广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初798号
原告叶灿良，男，1981年12月31日出生，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人郑勇，广东都汇律师事务所律师。
委托代理人徐志坚，广东都汇律师事务所律师。
被告佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。
法定代表人黄伟明，镇长。
委托代理人吴咏瑜，该府工作人员。
第三人佛山市南海区大沥镇雅瑶村锦北股份合作经济社，住所地佛山市南海区大沥镇雅瑶村。
负责人谭永星，社长。
原告叶灿良诉被告佛山市南海区大沥镇人民政府履行法定职责纠纷一案，原告于2017年6月28日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市南海区大沥镇雅瑶村锦北股份合作经济社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2017年8月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人徐志坚，被告的委托代理人吴咏瑜到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。
被告于2017年2月10日作出《关于叶灿良申请股东资格确认的答复》，根据《广东省农村集体经济组织管理办法》第十五条：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定，经调查，由于原告的户籍曾迁出、迁入农村集体经济组织，故应当由户籍所在地的集体经济组织依法对原告是否具备股东资格进行确定。原告对此答复不服，向本院提起行政诉讼。
原告诉称，原告自1981年12月31日出生即是佛山市南海区大沥镇雅瑶村村民。1989年，因兴建佛广高速公路政府征地的原因，原告迁出户口，有部分村民在1992年至1996年期间又回村入股，剩余包括原告在内的部分人员尚未得知村内政策。2002年3月31日，经所在村民小组扩大会议及大会通过，包括原告在内的部分原高速迁出人员由入户即日起8年后才能入股份，并签定协议。原告于2005年已入户至第三人处，现已过双方约定的8年时间，第三人对原告提出的股东资格确认并无异议，其提出需要政府行政确认才予以正式认可。根据2002年的协议，自2013年起原告具有第三人的股东资格，并享有相应的股东权利。2016年12月14日，原告向被告提出股东资格的行政确认，2017年2月10日，被告作出《关于叶绍辉申请股东资格确认的答复》，认为应当由户籍所在地的集体经济组织依法对其是否具备成员资格、是否具备股东资格进确认。原告认为，被告所作的答复不符合法定的程序，其答复不属行政确认。
综上所述，原告与第三人产生了股东资格的纠纷，被告应当基于事实和法律依法对原告是否具有股东资格作出行政确认，被告所作出的答复不符合法定程序。为维护自身合法权益，原告向法院依法提起诉讼，请求依法判决：1.被告对原告是否具备集体经济组织成员、股东资格作出有效的行政确认；2.由被告承担本案的诉讼费用。
原告在诉讼中提供了以下证据：
1.原告的身份证、被告的组织机构代码证，证明原告、被告主体适格。
2.《股东资格确认申请书》、户口本、2002年的《协议》、2002年的《证明》、快递单，证明原告通过邮寄的形式向被告寄送了申请书及相关的材料。
3.《关于叶灿良申请股东资格确认的答复》，证实被告已收到原告的申请书，却没有依法定职权作出行政处理决定书，而是作出所谓的答复，被告属行政不作为。
被告辩称，一、被告在法定职权范围内对原告的申请作出答复。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，基层人民政府依法有权可以对农村集体经济组织成员资格的确定进行处理，因此被告根据南办发〔2013〕43号文《关于建立运用行政及司法手段调处农村股权纠纷工作机制的意见》结合实际情况向原告作出答复符合现行法律规定。其次，根据现行的法律法规及政策性文件，农村集体经济组织成员资格界定程序未有相关的法律规定加以规范，因此被告根据已经核实的事实向原告出具答复，符合现行的法律法规及政策性文件的规定。
