海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第126号
上诉人（原审原告）海南美源房地产开发有限公司。
法定代表人王德，总经理。
委托代理人吴少波，男，1974年9月9日出生，汉族，系海南国托科技有限公司职员。
被上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人张礼，海南天皓律师事务所律师。
上诉人海南美源房地产开发有限公司（以下简称美源公司）因其诉被上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）追缴土地出让金与利息行政决定一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人美源公司的委托代理人吴少波，被上诉人国土局的委托代理人张礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是国土局于2014年1月2日作出的海土资用字（2014）3号《关于追缴土地出让金与利息的决定》（以下简称“3号决定”），该决定内容如下：“经核，你公司该宗土地改变土地用途应缴交地价款12919285.09元，现决定对你公司追缴土地出让金12919285.09元及利息6430455.73元（计息时间自2004年11月8日至2012年4月25日，利率按银行同期贷款1年期利率计），共计人民币19349740.82元。限你公司自收到本决定之日起7日内到我局土地储备整理中心缴交上述土地出让金12919285.09元及利息6430455.73元。”
原审判决认定：本案讼争土地位于海口市东方洋开发区第二第三小区，面积为2954.33平方米。1992年11月14日，国土局就案外人江苏省人民政府驻海口办事处通过转让取得的涉案土地，颁发海口市国用（籍）字第Q0144号《国有土地使用证》。该证记载的主要内容为：土地使用人为江苏省人民政府驻海口办事处；土地座落海口市东方洋开发区第二第三小区；土地用途为机关用地；总面积为2977.50㎡；使用期限为70年（1991年10月30日至2061年10月30日）。1992年12月2日，海口市城市规划局给江苏省人民政府驻海口办事处颁发编号为92-0530的《中华人民共和国建设用地规划许可证》和海市规征地（92）0-0530号《海口市建设用地规划许可证副本》。在该副本上，载明建设密度“不大于百分之叁拾”、容积率“不大于伍点零”、绿地率“不小于百分之叁拾伍”、建筑高度“贰拾伍层”、规划用地性质“办公、居住用地”等内容。之后，江苏省人民政府驻海口办事处在该地上进行“江苏大厦”项目建设，后因故停建，最终被海口市作为停缓建工程项目予以处置。2003午1月27日，江苏省国有资产经营（控股）有限公司向江苏省人民政府办公厅作出苏国资投（2003）2号《关于我公司处置海口江苏大厦请予协助的函》，建议江苏大厦的处置仍以江苏省人民政府驻海口办事处的名义办理。2004年3月8日，海南省物资拍卖市场与美源公司签订《竞买协议书》，竞拍标的为海口市丘海大道东侧江苏大厦停缓建工程项目。2004年3月9日，海南省物资拍卖市场与美源公司签订《拍卖成交确认书》，确认美源公司以283万元取得上述项目。2004年7月22日，海口市处置积压房地产工作小组办公室向海口市规划局和国土局分别作出市处办函（2004）176《关于受理“江苏大厦”报建方案的函》和市处办函（2004）177号《关于受理江苏大厦项目土地过户手续的函》，主要内容为“原由江苏省人民政府驻海口办事处开发建设的‘江苏大厦’位于海口市疏港大道东侧，占地面积2977.5平方米，1994年10月批建，为1栋地上19层地下2层综合楼，1999年建至地下二层后停工至今，属我市停缓建工程项目。海南美源房地产有限公司于2004年3月9日通过竟买获得该项目全部权益，现须办理土地过户手续，请你局按停缓建设工程的有关规定给予受理”。2004年8月，海口衡信不动产评估咨询有限公司对Q0144号证用地进行估价，将地价定义为“本次评估地价是指估价对象在估价基准日2004年8月8日，土地开发程度为土地实际开发程度，即宗地红线外达到‘五通’及宗地红线内‘场地平整’，本次估价设定土地开发程度为宗地红线外‘五通’（即通路、通电、通讯、供水、排水）和宗地红线内‘场地平整’，土地使用性质为出让土地，土地批准用途为机关用地，估价设定用途为城镇混合住宅用地，容积率设定为2.0，土地剩余使用年限为57.1年的条件下土地使用权价值”，确定估价对象在估价期日2004年8月8日的估价结果为“土地单价744元／平方米；土地面积2977.50平方米；土地总价221.53万元”，并出具海衡（2004）（估）字第047号《土地估价报告》。