浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终997号
上诉人（原审原告）林董芬，女，1970年11月25日出生，汉族，住宁海县。
上诉人（原审原告）王苏莲，女，1957年8月18日出生，汉族，住宁海县。
委托代理人郑建荣、史红雨，浙江天之涯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁海县人民政府，住所地宁海县跃龙街道县前街18号。
法定代表人林坚，代县长。
委托代理人王伟斌、胡敏，宁海县人民政府工作人员。
林董芬、王苏莲诉宁海县人民政府政府信息公开一案，宁波市中级人民法院于2016年8月2日作出（2016）浙02行初52号行政裁定。林董芬、王苏莲不服，向本院提出上诉。本院于2016年9月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人林董芬、王苏莲及其共同的委托代理人郑建荣、史红雨，被上诉人宁海县人民政府的委托代理人王伟斌、胡敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2016年3月9日，原告向被告提出“政府信息公开申请”，要求公开《实施意见》所依据的法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件，如有上述信息，要求被告予以公开，并邮寄给原告；如没有上述信息，被告可以答复原告《实施意见》是在没有法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件意见的情况下作出的。同年3月25日，被告作出被诉答复，并向原告提供了《实施意见》及《中华人民共和国国家标准GB7258-2012机动车运行安全技术条件》。原告不服，诉至法院。以上事实有《宁海县人民政府信息公开申请表》、宁政信开告[2016]第14号《政府信息依申请公开答复书》及附件等证据予以证实。
原审法院认为,原告向被告提出申请公开的内容是《实施意见》所依据的法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件，如有上述信息，要求被告予以公开，并邮寄给原告；如没有上述信息，被告可以答复原告《实施意见》是在没有法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件意见的情况下作出的。该申请形式上虽为政府信息公开申请，但其内容实质是对被告作出《实施意见》有无根据、根据是什么的咨询和质疑，即是对《实施意见》合法性的咨询和质疑。被告作出的答复也不是政府信息公开答复，而是对原告问题咨询、质疑的答复，该答复对权利义务并未产生实际影响。根据《最高人民法院执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。故，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定的受理条件，依法应当不予受理；已经受理，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告林董芬、王苏莲的起诉。
林董芬、王苏莲上诉称：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的……”因此，凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益和需要社会公众广泛知晓或参加的事项，政府都应当主动公开信息。本案中，被上诉人于2015年10月12日发布《宁海县人民政府关于开展宁海县“三车”综合整治专项行动的实施意见》（以下简称《实施意见》），上诉人依法向被上诉人申请信息公开，要求被上诉人答复作出该文件所依据的法律、行政法规及行政规章、部门规章和地方性法规等规范性文件。该申请完全符合上述《条例》第九条规定，是完全合理、合法的政府信息公开申请。一审法院裁定认为上诉人的申请属于是对《实施意见》的咨询和质疑，这样认定很明显是错误的，适用法律错误，没有法律依据。二、上诉人所有的人力客运三轮车有合法的运营牌照，受《宁波市三轮非机动车、手拉车管理办法》和《宁波市非机动车管理条例》等法律法规的保护，被上诉人的所作出的《实施意见》：“禁止人力客运三轮车营运”、“停止营运回收车辆”的规定毫无法律依据可言。该《实施意见》有无法律依据、是否合法，当然会对上诉人的合法权利产生实际影响。因此，本案一审裁定认为被上诉人作出的政府信息公开答复对上诉人的权利义务未产生实际影响，很明显认定事实错误、适用法律错误。这等于是说“禁止人力客运三轮车营运”对上诉人的权利义务并未产生实际影响，这样的逻辑是荒唐可笑的。三、被上诉人对上诉人作出的政府信息依申请公开答复内容错误、模糊，不符合要求的内容或者法律、法规规定的适当形式。首先，如上所述，被上诉人没有权利禁止人力三轮车营运，被上诉人的答复中所罗列的多部法律法规，并不是被上诉人作出《实施意见》的法律依据，在这些法律法规中，没有任何一个条文可以支持被上诉人作出“禁止人力三轮车营运”、“停止营运回收车辆”的规定。