浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1124行初61号
原告张凤娟，女，1965年7月3日出生，汉族。
委托代理人徐少芳，男，1961年4月27日出生，汉族，住址同上。
被告云和县公安局，住所地云和县浮云街道公园路2号。
法定代表人李继仁，该局局长。
委托代理人赖建平，该局副局长。
委托代理人陈相东，该局法制大队副大队长。
被告云和县人民政府，住所地云和县城北路6号。
法定代表人叶伯军，该县县长。
委托代理人袁永杰，该县府工作人员。
原告张凤娟不服被告云和县公安局云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定及被告云和县人民政府云政复字（2016）7号行政复议决定，于2016年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年同日立案后，于2016年9月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告张凤娟及其委托代理人徐少芳，被告云和县公安局委托代理人赖建平、陈相东，被告云和县人民政府委托代理人袁永杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告云和县公安局于2016年2月18日对张凤娟作出云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定，认定2016年2月，张凤娟以其弟弟张小伟被判处刑罚过重为由，携带材料在北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局查获并训诫，其行为构成扰乱公共场所秩序，应当予以治安处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予张凤娟行政拘留十日的行政处罚。原告张凤娟不服提起行政复议，被告云和县人民政府于2016年7月1日作出维持云和县公安局作出的云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定的云政复字（2016）7号行政复议决定。
原告张凤娟诉称，原告于2016年2月12日、13日、14日，原告在中南海天安门寄信，后坐上停在边上的公交车到派出所登记，公交车就把我送到马家楼救济服务中心，根本没有被告讲的扰乱公共秩序，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定处以原告十日行政拘留的处罚，并强制实施了拘留。根据《治安处罚法》第23条第一款第（二）项之规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，其前提必须是扰乱单位正常工作的，导致单位工作不能进行，原告到中南海、天安门更未扰乱其正常工作。如果原告在北京存在扰乱公共场所秩序，应当北京公安机关会作出处罚。北京公安又没有移交云和公安的法律手续，也没有北京公安机关的询问笔录及相关证据。训诫书根本不代表法律移交手续。被告盲目非法认定原告扰乱机关单位办公秩序，被告所做的具体行政行为侵犯了公民的申诉权。《治安管理处罚法》第五条明确规定：“治安管理处罚必须以事实为根据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”云和县人民政府行政复议决定书维持云和县公安局2016年2月18日作出的云公（南）行罚决字第[2016]10086号对张凤娟行政拘留的行政处罚决定，云和信访工作人员项明、俞海波没有按依据说话，证人张某、吴某当时根本不在现场。第二被告说训诫书代表是证据，北京西城分局政府信息，告知书证明未与当地公安进行移交，现已告知该政府信息始终不存在。说明云和县公安的训诫书是假的，根本不能代表是证据。综上所述，被告所作的具体行政行为存在明显的缺乏事实依据，缺乏案件证据。其行为凸显出被告执法不公，违法执法的事实。应依据《行政诉讼法》第七十条之规定应予以撤销，并对违法拘留造成损失予以赔偿的，责令被告赔偿原告误工费1060元、造成货款损失7万元，精神损失5万元、律师费1万元。
原告张凤娟为证明其主张，向本院提供的证据、依据有：1、原告张凤娟身份证复印件一份，待证原告身份情况；2、云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定书复印件一份，待证被诉行政行为的情况；3、云政复字（2016）7号行政复议决定书复印件一份，待证复议维持的情况；4、西公（2016）第459号不存政府信息不存在告知书及西城公安分局（2016）第677号回登记回执复印件各一份，待证原告申请政府信息公开及回复不存在的情况。
