广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初969号
原告邝锦润，男，1954年4月1日出生，汉族，住佛山市禅城区。
委托代理人邝国锋，广东千度律师事务所律师。
被告佛山市禅城区国土城建和水务局，住所地佛山市禅城区金澜北路68号。
法定代表人徐航，局长。
委托代理人朱晓东，该局工作人员。
委托代理人黄震，广东通法正承律师事务所律师。
第三人佛山市禅城区祖庙街道东升村民委员会，住所地佛山市祖庙街道东升村。
负责人黄东强，主任。
第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社，住所地佛山市祖庙街道东升村。
负责人黄东强，社长。
上述两第三人共同委托代理人程宽，广东通法正承律师事务所律师。
原告邝锦润诉被告佛山市禅城区国土城建和水务局不动产权属登记纠纷一案，于2017年8月11日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月14日受理，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市禅城区祖庙街道东升村民委员会、佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日、2017年10月27日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人邝国锋，被告的负责人陈亮、委托代理人朱晓东、黄震，两第三人的共同委托代理人程宽均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年7月31日作出禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》，查明金桂新村××、××号属于东升村的农村宅基地。根据国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，原告必须为宅基地所属农民集体经济组织的成员，并符合一户一宅条件，才能申请办理该宅基地上房屋的不动产登记。原告不属于东升村集体经济组织成员，按照现行的政策规定，不符合办理农村宅基地不动产权证的申请条件，因此，上述房屋暂时不能办理不动产权登记。
原告诉称，1998年5月20日，原告与南海市房地产信息服务公司签订了《金桂花园住宅小区销售合同》，按照国有土地的标准，出资购买了位于佛山市禅城区文华路金桂新村××、××号的两块土地。根据原告知悉的情况，当时该土地的性质属于佛山市石湾区环市镇东升管理区的集体土地。原告在涉案的两块土地上建造房屋前，按照当时的政策申请了报建，并办理了相应的报建手续。1998年8月15日，原告向佛山市石湾区环市镇国土管理所缴纳了土地出让金236627元。之后，被告一直未给原告办理集体土地转为国有土地（出让）的转用手续，也未给原告办理土地确权和颁发不动产权证。其后，佛山市禅城区人民政府于2008年12月10日召开协调会议，针对金桂花园业主办理房产证问题进行专门研究。该会议作出的会议纪要确认了：1.当时环市镇政府已承诺可以办证；2.已经收取了土地出让金。该会议作出会议纪要后，原告在本案中的诉请尚未得到落实。原告曾经到被告的办公现场申请办理涉案土地和房屋的产权证明，但被告拒绝接收原告的申请。原告通过邮寄的方式，将办理涉案土地的权属申请书快递给被告。被告于2017年7月31日作出了禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》。根据该回复，对原告的土地不动产不能办理确权登记。
原告认为，基于原告对行政机关的信赖以及行政机关的诚信原则，原告已经向相应的行政机关缴纳了土地出让金，并且有相应的政府会议纪要确认，同时，当时的环市镇政府也承诺为包括原告在内的业主办理产权证，被告应当将涉案的集体土地转为国有土地（出让）后，为原告办理土地的不动产权属证书。按照当时的法律及政策，原告也认为可以办理国有土地使用证，只因被告的不作为，怠于行使行政职权，导致涉案土地的权属证书迟迟未予办理，从而使原告的权益受损。原告对涉案的土地从1998年占有至今，从未有第三方提出权属异议。原告在购买涉案的土地时，是按照购买国有土地的标准进行的，理应为原告办理国有土地使用权的权属登记，并办理相应的不动产权属登记证书给原告。
综上，原告现向法院起诉，请求法院判决：1.依法撤销禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》；2.责令被告在限期内确认佛山市禅城区文华路金桂新村××、××号的土地权属人为原告；3.判令被告在判决书生效之日起30日内，将佛山市禅城区文华路金桂新村××、××号的土地性质，由集体土地转为国有土地（出让）；4.被告在判决书生效之日起30日内，为原告办理佛山市禅城区文华路金桂新村××、××号土地的不动产权属登记，并向原告颁发不动产权属登记证书；5.本案的诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中提供了下列证据：
1.《金桂花园住宅小区销售合同》复印件，证明按照国有土地的标准，原告出资购买了位于佛山市禅城区文华路金桂新村××、××号的两块土地。原件已经被当时的环市镇政府或环市镇政府的国土所为了办证收取了。
2.《环市镇村民宅基地使用申请表》复印件两份，证明原告在涉案的两块土地上建造房屋前，按照当时的政策申请了报建，并办理了相应的报建手续。原件已经被当时的环市镇政府或环市镇政府的国土所办证收取了。
3.佛山市石湾区环市镇国土管理所收据复印件，证明1998年8月15日，原告向佛山市石湾区环市镇国土管理所缴纳了土地出让金236627元。原件已经被当时的环市镇政府或环市镇政府的国土所办证收取了。
