广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第483号
上诉人（原审原告）：陈灿林，男，汉族，住广东省罗定市连州，身份证号码：×××6334。
上诉人（原审原告）：林莲，女，汉族，住广东省罗定市，身份证号码：×××0028。
上诉人（原审原告）：洪永新，男，汉族，住福建省南安市，身份证号码：×××101X。
上诉人（原审原告）：郭永兰，女，汉族，住广东省罗定市，身份证号码：×××0827。
上述上诉人的共同委托代理人：东方晓，广东合拓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市。
法定代表人：黄天生，市长。
委托代理人：陈波。
委托代理人：林沛文。
原审第三人：罗定市增泰房地产有限公司。住所地：广东省罗定市。
法定代表人：梁辉博，总经理。
委托代理人：朱靖，广东恒晟律师事务所律师。
上诉人陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰因与被上诉人罗定市人民政府、原审第三人罗定市增泰房地产有限公司土地用途变更批复行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2015）云中法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定如下事实：原告陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰是罗定市罗城街道迎宾路龙华停车场边部分房屋的业主。2013年11月25日，第三人罗定市增泰房地产有限公司向被告罗定市人民政府提交《关于国有土地变更用途的请示》，认为罗定市增泰房地产有限公司所有的位于罗定市罗城街道迎宾路（即原泷州客运站龙华配客点）、国有土地使用证证号为罗府国用（2013）第003482号的土地属城市中央，为合理规划使用城市土地资源，请求将该土地的用途由综合用地变更为住宅用地。在收到上述请示后，罗定市人民政府书面征求了罗定市城乡建设规划局、罗定市国土资源局和罗定市交通运输局的意见。2013年12月4日，罗定市城乡建设规划局向罗定市人民政府作出《关于对市增泰房地产有限公司变更土地用途申请的意见》，该意见载明：“根据市府办2013年12月2日办文呈批表要求，我局经研究后对罗定市增泰房地产有限公司《关于国有土地变更用途的请示》提出意见如下：……同意将该地块规划为住宅用地，建议征求国土局、交通局的意见。”2013年12月6日，罗定市交通运输局向罗定市人民政府办公室作出《关于市府办转来“原龙华站土地变更用途”的回复》，该回复载明：“经你办转来关于罗定市增泰房地产有限公司的申请，将其位于罗定市××街道迎宾路（即原泷州客运站龙华配客点）的土地用途由综合用地变更为住宅用地。经我局班子商榷，无意见。”2013年12月9日，罗定市国土资源局向罗定市人民政府办公室作出《关于对罗定市增泰房地产有限公司国有土地使用用途变更的回复意见》，该意见载明：“转来的罗定市增泰房地产有限公司《关于国有土地变更用途请示》收悉。经研究，现回复如下：该地块位于市区迎宾路原龙华客运站，周边已全部建成了商品住宅。建议在符合城市规划的前提下，同意其土地用途由原综合用地变更为住宅用地，……”2013年12月21日，罗定市人民政府作出罗府复（2013）104号《关于罗定市××街道迎宾路龙华停车场土地用途变更的批复》（下称《批复》），其内容为：“市国土资源局：经研究，同意罗定市增泰房地产有限公司位于罗定市××街道迎宾路龙华停车场，面积3180平方米的土地［证号：罗府国用（2013）第003482号］其土地用途由综合用地变更为住宅用地。请按土地管理有关规定办理。”陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰不服，请求确认罗定市人民政府作出的上述《批复》违法并撤销上述批复。
原审法院另查明：根据原审法院现场勘验，罗定市增泰房地产有限公司正在涉案土地上建房。罗定市增泰房地产有限公司的在建房屋与陈灿林、林莲、郭永兰房屋飘篷的距离为6.1米，与其房屋一楼门前的距离为8米；与洪永新房屋飘篷的距离为4.72米，与其门前的距离为6.23米。
在原审法院第二次庭审过程中，陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰称其因不服罗定市城乡建设规划局向罗定市增泰房地产有限公司颁发的罗城规证（2014）建字第54号《建设工程规划许可证》，已以罗定市城乡建设规划局为被告、以罗定市增泰房地产有限公司为第三人，向罗定市人民法院提起行政诉讼；罗定市增泰房地产有限公司认为陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰所说的上述行政诉讼属实。
