黑龙江省宁安市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑1084行初5号
原告刘金玲，女，1983年1月29日出生，汉族，住所地海林市海林镇。
委托代理人刘宝胜（系刘金玲之父），男，1957年3月31日出生，住所地海林市海林镇。
被告海林市规划局，住所地海林市海林镇,组织机构代码00183453-3。
法定代表人刘旭峰，男，局长。
委托代理人赵俊达，男，1966年12月25日出生，住所地海林市海林镇。
委托代理人王进军，男，黑龙江鼎坤律师事务所律师。
原告刘金玲不服被告海林市规划局于2011年9月14日作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》，向海林市人民政府申请复议，海林市人民政府经复议后于2012年1月6日作出行政复议决定，维持了被告海林市规划局所作出的《撤销行政许可决定书》。原告刘金玲对该复议决定不服，于2012年6月9日向海林市人民法院提起行政诉讼，该院于2012年7月11日受理后，于当日向原告刘金玲送达了举证通知书、合议庭组成人员名单，并于2012年7月25日向被告海林市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。被告海林市规划局于2012年7月13日提交答辩状，海林市人民法院于2012年8月3日向原告刘金玲送达了答辩状副本一份。原告刘金玲以该工程项目系海林市委招商引资的项目为由，于2012年7月29日向海林市人民法院提出回避该院审理的申请，并要求牡丹江市中级人民法院指定管辖。牡丹江市中级人民法院于2012年9月18日作出（2012）牡行辖字第20号行政裁定书，指定本案由宁安市人民法院管辖，宁安市人民法院于2013年5月27日作出（2012）宁行初字第19号行政判决，原告刘金玲不服该判决，上诉到黑龙江省牡丹江市中级人民法院。牡丹江市中级人民法院于2013年9月9日作出（2013）牡行终字第32号行政判决，原告刘金玲不服申请再审，牡丹江市中级人民法院于2014年5月6日作出了（2014）牡行申字第7号驳回再审申请通知书。原告刘金玲不服向黑龙江省高级人民法院申诉，黑龙江省高级人民法院于2015年4月3日作出（2015）黑行监字第16号通知书函转牡丹江市中级人民法院，牡丹江市中级人民法院于2015年12月3日作出（2015）牡行申字第10号行政裁定进行再审。于2016年2月24日作出（2016）黑10行再3号行政裁定：一、撤销本院（2013）牡行终字第35号行政判决及宁安市人民法院（2012）宁行初字第23号行政判决；二、本案发回宁安市人民法院重审。本院于2016年3月28日对本案重新立案后，依法另行组成合议庭，于2016年5月20日公开开庭进行了审理。原告刘金玲委的托代理人刘宝胜，被告海林市规划局的委托代理人赵俊达、王进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海林市规划局于2011年9月14日作出海规许撤字[2011]3号《撤销行政许可决定书》，认定刘金玲在办理私人建筑建设工程规划许可证提供伪造的工商营业执照、工商缴费证明，规划局应出具的是证明，而不应是行政许可。决定撤销原告刘金裕编号为2004003的《私人建筑建设工程规划许可证》。
原告刘金玲诉称，被告海林市规划局于2011年9月14日作出海规许撤字[2011]第4号《撤销行政许可决定书》，并于2011年9月14日送达给原告刘金玲。原告刘金玲针对其撤销行政许可、申辩权利告知书作出了相应的陈述，说明原告刘金玲申请时提交的材料是齐全的，也是合法的。但是被告海林市规划局在对原告刘金玲的陈述不予理采的情况下就下发了海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》，其内容为“撤销被告海林市规划局于2004年10月12日对原告刘金玲颁发的编号为2004003号的《私人建筑建设工程规划许可证》”，严重损害了原告刘金玲的合法权益。原告刘金玲对此依法提起行政复议，经复议机关审查后下发了海政复决字[2011]27号《行政复议决定书》，其结果维持了被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定》。对此决定原告刘金玲不服，因为2006年原告刘金玲按被告海林市规划局工作人员告知的要求提交材料，并经被告海林市规划局审核合格后才颁发的，是合法有效的，并且原告刘金玲营业已五年之久。而现在面临拆迁，却将原告刘金玲的合法手续给予撤销，不能不说其中存在暗箱操作的违法、违规现象，所以原告刘金玲根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法向法院提起诉讼，请求在查清事实的基础之上，依法撤销海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定》，并承担本案的诉讼费用”。
