广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂市行终字第47号
上诉人（一审第三人）临桂县两江镇高妙村委会罗山村。
诉讼代表人周任发，村长。
委托代理人谢长贵，男，1953年10月7日生，汉族，住临桂县。
上诉人（一审第三人）临桂县两江镇车梁村委会田东村。
诉讼代表人潘三弟，村长。
委托代理人龙拥军，广西嘉宸律师事务所律师。
委托代理人文金发，广西嘉宸律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）临桂县两江镇高妙村委会阳谷岭村。
诉讼代表人谢平，村长。
委托代理人谢志云，男，1944年2月12日生，汉族，住临桂县。
委托代理人陈ＸＸ，广西金桂律师事务所律师。
一审被告临桂县人民政府。
法定代表人何新明，县长。
委托代理人蒋建林，临桂县调处办干部。
委托代理人蒙羚，临桂县法制办干部。
一审第三人临桂县两江镇高塘村委会大庙门村。
诉讼代表人李学锋，村长。
委托代理人廖元桂，男，1974年4月18日生，汉族，住临桂县。
委托代理人周启华，临桂县法律事务中心法律工作者。
上诉人临桂县两江镇高妙村委会罗山村、临桂县两江镇车梁村委会田东村不服广西壮族自治区临桂县人民法院2014年12月10日作出的（2014）临行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人临桂县两江镇高妙村委会罗山村的诉讼代表人周任发及其委托代理人谢长贵，上诉人临桂县两江镇车梁村委会田东村的诉讼代表人潘三弟及其委托代理人龙拥军、文金发，被上诉人临桂县两江镇高妙村委会阳谷岭村的诉讼代表人谢平及其委托代理人谢志云、陈ＸＸ，一审被告临桂县人民政府的委托代理人蒋建林、蒙羚，一审第三人临桂县两江镇高塘村委会大庙门村的诉讼代表人李学锋及其委托代理人廖元桂、周启华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原渡头乡（2005年并入两江镇）高塘村委会大庙门村（又称大妙门村）与两江镇车梁村委会田东村、高妙村委会阳谷岭村（又称为洋古岭村、洋谷岭村）、罗山村为狮子岭（田东村称吃水岭）、黄岭（阳谷岭村称大丰岭）、下盘冲岭、下冲岭、长岭、破窑岭（阳谷岭村称头簪岭）、大盘岭、石贡岭发生土地权属争执。上述岭场的四至范围是：南以落塘岭为界；北以猪田冲和大盘岭、石贡岭的北边沿为界；西至大庙门村水田；东至两江飞机场修好的导航台路东边沿和罗山水库，总面积约350亩。
发生争执后，被告县政府对该土地权属纠纷进行调处。在调处过程中，第三人大庙门村提交了其持有的临桂县政府颁发的1982年第337号《山界林权证》【注：在临政处字（2001）2号《决定》中错写成1985年第773号】；1974年5月7日，县革委会调处办制作的《协议书》（即“74协议”）以及部分村民持有的1985年县政府颁发的《土地承包证》和“89”踩界形成的《土地权属界线核定书》。第三人罗山村也提交了“74协议”给被告县政府，以主张争执岭场的土地权属。
2001年3月8日，临桂县政府对上述岭场权属纠纷作出了临政处字（2001）2号《行政处理决定书》，在该决定书中查明：四村争执的这片岭场座落在两江飞机场的北端，是高塘村委会、车梁村委会、高妙村委会的交界地。争执岭基本上连成一片岭场。岭场的西面是大妙门村水田。岭场各村以牧牛为主，以大妙门村、阳谷岭村为多，除此并无其它管理行为。一九七四年，大妙门村、阳谷岭、罗山村因长岭、破窑岭砍树发生争执，县调处办曾召集双方调解，未能达成协议。大妙门村在证号为337号《山界林权证》存根中填有争执地下冲岭5亩、下盘冲岭3亩、长岭15亩、布基冲岭10亩、大塘岭10亩、大岭25亩字样，均无四至，未能提供正本；大妙门村有农户在承包证中填有大塘岭字样，但无面积。89年土地地类普查时，渡头乡高塘村委与两江镇高妙村委共同划定了一条行政界线。1991年，大妙门村、花车头村、上西屋村、新陂村为大盘岭等岭场发生争执，县政府把大盘岭确为花车头、大妙门、上西屋、新陂四村所有，市中院已作终审。
