河北省定兴县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）定刑初字第99号
公诉机关河北省定兴县人民检察院。
被告人田某某，女，1956年7月11日出生，汉族，大学本科，2002年5月至2004年8月任定兴县农林局副局长，后任定兴县农林局副科级干部，现已退休。住定兴县。2014年6月26日因涉嫌犯玩忽职守罪被定兴县人民检察院取保候审。
辩护人刘慧华，河北章明律师事务所律师。
被告人王某某，男，1962年1月1日出生，汉族，大学本科，1997年至2004年任定兴县农林局果树站站长，2007年至2011年任林业股股长，现病休在家。住定兴县。2014年6月26日因涉嫌犯玩忽职守罪被定兴县人民检察院取保候审。
被告人乔某某，男，1965年2月16日出生，汉族，大专文化，1997年至2007年任定兴县农牧局科员，2003年任定兴县农林局林业股副股长，2009年至今任定兴县农林局副主任科员。住定兴县。2014年6月26日因涉嫌犯玩忽职守罪被定兴县人民检察院取保候审。
河北省定兴县人民检察院以定检公诉刑诉（2014）71号起诉书指控被告人田某某、王某某、乔某某犯玩忽职守罪，于2014年9月3日向本院提起公诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。定兴县人民检察院检察员肖志玲、代理检察员冯慧萍、被告人田某某及辩护人刘慧华、被告人王某某、乔某某到庭参加了诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2003年定兴县农林局退耕还林工程建设任务1万亩，其中退耕0.5万亩，匹配造林0.5万亩，经实地验收完成任务100%。被告人田某某当时任农林局副局长主管林业、退耕还林领导小组办公室副主任，主抓退耕还林具体工作，果树站长王某某、林业股副股长乔某某参与退耕还林各项内、外业工作。三被告人在退耕还林作业设计中，未对申报退耕还林的土地性质进行审核，违反了《退耕还林条例》第十六条之规定，违规将不能进行退耕还林的基本农田545亩纳入退耕还林工程，造成国家损失退耕还林补助款507610元。
针对指控的犯罪事实，公诉机关提供了被告人供述、证人证言及其他相关书证等证据，提请本院依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，以玩忽职守罪追究三被告人刑事责任。
被告人田某某辩称，在退耕还林过程中占用了基本农田的事实是存在的。但退耕还林是政府工程，县里同市里签了责任状，县长是项目负责人，农林局局长是技术负责人，有土地局、乡镇等多个部门参与。此项工程的实际操作是先施工、后设计，即各乡镇栽上树后，农林局由乡镇干部领着核实地块，我们并不认识地界，只能是乡村两级干部指导确认，按政府文件分工，施工落实地块不是我的职责范围；此期间我没有搞过施工设计，只是有时带队进行过外业调查，北城村的430亩里有180亩当时就是果园，北七村退耕还林地当时占用的是老砖厂，这些基本农田在原来被占用时就没被制止；退耕还林款是每年验收，按年给款，我2004年后就退了，以后再给的补偿款应该和我没关系；2007年后，根据定兴县林地利用保护规划，所有退耕还林地均已纳入林地规划，所以不应再计算损失。
辩护人辩称，1、我县2003年退耕还林是按省市主管部门通知进行的，县政府召开退耕还林工程建设会议进行的安排部署，落实地块的任务是乡镇，农林局是依据乡镇的申报材料编制的《河北省定兴县2003年退耕还林工程建设实施方案》，县政府组织有关部门研究通过了此方案。方案是经过土地、农业部门把关审核后上报的，因此占用基本农田造林的责任不应由田某某承担。2、定兴县退耕还林工程是先施工，后设计。2003年1月，定兴县政府在没接到上级正式文件的情况下召开退耕还林工程建设会议，成立了退耕还林工作领导小组，根据乡镇的申报材料出台了实施方案。3月份，各乡镇同退耕还林户签订了承包合同书，完成了退耕还林任务。