云南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）云行赔终49号
上诉人（一审原告）董屏惠，女，汉族，1977年10月22日生，云南省大理白族自治州南涧彝族自治县人，现住文山市。
委托代理人喻文洪，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人陈正林，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山市人民政府。
住所地：文山市凤凰路军供大厦。
法定代表人龚卿，市长。
委托代理人姜荣，文山市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人董屏惠因诉文山市人民政府（以下简称文山市政府）土地行政管理行政赔偿一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）作出的（2016）云26行赔初73号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。上诉人董屏惠及其委托代理人喻文洪、陈正林，被上诉人文山市政府的负责人副市长王某及委托代理人姜荣、王丽到庭参加庭审。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，2007年1月27日，文山市宏睿新型墙体材料宝帝彩瓦厂（以下简称宏睿材料厂）负责人韦延斌分别与文山市古木镇纸厂村民委员会沙沟村民小组（以下简称沙沟小组）、谢永刚等41户村民签订《租地协议书》，约定沙沟小组将其所有的一座荒山，谢永刚等41户村民将其位于沙沟自然村粮食储备库门前的土地租给韦某生产环保砖，租期为30年，其后韦某在其租用的土地上投资建厂。2007年5月25日，经宏睿材料厂申请，文山县发展和改革局作出文发改备案〔2007〕31号《投资项目备案证》，同意宏睿材料厂的项目备案，备案项目编码为0753262131310405。2007年7月2日，文山县人民政府作出文政发〔2007〕57号《关于印发<文某1县发展新型墙体产业及粘土砖厂转型享受优惠政策的规定（试行）>的通知》。2008年8月1日，宏睿材料厂负责人韦某与董屏惠签订了《合作协议》，约定宏睿材料厂提供土地及地上建筑物作为投资，与董屏惠合作办厂；合作期满，董屏惠有权自行处理厂房、办公室、宿舍、加工机器设备等权利。2011年文山市政府因古木王誉敬老院建设项目征收宏睿材料厂租用建厂的沙沟小组所有的土地。2011年1月3日，文山市国土资源局向沙沟小组送达了文国土资告字〔2011〕第33号《征收土地告知书》（以下简称《征地告知书》）和文国土资听告字〔2011〕第33号《征收土地听证告知书》（以下简称《听证告知书》），告知拟在该村小组征收土地5公顷，以及拟征收土地用途、拟征收土地位置、拟征收土地综合补偿、拟征收土地安置途径、申请听证的权利。2011年1月5日，被征地村民委员会及被征收土地农户代表出具《征收土地不要求听证的说明》，认为征地补偿标准执行了国家土地法规，不需要再举行听证。2011年1至2月文山市国土资源局相关工作人员组织沙沟小组涉及该次被征地的村民对征收田地进行了丈量。2011年2月8日，文某1市国土资源局土地收购储备交易中心对该次征地面积丈量的结果进行了公布。2011年10月30日，文某1市国土资源局（甲方）与沙沟小组（乙方）签订了《土地征收协议书》和《土地征收地面附着物补偿协议书》，约定：“乙方同意甲方征收乙方土地54.408亩作建设用地。甲方同意支付乙方土地征收补偿费30400元/亩，共征旱地43.448亩，合计人民币1320819.2元，荒山10.96亩，合计人民币171764元，以上两项共计人民币1492583.2元。农作物补偿：28264.8元。”2011年11月14日，文某1市国土资源局将此次征地协议的土地征收补偿费1492583.2元和农作物补偿28264.8元，共计1520848元转账支付至沙沟小组组长谢加刘名下。2011年11月，该次被征地的沙沟小组农户各自领取了土地征收补偿费和地面附着物补偿费。2011年12月29日，文某1市国土资源局（甲方）与沙沟小组（乙方）签订了《土地征收协议书》和《土地征收地面附着物补偿协议书》，约定：“乙方同意甲方征收乙方土地8.302亩作建设用地。甲方同意支付乙方土地征收补偿费30400元/亩，共征土地8.302亩，合计人民币252381元。农作物补偿：4981元”。2011年11月14日文某1市国土资源局将此次征地协议的土地征收补偿费252381元和农作物补偿4981元，共计257362元转账支付至沙沟小组组长谢加刘名下。2013年5月24日，云南省国土资源厅下发云国土资复〔2013〕329号《关于文某1市王誉敬老院建设项目用地的批复》，同意将文山市古木镇纸厂村委会沙沟村民小组的集体农用地1.6691公顷（均为耕地）转为建设用地并办理征地手续，同时办理集体建设用地1.6224公顷、集体未利用地0.7494公顷征地手续。以上共计批准建设用地4.0409公顷，以出让方式提供，作为文某1市王誉敬老院建设项目用地。2013年6月20日，文山市政府作出文政公告〔2013〕26号《关于古木王誉敬老院建设项目用地土地征收的公告》（以下简称《征地公告》），对土地用途，土地征收位置、面积、范围及土地补偿标准，土地征收安置途径等事项进行了公告，同日文山市国土资源局作出文国土资公告〔2013〕第26号《关于古木王誉敬老院建设项目用地征地补偿安置方案公告》（以下简称《征地补偿安置方案公告》），对征收土地补偿标准及支付方式、征地安置方式等事项进行了公告。