湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第203号
上诉人（原审原告）：胡炳德。
委托代理人：张华。
被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。
法定代表人：胡衡华，该市市长。
委托代理人：龙跃林。
委托代理人：陈清觉。
原审第三人：长沙市开福区青竹湖镇太阳山社区居民委员会。
诉讼代表人：蔡志德。
上诉人胡炳德因与被上诉人长沙市人民政府土地行政批准一案，不服湖南省长沙市中级人民法院2014年7月31日作出的（2014）长中行重初字第00028号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡炳德及其委托代理人张华，被上诉人长沙市人民政府的委托代理人龙跃林、陈清觉，原审第三人长沙市开福区青竹湖镇太阳山社区居民委员会的诉讼代表人蔡志德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
长沙市中级人民法院审理查明：2003年4月2日，长沙市开福区计划统计物价局开计统物字（2003）17号《关于太阳山村民规划建设用地立项的批复》，同意太阳山村关于申请村民规划建设用地立项的报告，该建设用地项目四至范围涉及到胡炳德承包经营的田地。2003年12月13日，长沙市开福区捞刀河镇太阳山村民委员会（现长沙市开福区青竹湖镇太阳山社区居民委员会，以下简称太阳山居委会）向胡炳德支付征田安置费39368元。2004年6月2日，胡炳德领取太阳山村小区安置费3800元、青苗补偿款220元。2005年5月18日，长沙市国土资源局为太阳山村核定了“两安”建设用地指标。2005年7月8日，长沙市规划管理局为太阳山村安置用地项目核发了《建设用地规划许可证》。2005年8月26日，长沙市人民政府作出长政国土用字（2005）第115号《建设用地批准单》。2011年6月18日，胡炳德与太阳山居委会就胡炳德位于“两安”用地范围内的菜地等土地青苗费的补偿达成协议，共计补偿8800元，并约定从2012年起到征收日为止，每年到社区领取800元／亩的青苗费。胡炳德对长沙市人民政府作出的《建设用地批准单》不服，向湖南省人民政府提出行政复议，请求撤销该《建设用地批准单》。湖南省人民政府于2013年5月31日作出复议决定（湘府复决字（2013）4号），维持了长沙市人民政府作出的《建设用地批准单》。胡炳德仍不服，向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。
长沙市中级人民法院审理认为：根据长沙市人民政府提供的长沙市开福区捞刀河镇土地利用总体规划图和“两安”用地项目指标核定表，本案所涉安置用地位于规划建设用地范围内，符合土地利用总体规划，且未超出国土部门核定的生活用地指标。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款的规定，长沙市人民政府作为该镇土地利用总体规划的原批准机关，作出被诉具体行政行为，具有事实根据和法律依据。因被诉具体行政行为系根据涉案农村土地发包方的申请而作出的，不是直接对胡炳德的承包权进行处分，不直接涉及胡炳德的重大利益，故长沙市人民政府在作出被诉具体行政行为时未告知胡炳德，进而未听取胡炳德的陈述和申辩，未组织听证，并不违反法定程序。胡炳德认为被诉具体行政行为程序违法的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，村民建设住宅可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地，故胡炳德认为长沙市人民政府批准使用集体土地进行建设错误的理由不成立。根据《建设用地批准单》，长沙市人民政府对建设项目用地所涉农用地进行了转用审批，胡炳德认为长沙市人民政府未经农用地转用审批直接批准在农用地上建房，与事实不符。同时，胡炳德承包经营的土地并未征收为国有土地，太阳山居委会对“两安”用地占用的胡炳德承包经营的土地已经依法进行了补偿。胡炳德诉称合法权益受到侵害，没有事实和法律依据。综上，被诉具体行政行为具有事实根据和法律依据，程序合法。胡炳德的起诉理由不能成立，不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回胡炳德的诉讼请求。本案诉讼费50元，由胡炳德负担。
