广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）珠中法城终字第23号
上诉人（原审原告）:徐炎声，男，汉族，住汕头市潮阳区。公民身份证号码：×××6917。
上诉人（原审原告）：陈泽龙，男，汉族，住珠海市。公民身份证号码：×××1834。
两位上诉人的共同委托代理人：吴建勤，广东友邦律师事务所律师。
两位上诉人的共同委托代理人：杜斌，广东友邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所：珠海市香洲区。
法定代表人：吴康模，局长。
委托代理人：刘蔚新，该局工作人员。
委托代理人：夏天风，广东益诺众承律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海高新技术产业开发区管理委员会。住所：珠海市高新区。
法定代表人：杨川，主任。
委托代理人：刘铁，广东华信达律师事务所律师。
委托代理人：徐奕超，广东华信达律师事务所律师。
上诉人徐炎声、陈泽龙因诉被上诉人珠海市国土资源局（以下简称市国土局）、珠海高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）土地行政管理一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法城初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，1986年11月20日，原珠海市永丰乡人民政府与张金清签订《永丰乡水果场承包合同书》，约定：永丰乡政府决定将在奄边埔兴办的水果场交给张金清承包，指定由张金清在奄边埔种植以荔枝为主的果木，其他品种由张金清自行决定；永丰乡政府提供6万元无息贷款给张金清作为办场资金，承包时间从1986年12月起至2006年12月止共20年；在承包期间内，如遇国家征用土地，（除）在未收果前征用可免予上缴永丰乡政府外，如在收果及征用时同样要上缴当年款项给永丰乡政府，并由用地单位补偿给张金清从办场到有收获期间的一切开支费用（属果场开支部分）。香洲区民政局提供了6万元无息贷款，该笔贷款由张金清作为办场资金使用。1989年，张金清退出承包，香洲区民政局接手果场的经营管理，具体由原珠海市香洲区民政福利企业管理办公室（简称区民政企管办）负责。1991至1992年间，珠海市香洲区扶贫福利果场与许坤交（郊）、陈锡坚签订《承包果树协议书》，约定：珠海市香洲区扶贫福利果场将（奄边埔）果场共112亩承包给许坤交、陈锡坚；果树共3889棵全部给许坤交、陈锡坚承包，所有果树原则上长期保留、去掉短期，承包期满以荔枝、龙眼、芒果三种果树的1162棵计交，其它果树如影响荔枝、龙眼、芒果生长的，由许坤交、陈锡坚确定去留；承包时间从1992年1月1日起至2001年12月31日共10年；如遇国家征用土地，在全部未收果前的所有品种，可免予上交，如部分已收果的，应按比例上交，征用时青苗的补偿费双方各得一半。1992年，许坤交、陈锡坚等人退出，（奄边埔）果场由徐炎声一人承包。1999年8月11日，永丰村委会与区民政企管办签订《承包果场补充协议》，约定：永丰村1986年11月20日与张金清签订的承包合同继续有效，果场所有财产全部归区民政企管办管理使用；民政局原投资永丰果场的6万元以及补给张金清的补偿费作为永久投资，不予追究；民政局一次性付给永丰村3万元作为结清从1994年起，每年4000元，计至2000年共7年的承包费等款项。2001年8月17日，区民政企管办与徐炎声签订《承包果场协议书》，约定：就徐炎声承包的民政福利果场（永丰奄边埔）共112亩，区民政企管办同意果场继续由徐炎声承包至2006年12月；果场原有果树3889棵，各种果树原则上长期保留，除荔枝、龙眼、芒果三种果树1162棵计交外，徐炎声在发展果树时可根据需要确定其它果树去留；如遇国家征用土地，征用时青苗的补偿费双方各得一半。2004年5月17日，香洲区民政局向香洲区政府提交一份《关于民政扶贫果场青苗费、建筑物补偿的请示》，请示中载有以下内容：“香洲区民政局民政扶贫果场位于唐家湾镇永丰社区居民委员会（原永丰村）奄边埔……于1992年由民政局发包给徐炎声承包至2006年底，由于徐炎声长期拖欠承包款，我局于去年中与永丰社区居民委员会多次协商，提前将果场交还给永丰社区居民委员会经营，但永丰社区居民委员会至今还未办理有关手续……”。
