郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第244号
原告王喜荣。
委托代理人范现彬、李云，河南广奥律师事务所律师。
被告郑州市管城回族区人民政府。
法定代表人虎强。
委托代理人李健、李新矿，河南正方圆律师事务所律师。
原告王喜荣因要求确认被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）拆除行为违法，于2015年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月28日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案。原告王喜荣及其委托代理人范现彬、李云，被告管城区政府中博集团城中村改造工作指挥部副指挥长刘三修，委托代理人李健、李新矿，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年11月21日，被告以“管政（2013）129号”文件的形式发布《郑州市管城回族区人民政府关于成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部的通知》，此通知明确表述：为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，根据需要，经研究决定成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部（以下简称指挥部），并公布了指挥部的组成人员。在没有项目批准文件的情况下，2014年9月中博集团（原杨庄村）城中村改造指挥部以自己名义出台了一份《郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案（草案）》。在未办理《拆迁许可证》及未与村民达成《拆迁安置补偿协议》的情况下，采取暴力威胁等方式，在2015年8月21日对原告等人的房屋实施了强制拆除。被告责成有关部门所实施的房屋拆除行为，程序违法、适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条和最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第（三）项的规定，原告诉至法院，请求确认被告对原告房屋实施的强制拆迁行为违法，并承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据、依据：
第一组原告的身份信息
1、身份信息（身份证／户口本）
证明内容：原告王喜荣具有行政诉讼的主体资格。
第二组与本案相关的城中村改造文件
2、《郑州市管城回族区人民政府关于成立郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部的通知》。时间：2013年11月21日。发布单位：郑州市管城回族区人民政府。
3、《郑州市管城回族区中博集团（原杨庄村）城中村改造居民住宅部分拆迁安置补偿方案（草案）》，时间：2014年9月，发布单位：中博集团（原杨庄村）城中村改造指挥部。
4、关于中博集团拆迁村庄房屋情况说明。
证明内容：
1、中博集团指挥部是由被告依职权成立的，由被告授权并委托从事城中村改造事宜的临设机构，并不是独立的行政执法主体。因此，根据我国行政诉讼法第二十六条的规定，中博集团所有行为均应有被告承担，本案被告是适格的当事人。
2、原告的房产被违法拆除，不是因为原告的房产构成了违法建设，不是被告正常的执法行为，而是被告为了城中村改造的顺利推进所进行的逼拆和强拆行为，系被告利用行政职权达到逼拆和强拆的目的。
第三组原告被强制拆除的房产信息
5、房屋所有权证，发证日期：1998年4月21日，发证单位：郑州市房产管理局。
6、建筑许可证（2000建管管字第1193号），发证日期：2000年5月16日，发证单位：郑州市管城回族区建设和环境保护局.
证明内容：
1、原告所拥有的房产均建于2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》生效实施以前，这些房产按照当时的法律规定（参照《村庄和集镇规划建设管理条例》），均属于合法建设，被告以这些房产不符合《城乡规划法》而均构成违法建筑而予以拆除，显然属于违法的行政行为，因此应予以撤销。
2、认定原告所拥有的房产是否违法建设应当由城乡规划主管部门来实施，而隶属于被告的城市管理执法局没有对违法建筑作出认定、并实施行政强制拆除的执法资格。
第四组郑州市国土资源局《告知书》
7、郑州市国土资源局《关于管城区杨浩申请政府信息公开告知书》
证明内容：
1、本案所诉争的房产所在区域的土地已于2008年被被告收归国有，土地权属性质为国有土地。
2、国有土地上房屋的征收和补偿应当适用国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，不能适用《城乡规划法》、《行政处罚法》等。
3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上房屋的征收和补偿应当严格按照法定的程序办理。如果有权机关认定房产系违法建设，利害关系人拒绝自行拆除违法建设的，房屋征收部门应当申请人民法院强制执行。
