湖北省巴东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂2823行再1号
原审原告：田天菊，1953年9月12日出生，土家族，农民，住湖北省巴东县。
委托诉讼代理人徐传芝，男，1957年3月24日出生，汉族，干部，住湖北省巴东县。特别授权。
原审被告：巴东县茶店子镇人民政府，住所地湖北省巴东县茶店子镇金店街243号。统一社会信用代码：11422823011480337M。
法定代表人：郑爱华，镇长。
委托诉讼代理人：马尚武，系巴东县茶店子镇人民政府综治信访办公室副主任。一般授权代理。
被告：巴东县人民政府，住所地湖北省巴东县信陵镇巫峡路1号。统一社会信用代码：11422823011478325G。
法定代表人：郭玲，县长。
委托诉讼代理人：雷泽春，系巴东县人民政府法制办公室干部。一般授权代理。
委托诉讼代理人：沈力，湖北楚峡律师事务所律师。一般授权代理。
原审第三人：巴东县茶店子镇教场坝村民委员会，住所地湖北省巴东县茶店子镇教场坝村。
法定代表人：江书红，主任。
原审原告郭国政、田天菊与原审被告巴东县茶店子镇人民政府（以下简称茶店子镇政府）、原审第三人巴东县茶店子镇教场坝村民委员会（以下简称教场坝村委会）林地行政确认一案，本院于2015年1月15日作出（2014）鄂巴东行初字第00041号行政判决，已经发生法律效力。因本院院长发现该案认定事实的主要证据不足，提交本院审判委员会讨论后决定再审。再审中，本院依法追加巴东县人民政府（以下简称巴东县政府）作为本案共同被告参加诉讼，并依法向其送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员告知书、开庭传票等法律文书。本案本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。审理中，原审原告郭国政因病于2017年3月27日去世，本院第二次开庭审理，原审原告田天菊及其委托诉讼代理人徐传枝，原审被告茶店子镇政府的委托诉讼代理人马尚武，被告巴东县政府的委托诉讼代理人雷泽春、沈力，原审第三人教场坝村委会法定代表人江书红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告田天菊在原审时诉称，1984年4月11日，原告郭国政承包了“花岩坡”2亩林地，持有（增）№0047153林权证。2009年林权制度改革时，原告申请换发新证遭教场坝村委会拒绝。从2010年至今4年多的时间，原告从村到镇，从镇到县，乃至到北京上访，要求人民政府维护原告的合法权益，而被告不以原告所持有的巴东县人民政府1984年4月11日颁发的林权证为依据，作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定是错误的，请求人民法院予以撤销。
原审被告茶店子镇政府在原审时辩称，茶店子镇政府针对田天菊的请求做了大量调查取证工作，在查清田天菊与教场坝村委会争议林地产生的缘由、管理使用情况、现状、农村经济改革中教场坝村群众大会讨论意见等事实后作出了处理决定。茶店子镇政府作出的处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确，请求人民法院予以维持。
原审第三人教场坝村委会在原审时未出庭参加诉讼也未陈述意见。
原审查明，教场坝村委会所有的土地“花岩坡”在1976年农业学大寨时改造成梯田，因石头多无法耕种，长期荒芜，曾进行造林，但仍未达到绿化目的。1984年落实生产责任制时，教场坝村委会将“花岩坡”土地按劳平0.5亩分给二组农户植树造林，巴东县政府为分得土地的农户颁发了自留山证。1992年，中共税家乡党委、税家乡人民政府决定将“花岩坡”土地整治成农田，开办绿色企业，并下发税发【1992】1号文件。随后税家乡人民政府开支一万元资金组织劳力将“花岩坡”土地整治成梯田。整治结束后，教场坝村委会按墩编号，并按每墩年平均40元、45元、70元的价格以抓阄的方式租给农户经营，收入作为村集体经济来源。2005年土地延包时，教场坝村委会将“花岩坡”土地发包给相对应的承租人并为其办理了农村土地承包经营权证。郭国政、税明颇认为教场坝村委会的行为侵害其合法权益，遂多次要求茶店子镇政府解决。茶店子镇政府于2014年9月15日作出茶政处字〔2014〕4号行政处理决定。郭国政、税明颇不服该处理决定而向巴东县政府申请复议。巴东县政府于2014年10月13日作出维持茶店子镇政府行政处理决定的复议决定。田天菊、郭国政于2014年10月21日向本院提起行政诉讼，请求本院撤销茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定。
原审认为，郭国政、田天菊在1984年承包了“花岩坡”部分荒地，巴东县政府为其颁发了自留山证，郭国政、田天菊享有合法的承包经营权。茶店子镇政府在没有按照法定程序收回郭国政在“花岩坡”承包的荒地并注销其自留山证的情况下，认定他人对同一块土地享有承包经营权依据不足，其认定行为错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项第1目之规定，判决撤销茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定。
原审原告田天菊在再审时陈述的诉讼请求、主张的事实和理由与原审一致。
原审被告茶店子镇政府在再审进陈述的答辩意见与原审一致。
