广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤12行初74号
原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社。住所地：怀集县中洲镇泰南村民委员会竹寨村。
法定代表人陈乃生，该社社长。
被告肇庆市人民政府。住所地：肇庆市城中路**号。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市人民政府法制局工作人员。
委托代理人江敏，肇庆市人民政府法制局工作人员。
第三人怀集县人民政府。住所地：怀集县怀城镇西区新城。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人邓成友，怀集县人民政府工作人员。
委托代理人黄成生，广东洊江律师事务所律师。
第三人怀集县国土资源局。住所地：怀集县怀城镇城北一路*号。
法定代表人李天斌，该局局长。
委托代理人邓帜宏，怀集县国土资源局工作人员。
委托代理人袁彬，广东洊江律师事务所律师。
原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社不服被告肇庆市人民政府行政复议决定，于2016年5月25日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于2016年10月25日立案后，于2016年10月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社诉称：一、肇庆市人民政府肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》驳回我社对第一次征收红线范围内的三次补偿行为不服而提出的行政复议申请。我社当初不知道法律规定，被告没有将事后的征收工作依法做好，我社发现后，在2014年11月，到中纪委上访时工作人员告知回到县上一级人民政府，才知道可以申请行政复议。此情况属于《中华人民共和国行政复议法》第九条“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的”情形。我社是2015年3月19日收到怀集县信访局《不予受理告知书》。没有超过60日的复议期限，被告歪曲事实，弄虚作假，欺上瞒下。二、国土资预审字〔2009〕262号文，建设项目用地预审文件有效期为2年。该文件有效期至2011年6月17日。怀集县国土资源局怀国土资〔2011〕5号文是在2011年8月份公告，过期公布，过期征收。另一份国土资函〔2011〕464号，明确：征用补偿安置不落实的不得动工用地。被告违反国务院批复，超过征地批准权限另行办理征地审批。违反《中华人民共和国宪法》第五条，违反法律，企图过关，严重损害当地群众合法权益。三、1.二广高速十四标段（怀城至中洲××）××段。高速公路建设是国家利益，也是公共利益，但不能损害当地村民集体利益和个人利益，在2012年4月25日我社村民陈乃生到中洲镇参加征地会议，会后陈乃生向当年任中洲镇书记的梁向荣和征地办书记何玉非讲我社明天签协议。故于4月26日同我社多名村民签订征地协议。到了11月初中铁五局开工我社都未收到征地协议书，作为我社的征用土地存根唯一依据，多次打电话要求征地办书记何玉非送来协议书。电话中何玉非说全县都没有给协议书的。我社陈乃生认为农民交公购粮都有份粮单，这讲不过去。后来收到那份协议书中有这样的一句话（包括安置补助费），当时签协议未见到这些字的，是不同的一个人写的。付款收据盖的是怀集县中洲镇泰南村民委员会公章。被告对征地各项补偿款欺上瞒下手续造假打白条。《怀集县国土资源局征地补偿安置方案公告》怀国土资〔2011〕5号拟定的征地补偿安置方案，只引用《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及有关法律法规规定，但对村民集体有保护的法律未引用。例如，《土地管理法》第四十七条、《物权法》第四十二条等有关维护村民集体和个人利益的法律、《中华人民共和国宪法》第五条等。我社安置费、征地管理费一分都未收到。2.国家划定红线范围的土地属于被征用土地，但我社村民发现二广高速在实际使用土地却远超红线范围，占用的土地既不完善征地的合法手续，也不予以补偿，未征先用，是故意非法占用还是与负责征地人员互相串通损害农民集体利益。超红线的有牛梯洞水田、赤犁根林地上下都有上调水田旱田及连塘。3.我社村民陈开同的青苗未签名确认，没有给予补偿。因为补偿太低，加上他的寨脚部分林地不是被征用部分，高速公路无利用的土地，中铁五局乱挖泥取土。4.我社地名寨脚有集体所有水田早地2亩多被征用，但未得到我社的签名确认，没有给予补偿。红鱼岭青苗属集体林地，亩数2.918亩，也没有给予补偿。5.我社在红鱼岭有一个陈氏始祖坟地被征用，按照二广高速公路的《征地补偿安置方案》，是被列入补偿方案中的，但同样没有补偿，也没有作出迁移处理，愧对陈氏祖宗。6.对竹寨段红线外的高速公路无利用的土地，中铁五局在施工过程中在我社的林地、旱地、水田有乱堆放余泥、乱挖泥取土的现象，水二广高速公路建设中政府故意中断导致有路走不通，要水放不来。国家修公路，但严重损害当地村民切身利益，大量遗留问题未能得到妥善处理，这些问题一日不能得到解决，我们农民的权益就一日不能得到落实，这些问题就始终是矛盾的隐患、存在不稳定和谐的因素。