安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终648号上诉人（一审原告）颍上县江口镇张树辉养牛场，住所地安徽省颍上县。诉讼代表人张树辉，投资人。上诉人（一审原告）颍上县江口镇夏大富养殖场，住所地安徽省颍上县。诉讼代表人夏大富，投资人。上述两上诉人的共同委托代理人苏黎明，安徽金亚太律师事务所律师。上述两上诉人的共同委托代理人王自，安徽金亚太律师事务所律师。被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号。法定代表人李平，该市市长。委托代理人张鹏飞，该市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。委托代理人陈坤，该市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。被上诉人（一审被告）颍上县人民政府，住所地安徽�颍上县城北新区政务北路政务中心。法定代表人窦灿辉，该县县长。委托代理人韩锟，该县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人潘鹏，该县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审第三人）国投新集能源股份有限公司，住所地安徽省淮南市洞山中路12号。法定代表人陈培，该公司董事长。委托代理人陈世龙，该公司工作人员。委托代理人孟献奎，该公司工作人员。上诉人颍上县江口镇张树辉养牛场（以下简称张树辉养牛场）、颍上县江口镇夏大富养殖场（以下简称夏大富养殖场）因诉颍上县人民政府、阜阳市人民政府不履行行政补偿法定职责及行政�议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00096号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人夏大富养殖场的诉讼代表人夏大富及两上诉人的共同委托代理人苏黎明、王自，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人陈坤，被上诉人颍上县人民政府的委托代理人潘鹏、韩锟，被上诉人国投新集能源股份有限公司（以下简称国投新集公司）的委托代理人陈世龙、孟献奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张树辉养牛场、夏大富养殖场向一审法院诉称，其位于颍上县江口镇夏圩村，因受国投新集公司口孜东矿首采塌陷的影响，处于采煤沉陷区内。颍上县人民政府仅按照房屋336元/平方米及部分经营损失的标准给予赔偿。该赔偿标准低于法律、法规及安徽省人民政府制定的相关标准�侵犯其合法权益。为此，其于2015年6月10日向颍上县人民政府邮寄《履行法定职责申请书》，请求将沉陷区范围、搬迁补偿安置标准发布通告；以不低于建筑物重置价对其房屋、建筑物进行安置补偿；依法向其支付搬迁费、附属物补偿费、停产停业损失等各项法定补偿费用。颍上县人民政府未履行上述法定职责。故向人民法院起诉，请求：1、确认颍上县人民政府不履行对其在采煤沉陷区内所有的企业、场区进行补偿、安置等法定职责的行政不作为违法；2、责令颍上县人民政府依法将采煤沉陷区范围、搬迁补偿安置标准等法律法规规定的内容在沉陷区所在的乡（镇）、村发布通告；3、责令颍上县人民政府按照法律法规规定的集体土地上房屋征收补偿标准，以不低于建筑物重置价对其所有房屋、建筑物进行安置补偿；4、责令颍上县人民政府依法向其支付搬迁费、附属物补偿费、停产停业损失等各项法定补偿；5、依法对《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》的合法性予以审查。一审法院审理查明，张树辉养牛场、夏大富养殖场位于颍上县江口镇夏圩村口孜东煤矿首采塌陷区范围内，均办理了工商营业证、税务登记证、动物防疫合格证。2011年12月2日，颍上县人民政府发布《关于口孜东矿首采塌陷区村庄搬迁安置通告》（颍政〔2011〕42号，以下简称《通告》），内容包括搬迁范围、补偿原则、搬迁时间、房屋丈量等，其中补偿原则以人口补偿为主，执行标准为阜政秘〔2011〕42号文件。2012年3月14日，颍上县江口镇采煤塌陷区拆迁安置指挥部（以下简称塌陷区拆迁指挥部）对张树辉养牛场、夏大富养殖场进行实物清点，并制作《江口镇采煤塌陷区中小企业实物清点登记表》。2015年1月21日，塌陷区�迁指挥部制作《江口镇夏圩村首采塌陷区站场作坊登记补偿明细表》，并公告。