湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行初23号
原告宜章县岩泉镇东岸村民委员会第一村民小组，住所地湖南省宜章县岩泉镇东岸村。
负责人蒋仁德，该组组长。
原告宜章县岩泉镇东岸村民委员会第二村民小组，住所地湖南省宜章县岩泉镇东岸村。
负责人蒋军，该组组长。
委托代理人蒋田庭，男，住湖南省宜章县岩泉镇东岸村民委员会第二村民小组。
以上两原告共同委托代理人蒋生田，汉族，退休干部，住湖南省临武县舜峰镇和平路36号。
被告宜章县人民政府，住所地湖南省宜章县玉溪镇府前街。
法定代表人张润槐，该县人民政府县长。
委托代理人胡飞，男，住湖南省宜章县玉溪镇湘珠路。
委托代理人王华，湖南宜林律师事务所律师。
被告郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市五岭大道9号。
法定代表人刘志仁，该市人民政府市长。
委托代理人曹亚君，女，住湖南省郴州市苏园路。
委托代理人王立强，男，住湖南省郴州市南塔路。
第三人宜章县岩泉镇人民政府，住所地湖南省宜章县岩泉镇。
法定代表人李政，该镇人民政府镇长。
原告宜章县岩泉镇东岸村民委员会第一村民小组、宜章县岩泉镇东岸村民委员会第二村民小组不服被告宜章县人民政府土地行政裁决及被告郴州市人民政府行政复议决定，于2017年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月18日立案后，于2017年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案，在庭前组织原、被告及第三人进行了证据交换。原告宜章县岩泉镇东岸村民委员会第一村民小组的负责人蒋仁德及其委托代理人蒋生田，宜章县岩泉镇东岸村民委员会第二村民小组蒋军及其委托代理人蒋田庭、蒋生田，被告宜章县人民政府的委托代理人胡飞、王华，被告郴州市人民政府的委托代理人曹亚君到庭参加诉讼。第三人宜章县岩泉镇人民政府经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
宜章县人民政府（以下简称宜章县政府）于2016年12月3日作出宜政土决字（2016）1号土地权属争议案件决定（以下简称1号权属决定）认为：1993年，原宜章县岩泉乡人民政府（现宜章县岩泉镇人民政府）依法征收争议地为国有土地。争议地位于107国道20米控制用地范围内，不能用作其他建设，且自1993年以来一直由宜章县岩泉镇人民政府（以下简称岩泉镇政府）现实管理，水泥硬化后用于社会停车场。宜章县岩泉镇东岸村民委员会第一村民小组（以下简称东岸村一组）、宜章县岩泉镇东岸村民委员会第二村民小组（以下简称东岸村二组）的主张没有事实和法律依据，但在调处过程中，岩泉镇政府本着有效处理矛盾纠纷，确保社会稳定的原则，同意将争议地的管理权确定给东岸村一组、东岸村二组。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所权、使用权的若干规定》第五条、第十八条、第二十七条的规定，决定：本案所争议的682.3平方米土地所有权为国家所有，其中569.32平方米空地的国有土地使用权为东岸村一组、东岸村二组。东岸村一组、东岸村二组不服该决定，向郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）申请行政复议。郴州市政府于2017年4月5日作出郴政行复决字（2017）11号行政复议决定（以下简称11号复议决定），决定维持1号权属决定。
原告东岸村一组、东岸村二组诉称：一、宜章县政府提交的证据只能证明其征用了3000平方米的土地，并不能证明争议地已被征用。虽然宜章县政府提供的岩泉乡停车场红线图中包含了争议地，但未提供与之相对应的征地协议或补偿协议。岩泉乡停车场红线图是宜章县国土资源局在《征用土地协议书》生效13天后单方制作的，《征用土地协议书》中没有关于岩泉乡停车场红线图的条款，岩泉乡停车场红线图上也没有东岸村一组、东岸村二组的签名确认，属无效证据。二、宜章县国土资源局在2009年9月28日对争议地进行实地勘测时，勘测争议地的面积为844.18平方米，但在2016年5月16日重新勘测时，勘测争议地的面积为682.3平方米。宜章县政府重新对争议地进行勘测时未通知东岸村一组、东岸村二组到场，违反《土地权属争议调查处理办法》第十八条的规定。三、11号复议决定将（2010）宜行初字第8号行政判决和（2010）宜行初字第10号行政判决中将当事人的质证意见所认定的事实作为本案定案依据错误。综上，1号权属决定认定事实不清，证据不足，程序不合法，适用法律、法规错误。请求：撤销1号权属决定，责令被告重新作出行政行为。
