广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终112号
上诉人（原审原告）：钟细丁，男，汉族，1951年2月10日出生，住广东省韶关市浈江区。
委托代理人：钟学如，男，汉族，1972年9月16日出生，身份证住址广东省韶关市浈江区。
被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路***号。
法定代表人：骆蔚峰，市长。
原审第三人：韶关市城乡规划局。住所地：广东省韶关市武江区芙蓉新城芙蓉园*栋。
法定代表人：许险峰，局长。
委托代理人：周志明，该局干部。
委托代理人：赵军，广东天行健律师事务所律师。
上诉人钟细丁因与被上诉人韶关市人民政府、原审第三人韶关市城乡规划局行政批复及行政赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告提供的《韶关市农村土地承包经营权证》登记的发包方：曲江县犁市镇石下村委会钟屋村民小组；承包方钟细丁；承包土地总面积5.4亩；承包经营权30年，即由1998年1月1日至2027年12月31日；发证日期1997年12月21日。
2005年3月7日，广东省人民政府作出《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，内容有：“各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门，各直属机构：为深入贯彻《关于加快山区发展的决定》粤发[2002]13号），鼓励珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级，推动我省经济加快发展，率先发展，协调发展，现就山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移提出如下意见：一、深刻认识联手推进产业转移的重要意见。改革开放以来，我省经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但由于各种原因，外商到山区及东西两翼投资动力不足，山区及东西两翼特有优势得不到充分发挥，经济发展滞后；而珠江三角洲地区由于多年的快速发展，土地资源、环境承载力与经济发展的矛盾越来越突出，招商引资优势逐步弱化，经济发展后劲乏力逐步显现。另一方面，我国加入世贸组织后，全国形成了全方位对内对外开放局面，外商纷纷调整投资战略，我省招商引资面临严峻挑战。因此，山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移，是贯彻党的十六大、十六届三中全会、四中全会和省九次党代会、省委九届五次、六次全会精神，树立和落实科学发展观，促进区域协调发展，建设和谐广东，继续当好排头兵的重要举措，是推动我省经济结构调整，促进产业优化升级的客观要求；是推进全省土地资源共享，实现珠江三角洲资金、管理、信息、品牌与山区及东西两翼土地、自然资源等方面优势互补的有效途径。各地各有关部门要从全局和战略的高度，深刻认识山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的重要意义，与时俱进，更新观念，创新思路，创新体制，积极探索，加快推进这项工作。二、联手推进产业转移的形式和基本原则。山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的形式，是转移双方按照合作开发协议，由山区或东西两翼地区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业园区、高新技术产业开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中(下同)，整体或部分划出一定面积的土地，设立产业转移园区(以下简称园区)珠江三角洲地区负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行利益分成。园区建设应遵循以下基本原则：（一）市场导向原则。坚持以市场为导向，以山区及东西两翼和珠江三角洲地区自愿合作为前提，运用市场经济的原则、方法和手段，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用和企业的市场主体作用。（二）优势互补原则。充分发挥山区及东西两翼地区土地、水电和劳动力等方面资源，以及珠江三角洲地区政府信誉、城市品牌、招商引资、发展工业经验及经营管理等方面优势，实现山区及东西两翼和珠江三角洲地区优势互补、共同发展的目标。（三）集约化发展原则。园区应相对集中布局，位置主要选择在山区及东西两翼地区基础设放较好、交通便利、发展潜力较大的地区。