安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）滁行终字第00060号
上诉人（原审第三人）：陈维忠，男，1966年3月14日出生，汉族，农民，住安徽省定远县。
委托代理人：许光琳，定远县西卅店镇法律服务所法律工作者。
委托代理人：刘敏，安徽俊和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：王守霞，女，1950年4月6日出生，汉族，农民，住安徽省定远县。
被上诉人（原审原告）：梅大菊，女，1975年4月6日出生，汉族，农民，住安徽省定远县。
上述二位被上诉人共同的委托代理人：包增春，安徽文得律师事务所律师。
原审被告：定远县人民政府。
法定代表人：王成山，该县县长。
委托代理人：徐培成，安徽省定远县农业委员会农经站站长。
上诉人陈维忠因与被上诉人王守霞、梅大菊、原审被告定远县人民政府农村土地承包经营权行政登记一案，不服安徽省定远县人民法院（2013）定行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明：1995年二轮土地承包时，原定远县斋朗乡桥头村（现并为定城镇友谊村）村民梅传好户以家庭承包方式从原斋朗乡桥头村承包四人土地（梅传好、王守霞夫妇及女儿梅大菊、儿子梅家材四人），合计约12亩。另有水淹田七块，合计约4.2亩。梅传好去世后，因家庭缺乏劳力，2001年10月2日梅传好之子梅家材与第三人陈维忠达成房屋买卖及“地随房走”协议，协议经村干部签字，村委会盖章，该协议已履行。2008年11月10日，梅家材与陈维忠、朱帮霞（陈维忠妻子）再次签订一份关于售房随同承包土地一起售给买方“协议书”，该“协议书”对2001年10月2日“协议”中部分内容作了变更，协议载明：卖方称甲，买方称乙；1、甲方三间瓦房，折人民币壹万元，由乙方一次付清；2、甲方四人承包所有土地一同归乙方，其中甲方保留马大岗、平塘面靠路边一块南北长47米、宽13米作为甲方宅基地，甲方并从东边（田埂为界）丢下2.5米供乙方行走，其它甲方永不再变更。本“协议书”经村委会主任签字，村委会盖章。2008年3月12日，定远县人民政府为陈维忠颁发了定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》。2012年，王守霞、梅大菊向原审法院提起民事诉讼，要求确认梅家材与陈维忠、朱帮霞签订的“协议书”无效。2012年7月9日，原审法院作出（2012）定民二初字第00132号民事判决，确认梅家材与陈维忠、朱帮霞2008年11月10日所签订的合同中除房屋买卖部分及变更内容之外的合同无效。陈维忠、朱帮霞不服向滁州市中级人民法院提起上诉，2012年12月12日，滁州市中级人民法院以（2012）滁民二终字第00281号民事判决书认定：2008年11月10日“协议书”是因王守霞、梅大菊对第一份协议有意见才签订的，应该说是征得王守霞、梅大菊同意；判决：1、撤销定远县人民法院（2012）定民二初字第00132号民事判决，2、驳回王守霞、梅大菊的诉讼请求。此后，王守霞、梅大菊向安徽省高级人民法院申请再审。2013年11月13日，安徽省高级人民法院经审查后认为：2008年11月重新签订的协议仍是由梅家材作为家庭代表签订，并由村委会鉴证，王守霞、梅大菊作为家庭成员显然是知晓的，且协议内容并不违反法律和行政法规禁止性规定。故以（2013）皖民申字第00410号民事裁定书裁定：驳回王守霞、梅大菊再审申请。期间，2013年4月2日，王守霞、梅大菊对定远县人民政府为陈维忠颁发的定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》，向滁州市人民政府申请复议。2013年5月30日，滁州市人民政府作出滁复字（2013）13号行政复议决定书，维持定远县人民政府为陈维忠颁发的《农村土地承包经营权证》。2013年7月26日，王守霞、梅大菊提起行政诉讼，要求撤销定远县人民政府为陈维忠颁发的《农村土地承包经营权证》。审理中，王守霞、梅大菊对定远县人民政府所提交的证据中《定远县换补发农村土地承包经营权证到户人口、耕地情况登记表》及《农村土地承包经营权证副本》文字生成时间申请司法鉴定。经原审法院委托，南京金陵司法鉴定所于2014年6月17日出具“说明函”，载明：经我所鉴定人员对送检材料和委托事项进行文证审查，以现有形成时间鉴定的方法和检测技术，无法直接对检材的生成时间进行鉴定。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证；第五条规定：农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。而本案定远县人民政府为陈维忠颁发《农村土地承包经营权证》，虽然记载了承包合同编号：05080334，但并无陈维忠与发包方签订的《土地承包合同》。对于定远县人民政府辩称，陈维忠与王守霞、梅大菊于2008年达成土地转让协议，该协议已经滁州市中级人民法院判决有效，因此其为陈维忠颁发《农村土地承包经营权证》合法。但《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款规定：采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。中华人民共和国农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十七条规定：以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。本案定远县人民政府为陈维忠颁发《农村土地承包经营权证》，并非是变更登记，而是初始登记。另，2008年土地转让“协议书”及滁州市中级人民法院生效判决均是在颁发《农村土地承包经营权证》后作出的，不能作为证明本案被诉具体行政行为合法性依据。综上，定远县人民政府2008年3月12日为陈维忠颁发的定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》，主要证据不足，且颁证程序不合法。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、3目之规定，判决：撤销被告定远县人民政府2008年3月12日为第三人陈维忠颁发的定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告定远县人民政府负担。
