广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤19行终166号上诉人（原审原告）：东莞市观音山森林公园开发有限公司，住所地：东莞市樟木头镇石新社区笔架山路190号。法定代表人：黄淦波，该公司董事长。委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市樟木头镇人民政府，住所地：广东省东莞市樟木头镇银河北路1号。负责人：周伟森，镇长。委托代理人：刘建海，该镇政府信访办公室主任。委托代理人：陈平，广东众达律师事务所律师。原审第三人：潘宝燕，女，1950年5月24日出生，。原审第三人：陈家辉，男，1972年2月15日出生，。原审第三人：陈嘉慧，女，1973年8月14日出生，。原审第三人：陈坤骏，男，1974年7月24日出生，。原审第三人：陈嘉鸿，女，1978年11月21日出生，。上述原审第三人的共同委托代理人：潘宝燕，女，1950年5月24日出生。上诉人东莞市观音山森林公园开发有限公司（以下简称“观音山公司”）因与被上诉人东莞市樟木头镇人民政府（以下简称“樟木头镇政府”）及原审第三人潘宝燕、陈家辉、陈嘉慧、陈坤骏、陈嘉鸿（以下简称“潘宝燕等五人”）行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初614号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年8月9日,观音山公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销樟木头镇政府作出的《关于反映不少港籍人士在观音山国家森林公园购买农村宅基地兴建别墅，特别是樟木头城建办还擅自变更、扩大香港人潘宝燕的用地面积的信访事项答复意见书》；2、本案诉讼费由樟木头镇政府承担。原审法院查明：2016年5月6日，观音山公司向广东省人民政府提交《关于港籍人士潘宝燕涉嫌在国家级森林公园内多占农村宅基地并建设别墅的信访报告》，该报告由广东省人民政府转由樟木头镇政府负责处理。2016年7月4日，樟木头镇政府作出《关于反映不少港籍人士在观音山国家森林公园购买农村宅基地兴建别墅，特别是樟木头城建办还擅自变更、扩大香港人潘宝燕的用地面积的信访事项答复意见书》，告知观音山公司经向国土、住建等部门核实，住建部门当时是根据有关规定及申请人提供的资料按程序给予办理的报建手续，不存在擅自变更、扩大用地面积的问题。原审法院认为，樟木头镇政府作出的上述答复意见书是根据观音山公司提出的信访申请作出的信访答复，对观音山公司的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，行政诉讼的原告向法院提起行政诉讼中被诉的具体行政行为应对原告的权利义务产生实际影响，观音山公司在本案行政诉讼中请求法院撤销樟木头镇政府作出的上述答复意见书的起诉不符合上述法律规定，原审法院依法予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回观音山公司的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，观音山公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审裁定，并撤销樟木头镇政府作出的《关于反映不少港籍人士在观音山国家森林公园购买农村宅基地兴建别墅，特别是樟木头城建办还擅自变更、扩大香港人潘宝燕的用地面积的信访事项答复意见书》。主要理由有：一、观音山公司作为法人单位有责任和义务监督政府正确履行职责。观音山公司作为企业法人依法经营和管理东莞市观音山国家森林公园，但也要履行相应的社会职责。潘宝燕等五人作为香港特别行政区居民在不符合国家土地法政策和法律规定情况下，违法购买观音山公司承包经营的属于农村集体所有的土地及进行建设，而樟木头镇政府却不正确履行法律赋予的权利和职责，既不对潘宝燕等五人的违法行为进行查处，也不依法纠正因其违法行为或纵容其所属部门违法给潘宝燕等五人办理土地、规划许可证等行为，严重破坏了国家土地政策和法律、法规，损害观音山公司的合法权益。观音山公司无奈之下向广东省人民政府发出信访函件，要求樟木头镇政府依法行政和纠正自身存在的违法行为，然而樟木头镇政府却以意见书的方式草率敷衍塞责观音山公司。原审法院认为樟木头镇政府作出的编号为98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》对观音山公司不产生影响，进而判决驳回观音山公司的起诉，观音山公司认为一审判决错误。