广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1691号
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村碧泉经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：邹伯添，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村上邹经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：邹志辉，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村钟屋经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：钟东明，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村中邹经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：邹文权，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村下邹经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：邹承志，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村农昌经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：钟新东，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村洪元经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：钟崇光，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村新屋经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：黄顺兴，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村刘屋经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：黄金如，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村黄屋经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：黄伯松，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村光明经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：黄达生，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村赵屋经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：黄伯方，主任。
上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街岗丰村大埔经济合作社。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：李新富，主任。
上述上诉人共同的委托代理人：陈靖祥、李自强，均系广东深明德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府。住所地：广东省广州市增城区荔城街惠民路*号。
法定代表人：陈勇，区长。
委托代理人：刘远新，该府工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区国土资源和规划局。住所地：广东省广州市增城区荔城街光明西路***号。
法定代表人：黄沃波，局长。
委托代理人：吴宇珊，该局工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
原审第三人：广州市增城区永宁街岗丰村民委员会。住所地：广东省广州市增城区永宁街岗丰村。
负责人：邹少渊。
上诉人广州市增城区永宁街岗丰村碧泉、上邹、钟屋、中邹、下邹、农昌、洪元、新屋、刘屋、黄屋、光明、赵屋、大埔经济合作社（下称碧泉等十三个经济社）因与被上诉人广州市增城区人民政府（下称增城区政府）、广州市增城区国土资源和规划局（下称增城区国土局）、原审第三人广州市增城区永宁街岗丰村民委员会（下称岗丰村委会）土地征收行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初613号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年10月，碧泉等十三个经济社不服增城区政府、增城区国土局涉案土地征收行为向广州市中级人民法院提起行政诉讼，广州市中级人民法院于2015年2月12日作出（2014）穗中法行初字第302号行政裁定，裁定驳回碧泉等十三个经济社的起诉。碧泉等十三个经济社不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。
广东省高级人民法院于2015年11月4日作出（2015）粤高法行终字第280号行政裁定，驳回上诉。该裁定查明以下事实：“碧泉等十三个经济社于2014年10月向原审法院提起诉讼称：2001年7月25日，原增城市国土局（现为增城市国土资源和房屋管理局）与原增城市永和镇（现为增城市永宁街道办）岗丰村碧泉、上邹、钟屋、中邹、下邹、农昌、洪元、新屋、刘屋、黄屋、光明、赵屋、大埔、李屋等十四个经济合作社分别签订了《征用土地协议书》，一次性征用岗丰村下属经济合作社及村委4000多亩土地。2001年后增城市国土资源和房屋管理局将上述4000多亩土地交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于房地产开发。1992年8月原增城市永和经济发展总公司与岗丰村委会签订了征地协议，预征岗丰村委会下辖的农昌、洪元、刘屋、新屋、黄屋、赵屋经济合作社土地约1180亩。但由于没有经有批准权的人民政府批准，该土地的使用权和所有权未变更。该土地一直由上述六个经济合作社耕种管理。2001年7月后增城市人民政府和增城市国土资源和房屋管理局将该1180亩土地连同上述4000多亩土地一次性交给增城市碧桂园物业发展有限公司开发和占用。2014年7月28日碧泉等十三个经济社向增城市国土资源和房屋管理局申请政府信息公开，请求公开碧泉等十三个经济社被征用的4000余亩土地报经国务院批准的文件。2014年8月20日增城市国土资源和房屋管理局作出增国房复［2014］793号答复书，该答复书明确指出：‘经查，上述4000亩土地签订《征用土地协议书》后，实际实施用地报批面积为813.8亩，该813.8亩在增城市2003年第四批次报批地块范围。’至此，碧泉等十三个经济社得知2001年被征用的约4000亩土地只有813.8亩办理了报批手续，其他土地均被增城市人民政府与增城市国土资源和房屋管理局在没有获得上级人民政府批准的情况下交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于开发房地产。依据粤国土资（建）字第［2004］66号文件及穗国土地批字［2004］9号文件上述813.8亩土地中还包含碧泉等十三个经济社应有的81.38亩集体建设用地。本为碧泉等十三个经济社所有的81.38亩建设用地也被增城市人民政府与增城市国土资源和房屋管理局交给增城市碧桂园物业发展有限公司用于房地产开发。