上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终198号
上诉人（原审原告）上海昂鑫投资管理有限公司。法定代表人鲍序和，总经理。委托代理人徐红英，上海市光明律师事务所律师。委托代理人马明星，上海市光明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市闵行区安全生产监督管理局。法定代表人谈国庆，局长。委托代理人诸顺民，上海市福隆律师事务所律师。委托代理人赵欧，上海市福隆律师事务所律师。上诉人上海昂鑫投资管理有限公司（以下简称：昂鑫公司）因安全行政处罚一案，不服上海市闵行区人民法院（2015）闵行初字第145号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月4日立案后，依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人昂鑫公司的委托代理人徐红英、马明星，被上诉人上海市闵行区安全生产监督管理局（以下简称：闵行安监局）的负责人顾琼、委托代理人赵欧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2015年2月5日，位于上海市闵行区XX路XX号XX号厂房内发生一起高处坠落死亡事故，死者韩某某在对6号厂房屋顶进行维修过程中因屋顶发生石棉瓦碎裂，致其坠落地面，经送医抢救无效死亡。2015年2月6日，闵行安监局会同上海市闵行区监察局、上海市公安局闵行分局、上海市闵行区总工会等单位组织成立事故调查组，调查组经过现场勘查、调查取证、综合分析等，查明事故发生的原因并认定了事故的性质，于2015年4月13日出具《上海昂鑫投资管理有限公司“2.5”高处坠落死亡事故调查报告》（以下简称：《事故调查报告》），认定事故直接原因为韩某某在爬至年久老化的石棉瓦屋顶前，未采取安全防护措施，当踩在屋顶石棉瓦上时，石棉瓦承受不住其重量发生破碎，引发事故。事故发生的间接原因是：1、昂鑫公司未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，对于危险性较大的高处作业，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施，未落实相应的安全管理措施；2、昂鑫公司物业经理陈某某，明知屋顶维修具有较大的危险性，未督促施工人员采取安全措施，未对房屋修理现场进行安全监管、未对房屋修理过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施；3、案外人章某某在安排人员进行维修作业前，未提供个人防护用品，未进行现场安全管理，未对现场作业过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施，致使维修作业不具备安全生产条件；4、上海A有限公司（以下简称：A公司）主要负责人未建立安全生产责任制和安全生产规章制度，未对房屋维修现场进行安全监管，未督促施工人员采取安全措施。《事故调查报告》还建议闵行安监局对昂鑫公司实施行政处罚。同年4月27日，上海市闵行区人民政府对上述《事故调查报告》作出同意批复。2015年5月5日，闵行安监局对昂鑫公司出具并送达《行政处罚听证告知书》，告知因昂鑫公司违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称：《安全生产法》）第四条之规定，拟对其作出罚款人民币30万元的行政处罚。同年5月20日，根据昂鑫公司申请，闵行安监局召开了行政处罚听证会议。会后，昂鑫公司向闵行安监局递交了《减轻行政处罚申请书》。同年7月10日，闵行安监局作出编号第212015003号《行政处罚决定书》（以下简称：被诉行政处罚决定），认定昂鑫公司于2015年2月5日，在上海市闵行区XX路XX号XX号厂房内，因未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，对于危险性较大的高处作业，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施，未安排安全管理人员进行现场监管，未对现场作业过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施，发生高处坠落死亡事故的行为违反了《安全生产法》第四条之规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，作出罚款20万元整的行政处罚。昂鑫公司不服，诉至法院，请求判令撤销闵行安监局作出的被诉行政处罚决定。