4.佛禅府办综〔2008〕138号《印发金桂花园业主办理房产证问题协调会议纪要的通知》，证明佛山市禅城区人民政府于2008年12月10日召开协调会议，针对金桂花园业主办理房产证问题进行专门研究。该会议作出的会议纪要确认了：1.当时环市镇政府已承诺可以办证；2.已经收取了土地出让金。该会议作出会议纪要后，原告在本案中的诉请尚未得到落实。
5.申请书、EMS快递单、EMS快递签收记录，证明原告通过邮寄的方式，将办理涉案土地的权属申请书快递给被告，被告至今没有做出任何的回复，被告已经签收。
6.水费发票、电费的《客户抄表结算复核单》，证明原告对涉案的土地从1998年占有至今，从未有第三方提出权属异议，原告一直在使用涉案的不动产。
7.禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》，证明根据该回复，被告对原告的土地不动产不能办理确权登记。
被告辩称，一、被告作出的禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》不具有可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围，原告请求撤销该回复没有依据。被告于2017年7月31日作出的禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》仅是对原告的信访请求事项进行答复，并没有损害原告的权利，根据《信访条例》及最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》的规定，被告对原告的信访回复不具有可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围，原告请求撤销该回复没有依据。
二、原告要求确认其为案涉的金桂新村××、××号土地权属人没有事实及法律依据。案涉的金桂新村××、××号土地登记在东升村名下，为农民集体所有的宅基地。原告与南海市房地产信息服务公司签订的《金桂花园住宅小区销售合同》约定转让上述农村宅基地，该合同明显违反我国法律强制性规定，应属无效。由于原告不属于东升村集体的成员，根据我国现行法律规定，以上土地的权属暂无法登记到原告名下。原告要求确认其为案涉的金桂新村××、××号土地的权属人没有事实及法律依据。另外，如果原告认为自己的权益受到侵犯，可向与其签订《金桂花园住宅小区销售合同》的相对方或其他责任人另行主张权利。
三、案涉的金桂新村××、××号土地是农民集体所有的土地，转为国有土地须经法定程序方可进行，原告要求将案涉农民集体所有的土地转为国有土地不符合法律规定的条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有:（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；……”第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十五条、第四十六条规定了集体所有土地的征收由经省、自治区、直辖市以上的人民政府批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，金桂新村××、××号土地属于东升村的集体土地，在依据上述法律规定进行完成征收之前，以上土地仍然为农民集体所有。虽然原告提交1998年8月15日当时佛山市石湾区环市镇国土管理所记载有“土地出让金”内容的材料，但该材料仅是记录了建筑面积及236627元的内容，不符合土地出让金收取的票据的形式要求，并非确认将收取或已经收取土地费用的证明，不能证明原告已缴纳相关费用的事实。即使原告缴纳了上述“土地出让金”等，属于集体所有的案涉××、××号土地依然未具备转为国有土地的法定条件，故此原告要求将案涉土地转为国有土地不符合法律规定。另外，《金桂花园业主办理房产证问题协调会议纪要》已明确无法为业主办理国有土地使用证，只能办理集体土地使用证。综上所述，原告要求将案涉农民集体所有的××、××号土地转为国有土地不符合法律规定的条件。
四、原告不具有东升村集体的成员身份，依法不能取得农村宅基地，原告要求为其办理××、××号土地的不动产权属登记及颁发不动产权属登记证书没有事实及法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”同时，《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”案涉××、××号土地是东升村集体所有的宅基地，宅基地是经依法审批由农村集体分配给集体成员用于建造住宅的集体土地，原告没有任何证据证明其具有东升村集体的成员身份。因此，原告要求为其办理××、××号土地的不动产权属登记及颁发不动产权属登记证书没有事实及法律依据。综上所述，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，请求法院依法驳回原告全部的诉讼请求。
被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》、《关于东升金桂新村××、××号房屋的情况说明》，证明被告于2017年7月31日对原告作出回复，告知原告不符合办理农村宅基地不动产权证的申请条件，暂时不能办理不动产权登记。
被告在诉讼中提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《土地登记办法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，证明被告具有不为原告办理不动产权登记的职权及适用的程序和法律依据。