被乱挖泥取土的有寨脚林地、连塘林地，乱堆放余泥步明塘林地。连塘水田、牛梯水田，有水放不到，连塘水田有路走不到红鱼岭拱桥处。7.2013年8月16日至19日，由于施工不当造成我社房屋、农田的农作物水浸，面积约60亩，农户房屋及农作物受浸受损严重，一直无人过问、无人处理。8.(1)怀集县人民政府的山权林权证登记错误。塘下经济合作社的山权林权证（地名：莲塘、发路塘、步明塘西山），因中洲镇人民调解委员会定义为争议纠纷的错误，已送县山纠办一年多，未协商过1次，县山纠办无法处理，实际是包案。我社持有1953年土地房产所有证和1963年山林土地所有证。但1985年的山权林权证存在登记错误，无根据1963年的所有证去填写。我社的山权林权证94号的第7页内有打X，是谁打的X也没放到档案局，要求政府作出解答处理。塘下经济合作社无1963年山林土地所有证，为何得到1983年政府颁发的山权林权证，也无继承的依据。桥头经济合作社也一样。请有关部门根据证据依据作出认证处理。责令怀集县人民政府对塘下经济合作社和桥头经济合作社的山权林权证颁发错误登记注销作废。（2）怀集县人民政府颁发1963年山林土地所有证有井边经济合作社的造假登记。我社持有53年土地房产所有证（地名：军明塘、牛枯塘、道喜塘、屋头塘），但1963年的所有证没有登记。井边经济合作社无1953年的土地房产所有证，为何得来63年的所有证，井边经济社是山田大队而我社是泰南大队，不同单位，也无我社协议书，也无泰南大队确认书，井边经济社有何特权占为己有。依据我社山权林权证，内有这样一句话“经核查军明塘面已拨给井边生产队”，里面有2个印章和莫志清签名。现在莫志清讲，不是他写的。山权林权证94号第1页，证明造假，因此责令怀集县人民政府在法定的时间内将井边经济社伪造造假登记的注销作废，归还我社，将军明塘、牛枯塘、道喜塘、屋头塘的山权林权证重新登记发证。作为政府出的林权证，一宗林地两证（一女两夫）。对军明塘二广征地时已收的各项费用由政府承担责任。综上所述，被告怀集县人民政府《答复书》认为申请行政复议没有法律依据，行政诉讼均已超过相关法律法规规定的期限。我社不服。被告对二广高速公路征地补偿、青苗补偿、安置补偿、房屋补偿、征地管理费补偿、坟墓补偿的有关补偿，手续不合法、程序不合法，不依法依规补偿。因此责令怀集县人民政府对我社集体和个人的各项征收手续交还本社，有利查清。我社还未收到红鱼岭林地的青苗补偿款，存在造假、从中取利行为。请求：一、判令撤销肇府行复〔2015〕45号“机关决定第一项决定”的行政行为。二、确认怀集县人民政府行政不作为违法，并责令在法定期限内重新作出行政行为。三、本案的诉讼费由被告承担。
被告肇庆市人民政府答辩称：一、原告提起本案行政诉讼已超过法律规定的期限。原告已于2015年8月18日收到肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》，其对该复议决定不服于2016年9月14日才向人民法院提起行政诉讼，已大大超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的十五日起诉期限。二、我府作出肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告以怀集县人民政府作为被申请人向我府申请行政复议，我府作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。三、肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）我府作出肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》程序合法。2015年5月12日，我府收到本案原告提交的行政复议申请材料，我府依法予以受理，并于2015年5月16日向怀集县人民政府送达《行政复议答复通知书》。经申请延期，怀集县政府于2015年6月3日向我府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，我府决定延期作出处理决定。延期通知书于2015年7月14日送达原告。2015年7月6日和2015年7月30日，我府行政复议机构召开调查听证会，听取了本案相关当事人意见。我府于2015年8月7日作出肇府行复〔2015〕45号行政复议决定，并通过邮寄方式于2015年8月18日将《行政复议决定书》送达到本案原告。我府上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。我府查明以下事实：二连浩特至广州高速公路（以下简称二广高速）（肇庆段）建设用地经国务院批准。2011年2月23日，怀集县政府发布了《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁的通告》（怀府〔2011〕4号），明确二广高速公路怀城至中洲段的征地拆迁面积及范围，明确征地拆迁工作由征地拆迁办及沿线有关镇政府负责。2011年6月3日，怀集县政府办公室印发了《二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿安置实施方案》。