四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行再5号
抗诉机关：四川省人民检察院。
申诉人（一审第三人、二审被上诉人）：四川省南充市顺庆城市建设投资有限责任公司。住所地：四川省南充市顺庆区文明街*号南门坝夫子书院*楼。
法定代表人：杨明宇，董事长。
委托诉讼代理人：强春艳，四川锐思律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘小娟，四川锐思律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：徐庆忠，男，1975年7月17日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。
委托诉讼代理人：杜朝华，四川由真律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴晓明，四川颂亚律师事务所律师。
一审被告：南充市顺庆区城乡规划建设局。住所地：四川省南充市顺庆区果城路*号。
法定代表人：杨蒈，局长。
委托诉讼代理人：谢承华，该局副局长。
委托诉讼代理人：肖飞，四川百柯律师事务所律师。
申诉人四川省南充市顺庆城市建设投资有限公司（简称城投公司）因与被申诉人徐庆忠、一审被告南充市顺庆区城乡规划建设局（简称区规建局）房屋拆迁行政裁决附带拆迁安置补偿纠纷一案，不服四川省南充市中级人民法院（2015）南行终字第48号行政判决，向检察机关申诉。四川省人民检察院于2015年12月30日作出川检民（行）监〔2015〕51000000171号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年3月22日作出（2016）川行抗1号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。四川省人民检察院代理检察员王姝出庭，申诉人城投公司的法定代表人杨明宇及诉讼代理人强春艳，被申诉人徐庆忠及诉讼代理人杜朝华、吴晓华，一审被告区规建局的诉讼代理人谢承华、肖飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
四川省人民检察院抗诉认为，四川省南充市中级人民法院(2015)南行终字第48号行政判决认定事实不清，适用法律错误。理由：一、本案所涉桑园路37号土地为国有划拨土地，其处分有其特性并应适用特别规定，不应简单适用房地一体转让原则。因此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条应属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》中第十四条所指的“效力性强制性规定”。故本案四川省南充市四月肥有限公司（简称四月肥公司）与徐庆忠之间签订的《房地产买卖契约》关于本案涉争国有划拨土地使用权转让部分内容应根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项认定为无效。二、本案应适用最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，二审判决适用法律错误。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条明确规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。本案四月肥公司与徐庆忠之间就本案涉争国有划拨土地使用权的转让没有经过有批准权的人民政府批准，且至今徐庆忠仍未获得批准且未办理土地使用权出让手续，故四月肥公司与徐庆忠之间就本案涉争划拨国有土地使用权的转让应被认定为无效。另外，本案涉争土地使用权证已被注销，徐庆忠已不可能通过补交土地使用权出让金及办理土地使用权转移登记来完善、补办买卖手续。三、二审法院认定中兴房地产评估公司（简称中兴公司）评估底价62.63万元包括房屋及土地双重价值错误，徐庆忠并未支付本案所涉土地使用权的对价。首先，中兴公司受中国农业银行南充市分行（简称农行南充分行）的委托对四月肥公司抵押资产进行评估，该报告明确记载：“我公司受贵方的委托，对原南充市西山饲料添加剂厂所属位于顺庆区的下列房屋……的房屋价值进行了评估，委托房屋在评估基准日的处置拍卖底价为人民币62.63万元”。