辽宁省锦州市凌河区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0703行初11号
原告吴某，女，1970年8月26日出生，汉族，无职业，住锦州市凌河区。
被告锦州市某局某分局，住所地锦州市凌河区。
法定代表人韩某，局长。
委托代理人邓某，系锦州市某局某分局法制大队干警。
委托代理人杨某某，系锦州市某局某分局某所副所长。
原告吴某诉被告锦州市某局某分局于2016年6月5日作出的锦公（凌）行罚决字[2016]第283号行政处罚决定一案，于2016年7月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告吴某、被告法定代表人的委托代理人邓某、杨某某均到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
锦州市某局某分局于2016年6月5日作出的锦公（凌）行罚决字[2016]第283号行政处罚决定书认定：2016年6月4日10时46分，我辖区居民吴某在北京中南海周边非正常上访，被当地府右街派出所训诫后由我市信访部门接回，6月5日6时许移交我单位管辖处理。以上事实有吴某笔录、训诫书、吴某前科情况等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项、第二十三条第一款第二项之规定，决定给予吴某行政拘留十日，罚款五百元的行政处罚。被告锦州市某局某分局于2016年8月18日向本院提供了作出此决定的证据公安行政案件卷宗一册，证明其认定的事实及处罚的依据。
原告吴某诉称，一、已收到被告作出的处罚决定书，但被告办案程序违法。二、仅依据询问笔录和训诫书证据不足；三、对管辖权有异议，应当由北京当地的公安部门对我进行处罚。训诫书是普通的处罚。四、适用法律错误。主要内容如下：一、2016年6月4日8时我在北京最高法正常上访，被告作出的行政处罚决定书写明本人在6月4日10时在北京中南海周边非正常上访，这与事实不符。2016年6月5日锦州市凌河区某所以扰乱公共场所秩序为由，违反法律程序，非法把我扭送锦州市拘留所拘留10日，严重侵犯我的合法权益。二、上访（包括非正常上访。）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序），是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，有公民反应个人诉求并寻求解决的一种途径。从某种意义来说，选择上访，实际也是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望又如何以扰乱公共秩序。任何法律也没有规定上访会首先法律制裁。三、被告持北京市公安局下属派出所向原告出具的“训诫书”，没有说明原告在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱公共办公秩序的，同时也没有说明原告上访时扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果。这就说明被告是意图在没有任何现场证据的前提下对原告作出行政处罚。违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此被告作出的行政处罚决定，根本就是违法的；四、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。被告在属地对原告进行询问，其目的是为了收集对原告进行拘留的证据，也就是说对原告进行“行政拘留”所依据的理由只有这一条，即“本人陈述”，除此以外，再没有任何其他证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。因此如果被告对上访人进行“行政拘留”，则是违反法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。五、训诫书不能证明原告有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。1、训诫书是什么？训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明原告有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说训诫书证明原告还没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是原告行为合法的证据。2、训诫书来源不合法。被告以所持“训诫书”作为证据，按理说《训诫书》应当是由北京公安派出所给原告出具的，被告只有向原告索取《训诫书》才是其合法持有训诫书的唯一途径。但事实是，原告并不知道派出所给其开过《训诫书》，更不清楚应当交给上访人的《训诫书》是怎样落到被告手中的？因此原告质疑该训诫书来源的合法性，同时质疑它的真实性。而对于来源不合法的证据，是不能作为定案依据的。3、假使北京公安派出所向上访人“出具训诫书”，那么说明北京警方已经对原告进行了行政处罚。按照“一事不再罚”原则，被告对原告进行行政拘留，是严重违反法律规定的；4、如果北京公安派出所向原告作出的训诫行为不是行政处罚，那么只能说明它是北京公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够证明当事人的行为是必然违法的。训诫书的重要意义是告知，即告知原告应到相应的信访部门去反映问题要依法维权，上面没有记录原告有违法行为。可想而知，假如原告在北京违法的，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对原告的上访行为没有实行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，原告的上访行为并没有违法。没有违法就是合法。所以训诫书是行为合法的证据。所以北京公安派出所出具的训诫书只能证明原告到北京去上访。而对上访人扰乱了北京的正常办公秩序则没有任何证明力，该训诫书本不能用来作为对原告进行行政拘留的证据。六、根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。被告拿不出法律及其他规定相关法律依据，也就是说即使原告违法应该由北京公安机关处罚，被告没有处罚权。综上，被告对原告进行行政拘留，事实不清，证据不足，适用法律错误，请求法院确认锦州市某局某分局于2016年6月5日作出的行政处罚决定锦公（凌）刑罚决字[2016]第283号违法；请求判决因该违法行政行为给当事人造成的一切损失承担10万元赔偿责任。