徐炎声、市国土局各提交了珠海市香洲区扶贫福利果场签订的《承包果树协议书》，协议书上均未明确显示签订日期。其中，市国土局提交的《承包果树协议书》落款“乙方签名”处显示的签字人为“许坤交、陈锡坚”，尾部并加盖有珠海市香洲区民政局印章，印文处手写有“92.2.13”字样。徐炎声起诉时提交的《承包果树协议书》尾部没有前述印章及字样，落款“乙方签名”处显示的签字人为“陈锡坚、钟真仕、徐炎声”（“许坤交”的签字被划线删去），并加盖有珠海市香洲区扶贫福利果场印章。徐炎声在庭审中提交的《承包果树协议书》原件显示，落款“乙方签名”处显示的签字人为“钟真仕、徐炎声”（“许坤交”、“陈锡坚”的签字被划线删去）。徐炎声提出，该协议书是其1992年1月1日签订。市国土局对此不予认可，认为应以其提供的《承包果树协议书》为准。
徐炎声提交了《转让果园合同书》《果园转让协议书》《协议书》作为证据。其中，《转让果园合同书》显示的签约人为“原园主陈锡坚、许坤交”与“今园主钟真仕、徐炎声”，合同书内容有：许坤交、陈锡坚二人原承包香洲区扶贫福利果场，因资金不足，决定转让卖给徐炎声、钟真仕二人，定于1992年8月30日成交。《果园转让协议书》显示的签约人为“徐炎声”与“钟真仕”，签订时间为1992年12月6日，协议书内容有：经二人协商，决定把民政局永丰果场全部转让给徐炎声一人承包。《协议书》显示的签约人为“付款人徐炎声”与“收款人钟仕”，签订时间为1992年12月23日，协议书内容有：钟仕拿回成本15000元，然后退出福利果园经营权，以后由徐炎声自己经营果园。徐炎声、陈泽龙还提供了一份有其二人签字、落款日期为2001年10月6日的《关于合作承包经营奄边埔果场补充协议书》，协议书内容有：由陈泽龙继受2000年8月13日徐炎声与原合作人陈新孝签订的《共同合作承包经营奄边埔果场协议书》中规定的有关陈新孝等的相关权利义务，负责向永丰公司缴付永丰奄边埔果场2001年至2003年共3年承包租金15000元；2004年起，徐炎声、陈泽龙共同承担果场租金，共同拥有果场经营管理权和收益权，共负盈亏；承包经营期间，若国家征用该果场，除附着物补偿费归徐炎声所得外，果场所有的青苗补偿费等由徐炎声、陈泽龙共同所得，双方各得一半。
另查明，1992年8月5日，原珠海市国土局与珠海市香洲区金鼎镇永丰村民委员会（以下简称永丰村委会）签订《征地协议书》，约定市国土局向永丰村委会征用土地2506.09亩。该协议书在“征地补偿”一项，载有以下内容：荔枝园323.35亩，每亩计补12000元，合计人民币3880200元；荔枝园一次过补偿，今后不再计补。2013年9月4日，市国土局、高新区管委会联合发布《国有建设用地清理公告》，公告内容为：市国土局、高新区管委会决定从2013年9月5日起，依法对位于高新区金鼎工业片区金环东路南、金园三路东侧共计235225.78平方米（合352.84亩）国有建设土地发布用地清理公告；补偿标准为，地上青苗及附着物（含临时设施）补偿按《珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法》（珠府[2010］6号）文件的规定执行，文件规定以外的参考周边区域补偿价或按评估价作为补偿依据；本公告用地范围内的各用地单位、经济组织或其他权利人，应当在本公告发布之日起三十个工作日内，配合属地征地拆迁管理部门办理房屋、地上青苗及附着物补偿登记手续，逾期未办理补偿登记手续的，其补偿内容以高新区征地拆迁管理部门经公证调查的结果为准；本公告发布之日公证部门对建设项目用地范围的地貌、涉及的房屋（建筑物、构筑物）及其他附属设施（含山坟）、地上青苗及附着物的现状进行实景录相和拍照取证，作为计算登记补偿的依据；自公告之日起，任何单位和个人不得随意改变原地貌，所进行的新载新种、新搭建和新添附的其他一切地上青苗及附着物等均属违法行为，一概不作任何补偿，所造成的损失自行承担。2014年4月8日，高新区征地办与永丰公司签订《青苗及附着物补偿协议书》，约定高新区征地办对永丰公司位于唐家湾镇永丰奄边埔民政福利果场的土地上的青苗及附着物，该协议书约定有以下内容：高新区征地办对永丰公司位于唐家湾镇永丰奄边埔民政福利果场的土地上的青苗及附着物，依法实施清理并给予补偿，双方确认本次青苗及附着物补偿面积为70.72亩；场地内果树清理费5万元；本协议约定的场地清理费是用于对果园内果树等青苗的清理，在本协议书签订十天内，永丰公司负责自行清理完毕果园内的地上青苗。