同时该份评估报告的“估价假设和限制条件”部分明确陈述：“在估价时点估价对象房屋系合法取得(土地有瑕疵，不能进行交易，此次评估只对房屋进行评估，不含土地价格)，本次评估以此为假设前提进行估价”。显然，该评估底价不包括本案涉争土地使用权价值。其次，四月肥公司与徐庆忠之间《房地产买卖契约》的基础为四月肥公司、徐庆忠、农行南充分行三方于2008年3月23日签订的《南充四月肥有限公司抵押资产转让协议》（简称《资产转让协议》），该协议的基础为四月肥公司与农行南充分行之间的抵押关系。因此，中兴公司评估底价62.63万元(即徐庆忠支付的62.63万元转让款)仅为转让当时本案涉争土地上房屋价值，徐庆忠据此支付的62.63万元的转让款并不包含本案涉争土地使用权的对价。二审判决认为四月肥公司借款时将房屋及土地使用权一并作了抵押且根据房地一体转让原则，认为农行南充分行委托中兴公司就“抵押资产”进行评估的报告载明的底价包括了土地价值，认定徐庆忠以底价取得“抵押资产”当然包括了土地使用权明显错误。
城投公司的申诉理由与四川省人民检察院的抗诉理由一致。
徐庆忠答辩称：第一，关于《资产转让协议》中土地转让的效力问题。该协议是各方真实意思表示，不违反法律、法规的禁止性规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条属于管理性强制性规定。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条所规范的是直接以土地使用权为合同标的物的转让行为，本案不适用。本案涉及原产权人四月肥公司与农行南充分行；徐庆忠与四月肥公司、农行南充分行；徐庆忠与城投公司等多重法律关系，除徐庆忠与城投公司之间的拆迁补偿尚处于争议状态，其它众多的民事法律关系均已经全部了结。案涉土地已于2010年9月16日由政府出让给四川美宇房地产开发公司开发，所开发的房屋早已经对外销售。原产权人四月肥公司已解散多年。《旧城改造搬迁补偿协议》（简称《补偿协议》）中已明确将《资产转让协议》作为合同附件，城投公司向徐庆忠支付拆迁补偿款150万元，表明城投公司认可《资产转让协议》的法律效力及徐庆忠作为拆迁补偿权利人的法律地位，现城投公司否认《资产转让协议》的效力有违诚实信用原则。第二，关于拆迁补偿范围是否包括土地使用权，依据房地一体原则，房屋拆迁补偿理当房产和地产一并补偿。《资产转让协议》中约定的标的物为房屋，且所转让的房屋具有合法的权属证书，产权人为四月肥公司，依据物权法相关规定，《资产转让协议》中的房屋转让当然包括土地使用权的转让。《资产转让协议》和《房地产买卖契约》约定的资产范围包括全部土地使用权；房屋权属转移纳税申报表税种一栏中载明土地增值税，南充市房地产管理局《关于对原四月肥公司建筑物及构筑物补偿评估方式请示的回复》中认定购房者徐庆忠享有土地使用权。依据合同相对性原则，即使对《资产转让协议》的转让价格、构成有异议，异议方也是合同主体四月肥公司、农行南充分行、徐庆忠。其他任何第三方均无权干涉合同当事人之间的意思自治行为。据此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。
区规建局答辩称：第一，我局作出的终结告知书是主体适格，人民法院撤销是错误的；第二，四川省南充市人民政府作出的复议决定书是正确的，徐庆忠不应获得案涉房屋的土地补偿款；第三，案涉土地是划拨取得，要转让须按程序办理出让等手续，这是效力性规定；第四，至拆迁时的登记权利人仍是南充市西山饲料添加剂厂，而不是徐庆忠，故四月肥公司无权处分。
徐庆忠的一审请求：1.判决撤销南充市顺庆区城乡规划建设局南顺城规建拆终告[2013]第01号终结裁决告知书和[2012]第01号行政裁决书；2.判决城投公司按分类评估结果为基准确定被拆迁房屋及附属物补偿金额：3.按“棚房区”实施意见的规定在评估机构评定价格的基础上，住宅房上浮30%、非住宅房上浮20%补偿安置，支付搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助费；4.给付迟延支付拆迁补偿金同期银行利息。