二、被告向原告作出的答复认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。1.被告依法就原告反映的内容进行调查核实后，指引原告通过其户籍所在的农村集体经济组织按照法定程序确定其成员资格符合法律规定。经调查核实，原告出生于1981年12月31日，出生后入户大沥镇雅瑶锦北村。1989年6月15日，原告将其户籍从大沥镇雅瑶锦北村迁出迁往大沥镇雅瑶居委会466号，为居民户口。1990年1月22日，原告由大沥镇雅瑶居委会466号迁入大沥镇江南路化工厂楼。2004年6月30日，佛山市实行户籍改革，全市户籍人口统一登记为“佛山市居民户口”，经公安机关核实，原告的户口性质在2004年7月1日前登记为居民。2005年2月25日，原告将其户口由大沥镇江南路化工厂楼迁入大沥镇雅瑶锦北村桃园二街一巷3号。2002年6月13日，雅瑶锦北村民小组出具《证明》，协助原告办理户口迁移手续，但原告并未在2004年6月30日前将其户口迁入锦北村的农业户口。而原告反映其与南海市大沥区雅瑶村民委员会锦北村民小组签订《协议》。另查明，2004年4月1日实施的《雅瑶股份合作制章程》第八条规定明确，第三人对2004年3月31日前、在大沥镇雅瑶锦北村辖区范围内符合条件的在册农业人口按照该章程的相关规定以无偿配股或出资购股的方式确认农村集体经济组织成员资格。同时，该章程的第十条规定明确，在2004年4月1日后，第三人农村集体经济组织成员新娶入的农业户籍妇女、合理生育或合法收养的农业户籍小孩及未购满股的股东可以申请出资购股，但是需要经第三人董事会批准及张榜公示后方可以出资购股。根据1990年6月1日生效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（2006年10月1日废止）第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委会同意,均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员。户口迁出者，除社章另有规定外，其社员资格随之取消；其权利、义务在办理终止承包合同、清理债权债务等有关手续后，亦同时终止。”因原告的户籍在1989年6月15日起已经迁出第三人所在地，所以其社员资格亦随之取消。按照上述法律规定，农村集体经济组织的社委会是对其辖区内的农民是否具有农村集体经济组织社员资格进行确认。在2004年6月30日佛山市户籍改革前，农民与居民的区别通过其户籍性质已能够进行准确区分。根据公安机关出具的材料证明，原告在2004年6月30日前其户籍性质为居民，并且原告当时的户口不在第三人所在地辖区内，因此原告在2005年迁入第三人所在地时，其不符合《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定取得农村集体经济组织成员资格的条件。其次，虽然雅瑶锦北村民小组与原告签订《协议》，但是由于原告在该《协议》签订时仍为居民，不具有《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定取得农村集体经济组织成员资格必须为农民的这一条件，因此该《协议》并不能够作为认定原告具有农村集体经济组织成员资格的依据。同时，经济社与原告均为平等主体，原告与经济社签订的协议的真实性、合法性及有效性属于民事诉讼争议解决范围，属于另一个法律关系，与被告之间的行政行为纠纷不属于同一法律范畴。因此，原告与第三人之间的合同纠纷应通过民事诉讼途径解决。再次，按照2006年10月1日生效的《广东省农村集体经济组织管理办法》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”由于原告的户籍曾发生变动，按照法律规定，其是否具有农村集体经济组织成员资格需要其户籍所在的农村集体经济组织按照法定程序进行确认。因此，被告在答复中指引原告通过其户籍所在的农村集体经济组织按照法定程序确定其成员资格符合法律规定。
三、该答复行为并未对原告的权利义务产生影响，按照法律规定属于不可诉的行政行为。1.被告于2017年2月10日作出的《关于叶灿良申请申请股东资格确认的答复》是对被告于2015年4月23日向原告送达的《关于叶灿良申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》的再次确认。2015年1月19日，原告通过律师向被告提交《行政裁决申请书》，申请事项为要求被告确认原告具有经济社的成员资格及股东资格。被告经核实原告的情况后，于2015年4月23日向原告送达《关于叶灿良申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》。原告在知道被告作出的行政行为后，在《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内并未向相关的部门提出诉讼或复议的申请，因此被告作出《关于叶灿良申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》已依法生效。因此，被告于2017年2月10日作出的《关于叶灿良申请股东资格确认的答复》并未对原告的权利义务产生实际影响。2.根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款，原告的户口曾迁出、迁入经济社所在地，依法属于由经济社按照相关程序对其是否具有农村集体经济组织成员资格进行确认，而被告作为行政部门，不是上述法律规定对原告这一情况的人员作出资格认定的主体，因此被告于2017年2月10日依法向原告作出的《关于叶灿良申请股东资格确认的答复》并未对原告的权利义务产生实际影响。综上所述，被告在作出行政行为的过程中认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，因此请法院依法判决，驳回原告的诉讼请求。
