海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第54号
上诉人（原审被告）儋州市住房与城乡建设局。
法定代表人袁树柏，局长。
委托代理人叶海峰，儋州市住房与城乡建设局房产管理所党支部书记。
委托代理人吴应保，儋州市住房与城乡建设局房产管理所副所长。
上诉人（原审第三人）关闭海南发展银行清算组。
法定代表人贾晓峰，组长。
委托代理人孙雨寒，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人符琼芬，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈弘仪，女。
被上诉人（原审原告）李俊，男。
被上诉人（原审原告）李俏，女。
法定代理人陈弘仪，女。
以上三位被上诉人的共同委托代理人钟敏，海南东方国信律师事务所律师。
以上三位被上诉人的共同委托代理人王修衡，海南东方国信律师事务所实习律师。
原审第三人李秀龙，�。
委托代理人黎玉石，儋州市和盛法律事务所主任。
原审第三人儋州市宜雅实业有限公司。
法定代表人李秀龙，经理。
委托代理人黎玉石，儋州市和盛法律事务所主任。
上诉人儋州市住房和城乡建设局（简称儋州市住建局）、关闭海南发展银行清算组（简称海发行清算组）因其与被上诉人陈弘仪、李俊、李俏以及原审第三人李秀龙、儋州宜雅实业有限公司（简称宜雅公司）房屋他项权行政登记纠纷一案，不服儋州市人民法院作出的（2013）儋行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人儋州市住建局的委托代理人叶海峰、吴应保，上诉人海发行清算组的委托代理人孙雨寒，被上诉人陈弘仪、李俊以及被上诉人陈弘仪、李俊、李俏的共同委托代理人钟敏、王修衡，原审第三人李秀龙和宜雅公司的共同委托代理人黎玉石到庭参加诉讼。因本案需要进行协调，本院于2014年5月9日中止本案诉讼。现中止事由消除，本院于2014年8月19日恢复本案审理。本案现已审理终结。
1995年2月25日，儋州市房产管理所为海南省儋州市信业城市信用社（以下简称儋州城市信用社）颁发房他证字第23**号《房屋他项权证》（简称2384号《房屋他项权证》），该证记载房屋坐落于儋州市那大大同路教师进修学校西侧，权利人为儋州城市信用社，权利种类为抵押，权利范围为全部，建筑面积为164平方米，权利价值为20万元，设定日期为1995年2月25日至1995年8月25日，所有权人及共有人为李祝坚。
原审法院查明：1995年2月25日，宜雅公司与儋州城市信用社签订《房屋抵押贷款合同》，约定宜雅公司向儋州城市信用社借款20万元用以办氨水厂，还款时间为1995年8月25日，以李祝坚坐落于儋州市那大大同路教师进修学校西侧的房屋作为抵押。《房屋抵押贷款合同》写明贷款方（甲方）为儋州城市信用社，借款方为李祝坚（李秀龙）。《房屋抵押贷款合同》最后落款处甲方栏加盖儋州城市信用社公章，乙方栏加盖宜雅公司公章及其法定代表人李秀龙私章。用于贷款抵押的房字第23**号《房屋所有权证》上，所有权人栏填写李祝坚，所有权人占有份额栏填写全部。同日，儋州市房产管理所根据宜雅公司和儋州城市信用社提供的1995年2月20日书写的《声明书》、1995年2月25日书写的《声明书（一）》、1995年2月25日宜雅公司盖公章的《声明书（二）》、1995年2月25日宜雅公司盖公章的《不可撤销全权委托销售书》、宜雅公司的《企业法人营业执照》、房字第23**号《房屋所有权证》、《房屋抵押贷款合同》等材料，办理他项权登记并颁发2384号《房屋他项权证》。同日，儋州城市信用社将20万元汇入宜雅公司银行帐户。2013年2月27日，陈弘仪、李俊、李俏向原审法院提起行政诉讼，请求注销2384号《房屋他项权证》。经释明，陈弘仪、李俊、李俏将诉讼请求变更为撤销2384号《房屋他项权证》，对此，各方当事人没有异议。
