浙江省苍南县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）温苍商初字第1258号
原告：瑞田钢业有限公司，住所地：浙江省苍南县龙港镇城东工业园区。
诉讼代表人：周涛，瑞田钢业有限公司管理人（浙江正昌律师事务所）负责人。
委托代理人：周涛、黄雄雄，浙江正昌律师事务所律师。
被告：福鼎市人民政府，住所地：福建省福鼎市市府路139号。
法定代表人：包江苏，市长。
委托代理人：董帝亮、林敏，福建建达（福鼎）律师事务所律师。
第三人：福鼎鼎瑞实业有限公司，住所地：福建省福鼎市龙安开发区（龙安安洋西路205号）。
法定代表人：申宗品。
委托代理人：余乃盛、陈吉开，浙江法之剑律师事务所律师。
本院于2015年5月8日受理了原告瑞田钢业有限公司（以下简称瑞田钢业）与被告福鼎市人民政府（以下简称福鼎政府）对外追收债权纠纷一案。2015年5月27日，被告福鼎政府在答辩期内提出管辖权异议，本院于当日作出裁定，驳回被告福鼎政府对本案管辖权提出的异议，被告不服裁定提起上诉，温州市中级人民法院于2015年7月21日作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。2015年9月25日，被告申请追加福鼎鼎瑞实业有限公司（以下简称鼎瑞实业）为第三人参加诉讼，经审查，本院认为鼎瑞实业可能与案件处理结果存在法律上利害关系，依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月10日和11月26日两次公开开庭进行了审理。原告瑞田钢业的委托代理人周涛、黄雄雄，被告福鼎政府的委托代理人董帝亮、林敏到庭参加了两次庭审诉讼，第三人鼎瑞实业的委托代理人余乃盛到庭参加了第二次庭审诉讼。第二次庭审后，原、被告及第三人申请庭外调解一个月。本案现已审理终结。
原告瑞田钢业起诉称：2014年7月25日，苍南法院作出（2014）温苍破字第1-1号民事裁定书，裁定受理瑞田钢业破产清算申请，并指定浙江正昌律师事务所担任管理人。鼎瑞实业是原告在福鼎市投资设立生产镍合金项目的公司，成立于2010年9月13日，注册资本10000万元，股权由其他自然人代持。原告在审核鼎瑞实业移交的有关材料时，发现被告需返还鼎瑞实业已付的土地预付金、基础填方工程款及其他损失。为了原告破产清算需要，维护债权人利益，鼎瑞实业及其股东已将全部债权转让给原告管理人，并由管理人取得财产后，依据企业破产法规定进行分配。被告为了加快福鼎工业经济发展，于2010年8月通过招商引资方式，主动引入原告投资建设镍合金项目。原告应被告要求，于2010年8月6日汇入被告下属单位福鼎市土地发展中心土地预约金1100万元。此后，原告为了方便运作，以委托持股形式成立鼎瑞实业，并在2010年9月10日支付首期注册资金2000万元。之后，鼎瑞实业于2010年9月15日与被告就投资镍合金项目签订《协议书》一份，约定：1、项目选址福鼎市龙安开发区西岙村里洋地段，项目总用地818亩（包括海域用地），其中第一期用地586亩，第二期用地232亩，每亩出让价8.6万元，在第一期用地取得土地使用权证后进场施工（填方）之日起18个月内完成项目建设并投产；2、协议签订后5日内支付被告项目土地预约金2000万元，款项汇入指定的福鼎市土地发展中心，待原告土地摘牌后转为土地出让金；3、被告收到土地预约金后二个月内，最迟不超过三个月完成土地征用、房屋坟墓拆迁等工作。协议签订之前，鼎瑞实业已足额支付2000万元（含原告先前支付1100万元）土地预约金。2013年3月，双方又签订《补充协议》一份，约定：1、被告承诺一期用地在2013年4月4日前后提供420亩（含190亩海域面积）用于挂牌出让；2、土地受让后尽快办理土地使用证，并作好一期海域和海洋环评、海域使用编制及使用证；3、二期用地260亩在2013年12月31日前挂牌出让。第一份协议签订后，鼎瑞实业又按被告要求两次支付土地预约金共计2708200元，合计支付土地预约金22708200元。