甘肃省兰州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）甘01民终996号
上诉人(原审原告)刘某，男，1967年8月11日出生，汉族，住兰州市城关区。
委托诉讼代理人：李晋科，甘肃来德律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)杨某某，男，1963年11月11日出生，汉族，住兰州市西固区。
上诉人刘某因与被上诉人杨某某土地租赁合同纠纷一案，不服兰州市西固区人民法院（2018）甘0104民初89号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月19日立案后，依法组成合议庭,公开开庭进行了审理。上诉人刘某的委托诉讼代理人李晋科、被上诉人杨某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
刘某上诉请求：1、撤销一审判决,依法改判或发回重审；2、诉讼费用全部由杨某某承担。事实与理由：一审法院认定事实不清,适用法律错误。1、因该宗土地属于杨某某与郝世来、郝国明共同租赁给刘某，土地的四至因未完全交付,一直未能确定。庭审中,就他人在该宗土地上一直填倒垃圾,导致无法使用的事实,三方互相推卸都不承认是属于自己出租的土地,虽刘某承认执法大队现场阻止使用该土地，但一审法院无视土地未交付的事实,以土地属于开阔地为由，错误认定土地已交付。2、该宗土地已出租给他人,但一审法院支持杨某某的反诉,判决刘某承担土地已租赁给他人后的租金错误。3、该宗土地属于杨某某违法填埋的排洪沟,租赁给刘某用作驾校场地,执法部门以违反法律为由杜绝用作商业用途,庭审中杨某某对此亦予承认,但一审法院认为合法合规,对法律的禁止性规定解读成任意性规定。4、该宗土地属于私自垫高形成的,已出现裂缝,可能将危及火车安全,但一审法院以危及公共安全不属于法院管辖为由,变相支持违法行为。5、一审法院对律师的调查笔录以律师未到庭不予认可,属于对核心证据的偏袒处理,调查律师因出差,无法到庭,也做了情况说明,杨某某也承认律师调查的事实,但一审法院对此事实不予采纳错误。
杨某某辩称，一审查明事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
刘某向一审法院起诉请求：1.请求依法确认刘某与杨某某签订的《土地租赁合同》无效；2.判令杨某某向刘某返还租金4.8万元；3.本案诉讼费由杨某某负担。
杨某某向一审法院反诉请求：1.解除刘某与杨某某签订的《土地租赁合同》；2.刘某向杨某某支付2年土地租金9.6万元；3.本案全部诉讼费用由刘某负担。
一审法院认定事实：2015年4月30日，刘某与杨某某签订土地租赁合同，杨某某将其承租的范坪村寺洼沟土地4亩按1.2万元／亩／年的租金标准出租给刘某。刘某向杨某某支付第一年租金4.8万元。刘某认为双方的土地租赁合同未约定土地面积、四至，土地的面积、四至以杨某某实际交付为准，并称杨某某未交付土地，土地的面积、四至不能确定。合同内容缺失或者不确定时，当事人可通过实际履行予以补足。作为地界开放的土地，其交付不同于四界封闭、有门有窗的房屋，更有别于一般的动产交付。当事人通过合同约定来实现土地权利的转移，完成土地的交付。刘某与杨某某签订土地租赁合同后，土地上的权利由出租人杨某某转移至承租人刘某，刘某取得对土地的占有、使用、收益权利，杨某某所需履行的交付义务为消极的不作为，即不再在土地上行使权利。刘某与杨某某签订土地租赁合同后即筹划对土地的利用，并在办理用地手续中受挫。可见，刘某在合同签订后即可对土地进行利用。本院对杨某某是否交付土地的事实认定为杨某某向刘某交付了面积为4亩的寺洼沟土地，刘某依约向杨某某支付了第一租约年租金4.8万元。刘某称双方在土地租赁合同中约定了土地为商业用途。双方的土地租赁合同虽对刘某修建车间、库房、职工宿舍等设施作了约定，但未明确约定土地为商业用途。在土地上兴办工厂化作物栽培、规模化养殖、育种育苗等设施农业亦可能建设车间、库房、宿舍等配套设施。本院对刘某提出的合同约定土地为商业用途的主张不予采纳，对该事实认定为双方未约定土地为商业用途。刘某称杨某某承诺代为办理用地手续。杨某某对此予以否认。刘某未提交证据证明杨某某承诺代为办理用地手续，且双方在合同中约定，杨某某只提供土地。本院对该事实认定为杨某某未向刘某承诺代为办理用地手续。
一审法院认为，本案的争议焦点为刘某与杨某某签订的土地租赁合同是否因合同主体不适格、内容违法了法律、行政法规的强制性规定而无效。首先，关于合同主体是否适格的问题。刘某认为合同主体不适格的原因是土地的发包程序不合法。基于强化政府管理、规范农村土地开发利用程序、完善和巩固我国的农村土地政策等目的，法律、行政法规规定了农村土地承包的方式、程序等事项，但这些法律规定作为行政法规范，属公法范畴，不能决定私法范畴里合同主体资格是否适格。根据民事法律规定，当事人签订合同应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。民事权利能力是法律赋予当事人享有权利、承担义务的资格，该资格始于出生而终于死亡。刘某与杨某某的民事权利能力受法律保护，非依法律不得被限制和剥夺。