辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）辽02行终556号
上诉人（原审被告）大连市城乡建设委员会，住所地大连市中山区人民路75号。
法定代表人马成恩，系该委员会主任。
委托代理人宋光，系大连市城乡建设委员会燃气处职员。
委托代理人刘颖，系辽宁华夏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）大连益民实业有限公司，住所地大连市甘井子区迎客路8号。
法定代表人杨骥，系该公司总经理。
委托代理人李春满，系该公司办公室主任。
委托代理人侯仁敏，系该公司董事长。
上诉人大连市城乡建设委员会（以下简称市建委）因与被上诉人大连益民实业有限公司（以下简称益民公司）燃气安全事故行政处理决定一案，不服大连市中山区人民法院（2017）辽0202行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市建委委托代理人宋光、刘颖，被上诉人益民公司委托代理人李春满、侯仁敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2015年8月7日11时50分，大连市甘井子区虹桥园2A号楼发生一起液化石油气爆炸事故，造成5人死亡，6人受伤及建筑物损毁。2015年8月8日,被告市建委作出《关于成立甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故联合调查组的通知》（大建委发[2015]280号），该文件载明根据市政府要求，决定成立事故联合调查组，组长由市建委副主任担任，副组长由大连市安全生产监督管理局副局长和大连市甘井子区人民政府副区长担任，成员由大连市公安局、大连市甘井子区城建局、大连市质监局、大连市公安局消防支队等人员组成。事故联合调查组下设现场调查及技术鉴定、询问笔录、协助现场清理及车辆定损、联络协调、信息上报等5个小组。事故联合调查组的职责是，（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。2015年8月14日,被告市建委下属的大连市燃气管理处委托王德和个人进行”液化石油气弯头开裂分析”，2015年8月18日,检测人王德和出具《检测报告》（[2015]检测[材料]字第8-18）,由其署名并附辽宁省司法厅颁发的《司法鉴定人执业证》，执业证号为210009024026。该检测报告结论为：液化石油气管弯头开裂损坏分为如下三个阶段：1.燃气管弯头在按装施工时造成了弯头表面局部开裂损伤（A区）。2.开裂损伤的弯头在周围环境影响下发生了疲劳开裂,疲劳开裂逐步扩展至爆炸发生时（B区）。3.燃气爆炸最终造成了弯头全部断裂（C区）。
2015年8月30日，事故联合调查组出具《大连甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故调查报告》，主要内容为自2015年7月30日起，案涉居民楼居民反映石油气泄漏，益民公司派工作人员多次没有找到漏点，2015年8月7日10时，益民公司工作人员侯连民、杜新元带领两名民工发现4单元西侧地下室的供暖换热站内液化石油气浓度超标，杜新元请示侯连民后,购买了一台由浙江巨风通风设备有限公司生产的型号为CBF-300隔爆型防爆轴流风机，安放在4单元西侧地下室的门口边，开始进行通风排气，20分钟后,11时50分发生爆炸。事故调查报告认定的事故原因是：（一）直接原因：1.虹桥园2A号楼4单元北侧的燃气引入管地下管段的PE弯头开裂，造成液化石油气泄漏,泄露的液化石油气从排水管与地下室墙孔间的缝隙渗入地下室,聚集后形成爆炸性混合气体,遇电火花发生爆炸。2.益民公司从7月30日开始就已经陆续接到居民报修，但未采取及时有效的排查、整改措施。8月5日早至8月7日中午，工作人员杜新元在已经确定室外地下燃气管线有燃气泄漏的情况下，仍先后6次开关燃气总阀，长时间的违规供气。特别是8月7日上午，益民公司在已经确认地下室有大量液化石油气聚集后,仍未启动应急救援预案,没有及时向公安、消防等部门报警，没有立即对周边断电，没有设立警戒区，没有进行人员疏散，缺少必备的应急救援物资，应急处置措施不当，没有及时有效地消除事故隐患,是此次爆炸事故发生的主要原因。（二）间接原因：1.益民公司企业安全生产主体责任不落实，安全管理不到位，管理力量和安全投入明显不足,应急救援物资准备不足,应急救援预案没有落实到具体责任人。