广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终42号
上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局高要分局（原高要市国土资源局），住所地：肇庆市高要区，组织机构代码：35119653-5。
法定代表人黄伟尧，该分局局长。
委托代理人黄绮丽，该分局公务员。
委托代理人张圆月，该分局公务员。
被上诉人（原审原告）高要市合邦金属制品有限公司，住所地：肇庆市高要区金利镇，统一社会信用代码：91441283590066666W。
法定代表人吴细庆，该司总经理。
委托代理人吴国豪，该司经理。
原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心（原肇庆市高要区公共资源交易中心、高要市土地矿业权交易中心），住所地：肇庆市高要区。统一社会信用代码：1244128332490871XL。
法定代表人冼广泉，该中心主任。
委托代理人梁毅强，该中心土地和矿业权交易股副股长。
上诉人肇庆市国土资源局高要分局（以下简称：肇庆市国土局高要分局）因与被上诉人高要市合邦金属制品有限公司（以下简称：合邦公司）、原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心公开拍卖出让国有土地使用权行政纠纷一案，不服广东省肇庆市高要区人民法院（2016）粤1283行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年10月26日，合邦公司通过参与原高要市人民政府招商引资，先由谢炳坚先生以拟成立的项目公司肇庆市南国铝业有限公司的名义（后实际成立的项目公司为合邦公司）与金淘公司签订了《项目投资合同》。合同签订后，谢炳坚先生与吴细庆先生共同成立了项目公司即合邦公司，按照约定缴付了200万元定金，金淘公司也按照约定协助合邦公司在编号为PM－2012－29宗地上办理项目报批、环评、用电、用水等相关手续，后合邦公司投入资金在宗地上建设厂房、购买设备，积极发展生产以达成《项目投资合同》带动经济、发挥效益的目标。2012年11月，肇庆市国土局高要分局委托肇庆天一土地房地产评估有限公司仅对案涉宗地进行评估，同月16日，肇庆天一土地房地产评估有限公司作出《土地估价报告》。2013年1月25日，肇庆市国土局高要分局根据土地管理的有关规定，对合邦公司已实际取得并投建的项目的宗地委托肇庆市高要区公共资源交易中心对编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让。肇庆市国土局高要分局委托肇庆市高要区公共资源交易中心对地块编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让后，肇庆市高要区公共资源交易中心并依据《高要市国有建设用地使用权出让公告》的要求对合邦公司已实际取得并投建的项目的宗地：编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让。在拍卖出让过程中，肇庆市高要区公共资源交易中心于2013年1月26日发布《国有建设用地使用权拍卖须知》，期间，有合邦公司申请参与，另一人胡伟宾则以个人名义申请参与竞拍活动，并办理参与竞拍活动的各项手续，包括向肇庆市高要区公共资源交易中心领取《土地交易资料》、提交《竞买申请书》、《竞买资格确认书》、身份证明等，其中胡伟宾还提供了《拟成立新公司的申请书》，合邦公司与胡伟宾向肇庆市高要区公共资源交易中心各交纳500万元竞买保证金。2013年2月27日，仅有合邦公司与胡伟宾参与竞拍活动，并没有其他企业或个人参与这次竞拍。经肇庆市高要区公共资源交易中心主持，这次竞拍结果为：胡伟宾竞得金额3200万元，合邦公司竞得金额3250万元。当日，肇庆市高要区公共资源交易中心与合邦公司签订《成交确认书》确认合邦公司以最高价3250万元竞得。合邦公司以最高价3250万元竞得后，在规定时间内未能依时转款给肇庆市国土局高要分局，致合邦公司交纳的500万元竞买保证金肇庆市国土局高要分局以合邦公司违约不予退还。尔后，合邦公司以竞价过高及500万元竞买保证金的事宜与肇庆市国土局高要分局进行协调未果。合邦公司遂于2014年8月13日向原审法院提起行政诉讼，本案在肇庆市国土局高要分局答辩提交证据材料后，合邦公司发现肇庆市国土局高要分局与肇庆市高要区公共资源交易中心进行的宗地：编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让的活动，认为胡伟宾以个人名义申请参与竞拍活动，其未依法提交有效的身份证明等材料，拍卖行为程序违法。因而，向原审法院提出撤诉申请。原审法院并以裁定准予撤诉。合邦公司以肇庆市国土局高要分局及肇庆市高要区公共资源交易中心拍卖出让的程序违法，于2014年10月27日提起行政诉讼。