原告刘金玲为证明自己的主张举证如下：
证据1组、海林市卫生局于2003年6月1日颁发的负责人为张广才的《卫生许可证》、海林市国土资源局颁发的《土地使用证》、海房权证振字第30016**号房屋产权证、购电卡、娱乐经营许可证各一份，证明在2003年6月1日之前大世界歌厅已经成立，企业负责人是张广才，没有工商局颁发的营业执照，卫生部门也不可能颁发卫生许可。证明原告刘金玲对所使用的房屋经上述各机关颁发的合法证件，均能说明是商业性用房。经质证，被告海林市规划局对卫生许可证的形式要件没有异议，对证明的问题有异议，认为单位的成立或公司、个体工商户的设立是要向工商机关申请登记的，卫生机关所出具的材料不能证明原告刘金玲在申请办理房屋改变性质时具有与商用相关的工商管理登记，所以不能证明原告刘金玲要证明的问题。对其他证据除3001615号房屋产权证复印件有异议外，对其他形式要件没有异议，但该组证据均不是原告刘金玲向被告海林市规划局申请房屋改变性质时所提交的相关材料，其日期都在被告海林市规划局颁发2004003号许可证之后，其房屋所有权证据被告海林市规划局所知已被房产部门予以撤销。所以该组证据不能证明原告刘金玲所要证明的问题，也与本案没有任何关系。
证据2组、照片四张、税收完税证票据四张、设计费票据二张、测绘费票据一张、规划测绘登记表一份，证明原告刘金玲在申请改变房屋性质时依法按规定向被告海林市规划局交纳了测绘费、规划设计费，也就是说被告海林市规划局收到原告刘金玲上述款项，就应当依职权对其改变性质的安全检查性进行测绘，在符合标准的情况下才能出具改变房屋使用性质手续。经质证，被告海林市规划局认为，该组证据不能证明与原告刘金玲在申请办理房屋性质改变时原告刘金玲向规划局所提供的相关证据之间有任何联系，该房屋改变性质不属于新、扩、改建，规划局不应出具规划许可，房屋改变性质是由房产部门办理房屋相关变更房屋用途登记的权限，所以该组证据与本案没有任何关联，请不予采纳。
证据3组、《私人建筑建设工程规划许可证》一份、黑龙江省服务业统一发票二张，证明被告海林市规划局在勘查设计规划等条件具备的情况下同意原告刘金玲变更该房屋的使用性能。经质证,被告海林市规划局认为上述证据与本案无任何关联，记载的不是原告刘金玲房屋的票据。
证据4组、海林市工商行政管理局于2006年6月26日颁发的《海林市大世界酒吧》个体工商户营业执照副本一份，证明该房屋属于经营性用房，由于工商局将原始登记档案丢失，所以原告刘金玲只能拿到换发的工商营业执照作为证据。经质证，被告海林市规划局认为该组证据不能证明其向规划部门提交的相关手续是真实存在的，请法庭不予采纳。
被告海林市规划局辩称，被告海林市规划局所作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》程序合法，依据充分，适用法律正确。1995年12月12日，原告刘金玲之父刘宝胜在海林市海林镇振兴西区18委自建房屋一栋，面积为180平方米，并取得编号为95042的《私人建筑建设工程规划许可证》。1996年5月6日刘宝胜办理该房屋产权登记，使用用途为住宅。1999年5月27日刘宝胜因离婚将该房屋面积105.6平方米的一层赠予给原告刘金玲，2003年9月22日办理了产权转移登记。2004年9月30日原告刘金玲向被告海林市规划局提出改变房屋性质的申请，2004年10月12日被告海林市规划局为原告刘金玲颁发编号为2004003号的《私人建筑建设工程规划许可证》，面积为105.6平方米，该许可证中标注为房屋改变性质。原告刘金玲在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时提供伪造的工商营业执照、工商缴费证明。依据《行政许可法》的规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。根据原《城市规划法》第32条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物，应取得工程规划许可证”。而改变房屋用途，不属于新、扩、改建，所以无需取得行政许可。依据2003年10月15日黑龙江省建设厅发布的黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第2条的规定，变更房屋使用性质前置条件之一为：“当地城市规划主管部门出具不违反城市规划的证明”，该文件规定规划部门出具的是证明，而不是行政许可。被告海林市规划局基于“改变房屋用途”核发建筑工程规划许可，是没有法律依据的。根据《行政许可法》第69条第1款第2项的规定：“超越法定职权作出准予行政许可的，可以撤销行政许可”。综上所述，答辩人所作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》程序合法，证据充分，适用法律正确，请法院依法予以维持。
