贵州省黄平县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黄行初字第29号
原告：田庆华，男，汉族，1967年11月29日生，黄平县人。
委托代理人：李道春，男，汉族，1960年6月21日生，黄平县人。
委托代理人：王仁权，男，汉族，1956年4月5日生，黄平县人。
被告：黄平县人民政府。
法定代表人：杨智，该县县长。
委托代理人：郭虹辛，黄平县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：杨健，黄平县林业局工作人员。
第三人：黄平县新州镇沙井村村民委员会。
诉讼代表人：田和平，该村村长。
第三人：黄平县新州镇沙井村五组（枫香寨组）。
诉讼代表人：李昌付，该组组长。
第三人：龙江，男，苗族，1972年6月9日生，黄平县人。
第三人：杨忠文，男，1967年7月15日生，苗族，黄平县人。
第三人：田庆付，男，1955年8月1日生，汉族，黄平县人。
第三人：宋成贵，男，1963年7月23日生，汉族，黄平县人。
原告田庆华不服被告黄平县人民政府黄府林权处字（2014）12号《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》具体行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月1日受理后，于同年12月9日向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭进行了审理。原告及委托代理人李道春、王仁权，被告的委托代理人郭虹辛、杨健，第三人沙井村五组诉讼代表人李昌付，第三人杨忠文、田庆付到庭参加诉讼。第三人镇沙井村村民委员会、龙江、宋成贵经本院传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告田庆华不服被告黄平县人民政府黄府林权处字（2014）12号《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》具体行政行为。被告黄平县人民政府于2014年12月17日向本院提出了作出具体行政行为的证据依据：（1）申请书、立案审批表、受理案件通知书及送达回证各一份，证明被告在法定期限内按法定程序受理了原告的确权申请。（2）应诉通知书、调解通知书及相关送达回证各一份，证明被告在法定期限内，按照法定程序通知案件当事人参加案件处理，按法定程序组织涉案当事人进行调解，并将本案相关文书送达给了本案当事人。（3）会议签到表、调解记录各一份，证明被告按照法定程序组织相关当事人进行调解，但调解未果。同时证明沙井村对本案争议地的所有权主张权利。（4）会议记录、田庆华询问笔录各一份，证明被告按法定程序对案件事实进行调查核实，证明该争议地村集体没有对其进行发包，同时对本案争议地的所有权主张权利。原告也没有承包争议地的相关权属证明。（5）争议地示意图一份，证明被告按照法定程序组织案件当事人对争议地进行现场确认，并确认了争议地的位置和范围，同时证明沙井村五组有偿承包给龙江的黑岩冲集体林地含盖了本案争议地。（6）争议地航拍示意图一份，证明被告按照法定程序组织案件当事人对争议地进行现场确认，并在航拍图中确认了原告十一块土（本案争议地）的位置和范围和争议地现状。（7）田庆付1984年延长土地承包合同、1998年土地承包经营权证各一份，证明田庆付的两轮承包土地证书中均没有关于本案争议地的登记。（8）田庆华1998年土地承包登记表一份，证明田庆华的承包土地证书中没有关于本案争议地的登记。（9）秦乃荣、王成学、龙江询问笔录、黑岩冲承包协议、龙江答辩状各一份，证明沙井村5组于2002年12月将黑岩冲（包含本案争议地）以协议方式承包给龙江进行经营管理的事实，且该协议得到了沙井村的追认和同意，龙江通过合法形式已经取得了黑岩冲（包含本案争议地）的使用权。（10）宋成贵的调查笔录、证明、身份证复印件各一份，证明宋成贵对本案争议地其中的两块耕地没有相关权属证明，对争议地不主张相关权利。（11）杨忠文答辩状、身份证复印件各一份，证明杨忠文对本案争议地不主张相关权利，同时与本案无关。（12）关于对田庆华上访事项所涉土地权属调查的答复一份，证明县信访局对原告上访事宜进行过调查并给予了答复，答复中涉及本案争议地的事实调查部分与被告调查基本相符。
