湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终409号上诉人(原审原告)：马林，男，1963年10月10日出生，汉族。委托代理人：马家文，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：长沙市望城区人民政府。住所地：湖南省长沙市望城区高塘岭街道雷锋东路**号。法定代表人：范焱斌，该区区长。委托代理人：尹伟博，该政府法制办公室副主任。委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道***号。法定代表人：陈文浩，该市市长。委托代理人：郭佳，该政府法制办公室工作人员。委托代理人：曹泽龙，该政府法制办公室工作人员。上诉人马林因与被上诉人长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市人民政府（以下简称市政府）土地管理行政撤销及行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初322号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：2000年10月，马林提交《望城县个人建房用地呈报表》申请在黄金乡青山村××组集体土地上建房。经原望城县人民政府批准，马林于2000年11月18日取得望国土字第0029370号《个人建房用地许可证》。2001年10月17日，马林向原望城县国土资源局申请办理土地使用权登记。同日，马林取得了望国用（2001）字第624号《国有土地使用证》，土地使用面积为1658平方米，使用权类型为出让。2015年4月28日，望城区政府向马林送达了《撤销望国土字第0029370号和望国用（2001）字第624号告知书》告知了马林拟作出处理决定的事实与理由，并告知了陈述、申辩以及申请听证的权利。2015年5月5日，马林提出了听证申请。2015年6月11日，望城区政府组织召开了听证会。2015年8月3日，望城区政府作出望府案土字【2015】28号、29号《行政处理决定书》撤销了马林持有的望国土字第0029370号《个人建房用地许可证》和望国用（2001）字第624号《国有土地使用证》。马林不服望城区政府于2015年8月3日作出的望府案土字【2015】28号、29号《行政处理决定书》向市政府提起行政复议。市政府收到马林的申请资料，并进行立案审查。市政府于2015年10月14日将行政复议答复通知书及马林的行政复议申请书邮寄给望城区政府，其在法定期限内作出了书面答复并提交了当初作出行政行为的证据、依据以及其他有关材料。经审理，市政府于2016年5月17日作出了长政复决字【2015】第684号、第685号《行政复议决定书》分别维持望府案土字【2015】28号、29号《行政处理决定书》，并邮寄送达给马林。马林不服，遂诉至原审法院，请求：1.撤销,望城区政府作出的望府案土字【2015】28号行政处理决定和望府案土字【2015】29号行政处理决定；2.撤销市政府作出的长政复决字【2015】第684号行政复议决定和长政复决字【2015】第685号行政复议决定。另查明，马林系非农业户口，非原望城县黄金乡青山村民委员会集体经济组织成员。原审认为：望城区政府依法具有许可辖区内居民建房、确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权，其作出撤销建房用地许可证、国有土地使用证的行政处理决定，主体职权合法。马林系非农业户口，不符合申请使用用农村宅基地的条件，不具备申请建房许可的资格。马林于2000年申请建房所使用的土地为集体土地。2001年在未经法定审批即土地征收程序的情况下，马林依据望国土字0029370号《个人建房用地许可证》，申请办理土地登记，并取得望国用（2001）字第624号《国有土地使用证》，不符合法律规定。2015年4月，望城区政府基于其错误许可、登记行为而予以纠正，作出望府案土字[2015]28号《行政处理决定书》、望府案土字[2015]29号《行政处理决定书》，撤销其误发的《个人建房用地许可证》、《国有土地使用证》，认定事实清楚。望城区政府作出行政撤销决定前，向马林送达了《听证告知书》，并按照马林要求依法组织听证，听取马林陈述和申辩后，作出涉案《行政处理决定书》，并依法送达，程序合法。关于法律适用问题，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》[法（2004）96号]认为，“按照行政审判中的普遍认识和作法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。故望城区政府根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项，《中华人民共和国土地管理法》（1998年版）第八条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款的规定进行行政处理，撤销马林持有的《个人建设用地许可证》、《国有土地使用证》，并告知马林对其信赖利益等合法权益造成损失的，另案处理且依法予以保护，并无不当。市政府收到马林行政复议申请后，依照法定程序对望城区政府作出的行政行为进行审查，认定事实清楚，适用法律准确；并在法定期限内作出长政复决字[2015]第684、685号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定。