安徽省凤阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1126行初47号
原告徐兵，男，1966年3月6日出生，汉族，安徽省凤阳县人，农民，住安徽省凤阳县。
委托代理人聂荣,北京在明律师事务所律师。
被告凤阳县环境保护局，住所地安徽省凤阳县政务新区。
法定代表人孙学明，该局局长。
单位负责人印义章，该局副局长。
委托代理人陈念，安徽凤明律师事务所律师。
被告滁州市环境保护局，住所地安徽省滁州市清流西路329号。
法定代表人刘邦杰，该局局长。
委托代理人陈俊，该局工作人员。
委托代理人马小，安徽奇胜律师事务所律师。
原告徐兵诉被告凤阳县环境保护局（以下称“凤阳县环保局”）、滁州市环境保护局环保行政处罚纠纷一案，本院于2016年11月21日立案受理后，于2016年11月21日向被告凤阳县环保局、滁州市环境保护局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年12月12日公开开庭审理了本案。双方当事人及其委托代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月16日，凤阳县环保局向徐兵作出凤环责决字[2016]第18号责令限期搬迁决定书，责令徐兵在接到决定书10日内将其经营的养猪场自行搬迁。逾期不搬迁，将依法报请县政府责令关闭。2016年7月26日，滁州市环境保护局对徐兵不服凤阳县环保局责令限期搬迁决定申请复议案作出滁环复字[2016]7号行政复议决定书，维持了凤阳县环保局作出的上述责令限期搬迁决定书。
徐兵诉称：徐兵的养猪场用房及所涉土地已被征收，现征地拆迁正在进行中，凤阳县环保局以养猪场位于禁养区为由作出上述责令限期搬迁决定书，目的是迫使徐兵搬迁。凤阳县环保局作出的决定书事实不清、程序违法，违反行政目的，侵害了徐兵的合法权益。徐兵申请复议后，滁州市环境保护局仍维持了凤阳县环保局的行政行为。请求撤销滁州市环境保护局作出的滁环复字[2016]7号行政复议决定书和凤阳县环保局作出的凤环责决字[2016]18号责令限期搬迁决定书。
徐兵向本院提交了本人身份证及被诉的《责令限期搬迁决定书》和《行政复议决定书》。
凤阳县环保局辩称：一、凤阳县环保局作出相关行政处罚主体适格，处罚程序合法。凤阳县环保局对徐兵建设经营的养猪场进行了现场检查，该养猪场位于全国重点文物保护单位凤阳县明中都皇故城内，属城市市区、城市规划区也是禁止养殖区，徐兵的行为已构成违法。凤阳县环保局对徐兵违法行为进行了立案登记，作出了案件调查报告，向其送达了《责令限期搬迁告知书》，履行了陈述申辩及听证告知义务，作出《责令限期搬迁决定书》并依法向其进行了送达，凤阳县环保局上述程序并不违反法律法规规定，合法有效。二、行政处罚决定证据确实充分。凤阳县环保局对涉案现场进行了检查勘察、制作了调查询问笔录、现场照片、废水监测报告等证据，足以证明徐兵在禁养区域进行畜禽养殖的违法行为。请求依法驳回徐兵的诉讼请求。
凤阳县环保局为证明其辩称意见向本院提交了下列证据：
一、凤阳县环保局机构代码证、法定代表人身份证明。
二、环境违法行为立案登记表、行政处罚案件调查报告及行政案件审批表各一份。证明被告现场检查时发现徐兵的违法行为，及时立案调查，程序合法。
三、安徽省人民政府皖政〔1988〕72号文件、凤阳县人民政府关于印发《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》的通知。
证明徐兵养猪场所在的凤阳县明中都皇故城是全国重点文物保护单位，系政府划定的禁止养殖区。
四、凤阳县环保局现场检查（勘察）笔录2份、调查询问笔录2份、现场检查照片10张、现场示意图1份、徐兵养猪场废水监测报告1份。证明徐兵在禁养区域畜禽养殖的违法事实。
五、凤阳县环保局《责令限期搬迁告知书》及送达回执、《责令限期搬迁决定书》及送达回执。证明被告依法对徐兵进行了行政处罚并合法送达，同时履行了处罚前告知陈述、申辩及听证义务。
滁州市环境保护局辩称：凤阳县环保局作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，滁州市环境保护局对该行政处罚的复议程序合法，请求驳回徐兵的诉讼请求。
滁州市环境保护局提供了徐兵的行政复议申请书、立案审批表、案件合议讨论笔录、行政复议决定书及邮寄回执等复议程序相关证据。
本案当事人围绕诉讼请求、辩称意见依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换、举证、质证。徐兵的主要质证、辩论意见：
一、对证据二立案登记表、调查报告及案件审批表合法性、真实性有异议，认为调查人、承办人、决定人完全一致，按照环保部规定应查处分离，较重处罚应集体审查，凤阳县环保局作出本次行政行为程序违法。