被告海林市规划局在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：
证据1组、编号为95042的《私人建筑建设工程规划许可证》一份及第3001225号房屋所有权证存根一份，证明1995年12月12日原告刘金玲的父亲刘宝胜在海林镇振兴西区18委自建房屋一栋，面积180平方米，并取得编号为95042的《私人建筑建设工程规划许可证》，1996年5月6日刘宝胜办理该房屋的产权登记，使用用途为住宅。经质证,原告刘金玲没有异议。
证据2组、离婚证、协议书、房屋所有权证存根各一份，证明1999年5月27日原告刘金玲之父母在离婚时将该二层房屋的一层赠予给原告刘金玲，面积105.6平方米，于2003年9月22日办理了房屋产权转移登记。经质证，原告刘金玲没有异议。
证据3组、自建房屋申请书、房屋使用性质变更申请书、名称为《海林市海林镇大世界新歌厅》的个体工商户营业执照复印件（经营人为陈培芬，有效期为自2000年6月12日至2004年6月12日止）、缴费单位为陈培芬的黑龙江省行政事业性收费票据复印件（票据号码为4120119）各一份，证明2004年9月30日原告刘金玲向被告海林市规划局提出改变房屋性质的申请，其中营业执照复印件及缴费票据复印件是伪造的。经质证，原告刘金玲对被告海林市规划局要证明的问题有异议，认为陈培芬的工商营业执照和缴费收据不是伪造的。关于2003年8月14日的黑龙江省行政事业性收费票据，如果工商局的缴费证明写上大世界新歌厅，陈培芬是缴费经办人，不存在矛盾，原告刘金玲不需要伪造。
证据4组、编号为2004003的《私人建筑建设工程规划许可证》一份，证明2004年10月12日被告海林市规划局为原告刘金玲颁发编号为2004003号《私人建筑建设工程规划许可证》，面积为105.60平方米。同时证明当时原告刘金玲的房屋系改变使用性质，被告海林市规划局当时只颁发证明即可，不应该颁发《私人建筑建设工程规划许可证》，因为原告刘金玲的房屋不是新建的。经质证，原告刘金玲对形式要件没有异议，对证明的问题有异议，认为该许可证是被告海林市规划局单位法定形式的一种用纸，并不是准予建筑施工，符合城市规划要求，即使错了，责任也在于被告海林市规划局。
证据5组、《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》一份，证明原告刘金玲在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时提供伪造的工商营业执照。经质证，原告刘金玲有异议，因为这份调查报告形式要件不合法，不能证明原有注册登记的事实，因其将歌厅的登记档案丢失，在没有其他原始登记材料证实的情况下被告海林市规划局向法庭出示的证据是没有事实依据的。
证据6组、缴费单位（个人）王世军的黑龙江省行政事业性收费票据复印件（票据号码4120119）一份，该份证据来源于黑龙江省海林市工商行政管理局，证明原告刘金玲在申请改变房屋性质时提交的一份缴费单位（个人）陈培芬的黑龙江省行政事业性收费票据复印件（票据号码4120119）是伪造的。经质证，原告刘金玲有异议，认为被告海林市规划局又提出同样编号的缴费个人是王世军来佐证陈培芬票据是虚假的，但收费印章不是假的，缴费单位没有书写清楚，不能因为写王世军或陈培芬就证明是交费主体，因为他俩只是经手人，当时王世军在大世界歌厅打工，王世军和陈培芬都是缴费的经办人，不是缴费的主体，缴费的主体是大世界新歌厅。
证据7组、《中国共产党海林市纪律检查委员会、海林市监察局关于群众举报市规划局、房产办在张广才违规办理商用房屋中工作失职问题的调查报告》一份，证明原告刘金玲取得的2004003号《私人建筑建设工程规划许可证》是违反法律规定的。经质证，原告刘金玲有异议，因为该份报告出自于中共海林市纪律检查委员会、海林市监察局，该份证据显然超出了纪检监察部门的职责范围，如果该案在办理过程中有违规现象，隶属于监察范围内，就应对相关责任人作出相应的处理意见，但从被告海林市规划局举证过程中看，只能得出该案在纪检监察部门的干预下撤销了给原告刘金玲颁发的合法手续为结论，是不正常的现象。所以该份报告既不客观，又不真实。工商行政管理局丢失了大世界歌厅登记注册档案，没有足够的法律依据，纪检部门的报告是于法无据，不客观的。
