代发代管行为，不属于行政诉讼法意义上的行政行为。上诉人既不是征地单位，也不是补偿款的给付义务人，高速公路征地补偿款的发放主体是高速公路主管部门，专款专用，只是拨付到上诉人所属的镇农经站的胜利村户头进行管理，上诉人是作为代发代管机构，只能按照上级政府的行政决定或命令进行发放。上诉人发放补偿款是根据主管县长主持的建昌县信访局信访协调会议决定进行的。在发放补偿款之前，建昌县农业合同管理仲裁委员会已经于2015年1月13日作出建农裁字（2015）第7号裁决书，及建农裁字（2014）第1号补偿费用的答复函，已经对补偿款的分配作出明确处理，且经两级法院审理后并未撤销仲裁裁决，两级法院裁定书均没有确认发放补偿款行为不合法，在此前提下，又经主管县长主持召开信访协调会，决定要求上诉人按照农业仲裁决定对第三人发放征地补偿款。这又进一步证明上诉人发放补偿款行为属于执行县政府决策。原审法院违反法定程序，未依法追加第三人。上诉人作为补偿款的代发代管机构，因执行县政府信访会议决策发放补偿款，原审法院应依职权追加建昌县人民政府为被告参加诉讼，未追加违反法定程序。综上，请求二审法院依法改判上诉人对第三人发放补偿款行为合法有效或发回重审。上诉人向原审法院提交如下证据：1、会计凭证装订封皮；2、中国农业银行进账单；3、协调会议纪实；4、关于玲珑塔镇黑山沟二组四荒地被征用补偿费分配的答复函（建农裁字〔2014〕1号）；5、民事裁定书（〔2015〕葫民终字第00921号）；6、民事裁定书（〔2015〕建玲民初字第00051号）；7、裁决书（建农裁字〔2015〕第7号）；8、建兴高速公路征占二组未利用地补偿发放表。
被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组答辩称，一、上诉人决定对第三人发放征地补偿款是行政行为，土地补偿款如何使用和分配应当经村民会议或村民代表会议讨论通过方可办理。并经乡镇政府审核同意后才能发放。上诉人根据上级的指令发放土地补偿款，程序和依据都不合法，是违法的行政行为；二、上诉人发放补偿款应当以法律、法规为依据，而不应以上级政府会议决定为依据。建农裁字（2015）第7号裁决书因当事人在合理期间内到法院起诉而没有生效，所以不能作为行政行为的依据。而建农裁（2014）第1号补偿费用的答复函系建昌县仲裁委给上诉人的内部文件，不能作为其行为合法的依据。两级法院审理后虽没有撤销裁决，但一致认为双方争议的是土地使用权属问题，应由政府部门解决，其中之意就是7号裁决已超越权限范围。县、乡两级政府根据错误裁决发放补偿款违法；三、本案发放补偿款系上诉人所为，第三人根据上诉人的发放决定才能领取补偿款。真正作出行为的是上诉人，所以不应追加县政府为第三人；四、根据土地管理法第二十六条第一款规定，本案第三人根据其得到林木补偿款就应得到林地补偿款的理论依据错误。如果上诉人给第三人发放52万元补偿款合法，那么与本案第三人相同情况得到林木补偿款没有得到土地补偿款的农户至少有16户，其中很多户都比本案第三人家林木多。如果上诉人都给分发如此多土地补偿款，上诉人代管的补偿款将远远不够分配，会出现收支不平衡的局面。显然，上诉人将52万元之多的补偿款分给第三人错误，其数额来源无事实依据。根据行政诉讼法第七十六条，上诉人代管的土地补偿款系胜利村包括第三人在内的二组村民补偿款。在补偿款没有决定发放以前，将集体土地补偿款部分发放给个人，对二组整体造成了损失。如上诉人不能采取措施追回，应当对二组集体承担赔偿责任。被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组向原审法院提交如下证据：1、证明（胜利村委会，2016年5月20日）；2、证明（胜利村委会，2016年5月4日，2016年4月26日）；3、林业争议举证须知；4、证明（胜利村委会，2015年11月10日）；5、建兴高速公路征占二组未利用地补偿发放表；6、证人证言（司春付）；7、建兴高速公路征占房前屋后树木及果树补偿明细表；8、询问笔录。
原审第三人郭义荣、郭义儒、郭轶鑫未向本院提交书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与原审法院一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项明确规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”，本案被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组因征地补偿费的使用、分配问题产生争议，应当经村民会议讨论决定方可办理。上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府作为征地补偿费的代发代管机构，其只是在所辖村委会未设专用账户前提下，代为管理征地补偿款，待村民会议讨论确定征地补偿款分配方案后履行代为发放补偿款职责。现征地补偿费如何分配使用存在争议，而村民会议没有讨论确定分配方案的前提下，上诉人下发征地补偿款没有事实和法律依据；上诉人主张其按照建昌县农业合同管理仲裁委员会出具的答复函和裁决书发放补偿款，因在该裁决的诉讼过程中，两级法院裁定书明确表明争议的实质是对该宗土地使用权的权属争议，在权属争议未经处理前，上诉人也不能以此作为发放补偿款的依据；上诉人还主张就补偿款发放事宜，建昌县信访局召开过信访协调会，其发放行为是执行县政府的会议决定，此节上诉人只提供了自行书写的协调会议纪实，没有有效证据证明，故本院亦不予采信。综上，原审法院判决确认上诉人向第三人发放528448元征地补偿款的行为违法，责令上诉人采取补救措施收回已发放给第三人的征地补偿款并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一六年十二月三十日
书记员 张关中
本判决援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；