宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）银行终字第47号
上诉人（原审被告）银川市兴庆区大新镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市。
法定代表人王文生，男，镇长。
委托代理人马艳，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
上诉人（原审第三人）白学仁，男，1937年2月5日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人白冰峰，男，1963年11月30日出生，回族，人，系上诉人之子（特别授权）。
委托代理人杨婷婷，宁夏搏强律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审原告）王峰，男，1966年7月28日出生，回族，初中文化，农民，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人刘世忠，宁夏正义达律师事务所律师（特别授权）。
原审被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路471号。
法定代表人朱韶峰，男，区长。
委托代理人祁占虎，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府因土地承包经营权行政确权决定一案，不服宁夏回族自治区银川市西夏区人民法院（2014）夏行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月3日公开开庭审理了本案。上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府的委托代理人马艳，上诉人白学仁及其委托代理人白冰峰、杨婷婷，被上诉人王峰及其委托代理人刘世忠，原审被告银川市兴庆区人民政府的委托代理人祁占虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，第三人白学仁与原告王峰双方争议的11.3亩土地，系1982年实行家庭联产承包责任制时，由原郊区满春乡新春村村民委员会发包给第三人白学仁一家六口（白学仁、张桂兰、白冰峰、白冰花、白冰玲、白冰山）。2001年满春乡新春村合并到现在的大新镇新水桥村。1994年10月17日后，第三人白学仁全家人的户口全部迁入到了银川市，由于无人耕种，1997年第三人将上述11.3亩责任地交由原告代耕。1998年第二轮土地承包时，新春村将包括第三人承包的11.3亩在内的共计15.6亩土地承包给原告，并与原告签订了《土地承包合同》，领取了《土地承包经营权证书》，土地承包合同载明承包期限自1998年1月1日至2002年12月31日，土地承包经营权证书载明承包期限自1999年1月1日至2029年12月31日。2003年签第三轮土地承包合同时，第三人发现签合同的表册上没有自己的姓名和承包面积，第三人找到村委会核实，经村委会调查认为此事是原新春村文书马小军个人行为造成。2005年4月13日，第三人的儿子白冰峰由银川市兴庆区丽景街派出所裕丰巷49-2-502室迁入银川市兴庆区大新派出所大新镇新水桥村09队-061号。2005年10月30日，大新镇新水桥村村民委员会呈文上报大新镇政府，请求审查更正原告土地承包经营权证书。2006年2月23日，新水桥村委会向大新镇农经站上报《关于恢复新水桥村九队村民白学仁土地承包经营权的报告》要求更改原告名下的土地。2006年4月，第三人与兴庆区大新镇新水桥村村委会补签一份《土地承包合同书》，并领取了《土地承包经营权证书》，承包期自2003年至2027年。2007年6月28日，被告大新镇人民政府向银川市兴庆区人民法院东郊法庭致函：“白学仁和新水桥村隐瞒了白学仁一家迁入市区属非农业户口的事实，经镇政府会议决定，收回错发给白学仁的二轮土地承包经营合同和土地经营权证书，暂将11.3亩土地收归新水桥村集体所有”。2008年12月10日，被告大新镇人民政府作出大新政发（2008）214号《关于对白学仁土地纠纷问题的处理意见》：“1.提请兴庆区人民政府将11.3亩土地上的两个土地经营权证同时予以撤销并作废；2.由新水桥村将有争议的11.3亩土地全部收回重新发包，本队村民可优先承包”。2009年4月16日，银川市兴庆区人民政府作出兴政复字（2009）第01号行政复议决定，撤销了被告大新镇人民政府以大新政发（2008）214号《关于对白学仁土地纠纷问题的处理意见》。2011年6月18日，被告大新镇人民政府作出大新政发（2011）104号《关于对白学仁与王峰土地承包经营权行政确权的决定》，认为第三人白学仁一家迁至城市，已丧失承包方资格，且多年后方提出异议，应视为第三人白学仁放弃了原土地承包经营权，决定双方争议的11.3亩集体土地的承包经营权归原告王峰。