河北省唐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）唐行初字第95号
原告马洪国。
原告马会群。
原告马连强。
原告张贺明。
原告田希昆。
原告马维红。
原告田希宝。
原告赵珍。
原告马芦山。
原告马连庆。
原告张玉存。
原告郭守军。
原告马加作。
原告马树凡。
原告马玉璞。
原告马世勋。
原告马印华。
原告马鸿伯。
原告马维汉。
原告马立国。
原告郭守利。
原告马春申。
原告马玉双。
原告马家忠。
诉讼代表人：马洪国、马会群、马维红、田希昆、马连强。
委托代理人郭广平，北京盈科律师事务所律师，代理权限：一般代理。
委托代理人朱瑞雷，北京盈科律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告：玉田县人民政府，地址：玉田县北环路1199号。
法定代表人付振波，县长。
委托代理人张国龙，该县政府办公室法制办副主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人刘希刚，宏广律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人玉田县石臼窝镇人民政府。
法定代表人丁志伟，该镇镇长。
委托代理人王宏伟，该镇副镇长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人许丙云，玉田县法律援助中心律师。代理权限：一般代理。
第三人郑久龙。
原告马洪国等二十四人不服被告玉田县人民政府作出的玉政复决字（2014）8号驳回行政复议申请决定书，向本院提起行政诉讼，受理此案后经审查，本院依法追加玉田县石臼窝镇人民政府、郑久龙为本案的第三人。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告的诉讼代表人马洪国、马会群、马维红、田希昆、马连强及部分原告和委托代理人郭广平、被告的委托代理人张国龙、刘希刚，第三人玉田县石臼窝镇人民政府的委托代理人王宏伟、许丙云到庭参加诉讼，第三人郑久龙经传唤未到庭，本案已审理完毕。
被告玉田县人民政府于2014年6月12日作出玉政复决字（2014）8号驳回行政复议申请决定书，该决定书称：“申请人马洪国、马会群、马连强、张贺明、田希昆、马维红、马连庆、张玉存、郭守军、马加作、马树凡、田希宝、赵珍、马玉璞、马世勋、马芦山、马印华、马鸿伯、马维汉、马立国、郭守利、田锡光、马春申、马玉双、马家忠认为玉田县石臼窝镇人民政府采取以租代征方式占用该镇芦甲岫村集体所有10.39亩耕地，交第三人郑久龙用于非农业建设的行为违法，于2014年4月25日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。申请人请求：1、确认被申请人以租代征行为违法：2、责令被申请人返还耕地。申请人称：2014年3月，经复议代表人委托的律师调查得知，2004年3月3日，被申请人石臼窝镇人民政府与郑久龙签订《占用土地协议书》，约定被申请人将芦甲岫村10.39亩耕地交郑久龙进行厂房建设，使用期30年，郑久龙每年向被申请人交纳使用费320元，总计99744元。后郑久龙违反该宗土地用途，在该农用地上建设了工厂及厂房，用于工商业用途。按照《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《关于坚决制止以租代征违法违规用地行为的紧急知》，被申请人采取“以租代征”方式，擅自将农用地批准为建设用地给郑久龙使用，严重违反了法律法规的强制性规定。综上所述，请求县政府确认被申请人以租代征行为违法，并责令被申请人返还耕地。被申请人称：申请人早在2012年就以信访或人访的形式多次到玉田县信访局等地反映过“九龙棉业”土地问题。由此可见，申请人当时就已经知道此事，但直到2014年4月才向玉田县人民政府提起行政复议，已经超出了《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议申请期限。为此，请求县政府依法驳回申请人的复议申请。经审理查明：2012年8月至2014年2月，申请人就被申请人以租代征问题曾先后多次向县级信访机构信访。今年4月，申请人以2014年3月经复议代表人委托的律师调查得知被申请人有以租代征的行为为由，向玉田县人民政府提出行政复议申请，本机关予以受理。
复议机关认为：申请人于2012年8月已经知道被申请人的行为，且认为侵犯了自己的合法权益，但截止2014年4月始终没有申请行政复议，已经超出行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请”。
