广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2016）粤71行终768号上诉人（原审原告）：李应元，男，汉族，1954年11月8日出生，住广州市荔湾区。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区景区管理中心。住所地：广州市荔湾区风水基*号*楼。法定代表人：刘光武，副主任。被上诉人（原审被告）：荔湾区泮塘地块升级改造建设指挥部。上诉人李应元因诉被上诉人广州市荔湾区景区管理中心（以下简称景区管理中心）、荔湾区泮塘地块升级改造建设指挥部（以下简称建设指挥部）行政不作为一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初94号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。原审法院经审理查明：李应元是广州市荔湾区中山八路泮塘五约二巷28号403房、404房两套房屋的所有权人。2013年11月15日，广州市规划局向原业主单位广州市荔湾区旧城改造项目中心就“西关广场启动区”建设项目作出穗规选〔2013〕290号《建设项目选址意见书》。同年11月，建设指挥部向李应元发放《广州荔湾泮塘人家安置房项目宣传手册》。2013年11月20日、22日，建设指挥部因泮塘地块升级改造项目与李应元协商，确认将李应元上述两套房屋以回迁安置的方式，预选一号楼2006房、二号楼2013房、六号楼1007房作为其回迁安置房，并签署了广州荔湾泮塘人家安置房预选房源确认书。2013年12月25日，李应元将上述两套房屋交给建设指挥部。2014年12月9日，广州市荔湾区发展和改革局向景区管理中心作出荔发改投资〔2014〕348号《广州市荔湾区发展和改革局关于调整西关广场项目立项的复函》，函复内容：一、同意项目业主单位调整为荔湾区景区管理中心，项目名称调整为泮塘地块升级改造工程。……四、项目建设内容：泮塘五约部分房屋征收，……五、接文后，请抓紧开展项目前期工作，并编制项目可行性研究报告送我局审批。2015年4月30日，广州市规划局向景区管理中心作出穗规函〔2015〕2351号《关于调整西关广场启动区项目选址意见书的复函》，称：同意调整穗规选〔2013〕290号《建设项目选址意见书》，建设项目名称调整为“泮塘地块升级改造工程”，建设单位名称调整为“广州市荔湾区景区管理中心”。2015年，景区管理中心向李应元递交《广州市荔湾区国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，用于李应元回迁其上述两套房屋，但景区管理中心未与李应元签署该安置协议书。李应元不服，诉至原审法院。原审法院另查明，根据广州市荔湾区人民政府国有土地上房屋征收办公室出具的复函，荔湾区政府对“泮塘地块升级改造工程”未作出征收决定。李应元述称建设指挥部是荔湾区政府从各部门抽调人员组成。景区管理中心述称泮塘地块升级改造工程是泮塘项目子项目之一，建设指挥部是在各个业主单位抽取人员组成的临时机构。2014年12月以前，泮塘地块升级改造工程原业主单位为广州市荔湾区旧城改造项目中心，该项目前期工作均由建设指挥部及原业主单位负责。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，景区管理中心、建设指挥部均不是行政机关且非法律、法规、规章授权的组织，荔湾区政府对涉案改造项目未作出征收决定，就涉案改造项目没有行政机关委托景区管理中心、建设指挥部处理涉案房屋的征收和补偿工作，李应元亦未提供充分证据证实景区管理中心、建设指挥部对涉案改造项目具有行政管理职权，故李应元诉请要求与景区管理中心、建设指挥部签署补偿协议书及支付补偿款和利息，不属于行政案件的受案范围。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李应元的起诉。上诉人李应元不服原审裁定，向本院提起上诉称：原审法院没有认真对案件的相关情况进行调查、取证，事实认定不清，裁定错误。一、景区管理中心和建设指挥部实质为受委托的派出机关，受荔湾区政府的组建和指派，参与由荔湾区政府牵头承办的泮塘地区升级改造工程相关事宜，享有和实施包括房屋征用拆迁，补偿协议商谈、签订、履行等具体行政行为的职能和义务，具有行政诉讼主体资格。1.根据荔湾区政府对外公开信息证实，本案所涉的泮塘地区升级改造工程是泮塘地区整体改造更新项目的启动工程，该项目由荔湾区政府牵头，列入该政府工作计划。