广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行初12号
原告盘奀弟，男，汉族，1966年3月20日出生，身份证住址：广东省怀集县，
委托代理人文志海，广东融晖律师事务所律师。
委托代理人文小斌，广东融晖律师事务所律师。
被告怀集县人民政府，住所地：广东省怀集县怀城镇西区新县城。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人黄秀林，该县法制局工作人员。
委托代理人韦东生，该县法制局工作人员。
第三人怀集县洽水镇石莹村坑尾经济合作社。
法定代表人李世剑，该社社长。
委托代理人李楚週，男，汉族，1972年10月21日出生，身份证住址：广东省怀集县，
委托代理人李敏初，男，汉族，1965年12月20日，身份证住址：广东省怀集县，
原告盘奀弟诉被告怀集县人民政府以及第三人怀集县洽水镇石莹村坑尾经济合作社（以下简称坑尾经济社）行政复议纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭于2017年9月15日公开开庭审理了本案，原告盘奀弟及其委托代理人文志海，被告怀集县人民政府的委托代理人黄秀林、韦东生，第三人坑尾经济社的委托代理人李楚週到庭参加诉讼。因案件进行协调和解，审理期限顺延。经协调，未能达成协议。本案现已审理终结。
原告盘奀弟诉称，一、怀集县人民政府作出的怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》在程序上存在违法：（一）怀集林业局是根据石莹村坑尾经济社及李敏初等村民信访事项和《广东省信访条例》相关规定而作出的《关于洽水镇石莹村坑尾经济合作社李敏初等村民信访事项的答复意见》（下称《信访答复意见书》）。假设怀集县林业局作出《信访答复意见》有不当，被告怀集县人民政府也只能依据《广东省信访条例》第四十八条规定，作出纠正的书面复查意见答复信访人石莹村坑尾经济社及李敏初等村民和被复查信访人。但是被告怀集县人民政府却违反了上述规定，作出怀府行复【2016】5号《行政复议决定书》。用行政复议程序代替信访程序，明显程序违法。（二）怀集县人民政府在作出怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》前，没有依法通知原告重新参加复议，且怀集县人民政府不执行肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初60号行政判决，坚持重复作出继续责令怀集县林业局重新处理的行政行为，明显程序违法、实体违法。（三）怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》超权进行实体审查和超权对实体事实进行认定。二、怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》责令怀集县林业局重新作出认定的处理在实体上违法。（一）信访人坑尾经济社是申请生态林受益人变更其为享有，而怀集县林业局并未变更，而是维持权利人不变的答复，如变更了权利人就是重新设立了权利、义务，变为具体行政行为，依法属信访答复行为。被告怀集县人民政府责令怀集县林业局重新作出认定的处理在实体上违法。（二）被告怀集县人民政府把信访人坑尾经济合作社申请生态林受益人变更为其享有的民事权利变更的请求（纯属民事纠纷案件），错误认定为行政处理案件，并责令怀集县林业局重新作出认定的处理，存在实体上违法。（三）根据相关法律规定，认定或确定林木等所有权的权限为县人民政府或乡镇人民政府拥有，怀集县林业局并不具有此权限，所以责令怀集县林业局重新作出认定是严重的实体违法行为。（四）被告怀集县人民政府将生态林的补偿认定属具体行政行为没有事实和法律依据。综上所述，怀集县人民政府作出的怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》中的认定和责令怀集县林业局重新作出认定的处理，存在事实不清、证据不足，在程序上和实体处理上均存在违法。因此，请求肇庆市中级人民法院依法撤销被告怀集县人民政府的怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》，维持怀集县林业局怀林函（2016）31号《关于洽水镇石莹村坑尾经济合作社李敏初等村民信访事项的答复意见》。
