江苏省如皋市人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）皋民初字第372号
原告程德友
委托代理人张维祥
委托代理人王久华（特别授权），江苏九思律师事务所律师。
被告江苏省石庄高级中学，住所地：如皋市石庄镇北大街***号。
法定代表人李志华，校长。
被告如皋市石庄镇石庄社区居民委员会，住所地：如皋市石庄镇。
法定代表人陈建军，主任。
两被告的委托代理人贲志锴（特别授权），如皋市高明法律服务所法律工作者。
原告程德友与被告江苏省石庄高级中学（以下简称石庄中学）、如皋市石庄镇石庄社区居民委员会（以下简称石庄居委会）确认合同无效纠纷一案，本院于2015年5月14日立案受理后，依法先由审判员宗卫明独任审判，后转为普通程序依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告程德友及其特别授权委托代理人张维祥、王久华，被告石庄中学、石庄居委会的特别授权委托代理人贲志锴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告程德友诉称，我原系如皋市石庄镇竹岭村（后改为凤鸣村）6组村民（因行政区划调整现为石庄社区），根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定承包了村农村集体组织耕地0.9亩，我与被告石庄村委会签订了农业承包合同，如皋市人民政府于1998年12月10日向我颁发了有效期30年的承包土地证。2005年被告石庄中学以扩建操场迎接上级检查为由，置我全家今后赖以生活的唯一耕地而不顾，在没有任何征用耕地手续的情况下，以先征用，再补办手续为借口，两被告在召开耕地协调会和村民代表会上，被告石庄中学多次口头承诺在耕地征用结束后，为了保障被征地村民今后的生活，尽快办理征地的合法批准手续，使被征用耕地的村民能依法享有社会保障。在此期间，被征用耕地的村民家中的房屋可以出租给陪读的学生家长和学生居住，保障被征地村民的收入不受损失。为此，两被告于2005年10月28日订立了征用耕地协议，违法征用了我依法承包的0.9亩土地，被告石庄居委会向我发放了征用耕地补偿费37233元。自2006年起，我为了能依法享有失地农民社会保障的权利，多次要求被告石庄中学承诺依法办理征用耕地的批准手续，终因两被告的征用耕地的行为不符合征用耕地的法定条件，至今不能取得国土部门的征用耕地批文。与此同时，被告石庄中学又于2008年起规定禁止学生家长租用我的房屋陪读，无情切断了我唯一生活来源。两被告的违法行为，我多次向政府各级部门反映、控告，均告知我可向法院起诉，依法维权。我认为，两被告签订征用我耕地的行为，不符合相关法律的规定。现请求判令：1、两被告于2005年10月28日签订的土地征用协议无效；2、被告石庄中学将违法征用我的0.9亩耕地返还给我耕种；3、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张，提供证据如下：
证据1，农业承包合同，签订合同的双方是石庄居委会和原告，原来签订的发包人是石庄镇竹岭村，后来竹岭村合并行政区划变更为石庄镇石庄社区居民委员会，合同签订的时间是1998年11月20日，注明的合同有效期为30年，合同内容第5项第4条规定，“乙方有责任保护承包耕地，不得买卖、荒芜、不得擅自在承包地上取土、烧窑……”这份承包合同从签订之日起已经发生了法律效力，故双方都应当遵守合同的约定。
证据2，土地权属证书，程德友的土地为0.9亩，如皋市人民政府1998年12月10日向原告颁发的土地使用权证书，这份证书中也确定原告的土地使用权有效期为30年，到目前为止原告的土地使用权仍然有效。证明了原告承包土地的合法性。
证据3，两被告于2005年10月28日签订的协议书，协议内容为被告石庄中学征用的土地面积共64.2亩，原告承包的土地就在64.2亩内。协议内容将64.2亩的土地单方面在协议中变更为建设预留地，事实上应该是承包地，是村民的耕地。两被告用偷梁换柱的方法否定了耕地。两被告的协议内容完全违反原告与被告石庄居委会签订的农业承包合同第5项第4条的规定，擅自将耕地转为非耕地。这份协议没有土地管理部门的批准手续，为无效合同。