要合理选择产业类型，有针对性地进行招商引资，注重发展配套经济，努力发展成为珠江三角洲地区原材料和初级产品的重要供应基地。（四）利益共享原则。在严格执行国家有关财税政策的前提下，兼顾山区及东翼和珠江三角洲地区合作双方的利益，对园区产生的税收和规费地方分成部分，由合作双方按商定比例分成，实现山区及东西两翼和珠江三角洲地区的“双赢”。（五）可持续发展原则。在园区的规划开发建设过程中，要按照产业发展和城镇建设规划以及环境保护规划，认真做好环境影响评价工作，鼓励实行集中供能和污染集中控制，加强环境保护。防止将高污染、高耗能产业不加甄别地转移到园区，大力推广节能降耗技术，确保山区及东西两翼经济、社会和环境的可持续发展。三、产业转移园区的开发和管理。(一)园区的开发。由山区及东西两翼地区提供园区用地，并负责园区外部道路、供水、供电线路和排水、排污管道等基础设施建设，以及土地开发手续的办理等事项。珠江三角洲地区通过自筹或引进民间资本和外资等多种形式，负责提供园区的开发建设资金，园区规划和“三通一平”，园区内部道路、供水、供电、排水、排污线路和管道等配套设施建设，以及园区的招商引资等事项。具体方案由合作双方协商确定。(二)园区的管理。1、建立“联手建设产业转移园区联席会议”制度。由山区及东西两翼和珠江三角洲地区合作双方建立以市政府主要领导为召集人、有关部门参与的联席会议制度。定期召开联席会议，研究制定促进产业转移园区建设发展的政策措施，营造有利于产业转移的政务环境；及时协商解决园区开发建设和管理工作中的各种问题。园区开发的统筹规划、开发建设、管理和招商引资等工作的具体运作模式由合作双方协商确定。2、园区企业及社会公共事务管理。园区的企业及其社会公共事务，按属地管理原则纳入园区所在地政府管理。具体管理办法由合作双方协商确定。3、园区企业税收缴纳办法。在园区落户、投产的具有独立法人资格的企业所产生的流转税、所得税、按属地征收原则，在园区所在地主管税务机关缴纳；非独立法人机构的流转税在园区所在地主管税务机关缴纳，所得税按国家现行规定缴纳。园区内所有独立和非独立核算企业的城建税费、教育费附加和文化事业建设费，均在园区所在地主管税务机关缴纳。4、园区财政利益分配办法。园区产业转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分实行利益分成，具体分成比例由合作双方协商确定，并通过合作双方财政结算。合作双方利益分成办法报省财政厅备案。企业城建税、教育费附加和文化事业建设费，全部留归园区所在地财政。四、扶持产业转移园区建设。(一)给予用地政策支持。在省审批权限范围内，对产业转移园区建设涉及农用地转为建设用地的，给予用地指标倾斜照顾；超出省审批权限的，由省国土资源厅向国土资源部申报，争取国家支持。园区开发新增建设土地有偿使用费，以及土地征用涉及的征地管理费、耕地占用税、耕地开垦费等有关税费，均由珠江三角洲地区参与园区开发建设的投资者负担。其中，新增建设用地有偿使用费应按规定及时足额缴入国库并由国库按规定比例就地分成划缴。园区开发建设涉及的耕地补充任务，由园区所在地政府负责组织实施。(二)给予园区外部基础设施建设资金支持。经省认定的园区，其外部基础设施建设有困难的，省财政对园区所在地市政府给予一定的资金支持，具体办法由省财政厅会同省经贸委制定。(三)确保园区电力供应。多方筹集资金，进一步加快山区及东西两翼电源、电网建设与改造。在园区规划建设中，要根据电网建设需要，预留变电站站址和线路走廊。对通往园区的电源、电网建设与改造项目，省有关部门、广电集团公司要优先安排。在用电高峰季节的电力分配上，要根据园区的实际情况相应增加用电指标，确保园区企业用电。(四)加强园区企业用工培训。进一步加强山区及东西两翼劳动技术教育，加大对山区及东西两翼劳动力技能教育和岗前实用技能培训的扶持力度。扶持山区及东西两翼市有关技工学校，高、中等职业技术院校，根据园区企业需要，大力调整专业结构和课程设置，扩大招生规模。通过教育扶贫或委托培养、培训等方式，由省属和珠江三角洲地区有关技工学校，高、中等职业技术院校每年为山区及东西两翼培养一批紧缺专业的技能人才。具体由省教育厅、劳动保障厅按各自职能会同有关部门制定实施。(五)加大对产业转移的政策支持。珠江三角洲企业整体或部分转移到园区，符合国家现行税收政策规定的，报经税务机关核准，可享受技术改造国产设备投资抵免企业所得税的优惠政策，省有关部门负责安排的挖潜改造资金、技术创新专项资金、中小企业发展专项资金，以及工程技术研究开发中心专项资金等，要向转移企业倾斜。对在转移过程中实现技术升级的项目，要优先安排贷款贴息，金融部门要采取多种方式为产业转移提供融资便利。五、加强组织领导。