内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）内04行终131号
上诉人（原审原告）红某。住所地：内蒙古自治区赤峰市。
法定代表人连某，系站长。
委托代理人赵某，男，1955年9月24日出生，蒙古族，红某工作人员，住内蒙古自治区赤峰市红山区长青街二段***号。
上诉人（原审原告）郑某，男，1959年7月28日出生，蒙古族，个体医生，住内蒙古自治区赤峰市。
被上诉人（原审被告）赤峰市房屋交易产权管理中心。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区长青街中段。
法定代表�李某，系主任。
委托代理人陈某，赤峰市房屋交易产权管理中心职工。
委托代理人田某，内蒙古百柳律师事务所律师。
上诉人红某（以下简称卫生服务站）、上诉人郑某因被上诉人赤峰市房屋交易产权管理中心（以下简称市房管中心）作出的《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》一案，不服内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院（2015）红行初字第81号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。
原审法院查明，原告卫生服务站的所有制形式系私人所有，其法定代表人连某与原告郑某系夫妻关系。二原告名下产权证为赤房权证红山区字第XX**号、赤房权证红山区字第XX**号、赤房权字第XX**号、赤峰市房权证红山区字第XX**号的房屋位于赤峰市××区改造范围内。红山区铁南办事处向被告发出《红山区铁南办事处关于明晰相关被征收房屋产权的函》，被告于2015年3月13日作出《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》，该复函答复称：1、因登记在红某名下的第10161383号、第10161386号房屋所有权证存在虚假申请问题，上述所有权证均属无效，应予撤销；2、登记在郑某名下第011D16397号房屋所有权证并非被告颁发，应属假证；3、登记在郑某名下的第011D16371号房屋所有权证应属合法有效。现原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》，并由被告承担诉讼费用。庭审中，被告自认并未将赤房权证红山区字第XX**号、赤房权证红山区字第XX**号房屋所有权证撤销。
原审法院认为，参照《党政机关公文处理工作条例》第八条，”函”是指用于行政机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等信�。函件可以作为发函机关对法律、法规、规定和政策的行政解释，作为对某件事的证据材料，或者提出对某件事的处理意见，但是它对特定的公民、组织或者其他组织不发生法律效力，仅供有关处理机关参考。被告所发涉案复函仅是对红山区铁南办事处来函咨询的答复，具体所指向的对象是红山区铁南办事处，并不是对二原告作出的行政行为，该复函中并没有明确其具有行政行为的法律效力。且诉讼中被告自认未撤销原告服务站名下第10161383号及第10161386号房屋所有权证，并未作出最终的行政行为，故未对二原告的权益产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民�院受案范围和受诉人民法院管辖。”及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款：”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；......”之规定，原审法院裁定：驳回原告红某、郑某的起诉。
宣判后，卫生服务站、郑某不服，向本院提起上诉称，一、《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》是可诉行政行为。被上诉人是政府设立的房屋产权行政管理机关，负责房屋产权、产籍的登记和交易管理，其对房屋产权、产籍作出的行政行为具有权威性、决定性。据此，被上诉人的行为属于行政诉讼法调整范畴。红山区铁南办事处《关于明晰相关被征收房屋产权的函》和被上诉人的《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》，均以红头文件发出。铁�办事处请求被上诉人”明晰”产权，被上诉人以复函形式作出了事实上的认定，如”均属无效”、”应予撤销”、”应属假证”等，属于可诉的行政行为。复函虽然答复的是铁南办事处，但红山区房屋征收办给二上诉人进行了送达，填写了送达回证，并告知了二上诉人复议和起诉权利。二、被上诉人的行政行为严重侵害了二上诉人的合法权益。依据被上诉人的复函，赤峰恒信房地产评估有限责任公司作出了《铁南房屋征收红某郑某房地产市场价值评估明细表》、《房地产估价报告书》，对二上诉人的被征房屋评估为1570元／㎡。二上诉人对此提出复核，赤峰恒信房地产评估有限责任公司作出了《关于对郑某”复核申请”的复函》，明确告知评估报告是依据《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》作出的，具有�法性和准确性。红山区政府也据此给二上诉人送达了赤红政决字（2015）122号房屋征收补偿决定书，并附有《房地产估价报告书》和《铁南房屋征收红某郑某房地产市场价值评估明细表》，侵害二上诉人合法权益。该案二上诉人已经提起诉讼，现处于中止审理过程中。三、一审法院认定事实错误，导致裁定错误。一审未依据上诉人提交的证据而对案件事实作出正确认定，认为”函”不属行政行为而径行驳回起诉，严重违反法定程序。综上，请求撤销一审裁定书，改判撤销《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》或发回重审，一二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市房管中心庭审中辩称，一、涉案复函不是行政行为，不是给二上诉人出具的，且二上诉人的房屋所有权证并未因复函而发生改变。二、有关部门依据复函作出的行为与被上诉人无关，有�部门作出的行为是否正确尚无定论，上诉人未遭受实际损失。三、一审判决以后，红山区征收办以市房管中心为被告，对涉案的三个房屋所有权证另案提起了行政诉讼，该案正在审理当中。可见，被上诉人作出的复函并不是行政行为，未发生法律效力。
本院经审理查明事实与原审基本一致。另查明，赤峰恒信房地产评估公司依据《对赤红铁政发[2015]6号文件的复函》作出赤峰恒信房估字〔2015〕第0363号房屋征收估价报告，将第10161383号、第10161386号、第011D16397号房屋所有权证下的房屋按照无证房屋进行了评估。2015年4月20日，赤峰市红山区人民政府依据上述估价报告作出赤红政决字〔2015〕122号房屋征收补偿决定书，该案正在审理当中。同时查明，2016年6月，红山区征收办以市房管中心为被告，对第10161383号、第10161386号、第011D16397号房屋所有权证提起行政诉讼，案件正在审理当中。
本院认为，”复函”虽属行政机关公文，但不能仅从名称或者形式上进行判断其是否可诉。本案中，”复函”内容中认定第10161383号、第10161386号房屋所有权证”均属无效，应予撤销”，认定第011D16397号房屋所有权证”应属假证”，该复函实质上对上述房产证的效力作了”确认”，房产评估公司依据该函作出了评估报告、红山区政府进一步依据评估报告作出了房屋征收补偿决定，该函已经对上诉人的权利义务产生了实际影响，已经对上诉人产生了行政法上的法律效果，故应属行政诉讼受案范围。诉讼过程中，上诉人郑某向本院提出调取证据申请，因其申请调取的证据与二审诉讼解决的内容无关联性，故不予准许。综上，原审法院认定事实清楚，但裁定驳回起诉属于法律适用�当，应予纠正，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院（2015）红行初字第81号行政裁定书；
二、指令内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 海 梅
审判员 刘淑波
审判员 王 禁
二〇一六年九月八日
书记员 苏 赫