四川省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）川行终112号上诉人（原审原告）雅安市名山区郭家庄茶家乐。住所地：四川省雅安市名山区。经营者郭峰良，负责人。委托代理人张云勇，北京衡熠律师事务所律师。委托代理人张勇攀，四川超跃律师事务所律师。被上诉人（原审被告）雅安市名山区人民政府。住所地：四川省雅安市名山区蒙阳镇茶都大道***号。法定代表人余力，区长。委托代理人高玉林，中豪律师集团（四川）事务所律师。委托代理人刘一可，中豪律师集团（四川）事务所律师。被上诉人（原审被告）雅安市国土资源局名山区分局。住所地：四川省雅安市名山区蒙阳镇茶都大道***号。法定代表人马步文，局长。委托代理人高玉林，中豪律师集团（四川）事务所律师。委托代理人张杰，中豪律师集团（四川）事务所律师。被上诉人（原审被告）雅安市名山区城乡规划建设和住房保障局。住所地：四川省雅安市名山区蒙阳镇青年巷*号。法定代表人汪其云，局长。委托代理人高玉林，中豪律师集团（四川）事务所律师。委托代理人刘一可，中豪律师集团（四川）事务所律师。上诉人雅安市名山区郭家庄茶家乐（以下简称郭家庄茶家乐）因诉被告雅安市名山区人民政府（以下简称名山区政府）、雅安市国土资源局名山区分局（以下简称名山区国土局）、雅安市名山区城乡规划建设和住房保障局（以下简称名山区住建局）房屋行政强制确认违法一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人郭家庄茶家乐的委托代理人张云勇、张勇攀，被上诉人名山区政府行政机关负责人杨亚辉及其委托代理人高玉林、刘一可，被上诉人名山区住建局行政机关负责人廖春雷及其委托代理人高玉林、刘一可，被上诉人名山区国土局行政机关负责人马步文及其�托代理人高玉林、张杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审判决记载，原告郭家庄茶家乐诉称，原告基于名山区政府招商政策，拟自筹资金修建五星级茶家乐，向原雅安市名山县发展和改革局申请立项，经审批核发《企业投资项目备案通知书》后，办理了《营业执照》。之后，将土地流转手续和付款凭证上报给企业所在地的名山县城东乡人民政府备案，并向原名山县国土资源局申请建设用地许可、原名山县住房建设局申请《建设工程规划许可证》，二单位均未同意申请事项。因原名山县人民政府﹝2009﹞19号文件要求有关部门对修建星级茶家乐办理手续开通“绿色通道”以及奖励等精神，原告遂认为可以暂缓申办相关手续，于是倾力打造了五星级茶家乐。2014年11月17日，在原告装修即将完工之际，名山区国土局向原告送达雅国土名监�﹝2014﹞45号《责令停止土地违法行为通知书》（以下简称45号通知书），责令原告停工，听候处理。为此，原告多次向政府相关部门反映实际情况。2015年11月14日，名山区住建局、名山区国土局在名山区政府的责成和督促下，向原告送达名城住限拆﹝2015﹞第21号《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称21号决定书）、雅国土名监通﹝2015﹞32号《责令停止土地违法行为通知书》（以下简称32号通知书），强令原告在三天内自行拆除修建的精品房屋及配套设施。2015年11月18、19日，名山区政府区长余力、常务副区长周万友、分管拆迁工作的区领导李晓涛等人先后责成、督促并亲自带领名山区住建局、名山区国土局强行将原告的房屋及屋内动产设施捣毁。综上，三被告强制拆除行为在实体和程序上均存在违法情形，侵犯了原告的合法权益。请求确认三被告强制拆除郭家庄茶家乐建筑物、损毁房内动产设施物品的行政行为违法。一审法院经审理查明，2009年5月8日，原名山县人民政府为大力发展乡村“茶家”休闲游，特制定《关于大力发展乡村“茶家”休闲游的实施意见》（名府发﹝2009﹞19号）。