浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉平行初字第3号
原告：张坚。
被告：平湖市公安局，住所地：浙江省平湖市当湖街道城北路20号。
法定代表人：傅金明，局长。
委托代理人：冯东风，该局法制大队大队长。
委托代理人：罗红进，该局法制大队教导员。
原告张坚不服被告平湖市公安局作出的平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定，于2014年12月29号向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月30日依法受理并组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告张坚，被告平湖市公安局法定代表人傅金明、委托代理人冯东风、罗红进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平湖市公安局于2014年8月19日作出平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定书，给予原告张坚行政拘留十日，并收缴非法上访材料五份的行政处罚。被告平湖市公安局在法定期限内向本院提供了作出具体行政行为的证据：1.2015年8月19日被告对原告所作的询问笔录四份，证明：原告明知中南海周边不是信访场所，仍多次到中南海周边进行非正常上访，扰乱中南海周边秩序；2.2014年8月18日被告对舒志权、姚林华所作的笔录二份，证明：嘉兴市驻京办工作人员于2014年8月17日下午将原告从北京市马家楼分流中心带到浙江省在北京市的分流点久敬庄接济服务中心；3.检查笔录、证据保全文书、收缴物品清单、收缴物品照片各一份，证明：被告于2014年8月19日对原告随身行李进行检查，发现非法上访材料并扣押、收缴的事实；4.训诫书、情况说明各一份，证明：2014年8月17日原告因在中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所盘查并被带至马家楼分流中心训诫的过程及原告从2013年起多次到中南海周边上访的事实；5.平湖市信访局函、情况说明各一份，证明：平湖市信访局接到通知，原告在中南海周边非法上访，被告接到信访局通知后派员参加劝返组将原告劝返至平湖市；6.涉诉信访案件终结通知书一份，证明：原告信访的事由已在2012年11月20日被浙江省高级人民法院终结，原告在收到通知书后应当息诉罢访；7.询问笔录六份，证明从2013年3月起，原告多次到中南海周边上访，被告对原告多次教育，警告其不得到中南海周边上访；8.受案登记表一份，证明：被告于2014年8月18日依法受理原告涉嫌扰乱公共场所秩序案件；9.传唤证一份，证明：被告于2014年8月19日依法对原告进行传唤调查；10.行政强制措施告知笔录，证明：被告在收缴原告信访材料前依法告知其相关权利义务；11.行政处罚告知笔录，证明：被告在对原告进行行政处罚前依法向其告知相关权利义务；12.行政处罚决定书及送达回执三份，证明：被告将行政处罚决定书送达给原告并交付执行的事实；13.处罚人员家属通知记录一份，证明：在对原告实施传唤和行政拘留时均依法通知其家属，并由原告签字确认；14.传唤审批表、行政处罚审批表、证据保全审批表各二份，证明：被告在对原告进行传唤、证据保全、行政处罚时严格履行内部审批手续；15.户籍信息材料四份，证明：原告的居住地在被告所属当湖街道派出所管辖范围，被告依法有管辖权，证人及见证人有主体资格。同时，被告还提供了作出具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款、第二十三条第一款第（二）项及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
原告质证意见如下：对被告提供的证据1、2、3、6、7、10、11、12、13、14、15的真实性无异议，但认为证据1、3、7均无法证明其违法；对证据4，认为训诫不是行政处罚且未收到该训诫书；对证据5，真实性有异议，认为并不是劝返回平湖市，而是被强制押回平湖市；对证据6，认为浙江省高级人民法院不具有作出案件终结的主体资格，原告所提出的事由也不在终结的范围内，原告向浙江省高级人民法院提出的是再审申请而不是申诉或信访，被告依据该证据作为处罚理由不成立；对证据8，认为被告对案件没有管辖权；对证据9，认为被告于2014年8月18日在北京市已限制其人身自由，但传唤证的日期却是8月19日，被告传唤应当按行政强制法的程序进行，传唤不愿到场才能强制传唤；对证据14中的证据保全审批表，认为控告信是非法上访材料不能成立，且保全决定书决定扣留三十日，但被告至今未曾归还。
