山东省茌平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茌行初字第6号
原告：张春梅，女，汉族。
被告：茌平县人力资源和社会保障局，住所地茌平县文化路。
法定代表人：张庆军，局长。
委托代理人：许洪利，该局职工。代理权限为特别授权。
委托代理人：金书强，该局法律顾问。代理权限为一般代理。
被告：茌平县人民政府，住所地茌平县中心街。
法定代表人：雷霞，县长。
委托代理人：商晓，茌平县人民政府法制办公室职员。代理权限为一般代理。
第三人：茌平县京都购物广场有限公司。
法定代表人：施彩芬，总经理。
委托代理人：甄天伦，山东万航（阳谷）律师事务所律师。
原告张春梅要求撤销被告茌平县人力资源和社会保障局（以下简称茌平县人社局）茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书，于2015年6月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年6月4日向被告茌平县人社局送达了起诉状副本和应诉通知书，经审查于2015年6月18日追加茌平县人民政府为共同被告，并于同日向被告茌平县人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月20日公开开庭审理了本案。原告张春梅、被告茌平县人社局的委托代理人许洪利、金书强，茌平县人民政府的委托代理人商晓以及第三人茌平县京都购物广场有限公司（以下简称京都公司）的委托代理人甄天伦参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告茌平县人社局于2015年2月3日作出茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书，其内容为：茌平京都购物广场有限公司，你单位拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青三名工资共计8195.55元，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的有关规定，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条、《劳动保障监察条例》第二十六条的有关规定。责令你单位自收到本文书之日起三个工作日内支付拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青的工资8195.55元。拒不履行本责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处2000元以上2万元以下的罚款。
原告张春梅诉称，2014年9月30日，原告与京都公司签订租赁合同，租赁其三层柜台从事服装经营。同年10月下旬，聘用周玉梅、刘淑青、王欢欢三人为原告提供劳务、售卖服装，原告向其支付劳务报酬。同年12月初，周玉梅、王欢欢分别给原告打电话说柜台丢失了衣物，当时原告正在外地。2015年1月13日，原告召集三名员工业务盘点，发现衣物被盗49件，价值17376元，怀疑员工监守自盗，在原告质问下，三人先是默认“拿”了衣服，愿意共同承担，后又变卦在丢失衣服的件数上产生分歧，在京都商场介入调解此事时，三人承认“拿”了15件衣服。衣物被盗调解未果，原告在2015年1月20日到茌平县公安局刑警二中队报案，目前案件仍在侦查之中。2015年1月23日，三名雇工到人社局监察科投诉原告拖欠工资。该局监察科联系原告，原告在人社局陈述了事情经过，指出三名雇工盗窃衣物是不发放工资的原因，已向公安局报案，不属于恶意拖欠工资，并提供了相关证据。2015年2月5日，在原告不知情的情况下，人社局监察科作出了《茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书》，并送达第三人京都公司，京都公司未提出异议，并将指定的工资款交至人社局，后从该返还给原告的货款中扣除。原告认为：1.人社局错误认定劳动关系，对京都公司下达指令书于法无据。⑴三名雇工由原告支付劳务报酬给原告提供劳务，原告是普通个体商户而非个体经济组织，和三员工是雇佣关系而非劳动关系，不是《劳动合同法》所调整的关系主体。⑵人社局认定京都公司与三名雇工存在劳动关系，对公司下达指令书，是滥用职权行为。⑶根据劳动和社会保障部（2005）12号《劳动和社会保障部关于确定劳动关系有关事项的通知》，劳动关系的认定有三个标准：“（一）用人单位和劳动者符合法律法规规定的主体资格；（二）用人单位依法指定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”事实上三名雇工从事的是原告支付报酬的销售活动，有工资支付记录证明。三名雇工没有给京都公司提供有报酬的劳动，不能认定存在劳动关系。