安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）皖03行赔终8号
上诉人（一审被告）怀远县城市管理行政执法局，住所地安徽省怀远县城关镇淮海南路，统一社会信用代码11340321672634356Q。
法定代表人刘宏，局长。
委托代理人刘春梅，怀远县城市管理行政执法局政策法规科科长。
委托代理人韦中利，安徽皖成律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张华，女，1968年2月4日出生，汉族，个体工商户，住安徽省怀远县。
委托代理人李良军，安徽卞和律师事务所律师。
上诉人怀远县城市管理行政执法局（以下简称县执法局）与被上诉人张华行政赔偿一案，县执法局不服安徽省怀远县人民法院作出的（2017）皖0321行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月4日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人县执法局的委托代理人刘春梅、韦中利，被上诉人张华及其委托代理人李良军到庭参加诉讼,上诉人县执法局的法定代表人刘宏未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，原告张华居住在怀远县城关镇佟楼街1号。2014年9月份，怀远县城关镇人民政府发布了《三桥南西侧旧城（棚户区）改造项目房屋征收补偿安置方案》，原告张华所居住的房屋在征收拆迁范围。2014年10月24日，怀远县城关镇人民政府向被告怀远县城市管理行政执法局申请对原告张华坐落于怀远县城关镇佟楼街1号的房屋进行协查。被告怀远县城市管理行政执法局根据申请予以立案，并向怀远县城乡规划局和怀远县房屋产权产籍档案室进行调查和查询，原告张华所建的房屋未办理房屋准建证及合法有效证件等和房屋产权证，并经现场勘验后，认定原告张华涉嫌违法建房76.98㎡，于2014年12月5日作出（怀）城管（规划）限决[2014]147号限期拆除决定书。该决定书内容为：当事人张华，住所地佟楼街1号。你（单位）于2014年11月13日在城关镇佟楼街1号，因未办理建设工程规划许可证，擅自建房76.98㎡，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，事实清楚，证据确凿。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）于叁日内拆除违法建设。如不服本决定，可自本决定书送达之日起六十日内向怀远县人民政府或蚌埠市行政执法局申请行政复议；也可在三个月内直接向怀远县人民法院提起行政诉讼。逾期不履行本决定的，我局将依法强制执行。
2014年12月10日，被告怀远县城市管理行政执法局依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，作出（怀）城管（规划）催[2014]072号履行行政决定催告书，该催告书内容为：张华：我机关于2014年12月5日向你（单位）下达了限期拆除决定书（怀）城管（规划）限决[2014]147号，你（单位）在规定期限内未履行行政决定。依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，现依法向你（单位）发出催告书，请你（单位）自收到本催告书叁日内依法履行行政决定规定的义务。逾期未履行的，本机关将依法强制执行，依据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。请你（单位）于收到本催告书叁日内，前来本机关城关中队进行陈述和申辩。逾期不陈述、不申辩的，视为放弃陈述、申辩权利。2014年12月12日上午10时30分许，原告与被告共同将原告房屋内的所有物品搬迁至给原告安排使用的位于怀远县荆山镇富康花园小区的房屋内后，被告怀远县城市管理行政执法局对原告的房屋进行了强拆。