原告田庆华诉称，1981年我大哥田庆付分得“关冲马房后面土”耕种。1995年，我将自己的自留地与田庆付互换耕种，我在该地种了190棵桃树。2002年，杨忠文、龙江与五组承包土地未与我达成协议，也没给我任何补偿，就侵占了我已使用20多年的土地。杨忠文、龙江是国家机关工作人员，不是本组农户，无权使用集体的土地，其承包土地是非法的，损害了我的土地使用权。被告的处理决定事实不清，没有证据，程序不合法。请求黄平县人民法院撤销被告黄平县人民政府黄府林权处字（2014）12号处理决定，并确认其申请办证合法。原告向法庭出示的证据材料有：（1）田庆华身份证一份，证明原告主体资格。（2）黄府林权处字（2014）12号处理决定书一份，证明原告不服该处理决定。（3）黔东南复议字（2014）114号行政复议决定书一份，证明原告不服该复议决定。（4）黄平县农业局给黄平县信访局的回复一份，证明争议地属于原告管理使用，且“黑岩冲”未包括“关冲马房后面”的土地。（5）沙井村委会的证明一份，证明村委会同意黄平县农业局给黄平县信访局的回复内容。（6）原告向村委会申请颁发争议地承包经营权证书的申请一份，证明村委会同意发包争议地给原告承包。（7）沙井村五组的李正兴与龙江、杨忠文承包协议书一份，证明杨忠文参与承包沙井村五组“黑岩冲”的土地。（8）原告自制争议地地图一份，证明“黑岩冲”与“马房后面”不是一块土。（9）叶德森证明一份，证明争议地不属于村里，属于组上所有。（10）原告与田庆付土地互换协议书一份，证明争议地是互换得来的。（11）田庆付的证明一份，证明田庆付承包地在“黑岩冲”的事实。（12）沙井村委会证明一份，证明沙井村争议地原告使用合法。（13）宋成芳等二十二户村民证明一份，证明争议土地属于原告使用。（14）沙井村委会及部分村民证明一份，证明争议土地属原告使用。（15）李昌付等人证明一份，证明争议地使用权归原告。（16）张枢发、吴治荣证明一份，证明争议地使用权归原告。（17）石老友、李昌海证明一份，证明两人帮原告种太子参，另证明杨忠文承包事实。（18）李×丙证明一份，证明原告在争议地种太子参时与龙江、杨忠文为争议地使用权发生纠纷。（19）原告情况说明一份，证明原告的太子参栽种在争议地的事实。（20）王兴举等十七人证明一份，证明原告的太子参栽种在争议地的事实。（21）张兴红、吴寿碧证明一份，证明原告在争议地种太子参。（22）王文贵、张本平证明一份，证明原告在争议地种太子参。（23）苏兴明证明一份，证明五组与龙江的承包协议书是其盖的公章。（24）王恩春、李道荣、宋成芳、田庆贵、田庆付证明一份，证明龙江请人打原告的事实。（25）吴明军证明一份，证明杨忠文挖原告的桃树。（26）陈振卉证明一份，证明杨忠文砍伐原告桃子树。（27）宋成贵证明一份，证明争议地属于原告使用。（28）坡改梯照片一张，证明被告坡改梯是虚报工程。（29）照片两张，证明杨忠文雇人殴打原告。（30）五组王成付录音光盘一张，证明争议地的使用权归原告。（31）原告请求村组领导证实争议地权属的报告一份，证明该争议地使用权属原告，龙江、杨忠文侵占原告桃树，并殴打原告。（32）原告土地承包经营权证书一份，证明已经发证的土地属原告经营管理，争议地原告也管理经营多年，政府应发证。（33）沙井村五组与龙江协议一份及承包图一张，证明该协议原告未签字，该图无四至，该协议是假的。（34）群众来访事项转送单一张，证明原告到国家农业部上访，要求解决争议地。（35）被告航拍的争议地示意图一张，证明原告合法拥有争议地的使用权。（36）黄平县新州司法所记账日记一份，证明该记账本登记原告父亲领走龙江承包土地的钱的内容是假的。（37）终结证明、受理通知书各一份，证明黄平县新州镇为解决原告与龙江为争议地进行的调解情况。（38）2011年桃子树照片一张，证明争议地种植有桃子树。（39）县党发（1984）41号中共黄平县委文件一份，证明被告应按照文件承包争议地给原告。（40）石老友、杨光荣证明一份，证明原告在杨光荣家买的太子参种子种在争议地上。（41）沙井村五组李昌海等二十一人证明一份，证明田庆华家没有到场领取龙江的承包款。（42）丈量争议地面积记录一份，证明争议地丈量面积6.65亩，争议地属于原告。（43）张玉周夫妻证明一份，证明2010年帮田庆华忠太子参。（44）证人王兴才、杨昌荣、叶德生、杨通林出庭作证，证明争议地是五组集体的。