4、被告的行政强制行为（强制拆迁）系为了实行征收目的而实施的逼拆和强拆，不是对于违法建设的一种行政强制行为。
被告辩称，一是隶属于被告的管城回族区城市管理执法局具有行使县级以上人民政府城乡规划主管部门的行政处罚职权，被告对区执法局的请示依法作出批复，符合法律规定。二是原告的违法事实清楚。三是被告不是本案适格的被告。综上所述，原告的违法行为事实清楚，对外发生法律效力的文书上署名的机关并不是被告，被告不是本案适格的被告。请求法院在查明事实的基础上依法驳回原告起诉。
被告向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：证据1、《关于管城回族区二里岗街道办事处晋王庙村和杨庄村26户涉嫌违法建筑的情况说明》及名单一份。
证据2、管城回族区乡（镇）办房屋建筑及其他附着物登记表；
证据3、《土地登记查询结果》一份。
证据4、集体土地建设用地使用证及宗地图一份。
证据5、建筑许可证（民房）（97）建管（管）字第000276号。
证据6、建筑许可证（民房）（2000）建管（管）字第1193号一份。
证据7、郑州市管城回族区建设和环境保护局房屋修建审批平面图一份。
证据8、执法人员刘广华、时江涛、孙真真、张彦军执法证件各一份。
证据9、《管城回族区城市管理执法局案件立案审批表》一份。
证据10、《管城回族区城市管理执法局现场检查笔录》一份。
证据11、《管城回族区城市管理执法局现场照片拍摄说明》一份。
证据12、《管城回族区城市管理执法局勘验笔录》一份。
证据13、情况说明三份。
证据14、杜红伟、张铁桩身份证复印件。
证据15、郑州市管城回族区二里岗街道办事处证明二份。
证据16、《管城回族区城市管理执法局调查（询问）笔录》二份。
证据17、魏友信、赵秋芳身份证复印件。
证据18、《管城回族区城市管理执法局案件调查终结报告》
证据19、《管城回族区城市管理执法局案件处理审批表》
证据20、《管城回族区城市管理执法局责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证各一份。
证据21、杨青歌身份证复印件及郑州市管城回族区二里岗街道办事处证明一份。
证据22、《管城回族区城市管理执法局责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证各一份。
证据23、《郑州市管城回族区城市管理执法局关于对魏水利等8人实施强制拆除违法建筑的请示》一份。
证据24、关于《对魏水利等8人事室强制拆除违法建筑的请示》的法制审核意见一份。
证据25、《郑州市管城回族区人民政府关于对魏水利等8人实施强制拆除违法建筑的批复》一份。
证据26、《管城回族区城市管理执法局催告通知书》及送达回证一份。
证据27、房付林身份证复印件及二里岗街道办事处证明一份。
证据28、《管城回族区城市管理执法局强制拆除违法建筑决定书》、《管城回族区城市管理执法局强制拆除违法建筑公告》及送达回证一份。
证据29、董艳、李黎身份证复印件及郑州市管城回族区二里岗街道办事处证明一份。
证据30、《管城回族区城市管理执法局行政强制执行审批表》一份。
证据31、《管城回族区城市管理执法局案件终结审批表》一份。
证明目的：区政府不是本案适格被告。
第二组证据：证据1、《中华人民共和国城乡规划法》
证据2、《中华人民共和国行政处罚法》。
证据3、《中华人民共和国行政强制法》。
证据4、《河南省人民政府关于在郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》及附件：国法函（2001）26号。
证据5、郑政（2011）11号《郑州市人民政府关于印发郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法的通知》
证据6、《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》。
证据7、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。
证明目的：1.证明本案第一个争议焦点：被告不是本案适格被告。2.证明第二个争议焦点，因为本案拆除行为不是被告所作出，被告在答辩中也已说明了实施本案拆除的具体机关。
经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据真实性无异议；对第二组证据认为因均系复印件，且与本案无关，对证明目的不予认可；对第三组证据，认为与本案无关，即使原告的住房在2000年建成，2008年之前也有城市规划法和集镇规划法，而且如果违法状态一直存在的话，不存在处罚期限的问题；对第四组证据，认为与本案无关，不认可其证明目的，该证据只能说明是一种国土部门的一种批复，不能达到原告以此来证明涉案土地已经是国有土地的证明目的。