被告云和县公安局辩称，一、本案事实：2016年2月12日、13日下午，张凤娟以其弟弟张小伟被判处刑罚过重为由，携带材料在北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局查获并训诫两次；2016年2月13日、14日，张凤娟以其弟弟张小伟被判处刑罚过重为由，携带材料在北京天安门非正常上访，被北京市公安局天安门分局查获并训诫两次。后经工作该张凤娟被我县元和街道工作人员接回。2016年2月16日，云和县信访局将此案移送至我局，要求我局依法处理。二、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。处警告或者二百元以下的罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。张凤娟以弟弟张小伟已审结的犯罪案件未得到公平审理为由，多次进京上访，经各级部门审查，其信访事项均已信访终结，而其仍然不息访，根据《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》中规定信访事项已经依法终结，又以同一事实进行上访，应该认定无理上访，属于扰乱公共秩序。因此，对原告处以行政拘留十日是适当的。三、原告张凤娟在诉状中辩称没有扰乱公共场所秩序，以我局所作的具体行政行为缺乏事实依据，没有北京公安机关移交手续和制作的询问笔录为由，要求撤销对其行政处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条之规定，公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记；根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案是云和县信访局于2016你那2月16日移送至我局，且原告现居住地位云和县元和街道小徐村183号，所以我局依法具有管辖权。信访是宪法和法律赋予公民的一项权利，信访人应当采取正确的方式，通过合法的途径，依法、文明、有序的表达自己的诉求，维护自身的权益。而张凤娟因非访被我局依法处理过，此次信访的内容又是已经被认定信访终结的，却依旧到北京天安门、中南海周边等重点敏感区域上访，扰乱公共秩序，违法事实清楚。我局以其无理上访扰乱公共场所秩序对其作出行政处罚。综上所述，答辩人对原告张凤娟作出云公（南）行罚决字[2016]10086号行政处罚决定，事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，程序合法，裁量适当，处罚公正公平，请求人民法院维持我局作出的处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
被告云和县公安局于2016年9月22日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1、受案登记表、受案回执复印件各一份，待证案件受理情况及告知情况；2、张凤娟询问笔录复印件一份，待证张凤娟从云和出发达到北京后，去天安门等地方上访的情况；3、张某询问笔录复印件一份，待证张凤娟于2016年2月12、13、14日分别去天安门、中南海上访，然后将其带回的情况；4、吴某询问笔录复印件一份，待证张凤娟于2016年2月12、13、14日分别去天安门、中南海上访，然后将其带回的情况；5、传唤证复印件一份，待证到案程序的合法性；6、接收证据清单复印件一份，待证证据来源的合法性；7、张凤娟上访事情经过复印件一份，待证，张凤娟于2016年2月12、13、14日分别去天安门、中南海上访，然后被街道工作人员带回的情况；8、北京市公安局西城分局训诫书复印件四份，待证张凤娟到北京非访，扰乱公共场所秩序的情况；9、云和县人民法院涉嫌信访终结案件告知函复印件一份，待证张凤娟上访是非访的情况；10、劝返接回通知单复印件一份，待证张凤娟去北京非访的情况；11、丽水市三季度进京正常访与非访情况通报复印件一份，待证张凤娟去北京非访的情况；12、云和县公安局信访事项处理意见书复印件一份，待证信访事项处理的情况；13、张凤娟上访材料复印件一组，待证张凤娟上访的目的；14、行政处罚告知笔录复印件一份，待证对张凤娟处罚前的告知；15、行政处罚决定书复印件一份，待证以扰乱公共场所秩序对张凤娟处行政拘留十日；16、行政处罚执行回执复印件一份，待证对行政拘留处罚的执行；17、行政处罚审批表复印件一份，待证对张凤娟处罚的审批程序；18、行政拘留家属通知记录单复印件一份，待证拘留执行后通知被拘留人家属的情况；19、前科材料复印件一组，待证张凤娟多次被行政处罚的情况；20、相关人员户籍复印件一份，待证张凤娟等人的身份；21、送达回执复印件一份，待证案件处理结果通知报案人员或单位的情况；22、调取证据通知书及工作说明复印件各一份，待证对张凤娟的说明。
