河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行初字第115号
原告蔡亚平，男，汉族，1956年5月27日出生。
被告河南省人民政府。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人宋明，河南省人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘建军，河南省人民政府法制办工作人员。
原告蔡亚平不服被告河南省人民政府豫政复驳（2014）1087号《驳回行政复议申请决定书》，于2014年5月6日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月15日开庭审理了本案。原告蔡亚平，被告河南省人民政府的委托代理人刘建军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年4月15日，河南省人民政府作出豫政复驳（2014）1087号《驳回行政复议申请决定书》，其主要内容为：申请人（注：蔡亚平）不服省政府法制办公室2014年2月19日作出的《信访答复书》，以河南省人民政府为被申请人，于2014年3月5日向本机关提出行政复议申请，本机关依法已予受理，现本案审理终结。
经审查，本机关认为，申请人向被申请人邮寄“财产保护申请”，要求被申请人对省事管局侵犯申请人房屋居住权的行为进行查处。省政府法制办公室接到被申请入转来申请人的申请后，依据有关法律规定，作出上述答复。参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责导理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）关于“信访工作机构是各级政府或者政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，被申请人对申请人信访投诉事项是否处理、如何处理对申请人权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》二十八条的有关规定，申请人申请行政复议的事项不属于行政复议范围，不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
蔡亚平诉称：一、豫政复驳（2014）1087号《驳回行政复议申请决定书》事实不清，把原告的财产保护申请认定为信访投诉，犯了偷换概念的错误。二、该《驳回行政复议申请决定书》法律运用错误，应当运用《地方政府组织法》第五十九条，《行政复议法》第六条第（九）项，却错误运用《信访条例》。请求撤销豫政复驳（2014）1087号驳回行政复议申请决定。
原告在法定期限内向本院提交的证据有：1、2014年2月蔡亚平向河南省人民政府递交的《财产保护申请》，证明原告提起的是财产保护申请，指向的是房屋调整行为，不是信访；2、豫政复决（2013）2229号《行政复议决定书》，证明河南省人民政府复议认可省机关事务管理局是省政府授权的房屋管理机关，有权对省直机关公有住房作出调整；3、（2014）郑行初字第75号行政判决书，证明法院生效裁判文书认定省机关事务管理局是省政府授权的公有住房管理机关，省政府对其当然有查处职责。
河南省人民政府辩称：2014年3月5日，被答辩人不服省政府法制办公室2014年2月19日作出的《信访答复书》，向答辩人提出行政复议申请。经审查，答辩人认为，被答辩人向省政府法制办公室邮寄“财产保护申请”，要求省政府法制办公室对省事管局侵犯被答辩人房屋居住权的行为进行查处。参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）关于“信访工作机构是各级政府或者政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，省政府法制办公室对被答辩人信访投诉事项是否处理、如何处理对申请人权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议泱》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的有关规定，被答辩入申请的行政复议事项不属于行政复议范围，不符合渎定受理条件。答辩人根据《出中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出《驳回行政复议申请决定书》，并依法送达被答辩人。综上，答辩人所作《驳回行政复议申请决定书》﹤豫政复驳（2014」1087号）认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。被答辩人的起诉理由不能成立根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，请依法维持上述《驳回行政复议申请决定书》。
被告在法定期限内向本院提交的证据有：一、行政复议申请书，证明原告提出复议申请。二、信访答复书，证明不属于具体行政行为。三、豫政复驳（2014）1087号《驳回行政复申请决定书》及送达回证。证明答辩人依法作出复议决定并已依法送达。
