海南省高级人民法院
p t ; \' > 行 政 判 决 书
（2016）琼行终42号
上诉人（原审原告）海南省万宁县土特产联合贸易公司。住所地万宁市长丰镇中央坡路。
法定代表人王明鲁，该公司总经理。
上诉人（原审原告）万宁海联槟榔产销专业合作社。住所地万宁市万城镇万安大道北侧东澳路口对面。
法定代表人王明鲁，该合作社理事长。
以上俩上诉人的委托代理人杨珮煊、李清理，海南大兴天泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）万宁市人民政府。住所地万宁市万城镇红专街。
法定代表人周高明，该市市长。
委托代理人杨哲，万宁市人民政府法制办干部。
委托代理人李志刚，万宁市国土环境资源局干部。
原审第三人林亚光。
委托代理人张运民，海南广哲律师事务所律师。
上诉人海南省万宁县土特产联合贸易公司(以下简称土特产贸易公司)、万宁海联槟榔产销专业合作社(以下简称海联槟榔合作社)因与被上诉人万宁市人民政府(以下简称万宁市政府)及原审第三人林亚光土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年1月29日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人土特产贸易公司、海联槟榔合作社的委托代理人杨珮煊、李清理，被上诉人的委托代理人杨哲、李志刚，原审第三人林亚光及其委托代理人张运民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：万宁市政府于2000年3月16日向林亚光颁发万宁市国用（2000）字第014008号《国有土地使用证》（以下简称第014008号《国有土地使用证》）。
原审查明，林亚光因住房困难，向其所在的旧州生产队（现旧州村民小组）申请88平方米的住房用地。旧州生产队同意安排位于万宁市长丰镇长丰墟北侧的88平方米土地给林亚光作为建房用地，并向长丰镇人民政府（以下简称长丰镇政府）请示。长安管区（现长安村委会）于1996年5月27日同意旧州生产队的用地安排意见，长丰镇政府亦于1996年6月10日批准同意长安管区的用地安排意见。1999年12月5日，林亚光向万宁市土地管理局申请办理该88平方米土地使用权登记手续。2000年3月13日，万宁市土地管理局核准后，同意将位于万宁市长丰镇长丰墟北侧的88平方米土地使用权登记在林亚光名下。万宁市政府批准同意给林亚光颁发土地使用权证后，万宁市土地管理局于2000年3月15日给林亚光颁发了第014008号《国有土地使用证》，土地面积为88平方米，土地用途为居住，使用权类型为划拨。林亚光取得该土地使用权后，一直没有建房。2015年3月期间，林亚光在该土地上挖地基建房，土特产贸易公司、海联槟榔合作社认为万宁市政府批准给林亚光颁发土地使用权证的行政行为侵犯其土地使用权，造成土特产贸易公司、海联槟榔合作社的槟榔加工厂无路通行，导致工厂停产，故请求撤销第014008号《国有土地使用证》。根据土特产贸易公司、海联槟榔合作社所提供的相关证据证实，土特产贸易公司、海联槟榔合作社的槟榔加工厂系由土特产贸易公司出土地，由海联槟榔合作社出资金共同成立的项目。槟榔加工厂用地系土特产贸易公司于1994年4月28日与长安管区第三生产队转让取得，没有土地使用权证。据现场查看证实，林亚光的建房用地位于槟榔加工厂大门的正前方，并未占用槟榔加工厂的土地，槟榔加工厂的侧面有一条约4米宽公共道路，系长丰镇原有的公共道路，可通行汽车。原审还查明，土特产贸易公司因超期未办理年审手续，于2000年9月1日被万宁市工商行政管理部门吊销营业执照。
原审认为，土特产贸易公司、海联槟榔合作社诉请撤销第014008号《国有土地使用证》无事实根据和法律依据。一、万宁市政府批准向林亚光颁发第014008号《国有土地使用证》的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。林亚光作为旧州村的集体经济组织成员，有权利向本村集体经济组织申请建房用地，林亚光的88平方米建房用地是其向旧州生产队申请，得到长安管区、长丰镇政府的批准。林亚光向万宁市土地管理局申请办理该土地使用权登记手续之后，万宁市土地管理局依照《土地登记规则》的相关规定，进行实地测量、调查，无异议之后，才批准同意将该土地登记在其名下，又经万宁市政府批准后才给其颁发土地使用权证。可见，林亚光取得该土地使用权来源合法。根据土特产贸易公司、海联槟榔合作社提供的证据证实，其槟榔加工厂用地是土特产贸易公司与长安管区第三生产队转让取得的。依照我国现有的土地管理法律、法规的规定，集体土地不能转让，因此槟榔加工厂的用地来源并不合法。而且，槟榔加工厂的用地也没有土地使用权证。二、万宁市政府给林亚光颁发第014008号《国有土地使用证》的行政行为并没有侵犯土特产贸易公司、海联槟榔合作社的土地使用权。