湖南省耒阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0481行初30号
原告耒阳市南阳鞋业有限公司。住所地：耒阳市经济开发区东2路南段。
法定代表人廖继成，系该公司董事长。
委托代理人李勇君，湖南君杰律师事务所律师。
被告耒阳市城乡规划局。住所地：耒阳市西湖路***号。
法定代表人徐璞，系该局局长。
委托代理人李夏明，系该局法律法规股股长。
委托代理人李小武，系该局法律顾问。
第三人耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司。住所地：耒阳市五里牌街道办事处青鹿居委会东二路。
法定代表人李志平，系该公司总经理。
委托代理人王朝金，国信信扬律师事务所律师。
原告耒阳市南阳鞋业有限公司诉被告耒阳市城乡规划局、第三人耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司规划行政许可一案，本院于2016年9月28日受理后，依法向被告耒阳市城乡规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年11月15日，本院组织原告、被告及第三人交换证据，原告及第三人向本院递交了证据，被告未提供作出被诉行政行为的法律依据、规范性文件和相关证据。本院依法组成合议庭，于2016年11月30日公开开庭进行了审理，原告委托代理人李勇君、被告耒阳市城乡规划局委托代理人李夏明、李小武、第三人耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司委托代理人王朝金到庭参加诉讼.本案现已审理终结。
2011年10月13日，被告耒阳市城乡规划局给第三人耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司颁发了耒规201101029《建设工程规划许可证》及红线图。原告耒阳市南阳鞋业有限公司认为被告的该颁证行政行为对其合法权益造成了侵害。被告未提供作出被诉行政行为的法律依据、规范性文件和相关证据。
原告耒阳市南阳鞋业有限公司（以下简称鞋业公司）诉称，第三人耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司（以下简称服务公司）与原告恶意串通，冒名顶替原告在原告年产300万双鞋扩建项目工业用地上从事商品房开发，高价出租给原告十年，十年后由第三人将房屋连同原告年产300万双鞋扩建项目工业用地在内的所有一切资产一并收回。这样的恶意串通，不是原告的真实意思表示，它不但损害了原告的利益，亦损害了国家利益。违反了相关法律的禁止性规定，系无效的民事行为。被告对第三人的冒名顶替行为不予审查，在原告年产300万双鞋扩建项目农用地转用、土地征收审批手续还没有办理好之前，被告违反法定程序给第三人颁发耒规201101029《建设工程规划许可证》。据此，请求依法撤销被告给第三人颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》。本案诉讼费用由被告负担。
原告为支持其诉讼请求，提供了如下证据：证据1、鞋业公司营业执照、服务公司营业执照；证据2、建设用地规划许可证；证据3、项目补充协议书；证据4、土地费付款凭证；证据5、青苗补偿费凭证；证据6、建设工程规划红线图、建设用地规划红线图；证据7、建设工程设计合同；证据8、设计费付款凭证，审图费付款凭证；证据9、农用地专用、土地征收审批单；证据10、耕地占用税缴款通知书；证据11、市长办公会议记要；证据12、合作协议、合作补充协议；证据13、项目补充协议书；证据14、付款凭证；证据15、建设工程规划许可证。
被告规划局辩称，其给第三人服务公司颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》的行政行为所认定的事实清楚、程序合法。原告的诉讼请求已超过诉讼时效，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告未提供作出被诉行政行为的法律依据、规范性文件和相关证据。
第三人服务公司陈述的意见称，原告不是本案适格的诉讼主体，其诉讼请求已超过诉讼时效，被告作出的规划许可的行政行为所认定的事实清楚、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人为支持其诉讼请求，提供了如下证据：证据1、合作协议、合作补充协议；证据2、项目补充协议书；证据3、房屋租赁合同；证据4、土地出让金缴费凭证；证据5、进帐单；证据6、（2012）政国土字第1433号《农用地专用、土地行政征收审批单》；证据7、耒规201101029《建设工程规划许可证》、《建筑工程规划红线图》。
经庭审举证、质证，本院对上述证据作如下确认：
被告称未找到耒规201101029《建设工程规划许可证》档案资料，故未提供作出被诉行政行为的法律依据、规范性文件和相关证据。