二、观音山公司通过行政诉讼的方式主要是监督樟木头镇政府查处潘宝燕等五人违法购买农村集体土地的行为及维护自己的合法权益。按照当时的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条、第二十五条之规定，潘宝燕等五人不是樟木头镇石新社区的农村村民或居民，而是香港籍人士，其不符合上述国家的土地政策和法律、法规规定的可以在农村集体土地进行宅基地建设的资格和条件。观音山公司主要通过行政诉讼的方式要求樟木头镇政府正确履行法律赋予的职责，依法查处将集体土地的所有权或使用权非法出售给潘宝燕等五人的违法行为，解决潘宝燕等五人在观音山公司经营和管理的国家级森林公园范围内的违法建筑。三、观音山公司提起的诉讼有法律依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”基于上述的法律规定，观音山公司本身就是涉案土地的使用权人及实际使用人，观音山公司有权对樟木头镇政府核发给潘宝燕等五人的编号为98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》的乱作为行为提起行政诉讼。一审法院认为案涉规划许可证对观音山公司的权利义务不产生实际影响而驳回观音山公司的起诉不符合上述法律规定。四、一审法院适用法律错误，导致错误判决。一审法院所适用的法释〔2000〕8号《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款、第四十条的规定作出判决，但该司法解释已经被其后发布的司法解释所取代，观音山公司请求二审法院予以纠正并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款的规定，依法支持观音山公司的诉讼请求。被上诉人樟木头镇政府答辩称：一、樟木头镇政府作出案涉信访答复意见的行为非可诉的行政行为。该答复是协调处理、指导观音山公司信访事项的行为，对观音山公司不具有强制力，不符合可诉行政行为。对于本案信访答复是否属于可诉的行政行为关键在是否实际影响当事人的权益。首先，本案信访答复意见的主体是信访机构而不是行政主体，应当排除在法院受案范围之外；其次，本案的信访答复意见并非行政行为，并没有实际影响观音山公司的权益，樟木头镇政府的答复行为是协调处理、指导观音山公司信访事项的行为，对观音山公司没有产生任何约束力，更没有对观音山公司的实体权利义务产生任何实质性影响，本案的信访答复不具有这一特点。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法裁定维持原判，驳回上诉。一审法院认定樟木头镇政府作出的答复意见书是根据观音山公司提出的信访申请作出的信访答复，对观音山公司的权利义务不产生实际影响是认定事实正确。最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》的答复意见规定：信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉。原审第三人潘宝燕等五人述称：观音山公司在1999年11月承包东莞观音山森林公园后，业主遭到滋扰，经常间断供水，至2003年竟私自将石新社区金马水厂供水到家的水管拆除，从此以后，再没有水供给使用，有屋亦不能居住。在2016年4月18日，观音山公司指使其员工不让业主上山回家，就算买门票也不给进入，更毁谤业主在其公园内违规建筑，质疑政府部门不合法卖地，不合法审批有效文件及证明书，要求政府撤销。现业主提出观音山公司法定代表人黄淦波作出的违法行为有：1、观音山公司未按联合开发合同书内的内容及细则承包合约；2、观音山公司未取得土地权属人及政府同意认可，擅自申报国家级森林公园；3、观音山公司有违反我国《合同法》第五十二条、第五十四条规定，是属无效合同，一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销；4、观音山公司本末倒置，毁谤业主侵占其土地使用权及所有权。综上，请求二审法院依法维护业主的合法权益。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：案涉信访答复意见是樟木头镇政府针对观音山公司提出的信访事项，继而通过协调有关部门处理后做出的信访答复，对信访人即观音山公司不具有强制力，对其实体权利义务不产生实质影响。原审依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，驳回观音山公司的起诉，并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年五月八日书记员  姚慧君