汉中市汉台区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）汉台行初字第00007号
原告王某某，男，汉族，汉台区人，住汉台区。
委托代理人薛正懿，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人王某某，女，汉族，汉台区人，住汉台区。王某某之女。
被告汉中市国土资源局，住所地汉中市汉台区滨江路。组织机构代码01603396-6
法定代表人黄晋安，该局局长。
委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。
第三人汉中市城市建设投资开发有限公司，住所地汉中市汉台区中银大厦12层。组织机构代码75524575-1
法定代表人张汉安，总经理。
委托代理人任谦，陕西兢业律师事务所律师。
原告王某某不服被告汉中市国土资源局作出的《汉中市国土资发（2009）168号关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复》，要求确认具体行政行为违法，向本院提起诉讼，本院受理后，依法通知汉中市城市建设投资开发有限公司作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王某某及委托代理人薛正懿、王某某，被告委托代理人封卫宏，第三人委托代理人任谦到庭参加诉讼。
2009年8月17日，第三人汉中市城市建设投资有限公司向被告汉中市国土资源局提交《关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）项目建设用地的预审申请报告》，同时提交可行性研究报告、规划定址批复等材料，被告审核后，依据《国土资源部建设项目用地预审管理办法》第四条的规定，于2009年8月20日下发《关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审批复》。
原告诉称，原告在汉中市汉台区汉中路办事处广坪村11组拥有合法的宅基地及住房。因自身住房和具有合法使用权的土地涉及汉中市滨江新区有关项目征地拆迁问题，为了解自身相关政府信息，原告依法向汉中市滨江新区管理委员会申请政府信息公开，汉中市滨江新区管理委员会于2013年8月20日对原告公开了相关政府信息，由此才得知被告于2009年8月20日作出（汉市国土资发（2009）168号）《关于汉中市滨江西路工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段、西新街西段建设项目用地预审的批复》。
原告不服被告作出的上述具体行政行为，依法向陕西省国土资源厅提起了行政复议，复议机关于2013年11月27日向原告送达了《行政复议决定书》，错误地维持了上述具体行政行为。
原告认为，被告作出上述用地预审的具体行政行为未征求包括原告在内的被征地农民意见的情况下，没有履行法定程序，且没有对报审材料尽到实质审查义务，在征地批文取得之前就已经作出了用地预审，实体和程序均违法，严重侵犯了原告的合法权益，应当依法确认违法。
为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定向法院提起行政诉讼，请依法作出公正判决。依法确认被告作出（汉市国土资发（2009）168号）《关于汉中市滨江西路工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段、西新街西段建设项目用地预审的批复》的具体行政行为违法。
原告在起诉时提供以下证据：1、王某某身份证复印件；2、集体土地建设用地使用证；3、汉中市国土局关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复；4、陕西省国土资源厅行政复议决定书。
被告汉中市国土局辩称，一、被告的行政行为主体合法，程序合法。根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第42号令）第四条之规定，建设项目用地实行分级预审，需人民政府或者有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审，需核准和备案的建设项目，与核准、备案机关同级的国土资源部门预审。该项目的有权审批机关是汉中市发改委，该项目的用地预审机关是被告，被告是合法的预审主体。被告在2009年8月17日收到建设项目单位预审申请报告后，按照法律、法规的规定，严格审查了申请人的所有材料，并进行了实地勘查，程序合法。二、被告依法作出的汉市国土资发（2009）168号建设项目用地预审批复，不是具体行政行为，和被告没有任何事实上和法律上的关系。建设项目预审批复只是国土资源部门根据法律、法规的规定，对建设项目在报到有审批权限机关之前的预备审查程序，只是间接的影响项目的立项（行政许可），不是具体行政行为，原告也不是预审程序的相对人（或申请人），原告和该预审行为没有任何法律关系，该预审批复也未对原告权利义务产生任何实际影响，该行政行为不属人民法院审理的行政诉讼的受案范围。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，被告的行政行为不是具体行政行为，故原告对该行政行为没有诉权，应当依法驳回原告的起诉。
