贵州省毕节市七星关区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0502行初31号
原告周菊英，女，汉族，1968年3月7日出生，贵州省威宁县人，住威宁彝族回族苗族自治县。
委托代理人王强，贵州勤维律师事务所律师（特别授权代理）。
委托代理人张红旺，贵州勤维律师事务所律师（一般授权代理）。
被告威宁彝族回族苗族自治县国土资源局（下称：威宁县国土局）。
法定代表人王文平，该局局长。
委托代理人陈祖琼，该局副局长（特别授权代理）。
委托代理人吴平，该局工作人员（特别授权代理）。
原告周菊英不服被告威宁县国土局作出的威国土资执罚[2016]13号《行政处罚决定书》，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月29日立案后，于2017年4月17日向被告威宁县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王强、被告威宁县国土局委托代理人吴平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告威宁县国土局于2016年12月13日对原告周菊英和孔令刚、孔祥鲜、孔令岗、孔德辉、孔正学、孔德开、孔祥荣、孔令文、李琴等作出威国土资执罚[2016]13号《行政处罚决定书》，认定孔祥鲜、孔正学、孔令岗、周菊英、孔德辉、孔才尔、孔德开、孔祥荣、孔令文、李琴等十户未经批准擅自在威宁县××镇××村，占地2756.61平方米建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条之规定，对原告给予责令在30日内改正破坏耕地的行为，对破坏4.13亩耕地种植条件的行为，处以每亩27，600元耕地开垦费罚款，罚款共计113，988元的行政处罚。
原告周菊英诉称：一、被告作出的处罚认定事实不清、证据不足。2011年孔德开与孔德辉、孔正学、孔令刚、周菊英、孔祥鲜、孔才尔、孔令文、孔祥荣、李琴等九人合伙开办“威宁县黔珠山庄”，并依法办理了工商注册登记，在建房过程中，威宁××××镇人民政府对此作了资金扶持，现威宁县国土局作出与草海镇人民政府相反的行政行为，有违公平原则。被告在调查处罚过程中，均以“威宁县黔珠山庄”违法为由进行调查，但调查终结后，却对原告等十人共同予以处罚，前后矛盾，认定事实不清。原告等十人在听证过程中要求被告出具相关证据原件，但被告未能提供或只出示复印件，明显违反法律规定。二、被告作出处罚程序违法。被告在执法过程中，调查人员未向被调查人等出示执法证件，且在原告等十人要求听证后，被告未在听证前7日将听证时间、地点等告知原告，而是在听证两天前才将在听证时间、地点等予以告知，在听证中，听证主持人与原告等十人展开辩论，不符合听证程序中对主持人公正、中立的要求。三、原告的建房行为已过追究时效。原告等十人建房是在2011年，并于2012建设完工，已早超过两年追究时效，被告不应在2016年对原告等十人进行处罚。被告威宁县国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，特诉至法院，请求依法撤销被告作出的威国土资执罚[2016]13号《行政处罚决定书》。
原告周菊英向本院提交了以下证据、依据：
1、中共威宁彝族回族苗族自治县委[2011]13号《中共威宁自治县委、威宁自治县人民政府关于坚持统筹发展、强力推进2011年生态文明家园建设的实施意见》，证明原告的建房符合政策精神且在“黔西北民居”规划区内，原告等十人建房得到政府许可和投资，未违反相关规划；
2、2011年生态文明家园“黔西北民居”建设资金发放农户花名册，证明原告等十人建房行为是一家一户建房，不是以“威宁县黔珠山庄”名义建房且原告等十人建房是得到威宁县政府批准和鼓励。
被告威宁县国土局辨称：一、原告的违法事实客观存在。根据上级部门安排，被告于2016年9月20日对原告等十户修建的“威宁县黔珠山庄”非法占地建房一案进行立案调查，通过对原告等十户进行询问，证明建房及山庄附属设施等土地来源于原告等十户出资或出地，“威宁县黔珠山庄”的房屋及附属设施于2011年开始修建，并于2012年修建完工。威宁县××镇××村村委会证实，“威宁县黔珠山庄”修建的房屋等未向有权机关申请建设用地审批，且根据被告出具的规划说明，“威宁县黔珠山庄”用地土地利用现状属一般用地，建设用地管制属禁止建设用地区，土地用途属生态环境安全控制区。二、被告作出的行政行为程序合法。在作出处罚前，被告依法送达《听证告知书》告知原告等十户陈述、申辩的权利，在听证中，原告要求查看原告等十户占地建房片区的总体规划图和详细规划，在处罚决定作出后已一并送达。三、根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态，故原告等的违法行为未超过追诉期。综上，被告对原告等作出的威国土资执罚[2016]13号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告威宁县国土局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：
1、《立案呈批表》、《处理呈批表》，证明立案查处，程序合法；
2、《询问笔录》，证明被处罚人违法占用土地的违法行为；
3、《合同》、《陈述材料》，证明原告等十户共同违法用地；
4、《现场勘测笔录》、《黔珠山庄宗地图》，证明原告等违法占地面积；
5、《威宁县东山村村民委员会证明》、《说明》，证明原告等建房未经批准，违规影响草海生态；
6、《听证告知书》、《通知书》、《调查报告》、《听证笔录》，证明被告依法履行听证，程序合法。
7、《行政处罚决定书》、《送达回执》，证明作出处罚决定并予以送达，程序合法。
