黑龙江省双鸭山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）双行终字第1号
上诉人张北平（原审原告、二审被上诉人），女，汉族，1971年2月8日出生，友谊农场二分场医院职工，现住黑龙江省友谊县。
上诉人友谊县卫生局（原审被告、二审被上诉人），住所地黑龙江省友谊县友谊镇西直路。
法定代表人毛帮辉，局长。
委托代理人周量，友谊县卫生局纪检委书记。
上诉人张北平不服上诉人友谊县卫生局（以下简称县卫生局）不批准医疗机构执业变更申请批复一案，已由友谊县人民法院于2013年10月15日作出（2013）友行初字第2号行政判决书，张北平和县卫生局不服，均向本院提起上诉。本院于2014年1月2日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人张北平、上诉人县卫生局的委托代理人周量到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1995年，原告张北平为新发村（二队）卫生所卫生员。1998年下半年，友谊农场党委为进一步加快医疗卫生事业市场化进度，规定村卫生所实行自负盈亏，自主经营，卫生用房、用药等日常支出均由卫生员个人承担。因当时张北平所在的卫生所3名卫生员不能充分合作，友谊农场二分场党委向被告县卫生局提出申请，要求新发村分设一个卫生所二个卫生室。1999年5月10日和1999年5月18日，县卫生局根据友谊农场二分场党委意见和新发村卫生所实际情况先后作出建议函和批复，并收缴了原新发村卫生所的《医疗机构执业许可证》。县卫生局依据《医疗机构管理条例》等法律规定，于1999年下半年相继给新发村一所两室分别核发了《医疗机构执业许可证》,其中一个卫生室由张北平间歇经营至2005年,之后,张北平未经批准到友谊县友谊镇十二委挂牌经营北平康复中心诊所。2009年10月10日、11月5日，张北平两次向县卫生局书面提出将新发村卫生室变更名称为友谊镇社区卫生服务站，地址变更为友谊镇内，科目由内科、外科、预防保健变更为全科医疗科或康复医学科的申请。2009年12月17日，县卫生局作出不予以批准的批复。张北平不服，向市卫生局提出行政复议申请，2010年3月10日，市卫生局作出双卫行复决字[2010]1号行政复议决定，维持了县卫生局不予批准的具体行政行为。张北平向本院提起行政诉讼，请求1、撤销县卫生局作出的“关于张北平申请医疗机构执业变更的批复”；2、支持张北平的变更申请；3、县卫生局承担相关的诉讼费用。另查明，张北平持有的《医疗机构执业许可证》，机构名称为友谊县建设乡新发村卫生室，地址为友谊县建设乡新发村，诊疗科目为内科、外科、预防保健。法定代表人为张振余，主要负责人为张北平,机构性质为非营利。该许可证1999年为1年期,在2000年之后每年校验，5年换证。此证为2005年1月1日换证，有效期限：2005年1月1日至2009年12月31日。原审法院认为，本案争议的焦点是：1、张北平是否具备本案诉讼原告主体资格；2、本案是否已过行政诉讼起诉期限；3、县卫生局作出的《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》,是否符合《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》等法律政策的规定。一、关于张北平是否具备本案诉讼原告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的可以依法提起行政诉讼。”《医疗管理实施细则》第三十条第（一）项规定，医疗机构法定代表人或者主要负责人可以签署《医疗机构申请变更登记注册书》。本案原告张北平是新发村卫生室主要负责人，签署变更医疗机构申请符合法律规定，况且被告县卫生局已受理，并已作出具体行政行为，由此，张北平是与被告作出具体行政行为有法律上利害关系的公民，符合行政诉讼的原告主体资格，故可以依法提起行政诉讼。二、关于本案是否已过行政诉讼起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。本案被告县卫生局于2009年12月17日作出关于张北平申请医疗机构执业变更的批复，市卫生局于2010年3月10日作出行政复议决定书，张北平不服，向法院提起行政诉讼，法院因其当时通过信访程序解决问题而未受理其起诉，不属于张北平自身的原因超过起诉期限，应属于“其他特殊情况耽误法定期限的”情形，故张北平提起行政诉讼不超起诉期限。