广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终174号
原公益诉讼人：乳源瑶族自治县人民检察院。
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县财政局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路*号。
法定代表人：禤继文，局长。
委托代理人：庄礼斌。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰东路。
法定代表人：李金照，局长。
出庭负责人：莫世雄。
委托代理人：林红福，广东秦唐律师事务所律师。
委托代理人：黄伟明，广东秦唐律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：乳源瑶族自治县聚苑养殖场。地址：广东省乳源瑶族自治县桂头镇樟树下村。
诉讼代表人：刘启光。
委托代理人：李贵春，男，1954年1月29日出生，住广东省韶关市武江区。
上诉人乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源财政局）、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局（以下简称乳源畜牧局）、乳源瑶族自治县聚苑养殖场（以下简称聚苑养殖场）因与原公益诉讼人乳源瑶族自治县人民检察院（以下简称乳源检察院）财政、畜牧不履行保护财产权法定职责一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月20日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年3月16日，聚苑养殖场向乳源县发展和改革局、乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心提出《关于要求上报乳源县桂头镇樟树下聚苑生猪标准化规模养殖场建设项目的申请》，内容有“……2007年，猪场出栏生猪800头，现存栏保育及生长肥育猪410头……现要求县发展和改革局以及县畜牧水产技术推广中心将我场列入2008年生猪标准化规模养殖场项目建设单位，并申请中央投资补偿资金15万元。”
2008年3月17日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向乳源县发展和改革局出具《关于对樟树下聚苑养殖场申报生猪标准化建设项目的初步审查意见》，认为“……经我中心审查核实，我县乳源县桂头镇樟树下聚苑养殖场符合生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目申报条件，现提请贵局审核并上报……”
2008年3月17日，乳源瑶族自治县发展和改革局与乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心联合向韶关市发展和改革局、农业局上报《关于上报乳源县桂头镇樟树下聚苑生猪标准化规模养殖场（小区）建设项目的请示》，内容有“……目前猪场品种有长白、大白、杜洛克猪种及二元杂交母猪，三元杂交瘦肉型商品肉猪，存栏良种公猪6头，二元杂交母猪110头，猪场已形成年产猪苗2200头，出栏肉猪1200头的生产规模，年产值达300万元……恳请市发改局，市农业局将该项目转上报省发改委，省农业厅申请解决中央投资15万元。”
2009年1月15日，乳源财政局通过乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心向聚苑养殖场拨付10万元生猪标准化规模养殖场建设项目建设资金；2010年2月9日，又拨付5万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目建设资金。
2009年5月12日，乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心被依法注销，其职能由乳源畜牧局承接。
2015年4月14日，乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久犯滥用职权罪和受贿罪作出（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》，查实“侯朝章作为乳源县畜牧水产技术推广中心主任和乳源县畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，聚苑养殖场获得补贴15万元……马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。其中，聚苑养殖场获得补贴15万元。”据此依法对侯朝章、马兴久判处了刑罚。2015年8月28日，韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》，认定“侯朝章、马兴久身为国家机关工作人员，无视国家法律，在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作过程中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗领国家专项资金，给国家造成重大损失……”据此，维持了乳源瑶族自治县人民法院对侯朝章、马兴久的定罪量刑。
