重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝04行终97号
上诉人暨被上诉人（原审原告）张长明，男，土家族，1974年11月25日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
法定代理人杨正英，女，土家族，1974年2月19日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。系张长明之妻。
委托代理人魏淋锋，重庆劲源律师事务所律师。
上诉人暨被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县中平乡人民政府，住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中平乡中坪村大院子组。组织机构代码:00913898-9。
法定代表人杨秀堂，该乡乡长。
行政机关负责人郭宗印，该乡副乡长。
委托代理人杨昌成，重庆中钦（秀山）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县公安局，住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道凤栖北路101号。
法定代表人郑平忠，该局局长。
委托代理人李智，该局民警。
委托代理人廖胜军，该局民警。
原审第三人秀山土家族苗族自治县官庄镇中心卫生院。住所地重庆市秀山土家族苗族自治县官庄镇花园董***号。
法定代表人李强，该院负责人。
委托代理人陈林，该院工作人员。
上诉人张长明、秀山土家族苗族自治县中平乡人民政府（以下简称秀山县中平乡政府）因行政救助一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（以下简称酉阳县法院）于2017年5月3日作出的（2016）渝0242行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人张长明的法定代理人杨正英及其委托代理人魏淋锋，上诉人秀山县中平乡政府的行政机关负责人郭宗印及其委托代理人杨昌成，被上诉人秀山土家族苗族自治县公安局（以下简称秀山县公安局）的委托代理人李智、廖胜军，原审第三人秀山土家族苗族自治县官庄镇中心卫生院（以下简称秀山县官庄镇卫生院）的委托代理人陈林到庭参加诉讼。在本案审理过程中，因上诉人张长明申请司法鉴定，本案从2017年8月24日中止本案诉讼，在中止原因消除后于2017年11月27日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下，张长明以其计划生育被采取了结扎手术为由多次要求秀山县中平乡政府解决生活困难。2012年5月4日，张长明又来到秀山县中平乡政府，以要求解决生活困难为由动手损坏公物并用铁锥将他人刺伤，被秀山县公安局处以行政拘留十日并处罚款200元的行政处罚，2012年5月14日行政拘留执行完毕。当日秀山县中平乡政府根据中坪村村民委员会反映张长明疑似患有精神病、有暴力倾向，要求将其送往精神病医院检查治疗。随后，秀山县中平乡政府与秀山县公安局将张长明送到秀山县官庄镇卫生院进行检查并就诊。秀山县官庄镇卫生院诊断张长明患有精神分裂症疾病并对其进行住院治疗。其间，因张长明突发疾病，两次转入秀山土家族苗族自治县人民医院（以下简称秀山县人民医院）进行抢救治疗，之后转入秀山土家族苗族自治县中医院（以下简称秀山县中医院）住院治疗。期间又将张长明送到重庆市精神卫生中心进行鉴定，经鉴定，张长明患有精神分裂症，上述过程中的医疗费、护理费等均由秀山县中平乡政府支付。现张长明起诉至酉阳县法院，要求确认秀山县中平乡政府及秀山县公安局强制送张长明到秀山县官庄镇卫生院就诊行为违法。
原审法院认为，本案争议的焦点为：一是张长明的起诉是否超过起诉期限；二是秀山县中平乡政府及秀山县公安局送张长明到秀山县官庄镇卫生院就诊行为是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”张长明的法定代理人杨正英曾以杨正英的名义向秀山土家族苗族自治县人民法院（以下简称秀山县法院）提起行政诉讼，因主体不适格被秀山县法院于2015年11月17日裁定驳回起诉。2016年5月17日再次以张长明的名义向法院提起诉讼，并未超过法定期限。故秀山县中平乡政府及秀山县公安局辩称张长明的起诉超过起诉期限的理由不予采纳。关于强制送张长明到秀山县官庄镇卫生院就诊行为是否违法的问题。秀山县中平乡政府和秀山县公安局在本辖区内具有行政管理职能，维护本辖区的社会稳定和谐发展是当地政府的重要工作。秀山县中平乡政府和秀山县公安局接到了村民委员会怀疑张长明患有疑似精神病的反映，加之张长明因刺伤他人而受到公安机关的行政处罚，秀山县中平乡政府和秀山县公安局在张长明拘留期满后送其至秀山县官庄镇卫生院就诊的主观目的和意图值得提倡，但应当遵守法律法规和规章的规定。