原告提供的证据：证据1、鞋业公司营业执照、服务公司营业执照。证明原告与第三人之间无任何隶属关系，是两个平等的、各自完全独立的民事主体。被告质证意见称对其真实性与合法性没有异议，对关联性有异议，认为与本案没有关联性。第三人对该组证据的真实性与合法性没有异议，对关联性提出异议称与本案没有关联性。本院认为，上述证据证实了原告鞋业公司与被告服务公司之间属平等的且完全独立的企业法人单位，系各自独立的民事主体，对证明目的本院予以采信。
证据2、建设用地规划许可证；证据3、项目补充协议书；证据4、土地费付款凭证；证据5、青苗补偿费凭证；证据6、建设工程规划红线图、建设用地规划红线图；证据7、建设工程设计合同；证据8、设计费付款凭证，审图费付款凭证；证据9、农用地专用、土地征收审批单；证据10、耕地占用税缴款通知书；证据11、市长办公会议记要。以上证据用以证明增加工业用地12.77亩兴建职工宿舍的用地单位和建设单位是鞋业有限公司。被告对上述证据2、4、5、6、7、8、10、11的真实性没有异议。对证据3、9真实性提出异议，其把证件颁发给第三人原告是同意的。
第三人提出质证意见称，证据2是原告当时建厂时的建设用地规划许可，与本案无关。对证据3的合法性、真实性、关联性均有异议。对证据4、证据5的关联性有异议，增加工业用地12.77亩的征地款项之前是由原告垫付的，之后都还给原告了。对证据6关联性有异议。对证据7的合法性、真实性、关联性均有异议。认为这么重要的合同居然落款都没有盖公章，存在伪造嫌疑。对对证据8的真实性予以确认，关联性不予确认。按照当初的设计，宿舍是设计的套间，后来原告提出套间不好用，要求改成公寓形式。费用是要原告自己承担的，双方已经达成了协议。对证据9的真实性予以确认，关联性不予以确认。对证据10的关联性有异议。耕地占用费的缴费面积不涉及到第三人，与本案无关。对证据11的真实性予以确认，关联性不予确认。市长办公会议纪要第二页第三条第一款土地相关问题，写的很清楚：“占用费由财政解决”。本院认为，原告提供的证据2、6、7、8、9、10、11与本案没有关联性，对其证明目的本院不予采信。对证据3，本院认为，该证据与第三人提供的证据2的条款内容、签署日期完全是一致。所不同的是，原告提供的该证据乙方是耒阳南阳鞋业有限公司，第三条是用笔填写的，甲方只有法定代表人签字，未加盖公章。乙方签字是黄本亮。第三人提供的证据2，乙方是耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司，第三条是与本协议条款内容一起用打字机打印的，甲方有法定代表人签字，并加盖公章。乙方签字是刘如盛。综上，原告提供的证据3与第三人提供的证据2相比较，该证据３不具备证据的形式要件和证据特征，故对其证明目的本院不予采信。对证据4、5，本院认为，与第三人提供的证据4、5相印证，但是耒阳市经济开发区财政分局给第三人服务公司出具了正式非税收入一般缴款书，印证了原告替第三人垫付了土地出让金，第三人已经清偿给原告的事实，故对证明目的本院不予采信。
证据12、合作协议、合作补充协议。用以证明鞋业服务公司非法冒名顶替鞋业公司，违法置换南阳鞋厂工业用地受让人主体，其违法行为不受法律保护。被告提出的质证意见称因原告与第三人的合作约定“土地由原告向耒阳市政府取得，相关土地手续由原告办理好，对外称呼第三人为原告的子公司”。也就是说，第三人向我局办理相关手续，原告是知道的，而且都有明确的约定。证据13、项目补充协议书；证据14付款凭证；证据15、建设工程规划许可证。用以证明相关行政部门违法将鞋业公司与服务公司视为同一民事主体，违法置换鞋业公司增加用地12.77亩兴建职工宿舍工业用地受让人主体，违法置换鞋业公司工业用地建设单位。被告对以上证据的真实性没有异议。证明了被告的被诉行政行为符合相关法律规定，所认定的事实清楚，证据确实充分。第三人对以上证据的真实性予以确认，关联性不予以确认。同时证明了由第三人向耒阳经济开发区管委会支付土地出让金521016元的事实。缴款书的左下角有手写的换票两个字，这是正式的财政收款收据。付款人是本案的第三人，而不是原告。印证了涉案的土地是由第三人支付土地出让金，并取得土地权属及被告依法依规向第三人颁发证件的事实。本院认为，上述证据均不能证实原告属增加用地12.77亩兴建职工宿舍工业用地受让人的主体。相反能够证实被告给第三人颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》有事实依据和法律依据，且与第三人提的证据相印证，并形成完整的证据链。综上，对原告的证明目的本院不予采信。
