甘肃省康乐县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）康行初字第14号
原告丁尕麻乃，男，回族，生于1952年6月3日，文盲。农民。甘肃省康乐县人。
委托代理人李相国，系甘肃中规律师事务所律师。
被告康乐县草滩乡人民政府，住所康乐县草滩乡草滩村。
法定代表人马建斌，男，系康乐县草滩乡人民政府乡长。
委托代理人王德，男，系康乐县草滩乡人民政府司法助理员。
委托代理人马有林，男，系康乐县草滩乡人民政府计生办副主任。
被告康乐县人民政府，住所康乐县新治街。
法定代表人雍桂英，女，系康乐县人民政府县长。
委托代理人段璐璐，系临夏龙首律师事务所律师。
委托代理人赵国芳，男，系康乐县法制局科员。
第三人丁大麻乃，男，回族，生于1946年10月2日，文盲，农民，甘肃省康乐县人。
委托代理人丁正荣，男，现年31岁，系丁大麻乃之子。
原告丁尕麻乃不服被告康乐县草滩乡人民政府作出的草政发（2015）25号处理决定和康乐县人民政府作出的（2015）康府复决字第13号行政复议决定，于2015年8月10日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2015年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告丁尕麻乃及其委托代理人李相国、被告康乐县草滩乡人民政府委托代理人马有林和王德、被告康乐县人民政府委托代理人段璐璐和赵国芳、第三人丁大麻乃及其委托代理人丁正荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告康乐县草滩乡人民政府于2015年4月17日对原告丁尕麻乃和第三人丁大麻乃土地使用权纠纷作出了草政发（2015）25号处理决定，该决定书送达双方后，原告和第三人均不服处理决定向康乐县人民政府申请复议。康乐县人民政府于2015年7月24日作出康府复决字（2015）13号行政复议决定，维持了康乐县草滩乡人民政府草政发（2015）25号处理决定。被告于2015年3月23日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据1、证人张某甲、马某甲、张某乙、马某乙、敏某某、马某丙的调查笔录；2、草政发（2015）25号“关于车场沟丁大麻乃与丁尕麻乃土地使用权纠纷的处理决定”及送达回证；3、康府复决字（2015）13号行政复议决定书及送达回证。
原告丁尕麻乃诉称，一、处理决定不顾法律保护民事权利的时效期间，复议决定应予纠正而不纠正。二被告共同认定原告在争议地点修建草房并实际使用十多年，已超过两年的诉讼时效期间，法律不予保护第三人的权利，将争议土地不应处理给第三人。二、处理决定证据不力，复议决定认为证据确凿是错误的。康集建（1990）字第130061号《集体土地建设用地使用证》标注西邻本人园子，充分证明争议园子使用权属在我，不属于第三人。2013年10月29日草滩乡人民调解委员会制作的人民调解协议书也认定争议园子是我的。以上证据证明力大于处理决定中认定的证人证言，故认定事实错误。处理决定适用法律模糊，亦即错误，复议决定予以更正是错误的，同时更正了的法条也错误。处理决定适用《中华人民共和国土地管理法》第九条、《中华人民共和国继承法》第四条，对集体土地所有权个人没有继承的权利，仅仅有使用的权力。处理决定适用法律错误，复议委员会不做撤销而予以更正，丧失了行政行为的合法性审查，因而错误。三、处理决定滥用职权，程序违法，复议决定视若无睹。《中华人民共和国土地管理法》第十六条“……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”明确规定，而草滩乡人民政府在处理决定落款加盖康乐县信访局、康乐县国土资源局、康乐县司法局，就是滥用职权。鉴于上述，原告不服康乐县草滩乡人民政府作出的草政发（2015）25号处理决定和康乐县人民政府康府复决字（2015）13号行政复议决定，请求依法判令撤销处理决定和复议决定；请求依法判令草滩乡人民政府重新作出处理决定；请求二被告承担案件受理费。