应被告要求，鼎瑞实业于2011年12月15日举行项目建设动工仪式，并委托福建鼎辉建设工程有限公司（以下简称鼎辉公司）、福鼎市太姥建设工程有限公司（以下简称太姥公司）、福鼎市第三建设工程有限公司（以下简称第三建设公司）等三建设公司进行工程基础填方施工，共计填方496539立方米，合计价款14132049元，鼎瑞实业已实际支付1138万元。鼎瑞实业上述款项及运营费用均为原告出资支付，共支付现金4000余万元。但时至今日，被告未按合同约定完成土地挂牌及办理海域使用权证手续，鼎瑞实业也未能取得土地使用权，原告投资的合同目的无法实现。2013年7月9日，因产业结构调整需要，被告决定终止履行与鼎瑞实业签订的协议，不再提供土地给鼎瑞实业建设镍合金项目，但未对鼎瑞实业进行任何补偿，导致鼎瑞实业遭受巨大损失，原告支付的4000余万元颗粒无收。为此，鼎瑞实业多次向被告具文要求对合同解除后进行补偿，即返还土地预约金及填方工程款，但被告以各种理由推诿。原告管理人于2015年3月18日向被告发出《关于返还土地预约金及土地填方款的函》，被告至今未予实质回应。被告行为有悖诚信原则，不符合法治政府原则。根据《合同法》等法律法规之规定，一方当事人终止履行合同的，应赔偿守约方造成的损失。基于此，被告有义务赔偿鼎瑞实业损失，包括但不限于土地预约金22708200元、基础填方工程款14132049元及利息等其他损失。原告诉请：要求被告福鼎政府返还土地预约金22708200元；被告返还基础填方款14132049元；被告赔偿原告损失，土地预约金及工程款从支付之日起至实际还款之日止，按月利率0.8%计算（具体见计算表），暂算至2015年5月31日止为1289.84万元；本案诉讼费用由被告承担。在审理过程中，原告增加请求，即要求确认第三人鼎瑞实业与被告签订的镍合金项目的协议已经解除。同时撤回要求被告返还土地填方款及利息损失的请求。
被告福鼎政府答辩称：一、与被告签订镍合金开发项目协议是鼎瑞实业，而非本案的原告。根据合同相对性原则，原告不是合同的相对方，其与被告之间没有直接的合同关系，更没有债权债务关系，其作为本案原告主体不适格。二、原告提供的《债权转让协议》本身是无效的，对被告不发生效力，原告无权根据该《债权转让协议》取得对被告所谓的债权。首先，鼎瑞实业的工商登记载明股东和发起人为方文彬、方文翔等九个自然人，并无瑞田钢业。没有证据证明《债权转让协议》第一条内容，即无法证明瑞田钢业是鼎瑞实业的实际股东和投资人，也无法证明“鼎瑞镍合金项目”所有款项系瑞田钢业出资。鼎瑞实业在未经依法清算的情况下，将合同权益整体无偿让与瑞田钢业，涉嫌转移公司财产损害鼎瑞实业债权人的合法权益，该转让协议是无效的。其次，如按原告陈述，瑞田钢业是鼎瑞实业的实际股东和投资人，但鼎瑞实业是依法成立的有限责任公司，拥有独立的主体资格。在公司仍依法存续未进行任何清算情况下，就将公司的财产（相应的合同权益债权等）转移给其实际股东（瑞田钢业）。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国公司法﹥若干问题的规定（三）》第十二条的规定，该行为是股东抽逃出资。若情节严重的，触犯《刑法》第一百五十九条的规定，可构成抽逃出资罪。因此，即使在鼎瑞实业告知被告之后，其所谓的债权让与行为实质上是股东抽逃出资，违反《公司法》第三十六条的规定，该债权转让也是无效的。再次，《债权转让协议》转让的是镍合金开发项目协议中的权利，而非解除协议后产生的债权。原告提供的2014年7月15日《关于鼎瑞镍合金项目新补充协议书》，被告和鼎瑞实业均未在该协议书签字盖章，双方并未就解除合同达成协议，被告与鼎瑞实业在2010年9月15日、2010年12月和2013年3月10日签订的三份镍合金项目协议合法有效，被告有权要求继续履行合同，合同继续履行情况下，不存在合同解除后返还土地预约金、赔偿损失的债权。项目开发既是权利也是义务，权利与义务不可分割，无法单独转让。最后，退一万步说，即使存在所谓的债权，《债权转让协议》对被告也不发生效力。