盐城市盐都区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）都行初字第00002号
原告盐城市宝隆物资再生有限公司，住所地在盐城市盐兴路37号（张庄境内）。
法定代表人王建国，该公司董事长。
委托代理人王汉尧，该公司职工。
委托代理人邹明标，江苏腾飞苑律师事务所律师。
被告盐城市国土资源局盐都分局，住所地在盐城市盐都区新都路。
法定代表人冯一飞，该局局长。
委托代理人黄清，上海厚普律师事务所律师。
原告盐城市宝隆物资再生有限公司（以下简称宝隆公司）诉被告盐城市国土资源局盐都分局（以下简称盐都国土局）土地行政登记一案。原告宝隆公司于2014年12月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年12月23日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日、2015年2月4日公开开庭审理了本案。原告宝隆公司的委托代理人王汉尧、邹明标，被告盐都国土局的委托代理人黄清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告宝隆公司诉称，2008年1月15日，我公司通过江苏华盛国际集装箱配件有限公司（以下简称华盛公司）负资产改制承担了该公司全部债务和职工安置费用的义务，承继该公司的房产所有权和土地使用权。后我公司多次向被告申请要求将江苏华盛国际集装箱配件有限公司的土地使用权变更登记到我公司未果，2014年9月22日，被告答复：经核实，该宗地系集体土地性质，要取得该宗地土地使用权，应先按程序将该宗土地征收为国有，办理土地出让手续后由受让人申请土地登记。我公司认为该答复是错误的，请求法院予以撤销。
原告宝隆公司向本院提供证据有：1、2014年9月22日被告出具的关于申请变更土地使用证的答复复印件一份，证明被告答复不符合规定，涉案宗地是作价入股的，不应当适用被告所称的法律法规；2、2009年3月29日原告关于申请变更土地使用证的报告复印件一份，证明原告申请的事实；3、江苏华盛国际集装箱配件有限公司盐张集建（1999）字第001号集体土地建设用地使用证复印件一份，证明该宗地登记在江苏华盛集装箱配件有限公司名下；4、2007年6月18日被告向盐城市中院出具的《关于江苏华盛国际集装箱配件有限公司土地使用权处理的意见》复印件一份，证明该宗地是集体土地也是建设用地；5、2009年11月11日张庄国土所出具的情况说明复印件一份，证明该土地使用权属于华盛公司；6、2008年1月15日江苏华盛国际集装箱配件有限公司清算报告和股东会决议复印件各一份，证明华盛公司依法清算后，该公司所有资产由原告所有；7、2008年6月16日盐城市工商行政管理局准予江苏华盛国际集装箱配件有限公司注销登记通知书和该公司于2008年1月30日解散的报纸公告复印件各一份，证明该公司注销时有两个股东，一个是外资企业，还有一个就是原告；8、盐都法院（2009）都民一初字第1760号民事判决书、盐城市中级人民法院（2007）盐执字第0086-3号民事裁定书的复印件各一份，证明华盛公司的相关权益由原告公司承受；9、1995年4月29日江苏兴中会计师事务所出具的《江苏华盛国际集装箱配件有限公司验资报告》和2003年12月25日盐城金穗联合会计师事务所出具的《关于江苏华盛国际集装箱配件有限公司注册资本实收情况的专项审核报告》复印件各一份，证明土地是出资的部分，并已评估的事实；10、2006年6月20日江苏华盛国际集装箱配件有限公司变更核准通知书、2006年6月6日董事会决议、批准证书、章程修正案、股权转让的批复、股权转让协议、股权转让的声明复印件各一份，证明华盛公司的相关权益由原告公司承受；11、1992年9月20日江苏兴中会计师事务所《关于对盐城市振华机械厂资产评估的报告》复印件一本14页，证明土地已评估的事实；12、曾被撤销的2008年12月1日盐城市张庄集体资产经营有限公司的国有土地使用证，证明被告发证错误的事实。
被告盐都国土局辩称，华盛公司土地使用权的性质是集体土地使用权，华盛公司的集体使用权仅仅是该合资企业经营期限内的使用权，是有期限的，原告宝隆公司以受让华盛公司的全部资产为由申请变更集体土地使用权的行为违反法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告盐都国土局向本院提供证据有：1、原华盛公司的土地登记审批表，证明案涉宗地性质为集体土地；证据2、土地使用权证书备注，证明案涉宗地发证时备注栏已经注明使用期限；证据3、华盛公司工商登记查询表，证明华盛公司已经依法清算注销，注销原因是营业期限届满。
