河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00467号
上诉人（一审原告）开封市罗升建筑设备有限公司。
法定代表人罗映琪，总经理。
委托代理人孙开封，河南杨善律师事务所律师
委托代理人孙会峰，河南杨善律师事务所律师
被上诉人（一审被告）开封市鼓楼区人民政府
法定代表人程杨，区长。
委托代理人程安，鼓楼区政府工作人员。
委托代理人郭庆，河南王松华律师事务所律师。
上诉人开封市罗升建筑设备有限公司（以下简称罗生公司）因诉开封市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服开封市中级人民法院作出的（2015）汴行初字第47号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。罗升公司委托代理人孙开封、孙会峰，鼓楼区政府委托代理人程安、律师郭庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：罗升公司位于开封市郑汴路小王屯西的主厂房、办公室、喷漆车间等建筑物于2013年6月19日被实施拆除。
开封市中级人民法院一审查明，2010年5月1日，罗升公司与鼓楼区工业和信息化局签订协议书，鼓楼区工业和信息化局将下属企业开封市树脂厂占地6.0亩的厂地租给罗生公司使用，用于建设标准化厂房并供罗生公司生产使用，使用期为10年，从2010年5月1日到2020年5月1日。同日，罗生公司与开封市树脂厂签订协议书，开封市树脂厂将占地6.0亩的厂地租给罗生公司使用，用于建设标准化厂房并供罗生公司生产使用，使用期为10年，从2010年5月1日到2020年5月1日。2013年4月19日，鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部召开会议并作（2013）3号会议纪要如下：达成协议后，开封市广宇置业有限公司负责将100万元汇入开封市罗升建筑设备有限公司，罗升建筑设备有限公司在收到汇款后，于4月24日前自行拆除搬迁。如在规定期限内未拆除，区政府将组织区直相关部门强制拆除搬迁，南苑办事处做好强拆前的各项准备工作。2013年6月19日，开封市广宇置业有限公司从其在商行汇源支行所开账户上向罗升公司在商行中山支行所开账户上汇100万元。2013年6月19日，河南天健房地产评估有限公司对罗生公司委托的对罗生公司拥有的位于开封市郑汴路西的主厂房、办公室、喷漆车间等建筑物进行了估价，作出豫郑天健评字（2013）060549D号房地产估价报告，估价结果为，估价对象在2013年6月17日的房地产价值为人民币325.49万元。2013年6月19日，罗生公司拥有的位于开封市郑汴路小王屯西的主厂房、办公室、喷漆车间等建筑物实施拆除。另查明，开封市中级人民法院于2012年12月3日作出（2012）汴破裁字第3-1号民事裁定书，裁定宣告开封市树脂厂破产，开封市中级人民法院于2013年5月20日作出（2012）汴破裁字第3-2号民事裁定书，裁定终结开封市树脂厂破产程序。
开封市中级人民法院一审认为，鼓楼区政府否认作出被诉的行政行为，称2013年6月19日，罗生公司作为开封市树脂厂的租赁户，与开封市树脂厂达成搬迁拆除意向，并于当日实施搬迁拆除，是其双方民事行为的真实意思，并称鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部（2013）3号会议纪要仅仅是会议精神，对罗生公司不产生任何行政行为意义上的法律效力。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，罗生公司在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，罗升公司所举证据中也包括鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部（2013）3号会议纪要，所举证据中未有鼓楼区政府实施强制拆除行为的法律文书和其他有效书证，罗生公司所举证的照片上显示，拆除现场所挂横幅上书写文字内容为：无理强拆违法，拿出原始合同，合同造假违法等，也没有显示鼓楼区政府强拆的文字内容，故罗生公司诉称鼓楼区政府强制拆除罗生公司位于开封市郑汴路小王屯西的主厂房、办公室、喷漆车间等建筑物的行为证据不足。对罗生公司要求确认鼓楼区政府强制拆除位于开封市郑汴路小王屯西的主厂房、办公室、喷漆车间等建筑物的行为违法，要求鼓楼区政府赔偿财产损失325.49万元的诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决一、驳回罗生公司要求依法确认鼓楼区政府强制拆除罗生公司位于开封市郑汴路小王屯西的主厂房、办公室、喷漆车间等建筑物的行为违法的诉讼请求。二、驳回罗升公司要求鼓楼区政府赔偿财产损失325.49万元的诉讼请求。
罗生公司不服一审判决，向本院上诉称，1、罗生公司和开封市树脂厂、开封市鼓楼区工业和信息化局签订招商引资协议书，租用开封市树脂厂位于开封市郑汴路小王屯西的厂地，并在该厂地兴建了标准化厂房，投资300多万元。2、2013年4月19日，鼓楼区政府以《鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部会议纪要》的方式，非法作出对罗生公司的上述标准化厂房实施强制拆除搬迁的决定，后于2013年6月19日非法组织有关部门对厂房进行了强制拆除，并对建筑物内的文件、物品进行了毁弃，给罗生公司造成了严重的经济损失。鼓楼区政府实施的强制拆除行为严重违法，一审认定事实错误，请求撤销一审，判决确认鼓楼区政府强拆行为违法，赔偿财产损失325.49万元。
