北京市门头沟区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0109行初71号
原告韩福存，男，1963年5月26日出生。
委托代理人王汉民，北京乾同律师事务所律师。
委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人许广进，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人彭科，北京市九洲律师事务所律师。
被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人于银杰，中华人民共和国国土资源部工作人员。
原告韩福存不服北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称：市规土委)作出的行政处罚及中华人民共和国国土资源部（以下简称：国土部）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月19日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月20日公开开庭审理了本案。原告韩福存及委托代理人袁琰，被告市规土委的委托代理人许广进、彭科，被告国土部的委托代理人于银杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月10日，被告市规土委作出京规划国土（门）土罚字〔2016〕第3x号《行政处罚决定书》，认定韩福存未经批准于2014年5月开始擅自占用门头沟区斋堂镇向阳口村东北侧公交总站附近116.76平方米土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十二条第一款、第六十二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，决定处罚如下：1、责令退还在门头沟区斋堂镇向阳口村东北侧公交总站附近非法占用的116.76平方米土地至北京市门头沟区斋堂镇向阳口村经济合作社；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。即房屋标号1占地面积为10.79平方米（建筑面积为10.79平方米）、房屋标号2占地面积为44.69平方米（建筑面积为44.69平方米）、房屋标号3占地面积为27.25平方米（建筑面积为27.25平方米）。建筑总面积为82.73平方米的一层砖结构住宅3处。2017年6月2日，国土部作出国土资复议〔2017〕89x号《行政复议决定书》，该决定书维持了市规土委作出的京规划国土（门）土罚字〔2016〕第3x号《行政处罚决定书》。
原告韩福存诉称：市规土委作出的处罚决定与实际情况不符，应当予以撤销。2002年旅游局珍珠湖管理处在北京市门头沟区斋堂镇向阳口村进行防洪检查时，发现韩广岐家三间北房出现裂缝，被定为危房险房，经研究决定将韩福存车库批为韩广岐盖房40平方米两间房。2013年向阳口村加宽路面，把韩广岐车库处建造的房子后面拆去两米，2014年韩广岐将房子进行翻建。本案中，向阳口村东北侧公交总站附近的土地系向阳口村批给韩广岐的建设用地，本案原告并非使用权人，建设行为也是韩广岐进行的。因此，本案原告不应作为被处罚的主体。韩广岐在经过村委会批准的土地上进行建设，翻建行为也经两委班子签字确认，并非非法占用土地。综上所述，二被告的决定事实认定错误，直接损害了原告的合法权益，请求人民法院支持原告诉讼请求。诉讼请求：1、撤销市规土委作出的京规划国土（门）土罚字〔2016〕第3x号《行政处罚决定书》；2、撤销区政府作出的国土资复议〔2017〕89x号《行政复议决定书》。
在法定期限内，原告韩福存向本院提交并当庭出示了以下证据：1、行政处罚决定书，证明市规土委于2017年1月10日对原告作出行政处罚决定，责令原告退还土地，限期拆除房屋；2、行政复议决定书，证明国土部于2017年6月2日作出行政复议决定书，维持了市规土委的处罚决定；3、向阳口村村委会出具的证明两份，证明防洪排查期间，发现韩广岐家房屋出现裂缝，无法居住，定为危房，经珍珠湖管理处研究批准韩广岐建造40平方米两间房。后因大队加宽路面，把韩广岐的房子后面拆去两米，2014年对原有房屋进行翻建。4、蔡明忠出具的证明并加盖向阳口村委会公章，证明：（1）2002年建房经过向阳口村委会和珍珠湖管理处批准；（2）2014年翻建系韩广岐夫妇出资；（3）韩广岐老房倒塌无法居住。5、照片，证明韩广岐老宅严重受损，无法居住。6、蔡明华证人证言，证明涉案的房屋系韩广岐建造，该房屋两次建造都经过了村委会的批准。
被告市规土委辩称：一、市规土委作出行政处罚决定有职权依据。依据《土地管理法》第六十六条第一款及《国土资源行政处罚办法》第五条规定，市规土委具有职权依据。二、市规土委作出行政处罚决定程序合法。依据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，市规土委于2016年6月20日对韩福存未经批准在斋堂镇向阳口村占地建房立案调查，承办机关为北京市国土资源局门头沟分局国土四所。执法人员于2016年6月21日开始调查取证工作，6月22日制作询问笔录，赴违法占地现场进行勘查和拍照取证，收集相关书证材料，并依据北京京昌工程测绘技术有限公司的测绘成果制作勘测笔录，后因当事人拒绝配合工作及案件复杂等情况，市规土委依据《国土资源行政处罚办法》第三十二条及《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条的规定延长办理期限。因此，市规土委于2017年1月10日作出行政处罚决定程序合法。三、市规土委作出行政处罚决定有事实根据和法律依据。通过现场勘查、勘测、拍照和制作相关人员询问笔录及土地利用现状认定、土地利用总体规划用途认定等取证工作查明的主要违法事实如下：经核实，韩福存在斋堂镇向阳口村，于2014年5月开始建设，现场建设一层砖结构住宅3处，用于自家居住。经勘测，韩福存违法用地占地总面积116.76平方米，其中建筑总面积为82.73平方米，该处建筑物现已建成，并已投入使用。根据门头沟区斋堂镇土地利用总体规划（2006-2020年），该地块规划为村镇建设用地区，符合门头沟区斋堂镇土地利用总体规划，韩福存非法占地的土地权属为村农民集体，权利人为北京市门头沟区斋堂镇向阳口村经济合作社，土地类型为建设用地-
