河南省高级人民法院
行政判�书
（2014）豫法行提字第00011号
申诉人（一审原告、二审被上诉人、再审申请人）王志印，男，1962年3月25日出生，汉族，原汤阴县医药公司职工，住汤阴县城关镇。
委托代理人陈红燕，女，1962年10月15日出生，汉族，住址同上，系王志印之妻。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）汤阴县质量技术监督局。
法定代表人韩卫峰，局长。
委托代理人赵卫国，河南正义彰律师事务所律师。
委托代理人蔡国庆，汤阴县质量技术监督局工作人员。
申诉人王志印与被申诉人汤阴县质量技术监督局因行政强制措施及行政赔偿一案，不服安阳市中级人民法院作出的（2007）安行再终字第194号行政判决，向最高人民法院申诉，最高人民法院行政审判庭于2011年11月28日作出（2011）行监字第563号通知函，由本院予以申诉复查，本院于2013年7月18日作出（2013）豫法行监字第00005号行政�定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申诉人王志印及其委托代理人陈红燕，被申诉人汤阴县质量技术监督局的法定代表人韩卫峰及其委托代理人赵卫国、蔡国庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2000年8月21日，汤阴县质量技术监督局以王志印销售的药品涉嫌假冒伪劣为由，根据《河南省查处生产销售假冒伪劣商品条例》作出汤技监存法字（2000）336号登记封存通知书，在汤阴县伏道乡小贺屯村就地封存王志印存放在贺志安家的鲜竹沥、医用保护液等药品310件，在汤阴县质量技术监督局仓库内封存药品240件，共计550件。
汤阴县人民法院一审查明：2000年8月21日，汤阴县质量技术监督局查封了王志印在本县伏道乡小贺屯村存放的鲜竹沥、医用保护液等多种医药品550件，其中240件由汤阴县质量技术监督局异地封存于本局院内仓库，另310件就地封�，封存后汤阴县质量技术监督局向王志印出具了封存通知书和封存清单，封存通知书告知王志印登记封存期限30日，2000年9月26日经汤阴县质量技术监督局上级机关安阳市质量技术监督局批准延长办案期限两个月，但至王志印起诉，汤阴县质量技术监督局仍未对本案作出处理，现封存的药品已失去使用价值，损失价值共计534016.4元。
汤阴县人民法院一审认为，汤阴县质量技术监督局依法具有对有涉嫌假冒伪劣嫌疑商品封存的职权，但应当在法定期限内对封存的产品是否属假冒伪劣产品进行确认并依法进行处理，本案中汤阴县质量技术监督局未提供有效的证据证明封存的产品属假冒伪劣商品，也未对本案进行依法处理，致使封存的产品损坏失去原有的使用价值。王志印对此提出的赔偿诉讼请求，依法应予支持。王志印要求赔偿利息的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持�汤阴县质量技术监督局辩称王志印诉讼超时效，因汤阴县质量技术监督局作出的封存通知书未告知王志印诉讼权利和时效，该答辩理由不能成立，不予采信。汤阴县人民法院于2006年1月10日作出一审判决：一、确认汤阴县质量技术监督局超期封存王志印的药品，并且未依法作出处理的行为违法；二、由汤阴县质量技术监督局赔偿王志印直接经济损失534016.4元；三、驳回王志印的其它诉讼请求。汤阴县质量技术监督局不服一审判决，向安阳市中级人民法院提起上诉。
安阳市中级人民法院二审查明：王志印原系汤阴县医药公司副经理，负责药品推销业务，其本人无《药品经营许可证》。2000年8月，王志印将自己从该单位汤阴县医药公司提取的药品放在汤阴县伏道乡小贺屯村贺志安家（系王志印姐家）。2000年8月21日，汤阴县质量技术监督局接举报到该地进行检查，并于当日对王志印药品仓库作出了汤技监存法字（2000）336号登记保存（封存）通知书，认为其所销售的药品经检查涉嫌假冒，遂根据《河南省查处生产、销售假冒伪劣商品条例》的规定，予以登记保存（封存），登记保存（封存）期限为三十天，登记保存（封存）地点为技术监督局，该通知书载明：在登记保存（封存）期间不准使用、销售或转移，不得改变其原有状态；登记保存（封存）物品鲜竹沥等240件，另原地封存药品等310件。王志印之妻陈红燕在该通知书上签名。