浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初205号
原告葛胜军，男，1977年9月6日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地浙江省嵊州市城南新区领带园五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。
原告葛胜军不服被告嵊州市人民政府房屋拆迁管理(拆迁)行政征收一案，于2017年7月18日向本院提起诉讼。本院于2017年7月24日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告葛胜军及其委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、周利雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告葛胜军诉称：一、被告嵊州市人民政府逃避征地法定程序，非法征收农村集体土地，强行拆除原告合法建造的农村住宅，侵害了原告的合法权益。二、被告违反诚信原则，以城中村改造、美化环境为由委托私营企业签约并对原告房屋实施拆除，且与拆迁户的结算单未加盖公章并以街道印制价值亿元的房票强逼被征收户使用。三、被告城中村改造中存在如下问题：1.被委托拆迁的公司相关招投标程序不明；2.暴力强拆；3.卖地项目、审批文号、审批日期等不透明；4.公示时间违法；5.补偿方式违法；6.“先搬迁，后补偿”违法；四、嵊政（2016）5号文件存在违法。综上，请求：1.确认被告的房屋征收行为侵害了原告合法权利，该行政行为违法；2.对被告制定的嵊政（2016）5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》(包括附件)进行合法性审查。庭审中，原告变更第一项诉讼请求为确认被告征收原告的房屋的行政行为违法，撤销对第二项的诉请。
原告提供的证据、依据为：
1.集体土地建设用地使用证2本，以证明户主为原告父亲，原告为其中成员，故原告有合法使用的宅基地和自有房屋；
2.房屋分关、门牌号码证，以证明原告分到了部分房屋，原告享有提起行政诉讼的主体资格；
3.村委证明，以证明原告享有当时的宅基地使用权及房屋份额；
4.嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表、户口本、常住人口登记表，以证明原告被剥夺了补偿安置权利。
被告嵊州市人民政府答辩称：一、原告主体不适格，具体诉讼请求不明确且已超过法定起诉期限。1.原告主体不适格。原告户籍已于2012年迁至浙江省宁波市海曙区集士港新后屠村，已不是湛头区块安置人口，为此原告诉称剥夺了其安置补偿权利无从谈起。且原告之兄葛志君户在安置补偿时已将涉案房屋(嵊集建92字第8158号、嵊集建92字第8159号《集体土地建设用地使用证》)安置在内，该《集体土地建设用地使用证》的使用权人均非原告。另，在协议签订时，原告并没有提交过涉案“房屋分关”，加之该“房屋分关”仅对其家庭内部成员产生约束力。故原告与涉诉行政行为无法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，原告主体并不适格。2.假定原告主体适格，原告的起诉也已超过法定起诉期限，且无正当理由。就涉案房屋拆迁补偿安置事宜，原告自述一直居住在湛头，2016年11月5日原告之兄葛志君作为户代表与被告下属机构委托的嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。因此，原告于该时间应当知道被告下属机构作出了对涉案房屋实施的拆迁补偿安置行为。如对该行为不服，依法应当自知道或者应当知道作出该行政行为之日起六个月内提起诉讼。而原告直至2017年6月16日才提起诉讼，故其起诉依法应予驳回。二、房屋征收安置补偿之行为未对原告的合法权益产生不利影响。根据2016年11月5日原告之兄葛志君作为户代表与被告下属机构委托的嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，该户确权住房建筑面积为442平方米，可得补偿款合计为3404641元，该安置户获得的补偿款实际高于该区域周边同地段新建楼盘市场成交价，客观上没有减损该安置户的利益，葛志君亦未就该安置补偿协议提出异议。三、被告下属机构实施的行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一。涉案房屋因涉及重点工程建设，由被告下属机构报请被告批准参照城中村改造政策执行。具体由被告下属机构嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会组织实施。有关协议的签订、评估及房屋的拆除等事项均有委托相应的拆迁公司及有资质的评估机构进行，并依法进行了“三公告、三公示”程序，原告并未在此期间提出过异议。该区域内城中村改造均依据嵊政(2016)5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》进行，标准统一。综上，请求依法驳回原告的起诉。
