江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰中行终字第00004号
上诉人（原审原告）凌粉桂，女，汉族。
委托代理人于爱明（特别授权），江苏海信律师事务所律师。
委托代理人唐冰，江苏海信律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）泰州市海陵区安全生产监督管理局，住所地泰州市海陵南路628号。
法定代表人杨卫军，局长。
委托代理人顾宁成（特别授权），江苏骥行律师事务所律师。
委托代理人徐传华（特别授权），江苏骥行律师事务所律师。
上诉人凌粉桂因安全生产行政处罚一案，不服泰州市海陵区人民法院（2014）泰海行初字第00030号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审查明：凌粉桂系泰州市海陵区罡杨磨锻厂（以下简称罡杨磨锻厂）业主。2014年1月11日中午，罡杨磨锻厂职工卢灯红发现车间里的灯坏了，打算把已出租给泰州市海陵区祥腾弹簧厂（以下简称祥腾弹簧厂）的南面车间里的射灯拆卸下来安装到本车间。13时30分左右，卢灯红在拆卸射灯时，不慎坠落，经抢救无效死亡。16时30分左右，泰州市海陵区安全生产监督管理局（以下简称海陵区安监局）接到事故报告后，立即组织人员赶赴事故现场进行调查。1月13日，海陵区安监局按照泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）的授权，会同海陵区监察局、海陵区检察院、公安海陵分局、海陵区总工会、海陵区安全生产监察大队等部门成立了“1.11”事故调查组，开展事故调查。海陵区安监局于3月13日向海陵区政府申请延长事故调查报告提交时间。海陵区政府负责同志于3月19日批示同意。4月11日，“1.11”事故调查组形成事故调查报告。4月15日，海陵区安监局将事故调查报告报送海陵区政府，海陵区政府于4月28日作出泰海政复（2014）14号《海陵区政府关于泰州市海陵区罡杨磨锻厂“1.11”一般高处坠落事故调查终结的批复》，同意事故调查组对事故责任的认定及处理建议，要求海陵区安监局根据相关法律法规，对罡杨磨锻厂“1.11”一般高处坠落事故的相关责任单位和责任人实施行政处罚。海陵区安监局于5月6日立案，于5月12日对案件进行集体讨论，于5月20日作出（泰海）安监管听告（2014）1号听证告知书和（泰海）安监管罚告（2014）1号行政处罚告知书，告知罡杨磨锻厂依法应享有的权利，并于6月4日举行了听证，听取了罡杨磨锻厂的陈述和申辩。2014年6月18日，海陵区安监局作出（泰海）安监管罚（2014）7号行政处罚决定，对罡杨磨锻厂处以14万元罚款。凌粉桂不服，向海陵区政府申请行政复议。海陵区政府于2014年10月8日作出（2014）泰海政复3号行政复议决定，维持海陵区安监局所作行政处罚决定。凌粉桂仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销海陵区安监局作出的（泰海）安监管罚（2014）7号行政处罚决定。
原审法院认为，本案争议的焦点是海陵区安监局于2014年6月18日作出的（泰海）安监管罚（2014）7号行政处罚决定是否合法。一、关于被处罚主体的问题。凌粉桂是罡杨磨锻厂的经营者，以罡杨磨锻厂的名义从事生产经营活动，海陵区安监局以罡杨磨锻厂作为被处罚主体，并不违反相关行政管理法律法规的规定，但在行政处罚决定书中应同时列明个体工商户字号和经营者姓名。海陵区安监局所作的行政处罚决定中，只列明个体工商户字号及主要负责人姓名而无经营者姓名，表述不当。二、关于本案认定的事实。卢灯红作为罡杨磨锻厂的职工（车间负责人），发现本车间的灯坏了，出于改善车间照明的目的，到其他车间拆卸射灯，虽然不是由罡杨磨锻厂负责人直接安排，但其行为是为了本单位的利益，也是生产经营活动的组成部分，应当认定为职务行为。从海陵区安监局提供的证据来看，罡杨磨锻厂在事故发生前，未建立安全生产责任制；未制定安全生产规章制度和操作规程；未督促检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未督促从业人员采取安全保护措施。卢灯红在未经电工作业培训，未取得电工作业资质的情况下，多次从事电工作业，罡杨磨锻厂的负责人明知上述情况违反安全生产的规定，对卢灯红的行为采取放任的态度，最终导致了生产安全事故的发生。由此可见，罡杨磨锻厂对卢灯红死亡事故的发生负有责任。事故调查组提交的事故调查报告对事故的性质和责任的认定是正确的。三、关于海陵区安监局作出行政处罚决定的行政程序方面。事故调查程序和行政处罚程序基本符合《生产安全事故报告和调查处理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》的相关规定。关于事故调查报告上事故调查组成员的签名与最初成立事故调查组时的组成人员不一致的情况。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加，其组成人员是代表相关部门对事故调查行使职责，并没有规定事故调查组成员是固定不变的。