县政府认为，四村所争执的岭场，1981年后，大妙门村使用较多，且西面紧靠大妙门村水田，石贡岭、破庙（应为“窑”字）岭以阳谷岭牧牛为多。大妙门提供的一九八五年《山界林权证》存根无四至、无正本，不能作为确权依据。一九七四年，大妙门村、阳谷岭村、罗山村所签订的“七四”协议属单方行为，不能成立。“89”踩界时所确定的界线，只是地类的工作线，不能作为确权的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国发【1980】135号文件第三条第四项、林函策字【1995】212号文件之规定，作如下处理决定：一、撤销大妙门村证号为337号《山界林权证》存根中下冲岭5亩栏、下盘冲岭3亩栏、长岭15亩栏、布基冲岭10亩栏、大塘岭10亩栏、大岭25亩栏；二、南以罗塘大岭为界、北以破窑岭西面岭头的北边沿为界，东以修好的导航台路东边沿为界至长岭××小路为界，西以大妙门村水田为界，狮子岭、黄岭、下盘冲岭、长岭、破窑岭西面岭头归大妙门村集体所有。三、石贡岭和破窑岭以小路为界，东面的岭场归阳谷岭村集体所有（详见草图）。
第三人罗山村不服，向桂林市人民政府申请复议。2001年7月29日，桂林市人民政府作出市政复决[2001]第116号《行政复议决定书》维持被告临桂县人民政府作出的临政处字（2001）2号《行政处理决定书》。该处理决定作出后，各方当事人均未向法院提起行政诉讼，已发生法律效力。
2006年8月9日，第三人罗山村以“一、争执的岭场所有权××村所有并且实际管理使用；二、县人民政府的行政处理决定书认定与事实不符，导致处理决定错误，应当撤销”为由，向被告县政府提出《请求撤销临政处字（2001）2号、3号、5号<行政处理决定书>,把争执山场权属确定归我村所有的报告》。2007年7月10日，临桂县人民政府办公室作出《关于罗山村申请撤销临政处字（2001）2号、3号、5号和临政处字（1991）85号行政处理决定有关问题的答复》，答复中认为，县人民政府作出的临政处字（2001）2号、3号、5号行政处理决定已经桂林市人民政府作出的行政复议决定并已发生法律效力，而你们向县政府申请撤销本政府作出的，并已经上级部门复议决定或判决的行政处理决定，显然不在本级政府的职权范围。因此根据《国务院信访条例》的有关规定以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定，建议你村向桂林市人民政府和桂林市中级人民法院提起申诉。
2013年5月28日，本院作出（2012）临行初字第23号行政判决，在该判决中认定第三人罗山村提供的罗山村村民谢定仁名下的1954年颁发的《土地房产所有证》、第三人大庙门村集体持有的第337号《山界林权证》以及“74协议”的真实性及其法律效力，同时将其作为该案基本事实的定案依据予以采用。市中级人民法院于2013年10月11日作出（2013）桂市行终字第78号行政判决，维持本院（2012）临行初字第23号行政判决书。
第三人罗山村于2013年11月18日，以（2012）临行初字第23号行政判决和桂林市中级人民法院（2013）桂市行终字第78号行政判决，认定第三人罗山村提供的其村民谢定仁名下的1954年颁发的《土地房产所有证》和“74协议”的真实性及其法律效力为由，根据《调处条例》第十八条第（二）项、第二十条第（五）项的规定，向被告县政府提出《请求撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>,对涉案岭场重新确权归我村所有的报告》。
被告县政府遂于2014年1月20日作出临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》。
原告阳谷岭村不服，向桂林市人民政府申请行政复议，市政府于2014年6月17日作出市政复决字（2014）112号《行政复议决定书》，维持临桂县政府作出的临政处撤字【2014】1号《决定》，原告阳谷岭村仍不服，向本院提起行政诉讼。
一审判决认为，《中华人民共和国行政复议法》的第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。”本案中，在未改变2001年桂林市人民政府作出市政复决[2001]第116号《行政复议决定书》之前，被告县政府应当按照生效的市政复决[2001]第116号《行政复议决定书》履行，现在被告县政府作出临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》，改变了生效的市政复决[2001]第116号《行政复议决定书》确认的内容，属于超越职权的行为，依法应当予以纠正。实际上即使被告县政府作出临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》合法有效，也与生效的市政复决[2001]第116号《行政复议决定书》确认的内容是相悖的。因此，原告阳谷岭起诉要求撤销被告县政府作出的临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》的诉讼请求，符合有关法律的规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决撤销被告临桂县人民政府作出的临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》。
