湖南省长沙市天心区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）天行初字第00223号
原告浏阳鑫隆商贸有限公司，住所地浏阳市澄潭江镇山下村。
法定代表人曾钦华,总经理。
委托代理人ＸＸＸ，湖北维力律师事务所律师。
委托代理人彭晓红，湖北维力律师事务所律师。
被告湖南省国土资源厅，住所地湖南省长沙市天心区湘府西路8号。
法定代表人方先知，厅长。
委托代理人刘兵，男，1991年3月2日出生，汉族，湖南省国土资源厅工作人员。
委托代理人孟昌，男，1982年3月4日出生，汉族，湖南省国土资源厅工作人员。
被告湖南省财政厅，住所地湖南省长沙市天心区城南西路1号。
法定代表人郑建新，厅长。
委托代理人李娟，女，1979年1月24日出生，汉族，湖南省财政厅工作人员。
委托代理人黎利，女，1958年9月19日出生，汉族，湖南省财政厅工作人员。
被告湖南省煤炭管理局，住所地长沙市芙蓉区新军路43号。
法定代表人李联山，局长。
委托代理人朱伟，男，1969年9月28日出生，汉族，湖南省煤炭管理局工作人员。
委托代理人潘丙午，湖南金湘律师事务所律师。
第三人曾钦华，男，1963年4月19日出生，汉族。
委托代理人ＸＸＸ，湖北维力律师事务所律师。
委托代理人彭晓红，湖北维力律师事务所律师。
原告浏阳鑫隆商贸有限公司（以下简称鑫隆商贸）不服被告湖南省国土资源厅（以下简称国土厅）、湖南省财政厅（以下简称财政厅）、湖南省煤炭管理局（以下简称煤炭局）能源行政补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因曾钦华同案件处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月23日公开开庭审理了本案。原告鑫隆商贸法定代表人曾钦华、委托代理人ＸＸＸ、彭晓红，被告国土厅委托代理人刘兵、孟昌，被告财政厅委托代理人李娟、黎利，煤炭局委托代理人朱伟、潘丙午，第三人曾钦华及其委托代理人刘兵、孟昌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告国土厅、财政厅于2014年10月27日作出《关于印发〈湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案〉的函》（湘国土资函〔2014〕307号，以下简称307号函），规定了注销商业性煤炭探矿权资金补助的范围、标准、资金筹措、资金拨付等。被告国土厅、财政厅于2015年5月25日作出《湖南省财政厅、湖南省国土资源厅关于下达2015年第一批商业性煤炭探矿权政策性退出补偿专项资金的通知》（湘财建指〔2015〕64号，以下简称64号通知），确定湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查退出补助金额962.12万元。原告鑫隆商贸认为被告国土厅、财政厅、煤炭局2014年7月23日作出的《关于加快处置我省商业性煤炭探矿权的函》（湘国土资函〔2014〕248号，以下简称248号函）不合法，在对行政行为提起诉讼时，一并请求对248号函进行审查。
原告鑫隆商贸诉称：第三人曾钦华竞拍获得湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤矿探矿权，并签订《探矿权出让合同》。第三人曾钦华委托相关机构开展普查工作，后由被告国土厅出具矿产资源储量评审备案证明对资源储量予以备案。2010年8月，第三人曾钦华发起设立原告鑫隆商贸，被告国土厅与原告鑫隆商贸签订《湖南省探矿权管理合同》，并发放了探矿权证，此期间第三人曾钦华及原告鑫隆商贸投入大量人力、物力、财力进行详查。2014年-2015年，被告国土厅、财政厅作出307号函和64号通知，将原告鑫隆商贸列入退出补助范围，确定给予962.12万元退出补助。原告鑫隆商贸认为，被告国土厅、财政厅作出的307号函和64号通知无法律依据并导致详查工作被迫中断，给原告鑫隆商贸造成巨大损失。现诉至法院，请求判令：1、确认国土厅、财政厅作出《关于印发《湖南省关闭煤炭采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案的函》（湘国土资函〔2014〕307号）行为违法；2、确认财政厅、国土厅作出《关于下达2015年第一批商业性煤炭探矿权政策性推出补偿专项补助资金的通知》（湘财建指〔2015〕64号）中给予原告962.12万元退出补助行为违法；3、三被告赔偿原告损失3057.11万元，承担鉴定费21万元；4、请求对《关于加快处置我省商业性煤炭探矿权的函》（湘国土资函〔2014〕248号）进行审查，确认其违法；5、由被告承担本案诉讼费用。
原告鑫隆商贸向本院提交了以下证据材料：
第一组：1、64号通知，2、307号函，3、248号函；证明：被告违法实施行政行为，注销原告探矿权。
