青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青01行终1号
上诉人（原审原告）任玉珍，身女，汉族，1930年10月11日出生，无职业。
委托代理人贾淑芳，女，汉族，1953年11月13日出生。
被上诉人（原审被告）西宁市国土资源局，住所地青海省西宁市城西区黄河路。
法定代表人包维珍，局长。
委托代理人卢正祥，该局地籍处处长。
委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。
任玉珍因与西宁市国土资源局（以下简称市国土局）行政行为违法一案，于2015年5月18日诉至西宁市城中区人民法院，请求确认市国土局作出的宁国用（2004）第324号《国有土地使用权证》的行政行为违法。该院于2015年11月16日作出（2015）中行初字第17号行政判决，任玉珍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院查明，任玉珍及其丈夫贾乃昶系西宁市城中区南园村村民委员会的村民，该居住地的土地属西宁市城中区南园村村民委员会集体所有，由南园村村委会批准给任玉珍和其丈夫贾乃昶作为宅基地使用。1996年7月3日，西宁市城北区人民政府给任玉珍丈夫贾乃昶颁发了城北集建（96土）字第01-01-119号《集体土地建设用地使用证》，确定的使用面积为519平方米，建筑面积为280平方米。2000年2月2日，西宁市人民政府给西宁市土地规划管理局下发了宁政（2000）16号《关于西宁云华房地产开发有限公司建设商住综合楼用地的批复》，同意将原属西宁市房地产管理局管理的南关街以南，南大街以西的国有土地2772.39平方米（合0.2772公顷）出让给西宁云华房地产开发有限公司作为修建商住综合楼的建设用地。具体位置如附图红线范围所示。2002年9月6日，西宁市人民政府又给市国土局下发了宁政（2002）309号《关于西宁云华房地产开发有限公司用地的批复》，同意将位于南关街70号的617.34平方米国有土地，划拨给西宁云华房地产开发有限公司作为经济适用房建设用地。具体位置以市国土局确定红线范围所示。市国土局根据上述审批文件，给西宁云华房地产开发有限公司办理颁发了宁国用（2004）第324号国有土地使用证。西宁云华房地产开发有限公司依据上述审批文件，于2001年7月征用了任玉珍位于本市南大街119号宅基地北半院273.57平方米，并与任玉珍签订了《房屋拆迁安置协议》和《产权建还协议》。在房屋拆迁安置协议中约定，西宁云华房地产开发有限公司占用任玉珍名下院中北半院，应对任玉珍原《集体土地建设用地使用证》进行分割变更，由西宁云华房地产开发有限公司负责办理，并在协议生效之日起3个月以内办结，上述协议经西宁市城北区公证处公证。2002年12月30日，西宁市城中区建设和国土资源局对任玉珍丈夫贾乃昶位于本市南大街南半院的土地及建筑面积进行了核实，确定使用权面积为160.65平方米，其中建筑面积为82.26平方米，后于2004年6月7日给任玉珍丈夫贾乃昶颁发了《集体土地使用证》【城中区集用（2004）字第4-4-119号】和《西宁市农村村民宅基地建设准建证》。2005年8月，任玉珍因其所使用的本市南大街119号院南半院的宅基地及房屋的拆迁补偿等事项，与开发商青海中石房地产开发有限公司发生争执，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销颁发给西宁云华房地产开发有限公司的宁国用（2004）第324号国有土地使用证，经一审法院和青海省西宁市中级人民法院审查，认为任玉珍应当向西宁市人民政府提出土地权属争议的确权申请，遂裁定驳回起诉。后任玉珍向西宁市人民政府提出申请，但未能解决。2008年8月，任玉珍以西宁市人民政府作为被告，向青海省西宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求西宁市人民政府履行法定职责，对任玉珍持有的城中区集用集体土地使用证》和西宁云华房地产开发有限公司持有的宁国用（2004）第324号《国有土地使用证》有关土地权属争议作出确权。经青海省西宁市中级人民法院审理，于2008年11月5日作出（2008）宁行初字第03号行政判决书，判决由西宁市人民政府于该判决生效后6个月内履行确定该案争议土地权属的法定职责。2012年12月25日，市国土局给任玉珍及其委托代理人发出书面通知，内容为“根据《土地登记办法》有关规定，我局按程序对西宁云华房地产开发有限公司持有的宁国用（2004）324号《国有土地使用证》和青海中石房地产开发有限公司持有的宁国用（2004）312号《国有土地使用证》进行了变更登记。现你所持有的城中区集用《集体土地使用证》仍合法有效。”2013年10月14日，市国土局在《西宁晚报》上刊登公告，内容为“2012年11月，依据《土地登记办法》规定，我局将位于南大街68号、登记给西宁云华房地产开发有限公司面积3314.1平方米的城镇混合住宅用地，扣除利害相对人面积104.31平方米后进行了更正登记，并在西宁晚报刊登《土地更登记公告》，但至今该公司未向我局提出异议，也未前来我局办理更换土地证书。根据土地登记有关规定，现通知你公司在本公告发布之日起15日内持原土地证书前来我局办理更换或者注销原土地权利证书的手续。逾期不来办理，西宁云华房地产开发有限公司取得的宁国用（2004）324号土地证即废止。”后任玉珍以市国土局履行为西宁云华房地产开发有限公司颁发宁国用（2004）第324号土地证的具体行政行为违法为由向一审法院提起诉讼，请求确认市国土局为西宁云华房地产开发有限公司颁发宁国用（2004）第324号土地证的具体行政行为违法。
