广西壮族自治区昭平县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂1121行初6号
原告昭平县瑞康原生草药物流有限责任公司，地址：昭平县昭平镇西宁北路11-08号。
法定代表人张道德。
委托代理人刘振，广东政霖律师事务所律师。
委托代理人刘文光，广东政霖律师事务所律师。
被告昭平县国土资源局，地址：昭平县昭平镇河西东路66-1号。
法定代表人邱平，局长。
出庭负责人刘安，副局长。
委托代理人陈海滨，昭平县国土资源局工作人员。
委托代理人邱耀询，广西汇豪律师事务所律师。
被告昭平县人民政府，地址昭平县昭平镇北秀街7号。
法定代表人邓少华，县长。
委托代理人李信，昭平县法制办工作人员。
原告昭平县瑞康原生草药物流有限责任公司不服被告昭平县国土资源局作出昭国土闲征【2017】1号行政处罚决定书和昭平县人民政府作出昭政复决字【2017】5号行政复议决定的行政征缴、复议行为，于2017年6月30日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月30日立案后，2017年7月4日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月14日公开开庭审理了本案。原告昭平县瑞康原生草药物流有限责任公司委托代理人刘振、刘文光，被告昭平县国土资源局行政机关出庭负责人刘安及其委托代理人刘安、邱耀询，被告昭平县人民政府委托代理人李信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月26日，原告与被告昭平县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定项目需在2014年12月25日开工。2017年2月27日，被告昭平县国土资源局作出昭国土闲征【2017】1号行政征缴决定认为原告未按照合同约定时间开工，形成了出让宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，对原告征缴闲置费93.6万元。原告不服对上征缴决定向昭平县人民政府提起行政复议，2017年6月2日，昭平县人民政府作出昭政复决字【2017】5号行政复议决定，维持昭国土闲征【2017】1号行政征缴决定。
原告昭平县瑞康原生草药物流有限责任公司诉称，2013年11月，原告通过招拍挂取得昭平县昭平镇体育场西北边C-01地块，面积为20188平方米的国有建设用地使用权。2013年11月26日，原告与被告昭平县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定项目需在2014年12月25日开工。因项目开工问题，昭平县国土资源局作出昭国土闲征【2017】1号行政处罚决定对原告征缴闲置费93.6万元，随后，昭平县人民政府作出昭政复决字【2017】5号行政复议决定予以维持。该两份行政决定适用法律错误，认定土地闲置及认定因原告造成土地闲置证据不足，并征缴原告土地闲置费93.6万元，明显不当，应予撤销。理由是：一、昭平县国土资源局交付的土地没有达到“净地标准”。二、C-01地块在2015年12月24日前未能动工开发的原因是政府及其有关部门不能在法定期限内完成行政审批，属于因政府及其有关部门原因造成的土地闲置。两份决定认定因原告原因造成土地闲置无事实依据，对原告征缴土地闲置费93.6万元明显不当。
原告昭平县瑞康原生草药物流有限责任公司向本院提交了以下证据：
证据1、《征缴土地闲置费决定书》一份。证明2017年2月27日，被告昭平县国土资源局作出【昭国土闲征（2017）1号】决定书，认定昭平镇体育场场西北边C-01地块为闲置用地并要求原告缴纳土地闲置费93.6万元。
证据2、《昭平县人民政府行政复议决定书》一份。证明2017年6月2日，被告昭平县人民政府作出【昭政复决字（2017）5号】行政复议决定书，维持昭平县国土资源局作出【昭国土闲征（2017）1号】《征缴土地闲置费决定书》。
证据3、《国有建设用地使用权出让合同》一份。证明合同第六条约定，出让人同意在2013年12月26日前将出让宗地交给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件现状净地。
