大连市甘井子区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0211行初62号
原告大连华仕企业有限公司，组织机构代码60482923-1，住所地大连市甘井子区。
法定代表人曹庆仕，董事长。
委托代理人陈春田，男，该公司法律顾问，住址大连市甘井子区。
被告大连市甘井子区南关岭街道办事处，组织机构代码00164838-6，住所地大连市甘井子区。
法定代表人洪克勤，主任。
委托代理人李云杰，男，该街道办事处城管科科长，住址大连市甘井子区绘春街。
委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。
原告大连华仕企业有限公司诉被告大连市甘井子区南关岭街道办事处不履行行政承诺纠纷一案，原告于2016年7月15日向本院提起行政诉讼。本院同日受理。本院于同年8月5日向被告大连市甘井子区南关岭街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人，被告的两位委托代理人，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告大连市甘井子区南关岭街道办事处于2012年2月20日出具《承诺书》。承诺内容有三项：一、在十九中回迁楼建设中，大连华仕企业有限公司参与回迁楼建设面积不低于3万平方米；二、回迁楼公建部分大连华仕企业有限公司要求给予一定的公建，为企业安置员工生产和生活及扩大再生产所用。待回迁楼建成后，按照大连市相关规定由街道和大连华仕企业有限公司与上级有关部门协调解决；三、其他事宜待详规出台后再协商以合同书为准。
原告诉称：原告的住所地在大连市甘井子区南关岭地区岚岭路8号。2011年，政府因修建地铁和回迁楼建设项目用地，动迁原告企业。在与企业动迁补偿过程中，未对原告企业进行资产评估，未与企业就全部补偿签定补偿协议。在只签定部分补偿协议，给付部分补偿款后，以口头批示和承诺书的形式，向原告保证并承诺。在此情况下，原告积极配合政府动迁项目如期开工。原告迁出以后，多次要求被告履行承诺，被告以种种理由拖延至今。现原告诉至法院，请求判令被告大连市甘井子区南关岭街道办事处依法履行动迁补偿时的承诺。
原告在庭审中认为，承诺书是原告与被告间行政协议。
原告向本院提交了如下证据：
⒈承诺书；
⒉集体土地建设用地使用证；
⒊大连市甘井子区开发建设中心关于对大连华仕企业有限公司动迁补偿的函；
⒋三方协议书；
⒌双方协议书。
被告大连市甘井子区南关岭街道办事处辩称：一，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉。原告诉称“2011年动迁原告企业，在签订部分补偿协议，给付部分补偿款…”，据此能够确认：⒈原告不是针对被告作出的某一行政行为而提起诉讼；⒉本案是原告针对动迁协议而提起的诉讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。案涉《协议书》载明，根据《大连市城市房屋拆迁管理办法》及有关文件规定而签署，有关部门也依法对原告的资产进行了评估作为协议依据。因此该协议属于民事拆迁协议而不是征收补偿协议，应当作为民事案件受理。拆迁补偿协议是拆迁人拆除被拆迁人的房屋并给予补偿而签订的协议，拆迁人与被拆迁人之间的法律地位应当是平等的。平等主体在协商一致的基础上签订了补偿安置协议，应是一个民事协议。协议双方因履行民事协议而发生纠纷，应受民法调整，当事人只能提起民事诉讼，而不能提起行政诉讼。《城市房屋拆迁管理办法》第十五条及《大连市城市房屋拆迁管理办法》第十八条都规定，拆迁补偿安置协议签订后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可依法向仲裁委员会申请仲裁，也可依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。《最高人民法院<关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复>》第一款第二项规定“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”2012年4月24日，大连市政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布实施了《关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》，但该条例及意见的适用范围仅限于对国有土地上城市房屋的征收，本案涉及的房屋在办理拆迁时（2011年8月-2012年12月）是集体产权性质，不适用上述条例及意见。