海南省海口市秀英区人民法院行 政 判 决 书（2015）秀行初字第48号原告李传佳。被告海口市国土资源局，地址海口市秀英区长滨路市政府第二办公区15栋北楼。法定代表人盛林，局长。委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。委托代理人黎鹏，海口市国土资源局工作人员。原告李传佳因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2015年6月25日作出的海土资秀英字（2015）418号《行政处罚决定书》（以下简称418号决定书）的行政行为，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2015年8月24日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年9月10日公开开庭审理了本案，原告李传佳，被告委托代理人张礼、黎鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告国土局于2015年6月25日作出418号决定书，以原告李传佳未经依法批准，擅自占用秀英区长流镇美李村集体土地建设房屋和仓库，目前已竣工并投入使用。经实地测量，项目实际占用土地面积3252.95平方米（合4.87亩）。项目用地不符合新修编的海口市土地利用总体规划。其行为违反国家相关法律规定，决定限期十五日内自行拆除，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际占用土地面积3252.95平方米处以每平方米50元罚款，即罚款162647.5元。被告于2015年9月2日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、《违法线索登记表》、《询问笔录》、《告知书》、《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《案件立案呈批表》，共同证明在国土卫片执法监督检查中发现原告违法用地的事实和过程，被告随即开展了调查程序，并经集体研究决定，对原告的违法行为进行了立案查处；2、《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》、《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《海口市秀英区224、227号地块影像图》，共同证明涉案土地属于农村集体土地，且土地规划用途属于村庄用地和农业用地，原告存在违法占用集体农地进行建设的事实；3、海土资秀英字（2015）312号《行政处罚告知书》及《送达回证》、海土资秀英字（2015）298号《行政处罚听证告知书》、418号决定书及《送达回证》，共同证明被告在查处违法行为时已经告知原告陈述申辩、听证权利，并根据调查清楚的事实，依法对其作出了行政处罚，告知了原告提起行政诉讼和行政复议的权利和期限。原告李传佳诉称，2001年8月29日，原告与海口市秀英区长流镇美李村村民李传华等人签订《协议书》，约定将位于海口市秀英区长流镇美李村的承包地出租给原告使用，承包期为25年，自2001年8月29日至2026年8月29日止。租用金为每亩每年叁佰元，付款方式为每三年付一次。该《协议书》已经过海口市秀英区长流镇美李村民委员会和美李村民小组的批准。截止至起诉之日，原告已向各承包户交纳15年的租金，共计45000元。2007年，原告在该租赁的土地上盖养猪场养猪。2008年，由于需要给养猪工人盖宿舍，原告在该租赁土地上兴建一栋两层房屋，占地面积100多平方米。2013午，由于养猪规模不断扩大，为存放猪饲料，原告在该租赁土地上新建一处仓库，占地面积200多平方米。租赁土地上的其余空地，都用于养猪场配套设施。2014年5月，原告接到秀英区政府关于在秀英区绕城高速以北（主城区）／雷琼火山群地质公园附近不让养猪的相关文件，停止了养猪。2015年6月19日，被告作出海土资秀英字（2015）312号行政处罚告知书及海土资秀英字（2015）298号行政处罚听证告知书。2015年6月25日，被告作出418号决定书，对原告作出：一、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按照实际占用土地面积3285.95平方米处以每平方米50元罚款，即罚款162647.5元的行政处罚决定。因涉案土地属于美李村民集体所有，该地已承包给村民，即承包户使用管理，原告已与各承包户签订《协议书》承租其承包的土地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，故原告依法享有该承租土地的使用权。另根据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》的相关规定，原告使用承租土地用于养猪及修建配套设施，属于直接用于经营性养殖的畜禽舍，为设施农用地，不属于建设用地。以及根据国土资源部、农业部2007年9月21日国土资发(2007)220号文件规定中《区别不同情况采取不同的扶持政策》第（一）条的规定，原告兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。故被告适用《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，认定原告属于非法占地、并因此作出行政处罚的决定有误。综上，请求法院依法撤销被告国土局作出的418号决定书并承担本案的诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1、《协议书》，证明美李村民委员会及全体村民同意将其位于海口市秀英区长流镇美李村集体所有的土地出租给原告使用的事实；2、海土资秀英字（2015）312号行政处罚告知书；3、海土资秀英字（2015）298号行政处罚听证告知书；4、418号决定书；证据2-4证明被告依据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，对原告作出限期拆除建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地并罚款162647.5元的行政处罚决定；5、秀英区城管局去现场测量建筑面积的确认表，证明建筑面积与被告认定的不一致。被告国土局辩称，一、被告作出的418号决定书事实认定清楚，适用法律正确。2015年4月，国土卫星执法监督检查中发现在秀英区长流镇美李村集体土地上建有房屋和仓库。被告下属国土秀英分局工作人员随即启动违法用地调查程序，对原告进行了询问，送达了《违法占地行为后果告知书》，并对违法用地现场实地进行了勘察。经查，原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在秀英区长流镇美李村集体土地上建设房屋和仓库。