2004年8月12日的编号2004-《土地估价报告备案表》记载的主要内容为：来文单位“美源公司”；用地单位“江苏省人民政府驻海口办事处”；备案目的“土地使用权转让”；估价机构、资质“海口衡信不动产评估咨询有限公司B级”；估价报告编号“海衡（2004）（估）字第047号”；土地位置“海口市东方洋开发区第二第三小区”；权属依据“海口市国用（籍）字第Q0144号”；用地性质“出让”；面积“2977.50平方米”；用途“城镇混合住宅用地”；容积率“2.0”；估价结果“土地单价744元／平方米（合49.6万元／亩）；总价221.53万元”；级别基准地价“海口市三级用地”。该备案表上，海口衡信不动产评估咨询有限公司于2004年8月12日作出“本机构已经根据评估委托书的约定和国家规定的土地估价技术规范，对有关土地进行了评估，并对出具的土地估价报告和土地估价结果承担法律责任”的承诺，并有两位估价师的同日签名；美源公司于2004年8月11日，在该表委托方意见栏签署“同意备案”的意见；海口国土局于2004年8月13日，在该表备案意见栏加盖“海口市国土资源局土地估价备案专用章”。2004年9月4日，江苏省国有资产经营（控股）有限公司向海口国土局作出《关于海口“江苏大厦”资产项目权属的函》，表明江苏永泰国有资产处置有限公司有权对“江苏大厦”资产以出售、转让、重组等方式进行处置。2004年9月9日，美源公司向国土局作出美源字2004第0311号《关于办理江苏大厦土地过户手续的请示》，请求将江苏大厦项目的土地使用权直接过户至美源公司名下，并作出“对于项目过户后如产生异议则概由我司负责”的意见。2004年9月17日，江苏永泰国有资产处置有限公司与美源公司签订《土地使用权转让合同》，将Q0144号证用地转让给美源公司，并在合同中约定“原甲方与市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》及其附件，是本合同不可分割的组成部分，具有同等的法律效力”。2004年10月，国土局就Q0144号证用地的交易，作出编号为市核（2004）0257号《土地使用权交易市场准入核准表》中，“土地用途”和“转让后用途”这两栏，均填写为“机关用地”；“成交地价”一栏，填写“283万元”；“评估地价”一栏，则填写“221.53万元（744元／㎡）。2004年11月8日，国土局就前述土地转让行为，填写海口市国用（2004）字第002883号《国有土地使用权登记卡》。2004年11月24日，案外人海口市人民政府给美源公司颁发海口市国用（2004）第002883号《国有土地使用证》，将Q0144号证用地登记至美源公司名下，并将土地用途变更为城镇混合住宅用地，面积变更为2954.33平方米，终止日期为2061年10月30日。但美源公司并未按规定缴交土地变性的差价款。由于两种土地用途的价格存在明显的差异，国土局发现后进行查处。估价基准日为2011年4月27日的编号2011-《土地估价报告备案表》，载明海南博信房地产评估有限公司作出琼博评字（2011）405、406号估价报告，对美源公司所持海口市国用（2004）第002883号《国有土地使用证》所载位于海口市东方洋开发区第二第三小区的2954.33平方米土地使用权进行评估，估价结果为“机关用地：地面单价751元／㎡（折合50.07万元／亩），总价2218701.83元；城镇混合住宅用地：地面单价5124元／㎡（折合341.60万元／亩），楼面地价1234.71元／建筑㎡，总价15137986.92元；应补地价款15137986.92元-2218701.83元=12919285.09元”。在该表上，载明原用途为“机关用地”；原容积率为“4.0”；现用途为“城镇混合住宅用地”；现容积率为“4.15”；宗地利用现状为“地上有一幢高层住宅楼（16层）”。2012年5月17日，国土局向美源公司作出市土资用字（2012）392号《地价款缴交通知书》，并于2012年5月21日将该通知送达给美源公司。美源公司未按该通知要求进行缴交。2012年7月9日，国土局作出560号决定，限美源公司自收到该决定之日起7日内到海口国土局土地储备整理中心缴交土地出让金12919285.09元及利息6430455.73元。