2012年4月13日，怀集县国土资源局发出《关于二广高速公路怀城至中洲段征地拆迁补偿问题的公告》。怀集县政府对涉及竹寨社实施征收补偿的行为共有四次。当中在第一次征收红线范围内共有三次，其中：第一次在2012年4月26日，征地拆迁办与竹寨社签订协议，约定补偿金额为1056760.15元，竹寨社已于2012年6月收到该补偿款；第二次为2012年8月17日，因被征收土地存在权属争议，征地拆迁办将涉及怀集县中洲镇泰南村塘下经济合作社、怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社、怀集县中洲镇泰南村桥头经济合作社三个社的补偿款共103704.04元提存至怀集县公证处并通知相关当事人。竹寨社于2012年收到该提存通知；第三次在2012年9月28日，补偿款为45458.17元，征地拆迁办与竹寨社就补偿金额协商不成，征地拆迁办已将该款项提存至怀集县公证处并通知竹寨社，竹寨社于2012年收到该提存通知。此外，为满足二广高速工程施工需要，在个别拐点地段，怀集县政府经复测后对用地范围作适当调整。在经调整后的征收红线范围内，征地拆迁办在2014年8月15日拟定补偿协议，拟定补偿金额为19166.11元，但未就该补偿金额与竹寨社达成协议，也未将该补偿款提存。在经调整后的征收红线范围内，涉及竹寨社的土地已于2013年被征用，2014年9月左右已完成硬底化。根据查明的事实，我府认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。怀集县政府依法具有征收贵广铁路怀集段农民集体所有的土地的职权。因涉案的征地拆迁工作由怀集县政府委托征地拆迁办负责组织实施，故以征地拆迁办名义组织实施的征收拆迁行为所产生的法律后果应由怀集县政府承担。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，竹寨社最迟在2012年就知道怀集县政府在第一次征收红线范围内的三次补偿行为，竹寨社对这三次补偿行为不服于2015年5月12日才向我府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的60日法定复议期限。在调整后的征收红线范围内，涉及竹寨社的土地也已于2013年被征用并于2014年9月左右进行了施工建设（硬底化），但怀集县政府并未对竹寨社支付补偿款，怀集县政府未对竹寨社作出补偿的行为明显不当．因此，我府作出行政复议决定：1、确认怀集县政府在调整后的征收红线范围内征用竹寨社的土地而未对竹寨社作出补偿的行为违法，并责令怀集县政府采取相应的补救措施；2、驳回竹寨社对怀集县政府在第一次征收红线范围内的三次补偿行为不服而提出的行政复议申请。上述复议决定符合法律法规规定，并无不妥。综上，我府作出肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当．原告超期提起行政诉讼，请人民法院依法驳回原告的起诉。
第三人怀集县人民政府答辩称：原告起诉已超过诉讼期限。原告与我府因二广高速公路建设征地及其补偿行政纠纷，曾经肇庆市人民政府行政复议并作出了行政复议决定，且我府已按照复议决定书的第二项决定要求，采取了相应的补救措施，于2015年9月下旬向原告发出书面通知，要求原告与征地拆迁办核实并确认原告被补征土地类别、面积及其附着物（青苗）情况，签订征地协议。但原告未予理会，以致原告被补征土地的相关手续搁置至今。据此，我府认为，原告对经行政复议决定的事项不服，应当按行政复议决定书指明的期限内提起诉讼，然而原告却在收到复议决定书后的一年多才提起诉讼，显然已超过了起诉期限。二、原告起诉请求确认怀集县人民政府行政不作为无事实根据。原告起诉状所列“事实理由”不能成为其请求确认怀集县人民政府行政不作为的事实和理由。其所列“事实理由”是对法律政策的误解，是原告对政府工作不满意情形的表述，而非法律意义上的“行政不作为”，故其认为怀集县人民政府行政不作为，请求责令在法定期限重新作出行政行为理据不足。综上，恳请人民法院依法驳回原告的起诉。
第三人怀集县国土资源局答辩称：我局不是本案的适格被告，原告起诉我局是一种滥用诉权的行为，请人民法院依法驳回原告对我局的起诉。我局作为怀集县土地管理职能部门，2014年9月10日收到怀集县纪委转来原告村民陈乃生的《控告信》，随即我局由专责人员处理，经调查核实情况，我局于2014年11月26日书面答复陈乃生（见《关于陈乃生控告信有关事项的答复》怀国土资信处字〔2014〕39号），我局正确履行自己的工作职责，没有丝毫的怠慢，原告诉请的行政不作为违法，无任何的事实支持，原告据以起诉的《行政复议决定书》（肇府行复〔2015〕45号）未将我局列为当事人，原告对我局提起诉讼缺乏法律的支持综上，原告对我局的起诉是滥用诉权的行为，请人民法院依法驳回原告对我局的起诉。
