江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏05行终96号上诉人（原审原告）苏州国通实业有限公司，住所地苏州市吴中区甪直镇苏沪机场路甪直段318号。法定代表人龚培根，董事长。委托代理人高军，江苏久顺律师事务所律师。委托代理人陈兰燕，江苏久顺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苏州工业园区国土环保局，住所地苏州市现代大道999号现代大厦8楼。法定代表人王学军，局长。委托代理人郁军，江苏竹辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苏州市国土资源局，住所地苏州市干将西路1018号。法定代表人吴维群，局长。委托代理人焦红萱，苏州市国土资源局副局长。委托代理人高广宇，苏州市国土资源局工作人员。上诉人苏州国通实业有限公司（以下简称国通公司）因土地行政处罚及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0508行初441号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年10月13日，原苏州工业园区国土房产局（以下简称原园区国土房产局）以国通公司未经批准擅自占用苏州工业园区行政范围内的土地修建厂房为由，对国通公司作出苏园国土监[2014]3号行政处罚决定。国通公司不服上述处罚决定，向苏州市国土资源局（以下简称市国土局）申请行政复议。2015年4月16日，市国土局作出[2015]苏国土行复第6号《行政复议决定书》，维持了原园区国土房产局作出的苏园国土监[2014]3号行政处罚决定。对此，国通公司不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2015年8月10日作出（2015）姑苏行初字第00137号行政判决，判决：一、撤销原园区国土房产局于2014年10月13日作出的苏园国土监[2014]3号行政处罚决定；二、撤销市国土局于2015年4月15日作出[2015]苏国土行复第6号行政复议决定；三、责令原园区国土房产局于本判决生效之起三个月内重新作出行政行为。国通公司、原园区国土房产局不服，上诉至本院，本院于2015年12月15日作出（2015）苏中行终字第00340号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决书于2015年12月22日送达原园区国土房产局。2016年1月28日，原园区国土房产局根据上述生效判决对国通公司涉嫌非法占地进行重新立案查处，并于次日向国通公司送达《责令停止土地违法行为通知书》和《接受调查通知书》，通知其停止土地违法行为，并至原园区国土房产局处接受调查。2016年2月2日，国通公司向原园区国土房产局出具《情况说明》，坚称原园区国土房产局无管辖权，并表示已就前述生效判决申请再审，希望暂停行政处罚程序。2016年2月24日，原园区国土房产局向国通公司发《函》，称国通公司未至该局接受调查，并将上述生效判决已确认的能够证明国通公司未经批准擅自占用土地的相关证据材料作为附件寄送国通公司，并要求国通公司限期进行陈述、申辩。2016年2月29日，国通公司委托律师至原园区国土房产局接受了调查，进行了质证、陈述和申辩。2016年3月4日，原园区国土房产局负责人及相关人员对该案进行了集体会商，决定对国通公司作出处罚决定，并确定了处罚内容。2016年3月4日，原园区国土房产局作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，同日送达国通公司。国通公司收到上述告知书后于2016年3月7日向原园区国土房产局提出听证申请。2016年3月24日，苏州工业园区国土环保局（以下简称园区国土环保局）举行了听证会，国通公司未到场参加听证。2016年3月28日，园区国土环保局作出了苏园国土监[2016]5号行政处罚决定，认定国通公司未经批准，于2012年擅自占用金鸡湖大道北侧苏州工业园区行政区域范围内5956平方米土地修建厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》的规定，对国通公司作出如下行政处罚：1、责令国通公司1个月退还非法占用的5956平方米土地；2、限期1个月拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复5956平方米土地至原状；3、按非法占用土地5956平方米（其中耕地340平方米，一般农用地222平方米，未利用地5394平方米）计，合计罚款8.7894万元。后将该处罚决定送达国通公司。国通公司不服上述处罚决定，于2016年6月3日向市国土局申请行政复议。因国通公司提供的材料不全，在市国土局书面告知后，国通公司于2016年6月23日补正了相关材料，同日市国土局受理了该案。2016年8月19日，市国土局作出[2016]苏国土复字4号《行政复议决定书》，维持了园区国土环保局作出的苏园国土监[2016]5号行政处罚决定，并于8月23日寄送国通公司。原审法院另查明，2016年3月，苏州工业园区进行机构改革，原园区国土房产局的地政、土地监察、土地资源开发、利用和保护等职权由新组建的园区国土环保局承受。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，园区国土环保局具有对辖区内的非法占用土地行为作出行政处罚的职权，是本案的适格被告。市国土局作为维持被诉行政行为的复议机关，亦是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，国通公司在接受原园区国土房产局调查及当庭陈述中均未对其未取得用地审批手续，违反上述法律规定，违法占地的事实提出异议，所占用土地的面积和类型亦有工程测量成果等证据支持，园区国土环保局行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据充分。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，园区国土环保局在对国通公司涉嫌违法占地的事实进行立案后，依法进行了调查，听取了国通公司的陈述和申辩，在国通公司提出听证申请后，依法进行了听证，同时在作出处罚决定前，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，相关负责人进行了集体讨论，上述程序符合法律规定。