广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）河市行终字第189号
上诉人（一审被告）罗城仫佬族自治县林业局。所在地：罗城仫佬族自治县东门镇解放路**号。
法定代表人吴宗凯，局长。
特别授权委托代理人黄昌瑞，罗城仫佬族自治县法律援助中心法律工作者。
委托代理人蒙柳安，罗城仫佬族自治县林业局干部。
被上诉人（一审原告）罗忠胜，农民。
特别授权委托代理人罗小忠。
被上诉人（一审原告）曾祥威，农民。
被上诉人（一审原告）吴兰华，农民。
共同委托代理人韦参作，宜州市庆远法律服务所法律工作者。
一审第三人吴振清，罗城仫佬族自治县农业局退休干部。
上诉人罗城仫佬族自治县林业局（下称罗城县林业局）因林业行政管理纠纷一案，不服罗城仫佬族自治县人民法院2014年12月16日作出的（2014）罗行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年12月28日公开开庭审理了本案。上诉人罗城县林业局的委托代理人黄昌瑞、蒙柳安，被上诉人曾祥威、吴兰华及其委托代理人韦参作和被上诉人罗忠胜的委托代理人罗小忠均到庭参加诉讼，一审第三人吴振清经公告送达开庭传票后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：本案所涉诉的林木原是拉郎村民委集体所有。2000年，第三人吴振清、韦有兵为了骗取银行贷款，让拉郎村民委出具《证明》，称韦有兵、吴振清两户有自造林1034.5亩，地界清楚，属谁造谁有，本屯群众无异议。2000年4月13日被告县林业局出具《宝坛乡拉郎村盘龙屯韦有兵、下城洞吴振清等两户杉木林调查结果》，称韦有兵在位于罗城县宝坛乡拉郎村盘龙屯背面有207亩杉木林，吴振清在位于罗城县宝坛乡拉郎村城洞屯“立木坳”有154亩杉木林，在吴家组前面与右边有杉木林117亩，二人在位于拉汪河边共有556亩杉木林，以上总面积为1034亩，价值1155647元，两户的杉木林地界限清楚，权属明确。2000年4月16日，被告罗城县林业局以罗林抵字（2000）1号《关于同意罗城县城盘种养场以林木资产抵押贷款的批复》，同意第三人吴振清、韦有兵以自有杉木林1034亩，现估价总产值115万元向罗城农行抵押贷款。2000年5月8日，被告罗城县林业局出具《贷款实物抵押登记证明》，证明韦有兵、吴振清用自有及共有杉木林1034亩作为抵押向罗城农行贷款50万元。2001年原告与拉郎村民委签订《林木转让承包合同书》，约定将集体所有的平塘林区、盘龙河口一带林区、梨木坳林区三处林区共1034.5亩林木转让承包给原告。2004年，由于第三人吴振清、韦有兵不能偿还贷款，罗城农行向法院提起民事诉讼，要求依法处置韦有兵、吴振清所抵押的林木行使优先受偿权。在执行抵押物过程中，原告以涉案抵押物—罗城县宝坛乡拉郎林场1034亩林木已由拉郎村民委出让给他们，该财产权属为其所有为由提出执行异议。2007年在河池市中院再审该民事案件时，第三人吴振清已认可该片1034亩林木不是他们所有，当时是为了取得贷款而把村民委的林场说成自己的林场。2010年11月8日广西壮族自治区高级人民法院作出（2010）桂民再字第11号民事判决书认定：罗城县林业局于2000年4月16日给第三人吴振清作出的《关于同意罗城县城盘种养场以林木资产抵押贷款的批复》、2000年5月8日作出的《贷款实物抵押登记证明》不具有证明力，2000年4月13日被告出具的调查结果也不具有真实性。用于抵押担保的1034亩杉木林不是第三人吴振清的自有林木，实际上已由拉郎村民委转让给原告经营，并已于2001年12月取得林权使用证。2008年2月15日，村民韦意吉失火，将位于罗城仫佬族自治县宝坛乡拉郎村平塘林区原告罗忠胜、曾祥威、吴兰华的部分杉木烧毁，罗城检察院以涉嫌失火罪对韦意吉提起公诉，罗城法院于2008年7月25日作出的（2008）罗刑初字第59号刑事判决，以失火罪判处韦意吉有期徒刑一年零六个月，该判决认定，原告所受直接经济损失人民币174150元。2008年6月22日，原告罗忠胜、曾祥威、吴兰华向宝坛林业站提交《砍伐申请书》，提出采伐回收位于该处受火灾的杉木。由于原告申请采伐的林木当时权属尚未明确，林木权属纠纷案件正在法院审理当中，且广西壮族自治区高级人民法院于2008年6月5日作出的（2008）桂民一终字第22号民事判决书仍判定林木抵押担保有效，林木资产权属归吴振清、韦有兵所有，因此，被告县林业局作出口头答复不予受理。2011年，被告在收到原告提交的广西壮族自治区高级人民法院2010年11月8日作出的（2010）桂民再字第11号民事判决书后，即按规定批准了原告的采伐申请。2012年9月5日原告向被告提交赔偿申请书，要求被告赔偿原告的经济损失174150元，被告于2012年9月20日作出《关于对财产损失赔偿申请的答复》，对原告的申请不予赔偿。