而在这之前，原告已经签订了拆迁协议并已经拆除了房屋。因此本案的争议也不属于最新行政诉讼法及司法解释所述的“土地、房屋等征收征用补偿协议”及其他行政协议而引发的。案涉地块于2010年6月获得《房屋拆迁许可证》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例施行前已取得拆迁许可证的项目，继续沿用原规定办理。即，适用《城市房屋拆迁管理办法》而非《国有土地上房屋征收与补偿条例》。《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》也规定，此种情况应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。二，原告的诉讼请求不具体，应驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告的第一项诉讼请求是判令被告依法履行动迁补偿时的承诺，但未证明被告何时作出的承诺及承诺的具体内容是什么。行政诉讼法规定，原告未正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明，若仍无法主张具体请求的，应驳回起诉。三，原告所提出的诉讼请求已超过诉讼时效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定…。原告诉称的承诺应当是指参与建设南关岭新火车站广场动迁回迁楼（十九中学北侧）项目开发建设，该楼开发建设始于该土地使用权挂牌出让（即2013年1月8日至18日），按照原告的逻辑其应该参加投标竞价而没有参加，故而权益受到侵害，诉讼时效期间为两年，即截止到2015年1月18日。因此，原告的诉讼请求超过了法定时效的规定，应予以驳回。另外，若原告将拆迁协议视为行政行为的话，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，原告的起诉已超过两年期限，依法应予驳回。四，承诺书并不产生法律效力。承诺书内容和对象均不明确，不产生法律效力。十九中回迁楼的建设由取得土地使用权的单位进行开发建设，然后再经过招投标确定具体施工单位。被告并非土地出让或者开发建设单位。所以，原告是否实际参与3万平方米的开发建设或者进行施工及给予回迁楼公建，不是被告能决定的，不是被告的职权范围，当然也不可能是对原告承诺的义务。若原告理解为被告对其承诺义务，该承诺不产生法律效力，没有约束力。五，假设承诺有效且对被告有约束力，被告也没有违反承诺。⒈既然承诺的内容及对象都不明确，那么不能确认被告违约；⒉承诺书表述原告参与回迁楼建设，那么原告应履行正当的程序积极参与对土地的招拍挂及施工的招投标。原告的不作为导致其未能参与建设，后果自负；⒊原告并无土地开发建设资质及施工建筑资质。该项目建设是经过招拍挂取得项目用地的有资质的开发商通过招投标选择有建筑承包资格的建筑公司来进行建设的，原告无权实施开发建设及施工，后果自负。六，原告诉求的“承诺”已经被协议取代。原告与被告于2010年2月20日签订的《协议书》第8条规定“双方确认：自本协议签订之日起，甲方除承担本协议约定责任外，不再因该厂房拆迁、搬迁而再向乙方支付其他任何费用，乙方也不得再向甲方或任何第三方主张其他任何权利。”因此，该承诺已被协议所覆盖吸收而不复存在。被告已经履行协议完毕。正是因为承诺不明确，不产生法律效力，且原告自身对承诺事项不具备资格，所以经双方合意该承诺被协议所取代。综上，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围；原告的诉讼请求不具体、应依法驳回原告的起诉；所谓“承诺”并不明确，不具有法律效力，已经被协议取代，原告的诉求没有事实根据且超过法定诉讼时效，应驳回其诉讼请求。
被告大连市甘井子区南关岭街道办事处于2016年8月18日向本院提供了如下证据：
⒈双方协议；
⒉原告的营业执照；
⒊关于案涉地块的成交确认书和甘井子区南关岭新火车站广场动迁回迁楼（十九中学北侧）宗地改造项目规划条件；
⒋房地产估价报告。
经当事人质证和本院审查，本院对以上证据作如下确认：
原告的全部证据和被告的证据1至2，与本案有关，来源和形式合法，内容真实可信，具有证据效力和证明力，予以采信。被告的证据3和4，与本案无关，不予采信。
