西安铁路运输法院行 政 裁 定 书（2017）陕7102行初649号原告姜新，原告崔会娟，原告舒军，曲街道办事处。法定代表人闫小安，主任。委托代理人安鹏飞，该街办工作人员。委托代理人付金，陕西长华律师事务所律师。原告姜新、崔会娟、舒军诉被告西安市长安区韦曲街道办事处（以下简称韦曲街道办）不履行法定职责一案，于2017年4月6日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月7日受理后，于2017年4月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月26日公开开庭审理了本案。原告姜新、崔会娟、舒军，被告韦曲街道办的委托代理人安鹏飞、付金到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年12月22日，姜新、舒军、尚艳红等130人通过国内挂号信，向被告韦曲街道办邮寄一份《申店社区书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计的申请》。被告在原告起诉前未作出处理决定。原告姜新、崔会娟、舒军诉称，原告于2016年12月22日，代表申店社区群众，以挂号信形式向长安区韦曲街道办事处，递交了《申店社区书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计的申请》，要求对申店社区书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计。被告韦曲街道办却始终未予答复或者履行其职责。现原告根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条“村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计。”第六款规定“本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布。”根据《地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“保障公民的人身权利、民主权利”和《公务员法》第十二条第二款“按照规定的权限和程序认真履行职责。”以及《行政诉讼法》第五十四条第三款“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”之规定，对被告提起行政诉讼。现原告诉至法院请求：1.判令被告对原告等2016年12月22日递交的《申店社区书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计的申请》做出答复；2.诉讼费用由被告承担。原告为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1.国内挂号信函收件；2.申店社区书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计的申请。证明2016年12月22日提交的申请，被告未答复。被告韦曲街道办辩称，韦曲街办不具有该法定职责，理由是：行政机关的职责来源于法律法规的明确授权，至今，没有一部法律法规授权街道办事处对社区干部任职期间进行经济责任审计的职权。原告依据中央纪委等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》第四条第一款的规定，但我们认为该《意见》属于规范性法律文件，不属于行政法上的法律法规，其法律位阶甚至低于规章，因此，该《意见》的规定不能为行政机关设定职权。该《意见》第四条第一款规定的经济责任审计对象是村委会负责经济事务的干部，其并未涉及社区干部，而本案原告要求对申店社区主任进行经济责任审计，属于对象错误。该《意见》第四条第一款规定的经济责任审计实施主体是县级以上人民政府农业部门、财政部门或者乡级人民政府，韦曲街道办事处属于长安区人民政府的派出机构，其不属于乡镇人民政府，因此，韦曲街道办事处不是该《意见》规定的负责对村干部进行经济责任审计的行政主体，其当然无该法定职责。长安区人民政府也从未授权或安排过韦曲街办对辖区社区或村民委员会干部任职期间进行经济责任审计的行政事务，长安区财政部门也因此没有给韦曲街办拨付进行上述行政事务的经费，韦曲街办又如何能实施该项行政事务呢？综上所述，我们认为韦曲街道办事处是没有对申店社区主任张尚林进行任职期间经济责任审计的法定职责，原告要求韦曲街道办事处履行对申店社区主任张尚林进行任职期间经济责任审计的法定职责，是没有法律依据的，是不能成立的。三原告没有诉权。《行政诉讼法》第十二条第六项仅仅规定了公民可对行政机关不履行保护人身、财产等合法权益的法定职责提起行政诉讼的权利，本案三原告的诉请，不属于上述法律规定的人民法院受理行政案件的范围；根据十二部委《意见》规定，本村五分之一的村民有权要求对村干部任职期间进行经济责任审计，但三原告所在的原申店村村民委员会早已在2012年9月份进行了城改后改制为申店社区，不再是申店村村民委员会了，而原告等原申店村村民也成为了申店社区居民，不再是申店村村民，上述十二部委《意见》并未规定社区居民具有要求对社区干部进行经济责任审计的权利。2016年12月22日，包括三原告在内的申店社区130位居民依据十二部委印发的《意见》第四条第一项向韦曲街办提出对申店社区主任张尚林进行任职期间经济责任审计，即便是申店社区五分之一以上居民有权要求韦曲街办对社区主任张尚林任职期间进行经济责任审计，那么，依据《意见》的规定，在韦曲街办不履行上述职责下，也只能由五分之一以上曾向韦曲街办提出申请的申店社区居民来行使诉权，原告三人是无权起诉的，因为这是一项民主性诉权。综上所述，无论是从程序层面还是从实体层面上讲，三原告此诉都是不能成立的，贵院应当依法裁定驳回三原告的起诉。被告韦曲街道办为证明其答辩意见，向本院提交了以下证据：1.长会专审字（2015）第559号关于对西安市长安区韦曲街道申店社区居民委员会财务收支情况的审计报告2.长会专审字（2017）第111号关于对西安市长安区韦曲街道办事处申店社区财务收支情况的审计报告证明被告已经给三原告作出口头答复，同时也按照原告的申请，对申店社区的财务安排进行了审计工作。被告不存在行政不作为。经审理查明，2016年12月22日，姜新、舒军、尚艳红等130人通过国内挂号信，向被告韦曲街道办邮寄一份《申店社区书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计的申请》。被告在原告起诉前未作出处理决定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。依据上述规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。但是，行政诉讼法第二十五条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项同时规定，申请人或原告必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政诉讼中，行政行为的拒绝作出致使申请人或原告的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。需要指出的是，这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，申请人或原告所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人或原告产生法律上的利害关系。简言之，在申请行政机关履行职责类的诉讼中的，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有复议申请权或诉权。在本案中，原告要求被告对申店社区居民委员会书记兼主任张尚林任职期间责任经济审计，其提起的依据却是《中华人民共和国村民委员会组织法》，属于对法律的错误理解。《中华人民共和国居民委员会组织法》第二条规定“社区居民委员会是群众性基层自治组织，担负群众自我管理、自我服务、自我教育的权利义务。”该法并无对居民委员会成员任职和离任经济责任审计的规定，而中央纪委等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》所规范的主体也非社区居民委员会。原告提起的诉讼缺乏请求权基础，不能纳入行政诉讼受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告姜新、崔会娟、舒军的起诉。案件受理费50元，退还原告姜新、崔会娟、舒军。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审判长  翟汉卿审判员  王 玮审判员  王玲莉二〇一七年八月十六日书记员  王亚文附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；