浙江省绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0603行初115号
原告嵊州市银河铝业有限公司，住所地嵊州市仙岩镇仙岩村。统一社会信用代码：91330683724511519U。
法定代表人王奕新，董事长。
委托代理人应胜南，浙江计然律师事务所律师。
委托代理人朱森男，浙江计然律师事务所律师。
被告嵊州市国土资源局，住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。统一社会信用代码：11330683002584978R。
法定代表人王锦超，局长。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
委托代理人张兆兴，浙江剡城律师事务所律师。
原告嵊州市银河铝业有限公司(以下简称“银河铝业公司”)认为被告嵊州市国土资源局（以下简称“嵊州国土局”）未按照约定履行土地房屋征收补偿协议，于2017年6月2日向嵊州市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院指定案件由本院审理。本院于2017年8月11日立案后，于当月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告银河铝业公司的委托代理人应胜南，被告嵊州国土局的负责人尹畅玉及该局的委托代理人袁吉儿、张兆兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告银河铝业公司诉称，2012年5月21日，嵊州市人民政府办公室（以下简称“嵊州市府办”）以嵊政办批【2012】74号文件批准同意由原告兼并嵊州市普适尔制冷设备总公司（以下简称“普适尔公司”）。2012年9月20日，原告与普适尔公司签订《嵊州市银河铝业有限公司兼并嵊州市普适尔制冷设备总公司的协议》（以下简称《兼并协议》），双方对兼并的具体事宜进行了约定。同年10月10日，嵊州市人民政府（以下简称“嵊州市政府”）以【2012】44号专题会议纪要决定普适尔公司所在地块由嵊州市土地储备中心（以下简称“储备中心”）收储。2013年12月16日，嵊州市政府第21次常务会议纪要（【2013】13号）决定普适尔公司土地和房产直接以原告为产权人实施土地收回及地上房屋征收补偿。2014年1月9日，储备中心与原告签订《国有土地收回及地上房屋征收补偿合同》（以下简称《征收补偿合同》）一份，约定根据嵊州市政府【2012】44号专题会议纪要、嵊州市政府第21次常务会议纪要（【2013】13号）和嵊州市政府【2013】41号专题会议纪要文件精神进行收回案涉土地及房屋，合计补偿金额10958.36万元，于合同签订后先支付8000万元，其余款在该地块重新出让后支付。合同签订后，储备中心支付了8000万元补偿款。2016年5月11日，涉案土地已由嵊州市政府依法出让。但经原告多次催讨，储备中心及被告均未支付余款。故起诉要求被告支付土地房屋征收补偿款2958.36万元，并支付该款自2016年5月12日起至付清日止按中国人民银行同期贷款利率计算的利息。
原告向本院提供了以下证据：
1、嵊州市府办《关于同意银河铝业公司兼并普适尔公司的批复》（嵊政办批【2012】74号）复印件一份，以证明嵊州市政府于2012年5月21日批复同意原告兼并普适尔公司的事实；
2、《兼并协议》一份，以证明根据嵊州市政府文件规定，原告与普适尔公司签订兼并协议，约定由原告支付普适尔公司应支付费用的事实；
3、嵊州市政府《关于银河铝业公司兼并普适尔公司有关问题协调会议纪要》（【2012】44号）一份，以证明嵊州市政府同意原告兼并普适尔公司（该公司创办于1978年，1998年转制为股份合作制，2006年2月起停产）的事实；
4、嵊州市政府第21次常务会议纪要（【2013】13号）复印件一份，以证明《征收补偿合同》主要内容经嵊州市政府常务会议讨论通过的事实；
5、《征收补偿合同》复印件一份，以证明该合同约定被告应当支付补偿金额10958.36万元，合同签订后支付8000万元，其余款在该地块重新出让后支付的事实；
6、新闻报告打印件四份9页，以证明涉案土地于2016年5月11日以2.46亿元成功挂牌出让的事实；
7、绍兴市中级人民法院行政裁定书一份，以证明原告就本案曾以储备中心和嵊州市政府为被告提出行政诉讼，该院认为本案的适格被告是嵊州国土局，故裁定驳回原告起诉的事实；
8、《嵊州市国有工业土地收回及地上房屋征收与补偿暂行办法》（嵊政【2013】119号，以下简称《嵊州征收与补偿暂行办法》）一份，以证明嵊州国土局是本案的适格被告及本案是按照该办法规定的标准进行补偿的事实。