8月25日，原名山县城市规划委员会就原名山县城控制性详细规划方案进行研究，会议原则上通过原名山县城控制性详细规划方案，并形成《二○○九年第一次会议纪要》。12月25日，原名山县城市规划委员会召开会议对原名山县城控制性详细规划文本进行评审，形成《2009年度第三次会议纪要》。2011年4月18日，原名山县发展和改革局向郭家庄茶家乐发放《企业投资项目备案通知书》，对郭家庄茶家乐的投资项目准予备案，并要求相关部门据此依法独立进行审查和办理相关手续。4月21日，郭家庄茶家乐领取《个体工商户营业执照》。4月23日，郭家庄茶家乐向原名山县城建局申请茶家乐房屋建设规划许可证审批手续；4月27日，郭家庄茶家乐向原名山县国土资源局申请茶家乐企业用地审批手续，均未果。2014年8月30日，四川省人民政府作出《关于雅安市城市总体规划的批复》，批复除原则同意修改后的《雅安市城市总体规划（2013-2030）》（川府函﹝2014﹞156号）外，同时阐明该总体规划是雅安市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合该总体规划的要求。11月17日，郭家庄茶家乐所在地的名山区城东乡人民政府向正在建设初期阶段的郭家庄茶家乐送达《停工通知》，要求其立即停工。同日，名山区国土局向郭家庄茶家乐负责人郭峰良送达45号通知书。11月28日，名山区国土局再次向郭峰良送达雅国土名监通﹝2014﹞49号《责令停止土地违法行为通知书》（以�简称49号通知书），责令其立即停止违法行为，听候处理。因郭家庄茶家乐仍然继续修建，12月3日，名山区城东乡人民政府向名山区国土局发送《关于请求查处五里村违章建筑的函》，请求名山区国土局按有关规定，查处郭家庄茶家乐的违章建筑。2015年9月25日，四川省人民代表大会常务委员会发布《关于制止和查处违法建设的决定》，该决定第一、第二条规定，地方各级人民政府领导本行政区域内违法建设的制止和查处工作，组织和督促有关部门进一步建立健全防控和治理工作责任制，加强城乡规划行政执法队伍建设，完善相关行政执法程序，依法制止和查处违法建设。省城乡规划主管部门负责指导、监督全省违法建设查处工作；市（州）、县（市、区）人民政府承担城乡规划行政执法的部门和乡、镇人民政府按照职责分工负责本行政区域内违法建设查处工作。�级以上地方人民政府国土资源、交通运输、水利、能源、安全监督、公安等部门按照法定职责承担制止和查处违法建设相关工作。11月13日，名山区委办公室、名山区政府办公室共同制定《关于印发〈雅安市名山区开展社会管理秩序“三保一打”专项整治行动实施方案〉》（名委办﹝2015﹞51号）。同日，名山区政府发布《关于严厉打击非法占地和违法建设的通告》。11月14日，名山区国土局向郭峰良送达32号通知书，要求郭峰良自收到通知之日起自行拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，不自行拆除的，将依法实行强制拆除。同日，名山区住建局向郭峰良送达21号决定书，告知其未经规划许可擅自修建郭家庄茶家乐的行为，属违法建设。责令其于2015年11月17日前自行予以拆除，逾期未拆除，将依法强制执行。因郭家庄茶家乐未在名山区住建局规定的期限内�行拆除。11月18日，名山区住建局作出名城住强拆﹝2015﹞第05号《强制拆除违法建设决定书》（以下简称05号决定书），决定对郭家庄茶家乐违法建设实施强制拆除，并在决定中告知了诉权及起诉期限；名山区政府发布名府强拆公字﹝2015﹞第1号《强制拆除公告》（以下简称1号公告），责成名山区住建局执行。同日，名山区住建局工作人员在拆除现场向郭峰良宣读1号公告后，即将郭家庄茶家乐的建筑强制搬迁。2016年1月11日，郭峰良向名山区政府、名山区住建局申请，要求公开05号决定书、1号公告的信息。