广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第953号
上诉人（原审原告）：廉江市城北街道角湖垌村民小组。
法定代表人：梁永光，组长。
委托代理人：杨炳活，男，汉族，××年××月××日出生。身份证住址：广东省廉江市。
委托代理人：罗煜年，男，汉族，××年××月××日出生。身份证住址：广东省廉江市。
被上诉人：（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：廉江市。
法定代表人：陈光祥，市长。
委托代理人：郑风，廉江市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：揭醒，廉江市国土资源局工作人员。
原审第三人：廉江市兴华家用电器厂。住所地：廉江市。
法定代表人：管杰，负责人。
委托代理人：邹优松，广东旗胜律师事务所律师。
上诉人廉江市城北街道角湖垌村民小组（以下简称“角湖垌村民小组”）因诉廉江市人民政府土地登记行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第48号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1989年3月2日，廉江县兴华家用电器厂（以下简称“兴华家用电器厂”）作为甲方与乙方石城镇角湖垌村签订征用土地协议书，征用乙方座落在角湖洞方田底，自来水管道之东面的旱田1.66亩，土地补偿费10577.52元，青苗补偿费1762.92元，生活安置补助费17629.20元，双方约定协议自上级批准之日起生效。该协议最后盖有廉江县兴华家用电器厂、廉江县石城乡角湖垌村民委员会、廉江县石城镇土地管理所公章。在庭审中原告及第三人均确认该征用土地协议书所涉及的土地一直由原告使用。各方当事人提交的证据中均没有第三人支付上述征用土地协议书提到的土地补偿费10577.52元、青苗补偿费1762.92元和生活安置补助费17629.20元给原告的票据、银行转帐凭证等已经实际支付的凭证。
1989年3月2日，兴华家用电器厂向廉江县国土局提交《关于兴华家用电器厂征用土地的报告》称，经其与角湖垌村协商，在角湖垌村方田启位于自来水公司管道东侧征用旱田1.66亩作为兴建兴华家用电器厂的办公楼、展销部及职工宿舍、配装车间之用，请国土局批准。1989年3月10日，廉江县国土局作出廉国土征字（1989）17号《关于兴华家用电器厂征地建办公楼、展销部、职工宿舍及配装车间的批复》（以下简称“17号《批复》”），内容为：“兴华家用电器厂：你厂一九八九年三月二日报《关于兴华家用电器厂征用土地的报告》悉，经县政府研究同意征用石城镇角湖垌村委会角湖垌村方田启位于自来水管道东侧面的旱田1.66亩作建办公楼、展销部、职工宿舍及配装车间之用地，并按一九八九年三月二日双方商订协议执行，致有关单位按规定核减公购粮任务数。”该批复下方注明“报送：县府办。抄送：财政局、粮食局、石城镇政府、石城土地管理所、石城财政所、石城粮所、角湖垌村委会、角湖垌村。”
1989年3月16日，廉江县国土局向兴华家用电器厂颁发№0013071《非农业用地临时使用证》，该证载明土地所在地石城镇角湖垌村，土地类别旱田，土地用途建办楼、展销部等，使用面积壹亩陆分陆厘，使用土地时间一九八九年四月十五日，土地权属单位国有，土地来源征用，用地批准机关及文件号廉国土征字（1989）17号。
2011年10月8日，第三人向被告的工作部门廉江市国土资源局提交土地登记申请书，申请登记的土地坐落廉江市厂石城镇角湖垌村，面积1106.6平方米，用途建办公楼、展销部等，权利设立情况地表，权属性质国有建设用地使用权，使用权类型划拨，申请登记内容为“廉江市兴华家用电器厂于1989年4月15日以划拨方式取得国有建设用地使用权，批准用途为建办公楼、展销部、职工宿舍，现申请办理划拨国有建设用地使用权初始登记。”该申请登记土地权属来源证明文件名称、编号、日期为：“1.《非农业用地临时使用证》№0013071廉国土征字（1989）17号，1989年3月15日。2.《廉江县国土局文件》廉国土征字（1989）17号（复印件），1989年3月10日。”被告提交的地籍档案中有第三人的个体工商户营业执照，该执照发照日期是二〇一一年十一月十五日。被告提交的地籍档案中还有第三人的组织机构代码证，有效期自2011年11月28日至2015年11月28日。
