吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉02行初12号
原告永吉县龙达物资经销处，住所地永吉县。
经营人王艳龙，经理。
委托代理人葛增荣，吉林吉信律师事务所律师。
委托代理人曲道静，吉林吉信律师事务所律师。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县口前镇滨北路。
法定代表人尚忠诚，县长。
委托代理人郭振武。
委托代理人肖建国，永吉经济开发区法律服务所法律工作者。
原告永吉县龙达物资经销处（以下简称龙达经销处）因不服被告永吉县人民政府（以下简称永吉县政府）作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告龙达经销处委托代理人葛增荣、曲道静及证人王某甲，被告永吉县政府委托代理人郭振武、肖建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月15日，被告永吉县政府作出永政房征补（2015）3号房屋征收补偿决定。主要内容为：2015年4月8日，为了公共利益的需要，永吉县政府作出永政房征[2015]l号房屋征收决定，对县城城东棚户区四区(城中村)改造项目范围内房屋实施征收。征收范围：东至吉桦路，西至滨南路，南至中央大街，北至北京街(圣龙墙体材料厂除外)。征收实施时间：自房屋征收决定公告之日起实施。签约期限：2015年6月25日至2015年7月21日。被征收人永吉县龙达物资经销处建筑面积181.66平方米的私有房屋在房屋征收范围内，用途为办公；房屋具体坐落在永吉经济开发区乃子街村四社。房屋征收部门已将评估结果进行了公示，并送达了分户评估报告，告知被征收人对评估结果复核及鉴定等相关权利。为了公共利益的需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，永吉县政府做出如下征收补偿决定：一、被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。1、货币补偿：房屋征收部门一次性支付补偿金额1,128,109.66元。其中房屋价值补偿564,236元;附属物价值补偿77,409元;室内装修价值补偿4,643元，地上附着物(农业)补偿8,325元，设备及原材料等搬迁补偿16,918元，商业用地补偿443,037元，一次性发放3个月停产停业损失13,541.66元。支付期限为签订协议后10日内。2、产权调换：产权调换的办公房屋为期房;安置地点为永吉经济开发区管委会办公楼后侧规划范围内回迁楼;房屋设计建筑面积为：181.66平方米。其他同前项。停产停业损失补偿：签订协议后在回迁过渡期限内房屋征收部门向被征收人每月按被征收非住宅房屋价值的8‰支付。二、房屋征收部门按被征收人选择的补偿方式予以补偿。三、限被征收人在本补偿决定送达之日起15日内搬迁，并将位于永吉经济开发区乃子街村四社的房屋腾出。
原告龙达经销处诉称：一、被告作出的征收补偿决定认定事实不清、程序违法。1、原告在收到评估报告后，依法提出复评申请，而被告以“被征收人在法定期限内未行使相关权利”为由，作出征收补偿决定，属认定事实不清；被告及评估机构没有依法对评估结果进行复核，违反了《吉林市国有地上房屋征收及补偿条例》第二十五条之规定，属程序违法。2、被告在向原告送达相关问题答复的同时一并送达征收补偿决定的行为，严重损害原告合法权益，且答复和决定内容与事实不符。被告没有履行协商程序即作出决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，应当予以撤销。3、原告要求货币补偿500万元，具有事实和法律依据。原告经营场所的地理条件优越，实际经营使用商业房屋面积近350平方米，商业出让土地面积为946.66平方米，原告为进行生产经营和建设开发投入巨大，有大量生产设备、附属物及果树等，原告被征收后需按市场价格投入近500万元才能达到原生产经营的条件。4、被告没有对征收决定以及补偿方案进行论证并予以公布，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十三条以及《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第七条、第八条、第九条、第十条之规定，属程序违法。二、被告作出决定的依据不合法。征收补偿决定依据的《房地产估价结果分户报告》、《室内装修估价结果报告》、《附属物估价结果报告单》、《资产评估结果汇总表》《土地估价结果分户报告单》、《地上附着物征收清查评估结果分户报告》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，评估机构没有对类似房地产的市场价格进行测算，没有考虑房地产的商业用途，现该地段建龙房地产开发出售的楼盘商业用房，已经达到8000元/平方米以上，而评估报告中房地产单价为3106元/平方米，明显低于同类市场价格。原告被征收同类地块的住宅评估价值高于原告的商业房屋价值，明显不符合常理。因此评估报告确定的补偿价格应确定为无效。三、被告补偿决定中认定的房屋面积与事实不符。被告作出的房屋征收补偿决定遗漏补偿项目，原告多次向被告征收部门说明此事，但未予答复。四、原告被征收的房屋、土地等作为商业经营已经有十五年，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。”