鼎瑞实业从未告知被告将其所谓债权让与原告，根据《中华人民共和国合同法》第八十条的规定，债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知的，该转让对债务人不发生效力。因此，被告与原告之间无任何直接合同和债权债务关系，被告不是原告的债务人。三、原告的诉讼请求没有事实依据。在合同未解除的情况下，要求返还土地预约金和工程款没有依据。返还土地预约金和工程款的请求是在合同解除后才产生，但鼎瑞实业与被告之间未签订任何解除镍合金开发项目的协议，直至今日，鼎瑞实业未与被告协议解除合同，也未起诉解除合同。退一步说，即使在诉讼中，原告也没有提出解除合同的诉求，因此，原告要求返还土地预约金和工程款没有事实依据。四、鼎瑞实业与本案的审理有利害关系，应当作为第三人参加诉讼。鼎瑞实业是镍合金开发项目协议的合同当事人，原告所称其拥有的“债权”是鼎瑞实业转让，故鼎瑞实业与本案的审理有利害关系，应作为第三人参加诉讼。五、瑞田钢业在民事诉状陈述与事实不符，被告未终止履行合同。项目停工的原因在于鼎瑞实业资金断裂，停止进行投资开发，而非诉状陈述的被告因产业结构调整，决定终止履行与鼎瑞实业签订的协议，不再提供土地给鼎瑞实业用于建设镍合金项目。事实上，直至今日，被告仍愿意继续履行合同。被告在签订协议后，积极履行协议所约定的义务，并经过安排部署，推进土地征用、坟墓迁移、群众搬迁安置等系列工作，以及办理土地农转用审批手续，而未完成土地挂牌手续的原因在于鼎瑞实业而非被告。龙安开发区里洋镍合金项目截至2013年2月19日共审批农转用用地面积26.6574公顷（399.855亩），但因鼎瑞实业未完成填方工程，未通过项目总平面图设计审核。根据国土资源部《闲置土地处置办法》的规定，挂牌出让的土地需为“净地出让”，因此在未完成土地填方平整、项目总平面图设计审核之前，项目土地无法挂牌。综上所述，鼎瑞实业与被告签订的镍合金开发项目协议是成立并合法有效的。鼎瑞实业与原告签订的债权转让合同无效，对被告不发生效力，故原告不是合同的相对方，也未依债权转让合同取得债权人的身份。因此，原告的诉讼主体不适格。同时，镍合金开发协议并未解除，基于合同解除所形所的债权并未产生，原告的诉求没有依据。为此，请求依法驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。
第三人鼎瑞实业陈述称：对原告陈述事实与理由没有异议，2013年2月签订合同，期间又投入款项。对第三人与原告债权转让没有异议，对原告的诉讼请求也没有意见。第三人与被告间的协议已经解除。债权转让已由原告通知了被告。原告与被告之间的债权，原告已提供相应汇款转账凭证予以证实。
在举证期限内，原告瑞田钢业提交了如下证据材料：
1、（2014）温苍破字第1-1号民事裁定书，（2014）温苍破字第1-1号民事决定书，证明原告诉讼资格；
2、鼎瑞实业营业执照、内资企业登记情况、债权转让协议、致被告《关于返还土地预约金及土地填方款的函》及邮政送达回执、付款凭证，证明鼎瑞实业已将债权转让给原告并已通知被告，鼎瑞实业为原告出资设立；
3、付款凭证，证明首期土地预约金1100万元为原告支付；
4、协议书、补充协议书，证明原被告双方存在合同关系，合同目的无法实现；
5、结算凭证，证明原告已支付22708200元土地预约金的事实；
6、鼎瑞实业与太姥公司签订的补充协议书及付款凭证，证明已支付填方工程款68万元，尚欠246436元；
7、鼎瑞实业与鼎辉公司签订的补充协议书及付款凭证，证明已支付工程款535万元，尚欠121560元；
8、鼎瑞实业与第三建设公司签订的补充协议及付款凭证，证明已支付工程款535万元，尚欠1289753元；
另外，对证据6、7、8补充证明因福鼎政府明确承诺先支付1000万元，鼎瑞实业再支付给该三公司，故与三公司于2014年签订解除合同。从事实上看，福鼎政府已解除合同，鼎瑞实业才与三公司解除合同。（证据6-8，原告在第二次庭审中申请撤回）；
9、关于返还土地保证金及工程填方款的报告、关于鼎瑞实业镍合金项目新的补充协议书，证明原告多次要求返还土地预约金未果；
10、瑞田钢业的审计报告，证明鼎瑞实业应当支付给瑞田钢业40231327.35元的事实（第一次庭审当庭提交，第二次庭审中申请撤回）；