另查明，2015年9月16日，原高要市国土资源局更名为肇庆市国土资源局高要分局。原高要市土地矿业权交易中心是公益三类事业单位，隶属原高要市国土资源局管理；2014年7月17日，高要市建设工程交易服务中心、高要市土地矿业权交易中心，以及原属挂牌机构的高要市公共资源交易服务中心进行整合，组建高要市公共资源交易中心，为高要市政府直属正科级事业单位，公益一类。肇庆市国土局高要分局及肇庆市高要区公共资源交易中心在对编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让过程中，未聘请合符资质机构对地上属合邦公司的建筑物进行估价，径行将该宗地按照净地估价予以拍卖出让。胡伟宾参与编号为PM－2012－29宗地国有土地使用权进行拍卖出让活动，其在参与拍卖出让活动中，只向肇庆市国土局高要分局及肇庆市高要区公共资源交易中心提供：1、《竞买申请书》，2、500万元竞买保证金《进帐单》，3、法定代表人身份证明书，4、胡伟宾的香港居民身份证复印件，5、拟成立新公司的申请书。
原审法院审理认为，依据《中华人民共和国房地产管理法》第十二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第4.4.2条及《广东省土地使用权交易市场管理规定》第六条的规定，肇庆市国土局高要分局有组织实施案涉土地公开拍卖出让的职权，而肇庆市高要区公共资源交易中心接受肇庆市国土局高要分局的授权委托，有权组织实施案涉土地公开拍卖出让，其二者为本案适格主体。在拍卖过程中，参与案涉宗地使用权拍卖的另一竞拍申请人胡伟宾是香港居民，依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第10.2条、第10.3条及《广东省土地使用权公开交易规则》第一章第二条第（二）项第2点、第5点的规定，胡伟宾应提交经中华人民共和国司法部授权的香港律师公证并由中国法律服务（香港）有限公司加盖转递章的身份证明文件，未能提交的，应视为无效申请，不具有竞买人资格。但肇庆市国土局高要分局及肇庆市高要区公共资源交易中心在胡伟宾未提交上述法定身份证明文件的情况，确认其竞买人资格并准许其参与竞拍，明显违反上述法律法规的规定。此外，合邦公司经政府招商引资，在案涉土地上投入资金建设了基础设施及厂房等，依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第九条第（二）项的规定，肇庆市国土局高要分局及肇庆市高要区公共资源交易中心在对案涉土地进行拍卖前应公告土地的现状，其未予公告及对合邦公司的投入进行评估，仅作净地拍卖，此作法有违公平合理原则且缺乏法律依据。综上，肇庆市国土局高要分局及肇庆市高要区公共资源交易中心组织实施的对编号为PM－2012－29的案涉国有土地使用权进行拍卖出让的行为不符合法律法规的规定，程序违法，依法应予以撤销。合邦公司诉请确认肇庆市国土局高要分局、肇庆市高要区公共资源交易中心的拍卖出让行为程序违法的主张理据充分，予以支持。合邦公司诉请要求返还500万元竞买保证金的主张，属另一法律关系，本案不作处理，合邦公司可以另循其他途径主张权利。为此，经原审法院审判委员会讨论决定，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，作出撤销肇庆市国土局高要分局2013年2月27日对宗地编号为PM－2012－29的国有建设用地进行公开拍卖出让的具体行政行为的判决。
上诉人肇庆市国土局高要分局不服原审判决，向本院上诉称，我局认为一审判决认定参与案涉宗地使用权拍卖的另一竞拍申请人胡伟宾是香港居民应依法提交相关身份证明文件，未能提交应视为无效申请，不具有竞买人资格是错误的。因竞拍申请人虽未能提交符合规定的身份证明文件，但其提供的其他身份证明文件信息真实，并无虚假成分，主要是欠缺相关证明文件的形式要件且其并无最终竞得该案涉宗地，因此，并无必然导致拍卖行为无效。我局认为一审判决认定被上诉人在案涉宗地上投入资金建设了基础设施及厂房等，我局及原审第三人未在拍卖前对案涉宗地的现状进行公告及对被上诉人的投入进行评估，仅作净地拍卖，此作法有违公平合理原则且缺乏法律依据是错误的。因为，被上诉人在案涉宗地上建设相关厂房并无报建手续，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十九条规定：当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。