原审法院认为：本案是土地行政批准纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”根据上述法律规定，罗定市人民政府具有批准改变涉案土地用途的职权。本案中，罗定市人民政府在收到罗定市增泰房地产有限公司变更涉案土地用途的申请后，分别征求了作为罗定市城乡规划主管部门的罗定市城乡建设规划局以及罗定市交通运输局、罗定市国土资源局的意见。在上述三个部门均同意涉案土地的土地用途由综合用地变更为住宅用地的情况下，罗定市人民政府作出《批复》同意涉案土地的土地用途由综合用地变更为住宅用地，符合上述法律规定。关于陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰主张罗定市增泰房地产有限公司依据《批复》施工影响到其房屋的安全、通行、日照、通风、采光等切身利益的问题。原审法院认为，罗定市人民政府作出《批复》只是同意涉案土地用途由综合用地变更为住宅用地，对于罗定市增泰房地产有限公司在涉案土地上施工等行为属于另一法律关系，不属于本案的审理范围，在本案中不作评判。
综上所述，罗定市人民政府于2013年12月21日作出《批复》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰的诉讼请求。
陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰不服一审判决提起上诉称：一、一审法院未能依法追加作出与被诉行政许可行为具有实质性影响的关联行政行为的罗定市国土资源局、罗定市城乡建设规划局、罗定市交通运输局等三个主体作为案件共同被告或诉讼当事人，对该三个必要诉讼当事人作出的与被诉行政行为具有实质性影响的关联行政行为及其所依据的事实不清，适用法律错误。二、一审法院对被诉行政许可对象主体资质，所依据的程序性与实体性法律，是否符合土地利用总体规划、年度土地供应计划、城市规划等实质性条件审查即是否确需改变土地用途，是否经过必要的申请、受理、审查、勘查、讨论、公告、听证、论证、审批流程等案件基本事实认定不清，主要证据不足，适用法律错误。三、一审法院在罗定市人民政府对被诉具体行政许可行为所依据的事实和法律、程序、申请变更土地用途事由等事实未能尽到必要的举证责任的情况下，仅凭罗定市人民政府来源不明、不具真实性、合法性、关联性与证明力的证据材料，就认定被诉具体行政许可行为合法，明显事实认定不清，适用法律错误。综上，一审法院遗漏必要诉讼当事人，程序严重违法，事实不清，主要证据不足，适用法律错误，请求二审法院予以纠正，撤销原审判决，发回重审或依法改判，确认罗定市人民政府2013年12月21日作出的《批复》违法并撤销该《批复》。
被上诉人罗定市人民政府二审答辩称：一、一审法院没有追加罗定市国土资源局、罗定市城乡建设规划局、罗定市交通运输局作为共同被告或诉讼当事人并无不当。罗定市国土资源局、罗定市城乡建设规划局、罗定市交通运输局与本案没有利害关系，并非必要的诉讼当事人，一审法院无须追加其作为共同被告或诉讼当事人。二、我府在作出《批复》前已征询了国土、规划、交通部门的意见，经过上述三个部门的审核同意后才作出该《批复》，没有违反法律、法规的规定。三、我府在一审时提交法院的证据充分确凿，证据的真实性、合法性、关联性均具备，足以认定事实。陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰认为我府未尽必要的举证、证明来源不明、不具“三性”与证明力，是毫无根据的。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，实体处理和适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人罗定市增泰房地产有限公司二审期间未提交书面答辩意见，庭审中口头答辩认为原审判决正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案系土地用途变更批复行政纠纷。二审争议的焦点为：罗定市人民政府于2013年12月21日作出的《批复》是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”本案中，罗定市人民政府在收到罗定市增泰房地产有限公司提交的变更涉案土地用途的申请后，分别征求了作为罗定市城乡规划主管部门的罗定市城乡建设规划局以及罗定市交通运输局、罗定市国土资源局的意见。在上述三个部门均同意涉案土地的土地用途由综合用地变更为住宅用地的情况下，罗定市人民政府作出涉案《批复》，同意涉案土地的土地用途由综合用地变更为住宅用地，符合上述法律规定。原审判决驳回陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰上诉主张本案遗漏罗定市城乡建设规划局、罗定市交通运输局、罗定市国土资源局作为第三人参加诉讼，由于罗定市城乡建设规划局、罗定市交通运输局、罗定市国土资源局不属于本案必须参加诉讼的第三人，原审法院未将其列为本案第三人并无不妥。陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰请求撤销原审判决的上诉理由不成立，本院不予支持，其上诉请求本院依法予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈灿林、林莲、洪永新、郭永兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈铭强
代理审判员 罗 燕
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 李 捷