另查明，李祝坚与陈弘仪于1983年1月12日登记结婚，婚后生育李俊、李俏，2007年2月16日李祝坚去世。李祝坚的父母先于李祝坚去世。《声明书》落款签章处在打印好的“李祝坚和李秀龙”姓名上按有两个指纹，《声明书（一）》在落款声明人处没有人签名只按有一个指纹。《声明书（二）》在落款声明人处盖有宜雅公司公章，在法定代表人、签约人处盖有李秀龙私章。《不可撤销全权委托销售书》在落款房产所有权人和房产共有权人处盖有宜雅公司公章和李秀龙私章。在本案诉讼过程中，陈弘仪、李俊、李俏于2013年5月10日向本院提起民事诉讼，请求确认《房屋抵押贷款合同》无效，同年6月28日申请撤回起诉，同日，本院裁定准予撤回起诉。
再查明，儋州市房产管理所现为儋州市住建局下属单位。宜雅公司系李秀龙与李木森于1994年6月2日开办，李秀龙是公司的法定代表人，2001年5月11日，由于逾期未办理年检被吊销营业执照。1997年12月10日，中国人民银行作出《关于海南省海口怡达城市信用合作社等28家城市信用合作社并入海南发展银行的决定》，决定于1997年12月16日撤销儋州城市信用社等28家城市信用合作社，将其并入海南发展银行。1998年5月27日，李秀龙在海南发展银行海口分行儋州市支行送达的《债务认可书》上签名认可。1998年6月23日，中国人民银行发出《关于成立关闭海南发展银行清算组的通知》，决定成立关闭海南发展银行清算组。
原审法院认为，儋州市住建局是儋州市范围�办理房产抵押登记的行政主管部门，儋州市房产管理所作为其下属单位，所实施的有关房地产抵押登记的行政行为，应由儋州市住建局承担行政法律责任。1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十九条规定，房地产抵押，抵押人和抵押权人应当签订书面抵押合同。《城市房屋产权产籍管理暂行办法》（1991年1月1日起实行）第十条规定，城市房屋产权的取得、转移、变更和他项权利的设定，均应当依照《城市房屋所有权登记暂行办法》的规定，向房屋所在地的市、县人民政府房地产行政主管部门申请登记经审查确认后，发给房屋产权证。《城市房屋所有权登记暂行办法》（1987年4月21日发布）第七条规定，申请房屋所有权登记，除需依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，并须按规定出示个人身份证件、法人资格证明、交验取得房屋所�权的证件。第八条规定，登记机关依照申请人的申请进行产权审查，凡房屋所有权清楚，没有争议，符合有关法律和政策，证件齐全，手续完备的，应发给房屋所有权证件。《海南省城镇房屋登记办法》（1989年10月30日实施）第九条规定，因债权债务关系而发生房屋典当、抵押的，双方当事人应在典当、抵押的契约、合同，生效之日起三十天内持申请书、本人身份证明，原《房屋所有权证》和债权债务的契约、合同，申请办理他项权利登记。根据上述法律、法规和规章的规定，当事人申请办理房屋他项权证，应当提供借款合同、房屋抵押合同、申请抵押的申请书、个人身份证明、法人资格证明、房屋所有权证等材料，经房屋行政主管部门审查后认为房屋所有权清楚，没有争议，证件齐全，手续完备方可办理。被告作为负责办理房产抵押登记的行政主管部门，在办理房产抵押登记过程中，对当事人的申请应当认真履行必要的审查义务，加以核对与识别。本案当事人申请办理房屋他项权证提供的材料中并没有抵押申请书、抵押人李祝坚的身份证明，并且所提供的材料《声明书》、《声明书（一）》、《声明书（二）》、《不可撤销全权委托销售书》、《房屋抵押贷款合同》中，作为房屋所有权人和抵押人的李祝坚没有亲笔签名，可见证件不齐全，手续不完备。虽然《声明书》落款签章处按在“李秀龙”姓名上的指纹，经询问李秀龙，李秀龙承认是其按的，但按在“李祝坚”姓名上的指纹，是否是李祝坚按的，因李祝坚已去世，原审法院无法确认，《声明书（一）》在落款声明人处按的指纹是谁的指纹，是否是李祝坚的，因李祝坚已去世，本院也无法确认。因此，现有证据不能证明《声明书》、《声明书（一）》上的指纹就是李�坚的指纹，儋州市住建局未尽谨慎审查义务就予以办理他项权登记，颁发2384号《房屋他项权证》，违反了上述法律、法规和规章的规定。