证据4、国土资源违法案件行政处理听证会笔录一份。证明2016年11月11日，国土资源局主持召开的听证会查明，2015年12月11日涉案土地未动工开发，未动工原因是：进入项目部的主道路迟迟不通，影响了岩土工程勘察，从而推迟了建筑工程图纸确定方案设计，延误开工时间。
证据5、《平整场地施工合同》一份。证明2015年8月9日，原告与叶燕转签订《平整场地施工合同》，合同约定由叶燕转负责案涉地块上的土地平整。
证据6、现场照片五张。证明2015年8月11号拍摄的系列照片显示，涉案土地上有一座土坡，昭平县国土资源局交付的土地没有平整；
证据7、国土资源部关于加大闲置土地处理力度的通知（国土资电发【2007】36）一份。证明国土资源部通知规定：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。
证据8、《关于请求昭平县瑞康原生草药物理中心规划平面布置方案进行审核的请示》一份。《昭平县瑞康原生草药生产中心修建性详细规划——总平面图》一份。《昭平县城乡规划评审领导小组会议纪要》一份。证明2014年7月16日，原告向昭平县住房和城乡建设局提出对瑞康原生草药物流中心项目规划总平面图审核的申请，但直到2015年2月9日（7个月后）县政府才原则通过。2015年3月23日昭平县住建局在总平面图盖章确认同意按此方案实施。
证据9、《关于办理建设工程规划许可证的申请报告》一份、《关于申请办理相关批复文件的报告》一份、《关于办理建设工程规划许可证的申请报告》一份、《建设工程规划许可证》一份。证明原告在总平面图通过审批后于2015年4月24日向昭平县住房和城乡建设局申请建设工程规划许可证，并于2015年6月25日、2015年12月28日两次催促昭平县住房和城乡建设局办理，但直到2016年1月13日原告才取得建设工程规划许可证，用时达7个月。
证据10、被告昭平县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告一份。证明被告昭平县国土资源局出让的是净地。
证据11、开工申请、开工令一份。证明被告昭平县国土资源局出让、交付的土地主要通道在2014年10月23日才动工建设。
证据12、工程支付报表工一份。证明原告在2015年8月22日主要通道建成后才能聘请第三方进行涉案土地的平整。
被告昭平县国土资源局辩称，一、被告昭平县国土资源局于2015年12月8日向原告下达《闲置土地调查通知书》，对原告位于昭平县昭平镇体育场西北边C-01地块进行闲置土地调查。经过现场核实并多方收集到的证据材料，证实原告没有依合同约定该宗地开工时间2014年12月25日前开工建设。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗土地为闲置土地。调查核实结果表明，该宗地造成闲置没有涉及处置办法第八条规定中的情形之一，不属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，故认定该宗地闲置原因为企业原因。二、根据原告与被告昭平县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条中规定，按照现状净地的土地条件交付给受让人，该宗地征地三费已补偿清楚。原告2013年12月26日与被告昭平县国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》，原告表示对该宗地情况认可接受。因此，原告作为土地受让人应严格履行合同条款，项目需在2014年12月25日之前开工，2016年12月24日之前竣工。三、原告2013年11月26日与被告昭平县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，直至2014年9月25日才到被告昭平县国土资源局行政审批大厅办理申请办理国有土地使用证。被告昭平县国土资源局于2014年9月29日颁发证书，办理周期仅4个工作日。因此，原告不按期开工原因与被告昭平县国土资源局无关。四、原告称多次向昭平县住房和城乡建设局提出申请办理《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》。2015年12月11日，被告昭平县国土资源局去函县住房和城乡建设局核实情况，证实原告并没有在该日期前申请办理上述两证。而且原告不能提供相关申请受理证明。因此根据两证颁发日期认定办证时间。被告昭平县国土资源局严格依据《闲置土地处置办法》对涉嫌闲置的土地进行调查、认定、处置，调查取证结果真实有效的，对原告做出征缴土地闲置费的处罚是正确。
