浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行初49号
原告陈月仁，男，1951年3月9日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市领带园区五路一号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
委托代理人赵红卫，男，嵊州市人民政府工作人员。
原告陈月仁诉被告嵊州市人民政府房屋拆迁行政协议一案，于2015年7月6日向本院提起诉讼，本院于2015年7月13日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告陈月仁及其委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府副市长董友庆及单位委托代理人李淑芳、赵红卫到庭参加诉讼。本院于2015年11月26日作出（2015）浙绍行初字第32号行政裁定，原告不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2016年3月17日裁定本案由本院继续审理。经浙江省高级人民法院批准，本案两次延长审限，本案现已审理终结。
2015年6月15日，因城中村改造，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司受嵊州市城南新区管委会（三江街道）委托与陈月仁、陈见南签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，协议内容主要就房屋征收及补偿事项作了约定。
原告陈月仁诉称：2015年1月9日，嵊州市人民政府成立城中村改造工作领导小组，负责实施嵊州市××中村房屋征收补偿安置工作。之后陆续印发“嵊政（2015）15号”等一系列城中村房屋征收补偿安置决定，这些决定的违法之处为：1.估价机构不合法和估价过低。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第20条等法律法规规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，要有公证人员在场，不允许由地方政府自选。但被告自行公布8800元/平方米价格，违反《条例》第19条等规定。2.房票违法。《条例》第12条规定，政府作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位。被告文件规定，房票安置比例必须达到货币安置补偿总额的50%，违法。同时还规定房票期限2年，可以按95%比例回收，损失由被征收人自行承担，违法。3.剥夺原告补偿方式选择权。《条例》第21条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告仅限定一种方式，即“房票安置为主”。4.“先搬迁，后补偿”违法。《条例》第27条等法律法规规定，实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。被告却仅支付前期搬迁费就要求原告腾空房屋违法。5.被告暴力威胁被征收人签名，违法。6.其他程序违法情形有多数群众反对补偿方案，没有公布征收确定，剥夺被征收人价值复核权利等。原告同时在庭审中明确，本次起诉的主要针对《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中约定的权利义务提出异议而提起诉讼。请求确认被告安置补偿行为违法，附带审查嵊州市人民政府嵊政（2015）15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》（试行）的合法性。
原告在起诉时向本院提交下列证据：
1.杭州正望房地产评估有限公司的评估报告及结算清单；2.嵊市委办发（2015）4号、嵊政（2015）15号、嵊政办批（2015）35号、嵊政（2015）16号文件，证明房屋征收行为存在。
被告嵊州市人民政府辩称：1.被告下属的派出机关嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）具体实施的安置补偿行为合法有效。原告所在行政村位于嵊州市××中村拆迁改造范围，该村改造项目经由该村（居）民代表大会表决通过，并由该村向街道提出申请，经嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）审查同意后报请被告审批同意后才由被告下属机构城南新区管理委员会（三江街道）组织实施，2015年3月14日，嵊州市人民政府在互联网上公布嵊政（2015）15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》等规范性文件。3月20日，三江街道办事处将城南新村城中村改造项目的具体征收拆迁事务工作委托给房屋拆迁服务机构。3月30日经过城南新区管委会（三江街道）、高南社区该城中村改造工作领导小组在具有相应资质的四家房产评估机构中共同商议选定了杭州正望房地产评估机构作为评估机构。3月31日，城南新区管委会（三江街道）发布一号、二号公告。4月7日，城南新区管委会（三江街道）发布《嵊州市城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》，5月房屋征收实施单位对待征收人户籍及房屋权属、实际用途、安置户等相关面积进行了调查审核和统计汇总。6月2日对房屋情况进行确权联审。