经庭审质证，被告威宁县国土局对原告提交的第1组证据真实性无异议，但认为在“黔西北民居”规划区内建房也不能违法规定，达不到原告的证明目的。对第2组证据真实性无异议，但认为李文选所注明的内容是虚假的，补助款不是修建“威宁县黔珠山庄”，达不到原告的证明目的；原告对被告威宁县国土局提交的第1组证据无异议。对第2组证据的合法性、客观性、关联性有异议，认为被告执法人员询问时未说明身份和出示执法证，也未告知调查目的和原告等十人的违法行为，系被告误导令原告等认为调查是可获得国家补助，且询问内容是针对黔珠山庄，未针对村民个人，达不到被告的证明目的。对第3组证据中《合同》的合法性、客观性、关联性有异议，认为合同是按被告要求原告等人在不明所以的情况下临时签订，事实上原告等订立的是口头合同，对《陈述材料》的真实性无异议，但达不到被告的证明目的。对第4组证据的合法性、客观性、关联性有异议，认为《现场勘测笔录》勘测人、执法人员应是两人以上，记录人应是勘测单位人员，而不应是被告工作人员，且在勘测时应通知原告等人到场，并向原告等人说明勘测的用途、内容等。《黔珠山庄宗地图》与听证程序中出示的不一致，无勘测人资质等证明材料，无委托手续，达不到被告的证明目的。对第5组证据中《威宁县东山村村民委员会证明》真实性有异议，认为证明内容中有涂改痕迹。对《说明》合法性、真实性、关联性有异议，该份证据与听证程序中的不一致，系被告自己出具说明证明被告的行为合法，达不到被告的证明目的。对第6组证据的合法性有异议，听证未按规定提前7日告知听证时间、地点，听证主持人在听证中与原告方辩论，未保持中立，达不到被告的证明目的。对第7组证据中《送达回执》有异议，认为《处罚决定书》只送达了原告孔德开一人，达不到被告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第1组证据是威宁县人民政府的政策性文件，不是法律规定的使用土地的法定审批手续，不能证明原告等已取得相应审批、合法建房，本院依法不予采信。第2组证据系生态文明家园“黔西北民居”建设资金发放情况，该证据可证明原告等十户以“黔西北民居”名义获得建房补助，建房地点位于威宁××××镇裸裸山“威宁县黔珠山庄”，能证明原告等十户合伙共同筹建山庄的事实，本院依法予以采信。被告威宁县国土局提交的第1组证据能证实本案案件的由来，具有证据的客观、合法、关联性，且原告无异议，本院依法予以采信。第2组证据系对原告等人的《询问笔录》，原告等人虽对该组证据有异议，但该组证据均是原告等人对“威宁县黔珠山庄”具体情况的陈述，符合客观实际，本院依法予以采信。第3组证据中《合同》系原告等人自行签订，且与原告等人的口头协议并无矛盾，本院依法予以采信，《陈述材料》系原告等人向被告提供，原告也不持异议，本院依法予以采信。第4组证据中《现场勘测笔录》有勘测单位人员、孔令文、被告工作人员签名，该组证据客观、真实，本院依法予以采信，《黔珠山庄宗地图》在听证程序中，听证主持人已明确表明承办单位未盖印章，但提交本院时盖有贵州盎盛矿产资源开发有限公司印章，与听证中出示的不相一致，本院依法不予采信。第5组证据符合证据的客观、合法、关联性，本院依法予以采信。第6组证据能证明被告依原告申请进行了听证，履行了法定职责，本院依法予以采信。第7组符合证据的客观、合法、关联性，本院依法予以采信。
经审理查明，2011年，孔祥鲜、孔德开、孔正学、孔令岗、周菊英、孔令文、孔才尔、孔德辉、孔祥荣、李琴等十人经协商，达成合伙协议，以位于威宁县××镇××村的土地入伙，共同建设开办“威宁县黔珠山庄”。2011年“威宁县黔珠山庄”开始建设，于2012年建设完工后，2012年6月21日办理了《个人独资企业营业执照》，企业名称为“威宁县黔珠山庄”，投资人为孔德开。2016年9月20日，威宁县国土局以“威宁县黔珠山庄”涉嫌非法占地建房破坏耕地为由予以立案调查。调查终结后，威宁县国土局于2016年12月13日作出威国土资执罚[2016]13号《行政处罚决定书》，对原告等十人给予责令在30日内改正破坏耕地的行为，对破坏的4.13亩耕地种植条件的行为，处以每亩27600元耕地开垦费罚款，罚款共计113988元的行政处罚。原告不服，向我院提起行政诉讼。
本院认为：一、根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”之规定，本案原告与孔德开等九人于2011年约定以土地或出资入伙共同开办山庄后，便修建开办“威宁县黔珠山庄”，2012年完工后，便以孔德开为投资人设立个人独资企业“威宁县黔珠山庄”，原告与孔德开等九人是内部合伙协议，对外是以个人独资企业“威宁县黔珠山庄”的名义进行经营活动，且在2011年达成合伙协议后，修建房屋的目的是开办“威宁县黔珠山庄”，在涉案耕地上建房行为是“威宁县黔珠山庄”的筹建、准备行为，故应承担相应违法责任的应是“威宁县黔珠山庄”而非其内部合伙人。二、2016年11月18日被告作出听证通知书告知原告于2016年11月22日召开听证，在听证中，听证主持人对案件承办人提交的第三方勘测图纸表示予以认可不符合关于听证主持人中立、客观的规定，听证程序违法。三、《国土资源行政处罚办法》第三十一条第二款：“违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》，分别送达当事人。行政处罚决定书应当明确给予每个当事人的处罚内容。”之规定，被告也应分别送达《行政处罚决定书》，但被告只送达孔德开，程序违法。综上，本案被告对违法主体事实认定证据不足，听证、送达违反法定程序，被告作出的行政处罚应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告威宁彝族回族苗族自治县国土资源局于2016年12月13日作出的威国土资执罚[2016]13号《行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50.00元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 王 建 新
人民陪审员 谢 忠 红
人民陪审员 李 静
二〇一七年九月二十八日
书 记 员 黄成章（代）