广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终455号
上诉人（一审原告）融水苗族自治县融水镇下廓村民委员会中麻村民小组。
诉讼代表人潘吉飞，组长。
上诉人（一审原告）融水苗族自治县融水镇下廓村民委员会崖头村民小组。
诉讼代表人潘洛民，组长。
二上诉人共同委托代理人王庆斌，广西胜涛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）融水苗族自治县人民政府，住所地：融水县融水镇拱城街17号。
法定代表人马空，县长。
委托代理人李艺兵，融水县法制办公室工作人员。
委托代理人孔见，融水县法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。
诉讼代表人吴炜，市长。
委托代理人陈诚，柳州市法制办公室工作人员。
委托代理人韦怡，柳州市法制办公室工作人员。
一审第三人融水苗族自治县融水镇东华村民委员会下伞村民小组。
诉讼代表人秦定明，组长。
委托代理人秦春光，男，汉族，1976年2月18日出生，农民，住融水县。
委托代理人蒙文和，男，苗族，1954年2月4日生，退休干部，住融水县。
一审第三人融水苗族自治县融水镇东华村民委员会下泗柳村民小组。
诉讼代表人韦声勇，组长。
上诉人融水苗族自治县融水镇下廓村民委员会中麻村民小组（以下简称中麻村民小组）、融水苗族自治县融水镇下廓村民委员会崖头村民小组（以下简称崖头村民小组）因与被上诉人融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府）、被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）土地行政确权纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2015）柳市行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月9日与本院(2016)桂行终456号案一并公开开庭进行了审理。上诉人中麻村民小组诉讼代表人潘吉飞、崖头村民小组诉讼代表人潘洛民及其共同委托代理人王庆斌，被上诉人融水县政府的委托代理人李艺兵，被上诉人柳州市政府的委托代理人韦怡，一审第三人融水苗族自治县融水镇东华村民委员会下伞村民小组（以下简称下伞村民小组）诉讼代表人秦定明及其委托代理人蒙文和到庭参加诉讼。一审第三人融水苗族自治县融水镇东华村民委员会下泗柳村民小组（以下简称下泗柳村民小组）诉讼代表人韦声勇经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
柳州市中级人民法院一审查明：争议地中麻、崖头村民小组称为“磨手岗”，下伞、下泗村民小组称为“金盘岗”，四至范围东以贝江林场防火路暗泠鼻(暗泠桥东面)为界，南以泗柳公路到下伞渡口为界，西以融江河(古顶电站储水前的河岸线)为界，北以贝江河林场防火林带(死蛇尾)为界，总面积330.4亩。现场勘查双方签字认可争议地分为A、B、C、D四个地块，其中A地块为成熟松树林，面积52.1亩；B地块为成熟松树林，面积129.3亩；C地块有村民住房、农耕熟地、竹子地，面积15.5亩；D地块为成熟松树林，面积133.5亩。1953年大苗山苗族自治区融水区人民政府(乡级)组织泗柳、下伞、水东、乐群四个村屯代表协商处理涉及本案争议地的土地管辖划界问题并签订合同（以下简称1953年合同），但合同上只有水东、乐群代表签字，融水区人民政府盖印确认。争议地C地块上的房屋系下伞村民小组村民秦朝拮户建造的住房，秦朝拮户有土改时期颁发的《土地房产所有权证》，房屋周围的熟地、竹子系下伞村民小组秦志雄、秦志贵户（系秦朝拮的儿子）等村民长期经营管理。1975年2月2日，中麻三、四队与下伞村民小组就磨手岗到崎头岭嘴一带的山场权属争议达成协议，约定各自管辖范围；1975年3月10日，向阳林站与中麻三、四队就四柳造林点大河边的林地权属争议达成县处纠（75）第64号协议，双方明确争议林地范围是中麻三、四队的割草场。此外，1975年中麻、崖头村民小组与水东大队因山场纠纷达成县处纠字（75）第235号协议，约定各自管辖地界仍按1953年的合同划分。