根据《民政部等部门关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发〔2006〕6号）第三条“……民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治”之规定，只有民政、公安机关工作人员在执行职务时才有责任将病人直接送往医院救助，而秀山县中平乡政府并无该法定职责，公安机关即使有法定职责，也要遵循正当程序，秀山县中平乡政府和秀山县公安局在送张长明至秀山县官庄镇卫生院就诊后应当通知其亲属或当地村民委员会，在庭审过程中，秀山县中平乡政府和秀山县公安局并未举示相关证据予以证明，故程序违法。秀山县中平乡政府和秀山县公安局诉称根据《重庆市人民政府〈关于印发重庆市暴力精神病人收治管理办法〉的通知》（渝府发〔2008〕102号）第四条第二款之规定“公安机关负责暴力精神病人的确定并护送到定点收治医院，卫生部门负责暴力精神病人的收治和康复鉴定”，该规定是对已确定为精神病人的规定，不是对疑似精神病人的规定，故对该辩解理由不予采纳（重庆市人民政府于2017年1月24日已废止该文件）。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认秀山土家族苗族自治县中平乡人民政府、秀山土家族苗族自治县公安局送张长明至秀山土家族苗族自治县官庄镇中心卫生院就诊行为违法。案件受理费50元，由秀山土家族苗族自治县中平乡人民政府、秀山土家族苗族自治县公安局共同负担。
上诉人张长明上诉称，1.原审法院认定事实不清。张长明在被强制精神病治疗前，身体除结扎后遗症外，没有任何疾病，心理健康。原审法院认定秀山县中平乡政府和秀山县公安局对张长明强制执行精神病治疗系送诊行为与事实不符。张长明被关押至今，一直是秀山县中平乡政府负责医疗费用，证明不是送诊行为。另外，强制执行精神病治疗是秀山县中平乡政府串通秀山县官庄镇卫生院共同实施，与秀山县公安局无关。2.原审法院判决违法。原审法院没有针对张长明的诉讼请求作出判决，判决结果错误。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判确认秀山县中平乡政府和秀山县公安局对张长明采取的行政强制措施违法，诉讼费用由秀山县中平乡政府和秀山县公安局承担。
上诉人秀山县中平乡政府上诉称，1.原审判决适用法律错误。原审法院查明，2012年张长明被送到秀山县官庄镇卫生院治疗后，张长明之妻杨正英到秀山县官庄镇卫生院进行过几次看望，并未提出任何异议。据此，将张长明送至秀山县官庄镇卫生院住院治疗，符合张长明及杨正英的利益。如果之后张长明（法定代理人杨正英）认为自己的合法权益受到侵害，诉讼时效应从此时开始计算。原审判决自2015年11月17日秀山县法院裁定驳回杨正英的起诉时才起算，属于适用法律错误。2.原审判决认定事实不清。在张长明的法定代理人杨正英外出不尽监护义务的情况下，秀山县中平乡政府及秀山县公安局才送张长明到秀山县官庄镇卫生院就诊，是应中坪村村民委员会的要求所为，且该村村委会干部参与了对张长明的送诊过程。张长明自2015年12月30日起到秀山土家族苗族自治县中平乡养老院是因其法定代理人未尽到扶养义务，不是对张长明进行关押。张长明的法定代理人杨正英认为送诊行为与秀山县公安局无关自相矛盾。原审判决仅以未履行通知义务就认定秀山县中平乡政府及秀山县公安局的送诊行为违法，与实际情况不符，也过于严苛。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回张长明的起诉，诉讼费用由张长明承担。
被上诉人秀山县公安局辩称，1.秀山县公安局石耶派出所协助秀山县中平乡政府将张长明送往秀山县官庄镇卫生院就医的行为，是对张长明进行困难帮扶，不是行政强制措施。2.原审判决认定秀山县中平乡政府没有送张长明到秀山县官庄镇卫生院就医的法定职责，且未通知张长明的亲属或当地村民委员会属于程序违法，与事实不符，适用法律错误。
原审第三人秀山县官庄镇卫生院述称，同意秀山县中平乡政府及秀山县公安局的答辩意见。
原审时，上诉人秀山县中平乡政府在法定期限内提交了如下证据：
1.行政处罚决定书、询问笔录；2.中平乡中坪村村民委员会关于村民张长明疑似精神病人的情况说明；3.秀山县官庄镇卫生院入院病历；4.调查走访记录；5.重庆市精神卫生中心精神疾病鉴定书；6.民事起诉状、秀山县法院（2014）秀法民初字第02808号民事裁定书；7.秀山县法院民事审判笔录；8.行政起诉状、秀山县法院（2015）秀法行初字第00029号行政裁定书。
