四平市铁东区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉0303民初585号
原告:张宪国，男，满族，1968年2月28日生，无职业，住四平市。
委托代理人：张雄安，吉林英诚律师事务所律师。
委托代理人：李晓杰，1969年5月4日生，四平红嘴种业有限公司职员。
原告：田亚光，男，满族，1964年2月22日生，无职业，住四平市。
委托代理人：张雄安，吉林英诚律师事务所律师。
委托代理人：李晓杰，1969年5月4日生，四平红嘴种业有限公司职员。
被告：四平市转山湖水库灌区管理中心。
法定代表人：范军，副主任。身份证号：×××。
委托代理人：王加玉，四平市铁东区卫生和计划生育局副书记。
原告张宪国、田亚光诉被告四平市转山湖水库灌区管理中心农村土地承包合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，于2017年4月25日公开开庭进行了审理。又于2017年8月8日转为普通程序，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，张宪国、田亚光的委托代理人张雄安和李晓杰，四平市转山湖水库灌区管理中心的委托代理人王加玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
张宪国、田亚光诉称：一、被告于2017年3月6日给原告的《土地租赁合同终止告知书》既没有事实根据，也没有法律根据。被告在《土地租赁合同终止告知书》中称：“根据《吉林省纪委通报七起违规承包经营农村土地典型问题》的通知要求，四平市铁东区转山湖水库灌区管理中心开展管辖范围内承包土地清理专项活动，发现我中心与你分别于2009年3月6日、2010年1月1日签订了两份《土地租赁合同》。两份合同签订时，有违法之处，根据相关法律法规认定本合同无效，另因政府决定本水库蓄水征地之需要，根据本合同第四条之约定，应无偿解除合同。”1、原告与被告在2009年3月6日签订的《土地租赁合同》已经履行完毕，被告收了原告的承包费早已花掉，原告每年都种这块地，怎么能是在“开展管辖范围内承包土地清理专项活动”时“发现”的呢？不符合常理。2、被告在《土地租赁合同终止告知书》中只是笼统地说：“两份合同签订时，有违法之处，根据相关法律法规认定本合同无效”，并没有说明合同哪条哪款违法，也没有说明根据法律哪条哪款认定无效，更没有说根据哪部法律规定被告有认定合同无效的权利。3、被告在《土地租赁合同终止告知书》中还称:“另因政府决定本水库蓄水征地之需要”，但没有说明根据哪级政府，哪个文件决定的、“本水库蓄水征地。”如果说政府真的有“本水库蓄水征地”的决定，也应当公布政府的决定，并要严格履行法律征地手续，给被征收人予以补偿，绝对不是被告单方强行解除合同的依据。4、原告与被告于2010年1月1日签订的《土地租赁合同》，已经被双方于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》所终止，被告还依据2010年1月1日《土地租赁合同》第四条约定告知原告“无偿解除合同”，很明显应当是无效的告知书。二、双方实际履行的是2010年1月4日签订的《土地租赁合同》。1、原告与被告终止2010年1月1日的《土地租赁合同》的原因是：该《土地租赁合同》不能实现被告签订合同的目的。2009年3月6日《土地租赁合同》、2010年1月1日《土地租赁合同》及2010年1月4日的《土地租赁合同》的标的都是同一地块。2009年3月6日《土地租赁合同》承包期7年才履行不到一年，由于被告急需资金支付职工费用，要求原告张宪国延长租期，双方签订了2010年1月1日《土地租赁合同》。2010年1月1日的《土地租赁合同》第二条约定：“租赁期限自2017年1月1日至2032年1月1日”；第三条约定：“自本合同生效之日起，乙方接到甲方的收租通知单后，应在30天内一次付清”；合同最后约定：“本合同自承包期开始之日生效”。根据上述几条规定，合同于2017年1月1日生效,2017年1月1日以后才能付承包费，这就不能达到被告急需资金支付职工费用的合同目的，所以双方于2010年1月4日又签订了一个《土地租赁合同》，终止2010年1月1日的《土地租赁合同》。2、原告依据2010年1月4日的《土地租赁合同》，于2010年1月6日交了349500.00元承包费，实现了被告的合同目的。三、原告与被告双方签订2010年1月4日的《土地租赁合同》约定解除合同的条件没有成就，被告没有权利单方解除合同。