省政府建立由分管副省长为召集人，省发展改革委、经贸委、教育厅、科技厅、公安厅、财政厅、劳动保障厅、国土资源厅、交通厅、信息产业厅、外经贸厅、国税局、地税局、环保局、统计局、物价局、工商局、质监局、法制办、编办、金融办、海关广东分署、广东检验检疫局和省广电集团公司等有关部门、单位领导参与的“省推进珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移联席会议”制度，负责指导和协调产业转移过程中出现的重大问题。日常工作由省经贸委负责。合作双方政府各有关部门，要在各自职能范围内，研究制定促进产业转移园区建设发展的政策措施，营造有利于产业转移的政务环境。对落户园区企业的注册登记、投资、建设、生产经营、技术改造和技术创新等事项的审核、核准或备案，要依法简化手续，公开办事制度和收费标准，改善服务，提高办事效率。省直各有关部门应根据各自职责和实际情况，制定相应的实施细则，形成合力，狠抓落实。省经贸委负责本试行意见落实情况的督促检查，并根据试行情况及时提出修订完善的意见。”
2008年，中共广东省委、广东省人民政府作出《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（粤发[2008]4号）三、推进产业转移的政策措施：（一）加强产业转移规划指导，由省经贸委牵头会同省发展改革委等有关部门制定全省产业转移的区域布局总体规划和指导意见，引导和推动产业有序转移和集中发展。
2008年11月，韶关市城乡规划局作出《关于批准“东莞（韶关）产业转移工业园总体规划和近期建设区控制性详细规划”的请示》，2008年12月8日，韶关市人民政府作出“韶府复[2008]177号”《关于同意东莞（韶关）产业转移工业园规划的批复》，该批复同意批准《东莞（韶关）产业转移工业园总体规划》和《东莞（韶关）产业转移工业园近期建设区控制性详细规划》。钟细丁不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》；二、判决被告韶关市人民政府赔偿原告钟细丁经济损失合计人民币55695200元。恢复土地原状，返回土地；三、诉讼费由韶关市人民政府承担。
经原审法院核实，原告的部分自留山、自留地已包括在东莞（韶关）产业转移工业园规划范围内。
另查明：2015年12月23日，原告向原审法院递交一份《规范性文件合法性审查意见书》，请求确认粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》违法。主要理由：2005年5月6日，广东省人民政府作出粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，其内容：“二、联手推进产业转移的形式和基本原则。山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的形式，是转移双方按照合作开发协议，由山区或东西两翼地区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业区、高新技术开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中(下同)，整体或部分划出一定面积的土地，设立产业转移工业园区(以下简称园区)，由珠江三角洲地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行效益分成。”违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十条、《国务院关于严格改革土地管理决定》国发[2004]28号（六）、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》国办发[2003]70号等的规定。
在本案诉讼之前，钟细丁认为韶关市浈江区人民政府征地预公告和征地行为违法，已向原审法院提起行政诉讼，该案正在审理中。
原审法院认为：原告诉讼请求：一、撤销韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》；二、判决被告韶关市人民政府赔偿原告钟细丁经济损失合计人民币55695200元。恢复土地原状，返回土地；三、诉讼费由韶关市人民政府承担。
