浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第399号
上诉人（原审原告）甘老表等5人（名单附后）
诉讼代表人甘老表。
诉讼代表人甘云君。
甘老表等5人共同的委托代理人袁裕来、杨昉汀。
被上诉人（原审被告）建德市国土资源局。
法定代表人钱晓华。
委托代理人王光华。
委托代理人夏忠勤。
被上诉人（原审第三人）建德市城兴城防工程建设有限公司。
法定代表人吴小龙。
委托代理人何延法。
委托代理人吴志林。
甘老表、胡根香、甘云君、余琦、余丹（以下简称甘老表等5人）诉建德市国土资源局拆迁行政裁决一案，建德市人民法院作出（2014）杭建行初字第6号行政判决。甘老表等5人不服，向本院提起上诉。本院2014年11月7日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月25日公开开庭审理了本案。甘老表等5人的诉讼代表人甘老表及委托代理人袁裕来，被上诉人建德市国土资源局的委托代理人王光华、夏忠勤，被上诉人建德市城兴城防工程建设有限公司（以下简称城兴城防公司）的委托代理人何延法、吴志林到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案的审理期限延长至2015年3月7日。本案现已审理终结。
2013年2月4日，建德市国土资源局作出建土资裁字（2013）2号《房屋拆迁争议裁决书》，裁决内容为：一、被申请人甘老表（户）的房屋建筑面积为299.39平方米，按照《新安江桥东区块征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施办法》（建政函（2008）72号文件，以下简称72号文件）的规定进行评估，房屋评估补偿价值为人民币90850元、装修及附属物评估价值为人民币34926元，合计补偿费人民币125776元。二、被申请人甘老表（户）的房屋安置，按照72号文件的规定，以产权调换形式安置联建房和公寓楼，联建房安置地点在新安江街道溪头新村，即233幢101室，建筑占地面积80平方米，层次3层，建筑面积247.86平方米（不含阁楼60.17平方米）；公寓楼在碧江花苑1幢104室，建筑面积89.9平方米，柴间2-9号，建筑面积15.31平方米；合计安置房屋建筑面积337.76平方米（不含阁楼60.17平方米、柴间15.31平方米），按照72号文件的规定结算。三、被申请人甘老表（户）应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限、临时过渡费和搬家补助费，按照72号文件明确的政策标准执行。
原审法院经审理查明：2008年9月19日，建德市国土资源局向城兴城防公司核发建土资拆许字（2008）第02号《房屋拆迁许可证》，确定拆迁范围为：东至320国道、西至白沙路、南至新安江流域、北至山（上述范围为农转用批准的362.349亩中所涉及的集体土地房屋拆迁），征用土地面积241566平方米，拆迁期限自2008年10月20日至2010年4月21日止。因拆迁工作未能在批准期限内完成，城兴城防公司于2010年3月20日向建德市国土资源局申请延长拆迁期限，建德市国土资源局于同年4月21日核发建土资拆许字（2010）第03号《房屋拆迁许可证》，确定拆迁期限自2010年4月22日至2011年4月21日止，后建德市国土资源局又在该拆迁许可证上注明，同意延长拆迁期限至2012年4月21日止。因拆迁工作仍未能在批准期限内完成，城兴城防公司又于2012年3月22日、2013年3月11日两次申请延长拆迁期限，建德市国土资源局分别于2012年4月10日、2013年3月27日作出建土资（2012）39号、（2013）42号《关于同意延长拆迁期限的批复》，同意建土资拆许字（2008）第02号《房屋拆迁许可证》批准的拆迁范围，拆迁期限延期至2014年4月21日止。甘老表户房屋位于本次拆迁范围内，房屋建筑面积为299.39平方米。浙江经纬房地产评估有限公司对被拆迁房屋及装修、附属物进行了评估，确定价值共计人民币125776元，并将评估报告送达被拆迁户。城兴城防公司以拆迁双方未能签订协议为由，于2013年1月6日向建德市国土资源局申请裁决。