2017年1月19日，乳源检察院对乳源财政局发出乳检民行行建〔2017〕1号《检察建议书》，内容有“……侯朝章、马兴久等人在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金……乳源畜牧局、发展和改革局是在乳源县范围对生猪标准化规模养殖场建设项目进行审批的主管部门。由财政局、畜牧局、发展和改革局等行政部门派人组成验收工作小组，验收合格后由乳源县财政局向畜牧局拨付补助款项……乳源县财政局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的聚苑养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金。据此，向乳源县财政局提出检察建议：建议财政局认真履行职责，依法对违规审批、发放给聚苑养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回，并对有关企业做出相应的行政处罚。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年1月19日，乳源检察院对乳源畜牧局发出乳检民行行建〔2017〕3号《检察建议书》，认为“乳源县畜牧局在组织实施生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金过程中，不认真履行职责，对申报的信息资料不认真审查，没有严格按照广东省发改委、农业厅粤发改〔2007〕990号《关于组织做好2007年生猪标准规模化养殖场（小区）改扩建项目申报工作的通知》的规定进行初审，帮助不符合申报条件的养殖户编造虚假申报材料、虚报生猪出栏量、虚假项目建设方案，造成中央专项补助资金285万元被骗取。乳源县畜牧局对中央生猪标准化规模建设专项补助资金的审核、发放负有监管、管理职责，应当依据《广东省财政支出专项资金保障实施办法》第十三条、第十四条，国务院《财政违法行为处罚处分条例》（国务院2004年第427号令）的规定履行职责，对骗取了中央专项资金的聚苑养殖场等作出行政处罚，并追回被骗取的中央专项补助资金……据此，向乳源县畜牧局提出检察建议：1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给聚苑养殖场等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律己，防微杜渐，洁身自好、廉洁从业、严格执法。请于收到本检察建议书后一个月内将办理情况书面回复乳源瑶族自治县人民检察院。”
2017年2月9日，乳源财政局、乳源畜牧局会同乳源瑶族自治县发展和改革局联合向聚苑养殖场发出《追款通知书》，内容有“按照韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》规定，确认聚苑养殖场骗领专项资金15万元。根据乳检民行行建〔2017〕1号《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》的有关要求，并依据《广东省财政支农专项资金报账制实施办法》第十四条及《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，依法对上述款项进行追回，要求聚苑养殖场两个月内依法缴回上述款项，逾期未缴的，将依法向有关部门申请按司法程序处理。”
2017年2月13日，乳源财政局、乳源畜牧局召集包括聚苑养殖场在内的相关养殖场就生猪标准化专项资金事宜召开核实专项座谈会，但各养殖场主拒绝签收《追款通知书》。事后，聚苑养殖场也未按通知要求退回领取的15万元专项补贴资金。
2017年2月14日，乳源财政局向乳源检察院作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书落实情况的汇报》，称其根据乳源检察院的检察建议，结合财政工作实际开展了自查工作，通过加强组织协调，积极落实检察建议，以召开座谈会的形式，传达建议书精神，联合县畜牧局、发改局向相关养殖场发出《追款通知书》，但由于与会养殖场业主情绪激烈，未在《追款通知书》送达表上签名。其要求各养殖场在2017年2月19日前对申报项目有关情况书面汇报，并将落实相关责任，依规作出处罚等。