同时，汤阴县质量技术监督局还对王志印之妻陈红燕制作了现场检查笔录。2000年8月22日，汤阴县质量技术监督局又对王志印、陈红燕夫妇进行了调查询问，制作了调查笔录。2000年9月5日，石家庄试剂厂化工助剂分厂给汤阴县质量技术监督局就甲酚皂溶液、苯扎溴铵溶液、过氧化氢溶液出具了证明。2000年9月6日，汤阴县质量技术监督局再次询问了王志印并制作了调查笔录。2000年9月25日，汤阴县质量技术监督局申请延长办案期限，安阳市质量技术监督局经审批同意延长办案期限两个月。此后，汤阴县质量技术监督局就此案一直未作出处理结果。2002年8月22日，王志印向汤阴县人民法院提起行政诉讼，同时，王志印向一审法院提交了汤阴县医药公司2000年11月29日出具的证明“王志印原系汤阴县医药公司职工，在公司工作期间从事推销业务，从医药仓库付款提货。98、99年王本人从仓库提的货（以提货单为准），公司改制时，所提药品未能及时结清，按本人销售完毕处理，从公司提走的药品，不论是否销售完，所有权归其本人所有”。2002年11月6日汤阴县人民法院对汤阴县伏道乡小贺屯村贺志安家所封存的药品进行了现场勘验和抽样。2003年3月11日汤阴县人民法院又对封存在汤阴县质量技术监督局的药品进行了现场勘验。2002年11月26日汤阴县人民法院作出（2002）汤行初字第27号行政裁定，中止本案诉讼。2006年1月10日，汤阴县人民法院作出一审判决即（2002）汤行初字第27号行政判决。另查明，安阳中院庭审中王志印称：所封存的药品系1998、1999年从汤阴县医药公司提取的，有出库单为据，自己系该公司职工，主管药品推销业务，本人无药品经营许可证，对外以汤阴县医药公司名义进行销售；汤阴县医药公司为国营企业，公司改制后，分立有三个医药公司：汤阴县恒鑫医药有限责任公司、昌升医药有限责任公司和诚信医药有限责任公司，王志印现在为汤阴县昌升医药公司职工。
安阳市中级人民法院二审认为，汤阴县质量技术监督局作出汤技监存法字（2000）336号技术监督登记保存（封存）通知书，对“王志印药品仓库”药品予以保存（封存），期限为三十天，期满后未作出处理。由于该登记保存（封存）通知书针对的是“王志印药品仓库”作出的，故王志印诉请要求确认汤阴县质量技术监督局超期封存药品违法，具备原告诉讼主体资格，汤阴县质量技术监督局认为王志印不具备原告诉讼主体资格的理由不能成立；由于汤阴县质量技术监督局在作出上述通知书时未告知诉权和起诉期限，王志印于2002年8月20日提起诉讼，未超过最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定的最长不得超过二年的起诉期限，故汤阴县技术监督局上诉认为王志印起诉超过诉讼时效的理由亦不能成立；汤阴县质量技术监督局超期封存药品缺乏法律依据，应确认违法，但一审判决第一项表述不当，应予纠正。王志印要求汤阴县质量技术监督局赔偿其经济损失534016.40元及利息的诉讼请求，因其未提供出所封存的药品属于其自己的合法权益的相关证据，故该项请求本院不予支持。一审判决第二项“由汤阴县质量技术监督局赔偿王志印直接经济损失534016.4元”缺乏事实根据，适用法律不当，应予改判。安阳市中级人民法院于2006年9月20日作出二审判决：一、撤销汤阴县人民法院（2002）汤行初字第27号行政判决；二、确认汤阴县技术监督局2000年8月21日作出的登记保存（封存）通知超期的具体行政行为违法；三、驳回王志印要求汤阴县质量技术监督局赔偿其因超期封存药品造成的经济损失534016.40元及利息的诉讼请求。王志印不服该判决，向安阳市中级人民法院提起申诉。
安阳市中级人民法院于2007年5月31日作出（2007）安行监字第6号行政裁定，决定再审。
安阳市中级人民法院再审查明事实与二审相同。
