中华人民共和国北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京02行终545号上诉人（一审原告）刘东清，女，1952年8月11日出生，汉族，住中华人民共和国上海市徐汇区。上诉人（一审原告）刘长清，女，1955年3月3日出生，汉族，住中华人民共和国上海市徐汇区。上诉人（一审原告）刘正清，男，1957年2月6日出生，汉族，住中华人民共和国上海市徐汇区。上诉人（一审原告）LIUYANQING,中文名刘燕清，加拿大国籍,1959年8月31日出生，暂住中华人民共和国上海市徐汇区。四上诉人共同委托代理人唐建立，上海市海达律师事务所律师。被上诉�（一审被告）上海市卫生和计划生育委员会，住所地中华人民共和国上海市世博村路300号4号楼。法定代表人邬惊雷，主任。委托代理人张智，上海市卫生和计划生育委员会工作人员。委托代理人缪蕾，上海市锦天城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地中华人民共和国北京市西城区西直门外南路1号。法定代表人马晓伟，主任。委托代理人刘涛，中华人民共和国国家卫生健康委员会干部。委托代理人张安灏，北京德恒律师事务所律师。上诉人刘东清、刘长清、刘正清、LIUYANQING（刘燕清）(以下简称刘东清等四人)因诉上海市卫生和计划生育委员会（以下简称上海卫计委）行政答复及原中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称原国家卫计委）行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0102行初556号行政判决，向本院提出上诉。本院立案受理后，因国务院机构改革，原国家卫计委的职责由新设立的中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）继续行使。故本院将被上诉人变更为国家卫健委，并依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2016年10月17日，上海卫计委作出《答复》（以下简称被诉《答复》），主要内容为：“你向本机关举报上海市徐汇区中心医院及该医院郑宏超�师伪造病历等医疗执业违法行为等问题，本机关已调查终结，现将调查处理情况告知如下：1.认定上海市徐汇区中心医院在患者陈南燕住院病历书写中存在病历书写不规范等情形，已依法向该医院下达《卫生监督意见书》，责令医院改正，并对该院发出了《医疗机构不良执业行为记分通知书》;2.综合现有证据材料，认定上海市徐汇区中心医院及该院郑宏超医师伪造病历依据不足。”刘东清等四人不服被诉《答复》，向原国家卫计委申请行政复议。2017年3月27日，原国家卫计委作出《行政复议决定书》(国卫复决〔2017〕28号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：本机关认为，针对申请人提出的投诉请求事项，被申请人经立案、调查等行政执法程序，认为医疗机构及其医务人员隐匿、伪造、擅自销毁病历资料依据不足�违法事实不能成立，依据《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》相关规定，决定不予行政处罚；针对医疗机构及其医务人员病历书写不规范、病历电脑系统管理混乱等问题作出《监督意见书》，责令改正，并作出不良执业行为记分处理，被申请人对案件调查处理认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。2016年10月17日，被申请人对刘东清作出的“综合现有证据材料，认定上海市徐汇区中心医院及该院郑宏超医师伪造病历依据不足”的答复意见并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人2016年10月17日对刘东清作出的“综合现有证据材料，认定上海市徐汇区中心医院及该院郑宏超医师伪造病历依据不足”答复意见。