中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2165号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏万淮，男，1961年10月15日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。被申请人（一审被告、二审上诉人）：甘肃省兰州市人力资源和社会保障局。住所地：甘肃省兰州市城关区武都路478号。法定代表人：方书英，该局局长。再审申请人苏万淮因诉甘肃省兰州市人力资源和社会保障局（以下简称兰州市人社局）社会保障行政确认一案，不服甘肃省高级人民法院（2016）甘行终347号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。一、二审法院查明：2011年3月24日，苏万淮向兰州市人社局提出工伤认定申请，兰州市人社局以苏万淮的工伤认定申请超过时效为由作出不予受理通知，苏万淮不服，向甘肃省武威市中级人民法院提起行政诉讼，该院以兰州市人社局的送达程序违法为由，判决撤销了该不予受理通知，责令兰州市人社局重新作出行政行为。该判决生效后，兰州市人社局于2015年9月22日以其对苏万淮的工伤认定申请无管辖权为由作出003号《工伤认定申请不予受理通知书》，并于2015年9月24日向苏万淮予以送达。苏万淮不服，提起行政诉讼。一审法院认为，根据国务院《工伤保险条例》第十七条第三款“按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理”的规定，职工因工伤认定应向用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门提出申请。本案中，苏万淮以甘肃省测绘工程院职工身份向兰州市人社局提出工伤认定申请，兰州市人社局认为甘肃省测绘工程院工伤保险工作由甘肃省人力资源和社会保障厅（以下简称甘肃省人社厅）管理，苏万淮的工伤认定申请应向甘肃省人社厅提出，对苏万淮申请事项无管辖权的理由不符合上述规定。关于苏万淮请求对《甘肃省实施〈工伤保险条例〉办法》第五条第二款规定进行合法性审查的请求，因该办法属于政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三的规定，规章不属于审查的范围，苏万淮的该诉讼请求不成立。关于苏万淮请求兰州市人社局支付其工资及其他损失共488690元的请求，因无事实和法律依据，该请求亦不成立。甘肃省武威市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，作出（2015）武中行初字第278号行政判决，确认兰州市人社局2015年9月22日作出的003号《工伤认定申请不予受理通知书》违法，并驳回苏万淮的其他诉讼请求。兰州市人社局及苏万淮均不服，提起上诉。二审法院认为，《工伤保险条例》第十七条第三款规定：“按照本条第一款规定应当由省级社会保险行政部门进行工伤认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门办理。”据此，职工因工伤认定应向用人单位所在地的设区的市级社会保险行政部门提出申请。本案中，苏万淮以甘肃省测绘工程院职工身份向兰州市人社局提出工伤认定申请，兰州市人社局认为甘肃省测绘工程院工伤保险工作由甘肃省人社厅管理，苏万淮的工伤认定申请应向甘肃省人社厅提出，对苏万淮申请事项无管辖权的理由不符合上述规定。关于苏万淮请求对《甘肃省实施〈工伤保险条例〉办法》第五条第二款规定进行合法性审查的请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”经审查，《甘肃省实施〈工伤保险条例〉办法》属于规章，而不属于规范性文件，故法院对该办法无权进行审查，苏万淮的该上诉理由不能成立。关于苏万淮请求兰州市人社局赔偿其各项损失，因无事实和法律依据，该请求不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。甘肃省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2016）甘行终347号行政判决，驳回上诉，维持原判。苏万淮不服，向本院申请再审。苏万淮申请再审称，甘肃省及兰州市从1996年1月至2011年3月24日期间没有受理事业单位职工工伤认定的行政机构，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”的规定，苏万淮于2011年3月24日提出工伤认定申请并未超过工伤认定申请期限。甘肃省武威市中级人民法院（2015）武中行初字第12号行政判决撤销了兰州市人社局第一次作出的《甘肃省职工工伤认定申请不予受理通知书》，指令其重新作出具体行政行为，应理解为对工伤申请进行实体认定，因此兰州市人社局再次作出003号《工伤认定申请不予受理通知书》系拒绝履行生效行政判决确定的义务，该通知违法，应予撤销。但本案一、二审判决只判决确认违法，未判决撤销，兰州市人社局拒绝对苏万淮的工伤认定申请作出实体认定，案结事不能了。苏万淮从2011年4月1日起就在兰州市人社局守候等待工伤认定未果，兰州市人社局不作为的违法行政行为直接造成苏万淮误工6年没有经济收入和社会保障，给其造成了巨大的经济损失和精神伤害，原审判决认为苏万淮请求赔偿和补偿没有事实和法律依据错误。