原告盘奀弟提交了以下证据：行政复议决定书。
被告怀集县人民政府答辩称，一、原告提起行政诉讼已超过法定期限，《行政复议决定书》已生效。2017年2月16日，我府委托县林业局代为送达《行政复议决定书》给原告，原告委托文志海律师于2017年2月22日签收了《行政复议决定书》，文志海在送达回证上签写为2017年2月27日。根据《民事诉讼法》第八十五条第二款规定“诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期”和《行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民政府提起诉讼”、第五十一条规定以及第六十七条规定，原告提起行政诉讼已超过法定期限。二、原告与本案没有法律上的利害关系，不符合提起行政诉讼的条件。根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条以及第四十九条第（一）项的规定，原告的诉状没有说明本府的《行政复议决定书》影响了其权利义务，其受让租赁承包的是“牛温坑”山场，第三人坑尾经济合作社请求的是“牛温坑尾”山场的合法权利，两者毫不相干。我府经过审查复议案的事实和证据，排除原告与本案有法律上的利害关系，《行政复议决定书》第十页之“四”已具体分析、说明。因此，原告应提供其与“牛温坑尾”山场有关权利的证据，证明与《行政复议决定书》存在利害关系。否则没有资格提起本案诉讼，争论行政行为和信访行为的问题。当然，我府的决定毕竟是程序性决定，相关问题还要县林业局作出认定，原告还可以提交证据或直接向县林业局说明。三、第三人坑尾经济合作社对“牛温坑尾”山场的合法权利客观存在。坑尾社持有合法有效的山林权证，包括原告在内尚未有哪一方对此提出异议。四、县林业局对第三人坑尾经济合作社的行政请求事项作出认定是必须的，其他机关无法替代。五、对原告人盘奀弟《行政诉状》内容的分析。1.原告与本案无利害关系，至于原告认为复议程序违法，《行政复议决定书》第八页之一和上述“四”的陈述已具体分析。2.我府作出的行政行为是于法有据的。因对证据提交方式的看法不同，判决重新作出是行政诉讼过程的例外情况。《行政诉讼法》第三十四条规定“……视为没有相应证据”中的“视为”与第七十条规定“行政行为有下列情形之一的……”不是一回事，行政诉讼“视为没有相应证据”和《行政复议决定书》没有证据，或“主要证据不足”是两个不同的法律概念。《行政诉讼法》第三十四条第二款规定“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。在本案中，第三人坑尾社提交的证据足以证明其对“牛温坑尾”山场存在合法权益。从《行政诉讼法》条文顺序看，一个案件，首先审查原告的资格、起诉条件，其次，第三人合法权益是“除外”优先保护的，故《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实、充分。3.原告认为，我府没有依法通知其参加重新复议，程序违法。这是原告的误解，法律、判决书都没有说“重新复议”。判决“重新作出行政行为”，不是“重新复议”更不是“重新受理复议”。我府受理复议后，依法委托县林业局代为送达有关通知、决定给原告，原告也签收了，本府作出的是程序性决定。4.依据《行政复议法》第二十八条的规定，并无说明复议不能实体审查、事实认定。5.对于起诉状第二之（一）、（四）所提问题上述已包含，《行政复议决定书》也有具体的分析、说明。6.至于起诉状第二之（二）、（三）认为是民事纠纷、权属处理的问题。首先，这个提法本身自相矛盾；其次，原告没有说清楚谁与谁纠纷、争议。原告也没有说第三人坑尾经济社持有的“牛温坑尾”山场权证有什么问题。至于由县林业局重新作出处理，上述第四点已经说明了。