浙江省永康市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）金永刑初字第264号
公诉机关浙江省永康市人民检察院。
被告人周某甲，农民，原浙江省永康市江南街道溪心村党支部书记、溪心村经济合作社社长，家住浙江省永康市。2014年4月3日因本案被永康市人民检察院决定刑事拘留，同月17日被变更为取保候审。
辩护人吕爱军，浙江宾虹律师事务所律师。
浙江省永康市人民检察院以永检公诉刑诉（2015）156号起诉书指控被告人周某甲犯滥用职权罪，于2015年2月6日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，浙江省永康市人民检察院指派代理检察员陈璐璐出庭支持公诉。被告人周某甲及其辩护人吕爱军到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控：2003年5月份起，永康市人民政府根据市区规划、溪心区块建设需要，由永康市城市建设重点工程指挥部（以下简称永康市重点工程指挥部）实施红线范围内溪心行政村拆迁安置工作，江南街道办事处、溪心行政村村委会等单位协同拆迁。时任溪心村党支部书记、经济合作社社长的被告人周某甲等村基层组织负责人，协助永康市重点工程指挥部溪心村拆迁、安置工作。被告人周某甲在协助政府从事拆迁、土地安置审核行政工作中，违反法律以及政府拆迁、安置规定，同意向不符合条件的被拆迁人安置宅基地，致使国家、人民利益遭受重大损失。被告人周某甲伙同周某丁等人在四起滥用职权事实中共造成国家损失467万元。为此公诉机关提供了被告人供述、证人证言、土地价格鉴定意见、任职证明、审核意见表、刑事判决书等证据，据此认为，被告人周某甲任村基层组织负责人，在协助永康市政府从事老村改造、房屋拆迁安置行政工作中，与周某丁等人勾结，滥用职权，给不符合条件的当事人安置宅基地，致使国家、人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。提请本院依法判处。
被告人周某甲提出的辩解主要有：1、拆迁安置宅基地他们村里是没有职权的，确权和决定权都是重点办；2、起诉书的第1起时间应是1998年1月份而不是冬天，其老屋面积是143多个平方，老房子没有安置，新房子应该要安置；3、徐法枝、徐章桂是他舅舅，市政府有会议记要、有操作单，是一定要安置的，他系他们的外甥，是法定继承人之一，也是被拆迁户的身份；4、李洪那户，他是在国土资源局、重点办等领导都同意的情况下才签的；5、冯某户证明上面名字“周某甲”不是他签的，经济合作社的章是否他盖的记不清楚，村里的盖章日期是在国土资源局之后，至于相关笔录等他从来没有参与。
辩护人提出的辩护意见主要有：一、被告人周某甲并非是滥用职权罪的适格主体。周某甲不是国家机关工作人员，周某甲履行其本职工作不能简单的认定为协助从事行政管理工作，周某甲与重点办之间不存在聘用关系，本案没有任何证据证明被告人周某甲有决定拆迁安置的职权，更不可能超越该职权使国家利益遭到损失；二、起诉书指控的第1起、第2起事实系合法安置，指控的第3、第4起宅基地安置中周某甲所起的作用较小系从犯。周某甲在第1起中的身份首先应当是被拆迁人的身份，他是按照会议纪要及政府部门的审批经过严格程序获得安置的；第2起，周某甲是法定继承人之一，是被拆迁人，是被拆迁人的代理人，对徐法枝、徐章桂倒塌房屋的安置应是合法的；至于周某甲是否有权继承徐法枝、徐章桂名下的安置屋基是继承关系纠纷，属于民事法律关系；第3、4起中的协助行为应当理解为是一种辅助性行为，是一种不起决定性作用的辅助行为；村里的意见同拆迁安置损失之间是没有直接的因果关系的；确权的流程中有九栏意见要签署，外加一个行政处罚的行政行为要作出决定，而村里的意见只不过是其中的一栏而已，而村里的意见同其他八栏意见及行政处罚行为之间进行比