经庭审质证，原告对被告出示证据的真实性无异议，但认为被告出示证据不充分，没有提交申请财产保护方面的证据，也没有可以证明原告申请为信访的证据。被告对原告证据没有异议。
经庭审质证，本院对当事各方提交的证据作如下确认：对于原告证据，被告没有异议；对于被告证据，原告的质证意见实际是对被告证明目的的异议，认为被告没有提交原告《财产保护申请》，其证据不足以证明其观点，对证据真实性没有异议。因1、该《财产保护申请》已由原告向法院提交，且被告认可2014年2月原告向其寄交《财产保护申请》的事实，被告没有提交该证据并不影响法院对案件事实的认定；2、被告证据是否可以证明其观点将由法院在综合认定案件事实的基础上加以分析认定。本案原被告所提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性，可以作为定案依据。
根据上述有效证据，可以认定以下事实：2014年2月，本案原告蔡亚平向本案被告河南省人民政府寄交《财产保护申请》，要求河南省人民政府根据《地方政府组织法》第59条、《河南省省直机关房地产管理暂行办法》第31条、《河南省行政机关执法条例》的规定对“省直机关事管局侵犯本人房屋权的行为进行查处，将本人应该在房屋调整时获得的购买权（安置和补偿）还给申请人”。在该申请书中，本案原告蔡亚平特别注明“请勿作为信访投诉进行答复”。2014年2月19日，河南省人民政府法制办公室对蔡亚平出具《信访答复书》，认为蔡亚平提出的要求不属于该办公室职权范围，并告知蔡亚平，若其认为省事管局侵犯房屋居住权，可以向人民法院提起民事诉讼。蔡亚平不服该《信访答复书》，于2014年3月5日向河南省人民政府提起行政复议，河南省人民政府于2014年4月15日作出本案被诉豫政复驳（2014）1087号《驳回行政复议申请决定书》，驳回蔡亚平的行政复议申请，蔡亚平不服，提起诉讼引发本案。
本院认为：本案原被告争议的焦点问题在于原告蔡亚平2014年2月向被告寄交的《财产保护申请》是否为信访，被告河南省人民政府将该《财产保护申请》作为信访进行答复及之后以蔡亚平复议事项为信访，驳回其复议申请是否正确。
对于本案争议焦点问题，原告的观点可以总结为五个方面：首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六款规定，县级以上各级人民政府具有“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”的法定职责；其次，《河南省省直机关房地产管理暂行办法》第二十一条、第三十一条规定省机关事务管理局对其直接管理的房屋分配调整具有行政法上的授权，对于省机关事务管理局直管房屋发生纠纷，省机关事务管理局解决不了的，应由省人民政府处理，因此被告省人民政府具有处理省机关事务管理局直管房屋纠纷的法定职责；第三，《河南省行政机关执法条例》第三十三条、第三十八条第一款规定人民政府对其工作部门具有行政执法监督职责，对其工作部门作出的违法行政行为，有权撤销或纠正；第四，原告在《财产保护申请》中已注明“请勿作为信访投诉进行答复”，而河南省人民政府法制办公室仍对原告作出《信访答复书》，事实认定错误；第五、原告申请的内容为保护财产，《行政复议法》第六条第九款规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或其他组织有权提起行政复议。
对于这一焦点问题，被告认为原告邮寄《财产保护申请》的行为为信访，依法不属于行政复议范畴。
综合本案案情及双方观点，本院认为：一、原告邮寄《财产保护申请》的行为是否为信访的问题。（一）《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，原告蔡亚平向被告河南省人民政府寄交《财产保护申请》，符合信访形式要件。
（二）除了形式要件有一定区别外，信访处理行为在实质上亦不同于一般行政行为。行政法意义上的行政行为是指具有行政权力能力的主体（行政主体）运用行政权力并产生一定法律效果的法律行为。行政行为体现行政机关对法律、政策或有权机关的决定、命令等的执行及国家对社会公共事务的管理，而信访则源于公民批评、建议、控告、申诉、检举等宪法性权利，信访机构的信访处理行为主要体现保障公民民主参与、人权救济、权力监督等功能。在信访实际操作过程中，信访处理行为与一般行政行为截然不同，行政行为需要遵循行政法治原则，行政主体职权、办理方式、行政程序等问题均为法定，而信访机构办理信访事项，无论涉及何种行政领域，一般无须法律专门授权，办理方式简易，没有严格的法定程序要求；行政行为以法律效果为要件，而信访处理行为主要采用批转交办形式，多数信访处理行为并不直接产生法律效果；行政行为与信访处理行为的救济方式也存在不同（详见后文论述）。在实务中，行政行为与信访处理行为的首要区分标准应为行为主体的权力来源，如源于行政性法律、法规、规章等的具体授权，一般为行政行为，如无相关法律授权，仅是依据《信访条例》办理，则为信访处理行为。原告的观点在这一层面具有合理性。
（三）原告在起诉状及案件庭审过程中列举大量法律规定试图证明被告河南省人民政府具有对原告申请事项进行查处的法律授权。对于原告列举的法律规定逐条分析如下：