11、福鼎市公安局交警大队公众信息网的信息、福鼎新闻网讯的报道（网络下载材料），证明鼎瑞实业在未取得土地使用权的情况下，被告督促鼎瑞实业进场施工的事实；在施工的过程中，被告前市长参与工程，对此造成的损失，被告应当承担责任（第一次庭审当庭提交）。
在举证期限内，被告未提交证据材料，但在第二次庭审时，被告福鼎政府提交了如下证据材料：
1、福鼎政府市长办公会议纪要，证明原告所作陈述不客观，在会议纪要里没有提出解除合同的事实；
2、关于龙安工业项目集中区里洋镍合金项目农转用的报批情况，证明镍合金项目分别于2011年9月、2012年11月和2013年2月办理相关手续的事实；
3、省级审批项目用海前期工作审查表（福鼎市）、福鼎鼎港码头海域审批提交材料目录、关于要求同意开展杨岐作业区海域使用前期工作的报告、企业名称预先核准通知书、宁德市港口开发建设管理委员会（2011）1号会议纪要、福鼎政府关于沙埕港杨岐作业区3-4号泊位工程建设的反馈函、福建省港口规划区域内建设项目预审表、福建省发展和改革委员会（2012）116号专题会议纪要，共同证明福鼎政府在履行镍合金合同时没有过失的事实；
4、关于鼎瑞实业的验资报告及附件，证明第三人鼎瑞实业注册资本金分两期交付，截至2010年9月10日，第三人缴纳注册资本2000万元，应于2012年9月10日前缴足一亿的事实。
5、鼎瑞实业工商登记材料，证明其登记的股东均为自然人，没有瑞田钢业的事实。
在举证期限内，第三人鼎瑞实业未提交证据材料。
原、被告提交的上述证据经庭审出示质证，原告提供证据，被告质证如下：证据1的真实性和合法性没有异议，但不能证明原告为适格主体，因为原告和被告之间不存在合同关系，也不存在债权债务关系。证据2，对营业执照、内资企业登记情况没有异议，但鼎瑞实业为自然人持股的法人企业，而非瑞田钢业持股；对债权转让协议的有效性有异议，该份协议无效，不具有证明力；对告知函及送达回执的真实性没有异议，但快递回执仅能证明寄件人周涛向被告寄送一份律师函，无法证明该律师函就是证据4的函件，也不能证明鼎瑞实业已将债权转让给原告且通知了被告，更无法证明鼎瑞实业为原告出资。证据3，仅能证明土地预约金是从瑞田钢业账户转出，但无法证明系瑞田钢业出资，汇款时鼎瑞实业还未成立。证据4，不能证明原、被告双方存在合同关系及合同目的无法实现事实，相反，可证明被告与鼎瑞实业而非瑞田钢业存在合同关系，且2013年3月10日协议第七条约定双方必须严格履行协议规定，若一方不履行或不完全履行，另一方有权要求对方继续履行协议。因此，被告有权要求鼎瑞实业继续履行合同。证据5，仅证明鼎瑞实业支付土地预约金22708300元，而非原告瑞田钢业支付。证据6-8，仅证明鼎瑞实业已支付给三建设公司款项数额，但在没有工程结算材料的情况下，仅凭补充协议书不足以证明鼎瑞实业欠建设公司的工程款及数额；证明鼎瑞实业支付和签订，与瑞田钢业没有关联；证明鼎瑞实业于2013年5月起停止土地填方平整工程。证据9，报告仅能说明存在该两份报告，但鼎瑞实业是否送达给福鼎政府无法证明（既无签收人签字，也无快递回执）；2014年7月15日补充协议书系鼎瑞实业单方草拟的，某些内容严重失实，且未与被告达成合意；亦无双方签字盖章，因此该协议尚未成立，更不可能生效，没有证明力；仅该协议书不能证明双方之间有否协商解除协议，更不能证明双方已经达成解除协议合意，无法证明瑞田钢业的主张。证据10，被告未发表质证意见。证据11，对真实性没有异议，但认为无法证明原告的主张。
第三人鼎瑞实业质证如下：证据1-8，三性均无异议。证据9，没有异议，2013年7月9日，被告决定停止项目开发后，并多次跟被告协商，被告一直未同意，为此，双方就终止履行合同。第三人要求被告退还土地保证金，并在7月达成意向协议，但是被告一直拒绝签字，所以才没有签字，双方已实际解除协议。证据10、11，均没有异议。