被告康乐县草滩乡人民政府辩称，一、该纠纷还在民事权利的时效期内，《调解协议》中双方承认的事实不能作为案件的证据使用。2013年8月份原告在争议地点修建牛棚私自将园子边上的树木砍掉引起双方的土地确权纠纷，作出处理决定前第三人通过复议等多种渠道寻求救济，因此没有超过两年的时效期间。另外，当事人为达成调解协议作出妥协而认可的事实，不得在后续的诉讼中作为对其不利的根据。二、该纠纷地点定性为撂荒地，且双方都没有确实充分的证据支持其主张。原告丁尕麻乃一直主张该地为其承包地，第三人丁大麻乃主张该地为其宅基地，但双方均提供不出有效证据加以证明。三、第三人通过信访渠道寻求救济，有相关部门的参与解决；双方提供的证据证明力相斥，故认定该事实不存在，由政府重新确权。2015年4月份，第三人通过信访局要求处理此事，在县信访局的牵头下，乡政府、国土局、司法局组成联合调查组参与解决该纠纷。草滩乡人民政府草政发（2015）25号处理决定实质为乡政府文件，各部门盖章仅表明参与了联合调查。应依法予以驳回其诉讼请求。
被告康乐县人民政府辩称，一、经调查，原告丁尕麻乃持有的《集体建设用地使用证》方位图中标注的西邻住宅的园子与实际纠纷园子并非同一地点。原告将宅基地使用证标注的地点与实际纠纷地点相混淆，并以此为主要证据要求复议、起诉。该案中，此《集体建设用地使用证》不能支持被答辩人的任何诉求。二、该纠纷在民事权利的时效期间之内，《调解协议中》双方承认的事实不能作为案件的证据使用。2013年8月份，原告在争议地点修建牛棚私自将园子边上的树木砍掉引发双方确权纠纷，近两年来，第三人丁大麻乃通过复议等多种渠道寻求救济，因此没有超出诉讼时效。另外，当事人为了达成调解协议或者和解协议作出妥协而认可的事实，不得在后续的诉讼中作为对其不利的根据。三、该纠纷地点定性为撂荒地，且双方都没有确实充分的证据支持其主张。双方提供的证据证明力相斥，故认定该事实不存在，由政府重新确权，原告和第三人平均使用。四、第三人丁大麻乃通过信访渠道寻求救济，在信访局的牵头下，乡政府、国土局、司法局组成联合调查参与解决该纠纷，处理决定实质为乡政府文件，各部门盖章仅表明参与了联合调查。
第三人丁大麻乃未作书面答辩，口头述称，原告丁尕麻乃是1977年入赘到草滩的，在他来之前这个园子就由第三人占有并使用。1978年第三人在阳洼修建新住宅，但园子里有第三人的果树等树木，至今一直由第三人看护管理。十多年前原告在他的园子北面修建了简易草房，那只是出于兄弟情义，并不是将园子都给他了。现请求法院依法撤销乡政府的作出的处理决定和县政府作的复议决定，判令乡政府将该争议地确权给他。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：1、证人张某甲、马某甲、张某乙、马某乙、敏某某、马某丙的调查笔录，证明该争议地点上丁大麻乃曾经挖过基地，后搬迁至阳洼，具体权属不明。六份证人证言证明目的一致，形成证据链条，故予以采纳；2、原告丁尕麻乃的《集体建设用地使用证》，证明该《集体建设用地使用证》四至标注的园子与争议地点不是同一地点，本院予以采纳；3、证人马某丁、张某丙的证明材料证明丁大麻乃在农业集体生产队时，从阴洼搬迁至阳洼。证明目的和证人张某甲、马某甲、张某乙、马某乙、敏某某、马某丙的证言一致，本院予以采纳；证人马某乙的证明材料与被告调取的调查笔录前后矛盾，本院不予采纳；证人马某戊的证明材料证明争议地点一直由原告丁尕麻乃经营使用，但仅此一份证明，与其余八份证据明显不一致，故不予采纳。
经审理查明，2013年8月份原告丁尕麻乃在争议地点修建牛棚私自将园子边上的树木砍掉，引发双方的土地权属纠纷。被告康乐县草滩乡人民政府联合康乐县国土资源局、康乐县信访局、康乐县司法局做出调查后，于2015年4月17日作出草政发（2015）25号“关于车场沟丁大麻乃与丁尕麻乃土地使用权纠纷的处理决定”，该决定书冠名康乐县草滩乡人民政府，署名康乐县国土资源局、康乐县信访局、康乐县司法局、康乐县草滩乡人民政府。处理决定认定的事实是，该争议地点既不属于原告的承包地，也不属于第三人的宅基地，双方都没有有力证据证实各自的主张。