综上所述，望城区政府作出的望府案土字[2015]28、29号行政处理决定，证据确凿，程序合法。市政府作出的长政复决字[2015]第684、685号行政复议决定，认定事实清楚，符合法定程序。马林的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马林的诉讼请求。原审案件受理费50元，由马林负担。上诉人马林不服原审判决，上诉称：两被上诉人作出的行政处理决定和行政复议决定认定事实和适用法律错误，属于违法行政行为，原审判决予以支持错误。原望城县政府颁发给上诉人的《个人建房用地许可证》和《国有土地使用权证》，时间分别为2000年11月18日和2001年10月17日。望城区政府依据2004年实施的行政许可法撤销2000年的《建房证》，依据2008年实施的《湖南省行政程序规定》撤销2001年的权属登记，违反立法法规定法不溯及既往原则。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》仅规定相关部门不得为违法建造和购买的住宅发放相关证件，并末赋予行政机关撤销权。望城区政府具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权，2000年原望城县政府承诺并确认出让给上诉人的土地为国有土地，为上诉人办理了土地出让手续，核发了两证，十几年过去，因该块土地即将拆迁，现在又说上诉人购得的土地是集体土地，撤销两证。作为行政机关对同一事实的认定结果截然相反，前后矛盾，被上诉人撤销上诉人两证的具体行政行为没有事实依据。本案两被上诉人作出的行政处理决定和行政复议决定没有事实依据，适用法律、法规错误，属于滥用职权的行政行为，依法应予以撤销。综上，请求：撤销原判，支持上诉人的原审请求。被上诉人望城区政府答辩称：1.上诉人马林系城镇居民，非农业户口，非集体经济组织成员，在长沙已有住房，不具备涉案原望城县黄金乡青山村所属集体土地范围内建房许可的条件，根据《中华人民共和国土地管理法》(98年版)第八条和《国务院办公厅加强土转让管理严禁炒卖土地的通知》的规定，上诉人不具备在集体土地范围内建房许可的条件，不具备建房主体资格而被准予行政许可的，应当予以撤销。2.《国务院办公厅加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》虽未就登记错误的权证赋予行政机关撤证的权利，但可证明行政机关在当初未依法办理集体土地上个人建房的问题，系错误登记。行政许可法第六十九条和《湖南省行政程序规定》系程序性规定，非实体规范，适用上述规定作出本案处理决定，适用法律正确。被上诉人在拟作出行政处理决定前，依法举行了听证会，在充分调查质证，并全面听取上诉人的陈述与申辩的基础上，作出本案行处理决定，其程序合法。综上，原判事实清楚，证据确凿，程序合法。被上诉人作出的行政处理决定适用法律、法规正确，程序合法。请求维持原判。被上诉人市政府答辩称：市政府的答辩意见与望城区政府一致。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的案件事实予以确认。本院认为，1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”从本案的事实看，上诉人是城市居民，其于2000年11月18日取得的望国土字第0029370号《个人建房用地许可证》和2001年10月17日取得的望国用（2001）字第624号《国有土地使用权证》涉及的土地，均为农民集体所有的土地，并未经国家征收变为国有土地。原望城县人民政府将涉案的农民集体所有的土地，擅自变为国有土地,为上诉人颁发了上述《个人建房用地许可证》和《国有土地使用证》，不符合法律和政策的规定。望城区政府经依法组织听证，听取了上诉人陈述和申辩后，适用行为发生时实施的1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》和国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的相关实体规定，及《中华人民共和国行政许可法》和《湖南省行政程序规定》的相关程序规定，作出望府案土字【2015】28号、29号《行政处理决定书》，对其错误登记行为予以自行纠正，有事实和法律依据。市政府作出长政复决字【2015】第684号行政复议决定和长政复决字【2015】第685号行政复议决定，维持上述28号、29号行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。导致上诉人取得上述不合法的《个人建房用地许可证》和《国有土地使用权证》原因是原望城县人民政府未依法行政所造成。望城区政府在作出撤销上诉人所持涉案个人建房用地许可证和国有土地使用证的行政处理决定中，告知上诉人行政处理决定若对其合法权益造成损失的，可依法主张权利。鉴于上诉人在原审诉讼请求事项中未涉及补偿或赔偿问题，因此，上诉人可以通过合法途径另行寻求救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人马林负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  张少波审判员  朱志林二〇一七年十二月十八日书记员  刘海涛