湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛开法行初字第334号
原告彭康振，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人戚佩斯，广东承诺律师事务所律师。
委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。
被告吴川市住房和城乡规划建设局。
法定代表人陈华富，局长。
委托代理人彭轶凡，吴川市人民政府法制局副局长。
委托代理人陈国威，吴川市住房和城乡规划建设局干警。
第三人李阳贵，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人周曦晖，广东飞桥律师事务所律师。
原告彭康振不服被告吴川市住房和城乡规划建设局（以下简称吴川住建局）作出的XX《建设用地规划许可证》，于2015年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月19日立案后，于2015年10月22日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月12日公开开庭进行审理。原告彭康振及其委托代理人戚佩斯，被告吴川住建局的委托代理人彭轶凡、陈国威以及第三人李阳贵的委托代理人周曦晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吴川住建局于2005年6月29日为第三人李阳贵颁发编号为XX的《建设用地规划许可证》，该证载明：“用地单位：李阳贵”，“用地项目名称：住宅用地”，“用地位置：梅录街道”，“用地面积：壹仟零壹拾叁点玖肆平方米”，“附图及附件名称：红线图详见梅东路规划图”。
原告彭康振诉称，位于吴川市梅菉街道XX土地（以下简称涉案土地）及房屋，为邓某某（债权人）在法院执行中因债务人谢某某以物抵债取得。卓某某于2004年6月11日与邓某某签订《付款协议》，购得涉案土地上的两栋房屋及占地并付清款项，后于2009年4月30日又将上述两栋楼房的所有权转让给原告。原告付清购房款并一直使用居住至今。近日，第三人李阳贵经常到涉案的两栋楼房周围查看，原告经了解方得知被告于2005年6月29日对涉案地块给予第三人李阳贵核发编号XX《建设用地规划许可证》，将原告已购得并占有使用的房屋及占地再次纳入规划用地范围。被告的行为严重侵犯了原告合法权益。被告对涉案地块给予第三人李阳贵核发《建设用地规划许可证》存在事实不清、证据不足、程序严重违法，依法应当撤销。
一、涉案土地及房屋是1999年1月29日由被告颁发的《建设工程规划许可证》建筑的，而被告又对房屋占地重新颁证，侵害了原告合法权益，也违反法律规定。根据当时施行的《城市规划法》第三十一条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证”之规定，被告在核发《建设用地规划许可证》前必须清楚核定第三人李阳贵申报的建设项目的用地位置和界限。但是被告未按此法定程序履行，罔顾原告购得的两栋房屋及占地早于1999年1月29日已经颁发了《建设工程规划许可证》（编号（99）规字第XX号、第XX号）的事实，在原告不申请重建的情况下，再一次将原告房屋占地纳入编号XX《建设用地规划许可证》的建设用地范围，给第三人李阳贵颁发用地规划许可，被告的行为严重侵害了原告的合法权益，也违反了上述法律规定。
二、被告核发建设用地规划许可，未举行听证，违反法定程序。《行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。”第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”早于2004年6月12日，房屋出卖人卓某某，已经受让并实际占有和使用两栋房产及占地，该情况在房屋所属管区—吴川市梅菉街道办跃进社区居民委员会有备案登记。第三人李阳贵是后于2005年7月12日才从邓某某处买受了上述两栋房屋的相邻土地。被告在核发建设用地规划许可证之前，就应当发现若按第三人李阳贵的申请颁发《建设用地许可证》必定直接影响到他人（权利人）的重大利益，况且原告购得的两栋房屋建设时也是被告颁证的。被告应当告知权利人（卓某某）享有要求听证的权利，但是被告没有告知，也没有举行听证。被告该行政许可明显违反《行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款之规定。
