吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉08行初10号
原告洮南市胡力吐蒙古族乡中心小学（原洮南市胡力吐蒙古族乡小学）。
法定代表人李洪涛，校长。
委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。
被告白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市政府法律服务中心副主任。
第三人洮南市胡力吐蒙古族乡胡力吐村村民委员会。
法定代表人耿学江，主任。
委托代理人李玉章，吉林百石律师事务所律师。
原告洮南市胡力吐蒙古族乡中心小学（以下简称胡力吐乡中心小学）不服被告白城市人民政府作出的白政复决字（2016）3号复议决定，于2016年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭审理了本案。原告胡力吐乡中心小学法定代表人李洪涛及其委托代理人周宏斌，被告白城市人民政府委托代理人王继锋，第三人洮南市胡力吐蒙古族乡胡力吐村村民委员会（以下简称胡力吐村委会）法定代表人耿学江及其委托代理人李玉章、证人何桂林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白城市人民政府于2016年4月8日作出白政复决字（2016）3号复议决定。内容如下：申请人胡力吐村委会申请撤销洮政土决字（2015）30号土地权属行政决定。本机关经书面审理查明，双方对争议地边邻四至没有异议，对争议地现状是胡力吐乡中心小学经营管理、对外发包的事实没有异议。胡力吐乡中心小学有组织机构代码证，是独立法人单位。争议土地村上认为是借用，胡力吐乡中心小学认定是赠与。洮南市人民政府依据赠与的事实，将争议土地确定所有权为国家所有，使用权为现经营管理人胡力吐乡中心小学。本机关审理认为，学校校田地的形成过程，有其历史的原因。确权决定要尊重历史，面对现实。被申请人确权决定存在以下几个问题：1.胡力吐乡中心小学成立时是乡（村）集体办中小学还是公立小学，中间怎样变化事实不清。2.胡力吐乡中心小学在成立过程中，是集体经济组织还是全民所有制单位，体制如何变化事实不清。3.争议土地是赠与还是借用事实不清，是否还有第三种情形。土地的来源是集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”之规定，其争议土地的性质原是集体土地，但集体土地符合法定情形，按照相关法律规定，属于国家所有。被申请人确权决定依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款第四项，把胡力吐乡中心小学确定为全民所有制单位，土地为接受农民集体馈赠的，证据不足。被申请人应从有利于管理、维护稳定的实际出发，依法作出确权处理。综上，被申请人确权决定认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本机关决定撤销洮政土决字（2015）30号土地权属争议案件行政决定书。
原告胡力吐乡中心小学诉称，（一）本案的基本事实是第三人胡力吐村委会为支持原告教育事业，分别于1962年、1975年赠与原告两块耕地，面积为2.34公顷、0.68公顷，该地一直由由原告经营管理。2015年原告与胡力吐村委会发生土地权属争议，经洮南市人民政府受理并查明事实，作出洮政土决字（2015）30号决定书，将争议地块使用权确权给原告。第三人胡力吐村委会不服该决定，向被告提出申请复议，被告违法的作出了错误的撤销决定。（二）被告作出撤销理由明显不能成立。被告作出撤销决定的第一个理由“原告成立时是集体办学，还是公立学校，中间怎样变化不清”。该事实抛开被告是否有义务查明不论，均不影响原告使用该地的法定权利；第二个理由“原告是集体经济组织还是全民所有制单位，体制如何变化不清”。该理由不能否定原告事业法人的国有性质；第三个理由“争议地是赠与还是借用事实不清，是否还有第三种情形”。法律明确规定，单位只要一直使用集体土地，就该确权继续使用。无论是赠与还是借用，其法律实质仍为馈赠，更不能人为凭空想象第三种情形。（三）被告2016年4月8日作出的白政复决字（2016）3号行政复议决定，简单撤销了洮政土决字（2015）30号土地权属行政决定，并没有指明洮南市人民政府是否应查明事实重新做出决定，必然导致洮南政府继续处理将会有违法之嫌，也会导致该复议决定变相推定该地块为集体所有，使复议决定代替了政府权属争议处理决定，混淆了两个不同具体行政行为的法律效力，所以作出的复议决定违法。综上，请求人民法院撤销白政复决字（2016）3号复议决定，维持原确权决定，本案诉讼费由被告承担。