故请求：1、确认增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局征用碧泉等十三个经济社4978.886亩土地和占用碧泉等十三个经济社1180亩土地的行为违法，并撤销上述违法行为；2、判决增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局返还其违法征用、占用碧泉等十三个经济社的土地约4165.086亩；3、判决增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局返还占用碧泉等十三个经济社的集体建设用地81.38亩；4、本案诉讼费由增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局承担。”该裁定认定（第9页第2段）：“本案所涉土地已经碧泉等十三个经济社及其所在村委会于2001年7月前签订了征地协议，碧泉等十三个经济社等还在起诉状中称此后增城市人民政府与增城市国土资源和房屋管理局就将涉案土地一次性交给增城市碧桂园物业发展有限公司开发和占用。因此，碧泉等十三个经济社在签订征地协议时至迟到土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地被征收。碧泉等十三个经济社迟至2014年10月才向原审法院提起诉讼，起诉增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局的征地行为，超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款‘行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。’规定的期限，原审法院驳回其起诉，结果正确，应予维持。增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局主张碧泉等十三个经济社起诉超期，理由成立，本院予以采纳。”
碧泉等十三个经济社不服广东省高级人民法院作出的上述裁定，向最高人民法院申请再审。2016年3月29日，最高人民法院作出（2016）最高法行申264号行政裁定，驳回碧泉等十三个经济社的再审申请。
2017年8月，碧泉等十三个经济社向原审法院提起本案诉讼，请求：一、确认增城区政府、增城区国土局2001年征用碧泉等十三个经济社土地的行政行为无效；二、判决增城区政府、增城区国土局返还碧泉等十三个经济社农村集体建设用地（留用地）981.409亩×15％＝147.21135亩；三、判决增城区政府、增城区国土局支付碧泉等十三个经济社征地补偿款981.409亩×400000元＝3925636000元；四、判决增城区政府、增城区国土局支付碧泉等十三个经济社土地租金147.21135亩×20000元×16年＝47107632元；五、判决增城区政府、增城区国土局承担本案全部诉讼费等费用。
原审法院认为，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……（六）重复起诉的；……”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，碧泉等十三个经济社对增城区政府、增城区国土局涉案土地征收行为不服，已于2014年10月向广州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认征用行为违法并撤销，案经一、二审及再审，均被裁定驳回。现碧泉等十三个经济社又基于同一事实、针对同一征地行为要求确认增城区政府、增城区国土局涉案土地征用行为无效，虽然在诉讼请求上表述略有不同，但实质上仍是针对涉案土地征收行为，构成重复起诉。此外，对于请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期限内提起。本案所涉土地已经碧泉等十三个经济社及其所在村委会于2002年前签订了征地协议，且涉案大部分土地已建成商品房出售，碧泉等十三个经济社在签订征地协议时至迟到土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地被征收。碧泉等十三个经济社迟至2017年8月才向原审法院提起诉讼，远远超出法律规定的起诉期限。依据前述司法解释的规定，对碧泉等十三个经济社的起诉应予以驳回。综上所述，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定：驳回碧泉等十三个经济社的起诉。
上诉人碧泉等十三个经济社不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、碧泉等十三个经济社提起本案诉讼并不构成重复起诉。本案案由与（2014）穗中法行初字第302号案件不同，该另案案由是土地行政管理侵权，而本案案由是土地征收行政赔偿。且本案诉讼请求是确认征收土地行政行为无效及给予赔偿，另案诉讼请求则是确认征收土地行为违法及返还被征用土地。二、碧泉等十三个经济社提起本案诉讼并未超过起诉期限。对于重大且明显违法的行政行为，法院应当确认该行政行为无效，行政行为无效是指行政行为自始不发生法律效力，并不受起诉期限的限制，本案即属于此类案件。碧泉等十三个经济社提交了《土地征收差额补偿协议》及《土地征收差额补偿款分配表》，证明增城区政府、增城区国土局2001年及2002年征用其土地的行政行为仍在进行中。综上，原审法院认定事实错误，裁定驳回碧泉等十三个经济社的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，继续对本案进行实体审理。
被上诉人增城区政府于二审时书面答辩称：一、碧泉等十三个经济社不具有本案原告主体资格。二、碧泉等十三个经济社的起诉属重复起诉。三、碧泉等十三个经济社的起诉已超过法定起诉期限。四、涉案土地已分批进行征收，征收行为合法有效。五、涉案土地征地补偿款已全额支付，留用地安置已落实，碧泉等十三个经济社关于留用地返还及支付征地补偿款和租金的要求没有事实和法律依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，裁定驳回碧泉等十三个经济社的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人增城区国土局于二审时提交的书面答辩意见与增城区政府一致。
原审第三人岗丰村委会于二审时未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案二审的焦点问题是碧泉等十三个经济社提起本案诉讼是否构成重复起诉。本案事实表明，碧泉等十三个经济社因不服增城区政府、增城区国土局作出的涉案土地征收行为，曾于2014年10月向广州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认增城区政府、增城区国土局的征地行为违法并予以撤销，以及向碧泉等十三个经济社返还土地等。该案经广州市中级人民法院一审、本院二审和最高人民法院再审审查，均裁定驳回碧泉等十三个经济社的起诉。现碧泉等十三个经济社提起本案诉讼，请求确认增城区政府、增城区国土局征收土地行为无效，以及要求增城区政府、增城区国土局向其返还农村集体建设用地和支付征地补偿款、土地租金等，实质上仍是请求法院对同一土地征收行政行为的合法性进行全面审查，属于针对同一诉讼标的提起的行政诉讼，已构成重复起诉。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”的规定，原审法院裁定驳回碧泉等十三个经济社的起诉理据充分，本院予以维持。碧泉等十三个经济社上诉提出本案被诉行为系无效行政行为，不受起诉期限限制，本案并不构成重复起诉等理由，请求撤销原审裁定，继续对本案进行实体审理，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年三月二十七日
书记员 肖 威