胡炳德不服，向本院提出上诉称：一、一审判决认定事实不清。涉案土地根本不属于建设用地，而属基本农田。“国土部门核定的生活用地指标”不是证明涉案项目用地符合土地利用总体规划的证据，不能证明长沙市人民政府作出建设用地批准单符合土地利用总体规划。《建设用地批准单》虽然是针对上诉人所在集体经济组织（发包方）作出的，但上诉人作为承包方，在法律地位上与该组织是平等的，是利害关系人。被上诉人长沙市人民政府作出被诉具体行政行为，应遵守法定程序，履行告知义务。上诉人不是认为长沙市人民政府未经农用地转用审批直接批准在农用地上建房，而是认为被上诉人没有权利进行农用地转为建设用地的审批。被上诉人批准太阳山居委会占用上诉人的承包地的行为，不是行使国家征地权力，因此不存在太阳山居委会依法对上诉人进行补偿之说。二、一审审判程序违法，没有在实体上和形式上对《建设用地批准单》进行双重审查，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定。根据法律规定，《建设用地批准单》只能是针对国有建设用地作出，不能针对集体土地作出。一审判决理解和适用法律、法规错误。请求：撤销一审判决，撤销长沙市人民政府2005年8月26日作出的《建设用地批准单》。
被上诉人长沙市人民政府答辩称：答辩人提交的证据证明太阳山村现在区划范围内的土地规划用途均为“规划城镇工矿用地”（即建设用地）。本案“两安”用地没有占用基本农田，符合土地利用总体规划，没有超过长沙市国土资源局核定的指标。答辩人批准使用“两安”用地没有超越法定权限。“两安”用地不改变土地所有权性质，不是将集体土地征收为国有土地，所以对被答辩人的补偿安置不是土地行政机关的职责，而是属于太阳山村集体经济组织的义务。本案具体行政行为是根据土地所有权人太阳山居委会的申请作出的，不是直接对被答辩人的承包权进行处分，不直接涉及胡炳德的重大利益。所以本案没有告知胡炳德的陈述权和申辩权，没有组织听证并不违法。我国土地管理法对集体土地的批准文件没有规定具体的格式，因此《建设用地批准单》并不违法。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人太阳山居委会未做书面答辩。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查可以作为认定本案事实的依据。
一审判决经审理查明的案件事实本院予以确认。
本院认为：根据《长沙市征地补偿安置条例》第三十六条第三款、《长沙市征地补偿安置条例实施办法》第七条的规定，被征地的农村集体经济组织可以采取留用土地的方式进行安置。采取留用土地安置的，由被征地的农村集体经济组织按批准的建设用地指标和规划要求留出生产、生活用地，利用所留土地和征地补偿费用统一安置农民的生产和生活。对于留用的土地，被征地的农村集体经济组织应依法办理有关用地、报建手续。采取留用土地安置的，村民生活安置留地指标按每人55平方米（包括生活小区的道路、房屋间距及其它配套设施用地）核算到被征地的农村集体经济组织；村民生产安置留地指标按被征地总面积6%-10%的比例核算到被征地的农村集体经济组织；原乡（镇）、村建设用地数量继续保留不变）。本案中，经湖南省人民政府批准，从2002年起，省、市一些重点工程和招商项目相继征用了太阳山居委会的集体土地，采取留用土地安置。为了安置被征地农民的生产生活，太阳山居委会向政府相关部门申请生产和生活用地。长沙市开福区计划统计物价局2003年4月2日作出了开计统物字（2003）17号《关于太阳山村民规划建设用地立项的批复》、长沙市国土资源局2005年5月18日为太阳山村核定了“两安”建设用地指标、长沙市规划管理局2005年7月8日为太阳山村安置用地项目核发了《建设用地规划许可证》，长沙市人民政府据此于2005年8月26日作出《建设用地批准单》，符合上述法规、规章及《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十五条第一款第（三）项“在村庄、集镇（不含县级人民政府所在地的城镇）土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，为实施该规划，按照土地利用年度计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，报设区的市、自治州人民政府批准”的规定，有事实根据和法律依据。
在集镇（不含县级人民政府所在地的城镇）的土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，为实施该规划，按照土地利用年度计划将农用地一次或者分批次转为建设用地的，设区市的人民政府采取何种程序和形式进行批准，现行土地管理法没有明确具体的规定，长沙市人民政府采取《建设用地批准单》的形式，并无不当。
《长沙市征地补偿安置条例》第三十六条第三款明确规定，采取留用土地安置的，由被征地的农村集体经济组织按批准的建设用地指标和规划要求留出生产、生活用地，利用所留土地和征地补偿费用统一安置农民的生产和生活……。原审第三人太阳山居委会根据上述规定对因生产、生活用地占用胡炳德的承包地已进行了补偿。上诉人胡炳德如果认为补偿安置不到位，系另一法律关系，不属于本案审理范围。
综上所述，胡炳德的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由胡炳德负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一四年十一月二十一日
书 记 员 刘柯岑