安阳市中级人民法院再�认为：汤阴县质量技术监督局于2000年8月21日作出汤技监存法字（2000）336号技术监督登记保存（封存）通知书，对王志印仓库药品以涉嫌假冒为由，依据《河南省查处生产销售伪劣商品条例》异地保存（封存）药品240件，原地保存（封存）310件，保存（封存）期限三十天，其登记保存（封存）药品存在无厂址、无失效日期等问题。汤阴县质量技术监督局按照国家和本省规定的职权范围为查处生产、销售伪劣商品，保护消费者的合法权益，维护市场经济秩序，促进经济健康发展，对王志印药品仓库进行登记保存（封存）行为属于履行职责。根据《中华人民共和国药品管理法》第49条第1、3项规定，未标明有效期和超过有效期的按劣药论处。根据《河南省查处生产、销售假冒伪劣商品条例》第9条第9项规定无中文标明的厂名、厂址属假冒伪劣商品范围。根据《河南省产品�量监督管理条例》第17条规定，汤阴县质量技术监督局应当在查封、扣押期间作出处理决定。逾期未作出处理决定的，视为自动解除查封、扣押。对于异地保存（封存）的药品，因存在无厂名、厂址、未标明有效期等问题，故王志印要求汤阴县质量技术监督局赔偿的证据不足，其申诉理由本院不予支持。王志印无药品经营许可证，其作为汤阴县医药公司职工，对外以汤阴县医药公司名义进行销售，汤阴县质量技术监督局认为王志印不具备诉讼主体资格的理由成立。汤阴县质量技术监督局应当在保存（封存）期间作出处理决定，而逾期未作出处理决定违法。二审实体处理并无不当，故应予维持。判决维持安阳市中级人民法院（2006）安行终字第43号行政判决。
王志印不服安阳市中级人民再审判决，提起申诉，本院于2013年7月18日作出（2013）豫法行监字第00005号行政裁定，提审本案。
王志印申诉称：1、申诉人药品从医药公司出库，渠道合法不是假冒伪劣，汤阴县技术监督局查封行为违法。其违法超过封存期间，经申诉人多次索要，但汤阴县技术监督局以缴纳罚款为条件才予解封，汤阴县技术监督局的行为违法，应予赔偿。2、申诉人作为医药公司的职工，是以公司名义销售药品，工资和绩效奖励均由公司发放，发票也由公司开出，不是私自经营药品行为。3、二审认定申诉人未提供相关证据，证明该药品归自己所有属认定事实错误。二审违背事实，前边认定，后边否定。因此，请求撤销二审判决，维持一审判决。
汤阴县技术监督局答辩称：1、就地封存的310件药品，不存在索赔问题。根据《河南省产品质量监督管理条例》第17条第2款规定：“……逾期未作出处理决定的，视为自动解除查封扣押”。该药品2000年8月21日�查封，到2000年9月21日逾期未作处理决定依法自动解封。2、异地封存的240件药品不存在索赔问题，异地封存的240件药品计19各品种，货值20220元，有18种药品都存在问题，有的属假药，有的应视为假药，依法应当予以没收并行政处罚。因此，不能赔偿。3、申请人诉请53万余元无证据及法律支持。申请人提供的出库单，不足以证明与所封药品有因果关系，索赔证据不足。4、申请人不具备诉讼主体资格。申请人受汤阴县医药公司委托经营药品、应由委托人承担权利义务。申请人以自然人身份经营药品，是法律禁止的，其非法利益不受保护，且又无《药品经营许可证》、工商营业执照，属严重的非法经营行为。请求驳回申请人的申诉请求。
本院查明的主要事实与原审一致。
本院认为，一、汤阴县技术监督局于2000年8月21日作出的登记保存（封存）的行政行为到期后未依法作出处理的行政行为违法。根据《河南省查处生产销售假冒伪劣商品条例》第16条规定，采取查封、扣押的期限不得超过30日，经批准延长的期限不得超过30日。对查封、扣押的涉嫌假冒伪劣商品，应当在查封、扣押期限内做出鉴定。经鉴定不属假冒伪劣商品的，或者逾期未做出鉴定的，应当立即解除查封、扣押。本案中，汤阴县质量技术监督局虽具有对涉嫌假冒伪劣的药品封存的职权，但应当在法定期限内对封存的药品是否属假冒伪劣进行鉴定并作出处理决定，汤阴县质量技术监督局在封存期间未对封存的药品进行鉴定，也未解除封存或作出行政处理决定，致使封存的药品失去原有的使用价值，该封存期限届满后的行政不作为构成违法。
本案中的封存期限届满后，封存的行政强制效力具有继续性。1、汤阴县质量技术监督局作出的封存通知书，明确载明封存的行政�制性和禁止性内容，但没有载明封存期限届满后的法律后果，且因为当时的法律法规对届满后的效力没有明确规定，也未明确相对人是否具有处分权，致使王志印不能依据当时的法律主张或行使对被封存药品的处分权，现王志印通过诉讼途径申请权利救济，应予支持。2、《河南省查处生产销售假冒伪劣商品条例》第16条规定：“对查封、扣押的涉嫌假冒伪劣商品逾期未做出鉴定的，应当立即解除查封、扣押”，该条文仅设定了行政机关解除查封、扣押的义务，但没有赋予相对人可以对超期封存的物品进行处分的权利。根据权利义务相一致原则，履行解除封存的义务应当由行政机关承担，其应当以适当的方式和形式公示封存效力的解除。汤阴县质量技术监督局没有履行解除的公示义务，不能证明封存的行政强制效力终止。