较的话，村里的意见作用是比较小的；另外村里签字盖章不是确权流程中必不可少的一个环节，如溪心村下辖六个自然村中的下山龙自然村拆迁安置村里都是没有签字盖章的；三、对国家经济损失的认定应当以侵权发生时的时间节点计算，即以多安置屋基确权时的时间而不能以取得建设工程规划许可证为时间节点计算；计算国家经济损失应区分“直接经济损失”与“间接经济损失”；四、在法律法规及司法解释等规定的适用上应遵循从旧兼从轻原则；五、被告人周某甲作为村基层组织负责人协助政府溪心村拆迁工作历时10年，涉及拆迁安置溪心的六个自然村，共3600多亩土地，应酌情从轻处罚。综上，建议对被告人周某甲从轻、减轻处罚，适用缓刑或者免予刑事处罚。
经审理查明：
2003年5月份起，永康市人民政府根据市区规划、溪心区块建设需要，由永康市城市建设重点工程指挥部（以下简称永康市重点工程指挥部即“重点办”）实施红线范围内溪心行政村拆迁安置工作，江南街道办事处、溪心行政村村委会等单位协同拆迁。时任溪心村党支部书记、经济合作社社长的被告人周某甲等村基层组织负责人，协助永康市重点工程指挥部溪心村拆迁、安置工作。被告人周某甲在协助政府从事拆迁、土地安置审核行政工作中，违反法律以及政府拆迁、安置规定，同意向不符合条件的被拆迁人安置宅基地，致使国家、人民利益遭受重大损失，情节特别严重。具体事实如下：
1、永康市溪心村泉口自然村村民徐某丙系被告人周某甲母亲。1998年徐某丙户占地面积约140㎡的五间老屋子因火灾被烧毁。之后，徐某丙在老房子原址上搭建了一间29㎡小屋。2001年9月3日，徐某丙丈夫周益昌批基47㎡，并依照批基规定将火烧地基及其搭建的29㎡小屋赠送村里，但批基后没有建造房屋。周益昌、徐某丙死亡后，被告人周某甲在明知不能安置情况下，找周某丁（已判刑）商量，要求以其母亲名义对该违章小屋进行处罚，对于父母遗留的47㎡宅基地也要求一并安置在徐某丙名下，周某丁在明知徐某丙已死亡且宅基地不能继承的情况下，仍予以公示，并于2005年4月25日与徐某丙（周某甲代理）签订了房屋拆迁协议，给予徐某丙拆迁补偿和土地安置（47㎡宅基地安置二间地基，29㎡小屋安置一间地基）。2010年，被告人周某甲以公证形式“继承”该三间房屋（安置在江南街道溪心南区78幢××号，占地108㎡），并办理了产权登记。经永康市价格鉴定中心鉴定，该国有划拨土地每间价格30万元，造成国家损失82万元。
上述事实，有经庭审质证的被告人周某甲的供述，证人徐某甲、周某乙、周某丙、张某的证言，土地价格鉴定意见书永康市溪心行政村房屋拆迁安置办法、关于溪心农村户违章建筑占用面积处理意见等，农村私人建房用地呈报表、旧房赠送协议、用地许可证，永康市溪心村房屋拆迁协议书、土地确认书、审核表、宗地草图、房屋所有权登记等书证，周某甲继承其母亲徐某丙名下上述江南溪心南区78幢××号房产的相关证据，申请书、公证书等证据印证，足以认定。因依照政策规定徐某丙已死亡、宅基地不能继承情况下，被告人周某甲伙同周某丁等人仍违规操作安置宅基地，被告人周某甲已与周某丁构成共同犯罪即滥用拆迁、土地安置的职权，故对被告人周某甲及其辩护人提出周某甲系依照相关会议纪要等与其他十一户一样系“合法安置”宅基地的辩解，与查明的事实及已生效的同伙周某丁的刑事判决认定不符，不予采信。
2、1998年，永康市溪心村泉口自然村村民徐法枝、徐章桂（两人均已死亡）的房屋已经倒塌，按规定应收为集体所有。2003年，被告人周某甲（徐法枝、徐章桂外甥）欲以该倒塌房屋名义取得拆迁安置，并找周某丁帮忙。为顺利得到安置，被告人周某甲利用溪心村书记及协助拆迁的职权，以村委员会名义盖章出具虚假证明及亲属关系，以此隐瞒徐法枝名下有子女的事实，且在未有委托情况下由其代理土地安置情况，并将上述材料上交重点办。2005年，周某丁在明知徐法枝、徐章桂已死亡并且倒塌房屋不能安置的情况下，仍与徐法枝、徐章桂（周某甲代理）签订了拆迁协议，给予徐法枝、徐章桂拆迁补偿和土地安置，并于2010年4月26日签字同意徐法枝、徐章桂建设工程规划许可的报批。2012年，被告人周某甲经公证形式“继承”该三间房屋（安置在江南街道溪心小区南区35幢5号，占地108㎡）并办理了产权登记。经永康市价格鉴定中心鉴定，该国有划拨土地每间价格为80万元，造成国家损失236万元。
