浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉海行初字第27号
原告赵某1，男，2004年9月13日出生，汉族，户籍地安徽省蒙城县，现住海宁市。
法定代理人赵某2，男，1975年10月16日出生，汉族，户籍地安徽省蒙城县，现住海宁市，系原告赵某1之父。
委托代理人闵希侠，女，1979年8月28日出生，汉族，户籍地安徽省蒙城县，现住海宁市，系原告法定代理人之妻。
被告海宁市教育局，住所地海宁市硖石街道海州东路548号。
法定代表人朱建康，该局局长。
委托代理人吴炳熙，该局基础教育科科长。
委托代理人李鸣杰、卢燕，浙江海州律师事务所律师。
原告赵某1不服被告海宁市教育局不予为其办理转学手续的行政行为，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年11月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭。案件审理过程中，原告向本院申请变更、增加诉讼请求为要求：判令被告采取措施防止原告继续辍学，损失扩大，帮助原告解决接受义务教育的困难；立即无条件安排原告入学，接受义务教育；同意原告转学，并办理转学手续。同时申请追加海宁行知小学为本案被告或第三人。本院于2016年3月1日作出决定，决定不予准许原告的增加、变更诉讼请求申请；同日作出裁定，裁定驳回原告追加海宁行知小学为本案被告或第三人的申请。并将上述决定书、裁定书送达原告。后本院于2016年3月18日、4月12日、5月13日公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告赵某1的法定代理人赵某2及其委托代理人闵希侠、被告海宁教育局副局长沈仲杰及委托代理人吴炳熙、李鸣杰到庭参加诉讼；第二次庭审，原告赵某1的法定代理人赵某2及其委托代理人闵希侠、被告海宁教育局副局长金新宇及委托代理人吴炳熙、卢燕到庭参加诉讼；第三次庭审，原告赵某1的法定代理人赵某2及其委托代理人闵希侠、被告海宁教育局委托代理人吴炳熙、卢燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年初，原告赵某1之父赵某2多次向被告海宁教育局要求为原告赵某1办理转学手续，被告海宁教育局以原告之父赵某2未能提供原告原就读学校同意转学的证明及原告就读年级的证明等材料为由，作出不予为原告赵某1办理转学手续的行政行为。
原告赵某1诉称，原告法定代理人赵某2、闵希侠分别于2014年10月、11月与海宁尖山新区林肯（电梯）中国有限公司和浙江恋尚家居品有限公司签订劳动合同，同时工作、居住在海宁尖山新区长达一年之久，原告也随父母居住在尖山新区。一年多来，原告及其父母不断向海宁行知小学前任校长陆卫斌、海宁教育局基教科科长吴炳熙、海宁信访局、嘉兴市信访局信访，要求入读海宁行知小学，一直无果，导致原告只能辍学在家，身心受到极大伤害，成绩一落千丈。原告认为，因被告不予准许原告入学，故原告不能提供转学材料，被告不予办理转学手续的行政行为违法。被告违反《中华人民共和国义务教育法》第二、四、五、九、十二、十三、五十三条之规定，应立即无条件接收原告入学并应承担相应法律责任，故诉至本院请求判令：一、被告同意原告转学；二、被告支付原告精神损失费10000元。
原告赵某1向本院提供如下证据：
1、海宁市人民政府关于赵某2信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号）、嘉兴市人民政府关于赵某2信访事项复核意见书（嘉政信复决字[2015]18号）各一份，证明因被告不同意原告的转学申请，原告父亲赵某2去信访的事实；
2、赵某1、赵某2的户口本，证明原告赵某1及其法定代理人赵某2系父子关系；
3、赵某2、闵希侠劳动合同书各一份，证明赵某2、闵希侠在海宁务工的事实；
4、赵某2临时居住证二份、闵希侠临时居住证一份，证明原告随父母在海宁生活的事实；
5、浙江省教育厅发布中小学生跨省转学、升学流程（网络新闻打印件）一份，证明根据浙江省教育厅公布的该流程，浙江省中小学生跨省转学只要提交申请表及户口本复印件就可以直接网上办理，不需要拿着材料到处盖章等事实。