在3月底接到保定市下达正式退耕还林文件后，在退耕还林已经既成事实情况下，在包村干部带领下，林业局才组织有关技术人员对退耕还林地块验收，所以退耕还林过程中占用的基本农田与田某某无因果关系。3、2004年3月份，河北省政府《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为紧急通知》下发后，相关政府部门未有效履行职责也是使退耕还林款在2004年以后继续损失的原因。4、涉案土地在2007年已经纳入定兴县林地保护利用规划，该林地保护规划明确规定：在保护利用规划期限内非经法定程序其林地性质不得改变。因此涉案土地在2007年转化为林地，本案现已超过追诉时效。
被告人王某某辩称，当时退耕还林有项目负责人和技术负责人，我只时是退耕还林小组成员之一，完全按指示办事。
被告人乔某某辩称，我当时是林业股的科员，没参加过退耕还林的工作会议，领导让干什么就干什么。
经审理查明，2003年，国家林业部门下达退耕还林政策，定兴县列为退耕还林县。定兴县退耕还林工程建设任务1万亩，其中退耕0.5万亩，匹配造林0.5万亩，经实地验收完成任务100%。被告人田某某当时任农林局副局长主管林业、任退耕还林领导小组办公室副主任，主抓退耕还林具体工作；被告人王某某、乔某某为退耕还林领导小组办公室成员，负责具体工作，参与退耕还林各项内、外业工作。三被告人在退耕还林作业设计中，未对申报户任海潮、党振同、林宝祥退耕还林的土地性质进行审核，违规将三户不能进行退耕还林的基本农田纳入退耕还林工程，上述三户通过申报的退耕还林土地共领取国家退耕还林补助款507610元。
上述事实有公诉机关当庭出示的下列证据：
1、被告人田某某供述，我于1982年在定兴县林业局工作，1991年任林业局副局长，1996年农林合并任农林局副局长，2004年我就二线不上班了，直到2010年退休。1996年任农林局副局长后一直分管林业，有两个股室，一个是林业股，另一个是果树站。2003年林业股和果树站的负责人分别是林业股副股长乔某某，果树站站长王某某。
退耕还林是在2003年开始的，当时有退耕还林办公室，设在林业局，成员有张某甲局长，有我还有王某某、乔某某、梁某某、安某某，其他的我记不清了，职责没有分，都是这些人有活一起干。有时我带着他们下乡量地块，我主要协调各乡镇的关系，王某某和乔某某、梁某某、安某某负责地块面积、株行距、画图。回来我们一起搞内业设计。
我县2003年退耕还林10000亩，这些都是上级下达的任务，必须完成。退耕还林工作的具体程序是：上级下达任务后，由乡镇签订完成任务的责任状，由乡村两级落实到地块，上报农林局，然后我们局退耕办的人员去核实地块面积、造林质量，成活率。我们核实完后，编制退耕还林作业设计，作业设计包括文字说明及图表，图上标明退耕地的面积、树种、具体位置、所属地，作业设计经局领导审核后上报定兴县县政府盖章，上报保定市林业局、省林业局，省市验收批准后开始发放政策补贴。2004年我就不干了，后来的事我就不知道了。
土地核实完，编制退耕还林作业设计这项工作还是由王某某、乔某某、梁某某、安某某、杨安先负责，总共就是这些人干活。作业设计依据的资料特别多，没有办法详细叙述，包括外业调查资料和定兴的自然状况等，作业设计里有详细反映。
有没有向土地部门搜集土地规划资料我不知道。我没有做这方面的工作。土地局在作业设计上盖章了，我不知道退耕还林的地是不是基本农田，我认为我们负责给退耕还林户发林权证，退耕户的地就是林地了。
对退耕户的补助包括粮食补助款和现金补助，共八年粮食补助款，具体多少我不清楚了。根据国家的政策，还有一个是造林苗木款，无论是退耕造林和匹配造林，一次性每亩地补助50元。
退耕补助发放由农林局提供人员名单、金额，报财政局，财政局安排发放粮食和钱。按照规定，基本农田不能退耕还林。可我们不知道哪块地是基本农田，我没有去土地局调查土地性质。我认为我的工作已经尽力了，如果按照法律规定我有责任，我也承担法律责任。
被告人王某某供述，我1996年6月调到定兴县农业局技术中心，1997年初至2004年10月任果树站站长，2004年11月至2007年5月任森防站站长，2007年5月至2011年11月任林业股股长，2011年11月我就病休了。