上述事实，有经庭审质证的被告人周某甲的供述，证人周某丁、范某、徐某甲、陈某、徐某乙的证言，土地价格鉴定意见书，永康市溪心村房屋拆迁协议书、证明、会议纪要、土地登记审核表、确认书等书证，周某甲取得徐法枝名下上述房产溪心南区35幢5号相关证据，申请书、公证书等，亲属关系证明，公证处询问笔录等证据证实，足以认定。
3、2001年，永康市溪心村村民李洪（已死亡）在其新屋西侧进行违章搭建一间小屋（占地8.23㎡）。2007年9月，李洪之子李某寻求被告人周某甲等人帮忙，要求其在村委审核违章建房时将该小屋认定为1999年1月1日之前建造。被告人周某甲在明知该违章房屋不是1999年1月1日之前建造，仍同意予以帮忙，审核过程中在溪心拆迁违法占地建房处理审核意见表上予以签字盖章同意对该违章建筑进行处罚，并予土地安置。2010年5月份，李某取得溪心安置区南区第86幢7-10号建设工程规划许可申请的报批，多安置得一间地基。后李某办理了安置后房屋（安置于永康市江南街道溪心北区18幢3号）的产权登记手续。经永康市价格鉴定中心鉴定，该国有划拨土地每间价格为80万元，造成国家经济损失75万元。
上述事实，有经庭审质证的被告人周某甲的供述，证人李某、胡某的证言，土地价格鉴定意见书，永康市溪心村房屋拆迁协议书、土地确认书、审核表、宗地草图、房屋所有权登记等书证，等证据证实，足以认定。
4、2002年，永康市溪心村上溪心自然村村民冯某违章搭建了占地13.73㎡的小屋一间。2006年6月，永康市国土资源局以冯某该小屋被举报不予安置土地。2008年，永康市重点工程指挥部工作人员王某甲（另案处理）想低价购入冯某该屋基，答应帮助冯某按1999年1月1日前违章建筑处罚给予土地安置。之后，王某甲找到周某丁商量，授意冯某出具一份正式其违章小屋是99年之前建造的证明，并让村民和村长、书记签字盖章，以帮助其违章搭建的小屋进行确权安置。冯某拟好证明后，找被告人周某甲及溪心村村委会主任周某乙（另案处理）等人帮忙，被告人周某甲及周某乙、周某丁等人在明知该证明与事实不符情况下，仍在证明上盖章确认，并在溪心拆迁违法占地建房处理审核意见表上一同盖章予以同意对该违章建筑进行处罚，致使其多安置得一间地基。2008年5月6日，冯菊萍（冯某之女）依法缴纳了该违章小屋（冯某分家所得）的罚款。2011年11月，冯菊萍办理安置后房屋（安置于永康市江南街道溪心北区18幢3号）的产权登记手续。经永康市价格鉴定中心鉴定，该国有划拨土地每间价格为80万元，共造成国家损失74万元。
上述事实，有经庭审质证的被告人周某甲的供述，证人冯某、王某甲、徐某甲、周某乙、胡某、王某乙的证言，价格鉴定意见书，房屋建筑面积测绘成果书，确权名单，上溪心村拆迁户违法用地拟处罚公告，永康市江南国土资源管理所出具关于上溪心村冯某户违章清理说明，证明，永康市规划测绘设计院上溪心图纸，拆迁协议、房屋产权认定联系单、确认书、调查审批表、建设工程规划许可表、票据等证据证实，足以认定。因被告人周某甲在侦查阶段的供述明确讲到在冯某出具的虚假证明上进行过盖章，冯某的证言也能印证该事实，以及王某甲、周某丁等人的证言也证实村二委出具的违章建房的证明是拆迁安置工作的前期认定部分，是第一道审核关口、如果没有该证明的话周某丁等是没有办法对其进行处罚的；另外经济合作社的公章也是由村党支部书记周某甲保管，公章的效力系代表村里，周某甲本人有无在上面签字并不影响其已用公章所认定事实的效力。故被告人周某甲庭审中提出审核意见表上签字并非其本人所写的意见并不影响该起犯罪事实的认定。
