湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终537号
上诉人（原审原告）：谭开颜，男，1968年9月25日出生，汉族，住湖南省茶陵县。
上诉人（原审原告）：刘物朱，男，1965年1月26日出生，汉族，住湖南省茶陵县。
上诉人（原审原告）：陈回儿，男，1956年9月11日出生，汉族，住湖南省茶陵县。
上诉人（原审原告）：吴长春，男，1966年6月26日出生，汉族，住湖南省茶陵县。
以上四上诉人的共同委托代理人：肖和兴，湖南犀城律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：刘珍妹，女，1966年2月12日出生，汉族，住湖南省茶陵县。
委托代理人：刘福生，男，1962年6月21日出生，汉族，住湖南省茶陵县，系刘珍妹之夫。
被上诉人（原审被告）：茶陵县人民政府，住所地湖南省茶陵县炎帝南路1号。
法定代表人：江小忠，该县县长。
委托代理人：李欣，该县政府法制办工作人员。
委托代理人：谭铜坤，湖南犀城律师事务所律师。
上诉人谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹因与被上诉人茶陵县人民政府（以下简称县政府）行政给付一案，不服株洲市中级人民法院于2017年4月5日作出的（2016）湘02行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的诉讼请求为：判令县政府履行法定职责支付“关闭企业损失补偿款”余款166万元，由县政府承担本案诉讼费用。
株洲市中级人民法院一审查明：2007年3月6日茶陵县米江乡刘福生与茶陵县下东乡谭天芳、下东乡人民政府签订《场地租赁协议》，租赁谭天芳的闲置场地用于兴办冶炼企业。谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹等五人于2007年10月31日经茶陵县工商局登记设立了茶陵县鑫磊实业有限责任公司（以下简称鑫磊公司）。县政府认为该公司将部分辅料和生产废渣露天堆放，未按国家规定采取防扬散、防流失、防渗漏或其他防止污染措施，属于严重环境安全隐患，2010年6月3日对公司作出《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的决定》及《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的补充决定》，责令该公司于2011年1月3日前完成治理任务，逾期未完成治理任务将依法予以关闭。由于鑫磊公司排污造成周围塘水、土壤中铅、镉含量超标等环境污染问题，引发群众投诉，2010年7月13日株洲市环境保护局发函县政府，建议县政府依法处理该公司环境污染问题。县政府认为，该公司环境污染防治设施不配套、公司日常环境管理不到位以及在生产过程中使用了国家明令淘汰的落后生产装备（挥发马弗炉），致使周边土壤中重金属含量高于原本底值，造成周边环境污染程度加剧，又逾期未完成县政府下达的限期治理任务，于2011年1月16日作出《关于关闭茶陵县鑫磊实业有限责任公司的决定》（茶政发[2011]11号），关闭了该公司。
谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹认为，在关闭公司前，县政府承诺，只要公司能积极执行县政府关闭决定，政府将与有关部门协调，在公司关闭后会采取补救措施。出于对县政府的信赖，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹接受了这个错误处理决定并自行拆除了公司，但关闭公司造成了重大损失，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹多次向县政府申请补偿。2011年5月13日时任县长彭新军在谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的《请求县政府支持鑫磊公司2011年度淘汰落后产能的申报》上批示：“请经信局予以高度重视，积极向上报项目，争取进项目补偿笼子。”2013年10月24日时任县委书记彭新军在《请求解决关闭企业补偿资金的报告》上批示：“请小中副县长召集相关部门商议，提出处理方案。”2014年1月20日茶陵县财政局、茶陵县经信局向湖南省财政厅呈报《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》（茶财呈[2014]4号）（以下简称《茶财呈[2014]4号请示》），该请示认为：“因省节能监查中心小组通过多方审核发现该公司的企业环评批复和关停决定不相符，环评批复体现的是锌回转窑火法生产模式，而该企业实际使用的是锌挥发马弗炉生产模式，故而造成该企业申报淘汰落后产能奖补项目未成功。而县政府关停该公司的主要原因是该企业环境污染防治设施不配套，生产环境污染影响当地居民生活，致使周边群众堵路、上访。现该企业已按照要求将设备予以拆除，亏损达280万元，该企业多次到县、市、省相关部门上访，要求补偿亏损。为妥善安置企业员工，确保和谐稳定，县政府决定对该企业的关停损失补偿280万元，恳请省财政支持解决140万元用于补偿该企业的关停损失。”2014年4月24日湖南省财政厅作出《关于茶陵县鑫磊实业有限公司等4家公司淘汰落后产能奖励资金的处理意见》（湘财建便函[2014]23号），认为省财政厅和省经信委对鑫磊公司等4家企业不符合淘汰落后产能奖励申报条件，事实认定准确，程序合法；考虑到茶陵县及企业的实际困难，同意在企业及县政府承诺不再上访的情况下，安排100万元，专项用于解决4家公司职工安置问题。2015年2月鑫磊公司从中分得84万元专项职工安置资金。2015年鑫磊公司从茶陵县环境保护局获得污染防治费30万元（含2015年2月5日支付的18万元及2015年6月11日支付的5万元、6万元、1万元）。
