广东省中山市第二人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）中二法行初字第2号
原告：中山市东升镇白鲤村第八经济合作社，住所地广东省中山市东升镇。
法定代表人：杨有和。
委托代理人：谢志民、盘小明，广东瑞辉律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区。
法定代表人：吴伟强。
委托代理人：张嘉敏、胡彬，该局干部。
第三人：中山市东升镇白鲤村民委员会，住所地广东省中山市东升镇。
负责人：吴仕耀。
委托代理人：周兆勇、李细芳，广东君品律师事务所律师。
原告中山市东升镇白鲤村第八经济合作社（以下简称第八合作社）诉被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）请求撤销市国土资源局于2013年10月22日作出的中土房信（2013）227号信访复函一案，本院于2013年12月23日受理后，于次日向被告市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因中山市东升镇白鲤村民委员会（以下简称白鲤村）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日公开开庭审理了本案。原告第八合作社法定代表人杨有和、委托代理人谢志民，被告市国土资源局委托代理人张嘉敏、胡彬，第三人白鲤村委托代理人李细芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告第八合作社诉称：2003年3月，白鲤村宣称，经上级单位批准筹建工业区，向第八合作社及其社员征收“四大古”地块农业用地19.22亩，并以答应实现部分经济利益为手段，骗取第八合作社社员的信任，骗签违法的征用白鲤村第八小组位于“四大古”农用地的征地补偿方案使用权转让协议。事情发生后，第八合作社社员多次向中山市东升镇人民政府及中山市各有关单位进行反映，但均未能得到应有的反馈。无奈之下，第八合作社于2011年9月29日向中山市第二人民法院提起诉讼，要求法院依法确认该协议无效。该案历经两审，现已审结。中山市中级人民法院在终审裁定书中认定该案的争议属于将农民集体土地用于非农业建设所引起的纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条“擅自将农业集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”之规定，本案纠纷应由行政主管部门处理。
为此，第八合作社于2013年7月29日向市国土资源局提交关于请求对白鲤村违法征地行为进行处理的报告，要求市国土资源局对白鲤村违法征地的行为进行查处，但市国土资源局不但不履行法定的监督检查职责，反而向第八合作社发出天马行空、莫名其妙的信访复函。该复函不但未正面回复第八合作社的投诉，反而称第八合作社不存在违法用地的情况，而对第八合作社投诉的白鲤村是否违法征地只字不提。第八合作社认为：
（一）第八合作社是白鲤村违法征地的利害关系人，是本案的适格原告。第八合作社是白鲤村征收“四大古”地块19.22亩农业用地使用权人，现该地块被白鲤村非法用于非农业建设，直接损害了第八合作社的合法权益。因此，第八合作社作为利害关系人有权要求作为县级土地管理部门的市国土资源局依法行使监督检查的职责，维护第八合作社的合法财产性权益。
（二）白鲤村确实存在非法将农用地转为非农建设用地的事实，其违法性主要体现在以下几个方面：1.白鲤村作为征收农用地的主体违法，其不具有征收资格。土地征收是一种政府的行政行为，政府才是征收的主体。白鲤村是白鲤村村民自治组织，不属于国家政府机关。况且其本身就是代表村民持有被征收土地，其本应是被征收的权利主体才符合事实及法律规定。但在白鲤村违法征地一事中，白鲤村却作为土地征收一方与第八合作社签订土地征收协议，不但违法，而且可笑。2.“四大古”地块农业用地的征收审批权限违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。“四大古”地块在被征用时属于农用地，但该地块的审批文件中，至今都没有看到有广东省政府的任何批准文件。而从中山市中级人民法院在（2012）中中法民一终字第136号案件中查明的事实来看，“四大古”地块的农用地转非农业建设用地的批准机关是中山市东升镇政府，镇政府竟然越俎代庖省级政府作出的批准，审批程序违法。3.“四大古”地块农业用地的征收程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。白鲤村在征收第八合作社的“四大古”地块时，并未进行任何形式的公告，更遑论县级以上地方人民政府予以公告并组织实施了。另外，依照广东省的相关规定，征收集体土地还必须有以下必经程序：（1）告知征地情况。即在征地依法报批前，当地国土资源管理部门应将拟征地的用途、位置、补偿等标准以书面形式告知被征地农民。第八合作社社员从未收到过任何书面的告知。（2）组织听证。