云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终32号
上诉人（一审原告）杨吉保，男，汉族，1979年5月28日生，云南省昆明市人，中专文化。
上诉人（一审原告）杨金元，男，汉族，1951年1月26日生，云南省昆明市人，文盲，无业。
上诉人（一审原告）张桂兰，女，汉族，1954年10月19日生，云南省昆明市人，文盲，无业。
上诉人（一审原告）杨盛肖文，男，汉族，2003年11月29日生，云南省昆明市人，小学文化。
以上上诉人委托代理人魏江、马金和，均系云南天外天律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明滇池国家旅游度假区管理委员会。
法定代表人：罗建宾，委员会主任。
住所地：昆明市滇池路****号。
被上诉人（一审被告）昆明滇池国家旅游度假区海埂街道管理处。
法定代表人：董云贵，管理处主任。
住所地：昆明市迎海路新西贡码头*幢。
两被上诉人共同委托代理人杨海燕、金晓燕，均系云南刘胡乐律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）昆明兆吉拆迁有限责任公司。
法定代表人：周洪泉，董事长。
住所地：昆明市滇池路西贡码头庞贝街**号。
委托代理人傅斌、万渝，均系云南震序律师事务所律师，代理权限：均为特别授权代理。
上诉人杨吉保等因与被上诉人昆明滇池国家旅游度假区管理委员会（以下简称：度假区管委会）、昆明滇池国家旅游度假区海埂街道管理处（以下简称：海埂街道管理处）、昆明兆吉拆迁有限责任公司（以下简称：兆吉公司）行政协议纠纷一案，不服昆明市西山区人民法院（2015）西法行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭进行审理，期间经云南省高级人民法院批准，延长本案审理期限。经调查询问及合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：2011年，原告所在社区经度假区管委会决定实施重建改造，度假区管委会在“度假区海埂街道管理处周家片区‘城中村’重建改造项目征地拆迁补偿实施方案”中，确定实施征地主体为海埂街道管理处。2012年8月17日原告以户为单位作为合同的丙方与作为合同甲方的海埂街道管理处及作为合同乙方的兆吉公司签订《度假区海埂街道管理处周家片区“城中村”重建改造项目新堆上、下村拆迁补偿协议》。合同中明确了：经甲、乙、丙三方现场实地查看并经测绘部门认证核实认可，丙方被拆迁的房屋现状：主体面积为：220.19㎡；临时安置补助费及搬家标准，临时安置补助费，由甲方向被拆迁人按10元/㎡/月的标准，一次性核发20个月的临时补助费，计算支付为：220.19㎡×10元/㎡/月×20个月=￥44038元。每栋房屋发放的标准不超过四层300㎡。以实际交验房日期计算，若交房日期延后，则延期之日起按双倍标准发放延期临时安置补助费。除此之外，无论甲方或乙方均无须再向丙方支付安置补助费等内容。此外，合同第五条还约定结算办理条款：“丙方凭《房屋拆迁验收单》及相关手续，根据上述房屋拆迁补偿款项与回迁安置房认购款的结算结果，按乙方指定时间到指定地点办理相关手续。若结算结果为第三条第[1]种结算结果的，在丙方完成搬迁验房之日起10个工作日之内，由乙方向丙方支付房屋建构物补偿款项与回迁房认购总款相抵后补偿余款、临时安置补助费及搬家费、奖励费、特困补助；若结算结果为第三条中第[2]种结果的，由丙方与乙方办理回迁房欠款手续后，于回迁房交付前结清。”合同签订后，原告交出了被拆迁房屋，被告海埂街道管理处、兆吉公司作为合同甲方及乙方向原告支付了到2014年4月止的20个月临时安置补助费，在支付该笔费用时，两被告以原告配合其拆迁工作为由，按照每户实际拆迁面积不足300㎡，按300㎡支付临时安置补助费，超过300㎡按实际面积支付的标准支付。2014年12月，被告海埂街道管理处通知被拆迁户按合同约定办理回迁房分配手续。因原告与海埂街道管理处及兆吉公司就承台问题协商补偿无统一意见，致原告未按期选房。