另查明，刘福生是鑫磊公司的员工。鑫磊公司被关闭的原因是该企业环境污染防治设施不配套，重金属造成环境污染，影响当地居民生活，致使周边群众堵路、上访，逾期未完成治理整改任务。2014年1月20日鑫磊公司在茶陵县财政局、茶陵县经信局向湖南省财政厅呈报《茶财呈[2014]4号请示》时作出承诺：行文内容的语言和措施涉及到责任方面语句纯属为了向上争取资金需要，企业以后不得以此任何语句向县政府提要求，找说法；行文内容涉及到政府承诺弥补损失的50%纯属为企业向上争取资金需要，以后企业不得以此向政府提出任何补偿要求。2016年2月1日时任常务副县长ＸＸ程在谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的2015年2月15日的《关于请求县政府对关闭企业解决职工安置资金的报告》上批示：“请定桃同志拿出意见。”2016年3月16日时任主管副县长杨定桃在报告上批示：“请尹湘华局长牵头，财政、经信科技、环保、审计等部门参与，提出意见报县政府审定！”
一审法院认为，本案系行政给付案，争议焦点为县政府是否应当向谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹给付关闭企业损失补偿余款166万元。谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹认为县政府向其作出了补偿280万元的决定，其依据是茶陵县财政局、茶陵县经信局向湖南省财政厅呈报的《茶财呈[2014]4号请示》。一审法院认为，该请示虽然载有县政府补偿280万元的表述，但该表述系茶陵县财政局、经信局的表述，该两局作为县政府的组成部门，对属于县政府职责范围内的事项无权代表县政府。同时，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹于2014年1月20日作出的承诺证实，该请示载有补偿280万元的表述纯粹是出于向上争取资金的需要，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹不能以此行文向县政府提出任何补偿要求，因此，该请示不能证实县政府向谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹作出了补偿280万元的行政决定。另外，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹也没有其他证据证实县政府向其作出过补偿280万元的行政决定。综上，县政府既没有向谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹作出过补偿280万元的真实意思表示，也没有作出过补偿280万元的行政决定，县政府不负有向谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹给付280万元的关闭企业补偿的义务。
从县政府相关领导在谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹相关申请报告上的批示看，只能表明县政府相关领导对谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹要求补偿的请求正寻求解决问题的办法，并未构成向谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹作出了进行补偿280万元的承诺。事实上，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的企业因环境污染问题被关闭，县政府为解决谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的企业困难采取了一系列积极措施，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹也因此获得了企业职工安置费84万元，从茶陵县环境保护局获得了30万元污染防治费。谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹认为上述114万元系县政府履行280万元给付义务的一部分，没有事实根据和法律根据。综上，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的诉讼请求。案件受理费50元，由谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹承担。
谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹不服一审判决，上诉请求：依法撤销株洲市中级人民法院（2016）湘02行初117号行政判决；判令县政府履行给付“关闭企业损失补偿款”尚差资金166万元的法定职责。上诉理由：一审判决认定县政府不负有给付280万元的关闭企业损失补偿款的义务错误。1.《茶财呈[2014]4号请示》、2014年4月2日县政府向湖南省财政厅呈报的《关于落实关闭企业补偿资金的承诺函》均证实县政府确已作出了补偿上诉人280万元的决定。2.原判认定的刘福生的承诺书，不具有合法性，系无效民事行为，且不能对抗《茶财呈[2014]4号请示》。3.原审法院对当事人双方的举证期限采用不同的标准，对上诉人补交的证据不予庭审质证，显失公平。
县政府答辩称：1.县政府是依法关闭鑫磊公司，无需对被答辩人进行补偿。2.县政府对鑫磊公司从未做出过“补偿280万元损失的决定”。茶陵县财政局、茶陵县经信局向上级的“请示”不具有可诉性。3.《茶财呈[2014]4号请示》行文之前，鑫磊公司的董事长刘福生专门就该请示的行为做了书面承诺。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回被答辩人的诉讼请求。
本院认为，一审法院对当事人的诉讼请求、行政相对人与行政机关之间的具体法律关系以及行政机关针对行政相对人诉请事项的行政处理程序是否已经终结的事实没有查清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初117号行政判决；
二、本案发回湖南省株洲市中级人民法院重审。
上诉人谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。
审判长 周春梅
审判员 彭春玲
审判员 周光清
二〇一八年三月九日
书记员 黄 理
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……