鼓楼区政府答辩称，1、本案涉及的鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部会议纪要，虽然提及拆迁罗生公司厂房内容，但仅仅是会议精神，且属政府内部文件，对罗生公司不产生任何行政行为意义上的法律效力。2、鼓楼区政府未对罗生公司实施过强制拆迁的行政行为。2013年6月19日，罗生公司作为开封市树脂厂的租赁户，与开封市树脂厂达成搬迁拆除意向，并于当日实施搬迁拆除，这是其双方民事行为的真实意思履行，在十多天的搬迁拆除过程中直至搬迁拆除结束，参与搬迁拆除的人员、车辆，全部都是罗生公司和开封市树脂厂组织。罗生公司所称是鼓楼区政府实施强拆行为没有事实依据。一审认定事实清楚，请求驳回上诉，维持一审。
本院二审查明，2010年5月1日，罗升公司与鼓楼区工业和信息化局签订协议书，鼓楼区工业和信息化局将下属企业开封市树脂厂占地6.0亩的厂地租给罗生公司使用，用于建设标准化厂房并供生产使用，使用期10年，从2010年5月1日到2020年5月1日。同日，罗生公司与开封市树脂厂签订协议书，开封市树脂厂将占地6.0亩的厂地租给罗生公司使用，用于建设标准化厂房并供生产使用，使用期为10年，从2010年5月1日到2020年5月1日。2013年4月19日，鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部召开会议，就涉及对罗生公司及开封市树脂厂的土地征收问题作（2013）3号会议纪要：“达成协议后，开封市广宇置业有限公司负责将100万元汇入开封市罗升建筑设备有限公司，罗升建筑设备有限公司在收到汇款后，于4月24日前自行拆除搬迁。如在规定期限内未拆除，区政府将组织区直相关部门强制拆除搬迁，南苑办事处做好强拆前的各项准备工作。”2013年6月19日，开封市广宇置业有限公司向罗升公司在商行中山支行所开账户上汇款100万元。2013年6月19日，有鼓楼区政府的工作人员在场，罗升公司位于开封市郑汴路小王屯西的建筑物被实施拆除。
本院认为，一、罗升公司与鼓楼区工业和信息化局、开封市树脂厂签订协议书，自2010年5月1日至2020年5月1日租赁开封市树脂厂的厂地用于建设厂房和生产使用，租赁期间罗升公司对租赁土地具有合法的土地使用权，其合法权益应受保护。
二、鼓楼区政府是组织实施强制拆除的行政责任主体。1、罗升公司所租赁土地因属于鼓楼区政府的棚户区城中村改造项目的土地征收范围，因未能达成征收安置补偿协议，鼓楼区政府设立的鼓楼区棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设指挥部对罗生公司所占的土地征收问题作出会议纪要，就征收工作明确为：由开封市广宇置业有限公司负责将100万元汇入罗升公司，罗升公司在2013年4月24日前自行拆除搬迁，如在规定期限内未拆除，区政府将组织区直相关部门强制拆除搬迁，南苑办事处做好强拆前的各项准备工作。因该会议纪要明确确定了由鼓楼区政府组织实施强制拆除的工作事项，其后，开封市广宇置业有限公司在没有协商一致的情形下向罗升公司汇款、强制拆除现场照片的证据显示有鼓楼区政府的工作人员在场，根据上述事实和证据，可以认定实施强制拆除行为是对会议纪要所确定的工作安排予以实施和执行，鼓楼区政府组织实施了强制拆除行为，是强制拆除行为的行政责任主体。2、鼓楼区政府辩称罗生公司与开封市树脂厂自行组织拆除的主张没有证据证明。关于鼓楼区政府辩称会议纪要属内部行政行为不具有对外效力的理由，因该会议纪要对实施强制拆除作出安排，且实际实施执行，对罗生公司发生实际的强制力并侵害其合法权益，故该辩称理由不成立，本院不予采信。
三、鼓楼区政府组织实施强制拆除的行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条规定，鼓楼区政府实施行政征收行为，与罗生公司未能达成土地征收安置补偿协议的，应当作出补偿决定，在补偿决定生效后再依法强制执行。本案中鼓楼区政府没有与罗生公司达成补偿协议、没有作出相应的补偿决定，其组织实施的强制拆除行为没有法律依据，该拆除行为违法。因涉案建筑已被拆除，被诉的行政行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故对其行政行为构成违法予以确认。
四、一审未对罗生公司主张的行政赔偿予以审查，依法应当继续审理。
综上，一审认定事实不清，应予纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销开封市中级人民法院作出的（2015）汴行初字第47号行政判决；
二、确认开封市鼓楼区人民政府于2013年6月19日对开封市罗升建筑设备有限公司实施的强制拆除行政行为违法。
三、指令开封市中级人民法院对开封市罗升建筑设备有限公司主张的行政赔偿部分继续审理。
一、二审案件受理费各50元，由开封市鼓楼区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 吕 平
代理审判员 段励刚
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 郭建花