被征收房屋在评估时未包括房屋用途的客观收益，被告在没有查清事实的情况下，作出的房屋征收补偿决定严重损害原告合法利益。五、评估机构是由被告单方委托，没有进行合法的协商选定程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条及《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十四条之规定，委托评估程序违法。六、被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定作出的征收补偿决定，在安置补偿标准上没有法律依据，属适用法律错误。七、根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条规定的公平补偿原则，对被征收房屋的补偿应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后经营条件、生活质量不降低为宜。本案中评估价格显然低于市场价格，补偿标准明显低于法定的“类似房地产的市场价格”，补偿决定显失公平。综上，被告依据错误的评估报告，在没有合法依据且事实不清、适用法律错误、程序违法的情况下作出的房屋征收补偿决定违法，请求依法撤销被告作出的征收补偿决定。
被告永吉县政府辩称：一、答辩人行为实体合法。为了社会公共利益，实施城东棚户区四区改造项目，目的是为了改善广大居民的生活环境及居住条件，是公益性项目。二、答辩人的行为程序合法。答辩人实施征收过程严格依据《物权法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他相关法律法规执行，不存在不当之处。三、原告始终没有提出复核评估申请，只是对评估结果不接受，对此答辩人已经给予了书面答复。原告要求土地补偿事宜，不属于本征收补偿决定解决的问题。答辩人作出的征收补偿决定认定事实清楚，原告的诉请没有事实和法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告永吉县政府为证明行政行为合法，提交以下证据：
第一组证据：1、永吉县政府文件--永征文（2014）15号；2、永吉县人大常委会文件--
永人常发（2014）18号；3、永吉县国土资源局文件；4、永吉县住房和城乡建设局文件--永建发（2014）115号；5、永吉县县城棚户区改造实施工作小区文件
--永棚该施（2014）5号；6、永吉县发展和改革委员会文件永发改字（2014）182号；7、吉林省国土资源厅批复2份--
吉国土资耕函（2014）40号、369号。8、乃子街五社、四社、十二社房屋征收普查公示表；9、房屋征收调查登记表及相关材料。以上证据证明本次征收被列为棚户区改造、危房改造项目，该项目经吉林省国土资源厅、永吉县人民政府、永吉县人大常委会、永吉县住房和城乡建设局、永吉县国土资源局、永吉县发展和改革委员会及相关部门批准，征收实施部门进行了实地调查。第二组证据：1、永吉县县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）；2、公示及相片2张；3、永吉县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案征求意见表；4、关于对《永吉县城东棚户区四区（城中）改造项目房屋征收补偿方案》修改部分的说明及相片2张；5、永吉县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案修改解读大会签到簿；6、城东棚户区四区（城中村）改造项目调整回迁建设位置及户型设计方案征求意见签字表；7、永吉县人民政府办公室文件
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永政办发（2015）15号及相片。第二组证据证明永吉县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案，通过法律程序制定、征求意见、修改，于2015年2月25日最终确定。第三组证据：1、社会稳定风险评估委托书；2、永吉县城东棚户区四区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告；3、北京吉翔房地产评估有限公司营业执照。证明永吉县人民政府对本次征收、补偿方案的社会稳定风险依法经评估，结果符合法律、法规和政策规定。第四组证据：1、关于申请拨付城东棚户区四区房屋征收与安置资金的请示；2、进帐单。证明征收部门申请资金，建立专储帐户，征收补偿资金足额到位。第五组证据：1、永吉县政府房屋征收决定