三、被告核发《建设用地规划许可证》弄虚作假，第三人李阳贵与邓某某签订的《土地使用权转让协议书》真实性存在质疑。根据编号XX《建设用地规划许可证》显示，用地单位是李阳贵，发证的时间为2005年6月29日。而根据邓某某与李阳贵签署《土地使用权转让协议书》时间为2005年7月12日。被告在李阳贵受让涉案土地前的半个月即为李阳贵核发了规划许可证，显然存有弄虚作假的情形，程序不合法。
综上，被告为第三人李阳贵核发编号XX《建设用地规划许可证》的具体行政行为，事实不清、证据不足，程序违法，应予撤销。原告请求：1、撤销被告为第三人李阳贵核发编号XX《建设用地规划许可证》的具体行政行为；2、案件受理费由被告负担。
原告彭康振向本院提供以下证据：
１、原告身份证；证明原告的诉讼主体资格。２、组织机构代码证、人口信息资料；证明被告及第三人的诉讼主体资格。３、编号XX《建设用地规划许可证》；证明被告对涉案地块给予第三人李阳贵核发《建设用地规划许可证》存在事实不清、证据不足、程序违法。4、协助执行通知书［（2001）吴法执字第344、886号］；证明邓某某作为债权人，在吴川法院执行案中因债务人谢某某以物抵债取得涉案土地。5、法律见证书（2009）梅法务证字第13号；证明卓某某将其于2004年6月11日从邓某某购得的涉案两栋楼房的所有权转让给原告；原告是涉案二栋楼房的合法使用主体，被告为第三人李贵阳核发建设用地规划许可证与原告有直接的利害关系，原告是本案适格的诉讼主体。6、房屋所有权证存根、建设工程规划许可证及相关档案；证明被告于1999年1月29日对涉案两栋房屋占地已经颁发了《建设工程规划许可证》；两栋房屋已办理房屋所有权证，是合法建筑。7、土地使用权转让协议书，证明协议书与《建设用地规划许可证》时间相矛盾，不具客观性；协议书内容所确认的土地也包括涉案土地及房屋，不客观。8、照片，证明被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益，在原告使用房屋占地范围内重新颁发《建设用地规划许可证》侵犯原告权益。
被告吴川住建局辩称，一、本案用地规划许可证的土地权属清楚。第三人用地规划许可证的土地，是第三人经受让所得，2005年5月30日，吴川市人民法院向被告发出（2001）吴法执字第344、866号协助执行通知书，要求将执行人谢某某位于吴川市梅录镇梅东路的土地面积4200平方米使用权，办理过户给申请人邓某某。2005年6月8日、2005年6月28日，邓某某和第三人李阳贵签订协议书，将土地转让给李阳贵，并以规划图四至面积为转让条件，土地权属是协议双方的真实意思表示，土地权属清楚明确，土地无争议。本案颁发给第三人的《建设用地规划许可证》符合法律规定，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，使用土地需要城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证后，方可向土地管理部门申请土地登记，因此，被告依法对该土地进行建设用地规划，并颁发给权利人建设用地规划许可证，符合法律规定。三、原告的起诉理由不成立。1、原告在诉状中称该地已颁发建设工程规划许可证，现在颁发建设用地规划许可证损害原告的合法权益，该说法不成立。《建设工程规划许可证》是颁发给谢某某的，而谢某某的土地房产已被法院查封执行，要求将该地确权给邓某某，邓某某再将该用地转让给李阳贵。因此，该地在权利人申请重新作出用地规划，与原告无关，不存在损害原告合法权益的情形。2、原告称“是在2004年6月12日房屋已卖出给卓某某”的说法不符合事实。吴川市人民法院在2005年5月30日才发出协助执行通知书，执行被执行人谢某某的土地房产，原告称在2004年6月12日房屋出卖给卓某某显然不符合事实。3、原告称《建设用地规划许可证》弄虚作假不属实。事实上，被告依据法院的协助执行通知书，并按权利人申请要求作出用地规划，真实合法。
综上，被告的具体行政行为事实清楚，发证行为符合法律规定，原告的起诉理由不成立，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告吴川住建局向本院提供以下证据及依据：1、协助执行通知书，民事判决书；证明法院要求被告将该土地规划办证给申请人邓某某，并附原土地使用人土地证。2、契约，土地证（9个），法院查封图；证明协助执行通知书涉案两块土地在规划范围内。3、协议书（两份），证明权利人邓某某将土地转让给李阳贵。4、建设用地规划申请审批表，规划图，证明权利人李阳贵申请用地规划并依法审批规划。5、《中华人民共和国城市规划法》第二十一条，证明法律依据。