原告诉称：原告系玉田县石臼窝镇芦甲岫村村民代表，2014年3月，经诉讼代表人委托的律师调查得知，2004年3月3日，石臼窝镇人民政府与郑久龙签订《占用土地协议书》，约定石臼窝镇人民政府将芦甲岫村10.39亩耕地交郑久龙进行厂房建设，使用期30年，郑久龙每年向石臼窝镇人民政府交纳使用费320元，总计99744元。后郑久龙违反该土地农业用途，在该农用地上建设了工厂及厂房，用于工商业用途。原告认为，被告批准第三人郑久龙采取“以租代征”方式占用耕地用于非农业建设严重违法，2014年4月10日依法向被告邮寄行政复议申请及相关材料，被告于2014年4月11日收到了相关材料。2014年6月12日，被告作出玉政复决字（2014）8号玉田县人民政府行政复议决定书，但直到6月30日才邮寄给原告代理人。原告认为，被告作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，且程序违法，依法应予撤销，理由如下：（一）该复议决定认定事实不清。复议决定书第6页“经审理查明”部分写明“2012年8月至2014年2月，申请人就被申请人“以租代征”问题曾先后多次向县级信访机构信访”。该认定是错误的。马会群、马洪国、马连强、马维红、田希昆、张贺明向县级信访机构信访的事项不是“以租代征”问题。2014年3月，经马会群、马洪国、马连强、马维红、田希昆、张贺明委托的律师调查才第一次得知，石臼窝镇人民政府与郑久龙2004年签订《占用土地协议书》，约定石臼窝镇人民政府将芦甲岫村10.39亩耕地交郑久龙进行厂房建设，使用期30年。得知协议内容后才知道了石臼窝镇人民政府存在以租代征的违法行为。因此，复议机关认定“2012年8月至2014年2月，申请人就被申请人“以租代征”问题曾先后多次向县级信访机构信访”，没有事实依据，属于错误认定。（二）该复议决定适用法律错误。1、复议决定认定申请人2012年8月就已经知道石臼窝镇人民政府存在以租代征的违法行为，2014年4月才申请复议，已经超出复议申请期限。故依据《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项规定，驳回了申请人的复议申请。前已论述，马会群、马洪国、马连强、马维红、田希昆、张贺明2014年3月才得知石臼窝镇人民政府的以租代征问题。因此，被告认定原告知道以租代征行为的时间是错误的，其以《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项规定，认为原告不符合行政复议法规定的复议受理条件，也是错误的。2、被告复议决定书中写明的管辖法院错误。复议决定书写明“对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向玉田县人民法院提起行政诉讼”。该限定与《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条违背，是无效的。（三）该复议决定程序违法。原告于2014年4月10日邮寄复议申请，4月11日被告收到复议申请。依据行政复议法规定，被告作为复议机关应在2014年6月11日前作出复议决定。遗憾的是，被告2014年6月30日才将复议决定送达原告．其在复议决定书第5页写明原告2014年4月25日才提起复议申请，显然与事实不符。
综上所述，被告作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，且程序违法，请求：依法撤销被告作出的玉政复决字（2014）8号玉田县人民政府行政复议决定书》；判令被告履行复议职责，重新作出复议决定；本案诉讼费用由被告承担。
被告辩称：
（一）本案原告所诉实质内容，不属具体行政行为。本案原告在复议时请求“依法确认被申请人（即玉田县石臼窝镇人民政府）采取“以征代租”方式占用芦甲岫村集体所有的土地交第三人郑久龙用于非农建设的行为违法，并责令被申请人立即退还耕地”，结合原告申请书中“石臼窝镇人民政府与郑久龙签订“占用土地协议书”的陈述，可见郑九龙的占地是通过合同方式占用，占地协议是平等主体之间的民事行为，并非是行政许可，不是具体行政行为，发生纠纷应当按照民事合同解决，不应按照行政程序处理。（二）原告起诉答辩人主体错误，且其诉讼请求没有法律根据。即使本案可以作为行政案件，那么答辩人作为复议机关不是作出具体行政行为的机关，对于答辩人作出的复议决定不服，虽然可以提起诉讼，但根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，只有复议机关改变原具体行政行为的复议机关才为行政诉讼的被告，未改变的仍应以原被申请人作为被告。所以答辩人不应是本案的被告。此外，原告要求“撤销玉政复决字（2014）8号复议决定书，重新作出复议决定”的请求没有法律根据。