安徽省砀山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）砀行初字第00036号
原告：吴保民，男，1952年6月7日出生，汉族，住江苏省徐州市云龙区。
被告：萧县国土资源局，住所地安徽省宿州市萧县。
组织机构代码00319649-1。
法定代表人：李韧，职务局长。
委托代理人：邵华，萧县国土资源局工作人员。
委托代理人：李华，萧县国土资源局工作人员。
第三人：宿州市宏胜置业有限公司。住所地安徽省宿州市。（以下简称宏胜公司）
法定代表人：武树华，职务经理。
原告吴保民诉被告萧县国土资源局土地管理行政处罚一案，向安徽省宿州市中级人民法院提起诉讼，2015年4月24日，安徽省宿州市中级人民法院作出裁定，该案移交砀山县人民法院审理。本院受理后，向被告送达了起诉状、举证通知书等法律文书，并依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。原告吴保民、被告萧县国土资源局委托代理人邵华到庭参加诉讼，第三人宿州市宏胜置业有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告萧县国土资源局于2011年6月19日向宏胜公司作出萧国土监字（2011）第043号行政处罚决定，认定宏胜公司未取得合法供地手续，于2010年3月份占用国有建设用地兴建萧县官桥镇农贸市场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定：1、没收当事人在非法占用的土地上新建的建筑物14400平方米。2、并处43733元的罚款。
原告吴保民诉称：2009年，萧县官桥镇人民政府为兴建农贸市场，通过招商引资与宿州市恒发置业有限公司（以下简称恒发公司）第一工程处签订《引资联合建设协议书》。协议约定，建设用地的申报、审批由镇政府负责办理，工程处负责建设。工程处在承建过程中因资金困难，向原告借款和赊购建筑材料。由于工程处到期不能偿还债务，原告诉至法院，在诉讼过程中徐州市云龙区人民法院查封了官桥镇农贸市场内的全部房产123套。后经法院调解，恒发公司以26套房产抵偿了孙顺成以外的债务。萧县人民法院于2011年1月10日因公证债权文书为原告查封了孙顺成在官桥镇农贸市场门面房30套，后经调解，孙顺成以官桥镇农贸市场45套房产抵债。原告向被告申请办理国有土地使用权登记时，被告向原告出示萧国土监字（2011）第043号行政处罚决定，原告才知道被告没收了官桥镇农贸市场的全部房产。原告认为被告以宿州市宏胜置业有限公司非法占地为由作出处罚决定，该决定不仅处罚对象错误，且侵害了原告的合法权益；另外，该建设用地已经四级人民政府审批，地面建筑物在人民法院查封期间，其没收行为超越职权，且违反法律规定。为此，原告提起行政诉讼，请依法确认被告作出的萧国土监字（2011）第043号处罚决定违法，予以撤销。原告在举证期限内向法庭提供以下证据：
第一组证据，身份类证据。
1、原告的身份证复印件。2、宿州市宏胜置业股份有限公司的注册登记信息。证明该公司未注销。
第二组证据，行政机关的处罚及通知文书。
1、萧县国土资源局2011年6月19日作出的萧国土监字（2011）第043号行政处罚决定书。2、萧县官桥镇人民政府通告。以上两份证据证明目的：该处罚决定所没收的房地产（萧县官桥镇政府开发的农贸市场），其中有原告通过诉讼，依法取得的合法财产，被告的行政行为与原告存在利害关系，原告有权提起诉讼。
第三组证据，人民法院裁判文书类证据。
1、2011年1月14日徐州市云龙区人民法院作出（2010）云民初字第1772号民事判决书。2、2011年4月22日，徐州市云龙区人民法院作出（2011）云民初字第0410号民事判决书。3、2010年10月10日徐州市云龙区人民法院作出（2010）云民初字第1772号民事裁定书。4、2014年10月10日徐州市云龙区人民法院作出（2011）云执字第323号执行裁定书。5、2012年10月10日萧县人民法院作出（2011）萧执字第410号执行裁定书。6、2013年10月10日萧县人民法院作出（2011）萧执字第410-2号执行裁定书。以上六份裁判文书证明目的：证明宿州市恒发置业有限公司在承建官桥镇政府开发农贸市场时向原告借款的事实及其所建房屋和财产被人民法院查封的事实。其次，证明官桥镇农贸市场的房地产产权原属宿州市恒发置业有限公司第一工程处所有，宿州市宏胜置业股份有限公司非产权所有人，被告以宏胜置业股份有限公司违法占地为由作出没收该财产的决定，其行为侵害了原告的合法权益。再次，被告对人民法院已经查封的财产作出没收决定违反法律规定。7、2011年11月12日萧县人民法院作出（2011）萧民一初字第01816号民事判决书。8、具有强制执行效力的债权文书公证书及分期还款协议。7、8项证据证明目的：证明宿州市恒发置业有限公司在承建官桥镇政府开发农贸市场时拖欠原告钢筋款的事实。