第三人李阳贵述称，一、原告诉求撤销原吴川市规划城建局为第三人李阳贵核发《建设用地规划许可证》没有法律和事实依据。（一）根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”、第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”以及第三十一条规定：“依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。”根据上述法律规定，邓某某是于2004年7月28日因吴川市人民法院作出裁定书而取得原属于谢某某所有的不动产物权（其中包括了现在原告所主张的两栋房屋）。所以，邓某某与卓某某于2004年6月11日签订《付款协议》时，邓某某是未依法取得不动产物权的。而且，后来由于邓某某直到去世时也未将取得物权的房屋为卓某某办理不动产登记，卓某某也因此至今仍未支付剩余的3万元。另外，邓某某是因人民法院的法律文书而取得的不动产物权，根据《物权法》第三十一条的规定在处分不动产时，应当登记才发生物权效力。由于未办理不动产登记，卓某某从未取得房屋的物权。而卓某某与原告彭康振之间同样也是仅有协议。也就是说，无论是邓某某与卓某某之间，还是卓某某与彭康振之间，都因为未依法登记而不发生物权效力。他们之间仍是只是民事合同关系，如有纠纷应通过民事诉讼解决，无权提起行政诉讼。现在原告彭康振主张因为向卓某某受让上述两栋楼房的所有权，因此与被告的具体行政行为有利害关系，并诉请要求撤销该行政行为。但原告从未取得过房屋的物权，其主张根本没有法律依据，法院不应支持。（二）原吴川市规划城建局是在2005年6月29日为第三人李阳贵核发了建设用地规划许可证。而原告彭康振是于2009年4月30日与卓某某签订《房屋转让协议书》。在协议书中他们双方已明确将房屋的由来在协议中列明，还包括了：谢某某和邓某某已经死亡，房屋经多手折抵、均未办理转让、过户手续等具体情况。并且双方还约定了日后因产权纠纷、界限不明或因手续不完善等，或日后由原告自办产权、土地、房屋证件等，卓某某均概不负责，原告愿意承担日后风险及日后自行办理转让该楼房的有关手续等。以上事实足以证明，原告彭康振是清楚知道卓某某并不是两栋楼房登记的所有人，以及该房产所牵涉的关系非常复杂等情况，也知晓两栋房产有不能合法转让的等多方面的风险。现在却把自己的风险归责于被告的合法具体行政行为，并称合法权益受到侵害，完全没有事实依据。
二、被告为第三人核发《建设用地规划许可证》的行为符合法律规定，并无违法。（一）如前所述，被告于2005年6月29日为第三人李阳贵核发规划许可证的具体行政行为是因为其向邓某某受让了位于梅录街道梅东路内1013.94平方的土地。而邓某某是因吴川市人民法院（2001）吴法执字第344、886号《民事裁定书》而取得土地的物权，其中也包括了原登记为“谢某某”的两栋房屋。因此，第三人李阳贵向邓某某受让时，上述土地无任何物权变动，仍属于邓某某依法所有。而原告称卓某某2004年6月12日“受让并实际占有和使用两栋房产及占地”情况并不属实，因为那时吴川市人民法院还没有将房产裁定给邓某某。即使有人在使用，也不会因此发生物权效力。因此，“卓某某”不是被告在作出行政许可时法律所规定的应当告知的享有要求听证权利的“利害关系人”。因此，第三人李阳贵作为受让人依法向被告提出用地申请，其主体合法。而在被告受理第三人的申请后，根据城市规划提出的规划设计要求和进行详细的审查后，为第三人核发了建设工程规划许可证，其程序同样合法，并没有原告所称的“违反法定程序”的情形。（二）城市规划会进行局部的调整，被告作为吴川市的规划行政主管部门，在核发新证时根据的正是最新规划布局而作出的。正如邓某某通过裁定取得的土地面积为4200平方米，该土地连接成片。但在被告为第三人核发规划许可证时，在土地中间的位置出现了一条10米宽的道路，而且还将相邻的“某厂”部分用地列入该道路范围。同样的，被告将两栋楼房所处的位置周围进行统一规划，确定为住宅用地，并设定容积率、建筑密度、退缩建筑红线和绿化率。并不会对两栋楼房造成影响。这正是被告依法行使的行政职能。因此，原告称被告将两栋楼房纳入编号XX的建设用地范围内侵害其合法权益，无任何理据。更何况，两栋楼房在法律上并不属于原告所有。（三）原告称被告弄虚作假的事由也不存在。第三人与邓某某受让土地后，才依法向被告申请合法建设用地规划许可证，相关的手续在被告处均有保存。而原告现在向法院提交的《土地使用权转让协议书》来历不明，真伪无法分辨，因此法院不应采信。