第三人提供的证据1、合作协议、合作补充协议；用以证明原告与第三人约定涉案土地使用权由第三人出资购买，原告协助第三人办理土地手续的事实；其次证实了由第三人投资兴建员工宿舍楼、食堂供原告承租的事实。证据2、项目补充协议书；用以证明第三人与耒阳经济开发区管委会约定第三人兴建员工宿舍、食堂所占地12.77亩作价521016元出让与第三人的事实。证据3、房屋租赁合同；用以证明原告自2011年4月1日承租第三人按其要求兴建的员工宿舍、食堂的事实。证据4、土地出让金缴费凭证；用以证明涉案物业的土地出让金由第三人支付的事实。证据5、进帐单；用以证明第三人向原告返还原告在第三人注册成立之初垫付的土地出让金及青苗补偿费的事实。证据6、（2012）政国土字第1433号《农用地专用、土地行政征收审批单》；证据7、耒规201101029《建设工程规划许可证》、《建筑工程规划红线图》。用以证明第三人获取涉案物业的建设用地审批及建筑工程规划许可的客观事实。
原告对第三人提供的证据提出综合质证意见称，对证据1、2、3的合法性提出异议，从证据1约定的内容来看，第三人是在原告工业用地的土地上进行商品房开发。双方所协议的第三人对土地取得的方式是违反法律规定的。该合作协议是一份无效协议。对证据2的合法性有异议。证据2恰恰证明原告所提交的证据3项目补充协议的非法性，因为扩建项目土地使用者只能是原告，而第三人要达到在原告的工业用地上进行非法的商品房开发的目的，必须要签订一份项目补充协议书这样虚假的协议。有了这第二份合作补充协议才有了第三份项目补充协议书。同时也证明了耒阳经济开发管理会有滥用职权的行为。对证据4的关联性有异议。从房屋租赁合同恰恰能证明第三人是在原告的工业土地上开发商品房进行房地产出租交易，其行为是违法的。对于证据5其中四十万，第三人没有向财政部门预付。是原告向财政部门预付的。财政部门把付款主体予以更换，系滥用职权的违法行为。对第二张票据，只能证明是财政部门的一个滥用职权的违法行为。擅自改变了名称，而且开票的时间实在被告向第三人颁证之后。与本案没有直接的关联性。对于证据6的真实性没有异议。证据6可以证明第三人向原告打款而不是向财政部门打款的事实。对证据7的真实性和合法性没有异议，但对证明目的有异议，证据7证明原告于2012年9月11日取得了扩建项目农用地专用审批单，而不是第三人取得。这一事实要结合原告所提交的证据13来予以认定。对于证据8的合法性有异议，在被告向第三人颁发证件时，该工业用地还没有从农用地专用征收为国有工业用地。没有签订国有土地出让合同，没有建设用地规划许可证，不可能附有合法的红线图和审批单。所以这个证件是一个违法颁发的证件。对证据9的真实性没有异议，但是对其证明目的有异议，该规划红线图是原告工业用地的一个规划红线图，不能够给第三人作为商品房开发的依据。
被告对第三人提供的证据质证意见称其合法性、真实性、关联性均无异议，同时证明了被告的被诉行政行为认定的事实清楚、程序合法。本院认为，第三人提供的证据能够证实被告给第三人颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》有事实依据和法律依据，且与原告提供的证据相印证，并形成完整的证据链。综上，对第三人的证明目的本院予以采信。
经审理查明，第三人服务公司于2010年3月11日经耒阳市工商行政管理局核准成立，法定代表人李志平。原告鞋业公司与第三人服务公司之间系平等的且各自完全独立的企业法人单位，属各自独立的民事主体。2009年10月11日，原告鞋业公司与第三人服务公司就原告需求的配套生活区的承建、租赁给原告使用的相关事项签订合作协议。协议约定：一、土地供给由乙方（鞋业公司）向耒阳市政府取得，土地面积为10-15亩，费用由甲方（服务公司）处理，相关土地手续由乙方办理好，对外称呼为乙方的子公司，土地权属归甲方。二、租赁要求：甲方按相关规划及乙方要求承建乙方配套员工生活区，餐厅要求约3000平方米，一期宿舍两栋约7000平方米及建成后的装修、租赁范围、租金及租金支付方式、租赁期限等事项达成协议。同年11月8日，原告鞋业公司与第三人服务公司就合作协议第一条条款内容签订了合作补充协议，约定：一、甲方在协议土地上所投资兴建的建筑物，必须以乙方的要求为标准，满足乙方对配套生活区的需求。为保障甲方拥有该土地权属权益，与耒阳政府部门签订的项目补充协议，须用甲方“耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司”的名义签订。二、乙方必须积极地协助甲方办理用地申请及有关国土证的申办。为了保障乙方权益，确保甲方取得土地后用于建设配套乙方生活区需求，与耒阳市政府部门签订的项目补充协议签字代表由乙方指定。本协议是合作协议的补充，具有同等法律效力。同日，耒阳市经济开发区管委会（甲方）与第三人服务公司（乙方）签订项目补充协议，同意给乙方在扩大生产规模、兴建职工宿舍、食堂等配套设施增加用地12.77亩，供地价格为人民币4.08万元/亩，共计人民币521016元。2010年4月14日，第三人服务公司支付鞋业公司垫付的土地出让金计人民币400000元，青苗补偿费22718元。同年5月20日，耒阳市经济开发区财政分局给第三人服务公司出具非税收入一般缴款书计人民币400000元，并注明（换票）。2012年6月28日，第三人服务公司支付所欠耒阳市经济开发区土地出让金余款计人民币121016元。2011年3月12日，原告鞋业公司与第三人服务公司就兑现《合作协议》内容，签订《房屋租赁合同》，原告鞋业公司承租由第三人投资兴建的配套员工生活区。2011年10月15日，被告规划局给第三人服务公司核发了耒规201101029《建设工程规划许可证》及《建设工程规划红线图》。