另查明，原告张华家庭人口四人，其丈夫曹某1系怀远县糖业烟酒公司职工，于2000年12月31日下岗；大女儿曹某2，1997年11月1日出生；二女儿ＸＸ博，2005年11月8日出生。2001年9月26日，怀远县公安局原顺河派出所向原告家庭颁发了居民户口簿，该户口簿载明的家庭住址为“安徽省怀远县城关镇佟楼街1号”。2001年3月6日，原告张华办理了税务登记证，登记地址为城关公安分局西；登记注册类型为个体工商户；经营方式为零售；经营范围主营为布。2005年3月27日，原告张华与其丈夫曹某1、女儿曹某2办理了个体工商户登记，经营场所为“安徽省蚌埠市怀远县佟楼街1号”，经营范围为服装加工、布零售；2007年3月10日，原告张华与其丈夫曹某1及张萍重新办理了税务登记证，地址为怀远县城关镇佟楼街；2013年3月12日，原告张华与其丈夫曹某1、女儿曹某2重新办理了个体工商户营业执照，经营场所为“安徽省怀远县城关镇佟楼街1号”。2007年6月26日，怀远县糖业烟酒公司七泉商场向怀远县房地产管理处出具一份材料，该内容为：县房管处，我单位与你处2001年7月17日签订协议中部分有误，其中门朝南小门楼一间为张华所建，不应为我方冲抵1300元房租，现将此事更正，所欠1300元用现金补交。2007年6月27日，怀远县糖业烟酒公司七泉商场向怀远县房地产管理处交纳了1300元，用于补交2001年7月份的承包费。
再查明，2012年9月15日，怀远县城市房屋拆迁安置事务所对原告张华所建房屋进行了调查登记，该调查登记记录：后第一层北长4.15米、宽4.15米；前第一层南长4.8米、宽4.15米；第二层长8.30米、宽4.8米；一层砖混，面积37.14㎡；二层简易，面积39.84㎡；总建筑面积76.98㎡。经评估，张华所建房屋一层砖混价值24387.61元、二层简易价值17928元，该评估报告进行公示后，张华未提出异议。2014年3月28日，怀远县城关镇人民政府作出镇证〔2014〕35号《关于审查三桥南西侧旧城（棚户区）改造项目房屋征收补偿安置方案的请示》，并于2014年9月份发布了该补偿安置方案，其中第五条补偿安置标准中货币补偿规定“合法房屋按货币补偿市场指导价4200元/㎡减去按产权调换方式安置应付的结构差价。”非住宅房屋的征收补偿安置办法规定“有合法的产权证明或符合住房安置条件，在征收公告发布时，已经取得与其经营地址相符的营业执照，并正在从事与营业执照相符的经营2年以上的房屋，主动配合拆迁的，沿禹王路、文昌街、东大街、荆山路、河口路、佟楼街第一自然间可以认定为门面房，…”荆山路、河口路、佟楼街门面房建安价为1480元/㎡，超面积商品房价12800元/㎡。
一审法院认为，原告张华要求确认被告怀远县城市管理行政执法局强拆违法并附带要求被告怀远县城市管理行政执法局赔偿其房屋损失985344元、生活用品损失24940元、房屋附属设施损失16862元、经营物品损失118200元，共计1145346元的赔偿请求。因原告张华要求确认被告怀远县城市管理行政执法局强拆违法一案，本院以被告在认定事实不清、未作出强制执行决定的情况下，就对原告张华所建的房屋实施强拆，作出（2015）怀行初字第00060号行政判决，判决确认被告怀远县城市管理行政执法局于2014年12月12日上午10时30分对原告张华的房屋实施强制拆除行为违法。原告要求被告赔偿其房屋损失985344元、生活用品损失24940元、房屋附属设施损失16862元、经营物品损失118200元，共计1145346元，根据《中华人民共和国赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”的规定，原告应当对造成财产损害的事实提供证据，虽然原告主张其生活用品损失24940元、房屋附属设施损失16862元、经营物品损失118200元，但所提供的证据不能证明该损失的客观存在，且在强拆前已经将上述物品搬迁至给原告安排使用的位于怀远县荆山镇富康花园小区的房屋内，对此，原告应当承担举证不能的法律后果，故原告的该诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，公民的合法权益因国家机关行使职权造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。虽然原告的房屋未办理房屋产权证，但其于2001年已经取得与其经营地址相符的营业执照，并在此房屋内正常从事与营业执照相符的经营2年以上，根据怀远县城关镇人民政府作出的镇证〔2014〕35号《关于审查三桥南西侧旧城（棚户区）改造项目房屋征收补偿安置方案的请示》的文件规定，其房屋的第一层应当认定为门面房，并按照12800元/㎡予以赔偿，为475392元（37.14㎡×12800元）；其第二层应当按照住房予以赔偿，为167328元（39.84㎡×4200元），合计赔偿数额为642027元。原告要求全部按照门面房的补偿价格赔偿其房屋损失985344的主张，无事实和法律依据，本院不予全部支持。综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：一、被告怀远县城市管理行政执法局于本判决生效后十日内赔偿原告张华被拆迁的房屋损失642027元；二、驳回原告张华的其他诉讼请求。