对于按期选房的其他人员，海埂街道管理处及兆吉公司按照每户实际拆迁面积不足300㎡按300㎡支付临时安置补助费，超过300㎡按实际面积支付的标准，承担违约责任，双倍支付从2014年5月开始至2014年12月止的临时安置补助费。2015年6月30日，被告再次通知原告办理回迁房分配手续，双方因承台补偿问题致原告仍然未办理该手续。原告向一审法院起诉后，一审法院于2015年9月14日主持双方就办理回迁房手续进行调解，经双方协商，原告尽快办理接房手续。到2015年9月30日止，原告已办理好回迁房手续。在本案庭审中，被告明确表示，因原告未交出承台，致使兆吉公司工程拖延，故被告不愿再按每户实际拆迁面积不足300㎡按300㎡支付临时安置补助费，超过300㎡按实际面积支付的标准支付从2014年5月开始至2015年6月30日止双倍临时安置补助费，要求严格按照合同约定的标准支付。
一审人民法院认为：本案涉及“城中村”重建改造，被告度假区管委会依据《昆明滇池国家旅游度假区条例》第五条：“度假区设立昆明滇池国家旅游度假区管委会（以下简称管委会），在昆明市人民政府的领导下，对度假区实行统一管理，行使市级经济、社会管理和相应行政审批权”及第六条第一款：“管委会履行下列职责：第（八）项实施度假区内农村集体土地征收、征用和国有土地上房屋及其他设施征收等工作”的规定，就度假区内农村集体土地征收、征用和国有土地上房屋及其他设施征收等工作履行法定职责。经度假区管委会确定，被告海埂街道管理处为实施征地主体，在海埂街道管理处与原告产生纠纷时，根据《中华人民共和国行政行政诉讼法》第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，及在履行合同赔付义务时，因滇池管委会作为征收主体，其应对被委托人所签订的征收补偿合同的履行承担直接的给付义务，度假区管委会是本案适格的被告。因本案涉及行政合同纠纷，故海埂街道管理处作为合同的甲方，根据合同的相对性原则，海埂街道管理处系本案适格的被告。在拆迁补偿协议中几方当事人明确约定兆吉公司支付原告补偿余款、临时安置补助费等费用，但兆吉公司不是履行行政职责的组织，故兆吉公司应作为本案第三人参加本案诉讼。原告系被征地房屋拆迁的相对一方，作为合同的丙方，是本案适格的原告。合法的合同关系受法律保护。原、被告双方在订立合同后，应严格按照合同的约定履行自己的义务。对于原告提出的第一项诉讼请求：为原告分配回迁房，因原告已与两被告办理了回迁房手续，双方对此已无争议，故一审法院对此项诉讼请求不予支持。现两被告与原告争议的焦点问题是，被告是否应承担未按时交付回迁房双倍临时安置补助费的违约责任？是否应按合同的标准支付临时安置补助费？对此一审法院认为，根据原告与海埂街道管理处及兆吉公司签订的合同来看，因被告未按期交房，原告应按合同约定的标准，核发从2014年5月开始至2014年12月交房时的双倍临时安置补助费。对于原告主张的按每户实际拆迁面积不足300㎡按300㎡支付临时安置补助费，超过300㎡按实际面积支付的标准支付，因双方对此意见分歧，且未订立过合同进行变更，故仍应按照合同约定的标准支付。2015年1月开始，导致原告未能办理回迁房安置手续的原因系原告与两被告之间就承台的补偿问题不能达成一致，故一审法院判令两被告承担从2015年1月至2015年6月时至的双倍临时安置补助费。对于从2015年7月至接房之月止的临时安置补助费原告自行承担。在原告及被告海埂街道管理处、第三人兆吉公司签订的合同中约定了第三人给付的义务，被告海埂街道管理处及第三人兆吉公司可依据其双方的约定履行义务，一审法院不宜判决由第三人承担给付义务。综上，两被告应支付给原告的临时安置补助费计算如下：220.19㎡×10元/㎡/月×14个月×2倍=61653.2元。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决被告度假区管委会、海埂街道管理处于判决生效之日起五日内连带赔付原告临时安置补助费共计人民币61653.2元；驳回原告要求被告度假区管委会、海埂街道管理处分配回迁房的诉讼请求；驳回原告对第三人昆明兆吉拆迁有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元由被告度假区管委会、海埂街道管理处承担。