2017年2月14日日，乳源畜牧局向乳源检察院作出《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》，称其根据乳源检察院的检察建议，结合其工作实际进行了自查，通过召开座谈会形式传达建议书的精神，联合县财政局、县发改局向各养殖场下发了《追款通知书》，但由于当时与会养殖场业主情绪激烈，拒绝签收。其通过加强廉政教育，筑牢思想防线，并规范项目申报程序方式，依法履行监管职责。
由于乳源财政局、乳源畜牧局未追回被聚苑养殖场违规领取的专项补贴资金，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为此，乳源检察院于2017年5月16日向一审法院提起行政公益诉讼，请求判决：一、确认乳源畜牧局审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法；二、确认乳源财政局怠于履职的行为违法；三、乳源财政局在一定期限内向聚苑养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对聚苑养殖场的违法行为依法作出行政处罚。
2017年7月3日，乳源财政局对聚苑养殖场作出乳财〔2017〕52号《行政处罚决定书》，认为聚苑养殖场在不符合申报条件的情况下，于2008年通过提供虚假证明的方式骗取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元。据此，根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对聚苑养殖场作出如下处理、处罚：1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；2、处以1.5元罚款。
原审法院经审理认为：本案是公益诉讼人要求确认乳源畜牧局存在审核批准行政行为违法及乳源财政局对追回违规发放国家补贴资金怠于履职行为违法而提起的行政公益诉讼。根据乳源瑶族自治县人民法院作出的（2014）韶乳法刑初字第65号《刑事判决书》查实的“侯朝章作为乳源县畜牧水产技术推广中心主任和乳源县畜牧局长，在国家标准化生猪养殖场建设补贴申报过程中，负有组织申报、初步审核等职责，其在2007－2009年组织申报、审核生猪专项补贴过程中，不正确履行审核职责，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却吩咐马兴久帮上述养殖场老板，通过撰写申报材料或补办相关手续等方式，使申报得以顺利通过审核。其中，聚苑养殖场获得补贴15万元……马兴久作为乳源县畜牧水产技术推广中心副主任和乳源县农业局总畜牧兽医师，在国家生猪补贴申报过程中，负有组织申报、审核上报等职权。其在2007－2013年组织申报、审核上报生猪专项补贴项目过程中，明知聚苑养殖场等不符合申报条件，却利用自身职务便利，采取虚构事实、伪造材料，即夸大生猪出栏量证明和伪造动物防疫合格证等方法，使上述养殖场申报得以通过审核。”的事实（该事实经韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法刑二终字第59-2号《刑事判决书》予以确认），可知作为原乳源县畜牧水产技术推广中心的承接人乳源畜牧局在审核批准聚苑养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金中存在违法行为。因此，乳源检察院要求确认乳源畜牧局的前述行政行为违法的诉讼请求，予以支持。根据国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条第一款“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10％以上50％以下的罚款或者被违规使用有关资金10％以上30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款……”的规定，乳源财政局作为县级人民政府财政部门，负有对辖区内的财政违法行为进行查处的职责。本案中，国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金15万元被聚苑养殖场违规领取的事实，已经为生效的刑事判决书所认定，乳源检察院亦向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，在其收到检察机关发出的检察建议书后，虽然在一个月期限内作出了书面回复，并在此过程中曾发出《追缴通知书》、召开座谈会等工作，但在乳源检察院起诉前没有按照法律法规授予的职权依法作出处理、处罚决定，致使国家财政资金未能追回，乳源财政局怠于履职的事实清楚。因此，对乳源检察院要求确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法的诉讼请求，予以支持。至于乳源检察院要求乳源财政局在一定期限内向聚苑养殖场追回违规发放的中央专项补贴资金，并对聚苑养殖场的违法行为依法作出行政处罚的诉讼请求。