江苏省常州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏04行初41号
原告张洪清，男，汉族，1952年4月21日生，住常州市金坛区。
被告常州市金坛区人民政府，住所地常州市金坛区清风路1号。
法定代表人沈东，该区区长。
委托代理人高俊，江苏钟鸣律师事务所律师。
委托代理人贺建新，常州市金坛区区委农工办工作人员。
原告张洪清因�地行政管理一案，于2018年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭审理了本案。原告张洪清、被告常州市金坛区人民政府（以下简称区政府）的委托代理人高俊、贺建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张洪清诉称，2014年7月，原江苏省金坛市作为集体土地承包经营权确权的国家试点县市，应当对原告享有的集体土地承包经营权进行确权，并颁发《农村土地承包经营权证》，但被告至今未履行法定职责，故诉请本院判令被告区政府依法颁发《农村土地承包经营权证》，以确认原告的集体土地承包经营权。
原告向本院提交的证据有：1、关于区信访局对直溪村王志平承包地复查的土地确权说明一份。证明被告在土地分配补偿决议中的签名是虚假的。2、暂缓实施农村土地承包经营权确权情况审批表。证明该审批表是假的。3、直溪镇人民政府关于王志平等信访事项的回复。证明信访回复的内容，有该事实存在。4、常州市人民政府信访事项复核意见书。5、常州市金坛区人民政府信访事项复查意见书。6、关于直溪社区3组土地征用款的分配方案与村民签字。7、声明一份。证明在分配方案上所有村民的签字全部都是假的，原告没有同意该分配方案，征用款也是被告强行打到原告卡上的。8，举报信一份。9、土地承包经营权流转合同（沈小明2014年6月16日）。证明原告的土地承包经营权是合法拥有的。
原告在庭审中补充提交的证据有：1、直溪村委公示农补表。证明村委会2017年8月1日农补表与2016年6月22号《土地审批表》有冲突。2、关于直溪社区3组土地征用款的分配方案及人口公示。证明大多数人户口在村里是村委回迁的，与有土地的农户没有关系。3、三张照片复印件。证明案涉土地三十年前就是耕地。4、全体合法拥有国家农补绿本子的农户签字。证明上述签字的人员是有土地农民的签字，除此之外的非农户不是我们集体经济组织成员。5、金坛区2017年农业支持保护补贴表。证明有土地的农户只有证据4上的这么多。6、存折复印件七张。证明卡是常州市政府颁发的，不能注销。证明钱是强行打给原告的。7、《关于印发金坛市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见的通知》（坛委办字[2014]48号）。证明村委违反了该文件的指导思想。
被告区政府辩称，一、区政府具有颁发《农村土地承包经营权证》的法定职责。二、根据《常州市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》（常城乡一体组发[2014]7号）以及《金坛市关�推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见》（坛委办字[2014]48号）的规定：“城市建设区规划范围内和工业集中区已对农民实施补偿或置换的地方，可暂缓进行”，区政府暂缓对原告的农村土地承包经营权确权颁证的行为符合规定。三、根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，原告自行申请确权登记颁证不符合法定程序。综上，被告的行为并无不当，请求本院驳回原告的诉讼请求。
被告区政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，1、2016年6月13日签订的土地征用协议。证明直溪镇范围内土地已纳入征用范围，补偿标准为土地补偿费21000元／亩，人员安置补助费23000元／人，青苗费1050元／亩一次性补偿。2、直溪镇政府《关于暂缓农村土地承包经营权确权登记颁证工作的请示》（直政发[2016]82号）。内容为：2016年6月30日，直溪镇人民政府请求金坛区委农工办同意对直溪社区641户、直里社区501户土地进行暂缓确权登记的请示。3、《暂缓开展土地承包确权登记颁证工作村组基本情况统计表》。该表加盖直溪社区居民委员会印章，其中标注了原告所在的社区3组（原直溪6队）已经纳入城镇规划区。4、《暂缓实施农村土地承包经营权确权情况审批表》。该审批表经过行政村、镇、区三级审核，同意将直溪社区相关土地暂缓确权。第一组证据证明直溪镇于2016年将案涉土地纳入了集镇园区规划，进行了土地征用，并按照法定程序进行报批。第二组证据：1、直溪社区3组原直溪村6队土地征用补偿分配决议。该决议明确规定原直溪村6队村民代表表决通过土地按照相关标准征用补偿，上面并没有六名原告签名，但按照村委的相关规则通过2/3即通过，该决议时间为2017年5月29日。2、征地告知书及图纸。内容为常州市国土局金坛分局告知原告所在社区村委土地按照苏证发（2011）40号文件规定，进行土地补偿费、安置补助费及青苗费有关标准予以征地补偿。图纸为征地告知书的附件图标，标明原告土地所在区域。3、直溪社区3组（原直溪6队）土地补偿、劳力安置分配表2份6页及银行打款电子回单3页。内容为包括原告相关土地补偿、劳力安置打入其名下的银行卡内完成支付。依据：1、《常州市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》（常城乡一体组发[2014]7号）。2、《金坛市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施意见》（坛委办字[2014]48号）。上述两文件第二大点4小点规定：“城市建设区规划范围内和工业集中区已对农民实施补偿或置换的地方，可暂缓进行”，证明被告暂缓确权的行为依据的是上述两文件�
经庭审质证，原告对被告提交的依据1、2不予认可，认为该两份文件依据没有法律依据。对被告提交的证据中，村民签字的证据真实性不予认可，理由是签字都是假的。被告对原告提交的证据的质证意见：对证据1与金坛区、常州市的复查均予以认可，该证据也证明原告的争议�实经过三级政府审核，暂缓确权符合规定，应当予以支持。对补充证据1农补与征补并无关系，与本案无关。对证据2公示表中同意上述土地征地补偿农民签字恰恰证明征地合法。证据3与本案无关。对证据4、5的真实性无法确认，系原告单方制作。证据6，打款系按照规定统一进行，存折在农户自己手上，说明相关补偿款已经支付。对证据7的真实性予以认可，该文件证明被告暂缓确权行为合法。
本院对上述证据、依据认证如下：本案系行政不作为案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”原告应当提交与本案相关联的适格申请人申请被告履行�定职责的相关证据等；被告应当提交证明案涉行政不作为合法而与之相关联的证据、依据。根据本案的事实，因原告未提交适格申请人提出申请颁发《农村土地承包经营权证》的证据；在原告未与发包人签订承包协议的情况下，被告提交的有关暂缓确权（农村土地承包经营权）的证据、依据与本案无本质上直接关联，发包人可能因有关暂缓确权（农村土地承包经营权）规范性文件不与原告签订承包协议致原告与发包人产生纠纷应依法通过民事救济途径先行确定，故原、被告提交的所有证据、依据均与原告起诉的前置条件无直接关联，本院不应在本案中予以认定。
经审理查明，2014年6月24日，《常州市关于推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的实施意见》（常城乡一体组发[2014]7号）实施后，原告至今未与村集体经济组织签订农村土地经营权承包�同，也未通过协商或申请仲裁等方式解决相关民事纠纷；发包方及其他适格申请人也未层报至区政府相关部门，申请颁发《农村土地承包经营权证》。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”在发包方及其它适格申请人未层报至被告区政府相关部门，申请颁发《农村土地承包经营权证》的情况下，原告诉请要求被告颁发《农村土地承包经营权证》无前置的事实根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告张洪清的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 黄 磊
审判员 王伟庆
审判员 谢唯立
二〇一八年五月十四日
书记员 朱羲玲