新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）巴行终字第251号
上诉人（原审原告）阿不都热合曼·吐尔地。
上诉人（原审原告）艾海提·阿不都热合曼。
委托代理人买合木提·买买提艾力，新疆阿迪力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）和硕县人民政府。
住所地：和硕县石材大道。
委托代理人姚武、张黎婷，新疆梨城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王晓龙。
原审原告阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与和硕县人民政府、第三人王晓龙因国有土地使用权确权争议一案，不服焉耆县人民法院（2015）焉行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼及共同委托代理人买合木提·买买提艾力，被上诉人和硕县人民政府的委托代理人姚武、张黎婷，被上诉人王晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：1996年7月14日，两上诉人在未办理开发土地相关手续的情况下，与被上诉人王晓龙签订了一份开发承包1000亩土地的合同，承包期为三十年。1996年7月26日，被上诉人王晓龙与两上诉人又另行签订了《联营开发荒地协议》一份，协议主要约定了双方共同开发900亩荒地，由上诉人阿不都热合曼·吐尔地负责办理土地开发许可证等相关证件并交被上诉人王晓龙使用，费用由王晓龙承担；另约定该块土地由双方共同经营、风险共担、利益共享、按投资比例分成并按投资比例办理土地使用证。同年8月1日，两上诉人分别与和硕县土管局签订了《开发国有荒地使用权合同》，同日和硕县人民政府向二人核发了土地开发许可证，核准二人各自开发土地450亩，开发期限为三年。自承包合同和联营开发协议签订后，第三人王晓龙陆续支付给两上诉人现金132640元，用于办理土地开发许可证及开垦荒地，嗣后王晓龙又先后支付打井等各项费用65450.26元，所开垦荒地一直由王晓龙耕种。2001年，两上诉人以第三人王晓龙私自将土地转包为由，诉至和硕县人民法院，要求解除双方签订的1000亩荒地承包合同。经和硕县人民法院一审、巴州中级人民法院二审、再审后，巴州中级人民法院于2004年10月28日作出（2004）巴民监字第23号民事判决书，该判决以双方涉案土地使用权尚不明确，两上诉人在未取得土地使用权的情况下与王晓龙签订的土地承包合同应为无效合同，判决驳回了两上诉人的诉讼请求。2005年2月1日，和硕县人民政府以和政办（2005）9号县长办公室会议纪要的形式，根据（2004）巴民监字第23号民事判决书认定的事实，结合相关土地管理法规、政策，将双方争议的土地使用权确权给被上诉人王晓龙。两原告不服该决定，向巴州中级人民法院提起行政诉讼，经巴州中级人民法院审理后，于2005年8月8日作出了（2005）巴行初字第10号行政判决书，认为和政办（2005）9号县长办公会议纪要所作出的确权决定，部分事实不清、证据不足，遂判决撤销了该会议纪要，并由和硕县人民政府对争议土地重新作出确权决定。之后，为减少双方损失，防止耕地撂荒。2006年3月18日，在和硕县人民政府主持下，被上诉人王晓龙与两上诉人签订《土地纠纷处理协议》，协议约定：双方争议土地以国土部门测量亩数为准，双方各暂时耕种50%；暂种期间，由和硕县人民政府指定有资质的中介机构核算双方在土地开发中的实际投资，根据中介机构的报告，由和硕县人民政府对双方争议土地进行确权。2007年4月12日，和硕县国土资源局依据中介机构的清算报告出具和国土资发（2007）45号文件，即《关于对阿不都热合曼和王晓龙之间土地纠纷的确权》，确认王晓龙土地使用权面积为313.54亩，阿不都热合曼·吐尔地的土地使用权面积为362.56亩。后王晓龙对该确权决定不服，向巴州国土资源局申请复议，经巴州国土资源局复议后认为：单位和个人依法使用的国有土地，应由县级以上人民政府登记造册、核发证书、确认使用权，县国土资源局对土地使用权进行确权程序违法。为此，巴州国土资源局于2007年5月21日作出巴国土资复决字（2007）02号行政复议决定书，撤销和硕县国土资源局和国土发（2007）45号《关于对阿不都热合曼和王晓龙之间土地纠纷的确权》决定。2008年12月26日，和硕县人民政府召集相关人员参加召开关于王晓龙与阿不都热合曼·吐尔地土地纠纷的专席会议，会后出具《关于阿不都热合曼和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》，将县国土资源局确认已开垦的676.1亩土地使用权确认给两上诉人。2009年2月5日，和硕县人民政府分别为两上诉人办理了和硕县国用（2009）第033号（使用面积296.5亩）和国用（2009）第039号（使用面积379.6亩）国有土地使用证。被上诉人王晓龙得知此消息后，认为和硕县人民政府出具的会议纪要及向两上诉人颁发土地使用证的行为严重侵害其合法权益，遂提起行政诉讼，要求撤销和硕县人民政府的《关于阿不都热合曼和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》并撤销和硕县和国用（2009）第033号、第039号国有土地使用证。经该院审理后，认为和硕县人民政府以会议纪要的形式决定将和硕县国土资源局确认开垦的676.1亩土地使用权全部确认给两上诉人并颁发国有土地使用证的行政行为认定事实不清、证据不足，遂作出（2009）焉行初字第4号行政判决书，判决撤销了和硕县人民政府作出的《关于阿不都热合曼和王晓龙土地纠纷问题会议纪要》和（2009）第033号、第039号国有土地使用证，并由和硕县人民政府对两上诉人和王晓龙争议的土地重新作出确权决定。两上诉人不服该判决，向巴州中级人民法院提起上诉，巴州中级人民法院经审理后认为，王晓龙与和硕县人民政府、阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼不服行政决定一案，历时多年，期间的一审、二审和再审均查明王晓龙对涉案的该宗土地投资情况。因此，作出了（2009）巴行终字第24号行政判决书，判决维持。嗣后，和硕县人民政府组织两上诉人及王晓龙进行协商调解处理，但双方争议较大调解未果，和硕县人民政府对委托评估事项征求了双方的意见后，于2013年6月委托第三方机构新疆新土不动产估价有限公司对争议的土地开发费用进行评估，评估机构作出的新疆新土（2013）土估库字第037号《农用地估价结果报告》，评估该宗土地开发费用投入总价格为251029元。