被告海宁教育局辩称，一、《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条规定：学生转学，在符合当地相关政策的前提下，由学生及其监护人向转入学校提出申请，经转入和转出学校同意，并报双方主管教育行政部门批准，可以转学。本案中，原告如要求从安徽省转入浙江省海宁行知小学，首先应当向海宁行知小学提出申请，经海宁行知小学及原告原就读小学同意后，再经双方教育行政主管部门批准方可转学。而原告于2015年初向海宁行知小学提出转学申请后，经海宁行知小学审查，因原告未能提供自己就读过五年级上学期的证明材料，故不同意原告转入该校就读五年级下学期，因此不存在被告对原告的转学申请进行审批的问题；二、海宁行知小学系独立的法人机构，根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》的相关规定，其对学生转学事项具有自主决定权，被告在学校不同意原告转学的情况下，无权径行批准原告转入该校学习，故被告并非本案适格被告；三、原告要求被告支付精神损失费10000元的诉讼请求，没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告起诉。
被告提供以下证据、依据：
1、海宁教育局信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号）；
2、海宁信访局关于转办赵某2信访事项的函（海访转办[2015]043号）；
3、海宁行知小学出具的情况说明一份；
证据1-3，证明被告对原告要求转学的申请是积极办理的，并非原告所说的不办理。
4、《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条、第二十三条，证明被告作出被诉行政行为具有法律依据。
经庭审质证，本院对以下证据、依据作如下认定：
对原告提交的证据1-4，被告没有异议，本院予以认定。对原告提交的证据5，被告对真实性无异议，但认为该材料系新闻信息，并非正式文件，且显示内容为操作电子学籍系统所需要的手续。本院认为，该份证据显示的内容为新闻信息，不能作为行政行为的依据，本院不予认定。对被告提交的证据1，原告对真实性无异议，其在向海宁市人民政府信访的时候已经将该份材料的原件交给信访局了。对被告提交的证据2，原告没有异议。本院认为，被告证据1、2虽系被告超出举证期限提交的，但是并非被告作出被诉行政行为的事实依据，且载明原告于2015年3月12日到海宁信访局信访，反映要求学校接收小孩上学问题，海宁信访局将该事项转送给海宁教育局，海宁教育局于2015年3月15日出具信访事项处理意见书，称因原告未能提供相关的证明材料，所以学校目前不能接收原告转学等事实，庭审中，原、被告双方对上述事实也予以认定，本院对该事实予以认定。对被告提交的证据3，原告法定代理人赵某2认为其于2015年3月至6月期间确实多次向教育局反映情况，但该情况说明中部分内容不属实，2015年3月13日，其是被强制带去协调，且被告知原告不能上学；同年3月16日，其带去的是原告本人所写的作业本，但是被学校告知，原告转学的其他条件都符合，只有作业本不符合条件。本院认为，该份证据能证明2015年3月至6月间，原告父亲赵某2向海宁行知小学提出转学，被海宁行知小学拒绝后，又向海宁教育局、海宁信访局反映情况的事实，且原、被告庭审中对上述事实均予以认可，应予以认定。对被告提交的依据4，原告认为根据该办法，原告应当入学；原告学籍目前还在安徽省，并未转入浙江省，不应当适用《浙江省义务教育阶段学籍管理办法》，而应当优先适用《中华人民共和国义务教育法》。本院认为，《浙江省义务教育阶段学籍管理办法》系浙江省教育厅根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《浙江省义务教育条例》等有关法律、法规、规章，按照教育部《中小学生学籍管理办法》第十一条、第二十九条之精神，结合本省义务教育实际制订的适用于本地区的具体实施意见，故该依据虽属于规章以下规范性文件，但在本案中可作为审查被诉具体行政行为合法性的规范性依据，应予以认定。
经审理查明，2015年2、3月份，原告赵某1之父赵某2向海宁行知小学提出转学申请，海宁行知小学以原告方未能提供其就读过五年级的证明材料为由，不予准许原告的转学申请。2015年3月初，原告赵某1之父赵某2多次向被告海宁教育局反映上述情况，并要求办理转学手续，被告海宁教育局经核查认为海宁行知小学的做法符合相关转学政策，口头告知原告赵某1之父赵某2，因原告未能提供转出学校同意转学的证明及原就读年级的证明等证明材料，故不予为原告办理转学手续。2015年3月12日，原告之父赵某2向海宁信访局信访，同年3月15日，海宁教育局作出了信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号），载明：申请转学的学生家长需要向学校提供如下材料：转学证明、学生成长记录本、学生基本信息表等材料，只要符合条件（孩子父母在我市企业单位工作、缴纳社保等），学校肯定会接收的。现在你没有提供相关证明材料，所以学校目前不能接收你孩子转学。今后只要你提供了相关证明材料，学校会同意你孩子转学的。