1982年林业“三定”时期，融水县政府分别向下伞村民小组和下泗柳村民小组颁发2号和3号《山界林权证》。登记在2号和3号《山界林权证》上的“见斗摆”（地名）为本案争议地的A地块，该地块登记由下伞、下泗柳二村民小组共有。登记在下伞村民小组2号《山界林权证》上的“金盘岗”（地名）载明的四至界线为东至暗岺朝，南至泗柳河，西至大河，北至死蛇尾；在《山界林权登记表》上载明的四至界线为东至暗岺朝，南至泗柳河，西至暗岺，北至死蛇尾。另查明融水县林业局制作的《融水镇东华大队（村）山界林权图（局部图）》上，本案争议地的B地块范围内林地标注为下伞村民小组所有，D地块范围内林地标注为中麻村民小组所有。根据上述图表，下伞村民小组持有的2号《山界林权证》上的“金盘岗”（地名）包含了本案争议地的B、C地块。1992年3月中麻村民小组在争议地D地块种植杉木，遭到下伞村民小组反对，县调处局召集双方调解，双方于1992年4月18日达成临时协议，约定在土地权属争议解决之前各方均不得破坏中麻村民已在金观岗（崎头岭）所造下的杉木。后中麻村民小组所造杉木未能成林。1993年至1996年，下伞、下泗柳村民小组共同在A地块联营造松树林；同时，下伞村民小组在B、D地块营造松树林。下伞、下泗柳村民小组在争议地A、B、D地块内营造的松树全部成林，其中D地块的松树林因“三柳高速”公路建设征地需要，征地范围已经砍伐完毕。2011年8月2日，中麻村民小组向融水县政府提出确权申请，2013年6月25日，融水县政府作出融政处〔2013〕6号《行政处理决定书》（以下简称6号处理决定），原告及第三人不服，经复议后向法院提起行政诉讼，融水苗族自治县人民法院作出（2013）融水行初字第29号行政判决，撤销了6号处理决定并责令融水县政府重新作出行政行为，柳州市中级人民法院于2014年7月18日作出（2014）柳市行终字第53号行政判决维持原判。融水县政府重新组织争议双方进行质证调解后，于2015年1月20日作出融政处〔2015〕1号《行政处理决定书》（以下简称1号处理决定）。中麻、崖头和下伞村民小组均不服，分别向柳州市政府申请复议，柳州市政府于2015年6月8日作出柳政复字〔2015〕62号《行政复议决定书》（以下简称62号行政复议决定），维持1号处理决定。中麻、崖头村民小组不服而提起本案诉讼，请求依法撤销1号处理决定和62号复议决定，责令融水县政府对争议地重新确定权属。
一审法院认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第(七)项、第(九)项的规定，中麻、崖头二村民小组提供的1953年合同、1975年的三份协议书可以作为本案山林权属纠纷确权处理的证据。1953年合同对涉及本案争议地的土地管辖划界问题进行约定，合同内容记载有下伞、泗柳村民小组的代表进行协商，合同却未经下伞、泗柳村民小组的代表签字确认，故该合同的效力不应及于下伞、泗柳村民小组。现在中麻、崖头二村民小组以该合同向下伞、下泗柳二村民小组主张争议地的权属，理由不充分。1975年2月2日协议与县处纠字（75）第64号协议中争议地的四至界线不明确，无现场勘界的相关附图；县处纠字（75）第235号协议，是中麻、崖头村民小组与水东大队对争议地达成的约定，该约定以1953年合同对管辖地界的划分为基础。各方当事人包括中麻、崖头村民小组之间对协议内容、协议界线均存异议，无法认定1975年协议划定的相关争议地权属分界。因此，1975年三份协议与本案争议地的关联性无法确定。中麻、崖头二村民小组以上述合同、协议主张对本案争议地享有所有权，证据不充分，融水县政府对其主张不予支持并无不当。
融水县政府于1982年向下伞、下泗柳村民小组分别颁发的2号、3号《山界林权证》系县级以上人民政府依法颁发的林木、林地权属证书，该权属证书未经法定程序予以否定之前应当确认其效力。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第(六)项规定，下伞、下泗柳二村民小组持有的2号、3号《山界林权证》可以作为本案山林权属纠纷确权处理的证据。本案争议地内的A地块登记于2号、3号《山界林权证》范围内，权属下伞、下泗柳村民小组共有，B、C地块登记于2号《山界林权证》范围内，权属下伞村民小组所有，并从1993年开始，下伞、下泗柳村民小组共同在A地块联营造松树林，下伞村民小组在B、D地块营造松树林，二村民小组在持证的林地权属范围内实际经营造林二十多年。