被告的工作部门廉江市国土资源局受理第三人的土地登记申请后，于2011年10月18日进行了地籍调查，其中包括组织邻宗地和本宗地当事人指界。地籍调查表中土地权属性质国有建设用地使用权，宗地四至：东至空地，南至罗州大道（70m），西至塘湖路，北至十三米路，批准用途建办公楼、展销部、职工宿舍，地籍调查结果审核意见合格。2011年10月18日，廉江市国土资源局对上述土地登记申请审核情况予以公布，公布注明：“对上述公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于2011年11月18日前，到廉江市国土资源局申请办理复查手续。逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。”
被告的工作部门廉江市国土资源局对第三人的土地登记初审意见：“该宗地为国有土地，根据《非农业用地临时使用证》（廉国土征字（1989）17号）兴华家用电器厂以划拨方式取得该宗地国有建设用地使用权，面积1106.6平方米，批准用途为建办公楼、展销部、职工宿舍之用地。经初审，该宗地界址清楚，面积准确，根据土地登记的有关规定，建议为兴华家用电器厂办理记宗地的划拨国有建设用地使用权初始登记。2011年12月13日”审核意见：“经审查，初审过程符合要求，初审结果正确，拟同意报请市人民政府批准土地登记，呈黄局长审定。2011年12月13日”被告批准意见：“准予注册登记颁发证书。2011年12月13日”。
被告于2011年12月13日向第三人颁发了涉案的廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》，该证土地使用权人为第三人，座落廉江市石城镇角湖垌村，地类（用途）建办公楼、展销部、职工宿舍，使用权类型划拨，使用权面积1106.6㎡。宗地图四至：东至空地，南至罗州大道，西至塘湖路，北至十三米路，图中红线发证面积1106.6㎡（1.66亩），该证已经注销。被告于2012年1月给第三人颁发了廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》，该证土地使用权利人、四至及面积与本案被诉的国有土地使用证完全一致，但使用权类型由划拨变为出让。角湖垌村民小组不服，于2014年5月19日向原审法院提起行政诉讼，请求：确认被告于2011年12月13日以划拨土地方式颁发给第三人的廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》违法。
各方当事人在庭审中对争议地的四至及面积均无异议。原告证据中有廉江市国土局出具的涉案土地规划红线图，第三人的证据中有廉江市国土资源局出具的涉案土地规划红线图，原告持有的规划红线图中返还商住地包含了涉案国有土地使用证的大部分，而第三人持有的规划红线图则注明涉案国有土地使用证范围的土地不列入角湖垌村统征范围，上述两规划红线图中注明情况并签名的人员均为钟某。
原审法院认为：本案案由是土地行政登记纠纷。被诉具体行政行为是被告廉江市人民政府2011年12月13日给第三人兴华家用电器厂颁发廉府国用（2011）第0036519／0112529号《国有土地使用证》。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被告廉江市人民政府是被诉具体行政行为的作出机关，其被告主体适格。
第三人兴华家用电器厂作为涉案国有土地使用证登记的权利人，其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，角湖垌村民小组在起诉状中将其列为第三人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定通知其作为第三人参加诉讼，其第三人主体适格。
1989年3月10日，廉江县国土局作出17号《批复》，称经县政府研究同意征用涉案土地，该征地批复至今仍然具有法律效力。涉案土地被征收后，土地性质已由集体所有转为国家所有，其后续的土地行政登记行为与原集体没有法律上的利害关系。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”和第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。”的规定，原告与涉案的土地行政登记行为无法律上的利害关系，原告的诉讼主体不适格，其起诉请求撤销涉案《国有土地使用证》没有法律依据。综上，裁定：驳回原告廉江市城北街道角湖垌村民小组的起诉。