1、2010年1月4日的《土地租赁合同》只有第五条第六项约定解除合同的条件，即：“因招商引资、旅游开发等商业性投资项目占用该土地，而解除合同，乙方有权按照国家有关规定和法律、法规要求相关赔偿”。现在没有出现“招商引资、旅游开发等商业性投资项目占用该土地”的情况，被告没有单方解除合同的权利。2、四平市人民政府办公室印发的《四平市水库水源地保护综合整治工作实施方案》（简称整治方案）的内容不是解除合同的条件。《整治方案》主要清查内容：（一）水库水源地一、二级保护区的违章建筑物；（二）水库淹没线以下抢种土地的违法行为；（三）水库库区及上游河道非法挖沙、取土的违法行为；（四）水库水源保护区内设置排污口、倾倒垃圾及禽畜粪便等各类污染源的违法行为；（五）水库水源保护区内非法采石场等破坏水源林或造成水土流失的违法行为；（六）整治水库船舶违法营运、倾倒船舶垃圾和渔船违法作业行为；（七）整治水库及周边环境卫生等。《整治方案》七项主要清查内容与原告依据2010年1月4日的《土地租赁合同》耕种的土地都对不上号。整治第“（二）水库淹没线的以下抢种土地的违法行为”，是指：“整治水库土地退赔线以下抢种土地及围垦湖库的违法行为”。原告耕种土地一不是在“水库土地退赔线以下”，二不是“抢种”，所以《整治方案》的内容不涉及到原告承包的土地。综上所述，请求法院1、判决确认被告解除《土地租赁合同》的《土地租赁合同终止告知书》无效；2、判决原告与被告于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》有效；3、判决被告履行于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》；4、由被告承担诉讼费和律师代理费。
四平市转山湖水库灌区管理中心辩称：一、解除合同的政策原因。首先，全国都在开展土地承包、国有资产承包清理工作，去年市纪委、市委组织部、区委都有关于开展党政机关干部和国有企业领导人员承包经营农村土地问题专项整治清理的工作方案下发。其次，2017年1月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的通知，2016年市政府办（市政办法[2016]21号）文件，《四平市水库水源地保护综合整治工作实施方案》、2017年铁东区政府关于水库防洪、蓄水、建设的批复都规定对水库及水利风景区环境卫生整治、抢种淹没地整治。二、合同原因。1、水库与你签订合同中关于双方权利义务的规定，因水库防洪、蓄水、建设征地而解除合同，退还当年租金，不赔偿任何经济损失。现在水库按照上级政策要求，引水工程和农田灌溉工程需要蓄水，出现了解除合同的政策要求，合同应予解除。2、你方提供了两份合同，即2010年1月1日签订的《土地租赁合同》、2010年1月4日签订的《土地租赁合同》，2010年1月1日签订的《土地租赁合同》的第四条第二项规定“因水库建设征地而解除合同，退还租金，不赔偿经济损失”，2010年1月4日《土地租赁合同》第四条第二项改为“因水库修坝拉土除外”。做了重大更改。这明显是你方为躲避国家政策、损害公共利益做的更改。水库蓄水、搞建设都是为了公共利益，这是违背法律精神的合同，根据合同法第五十二条第一款第四项，本合同无效。3、你方讲2010年1月1日《土地租赁合同》不能实现答辩人应签订合同目的，即不能达到急需资金支付职工费用的合同目的，而随即签订了2010年1月4日《土地租赁合同》、理由不成立。一是这个合同是附期限合同，2010年1月1日签订，2017年1月1日实施，虽然约定交租金日期为生效日起30日内，但是签订合同的目的是土地租赁，并没有标明是为了职工开资的目的；二是职工开资自有渠道，这点微薄资金只是杯水车薪，不能解决工资，不合逻辑；三是你得证明这是水库为急需开资而做的更改，证据何在？四是你将是为实现被告需要资金的合同目的更改的，为什么把2010年1月1日《土地租赁合同》甲方权利“因水库建设征地而解除合同，退还租金不赔偿经济损失”的约定更改为“因水库修坝拉土除外”。目的明显就是规避责任，限制水库发挥正常职能，损害国家和百姓公共利益。三、法律原因。（一）四平市转山湖水库灌区管理处与张宪国、田亚光签订的《土地租赁合同》违反行政法规的强制性规定，合同无效。1、根据财政部2006年7月1日起施行的《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十一条“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。