安徽省淮南市田家庵区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）田行初字第00039号
原告吴喜元等39人（具体名单附后）。
诉讼代表人吴喜元，农民。
诉讼代表人王学龙，农民。
诉讼代表人王学明，农民。
诉讼代表人王学喜，农民。
原告共同委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。
被告凤台县人民政府，住所地凤台县凤城大道政务中心。
法定代表人袁祖怀，该县县长。
委托代理人王永忠，安徽志同律师事务所律师。
委托代理人余华元，凤台县国土局法规部部长。
原告吴喜元等39人不服被告凤台县人民政府土地行政征收一案，于2015年4月9日向淮南市中级人民法院提起诉讼。淮南市中级人民法院于2015年4月22日作出（2015）淮行初字第00001号行政裁定，指定本院进行审理。本院于2015年4月29日立案受理后，依法向被告送达了诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人吴喜元、王学龙、王学明、王学喜及其共同委托代理人吴成军，被告委托代理人王永忠、余华元均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月11日，凤台县人民政府根据安徽省人民政府皖政地（2014）340号《关于凤台县2013年第6批次集镇建设用地的批复》，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第一款第二项的规定，发布了（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》。
被告在法定期限内向本院提交以下证据、依据：
1、凤台县2013年第六批次集镇建设用地地类的情况说明。
2、凤国土资拟征告字（2013）第4号《凤台县国土资源局拟征地拆迁补偿标准安置途径告知书》及“关于未申请征地听证会的说明。
3、征地情况调查确认表。
4、建设项目用地呈报材料（一书二方案）。
以上证据证明被告征收公告的行政行为事实清楚、程序合法。
5、皖政地（2014）340号《关于凤台县2013年第6批次集镇建设用地批复》。
6、（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》。
7、（2014）第5号《凤台县国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》及未申请听证说明。
8、凤国土资（2014）第46号《关于凤台县2013年第6批次集镇建设用地征地拆迁补偿安置方案的请示》及凤政秘（2014）第37号《关于凤台县2013年第6批次集镇建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》。
该部分证据证明被告的征地行为事实清楚、证据确凿、程序合法。
9、往来资金到帐通知单及征地补偿费用发放清单，证明被告行政行为合法。
10、征地公告及补偿安置公告照片，证明进行了公告。
被告提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《安徽省建设用地置换暂行办法》。
原告诉称，2014年4月11日，被告作出（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》，原告对此一直不知情，直到原告通过信访途径才了解到该内容。原告与该行为有利害关系。原告认为根据《征收土地公告办法》、《土地管理法》等相关法律的规定，市、县人民政府应当将征收土地的公告在村、组以书面形式公告公示，但被告未在村、组公告，被告未履行法定职责行为违法。被告错误地将原告的基本农田认定为集体建设用地，被告确认的安置途径违法。综上，被告作出的征收土地公告行为违法，故诉至法院，要求确认被告作出的《凤台县人民政府征收土地公告》违法，并撤销该公告，判令被告重新做出土地征收公告。
原告向法庭提交以下证据：1、土地承包经营权证书，证明原告的诉讼主体资格。2、凤国土资访（交）处字（2014）第1号国土资源信访事项处理意见书，证明原告获得土地征收公告的途径和来源。3、彩色打印照片两张、村民签字表一份、证明一份，证明原告使用的农地为基本农田，而非建设用地，被告提交的调查确认表签字及村民小组长签字系伪造。
被告辩称，本案原告并不是被征土地范围内的权利人，不具有诉讼的主体资格。原告的起诉已经超过法定的起诉期限。原告如果认为被告的行为侵犯了其土地承包经营权应当依照法律规定先申请复议，对复议不服的再提起行政诉讼，原告未经复议程序直接提起诉讼，依法应当驳回起诉。被告实施的土地征收行为事实清楚、证据确凿、程序合法。综上，应当驳回原告的起诉。
经举证、质证，本院对证据作如下认定：
原告对被告证据1至证据4的质证意见：1、该土地置换未经过三分之二以上村民同意，且淮南市人民政府没有审批权。2、被告告知书的告知对象和告知途径违法。3、“未申请听证的情况说明”落款处签字不是本人所签。4、本案涉诉土地并不是建设用地，被告地类认定错误。本院经审查认为被告该部分证据证明的是征地申报和审批过程中的事项，不属于本案审理的范畴，该部分证据与本案不具有关联性。
原告对被告证据5至证据8的质证意见：1、被告征地不是公共利益的需要。2、在安置补偿和社会保障未落实情况下强行用地违法。3、被告公告时间、公告地点及公告对象均违反法律规定。4、被告未按规定进行安置。本院经审查认为被告的证据5、证据7和证据8的证明事项均不是本案审理范围，与本案不具有关联性。被告的证据6能够证明被告征地公告的内容，但对该公告发布的时间、公告的地点应当结合其他证据进行判定。
原告对被告证据9提出质证意见，认为资金发放没有经过原告签字确认，该资金发放与本案无关。本院经审查认为该证据与本案的审理没有关联性。
原告对被告证据10提出异议，认为照片不能证明被告公告张贴的地点。本院经审查认为该证据能够证明被告履行了公告程序，可以做有效证据使用。
