四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终206号
上诉人（一审原告）卢淑琴，女，1954年11月11日出生，汉族，住四川省自贡市贡井区。
委托代理人杨莉（卢淑琴之女），女，1981年7月3日出生，汉族，住四川省自贡市贡井区。
被上诉人（一审被告）自贡市人民政府，住所地：四川省自贡市自流井区丹桂大街443号。
法定代表人刘永湘，市长。
委托代理人罗润礼，自贡市人民政府工作人员。
委托代理人李志强，四川中业律师事务所律师。
一审第三人自贡市城乡管理行政执法局，住所地：四川省自贡市自流井区新民街417号。
法定代表人林元平，局长。
委托代理人罗毅，四川拓宇律师事务所律师。
委托代理人陈兴强，四川拓宇律师事务所律师。
上诉人卢淑琴因诉四川省自贡市人民政府规划行政复议与行政赔偿一案，不服四川省自贡市中级人民法院（2015）自行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经本院主持协调，各方当事人未就争议达成一致解决意见。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2012年12月7日，自贡市城乡管理行政执法局（下称市执法局）对卢淑琴位于贡井区新马路未经批准搭建的猪圈进行强制拆除后，卢淑琴及家人多次向有关部门反映。2015年卢淑琴向自贡市人民政府（下称市政府）申请行政复议，市政府于同年8月4日受理后，向卢淑琴送达了《行政复议受理通知书》，向市执法局送达了《提出答复通知书》，并进行调查询问核实等。2015年9月7日市政府作出自府复决字〔2015〕24号行政复议决定，认为市执法局拆除卢淑琴的猪圈，未依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行，其执法程序违法。并认为卢淑琴提出的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国赔偿法》第二条的规定，以其合法权益受到损害缺乏证据为由，确认市执法局2012年12月7日拆除其猪圈的执法行为程序违法并对卢淑琴的赔偿请求不予支持。卢淑琴不服该复议决定，向一审法院提起行政诉讼并附带提起行政赔偿诉讼。其诉称，市执法局无任何合法手续、未清点财物，突袭式地强行暴力拆除了其位于贡井区新马路二十几年前修建并使用至今的房屋。造成其手部扭伤，其夫摔伤，严重侵害了其利益。而市政府的行政复议决定片面适用法律，依据的法律条款是缺失的和有选择性的。故其请求一审法院，判决撤销自府复决字〔2015〕24号行政复议决定；判决市执法局具体行政行为违法并对给卢淑琴造成的37万元损失进行赔偿；判决市执法局以书面形式给卢淑琴道歉并对相关责任人予以追责。
一审法院认为：市执法局对卢淑琴未经批准修建的建筑物强制拆除是履行职责的行为。市执法局在行政复议及行政诉讼中未提交相关行政文书等证据材料证明其行为符合《中华人民共和国行政强制法》程序规定，其执法程序违法。卢淑琴被拆除的未经批准修建的建筑物，至被强制拆除时仍未补办相关手续，是违法建筑，不属于依法保护之列。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，卢淑琴提交的证据不足以证明市执法局强制拆除行为侵害了其合法权益，故，对卢淑琴的赔偿请求不予支持。其请求对相关责任人予以追责的问题，不属于本案审查范围。由此，一审法院认为，市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。卢淑琴的诉讼理由不成立，该院不予采纳。据此，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卢淑琴的诉讼请求，案件受理费50元，由卢淑琴负担。
卢淑琴不服，上诉至本院请求撤销原判，并改判支持其诉讼请求，判令本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。其主要理由是：一审判决认定事实错误，适用法律错误。其起诉时请求确认强拆行为违法，不是要求确认行为程序违法；市执法局强拆房屋，未经调查立案，没有证据依据，也未作出处罚决定；市执法局未经授权或向法院申请，便实施了强拆行为，系超越职权、滥用职权。依照相关法律规定，原行政行为违法，就应当对造成的人身、财产、精神损害予以赔偿，一审判决驳回上诉人的赔偿请求是错误的。