美源公司不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2013年1月30日作出（2012）秀行初字的第66号《行政判决书》，判决驳回美源公司的诉讼请求。美源公司不服向海口市中级人民法院提起上诉，海口市中级人民法院在审理过程中，国土局以560号决定行文错误为由撤销该决定，但美源公司不同意撤诉，海口市中级人民法院于2013年10月23日作出（2013）海中法行终字第123号《行政判决书》，判决撤销原审法院（2012）秀行初字第66号行政判决，并确认国土局作出的560号决定违法。2013年9月17日，国土局重新向美源公司下发海土资用字（2013）544号《关于缴交地价款的通知》，要求美源公司在收到本通知30日内向国土局储备中心补交少缴部分土地出让金12919285.09元及其产生的相应利息6430455.73元（利息计算从2004年11月8日国土局给美源公司办证之日起至国土局作出追缴通知书之日止），但美源公司未按通知要求补交。国土局于2014年1月2日作出被诉的3号决定。美源公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的3号决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。根据庭审质证后确认，本案讼争土地原土地用途为“机关用地”，美源公司通过拍卖取得并在办理土地证过程中将该地的用途变更为“城镇混合住宅用地”，不同的土地用途，将影响在今后使用过程中的规划、建设、收益等，两种土地用途之间存在明显的价差，美源公司作为受益人应予以补交。国土局在发现美源公司上述行为后，经委托评估确定美源公司应补交的数额，责令美源公司限期缴纳，并据此作出本案被诉行政行为，依法送达给美源公司，其行为并无不妥。综上，国土局的辩解理由成立，应予以采纳。美源公司作为改变土地用地性质后的受益人，其提起诉讼的理由没有事实和法律依据，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回美源公司的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由美源公司负担。
上诉人美源公司上诉称：原审法院认定事实不清、证据不足，被上诉人作出3号决定缺乏事实和法律依据，理由如下：
一、“东方洋开发区第二第三小区”项目土地系上诉人依法拍卖竞得，不存在改变土地用途建设的行为，被上诉人认定上诉人存在未依法办理手续改变土地用途的行为没有事实依据。1、该宗土地及项目系根据江苏省计划经济委员会（批复）苏计经基（1992）1328号文件，江苏省人民政府驻海口办事处于1992年11月14日申请办理了原土地证。证号为海口市国用（籍）字第Q0144号，土地用途原登记为机关用地，使用期限为70年。2、1992年12月2日，江苏省人民政府驻海口办事处申请办理海口市建设用地规划许可证，海口市城市规划局核发海市规征地（92）0-0530号《建设用地规划许可证》时，规划用地性质为办公、居住用地。3、根据海口市城市规划管理局市规管（2000）491号《海口市城市规划管理局关于‘江苏大厦’停缓建工程项目处置方案的批复》，江苏省国有资产经营（控股）有限公司授权江苏永泰国有资产处置有限公司对该项目进行处置。2004年3月，江苏永泰国有资产处置有限公司委托海南物资拍卖有限公司向社会公开整体拍卖江苏大厦。在拍卖土地产权交易公示牌上，土地性质仍为办公、居住用地。4、上诉人于2004年3月9日通过公开竞拍，依法取得江苏大厦整体产权。根据竞拍市场交易原则及海口市城市规划管理局市规管（2000）491号批复意见，上诉人有理由相信该土地性质为办公、居住用地。而且上诉人通过竞买取得该项目后尚未开发即整体转让给第三方，上诉人根本不存在改变土地用途的行为。
二、被上诉人作出3号决定缺乏法律依据，严重违反依法行政原则。
被上诉人于2013年9月作出海土资用字（2013）554号《关于缴交地价款的通知》，要求上诉人缴交地价款和利息。该通知没有告知我司应缴交的事实及所依据的法律以及听证的权利。2014年1月2日，被上诉人作出3号决定，该决定严重缺乏事实和法律依据。上诉人认为被上诉人上述行为严重违反依法行政和行政公开原则，严重侵害上诉人的申辩权和知情权。
三、被上诉人单方评估报告与事实严重不符，其依据该报告作出的决定严重损害了上诉人的合法权益，应予以撤销。
