辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第147号
上诉人（原审原告）ＸＸＸ，现住大连市甘井子区。
委托代理人张国忠（上诉人丈夫）。
被上诉人（原审被告）大连市城乡建设委员会，住所地大连市中山区人民路75号。
法定代表人马成恩，主任。
委托代理人赵辉。
委托代理人刘颖，辽宁华夏律师事务所律师。
上诉人ＸＸＸ因工程竣工验收备案并赔偿一案，不服大连市甘井子区人民法院（2014）甘审行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸＸ的委托代理人张国忠，被上诉人大连市城乡建设委员会的委托代理人赵辉、刘颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2010年1月25日，大连市城乡建设委员会下属的大连市建设工程质量监督站收讫张家张前路两侧地块改造（张前路西侧地块）项目（全统·西山丽水）Q1#-Q12#楼工程竣工验收备案文件，出具编号为20100011的竣工验收备案表。2010年3月27日，ＸＸＸ与大连全统房地产开发有限公司订立《商品房买卖合同》，约定ＸＸＸ购买由该公司开发的位于甘井子区张前路20F号1-9-2号房屋，“该商品房经验收合格”，在2010年4月20日前交付买受人使用。现ＸＸＸ对该竣工验收备案表不服，诉至该院。
一审法院判决认为，根据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的规定，竣工验收备案是建设行政机关在本行政区域内对建筑工程实施监督和管理的行政行为，该行为的内容是特定建筑工程的建设单位向建设行政机关报告工程完成验收情况，行政机关予以登记备案，以供行政机关检查和监督。法律设立此项制度的目的是加强房屋建筑质量的监管，若建设行政机关不依法进行竣工验收备案，无疑会对房屋建筑质量的监管留下隐患，进而侵害购房者的权利，故ＸＸＸ作为案涉商品房的购买人，有权就大连市城乡建设委员会对全统·西山丽水Q1#-Q12#楼的竣工验收备案行为提起行政诉讼。依据住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交以下文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保证书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。”大连全统房地产开发有限公司按照上述规章的要求，向大连市城乡建设委员会提交了书面的备案申请及相关材料，大连市城乡建设委员会经过审查，认为材料齐全，准予备案，并出具编号为20100011的竣工验收备案表。该备案行为适用法律正确，行政程序亦无不当，应予维持。在被诉具体行政行为合法有效的情况下，ＸＸＸ要求大连市城乡建设委员会赔偿其经济损失27142元，无事实及法律依据，不予支持。ＸＸＸ认为大连市城乡建设委员会不履行法定监督职责，其所主张的不作为行为与案涉备案行为是不同的具体行政行为，不属于本案审查的范围。ＸＸＸ关于大连市城乡建设委员会涉嫌渎职，应移送公安、检察机关的主张不属于行政审判的范畴。关于ＸＸＸ提出的大连市城乡建设委员会将未按设计图纸施工的工程顺利通过验收和备案的行为违法的主张，该院认为，备案行为主要是针对建设单位提交的全部竣工验收备案文件是否齐全进行形式审查，至于所涉工程是否按图纸进行施工，应当在工程竣工验收过程中做出评判，在建设单位向大连市城乡建设委员会提交了相关验收报告的前提下，没有法律法规规定，大连市城乡建设委员会在进行备案时有义务审查工程施工是否与设计图纸完全相符，ＸＸＸ的此项主张于法无据，不予支持。至于ＸＸＸ提出的因大连市城乡建设委员会对案涉房屋进行竣工验收备案，才使得质量存在问题的房屋被交付其使用，侵害其利益的主张，该院认为，本案为行政诉讼，审理的范围是行政行为的合法性，ＸＸＸ所主张的房屋交付使用问题并不是本案审理范围。综上，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条之规定，判决：一、维持大连市城乡建设委员会于2010年1月25日作出的编号为20100011的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；二、驳回ＸＸＸ的其他诉讼请求。
上诉人ＸＸＸ上诉称，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的竣工验收备案表，并判令其重新作出具体行政行为，赔偿上诉人的直接经济损失27142元、间接损失4030元以及精神损失1元，合计31173元。其主要理由是：一、根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的有关规定，工程质量监督机构向备案机关提交工程质量监督报告、备案机关对建设单位的竣工验收监管是工程竣工验收备案的必要条件，故一审法院和被上诉人所认为的备案申请材料齐全即可备案的观点是错误的。二、被上诉人在竣工验收备案表产生环节具有监督、审查和审核的法定职责，故一审法院关于备案行为主要是针对建设单位提交的全部竣工验收备案文件是否齐全进行形式审查以及被上诉人没有义务审查工程施工是否与设计图纸完全相符的观点均是错误的。三、上诉人有充分证据证明建设单位没有按照图纸施工，被上诉人为其出具合格的工程质量监督报告，并进而为其备案，是违法的。四、大连市中级人民法院（2014）大行终字第173号行政裁定已经认定被诉备案行为对购房者的权利产生实质性影响，被上诉人应对其就不合格的建筑工程出具合格证的行为承担责任。五、一审法院适用法律错误，认定被诉行政行为合法于法无据。
被上诉人大连市城乡建设委员会辩称，一、上诉人错误理解了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的相关规定，混淆了备案行为和监督行为的关系，进而错误认为被上诉人应当进行实质审查和监督。二、被诉备案行为是由建设单位报送相关材料，被上诉人收集整理和存档后作出的，是合法有据的。三、被诉备案行为合法有效，不存在损害赔偿的问题。且上诉人已通过与建设单位大连全统房地产开发有限公司之间的民事诉讼获得了相应赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《建设工程质量管理条例》第四十九条明确规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条亦规定：“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”据此，被上诉人大连市城乡建设委员会作为建设工程竣工验收备案机关，具有在接收建设单位报送的房屋竣工验收相关资料后进行审查，以及若发现存在违法情形时责令停止使用，重新组织竣工验收的法定职责。
本案中，被上诉人大连市城乡建设委员会是对大连全统房地产开发有限公司提交的申请材料进行审查后，认为符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，且没有发现存在违法情形，其后作出竣工验收备案行为的。上诉人ＸＸＸ主张被上诉人未尽到审查职责，但现无有效证据证明在被上诉人备案审查时发现建设单位有在竣工验收过程中违反国家有关建设工程质量管理规定的违法行为，即无法证明被上诉人存在应履行法定职责而未履行的情形，故上诉人的该项主张没有事实依据，本院不予支持。关于上诉人主张建筑工程施工与设计图纸不符一节，本院认为，《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》均未规定建设工程竣工验收备案机关具有对该事项的审查职责，故上诉人的主张于法无据，本院亦不予支持。综上，因被诉竣工验收备案行为并不违法，故上诉人的赔偿请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人ＸＸＸ负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 董立群
审判员 王少琨
审判员 李 健
二〇一五年六月二十四日
书记员 周 丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理:
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。