新疆生产建设兵团哈密垦区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）哈垦行初字第2号
原告马文钢，男，汉族，1979年5月20日出生。
委托代理人雷艳红（系马文钢之妻），女，汉族，1975年7月30日出生，代理权限特别授权。
委托代理人曹燕，新疆恒生律师事务所律师。代理权限一般代理。
被告新疆哈密垦区公安局。
法定代表人吴江福。
委托代理人胡小玲，女，1977年1月4日出生，代理权限特别授权。
委托代理人江行洋，男，1980年1月26日出生，代理权限特别授权。
原告马文钢不服被告新疆哈密垦区公安局（以下简称哈密垦区公安局）2015年3月5日作出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书，向本院提起诉讼。本院于2015年4月30日受理后，于2015年5月5日向被告哈密垦区公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成由审判员闫瑞鹏担任审判长、代理审判员王圣佳、刘丽娜参加的合议庭于2015年5月27日公开开庭审理了本案。原告马文钢及其委托代理人曹燕、雷艳红，被告哈密垦区公安局的委托代理人胡小玲、江行洋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告哈密垦区公安局于2015年3月5日因原告马文钢扰乱公共秩序作出哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定：给予马文钢行政拘留十日的治安管理处罚。该决定书认定：2015年3月4日马文钢因与火箭农场土地权属纠纷事宜，到北京中南海周边进行上访，扰乱了公共场所秩序。被告哈密垦区公安局认为原告马文钢的上述行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其作出上述处罚决定。
原告马文钢诉称：一、哈密垦区公安局滥用职权，无权处罚。据行政处罚决定书中对原告马文钢的描述，2015年3月4日14时许，原告马文钢与火箭农场土地权属纠纷等事，到北京中南海周边进行上访，扰乱了公共场所秩序，但原告的行为发生在北京中南海周边，而不是哈密垦区公安机关所管辖的区域，且没有北京市公安局所属治安管理职能机构委托执法的委托书。因此，依据《治安管理处罚法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”的规定，哈密垦区公安局无权处罚原告马文钢，哈密垦区公安局对原告马文钢作出行政拘留10天的行为系滥用职权，严重侵害了原告的人身合法权益；二、哈密垦区公安局对原告马文钢作出行政拘留十天的行政处罚法律依据适用错误。哈密垦区公安局对马文钢作出行政拘留十天的行政处罚，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序，很显然不符合马文钢到北京中南海周边寻访的行为。原告马文钢到北京中南海周边没有任何扰乱行为，且中南海区域是属于政府机关所在区域，不属于“其他公共场所”的定义；三、哈密垦区公安局对马文钢行为的界定前后矛盾。哈密垦区公安局是以马文钢的行为“扰乱其他公共秩序”为理由出具行政处罚决定书，但在解除拘留时，以马文钢的行为“扰乱机关秩序”为由予以解除拘留。以此判定，哈密垦区公安局对马文钢到北京寻访的行为没有给出一个正确的评价，而是带着主观打击情绪，做出了一个滥用职权的违法行为。
综上，哈密垦区公安局做出哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书是个错误决定。该决定不尊重客观事实，而且错误地援引了法律条款，其处罚决定与法律相悖。因此，请求依法撤销新疆哈密垦区公安局做出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书；本案的诉讼费及送达费由被告承担。
被告辩称：一、针对原告在诉状中提出的管辖异议，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此北京市公安局西城分局府右街派出所与我局尖尖墩派出所对马文钢在北京中南海周边扰乱公共场所秩序一案均有管辖权。原告马文钢现居住于新疆哈密市八一北路683号，2015年3月4日马文钢因土地纠纷等事宜到北京中南海周边走访，扰乱公共场所秩序。在该案中我局对原告的基本信息更熟悉，对原告的信访事项更了解，调查、取证、告知、处罚、执行更为便捷，我局管辖更为适宜。所以我局并未滥用职权，是有权对原告违法行为进行处罚的。