另查明，原告罗忠胜、曾祥威、吴兰华自2008年6月22日向被告县林业局提出林木砍伐申请，被告口头答复不予受理后，至2011年之前原告没有向法院提起行政诉讼，也没有单独向被告提出行政赔偿申请。
一审判决认为，一、关于原告起诉是否超过起诉时限问题。原告罗忠胜、曾祥威、吴兰华于2008年6月22日向被告县林业局提出申请颁发砍伐许可证，被告于同年6月27日作出口头答复不予受理。原告又于2012年9月5日向被告提出行政赔偿申请，被告于同年9月24日答复不予赔偿。原告于2011年2月15日第一次提起行政诉讼，确实超过了起诉时限，但是，本案争议的1034.5亩林木自2004年至2010年法院作出的最后判决止一直处于权属争议的民事诉讼之中，在提起行政诉讼期限内权利主体尚未得到法律确认，因此不能要求当事人在此期间提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼。据此，应根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条的规定，认定起诉时限中断。二、《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”。该法条旨在维护国家对成活林木的管理秩序，但在本案中，原告申请砍伐的林木并非成活林木，而是处于不断损毁过程的财产，不属因争议而不予颁发采伐证的林木。被告县林业局于2000年4月16日给第三人吴振清作出的《关于同意罗城县城盘种养场以林木资产抵押贷款的批复》、2000年5月8日作出的《贷款实物抵押登记证明》，系超越法定职权行为，引发了本案第三人吴振清、韦有兵与原告罗忠胜、曾祥威、吴兰华之间的林木所有权属纠纷，且该超越职权的证明行为已被广西壮族自治区高级人民法院于2010年11月8日作出的（2010）桂民再字第11号民事判决书认定为不具有证明力。在由被告该行为引发的民事纠纷期间，原告林木被火烧，原告仅仅就过火烧死部分的林木申请采伐证，此时尽管林木正在争议当中，但就过火烧死部分申请砍伐，目的是为了尽量避免或减少损失，是正当的、合理的。作为林业行政管理部门，被告县林业局不予颁发林木采伐许可证，且没有作出书面形式告知不予受理的理由，使原告丧失依法申辩或其他救济途径。被告所持林木存在争议中不予受理的理由不成立，因此，被告县林业局上述行为当属不履行法定职责，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，应认定为行政违法，该违法行为与林木损害结果有法律上的因果关系，对原告的诉讼请求应予以支持。据此，判决如下：一、确认被告罗城仫佬族自治县林业局2008年6月22日不予受理林木采伐许可证行为违法；二、由被告罗城仫佬族自治县林业局赔偿原告罗忠胜、曾祥威、吴兰华经济损失人民币174150元。
上诉人罗城县林业局上诉称，（1）一审判决认定上诉人不予办理林木采伐许可证的行为违法，没有事实和法律依据。原告当时申请采伐的林木存在权属争议，而且根据当时已经发生法律效力由广西壮族自治区高级人民法院作出的（2008）桂民一终字第22号民事判决，该争议林木产权属第三人吴振清、韦有兵所有，且已办理抵押登记，属农行罗城县支行的抵押物，因此，原告的申请不符合相关条件，上诉人决定不予受理，符合相关法律规定。（2）一审判决认定上诉人赔偿被上诉人损失174150元，没有事实和法律依据。理由是：1、本案林木的损失系案外人韦意吉失火酿成森林火灾造成，属人为责任事故，韦意吉因此被判处有期徒刑，全部损失应由事故直接责任人韦意吉承担，与被上诉人没有任何关联。2、2011年2月10日，被上诉人将三处争议林木共计1034.5亩一次性转让给杨安勇等人后，权利人向林业部门申请采伐设计，发生火灾的林木也在设计范围内，出材为1449平方米，属正常出材，因此，可以认定本案林木发生火灾后，林木并没有全部被烧毁，即上诉人的林木损失并未达到174150元。（3）被上诉人在具体行政行为发生超过2年时间后才提起行政诉讼，已超过起诉期限，应当驳回起诉。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，并驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。