第三人不服，于2011年8月1日向银川市兴庆区人民法院提起诉讼，要求撤销大新政发（2011）104号行政决定，法院判决确认被告大新政发（2011）104号行政决定违法。2012年2月3日被告大新镇人民政府作出大新政发（2012）11号《银川市兴庆区大新镇人民政府行政确权决定书》，所依据事实和理由完全与大新政发（2011）104号行政决定相同，决定双方争议的11.3亩集体土地的承包经营权归原告王峰。第三人白学仁不服，向兴庆区人民政府提起行政复议，被告兴庆区人民政府以大新政发（2012）11号行政决定事实不清、证据不足为由予以撤销。2013年3月26日，被告大新镇人民政府又做出了大新政发（2013）20号《关于白学仁土地承包经营权行政确权的决定》决定双方争议的11.3亩集体土地的承包经营权归第三人白学仁。原告不服，向兴庆区人民政府提出行政复议，兴庆区人民政府于2013年7月29日作出兴政复字（2013）3号行政复议决定，认定大新政发（2013）20号行政决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确予以维持。原告不服，于2013年9月9日向法院提起诉讼，要求撤销大新政发（2013）20号行政确权决定，法院作出（2013）夏行初字第41号行政判决，认定被告大新镇人民政府的行政确权决定适用法律错误，判决撤销被告大新镇人民政府大新政发（2013）20号《关于白学仁土地承包经营权行政确权的决定》。被告银川市兴庆区大新镇人民政府于2014年1月7日作出大新政发（2014）3号《关于白学仁土地承包经营权行政确权的决定》，决定本案争议的第三人白学仁在新水桥村承包的11.3亩集体土地的承包经营权继续有效。原告不服，向被告银川市兴庆区人民政府提出行政复议，被告银川市兴庆区人民政府于2014年3月31日作出兴政复字（2014）1号行政决定，认定大新政发（2014）3号行政决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确予以维持。
原审法院认为，法院生效的（2013）夏行初字第41号行政判决已经认定第一轮土地承包时的11.3亩土地承包经营权确属于第三人白学仁。1998年，第三人白学仁一家的户口已全部迁入到了设区的市（银川市），都属于非农业户口，虽然第三人白学仁之子白冰峰于2005年将户口迁回大新镇，但发包方大新镇村委会仍有权收回该11.3亩土地，并就该土地进行重新发包，无需征得第三人同意。新水桥村村民都依法享有承包该土地的权利。原告于1998年同原银川市郊区满春乡新春村签订土地承包合同，承包了包括这11.3亩土地在内的15.6亩土地，并由原郊区农经站发放了土地承包经营权证，取得了这11.3亩土地的经营权。原告的承包经营权非经法定事由和程序，发包方不得收回，他人不得侵害。2006年4月，原郊区满春乡新春村村民委员会与第三人补签一份《土地承包合同书》，将这11.3亩土地又承包给第三人，致使原告同第三人土地承包权属重叠，产生争议。被告银川市兴庆区大新镇人民政府大新镇政发（2014）3号行政确权决定，依据大新镇新水桥村认定的：“1998年实行第二轮土地承包经营时，村文书未经白学仁及家庭成员知道，擅自将王峰代耕的11.3亩土地及经营权以收费方便，签到王峰名下，纯属马小军个人行为，确认1998年签给王峰的合同多出的11.3亩土地面积无效，恢复白学仁对11.3亩土地的承包经营权”这一事实，作出本案争议的第三人白学仁在新水桥村承包的11.3亩集体土地的承包经营权继续有效的行政确权决定，侵害了原告的承包经营权。被告大新镇所举证据，不能证明原告的承包合同和土地承包经营权证是马小军个人所为，是无效的这一事实。发包方未依法收回原告的土地，土地经营权证的发证机关未依法撤销原告的土地经营权证。被告大新镇也未对原告持有的土地承包合同和土地承包经营权证的效力作出认定。被告银川市兴庆区大新镇人民政府大新政发（2014）3号行政确权决定主要证据不足，应当予以撤销。被告银川市兴庆区人民政府作为复议机关，维持原具体行政行为，作出原具体行政行为的机关是被告，故原告对被告银川市兴庆区人民政府的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第1目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条之规定，判决：一、撤销银川市兴庆区大新镇人民政府大新政发（2014）3号《关于白学仁土地承包经营权行政确权的决定》；二、责令银川市兴庆区大新镇人民政府于判决生效后60日内重新作出具体行政行为；三、驳回原告王峰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由银川市兴庆区大新镇人民政府负担。