后原告之父赵某2不服海宁教育局信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号），向海宁市人民政府申请复查，海宁市人民政府经复查后于2015年4月14日作出关于赵某2信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号），决定维持海宁教育局信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号）。原告之父赵某2又不服海宁市人民政府关于赵某2信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号），向嘉兴市人民政府申请复核，嘉兴市人民政府信访事项复核小组于2015年6月4日作出关于赵某2信访事项复核意见书（嘉政信复决字[2015]18号），决定维持海宁市人民政府关于赵某2信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号）。原告仍不服，于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。
另查，原告赵某1现就读于安徽省亳州师专附属小学北校小学六年级（7）班。
本案争议焦点在于：1、被告是否系本案适格被告；2、被告拒绝为原告办理转学的行政行为是否合法；3、原告的赔偿请求是否可以得到支持。
关于争议焦点1，本院认为，根据《中华人民共和国义务教育法》第七条之规定：县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作，并依据教育部《中小学生学籍管理办法》第三条第五款之规定：县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作；应用电子学籍系统进行相应管理；督促学校做好学生学籍的日常管理工作。被告海宁教育局作为县级以上人民政府教育行政部门，具有保障适龄儿童和少年接受义务教育、合理安排符合转学条件的学生就学的行政职责，被告行政主体适格。关于被告提出其在海宁行知小学不予准许原告转学申请的情况下，无权径行批准原告转入该校学习，其不是本案适格被告的答辩意见，本院认为，该答辩意见没有法律依据，理由如下：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此，只有行政机关或者法律、法规、规章授权的组织才能作为行政诉讼的适格被告。被告认为根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条之规定，其在学校尚未同意原告转学的情况下，无权径行批准原告转学的意见，本院认为，《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》系规范性文件，该文件中关于转学的规定不属于法律、法规或者规章对学校的授权。其次，本案中海宁行知小学不能成为本案适格被告。《中华人民共和国教育法》第二十九条规定：学校及其他教育机构行使下列权利：……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。该条规定是否能理解为法律对学校学籍管理的授权？本院认为，对该条规定的理解应当结合教育部《中小学生学籍管理办法》第三条第五款之规定：县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作；……督促学校做好学生学籍的日常管理工作。《中小学生学籍管理办法》虽系规范性文件，但是对《中华人民共和国教育法》中学校对学生学籍的管理明确为义务教育阶段中小学对于受教育者进行学籍的日常管理工作，管理的对象为本校学生。因此，该种管理应属于学校的内部管理行为，不具有可诉性。再次，根据被告庭审中陈述，即使学校不予准许原告转学的决定是错误的，被告也有权要求学校进行改正。最后，本案原告曾多次到被告处反映其转学要求，被告也作出了相应答复，该答复系行政机关依据行政职权作出的对行政相对人权利义务产生影响的行政行为，依法具有可诉性。
关于争议焦点2，经庭审查明，被告不予为原告办理转学手续的理由如下：一是原告未能提供转出学校同意转学的证明及原告原就读小学五年级的证明等证明材料，故被告无法为原告办理转学手续；二是被告要求原告提供的上述材料均是启动电子学籍系统所必须的信息，若提交的信息不完整、准确，则无法启动电子学籍转接手续。