被上诉人罗忠胜、曾祥威、吴兰华答辩称，（1）一审判决认定上诉人不予办理林木采伐许可证的行为违法，有事实和法律依据。被上诉人于2001年12月3日与罗城县宝坛乡拉郎村委签订《林木转让承包合同书》，约定将本案村委所有的1034.5亩林木转让给被上诉人，但由于上诉人违法出具《货款实物抵押登记证明》等材料，直接造成被上诉人与农行罗城县支行发生林木权属争议，而且在林木发生火灾后，对被上诉人的采伐申请只作口头答复不予受理，不作书面告知救济途径，导致了本案林木火灾后被上诉人未能及时采伐林木，造成经济损失，因此，上诉人应当承担赔偿责任。（2）一审判决认定被上诉人的损失为174150元，有事实和法律依据。被上诉人的损失是根据已发生法律效力的罗城县人民法院作出的（2008）罗刑字第59号刑事判决所认定的，有充分的事实和法律依据。（3）被上诉人提起行政诉讼没有超过起诉期限。被上诉人于2008年6月22日提交采伐申请书后，上诉人一直未作出书面答复，直至2012年9月5日被上诉人向上诉人提起行政赔偿申请，被上诉人才于同年9月24日作出书面答复，同时，本案还存在诉讼时效中断的情形，因此，被上诉人的起诉未超过诉讼时效。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人吴振清未到庭参加诉讼，亦未提供书面答辩意见。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。
据此，本院查明的案件事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，首先，被上诉人的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案被上诉人提出采伐申请后，双方当事人均认可上诉人已于2008年6月27日向被上诉人口头答复不予受理，被上诉人当日即应知晓该具体行政行为的内容，但由于上诉人未明确告知被上诉人诉权或起诉期限，因此，被上诉人应当在最长不得超过2年内提起行政诉讼。本案被上诉人于2014年5月9日才向本院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。其次，上诉人罗城县林业局对被上诉人的采伐申请不予受理，是否违法的问题。根据《中华人民共和国森林法》第三十二条第五款的规定“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证”。县级林业主管部门对辖区内个人承包集体的林木申请采伐许可，有权按有关规定审核发放采伐许可证。本案被上诉人可以向上诉人罗城县林业局申请林木采伐许可证，被上诉人应当依法作出具体行政行为。根据《中华人民共和国森林法》第三十条的规定“申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：……”。本案被上诉人在申请采伐许可证时，应当提交申请采伐林木的所有权证或使用权证书，由于本案被上诉人在2008年6月22日提交采伐申请时，按照当时已发生法律效力由广西壮族自治区高级人民法院作出的（2008）桂民一终字第22号民事判决的内容，被上诉人所申请采伐的林木权属第三人吴振清、韦有兵所有，且该林木属农行罗城县支付的抵押物。因此，被上诉人在提交采伐申请时，并不具备申请采伐的主体资格，上诉人对该采伐申请口头答复不予受理，形式上欠妥，但实体处理并无不当。
综上所述，被上诉人罗忠胜、曾祥威、吴兰华向一审法院提起本案行政诉讼已超过起诉期限，本案应裁定驳回被上诉人罗忠胜、曾祥威、吴兰华的起诉。一审判决将行政诉讼起诉期限等同于民事诉讼的诉讼时效，并以民事诉讼法关于诉讼时效的规定来审查判断行政诉讼的起诉期限，从而错误认定本案起诉期限存在中断情形，属适用法律错误，应予撤销。上诉人提出本案已超过起诉期限的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销罗城仫佬族自治县人民法院（2014）罗行初字第10号行政判决；
二、驳回被上诉人罗忠胜、曾祥威、吴兰华的起诉。
一审案件受理费50元，退回罗忠胜、曾祥威、吴兰华，二审案件受理费50元，退回罗城仫佬族自治县林业局。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 申国毅
审 判 员 梁海亮
代理审判员 韦荷嫩
二〇一六年一月十四日
书 记 员 吴菊婵