重庆市高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）渝民再155号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗元育农村土地承包经营户。
诉讼代表人：罗元育，男，1942年8月1日出生，住重庆市綦江区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市綦江区南桐镇沙坝村村民委员会,住所地重庆市綦江区南桐镇沙坝村。组织机构代码68392932-8。
法定代表人：张少芬，该村委会主任。
委托诉讼代理人：李书海，男，1963年12月15日出生，住重庆市綦江区，系该沙坝村村民委员会委员。
一审第三人：刘国庆，男，1965年9月30日出生，住重庆市綦江区。
委托诉讼代理人：王垒，重庆市万盛经开区万东法律服务所法律工作者。
再审申请人罗元育农村土地承包经营户（以下简称罗元育户）因与被申请人重庆市綦江区南桐镇沙坝村村民委员会（以下简称沙坝村委）、一审第三人刘国庆确认合同无效纠纷一案，不服重庆市第五中级人民法院（2016）渝05民终4564号民事判决，向本院申请再审。本院于2017年4月25日作出（2016）渝民申2155号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人罗元育户的诉讼代表人罗元育，被申请人沙坝村委的法定代表人张少芬及其委托诉讼代理人李书海，一审第三人刘国庆及其委托诉讼代理人王垒出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
罗元育户申请再审称，二审判决认定事实及适用法律错误。理由：1.沙坝村委私自将罗元育户1983年承包的山林再次承包给王世育等人是非法的。罗元育户1983年至2013年的承包合同到期后，沙坝村委非法将罗元育户的承包林地转包给刘国庆是错误的；2.本案判决适用法律错误。物权法的立法说明中明确规定“耕地、草地、林地的承包期限届满，由土地承包经营权人按照国家规定继续承包”，二审判决未支持罗元育户的继续承包的权利错误。
被申请人沙坝村委辩称，二审判决认定事实清楚、适用法律正确，应驳回罗元育户的再审申请。
罗元育户向一审法院起诉请求：确认沙坝村委与刘国庆于2014年5月13日签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》无效。
重庆市綦江区人民法院一审认定事实：罗元育与翁庆芬（已死亡）系夫妻关系，罗元育现为城镇居民家庭户口，现有家庭成员罗元育、罗良洪。原南桐矿区南桐人民公社丰岩大队经行政区划调整和建制合并，现其权利义务继受者为沙坝村委。1981年至1983年，原南桐矿区南桐人民公社丰岩大队开展林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）工作，期间将丰岩大队的山林划分为大队林（村有林）、队有林（社有林）和自留山三类，为落实林业生产责任制，将大队林承包到户。1983年7月30日，原重庆市南桐矿区南桐人民公社丰岩大队作为甲方，与翁庆芬等作为乙方代表签订《南桐矿区林业生产责任制合同书》，合同约定：甲方将部分大队林出包给乙方营造（地名、亩数、四至界畔、具体项目、任务和办法见附表）。该林地权属甲方，生产管理权属乙方，林木、楠竹批砍权属林业主管部门。乙方对承包的林地，只有按合同规定用途的使用权，不准转让、出租，不准建房葬坟和从事有碍林业生产的其他作业。本合同有效期从1983年7月30日起，至2013年7月止。原重庆市南桐矿区南桐人民公社丰岩大队和原重庆市南桐矿区南桐人民公社管理委员会分别在前述合同书的甲方和鉴证单位处盖章，并有承包农户代表的签字。
1999年1月31日，由原丰岩村村民委员会作为甲方，与丰岩村林场（作为乙方）签订《南桐镇丰岩村山林经营管理承包合同书》，证实甲方将村有林部分承包给林场经营管理，承包方式为林场集体牵头承包，场长负责，承包期限为15年（从1998年12月1日至2013年11月30）。陈世国和罗开明分别在该合同书甲方、乙方处签字，原重庆市万盛区南桐镇丰岩村合作经济管理委员会在甲方单位处盖章。2006年1月17日，原重庆市万盛区南桐镇沙坝村村民委员会作为甲方，与王世育（住重庆市南桐镇沙坝村大坪社）作为乙方签订《原万盛区南桐镇沙坝村原丰岩林场森林承包合同》，合同约定甲方将原丰岩林场森林面积4300余亩承包给乙方生产经营；乙方实行自组人员、自主经营、自负盈亏。承包期限为8年（从2006年1月1日至2013年12月31日）。张成和王世育分别在该合同书甲方、乙方处签字，原重庆市万盛区南桐镇沙坝村村民委员会在甲方处盖章。王世育承包经营到期后，于2014年5月13日，沙坝村委作为甲方，与刘国庆（住重庆市綦江区关坝镇）作为乙方签订《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》，合同约定甲方将风岩林场（即原称丰岩林场）森林面积3442.7亩承包给乙方生产经营；乙方实行自组人员、自主经营、自负盈亏。承包期限为62年（从签定合同之日起至2076年12月31日止）。张少芬和刘国庆分别在该合同书甲方、乙方处签字，沙坝村委在甲方处盖章。2014年5月7日，刘国庆、张元浩向沙坝村委交纳沙坝村风岩林场山林承包款248000元，沙坝村风岩公路维修费30000元。
