广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终450号
上诉人（一审原告）北海市保民候鸟养老服务有限公司，住所地：北海市海城区上海路1号。
法定代表人唐必凤，执行董事。
委托代理人刘保民，男，1940年4月1日生，汉族，住北海市银滩二路海泰别墅区。
被上诉人（一审被告）北海市人民政府，住所地：北海市海城区和平路东二巷2号。
法定代表人李延强，市长。
委托代理人陈广明，北海市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人北海市保民候鸟养老服务有限公司（以下简称候鸟公司）因与被上诉人北海市人民政府工商行政复议纠纷一案，不服北海市中级人民法院作出的（2016）桂05行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月20日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人候鸟公司法定代表人唐必凤及其委托代理人刘保民，被上诉人北海市人民政府委托代理人陈广明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
北海市中级人民法院一审查明：2016年4月,原告候鸟公司向北海市工商行政管理局（以下简称市工商局）工业园区分局申请办理其住所、经营范围、名称、股东、注册资本等变更登记。市工商局工业园区分局对原告的变更登记申请进行审查后,认为原告应当提交符合法定条件和规范的相关材料,并当场向原告的办事人员告知了对申请变更登记材料进行修改的指导意见。其后,原告修改了申请变更登记材料并两次向市工商局工业园区分局提交。市工商局工业园区分局两次经审查后均认为材料仍不符合法定条件,不能受理原告的变更登记。同年4月19日,原告的股东之一刘保民向市工商局的监察室投诉市工商局工业园区分局办理变更登记存在办事效率低下问题。同月20日，市工商局转交企业注册管理科和市工商局工业园区分局进行了核实。同月17日，市工商局工业园区分局作出《关于北海市保民候鸟养老服务有限公司变更登记材料的修改意见》,并送达给原告。该修改意见对于原告的变更登记申请中存在新增股东北海南源投资有限公司以土地、房产出资期限的核心问题作了解释并提出修改意见。同年6月14日，市工商局作出北工商函〔2016〕42号《北海市工商局关于刘保民投诉问题的答复》，对不予受理原告的变更登记申请作出了说明和解释。原告不服该答复中不予受理申请人候鸟公司的变更登记申请，于同年7月6日向被告北海市人民政府申请行政复议。同年8月13日，被告作出北政复字〔2016〕第36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），决定自收到本复议决定书之日起5日内，市工商局对候鸟公司提出的公司变更登记申请按照行政许可法定程序进行审查，依法决定是否受理；予以受理的，依法在规定的期限内决定。2016年8月29日，原告候鸟公司提起行政诉讼，请求：一、撤销36号复议决定，判决复议决定违法；二、判决市工商局不履行国办〔2014〕7号文件：不依法监督市工商局纠正错误，复议决定故意回避原告复议请求。判决被告依法为原告的申请变更事项:备案登记发照。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，被告北海市人民政府具有受理并作出本案行政复议决定的职权。原告候鸟公司对市工商局作出的北工商函〔2016〕42号《北海市工商局关于刘保民投诉问题的答复》向被告北海市人民政府申请行政复议，该答复标题虽然是对原告股东刘保民投诉作出，但答复内容实际上是针对原告在申请变更登记过程中的问题及未予受理的原因作出答复。被告受理原告的复议申请后，经审查认为被申请人市工商局对申请人候鸟公司提出的公司变更登记申请没有完全按照《中华人民共和国公司法》第七条第三款“公司中营业执照记载的事项发生变更的，公司应当依法办理变更登记，由公司登记机关换发营业执照”、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条第一款“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记”、《中华人民共和国行政许可法》第三十八条“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提出行政诉讼的权利”之规定办理，行政许可程序存在缺失，未能完全履行法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定，作出被诉的36号复议决定，认定事实证据充分、程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国公司法》第七条第三款、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条第一款之规定，原告申请变更公司登记事项应向原公司登记机关申请，被告北海市人民政府并不具有办理公司变更登记申请的法定职责。原告请求判决被告依法为原告的申请变更事项备案登记发照，没有法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告候鸟公司的全部诉讼请求。