原审另查明，昂鑫公司与A公司于2014年1月24日签订了一份房屋租赁合同，合同约定昂鑫公司将位于闵行区XX路XX号XX号厂房出租给A公司，租赁期限自2014年2月28日起至2017年2月27日止。租赁合同还约定，租赁期间昂鑫公司保证该房屋处于正常的可使用和安全状态，房屋的自然损坏及屋顶渗漏由昂鑫公司负责修复。2015年1月31日，A公司承租的6号厂房内发生火灾，部分屋顶毁损。同年2月3日，经昂鑫公司介绍，A公司与章某某签订《房屋维修合同书》，由章某某组织施工人员对烧毁的屋顶进行修缮。2月4日，章某某安排韩某某、孙某某对6号厂房进行维修。当日，因火灾受损的屋顶部位修理完毕（用彩钢板更换了破碎的石棉瓦）。次日，章某某与昂鑫公司物业经理陈某某一同察看6号厂房屋顶后，又再次安排韩某某、孙某某修理屋顶自然损坏的部位。维修过程中，发生了韩某某高处坠落死亡事故。原审又查明，闵行安监局于2015年6月24日作出编号为沪闵安监管罚［2015］171号行政处罚决定（以下简称：171号行政处罚决定），认定昂鑫公司于2015年5月28日在上海市闵行区XX路XX号房屋内，因未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度的行为，违反了《安全生产法》第二十五条第四款和第三十八条第一款之规定，依据《安全生产法》第九十四条第（四）项和第九十八条第（四）项之规定，对昂鑫公司作出罚款3万元的行政处罚。原审认为，依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，闵行安监局作为安全生产监督管理部门，依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并有权对发生生产安全事故负有责任的生产经营单位作出处罚。故闵行安监局具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。对于昂鑫公司认为房屋维修作业由承租方A公司与章某某签订维修合同，其作为事发场地的出租方，对本次安全生产事故仅承担次要责任，应适用《安全生产法》第一百条第（二）项之规定予以处罚，被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误的观点。原审认为，事发地闵行区XX路XX号XX号厂房由昂鑫公司出租给A公司，对该房屋的出租、使用管理当属昂鑫公司的生产经营活动，但昂鑫公司在租赁经营活动中未建立安全生产责任制，缺乏相关安全生产规章制度。对租赁房屋因火灾受损后，由不具备安全作业条件的人员修缮高处屋顶的情形也未安排安全管理人员进行现场监管，和对可能出现的危险性因素采取有效防范措施；此外，昂鑫公司与A公司的租赁协议中约定房屋的自然损坏及屋顶渗漏由甲方，即昂鑫公司负责修复，而事发当时施工人员正是受昂鑫公司物业负责人的指引，对房屋自然损耗部位进行维修。据此，闵行安监局认定昂鑫公司对此次生产安全事故负有责任，并无不当，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项之规定所作被诉行政处罚决定适用法律正确。此外，昂鑫公司认为闵行安监局违反行政处罚法的规定，对昂鑫公司一事多罚的异议，经查，闵行安监局于2015年6月24日对昂鑫公司所作的处罚决定系针对“因未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度”的违法行为，并非基于同一违法事实所作，昂鑫公司诉称存在一事多罚的观点不成立，不予采纳。综上，闵行安监局通过成立调查组依法开展调查取证，并组织进行听证，所作处罚决定认定事实并无不当，适用法律正确，执法程序合法。原审法院遂判决驳回昂鑫公司的诉讼请求。判决后，昂鑫公司不服，上诉于本院。上诉人昂鑫公司上诉称：被诉行政处罚决定认定的责任主体系上诉人有误，应当认定为A公司；被上诉人作出的被诉行政处罚决定违反了一事不再罚原则；原审认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人闵行安监局辩称：上诉人应履行建立安全生产责任制、落实相应安全管理措施、对房屋修理现场进行安全监管的义务，但其未履行；韩某某因在维修上诉人承担维修责任的房屋自然老化部位的过程中坠亡，由此产生的事故责任应由上诉人承担；被上诉人作出的被诉行政处罚决定未违反一事不再罚原则；被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审开庭审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，《安全生产法》第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。