6月3日根据联审情况，发布《关于下南田环城路以北区块城中村改造确权联审结果的通告》。此后，征收人陆续与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，截止6月16日，签约率达100%。6月16日，城南新区管委会（三江街道）发布三号公告：本区块签约率已超过90%，所有城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效，自本公告之日起一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限。6月19日，发布《城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》。在前述三公告三公示期间，原告未向房屋征收实施单位提出异议。2.原告与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，签约过程体现自愿、公平、公开原则。原告所述拆迁公司采用暴力、胁迫、欺骗等手段与事实不符。其签约的房屋补偿价格并不低于国有土地上商品房市场成交价。故安置补偿行为事实清楚、证据确凿，且对原告合法权益明显不产生实际影响。故应当对原告起诉驳回。3.房屋征收实施单位的安置补偿行为严格执行了嵊州市人民政府制定的嵊政（2015）15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》等规范性文件，符合《物权法》第42条第三款、《土地管理法》、《城乡规划法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的等有关规定、程序正当。不存在超越职权和滥用职权行为。双方签订的协议真实合法有效。4.其他问题。（1）房票问题。为了防止出现被征收人取得货币补偿款后挥霍，最终成为无房户的情形，才推行货币（含房票）安置，解决被征收人的住房问题。使用房票者可以享有一系列政策优惠。（2）补偿方式的选择问题。本案涉及集体土地，不适用《国有土地上房屋征收补偿条例》，我市征收补偿安置工作，实行货币（含房票）安置与实物安置相结合的安置方式，以货币（含房票）安置为主。（3）本案涉及的搬迁、补偿是同步进行。为避免部分被征收人在签约领取补偿款之后后拒绝搬迁等严重影响改造进程的情形发生，在实际征收过程中，房屋腾空验收完毕后，即行结付剩余补偿款。（4）被告不存在暗箱操作，侵害原告合法权益之情形。5.被告制定的嵊政（2015）15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》符合现有政策规定与改革发展的方向。规范性文件的制定经历反复调研、试点实践、逐步完善等一系列过程。其内容合法，没有违反上位法规定。在有关涉及到被征收人切身利益的安置补偿项目、标准问题上，充分考虑被征收人的利益，客观上没有减损被征收人的合法权利。规范性文件参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十八条、第十九条等有关规定，规范性文件的拆迁补偿项目不但包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定的全部补偿项目，还包括其他空翻面积及其他建筑面积的补偿项目。原告所在区域签约率达100%。请求法院依法驳回原告起诉或者诉讼请求。
被告嵊州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
一、被诉行政行为合法性依据。
第一组证据。1.【2012】91号《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见》（试行）》第二条；2.高南社区下南田村村（居）民代表大会会议记录；3.关于高南村实施城中村改造的申请报告；4.城南新区管委会（三江街道）关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示；5.嵊政办批（2013）176号批复，证明下南田村属于城中村改造范围，该改造项目是经村民代表表决，并报经城南新区管委会（三江街道）审查、市政府审批同意，城中村改造项目具有广泛的民意基础，而非市政府单方实施的强制性行政行为之事实。
第二组证据。6.嵊政〔2015〕15号文件等规范性文件在互联网站的截屏图片。证明嵊州市××中村改造相关政策是公开透明的，并在拆改区域进行公开印发之事实。
第三组证据。7.《房屋拆迁委托协议》，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司的营业执照、税务登记证、组织机构代码证。证明房屋征收实施单位城南新区管委会（三江街道）已经将房屋和地上建筑物的具体征收拆迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司之事实。
第四组证据。8.《关于确定城南新区城中村改造环城南路以北区块评估机构的会议纪要》及2015年3月30日下南田村工作会议签到单。证明下南田村环城南路以北区块城中村改造的房产评估机构并非政府单方选定之事实。
第五组证据。9.城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号公告及公示照片。证明城南新区管委会（三江街道）对改造工作进行告示，公示内容为：房屋征收范围、要求暂停户口迁入和分家析产等事实。