被告在诉讼中向本院提供了以下证据、依据：
1.被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格。
2.2015年1月19日原告提交的《行政裁决申请书》、原告及其父母、配偶的身份证、户口本、结婚证及计生资料、原告母亲的成员证、股权证、原告及其儿女三人的《出生证》、2002年的《证明》、《协议》、被告出具的《告知书》、雅瑶社区及公安机关出具的户籍底册、2015年4月20日被告出具的《关于叶灿良申请确认农村集体经济组织成员资格的回复》及送达回证，证明被告于2015年1月17日依法受理原告提出的申请，经审查原告反映的情况，确认原告并未与锦北村民小组签订协议且其户口发生变动，被告于2015年4月20日作出行政行为并依法送达原告。
3.2016年12月14日提交的《股东资格确认申请书》、原告的身份证、户口本、第三人的组织机构代码证、其父母的身份证、结婚证、其母亲的成员证及股权证、2002年6月13日的《协议》、2002年的《证明》，证明被告依法收取原告于2016年12月14日提出的《股东资格确认申请书》及相关资料。
4.公安部门出具的《户口册》及《佛山市居民户口性质登记证明》；《雅瑶股份合作制章程》、第三人的《广东省农村集体经济组织证明书》，证明原告不符合章程及法律规定直接取得农村集体经济组织成员资格的条件。
5.2017年2月10日被告依法向原告作出的《关于叶灿良申请股东资格确认的答复》及邮寄送达情况，证明被告依法作出行政行为并送达给原告。
被告在诉讼中提交的法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》，证明被告具有作出行政处理决定的职权及适用的法律依据。
第三人在诉讼中既无答辩也未向法庭提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据，被告对其真实性无异议的部分，本院依法予以采纳；原告提供的证据《协议》、《证明》，与本案被诉的行政不作为无关联，本院不予采纳。被告提供的证据，原告对其真实性均无异议，本院依法予以确认。
经审理查明，原告出生于1981年12月31日，出生后入户大沥镇雅瑶锦北村，1989年6月15日，原告将其户籍迁往大沥镇雅瑶居委会466号，1990年1月22日，原告由大沥镇雅瑶居委会466号迁入大沥镇江南路化工厂楼，2005年2月25日，原告将其户口由大沥镇江南路化工厂楼迁入大沥镇雅瑶锦北村桃园二街一巷3号。2016年12月14日，原告向被告提交《股东资格确认申请书》等资料，请求被告确认其具有第三人的股东资格。经核查，被告于2017年2月10日作出《关于叶灿良申请确认股东资格的答复》，认为根据《广东省农村集体经济组织管理办法》第十五条规定，经调查，由于原告的户籍曾迁出、迁入农村集体经济组织，故应当由户籍所在地的集体经济组织依法对原告是否具备股东资格进行确定。原告于2017年2月14日收到上述答复。原告认为被告收到原告上述申请后，仅对其作出答复，但未有对原告申请事项作出行政确认，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。本案中，原告认为自己的合法权益受到侵害，申请被告处理，被告本应就原告的申请作出原告是否具备第三人股东资格的行政处理决定。但是，被告在收到原告的《股东资格确认申请书》等资料后，仅作出书面答复，没有依职权作出行政处理决定，于法无据，属于行政不作为，被告应当对原告的申请作出行政处理决定。
综上，原告要求被告对其是否具备集体经济组织成员、股东资格作出有效的行政确认的请求事实清楚、证据充分，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告佛山市南海区大沥镇人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内对原告叶灿良于2016年12月14日的申请作出行政处理决定。
本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市南海区大沥镇人民政府负担。对原告已预交的诉讼费用，在本判决发生法律效力后经原告申请，本院予以退还原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 喻景鹏
人民陪审员 陆意玲
人民陪审员 高莹莹
二〇一七年十月十七日
书 记 员 胡怿之