新疆木垒哈萨克自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）木行初字第1号
原告：朱乾，男，汉族，1949年8月12日出生。
委托代理人：朱红军，男，汉族，1970年9月2日出生,系原告儿子。
被告：木垒哈萨克自治县国土资源局。
法定代表人：陈大鹏，该局局长。
委托代理人：郭玉萍，系该局执法监察大队大队长。
原告朱乾诉被告木垒县国土资源局不服土地行政行为一案，原告于2015年4月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年5月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年5月25日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告朱乾及委托代理人朱红军、被告木垒县国土资源局委托代理人郭玉萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告木垒县国土资源局于2014年10月16日对朱乾在木垒县照壁山乡照壁山村，未经国土资源管理部门批准，擅自占用土地修建房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，作出木国土资罚土（2014）13号行政处罚决定书：1、责令退还非法占用的土地。2、接到本告知书之日起15日内�除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。3、处以非法占用土地每平方米30元罚款，441.88平方米×30元/平方米＝13256.4元的处罚决定。
被告提供了作出具体行政行为的依据：
提供2014年7月21日对朱乾询问笔录一份，证明原告在打谷场所修建三间房屋没有手续的事实。经质证，原告对该证据的真实性认可。本院认为，该询问笔录为询问的原告本人，原告对该询问笔录认可，故本院对该证据予以确认。
提供2014年9月10日现场勘测笔录一份，证明被告测量原告在打谷场所修三间房屋及棚圈面积的事实。经质证，原告认为面积不清楚，被告测量时没有告知我。本院认为该测量面积为工作人员真实测量，原告不认可，但未向法庭提供该占地面积，故本院对该证据予以确认。
3、提供2014年7月21日责令停止违法行为通知书1份，证明原告在打谷场所修三间房�及棚圈没有手续的事实。经质证，原告对该证据的真实性认可。本院对该证据予以确认。
4、提供2014年9月17日行政处罚听证告知书和2014年9月17日行政处罚告知书各1份，证明向原告送达以上告知书程序合法的事实。经质证，原告对该证据的真实性予以确认。本院对该证据予以确认。
5、提供2014年10月16日行政处罚决定书1份，证明被告向原告送达了行政处罚决定书程序合法，经质证，原告对该证据的真实性予以认可。本院对该证据予以确认。
6、提供2014年11月30日和2014年12月31日村委会证明两份，证明原告所修三间房屋及棚圈不是其宅基地的事实。经质证，原告对该证据的真实性认可，关联性不认可，本院对该证据的真实性予以确认。
原告朱乾诉称：我于2014年10月13日收到被告木垒县国土资源局行政处罚决定书木国土资罚土（2014）13号行政处罚决定书是错误决定，这个《决定》不尊重客观事实，并且错误地援引了法律条款，因此应予撤销。理由如下：1、我的房屋不属于违法，我的房屋建于1978年，早于《中华人民共和国土地管理法》实施日期，该房屋手续问题的形成有其特殊的社会和历史原因造成，不能以违法对待。2、被告在给木垒县政府法制办的书面答复中称：原告在自家打谷场上修的3间小房和2013年又在小房后面擅自修建棚圈，没有通过乡、村及国土部门的审批，未办理任何手续，依据土地利用现状分类：设施农用地是直接用于经营性养殖的畜舍、工厂化作物栽培或水产养殖的设施用地及其相应的附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施。自家的打谷场也就证明是国家包产到户划拨给农民合法的农业设施用地。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施健康发展的通知》国土资发（2014）127号的通知：积极支持设�农业用地“设施农业用地按照农业用地管理生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地。按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。”在自家的打谷场上修建家庭式农业设施，我认为是合法的是国家支持的，不适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。3、根据中纪委《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁的通知》2011年3月17日中纪办（2011）8号《国务院关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》；《新疆维吾尔自治区人民政府令》第187号，被告作为具体行政行为的目的违法是为实施拆迁引发的决定，综上被告作出的《处罚决定》认定事实、适用法律错误，依法应予撤销，我为了维护自身的合法权益，依法起诉要求：依法撤销木垒县国土资源局作出的（2014）13号行政处罚决定书。
