山东省滨州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2012）滨中行终字第10号
上诉人（原审原告）于翠花，女，1968年2月3日出生，汉族，居民。
委托代理人刘波，男，1965年10月10日出生，汉族，居民，系于翠花丈夫。
委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）德州金诺房地产开发有限公司邹平分公司。
负责人车世华，经理。
委托代理人王东，山东励志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邹平县人民政府。
法定代表人邹继刚，县长。
委托代理人姚庆，男，邹平县人民政府法制室干部。
被上诉人（原审被告）邹平县城乡建设局。
法定代表人刘峰，局长。
委托代理人贾玉学，男，邹平县城乡建设局房屋拆迁管理办公室主任。
委托代理人杜晓栋，邹平县城乡建设局法律顾问。
于翠花诉邹平县人民政府、邹平县城乡建设局，第三人德州金诺房地产开发有限公司邹平分公司（以下简称金诺公司）拆迁行政赔偿一案，无棣县人民法院已作出（2010）棣行初字第103号行政赔偿判决，原审原告于翠花及原审第三人金诺公司不服一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人于翠花的委托代理人刘波、陈旭峰，上诉人金诺公司的委托代理人王东，被上诉人邹平县人民政府的委托代理人姚庆，被上诉人邹平县城乡建设局的委托代理人贾玉学、杜晓栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定如下事实：原告于翠花系原邹平县染织厂职工，在邹平县黛溪西路27号原邹平县染织厂生活区的房屋居住，并取得了房产证和土地使用证，主房面积为28.68平方米，附房面积6.72平方米。第三人金诺公司因廉租房项目工程取得了房屋拆迁许可证，因原告与第三人未就安置补偿达成协议，邹平县城乡建设局作出行政裁决。在原告就该拆迁许可证和行政裁决提起诉讼过程中，邹平县城乡建设局向邹平县人民政府申请强制拆迁，邹平县人民政府同意并责成黛溪街道办事处对原告的房屋进行强制拆迁，2009年7月29日强行拆除了原告的房屋。2009年9月20日邹平县人民法院裁定确认原告的房屋不在拆迁许可证范围内。2010年5月10日，邹平县人民政府的强制拆迁行为被滨州市中级人民法院（2010）滨中行初字第10号行政判决确认违法。
原告被拆迁的院墙高度为2.2米，每平方米建造成本为67.73元。原告叙述自己在所拆迁的房屋院落内建有一个23.39平方米的小屋，但没有提供证据。2009年邹平县拆迁的临时安置费标准为450元／月，根据第三人的《拆迁计划和拆迁方案》，在2009年已经达成拆迁安置协议的原邹平县染织厂其他拆迁户的安置房面积为78平方米，其中超出48平方米的部分进行结算的成本价为1261元／平方米，储藏室价格为782.52元／平方米。第三人放在周转房内的原告物品有蓝色沙发3个（1大2小）、单人木板床1张、黄色衣柜1个、小木桌1张。
原审法院认为，邹平县人民政府强制拆迁原告房屋的行为已被滨州市中级人民法院（2010）滨中行初字第10号行政判决确认违法，对其造成原告的财产损失，被告应承担赔偿责任。原告要求将其被拆除房屋恢复原状的请求，因原告房屋已被全部拆除，属全物灭失，且拆除地段已建成居民小区，不具有恢复原状的可能性，不予支持。具体来讲：（一）对赔偿责任主体的确认。本案中实施强制拆迁行为的主体是邹平县人民政府，邹平县城乡建设局没有实施强制拆迁行为，而且邹平县人民政府实施的拆迁行为是在原告对邹平县城乡建设局颁发的拆迁许可证和行政裁决提起诉讼未果的情况下进行的，该拆迁后果的产生与邹平县城乡建设局颁发拆迁许可证和行政裁决之间没有直接因果关系，所以承担赔偿责任的主体是邹平县人民政府，邹平县城乡建设局不承担赔偿责任。但该拆迁行为的受益人是第三人，与拆迁结果存在利害关系，第三人的《拆迁计划和拆迁方案》是对所有拆迁户的承诺，第三人作为拆迁人应首先按照拆迁方案的要求对原告进行房屋安置或承担相应的补偿责任，在第三人的补偿责任不能实现时或者因为邹平县人民政府违法拆除造成原告其他损失的，由被告邹平县人民政府承担补充赔偿责任。