被上诉人市政府答辩称：市政府作出的自府复决字[2015]24号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求依法予以维持。
一审第三人市执法局述称：一审判决合理合法。因被拆房屋系违法建筑物，不应受法律保护，故卢淑琴主张赔偿的请求亦应驳回。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。
另查明，自府复决字[2015]24号复议决定书载明的理由是：市执法局拆除卢淑琴的猪圈，未依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行执法程序违法。卢淑琴提出行政赔偿请求，但未提供其被拆除的猪圈属合法建筑的有效凭证或经批准建设的相关手续，其行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，其合法权益受到损害缺乏证据，依法不应当得到支持。
本院认为，复议机关应当结合申请人的复议请求对原行政行为的合法性进行全面审查。本案被诉复议决定有两项基本内容，一是确认被申请行政行为程序违法，二是对申请人的赔偿请求不予支持。基于以下两个方面的分析，本院认为被诉行政复议决定的合法性不能成立。
其一，复议决定对原行政行为是否合法未尽全面审查职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
本案复议机关对于市执法局作出强制执行时有无行政决定作为执行依据，行政强制执行行为是否有充分的事实根据和法律依据、原行政机关是否具有对案涉猪圈进行强制拆除的法定职权等明显属于复议机关对原行政行为进行合法性审查的问题，均未有涉及。市执法局也未在行政复议程序中提交相关证据材料证明其行为满足具有法定职权、存在执行依据、程序合法性等合法性要件，在此情形下，复议决定仍认为原行政行为适用法律正确，而仅仅是存在程序违法。由此可知，复议机关没有依照上述法律规定，对原行政行为的合法性进行全面审查，而是避重就轻地作出了处理，因此复议决定是错误的和不全面的。
其二，复议决定认为卢淑琴未提供证据证明其被拆除的建筑系合法建筑，故主张其合法权益受到损害缺乏证据，因此决定对卢淑琴的赔偿请求不予支持，属于认定事实不清，适用法律不当。
《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。
本案中，即使被拆除猪圈系违法建筑，复议机关亦应当对强制行为是否造成人身或财产损害、猪圈被拆除后是否损害了上诉人对残值的所有权等情形进行审查并决定是否赔偿，而不应当以猪圈系违法建筑为由对上诉人提出的赔偿申请一概予以否定。本院在组织二审听证时，上诉人自述申请复议时并未提交支持赔偿请求的相关证据，并认为复议机关未予释明和引导。由此可以明确，由于复议机关的审查立足点已经存在错误，即使申请人提交了相关证据材料其赔偿请求亦不会得到支持。考虑到因行政行为产生的赔偿问题应当由行政机关先行处理的基本原则，加之本院适用的是二审审理程序，为了督促复议机关依法履行复议职责，充分保障当事人的救济权利，对于案涉赔偿问题，应当由复议机关在重新复议时予以审查决定。
此外，卢淑琴一审起诉时，列明被告是市政府，被诉行为是复议决定，但还请求法院直接判决复议决定的被申请人行为违法及按卢淑琴的诉请进行行政赔偿，于法无据。对于卢淑琴请求对相关责任人予以追责的问题，因属于行政机关的内部管理和监督范畴，不属于人民法院行政诉讼的审查范围，本院不予理涉。
综上，市政府作出的自府复决字第〔2015〕24号行政复议决定认定事实不清，适用法律、法规错误，符合法定程序。一审判决维持复议决定是错误的，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
（一）撤销四川省自贡市中级人民法院（2015）自行初字第12号行政判决；
（二）撤销自贡市人民政府自府复决字〔2015〕24号复议决定；
（三）责令自贡市人民政府重新作出复议决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人自贡市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁咏蜀
审 判 员 葛 庆
代理审判员 程 刚
二〇一六年十月三十日
书 记 员 李 凡