广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第633号
上诉人（原审原告）：惠东县大岭镇新安社区居委会赤岭村民小组。
负责人：李伟华，村民小组长。
委托代理人：邱月耀、崔志刚，均系广东宝晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。
法定代表人：徐毅，县长。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
委托代理人：古伟锋，惠东县国土资源局工作人员。
原审第三人：惠东县大岭镇新安社区居委会左黎村民小组。
负责人：马运奎，村民小组长。
委托代理人：罗启聪，广东集盛律师事务所律师。
原审第三人：惠东县大岭镇白沙布新屋村民小组。
负责人：周松庭，村民小组长。
原审第三人：惠东县大岭镇新安社区居委会三四村民小组。
负责人：马炳先，村民小组长。
上诉人惠东县大岭镇新安社区居委会赤岭村民小组（下称赤岭村小组）因诉被上诉人惠东县人民政府、原审第三人惠东县大岭镇新安社区居委会左黎村民小组（下称左黎村小组）、惠东县大岭镇白沙布新屋村民小组（下称新屋村小组）、惠东县大岭镇新安社区居委会三四村民小组（下称三四村小组）土地确权行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院作出的（2012）惠中法行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条赋予了被告处理土地权属争议的职责。被告根据1980年8月1日平山人民公社移民办与惠东县平山人民公社五七农场管理委员会（属于国营战备农场，下称五七国营农场）签订的《协议书》，将150亩輋地（包括争议的27.24亩土地）划给了左黎、三联、河唇、莲塘四个白盆珠水库移民安置点，并由左黎、三联、河唇、莲塘四个移民点协商划分，其中争议的23.95亩土地一直由左黎村小组管理使用至今，争议的3.29亩土地一直由河唇（三四村小组）管理使用，有理有据。因争议各方对争议的土地均未提供有效的土地权属凭证，被告对周连胜、周柏森等人所调查的新事实，根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”及广东省人民政府办公厅《转发省国土厅关于处理土地纠纷问题的意见的通知》第一条的规定，本着经营管理的事实，按照尊重历史、照顾现实的原则，将争议地的23.95亩、3.29亩土地分别确权给左黎村小组、三四村小组，适用法律、法规正确，程序合法，不存在不妥之处。被告将争议地23.95亩土地因勘验错误为23.84亩土地，属瑕疵问题，予以纠正。第三人新屋村小组经原审法院依法传票传唤，未参加庭审活动，不影响本案的审理和判决。原告的诉讼请求，证据不足，理由不够充分，不予支持。综上，被告作出涉案具体行政行为证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决：维持被告惠东县人民政府于2012年7月27日作出的惠东府行处字［2012］5号《惠东县人民政府行政处理决定书》（下称惠东府行处字［2012］5号处理决定）。
上诉人赤岭村小组不服一审判决，向本院提起上诉称：1、本案争议地是1958年期间政府划分给上诉人的插花地。1980年8月1日，平山人民公社移民办与五七国营农场在未经上诉人同意的情况下签订了《协议书》，把上诉人的土地即争议地划割给他人，但未经上诉人签字同意。故争议地依法仍为上诉人所有，原审判决将《协议书》认定为原审第三人对争议地的权属来源无事实依据。2、争议地从未交给他人经营管理，原审判决认定原审第三人经营管理争议地无事实依据。3、原审判决在没有任何新证据支持的情况下，全盘推翻原审法院此前生效判决确认的事实，自相矛盾。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销惠东府行处字［2012］5号处理决定，责令惠东县人民政府三个月内重新作出确认争议地为上诉人所有的处理决定。