刘某与杨某某作为精神状况与智力状况均正常的成年人，具有相应的民事权利能力，是完全民事行为能力人，可以独立进行民事活动，二人是适格的合同当事人。杨某某作为范坪村村民，经范坪村委会同意后，对案涉寺洼沟土地进行平整并通过租赁从范坪村取得土地使用权的程序不违反法律、行政法规的强制性规定。杨某某合法取得案涉土地使用权后，有权对案涉土地进行管理、使用或者出租。本院对刘某提出的土地发包程序不合法、合同主体不适格致合同无效的主张不予采纳。其次，关于合同内容是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规强制性规定的，合同无效。该条款作为引致条款，只是一个概括的关于违法效果的规定，其本身未规定具体禁止的内容，不可能被直接违反，其所引致的具体法律规定是被违反的对象。在适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项确认合同效力时，需要考量被引致的具体法律规定是否以违反该规定的合同无效为立法目的，而不应单纯一刀切，将违反法律、行政法规强制性规定的合同均认定为无效。结合本案，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条是本案被引致和被违反的对象。《中华人民共和国土地管理法》立法目的及第六十三条的规范目的、禁止对象、禁止目的分析，该强制性规范属管理性强制性规范：第一，《中华人民共和国土地管理法》的立法目的在于加强土地管理、保护和开发土地资源，该法第六十三条的规范目的在于禁止在农民集体所有的土地上进行非农业建设，并在该法第七十三条、第七十六条等条款中对违反行为作了处罚规定，可见，其所禁止的行为是将农民集体土地用于非农业建设，该行为属事实行为，而事实行为不存在无效的问题；该法律规定未禁止农村集体土地的出让、转让或者出租等交易行为，即作为法律行为的合同行为非该法律规定的禁止对象，也未对违反行为的法律行为价值作出判断。该强制性规定未禁止相关法律行为，未评价相关法律行为的效力这一私法上的问题，对相关法律行为的效力认定也不是该强制性规定所欲达到的规制目的。第二，该规定只约束在农民集体土地上进行非农业建设的违法行为人，并依该法有关规定对违法行为人进行行政处罚，但行政机关不会因承租人在农民集体土地上进行非农业建设而对出租人进行违法用地的相关处罚。第三，从本案的具体情况分析，刘某提出确认合同无效的诉讼请求是其借口，法律与诉讼是其工具和手段，要求索回财产是其目的，其行为违背了诚实守信原则，破坏了交易安全，是私法领域不予支持和保护的。我国市场经济制度的确立较晚，受计划经济时代的影响较深，行政强制规范繁多，并在各个方面渗透进私法领域，极大地破坏了合同自由和民法自治，阻碍了市场经济的健康、有序发展。在一段时间里，凡是违反行政强制规范的合同均被认定为无效，但随着经济的发展和时代的进步，法治也逐渐在实践的摸索和理论的探讨中不断修正：将强制性规定进一步区分为效力性强制性规定与管理性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的，合同才归于无效。民法的私法品质与行政法的公法属性之间的差异决定了行政法的强制性规定因被引致而介入到私法中时，必须对其是否属于效力性强制性规定进行认定。且合同效力是纯私法领域的问题，在民商事审判中应贯彻私法自治、合同自由的理念，采用公法与私法效力分离的模式，把与民法原理不相协调的行政强制规范过滤在合同效力审查范围以外。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定作为管理性强制性规定，合同不因违反该规定而归于无效。本院对刘某提出的双方土地租赁合同违反了中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定而应属无效的主张不予采纳。再次，合同是否损害社会公共利益。刘某认为杨某某私自平整案涉土地并出租的行为阻碍了排洪沟的洪水排泄，危害了火车的安全行使，也破坏了土地资源。杨某某对案涉土地进行平整并利用是经范坪村委会同意后进行的，未有证据显示该行为破坏了土地资源，亦无证据证明杨某某的行为影响排洪沟的通畅、危及火车行驶安全。国家有专门的行政主管部门对土地资源及排洪沟进行利用、管理和保护，并对违法用地、破坏土地资源、破坏排洪设施的行为进行处罚；铁路营运部门承担着铁路的养护责任，应及时排查运营安全隐患。根据现有事实无法得出双方的土地租赁合同损害了社会公共利益，刘某亦未提交证据对此加以证明。本院对刘某提出的双方合同损害社会公共利益而应属无效的主张不予采纳。刘某与杨某某经平等协商，自愿签订土地租赁合同，不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效，受法律保护。刘某与杨某某的土地租赁合同是否有效，从签订之日起业已确定，不能通过其后刘某因故无法办理用地手续、无法使用土地而影响合同效力甚至否定合同效力。本院对刘某提出的要求确认合同无效并返还已支付租金4.8万元的诉讼请求不予支持。