被告嵊州国土局辩称，原、被告于2014年1月9日签订的《征收补偿合同》第四条内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二十四条，为无效条款。鉴于中共嵊州市纪委和嵊州市监察局《关于省委巡视组反馈华发茶业、普适尔地块收储存在问题的责任追究情况通报》（嵊市纪【2016】59号，以下简称《情况通报》）认定：涉案普适尔地上房产29500.26平方米中，有证房产建筑面积16669.43平方米，无证房产建筑面积12830.83平方米。嵊州国土局、储备中心虽然对无证房产进行了调查，但未对征收范围内的无证房产予以认定和处理。还将无证房产和有证房产按照评估价格在地上房屋及附属物补偿款、货币补贴款、搬迁停工损失及设备调试补偿款等三个方面都按同一标准给予补偿。相关责任人也受到了相应处分。具体无证房产涉及补偿金额为12950690.20元，其余16632909.80元应该支付。因此，被告至今未向原告付清征收补偿余款。被告认为无证房产不能列入补偿范围，故原告诉请应予驳回。
被告向本院提供了以下证据：
9、《征收补偿合同》一份，以证明其中第四条约定将无证房产和有证房产按统一标准予以补偿，故部分无效的事实；
10、《情况通报》一份，以证明普适尔公司无证房产建筑面积12830.83平方米，被告相关工作人员没有正确履行工作职责，将无证房产和有证房产按同一标准给予补偿，因此受到处分的事实；
11、房地产评估报告书及附图一份，以证明普适尔公司房产总面积和无证房产面积分别是29500.26平方米、12830.83平方米的事实；
12、《征收与补偿条例》一份，以证明该条例第二十四条第二款明确规定对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿的事实；
13、嵊州市监察局监察建议书一份，以证明普适尔公司未登记房产的补偿额度为12950690.20元的事实；
14、嵊州国土局关于给予刘汛洪、章利华同志责任追究的决定（嵊土资党【2016】15号）一份，以证明普适尔公司未登记房产补偿款为12950690.20元的事实；
15、原告出具的收据以及被告转账支票存根各一份，以证明被告已支付8000万元的事实。
对于原告提供的证据，被告经当庭质证认为，证据1-4，真实性无异议，但是原告陈述的内容与本案无关联性；证据5，真实性无异议，但是该合同第四条为无效条款；证据6-7，无异议；证据8及被告的主体资格均无异议，本案虽是按重置价进行补偿，但被告对原告进行了货币补贴。
对于被告提供的证据，原告经当庭质证认为，证据9，真实性无异议，但是不存在被告所说的无效事由，且无证房产不等于违法建筑；证据10，真实性无法确认，但是即使真实也跟合同效力无关，并且本案合同内容是由嵊州市政府常务会议通过的；证据11，真实性无异议，从评估报告可以看出有证房产、无证房产都是按照房屋的重置价和成新率进行评估；证据12，真实性无异议，但是《征收与补偿条例》明确规定按照市场价进行补偿，其中第二十四条是管理性规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿，但是没有说对无证房产不进行补偿；证据13，真实性无法确定；证据14，真实性无异议，但系被告党委内部文件，与本案无关；证据15，无异议。
通过原、被告相互举证、质证，本院认证如下：
证据1-4，因被告对其真实性无异议，应予认定；证据5的真实性，被告表示无异议，且与证据9一致，可以认定为本案定案事实的依据；证据6-8，因被告无异议，应依法确认其证明力；证据10、13，因被告未提交原件，且原告提出真实性异议，故不予认定；证据11、14的真实性，因原告表示无异议，应予认定；证据12系国务院颁发的行政法规，应予确认；证据15，因原告无异议，应确认其证明力。
根据上述认证意见并结合当事人在庭审中的陈述，本院认定事实如下：
2012年5月21日，嵊州市政府以嵊政办批【2012】74号文件批复同意原告银河铝业公司兼并普适尔公司。2012年9月20日，原告与普适尔公司签订兼并协议一份，约定由原告承担普适尔公司的相关费用。2012年10月10日，嵊州市政府以【2012】44号专题会议纪要再次明确原告兼并普适尔公司，同时明确普适尔公司所在地块由储备中心予以收储。
经储备中心委托，嵊州市诚中房地产估价事务所对普适尔公司位于嵊州市兴盛街5号的房屋（建筑面积29500.26平方米，其中未登记发证面积12830.83平方米）及附属物进行重置价评估（评估基准日：2013年6月5日），并于2013年6月25日出具房地产评估报告书一份，评估结果为房屋价值：37065786元、附属物价值：3669026元，合计40734812元。
2013年12月16日，嵊州市政府第21次常务会议纪要（【2013】13号）第五点明确，会议原则同意被告提交审议的收储补偿方案，并同意将文星东路36号原普适尔集体宿舍及招待所房子（普适尔改制时剥离资产，面积1644.53平方米）按中介机构评估价转让给银河铝业公司。土地收储补偿金在土地收购合同签订后，先支付8000万元，其余款在该地块重新出让后支付。普适尔公司在兼并前欠缴土地使用税和房产税及滞纳金519.70万元一并补偿。企业兼并后，原土地证和房产证未办理过户手续，直接以银河铝业公司为产权人实施土地收回及地上房屋征收补偿。涉及司法查封的收储地块，由储备中心与法院协调解决。厂房及附属物由企业自行拆除交付净地。