鉴于以上事实和理由，第三人认为被告核发建设用地规划许可证的具体行政行为符合法律规定，应予维持。原告诉称的理由不能成立，应予驳回。
第三人李阳贵向本院提交以下证据：1、身份证，证明第三人的身份信息情况。2、（2001）吴法执字第344、886号民事裁定书，证明：1、邓某某是因为吴川市人民法院于2004年7月28日作出裁定，取得谢某某位于吴川市梅录镇梅东路的土地面的3500平方米使用权（后经委托吴川市国土局测量面积为4200平方米），包括鱼塘及地上房屋（房屋的证号是：粤房证字第XX号、XX号、XX号、XX号、X号、XX号）等不动产的物权；2、邓某某与卓某某于2004年6月11日签订《付款协议》在前，邓某某因吴川市人民法院的裁定取得物权在后。
原告对被告提供的证据质证意见如下：对证据1三性均无异议。对证据2契约的三性有异议，9个土地证真实合法性无异议，但是与本案无关联。对证据3的三性均有异议，两份协议书的签字明显是不一致的，特别是“李阳贵”，真实性也存疑。对证据4，（1）按照法律规定，申报《建设用地许可证》，主管部门必须对申请人提交的申请表，立项批复，建设项目选址意见书，测绘勘测定界图，项目合同，以及申办人的身份资料等材料进行审核，但是被告提交的证据手续不齐全，程序违法；（2）按照审批表显示，审批领导签字日期是2005年6月30日、2005年7月1日，但是被告却在2005年6月29日核发了064号《建设用地规划许可证》，这明显存在虚假，程序不合法；（3）对于申请书的最后一页填表须知，用地规划红线图图幅较大时，需市主管部门盖章签字方可生效，但被告提供的梅东路，没见到市级主管部门盖章签字，这份东西没有生效，因此，程序也不合法；（4）建筑物的位置与现场实物情况严重不符，提供的证据正是原告要求撤销的行政内容，不能作为证据使用；因此被告给第三人核发的《建设用地规划许可证》存在事实不清，证据不足，严重违法；对证据5是法律依据，不能作为证据使用。
第三人对被告提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。
被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1、2、3、4三性无异议。对证据5真实性无异议，但是不具备合法性，见证的土地没有证明，只能证明卓某某、彭康振签名。对证据6真实性没有异议，但是不具有合法性，这是法院要求执行撤销的，对原来的权利人已经不再享有权利。对证据7三性均有异议，要求原告出示证据原件。对证据8真实性无异议，但不确认其合法性及关联系。
第三人对原告提供的证据质证意见如下：对证据1、2、3均有异议，对证据3的合法性没有异议，对其主张的关联性有异议，这是被告对第三人颁发合法有效的证件。对证据4的真实性没有异议。对证据5的三性均有异议，首先该见证不属于法律见证，其合同的内容显失公平，可以看出双方签订合同时存在着其他的意图，该协议书仅能证明签订合同双方是具有民事协议关系，对房屋的物权不影响。对证据6没有异议。对证据7三性均有异议，该协议书仅有复印件，而且中间内容模糊不清，真伪不辨。对证据8的真实性认可，但对关联系不确认。
原告对第三人提供的证据质证意见如下：对证据1三性均无异议。对证据2的真实性合法性无异议，但对其待证的事实有异议。在民事裁定书当中，只是写了将被执行人谢某某位于吴川市梅录镇梅东路过户给邓某某，但是没有房屋的证号。
被告对第三人提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。
经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1至证据6、被告提供的证据及第三人提供的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提供的证据7、证据8不予确认。
经审理查明，2005年6月29日，被告根据第三人李阳贵的申请及其提供的吴川法院协助执行通知书、第三人与邓某某签名的协议书等材料，为第三人核发了编号为XX的《建设用地规划许可证》，该证载明：“用地单位：李阳贵”，“用地项目名称：住宅用地”，“用地位置：梅录街道梅东路”，“用地面积：壹仟零壹拾叁点玖肆平方米”，“附图及附件名称：红线图详见梅东路用地规划图”。第三人在取得该规划许可证后，至今未向国土部门申请用地，该1013.94平方米土地也未办理国有土地使用权证。该许可证已失效。
