广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初319号
原告：江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司。住所地：广东省江门市棠下镇五洞佛坑村。
法定代表人：谢超鸿。
委托代理人：许正学、李志斗，广东五邑律师事务所律师。
被告：江门市蓬江区环境保护局。住所地：广东省江门市蓬江区胜利路***号自编*号楼第*层。
法定代表人：刘屹，该局局长
委托代理人：张元红，该局工作人员。
委托代理人：郑少媛，广东东方大卫律师事务所律师。
原告江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司（以下简称“鸿业畜牧公司”）诉被告江门市蓬江区环境保护局（以下简称“蓬江区环保局”）环保行政命令纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2017年11月1日公开开庭进行了审理。原告鸿业畜牧公司的法定代表人谢超鸿及其委托代理人许正学、李志斗，被告蓬江区环保局的委托代理人张元红、郑少媛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月19日，原江门市蓬江区国土资源和环境保护局（以下简称“蓬江区国土环保局”）作出蓬国土环保（环保执法）责改字〔2017〕14号《责令改正违法行为决定书》，认为鸿业畜牧公司在江门市某镇某村从事畜禽养殖业，根据《江门市蓬江区人民政府关于开展畜禽养殖污染整治的通告》（蓬江府〔2016〕6号）的规定，其从事畜禽养殖业的区域属于畜禽养殖禁养区，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令鸿业畜牧公司自收到该决定之日起立即停止在江门市某镇某村从事畜禽养殖业的违法行为。
鸿业畜牧公司诉称，2009年7月，鸿业畜牧公司承包了江门市某镇某村小组约342亩山地作养猪场，先后建成3.3万多平方米的猪舍、相关设备及环保设施。2009年10月，鸿业畜牧公司经棠下镇政府和江门市蓬江区农业局批准，并经环评后批准设立。2010年1月，鸿业畜牧公司依法成立。鸿业畜牧公司建设的涉案养猪场是经过当地村委会同意，并经蓬江区环保局、棠下镇政府和江门市蓬江区农业局批准设立的，还依法取得了蓬江区环保局出具的《关于江门市蓬江区五洞佛坑村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》和市场监督管理局颁发的《营业执照》，且在经营过程中并不存在违法行为。2017年4月19日，鸿业畜牧公司收到蓬江区环保局作出的《责令改正违法行为决定书》。蓬江区政府根据蓬江区环保局的决定作出《关于责令关闭塘下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》并于2017年8月29日强令供水供电部门立即停止对鸿业畜牧公司的养殖场供水供电，导致鸿业畜牧公司无法正常经营，造成鸿业畜牧公司重大经济损失。蓬江区环保局根据蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》作出上述决定。该规定由蓬江区政府自行划定禁养区，蓬江区政府并无此权力，且该规定违反法律规定，属于不合法的文件，请法院对蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》进行合法性审查。鸿业畜牧公司经营期限为30年，至今仍欠外债1500多万元，由于蓬江区环保局的行为导致无法再经营，投资6000多万元的建设也化为乌有。蓬江区环保局的违法行为直接造成鸿业畜牧公司投资损失，为保护鸿业畜牧公司的合法权益不受侵犯，请求法院依法判令：1、撤销蓬江区环保局作出的蓬国土环保（环保执法）责改字〔2017〕14号《责令改正违法行为决定书》；2、对江门市蓬江区人民政府作出的蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》进行合法性审查；3、本案诉讼费用由蓬江区环保局负担。
鸿业畜牧公司向本院提供的证据有：1、2009年7月8日《土地承包合同》；2、《建设用地项目土地利用状况调查结果》《土地图纸》；3、《申请书》；4、江环蓬[2009]572号《关于江门市蓬江区五洞佛坑村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》；5、蓬国土环保（环保执法）责改字〔2017〕14号《责令改正违法行为决定书》、蓬国土环保（环保执法）听告字〔2017〕17号《行政处罚听证告知书》、蓬国土环保（环保执法）处告字〔2017〕1号《行政处罚事先告知书》;6、《关于责令关闭棠下镇五洞村江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司生猪养殖场的决定》；7、《关于关闭养殖场的进场通知》；8、《广东电网公司停电通知书》《关于停止取用地下水的通知》；9、蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》；10、《营业执照》;11、《动物防疫合格证》3份；12、江府〔2015〕17号《江门市畜禽养殖管理办法》；13、江门市国土资源局《征地补偿安置方案公告