被上诉人惠东县人民政府答辩称：1、争议地在划分给白盆珠水库移民之前属五七国营农场所有。2、原平山人民公社移民办与五七国营农场签订的《划割土地协议书》将150亩輋地（包括争议地27.24亩土地）划给左黎、三联、河唇、莲塘等四个白盆珠水库移民安置点，经与上述四个移民点协商，其中争议的23.95亩土地一直由左黎村小组、3.29亩土地一直由河唇村小组（现三四村小组）管理使用至今。3、本府作出惠东府行处字［2012］5号处理决定，将争议地范围内的23.95亩、3.29亩土地所有权和使用权分别确定给左黎村小组、三四村小组，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人左黎村小组答辩称：1、本案争议地原属五七国营农场，平山人民公社与五七国营农场签订的《划割土地协议书》合法有效。2、该协议书的土地包含了本案争议地，我组在四个移民村内部分配土地后依法取得了争议地的所有权。3、自1980年划地至2004年，该争议地一直由我组使用管理，公余粮一直由我组缴纳，上诉人均无提出任何异议，由此可推定上诉人早已认同该地不属其所有。4、上诉人认为协议书侵权应依法提出异议，但其并未提起侵权之诉或撤销之诉。5、被诉惠东府行处字［2012］5号处理决定是根据惠州市人民政府惠府复决字［2010］15号《行政复议决定书》重新调查事实后作出的正确决定，并无违法之处。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人新屋村小组、三四村小组均未提交书面答辩意见。
本院经审理查明：争议地位于大岭镇新安社区黄果埔地段，总面积为27.24亩，其中左黎村小组主张的土地面积为23.95亩，新屋村小组主张的土地面积为10.18亩，三四村小组主张的土地面积为3.29亩，赤岭村小组（原新民村小组）主张的土地面积为27.24亩。争议地除新屋村小组称大坵麻外，其余三个村民小组均称争议地为黄果埔。
1958年期间，新丰江水库移民赤岭队被安置迁入至原平山人民公社落户定居，属原新村大队管辖。1979年冬，因白盆珠水库建设需要，惠东县人民政府将原新庵公社谭塘大队的左黎（现左黎村小组）、三联、河唇、莲塘等四个生产队安置到原平山人民公社黄果埔定居并称为黄果埔村，属原新安大队管辖。后新村大队和新安大队合并为大岭镇新安社区，赤岭村小组、左黎村小组和三四村小组均隶属大岭镇新安社区管辖。
1980年8月1日，平山人民公社与五七国营农场签订了《划割土地协议书》，该协议约定：五七国营农场同意划出其位于黄果埔地段的水田165亩、輋地150亩共315亩土地给平山人民公社用于安置黄果埔左黎、三联、河唇、莲塘四个白盆珠水库移民点的移民，由平山人民公社负责减免五七国营农场300担“三粮”任务和500斤食油任务。其中150亩輋地四至范围为：东起铁路沟至南师范鱼塘边止，西起河沥唇至北铁路涵止。本案争议的27.24亩土地位于上述150亩輋地的范围之内。1980年8月10日，平山人民公社与平山人民公社白沙布大队新屋生产队签订了《划割土地协议书》，新屋生产队同意划出其位于黄果埔地段的水田约33亩、輋地约20亩，给平山人民公社用于安置黄果埔左黎、三联、河唇、莲塘四个白盆珠水库移民点的移民，由平山人民公社负责减免新屋生产队180担公余粮任务。此后，在平山人民公社的主持下，黄果埔左黎、三联、河唇、莲塘四个白盆珠水库移民安置点召开会议，决定将上述从五七国营农场和新屋生产队划拨的土地按各队社员人数进行划分，此后未作过调整。
1993年移民办出资在争议地内建了一座水塔，为1980年白盆珠水库移民饮用。三四村小组提出的3.29亩土地位于争议地块的南端，自从原新庵人民公社谭塘大队移民落户到原平山人民公社起，一直由三四村小组管理使用至今，主要用于建猪舍、鸡寮以及种植果树、竹木等，该组村民马新泉、马世才于1992年至1993年间分别在该地建有房屋两栋。
2004年，左黎村小组将争议的23.84亩輋地出租时，引发左黎村小组与新民村小组（现赤岭村小组）对该土地的权属争议。2008年11月13日，惠东县人民政府根据左黎村小组、新民村小组的申请对争议地权属作出惠东府行处字［2008］9号《关于大岭镇新安社区居民委员会黄果埔土地权属处理决定》（下称惠东府行处字［2008］9号处理决定），将争议地黄果埔的27.24亩的土地所有权和使用权确认给左黎村小组集体所有。新民村小组不服处理决定，向惠州市人民政府申请行政复议。2009年4月14日，惠州市人民政府作出惠府复决字［2008］197号《行政复议决定书》，撤销了惠东府行处字［2008］9号处理决定。左黎村小组不服复议决定，向惠州市中级人民法院提起行政诉讼。