村庄。韩福存未经批准擅自占地建住宅的行为，违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第六十二条第一款、第三款的规定，被告根据《土地管理法》第七十七条第一款对韩福存进行处罚有事实根据和法律依据。
在法定期限内，市规土委向本院提交并当庭出示了以下证据：1、违法线索登记表；2、接受调查通知书及送达回证；3、关于协助调查斋堂镇向阳口村十宗违法占地建房行为的函及送达回证；4、立案呈批表；5、韩福存涉嫌非法占地现场取证照片；证据1-5证明接受举报后，市规土委依法对韩福存进行调查、核实并立案。6、韩福存的询问笔录；7、韩增礼的询问笔录及身份证复印件；8、蔡明忠的询问笔录及身份证复印件；证据6-8证明市规土委对韩福存及向阳口村村主任、书记进行调查的情况，反映韩福存除翻建房屋外，尚有其他住宅。9、现场勘测笔录，证明韩福存认可测绘结果。10、营业执照；11、质量管理体系认证证书；12、职业健康安全管理体系认证证书；13、环境管理体系认证证书；14、测绘资质证书；15、占地测量成果资料；证据10-15证明北京京昌工程测绘技术有限公司具有测绘资质及韩福存非法占地测绘结果。16、关于斋堂镇向阳口村韩福存占地土地利用现状的说明；17、证明；证据16-17证明所占土地的权利人为向阳口村经济合作社及土地利用规划为村镇建设用地。18、关于韩福存未经批准占地建设房屋案件的调查报告；19、违法案件审理记录（一）；证据18-19证明市规土委依法对此案件进行调查并审理。20、违法案件延期申请表；21、信访举报工作记录；22、国土资源涉嫌违法行为举报事项延长办理期限告知书；23、送达回证及EMS快递单；证据19-23证明因案件复杂，市规土委依法延期办理，并将延期决定送达举报人及韩福存。24、责令改正国土资源违法行为通知书、送达回证及EMS快递单，证明市规土委依法责令韩福存改正违法行为并送达。25、违法案件延期申请表；26、信访举报工作记录；27、国土资源涉嫌违法行为举报事项延长办理期限告知书；28、送达回证及EMS快递单；证据25-28证明因案件复杂，市规土委再次进行延期并将延期决定送达举报人和韩福存。29、国土资源行政处罚告知书及送达回证；30、国土资源行政处罚听证告知书及送达回证；证据29-30证明市规土委依法告知韩福存享有申诉及听证权利，相关文书已经合法送达。31、违法案件审理记录（二）；32、违法案件处理决定呈批表；33、行政处罚决定书；证据31-33证明市规土委对韩福存非法占地进行审理并作出处罚决定。34、送达回证及留置送达照片，证明处罚决定书已经依法送达韩福存。35、国土资源涉嫌违法行为举报事项处理结果告知书及送达回证，证明依法将处罚结果告知举报人。
被告国土部辩称：一、国土部复议审理程序符合法律规定。国土部于2017年4月5日收到原告提交的《行政复议申请书》。4月11日，国土部向市规土委作出了《行政复议答复通知书》要求其作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的相关证据资料。4月19日，市规土委向国土部作出了答复，并提交了相关证据材料。国土部于2017年6月2日作出《行政复议决定书》并于6月5日向原告进行了邮寄，原告于6月7日进行了签收。二、国土部复议决定认定事实清楚、适用法律正确。国土部认为，市规土委依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十二条、第七十六条以及《国土资源行政处罚办法》相关规定和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十二条的相关规定，对原告所作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持市规土委作出的行政处罚决定书。综上，国土部依法履行了行政复议职责，复议过程符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条关于复议程序和时限的规定，认定事实清楚，适用法律正确，故请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
在法定期限内，国土部向本院提交并当庭出示了以下证据：1、行政处罚决定书；2、行政复议申请书；3、国土资源部行政复议申请收件单；4、行政复议答复通知书；5、行政复议答复通知书邮单；6、行政复议答复书；7、行政复议决定书寄发单；证据1-7证明国土部在法定期限内依法履行复议职责，复议程序合法。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：原告提交的证据1、2，被告市规土委提交的证据33系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告提交的其他证据不能证明韩福存系合法占用土地进行建设，对该证明目的本院不予采纳。市规土委提交的其他证据、国土部提交的全部证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2016年6月13日，市规土委接到群众举报，称向阳口村民韩福存将自家车库拆除，扩建房屋并在原车库对面占马路建房，遂于2016年6月20日立案受理。2016年6月22日，市规土委对韩福存进行了调查询问。2016年8月5日，市规土委又对向阳口村村委会主任韩增礼和向阳口村党支部书记蔡明忠针对涉诉土地和建筑物进行了调查询问。2016年7月4日，北京京昌工程测绘技术有限公司对韩福存的用地面积、涉诉建筑物进行了现场勘测，勘测结果为：占地总面积为116.76平方米，其中建筑占地面积为82.73平方米，建筑总面积82.73平方米。