海口市龙华区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第25号
原告海南柏盛物流有限公司。
法定代表人谢云盛。
委托代理人吴柏君，北京市铭基律师事务所律师。
被告海口市国土资源局。
代表人盛林。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
原告海南柏盛物流有限公司诉被告海口市国土资源局撤销行政行为纠纷一案，原告于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月28日受理后，于2014年10月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月1日公开开庭审理了本案。原告海南柏盛物流有限公司的委托代理人吴柏君、被告海口市国土资源局的委托代理人郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海口市国土资源局于2014年9月25日对原告海南柏盛物流有限公司作出海土资执字（2014）134号《行政处罚决定书》，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出如下行政处罚：一、退还非法占用的土地，限期拆除非法建设在不符合土地利用总体规划的20608.23平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。没收非法建设在符合土地利用总体规划的12752.10平方米土地上的建筑物和其他设施。二、项目建筑占地面积33360.33平方米（合50.04亩），处以每平方米30元罚款，罚款总额为1000809.90元整。
被告向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《照片》，证明原告非法占地的事实；2、《责令停止土地违法行为通知书》及《送达回证》、《协助调查通知书》，证明2013年12月4日被告发现涉案土地的非法用地状况，要求原告停止违法行为，并协助被告进行调查；3、谢云盛《询问笔录》，证明2013年12月17日被告就涉案土地占地事宜对原告进行调查询问；4、王永雀《询问笔录》、《法定代表人身份证明》、《授权委托书》，证明2014年1月7日，被告就涉案土地事宜对城西镇苍西村进行调查询问；5、《案件立案呈批表》，被告就原告非法占地行为经依法立案调查；6、《合作开发柏盛农产品仓储物流中心项目协议书》，证明2011年12月24日原告与城西镇苍西经济社签订该项目书，合作开发海口市椰海大道南侧的土地；7、《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》，证明原告未依法办理土地使用、规划报建、施工许可等手续即在涉案土地上违法施工建设并经营；8、《海口市龙华区2013年度17号图斑用地示意图》，证明原告涉案土地面积；9、《城西镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，证明根据2010-2020年的总体规划，部分涉案土地为村庄、独立建设、公路用地、坑塘水面；10、《海口市土地利用现状局部图》，证明涉案土地公路用地7.849平方米、坑塘水面83917.294平方米、设施农用地187.424平方米、林地29.609平方米；11、《海口市国土资源执法局重大事项集体会审表》，证明2014年5月14日涉案土地的非法用地状况经集体会审讨论决定作出处罚；12、海口市国土资源局《行政处罚告知书》（海土资执字（2014）80号）及《送达回证》，证明2014年5月16日被告拟对原告非法用地状况进行行政处罚，并告知原告陈述、申辩和要求听证的权利；13、《关于苍西柏盛农产品仓储物流城项目陈述》，证明原告于2014年5月20日确实是收到了被告送达的《行政处罚告知书》，并且原告明确知道其所享有听证的权利；14、海口市国土资源局《行政处罚决定书》（海土资执字（2014）134号）及《送达回证》，证明2014年9月25日，被告作出被诉的134号决定书，并告知相关权利人；15、海口市龙华区城市管理行政执法局《行政处罚事先告知书》（海龙管法罚告字HL（2013）第3604号）、《行政处罚决定书》（海龙管法罚决字HL（2013）第3604号），证明被告与城市管理行政执法局的处罚的依据不同，两者属于不同的法律关系。
原告海南柏盛物流有限公司诉称，2014年9月25日，被告针对原告作出海土资执字（2014）134号《行政处罚决定书》，原告于2014年10月11日签收。被告于该《行政处罚决定书》中认为原告“未经依法批准，擅自在龙华区椰海大道南侧（景山学校对面）仓西经济社的集体土地上动工建设海南柏盛物流有限公司项目”，原告项目“实际建筑及水泥硬化占地面积共33360.33平方米（合50.04亩），其中，20608.23平方米（合30.91亩）不符合土地利用总体规划，12752.10平方米（合19.13亩）符合土地利用总体规划”，“已构成非法占有土地”，对原告作出如下行政处罚：“一、退还非法占用的土地，限期拆除非法建设在不符合土地利用总体规划的20608.23平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。