海南省三亚市城郊人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼0271行初62号
原告徐大江，男，1974年10月9日出生，汉族，住广东省广州市。
被告三亚市食品药品监督管理局，住所地海南省三亚市迎宾路368号。
法定代表人李廷松，该局局长。
委托代理人黄子达，该局工作人员。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
被告海南省食品药品监督管理局，住所地海南省海口市南海大道53号。
法定代表人冯鸣，该局局长。
委托代理人张威善，该局政策法规处处长。
委托代理人闫玲玲，海南瑞来律师事务所律师。
原告徐大江因其诉被告三亚市食品药品监督管理局（以下简称市药监局）、被告海南省食品药品监督管理局（以下简称省药监局）行政管理及行政复议纠纷一案，于2017年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于2017年5月17日、2017年5月18日向两位被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告徐大江，被告市药监局的委托代理人黄子达、陈家圣，被告省药监局的委托代理人张威善、闫玲玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年9月22日，市药监局向徐大江作出《三亚市食品药品监督管理局关于徐大江投诉中免集团三亚市内免税店有限公司经营超范围使用食品添加剂硬脂酸镁和非法添加红花油的自然之宝牌产品的回复》（以下简称《回复》），称经调查核实，徐大江所投诉的中免集团三亚市内免税店有限公司（以下简称免税店公司）不存在超范围使用食品添加剂的违法行为，也不存在非法添加药品的行为。徐大江不服，向省药监局申请行政复议。2017年1月20日，省药监局作出琼食药监复决字（2017）3号《行政复议决定书》（以下简称3号《决定》），认为市药监局接到徐大江投诉举报后，依法进行调查核实，对现场进行检查，询问了相关人员，核实了涉案产品进口检验检疫情况，回复了投诉举报调查情况，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持市药监局作出的《回复》。
原告徐大江诉称，一、两位被告作出的被诉行政行为认定事实不清。（一）被举报的自然之宝牌水解胶原蛋白营养片、自然之宝牌葡萄籽萃取物胶囊、自然之宝牌葡萄籽提取物胶囊的配料表中显示添加了硬脂酸镁的事实存在。两位被告具有监管食品生产流通的法定职责，应当认真调查上述产品使用硬脂酸镁是否符合法律规定及食品安全国家标准的相关规定，而不能仅审查涉案食品的来源是否合法。（二）天津出入境检验检疫局（以下简称天津检验局）向市药监局出具的回复函只能证明涉案食品的卫生证书编号与存档证单一致，并没有就涉案食品添加硬脂酸镁的合法性作出认定。二、两位被告认定涉案食品添加硬脂酸镁合法的依据不足。（一）《中华人民共和国食品安全法》第四十条规定，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围。《食品安全国家标准管理办法》第三十五条规定，食品安全国家标准公布后，个别内容需作调整时，以卫生部公告的形式发布食品安全国家标准修改单。国家卫生和计划生育委员会（以下简称卫计委）目前没有发布批准扩大硬脂酸镁使用范围超出”蜜饯凉果或可可制品、巧克力和巧克力制品（包括代可可脂巧克力及制品）以及糖果”以外的其他包括压片及胶囊状食品的公告。两位被告及被举报人没有证据证明涉案食品使用硬脂酸镁是经过安全性评估的。（二）《食品安全国家标准管理办法》第三十四条规定，卫生部负责食品安全国家标准的解释工作。食品安全国家标准的解释以卫生部发文形式公布，与食品安全国家标准具有同等效力。卫计委作出的卫食添告字（2015）第0004号《行政许可技术审查意见告知书》（以下简称4号《告知书》）中有关”压片及胶囊状食品不属于GB2760中规定的食品类别”的解释，不是卫生部发文公布的解释，其形式和结论均不能作为两位被告作出的被诉行政行为的合法依据。综上，请求：一、撤销市药监局作出的《回复》；二、撤销省药监局作出的3号《决定》；三、判令市药监局重新作出行政行为；四、对卫计委作出的4号《告知书》的合法性进行审查。