被告黄平县人民政府辩称，原告诉讼请求不具体、不明确。原告的诉讼请求包括了两项：其一、撤销被告作出的《处理决定》；其二，请求确认其申请办理关冲马房后面桃林地办证合法。前者是撤销之诉，后者是作为之诉。本府《处理决定》未涉及后者，请予以驳回。但后者却印证了这样一个事实：原告至今没有获得关冲马房后面土地的合法承包经营权。1、原告不具有“关冲马房后面土”的承包经营权。我县自1980年秋后起根据中央、省、州的部署，实行以家庭（户）为单位的农业生产责任制，“林业三定”期间，进行了林业三定工作。分别向农户颁发了《黄平县延长土地承包期合同证书》、《承包土地经营权证书》、《黄平县社员自留山证》、《黄平县集体山林管理证》等权属证明，以确认和保护农户（承包人）的合法土地经营权。原告出示不了前述法定证据证实其具有“关冲马房后面土”的承包经营权，因此，沙井村五组集体于2002年12月23日将“黑岩冲”原大队（村）林场土地（包括关冲马房后面土）承包给龙江经营，也得到沙井村委认同，前述行为并未损害原告的土地承包经营权，本府在查明和确认上述事实的基础上作出黄府林权处字（2014）12号《处理决定》是正确合法的。2、关于法律适用和程序问题，本府依据《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》处理本案争议，程序合法，适用法律、规章正确，不存在违宪及适用法律错误的问题。3、原告在“事实与理由”部分的陈述内容，涉及的是其自称在1995年栽种的190棵桃树和2011年、2012年两年种植的太子参被龙江、杨忠文侵占、毁损及杨忠文组织他人动用刑具并将其打伤等事项，不属行政机关管辖的土地争议确权范畴。本府作出的黄府林权处字（2014）12号《处理决定》认定事实清楚、适用法律正确、处理程序合法，请人民法院依法予以维持，驳回原告诉讼请求。
第三人黄平县新州镇沙井村村民委员会未答辩、未出庭、也未向法庭提供证据材料。
第三人黄平县新州镇沙井村五组述称，争议地被告处理决定给村集体所有不正确。争议地应属于五组集体所有，1972年村集体为了发展富业，争议地用来办漆场，后来办垮了，以后五组一直在使用，并承包给各家各户。另发包给龙江也是五组集体有偿发包的。沙井村五组未向法庭提供证据材料。
第三人龙江未答辩、未出庭、也未向法庭提供证据材料。
第三人：杨忠文辩称，我是国家工作人员，当时龙江需要土地种植树木，沙井村五组与龙江的土地承包协议，我仅仅是起到介绍作用，其他与我无关。杨忠文未向法庭提供证据材料。
第三人：田庆付辩称，我与田庆华互换了七块地，我与他互换的地没有办证，田庆华换给我的办有证。我认为该争议地应由五组所有。田庆付未向法庭提供证据材料。
第三人：宋成贵未答辩、未出庭、也未向法庭提供证据材料。
庭审中，法庭出示了本院的现场争议地勘查记录一份，证明争议山林位置、现状。
经庭审质证，原告对被告出示的1号—8号证据，10号证据无异议。对9号证据提出，黑岩冲不包含马房背后和关冲的土地。对11号证据提出，该争议地是杨忠文承包，且不合法，他们都是在职的机关干部。对12号证据提出，真实性认可，但答复的内容不满意。
第三人黄平县新州镇沙井村五组对被告出示的1号—8号证据，10号、11号证据无异议。对9号证据提出，争议地归五组集体所有，是五组合法承包出去的。对12号证据提出不清楚的异议。
第三人杨忠文对被告出示的2号—3号证据、5号—9号证据、11号证据无异议。对1号、4号、10号、12证据提出不清楚的异议。
第三人田庆付对被告出示的2号—8号证据，10号—11号证据无异议。对1号、12号证据提出，不清楚的异议。对9号证据提出，先是包给杨忠文，后来才承包给龙江。
