桂林市象山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）象行初字第25号
原告龙远广。
原告张八斤。
原告刘元姣。
原告阳顺妹。
原告李广珍。
原告唐瑞芳。
原告罗见妹。
原告申玉珍。
原告张贵秀。
原告罗榕芳。
原告李运年。
原告申押林。
原告申六九。
原告申玲珍。
原告申凤珍。
原告艾江桂。
原告秦文萍。
原告唐祥湘。
原告朱袭斌。
原告李秀玲。
原告阳桥妹。
原告张五斤。
原告张大妹。
原告阳秋保。
原告莫爱英。
原告张小萍。
原告龙燕。
原告龙海月。
原告龙海冬。
原告刘艳。
原告周爱英。
原告龙巨秀。
原告秦启跃。
原告阳国辉。
诉讼代表人张八斤，男，汉族。
委托代理人田应武，上海永松健律师事务律师。
委托代理人王崎，广西伏波律师事务所律师。
被告桂林市国土资源局，住所地：桂林市崇善路6号。
法定代表人谢小明，局长。
委托代理人谢仕军，桂林市国土资源局地籍和测绘管理科科员。
委托代理人苏力俭．广西君美律师事务所律师
原告龙远广等34人不服被告桂林市国土资源局于2014年9月19日作出的市国土综（2014）258号《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》行政一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月6日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2015年6月25日公开开庭审理了此案。原告诉讼代理人张八斤、委托代理人田应武、王崎，被告桂林市国土资源管理局的委托代理人谢仕军、苏力俭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂林市国土资源局于2014年9月19日作出市国土资综（2014）258号《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》，答复主要内容为：“该宗地是桂林市二阀门厂建于1959年系桂林第第一五金厂分化演变而来，1991年，桂林二阀门厂根据市政（1988）106号文件精神《关于在全市开展土地登记分颁发土地证书的意见》的通知要求，申请办理该厂此宗地国有土地的初始登记。在办理土地使用权证期间，桂林市登记机关依法按规定对该宗土地进行了审核，并由发证人员到实地踏勘、指界、地籍权属测绘调查，该宗地发证土地面积以及四至范围均按照当时该厂实际使用土地现状进行了确认，1995年7月12日经桂林市人民政府批准给予桂林市二阀门厂核发了证号为桂国用（1995）第000156号《国有土地使用证》。根据以上调查情况，该宗土地权属是国有土地，土地使用者是桂林市二阀门厂。”
原告龙远广等人诉称，因广西开泰地产有限公司开发的地产项目占用位于桃花江以南，湘桂铁路以西，原桂林市第二阀门厂（现为桂林市阀门总厂）与原甲山公社东莲大队东圈1队相邻约7亩土地，与原告发生土地权属争议。原告于2010年11月17日，依法向被告呈交了《调查处理土地权属争议申请书》，请求对争议土地权属进行调查处理。被告于2011年5月12日向原告送达了《关于象山区东安小区龙远广等申请土地权属争议的复函》，告知对原告反映的土地权属争议问题此前已作答复，且于1995年向桂林市第二阀门厂核发的国有土地使用证合法有效。原告不服该复函，于2011年6月向桂林市人民政府申请行政复议，经行政复议部门协调，被告重新受理原告确权申请，但组织各方当事人调解未果。2012年8月15日，被告作出《不予受理的答复》，又于2013年2月4日作出《关于更正（不予受理的答复）的通知》，答复对争议土地已向桂林市第二阀门厂核发了国有土地使用权，权属已明确，故对原告的确权申请不予受理。原告不服答复，向桂林市人民政府提出复议申请，申请撤销被告作出的《不予受理的答复》和《关于更正（不予受理的答复）的通知》，责令被告在法定期限内对原告的调查处理土地权属争议申请重新作出处理。桂林市人民政府经审理后作出复议决定，维持被告2013年2月4日《关于更正（不予受理的答复）的通知》。原告在行政复议之后向桂林市象山区人民法院提起行政诉讼，在诉讼过程中，被告下属地籍和测绘管理科于2013年9月22日发函通知原告，对原告的土地确权申请予以受理，原告遂向人民法院申请撤回了行政诉讼。