被告提供证据，原告质证如下：证据1，三性均无异议，但原告已撤回作为证据。证据2、3，均为报批材料，无法证明海域及土地使用权已经获得了审批，也不能证明被告已经履行镍合金合同约定义务，反而说明被告没有履行土地审批义务，导致合同无法履行。首先，被告义务是将土地转为国有建设用地，将海域的使用权登记在第三人名下，而该证据都是报批手续并没有形成审批结果。其次，这证据恰好证明合同已经解除，如果没有解除，报批程序应当继续进行，且报批日期为2013年5月。证据4、5，其真实性均无异议，首期资本2000万元没有异议，但该款是原告出资，后期资本8000万元还未缴纳，虽然名义股东是自然人，但实际都是原告出资。
第三人鼎瑞实业质证如下：证据1、2、3，均不能反映被告已按照协议约定完成报批义务。2010年9月和2013年3月10日补充协议约定被告应于2013年4月4日前提供约420亩土地用于挂牌出让，被告虽履行部分报批义务，但是一直未能完成挂牌出让，之后，被告一直没有进行土地申报和审批。在此情况下，第三人于2014年3月、5月发函被告，要求终止履行合同并退还土地保证金及填方款。综上，只能证明被告在2013年4月前履行部分申报手续，无法证明之后再进行申报，也未能证明因第三人原因造成无法落实土地事实。证据4、5，没有异议，当时登记自然人股东都是原瑞田钢业股东或股东配偶，但投资款都是瑞田钢业出资。注册资本金未补缴与本案没有关联。
经审查，本院认为，原告提供的证据1，系本院依法作出并发生法律效力的法律文书，本院予以确认。证据2，其中鼎瑞实业营业执照、企业登记情况，鉴于被告及第三人均未持异议，本院予以确认；被告虽对债权转让协议持有异议，但鉴于第三人未持异议，本院予以确认；鉴于被告对律师函及邮政专递真实性未持异议，本院予以确认，但被告主张邮寄内容是否为转让协议，因邮政专递单已记载内件品名为律师函，且律师函已载明附件债权转让协议，被告亦未能提供相应证据予以反驳，故被告异议依据不足，本院不予采信；付款凭证来源于瑞田钢业财务账册，结合2012年重组和破产清算的审计报告，以及第三人鼎瑞实业设立时间等，可以证明首期预约金为瑞田钢业账户支付；至于鼎瑞实业是否瑞田钢业出资设立，登记股东是否委托持股，因第三人予以认可，并在双方签订债权转让协议明确载明，结合瑞田钢业财务审计报告，本院予以确认。证据3、5，其来源及形式合法，待证事实与本案具有关联，且能相互印证，本院予以确认。证据4，鉴于被告及第三人对其真实性未持异议，本院予以确认，可以证明双方签订协议和补充协议并约定相关权利义务的事实；协议约定第三人应自进场施工起18月内完成项目建设并生产，但从2011年12月开始填方施工至今未能建设生产，客观上已不能继续履行合同；补充协议约定被告应于2013年4月4日前后提供一期约420亩（包括海域面积），于2013年12月31日提供二期约260亩（包括海域面积）土地用于挂牌出让，但被告提供的证据不足以证明已履行前述义务；涉案合同为镍合金及不锈钢项目，属于高能耗、高污染产业，属于国家政策严格审批项目，其准入条件受到严格限制，被告未能提供证据证明该项目符合国家产业结构调整转型升级及规划等条件，也未提供符合并通过环境影响评估事实；涉案镍合金项目原由瑞田钢业进行洽谈，并交纳首期土地预约金，2012年瑞田钢业进行重组并进行股权变更后，也对鼎瑞实业股权进行相应变更，从瑞田钢业重组和破产清算时的审计报告上，可以反映瑞田钢业与鼎瑞实业注册资本及涉案投资上存在资金相互往来，鉴于鼎瑞实业未能实际经营，且瑞田钢业已进行破产清算，可以证明已无法继续履行合同。证据6-8，鉴于原告撤回该部分请求，并撤回该证据，故本院不作认定。证据9，其中两份报告，结合本案实际，可以证明第三人曾主张退款的事实，另外新补充协议，未有双方签字确认，且被告持有异议，本院不予确认。证据10，鉴于原告撤回，本院不作认定。证据11，鉴于被告未持异议，本院予以确认。被告提供的证据1，鉴于原告未持异议，本院予以确认。证据2、3，不能证明被告已履行用地审批并挂牌的事实。证据4、5，与本案不具有关联，本院不作认定。