……”的规定，转山湖水库管理处在对外出租国有土地使用权时，未进行必要的可行性论证，也未经主管部门审核同意和同级财政部门审批，擅自对外签订《土地租赁合同》，违反上述法律规定。2、国务院1991年11月16日发布的国务院91号令《国有资产评估管理办法》第三条规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：……（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”3、《事业单位国有资产暂行办法》第三十八条规定:“事业单位有下列情形之一的，应当对国有资产进行评估：……（五）整体或者部分资产租赁给非国有单位；……”4、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效:……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”由于转山湖水库管理处将部分土地使用权租赁给非国有单位使用时，未对租赁的土地使用权租赁价格进行评估，违法国务院颁布的《国有资产评估办法》（行政法规）强制性规定，合同无效。（二）《中华人民共和国水法》第三十七条规定，“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高杆作物。禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”张宪国、田亚光承包的土地属于水淹没地，他种植的玉米属于高杆作物，违反了上述规定，因此合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，可解除合同。《中华人民共和国水法》第四十条禁止围湖造地，已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。因此应阻止乙方的种植行为，终止合同。（三）《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防护林除外）；设置拦河渔具、弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。第二十八条加强河道滩地、堤防和河岸的水土保持工作，防止水土流失、河道淤积。根据上述规定张宪国、田亚光种植玉米属高杆作物，违反了本条例规定。《合同法》关于合同无效的法律后果规定了两个条文。第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，应该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”第五十条规定：“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。”按照这一规定，乙方除解除合同外还应返还租赁水库土地以来的非法所得。四、《土地租赁合同》解除条件成就（一）无论是2010年1月1日的还是1月4日的《土地租赁合同》第五条第六项，都只是合同约定的因招商引资、旅游开发等商业性投资解除后如何处置的规定，现在解除合同是因政策变化，不是招商也不是旅游，该项约定既不是解除条件的约定也不是对合同解除现法定、不可抗力、国家政策改变发生导致合同不能履行的抗辩。（二）国家政策出现变化，水库执行上级政策，合同不能继续履行。1、2017年1月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的通知、其中“生态空间是指具有自然属性，已提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。”那么转山湖水库走边的水库辖区内土地是生态红线范围内的土地，是“必须强制性严格保护的区域”。2、2016年市政府办（市政办发[2016]21号）文件，《四平市水利水源地保护综合整治工作实施方案》中主要清查内容有七项，其中第二项“水淹没线以下抢种土地的违法行为”、第七项“整治水库及走边环境卫生等”、都证是目前张宪国、田亚光所包土地需要纠正的问题。经请教水库工程专家，水库隶属走边地都是水淹没地，都是水淹没线以下土地，只不过有时水位下降漏出而已。3、2017年3月2日四平市铁东区人民政府下发的四东政函[2017]16号《四平市铁东区人民政府关于加强转山湖水库防洪、蓄水和建设工作的批复》。根据规定水库今年城市引水工程于5月份竣工，要提前做好蓄水准备，另外农田灌溉也需要蓄水。根据以上所述《土地租赁合同》解除条件已成就，必须终止合同，落实国家、市、区文件精神，加强水土保持、水源涵养、环境改善等重大公共利益的保护力度。五、鉴于上述理由，请求法院驳回原告诉讼请求，即1、判决确认答辩人解除《土地租赁合同》的《土地租赁合同终止告知书》有效；2、判决原告与被告于2010年1月4日签订的《土地租赁合同》无效；3、判决2010年1月4日签订的《土地租赁合同》终止履行；4、由被答辩人张宪国、田亚光承担诉讼费和律师代理费。
