湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂10行终43号
上诉人（原审被告）江陵县人力资源和社会保障局，住所地：江陵县郝穴镇荆江路（南）88号。
法定代表人张治典，局长。
负责人徐清平，副局长。
委托代理人张帆，工作人员。
委托代理人陈兵，湖北荆安律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）湖北美克汽车部件股份有限公司，住所地：江陵县工业园区楚江一路9号。
法定代表人颜全喜，董事长。
委托代理人黄冰，湖北楚韵律师事务所律师。
委托代理人刘星，湖北旻韬律师事务所律师。
原审第三人李菊红，女，1979年2月17日生，汉族，住江陵县。
委托代理人杨颖，湖北昭信律师事务所律师。
上诉人江陵县人力资源和社会保障局（以下简称江陵县人社局）因与被上诉人湖北美克汽车部件股份有限公司（以下简称美克汽车部件公司）、原审第三人李菊红工伤认定一案，不服江陵县人民法院（2017）鄂1024行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月28日立案受理后，依法组成合议庭于2018年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人江陵县人社局的负责人徐清平及委托代理人张帆、陈兵，被上诉人美克汽车部件公司的委托代理人刘星、黄冰，原审第三人李菊红的委托代理人杨颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：李菊红与其丈夫周仁农均系美克汽车部件公司的职工。2016年6月25日下午17时24分（美克汽车部件公司的下班时间为17时30分），周仁农和李菊红下班离开美克汽车部件公司回家——江陵县沙岗镇中岭村三组，周仁农持“C1”型机动车驾驶证，驾驶无号牌摩托车载着李菊红沿S219省道由南向北正常行驶，在147KM+650KM处路段时，与对向行驶的肇事司机李磊（系酒驾）驾驶的轻型普通货车发生碰撞，造成周仁农死亡、李菊红受伤、车辆受损的道路交通事故。2016年7月6日，江陵县公安局交通管理大队制作了江公交认字[2016]第0625号道路交通事故认定书，李磊承担事故的全部责任，周仁农、李菊红不承担此事故的责任。2016年7月11日，周仁农的大哥周仁祥和李菊红的父亲李一举与江陵县沙岗镇政府工会主席龚明檀签订了授权委托书，全权委托龚明檀处理交通事故的相关事宜；同年7月28日，周仁祥作为申请人向江陵县人社局提交了工伤认定申请。2016年8月1日，江陵县人社局受理了该工伤认定申请，并制作了“编号201612号江陵县人力资源和社会保障局工伤认定申请受理决定书”，次日（8月2日）送达给周仁祥；同年9月28日，经过多次调解后，李菊红的父亲李一举作为一方当事人（即乙方）签字，龚明檀作为委托代理人、亲属代表周仁祥、周德广（周仁农之三叔）、李永周（周仁农之子）、周仁春（周仁农之小哥）作为在场人签字，与甲方即美克汽车部件公司签订了一份民事调解协议书，由甲方一次性赔偿乙方工伤费用和其他各项费用共计人民币48万元整，包含保险公司意外伤害险赔付金10万元、垫付的医药费6万元，现金32万元；另美克汽车部件公司于2016年7月4日支付周仁农慰问金、安葬费10300元，组织单位职工捐款15490元，合计支付505790元。2016年9月30日，周仁祥向江陵县人社局提交了“撤销周仁农、李菊红工伤认定的申请”，自愿撤销对李菊红工伤认定的申请，同日，江陵县人社局制作并送达了“编号2016003号工伤认定终止通知书”，根据《湖北省工伤保险实施办法》（湖北省人民政府令375号）第十九条第一款的规定，终止李菊红的工伤认定程序。
