吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉08行初3号
原告洮南市大通乡丰收村村民委员会。
法定代表人杨印春，村民委员会主任。
委托代理人毕建友，男，1954年5月28日生，汉族，农民，现住吉林省洮南市。
委托代理人王向新，吉林策业律师事务所律师。
被告白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继峰，白城市人民政府法律服务中心�主任。
原告洮南市大通乡丰收村村民委员会不服被告白城市人民政府作出的白政复决字〔2017〕7号行政复议决定，本院于2017年8月23日立案后，于2017年8月24日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告洮南市大通乡丰收村村民委员会委托代理人毕建友、王向新，被告白城市人民政府委托代理人王继峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白城市人民政府于2017年7月13日作出白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书，认定：申请人申请确权的争议地块分别为28.5公顷林地、29.7公顷草种改良地、70公顷草原和31.5公顷插花地，共计四块，地理位置位于安定镇万宝山村西北1.5公里处。其前三块争议地，被申请人洮南市人民政府在1997年分别下发了《关于大通乡丰收村与安定镇万宝村28.5公顷林地使用权争议的处理决定》（洮政土决字〔1997〕5号）、《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村70公顷草原使用权争议的处理决定》（洮政土决字〔1997〕6号）、《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村29.7公顷草原使用权争议的处理决定》（洮政土决字〔1997〕7号）三个处理已经进行了确权。处理结果为：争议的28.5公顷林地和29.7公顷草原的使用权归万宝山村，70公顷草原的使用权由丰收村和万宝山村共同使用。申请人对洮政土决字〔1997〕5号、6号处理决定没有进行救济，针对洮政土决字〔1997〕7号处理提起诉讼后自行撤回了起诉，至此，这三个处理决定发生法律效力。第四块争议地31.5公顷插花地，经测量现地实际面积为22公顷。在1986年土地详查图上地类为天然牧草地，在图幅号为L51G066042的二次调查土地利用现状图上地类为其�林地，图斑号为99G/033号。白城市人民政府认为，被申请人确权决定中确认争议地上树木是2004年李宝伟承包争议地退耕还林，与被申请人提供证据洮南市国土资源局询问笔录调查的蔡福全陈述的李宝伟2003年承包期限事实相矛盾，且未就双方在1986年开荒后谁先开荒、使用、管理该争议地块进行确认，属认定事实不清。争议地原为草原，现状是有林地，被申请人确权法律依据《中华人民共和国草原法》属法律依据不充分。综上，被申请人洮政土决字〔2017〕1号认定事实不清，法律依据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，决定撤销洮政土决字〔2017〕1号决定书。
原告洮南市大通乡丰收村村民委员会诉称，1997年5月22日，洮南市人民政府作出洮政土决字〔1997〕5号决定书，决定“28.5公顷林地使用权属安定镇万宝山村。大通乡丰收村1984年营造的林地，以15年为成林期，至1999年4月末，由大通乡丰收村请示林业主管部门审批后，一次性采伐，回收木材及副料，同时林地归安定镇万宝山村管理使用”；第6号决定为：“对本案争议70公顷左右的草原，由双方共同使用，放牧、打草，任何一方当不得擅自改变用途”；第7号决定为“对大通乡丰收村为照顾灾民的生产、生活在29.7公顷草原中开垦6.48公顷草地，使用权归大通乡丰收村，条件具备时还草。其余23.22公顷草原使用权归安定镇万宝山村”。上述土地使用权均为原告所有并使用，原告不服申请复议、申诉。洮南市人民政府于2000年4月12日作出洮政土决字〔2000〕4号《土地权属争议案件行政决定书》，将该土地确认给万宝山村。原告向被告申请复�，被告于2000年7月10日作出白政复决字〔2000〕第8号行政复议决定书，撤销了洮南市人民政府作出的洮政土决字〔2000〕4号《土地权属争议案件行政决定书》。2014年，洮南市人民政府又作出洮政土决字〔2014〕2号《土地权属争议案件不予受理决定书》。