被告云和县人民政府辩称，答辩人作出的维持行政复议决定所认定的事实清楚、证据充分，适用法律正确。2016年4月1日，原告因不服第一被告云和县公安局2016年2月18日就其到北京中南海、天安门周边进行非正常上访，构成扰乱公共场所秩序对原告作出拘留10日的行政处罚决定，向答辩人申请行政复议。答辩人立案后指派承办机构工作人员进行审理。在依法审查复议申请人于被申请人所提交的证据的基础上，对处罚的主体是否合法、事实是否清楚、证据是否充分、处罚程序是否合法、适用法律依据是否正确等方面进行审查。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，第一被告是我县的公安机关，具有对扰乱公共场所秩序等治安违法行为进行管理，并进行处罚的主体资格。原告以弟弟被判刑罚过重为由，于2016年2月12日、13日在北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局巡查发现并训诫两次，2月13日、14日，在北京天安门非正常上访被北京市公安天安门分局巡查发现并训诫两次。训诫后申请人被送至马家楼接济中心，由信访工作人员项明、俞海波，元和街道工作人员张某、吴某等人接回。上述事实有：北京市公安局西城分局府右街派出所、天安门地区分局所出具的训诫书各2份，信访工作人员项明、俞海波出具的《事情经过》各一份，元和街道干部张某、吴某证言各一份，（2014）浙访终字第37号涉诉信访终结告知书，浙江省信访联席会议北京工作组《非正常上访行为处置建议书》等予以证实、上述证据能够相互印证，形成完成的证据链，足以认定原告存在因非正常上访的构成扰乱公共秩序的违法事实。程序上第一被告云和县公安局接受到信访部门移送的涉嫌违法相关线索后，2016年2月16日受理案件，并进行了调查取证，于2016年2月17日依法进行了处罚前告知，告知原告拟作出处罚的事实，依据和理由，但原告拒绝签收，由两名经办民警在《告知笔录》上对原告拒绝签字的情形作了记录。在处罚决定作出后，在向原告送达时，原告仍拒绝签字，由两名经办民警在《告知笔录》上对原告拒绝签字的情形作了记录。上述程序符合法定程序。根据以上审查结果，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，依法作出维持第一被告处罚决定的复议决定，答辩人的维持决定所认定的事实清楚，证据充分，法律依据正确。二、答辩人作出的维持行政复议决定程序合法。申请人（本案原告）于2016年4月1日向答辩人提出了复议申请，经审查符合受理条件，经审批决定受理。4月3日向被申请人（本案的第一被告）送达了《答复通知书》，被申请人于4月11日向答辩人提交了答复书及证据材料。在审理期间，原告通过电话向提出要去北京申请信息公开材料，并要求延长审理期限。经审批，答辩人决定延长审理期限至2016年7月1日。6月24日由承办人提交了审查报告，并报政府领导审批，7月1日经领导审批后作出复议决定，并通过邮寄方式送达申请人于9月18日送达申请人。综上，答辩人所有程序均符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等相关规定，程序合法。三、原告的诉求理由不成立
1、原告在起诉书中认为项明、俞海波没有按依据说话。答辩人认为，原告仅靠口头提出对两人的《情况说明》不认可，未能提供其他证据证明用以推翻该两人的《情况说明》是存在虚假或者错误的。项明、俞海波提交的《情况说明》分别经过本人签字、并按指印，符合证据要件，应当是有效的。原告的理由不成立。
2、吴某、张某在收到劝接信访人员的任务后，前往北京接回原告，并就其劝接的过程作出说明。证人应当就其知道的情况进行作证，是法律规定的权利，也是法定的义务。原告认为吴某、张某不在非法访的现场就不能作证的理由无法律依据。3、原告在提起行政复议阶段，曾向承办人员提出要到北京申请相关的政府信息公开。为充分保障原告的权益，应原告的电话请求，答辩人还延长了30天的审理期间。承办人员在审理期间多次向原告询问调查结果，答辩人也是在审理期限到达的最后一天才作出复议决定。但截止复议决定作出时，原告也未能向复议机关提交相关人员的政府信息查询结果。4、原告在上诉阶段提供的北京市公安局西城分局政府信息公开告知书也确认了原告非正常上访的事实，只是明确未与当地公安机关移交。在被申请人制作立案决定书上，明确移送单位系信访部门，其他部门移送完全符合《中华人民共和国治安处罚法》第七十七条的规定。原告认为北京公安机关未移交，第一被告就无权处罚的理由与相关法律规定不符。综上所述，原告提出诉讼的理由无事实和法律依据，答辩人作出维持复议决定，是充分考虑了原告在行政复议申请中提出的复议理由的，是认真审查了第一被告处罚主体、事实、程序等方面的内容，是符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议实施条例》的相关规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告云和县人民政府于2016年9月22日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1、行政复议申请谈话笔录、申请人身份证复印件各一份，待证申请行政复议事实及申请时间以及复议申请主体资格；2、申请人提交的证据复印件一份，待证申请复议的行政行为；3、行政复议立案呈批表复印件一份，待证，理审批到位；4、受理通知书及送达回证复印件一份，待证告知其已经受理；以上证据待证复议受理程序到位。