--江门市蓬江区（滨江新区）2016年第五批次城镇建设用地（江门辅道五洞村）》。以上证据均为复印件，拟证明其诉求具有事实和法律依据。
蓬江区环保局辩称：一、2017年4月18日，蓬江区环保局执法人员与蓬江区国土规划测绘队工作人员对从事生猪养殖项目的鸿业畜牧公司进行现场检查。鸿业畜牧公司正在经营的生猪养殖场位于江门大道两侧，经测绘队工作人员现场勘察核实，整个生猪养殖场均在江门大道500米范围内。按照蓬江府〔2016〕6号《江门市蓬江区人民政府关于开展畜禽养殖污染整治的通告》第一条第（一）项第6点的规定，鸿业畜牧公司经营的生猪养殖场位于畜禽禁养区范围。该行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定。根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，蓬江区环保局于2017年4月19日对鸿业畜牧公司作出涉案《责令改正违法行为决定书》并合法送达。2017年4月21日，蓬江区环保局对鸿业畜牧公司进行复查，发现其仍然在畜禽禁养区内从事生猪养殖，拒不停止上述违法行为。同日，蓬江区环保局依法对鸿业畜牧公司作出蓬国土环保（环保执法）处告字〔2017〕1号《行政处罚事先告知书》及蓬国土环保（环保执法）听告字〔2017〕17号《行政处罚听证告知书》并于同月28日依法留置送达鸿业畜牧公司，告知鸿业畜牧公司拟对其作出罚款80000元的行政处罚决定及其有提出听证、进行陈述、申辩的权利和期限。鸿业畜牧公司在期限内并没有提出听证申请也未进行陈述申辩。2017年5月8日，蓬江区环保局作出蓬国土环保（环保执法）决定字〔2017〕24号《行政处罚决定书》，给予鸿业畜牧公司罚款80000元的行政处罚并于同月9日送达鸿业畜牧公司。二、鸿业畜牧公司请求法院审查的蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》并非涉案行政行为所依据的规范性文件，与本案无关。鸿业畜牧公司请求在本案中对该规定进行合法性审查，不符合《行政诉讼法》第五十三条的规定。因此，蓬江区环保局作出的《责令改正违法行为决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，鸿业畜牧公司起诉无事实和法律依据，请法院予以驳回。
蓬江区环保局在法定期限内向本院提交了以下证据：1、《环保执法立案审批表》；2、《环保执法案件调查报告》；3、《行政执法证》；4、《现场检查（勘察）记录》；5、《查询询问笔录》；6、现场检查拍摄照片；7、江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司现状鸟瞰图；8、江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司现状地形图；9、《责令改正违法行为决定书》；10、《环保执法立方审批表》；11、《环保执法案件调查报告》；12、《现场检查（勘察）记录》；13、现场检查拍摄照片；14、《行政执法证》；15、《江门市蓬江区国土资源和环境保护局行政处罚案件审议表》；16、《江门市蓬江区国土资源和环境保护局违法案件集体审理会议纪要》；17、《行政处罚事先告知书》；18、《行政处罚听证告知书》；19、《行政处罚决定书》；20、《广东省环境保护条例》；21、《江门市蓬江区人民政府关于开展畜禽养殖污染整治的通告》。以上证据均为复印件，拟证明蓬江区环保局作出的涉案行政行为事实清楚、适用法律正确，程序合法。
经审理查明:2009年7月8日，江门市某村佛坑村民小组与鸿业畜牧公司的法定代表人谢超鸿签订《土地承包合同》，合同约定将江门市某镇某村民小组土地（土名）果场、神头山、狗头山的土地租赁给谢超鸿，承包期限为30年（2010年1月1日起至2039年12月31日止）。2009年11月6日，江门市环境保护局蓬江分局向案外人江门市蓬江区农家畜牧有限公司作出江环蓬[2009]572号《关于江门市蓬江区五洞佛坑村养殖场建设项目环境影响报告表的批复》，根据《江门市蓬江区五洞佛坑村养殖场建设项目环境影响报告表》的评价结论，批复：一、原则同意该项目建设；二、要求其噪声、外排废水、外排废气、养殖过程产生的猪粪便及传染性疾病死亡的猪只的处理必须符合相关规定；三、项目环保投资应纳入总体投资预算并予以落实，项目环境保护方案须保该局备案并落实“三同时”制度；四、项目竣工试产前需申报并试产三个月内申报验收，经验收合格，核发《排放污染物临时许可证》后方可正式投产；五、严格按报批的生产范围、生产工艺流程和生产规模进行生产，若需要改变，需按规定程序报批。
2016年9月5日，江门市蓬江区人民政府发出蓬江府〔2016〕6号《江门市蓬江区人民政府关于开展畜禽养殖污染整治的通告》，通告了江门市蓬江区畜禽禁养、限养区域的划分，其中畜禽禁养区范围第6点为“高速公路、国道、省道等主要交通干线两侧500米范围内陆域。”
