山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终1865号
上诉人（原审原告）郭自军，男，1967年6月25日出生，汉族，住山东省平度市。
上诉人（原审第三人）石沛俊，女，1970年6月24日出生，汉族，住山东省平度市。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人孟凡利，市长。
委托代理人韩文超，青岛市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人曲学林，青岛市人民政府法制办公室工作人员。
郭自军诉青岛市人民政府、第三人石沛俊政府信息公开行政复议一案，郭自军、石沛俊不服青岛市中级人民法院作出的（2017）鲁02行初107号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年1月20日，平度市人民政府收到原告郭自军、第三人石沛俊及案外人李素杰提出的政府信息公开申请，申请公开的事项为：平度市人民政府对《城关街道办事处关于郭家疃村旧村改造有关问题的请示》作出的批准文件，并予以复制。2017年2月8日，平度市人民政府作出《政府信息公开申请告知书》（[2017]第20号），主要内容为：经查，《城关街道办事处关于郭家疃村旧村改造有关问题的请示》已经市政府领导批示同意，并未制作具体的批准文件。2017年3月5日，平度市人民政府再次收到原告郭自军及第三人石沛俊提出的政府信息公开申请，申请公开的事项为：平度市人民政府领导人对涉及《城关街道办事处关于郭家疃村旧村改造有关问题的请示》所作出的所有相关的批示文件，并予以复制。2017年3月22日，平度市人民政府作出《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号），主要内容为：经查，你们已于2017年1月20日向我机关邮寄过内容相同的政府信息公开申请，本机关已于2017年2月8日作出《政府信息公开申请告知书》（[2017]第20号）并邮寄给你们。根据《山东省政府信息公开办法》第二十六条第（九）项之规定，本机关不再就该申请重复受理。
原告郭自军及第三人石沛俊不服《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号），于2017年3月27日以挂号信向被告青岛市人民政府邮寄行政复议申请书，复议请求为：1、撤销平度市人民政府作出的《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号）；2、依法责令平度市人民政府重新依法作出答复。2017年3月28日，青岛市市级机关服务中心收发室签收该挂号信。2017年3月29日，该挂号信转至青岛市人民政府法制办公室秘书处。2017年4月6日，被告经审查作出《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号），认为：申请人向被申请人申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息，申请人所提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》所规定的受理条件，决定不予受理原告及第三人的行政复议申请。2017年4月7日，被告向原告及第三人邮寄送达该不予受理行政复议申请决定书，原告及第三人于2017年4月8日签收。
原审法院认为，1、《山东省政府信息公开办法》第二十六条规定：对公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请，行政机关应当按照下列规定分别作出书面告知：……（九）同一申请人无正当理由重复向同一行政机关申请公开同一政府信息，行政机关已经作出答复的，应当告知申请人不再重复受理；……本案中，原告2017年1月20日和2017年3月5日向平度市人民政府申请公开的事项虽在文字表述上有差异，但本质上都是要求公开对《城关街道办事处关于郭家疃村旧村改造有关问题的请示》的批准文件。在平度市人民政府已经就此事项作出《政府信息公开申请告知书》（[2017]第20号）的情况下，平度市人民政府根据上述规定作出不再重复受理的告知并无不当。而且，因该告知只是对本就不应受理的重复政府信息公开申请的一种处理行为，原告的知情权在《政府信息公开申请告知书》（[2017]第20号）中已经得到实现，故《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号）对原告的合法权益明显不产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。鉴于《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号）对原告的合法权益明显不产生实际影响，故原告要求撤销该告知书的复议申请不符合行政复议的上述受理条件，被告作出《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号）结果正确。2、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第四十条第二款规定：本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。根据上述规定《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款所规定的“五日”是指工作日，且截止时间应为作出不予受理决定之日而非送达之日。本案中，被告于2017年3月29日收到原告的行政复议申请，经审查于2017年4月6日作出《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号），扣除其中3天的清明节假期，共五个工作日，符合法律规定，复议程序合法。
综上，原告提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，被告所作《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号）未影响原告实体合法权利，故对原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告郭自军的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。