被告受理原告土地确权申请后，于2014年9月19日作出《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》﹤市国土资综（2014）258号，以下简称《确权答复》），答复称根据被告调查情况，争议土地权属是国有土地，土地使用者是桂林市第二阀门厂。原告收到《确权答复》后，委托代理律师向被告出具了《关于建议撤销越权答复，报请桂林市人民政府作出土地确权处理决定的法律意见书》，提出被告以自己的名义对原告的土地确权申请以答复的方式作出处理决定，不符法定程序并超越职权，建议被告撤回越权违法答复，报请桂林市人民政府对原告的确权申请作出处理决定书。被告于2014年12月5日向桂林市人民政府提交《关于不予受理象山区东安小区（原东圈1队全体队员）龙远广等43人申请土地权属确权的请示》。桂林市人民政府于2015年1月22日向原告送达了对被告请示的处理意见，认为争议土地已核发《国有土地使用证》，权属已明确，同意被告不予受理原告的土地权属确权。原告认为：一、被告在受理原告土地权属确权申请后，未依法提出调查处理意见，报桂林市人民政府作出处理决定，而是再次报请市人民政府作出不予受理决定违反法定程序。在2013年9月22日，被告下属地籍和测绘管理科即已明确函告原告，对原告的土地权属确权申请予以受理。《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条也规定了有调解管辖权的人民政府或者有关主管部门应当自受理权属纷调处申请之日起六个月内提出处理意见，报有处理管辖权的人民政府（含地区行政公署）作出处理决定。根据相关法律的规定，被告在受理原确权申请后，应当对土地权属纠纷提出实体处理意见，报同级人民政府作出处理决定。但被告对原告的确权申请仅作出《确权答复》，而不报请同级人民政府作出处理决定，在原告提醒其《确权答复》越权且不符法定程序后，却又报请市政府作出不予受理原告土地权属确权的处理意见，在确权受理问题上意见前后矛盾，更是违反了土地权属争议调处程序。二、原告确权申请符合法定条件，被告以争议土地已核发《国有土地使用证》，权属已明确为由不予受理原告申请违反法律规定。根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条及第十九条之规定，不动产登记薄是物权归属和内容的根据，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，利害关系人有权对不动产登记提出异议。不动产注册登记、颁发权证只是土地权属公示方式，主要是为了保护第三人的交易安全，并不是排除其它利害关系人的存在，也不能排除不动产权属纠纷的发生，因而不是确权。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条：“当事人对经过依法确定权属后登记核发的权属证书有异议的，可以向登记核发权属证书的人民政府提出重新处理申请。人民政府对于符合本条例第二十条第五项规定的受理条件的，应当受理。根据本条例的规定重新确定权属的，应当注销原权属证书，重新登记核发权属证书。”及第二十条：受理权属纠纷调处申请，必须符合下列条件：（一）申请人与权属纠纷有直接利害关系：（二）有具体的权属请求和事实根据：（三）有明确的对方当事人：（四）属于土地、山林、水利所有权或者使用权争议：（五）争议的土地、山林、水利所有权或者使用权未经依法确定权属，或者虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的。”的规定，是否已经取得权属证书并不能作为判断是否存在权属争议、当事人能否申请确权的依据。而原告在提出确权申请时，已提交了充分的证据证明原告长期使用争议土地，被告在向桂林市第二阀门厂核发国有土地使用证前的工作程序中，违反了土地登记的法规，尤其是违反了《城镇地籍调查规程》的强制性规定。原告的确权申请符合法定条件，被告以争议土地已核发《国有土地使用证》，权属明确为由不予受理原告申请违反法律规定。三、被告在1995年给桂林市二阀门厂核发国有土地使用证前的工作程序中，违反了土地登记的法定程序。桂林市二阀门厂虚构事实申请土地初次登记，被告认定向其核发的国有土地使用证合法有效缺乏事实依据。桂林市二阀门厂1991年申请登记时，将本案争执地登记并入该厂的土地范围，没有该厂土地的相邻人即原告到场指认相应的四至界线。本案争执地的登记，违反了《城镇地籍调查规程》的下列规定：3.2.6．