2003年退耕还林工作由退耕办主任负责.当时张某甲是局长，田某某当时是主管退耕还林的副局长。退耕办是个临时机构，没有明确人员，由果树站和林业股共同参与，这两个部门也在一个大办公室办公。2003年3月份县长肖占乐组织各乡镇开大会，签订退耕还林责任状，当时我和张某甲到各乡镇督促落实任务。乡镇报上来亩数和地块，在2003年春天，田某某带着我和乔某某、梁某某、安某某等人去核实退耕还林地块。我们就是用GPS量面积，看看株行距距离够不够，将量完的地块标在图上，标明退耕地的面积、树种、具体位置、所属地。核实完地块，我们就做了2003年度退耕还林工程作业设计。项目负责人应该是局长张某甲，技术负责人应该是副局长田某某。我们没有查看过退耕还林户的承包地的合同。没有对退耕还林地块进行地类调查，当时活干得比较粗，是因为任务催得紧，怕完不成任务，还得和乡镇说好的，让他们要保证亩数。
对退耕户还生态林的补助期限是8年，包括粮食补助款和现金补助。北城任海潮这块地2003量地的时候我去了，还有田某某、乔某某、梁某某、安邵文及乡干部去了，这块地当时是确定430亩，2009年修高速引线占地给他减去了十几亩。有人反映这块地，纪检委调查，领导派我和乔某某、梁某某去量地，其中有360亩是任海潮的，有70亩是别人的地。候庄这两块地2003年量的时候我没去过，2009年为了迎接国家核查我去过，变没变的我记不清了。北七这块地2003年我和田某某副局长还有乔某某、梁某某去量的地，在砖窑的西边和东边是两块，多少亩我记不清了。
对不能进行退耕还林的基本农田纳入了退耕还林工程，造成国家损失，因当时工作任务比较急，如果有法律规定，我也愿意承担法律责任，我相信法律是公正的。
3、被告人乔某某供述，我1987年7月分配到定兴县平堽林场工作，1988年11月调入定兴县林业局林政股工作，1996年农林合并改成农林局，我到林业股是一般干部。2006年10月份左右我到森防站任站长。2009年11月我任副主任科员协助林业局副局长李培英管林业，2012年我兼林业股股长。退耕还林的基本农田纳入退耕还林工程，造成国家损失退耕还林补助款，我认为我的工作已经尽力了，如果按照法律规定我有责任，我也承担法律责任。
乔某某供述的2003年退耕还林操作情况与田某某、王某某所供一致。
4、证人张某甲证实，2003年我县成立了退耕还林工作领导小组，组长是县长，各科局是成员，退耕还林办公室设在农林局，当时我是局长，估计我是退耕还林办公室主任。退耕还林办公室成员有主管林业的副局长田某某，还有王某某、乔某某，其他人我记不清了。退耕还林工作办公室是个临时的机构，田某某下面就是王某某干退耕还林的事，他应该是林业股股长，乔某某是副股长，乔某某听王某某的。
退耕还林工作当时由我们局提出条件，让各乡申报符合条件的地块，退耕办的人员去核实地块，然后做退耕还林作业设计。做这个设计时没有细致分工，就是退耕办的人做，主要是田某某、王某某、乔某某他们几个去干这事，还有几个小年轻的，名字我记不清了。搞好作业设计报领导小组，然后上报市里、省里，批准、验收后，就可以发补贴了。他们有没有对退耕还林地块进行地类调查详细情况我不清楚。
5、证人梁某某证实，2003年退耕还林工作由林业股负责，当时是田某某主管副局长，林业股负责人是王某某，科员有乔某某，他是公务员，其他的都是事业费开支，人员有王玉萍、杨安先、安邵文、张淑娟、李新会、还有我。田某某局长和王朝晖分配工作，让我干什么我就干什么。我跟着量过任海潮和北七那块地，有没有对退耕还林地块进行地类调查不清楚。
6、证人安某某证实，2003年退耕还林工作由林业股负责.当时是田某某主管副局长，林业股负责人是王某某，科员有乔某某还有我，别人记不清了。我就是拿着GPS去打点量地，领导让我怎么量我就怎么量。当时还有王某某、乔某某，主管副局长田某某一起干这项工作。除了核实地块，我和他们乡镇干部一起往退耕还林合同上填人员亩数，有名单和亩数的表，我们就是抄表上的。对退耕还林地块进行地类调查我没有做过。