被告对原告的证据1提出异议，认为仅凭土地承包经营权证不能证明原告的土地在征收范围。本院经审查认为被告已经认可向原告发放了征收补偿款，原告该证据可以做有效证据使用。
被告对原告证据2提出异议，认为吴喜元一人的信访行为不能代表其他38人。本院经审查认为原告该证据的真实性、合法性、关联性能够成立，但其证明观点应当结合全案证据综合判定。
被告对原告证据3提出异议，认为照片不能证明拍照现场就是被告征收范围内的土地，证人没有出庭作证，其证词不能做有效证据使用。本院经审查认为照片不能证明土地的性质，证人无正当理由未出庭作证的，其证词不能单独作为证据使用，原告该证据不能做有效证据使用。
经举证、质证，结合当事人陈述，确认以下案件事实：
2013年，被告因建设工程需要拟征收辖区内桂集镇中郢村和勇敢村的土地33.5408公顷，并将征收土地的“一书二方案”报安徽省人民政府审批。2014年3月19日，征地方案获得安徽省人民政府批准，原告的土地在征收范围内。2014年4月11日，被告发布了（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》。该公告载明：征地批准机关安徽省人民政府，批准文号皖政地（2014）340号，批准时间2014年3月19日，批准用途凤台县2013年第6批次集镇建设用地。被征土地的所有权人桂集镇中郢村、勇敢村，位置桂集镇中郢村、勇敢村，地类集体建设用地，被征土地面积中郢村31.0779公顷、勇敢村2.4629公顷。被征收土地的土地补偿、安置补助费执行《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政（2012）67号），地面附着物补偿费执行《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（淮府（2013）38号）规定标准。土地征收采用货币安置，房屋拆迁补偿安置执行《关于印发凤台县集体土地房屋征收补偿安置暂行办法》（凤政（2012）26号）。公告同时还载明了办理征收补偿的登记期限和登记地点。公告发出后，被告开始组织实施征地工作。原告不服，认为被告土地征收公告未在村、组以书面形式公告公示、公告超过法定期限，被告认定地类错误、安置途径违法，诉讼代表人吴喜元遂向有关部门进行信访。2014年10月28日，凤台县国土资源局作出凤国土资访（交）处字（2014）第1号《国土资源信访事项处理意见书》，对于吴喜元的信访事项予以答复。原告不服，遂以被告的土地征收公告违法为由向本院提起诉讼，要求确认被告作出的（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》违法，并撤销该公告，判令被告重新作出征收土地公告。
本院认为，该案系集体土地征收过程中引发的纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，发布土地征收公告系被告在土地征收过程中的法定职责。原告作为被征土地的承包经营权人，具有行政诉讼的主体资格。被告的征地公告未告知诉权及起诉期限，且原告对征地不服，一直在通过信访等方式进行维权，应当认定原告的起诉未超过法定期限。本案征地方案获批后被告对征地事项按照法定的内容进行了公告，但参照《征用土地公告办法》第四条：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”的规定，本案征地方案获批的时间是2014年3月19日，被告发布土地征收公告的时间系2014年4月11日，在被告不能提供证据证明被告收到征地批复时间情况下，原告主张被告超过法定时限进行公告，本院应予采纳。根据法律规定，集体土地的征收先后要经过征地申报（征地准备）、征地方案的审批、征地公告和组织实施等阶段。征地公告是连接征地批准行为和征地实施行为的程序性行为，其目的是将征地批准行为的内容公之于众，并宣告征地实施程序的开始，公告本身对被征收人实体权利义务不产生影响。本案原告认为被告在征地过程中对原告土地的地类认定错误，安置途径违法的诉请内容系征地批准行为所确定的，并在征地实施过程中实施的行为内容，并不是被告征地公告行为创设的，原告该部分诉请不属于本案审理范围。综上，本案征地方案获批后，被告虽然履行了公告的法定职责，但因其未能提供有效证据证明其在法定时限内进行公告，应当认定其公告程序轻微违法，鉴于原告已知晓公告内容并提起诉讼，重新公告没有实际意义。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下：
确认被告凤台县人民政府发布（2014）第5号《凤台县人民政府征收土地公告》行为违法。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。
审 判 长 申恩国
审 判 员 桑士琴
人民陪审员 陶 静
二〇一五年七月十日
书 记 员 高婧婧
附原告名单：
吴喜元，男，汉族，1963年6月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学明，男，汉族，1954年3月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学龙，男，汉族，1945年5月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学伦，男，汉族，1966年6月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王希成，男，汉族，1971年1月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王希国，男，汉族，1967年9月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学田，男，汉族，1961年3月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学祥，男，汉族，1939年10月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