宣判后，杨吉保等不服一审判决向本院提起上诉称：（一）一审法院对临时安置补助费计算标准认定错误，2012年8月17日签订的《拆迁补偿协议（产权调换）》虽约定“临时安置补助费，由甲方向被拆迁人按10元/㎡/月的标准，一次性核发20个月，计算支付为220.19㎡×10元/㎡/月×20个月=￥44038元，每栋房屋发放的标准不超过四层300㎡”，但这仅是书面约定，实际履行合同时，被上诉人支付的安置补助费（截止至2014年4月30日）是按照“拆迁面积不足300㎡的按300㎡，超过300㎡的按实际面积”的标准计算支付的，只有这样支付，才能获得上诉人在内的多数村民认可，也才能顺利征收房屋，海埂街道管理处按前述标准已实际支付20个月的临时安置补助费，双方的履行标准实际已经变更，且被上诉人也按照变更后的标准向未起诉的其他村民支付2014年5月1日之后的临时安置补助费。故一审认定“因双方意见分歧，且未订立过合同进行变更，故仍应按照合同约定的标准支付”属认定事实错误。（二）一审法院对临时安置补助费支付时间认定错误。2014年12月27日至29日分配回迁房时，被上诉人以上诉人未交出承台为由不予分配回迁房，之后上诉人多次找被上诉人协商，被上诉人均不按协议约定进行回迁房分配。案件起诉至一审法院后，至2015年9月1日开庭前，被上诉人虽声称随时可接房，但事实上阳奉阴违，以种种理由设置障碍，此种障碍直至2015年9月1日开庭时才真正消除，至2015年9月14日经一审法院调解，被上诉人才真正无条件交付回迁房。因拆迁补偿协议并未对承台补偿问题作出约定，未将交出承台作为分配回迁房的条件，回迁房延期分配是因被上诉人提出苛刻条件，该后果不应由上诉人承担。一审法院认定双方因对承台补偿问题不能达成一致，故认定被上诉人对安置补助费仅承担至2015年6月，属事实认定错误。综上，上诉人请求撤销一审判决第一项，改判由度假区管委会按实际履行计算方式（拆迁面积不足300㎡的按300㎡，超过300㎡的按实际面积）双倍支付上诉人从2014年5月1日起至2015年9月14日交房之日止的临时安置补助费98800元；请求判令本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人度假区管委会、海埂街道管理处共同答辩称：（一）临时安置补助费的发放标准是双方明确约定，一审法院依合同约定认定安置补助标准，认定事实清楚。首先，涉案征收补偿方案符合国家法律法规规定；其次，本案属行政合同纠纷，协议是确定双方权利义务的依据，本案协议中，双方约定的20个月安置补助费机关方式为：实际房屋面积×10元/㎡/月×20个月，约定发放标准不超过四层300㎡，延期则按双倍标准发放延期临时安置补助费，除此之外，度假区管委会和海埂街道管理处均无需再支付安置补助费。（二）一审法院关于临时安置补助费的支付期间认定错误，判令承担2015年1月至6月的双倍临时安置补助费缺乏事实依据。度假区管委会和海埂街道管理处先后通过张贴公告、报纸公示的方式向周家社区村民告知办理回迁房分配手续，确定的分房时间为2014年12月27日至29日，本案起诉至法院后，2015年6月26日，度假区管委会和海埂街道管理处仍向上诉人发出通知，要求尚未选房的村民尽快办理分配手续，该通知是在2014年12月27日已通知上诉人之后进行的催告行为。此外，拆迁补偿方案公布后，上诉人未在期限内申请复议或诉讼，周家片区土地已被征收，上诉人有配合拆迁的义务。承台的建设没有合法的审批手续，既不属于村民宅基地，也不属于村民私有财产，上诉人拒绝交出承台导致征收工作停滞不前，自身存在过错。因上诉人未能在通知规定期限内及时受领回迁房，责任不应由度假区管委会和海埂街道管理处承担。综上，请求二审法院依法改判，纠正一审错误。
被上诉人兆吉公司未发表答辩意见。
