贵州省凤冈县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0327行初42号
原告王良义，男，1930年3月16日出生，汉族，贵州省湄潭县人，现住湄潭县湄江镇。
原告王齐星，男，1968年8月15日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县湄江镇。
二原告委托代理人王齐江，男，1966年10月20日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县湄江镇。
二原告委托代理人王齐海，男，1966年9月23日出生，汉族，贵州省湄潭县人，住湄潭县湄江镇。
被告湄潭县黄家坝镇人民政府。
法定代表人代强，镇长。
委托代理人(出庭行政机关负责人)梁渊，副镇长。
委托代理人梁富强，贵州山一律师事务所律师。
原告王良义、王齐星诉被告湄潭县黄家坝镇人民政府不服行政决定纠纷一案。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王良义、王齐星及其委托代理人王齐江、王齐海，被告湄潭县黄家坝镇人民政府委托代理人(出庭行政机关负责人)梁渊及其委托代理人梁富强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告在湄潭县黄家坝镇牛场村拥有一处祖宅，因房破损，原告于2014年2月向被告申请拆房重建，2015年2月，经镇县两级准许，已向原告颁发《乡村建设规划许可证》后，且原告已缴纳建房费及建房保证金共计9300元。2016年3月11日，被告作出了黄府决（2016）3号《关于王良义、王齐星建房申请经审核不予报批的决定》，认为原告申请建房的土地属集体土地，申请人户籍地不属土地所在的集体经济组织、不具备集体经济组织成员的身份，不具备审核同意报批的条件，故决定对原告的建房申请不予报批。该决定在依法颁发规划许可并履行了同意建房的手续后再作出，并无视原告从解放初至今仍在管理使用该宅基地的事实，且与以前被告及湄潭县人民政府、人民法院生效裁判作出认可原告宅基地使用权益相矛盾，而且自2016年3月起，贵州省已取消农业户口与非农业户口的区别相矛盾，被告的行为已违反相关法律规定，请求人民法院依法撤销该决定。
为支持自己的主张，原告在举证期限内向本院提供了下列证据：
证据1、原告居住的房屋照片，证明原告王良义现居住的是危房，不适宜居住。经质证,被告认为该证据与本案无关。
证据2、建房申请书，用以证明被告同意建房的事实。经质证，被告对该证据不持异议，
证据3、黄党纪（2014）23号《中共黄家坝镇党委员会政联席会会议纪要》，用以证明被告同意原告拆房建房的事实。经质证，被告对该证据不持异议。
证据4、建设规划许可证申请表，用以证明原告已经依法取得规划许可证。经质证，被告认为该证只能证明原告取得了规划许可手续，而不能证明其取得了使用权。
证据5、黄府决字（2008）2号《关于牛场村上街组王良义和崔友谊宅基地争议纠纷的处理决定》，湄府行复（2008）3号《行政复议决定书》，用以证明被告确定宅基地属于原告所有。经质证，被告对证据不持异议。
证据6、（2013）湄民重字第4号民事判决书、（2013）遵义法民一终字第907号民事判决书、（2005）遵义法行再字第6号行政裁定书，用以证明宅基地使用权属于居民身份户籍不在牛场村的原告王良义所有。经质证，被告对证据不持异议。
证据7、黄府函（2016）6号《关于撤销牛场村王良义和王齐星<乡村建设规划许可证>的函》，用以证明建设规划许可证的合法性。经质证，被告对证据不持异议。
证据8、颁发建设许可证的附着材料，用以证明颁发建设规划许证的正确性。经质证，被告对证据不持异议。
证据9、建房保证金缴纳承诺及收据，用以证明原告已经缴纳修建房屋的相关费用。经质证，被告对证据不持异议
证据10、家谱，用以牛场宅基地属于原告世居。经质证，被告认为与本案无关。
证据11、牛场村委会证明，用以证明宅基地属于原告世居的房屋。被告对真实性不持异议，但认为现宅基地人没有房屋，故不存在原告所述的拆房建房行为。
证据12、黄府决（2016）3号《关于王良义、王齐星建房申请经审核不予报批的决定》，证明被告没有批准原告的建房申请。被告不持异议。
被告湄潭县黄家坝人民政府辩称，二原告申请建房的土地位于湄潭县黄家坝镇牛场村,系该村第九村民组所有的土地,二原告已于2005年8月及2014年6月办理了农转非登记,并将户籍转出了该村民组,不再属该集体经济组织的成员,又未经法定程序取得土地使用权,故被告决定不予报批的决定是正确的，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
为支持自己的主张，被告在举证期限内向本院提供了下列证据：
证据1、原告提供的建房申请表，用以证明原告系申请拆房建房。原告不持异议。
证据2、建房申请书，用以证明原告已经书面申请建房的事实。原告不持异议。
证据3、规划许可证申请表，用以证明申请建房的宅基地符合规划条件。原告不持异议。
证据4、建房保证金收据，用以证明原告已缴纳相关费用。原告不持异议。
证据5、二原告的户籍证明，用以证明二原告不属于牛场村集体经济组织成员。原告不持异议。
证据6、（2013）遵市法民一终字第907号民事判决书，证明原告申请建房的宅基地属原告所有。原告不持异议。
证据7、现场照片，证明该宅基地上没有其他建筑物。证明原告不属于本村村民，不符合申请建房的主体资格，该宅基地不属于遗产，不予报批的程序合法，适用法律正确。原告对照片的真实性不持异议，但认为照片未能完全反映真实情况，原告现在该宅基地上有住宅，只因破损不宜居住。
根据各方当事人的举证、质证，本院对各方证据的证明效力确认如下：对被告湄潭县黄家坝镇人民政府提交的证据，各方当事人对证据的真实性不持异议，能够客观反映被告作出行政行为的情况，故对其证明效力予以确认。对原告提交的第10号证据因与本案无关，本院不予确认，原告提供的其他证据各方当事人对证据的真实性不持异议，能够证明原告的基本情况和申请建房的事实、地点和经过，对证据的证明效力予以确认。关于双方当事人所述时间不一致的问题，原告诉称自己提出建房申请的时间系2014年2月5日，被告辩称系2015年2月，根据被告提供的湄潭县黄家坝人民政府黄府函[2014]第33号文件中显示，原告等人提出建房申请的时间系2014年7月6日，而原告未提供证明其于2014年2月申请建房的证据，故应认定其建房时间系2014年7月6日；根据建房申请书和《规划许可证》，足以认定原告于2015年2月取得了规划许可的同时又提出了建房申请。