南充市顺庆区人民法院一审认定事实：1995年1月13日，南充市西山饲料添加剂厂改组为四月肥公司，原南充市西山饲料添加剂厂仍保留，为四月肥公司下属厂。1996年10月22日，四月肥公司向中国农业银行南充市顺庆支行借款200万元，以桑园路37号的房屋连同其占用范围内的土地使用权设定借款抵押并办理了南顺押字第777号房屋他项权证记载：权利范围幢号1-8，建筑面积2139.43平方米，权利价值估价：157.5万元，贷款200万元。抵押登记申请表上记载，所有房屋及土地全部设定抵押；未被查封、冻结；未被列入拆迁改建等范围。2000年1月10日，四川省南充市中级人民法院作出（1999）南中法经初字第81号民事调解书，确认四月肥公司与中国农业银行南充市顺庆支行自愿达成了还款协议，约定双方设置的抵押担保继续有效。
1998年12月1日，南充市西山饲料添加剂厂将顺庆区桑园路37号土地使用证号市国用（1992）字第10007号，土地面积2353.34平方米，抵押给南充市顺庆区国投公司（简称国投公司），抵押期限自1998年12月2日至1999年12月2日，抵押金额55.7812万元。2001年8月16日，国投公司经南充市顺庆区人民法院裁定宣告破产,未得到清偿的债权不再清偿。
2008年3月23日，四月肥公司（甲方）与徐庆忠（乙方）、农行南充分行（丙方）签订了《资产转让协议》约定：一、乙方自愿购买甲方位于顺庆区桑园路37号抵押资产（其中房屋2139.43平方米，土地2353.34平方米）。二、甲方按评估价格62.63万元转让上述资产。……五、由于甲方已将本次转让房产占用范围内的土地抵押给其他债权人，本次转让的资产仅限于地上建筑物，涉及土地权属及债务处理，由乙方负责，甲、丙方不承担经济和法律责任等。当月30日徐庆忠与四月肥公司签订了《房地产买卖契约》约定：甲方（四月肥公司）自愿将座落在顺庆区桑园路37号的房地产（房屋建设面积2139.44平方米；土地使用面积2353.34平方米）出售给乙方（徐庆忠）。甲方保证上述房地产权属清楚。若发生与甲方有关的产权纠纷或债权债务，概由甲方负责清理。
2009年8月6日，农行南充分行作出《关于同意“四月肥”处置抵押资产的说明》称：“我行同意四月肥公司将其在我行的抵押资产转让给买受人徐庆忠。因本次转让资产中的土地使用权涉及到四月肥公司在我行设置抵押后又向其他债权人进行抵押的问题，在协议中确定徐庆忠自行负责清理本抵押资产的土地权属及债务处理，甲、丙方不承担经济和法律责任”。
因南充市顺庆区进行旧城改造，徐庆忠购买的座落于南充市××××号的房屋在拆迁范围内。2010年3月13日，城投公司与徐庆忠约定，城投公司先预付150万元先期搬迁费，余下部分按照旧城改造政策双方协商后确定金额付清。徐庆忠随后搬迁，房屋已被城投公司拆除。徐庆忠与城投公司对房屋拆迁安置补偿达不成协议，遂向区规建局申请行政裁决，要求：1.按桑园路社区非住宅拆迁评估结果为基准确定拆迁补偿金额；2.按《顺庆区“棚户区”改造补偿安置实施意见》（简称区实施意见）的规定在评估机构评定价格的基础上，住宅房上浮30%，非住宅上浮20%补偿安置；3.按区实施意见的规定支付搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助费；4.迟延支付拆迁补偿金同期银行利息。而城投公司则认为：1.区实施意见适用于有合法房屋权属证书的居民的搬迁，徐庆忠的房屋属于企业搬迁且没有合法的房屋权属证书，故不能按桑园路社区非住宅搬迁评估结果为基准予以上浮补偿；2.四月肥公司已经于2001年注销，其主体资格丧失，故不应当支付搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助费；3.因最终补偿金额尚在争议中，未产生支付义务，故不存在迟延利息的问题。
2012年1月8日，区规建局作出南顺城规建拆裁[2012]第01号行政裁决（下称[2012]第01号裁决），认定：1.申请人和被申请人在不违反法律禁止性规定的情况下，达成了相关拆迁补偿安置的主要条款，具有法律约束力，我局予以认可；2.原四月肥公司于2001年注销，其主体资格已丧失，故申请人要求支付企业的停产停业补助费，不予支持；3.申请人主张利息的问题，因最终补偿金额的确定尚在争议中，未产生支付义务，故不予支持；4.根据《四川省城市房屋拆迁管理条例》第十七条、《南充市城市房屋拆迁管理实施细则》笫二十条及区实施意见的规定，相关专家对申请人要求按有证房的标准补偿、在评估价的基础上上浮、装饰费及评估结果的会商鉴定意见，我局予以认可。争议的最终补偿款额，应当以双方共同委托的南充中正房地产评估公司评估的288.8347万元为准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第十五条、《城市房屋拆迁管理实施细则》（南充市人民政府令第8号）第十五条之规定，裁决：一、被申请人应当支付申请人买受原四月肥公司地面资产的搬迁补偿费总额为288.8347万元。二、被申请人应于本裁决书生效后二十日内付清扣除已付款后的最终结算余款。三、申请人的其他请求不予支持。