对外公开的信息中还明确拆迁征收范围包括李应元房屋在内。荔湾区政府及涉案项目的具体执行机关均有义务按征收补偿方案与住户签订征收补偿安置协议。2.根据建设指挥部对外信息以及新闻媒体的报导以及景区管理中心的陈述，建设指挥部是由荔湾区政府从区各职能部门（包括景区管理中心）抽调人员成立的办事协调机构，由建设指挥部统一负责处理与本案改造项目有关的事务，其他相关部门（景区管理中心）听从建设指挥部的统一调配。根据在征用过程中的事实表明，建设指挥部对外代表荔湾区政府公开出面公布拆迁草案、环评报告、项目规划等重要信息，并主持与被征收人之间的协商、签约、调配、摇珠等具体行政事务，再指令负责签订合同的行政机构（景区管理中心）签署相关合同。3.根据景区管理中心在广州政府采购网对外采购公示，目前泮塘地区升级改造工程由景区管理中心整体负责。景区管理中心提交材料亦证明其是由广州市规划局和荔湾区发改局明确授权，以业主单位名义负责房屋征收、拆迁的实施单位。李应元向法院提供的景区管理中心与劳伯森之间的补偿协议，亦证实其按照政府授权指派，作为征用人行使签署合同的行政职责，实际上景区管理中心已与400多户被征用房屋业主签署了补偿协议，并向他们发放了临迁补偿等费用。二、本案属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，本案诉争协议为《房屋征收补偿安置协议书》，是对李应元所有的房屋进行征收、调换、补偿，属于行政协议纠纷，应属行政诉讼受案范围。三、景区管理中心、建设指挥部为本案适格被告，且李应元已当庭申请追加荔湾区政府、荔湾区建设与园林绿化局为本案被告。1.涉案改造项目由广州市规划局出具项目选址确认书，由荔湾区政府牵头，成立建设指挥部，授权其整体统筹跟进项目，并由广州市规划局和荔湾区发改局发函指定景区管理中心为负责房屋征收、拆迁的实施单位。景区管理中心根据建设指挥部与住户拟定的协议，作为拆迁人签署合同。故包括荔湾区政府在内的三方都需对李应元达成补偿安置协议承担履行的责任。2.虽然涉案项目未经征收决定，但该情况从未对社会公开，而景区管理中心、建设指挥部以上级机关的授权为依据实际实施了本案所涉房屋征收补偿的行政行为，以自身名义主导并参与对被征收人的宣传与协商，以自身公章签订并实际履行征收补偿协议、实际征收并占用李应元所有的房屋至今，全部行政行为均为公开实施并获得新闻媒体的广泛报道，属于众所周知的事实。3.原审庭审期间，景区管理中心说明项目是由荔湾区政府牵头，其是基于荔湾区建设与园林绿化局授权参与项目管理。李应元当庭申请追加荔湾区政府与荔湾区建设与园林绿化局作为本案被告，但原审法院不做审查，对庭审期间查明的事实不做认定。四、人民法院对本案所涉行政违法情节，应予坚决查明与追究。景区管理中心、建设指挥部在没有征收决定的情况下，即不具备征收条件和不符合征收程序的情况下，对外进行虚假宣传，以政府征用名义欺骗广大住户与其签订征收安置补偿协议，非法征收住户房屋，属于严重违法违纪行为。综上，原审法院对本案未尽基本的司法审查义务，未查清事实，适用法律错误，应予纠正。请求：1.撤销广州铁路运输第一法院(2016)粤7101行初94号行政裁定，指令其继续审理本案；2.本案诉讼费由景区管理中心、建设指挥部共同承担。被上诉人景区管理中心、建设指挥部二审期间未提交书面答辩意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据广州市荔湾区人民政府国有土地上房屋征收办公室出具的复函证实，广州市荔湾区政府对涉案建设项目“泮塘地块升级改造工程”未作出征收决定。同时，景区管理中心、建设指挥部既不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织。因此，李应元起诉要求景区管理中心、建设指挥部履行行政职能，与其签署房屋征收补偿安置协议及支付补偿款和利息，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”规定的起诉条件。原审依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李应元的起诉正确，本院予以支持。李应元的上诉主张及理由，缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈作斌代理审判员  石晓利代理审判员  余秋白二〇一六年十一月七日书 记 员  李梦瑶