原告向法庭提供以下证据材料：
1、《土地租赁合同终止告知书》，证明1.被告要求解除合同，提供诉讼的依据。2.2010年01月04日签订《土地租赁合同》已经生效。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为从时间上规定合同已将生效，但是并没有实际履行。因为还没有进行耕种。区政府的批复时间是2017年3月2日，合同终止是根据这个文件。
2、2010年01月01日《土地租赁合同》，证明1.此合同没有履行。2.没有履行的原因是按此合同到2017年01月01日之后才能交付租金，因被告方急用钱，故又签订了第二份合同。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为合同其中第4条第二项有更改，为了实现合同目的是为了获取租赁费，急需给职工开资的目的，如果单纯是为了这个目的就没有必要对第4条第2项的规定进行更改，而且这种更改约束了水库执行自己工作职能，维护水库基本为了公共利益、蓄水、农田灌溉的职能的发挥。所以这个更改并不是你所说的为了给职工开资获取租赁费用的目的，而是为了规避合同出现政策性变化而终止的条件。
3、2010年01月04日《土地租赁合同》，证明1.该合同合法有效，双方意识表示真实，不存在“为躲避国家政策损害国家利益”的问题，应当遵守合同自制原则。被告于2017年03月06日给原告的《土地租赁合同终止告知书》没有事实和法律依据。2.该合同已经实际履行。3.依据该合同，约定解除合同的条件没有成就，被告没有权利单方解除合同。4.合同约定被告租给原告的土地是淹没线以上的所有水库的土地。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为1.对于2010年1月4日签订合同的效力没有异议。2.出现解除合同的条件是因为政策变换并不是约定，水库作为国家公益性事业单位必须履行国家规定的职能，出现了政策的变化，因为蓄水还有建设是涵盖水库所有管理范围内的土地及水面，因此合同出现了这种条件只能终止不能履行。3.淹没线水库有会议纪要，对水库范围进行了管理规定。淹没线如果有异议，可以申请水利专家进行鉴定。
4、《收据》，证明原告已经履行合同义务，交款349500元。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为无异议。
5、律师费《收据》，证明原告请律师代理费5000元，由被告承担。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为律师代理费我不能承担。
6、转山湖水库基本情况表一，证明转山湖水库等高线230.6米，正常高水位就是等高线。承包地是231米，所以它在等高线以上。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为这与我们解除合同没有关系。
7、种子种植合作合同及收据2017年1月9日签订，证明如果不能继续租赁土地，要承担20万元的定金损失。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为2017年1月1日签的种植合同，这个合同本身没有到实际种植发生的时间。因此不可能给种子种植公司造成实际损失。没有确权的租赁土地的情况下，双方签订合同没有合理性，违背法律诚实和信用精神。收据上写的是预付款，并不是定金。预付款可以退。
8、金宝库证明，证明2015年4月1日张宪国改良承租的土地用了9台车、一个钩机拉了630车拉农家肥，共用17.1万元的现金。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心质证认为转山湖水库和张宪国签的是土地合同，在土地上是否投入和租赁房没有关系。损失自行承担。投入的农家肥和现金都是直接的种植土地必然发生的费用，和租赁方的义务没有任何关系。