2001年9月12日，四川省南充市工商行政管理局作出川工商南[2001]企处字224号案件处理决定书，决定吊销四月肥公司《营业执照》。并于2001年9月12日经《南充晚报》公告送达。原一审法院认为，本案争议的是徐庆忠是否享有土地使用权及土地补偿费用，而区规建局在作出的行政裁决中，只针对安置补偿进行裁决，对争议土地的事实未调查清楚，不能证明徐庆忠不应享受土地补偿费用，区规建局作出的行政裁决事实不清，证据不足，依法应予撤销。判决：一、撤销区规建局2012年1月8日作出的南顺城规建拆裁[2012]第01号行政裁决书；二、限区规建局在两个月内重新作出具体行政行为。徐庆忠上诉称一审法院对附带民事部分未作实体判决，违反法定程序，依法应发回重审，二审法院以城投公司与徐庆忠之间的房屋拆迁安置补偿争议，不属于民事案件受理范围，徐庆忠关于安置补偿应纳入行政附带民事诉讼一并处理的意见不予采纳。判决：驳回上诉，维持原判。
2013年1月25日，区规建局重新作出具体行政行为，即区规建局（2013）第01号终结裁决告知书，以徐庆忠不是行政裁决中适格的当事人为由终结行政裁决。2013年7月，徐庆忠向四川省南充市中级人民法院申请再审，该院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定，作出（2014）南中法行再终字第1号行政裁定：撤销一、二审判决，发回南充市顺庆区人民法院重审。
一审还查明，南充市西山饲料添加剂厂于1992年以划拔方式取得南充市××××号宗地，南充市人民政府颁发的南市国用（1992）字第100007号国有土地使用证载明，面积：2353.34平方米，建筑占地1205.38平方米，性质为工业用地。在该宗地上，该厂先后修建住宅和非住宅房8处，分别为砖混和砖木结构房屋，总面积为2942.93平方米，其中2139.44平方米有产权，其余803.49平方米没有产权。
南充市顺区人民法院一审认为，四月肥公司、农行南充分行、徐庆忠三方签订的《资产转让协议》约定将原四月肥公司房屋2139.44平方米，包括相应土地使用权2353.34平方米，以62.63万元的价款转让给徐庆忠，农行南充分行同意解除上述转让资产抵押关系，提供四月肥公司前身南充市西山饲料添加剂厂房产证用于办理过户登记。虽然过户登记因故未办理，但根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，该协议合法有效。城市房地产管理法规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的有关规定，报有批准权的人民政府审批。案涉土地使用权系划拨方式取得，至今未经有批准权的人民政府审批，且《资产转让协议》第五条约定转让的资产仅限于地上建筑，不包括相应土地使用权。南充市顺庆区人民法院作出（2014）顺庆行初字第27号行政附带民事判决：一、撤销南充市顺庆区城乡规划建设局南顺城规建拆终告（2013）第01号终结裁决告知书；二、维持南充市顺庆区城乡规划建设局南顺城规建拆裁（2012）第01号行政裁决书；三、由城投公司补偿原告徐庆忠地面资产的搬迁补偿费288.8347万元；四、驳回徐庆忠的其他诉讼请求。
徐庆忠提出上诉，坚持原审的诉讼请求。事实与理由：1.2008年3月23日，《资产转让协议》第一条的约定本案转让资产标的为原四月肥公司全部房屋与土地，并非只转让地面资产。按照房地一体转让原则，该协议第五条表明本转让资产的土地使用权涉及重复抵押，约定由买受人徐庆忠负责涤除土地使用权上的权利负担。因抵押权人原国投公司已经破产并注销，案涉土地上的权利负担不复存在，土地使用权补偿应当支持。2.根据《四川省城市房屋拆迁补偿管理办法》第五条、第十六条及“棚户区”实施意见规定，该区域划拨、砖混非住宅分类评估为2815元/平方米，划拨、砖木非住宅分类评估价为2735元/平方米，徐庆忠的房屋应补偿为597.0898万元；3.根据南顺府办发[2009]25号的规定，城投公司应在分类评估评定价格的基础上上浮20%进行补偿，徐庆忠的非住宅房上浮20%后应增加补偿119.4179万元；4.停产停业补助费12.8366万元，补偿无产权用房803.49平方米计39.3634万元，附属物补偿8.6224万元。5.以上合计城投公司应支付补偿款787.3302万元并按银行同期贷款利率承担2010年3月13日至付清时资金占用利息。