7、证人秦某某证实，2003年退耕还林工作由谁负责我不清楚，我主管林业是2008年8月至2010年3月份。我主管林业期间对退耕还林工作在2009年11月左右核实过，做了调整，王某某、梁某某在乡村干部的带领下对退耕还林地块进行的核实，形成了2009年的退耕还林作业上报市林业局，审批通过后按新名单和亩数发钱。由乡镇将名单和亩数报给我们，我们去核实亩数及退耕还林的相关要求，符合要求的我们就确认报财政局，财政局按名单发钱。我们在此项工作中负责核实面积和质量要求。原来怎么做我就怎么做的，没有对退耕还林地块进行地类调查。
8、证人张某乙证实，2003年退耕还林工作由谁负责我记不清了。我是2005年下半年调入农牧局任副局长兼林业局局长。我主管之后就是每年核实向财政局上报的表，因为我刚到农林局不太懂政策，只是告诉林业股王某某要一定符合政策。核实地块我不清楚，都是张俊生和王某某去的。我到农业局这几年没有对退耕还林地块进行地类调查。
9、任海潮证实，我是姚村乡北城村村民。从2003年开始每年都在领退耕还林补偿金。最后一次是2013年领取的2012年的退耕还林补偿金。
2002年我和刘长水（姚村）、刘金祥（徐水文村）、王德泉（北城村）四个人一起通过招投标承包了我们村的三块地。一共签过3份合同。我拿着三份合同到乡里申报，乡里上报了农林局，我和农林局签了退耕还林合同，搞退耕还林之前有桃树和地，退耕还林统一种的杨树。农林局有王朝晖、乔某某，还有一个姓梁的，他们用GPS给我量的，是430亩。其中有80亩的经济林，其他都是生态林。我舅舅李茂挨着我的林子，有200亩左右，给我量的时候算上了李茂的部分林地。
我每年领取的退耕还林补偿金都有签字，有时是别人代领的，这些钱我都收到了。2003年至2012年我共计领取退耕还林补偿金482730元。
10、党振同证实，我是姚村乡侯家庄村人。2003年我承包了我们村北的一块50亩的地，我这块四至是东至陈友、南至田间路、西至孙宝元耕地、北至田间路。我就开始种杨树。2003就开始领退耕还林补助，按25亩领的退耕还林补助金。另外25亩是按匹配林领补助。我都是在姚村乡财政所领补助，钱数以他们记载的为准。
11、林宝祥证实，我是肖村乡北七村人）。2003年我是北七村村支书，当时给我们村退耕还林的任务是200亩，春天我带领学生群众到砖厂东面西面种树，这两块地一共有100亩，我们种了一万多棵，都是杨树。
12、冯宝科证实，我是肖村乡财政所所长。从2003年下半年开始，由财政局给我们乡发通知，将退耕还林款打到我们乡财政所账户，我们所根据财政局的通知要求，按标准发放到各村，各村在按标准发放到各户，北七村也是这么操作的。林宝祥的退耕还林补贴是2003年至2008年，就是2003年下半年是6300元，其他每年都是14700元，共计是79800元。
13、李启明（肖村乡北七村会计）证实，我村是2003年有的退耕还林补贴的，补贴是由我们从财政所领来发给退耕还林户。林宝祥的退耕还林补贴没给他，作为村里收入了。因为办理这项退耕还林地的时候，林宝祥是村支书，当时退耕还林用地是村委会的地，树苗款、人工费都是村里出的，就以林宝祥的名字开的户，将退耕还林补贴就作为村里收入和支出。经我和乡财政所冯宝科核对，林宝祥的退耕还林补贴是2003年至2008年，共计是79800元。2009年以后就没有这项收入了，我也不知道为什么没了。
14、中国农业银行进帐单、报销领据：证实退耕还林补贴林宝祥2003年-2008年款79800元，党振同2003-2012年款30750元，任海潮2003-2009年款397060元。共计507610元。
15、定兴县机构编制委员会办公室关于定兴县退耕还林领导小组办公室重新核定单位性质、工作职责、人员编制的批复：证实县退耕还林领导小组办公室设在县农业局，所需人员由县农林局内部事业编制人员中调剂。
16、定兴县人民政府办公室关于印发《定兴县农林局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知：农业股、林业股、农机股属农林局编制配置。林业股负责林业政策、法规的实施与监督检查。