证据8组、撤销行政许可陈述、海规告字[2011]第4号《申辩权利告知书》、海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》、送达回证三份，证明被告海林市规划局履行了法定的程序。经质证，原告刘金玲没有异议。
证据9组、《中华人民共和国城市规划法》、黑龙江省建设厅发布的黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作通知》，证明在原告刘金玲申请房屋改变性质时规划部门出具证明即可，无需颁发《私人建筑建设工程规划许可证》，即被告海林市规划局颁发《私人建筑建设工程规划许可证》属超越法定职权。经质证,原告刘金玲对文件和法律的形式要件没意见，对证明的问题有意见，认为被告海林市规划局颁发许可证是被告海林市规划局的义务，至于采用何种法定格式用纸与原告刘金玲无关。但从该许可证的字面上看，符合房屋改变性质，可以作为许可使用，也可以作为证明使用。
被告海林市规划局作出被诉具体行政行为所依据的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第（二）项、第69条第2款。经质证，原告刘金玲有异议，认为引用法律依据不客观，不真实，引用的法律与本案不发生关系。原歌厅的工商登记注册档案丢失，就不能说明原告刘金玲有弄虚作假、欺骗、行贿行为，所以引用该法律与本案没有任何关系。
经庭审举证、质证，本院对上述证据作如下确认：
原告刘金玲提交的证据1组，本院对该证据的形式要件予以采信；证据2组，本院认为原告刘金玲在申请办理变更登记时未提交该组证据，与被告海林市规划局审批无关；证据3组，本院认为是本案争议房屋原始的《准予房屋改变性质许可》，对其形式要件采信，测绘费票据是本院审理的另一个房屋的测绘费，在本案中不予确认；证据4组，对形式要件予以采信，但与2004年申领《私人建筑建设工程规划许可证》无关。
被告海林市规划局提交的证据1、2组，原告刘金玲没有异议，本院予以采信；证据3组，原告刘金玲对被告海林市规划局证明的问题有异议，本院认为，该组证据中原告刘金玲提交的歌厅营业执照复印件中显示执照有效期为2000年6月12日至2004年6月12日，在原告刘金玲于2004年10月向被告海林市规划局申请时已过有效期，只能证明曾经办理过工商营业执照；证据4组，原告刘金玲对形式要件无异议，对被告海林市规划局要证明的问题有异议，本院认为，该批件中已写明“房屋改变性质”，被告海林市规划局所述不能代表其证明的理由不成立；证据5组，该证据是海林市工商行政管理局关于《大世界新歌厅》登记注册有关情况的调查报告，证实该歌厅的营业登记注册先由王世军注册，后由张广才注册，陈培芬没有申请登记注册。本院认为，在张广才注册之前是由王世军注册还是由陈培芬注册，因《大世界歌厅》登记注册档案丢失，只靠工作人员的回忆确认陈培芬的工商营业执照是伪造的，证据不足，理由不充分；证据6组，王世军的缴费票据，本院认为因《大世界歌厅》注册档案丢失，无法确认；证据7组，该证据是海林市纪检委、监察局的调查报告，本院认为，该报告中认定陈培芬营业执照系伪造，因海林市工商局将《大世界歌厅》注册档案丢失，没有确凿证据佐证，无法确认，其它部分予以采信；证据8组，该证据是被告海林市规划局作出被诉具体行政行为时的程序部分，予以采信；证据9组，本院认为，是被告海林市规划局作出被诉具体行为时引用的法律、法规，对其形式要件予以采信。
经审理查明，本案诉争的原告刘金玲的房屋座落于海林市海林镇振兴区18委胜利街道南邮政所东侧，是面朝北的一栋二层楼。现在该楼门面牌匾是《狂人港演艺酒吧》，该楼产权人共三人、且三本房屋产权证。原告刘金玲的房屋是该楼东侧一层，面积为105.6平方米，二层产权人是原告刘金玲的哥哥刘金裕，房屋面积为105.6平方米。刘金玲、刘金裕二人的房屋均为从父母赠与而来的。该楼西侧上下房屋产权人为原告刘金玲的舅舅张广才，总面积为277.2平方米。以上三本房屋产权证原来的使用性质均为住宅。自2000年6月开始在该楼经营《大世界新歌厅》，原告刘金玲称是其舅舅张广才和舅母陈培芬经营，现因海林市工商局已丢失《大世界新歌厅》的注册登记档案材料，无法确认谁是当时注册登记的歌厅经营人，但对2000年6月开始在该楼经营歌厅一事,原、被告双方均予以认可。原告刘金玲于2004年9月30日向海林市规划局提出将该房屋使用性质由住宅变更为商业用房的申请，在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时提供的工商营业执照、工商缴费证明均为复印件。依据《中华人民共和国行政许可法》规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。