三、县卫生局作出的《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》,是否符合《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》等法律政策规定的问题。《医疗机构管理条例实施细则》第三十三条规定：“登记机关受理变更登记申请后，依据条例和本细则的有关规定以及当地《医疗机构设置规划》进行审核，按照登记程序或者简化程序办理变更登记，并作出核准变更登记或者不予变更登记的决定”。本案原告张北平提出变更医疗机构申请，被告县卫生局作出了不予以批准的批复，批复中虽对张北平个人条件是否符合法律、规章和规范性文件规定进行了审查，但在行政诉讼法定举证期限内未向法院提供其辖区《医疗机构设置规划》和区域卫生规划中所确定的具体数量标准，属作出的具体行政行为事实不清，证据不足。综上所述，被告县卫生局作出不予批准原告张北平医疗机构变更申请的批复事实不清，证据不足，应予撤销，对原告张北平请求撤销被告县卫生局于2009年12月17日作出的《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》的诉讼请求，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。本案中本院审查的是被告县卫生局作出的《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》的合法性，而不能替代行政机关作出具体行政行为，原告张北平要求人民法院支持其变更医疗机构申请的诉讼请求，是要求人民法院行使行政机关的法定职权，无法律依据，故本院不予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告友谊县卫生局于2009年12月17日作出的《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》；二、驳回原告张北平要求人民法院支持其变更医疗机构申请的诉讼请求。案件受理费50.00元，由被告友谊县卫生局负担。
上诉人张北平上诉称：一审判决认定事实不清。我具有执业医师资格和有处方权，医疗机构许可证已经证明我具有行医资格，符合申请变更医疗机构所有的条件；我向县卫生局申请医疗机构变更，不是申请设置医疗机构；一审判决缺项，在撤销县卫生局具体行政行为后，没有向县卫生局发出司法建议，也没有要求县卫生局重新作出具体行政行为。二审法院应根据中央政法委《关于贯彻落实中央联席会议精神进一步做好涉法涉诉信访工作的通知》（政法[2006]15号文件）精神，向市委政法委递交我的申请，并请求市委政法委出具书面答复意见。请求：一、撤销一审判决的第二项内容，在查明案件事实后向县卫生局发出支持我变更医疗机构申请的司法建议；二、判决县卫生局依据市委政法委联席会议结论在规定期限内重新作出支持我申请的具体行政行为；由县卫生局承担上诉费。
被上诉人县卫生局辩称：张北平提出我局依据市委政法委联席会议结论在规定期限内重新作出支持其请求的具体行政行为，无事实及法律依据。《行政诉讼法》第五十四条及其司法解释第五十九条明确规定，法院判决撤销行政机关具体行政行为时，可以依具体案情，自由裁量决定是否判决行政机关重新作出具体行政行为；本案上诉人张北平明显不符合医疗机构变更条件，法院未判决我局重新作出具体行政行为，不违反法律规定；关于张北平请求市委政法委召开联席会议问题，不属于县卫生局职权，也超出了张北平原审诉请及本人身份。
上诉人县卫生局上诉称：一审判决适用法律错误。我局以批复的形式作出具体行政行为，表述清楚，形式合法；张北平将执业地点由新发村变更到友谊县友谊镇显然不符合医疗机构设置规划，法院不应对医疗机构设置规划这一抽象行政行为进行合法性审查；张北平作为原为新发村卫生室负责人，不是该机构的法定代表人，该机构不是张北平申请设立的，该机构作为新发村卫生服务场所，依法只能在新发村开展医疗服务，因此，张北平无权以个人名义申请对该医疗机构地址进行变更；张北平不具有执业助理医师资格，更不具有执业医师资格，依据《医疗机构管理条例实施细则》等有关规定，张北平不具有申请资格；我局作出批复是2009年12月17日，双鸭山市卫生局维持我局的复议决定是2010年3月10日，张北平提起行政诉讼已经超过诉讼时效。请求二审法院撤销一审判决的第一项；维持我局作出的具体行政行为。判令被上诉人张北平承担一、二审诉讼费用。