⑷在原告向法制办提出复议申请后，人社局的答复意见中有一条称“根据《根据确立劳动关系有关事项的通知》的规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”，由此认定“京都公司将专柜承租给商户，雇工的法定用人单位是京都公司”，从而对京都公司下达指令书责令支付三名雇工的工资。这是对劳动和社会保障部（2005）12号（即《关于确立劳动关系有关事项的通知》）规定的曲解和滥用。该通知第4条所说的“发包”是特指建筑施工、矿山企业等建设工程用人单位，将工程勘察设计施工一并交给一个工程总承包单位完成；而原告和京都公司之间是单纯的租赁关系，就是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金，原告承租京都公司的柜台，自主招聘员工、从事自负盈亏的销售活动，而非人社局所说的工程“发包”。2.三名雇工涉嫌盗窃原告的衣物，给原告带来重大财物损失，由此引发的劳务纠纷，原告没有无故拖欠雇工工资。人社局下达的的指令书理由是“无故拖欠员工工资”，与事实严重不符。⑴根据《工资支付暂行条例》第7条规定：“工资在用人单位与劳动者约定的日期支付”。原告和雇工约定的是保留一个月工资的保证金，下个月等商场把钱打到卡上时发放上个月的工资。自2014年12月初发现柜台衣物被盗，原告仍然于当月21号、26号分两次支付三名雇工每人1000元的工资，不存在无故拖欠工资的情况。⑵至2015年1月17日三名雇工辞职没有发放的工资，是因为三人涉嫌盗窃衣物，给原告带来经济损失，当时正在计算核对、调查之中。三名雇工承认“拿走”15件衣服，愿意承担赔偿责任，原告实际被盗衣物总计49件，这是不争的事实，有原告和三名雇工共同盘点的记录、公安局刑警队调查的笔录为证。“拿走”15件和窃取49件，只是数额的区别而没有性质的不同，即便雇工不承认盗窃了49件衣物，那也是由于他们的失职造成，理应对原告进行赔偿。在这种纠纷产生的情况下，原告不在发放雇工后来的工资，于法于情于理都理所当然，不存在无故拖欠工资的情况。⑶根据《工资支付暂行条例》第16条规定：“因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，经济损失的赔偿可从劳动者的工资中扣除”。这说明从雇工工资中扣除原告的经济损失是法律允许的。⑷综上所述，可以看出这是一起民事纠纷，根据《劳动保障监察条例》第11条规定，不是劳动保障监督的受理范围，人社局应按照本条例18条的规定移送有关部门处理。根据《劳动保障监察条例》31条的规定：“劳动保障行政部门和劳动保障监察员违法行使职权，侵犯用人单位或者劳动者合法权益的，依法承担赔偿责任”。据此，请法院判决撤销人社局监察科作出的违法指令书，给原告赔礼道歉同时返还扣押原告的货款8195.55元，并依法赔偿原告因奔波此时而造成的误工费、申诉开支，及精神损失费共计10000元。
原告张春梅向本院提交了以下证据：
1.给县政府的答辩状。证明原告扣三职工的工资是有依据是合法的，丢的货款接近两万，工资只有几千元。
2.劳动法的相关条文。工资必须在用人单位和劳动者约定的日期支付，证明原告是按时支付三职工工资，并且还提前支付了，有支付工资的证明，原告并没有克扣和无故拖欠工人工资。人社局罔顾事实，做出了一个错误的指令书，依法应该撤销。
被告茌平县人社局辩称，原告不具有本案的主体资格，并非适格的原告主体，因为原告并非被告作出的行政行为的相对人，被告出的行政行为也并没有影响到原告所称的合法权益（货款），所以原告也并非被告具体行政行为的利害关系人，请法院依法驳回原告的起诉。
被告茌平县人社局向本院提交了以下证据：
1.投诉登记表。证明被告是在接到职工投诉的情况下，对职工诉求要求京都公司返还工资予以立案。
2.一次性告知书。证明被告根据劳动保障条例等规定向投诉职工进行了权利义务告知。
3.立案审批表一份，证明被告对职工投诉京都公司拖欠工资一案，依法予以立案。
4.询问笔录。证明被告受理案件之后，对职工反映的京都公司三楼羊毛衫组负责人张春梅，即本案原告进行了调查，确认了原告没有营业执照，三名职工属京都公司管理。
5.招聘登记表。证明三职工在京都公司进行了应聘登记，成为该公司的职工。
6.离职申请表。证明三职工向京都公司提出离职申请，并经部门经理、课长、总经理签字同意，办理离职手续。
7.工资结算明细。该证据是由京都公司提交被告，证明截止到被告立案时，京都公司拖欠三职工的工资明细和总额。
8.租赁合同。该证据是由京都公司提交被告局，证明原告与被告之间的柜台租赁关系，以及原告租赁经营期间，对销售的货物开具京都公司发票，统一使用京都公司名义，以及双方具体的民事权利义务。
9.责令改正指令书。证明被告对本案立案调查后，作出责令京都公司支付工资的行政行为。
10.送达回证。证明被告将责令改正指令书送达京都公司的情况。
11.三职工的身份证复印件及工资收到条，证明三职工收取京都公司支付的工资。
12.结案审批表。证明责令改正指令书中援引了相关法律条文，证实被告作出的行政行为是有法律依据的。