原告�支持其诉讼主张向法庭提供如下证据：
提供该村村民与前任队长证明各1份，证明打谷场是村上给原告的宅基地。经质证，被告对该证据不认可，因原告之前认可自己修建房屋及棚圈为打谷场，现在又说是宅基地，因此原告证明内容不清楚。本院认为该证据既未清楚写明宅基地为自家的打谷场，又没有村委会的公章，无法证实原告的主张，与本案没有关联性，故本院对该证据不予认可。
照壁山乡政府评估1份，证明处罚和评估内容具有关联性。经质证，被告对该证据不认可，认为乡政府的征收与我局的处罚不具有关联性。本院对该证据的真实性予以确认。
被告木垒县国土资源局辩称：2014年7月木垒县国土资源局开始调查朱乾一案，朱乾的打谷场是包产到户以后给每户村民视空闲地给的，他的3间小房子是当时打谷场分后修建的，村委会出具证明材料，证明朱乾在打�场所建房屋不在村集体宅基地的规划范围内，朱乾私自占用土地修建小房，没有经过乡村和有关部门批准，是不合法的，以上事实有询问笔录、照壁山乡照壁山村村委会证明。2、2013年朱乾又在小房后面修了棚圈，经国土资源执法监察大队与国土资源城镇所工作人员调查核实，进一步明确朱乾于2013年修建的棚圈未经任何单位和个人批准。在2013－2014年期间，经县、乡、村三组有关部门的领导及相关工作人员多次劝阻后仍然擅自修建，应认定为非法占地行为，以上事实有询问笔录、照壁山乡照壁山村村委会证明。根据国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发（2014）127号文件精神：从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为，签订用地协议并到县级国土资源主管部门和�业部门备案。根据以上事实和调查，我局认为朱乾私自占用土地所修小房和棚圈，没有经过乡、村和国土部门批准，是不合法的，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇村公共设施公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。为此我局于2014年9月对朱乾非法占用土地立案查处并作出行政处罚决定。我局认为所作出行政处罚决定书法律条款应用正确，程序合法，应予保留。3、2014年自治县委、政府由于要修建养老院，根据城市规划，修建地点在照壁山乡照壁山村村民朱乾所修棚圈处，鉴于朱乾年老体弱没有固定收入来源，照壁山乡政府有关人员多次找朱乾商谈，提出了安置方案，但朱乾对提出的处理方案不同意，影响了县委、政府民生工程的进度。以上理由证明我局所做的行政处罚决定书正确，应驳回朱乾诉求。
经审理查明，原告朱乾于1978年在木垒县照壁山乡照壁山村一组榆树梁的自家打谷场修建了三间小房并居住，该房屋未办理任何手续，该打谷场亦不在木垒县照壁山乡照壁山村宅基地的规划范围之内。后原告朱乾于1984年经木垒县照壁山乡照壁山村村委会同意将村办公室购买为自家的宅基地一直居住至今。2013年原告朱乾在榆树梁自家打谷场三间小房后面重新修建棚圈，该棚圈的修建未经过乡、村及国土部门的审批，未办理任何手续。在修建过程中经县、乡、村三级有关部门的领导及相关工作人员多次劝阻后仍然修建。经木垒县国土资源执法监察大队与国土资源城镇所工作人员调查核实，进一步明确朱乾于2013年修建的棚圈未经任何单位和个人批准。为此木垒县国土资源局于2014年9月对朱乾非法占用土地立案查处，于2014年10月16日下发行政处罚决定书，对朱乾作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、接到本决定书之日起15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、处以非法占用土地每平方米30元罚款，441.88平方米×30元/平方米＝13256.4元。原告朱乾接到行政处罚决定书不服，于2014年10月23日向木垒县人民政府申请行政复议，木垒县人民政府于2015年1月12日作出维持被申请人作出�木国土资罚土（2014）13号行政处罚决定的行政复议决定书。原告朱乾不服，于2015年4月向木垒县法院提起行政诉讼，要求撤销木国土资罚土（2014）13号行政处罚决定书。
另查明，2014年自治县县委、政府由于要修建养老院，根据城市规划，修建地点在照壁山乡照壁山村村民朱乾所修棚圈处，鉴于朱乾年老体弱没有固定收入来源，照壁山乡政府有关人员多次找朱乾商谈，提出了安置方案，但朱乾对提出的处理方案不同意，影响了县委、政府民生工程的进度。
本案争议的焦点：原告在打谷场修的三间房屋及棚圈是否为违法建筑？