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永政房征（2015）1号；2、永吉县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案；3、永吉县政府房屋征收公告及相片。证明永吉县政府实施对《永吉县县城东棚户区四区（城中村）改造项目》范围内的房屋征收，房屋征收补偿的具体事宜内容明确。第六组证据：1、关于邀请评估机构参与永吉县县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收评估的报名公告及上网公告；2、关于永吉县县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收评估机构候选名单的公告；3、关于永吉县县城东棚户区四区（城中村）改造项目房屋征收评估单位事宜的通知；4、评估机构的选票汇总及光碟视听资料；5、永吉县县城东棚户区四区（城中村）改造项目选定评估机构的公告；6、房地产估价委托合同、业务约定书、土地使用权估价委托合同、委托评估合同书。证明永吉县政府依法选定评估机构。第七组证据：评估报告及送达证回执。证明评估公司对申请的房屋及附属设施依法评估作价，程序、实体符合法律规定。第八组证据：1、协商笔录2份；2、关于王艳龙提出房屋征收相关问题的答复及送达证。证明征收补偿方案公告后，征收部门与申请人进行多次协商，对申请人提出的问题及时答复。第九组证据：永吉县人民政府房屋征收补偿决定
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永政房征补（2015）5号的送达证。证明永吉县政府依法对申请人的房屋及附属设施征收，并给予相应补偿。第十组法律依据：《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
原告质证称：对第一组证据的关联性均有异议，不能证明本次征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第九条的规定。第二组证据有异议，征求意见表没有原告签字，没有依法向原告征求意见，公示照片没有时间、地点不能证明原告知晓公示内容，因此对房屋征收补偿方案不予认可。对第三组、第四组证据的真实性、合法性均有异议，被告应提供原件。第五组证据：对征收补偿决定被告没有依法履行告知义务。第六组证据：对真实性、合法性均有异议，吉林市汇正价格评估有限公司评估地上附着物，该评估单位经营范围内不具备农业价格评估资质。第七组证据：对收到的评估报告有异议，被征收房屋面积应为341.66平方米，被征收房屋评估价值低于同类房地产市场价格，没有考虑办公商业用途，评估单价与同地点民宅相同明显不当；附属物估价结果报告单，仓库、厂房，不应当作为附属物进行评估；评估漏项：三项电、配电箱及机井一眼未评估；搬迁漏项：地秤三台、电子称一台、搅拌机一台、工艺围栏加工机三套、真空泵等。汇总表报告上没有评估师签字，土地估价价格分户报告单上没有评估机构公章及估价师签字；地上附着物报告的评估单位不具备农业价格评估资质，报告上面没有评估师签字。第八组证据：对2015年7月15日协商记录真实性有异议，该份记录上没有相关人员签字；对2015年8月11日协商记录真实性无异议，但不能证明被告履行协商程序；对征收问题相关问题的答复中当事人没有按规定时间提出复核评估申请的说法与事实不符，因此该份答复不具有合法性。对第十组证据的真实性无异议。
原告为证明自已的主张，提供以下证据：
第一组证据：原告的个体工商营业执照和税务登记证，证明原告有合法经营及纳税凭证。第二组证据：原告面积为946.66平方米，用途为商业用地的国有土地使用权证，证明原告依法向土地管理部门缴纳土地出让金后取得了该地的合法使用权。第三组证据：永吉房权证第27-58**号房屋所有权证、《自筹资金基本建设项目申请表》复印件2份和永经管[2002]48号吉林省永吉经济开发区管理委员会文件，证明原告被征收房屋为商业用途；总面积为341.66平方米，其中181.66平方米已经取得房屋所有权证，另120平方米和40平方米两处商业用房已于2002年报批建设，正常使用至今。第四组证据：永吉县口前镇城东围栏厂个体工商营业执照，证明该厂在原告院内独立生产经营，被告征收行为造成该厂不能生产经营，应当补偿营业损失及设备搬迁等费用。第五组证据：1、录制视频光盘一张；2、2015年10月19日录制视频书面材料一份；3、2016年3月1日录制视频书面材料一份；4、现场勘察记录照片一张，证明原告依法向被告征收部门申请复核评估，征收部门负责人及有关人员收到复评申请并于2015年9月21日征收部门及评估人员到原告处进行现场勘察进行复核评估情况。第六组证据：土地估价报告，证明2006年吉林市腾达资产评估公司对原告商业用地进行评估，单位地价为535元/平方米，而被告委托估价结果单位地价468元/平方米，评估价值明显过低。第七组证据：客户置业计划单及置业主管苏航名片1张，证明该地段开发单位建龙瑞城房地产出售乃子街楼盘商业用房售价为8100元／平方米，而被告评估该地单价为3106元／平方米，明显低于同类市场价格，被告的评估报告违法无效。原告申请出庭的证人王某乙证实：原告接到评估报告后，在规定时间内提出了复估的申请，征收办负责人及相关人员承认收到复评申请，征收办康主任还带领评估公司工作人员到原告处进行了复评，后双方因评估价格发生争执，被告始终未给出复评报告。
被告质证称：对第一组证据本身无异议，证明的问题有异议。对第二组证据无异议。第三组证据中房证无异议，其他证据合法性有异议。第四组证据真实性无异议，但城东围栏厂不是本案的当事人，故关联性有异议。第五组证据对录音光盘及两份书面材料真实性无异议，关联性有异议，均是协商的内容，证明不了原告提交书面复评申请的内容。第六组证据：真实性无异议，但该报告估价日期是2006年，现在已经过一年有效期了。第七组证据与本案没有关联性。对王某甲证言有异议，证人与原告经营人是亲兄弟有利害关系，所以其证言不能单独作为依据来认定。