2014年5月26日，被告作出白政复建字〔2014〕23号行政复议建议书，要求洮南市人民政府立即受理本案。2015年，洮南市人民政府作出洮政土决字〔2015〕21号决定书，决定对此案继续调查取证后再行处理。2017年4月7日洮南市人民政府作出洮政土决字〔2017〕1号《关于土地权属争议案件行政决定书》，2017年7月13日，被告作出白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书。撤销了洮政土决字〔2000〕4号《土地权属争议案件行政决定书》，综上，洮南市人民政府在未查清事实、正确适用法律的基础上作出的决定，侵害了原告的合法权益，均�被告撤销，至今未发生法律效力。被告白城市人民政府作出的白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书仅仅将洮南市人民政府的行政决定撤销，但未作出实质性的决定，将本案争议予以解决。故请求法院：1.撤销被告作出的白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书。2.要求被告重新作出具体行政行为。3.诉讼费用由被告承担。
原告就其主张提供了以下证据：
1、洮政土决字〔1997〕4、5、6、7号决定。证明洮南市人民政府所作的行政决定事实不清，法律依据不充分，是违法决定，没有事实依据。
2、洮政土决字〔2000〕4号文件。证明以前所形成的行政决定，老百姓一直处于上访、信访、申诉过程中，洮政土决字〔1997〕4、5、6、7号决定没有生效。
被告质证意见，洮政土决字〔2000〕4号决定是针对插花地所作的决定，不能证明前面的处理决定没有效力。
3、白政复决字〔2000〕第8号行政复议决定书。证明被告已经撤销洮政土决字〔2000〕4号决定，并责令洮南市人民政府查清事实后作出决定，证明插花地存在争议。
被告质证意见，是针对31.5公顷插花地作出的决定，对其他土地没有效力。
4、白政复决字〔2001〕7号行政复议决定书。证明所有决定始终没有生效，并要求重新核查。
被告质证意见，该决定是针对插花地，不包括其他地。
5、洮政土决字〔2014〕2号《土地权属争议案件不予受理决定书》。证明以前所有的决定没有生效，�求洮南市人民政府受理。
质证意见，案件的受理不代表原来的所有决定没有生效。
6、洮政土决字〔2015〕14号《土地权属争议案件不予受理决定书》。证明该决定没有说5、6、7是否生效，也没有进行确权。该决定标明争议地是林地，原来认定为土地，前后矛盾，林地耕地没有确认清楚，认定事实不清，作出的决定不合法。
被告质证意见，该证据不能证明原告所要证明的问题，证明5、6、7、号决定已经发生了法律效力。本案审查的是，行政复议的合法性，原告提出的理由不能作为撤销行政决定的理由。
7、1996年8月1日洮南市人民政府行政区域界限勘定资料。依据民政部门的处理结果，证明原来谁开垦的地谁继续耕种，洮南市人民政府已经发生效力的决定与此相矛盾，且该文件生效在先。
被告质证意见，边界插花地保持原貌，已经发生法律效力，政府有处理决定，民政部门的处理结果与政府的处理决定不发生冲突。
8、领取草库伦补助费收据、丰收村交纳草地改良收据。证明70公顷草原是丰收村管理和使用。
被告质证意见，对70公顷地洮政土决字〔1997〕6号中已经有了处理结果，诉权当时已经告知，该证据与本案无关，只能是洮南市人民政府确权是否应该采纳的依据，原告已经放弃了诉权。
9、韩凤启的林权执照。韩凤启是丰收村村民，证明28.5公顷的林地原为丰收村所有。
被告质证意见，因该证据是复印件，被告不予质证。
被告白城市人民政府辩称（一）2015年5月16日，原告不服洮南市人民政府作出洮政土决字〔2017〕1号《关于土地权属争议案件行政决定书》申请复议。白城市人民政府立案后，进行书面审理时发现，洮南市人民政府在处理本案过程中存在认定事实不清、法律依据不足。因此，下发白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书撤销了洮政土决字〔2017〕1号行政处理决定书，原告的行政复议请求已经得以实现。（二）原告请求复议机关作出土地处理决定于法无据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门集体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”对于两个村集体之间的土地争议，洮南市人民政府土地管理部门是争议土地的登记机关和管理机关，由洮南市人民政府进行确权符合法律规定并切合实际。综上，白城市人民政府作出的白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院予以维持。