对于复议机关的决定不服提起诉讼，是对复议机关决定错误纠正的法律救济措施，即使复议机关确有错误，而由司法机关对原具体行政行为予以更正作出判决，没有判决重新作出复议决定的规定，故原告的请求没有法律依据。（三）原告的请求超过时限。原告对于郑久龙占地早己知道，并非是在2014年3月经委托律师调查才得知。首先，从郑久龙占地开始，原告就应知道此地被占；其次，从有记载的信访资料看，部分原告在2012年即向有关机关信访关于郑久龙违法占地，石臼窝政府强征土地的问题；再次，在包括部分原告的信访后，经相关部门协调，经芦甲岫村党支部、村委会共同召开村民代表会议，于2013年1月3日，作出决议，同意“维持原承包协议，不再与镇政府、承包人就有争议的承包协议发生纠纷”从2013年1月1日起至承包到期承包费由每年320元增至每亩640元，五年一交”。此后双方也一直按此执行，说明作为部分村民代表的原告最迟是在此会议时就知道该合同的内容。所以不论从那个时间起算，原告的申请均超过时效。综合上述答辩意见，答辩人认为不论从哪个方面讲原告的起诉均没有事实和法律依据其请求应当予以驳回。
被告在举证期限内提交如下证据：1、占用土地协议书，证明镇政府与郑久龙之间签订的协议是属于民商合同，不是具体行政行为。2、占用土地补充协议，证明在2013年1月份部分原告已经知道该协议的存在，并将该协议的相关内容予以变更，已经超过时效。3、村收取土地占用费、票、记账凭证，证明占用土地的行为不是具体行政行为，是民事行为，占地费用也是由村里收取，镇政府没有收取任何费用，实质上占地协议是村里与郑久龙之间形成的民事行为。4、群众来访登记表，证明在2012、2013年部分原告向信访机关反映该10.39亩土地的问题，说明原告早已知道这个问题的存在，也已经超过时效。
原告提交玉田县工商行政管理局石臼窝工商分局证明一份，证明2014年委托律师后才知道第三人玉田县石臼窝镇人民政府与郑久龙签订占地协议内容。
本院对被告提供的四组复印件证据与原件进行了核对，除第一组占用土地协议未能提供原件外（出具证明原件已丢失）其他三组均提供了原件。虽然占用土地协议未能提供原件，但芦甲岫村委会记账凭证显示已按占用土地协议实际履行，说明占用土地协议存在。本院对被告提供的四组证据予以确认。对原告提供的证据亦予以确认。
第三人玉田县石臼窝镇人民政府辩称：（一）本案原告提起行政复议和行政诉讼系诉讼主体错误。原告在诉状中称，2004年3月3日，答辩人与郑久龙签订《占用地协议书》约定石臼窝镇人民政府将芦甲岫村10.39亩耕地交郑久龙进行厂房建设，使用期30年郑久龙每年每亩向石臼窝镇人民政府交纳使用费320元，总计99744元。原告认为，被告批准第三人郑久龙采取“以租代征的方式占用耕地用于非农业建设等所述情况与事实不符。事实是本案中郑久龙每年每亩所给付的10.39亩土地使费，没有真正给付给答辩人，是经过答辩人全部如数交归了原告所在村委会所有，答辩人没有从中得到一分钱（这里有2004、2009年玉田县合作农村经济组织专用收据为据）。说明的一点是郑久龙在使用10.39亩土地时于2006年办理的建设用地使用证，且该宗土地在调图中就属于规划建设用地，不存在将耕地用于非农业建设情况，更不存在以租代征问题。本案关键问题是：答辩人与郑久龙签订的协议是平等主体间的民事法律合同，还是具体行政行为应如何认定。依照法律规定，具体行政行为指国家行政机关和行政工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。无需对方同意，仅行政机关单方即可决定，且决定后即发生法律效力，对方只有服从的义务，如果不服从，该行为可以强制执行或申请人民法院强制执行。综合全案，答辩人与郑久龙所定合同首先从形式上来看，命名为占用土地协议书，即是协议书，不是行政决定，且所记载的内容约定的平等主体之间双方的权利和义务，不是由答辩人单方所做出的行政行为，不具有行政行为性质。再从合同所实际履行的过程中来看：合同所约定的费用全部如数交付给了原告方所在村委会。2004年郑久龙给付的占地款16624元交付给原告。2009年3月30日郑久龙的占地款16624元全部交给原告。按照合同中权利义务对等的原则事实上土地承租的实际当事人是原告所在村委会和郑久龙，原告所在的村委会是协议的实际主体。三是再从2013年1月3日合同变更的情形及履行情况看答辩人与郑久龙之间所定的协议书不是具体的行政行为。2013年1月，经24名原告中17人及原告所在村委会班子及答辩人协商，郑久龙所使用的土地费每年每亩增至640元。协议签订后，经村委会会计马宝海手原告村委会收取了郑久龙交付的33248土地承包费，（这里有2013年玉田县农村合作农村经济组织专用收据为据）。