刘东清等四人向一审法院起诉称，2011年12月6日下午16时，患者陈南燕入住上海市徐汇区中心医院（以下简称徐汇区中心医院）12楼心内科老干部病房进行入冬前调理。入院前陈南燕完全自理，入院时自主走入病房，住院仅22天，转入心内科重症监护室不到3天就突然被宣告临床死亡，家属被允许进入监护室，发现患者头面部、手、脚、背部等全身极度水肿。申请复印病历后，发现患者病历同样伤痕累累：不仅病史页码无序、标定的病史续前、续后内容无法一一对接，就连患者入住的心内科老干部病区床号被包括郑宏超在内的多名医护人员书写成监护室床号，而监护室床号又被书写成心内科老干部病区床号，大量不同种类的病历上均发现存在先后次序倒错。此外病史“表头”及“诊疗措施内容”一栏经鉴定存在多处、多个医护人员签名造假。经鉴定，病史录及护理记录单上有多名医生书写的涉及肺部感染、心力衰竭、输液量大小、血压数据等被郑宏超等人涂改。根据医嘱应该有的神经内科会诊记录、输液记录、肝素钠及大部分心电图、心超、24小时动态心电图、ABPM动态血压测定报告、一部分医嘱单及护理记录等关键病历不是被销毁就是被藏匿。伪造患者门诊入院为急诊入院、心功能II级伪造成III级、没有呼衰伪造成患者入院时II呼衰，在入院录、首次病程录、住院病史，护理记录、医嘱单、出入量记录单、体温、系列心电图、动态血压测定报告、化验报告、死亡病历讨论记录、死亡小结等方面存在对病史进行全系统造假。上海卫计委不注重调查，不针对刘东清等四人诉求所依据的事实、证据和相关法律法规，避重就轻，只认定徐汇区中心医院存在病历书写不规范，不认定病历造假的事实。并且对郑宏超医师情节严重的隐匿、涂改、伪造病历的行为未作出行政处罚，明显违背事实。原国家卫计委作为上海卫计委的上级主管部门，复议过程中对上海卫计委的错误未予以纠正，并对刘东清等四人提起复议所依据的事实、证据及法律依据在行政复议决定书中未予以记载，为未作评判。作出维持上海卫计委的答复意见的复议决定，认定事实错误，适用法律不当，请求法院依法撤销上海卫计委、原国家卫计委的行政行为。上海卫计委辩称，2013年12月20日，刘东清等人分别向原上海市卫生局局长及上海市卫生监督所所长寄送《提请启动行政处罚报告》等材料，要求查处徐汇区中心医院伪造病历等行为。上海卫计委于2013年12月31日受理，于2014年1月6日分别立案调查。经调查发现，案中涉及华东政法大学司法鉴定中心文检鉴定意见书:1.华政[2012]物证（文）鉴字第D-214-l号（以下简称鉴定1）、2.华政[2012]物证（文）鉴字第D-214-2号（以下简称鉴定2）、3.华政[2012]物证（文）鉴字第D-214-3号（以下简称鉴定3），文检鉴定意见书待二审庭审质证，其效力尚处于或然状态，本案行政处罚涉及该诉讼中的文检鉴定意见书的效力认定，且该案的重要证据材料陈南燕病历仍随案在法院待二审庭审再次质证，行政处罚调查中不便组织专家进行有关涂改、伪造等行为认定。故于2014年2月19日上报市卫生局申请延长本案件的办理期限6个月。后续随访调查核实，徐汇区中心医院医疗损害责任纠纷案因原审法院认定事情不清，适用法律不当，由二审法院裁定发回重审，后经重审一审及重审二审调解结案，故分别于2014年8月7日、2015年8月3日再次申请延长本案的办理期限12个月，办理期限至2016年10月6日。�海卫计委分别于2014年1月13日及2014年4月25日函告刘东清，告知受理及延长案件办理期限事宜。2014年1月23日，举报人刘东清协助调查核实，并制作了询问笔录。上海卫计委向刘东清核实了其提交材料中的笔误情况，并要求其明确具体诉求。2016年8月18日、8月22日，上海卫计委收到刘东清等人寄送的《提请上海市卫计委恢复行政处罚程序》系列材料。上海卫计委分别于2014年1月16日、3月12日、6月4日、8月5日、2015年7月21日、8月24日、9月22日、2016年4月18日、7月19日及9月1日前往徐汇区中心医院调查。