广东省汕尾市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）汕尾中法行终字第5号
上诉人（原审原告）游永昌。
委托代理人游祥彩，系上诉人游永昌之子。
上诉人（原审原告）游祥现。
被上诉人（原审被告）陆河县国土资源局，住所地广东省汕尾市陆河县朝阳路。
法定代表人彭武标，局长。
委托代理人叶伟祥，陆河县国土资源局工作人员。
委托代理人彭伟欣，陆河县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）陆河县公路局，住所地广东省汕尾市陆河县人民南路。
法定代表人罗海波，局长。
委托代理人罗玉兴，广东洋洲律师事务所律师。
上诉人游永昌、游祥现因不服被上诉人陆河县国土资源局作出《关于赤花屯村民举报游永国骗取村民土地委托权谋地皮的调查报告》（下简称《调查报告》）、被上诉人陆河县公路局作出《溪东战备仓库征地情况说明》（下简称《情况说明》）及陆河县人民政府作出陆河府行复（2014）3号《不予受理行政复议申请决定书》纠纷一案，不服陆河县人民法院（2015）汕河法行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院经审理查明，陆河县公路局根据汕尾市公路局汕路安（2006）207号文的规定，需征用陆河县上护镇硁村位于赤花屯地段的土地作溪东战备仓库建设，2006年8月17日，陆河县国土资源局、陆河县公路局、上护镇人民政府、硁头村村民委员会共同组成的征地工作组与游永国等相关人员共同在现场对拟征用土地进行确认，并按土地现状进行丈量（非采用投影面积计算）。丈量结果为山地面积20409㎡、园地面积2300㎡，合计土地面积为22709㎡，现场所有工作人员在征地表中进行签字确认。2006年12月6日，陆河县公路局与上护镇硁头村签订《征地协议书》，按丈量面积22709㎡征用并计算土地补偿费用，并将全部征地款188240.50元汇至陆河县国土资源局帐户再付给被征地单位。
其中在征用花屯村的土地时采用投影面积计算，测量出土地为9580㎡。陆河县公路局根据陆河县人民政府陆河府函（2008）9号文规定，向陆河县国土资源局申请办理溪东战备仓库土地使用权证，陆河县国土资源局将征用的土地9580㎡及原收费站用地12596.36㎡。（原国土证号：陆河国用（2002）字第0001**号）作为战备仓库用地，除公路控制区土地面积后，溪东战备仓库土地面积为19950㎡，土地权属人为广东省公路管理局。溪东战备仓库现已建设并投入使用。
2012年10月期间游永昌、游祥现先后向有关部门举报称该村民委托人游永国在接受征地过程中与陆河县公路局同谋合作，以欺骗手段谋取山地面积1万多平方米。其中游永国非法所得的3000平方米地皮。陆河县县委、县政府领导以及陆河县纪委要求陆河县国土资源局、陆河县公路局作出调查报告及说明。陆河县国土资源局于2013年8月15日向陆河县人民政府及陆河县纪委作出《调查报告》。陆河县公路局于2013年7月31日向陆河县人民政府及陆河县纪委作出《情况说明》。游永昌、游祥现从当地村委干部获悉陆河县国土资源局、陆河县公路局已作出《调查报告》及《情况说明》后，向陆河县人民政府申请行政复议。陆河县人民政府于2014年10月23日作出了陆河府行复（2014）3号《不予受理行政复议申请决定书》，游永昌、游祥现不服并于2014年11月10日向陆河县人民法院提交起诉状，在立案审查期间发现起诉状不符合法律规定，书面通知修改，但游永昌、游祥现坚持按原诉状起诉，陆河县人民法院于2014年12月24日立案受理。
