内蒙古自治区多伦县人民法院行 政 判 决 书（2017）内2523行初4号公益诉讼人：内蒙古自治区多伦县人民检察院，住所地：多伦县诺尔镇北二环路。被告多伦县国土资源局，住所地：多伦县诺尔镇会盟大街。法定代表人任进彪，该局局长。委托代理人郭峰飞，该局副局长。公益诉讼人内蒙古自治区多伦县人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告多伦县国土资源局不履行土地监管行政职责，于2017年5月12�向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，于2017年5月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员任艳霞、王荣、许冉出席法庭，被告多伦县国土资源局局长任进彪及委托代理人郭峰飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人诉称，公益诉讼人在履行职责中发现：2009年，李国刚、魏自海、刘汉宝三人与多伦县蔡木山乡白城子六组村民签订土地承包合同，后未经审批，私自在承包土地上进行挖砂、卖砂行为；2010年4月25日，李国刚等三人将18.5亩砂场卖给李广文，李广文以李国刚名义与白城子六组村民签订土地承包合同，共计承包土地78.94亩，李广文、李国刚、魏自海继续在此承包地上挖砂并出售。2010年5月4日，多伦县国土资源局向魏自海下发《责令停止土地（矿产）�法行为通知书》，责令其立即停止违法开采行为；2011年6月3日，向李国刚下发《责令停止违法行为通知书》，并罚款一万元,但该罚款至今未予追缴。多伦县国土资源局虽然对李广文等人非法挖砂、卖砂行为两次下发《责令停止违法行为通知书》，但并未使李广文等人非法挖砂、卖砂行为得到有效监管，致使非法挖砂、卖砂行为一直处于持续状态。2015年8月经多伦县人民检察院反渎职侵权局进行现场勘查后确认，非法挖砂面积达81.64亩。2017年1月22日，本院向多伦县国土资源局发出检察建议督促其依法履行职责。2017年2月23日，多伦县国土资源局对检察建议进行书面回复，内容为”2017年2月22日向违法行为人李广文、李国刚、魏自海下达《责令限期治理通知书》，要求违法行为人在6个月内对破坏的土地进行恢复治理，并不得再进行私挖卖砂等违法行为。本局监察人�采取当面送达方式送达。当事人李广文、李国刚拒绝签收，魏自海本人联系不上。”公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第六十六条、第六十七条、第七十四条及《内蒙古自治区实施办法》第五条第二款的规定：多伦县国土资源局作为本县的土地行政主管部门，负责辖区内的土地管理和监督工作，其对李广文等人在耕地上挖砂、卖砂行为怠于履行法定职责，致使挖砂面积持续扩大，被破坏的土地植被至今未予治理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，为督促多伦县国土资源局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而保护我县生态环境，维护国家和社会公共利益。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请依法裁判。请求判令：1.确认多伦县国土资源局对李广文等人非法挖砂、卖砂行为未依法履行土地监管职责的行为违法；2.判令被告多伦县国土资源局依法对李广文等人破坏土地的违法行为继续履行土地监管职责。公益诉讼人向本院提供的证据共四组，分别是：第一组证据证明多伦县国土资源局系依法设立的政府机构及职务任免的相关材料，证实：多伦县国土资源局对本行政区域内的土地具有具体的监督管理工作职责，法定代表人系任进彪1、中共多伦县委员会关于《多伦县党政机构改革方案的通知》的通知【多党发（2002）23号文件】2、多伦县国土资源局统一社会信用代码证书复印件一份3、中共多伦县委组织部《关于逯若强等同志任免职的通知》多党组干字【2013】3号文件及锡林郭勒盟国土资源局党组《关于任进彪等3名同志职务任免的通知》锡国土党组发【2013】4号文件复印件各一份第二组证据（共分为三部分）证明多伦县人民检察院向多伦县国土资源局发出检察建议之前，多伦县国土资源局未依法完全履行职责的相关资料第一部分：多伦县国土资源局《责令停止违法行为通知书》、询问笔录及送达回证证实：多伦县国土资源局在2010年就已经发现李广文等人的非法挖砂、卖砂行为，责令魏自海停止违法开采行为。