5、行政复议答复通知书及送达回证复印件一份，待证通知申请人答复；6、被申请人答复通知书及送达回证复印件一份，待证提交答复的事实；7、延期审批表复印件一份，待证延长审理期限经审批；8、延期通知书及送达回证复印件各一份，待证告知当事人延期；9、审理报告复印件一份，待证承办人提出审理意见；10、复议决定内部审批表复印件一份待证，经领导审批的事实；11、复议决定书（云政复字[2016]7号）及送达回证复印件一份，待证决定书送达。以上证据待证复议审理程序到位
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告张凤娟对被告云和县公安局提交的第1、2、5－22号和被告云和县人民政府提交的第1－11号证据及被告云和县公安局、云和县人民政府对原告张凤娟提供的第1－4号证据的真实性、合法性、关联性，原被告双方均无异议，本院予以采信作为认定案件事实的相关依据。原告张凤娟对被告云和县公安局提交的第3－4号证据提出的不能证明原告有扰乱公共秩序违法行为等的关联性的异议，本院将结合全案证据予以作为认定案件事实的参考依据。
经审理查明，张凤娟户籍所在地和现居住地为浙江省云和县元和街道。原告张凤娟因以认为其弟弟被判处刑罚过重为由，于2016年2月12日、13日、14日在北京中南海周边地区非正常上访，张凤娟被北京市公安局西城分局、北京市公安天安门地区分局巡查发现并各被训诫两次。2016年2月18日被告云和县公安局作出云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定，以扰乱公共场所秩序为由，决定对张凤娟行政拘留十日。原告张凤娟不服提起行政复议，被告云和县人民政府于2016年7月1日作出维持云和县公安局作出的云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定的云政复字（2016）7号行政复议决定。原告张凤娟已于2016年2月18日至2016年2月28日经交付丽水市拘留所拘留执行完毕。原告张凤娟不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，张凤娟涉案所信访事项已经浙江省高级人民法院（2014）浙访终字第37号涉诉信访终结告知书决定予以终结。
本院认为，关于本案被告云和县公安局是否具有对原告张凤娟作出治安行政处罚职权的争议问题，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定以及第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外之规定，被告云和县公安局作为原告张凤娟居住地的公安机关，依法具有作出本案被诉治安行政处罚决定的法定职权。关于原告张凤娟是否构成扰乱公共场所秩序的争议问题，原告张凤娟在其涉案诉信访事项终结后，仍到北京中南海等周边地区进行非正常上访。被告云和县公安局在有对张凤娟的询问笔录以及信访材料、北京市公安机关的训诫书、浙江省高级人民法院涉诉信访终结告知书等证据的情形下，认定张凤娟的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二项）之规定，作出决定给予张凤娟行政拘留十日的行政处罚符合法律规定。被告云和县人民政府作出的复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等的规定，程序合法。原告张凤娟要求撤销被告云和县公安局作出的云公（南）行罚决字（2016）10086号行政处罚决定并要求赔偿损失及被告云和县人民政府作出的云政复字（2016）7号行政复议决定的诉讼请求，与查明的事实不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告张凤娟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张凤娟负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 尹伟平
人民陪审员 叶昌谷
人民陪审员 林奇才
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 周晓宇
附本判决适用的相关法律法规依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《中华人民共和国行政复议法》
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。