延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行初32号
原告毛庆波，住所地安图县。
委托代理人王美玲，吉林海兰江律师事务所律师。
被告长白山保护开发区管理委员会池北区管委会，住所地长白山池北区池北大街。
法定代表人成荣江，区长。
委托代理人霍德军，该区房屋征收经办中心法制科科长。
被告长白山保护开发区管理委员会，住所地长白山保护开发区池北区。
法定代表人王子联，主任。
委托代理人李娜，该管委会法制科科员。
原告毛庆波诉被告长白山保护开发区管理委员会池北区管委会（以下简称池北区管委会）、长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）房屋征收行政补偿裁决一案，本院受理后在庭前依法组织证据交换并组成合议庭公开开庭进行了审理。原告毛庆波及委托代理人王美玲，被告池北区管委会委托代理人霍德军，被告长白山管委会委托代理人李娜参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：池北区管委会于2017年1月6日作出的池北管房征补[2017]4号《池北区管委会关于对毛庆波房屋征收补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》）和长白山管委会于2017年4月28日作出的长管复决字[2017]7号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。
原告毛庆波诉称：请求撤销池北区管委会作出的《征收补偿决定》及长白山管委会作出的《复议决定》，并由被告承担诉讼费用。事实与理由：1.池北区管委会不具备征收主体资格。2.选定评估机构程序违法，评估机构选定方式在人数计算上违法。3.评估报告内容违法。被告征收补偿方案的优惠政策中房屋价格2400元，补偿原告2094元/㎡，低于市场价格。现场勘察笔录没有评估师签字，应予撤销。《评估报告》有漏项，几个项目数据与实际不符。现场勘察笔录中确认主房建筑面积118㎡，评估报告中为110.80㎡。分户评估报告没有送达给毛庆波。4.无证房屋与有证房屋建设时间一致，但未被认定为2005年1月1日前建设的“无籍房”而给予参照住宅安置。5.对超出房屋面积的土地使用权价值未评估补偿。
被告池北区管委会答辩称，1.池北区管委会作为征收主体符合法律规定。池北区管委会根据《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》，明确池北区管委会具有相当于县级政府的行政管理职能和权限。2.案涉池北区松花江大街西侧地块（北出口）棚户区改造项目（以下简称“北出口项目”）征收程序合法。该项目已纳入长白山管委会政府投资建设规划，符合长白山管委会国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2014年1月1日向社会公开征求池北区管委会制定的《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》意见，并决定执行该方案。2014年1月31日对上述方案予以公示。2014年2月1日，池北区管委会作出社会稳定风险评估报告，并于同年2月3日作出征收决定，并在征收范围内张贴公告。3.征收补偿决定程序合法。池北区管委会根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，向全社会公开邀请评估机构，2014年1月24日面向被征收人召开评估机构选定会议，以少数服从多数的原则，最终选定白山市通汇联盟房地产评估有限公司（以下简称通汇评估公司）。4.评估机构对毛庆波房屋、装修、附属物等进行了评估，并向毛庆波送达了评估报告，但毛庆波未申请复核评估，亦未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。毛庆波要求有证房屋回迁三个80㎡的住宅楼，不交差价款，一个仓房和一个25㎡的车库，货币补偿100万元。毛庆波的无照房并非在2005年之前建设，其要求超过了征收补偿方案规定的补偿标准。另外，评估机构并未对毛庆波的有照房屋重新测量。
被告长白山管委会辩称：长白山管委会作出的《复议决定》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。长白山管委会维持池北区管委会《征收补偿决定》，程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
各方当事人在法定期限内提交了证据。围绕本案事实,本院组织当事人进行了证据交换,相关质证意见已记录在卷。
本院综合审查各方当事人提交的证据及在庭审中的陈述等，认定如下事实：池北区松花江大街西侧地块于2012年12月25日纳入《长白山管委会2013年保障性安居工程和旧城区改建项目房屋征收计划》。池北区管委会制定了《“北出口项目”国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》于2014年1月1日至2014年1月31日面向社会公示,并向公众征求意见。2014年2月1日，池北区管委会针对“北出口项目”作了社会稳定风险评估报告。2014年2月3日，池北区管委会作出池北管函[2014]28号《池北区国有土地上房屋征收决定》，对“北出口项目”国有土地上房屋实施征收。同日，池北区管委会在征收范围内进行了公告送达。公告载明了征收补偿方案以及行政复议、行政诉讼相关权利等事项。
