云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终111号
上诉人（一审原告）陈海云，男，1969年11月12日生，汉族，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。
委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）弥勒市人民政府。
住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市髯翁路延长线。
法定代表人梁凌云，市长。
委托代理人刘春文，弥勒市人民政府法制办公室主任。代理权限：一般授权代理。
委托代理人施德生，弥勒市民主街项目指挥部办公室副主任。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）红河哈尼族彝族自治州人民政府。
住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州蒙自市天马路**号。
法定代表人杨福生，州长。
委托代理人许云蒙，云南李凌律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人陈海云因诉弥勒市人民政府（以下简称市政府）、红河哈尼族彝族自治州人民政府（以下简称州政府）房屋行政征收一案，不服云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院于2015年12月10日作出的（2015）红中行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月5日受理其上诉后，依法组成合议庭并于2016年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人陈海云及其委托代理人刘金祥，被上诉人市政府的负责人副市长钟俊峰及市政府的委托代理人刘春文、施德生，州政府的委托代理人许云蒙到庭参加诉讼。本案因案件协调已报请延长了审理期限并中止了案件审理。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：2013年12月31日，弥勒市第一届人大常委会第5次会议审议批准将西山路片区等4个旧城改造项目纳入弥勒市国民经济�社会发展第十二个五年规划。2014年8月28日，红河州棚户区改造工作领导小组专题会议研究决定弥勒市民主街片区等五个片区建设项目纳入红河州2014年第二批棚户区改造计划，并已备案审核。同年9月4日，红河哈尼族彝族自治州棚户区改造工作领导小组办公室下发了红棚改发[2014]3号文件《红河州棚户区改造工作领导小组办公室关于全州2014年第二批棚户区改造项目审核的批复》。随后，市政府为加快推进本市棚户区改造工作，决定由弥勒市弥阳镇人民政府（以下简称镇政府）作为征收部门，对弥勒市民主街片区棚户区实施征收改造。通过入户调查，完成可研、环评、项目风险评估等相关手续后，镇政府拟定征收补偿方案报市政府组织有关部门论证后，公布了《弥勒市民主街片区棚户区改造房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》，多次广泛征求了广大被征收人意见�征收补偿方案修改后，市政府组织了由被征收人和公众代表参加的听证会，就《弥勒市民主街片区棚户区改造房屋征收安置补偿方案（听证稿）》听取被征收人和公众代表的意见。弥勒市民主街片区城市棚户区改造项目领导小组办公室根据听证情况修改完善了征收补偿方案，经市政府常务会议讨论通过。《弥勒市民主街片区棚户区改造房屋征收安置补偿方案》已报州法制办备案。2015年2月17日，市政府根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（以下简称《棚户区改造意见》）、《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》（以下简称《云南省棚户区改造实施意见》）及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，发布了《弥勒市人民政府民主街片区城市棚户区改造房屋征收决定公告》（以下简称《民主街棚户区改造�屋征收公告》）。决定：一、建设项目：弥勒市民主街片区棚户区改造项目；二、征收范围：本项目征收范围分为A、B两个片区（A片区：位于环城××路××、××北路以南、民主街××、××东路以西。面积92566.26平方米，合计138.78亩；B片区：位于环城××路××、××以南、××路××、××东路以西。面积89333.78平方米，合计134亩；A、B两个片区合计272.78亩。），具体范围详见《弥勒市民主街片区棚户区改造项目四至界限红线图》；三、房屋征收人：市政府；四、房屋征收部门：镇政府；五、房屋征收补偿方案：详见附件《弥勒市民主街片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》；六、签约期限：2015年3月26日起。被征收人应当在签约期限内持相关证件到仕金街215号（原老县政府）与房屋征收部门签订征收安置补偿协议，腾空房屋完成搬迁并交付拆除；七、因国有土地上房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；八、被征收人如不服房屋征收决定的，可在本公告发布之日起60日内向州政府申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼；九、在房屋征收实施过程中，被征收人可随时向有关部门咨询、投诉、举报。