其中补偿夏大富养殖场养牛房、料房、车间、消毒室饲料仓、办公室等建筑物464073.12元、经营损失74251.70元，合计538324.82元；补偿张树辉养牛场厂房、生活、办公等建筑物741857.76元、经营损失118697.24元，合计860555元。同年6月10日，张树辉养牛场、夏大富养殖场向颍上县人民政府邮寄了《履行法定职责申请书》，要求依法将塌陷区范围、搬迁补偿安置标准等法律法规的内容在沉陷区所在地乡（镇）、村发布通告；按照法律法规规定的集体土地上房屋征收补偿标准，以不低于建筑物重置价对其所有房屋、建筑物进行安置补偿；向其支付搬迁费、附属物补偿费、停产停业损失等各项法定补偿。颍上县人民政府未予回复，张树辉养牛场、夏大富养殖场向阜阳市人民政府申请行政复议，阜阳市人民�府于2015年11月5日作出阜复字〔2015〕36号《驳回行政复议申请决定书》，驳回其复议申请。一审法院认为，2011年12月2日，颍上县人民政府发布《通告》（颍政〔2011〕42号），在相应的范围内对搬迁范围、补偿原则、标准、搬迁时间等内容进行了公布，并制作《江口镇采煤塌陷区中小企业实物清点登记表》、《江口镇夏圩村首采塌陷区站场作坊登记补偿明细表》，颍上县人民政府履行了相应的公告职责，且对张树辉养牛场、夏大富养殖场的补偿范围及数额符合法律、法规及相关规范性文件的规定，履行了相应的补偿职责。《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》与上位的规范性文件相一致，内容符合法律、法规的规定。阜阳市人民政府作出的阜复字〔2015〕36号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用�律正确。张树辉养牛场、夏大富养殖场的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张树辉养牛场、夏大富养殖场的诉讼请求。张树辉养牛场、夏大富养殖场上诉称，一、一审法院认定事实错误。1、颍上县人民政府未按期履行公布通告的法定职责，未提交证据证明其自接到通告之日起1年内，组织有关部门完成沉陷区村庄搬迁规划和新村选址、规划、用地报批工作。2、颍上县人民政府核算的补偿清单计算有误。即使按照《颍上县与国投新集公司地矿协调专题会议纪要》（以下简称《专题会议纪要》）第四条的规定，也不应以二等标准房屋重置价格的60%为基础进行计算。3、颍上县人民政府按照只有养殖防疫证的规模养殖户核算补偿费缺乏依据。4、颍上县人民政府对其附属物进行了登记，但未予补偿。二、一审判决适用法律错误。1、根据《安徽省实施办法》第三十六条及《安徽省人民政府办公厅关于印发采煤塌陷区综合治理工作方案的通知》第一条的规定，要保障农民原有的生活水平不降低。颍上县人民政府不进行土地置换安置，仅按照正常补偿标准的60%核算房屋重置价格，明显导致其原有生活水平下降，亦违反上位法的基本规定。根据《专题会议纪要》确定补偿比例缺乏事实和法律依据，完全不考虑政府相关职能部门未能为当地养殖企业正常办理相关证件的历史成因等因素。且根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国畜牧法》第三十七条、《全国土地分类总表》的规定，国家鼓励农民发展畜牧业，其在自己的承包田内进行畜牧养殖，没有改变农用地性质，不需办�土地审批手续。2、其获得《关于对王华倩等9个申报建设畜禽养殖场（小区）的批复》（以下简称《批复》），选址及用地获得批准，信赖利益应予保护。3、录音未侵犯国家工作人员合法权利，未违反相关法律法规。其未能办理土地使用证，在于职能部门怠于履行法定职责，过错不应由其承担。4、应当按照房屋的市场价格进行补偿，且其具有选择评估的权利。5、申报建设畜禽养殖的批复是对于选址和用地进行审查的必要文件，其作用与土地使用证相同。颍上县人民政府对“证照齐全”的理解错误，没有考虑到农村畜牧养殖的特点。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求。阜阳市人民政府答辩称，其依法受理张树辉养牛场、夏大富养殖场对颍上县人民政府提出的行�复议申请，对颍上县人民政府是否履行采煤沉陷区企业补偿、安置法定职责进行审查，作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。阜阳市人民政府制定的《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》符合法律法规政策的规定。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。