其所作出的罚款事项，亦符合上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》的规定，处罚适当。国通公司认为园区国土环保局所作行政处罚程序违法的观点，无事实和法律依据，原审法院不予采纳。关于园区国土环保局所作涉案行政处罚是否超过生效判决确定的期限的问题。原审法院认为，行政机关应当按照生效判决确定的履行期限作出行政行为，无正当理由不得超出上述期限。参照国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》12.5关于办案期限的规定，查处案件过程中的鉴定，听证、委托其他部门的认定、公告等时间不计入办案期限。本案中，国通公司于2016年3月7日提出听证申请，园区国土环保局于2016年3月24日举行听证，上述期间系有正当理由可以扣除的办案期限，故园区国土环保局作出涉案行政处罚仍在生效判决确定的期限内。关于园区国土环保局对涉案地块是否具有管辖权的问题，已生效的本院（2015）苏中行终字第00340号行政判决已经对此进行了认定，确认园区国土环保局对涉案地块具有管辖权。国通公司认为园区国土环保局对涉案地块没有管辖权的观点，原审法院不予采纳。同时，园区国土环保局在对国通公司作出的苏园国土监[2016]5号行政处罚决定书上已载明了处罚所适用的法律依据，上述处罚决定书在园区国土环保局作出行政处罚后及在本案诉讼程序中已送达国通公司，不能认定园区国土环保局作出的涉案行政处罚无法律依据，国通公司以此要求撤销园区国土环保局作出的涉案行政处罚依据不足。综上，园区国土环保局作出的涉案行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，国通公司要求撤销涉案行政处罚决定的观点，依据不足，原审法院不予支持。市国土局在法定期限内作出了维持涉案行政处罚决定的行政复议决定，亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回国通公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由国通公司负担。上诉人国通公司上诉称，一、原审判决认定事实错误，证据不足。被上诉人园区国土环保局在庭后提交《园区工委、管委会关于明确苏州工业园区党工委管委会各职能机构主要职责和内设机构的通知》，欲证明其实施行政处罚主体适格，然该份材料与其在庭审过程中提交的文件并不一致，应被视为新证据，被上诉人应在举证期限内提供合法有效的证据，其在庭后所提供的新证据不能作为证明其行政行为合法的依据。此外，依照上述文件的内容，原园区国土房产局的地政、土地监察、土地资源开发、利用和保护等职权由新组建的园区国土环保局承受是在2016年3月16日讨论通过的，故在此之前以“苏州工业园区国土环保局”的名义实施的具体行政行为是不合法的，被上诉人园区国土环保局作为实施行政处罚主体不符合法律规定。二、原审判决适用法律错误。原审法院认为，被上诉人园区国土环保局送达回证上的见证人属于《国土资源局违法行为查处工作规程》13.2留置送达中“有关基础组织代表”，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四、八十五、八十六条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十条第二款规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。留置送达的见证人张某是独墅湖科教创新社区的工作人员，并非上诉人住所地的基层组织代表，因此被上诉人园区国土环保局送达程序违法。此外，被上诉人亦存在无管辖权、具体行政行为无法律依据等违法行为。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求依法改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人园区国土环保局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。被上诉人市国土局未向本院提交书面答辩意见。本院查明事实与原审法院查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，上诉人国通公司未经批准，于2012年擅自占用金鸡湖大道北侧苏州工业园区行政区域范围内5956平方米土地修建厂房的行为，违反了上述法律规定，该违法事实经被上诉人园区国土环保局予以调查核实，事实清楚，证据充分，上诉人对此亦无异议。被上诉人园区国土环保局根据上述违法事实而作出的责令退还土地、限期拆除、恢复土地原状及并处罚款的处罚决定亦符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，适用法律正确，并无不当。被上诉人市国土局作出的[2016]苏国土复字4号《行政复议决定书》适用法律正确、程序合法，依法应予维持。关于上诉人提出的被上诉人园区国土环保局作为行政处罚实施主体不符合法律规定的上诉理由，本院认为，根据本案查明事实，园区国土环保局于2016年3月开始行使原园区国土房产局的地政、土地监察等职能，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，其作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有实施行政处罚的法定职权，故上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人提出的被上诉人留置送达程序违法的上诉理由，本院认为，被上诉人在上诉人拒绝接收法律文书的情况下以留置送达的方式进行了送达，并在送达回证上载明拒收文书的事由以及相关基层组织工作人员的签名，该送达程序并无不当，故上诉人的该项上诉请求也不成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州国通实业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  曹 军审 判 员  林 磊代理审判员  王雪麟二〇一七年四月二十日书 记 员  丁韵蕾