第二组：1、长沙市国土资源局《探矿权挂牌出让成交确认书》，2、《探矿权出让合同》，3、《矿产资源勘查许可证》；证明：原告通过招拍挂方式合法取得了探矿权。
第三组：1、《湖南省浏阳市澄潭江矿区唐冲煤矿普查报告》，2、关于《湖南省浏阳市澄潭江矿区唐冲煤矿普查报告》、矿产资源储量评审备案证明（湘国土资储备字[2008]059号），3、《湖南省浏阳市澄潭江矿区唐冲煤矿普查报告》评审意见书（湘评审[2008]238号），4、《矿产资源勘查项目年度报告》（2013年度），5、《矿产资源勘查项目年度报告》（2014年度），6、《湖南省浏阳市澄潭江矿区唐冲矿段煤炭详查二0一四年度工作总结》；证明：原告的工作量等。
第四组：1、重庆市国能矿产资源评估司法鉴定所鉴定意见书，2、发票；证明：1、根据《矿业权评估技术基本准则》、《成本途径评估方法规范》、《湖南省地质勘查项目预算标准（暂行）》等，原告的探矿权价值经司法鉴定机构评估为3058.11万元；2、原告支付了21万元的司法鉴定费。
第五组：1、湖南省地质勘查项目预算标准（暂行），2、湖南省地勘查项目预算编制办法简介；证明：该预算标准适用于地质勘查项目的预算编制，不能够作为矿业权价值的计算依据。
被告国土厅辩称：307号函和248号函系规范性文件，原告不能单独对规范性文件提起行政诉讼。307号函和248号函就商业性探矿权的具体处置方案作出了规定，被告国土厅会同被告财政厅发布的64号通知对需要补助的探矿权人及补助金额进行了统计和明确。原告鑫隆商贸同意以“注销补偿”的方式处置探矿权，自愿通过财政补助的方式注销探矿权，被告根据文件规定，核算补助金额为962.12万元，以上处置方式和补助金额符合规定。综上，原告之起诉，应予驳回。
被告国土厅向本院提交了以下证据、依据：
证据：1、《全省商业性煤炭探矿权处置情况摸底表》，证明原告鑫隆商贸自愿以注销补偿的方式处置探矿权；
2、《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查探矿权勘查成本核查意见》，《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查完成实物工程量核查意见》以及《湖南省第一批政策性注销煤炭探矿权取得成本核查附件》，证明被告对原告的补助资金经过相关核查和计算。
法律依据：
《国务院办公厅关于进一步加强煤炭安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）；
《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤炭安全生产工作的实施意见》（湘政办发〔2014〕38号）。
被告财政厅辩称：307号函和64号通知系规范性文件，原告鑫隆商贸不能单独对此提起行政诉讼。307号函和64号通知符合国务院和省政府有关规定，文件出台程序合法，内容合法。原告鑫隆商贸自愿通过财政补助的方式注销涉案的探矿权，且补偿金额的确定符合相关规定。
被告财政厅向本院提交了以下证据、依据：
1、《关于印发<湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案>的函》（湘国土资函〔2014〕307号，证明该文件经国土厅和财政厅盖公章联合制发，是合法有效的规范性文件。
2、《关于下达2015年第一批商业性煤炭探矿权政策性退出补偿专项补助资金的通知》（湘财建指〔2015〕64号），证明该文件经财政厅和国土厅盖公章联合制发，是合法有效的指标文件。
3、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号），证明国土厅和财政厅的文件根据国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的有关文件制定。文件中明确“修订煤炭产业政策，提高煤矿准入标准。……各省级人民政府负责小煤矿关闭工作，要制定关闭规划，明确关闭目标并确保按期完成。……严格煤矿建设项目核准和生产能力核定。”
4、《关于加快落后小煤矿关闭退出有关问题的会议纪要》，证明国土厅和财政厅的文件根据省政府有关会议纪要制定。会议纪要要求“要做好现有煤炭探矿权处置工作，原则上不再受理新设煤矿采矿权和探矿权申请”。
5、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），证明国土厅和财政厅的文件根据省政府有关规范性文件制定。文件规定：“在落后小煤矿关闭退出中，应妥善处置商业性煤炭探矿权问题。······具体处置方案由省国土资源厅会同省财政厅、省煤炭管理局等部门制定，各市州人民政府负责落实”。授权国土资源厅会同财政厅、煤炭局制定处置商业性煤炭探矿权问题的具体处置方案。