一审法院另查明，陈海云在弥勒××××街享有占地面积301平方米、建筑面积l337.24平方米的砖混结构房屋一栋。2010年3月26日由市政府颁发了房屋所有权证，证号为“房权证[2010]字第00021270号”，2010年4月2日由市政府颁发国有土地使用权证，证号“弥国用(2010)第0316号”，四至界线：东至邮电局、西接群益副食店、南接民主街、北接王琼芬户，房屋层数三层。2015年2月17日市政府以棚户区改造的名义发出《民主街棚户区改造房屋征收公告》：决定将陈海云的上述房屋规划入其棚户区改造的A片区进行征收，并限定陈海云于2015年3月26日起在签约期限内签订补偿协议，腾空房屋，完成搬迁，并交付其拆迁。陈海云不服该征收决定，向州政府申请复议，州政府于2015年6月2日作出红政行复决字[2015]第3号行政复议决定，决定维持市政府2015年2月17日作出的《民主街棚户区改造房屋征收公告》。另外，该项目涉案被征收人总户数为1200户，在发布征收公告前已有1030户领取同意签约号码牌。
一审法院判决认为，一、关于该《民主街棚户区改造房屋征收公告》程序是否违法的问题。首先从征收的主体资格及权限来看，根据《征补条例》第四条“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经�和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市县级人民政府作出房屋征收决定。”以及《棚户区改造意见》第二条第（一）项“市县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。”、云政发（2013）133号《云南省棚户区改造实施意见》第二条第（一）项“城市棚户区是城市规划区范围内，简易结构房屋较多、房屋质量较差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域，包括集中成片和非集中成片棚户区改造、城镇旧住宅区综合整治和城中村改造等类型。采取拆除新建、改建（扩建、翻建）、综合整治等多种方式实施城市棚户区改造，具体改造范围由各县、区人民政府结合当地城市规划合理界定。”的相关规定，市政府是适格的涉案房屋征收主体及涉案城市棚户区的主体，具有合法的主体资格及权限。其次从征收的程序来看，市政府为着力改善人民群众的居住环境，推动经济、社会、环境和谐发展，根据《棚户区改造意见》、《云南省棚户区改造实施意见》的规定和要求，在其职权范围内结合当地实际，经过可行性研究论证，合理界定了涉案城市棚户区具体改造建设范围后，形成了弥勒市国民经济和社会发展第十二个五年规划，并已纳入红河州2014年棚户区改造计划。按规定上报立项并经有权机关批准。在作出《民主街棚户区改造房屋征收公告》前，进行了可行性研究论证，房屋征收部门按程序拟定了房屋征收补偿安置方案。并对该方案进行了广泛征求公众意见、举行听证，予以修改完善后，经政府常务会议讨论通过。且进行了房屋征收社会稳定风险评估，房屋征收事项经政府常务会议讨论决定，征收补偿费用到位、专户存储、专款专用。征收程序符合《征补条例》的规定。因此，市政府作出的《民主街棚户区改造房屋征收公告》无论从征收主体资格权限还是从征收的具体程序均未违反法律的禁止性规定，合法有效。至于陈海云提出的该征收决定听证结果未公示、社会风险评估报告不合法、项目资金不到位、补偿协议签约率低，因而该征收决定程序违法的主张，因《征补条例》并未对听证结果公示作出强制性规定，也未对资金到位具体量化，只要选择货币补偿的资金到位，确保整个项目顺利推进即可。至于风险评估的问题，市政府在作出征收决定前已由相关部门进行了评估，只是上报时以云南合坤旅游开发有限公司（以下简称合坤公司）的名义上报，并不违反法律的禁止性规定。至于签约率的问题，该征收决定作出之前的法律法规并未作出明确规定。故陈海云的此主张不能成立，�予支持。二、关于该《民主街棚户区改造房屋征收公告》实体是否违法的问题。根据《棚户区改造意见》、《云南省棚户区改造实施意见》的规定，市政府作为涉案棚户区界定的主体，有权依照有关规定对所辖区域内的危房集中、基础设施落后的民主街城市片区进行棚户区界定并实施征收改造建设，且该城市棚户区的改造建设项目是民生工程和发展工程，符合《征补条例》第八条（五）项规定的“公共利益需要”的界定，故陈海云提出的市政府不能合理界定棚户区因而《民主街棚户区改造房屋征收公告》实体违法的主张不能成立，不予采纳。
综上所述，市政府2015年2月17日作出的《民主街棚户区改造房屋征收公告》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，决定程序合法。州政府作出的复议决定正确。陈海云提出的该征收决定程序、实体违法的主张不能成立。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈海云的诉讼请求。
上诉人陈海云上诉称：（一）市政府对国家政策、文件理解有误，将“改造”曲解或等同于“征收”，并将上诉人的房屋列为棚户区改造对象错误，侵犯了上诉人的合法权益。（二）《民主街棚户区改造房屋征收公告》事实不清，适用法律错误，应依法予以撤销。1.所涉征收决定未及时征求意见，修改情况也未及时向民众公布，违反了《征补条例》第十条、第十一条的规定。2.所涉社会稳定风险评估报告系合坤公司做出并上报，并且该公司已与市政府签订合作解除协议。3.市政府征收补偿费未足额到位，未专户存储，未专�专用。根据市政府提交的资金证明，至2015年5月26日，合坤公司开设的账户累计到账资金仅为13860165.30元，而所涉项目需要的资金上亿。4.实际上，本案所涉土地的改造开发主体不是政府，而是房地产开发商，所以《民主街棚户区改造房屋征收公告》不是为了“公共利益”而进行的棚户区改造。5.市政府目前没有与被征收人签订过补偿协议，该项目有1112户，仅有100户领取了所谓的搬迁奖励。现市政府强行发布《民主街棚户区改造房屋征收公告》，明显违反了《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条的规定。（三）一审判决内容和判决结果前后矛盾，系错误判决。请求撤销一审判决并改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人市政府答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。