浙江省临海市人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙1082行初11号
原告朱式建。
原告袁和平。
委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
被告天台县发展和改革局，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。
法定代表人陈少瑜，局长。
委托代理人胡法平，浙江钟声律师事务所律师。
原告朱式建、袁和平诉被告天台县发展和改革局其他行政行为一案，于2016年2月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。原告袁和平及其委托代理人翟根才，被告出庭应诉负责人陈霞及其委托代理人胡法平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月29日，被告天台县发展和改革局作出天发改［2013］153号《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》，原则同意台州市天诚工程造价咨询有限公司编制的项目建议书。2013年8月6日，被告通过天台县政府信息公开网公开了《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》。
原告朱式建、袁和平诉称，两原告拥有合法使用权的国有土地位于天台县城关镇新城西区。因天台县市民服务中心建设需要，天台县人民政府将两原告土地和房屋列入该建设项目征收范围进行征收。2015年9月8日，经信息公开申请，被告向原告公开了《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》。原告认为《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》未征求原告意见，未进行科学论证，从实体到程序均存在严重违法。为此，原告向台州市发展和改革委员会申请行政复议，后台州市发展和改革委员会以被告的行政行为没有侵犯原告的合法权益为由，驳回原告的复议申请。现依法提起行政诉讼，请求法院判决：一、确认被告作出的天发改［2013］153号《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》违法，并予以撤销；二、诉讼费用由被告承担。
原告为支持其主张向本院提供下列证据：1、原告朱式建、袁和平身份证复印件1份；2、杭州市拱墅区人民法院（2002）拱执字第479-3、480-3号民事裁定书复印件1份，拟证明两原告与本案有利害关系，有本案的主体资格；3、《关于要求公开始丰湖工程、市民服务中心项目立项信息的答复函》1份，拟证明被告作出了答复；4、天发改［2013］153号《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》1份，拟证明被诉行政行为，如果批复进行实施，必然产生征收，侵害原告的合法权益；5、台发改复决字［2016］1号台州市发展和改革委员会行政复议决定书1份，拟证明本案的起诉没有超过期限；6、征收补偿方案拟定与论证1份；7、市民服务中心和始丰湖建设项目房屋征收动员与补偿安置政策征求意见会议记录、签到表1组；8、《天台县市民服务中心等建设项目房屋征收社会稳定风险评估报告书》1份。证据6-8拟证明陈海威是天台县新区管委会的副主任又是公务员，并且代表政府参与房屋征收也是项目的法定代表人，违反《浙江省政府投资项目管理办法》第三条第二款的规定。
被告天台县发展和改革局辩称，一、被告关于项目建议书的批复符合审批程序，是合法的行政行为。天台县市民服务中心建设工程项目符合天台县2013年国民经济和社会发展计划，是《天台县2013年前期项目工作计划表》中第76项第二办公区建设项目的一部分，属于政府投资建设项目。2013年7月24日，天台县新城开发建设有限公司向被告提出申请，并提交了《关于要求审批天台县市民服务中心建设工程项目建议书的报告》、《天台县市民服务中心建设工程项目建议书》（由台州市天诚工程造价咨询有限公司编制）、《天台县政府投资项目资金筹措计划表》（经天台县财政局审批）和《天台县市民服务中心房屋征收红线图》（由天台县住房和城乡建设规划局制作）等材料。被告收到材料后，依据《浙江省政府投资项目管理办法》和《台州市政府投资项目管理办法》等规定，于2013年7月29日作出《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》，原则同意天台县新城开发建设有限公司提交的项目建议书，主要内容包括了建设规模及内容、项目用地及建设地址、项目总投资及资金来源、项目法人等。被告并于2013年8月6日通过天台县政府信息公开网站公开了《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》。因此，被告所作的批复，项目申请材料齐全，决策依据充分，完全符合项目建议书的审批程序，是合法的行政行为。