没收非法建设在符合土地利用总体规划的12752.10平方米土地上的建筑物和其他设施。二、项目建筑占地面积33360.33平方米（合50.04亩），处以每平方米30元罚款，罚款总额为人民币1000809.90元整。”原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，适用法律错误，缺乏事实依据，应依法予以撤销。一、被告作出《行政处罚决定书》之前未依法告知原告有要求举行听证之权利，违反法定程序，依法应予以撤销。被告作出的《行政处罚决定书》中对原告处以罚款总额为人民币1000809.90元属于较大数额罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”；作为部门规章的国土资源部《国土资源行政处罚办法》第二十八条进一步明确规定：“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。”但被告在作出处罚前未依照《行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》规定的法定程序向原告发出《行政处罚听证告知书》告知原告享有听证之权利，违反法定程序。二、被告作出的《行政处罚决定书》违反法律规定，依法应予以撤销。1、被告作出的《行政处罚决定书》中对原告处以罚款总额为人民币1000809.90元整的行政处罚，违反《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。海口市龙华区城市管理行政执法局因原告在同一地点存在未经规划许可搭建临时建筑物的行为，作出《行政处罚决定书》（海龙管法罚决字HL（2013）第3604号），对原告处以罚款十万元人民币，原告已缴纳了该项罚款。原告未经规划许可修建地上建筑物必然存在占用土地之行为，不占地就无法建房屋，所以建房和占地应当属于同一个违法行为。鉴于海口市龙华区城市管理行政执法局针对原告未取得建设工程规划许可擅自建房行为所做的《行政处罚决定书》与被告针对原告非法占用集体土地所做的《行政处罚决定书》属于同一违法行为的行政处罚，故被告针对原告的同一行为，再行作出罚款的处罚决定，违反《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。2、被告作出的《行政处罚决定书》中仅是对事实作出了陈述，未列明任何其作出行政处罚所依据的证据，违反《行政处罚法》第三十九条“行政处罚决定书应当载明下列事项：……（二）违反法律、法规或者规章的事实和依据；……”之规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条列明的证据形式包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）证人证言；（五）当事人的陈述；（六）鉴定结论；（七）勘验笔录、现场笔录。被告在其作出的《行政处罚决定书》中未列明其所依据的任何证据，这一方面就使得原告无法对被告作出的《行政处罚决定书》进行事实申辩，另一方面，也使得原告无法在行政诉讼过程中确定被告作出《行政处罚决定书》之前是否已经依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定“全面、客观、公正的调查，收集有关证据”。三、被告作出的《行政处罚决定书》适用法律错误，依法应予以撤销。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对原告项目建筑占地面积33360.33平方米（合50.04亩），“处以每平方米30元罚款，罚款总额为人民币1000809.90元整”的处罚决定适用法律错误。《土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”根据以上规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的处罚措施是：“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”，只有对于“符合土地利用总体规划的”的非法占用土地行为才“可以并处罚款”。但被告在其作出的《行政处罚决定书》中，未依法区分“符合土地利用总体规划”和“不符合土地利用总体规划”两种非法占地情形，依法本应仅能针对原告不符合土地利用总体规划的12752.10平方米的部分处以罚款处罚，却对原告项目全部建筑占地面积33360.33平方米（合50.04亩）处以每平方米30元罚款，罚款总额为人民币1000809.90元整。被告作出的《行政处罚决定书》适用法律错误。综上，原告认为，被告作出的《行政处罚决定书》违反法定程序，适用法律错误，缺乏事实依据，应依法予以撤销，故提起诉讼，请求1、依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》（海土资执字（2014）134号）；2、被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求提供了如下证据：