被告四平市转山湖水库灌区管理中心向法庭提供以下证据材料：
1、相关的法律法规的规定《中华人民共和国水法》第37条、第40条、《中华人民共和国合同法》第52条第5款、《事业单位国有资产管理暂行办法》第21条、第38条、《中华人民共和国河道管理条例》第24条、第28条、《国有资产评估管理办法》第3条、《中国中央办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见的通知》、《四平市人民政府办公室文件2016第21号》、《四平市铁东区人民政府关于加强转山湖水库防洪蓄水和建设工作的批复》，证明原被告解除合同的政策和法律依据。
原告质证认为被告所列的法律法规属于管理性规范，不属于效力性规范。2009年最高人民法院关于适用合同法若干解释2第14条规定，合同法第52条5项规定的强制性规定是指效力性强制规定。强制性规范和效力性规范区别最大特点是针对单方当事人的还是双方当事人的。水法37条的问题是违法了淹没线以下种高杆的，水法40条不存在围湖造田的问题针对的是天然湖。文件不能作为解除合同的理由，水库承包地是否是生态红线尚未确定。办公室文件也不能作为解除合同的理由，种地有合同依据，我们种7年地也没有来管。不是淹没线以下的土地。铁东区文件证明不了被告要证明的问题。
2、《梨树县人民政府专题会议纪要》2002年6月26日，证明转山湖水库的管理范围包括诉争的土地。这块地应该包括在生态保护红线之内。同时也是为了解答原告申请调取证据的高程线的疑问。
原告质证认为等高线在水库设计时都有图纸，是根据图纸不能根据会议纪要。
3、转山湖水库管理范围平面图，证明这个地是水库管辖。
原告质证认为只能证明这块地属于水库所有，别的证明不了。
4、四平市纪委发放的“两整治、两增强”专项行动方案第6页第5条，证明转山湖水库是水源地有执行落实方案的义务和职责，因为这个原因要中止土地租赁合同。
原告质证认为和本案无关，并没有说水库两岸的水库不能种植。不能说水库北面的地不能种植，南面的地可以种植。
本案双方争议的焦点是：原告的具体诉讼请求是否有事实和法律依据，是否应予支持？
根据原告的请求及本院确认的案件事实，针对各方争议的焦点，本院综合评判如下：
经审理查明，2004年12月20日原告张宪国与梨树县转山湖水库灌区管理处签订《土地租赁协议》，将转山湖水库灌区管理处的土地租赁给原告张宪国，承包期限为2005年至2011年末，租金15万元。2009年3月，原告张宪国又交了175000元，增加了5年租赁期限。2009年12月份，因被告四平市转山湖水库灌区管理处急需用钱为职工交社保，2010年1月4日，原告张宪国、田亚光与被告四平市转山湖水库灌区管理处签订《土地租赁合同》，双方约定：甲方将位于四平市转山湖水库灌区管理处北曲家沟土地(淹没线以上所有水库土地)发包给乙方作为制原种基地，承包期限自2017年1月1日至2032年1月1日共计15年。合同租金一次支付，每公顷为贰仟叁佰叁拾元，合计叁拾肆万玖仟伍佰元整。原告于第二日支付全部租金。被告于2017年3月6日给原告下达《土地租赁合同终止告知书》，认为合同无效，要求解除合同。
本院认为：原、被告间签订土地承包合同，意思表示真实，内容不违反法律规定，被告已实际耕种多年，故该合同合法有效。被告辩称的合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。因不符合合同无效和单方解除合同的条件，对于被告的辩解意见，因没有事实和法律依据，本院不予支持。
依据《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于民事诉讼案件证据若干规定》第二条的规定，判决如下:
一、原告张宪国、田亚光与被告四平市转山湖水库灌区管理中心签订《土地租赁协议》合法有效。
二、被告四平市转山湖水库灌区管理中心应继续履行双方所签订的《土地租赁协议》。
三、驳回原告其他的诉讼请求。
案件受理费100元，由被告四平市转山湖水库灌区管理中心负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，并交纳上诉案件受理费100元，上诉于四平市中级人民法院。在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 居洪武
审 判 员 姜军龙
人民陪审员 周 密
二〇一七年九月十四日
书 记 员 李 丹