湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘05行终193号
上诉人（原审被告）城步苗族自治县国土资源局，住所地城步苗族自治县儒林镇新田路。
法定代表人陈曲波，该局局长。
委托代理人陶正财，该局工作人员。
委托代理人赵晖，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）杨新光，男，1956年3月7日出生，住湖南省城步苗族自治县。
上诉人城步苗族自治县国土资源局（以下简称县国土局）因采矿权出让纠纷一案，不服湖南省城步苗族自治县人民法院（2016）湘0529行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人县国土局的委托代理人陶正财、赵晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿位于城步苗族自治县茅坪镇土桥农场大燕头工区，系一处露天采矿场，距离居民生活区200余米远。2012年3月15日，被告县国土局通过招标挂牌拍卖的方式将城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿的采矿权拍卖给原告杨新光，双方并签订了《城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》。合同约定出让价款为135900元，出让期限为三年（即2012年3月15日至2015年3月14日）。同日，原、被告双方签订了《城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿矿产资源合理开发利用与保护责任书》和《城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿矿区地质环境保护责任书》。该两份责任书其中均约定城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿采矿权竞得人未依法取得采矿许可证并办理其他相关审批手续前，不准进行矿山建设和生产。此后，原告杨新光于2012年4月1日、4月16日、9月21日分别向被告交纳了采矿权价款135900元，监测费2000元、矿山地质环境治理备用金及采矿登山费11400元，合计149300元。2012年9月20日，县国土局向杨新光颁发了证号为C×××××××××××××××××××××9采矿许可证，有效期为2年，自2012年9月17日至2014年9月17日止。因该矿距离生产生活地带只有200余米远，未能达到安全生产距离，杨新光为此一直未能取得矿山安全生产许可证，故该矿山直至合同约定期满也未进行生产。2014年8月1日，杨新光向县国土局提交了《关于要求赔偿经济损失的报告》，2015年12月7日向县国土局出具了关于城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿采矿权竞标退库169800元的领条，县国土局于2016年1月18日退还了杨新光采矿权价款135900元、矿山地质环境治理备用金11200元、采矿登记费200元、监测费2000元、报名费500元、采矿罚没款20000元，合计169800元。2016年2月1日杨新光再次向县国土局提交了《关于请求赔偿违约损失的报告》，2016年2月25日县国土局向杨新光作出答复，认为县国土局从矿山采矿权挂牌出让、颁发采矿许可证、采矿许可证注销等手续都系严格依法依程序办理，没有违约行为。杨新光认为县国土局的答复和不予赔偿行为侵犯了其合法权益，遂于2016年4月1日向城步县人民法院提起民事诉讼，该院于2014年7月20日以该案属行政诉讼案件受案范围为由裁定驳回了杨新光的起诉。杨新光遂于2016年9月2日向该院提起行政诉讼，要求确认被告与原告签订采矿权出让合同行为违法，并赔偿原告因此造成的损失。另查明，2015年12月8日，杨新光向县国土局申请注销C×××××××××××××××××××××9号采矿许可证，县国土局于2015年12月11日注销了该采矿许可证。杨新光为了申请开采城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿于2010年12月22日代替原该矿开采人田腾华向县国土局缴纳了20000元罚款。2012年3月9日向县国土局交了参与大燕头建筑石料用灰岩矿竞买的报名费500元。
