浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金义行初字第164号
原告正大青春宝药业有限公司。
法定代表人楼定波。
委托代理人黄建伟。
被告义乌市市场监督管理局。
法定代表人朱建富。
委托代理人周胡蓉。
委托代理人于谦。
第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店。
法定代表人何云仙。
原告正大青春宝药业有限公司不服被告义乌市市场监督管理局质量监督行政处罚一案，于2015年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月4日受理后，于2015年11月9日向被告义乌市市场监督管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。因义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。2016年3月15日，本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。原告正大青春宝药业有限公司的委托代理人黄建伟，被告义乌市市场监督管理局行政负责人冯国平、委托代理人周胡蓉、于谦到庭参加了诉讼。第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告义乌市市场监督管理局于2015年7月1日作出义市监管罚字（2015）第11038号行政处罚决定书，认定原告正大青春宝药业有限公司生产的青春宝永真片（产品批号1408008）外包装盒上标识的适宜人群和不适宜人群的标识字体大小相同，从而认定其不符合食品安全标准食品并对其进行行政处罚。
原告正大青春宝药业有限公司诉称：一、本案处罚决定书格式和内容不适当。涉案行政处罚决定书涉及三个不同产品、不同的生产者，违反和处罚所依据的法律法规也不尽相同，事实上属于三个无关联的、不同的违法事实，构成三个独立的违法行为。而对无关联的、不同的违法行为应当分别作出独立的行政处罚决定书，至少应当分别裁量、明确各自罚则。本案指向的处罚决定书中的合并处罚显然是不合适的，直接导致事实认定模糊、责任划分不清。二、涉案处罚决定书针对青春宝永真片所作出的相关事实认定和处罚是不能成立的，理由如下：1、原告正大生产的青春宝永真片作为知名产品、全国驰名商标，生产、销售已经十余年，其标识标签从定型至今未做改变、并随同企业生产标准呈报卫生行政部门备案，产品行销全国。该产品标识从未被相关部门认定为违法，更未因标识问题被认定为“不符合食品安全标准”食品。2、认定和处罚程序不适当。一份完整的行政处罚决定书正文部分应当事实认定（包括相关证据）、法律依据和罚则。涉案处罚决定书针对青春宝永真片的具体行政行为包含了三个关键性的、渐进式的违法事实认定：一是认定该产品外包装盒上标识的“适宜人群和非适宜人群”的字体因大小相同而“不符合标准”；二是该项“字体不符合标准”依据导致该产品成为“不符合食品安全标准”的问题食品（处罚决定书第一条便是“没收在案的不符合食品安全标准食品”）；三是有关当事人（义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店）销售了该“不符合食品安全标准”食品因而构成违法（并进而对其作出了相关处罚）。足见前二项认定是第三项认定的基础和前提。而这明显违反了《行政处罚法》的立法宗旨和法定程序要求。因为尽管表面上看该行政行为处罚的对象是第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店（以下简称第三人），但这前二项的前置认定完全是针对案外人即本案原告的，而原告对此却毫不知情（因其既非被处罚当事人又未被合理告知），事实上变相剥夺了原告陈述和申辩的机会和权利，尤其是这样的认定结论对原告产生的后果是极其严重、致命的。（而对这二项前置认定，圣穗百货显然无能为力也没有义务替原告进行陈述和申辩。）3、适用法律法规错误。被告义乌市市场监督管理局（以下简称被告）处罚决定所引用的依据一是《食品安全法》第二十条（四）、第二十八条（十一），然而这些条款均未对字体大小、标准作出要求。反观《食品安全法》第四十八条，足见现行法律法规对作为载体的文字字体及大小未做强制性规定，唯一要求的是“清楚、明显、容易识别”而被告所引用的另一依据是《保健食品标识规定》第六条。首先，该《规定》制定、事实于1996年，其上位法是原《食品卫生法》，而《食品卫生法》早在2009年即已废止，对该规定是否仍属有效严重存疑；其次，该《规定》性质上仅属于部门规章，其法律地位远远低于《食品安全法》，对法律、行政法规没有明确规定的，部门规章更无权越权作出规定，即使作出了也是无效的；再次，《食品安全法》第十九条、第二十一条、第二十三条都有规定。而该《规定》明显不是根据《食品安全法》所授权制定、公布的，亦始终未被授予国家标准编号，显然根本不是“食品安全国家标准”。因此即使该《规定》有效，也是没有法律约束力的，更没有强制执行力，其法律地位上并非被告所引用的《食品安全法》相关条款指向的法律、法规或视频安全标准。可见，被告的处罚决定没有法律依据支撑。综上所述，被告作出的涉案行政处罚决定书其格式和内容不适当，在认定事实、适用法律和程序上，均存在严重错误，恳请依法予以撤销。需特别强调的是，证实基于该份处罚决定书，原告已经开始卷入一些不必要的诉讼，这严重影响了原告的正常生产经营，恳请高度重视。请求：1、判决撤销义乌市市场监督管理局作出的义市监管罚字（2015）第11038号行政处罚决定书；2、判决由被告承担本案诉讼费用。原告向本院提供如下证据：1、行政处罚决定书义市监管罚字（2015）第11038号复印件一份，证明被告作出该份处罚决定书将涉案永真片列为处罚。2、（2015）金义民初字2296号案卷材料复印件一份（含民事起诉状复印件一份、证据清单复印件一份。应诉通知书复印件、传票复印件一份），证明原告已经有可能卷入不必要的诉讼，对原告造成负面影响。