各方当事人在二审中均未提交新的证据。一审各方提交的证据均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，本院予以确认。对一审查明的案件事实本院予以确认。本院经审理另查明，2014年6月，海埂街道管理处发放《周家社区新堆下村回迁房分配资格确认表》，该确认表称“同意在2014年6月15日前将承台交由拆迁公司进行拆除的居民户，在拆除后，继续履行原先签订的回迁安置协议，及时发放过渡费，不同意的，视为违约，原先的回迁安置协议不再履行，开发商将按项目实施细则中的规定进行货币补偿，回迁安置房由开发商转为商品房出售，弥补居民占用承台所造成的损失”。之后，海埂街道管理处、海埂街道管理处城中村重建改造工作分指挥部在2014年6月至12月期间，通过发通告、多次作出“对村民反映问题的答复意见”等方式，明确了村民将承台交由拆迁公司拆迁、领取承台补偿款，是村民领取过渡费（过渡费）、参与下半年回迁安置房选房的前提条件。直至2015年4月13日，在街道管理处作出《关于周家社区张丽梅反映问题的回复》时，仍重申了资格确认表和前述通告、答复意见的做法。2015年5月6日，承台被强行拆除，同月，37户未接房村民向法院起诉。2015年6月24日，海埂街道管理处向未参与分配回迁房的居民发出《通知》，告知于通知发出之日起五日到海埂街道管理处参与分房。2015年7月1日，海埂街道管理处城中村重建改造分指挥部作出《关于周家社区新堆下村37户村民反映问题的答复意见》，针对村民提出“既然知道村民已经走法律程序了，为什么突然通知村民拿房，村民不去接房，是否又被视为自动放弃权利”的问题，指挥部回复称接不接房是村民权利，要分配回迁房的，及时和小组、社区、街道反映，统一抽取。2015年9月14日，在西山区法院的协调下，上诉人完成接房。因上诉人起诉时尚未接房，故其主张临时安置补助费计算至接房时，其截止期限及数额均不明确，在法院协调接房后，上诉人起诉时主张的安置补助费已明确计算至2015年9月14日，数额为98800元。
本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，县级以上地方人民政府有权组织实施农村集体土地征收；依照《昆明滇池国家旅游度假区条例》第五条、第六条第一款第（八）项之规定，度假区管委会行使市级经济、社会管理相应行政审批权，实施度假区内农村集体土地征收等工作。度假区管委会亦实际发布《度假区海埂街道管理处周家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁通告》及补偿方案，管委会是涉案新堆下村集体土地征收的法定主体，亦是法定补偿主体。海埂街道管理处经《度假区海埂街道管理处周家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁补偿实施方案》确定为实施主体，属《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定的“无法律法规依据的授权”情形，应视为委托，对海埂街道管理处以自己名义对外签订的涉案《度假区海埂街道管理处周家片区“城中村”重建改造项目新堆上、下村拆迁补偿协议》，应以委托人度假区管委会为缔约、履约责任主体。兆吉公司并非法定补偿主体，但其以乙方身份独立参与涉案拆迁补偿协议签订，并在协议中明确约定其负有向丙方（被拆迁人）支付建构筑物补偿款与回迁房认购款相抵后补偿余款、临时安置补助费及搬家费、奖励费、特困补助等核心义务；在实际履行中，亦是由兆吉公司向被拆迁人支付首批20个月的临时安置补助费，办理相关验房、支付、欠款事宜，故被拆迁人对兆吉公司的协议相对人地位和相关义务已形成合理信赖，为保障被拆迁人的协议权利，兆吉公司应与法定补偿主体即度假区管委会共同承担安置补偿责任。
因本案一审期间回迁房分配完成，双方已无争议，一审驳回相关诉请并无不当。本案的一、二审争议焦点均集中在度假区管委会一方是否存在迟延交房违约、迟延交房的违约情形持续至何时、双倍临时安置补助费应依何种面积标准计算等三个方面。依查明事实，拆迁补偿协议约定的20个月临时安置期限于2014年4月30日届满后，度假区管委会一方未能依约提供回迁房，直至2014年12月底才首次组织回迁房分配，故可确认管委会一方在2014年5月至12月确属违约。