浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1523号上诉人（一审原告）范炳锦，男，1930年5月25日出生，汉族，住杭州市江干区。委托代理人於月娟，女，1938年5月22日出生，汉族，住杭州市江干区，系范炳锦配偶。委托代理人范惠文，女，1959年1月4日出生，汉族，住杭州市江干区，系范炳锦女儿。被上诉人（一审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号市民中心A座。法定代表人徐立毅，市长。委托代理人吴丽梅，杭州市国土资源局工作人员。委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。被上诉人（一审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人汪锐、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。原审第三人杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（原杭州铁路及东站枢纽建设指挥部），住所地杭州市上城区钱江路637号。法定代表人郑翰献，总指挥。委托代理人胡孝辉、田丽，浙江东鹰律师事务所律师。原审第三人杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司），住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。法定代表人蔡宏伟，董事长。委托代理人胡孝辉、田丽，浙江东鹰律师事务所律师。范炳锦因与杭州市人民政府、浙江省人民政府、杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市城东新城建设投资有限公司土地行政批准及行政复议一案，不服杭州市中级人民法院（2017）浙01行初244号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。杭州市人民政府于2009年9月14日批准杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，同意收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩），新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地。浙江省人民政府于2015年6月16日作出浙政复[2015]179号行政复议决定，维持杭州市人民政府所作的杭国土字[2009]274号建设用地审批行政行为。范炳锦起诉称：（一）杭州市人民政府作出“一书一方案”前置要件违法违规。第一，杭发改函（2008）279号《关于杭州铁路及东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-机场路）道路工程项目建议书的复函》不具有规划选址意见书、环境影响评价文件审批意见以及可行性研究报告（总投资在500万以上的建设项目必须审批可行性研究报告），以该项目建议书复函替代立项批准文件，违反规定。第二，杭州市国土资源局作出杭土资预（2008）772号《关于杭州铁路及东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-机场路）道路工程项目建设用地的预审意见》和杭州市规划局作出地字第33010020090087号《建设用地规划许可证》均无事实根据。（二）杭州市人民政府作出“一书一方案”不具有事实根据。案涉工程地块上有不少集体土地农户，以“规划道路1.5168公顷（22.752亩）为新增建设用地”显然缺乏事实根据和法律依据。（三）杭州市人民政府作出“一书一方案”程序违法。“收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩）”的行为，直接侵害范炳锦家三间店面房屋和另一处“65-4号”历史建筑的院落、安全采光和消防通道权利，在未对范炳锦家进行合法赔偿的情况下“收回国有土地”，既无事实根据且程序违法；作出“一书一方案”行为时并未履行告知义务，更未在现场公开，程序也显然违法。请求判决：一、撤销杭州市人民政府作出的杭国土字[2009]274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”；二、责令杭州市人民政府恢复范炳锦家三家店面房屋和“65-4号”历史建筑院落以及消防通道；三、撤销浙江省人民政府作出的浙政复[2015]179号行政复议决定；四、诉讼费用由杭州市人民政府及浙江省人民政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……本案被诉行为系杭州市人民政府所作的杭国土字[2009]274号建设用地呈报材料“一书一方案”，该“一书一方案”系杭州市人民政府为实施杭州铁路东站及东站枢纽地区下宁路北段道路工程项目用地所作出的建设用地审批行政行为。经审查，范炳锦户枸杞弄65-4号建筑并不在该项目的红线范围内，范炳锦亦未提供其他证据证明其与被诉行为存在法律上的利害关系，因此其不具有本案诉讼原告资格，其起诉不符合法定起诉条件。诉讼中，范炳锦补充提交了杭州市艮山区工商业户行业会员名册、航拍图等材料，证明其与被诉行为具有直接的利害关系。但是，范炳锦主张案涉房屋属其所有的理由，已经被（2009）杭江民再字第1号民事判决以及（2010）浙杭民再终字第19号民事判决驳回，故该理由不能成立。范炳锦还主张，复议机关已作出实体性的复议决定，认可了其主体资格。但是，在行政诉讼中，人民法院根据审判规则审查当事人与被诉行为是否存在法律上利害关系，复议机关所作的复议决定不拘束人民法院的判断，范炳锦该项理由不予采纳。