（二）安置房屋的标准和差价。参照《山东省城市房屋拆迁管理条例》第二十八条的规定，被拆迁人只有一套住宅房屋，且面积低于国家强制性标准规定的住宅设计最低套型面积的，拆迁人应当按照国家强制性标准规定的最低套型面积对被拆迁人进行货币补偿或者提供用于产权调换的安置房屋。原告的房屋拆迁面积按照房产证（主房＋附房面积）计算，不足国家最低保障房标准（住宅使用面积最低为34平方米），应补足到最低保障房标准进行安置；房屋登记面积超过最低保障房标准的，按照实际面积进行安置。因拆迁户房屋占用的土地为国有划拨土地，对原告进行房屋产权调换后，原告即对新安置的房屋拥有所有权和土地使用权，所以，对原告拆迁房屋的土地部分不存在赔偿问题。按照第三人制作的《拆迁计划和拆迁方案》，每拆迁户可享受48平方米的回迁房，补助4平方米面积的储藏室，回迁安置房超出48平方米面积的，按成本价结算。在对原邹平染织厂小区进行拆迁安置时的安置房面积为78平方米，第三人承诺的48平方米的安置面积高于国家规定的最低保障房面积，应按其承诺的48平方米安置，超过48平方米至78平方米的部分，由原告按成本价进行结算，并补助4平方米面积的储藏室。
（三）其他赔偿问题。1.对原告的自建无证房屋，因被告在拆迁前没有进行调查、认定和处理，应视为临时建筑给予赔偿。对原告的自建房面积，因违法拆迁导致原告举证不能，被告应承担举证倒置责任，被告无法提供证据反驳原告提供的情况的，只要原告提供的面积不违反居民生活居住的基本规律和常识，应按原告说明的面积处理。但原告房屋院墙长度只有6.5米长（南院墙3米、东院墙3.5米），其院子面积（不包括主房）应为10.5平方米，故其叙述的自建房面积23.39平方米不符合建造常识，不予认定。本着优先保护受害人利益的原则，其与鹿延荣、张翠香的院子大小一致，综合考虑酌定其自建房面积10平方米。因原、被告均不申请对自建房屋和院墙的重置成本价进行鉴定，且双方提出的价格差距不大，对原告自建房应参照被告提供的证据按580元／平方米进行赔偿，对院墙参照被告提供的建造成本价按67.73元／平方米进行赔偿。2.原告的搬迁补助费和临时安置补助费应按照2009年的标准进行补偿，即搬迁补助费500元、临时安置补助费450元／月。3.关于原告被拆迁房屋中的家电、家具、日用品等。由于邹平县人民政府的强制拆迁行为对原告房屋内的部分物品造成了毁损或灭失，应该承担赔偿责任。原告对要求返还的物品不能提供切实可靠的证据，但家具和日用品等是必需的生活用品，而仅从邹平县人民政府提供的清单看，不具备对这些物品进行鉴定评估的条件。综合本案情况，酌定被告邹平县人民政府除按照自己提供的清单返还物品外，再赔偿原告其他物品损失30000元。4.关于原告要求被告赔偿其20万元的经济损失。对其要求的邮寄费250元、交通费128元、打印复印费170元，原告提供了证据，予以支持。原告要求的律师费不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，不予支持。原告缴纳的案件受理费在其所诉案件中均已判决由败诉方承担，不属于本案赔偿范围。因已经支持赔偿原告临时安置补助费，对其租赁费不予重复赔偿。其他部分，原告没有提供证据和法律依据，不予支持。