故被上诉人闵行安监局作为上海市闵行区人民政府安全生产监督管理部门，有作出被诉行政处罚决定的职权。《安全生产法》第四条规定，生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。第一百零九条第（一）项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。本案中，上诉人在租赁经营活动中未建立安全生产责任制，亦未建立相关的安全生产规章制度。故上诉人违反了上述法律的第四条规定。本案的争议焦点有两个方面：一是被诉行政处罚决定认定的责任主体是否正确；二是被诉行政处罚决定是否违反了一事不再罚的原则。关于第一个争议焦点，即被诉行政处罚决定认定的责任主体是否正确？首先，从上诉人公司的性质来看，上诉人的租赁行为属于经营活动，被诉行政处罚决定认定责任主体系上诉人并无不当。上诉人系国内合资的有限责任公司，其将位于上海市闵行区XX路XX号XX号厂房出租给A公司并收取租金的行为系其生产经营活动一部分。其次，从上诉人与A公司签订的《房屋租赁合同》来看，被诉行政处罚决定认定责任主体系上诉人并无不当。上述《房屋租赁合同》第五条第1项规定，租赁期间甲方（上诉人）保证该房屋处于正常的可使用和安全状态。房屋的自然损坏及屋顶渗漏由甲方（上诉人）负责修复。根据《事故调查报告》，韩某某因在维修上诉人承担维修责任的房屋自然老化部位的过程中坠亡，故由此产生的事故责任应由上诉人承担。再次，从整个事故的过程来看，被诉行政处罚决定认定责任主体系上诉人并无不当。一方面，A公司在房屋租赁合同期间内（2015年1月31日）因机器老化、操作不当导致发生火灾，后A公司于同年2月3日聘请案外人章某某维修房屋，并与其签订《房屋维修合同书》，维修期间为2015年2月3日至2015年2月7日，同年2月4日，章某某安排韩某某、孙某某对6号厂房进行维修。当日，因火灾受损的屋顶部位修理完毕（用彩钢板更换了破碎的石棉瓦）。也就是说，2015年2月4日，《房屋维修合同书》约定的修理范围（因火灾受损的屋顶部位）已修理完毕。而韩某某于同年2月5日因维修房屋自然老化部位坠亡。另一方面，在2015年2月5日，章某某与昂鑫公司物业经理陈某某一同察看6号厂房屋顶后，又再次安排韩某某、孙某某修理屋顶自然损坏的部位。维修过程中，发生了韩某某高处坠落死亡事故。上诉人公司的物业经理陈某某，其代表的是上诉人公司，其行为亦是上诉人公司的行为，其在整个修理房屋自然老化部位的过程中，未督促施工人员采取安全措施，未对房屋修理现场进行安全监管，未对房屋修理过程中可能存在危险因素采取有效的防范措施，从而导致韩某某高处坠落死亡事故，故由此产生的事故责任应由上诉人承担。从以上三个方面的分析来看，本院认为，被诉行政处罚决定认定上诉人系责任主体并无不当。关于第二个争议焦点，即被诉行政处罚决定是否违反了一事不再罚的原则。所谓一事不再罚原则，是指对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，被诉行政处罚决定针对的违法行为系上诉人于2015年2月5日，在上海市闵行区XX路XX号XX号厂房内，因未建立安全生产责任制，安全生产规章制度缺乏，对于危险性较大的高处作业，聘请不具有安全生产条件的流动作业人员实施，未安排安全管理人员进行现场监管，未对现场作业过程中可能存在的危险因素采取有效的防范措施，发生高处坠落死亡事故的行为；而171号行政处罚决定针对的是上诉人于2015年5月28日在上海市闵行区XX路XX号房屋内，因未如实记录安全生产教育和培训情况、未建立事故隐患排查治理制度的行为。两个行政处罚决定针对的违法行为不同，故被诉行政处罚决定并不违反一事不再罚的原则。被上诉人经调查，按照认定的事实和事故责任主体适用《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，对上诉人处以二十万元的罚款，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人针对上述事故成立调查组后，经过调查、立案、听证等程序，作出被诉行政处罚决定，执法程序合法。综上，上诉人昂鑫公司的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人昂鑫公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海昂鑫投资管理有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。
审判长 周瑶华
审判员 侯 俊
审判员 陈根强
二〇一六年五月三十一日
书记员 孙 莹
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……