第四组证据，执行和解协议及法院确认的法律文书。
1、2012年11月21日，原告与宿州市恒发置业有限公司达成的执行和解协议。2、2012年12月20日，原告与宿州市恒发置业有限公司签订的以房抵债补充协议。3、2014年4月2日，原告与孙顺成达成的执行和解协议。4、2014年11月26日，执行案件办理结果告知书。5、2014年12月3日，云龙区人民法院作出（2011）云执字第323号执行裁定书。6、2015年3月6日，萧县人民法院作出（2011）萧执字第37号执行裁定书。该裁定对公证债权文书确认以房抵债，法院执行终结。以上证据证明目的：证明宿州市恒发置业有限公司所欠原告借款在法院执行过程中，通过和解，采取以房抵债方式达成协议。房屋交接后，原告对待建工程进行了完善，原告已合法取得农贸市场71套房屋产权。
第五组证据，萧县官桥镇人民政府开发农贸市场的审批材料及其与宿州市恒发置业股份有限公司联合开发的协议。
1、2009年9月2日，官桥镇人民政府会议纪要。2、2009年9月3日，萧县发展和改革委员会文件。3、萧县发展和改革委员会文件企业投资项目备案表。4、2010年6月1日，安徽省人民政府建设用地批复。5、引资联合建设协议书。6、2010年8月3日，官桥镇农贸市场项目补充协议。7、2010年1月10日，萧县人民法院调查笔录。以上证据证明目的：证明农贸市场的承建工程由恒发置业股份有限公司承建，房屋产权归恒发公司所有。
第六组证据，原告不服萧县国土资源局的处罚决定，申请国家赔偿的相关书面证据。
1、2014年4月4日，吴保民给萧县国土资源局李局长的信件。2、2014年4月22日，吴保民向萧县国土资源局提出《国家赔偿的申请书》。3、2014年7月10日，吴保民向萧县人民法院提起国家赔偿诉讼状。4、2014年9月2日，吴保民向宿州市国土资源局提出《行政复议申请书》。5、2014年10月13日，宿州市人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》。6、2014年12月12日，向吴保民送达《不予受理决定书》送达回执。7、邮件查单。以上证据证明目的：证明原告起诉未超起诉期限。
被告萧县国土资源局辩称：一、原告主体不适格。原告与恒发公司发生债务关系，与宏胜公司没有关系，且债务发生的时间均在被诉行政行为作出之后。恒发公司与恒胜公司都没有用地审批文件，若进行建设属违法用地，违法建成的房屋不是企业的合法财产，不能入市交易。原告与行政处罚行为没有利害关系，原告无诉讼主体资格。二、原告的起诉超过法定期限。从原告提供的第六组证据，即2014年4月4日向被告要求复制行政卷宗的请求、2014年4月22日向被告申请国家赔偿请求、宿复受字（2014）83号决定明确显示原告早在2013年12月初最迟也在2014年4月就知道了被诉行政行为的存在且知道被诉行政行为的内容和起诉期限。原告的起诉显然超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的3个月的起诉期限。该案的起诉期限不适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第41、42条规定的2年、5年、20年的起诉期限，因原告拿到了行政处罚决定书，知道相应的内容和起诉期限。三、原告与债务人之间的房地产抵债行为违法。《土地管理法》明文规定土地使用权只能依法转让，《房地产管理法》也规定从事房地产开发应取得使用权，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让。因宏胜公司、恒发公司均未取得房地产证，也没有任何用地的批准文件，无权转让非法用地的新建的建筑物。综上，法院应驳回原告的起诉。被告在法定期限内没有向法庭提交证据和依据。
第三人宿州市宏胜置业有限公司没有陈述意见，也没有向法庭提交证据。
本院依法调取以下证据：被告萧县国土资源局的送达回证一份，该证据证明被告于2011年6月29日向第三人送达了萧国土监字（2011）第043号处罚决定书。
经庭审质证，被告对原告的证据发表如下质证意见：
第一组证据：没有异议。
第二组证据：真实性合法性没有异议，对原告的证明目的有异议，该组证据不能证明原告取得的财产合法。恒发公司没有取得土地使用权证、规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证，不能证明抵债的房地产属其合法财产。