6、《关于加快处置我省商业性煤炭探矿权的函》（湘国土资函[2014]248号），证明：（1）国土厅、财政厅和煤炭局根据省政府湘政办发[2014]38号文件授权，联合制发了处置商业性煤炭探矿权问题的具体处置方案，经三家盖公章印发，是合法有效的文件；（2）文件明确了商业性探矿权退出补助方式采取成本补助方式。成本补助金额包括取得成本、勘查成本和其他成本，涵盖了商业性煤炭探矿人在探矿权取得和勘查过程发生的合理必要的成本及对商业性煤炭探矿人合理的补偿；（3）文件明确了在商业性探矿权退出中国土和财政部门的职责分工，其中：国土厅负责拟制全省商业性煤炭探矿权具体处置方案，负责须补助退出的商业性煤炭探矿权的地质勘查工作量的核定，以及取得成本、勘查成本核算。财政厅负责给市州人民政府下达补助资金。
7、《中华人民共和国预算法》，证明答辩人按照《预算法》“地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。……各级政府财政部门必须……及时、足额地拨付预算支出资金……各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。”的规定，通过湘财建指〔2015〕64号指标文下达已列入预算并经省人大批准的商业性煤炭探矿权退出补偿专项补助资金。
8、《湖南人民政府办公厅关于印发<湖南省省级财政专项资金分配审批管理办法（试行）>的通知》（湘政办发[2013]80号），证明湘财建指〔2015〕64号还根据湘政办发[2013]80号关于“中央和省级专项资金，中央和省委、省政府已明确规定了标准、比例和额度，仅需据实核算下达，由省财政厅商相关部门按规定分配下达”的规定制定，是一个分配下达已明确标准和范围的省级专项资金的指标文件。
9、关于涉案探矿权的《全省商业性煤炭探矿权处置情况摸底表》，证明原告鑫隆商贸于2014年6月3日在《全省商业性煤炭探矿权处置情况摸底表》中盖章确认了对涉案探矿权的处置方式为“注销补偿”，表明原告自愿通过财政补助的方式注销涉案的探矿权。
10、《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤矿普查完成实物工作量核查意见》，证明2014年9月，涉案探矿权普查完成实物工作量的核查意见由国土厅委派所属地质勘查项目管理办公室（简称地勘项目办）组织技术专家，对被答辩人提供的勘查资料进行核查并出具。
11、《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤矿普查探矿权勘查成本核定意见》，证据2014年12月，涉案探矿权勘查成本核定意见由国土厅委派所属地质勘查项目管理办公室（简称地勘项目办）组织技术专家对该项目勘查成本进行核查并出具，核定该探矿权地质勘查成本为620.10万元。
被告煤炭局辩称：原告鑫隆商贸并未对被告的具体行政行为提起诉讼，其单独对64号通知、248号函、307号函提起行政诉讼，不符合《行政诉讼法》的规定。248号函制订程序、文件内容均合法有效。综上，请求法院驳回原告鑫隆商贸的起诉。
被告煤炭局向本院提交了以下证据、依据：
1、湖南省人民政府办公厅关于印发湖南煤矿安全监察局（加挂湖南省煤炭工业局牌子）职能配置、内设机构和人员编制的通知，
2、关于湖南煤矿安全监察局与湖南省煤炭工业局机构分离的通知，
3、关于湖南省煤炭工业局机构编制有关问题的通知，
4、关于省煤炭工业局机构编制有关事项的批复；
1-4证明煤炭局作为全省煤炭行业管理部门，有权单独或会同相关部门制定关于煤炭行业管理方面的文件，即有权会同国土厅等部门制定248号文件。
5、国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见，
6、湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见，
7、省人民政府关于加快落后小煤矿关闭退出有关问题的会议纪要；
5-7证明248号的文件的制定及内容符合国务院、省人民政府的相关文件规定，合法有效。
8、关于加快处置我省商业性煤炭探矿权的函；证明248号文件确立了商业性煤炭探矿权的4种处置方式，根据探矿权人的意愿作出选择，并未强制要求商业性探矿权退出，该文件内容合法有效。
第三人曾钦华述称：与原告鑫隆商贸诉称意见一致，同意由原告鑫隆商贸向被告主张权利。
第三人曾钦华没有向本院提交证据材料。
经庭质证，三被告对原告鑫隆商贸的第一、二组证据无异议，认为其他证据与本案无关联。第三人曾钦华对原告鑫隆商贸的全部证据均无异议。原告鑫隆商贸、第三人曾钦华对被告财政厅的证据4真实性有异议，认为是内部文件，对三被告提交的其他证据的真实性均无异议，对关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方对对方证据的真实性均没有提出异议，本院对真实性予以采信，但能否实现其证明目的，本院将依全案情况进行综合审核认定。被告财政厅的证据4系国家机关依职权制作的公文文书，原告鑫隆商贸、第三人曾钦华未提出任何证据反驳其真实性，本院对被告财政厅的证据4予以采信。