城投公司及区规建局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
四川省南充市中级人民法院二审查明的事实与一审查明事实
基本一致。
另查明，经四月肥公司委托，2007年8月29日，农行南充分行批复同意对抵押资产处置清偿债务。经农行南充分行委托，中兴公司于2007年9月26日对抵押资产的拍卖底价评估为62.63万元。2008年3月23日，四月肥公司、农行南充分行、徐庆忠签订《资产转让协议》，徐庆忠以评估底价取得抵押资产。同月30日，四月肥公司与徐庆忠签订《房地产买卖契约》。2008年12月23日，南充市顺庆区人民政府出台《关于停止办理南门坝旧城片区房屋有关手续的通知》要求“从即日起三年内南门坝旧城区范围内停止办理房屋转移、交换、出租、工商营业执照，水、电、气、广播电视、通讯线路安装等手续”。2009年1月10日，徐庆忠申办《房屋权属转移纳税申报表》，因前述停办通知未能办理。2009年2月23日，南充市顺庆区人民政府办公室出台《顺庆区“棚户区”改造补偿安置实施意见》即南顺府办发（2009）25号文件，其中规定，被改造房屋所有人在改造公告规定的搬迁期限内搬迁交房的，其房屋价格在评估机构评定的基础上，住宅房上浮30%补偿安置，非住宅房上浮20%补偿安置。被改造企业的房屋面积、用地面积、以有效的《房屋所有权证》、《土地使用权证》或其他合法凭证记载的面积为依据确定。对有产权的生产厂房、办公用房，按非住宅房予以安置，对无产权的，按房屋重置价格结合使用年限折旧后予以补偿安置。生产、加工、办公、车库等其他非住宅停产、停业补助费为5.0元/平方米/月。2009年6月15日，南充天平房地产评估事务所有限公司制作案涉地块“其他非住宅拆迁评估分类结果明细表”，土地为划拨性质，结构为砖混房屋评估价格为每平方米2815元；土地为划拨性质，结构为砖木房屋评估价格为每平方米2735元。2009年6月16日，对改造房屋进行现场勘量登记，徐庆忠以被改造房屋所有人名义签字确认。2009年8月6日，农行南充分行针对《资产转让协议》书面“说明”称：“因本次转让资产中的土地使用权涉及到四月肥公司在向我行设置抵押后又向其他债权人进行抵押的问题，故在本协议中确定徐庆忠自行负责清理本抵押资产的土地权属及债务处理，甲、丙方不承担经济和法律责任”。同年10月20日，南充市顺庆区旧城改造指挥部发布“南门坝旧城改造工程企事业单位搬迁公告（第一号）”称，将根据旧城改造情况，确定各被搬迁单位的具体搬迁交地时间并予告知；凡在规定时间内搬迁交地的被搬迁单位，由城投公司给予提前搬迁奖。2010年3月13日，城投公司，徐庆忠签订《补偿协议》，约定城投公司预先支付150万元，徐庆忠将其买受的房屋及地面设施交由城投公司拆除。拆迁补偿争议可提请行政裁决。抵押资产的他项权证交由第三方由真律师事务所保管，在裁决补偿金额结清后协助甲乙双方办理他项权证和房屋产权证的注销手续。2010年3月31日，南充市顺庆区财政局、城投公司，南充市顺庆区人民政府新建街道办事处向南充市国土局申请解除案涉土地抵押并注销土地使用权证。2010年4月13日南充市国土局注销了该土地使用权证，后该宗土地出让给四川美宇房地产开发公司。徐庆忠于2012年11月29日向南充市人民政府申请行政复议，南充市人民政府于2013年1月27日驳回徐庆忠的复议申请。2010年4月7日，南充市顺庆区人民政府常务会议审议通过《棚户区改造工程企事业单位搬迁补偿安置实施意见的通知》规定，选择货币补偿的，补偿金额按评估价格确定。2010年4月15日，城投公司委托南充中正房地产评估公司对案涉地上建筑进行评估，估价时点为2009年5月15日，评估报告于2010年6月10日作出，评估结论为：评估对象在评估时点的市场价值为2044447元。2010年6月18日，徐庆忠对该报告提出异议。2011年3月25日，城投公司、徐庆忠及南充中正房地产评估公司签订《资产评估业务协议书》约定，按房地合一方式以原评估时点对标的物按市场价评估。2011年6月16日，南充中正房地产评估公司再次作出评估报告，案争房地产总价值为5636887元，其中土地价值2748540元，建筑物价值2802123元，构筑物价值86224元。