被告对原告出示的1号证据无异议。对2号证据提出，处理决定正确合法。对3号证据提出，复议决定合法。对4号证据提出，真实性无异议，答复不认可，答复错误。对5号证据提出，该案处理的时候，村里一边说该争议地的使用权和所有权是村集体所有，一边又说争议地的使用权是田庆华的，互相矛盾。对6号证据提出，不予认可，互相矛盾。对7号证据提出，争议地的土地权属未确定。对8号证据提出，该图没有相关当事人认可，是原告自己制作，争议地包含在黑岩冲。对9号证据提出，没有身份证，不符合举证规则，真实性不予采信。对10号证据提出，田庆付无争议地承包证，无权互换。对12号证据提出，五组和沙井村的主张相互矛盾。对13号证据提出，不能作为确权依据。对14号—16号证据，27号、29号、31号、34号证据提出，不是确权依据。对11号，17号—26号证据，28号、30号、32号、36号、37号、40号、41号、43号证据提出，与本案无关联的异议。对33号证据提出，认可该份协议。对35号证据提出，只能证明争议地的范围。对38号证据提出，证据来源不合法，也无法证明该桃子树是否种植在争议地。对39号证据提出，因原告无争议地的权属，不能根据文件发证。对42号证据提出，丈量面积无异议，但不能证明争议地使用权归原告。对44号证据提出，证人王兴才、杨昌荣、杨通林是五组的村民，与五组有利害关系，不能采信；对叶德生的证言提出，该争议地是村集体所有，村集体没有退回，应是村集体所有。
第三人黄平县新州镇沙井村五组对原告出示的1号—3号证据、6号—7号证据、9号—11号证据、13号—29号证据、31号—32号证据、37号—38号证据、42号证据、44号证据无异议。对4号、5号证据提出，回复错误，争议地应属五组所有。对8号证据提出，“黑岩冲”是大地名，包含小地名“马房后面”。对12号证据提出，争议地是五组的，只是田庆华没有取得承包证。对30号证据、34号—36号证据、39号—41号证据、43号证据提出不清楚的异议。对33号证据提出，该协议真实有效。
第三人杨忠文对原告出示的1号、7号证据无异议。对2号—5号证据、8号—22号证据、27号—28号证据、30号—31号证据、35号—40号证据的质证意见与被告的质证意见一致。对6号、29号、32号、34号、44号证据提出不清楚的异议。对23号—26号证据提出，不是事实的异议。对41号—43号证据提出，与其无关的异议。对33号证据提出，该协议真实有效。
第三人田庆付对原告出示的1号—5号证据、7号证据、9号—33号证据、36号—44号证据无异议。对6号、34号、35号证据提出不清楚的异议。对8号证据提出，“黑岩冲”是大地名，包含小地名“马房后面”。
原、被告及第三人对本院出示的证据均无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告所举的2号—3号证据，5号—8号证据，各方当事人无异议，本院予以确认。其余证据，具有客观性、观联性、合法性，本院予以确认，但被告所举的证据，均未涉及第三人沙井村委会拥有本案争议地所有权的法律事实。因此，被告所举的证据不能证明第三人沙井村委会拥有本案争议地所有权。
原告举的1号证据，各方当事人无异议，本院予以确认。2号—5号证据不能证明争议地所有权属。6号证据具有客观性、观联性、合法性，本院予以确认。7号证据与本案无关联。8号证据不能证明“黑岩冲”未包含“马房后面”。9号—10号证据，34号证据，42号证据具有客观性、观联性、合法性，本院予以确认。11号证据，27号证据的证明人是本案的当事人，不能作证据使用。12号证据不能证明管理使用争议地就是合法的。13号—14号证据，16号—17号证据不符合举证规则，本院不予确认。15号证据的证明人是本案沙井村五组的诉讼代表人，不能作证据使用。18号—26号证据，28号—33号证据，36号—37号证据，40号—41号证据，43号证据与本案无直截的关联，本院不予确认。35号证据只能证明争议地的地理位置。38号证据不能证明桃子树种在争议地里。39号证据是政府文件，不能证明案件的事实。44号证据没有证明的具体内容，本院不予确认。
本院出示的证据，各方当事人无异议，本院予以确认。