被告义乌市市场监督管理局辩称：一、原告生产的青春宝永真片（产品批号1408008）外包装盒上标识的适宜人群和不适宜人群的标识字体大小相同。2015年5月28日，被告执法人员接到举报人关于第三人大量销售违法食品的举报。2015年6月2日被告执法人员前往第三人处进行检查，依法检查发现其在店内货架上销售原告生产的青春宝永真片（产品批号1408008），该产品外包装盒上标识的适宜人群和不适宜人群的标识字体大小相同，涉嫌违反《保健食品标识规定》第六条，标识不适宜适用的人群，其字体应略大于“适宜人群”的内容，现场还查获第三人销售喜诗糖醇猴菇饼干外包装营养标识不符合GB28050-2011要求和雪佳牌北冬虫夏草外包装未按新资源食品规定要求标准不适宜人群的违法行为。被告执法人员当场对上述三个商品予以扣押。二、事实认定清楚、证据充分和处罚程序合法。2015年6月11日，经被告执法人员对第三人店长进行询问，该店长对涉案的三个商品为不合格食品的事实无异议，并出示了验收入库单，对上述商品的货值和违法所得进行了确认。在本案调查过程中，被告执法人员收集了现场笔录、询问笔录、当事人基本情况证明、举报材料、证据提取单6份、当事人涉案产品验收入库单等证据材料，以上证据充分证明当事人销售不合格食品的违法事实。被告按照法定程序履行了各项告知义务，尤其在送达《行政处罚听证告知书》中明确告知第三人有陈述、申辩和要求举行听证的权利，但第三人在行政处罚过程中放弃该项权利。三、适用法律法规适当。被告处罚决定所引用的依据为《保健食品标识规定》第六条、《中华人民共和国食品安全法》第二十条第（四）项、第二十八条第（十一）项。《保健食品标识规定》第六条，是卫生部于1996年发布和实施的，是依据《食品卫生法》和《行政许可法》制定。其所依据的上位法《食品卫生法》虽已于2009年6月1日《食品安全法》的实施而废止，但目前未明确该《规定》废止，该《规定》中凡与《食品安全法》不抵触的内容应仍继续有效。该《规定》第七条：凡保健食品标识和产品说明书的标识内容或标识方式不符合本《办法》者，依照《食品卫生法》第四十五、四十六条处罚。被告作出行政处罚所依据的《食品安全法》第八十六条第（二）项应为《食品卫生法》第四十六条的修订和承接。GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》5.其他规定，保健食品属按国家规定需要审批的特殊食品，《保健食品标识规定》属上述相关规定。该《规定》是有法律约束力和强制执行力的，其法律地位是我局所引用的《食品安全法》指向的相关条款。此外原告生产的其他批次的青春宝永真片外包装上标识“不适宜人群”字体大于“适宜人群”字体，说明原告是认可上述规定的。而且目前市面上销售的保健食品在不适宜人群标识上均按此规定进行字体标识。被告义乌市市场监督管理局在法定期限内向本院提供如下事实证据和法律依据。事实证据：1、被告对第三人销售不符合食品安全标准案作出的行政处罚案卷材料（复印件），证明被告作出涉案处罚决定书的具体情况、事实依据、程序合法。2、举报人向被告提供的青春宝永真片（产品批号1408008）产品的证据提取单照片一份，证明原告生产的青春宝永真片（产品批号1408008）外包装适宜人群和不适宜人群标注字体大小相同。3、原告生产的其他批次的青春宝永真片（产品批号1506002、1508008）外包装标签标识复印件一份，证明原告生产的其他批次的青春宝永真片外包装不适宜人群标注字体略大于适宜人群标注字体。法律依据：1、《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日施行）第二十条、第二十八条、第八十六条。2、《保健食品标识规定》第六条。3、GB-7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第五点。4、《新食品原料安全性审查管理办法》第十九条。5、《中华人民共和国食品卫生法》第四十五条。
第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店未作答辩。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定：对原告提供的证据的真实性予以认定。被告提供的证据1，证明被告对原告生产的产品批号为1408008青春宝永真片及涉案的其他两种产品一并进行行政处罚的事实。证据2原告没有异议，本院对其真实性、合法性和关联性予以认定。证据3，不是被告作出行政行为时所依据的证据，本院不予认定。