2013年12月16日，文山市国土资源收购储备交易中心就上述批复建设用地与文山誉皓房地产有限责任公司（以下简称誉皓公司）签订了《成交确认书》。2014年1月2日，文山市国土资源局与誉皓公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：201401），将宗地编号为王誉敬老院建设项目、宗地总面积为40409平方米（即4.0409公顷）的土地以总价1862.8549万元出让给誉皓公司。同年5月16日，誉皓公司申请上述土地登记。同日，誉皓公司委托文某1市国土资源局事务中心办理土地登记事宜。同月23日，文山市政府颁发文国用（2014）第02073号《国有土地使用证》，记载“土地使用权人：文某1誉皓房地产有限责任公司；坐落：文山市古木镇纸厂村委会沙沟村；地号：独立宗-315；使用权面积：40408.99㎡”。2015年12月22日，一伙不明身份的人员对董屏惠等六人在上述土地征收范围内的厂房建筑进行拆除。2016年1月11日，董屏惠等六人认为文山市政府颁发给誉皓公司的文国用（2014）字第02073号《国有土地使用证》违法向法院提起行政诉讼，请求撤销上述土地使用证。2016年8月3日，文山市人民法院作出（2016）云2601行初3号行政判决，判决驳回董屏惠等六人的诉讼请求。董屏惠等六人不服上述判决，向文某1中院提起上诉。2016年12月1日，文某1中院作出（2016）云26行终37号行政判决，判决驳回上诉维持原判。2016年12月16日，董屏惠向文某1中院提起本案行政赔偿诉讼，请求判决文山市政府赔偿因违法征地行为给其造成的各项经营损失178459元。2017年1月13日，董屏惠向文某1中院提交撤销第三人申请书，提出第三人誉皓公司与本案不具有法律上的利害关系，申请撤销本案第三人参加诉讼。2017年1月13日，文某1中院作出退出诉讼通知书，通知誉皓公司退出本案诉讼活动。另查明，宏睿材料厂至今未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，办理本案涉案土地的用地申请和农用地专用审批手续。
一审法院判决认为，根据《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第四条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”和第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，董屏惠在提起土地行政管理行政征收违法案的同时可以一并提起行政赔偿，行政赔偿起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。对文山市政府辩称董屏惠起诉本案已超过法律规定请求国家赔偿的时效的理由，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。因文山市政府在本案审理中提交的证据，不能充分证明董屏惠知道或者应当知道文山市政府及其工作人员对古木王誉敬老院建设项目用地的土地征收时的行为侵犯其人身权、财产权的时间，故不予采纳。宏睿材料厂至今未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，办理本案涉案土地的用地申请和农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，董屏惠认为文山市政府违法征收土地给其造成了巨大的财产损失，文山市政府负有相应的赔偿责任，应当以文山市政府行使土地征收行为违法为前提。文山市政府对古木王誉敬老院建设项目用地的征收行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。董屏惠的诉讼请求没有事实和法律根据，一审法院不予支持。据此，依照《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条之规定，判决驳回董屏惠的诉讼请求。
董屏惠上诉称，本案一审法院认定文山市政府自2011年1月开始征用土地，且在当年10月结束，但文山市政府当庭提交的公告下发时间为2013年，由此可以看出，文山市政府在征地时既没有征地公告，也未能提供证据证明张贴过公告的事实，征地行为显然违法，一审法院认定文山市政府对征地补偿方案进行了公告无事实和法律依据。文山市政府辩称其行为符合内部传真《关于确实解决拖欠征地补偿费问题的通知》（2014）1号规定，但该内部规定并不能改变其征地行为的违法性，一审法院适用法律错误。董屏惠自2007年就在该土地上正常生产经营，并在各部门办理了备案登记。本案中文山市政府违法征收土地的行为应当予以确认，并对给其造成的损失进行赔偿，请求撤销一审判决，改判支持董屏惠的诉讼请求。
