广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）南行初字第9号
原告柳州市广飞种养殖有限公司。住所地：柳州市铁路看守所铁路东站西货场旁。
法定代表人罗玲，执行董事。
委托代理罗清良，广西大恒律师事务所律师。（特别授权）
委托代理宁维杰，广西银正律师事务所律师。（特别授权）
被告柳州市柳南区城市管理行政执法局，住所地：柳州市民泰路6号。
法定代表人刘长春，局长。
委托代理人兰海生，柳州市柳南区城市管理行政执法局法规科科长。（特别授权）
委托代理人李军，柳州市柳南区城市管理行政执法局法规科科员。（特别授权）
原告柳州市广飞种养殖有限公司不服被告柳州市柳南区城市管理行政执法局作出的柳城管柳南行决字（2012）第118号行政处罚决定书一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告柳州市柳南区城市管理行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告柳州市广飞种养殖有限公司的委托代理人罗清良、宁维杰，被告柳州市柳南区城市管理行政执法局的委托代理人兰海生、李军，到庭参加诉讼。在审理过程中，本案已报广西壮族自治区高级人民法院批准延长审理期限。本案现已审理终结。
被告柳州市柳南区城市管理行政执法局于2012年2月3日作出柳城管柳南行决字（2012）第118号行政处罚决定书，以原告未取得建设工程规划许可证在柳铁看守所竹鹅村八、九队和山头村一、二队建房、钢架棚、水塔、焚烧炉及围墙，建筑总面积为3584.25平方米，围墙长114米的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，故作出限期拆除违法建设的房屋、钢架棚、水塔、焚烧炉总建筑总面积为3584.25平方米，围墙长114米的行政处罚决定。被告柳州市柳南区城市管理行政执法局于2012年6月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录，证明建设行为人、证明涉案建筑物没有办理相关规划手续、证明建设时间、地点、建筑面积；2、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录，证明建设行为人、证明涉案建筑物没有办理相关规划手续、证明建设时间、地点、建筑面积；3、柳州市城市管理行政执法处罚告知书及送达回证，证明被告履行了告知义务，进行了告知程序；4、柳城管柳南行决字（2012）第118号行政处罚决定书，证明我局作出的处罚决定是责令其限期自行拆除所建违法建筑；5、柳城管柳南行决字（2012）第118号行政处罚决定书送达回证，证明我局作出的处罚决定书已依法送达当事人；6、行政处罚意见书，证明我局作出处罚决定前经规划部门审批认定，并无不当和过重。法律依据：1、国发（2002）17号文；2、桂政函（2005）220号文；3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条。
原告诉称：一、被告对原告作出的柳城管柳南行决字（2012）第118号《行政处罚决定书》认定事实错误，证据不足。被告认定我公司所建建筑物和构筑物是建设在建设用地上的建筑物和构筑物，或建设在农用地上的非农业生产设施。这是错误的。从我公司的《企业法人营业执照》、向环保研究所、国土资源信息测绘所、环保局递交的书面材料、柳环审字（2011）46号《柳州市广飞种养殖有限公司建设项目环境影响报告表的批复》、柳南政发（2011）45号文（《关于办理南环办竹鹅村第八、第九生产队和山头村牛扒一、二、三对种养殖农业结构调整报告的批复》）、生猪存栏明细表等证据，证明我公司所建钢架简易大棚和管理用房、围墙等建筑物和构筑物，原拟用于遮光食用菌栽培和鸵鸟养殖、生猪养殖等高效农业项目，属农业生产设施和附属设施。
事实上，我公司在所建大棚中一直养满了种猪和生猪，并无其他非农项目。
二、适用法律错误。
被告以涉案建筑物未取得建设工程规划许可证为由，适用《城市规划法》，认定系违章建筑，并作出行政处罚是错误的。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地；农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城�住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
国土资源部和农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（即国土资发（2010）155号文）“生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB／T21010—2007），按农用地管理。”（即不按建设用地管理）的规定和“兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续”的规定，我们不难看出，建设在非保护性农田的农用地上的农业生产设施和附属设施，只需在动土建设前完善设施农用地使用申请审批手续，无需办理农用地转用（为建设用地）审批手续，更无需办理规划报建审批手续。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，办理规划报建手续的前提是农用地使用者必须完成农用地转用为建设用地的转用审批手续，即必须将农用地变性为建设用地，现在既然“无需办理农用地转用审批手续”，则当然无需办理规划报建手续。
而《城乡规划法》第四十条只适用于建设用地，不适用于设施农用地上修建农业生产设施和附属设施。
三、程序违法。
被告作出行政处罚时违反了法定程序。
