沈阳高新技术产业开发区人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）辽0192行赔初33号
原告：辽宁华荣饲料有限公司，住所沈阳经济技术开发区大潘镇小潘村。
法定代表人：代宝忠，男，该公司总经理。
委托代理人：陶宏，男，住址辽宁省辽阳市。
被告沈阳市公安局经济技术开发区分局，住所沈阳市于洪区松花湖街2号。
法定代表人：栾广京，男，该局局长。
委托代理人：陈乃阳，男，该局法制大队民警。
委托代理人：白喜军，男，辽宁金正律师事务所律师。
原告辽宁华荣饲料有限公司诉被告沈阳市公安局经济技术开发区分局行政赔偿一案，于2016年4月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2016年9月28日作出[2016]辽01**行赔初58号行政赔偿判决，驳回了原告的诉讼请求。原告上诉至沈阳市中级人民法院，二审法院作出[2016]辽01行终字909号行政赔偿裁定，撤销上述判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年11月30日公开开庭审理了此案。原告辽宁华荣饲料有限公司的法定代表人代宝忠及其委托代理人陶宏，被告沈阳市公安局经济技术开发区分局的委托代理人陈乃阳、白喜军到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
原告诉称，原告2013年9月29日将两台铲车停放在自己的厂区内，而被告辖区内大潘派出所却以停放铲车扰乱社会治安为由将铲车强行拖走，大潘派出所未给原告出具任何扣押手续，致使原告无法进行生产经营活动。被告的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，给原告造成了924,000.00元经济损失。原告向被告提出赔偿申请，被告未予答复。请求法院依法判令被告向原告赔偿违法扣押铲车的经营损失924,000.00元，并由被告承担本案案件受理费。
原告向本院提交以下证据：1.报警情况登记表，证明被告行政行为违法应该予以赔偿；2.2011年11月11日情况说明，证明被告有违法行为，干预案外人和原告之间的土地纠纷，该行为给原告造成了损失；3.土地证，证明原告是涉及治安案件小区的土地所有人；4.铲车照片，证明铲车是被被告非法扣押的；5.网页照片，从网上查询的铲车价格，证明原告的损失金额；6.申请书、邮寄单及回执，证明原告在2015年9月向被告邮寄了赔偿申请，被告未予答复，原告于2015年11月11日向法院提起诉讼，要求被告赔偿损失；7.接谈笔录及证实，证明被告扣车行为违法；8.协议书，证明原告是铲车的所有人；9.[2013]沈中行终字第73号行政判决书，证明原告的企业是合法有效的，土地归原告所有。
被告辩称，原告所称将两台铲车停放在自己厂区内不是事实，而是张丽云于2013年9月29日5时许，用两辆铲车将弘泽铭邸小区的大门堵住，严重影响施工和小区居民正常通行。该小区的经理张健为了不影响施工和小区居民正常通行，找了两个司机将铲车挪走，怕铲车由损坏而让司机将铲车开到派出所。被告给存放于派出所院内的铲车粘贴封条的行为不是行政查封行为，而是为了保护原告的利益而进行的保管行为。本案中，原告单独提起行政赔偿诉讼不符合相关规定，单独提起行政赔偿诉讼应当以确认违法为前提，原告不具有单独提起行政赔偿诉讼的权利。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交的证据有：1.受案登记表、案件延长办理期限审批表、传唤证，证明程序合法；2.询问笔录、土地使用证、国有建设用地使用权出让合同、短信内容截图，证明办案的过程，公安机关是依法行使职权，证明出警施工地点的产权问题，被告的出警行为是合法的，并通知了原告取走铲车；3.涉案人员身份信息，证明涉案人员的身份情况。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3，不能实现证明目的，本院不予采信；证据4-6可以证明案件事实，本院予以采信；证据7于本案无关联，本院不予采信；证据8可以实现证明目的，本院予以采信；证据9、10与本案无关联，本院不予采信。被告提供的证据1-3，可以证明被告处理治安案件的过程，以及通知原告的法定代表人取走车辆的事实，本院予以采信。
经审理查明，案外人张丽云系原告法定代表人代宝忠的妻子，2013年9月29日张丽云将两台涉案铲车停放在于洪区大潘镇弘泽铭邸小区门口。大潘派出所接到报警后，出警对现场进行处置。2013年9月30日有两个司机将铲车开到了大潘派出所。根据现有证据显示，被告最早于2014年7月17日通过短信通知的方式要求代宝忠去取车，但时至今日代宝忠仍未将车辆取走，涉案铲车一直留置于大潘派出所至今。2015年9月7日代宝忠以邮寄的方式向被告提出了赔偿申请，认为被告扣押其铲车导致其生产经营受到影响，要求被告赔偿其经营损失，被告未予答复。原告遂诉至本院，请求本院判令被告向原告赔偿违法扣押铲车的经营损失924,000.00元，并由被告承担本案案件受理费。
