黑龙江省双鸭山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）双行初字第1号
原告集贤县永安乡永兴村村民委员会。住所地集贤县永安乡永兴村。
法定代表人王文双，村民委员会主任。
委托代理人王景生，男，1940年11月15日出生。
委托代理人梅景全，男，1958年12月15日出生。
被告集贤县人民政府，住所地集贤县福利镇繁荣街65号。
法定代表人许德东，县长。
委托代理人刘湘强，集贤县国土资源局法规股股长。
委托代理人葛如贵，黑龙江郝雅枫律师事务所律师。
第三人集贤县安邦河湿地自然保护区管理局，住所地集贤县保卫路319号。
法定代表人何荆诗，局长。
委托代理人赵旭东，副局长。
委托代理人郭志，集贤县安邦河湿地自然保护区管理局退休职工。
原告集贤县永安乡永兴村村委会（以下简称永兴村委会）因不服被告集贤县人民政府（以下简称集贤县政府）作出的不予受理决定及要求履行法定职责一案，于2015年4月14日向本院提起行政诉讼。本院2015年4月21日立案后，4月24日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日、11月20日公开开庭审理了本案。永兴村委会的委托代理人王景生、梅景全，集贤县政府负责人郑伟、委托代理人刘湘强、葛如贵，第三人集贤县安邦河湿地自然保护区管理局（以下简称集贤县湿地局）的委托代理人赵旭东、郭志到庭参加诉讼。2015年7月10日、9月21日，经黑龙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长5个月，现该案已审理终结。
2014年7月10日，被告集贤县政府对永兴村村委会提交的处理土地权属争议申请作出不予受理决定书。
原告永兴村村委会诉称：上世纪70年代，当时我们永兴村叫永兴大队，在集贤县与桦川县两县临界地带开荒，两县村民时常因为抢种土地而发生争执，为此，1982年9月下旬，经集贤县委、县土地办研究并找相关村屯生产队协商，在柳树河子以北，桦川县界内的土地两县互相串段。在集贤县土地办的协调安排下，将永兴村柳树河北的两块土地（38公顷一块、6公顷一块）共44公顷地串给地邻永发村耕种，为了方便生产，将永兴村的土地串到安邦河东，集贤县芦苇站内西南角。之后，村里动用了两台拖拉机将这44公顷地全部翻耙成熟，起垅待种。由于害怕芦苇站放水淹地，村民筑起了1800多米长的挡水坝。这44公顷地永兴村1983年只耕种了一年，由于当年雨水大，地被水淹，颗粒无收。1984年5月中旬，村民再去种地时，集贤县强劳场的劳改犯将来种地的村民打跑、打伤，不让我们种地。后来我们知晓，芦苇站将该地块承包给了强劳场。需要说明的是土地串段在1982年9月末就结束了，集贤县政府向芦苇站颁发土地证是1983年12月4日，串段行为在前，颁发土地证在后，集贤县政府认为永兴村提交的申请证明材料，不能作为处理土地权属争议的依据和参考资料，从而作出不予受理的决定书，缺乏事实和法律依据。综上所述，请求：一、撤销集贤县政府作出的不予受理决定书；二、判令集贤县政府重新确权给永兴村44公顷土地；三、诉讼费用由被告集贤县政府承担。
被告集贤县政府辩称：永兴村提出的集体土地面积减少69.87公顷的申请，由于涉及集贤县和桦川县行政区划调整，1983年县政府颁发给永兴村的土地证内原有在我县行政辖区内的部分土地，已划归到桦川县行政区域，根据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第七条规定，不属于集贤县政府处理范围。永兴村在桦川县开荒的土地，按合江地区行署土地利用管理办公室文件（合土办字（1982）17号、（1984）23号）的规定，“退留各半”后永兴村保留的44公顷位于安邦河西、柳树河南，不在安邦河东、芦苇站内，由从永兴村分出的五七村全富屯耕种，退出的44公顷土地由县土地办调整给永发村耕种，不属于永兴村所有。根据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条、二十二条的规定，永兴村提交申请的证明材料，均不能作为处理权属争议的依据和参考资料。1983年县政府已为永兴村和芦苇站颁发了土地证，当时就已经明确了两单位在集贤县行政区域的土地所有权和使用权。根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，永兴村提交的申请不属于土地权属争议，请求法院驳回原告诉讼请求，维持我府作出的不予受理决定书。