原告徐大江向本院提交了以下证据材料：1.《实名举报信》。证明事项：徐大江进行举报的事实。2.《回复》。证明事项：市药监局作出的《回复》认定事实不清，证据不足，适用法律错误。3.3号《决定》。证明事项：省药监局作出的复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。4.（2017）第28号《政府信息公开答复书》。证明事项：徐大江在2017年2月7日向天津检验局提出申请，认为涉案产品不符合食品安全标准要求，请求予以查处。5.津检食监函（2017）100号《天津检验检疫局关于回复徐大江投诉举报事项的函》。证明事项：涉案产品不符合国家规定，已被天津检验局要求召回。6.（京朝）食药监食举答复（2017）101481号《北京市朝阳区食品药品监督管理局关于诺天源（中国）贸易有限公司涉嫌销售不合格食品举报事项的处理情况答复》。证明事项：涉案产品不符合食品安全标准。
被告市药监局辩称，一、徐大江起诉已超过法定期限，应予驳回。省药监局于2017年1月20日作出3号《决定》并送达徐大江，徐大江应于收到复议决定之日起15日内向法院提起诉讼。然而，按照徐大江的起诉状中记载的时间，其于2017年2月5日才向法院提起诉讼，已超过起诉期限。二、《回复》不属于法院行政案件受理范围。《回复》系被告根据徐大江的投诉举报进行调查核实后，依据《食品药品投诉举报管理办法》的相关规定作出，类似于信访的答复。投诉举报人对回复或答复不服的，可通过监督机制要求处理。该办法对食品药品监督管理局作出的回复或答复并没有规定复议或诉讼的救济途径，对违法行为是否立案是行政机关的特定职权，法院不能代替行政机关审查是否符合立案条件。退一步讲，如果法院作为行政案件受理，只能依据《食品药品投诉举报管理办法》对《回复》的作出程序是否合法进行审查，而不能对行政机关是否构成立案的条件进行实体审查。据此，《回复》不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。三、《回复》事实清楚，证据充分。（一）2016年1月21日，徐大江向被告投诉称，在免税店公司购买了添加硬脂酸镁的自然之宝水解胶原蛋白营养片、自然之宝葡萄籽萃取物胶囊、自然之宝葡萄籽提取物胶囊和添加红花油的自然之宝共轭亚油酸软胶囊。被告受理投诉后，依法进行了调查，被举报单位向被告提供了自然之宝水解胶原蛋白营养片、自然之宝葡萄籽萃取物胶囊、自然之宝葡萄籽提取物胶囊、自然之宝共轭亚油酸软胶囊的卫生证书，海关进口货物报关单、供货商诺天源（中国）贸易有限公司的《营业执照》和《食品流通许可证》、产品进货验收和销售记录等相关材料。经调查核实，上述材料真实合法有效。（二）《进出口食品安全管理办法》第三条规定，国家质量监督检验检疫总局（以下简称质检总局）主管全国进出口食品安全监督管理工作。质检总局设在各地的出入境检验检疫机构在质检总局的统一领导下，依法做好进出品食品安全监督管理工作。《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第五条第（四）项亦规定，质检总局负责进出口食品安全、质量监督检验和监督管理。根据前述两项规定，进口食品安全的监督管理部门是质检总局及其在各地设立的出入境检验检疫机构。为了调查核实”自然之宝”系列产品卫生证书的真实性，被告向天津检验局发函协查。天津检验局回函证明，被投诉举报人提供的卫生证书与该局存档证单一致。依据《进出口食品安全管理办法》第十八条的规定，进口食品经检验检疫合格，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用。同时，根据《进出口食品安全管理办法》第十六条及《进出口商品检验法实施条例》第九条的规定，出入境检验检疫机构对进出口商品实施检验的内容包括是否符合安全、卫生、健康、环境保护、防止欺诈等要求、相关的品质、数量、重量以及产品的标签、说明书等方面。由此可知，涉案产品已经由天津检验局对食品是否安全、卫生，品质是否符合国家标准，标签说明书所标明的内容是否符合法律规定进行检验，并检验合格，依法取得了合格证明文件--《卫生证书》，该证书载明产品”符合我国食品安全要求”，应认定为合法进口的符合我国食品安全标准的食品。（三）被告作出的《回复》依据为自然之宝水解胶原蛋白营养片、自然之宝葡萄籽萃取物胶囊、自然之宝葡萄籽提取物胶囊、自然之宝共轭亚油酸软胶囊的卫生证书，海关进口货物报关单、供货商诺天源（中国）贸易有限公司的《营业执照》和《食品流通许可证》、产品进货验收和销售记录、天津检验局《关于回复卫生证书核查情况的函》等证据材料为凭，证据充分。四、《回复》程序合法。被告在接到投诉举报后，依法进行调查核实，对现场进行检查，询问相关人员，核实了涉案产品进行检验检疫的情况，回复了投诉举报处理结果，程序合法。五、徐大江的起诉没有事实根据和法律依据。