经庭审质证，原告对被告提供证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，原告认为本案涉案土地性质为集体性质，属于工业用地，土地使用者当时登记的是华盛公司，华盛公司股权后来变更到原告名下，该宗地是作价入股的；对证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，但是对于备注部分内容原告有异议，它与本身的事实不符，因为该土地是作价入股的；对证据3真实性、合法性无异议，对被告的证明目的有异议，当时注销时股东只有两个，一个是外资公司，另一个股东就是原告公司，该公司注销那么土地使用权也应当变更到原告名下。被告对原告提供的证据对证据1真实性、合法性无异议，对原告提出的证明目的有异议；对证据2三性均不认可，本案所涉的答复是依据原告在2014年9月15日向被告提出的报告，而证据2是2009年3月29日的报告，该报告被告是否收到不能认定；对证据3真实性不予认可，在土地使用权备注栏中有使用期限的备注，而原告提供的证据备注栏中空白；对证据4真实性、合法性无异议，该证据能够反映华盛公司的土地是集体土地；对证据5真实性无法认定；对证据6真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据7三性无异议；对证据8真实性、合法性无异议，对关联性有异议，虽然该判决书支持了原告要求第三方向其支付租金的主张，但是不能作为原告向国土管理部门申请集体土地变更登记的依据。对证据9、10、11真实性无异议，对关联性有异议，证明目的有异议；对证据12真实性无异议，因错误发证，已被撤销。审理中，本院依据职权调取了盐城市振华机械厂和盐城市集装箱配件厂有关情况等的工商登记资料，原被告对法院调取的证据均无异议。本院认为，原告提供的证据1具有真实性，能够证明争议的事实，本院予以认定；对原告提供的证据4、7、8、9、11及被告提供的证据1、2、3和法院调取的证据具有真实性、合法性，能够证明争议土地的性质和由来，本院予以认定；对原告提供证据2、3、5、6、10、12虽具有真实性和关联性，但不具合法性，本院不予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2014年9月15日，宝隆公司向盐都国土局申请要求办理华盛公司土地使用权变更到其名下的过户手续，同月22日，盐都国土局答复：“经核实，该宗地系集体土地性质，要取得该宗地土地使用权，应先按程序将该宗土地征收为国有，办理土地出让手续后由受让人申请土地登记。”宝隆公司认为盐都国土局答复错误，诉来本院。
另查明，1992年5月10日，盐城市郊区张庄乡人民政府（以下简称张庄政府）将乡办企业盐城市振华机械厂和盐城市经济技术协作办公室合作成立盐城集装箱配件厂，行政上隶属盐城市经济技术协作办公室，经济上独立核算、自负盈亏。张庄政府和盐城市经济技术协作办公室出具的《住所和经营使用证明》中，盐城集装箱配件厂的面积为14400平方米。
又查明，1994年12月31日，盐城集装箱配件厂和美国昌盛贸易公司（以下简称昌盛公司）共同出资成立华盛公司，总注册资金1418万元，盐城集装箱配件厂以厂房、机械、设备等资产作价980万元和83.5万元出资，占注册资本75%的股份，昌盛公司以美元现汇折合人民币345.5万元投入，占注册资本25%的股份，批准华盛公司的经营年限为12年。1998年11月，张庄乡政府将位于盐城集装箱配件厂东侧的张庄综合厂的部分土地（七亩多点）划转江苏华盛国际集装箱配件有限公司使用。1999年6月20日，华盛公司办理土地使用权时，盐城市国土局在所发使用权证书中明确备注：“根据《江苏省外商投资企业土地使用管理办法》第七条之规定，同意将原盐城市振华机械厂、张庄综合厂，土地使用权（18046.2㎡）变更登记给江苏华盛国际集装箱配件有限公司，合资合作期满后，土地使用权为原土地使用者。并按规定收取变更费。摘录于原土地登记审批表领导批示。1999.6”。2000年7月18日，盐城集装箱配件厂因未按规定办理企业年检，被盐城市工商行政管理局行政处罚决定：“吊销其营业执照。当事人营业执照作废，并将营业执照正、副本及企业印章送缴盐城市工商行政管理局。其债权债务由主办单位、投资人或清算组织负责清算。”2006年5月12日，盐城集装箱配件厂与宝隆公司签订股权转让协议，将盐城集装箱配件厂75%的股权以210万元的价格转让给宝隆公司。审理中，宝隆公司没有提供原投资人盐城市振华机械厂（或主办单位张庄政府或张庄政府集体资产管理部门）和盐城市经济技术协作公司书面同意或批准的文件。