颍上县人民政府在庭审中答辩称，1、其依法发布安置公告，对塌陷区的范围、补偿方案、补偿标准进行公告；对范围内的企业进行审核、清算等，后与企业签订补偿协议。其对张树辉养牛场、夏大富养殖场的补偿款进行核算，按照阜政秘〔2011〕42号文进行补偿，已经履行职责，适用法律正确，程序合法。2、本案是塌陷区的拆迁补偿，与一般的房屋拆迁不同，张树辉养牛场、夏大富养殖场要求按照市场价补偿，没有依据。3、根�《中华人民共和国土地管理法》，从事畜牧业养殖与本案的情况不同，张树辉养牛场、夏大富养殖场属于规模养殖，按照规模养殖补偿有法律依据。国投新集公司答辩称，1、启动搬迁补偿程序合法合规。其依据《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》以及《阜阳市人民政府关于印发阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法的通知》等相关省市政策文件精神，向相关部门汇报、协商、开会深入讨论补偿事宜，确保不损害搬迁居民利益，形成会议纪要，并与江口镇人民政府签订《口孜东矿首采面（江口镇）塌陷厂（场）站搬迁补偿协议》（以下简称《搬迁补偿协议》）。2、补偿数额计算依据符合相关规定。其依据《阜阳市人民政府关于印发阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法的通知》以及《专题会议纪要》、《颍上县与国投新集公司地矿协调专题会议纪要补充讨论会议纪要》等文件规定，于2015年2月5日与江口镇人民政府签订《搬迁补偿协议》，明确补偿内容、补偿金额、付款方式、双方责任等内容，双方意思表示真实有效，现协议已履行完毕，无任何争议。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。张树辉养牛场、夏大富养殖场在一审中向法庭提交以下证据：1、营业执照、组织机构代码证复印件。证明其诉讼主体资格。2、身份证、户口簿、农村土地承包经营权证、耕地承包合同书。证明其系采煤沉陷区的土地权利人，是夏圩村村民。3、税务登记证、动物免疫合格证、《关于对王华倩等9个申报建设畜禽养殖场（小区）的批复》、收据、颍上县江口镇夏圩村村民委员会证明。证明其证照齐全、合法经营，应当依法予以赔偿，�地符合法律规定。4、照片一组。证明采煤沉陷区房屋现状等事实。5、《国内特快专递邮件详情单》、《履行法定职责申请书》。证明其于2015年6月10日向颍上县人民政府邮寄送达相关申请的事实。6、《行政复议决定书》。证明行政复议决定认定事实及适用法律错误。7、录音材料、录音光盘。证明其多次向土地管理部门申请办理用地手续，但土地管理部门不予办理，其不存在过错。8、颍上县人民政府（办公室）官网政府信息公开。证明谢茜为颍上县国土资源局工作人员。9、江口镇夏圩村首采坍塌区站场作坊登记补偿明细表。证明其他企业全额补偿。10、证人韩国斗、夏邦均的当庭证言。证明目的同证据7。颍上县人民政府在一审中向法庭提交以下证据和依据：一、事实证据。1、《专题会议纪要》。2、《搬迁补偿协议》。3、《关于口孜东矿�采区搬迁范围的报告》（口孜东矿秘〔2010〕第47号）。4、颍上县人民政府颍政〔2011〕42号通告及张贴照片。5、实物清点登记表、勘测图、实物清单、登记补偿明细表。6、丈量清点、补偿公示及张贴照片。证明颍上县人民政府履行了法定职责，行政行为程序合法。二、规范性文件。1、安徽省人民政府办公厅《关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》（皖政办[2008]58号）第三条第二款等规定。2、阜阳市人民政府《关于印发阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（阜政发[2011]26号）第三十八条、三十九条等规定。3、阜阳市人民政府阜政秘〔2011〕42号《关于印发的通知》（阜政秘〔2011〕42号）第十条等规定。4、阜阳市人民政府办公室《关于调整采煤沉陷区部分搬迁安置补偿标准的通知》（阜政办〔2012〕11号）“二、规范沉陷区企业（含场、站）搬迁补偿工作”等规定。5、《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》（阜政发[2013]53号）“七、颍上县征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准”等规定。6、国土资源部、农业部《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）。