经审理查明：2005年12月7日，第三人曾钦华以218万元竞得位于浏阳市澄潭江塘冲煤矿（以下简称塘冲煤矿）的探矿权，并与被告国土厅签订《探矿权出让合同》。此后，第三人曾钦华对塘冲煤矿进行勘查工作。2010年8月9日，原告鑫隆商贸成立，系有限责任公司，第三人曾钦华任法定代表人。2013年5月8日，原告鑫隆商贸取得塘冲煤矿探矿权证。2014年6月3日，原告鑫隆商贸填报《全省商业性煤炭探矿权处置情况摸底表》，处置方式填报“注销补偿”，并填报了投入的勘查工作量。2014年9月2日，被告国土厅地质勘查项目管理办公室完成《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查完成实物工作量核查意见》，核查塘冲煤矿普查投入的实物工作量。2014年12月4日，被告国土厅地质勘查项目管理办公室完成《湖南省浏阳市澄潭江矿区塘冲煤炭普查探矿权勘查成本核查意见》，核查探矿权地质勘查成本为620.10万元。
2014年7月23日，被告国土厅、财政厅、煤炭局联合向各有关市州人民政府发出248号函，就妥善处置本省商业性煤炭探矿权作出规定。主要内容如下：处置方式有整合、转采、保留和补助退出4种；对不符合整合、转采条件，或无整合、转采、保留意向的商业性煤炭探矿权，予以财政补助后注销煤炭探矿权；补助方式采取成本补助方法，成本补助金额=取得成本+勘查成本+其它成本；取得成本，指探矿权人取得探矿权的成本，包括通过招拍挂、协议出让方式已经支付的探矿权价款以及通过转让方式支付的转让资金；勘查成本，指探矿权人取得探矿权后投入的地质勘查资金，勘查成本按现行预算标准的90%计算；其他成本，指探矿权人开展勘查工作时处理工农赔偿、修路、架电及对探矿权人的合理补偿等费用，按勘查成本的20%核算。
2014年10月27日，被告国土厅、财政厅联合对各市州、县市区人民政府、省直有关单位发出307号函，就关闭煤矿采矿权价款、矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权资金补助制定方案。其中，注销商业性煤炭探矿权资金补助标准为：补偿金额=取得成本+勘查成本+其他成本。取得成本、勘查成本、其他成本的所指与前述248号函一致。
2015年5月25日，被告财政厅、国土厅向各有关市州财政局、国土资源局发出64号通知，明确：根据要求和省财政预算安排，将2015年第一批商业性煤炭探矿权政策性退出补偿省级专项补助资金下达给市州财政局、国土资源局，其中认定塘冲煤矿勘查成本620.1万元，出让取得成本218万元，其他成本124.02万元，退出补助金额为962.12万元。
原告鑫隆商贸认为注销探矿权应按市场价值补偿，而不能按三被告制定的248号函、307号函和64号通知规定予以成本补偿，遂诉至本院。
本院认为：原告鑫隆商贸诉请审查248号函、307号函和64号通知三个行政行为的合法性。其中，64号通知虽是向有关市州财政局、国土资源局下发，但通知确定塘冲煤矿探矿权退出可以获得的补偿金额，直接影响原告鑫隆商贸的权利义务，原告鑫隆商贸对该行政行为不服有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。248号函和307号函是64号通知所依据的规范性文件，原告鑫隆商贸在对64号通知提起诉讼时，一并请求对248号函和307号函进行审查，符合法律规定。
原告鑫隆商贸取得塘冲煤矿探矿权后，于2014年6月3日申请注销探矿权取得补偿。行政补偿的方式分为法定补偿与裁量补偿。现行法律、行政法规以及规章对探矿权退出的补偿方式、补偿标准、补偿范围等没有作出明确规定。此时，行政机关应当根据公平合理原则作出行政补偿。当原告鑫隆商贸选择“注销补偿”处置塘冲煤矿探矿权后，被告国土厅、财政厅给予补偿，行政行为目的正当。被告国土厅核查塘冲煤矿普查投入的实物工作量以及探矿权地质勘查成本后，确定补偿金额，行政程序正当。采取成本补助方法，行政行为平等对待探矿权当事人。成本补助金额由取得成本、勘查成本和其它成本组成，行政行为考虑正当，且公平合理。综上，原告鑫隆商贸的诉求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告浏阳鑫隆商贸有限公司的全部诉讼请求。
本案受理费50元，由原告浏阳鑫隆商贸有限公司承担（原告鑫隆商贸已预缴）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
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审 判 长 陈 希
人民陪审员 黄耀华
人民陪审员 孙明娜
二〇一六年三月十五日
代理书记员 杨 微