被告锦州市某局某分局辩称，一、认定的事实清楚，2016年6月4日10时许，违法行为人吴某因万年里拆迁补偿问题在北京中南海周边地区非正常上访，严重扰乱公共场所秩序，后被北京市西城区府右街派出所训诫后由我市信访部门接回，6月5日6时许，移交我局管辖处理。二、认定上述事实证据充分，认定上述事实的证据有受案登记表、受案回执、行政处罚决定书、公安行政案件行政处罚审批表、通告知记录、吴某询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、锦州市公安局驻京工作组打击处理意见书、凌河区马家街道办事处情况说明、行政拘留回执等证据证实。三、定性准确，适用法律正确、裁量适当。本案定性为扰乱公共场所秩序，适用的法律是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，即：“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。同时依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项“六个月内曾受过治安管理处罚的从重处罚”。中南海周边地区非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，因吴某2016年5月24日因扰乱公共秩序已被我局行政拘留五日，后再次扰乱公共秩序，属从重处罚情节，故我局对原告吴某给予行政拘留十日，罚款五百元的行政处罚，量裁幅度适当，适用法律准确。四、程序合法，本案依据《公安机关办理行政案件程序规定》按一般程序查处。综上，被告认为，在查处本案的过程中，公安机关始终坚持以事实为依据，以法律为准绳，因此，对原告作出的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，裁量适当，公平公正，程序合法，请求法院予以维持。其向本院提供的证据有：
1、行政处罚决定书，证明给予吴某行政拘留十日的行政处罚，于2016年6月5日作出。
2、公安行政案件行政处罚审批表，证明经过领导审批于2016年6月5日给予吴某行政拘留十日的行政处罚。
3、受案登记表，证明锦州市信访局于2016年6月5日交由我局管辖。
4、受案回执，证明锦州市信访局交由我局管辖，吴某扰乱公共秩序。
5、通（告）知记录，证明以将其被拘留的原因以及传唤的原因通知其家属。
6、行政案件权利义务告知书及询问笔录，证明告知其行政案件权利义务；证明吴某去北京中南海周边地区上访，严重影响中南海周边的公共秩序。吴某本人拒绝签字。
7、电话查询记录，证明2016年5月24日吴某因扰乱公共公共秩序被我局行政拘留五日，吴某有前科，属于累犯，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第4项规定，从重处罚。
8、常住人口详细信息，证明其是成年人，有正确表达能力。
9、行政处罚告知笔录，证明告知其权利、义务，以及是否陈述和申辩，吴某本人拒绝签字。
10、北京市公安局西城分局训诫书，证明吴某于2016年6月4日在中南海周边地区非正常上访，被西城分局府右街派出所再次给予训诫。
11、锦州市公安局驻京工作组打击处理意见书、12、马家街道办事处情况说明，均证明吴某2016年6月4日在中南海周边地区非正常上访，被北京警方送至马家楼接济服务中心，后移送我局。
13、行政拘留执行回执，证明2016年6月5日给予吴某拘留十日，送锦州市拘留所执行。
经审理查明，2016年6月4日10时许，原告吴某在北京中南海周边非正常上访，被北京市西城区府右街派出所训诫后由我市信访部门接回。后移交至锦州市某局某分局处理。被告于2016年6月5日作出锦公（凌）行罚决字[2016]第283号公安行政处罚决定书，决定给予吴某行政拘留十日，罚款五百元的行政处罚，当日送交锦州市拘留所执行拘留。
又查明，2016年5月23日8时许，原告吴某在北京中南海周边非正常上访，被北京市西城区府右街派出所训诫后由我市信访部门接回。后移交至锦州市某局某分局处理。锦州市某局某分局于2015年8月28日作出锦公（凌）行罚决字[2016]第244号公安行政处罚决定书，决定给予吴某行政拘留五日的行政处罚。当日原告被送交锦州市拘留所执行拘留。
经庭审质证，本院对本案证据作如下认定：
被告提供的证据，对证据2-5，证明此案办理的程序符合法律规定，本院予以采信；对证据6、10、11、12，证明原告吴某去中南海周边上访以及被训诫并被遣返的事实，本院予以采信；对证据7，证明原告六个月内曾受过治安管理处罚，本院予以采信；对证据8，证明原告的身份信息，本院予以采信；对证据9、13，证明了公安机关对原告作出了处罚决定并予以执行，本院予以采信。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案由有关部门移交至被告锦州市某局某分局处理，其有对原告吴某违反社会治安的行为进行行政处罚的法定职权。本案中被告依照法定程序对案件进行了调查，所取得的训诫书、询问吴某笔录、打击处理意见书及马家街道办事处情况说明等证据，形成完整的证据链条，能够认定原告吴某再次到北京进行非正常上访，扰乱公共场所秩序的事实。被告依据相关法律规定，结合原告六个月内曾受过治安管理处罚的情节，对原告给予行政拘留十日，罚款五百元的行政处罚，符合法律规定，应予支持。关于原告提出的赔偿请求10万元，因无事实及法律依据本院不予支持。综上，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴某负担。
如不服本判决，可在接到判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。
审 判 长 肖 宏
审 判 员 李红专
人民陪审员 于明申
二〇一六年九月二十一日
书 记 员 李晓娇