原告张坚诉称：对被告所作行政处罚不服，主要有以下理由：一是处罚内容不合法。（1）被告对原告的行政处罚依据浙江省高级人民法院的涉诉信访案件终结通知书，该通知书有错误，依据的理由不成立，而且原告没有违法事实，被告的处罚没有证据。（2）被告违反依法处罚的原则，被告的处罚没有法定依据，原告没有违法行为，将原告的上访材料认定为非法没有法律依据。（3）认定原告非正常上访理由不成立，依照宪法规定，原告有向国家领导反映情况的权利。（4）违反“一事不二理”原则，北京市公安部门已对原告出具了训诫书，被告再次对原告进行行政处罚没有法律依据。（5）被告施行顶格、超格处罚，违反了公正原则；二是处罚程序不合法。原告是在2014年8月17日下午被限制人身自由的，行政拘留十日却是从8月19日起算，实际拘留了12天，违反法律规定。8月18日下午，被告在未出示身份和法律手续、未告知具体原因和法定依据的情况下，强制将原告拖上警车，从北京市押回平湖市，违反了《中华人民共和国行政强制法》第5条、第35条、第37条、第38条和《中中华人民共和国治安管理处罚法》第82条的规定；三是处罚主体不合法。治安管理是属地管理，本案发生在北京市，被告没有对原告进行处罚的资格，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第20条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第7条的规定。嘉兴市公安局行政复议决定书维持被告处罚决定，回避了原告申请复议的理由，故不能成立。请求判令：1.撤销被告作出的平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定书；2.被告为原告恢复名誉、消除影响；3.被告赔偿原告身体、精神、名誉伤害5000元；4.本案诉讼费用由被告承担。
针对自己的主张，原告张坚提供了以下证据：1.平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定书一份，证明：被告的处罚没有法律和事实依据；2.涉诉信访案件终结通知书一份，证明：浙江省高级人民法院终结信访没有理由，是乱作为，被告应调查核实，处罚没有依据，通知书是错误的；3.《涉法涉诉信访案件终结办法》第四条第（一）项，证明：浙江省高级人民法院没有资格终结案件；4.收缴物品清单一份，证明：被告违法扣留了信访材料。
被告质证意见：对原告提供的证据1、2、3真实性无异议，对证据4，被告是依据法律规定进行的收缴。
被告平湖市公安局辩称：2014年8月17日，被告接到平湖市信访局通知，原告再次到北京市中南海周边进行非正常信访，要求前往处置。后由平湖市信访局、当湖街道工作人员及当湖派出所民警组成工作组至北京市久敬庄接济中心将原告劝返回平湖市。8月19日上午带至当湖派出所后依法对原告进行传唤询问。经调查，原告从2013年起多次到北京市中南海周边非正常信访，2014年8月17日原告又再次前往中南海周边非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，其行为已构成扰乱公共场所秩序，根据原告的违法事实，被告于2014年8月19日对原告处以行政拘留十日、并收缴非法上访材料五份的行政处罚。因此被告对原告的行政处罚证据确凿，事实清楚、符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以上证据及事实作如下认定：
一、被告平湖市公安局在法定期限内提供了作出具体行政行为时依据的证据、法律法规。对于被告平湖市公安局提供的证据：
1.对被告提供的证据1、2、3、6、7、10、11、12、13、14、15的真实性原告无异议，本院予以采用，作为定案依据；2.对于证据4，该份证据由北京市公安局西城分局府右街派出所作出，在训诫书左下角注明“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议”并由承办民警签名，结合被告提供的证据1以及原告在诉状第3页第4点的陈述，原告认为未收到训诫书的陈述与事实不符，原告辩驳意见不成立，对该证据本院予以采用，对所证明的事实予以采信；对于证据5，结合被告提供的证据1和原告在庭审中的陈述，该证据与本案具有关联性，对该证据所要证明的原告在北京市中南海周边信访后由平湖市派出劝返组接回平湖市的事实予以认定；对于被告提供的证据8，系被告内部办案程序，符合证据三性的规定，对该证据予以认定；对于被告提供的证据9，结合被告提供的证据1和证据13，能够证明被告对原告进行传唤并出示传唤证的事实，对该证据本院予以认定。
二.对于原告张坚所提供的证据
原告所提供的证据1、2、4与被告所提供的证据一致，对证据的真实性本院予以认定；原告所提供的证据3系规范性文件，对其真实性本院予以认定。
综上，本案经审理查明以下事实：2012年11月20日，浙江省高级人民法院作出（2012）浙访终字第25号涉诉信访案件终结通知书，认定原告张坚对张斌泉、平湖市房地产管理处房屋租赁合同纠纷一案的申诉理由不成立，决定对该信访案件予以终结，终结结论已报请最高人民法院备案通过，并要求原告息诉罢访。2013年3月20日至2014年8月17日期间，原告以不服该案的处理为由共12次到北京市中南海周边非正常上访，其中11次被北京市公安局城西分局府右街派出所训诫。2014年8月17日11时许，北京市公安局城西分局府右街派出所民警在中南海石碑胡同公交车站附近执行勤务时发现原告，经盘查原告声称要到中南海上访，检查其随身物品，发现5份控告信。经北京市公安局城西分局府右街派出所训诫后将原告送至马家楼分流中心，下午由嘉兴市驻京信访组工作人员将其接至久敬庄接济中心。2014年8月17日下午，被告接到平湖市信访局通知，与平湖市信访局、平湖市当湖街道工作人员组成劝返组赴北京，于8月18日在北京市久敬庄接济中心内接到原告，在8月19日上午赶回平湖市。到平湖市后被告所属当湖派出所以涉嫌扰乱公共场所秩序为由对原告进行了传唤并制作了询问笔录。同日晚，被告在履行了处罚前告知程序后，作出平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定书，以扰乱公共场所秩序对原告处以行政拘留十日、收缴非法上访材料五份的行政处罚，并于当日将原告送至平湖市拘留所执行拘留。原告不服该行政处罚决定，于2014年10月16日向嘉兴市公安局申请行政复议，嘉兴市公安局于2014年12月11日作出行政复议决定书，维持了被告的行政处罚决定。