综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三、三十五条之规定，一审判决：（一）第三人德州金诺房地产开发有限公司邹平分公司对原告在原拆迁地附近或相同地段所建商品楼房中安置一套不低于78平方米的住房（三楼以下），48平方米的部分为安置面积，超过48平方米至78平方米的部分，由原告按成本价1261元／平方米予以购买，超过78平方米的部分按执行时的市场价购买。配套储藏室超过4平方米的部分按成本价782.52元／平方米购买。安置房屋的面积以执行时实际丈量的面积为准。如原告选择货币补偿，第三人应按上述安置条件楼房的市场价进行货币补偿。在第三人不能对原告安置时，由被告邹平县人民政府负责进行安置。第三人不能进行货币补偿时，由邹平县人民政府按上述安置条件楼房的市场价进行赔偿；（二）第三人德州金诺房地产开发有限公司邹平分公司补偿原告搬迁补助费500元；按每月450元补偿原告自房屋被拆之日（2009年7月29日）起至安置之日止的临时安置补助费。在第三人不能补偿原告时，由被告邹平县人民政府进行赔偿；（三）被告邹平县人民政府赔偿原告自建无证房屋损失（10×580元／平方米）5800元；赔偿原告院墙损失（6.5×2.2×67.73元／平方米）968.54元；（四）被告邹平县人民政府交付原告蓝色沙发3个（1大2小）、单人木板床1张、黄色衣柜1个、小木桌1张；并赔偿原告其他物品损失30000元；（五）被告邹平县人民政府赔偿原告因拆迁造成的邮寄费250元、交通费128元、打印复印费170元，共计548元的损失；（六）被告邹平县城乡建设局不承担赔偿责任；（七）驳回原告的其他诉讼请求。
原审原告于翠花不服一审判决上诉称，（一）一审判决承担赔偿责任的主体错误。本案中被上诉人邹平县城乡建设局作出的行政许可、行政裁决是被上诉人邹平县人民政府作出行政强制的原因行为，两被上诉人的行为属于共同行使行政职权侵犯了上诉人的合法财产权益，应承担连带赔偿责任。（二）一审法院认定事实错误。1.上诉人的国有土地使用权一直未经合法收回，被上诉人也未提供本案涉案土地已被他人合法使用的相关证据。第三人的整个工程，廉租房部分不及总建筑面积的六分之一，且未能提供其开发的建设工程取得合法审批的证据，属违法建设行为，依法应予以拆除，上诉人要求恢复房屋原状于法有据。2.被上诉人在实施强制拆迁过程中没有委托公证机关对搬出的物品进行清点登记和证据保全，严重违反法定程序。上诉人提供了财产损失清单，清单中所列的多是生活用品，属合理范围，且证据灭失的责任在被上诉人，被上诉人未能提供相反的证据予以推翻，应当认定上诉人的证据有效。被上诉人应当按照上诉人清单所列物品进行返还，不能返还的按照市场价值予以赔偿。请求撤销（2010）棣行初字第103号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
原审第三人金诺公司不服一审判决上诉称，（一）一审判决上诉人承担行政赔偿责任属于确认赔偿主体错误。行政赔偿是因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引起，赔偿义务机关是行政机关或者法律、法规授权的组织。邹平县人民法院和滨州市中级人民法院的行政判决，均确认作出和实施违法的行政机关是邹平县人民政府和邹平县城乡建设局，上诉人是房地产开发商，并不是行政机关，依据相关法律规定，承担该行政赔偿责任的主体应当是邹平县人民政府和邹平县城乡建设局，并不是上诉人。对于翠花所居住的生活区进行拆迁，是为了建设邹平县发展和改革局批准的廉租房项目，是公益事业建设，并非商业开发建设。廉租房的受益人是低收入者和困难家庭，一审法院认定上诉人是拆迁工程的受益人并判决上诉人承担行政赔偿责任属于认定事实错误，且无法律依据。（二）一审判决每月支付450元临时安置补助费无事实依据。拆迁人已经提供了周转房，是被拆迁人故意不到周转房内居住，依据《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条的规定，不应支付临时安置补助费。请求撤销（2010）棣行初字第103号行政赔偿判决，改判上诉人金诺公司不承担赔偿责任或发回一审法院重新审理。
