浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初323号
原告诸暨市四季春广告有限公司，住所地诸暨市牌头镇前山新村67-03-103号。
法定代表人周好友。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告诸暨市牌头镇人民政府，住所地诸暨市牌头镇站前路197号。
法定代表人吴舒峰，镇长。
委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
原告诸暨市四季春广告有限公司（以下至判决书主文前简称四季春广告公司）诉被告诸暨市牌头镇人民政府（以下至判决书主文前简称牌头镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2016年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月9日立案后，于2016年8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月4日公开开庭审理了本案。原告四季春广告公司的法定代表人周好友及其委托代理人常传领，被告牌头镇政府的副镇长石杰及其委托代理人杨汤英到庭参加诉讼。因被告提出对辖区内被拆除的广告牌进行统一协调请求本案暂缓审理，本院于2017年1月10日对本案中止诉讼，后恢复审理。本案现已审理终结。
2014年9月下旬，被告未经原告同意，擅自拆除原告设置在杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向79.65KM左右（右面）、位于诸暨市牌头镇新乐一村的集体土地上的一块单立柱双面广告牌。
原告四季春广告公司诉称,原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾通过与牌头镇新乐一村签订《广告基座土地租赁协议书》，有偿使用该村土地设置1处户外广告设施，后一直合法经营。原告的1处户外广告设施，因被告强制拆除，造成原告巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效的决定，更没有遵循有关的法定程序或正当程序，实体违法，程序违法，其实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”据此，被告违法强制拆除原告的广告牌，给原告造成了巨大经济损失，除按照该广告牌恢复原状的实际价值或现值赔偿原告以外，还应赔偿原告发布广告可获得的经营收益损失。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法律规定，特向人民法院提起诉讼，请求：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市牌头镇新乐一村（杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向79.65KM左右）右面1处户外广告设施的行政行为违法；二、判令被告赔偿原告经济损失328749.43元（广告设施造价）。
原告四季春广告公司在起诉时向本院提交了以下证据：
1、《广告基座土地租赁协议书》复印件一份，用以证明原告所有的广告牌系有偿、合法用地，其设置广告牌的行为合法，且原告主体适格；
2、照片复印件一份，用以证明拆除前涉案广告牌客观存在的事实；
3、广告设施成本造价表一份，用以证明涉案广告牌的实际造价。
被告牌头镇政府辩称，一、涉案广告牌的设置及经营行为未经有权机关批准，违法事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出租用于非农业建设。建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。涉案广告牌占用的是村集体土地，但从未经诸暨市土地行政主管部门批准，属违法占地。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》及《浙江省广告管理条例》等规定，设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。涉案户外广告固定设施未取得相应的工程规划许可证，不符合上述规定，该户外广告固定设施系违法构筑物。根据《浙江省广告管理条例》第二十七条规定，发布户外广告，应当按照规定向广告监督管理机关申请《户外广告登记证》。原告未取得《户外广告登记证》发布广告的行为，已违反上述规定。二、被告对辖区内杭金衢高速公路沿线广告牌进行强制拆除的行为有相应的依据。涉案户外广告固定设施坐落于牌头镇规划区范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》及《诸暨市违法建筑处置实施办法》相关规定，被告有权对涉案违法构筑物进行强制拆除。被告接到诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》后，将限期拆除要求向业主进行了告知，在业主未自行拆除的情况下，被告于2014年9月下旬组织力量对部分户外高炮广告设施进行强制拆除，符合我省“四边三化”行动的整体要求，有相应的政策依据。三、原告提出的行政赔偿诉请缺乏事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。涉案广告设施在未经法定机关许可、审批的情况下设置并用于广告发布，其本身不具有合法性，且拆除后的广告设施均由当事人自行处理，其认为设置和经营该户外广告牌的合法权益受到损害而主张的损害赔偿，无事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告牌头镇政府向本院提交了以下证据、依据：
1、诸暨市牌头镇总体规划图（2009-2020）及《诸暨市人民政府关于对诸暨市牌头镇总体规划（2009-2020）等规划项目的批复》（诸政发〔2010〕91号）各一份，用以证明涉案广告牌坐落于牌头镇规划区内的事实；
2、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于我市境内高速公路及省道沿线非法构筑物（广告设施）整治工作的紧急通知》及《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》各一份，用以证明被告实施对广告牌的专项整治是根据诸暨市委、市政府的统一部署展开的事实；