请求：1.通过公开听证确认甘肃省武威市中级人民法院（2015）武中行初字第278号、甘肃省高级人民法院（2016）甘行终347号行政判决事实不清，证据不足，适用法律错误；2.依法对本案进行改判，判决确认兰州市人社局2015年9月22日作出的003号《工伤认定申请不予受理通知书》的行政行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决责令兰州市人社局对苏万淮的工伤认定申请在60日内作出实体认定；3.依法判决兰州市人社局赔偿和补偿因为其违法行政行为给苏万淮造成的直接经济损失共计人民币550742元。兰州市人社局提交意见称，兰州市人社局作出的003号《工伤认定申请不予受理通知书》符合《甘肃省实施办法》的规定，该办法规定省直事业单位工伤保险管理工作由甘肃省人社厅负责，出发点是为在省社会保险经办机构参加社会保险的单位和职工在工伤认定、待遇支付等方面带来便利，并未增加申请人的义务或减损其权利。苏万淮于1999年遭遇事故，当时事业单位尚未纳入工伤保险范围，事业单位工作人员受到事故伤害是通过单位补偿或民政途径解决。2011年新修订的《工伤保险条例》首次将事业单位纳入工伤保险范围，根据法不溯及既往的原则，苏万淮不能纳入2011年以后的工伤保险体系。苏万淮援引《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条认为其未超过工伤认定申请期限，但该规定于2014年9月1日才施行，苏万淮不能适用该规定。苏万淮的赔偿请求没有事实和法律依据，兰州市人社局作出的003号《工伤认定申请不予受理通知书》虽然被判决违法，但并未侵犯苏万淮的人身权或财产权，且苏万淮要求赔偿的误工工资、电话费、交通费、打字复印费、邮寄费、差旅费等均不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。本院认为，经本院核实，苏万淮曾向甘肃省人社厅提出工伤认定申请，甘肃省人社厅以苏万淮的受伤时间在《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕36号）下发之前，不在社会保险行政部门受理范围为由，于2012年8月14日作出001号《甘肃省职工工伤认定申请不予受理决定书》。苏万淮不服，申请行政复议。甘肃省人民政府于2012年10月22日作出复议决定，维持该不予受理决定。苏万淮于2013年12月11日诉至甘肃省兰州市城关区人民法院，请求撤销该不予受理决定。该院（2013）城行初字第164号行政裁定以超过起诉期限为由驳回苏万淮的起诉，甘肃省兰州市中级人民法院（2014）兰行终字第15号生效行政裁定予以维持。2014年6月13日，苏万淮再次诉至甘肃省兰州市城关区人民法院，请求撤销该不予受理决定。该院（2014）城行初字第110号行政裁定以重复起诉为由驳回苏万淮的起诉，甘肃省兰州市中级人民法院（2014）兰行终字第83号生效行政裁定予以维持。据此，甘肃省人社厅作出的不予受理决定未被人民法院依法撤销，具有法律效力，兰州市人社局以及苏万淮均应受到该决定羁束。苏万淮针对其工伤认定事项，再次向兰州市人社局提出申请，兰州市人社局本应以重复申请为由不予受理，却以无管辖权为由作出003号《工伤认定申请不予受理通知书》，理由虽有不当，但不予受理的结果正确，本院予以维持。原审法院应查明苏万淮系重复申请的事实，却未查明，本院予以指出。本案本应判决驳回苏万淮的诉讼请求，原审法院判决确认该不予受理通知违法不当。因被诉不予受理通知并未被依法撤销，对苏万淮而言，结果并无二致，从减少当事人诉累的角度考虑，本案不予再审。关于《甘肃省实施办法》第五条第二款的规定与《工伤保险条例》第十七条第三款是否抵触的问题。该问题涉及行政权力的层级配置。根据兰州市人社局的答辩意见，省直事业单位工伤保险管理工作规定由甘肃省人社厅负责，出发点是为在省社会保险经办机构参加社会保险的单位和职工在工伤认定、待遇支付等方面带来便利，据此甘肃省人民政府以地方政府规章的法治化形式将省直事业单位工伤保险管理职权保留在甘肃省人社厅并无不妥。但为避免上下级行政机关之间相互争权诿责，提高行政效率，甘肃省人社厅应制定相应程序规范完善行政运行机制，建立其与各市人社局之间的沟通协调制度。如果当事人依照《工伤保险条例》的规定向市人社局提出工伤认定申请，市人社局应负有向甘肃省人社厅转递申请的义务，如此方能真正方便当事人，体现服务型政府的本质。因此，《甘肃省实施办法》第五条第二款的规定与《工伤保险条例》第十七条第三款并不抵触，原审法院认为甘肃省人社厅无管辖权不当，本院予以指出。关于苏万淮要求兰州市人社局赔偿和补偿其直接经济损失550742元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，当事人要求行政赔偿的前提是其合法权益受到违法行政行为侵犯。本案中，虽然被诉003号《工伤认定申请不予受理通知书》被人民法院确认违法，但该通知对苏万淮的合法权益并无实际影响，故苏万淮的赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，苏万淮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回苏万淮的再审申请。审 判 长  李 涛审 判 员  崔晓林审 判 员  杨 卓二〇一七年十二月二十六日法官助理  王一婷书 记 员  赵 贝