《“北出口项目”国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）第九条第（二）项规定：2005年1月1日前建设的无籍房屋，对具有独立使用功能的，参照住宅房屋给与补偿安置，选择产权调换的，所产生的税费由被征收人自行承担；2005年1月1日后建设的，由长白山管委会相关部门进行调查、认定和处理。未超过批准期限的临时建筑，评估后给予货币补偿。
2014年1月5日，池北区管委会发布《拟对“北出口项目”评估机构公开邀请公告》，并于2014年1月24日组织被征收人选定评估机构，85个被征收人中有45人参会被征收人，过半数签字同意选定通汇评估公司，毛庆波未参加评估机构的选定。
2014年3月16日，通汇评估公司对毛庆波所属房屋作了《房屋征收价值补偿分户报告》（以下简称《评估报告》）。该《评估报告》中记载：有产权房价值为232060元（被征收房屋评估单价为2094.40元/㎡，房屋面积为110.80㎡），房屋室内装修价值30232元，房屋附属物价值62967元，共计325259元。池北区管委会向毛庆波送达《评估报告》，毛庆波妻子郭凤英在送达回证中签字。毛庆波未在法定期限内申请复核评估。池北区管委会征收工作人员多次与毛庆波协商签订征收补偿协议事宜，毛庆波均表示对评估报告的补偿价格不满，双方未达成征收补偿安置协议。另，2015年3月17日，经工商机关核准，“通汇评估公司”名称变更为“吉林通联房地产评估有限公司”。
2017年1月6日，池北区管委会作出《征收补偿决定》，决定对毛庆波被征收房屋给予货币补偿或产权调换，主要内容如下：（一）货币补偿或产权调换：1.货币补偿：被征收房屋建筑面积110.80㎡，房屋评估单价为2094元/㎡，因此，征收部门一次性支付给毛庆波房屋征收补偿费232060元，装修补偿金30232元，附属物补偿金62967元，合计325259元；2.产权调换方案为按照房屋产权证面积“征一还一”，附属物按评估结果补偿。毛庆波110.80㎡的被征收房屋，产权调换房屋至池北区美人松家园小区，回迁房屋与被征收房屋相差面积按照征收方案规定的价格多退少补。另外支付装修补偿金30232元、附属物补偿金62967元共计93199元。3.如有其他无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。（二）搬迁补助费：1.签订协议后，若毛庆波选择产权调换，征收部门向毛庆波一次性支付搬迁费2000元，按照房屋征收面积一次性支付临时安置费，过渡期内遇有采暖期的，支付采暖补助费1000元（周转房位于池北区丽湖新居11号楼2单元1楼）。选择货币补偿的，征收部门向毛庆波一次性支付1500元，按照房屋征收面积一次性支付3个月的临时安置费。
2017年1月9日，池北区管委会向毛庆波送达了该决定。毛庆波不服，向长白山管委会提出行政复议。长白山管委会于2017年4月28日作出《复议决定》，决定维持《征收补偿决定》。毛庆波不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，毛庆波被征收房屋产权证号为1XX**号,产权证书记载：建筑面积为110.80㎡，位于二道镇白山大街北,结构为砖木，建筑用途为住宅。毛庆波案涉土地使用权证为延州国用（2004）第242600085号，地类用途为住宅，使用权类型为租赁，取得价格为0元，使用权面积为568.10平方米。
再查明，在本院审理中，原告毛庆波向本院申请调取其被征收房屋西侧面积21.45㎡建筑物在2004年和2005年的航拍图。长白山管委会池北区规划建设局向本院提交了该范围内2005年原始测绘图、2007年地籍测绘图、2007年航拍影像图、2010年航拍影像图，并出具了《关于北出口A3毛庆波主房西接未登记屋情况说明》。该说明载明：经工作人员比对2005年原始测绘图、2007年地籍测绘图、2007年航拍影像图、2010年航拍影像图，该未登记房屋在2005年原始测绘图未体现，2007年地籍测绘图未体现，2007年航拍影像图模糊，2010年航拍影像图体现。综上，毛庆波主房西接21.45㎡房屋为2005年之后建设。
认定上述事实的证据有：《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发区管理委员会的通知》《关于明确长白山管委会管理体制和职能权限的意见》《关于长白山管委会2013年国民经济和社会发展计划安排意见的通知》《关于长白山保护与开发总体规划的批复》《关于安图县9个乡（镇）土地利用总体规划的批复》《关于长白山保护开发区分区规划的批复》《房屋征收规划意见的函》《国土资源局关于房屋征收的情况说明》《征收补偿安置资金专户存款证明》《暂停办理手续通知书》及送达回证、《房屋征收补偿方案（征求意见稿）的批复》《关于房屋征收补偿方案征求意见情况的公示》《社会稳定风险评估报告》《池北区国有土地上房屋征收决定》及公告、《征收补偿方案》《评估机构公开邀请公告》《选定评估机构通知书》及选定表、会议记录、评估机构的基本情况、《房地产估价合同》、评估结果明细表、《估价结果报告》、身份证复印件、房照复印件、土地使用权证复印件、房屋性质证明、被征收人家庭情况、踏查表、“房屋、装修及附属物评估报告”、谈话笔录、《征收补偿决定》、送达回证、相关照片、《核准变更登记通知书》《2005年原始测绘图》《2007年地籍测绘图》《2007年航拍影像图》《2010年航拍影像图》《关于北出口A3毛庆波住房西街未登记屋情况说明》、行政复议申请书、受理通知书及送达回执、答复通知书及送达回执等。
