山东省济南市中级人民法院
**行政判决书**
（2015）济行初字第263号
原告山东恒地嘉房地产开发有限公司，住所地菏泽市。
法定代表人封心永，执行董事。
委托代理人ＸＸ、邓文娟，均系北京大成（济南）律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，该政府工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原告山东恒地嘉房地产开发有限公司（简称恒地嘉公司）不服被告山东省人民政府（简称省政府）鲁政复决字[2013]130号行政复议决定，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并向被告省政府邮寄了起诉状副本与应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月11日、2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告恒地嘉公司的委托代理人ＸＸ、邓文娟，被告省政府的委托代理人赵军、鲁伟涛到庭参加了诉讼。经山东省高级人民法院批准，本案审理期限从2015年11月11日延长至2016年5月10日，现已审理终结。
被告省政府于2015年4月28日作出鲁政复决字[2012]130号行政复议决定，认定菏泽市人民政府（简称菏泽市政府）第二次出让位于曹州路以南，重庆路以西，昆明路以东，景韵苑小区以北，面积166711.5平方米（约250亩）地块国有建设用地使用权程序缺失，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定确认菏泽市政府第二次出让涉案地块的行为违法。
原告恒地嘉公司起诉称，2009年，原告竞得了涉案地块的使用权，并办理了国有土地使用权证。2012年，菏泽市政府撤销了原告的土地使用权证，原告随后向省政府申请行政复议。菏泽市政府在行政复议期间二次出让土地，该出让行为依法应予撤销，省政府只确认出让行为违法但不撤销，属于适用法律错误。请求法院：撤销省政府鲁政复决字[2013]130号行政复议决定，判令省政府重新作出复议决定，本案诉讼费用由省政府承担。
原告恒地嘉公司向本院提交如下证据：1、鲁政复决字[2012]130号行政复议决定书；2、2-1《菏泽市政府关于同意收回并挂牌出让2009-01号国有土地使用权的批复》（菏政复[2009]12号），2-2《国有建设用地使用权出让合同》，2-3结算收据，2-4菏国用[2009]第14550、14551、14552、14553号国有土地使用证；3、菏泽市政府《关于撤销2009-01号宗地使用权的批复》（菏政复[2011]49号）；4、市政府行政复议答复书。
被告省政府答辩称，第一、复议决定程序合法。2013年5月22日，省政府收到恒地嘉公司的复议申请，并于同日受理。因案情复杂，省政府于7月15日将该案复议决定延期至8月16日前作出，同年8月12日，省政府决定中止复议案件审理。2015年4月27日，省政府决定恢复案件审理，于次日作出被诉复议决定，并依法送达给原告，程序合法。第二、复议决定认定事实清楚。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，国有建设用地使用权的出让应经市、县人民政府批准，由国土资源行政主管部门组织实施。菏泽市政府第二次出让涉案地块依据的批准文件是菏政复[2009]12号批复，但该批复中关于涉案地块的内容已被菏泽市政府菏政复[2011]49号批复认定是错误的，不能作为第二次出让涉案地块的批准文件。第三，复议决定适用法律正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，复议机关对程序违法的行政行为可以确认违法。本案中，菏泽市政府第二次出让涉案地块国有建设用地使用权程序缺失，省政府确认菏泽市政府第二次出让涉案地块的行为违法，适用法律并无不当。请求法院判决驳回原告诉讼请求。
被告省政府向本院提交如下证据：1、行政复议申请书；2、鲁政复办补字[2012]5号补正行政复议申请通知书；3、鲁政复办受字[2012]14号行政复议受理通知书；4、鲁政复办答字[2012]14号提出行政复议答复通知书；5、菏泽市政府行政复议答复书；6、省政府鲁政复延字[2012]14号延期复议通知书；7、菏泽市政府中止审理申请书；8、鲁政复中字[2012]14号行政复议中止通知书；9、鲁政复恢字[2012]14号恢复审理通知书；10、鲁政复决字[2012]14号行政复议决定书；11、菏泽市政府菏政复[2011]49号批复、《国有建设用地使用权出让合同》、菏泽市政府菏政字[2011]29号决定。