2006年12月31日，华盛公司经营年限12年到期。宝隆公司和昌盛公司组成清算组对华盛公司进行清算，2008年1月15日，华盛公司形成《清算报告》和《股东会决议》，该股东会决议载明：“宝隆公司（股东）出资解决债务和职工安置，华盛公司房地产所有权和使用权、电子设备所有权全部归宝隆公司所有，所有账均由宝隆公司保管，并办理华盛公司注销手续，宣布华盛公司于2008年1月15日解散。”2008年6月16日，盐城市工商行政管理局核准宝隆公司和昌盛公司将华盛公司向其申请华盛公司注销的工商登记。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。第六条规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。盐都国土局具有受理本行政区域内土地所有权、使用权变更登记的法定职责。《江苏省外商投资企业土地使用管理办法》（第二次修正）第七条规定，外商与乡（镇）、村、组举办合资、合作企业使用集体所有的土地的，应当由所在地乡（镇）、村按照国家关于乡镇企业用地的有关规定办理土地使用手续，以其土地使用权作为合资、合作的条件。合资、合作期满后，土地使用权收归原乡（镇）、村、组。外资企业使用集体所有的土地的，应当通过国家规定的土地使用权出让或者租赁的方式，取得土地使用权。华盛公司的土地系盐城集装箱配件厂和张庄综合厂组成，华盛公司经营年限12年，使用期满后，土地应归由原集体土地使用权人。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第十七条规定，以协议转让形式出售企业，企业出售合同未经有审批权的地方人民政府或其授权的职能部门审批的，人民法院在审理相关的民事纠纷案件时，应当确认该企业出售合同不生效。盐城集装箱配件厂是盐城市经济技术协作公司和张庄政府的合营企业，是全民与乡办集体联营企业性质，盐城市经济技术协作公司和张庄政府是盐城集装箱配件厂的主办单位或投资人。宝隆公司认为其受让取得了盐城集装箱配件厂所拥有的华盛公司股份。本院认为，宝隆公司与盐城集装箱配件厂签订的股权转让协议，是将企业的所有资产权利进行转让，该股权转让的协议应当经过有权部门审批，审理中，宝隆公司未能提供盐城集装箱配件厂主办单位相应地方人民政府或其授权职能部门的审批文件，加之转让盐城集装箱配件厂股份涉及到数额很大的国家和集体利益，本院对该股份转让协议的效力不予确认；另外，华盛公司土地使用权的性质是集体土地使用权，宝隆公司是自然人投资的企业法人，不属于集体性质的企业。综上所述，盐都国土局的答复并无不当，原告的诉请，本院不予支持。据此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告盐城市宝隆物资再生有限公司要求撤销盐城市国土资源局盐都分局答复的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告盐城市宝隆物资再生有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 洪 星
审 判 员 陆网华
代理审判员 王剑武
二〇一五年三月十九日
书 记 员 滕 玮
附录法律条文
1、《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
3、江苏省外商投资企业土地使用管理办法（第二次修正）
第七条外商与乡（镇）、村、组举办合资、合作企业使用集体所有的土地的，应当由所在地乡（镇）、村按照国家关于乡镇企业用地的有关规定办理土地使用手续，以其土地使用权作为合资、合作的条件。合资、合作期满后，土地使用权收归原乡（镇）、村、组。
外资企业使用集体所有的土地的，应当通过国家规定的土地使用权出让或者租赁的方式，取得土地使用权。
4、最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》法释（2003）1号
第十七条以协议转让形式出售企业，企业出售合同未经有审批权的地方人民政府或其授权的职能部门审批的，人民法院在审理相关的民事纠纷案件时，应当确认该企业出售合同不生效。
5、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）起诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）起诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。