证明颍上县人民政府的行政行为是以上述规范性文件等为依据，行为合法。阜阳市人民政府在一审中向法庭提交以下证据和依据：1、组织机构代码证；《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条、第十七条第一款；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条、第二十一条；张树辉养牛场、夏大富养殖场营业执照、组织机构代码证；行政复议申请书，邮寄送给颍上县人民政府的（2015）亚律函字第033号《法律意见书》；《行政复议案件受理审批表》（阜复字[2013]41号）。证明阜阳市人民政府具有依法审查颍上县人民政府是否履行采煤沉陷区企业补偿、安置职责的主体资格，阜阳市人民政府受理行政复议申请符合法律规定。2、《行政复议答复通知书》（阜复字[2015]36号）、颍上县行政复议答复书、《行政复议延期通知书》、送达回证。证明阜阳市人民政府审查颍上县人民政府是否履行采煤沉陷区企业补偿、安置职责符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。3、《行政复议决定书》（阜复字[2015]36号）及送达回证。证明阜阳市人民政府作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。4、《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施办法》、《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》（皖政办[2008]58号）。证明阜阳市人民政府制定的《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》符合法律法规政策的规定。国投新集公司在一审中向法庭提交以下证据：1、《专题会议纪要》。证明其依据相关规定与政府协商并确定补偿方案。2、《搬迁补偿协议》。证明其依据相关文件及纪要与政府签订协议，明确了地矿双方责任、补偿数额、方式等内容。以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，张树辉养牛场、夏大富养殖场在一审中提交的证据7、证据8与本案不具有关联性，本院不予采信。一审关于其他�据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。本院另查明，颍上县人民政府对张树辉养牛场、夏大富养殖场以560元/平方米为重置价标准，以重置价的60%补偿用于养殖的独立场舍等生产设施；以生产设施重置价的60%为基数，以该基数40%的40%为标准补偿经营损失。再查明，2014年11月18日，颍上县人民政府与国投新集公司召开会议，形成《专题会议纪要》。本院认为，本案的争议焦点为：一、颍上县人民政府是否依法履行了发布通告职责；二、颍上县人民政府是否依法履行了补偿的法定职责；三、《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》（阜政秘〔2011〕42号）是否合法；四、阜阳市人民政府作出行政复议决定程序是否合法。围绕上述焦点，本院评判如下�关于焦点一。根据《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》第四条的规定，对因采煤造成土地沉陷需要搬迁的村庄，县级人民政府自接到有关煤矿企业通报之日起20个工作日内，在沉陷区所在地的乡（镇）、村发布通告，告知沉陷区范围、搬迁村庄名称、搬迁补偿安置标准、禁止建设等内容。颍上县人民政府在一审中提交《关于口孜东矿首采区搬迁范围的报告》（口孜东矿秘〔2010〕第47号），该报告落款时间为2010年4月18日。颍上县人民政府直至2011年12月2日才就搬迁范围、补偿原则等内容发布通告，超过上述规定的期限。颍上县人民政府对其超出规定期限发布通告并无异议。本院对此予以指正。鉴于张树辉养牛场、夏大富养殖场已经知道相关内容，知情权并未受损，且通告已经实际发布，故张树辉养牛场、夏大富养殖场要求责令颍上县人民政府依法将采煤沉陷区范围、搬迁补偿安置标准等法律法规规定的内容在沉陷区所在的乡（镇）、村发布通告的诉讼请求，本院不予支持。关于焦点二。颍上县人民政府对现场进行清点，依据《阜阳市人民政府关于印发阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准的通知》，明确张树辉养牛场、夏大富养殖场的房屋面积和560元/平方米的重置价标准。