此外，本案争议地C地块长期以来一直由下伞村民小组村民秦朝拮户建住房、种植使用，秦朝拮户有土改时期颁发的《土地房产所有权证》，各方当事人对秦朝拮户在该地块长期实际使用经营的事实均无异议。中麻、崖头村民小组提出秦朝拮户现使用的住房已经不在《土地房产所有权证》所登记房屋位置的异议缺乏证据支持，不予采纳。综合以上证据以及对争议地长期实际经营的事实，融水县政府将争议地A地块所有权确权属于下伞、下泗柳村民小组共同共有，B、C地块所有权确权属于下伞村民小组所有，认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。
本案争议地D地块不在下伞村民小组取得的2号《山界林权证》范围内，根据融水县林业局制作的《融水镇东华大队（村）山界林权图（局部图）》记载，D地块范围的林地标注为中麻村民小组所有。此外，1992年4月18日的《临时协议书》内容证实了中麻村民小组当时在本案争议的D地块营造杉树的经营事实，融水县政府据此确认中麻村民小组对D地块林地享有所有权符合案件事实。因中麻村民小组在D地块营造的杉树未能成林，下伞村民小组从1993年开始在D地块上营造杉树成林，并且实际种植经营了二十多年，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则，融水县政府对下伞村民小组享有D地块上林木的所有权予以维护，并无不当。
融水县政府在1号处理决定作出前，经过了立案、现场勘查、调查核实，并组织调解，在各方当事人无法达成调解协议的情况下，作出本案被诉的1号处理决定，程序合法。柳州市政府根据查明的事实在法定期限内作出62号复议决定，并送达给各方当事人，程序合法。
综上所述，1号处理决定及62号复议决定程序合法，证据充分，符合法律规定。原告及第三人要求撤销1号处理决定及62号复议决定的理由不成立，其诉讼请求均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中麻村民小组、崖头村民小组的诉讼请求。
上诉人中麻、崖头村民小组上诉称：一、1号处理决定程序违法。1.融水县政府未对1953年合同、1975年2月2日协议以及（75）第235号协议进行实地调查核实，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（一）项的规定，程序违法。2.（75）第235号协议是融水县政府作出的，当时处理的是哪一块土地的争议融水县政府应当是清楚的。1号处理决定认定（75）第235号协议四至界限不明，相当于融水县政府未经法定程序自己否定了自己作出的处理决定。二、一审判决认定事实错误。1.1953年合同是土改时期政府组织签订，从内容上看，是政府解放后对土地的调整，是中麻、崖头村民小组的土改凭证。国家土改政策对农村土地的调整，效力怎会不及于下伞、泗柳村民小组？一审法院否定六十年前土改凭证的效力，与国家政策不符。2.根据1953年合同、1975年2月2日协议以及（75）235号协议，政府已认定争议地属中麻、崖头村民小组所有，一审法院认为中麻、崖头村民小组主张争议地权属证据不充分是错误的。3.2号《山界林权证》凭内业登记表作出，而不是凭外业登记表作出，其土地来源事实不清。2号、3号《山界林权证》属非法证据，不应作为确权依据。4.融水县政府不对秦朝拮《土地房产所有权证》进行实地调查，不能证明该证据与本案的关联性。请求二审法院依法撤销一审判决，支持中麻、崖头村民小组在一审提出的诉讼请求。
被上诉人融水县政府答辩称：一、1953年合同虽然加盖融水区人民政府（乡级）印章，但是该合同既没有出现下伞、泗柳代表姓名，又无其他证据证实下伞、泗柳参与该合同的签订，所以该合同的效力不及于下伞、下泗柳村民小组。二、1975年各相关当事人分别先后达成三份协议，协议签订的主体之间对于协议中出现的地名、名称等表述不一致，又没有附图等其他证据佐证，与本案的关联性无法认定。三、融水县政府根据2号、3号《山界林权证》、《山界林权图》及经营管护的事实，作出1号处理决定，认定事实清楚，证据充分。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人柳州市政府答辩称：柳州市政府有权受理对融水县政府1号处理决定不服提出的行政复议申请。柳州市政府受理复议申请后，经审查认为1号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持原具体行政行为的复议决定并送达当事人，作出的62号行政复议决定符合法律规定。请求二审法院予以维持。