经审理查明，2015年5月28日，被告义乌市市场监督管理局接到举报人关于第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店大量销售违法食品的投诉。被告义乌市市场监督管理局执法人员前往检查，发现第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店销售原告正大青春宝药业有限公司生产的青春宝永真片（产品批号1408008），该产品外包装盒上标识的适宜人群和不适宜人群的标识字体大小相同；同时查获第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店销售喜诗糖醇猴菇饼干外包装营养标识不符合GB28050-2011要求和雪佳牌北冬虫夏草外包装未按新资源食品规定要求标明不适宜人群的违法行为。被告义乌市市场监督管理局执法人员当场对上述三种商品予以扣押。同年6月5日，被告义乌市市场监督管理局对上述行为予以立案调查。同年6月25日，被告义乌市市场监督管理局向第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店送达了《行政处罚听证告知书》，告知其享有陈述、申辩和举行听证的权利，第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店收到通知后放弃了上述权利。同年7月1日，被告义乌市市场监督管理局作出义市监管字（2015）第11038号行政处罚决定书，认定第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店销售的青春宝永真片（产品批号1408008）及喜诗糖醇猴菇饼干、雪佳牌北冬虫夏草为不符合食品安全标准的食品，对第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店作出如下处罚：一、没收在案的不符合食品安全标准食品；二、没收违法所得248.91元；三、罚款2700元。同日，第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店缴纳罚没款共计人民币2948.9元。
本院认为，从本案证据和双方当事人的庭审陈述来看，被告义乌市市场监督管理局在作出行政处罚时关于第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店销售的批号为1408008的青春宝永真片外包装盒上标识的适宜人群和不适宜人群字体大小相同及喜诗糖醇猴菇饼干外包装营养标识不符合GB28050-2011要求、雪佳牌北冬虫夏草外包装未按新资源食品规定要求标准不适宜人群等，事实清楚，证据确凿，本院予以认定。原告正大青春宝药业有限公司诉称本案处罚决定书格式和内容不适当。从行政处罚决定书的内容看，虽然涉案的三个不同产品来自三家不同的生产企业，违法程度不同，但被告义乌市市场监督管理局在认定事实和适用法律方面是分开的，并不影响对原告正大青春宝药业有限公司的公正处理，故该格式和内容并无不当。被告义乌市市场监督管理局在作出行政处罚时，依法对涉案物品予以查扣、立案，并告知第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店享有陈述、申辩和举行听证等权利，程序合法。原告正大青春宝药业有限公司诉称，被告义乌市市场监管局未向其履行告知义务，违反法定程序。本院认为，因原告正大青春宝药业有限公司不是本案行政行为的相对人，不是被处罚对象，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关没有对其进行告知的义务。因此，原告正大青春宝药业有限公司的这一主张不能成立。被告义乌市市场监督管理局依据《保健食品标识规定》第六条、《中华人民共和国食品安全法》第二十条第（四）项、第二十八条第（一）项、第八十六条之规定，对第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店作出处罚，适用法律、法规正确。原告正大青春宝药业有限公司主张《保健食品标识规定》因其所根据的《中华人民共和国食品卫生法》和《保健食品管理办法》废止从而不能作为法律依据援引适用的观点，本院认为，根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律、法规、规章及自治条例等的废止，应当有法律的明确规定，《保健食品标识规定》属行政规章，在未被明令废止前现行仍为有效，因此原告正大青春宝药业有限公司关于法律适用错误的主张缺乏依据，本院不予支持。综上，原告正大青春宝药业有限公司的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，依法应当予以驳回。第三人义乌市圣穗百货有限公司苏溪分店经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回原告正大青春宝药业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告正大青春宝药业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（在递交上诉状同时预交上诉费50元，具体数额由金华市中级人民法院确定，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内；上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入帐号19×××03，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理）。
审 判 长 朱海玉
人民陪审员 杜志贵
人民陪审员 朱翠玉
二〇一六年四月十二日
代书 记员 叶 昕
【附注】
（2015）金义行初字第164号行政判决书
适用法律条文具体内容
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。