依据《土地管理法》第九条、第十六条、《继承法》第四条、《物权法》和《农村土地承包法》的规定，作出如下处理决定：“一、纠纷园子平均划分给丁大麻乃和丁尕麻乃各一半使用，各分得145平方米；二、鉴于丁尕麻乃在纠纷园子北面修建草房，栽种落叶松已使用多年，且建草房时当事人双方关系尚好，丁大麻乃默认同意，园子北面从出路向南长11米，宽13米，确权划给丁尕麻乃继续使用；三、园子南面长9米、宽16米，确权划给丁大麻乃使用，丁尕麻乃应自行拆除牛棚等建筑，归还土地；四、处理决定生效后，由联合调查组共同到现场划分园子界线”。处理决定书送达双方当事人后，第三人丁大麻乃和原告丁尕麻乃分别于2015年4月24日、6月11日向康乐县人民政府申请行政复议。康乐县人民政府于2015年7月24日作出了康府复决字（2015）13号行政复议决定书。复议决定书认定草滩乡人民政府的处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处理内容正确。但是草滩乡人民政府处理决定中适用的法律名称及条款有误，为避免重复复议，在此予以更正。更正为“《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条和《中华人民共和国继承法》第四条”。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定“维持康乐县草滩乡人民政府于2015年4月17日作出的《关于车场沟丁大麻乃与丁尕麻乃土地使用权纠纷的处理决定（草政发（2015）25号）》”。
本院认为，被告康乐县草滩乡人民政府联合康乐县信访局、康乐县司法局、康乐县国土资源局调查并作出草政发（2015）25号处理决定，法律法规对信访局、司法局没有授权给土地所有权或使用权确权的职能，故不具有作出土地确权的主体资格。该处理决定认定原告丁尕麻乃和第三人丁大麻乃争议地点既不属于原告的承包地，也不属于第三人的宅基地，定性为撂荒地，撂荒地应属于集体土地。但该争议地上有属于第三人丁大麻乃的果树等附着物。故处理决定认定事实不清。争议地既然不属于承包地，且权属尚不明确，但处理决定依据《中华人民共和国继承法》第四条，将该争议地作为承包地继承，适用法律错误。被告康乐县人民政府经审查认为被告草滩乡人民政府作出的处理决定存在事实不清、证据不足，且适用法律错误。应依法撤销而未撤销，作出了康府复决字（2015））13号行政复议决定书，维持了被告草滩乡人民政府作出的处理决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项明确规定“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法……行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；…4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。”
综上所述，被告草滩乡人民政府作出的草政发（2015）25号处理决定，主体不适格、认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。被告康乐县人民政府作出的康府复决字（2015）13号行政复议决定书，维持被告草滩乡人民政府的处理决定，明显不当，应一并撤销。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告康乐县草滩乡人民政府于2015年4月17日作出的草政发（2015）25号“关于车场沟丁大麻乃与丁尕麻乃土地使用权纠纷的处理决定”；
二、撤销被告康乐县人民政府于2015年7月24日作出的康府复决字（2015）13号行政复议决定书；
三、责令被告康乐县草滩乡人民政府于判决生效后30日内重新作出处理决定。
案件受理费50元，由康乐县草滩乡人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于临夏回族自治州中级人民法院。
审 判 长 马永伟
审 判 员 毛娟娟
代理审判员 辛瑞南
二〇一五年九月十七日
书 记 员 马 京