综上所述，我府作出的《行政复议决定书》（怀府行复【2017)】2号）认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，处理适当。第三人坑尾社（原复议申请人）请求的是“牛温坑尾”山场相关权益问题；原告人盘奀弟受让租赁承包的是“牛温坑”山场，两者不相同，且《行政起诉状》内容空泛，其事实和理由在法律上没有利害关系，不符合起诉条件，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告怀集县人民政府提交了以下证据：1.受理通知、委托、决定送达回证；2.第三人通知、决定送达回证、说明函；3.《租赁山场合同书》及山场图；4.《公证书》；5.坑尾社《申请报告》；6.洽水林业站《可行性报告》；7.莫林枝、石家懈《转让书》；8.《订立合同》两份；9.收款收据九份、证明、保证书；10.《生态公益林现场界定书》；11.两本《林权证》复印件；12.申请人《请求书》；13.被申请人《答复意见》、申请书；14.本案相关法律；15.怀集县人民政府《函》《建议》及送达回证。
第三人坑尾经济社答辩称，怀集县人民政府依照肇庆市中级人民法院（2016）粤12行初60号《行政判决书》的判决，重新作出的怀府行复【2017】2号《行政复议决定书》认定主要事实清楚、证据确凿、充分，适用法律法规正确，程序合法，并且该《行政复议决定》已发生法律效力。1.原告没有在法定的起诉期限内起诉，法院对此应依法驳回原告的起诉。2.答辩人的“牛温坑”与“牛温坑尾”是两个各自独立的山场，答辩人请求的事项是“牛温坑尾”生态林山场，该山场与原告并无关系。3.原告在行政复议中作为第三人，既不参与复议，又不主张权利和提供证据，事实上，原告已放弃了其权利和义务，应承担相应的法律后果。因此原告提起行政诉讼，明显是主体不适格，依法予以驳回。
第三人坑尾经济社提交了以下证据：1.《关于我社生态林补偿问题的请求》；2.《关于洽水镇石莹村坑尾经济社李敏初等村民信访事项的答复意见》；3.行政复议申请书；4.第三人提供的林权证和证据材料；5.怀府行复（2017）2号行政复议决定书。
原告对被告提供的证据发表以下质证意见：证据1、2的合法性、关联性有异议；证据3-8的关联性有异议；证据9-10与本案的关联性有异议；证据11的真实性、合法性有异议；证据12与本案没有关联性；证据13三性无异议；证据14被告所使用的法律错误；对证据15的关联性有异议。
原告对第三人提供的证据发表以下质证意见：证据1-2不属于证据，证据3的真实性没有异议；证据4-5的三性没有异议；证据6不具备三性，证据7不具备合法性。
被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据的三性无异议。
被告对第三人提供的证据发表以下质证意见：均无异议。
第三人对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据的三性无异议。
第三人对被告提供的证据发表以下质证意见：均无异议。
本院对各方当事人提交的证据作如下认定：对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
经审理查明，1981年11月1日，洽水公社石莹大队坑尾生产队取得了怀林证字第0009号《山权林权证》，该证的标的座落于洽水公社石莹大队，地名：坑尾寨东西南北范围，山权、林权单位为坑尾生产队，面积为17000亩，四至范围为东至亚炉坑天井坑带头牛温坑带头牛温坑至到坑尾，南至石槽埇断互栋坑尾峙顶至到苦竹坦小峙至佛仔劣小埇到大坑，西至下大坪至清龙圹至佛仔坳至出互栋坑尾峙顶，北至牛温坑档至崩坑尾以埇至大坑田坡坑峙瀑头蛇正埇至入下大坪。
1998年4月1日，第三人坑尾经济社与莫林枝、石家懈签订《租赁山场合同书》，由莫林枝、石家懈承租坑尾经济社的牛温坑山场，面积2000亩，四至范围为东至依天井坑上亚炉坑依坑入亚炉坑尾入边埇仔上峙顶以岭脊流水分界，南至天井坑、牛温坑带头峙嘴上顶，西至顶峙以水流为界，北至顶峙以水流界，租赁期限为1998年4月1日起至2028年3月，共30年，租赁范围的山场林权和使用权为莫林枝、石家懈所有。
