宁夏回族自治区固原市原州区人民法院
行 政 暨 行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）原行初字第2号
原告周万科，男，回族，1954年3月30日出生，宁夏固原市人，不识字，农民，住固原市原州区。
原告周军，男，回族，1981年9月21日出生，宁夏固原市人，小学文化，农民，住固原市原州区。
上述两原告委托代理人赵文超，宁夏萧关律师事务所律师。特别授权代理。
被告固原市原州区官厅镇人民政府。住所地：固原市原州区西环路。
法定代表人马彦东，男，镇长。
委托代理人杨宏伟，该镇干部。特别授权代理。
被告固原市原州区林业局。住所地：固原市区中山北街***号。
法定代表人杨荣，男，局长。
委托代理人安必宁，该局职工，特别授权代理。
被告原州区官厅镇后川村村民委员会。
法定代表人海登成，男，主任。
第三人周万顺，男，回族，1948年2月24日出生，宁夏固原市人，小学文化，农民，住固原市原州区。
第三人周毅，男，回族，1968年4月2日出生，宁夏固原市人，小学文化，农民，住固原市原州区。
原告周万科、周军诉被告固原市原州区官厅镇人民政府、固原市原州区林业局、原州区官厅镇后川村村民委员会、第三人周万顺、周毅行政合同一案，于2014年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月24日立案受理后，于2015年1月6日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院于2015年3月4日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告周万科、周军的委托代理人赵文超、被告固原市原州区官厅镇人民政府的委托代理人杨宏伟、固原市原州区林业局的委托代理人安必宁、原州区官厅镇后川村村民委员会主任海登成、第三人周万顺到庭参加诉讼、第三人周毅经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
固原市原州区官厅镇人民政府于2003年11月5日与第三人周万顺、周毅签订了退耕还林合同书，在合同中约定了双方的权利、义务关系，固原市原州区林业局于2005年9月19日依据退耕还林完成的任务情况，向两第三人颁发了林权证书。被告固原市原州区官厅镇政府于2015年1月15日向本院提供了以下证据：
一、作出被诉具体行政行为的事实证据：
1．退耕还林合同一份；
2．退耕还林年度完成情况统计明细一份；
3．固原市原州区林业局文件一份。
二、作出具体行政行为的法律、法规及其他规范性文件：
1.中华人民共和国退耕还林条例；
2.中华人民共和国行政复议法。
被告固原市原州区林业局于2015年1月15日向本院提供了作出被诉具体行政行为的依据有：
1.退耕还林合同书一份；
2.2003年官厅乡退耕粮证发放表一份；
3.原林发（2003）1号文件；
4.退耕还林林权证书两份。
被告原州区官厅镇后川村委会未向法庭提供证据。
被告固原市原州区官厅镇政府和固原市原州区林业局用上述证据证明被告与两第三人所签订的退耕还林合同和颁发的林权证书是合法有效的。
原告周万科、周军诉称，两原告与两第三人系亲戚，两原告在原州区官厅镇后川村一组有属于退耕还林任务的80.90亩承包地，并将该承包地的经营权证书交由两第三人保管。2013年两原告经过与相关单位多次交涉后发现固原市原州区官厅镇人民政府（以下简称官厅镇政府）落实退耕还林政策时，在原州区官厅镇后川村村民委员会（以下简称后川村委会）的协助下，将两第三人误作为原告承包地的经营权人，并与之签订了退耕还林合同，这样，官厅镇政府的具体行政行为导致原本属于原告的80.90亩退耕还林补助被第三人领取自用，给原告造成经济损失达10万元之多。同时，作为林业行政主管部门的固原市原州区林业局（以下简称原州区林业局），在后川村委会的协助下，在作业设计时，没有落实到具体地块，误将第三人作为80.90亩土地的退耕还林的经营权人，向第三人颁发了林业证。使两个第三人在没有相关手续的情况下取得了林权证，再次侵犯了两原告人的合法权益。故被告原州区林业局向第三人颁发的林权证书应当予以撤销。综上，两原告认为三被告侵犯了原告土地承包经营权，导致经济上受到损失，为维护两原告的合法权益不受侵害，请求法院判令撤销官厅镇政府与第三人签订的涉案承包地退耕还林合同；判令官厅镇政府与两原告补签涉案承包地退耕还林合同；判令撤销原州区林业局向两第三人颁发的涉案承包地林权证书；判令原州区林业局向两原告补发涉案承包地林权证；判令两第三人赔偿两原告的经济损失10万元。案件受理费由三被告承担。
原告周万科、周军向法庭提供的证据有：
固原市原州区人民法院（2014）原民初字第501号民事判决书，证明两被告与第三人签订合同并颁发林权证书的事实。
