上海市奉贤区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）沪0120民初20174号
原告：上海乐工继电器有限公司。
法定代表人：黄贤明，总经理。
委托诉讼代理人：丁振波，上海申浩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘文军，上海申浩律师事务所律师。
被告：上海市奉贤区奉城镇人民政府。
法定代表人：程晓峰，镇长。
被告：上海奉城经济园区有限公司。
法定代表人：王文国，总经理。
上列两被告的共同委托诉讼代理人：徐洁，上海理帅律师事务所律师。
原告上海乐工继电器有限公司与被告上海市奉贤区奉城镇人民政府、上海奉城经济园区有限公司建设用地使用权纠纷一案，本院于2016年11月3日立案后，依法适用普通程序，组成合议庭分别于2016年11月30日、2017年2月10日公开开庭进行了审理。期间经本院院长批准延长审限并根据原告的申请对涉案土地的出让价格委托评估机构进行评估，后因原告拒绝预缴评估费而作退卷处理。2017年11月28日本案第三次公开开庭进行了审理。原告上海乐工继电器有限公司的委托诉讼代理人丁振波和刘文军、被告上海市奉贤区奉城镇人民政府和上海奉城经济园区有限公司的委托诉讼代理人徐洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上海乐工继电器有限公司向本院提出诉讼请求：两被告赔偿原告土地价款损失29,763,343元。原告经由被告招商引资于2001年12月31日签订国有土地使用权出让合同，受让上海市奉贤区塘外镇628号地块（面积为20569平方米，折合30.85亩）的国有建设用地使用权并投资建厂进行经营。2003年因A30高速公路建设需要，被告对原告的工厂进行动迁，双方签订动迁协议，当时仅对地上物进行了补偿，而对土地采取置换的方式进行处理，为此签订了土地置换协议书。此后，被告未为原告办理国有建设用地的置换手续，致使造成原告重大损失，土地价格参照2016年国土资源部网站发布的监测报告，确定上海市国有建设用地使用权出让均价为每平方米1,447元即每亩964,776元，就损失问题经协商未果，故原告提起诉讼。
被告上海市奉贤区奉城镇人民政府、上海奉城经济园区有限公司辩称，对原告所称因招商引资签订合同取得国有建设用地使用权不清楚，对办理土地置换手续的说法也不同意。被告已按协议向原告提供了20569平方米即30.85亩的土地，原告要取得相关权证应当与土地管理部门签订协议，请求驳回原告的诉讼请求。
本院经审理认定事实如下：2001年12月31日，原告与上海市奉贤区房屋土地管理局签订国有土地使用权出让合同，约定：原告受让上海市奉贤区塘外镇628号地块（面积20569平方米，用途为工业用地）的国有建设用地使用权，出让金为1,283,945元。嗣后，原告支付出让款取得土地使用权并建厂经营。2003年7月29日，原告与被告上海市奉贤区奉城镇人民政府下属的规划建设管理科签订动迁协议，约定：因A30高速公路工程建设需原告搬迁，对房屋、建筑物、构筑物及建筑物装潢和其它全部设施进行动迁补偿，补偿款为4,357,000元。2003年12月28日，原告与被告上海奉城经济园区有限公司签订土地置换协议书，约定：2000年8月18日原上海市奉贤县塘外镇人民政府与乐清市申乐继电器有限公司签订项目投资协议书建办上海乐工继电器有限公司即原告，经批准原告取得上海市奉贤区塘外镇628号地块使用权；2003年因A30高速公路工程建设，原告取得的土地使用权由政府收回，对原告进行土地置换，移地迁建；为此被告上海奉城经济园区有限公司提供园区范围内南奉公路南侧，航塘路东侧地块供原告置换使用，地块使用性质为国有土地使用权出让，用途为工业用地，面积约为20569平方米，如实测面积超出或不足原用地面积的，超出或不足部分土地价款按每亩130,000元的标准多退少补；置换的土地由被告上海奉城经济园区有限公司负责五通一平工程，费用由被告上海奉城经济园区有限公司负担；本协议签订后，原告应通过与上海市奉贤区房屋土地管理局订立国有土地使用权出让合同取得项下的国有土地使用权，被告上海奉城经济园区有限公司协助原告办理相关手续，手续费和工本费由原告负担。嗣后，被告按约交付20569平方米土地给原告使用，原告则在该土地上建造厂房等。2008年1月14日，上海玫瑰园商贸城有限公司与浙江申乐电气有限公司、乐清市龙华汽配制造有限公司及被告上海市奉贤区奉城镇人民政府签订补充协议，其中约定：被告上海市奉贤区奉城镇人民政府于2008年6月30日前为原告解决30亩动迁置换用地的土地指标与划拨手续，如届时仍未能解决，由被告上海市奉贤区奉城镇人民政府按届时的土地市场价格赔偿原告土地款。原告法定代表人黄贤明在上述补充协议上签名。同日，被告上海市奉贤区奉城镇人民政府的会议纪要重申了上述承诺。此后，两被告未能解决动迁置换用地的土地指标与划拨手续，经协商未果，以致涉讼。