第三人汉中市城市建设投资开发有限公司述辩，一、第三人根据汉中市人民政府2009年6月23日第五次常务会议纪要确定的内容即“滨江新区开发建设实施方案”向市国土资源局报送涉及本案中城市道路建设项目用地预审申请报告，不仅符合汉中市城市建设和滨江新区开发建设整体规划，也是按照早已获得城市规划一江两岸建设总体规划而实施的公益建设配套工程项目。第三人按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《陕西省建设项目用地预审管理办法》等相关法律、法规和规划性文件的规定，向市国土资源局申请城市道路建设项目的用地预审行为，是第三人作为城市公益项目投资、开发企业经营范围内的活动，这一活动显然是合法的正常的。二、第三人根据其营业执照经营的范围，按照市政府滨江新区建设实施方案，向市国土资源局报送城市道路建设用地“汉市城投司发（2009）119号文件”并获得市国土资源局（2009）168号对涉案的城市道路建设用地的预审批复。这些活动完全是第三人实施城市公益建设项目的正常的、自然的经营活动；这一活动无须经事先向原告通报，也无需向原告公示。第三人只需按前述相关法律、法规及规范性文件规定的要求、条件向包括市国土资源局在内的相关行政管理机关提交申请报告、再由相关行政机关依法、依其职权予以审查并作出是否批准的决定。在这个建设用地预审程序中，很显然，完全是在第三人与市国土资源局等行政部门之间依法进行的内部工作程序，与原告所称的所谓“具体行政行为”不具有关联性。即市国土资源局作出（2009）168号文件的具体行政行为是针对的第三人，而不是针对的原告或者说是国土资源局（2009）168号文件不是具体针对原告的行政行为。因此，原告以此误认为是对其的具体行政行为而提起诉讼是不符合《行政诉讼法》第十二条受理案件的规定及最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释的相关规定的。尽管原告代理人对此作了其说明，但仅仅是其个人片面的理解。第三人请求，合议庭经过审理后，应当驳回起诉。三、第三人不具有本案第三人的主体资格。第三人向法庭出示了中共汉中市委办公室汉中市人民政府办公室“汉办发（2011）15号《关于印发﹤滨江新区开发建设管理有关问题的会议纪要﹥的通知》，该通知第九条明确确定“滨江新区管委会是滨江新区开发的唯一主体”。也就是说，第三人自市政府2009年6月23日第5次常务会议纪要确定为滨江西区新城综合开发建设的实施主体，到市委、市政府办（2011）15号文件下发之后，已不再是滨江新区开发的实施主体。原由第三人所申报的包括涉案六条城市道路公益项目早已全部由滨江新区管委会承担管理、实施、开发建设。因此，将第三人追加为本案第三人是不恰当的。
综上，第三人认为：第一，第三人于2009年8月17日以“汉市城投司发（2009）119号文，向市国土资源局呈报涉案六条城市道路建设项目用地的预审申请报告，是第三人经营范围内的合理、合法的行为。第二，市国土资源局针对第三人的申请作出的（2009）168号文建设项目用地预审的批复，是市国土资源局内部对申请人（第三人）用地的具体行政行为，而不是针对原告的具体行政行为；依法应当驳回原告起诉。第三，第三人自2011年5月4日市委、市政府汉办发（2011）15号下发后，已不再是涉案六条城市道路开发建设的管理的主体，故，也不应当成为本案第三人。
被告在提交答辩时提供以下证据：1、汉中市城市建设投资开发有限公司关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）项目建设用地的预审申请报告；2、建设项目用地预审申请表；3、汉台区北关办事处灾后恢复重建土地利用规划图（2008年-2010年）；4、滨江新区规划路网工程建设项目土地利用与耕地保护专项报告；5、汉中市城市建设投资开发有限公司修建南一环路西段的规划定址批复；6、汉中市城市建设投资开发有限公司修建金牛路道路的规划定址批复；7、汉中市城市建设投资开发有限公司修建汉宁路道路的规划定址批复；8、汉中市城市建设投资开发有限公司修建民主街西段道路的规划定址批复；9、汉中市城市建设投资开发有限公司修建西新街路道路的规划定址批复；10、汉中市城市建设投资开发有限公司修建滨江西路道路的规划定址批复；11、汉中市南郊建张路（南一环西段）道路工程（建国村至张万营村）可行性研究报告；12、汉中市金牛路道路工程建设项目可行性研究报告；13、汉中市汉宁路建设工程建设项目可行性研究报告；14、汉中市民主街道路工程建设项目可行性研究报告；15、汉中市西郊上张路（西新街）道路工程（上水渡村至张万营村）可行性研究报告；16、汉中市汉江河堤景观大道（滨江西路）公路工程可行性研究报告；17、汉中市国土资源局关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复。
第三人在庭审时提交以下证据：1、2009年6月23日汉中市人民政府第5次常务会议纪要；2、汉中市城市建设投资开发有限公司关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）项目建设用地的预审申请报告；3、汉中市国土资源局关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复；4、2011年5月3日中共汉中市委办公室、汉中市人民政府办公室关于印发《滨江新区开发建设管理有关问题的会议纪要》的通知。