关于第一点，根据庭审中查明的事实，原告之父赵某2在向海宁行知小学申请转学时，提供了原告的户口本、原告父母的身份证、临时居住证、劳动合同书等材料，且被告也认可原告是符合海宁的跨省转学条件的，但要求原告之父赵某2提供转出学校同意转学的证明及原告原就读年级的证明之后再办理转学手续。后被告又在信访答复中告知原告：需要提供转学证明、学生成长记录本、学生基本信息等材料，因原告没有提供相关证明材料，故学校目前不能接收原告转学。而原告称，因被告没有向其出具同意转学的证明，其无法到转出学校调取相关材料。本院认为，根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条规定：学生转学，在符合当地相关政策的前提下，由学生及其监护人向转入学校提出申请，经转入和转出学校同意，并报双方主管教育行政部门批准，可以转学。从该规定可以看出：1、学生转学需要符合当地政策；2、学生转学应当向转入学校提出申请；3、该规定并未明确学生转学是需要转入学校先同意还是转出学校先同意，转出学校是否同意转学并非转入学校同意学生转学的前提条件。因此，在被告认可原告赵某1符合海宁的转学政策，且原告提供了基本的身份信息及就读信息的情形下，被告以原告未能提交转入学校同意转学的证明等证明材料为由不予准许原告的转学申请的行政行为没有法律依据。
关于第二点，本院认为，首先，《中小学生学籍管理办法》第十四条规定：学生转学或升学的，转入学校应通过电子学籍系统启动学籍转接手续，转出学校及双方学校学籍主管部门予以核办；《全国中小学生学籍信息管理系统关键业务应用指南》第二章第3点规定：转学异动，由转入学校上传经转入学校盖章的转学证明材料，再依次按照转入学校主管教育部门、转出学校、转出学校主管教育部门的顺序在电子系统中完成核办。原则上除转入学校上传学校盖章后的转学申请材料作为转学证明文件外，其他三方无需再上传证明材料。具体是否需上传其他转学证明材料，参照相关省（区、市）要求。根据上述规定，学生转学，应当由转入学校启动电子学籍转接手续，并由转入学校上传经转入学校盖章的转学证明材料，原则上除转入学校上传学校盖章后的转学申请材料作为转学证明文件外，其他三方无需再上传证明材料。其次，根据被告当庭陈述海宁的转学程序，应当是经过转入、转出学校及双方教育行政主管部门书面同意转学后，转入学校才会启动电子学籍转接手续，而非在原告申请转学时就要求原告提交足够启动电子学籍转接手续的信息。最后，即使原告当时提供的信息不足以启动电子学籍转接手续，被告也应当告知其所缺的具体信息，而非要求原告提交转出学校同意转学的证明及原告原就读年级等证明材料。
综上，本院认为，被告以原告未能提供转出学校同意转学的证明等材料为由作出不予为原告办理转学手续的行政行为违法。《中小学生学籍管理办法》第九条之规定：学生转学或在基础教育阶段升学时，学籍档案应当转至转入学校或者升入学校。《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十三条之规定，毕业班学生一般不予转学。依据上述规范性文件规定，毕业班学生一般不予转学，小学升入初中属于基础教育阶段学生升学，再结合庭审中查明的事实，原告赵某1目前就读于安徽省亳州师专附属小学北校小学六年级（7）班，系毕业班学生。原告请求判令被告同意原告转学所依据的事实已经发生变更，判决被告履行法定职责已经没有实际意义，故本院确认被告不予为原告办理转学手续的行政行为违法。
关于争议焦点3，关于原告要求被告支付精神损失费10000元的诉讼请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条之规定：有本法第三条或者第十七条规定情形之一的，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。该法第三条、第十七条均是行政机关及其工作人员或者行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形下，受害人有取得赔偿的权利。可见，受害人提起行政赔偿诉讼要求赔偿精神损失，必须属于违法行政行为侵害公民人身权并造成严重后果的情形。本案中，原告因被告拒绝其转学的违法行为要求赔偿精神损失费，而该违法行为并未直接侵害原告的人身权并造成严重后果。因此，原告要求判令被告赔偿其精神损失费10000元的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告海宁市教育局不予为原告赵某1办理转学手续的行政行为违法；
二、驳回原告赵某1的其余诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告海宁市教育局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 章 懿
代理审判员 宋莹莹
人民陪审员 蔡平贵
二〇一六年五月十七日
书 记 员 居晓洁