建德市国土资源局受理后，分别向甘老表户和城兴城防公司发出了《房屋拆迁争议答辩通知书》和《房屋拆迁争议受理通知书》，并于2013年1月22日组织调解，甘老表户未参加调解会。2013年12月16日，建德市国土资源局下达《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，督促双方在接到该通知书后7日内达成协议。由于双方仍未在规定的期限内签订拆迁补偿安置协议，建德市国土资源局于2013年2月4日作出建土资裁字（2013）2号《房屋拆迁争议裁决书》。甘老表等人不服该裁决，向杭州市国土资源局提出行政复议。2014年7月11日，杭州市国土资源局作出杭土复决字（2013）第8号复议决定予以维持。甘老表等5人仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为：根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条的规定，建德市国土资源局具有作出被诉行政裁决的职权。本案中，城兴城防公司取得案涉建设项目的房屋拆迁行政许可，具备拆迁人资格。甘老表户的房屋位于拆迁红线范围内，被拆迁房屋经具有资质的评估公司估价，以及甘老表户与城兴城防公司之间经协商达不成房屋拆迁补偿安置协议等事实清楚。建德市国土资源局在受理裁决申请后，依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》（以下简称市裁决办法）的规定，履行了调解、发放《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》等法定程序，根据《市拆迁条例》、《市裁决办法》、72号文件、《新安江街道下溪头区域土地征用房屋拆迁实施办法》（建政（2002）31号）（以下简称31号文件）等作出被诉行政裁决，该行政行为证据充分，适用法律正确，符合法定程序。评估机构从报名的具备相应法定资格的房地产评估机构中抽签确定，经公证机关现场公证；评估报告由具有评估资格的估价机构出具，符合法律规定。对甘老表等5人提出评估机构选定和评估报告不合法的异议不予采纳。被拆迁房屋和安置房屋均按照建德市政府于2002年公布的重置价格进行评估、结算，实际上并未损害被拆迁人的合法权益。行政处罚决定书认定的违法建筑，裁决不作为安置依据，符合《市拆迁条例》第十六条的规定。甘老表等5人对行政处罚决定不服，不属于本案的审查范围。根据72号文件的规定，补偿安置的基础系被拆迁房屋的建筑面积，人口并不作为安置依据，裁决以甘老表户进行安置并无不当。建德市国土资源局根据城兴城防公司提供的安置方案，按照72号文件的规定，裁决确定的安置房屋面积大于被拆迁房屋面积；过渡费、搬家补助费因过渡期限不确定，未在裁决主文中予以明确，按照72号文件的规定进行结算，并不损害被拆迁人的合法权益。综上，甘老表等5人要求撤销建德市国土资源局作出的2号拆迁裁决的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回甘老表、胡根香、甘云君、余琦、余丹的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由甘老表、胡根香、甘云君、余琦、余丹负担。
上诉人甘老表等5人上诉称：被上诉人作出的建土资裁字（2013）2号房屋拆迁裁决违法，依法应予撤销。涉案拆迁地块的用地批文不合法，上诉人已向国务院申请复议，国务院尚在复议中。裁决内容不合法。1、将5位上诉人及余洪斌核定为一户，没有事实和法律依据，5位上诉人实际上为两户，按照裁决确定的安置房，上诉人两户也无法进行合适的分配。2、将上诉人房屋的建筑面积认定为299.39平方米不符合事实，上诉人房屋的建筑面积为680平方米。本次拆迁中，类似的违法建筑有一些人得到了安置补偿，裁决中对上诉房屋建筑面积的认定也不公平。被上诉人提供的证据3中记载当时镇政府的意见是“对本户超面积部分面积进行了罚款处理，并补办了手续”，被上诉人提供的处罚决定书属于重复处罚，而且已经失效，已经不具有执行效力。3、评估报告不合法。评估报告不仅不符合房地产估价规范的规定，连评估方法、评估时点也不明确，未告知上诉人提出异议的权利。评估机构的确定也不合法。4、裁决和评估适用的是建德市的72号文件，该文件引用的31号文件是2003年的标准，显然无法正确评价拆迁房屋的价格。其次裁决中未确定新旧房的结算数额，属裁决内容不明确。5、裁决前未对安置房进行评估。6、确定安置房时没有给予上诉人选择的权利，其他一些被拆迁人则享有了选择权利。请求：1、撤销建德市人民法院（2014）杭建行初字第6号行政判决；2、撤销被上诉人作出的建土资裁字（2013）2号房屋拆迁裁决。
