四川省泸州市江阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江阳行初字第98号
原告许开平，女，1975年12月23日生，汉族，住泸州市江阳区通滩镇。
委托代理人李德志（许开平之夫），1974年7月15日生，汉族，住泸州市江阳区通滩镇。
被告泸州市公安局江阳区分局，住所地泸州市江阳区星光路9号。
法定代表人赖旭刚，局长。
委托代理人王果、李向，泸州市公安局江阳区分局工作人员。
原告许开平（以下简称原告）不服被告泸州市公安局江阳区分局（以下简称被告）治安行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭,于2016年3月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李德志，被告的委托代理人王果、李向到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月27日，被告作出泸公江分（通）行罚决字〔2015〕548号行政处罚决定书，查明：2015年6月23日，违法行为人许开平与易某某二人前往北京上访，并在中南海等地逗留；6月23日、24日，许开平因非正常上访被北京警方给予书面训诫；6月27日，泸州市江阳区政府派员将许开平与易某某二人接回泸州；另，2015年6月19日，许开平因到北京非正常上访被江阳区公安分局对其处以警告的行政处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定对违法行为人许开平处以行政拘留十日的行政处罚。
原告诉称：2015年6月24日，原告到北京上访，中纪委收了信访件后，由通滩镇政府工作人员接回，在上述过程中，原告没有违法和过激之处，被告以原告违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对原告作出拘留十日的行政处罚认定事实错误。被告以北京公安机关的书面训诫书为证据，此证据来源不明，没有法律效力。假使北京公安机关向上访人出具训诫书，那么说明北京警方已对上访人进行了行政处罚，根据“一事不再罚”原则，被告对原告进行行政拘留，严重违反法律规定；通滩镇人民政府的移交函，不能证明原告在北京上访期间违法，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的不能作出行政处罚决定。为此，特提起诉讼，请求撤销被告于2015年6月27日对原告作出的泸公江分（通）行罚决字〔2015〕548号行政处罚决定。
原告向本院提交的证据材料有：1、被告于2015年6月27日对原告作出的泸公江分（通）行罚决字〔2015〕第548号行政处罚决定书，2、解除拘留决定书。以此证明被告对原告作出了行政处罚被拘留十日的事实。
被告辩称：2015年6月23日，原告到北京上访，在京期间在中南海等地进行逗留。6月23日、24日，原告因非正常上访被北京警方给予书面训诫。6月27日，被泸州市江阳区人民政府派员接回泸州移交被告。另查明，2015年6月19日，原告因到北京非正常上访被江阳区公安分局对其处以警告的行政处罚。被告接收相关证据和人员后，经审查于当日受案，并成立以通滩派出所为主要成员的办案组，随即开展调查取证工作。办案民警对原告进行了询问，制作询问笔录，收集原告被北京警方训诫的训诫书2份。在事实清楚、证据确实充分的情况下，被告依法将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知原告，原告在告知笔录中的被告知人处拒绝签名（由民警注明）。同日，被告对原告作出行政拘留10日的行政处罚。行政处罚决定书当场宣读后送达原告，原告拒绝签收，民警在行政处罚决定书上注明并送泸州市拘留所执行。原告进京在中南海等地逗留，进行非正常上访，不仅违反《信访条例》第十八条规定，而且违反了《治安管理处罚法》第二十三条的规定，其行为已构成扰乱单位秩序。被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、四川省高级人民法院.四川省人民检察院.四川省公安厅.四川省司法厅《关于依法处理违法上访行为的意见》等规定，结合原告对进京非正常上访的事实、情节和危害，对原告作出相应行政处罚。综上所述，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出对原告行政拘留10日的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。请求人民法院支持被告决定，驳回原告的诉讼请求。
被告提供的事实依据为：1、许开平2015年6月27日的询问笔录，2、易启莲2015年6月27日的询问笔录，3、许开平2015年6月23日、24日被北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书2份。以此证明2015年6月23日，原告到北京上访，在京期间在中南海等地逗留，6月23日、24日因非正常上访被北京警方书面训诫的事实。
被告提供的程序依据为：1、受案登记表,2、行政处罚告知笔录,3、公安行政处罚审批报告,4、泸州市公安局江阳区分局泸公江分（通）行罚决字〔2015〕第548号行政处罚决定书,5、行政拘留执行回执。以此证明办案程序合法。
被告提供的规范性文件依据为：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条第一款第（一）项、第九十一条，2、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，3、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，4、《四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅关于依法处理违法上访行为的意见》（川公发〔2010〕126号）。
经审理查明：原告是江阳区通滩镇大竹山村村民。2015年6月23日，原告到北京上访，在京期间在中南海等地进行逗留。6月23日、24日，原告因非正常上访被北京警方给予书面训诫。6月27日，被泸州市江阳区人民政府派员接回泸州移交被告。被告接收相关证据和人员后，经审查于当日受案，随即开展调查取证工作。办案民警对原告进行了询问，制作询问笔录，收集北京市公安局西城分局府右街派出所对原告所作训诫书2份。另，2015年6月19日，原告曾因到北京非正常上访被江阳区公安分局对其处以警告的行政处罚。被告认为原告的行为已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，构成扰乱单位秩序，于2015年6月27日对原告进行处罚前告知，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、种类以及应享有的权利，被告拒绝签字。2015年6月27日被告作出泸江公分（通）行罚决字〔2015〕第548号行政处罚决定，决定对原告处以行政拘留十日的行政处罚，同日送达该处罚决定并送泸州市拘留所执行。原告不服该行政处罚决定，为此向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告作为依法履行治安管理行政职责的法定机关，有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为给予行政处罚。原告的居住地为泸州市江阳区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》和《关于依法处理违法上访行为的意见》的规定，本案由被告管辖并行使行政处罚职权，符合法律规定，被告并未超越职权。
根据《关于依法处理违法上访行为的意见》的规定，违法上访是指上访人在信访活动中违反国家法律、法规规定，危害公共安全，扰乱公共秩序，妨害社会管理，依照有关法律法规应当受到行政处罚或追究刑事责任的行为。具体包括：“……（十一）非正常上访。具体包括：到天安门广场、中南海、中央领导人住地及周边地区上访，……非正常上访无论是个体访还是集体访，无论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条有关规定，都属于违法上访，应依照有关规定予以处罚”。对违法上访行为，应依法追究其法律责任。
中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告在中南海周边滞留、违法上访，扰乱机关单位秩序，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对原告作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，依法应予支持。
为解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告许开平的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许开平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。
审 判 长 曾 强
审 判 员 罗 杰
人民陪审员 彭易新
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 杨 益