浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终571号
上诉人（原审原告）杨妙强，男，1965年1月23日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告暨原行政机关）杭州市公安局江干区分局，住所地杭州市江干区景芳路63号。
法定代表人李建明，该局局长。
委托代理人唐琳、何海丰，该局民警。
被上诉人（原审被告暨复议机关）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市庆春东路1号。
法定代表人滕勇，该区区长。
委托代理人钱芳，该区政府法制办工作人员。
委托代理人陈诚，浙江君安世纪律师事务所律师。
杨妙强诉杭州市公安局江干区分局（以下简称江干公安局）治安行政处罚，暨诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）治安行政复议一案，已由杭州铁路运输法院作出（2016）浙8601行初87号行政判决。原审原告杨妙强不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
2015年12月15日，江干公安局作出杭江公（四）行罚决字〔2015〕12913号《行政处罚决定书》，查明杨妙强到北京中南海周边进行上访活动，构成寻衅滋事，情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项、第十七条第一款之规定，决定给予杨妙强行政拘留十二日的行政处罚。杨妙强不服，向江干区政府申请行政复议。2016年4月7日，江干区政府作出江政复〔2016〕6号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持江干公安局作出的行政处罚决定。
一审法院经审理查明：2015年12月13日，杨妙强伙同盛水坤等人，不听政府相关部门和社区工作人员劝阻，在北京市中南海周边的府右街进行非正常上访，被当地公安机关当场查获，并送往北京××庄救助中心遣返。12月14日16时许，江干公安局接到报案后予以受案登记。当日，江干公安局对杨妙强进行传唤，并进行询问，且延长询问查证时间至24小时。次日，江干公安局对拟作出行政处罚向杨妙强进行告知，后作出《行政处罚决定书》，认定杨妙强的行为构成寻衅滋事，因伙同他人集体非访，属情节较重。杨妙强不服，向江干区政府提出行政复议申请。2016年2月16日，江干区政府受理申请，并通知江干公安局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。江干公安局依法提交书面答复及相关证据材料。2016年4月7日，江干区政府作出《行政复议决定书》，并送达杨妙强。杨妙强不服，诉来法院，请求：1.撤销江干公安局作出的行政处罚决定；2.撤销江干区政府作出的行政复议决定；3.本案诉讼费由江干公安局和江干区政府共同负担。
一审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”杨妙强的住所地位于杭州市××区，属江干公安局管辖，故江干公安局具有作出被诉行政行为的职权。
关于原行政行为合法性问题。在江干公安局依法询问时，杨妙强等人的陈述结合证人徐伟奇、汪海军、李建木的证言，证实杨妙强等人在北京市中南海周边地区进行上访后被送至久敬庄遣返的事实。中南海周边区域并非信访接待场所，不接待信访人员走访，鉴于该区域的特殊性，杨妙强等人的上访行为可以确定为集体非正常上访行为。杨妙强等人不听政府相关部门和社区工作人员的劝阻，执意通过集体非访被遣返的方式，给政府相关部门施加压力，以达到实现自身利益目的，其行为构成寻衅滋事。因杨妙强积极参与集体上访活动，江干公安局认定属于“情节较重”，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第（四）项、第十七条第一款的规定对杨妙强作出行政拘留十二日的行政处罚，适用法律正确，量罚亦无不当之处。江干公安局在接到报案后及时受理登记，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定；以涉嫌扰乱公共场所秩序为由传唤杨妙强并制作《询问笔录》，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条的规定；因情况复杂，可能适用行政拘留处罚，将询问查证时间延长至24小时，并将传唤的原因和处所通知其家属，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条的规定；在作出《行政处罚决定书》前告知陈述、申辩权，在作出《行政处罚决定书》后及时送达杨妙强，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条、第九十七条的规定，故行政程序合法。
关于复议程序合法性问题。江干区政府在收到上诉人提交的复议申请后及时受理，通知江干公安局进行复议答复并要求提交相关证据材料，在法定期限内审理后作出复议决定，维持原行政行为，并将《行政复议决定书》向杨妙强送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，故复议程序合法。
综上所述，江干公安局作出的原行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，江干区政府作出的行政复议程序合法。杨妙强的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨妙强的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杨妙强负担。
原审原告杨妙强不服一审判决，向本院提起上诉称：案涉行政处罚决定与复议决定在实体与程序上均有违法之处，原审判决认定事实不清，法律适用错误，依法应予撤销。1.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第9条的规定，居住地公安机关管辖必须满足两个条件，一是必须有更适宜的情形；二是必须存在移交手续。本案被上诉人江干公安局管辖更不适宜，且不存在移交手续，江干公安局不能主动管辖。2.案涉行政处罚决定程序违法。一是扣押程序违法，未经公安机关负责人的批准，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第91条的规定；没有听取当事人的陈述、申辩，不符合《中华人民共和国行政强制法》第18条的规定；扣押清单、证据保全决定书没有当场交付，不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第95条的规定。二是传唤程序违法，传唤不具有强制性，应当由公安机关送达传唤证，限定行为人在指定时间到公安机关接受询问。上诉人被从北京直接带入江干公安局，没有商量余地，构成强制传唤，但上诉人不存在拒不接受传唤的情况，且未经公安机关负责人批准，不符合强制传唤条件，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第53条的规定；同时，传唤没有使用传唤证，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第53条的规定。3.案涉行政处罚决定实体违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第26条的规定，对照刑法及其司法解释的规定，“其他寻衅滋事行为”是指“起哄闹事、造成公共场所秩序严重混乱”，上诉人一没有起哄闹事行为，二没有造成公共场所秩序严重混乱，不符合本项规定。4.原审判决认定事实不清，法律适用错误。原审判决对江干公安局提交的传唤、扣押等一系列证据均予以认定，对证明效力均予以认可，将相关行为认定为“其他寻衅滋事行为”系法律适用错误，依法应当判决撤销。综合前述，案涉行政处罚决定在实体与程序上均有违法之处，特此上诉，请求：1.撤销杭州铁路运输法院作出的一审判决；2.撤销江干公安局作出的行政处罚决定；3.撤销江干区政府作出的行政复议决定；4.本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人江干公安局和江干区政府二审中没有提出新的答辩意见。
二审中，上诉人提交杭州市××区四季青街道定海社区于2005年8月18日出具的《承诺书》作为新证据，拟证明本案缘起。本院认为，上诉人无正当理由逾期提交证据不符合法律规定，且各方当事人对本案缘起并无异议，故对前述材料作为新证据，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案上诉人赴京信访，缘起于上诉人居住地拆迁补偿争议，故由其居住地公安机关管辖并无不当。移交的主要目的在于避免管辖冲突，并非居住地公安机关获得管辖权的必经程序。上诉人杨妙强伙同他人前往北京市中南海周边区域违法信访，鉴于这一区域的特殊性，被上诉人江干公安局认定上诉人的行为构成寻衅滋事的违反治安管理秩序的行为，情节较重，遂依法给予行政拘留十二日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚得当。关于扣押程序，江干公安局在办案场所当场对上诉人相关物品实施扣押并予以证据保全，办案机关负责人对此并无异议。关于传唤程序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定，传唤分为口头传唤和书面传唤，且对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，均可进行强制传唤，江干公安局口头传唤上诉人至办案场所，并把相关情况记入笔录，符合法律规定。被上诉人江干区政府接到上诉人的行政复议申请后，依法决定维持江干公安局作出的行政处罚决定，程序符合法律规定。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨妙强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。