河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行再27号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑州金盾未来花园业主委员会。地址：郑州市管城回族区德风街**号。
负责人何才英，主任。
委托代理人宋为民，男，汉族，1949年5月25日出生，住郑州市管城回族区。
委托代理人王宏亮，男，汉族，1955年7月15日出生，住郑州市管城回族区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市管城回族区住房保障服务中心。住所地：郑州市管城回族区书院街**号。
法定代表人张献忠,主任。
委托代理人赵宇，河南路德律师事务所律师。
委托代理人邢素平，河南路德律师事务所实习律师。
郑州金盾未来花园业主委员会（以下简称金盾业委会）因诉郑州市管城回族区住房保障服务中心（以下简称管城房保中心）不予备案一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行终字第460号行政判决，向本院申请再审。本院2017年4月29日作出（2016）豫行申843号行政裁定，本院提审本案。本院提审本案后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人金盾业委会的委托代理人宋为民、王宏亮，被申请人管城房保中心的应诉负责人徐向明、委托代理人赵宇、邢素平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：金盾业委会2015年4月10日申请备案，管城房保中心以备案程序不符合规定、业主身份无法确认为由，于2015年4月21日作出管字业委会不予备[2015]第001号不予备案通知。金盾业委会起诉要求撤销不予备案通知，判决为其备案。
郑州市管城回族区人民法院一审查明，郑州金盾未来花园小区是按照从优待警政策开发的限价商品房小区，购房民警已实际占有、使用所买房屋三年，因开发商问题，致使住户未有商品房销售合同、未办理房屋所有权证。2013年2月20日，该小区成立业主大会工作筹备组，由沙鑫（映月社区网格长）任组长，成员有李国庆（社区民警）、业主代表宋为民、张长和、王宝珍。2013年3月初，该小区人员到管城房保中心咨询有关成立业主委员会的相关事宜。被告知没有房产证和购房合同成立业主委员会不符合法律规定，不会被备案。2013年3月6日，金盾业委会筹备组公告七名候选人名单。2013年3月31日，金盾业委会筹备组召开成立大会，通过金盾业委会章程和管理规约，推选上述七名候选人为业委会委员。2013年4月1日，业委会召开第一次会议，选举主任、副主任并进行分工。2015年4月10日，金盾业委会向管城房保中心递交备案申请书。管城房保中心以备案程序不符合规定、业主身份无法确认为由，于2015年4月21日作出管字业委会不予备[2015]第001号业主委员会不予备案通知。
郑州市管城回族区人民法院一审认为：（一）本案争议焦点之一金盾未来花园小区住户是否为业主。国务院《物业管理条例》第二章第六条规定，房屋的所有权人为业主。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款规定，尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为业主。住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第十三条规定，根据物权法第二章第三节规定取得建筑物专有部分所有权的人可以认定为业主。本案金盾未来花园小区的住户尚未办理房屋所有证，但从提交的证据可以看出该小区的住户已经全部支付购房款，实际占有使用房屋，可以认定购买金盾未来花园小区房屋的住户为业主。（二）本案争议焦点之二业主委员会成立是否合法。国务院《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。根据上述条例，房管部门仅是起到指导作用或见证作用，而实质的成立主体应为全体业主，业主大会的成立应当由全体业主的意志决定。由前述可知，金盾未来花园小区全体住户为业主，管城房保中心以住户不是业主为由不参与指导，如果有证据证明金盾业委会是经全体业主选举产生，管城房保中心应当予以备案。但金盾业委会提交的备案材料中，没有经金盾未来花园小区业主签名的选举产生业主委员会的证据，不能证明其成立合法。管城房保中心以其选举程序不合法不予备案，理由正当。金盾业委会要求撤销不予备案通知及要求备案的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）管行初字第30号行政判决，判决驳回金盾业委会的诉讼请求。
金盾业委会不服一审判决，提起上诉。
郑州市中级人民法院二审认为，关于上诉人郑州金盾未来花园业主委员会上诉称其业主大会召开程序合法应予备案的上诉理由，根据建设部建房【2009】274号《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定，业主委员会应当提交“（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；…”。金盾业委会在没有提交由金盾未来花园小区业主选举业主委员会签名的证据、不能证明其成立合法的情况下，郑州市管城回族区住房保障服务中心以其选举程序不合法而不予备案，其行政行为并无不当。金盾业委会请求依法撤销不予备案的通知、依法予以备案的理由不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2015）郑行终字第460号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
金盾业委会向本院申请再审称：（一）金盾业委会的业主是房屋的实际产权人，根据物权法和司法解释的规定，应当认定业主的身份。（二）业主签名不应当成为庭审调查和争议的内容，被申请人在诉讼中并未提及，相关法规、规章规定的备案材料也没有要求提供“业主签名的证据”材料。（三）被申请人提出成立筹备组时应当有20%业主签名的材料，二审法院以住建部【2009】第274号文第33条第一款第一项“业主大会成立和业主委员会选举的情况”为由维持一审判决，事实依据和法律依据不充分。综上，请求撤销一审、二审法院判决，支持申请人的诉讼请求。
管城房保中心答辩称：（一）申请人没有向被申请人申请参加筹备组，筹备组的成立不合法。（二）业主委员会的成立不符合规定。（三）不予备案合法有据。综上，请求驳回再审申请，维持原判。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院认为：（一）金盾未来花园小区住户是合法业主。国务院《物业管理条例》第二章第六条规定房屋的所有权人为业主，金盾未来花园小区的住户尽管未办理房屋所有权证，但已经全部支付购房款并占有使用房屋，应当认定为合法业主。（二）管城房保中心应当进行备案。国务院《物业管理条例》第十六条规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《郑州市物业管理条例》第二十一条规定“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向县（市）、区房地产管理部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：（一）业主委员会成立情况的书面报告；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员名单及基本情况；（五）法律、法规规定的其他材料。”金盾业委会在金盾未来花园小区住户选举产生后，根据上述规定向管城房保中心申请备案，提供有金盾未来花园业主委员会备案申请、金盾未来花园业主委员会候选人员公告、业主大会投票选举业主委员会情况、金盾未来花园业主委员会章程、金盾未来花园管理规约、金盾未来花园业主委员会管理职责、航海路办事处映月社区备案函、市公安局后勤部备案函、金盾未来花园业主委员会成员住房证明、金盾未来花园业主委员会成员证明、金盾未来花园业主委员会成员房籍证明等材料，管城房保中心应当对金盾业委会提供的材料是否符合《郑州市物业管理条例》第二十一条的规定进行审核。本案中，金盾业委会提供的材料基本符合《郑州市物业管理条例》第二十一条的规定，并且航海路办事处映月社区出具备案函，郑州市公安局后勤部出具备案函，能够证明金盾业委会的成立得到航海路办事处映月社区和郑州市公安局的认可，管城房保中心应当依法为金盾业委会进行备案。综上，管城房保中心以备案程序不符合规定、业主身份无法确认为由，作出管字业委会不予备[2015]第001号业主委员会不予备案通知，不符合法律规定，原审法院判决驳回金盾业委会的诉讼请求适用法律错误，依法应予纠正。金盾业委会要求备案的诉讼请求应予支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2015）郑行终字第460号行政判决；
二、撤销郑州市管城回族区人民法院（2015）管行初字第30号行政判决；
三、郑州市管城回族区住房保障服务中心在本判决生效之日起七个工作日内为金盾未来花园业主委员会备案。
一审、二审诉讼费各50元，由郑州市管城回族区住房保障服务中心承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
审 判 员 杨 巍
代理审判员 崔传军
二〇一七年八月十四日
书 记 员 王贺霞