一审法院认为，本案的争议焦点是，市国土局履行为西宁云华房地产开发有限公司颁发宁国用（2004）第324号土地证的具体行政行为是否违法。
一审法院认为，对于行政许可行政行为的合法性，要从该行政行为所依据的事实和程序以及法律法规的适用等方面进行审查。本案中，市国土局根据西宁市人民政府于2000年2月2日下发的宁政（2000）16号《关于西宁云华房地产开发有限公司建设商住综合楼用地的批复》和2002年9月6日的宁政（2002）309号《关于西宁云华房地产开发有限公司用地的批复》，依据相关程序规定，给西宁云华房地产开发有限公司办理并颁发了宁国用（2004）第324号国有土地使用证。市国土局在履行该具体行政行为时，虽然对颁发给云华房地产开发有限公司国有土地使用证中的土地使用面积与登记在任玉珍之夫贾乃昶名下的原西宁市城中区南大街土地使用权没有进行严格审核，导致登记中出现错误。后市国土局根据已发生法律效力的裁判文书，依据《土地登记办法》的相关规定，确认了贾乃昶持有的《集体土地使用证》合法有效，并对颁发给西宁云华房地产开发有限公司的宁国用（2004）324号国有土地使用证进行更正登记，并通过报刊发布《土地更登记公告》及公告，限期西宁云华房地产开发有限公司办理更换土地证书的手续。市国土局在履行给西宁云华房地产开发有限公司办理并颁发宁国用（2004）324号国有土地使用证、对任玉珍之夫贾乃昶持有的城中区集用（2004）字《集体土地使用证》确认为合法有效的以及对颁发给西宁云华房地产开发有限公司宁国用（2004）324号国有土地使用证进行更正登记发布《土地更登记公告》和限期西宁云华房地产开发有限公司办理更换土地证手续的行政行为符合法律、法规的规定，应予维护。任玉珍主张确认市国土局在履行给西宁云华房地产开发有限公司颁发宁国用（2004）第324号土地证的具体行政行为违法的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回任玉珍的诉讼请求。案件受理费50元，由任玉珍承担。
任玉珍上诉称：市国土局颁发行政许可证的行为违法，应予确认。请求撤销一审判决，确认被诉行政行为违法。
市国土局答辩称：一审判决正确，应予维持。
二审经审理查明，双方当事人对一审判决认定的基本事实不持异议，本院予以确认。
本院认为，西宁市中级人民法院作出并业已生效的（2008）宁行初字第03号行政判决书认定，任玉珍持有的城中区集用集体土地使用证与西宁云华房地产开发有限公司持有的宁国用（2004）第324号国有土地使用证中的部分土地所有权和使用权产生了争议，并判决西宁市人民政府履行确定争议土地权属的法定职责。该认定足以表明市国土局在作出宁国用（2004）第324号国有土地使用证的行为过程中，涉案土地权属存在争议，且市国土局于2012年12月5日作出的《通知》亦载明城中区集用》仍合法有效。《土地登记管理办法》第十八条第一款规定：土地权属有争议的，不予登记。故市国土局作出的宁国用（2004）第324号国有土地使用证中涉及任玉珍持有的城中区集用（2004土）字第4—4—119号《集体土地证》中包含的土地部分行政行为违法，且市国土局二审时亦认可该行为确有瑕疵。但一审法院仅对市国土局颁发给西宁云华房地产开发有限公司宁国用（2004）第324号国有土地使用证进行变更后土地证手续的行政行为进行审查并认定合法，未对市国土局作出的宁国用（2004）第324号国有土地使用证的行政行为是否合法进行审查，导致处理欠妥，应予纠正。上诉人任玉珍所持上诉理由部分成立，应予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项、第八十九条第一款（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销西宁市城中区人民法院（2015）中行初字第17号行政判决；
二、西宁市国土资源局作出的宁国用（2004）第324号国有土地使用证中涉及贾乃昶持有的城中区集用（2004土）字中包含的使用权面积160.65平方米（其中建筑面积82.26平方米）的土地部分行政行为违法。
本案一审案件受理费50元，由被上诉人西宁市国土资源局负担；二审案件受理费50元，由被上诉人西宁市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 林建平
审判员 梁欣慰
审判员 李小梅
二〇一六年一月八日
书记员 马卓群
审理本案依据的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。