1条：”界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”3.2.6.2条：”单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书（见附录a）：个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。”3.2.6.6条：”一宗地有两个以上土地使用者时，要查清各自使用部分和共同使用部分的界线。”被告在进行土地登记地籍调查时，未通知作为相邻宗地使用者或者宗地共同使用者的原告到场指界，即向桂林市二阀门厂发放了争议部分土地的使用权证，其发证行为违反了法定程序。桂林市二阀门厂在申请土地初次登记时，称争议地系在1969-1971年间向原告购买后使用。而实际上桂林市二阀门厂也从未与原告达成过有偿使用土地的任何协议，争议土地在1962年实施《六十条》时，由原甲山公社东莲大队按照“四固定”的规定，固定给东圈1队经营管业。1982年，原告集体农转非时，争议地块并未被征收，1988年，东圈村在争议地上建454.71平方米的简易房二幢，放置自行出资建造的龙舟，并于2000年仅得桂林市秀峰区人民政府发放的所建房屋的国有土地使用证。原告提供及被告调查取得的证据均能证明原告对争议地享有土地使用权并长期使用事实，而桂林市二阀门厂对其取得争议土地使用权也以相关文件丢失为由未能提供任何证明，被告认定向桂林市二阀门厂核发的国有土地使用证合法有效缺乏证据依据。综上所述，被告不予受理原告土地权属确权申请违反法律规定，为此，待向贵院提起诉讼，请求：l、撤销被告作出的市国土资综（2014）258号《关于象山区东安社区龙远广等43人申请土地确权的答复》。2、判令被告对原告的土地权属确权申请提出调查处理意见，报送桂林市人民政府作出处理决定。
原告向本院提供以下证据：1、《不予受理的答复》、《关于更正（不予受理的答复）的通知》，拟证实被告对原告的确权申请不予受理，不履行法定职责；2、桂林市国土资源局地籍和测绘管理科的“函”，拟证实2013年9月22日，被告受理原告确权申请；3、关于象山区东安社区龙远广等43人申请土地确权的答复，拟证实被告以自己的名义对原告的确权申请作出答复违反法定程序；4、桂林市人民政府处理意见，拟证实被告在受理原告确权申请后，未提出处理意见报请作出不予受理决定违反法定程序；5、原东蓬大队队长、书记出具有证明、测绘图，拟证实原告对争议地经营管业的事实；6、2000年桂林市秀峰区人民政府发的“国有土地使用权证”，拟证实原告在争议地块修建454.71㎡的简易房，对该争议土地享有使用权；7、原告律师对证明刘福生的调查笔录，拟证实争议土地是原告长期使用，桂林市第二阀门厂在登记该争议地使用权证时，未通知相邻土地使用权人指认四至界限，被告违反法定程序；8、争议土地的档案资料，拟证实桂林市第二阀门厂称购买方式取得的争议地土地使用权与事实不符。
被告桂林市国土资源局辩称，涉案宗地位于桃花江以南、湘桂铁路以西牯牛山下原铁路养路工区，原系柳州铁路管理使用。1958年，柳州铁路根据桂管工［58］字第2097号函交还桂林市人民委员会管理，同年，桂林市人民政府将该宗地划拨给桂林第一五金厂使用。其后，桂林市二阀门厂（由桂林第一五金厂分化演变而来）沿用该宗土地，1991年，桂林市二阀门厂就涉案宗地申请初始登记。登记办证时，经现场实地踏勘、指界、地籍权属测绘调查，最终经审核后由桂林市人民政府批准核发了桂国用（1995）第000156号《国有土地使用证》，其后，广西开泰地产有限公司于2004年办理了涉案宗地的用地手续，并取得桂市国用（2007）第000188号《国有土地使用证》及桂市国用（2007）第000189号《国有土地使用证》。因原告于2009年以来、以报告、申请等形式对涉案宗地权属情况进行重复信访，答辩人经查阅档案、询问当时经办人、实地核实等，最终确认并多次答复原告涉案宗地权属清楚无纠纷。虽经答辩人多次答复，但原告仍不断重复信访并提起本案诉讼，肆意浪费行政资源与司法资源。二、本案258号答复并非具体行政行为，且该答复对原告的权利义务不会产生任何实际影响，原告提起本案之诉并不属于行政诉讼的受案范围，人民法院应当裁定驳回起诉。