二、原告于2015年3月4日，因土地权属纠纷等事到非信访接待场所中南海周边走访，是一种扰乱公共场所秩序的违法行为。在2014年12月30日、2014年12月31日，原告就曾在中南海周边、天安门地区走访，被北京市公安局天安门分局治安大队、西城分局府右街派出所民警两次书面训诫，并被火箭农场信访工作人员接回。马文钢自2013年信访以来，各级接访人员均向其宣讲过信访流程，告知其诉求的合法解决途径和程序以及违法信访所产生的后果及应负的相应法律责任。而原告明知信访人应当到指定的接待场所提出信访诉求。中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告是在明知的情况下，依然非法信访的，其行为是故意扰乱了公共场所秩序行为。从法律层面看，公共场所是指车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所等。其他公共场所主要是指礼堂、公共食堂、游泳池、浴池、宾馆、饭店等供不特定多数人随时出入、停留、使用的场所。中南海是国家重要机关办公所在地，其周边是可以供不特定多数人随时出入、停留、使用的场所，完全符合其他公共场所的特征。因此处罚决定书法律依据适用无误。此外，根据《信访条例》第十八条、第二十条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，不能扰乱公共秩序。《中华人民共和国集会游行示威法》对此也有明确的规定，因此马文钢明知中南海周边为非信访场所，被训诫后仍然多次到北京中南海周边进行信访活动，其行为已经严重扰乱中南海周边公共场所的秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对其予以处罚，法律依据无误。
三、对原告提出我局对其违法行为的界定前后矛盾的问题。哈密垦区公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对马文钢扰乱公共场所秩序的行为，以哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书，给予行政拘留十日。在行政拘留所出具的解除拘留证明书中将马文钢的行为填写为扰乱机关秩序，扰乱机关秩序与扰乱公共场所秩序意思接近，扰乱机关秩序不是法律规范表达，并未对马文钢的权利产生实际影响，与哈密垦区公安局认定马文钢行为违法无关。
四、马文钢、雷艳红夫妇多次到北京非正常访，经农场相关人员多次接访劝说后，仍继续到中南海周边上访，企图利用该方式给火箭农场施压来解决问题，而不是通过合法途径解决。尤其是马文钢不顾农场、单位多人的劝解和阻止。专门借国家召开“两会”期间到北京中南海非正常信访，造成了不稳定因素，扰乱了社会治安秩序。
综上所述，我局办理的马文钢扰乱公共场所秩序一案，违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请求哈密垦区人民法院依法判决维持我局做出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书，驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交下列证据：
1、受案登记表一份，用于证实2015年3月4日18时20分，火箭农场委托信访办主任司马义·依拉英来尖尖墩派出所报案，马文钢多次到北京越级上访，扰乱公共场所秩序。派出所受案调查，并接受证据及报案书；传唤证一份，证实哈密垦区公安局依法传唤马文钢接受调查的事实；调取证据通知书一份，证实哈密垦区公安局向十三师信访局、火箭农场信访办调取关于马文钢信访事项的相关材料；处罚告知笔录及复核情况，告知马文钢拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及告知其依法享有陈述权和申辩权，并对马文钢提出的陈述和申辩进行复核的事实；行政处罚审批表一份，用于证实哈密垦区公安局决定对马文钢进行行政处罚的决定及程序；行政处罚决定书一份，用于证实该行政处罚决定书已经向马文钢本人及其家属送达并告知；行政拘留执行回执对及被拘留人员家属通知书，用于证实对马文钢执行拘留并向其家属进行了通知。经质证，原告对被拘留人员家属通知书真实性无异议，但对该证据的合法性不认可，当时原告爱人并未接到被告对原告拘留的通知，只是在晚上接到看守所电话，让她送东西。对其他证据无异议。
2、2014年12月30日，北京市公安局天安门分局治安大队《训诫书》一份，用于证实该治安大队对原告进行训诫，且已明确告知信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映问题；2014年12月31日北京市公安局西城分局府右街派出所《训诫书》一份，用于证实该派出所对原告训诫。明确告知信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映问题；2015年3月4日北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》一份，证明该派出所对原告训诫。明确告知信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出，中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映问题。经质证，原告对该组证据的真实性关联性均不予认可，认为以上证据系复印件，不是原件。对被告持有的三份训诫书的来源也不合法。被告利用三份训诫书作为对原告行政处罚的材料，不能作为定案的依据，该三份训诫书也没有反映出原告对公共场所扰乱行为的定性。
3、2015年3月5日对马文钢的询问笔录一份，用于证实原告因为土地纠纷一事去北京上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所遣送到国家信访救济中心，火箭农场向其讲过法律及信访程序的事实；经质证，原告对该笔录真实性无异议，但认为无法证实原告违法，对原告在信访中存在扰乱公共秩序的行为也反映不出来。
