黑龙江省黑河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑11行终30号
上诉人（原审原告）张＊军，男，1954年4月23日出生，汉族。
委托代理人王＊芳，女，1957年4月14日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）黑河市公安局五大连池风景名胜区自然保护区分局（以下简称景区公安分局）。住所地：五大连池风景名胜区自然保护区。
法定代表人吴健，该局局长。
委托代理人穆怀福，该局法制大队大队长
被上诉人（原审被告）黑河市公安局。住所地：黑河市城区。
法定代表人李晓龙，该局局长。
委托代理人黄亮，该局法制支队干警。
上诉人张＊军因行政处罚一案，不服五大连池市人民法院（2015）五行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张＊军及其委托代理人王＊芳、被上诉人景区公安分局的委托代理人穆怀福、被上诉人黑河市公安局的委托代理人黄亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，张＊军因教学职称、工资待遇、土地纠纷等问题多次到北京上访，自2013年9月20日至2014年2月12日因非正常上访先后18次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。《训诫书》内容写明：“根据《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，对不听劝阻，情节严重的，公安机关有权根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理。”2014年3月6日，张＊军再次到北京府右街附近上访，被再次训诫。2014年3月7日景区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对张＊军作出行政拘留十日处罚。张＊军不服该行政处罚决定，于2014年4月15日向黑河市公安局提起行政复议。经黑河市公安局审查，认为张＊军的违法行为事实清楚，证据确凿，风景区公安分局作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出黑市公复决字（2014）018号行政复议决定书，决定维持景区公安分局2014年3月7日作出的黑市五分公（治）行罚决字（2014）04号行政处罚决定书。
原审认为，原告张＊军因事多次到北京市中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其多次训诫。张＊军的行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定。参照《黑龙江省公安机关治安管理处罚裁量标准》，张＊军具有“多次”扰乱公共秩序的情节，构成“情节较重”。景区公安分局对张＊军行政拘留十日的行政处罚符合法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”张＊军认为景区公安分局无管辖权的理由不能成立。本案景区公安分局有管辖权。张＊军提出，根据2012年2月4日中央政法委关于处理上访人员的要求规定，训诫书本身就属于警告类轻微处罚，当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚，违反法定程序，景区公安分局不应再次行政处罚。因其多次扰乱公共秩序，此次拘留不属于一次双罚。故对张＊军此项辩解理由不予支持。被告景区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出的黑市五分公（治）行罚决字（2014）04号行政处罚决定书；黑河市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出的黑市公复决字（2014）018号行政复议决定书，适用法律正确，符合法定程序，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决，驳回原告张＊军要求撤销黑河市公安局五大连池风景名胜区自然保护区分局作出的黑市五分公（治）行罚决字（2014）04号行政处罚决定书及黑河市公安局作出的黑市公复决字（2014）018号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告张＊军负担。
判决宣判后，张＊军不服，向本院提起上诉。
上诉人张＊军上诉称，首先，景区公安分局对此案无管辖权，依据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，景区公安分局只负责本行政区域内的治安案件管辖，不能负责办理北京发生的治安案件，如果张＊军违法也应由北京市公安局对其进行行政处罚。景区公安分局办案依据的《公安机关办理行政案件程序规定》只是公安部制定的部门规章，在法律效力上不能对抗法律，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”因此景区公安分局对此案无管辖权，属越权执法。其次，张＊军如有严重违法事实应由北京市公安局实施行政拘留，北京市公安局没有对张＊军实施行政处罚，说明张＊军没有实施违法行为。北京市公安局对张＊军训诫，已经被中央政法委确定为轻微处罚，景区公安分局只凭借训诫书证实张＊军实施违法行为，并没有认定张＊军具有扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序的行为及情节，景区公安分局在一审时也没有举证，因此景区公安分局对张＊军进行行政处罚属于事实不清、证据不足且处罚过重。再次，景区公安分局拒绝听取张＊军的陈述申辩，张＊军的上访案件皆是信访部门营私舞弊、不作为、乱作为造成的错案。景区公安分局说张＊军被中联办确定为非法访，但在一审过程中，景区公安分局出示未其被确认为非法访的书面证据。所谓的非法访不等于上访人无理，上访人的合理诉求得不到有效的解决被逼到中南海周边寻找中央清官，可信访部门利用公安机关对上访人进行打击报复，拒绝听取上访人的陈述和申辩，严重违反法律。综上，请求二审法院撤销一审判决和两级公安局的决定。
被上诉人景区公安分局答辩称，首先，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款的规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为合适的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”所以，景区公安分局对本案具有管辖权。其次，景区公安分局不存在越权执法的行为。上诉人张＊军连续19次到中南海周边上访被北京市公安局训诫，已经说明其严重扰乱了公共场所秩序。再次，张＊军已经在询问笔录、行政处罚告知笔录和行政处罚决定书上签名并捺印确认，而且没有提出陈述和申辩，因此张＊军上诉称公安机关拒绝听取当事人陈述申辩，不能成立。综上，希望二审法院驳回上诉人张＊军的上诉请求。
被上诉人黑河市公安局答辩称，2013年9月20日至2014年2月12日，张＊军因非正常上访先后18次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2014年3月6日，全国“两会”期间，张＊军再次到北京市府右街附近上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所再次训诫，张＊军的行为严重的扰乱了公共场所秩序。2014年3月7日景区公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对张＊军作出行政拘留十日的处罚。张＊军不服向黑河市公安局提出行政复议，黑河市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了景区公安分局的行政处罚决定。呈请二审法院维持黑河市公安局的复议决定。
二审期间上诉人张＊军向本院提交的证据材料有：证据一、《中央政法委关于处理上访人员的规定》，证实认定上访人违法上访，要召开听证会，训诫书只是一个警告类的处罚，并不是违法的事实；证据二、《横山七村民上访被拘，二审法院判横山县公安局败诉》的报道，证实该案例的事实与本案类似，公安局处罚张＊军属事实不清，证据不足，公安局也应该败诉；证据三、预防腐败监察网上下载的《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》的文章，证实景区公安局侵犯了张＊军的合法公民权。
经庭审质证，上诉人张＊军二审期间向本院提交的证据一，由于不能证实其来源，不具备真实性，本院不予采用；证据二，与本案不具有关联性，本院不予采用；证据三，仅为作者个人观点，不具备客观性，本院不予采用。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，景区公安分局作为违法行为人居住地的公安机关，对该治安处罚案件具有管辖权。上诉人张＊军多次到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫，其行为已经构成扰乱公共场所秩序且情节严重，因此对其作出行政拘留十日的行政处罚符合法律规定。被上诉人景区公安分局向一审法院提交的证据材料可以证明景区公安分局在办理该行政案件中程序合法，并未剥夺上诉人张＊军陈述申辩的权利。因此，上诉人张＊军的上诉理由不能成立，被上诉人景区公安分局作出的黑市五分公（治）行罚决字（2014）04号行政处罚决定书和被上诉人黑河市公安局作出的黑市公复决字（2014）018号行政复议决定书符合法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50.00元，由上诉人张＊军承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙伟华
审 判 员 满国石
代理审判员 何龙航
二〇一六年五月十六日
书 记 员 张庆宇