原告对被告提交的第一组证据中的证据1，真实性无异议，但对其证明目的不予认可；对证据2因其来源不明，对真实性有异议；对证据3、4、5、6、7的真实性无异议，认为可以证实原告是合法的土地使用者和房产拥有者；对证据8、9、10、11、12、13、14，因是被告内部文件，原告对于真实性无法判断，对证明目的有异议；关于证据15、16、17、18，对真实性有异议；对证据19、20、21、22，认为是被告内部文件，真实性无法判据，且送达程序违法，见证人的身份存疑；对证据23-31，真实性无法判断，且对证明目的有异议，对第二组证据中的证据2、4、5、6、7，认为与本案缺乏关联性。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的第一、三组证据，系其本人及其涉案房屋的基本信息，客观真实，本院予以采信；第二组证据4，模糊不清，不符合证据的形式要件，本院不予采信，其余虽系复印件，但能与本案其他证据相互印证，客观真实，证实原告房屋被拆除的事实，与本案有关联性，本院予以采信；第四组证据与涉案房屋被拆除事实的关联性不足，本院不予采纳。
被告提交的第一组证据中的证据1客观真实，本院予以采纳；证据2、3、4、5、6、7，能够和原告所提交证据相互印证，证实涉案房屋的基本情况，本院予以采信；证据8-31，系管城回族区城市管理执法局依照行政执法程序，强制拆除原告房屋过程中所形成的材料，客观真实，证实本案涉案房屋被强制拆除的事实，本院予以采信；第二组证据均为法律法规及规范性文件，本院予以采信。
经审理查明，原告王喜荣1991年9月1日取得了杨庄村55号的集体土地建设用地使用证，1997年9月24日、2000年5月16日分别取得了两栋房屋的建筑许可证，被管城回族区建设和环境保护局许可在杨庄村55号建设二层房屋一栋、四层房屋一栋。2013年11月21日，为使中博集团（原杨庄村）城中村改造政府主导项目顺利推进，管城区政府成立了中博集团（原杨庄村）城中村改造工作指挥部。2014年10月10日，河南中博股份有限公司召开股东大会就城中村改造住宅部分拆迁安置补偿方案草案、公司安置区域内拆迁安置补偿补充方案以及城中村改造房屋拆迁奖励办法进行了表决并通过了决议。
2015年5月26日，管城回族区二里岗街道办事处作出关于管城回族区二里岗街道办事处晋王庙村和杨庄村26户涉嫌违法建筑的情况说明，原告的房屋涉嫌违法建筑，请区执法局立案处理。区执法局对原告房屋涉嫌违法建筑案件立案，依法经过现场勘查、调查走访部分村民、下达责令限期拆除违法建筑事先告知书、下达责令限期拆除违法建筑事先告知书等程序后，于2015年8月17日，区执法局作出关于对魏水利等8人（原告房屋包含其中）实施强制拆除违法建筑的请示，管城区政府于同年8月17日作出关于对魏水利等8人（原告房屋包含其中）实施强制拆除违法建筑的批复。后区执法局作出强制拆除违法建筑决定书，决定对原告房屋组织实施强制拆除，并下达强制拆除违法建筑公告，并于2015年8月20日对原告房屋进行了强制拆除，原告不服此强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。
本院认为，关于被告是否是适格被告的问题。被告作为管城回族区城市管理执法局的上级机关，批准区执法局对原告房屋实施强制拆除，管城区政府具备本案被告的诉讼主体资格。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该文件规定的城中村是指在改造范围内的行政村、自然村或转制后的股份制公司。在城中村改造过程中，被告管城区政府作出了关于对原告等8人实施强制拆除违法建筑的批复，要求区执法局对原告的违法建筑实施强制拆除。区执法局的拆除行为应当视为被告管城区政府的委托，其产生的法律责任应由被告管城区政府承担，故被告诉讼主体资格适格。
关于管城回族区城市管理执法局强制拆除行为是否合法的问题，首先，原告王喜荣1991年9月1日取得了杨庄村55号的集体土地建设用地使用证，1997年9月24日、2000年5月16日分别取得了两栋房屋的建筑许可证，被管城回族区建设和环境保护局许可在杨庄村55号建设二层房屋一栋、四层房屋一栋，应当认定被许可建设的以上房屋为合法建筑。其次，管城回族区城市管理执法局强制拆除原告房屋的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，要求当事人在规划区域内必须取得建设工程规划许可证方可建房，该法自2008年1月1日起实施。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好保护公民、法人和其他组织的权利和利益的特别规定除外。另参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）中关于新旧法律规范的适用规则中规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，本院认为《中华人民共和国城乡规划法》不具有法律溯及力，不能作为强制拆除本案涉案房屋的法律依据。综上，被告管城区政府在未与原告达成拆迁安置补偿协议的前提下，其所属管城回族区城市管理执法局依据并无法律溯及力的《中华人民共和国城乡规划法》，将原告拥有建筑许可证的合法建筑部分，进行强制拆除的行政行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告郑州市管城回族区人民政府强制拆除原告王喜荣拥有建筑许可证部分的房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 吴林轶
二〇一六年二月十五日
代理书记员 王晋瑜
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的：
……。