17、定兴县退耕还林领导小组办公室关于组成人员和工作职责的决定（2003年7月20日）主要证实：退耕还林办公室组成人员和工作职责，主任张某甲主抓退耕办全面工作。副主任田某某主抓退耕还林具体工作，分管退耕还林实施方案编制、退耕还林作业设计、施工管理、检查验收、配套资金和档案管理等具体工作。工作人员：林业股和果树站全体人员。主管局长可以根据工作需要随时抽调工作人员参与退耕还林各项内、外业工作。退耕还林财务和档案由林业股副股长乔某某同志具体负责。同时负责保管退耕还林办公室行政公章和财务公章。
18、定兴县人民检察院委托书：委托定兴县国土资源局对北城任海潮、北七林宝祥、候庄党振同承包地进行勘测并对占用类型经新老土地规划对比确认。
19、定兴县人民检察院反渎局情况说明：2014年3月，我局侦查人员会同土地局地政股工作人员、农林局相关工作人员到任海潮、党振同、林宝祥的退耕还林地进行勘察。结合1997至2010定兴县土地总体规划图，对退耕还林土地地块是否是基本农田进行了确认。
20、定兴县国土资源局关于定兴县人民检察院委托勘测相关情况的答复3份：
A、经勘察，林宝祥承包地（约117亩）经核对定兴县土地利用总体规划图（1997-2010），均为基本农田。
B、经勘察，任海潮承包地经核对定兴县土地利用总体规划图（1997-2010），该承包地规划为基本农田（270亩）和一般农田（88亩）；核对定兴县土地利用总体规划图（2010-2020年），该承包地规划为林业用地（约334亩）和建设用地（固德引红约24亩）。
C、经勘察，党振同承包地经核对定兴县土地利用总体规划图（1997-2010），该承包地规划为基本农田；核对定兴县土地利用总体规划图（2010-2020年），该承包地规划分别为基本农田（约20亩）和建设用地（约5亩）。
21、定兴县信访事项答复意见书：处理意见：任海潮领取了李茂退耕还林款70亩林地的57400元及粮食7000斤（按1.2元一斤折款），予以收缴。
22、保定市退耕还林工程任务目标责任书（2003年3月10日）、分解表、责任状（各乡镇同定兴县政府签订，3月11日）：2003年定兴造林任务1.0万亩，退耕造林0.5万亩，匹配造林0.5万亩。各乡退耕还林任务。
23、河北省人民政府关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为紧急通知（2004年3月30日）：不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围，凡在基本农田植树造林必须立即停止和纠正。对占用基本农田种植速生丰产林的，限期恢复耕种，由省林业局负责。
24、定兴县姚村乡人民政府证明：我乡退耕还林补助每年由财政局拨付到乡财政所，乡财政所再发到退耕还林户手中。其中任海潮有退耕还林地430亩，2003年至2010年共计领取退耕还林款397060元；党振同有25亩，2003年至2010年领取30750元。
25、定兴县肖村乡人民政府证明：北七村林宝祥2003年有退耕还林地90亩，2003年至2008年共计由北七村领走补助款79800元。
26、书证：定兴县2003年退耕还林工程作业设计一册（2003年3月）：退耕还林领导小组办公室关于组成人员和工作的决定；定兴县2003年度退耕还林工程建设实施方案一册（2003年1月）。
27、田某某、王某某、乔某某任职情况说明。
28、田某某、乔某某、王某某个人基本情况。
辩护人当庭出示了下列证据：
1、《河北省定兴县2003年度退耕还林工程建设实施方案》：主要证实实施方案是以乡镇申报的资料为基础编制的，经过了土地部门的审核确认，林业主管部门只是退耕还林的技术负责部门。
2、定政（2003）17号文件关于印发《定兴县2003年度退耕还林工程建设实施方案》的通知：证实退耕还林属于指令性指标，任务下达给各乡村，必须按合同和作业设计百分之百完成。林业、土地、财政粮食等部门密切配合，共同做好工作。