经庭审质证，原告对被告证据1、2真实性、合法性不予认可，对证据3合法性不认可，与本案没有关联性，对证据4合法性不认可，对证据5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16合法性、关联性不认可，对证据17不作为证据质证。第三人对被告的证据真实性、合法性、关联性无异议，对被告提交的证据本院予以确认。被告对原告证据1无异议，对证据2真实性、合法性无异议，证明目的有异议，对证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证据4无异议。第三人对原告证据1无异议，对证据2、3真实性、合法性无异议，关联性有异议，对证据4无异议，本院对原告的证据予以确认。原告对第三人提交的证据1真实性无异议，与本案没有关联性，对证据2真实性、合法性、证明目的不认可，对证据3不作为证据质证，对证据4真实性无异议，关联性有异议，被告对第三人真实性、合法性无异议，本院对第三人证据的客观性予以确认。
经审理查明，2009年3月第三人汉中市城市建设投资开发有限公司编制汉中市南郊建张路（南一环西段）道路工程（建国村至张万营村）可行性研究报告、汉中市金牛路道路工程建设项目可行性研究报告、汉中市汉宁路道路工程建设项目可行性研究报告、汉中市民主街道路工程建设项目可行性研究报告、汉中市西郊上张路（西新街西段）道路工程（上水渡至张万营村）可行性研究报告、汉中市汉江河堤景观大道（滨江西路）公路工程可行性研究报告，2009年6月23日汉中市人民政府第5次常务会议研究决定，同意市城投公司关于汉中市滨江西区新城（简称“西片区”）综合开发建设的实施意见。2009年6月25日汉中市城市建设规划局向第三人汉中市城市建设投资开发有限公司下发汉市规审字（2009）65号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建南一环西段的规划定址批复、汉市规审字（2009）66号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建金牛路道路的规划定址批复、汉市规审字（2009）67号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建汉宁路道路的规划定址批复、汉市规审字（2009）68号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建民主街西段道路的规划定址批复、汉市规审字（2009）69号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建西新街道路的规划定址批复、汉市规审字（2009）70号关于汉中市城市建设投资开发有限公司修建滨江西路道路的规划定址批复。2009年8月17日汉中市城市建设投资开发有限公司汉市城投司发（2009）119号文向汉中市国土资源局报送关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）项目建设用地的预审申请报告、建设项目用地预审申请表、滨江新区规划路网工程建设项目土地利用与耕地保护专项报告。2009年8月20日，汉中市国土资源局汉市国土资发（2009）168号下发关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复。原告王某某以被告作出的《关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复》违法为由，向陕西省国土资源厅申请行政复议，陕西省国土资源厅于2013年11月19日作出陕国土资复（2013）46号行政复议决定书，维持被告汉中市国土资源局作出的《关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复》。
本院认为，汉中市国土资源局根据汉中市城市建设投资开发有限公司关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）项目建设用地的预审申请报告，作出关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复，符合国土资源部《建设项目用地预审管理办法》的规定，被告对第三人作出的关于汉中市滨江西路（汉江河堤景观大道）工程、金牛路、民主街西段、汉宁路、南一环西段（南郊建张路建国村至张万营村）、西新街西段（西郊上张路道路工程上水渡村至张万营村）建设项目用地预审的批复，对原告的权利义务没有产生实际影响，原告起诉的理由不能成立，本院依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告王某某的起诉。
本案诉讼费50元，退还原告王某某。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 王耀军
人民陪审员 宋淑敏
人民陪审员 金惠琴
二〇一四年三月二十六日
书 记 员 曹之楷