调查中，向有关医务人员进行了核实，分别询问了徐汇区中心医院委托代理人周颖、程捷、被举报人郑宏超医师及徐汇区中心医院心内科副主任医师曹佳齐，并制作了询问笔录，同时向该院调取患者陈南燕的住院病历。经审查，上海卫计委认定刘东清等四人举报内容缺乏足够证据�明，故于2016年10月17日向其发出被诉《答复》，告知其徐汇区中心医院及该院郑宏超医师伪造病历依据不足；徐汇区中心医在患者陈南燕住院病历书写中存在病历书写不规范的情形，己依法向该医院下达依据《卫生监督意见书》，责令医院改正，并发出了《医疗机构不良执业行为积分通知书》。综上，上海卫计委依据《医疗事故处理条例》、《行政处罚法》等相关规定，对刘东清等人的举报依法予以答复，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序合法。刘东清等四人提出的诉讼请求及理由没有事实和法律依据，请求法院依法判决驳回刘东清等四人的诉讼请求。原国家卫计委辩称，原国家卫计委于2016年12月19日收到刘东清等四人提交的行政复议申请，同年12月22日作出《补正行政复议申请通知书》，同年12月30日收到补正材料。2017年1月3日，原国家卫计委作出《提出答复通知书》。同年2月17日作出《延期审理通知书》，同年3月27日作出被诉复议决定。被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回刘东清等四人的诉讼请求。2017年11月30日，一审法院作出（2017）京0102行初556号行政判决认为，依据《执业医师法》第四条及《医疗机构管理条例》第五条之规定，上海卫计委具有针对刘东清等四人提出的有关医疗投诉案件的查处职责。原国家卫计委依法具有针对下级部门上海卫计委作出的行政行为进行复议的行政职责。刘东清等四人和上海卫计委、原国家卫计委争议的焦点主要集中在被投诉对象徐汇区中心医院及郑宏超医师是否存在伪造病历的违法情形并依法应予以行政处罚。刘东清等四人主张徐汇区中心医院和郑宏超医师存在多处伪造病历的情形，依法应当分别予以行政处罚。上海卫计委认为，认定涉案的医院及医师存在故意伪造病历的违法行为依据不足，但可认定涉案医院存在病历书写不规范的事实，上海卫计委已责令其改正，并对医院下发了《医疗机构不良执业执业行为记分通知书》，监管措施并无不当。一审法院认为，区分病历书写不规范和故意伪造病历，应依据医疗卫生领域的专业判断。认定故意伪造篡改病历的违法行为应考虑违法主体、违法行为的主观方面、违法客体、违法行为的客观方面等多重因素。上海卫计委作为卫生行政主管部门，在接到刘东清等四人的举报材料后，通过查阅病历，多次找涉案医院及相关医护人员实地调查并制作了谈话笔录，在多次调查的基础上，依据其卫生领域的专业知识，作出判断，认定本案存在病历书写不规范的情形，现有证据无法认定涉案医院及医师存在故意伪造病历的违法行为。本案刘东清等四人提交的能直接证明涉案的病历可能存在伪造情形的证据材料为“鉴定3”，该鉴定意见指出“姓名为‘陈南燕’、住院号数为‘294896’的徐汇区中心医院住院病历不完整，记录内容多处存在矛盾，难以排除伪造病历的可能性”。该鉴定意见只是指出难以排除伪造病历的可能性，亦未直接认定存在伪造病历的情形，且该鉴定意见因违反《司法鉴定执业分类规定（试行）》（司发通[2000]159号）第十条的规定，被上海市司法局作出《司法鉴定执业活动投诉处理意见书》（沪司鉴诉意[2014]第8号）提出批评并予以纠正。综上所述，一审法院认为，上海卫计委经过多次调查，在查清事实的基础上，运用其卫生领域专业知识作出判断，作出的本案被诉《答复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当之处。原国家卫计委作出的被诉复议决定程序合法，结论正确。刘东清等四人请求撤销被诉《答复》及被诉复议决定的诉讼请求不能成立，法院不予支持。故一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回刘东清等四人的诉讼请求。