山西省吕梁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）晋11行初32号
原告马俊义。
委托代理人刘平生，山西平生律师事务所律师。
委托代理人张金慧，山西平生律师事务所律师。
被告交口县人民政府，住所地交口县龙泉街16号。
法定代表人乔劲松，县长。
委托代理人筬志伟，交口县人民政府法制办工作人员。
委托代理人黄小玮，交口县人民政府法制办工作人员。
被告山西省交口县国土资源局，住所地交口县龙泉街。
法定代表人王高，局长。
委托代理人郭建伟，山西省交口县国土资源局工作人员。
委托代理人曹建军，山西省交口县国土资源局工作人员。
第三人殷俊恩。
委托代理人殷蕾。
原告马俊义诉被告交口县人民政府、被告山西省交口县国土资源局、第三人殷俊恩土地行政登记一案，本院2016年3月24日立案受理后，分别于同年4月5日、4月5日、4月2日向被告交口县人民政府、被告山西省交口县国土资源局、第三人殷俊恩送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、参加诉讼通知书。同年6月14日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告马俊义及其委托代理人刘平生、张金慧，被告交口县人民政府的委托代理人筬志伟、黄小玮，被告山西省交口县国土资源局的委托代理人郭建伟、曹建军，第三人殷俊恩的委托代理人殷蕾到庭参加了诉讼。二被告的负责人因客观原因未到庭，向本院提交书面情况说明。本案现已审理终结。
原告马俊义起诉的主要事实和理由为，原告与第三人殷俊恩系同母异父兄弟。1992年交口县开展全县农村集体土地确权登记，位于交口县回龙乡田堡村，属于原告及周铁兰（原告母亲，已故）、马金旺（原告大哥，已故）、马银旺（原告二哥，已故）、张林芝（马银旺之妻，已故）、马云珍（马银旺与张林芝之女）、马贵福（马金旺之子）等人所有的16孔窑洞经山西省交口县国土资源局审批、交口县人民政府确认后，登记在殷俊恩一人名下，并于1994年6月30日登记造册，核发交政集建(92)字第01063号《集体土地建设用地使用证》。原告得知上述房产被错误登记，先后与第三人殷俊恩交涉，多次向二被告反映，要求办理更正登记，均未果。2016年3月9日，山西省交口县国土资源局作出交国土资发(2016)17号答复意见，其中第二项调查情况为“经我局向殷俊恩本人调查，殷俊恩表示在1992年调查登记发证时父母亲已过世，其余兄弟三人都不在家，暂时先登记在自己名下，现兄弟四人至今没有分家，待弟兄们友好协商达成分配协议后，再依据协议内容申请变更登记”。据此证实，二被告把土地使用权属于多人的房产草率审批、登记在一人名下并核发土地使用证，调查事实不清，颁证程序违法，登记错误。请求依法撤销由山西省交口县国土资源局审批、交口县人民政府核发的交政集建(92)字第01063号《集体土地建设用地使用证》；诉讼费用由二被告承担。
被告交口县人民政府辩称，一、1994年6月30日，山西省交口县国土资源局代表答辩人给第三人核发交政集建(92)字第01063号《集体土地建设用地使用证》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当判决驳回原告的诉讼请求。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被诉行政行为发生于1994年6月30日，原告于2016年3月提起行政诉讼，超过法定最长起诉期限，应当裁定驳回原告的起诉。三、原告与第三人因16孔窑洞的权属发生争议，属于民事诉讼的范畴，原告应在解决民事纠纷之后再行申请办理变更登记。四、答辩理由第一条需要提供的证据与山西省交口县国土资源局的举证相同。综上，因原告起诉缺乏事实和法律根据，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告山西省交口县国土资源局辩称，从1990年开始，本局根据省、地（市）土地管理部门和交口县人民政府的安排部署，对全县所有土地所有权和使用权进行确权登记。第三人殷俊恩提出登记申请，经村委、乡镇逐级审核，本局依据土地登记的有关规定，将位于交口县回龙乡田堡村殷俊恩的一处老宅16孔窑洞的宅基地使用权登记在殷俊恩名下。1994年交口县人民政府给殷俊恩颁发了《集体土地建设用地使用证》。20多年来，无人提出异议。2015年4月，原告马俊义向本局提出房产更正登记申请书，后又到交口县信访局信访，本局依据相关规定答复原告，应在异议登记之日起15日内向登记机构提供法院或仲裁机构处理情况的书面证明，如15日届满未提供书面证明材料的，权利人可以申请办理异议登记注销手续。但原告至今没有提出异议登记和进行民事诉讼，而是提起了行政诉讼。本局依据土地管理法的相关规定，办理的土地使用权登记手续，程序合法。本案的实质是原告和第三人对房产所有权的争议，原告应提起民事诉讼解决，待有处理结果，到本局办理土地使用权变更登记手续。本案土地使用权登记、发证时间为1994年6月，根据我国行政诉讼法的规定，原告的起诉超过20年的最长起诉期限，请求驳回原告的起诉。
第三人殷俊恩述称,原告请求撤销的土地使用证是合法的。土地使用证是1994年7月2日或3日交给第三人的。
被告交口县人民政府、山西省交口县国土资源局就原告的起诉是否超过起诉期限的争议焦点在法定举证期间提供证据：1、第三人的居民宅基用地登记申请、调查、审批表。2、《集体土地建设用地使用证》。
原告对二被告提供的证据，认为土地使用证填写时间是1994年6月30日，并非发证的日期。行政行为的作出，包括两方面，即行政行为文书的制作与行政行为文书送达相对人，送达后行政行为视为作出。所以，起诉期限的起算应从作出之日起算，不应从填写的时间计算。第三人对二被告提供的证据无异议。
原告就其起诉是否超过起诉期限的争议焦点提供法律依据，1989年的《土地登记规则》和1995年的《土地登记规则》。《土地登记规则》确定两个事项，一是土地登记审核结果由土地管理部门予以公告；二是相对人在土地证书签收薄上签收，土地使用证才算核发，即以相对人收到证书为准。二被告没有土地登记簿，也没有公告，所以行政行为的时间不确定，故原告的起诉没有超过起诉期限。
二被告对原告提供的法律依据，认为县政府核发证书的时间是1994年，所以不应当适用1995年出台的规则。被告有签收薄，因年代久远未找到。颁发证件是严格按照交政发（1992）31号文件规定办理的，程序合法。第三人认为土地使用证是土地管理部门工作人员在1994年7月3日左右在第三人所在村交给第三人的，原告的起诉超过起诉期限。
本院认为，原告起诉请求撤销的《集体土地建设用地使用证》，由被告交口县人民政府1994年6月30日为第三人核发。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，从行政机关作出行政行为之日起法律保护的最长期限为20年。从被告为第三人核发《集体土地建设用地使用证》之日起，至2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之日，原告的起诉期限已经届满。因最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定适用最长起诉期限20年，并不以送达相对人为行政行为作出的起算点，故原告以被告没有土地登记薄签收记录、未经公告不能确定行政行为作出时间的理由不成立，原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告马俊义的起诉。
案件受理费50元，退还原告马俊义。
如不服本裁定，可在接到本裁定之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数，提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 李俊泓
审判员 刘云兰
审判员 刘慧平
二〇一六年九月六日
书记员 郝小燕
附:本裁定适用的相关法律依据
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。