中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申555号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：王爱春，女，1960年7月24日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：孙爱芳，女，1942年6月15日出生，汉族，住山西省太原市杏花岭区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：宋计成，男，1965年3月16日出生，汉族，住山西省太原市迎泽区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李艳君，女，1974年5月4日出生，汉族，住山西省太原市小店区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：李路贞，男，1939年5月13日出生，汉族，住山西省太原市小店区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：赵俊宝，男，1975年4月6日出生，汉族，住山西省太原市迎泽区。
委托代理人：李喆，北京市盛廷律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山西省太原市迎泽区人民政府，住所地：山西省太原市云路街15号。
法定代表人：李慧，该区人民政府区长。
一、二审第三人:太原昕利轻工机械总厂，住所地：山西省太原市迎泽区郝庄南四街**号。
法定代表人：王三平，该厂厂长。
再审申请人王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝因诉山西省太原市迎泽区人民政府（以下简称迎泽区政府）房屋征收决定一案，不服山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终187号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员刘慧卓、审判员张志刚参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省太原市中级人民法院一审查明：1999年至2003年，王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝与太原昕利轻工机械总厂(以下简称昕利机械厂)签订了《门面房购房合同》，购得位于太原市××区××号房屋各一处，用于居住和经营。昕利机械厂为王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝出具了“房屋所有权证”，未经相关部门进行房屋及土地登记。2015年2月28日，太原市住房和城乡建设委员会作出《关于下达太原市2015年城市道桥等基础设施项目建设任务的通知》。为保证郝庄正街、永祚寺路（郝庄南四街）、永祚西街、郝庄新正街、朝阳街南一巷等道路改造工程的顺利进行，迎泽区政府于2015年4月18日作出了迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》。2015年5月6日，迎泽区郝庄社区居委会人员召集赵俊宝等六人并告知要对其房屋进行拆迁。2015年5月14日，赵俊宝等六人房屋被拆除。2015年6月5日，赵俊宝等六人通过政府信息公开获知迎泽区政府于2015年4月18日作出迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》，将赵俊宝等六人房屋列入征收范围实施征收。赵俊宝等六人认为迎泽区政府作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》在实体及程序上均违法，遂向一审法院提起行政诉讼。
另查明，1998年12月太原市人民政府颁给昕利机械厂《国有土地使用证》（并政地国用（98）20323号），各方对该宗土地性质为国有划拨土地均无异议。
山西省太原市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为迎泽区政府作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，现有证据证明迎泽区政府在收到起诉状副本和举证通知书后，并未提交作出房屋拆迁、征收决定前符合城乡规划的证明材料、征收补偿方案、社会稳定风险评估等相关证据、依据。另，迎泽区政府认为赵俊宝等六人房屋为违法建筑，其应当依据《征补条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”但迎泽区政府无相关证据证明其主张。综上，应认定迎泽区政府于2015年4月18日作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》主要证据不足，违反法定程序，不具有合法性。因迎泽区政府作出被诉房屋拆迁、征收决定系基于公共利益需要，考虑受益相对人的利益，撤销该房屋拆迁、征收决定将会导致公共利益出现重大损失。故对赵俊宝等六人请求判令迎泽区政府作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》的具体行政行为违法的诉讼请求一审法院予以支持，对赵俊宝等六人请求撤销该房屋拆迁、征收决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一条、第七十六条之规定，一审法院判决确认迎泽区政府2015年4月18日作出的迎政房征决字[2015]2号《太原市迎泽区人民政府房屋拆迁、征收决定》违法；责令迎泽区政府采取补救措施；驳回王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝的其他诉讼请求；案件受理费五十元，由迎泽区政府负担。
迎泽区政府不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。
山西省高级人民法院二审认为，本案的核心争议有两个，一是王爱春等六人是否是迎泽区政府房屋拆迁、征收行政法律关系中的被征收人；二是迎泽区政府的征收拆迁行为是否合法。如果第一个争议得到解决，王爱春等六人是房屋征收法律关系中的被征收人，那么第二个争议问题将纳入法院审查的范围。反之，如果王爱春等六人不具有被征收人的主体资格，那么，本案也就到此为止，对迎泽区政府的征收拆迁行为是否合法就失去审查的根据了。《征补条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”这一条款通过加括号解释的方式，将被征收人确定为房屋所有权人。《征补条例》第一条就开宗明义指出：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”由此可见，《征补条例》的立法初衷和目的是为了保护房屋被征收人的物权利益，根据这一立法目的和参照其他省、市的一些地方性立法，被征收人应当是房屋所有权人，还包括具有物权性质的公有房屋的承租人。其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的承受人、超过合理期限未取得房屋产权登记的买受人等等都不能成为征收法律关系的被征收人，不具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益。本案诉涉房产虽然有赵俊宝等六人分别与昕利机械厂签订的《门面房购房合同》，也支付了相应对价并一直实际占有使用，但是，由于该房产土地属于划拨给昕利机械厂的国有土地，划拨土地使用权人对划拨土地使用权的处分受到很大限制，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得任意转让、出租、抵押。”而昕利机械厂显然不存在该条例第四十五条规定的情形，其转让国有划拨土地及其地上建筑物的行为违反了法律法规的强制性规定，赵俊宝等六人至今没有也不可能取得该房产的不动产登记。《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”赵俊宝等六人不是该房产的合法所有权人，其对该房产主张物权不受法律的保护，在房屋征收法律法规体系中也不具有利益保护的请求权基础，其利益纷争应当通过与昕利机械厂民事诉讼的途径进行解决。一审法院适用法律错误，应当予以纠正。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，二审法院裁定：一、撤销太原市中级人民法院（2016）晋01行初142号行政判决；二、驳回王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝等六人的起诉。
王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝不服二审裁定，向本院申请再审称：1.二审法院认定事实错误，申请人与涉案房屋具有法律上的利害关系。理由有三：（1）行政机关对申请人的信息公开答复行为已对申请人与征收决定之间的利害关系进行了认可；（2）转让以划拨方式取得土地使用权的房地产时并不必然导致房屋买卖合同无效；（3）国有划拨土地上的房屋转让，国家法律并没有禁止性的规定。2.二审法院适用法律错误，涉案征收决定没有履行公布和征求意见程序、风险评估程序等法定的程序，涉案征收决定严重违法。请求：1.撤销山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终187号行政裁定；2.依法确认迎泽区政府作出的迎政房征决字[2015]2号房屋征收决定违法，并予以撤销；指令再审或提审本案。
本院经审查认为，本案的争议焦点是再审申请人是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。本案被诉行政行为是迎泽区政府作出的迎政房征决字[2015]2号房屋征收决定。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。在行政征收法律关系中，只有法定的被征收人才有权对房屋征收决定提起行政诉讼。根据一、二审法院已查明的事实，再审申请人至今没有取得涉案房屋的产权证，昕利机械厂将涉案房屋转让给再审申请人时出具的“房屋产权证”，是该厂以自己的名义出具的证明，并非房屋登记部门颁发的合法有效的产权证。涉案房屋所在土地为国有划拨土地，昕利机械厂转让涉案房屋时，未依法履行报批手续。因此，再审申请人不具有提起本案行政诉讼的主体资格，二审法院裁定驳回起诉，并无不当。
综上，王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人王爱春、孙爱芳、宋计成、李艳君、李路贞、赵俊宝的再审申请。
审 判 长 仝 蕾
审 判 员 刘慧卓
审 判 员 张志刚
二〇一八年三月十五日
法官助理 徐小玉
书 记 员 郭 凯