河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫08行终4号
上诉人（原审原告）晁东叶，女，汉族，1978年11月17日出生。
委托代理人晁凤娟。
委托代理人李吏民，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济源市公安局。住所地：济源市黄河路***号。
法定代表人侯钦东，济源市公安局长。
委托代理人寇晓磊，济源市公安局法制支队民警。
被上诉人（原审被告）济源市公安局轵城分局。住所地：济源市轵城镇轵城大街。
法定代表人郑天星，该局局长。
委托代理人王玉辉，济源市公安局轵城分局民警。
委托代理人郑伟峰，济源市公安局轵城分局民警。
上诉人晁东叶因治安行政处罚一案，不服孟州市人民法院（2015）孟行初字第00026号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晁东叶的委托代理人晁凤娟、李吏民，被上诉人济源市公安局的委托代理人寇晓磊，被上诉人济源市公安局轵城分局副局长王中晓、委托代理人王玉辉、郑伟峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2015年3月15日，济源市公安局轵城分局对原告作出济公轵分（五龙口）行罚决字（2015）0026号行政处罚决定，决定书载明：2015年3月14日12时许，济源市五龙口镇东逯寨村民陈玉勤、晁东叶母女携带信访材料在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。其行为已构成扰乱公共场所秩序，决定对原告晁东叶行政拘留十日。原告晁东叶不服处罚决定向济源市公安局申请行政复议，济源市公安局于2015年5月11日作出济公复决字（2015）011号行政复议决定书，维持了济公轵分（五龙口）行罚决字（2015）0026号行政处罚决定。原告于2015年6月9日向本院提起行政诉讼。另查明，此前原告因到北京中南海附近非正常访，被济源市公安局轵城分局数次进行行政处罚，以上即为本案事实。
原审认为，原告晁东叶到北京中南海地区上访，被北京市公安机关多次教育、训诫，被告也对其行为进行数次行政处罚，并告知原告上访地区不是信访接待场所，但原告仍一意孤行，于2015年3月14日再次进京到中南海地区上访，又被北京市公安机关训诫，根据《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》第一条（三）项规定：“以各种形式在北京进行非正常信访活动，违反《信访条例》规定的，公安机关予以警告、训诫；经警告、训诫后继续或者再次实施违法行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安管理处罚。综上原告进京非正常上访的行为违反了国务院《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，构成扰乱公共秩序。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，济源市公安局轵城分局对本案有管辖权。该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，对原告的行为给予行政拘留十日的处罚并无不当，济公轵分（五龙口）行罚决字（2015）0026号行政处罚决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，复议机关济源市公安局经复议作出的济公复决字（2015）011号行政复议决定书，亦无不当，原告要求撤销济公轵分（五龙口）行罚决字（2015）0026号行政处罚决定书和济公复决字（2015）011号行政复议决定书，于法无据，本院不予支持，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告晁东叶的诉讼请求。
晁东叶不服一审判决，向本院提出上诉。上诉请求：1、依法撤销河南省孟州市人民法院（2015）孟行初字第00026号行政判决；2、依法撤销被上诉人济源市公安局济公复决字（2015）011号行政复议决定；3、依法撤销济源市公安局轵城分局济公轵分（五龙口）行罚决字（2015）0026号行政处罚决定；4、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：一、济源市公安局负责人未出庭，也没有向法庭说明不能出庭的客观理由，其出庭人员不适格，其庭审发言应为无效，在上诉人对济源市公安局出庭人员提出异议的情况下，一审法院仍强行开庭，程序严重违法。二、一审法院判决认定被上诉人济源市公安局轵城分局涉诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，没有事实根据。1、被上诉人济源市公安局轵城分局作出涉诉行政处罚决定超越职权。对拘留的行政处罚决定应当由相应的县级人民政府作出，本案中，轵城分局没有对应的的区级人民政府，不属于县区公安机关，其没有法定职权，其对上诉人作出拘留10天的行政处罚决定超越法定职权。2、被上诉人济源市公安局轵城分局对本案没有管辖权。行政处罚应由违法行为地的具有行政处罚权的行政机关管辖，本案，行为发生在北京，应当由北京相应公安机关管辖。3、被上诉人轵城公安分局作出涉诉的行政处罚决定没有履行法定程序，根据《行政处罚法》第41条规定该行政处罚决定不能成立。根据《治安管理处罚法》及《行政处罚法》之规定，行政处罚应履行立案、传唤、调查、听证、处罚前告知、复核、送达等程序。本案中被上诉人轵城公安分局仅仅提交了4份证据，没有证据证明其履行了立案、调查、传唤、听证、处罚前告知、复核等法定程序。4、被上诉人轵城公安分局作出涉诉行政处罚没有事实根据。上诉人的询问笔录中没有扰乱公共秩序的行为，因轵城公安分局没有对上诉人母亲被伤害案件进行立案，要求到北京报案而到北京去的。训诫书中也没有上诉人有扰乱公共场所秩序的表述，本案中缺乏关键的证据。三、一审法院判决认定被上诉人济源市公安局行政复议决定亦无不当属认定事实不清。1、被上诉人济源市公安局在复议过程中没有履行法定程序。行政复议案件应当履行立案受理、调查、听证、决定、送达等法定程序，而本案中被上诉人济源市公安局没有提交其履行了上述法定程序的证据材料。2、被上诉人济源市公安局作出的行政复议认定事实错误应当依法撤销。
被上诉人济源市公安局轵城公安分局未在法定期限内答辩，当庭答辩：一、晁东叶系济源市五龙口镇东逯寨村村民，并长期在此生活，依照《公安机关办理行政案件程序规定》“行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，因此，被上诉人济源市公安局轵城公安分局对晁东叶在北京违法的行为有处罚权。二、被上诉人济源市公安局轵城公安分局对晁东叶在北京违法的行为进行行政处罚有事实依据：违法行为人陈述与辩解、北京市公安局西城分局训诫书、证人证言、前科证明、户籍证明等证据为证。晁东叶因扰乱公共场所秩序行为受过行政处罚，属于情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的23条第1款第（2）项之规定，给予晁东叶行政拘留十日的处罚。
被上诉人济源市公安局未在法定期限内答辩，当庭答辩：一、关于事实证据方面，本部门支持决定机关意见。二、关于复议程序合法性方面。晁东叶于2015年4月20日向我局申请复议，同日我局依法受理该行政复议，并按照《行政复议法》的要求，在七日内将行政复议申请书副本发送被申请人，被申请人在收到申请书副本后，在规定期限内提出书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据。经法制部门审查后认为，该具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”晁东叶系济源市五龙口镇东逯寨村村民，并长期在此生活。因此，济源市公安局轵城分局对本案有管辖权。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定，济源市公安局委托工作人员出庭并不违反法律规定。三、本案晁东叶到北京在中南海地区上访，被北京公安机关多次教育、训诫，济源市公安局轵城分局也对其行为进行多次行政处罚。2015年3月14日晁东叶再次到北京在中南海地区上访，又被北京市公安机关训诫的事实存在，济源市公安局轵城分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予晁东叶行政拘留十天的处罚并无不当，济源市公安局济公复决字（2015）011号行政复议决定符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人晁东叶负担。
本判决为终审判决。
审判长 年 颖
审判员 李培军
审判员 袁 伟
二〇一六年三月十五日
书记员 杨 颖