3、汤阴县技术监督局辩称，根据《河�省产品质量监督管理条例》第17条第2款规定：“……逾期未作出处理决定的，视为自动解除查封扣押”。该药品2000年8月21日被查封，到2000年9月21日逾期未作处理决定依法自动解封。经审查，《河南省产品质量监督管理条例》的颁布时间是2003年5月29日，作出封存的时间是2000年8月21日，当时该条例并未颁布，不能在本案中适用。同时，汤阴县质量技术监督局作出的封存通知书中，载明的依据是《河南省查处生产、销售假冒伪劣商品条例》，没有规定视为自动解除查封、扣押的条文，故该项辩称理由不成立，本院不予采信。4、汤阴县技术监督局在作出封存行为后，将一部分药品封存于汤阴县技术监督局仓库内，对一部分药品在现场以张贴封条和房门加锁的形式封存，因此，被封存药品没有脱离汤阴县技术监督局的控制范围，汤阴县技术监督局没有证据证�将封条、锁具解除及返还药品，不能证明其履行了解除义务。综上，汤阴县质量技术监督局作出的封存行为在期限届满后，对王志印仍具有行政强制效力，其应当承担对封存药品毁损的赔偿责任。
王志印具有申请行政赔偿的主体资格。1、汤阴县医药公司为合法的药品经营单位，其根据汤阴县人民政府《关于进一步深化流通企业改革的意见》（汤发1997第10号）中关于国企改革的规定，制定了《汤阴县医药总公司1997年经营承包方案》，在内部实行经营机制改革，与时任汤阴县医药公司副经理王志印签订了《目标经营管理责任书》，实施药品经营管理。王志印以汤阴县医药公司名义进行药品经营，其工资奖金、工作考核、药品购进、发票管理、财务管理等仍由汤阴县医药公司负责管理。王志印的药品经营行为没有违反法律的禁止性规定，根据法无禁止为许可的原则，�阴县医药公司的经营机制和王志印的经营行为不属于非法经营。汤阴县质量技术监督局辩称王志印以自然人身份经营药品，没有《药品经营许可证》、工商营业执照，属严重的非法经营行为，其非法利益不受保护的理由不成立，本院不予采信。2、被封存的药品由王志印从汤阴县医药公司提货后保存，因该批药品被限制处分，王志印向汤阴县医药公司支付了该批药品的价款，王志印在支付价款后，取得该批药品的所有权，故王志印具有对被封存药品主张行政赔偿的权利。3、汤阴县质量技术监督局是对王志印本人作出和送达的《技术监督登记封存通知书》，故封存行政行为的相对人是王志印。综上，王志印具有向汤阴县质量技术监督局主张行政赔偿的主体资格。
关于本案中行政赔偿数额的认定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，行政机关作出的行政行为违�，侵害公民合法权益的，应当依法赔偿，对赔偿范围确定为直接损失。王志印被汤阴县质量技术监督局封存的药品数量和金额，有《汤阴县医药公司商品出库单》、汤阴县医药公司开具的《王志印交来货款》票据、汤阴县医药公司出具的药品所有权归王志印所有的《证明》予以印证，可以认定的药品金额共计人民币533987元。因被封存药品现已失去药用价值，故对王志印主张赔偿的人民币533987元的诉讼请求，本院予以支持。汤阴县人民法院一审判决认定的人民币534016.4元数额有误，应予纠正。王志印主张的利息损失属于间接经济损失，不属于国家赔偿法确定的赔偿范围，对该项诉讼请求本院不予支持。
综上，汤阴县技术监督局作出的登记保存（封存）通知到期后未依法作出行政处理的行政行为违法，对其造成的经济损失应当承担赔偿责任，原审判决不当应予纠正。�照《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十六条、第七十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销安阳市中级人民法院作出的（2007）安行再终字第194号行政判决；
撤销安阳市中级人民法院作出的（2006）安行终字第43号行政判决；
维持汤阴县人民法院作出的（2002）汤行初字第27号行政判决的第一项、第三项。
四、对汤阴县人民法院作出的（2002）汤行初字第27号行政判决第二项认定的赔偿数额人民币534016.4元，改正为人民币533987元。
本案诉讼费由汤阴县质量技术监督局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 李继红
二〇一四年四月二十二日
书 记 员 王 蕊