江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣07行终35号
上诉人（原审被告）：石城县不动产登记局。
住所地：江西省石城县琴江镇赣江佳苑左侧。
法定代表人：董耀华，局长。
委托诉讼代理人：孔生根，该局工作人员。
委托诉讼代理人：张小平，石城县群江法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：巫贤文，女，1982年7月1日出生，汉族，住江西省赣州市。
被上诉人（原审原告）：巫京蓉，女，1980年12月17日出生，汉族，住江西省赣州市。
被上诉人（原审原告）：黄美秀，女，1951年9月11日出生，汉族，住江西省赣州市。
三被上诉人共同的委托诉讼代理人：胡爱平，江西客家人（石城）律师事务所律师。
原审第三人：巫力辕，男，1978年9月2日出生，汉族，住江西省赣州市。
上诉人石城县不动产登记局因土地行政登记一案，不服江西省于都县人民法院（2017）赣0731行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：巫锡林与黄美秀生育了巫力辕、巫京蓉和巫贤文。石城县人民政府为巫锡林位于石城县××仙源村××土地××了村镇宅基地使用证，巫锡林家在该地块上建设了房屋等。1993年1月巫锡林去世。1997年5月巫力辕申请集体土地使用权证变更登记，石城县人民政府于1997年5月颁发了石集建（97）字第xxxxxx号《集体土地建设用地使用证》。
原审法院认为：本案争议焦点是，一、本案应否适用行政复议前置？二、石城县不动产登记局是否为本案适格被告？三、涉诉集体土地建设用地使用证是否合法？关于本案应否适用行政复议前置的问题。三被上诉人是对行政机关的土地变更登记的行政行为不服而诉请撤销之诉，现行法律法规并未规定此种情形当事人须先行政复议才可提起行政诉讼。上诉人认为被上诉人的行为违背了一事不能两诉的法律规定。对此认为，石城县人民法院仅对被告是否适格的问题作出处理，二审法院已裁定准许巫贤文、巫京蓉、黄美秀撤回上诉，因此巫贤文、巫京蓉、黄美秀以石城县不动产登记局为被告再行提起诉讼并不违背规定。关于石城县不动产登记局是否为本案适格被告的问题。2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。石城县不动产登记局继续行使原由石城县人民政府行使的不动产登记职权，故石城县不动产登记局是本案适格被告。关于涉诉集体土地建设用地使用证是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第六十七条其中规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。”本案中，石城县不动产登记局于2017年9月1日收到行政起诉状副本等后，未依上述规定期限提交作出行政行为的证据，视为石城县人民政府作出的涉诉行政行为没有相应证据，依法应予撤销。综上所述，石城县人民政府作出的涉诉集体土地建设用地使用证的行政行为，因缺乏证据，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销石城县人民政府于1997年5月作出的石集建（97）字第xxxxxx号《集体土地建设用地使用证》。
上诉人石城县不动产登记局不服，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，改判驳回三被上诉人的诉讼请求。其上诉的主要事实与理由为：1.本案三被上诉人的诉请属于我国《行政复议法》第30条第1款规定的情形，必须适用复议前置程序。2.上诉人之所以未在一审中提供证据，是因为上诉人需要提供的证据与三被上诉人已经提供给原审法院的其中三组证据一致，没有必要重复提供。3、上诉人在原审提供了三被上诉人虚假诉讼的相关证据，原审法院对上诉人的相关证据和主张未进行审查。综上，请二审法院依法改判。
被上诉人巫贤文、巫京蓉、黄美秀辩称，1.本案诉争登记行为无需行政复议前置，原审法院适用法律正确。2.上诉人未在法定期限内举证证明其行政行为的合法性，应承担相应的法律后果。3.上诉人颁发石集建（97）字第xxxxxxx号《集体土地建设用地使用证》行为违法，应予撤销该证。综上，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人巫力辕未到庭参加询问，也未向本院递交书面答辩状。
二审询问协调过程中，上诉人石城县不动产登记局向本院提交了如下证据：1.土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表、石城县琴江镇仙源村民委员会证明各一份。拟证明本案第三人巫力辕于1997年5月向原石城县观下乡人民政府申请将其父亲巫锡林名下的村镇宅基地使用权变更至其名下时，提供的相关材料符合法律规定，观下乡人民政府登记行为并无不当。2.国家土地管理局于1993年2月23日颁布施行的《关于变更土地登记的若干规定》第三条第五项的法律条文，证明观下乡人民政府为巫力辕办理土地变更登记时符合法律规定。被上诉人黄美秀等3人对上诉人提交的以上证据真实性无异议，并确认第一组的四份证据与其从国土局复印并向一审法院提供的一致。
本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。该条对行政机关在行政诉讼中的举证责任和逾期举证的法律后果均作出了规定，其立法目的既有审查行政机关作出的行政行为是否有证据，也体现出对行政机关有证据但不在法定期限内举证，怠于行使诉讼义务的一种惩戒，在行政机关有证据，却基于某种原因未在法定期限内举证的情况下，法院可以“视为”行政行为没有相应证据，进而撤销该行政行为，但是法院在这种情形下做出的撤销裁判应仅限于不涉及到第三人合法权益的行政行为，即这种对行政机关的规制不应当影响到第三人的合法权益，行政机关的失误亦不能由行政相对人来买单。根据我国《物权法》第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本案中，被上诉人诉请撤销的石集建（97）字第1105－08－03－04－027号《集体土地建设用地使用证》是上诉人颁发给原审第三人的，原审第三人依据该证享有对证上集体土地的使用权，若撤销该土地使用证，涉及到原审第三人的重大物权变动，在原审第三人未到庭参加庭审，未答辩未举证的情况下，不应以上诉人“未在法定期限内举证”为由，未经对登记颁证本身的合法性予以审查，即简单予以否定。且上诉人在二审询问协调期间向本院递交的土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表、石城县琴江镇仙源村民委员会证明等证据，与被上诉人向一审法院举证的证据一致，被上诉人对上诉人在二审期间提交的证据也均未提出异议，可以说明上诉人在进行涉案土地登记时并非无证据，故原审法院仅以行政机关“未在法定期限内举证”为由撤销土地登记行为并不妥当。鉴于原审法院对土地登记行为本身并未作实体审查，本院亦不宜直接对该行政行为进行实体审查。
综上，原审法院认定事实不清，适用法律不当，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：
一、撤销江西省于都县人民法院（2017）赣0731行初45号行政判决。
二、本案发回江西省于都县人民法院重新审理。
二审案件受理费50元，由本院退回给上诉人石城县不动产登记局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 周洋发
审 判 员 高 霞
二〇一八年三月二十九日
书 记 员 谢泽安
代理书记员 郭燕华