第三组证据：真实性合法性没有异议，但与本案无关联性。这几份法院的裁定书没有进入房地产的实体处置阶段。
第四组证据：对真实性合法性有异议，被告处罚的对象系宏胜公司，而非恒发公司，原告与恒发达成的抵偿协议在被告作出处罚决定以后，且与被处罚单位宏胜公司无关系。
第五组证据：真实性没有异议，合法性有异议，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让、转让暂行条例》的规定，县级以上人民政府控制土地一级市场，出让土地不是乡级人民政府的职权，因此乡级人民政府无权批准用地。另本组证据中的第2、3号证据与本案无关联性。4号证据也与本案无关联性。
第六组证据：对真实性没有异议。但申请赔偿的内容不符合法律规定，反而证明起诉超过期限。该组证据1能够证明原告知道行政行为的时间是2013年底。
原告辩驳意见：1、原告并不是2013年知道行政处罚的，而是2014年4月16日知道的。2、省政府的批文就是合法用地的依据。
原告与被告对本院调取的证据，萧县国土资源局向宿州市宏胜置业有限公司送达萧国土监字（2011）第043号处罚决定书的送达回证，均无异议。
本院对以上证据认证如下：原告的证据能够证明其起诉符合法律规定的条件，具有关联性，合法性，真实性，本院予以确认。
经审理查明：涉案房地产坐落于安徽省宿州市萧县官桥镇吴集行政村孟村自然村，东至原官桥镇农贸市场，南北均为孟村自然村耕地，西至生产道路东边。2011年6月19日，被告向宿州市宏胜置业有限公司作出萧国土监字（2011）第043号《行政处罚决定书》，认定第三人于2010年3月份占用上述国有建设用地兴建萧县官桥镇农贸市场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定：没收官桥镇农贸市场内的建筑物14400平方米；并处43733元的罚款。
另查明：官桥镇农贸市场，原系萧县官桥镇人民政府引资联合开发，承建方为宿州市恒发置业有限公司第一工程处。因该工程处及其负责人孙顺成分别拖欠本案原告吴保民借款，吴保民先后在徐州市云龙区人民法院、萧县人民法院起诉。在诉讼过程中，徐州市云龙区人民法院根据原告的财产保全申请，于2010年10月15日作出（2010）云民初字第1772号民事裁定书，对恒发公司第一工程处在萧县官桥镇农贸市场内的房产进行了查封，此后裁定进行续查封。人民法院经过审理，依法确认恒发公司与孙顺成应当偿还原告的债务。后在执行程序中，2012年11月21日，原告与恒发公司清算小组达成执行和解协议，以官桥镇农贸市场内的23套房产抵偿原告的债务。2014年4月1日，原告与孙顺成达成执行和解协议，以官桥镇农贸市场内的45套房产抵偿原告的债务。2014年12月3日徐州市云龙区人民法院作出（2011）云执字第323号执行裁定，解除对萧县官桥镇农贸市场内房产的查封。
还查明：被告于2011年6月29日将处罚决定书送达给宏胜公司。原告于2014年4月得知被告作出行政处罚决定的内容。
本院认为：本案争议焦点如下：一、原告有无诉讼主体资格。二、原告的起诉是否超过法定期限。三、原告的诉讼请求能否支持。
一、被告作出的行政处罚决定是对宏胜公司作出的，涉及标的物为官桥镇市场内房地产，该房地产系原告申请人民法院诉讼保全查封的财产，原告与行政处罚行为有利害关系，原告依法可以提起行政诉讼，原告主体适格。
二、被告辩称原告的起诉超过法定期限，被告没有提供相关证据予以证明。另，根据查明的案件事实，原告从2014年4月得知了行政处罚的内容，在没有证据证明原告已知诉权和起诉期限的情况下，本案起诉期限适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第41条中2年的规定，原告的起诉没有超过法定起诉期限。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案被告没有向法庭提供作出行政处罚决定的证据和依据，被告的行政行为违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告萧县国土资源局2011年6月19日作出萧国土监字（2011）第043号处罚决定的行政行为。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。
审 判 长 尉爱军
审 判 员 管义龙
人民陪审员 张成行
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 李 娜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。