2011年接县长处理热线后到现场调查核实，对李国刚下发《责令停止违法行为通知书》，并对李国刚处以一万元罚款。1、多伦县国土资源局2010年5月4日《责令停止土地（矿产）违�行为通知书》--证实：2010年向魏自海下发《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，责令其停止采挖砂料的违法行为。2、多伦县国土资源局于2011年6月3日《责令停止违法行为通知书》、询问笔录（李国刚）及送达回证--证实：2011年6月3日向李国刚下发《责令停止违法行为通知书》，责令其停止采砂卖砂的违法行为，并罚款一万元，2011年6月21日李国刚向其打了欠条的事实。3、县长热线受理单第110238号及多伦县国土资源局关于对第110238号县长热线受理的答复意见--证实：2011年6月2日县长热线接到群众反映李广文在蔡木山乡白城子村六组无证经营砂料场三年的情况，并于同日转国土局核查答复的事实。多伦县国土资源局对此事进行了实地调查核实。第二部分：多伦县农牧业局等证明5份及多伦县国土资源局�说明4份、刑事判决书1份证实：2009年至2015年魏自海、李国刚、李广文等人未向相关部门办理过审批手续，李国刚、李广文的行为已构成非法占用农用地罪1、证明5份（1）2015年10月20日多伦县水产养殖办公室证明证实：李国刚自办鱼塘未在多伦县水利局水产养殖办办理相关审批手续；（2）2015年10月20日多伦县农牧业局证明证实：未办理过李国刚提出鱼塘建设的相关资料；（3）2015年8月27日蔡木山乡白城子村委会证明证实：李国刚于2009年开始在六组集体草牧场上挖沙，后在所挖鱼塘养鱼至今，村委会没有相关资料；（4）2015年8月25日多伦县草原监督管理局证明证实：刘菲菲在河流流域内建鱼塘、采砂未在该局办理过征占用地审批程序，蔡木山乡人民政府也未在该局�案；（5）2015年8月18日蔡木山乡经营管理站证明。证实：2010年4月李国刚与白城子村委会签订的土地租赁协议，由李清海代表村委会签字，亩数为45亩，此协议未在该站备案，也未通过该站向县经营管理站备案，李国刚与村民签订的土地租赁合同也未在该站备案，也未通过该站向县经营管理站备案。2、说明4份。（1）2015年10月9日多伦县国土资源局证明证实：李国刚、李广文、魏自海沙场和多伦县达园水产品养殖专业合作社从2009年至今从未到国土资源局用地股办理过任何用地手续；（2）2015年10月9日多伦县国土资源局证明证实：李广文、魏自海、李国刚沙场从2009年至今从未在国土资源局办理过采矿许可证；（3）2015年9月24日蔡木山乡人民政府证明证实：其没有李广文、李国�、刘菲菲砂料场有关租地办厂批复、砂石料厂土地性质等资料，李广文等人没有向乡里报备相关档案资料；（4）2015年8月18日蔡木山乡人民政府证明证实：2009年至今魏自海、李国刚、李广文等人挖塘、采砂、建鱼塘未向乡水利站申报，也未通过乡水利站向多伦县水利站（原水务局）申报批准。3、正蓝旗人民法院刑事判决书一份证实：多伦县国土资源局工作人员存在怠于履行职责的行为，同时证实李国刚、李广文的行为已构成非法占用农用地罪第三部分：相关人员询问笔录1、张东升讯问笔录及询问笔录各一份证实：多伦县国土资源局执法监察股的主要职责；国土局于2011年对李广文私自卖砂行为处罚1万元，由李广文代李国刚办理签字手续；李国刚等人挖砂卖砂属于改变土地用途；2011年白城子�组挖砂现场挖了片地，露出水面，目测有十多亩地；李广文未缴纳一万元罚款。2、许春根讯问笔录及询问笔录各一份证实：国土资源局土地监察大队的主要职责包括开展国土资源法律法规宣传、开展动态巡查工作等；2010年受领导指派向李广宇下发《责令停止违法行为通知书》且汇报给白宇、张东升的事实；2011年6月经调查向周局长汇报现场挖了大坑的事实；《责令停止违法行为通知书》、询问笔录、法律文书送达回证均由李广文代签的李国刚的名字；白城子村六组挖砂现场有片水面，岸边堆着砂子，村民说此地不是耕地，许春根也没有调查过土地性质；2012年国土局开会说以后建鱼塘属地管理，不归土地监察大队管理。