被告提供的《建设用地规划申请审批表》显示，原告于2005年6月8日提出申请，该表“规划行政主管部门审批意见”一栏处被告有关领导签名时间分别为2005年6月30日、2005年7月1日。
另查明，吴川市人民法院于2004年7月28日作出（2001）吴法执字第344、886号民事裁定书，裁定：将被执行人谢某某位于吴川市梅录镇梅东路的土地面积3500平方米使用权（后经委托吴川市国土局测量面积为4200平方米），包括鱼塘及地上房屋（房屋的证号是：粤房地证字第XX号、XX号、XX号、XX号、XX号、XX号）交付申请人邓某某抵偿被执行人谢某某欠其694800元的债务。吴川市人民法院于2005年5月30日向吴川市国土资源局、吴川市规划建设局发出《协助执行通知书》，要求两单位将被执行人谢某某位于吴川市梅录镇梅东路土地面积4200平方米使用权办理过户给申请人邓某某。
原告提供的由邓某某与卓某某在2004年6月11日签订的《付款协议》中，内容主要是约定卓某某购买邓某某两栋楼房（证号为XX号、XX号）。原告与卓某某于2009年4月30日签订的《房屋转让协议书》，内容主要是约定卓某某将其从邓某某处购买的两栋楼房（房产证编号分别为：粤房证字第XX号、粤房证字第0XX号）转让给原告彭康镇。被告提供的由邓某某与李阳贵于2005年6月6日签订的《协议书》，主要约定李阳贵先支付50000元给邓某某转让梅录镇梅东路地皮一块（3100平方）作办国土证费用；2005年6月28日签订的《协议书》，主要约定邓某某把位于梅东路的土地（面积为1013.94平方米，具体四至为东至围墙自退0.5米作巷，南至围墙自退0.5米作巷，西至围墙自退0.5米作巷，南至北至10米路）转让给李阳贵。
粤房证字第XXX号的两层楼房位于涉案土地内，粤房证字第XX号的三层楼房部分位于涉案土地内。该两栋楼房建于1998年，办有建设工程规划许可证，于1999年办理了房屋所有权证（即粤房证字第X号、粤房证字第XX号），所有权人为谢某某。原告在与卓某某签订《房屋转让协议书》后，即开始居住使用该两栋楼房。
2015年10月12日，原告认为被告在2005年6月29日颁发给第三人李贵阳的《建设用地规划许可证》侵害其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求撤销编号为XX的《建设用地规划许可证》。
本院认为，本案为规划行政许可纠纷。本案的争议焦点是：1、被告的行政行为是否侵犯原告的合法权益，原告是否具有诉讼主体资格；2、被告颁发的建设用地规划许可证是否合法。
1、关于原告的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然被诉行政行为发生在原告房屋买卖行为之前，但原告依据其与卓某某在2009年4月30日签订的《房屋转让协议书》，已在涉案两栋楼房居住使用。该两栋楼房处于涉案建设用地规划许可证的用地位置中，原告与被告的发证行为具有法律上的利害关系，因此具有本案的诉讼主体资格。
2、关于被告颁发的建设用地规划许可证是否合法的问题。被告在颁发涉案许可证时，涉案土地上已建有两栋楼房，该两栋楼房办理了建设工程规划许可证及房屋所有权证。第三人在申请建设用地规划许可时提交的协议书，并未有关于该房屋买卖的内容。被告在未查清涉案土地的使用情况尤其是土地上房屋的权属情况下，将已建有的两栋楼房纳入建设用地规划范围内，为第三人颁发建设用地规划许可证。被告的规划许可事实不清，证据不足。
被告在2005年6月29日作出涉案规划许可证后，再在2005年7月1日对第三人的建设用地规划申请进行审批。被告未经审批即作出涉案规划许可，程序违法。
综上，被告颁发的建设用地规划许可证事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。但该许可证已失效，不具有可撤销的内容，被告的规划行政许可应判决确认违法。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告吴川市住房和城乡规划建设局给第三人李阳贵颁发的XX《建设用地规划许可证》违法。
案件受理费50元，由被告吴川市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 沈碧清
代理审判员 赵君鸿
代理审判员 傅彩萍
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 程 前
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；