故在李祝坚没有亲笔签名办理，也没有授权委托他人办理的情况下，儋州住建局及海发行清算组、李秀龙、宜雅公司关于颁发2384号《房屋他项权证》合法有效的辩解，理由不能成立。至于宜雅公司与儋州城市信用社签订的《房屋抵押贷款合同》是否有效，抵押权人是否及时行使抵押权，抵押权是否仍存在，不属行政诉讼审查范围，本案不作审查。综上，儋州市住建局于1995年2月25日颁发的2384号《房屋他项权证》程序不合法，陈弘仪、李俊、李俏请求予以撤销，依法应予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销儋州市住建局于1995年2月25日颁发的2384号《房屋他项权证》。案件受理费50元，由儋州市住建局负担。
儋州市住建局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销儋州市人民法院作出的（2013）儋行初字第17号行政判决，并驳回陈弘仪、李俊、李俏的诉讼请求。理由如下：1、1995年2月25日，李祝坚和宜雅公司及儋州城市信用社共同向上诉人提供1995年2月20日李祝坚和李秀龙盖手印的《声明书》、1995年2月25日《声明书（一）》、1995年2月25日宜雅公司盖公章的《声明书（二）》、1995年2月25日宜雅公司盖公章的《不可撤销全权委托销售书》、宜雅公司的《企业法人营业执照》、李祝坚享有全部份额产权的《房屋所有权证》、1995年2月25日儋州城市信用社与李祝坚、宜雅公司三方共同签订的《房屋抵押贷款合同》等资料，申请办理房屋抵押登记手续，上诉人审查后，依法予以办理《房屋他项权证》，该《房屋他项�证》合法有效；2、李祝坚持有的房证字第2384号《房屋所有权证》证明，李祝坚享有房屋全部份额所有权，是房屋唯一产权人。至于被上诉人陈弘仪认为她是李祝坚的妻子，应对房屋享有共同份额，那是另一法律关系，待需要其他法律程序另行确认。房管部门办理房屋抵押登记只审查房产证所确认的共有人的意见来办理手续，房产证未确认的共有人不属房管部门审查范围，被上诉人陈弘仪以她是李祝坚的妻子为由，主张房管部门办理《房屋他项权证》无效，理由不充分；3、本案涉及《房屋抵押贷款合同》债权方是否及时行使抵押权，抵押权是否仍存在，属另一法律关系，被上诉人可以通过其他诉讼途径确认其法律后果，但不能因为债权人未及时行使抵押权，就认为房管部门应撤销原办理的《房屋他项权证》，故被上诉人的主张缺乏法律依据；4、原审法院把否认李�坚指纹的举证义务推给上诉人不当。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
海发行清算组不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销儋州市人民法院作出的（2013）儋行初字第17号行政判决，并驳回陈弘仪、李俊、李俏的诉讼请求。理由如下：原审判决根据《城市房屋产权产籍管理暂行办法》、《城市房屋所有权登记暂行办法》、《海南省城镇房屋登记办法》的规定，认为儋州住建部门给上诉人颁发2384号《房屋他项权证》程序不合法是错误的。首先，《城市房屋产权产籍管理暂行办法》、《城市房屋所有权登记暂行办法》是行政规章，《海南省城镇房屋登记办法》是地方行政规章，根据《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”，第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”，因此法院适用法律错误。其次，原审法院仅以李祝坚未提交申请书及身份证复印件为由认为儋州市住建局为上诉人颁发的他项权证程序违法理由不充分。李祝坚已向住建部门提交《房屋抵押贷款合同》、《声明书》、《声明书（一）》《声明书（二）》、《不可撤销全权委托销售书》，没有必要再提供《借款申请书》，李祝坚也已提供了房产证原件，李祝坚于2007年才去世，这么长时间内对此从未产生异议，因此，可以说明抵押贷款是其真实意思表示。