上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府上诉称，一、一审判决认定事实不清。根据上诉人在一审审理过程中提交的多份证据显示，争议土地系上诉人白学仁承包经营，签给被上诉人系村文书马小军工作失误所致，并不是发包方收回和按发包程序进行的重新发包。对此，满春乡新水桥村村民委员会自行纠正了错误，在承包合同到期后，再未与被上诉人签订承包合同。对于该部分事实，上诉人提交的证据已经足以证明。但一审法院却认为该部分事实是无效的，属于认定事实不清。被上诉人在一审庭审过程中提交的证据五即《土地承包合同书》、《土地承包经营权证书》所记载的承包期限并不一致，违反了我国的相关法律规定，其所持有的《土地承包经营权证书》应当被认定为无效。但一原审法院却无视该事实，错误的认定被上诉人为争议土地的合法承包权人，并且认定上诉人的具体行政行为侵害了被上诉人的承包经营权，属于严重的认定事实不清。二、一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条、第二十六条第一款、第三款及第三十条之规定，上诉人白学仁只有同时满足全家迁入设区的市、全家转为非农业户口这两个条件，才应将承包的耕地交回发包方，发包方才可以收回该承包地。但在本案中，上诉人白学仁并未满足上述条件，其在第二轮土地承包时被遗漏也并非其本人原因所致。而一审法院却并未适用上述法律，错误的认定“虽然第三人白学仁之子白冰峰于2005年将户口迁回大新镇，但发包方仍有权收回该11.3亩土地，并就该土地进行重新发包，无需征得第三人同意”。一审法院的这一判决，显然不符合保护合法承包权人利益这一基本的法律精神，属于适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。
上诉人白学仁上诉称，一、一审判决认定被上诉人王峰取得11.3亩土地的承包经营权是大新镇新水桥村村民委员会收回上诉人白学仁土地进行的重新发包，这一事实认定错误。1994年，白学仁、张桂兰、白冰峰、王秀莲、白中华、白伟华就地由农民转为非农业人员，是国家落实政策，解决历史遗留问题，国家没有给予工作安置，没有全家迁入设区的市，从事农业生产
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直是其生存的手段，剥夺其土地经营权，就使其丧失了其生活来源，造成其生活上的困难。《中华人民共和国土地承包法》第二十六条第三款规定，只有在农户全家迁入设区的市，并且都转为非农业户口，并且承包的土地是耕地，这三个条件同时具备时，发包方才可以收回承包地，而不是必须和应当收回，就是说也可以不收回。上诉人白学仁家虽因国家落实政策转为非农业户口，但一直住在新水桥村九队，未迁入市区，且未申请交回承包地，村民委员会作为土地的经营、管理者也是可以不收回的。上诉人白学仁之子白冰峰于1980年入伍，1983年退伍，复员后仍落户原籍，享有复员军人安置土地。白冰峰一直在银川市兴庆区大新镇新水桥村居住，2005年4月13日户口迁入银川市兴庆区大新派出所大新镇新春村，并没有其他生活来源，从事农业生产一直是其生存的手段，以上诉人白学仁名义承包的土地中包含白冰峰的安置土地。新春村村民委员会或新水桥村村民委员会未经法定程序告知过上诉人要收回其11．3亩承包地。所以，银川市兴庆区大新镇人民政府及兴庆区人民政府没有法定事由经过法定程序收回上诉人的承包地。被上诉人王峰取得11．3亩土地的承包经营权不是大新镇新水桥村村民委员会进行的重新发包。被上诉人王峰之所以取得11.3亩土地的承包经营权经村民委员会调查确认此事是原新春村文书马小军个人行为造成，并没有上会讨论研究决定。二、一审判决认定被上诉人持有的土地承包合同和土地承包经营权证是有效的，这一事实认定错误。大新镇新水桥村村民委员会出具的《呈报》及《关于恢复新水桥村九队村民白学仁土地承包经营权的报告》中反映的事实是农村集体土地的发包方经过调查核实确认的，并依据事实作出的，代表了发包方的意思表示。银川市兴庆区大新镇人民政府、银川市兴庆区人民政府、乃至法院，均应当以此作为认定案件事实及判决的依据，银川市兴庆区人民政府兴政复字（2012）1号行政复议决定书认定：王峰享有的11．3亩集体土地的承包经营权，是由于文书填写第二轮土地承包合同时因工作失误而造成的，村民委员会发包程序不符合法律规定，决定撤销大新政发（2012）11号《银川市兴庆区大新镇人民政府行政确权决定书》作出的具体行政行为。银川市兴庆区大新镇人民政府应当在60日内重新作出具体行政行为，对该行政复议决定书，王峰没有提起行政诉讼，表明王峰对村民委员会查实及银川市兴庆区人民政府认定的事实予以认可。而一审判决无视发包方作出《呈报》及《关于恢复新水桥村九队村民白学仁土地承包经营权的报告》认定银川市兴庆区大新镇人民政府大新镇政发（2014）3号行政确权决定，依据大新镇新水桥村认定的“1998年实行第二轮土地承包经营时，村文书未经白学仁及家庭成员知道，擅自将王峰代耕的11.3亩土地及经营权以收费方便，签到王峰名下，纯属马小军个人行为，确认1998年签给王峰的合同多出的11.3亩土地的承包经营权”这一事实，作出本案争议的第三人白学仁在新水桥村承包的11.3亩集体土地的承包经营权继续有效的行政确权决定，侵害了原告的承包经营权，实属错误。综上，银川市兴庆区大新镇人民政府作出的大新政发（2014）3号《关于对白学仁土地承包经营权行政确权的决定》的具体行政行为合法。请二审法院查清事实，依法改判驳回原告的起诉。