2016年10月28日，李菊红以2016年6月25日发生的同一交通事故再次向江陵县人社局提出了对其的工伤认定申请，江陵县人社局于同年10月31日受理该工伤认定申请，并制作了“编号201622号工伤认定申请受理决定书”，次日（11月1日）送达。2016年12月14日，江陵县人社局制作了“江人社工决字[2016]25号认定工伤决定书”，随后向美克汽车部件公司和李菊红进行了送达。美克汽车部件公司不服此认定工伤决定书，遂诉至法院，请求人民法院依法撤销江陵县人社局作出的“江人社工决字[2016]25号认定工伤决定书”，并由江陵县人社局承担本案诉讼费。
另查明，在审理中，江陵县人社局称第一次作出的工伤认定终止决定的法律依据是《湖北省工伤保险实施办法》（湖北省人民政府令375号）第十九条第一款；第二次受理工伤认定的法律依据是《工伤保险条例》第十七条第二款、第十八条第一款的规定，作出工伤认定的法律依据是《工伤保险条例》第十四条第六项的规定。
一审法院认为：江陵县人社局作为县级以上地方社会保险行政部门，具有负责本行政区域内的工伤保险工作的法定职责。行政法的制度精髓在于控权，合法行政是最主要的控权方式；合法行政原则是行政法的首要原则，也是行政活动区别于民事活动的主要标志，行政机关应当依照法律授权活动，不得法外设定权力。“无授权，则无行政；有授权，才有行政”，换言之，行政机关作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行政行为，必须拥有规范性法律文件的明确授权，否则，其行为就是违法的。江陵县人社局对同一交通事故在第一次终止工伤认定后，再次受理并作出李菊红工伤认定的行政行为是否合法系本案的争议焦点。首先，江陵县人社局于2016年9月30日根据《湖北省工伤保险实施办法》（湖北省人民政府令375号）第十九条第一款的规定作出了李菊红工伤认定终止的决定，该条第一款规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，申请人撤回工伤认定申请的，工伤认定程序终止。终止工伤认定的，由社会保险行政部门向申请人送达《工伤认定终止通知书》。”该条第二款同时亦规定了中止的相关情形。从终止和中止两个汉语词语的字面释义上，可以知晓：“终止，即停止，不再继续，指结束的意思”，“中止，即中途停止，还可继续”，法律意义上的终止和中止是截然不同的两个概念，由此可以看出，关于李菊红的工伤认定，江陵县人社局已经从工伤认定的法律程序上结束，不得再继续。其次，江陵县人社局于2016年10月31日根据《工伤保险条例》第十七条第二款、第十八条第一款的规定，再次就同一交通事故受理李菊红的工伤认定申请，制作、送达了“编号201622号工伤认定申请受理决定书”，同年12月14日，江陵县人社局根据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，制作、送达了“江人社工决字[2016]25号认定工伤决定书”。该《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”第十八条第一款规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”很明显，第十七条第二款只是规定了提出工伤认定申请的主体资格的范围，并不是规定终止工伤认定后可以再次就同一交通事故提起工伤认定的法律条款，第十八条第一款也只是从程序上规定了申请工伤认定应该提交相应材料的法律依据。目前我国并没有明确的法律条款规定，社会保险行政部门可以就同一交通事故申请工伤认定的法律程序终止后还可以继续受理工伤认定，且《湖北省工伤保险实施办法》（湖北省人民政府令375号）第十九条第一款规定的“工伤认定程序终止”，亦即该程序结束了，不再继续，社会保险行政部门就不应该随意扩大范围来理解适用；对行政机关而言，法无授权即禁止，江陵县人社局作为一级行政部门，只能在法律的框架内有所为。因此，在审理中，江陵县人社局抗辩称法律并没有强制性规定，禁止工伤认定程序终止后不能就同一交通事故再次受理的辩解于法无据，不予支持。综上，江陵县人社局于2016年10月31日再次受理李菊红的工伤认定申请，并于同年12月14日制作“江人社工决字[2016]25号认定工伤决定书”的行政行为适用法律错误，且违法法定程序，依法应予撤销，故对于美克汽车部件公司的诉讼请求，依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定,判决：撤销被告江陵县人力资源和社会保障局作出的江人社工决字［2016］25号《认定工伤决定书》。案件受理费50元，由江陵县人社局负担。