事故调查组成员根据实际情况进行调整、变更，并不违反相关法律法规的规定。本案中，事故调查组在组成人员发生变化的情况下，未及时以书面的形成进行变更，程序存在瑕疵，但该瑕疵并不能改变事故调查报告对此次事故所作结论。综上，海陵区安监局作为县级人民政府安全生产监督管理部门，具有作出涉案行政处罚决定的行政职权。海陵区安监局所作（泰海）安监管罚（2014）7号行政处罚决定，主体适格，认定事实清楚，行政程序基本合法，适用法律、法规正确，处罚适当，凌粉桂请求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回凌粉桂要求撤销海陵区安监局作出的（泰海）安监管罚（2014）7号行政处罚决定书的诉讼请求。
凌粉桂不服，向本院提起上诉。其上诉理由为：1、被上诉人以个体工商户的字号为处罚主体，明显错误；2、事故调查程序违法，包括事故调查不是由事故调查组成员进行、事故调查报告签名人员与事故调查组成员通知上不一致、事故调查报告未在法定期限内提交；3、事故调查报告认定事故属于安全事故，明显错误。卢灯红拆卸射灯不是在工作时间，亦不在工作场所，事故不是生产经营活动中发生事故，不能定性为生产安全事故。综上，被上诉人作出的行政处罚相对方主体错误，程序违法，定性错误，请求二审法院依法予以撤销。
被上诉人海陵区安监局辩称：1、被上诉人作出的行政处罚相对方主体并无不当。经工商核准登记的字号名称是其从事一切与生产经营有关活动的法定、唯一的组织名称，被上诉人按照法律规定对事故发生单位实施行政处罚，被处罚单位理当为个体工商户的字号；2、事故调查符合法定程序。事故调查组成员因工作原因出现调整并未违反相关法律规定，海陵区安全生产监察大队在事故调查组指导下依法进行事故调查，其调查材料得到了事故调查组的认可，事故调查组在此基础上形成了事故调查报告，且其申请延长提交时间已获区政府的批准，程序上并无不当；3、事故调查报告结论正确。卢灯红作为罡扬磨锻厂聘用的车间负责人，出于改善本车间照明目的，到相邻车间拆卸射灯，虽未经该厂负责人直接安排，但其行为系为了单位利益，属于该厂生产经营活动的组成部分，且事故发生前，罡扬磨锻厂未建立安全生产责任制，未制定安全生产规章制度等，对死亡事故发生具有不可推卸的责任，因此，事故调查组认定该事故为生产安全事故定性并无不当。
海陵区安监局在一审中向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
证据：1、成立事故调查组的通知；2、申请延长调查报告提交时间的请示；3、海陵区人民政府批复；4、立案审批表；5、行政处罚集中讨论记录；6、听证告知书；7、行政处罚告知书；8、听证申请书；9、听证会通知书；10、行政处罚听证会公告；11、听证笔录及听证说明；12、听证会报告书；13、案件处理审批表；14、行政处罚决定书；15、文书送达回执；16、行政复议申请书；17、行政复议决定书；18、个体工商户营业执照；19、事故现场照片；20、事故调取材料清单，证明罡杨磨锻厂未建立安全生产责任制度及其相关的操作规程，卢灯红未取得特种作业操作证；21、对张吉四、周永忠、朱红英、杨学勤的调查笔录，证明罡杨磨锻厂无安全生产责任制度，未建立相应的规章制度及操作规程，卢灯红无电工操作证书，在从事电工作业时未采取任何安全防范保护措施。卢灯红是罡杨磨锻厂聘用的车间负责人。事故发生以前，卢灯红曾多次从事电工作业；22、罡杨磨锻厂提交的伤亡事故情况表及伤亡人员情况表；23、关于事故调查终结的报告及事故调查报告；24、海陵区政府关于事故调查终结的批复，证明海陵区政府同意调查组作出的认定及建议，要求海陵区安监局依法对责任单位以及责任人进行行政处罚。证据1-17证明海陵区安监局行政处罚符合法定的程序；证据18-24证明行政处罚事实清楚、证据确凿、充分。
依据：1、《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条、第十七条、第二十三条、第三十七条；2、国务院《安全生产事故报告和调查处理条例》第三十七条；3、国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为处罚办法》第六十七条。
凌粉桂为支持其诉讼请求，向原审法院提交了以下证据：1、祥腾弹簧厂的工商登记资料（含厂房租赁协议），证明祥腾弹簧厂租赁凌粉桂的厂房作为营业场所，事故发生地在祥腾弹簧厂厂房内；2、罡杨镇司法所对张吉四的调查笔录，证明卢灯红非工作时间、非工作场所、非工作原因受到意外伤害死亡，不属于工作死亡，不是在生产经营活动中死亡。
原审法院认为上诉人提交的证据2不具有关联性、被上诉人提交的证据21不具有合法性，不予认可；上诉人、被上诉人提交的其他证据，均具备真实性，且与本案待证事实相关联，证据形式及其来源符合法律规定，予以认可。
上述证据均已随案移送本院。本院审查后认为，原审法院对证据的认证并无不当，本院予以确认。
本院审理查明的事实与原审判决认定事实基本一致。