原审法院认为，我国国家安全生产监督管理总局第39号令《关于露天采石场安全管理与监督检查规定》第三十一条规定：对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，安全生产监督管理部门不得对其进行审查和验收。本案中涉及的大燕头建筑石料用灰岩矿区周边200余米处就有生产生活设施，被告县国土局将不符合法定开采条件的矿区进行拍卖不合法，其与原告签订的《采矿权出让合同》的行为违反了上述规章的规定，损害了社会公共利益，危害到了生产生活设施的安全，该签订合同的行为不符合法律规定，故被告与原告签订《采矿权出让合同》的行为明显违法应属违法行为。本案中原、被告双方签订的采矿权出让合同危及到生产生活设施的安全、损害了社会公共利益，应为无效合同。我国《合同法》对于无效合同的赔偿规定是“因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，被告县国土局应当对大燕头建筑石料用灰岩矿周边的环境进行调查核实，确保该矿区符合法定开采条件，能够正常开采，才能出让该矿区采矿权，才能实现合同的目的。但被告县国土局却在明知该矿山的安全生产距离达不到300米还将该矿区采矿权挂牌出让给原告，并与之签订合同，是导致该合同无效的直接原因，过错在于被告县国土局，故对原告杨新光因此造成的损失应该承担赔偿责任。原告杨新光因此所造成的损失认定如下：1、采矿权出让款135900元、矿山地质环境治理备用金11200元、采矿登记费200元、监测费2000元、报名费500元、代缴罚款20000元，合计169800元本金的利息。因被告县国土局在明知原告已经办不到安全生产许可证，不能依法进行采矿的情形下，仍不及时将169800元本金退还给原告，在原告的强烈要求下，被告才于2016年1月18日将该169800元退还给原告，被告应对原告该169800元本金承担利息赔偿。2、原告杨新光提出要求被告县国土局赔偿可得利润204000元、鉴定费38000元和违约金24000元的请求，不予支持。3、原告杨新光要求被告县国土局赔偿前期的矿山建设花费的费用，不予支持。4、对于169800元的利息的计算标准。因原告杨新光所支付的款项从付款之日到被告退款之日均超过三年以上，执行利息应按最近的定期存款基准利率计算，应按判决时中国人民银行公布的3年期定期存款利息计算，即年利率2.75%计算。5、对原告请求解除与被告签订的《大燕头建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》的诉讼请求不予支持。对被告县国土局提出的本案超过诉讼时效及本案应依据我国《国家赔偿法》进行赔偿的观点不予采信。本案中原告杨新光于2014年8月1日向被告县国土局提起经济赔偿，被告县国土局于2015年12月7日才让原告杨新光出具领条，领取竞买采矿权价款及办理有关手续款项，原告杨新光至此才知晓被告县国土局对其提出的经济损失未予赔偿，故于2016年2月1日再次要求被告县国土局赔偿违约金，被告于2016年2月25日向原告作出确认被告没有违约行为的答复，故本案的起诉期限应从被告确认其没有违约行为开始计算，按我国《行政诉讼法》的规定，本案的起诉期限应当从2016年2月25日至2016年8月26日止。尽管原告是于2016年9月2日才提起行政诉讼，但原告在2016年4月1日已提起民事诉讼，且该院于2016年7月20日向原告释明应提起行政诉讼后，原告依法再次提起行政诉讼主张权力。因此，应当认定原告于2016年4月1日就已经向该院主张权利，故本案并未超过诉讼时效。且本案系一起行政协议纠纷，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。我国《民法通则》规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，从知道或应当知道权利被侵害起计算。按照此规定计算，本案亦未超过诉讼时效。依照此规定计算诉讼时效，应为2016年2月25日至2018年2月26日，本案并未超过诉讼时效。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款（四）项、第五十八条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条、第十四条、第十五条第二款之规定，判决：一、确认被告城步苗族自治县国土资源局与原告杨新光签订《城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿出让合同》行为违法；二、被告城步苗族自治县国土资源局于本判决生效之日起七日内赔偿原告杨新光损失18449.95元；三、驳回原告杨新光的其他诉讼请求。
