山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋行终2号
上诉人（原审第三人）：山西晋能集团长治化工有限公司。住所地：山西省长子县丹朱镇同贺村。
法定代表人施德明，该公司董事长。
委托代理人：邢俊杰，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。
委托代理人：张超，上海市锦天城（太原）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：长子县丹朱镇同贺村民委员会。住所地：山西省长子县丹朱镇同贺村。
法定代表人：赵光正，村民委员会主任。
委托代理人：岳红卫，山西中弘律师事务所律师。
原审被告：长子县人民政府。住所地：山西省长子县钟楼街*号。
法定代表人赵永进，该县县长。
委托代理人：申书勤，长子县国土资源局地籍股副股长。
委托代理人：黄德前，山西黎蜀律师事务所律师。
上诉人山西晋能集团长治化工有限公司（简称晋能化工）因被上诉人长子县丹朱镇同贺村村民委员会（简称同贺村委）诉原审被告长子县人民政府（简称长子县政府）土地行政登记一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2016）晋05行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晋能化工委托代理人邢俊杰，被上诉人同贺村委法定代表人赵光正、委托代理人岳红卫，原审被告长子县政府委托代理人申书勤、黄德前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，涉案宗地属于长子县丹朱镇同贺村集体土地。2003年3月13日，同贺村委在《土地登记申请书》、《地籍调查表》上加盖印章，同日，长子县政府同意土地局审核意见，准予发证，证号为国用（2003）0020号（简称2003年20号证），单位名称为长治市正和实业有限公司(简称正和实业)，使用期限至2005年3月13日终止。2004年4月15日，长子县国土资源局地籍股出具初审意见为”经初审，本宗地权属合法，界址清楚，面积准确，建议发证”并加盖印章；同日，长子县国土资源局出具审核意见为”同意初审意见，符合发证条件，请予颁发证书”并加盖印章；同日长子县政府同意土地局审核意见，准予发证，证号为国用（2004）0021号（简称2004年21号证），单位名称为晋能化工，使用期限为50年，至2045年3月13日。2016年3月3日，长治市中级人民法院作出（2015）长行初字第58号行政判决书，确认被告长子县政府颁发2003年20号证的行为违法。2016年5月23日，原告将长子县政府作为被告、晋能化工作为第三人诉至晋城市中级人民法院，要求确认长子县政府颁发2004年21号证的具体行政行为违法，同月31日，原审法院受理该案。
原审法院认为，首先，关于本案是否属于重复诉讼的问题，原告原先要求确认长子县政府颁发2004年21号证的具体行政行为违法，本案原告要求撤销长子县政府颁发2004年21号证的具体行政行为，两次起诉诉讼请求不同，故本案不属于重复诉讼。其次，关于原告是否超过起诉期限的问题。原告同贺村委虽在《土地登记申请书》、《地籍调查表》上加盖印章，但不能以此确认原告知晓被告长子县政府给第三人颁证的具体行政行为及内容。被告长子政府及第三人未提供充分证据证明原告超过法定期限，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，其应当承担举证不能的法律后果，故原告同贺村委的起诉未超过法定的起诉期限。再次，关于被告对2003年20号证进行变更登记并为本案第三人晋能化工颁发2004年21号证的行为。第一，原土地使用者正和实业所持有的土地使用权证已经确认违法，故其不再有土地转让的资格，土地使用权证的变更已经丧失了前提基础；第二，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十二条规定”土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限”，被告进行土地使用权证变更过程中，将土地使用权的终止日期由2005年3月13日变更为至2045年3月13日，该行为违反了上述规定。最后，第三人辩称其为善意第三人的主张，但所提交相关证据不能证明其针对该宗地已经支付相应对价，亦未提交其他证据证明其为善意第三人，故其辩解理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销长子县人民政府作出的国用（2004）21号《国有土地使用证》。