刘东清等四人不服一审判决，上诉至本院称，其在一审起诉状中，详细列举并剖析了肇事者郑宏超等伪造病历的整个场景。如此明确的伪造病历事实，上海卫计委、原国家卫计委却认定“伪造病历依据不足”显属不尊重基本事实。本案涉及的主要造假问题是：是否“闻及罗�”、入院时间与尿量、入院诊断上伪造患者呼吸衰竭、隐匿肝素钠药物记录、转入ICU重症监护病房记录等。请求撤销一审判决，依法改判。上海卫计委、国家卫健委同意一审判决，请求予以维持。一审诉讼过程中，刘东清等四人在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：1．陈南燕住院病历及附件，用以证明病历存在缺失和篡改；2．法院相关判决书及鉴定书，用以证明徐汇区中心医院及相关医师存在伪造病历的行为。一审诉讼过程中，上海卫计委在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：一、认定�实方面的证据材料：1．患者陈南燕病历资料；2．《居民死亡医学证明书》、《患者陈南燕住院情况》；《患者陈南燕病历鉴定答辩书》、《关于陈南燕住院情况12个问题说明》；3．（2013）徐民一（民）初字第5987号判决书；（2014）沪一中民一（民）终字第573号裁定书；（2014）徐民一（民）重字第1号判决书；（2015）沪一中民一（民）终字第3367号调解书；4．《司法鉴定执业活动投诉处理答复书》（沪司鉴管答[2014]17号）、《司法鉴定执业活动投诉处理意见书》（沪司鉴诉意[2014]8号）。以上证据材料用以证明上海卫计委经审查认定，徐汇区中心医院在患者陈南燕病历书写中存在病历书写�规范的情形，并下达《卫生监督意见书》责令医院整改。但综合现有证据材料，认定徐汇区中心医院及该院郑宏超医师伪造病历依据不足。二、适用法律程序方面的证据材料：1．2013年12月20日，刘东清等人的《提请启动行政处罚报告》及附件、邮寄凭证，2016年8月16日上海市海达律师事务所《提请上海市卫计委恢复行政处罚程序》；2．对徐汇区中心医院的《案件受理记录》及《立案报告》；3．对郑宏超的《案件受理记录》及《立案报告》；4．2014年1月13日的《受理案件回复》；以上证据材料用以证明刘东清等四人于2013年l2月20日向上海卫计委寄送《提�启动行政处罚报告》等材料，要求查处徐汇区中心医院及该院郑宏超医师涉嫌伪造涂改、销毁、藏匿、伪造病历、利用“治疗手段”对患者实施报复，“住院老干部陈南燕住院期间疑遭迫害致死”病历等行为。上海卫计委于同年12月31日受理，并于2014年1月6日分别对徐汇区中心医院涉嫌涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料案及该院医师郑宏超涉嫌隐匿、伪造或者擅自销毁医学文书及有关材料案立案调查。5．2014年2月28日《行政处罚案件申请延长期限审核决定单》、《延长办案期限书面通知》（2014年4月25日）；6．2014年8月18日《行政处罚案件申请延长期限审核决定单》；7．2015年8月24日《行政处罚案件申请延长期�审核决定单》。以上证据材料用以证明因本案所涉华东政法大学司法鉴定中心文检鉴定意见书待刘东清等四人与徐汇区中心医院医疗损害责任纠纷案二审庭审质证，其效力处于或然状态及陈南燕病历仍随案在法院待二审审质证，不便组织专家进行有关涂改、伪造等行为认定，故上海卫计委于2014年2月19日申请延期，经批准延长案件办理期限6个月；后因刘东清等四人与徐汇区中心医院医疗损害责任纠纷案由二审法院发回重审，故上海卫计委分别于2014年8月7日、2015年8月3日再次申请延长办理期限12个月至2016年10月6日。8．2014年1月23日刘东清《询问笔录》及身份证复印件；9．2014年1月16日周颖《询问笔录》及身份证复印件、2014年3月12日周颖《询问笔录》、2015年7月21日周颖《询问笔录》、2016年4月18日周颖《询问笔录》：2016年7月19日周颖《询问笔录》；10．