在审理期间，原、被告确认：被告上海奉城经济园区有限公司提供的南奉公路南侧，航塘路东侧地块的土地性质为集体农业用地；该地块上的地上物因减量化已被拆除，土地业已返还。原告同时确认：地上物因减量化被拆除后造成的损失另行协商，不要求在本案中处理。原、被告双方对涉案土地出让价格无法达成一致意见，故根据原告的申请本院委托评估机构对涉案土地以2008年国有建设工业用地出让价格为基准进行评估，但原告坚持要求按现价进行评估，不同意按2008年出让价格进行评估并据此不同意预缴评估费，被告也不同意预缴评估费，经本院向上海市奉贤区规划和土地管理局询价，2008年奉城镇国有建设工业用地使用权出让起始价为每亩291,000元。
以上事实，由工商资料、国有土地使用权出让合同、动迁协议、土地置换协议书、补充协议、会议纪要、调查笔录、询价复函及庭审笔录等证据予以佐证，经庭审质证，本院予以确认。
本院认为，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，非法定主体作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本案中，原告此前通过合法途径支付土地出让款取得上海市奉贤区塘外镇628号地块的使用权并建厂后遭遇动迁，原告仅取得地上物的补偿，而相关土地的补偿未作处理，嗣后原、被告签订土地置换协议书约定采用土地置换方式解决，该份协议书的实质内容就是土地出让，被告方虽已交付土地，但根据协议内容未能为原告解决动迁置换用地的土地指标与划拨手续即取得国有建设工业用地使用权的合法手续，无论是土地性质还是出让主体均违反了法律法规的禁止性规定，土地置换协议书应认定为无效。合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。由于涉案土地业已返还，本院对此不再予以处理。而原告确认涉案土地上已被拆除的地上物的损失另行解决，该确认于法无悖，应予准许。针对土地补偿损失，合同无效的主要过错在被告方，相关承诺未履行，原告也未能及时主张其相关权益，综合考量各项因素后，确定两被告应参照2008年奉城镇国有建设工业用地使用权出让起始价即每亩291,000元计算30.85亩（共计8,977,350元）赔偿原告。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：
一、原告上海乐工继电器有限公司与被告上海奉城经济园区有限公司于2003年12月28日签订的土地置换协议书无效；
二、被告上海市奉贤区奉城镇人民政府、上海奉城经济园区有限公司于本判决生效之日起十日内赔偿原告上海乐工继电器有限公司土地补偿损失8,977,350元；
三、驳回原告上海乐工继电器有限公司的其余诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费190,616元，由原告负担115,975元，两被告负担74,641元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 顾煜麟
审 判 员 裴孙英
人民陪审员 罗 明
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 王春阳
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
二、《中华人民共和国土地管理法》
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
三、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第二条开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。
四、《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
……
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。