两第三人述称，涉案土地属第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社所有，涉案土地未被征收、征用，原告要求将其转为国有土地不符合法律规定的条件，且原告不是第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社的集体成员，依法不能取得农村宅基地。
第三人在诉讼中提供的证据：集体土地所有证，证明涉案土地权属于第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社，原告与南海市房地产信息服务有限公司所签订的金桂花园住宅小区的销售合同，约定了转让涉案宅基地明显违反国家的强制性规定，应属于无效。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
原告提供的证据4-7，被告、第三人对其真实性均无异议，本院对其予以确认；原告提供的证据1，系复印件，原告无法提供原件进行比对，本院对其真实性不予确认；原告提供的证据2，被告提供的证据“关于东升金桂新村××、××号房屋的情况说明”对其真实性予以了确认，因此，本院对其予以确认；原告提供的证据3，其真实性被原告提供的证据“佛禅府办综〔2008〕138号《印发金桂花园业主办理房产证问题协调会议纪要的通知》”确认，被告、第三人对该通知的真实性均无异议，因此，本院对其予以确认。被告提供的证据，原告、第三人对其真实性均无异议，本院予以确认。第三人提供的证据，原告、被告对其真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2017年7月18日，原告向被告寄出“申请书”，要求被告给予办理位于佛山市禅城区文华路东升村委会金桂新村原××号、××号（现门牌是××和××号）土地的权属登记。经查，案涉的金桂新村××、××号土地登记在第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社名下，为农民集体经济组织所有的宅基地。原告不是第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社的成员。2017年7月31日，被告作出禅建函〔2017〕1234号《佛山市禅城区国土城建和水务局关于市民邝锦润的信访回复》，根据国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的规定，认为原告不符合办理农村宅基地不动产权证的申请条件，决定暂时不能办理不动产权登记。原告对上述回复不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条第二款以及《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>》第四条的规定，被告作为禅城区国土资源行政主管部门，有对本辖区内的土地不动产登记申请进行审核处理并作出是否登记决定的职权。被告受理原告的土地权属登记申请后经审核在法定期限内作出了回复，并依法送达给原告，程序合法，本院予以支持。
本案的争议焦点为被告不为原告办理不动产权登记的行政行为是否合法有据。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二点规定：“……农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’……”。根据本案现已查明的事实，原告申请权属登记的涉案土地的性质是第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社的农村集体宅基地，原告不是第三人佛山市禅城区祖庙街道东升股份合作经济联合社的集体经济组织成员，按照上述有关规定，原告不符合取得涉案土地使用权的法定资格。因此，被告认为原告不属于东升村集体经组织成员，按照现行的政策规定，不符合办理农村宅基地不动产权证的申请条件，不能对涉案土地及房屋办理不动产权登记，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
原告主张其已缴纳了涉案土地的土地出让金，被告理应为其办理不动产权属登记。本院认为，根据《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由”的规定，依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费只是办理土地权属登记的条件之一，原告不符合现行法律法规规定等其它依法不予登记条件的，同样不能获得不动产权属登记。因此，原告的主张缺乏法律依据，本院不予支持。被告认为本案不具有可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围。本院认为，本案所诉回复中明确了不为原告办理案涉土地不动产权属登记的事实和理由，对原告的实体权利和义务产生了实际影响，原告据此具有行政法上诉的利益，被告的答辩无法律和事实依据，本院不予支持。
综上分析，被告作出的被诉行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，本院予以支持。原告无提供证据证明被告作出的被诉行政行为违法，故原告诉请的理由不成立，于法无据，本院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告邝锦润的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告邝锦润负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 喻景鹏
人民陪审员 周信桐
人民陪审员 赵美钰
二〇一八年一月十日
书 记 员 胡怿之