根据现场查看的情况证实，林亚光的建房用地位于槟榔加工厂大门的正前方，左右两侧均与居民房屋相连，正面对着大马路，林亚光的建房用地并不是原有的道路。另，从第014008号《国有土地使用证》上注明的土地面积和四至范围看，林亚光的建房用地与槟榔加工厂用地并无相关。因此，土特产贸易公司、海联槟榔合作社称万宁市政府给林亚光颁发第014008号《国有土地使用证》的行政行为侵犯其土地使用权没有事实根据和法律依据。三、土特产贸易公司、海联槟榔合作社称万宁市政府给林亚光颁发第014008号《国有土地使用证》的行政行为导致其无法通行，造成工厂停产无事实根据。根据现场查看的情况证实，土特产贸易公司、海联槟榔合作社的槟榔加工厂侧面有一条宽约4米的道路，该道路是长丰镇原有的公共道路，足以通行汽车。土特产贸易公司、海联槟榔合作社如认为林亚光建房妨碍其相邻权，可以提起民事诉讼，不属于行政案件审理范围。四、土特产贸易公司、海联槟榔合作社诉称长丰镇政府在1994年就将包括林亚光建房用地在内的周边土地规划为公共道路，故万宁市政府给林亚光颁证的行政行为违法，无事实根据。原审法院已查明，1994年期间，长丰镇政府有意向在林亚光的建房用地及周边的土地处规划出一条道路，其目的是为了让土特产贸易公司、海联槟榔合作社的槟榔加工厂正大门能面对着大马路。但该规划没有得到万宁市政府或万宁市规划部门的批准，最终也未建设成。因此，土特产贸易公司、海联槟榔合作社诉称林亚光毁路建房与事实不符。综上，土特产贸易公司、海联槟榔合作社诉请撤销万宁市政府批准给林亚光颁发的第014008号《国有土地使用证》无事实根据，亦无法律依据，原审法院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回土特产贸易公司、海联槟榔合作社要求撤销万宁市政府批准给林亚光颁发的第014008号《国有土地使用证》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由土特产贸易公司、海联槟榔合作社共同承担。
土特产贸易公司、海联槟榔合作社共同上诉称，一、原审认定第三人住房困难无事实根据；遗漏认定涉案颁证土地于1994年6月被规划为道路并使用至今的事实；认定槟榔加工厂侧面道路事实不准确，该道路宽约4米，最窄处只有3.6米，货车无法出入。二、本案的审理范围是对万宁市政府给第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为进行合法性审查，原审不应对上诉人与长安管区第三生产队之间的土地转让合同进行合法性审查。三、万宁市政府给第三人颁发《国有土地使用证》不符合建设划拨用地的适用范围。四、万宁市政府的颁证行为违反法定程序。国有划拨土地的划拨批准机关是县级以上人民政府，涉案国有土地划拨的实际批准机关是长丰镇政府，批准划拨属越权行为，违反法定程序。涉案土地的划拨批准不符合《国家土地管理局土地登记规则》第二十三、二十四条的规定。综上，请求撤销原审判决，改判撤销万宁市政府给第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为。
被上诉人万宁市政府答辩称，一、万宁市政府批准给第三人颁发《国有土地使用证》认定事实清楚，程序合法。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人林亚光述称，一、海联槟榔合作社不具备本案诉讼主体资格。二、土特产贸易公司的土地使用权来源不具有合法性。三、土特产贸易公司主张涉案土地系镇政府规划其使用，理由不成立。镇政府出具的《关于墟区西边横路设置的意见》不符合规划原理和程序，不具有合法性。四、第三人的用地来源事实清楚，审批手续完备，万宁市政府颁证行为程序合法。五、原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人土特产贸易公司、海联槟榔合作社向本院提交如下新证据：证据1.《房屋所有权证》二份（万公房字第××号、第××号），证明万宁市政府给上诉人的槟榔加工厂用地颁发了房屋所有权证，上诉人对土地拥有合法使用权；证据2.重型牵引货车《机动车行驶证》；证据3.现场照片。证据2和证据3共同证明货车无法从槟榔加工厂侧面道路正常通行，只能从正面涉案颁证土地上的道路通行。被上诉人万宁市政府、原审第三人林亚光二审期间未向本院提交新证据。经庭审审查质证，本院认为，上诉人土特产贸易公司、海联槟榔合作社二审提交的新证据，证据1其待证事实原审证据已足以认定，本院予以确认；证据2与本案没有关联性；证据3“现场照片”原审第三人已经提交。因此，上述证据材料本院不作为二审新证据予以采信。