四川省南充市中级人民法院二审认为，关于划拨土地使用权补偿问题。第一，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，由于取得划拨土地使用权时，需支付土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费，土地使用人享有保有增值的利益，城投公司征用案涉房产占用范围的划拨土地使用权，理应给予公平补偿。第二，四月肥公司向农行南充分行借款时将房屋及土地使用权一并作了抵押，后四川省南充市中级人民法院民事调解书明确，抵押担保仍然有效。四月肥公司委托农行南充分行处置的是上述“抵押资产”。农行南充分行委托中兴公司对“抵押资产”进行底价评估，虽然评估报告没有表述土地价值，但根据房地一体转让原则，结合农行南充分行的委托要求，其报告载明的底价应当包括土地价值。2008年3月23日，徐庆忠以底价取得的“抵押资产”当然包括了土地使用权。当事人内心真实意思指向的是房地一体转让，否则其取得的房产将成为无本之木。《资产转让协议》第一条明确转让资产包括土地使用权，虽然第五条与第一条文字上有抵触，但农行南充分行在2008年的“说明”中称因本次转让资产中的土地使用权涉及重复抵押的问题，故在《资产转让协议》第五条确定徐庆忠自行负责清理本抵押资产的土地权属及债务处理。农行南充分行的“说明”一是明确了土地使用权已经一同转让，二是解释了第五条是由徐庆忠负责清偿四月肥公司对外的债务以涤除抵押，《资产转让协议》第五条的真实意思是确定由买受人负责消除物上负担，由于国投公司未在法定时效期间内行使主债权，设定在土地上的序位抵押权因主债权时效届满而消灭。至此，案争土地上不存在物上负担，并非土地使用权没有转让。第三，徐庆忠与四月肥公司签订房管局提供的制式合同《房地产买卖契约》中明确转让标的物包括土地使用权，申办《房屋权属转移纳税申报表》中也包括了土地使用权价值。四月肥公司至今对房地一体转让给了徐庆忠并无争议。徐庆忠因买卖关系合法占有案争土地使用权，因旧城改造区政府规定停办相关转移手续未能过户。最高人民法院《关于转发〈住房和城乡建设部关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函〉的通知》（法［2012］51号）规定：不具备登记条件的房屋，原则上进行现状处置，买受人按照房屋的现状取得房屋徐庆忠有权基于享有土地补偿费请求权。第四，至于房地产管理法规定以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时应当按照国务院的有关规定，报有批准权的人民政府审批。该规定所指审批，并非对房地产转让合同的审批，因为双方只有签订房地产转让合同后，履行合同中才会发生报批问题，该规定实际对涉及划拨土地使用权的房地产转让合同的效力给予了肯定。最高人民法院《关于贯彻执行民事法律政策若干问题的意见》第五十六条规定：“买卖双方自愿并立有契约，买方已交付了房款并实际管理和使用了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续”。在行政实践中，划拨土地使用权连同地上建筑物一并转让时，只须交纳土地使用权出让金即可办理土地使用权转移登记。故城投公司不能因案涉土地由于拆迁未能办理过户手续而免除自身的义务，徐庆忠有权获得土地使用权补偿。
关于是否按分类评估进行补偿的问题。依照《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法》第五条规定，成片拆迁和集中安置的，一般应先进行分类评估。如果拆迁人与被拆迁人根据分类评估结果经协商达不成补偿安置协议的，可以要求分户评估，由要求方与估价机构签订委托评估合同，并承担评估费用。分类评估根据房屋区位、结构、用途等类型及环境、设施配套等因素每层房屋进行评估，分户评估除了考虑上述因素外，还要考虑建筑面积、成新、朝向、楼层、装修等，按户进行评估。由于徐庆忠与城投公司协商并与评估机构签订了三方评估合同，视为同意分户评估，且分户评估更接近客观事实，故应按分户评估标准获得补偿，徐庆忠诉请按分类评估标准进行补偿不予支持。