我公司通过竞拍取得的该土地，当时的容积率是2.0，现在国土局单方委托的2011年4月27日的估价报告上的容积率是4.15。我们取得土地后按照原状转给了隆程公司，如果是容积率增加，那也是属于隆程公司所申请增加的，与我公司无关。同时，在国土局所依据的土地估价报告备案表里面，其所记载的机关用地的原容积率也是不对的，其在该表里面所载明的容积率是4.0，但这块土地项目在1992年时土地的容积率是5.0，所以国土局所依据的评估报告表所作出的评估是错误的。
四、被上诉人作出的该决定要求我公司补缴土地出让金，这是错误的。理由如下：被上诉人作出的该决定主要是依据海南衡信房地产评估公司2011年4月27日所作出的土地估价的数额，该报告备案表里面评估该地按机关用地评估出来的总价是2218701.83元，按城镇混合住宅用地评估出来的总价为15137986.92元，所以得出我公司应该补缴的土地出让金应当是12919285.09元。但我公司通过竞拍取得时已经缴纳了283万元，假如要补缴的话，那也应该是以城镇混合住宅用地的总价款减去我公司通过拍卖时实际支付的283万元，而不是减去评估出来的地价2218701.83元，评估出来的价款比我公司实际支付的价款要少。
五、根据原来的海口市建设用地规划许可证副本中，明确了用地性质是办公住宅用地，假如说土地用途的变更为居住用地的话，那也是之前江苏省人民政府驻海口办事处变更的，在拍卖时根据我方在一审提交的建设用地规划许可证及土地交易产权公示牌，标明了该地是办公住宅用地，我方是依据办公住宅用地的价格支付了对价，不存在我方土地变性的事实。
综上，一审法院对国土局所作出的3号决定予以认定、驳回我公司的诉讼请求的判决也是错误的。特请求：1、依法撤销海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第51号行政判决；2、依法撤销被上诉人于2014年1月2日作出的3号决定；3、依法判令被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人国土局辩称：一、被上诉人作出的3号决定认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
1、被上诉人对涉案土地改变性质的事实认定清楚。
涉案土地位于海口市东方洋开发区第二、第三小区，土地面积为2945.3平方米，现土地证号为海口市国用（2005）第0041**号《国有土地证》，土地性质为城镇混合住宅用地。涉案土地原属江苏省人民政府驻海口办事处，系该办事处1992年11月14日通过受让取得，该地原土地证号为海口市国用（籍）字第Q01**号《国有土地使用证》，证上土地使用性质为机关用地，使用期限70年。1992年12月2日，海口市城市规划局为江苏省人民政府驻海口办事处颁发了建设用地规划许可证和海口市规征地（92）0-0530号《建设用地规划许可证副本》。之后，原土地使用权人江苏省人民政府驻海口办事处在土地上建设了“江苏大厦”项目，后被海口市作为停缓建工程予以处置。2004年3月8日，海南省物资拍卖市场与上诉人签订了《竞买协议书》，竞拍涉案土地上的停缓建项目江苏大厦。2004年3月9日，上诉人与海南省物资拍卖市场签订了《拍卖成交确认书》，确认上诉人以283万元取得该项目。2004年7月22日，海口市处置积压房地产工作小组办公室向被上诉人作出市处办函（2004）177号《关于受理江苏大厦项目土地过户手续的函》，同日，海口市处置积压房地产工作小组办公室向海口市规划局作出市处办函（2004）176号《关于受理”江苏大厦“报建方案的函》，请被上诉人与市规划办理土地过户和建设复工手续。2004年8月海口衡信不动产评估咨询有限公司对Q0144号《国有土地使用证》下土地进行价值评估，并出具评估报告，该评估报告上注明土地用途为城镇混合用地。2004年9月9日上诉人向被上诉人发函要求《关于办理江苏大厦土地过户手续的请示》，请求将涉案土地直接过户至上诉人名下，并表示“对于项目过户后如产生异议则概由我司负责”。2004年9月17日，江苏永泰国有资产处置有限公司与上诉人签订《土地使用权转让合同》，将Q0144号《国有土地使用证》下土地转让给了上诉人，并约定原甲方与国土局签订的国有土地出让合同及其附件是本合同不可分割部分，具有同等法律效力。2004年10月，国土局就0144号证交易行为作出《土地使用权交易市场准入核准表》，土地用途一栏中分别注明交易前为机关用地。2004年11月8日，被上诉人对其土地转让行为作出海口市国用（2004）字第002883号《国有土地使用权登记卡》。2004年11月24日颁发《国有土地使用证》，将土地用途变更为城镇混合住宅用地。综上所述，涉案土地自江苏省人民政府驻海口办事处名下过户至上诉人名下过程中，土地性质由机关用地变更为了城镇混合住宅用地，土地性质发生实际变更，但上诉人并没有依法缴纳差额出让金。被上诉人作出3号决定的事实依据充分。