特别是在事故发生后，益民公司不是认真吸取事故教训，积极查问题、抓整改，配合当地政府做好群众的善后工作，而是千方百计推脱责任，称该公司用人谨慎，侯连民、杜新元是有十多年丰富经验的老职工，事故与益民公司无关，此行为给调查组的事故调查处理带来较大困难。2.益民公司供气工程档案、资料严重缺失，工程施工不符合《城镇燃气设计规范》（GB50028-2006）、《城镇燃气输配工程施工及验收规范》（GJJ33-2005）、《城镇燃气室内工程施工及验收规范》（CJJ94-2003）和《聚乙烯埋地燃气管道工程技术规程》（CJJ63-95）要求，PE管件不是燃气专用管件，工程存在重大质量缺陷,是此次事故的间接原因。事故调查报告认定该起事故性质为燃气安全责任事故，依据《大连市城市燃气管理条例》（2010年10月25日修正）第三十八条第二款的规定，对益民公司处以上限3万元的处罚。2015年11月6日,被告市建委作出《大连甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故处理决定》（大建委发[2015]381号），主要内容为根据联合调查组出具的《事故调查报告》的处理意见，依据国务院《城镇燃气管理条例》的规定，此次事故性质为燃气安全责任事故；大连益民实业有限公司承担事故全部责任，并告知原告如不服本处理决定，可到辽宁省建设厅或大连市人民政府申请行政复议，或到大连市中山区人民法院提起行政诉讼。该次事故发生后，被告市建委4名相关科室工作人员因玩忽职守罪被追究刑事责任，案件正在审理中，相关民事赔偿案件也正在审理中。
原审法院认为，行政机关作出具体行政行为，应当在法定职权范围内，依照法定程序作出。本案被告市建委作为本地区燃气行政管理部门，对原告益民公司的燃气供气工作负有管理职责，并对被告违反行政法规行为可以处于行政处罚。案涉争议的被告2015年11月6日作出的大建委发[2015]381号处理决定，是被告作为行政管理部门对管理对象即原告益民公司作出的具体行政行为，对案涉事故的性质和责任进行了认定，而该行政行为不论旨意表达及处罚结论均非依据其阐述的国务院《城镇燃气管理条例》和答辩中陈述的《大连市城市燃气管理条例》，而其依据的是大连甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故联合调查组出具的《事故调查报告》，该联合调查组，系依据政府工作要求成立的临时机构，其出具的调查报告，原告对该报告中王德和教授的资质及爆炸现场使用的防爆风机和对比风机型号不同提出异议，但其不属于本案审查范围，也不能作为被告作出案涉争议行政行为的依据；另关于案涉行政行为对民事责任承担的表述，民事责任承担系民事法律关系调整范围，非行政法律关系涵盖内容，相关民事赔偿均可通过民事诉讼救济途径进行，综上被告所为具体行为，因缺少法律依据，不予支持，依法应予以撤销；故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十条第一款第二项的规定，判决撤销被告大连市城乡建设委员会于2015年11月6日作出的《大连甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故处理决定》（大建委发[2015]381号）。
上诉人市建委上诉称，请求依法撤销大连市中山区人民法院（2017）辽0202行初16号行政判决或发回重审。主要事实理由：一、原审法院认定上诉人所作《大连甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故处理决定》缺乏法律依据是错误的。二、原审法院认定事故调查报告中的王德和资质及防爆机型号对比有异议，案涉的具体行政行为缺乏事实依据是错误的。三、原审对燃气供气的事实认定是错误的，本案爆炸事故不是在燃气供气中发生的，而是燃气泄露，即公民在使用煤气的过程中发生的，事故的发生并不是在被上诉人生产和经营的范畴之内。四、事故调查报告是联合调查组所作出的事实认定，是本次事故最具有权威的事实认定，上诉人所作出的事故责任认定不是缺少依据，而是有事实上的依据。五、上诉人所作出的处理决定的旨意表达是对事故责任的认定，也是依据《城镇燃气管理条例》和《大连市城市燃气管理条例》作出的。
