江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行初498号
原告南京江标集团有限责任公司，住所地南京市浦口区汤泉街道。
法定代表人张晨，南京江标集团有限责任公司董事长。
委托代理人陈春河，江苏众盛律所事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区江浦街道文德路18号。
法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。
委托代理人吴峰、吴明勇，南京市浦口区人民政府法制办工�人员。
第三人南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处，住所地南京市浦口区汤泉街道假日路1号。
负责人郑恒萍，南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处主任。
委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告南京江标集团有限责任公司（以下简称南京江标公司）因诉被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）、第三人南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处（以下简称汤泉街道办）违法解除行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月28日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日、2017年6月12日公开开庭审理了本案。原告南京江标公�的法定代表人张晨、南京江标公司的委托代理人陈春河，被告浦口区政府的委托代理人吴峰、吴明勇，第三人汤泉街道办的委托代理人毛华贵到庭参加了诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。
原告南京江标公司诉称，第三人汤泉街道办为公共事业和公益事业将九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治项目立项实施为重大行政拆迁项目。2015年初，被告浦口区政府的下属单位南京市汤泉温泉旅游度假区管理委员会办公室及汤泉街道办通知原告，要求原告递交书面报告，同意企业整体搬迁。原告为支持第三人工作，积极配合拆迁，全部拆迁补偿工作由第三人负责。第三人为尽快对九龙湖周边A、B、C片区环境进行整治，于2015年4月15日在原告会议室召开九龙湖环境整治工程项目对接会。被告和第三人为使原告尽快搬迁，多次明确的口头承诺，原告搬迁所需的土地由被告安排到浦口区工业开发区，地价按最低价（低于23万元/亩）；全部拆迁款均无需纳税；保证依法评估、依法补偿，决不让企业吃亏等等。对此，经江苏中正房地产评估有限公司评估并出具报告，对南京江标公司纳入拆迁范围的房地产进行评估。在第三人的承诺及感召下，原告于2015年8月20日与被告下属的南京市汤泉温泉旅游度假区管理委员会办公室、第三人签订《房屋补偿协议（货币补偿专用）》，总价款304129200元，首付152100000元。后因被告不同意给原告供地，更无从谈及“最低价”。且签完协议后，税务机关经初步测算该笔拆迁补偿款必须依法缴纳6－7千万元税款，且是即拆即征。原告与第三人协商上述事项，但协商未果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，被告解除与原告签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》的行为属于违法解除的具体行政行为，原告提起行政诉讼符合法律规定，人民法院应当依法受理。
综上，请求人民法院：1.判令被告浦口区政府单方解除与原告签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》行为违法;2.本案诉讼费用由被告承担。
被告浦口区政府辩称，一、南京汤泉温泉度假村管理委员会办公室、汤泉街道办与原告签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》是民事协议，而非征收补偿协议。1.本案所争议的法律关系为民事法律关系而非行政法律关系。并非所有的行政主体作为一方当事人的法律关系均为行政法律关系，行政主体依照法律授权推行公共政策完成行政任务，具有相当的裁量空间，得本于其职责自行决策在个案中是否发动其优越感的意思力。在未发动优越意思力的场合，行政主体与其他主体之间可能产生行政法律关系以外的其他法律关系。2015年1月20日，被告的内设机构南京汤泉温泉度假村管理委员会办公室与原告、汤泉街道办签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》，是应原告的申请，基于三方的合意而签订，该签约行为不具备行政法上处分性，不属于行政行为。2.征收补偿协议是市、县人民政府作出房屋征收决定并及时公告后，与被征收人就被征收房屋的拆迁补偿事项签订的协议，其必须源于征收行为的实施。而原告所在区域，被告从未作出过征收决定，更无房屋征收的行为。3.被告、原告及汤泉街道办签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》，如果是行政行为则被告具有法律上的单方�除权，而本案中被告没有实施单方解除，而是于2016年8月依法向南京市中级人民法院提起民事诉讼，请求解除合同。法院已经受理，案号为（2016）苏01民初1107号，目前该案正在审理中。
二、被告并未单方解除与原告签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》的事实。截止本案答辩时，被告并未单方实施解除协议的行为，被告已按协议约定积极主动的履行了协议约定的义务，于2015年8月21日预付152100000元给了原告，原告收到预付款后拒绝履行协议，导致被告无法实现签订协议的目的。故被告认为原告的诉讼请求缺乏事实依据。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。