依据当事人陈述和以上有效证据，本院认定以下事实：
原告的经营范围是钢模租赁，模板及脚手架安装。1999年3月16日，大连市城乡规划土地局甘井子分局向原告颁发了甘集建（1999）字第03010003号集体土地建设用地使用证，土地位于南关岭街道南关岭村，土地类别是工业，用地面积是6，761.0平方米，用途是工业等。2011年8月26日，大连市甘井子区开发建设中心向原告出具《关于对大连华仕企业有限公司动迁补偿的函》，其内容是“在区政府同意贵公司参与南关岭新火车站广场动迁回迁楼（十九中学北侧）项目开发建设的前提下，经洽谈，就贵公司整体动迁补偿问题达成共识，地上建筑物及附属物等总动迁补偿款为5，000万元。其中，由地铁项目先期支付贵公司动迁补偿款2，700万元；由南关岭新火车站广场动迁回迁楼项目支付贵公司动迁补偿款余款2，300万元，此款待动迁回迁楼项目拆迁前支付。”2011年9月9日，原告与大连市甘井子区开发建设中心及大连星辰城市房屋拆迁有限公司签订《协议书》，由大连市甘井子区开发建设中心向原告支付2，700万元作为原告拆迁的全部补偿费用。2012年2月20日，原告与被告签订《协议书》，由被告向原告支付2，300万元作为厂房拆迁的全部补偿费用。同日，被告出具承诺书（详细内容见上文）。原告认为被告不履行承诺，遂于2016年7月15日诉至本院，提出了前述诉求。
本院认为：第一，被诉的承诺书不是行政协议，只是一种行政承诺行为，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2015年5月1日起施行）第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。这两条是法律及司法解释关于行政协议的规定，都是2015年5月1日起施行的。被诉的承诺书作出于2012年，当时的行政诉讼法还没有把行政协议纳入到受案范围。所以，本案中被诉的承诺书，不能认为是一种行政协议，只能是行政承诺行为或者行政允诺行为，属于行政诉讼受案范围。原告关于“承诺书是原告与被告间行政协议”的主张，与法相悖，不应采纳。同时，被告关于“本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉”的主张，亦不应采纳。另外，既然被诉的承诺书不是行政协议，那么被告主张的“原告的诉讼请求超过了法定时效的规定，应予以驳回”的主张，不应考虑。因为行政诉讼中只有行政协议案件参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。第二，被诉承诺书的第二项和第三项内容不明确，不构成行政承诺。被诉承诺书的第二项和第三项内容分别是，“回迁楼公建部分大连华仕企业有限公司要求给予一定的公建，为企业安置员工生产和生活及扩大再生产所用。待回迁楼建成后，按照大连市相关规定由街道和大连华仕企业有限公司与上级有关部门协调解决”、“其他事宜待详规出台后再协商以合同书为准。”。这两项的内容均不确定，自然不能构成行政承诺。第三，被诉的承诺书没有依据，应确认无效。被诉的承诺书第一项内容，“在十九中回迁楼建设中，大连华仕企业有限公司参与回迁楼建设面积不低于3万平方米”，其实质是将需要经过政府采购和招投标程序的回迁楼建设项目直接交与原告建设。被告的承诺显然没有依据，依法应当确认无效。既已无效，原告要求被告继续履行承诺，其理由不成立，应予驳回。第四，本案不存在被告所述的超过起诉期限问题。本案中，本院依职权确认被诉的行政行为无效，不存在是否超过起诉期限的问题。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十五条之规定，判决如下：
一、确认被告大连市甘井子区南关岭街道办事处于2012年2月20日向原告大连华仕企业有限公司作出的承诺无效；
二、驳回原告大连华仕企业有限公司要求被告大连市甘井子区南关岭街道办事处履行承诺的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预付），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 姜 群
代理审判员 高 杰
人民陪审员 关 妍
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 张文郁
附法律及司法解释条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。