白城市人民政府就其所作出的行政复议决定提供以下证据：
第一组：
1、洮政土决字〔1997〕5号《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村28.5公顷林地使用权争议的处理决定》。
2、洮政土决字〔1997〕6号《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村70公顷草原使用权争议的处理决定》。
3、洮政土决字〔1997〕7号《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村29.7公顷草地使用权争议的处理决定》。
证明争议的林地、草原、草地已作出了生效的确权决定，原告当时已经放弃了诉权。
原告质证意见，洮南市人民政府当时作出的处理决定对事实及法律依据没有查实，作出的决定是错误的，且决定没有生效，村民一直在上访、申诉中。
第二组：蔡福全在土地部门的调查笔录。洮南市人民政府认定该争议土地由李宝伟承包的期限和蔡福全陈述的期限不一致，证明洮南市人民政府对第四块地，即31.5公顷插花地确权决定的事实认定不清。
质证意见：对该证据原告无异议。
第三组：法律依据。1.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条；2.《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条；3.《中华人民共和国土地管理法》第十六条。
本院对上述证据认证如下：（一）被告提供的第一组证据能够证明洮政土决字〔1997〕5、6、7号处理决定已经发生法律效力。第二组证据能够证明洮政土决字〔2017〕1号行政处理决定认定事实不清。（二）原告提供的证据不能证明被告作出的白政复决字〔2017〕7号行政复议决定违法。
经审理查明，原告申请�权的争议地块分别为28.5公顷林地、29.7公顷草种改良地、70公顷草原和31.5公顷插花地，共计四块，其前三块争议地，洮南市人民政府于1997年分别下发了《关于大通乡丰收村与安定镇万宝村28.5公顷林地使用权争议的处理决定》（洮政土决字〔1997〕5号）、《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村70公顷草原使用权争议的处理决定》（洮政土决字〔1997〕6号）、《关于大通乡丰收村与安定镇万宝山村29.7公顷草原使用权争议的处理决定》（洮政土决字〔1997〕7号）。三个处理决定已经进行了确权。处理结果为：争议的28.5公顷林地和29.7公顷草原的使用权归万宝山村，70公顷草原的使用权由丰收村和万宝山村共同使用。原告对洮政土决字〔1997〕5号、6号处理决定没有进行救济，针对洮政土决字〔1997〕7号处理提起诉讼后自行撤回了起诉，这三个处理决定发生法律效力。第四块争�地31.5公顷插花地存在争议。2017年4月7日，洮南市人民政府作出洮政土决字〔2017〕1号《关于土地权属争议案件行政决定书》，原告向被告申请行政复议，2017年7月13日，被告作出白政复决字〔2017〕7号行政复议决定书。撤销了洮政土决字〔2017〕1号决定。原告不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，洮南市人民政府作出的洮政土决字〔2017〕1号行政决定对争议双方在1986年开荒后，谁先开荒、使用、管理未进行核查，且认定李宝伟承包该争议地块的承包期限依据不足。综上，被告以事实不清为由，撤销洮政土决字〔2017〕1号行政处理决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定。原告主张被告的复议决定违法，并要求被告重新作出行政行为，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规�，判决如下：
驳回原告洮南市大通乡丰收村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告洮南市大通乡丰收村村民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
代理审判员 王 倩
代理审判员 任秀霞
二〇一七年九月三十日
书 记 员 杨 蕊