本案258号答复的作出，系基于原告重复信访，答辩人对其进行多次答复之后，再一次作出的答复，该答复是对涉案宗地颁证情况及权属情况的说明，该答复并非具体行政行为，也没有对原告的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，该答复不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院应当依法裁定驳回原告的起诉。三、本案258号答复并非不予受理决定，且答辩人作出该答复并未违反法律规定。本案258号答复并非“确权程序”中的“不予受理决定”，其只是因原告重复信访所作对涉案宗地颁证情况和权属情况的说明。答辩人作出258号答复亦未违反法律的规定。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款”。…对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，在“确权程序”中，只有在需要依法作出处理决定的情况下，才需拟定处理意见并报人民政府作出处理决定。而本案权属清楚无纠纷，无需作出处理决定，答辩人遂作出258号答复，该行为并末违反法律的规定。而且，《土地权属争议调查处理办法》将“确权程序”区分为“调查”和“处理”两个相互独立的阶段，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》则将“确权程序”区分为“调解”和“处理”两个相互独立的阶段，而答辩人则负责“调查”阶段和“调解”阶段的具体工作，因此，无论答辩人在“调查”阶段还是在“调解”阶段，均有权作出答复，而不必然要求答辩人只能拟定处理意见并报人民政府作出处理决定。四、原告如与第三人就涉案宗地存在“争议”，应当通过民事诉讼或其他途径予以解决，而非提起本案之诉。如前所述，涉案宗地权属清楚并无争议，如原告仍主张存在争议，则该争议应当属于民事权利争议的范畴，原告应当通过民事诉讼另案解决，或通过提请异议登记的途径予以解决，而不应当在行政诉讼中解决民事争议。原告在行政诉讼中主张民事权益，超出了行政诉讼的审理范围。综上所述，答辩人认为，原告提起本案之诉并不属于行政诉讼的受案范围，且答辩人作出本案258号答复并无不妥。而原告向法院提起诉讼也超过了诉讼时效。恳请人民法究依法驳回原告的起诉。
被告向本院提供了作出被诉行政行为的依据、证据：1、桂林市国土资源管理局﹤市国土资综（2014）258号《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》；2、柳州铁路管理局固定资产无偿交接记录单；3、市经字（1993）33号《关于同意桂林市第二阀门厂更名为桂林阀门总厂的批复》；4、桂国用（1995）第000156号、桂国用（2007）000189、000188号《国有土地使用证》；5、关于桂林市二阀门厂如何办理土地证及其土地权属问题的答复；6、关于象山区东安社区龙远广等申请土地权属争议复函；7、不予受理通知书；8、关于更正《不予受理的答复》通知。
经庭审质证，本院确认以下证据：1、桂林市国土资源管理局作出﹤市国土资综（2014）258号《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》；2、柳州铁路管理局固定资产无偿交接记录单；3、市经字（1993）33号《关于同意桂林市第二阀门厂更名为桂林阀门总厂的批复》；4、桂国用（1995）第000156号、桂国用（2007）000189、000188号《国有土地使用证》；5、关于桂林市二阀门厂如何办理土地证及其土地权属问题的答复；6、关于象山区东安社区龙远广等申请土地权属争议复函；7、不予受理通知书；8、关于更正《不予受理的答复》通知；9、桂林市人民政府处理意见；10、原东蓬大队队长、书记出具有证明、测绘图；11、2000年桂林市秀峰区人民政府发的“国有土地使用权证”；12、争议土地的档案资料。
