广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行终21号
上诉人（原审原告）：孔彩贤，女，汉族，住广东省东莞市，公民身份号码：×××2781。
上诉人（原审原告）：史灿辉，男，汉族，住广东省东莞市，公民身份号码：×××2799。
被上诉人（原审被告）：东莞市麻涌镇人民政府，住所地：广东省东莞市。
法定代表人：黄桥法，该镇镇长。
委托代理人：李旭光。
委托代理人：康世为，广东赋诚律师事务所律师。
原审第三人：李建生，男，汉族，住广东省东莞市，公民身份号码：×××2790。
委托代理人：刘勇、梁观庆，广东坤益律师事务所律师。
上诉人孔彩贤、史灿辉因诉东莞市麻涌镇人民政府不履行审计监督法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第291号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
孔彩贤、史灿辉于2015年5月20日向原审法院提起诉讼，请求：一、确认东莞市麻涌镇人民政府没有对李建生担任大步村委会主任期间对其进行任期审计，仅对李建生担任大步股份经济联合社副理事长期间2012年9月至2013年6月履行副理事长职务进行任期审计，东莞市麻涌镇人民政府在组织实施审计工作的具体行政行为违法；二、判令东莞市麻涌镇人民政府依法对李建生担任大步村委会主任期间（2011年4月15日任职以来）进行任期审计、对李建生担任大步股份经济联合社副理事长（2011年4月22日任职以来）进行任期审计。
原审法院查明：2012年10月，东莞市麻涌镇人民政府组成审计小组，对吴贺成同志2000年1月至2012年8月任大步村党总支部书记期间经济责任的履行情况进行了审计，并作出了东麻审报（2013）1号《审计报告》，该次审计内容主要包括东莞市麻涌镇大步股份经济联合社资产情况、财务收支情况、部分项目专项审计、干部及其他人员报酬事项、土地基金及征地经济事项等，并指出了东莞市麻涌镇大步股份经济联合社存在的问题以及对吴贺成同志的经济责任作出了评价。2013年7月16日-7月17日，广东新华会计师事务所有限公司受东莞市麻涌镇农村审计工作领导小组的委托，派出审计小组于2013年7月16日-7月17日，对东莞市麻涌镇大步股份经济联合社2012年9月-2013年6月主要负责人任期经济责任进行了审计。广东新华会计师事务所有限公司于2013年10月18日出具了《关于东莞市麻涌镇大步村股份经济联社副理事长李建生同志任期经济责任的审计报告》，对东莞市麻涌镇大步股份经济联合社2012年9月-2013年6月的资产负债及财务收支情况发表意见，并对李建生同志在审计期间的经济责任进行界定和评价。孔彩贤、史灿辉是东莞市麻涌镇大步村村民，其认为东莞市麻涌镇人民政府并没有对李建生2012年9月-2013年6月担任麻涌镇大步村委会主任的任期进行审计，属于行政不作为，提起本案诉讼。
原审法院另查明，吴贺成于1999年5月至2012年8月担任麻涌镇大步村党总支部书记，2000年10月至2012年8月兼任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社理事长。李建生从2011年4月15日至今担任东莞市麻涌镇大步村村民委员会主任；从2011年4月22日至2013年6月17日担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长，其中在2012年9月至2013年6月期间为该经济联合社主要负责人；2013年6月18日至今，李建生担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的理事长。
原审法院又查明，东莞市麻涌镇人民政府提交了东莞市农村集体资产管理办公室作出的《关于我市农村干部经济责任审计对象的相关情况说明》，东莞市农村集体资产管理办公室表示由于农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，为了避免重复，实际操作是对农村集体经济组织或村民委员会账务进行审计后，只对农村集体经济组织主要负责人任期经济责任履行情况出具审计报告；农村干部任期经济责任审计审查范围主要是农村集体经济组织的经营管理及相关账务，审出违规问题要界定责任，追究处理违规行为所涉及的干部个人，不论其是否被确定为审计对象；2001年至今，本市共对五届农村干部开展任期经济责任审计，结合实际，主要对农村集体组织的主要负责人，即经济联合社的理事长为审计对象。
原审法院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第一款及第二款“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”、《中华人民共和国农业法》第十条第三款“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力”、广东省人民政府《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项”、第六条“农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯”、第十二条“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；（二）经营管理依法确定由本组织使用的国家所有的资源性资产及其他资产；（三）管理乡（镇）以上人民政府拨给的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金；（四）办理集体土地承包、流转及其他集体资产经营管理事项；（五）为本组织成员提供服务；（六）法律、法规、规章和本组织章程规定的其他职责”的规定，村民委员会或者农村集体经济组织在村民委员会的监督下依法经营管理本组织集体所有的资产。