2014年1月14日，和硕县人民政府依据焉耆县人民法院及巴州中级人民法院生效判决确定的王晓龙的投资额198090.26元和评估报告中评估的总体开发费用251029元，确定两上诉人及王晓龙的投资比例后，作出了（硕政函（2014）9号）《关于阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》，确认王晓龙投资198090.26元，确权土地面积为533.5亩；两上诉人共同投资52938.74元，确权的土地面积为142.6亩。两上诉人不服该确权决定，向巴州人民政府申请行政复议，行政复议期间，巴州人民政府组织双方进行调解，但因双方提出的要求差距过大调解未果。后经巴州人民政府复议，认为和硕县人民政府的（硕政函（2014）9号）确权决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，因此，作出了巴政复决字（2014）268号行政复议决定书，决定维持被告和硕县人民政府的（硕政函（2014）9号）《关于阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》。两上诉人仍不服，向和硕县人民法院提起行政诉讼，后经巴州中级人民法院指定，由焉耆县人民法院管辖。
原判认为，根据《土地管理法》的规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。两上诉人与被上诉人王晓龙之间的土地纠纷历时多年，经过法院多次审理，均查明了王晓龙对该宗土地的投资情况。被上诉人和硕县人民政府依照《土地管理法》第九条、第十一条、第十六条的规定，在对双方争议的土地进行了调查并组织双方进行调解，在调解未果后征询双方意见并委托有资质的评估机构对争议土地进行评估，根据评估意见和法院生效判决查明的事实，按照上诉人与被上诉人王晓龙在该宗土地中所占投资比例，最终确定双方的土地使用权面积，有效维持了当事人之间的利益均衡，符合公平原则。被上诉人和硕县人民政府在组织当事人双方调解未果后，为进一步查明事实，委托评估机构进行评估，并在评估结束后依法送达了评估结果，最终客观的作出确权决定，确权决定作出后，也履行了送达及相关的权利义务告知程序。综上所述，被上诉人和硕县人民政府作出的（硕政函（2014）9号）《关于阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，两上诉人的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回上诉人阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼的诉讼请求。
宣判后，两上诉人不服一审判决，提出上诉称：上诉人通过合法的审批手续取得了900亩国有荒地的使用权，并自己出资开发具备了耕种条件。焉耆县人民法院作出的（2009）焉行初字第4号行政判决书在审查行政行为的合法性的过程中存在着违法之处，不能作为定案的依据。合伙关系、共同投资关系属于民事法律关系，在上诉人始终否认合伙关系、共同投资的情况下，被上诉人和硕县人民政府下发的（2014）第9号确权批复属于超越职权、滥用职权。第三人王晓龙与上诉人之间的民事法律关系没有得到有效调整之前，第三人王晓龙的主张是不能成立的。请求依法撤销焉耆县人民法院（2015）焉行初字第5号行政判决书。
被上诉人和硕县人民政府答辩称：根据已经生效的行政判决书已经查明和认定的事实，和硕县人民政府根据双方的投资比例确定了双方的土地面积，符合相关法律的规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原判。
被上诉人王晓龙述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
二审查明的事实与原审查明的事实相同。
二审庭审中上诉人申请证人杨正明、艾比吐拉·艾拜、艾则孜、热孜出庭。证明1997年至2007年间分别给上诉人干过挖渠、平地的活，上诉人已分别支付其工资、报酬的事实。用于证实争议的土地是由上诉人自己出自开发的。被上诉人王晓龙认可了证人证明的事实，但主张实际付款人是其自己，因为上诉人是本地人，具体由上诉人办理。
本院认为，行政机关应当依照法定程序作出行政行为。依照中华人民共和国国土资源部制定的《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作。调解未达成协议时，由国土资源行政主管部门提出调查处理意见，报同级人民政府下达处理决定。本案中，针对上诉人与被上诉人王晓龙之间的土地权属争议，和硕县国土资源局向和硕县人民政府提交了《关于阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与王小龙开发土地情形确权的请示》，被上诉人和硕县人民政府作出《关于阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》（硕政函（2014）9号），后由和硕县国土资源局作出了《国有土地使用权确权决定书》。以上事实足以证实和硕县国土资源局及和硕县人民政府在处理上诉人与被上诉人王晓龙之间的土地权属争议时，没有按照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序办理。属于严重违反法定行政程序的行为。且在对土地权属争议进行确权时，除应确定争议双方所取得使用权的土地面积以外，还应确定土地四至界限，并标注四至坐标及界址点。否则双方之间的土地权属争议并不能彻底解决。因此，被上诉人和硕县人民政府作出的行政行为依法应予以撤销。原审判决适用法律错误，应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销焉耆回族自治县人民法院作出的（2015）焉行初字第5号行政判决书；
二、撤销被上诉人被上诉人和硕县人民政府作出《关于阿不都热合曼·吐尔地、艾海提·阿不都热合曼与王晓龙土地重新确权的批复》（硕政函（2014）9号）。
本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人和硕县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 席玉萍
代理审判员 孟梅君
代理审判员 周德斌
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 玉孜曼