浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2007）绍中行终字第25号
上诉人（原审原告）：吕益龙。。
上诉人（原审原告）：吕洪高。。
上诉人（原审原告）：石开良。。
上诉人（原审原告）：潘金富。。
上诉人（原审原告）：吕国财。。
上诉人（原审原告）：吕士海。。
上诉人（原审原告）：吕爱江。。
上诉人（原审原告）：梁本娟。。
上诉人（原审原告）：吕江法。。
上诉人（原审原告）：吕法源。。
上诉人（原审原告）：吕法苗。。
上诉人（原审原告）：吕小海。。
上诉人（原审原告）：吕丁会。。
上诉人（原审原告）：吕祥云。。
上诉人（原审原告）：吕福明。。
上诉人（原审原告）：吕美法。。
上诉人（原审原告）：吕仲庆。。
上诉人（原审原告）：何娟芬。。
上诉人（原审原告）：吕孟海。。
上诉人（原审原告）：吕伯兴。。
上诉人（原审原告）：吕林法。。
上诉人（原审原告）：吕土仁。。
上诉人（原审原告）：石竹林。。
上诉人（原审原告）：吕伯和。。
上诉人（原审原告）：吕忠财。。
上诉人（原审原告）：吕仁华。。
上诉人（原审原告）：吕国东。。
上诉人（原审原告）：潘金仁。。
上诉人（原审原告）：吕璋法。。
上诉人（原审原告）：吕忠焕。。
上诉人（原审原告）：吕银江。。
上诉人（原审原告）：吕满法。。
上诉人（原审原告）：吕仕鑫。。
上诉人（原审原告）：章灿仙。。
上诉人（原审原告）：俞岳芬。。
上诉人（原审原告）：吕江荣。。
上诉人（原审原告）：吕益江。。
上诉人（原审原告）：何祥云。。
上诉人（原审原告）：石开庆。。
上诉人（原审原告）：王林芬。。
上诉人（原审原告）：胡苗生。。
上诉人（原审原告）：吕顶堂。。
上诉人（原审原告）：石开法。。
上诉人（原审原告）：梁秋燕。。
上诉人（原审原告）：吕根法。。
上诉人（原审原告）：吕益彬。。
上诉人（原审原告）：吕秀录。。
上诉人（原审原告）：吕法千。。
上诉人（原审原告）：吕仕金。。
上诉人（原审原告）：吕杏夫。。
上诉人（原审原告）：吕朝晖。。
上诉人（原审原告）：石根娟。。
上诉人（原审原告）：俞凤珍。。
上诉人（原审原告）：吕忠涛。。
上诉人（原审原告）：吕小明。。
上诉人（原审原告）：潘金福。。
上诉人（原审原告）：梁根千。。
上诉人（原审原告）：吕士东。。
上诉人（原审原告）：吕兴德。。
上诉人（原审原告）：吕财荣。。
上诉人（原审原告）：吕洪辉。。
上诉人（原审原告）：胡忠良。。
上诉人（原审原告）：吕仕林。。
上诉人（原审原告）：何小娟。。
上诉人（原审原告）：吕伯荣。。
上诉人（原审原告）：吕伯永。。
上诉人（原审原告）：吕伯林。。
上诉人（原审原告）：吕正宽。。
上诉人（原审原告）：吕新灿。。
上诉人（原审原告）：吕新春。。
上诉人（原审原告）：吕伯其。。
上诉人（原审原告）：石兆东。。
上诉人（原审原告）：吕益秋。。
诉讼代表人：石开良。。
诉讼代表人：吕国东。。
诉讼代表人：吕仕鑫。。
诉讼代表人：梁根千。。
诉讼代表人：吕新灿。。
委托代理人：徐利平。。
被上诉人（原审被告）：新昌县公安局。
法定代表人：王争。。
委托代理人：王忠富。。
原审第三人：新昌县大市聚镇人民政府。
法定代表人：王仲林。。
委托代理人：陈国仁。。
原审第三人：新昌县大市聚镇王桥村村务工作领导小组。
负责人：黄永忠。。
上诉人吕益龙等73人与被上诉人新昌县公安局公安行政处理一案，不服浙江省新昌县人民法院（2006）新行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2007年3月26日公开开庭审理了本案。上诉人吕益龙等73人的诉讼代表人吕仕鑫、委托代理人徐利平，被上诉人新昌县公安局法定代表人王争、委托代理人王忠富，原审第三人新昌县大市聚镇人民政府的委托代理人陈国仁到庭参加了诉讼，原审第三人新昌县大市聚镇王桥村村务工作领导小组经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
2006年6月21日，新昌县公安局对梁根千等人作出了新公（聚）行不字第（2006）第001号不予处理决定书。不予处理决定书的内容是：梁根千等，对于你于2006年4月19日报称的非法制作、使用王桥村村民委员会公章一案，经审查认为没有可处罚的违法事实（没有处罚的法律依据），根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定，决定不予处理。