被告昭平县国土资源局向本院提交了以下证据：
证据1、《国有建设用地使用权出让合同》一份。证明合同约定了交地的条件，开工、竣工期限以及申请延期开工的规定。
证据2、征地补偿情况证明一份。证明交付的土地征收补偿情况已清楚。
证据3、国有建设用地交地确认书一份。证明双方对出让交付土地已认可，确认交地。
证据4、土地登记申请书、界址调查表各一份。证明原告土地使用权人申请办理土地登记时间。
证据5、国有建设用地开工通知书一份。证明被告昭平县国土资源局履行了开工提醒。
证据6、闲置土地调查通知书一份。证明被告昭平县国土资源局开始闲置土地调查。
证据7、项目用地现场照片9张。证明涉案土地现场开发情况和闲置事实。
证据8、土地开发利用情况表一份。证明原告闲置事实。
证据9、企业法人张道德询问笔录一份。证明原告闲置土地事实。
证据10、关于核实项目报建情况的函及其复函一份。证明原告未办理报建手续。
证据11、关于原告要求申请延期开工的请示一份。证明原告闲置土地的事实。
证据12、建设工程规划许可证一份。证明原告建设工程规划许可证取得时间。
证据13、工程建设项目报建表一份。证明原告工程建设项目报建时间。
证据14、原告的建筑工程施工许可申请表一份。证明原告建筑工程施工许可证申请时间。
证据15、建筑工程施工许可证一份。证明原告建工工程施工许可证取得时间。
证据16、闲置土地认定书一份。证明闲置原因为原告企业自身原因。
证据17、听证会笔录一份。证明被告昭平县国土资源局依法组织听证。
证据18、昭平县人民政府关于昭平县昭平镇体育场西北边C-01地块等4宗闲置土地处置的批复一份。证明被告昭平县国土资源局作出的征缴处理决定经昭平县人民政府批准。
证据19、征缴土地闲置费决定书一份。证明被告昭平县国土资源局依法向原告下达征缴闲置费决定。
被告昭平县人民政府辩称，原告不服昭平县国土资源局作出的昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》，向被告昭平县人民政府申请行政复议，依法受理后，询问当事人，审理案件材料。认为本案的事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，在规定时间内作出处理决定并送达给当事人，程序合法，请人民法院依法予以维持。
被告昭平县人民政府向本院提交了以下证据：
证据1、行政复议申请书及申请人身份证明复印件各一份。
证据2、行政复议受理通知书及送达回证各一份。
证据3、行政复议被申请人答复通知书及送达回证各一份。
证据4、延期审理通知书及送达回证各一份。
证据5、询问笔录一份。
证据6、昭平县人民政府行政复议决定书及送法回证各一份。
证据7、法律依据一份。以上证据均证明被告昭平县人民政府复议程序合法。
经庭审质证，被告昭平县国土资源局、被告昭平县人民政府对原告提供的证据的质证意见：二被告对原告提交的证据1、3、4、5、6、8、9、10没有异议；认为证据5、6反映被告昭平县国土资源局交付的净地与合同约定的一致，证据7说明的不是净地的概念而是净地基本要求；证据11、12与本案无关。原告对被告昭平县国土资源局提供的证据的质证意见：原告对被告提供的证据1、3、4、5、6、7、8、11、12、13、14、15、16、17、18、19的真实性没有异议。认为证据2说明的不是净地的标准；证据9说明原告没有按时开工是由于主交通道路不通。证据10不真实，原告多次向县住房和城乡建设局申请报建。被告昭平县人民政府对被告昭平县国土资源局提供的证据没有异议。原告、被告昭平县国土资源局对被告昭平县人民政府提供的证据没有异议。
本院对各方当事人提供的证据认证如下：
对原告提供的证据：证据1、证实2017年2月27日，被告昭平县国土资源局作出【昭国土闲征（2017）1号】决定书，认定昭平镇体育场场西北边C-01地块为闲置用地并要求原告缴纳土地闲置费93.6万元。证据2、证实2017年6月2日，被告昭平县人民政府作出【昭政复决字（2017）5号】行政复议决定书，维持昭平县国土资源局作出【昭国土闲征（2017）1号】《征缴土地闲置费决定书》。证据3、证实合同第六条约定，出让人在交付土地时该宗地应达到现状土地条件现状净地。证据4、证实被告昭平县国土资源局对本案违建案件行政处理依法进行听。证据6、证实2015年8月11号前涉案土地还没有平整。