经庭审质证，省政府和恒地嘉公司对对方提交的证据均无异议，本院予以确认。
根据以上有效证据，本院确认以下事实：2009年2月19日，菏泽市政府作出菏政复[2009]12号批复，同意挂牌出让位于曹州路以南，重庆路以西，昆明路以东，景韵苑小区以北，面积166711.5平方米（约250亩）地块的国有土地使用权。同年，恒地嘉公司竞得该宗土地，并办理了菏国用[2009]第14550、14551、14552、14553号国有土地使用证。
2011年3月24日，菏泽市国土资源局（简称菏泽市国土局）递交菏国土资呈[2011]70号请示，认定涉案地块中122.7亩集体土地未报省政府批准征收，不符合法定出让条件，建议菏泽市政府收回恒地嘉公司土地使用权，注销土地使用证。次日，菏泽市政府作出菏政复[2011]49号批复，同意收回恒地嘉公司土地使用权，注销土地使用证，并作出菏政字[2011]29号决定，撤销了恒地嘉公司菏国用[2009]第14550、14551、14552、14553号国有土地使用证。
2011年4月，菏泽市土地储备委员会作出《关于挂牌出让六宗土地的专题会议纪要》（菏土储字[2013]第1号），同意菏泽市国土局拟挂牌出让涉案地块等土地情况的汇报，要求菏泽市国土局组织实施。同年5月，涉案地块由菏泽万浩逸景房地产开发有限公司（简称万浩逸景公司）竞得,并签订了土地成交确认书。
恒地嘉公司不服菏泽市政府二次出让涉案地块的行为，向省政府申请行政复议。省政府于2013年5月22日收到复议申请，于同日受理，于2013年7月15日作出延期决定，将该案复议决定延期至2013年8月16日前作出，于2013年8月12日作出行政复议中止通知，于2015年4月27日恢复案件审理，于2015年4月28日作出鲁政复决字[2012]14号驳回行政复议申请决定，并送达给原告。
本院另查明，鲁政复决字[2013]130号行政复议决定中，载明了涉案地块第二次出让后由万浩逸景公司竞得的事实。
本院认为：本案审理的焦点问题是，省政府未通知万浩逸景公司参加复议，是否符合法定程序。
关于审理的焦点问题。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”根据上述规定，利害关系人在行政复议程序中享有参与权，复议机关侵害利害关系人的参与权的，属于程序违法。
关于利害关系人参与行政复议权利的保障。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第二款的规定，利害关系人可以向复议机构申请作为第三人参加复议，在利害关系人未提出主动申请的情况下，复议机关根据该条第一款关于“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”的规定，应当依职权通知利害关系人参加复议。
具体到本案中，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款规定：“中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、放弃竞得宗地的，应当依法承担责任。”万浩逸景公司作为市政府第二次出让土地的竞得人，已经与菏泽市国土局签订了土地成交确认书，根据上述法律规定与被复议行政行为有利害关系，对行政复议享有参与的权利。省政府在明知万浩逸景竞得涉案地块，与行政复议有利害关系，且该公司未申请作为第三人参加复议的情况下，应当根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款的规定，依职权通知该公司作为第三人参加复议。省政府未依职权通知该公司作为第三人参加复议，即作出确认菏泽市政府第二次出让涉案地块行为违法的决定，属于程序违法。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2013]130号行政复议决定。
二、责令被告山东省人民政府在本判决生效之日起60日内，针对原告山东恒地嘉房地产开发有限公司的复议申请重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告山东省人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李国才
代理审判员 陈 伟
人民陪审员 许宗勇
二〇一六年四月十五日
书 记 员 王 敏