被告茌平县人民政府辩称，2015年3月16日收到原告张春梅行政复议申请书后，经审查符合立案条件，于2015年3月20日立案受理，并于3月23日向茌平县人社局送达了提出行政复议答复通知书，3月26日向京都公司送达了第三人参加行政复议通知书，被申请人与第三人均在10日内向本机关提交了答复意见及相关证据材料，复议机关在收悉上述材料后，经讨论研究并经行政复议机关负责人同意于2015年5月15日作出复议决定并送达各方当事人。综上，被告茌平县人民政府作为复议机关机关作出的茌政复决字（2015）2号行政复议决定程序合法，依法请予维持。
被告茌平县人民政府在向本院提交了以下证据：
1.茌平县人社局劳动监察责令改正指令书复印件一份。
2.申请人提供京都公司对账单一份。
3.被申请人提供劳动监察卷宗一宗。
4.第三人提供营业执照、三举报人应聘登记表、离职申请书、员工手册、相关内容，租赁供应商对账单、租赁合同等材料。
第三人述称：1.京都公司不应作为本案的第三人，尽管责令改正指令书向对方京都公司，但因该指令书的下达，权利义务受到更大影响的为王欢欢等三人，而原告的本次起诉更会对上述三人权利义务造成实质性的影响，因此本案第三人应为王欢欢等三人，而并非京都公司。2.原告要求京都公司返还8195.55元，无事实依据和法律根据。首先，该款项的扣押是因为被告人社局所下发的责令改正指令书，该款项是否应该返还应该建立在指令书能否会撤销或原告是否拖欠其销售人员的工资；其次，按照双方所签订的租赁合同的约定，假设人社局未向京都公司下发责令改正指令书，京都公司一旦发现原告存在拖欠其销售人员工资的情形，也可扣押其货款予以发放，因此原告要求京都公司返还其款项无法律依据。
经庭审质证，对被告茌平县人社局提交的证据，原告张春梅质证意见为：都有异议，投诉登记表，商场应该知道原告和三职工存在劳务纠纷，盘货之后，原告就去外地看样品，三职工有两人就给原告打电话，说店里丢了12件衣服，原告认为不可能，让她们查监控，她们说监控坏了，三职工都知道丢衣服的事实，后来承认偷盗的事实，进行平摊，三职工投诉时也将此事实告知办案人员，在此情况下，人社局应该不予受理，更不应该办理责令改正指令书。询问笔录上，情况属实，内容有遗漏，原告告诉人社局办案人员有49件衣服核对不起来，被偷盗，在这种情况下，原告不能发放丢失以后的工资，在知道丢失衣物之后，原告还发放了每人1000元的工资。应聘登记表只是商场代为原告管理，离职申请中，写着因丢失衣服这个原因，人社局知道丢衣服的事实，存在劳务纠纷。工资结算明细是由原告提供的，证明我和三职工存在劳务纠纷，让三人来核实，三人未到场，证明不是原告辞退的三职工。租赁合同，无异议，其中有一条由租赁方自行安排销售人员，并且按每人由原告交纳100元管理费，由商场代为管理。责令改正指令书，有异议，没有事实及法律依据，同起诉状。
对被告茌平县人社局提交的证据，被告茌平县人民政府无异议。
对被告茌平县人社局提交证据，第三人京都公司质证意见为：“对被告提供的证据1真实性无异议，需要说明的是投诉人所投诉的是张春梅，而并非本案的第三人；对于证据2无异议；对于证据3立案审批表有异议，审批表所记载的当事人情况很显然与投诉人的投诉情况并不相符，投诉人投诉的主体为张秀梅，而立案审批表所记载的当事人为京都公司；对证据4无异议，该证据能够证明王欢欢等3人销售人员为原告所招聘；对证据5、6真实性无异议，该登记表只是京都公司在承租方对于销售人员进行录用后所进行的一种人员备案，以便于方便公司对于承租方是否拖欠销售人员的工资情况进行监督，该登记表并不能证明京都公司与上述三人存在劳动关系；对于证据7，该证据是由原告所提供并非被告所称的由京都公司提供，该事实在于茌平县人民政府所做出的行政复议决定书第3页已经作出的认定；对证据8真实性无异议，该证据第7条能够证明京都公司一旦发现承租方存在拖欠销售人员工资及各项福利之情形，可以从货款中直接扣除，代为发放，对于责令改正指令书，所认定的事实有异议，京都公司并不拖欠三职工工资，之所以京都公司并未针对该指令书，提起行政复议或行政诉讼，是因为其查明了王欢欢等三职工的工资并未按时发放，基于该事实，京都公司完全可以在原告货款中扣留相关费用，予以发放，但并不说明京都公司对于该指令书所认定的事实不持异议；对于证据10无异议；对于证据11真实性无异议，做出一个说明，王欢欢等三人所收到的工资是京都公司在查明事实后根据指令书扣除原告货款代原告所发放的工资，而并非京都公司所拖欠的工资。对于证据12真实性无异议，但对该审批表执行情况中，记载的京都公司拖欠三职工工资情况，并不属实。
对被告茌平县人民政府本院提交的证据，原告张春梅质证意见如下：被告茌平县人民政府也没有按照国家法律处理，原告提交的工资支付记录在行政复议决定书中没有体现，另外京都公司提供丢失15件衣物的事实证据也没有体现出来。原告提交给茌平县人民政府的聊城市保障监察不予受理的事项，也没有采纳。因指令书扣除的原告的货款和公安局调查材料没有体现出来，原告提供的缺少的49件衣服的证据和缺少的金额数也没有体现出来。
对被告茌平县人民政府提交的证据，被告茌平县人社局无异议。
对被告茌平县人民政府提交的证据，第三人京都公司质证意见同对被告茌平县人社局提交的证据质证意见。
