葫芦岛市龙港区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）辽1403民初852号
原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司，住所地葫芦岛市连山区。
法定代表人张某，该公司总经理。
委托代理人邵英魁，辽宁斯特律师事务所律师。
委托代理人寇红，男，该公司顾问，住葫芦岛市连山区，身份证号×××。
被告葫芦岛市卫生计划生育委员会，住所地葫芦岛市龙港区。
法定代表人郭某，该委员会主任。
委托代理人胡卫国，北京汉卓律师事务所葫芦岛分所律师。
委托代理人裴巨光，男，葫芦岛市卫生计划生育委员会员工，住葫芦岛市龙港区，身份证号×××。
原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司诉被告葫芦岛市卫生计划生育委员会建设工程施工合同纠纷一案，本院依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司委托代理人邵英魁、寇红，被告葫芦岛市卫生计划生育委员会委托代理人胡卫国、裴巨光均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司诉称，葫芦岛市卫生局在龙湾大街南侧、海月路东侧有一块14000平方米的办公楼建设用地，因市财政资金紧张一直没有建设。当时的市卫生局挤占在市中医院办公。经市卫生局请示市政府同意，以投标招商的方式联建疾控中心。市卫生局与原告于2002年8月8日签订了《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》，协议书中明确约定：乙方即原告出资为甲方（市卫生局）建设8000平方米办公楼，甲方将该土地使用权无偿归乙方使用50年，除给甲方建的8000平方米办公楼外，其余楼房和设施的产权归乙方所有，由乙方自行销售和收益。甲方负责办理减免费用的审批手续（当时市政府决定该项目减免全部行政事业性收费用以弥补卫生局办公楼建设资金）。卫生局曾多次就上述联建疾控中心办公楼项目向市政府请示、汇报，市政府同意并给予了大力支持，市长刘铭亲自挑选、审定了设计方案，并责成分管城建的副市长范越林协调编制规划，市政府秘书长负责联系葫芦岛商业银行购买一部分房屋做银行办公楼等。原告依据合同约定和政府要求，在卫生局的积极配合下动迁了建设场地上的汽车修理厂等多个商家，完成了场地七通一平、围墙建设、详细规划设计、地质勘查、施工图设计等工作，做好了开工准备。被告虽多次与政府协调办理减免行政收费事宜却没办成，而且后来还单方将项目改建成妇幼保健中心，导致原合同无法履行。原告该项目前期工作中，拆迁汽修厂等房屋、垃圾清运、安装彩板施工围挡发生费用66，879.41元，后期砖砌围墙工程费81，333.00元，地质勘查费85，000.00元，沈阳华新公司设计费259，218.00元，合计492，430.41元。上述款项在与卫生局黄永强局长沟通中他们均认账，没有异议，同意这部分费用由卫生局承担。市政府在2012第十期会议纪要明确要求相关部门解决原告的投资补偿问题但无人落实。原告曾12次以书面函件向市卫生局、市政府相关领导反映不但没有答复，而且在2016年3、4月份在双方签订的《联建市疾控中心办公楼协议书》尚未解除的情况下将该场地另行开工建设市妇幼保健中心。综上，被告不但未按合同约定履行义务而且中途又单方改变项目用途，导致合同不能履行，其行为显然违约。故原告诉至法院，请求法院判令被告赔偿原告对该项目前期支付的各种费用合计492，400.00元及自2003年1月1日起至清偿该款之日止的银行同期贷款利息，并承担本案的诉讼费用。