至于两原告诉称，项目建议书的批复未征求两原告意见，两原告这一主张没有法律依据，不是被告作出批复的必经程序。二、被告的批复不是可诉行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被告所作的项目建议书的批复，是对政府出资的投资项目的审批，是政府的内部管理行为，不属于行政许可。被告批复行为主要是从该建设项目是否符合国家有关产业政策等宏观层面进行审查，是根据国家的产业计划进行宏观审查后作出批复的，本身无可直接执行的内容，不涉及土地征收或拆迁等事项，未侵犯两原告的合法权益，对两原告的实体权利义务不产生直接影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对两原告的权利义务不产生实际的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、两原告无提起本案行政诉讼的主体资格。1、尽管杭州市拱墅区人民法院于2015年11月4日裁定座落于天台县玉龙路地号01001164（1）的国有工业土地使用权归买受人洪刚、朱式建、袁和平三人共同所有，但至今两原告没有办理产权变更登记手续，原地块的土地使用权人一直为浙江省天台县钰龙实业总公司。根据《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。故两原告对原地块不享有物权，仅对天台县钰龙实业总公司享有债权。因而，两原告仅以杭州市拱墅区人民法院的民事裁定书为据，尚不得主张对原地块享有土地使用权，更无从谈及其权利义务受行政行为影响。2、正因为被告的批复是宏观层面的审查，所以被告作出关于项目建议书的批复行为与两原告以及土地使用权人天台县钰龙实业总公司不具有法律上的利害关系，即便是土地使用权人天台县钰龙实业总公司也无提起本案行政诉讼的主体资格，而两原告更无诉讼主体资格。综上，被告对项目建议书的批复，完全符合审批程序，且批复是宏观审查，不直接影响两原告的实体权利义务，两原告无行政诉讼主体资格，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，因此请求法院驳回两原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提供下列证据：1、《天台县2013年前期项目工作计划表》1份，拟证明天台县市民服务中心建设工程项目是项目库中第76项第二办公区建设项目的一部分，属于政府投资建设项目；2、天新城公司［2013］1号《关于要求审批天台县市民服务中心建设工程项目建议书的报告》1份，拟证明天台县新城开发建设有限公司于2013年7月24日向被告提出要求审批项目建议书的申请；3、企业法人营业执照、组织机构代码证、身份证1组，拟证明天台县新城开发建设有限公司即项目业主及其法定代表人的基本情况；4、《天台县市民服务中心建设工程项目建议书》1份，拟证明审批材料中有项目业主向被告提交项目建议书，材料符合规定；5、《天台县政府投资项目资金筹措计划表》1份，拟证明天台县市服务中心建设工程项目有天台县财政部门的意见；6、天台县市民服务中心房屋征收红线图1份，拟证明天台县市民服务中心建设工程项目有行业主管部门即天台县住房和城乡建设规划局的意见；7、天台县政府信息公开网页1份，拟证明被告的批复于2013年8月6日在天台县政府门户网站公开；8、地号为01001164（1）号土地登记记录1份，拟证明两原告对原地块至今不享有土地使用权，原告主体资格不符。法律适用：9、《浙江省政府投资项目管理办法》第五、六、十四条，拟证明对政府出资的投资项目的审批原则是宏观层面的及对项目建议书批复的程序规定；10、《台州市政府投资项目管理办法》第二、三、六、七条，拟证明被告行政行为的法律依据，证明批复项目建议书是政府投项目前期工作一部分，是宏观审查及对项目建议书批复的程序规定；11、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》1份，拟证明对政府出资的投资项目的审批，是政府内部管理行为，对两原告权利义务不产生直接影响；12、《行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，拟证明项目建议书的批复不对两原告的权利义务产生直接的影响，与两原告无利害关系，本案不是人民法院行政诉讼受案范围；13、《中华人民共和国物权法》第9条，拟证明不动产经变更登记才发生效力，两原告对原地块不享有土地使用权，原告主体资格不符。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性无异议，对待证事实有异议，其只能证明是一项计划，不能证明被告的批复符合国民经济和发展的计划。对证据2的真实性无异议，关联性无异议，合法性有异议，认为天台县新城开发建设有限公司不具备申请批复的主体资格，其是天台县政府的下属新区管委会的国有独资公司。法人代表陈海威还是公务员，按照《浙江省政府投资项目管理办法》第三条的规定，陈海威担任法人是不合法的。