被上诉人文山市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。2013年5月24日，云南省国土资源厅下发云国土资复（2013）329号《云南省国土资源厅关于文某1市王誉敬老院建设项目用地的批复》后，文山市政府及文某1市国土资源局就批复内容，于2013年6月20日发布《征地公告》及《征地补偿安置方案公告》，文山市政府发布的公告内明确土地使用权证变更登记时间为2013年6月20日至2013年6月27日，复核时间为2013年6月28日至2013年7月5日。文山市政府已对两个公告进行了发布，被征收人文山市古木镇纸厂村委会至今未提出任何异议。文山市政府根据云南省国土资源厅（2004）1号《关于确实解决拖欠征地补偿费用问题的通知》规定实施的征收程序合法。董屏惠在各部门办理的备案登记手续均与使用土地无关，其未经批准在租赁的农村集体土地上建厂，其主张的地上附着物补偿无事实根据和法律依据，其赔偿请求依法不应得到支持。文山市政府于2011年1月进行土地征收至11月土地征收结束，董屏惠于2011年11月实际知道征收土地的有关情况，其于2016年1月11日才向人民法院提起行政诉讼，已过起诉期限。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
一审中，董屏惠提交了合作协议、营业执照、录像资料、评估结果汇总表等证据材料。文山市政府提交了《征地告知书》、《听证告知书》、《征收土地不要求听证的说明》、《国土资源局管理公文送达回证》、《文山市征收土地面积丈量汇总表》（4份）、《征地面积丈量记录表》（13份）、《租地协议书》（30份）、《征地面积丈量公布表》、《文山市征收土地及地面附着物面积金额兑现表》、《土地征收协议书》、《土地征收地面附着物补偿协议书》、《建设项目土地征用付款通知》、《建设项目土地征用拨款通知》、《云南省行政事业单位资金往来结算票据》、《云南省国土资源厅关于文山市王誉敬老院建设项目用地的批复》（云国土资复〔2013〕329号）、《征地公告》、《征地补偿安置方案公告》等证据材料。
一审法院对上述各方所举证据审核认为，董屏惠提交的合作协议、营业执照均客观真实，符合证据的法定要求，予以采信；录像资料中因无拍摄人，不符合证据的法定要求，不予采信；评估结果汇总表因系征求意见表且无评估公司和评估人员的印章，不符合证据的合法性要求，不予采信。文山市政府提交的证据均客观真实，符合证据的法定要求，能够证明文山市政府主张的事实，予以采信。一审法院对一审原、被告提交证据的审核意见正确，本院予以确认。
二审中，董屏惠向本院提出司法鉴定申请，要求对其位于沙沟的厂房、设备等地上附着物价值进行鉴定、评估。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，董屏惠要求赔偿应以行政行为违法为前提，董屏惠在行政行为未被确认违法前提下提出的鉴定申请与本案不具有关联性。因此，本院对鉴定申请不予准许。
经审理查明，一审法院认定事实清楚，本院予以确认。
二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即：1.董屏惠是否具有本案原告主体资格；2.董屏惠的起诉是否已经超过国家赔偿时效；3.文山市政府是否应当就征地行为给董屏惠某成的经济损失予以赔偿进行了辩论。
本院认为，一、关于上诉人是否具有本案原告主体资格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，宏睿材料厂负责人韦某租赁沙沟小组粮食储备库前的集体土地，董屏惠与宏睿材料厂合伙在该地块上投资建厂。文山市政府因古木王誉敬老院建设项目征收韦延斌租用建厂的沙沟村小组所有的土地，董屏惠作为该地块的实际使用人之一，其主张征地行为给其造成损失，与文山市政府的土地征收行为具有法律上的利害关系，因此是本案适格的原告。
二、关于董屏惠的起诉是否已经超过起诉期限的问题。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条之规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案中，董屏惠于2016年12月16日向文某1中院提起诉讼，请求确认文山市政府征收文山市古木镇纸厂村委会沙沟村粮库门口土地未发布土地征收安置补偿方案公告的行为违法；一并要求判决文山市政府赔偿因违法征地行为给其造成的各项经济损失178459元。因此本案起诉期限应按照行政诉讼起诉期限的规定执行。又，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，文山市政府提交的2011年《征地告知书》和《听证告知书》，以及2013年《征地公告》和《征地补偿安置方案公告》，均不能充分证明董屏惠知道或者应当知道文山市政府对古木王誉敬老院建设项目用地的土地征收行为完成的时间，直至2015年12月22日厂房建筑被拆除。董屏惠于2016年12月16日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。
三、关于文山市政府是否应当就征地行为给董屏惠某成的经济损失予以赔偿的问题。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，董屏惠认为文山市政府因违法征收土地行为给其造成财产损失而要求赔偿，但文山市政府对古木王誉敬老院建设项目用地的征收行为并没有被确认违法。同时，董屏惠提交的证据并不能证明其合法财产损失情况，其主张以《评估结果汇总表》计算其经济损失和赔偿数额没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。董屏惠的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人董屏惠承担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一七年十一月十四日
书记员 包欣鑫