被告葫芦岛市卫生计划生育委员会辩称，原、被告在2002年8月8日签订联建协议，在2003年10月22日以代建协议的形式取替原协议，无论是联建协议还是代建协议均没有经过行政审批和公开招投标，因此违反法律法规强制性规定应为无效，且协议未实际履行。原告本次起诉请求给付施工前的拆迁、设计勘查等费用没有事实根据，原、被告双方就上述项目并没有约定也无概预算和决算。原告提起本次诉讼超过了诉讼时效，长达15年之久，请求法院驳回原告诉讼请求。
经审理查明，2002年8月8日，原、被告签订《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》，该协议书约定：由原告出资为被告承建市疾病预防控制中心办公楼，共8000平方米；被告将剩余的土地使用权归原告无偿使用年限50年；原告自行按规划要求建设办公大楼及商务用房，除给被告建设的8000平方米楼房产权归被告外，其余楼房及设施产权归原告所有；被告负责办理政府部门减免费用的审批手续，原告协办，其余审批手续及费用由原告负责，被告协办......。2003年10月22日，原、被告签订《市疾病预防控制中心办公楼代建协议书》，该协议书约定：被告将市疾病预防中心大楼委托原告代建，建筑面积约42000平方米，其中8000平方米为市疾病控制中心办公楼，以设计图纸为准；本工程于2004年3月15日开工建设，竣工时间为2006年3月15日；该办公楼的建设费用全部由原告支付，被告提供该栋大厦的全部建设用地，抵作建设资金，不足部分由被告负责申请市政府免除附表所列全部收费抵作建设费用；该办公楼由原告负责进行招标，并组织施工建设，工程质量符合国家质量检验评定标准要求，保证按期交付使用......，该协议书后附《市疾控中心办公楼免收行政收费附表》中载明各项收费项目及收费标准等。2006年2、3月间，原、被告分别向葫芦岛市规划管理局提出《关于建设市卫生大厦的申请》，称”扩初设计及施工图已经完成，拟于今年开工建设，申请办理相关审批手续”。2004年4月5日的基本建设项目审批表上，原、被告作为申请单位，项目名称为远达综合办公楼，该审批表上葫芦岛市卫生局、葫芦岛市规划管理处、葫芦岛市财政局分别在主管部门意见、规划部门意见、财政部门意见处盖章，地税部门意见及审计部门意见处为空白。2004年6月26日，葫卫函[2004]6号葫芦岛市卫生局文件《关于对卫生大厦建设规划进行局部调整的函》上载明：”市规划管理处：......会议决定同意市疾控中心和紧急救援中心项目建设选址，并要求在今年务必完成建设项目。此前，市卫生局与远达开发公司曾协议联合开发建设卫生大厦，并已进行规划，但由于种种原因协议签署两年仍没开工，已影响我市公共卫生体系建设按期完成。为落实市政府第4次业务会议决定，高标准、高质量于今年年底完成疾控中心和紧急救援中心的建设项目，我局按政府要求对规划进行局部调整，使工程尽早开工。规划调整后，如发生法律问题由市卫生局负责”。2012年3月16日出具的第10期《葫芦岛市人民政府办公会议纪要》载明：”2012年3月1日，副市长刘宁绥召开办公会议，研究公共服务中心项目建设问题......该项目现土地使用权人为市疾控中心，土地用途为医疗卫生用地，土地使用权为划拨。由市规划局负责把该宗地块的使用功能调整为行政办公与商业用地，由市国土局牵头负责依法依规收回该宗土地使用权，并依据规划条件确定划拨土地和出让土地......六、关于项目有关遗留问题：2003年10月23日，市卫生局与市远达房地产开发公司签订了'市疾病控制中心办公楼代建协议'，协议签订后，远达公司对该地块进行了房屋拆迁、垃圾清运、围墙建设、详细规划设计等。对于上述遗留问题，由市审计局、财政局、卫生局负责，对远达公司的前期投入进行审定，合理予以补偿”。2016年7月11日，原告向被告送达《关于卫生大厦善后处理问题的告知函》，该告知函载明：”原市卫生局遗留的卫生大厦善后处理问题经多次向贵局反映至今未解决，近日获悉在卫生大厦原址拟建的妇幼保健中心已经开工正在建设，我公司曾于卫计委成立后的2015年3月19日、2015年8月25日、2015年9月2日多次给贵局去函反映此事，也与贵局领导多次面洽，得知贵局曾多次向市政府反映过此问题，但至今未获解决。