此协议不论是从签订到实际履行全过程，充分说明了答辩人与郑久龙以前所签订协议书不具有行政行为性质，充其量是一种民事法律合同。依据行政复议法和行政诉讼法及相关法律规定，提起行政复议必须是对具体的行政行为有异议，本案事实是：原告因答辩人与郑久龙只是签定了实际主体为原告的民事协议，因此原告所称提起政复议或行政诉讼没有具体的事实和法律依据。（二）原告提起行政复议的请求超过行政复议时效。原告在诉状中称：只是在2014年3月经委托律师调查才得知答辩人以租代征问题此主张与事实不符。事实上郑久龙占地，起始时问是2004年3月，从此时起原告所在的村委会就开始收取使用费这里有2004年、2009年的收据为据，其次从所记载的信访资料：原告于2012年3月21日、2012年3月22日中向信访机关反映郑久龙违法占地群众来访登记表来看，登记表反映问题和要求一栏中记载：1999年镇政府强征我村玉石线高速路出口附近机动地10.39亩
--及镇政府强征我村10.39亩一事-
上述登记分别证实原告知道答辩人强征10.39亩土地的行为，如提起行政复议应在此信访主张后六十天内提出。再有后经过原告所有的村两委会和大部分原告同意于2013年1月作出决议同意维持原承包协议，不再与镇政府、承包人就有争议的承包协议发生纠纷，并提高了承包费用，原告也收取了每亩640元的承包费。按照行政复议法第九条之规定，即使是答辩人所签定的协议是具体行政行为，行政复议的时间是具体行政行为之日起60内提出行政复议申请。如原告按照具体行政行为提起诉讼也超过诉讼时效。综上，原告提起行政诉讼没有事实依据，不符合法律规定，请你院驳回原告诉讼请求。
第三人玉田县石臼窝镇人民政府未向本院提交证据。
第三人郑久龙未向本院提交书面答辩意见，也未提交证据。
经庭审质证本院查明如下事实：2004年3月3日，第三人玉田县石臼窝镇人民政府与第三人郑久龙就九龙棉业有限公司厂房用地问题，双方签订了石臼窝镇人民政府为甲方，郑久龙为乙方的《占用土地协议书》，约定石臼窝镇人民政府将芦甲岫村10.39亩耕地交郑久龙进行厂房建设，使用期30年，郑久龙每年每亩向石臼窝镇人民政府交纳使用费320元，总计99744元。该《占用地协议书》第六条还对缴费方式进行规定“土地使用费每五年一缴，上交租，否则甲方有权解除协议”。根据被告提供的证据，第三人郑久龙已交的2004年、2009年各16624元土地承包费，已由玉田县石臼窝财政所转交给原告所在芦甲岫村村委会。事后，原告马会群等就占地问题曾先后多次向玉田县信访机构信访。2013年1月3日原告所在村委会，召开村两委及部分村民代表会，与会的代表同意九龙棉业承包费从2013年1月1日起至承包到期，由每年每亩320元承包费增至每年每亩640元，五年一交，上交租，承包到期拆除地面建筑恢复地貌，土地收回芦甲岫集体所有。2013年1月1日九龙棉业已将五年的承包费33248元，交给原告所在芦甲岫村村委会。2014年4月10日原告马洪国等二十四名以邮寄的方式向被告提起行政复议，被告玉田县人民政府于2014年6月12日作出玉政复决字（2014）8号驳回行政复议申请决定书，原告马洪国等二十四人不服该决定遂提起行政诉讼。
本院认为，原告马洪国等二十四人向被告提出行政复议申请，请求确认被申请人采取“以租代征”方式占用芦甲岫集体所有的土地交第三人郑久龙用于非农业建设的行为违法，其所涉及的是本案两个第三人签订的“占用土地协议书”是否合法的问题。经查，该协议是以合同方式签订的，其调整的是平等主体之间的民事行为，并非是行政许可和行政确认，亦非行政决定，不具备具体行政行为的构成要件。原告马洪国等二十四人向被告提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》、和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。被告玉田县人民政府作出的玉政复决字（2014）8号驳回行政复议申请决定书，虽然存在告知管辖法院错误的瑕疵，但没有影响原告的诉权行使，未对原告的实体权益造成侵害。被告驳回原告的复议申请正确。基于此，本院对原告请求撤销被告玉田县人民政府作出的玉政复决字（2014）8号驳回行政复议申请决定书的诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决如下：
驳回马洪国、马会群、马连强、张贺明、田希昆、马维红、马连庆、张玉存、郭守军、马加作、马树凡、田希宝、赵珍、马玉璞、马世勋、马芦山、马印华、马鸿伯、马维汉、马立国、郭守利、马春申、马玉双、马家忠的诉讼请求。
案件受理费五十元由上述原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长 赵庆义
审判员 刘天永
审判员 田耐忠
二〇一四年十二月八日
书记员 于 欣