关于是否按非住宅标准上浮20%的问题。南充市顺庆区人民政府办《“棚户区”改造补偿安置实施意见》规定，在改造公告规定的搬迁期限内搬迁交房的，其房屋价格在评估机构评定价格的基础上，住宅房上浮30%补偿安置，非住宅房上浮20%补偿安置。2010年3月13日，徐庆忠与城投公司达成《补偿协议》后将房屋及地面设施交由城投公司拆除，表明徐庆忠在公告期限内搬迁交房，但城投公司辩称企业不适用该文件，又无其他企业在公告期内搬迁后适用该文件上浮的同类情况。按照同类情况相同处理的原则，徐庆忠在取得同类情况上浮20%补偿的证据后，可另案提出诉讼，对该诉请在本案中不予处理。
关于是否应当支付搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助费问题。按南充市顺庆区人民政府办《“棚户区”改造补偿安置实施意见》规定，选择货币补偿的，应当支付1次搬迁补助费和3个月临时安置补助费。搬迁补助费按房屋产权面积4元/平方米计算，临时安置补助费按产权面积3元/平方米/月计算。故徐庆忠应当获得的搬迁补助费为2139.44×5=8557.76元，临时安置补助费为2139.44×3×3=19254.96元。因四月肥公司2001年已经停业、停产，徐庆忠取得转让资产后未生产经营，故停产停业补助费不予支持。
关于计付利息问题。2011年6月16日，南充中正房地产评估公司按三方签订的《评估业务协议书》按“房地合一”评估原则作出评估结论：总价值为5636887元，其中土地价值2748540元，建筑物价值2802123元，构筑物价值86224元。双方对此结论未提出异议，视为认可各项评估价值。此时，城投公司向徐庆忠负有确定数额的给付义务，故下欠部分的利息按中国人民银行同期一年期流动资金贷款利率从2011年6月17日计算至付清之日。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条、第七十条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销南充市顺庆区人民法院（2014）顺庆行初字第27号行政附带民事判决；二、撤销顺庆区城乡规划局南顺城规建拆终告（2013）第01号终结裁决告知书和顺庆区城乡规划建设局南顺城规建拆裁（2012）第01号行政裁决书；三、城投公司补偿徐庆忠土地使用权价值2748540元，建筑物价值2802123元，构筑物价值86224元；搬迁补助费8557.76元，临时安置补助费19254.96元；四、城投公司支付徐庆忠迟延支付拆迁补偿款利息，以4164699.72元为基数（5636887+8557.76+19254.96-1500000），按中国人民银行同期一年期流动资金贷款利率，从2011年6月17日计算至付清之日；五、驳回原告徐庆忠的其他诉讼请求。上述给付义务限本判决生效后十日内履行。一、二审案件受理费各50元，由城投公司负担。如果未按本判决指定的期间履行给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案经本院公开开庭审理，本院再审查明的事实与原审一致。
本案争议焦点：资产转让协议中土地转让的效力问题以及拆迁补偿范围是否含土地使用权价值。
针对本案争议焦点，各方当事人均以原审中所举证据和意见为准外，城投公司在再审庭审中提交原审中未提交的三份证据：1.南充市顺庆区人民政府新建街道办事处于2016年8月26日出具的情况说明；2.城投公司原总经理郑胜伟出具的《关于四月肥厂收储情况的说明》；3.南充市顺庆区人民政府法制办公室于2016年8月21日出具的《关于南门坝棚户区改造工程中企业资产货币补偿安置文件适用对象的情况说明》，城投公司以此证明案涉房地产系农行南充分行和徐庆忠直接处置签订后，让已经无资格履职的曾长健签字，并到街道办事处盖章，曾长健与街道办事处均未参与谈判，也未依法取得有审批权的人民政府同意，且落款时间造假。
徐庆忠质证认为，城投公司所出示的证据均不是新证据，城投公司所谓国有资产不正确，四月肥公司是一个乡镇企业，后改制成为有限公司。盖公章是职务行为，因为四月肥公司欠银行债务，当时已经资不抵债，资产已经交给银行，同意由银行全权处理。街道办事处的说明与其加盖公章的行为是矛盾的，因其受到城投公司干扰，不具有证明力。郑胜伟本身就是城投公司总经理，其证明不具有证明力。法制办的所谓文件适用是不妥的，双方协议是引用25号文件，49号文件当时根本就没有。