根据原《中华人民共和国城市规划法》第32条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物，应取得工程规划许可证”。而改变房屋用途，不属于新、扩、改建，所以无需取得行政许可。依据2003年10月15日黑龙江省建设厅发布的黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第2条的规定，变更房屋使用性质前置条件之一为：“当地城市规划主管部门出具不违反城市规划的证明”，该文件规定规划部门出具的是证明而不是行政许可。被告海林市规划局基于“改变房屋用途”核发建筑工程规划许可，是没有法律依据的。根据《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第2项的规定：“超越法定职权作出准予行政许可的，可以撤销行政许可”。被告海林市规划局还认为原告刘金玲申请的房屋不属于新、扩、改建，根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第2条的规定，被告海林市规划局应出具《不违反城市规划的证明》即可，不应给原告刘金玲出具建筑工程规划许可证。被告海林市规划局根据以上理由于2011年9月14日作出海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》，撤销被告海林市规划局于2006年11月1日为原告刘金玲颁发的编号为2004003号的改变房屋性质的许可。原告刘金玲对此不服，提起行政复议，经复议机关海林市人民政府审查后下发了海政复决字[2011]27号《行政复议决定书》，维持了被告海林市规划局所作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。原告刘金玲不服，依法向法院提起行政诉讼，请求在查清事实的基础之上，依法撤销海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。
本院认为，国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行，行政机关应当依法行使职权。被告海林市规划局作为行使规划职权的行政主体，合法性是其作出具体行政行为的基本要求。根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》中规定：“房屋使用性质变更登记是一项政策性很强的工作，直接涉及到房屋产权人的合法权益，已经成为当前城镇房屋拆迁主要矛盾之一。各级建设、房地产、城市规划主管部门必须站在全国贯彻落实“三个代表”重要思想和加强“两风”建设的高度，坚持实事求是，严肃认真的态度，切实保护好广大房屋产权人的合法权益”。被告海林市规划局已经按照原告的申请于2004年10月12日向原告刘金玲颁发了编号为2004003号的《准予房屋改变性质》许可证，就应当维护该行政行为的既定性、合法性。被告以对原告的申请应出具“证明”而不应是“行政许可”作为撤销具体行政行为依据的观点是不正确的，至于被告采用何种形式的证明文件对房屋改变用途予以批准，是被告内部职能的工作要求，不能以此为由认定行政审批的事项存在违法之处，剥夺申请人的合法权益。
《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》能够证明将王世军申请登记的海林市大世界歌厅和张广才申请登记的海林市大世界歌厅登记注册档案丢失的事实，据此，被告海林市规划局认定原告刘金玲申请办理变更审批时提供的工商营业执照、工商缴费证明是伪造的，以欺骗手段取得行政许可的认定属事实不清、证据不足。
综上，被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》认定事实不清、证据不足，撤销理由明显不当。原告刘金玲要求撤销海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》的诉讼请求于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告海林市规划局作出的海规许撤字[2011]4号《撤销行政许可决定书》。
案件受理费50元，由被告海林市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙
江省牡丹江市中级人民法院。
审 判 长 王海东
代理审判员 徐红梅
人民陪审员 孟庆余
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 赵国英