晋能化工上诉称，（一）被上诉人同贺村委的诉讼请求已经超过法定起诉期限。被上诉人认可其在本案《国有土地使用权转让及土地登记申请审批表》、《地籍调查表》等文件上盖章确认的行为，并且也明知其盖章行为将产生为上诉人办理土地使用权证的法律后果，由此表明，被上诉人在盖章时便明知被上诉人长子县政府变更登记这一具体行政行为存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案中被上诉人提起的行政诉讼己经超出法定的起诉期限，一审法院以其不知晓颁证具体行政行为内容而认定起诉未超过法定起诉期限属于认定事实不清。（二）一审法院认定事实错误，长子县政府向上诉人颁发土地使用权证的行为合法、有效。本案中，上诉人所持国有土地使用权证，是在涉案土地由正和实业转让上诉人后，由正和实业所持原国有土地使用权证变更登记而来，办理变更登记时，正和实业土地使用权证尚未被依法撤销或确认违法，依然具有法律效力。上诉人依据正和实业提供的土地批文及土地使用权证受让土地，并向国土局申请变更登记，提交了《土地登记申请书》、原《国有土地使用证》、《地籍调查土地登记审批表》及相关材料，该宗土地权属来源清楚、合法，土地座落、面积、四至等未超出原《国有土地使用证》范围。长子县国土局经审核后,报请长子县政府予以登记造册、颁发证书，未违反相关法律规定。一审法院认定事实错误。（三）一审法院适用法律错误。上诉人作为善意第三人，其合法权益应受到法律保护。1.上诉人在受让土地使用权时，该土地权属明确，上诉人完全有理由相信正和实业是所涉土地的合法使用权人，上诉人已尽到合理的注意义务。上诉人不知道也不可能知道正和实业在核发土地使用权证过程中是否存在权属瑕疵。2.第三人有偿受让土地使用权并办理权属变更登记，依法取得国有土地使用权。上诉人与正和实业签订资产转让《协议书》，其中包括本案所涉的土地使用权，协议签订后上诉人向长子县政府提出土地变更登记申请，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条和最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条，应驳回被上诉人的诉讼请求。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求：1.撤销（2016)晋05行初40号行政判决；2.依法改判驳回被上诉人长子县丹朱镇同贺村村民委员会的诉讼请求；3.判令被上诉人同贺村承担本案全部诉讼费用。
同贺村委辩称，（一）正和实业兴建电石厂是长子县政府招商引资项目，因资金困难，经政府相关领导出面协调，被上诉人与正和实业签订借用土地抵押贷款协议，约定将已租赁给该公司土地中的10亩土地暂时出借，为配合该公司贷款手续，被上诉人才在土地登记审批表中加盖了公章。正和实业法定代表人郭世纲和股东曹瑛在另案（长治中院（2015)长行初字第57、58号行政判决）庭审陈述吋，明确表示公司借用10亩土地就是为了向银行办理贷款抵押。上诉人与被上诉人2004年3月3日、2007年6月15日两次签订《土地租赁合同书》，将每亩500元租金提高至每亩1000元等事实，说明上诉人兼并、接受正和实业资产转让前后明知为办贷款将土地登记在正和实业名下的事实。（二）正和实业于2004年3月向上诉人转让公司资产，《资产负债表》中固定资产投资明细只记载了公司厂房、生产设备及债权债务，没有记载诉争10亩土地的转让价格。（三）长子县政府、长子县国土资源局将上述10亩土地登记给上诉人的行为违法。根据《土地登记规则》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的规定，征地报批前将征地有关事项告知被征地农村集体经济组织和农户，是国土行政主管部门的法定职责；对拟征土地现状调査结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料；征地项目依法批准后，市县人民政府和国土行政主管部门要及时进行征收土地公告和征地补偿安置方案公告。长子县政府、国土资源局在办理土地登记过程中违反了上述规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