一审第三人下伞村民小组述称：1953年合同及1975年的三份协议书，都不能作为确定本案争议地权属的依据，2号、3号《山界林权证》应作为认定本案争议地权属的依据。2号《山界林权证》已包含了争议地D地块，融水县政府将D地块确权归中麻村民小组所有错误。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销1号处理决定和62号行政复议决定，责令融水县政府重新作出确权决定。
一审第三人下泗柳村民小组未出庭应诉，也未提交书面意见。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实除“1982年林业'三定'时期，融水县政府分别向下伞村民小组和下泗柳村民小组颁发2号和3号《山界林权证》”不予认定外，其余与一审法院查明的事实一致。
本院另查明：1953的合同内容为“兹为确定天王岭地权问题，特根据中南区行政委员会关于处理遗留问题的规定：“在原有原管原用的基础上，根据有利生产、有利团结、民主协商，做个别调整。”经过四柳、下伞、水东、乐群等有关方面民主协商，并经水东、乐群双方代表实地勘察，划清界线，订出如下方案共同遵守执行：一、北边由二隘分水起，沿长岗岭直至石脚澪门为界，南至四柳澪门为界，上至岗脊，下至大江，确定为乐群所管。（关于四柳牧牛问题，另由四柳、乐群协议决定）二、长岗澪以上为水东所管。…水东代表：（姓名并盖手印）乐群代表（姓名并盖手印）”。1975年2月2日，中麻三、四队与下伞村民小组就磨手岗到崎头岭嘴一带茅场、牧场等山场纠纷达成协议，约定：“一、双方同意以一九七二年公社党委书记蒙自辉同志亲自到现场处理的方案为准，即以四柳生产队新开沟的人行道为界，路面归中麻队管辖区，路底包括竹兜（蔸）归下伞队管辖，小江内由磨手岗（即暗泠鼻上）为界，外面归中麻管辖，里面归下伞管辖区，在中麻管辖区内下伞队可以放牧，中麻队可以收柴割茅。…”
再查明：1984年6月29日，融水县政府分别向下伞村民小组和下泗柳村民小组颁发2号和3号《山界林权证》。
又查明：下伞村民小组也对1号处理决定和62号行政复议决定不服，向柳州市中级人民法院提起诉讼，请求依法撤销1号处理决定和62号复议决定。柳州市中级人民法院另行立案{案号：（2015）柳市行初字第54号}，与本案合并审理并分别作出了一审判决。（2015）柳市行初字第54号案判决驳回下伞村民小组的诉讼请求。下伞村民小组不服向本院提起上诉，本院二审时也依法将两案合并审理，分别判决。
本院认为：一、关于1号处理决定的程序问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条第（一）项的规定，土地权属纠纷确权处理应当进行实地调查、核实证据，本案中融水县政府在调处过程中于2013年5月28日进行了现场勘查，并调查了相关人员，于2013年5月13日、2014年11月28日组织了质证调解，争议各方向融水县政府提供了有关协议、权属凭证和登记表等证据，也发表了对这些证据的意见。在争议双方当事人无法达成调解情况下，融水县政府经过讨论作出1号处理决定，程序合法。1号处理决定对于争议各方在调处程序中提供的证据进行了分析说理，认为1953年合同、1975年各方当事人分别达成的三份协议不能作为本案的确权依据，这就是对证据的核实，中麻、崖头村民小组提出融水县政府未对1953年合同、1975年2月2日协议以及（75）235号协议进行实地调查核实程序违法的意见，与事实不符，本院不予采信。（75）第235号协议不是政府行政处理决定，中麻、崖头村民小组提出“1号处理决定认定（75）第235号协议四至界限不明，相当于融水县政府未经法定程序自己否定了自己作出的处理决定”的意见，没有法律依据，本院不予采信。