另查明，本案原告于2015年11月18日起诉本案被告，要求确认被告扣押原告铲车行为违法，并赔偿损失。该案经本院审查后，作出[2015]沈高开行初字879号行政裁定，以超过起诉期限为由驳回了原告的起诉。原告上诉后，在审理期间撤回了上诉。本院作出的上述裁定已发生法律效力。庭审中，被告亦表示原告可以取走车辆，但原告始终没有将车辆取走。
本院认为，关于被告主体是否适格的问题。本案涉案行政行为的实施机关是被告所辖的大潘派出所，但原告提出赔偿申请的主体是沈阳市公安局经济技术开发区分局。大潘派出所作为被告的派出机构，如果作出了损害当事人人身权、财产权的行为而引起了行政诉讼，应当由分局作为赔偿义务机关，也应当由分局作为被告。
关于被告是否作出了扣押行为的问题。本案中，被告称是由涉案小区物业将铲车开到派出所，并由派出所进行保管，而不是扣押车辆的辩解，不符合常理。被告作为公安机关，是具有行政强制力的行政管理机关。未经其允许，其他个人、法人或组织将铲车停放在派出所院内，派出所不予制止，反而对车辆进行保管，不符合正常的生活逻辑。对被告的此项抗辩理由，本院不予支持。从本案的相关证据来看，被告处理了一起扰乱公共秩序的治安案件，涉案两台铲车实质上是作为扰乱公共秩序的工具存在的。结合涉案车辆贴有封条的情形，可以认定，即使是涉案小区的经理找人将铲车开到派出所，也是受到了派出所的指派或者允许之下，才能做出这样的行为。因此，本院认为被告是在处理一起扰乱公共秩序的治安案件中，对涉案车辆进行了实际控制，作出了实际扣押涉案车辆的行政行为，其本质是一种行政强制措施。
关于原告未经确认行政行为违法程序直接提起行政赔偿诉讼是否符合起诉条件的问题。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；”第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。”以及最高人民法院行政审判庭《关于如何适用最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复，解释了上述两条规定的适用方式，即因行政机关的具体行政行为引起的行政赔偿诉讼适用第二十一条，因事实行为引起的行政赔偿诉讼适用第三十四条。所谓具体行政行为，是指行政机关对特定当事人实施的特定行政行为，它的相对概念是抽象行政行为，即针对不特定对象的行政行为；事实行为是指行政机关实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，它的相对概念是法律行为，即行政机关作出的会产生行政法律关系的行为。本案中，被告实施的行政行为，是在处理一起扰乱公共秩序的案件中，将涉案铲车进行扣押的行政强制措施，是被告针对铲车所有人或者使用人这样的特定对象实施的具体行政行为，而非事实行为。因此原告不符合《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，不能单独提起行政赔偿之诉。
另外，行政事实行为的主要特点是行为不产生行政法意义上的法律关系，不能像法律行为那样被撤销或确认无效。因此，最高人民法院1997年4月作出的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条，给予了相对人在遭到行政事实行为致害时，获取取行政赔偿的救济途径。而修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项已经赋予了行政诉讼原告对行政机关作出的行政强制措施提起诉讼的权利。故本案原告应当通过提起确认违法之诉的的方式主张权利，而不能在未经确认程序时，单独提起行政赔偿诉讼。
综上所述，原告的起诉不符合《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》二十一条第（四）项之规定，原告的起诉不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告辽宁华荣饲料有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 刘 静
审 判 员 孙 明
人民陪审员 李云海
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 吴 巍
本裁定所依据的相关法律
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（四）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
第三十四条人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉；
（十）不符合其他法定起诉条件的。