至于范炳锦所称其针对案涉项目的建设工程规划许可证曾提起行政诉讼，法院予以了实体审查，其系本案适格原告的主张，因本案被诉行为系建设用地审批行政行为，与建设工程规划许可行为属完全不同的行为，二者不具有可比性，因此，范炳锦该理由亦不能成立。综上，该院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回范炳锦的起诉。范炳锦不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部实施的现东宁路北段（德胜路—机场路）约450米道路工程项目，已对范炳锦三间店面房屋、“65-4号历史建筑”院落以及安全消防通道造成严重损毁，原审认定“范炳锦户枸杞65-4号建筑并不在该项目的红线范围内”，没有相应事实依据。二、（2009）杭江民再字第1号民事判决以及（2010）浙杭民再终字第19号民事判决，本身属于事实不清、证据不足、显失公平，不能作为本案依据。三、行政复议机关对被诉行政行为已经作出实体性复议决定，认可了范炳锦的主体资格，原审法院针对同一行为却不认可范炳锦的主体资格，存在矛盾。四、案涉项目的《建设工程规划许可证》、《建筑施工许可证》与本案被诉行为均指向同一项目，在另案中法院认为前二者与范炳锦具有法律上利害关系，则本案被诉行为与其同样具有利害关系。综上，原审驳回范炳锦起诉错误，请求撤销原审裁定，撤销杭州市人民政府杭国土字（2009）274号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》以及浙江省人民政府浙政复（2015）179号《行政复议决定书》，责令恢复范炳锦三间店面房屋、“65-4号历史建筑”院落以及安全消防通道原状。杭州市人民政府答辩称：一、范炳锦不具有本案原告主体资格。杭国土字（2009）274号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》系杭州市人民政府为实施杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路—机场路）道路工程项目用地所作出的建设用地审批行为，而范炳锦户构桔弄65-4号建筑并不在该项目的红线范围内，其亦未提供其他证据证明与被诉行政行为存在法律上的利害关系。二、杭国土字（2009）274号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》合法有效。案涉工程的建设单位是杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部，该建设单位向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码证、立项批准文件、规划批准文件、用地预审文件、建设用地审批意见书、建设项目规划条件及该地块勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局受理后，拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》报杭州市人民政府批准。由于建设单位的申请符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条的规定，故杭国土字（2009）274号建设用地批准行为事实认定清楚，证据材料充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。浙江省人民政府答辩称：浙江省人民政府作出被诉浙政复[2015]179号行政复议决定程序合法、认定事实清楚、适用依据正确，范炳锦的上诉理由不能成立，应当予以驳回。原审第三人杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部及杭州市城东新城建设投资有限公司共同述称：同意杭州市人民政府、浙江省人民政府的答辩意见；原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院认为：本案争议焦点是，范炳锦与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，其是否属于本案适格原告？根据查明的事实，本案所涉构桔弄65-4号房屋不在杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路—机场路）道路工程项目的红线范围内；而范炳锦主张的其余“三间店面房屋”并不属于其所有，该事实已由杭州市中级人民法院（2010）浙杭民再终字第19号民事判决确认。依照规定，人民法院生效裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。（2010）浙杭民再终字第19号民事判决已发生法律效力，原审在本案中迳予采信，符合规定，范炳锦在上诉中对此提出的相关异议，本院无法予以支持。据上，范炳锦与杭州市人民政府为实施杭州铁路东站及东站枢纽地区下宁路北段道路工程项目用地所作出的建设用地审批行政行为并无利害关系，原审认定其不具有本案原告主体资格因而驳回其起诉，并无不当。范炳锦在诉讼中主张，因案涉项目建设工程规划许可问题，其曾提起另案诉讼，法院在该案诉讼中已认可其原告主体资格，故在本案中也应同样予以确认。然而，本案被诉行政行为系建设用地审批行为，与另案所涉建设工程规划许可行为并不相同，范炳锦以其在另案诉讼中具有原告主体资格为由主张本案中的原告主体资格，无法予以支持。范炳锦在诉讼中还主张，本案被诉行政行为已经复议机关作出实体复议决定，复议机关实际认可其主体资格，故在诉讼中同样应予确认。但是，复议机关的复议决定并不拘束人民法院的判断，范炳锦以复议机关在复议程序中已认可其主体资格为由主张本案诉讼中的原告主体资格，同样缺乏依据。综上，范炳锦的上诉理由不能成立，依法不予支持；原裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈建勋审判员  黄金富审判员  夏祖银二〇一八年一月二十三日书记员  吕圣姻