又根据《广东省农村集体经济审计条例》第十一条“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府应当组织、指导农村集体经济组织或村民委员会进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计以及其他专项审计”的规定，东莞市麻涌镇人民政府有组织东莞市麻涌镇大步村村民委员会或东莞市麻涌镇大步股份经济联合社进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计的职责，东莞市麻涌镇人民政府主体适格。孔彩贤、史灿辉是大步村成员，东莞市麻涌镇人民政府是否履行审计职责，与孔彩贤、史灿辉有一定的利害关系，故孔彩贤、史灿辉主体适格。
本案的争议焦点在于东莞市麻涌镇人民政府是否履行了相关的审计职责。从《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第一款“村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：（一）本村财务收支情况；（二）本村债权债务情况；（三）政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；（四）本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；（五）本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；（六）本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项”以及《广东省农村集体经济审计条例》第九条第一款第（一）项“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府对下列单位财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督：（一）农村集体经济组织或村民委员会”、第十条“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府对下列事项进行审计监督：（一）财务管理制度执行情况；（二）财务预算执行情况；（三）财务会计报表、凭证、帐簿的完整性、真实性和合法性；（四）资产、负债、损益、分配情况；（五）土地征用补偿费收支和建设项目预算、决算情况；（六）政府所拨资金、物资管理和使用情况；（七）接受捐赠资金、物资的管理和使用情况；（八）村提留、乡镇统筹费、农村义务工、劳动积累工等农民负担费用（劳务）的管理和使用情况；（九）主要负责人任期经济责任；（十）其他需要审计事项”的规定可以看出，村集体的审计监督，主要包括集体财务收支情况、集体资产的经营情况、集体生产经营项目情况以及集体土地收益、主要负责人任期经济责任等情况，其目的在于保障村民、经济组织成员的权益。本案中，东莞市麻涌镇大步村的集体所有资产是由东莞市麻涌镇大步股份经济联合社经营管理，东莞市麻涌镇人民政府对东莞市麻涌镇大步股份经济联合社进行审计，已经达到审计目的，符合上述法律规定。东莞市麻涌镇人民政府未对大步村村民委员会进行审计，避免重复审计并无不妥。东莞市麻涌镇人民政府提交的两份《审计报告》，已经囊括了东莞市麻涌镇大步股份经济联合社2000年1月至2013年6月期间的资产情况、财务收支情况、土地基金及征地经济事项、主要负责人吴贺成、李建生的任期经济责任情况，并未违反上述法律规定，不存在不履行法定职责的情形。因此东莞市麻涌镇人民政府并未出具李建生担任大步村村民委员会主任期间的任期审计报告，不能视为不履行法定职责。孔彩贤、史灿辉请求确认东莞市麻涌镇人民政府在组织实施审计工作的具体行政行为违法，不予支持。孔彩贤、史灿辉请求东莞市麻涌镇人民政府对李建生担任大步村村民委员会主任期间进行任期经济责任审计，亦不予支持。因李建生自2013年6月18日起担东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的理事长，任期并未结束，东莞市麻涌镇人民政府可以视具体情况对李建生担任理事长的期间进行任期和离任审计工作，孔彩贤、史灿辉请求判令东莞市麻涌镇人民政府对李建生担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社的理事长期间对其进行任期审计的诉求，没有事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回孔彩贤、史灿辉的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由孔彩贤、史灿辉承担。