4、2013年12月12日《关于马文钢开荒地的情况说明》一份，用于证实原告的信访事由。经质证，原告对该证据的真实性无异议，但认为该证据只能证明原告存在需要解决的问题，并不能说明原告有违法行为。
5、证人刘建国（十三师信访局工作人员）工作情况说明一份，证实其去北京劝返原告的过程，已经向原告告知其“依法依规反映诉求，通过合法途径维护自身合法权益，如对答复不满意，及时提起复查、复核。”以及“在信访中有违法行为，公安机关将采取措施处置”的事实；证人张超（十三师公安局副局长）工作情况说明一份，证实原告去北京在中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所遣送到马家楼，劝原告“依法逐级信访，不要到非信访地上访。”并为其提供食宿、飞机票的事实；证人赵世海（火箭农场武装部部长）工作情况说明一份，证实其去北京劝返，带离原告离开北京的过程，对原告进行思想疏导和政策解释工作的事实；证人鲍龙章（火箭农场锦绣社区主任）工作情况说明一份，证实2014年12月底及2015年3月其两次去北京将原告接回的过程，原告两次去北京越级上访，三次到非上访接待场所走访，被北京公安局遣送到马家楼。证人曾多次向原告做政策解释和思想工作，告知原告可以去永定门西街国家信访局人民群众接待室反映问题，对两会期间的非法走访行为，法律是不允许的情况；证人阿不列米提·嘎义（火箭农场农三连书记）工作情况说明一份，证实原告在北京非法信访，被北京市公安局训诫，其带原告到北京市接济服务中心，将原告从北京劝返带离的过程；证人张为民（兵团公安局驻京工作人员）工作情况说明一份，证实原告被训诫遣送至马家楼之后接访经过。经质证，原告认为该证据的形式属于证人证言，证人应出庭接受质询，故对该组证据不予认可。
6、2015年3月5日，尖尖墩派出所对火箭农场信访办主任司马义·依拉英的询问笔录一份，该笔录证实原告的信访经过，火箭农场解决、答复原告信访事项的经过，告知原告对农场的答复不服，可以通过诉讼司法程序合理合法维权，不要越级上访；2015年3月5日，哈密垦区公安局对证人火箭农场锦绣社区主任鲍龙章的询问笔录一份，证实鲍龙章两次去北京接访原告及接收训诫书的经过；2015年3月5日，尖尖墩派出所对火箭农场信访办科员周金玲的询问笔录一份，该笔录证实原告多次变更信访诉求，火箭农场多次答复，为原告解决信访事项的经过；2015年3月5日，哈密垦区公安局大营房治安办对十三师信访局局长王书晋的询问笔录一份，证实：2014年以来，雷艳红及家人多次到师机关办公楼上访，师信访局解决原告信访事项的经过，向原告详细宣传信访事项处理流程、期限及当事人的权利义务，在信访事项处理期间，不应越级上访、非访。原告不按程序申请复查、复核处理程序。2015年1月2日马文钢进京非访返回后曾宣传解释过师团相关政策，沟通协商处理方案。经质证，原告对该组证据的真实性认可，但认为以上笔录为原告信访的参与人员所出具，有偏颇之处，带有主观色彩，只能证明原告去北京上访，不能证明原告行为的危害达到了行政拘留十天的程度。没有相应法律规定，原告进行越级上访要对其进行行政处罚。
7、火箭农场信访答复意见书及送达回执单各一份，用于证实火箭农场于2014年1月18日对马文钢的信访事项进行答复，告知其对答复意见书不服，可30日内请求上级单位复查，逾期未提出复查申请的，本答复意见书视为终结性意见；信访答复意见书及送达回执单，用于证实2015年1月27日对马文钢变更后的信访事项再次进行答复，告知其对答复意见书不服，可30日内请求上级单位复查，逾期未提出复查申请的，本答复意见书视为终结性意见；2014年3月7日，马文钢承诺书一份，用于证实原告保证不再违法占用耕地；接访费用说明一份，用于证实因接访马文钢产生了近4万元费用。经质证，原告认为该两份信访答复意见书及送达回执单和本案无关联，而且没有一部法律规定越级上访要进行治安行政处罚，对被告的证明目的不予认可。对原告出具承诺书的真实性不予认可，原告的签字是伪造的，相应单位要承担伪造签名的责任。接访费用说明和本案无关，不予认可。
8、十三师信访联席会议办公室关于十三师火箭农场雷艳红信访事项处理情况汇报一份，用于证实原告自2013年12月开始信访，各级信访部门针对原告的信访事项答复的工作情况；信访情况快报一组，用于证实原告及其亲属在2013年12月至2015年3月期间，多次到北京非正常信访，兵团驻北京信访工作组向十三师信访局反馈的当日信访情况、劝返情况、非访人员稳控与滞留情况以及工作建议等。经质证，原告认为关于十三师火箭农场雷艳红信访事项处理情况汇报系复印件，真实性无法确认，从文件内容可以看出，信访部门处理原告问题，是站在私自侵占土地的角度解决的。在土地纠纷的问题上，原告认为十三师相关信访及土地管理部门没有正确处理解决问题，不存在被告所说相关部门正确对待原告土地纠纷的情况。对信访情况快报，只能证明原告具有上访的行为，但是否具有扰乱公共场所秩序的行为反映不出来。国家信访部门都责令原告所在地政府解决原告土地问题，就可以证明本地政府管辖部门没有解决问题。
9、户籍证明一份，用于证实马文钢具有完全民事行为能力，应为自己的违法行为承担法律责任。经质证，原告对该证据无异议。