2014年1月16日郑宏超《询问笔录》及执业证、2015年4月18日郑宏超《询问笔录》、2016年9月2日郑宏超《询问笔录》、2016年9月23日郑宏超《询问笔录》；11．2016年9月1日程捷《询问笔录》及身份证复印件；12．2016年9月2日曹佳齐《询问笔录》及身份证复印件、2016年9月23日曹佳齐《询问笔录》；13．2016年9月19日孙乐山《询问笔录》及身份证、执业证复印件；14．2014年1月16日《现场检查笔录》、2015年7月21日《现场笔录》、2016年4月18日《现场笔录》、2016年7月19日《现场笔录》、2016年9月1日《现场笔录》；15．2016年9月23日郑宏超案《案件调查终结报告》及徐汇区中心医院《案件调查终结报告》；16．2016年9月29日郑宏超案《不处罚案件结案报告》及徐汇区中心医院《不处罚案件结案报告》；17．2016年9月26日《医疗机构不良执业行为记分事先告知书》、2016年9月30日《医疗机构不良执业行为记分通知书》、2016年9月30日《监督意见书》、2016年10月20日《整改情况汇报》；18．2016年10月17日调查处理结果书面回复及送达凭证；以上证据材料用以证明上海卫计委经调查、讨论，于2016年9月29日作出不处罚结案决定，并于同年10月17日将调查处理结果书面回复刘东清等四人。同时上海卫计委对徐汇区中心医院下达《卫生监督意见书》及《医疗机构不良执业行为记分通知书》。19．《行政处罚法》第三十八条第三项；《卫生行政处罚程序》第十四条第（三）项、第十五条、第十七条第一款、第十八条、第十九条、第二十四条、第二十五条第一款第（三）项、第二十九条；用以证明上海卫计委作出被诉《答复》适用法律正确。一审诉讼过程中，原国家卫计委在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：1．《行政复议申请》及邮寄信封复印件，用以证明刘东清等四人提出行政复议申请内容及签收时间；2．《补正行政复议申请通知书》及邮寄信封复印件，用以证明原国家卫计委于2016年12月22日作出补正行政复议申请�知书，12月23日交寄刘东清等四人；3．行政复议补充材料送达函及邮寄信封复印件，用以证明刘东清等四人补正材料及签收时间。4．2017年1月3日《提交答复通知书》，并交寄上海市卫计委，上海卫计委于同年1月10日收到；5．《行政复议答复书》，用以证明上海卫计委向原国家卫计委提交了答复材料；6．《延期审理通知书》及邮寄送达，用以证明原国家卫计委将延期审理告知于2017年2月22日交寄发出；7．复议决定送达快递单，用以证明原国家卫计委将被诉复议决定于2017年3月29日交寄发出，刘东清等四人于3月20日收到。经庭审质证，一审法院对本案证据材料作如下认定：刘东清等四人及上海卫计委所提交的证据材料能够反映出刘东清等四人提起举报投诉的原因及投诉经过，也能够反映上海卫计委受理后进行调查核实并作出处理答复的整个过程，与本案被诉《答复》合法性审查具有关联性。原国家卫计委提交的证据材料能够证明复议所适用的程序，与被诉复议决定的合法性审查具有关联性，法院依法予以确认。一审法院已将当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对于刘东清等四人、上海卫计委、原国家卫计委提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。本院经审理查明，2013年12月20日，刘东清等人分别向原上海市卫生局局长及上海市卫生监督所�长寄送《提请启动行政处罚报告》等材料，要求查处徐汇区中心医院及该院郑宏超医师涉嫌伪造涂改、销毁、藏匿病历等违法行为。上海卫计委于2013年12月31日受理，于2014年1月6日分别立案调查。因本案调查处理涉及的司法鉴定意见书尚处于民事诉讼中，效力处于未定状态，案件一直处于延期状态。2016年3月22日，刘东清等四人与徐汇区中心医院的民事诉讼案件结案，同年8月18日、8月22日，刘东清等四人向上海卫计委寄送《提请上海市卫计委恢复行政处罚程序》材料。