广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1464号
上诉人（原审原告）：佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组（下称花仓村民小组）。
负责人：林耀沛，小组长。
上诉人（原审原告）：佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组（下称莲环村民小组）。
负责人：黄庙烟，小组长。
上诉人（原审原告）：佛冈县水头镇莲瑶村莲吉村民小组（下称莲吉村民小组）。
负责人：黄云燕，小组长。
被上诉人（原审被告）：佛冈县人民政府。住所地：广东省佛冈县石角镇。
法定代表人：余爱国，县长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：林钘，佛冈县国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）：佛冈县水头镇人民政府。
法定代表人：梁佩英，镇长。
�托代理人：曾慧光，广东德磊律师事务所律师。
委托代理人：邱谷镜，佛冈县水头镇经济办主任。
原审第三人：清远市卓越弘建置业投资有限公司。住所地：广东省佛冈县水头镇莲瑶碧桂园综合楼*楼。
法定代表人：杨文杰。
原审第三人：佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司。住所地：广东省佛冈县水头镇莲瑶碧桂园综合楼*楼。
法定代表人：杨文杰。
上诉人花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组因诉被佛冈县人民政府、佛冈县水头镇人民政府（下称水头镇人民政府）违法征地、土地登记行政纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2016）粤18行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告向原审法院提起本案诉讼�同时，又以相同的被告和第三人提起了（2016）粤18行初30号案件，涉及的内容是要求确认被告佛冈县人民政府、水头镇人民政府征地行为违法，具体的诉讼请求为：1、确认被告佛冈县人民政府批准清远市卓越弘建置业投资有限公司和佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司未有合法手续先行占地的行为违法。2、判令被告承担本案诉讼费。其中要求确认被告佛冈县人民政府征地行为违法的诉讼请求与本案的诉讼请求是重复的内容，在原审法院立案登记的时候已经向原告释明，并要求原告以一个案件起诉，将两个案件的诉讼请求合并在同一个案件里面，但原告拒绝补正，在2016年4月2日和2016年8月4日两次开庭期间，原审法院再次对上述问题向原告进行释明，原告明确表示只同意合并审理，不同意撤回（2016）粤18行初30号的起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款“……起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容……”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第三款规定：“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。”及第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”本案中，原告的起诉中要求确认被告佛冈县人民政府征地行为违法的诉讼请求与（2016）粤18行初30号的诉讼请求是重复诉讼，原审法院已经向原告两次释明，并要求原告以一个案件起诉，将两个案件的诉讼请求合并在同一个案件里面，但原告拒绝补正，不履行诉讼义务，故原告的起诉违反上述法律及司法解释的规定，对其起诉本应不予以立案，现已立案，应裁定驳回其起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回原告花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组的起诉。本案已收取受理费50元，予以退回原告花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组。
上诉人花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指令原审法院立案受理或指定管辖。主要理由是：本案的诉讼请求第九项为确认被上诉人批准原审第三人少批多占的行为违法，是基于2002年清远市国土资源局批准征用用途为观光农业�配套设施地块位置为水头镇莲瑶村委会属下冚尾山地块1061.66亩擅自扩大至整个莲瑶村各村民小组4千亩的少批多占的行为，而（2016）粤18行初30号的诉讼请求为确认佛冈县人民政府批准原审第三人未有合法手续先行占地的行为违法，是基于2012年广东省国土资源厅批准的464号69060.2平方米扩大至2千亩土地未批先占的违法行为，虽然都是被上诉人佛冈县人民政府批准违法占地行为，项目建设单位都是原审第三人即清远市卓越弘建置业投资有限公司、佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司，被占地单位都是上诉人，但本案批准征地的单位为清远市国土资源局。29号、30号批准征地是两个不同的行政机关，批准的用途、面积、日期也不同。上诉人虽然分别提起诉讼，诉讼请求都是要求确认被上诉人行政行为违法，当事人和诉讼标的相同，但两案起诉两者诉因及诉讼请求依据的基�法律关系和法律事实完全不同，具体诉讼请求既不相同也不相排斥，不构成重复起诉。没有任何证据证明原审法院已经向上诉人两次释明将两个案件的诉讼请求合并在同一个案件里和上诉人拒绝补正材料。原审法院以重复起诉为由裁定驳回上诉人的起诉错误。