3、《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条、第二十三条、《广告管理条例》第十三条、《浙江省广告管理条例》第二十七条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条，用以证明被告适用的法律依据正确。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对其合法性提出异议，认为该协议不合法，故不能达到原告的举证目的；对证据2的三性提出异议，认为无法体现出拍摄时间、地点，不能证明与拆除地块之间的一致性；对证据3的三性提出异议，认为系原告单方制作，故不予认可。原告对被告提交的证据1的三性提出异议，认为不是涉案广告设施设置规划图；对证据2的真实性、关联性无异议，对其合法性提出异议，认为违反了2012年的行政强制法的规定。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，证明原告租用土地设置广告牌的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，系复印件，其真实性及与本案的关联性均无法确认，故本院不予确认为有效证据；证据3，系由原告自行制作，真实性无法确认，本院不作有效证据确认。被告提交的证据1，证明涉案广告牌位于牌头镇规划区内的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，本院对其真实性予以确认；证据3，均为当时及现行生效的法律、行政法规及地方性法规，可以适用本案。
经审理查明：2011年4月20日，原告四季春广告公司与诸暨市牌头镇新乐一村村民委员会签订《广告基座土地租赁协议书》一份，就租用该村土地用于涉案广告牌架设进行了约定，后原告在该村位于杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向79.65KM左右(右面)设置一块广告牌用于广告经营活动。2014年9月2日，诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室向诸暨市各有关镇乡人民政府、街道办事处发出通知，要求全面拆除我市境内杭金衢高速、诸永高速、绍诸高速及省道杭金线、绍大线、诸东线等公路沿线非法构筑物（广告设施）。通知同时要求，各广告业主必须在2014年9月20日前将广告设施自行拆除，逾期未拆除的，由各有关镇乡、街道组织在9月底前强制拆除完毕。因原告未在规定期限内自行拆除，2014年9月下旬，被告强制拆除了原告设置在诸暨市牌头镇新乐一村的一块广告牌。原告认为，被告强制拆除其广告牌的行政行为，程序严重违法，且给原告造成了巨大经济损失，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，涉案广告牌在设置前未经国土、规划等相关职能部门审批许可；被告在强制拆除该广告牌前未作出行政处罚决定、行政强制执行决定，拆除广告牌时未通知原告到场，拆除后广告牌的残余部分材料未返还给原告而灭失。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告未经法定的审批许可设置涉案广告牌，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使涉案广告牌属于违法建筑，被告在未作出或未经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案广告牌，缺乏执行依据，违反法定程序。原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国家机关及国家机关工作人员行使职权侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件。本案原告未能充分提供涉案广告牌系合法设置的证据，故其要求赔偿广告设施造价损失328749.43元缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但拆除后广告牌残余部分材料仍属原告的合法财产，被告拆除后应予返还。现因该残余部分材料已灭失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项的规定，被告应给付相应的赔偿金。鉴于双方当事人均未提供充分证据证明原告造成直接经济损失的数额，结合原告提供的证据及广告牌使用年限，本院酌情确定广告牌残余部分材料价值为15000元。被告辩称广告牌拆除后残余部分材料已由原告自行处理，因未提供证据证明，本院不予采信。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市牌头镇人民政府强制拆除原告诸暨市四季春广告有限公司设置在杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向79.65KM左右(右面)、位于诸暨市牌头镇新乐一村的集体土地上的一块广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市牌头镇人民政府赔偿原告诸暨市四季春广告有限公司被拆除的一块广告牌损失计人民币15000元，于本判决生效之日起三十日内付清；
三、驳回原告诸暨市四季春广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市牌头镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
代理审判员 赵晓妤
人民陪审员 张碧云
二〇一七年九月一日
书 记 员 斯则喻
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害
的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用
财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、
第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原
状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应
的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利
息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔
偿。
3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。