第三人集贤县湿地局述称：集贤县湿地局的前身是芦苇管理站，也称芦苇站，成立于1976年。1983年12月，集贤县政府给芦苇站颁发了土地证，土地证上的面积为46733.5亩，本来我们是7万多亩地，但因为农民开荒，政府将农民开荒的地串到苇塘边缘。1973年之前开荒的地是政府承认的，1973年之后再开荒的地就是违法的，政府是不承认的。我们土地证上的面积没有其他村、屯的地了。
原告永兴村委会向本院提交了以下证据：1、永兴村《土地证》，证明永兴村1982年前的土地总面积和县外用地面积；2、串地开荒草图，证明县土地办授权芦苇站确定永兴村开荒的地块图标；3、筑坝圈地位置图，证明永兴村1982年深秋筑坝圈地面积及位置地块；4、崔兆仁证言，证明芦苇站崔兆仁经理经手串地的事实存在；5、崔兆仁出具的书面证言，证明永兴村种串段土地的落实情况；6、证人张景朋（到庭）证言，证明永兴村与永发村串地的事实和永兴村土地串到芦苇站界内的事实；7、合土办字（1982）17号文件，证明处理两县土地纠纷，落实“退留各半”原则情况的事实，1368.4垧地退留各半集贤县留下的就是684.2垧地，这其中就包括永兴村县外用地88垧地（其中50垧地和38垧地就在其中），协议书中“桦川南林大队在集贤县界内，开荒种地约62垧地，维持现状生产”根本就没串地，没跟我们串地；8、合土办字（1984）23号文件，证明永兴村1981年前在柳树河南、北有50公顷和38公顷土地的事实；9、落界《通知》，证明通知永兴村去县土地办商量定案、串段落界，1983年3月10日已经开荒了，县土地办兰辅俊通知永兴大队大队长李永田、会计王景生，在3月12日去县土地办商量，把崔兆仁画的位置、数量、草图带去商量定案，当时土地办的工作人员有兰辅俊、朴永寿、刘德万、王玉春开会定的落界，崔兆仁得到县土地办的授权画的图；10、在北大甸子开会纪要，证明县土地办去北大甸子落实永兴村串段土地界线和图纸；11、各队落实串段结果，证明永兴村串段土地经费的投入和县土地办仍叫永兴村种原串段土地的证据；12、串段土地所定的原则，证明县土地办在芦苇站内直接划拨给永兴村43公顷土地；13、交农业税票据，证明永兴村自从芦苇站串得43公顷土地后一直上缴农业税的情况；14、分串段土地证明，证明永兴村（分4个小队）在串段土地上所分的面积；15、44公顷土地调查报告，证明崔兆仁所说“永兴村曾与芦苇站串过地”的事实存在；16、农村集体土地确权法规政策，证明永兴村提供的证据符合《黑龙江省土地权属争议处理办法》第九条规定的要件；17、争议宗地地块图，证明集贤县国土局承认永兴村与集贤县湿地局有土地争议；18、串地笔录，证明记录相关各村串地的原则及过程；19、全富村土地证，证明通过新旧土地证核对永兴村少了69.87公顷土地；20、证人徐春生（到庭）证言，证明1982年其本人在芦苇站地边参与修坝，1983年永兴村在芦苇站内种过44公顷地的事实；21、信访材料4份，证明永兴村为了解决土地问题多次到乡、县和市国土部门上访。
被告集贤县政府向本院提交了以下证据：1、关于转发集贤县与桦川县处理土地纠纷的协议书（合土办字（1982）17号），证明合江地区裁定集贤县社队越界开荒1368.4垧地退留各半（退留各半依据）；2、集贤县与桦川县退留各半资料记载（相关部分），证明1982-1984年退留各半串段工作情况记载，历经多次反复；3、裁定申请书（集贤县土地办，1983年7月15日），证明集贤县与桦川县未完成串段；4、关于桦川、集贤两县土地纠纷解决意见的报告（桦土发（1984）3号，1984年2月28日），证明集贤县与桦川县未完成串段；5、关于集贤与桦川两县插花调整中发生问题和解决意见的报告（集贤县土地办，1984年3月8日），证明集贤县与桦川县未完成串段；6、关于集、桦两县争议耕地春播问题的处理意见（合土办字（1984）23号），证明此为合江地区行署土地办的最后处理意见，明确了永兴、永发村退留各半的位置在安邦河西，而不是在安邦河东芦苇站内；7、集贤、桦川县越界开荒土地现状图（1981年6月7日、1982年6月10日），证明合江地区1981年组织集贤、桦川两县绘制的“集贤、桦川县越界开荒土地现状图”，此图证明永兴村在桦川县越界开荒的土地面积为88公顷，永兴村退留各半后应保留44公顷；8、合土办字（1984）23号文件的集贤社队播种地块面积统计表，证明按合土办字（1984）23号文件中集贤社队播种地块的各地面积统计，与1981年调查的集贤、桦川县越界开荒土地现状图标