上诉人县国土局上诉提出：1、被上诉人杨新光的起诉超过了诉讼时效。2012年3月15日，上诉人与被上诉人共同订立了《采矿权出让合同》，2012年是上诉人作出具体行为之日，被上诉人的最长起诉期限应为2012年3月15日至2014年3月16日，2016年9月2日被上诉人才提起行政诉讼，已经超过诉讼时效。2、将案外人田腾光的2万元行政罚款计算为采矿权出让合同造成的损失不当。请求二审支持上诉人的上诉请求。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人与被上诉人签订《城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿采矿权出让合同》行为违法。国家安全生产监督管理总局令39号于2011年5月4日颁布，同年7月1日施行。第31条明确规定，对于未委托具备相应资质的设计单位编制开采设计或者开采方案，以及周边300米范围内存在生产生活设施的小型露天采石场，安全生产监督管理部门不得对其进行审查和验收。本案中涉及的大燕头建筑石料用灰岩矿区周边200余米处就有生产生活设施，2012年3月15日，上诉人县国土局通过招标挂牌拍卖的方式将城步苗族自治县大燕头建筑石料用灰岩矿的采矿权拍卖给杨新光，县国土局将不符合法定开采条件的矿区进行拍卖本身就不合法，其与杨新光签订的《采矿权出让合同》的行为违反了上述规章的规定，危害到了生产生活设施的安全，该签订合同的行为不符合法律规定，故县国土局与杨新光签订《采矿权出让合同》的行为明显违法应属违法行为。县国土局将安全生产距离达不到300米的矿区采矿权挂牌出让给原告，并与之签订合同，是导致该合同无效的直接原因，过错在于被告县国土局，对原告杨新光因此造成的损失应该承担赔偿责任。对杨新光造成的损失认定为采矿权出让款135900元、矿山地质环境治理备用金11200元、采矿登记费200元、监测费2000元、报名费500元、代缴罚款20000元共169800元。县国土局在明知杨新光已经办不到安全生产许可证，不能依法进行采矿的情形下，仍不及时将杨新光的169800元本金退还给杨新光，于2016年1月18日才将该169800元退还给杨新光，县国土局应对杨新光该169800元本金承担利息赔偿。关于上诉人上诉提出，将案外人田腾光的2万元行政罚款计算为采矿权出让合同造成的损失不当。经查，该2万元是杨新光为了取得该矿的采矿权，应县国土局的要求替田腾光缴纳的罚款。上诉人在2014年8月7日提交给城步县政府的报告中该局签署“建议由县政府退还其（杨新光）所缴价款16.98万元，赔偿因不能正常采矿的间接损失4万元，另按银行同期贷款利息支付所缴价款计息”的意见。县国土局于2016年1月18日将169800退还给杨新光包括了此款。县国土局上诉提出该2万元不应退还的上诉理由与事实不符，本院不予支持。关于县国土局上诉提出，2012年3月15日，上诉人与被上诉人共同订立了《采矿权出让合同》，2012年是上诉人作出具体行为之日，被上诉人的最长起诉期限应为2012年3月15日至2014年3月16日，2016年9月2日被上诉人才提起行政诉讼，已经超过诉讼时效的上诉理由。经查，杨新光于2014年8月1日向县国土局提起经济赔偿，县国土局于2015年12月7日才让杨新光出具领条，领取竞买采矿权价款及办理有关手续款项，杨新光至此才知晓县国土局对其提出的经济损失未予赔偿，故于2016年2月1日再次要求县国土局赔偿违约金，县国土局于2016年2月25日向杨新光作出确认没有违约行为的答复，故本案的起诉期限应从县国土局确认其没有违约行为开始计算。杨新光在2016年4月1日已提起民事诉讼，该院于2016年7月20日向杨新光释明应提起行政诉讼后，杨新光再次提起行政诉讼主张权力。因此，应当认定杨新光于2016年4月1日已主张权利，故本案并未超过诉讼时效。且本案系一起行政协议纠纷，可以参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。我国《民法通则》规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，从知道或应当知道权利被侵害起计算。县国土局提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费500元，由上诉人城步苗族自治县国土资源局承担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 李俊刚
审 判 员 刘朝晖
审 判 员 杨皞陟
二〇一七年十一月一日
代理书记员 刘嘉钡
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……