吉林省辉南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0523行初25号
公益诉讼人吉林省辉南县人民检察院，住所地吉林省辉南县。
法定代表人闫树龙，检察长。
委托代理人周志强，检察员、副检察长。
委托代理人潘惠德，检察员。
委托代理人王妍，代理检察员。
被告辉南县林业局，住所地吉林省辉南县。
法定代表人赖祥文，局长。
委托代理人尹曼，吉林辉发律师事务所律师。
委托代理人周健帮，吉林辉发律师事务所律师。
公益诉讼人吉林省辉南县人民检察院诉被告辉南县林业局不履行法定职责一案，本院于2016年11月10日受理后，于2016年11月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。公益诉讼人委托代理人周志强、潘惠德、王妍，被告法定代表人赖祥文、委托代理人尹曼、周健帮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人吉林省辉南县人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，检察机关在工作中发现，2002年至2011年，辉南县金川镇立新村泉眼河屯及样子哨镇邵家店村20户村民未经批准，违法在样子哨镇邵家店村集体林地（天然林林地）内建设住宅、养殖棚及种植玉米。辉南县林业局于2008年、2009年作出了辉林罚书字[2008]第3006号等4个行政处罚决定书，对刘贵清等4名违法侵占林地人员处以罚款并限期还林或恢复林地。刘贵清等4人缴纳罚款后，并未履行恢复林地的义务，辉南县林业局也未采取进一步措施，致使被违法侵占的林地面积逐年增加，截止2016年4月达到56997.00平方米，森林资源遭受破坏程度日趋严重。检察机关于2016年3月31日向辉南县林业局发出检察建议，督促其依法履行林地监管职责，但辉南县林业局仍怠于履行法定职责，致使被违法侵占的集体天然林地至今仍未恢复植被，社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，被告辉南县林业局对其辖区内的森林资源具有法定的监督管理职责。辉南县林业局在刘贵清等4人逾期不履行行政处罚决定的情况下，应按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，依法申请人民法院强制执行，但被告辉南县林业局未依法在法定期限内向人民法院主张权利，致使被刘贵清等4人违法侵占的林地至今未得到恢复。另外，针对其他16名违法侵占林地的行为人，辉南县林业局多年来从未进行过行政处罚，在检察机关向其发出检察建议后，辉南县林业局至今仍未履行法定监管职责，未采取任何有效措施，致使被非法改变用途的林地至今未恢复，社会公共利益仍处于受侵害状态。故根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，向辉南县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、确认辉南县林业局在作出辉林罚书字[2008]第3006号等4个行政处罚决定后，未继续依法履行职责违法；二、确认辉南县林业局对违法占用林地的16户村民未依法进行行政处罚违法；三、判令辉南县林业局依法履行法定职责，恢复被违法占用林地的植被。
被告辉南县林业局辩称，一、被告于2008年、2009年对刘贵清等4人违法侵占林地行为进行了处罚，已履行了法定职责。已建成的违法建筑一直由村民用于居住，涉及多户受灾村民的安置问题，如果司法强制执行，村民将失去住房，最基本的生活保障不能得到满足。考虑历史原因及现实情况，被告在作出处罚后，未向人民法院申请执行，而是希望能够寻求综合解决此问题的办法。并且依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。法律规定的是可以，而非必须，因此公益诉讼人提起的第一项诉讼请求没有法律依据。二、被告正在积极履行职责，本案不符合提起公益诉讼的前提条件。被告在收到检察建议书后，积极履行了法定职责，已对另外16名涉嫌违法侵占林地的村民立案调查，进行询问、现场勘察、拍照等取证工作，并向涉嫌违法行为人下达了林业处罚先行告知书，听证通知书等法律文书。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条、第四十一条的规定，公益诉讼人应当撤回对被告的第二项诉讼请求。
公益诉讼人为了证明自己的主张，向本院提交以下证据材料：
1、证人王宏亮的证言，证实2009年何欣报告有7家违法建房，领着乡建、国土、林业部门去看了没处理。
2、证人崔颖的证言，证实何欣2007年、2009年没领着站员查处违建。2009年8月王宏亮组织乡建、国土、林业部门到林地查看违法未处理。
3、证人马晓兰的证言，证实1999年-2004年马书兴在林地违法建房。
4、证人王明利的证言，证实2007年至2010年在林地内违法建房，乡建、国土、林业等部门没有人来管过。
5、证人高民绪的证言，证实高民绪于2008年开始在林地内违法建房，没有被处罚。
6、证人王树山的证言，证实王树山2009年在林地内违法建房。
7、刘贵森、刘培国、杨剑军、曹洪国、焦宝树、潘增发、周延清、王亦武、杨彩录、于海军等人证言，上述证据证明：其在林地内建房，没有人制止。
8、犯罪嫌疑人蔡廷睦讯问笔录，证实蔡廷睦在1999年至2006年期间未履行职责，导致金川镇立新村泉眼河社村民马书兴、王树森、刘贵宝、崔世德由1999年至2004年蚕食样子哨镇邵家店村14林班131小班毁林建房并种地共13154.4平方米。