原告东岸村一组、东岸村二组为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：
1、征用土地协议书、迁纹通知，拟证明征地依据。
2、契约1份，证明2份，拟证明曹冠洲的宅基地是在原告处购买，同时证明该宅基地的占地面积。
3、立卖地基契约，拟证明空坪已卖给姚纪元。
4、立出卖房屋地基契约，拟证明姚楚锡购买了曹冠洲的宅基地。
5、宅基地证（蒋敏）、宅基地证（曹国源），拟证明空坪北端与原告的土地相连。
6、建设用地征询意见表，拟证明被征土地在国道线20米以外。
7、勘测图，拟证明争议地的现实使用状态，用途及面积，同时证明争议地被征用后没有用于停车场建设，而是建了商品房。
8、租用协议，拟证明争议地中的空坪一直由东岸村一组、东岸村二组管理使用。
9、林权证，拟证明商品房、空坪、姚楚锡宅基地均在坟山范围内。
10、岩泉乡停车场红线图，拟证明岩泉乡停车场红线图是无效证据。
11、（2010）宜行初字第8号行政判决书、（2010）宜行初字第10号行政判决书，拟证明法院认定宜章县政府少批多占。
12、立案呈批表，拟证明本案符合立案条件。
13、信访答复意见书，拟证明征地面积为3000平方米。
被告宜章县政府及被告郴州市政府辩称：一、东岸村一组、东岸村二组要求撤销1号权属决定的主张，没有事实和法律依据。争议地在1993年时已被依法征收，已转为国家所有，且自征收以来由岩泉镇政府现实管理。二、1号权属决定及11号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求人民法院驳回东岸村一组、东岸村二组的诉讼请求。
被告宜章县政府及被告郴州市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、征用土地协议书两份、岩泉乡停车场红线图、国家建设征地用土地审批单、建设用地征询意见表、国有土地使用权出让合同、用地审批表、指标通知书、宜章县计划委员会文件、投资许可证，拟证明争议地在1993年原宜章县岩泉乡人民政府兴建停车场时被依法征收，现为国家所有。
2、土地确权申请书及申请确权的证据、收件登记单、受理通知书、答辩通知书、送达回证、身份证明及授权委托书、土地权属争议现场勘测图、1号权属决定及送达回证，拟证明争议地面积为682.3平方米，其中空地面积为569.32平方米，同时证明1号权属决定程序合法。
被告郴州市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
行政复议申请书、接待笔录、受理通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议书及送达回证、行政复议答复书及证据目录、延期审理通知书及送达回证、行政复议决定书及送达回证，拟证明复议程序合法，同时证明本案确权依据。
第三人岩泉镇政府没有陈述意见，也没有提交证据。
经庭前证据交换，当事人对证据质证意见如下：
对东岸村一组、东岸村二组提供的证据，宜章县政府及郴州市政府质证认为：对证据1的真实性、合法性没有异议；对证据2-4的真实性、合法性、关联性有异议，不能证明其证明目的；对证据5的真实性无异议，但不在争议范围内，与本案无关联性；对证据6-8的真实性无异议，但不能证明其证明目的；对证据9的真实性无异议，对证明目的有异议，不能体现林权证的填证范围包含争议地；对证据10、11的真实性、合法性没有异议，但不能证明其证明目的；对证据12、13的真实性、合法性、关联性无异议。
对宜章县政府及郴州市政府提供的证据，东岸村一组、东岸村二组质证认为：对岩泉乡停车场红线图认为，该图不是征收土地时制作的，征地协议书中也没有载明关于岩泉乡停车场红线图的内容，不能证明红线范围内的土地都已被征收；对土地权属争议现场勘测图的真实性和合法性有异议，现场勘测时没有通知东岸村一组、东岸村二组及岩泉镇政府到场，不符合法律规定，且没有加盖公章，没有有资质的测量人员的签名；对宜章县政府及郴州市政府提供的其他证据均无异议。
岩泉镇政府对东岸村一组、东岸村二组、宜章县政府及郴州市政府提供的证据未发表质证意见。
本院对上述证据认证如下：
东岸村一组、东岸村二组提供的证据1、7能证明本案案件事实，本院予以采信；证据6、9、10、11、13虽然不能证明其证明目的，但能证明本案案件事实，本院予以采信；证据2-5、12与本案无关联性，本院不予采信；证据8是复印件，无原件核对，且该租赁协议中没有签订双方的签名及签订时间，内容不完整，本院不予采信；