被告嵊州市人民政府于法定期限内提交的证据为：
1.嵊政(2016)130号《关于经济开发区(浦口街道)上杨社区等区块要求实施城中村改造的请示》，以证明湛头区块涉及艇湖城市公园重点工程建设需要进行拆迁；
2.嵊政办批(2016)153号《嵊州市人民政府办公室关于同意经济开发区(浦口街道)上杨社区等区块实施城中村改造的批复》，以证明湛头区块拆迁参照城中村改造政策执行；
3.“三公示、三公告”，以证明被告下属机构的征收程序正当；
4.编号zd-0301《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》、浦土字(90)第026号《农村私人建房用地呈报表》、编号92-8158和编号92-8159《土地登记审批表》，以证明被告对涉案土地证上的房屋已经进行过确权安置；
5.编号zd-0301《嵊州市城中村改造房屋征收安置协议书》、葛志君签约照片，以证明涉案房屋已有原告之兄葛志君作为安置户代表签订了安置补偿协议，原告并未提出过异议；
6.房屋腾空搬迁证明单、承诺书，证明涉案房屋拆迁前已腾空，且原告之兄葛志君明确在本次征收红线外没有任何房屋；
7.款项领取凭证，以证明约定补偿款已由葛志君领取；
8.葛志君户房屋评估报告，以证明对包括涉案房屋在内的价值进行了依法评估。
因原告申请，本院调取了以下证据：嵊州市国土资源局的情况说明，明确未查询到葛胜军(葛胜君)的土地权证及以其名义申请的农村私人建房用地呈报表等信息。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性、关联性均无异议，但合法性有异议。但其中证据4所涉的土地和户籍、房屋在法律上应为不同的概念，因被告将涉案房屋全部补偿给了原告之兄，故剥夺了原告房屋被征收应得的补偿权利；证据5、6并无原告的签名确认。
被告对原告提交的证据1的真实性无异议，关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的；证据2的真实性、合法性有异议，在涉案房屋签订征收协议时并未提交，至本案诉讼时被告才知情有该协议，且该协议并无原告父母的签名确认，不符合形式要件；证据3的三性均有异议，土地使用权应以登记为准；证据4中的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》与被告提交的证据4中的一致，其中的户口本、常住人口登记的三性均无异议，但对其证明目的有异议，该证据恰恰证明了原告已于2012年6月迁出了嵊州市浦口镇湛头，失去了被征收人的资格。
对本院调取的证据，原、被告双方对该证据的三性均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据的真实性、关联性本院予以确认，合法性因涉本案审理的内容，在此不予确认。原告提供的证据1的三性本院予以确认，对其证明目的本院不予确认；证据2的门牌号码证的三性予以确认，“房屋分关”的三性因不具备相应形式要件及无其它合法有效证据加以佐证，故本院不予确认，对其证明目的将于后文阐述；证据3的真实性、合法性本院予以确认，关联性及其证明目的本院不予确认；证据4的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表》与被告提交的证据4中的一致，户口本及常住人口登记表的三性本院予以确认。本院调取的证据的三性，本院予以确认。
经审理查明，1992年12月26日，原告父亲葛祥喜(2015年亡故)取得位于嵊县××镇××村［××开发区（××街道）蒋林头村××自然村］独自使用面积14.7平方米(其中建筑占地面积14.7平方米，用途为用宅)、独自使用面积118.8平方米(其中建筑占地面积100平方米，用途为住宅)的嵊集建(92)字第8158号和嵊集建(92)字第8159号两本《集体土地建设用地使用证》。
2016年8月4日，经嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会报请，被告于同月15日作出嵊政办批(2016)153号《嵊州市人民政府办公室关于同意经济开发区(浦口街道)上杨社区等区块实施城中村改造的批复》，同意对涉及艇湖城市公园重点工程拆迁的包括涉案房屋实施征收，并参照城中村改造政策执行。2016年8月16日至2017年1月17日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对包括涉案房屋在内的征收范围、征收政策、征收补偿协议的生效时间、待征收人口和房屋及权证情况、征收补偿安置确权联审结果、征收补偿安置结果汇总表等进行“三公告、三公示”后。