长子县政府称，（一）被上诉人起诉已超过法定起诉期限,应当予以驳回。在土地变更登记过程中，被上诉人不仅知情，而且予以积极配合，上诉人申请变更土地登记和地籍调查时，被上诉人全程参与，诉讼中主张不知情明显与事实不符。被上诉人2004年己知道县政府颁发土地证的行为，根据《行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，其诉讼权利早己因超过法定起诉期限而灭失。（二）被上诉人诉称事实错误。上诉人持有的2004年20号证系基于正和实业持有的2003年21号证审核颁发，2004年21号系基于2003年20号证审核颁发，被上诉人在原审中所称存在明显错误。（三）县政府变更登记2004年21号证的行政行为程序合法，应予维持。1.县政府为正和实业颁发的2003年20号证，系经过晋国土资函（2003)568号文件批复，将该宗地征收为国有建设用地后依据《土地登记规则》第二十六条进行的合法登记行为，故在此基础上的变更登记行为具有合法事实依据。2.（2015)长行初字第57、58号行政判决确认县政府颁发国用2003年20、21号国有土地使用权证的行为违法，与本案不存在任何关联。本案系在原国有土地证基础之上的变更登记行为，被上诉人以变更之前的国有土地使用证违法，当然地认为本案土地证应予撤销没有任何事实及法律依据。3.县政府依据《土地登记规则》第三十八条的规定变更登记和颁发土地使用权证的行为无任何不当，应当予以维持。（四）被上诉人在不能收取上诉人土地租赁费的情形下，转而请求撤销县政府颁发的土地使用证，明知本案己经超过法定起诉期间仍要求撤销县政府颁发的土地使用证，明显属于恶意诉讼，滥用诉权。根据《土地管理法》第六十三条、第八十一条的规定，被上诉人与上诉人之间的土地租赁属于违法行为，其取得的收入应当予以收缴。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明：2003年20号证记载”终止日期”为”2045.3.13”，同日核发该土地证的《土地登记审批表》上”终止日期”一栏中记载为”2005.3.13”。2004年3月28日，正和实业与上诉人晋能化工签订财产转让协议书，协议上没有明确具体的转让财产和转让价款。2004年、2007年，上诉人与被上诉人两次签订土地租赁合同，就包括案涉宗地在内的121亩同贺村土地的租赁期限、租金等问题进行了约定，合同签订后双方履行了相关约定义务。本案原审过程中，上诉人未提供其他证据证明资产转让具体情况，也未提供受让时曾进行过土地登记查询的相关证据。二审中，上诉人一方认可没有查询过土地档案，当时公司以土地使用证和批复认为案涉宗地属于正和实业；各方认可同贺村委另案起诉长子县政府确认行政行为违法一案，晋城市中级人民法院于2016年9月9日作出（2016）晋05行初9、10号行政裁定，准许同贺村委撤回起诉。以上事实由当事人原审证据及二审庭审笔录予以佐证。
本院认为，（一）关于起诉期限的问题。《国有土地使用权转让及土地登记申请审批表》、《地籍调查表》等登记资料产生于土地登记、颁证之前，是土地登记过程中形成的资料，政府在收到该资料后是否作出权属登记、颁证等行政行为，还要依照法律规定进行权属审核，经过一定法定程序后才可作出登记与否的决定，故仅有上述资料还不能必然产生权属变化和颁发土地证书的结果。本案中，被上诉人同贺村委在《国有土地使用权转让及土地登记申请审批表》、《地籍调查表》上加盖公章，可以证明该村知悉上诉人与正和实业将要进行使用权转让的事实，并不代表其已经知道长子县政府土地权属登记、颁发国有土地使用权证的具体内容和时间，故原审根据当事人提交的证据认定同贺村委起诉未超过法定起诉期限正确。上诉人晋能化工和原审被告长子县政府认为超过起诉期限的理由不能成立。
（二）关于重复起诉的问题。同贺村委曾提起确认颁发（2004）21号土地证违法的诉讼，本案起诉的诉讼请求是撤销（2004）21号土地证，二者诉求内容不同，不能认定为重复起诉。
（三）关于2004年21号证的合法性问题。长子县政府颁发2004年21号证的行为不但涉及到权利主体的变化，还涉及到权利内容即土地使用期限的变化，故本案争议不是单纯的权利主体变更登记问题。一方面，2004年21号证是在2003年20号证基础上，通过资产转让途径变更登记而来，这说明2003年20号证是2004年21号证登记、发证行为的事实前提。由于长治市中级人民法院（2015）长行初字第58号生效判决已确认长子县政府颁发2003年20号证行为违法，故2004年21号证已丧失了法律基础。另一方面，国有土地使用期限是土地使用权的重要内容，对权利人、利害关系人的利益影响极大，使用期限的变更应当有充分的证据并经正当程序才可以为之。长子县政府在核发（2004）21号土地证的过程中，直接将土地使用终止期限变更为2045年3月13日，未依法进行谨慎、严格审查，变更登记的主要证据不足。案涉宗地在2004年21号证颁发之前，没有完成征收程序，损害了土地所有权人的利益。因此，原审判决撤销该土地使用证并无不当。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山西晋能集团长治化工有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 程彦斌
审判员 刘晓芬
审判员 唐 琳
二〇一七年六月三十日
书记员 温有军