本院认为，本案讼争的焦点是涉案的12.77亩土地使用权的归属，即耒规201101029《建设工程规划许可证》的归属。原告鞋业公司系经依法核准成立的民事主体，对自己的民事行为应当依法承担完全民事责任。首先，原告鞋业公司为满足其配套生活区的需求，与第三人服务公司就其配套生活区的土地供给、承建、租赁方式、租金及租金支付方式、租赁时间达成了《合作协议》。其中对土地供给明确约定“土地供给由乙方（鞋业公司）向耒阳市政府取得，土地面积为10-15亩，费用由甲方（服务公司）处理，相关土地手续分开办理。土地权属归甲方”。之后，原告鞋业公司为满足这一条件，又与第三人服务公司签订了《合作补充协议》，对《合作协议》的条款内容进行了补充，进一步明确约定：“为保障甲方拥有该土地权属权益，与耒阳政府部门签订的项目补充协议，须用甲方‘耒阳市南阳鞋业劳动服务有限公司’的名义签订”。综上，第三人签订《合作协议》时，虽未依法核准成立，但在核准注册成立后，追认了该协议的效力。之后签订《合作补充协议》、《项目补充协议》、《房屋租赁合同》等均系双方所达成的合作协议项目内容的延伸，是双方真实意思表示，且未违反法律及行政法规的强制性规定。第三人服务公司亦是根据《合作协议》、《合作补充协议》的约定而取得该土地的使用权。其次，第三人服务公司根据上述合作协议项目内容，与耒阳市经济开发区管委会签订的《项目补充协议》，约定增加用地12.77亩，土地出让金计人民币521016元。该土地出让金由第三人服务公司支付给耒阳市经济开发区管委会财政分局。由此可见，12.77亩的土地使用权属第三人服务公司与原告鞋业公司合作之后经原告鞋业公司同意依法取得。据此，上述各协议、合同均合法有效，应当遵守、履行。其12.77亩的土地的使用权应当归属第三人服务公司。原告鞋业公司诉称第三人服务公司冒名顶替原告，在原告的工业用地上建设商品房，然后再高价出租给原告，以此用来遮盖和否认自已非法从事房地产开发经营活动。被告偷梁换柱给冒名顶替原告的第三人颁发耒规201101029《建设工程规划许可证》的行政行为没有事实依据和法律依据，请求依法撤销的诉讼主张与审理查明的事实不相符合，其诉讼主张本院不予支持。在诉讼过程中，被告以没有找到耒规201101029《建设工程规划许可证》的档案资料为由未向本院提交作出被诉行政行为的法律法规及规范性文件和相关证据。但因第三人向本院提交的证据均证实了被告的被诉行政行为的合法性，且形成了完整的证据链，故不影响对被告的被诉行政行为的合法性的认定。被告与第三人辩称原告的诉讼请求已超过诉讼时效。经查证，根据《合作协议》第一条土地供给约定的“相关土地手续由乙方办理好，……土地权属归甲方”的约定。因有约在先，原告对第三人向被告申请办理耒规201101029《建设工程规划许可证》应当是知情或知晓的。被告给第三人颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》是2011年10月14日，原告诉称是在2016年4月5日才知道被告给第三人颁发了耒规201101029《建设工程规划许可证》的。同年9月28日，原告提起本案诉讼，因此提起本案诉讼时未超过诉讼时效的诉讼主张，与审理查明的事实不相符合，其主张理由本院不予采纳。第三人服务公司述称原告鞋业公司不具有本案主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵害了自己的合法权益，可以提行政诉讼。本案中，原告鞋业公司认为被告给第三人服务公司颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》与其有财产权益上的利害关系，具备诉讼主体资格，故对第三人服务公司的述辩主张本院不予采纳。综上，原告诉请依法撤销被告颁发给第三人的耒规201101029《建设工程规划许可证》及规划红线图的诉讼请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告耒阳市南阳鞋业有限公司要求撤销被告耒阳市城乡规划局给第三人耒阳市南阳鞋业劳动服务公司颁发的耒规201101029《建设工程规划许可证》及规划红线图的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告耒阳市南阳鞋业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 资永平
审 判 员 周炎华
人民陪审员 匡 军
二〇一六年十二月十八日
代理书记员 梁慧敏
附：本案法律适用
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。