被上诉人益民公司答辩称，请求法庭依法驳回上诉人的请求，维持原判。主要理由是：一、根据国家法律法规和政府职权划分，上诉人没有领导事故调查的职权，也没有事故性质和事故责任的独立认定权和批复权。上诉人的行为是超越职权，滥用职权，违法行政。违法所做的《决定》依法必须撤销。二、上诉人所依据的事故《调查报告》不具有合法真实性，是无效的，结论错误，不能作为证据使用。上诉人依据没有生效的文书和错误结论所作出的《决定》依法必须撤销。1.根据国家法律规定，《调查报告》没有经过政府的批准不生效，不能独立作为证据使用。2.上诉人适用法律错误，出具《调查报告》的事故调查组组建程序违法。3.事故调查过程和具体行为违法。4.事故责任的认定违背客观事实，被上诉人是唯一责任人的结论是错误的。事故涉及政府、开发商、建筑商、物业公司、防爆风机生产厂和经销商等多方面的监管、管理和质量等问题，属于典型的”多因一果”事故。被上诉人是本次事故唯一责任人的结论不符合客观事实。
本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，国务院《城镇燃气管理条例》第二条规定，城镇燃气发展规划与应急保障、燃气经营与服务、燃气使用、燃气设施保护、燃气安全事故预防与处理及相关管理活动，适用本条例。第五条规定，国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。第四十三条第一款规定，燃气安全事故经调查确定为责任事故的，应当查明原因、明确责任，并依法予以追究。该条第二款规定，对燃气生产安全事故，依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。《大连市城市燃气管理条例》第四条规定，市及区（市）县燃气主管部门负责本行政区域内的燃气管理工作，具体工作可以由其所属的燃气管理机构实施。市及区（市）县政府有关部门按照职责分工，负责与燃气管理有关的工作。第三十六条规定，城市燃气事故一般由城市燃气行政主管部门会同公安、安全生产等有关部门负责组织调查，查明事故原因，确定事故性质，提出处理意见；属于特大燃气事故由县级以上人民政府组织相关部门进行调查处理。根据上述行政法规和地方性法规的规定，燃气安全事故处理及相关管理活动，应当适用上述国务院《城镇燃气管理条例》和《大连市城市燃气管理条例》；而对燃气生产安全事故，才适用有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定进行报告和调查处理。本案案涉的燃气事故系燃气安全事故，而非燃气生产安全事故，故本案应当适用国务院《城镇燃气管理条例》第四十三条第一款规定，不适用第二款规定。同时，依据上述规定，上诉人市建委作为燃气主管部门，具有对燃气事故组织调查，查明事故原因，确定事故性质，提出处理意见的职责，亦即上诉人具有作出本案被诉行政处理决定的职权。
上诉人市建委于燃气事故发生次日，成立了由市建委牵头，成员单位包括公安、甘井子区城建、市质监、市消防及行业专家组成的液化石油气爆炸事故联合调查组。2015年8月30日，事故联合调查组出具《大连甘井子区虹桥园2A号楼液化石油气爆炸事故调查报告》（简称《事故调查报告》），该报告主要内容包括事故发生经过、事故调查情况、事故原因、事故性质、对事故有关责任人员及责任单位的处理建议等。2015年11月6日，上诉人根据《事故调查报告》中的事故原因分析及事故性质的认定，适用国务院《城镇燃气管理条例》的相关规定，作出被诉行政处理决定，确认此次燃气事故性质为燃气安全责任事故；益民公司承担事故全部责任。综上，上诉人作出的被诉行政处理决定，具有事实根据和法律依据，程序合法。但被诉行政处理决定适用国务院《城镇燃气管理条例》未指明具体法律条款，属适用法律有瑕疵，应予指正。原审法院认为被诉行政处理决定，缺少法律依据，应予撤销的理由不当，本院予以纠正。被上诉人益民公司主张应当适用国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》及其相关规定的理由不成立，本院不予支持。被上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销大连市中山区人民法院（2017）辽0202行初16号行政判决；
二、驳回被上诉人大连益民实业有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人大连益民实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长隋广洲
审判员张国华
审判员许其睿
二○一八年一月三十日
书记员刘媛