辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）沈中行终字第495号
上诉人（原审原告）：沈阳龙逸轩置地有限公司，住所地沈阳市和平区。
法定代表人：王艳，总经理。
委托代理人：李铮，该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局，住所沈阳市和平区。
法定代表人：李强，局长。
委托代理人：滕扬，辽宁平安律师事务所律师。
委托代理人：王纹佳，辽宁平安律师事务所律师。
上诉人沈阳龙逸轩置地有限公司诉被上诉人沈阳市规划和国土资源局履行法定职责一案，不服沈阳市和平区人民法院（2014）沈和行初字第79号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日对本案进行了公开审理。上诉人沈阳龙逸轩置地有限公司的委托代理人李铮，被上诉人沈阳市规划和国土资源局的委托代理人滕扬、王纹佳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，2009年10月14日被告发布和平南大街东-1地块挂牌交易公告。2009年11月16日沈阳市土地储备交易中心与原告签订《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》，载明：原告为2009-031号和平南大街东-1地块的竞得人，净地竞得总价款为207，137，744元。地块竞得人在成交当日付清全部价款，应在地块成交后一周内按有关规定与沈阳市规划和国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。成交确认书后附“和平南大街东-1地块交地时间及标准”，载明土地交付时间：拆迁许可证颁发后，拆迁之日起18个月内。若遇有国家政策调整等不可抗力，交地时间顺延，具体时间与区政府协商。交地标准：地上建筑物、构筑物拆除完毕，残土清运完成，达到场地平整。当日原告付清全部价款，2009年12月18日被告退回原告94388.80元。另查明，2014年7月14日沈阳市和平区城市房屋拆迁管理局向原告发出《关于尽快拨付和平南大街东1号地块征收补偿资金的函》，内容为：和平南大街东1号地块是我局2010年8月5日启动的征收地块…2011年3月底该地块净地…征收资金缺口7807万元…另外，根据贵公司2013年9月22日的承诺，贵公司还应承担省直开发公司财务费用约3000万元，请贵公司尽快拨付我局征收补偿资金10807万元，以便我局协调市土地储备中心出具《关于和平南大街东1号地块被征收人房屋及土地补偿完毕的函》，并协助贵公司办理相关施工手续。本院依职权调取了2013年9月22日原告向沈阳市和平区政府出具的一份书面说明，内容为：我公司对和平大街东-1地块原有问题作如下声明：1.可以承担区里拆迁费用溢出款合约7800万元。2.可以承担原与区政府有合约的省直开发公司财务费用约3000万元。3.原则上，上述两项费用我公司需交市土地局、和平区政府并相应调整容积率。再查明，被告在其网站公布的《土地出让合同》行政审批操作规范、土地出让合同申报要件规定：…成交确认书原件、收款证明原件；净地：拆迁部门出具的地块拆迁补偿完毕说明原件…。
原审认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定，中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。被告沈阳市规划和国土资源局作为国土资源行政主管部门，具有以出让人身份与竞得人签订国有建设用地使用权出让合同的行政职责。本案中，原告沈阳龙逸轩置地有限公司做为和平南大街东-1地块的竞得人，已经付清《和平南大街东-1地块挂牌交易成交确认书》约定的全部竞得总价款。按照该确认书的规定，被告沈阳市规划和国土资源局应在地块成交后一周内按有关规定与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。但是，根据被告公布的《土地出让合同》行政审批操作规范、土地出让合同申报要件的规定，净地需提供拆迁部门出具的地块拆迁补偿完毕说明原件，现原告不能提供该要件，故原告的申请不完全符合申请条件。综上，对原告的诉讼请求，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回原告沈阳龙逸轩置地有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人沈阳龙逸轩置地有限公司上诉称，一、被上诉人公布的《土地出让合同》行政审批操作规范、系被上诉人自行设定的行政审批事项，其依据的《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条只是对土地使用权出让行为作出定义，但没有设定行政审批，被上诉人据此设定行政审批事项没有法律依据。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条的规定，被上诉人设定的行政审批事项与国土资源部的规章相违背，不具有合法性。