江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终439号
上诉人（原审原告）曹永锡。
委托代理人陈美华。
委托代理人黄明，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）如皋市规划局，住所地如皋市行政中心B4楼。
法定代表人朱贵宏，局长。
出庭行政机关负责人袁权民，如皋市规划局副局长。
委托代理人石琴，如皋市规划局工作人员。
委托代理人缪一强，江苏如一律师事务所律师。
原审第三人如皋市永华置业有限公司，住所地如皋市石庄镇新生社区二十二组。
法定代表人陈爱华，经理。
上诉人曹永锡、如皋市规划局因商品房预售合同备案登记及行政赔偿一案，均不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00532号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年5月14日，曹永锡与如皋市永华置业有限公司（以下简称永华公司）之间签订商品房买卖合同一份（合同编号为××××-019），永华公司将其已经取得预售许可证（预售许可证号为皋建房销字第××××号），位于××镇××村1、2、21组，小区名为“××××”的第××幢××单元×××号房屋预售给曹永锡，涉案房屋的建筑面积为137.14平方米，车库建筑面积为29.52平方米，合同总金额为408281.6元。上述预售合同经过如皋市房产管理部门的备案登记。2013年7月17日，永华公司向如皋市房产管理部门提交网上备案合同撤消（该“消”应当为“销”）申请，该申请中写明的撤销原因为“不想买了，申请撤消”，并有“声明：买卖双方一致承诺上述合同撤消原因真实有效。”该申请表上“出卖人（盖章）”处加盖有永华公司的公章，“经手人（签章）”处记载有“孙如华”的签名。“买受人（盖章）”处载有“曹永锡”字样，但该签名并非曹永锡本人所签。如皋市规划局根据永华公司提交的上述申请，在曹永锡未到场的情况下，撤销了涉案商品房买卖合同的备案登记。曹永锡不服，向法院提起诉讼，要求法院：1.确认如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记行为违法；2.判令如皋市规划局赔偿曹永锡损失408281.6元。
另查明，2013年5月14日至2014年8月13日期间，永华公司、陈爱华、胡永（系陈爱华丈夫）共分八次向曹永锡借款。因到期未能偿还，曹永锡于2015年8月以胡永、陈爱华以及永华公司为共同被告，向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求胡永、陈爱华以及永华公司归还其借款本金2382.8万元，利息580.98万元（计算至2015年8月，直到本息还清为止）。该院经审理查明，胡永、陈爱华以及永华公司于2013年5月15日、2013年6月19日、2013年8月17日、2013年9月4日、2014年3月10日、2014年4月25日、2014年7月24日、2014年8月13日，分别向曹永锡借款600万元、300万元、273万元（另有27万元未认定为本金）、65万元、350万元、200万元、58.8万元（另有174万元未认定为本金）、332万元（另有68万元未认定为本金）。前四次借款系由曹永锡与永华公司签订借款合同的形式进行，合同载明借款以到永华公司账为准，永华公司以所开发的石庄镇万福路左邻右里住宅小区部分商品房、商铺作网签为抵押担保，借款利率月息3%，此款可分批归还。曹永锡负责按比例协助永华公司撤销相应房源网上备案。借款逾期不能如期归还，网签的房产永华公司配合办理产权证，并承担违约责任。2013年7月17日至2014年4月21日期间，胡永、陈爱华以及永华公司向曹永锡共计还款469.85万元，2014年9月至2015年5月期间，还款238.31万元。2015年12月9日，如皋市人民法院作出（2015）皋商初字第1424号民事判决，判决：1.胡永、陈爱华以及永华公司于该判决生效后十日内偿还曹永锡借款本金19941227元及利息（至2015年8月31日止为3479393.75元；自2015年9月1日起至实际给付之日止按照年利率24%计算）。2.驳回曹永锡其他诉讼请求。
还查明，永华公司分别于2013年5月15日、6月18日、8月15日向曹永锡开具收据三份，金额分别为600万元、300万元、300万元，收款事由为购房款。曹永锡当庭陈述称，上述三份收据载明的1200万元包含在胡永、陈爱华以及永华公司向曹永锡的八次借款之中。
2016年5月12日，永华公司作为原告，以曹永锡为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求确认其与曹永锡之间签订的34份商品房买卖合同无效。如皋市人民法院于2016年5月18日立案受理，案件正在审理中。上述34份商品房买卖合同中包含涉案商品房买卖合同。
