浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙02行终305号
上诉人（原审原告）袁玲龙，男，1965年1月30日出生，汉族，住所地宁波市北仑区，现住江东区。
被上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会宁波监管局，住所地宁波市江东区江东北路138号。
法定代表人吉明，局长。
委托代理人王伟玲（特别授权代理），该局工作人员。
委托代理人茅迪群（特别授权代理），浙江波宁律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）浙江稠州商业银行股份有限公司宁波分行，住所地宁波市江东区福明路578-582号。
法定代表人方茁，分行行长。
委托代理人吴志刚（特别授权代理），该分行工作人员。
上诉人袁玲龙因诉被上诉人中国银行业监督管理委员会宁波监管局（以下简称宁波银监局）不履行银行监管法定职责一案，不服宁波市北仑区人民法院于2016年7月13日作出的（2016）浙0206行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月4日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年9月28日，原告袁玲龙向被告宁波银监局提交了投诉状及其向浙江稠州商业银行股份有限公司宁波分行（以下简称稠州银行宁波分行）、浙江稠州商业银行总行的投诉材料，反映第三人稠州银行宁波分行拒卖理财产品、怠慢冷酷对待客户投诉等问题，要求被告对第三人进行处罚并由第三人给予其1000元作为补偿。同年9月30日，被告向原告出具甬银监信告[2015]43号《信访事项受理告知书》。同年10月9日，被告两名工作人员对第三人进行了核查，并制作了《宁波银监局信访投诉现场访谈记录》。同年10月11日，原告又向被告提交了《补充及发现浙江稠州银行新问题，请宁波银监局结合本人前几日来局的投诉，依法严肃追究其违法违规责任，给予其严肃处理的函》，补充反映第三人存在自助设备和柜台读卡器有故障、分行行长和总行行长未向其反馈投诉处理结果、每次均未签书面风险评估书也未见过产品协议书和合同书、宣传用语等问题，要求：1、被告履行法定职责，按照《中华人民共和国银行业监督管理法》第44-48条等规定对第三人处以50万以上罚款，对相关责任人、行长予以警告等处分；2、给予原告时间损失、精神精力损失补偿5万。同年10月20日，被告向第三人作出了《监管联系函》，要求第三人对原告投诉反映的问题进行调查核实。同年10月29日，被告再次到第三人处进行现场核查，制作了《宁波银监局信访投诉现场访谈记录》，并于同年11月24日向原告出具了甬银监信函[2015]52号《信访事项答复书》，对原告的投诉请求不予支持。同年12月8日，被告就原告反映的第三人信访投诉处理、理财风险评估、宣传单等存在的不规范问题向浙江稠州商业银行股份有限公司寄发了甬银监便函[2015]87号《宁波银监局关于对稠州银行宁波分行投诉事项反映的相关问题进行提示的函》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款、第八条第二款、《中华人民共和国商业银行法》第十条，参照《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法（2007）》第十条第一项的规定，被告对本地区的银行业金融机构及其业务活动具有监督管理及行政处罚的职责。根据原告提供的购买理财单以及2016年6月24日原告购买理财的监控录像显示，原告已成功购买理财产品，原告反映第三人拒卖理财产品和存在理财客户“黑名单”的问题无事实依据；根据被告提供的原告理财风险评估得分及被告调查核实的原告通过网银先后3次购买了“财丰理财”系列固定期限理财产品的情况，原告反映每次均未签书面风险评估书也未见过产品协议书和合同书与事实不符；根据被告调查核实的宣传用语的情况并结合庭审查明的事实，原告投诉所涉宣传册均由总行设计和印刷，原告提供的惠金卡宣传折页第三人已不再使用、第三人免资费宣传单中“全球ATM取款无手续费”宣传语已对境外收费情况进行了提示、第三人具备代理保险业务资格、“财富增值轻松实现”和“借记卡全球取款免费”虽未加限定条件有待完善但不应属于不实宣传。故现有证据并不能证明第三人具有应当由被告作出行政处罚的违法行为。至于原告反映在金融业务办理过程中以及对投诉善后事宜处理中的一些接待、咨询、沟通等环节和自助设备、柜台读卡器故障存在的服务质量问题，其情节不构成违法。在被告履行职责过程中，一、在基础事实的定性上，被告在接到原告告诉（含信访、投诉、控告、举报等）后，经过约谈相关人员、查阅复印相关材料、调取原告业务办理录像等调查工作，认定第三人在办理原告业务过程中没有涉嫌违法行为，不以行政处罚案件立案、处罚并无不当。二、在对原告投诉的处理过程上，被告在2015年9月28日接到原告的告诉后，于同年9月30日向原告出具了《信访事项受理告知书》；同年10月9日对第三人进行了核查并制作现场访谈记录；接到原告于同年10月11日提交的补充反映问题的材料后，同年10月20日就原告补充反映的问题向第三人发送了《监管联系函》，要求对投诉反映的问题进行调查核实；同年10月29日被告再次到第三人处进行现场核查并制作了现场访谈记录；同年11月24日被告根据核查结果向原告作出了《信访事项答复书》；同年12月8日被告就原告反映的问题向浙江稠州商业银行股份有限公司寄发《宁波银监局关于对稠州银行宁波分行投诉事项反映的相关问题进行提示的函》。