证据7、证明国土资源部通知相关规定，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。证据8、证实2014年7月16日，原告向昭平县住房和城乡建设局提出对瑞康原生草药物流中心项目规划总平面图审核的申请，2015年3月23日昭平县住建局在总平面图盖章确认同意按此方案实施。证据9、证明原告在总平面图通过审批后于2015年4月24日向昭平县住房和城乡建设局申请建设工程规划许可证，曾经两次催促昭平县住房和城乡建设局办理，原告2016年1月13日才取得建设工程规划许可证。证据10、证明被告昭平县国土资源局出让的是净地。证据11、证实被告昭平县国土资源局出让、交付的土地主要通道在2014年10月23日才动工建设。证据12、证实原告在2015年8月22日主要通道建成后才能聘请第三方进行涉案土地的平整。本院对上述证据予以确认，对证据5、与本案没有关联性，本院不予以确认。
对被告昭平县国土资源局提供的证据：证据1、证实合同约定了交地的条件，开工、竣工期限以及申请延期开工的规定。证据2、证实交付的土地征收国有土地，三费补偿已清楚。证据3、证实双方合同约定出让土地已交付给原告。证据4、证实原告土地使用权人申请办理土地登记时间。证据5、证明被告昭平县国土资源局履行了开工提醒。证据6、证明被告昭平县国土资源局开始闲置土地调查。证据7、说明涉案土地现场开发情况和闲置事实。证据8、9、11证实原告项目土地开发进度情况。证据10、证实原告未办理报建手续。证据12、证实原告建设工程规划许可证取得时间。证据13、证明原告工程建设项目报建时间。证据14、证实原告建筑工程施工许可证申请时间。证据15、证明原告建工工程施工许可证取得时间。证据17、证明被告昭平县国土资源局依法组织听证。证据18、证明被告昭平县国土资源局作出的征缴处理决定经昭平县人民政府批准。证据19、证明被告昭平县国土资源局依法向原告下达征缴闲置费决定。以上证据与本案有一定的关联性，本院予以确认；证据5被告昭平县国土资源局主张造成土地闲置原因为原告一方原因与原告提供的证据相矛盾，本院不予以确认。
对被告昭平县人民政府向本院提交的证据：证据1致6均证明被告昭平县人民政府复议程序过程相关材料。本院对上述证据予以确认。
经审理查明，2013年11月，原告通过昭国土资招拍挂告字【2013】23出让公告竟买取得昭平县昭平镇体育场西北边C-01地块，面积为20188平方米的国有工业建设用地使用权。2013年11月26日，原告与被告昭平县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：受让宗地交付土地现状条件为净地、项目建设规模、项目应2014年12月25日前开工、竣工时间为2016年12月24日等。2013年12月26日，原告接受了被告昭平县国土资源局交付合同约定受让的昭平县昭平镇体育场西北边C-01地块。交付的土地主要通道在2014年10月23日开始动工建设。原告在2015年8月22日主要通道建成后，聘请第三方进行涉案土地的平整。2014年7月16日，原告向昭平县住房和城乡建设局提出对瑞康原生草药物流中心项目规划总平面图审核的申请，2015年3月23日昭平县住建局在总平面图盖章确认同意按此方案实施。原告在总平面图通过审批后于2015年4月24日向昭平县住房和城乡建设局申请建设工程规划许可证。原告于2016年1月13日取得建设工程规划许可证。2015年12月8日，被告昭平县国土资源局向原告发出闲置土地调查通知书并开始闲置土地调查。2016年9月27日，被告昭平县国土资源局作出昭国土闲认【2016】1号《闲置土地认定书》。2017年2月27日，被告昭平县国土资源局作出昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》决定征缴原告土地闲置费93.6万。原告不服昭平县国土资源局作出的昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》，2017年3月20日向被告昭平县人民政府申请行政复议。被告昭平县人民政府于2017年6月2日作出行政复议处理决定，维持昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》。原告不服昭平县国土资源局作出的昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》、昭平县人民政府作出行政复议决定，于2016年6月30日向本院提起行政诉讼，请求法院撤销上述二份决定，本案的费用由二被告承担。