（一）关于徐大江诉称”天津检验局给市药监局的回复函只能证明涉案食品的卫生证书编号和存档证单一致，并没有就涉案食品添加硬脂酸镁的合法性作出认定”的问题。被告认为，天津检验局的回复函给出的协查复函在证明涉案食品的卫生证书与存档证单一致的同时，也证明了卫生证书内容的真实性，即涉案食品经抽样检验符合我国食品安全要求。（二）关于徐大江诉称”《食品安全国家标准管理办法》第三十五条规定，食品安全国家标准公布后，个别内容需作调整时以卫生部公告的形式发布食品安全国家标准修改单。而卫计委截至目前未发布公告”的问题。被告认为，该规定的主要内容是在食品安全国家标准公布后需要调整时采用的方法，但GB2760的食品分类系统未将压片及胶囊状食品列入其中并非属于对该标准的调整，因为其并未在原标准上作出任何改动，而是GB2760在制定之初就未将该类食品列入规范的范围之内，故无法简单适用GB2760判断涉案食品违法。（三）关于徐大江诉称”两位被告及被举报人没有证据证明涉案食品使用硬脂酸镁是经过安全性评估”的问题。被告认为，《中华人民共和国食品安全法》第四十条规定，食品添加剂如需投入使用应经安全性评估，并非指的是食品当中添加食品添加剂应经过安全性评估，而硬脂酸镁作为食品添加剂列入GB2760是早已通过安全性评估的，故徐大江存在对法律的误读。（四）关于徐大江诉称”4号《告知书》不是卫生部发文公布的解释，形式和结论均不能作为两位被告行政行为的合法依据”的问题。被告认为，告知书并非法律解释，不需要以卫生部发文公布的形式出现，但作为行政许可申请的答复，其审查意见的不许可理由作为具体行政行为仍对涉案食品的性质、分类和认定具有法律效力。综上所述，被告作出《回复》的行为，事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持，请求法院驳回原告徐大江的诉讼请求。
被告市药监局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.《回复》。证明事项：市药监局对徐大江的投诉举报作出了处理回复。2.3号《决定》。证明事项：省药监局复议决定维持了市药监局的《回复》。3.三食药监（2016）58号《三亚市食品药品监督管理局关于恢复”自然之宝”牌、”家得路”牌含硬脂酸镁、蜂蜡、红花油压片及胶囊状相关产品上架销售的请示》。证明事项：市药监局作出的处理决定已请示省药监局。4.琼食药监稽查函（2016）172号《关于恢复”自然之宝”牌、”家得路”牌含硬脂酸镁、蜂蜡、红花油压片及胶囊状相关产品上架销售有关问题的答复》。证明事项：省药监局同意市药监局作出的处理决定。5.三食药监函（2016）17号《三亚市食品药品监督管理局关于商请协查”自然之宝”有关情况的函》。证明事项：市药监局作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确。6.津检法便函（2016）133号《天津检验检疫局关于回复卫生证书核查情况的函》。证明事项：市药监局作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确。7.卫生证书。证明事项：被投诉产品符合我国食品安全要求。8.卫生证书、报关单。证明事项：被投诉产品在旧版食品安全法实施之前已经有进口记录，符合我国食品安全标准。9.4号《告知书》。证明事项：压片及胶囊状食品不属于GB2760中规定的食品类别，无法适用GB2760。10.黔食药监食流发（2015）341号《关于在全省恢复”自然之宝”牌含硬脂酸镁压片及胶囊状相关产品上架销售的通知》。证明事项：被投诉产品不存在徐大江投诉的问题。
被告省药监局辩称，一、市药监局针对徐大江的投诉作出的《回复》合法。根据《中华人民共和国食品安全法》第九十一条、第九十二条第二款、《中华人民共和国进出口商品检验法》第七条、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第九条和《进出口食品安全管理办法》第十八条第一款的规定，国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理。进出口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构按照国家技术规范的强制性要求进行检验检疫，检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用。涉案食品经天津检验局检验检疫合格，符合我国食品安全要求，并具有卫生证书，且与天津检验局存档证单一致，为合法合格进口食品。