经原审庭审质证，张长明对秀山县中平乡政府提交的证据质证意见如下：对证1的三性无异议，但不能达到证明目的，张长明意识清楚，公安机关的调查笔录一致，没有错乱的意向，证明张长明是完全健康的人，如果张长明有精神病，公安机关不会给予治安拘留；对证2的真实性、合法性不认可，张长明在被拘留期间，其没有证据属性，不认可合法性，村民村委没有证据证明事实存在过；对证3真实性无异议，不是张长明自愿入院，诊治过程是非法的，根据《医疗机构管理条例》第三十五条的规定，医疗机构收治精神病人有特别程序，首先要本人自愿，如本人不愿意，必须要公安机关送护到院才能医治；其次，发生争议的，必须有精神病司法鉴定，否则不能绑至入院；对证4的三性均有异议，调查人并非公安机关工作人员，没有调查权；对证5的真实性、合法性均持异议，张长明被关两年作的鉴定，根据重庆市人民政府收治精神病人的规定，法定机关只能是重庆市人民政府及精神疾病领导小组，其次系手写体，根据规定是不能用手写体的，从内容看只是一个诊断，从客观上张长明作为健康人被强行服用镇定剂，很有可能会变成精神患者；对证6的真实性无异议，但不能达到秀山县中平乡政府的证明目的，诉权的行使是当事人的权利；对证7的真实性无异议；对证8的真实性予以认可，但不能达到秀山县中平乡政府的证明目的，本案是在2015年5月4日向秀山县法院提起的行政诉讼，当时原告是张长明，法定代理人是杨正英，法院收到后没有在法定期限给予是否立案的通知，一个月后要求杨正英修改立案，后来杨正英申请检察监督，秀山土家族苗族自治县人民检察院要求秀山县法院立案，还是没有立案，杨正英又向重庆市第四中级人民法院进行反映，在该院的干预下，于2015年8月由秀山县法院将此案移送，才将本案重新立案。
经原审庭审质证，秀山县公安局及秀山县官庄镇卫生院对秀山县中平乡政府举示的证据均无异议。
原审时，被上诉人秀山县公安局在法定期限内提交了如下证据：廖胜军、邓黔明的情况说明。
经原审庭审质证，张长明对秀山县公安局提交的证据质证意见如下：该证据形成的时间是2017年4月10日和12日，针对本案不具有证据属性。
经原审庭审质证，秀山县中平乡政府及秀山县官庄镇卫生院对秀山县公安局举示的证据均无异议。
原审时，上诉人张长明在法定期限内提交了如下证据：
1.居民身份证；2.结婚证；3.户口本；4.证明；5.关于杨正英申请政府信息公开告知书；6.关于杨正英申请政府信息公开的回复；7.入院病历；8.秀山县中医院中医住院病案；9.出院证明书；10.（2015）秀法民初字第798-1号《民事裁定书》；11.（2015）秀发民初字第798号《民事判决书》。
经原审庭审质证，秀山县中平乡政府对张长明举示的证据质证意见如下：对证1-5无异议；对证6无异议，与本案没有关联性；对证7无异议，只能证明张长明确实被诊断为精神分裂症的事实；对证8真实性无异议；对证9无异议，证8、9证明张长明患有精神分裂症，证7-11，证明张长明法定监护人未尽到监护责任，张长明在医院医治期间，监护人未到医院进行护理，没有支付医治费用；对证10-11的真实性无异议。
经原审庭审质证，秀山县公安局对张长明举示的证据质证意见如下：对证1-5的真实性均无异议；对证6-7、10-11的真实性无异议，但是不能达到张长明认为是秀山县公安局和秀山县中平乡政府送张长明至秀山县官庄镇卫生院强制治疗的证明目的；对证8、9的三性均无异议，但与本案无关。
经原审庭审质证，秀山县官庄镇卫生院对张长明举示的证据质证意见如下：同意秀山县中平乡政府及秀山县公安局的质证意见。对秀山县中医院所作治疗，精神病待排不确定患有，因为秀山县中医院不是治疗精神病的专科医院，证7、10，不能达到张长明的证明目的；不能证明本案第三人有过错，也不能证明秀山县官庄镇卫生院系本案适格主体。
原审时，原审第三人秀山县官庄镇卫生院提交了如下证据并经庭审质证：
1.中平乡中坪村村民委员会《关于张长明在居住地常患精神失常现象的证实》、秀山县中平乡政府《关于张长明闹事、伤人的情况说明》；2.秀山县官庄镇卫生院《住院治疗协议书》；3.张长明《住院病历》；4.重庆市精神卫生中心《精神疾病鉴定书》；5.用药清单。
经原审庭审质证，张长明对秀山县官庄镇卫生院举示的证据质证意见如下：证1不是证据；证2“打人”不代表系精神病患者；对证3鉴定书的质证意见同以上质证意见；对证4的真实性无异议，实施收治及治疗行为不合法；对证5的真实性无异议，合法性有异议，张长明当时没有精神病。
经原审庭审质证，秀山县中平乡政府及秀山县公安局对秀山县官庄镇卫生院举示的证据均无异议。
根据秀山县中平乡政府、秀山县公安局、张长明及秀山县官庄镇卫生院在原审审理过程中的举证、质证情况，原审法院对上述证据作如下认证：
1.秀山县中平乡政府举示的证据。证据1、4与本案不具有关联性，该证据只能证明张长明有暴力行为，且被行政拘留，不予采信。证据2、3、5、6、7、8均与本案有关联，且能证明本案待证事实，予以采信。
2.秀山县公安局举示的证据。邓黔明的情况说明予以采信，因廖胜军是本案的代理人，廖胜军的情况说明不予采信。