二、责令限期搬迁是行政措施，不是行政处罚种类，不能依据行政处罚法作出限期搬迁决定。根据《安徽省环境保护条例》第五十五条规定，违反该条例第三十五条第一款规定，在一级、二级生活饮用水源保护区和城市市区设置畜禽、水产养殖场的，才能由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期搬迁；逾期不搬迁的，由县级以上人民政府责令关闭。原告的养殖场位于本村集体土地，不属于凤阳县城的建成区，既不在一级、二级生活饮用水源保护区也不在城市市区，凤阳县环保局不具有责令限期搬迁的法定权力，适用法律错误。《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》不属于法律法规和规章的范畴，仅是县一级规范性文件，不具有法律效力。
三、证据四中的询问笔录没有被询问人签字确认，也无其他证据佐证其真实性。照片只显示了原告及其家属在场的部分场景，无法显示双方谈话以及相关文案签署的内容，不能证明原告拒绝签字。现场示意图真实性无异议，但不能证明原告存在非法养殖的事实。检测报告的合法性不予认可，检材提取没有涉案当事人在场或者签字确认。对证据五中的告知书真实性、合法性不予认可，徐兵不知道有该告知书，送达回证上见证人没有签字，没有见证人身份说明，不符合留置送达的程序规定。徐兵对滁州市环境保护局的复议程序证据没有异议，但不认可其复议结果。
本院对当事人有异议的部分证据效力的审查和认定：凤阳县环保局提供的立案登记表、案件调查报告、案件审批表及相关现场检查笔录、调查询问笔录、现场检查照片、废水监测报告、《责令限期搬迁告知书》、《责令限期搬迁决定书》等证据，内容客观真实，形式合法，符合《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》相关实体、程序规定和诉讼证据要件要求，证据效力本院予以确认。安徽省人民政府皖政〔1988〕72号文件、《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》的通知均为规范性文件，符合证据要件要求，证据效力本院予以确认。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：凤阳县府城镇西华社区（原府城镇县城村）东门村民组位于凤阳县明中都皇故城内，该区域在凤阳县政府所在地府城镇城市规划区，从周边建成现状看该区域亦位于城市市区内。徐兵系凤阳县府城镇西华社区东门村民组村民并在该村民组建有养猪场。2016年5月30日、6月3日，凤阳县环保局对徐兵建设经营的养猪场进行了现场检查，制作了检查勘察笔录、现场示意图和现场照片，对徐兵进行调查询问，提取了徐兵养猪场的污水排放水样。徐兵建设经营的养猪场位于全国重点文物保护单位凤阳县明中都皇故城内，存栏生猪223头，猪圈面积约500平方米，距离明中都城墙400米。该养猪场未办理环评手续，无任何污水处理设施，养殖过程中的污水采用直排方式排放至中都皇故城内，徐兵在调查中认可了上述内容。凤阳县环境保护监测站对徐兵户养殖污水进行了取样、检测，检测结果均超出方法检出限。
另查明，凤阳县明中都皇故城系全国重点文物保护单位。安徽省人民政府皖政〔1988〕72号《转发省文物局、建设厅关于划定安徽省第一批九处全国重点文物保护单位的保护范围及建设控制地带的报告》，将凤阳县明中都皇故城保护范围进一步确定为护城河外沿以外50米处，建设控制地带确定为皇城东300米至公路，南、西、北各500米内。
2015年4月2日，国务院发布的《水污染防治行动计划》（三）“推进农业农村污染防治”规定：防治畜禽养殖污染。科学划定畜禽养殖禁养区，2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。现有规模化畜禽养殖场（小区）要根据污染防治需要，配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施。散养密集区要实行畜禽粪便污水分户收集、集中处理利用。2015年12月4日，凤阳县人民政府发布的《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》，将明中都皇故城及周边1000米划定为禁养区，同时该意见中城镇规划区周边500米范围内也属禁养区。徐兵建设经营的养猪场所处的位置即在明中都皇故城内，也在凤阳县政府所在地府城镇城市规划区、城市市区内，属法定和上述意见划定的禁养区。
2016年6月7日，凤阳县环保局向徐兵户送达了《责令限期搬迁告知书》，告知了其违法事实、处罚依据及相关陈述、申辩、听证权利，所在社区村委会干部见证了送达过程。2016年6月16日，凤阳县环保局依据《安徽省环境保护条例》第五十五条规定及国务院发布的《水污染防治行动计划》、《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》向徐兵作出了凤环责决字[2016]第18号责令限期搬迁决定书，并向其进行了送达。2016年6月27日，徐兵就该限期搬迁决定向滁州市环境保护局申请复议，该局经审理后，于2016年7月26日作出滁环复字[2016]7号《行政复议决定书》，维持了凤阳县环保局作出的《责令限期搬迁决定书》。徐兵不服上述决定书在法定期限内向本院提起诉讼。