1.根据《棚户区改造意见》、《云南省棚户区改造实施意见》、《红河州保障性住房建设工作领导小组办公室关于转发云南省城市棚户区改造问答的通知》等文件的规定，城市棚户区的具体改造范围，由市县人民政府结合当地实际合理界定。2.民主街棚户区改造已经红河州棚户区改造工作领导小组专题会议研究决定纳入红河州2014年第二批棚户区改造计划，并已备案审核。陈海云的房屋在民主街片区城市棚户区范围内，属于棚户区改造的对象。3.城市棚户区改造可采取拆除新建、改建、综合整治等多种方式实施。民主街片区城市棚户区改造采取拆除新建的方式实施，只有依法实施征收，才能实施改造。（二）《民主街棚户区改造房屋征收公告》事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。1.镇政府已将征收安置补偿方案向社会公布，并举行了听证，根据相关意见及听证情况修改完善征收补偿方案后，经市政府常务会议讨论研究通过，并报经了州政府法制办公室备案同意实施。2.《民主街棚户区改造房屋征收公告》作出前，市政府已组织市人大代表、市政协委员、市政府法制办、市住建局、镇政府、房屋被征收户代表等相关部门进行了社会稳定风险评估。但由于工作疏忽，上报单位错误。事后，经及时更正，并重新上报市维护社会稳定工作领导小组办公室备案。3.根据《棚户区改造意见》、《云南省棚户区改造实施意见》等文件精神，鼓励民间资本参与棚户区改造，鼓励和引导社会资本通过多种方式参与棚户区改造。因此，合坤公司参与民主街片区城市棚户区改造符合上述文件精神，该公司开发资金能够满足补偿兑付需要，确保项目顺利推进，且市政府有能力保障项目后期所需资金。4.市政府与合坤公司解除合同、另行招标的行为，证实市政府在征收过程中的主�地位。（三）一审判决结果正确，不存在前后矛盾。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人州政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律得当，依法应当予以维持。
一审法院已随案将各方当事人在一审中提交的全部证据材料移送本院。
市政府向一审法院提交了弥人发（2013）25号《弥勒市人大常委会关于批准弥勒市“十二五”规划部分指标调整的决议》、红棚改发（2014）3号《红河州棚户区改造工作领导小组办公室关于全州2014年第二批棚户改造项目的批复》等六组证据材料。欲证明《民主街棚户区改造房屋征收公告》具有相应的事实和法律依据。
州政府向一审法院提交了行政复议受理通知、送达�证等四组证据材料。欲证明其行政复议行为程序合法，内容适当，维持《民主街棚户区改造房屋征收公告》正确。
陈海云向一审法院提交了相关房产证、土地证等五组证据材料。欲证明《民主街棚户区改造房屋征收公告》认定事实不清，适用法律错误，程序违法。
一审法院依陈海云申请调取了解除合同通知、房屋征收补偿协议等三组证据材料。
一审法院经审查，对市政府、州政府和陈海云提交证据的关联性、真实性、合法性予以认可，本院对此予以确认。
二审中，各方当事人对一审判决认定的主要事实均无异议，本院对一审法院认定的主要事实予以确认。
本院认为，《征补条例》第八�（五）项规定，市、县级人民政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建而作出房屋征收决定。《棚户区改造意见》要求根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务……根据上述规定，棚户区性质的界定和改造具体范围应由实施棚户区改造项目的政府依据当地经济社会发展具体情况而合理确定。本案中，市政府根据当地经济社会发展实际将民主街片区作为棚户区改造项目，符合弥勒市人民代表大会常务委员会批准的该市国民经济和社会发展规划。《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本案中，根据在案的有效证据证实，市政府作出的《民主街棚户区改造房屋征收公告》符合《征补条例》第九条的有关规划和计划的规定。
《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。在案有效证据表明，2014年9月9日，弥勒市民主街片区棚户区改造项目指挥部（以下简称改造指挥部）发布《弥勒市民主街片区棚户区改造征求意见书》，并制订发放相关调查表。2014年11月26日，改造指挥部发出关于《弥勒市民主街片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）征求意见的通知，并组织相关意见听取会议。本案所涉房屋征收补偿安置方案经征求被征收范围公众的意见，后形成了经市政府批复同意的《弥勒市民主街片区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》，并于2015年2月17日，市政府公布《民主街棚户区改造房屋征收公告》的同时予以发布。市政府作出的《民主街棚户区改造房屋征收公告》行为并未违反《征补条例》第十条的规定。
上诉人陈海云主张本案所涉征收行为应适用《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》，但该办法实施日期为2015年3月1日，因而不适用于本案。况且签约比率也并非《征补条例》规定的国有土地上房屋征收之必要条件，因而上诉人主张签约率的问题不能构成撤销《民主街棚户区改造房屋征收公告》的理由。
综上，州政府作出的红政行复决字[2015]第3号行政复议决定并无不当，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉主张本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈海云负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵光喜
`审判员张宣平
审判员 杨屹梅
二〇一八年二月二十三日
书记员 林珊珊