对证据3三性无异议，对待证事实有异议，认为天台县新城开发建设有限公司不具备申请批复的主体资格。对证据4，认为其违反了《浙江省政府投资项目管理办法》第三条的规定。在没有见到规划意见，这些数据没有合法依据。对证据5无异议，但认为其只能证明筹措资金的渠道。对证据6的关联性有异议，认为其只是征收图，同本案没有关联性。对证据7的合法性有异议，认为其只能证明被告履行了义务，但不能证明原告就已经知道被告履行了义务。对证据8无异议。对证据9的第五条无异议，第六条有异议，对第十四条有异议。对证据10有异议，认为证据10是规范性文件不适用于本案。对证据11的真实性无异议，对证明对象有异议。对证据12、13的真实无异议，对证明对象有异议。被告对原告提供的证据1无异议。对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为土地使用权一直没有进行产权变更，只能证明两原告享有债权。对证据3-5无异议。对证据6-8的真实性无异议，对关联性有异议，认为陈海威是天台县新城开发建设有限公司的法定代表人，其能否担任同被告无关，且项目法人不等同于天台县新城开发建设有限公司。本院认为，被告提供的证据原告对其真实性无异议，且与本案有关联，本院予以确认。原告提供的证据与本案有关联，且被告对其真实性也无异议，本院予以确认。
经审理查明，两原告提供的国有土地使用证显示，位于天台县城关镇上清溪玉湖路（钰龙路）地号01001164（1）的551平方米国有工业出让土地使用权主体原属于天台县钰龙实业总公司。2005年11月4日，杭州市拱墅区人民法院裁定位于天台县城关镇上清溪玉湖路（钰龙路）地号01001164（1）的551平方米国有工业出让土地使用权归买受人洪刚、两原告朱式建、袁和平三人共同所有，但两原告及洪刚未对该地块的土地使用证进行变更登记。2013年7月24日，天台县新城开发建设有限公司向被告天台县发展和改革局提出申请，提交了《关于要求审批天台县市民服务中心建设工程项目建议书的报告》和台州市天诚工程造价咨询有限公司编制的《天台县市民服务中心建设工程项目建议书》等材料，将两原告的土地和房屋列入该建设选址范围内。2013年7月29日，被告作出天发改［2013］153号《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》，原则同意台州市天诚工程造价咨询有限公司编制的项目建议书。2013年8月6日，被告通过天台县政府信息公开网公开了《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》。2015年9月8日，原告通过信息公开获得《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》。2015年10月14日，原告向台州市发展和改革委员会提出复议申请。2016年1月12日，台州市发展和改革委员会驳回了原告的行政复议申请。后原告不服该复议决定，诉至本院。
本院认为，被告天台县发展和改革局作为天台县人民政府政府投资项目综合管理的职能部门，具有按照规定对政府投资项目计划进行编制和下达，对前期工作文件审批的职权和义务。本案中，天台县市民服务中心建设工程作为天台县的一项政府投资建设项目，被告在该项目法人天台县新城开发有限公司提出申请，并提交了《关于要求审批天台县市民服务中心建设工程项目建议书的报告》、《天台县市民服务中心建设工程项目建议书》等相关材料后，对其进行审查后作出原则同意台州市天诚工程造价咨询有限公司编制的项目建议书的批复属于行政机关内部行政批复行为，其主要是对主要内容为建设规模与内容、项目用地及建设地址、项目总投资及资金来源、项目法人等主要内容进行确定明确，其中也没有涉及土地征收或拆迁的相关内容，对外并没有对任何行政相对人的权利与义务造成实质性的影响。因此，被告天台县发展和改革局作出《关于天台县市民服务中心项目建议书的批复》并在天台县政府信息公开网予以公开并未对两原告在项目范围内土地上的权益造成实际影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告朱式建、袁和平的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 王剑微
审 判 员 侯玲萍
人民陪审员 赵富菊
二〇一六年四月二十日
代书 记员 金 清
附：本判决依据的相关法条
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条
有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
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（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
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