上诉人郭自军、石沛俊不服原审法院裁定上诉称，（一）原审法院裁定认定事实错误。上诉人为查明郭家疃村旧村改造的合法性，向平度市人民政府申请政府信息公开，平度市人民政府作出《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号）。上诉人之前申请公开的政府信息与本次申请公开的政府信息有着本质的区别，不是同一信息，而且与上诉人的切身利益密不可分，属于政府信息主动公开的范围。上诉人向被上诉人提起行政复议申请，被上诉人作出《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号），明显属于适用法律错误。（二）原审法院的审判程序违法。原审法院在审理过程中为了给被上诉人争取再次提供证据的机会，以为保障原审第三人诉讼权利的名义组织第二次开庭并提醒被上诉人再次提供证据。被上诉人在第二次开庭审理过程中向原审法院提交的证据没有原件和法律法规支持，原审法院却认定被上诉人的行为符合法律规定，明显违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的第一条规定。（三）原审法院裁定适用法律不当。原审法院仅仅引用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，作出裁定驳回上诉人的起诉，明显属于认定事实错误和适用法律不当。上诉人的上诉请求：1、依法撤销原审法院作出的（2017）鲁02行初107号行政裁定；2、依法撤销被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号），并判令被上诉人重新受理上诉人的复议申请。
被上诉人青岛市人民政府提交书面答辩意见称，上诉人对平度市人民政府作出的《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号）不服，于2017年3月29日向被上诉人提出行政复议申请。被上诉人经审查认为上诉人向平度市人民政府申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息，上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2017年4月6日作出《不予受理行政复议申请决定书》（青政复不字[2017]31号），同日送达上诉人。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为:
关于上诉人郭自军、石沛俊向平度市人民政府申请的信息是否应予公开的问题。上诉人向平度市人民政府申请信息公开，要求公开的事项为：“平度市人民政府领导人对涉及《城关街道办事处关于郭家疃村旧村改造有关问题的请示》所作出的所有相关的批示文件，并予以复制”。从上诉人对申请公开信息的描述来看，“批示文件”具有过程性和决策性的特点，属于行政机关作出决策时产生的内部信息。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。通常内部信息、过程信息、决策信息也被列为可以不公开的情形，这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定，“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。因此，上诉人申请公开的“批示文件”具有内部性、过程性等特点，应当属于不予公开的政府信息范畴。
关于平度市人民政府作出的《政府信息公开申请告知书》（[2017]第26号）是否合法的问题。上诉人于2017年3月5日向平度市人民政府申请信息公开，平度市人民政府作出《政府信息公开申请告知书》，认为上诉人的申请属于重复申请，不再就申请重复受理。结合上诉人于2017年1月20日向平度市人民政府申请公开“平度市人民政府对《城关街道办事处关于郭家疃村旧村改造有关问题的请示》作出的批准文件，并予以复制”的事实，可以看出两次申请存在不同之处，不能认定为内容相同的信息公开申请。平度市人民政府作出的《政府信息公开申请告知书》没有正确区分上诉人两次申请的不同之处，属于认定事实不清，确有不当。但鉴于上诉人申请公开的政府信息属于内部性信息和过程性信息，不属于应当公开的政府信息范围，平度市人民政府作出《政府信息公开申请告知书》的理由虽然不当，但不予公开的处理结果并无不当。
关于被上诉人青岛市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》是否合法的问题。上诉人不服平度市人民政府作出的《政府信息公开申请告知书》，向被上诉人申请行政复议。被上诉人审查以后作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为上诉人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息，上诉人的复议申请不符合法律规定的受理条件，决定不予受理。《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。如前所述，上诉人于2017年3月5日向平度市人民政府申请公开的信息应属于政府信息，只是该信息属于不予公开的范畴，因此被上诉人认定该信息不属于政府信息，没有正确理解政府信息的内涵和外延，属于认定事实错误。但被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的相关规定，于收到申请之日起五个工作日作出不予受理决定，从程序上对上诉人申请作出处理，事实上是维持了不予公开的结果，并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”从以上法律规定可以看出，除法律规定行政复议决定为最终裁决外，公民、法人或其他组织对行政机关作出的行政复议决定不服，均可以向人民法院提起行政诉讼，并且在进入诉讼程序之后，人民法院应当对行政复议决定的合法性进行全面审查。本案中，上诉人不服被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》，属于法律规定的行政诉讼受案范围。被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》和原行政行为即平度市人民政府作出的《政府信息公开申请告知书》分别属于两个不同性质的行政行为，在上诉人的起诉符合法定条件的情况下，原审法院应当对《不予受理行政复议申请决定书》的合法性问题进行全面审查，然而原审法院却认为上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》未影响上诉人实体合法权利，对上诉人的起诉予以驳回，属于认定事实不清，适用法律错误，本应予以纠正。但鉴于上诉人申请公开的信息不属于应当公开的政府信息，为减少各方当事人的诉累，节约有限的司法资源，经综合考虑，决定对于原审法院裁定予以维持。另外，经审查原审法院在审理过程中要求被上诉人提交相应证据并不违反法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙晓峰
审判员 山 莹
审判员 张景凯
二〇一八年五月十五日
书记员 王 璐