原告胡力吐乡中心小学向本院提交了以下证据。
洮政发（2005）22号文件。证明该文件没有被撤销更改，是有效的。洮南市人民政府的确权决定符合该文件和法律规定，也符合支持农村中小学发展的政策。
被告质证称，政府作出的确权决定是依据法律法规，参照规章，22号文件没有法律效力。
第三人胡力吐村委会质证意见与被告的质证意见一致。
被告白城市人民政府辩称，撤销洮政土决字（2015）30号行政决定于法有据，并无不当。（一）被告依法立案后，进行书面审理。审理发现，洮南市人民政府在处理本案过程中存在认定事实不清，证据不足，学校校田地有其历史形成原因，调查笔录说法不一，而且被调查人存在利害关系。复议文书中撤销的理由是“认定事实不清”，提出确权中存在的几个问题也是需查清的事实，也是确权的关键所在，而且强调胡力吐蒙古族乡中心小学成立时的状态是尊重历史，文书表述并无不当。（二）原告认为被告没有明确指明洮南市人民政府应否重新作出处理决定违法是错误的。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“……决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”之规定，法条要求“可以责令”，所以被告撤销确权决定，没有责令洮南市人民政府在一定期限内重新作出确权决定并无不当。原告理解错误，既然撤销确权决定，就恢复到确权申请及作出阶段，确权决定需由洮南市人民政府继续作出，复议决定不能代替政府的确权决定。综上，复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。
被告白城市人民政府向本院提交了以下证据、依据。
第一组证据：1.洮南市人民政府对黄九林、包吉兴的询问笔录。该笔录表明原胡力吐小学有二块校田地，自1986年到学校工作，一直由学校管理、耕种，1989年开始对外发包。证明洮南市人民政府作出的确权决定没有查清争议地块是赠与还是借用给原胡力吐小学2.丛文水的证明材料。内容是从文水自1974年到教育组工作，知道胡力吐小学有耕地85亩，是集体所有的耕地，从1997年开始承包给个人。证明原处理决定事实不清，发包的时间与两份证言相矛盾。
原告质证称，洮南市人民政府依照馈赠将土地确权给原告是正确的。无论是黄九林、包吉兴的证人证言是否相矛盾，都不能证明洮南市人民政府作出的确权决定的内容矛盾；丛文水的证明材料，不影响洮南市人民政府依据事实和法律作出确权决定的正确性。
第二组证据：1.组织机构代码证。证明只靠组织机构代码证不能说明学校很久以前就是全民所有制单位。2.对外土地发包合同及土地承包费收据。说明学校没有按照当时的政策规定把这些土地作为学农基地使用，而是对外发包。
原告质证称，不能用现在的组织机构代码证反推40、50年代成立时的情况，当时的年代没有组织机构代码证和批准手续，全国范围内都一样。两份承包合同证明原告一直在经营管理和使用该土地。原告作为学农基地使用，不影响确权结果，且复议机关对此审查超出了复议范围。
第三组证据：教育部、农业部、国土资源部关于加强农村学校劳动实践场所建设意见、吉教联字（2004）1号文件、洮政发（2005）22号文件。在吉教联字（2004）1号文件第四点中，学校原有的土地场所可调整为农村劳动实践场所，不得改变原有的用途和出租。证明争议地的权属不能确定。
原告质证称，复议机关认定的撤并事实不存在，真实情况是合并，不存在被撤销的说法，复议机关所作的复议决定是错误的。洮南市人民政府应按文件的内容执行，保障农村学校的实践场所。
第四组证据：勘界图两份。证明涉案土地在集体土地范围内，确定为国有土地不符合实际情况。
原告质证称，对证据本身无异议。对证明的问题有异议，勘界图证明不了所要证明的问题。
第三人胡力吐村委会对白城市人民政府提供的证据均无异议。