第六组证据。10.城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收二号公告及公示照片。证明城南新区管委会（三江街道）对改造工作进行公示，公示内容为：以及房屋征收政策的依据、评估机构的选定和拆迁服务机构的选定等之事实。
第七组11.《下南田环城路以北区块城中村改造第一次公示》、《嵊州市城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》及公示照片。证明城南新区管委会对下南田环城路以北区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总公示之事实。
第八组12.《关于下南田环城路以北区块城中村改造确权联审结果汇总表》、《关于下南田环城路以北区块城中村改造确权联审结果的通告》、第二次与第三次会议纪要及公示照片。证明下南田村环城南路以北区块房屋产权状况、实际用途，以及安置人口、安置面积按政策文件进行了逐户审核认定，相关认定结果在改造区域进行公开公示之事实。
第九组13.《城南新区管委会（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造三号公告》及公示照片。证明城南新区管委会公示所有房屋安置补偿协议生效，及要求各签约户予以腾空之事实。
第十组14.《城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》、《城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》及公示照片。证明下南田村环城南路以北区块征收补偿结果在改造区域进行公开公示之事实。
第十一组15.嵊政办批〔2015〕35号文件。证明下南田村环城南路北侧区块市场比准价、安置房重置价、安置房成本价，由房地产主管部门提出，经市政府批复，依法审定。
第十二组16.陈月仁的集体土地呈报表档案资料。证明陈月仁的房屋确权合法建筑面积的权属来源，其中确权建筑面积为407.76平方米。
第十三组17.陈月仁、陈小南房屋照片及《评估报告》及其评估清单、测绘图。证明陈月仁、陈小南房屋现状，及涉案房屋经房产评估机构依法评估确定的评估净值之事实。
第十四组18.陈小南授权陈月仁签约的委托书，以及陈月仁、陈小南两户分别与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。证明陈月仁、陈小南两户是在对协议内容确认无误的前提下自愿、公平、公开签约的事实。
第十五组19.《顶御华府近5个月成交情况》、《正大新城国际二期3-7月成交情况表》、《绿城锦园华庭》3-6月成交情况表。证明2015年1-7月，下南田村周边的新建商品住房实际销售价格为8600-11200元／平方米。
第十六组浙江省人民政府办公厅印发的关于《促进房地产市场平稳健康发展的通知》。证明在城中村改造中推行房票安置符合上级精神。
第十七组嵊城改组办（2015）4号《关于印发嵊州市××中村改造工作领导小组办公室会议纪要的通知》。证明被安置对象可享受与确权建筑面积同等补偿安置面积的政策依据。
第十八组嵊州市人民政府制定的嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》（试行）、嵊政（2015）16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法》（试行）等规范性文件的规定。证明房屋征收实施单位具体实施安置补偿行政行为所依据的规范性文件。
二、规范性文件合法性依据
1.嵊政〔2015〕15号文件出台前，城中村改造政策研讨会议方案，孙哲君书记与村干部群众座谈交流等相关情况资料（嵊州新闻网2月26日嵊州新闻）。证明城中村改造政策经过公开征求意见、专家论证等程序。
2.相关法律法规。（1）《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”（2）《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”（3）《浙江（农用地、商住地、工业地）省农村宅基地管理办法》【2005年】“三、严格界定农村宅基地申请条件坚决贯彻农村宅基地”一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超过125平方米;使用其他土地最高不得超过140平方米;山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。”（4）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”
经庭审质证，原告对被告提交的第一、二组证据的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，征收房屋和土地只能由人民政府实施；对高南村实施城中村改造的申请报告真实性有异议；第三组证据的关联性没有异议，真实性、合法性有异议；第四、五、六、七、八、九、十组证据，真实性、合法性均有异议。对第十一组、十二组、十三组、十四组证据真实性无异议，对合法性有异议，对第十五组证据真实性、合法性均有异议。对第十六、十七组证据无异议，对第十八组证据的真实性无异议，对合法性有异议。对被告提供的规范性文件法律依据，原告质证认为被告安置行为违法，上述文件不能证明其合法性。
对原告证据，被告质证认为原告提供的评估报告并非最终的评估报告，但对其真实性无异议，对其余证据均无异议。
本院对原、被告双方提交的证据的真实性及所证明的事实均予确认。