其次，在事先未将“承台”事项约定为拆迁补偿协议履行条件的情况下，管委会一方单方发放《周家社区新堆下村回迁房分配资格确认表》，额外把“被拆迁人将承台交拆迁公司拆迁、接受补偿”作为参与回迁房分配的条件，以致不同意此条件的村民不能在2014年12月份接房。后因海埂街道管理处于2015年6月24日书面通知未参与分配回迁房的居民在五日内参与分房，不再有附加条件；结合2015年7月1日拆迁分指挥部对村民“为什么又突然通知村民拿房”相关问题予以书面答复的事实；并考虑原先作为接房条件的承台已于2015年5月6日被强行拆除，故应认定管委会一方迟延交房的违约情形自2014年5月1日持续至2015年6月30日，共计14个月，一审相关认定并无不当。针对上诉人关于临时安置补助费标准已在履行中被实际变更、应按“主体建筑面积不满300㎡的按300㎡，超过300㎡的按实际面积”双倍给付临时安置补助费的上诉主张，本院认为，涉案拆迁补偿协议属行政协议，受征地拆迁补偿相关法律法规调整。在依据相关法律法规制定补偿方案后，拆迁补偿协议的签订和履行均不得突破补偿方案确定的补偿标准。《度假区海埂街道管理处周家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁补偿实施方案》已明确“应按实际建筑面积补偿，且补偿的建筑面积不得超过4层或300㎡”，故补偿协议的约定和实际履行，均不允许由公共资金作出超过实际建筑面积的补偿，也不允许公共资金对超过300㎡以上面积予以补偿，故涉案拆迁补偿协议中关于临时安置补助费的书面约定符合补偿实施方案，应依约履行。至于之前客观存在的“主体建筑面积不满300㎡的按300㎡计算，超过300㎡的按实际面积计算”的补偿情形，属非公共资金出于促进拆迁的目的，在补偿方案、补偿协议之外额外予以奖励，该额外奖励并非政府行政补偿，亦不属于行政诉讼可判决给付的范畴。综上，本案中临时安置补助费的给付应以拆迁补偿协议的约定为准，计算方式为：220.19㎡×10元/㎡/月×14个月×2倍=61653.2元。
因本案属行政协议履行纠纷，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条“对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准”之规定，应以民事案件交纳标准收取案件受理费。
综上，因海埂街道管理处系受度假区管委会委托实施拆迁补偿，相应违约责任应由委托方度假区管委会承担。又因兆吉公司的协议相对人地位和相关义务约定，兆吉公司应与度假区管委会共同承担违约责任。针对一审关于临时安置补助费给付主体、兆吉公司责任的认定及案件受理费收取问题，本院予以纠正。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（一）项、第二十九条第二款之规定，判决如下：
一、维持西山区人民法院（2015）西法行初字第39号判决第二项，即“驳回原告要求被告昆明滇池国家旅游度假区管理委员会、昆明滇池国家旅游度假区海埂街道管理处分配回迁房的诉讼请求”。
二、撤销西山区人民法院（2015）西法行初字第39号判决第一、三项，即“一、被告昆明滇池国家旅游度假区管理委员会、昆明滇池国家旅游度假区海埂街道管理处于本判决生效之日起五日内连带赔付原告临时安置补助费共计人民币61653.2元；三、驳回原告对第三人昆明兆吉拆迁有限责任公司的诉讼请求”。
三、由被上诉人昆明滇池国家旅游度假区管理委员会、昆明兆吉拆迁有限责任公司于本判决生效之日起十日内共同支付上诉人临时安置补助费人民币61653.2元。
一审案件受理费2270元，由原告承担1012.95元（已预交50元），由被告昆明滇池国家旅游度假区管理委员会、第三人昆明兆吉拆迁有限责任公司共同承担1257.05元。二审案件受理费2270元，由上诉人承担1135元（已预交50元），由被上诉人昆明滇池国家旅游度假区管理委员会、昆明兆吉拆迁有限责任公司共同承担1135元。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 娴
代理审判员 李 希
代理审判员 赵鸿章
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 李国芳