中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申7557号再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱洪伟，男，1950年1月12日出生，汉族，住辽宁省沈阳市于洪区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省人民政府。住所地：辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街**号。再审申请人朱洪伟因诉被申请人辽宁省人民政府（以下简称辽宁省政府）征收土地批复一案，不服辽宁省高级人民法院(2016)辽行终357号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。沈阳市中级人民法院一审查明，辽宁省政府于2013年11月15日作出《辽宁省人民政府关于沈阳市2013年度第119批次实施方案的批复》（辽政地字[2013]1566号批复）（以下简称[2013]1566号批复），批准同意沈阳市依据国务院批准的农用地和土地征收的方案制定的实施方案，批准用地10.4063公顷（于洪区造化街道旺牛村水田2.7920公顷、旱地6.8977公顷、旱地0.6501公顷、农村道路0.0425公顷、关家村水田0.6501公顷、农村道路0.0240公顷）。朱洪伟对该用地批复不服，向辽宁省政府提起行政复议，辽宁省政府于2015年9月17日作出行政复议决定书（辽政行复驳字[2015]198号）（以下简称[2015]198号驳回复议决定），驳回行政复议申请，朱洪伟不服，诉至法院。沈阳市中级人民法院一审裁定认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》【（2005）行他字第23号】中明确：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”辽宁省政府作出的用地批复系省级人民政府的征用土地决定，根据上述法律规定，该批复属于由行政机关最终裁决的行政行为。朱洪伟对上述批复提起行政诉讼，不属于人民法院受案范围。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回朱洪伟的起诉。朱洪伟不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院二审查明，[2013]1566号批复批准用地10.4063公顷（于洪区造化街道旺牛村水田2.7920公顷、旱地6.8977公顷、农村道路0.0425公顷、关家村水田0.6501公顷、农村道路0.0240公顷）。辽宁省高级人民法院二审裁定认为，本案的焦点问题是朱洪伟的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，辽宁省政府作出的征地批复即为省级人民政府作出的征用土地决定，属于由国务院最终裁决的行政行为，朱洪伟针对辽宁省政府作出的征地批复向法院提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。关于朱洪伟提出的上诉理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。该法第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。上述法律条款的规定均是建立在“原行政行为属于行政诉讼受案范围”的前提条件之上，即只有原行政行为可诉，才能适用上述法律条款。该法第十三条还同时规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款已将国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定以及省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定确定为最终裁决，故省级人民政府作出的征地批复不属于行政诉讼的受案范围。朱洪伟认为征地批复属于行政诉讼受案范围是其对上述法律条款理解错误所致。朱洪伟在起诉状中载明的诉讼请求有三项：一是撤销驳回行政复议申请决定，判令重新作出复议决定；二是依法确认征地批复违法，并予以撤销；三是判令辽宁省政府依法给予补偿。朱洪伟的三个诉讼请求指向三个不同的行政行为，应当分别主张权利，不能在本案中一并审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。朱洪伟申请再审称：一、本案属于行政诉讼法受案范围，一、二审法院认定事实和适用法律错误；二、辽宁省政府在没有履行告知、听证等法律程序且未给予任何补偿的情况下作出征收土地的行为，程序违法。请求撤销一、二审裁定，确认[2013]1566号批复违法并撤销，依法给予补偿。辽宁省政府提交意见称：1.再审申请人所在村集体土地的农用地转用和土地征收是经国务院批准，辽宁省政府批准的只是征地批准后的实施方案，不是征地审批行为，不属于行政复议受案范围，朱洪伟的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。辽宁省政府作出的[2015]198号驳回复议决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。2.辽宁省政府[2013]1566号批复不属于人民法院的受案范围。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》【（2005）行他字第23号】规定：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”根据上述法律和司法解释的规定，国务院和省级人民政府征收土地批复属于最终裁决。本案中，案涉集体土地系经国务院批准征收，辽宁省政府[2013]1566号批复仅是针对沈阳市政府依据经国务院批准的农用地转用和土地征收方案制定的实施方案作出的批复，并非其作为省级人民政府作出的征收土地批复，性质上属于对国务院征收土地批复的转批行为，并未对被征收人的权利义务产生新的实际影响。如前所述，国务院土地征收批复属于最终裁决，不属于行政诉讼受案范围，亦不能提起行政复议。据此，辽宁省政府[2013]1566号批复作为对国务院征收土地批复的转批行为，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。朱洪伟对辽宁省政府[2013]1566号批复申请行政复议，辽宁省政府[2015]198号驳回复议决定以不属于行政复议受案范围为由，从程序上驳回朱洪伟的复议申请，该复议决定不是法律规定的终局裁决行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。朱洪伟不服，可以单独就该复议决定提起行政诉讼，其同时对辽宁省政府[2013]1566号批复一并提起诉讼，不符合法律规定，一、二审应当仅针对辽宁省政府[2015]198号驳回复议决定予以审理并作出裁判。辽宁省政府[2013]1566号批复不属于行政复议受案范围，对其复议申请予以驳回，于法有据，一、二审未对辽宁省政府[2015]198号驳回复议决定进行审理，程序违法，但对朱洪伟的实体权益并不产生影响。一、二审认定辽宁省政府[2013]1566号批复为省级人民政府作出的征收土地决定，认定事实和适用法律错误，但以不属于行政诉讼受案范围为由，对本案裁定驳回起诉，结果正确，本院予以支持。为节约司法资源，避免程序空转，减少当事人诉累，本院指出一、二审存在的问题，对本案不予启动再审程序。朱洪伟的再审申请，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下:驳回朱洪伟的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 骆 电审 判 员 潘 杰二〇一八年五月二十五日法官助理 林 璐书 记 员 战 成