原审判决认定：2006年3月21日，吕益龙等73人在村里发现张贴加盖着“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”公章的《通告》一张。吕益龙等73人认为，由于“王桥村村民委员会”并不存在，该《通告》存在着非法制作、使用印章的违法行为。4月9日，吕益龙等73人向新昌县公安局投诉，4月19日梁根千向新昌县公安局下辖的大市聚派出所报案，要求新昌县公安局对非法制作、使用“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”印章的行为进行查处。新昌县公安局在接到投诉和报案后，开展了调查，先后询问了梁根千、俞靖峰、王进成、陈财红等人，并向新昌县公安局治安大队调取了该印章未办理准刻手续的证明，查清了新昌县大市聚镇人民政府未按规定制发印章的事实。2006年6月21日，新昌县公安局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条之规定，作出新公（聚）行不字（2006）001号不予处理决定书。同日，新昌县公安局发函给新昌县大市聚镇人民政府，责令其按有关规定改正未按规定程序制发“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”印章的行为。吕益龙等73人认为，对于非法制发、使用村民委员会公章的行为，虽然没有处罚的依据，却有处理的依据，根据《民政部公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，新昌县公安局应该责令违法行为人改正，销毁私刻的公章，新昌县公安局对《公安机关办理行政案件程序规定》第43条理解错误。2006年6月30日，吕益龙等73人向绍兴市公安局申请复议。2006年8月28日，绍兴市公安局作出绍市公行复字（2006）第00037号行政复议决定，认为新昌县公安局对第三人新昌县大市聚镇人民政府所作的不予处理决定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。吕益龙等73人不服，起诉要求撤销新昌县公安局作出的新公（聚）行不字第（2006）第001号“不予受理决定”，责令新昌县公安局重新作出行政行为。
原审判决认为：吕益龙等73人在起诉状上的诉讼请求虽为要求“撤销被告2006年6月21日作出的不予受理决定【新公（聚）行不字（2006）第001号】，责令被告重新作出行政行为”，在庭审时以“打印错误”为由，将“不予受理决定”更正为“不予处理决定”，因诉讼请求中的新公（聚）行不字（2006）第001号文书系《不予处理决定书》，起诉状中事实和理由部分也系针对《不予处理决定书》，且吕益龙等73人提交的证据中的法律文书也是新昌县公安局于2006年6月21日作出的新公（聚）行不字（2006）第001号《不予处理决定书》，故吕益龙等73人要求将“不予受理决定”更正为“不予处理决定”，并非诉讼请求的变更，应予准许。新昌县公安局和新昌县大市聚镇人民政府提出的吕益龙等73人的更正行为系变更诉讼请求或者增加新的诉讼请求，以及新昌县大市聚镇人民政府要求重新确认新的答辩期和举证期限的辩论意见，法院不予采纳。新昌县公安局依其职责，有权对未按程序制发、使用村民委员会印章的行为进行查处，新昌县公安局在接到吕益龙等73人的报案和投诉书后，进行了立案调查，查明了新昌县大市聚镇人民政府未按规定程序制发“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”公章的行为。而现有法律、行政法规和规章，对未按规定程序制发村民委员会公章的行为没有规定相应的罚则，新昌县公安局根据行政处罚法的处罚法定原则，以及《公安机关办理行政案件程序规定》，作出新公（聚）行不字（2006）第001号《不予处理决定书》，并发函责令新昌县大市聚镇人民政府按有关规定改正其未按规定程序制发“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”印章的行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。新昌县公安局于2006年6月21日的函件发文对象系第三人新昌县大市聚镇人民政府，不送达给原告不影响其效力。鉴于新昌县公安局已责令本案第三人新昌县大市聚镇人民政府“按有关规定改正”，故对吕益龙等73人的诉讼请求，法院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回吕益龙等73人的诉讼请求。一审案件受理费80元，诉讼文书专递费80元，合计诉讼费160元，由吕益龙等73人负担。