上诉人临桂县两江镇高妙村委会罗山村不服一审判决，上诉称：谢定仁的《土地房产所有证》及“七*四”协议被临政处字（2012)5号行政处理决定、临桂县人民法院(2012)临行初字第23号行政判决和桂林市中级人民法院（2012）桂市行终字第78号行政判决均认定是合法有效证据，可作为确定权属的依据。据此，上诉人向一审被告提出申请，要求撤销临政处字（2001)2号处理决定，一审被告经审查后,作出临政处撤字(2014)1号《关于撤销临政处字（2001)2号〈行政处理决定书〉部分内容的决定》，纠正了原错误决定，认定事实清楚，证据确实，是正确的。一审被告作出临政处字（2001)2号行政处理决定，复议机关作出维持复议决定后，一审被告作为原处理决定作出机关，在发现原处理决定存在错误时，享有自行纠错，撤销经上一级政府复议维持的处理决定的权利，理由如下：1、在有事实证据证明临政处字（2001)2号处理决定存在错误的情况下，该处理决定合法要件缺损，内容不合法，已属无效文书；2、桂林市人民政府作出维持原具体行政行为的复议决定，并未对行政相对人设定新的权利义务，直接对行政相对人构成影响的仍然是原处理决定。作出原处理决定的一审被告有权依据新的事实和证据，本着有错必纠的原则，撤销原行政决定。一审被告撤销原行政决定后，该行政复议审查的对象不再存在，该行政复议决定也就不再具有约束力和执行力；3、《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行为的行政机关是被告”。可见，法律规定承担诉讼风险的是作出原具体行政行为的行政机关，而非复议机关。换言之，享有作为被告权利义务是作出原具体行政行为的行政机关，而不是复议机关。这对被告自行纠错权利就有了相关法律规定。被复议维持的处理决定对外承担责任主体是作出原决定的机关。如果原行政机关仅承担诉讼风险，却不赋予其主动纠错的权利，这明显不符合权利义务对等原则。如果不允许作出处理决定的行政机关自行纠错，而要提请复议机关纠错，因复议机关不是被告，也无相关程序规定如何由复议机关自行纠错，那么行政机关自行纠错的权利无法进行，不利于化解行政争议，解决矛盾纠纷；4、一审被告作出撤销原处理决定的决定，依然接受复议程序的监督。本案就经过复议机关的复议，得到了认可和支持，维持了该撤销原处理决定的决定。综上所述，临政处撤字(2014)1号决定认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，是正确的，一审判决撤销错误。请二审人民法院撤销一审判决，改判维持临政处撤字(2014)1号决定。本案案件受理费由被上诉人承担。
上诉人临桂县两江镇车梁村委会田东村不服一审判决，上诉称：一审被告依据人民法院生效判决撤销之前错误决定，符合法律规定。之前决定是行政决定，后法院判决认定的事实与行政决定所依据的事实不符，一审被告依据生效判决进行纠正是正确的。一审被告作出的撤销决定，经过了桂林市人民政府的行政复议，市政府对县政府的决定已认可，法律效力实质上应属于市政府撤销了原决定。县政府、市政府及一审法院的两份判决均认定原处理决定事实错误，实体上应撤销原决定，重新作出新的正确的决定。综上所述，请求二审法院支持上诉请求。
被上诉人临桂县两江镇高妙村委会阳谷岭村答辩称：一、被诉行政行为不合法。首先，没有引用法律及其他规范性法律文件，在行政诉讼中也未能补充规范性法律文件；其次，在作出对作为被诉行政行为四个当事人之一的答辩人不利的被诉行政行为之前没有给予答辩人陈述和申辩的机会，剥夺了答辩人的参与权、知情权和救济权及申请回避的权利，该被诉行政行为违反法定程序；再次，一审被告在一审诉讼程序中所提交的证据，均是在行政程序中非法剥夺答辩人依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第二项的规定，一审被告所提交的全部证据应当予以排除，因此被诉行政行为主要证据不足。二、原审判决认为被诉行政行为超越职权的判决理由成立。