河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1598号
上诉人（一审原告）浚县塑料编织厂，住所地河南省浚县三环路中段。
法定代表人齐学新，该厂厂长。
委托代理人张清周，河南栋梁律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人王照阳，河南栋梁律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人（一审被告）浚县人民政府，住所地河南省浚县城关镇黎阳路中段。
法定代表人王军，县长。
委托代理人李雅，浚县国土局工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人陈永波，河南创城律师事务所律师。代理权限为一般代理。
浚县塑料编织厂诉浚县人民政府注销其浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证（以下简称0032号土地证）一案，不服鹤壁市中级人民法院(2015)鹤行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人浚县塑料编织厂的法定代表人齐学新及其委托代理人张清周、王照阳，上诉人浚县人民政府的委托代理人李雅、陈永波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鹤壁市中级人民法院一审查明，浚县人民政府根据浚政土（1993）92号文件《关于浚县塑料编织袋厂征用土地的批复》，于1997年12月11日为浚县塑料编织厂颁发了浚国用（1997）字第010226号国有土地使用证，证载面积4499.43平方米。1998年3月29日，经浚县塑料编织厂申请，浚县人民政府为其换发新的土地证，即浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证，证载面积5297.5平方米，东至方庄村空地、西至广厦公司、公疗办、南至卫工路、北至路中心。地籍调查表邻宗地指界人栏目中仅有西邻广厦公司、公疗办的单位印章及代表人签名，包括方庄村村委会在内的其他相邻单位均未签字。2003年12月18日浚县黎阳镇方庄村委会以0032号土地证侵占村集体土地为由提起行政诉讼，请求撤销该证。浚县人民法院于2004年5月25日作出（2004）浚法行初字第4号行政判决，驳回方庄村委会的诉讼请求。同时，向浚县国土资源局发出（2004）浚法行初字第4号司法建议书。2004年6月2日浚县国土资源局注销浚国用（1998）0032号国有土地使用证，并向被注销人浚县塑料编织厂送达，浚县人民政府于同日发布注销公告，注销浚国用（1998）0032号国有土地使用证，并建议浚县塑料编织厂重新申请土地登记。浚县塑料编织厂不服该注销行为，提起本案诉讼。
一审另查明，2004年12月，齐学新向浚县人民政府提出办证申请，2005年1月浚县人民政府为齐学新颁发浚国用（2005）字第0011号国有土地使用证，证载面积3250.70平方米。该证载土地涵盖在原0032号土地证范围之内，但比0032号土地证证载面积相差2046.8平方米，该部分由耿涛、耿学军、方庄村委会等多名案外人实际占有。
一审认为：一、关于浚县塑料编织厂是否具有本案诉讼主体资格的问题。参照《最高人民法院法经（2000）24号函（函复辽宁省高级人民法院）》之规定，吊销企业法人营业执照，是工商行政管理机关依照国家工商行政法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人向登记机关办理注销登记并进行公告，才是企业法人资格的终止。因此，本案中浚县塑料编织厂在被吊销营业执照后至办理注销登记前，其企业法人资格应视为存续，仍是本案被诉行政行为的相对人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，浚县塑料编织厂作为本案被诉行政行为的相对人，具备本案的原告资格，可以自己的名义提起行政诉讼。浚县人民政府主张浚县塑料编织厂不具备诉讼主体资格的理由不能成立，一审法院不予支持。
二、关于浚县塑料编织厂的起诉是否超过法定的起诉期限问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，本案中，争议标的系土地使用证，属于因不动产提起诉讼的案件，应适用最长二十年的起诉期限。从浚县人民政府2004年6月2日作出被诉注销行政行为，至浚县塑料编织厂2015年11月27日向本院提起行政诉讼，未超过二十年，故浚县塑料编织厂的起诉未超过起诉期限。浚县人民政府称浚县塑料编织厂起诉超过法定期限的主张，理由不能成立，一审法院不予支持。
三、关于浚县人民政府注销0032号土地证是否合法问题。
（一）关于浚县人民政府是否具有注销土地证的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款和《河南省（土地管理法）实施办法》第十一条之规定，浚县人民政府具有作出被诉注销国有土地使用证的法定职权。
（二）关于浚县人民政府注销0032号土地证事实依据及法律依据是否充分的问题。浚县人民政府辩称其作出被诉注销土地证的行政行为有以下两点理由，一是依据浚县人民法院（2004）浚法行初字第4号司法建议书的结论意见。二是“浚县塑料编织厂在办理0032号土地证时，未经相邻的方庄村委会指界签字”，进而造成在土地登记发证时土地面积及宗地边界错误，依据《河南省实施（土地管理法）办法》的相关规定，依法对0032号土地证进行了注销。关于第一点，人民法院的司法建议书本身不具有司法上的强制执行的效力，仅是对办证机关启动调查核实程序的一个建议，并不能成为注销土地证的法定依据。故浚县人民政府依据人民法院的司法建议书作出注销行为的理由不能成立，一审法院不予支持。关于第二点，本案中，“浚县塑料编织厂在办理0032号土地证时，未经相邻的方庄村委会指界签字”虽为客观事实，但浚县人民政府未提供相关的证据证明在其作出注销行为之前，对是否确实“经相邻的方庄村委会指界签字”，以及是否确实存在“土地面积及宗地边界错误”的相关情况进行了调查核实。且在浚县人民政府的注销公告、通知中仅载明“根据浚县人民法院（2014）浚法行初字第4号司法建议书及《土地登记规则》有关规定”作出注销决定，而未提及0032号土地证在办证时存在的错误，故应视为浚县人民政府作出注销行为时并未以此抗辩理由作为注销依据。
综上，浚县人民政府注销0032号土地证的行为缺乏事实及法律依据。