一审宣判后，孔彩贤、史灿辉不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决；二、确认东莞市麻涌镇人民政府没有对李建生担任大步村村委会主任期间（2011年4月15日至2013年12月28日）进行任期经济责任审计，没有对李建生担任大步股份经济联合社副理事长期间（2011年4月22日至2013年6月17日）进行任期经济责任审计，东莞市麻涌镇人民政府没有组织实施审计工作的具体行政行为违法；三、判令东莞市麻涌镇人民政府依法对李建生担任大步村村委会主任期间（2011年4月15日至2013年12月28日）进行任期经济责任组织实施审计、对李建生担任大步股份经济联合社副理事长期间（2011年4月22日至2013年6月17日）进行任期经济责任组织实施审计；四、本案全部诉讼费用由东莞市麻涌镇人民政府承担。事实与理由：一、李建生从2011年4月22日至2013年6月17日期间担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长，是该联合社主要负责人，原审法院认为李建生在2012年9月至2013年6月期间为东莞市麻涌镇大步股份经济联合社主要负责人，属认定事实不清。《关于我市农村干部经济责任审计对象的相关情况说明》的内容与《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省农村集体经济审计条例》、《东莞市农村干部任期经济责任审计办法》的相关规定冲突。原审法院查明孔彩贤、史灿辉认为东莞市麻涌镇人民政府没有对李建生2012年9月至2013年6月担任东莞市麻涌镇大步村村委会主任期间经济责任进行审计，属于行政不作为而提起诉讼，与事实不符。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第一款以及《广东省农村集体经济审计条例》第九条、第十条，原审法院认为东莞市麻涌镇人民政府对东莞市麻涌镇大步股份经济联合社进行审计，已达到审计目的，没有事实依据，也违反上述法律规定。二、孔彩贤、史灿辉有充分证据证明东莞市麻涌镇人民政府没有依法对李建生担任大步村村委会主任期间进行任期经济责任组织实施审计，且东莞市麻涌镇人民政府一审庭审时确认。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条、《广东省农村集体经济审计条例》第十条第九款、《东莞市农村干部任期经济责任审计办法》第二条，东莞市麻涌镇人民政府应依法对李建生担任大步村委会主任期间（2011年4月15日至2013年12月28日）及大步股份经济联合社副理事长期间（2011年4月22日至2013年6月17日）进行任期经济责任组织实施审计。
被上诉人东莞市麻涌镇人民政府辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，孔彩贤、史灿辉上诉缺乏事实和法律依据，恳请维持原判。
原审第三人李建生述称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，孔彩贤、史灿辉的上诉没有事实和法律依据，请驳回上诉，维持原判。
经查，孔彩贤、史灿辉一审认为东莞市麻涌镇人民政府没有对李建生于2011年4月15日至2013年12月28日担任大步村村委会主任期间、于2011年4月22日至2013年6月17日担任大步股份经济联合社副理事长进行任期经济责任审计，侵犯其合法权益而提起诉讼。一审法院在查明事实部分对此认定不当，本院予以纠正。对原审法院查明的其他事实，本院予以确认。
另查，孔彩贤、史灿辉等四人曾向东莞市麻涌镇人民政府申请公开《大步村委会主任李建生同志任期经济责任的审计报告》。2014年2月12日，东莞市麻涌镇人民政府作出回复，告知不存在该审计报告。孔彩贤、史灿辉等四人不服，向原审法院提起诉讼，要求该镇人民政府公开《大步村委会主任李建生同志任期经济责任的审计报告》。该案庭审时，东莞市麻涌镇人民政府称仅对李建生于2012年9月至2013年6月间任大步股份经济联合社副理事长期间进行任期审计，没有针对李建生担任大步村委会主任期间进行任期审计，不存在《大步村委会主任李建生同志任期经济责任的审计报告》。原审法院于2014年6月18日作出（2014）东一法行初字第35号行政判决，认为东莞市麻涌镇人民政府明确没有针对李建生担任大步村委会主任进行任期审计，不存在《大步村委会主任李建生同志任期经济责任的审计报告》，孔彩贤、史灿辉等四人亦未提交证据证明该审计报告确实存在，东莞市麻涌镇人民政府答复孔彩贤、史灿辉等四人称上述审计报告不存在，并无不当。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回孔彩贤、史灿辉等四人的诉讼请求。
本院认为，本案争议焦点在于东莞市麻涌镇人民政府是否履行了对李建生任期经济责任的审计职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条第一款规定：“村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：（一）本村财务收支情况；（二）本村债权债务情况；（三）政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；（四）本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；（五）本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；（六）本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。”《广东省农村集体经济审计条例》第十一条规定：“农村经济管理部门和乡（镇）人民政府应当组织、指导农村集体经济组织或村民委员会进行年度审计、主要负责人任期经济责任审计以及其他专项审计。”《广东省东莞市农村干部任期经济责任审计办法（试行）》（东委发（2004）10号）第二条：“本办法所称农村干部，是指村（社区）党支部书记、村民（社区居民）委员会主任和经济联合社（股份经济联合社）理事机构中的主要负责人。前款所称的农村干部，包括主持全面工作的副职干部。”第三条第一款规定：“本办法所称农村干部任期经济责任，是指农村干部任职期间对其所在单位财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任。”