被上诉人张北平辩称：上诉人县卫生局没有证据证明我是以个人名义申请的；制定本行政区域的《医疗机构设置规划》是县卫生局的法定义务；一审法院已经依法认定我具备诉讼主体资格，我的起诉没有超过诉讼时效。
上诉人县卫生局向一审法院提供的证据有：1、2009年11月5日张北平申请医疗机构变更申请书，旨在证明张北平向县卫生局提出医疗机构变更申请；2、县卫生局《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》，旨在证明县卫生局依据相关法律规定作出不予批准张北平变更申请的具体行政行为；3、2010年3月10日市卫生局作出的双卫行复决字[2010]1号行政复议决定书，旨在证明市卫生局维持了县卫生局作出的不予批准张北平变更医疗机构执业申请的批复；4、2011年7月11日县卫生局法定代表人毛帮辉与张北平签订的息访协议书，旨在证明张北平与县卫生局签订过息访协议，县卫生局按协议约定支付给张北平40000.00元钱，但张北平未遵守协议内容；5、张北平中专毕业证书（1992年7月15日）、结业证书（1997年2月16日）、专业技术职务任职资格证书（1999年9月1日）、卫生专业技术资格证书（2006年5月28日），旨在证明张北平于1999年9月1日取得的专业技术资格证书，不符合卫生部《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》中关于免试取得执业医师或执业助理医师资格的相关规定；6、医疗机构执业许可证，旨在证明县卫生局于2005年1月1日为新发村卫生室颁发的执业许可证，张北平只是主要负责人，地址设在新发村，机构性质为非营利；7、行政复议答辩书，旨在证明县卫生局作出不予批准张北平变更医疗机构执业申请是有法律依据的，同时证明张北平无权以个人名义将村办卫生室执业地点变更到友谊镇内；8、县卫生局关于解决二分场二队卫生所医生之间矛盾的建议函，旨在证明因张北平与同事之间有矛盾，致使无法正常工作，县卫生局向对张北平具有人事管理权的友谊农场二分场提出建议，进行人员调整的事实；9、关于对二分场二队卫生所处理意见的批复，旨在证明张北平因与同事之间不能合作，致使二队卫生所不能正常开展工作，县卫生局批复将医疗机构执业许可证收回后，按相关规定，给予符合执业条件者办理了相关手续的事实；10、县卫生局关于张北平提出的四个问题的答复，旨在证明县卫生局就张北平不符合免试过度为执业医师条件已向张北平作出了合理答复。被告县卫生局提供的法律法规依据有：1、《执业医师法》第二条、第九条第二款、第十条、第十四条;2、《医疗机构管理条例》第二十条;3、《黑龙江省城市社区卫生服务机构管理办法实施细则》第二十二条;4、卫生部《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》第一条。旨在说明张北平无医师资格证书，不具有法定执业资格，因此，县卫生局不予以批准张北平变更医疗机构执业的申请是有法律依据的。
上诉人张北平向一审法院提供的证据有：1、张北平身份证，旨在证明原告的身份，是被侵权人，并具备行政诉讼的主体资格。2、张北平中专毕业证书、大专结业证书，旨在证明原告的学历，是卫生专业技术人员身份。3、张北平医士资格证书，旨在证明原告具备法定行医资格，执业范围是疾病诊断、急救、预防保健、疾病治疗、健康体检、计划生育。4，张北平初级康复医师资格证书、中级康复医师资格证书，旨在证明原告取得预防、保健类资格证书。5、张北平乡村医生执业证书，旨在证明原告执业范围是预防、保健和一般医疗服务，有法定行医资格。6、张北平社区卫生服务专业人员岗位培训合格证书，旨在证明原告具有社区卫生服务的法定行医资格。7、医疗机构执业许可证，旨在证明原告具有法定行医资格，申请变更符合法律规定。8、县卫生局《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》，旨在证明被告违反《中华人民共和国行政许可法》的事实。9、张北平变更申请书，旨在证明原告申请变更医疗机构执业，既有事实依据又有法律依据。10、张北平各类医学继续教育证书，旨在证明原告学习新知识、新技术，积极主动的学习心态。11、县卫生局关于对石淑霞、张北平非法行医行为的处理决定（友卫字[2007]19号文件），旨在证明原告具有法定的行医资格，否则被告不会多次依据《中华人民共和国执业医师法》（以下简称执业医师法）对原告进行处罚。12、张北平代医士聘任证书，旨在证明原告具有行医资格。13、张北平关于全科医学，绿色医学进社区势在必行、友谊县设置社区卫生服务中心申请报告，旨在证明原告向被告提出申请，被告不予答复的事实，也证明原告一直关注社区卫生发展的主动性与积极性。