经审理查明，2013年以来，原告马文钢因自己耕种的土地及土地旁边的库房被火箭农场城管部门定性为部分违建。后城管部门向其出具了限期整改通知书，限期3天内拆除违建物，并扣押了部分施工工具，后因原告马文钢没有拆除，城管部门强行拆除了马文钢的库房。为此马文钢要求对其土地进行补偿，并为补偿款多次到火箭农场和十三师反映问题。后因马文钢对十三师和火箭农场处理该问题的结果不满意，于2014年12月30日、2014年12月31日、2015年3月4日先后3次进京到中南海、天安门等敏感区域非正常上访。原告分别于2014年12月30日被北京市公安局天安门分局治安大队训诫一次；2014年12月31日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次；2015年3月4日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次，并被送往北京市接济服务中心（俗称马家楼）。为此，火箭农场又指派工作人员两次到北京将原告马文钢接回。
2015年3月4日，火箭农场信访办工作人员司马义.依拉英向哈密垦区公安局尖尖墩派出所报案，认为马文钢对火箭农场房屋拆迁赔偿不满，多次到北京中南海周边进行上访，被北京警方训诫。马文钢多次到北京越级上访的行为扰乱了公共场所秩序，请派出所予以调查处理。
2015年3月5日，哈密垦区公安局作出哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书，该处罚决定书认定：马文钢到北京中南海周边进行上访，扰乱了公共场所秩序，为此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予马文钢行政拘留十日的治安管理处罚。执行方式和期限：送新疆哈密垦区公安局行政拘留所执行行政拘留，执行期限为十日（自2015年3月5日至2015年3月15日）。该决定书送达马文钢后，原告马文钢拒绝签字，哈密垦区公安局依据该决定书对马文钢拘留了十日。2015年4月30日，原告马文钢向本院提起诉讼，请求判令：一、撤销哈密垦区公安局作出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书；二、由被告承担本案诉讼费用。
本院认为，原告马文钢因土地纠纷问题对火箭农场的赔偿不满，向有关部门反映情况，应当采取合法途径反映，采取正确的方式寻求解决。《中华人民共和国信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告马文钢于2014年12月30日、2014年12月31日到北京中南海、天安门敏感区域上访，在北京警方两次训诫后仍未停止其行为，2015年3月4日原告再次到中南海周边上访的事实应认定为原告的行为已经扰乱了公共场所秩序。对原告提出的自己是在北京中南海周边进行上访，并不是哈密垦区公安局的管辖范围，被告对原告的不当上访行为没有管辖权之意见，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案被告对原告在北京天安门、中南海地区涉嫌的治安违法行为行使管辖权并没有违反法律规定，程序合法，对原告该意见本院不予支持。原告马文钢认为被告哈密垦区公安局对其作出行政拘留十天的行政处罚适用法律错误，自己并没有扰乱公共秩序，且中南海区域是属于政府机关所在区域，不属于其他公共场所之请求，因马文钢在2014年12月30日、2014年12月31日到北京天安门、中南海周边上访时被北京公安机关训戒后送往国家信访中心，并告知原告应当到指定的接待场所提出信访诉求，而原告又于2015年3月4日再次到中南海周边、天安门地区上访，显然原告是在明知的情况下，依然非法信访，且中南海是国家重要机关办公所在地，其周边是可以供不特定多数人随时出入、停留、使用的场所，完全符合其他公共场所的特征，因此原告马文钢的行为是故意扰乱公共场所秩序的行为，对原告该请求本院不予支持。对原告马文钢认为在作出行政处罚决定书中将其行为定性为“扰乱公共场所秩序”的行为，在解除拘留时，又以马文钢的行为“扰乱机关秩序”为由予以解除拘留，为此认为哈密垦区公安局对其行为的界定前后矛盾的意见，因哈密垦区公安局在行政处罚决定书时明确载明马文钢的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，属扰乱公共场所秩序的行为，因此其定性是“扰乱其他公共秩序”，且本案所审理的是哈密垦区公安局作出的行政处罚决定书是否合法，对其解除拘留通知书中所书定的“扰乱机关秩序”并不影响该行政处罚决定书的定性，对原告该请求本院不予支持。综上，被告哈密垦区公安局对原告作出的行政处罚决定证据充分、事实清楚、适用法律正确、程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持被告新疆哈密垦区公安局于2015年3月5日作出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告马文钢负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第十三师中级人民法院。
审 判 长 闫瑞鹏
代理审判员 王圣佳
代理审判员 刘丽娜
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 韩石磊