2014年6月11日，徐炎声、陈泽龙提起本案行政诉讼，请求确认市国土局、高新区管委会2013年征用其二人承包的金鼎永丰福利果场的具体行政行为违法。在一审开庭时，徐炎声、陈泽龙述称，其诉请主张之2013年的征用行为包括一系列的环节，征用中的青苗补偿、清理用地和移交土地是一个持续性的过程，三个行为均违法，故请求确认公告违法。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据前述规定，行政案件的原告必须是与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，只有其合法权益受到行政机关的侵犯并且不服这种侵犯，其才有资格作为案件的原告。而在不属于人民法院行政诉讼的受案范围中，包括有对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。所谓对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，主要是指尚处在形成过程中，还未最后触及到相对人权利义务的行为。此类行为对相对人没有实际影响，是从行政法上的影响或者行政法上的意义来讲的，通常指的是没有行政法上的约束力。第一，徐炎声、陈泽龙所诉2013年的征用行为不存在。根据审理查明的事实，市国土局、高新区管委会于2013年9月4日联合发出的是《国有建设用地清理公告》，公告内容是有关国有建设用地清理和地上青苗及附着物补偿登记的事宜，并非征用（征收）土地的公告。第二，即使市国土局、高新区管委会发出的《国有建设用地清理公告》带有征地性质，徐炎声、陈泽龙既非涉案果场所在土地的所有权人，又非该土地所属集体经济组织成员，与征地行为没有直接利害关系。第三，从市国土局、高新区管委会发出《国有建设用地清理公告》的内容来看，该行为仅属于准备性的告知行为，至于如何清理建设用地，哪些人有资格进行青苗及附着物补偿登记，以及与哪些人签订青苗及附着物补偿协议，在该公告中并没有作出决定。因此，该公告内容并没有对徐炎声、陈泽龙的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。第四，徐炎声、陈泽龙关于2013年的征用行为包括青苗补偿、清理用地和移交土地等一系列环节，是一持续性过程的主张不能成立。作出征用（收）土地决定与作出青苗及附着物补偿决定是性质完全不同的行政行为，前者不能涵盖后者。如徐炎声、陈泽龙对有关青苗及附着物补偿的行为不服，应另循合法途径解决。徐炎声、陈泽龙所诉的《国有建设用地清理公告》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，市国土局、高新区管委会在2013年并未作出征用涉案果场所在土地的行政行为，徐炎声、陈泽龙与征地行为也无直接利害关系。徐炎声、陈泽龙提起要求确认市国土局、高新区管委会2013年征用金鼎永丰福利果场的具体行政行为违法的起诉，不符合行政诉讼的受理条件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”的规定，对已经受理的徐炎声、陈泽龙的起诉，应当裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第十二条、第四十四条第一款第（一）项、第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回徐炎声、陈泽龙的起诉。