2月16日，名山区政府、名山区住建局作出书面答复。一审法院认为：一、关于本案适格被告主体的问题。郭家庄茶家乐要求确认名山区政府、名山区住建局、名山区国土局行政强制行为违法，其理由是强制搬迁当日名山区政府、名山区住建局、名山区国土局工作人员到场参与。从本案证据来看：第一，郭家庄茶家乐的建筑未取得相关部门的许可；第二，郭家庄茶家乐在修建初期，名山区国土局责令其停止土地违法行为；第三，强制拆除前名山区住建局、名山区国土局均分别向郭家庄茶家乐作出行政行为，要求其自行拆除违法建筑；第四，强制拆除当日名山县住建局作出05号决定书；第五，名山区政府发布的1号公告，责成名山区住建局执行，名山区住建局的工作人员在拆除现场向郭峰良宣读1号公告。综上，按照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第十一条第二款、第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区划内的城乡规划管理工作，对规划违法行为依法实施行政处罚权。依法有权实施与其行政处罚权有关的行政强制措施。本案中，郭家庄茶家乐投资兴建茶家乐，未按相关规定办理建设用地许可、建设工程规划许可，名山区住建局依法作出21号决定书，具有法定职权。郭家庄茶家乐提交的视频及照片，不能证明名山区政府、名山区国土局是强制搬迁的主体。因此，本案作出违法建设确认的主体及作出强制拆除决定、实施强制拆除行为的主体是名山区住建局，为本案适格被告。对郭家庄茶家乐要求确认名山区政府、名山区国土局实施行政强制行为违法的请求，不予支持。二、名山区住建局的强制搬迁行为是否违法。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。即本案中名山区住建局对违法建设具有行政强�执行权。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，名山区住建局作出21号决定书后，在对郭家庄茶家乐实施行政强制前，没有依法事先催告郭家庄茶家乐履行义务；作出05�决定书后，在没有公告限期当事人自行拆除的情形下，对郭家庄茶家乐的房屋实施行政强制行为，违反了以上法律规定。因此，其实施行政强制的行为程序违法。郭家庄茶家乐请求确认名山区住建局行政强制行为违法的理由充分，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认雅安市名山区城乡规划建设和住房保障局于2015年11月18日对雅安市名山区郭家庄茶家乐实施的行政强制执行行为违法。一审案件受理费50元，由雅安市名山区城乡规划建设和住房保障局负担。上诉人郭家庄茶家乐不服，上诉称：原审判决事实不清，适用法律错误，且程序违法；行政机关强制拆除行为，不仅程序违法，而且实体也不合法。请求：1.依法撤销四川省雅安市中级人民法院（2016�川18行初3号行政判决；2.依法认定三被上诉人共同对上诉人实施了强制拆除行为，同时确认该共同实施的强制拆除行为系行政违法行为；3.判令三被上诉人承担本案诉讼费。名山区政府答辩称，上诉人的负责人郭峰良没有权利在非所在村组土地上进行建设，其修建的房屋系违法建设；被上诉人并未对上诉人作出具体行政行为，被上诉人的责成行为是内部行政行为，其相关负责人在现场，只是履行内部监督职责，因此，名山区政府不是本案适格主体。请求驳回上诉，驳回上诉人的诉讼请求。名山区国土局答辩称，被上诉人没有实施具体的强拆行为，不是本案适格主体。请求驳回上诉，驳回上诉人的诉讼请求。名山区住建局答辩称，上诉人修建房屋未获得建设许可审批，相关机关也一直责令其�止违法建设；被上诉人具备城乡规划领域强制拆除权，强制拆除上诉人的房屋程序合法，实体并无不妥。请求驳回上诉，驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人名山区政府向一审法院提交的主要证据材料有（均为复印件）：1.