其次，被上诉人在该信息公开答复中称其法律依据依次为：《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国产品质量法》、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》、《宁波市非机动车管理条例》、《机动车轮椅车国家安全技术标准GB12995-2006》。但是究竟适用上述法规中的哪一条、哪一款、哪一项，被上诉人并没有正确答复，因此被上诉人对上诉人作出的政府信息依申请公开答复内容模糊不清，不符合要求的内容或者法律、法规规定的适当形式，应依法予以撤销或者确认违法。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，发回原审法院重审。
宁海县人民政府答辩称：一、答辩人对上诉人的政府信息公开申请已经履行了答复义务，上诉人提出上诉理由不能成立。2016年3月9日，上诉人通过挂号信形式向答辩人宁海县人民政府申请所诉政府信息公开，同年3月25日，答辩人作出政府信息公开答复，告知上诉人：一、根据《条例》第二十一条第（一）款和第二十六条的规定，本机关按照您要求的形式提供《实施意见》复印件（详见附件）。二、《实施意见》根据下列法律、法规、地方性法规、国家标准等制定：《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《中华人民共和国产品质量法》、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》、《宁波市非机动车管理条例》、《中华人民共和国国家标准GB7258-2012机动车运行安全技术条件》，《机动车轮椅车国家安全技术标准GB12995-2006》。上述1-5项系已对外发布的法律法规、地方性法规，不属于《条例》第二条所指的政府信息，本机关不予提供。上述第七项，中国国家标准化委员会已经在其官方网站公开，根据《条例》第二十一条第一款规定，您可在其官方网站获取该信息。上述第6项，因中国国家标准化委员会官方网站相关链接存在问题，考虑申请人无法正常获取信息，现由本机关予以提供。因此，答辩人提供的信息符合申请人的信息描述，已经履行了政府信息公开答复的义务。上诉人认为答辩人作出的《实施意见》违法，与其申请的政府信息公开无关。上诉人通过政府信息公开附带要求对规范性文件进行审查，显然违背了政府信息公开条例的立法目的。二、答辩人作出的被上诉答复符合法律规定，程序合法。答辩人2016年3月9日收到上诉人的申请，同月25日予以答复，并以挂号信的形式送达该申请，程序合法。三、一审法院认定事实正确，上诉人理出的上诉理由不能成立。上诉人信息公开的实质是对答辩人作出《实施意见》合法性的咨询和质疑。因此，一审法院认定答辩人的答复并未对上诉人产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围事实正确。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人林董芬、王莲苏的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。本院另查明，上诉人林董芬、王莲苏向被上诉人宁海县人民政府提交政府信息公开申请表中“要求公开由贵政府保存的上述事项”中“上述事项”指《实施意见》。
本院认为，上诉人林董芬、王苏莲于2016年3月9日向被上诉人宁海县人民政府提出政府信息公开申请，要求公开《实施意见》及其制定所依据的法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件。《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录保存的信息。第十条第一款第（一）项规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开行政法规、规章和规范性文件。两上诉人要求被上诉人公开的政府信息为《实施意见》及制定《实施意见》的依据。《实施意见》属《条例》所规定的应公开的政府信息公开的范畴，而制定《实施意见》的依据并非《条例》第二条所规定的政府信息，故宁海县人民政府收到两上诉人的申请后，向其公开了《实施意见》并告知了制定《实施意见》所依据的法律、地方性法规定并非政府信息，并无不当。政府信息公开的目的是保护申请人的知情权，故两上诉人对《实施意见》内容本身提出的异议不属本案审查范围。两上诉人申请公开的政府信息中有部分属政府信息，部分不属政府信息，一审法院以部分申请内容非政府信息公开申请为由，认定宁海县人民政府作出的答复不是政府信息公开答复，继而推定被诉答复对两上诉人权利义务未产生实际影响，并据此驳回两上诉人的起诉，存在不当。但鉴于两上诉人申请中属政府信息的部分，宁海县人民政府已对其进行了公开，两上诉人的知情权已得到了充分保护，再行撤销一审裁定指令继续审理，并无实际意义，且增加讼累浪费司法资源。故对一审法院存在的不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十二月一日
书 记 员 韦若莎