本案的争议焦点是：1.被告对原告进行行政处罚的理由是否成立；2.原告的行为是否构成扰乱公共场所秩序；3.被告是否具有行政主体资格；4.被告对原告的处罚是否违反了“一事不再罚”原则；5.被告对原告限制人身自由的天数是十天还是十二天；6.被告收缴原告上访材料是否正确。针对上述争议本院作如下认定：
1.浙江省高级人民法院所作出的（2012）浙访终字第25号涉诉信访案件终结通知书是对原告与张斌泉、平湖市房地产管理处房屋租赁合同纠纷信访案件的最终认定，具有法律效力。原告理应按照该终结通知书的要求息诉罢访，现原告在该通知书下达后又多次到北京市中南海周边信访，属非正常上访。因此被告在对原告行政处罚时将该终结通知书作为理由并无不当，原告认为不能以终结通知书作为理由的辩驳不能成立。
2.根据国务院《信访条例》第十八条第一款的规定，原告采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。现原告明知北京市中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，仍故意多次到北京市中南海周边进行信访，并被北京市公安机关训诫多达11次，其行为扰乱了中南海周边地区公共场所秩序，且情节较重。被告据此认定原告的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，定性正确。原告认为其行为不构成扰乱公共场所秩序的理由本院不予采信。
3.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，原告的居住地为浙江省平湖市，其违法行为又不在公安部所举的除外案件之列，且原告已回到居住地，故被告作为原告居住地公安机关依据公安部的规定有权对原告违反治安管理的行为行使管辖权。原告认为被告不具有行政主体的主张本院不予支持。
4.根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条关于处罚种类的规定，北京市公安机关对原告采取的是训诫，并不是罚款，而训诫并非是上述法律规定的处罚形式，原告认为被告违反“一事不再罚”原则是错误理解法律法规的规定，被告的行政处罚行为并未违反法律规定，对原告的理由本院不予采信。
5.根据本案查明的事实，原告是由平湖市信访局、当湖街道、公安局等部门的工作人员组成的劝返组带回至平湖市，该行为符合有关规定。原告在庭审时也陈述是“信访局的人说要带我回平湖”。可以看出，被告单位民警作为该劝返组工作人员在北京市履行的是劝返组的工作职责，并不是代表被告查处原告的治安案件，且原告也未能提供其被限制人身自由的证据。因此，被告认为对原告限制人身自由的时间应从2014年8月19日起算至2014年8月29日止，共十天，本院予以支持。原告认为其已于2014年8月17日下午被限制人身自由，实际拘留时间是12天的理由本院不予采信。
6.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款“办理治安案件所查获的……以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按规定处理。”的规定，被告认定原告在北京市中南海周边非正常上访时所携带的材料是证明其违法行为的物证和用于非正常上访从而扰乱公共场所秩序的工具并无不妥，原告反驳理由不成立。
综上，本院认为，信访作为公民向政府及其工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求的法定途径，应当按照《信访条例》第十八条规定的形式进行。原告明知北京市中南海周边非信访场所，仍不顾北京市、平湖市两地公安机关多次训诫、教育，恣意前往该地区信访，其行为构成扰乱其他公共场所秩序且属情节较重，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定；至于原告认为被告顶格、超格处罚，结合本案查明的事实，原告在涉诉信访案件终结通知书收到后仍12次到北京市中南海周边非正常上访，违法性质严重，被告对其处以行政拘留十日，收缴非法上访材料五份的行政处罚适合，原告的理由本院不予支持；因原告居住地在平湖市，被告据此对原告进行行政处罚，主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，执行适当，应予维持。原告请求撤销被告行政处罚决定及为原告恢复名誉、消除影响、赔偿身体、精神、名誉伤害5000元的诉讼请求本院不予支持；据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第三十三条的规定，判决如下：
一、维持被告平湖市公安局于2014年8月19日作出的平公行罚决字（2014）第1341号行政处罚决定；。
二、驳回原告张坚关于恢复名誉、消除影响、赔偿身体、精神、名誉伤害5000元的行政赔偿请求。
本案受理费50元，由原告张坚负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 何建平
审 判 员 薛 挺
人民陪审员 蒋锡麟
二〇一五年三月十九日
书 记 员 徐吉燕