注的各相关地块面积数吻合；9、县国土资源局对崔兆仁、张景鹏、王景生、姚平、张景春、王瑞英、卜启国、弓友、王青山作的调查询问笔录，证明有关涉案土地的调查、核查情况；10、关于永发三队与永安长付、永兴土地边界材料（原永发村三队队长张景鹏提供），证明永兴村、永发村退留各半后保留地块的位置在安邦河西，永兴村为44公顷土地；11、关于永安乡永兴村上访的答复意见及送达回执，证明针对永兴村的上访给予的答复；12、1981年详查L-52-47-（10）兴安水利、L-52-47-（11）三不管两幅分幅现状图（缩小），证明永兴村在当时的桦川县内、柳树河南、安邦河西的土地使用面积为44公顷，此为退留各半后永兴村保留的地块；13、1995年芦苇站与桦川县梨丰乡兴林村（原南林大队）土地串地协议书，证明当时南林大队未进行串段，1995年才与芦苇站完成土地串段；14、芦苇站1983年土地划界报告、土地证（土字01-9号），证明1983年县政府向芦苇站颁发土地证，确认了其土地使用权，土地权属清晰；15、永兴村1983年土地划界报告、土地证（土字02-8号），证明1983年县政府颁发给永兴村土地证上的土地面积为9800.1亩，不包括永兴村在桦川县内越界开荒使用的1252.4亩（83.49公顷）土地，此1252.4亩土地属桦川县界内，不在1983年永兴村9800.1亩土地证面积范围内；16、L-52-47-（10）、L-52-47-（11）、L-52-47-（12）地块位置示意图，证明当时永兴村在桦川县内柳树河南、安邦河西的地块位置与要求集贤县湿地局归还的44公顷土地的位置不是同一个位置，一个在安邦河西，一个在安邦河东；17、民政区划图（兴安12-52-47-甲），证明集贤县与桦川县进行了行政区划调整；18、黑龙江省高级人民法院及双鸭山市中级人民法院行政裁定书、国家土地管理局《关于黑龙江省集贤县部分农民要求归还垦荒土地问题的报告》，证明1983年县政府颁发给芦苇站的土地证受法律保护；19、永安乡人民政府出具的证明，证明全富屯1982年从永兴村分出，2002年并入永安乡五七村；20、全富屯卜启国的书面证言，证明全富村由永兴村分出后，将原永兴村柳树河南的土地划给全富屯使用至今，与相邻各村无争议，与1983年永兴村土地证不一致按现状确权；21、证明（县国土局档案室），证明存档的兴安水利、三不管底图属于1981年调查结果，据此发放的永兴村土地证；22、证明（县国土资源勘测规划院），证明有资质的测量队伍计算的永兴村在兴安水利、三不管两幅图上在当时的桦川县内、柳树河南的土地面积为44公顷；23、集贤县政府不予受理决定书，证明县政府做出的具体行政行为；24、双鸭山市人民政府行政复议决定书（双政复决（2014）21号），证明双鸭山市人民政府维持了县政府的决定；25、法律依据及相关规定，证明作出不予受理决定的依据。
集贤县湿地局未向本院提供证据。
针对原告永兴村委会提供的证据，被告集贤县政府质证认为：对证据6、18、20无异议；证据1只能证明土地证上经集贤县政府确权的面积是9800.1亩地；证据2不能证明芦苇站得到了县土地办的授权；证据3的证据来源不具有合法性，不予认可；证据4不具有真实性，未加盖芦苇站的公章；证据5只能说明永兴村种过该地块，不能说明该地块就是永兴村的；证据7不能证明原定方案已经落实；证据8只能证明50、38、20.5公顷地归永兴村和永发村共有；证据11只能证明永兴村已经回到安邦河西种原来的地块，而不是到安邦河东种芦苇站内的地块；证据13不能证明所交农业税中包括要求湿地局归还的土地的农业税；证据14只是永兴村分地的意向；证据16不能证明永兴村对要求归还的44公顷土地具有所有权；证据19县土地办并不掌握具体数字；证据9、10、12、15只能证明是一个土地串段经过，不是最终结果；证据21对原告想要证明的事实不具有证明力。
第三人集贤县湿地局的质证意见与集贤县政府意见相同。
针对被告集贤县政府提供证据，原告永兴村委会质证认为：对证据1、17、19-21无异议；证据2能够证明土地串段工作已经落实到位，落实的土地已经开荒并且耕种；证据3-5、10、13与永兴村串地无关；对证据6后面所附地块图的真实性有异议，所附的地块图不是春耕播种地块图；证据7不能证明给永兴村保留44公顷地，图上没有44公顷的字样；证据8永兴村与永发村地块未分清；对证据9中的崔兆仁询问笔录（2013年4月3日）、张景春询问笔录（2013年5月27日）有异议，二人没有如实陈述事实，对该份证据中的其他人的询问笔录无异议；证据11县国土局没有尊重历史事实，不予认可；证据12与永兴村土地证面积不符；证据14集贤县政府给芦苇站颁发土地证之前应当通知永兴村，1982年就完成了串地，并且开始耕种；对证据15所要证明的内容有异议；证据16所标注的地块位置是原来永兴村地块的位置；证据18集贤县政府1983年颁发给芦苇站的土地证不合法；证据22与永兴村土地证面积不符；证据23-25县政府不予受理决定书及市政府复议决定书都没有尊重历史事实，与事实不相符，适用的法律依据错误。
