浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙02行初182号
原告华彩琴，女，1938年4月25日出生，汉族，户籍所在地上海市浦东新区，现住上海市。
委托代理人龚德潮（系原告华彩琴儿子，特别授权代理），男，1959年8月3日出生，汉族，住上海市宝山区。
委托代理人龚德义（特别授权代理），上海欧森律师事务所律师。
被告慈溪市人民政府，住所地浙江省慈溪市三北大街655号。
法定代表人项敏，市长。
委托代理人陆慈霞（特别授权代理），慈溪市人民政府工作人员。
委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。
被告宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。
法定代表人裘东耀，市长。
委托代理人周珍一（特别授权代理），宁波市人民政府工作人员。
第三人华彩娟，女，1939年7月1日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
第三人盛华封，男，1965年1月6日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
原告华彩琴不服原慈溪市浒山镇人民政府于1993年9月24日对《慈溪市私人建房用地申请表》审批行为和被告宁波市人民政府于2017年11月7日作出的甬政复决字[2017]151号行政复议决定向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月13日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告华彩琴的委托代理人龚德潮、龚德义，被告慈溪市人民政府的委托代理人陆慈霞、郎慈甬，被告宁波市人民政府的委托代理人周珍一到庭参加诉讼。第三人华彩娟、盛华封经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
1993年9月24日，原慈溪市浒山镇人民政府根据盛华封提交的《慈溪市私人建房用地申请表》作出审批，同意盛华封户拆除老屋4间，占地135平方米。原地拆建2层楼3间，合计占地面积140平方米，占用非耕地指标5平方米，按镇（乡）村规划要求建房。原告于2017年8月27日向被告宁波市人民政府申请行政复议。2017年11月7日，被告宁波市人民政府作出甬政复决字[2017]151号行政复议决定，维持原慈溪市浒山镇人民政府于1993年9月24日批准《慈溪市私人建房用地申请表》（户主盛华丰（封））。
原告华彩琴起诉称，被诉建房用地审批擅自将属于原告的遗产划入盛华封户《慈溪市私人建房申请表》的被拆除的范围，侵害原告合法权益。被告宁波市人民政府作出维持被诉建房用地审批行为亦不当。请求法院撤销原慈溪市浒山镇人民政府于1993年9月24日对《慈溪市私人建房用地申请表》（户主盛华封）的审批行为。
被告慈溪市人民政府辩称：一、原慈溪市浒山镇人民政府作出的被诉建房用地审批行为符合法律规定，原告起诉理由不能成立。二、原告起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。首先，原告并非被诉建房用地审批行为的相对人，其提供的遗嘱真实性无法确认，且遗嘱发生时间至盛华封审批建房已有30年，该遗嘱不能证明原告与被诉建房用地审批行为存在利害关系。而被诉建房用地审批是否撤销不会影响原告是否具有被拆迁人的资格认定，不会影响原告享受拆迁补偿利益的多寡。故被诉建房用地审批与原告已无法律上的利害关系。其次，原告提起诉讼已过法定起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告起诉。
被告宁波市人民政府辩称：一、被告宁波市人民政府作为复议机关主体适格。二、被告宁波市人民政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。三、原告的起诉已超过诉讼时效。请求法院驳回原告的起诉。
第三人华彩娟和盛华封未进行答辩。
本院依据华守耘遗嘱、盛华丰（实为盛华封）户的《慈溪市私人建房用地申请表》、余彩娟（实为华彩娟）的《村庄地籍调查登记表》、慈集建（1993）字第259782号《集体土地建设用地使用证》、甬政复决字[2017]151号《行政复议决定书》以及庭审查明，第三人华彩娟和原告华彩琴系姐妹，案外人华守耘系第三人华彩娟和原告华彩琴的父亲。华守耘在原慈溪市浒山镇西华头村有平房4间。1963年华守耘立下遗嘱，将4间平房中的东边2间由原告继承，西边2间由华彩娟丈夫盛顺泉（盛华封父亲）继承。1993年7月，华彩娟向慈溪市人民政府申请将上述4间房屋的土地使用权登记在其名下。经调查及公告，慈溪市人民政府于1993年10月批准并向华彩娟颁发慈集建（1993）字第259782号《集体土地建设用地使用证》。1993年9月24日，原慈溪市浒山镇人民政府对盛华封提交的《慈溪市私人建房用地申请表》进行审批。原告于2017年8月27日向被告宁波市人民政府申请行政复议。2017年11月7日，被告宁波市人民政府作出甬政复决字[2017]151号行政复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第三十八条第一款规定，农村居民使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。故原乡镇一级政府对宅基地的审批权限已经调整为县级人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，原告不服原慈溪市浒山镇人民政府于1993年9月24日对盛华封户《慈溪市私人建房用地申请表》的审批行为提起诉讼，适格的被告为慈溪市人民政府。
在慈溪市人民政府批准涉案4间房屋的集体土地使用权之前，原慈溪市浒山镇人民政府即对涉案4间房屋及土地使用权作出处理，原告主张对其中两间房屋享有继承权利，故与该行政行为存在利害关系，原告可依法向人民法院提起诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。该规定系法律对公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容的最长诉讼保护期限。即涉及因不动产的行政行为自作出之日起超过二十年，都不能再提起诉讼。当事人在该期限之后再提起诉讼的，人民法院也不予受理其起诉。原慈溪市浒山镇人民政府于1993年9月24日对盛华封户《慈溪市私人建房用地申请表》作出审批，原告于2017年才向法院提起诉讼，超出了最长起诉期限，依法应予驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》规定的对行政复议维持决定的审查前提是原行政行为符合法定起诉条件。本案中，原告对原行政行为的起诉不符合法定起诉条件，则其对行政复议维持决定的审查请求亦不能成立。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告华彩琴的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 谭星光
审 判 员 秦 峰
人民陪审员 周珍亦
二〇一八年三月二十八日
书 记 员 王 静
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
……
二、《中华人民共和国土地管理法》（1988年）
第三十八条农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。
……
三、《中华人民共和国土地管理法》（2004年）
第六十二条……
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
……
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条……
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十六条……
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。