三、本案的审理应予中止。被告与原告的合同纠纷南京市中级人民法院业已受理，而该民事案件的标的与本案的标�均为南京汤泉温泉度假村管理委员会办公室、汤泉街道办与原告签订的《房屋补偿协议（货币专用）》及《补充协议》，本案的审理结果需以民事案件的审理结果为依据，本案应中止审理。综上，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。
第三人汤泉街道办述称，一、南京江标公司、汤泉街道办及浦口区政府于2015年8月20日签订的《房屋补偿协议（货币专用）》及《补充协议》不是行政协议,是基于三方当事人的合意，该签约行为不具备行政法上处分性，不属于行政行为。
二、南京江标公司缺乏起诉的事实依据。截止起诉时，浦口区政府没有单方解除协议的行为，南京江标公司诉请判令浦口区政府单方解除与其签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》行为违法的事实未发生。
三、三方于2015年8月20日签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》是民事协议。协议签订后，浦口区政府按照约定履行义务，于2015年8月21日预付了152100000元给了原告，南京江标公司收到预付款后拒绝按协议约定履行协议，导致浦口区政府无法实现签订协议的目的。故浦口区政府依法向南京市中级人民法院提起民事诉讼，南京市中级人民法院已于2016年8月25日立案受理，案号为（2016）苏01民初1107号。目前该案作为民事案件正在审理中。
四、根据协议约定，汤泉街道办作为拆迁实施主体，配合做好服务工作。因南京江标公司未履行协议约定，拆迁工作还未开始。
综上，请求人民法院在查明事实的基础上驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年8月20日，原告南京江标公司（丙方）、南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会（甲方）、第三人汤泉街道办（乙方）签订《房屋补偿协议（货币补偿专用）》，协议约定：南京市汤泉街道九龙湖周边C片区环境综合整治项目，对坐落于浦口区汤泉街道的南京江标公司参照国有土地上房屋相关政策予以拆迁补偿，由乙方组织实施，依据第三方调查评估公司、审计公司，经甲、乙、丙三方协商一致，现就补偿事宜签定如下协议。第一条，甲、乙、丙三方一致同意按照由江苏中正房地产评估有限公司出具的房屋评估结果，确定房屋的货币补偿金额：房屋建筑面积70131.9平方米，补偿金额（小写）155275800元，（大写）壹亿伍仟伍佰贰拾柒万伍仟捌佰元；土地使用面积211928.94平方米，补偿金额（小写）101724360元，（大写）壹亿零壹佰柒拾贰万肆仟叁佰陆拾元�补偿金额合计（小写）257000160元，（大写）贰亿伍仟柒佰万零壹佰陆拾元。甲方应向丙方支付（小写）257000160元，（大写）贰亿伍仟柒佰万零壹佰陆拾元。……第四条，甲方向丙方支付补偿总额为（小写）304129200元，（大写）叁亿零肆佰壹拾贰万玖仟贰佰元。补偿方式货币补偿。……补充协议：1.甲方同意自签订协议之日起7日内，预付总补偿款的50%作为丙方搬迁工作启动资金。2.丙方同意10天内缴纳土地证等相关资料，于6个月内将厂区全部移交，地表附属物不能移动。丙方将该宗土地交付甲方拆除，今后该宗土地使用权归甲方所有。3.丙方全部交付结束后，由甲方再支付丙方总补偿款的40%。剩余总补偿款的10%等丙方处理完全部遗留问题后付清。
后，被告按照协议约�于2015年8月21日支付原告152100000元，因原告未按约定将土地证等相关资料进行移交致协议未能履行。
另查明，被告浦口区政府于2016年8月22日向本院提起（2016）苏01民初1107号民事诉讼，请求法院：1.判令解除浦口区政府、南京江标公司及汤泉街道办2015年8月20日签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》；2.判令南京江标公司返还浦口区政府预付的补偿款152100000元；3、判令南京江标公司以152100000元为基数按年利率9%向浦口区政府支付利息（自2015年8月22日至判决生效之日）；4.本案诉讼费用由南京江标公司承担。该案件目前因本案，裁定中止审理。
庭审中，被告浦口区政府称南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会系其组建并具有一定的行政管理职责，但不具有独立承担法律责任的能力，也不具有行政诉讼法上的主体资格。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会系被告浦口区政府组建，但不具有独立承担法律责任能力，故本案以组建南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会的行政机关浦口区政府为被告。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三�有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告南京江标公司以被告浦口区政府单方解除与其签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》的行为违法，向本院提起诉讼，根据本院查明的事实，《房屋补偿协议（货币补偿专用）》签订后，被告浦口区政府已按协议约定预付协议款项，并未单方解除上述协议，故原告的起诉缺乏事实依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
�回原告南京江标集团有限责任公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 陆俊騑
审判员 王玉刚
审判员 王攀峰
二〇一八年四月二十八日
书记员 曹 洁