鸿业畜牧公司经营的养猪场位于江门市某镇某村民小组范围内,中间有江门大道穿过。2017年4月18日，蓬江区国土环保局工作人员前往鸿业畜牧公司经营的涉案养猪场进行现场勘验检查并向鸿业畜牧公司现场的管理人员进行调查询问，发现该养猪场位于江门大道沿线并进行正常的生猪养殖项目经营。2017年4月19日，蓬江区国土环保局向鸿业畜牧公司作出蓬国土环保（环保执法）责改字〔2017〕14号《责令改正违法行为决定书》，认为鸿业畜牧公司在江门市某镇某村从事畜禽养殖业，根据《江门市蓬江区人民政府关于开展畜禽养殖污染整治的通告》（蓬江府〔2016〕6号）的规定，其从事畜禽养殖业的区域属于畜禽养殖禁养区，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令鸿业畜牧公司在收到该决定书之日起停止在江门市某镇某村从事畜禽养殖业的违法行为，并告知其可以申请复议或提起诉讼的途径和期限等。该《责令改正违法行为决定书》于当天送达鸿业畜牧公司。鸿业畜牧公司不服，提起本案行政诉讼。
另查明:2017年4月21日，蓬江区国土环保局工作人员到鸿业畜牧公司经营的涉案养猪场进行现场勘验，发现鸿业畜牧公司正在继续经营畜禽养殖业。2017年4月21日，蓬江区国土环保局向鸿业畜牧公司作出蓬国土环保（环保执法）处告字〔2017〕1号《行政处罚事先告知书》及蓬国土环保（环保执法）听告字〔2017〕17号《行政处罚听证告知书》，告知其拟对其作出罚款80000元的处罚决定及其申请听证的途径和期限。2017年5月8日，蓬江区国土环保局对鸿业畜牧公司作出蓬国土环保（环保执法）决定字〔2017〕24号《行政处罚决定书》，决定对其作出罚款80000元的处罚决定。庭审中，蓬江区环保局与鸿业畜牧公司均确认鸿业畜牧公司并没有缴纳该罚款。
2017年8月5日，江门市机构编制委员会办公室作出江机编办〔2017〕475号《江门市机构编制委员会办公室关于蓬江区环境保护管理体制调整等问题的通知》，其中内容为：“一、将市环境保护局原承担的蓬江区有关县级环境保护行政管理职责调整由蓬江区承担，调整后，蓬江区承担完整的县级环境保护行政管理职责。二、蓬江区国土资源和环境保护局调整为蓬江区环境保护局、蓬江区住房和城乡建设局（加挂蓬江区国土资源局牌子）。……从2017年8月10日起，蓬江区履行完整的县级环境保护行政管理职责。附件：蓬江区环境保护局主要职责……”，附件中《蓬江区环境保护局主要职责》的内容为：“……六、负责环境污染防治的监督管理和行政执法……”
本院认为，本案系环保行政命令纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”原蓬江区国土环保局中关于环境保护的职权变更为蓬江区环保局行使，现蓬江区环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法具有对本行政区域范围内的环境保护工作、畜禽养殖污染防治实施统一监督管理的法定职权。本案中，蓬江区环保局的执法主体适格，属于本案适格被告，本院予以确认。
综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、蓬江区环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》是否合法；二、江门市蓬江区人民政府作出的蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》是否合法。
关于蓬江区环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》是否合法的问题。《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据上述规定，县级以上人民政府有关主管部门可以划定畜禽禁养区和限养区，畜禽禁养区内禁止从事畜禽养殖业，违反规定在该区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出责令停止违法行为等相应行政行为。根据本案现有证据，江门市蓬江区人民政府将高速公路、国道、省道等主要交通干线两侧500米范围内陆域划定为畜禽禁养区符合法律规定，鸿业畜牧公司经营的养猪场位于江门大道沿线，属于畜禽禁养区的范围内。因此，鸿业畜牧公司经营的涉案养猪场不符合相关法律规定，蓬江区环保局依据《广东省环境保护条例》第四十九条、第七十七条的规定对鸿业畜牧公司作出责令其在收到该决定书之日起停止在江门市某镇某村从事畜禽养殖业的涉案决定，并无不当。
关于江门市蓬江区人民政府作出的蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”人民法院只有在审查行政行为合法性时，才附带审查该行政行为所依据的规范性文件的合性。本案中，鸿业畜牧公司要求进行审查的江门市蓬江区人民政府作出的蓬江府办〔2015〕11号《关于划定蓬江区畜禽养殖区域的规定》并非是蓬江区环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》的依据，故鸿业畜牧公司要求对上述文件进行审查的诉求不符合上述法律规定，依法应予以驳回。
综上所述，鸿业畜牧公司以涉案《责令改正违法行为决定书》事实不清、适用法律错误主张予以撤销，事实和法律依据不足，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告江门市蓬江区鸿业畜牧有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 褚丽丹
人民陪审员 曾润长
二〇一八年三月六日
书 记 员 吴瑞婷