为维护企业合法权益，无奈只好向人民法院提起行政诉讼，敦促政府尽快解决”。后原告以葫芦岛市卫生和计划生育委员会、葫芦岛市人民政府为被告，向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼，2017年4月10日，葫芦岛市中级人民法院下发（2016）辽14行初201号行政裁定书，认为原、被告签订的《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》、《市疾病预防控制中心办公楼代建》不属于行政机关行使行政职权的行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，且葫芦岛市人民政府并非签订该两份协议的主体，故驳回了葫芦岛市远达房地产开发有限公司的起诉。后原告对被告提起民事诉讼，要求被告赔偿原告对该项目前期支付的各种费用合计492，400.00元及自2003年1月1日起至清偿该款之日止的银行同期贷款利息。
另查明，在2002年至2004年期间，原告于2004年4月15日与葫芦岛市裕华建筑装饰工程有限公司达成新区血站洗车修配平房拆除及新建围挡的《工程概（预）算书》，于2004年4月26日付工程款66，879.42元；于2004年7月与葫芦岛市裕华建筑装饰工程有限公司达成重砌筑红砖围墙的《工程概（预）算书》，于2004年8月1日付工程款81，333.15元；2003年4月21日，由地矿部葫芦岛工程勘察院出具《远达集团综合楼场地岩土工程勘察报告》，由其对拟建远达集团综合楼场地进行工程地质勘察，工程地点位于葫芦岛龙湾新区，龙湾大街东侧，市卫生防疫站西侧，原告分别于2003年5月7日、5月30日、7月14日、9月29日、12月1日、12月24日支付勘察费5，000.00元、5，000.00元、5，000.00元、10，000.00元、10，000.00元、50，000.00元，合计金额为85，000.00元；以上给付凭证均为收款收据；2005年4月，葫芦岛市连山区天启电脑网络商行为原告出具发票一张，内容为制图、设计费，金额为540.00元；2006年7月6日，原告与沈阳华新国际工程设计顾问有限公司签订《建设工程设计合同》，约定由沈阳华新国际工程设计顾问有限公司对”远达大厦”进行工程设计，并于2006年12月完成初步设计，工程地点为葫芦岛市龙湾新区龙湾大街东侧，市卫生防疫站西侧，原告分别于2006年8月1日、11月7日支付设计费140，000.00元和118，678.00元，合计金额为258，678.00元。
另查明，时任原告法定代表人的寇红称其在1997年至2017年期间一直是原告的法定代表人，本案所涉工程系原、被告双方于2002年签订协议联建的，当时经市政府口头决定给予原告优惠政策即由被告办理减免全部行政收费手续并由市银行购买办公楼，签订协议后，原告着手进行规划、设计、地质勘察、施工围挡、垃圾清运、动迁等前期工程事宜，办理开工建设手续的前提就是要缴纳各项行政收费，按照商定的内容是由被告联系办理，由原告负责跑腿工作，可当盖了几个章后，因当时领导职务变迁等原因，基本项目建设审批工作就搁置了。原告曾多次找被告及市里相关部门、领导沟通均未果。2012年时，市里想在本案所涉地块盖市行政审批中心，在开会时明确我公司投入确实应予补偿，但会后仍未推进补偿事宜，后审批中心未盖成，该项目又一次中断。在2015年时我公司发现规划部门在该地点张贴公示盖市妇幼保健中心，并未有相关单位或个人通知我公司，故我公司提起行政诉讼，市中院驳回我公司起诉，故我公司提起民事诉讼。因此，在签订合同后长达15年的时间里我公司一直在和相关单位、领导反复沟通、协调，均未能解决，因此并未超过诉讼时效。另外，对于办理手续的顺序问题，应是办理行政审批手续在先，而这部分手续是由被告负责的，该部分手续不办理，下面的手续就无法办理。