2、被上诉人作出3号决定的程序合法，适用法律正确。
由于上诉人取得涉案土地存在土地性质变更，但没有依法补缴土地出让金，存在国有资产流失情形。被上诉人发现后，决定依法追缴。2012年5月17日，国土局向上诉人作出土资用字（2012）392号《地价款缴交通知书》，要求上诉人补交用地价款12919285.09元，利息6430455.73元，但上诉人收到通知后拒绝缴交，被上诉人遂于2014年1月2日作出3号决定，并告知了上诉人相应的权利。上诉人不服3号决定随向省国土资源厅提起行政复议，经审查行政复议维持了3号决定。据此，被上诉人作出3号决定的程序正确，适用法律准确。
综上，被上诉人作出3号决定的事实依据充分，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。
二、上诉人上诉理由不成立，依法应予以驳回。
上诉人上诉主张其取得涉案宗地是通过合法拍卖手续取得，不存在改变土地用途少缴土地出让金的事实与事实不符。被上诉人在上文中已经详细阐述上诉人取得涉案土地使用权及地上建筑项目的过程，上诉人取得的涉案土地由原土地证上登记的机关用地变更为城镇混合住宅用地事实清楚。另外，根据土地管理法律法规的规定，转受让土地涉及土地用途发生变更的，均应缴纳土地出让差价，该差价的缴纳与土地使用权的取得方式和取得过程没有直接关系。因此，上诉人认为合法拍卖取得项目进而取得的土地不应补交土地出让金的主张没有事实依据和法律依据，依法应予以驳回上诉申请。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回上诉人的上诉申请，维持被上诉人作出的3号决定。
二审期间，各方当事人未提交新证据。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审所列证据随卷移送本院。二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人国土局作出的3号决定，认定事实是否清楚，程序是否合法。从本案的事实上看，上诉人美源公司取得涉案土地使用权是拍卖竞买“江苏大厦”停缓建工程项目整体而取得的。在该项目处置前，土地用途为“机关用地”；上诉人美源公司通过竞买该项目整体后，土地用途变更为“城镇混合住宅用地”。“机关用地”、“城镇混合住宅用地”这两种土地用途的地价款明显的存在差异，上诉人美源公司并未缴交土地用途变更的差价款，故被上诉人国土局对此进行了查处。经对涉案土地使用权进行评估后，被上诉人国土局向上诉人美源公司发出缴交地价款通知，要求其补交少缴部分土地出让金及利息，但其未按通知要求进行缴交，被上诉人国土局遂作出了3号决定。关于上诉人美源公司提出的“没有告知其听证权利”的问题。本院认为，3号决定不是行政处罚行为，而是追缴土地用途变更后的土地出让金的行政行为，法律法规并没有规定追缴土地出让金的程序中必须进行听证。故3号决定没有违反法定程序。关于上诉人美源公司提出的“应是以城镇混合住宅用地的总价款减去其拍卖竞买时实际支付的283万元，而不是减去评估地价2218701.83元”的问题。本院认为，美源公司在拍卖竞买时支付的283万元，是“江苏大厦”停缓建工程项目整体（包括地上地下建筑物及规划许可等）的全部权益的价款，而不是支付“机关用地”使用权的评估价，且拍卖竞买的成交价，并不等同于土地使用权的评估价。故3号决定追缴土地出让金的数额并无计算错误。
综上，上诉人美源公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南美源房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
审 判 员 温 方
代理审判员 何 芳
二〇一四年九月二十二日
书 记 员 张园萍
附相关法律条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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