被告巴东县政府辩称，茶店子镇政府作出的行政处理决定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。巴东县政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院驳回原审原告田天菊的诉讼请求。
原审第三人教场坝村委会再审时述称，1991年冬，巴东县社教工作队杨光权、李昌新进驻教场坝村进行社教运动。杨光权、李昌新二人根据村情实际，本着对教场坝村民负责的态度进行了一系列改革，调整产业结构。1992年春，税家乡人民政府为贯彻中央8号文件精神，出台税发（1992）1号文件。为落实文件精神，办好村级绿色企业，杨光权、李昌新及税家乡党委书记向传锋在教场坝村多次召开村组会议，并在二组田祚成家几次召开村民大会，对教场坝村花岩坡原农业学大寨改造的连片梯田、日后划给农户的增补自留山进行认真分析和充分讨论。鉴于农户对花岩坡没有植树绿化而荒芜，会议决定对花岩坡划给农户的自留山统一收回，由村组织改造，统一绿化、统一管理，兴办村级绿色企业，同时宣布农户手中持有的增补自留山证作废。教场坝村收回花岩坡土地后组织全村村民栽种罗田板栗、华山松等经济林木，办起了村级绿色企业。后因花岩坡土地贫瘠及栽种经验不足等原因致栽种的板栗树、华山松成活率低，最后没有成功。针对该情况，杨光权、李昌新及乡村两级领导又组织全村村民对花岩坡进一步填土改造，后以村集体经济田的形式向全村村民发包。当时承包户以二组的农户居多，也有一组、五组的农户，其承包费均上交到乡经管站。1996年新一轮土地承包到户至2005年二轮土地延包，教场坝村委会根据相关政策对花岩坡的土地进行了二轮延包，花岩坡土地的承包户均取得了农村土地承包经营权证。从尊重历史的角度，茶店子镇政府作出的行政处理决定是正确的，故请求人民法院判决维持茶店子镇政府作出的行政处理决定，保持争议土地现状，维护社会稳定。
本院再审查明：原审第三人教场坝村委会所有的“花岩坡”原地名为“松树林子”，1976年被税家乡组织全乡劳力连片改造成梯田。1984年，教场坝村委会将“花岩坡”荒芜的坡改梯田按劳平0.5亩分给二组农户植树造林，巴东县政府一并为分得土地的郭国政、税先立、黄国见等农户颁发了自留山证。1991年冬，巴东县社教工作队杨光权、李昌新根据教场坝村情实际进行一系列改革，调整产业结构。1992年春，税家乡人民政府出台税发（1992）1号文件。为落实文件精神，办好村级绿色企业，杨光权、李昌新及税家乡党委书记向传锋在教场坝村多次召开村组会议，并在二组田祚成家几次召开村民大会，对教场坝村花岩坡原农业学大寨改造的连片梯田进行分析讨论。会议决定对花岩坡划给农户的自留山统一收回，由村组织改造，统一绿化、统一管理，兴办村级绿色企业。教场坝村委会收回花岩坡土地后组织全村村民栽种罗田板栗、华山松等经济林木，办起村级绿色企业。后来杨光权、李昌新及乡村两级领导又组织全村村民对花岩坡的梯田进一步填土改造。梯田治理好后，教场坝村委会按墩编号，并以抓阄的方式租给农户经营，收入作为村集体经济来源。教场坝村委会同时于1994年1月12日与江书红、税先周等13户农户签订《村级土地承包合同书》及《教场坝村将花岩坡土地承包到户合同表》，承包期限约定为三年。承包期限届满后，教场坝村委会并未收回上述发包的花岩坡土地，而是继续由承包农户经营。2005年农村土地二轮延包时，茶店子镇政府组织镇财经所汇同教场坝村委会将“花岩坡”的土地正式发包给相对应的承租人并由教场坝村委会与承包人签订农村土地承包合同。
2009年6月，巴东县林业局在全县范围内更换林权证时，未将郭国政农户自留山证及税先立农户自留山证登记的关于“花岩坡”的林地登记在新颁发的林权证内。郭国政、税明颇遂认为教场坝村委会将“花岩坡”土地发包给他人的行为侵害其合法权益，自2012年起多次要求解决。茶店子镇政府于2014年9月15日作出茶政处字〔2014〕4号行政处理决定，认为郭国政、税明颇与教场坝村委会争议的“花岩坡”荒山70年代坡地改为梯田，80年代划归自留山，90年代将已划归的自留山收归集体开办绿色企业，导致现在发生争议，这属于一个历史性、普遍性、政策性、现实性造成的问题。通过现场察看，花岩坡确实属于土地，而不是山林。郭国政、税明颇手中持有的84年自留山证和黄国见、朱见地、郭国滔、郭明保、税明雄等人持有的自留山证，属由于当时工作疏忽，没有收回的农户手中的自留山证。对郭国政、税明颇所反映的教场坝村委会强占山林之争议纠纷，本着以事实为依据，法律为准绳，同时尊重历史的原则及根据《中华人民共和国土地权属争议处理暂行办法》第三条、第四条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，确定郭国政、税明颇与教场坝村委会发生争议的花岩坡属于土地，经营管理使用权归持有土地经营权证的农户。郭国政、税明颇不服该处理决定而向巴东县政府申请复议。巴东县政府于2014年10月13日作出巴政行复〔2014〕37号行政复议决定，认为花岩坡现属于土地，而不是山林。茶店子镇政府从争议地确属农田的现实出发，从社会稳定、人民团结、安居乐业的角度出发，所作出的处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定的具体行政行为。原审原告郭国政、田天菊于2014年10月21日向本院提起行政诉讼，税明颇于2014年10月27日向本院提起行政诉讼，均请求本院撤销茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定。