另查明，时任被告法定代表人的黄永强局长未到庭，但提交《葫芦岛市卫生局与远达公司共同开发建设卫生大厦有关问题的说明》一份，称2003年经市政府同意，双方发起开发建设卫生大厦项目，并签订共同开发协议；2003年，因全力抗击非典疫情，该项目推进停止进行；2005年重启项目推进，又因项目参与者葫芦岛市商业银行退出，国家收紧规范土地使用政策等原因，项目推进再次停止、直至废除。远达公司在项目实施推进过程中，支付了临时建筑拆除、两次项目用地围挡施工、项目用地地质勘探、施工图纸设计等费用，其中前两项费用(临时建筑拆除、两次项目用地围挡施工)应按当时的建设施工费用标准计算实际支出数额，由我方承担。后两项费用（地质勘探、施工图纸设计）是远达公司在项目审批立项没有完成的情况下，违反工程施工程序，超前自行实施造成的，应由远达公司自己承担。
上述事实，有当事人陈述、协议书、土地使用权证书、图纸、申请、审批表、卫生局文件、市政府办公会议纪要、情况汇报、告知函、工程概（预）算书、勘察报告、收据、记账凭证、发票、建设工程设计合同、行政裁定书、通知、卫生局文件稿、说明、询问笔录等证据载卷佐证，可以认定。
本院认为，原、被告签订的《联建市疾病预防控制中心办公楼协议书》和《市疾病预防控制中心办公楼代建协议书》是双方当事人真实意思表示，合同合法有效，双方均应按照合同约定履行。按照上述两个协议约定，应由被告负责办理政府部门减免费用的审批手续，由原告支付全部建设费用。协议签订后，原告实施了房屋拆迁、垃圾清运、围墙建设、地质勘察、规划设计等行为，产生了一定费用。如按照上述所签协议履行，该部分费用应由原告承担。但因为应由被告负责办理的政府部门减免费用的审批手续未履行完毕以及其他一系列因素的影响，上述协议未能继续履行。现本案诉争所涉地块已由其他工程单位开始施工建设其他工程，故被告应对原告承担违约责任，赔偿原告因工程投入资金的经济损失。在庭审过程中，原告提交了相应的票据、合同、发票等用以证明其投入的资金数额，被告虽不认可，但除口头陈述外并未提交相应的证据予以反驳，同时亦未申请对原告所实施工程造价进行审计、鉴定等，故应以原告提交的相关票据为准，被告应赔付原告经济损失492，400.00元。关于被告辩称的原告的起诉已超过诉讼时效的问题，本院认为，原、被告早在2002年就已签订第一份协议，自签订协议后直到2006年期间，原告进行了房屋拆迁、围挡建设、地质勘察、规划设计等行为，后因各种因素影响，原、被告所签订的关于市疾控中心建设项目几经搁浅、直至停止，直至2012年市政府决定在原地块建设公共服务中心才在市政府办公会议纪要中有较为明确的体现，后因其他原因公共服务中心也没有建成，直至2016年原告提起行政诉讼。本院认为，在长达15年的时间里，原告一直在为建设工程积极进行协调、沟通，并不是因为自身原因造成工程无法继续进行，虽在2016年才提起行政诉讼，但不应以提起行政诉讼作为计算诉讼时效的依据，故被告的此项抗辩主张不应予以采信。关于原告主张的自2003年1月1日起至清偿该款之日止的银行同期贷款利息，本院认为，原告主张的款项系因无法继续履行合同被告对其前期投入造成一定经济损失的赔付，故不应再计算利息。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，经院审判委员会研究决定，判决如下：
一、被告葫芦岛市卫生计划生育委员会于本判决生效之日起10日内赔付原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司经济损失492，400.00元；
二、驳回原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费8，690.00元,由被告葫芦岛市卫生计划生育委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。
审 判 长 于 丹
人民陪审员 段静涛
人民陪审员 王晓静
二〇一八年五月二十二日
书 记 员 王 擎