本院认为，本案的争议焦点如下：
一、关于本案适格被告的问题
根据吉林省人民政府（以下简称吉林省政府）作出的吉政发〔2005〕19号《吉林省政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》及吉政发〔2006〕30号《吉林省政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》的规定，池北区管委会具有相当于县级政府的行政管理职能和权限；《征补条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”根据以上规定，池北区管委会房屋征收经办中心是池北区管委会确定的房屋征收部门，具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。池北区管委会具有作出征收补偿决定的法定职权，是本案的适格被告。
二、关于评估报告合法性问题
（一）关于选定评估机构合法性问题
毛庆波主张评估机构选定方法违反法律规定系程序违法。本院认为，《征补条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据上述规定，选定评估机构投票办法中的“少数服从多数”的原则并未确定参加投票的最低人数；投票选定办法是一种积极的权利行使，未参加选定会议的应视为放弃选择权利。本案中，征收部门已向被征收人发出了选定通知的公示，85个被征收人中有45人参加，构成多数人参会，且过半数参会人员同意选择通汇评估公司，评估机构的选定符合法律规定。毛庆波未参加选定会议应视为其放弃投票权利。综上，毛庆波提出评估机构选定违法的主张，法律依据不足，不予支持。
（二）关于评估报告内容合法性问题
原告毛庆波提出池北区管委会未向其送达分户评估报告，并认为《评估报告》中被征收房屋面积与踏查表面积数据不同，装修存在一些漏项没有评估，房屋评估价值低，故评估报告内容不合法。本院认为，第一，毛庆波的妻子郭凤英在送达回证中的签字，故对其没有收到评估报告的主张，不予支持。第二，《房地产估价机构管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”本案中，通汇评估公司为具有国家资质的专门房地产鉴定机构，通过法定程序选定，对被征收房屋进行了评估。评估报告送达给原告后，原告未申请复估，现主张被征收财产的评估价值低，又未能举证予以证明；原告主张对其装修物评估有漏项，亦未能举证证明，且《征收补偿决定》中已经明确如原告认为存在漏估情形，可申请被告池北区管委会另行作出补充裁决。另外，原告主张房照面积与实际踏查面积不符，但并无证据证明评估机构对有照房屋重新进行踏查，且房屋登记机关是对房屋面积作出认定并据此颁发产权证的法定机关，房屋面积的认定应以房屋产权证记载为准，故原告的该主张没有事实及法律依据。综上，本院对原告以上主张不予支持。
三、关于“无籍房”是否应参照住宅补偿的问题
毛庆波主张自己的无籍房建于2005年之前，并提供了证人证言。本院认为，根据航拍图以及原始测绘记录，原告毛庆波被征收房屋西接的21.45㎡建筑物为2005年之后建设，不符合《征收补偿方案》有关参照有照房屋予以补偿的规定。原告毛庆波主张该建筑物建于2005年之前，虽提供两名证人证言，但无其他证据佐证，证据不足，不予支持。
四、关于超出被征收房屋面积的案涉国有土地使用权的补偿问题
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”
根据以上规定，城镇居民以划拨等无偿方式取得的土地使用权，国家因征收等情形收回土地使用权时，只对地上建筑物、其他附着物等给予补偿。因土地使用权人在获取此类土地使用权时系无偿取得，故此类土地使用权本身并无获得征收补偿的事实依据及法律依据。
最高人民法院（2012）行他字第16号《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（以下简称《答复》）中明确：“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”该批复作出的背景是“对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的”情形。并未明确包含以划拨等无偿方式获取土地的情形。且该《答复》属最高人民法院针对个案所作，并不当然适用于本案。本案中，原告毛庆波主张的土地使用权系无偿取得，《征收补偿方案》中对此亦未规定予以补偿。《征收补偿决定》对此不予补偿并无不当。
综上，被诉行政行为认定事实清楚、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告毛庆波的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告毛庆波负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李丽英
审判员 李彩莲
审判员 金 花
二〇一八年一月二十五日
书记员 金 燕
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。