1、《行政处罚决定书》（海土资执字（2014）134号），证明被告作出的具体行政行为；2、《行政处罚决定书》（海龙管法罚决字HL（2013）第3604号），证明原告的行为曾被其他行政机关处罚；3、海南省非税收入一般缴费书，证明原告已被处罚且已缴纳罚款。
被告海口市国土资源局辩称，一、被告作出的海土资龙华字（2014）134号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。涉案土地位于海口市椰海大道南侧集体土地，占用土地面积91.42亩。2011年2月24日，原告与海口市龙华区苍西经济社签订《合作开发柏盛农产品仓储物流中心项目协议书》，合同约定苍西经济社将其位于海口市龙华区椰海大道南侧，海口市景山学校旁土地与原告人合作，建设综合批发商城及仓储服务等。双方合作期限为20年，苍西经济社不承担项目经营风险获得固定收益。原告未经依法批准，擅自在该承租的土地上开工建设停车场和储存仓库项目。目前，该项目已建设完成使用。原告与苍西经济社签订《合作开发柏盛农产品仓储物流中心项目协议书》，合作开发该地块用于建设停车场和储存仓库项目。但该所谓的“合作开发”中，苍西不承担经营风险，而是固定收取收益。该合同符合土地租赁合同的要件和特征，属于名为合作，实为租赁的合同。原告属于承租人，也是实际使用土地人，违法占地的行为系原告所为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，设计农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”据此，原告应依法办理审批手续后才可建设使用土地。该项目根据卫星遥感实测，原告违法用地主要分为以下两块：A地块用地面积39188.97平方米。其中，建筑总面积9615.48平方米、简易结构9615.48平方米、围墙面积887.58平方米、水泥硬化占地面积3136.62平方米；B地块项目用地面积44953.2平方米。其中，建筑占地面积为21816.03平方米，框架、混合结构面积为1582.17平方米、简易结构19581.22平方米、围墙面积2436.4平方米、水泥硬化面积1027.01平方米。合计：地上构筑物33360.33平方米。其中，20608.23平方米不符合土地利用总体规划，12752.10平方米符合土地利用总体规划。原告在未经依法批准的情况下，便在上述承租的集体土地上开工建设停车场和储存仓库项目。海口市国土资源局于2014年9月25日作出海土资执字（2014）134号行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。二、被告作出的海口市国土资源局海土资执字（2014）134号《行政处罚决定书》程序合法，符合法律规定。原告作为涉案宗地的租赁人，也是该非法占地的实际使用人。2013年12月4日被告组织人对该宗地进行了动态巡查，经巡查后发现海口市椰海大道南侧该违法用地，于是现场处理，对该宗地的违法业主即原告下达了《责令停止土地违法行为通知书》及《协助调查通知书》。随后，被告根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定及法定程序对其用地进行调查处理。2013年12月17日被告对原告非法占地建设柏盛农产品仓储物资中心项目相关问题进行询问，并制作了询问笔录，证明了原告非法占地及未办理相关手续的事实。2014年1月7日被告对苍西镇苍西村王永雀就非法占地建设柏盛农产品仓储物资中心进行询问，并制作了询问笔录，更进一步证明了原告非法占地及未办理相关用地手续的事实。2014年5月13日，被告对原告的违法事实予以立案。立案后，被告依法对该案件进行勘察、调查询问、拍照等程序。同时，海口市国土资源局龙华分局对原告非法占地问题进行了《重大事项集体会审》。2014年5月16日，被告向原告下达了海口市国土资源局《行政处罚决定书》，告知了原告陈述申辩和申请听证的权利并于2014年10月11日送达给原告。据此，被告作出的海口市国土资源局海土资龙华字（2014）134号《行政处罚决定书》程序合法，符合法律规定。三、原告诉请的理由不成立。1、原告称被告在作出处罚未依照法定程序向其送达《行政处罚听证告知书》，告知其享有的权利，违反了法定程序的说法是没有事实依据的。事实上，2014年5月20日，被告向原告送达了80号《行政处罚告知书》，在该告知书明确告知了被告享有陈述、申辩或者听证的权利。同时，原告于2014年5月21日也向被告递交了《关于苍西柏盛农产品仓储物流城项目陈述》，但原告并没有要求听证。2，关于原告提出被告作出的罚款属于“二次罚款”的主张。就此，被告认为，原告的违法行为违反多个法律法规，属于多个违法行为，而且原告在城管执法局对其处罚之后，并没有及时停止违法行为，而是继续并扩大违法行为。而且被告对原告进行罚款的依据与海口市龙华区城市管理行政执法局对原告作出的海龙管法罚决字HL（2013）第3604号决定书进行罚款依据的是不同的法律法规。城管执法大队是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，对原告未经依法经规划许可擅自搭建仓库的行为进行罚款；而被告则是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，对原告依法办理农用地转用审批手续，构成违法占地的行为进行的罚款，两者属于不同的法律关系。