综合证据有常住人口信息、到案经过、任职证明等附卷佐证。
关于被告人周某甲滥用职权罪的主体问题。因永康市区溪心区拆迁安置是永康市政府开展的一项行政管理工作，被告人周某甲作为村党支部、经济合作社的负责人协助政府拆迁安置系协助政府从事行政管理工作，属于法律规定中的国家工作人员的范围，且本案中被告人周某甲等村基层组织负责人系与相关政府职能部门工作人员如周某丁等人共同犯罪即与其他职能部门人员共同滥用职权，在协助拆迁安置过程中其在违章审核表上盖章的行为符合滥用职权罪的主体构成要件。具体表现为第1起事实中周某甲在明知不能安置情况下，利用其协助政府拆迁的职务便利，通过与周某丁商量，使其父母不符合安置的宅基地和批件最终被安置，系与周某丁共同犯罪的结果；第2起事实，周某甲以其村书记的职务之便，出具虚假的徐章桂、徐法枝家属关系的证明以及代理土地登记的证明，最终使该两户的已倒塌房屋被错误安置到其名下，系滥用职权的行为；在第3、4起事实中，周某甲作为村经济合作社社长，明知不属于“99年以前搭建”的违章建筑，仍对于“该户99年1月1日前搭建，拟处罚”的意见签署同意确认，其签署意见即是受政府委托对是否符合进行违章处罚的第一道审核关口，属于滥用职权的行为，而在拆迁审核过程中，是否进行违章处罚是较为重要的一个环节，即两者具有因果关系。故对于辩护人提出被告人周某甲不符合滥用职权罪的主体的辩解，不予采纳。
关于土地价格鉴定，因为建设工程规划许可证系政府主管部门确定拆迁安置土地的位置、面积的凭证，以该证核发时间作为价格鉴定的基准日并无不当，而鉴定机构根据鉴定人员的现场勘察资料及市场调查收集资料按市场法进行鉴定，客观合理；且有关联的周某丁（已生效）、曹伟旭、范某等人的刑事判决书中，对相应的土地价格均采用同一方法进行了认定；应支持公诉机关对相关事实中的土地价格鉴定意见，故对辩护人提出有关土地价格鉴定的辩护意见，不予采纳。
关于被告人周某甲在滥用职权罪的作用问题。因为在市政府开展的拆迁、土地安置过程中相关审核意见表中除了各职能部门也有村基层组织及负责人签名盖章一栏，没有村基层组织及负责人的签名盖章确认及提供审核意见，起诉书相关事实中的有关人员不可能违规得到宅基地安置，以致国家、人民利益遭受重大损失；在拆迁安置中对于同村的有关人员是否属于可拆迁安置范围，是否符合政策规定，作为村基层组织负责人相对政府职能部门工作人员对审核对象（同村居民）的具体情况了解掌握更为方便，从而提供重点办、国土资源局等相关职能部门（工作人员）参考更为全面、客观；故对辩护人提出被告人周某甲在滥用职权的共同犯罪中起次要、辅助作用应认定为从犯的辩护意见，不予采纳。
本院认为，被告人周某甲任村基层组织负责人，在协助永康市政府从事老村改造、房屋拆迁安置行政工作中，与周某丁等人勾结，滥用职权，给不符合条件的当事人安置宅基地，致使国家、人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控的罪名成立，提请依法判处被告人周某甲的意见，予以支持。辩护人提出与上述相符的辩护意见及建议对被告人周某甲适用缓刑的意见，予以采纳；但提出涉案土地价格鉴定应按拆迁安置建设用地批准日期来确定及被告人周某甲系从犯等辩护意见，根据相关法规、本案案情及相关案件的判决，不予采纳。为保障国家机关的正常活动，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款之规定，判决如下：
被告人周某甲犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省金华市中级人民法院提出上诉。书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 应建栋
代理审判员 施俊超
人民陪审员 徐有进
二〇一五年四月二十八日
代书 记员 邵美丽