上诉人角湖垌村民小组上诉称：一、湛江市人民政府已明确角湖垌村民小组具有诉权。湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）105号《行政复议决定书》已明确角湖垌村民小组如不服可向人民法院提起诉讼，因此角湖垌村民小组与涉案土地使用权具有法律上的利害关系。二、涉案土地使用权依法属于角湖垌村民小组所有。廉江市人民政府颁发被诉的《国有土地使用证》损害了角湖垌村民小组的合法权益。1、涉案土地一直由角湖垌村民小组管理使用，1998年被统征后，廉江市人民政府返还涉案土地作为角湖垌村民小组的留用地，廉江市住房和城乡规划建设局又作出规划归角湖垌村民小组作商住地使用，涉案土地在返还留用地块的西南角部分；2、廉江市人民政府提供的1989年《征用土地协议书》，角湖垌村民小组没有参与签约，而土地管理部门的《批复》不属于县级以上人民政府的批复，不具有对涉案土地使用权行使批复同意或决定划拨土地的效力，兴华家用电器厂提供的《规划红线图》是土地管理部门内设机构所作，不是廉江市人民政府或土地管理部门的行为，也不具有法律效力；3、廉江市人民政府未经角湖垌村民小组同意，且没有另行安排土地对换已返还给角湖垌村民小组商住地的前提下，将返还的留用地登记发证给兴华家用电器厂，损害角湖垌村民小组的合法权益。三、兴华家用电器厂没有涉案土地的权属来源。1、廉江市人民政府依据兴华家用电器厂持有的、超过2年使用期限的《非农业用地临时使用证》，将涉案土地使用权发证给兴华家用电器厂错误。2、17号《批复》属于原廉江县国土局超越职权作出的无效文件。综上，请求撤销一审裁定，责令原审法院继续审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人廉江市人民政府答辩称：一、廉江市人民政府将宗地的土地使用权确定给兴华家用电器厂，土地权属来源清楚、合法。1、土地权属来源合法。被诉《国有土地使用权证》的权属来源主要是兴华家用电器厂于1989年取得的《非农业用地临时使用证》、原廉江市国土局的17号《批复》和《征用土地协议》，而兴华家用电器厂从1989年已取得涉案土地的使用权。2、该宗地界址清楚，面积准确。被诉《国有土地使用证》与《非农业用地临时使用证》所记载的内容相一致。二、廉江市人民政府核发的被诉《国有土地使用证》程序合法，手续完备。三、适用法律正确。综上，请求维持一审裁定，维持被诉《国有土地使用证》。
原审第三人兴华家用电器厂答辩称：角湖垌村民小组不具备原告诉讼主体资格。廉江县国土局的17号《批复》注明经县政府研究同意征用涉案土地，该批复至今具有法律效力。涉案土地被征用后，土地性质已由集体转为国家所有，其后续的土地行政登记行为与上诉人没有法律上的利害关系，而兴华家用电器厂于1989年依法取得了涉案土地的使用权。角湖垌村民小组认为涉案土地是1998年廉江市政府征用其连片土地后返还给其的商住地，与事实不符。原审裁定驳回上诉人的起诉正确。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审查，对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院另查明：一审法院庭审期间，被上诉人廉江市人民政府承认：廉江市国土局返还地给角湖垌村民小组的土地红线图西南面是涉案土地国土证的范围，廉江市人民政府将返征地纳入发证范围。
本院认为：本案是土地行政登记纠纷。二审争议的焦点是角湖垌村民小组是否具有原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，上诉人角湖垌村民小组与原审第三人兴华家用电器厂均确认涉案土地一直由角湖垌村民小组使用，而被上诉人廉江市人民政府在一审庭审时承认，廉江市国土局返还地给角湖垌村民小组的土地红线图西南面是涉案土地国土证的范围，廉江市人民政府将返征地纳入了发证范围，因此，角湖垌村民小组与廉江市人民政府核发给兴华家用电器厂的被诉《国有土地使用证》存在法律上的利害关系。原审裁定认定角垌湖村民小组与被诉《国有土地使用证》没有法律上的利害关系、诉讼主体不适格，并裁定驳回起诉不当，本院依法应予以纠正。
综上，原审裁定不当，依法应予以撤销；角垌湖村民小组关于撤销原审裁定，继续审理本案的上诉请求理由成立，本院予以支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法行字第48号行政裁定；
二、本案由湛江市中级人民法院依法继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 唐亚文