宣判后，县执法局不服，上诉认为，1、被上诉人无权就房屋损失向上诉人主张国家赔偿，因征收决定生效后，被上诉人对涉案房屋不再具有所有权；2、征收补偿问题应当通过征收程序解决，一审判决超出法律关系作出判决；3、按照“门面房和住房”给予赔偿的认定既违法，也不符合《三桥南西侧旧城（棚户区）改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称“三桥拆迁方案”）的规定。一是被上诉人房屋是违法建筑不应获得补偿；二是即使应获得补偿，也应按照房屋的残值予以补偿；三是一审未按照地方性法规或规范性文件作出判决；四是房屋性质的认定及赔偿数额不符合“三桥拆迁方案”的规定。综上，请求二审撤销一审判决，驳回被上诉人张华的诉讼请求。
上诉人县执法局向一审法院提供以下证据：组织机构代码证复印件及法人证明、怀远县房屋产权产籍档案复印件一份、城关镇给怀远县城市管理行政执法局函复印件、怀远县城乡规划局证明复印件，县执法局作出（怀）城管（规划）限决[2014]147号限期拆除决定书卷宗材料复印件、限期拆除事先告知书、行政决定催告书等证据，以上证明了上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》法律规定，依法对被上诉人张华的房屋进行了调查，认定该房屋系违法建设而予拆除，且依据规定不应赔偿。
被上诉人张华答辩认为，1、生效的怀远县人民法院作出的（2015）怀行初字第00060号行政判决已经确认上诉人县执法局强制拆除行为违法，故被上诉人张华有权就房屋损失向上诉人提出行政赔偿；2、根据国家赔偿法的规定，上诉人违法行为导致的损失属于行政赔偿范畴，而不是征收补偿纠纷；3、在房屋被违法强制拆除的情况下，张华获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格，行政赔偿应当包含被征收人依照地方行政规范性文件在合法征收中可获得的利益，且搬迁、临时安置补偿等，也应予以行政赔偿。本案，张华房屋应获得的赔偿应当包括：房屋货币补偿642027元、搬迁补助费692.82元、临时安置费即门面房3342.5元、住宅房1434.24元，奖励和补助15396元、经营损失24940元、房屋附属设施损失16862元，总计704694.56元。一审判决仅仅依据“三桥拆迁方案”计算房屋损失642027元，没有高于因违法强制拆除被征收人获得的行政赔偿不应低于合法征收获得的补偿的基本原则。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人张华向一审法院提供以下证据：原告身份证、“（怀）城管（规划）限决[2014]147号怀远县城市管理行政执法限期拆除决定书”、强制事项报批表、行政处罚结案报告复印件，企业基本信息、个体工商户营业执照、税务登记证、“怀远县糖业烟酒公司和怀远县房管处处理意见”、户口本、再就业证复印件，国有土地上房屋征收调查表、房屋估价表、三桥南西侧旧城（棚户区）改造项目房屋征收补偿安置方案、信访事项处理意见书复印件、国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，Ems快递单、快递查询单、蚌山区法院受理此案的裁定，房屋被强制拆除照片、赔偿清单等，以上证据证实政府未与被上诉人张华签订安置补偿协议，而是以上诉人存在违法建设为由对房屋进行了拆除，被上诉人在法定期限内主张了权利，故对造成的房屋损失等上诉人应予赔偿。
经审查，各方当事人对所举证据的质辩理由同一审，一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。
本院对一审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，即违法行政行为存在且造成损害事实是获得赔偿的依据。本案被上诉人张华向怀远县人民法院提起行政强制行为违法时一并提起行政赔偿诉讼，怀远县人民法院依法予以受理并作出了判决。该院2016年1月20日作出的（2015）怀行初字第00060号行政判决，确认上诉人怀远县城市管理行政执法局于2014年12月12日对被上诉人张华所建的房屋实施的强制拆除行为违法，该判决已经生效，因此，被上诉人张华提出行政赔偿符合上述法律规定。上诉人县执法局认为征收补偿问题应当通过征收程序解决，一审判决超出法律关系作出判决，以及被上诉人房屋等损失不应属于行政赔偿受理范围的理解错误。
本案争议焦点是：1、张华的房屋是否是违法建设；2、房屋用途及赔偿标准；3、赔偿项目。