9、犯罪嫌疑人苏忠新讯问笔录，证实苏忠新玩忽职守的事实。
10、现场勘察报告，证实辉南县人民检察院反渎职侵权局于2011年10月17日聘请辉南县国土资源局信息中心用地勘测技术人员对样子哨邵家店村集体林14林班130小班至131小班，被王树山等八户村民非法侵占林地的面积进行测量，合计为26,924.90平方米（40.4亩）；同日，对被告曹洪国等八户村民非法侵占林地的面积进行测量，合计为18,205.30平方米（27.29亩）。
11、邵家店村民委员会关于立新村西沟屯村民侵占林地建房一事的情况报告，证明2009年邵家店村民委员会将立新村西沟屯村民侵占林地建房一事向辉南县林业局报告。
12、林业行政处罚决定书四份，证明辉南县林业局于2008年、2009年以擅自改变林业用地先后对刘贵清等四户进行了行政处罚。
13、崔毅、徐勤喜、崔月喜、苏忠新、蔡廷睦、孙宝民、陈峰、高开忠等人的刑事判决书，证明由于上述人员的滥用职权、玩忽职守，造成样子哨镇邵家店村集体林地被非法侵占38538.3平方米（57.77亩）。
14、辉南县人民检察院2016年3月31日向辉南县林业局发出检察建议（通辉检行公建[2016]2号）。
15、辉南县林业局于2016年4月29日的回函。
16、辉南县森林公安大队现场勘查笔录，证明截止到2016年3月22日，非法侵占样子哨镇邵家店村集体林地的村民已达20户，非法侵占林地面积达56,997.00平方米。
17、金川镇立新村、样子哨镇邵家店村村民占用林业用地建房的调查情况，证明非法侵占林地的村民，金川镇立新村11户，样子哨镇邵家店村9户。
被告为了证明自己履职，向本院提交以下证据材料：
18、被告向金川镇政府发出的告知函及金川镇政府的回函，证明被告在收到辉南县检察院的建议书后，向金川镇政府发函，金川镇政府回函认为不在自己管辖范围内。
19、被告向样子哨镇政府发出的告知函及样子哨镇政府的回函，证明被告在收到辉南县检察院的建议书后，向样子哨镇政府发函，样子哨镇政府认为应该由林业主管部门负责，镇政府积极配合打击违法犯罪行为。
20、被告向检察院的回函，证明被告已向辉南县检察院回函。
21、现场勘查笔录，证明被告履行职责，对现场进行勘查。
22、曹洪国、王德福、尤长峰、杨剑君、刘培国、周延清、潘增发、杨彩录、王亦武、侯志伟、于海军、高民绪、马书兴、王树山、刘贵清、刘贵森、王明立、崔世德、王树森、刘贵宝的行政处罚卷宗复印件，证明被告依法履行职责。
23、邵家店村和立新村协议书，证明被告履职受限。
庭审中诉讼双方出示的证据，与本案有关联性，来源合法，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明，2002年至2011年，辉南县样子哨镇、金川镇20户村民未经批准，违法在样子哨镇邵家店村集体林地内建设住宅及附属设施，并违法开垦林地种植玉米。辉南县林业局于2008年、2009年对刘贵清等4户进行处罚，刘贵清等4户缴纳罚款后，并未履行恢复林地的义务，被告也未采取进一步措施。2012年，被告及其他部门人员因怠于履行职责，被追究刑事责任，但被告仍未履行监管职责。截止该案起诉前，被非法侵占林地面积达56,997.00平方米。另查明，2016年3月31日，公益诉讼人向被告送达检察建议，督促被告履行职责，被告在检察建议要求的一个月中未完全履职，公益诉讼人以被告未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼，在本案审理过程中，被告对刘贵清等4户原处罚范围之外的违法行为和其余16户违法行为进行处罚。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内地森林资源具有保护和监管职责，当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以申请人民法院强制执行。本案中，村民违法侵占林地行为始于2002年，被告虽然对刘贵清等4人违法侵占林地的行为作出了行政处罚决定，但在违法行为人逾期不履行行政处罚决定的情况下，未在法定期限内向人民法院申请强制执行。针对其他16名村民违法侵占林地的行为，在公益诉讼人提起本案行政诉讼前，被告未履行监管职责。因被告怠于履行法定监管职责和申请人民法院强制执行的职责，未能及时有效制止侵占林地违法行为的继续发生，致使集体林地被违法侵占长达十年之久，被违法侵占的林地面积逐年增多，森林资源遭到严重破坏。被告虽辩称未申请法院强制执行有历史、客观原因及其在接到检察建议后对其他16名村民违法侵占林地行为履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;”之规定，本案被告改变违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法是有法律依据的。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告辉南县林业局对刘贵清等4户作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行法定职责的行为违法；
二、确认被告辉南县林业局对崔世德等16户违法侵占林地行为未依法履行监督、管理职责的行为违法；
三、责令被告辉南县林业局依法继续履行监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向吉林省通化市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审 判 长 薛慧姝
审 判 员 耿志武
人民陪审员 辛林蓉
二〇一七年三月一日
书 记 员 贾 鑫