因此儋州市住建局虽未能提供身份证复印件但并不能据此就确认程序违法。再次，原审法院认为抵押人李祝坚未在《声明书》、《声明书（一）》、《声明书（二）》和《不可撤销全权委托销售书》等文书中未签名，仅按手印，且也不能确定是李祝坚按的，认为被告未尽到谨慎审查义务。原审法院将证明李祝坚按手印是否真实这一举证责任强加给儋州市住建局是没有道理的。事实上是被上诉人认为不是李祝坚的签名，因此应由被上诉人提供证据，无论是儋州市住建局还是上诉人，在李祝坚去世后都不可能提供证据证明。而被上诉人是李祝坚的妻子儿女，其完全可以通过提供李祝坚生前的指纹并申请鉴定来明确这一事实。因此举证责任应在被上诉人。此外，李祝坚在长达十几年时间内都未对此提出任何异议，可以说明抵押贷款是其真实意思表示。最后，被上诉人的起诉超过�诉讼时效。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”因此李祝坚如果认为儋州市住建局给上诉人颁发他项权证的行为侵犯了其权利，其应在2年内提起诉讼，而李祝坚直到其去世，在长达十几年时间内都未提起诉讼，明显已超过了诉讼时效。综上，原审判决没有法律依据。本案是海发行首例被起诉撤销他项权证的案件，严重侵犯了海发行的利益，因此特提起上诉，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人陈弘仪、李俊、李俏共同辩称：一、原审判决根据《城市房�产权产籍管理暂行办法》、《城市房屋所有权登记暂行办法》、《海南省城镇房屋登记办法》的规定，认为儋州市住建局颁发2384号《房屋他项权证》的程序不合法，该判决适用法律是正确的。二、儋州市住建局明显是在材料不全，程序违法的情况下给儋州城市信用社颁发他项权利证书，该具体行政行为应该被撤销。理由如下：1、进行他项权利登记须有债权人和债务人共同的申请书交由儋州市住建局进行审查，审查内容包括债权人和债务人是否存在真实的抵押关系、抵押人是不是抵押物的真实权利人、身份是否属实等，但根据原审查明的事实，在办理他项权登记时并没有抵押物权利人李祝坚提交的抵押登记申请书，也没有李祝坚的身份凭证，甚至没有见到李祝坚本人，儋州市住建局在没有经过基本的形式审查的情况下就颁发他项权利证书，明显违法。2、他项权登�后，权利人在长待18年的时间内，没有主张实现权利，没有限制被上诉人对标的房屋的占有使用，也没有任何人通知过李祝坚及其家人，被上诉人在2012年之前对此均不知情，被上诉人完全有理由相信，当时的登记就是一个虚假的登记，是一个恶意串通的登记，是政府机关和信用社个别工作人员联合起来所实施的一个在法律上站不住脚的行为，所以这么多年来才不主张权利。3、作为登记机关，审查材料签名是一个起码的形式审查义务，如果这一点没做到的话当然应该承担不利的法律后果，无论是《声明书》、《声明书（一）》、《声明书（二）》还是《不可撤销全权委托销售书》上面均没有李祝坚的签名，不能直接断定指纹是李祝坚所按，至于指纹的问题，由于儋州城市信用社作为权利人这么多年没有主张权利，相应的不利后果应该由其承担。三、被上诉人的起诉没有超过诉讼时效。如前所述，海发行清算组作为权利人，儋州市住建局作为登记机关，这么多年来一直都没有向李祝坚及被上诉人主张过权利，被上诉人不知道或者说根本不可能知道标的房屋被抵押的情况。直到2012年由于房屋需要翻新，被上诉人在查找证件才知道房屋已被抵押的事实，被上诉人在知道房屋被抵押后及时向法院提起诉讼，根本就不存在超过诉讼时效的问题。至于说李祝坚长达这么多年都没有诉讼的问题，可以反过来证明前述《声明书》、《声明书（一）》、《声明书（二）》和《不可撤销全权委托销售书》都不是李祝坚本人签名或按手印，因为李祝坚和被上诉人一样对标的房屋被抵押的情况一无所知，房屋产权证原件到底是被偷还是被骗出去，实际上都无法查明。综上，被上诉人坚持认为儋州市住建局颁发2384号《房屋他项权证》的行为违法，恳�二审法院维持原审判决。