徐炎声、陈泽龙不服原审裁定向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，发回重审。主要事实与理由如下：1992年，徐炎声、钟真仕接手果园，支付对价2万元。2001年10月起，陈泽龙介入，与徐炎声共同承办果场，一直经营管理和占有使用控制果园果树及附着物，直至2014年4月11日被永丰公司基于行政合同和批复强行砍伐、铲平。2013年的征用行为客观存在，并对其权利义务产生实际影响，与其具有直接利害关系，且补偿应属于行政征用的一部分，应得到受理及审理。原审对征收果场行为视而不见，错误认定其起诉的征用行为不存在，把其要求确认征收果场行为违法曲解为起诉市国土局、高新区管委会发布《国有建设用地清理公告》的行为。其主张之“征收果场”的诉请包含了市国土局、高新区管委会发布公告，不登记徐炎声、陈泽龙为果园青苗及附着物所有权人和补偿受益人，不签订青苗及附着物补偿协议书的整个征收果场青苗及附着物的行为。
针对徐炎声、陈泽龙的上诉，市国土局答辩称，徐炎声、陈泽龙所诉的行为并不存在。市国土局于2013年9月4日在珠海特区报发布的是用地清理公告，不是征地公告，且果场的征地补偿款在1992年8月5日已经支付完毕，本案涉及的仅仅是青苗和地上附着物的补偿问题，且补偿工作已经清点和确认完毕。
针对徐炎声、陈泽龙的上诉，高新区管委会答辩称，并不存在涉案土地之征收或征用行为，《国有建设用地清理公告》是针对统征土地的用地清理公告，并非征收或征用土地的行政行为。
经二审查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，案涉《国有建设用地清理公告》并非征收或征用土地行为，亦未对相对人权利义务产生实际影响，不属于人民法院受案范围。首先，2013年并未发生征收或征用土地的行为。征收和征用都是为了公共利益需要，对土地予以处置，并依法给予包括青苗补偿及其他地上附着物在内的各项补偿。但是征收土地系农村集体所有的土地转化为国有土地情形，征用土地则只是使用权的改变，系防洪、防震、消防、××、国安等临时用地情形，不涉及土地性质的改变。本案所涉果场所在之土地，在1992年已经由市国土局与永丰村委会这一农村集体组织就案涉农村集体土地的征收问题签订了《征地协议书》，且案涉公告也指明土地性质为“国有建设用地”。2013年不存在再次征收或征用土地的前提和可能，案涉公告并未涉及土地征收或征用的内容，相关行政机关也并未作出再次征收或征用案涉果场所在土地的行政行为。其次，案涉《国有建设用地清理公告》并非补偿决定，尚未对相对人之权利义务造成影响，不具有可诉性。案涉公告主要系告知有关国有建设用地清理和地上青苗及附着物补偿登记的事宜，并未确定具体的土地清理方式、补偿对象、权利人可确认之具体补偿面积以及具体补偿金额等内容，而是要求权利人进行登记以便确定各自补偿协议或决定的具体内容，系确定各权利人具体补偿结果之准备行为，尚未对利害关系人之权利义务造成实际影响，不属于人民法院的受案范围，不具有可诉性。最后，涉及果场的补偿问题应另寻途径解决。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项，明确“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，均属于人民法院的受案范围。同时，征收或征用决定与补偿决定是相互独立的行政行为，不存在相互包含的行为关系，也不可一并起诉，而是均可亦应当单独起诉的行政行为。因此，如果利害关系人对补偿行为存有异议，可待行政机关对争议标的物的补偿行为实施后，通过行政或民事途径，针对直接影响其权利义务之具体、确定的补偿结果另行主张。徐炎声、陈泽龙上诉主张之“公告及随后进行的青苗及附作物补偿是征用涉案土地的一部分”、“土地补偿、移交均是土地征用的一部分，其有权针对使其未获补偿的行为提起诉讼”，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。徐炎声、陈泽龙的上诉请求依据不足，其理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 王晓博
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 林静丽