本院经审理，认定事实如下：瑞田钢业前身为温州瑞田钢业有限公司，成立于2002年12月11日。2012年3月，瑞田钢业因出现财务危机停产，案外人金田集团有限公司等企业以自然人名义出资成立苍南县金瑞投资管理有限公司（以下简称金瑞投资），先对原瑞田钢业予以委托经营并签订协议，约定相关权利义务，后对其股权进行重组，以零资产受让全部股权。当时，经财务审计，瑞田钢业账面累计亏损376273228.63元。2012年9月6日，瑞田钢业经工商变更登记为金瑞投资独资的企业法人，注册资本16100万元。
2014年6月15日，瑞田钢业以严重资不抵债为由向本院申请破产清算。2014年7月25日，本院作出（2014）温苍破字第1-1号民事裁定书，裁定受理瑞田钢业的破产清算申请。同日，本院作出（2014）温苍破字第1-1号决定书，指定浙江正昌律师事务所担任管理人。2014年10月9日，召开瑞田钢业第一次债权人会议，核查确认无异议债权942639533.9元。同年12月2日，本院裁定确认无异议债权942639533.9元。2015年5月19日，经管理人委托，苍南天原会计师事务所出具的苍天原会所审（2015）1-068号审计报告，载明截止2014年7月31日，账面资产总额352544535.32元，负债总额1142942603.15元，所有者权益总额-790398067.83元；同时载明2012年5月至12月净利润为47352656.79元。2015年5月20日，因瑞田钢业严重资不抵债，本院裁定宣告其破产，现处于资产处置过程中。
另查明，2010年8月间，被告为促进当地工业经济发展，通过招商引资方式与瑞田钢业进行洽谈。2010年8月6日，瑞田钢业应被告要求并指定，将1100万元存入被告指定的福鼎市土地发展中心，作为涉案镍合金项目土地预约金。2010年9月13日，瑞田钢业为在被告建设镍合金项目需要，设立第三人鼎瑞实业，并以瑞田钢业股东或高管作为登记股东。2010年9月15日，被告与第三人鼎瑞实业签订协议，约定：1、项目选址福鼎市龙安开发区西岙村里洋地段，项目总用地818亩（包括海域用地），其中第一期586亩，第二期232亩，每亩用地出让价8.6万元，其中第一期在取得土地使用权证后进场施工（填方）之日起18个月内完成项目建设并投产；2、协议签订后5日内支付被告项目土地预约金2000万元，款项汇入指定的福鼎市土地发展中心，待土地摘牌后转为土地出让金；3、甲方收到土地预约金后二个月内，最迟不超过3个月完成土地征用、房屋坟墓拆迁等工作。之后，双方又对码头泊位建设进行补充约定。2011年6月28日和8月17日，鼎瑞实业两次分别交付土地预约款100万元和1708200元。2011年12月15日，第三人及被告在福鼎龙安开发区举行镍合金项目动工仪式。之后，第三人鼎瑞实业与相关建设公司签订土地填方合同，并进行项目土地填方施工。2013年3月10日，双方又签订补充协议，约定：1、被告承诺一期用地在2013年4月4日前后提供420亩（含190亩海域面积）用于挂牌出让；2、土地受让后尽快办理土地使用证，并作好一期海域和海洋环评、海域使用编制及使用证；3、二期260亩于2013年12月31日前挂牌出让等。协议签订之前，鼎瑞实业已足额支付2000万元（含原告先前支付1100万元）的土地预约金。2013年7月间，停止该项目建设至今。后原告及第三人多次向被告要求返还土地预约金及填方款未果。
再查明，2014年12月10日，瑞田钢业管理人代表瑞田钢业与第三人签订债权转让协议，约定：鼎瑞实业实为瑞田钢业出资成立，现有记名股东实为代持股份，鼎瑞实业投资鼎瑞镍合金项目而支付的土地预申请保证金、基础填方工程及其他款项均为瑞田钢业出资。鼎瑞实业与被告于2010年9月15日签订的协议书，2010年12月30日签订的补充协议书，于2013年3月10日签订的补充协议书所产生的合同权益转让给瑞田钢业，由瑞田钢业行使合同权利并催收债权。2015年3月17日，浙江正昌律师事务所代表瑞田钢业向被告发出函件，要求被告向第三人返还土地预约金和赔偿损失，并认为鼎瑞实业所有投资款均由瑞田钢业支出，其全体名义股东已作出决议，所以瑞田钢业享有鼎瑞实业的收益权；被告出让土地和海域使用权行为违法。要求被告收到函件后15日内与管理人协商解决。该函件由被告文电科职员陈婷签收。后经协商，双方未能达成一致意见。