2009年10月28日，惠州市中级人民法院作出（2009）惠中法行初字第9号行政判决，认为：争议地黄果埔部分土地于1958年期间划分给新民村小组作插花地，权属归新民村小组集体所有，应受法律保护。原五七国营农场与原平山人民公社于1980年8月1日签订的《协议书》，由农场划给白盆珠水库移民耕作的150亩輋地包括了新民村小组在黄果埔的上述插花地，新民村小组为此多次向有关政府部门提出土地权属争议，但有关政府部门一直没有解决纠纷。而且，新民村小组在该地的公余粮任务也未予以减免。因此，惠州市人民政府认为原平山人民公社移民办在未征得新民村小组同意的情况下，于1980年将争议地黄果埔强行划给左黎村小组的作法不当，事实清楚，证据确凿。另外，左黎村小组诉称争议地黄果埔27.24亩土地，该村民小组仅占有23亩多，另有4亩属于三四村小组所有，对于这一事实，惠东县人民政府未予以查明。因此，惠东县人民政府作出惠东府行处字［2008］9号处理决定的具体行政行为适用依据错误，惠州市人民政府决定予以撤销是正确的。但是，惠州市人民政府没有责令惠东县人民政府重作具体行政行为，致使本案土地权属纠纷无论是程序还是实体均未得到妥善解决。综上，该判决撤销了惠州市人民政府作出的惠府复决字［2008］197号《行政复议决定书》，并判令惠州市人民政府重作具体行政行为。2010年1月20日，惠州市人民政府作出惠府复决字［2010］15号《行政复议决定书》，撤销了惠东县人民政府作出的惠东府行处字［2008］9号处理决定并要求惠东县人民政府重作。2011年8月，三四村小组认为争议地的3.29亩属其所有而申请确权。
2012年7月27日，惠东县人民政府作出本案被诉惠东府行处字［2012］5号处理决定，认为：上述争议地在当时应属五七国营农场所有，赤岭村小组拾耕五七国营农场丢荒的土地，1980年8月1日，平山人民公社移民办与五七国营农场签订了《划割土地协议书》，位于黄果埔地段的27.24亩争议地已于1980年8月以后划拨给了左黎、三联、河唇（三四村小组）、莲塘四个白盆珠水库移民安置点，其中争议的23.84亩土地一直由左黎村小组管理使用至今，争议的3.29亩土地一直由河唇（三四村小组）管理使用。决定：1、将黄果埔争议地范围内的23.84亩土地所有权和使用权确定给左黎村小组集体所有；2、将黄果埔争议地范围内的3.29亩土地所有权和使用权确定给三四村小组集体所有。赤岭村小组、新屋村小组不服上述处理决定，向惠州市人民政府申请行政复议。
2012年10月30日，惠州市人民政府作出惠府行复［2012］139号《行政复议决定书》，维持了惠东府行处字［2012］5号处理决定。赤岭村小组不服复议决定，向原审法院提起本案诉讼，请求原审法院依法撤销惠东府行处字［2012］5号处理决定，责令惠东县人民政府在法定期限内依法重新作出确权决定。
本院认为：本案中，赤岭村小组、左黎村小组、三四村小组、新屋村小组均未持有争议土地的有效权属凭证。《广东省土地权属纠纷处理条例》（1995年11月实施）第四条第一款规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”广东省人民政府粤府［1989］76号《颁布〈广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定〉的通知》第二条规定：“水库移民（以下简称移民）安置时，由当地人民政府划给移民的乡（镇）、村集体所有的土地，包括宅基地、水田、菜地、旱地、园地、水塘、山林地和荒山荒地（含“四固定”后划给的土地），在交接时无论手续是否完备，其土地的所有权和使用权一律归移民集体所有。……”1980年8月1日，平山人民公社移民办与五七国营农场签订的《协议书》明确将包括争议地在内的150亩輋地划给了左黎、三联、河唇、莲塘四个白盆珠水库移民安置点，上述土地由四个移民点协商划分，其中争议的23.95亩土地一直由左黎村小组管理使用至今,3.29亩土地一直由河唇（三四村小组）管理使用。据此，惠东县人民政府从尊重历史和有利于团结、管理和生产生活的原则出发，将争议地其中的23.95亩土地、3.29亩土地的所有权和使用权分别确定给左黎村小组、三四村小组并无不当，原审判决予以维持正确。赤岭村小组主张争议地是1958年其从新丰江水库移民后政府划拨给其的插花地，但未能提供有效的证据证实争议地是其村集体所有，且亦未能证实其对争议地具有经营管理事实，故对其主张本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赤岭村小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一三年十二月六日
书 记 员 李 捷