王跃，男，汉族，1962年5月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学喜，男，汉族，1963年12月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学全，男，汉族，1961年9月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王希体，男，汉族，1958年7月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王希保，男，汉族，1963年5月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王金平，男，汉族，1943年3月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学水，男，汉族，1968年5月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学林，男，汉族，1966年2月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王金超，男，汉族，1943年10月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王希永，男，汉族，1968年11月生，住安徽省凤台县桂集乡。
王学文，男，汉族，1944年5月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广恩，男，汉族，1958年3月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴生，男，汉族，1971年2月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广东，男，汉族，1962年3月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广庆，男，汉族，1955年2月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广宽，男，汉族，1973年6月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴正广，男，汉族，1959年1月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广喜，男，汉族，1966年6月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴佩生，男，汉族，1937年11月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广跃，男，汉族，1967年12月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广金，男，汉族，1969年3月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴正米，男，汉族，1949年12月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴正社，男，汉族，1955年7月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴正周，男，汉族，1943年1月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广喜，男，汉族，1970年6月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴领，男，汉族，1969年12月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广超，男，汉族，1945年6月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广杨，男，汉族，1967年7月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴广久，男，汉族，1964年10月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴佩军，男，汉族，1947年9月生，住安徽省凤台县桂集乡。
吴怀明，男，汉族，1969年9月生，住安徽省凤台县桂集乡。
附相关法律规定：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》
第三十三条征用土地应当按照下列程序办理：
（一）拟订、报批征用土地方案。市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。征用林地的，应当先征得林业行政主管部门同意。
（二）公告征用土地方案。征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
（三）办理补偿登记。被征用土地的所有权人和使用权人应当在公告之日起15日内，持土地权属证书或者其他有效证明，到市、县人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（四）公告征地补偿安置方案。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
（五）交付被征用土地。征用土地的各项费用应当自征地补所有权人和使用权人应当自征地各项费用付清之日起30日内交付被征用的土地。
征用农民承包的土地的，应当依法办理土地承包合同变更手续。
国家依法征用土地的，按照规定核减该幅土地的农业税和有关农产品的定购任务。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。