山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁14行终88号上诉人（原审原告）杨春香，女，1944年2月5日出生，汉族，住山东省宁津县。被上诉人（原审被告）宁津县建设局，所在地址山东省宁津县阳光大街中段。法定代表人王清胜，局长。委托代理人陈新生，山东德宁路通律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）宁津县久成房地产开发有限公司，所在地址山东省宁津县城东环路中段东侧。法定代表人李清珠，经理。上诉人杨春香因被上诉人宁津县建设局规划行政许可一案，不服山东省宁津县人民法院作出的(2016)鲁1422行初12号之二行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，被告宁津县建设局于2012年4月26日向第三人宁津县久成房地产开发有限公司颁发了地字第371422201200008号建设用地规划许可证。用地项目名称为康平府，用地位置为文昌路东侧、中心大街北侧（县委北侧），用地性质为住宅，用地面积为18486平方米。原告杨春香在该建设用地规划许可证用地面积范围内拥有住宅一套，房屋建筑面积为186.45平方米，土地使用权面积为575.5平方米，该住宅范围内的土地使用权最终未实际登记在第三人宁津县久成房地产开发有限公司土地使用权范围之内。以上事实有地字第371422201200008号建设用地规划许可证、原告杨春香房权证及国有土地使用证、德州市中级人民法院（2017）鲁14行终98号行政裁定书及当事人当庭陈述在卷佐证。原审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，是建设单位申请用地的前提和前置程序，建设用地许可证的颁发本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益，且原告杨春香的土地使用权最终也未实际登记在第三人宁津县久成房地产开发有限公司名下，如果原告认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。原告主张其通行、排水、供水、供电受到影响，未能提供证据，也没有证据证实上述影响与被告颁发建设用地规划许可证的行为有直接因果关系，故原告杨春香与本案被诉行政行为不具有法律上利害关系，不具有本案的诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》[法释（2018）1号]第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告杨春香的起诉。上诉人杨春香不服原审裁定，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审裁定，并指令一审法院或指定其他法院进行审理；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审裁定认定事实不清，采纳证据错误。被上诉人为第三人颁发的建设用地规划许可证，包括上诉人土地使用证范围，也就是说，第三人可以依据该建设用地规划许可证办理包括上诉人土地范围在内的用地手续、建设工程手续、开工建设手续等，这些行为都是直接影响上诉人合法权益的行为。最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定对行政诉讼法规定的“利害关系”做出了详细的说明，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（××）。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案中，形式上，被上诉人作出的建设用地规划许可证范围包括上诉人土地范围在内，与上诉人有直接的利害关系。实体方面，被上诉人作出涉案建设用地规划许可证，是允许行政相对人在许可证范围内进行建设施工的凭证，既应当对建设项目的位置、用地性质、面积和范围等是否符合城市规划作出规定，也应当考虑该建设项目是否会影响已有规划，及是否会影响其他行政相对人已取得的行政许可。本案上诉人在涉案土地上拥有合法国有土地使用权和房屋所有权，均已办理相应登记手续并颁发相应证书。从法律上来讲，原建设单位对涉案土地及建筑的相应权利已由上诉人等继受取得，被上诉人重新在该宗土地上进行新的规划许可，就必须要考虑是否会对上诉人造成影响，该影响并不是说必须要对上诉人造成现实的损害影响，而是说在法律上的影响，涉案规划许可直接与原规划许可产生直接冲突，上诉人作为权利继受人，与此有直接的法律上的利害关系。二、一审法院适用法律错误。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。上诉人对行政机关作出的有利害关系的行政许可不服提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项的规定。综上所述，上诉人认为，一审裁定认定事实不清，采纳证据错误，法律适用错误，依法应当予以撤销。被上诉人宁津县建设局、宁津县久成房地产开发有限公司未提交书面答辩状。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院。本院二审查明的事实与一审法院查明事实相一致。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”由此可见，建设用地规划许可证系城乡规划主管部门对建设用地是否符合用地规划作出的行政许可，仅是建设用地符合城乡规划要求的法律凭证，并不直接对上诉人杨春香的房屋所有权和国有土地使用权产生影响。而且该法的立法目的及具体条款，均未规定城乡规划部门在作出规划许可时，应当考虑该规划范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题，因此，本案被诉规划行为未对其权利享有和使用产生任何事实上或者法律上的直接影响，其与被诉的规划行政许可行为不具有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，因此，其不具备行政诉讼的原告主体资格，原审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。综上所述，上诉人杨春香的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 师延锋审 判 员 宋冬梅审 判 员 郭喜珂二〇一八年六月二十六日法官助理 郝 帅书 记 员 袁 娜