根据各方当事人的陈述及相关证据，本院确认下列案件事实：
原告王良义与王齐星系父子关系。自解放以来，原告王良义及其家人湄潭县黄家坝镇牛场村(街上)居住多年，其住宅坐落于湄潭县黄家坝镇牛场村九组。后二原告分别办理了“农转非”登记，将户籍转出黄家坝镇牛场村九组。
2008年二原告因黄家坝牛场村九组的住宅空地同邻居崔友谊发生争执，向黄家坝人民政府提起行政确权，黄家坝人民政府作出确权决定,确认争执空地属原告所有，并为两家划清宅基地界限。后崔友谊不服，向湄潭县人民政府申请行政复议，湄潭县人民政府维持黄家坝镇人民政府的宅基地纠纷处理决定。
2014年7月6日,原告王良义以其在外租住房屋系危房,决定回原籍居住，而其牛场村木质住宅破损，与原告王齐星一同提出联合建房申请,申请在其原住宅宅基地上建房，经被告审核同意，2015年2月4日，湄潭县城乡规划局向二原告颁发《中华人民共和国乡村建设规划许可证》（乡字第564104201500003号），次日缴纳了配套费及建房保证金共计9300元。经牛场村委会同意建房后，原告向湄潭黄家坝镇国土所申请建房，黄家坝镇人民政府国土资源所于2015年2月9日,在原告建房申请书中载明“同意按规划修建”。2015年9月17日，原告填写了建房占地申请表，牛场村委会载明“拆房建房属实。2015年9月29日黄家坝镇国土所签署意见后报黄家坝人民政府审批，2016年3月11日,被告作出的黄府决（2016）3号《关于王良义、王齐星建房申请经审核不予报批的决定》，认为二原告户籍地均不在申请建房的村集体，且也为非农业居民，不符合申请条件，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第四十三条的规定，决定对二原告的申请不予报批。为此原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，本案的争执焦点为：被告不予报批的行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律否正确。
宅基地使用权系集体经济组织内部的成员权利，具有无偿性与福利性,非本集体经济组织的成员一般不能享有该项权利，对宅基地实施严格审批有利于保证土地的合理利用和保护集体经济组织成员的合法权利。本案中，二原告户籍均不在其要求建房的集体,确不具有该集体经济组织成员身份,一般不应具有无偿分配宅基地的权利，但根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理”的规定，故对退休干部回原籍居住的实行附条件审批的原则实行许可，但本案中并无证据证明二原告具有上述情形。
即使二原告不具备宅基地审批的情形，被告也应按照法定职权与法定程序依法进行，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。《中华人民共和国行政许可法》第三十五条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料”的规定，故宅基地审批权限为县级以上人民政府，乡镇人民政府应根据自己的审查情况确定审查意见，报县级人民政府决定，被告系乡镇人民政府，只有根据自己的审查提出意见，后报湄潭县人民政府决定，被告直接作出决定，于法无据，被告不予报批的决定，实质影响了被告实体权利，超越其行政职权。
根据《中华人民共得国行政许可法》第四十三条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”，第二十六条“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”、第四十二条“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人”，本案中原告在2014年7月向被告提出建房申请，于2015年2月取得规划许可后又向被告申请建房，被告本应在收到原告建房申请启动用地审批许可程序，而黄家坝镇国土所载明“同意按规划修建”后就中断其审批程序，直至当年9月才再次启动，直至2016年3月才作出决定，故被告自收到宅基地申请事项之日起至作出决定之日已超过法定期限，行政程序违法。
本案原告王良义系退休职工，其在外租房居住，无其他住房，要求回原籍居住，且其原住房因破损无法居住，原告要求在自家原住宅的宅基地拆建住宅，应酌情与其他宅基地申请加以区别处理。二原告在提交建房申请时已向被告提交了自己的户籍证明，户籍证明中已载明二原告不是申请建房处集体经济组织的成员，被告已经审核通过其规划许可，并缴纳相关的费用，而现撤销其土地使用许可，必然导致其规划许可的撤销或者无实质异议，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，本案中，虽然被告后审查认为从现有村料中不符合申请条件，但鉴于该不予许可（报批）决定可能导致前有的许可被撤销或失去实际意义。根据《中华人民共和国行政许可法》第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权”的规定，出于维护即定许可决定的效力或减少行政争议，应当在作出决定前充分保障申请人的陈述、申辩权利，应当告知其补救措施或不予作出决定的理由，充分听取原告的意见后再作出决定。故被告未能保证原告的陈述申辩权利，程序违法。
综上所述，被告的决定超越行政职权，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（四）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的”的规定，判决如下：
撤销湄潭县黄家坝人民政府作出的黄府决（2016）3号《关于王良义、王齐星建房申请经审核不予报批的决定》。
本案受理费50元，由被告湄潭县黄家坝镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向贵州省遵义市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审 判 长 陈文东
审 判 员 王小华
人民陪审员 陈世维
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 朱 艳