作为县级政府无权作出与桂林市人民政府作出的已发生效力的市政复决字（2001)第116号行政复议决定相悖的行政行为。被答辩人罗山村在其上诉状中认为被诉行政行为得到桂林市人民政府市政复决字（2014)第112号行政复议决定的认可和支持的观点不能成立。因为答辩人在收到上述非最终裁决的行政复议决定后不服，在法定期限内提起行政诉讼，该行政复议决定不具有可执行的法律效力，到目前为止仍然属于行政诉讼的审查对象。相反，本案二被答辩人及一审第三人是服从市政复决字（2001)第116号行政复议决定的，没有在法定的起诉期限内提起行政诉讼。综上所述，根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，被诉行政行为应予撒销。原审判决撤销被诉行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果正确，请求法院判决驳回上诉，维持原判。
一审被告临桂县人民政府答辩称：对一审判决查明的事实认可，但对一审法院的认定不认可。同意上诉人罗山村的理由，同意上诉人田东村的观点。
一审第三人临桂县两江镇高塘村委会大庙门村答辩称：临政处撤字（2014）1号决定，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确。答辩人在一审答辩状己阐述清楚应维持临桂县人民政府临政处撤字（2014）1号决定的事实理由和法律依据，在此不再赘述。一审判决认定事实有误，适用法律错误。一审被告作出临政处撤字（2014）1号决定后，被答辩人临桂县两江镇高妙村委会阳谷岭村向桂林市人民政府申请行政复议，市政府而审查后认定，临桂县政府作出的临政处字（2001）2号行政处理决定认定事实不清，县政府撤销存在瑕疵的临政处字（2001）2号行政处理决定的部分内容，符合有错必纠的行政原则，市政府作出了市政复决字（2014）112号行复议决定。因此，市政复决字（2014）112号行政复议决定纠正了市政复决（2001）第116号《行政复议决定书》的错误，为此，原县政府临政处字（2001）2号《行政处理决定书》错误部分即不需要履行，符合依法行政原则，应予维持。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，维持临政处撤字（2014）1号决定。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，复议决定是一个新的行政行为，是复议机关依法对原行政行为认定事实、证据、法律适用等方面进行审查后，作出自己的评价，代表的是复议机关的意志。复议机关维持原具体行政行为，是对原具体行政行为内容及结论的确认。复议决定作出送达后，即发生法律效力，具有拘束力。不仅是对行政相对人，对行政复议被申请人，即作出原具体行政行为的行政机关同样有拘束力。因此，《中华人民共和国行政复议法》的第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。”，这也是行政法“下级服从上级”原则的要求。故行政复议决定维持原具体行政行为后，作出原具体行政行为的行政机关，无权改变原具体行政行为。原具体行政行为确有错误，需要纠正时，只能由复议机关撤销复议决定后，通过作出新的复议决定来改变，作出原具体行政行为的行政机关自行改变超越职权。本案中，一审被告临桂县人民政府作出的临政处字（2001)2号行政处理决定，经桂林市人民政府复议作出维持的复议决定。一审被告临桂县人民政府现自行撤销该处理决定的部分确权内容，属超越职权，一审据此撤销一审被告临桂县人民政府作出的临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》正确，本院依法予以维持。另，临政处撤字【2014】1号《关于撤销临政处字（2001）2号<行政处理决定书>部分内容的决定》未引用法律法规，视为该具体行政行为没有法律依据，属适用法律错误，依法亦应当予以撤销。综上所述，上诉人称一审被告临桂县人民政府有权撤销经复议维持的原具体行政行为的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人临桂县两江镇高妙村委会罗山村、临桂县两江镇车梁村委会田东村负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵欣荣
审 判 员 李明军
代理审判员 吕 明
二〇一五年四月三十日
书 记 员 黎俊彤