由于行政机关实施行政行为的效果受多方面因素的制约，司法机关监督行政机关的行政行为，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职必须达到特定效果。乳源检察院的上述诉讼请求，实质是要求乳源财政局继续履行其法定职责。虽然乳源财政局已于2017年7月3日作出乳财〔2017〕52号《行政处罚决定书》，对聚苑养殖场作出了“1、追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金15万元；2、处以1.5万元罚款。”的处理、处罚，但鉴于涉案中央专项补助资金尚未追回。因此，乳源财政局应继续履行其法定职责。关于乳源财政局、乳源畜牧局认为本案不符合提起公益诉讼的条件，应驳回起诉的问题。公益诉讼人提起的本案诉讼已经过最高人民检察院授权广东省人民检察院审查批准，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定。因此，对乳源财政局、乳源畜牧局上述抗辩，不予采纳。关于乳源畜牧局认为乳源检察院诉请确认其审核批准聚苑养殖场申领中央专项补贴资金的行政行为违法已超过起诉期限六个月，应驳回其起诉的问题。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》等规定的精神，行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。本案中，乳源畜牧局不正确履行职责，违法将不符合申报条件的聚苑养殖场审核上报并最终使其违规领取到国家财政资金15万元，该局对此违法行政行为仍未纠正，被违规领取的国家财政资金尚未追回。乳源检察院要求确认乳源畜牧局在审核批准聚苑养殖场生猪标准化规模养殖场建设项目获得中央补贴资金的行政行为违法，有事实和法律依据。因此，对乳源畜牧局的上述抗辩，不予采纳。关于聚苑养殖场认为对其生猪标准化规模养殖场建设项目申报通过与侯朝章、马兴久滥用职权不存在因果关系的问题。原乳源畜牧局的工作人员在负责乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴的申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助包括聚苑养殖场在内的不具备申报生猪养殖场专项补贴条件的养殖场成功申报补贴款，骗取国家专项资金，上述事实为已生效的刑事判决书所确认。因此，对聚苑养殖场的上述辩解意见，不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、确认被告乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局审核批准乳源瑶族自治县聚苑养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法。二、确认被告乳源瑶族自治县财政局在查处乳源瑶族自治县聚苑养殖场违规领取15万元国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金的财政违法行为过程中怠于履职的行为违法。三、被告乳源瑶族自治县财政局应对乳源瑶族自治县聚苑养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项补贴资金过程中的财政违法行为继续履行法定职责。
上诉人乳源财政局不服原审法院的判决向本院提起上诉称：一、本院一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。公益诉讼人提起本案公益诉讼所依据的包括全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、广东省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、《中华人民共和国行政诉讼法》相关法律、法规、司法解释均没有关于怠于履行职责的规定。根据上述《决定》、《方案》及法律、法规、司法解释的规定，行政机关不作为案件只有拒不纠正违法行为和不履行法定职责两种情形。一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法，却没有列明适用的具体法律规定。因此，一审法院判决乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有法律依据。二、本案一审法院判决确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法没有事实依据。(一)虽然国有资金被骗取的事实已经为生效的(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书所认定。但该判决书的被告人是其他单位工作人员，不是乳源财政局的工作人员。