张树辉养牛场、夏大富养殖场对此无异议，但对补偿标准不服，认为其有合法的用地手续，不属于“证照不全”的情形，不应在重置价标准上按比例补偿。1、关于张树辉养牛场、夏大富养殖场是否具有合法的用地手续的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务�虽然《全国土地分类》中耕地与畜禽饲养地均属农用地范畴，但属不同的分类。张树辉养牛场、夏大富养殖场在承包的耕地上进行畜牧养殖，证明其没有按照承包合同约定的用途利用土地。颍上县人民政府在一审中提交张树辉养牛场、夏大富养殖场的实物清单，各方当事人对此均无异议。根据该份证据，张树辉养牛场、夏大富养殖场建有砖墙、彩钢顶的牛舍、饲料仓、办公室以及水泥路等。根据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条的规定，在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”故张树辉养牛场、夏大富养殖场认为，其在自己的�包田内进行畜牧养殖，没有改变农用地性质，不需办理土地审批手续的理由不能成立，本院不予支持。其提交的颍上县畜牧兽医局作出的《批复》不能证明其用地符合法律规定。至于张树辉养牛场、夏大富养殖场是否曾申请办理土地使用证，以及颍上县国土资源局是否存在不履行法定职责的问题，因系另一法律关系，与本案不具有关联性，故本院不予理涉。2、颍上县人民政府作出补偿依据的补偿标准是否合法合理。颍上县人民政府在《通告》中公布的补偿执行标准为《关于印发的通知》（阜政秘〔2011〕42号），根据该通知第十条第三款的规定，张树辉养牛场、夏大富养殖场因无合法的用地审批手续，属于证照不全，应不予补偿。颍上县人民政府在实际执行时，依据《关于调整采煤沉陷区部分搬迁安置补偿�准的通知》（阜政办〔2012〕11号）中关于规模养殖户的条款，以重置价的60%补偿用于养殖的独立场舍等生产设施；同时根据《会议纪要》，对其经营损失按照证照齐全的规模养殖户的经营损失的40%一次性补偿，结合《关于印发阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（阜政发〔2011〕26号）第三十八条、三十九条的规定，最终以其生产设施重置价的60%为基数，以该基数40%的40%为标准进行补偿。虽然该标准与对外公布的补偿标准不同，但更有利于张树辉养牛场、夏大富养殖场，张树辉养牛场、夏大富养殖场认为补偿标准过低，且对附属物未予补偿的理由不能成立。其认为应当按照房屋的市场价进行补偿的主张，没有法律依据，本院不予支持。据此，颍上县人民政府依法履行了补偿职责。关于焦点三。张树辉养牛场、夏大富养殖场对《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》第十条第一、二款有异议，认为阜阳市人民政府没有权限制定该办法，且该条款的内容没有依据。本院认为，《安徽省人民政府办公厅关于进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿工作的通知》（皖政办[2008]58号）中要求“各有关市要结合实际，尽快制定具体实施办法，并报省政府备案。”同时明确规定：“乡（镇）、村企业及事业单位建筑物和附属设施的搬迁，参照所在地规定补偿标准，按重置价折旧后予以补偿。违章搭建、抢建、证照不全的，一律不予补偿。”故阜阳市人民政府有权制定《阜阳市采煤沉陷区居民搬迁安置补偿暂行办法》（阜政秘〔2011〕42号），且该办法第十条第一、二款的规定与上述规定并不予盾，亦无违法之处。关于焦点四。阜阳市人民政府收到张�辉养牛场、夏大富养殖场的行政复议申请后，在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，且张树辉养牛场、夏大富养殖场对阜阳市人民政府作出行政复议决定的程序合法性亦没有异议，故涉案行政复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。张树辉养牛场、夏大富养殖场的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人颍上县江口镇张树辉养牛场、颍上县江口镇夏大富养殖场负担。本判决为终审判决。审 判 长 宋 鑫代理审判员 石 音代理审判员 蒋春晖二〇一七年一月十一日书 记 员 潘玉丹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……