3.张长明举示的证据。证8-9与本案无关联，只能证明张长明在中医院接受治疗，不能证明秀山县中平乡政府和秀山县公安局的行为违法。证1-7、10-11均与本案有关联，予以确认。
4.秀山县官庄镇卫生院举示的证据。证1、4与本案有关联，予以采信；证2、3、5均与本案无关联性，只能证明张长明在该院住院的事实，故不予采纳。
以上罗列的秀山县中平乡政府、秀山县公安局、张长明及秀山县官庄镇卫生院向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。原审法院对以上证据评判理由充分、符合证据规则，认证正确，予以支持。
二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。二审审理过程中，张长明的法定代理人杨正英于2017年8月22日向本院提出司法鉴定申请，要求对张长明精神状态、行为能力等情况进行鉴定。重庆医科大学附属第一医院接受本院委托后，经审查，于2017年11月1日作出《关于张长明鉴定的情况说明》，决定不予受理鉴定申请。
本院认为，本案是上诉人张长明与上诉人秀山县中平乡政府、被上诉人秀山县公安局及原审第三人秀山县官庄镇卫生院行政救助违法的上诉案件。虽张长明现处于精神分裂症缓解期，但根据张长明目前身体和精神状况，其诉讼行为能力处于不确定状态，杨正英作为张长明之妻代为提起本案诉讼，不违反法律规定，本院予以支持。本案的争议焦点是：一是张长明的起诉是否超过起诉期限；二是秀山县中平乡政府与秀山县公安局对张长明采取的送诊行为是否合法。
一、关于张长明的起诉是否超过起诉期限的问题。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，张长明之妻杨正英在知道本案送诊行为后，以自己名义向秀山县法院提起行政诉讼，因主体不适格被秀山县法院于2015年11月17日裁定驳回起诉，杨正英再次以张长明法定代理人的身份于2016年5月17日向法院提起本案诉讼，未超过2年起诉期限，且秀山县中平乡政府、秀山县公安局未举示证据证明本案诉讼已超过了起诉期限，故秀山县中平乡政府、秀山县公安局的意见不成立，不予采纳。
二、秀山县中平乡政府和秀山县公安局对张长明采取的送诊行为是否合法的问题。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，乡人民政府管理本行政区域内民政、公安等行政工作。《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，保护公民的人身安全是人民警察的法定职责。据此，乡人民政府、人民警察在公民处于危难时，应当立即救助。本案中，张长明的暴力行为和张长明所在村民委员会情况反映，有理由让秀山县中平乡政府和秀山县公安局认为张长明精神可能处于非正常状态，秀山县中平乡政府和秀山县公安局为了保护张长明的人身安全，参照《民政部等部门关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发〔2006〕6号）第三条“……民政、公安和城建城管监察等部门的工作人员在执行职务时有责任将流浪乞讨病人直接送当地定点医院进行救治”规定的精神，将张长明送至秀山县官庄镇卫生院治疗，并无不当。虽然秀山县中平乡政府为张长明办理了入院手续，并支付了张长明的治疗费用，但二行政机关未将张长明送治情况及时通知其亲属或当地村民委员会，有违程序正当原则，故其送治程序违法。关于张长明的法定代理人认为秀山县中平乡政府和秀山县公安局将张长明送往秀山县官庄镇卫生院治疗是一种强制措施的意见。经查，行政强制措施由法律设定。现行法律未规定将疑似精神病人送到医院治疗是一种强制措施。根据《民政部等部门关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民发〔2006〕6号）第三条规定的精神，秀山县中平乡政府和秀山县公安局对张长明采取的行为是一种救助行为，故其意见不成立。关于秀山县中平乡政府称对张长明送治时有张长明所在村的村干部参与的事实。经查，仅有邓黔明的情况说明中提及有村组干部参加对张长明的送治，但该情况说明中未说明村组干部姓名等信息，且无其他证据予以印证，故秀山县中平乡政府所称事实证据不充分，难予确认。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人张长明和秀山县中平乡政府的上诉理由和请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人张长明承担50元，由上诉人秀山土家族苗族自治县中平乡人民政府承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
二〇一七年十一月二十九日
法官助理 汤 龙
书 记 员 向芯颖