《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定，行政机关作出责令停产停业，应当告知当事人有要求听证的权力，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告的处罚决定要求我公司限期拆除所有建筑，如果拆除建筑，我公司必然停产停业。所以我公司有申请举行听证的权利。然而，在柳城管告字柳南（2012）F—0003978号《柳州市城市管理行政处罚告知书》中，被告没有告知我公司可以要求举行听证，没有认真履行告知义务，且对我公司的申辩也不作任何答复，即下发柳城管柳南行决字（2012）第118号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》。我公司认为，被申请人执法程序有误，客观上剥夺了我公司的听证权和申辩权。
四、越权行政。
国土资发（2010）155号文规定：“设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。县级国土资源部门和乡（镇）国土所在土地巡查中要对设施农用地开展巡查，对不符合规定要求使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处；市县开展卫片执法检查自查中，对设施农用地的利用进行合规性核实，不符合规定的，计入违法用地予以纠正和查处”。
根据上述规定，我公司的行为是否符合规定，应由国土资源部门认定和处理，被告对我公司在设施农用地上修建农业设施的行为无管辖权，无权对我公司进行处罚。
五、处罚不当。
退一步说，即使我公司为搞高效种养农业修建钢架大�和围墙等行为确实在规划报建手续上有误或有瑕疵，那也是由于我公司原先不懂相关法规和政策，且政府职能部门未尽告知义务和其他一系列不作为行为和误导行为造成的。
根据国土资发（2010）155号文第四条第三款“严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。市县国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，应严肃查处。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续”的规定，和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影�的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，我公司认为：即使农业生产设施必须事先办理建设工程规划许可证，考虑到我公司确实不是故意不申领建设工程规划许可证的实际情形和我公司所建大棚等实属农业生产设施和附属设施，属政府扶持的利国利民的产业的情况，和拆除措施浪费社会财富的情形，被告也应该从轻处罚，可责令我公司限期补办规划报建手续，并指导和帮助我公司完善手续，而不应当责令我公司自行拆除，更不应当实施强拆。
为维护我公司的合法权益，为贯彻国家扶持高效农业产业的政策，为丰富百姓菜篮子，也为了维护政府的声誉，特向法院起诉，请求撤销被告作出的柳城管柳南行决字（2012）第118号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》。为证明自己的主张，原告向本院提供以下证据：1、柳城管复决字（2012）1号《行政复议决定书》，证明原告起诉未超过诉讼时效；2、企业法人营业执照、组织机构代码证，证明我公司身份情况及所建设的建筑物是用以进行农业生产；3、柳城管柳南行决字（2012）第118号行政处罚决定书，证明被告处罚错误；4、土地租赁合同，证明原告享有该地使用权；5、关于办理南环办竹鹅村第八、第九队、山头村牛扒一、二、三队种养殖农业结构调整的报告及其附件；6、柳南政发（2011）45号文（《关于办理南环办竹鹅村第八、第九生产队和山头村牛扒一、二、三对种养殖农业结构调整报告的批复》），证明我公司在本案争议地是进行种养殖，且已经得到文件支持可以用于养殖业；7、养殖计划书；8、测量说明；9、关于柳州市广飞种养殖有限公司建设项目环境影响报告的批复；10、生猪存栏明细表；以上证据证明我公司在本案争议地是进行种养殖，且已经得到文件支持可以用于养殖业
被告柳州市柳南区城市管理行政执法局答辩称：一、我局认定事实清楚，证据充分。我局对柳州市广飞种养殖有限公司未取得建设工程规划许可证的建筑进行立案查处，在我局调查时原告无法提供在柳铁看守所旁竹鹅村八、九队和山头村牛扒一、二队建设的房屋、钢架棚、水塔、焚烧炉及围墙的建设工程规划许可证，并且在我局执法人员进行调查询问时，原告承认未办理建设工程规划许可证。所以，我局认定原告未取得建设工程规划许可证建设房屋、钢架棚、水塔、焚烧炉及围墙事实清楚，证据充分。
第二，本案中，关于设施农用地上的涉农设施建设不用办理规划手续的问题，我局认为对于国土�发（2010）155号文，原告广飞公司认识和理解并未到位。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）属于部门规章，而我局对以上违法建筑的查处依据的是《中华人民共和国城乡规划法》，其法律的效力优于国土资发（2010）155号文，两者冲突时应适用《中华人民共和国城乡规划法》。原告未取得建设工程规划许可证建设房屋、钢架棚、水塔、焚烧炉及围墙违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定对该违法建筑作出限期拆除的处罚决定是正确的。原告使用的土地是在城市规划区范围内，应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，履行报建手续。
第三，根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，限期拆除不属行政处罚法规定的必须听证的范围。
第四，根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）的规定，我局具备合法的执法主体资格。
