江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0682行初25号
原告陈洪芳，女，1963年6月21日生，汉族，住上海市杨浦区。
委托代理人周晟，上海永盈律师事务所律师。
被告海门市城市管理行政执法局，住所地海门市海门街道北海东路1号。
法定代表人唐国强，局长。
委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师。
原告陈洪芳因要求确认被告海门市城市管理行政执法局（以下简称海门城管局）、海门市人民政府2016年9月21日行政强制执行行为违法一案，于2017年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告海门城管局、海门市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23公开开庭审理了本案。原告陈洪芳及其委托代理人周晟，海门城管局局长助理苏建红及其委托代理人王翔，海门市人民政府委托代理人严水平、蔡艳到庭参加诉讼。因海门市人民政府非本案适格被告，本院以另行裁定驳回原告陈洪芳对海门市人民政府的起诉，该裁定书已生效。本案现已审理终结。
被告海门城管局于2016年9月21日对原告陈洪芳在海门市三星镇召良村十四组叠三公路北侧搭建的楼梯进行了强制拆除。
原告陈洪芳诉称，原告在叠三公路北侧的房屋，由于邻居违法占用逃生通道等违法行为，严重影响了原告的正常通行，故在咨询相关部门并取得口头同意后，原告搭建了楼梯。两被告于2016年9月21日在没有任何手续的情况下，非法对原告搭建的楼梯进行了强制拆除，请求确认被告海门城管局、海门市人民政府于2016年9月21日强拆原告搭建的楼梯的行政行为违法。
被告海门城管法局辩称，原告在没有办理建设工程规划许可证的情况下，擅自在海门市三星镇召良村十四组叠三公路北侧搭建建筑物计30平方米。我机关先后依法向原告发出《责令改正通知书》《限期拆除催告书》，但原告未按通知自觉履行拆除义务。经我机关申请，海门市人民政府向我机关作出《责成强制拆除决定书》。我机关向原告送达了《强制拆除决定书》，并张贴了强制拆除公告。我机关对原告的违法建筑物进行强制拆除一案，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
被告海门城管局答辩期内提供的证据、依据：
1.申请人基本信息，证明被处罚对象身份；
2.调查询问记录、现场照片、现场勘查笔录，证明被告工作人员对原告违法建设行为进行现场调查，证实案涉建筑物是由原告搭建的，及违法搭建建筑物的基本情况、面积，另说明二楼和底楼是有楼梯的，没有必要搭建案涉的楼梯；
3.《停工（核查）通知书》《责令改正通知书》《限期拆除告知书》及《责令改正通知书》《限期拆除催告书》送达回执，证明被告对原告调查取证，确认其是违法建设人后，被告依职权要求其自行拆除并进行了催告，原告未按被告要求处理；
4.《关于对陈洪芳违法建筑物实施强制拆除的申请》《海门市人民政府责成强制拆除决定书》《强制拆除决定书》及《强制拆除决定书》送达回执、送达照片、见证人身份证明、《责成强制拆除决定书》《行政强制拆除决定书》及《行政强制拆除决定书》送达回执、强制拆除公告及张贴照片，证明被告依照法规及法制办文件向市政府申请对本案案涉建筑物进行强拆，经市政府责成后，依法履行强拆程序。
相关行政处罚法律依据、海门市人民政府法制办海府法发[2012]44号《关于城市违法建筑行政强制执行办理程序规定的通知》。
原告陈洪芳对被告海门城管局提供的证据、依据质证认为，被告提供的2016年8月30日证据中原告的签字是本人签的，但是原告签字的时候内容是空白的。《强制拆除决定书》并未送达给原告本人，送达是违法的。在实际执行强拆时张贴的强拆公告是在拆完后张贴的，应该在强拆前张贴。
经审理查明，2016年8月16日，被告海门城管局执法人员在巡查中发现原告陈洪芳擅自在海门市三星镇召良村十四组叠三公路北侧搭建建筑物，遂向原告陈洪芳发出《停工(核查)通知书》。8月30日，被告海门城管局经调查、现场勘察，于10时50分许向原告陈洪芳发出《责令改正通知书》。通知书载明，经查，陈洪芳于2016年8月16日，在海门市三星镇召良村十四组叠三公路北侧有未经批准擅自搭建面积为4.4m×1m×2+10.6m×2m的建筑物的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，现责令其自收到本通知书之日起按下列要求改正：自行将上述面积为4.4m×1m×2+10.6m×2m的建筑物于当日14时前全部拆除。逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。当日14时许，被告海门城管局向原告陈洪芳发出（2016）海城执拆催第5002124号《限期拆除催告书》，催告原告陈洪芳在2016年8月30日17时前自行拆除擅自搭建的建筑物面积共计30平方米。并告知原告陈洪芳陈述、申辩权利。9月6日，被告海门城管局向海门市人民政府申请对陈洪芳违法建筑物实施强制拆除。9月18日，海门市人民政府作出[2016]海政强拆违（城）字第178号《责成强制拆除决定书》，责成海门城管局在收到该决定书之日起五个工作日内组织人员依照《中华人民共和国行政强制法》的规定对陈洪芳位于海门市三星镇召良村十四组叠三公路北侧的违法建筑物实施强制拆除。次日，被告海门城管局作出《强制拆除决定书》。