被上诉人建德市国土资源局答辩称：建土资裁字（2013）2号《房屋拆迁争议裁决书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。原判决程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。案涉的征地批文未依法定程序撤销前，合法有效性应予认定，裁决并无法律障碍。案中的行政处罚决定书对上诉人户的违法建筑作出了认定，事实清楚，行政处罚决定书未经法定程序撤销，可以作为裁决中据以认定违法建筑的依据，至于是否丧失强制执行力与已发生效力的违法建筑认定并无法律上的关联。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十六条规定“拆迁范围内的违法建筑、超过批准期限的临时建筑和暂保使用的房屋，应无条件自行拆除，不予补偿，不作为安置依据”。被上诉人对上述未经合法审批的面积不予认定为房屋拆迁面积，并无不当。关于上诉人提出的其他被拆迁人的安置情况，不属本案审查范围，被上诉人在裁决中无权审查也无权作为裁决依据。该情况上诉人可向纪检机关、监察部门反映，由有权部门作相应处理。拆迁中的评估机构系经公证程序选定，评估机构和评估人员具有合法资质，评估报告系经公示十天后出具，该评估报告已于2009年4月26日经留置送达给上诉人，上诉人在收到《房屋拆迁争议答辩通知书》至裁决作出前均未对评估报告提出异议，且未发现评估报告有违反建政函（2008）72号《新安江桥东区块征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置的实施意见》之处，故被上诉人在裁决中予以采纳。关于评估内容，根据72号文件规定，案涉拆迁房屋与安置房屋的评估采用同一时点，这一规定衡平双方当事人利益。按此规定被拆迁人实为受益者，目前所有已安置的被拆迁人均对此规定无异议。72号文件和31号文件对拆迁安置的标准规定内容明确、具体、唯一，是拆迁人与被拆迁人拆迁安置补偿结算的依据，不会产生歧义。鉴于案涉安置过渡时间并未固定且是否有奖励等情形均应根据后续客观情况予以最终确定，故被上诉人在裁决第二、三项中有适用政策原则之内容，并无不妥。案涉拆迁许可证所涉拆迁范围内已有208户签订了拆迁协议，占94.10%，没有出现结算方面的分歧。未对安置房进行评估是因为72号文件第三条已明确了安置房结算的具体单价和细则，根据该条规定可以清楚结算安置房的价格，无需另行委托评估机构进行专门性的评估。关于选房权利的问题，因裁决确定的安置房必须具有唯一性，故裁决确定具体房源内容合法。关于上诉人主张的分户问题，根据72号文件规定、拆迁安置的基础是被拆迁房屋的合法建筑面积，而与户内人口多少不具有关联。上诉人的此方面上诉理由并不构成对安置实体权益的影响，不影响裁决的实体结果。被上诉人提供的证据3中的《建德县土地使用权申报登记表》，其中建德县白沙镇人民政府于1990年8月4日作出的《使用权权来源及共有情况》中“对本户超面积部分房屋进行了罚款处理，并补办了手续”，是指在当时申请发证范围（是当时已存在地上建筑物补办手续的意见），而并非指此后的未经审批的合法建筑物。上诉人将该证据作为未经审批建造的建筑物的合法权源，有违事实。上诉人提出土地登记证上记载建筑面积300多平米，现裁决确定少于该面积，这是由于上诉人在原有土地登记证补办后房屋现状已经发生了改变，所以对原有建筑面积的记载不能作为拆迁安置的依据，而应当按照房屋拆迁时的现状予以认定，即依据政策、结合现状，按照统一对待的原则作出，有相应处罚决定确定为违法建筑的统一不列入拆迁范围，对没有经过审批，没有行政处罚决定的，原则上从有利于被拆迁人的角度，对面积予以认可。请求依法维持原判，驳回上诉。