因此，被告对原告作出的行政处罚不属于“二次处罚”，亦未违反《行政处罚法》第二十四条规定。综上，原告的违法行为事实证据确凿，被告作出的行政处罚决定程序合法，符合法律规定。据此，原告的诉讼请求不能成立，依法不应支持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、对被告证据的认证意见。被告所提供的证据主要用以证明其对原告涉嫌违法占地的行为进行查处并作出行政处罚决定的过程，本院对被告提供的证据1-15的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。二、对原告证据的认证意见。本院对原告提供的证据1-3的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。
经审理查明，2011年12月24日，原告与海口市龙华区城西镇苍西经济社签订了《合作开发柏盛农产品仓储物流中心项目协议书》，约定在海口市椰海大道南侧，景山学校旁边一块面积约为91.42亩的集体所有土地上建设仓储物流中心，合作方式为苍西经济社提供土地，原告提供全部建设资金合作开发。2013年12月，被告通过国土资源部卫星遥感监测证实原告用地违法，并于2013年12月4日向原告送达了《责令停止土地违法行为通知书》。2014年5月13日，被告认为原告涉嫌非法占地，对原告进行立案查处。通过调查落实，被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，已构成非法占用土地，并依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法事实条例》第四十二条的规定，拟对原告作出行政处罚。2014年5月20日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》，原告收到后向被告提交了《关于苍西柏盛农产品仓储物流城项目陈述》的书面申辩意见，但没有提出听证申请。2014年9月25日，被告依照行政处罚程序，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定作出海土资执字（2014）134号《行政处罚决定书》，对原告作出如下处罚：一、退还非法占用的土地，限期拆除非法建设在不符合土地利用总体规划的20608.23平方米土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。没收非法建设在符合土地利用总体规划的12752.10平方米土地上的建筑物和其他设施。二、项目建筑占地面积33360.33平方米（合50.04亩），处以每平方米30元罚款，罚款总额为人民币1000809.90元整。该处罚决定书于2014年10月11日送达原告。
另查，2013年12月4日，海口市龙华区城市管理行政执法局作出海龙罚决字HL（2013）第3604号行政处罚决定书，以原告未经规划许可，在海口市椰海大道搭建仓库的行为违反了《中国人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定为由，对原告作出如下行政处罚：1、责令当事人收到本机关下达的《行政处罚决定书》之日起，在15天内自行改正；2、并处以100000元罚款。2013年12月18日，原告缴纳了该罚款。
本院认为，2013年12月4日，海口市龙华区城市管理行政执法局以原告未经规划许可，在海口市椰海大道搭建仓库为由，对其作出限期改正并罚款100000元的处罚。2014年9月25日，被告以原告擅自在龙华区椰海大道南侧苍西村经济社的集体土地上建设公司项目，构成非法占有土地为由对原告作出行政处罚，其中包括对项目建筑占地面积的罚款1000809.90元。经审查，被告在作出海土资执字（2014）134号行政处罚决定中，认定原告违法占地予以罚款的建筑占地面积中包含了海口市龙华区城市管理行政执法局已作罚款的面积。在城管部门已进行了罚款的情况下，被告就已作罚款的面积对原告进行罚款违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定。综上，被告在依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出处罚决定时，未将海口市龙华区城市管理行政执法局已作处罚的面积去除，有违《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，程序上确有不当之处，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告海口市国土资源局2014年9月25日作出的海土资执字（2014）134号行政处罚决定书。
本案受理费50元，由被告海口市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。
审 判 长 冯平山
审 判 员 冯 琳
人民陪审员 李 芳
二〇一四年十二月二十三日
书 记 员 余红梅