确认葛志君(原告之兄)、吴晓君(葛志君之妻)、葛诗琪(葛志君之女)、葛森淇(葛志君之子)、黄招财(葛志君之母)户中嵊集建(92)字第8158号、嵊集建(92)字第8159号的建筑占地面积为100平方米和14.7平方米，建筑面积为172.07平方米和14.7平方米，并将该房屋与葛志军于1990年经审批建造的房屋合并确认总建筑面积为749.42平方米，确权住房建筑面积442.07平方米、确权用房建筑面积14.7平方米，其它建筑面积292.65平方米，确认给予安置面积420平方米、享受补助剩余用地面积68.8平方米和双倍重置价建筑面积22.07平方米。期间，经浙江国信房地产土地估价咨询有限公司评估，确认上述749.42平方米房屋的评估价值为812942元。2016年11月5日，嵊州市艇湖城市公园(暂名)建设领导小组作为鉴证单位，由嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司与原告之兄葛志君签订了《嵊州市中村改造房屋征收补偿安置协议书》，上述总计建筑面积749.42平方米房屋和地上构筑物予以了征收，并确认在册及安置人口均为5人。葛志君亦获取了协议约定的全部拆迁安置补偿款。经葛志君将上述房屋腾空完毕后，涉案房屋被拆除。原告因不服上述嵊集建(92)字第8158号和嵊集建(92)字第8159号土地上的房屋被征收，遂成讼。
另查明，原告户籍于2012年6月由浙江省嵊州市浦口镇湛头迁移至浙江省宁波市鄞州区集仕港镇新后屠桥村后屠桥6组29号。1999年1月8日，由“中人”屠兴华及原告与葛志君签名的房屋分关载明：由父母作主，兄弟同意，葛志君得新房，原告得老房及用房，父亲住葛志君处、母亲住原告处。
本院认为：一、原告葛胜军的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告嵊州市人民政府于2016年8月15日作出嵊政办批(2016)153号《嵊州市人民政府办公室关于同意经济开发区(浦口街道)上杨社区等区块实施城中村改造的批复》，同意对包括涉案房屋在内的涉及艇湖城市公园重点工程的房屋实施征收，并采取以嵊州市艇湖城市公园(暂名)建设领导小组作为鉴证单位，由嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司与原告之兄葛志君签订《嵊州市中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收并拆除。原告葛胜军户籍虽然于2012年6月由浙江省嵊州市浦口镇湛头迁移至浙江省宁波市鄞州区集仕港镇新后屠桥村后屠桥6组29号，且仍为农业户口。现原告以涉案房屋原为共同所有人及根据与其兄葛志君1999年1月8日签署的“房屋分关”诉请确认被告征收涉案房屋的行政行为违法，故原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，为此，原告具有提起行政诉讼的主体资格。被告辩称涉案“房屋分关”并无原告父母签名确认、涉案房屋原告未能提交其他合法有效证据加以佐证、涉案房屋《集体土地建设用地使用证》登记人非原告、在2017年对涉案房屋实际征收时原告未以该“房屋分关”主张过自己的权利以否认原告主体适格，鉴于被告未能在法定期限内举证排除涉案房屋所有权为原告所有的相应证据，故本院不予支持。至于被告辩称涉案房屋征收补偿安置协议对原告的合法权益不产生实际影响问题，为被告对涉案房屋实施征收后的后续行政行为，并非本案审查范围，本院对此不作评判。
二、原告葛胜军的起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，因涉案征收行为并未告知原告诉权或者起诉期限，故即便原告于2016年11月5日知道涉案房屋签订了《嵊州市中村改造房屋征收补偿安置协议书》，其于2017年7月18日提起诉讼，亦未超过法定的2年起诉期限。被告辩称原告的起诉已超过六个月的起诉期限，为此应当裁定驳回原告起诉的主张，本院不予支持。
三、被告嵊州市人民政府对涉案房屋实施征收的行为是否合法。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，被告在举证期限内未能提交证据证明涉案房屋所涉集体土地已依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准的相应证据，故被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。但因原告仅就被告征收涉案房屋的行为有利害关系，与征收涉案房屋所在村其他房屋的行为无关。且被告对涉案房屋实施征收缺乏事实和法律依据。为此，原告诉请确认被告征收涉案房屋的行为违法，本院予以支持。
综上，被告对涉案房屋进行征收缺乏职权依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作征收嵊集建92字第8158号、嵊集建92字第8159号《集体土地建设用地使用证》上房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 王 建
审 判 员 蒋 瑛
人民陪审员 龚乾余
二〇一七年十二月二十二日
书 记 员 陈梦娜