江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赣行终字第75号
上诉人（原审原告）钟庄龙，男，汉族，1981年9月10日出生，住江西省。
上诉人（原审原告）钟清华，男，汉族，1951年11月15日出生，住赣州市章贡区，原告钟庄龙的父亲。
两原告共同委托代理人雷鹏，北京中银（赣州）律师事务所律师。
两原告共同委托代理人黄衍明，北京中银（赣州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）赣州经济技术开发区管理委员会，住所地：赣州开发区华坚南路行政服务中心。
法定代表人张逸，该委员会主任。
委托代理人王建红，该委员会征收搬迁办公室干部
委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师
被告赣州经济技术开发区湖边镇人民政府，住所地：赣州市经济技术开发区湖边镇宋城路117号。
法定代表人谢达琳，该镇镇长。
上诉人钟庄龙、钟清华因其与赣州经济技术开发区管理委员会（以下简称赣州经开区）、赣州经济技术开发区湖边镇人民政府（以下简称湖边镇政府）拆迁行政补偿一案，不服赣州市中级人民法院（2015）赣中行初字第100号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案中，两原告的第一项诉讼请求为“撤销两被告对两原告适用的拆迁补偿标准及房屋安置标准”，属于对补偿标准有争议所引发的纠纷，根据上述规定，对补偿标准有争议，应先通过协调和裁决程序予以救济。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，拆迁补偿标准及房屋安置标准均属于土地补偿范畴，原告对拆迁补偿标准及房屋安置标准有异议，属于对“土地补偿有异议”，两原告未经裁决程序，直接向法院人民提起诉讼，人民法院不予受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。由此可知，对规范性文件一并审查应以对行政行为提起诉讼为基础。本案中，因原告未经裁决程序直接就制定的补偿标准行为向法院提起行政诉讼，人民法院将不予受理，故对原告就规范性文件提起的附带审查起诉也应不予受理。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，对不符合其他法定起诉条件的行政诉讼案件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、第二款之规定，裁定驳回钟庄龙、钟清华的起诉。案件受理费50元（原告已预交）予以退回。
上诉人钟庄龙、钟清华不服一审判决，提出上诉，要求撤销一审裁定，将本案发回原审法院继续审理。其理由为：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定是协调裁决程序，没有与行政诉讼程序的衔接，也没有规定该程序为提起行政诉讼的前置程序，将该规定理解为裁决前置程序，是对行政相对人权利的限制，不得对其进行此类扩大解释；2.一审法院引用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，违反了《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第五项的规定；3.将上述规定理解为裁决前置程序，将加重行政相对人程序负担，亦导致大量的此类案件涌向中央和省级政府；4.将上述规定理解为裁决前置程序，将因缺乏居中的协调裁决机构和公开公正的裁决程序而无法公正落实。
被上诉人赣州经济技术开发区管理委员会答辩称，1.上诉人是对补偿标准的争议，依法应当先通过协调或裁决程序予以救济；2.上诉人未对行政行为提起诉讼，直接诉请对规范性文件审查不符合受理条件。综上，请求法院维持原裁定，驳回上诉。
被上诉人赣州经济技术开发区湖边镇人民政府未提交答辩意见。
本院认为，钟清华取得补偿的依据并非拆迁安置办法（赣开政发（2009）4号），而是其与上诉人达成的补偿协议，赣开政发（2009）4号文件只是协议中供约定补偿标准参考的规范性文件。赣开政发（2009）4号文件等规范性文件在未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的协调裁决前置程序作出处理之前，并不属于直接可诉的行政行为。而影响上诉人权利义务的是其与被上诉人签订的补偿协议。另外，从上诉人提出的诉请来看，其并不是对原安置办法中的标准本身的异议，而是要求适用新的、更高的标准。因此，本案并不是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的对补偿标准的争议，不能适用协调裁决程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。本案中，上诉人不是对《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准的争议，也没有就影响其利害关系的行政协议提出诉讼，上诉人的诉请不符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第二条第一款规定之情形，上诉人没有正确表达其诉讼请求，根据《适用解释》第三条第一款第一项的规定，应当裁定驳回其起诉。上诉人可以就请求解决行政协议争议另行提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民认为规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，上诉人的起诉已被驳回，法院不能单独就规范性文件进行审查。
综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 陈雯雯
代理审判员 涂 乐
二〇一六年二月二十三日
书 记 员 丁 雪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。
第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的。
……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。