四川省人民代表大会常务委员会《关于制止和查处违法建设的决定》。2.名山区委办公室、政府办公室《关于印发的通知》。被上诉人名山区住建局向一审法院提交的主要证据材料有（均为复印件）1.《四川省人民政府关于雅安市城市总体规划的批复》；2.《雅安市城市总体规划》（2013-2030）。3.《2009年度第一次会议纪要》；4.《2009年度第三次会议纪要》。5.《名山县城控制性详细规划》（2008版）。6.《动态巡查工作记录表》。7.45号通知书。8.《送达回证》。9.《停工通知》及现场照片。10.32号通知书。11.《送达回证》。12.《城东乡人民政府关于请求查处五里村违章建筑的函》。13.49号通知书。14.《送达回证》。15.21号决定书。16.《送达回证》及询问笔录。17.05号决定书。18.1号公告。19.录像视频。20.《雅安市人民政府关于印发雅安市名山区管理事权划分实施方案的通知》。21.《中共雅安市委机构编制委员会关于设立雅安市城乡规划建设和住房保障局名山区规划分局和雅安市房地产管理局名山区分局的通知》。22.视频及物品清理清单。被上诉人名山区国土局向一审法院提交的主要证据材料有（均为复印件）：1.《四川省人民政府关于雅安市城市总体规划的批复》；2.《雅安市城市总体规划》（2013-2030）。3.《2009年度第一次会议纪要》。4.《2009年度第三次会议纪要》。5.《名山县城控制性详细规划》（08版）。6.《动态巡查工作记录表》。7.45号通知书。8.送达回证。9.《停工通知》及现场照片。10.32号通知书。11.送达回证。12.《城东乡人民政府关于请求查处五里村违章建筑的函》。13.49号通知书。上诉人郭家庄茶家乐向一审法院提交的主要证据材料有（均为复印件）：1.原告工商营业执照。2.原告负责人资格身份证明书。3.原告负责人居民身份证。4.名山区政府（名府发﹝2009﹞19号）《关于大力发展乡村“茶家”休闲游的实施意见》。5.原名山县发展和改革局《企业投资项目备案通知书》。6.土地（使用权）转让及土地租赁协议、名山县农村村民住宅用地审批表。7.原告负责人向名山县建设局申办建设规划许可证《申请书》。8.原告负责人向原名山县国土资源局申办建设用地许可《申请书》。9.45号通知书。10.32号通知书。11.21号决定书。12.原告企业建成后被拆除前内外部原貌照片82张。13.强行拆除的现场照片58张及强拆时致伤原告负责人岳母逄桂珍的住院医疗照片2张。14.被告名山区政府区长余力、副区长周万友、分管拆迁县领导李晓涛等人在强拆现场督促强拆的照片3张。15.《评估报告书》。16.可预期经济收益损失清单。17.视频资料光碟一张。18.视频资料光碟一张。19.视频资料光碟三张。20.名山区政府《关于严厉打击非法占地和违法建设的通告》。21.《行政强制法》。22.名山区政府（2016）1号信息公开申请答复书。23.名山区住建局﹝2016年名城住（答）第1号﹞政府信息申请答复书及其附件2份。24.证人证言。25.五里村村委会证明。上述证据均已随卷移送本院。二审庭审中，被上诉人名山区住建局、上诉人郭家庄茶家乐�别提交了新的证据材料。名山区住建局向二审法院提交并经二审庭审质证的证据材料有：《证明》及照片复印件各1份，拟证明村民韩炳华卖给郭家庄茶家乐的房屋至今还存在。经质证，郭家庄茶家乐认为名山区政府提交的上述证据材料不合法。郭家庄茶家乐向二审法院提交并经二审庭审质证的证据材料（均为复印件）有：1.《同意证》。2.《卫生许可证》3.《询问笔录》。经质证，三被上诉人对郭家庄茶家乐提交的上述证据材料的真实性、关联性予以认可，但认为不能证明郭家庄茶家乐用地建设合法。