2014年5月8日，重庆市綦江区南桐镇沙坝村村民代表大会就风岩林场山林承包事宜开会讨论，讨论的风岩林场承租内容为：沙坝村将风岩林场森林面积2641亩承包给乙方生产经营管理使用，林木所有权和林地62年的使用权归乙方，其中801.7亩重点公益林的管理权和国家给予公益林优惠政策归乙方所有，并按照国家政策要求管理好公益林。陈世平等25名村民代表同意将风岩林场林木所有权和林地使用权招标承租。一审诉讼中，沙坝村委当庭陈述《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》的签定时间为2014年5月，在村民代表大会之后。沙坝村委于2014年5月13日就沙坝村（丰岩）林地3442.7亩的经营权证办理给刘国庆一事进行上墙公示。2016年4月19日，沙坝村再次召开村民代表会议，就沙坝村风岩林场林地进行对外公开承租，承租人为刘国庆进行再次讨论，共有罗雪等28名村民代表（村民代表应到33人）签字确认。
一审法院作出（2016）渝0110民初1429号民事判决：驳回罗元育户的诉讼请求。本案一审案件受理费减半收取40元，由罗元育户负担。
罗元育户不服一审判决，向重庆市第五中级人民法院提起上诉请求称，撤销一审判决，改判支持罗元育户的一审诉讼请求，判令沙坝村委、刘国庆承担违约赔偿责任。事实及理由：1.一审判决认定事实不清，判决不当。沙坝村委在2006年扣压重庆市万盛区林权制度改革工作手册，侵犯了罗元育户的知情权。将涉案林地承包给刘国庆是非法的，承包合同无效。2.一审判决是枉法裁判。未通知证人陈福兵、易正福出庭作证，沙坝村委将本村土地发包给刘国庆并未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府批准，故一审判决认定错误。
重庆市第五中级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
二审法院认为，本案的争议焦点为沙坝村委与刘国庆签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》的效力问题。沙坝村村民代表于2014年5月8日讨论形成的决议为同意将风岩林场林木所有权和林地使用权招标承租，但对刘国庆的身份信息未进行讨论，而刘国庆非沙坝村村民，应当事先经本村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，故沙坝村委在与刘国庆签定该承包合同时，应属无权处分，但沙坝村委在一审法庭辩论终结前再次召开村民代表大会对上述法定程序进行补正，三分之二以上村民代表同意刘国庆作为案涉合同的承包人，该行为可视为对案涉合同效力的追认。至于罗元育户认为必须经三分之二以上村民讨论通过的问题，法条中明确规定“本村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意”均可，故经三分之二以上村民讨论通过并不是唯一条件，罗元育户不能以此为由否认该合同效力。关于报乡（镇）人民政府批准的问题，集体林地是否发包给非本村村民应属集体经济组织自治范畴，是否经本村村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，为首要，系效力性规定，而报乡（镇）人民政府批准应属管理性规定，罗元育户亦不能仅以是否报乡（镇）人民政府批准为由直接否定案涉合同效力。故罗元育户请求判令沙坝村委、刘国庆签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》无效，并承担违约赔偿责任的请求不能成立，一审认定正确。但就该合同在行政层面如尚有还未完善的报批程序，沙坝村委仍应尽快履行、完善。
二审法院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由罗元育农村土地承包经营户负担。
本院再审查明：2014年5月13日沙坝村委与刘国庆签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》第十六条约定沙坝村委无条件配合乙方办理林权证过户等相关手续。再审庭审中，沙坝村委辩称，2014年因王世育不愿意承包后，村委才发包给刘国庆的，因我们村是两个村合并的，之前不知道丰岩村还另外有这个83年的承包合同，所以发包给刘国庆时没有征求他们是否继续承包的意见；83年丰岩村与罗元育户等人签订的承包合同没有履行，合同也没有发给农户，该合同不作数。刘国庆再审中称曾向政府申请过林权登记，但一直未办成。
本院再审查明的其他事实与一、二审查明的事实相同。