由于被上诉人在案涉土地上建设的是违法建筑属于上述规定的自行扩大损失的情形，因此，未对上述建筑进行评估并不违反公平合理原则且于法有据。综上所述，我局认为一审认定事实不清，适用法律、法规错误，导致作出不公正、不合理的判决，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人起诉，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人合邦公司答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，应该予以维持。上诉人肇庆市国土局高要分局的上诉请求没有事实和法律依据。本案另一申请人胡伟宾是香港居民并且其身份证明没有经过认证是事实，上诉人也没有异议，既然其身份没有经过认定，依据国土资源部以及《广东省土地使用权公开交易规则》的有关规定，胡伟宾根本不具备竞买人资格，故上诉人的这一理由当然不成立。我公司投入大量资金在涉案土地建设是客观事实，且我公司是经政府招商引资前来投资，投入巨额资金后再进行招拍挂本来就已经对我公司不公平，此次拍卖上诉人根本没有考虑我公司的投入显然有违公平合理原则。综上所述，被上诉人的上诉没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心述称，我中心的答辩意见与一审时的意见一致。我中心具备公开拍卖土地使用权的资格，是法定公开拍卖土地使用权的适当主体。竞买人提交的资料符合要求，案涉宗地使用权的价值是经过有资质的评估公司评估确定的，整个拍卖过程合法有效。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2016年8月18日，肇庆市高要区公共资源交易中心更名为肇庆市公共资源交易中心高要分中心。
本院认为，上诉人肇庆市国土局高要分局是辖区范围内土地行政主管部门，有组织实施案涉土地使用权公开拍卖出让的职权，而原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心接受上诉人肇庆市国土局高要分局的授权委托，有权组织实施案涉土地公开拍卖出让，其二者为本案适格主体。
在拍卖过程中，参与案涉土地使用权拍卖的另一竞拍申请人胡伟宾是香港居民，其提交有关竞买资料时，未能提交经中华人民共和国司法部授权的香港律师公证并由中国法律服务（香港）有限公司加盖转递章的身份证明文件，不符合国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第10.2条、第10.3条及《广东省土地使用权公开交易规则》第一章第二条第（二）项第2点、第5点的规定，应视为无效申请，不具有竞买人资格。上诉人肇庆市国土局高要分局和原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心未按规定审查有关参与拍卖人员的竞买资格，确认并准予另一竞拍申请人胡伟宾参与竞拍，程序违法。被上诉人合邦公司是经政府招商引资而成立的公司，在案涉土地上投入资金建设了基础设施及厂房等，依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第九条第（二）项的规定，上诉人肇庆市国土局高要分局和原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心在对案涉土地使用权进行拍卖前应公告土地的现状，其未予公告。在拍买案涉土地使用权时，案涉土地上已经有建筑物，上诉人肇庆市国土局高要分局和原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心在评估案涉土地时仅对净地进行评估，未对建筑物进行评估，此作法有违公平合理原则且缺乏法律依据。上诉人肇庆市国土局高要分局和原审第三人肇庆市公共资源交易中心高要分中心在案涉土地使用权的拍卖过程中程序违法，原审法院判决撤销上诉人肇庆市国土局高要分局2013年2月27日对宗地编号为PM－2012－29的国有建设用地进行公开拍卖出让的具体行政行为，并无不妥。上诉人肇庆市国土局高要分局提出胡伟宾提交的竞买资料欠缺相关证明文件的形式要件且其并无最终竞得该案涉宗地，不应撤销；仅作净地拍卖，不违反公平合理原则等上诉理据不充分，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人肇庆市国土局高要分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭卓腾
审判员 潘启智
审判员 张国良
二〇一七年六月二十六日
书记员 邱嘉炜