3、李广文讯问笔录证实：2010年李广文以十万元的价钱向魏自海、李国刚等人购买蔡木山白城子村六组砂�场的事实；2010年秋天和2011年春天李广文承包白城子村80亩土地，李国刚签订合同，李广文出资金的事实；李广文承包土地用于建鱼塘，但没有蔡木山乡、县农牧局、水利局、国土局的审批手续；李广文2010年至2015年五年间持续在挖砂卖砂的事实；2010年至2015年多伦县国土资源局三次到白城子六组挖砂现场执法，2011年多伦县国土资源局作出的《责令停止违法行为通知书》、询问笔录、法律文书送达回证中”李国刚”字样是李广文代签、罚款至今未缴纳的事实。同时证实刘菲菲系李广文妻子，担任多伦县达园水产品养殖合作社董事长及经理职务。4、李国刚讯问笔录2份证实：李国刚与魏自海、刘汉宝将蔡木山白城子六组十九亩砂料场卖给李广文的事实；李国刚代替李广文和白城子村村民签订承包土地合同的事实；李广文承包土地建鱼塘养鱼的事实；多伦县达园水产专业合作社不是李国刚所有的事实；多伦县国土资源局2011年作出的《责令停止违法行为通知书》、询问笔录、法律文书送达回证中”李国刚”字样不是本人签字的事实。5、李清海讯问笔录证实：李广文、李国刚等人在白城子村六组承包土地建砂料场的事实；李广文在砂料场建鱼塘的事实。6、郭峰飞询问笔录证实：2015年检察院初查阶段，我和检察院的同志去过现场做勘查，当时李广文等人已经停止采砂行为,现在是鱼塘,2015年之前通过国家二调数据库显示此地是旱地。2017年2月22日我局向违法行为人李广文、李国刚、魏自海下达《责令限期治理通知书》（多国土限治字【2017】001号），要求违法行为人在6个月内对破坏的土地进行恢复治理，并不得在进行私挖卖砂等违法行为。我局监察人员采取当面送达方式送达。当事人李广文、李国刚拒绝签收，魏自海本人联系不上。7、周海英询问笔录证实：2010年至2013年3月份我分管监察工作及矿管工作，监察工作包括执法监察股和监察大队。大约2011年县长热线有人举报李广文等人在蔡木山乡白城子六组非法采砂，我们作为主管部门安排我局监察大队和蔡木山乡国土所进行处理，经过调查之后责令李广文停止采砂违法行为，视违法程度进行处罚，我记得对李广文进行了一万元罚款的处理，罚款交没交我记不清楚了。当时我们处理这件事走的是简易程序，应该没做过现场勘查和测量，土地性质也没有确认过。李广文等人采砂行为具体持续到什么时候我不清楚，2013年3月份我就调走了。大约2012年李广文申请过办采砂场，走县矿委会审批程序，我调走之前采砂手续没有办下来，为什么没批下来我�清楚。8、王桂琴询问笔录证实：2013年4月至2015年6月我分管矿管、地质、监察工作。我分管后在2013年7月份开会把这个工作列入巡查范围，但每次下乡巡查都没有抓到现场挖砂卖砂行为。同时要求监察大队、蔡木山乡国土所对非法挖砂卖砂进行日常巡查，防止有人采砂卖砂。对李广文等人非法采砂卖砂行为，在我分管后就是列入巡查范围内，要求监察大队和国土所进行日常巡查，发现情况及时汇报，没有采取其他措施。且我分管期间李广文没有申请办理过采砂手续。第三组证据证明检察机关发出检察建议及送达的相关证据材料证实：多伦县人民检察院已经履行诉前程序，向多伦县国土局发出检察建议，督促其依法履行职责1、多伦县人民检察院检察建议书一份及送达回证。2、多伦县林业局对检察建议书的回复函及签收人马系该局工作人员的说明。3、多伦县国土资源局的回复。第四组证据证明李广文挖砂地点的现状的相关材料证实：李广文挖砂面积及土地被破坏情况1、多伦县人民检察院勘验检查笔录。--证实：刘菲菲、李国刚挖砂养鱼及生产、生活区占草原面积的勘验过程。2、多伦县国土资源局勘验说明。--证实：多伦县国土资源局委托多伦县大地测绘科技有限公司对刘菲菲非法挖池塘采砂现场进行了勘验。3、现场照片及现场航拍图4、内蒙古自治区草原勘查规划院《关于多伦县刘菲菲鱼塘采砂区占用草原和旱地现场勘测的评估报告》被告多伦县国土资源局向本院提供的证据共三组，分别是：第一组是在2010年5月4日和2011年6月3日�达的《责令停止违法行为通知书》；第二组是在2017年2月22日下达的《责令限期治理通知书》；第三组是村民的证明。证实我局一直在履职。经庭前证据交换和庭审质证，双方对所出示证据均未提出否定的质证意见，对证据证明的事实均无异议。本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认证。经审理查明，2009年，李国刚、魏自海、刘汉宝三人与多伦县蔡木山乡白城子六组村民签订土地承包合同，后未经审批，私自在承包土地上进行挖砂、卖砂；2010年4月25日李国刚等三人将18.5亩砂场卖给李广文，李广文以李国刚名义与白城子六组村民签订土地承包合同，共计承包土地78.94亩，李广文、李国刚、魏自�继续在此承包地上挖砂并出售。