上诉人候鸟公司上诉称：一、上诉人请求法庭判决被上诉人的36号复议决定是违反国发〔2014〕7号文件，并指出该复议决定以行政许可法为由纵容负责变更备案工作的下属刁难上诉人，其行为是行政违法，并非诉求判决被上诉人复议程序是否合法，一审判决认定非所诉。二、被上诉人北海市人民政府作出的36号复议决定违反了国发〔2014〕7号和北政办〔2016〕18号文件的规定，36号复议决定是被上诉人行政不作为的铁证。三、一审开庭回避证据质证辩论，甚至在文书上故意将诉求案由：行政违法、行政不作为写为不服行政复议决定，一审时上诉人要求质证证据、录音、复印庭审记录被审判长拒绝，一审开庭违反法庭规则。请求二审法院依法撤销一审判决，判决被上诉人行政不作为违法，依法纠错善后赔偿上诉人经济损失。
被上诉人北海市人民政府答辩称：北海市人民政府受理了候鸟公司的行政复议申请后，依法向复议被申请人送达《行政复议答复通知书》，对双方提交的有关案件材料进行审查，作出36号复议决定并依法送达当事人。北海市人民政府作出36号复议决定程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
双方当事人均未向法庭提交新证据，经审查，本院对一审采信的证据予以认定，据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：（一）关于一审判决是否存在认定非所诉的问题。上诉人候鸟公司认为其诉求是被上诉人行政违法与行政不作为，并非诉求判决被上诉人复议程序是否合法。其实，行政违法可以分为作为类的违法和不作为类的违法。人民法院依据行政诉讼法律规定，对行政行为的合法性进行司法审查，主要是从行政机关有无相关行政职权、行政机关执法程序是否合法、行政机关认定案件事实证据是否充分、行政机关适用法律是否恰当等几个方面进行全面审查。那么，本案中，虽然上诉人候鸟公司提出的诉讼请求不是“判决被上诉人复议程序是否合法”，但是基于对行政行为全面审查原则，一审法院主动审查被诉的36号复议决定作出的程序合法性，并公开判断的理由和结论，不应视为判决认定不当。候鸟公司提出的一审判决存在认定非所诉的意见，没有事实和法律依据，本院不予采纳。
（二）关于被上诉人北海市人民政府作出的36号复议决定是否合法的问题。一审判决认定被上诉人北海市人民政府具有作出本案被诉行政复议决定的法定职权，其作出36号复议决定认定的事实证据充分，程序合法，适用法律正确，遂作出了驳回上诉人候鸟公司全部诉讼请求的一审判决。从上诉人候鸟公司的上诉意见看，其对于被上诉人北海市人民政府的职权、复议程序的合法性、具体的事实认定等方面并未提出具体的意见，经审查，本院认为在这三个方面，一审判决的认定是正确的，应予维持。在法律适用方面，被上诉人北海市人民政府在“本府认为”中已经对相关的法律条款进行了引用和解读，已经起到表明法律适用的作用，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款的规定，作出36号复议决定，其适用法律正确。本案审查36号复议决定的合法性问题，属作为类案件，不属于审查行政不作为，上诉人候鸟公司提出的被上诉人北海市人民政府行政不作为的意见，没有法律依据，本院不予采纳。
（三）关于一审判决的程序问题。候鸟公司认为一审确定案由不当，不应将行政违法、行政不作为写为不服行政复议决定。本院认为，依法确定案由是正确审理查明案件事实，准确适用法律的前提。人民法院应根据当事人诉争的法律关系的性质，查明该法律关系涉及的是何种纠纷，从而确定案由。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）明确规定，确定作为类案件案由的基本方法是划分案件的类别，以行政管理范围为“类”，以具体行政行为种类为“别”进行构造。据此，本案被诉的36号复议决定，在行政行为种类上属于行政复议，一审法院以行政行为的种类确定案由为“行政复议”，符合上述规定。“不履行行政复议法定职责”这个案由是本院二审立案时确定的案由，本案属作为类案件，而“不履行…法定职责”是诉不作为类案件的案由确定方法，并不适合于本案。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）的规定，在审理阶段，如果发现初步确定的案由不准确时，应当根据审理后确定的法律关系性质来确定结案案由，因此本院确定结案案由为“工商行政复议”。“行政违法”不应成为行政案件的案由，因为在行政诉讼中，只要是作为类案件，无论是行政处罚、行政许可、还是行政强制，如果被诉至法院，原告都会认为涉案的行政行为违法，那么确认行政行为违法只会涉及诉讼请求，不会涉及案件的类型，即不会涉及案件的案由。上诉人候鸟公司提出的一审确定案由不当的上诉理由不成立，本院不予支持。上诉人候鸟公司还提出一审开庭违反法庭规则，但其未能提供相应的证据证实相关事实，本院不予认定，对其上诉请求不予支持。至于上诉人候鸟公司二审时提出的“判决被上诉人依法纠错善后赔偿上诉人经济损失”诉讼请求，并非一审审理范围，也不属于本案二审审理范围，本院不予审理。
综上所述，被上诉人北海市人民政府作出36号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人候鸟公司提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人北海市保民候鸟养老服务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 陆 海
审判员 王小成
二〇一七年六月二日
书记员 许 青