原审法院认为，本案存在以下几个焦点问题，一是本案陆河县国土资源局、陆河县公路局作为主体是否适格。二是陆河县国土资源局、陆河县公路局是否可以成为共同被告或共同诉讼被告，《调查报告》及《情况说明》是否存在行政管理相对人，上述两文是否对游永昌、游祥现具有约束力。三是上述两文是否对游永昌、游祥现的权利产生实质性影响。四是《不予受理行政复议申请决定书》能否以陆河县国土资源局、陆河县公路局为被告请求撤销《不予受理行政复议申请决定书》。关于本案原、被告主体是否适格、两文对游永昌、游祥现是否具有约束力以及陆河县国土资源局、陆河县公路局是否可以成为共同被告或共同诉讼被告的问题。游永昌、游祥现的诉求是不服陆河县国土资源局2013年8月15日作出的《调查报告》以及陆河县公路局2013年7月31日作出的《情况说明》和陆河县人民政府作出陆河府行复（2014）第3号《不予受理行政复议申请决定书》，陆河县国土资源局作出的《调查报告》是基于接受上级行政机关的领导及监督职能机关的监督，在行政机关内部上下级之间的一种报告性文件，受报告的主体是陆河县委、县政府及纪检委员会。陆河县公路局所作出的《情况说明》是就溪东战备仓库的征地经过及征地面积对陆河县纪检部门作出的说明。征用情况而作出的报告，是陆河县公路局是就承受地块情况作出说明。陆河县国土资源局、陆河县公路局的《调查报告》及《情况说明》是不直接对公民的法律权利义务产生影响的行政内部行为，因此不属于对行政管理相对人作出的具体行政行为，不具有行政约束力，更不存在共同作出行政行为。因此陆河县国土资源局、陆河县公路局不属于诉讼标的为同一具体行政行为中必要共同诉讼的共同被告，游永昌、游祥现的请求不属于行政诉讼法规定的“属于人民法院受案范围”。关于《不予受理行政复议申请决定书》，能否以陆河县国土资源局、陆河县公路局为被告请求撤销《不予受理行政复议申请决定书》。游永昌、游祥现系向陆河县人民政府申请行政复议后陆河县人民政府对其作出的决定，决定的机关为陆河县人民政府，而陆河县国土资源局、陆河县公路局只是属于隶属于或具有双重管理的下级行政机关，游永昌、游祥现请求陆河县国土资源局、陆河县公路局承受上级决定之行为责任于法无据，属错列被告；综上所述，游永昌、游祥现所诉不服陆河县国土资源局作出《调查报告》及陆河县公路局作出的《情况说明》不属于对外具有约束力的具体行政行为，陆河县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》的行政决定主体不属于陆河县国土资源局、陆河县公路局，被告主体不适格。游永昌、游祥现的诉求不属于行政诉讼受案范围，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）、（三）项之规定，驳回游永昌、游祥现的起诉。诉讼费人民币50元，由游永昌、游祥现各承担25元。
上诉人游永昌、游祥现不服一审裁定提起上诉称，一、原审所称“被上诉人两文是基于接受上级行政机关监督”。监督行政行为是陆河县政府公权力，也包括原审司法机关依据法定的职权范围和程序对被上诉人及其公务员是否依法办事的监督，请问你监督了吗？谁监督谁？原审还称“上诉人的请求不属于行政诉讼受案范围”。被上诉人的行政行为未按法定程序进行征地，其行政行为属违法，依行政诉讼法的规定，原审应该受理，不得推诿。二、2006年8月17日被上诉人及其他人员在现场征收屯二村民小组22709m2集体土地，被上诉人在征地过程中未履行法定程序，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，征收土地的各项费用应当自征收补偿等方案批准之日起3个月内全额支付，被上诉人至当年12月6日，才签订征地协议书，上诉人被征补偿款于2010年2月13日由他人转给。显然，被上诉人在征收土地的过程中事实存在未依法履行法定程序、法定职责。其行政行为违法，依法应承担相应的法律责任。三、鲤地山是村民集体土地，2006年8月17日被被上诉人征收22709m2，征地补偿费188240.50元，被征此地块已构成国有土地，现战备仓库围墙外有3000余m2被征国有土地被人通过不法手段在地上建有民宅、锯木厂、修理厂等。被上诉人的行政行为事实存在多征少用，行为违法。四、被上诉人在征地过程中的行政行为构成违法事实：1、征地期间未依法公告、告知行为，征地款不按时发放；2、征地后战备仓库围墙外3000余m2被征国有土地地面上有民宅、锯木厂、修理厂；3、被上诉人陆河县国土资源局名为土地管理行政执法机关，未尽法定程序义务，工作职责不到位，执法把关不严，措施不力，属于行政不作为，其行政行为违法。