被上诉人王峰一并答辩称，一、文书马小军失误的问题，该观点是不能成立的。其一个失误瞒过很多人员和签证机关和银川市郊区人民政府，王峰的证是有签证机关签证的，文书是不可能做到的，故上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府的理由是不成立的。王峰取的土地是合法的并经过上报等程序给王峰颁发的证书，其证书到今天的效力都是有效的；二、生效的判决银川市西夏区人民法院（2013）夏行初字第41号判决中认定白学仁的户口已签入银川市属于非农业户口，虽然其子后来将户口又签回但其已无权取得土地，故王峰取得该土地并承包该土地；三、上诉人白学仁的承包经营权证书2006年4月21日，但在后面的函中载明白学仁隐瞒了自己迁出户口的事实。综上一审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院维持原判。
原审被告银川市兴庆区人民政府一并答辩称，上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府大新镇发（2014）3号文件认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，应予以判决维持该决定，驳回原审原告的诉讼请求。
二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。有经一、二审庭审质证、认证的银川市西夏区人民法院（2013）夏行初字第41号行政判决书、上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府作出的大新镇政发（2013）20号《关于对白学仁土地承包经营权行政确权的决定》及（2013）3号《关于对白学仁土地承包经营权行政确权的决定》、原审被告银川市兴庆区人民政府兴政复字（2014）1号行政复议决定书、身份证及户口本、《土地承包合同书》、《土地承包经营权证书》、银川市郊区满春乡新春村承包土地收费登记册、集体土地建设用地使用证，银川市兴庆区大新镇新水桥村村民委员会证明、退伍军人证明书、银川市西夏区兴盈实业公司证明、结婚证等证据证实，足以认定。
本院认为，银川市西夏区人民法院生效的（2013）夏行初字第41号行政判决已经认定1998年，上诉人白学仁一家的户口已全部迁入到了设区的市（银川市），都属于非农业户口，发包方有权收回上诉人白学仁第一轮承包经营的11.3亩土地，并就该土地进行重新发包，被上诉人王峰于1998年同原银川市郊区满春乡新春村签订土地承包合同，承包了包括涉案11.3亩土地在内的15.6亩土地，并由原郊区农经站发放了土地承包经营权证，取得了涉案11.3亩土地的经营权。被上诉人王峰的承包经营权非经法定事由和程序，发包方不得收回，他人不得侵害。2006年4月，原郊区满春乡新春村村民委员会与上诉人白学仁补签一份《土地承包合同书》，将涉案11.3亩土地又承包给上诉人白学仁，致使被上诉人王峰同上诉人白学仁土地承包权属重叠，产生争议。上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府于2014年1月7日作出大新政发（2014）3号《关于白学仁土地承包经营权行政确权的决定》，决定本案争议的白学仁在新水桥村承包的11.3亩集体土地的承包经营权继续有效。该决定主要证据不足，应当予以撤销。二上诉人上诉称村民委员会未经法定程序告知过上诉人白学仁要收回其11．3亩承包地。上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府及原审被告银川市兴庆区人民政府没有法定事由经过法定程序收回上诉人白学仁的承包地及一审判决认定被上诉人王峰持有的土地承包合同和土地承包经营权证有效的认定错误的上诉理由不能成立。其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人银川市兴庆区大新镇人民政府负担50元；由上诉人白学仁负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 王 斐
审判员 苗自治
审判员 张迎凤
二〇一四年十月二十七日
书记员 樊新巧
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……