本院认为：《》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。该审查主要包括对被告法定职责的审查、对被诉具体行政行为适用法律、法规、规章及其他规范性文件是否正确、是否符合法定程序和认定事实是否�楚、主要证据是否充分等方面的审查。本案经公开开庭，通过原、被告双方举证、质证、陈述及辩论，本院进行前述审查的结果如下：
首先，被告木垒县国土资源局作为本行政区域内的土地行政主管部门，其具备对辖区内的土地违法行为进行查处的行政职能。
其次，被诉处罚决定所认定事实部分明显不当。被告木垒县国土资源局作出木国土资罚土（2014）13号行政处罚决定书对原告朱乾所有的1978年修建的三间小房及2013年修建的棚圈共计441.88平方米认定为非法占用的土地，要求退还、拆除以及罚款。本院认为，长期以来，我国农村的规划治理缺位，没有乡村规划法律法规。1982年2月13日国务院才颁布了《村镇建房用地管理条例》，但这个条例是个粗放式条例，只有25条，尽管其中涉及到建房审批，但其出发点是从土地，而非房屋，当然最重要的问题，尽管有这样的条例，实际并没有真正建立起农村建房审批制度，当时的农村建房都是在解决自住，根本就没有审批。1986年颁布的《中华人民共和国土地法》废止了《村镇建房用地管理条例》，在该法的第四十五条规定“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”显而易见，这条适用非法占用土地建设住宅这种情形，而并非涉及建房的审批，对建房如何审批，仍然没有规定。既然不存在审批，没有公权利的介入，就不应该存在所谓的“违章”。因此原告朱乾于1978年在木垒县照壁山乡照壁山村一组榆树梁的自家打谷场修建了三间小房，有其特殊的社会和历史原因造成，而《中华人民共和国土地法》于1986年颁布，因此在打谷场内修建房屋不能简单地认定为非法占有土地。另根�《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。故朱乾1978年修建的三间小房后一直未修建，其已过处罚期限，亦不能按非法占地进行处罚。故对木垒县国土资源局处罚朱乾1978年修建的三间小房的处罚决定本院认为不妥。对于朱乾在2013年修建棚圈，木垒县国土资源局进行处罚，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定：在土地利用总体制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。因此被告木垒县国土资源局对朱乾2013年修建的棚圈进行处罚，符合法律规定，本院予以支持。对于原告诉称的依据土地利用现状分类：设施农用地是直接�于经营性养殖的畜舍、工厂化作物栽培或水产养殖的设施用地及其相应的附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施。自家的打谷场也就证明是国家包产到户划拨给农民合法的农业设施用地。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施健康发展的通知》国土资发（2014）127号的通知：积极支持设施农业用地“设施农业用地按照农业用地管理生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地。按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续。”在自家的打谷场上修建家庭式农业设施，认为是合法的是国家支持的。根据国土资部农业部国土资发（2014）127号文件中明确规定：配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地、晾晒场等。而原告不属于农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等的范围，故对原告提出在打谷场修建棚圈是合法的主张不予支持。综上所述，被告木垒县国土资源局对原告所作出的行政处罚具体行政行为认定事实部分有明显不当。原告要求撤销被告的处罚，本院予以支持。故依照《》第七十条第（六）项、《》第二十九条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第六十四条之规定，判决如下：
一、撤销被告木垒县国土资源局2014年10月16日作出的木国土资罚字（2014）第13号《行政处罚决定书》。
二、责令被告木垒县国土资源局在本生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
本案诉讼费50元，由被告木垒县国土资源局负担。
如不服本判决，可在送达之日起十五日内，通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昌吉回族自治州中级人民法院。
审 判 长 郭文新
审 判 员 恽乃武
人民陪审员 何光贵
二〇一五年七月二十二日
书 记 员 昌菊香