该决定书载明，经海门市人民政府责成，本机关决定于2016年9月20日9时依法实施强制拆除，请在9月19日18时前自行清理存放于将被强制拆除的违法建筑物内的财物。决定书告知了行政复议、行政诉讼的权利和期限，同时告知复议、诉讼期间不停止执行。被告海门城管局于当日将该决定书留置于原告陈洪芳屋内桌子上，但当时原告陈洪芳并不在场。9月21日，被告海门城管局以其名义在现场张贴《强制拆除公告》，公告要求当事人在2016年9月19日18时前，自行拆除上述违建建筑物和清理违法建筑物内的财物；海门工业园区管理委员会将组织相关部门于2016年9月20日9时依法实施强制拆除，所需费用由当事人承担。当日，被告海门城管局组织对原告陈洪芳搭建的楼梯进行了强制拆除。9月23日，原告陈洪芳向海门市人民政府申请行政复议，要求撤销被告海门城管局2016年9月19日作出的《强制拆除决定书》。海门市人民政府于11月18日作出[2016]海行复第39号《行政复议决定书》，维持了海门城管局2016年9月19日作出的《强制拆除决定书》。原告陈洪芳不服对其搭建的楼梯强制拆除的行政行为，向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告陈洪芳起诉要求确认强制拆除其搭建楼梯的行政行为违法，涉诉强制拆除行政行为系被告海门城管局作出，而非被告海门城管局与海门市人民政府共同作出，原告陈洪芳应以作出该行政行为的行政机关即海门城管局为被告。
关于被告海门城管局强制拆除原告搭建楼梯的行政行为是否合法的问题。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行查处。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据国务院、江苏省人民政府、南通市人民政府、海门市人民政府关于开展相对集中行政处罚权的相关规定，被告海门城管局具有对辖区内市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为查处的法定职责。原告涉案建设行为位于海门市三星镇镇核心区范围内，被告海门城管局依法具有查处职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。被告海门城管局基于海门市人民政府的决定，依法取得对本案违章建筑进行拆除的强制执行权。
根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。从上述法律规定可以看出，行政强制执行是对行政决定的执行，行政决定是基础行政行为，强制执行决定必须依据基础行政行为作出，而且，行政强制执行决定必须以当事人逾期不履行已经生效的行政决定所确定的义务为前提，对于违法建筑物的强制拆除更有特别规定，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
本案中：第一，被告海门城管局实施强制拆除缺乏执行依据，即缺乏基础的行政决定。虽然海门市人民政府基于被告的申请，向被告作出《责成强制拆除决定书》，但该决定书并非被告强制执行的基础行政决定，而是被告行使强制执行权的职权依据。被告向原告作出的《责令改正通知书》《限期拆除催告书》亦不能视为基础的行政决定。根据《行政处罚法》第二十三条规定，即行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。再结合被告《责令改正通知书》记载的“逾期未改正的，将依法予以行政处罚”的内容以及《责令改正通知书》并非赋予当事人不服该通知时救济的途径等因素的考察，应当认定本案《责令改正通知书》《限期拆除催告书》均非行政处罚决定，而是在行政处罚过程中一种程序行为，一般会被后续的行政处罚行为所吸收。因此，《责令改正通知书》《限期拆除催告书》不能作为强制执行的依据。
第二，退一步讲，如果《责令改正通知书》可以作为行政强制执行的基础行政决定，被告强制拆除程序亦不合法。具体表现在：1、被告作出的《强制拆除决定书》未能向相对人有效送达，对相对人而言并不具有法律效力；2、被告在2016年9月21日强制执行时，《责令改正通知》尚在法定的六个月的行政诉讼期内，当事人仍有依法救济的权利，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，被告仍不得强制执行；3、被告于2016年9月21日实施强制拆除行为，虽于当日进行了公告，但公告中要求当事人在2016年9月19日18时前自行拆除上述违建建筑物和清理违法建筑物内的财物，该公告程序显然不符合法律规定。
综上，被告海门城管局未依法对原告陈洪芳搭建楼梯的行为作出行政处罚决定，且未履行法定程序，即对原告陈洪芳搭建的楼梯实施了强制拆除，该强制拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告海门市城市管理行政执法局强制拆除原告陈洪芳在海门市三星镇召良村十四组叠三公路北侧搭建的楼梯的行政行为违法。
案件受理费50元由被告海门市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 沙建国
代理审判员 江丽南
人民陪审员 环爱云
二○二○一七年五月十八日
书 记 员 马天跃
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。