经核对《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》，项目总面积为4.87亩，土地利用总体规划用途为：村庄0.19亩，林地0.24亩，木本园地4.45亩；土地利用现状为其他园地4.45亩，有林地0.24亩，村庄0.09亩，建制镇0.09亩。经集体讨论决定，2015年6月12日，被告对原告的违法用地行为进行了立案查处。2015年6月19日，被告依法向原告发出海土资秀英字（2015）312号《行政处罚告知书》和海土资秀英字（2015）298号《行政处罚听证告知书》，告知了原告涉嫌违法用地的事实和依据，并对拟做出的行政处罚事项以及陈述、申辩和听证权利进行了告知。2015年6月25日，被告依法作出418号决定书并进行了送达。综上，被告在作出418号决定书前，依法进行了现场勘察和询问，违法用地事实清楚，同时被告还告知了申请人陈述、申辩、听证的权利，程序合法，适用法律法规正确。二、原告诉称被告做出的行政处罚适用法律错误，没有事实依据和法律依据。根据国土资发（2007）220号《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的相关规定，上述法规文件仅适用于发展规模化畜禽养殖，且项目需要国土部门采用一事一议的方式确定用地范围，而且上述文件还规定规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地，禁止转变用途。而本案中原告所建养猪场不属于规模化畜禽养殖项目，且在集体土地上所建设房屋和仓库依法不属于养殖设施，其用地也没有经过土地管理部门和建设部门的批准同意，属于违法用地。综上，被告作出418号决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请予以维持。经审理查明，本案涉案土地位于海口市秀英区长流镇美李村民委员会美李村民小组集体土地，面积3285.95平方米（合4.87亩）。2001年8月29日，原告与海口市秀英区长流镇美李村村民李传华等人签订《协议书》，约定将涉案的承包地出租给原告使用，承包期为25年，自2001年8月29日至2026年8月29日止。租用金为每亩每年叁佰元，付款方式为每三年付一次。该《协议书》已经过海口市秀英区长流镇美李村民委员会和美李村民小组的批准。随后，原告在承租地上修建养猪场养猪，并根据养猪场不断扩大的规模陆续修建工人宿舍和存放猪饲料的仓库。2014年5月，原告在接到秀英区政府关于在秀英区绕城高速以北（主城区）／雷琼火山群世界地质公园附近不让养猪的相关文件后，停止了养猪。2015年4月，国土资源部在卫星执法监督检查中发现在涉案集体土地上建有的房屋和仓库，被告下属的国土秀英分局工作人员随即启动违法用地调查程序，对原告进行了调查询问，送达了《违法占地行为后果告知书》，并对违法用地现场实地进行了勘察。因原告涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在涉案集体土地上建设房屋和仓库，经核对《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》，确定项目总面积为4.87亩，土地利用总体规划用途为：村庄0.19亩，林地0.24亩，木本园地4.45亩；土地利用现状为其他园地4.45亩，有林地0.24亩，村庄0.09亩，建制镇0.09亩。经集体讨论决定，2015年6月12日，被告对原告的违法用地行为进行了立案查处。2015年6月19日，被告向原告发出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，对原告涉嫌违法用地的事实和依据、拟做出的行政处罚事项以及原告享有陈述、申辩和听证权利进行了告知。2015年6月25日，被告根据查明的事实作出418号决定书，对原告的违法占地行为作出如下处罚：一、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按照实际占用土地面积3285.95平方米处以每平方米50元罚款，即罚款162647.5元。该418号决定书已于2015年7月3日向原告进行了送达。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。以上事实，有原告提交的《协议书》、秀英区城管局制作的《养殖户基本情况确认表》；被告提交的《违法线索登记表》、《询问笔录》、《告知书》、《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《案件立案呈批表》、《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》、《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、《海口市秀英区224、227号地块影像图》、《行政处罚告知书》及《送达回证》、《行政处罚听证告知书》、418号决定书及《送达回证》，以及庭审质证笔录，足以认定。本院认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的418号决定书的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，根据被告提交的《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》、《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》及《海口市秀英区224、227号地块影像图》，涉案土地的规划用途为村庄用地和农业用地，规划的时间是在2010年，而原告承租涉案土地是在2001年，并在随后修建了养猪场。因此，原告修建养猪场在前，涉案土地的总体规划调整在后，被告适用重新规划后的土地用途对原告之前的行为进行处罚明显不当；而且被告也未能提供证据证明在原告修建养猪场时的土地用途及原告2001年期间在村庄周边从事养殖业的用地是否涉及违法。因此，被告在未查明上述原告是否违法用地事实的情况下对原告作出本案被诉的行政处罚行为，认定事实不清，主要证据不足。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告的辩解理由与事实不符，本院不予采纳；其作出的行政处罚主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告海口市国土资源局于2015年6月25日作出的海土资秀英字（2015）418号《行政处罚决定书》。本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。ggvkq6tmstxpmmdwmo案件唯一码审判员  李会勤二0一五年九月十一日书记员兰雪韵附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。