第五条规定：“市农村集体资产管理办公室（以下简称市农资办）主管全市农村干部任期经济责任审计工作。镇人民政府（区办事处）农村审计机构（以下简称农村审计机构），负责组织实施本镇区范围内的农村干部任期经济责任审计，并接受市农资办的指导和监督；市农资办根据需要，也可以对农村干部任期经济责任直接进行审计。农村干部任期经济责任审计接受市审计局的指导和监督。”第七条规定：“农村干部任期经济责任审计应根据农村干部考核、管理和监督工作的需要和镇区党委、政府的意见，按照任期届满审计、临时提请审计两种基本形式，合理安排计划。具体按以下规定进行：（一）任期届满经济责任审计。村民（社区居民）委员会主任、经济联合社（股份经济联合社）理事机构的主要负责人任期届满必须接受经济责任审计，并由农村审计机构于其任期届满前一年制定具体审计项目计划，经镇人民政府（区办事处）批准后组织实施；村（社区）党支部书记任期届满经济责任审计，由镇区组织人事部门于其任期届满前一年提出届满审计的书面委托建议，由农村审计机构列入下一年度的审计项目计划，经镇区党委批准后组织实施，委托书的内容应包括审计对象、范围、重点及有关事项。（二）临时提请经济责任审计。组织人事、纪检等部门或村民代表会议、成员代表会议可以根据工作需要，向农村审计机构临时提请对农村干部进行经济责任审计，并出具书面委托建议，由农村审计机构按规定程序组织实施。对主持全面工作的副职干部经济责任审计参照前款规定执行。”由此可见，东莞市麻涌镇人民政府负有组织审计村民委员会成员、农村集体经济组织主要负责人、村（社区）党支部书记任期经济责任的职责。
《广东省东莞市农村干部任期经济责任审计办法（试行）》（东委发（2004）10号）第九条第一款规定：“审计组实施农村干部任期经济责任审计，应当通过对其所在单位（必要时延伸到所辖下属单位）财务收支的真实、合法、效益情况进行审计，分清被审计干部本人应负的主管责任和直接责任。”东莞市麻涌镇人民政府提交的两份《审计报告》显示，该镇人民政府组织的两次审计包括了李建生担任东莞市麻涌镇大步村村民委员会主任（2011年4月15日至2013年6月）、东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长（2011年4月22日至2013年6月17日）期间，东莞市麻涌镇大步股份经济联合社、东莞市麻涌镇大步村的资产情况、财务收支情况、土地基金及征地经济事项等，但在报告中未界定李建生担任大步村村民委员会主任、大步股份经济联合社副理事长期间的经济责任，不能以该两份《审计报告》作为东莞市麻涌镇人民政府已履行了对李建生任期经济责任审计职责的依据。孔彩贤、史灿辉认为东莞市麻涌镇人民政府应当另行分别对李建生担任东莞市麻涌镇大步村村民委员会主任、担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长期间进行任期经济责任审计，理据充分，本院予以支持。
因东莞市农村（社区）干部将于2014年上半年届满，东莞市人民政府办公室于2013年5月29日发出《关于做好农村（社区）干部任期经济责任审计工作的通知》（东府办函（2013）272号），明确对2011年以来股份经济联合社的财务收支和有关经济活动进行审计，审计的对象为村（社区）党组织书记、村（居）委会主任、股份经济联合社理事机构中的主要负责人和主持全面工作的副职干部，并要求在2013年6月30日前将工作实施方案报市农村集体资产管理办公室，7月正式开始，10月全面完成，11月上旬前完成资料整理归档及工作总结。东莞市麻涌镇人民政府以此为依据，确定该次审计范围从干部正式接任月份起至2013年6月30日止，并无不当。对孔彩贤、史灿辉要求对李建生担任大步村委会主任任期经济责任的审计期间计至2013年12月28日的诉求，本院不予支持。李建生于2011年4月22日至2013年6月17日担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长，其中在2012年9月至2013年6月18日主持该股份经济联合社的工作，东莞市麻涌镇人民政府提交的《关于东莞市麻涌镇大步股份经济联社副理事长李建生同志任期经济责任的审计报告》（粤新专审字（2013）第346号）中，已对李建生在2012年9月至2013年6月担任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长期间的经济责任进行审计，故本院仅支持孔彩贤、史灿辉要求对李建生于2011年4月22日至2012年8月任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长期间经济责任进行审计的诉请。
综上所述，孔彩贤、史灿辉诉求部分有理，本院对该部分诉请予以支持，对无理据部分的诉请，本院予以驳回。原审法院认定事实部分不当，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第291号行政判决；
二、东莞市麻涌镇人民政府于本判决发生法律效力之日起两个月内对李建生于2011年4月22日至2012年8月任东莞市麻涌镇大步股份经济联合社副理事长期间、于2011年4月15日至2013年6月任东莞市麻涌镇大步村村民委员会主任期间经济责任进行审计；
三、驳回孔彩贤、史灿辉其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由东莞市麻涌镇人民政府负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 韦艳芹
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年四月二十日
书 记 员 于晓婷