区规建局质证认可城投公司的三份证据。
本院再审认为，四月肥公司、农行南充分行、徐庆忠三方签订的《资产转让协议》约定将原四月肥公司房屋2139.44平方米，包括相应土地使用权2353.34平方米，以62.63万元的价款转让给徐庆忠，农行南充分行同意解除上述转让资产抵押关系，提供四月肥公司前身南充市西山饲料添加剂厂房产证用于办理过户登记。虽然过户登记因故未办理，但根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，该协议合法有效。
关于资产转让协议中土地转让的效力问题。本案所涉土地是属于划拨土地，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的有关规定，报有批准权的人民政府审批。该规定所指审批，并非对房地产转让合同的审批，因为双方只有签订房地产转让合同后，履行合同中才会发生报批问题，该规定实际对涉及划拨土地使用权的房地产转让合同的效力给予了肯定。在行政实践中，划拨土地使用权连同地上建筑物一并转让时，只须交纳土地使用权出让金即可办理土地使用权转移登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，由于取得划拨土地使用权时，需支付土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费，土地使用人享有保有增值的利益，城投公司征用案涉房产占用范围的划拨土地使用权，理应给予公平补偿。
关于拆迁补偿范围是否含土地使用权价值问题。本院再审认为拆迁补偿范围包含土地使用权价值。理由：第一，四月肥公司向农行南充分行借款时将房屋及土地使用权一并作了抵押，后在四川省南充市中级人民法院民事调解书中明确抵押担保仍然有效。农行南充分行委托中兴公司对“抵押资产”进行底价评估，虽然评估报告没有表述土地价值，但根据房地一体转让原则，结合农行南充分行的委托要求，其报告载明的底价应当包括土地价值。2008年3月23日，徐庆忠以底价取得的抵押资产应当包括土地使用权。《资产转让协议》第一条明确转让资产包括土地使用权与第五条在文字上虽有抵触，但农行南充分行在2008年的“说明”中称“因本次转让资产中的土地使用权”涉及重复抵押的问题，故在《资产转让协议》第五条确定徐庆忠自行负责清理本抵押资产的土地权属及债务处理。农行南充分行的“说明”明确了土地使用权已经一同转让，并且解释了第五条是由徐庆忠负责清偿四月肥公司对外的债务以消除抵押，《资产转让协议》第五条的真实意思是确定由买受人负责消除物上负担，由于国投公司未在法定时效期间内行使主债权，设定在土地上的序位抵押权因主债权时效届满而消灭。至此，案争土地上不存在物上负担，并非土地使用权没有转让。第二，徐庆忠与四月肥公司签订的《房地产买卖契约》中明确转让标的物包括土地使用权，申办《房屋权属转移纳税申报表》中也包括了土地使用权价值，四月肥公司至今对房地一体转让给了徐庆忠并无争议。徐庆忠因买卖关系合法占有案争土地使用权，因旧城改造区政府规定停办相关转移手续未能过户。城投公司在再审中所举三份证据均不能证明徐庆忠不是本案买卖关系占有案争土地使用权的合法占有者，本院依法不予采信。根据最高人民法院《关于转发〈住房和城乡建设部关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函〉的通知》（法［2012］51号）：“不具备登记条件的房屋，原则上进行现状处置，买受人按照房屋的现状取得房屋”的规定，徐庆忠有权基于占有享有土地补偿费请求权。故城投公司不能因案涉土地由于拆迁未能办理过户手续而免除自身的义务，徐庆忠有权获得土地使用权补偿。
综上，四川省人民检察院的抗诉理由不能成立，二审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
维持四川省南充市中级人民法院（2015）南行终字第48号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 廖 新
代理审判员 牟桂红
代理审判员 卢 忠
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 刘琴容