该判决书作出后一直到2017年1月19日才由乳源检察院向乳源财政局发出《检察建议书》，人民法院、人民检察院均没有告知乳源财政局判决书的相关内容和结果，该裁判文书也没有在网上公开。乳源财政局并不知道人民法院作出判决认定了本案国有资金被骗取的事实。(二)一审法院认为“公益诉讼人向乳源财政局发出追回财政资金并对违法行为人作出行政处罚的检察建议，但乳源财政局没有及时履行追缴、处罚的职责，也没有说明存在的正当理由”不符合事实。1、乳源财政局收到《检察建议书》后及时履行追缴、处罚的职责。乳源财政局于2017年1月19日收到乳源检察院的《检察建议书》后。因《检察建议书》没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局主动与畜牧水产局、发改局等部门联系，深入调查了解案件事实。并于2017年2月9日联合发改、畜牧部门向涉案养殖场发出《追款通知书》、于2017年2月l3日召集各养殖场负责人召开了生猪标准化专项资金核实座谈会。但由于各养殖场负责人对《检察建议书》提出的“确认骗取资金”有异议、情绪激动，不愿退回补助资金。乳源检察院在庭审中也认可了乳源财政局的上述履职行为。2、乳源财政局对履职情况进行了说明。由于《检察建议书》不能作为确认国有资金被骗取的直接依据，而检察机关在发出《检察建议书》时也没有附上确认国有资金被骗取的相关判决文书和案件材料，乳源财政局需要对案件事实进行必要的调查、核实，才能够依法作出处罚决定。乳源财政局于2017年2月14日已将当时通过畜牧、发改等部门了解案件情况及养殖场不配合追缴的情况书面回复乳源检察院，并表示将依法对养殖场作出相关的处罚。三、本案一审法院判决责令乳源财政局对聚苑养殖场在申领国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责不符合法律规定。乳源财政局已依职权对聚苑养殖场依法作出了行政处罚决定书，履行了法定职责，根据行政诉讼法第七十四条第二款的规定，也不需要再判决继续履行。涉案专项资金是否被追回受到各方面因素的影响，一审法院认为专项资金尚未被追回，故乳源财政局应继续履行法定职责没有依据。上诉请求：一、撤销一审法院(2017)粤0203行初187号行政判决书第二项、第三项。二、判决乳源检察院承担本案诉讼费用。
上诉人乳源畜牧局不服原审法院判决向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清。（一）乳源畜牧局是事业单位不是行政机关，依法不是原审适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼的被告应当是行政机关，而本案乳源畜牧局是事业单位，不是适格的被告。（二）乳源畜牧局在收到乳源检察院的检察建议书之后，已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴，不存在不依法履行职责的行为，一审判决认为乳源畜牧局仍未予以纠正，与事实不符，至于款项是否已经被追回，因乳源畜牧局没有职权追回款项只能够积极配合乳源财政局追回。所以，不能因为涉案款项至今未追回就认定乳源畜牧局没有纠正之前的行为。二、原审判决适用法律错误。(一)根据行政诉讼法第二十五条第四款之规定，只有在行政机关收到公益诉讼人的检察建议书之后，行政机关不履行职责的，公益诉讼人方可向人民法院提起行政公益诉讼。本案乳源畜牧局在收到检察建议书之后已经积极配合乳源财政局进行款项的追缴工作，并且根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定，案涉款项的追缴工作是乳源财政局的职责而不是乳源畜牧局的职责。因此，乳源畜牧局在收到检察建议书后不存在不履行职责的情况，乳源检察院没有法律依据向人民法院就乳源畜牧局的行为提起行政公益诉讼。（二）一审法院确认乳源畜牧局审核批准聚苑养殖场申领生猪标准化规模养殖场建设项目中央补贴资金的行政行为违法，没有法律依据。根据行政诉讼法第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，本案乳源畜牧局的行为均不符合法条的内容。（三）《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》在原审判决时已失效。《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中规定“试点期限为二年，自本决定公布之日起算。本决定自公布之日起施行。”而该决定是2015年7月1日公布的。因此，在本案判决时(2017年8月16日)已失效。上诉请求：一、撤销一审法院作出的(2017)粤0203行初l87号行政判决书的第一项判决；二、本案一、二审诉讼费用均由乳源检察院承担。