2001年1月15日和2001年1月20日，石家懈、莫林枝和罗兆生将坑尾林场转让给原告经营。2003年7月25日，原告与第三人坑尾经济订立了有关坑尾林场造林补偿的协议。2010年10月29日，原告与坑尾经济社订立了关于坑尾村牛温坑山场与坑尾林场、林地更新造林，林地、林木山根款分成方面的合同。2003年-2010年期间，原告共向第三人坑尾经济社支付了9笔款项，其中包括牛温坑山场、坑尾林场的相关款项。
另查明，2005年12月26日被告出具广东省生态公益林现场界定书，将总面积131.1公顷（1966.5亩），四至范围为东至峙，南至埇，西至峙，北至顶，地籍小班号包括17300622201100,17300622201400,17300622201600,17300622201700,17300622202200,17300622202600的林地林木区划界定为省级生态公益林。该界定书上村民小组一栏的签章为坑尾林场。《生态公益林界定面积明细表》中林地、林木所有者或使用者为坑尾林场，面积为1966.5亩，林地、林木所有证或使用者签名为莫昔伍。
又查明，2014年4月2日，第三人坑尾经济社取得了怀林证字（2014）第012250号《林权证》，小地名为：牛温坑，面积：2452亩，森林或林木所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人均为坑尾经济社。该证的四至范围为东至亚炉坑与石莹村利更经济山交界，南至石槽冲上岭脊牛温坑碲头上天井坑与石莹村利更经济社山交界，西至大路，北至牛温档至崩坑尾以埇至大坑××石莹村根竹经济社山交界。小班为15，20,21,25,28。同日，第三人坑尾经济社也取得了怀林证字（2014）第012244号《林权证》，小地名：牛温坑尾，面积：1842亩，森林或林木所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木使用权权利人均为坑尾经济社。该证的四至范围为东至青塘峙与连南县交界，南至埇尾与本社交界，西至峙与石莹村根竹经济社山交界，北至山脊与石莹村根竹经济社山交界。小班为11,14,16,17,22。上述两证的林地所有权属坑尾经济社所有。之后，第三人得知牛温坑尾山场被划为国家生态公益林，遂向怀集县林业局提出将该生态公益林补偿对象更正为第三人坑尾经济社。怀集县林业局于2016年5月10日作出《关于洽水镇石莹村坑尾经济社李敏初等村民信访事项答复的答复意见》认为原告是牛温坑尾山场的生态公益林补偿款的合法权利主体，而第三人坑尾经济社提出牛温坑尾林场的生态公益林补偿款归该社的主张依据不足。第三人坑尾经济社不服该答复意见，于2016年6月6日向被告提起行政复议，请求撤销上述答复意见。被告受理后，于2016年8月3日作出怀府行复【2016】5号《行政复议决定书》，认为怀集县林业局作出的案涉答复意见直接影响了当事人的实体权益，属于具体行政行为，并以案涉答复意见认定事实不清、证据不充分、适用法律不当为由，决定撤销怀集县林业局作出的案涉答复意见。原告不服，向本院提起行政诉讼。由于被告未在法定举证期限内提供能够证明怀府行复【2016】5号《行政复议决定书》的行政行为合法的证据，本院于2016年12月21日作出（2016）粤12行初60号，撤销被告作出的怀府行复【2016】5号《行政复议决定书》并责令其在法定期限内重新作出行政行为。之后，被告于2017年2月14日作出怀府行复【2017】2号《行政复议决定》，认为怀集县林业局作出的答复意见认定事实不清，证据不足，证据之间相互矛盾，适用依据不当，损害当事人的合法权益为由，决定撤销怀集县林业局作出的答复意见，责令怀集县林业局在法定期限内对坑尾经济社《关于我社生态林补偿问题的请求》重新作出认定。原告盘奀弟不服，遂于2017年3月13日向本院提起了本案诉讼。
本院认为，本案系行政复议纠纷，本案的焦点在于：第一，原告是否为本案适格的主体？第二，原告提起本案诉讼是否已超过法定的起诉期限？第三，被告作出怀府行复【2017】2号《行政复议决定》的行政行为是否合法？