第三人胡力吐村委会陈述称，根据白城市人民政府复议决定书中认定确权决定存在的三个问题，原告应该举证证明该中心小学为公立小学、为全民所有制单位，且村里的土地是赠与该中心小学的。争议土地一直为第三人所有，是借给胡力吐乡中心小学使用的，没有证据证明第三人将土地赠给原告。当时，为解决学校经费问题，将土地借给原告使用，现原告归属洮南市教育局管理，不需要由第三人承担经费，土地自然应该归还。依照《吉林省农村税费改革试点工作领导小组办公室文件》规定，被撤并学校使用的校田地等土地，属于集体经济组织的，应归还集体组织，所以原告使用的土地应归还第三人。对于原告提出的无论是赠与还是借用，其法律实质仍为馈赠的说法，根本不符合事实和法律规定。综上，第三人认为白城市人民政府作出的行政复议决定正确。
第三人胡力吐村委会向本院提交了以下证据、依据。
吉农改办（2005）16号文件。证明：中学已经撤并，应当归还土地。
原告质证称，对文件的真实性无法考证。该文件不能调整本案，因为中心小学不存在撤并，只是校址的迁移。不存在改变用途的说法。
被告对文件的真实性和效力无异议。
第三人向法庭申请证人何桂林出庭作证。何桂林，男，1946年8月18日生，身份证号：22230219460818681X，原胡力吐村大队长，现住洮南市胡力吐蒙古族乡胡力吐村。说明原胡力吐村小学当时的办公经费很少，民办教师的工资和办公费都由村上出，因办公费不足，村里给了学校一块地。现在学校是公办了，不用村上拿钱了，当时是借用。所以要将土地收回。
原告质证称，证人此前在国土资源局询问笔录中称村上当时是给小学的土地，而不是借用，存在矛盾。是借用还是赠与应该是法律认定的，而不是某人所说的。证人作为普通老百姓说不清借用和赠与，但法律上统称为馈赠。
依据原告、被告、第三人的举证、质证，本院对上述主要证据认证如下：（一）被告提供的黄久林、包吉兴的询问笔录、丛文水的证明，证明争议土地是胡力吐村民集体赠与还是借用胡力吐乡中心小学的事实不清。（二）被告提供的胡力吐乡中心小学对外土地发包合同及土地承包费收据能够证明胡力吐乡中心小学将土地对外发包，原告也承认经营管理的方式是对外发包，本庭予以采信。
经审理查明，本案争议的土地原为胡力吐村集体所有，原告胡力吐乡中心小学分别于1962年、1975年起开始使用，此后该争议土地一直由原告经营管理。2015年8月，第三人胡力吐村委会向洮南市人民政府申请收回由原告经营管理的争议土地。2015年12月1日，洮南市人民政府作出洮政土决字（2015）30号确权决定，认定双方争议地的所有权属于国家所有，使用权属于胡力吐乡中心小学。第三人胡力吐村委会不服，申请复议。2016年4月8日，白城市人民政府作出白政复决字（2016）3号复议决定，认定洮南市人民政府确权决定事实不清、证据不足，撤销该确权决定书。原告胡力吐乡中心小学对复议决定不服，提起行政诉讼。
本院认为，（一）从本案现有证据看，不能证明争议土地是胡力吐村民集体馈赠给胡力吐乡中心小学的，所以洮南市人民政府作出的确权决定认定为馈赠属于事实不清。（二）洮南市人民政府洮政土决字（2015）30号确权决定中，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条二款的规定，确认争议土地所有权属于国家所有，使用权属于胡力吐乡中心小学，但争议土地在《六十条》公布时起至1982年5月由胡力吐乡中心小学管理使用期间，该学校是否是全民所有制单位，体制如何，洮南市人民政府并未查清。（三）复议机关没有责令洮南市人民政府重新作出处理决定的行为，并不影响洮南市人民政府重新作出确权决定。原告认为复议决定没有责令重作应予撤销的主张本院不予支持。综上，被告白城市人民政府作出的白政复决字（2016）3号行政复议决定认为洮南市人民政府确权决定认定事实不清，证据不足，予以撤销并无不当。原告胡力吐乡中心小学的诉讼请求未提供充分的证据证实，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告洮南市胡力吐蒙古族乡中心小学的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告洮南市胡力吐蒙古族乡中心小学承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
代理审判员 王 倩
代理审判员 任秀霞
二〇一六年九月二十日
书 记 员 杨 蕊