上诉人聚苑养殖场不服原审判决向本院提起上诉称：一、乳源检察院在指控侯朝章，马兴久犯滥用职权罪，受贿罪一案中并未对涉案猪场附带民事责任和追加聚苑养殖场为本案第三人参加诉讼，某些猪场存在着虚报和夸大生猪的出栏量的事实和侯朝章，马兴久滥用职权伪造生猪出栏量和伪造动物防疫合格证帮助不符合申报条件的猪场顺利通过的事实成立。从所有卷宗中并没有发现聚苑养殖场存在违规和违法行为。乳源检察院对聚苑养殖场要求返回专项款没有事实和法律依据，证据不充分。乳源检察院在起诉书中称：2008年3月，聚苑养殖场向乳源畜牧局申请生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金l5万元，对该项工作负有组织申报，审核上报职责的侯朝章、马兴久在明知该养殖场不符合申报条件的情况下，利用职务便利伪造材料，使该养殖场的申报得以顺利通过审核，导致l5万元的中央专项补贴资金被该养殖场违规领取，乳源瑶族自治县人民法院(2014)韶乳法行初字第65号刑事判决书，韶关市中级人民法院(2015)韶中法刑二终字59-2号刑事判决书对以上事实予以确认。乳源检察院以上辩称与事实不符，2008年3月，侯朝章、马兴久等一行人因申请工作检查落实的需要，到聚苑养殖场检查落实，查看了猪场规范，防疫，猪舍设施及相关资料，侯朝章当即表示赞同说李老板李贵春有畜牧兽医师证件，猪场规模也比较大，防疫，设施比较规范，提议该养殖场符合申报条件，可以申报，在场的随同人员一致认可，马兴久还说规模也比较大按生猪存量和出栏量符合30万元的申报条件，因当时只剩下一个l5万元的指标，聚苑养殖场已向法院提交的证据，即两份合同证实聚苑养殖场2007年-2008年猪存栏量和生猪出栏量的事实，而乳源检察院询问侯长章笔录89页上数第八行“我和我们畜牧局的马兴久等人去过樟树下聚苑养殖场，他的规模比较大，其老板李贵春有畜牧兽医师的资格证件。当时我觉得他符合申报条件，我提议这个养殖场可以申报，大家也都认可了”。事实和证据笔录证实侯朝章，马兴久来过猪场了解和紧握了猪场相关事实的基本信息等，符合申报条件，并不像乳源检察院认为明知聚苑养殖场不符合申报条件的情况下利用职务便利伪造生猪出栏量，伪造材料使该猪场顺利通过审核的认为与事实不符。乳源检察院认为乳源瑶族自治县人民法院(2014)法刑初字65号刑事判决书，韶关市中级人民法院(2014)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书对以上事实予以确认。判决书并没有具体事实和证据，证实聚苑养殖哪些方面不符合审报条件。只有对侯朝章、马兴久的刑事判决。既然是乳源检察院要追缴涉案猪场专项资金，应在发出检察建议书之前或在起诉之前应对涉案猪场认真核查。只要生猪出栏量符合审报条件，帮助和补办相关手续并不违规，也符合文件规定的特事特办，简化程序，各部门相互协作的基本原则和项目申报采取的程序要求。聚苑养殖场向法院提交的证据，即广东省发展和改革委员会，广东省农业厅特急文件中申报的标准条件，证实聚苑养殖场年出栏生猪头数符合文件规定的申报条件，补办相关手续并不违规，对于该辩解，乳源瑶族自治县人民法院在判决书中经查阅文件予以认可属实。二、聚苑养殖场在领取15万元专项资金过程中已扣缴了建筑税8955元，向法院提交了证据两张票据证实，在领取的第二次5万元资金中乳源畜牧局从中扣除疫苗、消毒药款15000元，当时开具发票已丢失，已向法院提交了调取该证据的申请书，乳源畜牧局侯朝章收取公务费2万元，向法院提交的乳源检察院询问侯朝章笔录证实。三、聚苑养殖场已按15万元的改扩建要求制定和实施了项目建设，乳源县联合验收小组到猪场实地验收通过，向法院提交证据证实。原猪场有部分房舍，距村民居住地相距约350米左右，聚苑养殖场承包后，为保障猪场防疫和生物安全、人畜分离管理，集中饲养。将原部分房舍改建为职工生活区，修建了围墙大门小门车人进入消毒池、更衣室，向里延伸200多米扩建为猪场生产区。约距村民居住地650-700米，原有部分房舍因远离广乐高速公路红线区，没有拆迁，生产区在红线内已全部拆除，向法院提交的证据证实，房屋、附属设施拆迁补偿协议书证实存栏母猪330头，大猪660头，拆迁面积2300平方的事实，书证证实生产区在红线内的事实。物证生产区已建成了广乐高速公路，如有异议，聚苑养殖场已向法院提交了申请书，申请法院到聚苑猪场原场址实地验证。上诉请求：一、请求二审法院依法撤销一审法院(2017)粤0203行初l87号行政判决书，依法改判聚苑养殖场符合申报条件，不存在虚报和夸大生猪出栏量的事实，改判乳源检察院乳检民行行建(2017)1号检查建议书被追缴专项款不包括聚苑养殖场。对韶关市中级人民法院(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书中改判乳源瑶族自治县聚苑养殖场申报符合“广东省发展和改革委员会，广东省农业厅特急文件规定的15万元专项补助资金中的标准条件。”不存在虚报和夸大生猪出栏量的事实。补办手续不违背文件规定和要求。二、请求二审法院确认聚苑养殖场在申报的l5万专项补助款中已扣缴建筑税8955元，乳源畜牧局在发放第二笔5万元专项款中己扣除疫苗消毒药品款15000元(政府提供免费疫苗，消毒药)。乳源畜牧局侯朝章收取聚苑养殖场公务费20000元的事实。三、请求二审法院确认聚苑养殖场已按文件要求制定和实施了专项补助款和自筹资金共计39万元的扩建的项目，并且经乳源县联合验收小组到猪场实地验收通过的事实。