一、从韶关市人民政府作出的韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》的内容来讲只是对韶关市城乡规划局作出的《关于批准“东莞（韶关）产业转移工业园总体规划和近期建设区控制性详细规划”的请示》作出的批复，是属于上下级内部的请示批复文件，对外是不公开、不发生法律效力的批复，而且东莞(韶关)产业转移工业园是广东省政府批准设立的项目，《东莞（韶关）产业转移工业园总体规划和近期建设区控制性详细规划》是否可行，被告和第三人的答辩还要上报广东省人民政府批准。因此，韶关市人民政府作出的韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》，对原告村集体的土地也好、对原告的承包地、自留地，以及相关权利尚未造成直接的影响，不会直接造成侵害。如果原告的承包地、自留地在东莞（韶关）产业转移工业园总体规划和近期建设区控制性详细规划范围内，还要根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”等规定依法进行征收并依法作出补偿。同时，钟细丁已就涉案土地问题，已另行提起诉讼，该案正在审理。因此，韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》，不能证明直接侵犯了原告的合法权益。原告请求确认无效及要求赔偿损失没有事实依据。
二、东莞（韶关）产业转移工业园是经广东省政府依法批准设立的项目。广东省人民政府作出的《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，是为深入贯彻《关于加快山区发展的决定》（粤发[2002]13号），鼓励珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级，推动我省经济加快发展，率先发展，协调发展而提出的意见，是否可行，根据试行情况还可以及时提出修订完善的意见。上述意见（试行）并没有违反相关法律、法规的规定。因此，原告请求确认粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》违法，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告钟细丁的诉讼请求。
上诉人钟细丁不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定涉案批复不发生法律效力错误，原审忽视上诉人依申请公开获取涉案批复政府信息的事实，且作为生效判决认定事实的依据，依照法律规定，涉案批复已发生法律效力。二、原审判决认定涉案批复对上诉人的权利义务不造成实际影响错误，涉案批复的内容明确批准实施莞韶产业园规划，该规划将上诉人的承包地、自留地和宅基地划为莞韶产业园建设，上诉人的权利义务已发生变化，已实际影响了上诉人的权利义务。综上，原审判决认定事实与适用法律错误，请求二审法院依法撤销涉案批复，判决被上诉人韶关市人民政府赔偿上诉人人民币55695200元，恢复土地原状，并返还土地。
被上诉人韶关市人民政府二审期间未提交书面答辩意见。
原审第三人韶关市城乡规划局二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，韶关市人民政府作出的涉案批复合法有据，并无不当，更不存在损害上诉人合法权益的问题。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为行政批复及行政赔偿纠纷。二审争议的焦点为：钟细丁起诉撤销韶关市人民政府作出的韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》是否属于行政诉讼受案范围，钟细丁的行政赔偿请求应否得到支持。
本案中，上诉人钟细丁对韶关市人民政府作出的韶府复[2008]177号《关于同意东莞(韶关)产业转移工业园规划的批复》提起诉讼，因该批复是被上诉人韶关市人民政府针对韶关市城乡规划局的请示作出的批复，属上下级机关内部的批复行为，并未对外设定相对人的权利义务，批复内容未直接涉及上诉人，也没有对上诉人设定权利义务，即涉案批复并未对上诉人钟细丁的权利义务产生实际影响。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人钟细丁对韶关市人民政府作出的涉案批复提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，上诉人钟细丁请求判决韶关市人民政府赔偿上诉人经济损失合计人民币55695200元。恢复土地原状，返回土地。因上诉人钟细丁的赔偿请求得到支持必须以韶关市人民政府作出涉案批复的行为被确认为违法，且上诉人的损失与韶关市人民政府的违法侵害事实之间存在因果关系为前提，由于上诉人钟细丁对韶关市人民政府作出的涉案批复提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，对于上诉人钟细丁的赔偿请求亦应驳回其起诉。原审判决驳回上诉人钟细丁的诉讼请求不妥，本院依法应予以纠正。上诉人钟细丁的上诉理由因理据不足，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初23号行政判决；
二、驳回钟细丁的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年八月四日
书记员 王秋喆