一审法院认为，关于如皋市规划局作出的撤销备案登记行为是否合法的问题。首先，根据中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年4月13日发布的《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号）第（十）项内容规定，“已签订商品住房买卖合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，双方应递交申请并说明理由，所退房源应当公开销售。”此外，江苏省住房和城乡建设厅于2013年9月3日发布的《省住房城乡建设厅关于进一步加强商品房预售监管的通知》（苏建房管〔2013〕432号）中对撤销备案登记也作了规定，具体内容为，“要严格执行商品房购房实名制，已签订商品房预售合同并网上备案、经双方协商一致需解除合同的，由房地产开发企业递交申请、说明理由，并对其申请材料实质内容的真实性负责，所退房源应当公开销售。”根据上述文件规定，对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的，应当在双方协商一致的基础上才可解除合同，并需向房产管理部门递交申请，才可以办理撤销备案登记。虽然两个文件对于递交申请的主体规定有所差异，但是撤销备案登记的前提是一致的，即应当系商品房买卖合同双方协商一致而需要解除合同的情形。本案中，从如皋市规划局提供的证据来看，仅有永华公司所提交的申请，且曹永锡并未到场，根本无法体现申请撤销备案登记是基于曹永锡与永华公司的合意行为，故如皋市规划局撤销涉案备案登记所依据的事实不充分。其次，虽然法律、法规以及相关的规范性文件未对商品房预售合同备案登记的撤销程序作出详尽的规定，但行政相对人参与原则是行政程序的基本原则之一。所谓行政相对人参与原则是指行政机关行使职权时，在行政程序上要保障行政相对人知晓并参与的权利实现。同时，根据上述两个文件的精神，商品房预售合同备案登记是国家加强房地产市场监管，完善商品住房买卖合同管理，维护住房消费者合法权益的重要管理制度。且根据《房屋登记办法》第七十条第一款第（三）项的规定，申请预购商品房预告登记，应当提交已登记备案的商品房预售合同。因此合同备案登记是办理商品房预告登记的前提，而商品房预告登记，能够保障将来物权的实现，故合同备案登记行为对商品房买受人可期待特权的设定、消灭或变更具有一定的影响。如果仅凭房地产开发企业提交的申请，在房屋买受人不到场的情形下房地产开发企业即可随意申请撤销备案登记，那么无疑使得商品房预售合同备案登记这一制度流于形式，这也是与上述两个规范性文件的精神相悖的，故房地产登记管理部门在办理商品房预售合同备案以及撤销备案的过程中，应当尽到谨慎审查的义务。因此，如皋市规划局在涉案商品房买卖合同的备案登记确需撤销的情况下，应当认真审查申请人提供的材料，谨慎地作出是否准予撤销的结论。而如皋市规划局在曹永锡未到场的情形下，且未审核永华公司提交的申请中买受人“曹永锡”的签名是否为其本人所签的情形下，即草率地作出了涉诉撤销备案登记行为，其作出撤销备案登记的行为不仅主要依据不足，程序上也违反了行政相对人参与原则。再次，如皋市规划局认为曹永锡与永华公司之间所签订的商品房预售合同是虚假的，实为对借款的担保，是双方的恶意串通。法院认为，曹永锡与永华公司签订的涉案商品房买卖合同确为担保其债权的实现。至于涉案商品房买卖合同是否合法的问题，永华公司已经向如皋市人民法院提起民事诉讼，该院已经受理。涉案商品房买卖合同的效力，本案不予评判。但如皋市规划局作出涉案撤销备案登记并非基于该理由，而是基于永华公司提出的申请，申请理由为双方协商一致。故法院对如皋市规划局的上述主张不予采纳。
关于曹永锡所主张的损失应否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对公民、法人或者其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，永华公司向如皋市规划局提供虚假的申请材料，是涉案商品房买卖合同备案登记被撤销的起因，永华公司的行为具有明显的过错，其对造成曹永锡的损失应当承担相应的责任。如皋市规划局在办理撤销涉案商品房买卖合同备案登记的过程中，未尽认真审核义务也负有一定的责任。一般情况下，行政机关应当承担补充行政赔偿责任。曹永锡与永华公司签订涉案商品房买卖合同的主要目的系为确保其债权得以实现，且曹永锡与永华公司签订涉案商品房买卖合同时并未另行支付商品房买卖的预付款，而是将永华公司向曹永锡所借的部分款项又用作商品房购房款。现曹永锡要求如皋市规划局予以赔偿的理由是基于认为如皋市规划局违法撤销涉案商品房买卖合同备案登记致使其依据该合同所担保的债权不能得到实现，而要求如皋市规划局赔偿该合同所约定的价款损失。首先，永华公司对涉案商品房买卖合同的效力已向法院提起确认之诉，案件正在审理中，如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记的行为是否必然造成曹永锡的经济损失，尚不确定。其次，涉案商品房买卖合同备案登记仅为曹永锡实现其债权的途径之一，而并非唯一途径，如其也可通过债务人主动清偿债务或者提供其他担保等形式实现其债权。曹永锡与胡永、陈爱华以及永华置业公司之间的借贷纠纷已经人民法院判决，在未穷尽对债务人的追偿前，即使如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记的行为造成曹永锡相应的损失，那么该损失目前也尚不确定。故对曹永锡所主张的赔偿请求，法院不予支持，曹永锡可待其实际损失确定后，另行主张。
综上，一审法院认为如皋市规划局撤销涉案商品房买卖合同备案登记的事实不清，主要依据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决：一、确认如皋市规划局作出的撤销涉案商品房买卖合同备案登记的行为违法。二、驳回曹永锡的其他诉讼请求。
曹永锡不服，向本院提起上诉称，由于如皋市规划局的工作失误，导致曹永锡的部分债权得不到保障，一审判决确认如皋市规划局行政行为违法，却对曹永锡的损失不予赔偿有失公允。请求二审法院撤销一审判决，依法改判如皋市规划局赔偿曹永锡经济损失408281.6元。