原公益诉讼人乳源检察院称：一、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有法律依据的问题。乳源财政局因为公益诉讼试点期间所依据的全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》等相关法律、法规中只有“拒不纠正违法行为”和“不履行法定职责”两种情形属于行政机关不作为，没有提及“怠于履行职责”概念，而机械的理解行政机关不作为不包括“怠于履行职责”。根据文义解释，怠于履行职责应理解为公务组织及工作人员依其职责，有特定的作为义务，但在有能力、有条件履行的情况下，不履行、拖延履行或不完全履行作为义务。乳源县财政局认为“怠于履行职责”不属于“不作为”的情形，不能提起诉讼或者不能因“怠于履行职责”而确认其违法，是错误的。二、关于确认乳源财政局怠于履行职责的行为违法是否具有事实依据的问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件及《财政违法行为处罚处分条例》、《财政农业专项资金管理规则》的相关规定，乳源财政局在乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目中央专项补贴资金的发放、验收等工作中负有主动核实、跟踪监督义务，即乳源财政局对其发放的中央专项补贴资金是否属于合法发放、是否专款专用应当进行全面跟踪监督。在韶关市中级人民法院于2015年8月28日作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，确认侯朝章、马兴久滥用职权和聚苑养殖场等违规领取中央专项补贴资金的事实后，乳源财政局未依照《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定依法追回被各养殖场违规领取的专项补贴资金，也未对各涉案养殖场作出行政处罚。乳源财政局放任中央专项补贴资金处于非法流失状态的行为，属于怠于履行职责，是典型的行政不作为的表现。乳源财政局以其不知韶关市中级人民法院作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书的内容，而认为其没有作为义务，正是其对中央专项补贴资金未履行跟进监督职责的表现。三、关于一审法院判决责令乳源财政局对聚苑养殖场在申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目专项资金过程中的财政违法行为继续履行查处的法定职责是否符合法律规定的问题。从目前掌握的证据来看，乳源财政局虽已作出行政处罚决定书，但聚苑养殖场并未履行该行政处罚决定书上的内容，乳源财政局查处行政违法行为的履职行为尚未完结，国家利益尚未得到恢复，就行政处罚决定的落实还有继续履行职责的义务。针对乳源财政局未穷尽履职措施，仍然有继续履行职责的空间。四、关于乳源畜牧局认为其是事业单位不是适格被告的问题。根据乳源检察院在乳源县编制办调取的《乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局机构编制方案》，乳源畜牧局为乳源县农业局直属副科级事业单位，承担着乳源县畜牧兽医水产行政管理职能。乳源畜牧局在组织开展乳源县生猪标准化规模养殖专项补贴申报等工作中，是在行使国家有关畜牧兽医水产工作的法律、法规和方针政策，行使的是行政职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，乳源畜牧局虽然是事业单位，但其根据法律、法规的授权行使国家行政职权，是本案的适格被告。五、关于乳源畜牧局在收到检察建议后履行了相关职责，是否应该追究其责任问题。根据生猪标准化规模养殖场建设项目申报工作的相关文件，乳源畜牧局是乳源县开展该项工作的第一责任人。因其在组织申报的过程中无视相关文件要求作出了以《初步审查意见》为主要内容的一系列行政行为，使不符合申报条件的聚苑养殖场的申请得到通过，导致中央专项补贴资金被违规领取，致使国家利益遭受损失。乳源畜牧局应当确认涉案的《初步审查意见》等一系列通过聚苑养殖场申请的行政行为无效。而作为乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作的联合开展单位，在中央专项补贴资金被违规领取的前提下，乳源畜牧局也应当积极配合乳源财政局开展追回工作。因乳源畜牧局在开展乳源县生猪标准化规模养殖场建设项目工作中存在违法作为的情形，且因涉案程序具有不可逆性只能进行事后救济。