关于张华的房屋是否是违法建设。上诉人认为，张华的房屋在2014年12月12日强制拆除前已经被认定为违法建设，根据“三桥拆迁方案”的规定，其房屋只能按照残值予以补偿；被上诉人认为，根据“三桥拆迁方案”的规定，张华房屋原属于父亲所有，其在2001年结婚后改建，且一直居住、经营至今，应认定系张华合法财产并予以赔偿。本院经审理认为，（2015）怀行初字第00060号行政判决已经查明被上诉人张华的房屋没有产权证明、建设工程规划许可，但也查明上诉人县执法局对该房屋建造时间的认定证据不足，并判决县执法局强制拆除张华房屋的行为违法。根据“三桥拆迁方案”第五条规定，即“无合法产权证件且在1999年地籍图上无标注的房屋，但在2008年地籍图上有标注的房屋，被征收人主动配合征收的，也可进行安置，……”“1999年地籍图和二调图上有标注的房屋使用的土地，应属于拆迁户拥有合法土地使用权的土地，私自占用单位土地、他人土地建设的房屋，只享受残值价补偿，不予安置。”现张华虽不能提供房屋产权证明、建设工程规划许可，但其提供了户籍证明、工商营业执照、税务登记证明等，证实2001年其家庭成员在该处房屋共同居住、共同经营，上诉人陈述张华房屋在2008年地籍图上无标注，但因未提供其他证据证实张华户房屋建造时间、土地来源等，又不能否定张华提供以上证据，依据以上规范性文件的精神，应当认定张华房屋建造时间至少在2001年，且系其个人合法所有，不宜认定该处房屋为违法建设。此外，“三桥拆迁方案”于2014年9月对外正式公布，而对张华户房屋的调查及残值评估时间为2012年9月，因此，该评估结论也不能作为赔偿张华的合法财产的依据。故一审法院认定张华房屋是合法建筑并予以赔偿的意见于法有据。
关于房屋用途及赔偿标准。上诉人县执法局与被上诉人张华就房屋一层为砖混，面积37.14平方米、二层为简易，面积39.84平方米，合计76.98平方米无异议。上诉人认为一审未依据“三桥拆迁方案”认定张华房屋性质，故判决一层房屋按门面房、二层为住宅并予以赔偿错误。被上诉人认为一审对一层房屋按门面房认定、二层按住宅房予以认定并判决赔偿正确。本院经审理认为，“三桥拆迁方案”第五条（二）项非住宅房屋的征收补偿安置办法中规定，“有合法的产权证明或符合住房安置条件，在征收公告发布时，已经取得与其经营地址相符的营业执照，并正在从事与营业执照相符的经营2年以上的房屋，主动配合拆迁的，沿禹王路、文昌街、东大街、荆山路、河口路、佟楼街第一自然间可以认定为门面房，…”张华房屋坐落在怀远县城关佟楼街1号，且从2001年起至今一直从事经营，由于张华对政府部门认定按残值补偿一直有异议并多次信访，故该房屋被拆除并非被上诉人不愿意主动配合，现被上诉人要求货币安置，因此，一审认定张华房屋一层为门面房、二层为住宅房，并按照该文件的规定即门面房12800元/㎡、住宅房4200元/㎡为标准进行赔偿应予支持。
关于赔偿项目。上诉人认为应当按照房屋残值进行赔偿；被上诉人在一审请求中要求赔偿房屋损失、生活用品损失、房屋设施损失、经营损失。经本院审理认为，在房屋被违法强制拆除的情况下，张华获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格，且应当包含被征收人依照地方行政规范性文件在合法征收中可获得的利益。“三桥拆迁方案”中规定的补偿项目有：房屋安置（或货币补偿）、附属物补偿、临时安置补助费（包括住宅、门面房、经营房）和搬迁补助费、奖励等。本案被上诉人要求享有以上规范性文件所包含的补偿内容以及因强制拆除所造成的屋内物品损失的请求依法应予支持。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”由于被上诉人对上诉人强制拆除造成的屋内物品损失没有提供相应证据证实，本案在发回重审后，上诉人又提交了照片等证据，证实物品已经搬出并迁移至政府给被上诉人安排的房屋内，对此，一审法院对该损失不予支持正确。一审判决依据“三桥拆迁方案”计算房屋损失642027元，该数额未高于被征收人因违法强制拆除而获得的行政赔偿，且不低于合法征收获得的补偿的，合法、合理。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀远县城市管理行政执法局负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾 倩
审 判 员 匡 伟
审 判 员 陶 义
二〇一八年五月十四日
法官助理 梅 莹
书 记 员 夏婧楠
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。