2010年5月4日，被告多伦县国土资源局向魏自海下发《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，责令其立即停止违法开采行为；2011年6月3日，向李国刚下发《责令停止违法行为通知书》，并罚款一万元。2015年8月经多伦县人民检察院反渎职侵权局进行现场勘查后确认，非法挖砂面积达81.64亩。2017年1月22日，多伦县人民检察院向被告多伦县国土资源局发出检察建议督促其依法履行职责。2017年2月23日，被告多伦县国土资源局对检察建议进行书面回复，内容为”2017年2月22日向违法行为人李广文、李国刚、魏自海下达《责令限期治理通知书》，要求违法行为人在6个月内对破坏的土地进行恢复治理，并不得再进行私挖卖砂等违法行为”。以上事实有书证；视听资料；证人证言；当事人陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔�等证据在卷佐证。本院认为公益诉讼人提起的本案诉讼，符合诉讼等相关法律法规的要求，本院予以确认；根据《中华人民共和国土地管理法》第三十二条第二款规定的”禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。第六十六条：”县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。第六十七条”县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管�法律、法规的行为”。第七十四条”违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期整改或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《内蒙古自治区实施办法》第五条第二款”盟、设区的市、旗县级土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”为此，明确了土地行政管理部门针对土地监管应履行的行政职责，本案被告作为负有土地管理职责的行政机关，应当依法对辖区内违反土地法律法规非法挖沙、卖沙的行为及时履行监督管理职责。通过本案认证的证据可以证实，在被告监管辖区内非法挖沙、卖沙违法行为没有依法严格履行监管职责，导致限期没有及时监管。被告虽辩称已履行了部分职责，但并不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，为此，对被告未履行法定职责的行为违法予以确认；对于公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告实施了一定的行政行为，但并未履职到位，按照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，被告应继续监管被非法挖沙、卖沙破坏土地的违法行为继续履行土地监管职责，经庭审可以证实，被告在诉讼期间履行了部分土地监管职责。为此，虽然在一定的程度上制止了破坏土地的违法行为，,但土地的表层土壤结构发生改变，应根据实际情况，制定出有效的土地监管方案，继续对破坏土地的违法行为继续履行土地监管职责。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼人主张要求依法确认被告作出行政处罚决定后，未依法履行职责的行为违法及被告依法继续履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十二条、第七十四条第二款（二）项及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：一、确认被告多伦县国土资源局对未依法履行土地监管职责的行为违法；二、责令被告多伦县国土资源局依法继续履行土地监管职责。如不服本判决，公益诉讼人内蒙古自治区多伦县人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院提出抗诉，被告多伦县国土资源局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院。审�长高新元审 判 员  李 强人民陪审员  郭晶晶二〇一七年六月二十三日书 记 员  毕秀君