被上诉人城兴城防公司未向本院提供书面答辩意见，在庭审中答辩称：征地批文系通过法定程序，依法经浙江省人民政府批准，上诉人称批文不合法于法无据。就评估报告的合法性而言，一方面我国目前对集体所有土地房产拆迁价格评估规范尚未制定统一的法律法规，涉案之评估报告已根据相关标准对上诉人之房产及附属设施进行全面评估，其形式上不存在法律瑕疵；另一方面，评估机构在评估后已将《建德市新安江桥东区块集体所有房屋拆迁价格评估结果公示表》进行公示，并将相关评估报告送达给上诉人，上诉人未在公示期内提出异议，故该份评估报告应属合法有效。评估机构系通过抽签确定，并经公证机关公证，在公证书未被依法撤销前，评估机构的产生方式不容置疑。关于裁决法律适用及内容明确方面，就涉案集体房屋拆迁安置补偿事宜，上级主管部门已制定相关规范性文件，且上述文件均未失效，建德市国土资源局在行政裁决时当然应予以适用。况且已签订协议的200多名安置户均按照上述标准予以安置补偿，也在一定程度上说明了该补偿标准的公平性。从利益角度考虑，被拆迁房屋及安置房屋均按照72号文件和31号文件予以评估结算，根本不存在损害被拆迁人利益之说。因双方就拆迁安置补偿事宜始终未达成协议，故相关的过渡费、搬家补助费尚无法结算。关于未对安置房进行评估的问题。从法律上讲，针对农村集体土地拆迁安置房的评估问题，法律法规均未做任何规定。且关于安置房价格结算之问题，文件中已规定的十分明确，亦无再次评估之必要。关于安置房选择权的问题，行政裁决当然依法应对被答辩人的安置房做唯一性之确认，否则势必产生新的纠纷。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人建德市国土资源局作出建土资裁字（2013）2号房屋拆迁争议裁决是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为：被上诉人建德市国土资源局提供的证据中，证据3中的行政处罚决定书无送达证据，不能证明该行政处罚决定书已经生效，不能用以证明被诉裁决的合法性，本院不予采信；证据4中的房屋拆迁面积公示无张贴证据，且该证据并非有权机关作出的房屋合法面积认定，不能用以证明被诉裁决的合法性，本院不予采信；证据5中的评估报告仅能证明评估公司对案涉房屋进行过评估的事实，因评估公司并无确认被拆迁房屋合法面积的权力，故该评估报告不能用以证明被诉裁决的合法性；原审法院对其他证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，原审法院查明的事实中，甘老表户“房屋建筑面积为299.39平方米”之认定无证据证明，本院不予确认。对原审法院查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为：建德市国土资源局就本案所涉房屋拆迁，已于2008年9月19日核发了建土资拆许字（2008）第02号《房屋拆迁许可证》，同意拆迁人城兴城防公司对东至320国道，西至白沙路，南至新安江流域，北至山范围内的集体土地房屋进行拆迁，该拆迁许可已经依法办理延长审批，不存在重大明显的违法。城兴城防公司与上诉人就拆迁安置补偿未能达成协议，向建德市国土资源局提出裁决申请，建德市国土资源局依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、建德市的72号文件、31号文件对拆迁纠纷进行裁决，适用法律并无不当。
拆迁裁决中，被拆迁房屋的合法建筑面积认定是确定安置补偿的基础。本案中，被上诉人建德市国土资源局认定上诉人户被拆迁房屋的合法建筑面积为299.39平方米，但未能说明作此认定所依据的标准，亦未能提供作此认定所必须的有效法律文件，建土资裁字（2013）2号房屋拆迁争议裁决主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，应判决撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销建德市人民法院（2014）杭建行初字第6号行政判决；
二、撤销建德市国土资源局于2013年2月4日作出的建土资裁字（2013）2号房屋拆迁争议裁决书。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人建德市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一五年三月五日
书记员 叶嘉
附上诉人名单：
上诉人甘老表。
上诉人胡根香。
上诉人甘云君。
上诉人余琦。
上诉人余丹。