刘某于2015年4月30日与杨某某签订土地租赁合同并向杨某某支付了2015年第一个租约年租金4.8万元后，未依约支付其后的租金，也未与杨某某协商解除合同、返还土地事宜，则其依合同约定对土地享有占有、使用、收益权，依约应向杨某某支付租金。杨某某称其为催要租金，在多次联系刘某未果的情况下,于2017年6月对案涉土地进行了利用，此时，双方合同虽在履行期内，但杨某某自行利用案涉土地的行为视为其对案涉土地的收回，则其无权要求刘某支付第三个租约年即2017年租金。本院对杨某某提出的要求刘某支付第二个租约年即2016年租金4.8万元的反诉请求予以支持，对其提出的要求刘某支付第三个租约年即2017年租金4.8万元的反诉请求不予支持。刘某不依约支付土地租金并要求确认合同无效的行为表明其将不再继续履行合同，杨某某有权解除双方的合同，且杨某某于2017年6月收回土地并自行利用的行为表明合同已无法继续履行。本院对杨某某提出的要求解除双方的土地租赁合同的反诉请求予以支持。依照《中华人民共和国民法总则》第十三条，《中华人民共和国合同法》第九条第一款、第五十二条、第九十四条第二项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第七十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，判决：一、解除刘某与杨某某于2015年4月30日签订的《土地租赁合同》；二、刘某于本判决生效之日起10日内向杨某某支付第二个租约年即2016年土地租金4.8万元；三、驳回刘某的诉讼请求；四、驳回杨某某的其他反诉请求。如未按本判决指定的日期履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案减半收取的本诉案件受理费500元，由刘某负担；减半收取的反诉案件受理费1100元，由刘某负担550元，由杨某某负担550元。
本院二审期间，当事人没有提交新证据。一审查明事实清楚，二审予以确认。
本院认为，本案土地租赁合同，是双方平等协商自愿签订的，系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规规定的效力性强制性规定，不符合认定合同无效的情形，该合同自签订之日起合法有效。
关于合同效力问题。刘某以其租赁涉案土地用于开办驾校被执法部门阻止为由，认为涉案合同违反法律、行政法规的强制性规定应为无效合同。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，禁止在村集体所有的土地上进行非农业建设。而执法部门亦是据此阻止刘某在涉案租赁土地上开办驾校用于非农建设。但该情形中涉及的土地管理的法律、法规系管理性强制性规定而非效力性强制性规定。我国合同法第五十二条第五项关于确认合同无效的规定指的是效力性强制性规定，而本案租赁土地用途及刘某的建设行为违反的是法律、法规规定的管理性强制性规定，不符合认定合同无效的情形。故一审判决驳回刘某主张合同无效并返还租金的请求并无不当。在合同有效情形下，刘某以自己的诉讼行为表明不再继续履行合同，故一审判决支持杨某某要求解除合同并支付租金的请求合法有据。因杨某某已在2017年6月收回涉案土地并自行利用，故一审判决刘某支付2017年6月以前剩余拖欠一年的租金4.8万元正确。
关于涉案土地是否完全交付的问题。本案与刘某诉郝世来、郝国明两案均涉及同块租赁土地，该土地系郝国明、郝世来、杨某某向兰州市西固区陈坪街道范坪村委会申请并经该村村民会议讨论同意，由杨某某3人填沟造地进行平整改造后通过租赁从范坪村取得涉案土地使用权，对此，有兰州市西固区陈坪街道范坪村委会出具的证明及会议记录等证明。杨某某三人将各自租赁的土地分别与刘某签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁土地亩数、租金等，刘某亦支付给郝国明第一年度租金12万元，郝世来第一年度租金19.2万元，杨某某第一年度租金4.8万元，之后刘某对涉案土地进行使用。因刘某使用土地用于开办驾校，被执法部门现场阻止而未能继续建设和使用，之后刘某与杨某某等三人就合同履行产生纠纷。从上述事实可以认定，杨某某三人已实际交付涉案土地，并不存在土地四至不确定而未完全交付的情形，刘某提供的证据也不足以证明存在上述情形，故刘某主张土地未完全交付的上诉理由，本院不予采信，对此一审认定正确。
关于涉案土地使用安全问题。刘某认为该宗土地属于杨某某等人违法填埋排洪沟形成,可能危及火车安全,但未能提供证据证明涉案土地存在上述安全问题而影响土地的利用，故对其该上诉理由本院不予采信。另，是否构成违法的填沟造地，是否危及公共安全，属于相关行政执法部门行政管理的范围，不属于人民法院民事案件受理范围。
综上所述，上诉人刘某的上诉请求均不能成立，应予驳回。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2100元，由上诉人刘某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石 浩
代理审判员 刘桂刚
代理审判员 王海燕
二〇一八年五月二日
书 记 员 闫 佳
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