本院经审查认为，对被告永吉县政府提供的除第七组证据外的其他证据，可以证明本案相关事实，予以确认。第七组证据即评估报告部分，其中附属物估价结果报告中存在漏评项目；资产评估结果汇总表中只有总数，没有附带明细，且亦存在漏评设备、资产项目问题。单从六份评估报告形式要件上看，其中也有存在未加盖评估单位公章、估价师名章及估价师签字等问题，明显不符合法定形式要件，故该组证据不能确认为合法证据，故不予采信。对原告提供一、二、四组证据予以确认；第三组证据中的房证予以确认，其他证据只能证明相关事实过程，不能证明已取得合法房屋登记面积。第五组证据的真实性予以确认，但无法证明向被告提出复评的时间。第六、七组证据及证人王某甲的证言，只能作为参考证据，不能单独作为本案证据使用。
经审理查明:2014年5月，永吉县政府将县城城东棚户区四区改造等项目列入永吉县2014年国民经济和社会发展补充计划的议案，该议案于2014年9月30日经永吉县第十七届人大常委会第十八次会议批准。永吉县住房和城乡建设局于2014年10月14日出具意见，认为该城区改造项目符合县城总体规划。永吉县县城棚户区改造实施工作组办公室于2014年10月17日出具情况说明，说明已将该城区改造项目列入永吉县县城棚户区（危旧房）改造项目计划。永吉县发展和改革局于2014年11月3日出具说明，说明该城区改造项目已列入2014年国民经济和社会发展补充计划。原告的房屋坐落于改造征收范围内，房证建筑面积181.66平方米，另建有面积为120平方米和40平方米无证房，合计房屋总面积为341.66平方米；用途为商业办公用房，用于物资经销处和围栏厂生产经营；附带还有通过出让方式取得的面积为946.66平方米有证商业用地。2015年2月26日，永吉县政府发布说明，对《永吉县城东棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案》作出部分修改，并将此说明张贴公示。同年3月3日至5日，召开房屋征收与补偿方案解读大会。3月6日，北京吉翔房地产评估有限公司受永吉县房屋征收经办中心委托，出具了《永吉县县城城东棚户区四区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》。4月3日，永吉县房屋征收经办中心在吉林银行建立专储账户，存入征收补偿资金1亿元。4月8日，永吉县政府作出永政房征[2015]1号《房屋征收决定》，该决定确定了对县城城东棚户区四区（城中村）范围内国有土地上房屋实施征收、征收实施时间、签约期限等内容。同日发布永政告字[2015]1号《房屋征收公告》并于拆迁范围公告栏张贴。4月27日至29日，永吉县房屋征收经办中心作出《永吉县城城东棚户区四区（城中村）改造项目评估机构选定实施方案》并公告。4月30日，永吉县房屋征收经办中心召开城东棚户区四区（城中村）改造项目选定评估单位大会，选定本项目房屋征收房地产评估机构为吉林市润兴房地产资产评估有限公司、资产评估机构为吉林市瑞恩资产评估有限公司、农作物评估机构为吉林市汇正价格评估有限公司、土地评估机构为吉林市奥证土地评估有限公司，并签订委托合同。被告委托的评估单位分别于2015年6月19日、26日和同年7月31日向原告送达了《房地产估价结果分户报告》、《室内装修估价结果报告》、《附属物估价结果报告》、《地上附着物征收清查评估结果分户报告》、《土地估价结果分户报告单》及《资产评估结果汇总表》。其中附属物估价报告中遗漏了一口机井、三相电配电箱（含动力电）等主要设备；资产评估结果汇总表中未附带项目明细，遗漏多处设备项目，未交待当事人在规定时间申请复核评估的权利，且未有评估师签字；土地估价分户报告单中亦未交待当事人申请复核评估的权利，且未有评估师盖章和签字。原告认为被告的评估行为存在很多违法且不公平之处，自称在规定时间内提出了复核申请，被告及评估机构人员曾去现场复评，但一直未给出复评报告。被告称在规定时间既未收到原告要求复评的申请，也未进行过复评。2015年9月15日，被告永吉县政府对原告作出永政房征补[2015]3号《房屋征收补偿决定》。原告不服，在法定期限内诉讼到本院，请求撤销该征收补偿决定。
本院认为：一、《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案中被告作出征收补偿决定所依据的评估报告，从六份评估报告形式要件的合法性审查上看，分别存在没有评估师签字；未附带设备、资产明细或者说明；未标注或释明被征收人享有申请复核评估的权利等不符合法定形式要件要求的问题。二、从评估报告的实体内容看，在对被征收的附属物评估上存在评估漏项以及在资产、设备评估上漏项的问题。鉴于此，上述评估报告明显存在缺乏客观公正性及合法性问题，故其已不能作为被告作出行政行为的合法依据。三、被告的征收补偿决定在适用法律上，仅仅引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款关于程序和权限方面的规定，而在实体处理上却未引用相关法律、法规依据，故明显属于适用法律不当。综上所述，被告作出的征收补偿决定认定事实不清，主要证据不足，且适用法律不当，故依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告永吉县人民政府作出的永政房征补（2015）3号房屋征收补偿决定；
二、限被告永吉县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告永吉县人民政府负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 隋雨桐