3、保定市林业局证明：2003年3月20日，保定市人民政府召开保定市退耕还林工作会议，主管副市长同有关县主管副县长签订退耕还林责任状。因定兴县首次承担退耕还林任务，时间紧任务重，省市林业主管部门同意定兴县根据年度退耕还林实施方案先行施工，县级退耕还林作业设计与退耕还林同步或造林结束后报批。
4、保定市退耕还林工程任务目标责任书：定兴县退耕还林任务10000亩，其中退耕地造林5000亩，宜地荒山荒地造林5000亩。
5、王崇泽副县长关于《定兴县退耕还林领导小组关于2003年度退耕还林工程建设情况的汇报》：证实退耕还林工程建设是政府行为，以乡镇为主体，实行目标考核和奖惩机制。
6、定兴县2003年退耕还林承包合同书5份：证实退耕户都是与乡镇政府签订的承包合同。
7、《基本农田保护条例》：证实依该条例规定，县级土地和农业部门按职责分工负责本行政区域内的基本农田保护管理工作；乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
8、《中华人民共和国林权证》：2004年5月30日，定兴县政府已为任海潮的430亩退耕还林地颁发了林权证。
9、河北省定兴县林地保护利用规划（2007-2020）：证实涉案土地已纳入规划的保护范围，划为林地。
综合全案事实和控辩双方提交的证据分析，被告人田某某在任农林局副局长、主抓退耕还林具体工作，王某某、乔某某任退耕还林办公室成员，负责具体工作期间，在核实退耕户申报的土地过程中，未按退耕还林相关法规规定即先行作业设计后种树，合格后上报纳入退耕还林范围，而是将已经种植树木的林地直接纳入设计进入退耕还林范围；同时亦未对申报户的土地性质进行认真核查，将不符合条件的基本农田纳入退耕还林工程，致使不应纳入退耕还林范围的林地享受国家退耕还林补贴，造成公共财产遭受经济损失属实。
本院认为，被告人田某某、王某某、乔某某身为国家工作人员，在负责退耕还林工作中，未认真履行职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的罪名成立。被告人田某某及辩护人辩称退耕还林是政府工程，有土地局、乡镇等多个部门参与，此项工程的实际操作是先施工、后设计，农林局是依据乡镇的申报材料编制的《河北省定兴县2003年退耕还林工程建设实施方案》，方案是经过土地、农业部门把关审核后上报的，因此占用基本农田造林的责任不应由被告人承担。针对上述辩护理由，合议庭经审查认为被告人田某某辩护事实存在，但该事实不能成为其不依法履行相关法律规定的理由。辩护人辩称，2004年3月份，河北省政府《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为紧急通知》下发后，相关政府部门及人员未有效履行职责也是使退耕还林款在2004年以后继续拨付，造成损失扩大的原因。合议庭合议认为辩护人所提理由应作为对被告人量刑时酌定从轻处罚情节。辩护人辩称涉案土地在2007年已经纳入定兴县林地保护利用规划，因此涉案土地在2007年性质转化为林地。经核对定兴县土地利用总体规划图（1997-2010），涉案土地除任海潮88亩为一般农田以外，其余均为基本农田，故该辩护理由不予采纳。综合被告人犯罪性质、情节和社会危害程度，合议庭认为三被告人犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。本院为打击犯罪，维护国家机关的正常活动，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人田某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人王某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人乔某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河北省保定市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 金 良
审判员 岳 欣
审判员 宗 平
二〇一四年十一月十三日
书记员 李小凤