即在土地被征收前，国土资源管理部门应告知被征地村民相关征地细节。但征收前后，白鲤村从未发布过召开听证会的通知，也从未组织召开听证会。（3）由国土资源管理部门与被征收农村集体经济组织和农民个人签订征地补偿协议。但在“四大古”地块被征收过程中，只有白鲤村与村民小组之间签订的所谓征地协议，而无国土资源管理部门与村集体及村民个人之间的征地补偿协议。（4）公开征地批准事项。即经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，应由广东省国土资源厅通过媒体向社会公示征地批准事项，县国土资源管理部门在被征收地所在村、组公告征地批准事项。但在“四大古”地块征收过程中，至今未见相关的批准征地公告。
（三）市国土资源局未依法履行职责，是行政不作为行为。第八合作社将白鲤村违法将农用地转为非农业建设用地使用的违法情况向市国土资源局举报后，市国土资源局受理后作出的信访答复既未确认白鲤村的征地建设行为是否违法，也未依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对白鲤村的违法行为作出任何处理。其行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（五）项规定的情形。该行政不作为行为不但破坏了土地管理法规的正确实施，而且事实上鼓励、放纵了土地违法行为人的违法行为，与国家严肃查处土地违法行为的政策也是背道而驰的。
综上所述，为维护第八合作社的合法权益，及时纠正土地违法行为，第八合作社特诉至法院，请求撤销市国土资源局于2013年10月22日作出的中土房信（2013）227号信访复函，并重新作出具体行政行为。
被告市国土资源局辩称：1.市国土资源局作出的中土房信（2013）227号信访复函事实清晰，理据充分，符合法律规定，应予维持。
2013年7月30日，杨有和、谢志民以走访形式向市国土资源局反映白鲤村违法征收第八合作社“四大古”地块19.22亩农用地用于非农业建设的问题。市国土资源局按照《信访条例》第十七条“信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由”以及第十八条“信访人采用走访的形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，市国土资源局的信访部门对杨有和、谢志民的来访进行接待、受理及登记后，即转相关部门对其所反映的“东升镇白鲤村第八经济合作社‘四大古’地块19.22亩农用地”进行了实地调查。经调查核实，杨有和、谢志民反映的地块为东升镇白鲤村第八小组的集体土地，目前状况主要为农村道路，符合农村道路建设标准，填土部分用作种植用途。为此，市国土资源局于2013年10月21日作出中土房信（2013）227号信访复函回复其所反映的地块不存在违法用地情况。市国土资源局对上述信访事项的处理事实清楚，理据充分，符合《信访条例》第三十二条第一款第二项以及第三十二条的规定。
2.市国土资源局依据《信访条例》作出的处理意见依法不属于法院的受案范围，对其起诉应予驳回。
根据最高人民法院（2005）行立他字第4号批复，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理的决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，为此，市国土资源局依据《信访条例》对杨有和、谢志民反映的涉案信访事项作出的中土房信（2013）227号信访复函，对信访人不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉，应依法予以驳回。
第三人白鲤村述称：与市国土资源局的答辩意见一致。
经审理查明：2013年7月30日，第八合作社的法定代表人杨有和及其委托代理人谢志民以走访的形式向市国土资源局反映白鲤村违法征用该社位于土名“四大古”农用地19.22亩并在该地上建有违法建筑，并提供盖有第八经济合作社公章的关于请求白鲤村违法征地行为进行处理的报告，要求市国土资源局查处。市国土资源局的信访部门受理后，于2013年10月22日作出中土房信（2013）227号信访复函，认定涉访的土地不存有违法用地的问题，并将复函送达。第八合作社收到复函后，以复函违法为由向本院提起诉讼，主张前述请求。
本院认为：本案是不服信访答复提起的诉讼，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）第二条：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理的决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告中山市东升镇白鲤村第八经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 杜万枝
代理审判员 陈玉珍
代理审判员 刘紫怡
二〇一四年二月二十六日
书 记 员 李健芬