勘测后，韩福存在现场勘测笔录上签字确认。2016年8月25日，市规土委对韩福存作出京规划国土（门）土责字〔2016〕第3x号《责令改正国土资源违法行为通知书》，并于2016年9月30日邮寄送达该通知书。2016年10月26日，市规土委对韩福存作出京规划国土（门）土告字〔2016〕第3x号《国土资源行政处罚告知书》和京规划国土（门）土听告字〔2016〕第3x号《国土资源行政处罚听证告知书》，并于2016年11月22日邮寄送达上述告知书。韩福存未提出书面陈述和申辩，亦未提出听证申请。2017年1月10日，市规土委作出被诉行政处罚决定，并于2016年2月13日留置送达该处罚决定。原告韩福存不服，于2017年4月向国土部申请行政复议，国土部受理后，于2017年6月2日作出《行政复议决定书》，维持了市规土委作出的《行政处罚决定书》。原告不服，提起本次诉讼。
另，根据《门头沟区斋堂镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）显示，涉诉土地规划为村镇建设用地区；根据《2014年土地利用现状图》显示，土地类型为建设用地-
村庄。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该法第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”据此，市规土委对其辖区内的土地违法行为有进行查处的职权。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉诉土地属于向阳口村集体土地，韩福存未经县级人民政府批准，擅自在涉诉集体土地上进行建设的行为，违反了上述法律规定。故市规土委作出的处罚决定认定的事实清楚。
市规土委接到举报立案之后，对韩福存及有关证人进行了调查，对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量，查清基本事实后，市规土委对韩福存下发了责令改正通知书、行政处罚告知书和听证告知书，将拟对韩福存进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及韩福存享有的相关权利、义务均告知了韩福存。作出被诉处罚决定并送达给韩福存。
然而，被诉处罚决定存在程序轻微违法的情形，具体表现如下：
第一，根据《国土资源行政处罚办法》第二十七条第一款、第二十八条第一款的规定，当事人进行陈述和申辩、要求听证应当在收到《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。本案中，市规土委送达给韩福存的处罚告知书及听证告知书中，告知韩福存“请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出”，“三日”显然与《国土资源行政处罚办法》中规定的“三个工作日”涵义不同。但因韩福存在收到处罚告知书及听证告知书后的“三个工作日”内未进行陈述和申辩，亦未提出听证申请，故市规土委的上述告知对韩福存的权利并未产生实际影响。
第二，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，针对韩福存非法占用土地进行建设一事，市规土委于2016年6月20日正式立案，但直到2017年1月10日才作出被诉处罚决定，远远超过了上述规章规定的期限，虽然市规土委提交了两次延长期限的审批手续，并当庭陈述因案情特别复杂，故审理期限较长，但市规土委未就该案属于“案情特别复杂”的情形提交证据予以说明。对此，本院认为，从市规土委提交的证据材料来看，该案调查取证工作于2016年8月25日前已经结束，市规土委关于案件当事人不配合、送达工作不顺利等辩解意见，本院不予支持。尽管市规土委超期作出行政处罚，但对于韩福存的权利亦不产生实际影响。
第三，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本案中，市规土委作出被诉处罚决定书的时间为2017年1月10日，送达处罚决定书的时间为2017年2月13日，远远超过法律规定的送达期限。但因韩福存申请复议、提起行政诉讼的权利均从其收到处罚决定书之日起计算，故超期送达对于韩福存的权利并不产生实际影响。综上，市规土委出的被诉处罚决定程序轻微违法，但均对韩福存的权利不产生实际影响，故应当确认违法而不应被撤销。
关于被诉复议决定适用法律的问题。本案中，国土部依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持市规土委作出的行政处罚决定并无不妥。但国土部在被诉行政复议决定书“我部认为”部分载明的“依据《土地管理法》第七十六条第一款”并非市规土委对韩福存作出处罚时适用的法律条文。市规土委作出被诉的处罚决定依据的是《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款，上述两条的适用情形、处罚内容均不一致。国土部在本案中引用该法律条文确有不妥，但鉴于该条文并非国土部作出被诉复议决定最终适用的法律条文，且未对原告的权利产生实际影响，故不应被撤销。国土部作出的被诉复议决定程序合法，但其对市规土委作出的被诉行政处罚决定书中存在的程序轻微违法问题未予以纠正，故依法应当一并确认违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告北京市规划和国土资源管理委员会于二○一七年一月十日作出的京规划国土（门）土罚字〔2016〕第3x号《行政处罚决定书》违法；
二、确认被告中华人民共和国国土资源部于二○一七年六月二日作出的国土资复议〔2017〕89x号《行政复议决定书》违法。
案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 许 芳
代理审判员 张俊雅
人民陪审员 周秀君
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 金 妍