2014年1月9日，储备中心与原告签订《征收补偿合同》一份，约定：由储备中心对坐落于嵊州市三江街道兴盛街5号（四至：东至货运公司修理厂、南邻环城南路、西至剡兴路、北邻兴盛街），普适尔公司使用的国有土地（出让、划拨土地面积分别为5950平方米、28481.4平方米，合计34431.4平方米）和所有的地上房屋（建筑面积29500.26平方米），以原告为产权人实施收回和征收；征收补偿项目为土地补偿1742.58万元、地上房屋及附属物补偿4073.48万元、货币补贴872.41万元、绿化补贴23.66万元、搬迁停工损失及设备调试补偿1268.51万元、政府奖励2458.02万元、其他补偿519.70万元，合计土地收回及地上征收补偿金10958.36万元；该款在合同签订后先支付8000万元，其余款在该地块重新出让后支付。合同还对其他事项作了约定。合同签订当日，储备中心支付8000万元，余款经原告催讨至今未付。
另查明，涉案地块使用权已经被告挂牌于2016年5月11日出让。
本院认为，《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第二条规定，本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。根据《征收与补偿条例》第四条、第五条及《嵊州征收与补偿暂行办法》第四条、第五条之相关规定，涉案国有工业土地收回及地上房屋征收部门为嵊州国土局，储备中心系承担征收补偿具体业务工作的征收实施单位，其行为后果的法律责任应由作为征收部门的嵊州国土局承担。
本案中，原告基于《征收补偿合同》，以嵊州国土局未按照约定履行为由而提起行政诉讼，符合法律规定；且通过庭审，原、被告对于经嵊州市政府相关会议决定，由原告兼并普适尔公司，并与储备中心签订《征收补偿合同》，合同签订后至今，除诉争款项外，双方均已履行各自合同义务之事实无异议，但对于被告是否应继续履行合同付款义务存有争议。故案涉《征收补偿合同》系行政协议，双方主体适格，合同内容意思表示真实，且不违反法律法规规定，应当确认合法有效。
案涉《征收补偿合同》虽系被告在法定职责范围内，为实现行政管理目标而与原告签订，但兼具合同属性，故合同当事人理应恪守诚信，按约履行。《征收补偿合同》第三条、第四条分别就补偿项目和明细及补偿金支付期限、条件作了约定，且案涉地块已于2016年5月11日挂牌出让，因此，被告在约定条件成就后未按约付清补偿金，显属违约。根据《征收与补偿条例》第二十四条第二款有关“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”之规定，应当有有关部门依法定程序对案涉收回土地范围内未经登记的建筑是否是违法建筑和超过批准期限的临时建筑进行调查并作出认定和处理，但被告未经有关部门依法定程序进行调查、认定和处理，迳行将案涉未登记发证房产认定为违法建筑或超过批准期限的临时建筑而不予补偿，系对上述规定的理解错误。故被告以案涉部分房产无证为由拒付余款之辩解，因缺乏证据证明，本院不予采信；现原告依照《征收与补偿条例》第二十五条第二款之规定诉请要求被告继续履行《征收补偿合同》约定的付款义务并赔偿利息损失，理由正当，符合法律规定，本院应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、被告嵊州市国土资源局应支付给原告嵊州市银河铝业有限公司国有土地收回及地上房屋征收补偿款余额计人民币2958.36万元；
二、被告嵊州市国土资源局应赔偿给原告嵊州市银河铝业有限公司上述款项自2016年5月12日起至付清日止按中国人民银行同期同类贷款利率计付的利息损失。
上述一、二项均限于本判决生效之日起十日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费198618元，由被告嵊州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 郭海东
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 寿 梦
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
……
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
3、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十五条第一款原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
4、《嵊州市国有工业土地收回及地上房屋征收与补偿暂行办法》（嵊政【2013】119号）
第四条第一款市国土资源局是本市国有工业土地收回及地上房屋征收部门，对国有工业土地收回及地上房屋征收与补偿实施监督管理，并组织实施本市范围内国有工业土地的收回及地上房屋的征收与补偿工作。
第五条市土地储备中心承担国有工业土地收回及地上房屋征收与补偿具体业务工作。……
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