被告官厅镇政府辩称，首先，两原告诉讼时依据的法律、法规不准确，原告与第三人所争议的纠纷，实质是土地承包经营权的变更。退耕还林后，已由固原市原州区人民政府给实施退耕还林的第三人颁发了林权证书，其承包的土地属性发生了变化，承包主体、期限已由原来的30年变更为70年，这种变更，实质上是原州区人民政府对土地性质、权属的确认，而镇政府与第三人签订的退耕还林合同是受原州区人民政府的委托，是完成这一权属确认过程的一个环节，并不是镇政府改变了土地的属性，故依据行政复议法的规定，两原告人应当先申请复议。其次，镇政府与第三人签订的退耕还林合同书中约定了“退耕还林的范围、面积、还林方式、成活率及其管护责任、补助标准、违约责任、合同履行期限”等，同时合同还约定退耕林为生态林依照合同约定，生态林补助8年，而合同是2003年11月5日签订的，已自行终止，所以两原告申请撤销该合同已没有任何法律上的意义。第三，从原告与第三人争议本质来看，双方是一种委托合同纠纷，原告早年离家出走时，将土地经营权证书交由第三人保管，土地由第三人经营耕种，退耕还林时，第三人与原告多次联系后才与镇政府签订退耕还林合同。第四.依照《退耕还林条例》的规定，其享受的各种待遇，均是由国家提供的粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费。按照《退耕还林条例》原则确定“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，第三人的收益均为合法收入，建议法院予以保护。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告原州区林业局辩称，我们向第三人颁发的林权证书，符合法律规定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告后川村委会辩称，退耕还林已经十一年了，周万科从开始就知道退耕还林的事，但他没有栽一棵树，树一直由周万顺种植，周万科和周军无权享受国家补贴。
第三人周万顺述称：退耕还林开始时，我就给原告周万科说过，但周万科说，地已经包给我了，他再不管了，一切都和他没有关系，为了不影响全村退耕还林任务的完成，周万科土地里的树一直是由我种植的。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人周万顺向法庭提供的证据有：
1.经营权证书一份；
2.农业税完税发票2张。
第三人用以上证据证明自己在该耕地退耕还林的事实。
第三人周毅经本院传票传唤未到庭参加诉讼，也未向法庭提供证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对原、被告及第三人向法庭提供的证据，均证实了原告的原承包地在退耕还林时，因原告外出，不能完成退耕还林任务，退耕还林任务由第三人完成，且退耕还林补助款也由第三人领取的事实。以上证据真实、有效，本院予以确认，作为定案的依据。
本院依据以上证据及当事人的质证意见，认定以下事实：
原告周万科和第三人周万顺系同胞兄弟，2002年原告周万科和其子周军去新疆打工，遂将自己的耕地委托其兄周万顺耕种，并将土地承包经营权证书也一并交由第三人周万顺保管。2003年国家实行退耕还林政策，当时被告官厅镇政府（原官厅乡政府）依据原州区林业局文件多次要求官厅镇后川村完成退耕还林任务，第三人周万顺通知原告父子回来登记办理相关事宜，但原告父子均未回来。为了不影响全镇的退耕还林任务，第三人便将原告的承包地全部退耕种植树木，对死亡的苗木还进行了补种，后经核实具体土地面积及办理粮证事宜，被告官厅镇政府与第三人签订了退耕还林合同，合同约定了退耕还林的范围、面积、还林方式、成活率及其管护责任、补助标准、违约责任、合同履行期限等内容，同时合同还约定退耕林为生态林。原州区林业局受国家林业局的委托，依据《退耕还林条例》规定“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，和退耕还林合同书，向第三人颁发了林权证书。第三人履行了合同约定的义务，同时也领取了粮食补助、种苗造林补助费和生活补助费。现原告请求法院判令撤销官厅镇政府与第三人签订的涉案承包地的退耕还林合同；判令官厅镇政府与两原告补发涉案承包地退耕还林合同；判令撤销原州区林业局向两第三人颁发的涉案承包地的林权证书；判令原州区林业局向两原告补发涉案承包地的林权证；判令两第三人赔偿两原告的经济损失10万元，案件受理费由三被告承担。
本院认为，2003年国家实行退耕还林政策时，因原告周万科和其子周军2002年前往新疆打工时，已将自己的承包地委托给第三人周万顺耕种，故未回乡参加退耕登记的相关事宜，依据《退耕还林条列》“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，第三人周万顺、周毅与官厅镇政府签订退耕还林合同，并依法取得了林权证书，将耕地转换为林地的事实清楚，证据确实充分。被告官厅镇政府与两第三人签订是合法有效的，被告原州区林业局向承担了退耕还林义务的两第三人颁发林权证书的行为也符合相关的退耕还林政策，其颁发的林权证书应予认可。两第三人依据退耕还林合同的约定对林地进行栽种、补种、管护责任等一系列的劳动后，领取的退耕还林补助款，是其付出劳动后应得的报酬。同时，土地承包经营权与林权之间没有必然联系，两原告虽有土地承包经营权，但该土地由耕地变为林地的过程中，原告周万科、周军即未造林也未行使看护的责任，故其要求第三人赔偿损失的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告周万科、周军的诉讼请求。
案件受理费50元，由周万科、周军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于固原市中级人民法院。
审判长 马志山
审判员 满晓琴
审判员 王 艳
二〇一五年四月三日
书记员 陈晓花