市药监局接到徐大江投诉举报后，依法进行调查核实，对现场进行检查，询问相关人员，核实了涉案产品进口检验检疫情况，作出的《回复》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。二、被告作出的3号《决定》事实清楚，程序合法。徐大江不服市药监局作出的《回复》，向被告申请行政复议。被告依法受理了复议申请，并要求市药监局作出书面答复、提交所有证据材料。虽然《回复》中没有关于”告知申请人权利救济途径”的内容，但并不影响申请人行使任何救济权利，且本案归根结底属于食品投诉举报案件，根据《食品药品投诉举报管理办法》并没有规定承办部门在反馈结果时告知权利救济途径。因此，被告在查清上述事实后，作出3号《决定》维持原回复内容，事实清楚，程序合法。综上所述，徐大江的诉请事由不成立，请求法院依法判决驳回。
被告省药监局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.《行政复议申请书》及徐大江的身份证复印件。2.《行政复议受理通知书》。3.《行政复议答复通知书》。4.《三亚市食品药品监督管理局被申请人答复书》及证据材料目录。5.3号《决定》。证据1-5证明事项：省药监局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。
经庭审质证,关于被告市药监局提交的证据：徐大江对证据1的真实性、合法性予以认可，但认为与本案不具有关联性；徐大江对证据2的真实性、合法性予以认可，但不认可其证明内容；徐大江对证据3-5的真实性予以认可，但不认可其证明内容；徐大江对证据6-8的真实性、合法性予以认可，但认为与本案不具有关联性；徐大江对证据9的真实性予以认可，但不认可其合法性、关联性；徐大江对证据10的真实性、合法性、关联性均不认可。省药监局对市药监局提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，被告市药监局提交的证据均真实、合法，且与本案相关联，应予采纳。关于被告省药监局提交的证据：徐大江对其提交的全部证据的真实性予以认可，但不认可其关联性和证明内容。市药监局对省药监局提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，被告市药监局提交的证据均真实、合法，且与本案相关联，应予采纳。关于原告徐大江提交的证据：市药监局对证据1的真实性无异议，但对其证明内容有异议；市药监局对证据2-3的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明内容有异议；市药监局对证据4-6的真实性无异议，但对其关联性和证明内容有异议。省药监局对徐大江提交的证据1-3的真实性、合法性无异议，但对其证明内容有异议；省药监局对证据4-6的真实性无异议，但对其关联性和证明内容有异议。本院认为，徐大江提交的证据1-3真实、合法，且与本案存在关联，应予采纳；证据4-6为部分行政机关向徐大江作出的书面答复，其形成时间均在两位被告作出本案被诉行政行为之后，不足以作为徐大江主张被诉行政行为违法的依据，故本院均不予采纳。
经审理查明，2016年1月17日，徐大江向市药监局邮寄《实名举报信》，称其于2016年1月期间在免税店公司购买了添加硬脂酸镁和红花油的自然之宝水解胶原蛋白营养片、自然之宝葡萄籽萃取物胶囊、自然之宝葡萄籽提取物胶囊等产品，免税店公司的销售行为违法。市药监局于2017年1月21日收到举报后，向免税店公司进行了调查，该公司向市药监局提供了涉案产品的卫生证书、海关进口货物报关单、供货商诺天源（中国）贸易有限公司的《营业执照》和《食品流通许可证》、产品进货验收和销售记录等相关材料。2016年2月19日，市药监局向天津检验局发出三食药监函（2016）17号《三亚市食品药品监督管理局关于商请协查”自然之宝”有关情况的函》，了解涉案产品的卫生证书是否为天津检验局出具。2016年5月13日，天津检验局向市药监局发出津检法便函（2016）133号《天津检验检疫局关于回复卫生证书核查情况的函》，称自然之宝水解胶原蛋白营养片、自然之宝共轭亚油酸软胶囊、自然之宝葡萄籽提取物胶囊等产品的卫生证书所载信息与天津检验局的存档证单一致。2016年6月15日，市药监局向省药监局申请恢复”自然之宝”牌、”家得路”牌含硬脂酸镁、蜂蜡、红花油压片及胶囊状相关产品上架销售。2016年9月2日，省药监局答复市药监局予以同意。2016年9月22日，市药监局向徐大江作出《回复》，称经调查核实，徐大江所投诉的免税店公司不存在超范围使用食品添加剂的违法行为，也不存在非法添加药品的行为。