第三人集贤县湿地局对集贤县政府提供的证据无异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、3、6-12、17-19、21具备证据的关联性、真实性和合法性，本院确认有效并予以采信；证据2、4、5、15具备证据的关联性、真实性和合法性，但对所要证明的内容不具有证明力；证据13与本案不具有关联性，不予采信；证据16属于法规，不能作为证据使用。被告提供的证据1、2、7、8、15、19、20、23、24具备证据的关联性、真实性和合法性，本院确认有效并予以采信；证据3-5、11、13、17、18与本案不具有关联性，不予采信；证据6、9、10、12、14、16、21、22具备证据的关联性、真实性和合法性，本院确认有效并予以采信，但对所要证明的内容不具有证明力；证据25属于法规，不能作为证据使用。
本院根据采信的证据认定如下法律事实：
1983年12月4日，被告县政府向第三人集贤县湿地局颁发了土地证。1983年6月30日，被告县政府向原告永兴村委会颁发了土地证。自1987年至2013年10月，永兴村委会为解决土地问题多次到永安乡、集贤县委、县政府、县土地局和双鸭山市国土资源局上访。
2014年初，县政府受理永兴村委会提交的土地权属争议申请及相关材料。县政府经调查后认定：1983年集贤县政府已为永兴村和集贤县芦苇管理站颁发了土地证，当时就已经明确了两单位在集贤县行政区域的土地所有权和使用权。根据《黑龙江省土地权属争议处理办法》第二十一条、二十二条的规定，永兴村所提交申请材料，不能作为处理土地权属争议的依据和参考资料。根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资源厅函（2007）60号文件），永兴村委会提出的申请不属于土地权属争议。县政府于2014年7月10作出了不予受理决定书。永兴村委会不服，向双鸭山市人民政府（以下简称市政府）申请复议，市政府于2015年1月15日作出行政复议决定书（双政复决（2014）21号），维持了集贤县政府作出的不予受理决定书。永兴村委会不服，向本院提起诉讼，请求：一、撤销集贤县政府作出的不予受理决定书；二、判令集贤县政府重新确权给永兴村44公顷土地；三、诉讼费用由被告集贤县政府承担。
本院认为，被告集贤县政府于1983年分别为永兴村和集贤县芦苇管理站颁发了土地证。国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资源厅函（2007）60号文件）中说明：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后己经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。据此，永兴村委会向县政府提出的申请不属于土地权属争议。因此，县政府作出不予受理决定，事实清楚，证据确凿，程序合法。永兴村委会关于县政府作出不予受理决定缺乏事实和法律依据的主张不成立，其请求法院撤销县政府作出的不予受理决定的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地确权属于乡级或县级以上人民政府专属的行政权力，能否确权以及确权多少土地均属行政机关的自由裁量范围。因此，永兴村委会请求法院判令县政府重新确权给其44公顷土地的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告集贤县永安乡永兴村村民委员会的诉讼请求；
诉讼费50.00元由原告集贤县永安乡永兴村村民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 祝玉富
审判员 周立波
审判员 王晓亮
二〇一五年十二月十日
书记员 杨 亮
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