（三）关于浚县人民政府注销0032号土地证程序是否合法的问题。参照《土地登记规则》第七十一条和《河南省（土地管理法）实施办法》第十一条之规定，对有错误的土地证的注销属于更正登记的范畴。参照国土资源部国土资厅函(2000)215号《国土资源部关于更正土地登记有关问题的复函》之规定，注销存在错误的土地证，只有土地证持有人逾期不办理更改、更换或注销原土地证手续的，方能由发证机关公告原土地证作废。而本案中，浚县人民政府在未经地籍调查和土地权属审核，更改或更换土地登记卡，将更正结果予以公告，通知浚县塑料编织厂在规定期限内办理更改、更换或注销0032号土地证手续等程序的情况下，直接做出注销公告，程序显属违法。浚县人民政府主张注销0032号土地证程序合法的理由不能成立，一审法院不予支持。
四、关于浚县塑料编织厂申请撤销浚县人民政府注销0032号土地证的行政行为的诉请能否成立的问题。本案中浚县人民政府注销0032号土地证的行政行为缺乏事实及法律依据，且程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定应当撤销。但鉴于0032号土地证证载土地已为齐学新、方庄村委会、耿涛、耿学军等多名案外人实际占有，部分已办理土地使用权证，撤销该行政行为的社会成本过高，将会对社会公共利益造成重大损害，故对于浚县人民政府注销0032号土地证的行政行为，依法确认违法，但不予撤销。
综上，案经合议庭评议，一审判决：确认浚县人民政府注销浚国用（1998）字第0032号国有土地使用权证的行政行为违法。
浚县塑料编织厂不服一审判决，上诉称，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项确认浚县人民政府注销浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证的行政行为违法属适用法律错误，适用该条款的前提是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，这里的损害仅限于国家利益和社会公共利益，第三人的损害（包括善意第三人的损害）不在此限。本案中“浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证记载土地已为齐学新、方庄村委会、耿涛、耿学军等多名案外人实际占有，部分已办理土地使用证”并不涉及国家利益和社会公共利益，且实际占有的实质就是违法占地行为，不属于法律保护的利益。因此，本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定判决撤销浚县人民政府注销浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证的行政行为。请求二审法院撤销原判，改判撤销浚县人民政府注销土地证的行政行为。
浚县人民政府答辩称，涉案土地已经涉及公共利益，一审法院确认注销行政行为违法的判决是正确的。
浚县人民政府不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实不清。浚县塑料编织厂法定代表人齐学新曾在2005年元月与方庄村村民耿学军、耿涛因土地边界纠纷达成土地转让协议，将浚国用（1998）字第0032号土地证所载面积中的864平方米以22万的价格转让给耿学军、耿涛。后齐学新将剩余土地重新申请登记，浚县人民政府依据其申请，依照法定程序为其办理浚国用（2005）字第0011号土地证。经调查齐学新将剩下的土地全部以宅基地的名义违法出售，浚县人民政府认为浚县塑料编织厂存在土地倒卖行为，欲进行查处之际，浚县塑料编织厂提起本案诉讼，欲将其违法行为合法化。一审法院未查清上述事实。二、浚县人民政府执行司法建议是正确的。浚县人民政府在办理浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证时未经相邻的方庄村委会指界签字，致使地籍调查程序违反规定，造成土地面积及宗地边界错登，故上诉人经研究决定，依法作出了被诉行政行为，并向被注销人送达且进行公告。浚县人民政府采纳司法建议是基于尊重客观事实，及时纠正有程序瑕疵的行政行为，维护了行政行为的公正性与合法性，符合依法行政的基本思想。三、浚县塑料编织厂将用于扩建厂房，扩大生产征用的国有土地，一部分盖房出卖，一部分下好地基出卖，一部分划成宅基地出卖，倒卖牟利情节严重，有可能形成刑事案件。一审法院在有可能形成刑事案件的情况下，违反了先刑事后行政民事的一般原则。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，确认浚县人民政府撤销浚国用(1998)字第0032号土地证的行政行为合法并予以维持。
浚县塑料编织厂答辩称：一、司法建议不能代替行政机关依法行政。浚县人民政府在收到司法建议后，没有按照法定程序进行调查、搜集证据，而是径行作出注销0032号土地证的行政行为，其行为明显缺乏事实和法律依据。二、浚县人民政府没有证据证明本案中存在犯罪事实，且本案被诉行政行为发生在2004年6月2日，浚县人民政府所称倒卖土地发生在2005年1月12日，是否存在倒卖土地的情形不是本案被诉行政行为合法性的审查对象。“先刑事后行政民事的一般原则”亦无法律依据。
本院二审查明事实与一审法院一致。
本院认为，一审法院关于浚县塑料编织厂具有本案诉讼主体资格、浚县塑料编织厂提起行政诉讼没有超过法定起诉期限、浚县人民政府注销浚国用（1998）0032号国有土地使用证具有法定职权但注销行为缺乏事实和法律依据以及违反法定程序的裁判理由正确，予以认可。浚县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。但一审法院关于撤销注销行为会给社会公共利益造成重大损害、确认该注销行为违法但不予撤销的裁判意见不当，但本案中，案外人实际占有被诉土地证证载土地，且部分已办理土地使用证的情形，不能认定为公共利益，该注销行为应予撤销。一审适用法律错误，应予纠正。浚县塑料编织厂的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院关于被诉注销行为确认违法但不予撤销的裁判不正确，应予纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：
撤销鹤壁市中级人民法院（2015）鹤行初字第38号行政判决；
撤销浚县人民政府注销浚国用（1998）字第0032号国有土地使用证的行政行为。
本案一、二审诉讼费各50元，由浚县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年八月十二日
书 记 员 张永忠