本院认为，徐兵建设经营的养猪场位于禁养区凤阳县明中都皇故城内，养猪场的规模、面积、污水排放方式等双方均无异议，凤阳县环保局对上述事实的调查认定清楚，证据确凿。国务院《水污染防治行动计划》是全国水污染防治工作的行动指南，属规范性文件范畴，亦是依法行政指南和重要依据。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，县级以上人民政府有权批准实施畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，有权依法划定禁养区。环境保护部、农业部《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中亦作规定，禁养区是指县级以上地方人民政府依法划定的禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域。因此，凤阳县人民政府发布的《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》系经依法授权之行为，意见合法有效、合理适当，该规范性文件可作为行政行为依据。《安徽省环境保护条例》第五十五条规定的责令限期搬迁虽然有行政强制措施和限期改正违法行为的部分特点，但与环保部《环境行政处罚办法》中规定的责令停产整顿、责令停产、停业等处罚措施类似，其本质都是对因违反行政法的当事人采取的、对其财产权益有重大影响和减损的整改、惩戒性质的行政制裁，属地方法规依法设定的行政处罚，徐兵对责令限期搬迁法律行为属性理解错误，其异议本院不予采纳。
徐兵在法定的禁养区城市市区和政府依法划定的禁养区建设经营的养猪场生猪数量多、规模大，不属于农民家庭零星养殖，已达到《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》畜禽养殖专业户养殖规模，应纳入《水污染防治行动计划》调整和环境保护法律监管，但该养猪场系非经依法设立、认定的养殖专业户，未办理环境影响评价，未进行污染物排放申请和登记备案，也未建设任何污染物收集、贮存或无害化等环保设施，养殖污染物向周边环境直接排放，对环境危害较大，违法行为恶劣，属依法关闭或搬迁对象。徐兵的行为违反了《安徽省环境保护条例》第三十五条的规定，凤阳县环保局依据《安徽省环境保护条例》第五十五条和《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序作出责令限期搬迁决定处罚执法主体适格、适用法律正确。徐兵关于其养殖场不属于城市市区、不能适用《安徽省环境保护条例》第五十五条规定进行处罚以及凤阳县环保局不具备执法权限的异议不能成立。
环保部《环境行政处罚办法》第四十三条第二款规定，下列情形不影响调查取证的进行：（一）当事人拒不到场的；（二）无法找到当事人的；（三）当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的；（四）暗查或者其他方式调查的；（五）当事人未到场的其他情形。凤阳县环保局在实施行政处罚过程中，在当事人拒绝签字或未到场的情况下形成的相关笔录、照片以及取样、检测工作，符合环保部《环境行政处罚办法》规定的调查取证要求。处罚决定形成前分别经过了部门负责人、分管负责人、本机关负责人审核、审查，符合环保部《环境行政处罚办法》规定的调查取证与决定处罚分开原则，徐兵认为上述处罚没有实施查处分离的异议不能成立。
凤阳县环保局针对徐兵未履行任何环境保护法律义务、违法行为时间长、危害结果大、情节严重，同时徐兵建设经营的养猪场所处区域属禁养区而非限养区等情形，在根据《中华人民共和国环境保护法》相关规定可依法报请人民政府批准直接责令停业、关闭的情况下，充分贯彻处罚与教育、服务与管理相结合的处罚原则，综合考量对徐兵教育结果、徐兵的养殖意愿，作出责令限期搬迁决定并无不妥，也较适当、合理。凤阳县环保局在作出责令限期搬迁决定前告知并充分保障了徐兵陈述、申辩、听证等重要权利，行政处罚符合法定原则、程序要求。滁州市环境保护局复议程序符合行政复议法律、行政法规和工作规范的程序要求，对被诉责令限期搬迁决定书事实证据、法律依据、程序等审查认定正确，复议结果合法正当。
综上所述，凤阳县环保局对徐兵作出的责令限期搬迁决定书以及滁州市环境保护局对该案的行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，徐兵对两决定书的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告徐兵的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐兵负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 王 仕 利
审 判 员 高平人民陪审员徐伯发
二〇一六年十二月二十四日
代理书记员 胡 楠 楠