本院再审时查明：原审原告郭国政与原审原告田天菊系夫妻，原审原告郭国政因病于2017年3月27日去世。自1994年开始，郭国政、税先立农户再未耕种经营“花岩坡”土地。2009年林地确权换证时，经巴东县林业局工作人员现场查看，确认“花岩坡”系土地而非林地。巴东县林业局基于此未给郭国政、税明颇关于“花岩坡”的山林进行确权换证，仅给二人其他承包林地进行了确权并换发了林权证。教场坝村二组现持有1984年增补自留山证的农户不仅有郭国政农户、税明颇农户，还有黄国见、朱先地、郭国滔、郭明保、税明雄等农户。
本院再审认为，《土地权属争议调查处理办法》第一条明确规定：“为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，保护当事人的合法权益，维护土地的社会主义公有制，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本办法。”第二条规定：“本办法所指土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”第五条规定：“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”根据上述规定，基于当事人的申请，茶店子镇政府可以对本辖区内个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的土地权属争议案件进行调查处理，但进行调查处理需根据《土地权属争议调查处理办法》的规定进行。该办法第三十六条规定：“本办法自2003年3月1日起施行。1995年12月18日原国家土地管理局发布的〈土地权属争议处理暂行办法〉同时废止。”根据该规定所表达的意思，茶店子镇政府对本辖区内2003年3月1日以后发生的土地权属争议案件进行调查处理即应根据《土地权属争议调查处理办法》的规定而不是根据《土地权属争议处理暂行办法》的规定。然而，茶店子镇政府对本案进行调查处理并作出处理决定所依据的《中华人民共和国土地权属争议处理暂行办法》属已废止的法规。同时，茶店子镇政府在对争议的耕地进行处理时又适用了针对林木林地调查处理的《林木林地权属争议处理办法》，因此，本院认定茶店子镇政府在作出茶政处字〔2014〕4号行政处理决定时适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项规定行政行为有适用法律、法规错误情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告巴东县茶店子镇人民政府重新作出行政行为。本案原审认定郭国政1984年承包“花岩坡”部分荒地，巴东县政府为其颁发自留山证，郭国政享有合法的承包经营权。茶店子镇政府在没有按照法定程序收回原告在“花岩坡”承包的荒地并注销其自留山证的情况下，认定他人对同一块土地享有承包经营权依据不足，其认定错误，依法应予撤销的理据不足，本院再审时应予纠正，但本院原审判决撤销茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定的结果正确。巴东县政府作出的巴政行复〔2014〕37号行政复议决定认为茶店子镇政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定适用法律正确的结论显属错误，本院一并予以撤销。鉴于原审原告税明颇与原审被告茶店子镇政府、被告巴东县政府、原审第三人教场坝村委会林地行政确认一案的再审判决（2017）鄂2823行再2号行政判决书已经撤销巴东县茶店子镇人民政府作出的茶政处字〔2014〕4号行政处理决定以及巴东县人民政府作出的巴政行复〔2014〕37号行政复议决定，该判决已经发生法律效力，本判决不能重复撤销。原审原告郭国政去世后，其妻田天菊可以代表其家庭承包经营户继续诉讼，无需再通知郭国政的其他继承人参加诉讼。
据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》二十五条第二款、第二十六条第一款第二款、第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款、第二款、第二十六条第三款规定，判决如下：
一、撤销本院（2014）鄂巴东行初字第00041号行政判决。
二、原审被告巴东县茶店子镇人民政府于本判决生效后对本案所涉土地权属重新作出行政处理决定。
案件受理费50元，由原审被告巴东县茶店子镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院立案庭。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 宋骁宇
审判员 向 葵
审判员 吴 林
二〇一七年七月十四日
书记员 陈 洁
附本案相关法律及司法解释条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或其他组织终止，承受其权利义务的法人或其他组织可以提起诉讼。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》：
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。
2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。