经审理查明，原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社因不服怀集县人民政府委托二广高速公路怀集段征地拆迁工作协调小组办公室所作出的征地补偿行为，于2015年5月12日向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府于2015年8月7日作出肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》，认为：“《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。’本案中，竹寨社最迟在2012年就知道怀集县人民政府在第一次征收红线范围内的三次补偿行为，竹寨社对这三次补偿行为不服于2015年5月12日才向本机关申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的60日法定复议期限。在调整后的征收红线范围内，涉及竹寨社的土地也已于2013年被征用并于2014年9月左右进行了施工建设（硬底化），但怀集县政府并未对竹寨社支付补偿款，怀集县政府未对竹寨社作出补偿的行为明显不当。”决定：“一、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社对怀集县政府在第一次征收红线范围内的三次补偿行为不服而提出的行政复议申请。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，确认怀集县政府在调整后的征收红线范围内征用竹寨社的土地而未对竹寨社作出补偿的行为违法，并责令怀集县政府采取相应的补救措施。”并告知：“申请人如不服本机关行政复议决定，可以自接到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉。”肇庆市人民政府于2015年8月18日通过邮寄的方式将《行政复议决定书》送达给原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社。原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社不服，于2016年5月25日向本院立案庭递交行政起诉状，因材料不符合立案要求，本院立案庭通知其补正，2016年10月25日，原告补正完毕，本院于2016年10月25日立案受理。
因本案被诉的肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》，复议机关作出复议决定是以原告的部分复议申请超过法定的申请期限而不符合受理条件为由对该部分复议申请予以驳回并确认怀集县政府在调整后的征收红线范围内征用竹寨社的土地而未对竹寨社作出补偿的行为违法，并责令怀集县政府采取相应的补救措施。属于“复议机关改变原行政行为”的情形，原告不服的依法应当以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼，也即本案应以肇庆市人民政府为被告提起行政诉讼，而怀集县人民政府作为作出原行政行为的机关，不是本案适格的被告；怀集县国土资源局既不是征地补偿主体，也不是行政复议的当事人，因此也不是本案适格的被告，应予变更，且原告的第二项诉讼请求，认为被告有其他行政不作为行为，属于另一法律关系，不属于本案审理范围，经释明，原告不同意变更被告也不同意修改或变更诉讼请求。本院依法将怀集县人民政府和怀集县国土资源局列为本案第三人。对原告的第二项诉讼请求的起诉，本案不予审理，予以驳回。
本案经过阅卷、调查和询问当事人，事实清楚，合议庭决定进行不开庭审理。
本院认为，本案争议焦点是：原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社不服被告肇庆市人民政府作出的本案被诉的肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》，向人民法院提起行政诉讼，其起诉是否超过了法定起诉期限。从本案的事实及证据显示，原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社于2015年8月18日收到了被告肇庆市人民政府作出的肇府行复〔2015〕45号《行政复议决定书》，其不服的依法应在收到该复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼，其于2016年5月25日才向人民法院提起行政诉讼，已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的十五日起诉期限且无正当理由。原告认为虽然知道要在十五日内起诉，但由于不懂书写起诉状，不懂怎样起诉，所以被耽误起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”、第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，本案原告的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，本应不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。
综上所述，原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社的起诉超过了法定的起诉期限，对其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告怀集县中洲镇泰南村竹寨经济合作社的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 邱嘉炜