14、二队卫生所合作行医协议书，旨在证明被告认定事实不清，原告与同事间没有矛盾，只是财务不透明，被告没有查清事实，没有建议权。15、友谊县人民法院（2009）友行初字第1号行政判决书，旨在证明被告没有法律依据对原告进行行政处罚的违法事实。16、最高人民法院接谈预约单（2011年1月28日、2011年4月19日）、国内特快专递详情单、驻京办转友谊法院主管院长函，旨在证明原告一直在各级法院申诉，从没放弃诉权，原告起诉不超过行政诉讼期限。原告提供的法律、法规和政策依据有：《医疗机构管理条例》、《医疗管理实施细则》、《执业医师法》、《医师执业注册中执业范围的暂行规定》、国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》、黑龙江省人民政府《关于加快城市社区卫生服务的意见》、《社区卫生实施细则》、《黑龙江省城市社区卫生服务中心（站）基本标准》、《黑龙江省城市社区卫生服务补助政策实施意见》、《黑龙江省城市社区卫生服务专项补助资金管理暂行办法》、《国家发展改革委，卫生部关于加强社区卫生服务机构医疗服务和药品价格管理意见》、《卫生部关于启用社区卫生服务机构标识的通知》、《黑龙江省城市社区卫生发展规划》、卫生部关于印发《乡镇卫生院卫生技术人员培训暂行规定》的通知、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》、卫生部等《关于加强农村卫生人才培养和队伍建设的意见》、国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《黑龙江省农村卫生改革与发展的实施意见》、黑龙江省农垦总局《关于加快垦区医疗卫生事业发展的实施意见》，旨在说明原告要求变更新发村卫生室医疗机构为友谊镇社区卫生服务站具有法律、法规和政策依据。
上述证据均已随案移送本院。
经庭审质证，双方当事人的质证意见与其在一审法院的质证意见相同。
本院对证据作如下确认：上诉人县卫生局提供的证据2和3均与本案具有关联性，具备真实性，来源合法，本院确认有效并予以采信。上诉人张北平提供的证据8与县卫生局提供的证据2系同一证据即县卫生局的批复，证明了县卫生局作出了具体行政行为的事实，具备证据的关联性、真实性、合法性，本院确认有效并予以采信。本院对其他证据的分析、认定、采信与一审法院相同。
本院根据采信的证据，确认一审法院认定的事实。
另查明，2005年1月1日，县卫生局向建设乡新发村卫生室颁发了登记号为黑双（友谊）农卫非营字第230522035号医疗机构执业许可证，该卫生室法定代表人为张振余，地址为友谊县建设乡新发村，主要负责人为张北平，诊疗科目为内科、外科、预防保健，有效期限自2005年1月1日至2009年12月31日，机构性质为非营利。2009年12月17日，县卫生局作出《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》，该批复主要内容是：“张北平：你于2009年12月14日报我局的“关于医疗机构（村卫生室）变更到友谊镇内的申请”已收悉。经审查你所提交的资料证书，发现你未取得相关执业资格，即：无执业医师证和执业助理医生证。根据《医疗机构管理条例实施细则》第二十条和第二十三条以及《黑龙江省城市社区卫生服务机构管理实施细则》第二十二条之规定，不予批准。再查明，本院生效的（2013）双行终字第14号行政判决书认定：2008年11月18日，黑龙江省农垦总局卫生局依照《乡村医生从业管理条例》的有关规定，经审核合格，注册张北平为乡村医生，执业地点为农垦红兴隆管理局友谊二分场二队。
本院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作；该条例第二十条规定：医疗机构改变名称、场所、主要负责人、诊疗科目、床位，必须向原登记机关办理变更登记；该条例第四十条第（一）项规定：县级以上人民政府卫生行政部门行使医疗机构的设置审批、执业登记和校验的监督管理职权。由此，县卫生局具有对医疗机构变更登记申请进行审查、决定的法定职权。张北平是友谊县建设乡新发村卫生室的乡村医生，同时也是该卫生医疗机构的主要负责人。根据《医疗机构管理条例实施细则》第三十条第（一）项规定：医疗机构法定代表人或者主要负责人可以签署《医疗机构申请变更登记注册书》。张北平作为新发村卫生医疗机构的主要负责人，有权签署变更医疗机构申请。