经审理查明，本案涉案土地位于桂林市桃花江以南、湘桂铁路以西（桂林市象山区牯牛山下原铁路养护路工区）。1995年被告桂林市国土资源局根据桂林市第二阀门厂的申请，给予该单位颁发了桂林市国用（1995）第000156号国有土地使用证。2004年广西开秦地产公司取得了该地使用权后向被告申请办理用地手续，被告于2007年8月17日为其办理颁发了桂市国用（2007）第000188号、第000189号《国有土地使用证》。原告在得知该情况后，于2009年向被告递交“东圈一队与二阀门厂土地权属争议”的报告，被告于同年6月1日作出答复；2010年11月17日，原告向被告呈交了《调查处理土地权属争议申请书》，请求对该土地权属进行调查处理，被告于2011年4月28日对原告等人作出了相关复函；2011年6月原告向桂林市人民政府申请行政复议，经行政复议部门协调，被告再次进行调查，于2012年8月15日对原告作出“不予受理的答复”；2013年2月4日，被告针对前答复作出了“关于更正《不予受理的答复》的通知”。原告对上述“不予受理的答复”不服，遂向桂林市人民政府提出复议申请，申请撤销被告作出的该“不予受理的答复”。桂林市人民政府作出了复议决定，维持了被告作出的“不予受理通知书”，原告不服，向本院提起了行政诉讼，在诉讼过程中，被告下属地籍和测绘管理科于2013年9月22日发函给原告，告知原告，对争议地申请确权一事，同意受理。后原告向本院申请撤回行政诉讼。
2014年9月19日被告桂林市国土资源管理局作出﹤市国土资综（2014）258号《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》，答复称根据被告调查情况，争议土地权属是国有土地，土地使用者是桂林市第二阀门厂。原告在收到该答复后委托代理律师向被告递交了《关于建议撤销越权答复，报请人民政府作出土地确权处理决定的法律意见书》，被告于2014年12月5日向桂林市人民政府提交《关于不予受理象山区东安社区（原东圈1队全体队员）龙文广等43人申请土地权确权的请示》，桂林市人民政府于2015年1月22日向原告送达了对被告请示的处理意见，认为争议土地已核发《国有土地使用证》，权属已明确，同意被告不予受理原告的土地权属确权。原告于2015年1月22日收到市政府的拟办意见后不服，向本院提起诉讼，要求判令：1、撤销被告作出的市国土资源综（2014）258号《关于象山区东安社区龙远广等43人申请土地确权的答复》；2、判令被告对原告的土地权属确权申请提出调查处理意见，报送桂林市人民政府作出处理决定。
本院认为，本案的来由为原告对于被告就原告土地权属争议申请于2012年8月15日作出的“不予受理的答复”不服，向桂林市人民政府提出复议申请撤销该“不予受理的答复”，桂林市人民政府此后作出复议决定予以维持，原告不服，当时即向本院提起了行政诉讼，在诉讼过程中，被告下属地籍和测绘管理科于2013年9月22日发函给原告同意受理争议地申请确权，后原告向本院申请撤回行政诉讼。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”的规定，原告的撤诉系基于被告内设部门地籍和测绘管理科2013年9月22日的发函，该函法律后果由被告承担。由此也造成原告不能再以同一事实和理由重新起诉。由此，被告应当按确权处理程序进行。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据”的规定，被告按确权处理程序进行时的程序规定为《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”、第二十二条“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人”、第二十三条第一款“受理确权处理申请后，经审查，发现申请人的申请不符合受理条件的，裁定驳回其申请”的规定及《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款、第二款、第三款、第四款“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定。被告以自己的名义作出《关于象山区东安社区龙远广等43人申请土地确权的答复》不符合上述程序规定。且原告于2015年1月22日收到市政府的拟办意见后不服，在法定的时间内向本院提交了起诉状及相关材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告桂林市国土资源管理局2014年9月19日作出的市国土综（2014）258号《关于象山区东安小区龙远广等43人申请土地确权的答复》；
二、责令被告桂林市国土资源管理局在30天内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本上诉于桂林市中级人民法院。
审 判 长 谢 颂
人民陪审员 杨武奎
人民陪审员 牟 琳
二〇一五年九月二十一日
代书 记员 魏继红