本院认为，本案的争议焦点有：1、涉案行政处罚决定的被处罚主体是否合法；2、事故调查程序是否合法；3、事故调查报告对事故性质及责任认定是否合法。
一、关于被处罚主体问题。本案中被处罚的生产经营单位是上诉人凌粉桂经营的罡扬磨锻厂，系个体工商户。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第九条规定，劳动者与起有字号的个体工商户产生的劳动争议诉讼，人民法院应当以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号业主的自然情况。可见，个体工商户以自己的字号作为诉讼主体适格，同理，在行政处罚过程中，个体工商户也应以具体的字号作为被处罚主体。因此，上诉人称应以经营者为被处罚主体，被上诉人作出的行政处罚决定相对方主体错误的观点，本院不予采信。但本案中，被上诉人所作的行政处罚决定只列明了个体工商户字号及主要负责人姓名，而未同时注明该字号业主的自然情况，表述存在一定瑕疵，被上诉人在今后执法过程中应当予以注意。
二、关于事故调查程序问题。2014年1月13日，被上诉人根据海陵区政府授权，会同海陵区有关部门成立“1.11”事故调查组，对涉案事故进行调查。因调查取证存在一定困难，被上诉人向海陵区政府申请延长事故调查报告提交时间至2014年5月11日，并获批准。经过调查取证、综合分析，事故调查组于2014年4月11日形成了事故调查报告，对事故的性质和责任进行了认定。2014年4月15日，被上诉人将经事故调查组成员签名确认的事故调查报告报送海陵区政府，申请终结事故调查程序。2014年4月28日，海陵区政府作出批复，同意事故调查组对事故责任的认定及处理建议。上述调查程序符合法律规定，并无明显不当。至于上诉人诉称事故调查是由被上诉人的工作人员而非事故调查组成员进行，违反法律规定的问题。本院认为，事故调查组成员通过对被上诉人工作人员作出的调查笔录进行审查，从而查明事故的相关事实，同样是一种调查方式。事故调查组在此基础上形成事故调查报告，并无不当；至于上诉人诉称事故调查报告签字人员与事故调查组成员通知上不一致的问题。本院认为，事故调查组成员根据实际情况进行调整、变更，并不违反法律规定，但本案中，事故调查组成员的变更未进行书面公示，程序上存在一定瑕疵，但该瑕疵并不影响事故调查报告结论的正确性；至于上诉人诉称事故调查报告未在法定期限内提交的问题。本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案中，经海陵区政府批准，事故调查报告提交期限延长至2014年5月11日，最终形成于2014年4月11日，并于2014年4月15日向海陵区政府提交，并未超出期限，上诉人上述意见，本院不予采信。综上，本案所涉事故调查程序基本合法。
三、关于事故调查报告对事故性质及责任的认定问题。本院认为，卢灯红作为罡扬磨锻厂的车间负责人，到相邻车间拆卸射灯，是出于改善车间照明的目的，是为了提升单位生产经营效率而作出的行为，应当认定为广义上的生产经营活动。因此，卢灯红在进行生产经营活动中发生事故死亡，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条的规定，应当认定为生产安全事故。事故调查报告的认定并无不当。同时，根据被上诉人提供的证据，可以证明罡扬磨锻厂在事故发生前，未建立安全生产责任制，未制定安全生产规章制度和操作规程，未督促检查安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，未督促从业人员采取安全保护措施等，对生产安全事故的发生负有责任，事故调查报告对责任的认定亦无不当。
综上，被上诉人作为县级人民政府安全生产监督管理部门，具有作出涉案行政处罚决定的行政职权，其在事故调查报告对事故性质和责任作出认定后，经过集体讨论、告知、听证等法定程序，听取了罡杨磨锻厂的陈述和申辩后，最终依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项之规定，作出罚款14万元的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，量罚得当，适用法律正确，上诉人请求撤销该行政处罚决定的理由不能成立。原审法院判决驳回凌粉桂的诉求并无不当，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人凌粉桂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶志军
审 判 员 苏媛媛
代理审判员 蔡 鹏
二〇一五年二月四日
书 记 员 王 蕊
附：本案适用法条
《生产安全事故报告和调查处理条例》
第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。
第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；
……。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……。