上诉人江陵县人社局上诉称：一、一审认定上诉人作出工伤认定程序违法，属认定事实不清。对于工伤认定申请人，法律法规没有关于申请人撤回工伤认定申请后不得再次申请工伤认定的强制性规定，上诉人作为地方社会保险行政部门，具有负责本行政区域内工伤保险工作的法定职责，对于公民的合法申请，只要符合条件，其申请不违反法律规定，就应当受理并依法作出决定。二、一审适用法律错误。《湖北省工伤保险实施办法》第十九条规定申请人撤回工伤认定申请的，只是本次工伤认定程序终止，但并没有不得再次申请的规定。对于公民、法人和其他组织，法不禁止则可为，因此，再次申请只要符合法定条件，行政机关就应当受理并作出决定。一审对上述法律条文作扩大解释适用，实质是对当事人的权利作出了法律规定以外的限制，剥夺了当事人的合法权益。请求撤销一审判决，维持上诉人作出的江人社工决字〔2016〕25号《认定工伤决定书》；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人美克汽车部件公司答辩称：一、江陵县人社局所作出的工伤认定适用法律错误、违反法定程序。江陵县人社局在“工伤认定程序终止”后再次受理并作出认定工伤没有法律依据。二、江陵县人社局所作出的工伤认定事实不清，适用法律错误。合理时间范围是规定的上班时间前或规定的下班时间后，不包括实施早退这种不合理行为的时间。三、江陵县人社局受理工伤认定申请并作出认定工伤决定，损害了被上诉人的权益，不利于诚信社会的建立。
原审第三人李菊红陈述称：一审认定事实不清。江陵县人社局作出的工伤认定决定程序正确，适用法律正确，一审法律适用错误。工伤认定申请撤回后，可以继续受理工伤认定申请。人社局具有工伤认定的法定职权，人社局受理申请，就是在行使其职权内的职责。被上诉人在第三人不懂工伤认定等事项、急需医疗救治等情况下与第三人调解达成协议违反诚信。本案第三人是计件工资，多劳多得，当天是完成劳动后下班途中，应该属于合理上下班时间。用人单位没有提出工伤认定申请的，在达成调解协议后，当事人仍然有权再次提出工伤认定申请。用人单位不应侵犯第三人的合法权益。
二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，李菊红的家属周仁祥向江陵县人社局提交了“撤销周仁农、李菊红工伤认定的申请”，江陵县人社局制作并送达了“工伤认定终止通知书”，据此，江陵县人社局根据《湖北省工伤保险实施办法》第十九条第一款的规定，终止了李菊红的工伤认定程序。在此之后，李菊红又向江陵县人社局申请认定其为工伤，江陵县人社局是否应当受理李菊红的申请是本案的争议焦点。上诉人认为，《湖北省工伤保险实施办法》第十九条仅规定了申请人可以撤回工伤认定申请，并没有规定申请人不得再次提出申请，法不禁止则可为，行政机关应当受理并作出决定。本院认为，职权法定是行政法的基本原则，行政机关应当在法律法规的授权及规定下行使职权。李菊红的家属已经就其工伤认定的事由向江陵县人社局提出过申请，后自愿撤回申请，江陵县人社局依法终止了李菊红的工伤认定程序。李菊红再次依据同样的事由，向江陵县人社局提出申请，相关的法律法规没有规定行政机关可以再次受理。因此，江陵县人社局再次受理李菊红的工伤认定申请，属适用法律错误。江陵县人社局作出的江人社工决字［2016］25号《认定工伤决定书》依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江陵县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 欧阳庆
审判员 王 阳
审判员 孙开炎
二〇一八年四月十九日
书记员 李丽红