本院认为：本案争议焦点为，一、瑞田钢业与第三人鼎瑞实业的债权转让是否合法有效，是否已通知被告并对被告发生效力。二、被告与第三人鼎瑞实业是否已实际解除合同或终止履行合同。三、被告是否需返还土地预约金及利息损失。
本院认为，关于焦点一。瑞田钢业为在龙安开发区建设镍合金项目需要，先与被告进行洽谈，应被告要求存入其指定账户土地预约金1100万元，因建设项目需要，依法设立第三人鼎瑞实业，由第三人鼎瑞实业与被告签订投资协议，并继续交付约定剩余土地预约金，现未能依法律规定或协议约定如期签订国有土地建设出让合同，即不能取得建设用地，土地预约定应予返还，故取得请求支付相应土地预约金权利。瑞田钢业2012年重组和破产清算的财务会计审计报告反映，另在债权转让协议明确载明，并经第三人鼎瑞实业认可，鼎瑞实业实为瑞田钢业出资设立，登记股东实为代持股份。瑞田钢业已进行破产清算，管理人依法代其与第三人鼎瑞实业公司签订协议，取得鼎瑞实业与被告签订的合同权益，实为债权一并转让。转让债权发生时，该债权已经形成，且协议和补充协议内容又未约定不得转让，也未有依合同性质或法律规定不得转让情形。双方签订协议后，原告管理人已依法向被告函告，并将债权转让协议作为函件附件，载明债权转让内容，符合通知债务人要求，对被告发生效力。被告主张债权转让协议无效，依据不足，本院不予采信。被告主张未受通知，依据不足，本院不予采信。
关于焦点二。首先，镍合金项目生产经营属于铁合金行业，系高能耗高污染行业，前在2003年12月国家发改委等部门已制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，并经国务院同意并予转发，该意见要求国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目，确有必要的，必须经过国家投资主管部门按照规定的准入条件充分论证和综合平衡后报国务院审批。同时要求切实加强对钢铁企业用地管理，新建扩建钢铁企业用地必须符合土地利用总体规划，用地规模必须符合《工程项目建设用地指标》的规定；占用农用地和征用农村集体土地的，必须严格按法定程序和权限，履行农用地和土地征用审批手续；对未经依法批准擅自占地开工建设的，要停止建设，并依法收回土地等。2004年国家发改委等部门已通知进行清理整顿，并于2008年修订行业准入条件，在工艺与装备、能源资源消耗、环境保护等方面进行严格控制与管理。其次，瑞田钢业为投资建设镍合金项目与被告先行进行洽谈，并于2010年8月应被告要求存入其指定的福鼎市土地发展中心土地预约定1100万元，虽以第三人鼎瑞实业公司名义与被告签订协议，但鼎瑞实业认可并确认系瑞田钢业投资，鉴于瑞田钢业因资不抵债已进行破产清算，故瑞田钢业管理人依法取得代为诉讼等权利，在管理人与第三人鼎瑞实业签订债权转让协议约定由管理人行使合同权利并催收债权后，依法向被告函告，要求被告返还土地预约金和赔偿损失，并认为被告出让土地和海域使用权行为违法，虽然书函中未明确解除合同请求，但从要求事项及瑞田钢业已破产清算等实际情况，应视为主张解除合同。第三，根据2010年9月15日签订协议书约定，被告应在收到土地预约金之日起，力争2个月内，最迟不超过3个月完成项目用地征用、房屋和坟墓拆迁等工作。又根据2013年3月10日签订的补充协议，被告于2013年4月4日前后提供第一期建设约420亩土地，于2013年12月31日前提供第二期约260亩土地用于挂牌出让，但被告提供的证据不足以证明其已履行供地及挂牌出让等义务，已经违反协议约定。第四，从鼎瑞实业多次要求返还土地预约金，涉案项目工程已停止建设多年，亦可反映涉案合同已实际终止履行或解除合同。综上，第三人鼎瑞实业与被告福鼎政府签订的投资镍合金项目或增加不锈钢项目的协议，已无法继续履行，并已实际解除或终止履行，故原告请求确认已经解除合同，理由正当，本院予以支持。