关于原告的主体资格问题，怀集县林业局作出的《关于洽水镇石莹村坑尾经济社李敏初等村民信访事项答复的答复意见》认为原告是牛温坑尾山场的生态公益林补偿款的合法权利主体，而被告怀府行复【2017】2号《行政复议决定》撤销了该答复意见，该行政行为直接影响到原告能否享有牛温坑尾山场的生态公益林补偿款的问题，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告为本案适格的主体。
关于原告提起本案诉讼的起诉期限问题，被告主张原告于2017年2月22日签收了怀府行复【2017】2号《行政复议决定》，但其没有充分的证据证实复议决定书上的签名为原告本人的签名，被告对此需承担举证不能的不利后果。而在行政复议决定书的送达回证上，有原告的委托代理人文志海的签名，签收日期为2017年2月27日。依据《中华人民共和国行政复议法》第十九条的规定，原告于2017年2月27日收到怀府行复【2017】2号《行政复议决定》，于2017年3月13日提起本案诉讼，其并未超过法定的起诉期限。
关于被告作出的怀府行复【2017】2号《行政复议决定》的合法性问题。2001年1月，案外人石家懈、莫林枝和罗兆生将牛温坑山场的经营权转让给了原告，而坑尾林场林木于2005年12月26日被界定为生态公益林，但涉案生态公益林的四至范围与1998年第三人和石家懈等人签订《租赁山场合同书》中的四至范围文字表述不一，而与第三人坑尾经济社于2014年4月2日取得的“牛温坑尾”《林权证》（怀林证字（2014）第012244号）的四至范围大部分相同。第三人坑尾经济社在得知牛温坑尾山场林木被界定为生态公益林后，向怀集县林业局请求更正其为该生态公益林补偿款的受益人。但怀集林业局在未确定牛温坑尾山场林木的权属，便以信访答复形式告知第三人坑尾经济社，认为原告是牛温坑尾山场的生态公益林的合法权利主体，怀集林业局实际上是在未经法定程序，直接将牛温坑尾山场林确权给了原告，对第三人坑尾经济社的权利产生了实际影响，因此，《关于洽水镇石莹村坑尾经济社李敏初等村民信访事项答复的答复意见》为怀集县林业局作出的具体行政行为。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告作为怀集县林业局同级人民政府，受理因不服怀集县林业局作出的具体行政行为而提起的行政复议申请并作出行政复议决定是其法定职责。
另外，根据本案当事人提供的证据，未能确定原告与第三人坑尾经济社在2003年7月25日和2010年10月29日订立的合同中提及到的坑尾林场在事实上是否为牛温坑尾山场，2005年被认定为生态公益林的坑尾林场是否为原告所经营的坑尾林场。因此，在本案山场认定未确定的前提下，被告作出的怀府行复【2017】2号《行政复议决定》撤销上怀集县林业局所作《关于洽水镇石莹村坑尾经济社李敏初等村民信访事项答复的答复意见》的具体行政行政有事实和法律依据，处理结果恰当。
至于被告作出怀府行复【2017】2号行政复议决定书的程序问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形”的规定，被告因在（2016）粤12行初60号行政诉讼中，未能在法定的举证期限内提交能够证明其作出的怀府行复【2016】5号行政复议决定书的具体行政行为违法，本院判决撤销该行政复议决定并责令被告重新作出行政行为，被告在收到本院判决后，在法定期限内重新作出了怀府行复【2017】2号行政复议决定书，其程序符合上述法律规定。因此，原告提出被告作出的怀府行复【2017】2号《行政复议决定》存在事实不清、证据不足，在程序上和实体处理上均存在违法的主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告盘奀弟的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告盘奀弟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈国鑫
审 判 员 彭卓腾
审 判 员 张国良
二〇一八年五月十五日
法官助理 梁楚韵
书 记 员 邱嘉炜