经审查，本院认为，名山区住建局提交的证据材料，超过举证期限提供，本院不予采纳；对郭家庄茶家乐提交的证据1、2与本案具有关联性，�以确认，对证据3，不能证明来源合法，不予采纳。根据双方无争议的证据，对一审法院查明的案件基本事实，本院予以确认。另查明，2015年11月18日，在05号决定书作出之前，名山区住建局未对郭家庄茶家乐修建的建筑物是否是违法建设专门作出行政认定。本院认为，本案争议的焦点是：1.名山区政府、名山区国土局、名山区住建局是不是本案适格被告。本案中，上诉人郭家庄茶家乐建设虽然符合原名山县人民政府制定的《关于大力发展乡村“茶家”休闲游的实施意见》（名府发﹝2009﹞19号）要求，但是没有依照法律规定在相关职能部门取得房屋建设规划许可证审批手续，其行为违反了《城乡规划法》，涉嫌违法建设。名山区住建局责令其限期拆除违法建设。郭家庄茶家乐在行政机关规定�期限内没有履行停止修建和拆除修建的义务。根据《城乡规划法》第六十八条关于“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，名山区政府具有依法责成有城乡规划行政强制执行权的行政机关对违法建设强制拆除的法定职权，且实施了发布1号公告以及强拆现场要求执行等责成行为，明确责成名山区住建局执行。名山区政府的上述责成行为，是行政机关内部的批准、决定等授权行为，本质上属于程序性行为。名山区政府不是《城乡规划法》规定的有城乡规划行政强制执行权的责任主体，因此不是本案适格被告。名山区国土局根据名山区政府的行政要求，于2015年12月18日派员到名山区住建局对郭家庄茶家乐涉嫌违法建设强制拆除现场，虽然其参与了协助名山区住建局行政强制拆除工作，但其不是城乡规划行政强制执行权的责任主体，因此不是本案强制拆除行政行为的适格被告。根据《城乡规划法》第十一条第二款、第六十四条的规定，并按照名山区政府的批准、决定等行政责成要求，名山区住建局在负责本行政区划内的城乡规划管理工作中，具有对规划违法行为依法实施行政处罚的职责和职权及依法有权实施与其行政处罚有关的行政强制措施。其先后作出21号决定书、05号决定书并实施强制拆除建设行为,符合其法定职权，是本案强制拆除行政行为的适格被告。郭家庄茶家乐请求认定三被上诉人共同对其建筑物实施了强制拆除行为，同时确认该共同实施的强制拆除行为系行政违法行为的上诉理由，不能成立，本院不予支持。2.名山区住建局强制拆除行为是否合法。名山区住建局对其辖区内违反《城乡规划法》的违法建设有行政强制执行权，但实施强制拆除建筑物应当合法。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉�，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，名山区住建局对郭家庄茶家乐修建的建筑物涉嫌违法建设没有依法立案、调查和作出其属于违法建设的行政认定；在作出21号决定书后，对郭家庄茶家乐实施行政强制前没有依法事先催告郭家庄茶家乐履行义务；在作出05号决定书后没有公告限期当事人自行拆除的情形下，对郭家庄茶家乐的房屋实施行政强制行为，违反了以上法律规定。因此，其实施行政强制的行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，但该判决没有认定名山区住建局对郭家庄茶家乐修建的建筑物涉嫌违法建设未依法立案、调查和作出其属于违法建设的行政认定不当。郭家庄茶家乐请求确认名山区住建局行政强制行为违法的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（�）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由雅安市名山区城乡规划建设和住房保障局负担。本判决为终审判决。审判长  谢胜山审判员  王晓东审判员  李 旭二〇一七年四月二十六日书记员  宋澄宇