关于焦点三。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定的，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补求措施，并有权要求赔偿损失。因原告受让了第三人鼎瑞实业公司与被告签订的协议与补充协议的合同权益，并依法通知了被告，被告应返还已交纳的土地预约金，故原告要求被告返还土地预约金22708200元，理由正当，本院予以支持。瑞田钢业在苍南县从事不锈钢生产，应知晓该行业的土地、环保等规定或限制的情况下，仍与被告签订投资镍合金项目或增加不锈钢项目；根据原告主张已进行土地填方，被告主张的已进行农转用地审批，可见被告收取涉案土地预约金后支付了拆迁等费用；投资协议和补充协议均未约定未能供地或解除合同后的违约责任，原告主张并认可的返还土地预约金及填方工程款的新协议中，也仅约定对本金的返还，未涉及利息损失等，故原告要求赔偿利息损失，依据不足，本院不予采信，但被告应赔偿起诉之日起的利息损失。原告撤回要求返还填方工程款及赔偿相应损失请求，系其对诉讼权利的合法处分，并不违反法律规定，本院予以准许。依照《中华人民共和国企业破产法》第十八条、第二十五条，《中华人民共和国合同法》第七十九条、第九十四条、第九十七条之规定，判决如下：
一、确认福鼎鼎瑞实业有限公司与福鼎市人民政府签订的投资建设生产镍合金及不锈钢项目的协议和补充协议已经解除；
二、福鼎市人民政府于本判决生效之日起十日内返还瑞田钢业有限公司土地预约金22708200元并赔偿利息损失（从2015年5月8日起至判决确定履行之日止，按中国人民银行规定的同期贷款基准利率计算）；
三、驳回瑞田钢业有限公司的其他诉讼请求。
如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费205441元，由瑞田钢业有限公司负担50100元，福鼎市人民政府负担155341元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 曾云县
人民陪审员 谢保华
人民陪审员 刘齐明
二〇一六年二月五日
书 记 员 王晓庆
相关法律条文链接：
《中华人民共和国企业破产法》
第十八条人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。管理人自破产申请受理之日起二个月内未通知对方当事人，或者自收到对方当事人催告之日起三十日内未答复的，视为解除合同。
管理人决定继续履行合同的，对方当事人应当履行；但是，对方当事人有权要求管理人提供担保。管理人不提供担保的，视为解除合同。
第二十五条管理人履行下列职责：
（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；
（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；
（三）决定债务人的内部管理事务；
（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；
（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；
（六）管理和处分债务人的财产；
（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；
（八）提议召开债权人会议；
（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。
本法对管理人的职责另有规定的，适用其规定。
《中华人民共和国合同法》
第七十九条【债权的转让】债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：
（一）根据合同性质不得转让；
（二）按照当事人约定不得转让；
（三）依照法律规定不得转让。
第九十四条【合同的法定解除】有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第九十七条【解除的效力】合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。