原审第三人李秀龙、宜雅公司没有提交书面意见，其在庭审中称其所陈述的意见与两位上诉人的上诉意见一致。
各方当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见一致。
本院查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。另查明，儋州市住建局提供的作为2384号《房屋他项权证》登记颁证依据的《房屋抵押贷款合同》没有合同编号，该合同记载的借款方为李祝坚。而海发行清算组提供的《房屋抵押贷款合同》上载明的借款方为李祝坚（李秀龙），合同编号为“儋信房贷字95第003号”。
本院认为，本案被诉的2384号《房屋他项权证》是由儋州市房产管理所于1995年2月25日颁发，根据法不溯及既往的原则，对该被诉行政行为的合法性进行审查应当依照当时生效的相关法律�规的规定。依照1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第一款“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记”的规定，儋州市住建局作为儋州市范围内办理房产抵押登记的行政主管部门，其下属单位儋州市房产管理所实施的有关房地产抵押登记的行政行为，应由其承担法律责任。又依照1994年7月5日颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十九条“房地产抵押，抵押人和抵押权人应当签订书面抵押合同”和1989年10月30日公布实施的《海南省城镇房屋登记办法》第九条“因债权债务关系而发生房屋典当、抵押的，双方当事人应在典当、抵押的契约、合同，生效之日起三十天内持申请书、本人身份证明，原《房屋所有权证》和债权债务的契约、合同，申请办理他项权利登记”的规定，可见抵押合同是办理房�产抵押登记的重要依据，儋州市住建局在办理房产抵押登记过程中，应对该合同进行谨慎审查。本案中，从儋州市住建局所提供的证据材料来看，其提供的作为2384号《房屋他项权证》登记颁证依据的《房屋抵押贷款合同》记载的借款方为李祝坚，然而李祝坚本人却并未在该合同上签名捺印，而且从海发行清算组提供的证据材料来看，作为抵押登记申请人的儋州城市信用社持有的《房屋抵押贷款合同》与儋州市房产管理所持有的《房屋抵押贷款合同》所记载的借款人亦不相同，故儋州市房产管理所在办理房屋抵押登记过程中并没有尽到必要的谨慎审查义务。上诉人儋州市住建局和海发行清算组均辩称李祝坚当时已经通过《声明书》、《声明书（一）》、《声明书（二）》和《不可撤销全权委托销售书》授权李秀龙办理房屋抵押登记手续，然而从儋州市住建局所提供�上述《声明书》、《声明书（一）》、《声明书（二）》和《不可撤销全权委托销售书》来看，《声明书》中李祝坚的签名是事先打印好的，其本人并未签名，而李祝坚作为抵押房屋的所有权人亦没有在《声明书（一）》、《声明书（二）》和《不可撤销全权委托销售书》上签名捺印，故该委托手续存在明显瑕疵，儋州市房产管理所在办理房屋抵押登记过程中并未对此进行审查，也未提供证据材料证明已就该问题与李祝坚本人进行核实。另外，上诉人儋州市住建局和海发行清算组均主张被上诉人陈弘仪、李俊和李俏的起诉超过法定起诉期限，但其所提交的证据均不足以证明该主张，本院对该主张不予支持。综上，儋州市住建局颁发2384号《房屋他项权证》的行政行为认定事实的主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，�决结果并无不当。儋州市住建局和海发行清算组的上诉理由和请求均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人儋州市住房和城乡建设局和上诉人关闭海南发展银行清算组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 文魁兴
代理审判员 张德雄
二〇一四年八月二十日
书 记 员 刘 欢