上诉人上诉称：1、被上诉人适用法律错误。被上诉人对于非法制作、使用村民委员会公章的行为，虽然没有处罚的依据，却有处理的依据，根据《民政部公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》，被上诉人应该责令违法行为人改正，销毁私刻的公章。被上诉人对《公安机关办理行政案件程序规定》第43条理解错误，不予处理和责令改正是前后矛盾。2、被上诉人只将不予处理决定送达了上诉人。“按有关规定改正”没有送达。因此，上诉人认为被上诉人作出不予处理决定的行为违法。请求撤销一审判决，确认被上诉人未在法定期限内对新昌县大市聚镇人民政府非法刻制王桥村村民委员会公章行为依法作出处理违法。
被上诉人新昌县公安局答辩称：对新昌县大市聚镇人民政府非法刻制王桥村村民委员会公章行为，当时的法律、法规和规章等均没有规定相应的罚则，法无明文规定不处罚。被上诉人不存在违法行为。被上诉人依据《公安机关办理行政案件程序规定》第43条，对新昌县大市聚镇人民政府制发印章的这一行为作出不予处理决定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。同时，责令改正是公安机关采取的一种行政措施，只要送达要求被整改的单位就行，法律及相关的法规没有规定要送达给投诉人。“按有关规定改正”的函件，在2006年6月21日就送达新昌县大市聚镇人民政府签收。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
新昌县大市聚镇人民政府辩称：不予处理决定已送给了上诉人，法律及相关的法规没有规定要把“按有关规定改正”的函送达给上诉人。上诉人在投诉时没有把新昌县大市聚镇人民政府作为被投诉人，新昌县公安局作出不予处理决定时对象也不明确，因此将其追加为第三人参加本案诉讼，主体不适格。新昌县公安局作出不予处理决定是自由裁量范围作出，符合法律规定。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
新昌县大市聚镇王桥村村务工作领导小组未作答辩。
庭审中，当事人围绕被上诉人的不予处理决定适用的法律是否正确、程序是否合法等焦点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《民政部公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》规定，村民委员会的印章需由乡级人民政府到县级公安机关办理准刻手续，不按程序刻制，要批评教育，责令改正。但对于非法刻制村民委员会印章的行为，没有规定相应的处罚措施，其他法律亦未作规定。本案被上诉人在进行立案调查后，查明了新昌县大市聚镇人民政府未按规定程序制发“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”印章的行为后，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条之规定，作出新公（聚）行不字（2006）001号不予处理决定书。同时，新昌县公安局发函给新昌县大市聚镇人民政府，责令其按有关规定改正未按规定程序制发“新昌县大市聚镇王桥村村民委员会”印章的行为。因此，被上诉人已经在法律规定的范围内履行了法定职责，其行为不存在违法。由于责令改正行为是针对新昌县大市聚镇人民政府，上诉人提出没有送达给上诉人而无效的理由缺乏依据。上诉人二审提出的确认被上诉人未在法定期限内对新昌县大市聚镇人民政府非法刻制王桥村村民委员会印章行为依法作出处理违法的诉讼请求，与一审诉讼请求是二个不同的诉讼请求，不属于二审审理的范围。综上所述，上诉人上诉理由不足，上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费80元，由上诉人吕益龙等73人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钱长龙
审 判 员 毕金刚
代理审判员 刘红波
二〇〇七年四月三日
代理书记员 余剑英