本院二审查明，颁证土地位于万宁市长丰镇长丰墟北侧，原属于长丰镇长安村委会旧州村民小组（原长安管区第三生产队）集体所有土地。本案审理中，三方当事人均确认该地颁证之前属于村民集体所有土地，未办理土地登记。现场勘察证实，该地位于两上诉人的槟榔加工厂大门的正前方，颁证之前一直作为槟榔加工厂出入223国道的主要通道使用。该槟榔加工厂用地，系1994年4月28日上诉人土特产贸易公司与原长安管区第三生产队签订《土地转让协议书》及其补充协议书取得，面积8467平方米（14.1亩），用途为投资办厂，2013年6月21日经海南省万宁市公证处办理土地使用权公证。1994年6月22日长丰镇政府作出《关于墟区西边横路设置的意见》，同意根据墟镇总体规划将包含争议地在内的土地设置一条约16米宽的道路，该道路由土特产贸易公司法定代表人王明鲁负责施工，并明确“该路所占地的有关手续，待墟镇总体规划最终确定后再补办。”土特产贸易公司在该地修建厂房，后与海联槟榔合作社合资开办槟榔加工厂，并出资将该路建成并一直使用至今。
原审第三人林亚光系长丰镇长安村委会旧州村民小组成员，1996年5月25日其所在的旧州生产队（现旧州村民小组）向镇政府提出申请，请求批准林亚光在本案争议地建房。1996年5月27日长安管区（现长安村委会）签署同意意见。1996年6月10日长丰镇政府签署同意意见。1999年12月10日，林亚光向万宁市土地管理局申请办理土地使用权登记手续。2000年3月13日，万宁市土地管理局审批准予确权登记。地籍档案中《申报表》、《地籍调查表》、《土地登记审批表》记载申请登记类型为“国有土地使用权初始登记”，土地权属性质为“国有”。2000年3月16日万宁市政府批准同意发证，向林亚光颁发了第014008号《国有土地使用证》。该《国有土地使用证》记载，土地使用者林亚光，用途为居住，使用权类型为划拨，使用权面积88平方米，无记载地号、图号。颁证之后，林亚光一直没有建房和使用。2015年3月间，林亚光在该土地上挖地基拟建房，两上诉人认为万宁市政府颁证行为侵犯其土地使用权，造成其槟榔加工厂无路通行，请求撤销该《国有土地使用证》，引起讼争。
本院认为，本案被诉行政行为是万宁市政府于2000年3月16日向原审第三人林亚光颁发万宁市国用（2000）字第014008号《国有土地使用证》的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（１９９９年１月１日起施行）第四条的规定，“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”。《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第十九条的规定，“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》”。本案争议的颁证土地原属于长丰镇长安村委会旧州村民小组集体所有土地，没有证据表明该地属于国有土地。万宁市政府及其所属万宁市土地管理局在土地登记之中将该地作为国有土地办理土地使用权登记并向林亚光颁发《国有土地使用证》，不符合上述法律、法规的规定。林亚光作为村集体经济组织成员，有权利向本村集体经济组织申请建房用地，并依法申请土地登记。但从本案查明事实来看，颁证土地1994年间长丰镇政府已经作为墟镇拟规划的道路建设并一直使用至今，1996年间长丰镇政府又批准村集体经济组织把该地另行安排给原审第三人建房使用，造成土地使用权争议。此问题依法应由行政机关依职权作出处理，本院不予审理。综上，被上诉人万宁市政府向原审第三人林亚光颁发《国有土地使用证》的行政行为认定事实错误，主要证据不足，适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，应予判决撤销。上诉人的诉讼请求依法应予支持。原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第132号行政判决；
二、撤销被上诉人万宁市人民政府向第三人林亚光颁发的万宁市国用（2000）字第014008号《国有土地使用证》。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长吴天月
审判员朱望锋
审判员麻红丽
二〇一六年二月二十六日
法官助理皮小慢
书记员井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》（１９９９年１月１日起施行）
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（１９９９年１月１日起施行）
第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）
第十九条由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。
县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
撰稿:吴天月校对:井泉旺印刷：冼时平
海南省高级人民法院2016年2月26日印制
（共印30份）