经上述举证、质证及本院认证，本院确认如下案件事实：争议地“关冲马房后面土”位于沙井村“黑岩冲”。四至为：东抵青杠林，南抵青杠林，西抵杉树林，北抵上坡改梯步道，面积为6.79亩。1980年实行以户为单位的联产承包责任制后，第三人田庆付、宋成贵耕种使用了部分争议地的土地，田庆付耕种了七块，宋成贵耕种了两块，其中田庆付的七地块位于宋成贵两块地的上方，这些土地均没有填入田庆付、宋成贵的土地承包证中。1995年，田庆付将其耕种的七块地调换给原告使用，宋成贵将耕种的两块地送给原告耕种，原告又在与田庆付调换得到的七块地的上方，开荒了两块地，形成了十一块地。现原告主张拥有使用权的争议地就是这十一块地。原告没有争议地的土地承包证。争议地块上只有数株缺乏管理的桃树。2002年12月23日，征得沙井村五组组长及本组34户农户中29户（包括田庆付）的同意，龙江与沙井村五组签订了黑岩冲土地的有偿承包协议，承包期限从2002年11月30日起至2032年11月20日止。2010年春，因种植太子参问题，原告与龙江发生争议地使用权纠纷，经新州镇调委会调解未果，原告向信访部门反映，2012年12月27日黄平县农业局回复原告，拥有争议地的承包经营权，回复后沙井村委会也认可。此后，原告申请被告调处争议地的使用权。2014年8月18日，被告依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，以黄府林权处字（2014）12号《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》作出具体行政行为。该决定书决定：一、争议地关冲马房后面土属新州镇沙井村集体所有，该地承包期内的使用权归龙江享有。二、驳回申请人的申请请求。被告作出决定后，原告不服向黔东南州人民政府申请复议。2014年11月10日，黔东南州人民政府以黔东南府复议字（2014）114号复议决定书决定：维持黄平县人民政府作出的《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》（黄府林权处字（2014）12号）之具体行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销，并确认其申请办证合法。
本院认为，被告黄平县人民政府作出的黄府林权处字（2014）12号《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》证据不足，部分行政行为超越职权。1、被告将争议地处理决定给沙井村集体所有无事实根据。在本案审理过程中，被告向法庭出示的所有证据，均未涉及第三人沙井村委会拥有本案争议地所有权的法律事实。因此，被告将争议地处理决定给沙井村集体所有，属于事实不清，证据不足。2、被告将争议地使用权，决定在承包期内归龙江享有，属于行政超越职权的行为。因为龙江不是本村、本组的农户，龙江的承包经营权是基于与沙井村五组的承包协议而形成的，是一种有偿的民事合同，他们之间是一种民事法律关系。原告与沙井村五组、龙江、杨忠文为争议地的使用权而产生的纠纷，应由民事法律关系来调整。因此，被告作出该项决定属于行政超越职权行为。争议地在村、组、农户都没有国家所颁发的有效证件的情况下，被告应当在查清案件事实的基础上，依法将争议地的所有权、使用权初始确权给符合条件的村、组及农户。因此，被告黄平县人民政府作出的黄府林权处字（2014）12号《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》，事实不清，证据不足，部分行政行为超越职权，不符合法律规定，其具体行政行为不当。原告请求撤销，理由充分，本院予以支持。原告其他诉求，不属本案。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，第4目之规定，判决如下：
一、撤销被告黄平县人民政府2014年8月18日作出的黄府林权处字（2014）12号《关于新州镇沙井村五组（枫香寨组）田庆华与龙江、杨忠文“关冲马房后面土”权属争议的处理决定》。由被告重新作出具体行政行为；
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 朱 贵 新
审判员 龙 光 瑞
审判员 周 玮
二〇一五年一月十日
书记员 张光祝（代）
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条，人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出如下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。