徐大江收到《回复》后不服，向省药监局申请行政复议。省药监局于2016年10月26日决定受理，并于同日通知市药监局提交书面答复和证据材料。在市药监局提交答复书和证据材料后，省药监局经审查，认为市药监局接到徐大江投诉举报后，依法进行调查核实，对现场进行检查，询问了相关人员，核实了涉案产品进口检验检疫情况，回复了投诉举报调查情况，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，于2017年1月20日作出3号《决定》，维持市药监局作出的《回复》。徐大江收到3号《决定》后不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，本案存在以下争议焦点：一、徐大江的起诉是否超过法定期限？二、市药监局作出的《回复》是否属于行政诉讼受案范围？三、市药监局作出的《回复》是否合法？四、省药监局作出的3号《决定》是否合法？
一、关于徐大江的起诉是否超过法定期限的问题。市药监局认为徐大江未在收到3号《决定》之日起15日内向本院提起诉讼，超过了法定期限。然而，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项的规定，被告认为原告起诉超过起诉期限的，应当承担相应的举证责任。由于市药监局并未举证证明徐大江从收到3号《决定》之日起至提起本案诉讼已超过15日的法定期限，故应当为此承担举证不能的法律后果。对于市药监局关于徐大江起诉超过法定期限的主张，本院不予支持。
二、关于市药监局作出的《回复》是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中市药监局作出的被诉行政行为虽然是以答复函的形式向徐大江发出《回复》，但其实质内容却是对徐大江所投诉举报的事项决定不予支持。该行为导致徐大江投诉举报的目的无法实现，故与其存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第二十五条第一款的规定，徐大江作为市药监局作出《回复》行为的利害关系人，认为该行为侵犯其合法权益的，其提起的本案诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。
三、关于市药监局作出的《回复》是否合法的问题。根据本案查明的事实，虽然徐大江举报免税店公司存在销售的自然之宝水解胶原蛋白营养片、自然之宝葡萄籽萃取物胶囊、自然之宝葡萄籽提取物胶囊等产品中添加的硬脂酸镁和红花油不符合食品安全标准的违法行为，但市药监局在受理举报后，一方面，经调查，免税店公司向市药监局提供了涉案产品的卫生证书、海关进口货物报关单、供货商诺天源（中国）贸易有限公司的《营业执照》和《食品流通许可证》、产品进货验收和销售记录等相关材料，证明免税店公司对涉案产品系合法销售经营；另一方面，市药监局经与天津检验局核实，确认了免税店公司销售的涉案产品的卫生证书是真实的。基于以上情况，市药监局认为免税店公司不存在超范围使用食品添加剂的违法行为，也不存在非法添加药品的行为，并向徐大江作出《回复》予以说明，该行为事实清楚，证据充分，程序合法。
四、关于省药监局作出的3号《决定》是否合法的问题。省药监局在徐大江申请行政复议后，决定予以受理，并通知市药监局提交书面答复和证据材料。在经审查后认为市药监局向徐大江作出《回复》的行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出3号《决定》。该行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
此外，徐大江诉请对卫计委作出的4号《告知书》的合法性进行审查。然而，该4号《告知书》系卫计委对诺天源（中国）贸易有限公司提出的某项行政许可申请作出处理的具体行政行为，而非卫计委制定的规范性文件。因此，4号《告知书》是否合法不属于本案审查范围。
综上，徐大江关于撤销市药监局作出的《回复》和省药监局作出的3号《决定》的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告徐大江的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐大江负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审 判 长 赵道远
人民陪审员 赵明敬
人民陪审员 于洨丽
二〇一七年七月十三日
书 记 员 李忠山