因此，上诉人县卫生局认为张北平以个人名义提出医疗机构变更申请与事实不符，其认为张北平不具有提出医疗机构变更申请资格的上诉主张，不符合上述规章的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的可以依法提起行政诉讼。张北平作为县卫生局具体行政行为的相对人，与具体行政行为有法律上的利害关系。据此，张北平不服具体行政行为可以依法提起行政诉讼。张北平提起行政诉讼虽然超过法律规定的起诉期限，但不属于张北平自身的原因。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，张北平就本案提起行政诉讼并未超过诉讼时效。《医疗机构管理条例实施细则》第三十三的规定：登记机关在受理变更登记申请后，依据条例和本细则的有关规定以及当地《医疗机构设置规划》进行审核，按照登记程序或者简化程序办理变更登记，并作出核准变更登记或者不予变更登记的决定。但县卫生局在一、二审期间均未向法院提供当地《医疗机构设置规划》和当地一定区域内设置卫生医疗机构的具体数量标准等证据，现有证据仅能够证明县卫生局只是对张北平的执业资格进行了审查，而无法证明县卫生局对变更申请是否符合当地《医疗机构设置规划》等内容进行了审核，县卫生局在审核内容不全的情况下，即作出《关于张北平申请医疗机构执业变更的批复》，应属作出具体行政行为的主要证据不足，而且县卫生局不是以决定而是以批复的形式作出具体行政行为，显然与上述规章规定相悖。因此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，以证据不足为由，判决第一项即撤销县卫生局作出的《关于不予批准张北平医疗机构变更申请的批复》，符合法律规定。上诉人县卫生局请求二审法院撤销一审判决第一项和维持其具体行政行为的上诉请求无理，本院不予支持。张北平作为乡村医生的执业地点为农垦红兴隆管理局友谊二分场二队（又称友谊县建设乡新发村）。根据《乡村医生从业管理条例》第二条第一款、第十五条、第十七条的规定，张北平作为尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格的乡村医生，其只能在其执业的医疗卫生机构即建设乡新发村卫生室从事预防、保健和一般医疗服务工作。因此，张北平认为其具有执业医师资格和在建设乡新发村之外的地点具有行医资格，缺乏证据和法律法规依据。人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为，是否同时要求该行政机关重新作出具体行政行为和是否向该行政机关提出司法建议，要根据《行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，视案件的具体情况而定，而不是必须要求行政机关重新作出具体行政行为和必须向该行政机关提出司法建议。因此，一审法院在判决撤销县卫生局具体行政行为的同时并未判决县卫生局重新作出具体行政行为，及判决后并未向县卫生局提出司法建议并不违反法律的规定。人民法院是否向行政机关提出司法建议以及提出什么司法建议由人民法院决定，而不是由行政相对人决定；行政机关是否作出具体行政行为以及作出什么具体行政行为，由行政机关决定，而不是由人民法院决定。人民法院只能通过对行政机关被诉具体行政行为的合法性审查，依法保障行政相对人的合法权益，而不能直接代替行政机关行使行政职权。因此，一审法院判决驳回张北平要求人民法院支持其变更医疗机构申请的诉讼请求，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四条规定：人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。因本案审查的是县卫生局的具体行政行为是否合法，张北平提出二审法院向市委政法委递交其申请并请求市委政法委出具书面答复意见的主张和要求，没有法律依据，也不是本案的审理范围，本院不予审理。上诉人张北平提出撤销一审判决第二项内容并在查明案件事实后向县卫生局发出支持其变更医疗机构申请的司法建议和判决县卫生局依据市委政法委联席会议结论在规定期限内重新作出支持其申请的具体行政行为的上诉请求无理，本院不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100.00元由上诉人张北平、上诉人友谊县卫生局各负担50.00元。
本判决为终审判决。
审判长 祝玉富
审判员 刘国玉
审判员 王晓亮
二〇一四年二月十二日
书记员 杨 亮