本院再审认为，根据2014年5月13日沙坝村委与刘国庆签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》内容，该合同系沙坝村委作为发包方将涉案林地发包给刘国庆并由刘国庆享有该林地承包经营权的农村土地承包合同，而沙坝村委的该发包行为是否违法且该发包行为是否导致涉案合同无效是本案争议的焦点，本院对此评述如下：
（一）我国针对农村土地的两种承包方式，采取不同的制度设计。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”规定，我国农村土地承包制度采取两种承包方式，一是农村集体经济组织内部的家庭承包方式，二是针对“四荒地”的其他承包方式。不同的承包方式，承包人享有的权利是不同的，法律保护的方式也不同，对前者实行物权保护，而对后者实行债权保护。
（二）作为物权保护的家庭承包方式，法律在承包方权利、承包方资格及对发包方权利的限制等方面作了特殊的安排。
为发展农业生产，防止土地承包经营权人在承包期限邻近届满时，对所承包的土地不作投入，过度利用土地，《中华人民共和国物权法》的第一百二十六条作了特别规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可能延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”及《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号，2008年6月8日）第三条第（八）项“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。”规定的精神，对家庭承包方式承包的土地，承包人的承包经营权享有在承包期满后续期的法定权利，即在承包期届满后，只要土地承包经营权人没有明确表示不愿意继续承包，该土地可由土地承包经营权人继续承包。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”、第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”及第四条规定“国家依法保护农村土地承包关系长期稳定”因耕地、草地、林地系农业生产的基础要素，承载着农民生存的社会保障功能，该部分土地依法应由农村集体经济组织发包给本集体经济组织成员承包，即使在第一轮承包期限届满后，发包方也应将该土地发包给本集体经济组织成员承包，承包经营权由农户享有后，再由农户作为权利主体依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。而本案沙坝村委将本应属本集体经济组织成员享有土地承包权的土地发包给本集体经济组织成员之外的人，并未遵照《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条和第十九条规定的原则和程序，保障本集体经济组织成员平等行使承包土地的权利，若不对发包人的该发包行为加以限制，长此以往，农民将会失去生产生活的物质保障，以致动摇农村土地承包制度的根基，故上述法律对耕地、草地、林地应以家庭承包方式承包且承包方是本集体经济组织的农户的规定应属法律强制性规定，沙坝村委的该发包行为已违反了上述规定，对保持农村土地承包关系长期稳定不利，与国家集体林权制度改革方向相悖，不利于我国以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的稳定和完善。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定“有下列情形之一的，合同无效：…（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故本院认为，沙坝村委与刘国庆于2014年5月13日签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》应认定为无效合同。
综上，原一、二审判决法律适用不当，导致判决结果错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国物权法》第一百二十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第二百零七条第一款之规定，判决如下：
一、撤销重庆市第五中级人民法院（2016）渝05民终4564号民事判决和重庆市綦江区人民法院（2016）渝0110民初1429号民事判决；
二、确认重庆市綦江区南桐镇沙坝村村民委员会与刘国庆于2014年5月13日签订的《綦江区南桐镇沙坝村风岩林场林地承包经营管理合同》无效。
本案一审案件受理费减半收取为40元，二审案件受理费80元，由重庆市綦江区南桐镇沙坝村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 怡
审 判 员 宋汀汀
代理审判员 余 晨
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 张小青