宜章县政府及郴州市政府提供的证据均能证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明：争议地位于国道107公路岩泉镇路段2024K+50米西面，土地面积为682.3平方米，其中112.98平方米已被个人建房占用，空地面积为569.32平方米。1993年，原宜章县岩泉乡人民政府因停车场建设项目需征用原宜章县岩泉乡红桥村岩泉圩组（以下简称岩泉圩组）和原宜章县岩泉乡东岸村一、二组（现东岸村一组、东岸村二组）的土地。1993年5月25日，原郴州地区国土测绘队宜章分队绘制岩泉乡停车场红线图。1993年5月26日，原宜章县国土管理局受原宜章县岩泉乡人民政府的委托与原宜章县岩泉乡东岸村一、二组签订《征用土地协议书》，该协议书主要载明：1、征用土地类别为荒地；2、征用土地面积为1333.3平方米（2亩），以郴州地区国土测绘队宜章分队测量的面积为准。协议双方均在该协议书上签字确认。1993年5月27日，原宜章县国土管理局受原宜章县岩泉乡人民政府的委托与岩泉圩组签订《征用土地协议书》，该协议书主要载明：1、征用土地类别为荒地；2、征用土地面积为1666平方米，以郴州地区国土测绘队宜章分队测量的面积为准。协议双方均在该协议书上签字确认。1993年6月6日，原宜章县国土管理局与原宜章县岩泉乡人民政府签订《国有土地使用权出让合法》，原宜章县国土管理局出让位于岩泉乡岩泉圩的地块（3000平方米）给原宜章县岩泉乡人民政府用于建设停车场及住房项目。1993年6月7日，宜章县政府下发国家建设征用土地审批单[（1993）政土字第54号]，并在岩泉乡停车场红线图上注明“同意在红线范围内征用荒山3000m2建停车场”，同时在该红线图的四至界限上加盖“宜章县人民政府城乡建设用地审批章”。2016年4月20日，东岸村一组、东岸村二组向宜章县政府申请土地确权，请求确认位于国道107公路岩泉镇路段2024K+50米西面空坪（面积约为873.75平方米）属东岸村一组、东岸村二组所有。同日，宜章县国土资源局受理该申请。2016年5月16日，宜章县国土资源局工作人员对争议地进行现场勘测并制作土地权属争议现场勘测图，此次现场勘测未通知当事人及有关人员到场。2016年12月3日，宜章县政府作出1号权属决定。东岸村一组、东岸村二组不服该决定，向郴州市政府申请行政复议，郴州市政府于2017年4月5日作出11号复议决定，维持1号权属决定。东岸村一组、东岸村二组分别于2017年4月12日、2017年4月7日收到该复议决定书后，于2017年4月18日向人民法院提起行政诉讼。
另查明，东岸村一组、东岸村二组、宜章县政府对以下事实没有异议：一、对11号复议决定的程序没有异议；二、对争议地的四至没有异议；三、认可宜章县政府提交的岩泉乡停车场红线图包含争议地。
还查明，湖南省宜章县人民法院于2010年10月14日作出的（2010）宜行初字第8号行政判决和（2010）宜行初字第10号行政判决认定：征地后，岩泉镇政府改变了征用土地的用途，将建停车场改为建商业用房，并擅自将原被征土地由107国道边向里推进20米，建成了占地面积为2758.44平方米的商业用房，形成了一块在107国道边上面积为844.18平方米的空坪，该地属已征3000内平方米的土地。上述行政判决均已生效。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。因此，宜章县政府具有对本行政区域内单位之间发生的土地所有权和使用权争议处理的法定职责。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，宜章县国土资源局负责本案的调查和调解工作，宜章县政府作出处理决定，符合法律规定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。本案中，宜章县国土资源局受理东岸村一组、东岸村二组的土地确权申请后，虽然对争议地进行了实地调查，但未通知当事人及有关人员到现场，且未组织各方当事人先行调解，已违反上述规定，程序违法。故宜章县政府作出的1号权属决定程序违法，依法应予撤销。郴州市政府作出11号复议决定维持1号权属决定错误，亦应予撤销。东岸村一组、东岸村二组提出1号权属决定程序违法之理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销宜章县人民政府作出的宜政土决字（2016）1号土地权属争议案件决定及郴州市人民政府作出的郴政行复决字（2017）11号行政复议决定；
二、责令被告宜章县人民政府重新作出行政行为。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邹 敏
审 判 员 邓 群
人民陪审员 王宪明
二〇一七年六月十二日
法官 助理 侯 睿
书 记 员 邹群英
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。