第五，对于涉案建筑物是否属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建筑，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定应由市规划部门作出审核认定。而此案中市规划局作出“未经许可建设，同意责令限期拆除”的意见，证明以上建筑应属于“无法采取改正措施消除影响的”，应“限期拆除”，我局依据市规划局的意见对原告作出限期自行拆除的处罚决定符合法律规定，并无不当和过重。
综上所述，我局对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。请求法院维持我局作出的柳城管柳南行决字（2012）第118号行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据1－6，原告提供的证据1－10，能够证明案件事实，本院予以认定。
经审理查明，涉案的建设工程位于柳铁看守所旁竹鹅村八、九队和山头村牛扒一、二队，其中房屋六处，均为砖瓦结构，面积共814平方米；钢架棚四处，均为钢架瓦结构，有一处未封顶，面积共2752平方米；水塔一处，面积16平方米；焚烧炉一处，面积2.25平方米；总面积3584.25平方米，另有114米长的围墙。原告柳州市广飞种养殖有限公司2011年5月在未办理《建设工程规划许可证》的情况下动工建设。被告2012年1月8日依法进行立案调查，并将材料报市规划局认定。市规划局2012年1月16日出具处罚意见为：责令其限期拆除。被告在经过调查核实后依法履行告知义务，并于2012年2月3日作出柳城管柳南行决字（2012）第118号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，责令原告自收到处罚决定书之日起五日内自行拆除涉案违法建筑。原告不服，向柳州市城市管理行政执法局申请复议，2012年5月2日，柳州市城市管理行政执法局维持被告作出的《行政处罚决定书》。原告不服，遂提起行政诉讼。
另查明，2011年7月22日原告柳州市广飞种养殖有限公司成立。2010年9月1日原告与柳州市南龙资产投资经营有限公司（以下简称南龙公司）签订《土地租赁合同》，由南龙公司将其承租的柳南区竹鹅村第八、第九生产队及太阳村镇山头村牛扒一、二、三队土地中的110亩土地租给广飞公司作种养殖基地用地或兴办种养殖企业用地使用，租期13年，从2011年1月1日至2023年12月31日。2010年9月15日竹鹅村八、九队、山头村牛扒一、二、三队向柳州市柳南区国土资源局递交《关于办理南环办竹鹅村八、九队、山头村牛扒一、二、三队种养殖农业结构调整的�告》，柳州市柳南区太阳村镇人民政府、柳州市国土资源局柳南分局、柳州市农业局、柳州市水产畜牧兽医局均在报告上签字同意。2011年5月23日，柳南区人民政府作出柳南政发（2011）45号《关于办理南环办竹鹅村八、九队、山头村牛扒一、二、三队种养殖农业结构调整报告的批复》，该批复内容：柳州市南龙资产投资经营有限公司：……原则同意竹鹅村第八、第九生产队和山头村牛扒一、二、三队在申请用地范围内进行种养殖农业结构调整。南龙公司作为经营者，在用地过程中必须严格遵守《保证书》承诺的事项，依法经营。2010年11月5日，柳州市广飞种养殖有限公司向柳州市环境保护研究所出具《养殖计划书》，2011年3月3日柳州市环保局对柳州市广飞种养殖有限公司作出《关于柳州市广飞种养殖有限公司建设项目环境影响报告表的批复》，同意柳州市广飞种养殖�限公司进行项目建设。
本院认为，1、根据广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条的规定，被告具有管理柳州市行政区域内城市规划工作的行政主体资格和法定职权，并有权作出本案中被诉的行政处罚。2、被告在处罚过程中，履行了立案、调查、勘验、告知及送达程序，因此，事实清楚，程序合法。3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市规划区范围内进行建筑物、构筑物工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。本案原告未取得《建设工程规划许可证》擅自建设涉案建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，所建的建筑物应属违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定理应拆除。4、对于强制拆除违法建筑是否属于听证范围，《中华人民共和国�政处罚法》第四十二条规定，强制拆除违法建筑不属于必须听证范围。综上所述，被告作出的柳城管柳南行决字（2012）第118号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告作出的柳城管柳南行决字（2012）第118号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》的诉讼请求没有事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告柳州市广飞种养殖有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告柳州市广飞种养殖有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉�柳州市中级人民法院
审 判 长 储丽萍
人民陪审员 杨 恂
人民陪审员 韦晓英
二〇一三年十二月四日
书 记 员 乔栎静
附本判决所援引的司法解释条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条：
有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。