1、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第六款不能作为被告河南省人民政府具有处理原告申请事项法定职权的依据。我国现行法律规定，县级以上各级人民政府是本行政区域内各项行政管理职责的法律拥有者，但这并不意味着所有行政管理职权均由各级人民政府直接行使。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”政府拥有的绝大多数行政管理职责是由政府工作部门具体承担的，相关政府工作部门在一定条件下会成为该行政管理领域的行政主管机关，独立承担行政管理职责。一般而言，县级以上地方各级人民政府对于本行政区域内绝大多数行政管理职责都是通过决策、指导、协调、监督等间接管理方式进行，只有极少数特定事项由政府直接行使权力，如土地征收、资源确权等。而这些专属于政府的权力必须有具体的法律、法规授权。宪法、组织法意义上的授权仅是一种概括授权，不能作为政府作出具体行政行为的依据。
2、《河南省省直机关房地产管理暂行办法》第二十一条、第三十一条不能作为被告河南省人民政府具有处理原告申请事项法定职权的依据。根据该暂行办法第三十一条的规定，在省直机关事务管理局协调解决不成的前提下可以报请河南省人民政府处理的房地产纠纷是“省直机关发生房地产纠纷”，从法条文意判断，该类纠纷应是发生于省直机关之间，并非租住公房的职工与单位或省直机关事务管理局之间发生的纠纷，因此，该法条不适用于本案的情形。此外，该暂行办法现已废止。
3、《河南省行政机关执法条例》第三十三条、第三十八条第一款不能作为被告河南省人民政府具有处理原告申请事项职权的依据。上述法条所规定的人民政府对所属工作部门违法具体行政行为的行政执法监督是指在行政复议、行政诉讼等法定监督途径之外，基于层级领导与监督关系而形成的政府对所属工作部门具体行政执法工作的监督。如前所述，此种监督是县级以上地方各级人民政府对于本行政区域内相关行政管理职责的一种间接管理方式。《河南省行政机关执法条例》的相关规定只能被看作是一种概括授权，缺乏具体的法律、法规授权，尤其缺乏行政执法监督启动、办理程序等方面的明确的法律规定。而且实践中，信访人信访投诉也可能成为行政执法监督的启动方式。因而《河南省行政机关执法条例》不能作为被告河南省人民政府具有处理原告申请事项进行查处法定职权的依据，更无法据此对原告“财产保护申请”是否为信访投诉进行判断。
因此，本案原告蔡亚平向并不具备处理其申请事项明确法律授权的河南省人民政府邮寄《财产保护申请》，寻求一种超越法定渠道之外的救济途径的行为，从形式和实质上都应认定为信访投诉。原告认为其《财产保护申请》不是信访的观点不能成立。
二、信访事项是否属于行政复议范围的问题。信访是党和政府密切联系群众，倾听民意，解决民忧、服务民生的政治制度，公民信访权体现的是批评、建议、控告、申诉、检举等宪法权利。信访与主要体现公民救济权的行政复议、行政诉讼存在明显差别，信访渠道与行政复议、行政诉讼渠道不能兼容，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”第二十一条第一款第（一）项规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”
对于信访办理行为的救济，《信访条例》规定有明确的途径。对于信访事项处理意见不服的，《信访条例》规定了复查与复核程序。“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起3０日内提出复查意见，并予以书面答复。”（第三十四条）“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起3０日内提出复核意见。”（第三十五条）针对信访事项处理意见之外的事项，如不按程序办理信访事项及推诿、拖延办理或不执行等情形，《信访条例》规定有督办、信访建议等程序。“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在3０日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”（第三十六条）“县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。”（第三十八条）
本案中，河南省人民政府法制办公室对蔡亚平信访事项的处理没有对其实体权利义务进行处分，缺乏法律效果要件，不属于可以复议或诉讼的范围。蔡亚平不服该信访办理行为，只能依据《信访条例》的相关规定提起信访复查或复核，而不能申请行政复议。本案被诉驳回行政复议申请决定驳回原告的行政复议申请正确。原告要求撤销豫政复驳（2014）1087号驳回行政复议申请决定的诉讼理由不能成立，其请求依法应予驳回。
综上，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告蔡亚平的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡亚平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙 晓 飞
代理审判员 王 冰
代理审判员 耿 立
二〇一四年十月二十日
书 记 员 王少康（代）