上海卫计委分别于2014年、2015年和2016年多次前往徐汇区中心医院调查。分别向有关医务人员进行了调查核实并制作了询问笔录，同时向该院调取患者陈南燕的住院病历。经审查，上海卫计委认定刘东清等四人举报内容缺乏足够证据证明，故于2016年10月17日作出被诉《答复》。刘东清等四人不服，于2016年12�19日向原国家卫计委提起行政复议。因复议申请材料不完整，同年12月22日，原国家卫计委要求刘东清等四人进行补正。同年12月30日，刘东清等四人向原国家卫计委提交了补正材料。2017年1月3日，原国家卫计委向上海卫计委作出《提出答复通知书》。因案情复杂，同年2月17日，原国家卫计委作出了《延期审理通知书》并告知了刘东清等四人与上海卫计委。同年3月27日，原国家卫计委作出被诉复议决定。另查，2018年3月17日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议，审议通过了《国务院机构改革方案》，批准成立国家卫健委，不再保留原国家卫计委。国家卫健委负责全国医药卫生体制改革、计划生育管理和服务等工作，原国家卫计委的职权由国家卫健委继续行使。2018年3月27日，国家卫健委正式“挂牌”办公。本院认为，依据《执业医师法》第四条及《医疗机构管理条例》第五条之规定，上海市卫计委具有针对刘东清等四人提出的有关医疗投诉案件的查处职责。原国家卫计委依法具有针对下级部门上海卫计委作出的行政行为进行复议的行政职责。本案审查的焦点问题是徐汇区中心医院及郑宏超医师是否存在伪造病历的违法情形并依法应予以行政处罚。刘东清等四人主张徐汇区中心医院和郑宏超医师存在多处伪造病历的情形，依法应当分别予以行政处罚。上海卫计委认为，认定涉案的医院及医师存在故意伪造病历的违法行为依据不足，但可认定涉案医院存在病历书写不规范的事实，上海卫计委已责令其改正，并对医院下发了《医疗机构不良执业执业行为记分通知书》，监管措施并无�当。本院认为，认定故意伪造篡改病历的违法行为应考虑违法主体、违法行为的主观方面、违法客体、违法行为的客观方面等多重因素。上海卫计委作为卫生行政主管部门，在接到刘东清等四人的举报材料后，通过查阅病历，多次找涉案医院及相关医护人员实地调查并制作了谈话笔录，在多次调查的基础上，依据其卫生领域的专业知识，作出判断，认定本案存在病历书写不规范的情形，现有证据无法认定涉案医院及医师存在故意伪造病历的违法行为。本案刘东清等四人提交的能直接证明涉案的病历可能存在伪造情形的证据材料为“鉴定3”，该鉴定意见指出“姓名为‘陈南燕’、住院号数为‘294896’的徐汇区中心医院住院病历不完整，记录内容多处存在矛盾，难以排除伪造病历的可能性”。该鉴定意见只是指出难以排除伪造病历的可能性，亦未直接认定存在伪造病历的情形，且该鉴定意见因违反《司法鉴定执业分类规定（试行）》（司发通[2000]159号）第十条的规定，被上海市司法局作出《司法鉴定执业活动投诉处理意见书》（沪司鉴诉意[2014]第8号）提出批评并予以纠正。综上所述，上海卫计委经过多次调查，在查清事实的基础上，运用其卫生领域专业知识作出判断，作出的本案被诉《答复》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原国家卫计委作出的被诉复议决定程序合法，结论正确。刘东清等四人请求撤销被诉《答复》及被诉复议决定的诉讼请求不能成立，法院不应予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回刘东清等四人的诉讼请求是正确的，本院予以维持。刘东清等四人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由刘东清、刘长清、刘正清、LIUYANQING（刘燕清）共同负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王 琪审 判 员  王 元审 判 员  孙轶松二〇一八年四月二十四日法官助理  董 亮书 记 员  王远征