对原告张春梅提交证据，被告茌平县人社局质证意见为：原告提供的法律依据，而不是证据，另外，被告的指令书并非针对原告作出，无论其与职工之间存在何种争议，其不能作为本案的原告提起诉讼，被告作出的指令书是责令京都公司发放工资，没有要求其代扣代付，即使京都公司不欠原告货款，在其没有对指令书提出复议或诉讼的情况下，也应当按照指令书的决定支付拖欠的工资。所以指令书不是必然引起京都公司扣原告货款的原因和前提，该指令书与原告无利害关系。
对原告张春梅提交证据，被告茌平县人民政府质证意见为：原告诉称复议机关方提供证据不全，是因为复议决定书直列明主要证据，原告所说的缺少的证据已在作处理决定书予以考虑。
对原告张春梅提交证据，第三人京都公司质证意见为：关于原告扣发三职工工资的情况，并未与三职工达成合意，并且未通知第三人。
本院对上述证据认证如下：
被告茌平县人社局提交的1-12号证据，系其作出茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书时的卷宗档案资料，系有效证据，依法可以作为定案依据。
被告茌平县人民政府提交的1-4号证据，系其作出茌政复决字（2015）2号行政复议决定书的卷宗档案资料，系有效证据，依法可以作为定案依据。
原告张春梅提交的1-2号证据，其中2号证据系法律规定，可在定案时予以参考；1号证据答辩状系有效证据，可在定案时予以参考。
经审理查明，被告茌平县人力资源和社会保障局于2015年2月3日作出茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书，其内容为：“茌平县京都购物广场有限公司，你单位拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青三名工资共计8195.55元，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的有关规定，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条、《劳动保障监察条例》第二十六条的有关规定。责令你单位自收到本文书之日起三个工作日内支付拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青的工资8195.55元。拒不履行本责令改正决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处2000元以上2万元以下的罚款。”改正指令书中涉及王欢欢、周玉梅、刘淑青三职工在第三人京都公司进行了应聘登记，三职工亦是向京都公司提出离职申请并办理离职手续，证明三职工系第三人京都公司的职工，上述事实有被告茌平县人社局提交的证据5“招聘登记表”及证据6“离职申请表”为证。原告张春梅与第三人京都公司之间系柜台租赁关系，有被告茌平县人社局提交的证据8“租赁合同”为证。
2015年3月16日被告茌平县人民政府收到原告张春梅行政复议申请书，于2015年3月20日立案受理，于2015年5月13日作出茌政复决字（2015）2号《行政复议决定书》，并于2015年5月15日送达各方当事人。茌政复决字（2015）2号《行政复议决定书》决定内容：“维持茌平县人力资源和社会保障局作出的茌人社监令字（2015）第205号劳动监察责令改正指令书。”
本院认为，被告茌平县人社局于2015年2月3日作出的茌人社监令（2015）第205号劳动保障监察责令改正指令书中，行政行为相对人为第三人京都公司；指令书内容涉及三职工与京都公司系聘用关系，而原告张春梅与第三人京都公司之间系柜台租赁关系，故指令书责令第三人京都公司自收到本文书之日起三个工作日内支付拖欠职工王欢欢、周玉梅、刘淑青的工资8195.55元的行政行为，并未对原告张春梅产生实际利益影响，原告张春梅与被告茌平县人社局涉案行政行为之间无利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”根据上述规定，本案原告张春梅既非涉案行政行为相对人，也非涉案行政行为利害关系人，不具有提起行政复议申请人主体资格，对其提起的行政复议申请，被告茌平县人民政府依法不应受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”被告茌平县人民政府对原告张春梅不符合行政复议受理规定的复议申请予以受理，并作出了茌政复决字（2015）2号《行政复议决定书》决定，维持茌平县人社局作出的茌人社监令字（2015）第205号劳动监察责令改正指令书，违反法定程序。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决如下：
确认被告茌平县人民政府作出茌政复决字（2015）2号《行政复议决定书》的行政行为程序违法。
案件受理费50元，由被告茌平县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于聊城市中级人民法院。
审 判 长 张黎明
人民陪审员 周忠生
人民陪审员 孙 清
二〇一五年八月二十日
书 记 员 张 静