综上，请求：一、撤销原裁定，并依法改判多征剩存3000余m2国有土地归还上诉人村民集体所有；二、一二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人陆河县国土资源局二审答辩称，一、被上诉人陆河县国土资源局于2013年8月15日作出的《调查报告》是向上级（陆河县委、县政府、纪委）作情况汇报所用，并不是将上诉人作为行政相对人的行政行为。二、陆河县国土资源局与陆河县公路局没有共同作出行政行为，因此，不能作为共同被告出现。三、上诉人不服陆河县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》而提起诉讼，不应将陆河县国土资源局作为本案一审的被告。综上，请求法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人陆河县公路局二审答辩称，一、陆河县公路局于2013年7月31日作出的《情况说明》对上诉人的权利、义务不产生实际影响，与上诉人不存在法律上利害关系，不属于行政诉讼的受案范围。《情况说明》是向纪检部门汇报征地情况，不是对上诉人作出，该说明内容对上诉人的权利、义务不产生实际影响，与上诉人不存在法律上利害关系，依法不属于行政诉讼的受案范围。二、陆河县公路局没有土地管理行政职责，没有与国土部门共同作出行政行为，不是行政诉讼适格主体，被告主体不适格。上诉人上诉称仓库围墙外土地多征，该地不属于仓库用地，不属于陆河县公路局管理职权范围，与陆河县公路局毫无关系。本案是对三个文件提起的诉讼，而不是对征地行为提起的诉讼，上诉人诉称征地程序不合法，不属于本案的审理范围。综上，依法应裁定驳回上诉。
经审理查明，本院查明的事实与原审裁定查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，游永昌、游祥现向原审法院起诉时，经审查起诉状，原审法院告知游永昌、游祥现补正起诉状，列复议机关陆河县人民政府为被告，但游永昌、游祥现拒绝变更。
本院认为，本案争议的焦点是：一、对陆河县国土资源局作出《调查报告》及陆河县公路局作出的《情况说明》是否具有可诉性。二、撤销陆河县人民政府的陆河府行复（2014）第3号《不予受理行政复议申请决定书》能否以陆河县国土资源局、陆河县公路局为被告。
陆河县国土资源局作出《调查报告》及陆河县公路局作出的《情况说明》均属于内部汇报文件，并没有确定行政相对人的权利义务，对行政相对人不产生实际影响，因此，两份文件不具有可诉性，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，原审法院裁定驳回游永昌、游祥现的起诉，本院予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……”的规定，上诉人不服《不予受理行政复议申请决定书》，应列作出该行为的陆河县人民政府为被告，原审法院审查起诉状后要求上诉人补正，列陆河县人民政府为被告，但上诉人拒绝变更，仍列陆河县国土资源局及陆河县公路局为被告。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，原审法院裁定驳回游永昌、游祥现的起诉并无不妥，本院予以维持。
依据《诉讼费用交纳办法》第八条“下列案件不交纳案件受理费：……（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；……”的规定，原审法院裁定驳回游永昌、游祥的起诉，仍收取其案件受理费，不符合上述的规定，依法予以纠正。
综上所述，原审裁定驳回游永昌、游祥现的起诉，正确，本院予以维持，上诉人的上诉理据不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定
审 判 长 麦莉美
代理审判员 陈尊民
代理审判员 林逢春
二〇一五年八月十一日
书 记 员 卓泽恩