二、关于1号处理决定的事实认定问题。1.土改是政府对土地所有制度的改革，土改不是通过合同形式进行的，1953年合同性质上不属于土改凭证。中麻、崖头村民小组提出“一审法院否定六十年前土改凭证的效力，与国家政策不符”的意见，没有事实和法律依据，本院不予采信。从1953年合同载明“经过四柳、下伞、水东、乐群等有关方面民主协商，并经水东、乐群双方代表实地勘察，划清界线，订出如下方案共同遵守执行”的内容可知，四柳、下伞只是“等有关方面”，不是合同签订的主体，1953年合同签订的主体双方是水东、乐群。从1953年合同的主文“一、北边由二隘分水起，沿长岗岭直至石脚澪门为界，南至四柳澪门为界，上至岗脊，下至大江，确定为乐群所管。（关于四柳牧牛问题，另由四柳、乐群协议决定）二、长岗澪以上为水东所管。…”分析，约定的也只是水东和乐群对争议地的分界，没有有关四柳、下伞分界的内容。第一条约定括号中的内容“关于四柳牧牛问题，另由四柳、乐群协议决定”，说明水东同意第一条约定中的地界由乐群所管，但乐群与四柳之间对于第一条约定中的地界范围内的牧牛问题，水东管不了，由乐群与四柳另行协商。从目前证据来看，下伞、下泗柳村民小组没有参加签订1953年合同，因此融水县政府认定1953年合同不能作为本案土地权属纠纷确定权属的依据并无不当。各方当事人对1975年2月2日协议中四至表述无法达成一致认识，（75）第64号协议处理的范围表述为“向阳林站四柳造林点大河边的林地范围”、“割草场范围”，未表述四至界限，（75）235号协议是中麻、崖头屯与水东大队秧弯屯之间达成的协议，协议内容“地界管辖问题，仍按53年协议划分，即是由石脚澪水为界，东北边归秧弯管理，西南边岭归崖头中麻管理，澪尾以上隘为界”，四至表述不完整，而且下伞、下泗柳既不是1953年合同的当事人，也不是（75）235号协议的当事人，如果协议中的内容涉及到下伞、下泗柳的土地权利，下伞、下泗柳有权不予认可。融水县政府认定1975年三份协议不能作为本案权属纠纷的确权依据并无不当。中麻村民小组与下伞村民小组于1992年4月18日达成的协议，只是临时协议，没有处理权属的内容，可作为经营事实和确权参考。下伞、下泗柳村民小组分别持有的2号、3号《山界林权证》，是1984年政府在林业“三定”时期组织的山界林权登记，争议地中的A、B、C地块没有重复登记而且下伞、下泗柳村民小组依证共同对A地块，下伞村民小组对B、C地块实际进行了经营管护，融水县政府据此将争议地的A地块确权归下伞、下泗柳村民小组共有，将B、C地块确权属下伞村民小组所有，有事实和法律依据。2号《山界林权证》登记有金盘岗，其登记的“西至大河”，应当包括了争议地的D地块，但是在融水县林业局保存的《融水公社东华大队下伞队山界林权登记表》中，下伞村民小组金盘岗地块的四至却登记为“西至暗岭”，两者登记不一致，两者至少有一个属于登记错误。从面积看，2号《山界林权证》登记的金盘岗面积为177亩，如果真的是“四至大河”则包括了本案B、C、D地块，面积将远超177亩；《融水镇下廓大队（村）山界林权图（局部图）》将现争议地D地块处登记为“中麻234亩”，《融水镇东华大队（村）山界林权图（局部图）》将现争议地D地块登记为“中麻177亩”；在1992年临时协议书中，也强调“中麻屯已在金观岗（崎头岭）所造下的杉木，双方都有责任保护好，不准破坏”。根据以上证据分析，争议地D地块属中麻村民小组所有证据更充分，融水县政府将争议地D地块确权属中麻村民小组所有，有事实和法律依据。因下伞村民小组从1993年开始在D地块上营造杉树，并且实际经营了二十多年，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则，融水县政府对下伞村民小组享有D地块上林木的所有权予以维护，并无不当。
三、关于柳州市政府62号行政复议决定的程序合法性问题。争议各方当事人对柳州市政府的行政复议程序未提出异议，只是认为62号行政复议决定维持1号处理决定结果错误，本院认定62号行政复议决定程序合法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。中麻、崖头村民小组提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人融水苗族自治县融水镇下廓村民委员会中麻村民小组、融水苗族自治县融水镇下廓村民委员会崖头村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 彭 博
代理审判员 王小成
二〇一六年十一月十六日
书 记 员 许 青