被上诉人邹平县人民政府答辩称，（一）一审判决中对该项目属于廉租房项目工程的认定事实清楚、准确。（二）一审判决中“因房屋已被全部拆除，属全物灭失，且拆迁房屋地段已建成居民小区，已不具有恢复原状的可能性”的事实认定清楚，符合更广大群众利益和公共利益要求。（三）一审判决对被拆迁房屋内物品赔偿问题的认定清楚，被上诉人同意按照一审判决履行自身赔偿责任。请求维持一审行政判决。
被上诉人邹平县城乡建设局答辩称，（一）一审判决认定赔偿责任主体正确。一审法院判决首先由金诺公司依照其承诺的《拆迁计划和拆迁方案》承担补偿安置责任，在金诺公司无能力履行补偿安置责任的情况下，再由行政机关承担补充赔偿责任，既能够充分弥补被拆迁人（即本案上诉人）的损失，也符合国家不能因第三人的行为承担赔偿责任的国家赔偿的一般法理。本案的强制拆迁决定，是由邹平县人民政府作出并责成黛溪办事处实施的，答辩人并没有实施涉案的强制拆迁行为；本案也不属于两个行政机关共同行使行政职权造成损害的情形，答辩人在本案中不应承担行政赔偿责任。（二）一审判决确定的赔偿项目及赔偿方式得当。上诉人的房屋早已拆除完毕，并已建成廉租房小区；作为拆迁人，金诺公司已对绝大多数被拆迁人进行了补偿安置，上诉人要求恢复被拆迁房屋原状的诉讼请求，不应得到支持。一审法院认定的赔偿项目及赔偿方式，实事求是，合法合理，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据随卷移送至本院，二审均未提交新证据，二审认定的事实与一审一致。
本院认为，关于本案赔偿的责任主体。在《城市房屋拆迁管理条例》确立的拆迁模式下，拆迁人向被拆迁人进行货币补偿或提供安置用房，是实施强制拆迁的前提条件，也是拆迁人必须履行的法定义务，该补偿安置义务不能因行政机关的强制拆迁行为而免除。在行政机关的国家赔偿责任和拆迁人的民事补偿责任竞合的情况下，首先由拆迁人承担补偿安置责任，在拆迁人无能力履行补偿安置责任时，再由行政机关承担补充赔偿责任，既能够充分弥补被拆迁人的损失，也符合国家不能因第三人的行为承担赔偿责任的国家赔偿的一般法理。当然，拆迁人的补偿安置责任仅仅是针对被拆迁房屋的价值，如果行政机关的强制拆迁行为造成被拆迁人其他损失的，则由行政机关承担行政赔偿责任。一审法院首先判决由金诺公司作为拆迁人履行提供安置房或货币补偿的义务，邹平县人民政府承担补充赔偿责任；对因强制拆迁造成的原告自建无证房屋和院墙损失、其他物品损失由邹平县人民政府承担赔偿责任，在赔偿责任主体的确定上符合各负其责、损益相抵的国家赔偿法理。至于邹平县城乡建设局，其并没有实施涉案的强制拆除行为，本案也不属于两个行政机关共同行使行政职权造成损害的情形，不应承担行政赔偿责任。
关于具体的赔偿项目和方式。上诉人于翠花称金诺公司承建的建设工程未取得合法审批，属违法建筑，应予拆除并恢复其房屋的原状，但依据本案行政赔偿和前期拆迁行政强制案件中的证据，并不能认定金诺公司开发的建设工程审批手续违法，且上诉人的房屋已拆除完毕，已建成居民小区，对原邹平县染织厂的大多数被拆迁人已进行了补偿安置，上诉人于翠花要求恢复被拆房屋原状的赔偿请求，不符合更多数居民的利益，不应得到支持。邹平县人民政府在实施强制拆迁时，虽然进行了公证，但公证机关没有对被拆迁房屋内的物品制作财产清单，导致在具体的物品损失数额上双方各执一词，一审法院在综合本案案情的基础上，判决邹平县人民政府除按照自己制作的清单返还物品外，再赔偿于翠花其他物品损失30000元，充分考虑了强制拆迁案件中双方的举证责任、举证能力和合理原则，并无不当，且邹平县人民政府对这一赔偿数额也予以认可。对于邮寄费、律师费、交通费、打印复印费和租赁费等的判决，亦符合《中华人民共和国国家赔偿法》所确立的法定赔偿和赔偿直接损失的规定，应当予以维持。
综上，两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 景 春
代理审判员 庞 辉
代理审判员 王 杰
二〇一二年七月三日
书 记 员 吕庆艳存在