经审理查明，原告在嵊州市××江街道××村集体土地上拥有房屋。2013年5月15日该村提出关于高南村实施城中村改造的申请报告，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，与同日报被告审批，被告于7月29日作出同意的批复。2015年3月13日，被告公布嵊政（2015）15号《嵊州市城市房屋征收补偿安置实施办法》（试行）及《村改造房屋征收实施程序(三公告三公示)》等规范性文件，3月20日，嵊州市三江街道办事处将城南新区城中村改造项目的具体征迁事务工作委托给嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。3月24日，被告根据嵊州市建设局的请示，作出《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》，确定市场比准价、安置房重置价、安置房屋成本价。3月30日，城南新区管委会（三江街道）、高南社区城中村改造工作领导小组选定杭州正望房地产评估有限公司作为涉案区块城中村改造项目的评估机构。3月31日，城南新区管委会（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造第一期房屋征收一号、二号公告》，分别就房屋征收范围、暂停户口迁入和分家析产、政策依据、评估机构的选定等内容进行公示。4月7日，城南新区管委会对《嵊州市城南新区（三江街道）下南田环城路以北区块城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表》进行公示，公示期为5天。原告陈月仁、其子陈见南、陈小南及各自家庭成员均在公示人员内。后经过联审后，确定陈月仁与其子陈见南确定为一户安置，陈小南为一户安置。6月3日，城南新区管委会（三江街道）根据联审结果，发布《关于下南田环城路以北区块城中村改造确权联审结果的通告》。6月15日，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。6月16号，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）下南田环城南路以北区块城中村改造三号公告》，公告从即日（6月16日）起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。自本公告之日起一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限。6月19日，嵊州市城南新区管理委员会对房屋征收补偿安置结果进行公示。原告因为认为在本法房屋征收过程存在政府确定的评估机构不合法、评估价格过低，对补偿协议中强制约定房票补偿、先搬迁、后补偿，暴力胁迫签约等违法行为，故诉至本院。
本院认为，原告起诉要求确认被告的安置补偿行为违法，经庭审查明，原、被告的争议焦点在于原告与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司所签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的合法性。现分述如下：
一、本案适格被告问题。从涉案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》载明内容看，甲方（嵊州市城镇房屋拆迁有限公司）受嵊州市城南新区管委会（三江街道）委托，与原告签订补偿协议。而该管委会由被告嵊州市人民政府设立的派出机构。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，嵊州市人民政府作为本案的被告，其诉讼主体资格适格。
二、协议内容的合法性。
根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”嵊州市城镇房屋拆迁有限公司受被告委托，与原告经协商，签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，协议中约定了乙方（原告）被征收的房屋坐落位置、门牌号、面积，以及相应的补偿金额。原告并未否认协议系其本人所签订，协议内容也并未违反国家强制性法律、法规的规定，原告虽然诉称，涉案协议系被迫所签订，但并未提交相应证据证明。本案所涉行政协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十四条规定的无效或者可撤销的情形。故原告以对协议约定的权利义务提出异议为由，起诉要求确认安置补偿行为违法，缺乏事实和法律依据。
至于原告申请附带审查嵊州市人民政府嵊政（2015）15号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》（试行）的合法性。本院认为，鉴于目前针对集体土地上房屋征收补偿尚缺乏相应的法律法规规定，被告在作出涉案规范性文件时已经充分考虑被征收人利益，客观上未减损被征收人的合法权益。原告起诉认为上述文件存在违法之处的理由本院不予采纳。
综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈月仁的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈月仁负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蒋 瑛
审 判 员 梅 云
人民陪审员 徐国兴
二〇一七年九月二十七日
书 记 员 徐海莲