如皋市规划局不服，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实不清。曹永锡与永华公司签订的商品房买卖合同，属于名为房屋买卖实为借款担保的无效合同，该无效合同虽已进行形式上的备案登记，但不可能产生合法有效的备案登记的法律效力，因此如皋市规划局撤销备案登记行为不会对曹永锡产生影响，与曹永锡之间不存在利害关系，一审法院应当驳回曹永锡的起诉；2.永华公司已就合同无效提起民事诉讼，一审法院未对如皋市规划局中止审理的申请作出答复即作出判决违反法定程序。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回曹永锡的起诉或发回重审。
永华公司未提供述称意见。
曹永锡、如皋市规划局提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.如皋市规划局所作撤销备案登记行为是否合法；2.曹永锡的赔偿请求应否予以支持。
关于如皋市规划局所作撤销备案登记行为是否合法的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规规定了商品房预售合同登记备案制度，虽然未对房地产管理部门办理登记备案的具体程序作出要求，亦未对撤销登记备案的审查程序作出强制性规定，但行政行为的作出必须具有相应的事实依据是一项基本原则。具体到本案而言，永华公司向如皋市规划局提交的《网上备案合同撤消申请》中，买受人“曹永锡”签名并非曹永锡本人所签，办理撤销备案登记时，曹永锡亦未到场，从而客观上导致如皋市规划局所作的撤销备案登记行为事实不清、证据不足。故一审法院认定如皋市规划局作出撤销备案登记的行为不仅主要依据正确，应予维持。
至于如皋市规划局认为曹永锡与永华公司所签订的商品房买卖合同属于名为房屋买卖实为借款担保的无效合同，撤销备案登记对曹永锡的权利义务不产生影响，同时，永华公司已就合同效力问题提起民事诉讼，故本案应中止审理应否予以支持问题，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。关于合同效力问题，属于民事诉讼范围，本院不予审查，但是，在本案商品房预售合同备案登记和撤销的行政程序中，均未涉及合同效力问题，如皋市规划局作出撤销备案登记的理由也是基于当事人的申请而非合同无效，因此，本案的审理并不以民事诉讼的裁判结果为依据，无论最终法院如何认定永华公司与曹永锡之间商品房买卖合同的效力，均对本院对被诉行政行为的合法性审查不产生影响，故如皋市规划局申请中止审理的理由不能成立，本院不予采信。
关于曹永锡的赔偿请求应否予以支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。根据国家赔偿法的规定，国家赔偿以直接损失赔偿为基本原则，且损害后果与行政行为之间必须存在因果关系。根据以上规定，曹永锡的赔偿请求不能得到支持，分述如下：
第一，曹永锡的直接损失并非案涉房屋之物权。《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款规定，当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉。对于曹永锡和永华公司之间签订房屋买卖合同的效力，本案无权审查，但是，根据上述司法解释的规定，债务人到期不履行债务的，法院支持债权人的诉请也只是借贷合同本金及利息的请求权而非对买卖合同标的物的请求权。本案中，曹永锡如认为永华公司不履行债务提起诉讼，法院不会对案涉房屋作出裁判，因此，曹永锡主张的直接损失并非因购买案涉房屋的权利落空而引发，其要求如皋市规划局就撤销备案登记行为进行赔偿缺乏权利基础。
第二，撤销备案登记行为与曹永锡的损失无直接因果关系。《中华人民共和国物权法》第二十条规定，当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。商品房预售合同备案登记与预告登记法律属性不同，预售合同备案登记是一种行政管理制度，目的在于对房地产市场的监控，而不是对“一房二卖”问题的处理，而预告登记则属于一种物权登记制度，是在商品房买卖双方合意之下申请的，在法定的期限内，具有一定的物权公示效力。前者只对预售合同的相关内容进行行政备案，对当事人履行合同不产生确定的效力，未使预售合同双方产生新的民事权利义务，也未使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力。本案中，曹永锡与永华公司办理预售合同备案登记行为，对案涉房屋并不产生物权公示及对抗第三人的效力，永华公司以曹永锡的名义申请撤销预售合同备案登记的后果只可能导致永华公司违背行政机关对房屋合同买卖管理的要求，而对商品房买卖合同本身以及其他民事权利义务均不产生影响，故如皋市规划局所作撤销备案登记行为与曹永锡诉称的借款合同之债与买卖合同之债得不到保障之间并无直接因果关系。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。曹永锡与如皋市规划局的上诉请求不能成立，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人曹永锡、上诉人如皋市规划局各自负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年十月十日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；