陈维忠上诉称：1、王守霞、梅大菊与本案无利害关系，不是本案的适格主体；2、根据《农村土地承包经营权证管理办法》之规定，定远县人民政府在履行审查核发农村土地承包经营权证的程序中，并不需要提供05080334号承包合同；3、《农村土地承包经营权证管理办法》并无初始登记与变更登记的严格程序；4、本案已过复议期限，原审法院对其主张未予审查，导致其利益受损。综上，定远县人民政府为其颁发承包经营权证的行为证据充分，程序合法，请求依法撤销原判决，发回重审或改判维持定远县人民政府为其颁发的土地承包经营权证。
王守霞、梅大菊辩称：1、其系本案诉争土地的实际经营权人，与本案具体行政行为具有法律的利害关系；2、根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，定远县人民政府在颁证时应当对报送材料进行形式与实际审查，在没有经营合同情况下，颁证无效；3、本案诉争的经营权证颁发依据05080034号承包合同，而该合同主体为梅传好（王守霞丈夫），并非陈维忠；4、其在法定的时间内提起行政诉讼，未超过起诉期。综上，请求驳回上诉，维持原判。
定远县人民政府述称：依法判决。
定远县人民政府向原审法院提举的证据材料有：1、2001年10月2日“协议”及2008年11月10日《协议书》复印件各一份；2、滁州市中级人民法院（2012）滁民二终字第00281号民事判决书及滁州市人民政府滁复字（2013）13号行政复议决定书复印件各一份；3、《定远县换补发农村土地承包经营权证到户人口、耕地情况登记表》及《农村土地承包经营权证副本》复印件各一份。以上述证据拟证明：1、陈维忠与王守霞、梅大菊家庭成员梅家材就争议土地已达成土地转让协议，并经土地发包方同意，陈维忠对争议土地已取得承包经营权；2、陈维忠与王守霞、梅大菊就争议土地达成的土地转让协议，已经滁州市中级人民法院判决为有效转让协议，陈维忠对争议土地享有合法的承包经营权；3、经滁州市人民政府复议，维持了定远县人民政府为陈维忠颁发《农村土地承包经营权证》的具体行政行为；4、定远县人民政府为陈维忠颁发农村土地承包经营权证，是经过发包方审查盖章，并经定城镇人民政府审核盖章，其颁证行为符合相关规定。
王守霞、梅大菊向原审法院提举的证据材料有：定远县人民法院（2013）定民一初字第00506号民事判决书。拟证明：其承包地被登记给陈维忠，其与该具体行政行为之间存在法律上的利害关系。
陈维忠向原审法院提举的证据材料有：1、2001年“协议”及2008年《协议书》复印件各一份；2、定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》复印件一份；3、滁州市中级人民法院（2012）滁民二终字第00281号民事判决书复印件一份；4、安徽省高级人民法院（2013）皖民申字第00410号民事裁定书复印件一份；5、滁州市人民政府滁复字（2013）13号行政复议决定书复印件一份。上述证据拟证明：王守霞、梅大菊已将土地转让给其，双方签订的土地转让协议经法院确认有效。
二审中，各方当事人所举证据与原审相同，相对方质证意见也同于原审，本院认证意见也与原审相同。
本院二审查明的事实与原审一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：综合各方举证、质证及诉辩意见及《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，本案二审争议焦点是：定远县人民政府为陈维忠颁发定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为是否合法。
定远县人民政府于2008年为陈维忠颁发定农地承包权（2008）第2313033号农村土地承包经营权证，该承包经营权证承包地系梅家材处分梅传好在“二轮”承包时以家庭户主之名从原定远县斋朗乡桥头村村民委员会承包的四人（梅传好、王守霞、梅大菊、梅家材）土地，定远县人民政府上述颁证具体行政行为与王守霞、梅大菊有法律上的利害关系，王守霞、梅大菊具有行政诉讼主体资格。陈维忠提出王守霞、梅大菊不具有诉讼主体资格的上诉主张不能成立，本院不予支持。陈维忠主张王守霞、梅大菊已超过行政复议期限，原审法院漏判该争议事项，程序违法。经查，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，各方并无充分证据证明定远县人民政府告知了王守霞、梅大菊诉权或者起诉期限，其起诉期限的两年应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。滁州市人民政府的行政复议并不影响王守霞、梅大菊于2013年提起的行政诉讼，故对陈维忠该项主张本院不予支持。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包合同是颁发农村土地经营权证的前提条件及依据，也是各方权利义务的唯一依据。本案定远县人民政府在无发包方与陈维忠签订任何土地承包合同的情况下于2008年为陈维忠颁发定农地承包权（2008）第2313033号《农村土地承包经营权证》属事实不清、主要证据不足、程序违法，原审法院判决予以撤销并无不当。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决适当。上诉人陈维忠的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈维忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高怀虎
代理审判员 刘 勇
代理审判员 苏春琴
二〇一四年十一月十五日
书 记 员 周 杨
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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