内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）内04行终131号上诉人（原审原告）红山区铁南社区卫生服务站。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区铁南办事处立交桥居委会。法定代表人连桂霞，系站长。委托代理人赵春海，住内蒙古自治区赤峰市。上诉人（原审原告）郑建国，个体医生，住内蒙古自治区赤峰市。被上诉人（原审被告）赤峰市房屋交易产权管理中心。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区长青街中段。法定代表人李灵犀，系主任。委托代理人陈明达。委托代理人田平，内蒙古百柳律师事务所律师。上诉人红山区铁南社区卫生服务站（以下简称卫生服务站）、上诉人郑建国因被上诉人赤峰市房屋交易产权管理中心（以下简称市房管中心）作出的《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》一案，不服内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院（2015）红行初字第81号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原审法院查明，原告卫生服务站的所有制形式系私人所有，其法定代表人连桂霞与原告郑建国系夫妻关系。二原告名下产权证为赤房权证红山区字第10161383号、赤房权证红山区字第10161386号、赤房权字第011D16397号、赤峰市房权证红山区字第011D16371号的房屋位于赤峰市红山区铁南棚户区改造范围内。红山区铁南办事处向被告发出《红山区铁南办事处关于明晰相关被征收房屋产权的函》，被告于2015年3月13日作出《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》，该复函答复称：1、因登记在红山区铁南社区卫生服务站名下的第10161383号、第10161386号房屋所有权证存在虚假申请问题，上述所有权证均属无效，应予撤销；2、登记在郑建国名下第011D16397号房屋所有权证并非被告颁发，应属假证；3、登记在郑建国名下的第011D16371号房屋所有权证应属合法有效。现原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》，并由被告承担诉讼费用。庭审中，被告自认并未将赤房权证红山区字第10161383号、赤房权证红山区字第10161386号房屋所有权证撤销。原审法院认为，参照《党政机关公文处理工作条例》第八条，“函”是指用于行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等信件。函件可以作为发函机关对法律、法规、规定和政策的行政解释，作为对某件事的证据材料，或者提出对某件事的处理意见，但是它对特定的公民、组织或者其他组织不发生法律效力，仅供有关处理机关参考。被告所发涉案复函仅是对红山区铁南办事处来函咨询的答复，具体所指向的对象是红山区铁南办事处，并不是对二原告作出的行政行为，该复函中并没有明确其具有行政行为的法律效力。且诉讼中被告自认未撤销原告服务站名下第10161383号及第10161386号房屋所有权证，并未作出最终的行政行为，故未对二原告的权益产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”之规定，原审法院裁定：驳回原告红山区铁南社区卫生服务站、郑建国的起诉。宣判后，卫生服务站、郑建国不服，向本院提起上诉称，一、《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》是可诉行政行为。被上诉人是政府设立的房屋产权行政管理机关，负责房屋产权、产籍的登记和交易管理，其对房屋产权、产籍作出的行政行为具有权威性、决定性。据此，被上诉人的行为属于行政诉讼法调整范畴。红山区铁南办事处《关于明晰相关被征收房屋产权的函》和被上诉人的《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》，均以红头文件发出。铁南办事处请求被上诉人“明晰”产权，被上诉人以复函形式作出了事实上的认定，如“均属无效”、“应予撤销”、“应属假证”等，属于可诉的行政行为。复函虽然答复的是铁南办事处，但红山区房屋征收办给二上诉人进行了送达，填写了送达回证，并告知了二上诉人复议和起诉权利。二、被上诉人的行政行为严重侵害了二上诉人的合法权益。依据被上诉人的复函，赤峰恒信房地产评估有限责任公司作出了《铁南房屋征收红山区铁南社区卫生服务站郑建国房地产市场价值评估明细表》、《房地产估价报告书》，对二上诉人的被征房屋评估为1570元／㎡。二上诉人对此提出复核，赤峰恒信房地产评估有限责任公司作出了《关于对郑建国“复核申请”的复函》，明确告知评估报告是依据《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》作出的，具有合法性和准确性。红山区政府也据此给二上诉人送达了赤红政决字（2015）122号房屋征收补偿决定书，并附有《房地产估价报告书》和《铁南房屋征收红山区铁南社区卫生服务站郑建国房地产市场价值评估明细表》，侵害二上诉人合法权益。该案二上诉人已经提起诉讼，现处于中止审理过程中。三、一审法院认定事实错误，导致裁定错误。一审未依据上诉人提交的证据而对案件事实作出正确认定，认为“函”不属行政行为而径行驳回起诉，严重违反法定程序。综上，请求撤销一审裁定书，改判撤销《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》或发回重审，一二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市房管中心庭审中辩称，一、涉案复函不是行政行为，不是给二上诉人出具的，且二上诉人的房屋所有权证并未因复函而发生改变。二、有关部门依据复函作出的行为与被上诉人无关，有关部门作出的行为是否正确尚无定论，上诉人未遭受实际损失。三、一审判决以后，红山区征收办以市房管中心为被告，对涉案的三个房屋所有权证另案提起了行政诉讼，该案正在审理当中。可见，被上诉人作出的复函并不是行政行为，未发生法律效力。本院经审理查明事实与原审基本一致。另查明，赤峰恒信房地产评估公司依据《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》作出赤峰恒信房估字〔2015〕第0363号房屋征收估价报告，将第10161383号、第10161386号、第011D16397号房屋所有权证下的房屋按照无证房屋进行了评估。2015年4月20日，赤峰市红山区人民政府依据上述估价报告作出赤红政决字〔2015〕122号房屋征收补偿决定书，该案正在审理当中。同时查明，2016年6月，红山区征收办以市房管中心为被告，对第10161383号、第10161386号、第011D16397号房屋所有权证提起行政诉讼，案件正在审理当中。本院认为，“复函”虽属行政机关公文，但不能仅从名称或者形式上进行判断其是否可诉。本案中，“复函”内容中认定第10161383号、第10161386号房屋所有权证“均属无效，应予撤销”，认定第011D16397号房屋所有权证“应属假证”，该复函实质上对上述房产证的效力作了“确认”，房产评估公司依据该函作出了评估报告、红山区政府进一步依据评估报告作出了房屋征收补偿决定，该函已经对上诉人的权利义务产生了实际影响，已经对上诉人产生了行政法上的法律效果，故应属行政诉讼受案范围。诉讼过程中，上诉人郑建国向本院提出调取证据申请，因其申请调取的证据与二审诉讼解决的内容无关联性，故不予准许。综上，原审法院认定事实清楚，但裁定驳回起诉属于法律适用不当，应予纠正，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院（2015）红行初字第81号行政裁定书；二、指令内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 海 梅审判员 刘淑波审判员 王 禁二〇一六年九月八日书记员 苏 赫