履职过程未有懈怠，履职期间合理。三、在处理结果上，被告通过对基础事实的调查认定，认为没有证据表明第三人存在原告诉称的构成行政处罚条件的违法行为，告知原告对其投诉请求不予支持，原告亦无权利上的损害和义务上的加重。故被告已依法履行了监管职责。对原告要求确认被告不依法履行处罚法定职责行为违法、并对第三人及责任人处罚的诉请，无事实依据，不予支持。原告认为被告不应该将其投诉按信访处理。该院认为，被告作出《信访事项答复书》的行政行为，不仅是对信访、投诉事件的答复，而且也是对第三人方是否有违法行为的告知，是被告是否履行职责、有无正确履行职责的体现。在对原告告诉事项的办理中，如被告认定第三人违法，转由行政处罚案件立案、适用《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》所规定的程序办理；如被告认定第三人未违法，则不适用《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》所规定的程序。被告的信访处理行为与履职行为存在重合。故原告的上述意见不予采纳。综上所述，原告诉请理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告袁玲龙的诉讼请求。
上诉人袁玲龙上诉称，被上诉人宁波银监局的答复不应以信访形式，该信访答复不具有法律效力。对于被上诉人稠州银行宁波分行在上诉人购买理财时未签书面风险评估书，惠金卡宣传折页存在不实宣传等违法事实，原审法院未予认定，存在错误。请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的一审诉请。
被上诉人宁波银监局辩称，其于2015年9月28日接到投诉后，于同年9月30日向上诉人出具了《信访事项受理告知书》，先后两次到被上诉人稠州银行宁波分行进行核查并制作现场访谈笔录，并向其发送《监管联系函》，最终于同年11月24日作出了《信访事项答复意见书》，履职过程未有懈怠，履行期间合理。被上诉人宁波银监局经过调查，认为没有证据表明被上诉人稠州银行宁波分行存在上诉人诉称的违法行为，故对其请求不予支持。因此，被上诉人宁波银监局已依法履行了监管职责，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人稠州银行宁波分行辩称，对被上诉人宁波银监局作出的行政行为无异议，上诉人的诉讼请求没有法律依据，所述的事实与客观事实不符，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，当事人均未向本院提供新的证据。对于一审法院审理查明的事实，上诉人表示其并未提出过要求被上诉人稠州银行宁波分行给予其1000元、5万元补偿的投诉请求，但没有提供相应证据予以证明，且该事实与本案争议无关，故对上诉人的异议本院不予支持。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，对于行政机关作出的信访形式的答复是否属于行政行为，是否可诉，应当根据其是否行使行政职权、是否对行政相对人的权利义务产生实际影响进行实质性判断，而不是仅根据答复的名称或外在形式作出判断。本案中，被上诉人宁波银监局对上诉人作出的《信访事项答复书》，不仅是对信访、投诉事件的答复，而且也是对被上诉人稠州银行宁波分行是否有违法行为的告知，是对上诉人诉求的实质性回应，属于可诉的行政行为。原审判决也确认了被上诉人宁波银监局的信访答复行为属于行政行为。因此，上诉人认为被上诉人宁波银监局作出信访答复不具有法律效力的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。根据双方当事人在一审时提供的信访投诉现场访谈记录、监控录像、理财购买流程、宣传折页、相关制度规定等证据，并结合《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理办法》《理财产品销售管理办法》等相关规定，应当认定被上诉人稠州银行宁波分行虽存在理财广告用语不规范、未将书面理财风险评估交上诉人签名确认等不规范行为，但其行为并未构成违反银行业监督管理法律、法规、规章应受行政处罚的法定情形。被上诉人宁波银监局经过约谈相关人员、查阅复印相关材料、调取上诉人业务办理录像等调查工作，认定被上诉人稠州银行宁波分行在办理业务过程中没有违法行为，并向上诉人作出答复，同时其还针对调查中发现的被上诉人稠州银行宁波分行在经营管理中有待改进的问题，向浙江稠州商业银行股份有限公司寄发了《宁波银监局关于对稠州银行宁波分行投诉事项反映的相关问题进行提示的函》。综上，被上诉人宁波银监局对上诉人的投诉处理恰当，程序合法，并无不当，其已依法履行了银行监管法定职责。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人袁玲龙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞朝凤
审 判 员 秦 峰
代理审判员 贺 磊
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 俞 佳
附：本案适用的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……