原审判决以该行政审批事项作为判决的主要依据，适用法律错误；二、被上诉人将“拆迁部门出具的地块拆迁补偿完毕说明原件”作为签订《土地出让合同》的要件之一，没有任何法律、法规及规范性文件的支持，且被上诉人没有明确指出所谓的拆迁部门具体指哪个部门，该规定不具备实际操作性。成交确认书中约定的土地使用权价格为净地价格，被上诉人应协调政府有关部门尽快完成拆迁补偿工作，按期向上诉人交付土地。任何一个行政机关都没有向上诉人开具拆迁补偿完毕说明的法定义务，该说明即使存在也应由拆迁部门向被上诉人开具，与上诉人无关。且上诉人受让其他地块土地使用权时，被上诉人并未要求上诉人在签订土地出让合同时提供“拆迁补偿完毕说明”。原审判决将被上诉人非法设定的签订《土地出让合同》要件作为定案依据，显属不当；三、上诉人于2009年11月16日签署了成交确认书，成为该地块的合法竞得人。而被上诉人在其网站公布“《土地出让合同》行政审批操作规范”的时间为2010年6月9日，其在网站上公布“《土地管理申报要件—土地出让／租赁合同（建设项目）》”的时间为2011年9月22日。上诉人竞得争议地块时，被上诉人该两项规定尚未向社会公布。原审判决以被上诉人后公布的规定，来支持其拒绝履行行政职责的在先行为，缺乏法律依据，显然在偏袒被上诉人；四、上诉人签署的成交确认书中写明：地块竞得人应在成交一周内按有关规定与沈阳市规划和国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条，被上诉人作为出让人在国有土地使用权出让过程中也应当具备高度诚信，依法、依约履行行政职责；五、成交确认书中后附“和平南大街东-1地块交地时间及标准”，载明土地交付时间：拆迁许可证颁发后，拆迁之日起18个月内。该地块于2010年7月正式拆迁，2011年3月拆除完毕，被上诉人并未按照成交确认书的约定向上诉人交付土地，致使上诉人向他人所借的资金被长期占用，至今已近五年，产生了巨额利息损失。原审法院对上诉人提出的调取证据申请不予理睬，且未说明理由，剥夺了上诉人的部分诉讼权利，同时对争议地块已拆迁补偿完毕的重要事实不予认定。在诉讼程序和事实认定上均存在错误。综上，原审判决仅依据被上诉人自行公布的文件，驳回上诉人的诉讼请求，使国土资源部的规章和成交确认书成为两纸空文，对被上诉人给上诉人造成巨额经济损失视而不见，认定事实不清，适用法律错误。为了维护上诉人的合法权益，依法追究被上诉人的行政不作为责任，纠正其错误，请求二审法院：1、撤销沈阳市和平区人民法院（2014）沈和行初字第00079号判决并依法改判；2、判令被上诉人立即与上诉人就宗地编号为2009-031号和平南大街东-1地块以书面形式签订《国有建设用地使用权出让合同》并为上诉人办理土地使用权登记手续；3、判令被上诉人立即将宗地编号为2009-031号和平南大街东-1地块交付上诉人；4、判令被上诉人赔偿因其拖延履行行政职责给上诉人造成的经济损失人民币331399128.45元，该项赔偿计算至被上诉人履行前三项义务之日。
被上诉人沈阳市规划和国土资源局辩称，1、上诉人是针对3个不同行为提起的诉讼，不应在1个案件中审理；2、2013年9月25日，根据沈阳市委、市政府相关实施意见，登记权限属于区分局，不属于被告职权范围；3、上诉人要求签订合同、交付土地，是要求被上诉人履行成交确认书，但该行为是民事行为，不是行政行为，该项请求不属于行政案件的受案范围；4、上诉人要求被上诉人履行职责，应当提供证据证明其已提供申请的事实，但上诉人提供的证据并未证明上诉人已向被上诉人提出申请；5、拆迁部门出具的地块赔偿说明是签订出让合同的要件，由于上诉人没有按照承诺向和平区拨付拆迁补偿资金，导致涉案地块之间没有拆迁补偿完毕，不具备签订合同条件；6、原告主张赔偿没有实施法律依据。综上，原审判决符合法律规定，上诉人的上诉请求、事实与理由均不能成立，请求驳回上诉。
本院认为，根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。虽然签署《成交确认书》的行为是具体行政行为，但是关于履行《成交确认书》确定的义务的行为是否属于具体行政行为原审法院并未予查明。另外，签订《国有土地使用权出让合同》的主体为沈阳市土地储备交易中心，其与上诉人签订《出让合同》的行为是否属于行政诉讼审理的范围尚无法律明确规定，原审法院在重新审理时应针对上述问题认真审查。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，裁定如下：
一、撤销沈阳市和平区人民法院（2014）沈和行初字第79号行政判决；
二、发回沈阳市和平区人民法院重审。
二审案件受理费50元，返还沈阳龙逸轩置地有限公司。
审 判 长 王继东
代理审判员 白凤岐
代理审判员 刘雨婷
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 张 舒
本案裁定所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。”