本院认为，一、关于本案原告与被告昭平县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的受让宗地交付土地现状条件的净地的理解问题。根据国土资源部2007年9月8日关于加大闲置土地处理力度的通知中第二条“实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”的规定的理解，被告昭平县国土资源局出让交付给原告的土地现状条件的净地应该符合“三通一平”。而被告昭平县国土资源局主张“净地”，出让前仅处理好土地的产权、补偿安置，不包括土地“三通一平”，不符合国土资源部相关文件的规定，本院不予采纳。因此，本案被告昭平县国土资源局交付给原告土地现状条件的“净地”不符合交易出让应该达到的“净地”条件。
二、原告没有按照合同约定的时间开工是否是由于政府、政府有关部门的行为造成的问题。因被告昭平县国土资源局交付给原告土地现状条件的“净地”不符合交易出让应该达到的“净地”条件。原告在接受土地后紧接开始建设工地主要通道道路、平整土地。原告在完成土地“三通一平”后，向相关部门申请项目规划总平面图审核。向昭平县住房和城乡建设局申请建设工程规划许可证。原告在取得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证后相继开始项目建设工作。原告没能够按合同约定在2014年12月25日前开工原因是出让堵截没达到标准净地“三通一平”和政府相关部门办理开工、施工必须各种证件拖延而延误。应认定符合国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第八规定的情形。因此，被告昭平县国土资源局认定原告没有原告按合同约定在2014年12月25日前开工原因是原告自主原因与事实不符。
综上所述，被告昭平县国土资源局交付给原告土地现状条件的“净地”不符合交易出让应该达到的“净地”条件和原告向政府相关部门办理开工、施工必须各种证件拖延而延误开工。被告昭平县国土资源局作出昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》认定的事实不清，证据不充分。从我国城市房地产管理法或闲置土地处置办法的立法意图来看，其目的是为有效处置和充分利用闲置土地，征收土地闲置费的目的不是在于惩戒，而是促使土地使用权人在法定期限内有效利用土地。原告在取得土地使用权后就开始建设工地主要通道道路、平整土地、申请项目平面图设计、办理规划许可等，并不存在主观性囤积土地意图。因此，被告昭平县国土资源局作出昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》征缴原告土地闲置费93.6万的行政行为明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；…（六）明显不当的”的规定，原告请求撤销昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》的诉讼请求理，理据充分，本院应予以支持。被告昭平县国土资源局辩称作出昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》事实清楚、证据充公，请求法院维持的辩称主张，本院应不予以采纳。被告昭平县人民政府作出昭政复决【2017】５号字行政复议决定，认定的事实证据不充分。原告请求撤销被告昭平县人民政府作出昭政复决字【2017】５号行政复议决定的诉讼请求理，理据充分，本院应予以支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第六项和第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告昭平县国土资源局2017年2月27日作出昭国土闲征【2017】1号《征缴土地闲置费决定》。
二、撤销被告昭平县人民政府2017年６月2日作出昭政复决【2017】５号字行政复议决定。
案件受理费50元，由被告昭平县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贺州市中级人民法院。
审 判 长 陈贵健
人民陪审员 张红燕
人民陪审员 陆冬莲
二〇一七年十月十二日
书 记 员 吴国丽