被上诉人佛冈县人民政府未提交书面答辩意见。
被上诉人水头镇人民政府答辩称：镇政府是受佛冈县人民政府委托实施征地，并非征地和用地的主体，不具有本案的行政主体资格，也未对涉案土地的征收作过任何行政行为。上诉人在29、30号两案中的诉讼请求实质都是要求确认佛冈县人民政府的征地行为违法，明显属于重复诉讼。原审法院已向上诉人两次释明，上诉人拒绝补正，不履行行政诉讼义务，违反相关法律及司法解释的规定，原审法院裁定驳回起诉并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，本院对原审法院经审理查明事实予以确认。
本院另查明：2016年3月3日，上诉人花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组向原审法院递交起诉状称，2002年上半年，被上诉人水头镇人民政府的干部曾召集上诉人所属的16个村民小组负责人召开相关租赁上诉人村16个村民小组约4千亩农田、林地用以镇政府招商引资开发农业旅游观光项目，并承诺租赁的土地只用作农业观光用途，不改变土地用途，不毁坏原有生态，租赁期满土地退还给上诉人各集体小组。上诉人出于对政府的信任，口头同意水头镇人民政府以农田每年90元一亩，租赁50年4500元／亩，林地每年11元一亩，租赁50年550元l亩的价格给水头镇政府作为招商引资开发农业旅游观光之用。2002年9月，水头镇政府付给上诉人租金总额的15％预付款后，至2009年长达8年，一直�有任何人前来开发，也没有前来交付未付的租金。在此期间，上诉人从未听到上诉人土地已被国家征收和政府部门前来公告征收上诉人土地的相关信息。为了维护自己的合法权益，上诉人依法到佛冈县国土局上访。佛冈县国土局答复上诉人，上诉人的土地是佛冈县水头镇招商引资引进鼎太等三间公司在上诉人的土地投资开发农业旅游观光项目，并在2002年完成了征地工作，征收的四千亩土地，己在2002－2003年颁发了11个《国有土地使用证》。使用面积1061.66亩，余下的三千亩作为风景林地已纳入县政府控制用地。因为是水头镇招商引资没有改变农业用途，所以国土局并没有地块测量、审核等材料，颁发《国有土地使用证》和对上诉人的土地实行拍卖也是佛冈县人民政府的行为，上诉人的土地还没有依法确权，只有依法确权的土地，国土部门才能实施征地行为。现在，被上诉人佛冈县人民政府不但以上诉人和水头镇人民政府签订了《征用土地协议书》为由，拒绝按国家法律的标准给上诉人补偿，甚至违反国家法律，在上诉人土地所有权和使用权没有注销办理土地变更登记的情况下，擅自将上诉人的土地所有权变更为国有土地，将使用权拍卖给开发商开发房地产项目。佛冈县人民政府授权委托并指导水头镇人民政府弄虚作假、欺骗村民和私刻上诉人小组的机构改革前合法名称的公章，并伪造与2000年己核销的上诉人小组合法名称签订所谓的《征用土地协议书》的行为，严重地侵犯了上诉人的合法权益，佛冈县人民政府所作的行政行为给上诉人造成了巨大的经济损失和生存健康危机，已构成违法。综上，佛冈县人民政府农民对政府的信任，和国土、规划、镇政府等相关政府职能部门，骗取上诉人同意将土地租给佛冈县水头镇人民政府用以招商引资，令上诉人上访无门，起诉无路。由于政府各相关部门互相推诿，令上诉人长达6年都找不到适格的被告主体。上诉人具状至原审法院，请求：一、确认被上诉人使用虚假报批材料，未履行征地法定程序，没有依法办理4千亩土地的转用审批手续，将上诉人各村民小组的农田及林地、山塘水库的集体农用地擅自变更为建设用地的行为违法。二、确认被上诉人采取化整为零的方法，规避法律规定，将上诉人的4千亩集体用地分12次批准并颁发12个《国有土地使用权证》给一个农业旅游观光项目的行为违法。三、确认被上诉人将农业旅游观光项目用地，采取移花接木的方法变更为房地产开发项目用地的行为违法。四、确认佛冈县人民政府超越法定权限，委托水头镇人民政府实施全权征地的行为违法。五、确认佛冈县人民政府颁发的12个《国有土地使用证》无效。六�确认佛冈县人民政府委托水头镇人民政府伪造的“征用土地协议书”无效。七、判令被上诉人承担本案诉讼费。八、确认被上诉人将征收水头镇莲瑶村委会的山地1061.66亩，恶意张冠李戴为征收上诉人村民小组的土地行为违法。九、确认被上诉人批准清远市卓越弘建置业投资有限公司和佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司少批多占的行为违法。
本院认为，本案上诉人向原审法院起诉要求确认被上诉人佛冈县人民政府征收集体土地及将涉案集体土地登记给原审第三人并颁发涉案国有土地证的行为违法等，其诉求涉及征地、登记发证等多项行政行为，原则上应分别起诉。受诉人民法院应当分别审查上诉人针对不同的行政行为提起诉讼是否符合立案受理条件，分别作出处理。本案原审法院经审查认为，上诉人起诉要求确认被上诉人佛冈县人民政府征地行为违法的诉讼请求与（2016）粤18行初30号的诉讼请求是重复诉讼，已经向上诉人两次释明，要求上诉人以一个案件起诉，将两个案件的诉讼请求合并在同一个案件里面，因上诉人明确表示只同意合并审理，不同意撤回（2016）粤18行初30号的起诉，故以上诉人的起诉违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第三款规定、第三条第一款第（六）的规定，裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。本案原审法院重审时应查明上诉人分别针对不同的行政行为提起的诉讼是否符合主体资格、起诉限期等规定，如均符合立案受理条件，应当分别立案，可合并审理，分别作出裁判。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（�）项之规定，裁定如下：
一、撤销清远市中级人民（2016）粤18行初29号行政裁定；
二、本案发回清远市中级人民法院重审。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一七年七月七日
书记员 刘桂宜