六、关于一审法院作出的(2017)粤0203行初l87号行政判决书的日期不在试点期间的日期内是否有效的问题。本案公益诉讼是在2017年5月16日提起的，当然适用全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定，并不因为判决日期不在试点期间内就不能适用。乳源畜牧局认为本案在一审判决时，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作决定》及其他试点期间内的规定已经失效不能被适用是对法律时效的错误理解。综上所述，一审人民法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：如一审法院查明一节所述，乳源财政局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议落实情况的汇报》意见中，仅明确了该局主动与畜牧水产局等部门联系，深入了解事件的具体问题，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会以及根据相关规定对有关养殖场作出相关处罚等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源财政局所作乳检民行行建[2017]1号检察建议有关：“建议你局认真履行职责，依法对违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款285万元予以追回并对有关企业作出相应的行政处罚。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议等内容进行回复。乳源财政局的行为，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十六条、第五十一条等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源财政局不履行保护财产权法定职责为由提起本案行政诉讼，符合相关法律、法规的规定。
乳源畜牧局于2017年2月14日向乳源检察院所作《关于乳源瑶族自治县人民检察院检察建议的回复》当中，仅明确该局与乳源财政局等部门联系，并于2017年2月13日联合相关单位召开企业负责人座谈会等，并未就其是否“依法”对乳源检察院于2017年1月19日向乳源畜牧局所作乳检民行行建[2017]3号检察建议有关：“1、依法履行监管、管理职责，协助乳源县财政局追回已经违规审批、发放给乳源县亚了石等九家养殖场和一家农业公司的生猪标准化规模建设项目补助款项及其他相关工作。2、加强预防职务犯罪教育，提高法治意识和廉洁从政意识。结合渎职、贪污贿赂犯罪典型案例，认真开展警示教育和法治宣传工作，使广大畜牧兽医水产部门干部职工深入了解常见的几种渎职犯罪，深刻认识职务犯罪的社会危害，在思想上敲响警钟，工作上做到严于律已，防微杜渐，洁身自好，廉洁从业、严格执法。请于收到检察建议书后一个月内将办理情况书面回复本院。”建议等内容进行回复。而且，乳源畜牧局在知道其单位有关人员违规发放有关资金后，并未依法作出相关的监督和处理，没有及时协同有关单位追回涉案资金，足以让乳源检察院认为该局并未严格依照《中华人民共和国农业法》第二条有关：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业,包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”第九条第三款：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作，林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”第八十七条第二款有关：“县级以上人民政府农业行政主管部门和有关行政主管部门应当加强规划、指导、管理、协调、监督、服务职责，依法行政，公正执行。”等相关法律、法规、规章的规定进行操作。因此，乳源检察院以乳源畜牧局不履行保护财产权法定职责为由提起本案行政诉讼，有依据。
由于本案是乳源检察院起诉乳源财政局、乳源畜牧局未按检察建议要求给予回复或者作出行政行为，并非直接对聚苑养殖场作出行政行为，故聚苑养殖场是否应当给予行政处罚、处理等问题，应在乳源财政局所作行政处罚决定经法定途径确认是否合法时依法确定。
综上所述，乳源财政局、乳源畜牧局、聚苑养殖场的上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人乳源瑶族自治县财政局、乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局、乳源瑶族自治县聚苑养殖场负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 张少雄
审判员 徐肇廷
二〇一七年十二月四日
书记员 罗智健