证据4，被告石庄居委会当时的副书记马德美作的会议记录，证明当时征用耕地没有任何的批准手续。2005年9月16日下午在石庄中学文星楼开会的，当时出席会议的有镇领导以及村领导，有镇的土管所所长范建，他是领导小组的成员，当时他的讲话内容“用地问题是符合大方向的，这块地是建设预留地，主要用地的指标争取不到，不能等指标下来后就不能适应发展，只能先通过村组做工作，与村民先结账，围墙建好后再补办，全力支持发展”。证明当时的两被告的违法行为就是先征后批，显然是不符合法律规定的。该证据是被告石庄居委会提供的复印件。
证据5，对凤鸣村13组村民的几点承诺，石庄中学对原告的承诺，但是没有一项能兑现。当时还有口头承诺，承诺6组村民每年安排一定数量的学生校外陪读，收入用于失地农民的生活，并已实施了三年，从2005年到2008年，这个事情到2008年新任校长到位，2008年7月20日我们上访，处理结论是按照承诺办事不变，责成教育局长三天内到石庄中学把问题解决，同时指示农工委到石庄镇具体调查。2014年新任校长到位后彻底推翻了承诺。
被告质证认为：
对证据1、2的真实性没有异议。
对证据3的真实性没有异议，对原告要求确认两被告签订的合同无效有异议。本案中原告与被告石庄中学之间不存在法律上的合同关系，为此原告诉求不存在法律上的诉讼主体。
对证据4，真实性有异议，原告提供的是复印件，该复印件的来源无法查清，我们以批文作为依据，以上级的批文为准。
对证据5，与本案没有关系，因为原告起诉的是确认合同无效，而不是要求石庄中学履行承诺的法定义务。
被告石庄中学辩称，1、石庄中学与原告之间不存在法律上的合同关系，石庄中学与石庄居委会（原石庄镇凤鸣村委会）在2005年10月28日因公共利益扩建体育场地需要依法签订征用原石庄镇凤鸣村13组建设预留地是事实，现原告要求确认两被告签订已履行近十年的合同无效没有事实和法律依据。根据诉讼时效的法律规定，原告起诉已超过诉讼时效，法院应驳回原告的起诉。2、宪法第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿，从2003年开始，石庄中学按照法律程序向如皋市国土资源局申请，国土局于2003年12月29日以文件形式回复石庄中学新建操场项目用地选址符合石庄镇土地利用总体规划，属建设用地，该项目符合有关供地政策，并将批复抄报给江苏省国土资源厅、南通市国土资源局备案。2005年9月6日，石庄中学向如皋市人民政府提出征地新建操场的申请，2005年9月7日，分管副市长、市长均批示同意征地申请。2005年10月17日，如皋市发展和改革委员会签发了关于如皋市石庄中学新建400米环形跑道田径场立项的批复。同日，如皋市建设局批复同意石庄中学选址于石庄镇凤鸣村13组（校园北侧）用于新建操场的申请。石庄中学按照法定程序完成各项批准手续后，在2005年10月28日与石庄居委会签订了土地征用协议书。依照土地管理法第9、10条，土地承包法第32条的规定，两被告签订的土地使用权转让合同不违反法律法规效力性、强制性规定，是合法有效的，更何况石庄中学按照征用土地时的土地征用价格全部履行了土地补偿款的结付义务，现原告要求确认征地协议无效没有法律依据，请求法院驳回原告的诉求。
被告石庄中学为证明自己的观点，提供证据如下：
证据1，如皋市国土资源局皋国土资规预（2003）第127号文件，证明石庄中学征用的这块地符合石庄镇土地利用的整体规划，属于建设用地。
证据2，如皋市人民政府的（2005）707号批办单，该批文上请示时间是2005年9月6日，市政府分管领导批复的时间是9月6日，分管副市长张元建批准的时间是9月7日，市长周铁根批准的时间是9月9日。证明石庄中学征用土地是经过法定程序，由市政府批准的。
证据3，2005年10月13日的土地复耕补偿协议书，这份协议书甲方是如皋市石庄中学，乙方是唐埠居民委员会，丙方是石庄国土资源所，这份协议就是用复耕的土地置换这块土地。
证据4，2005年10月17日如皋市建设局出具的皋规选（2005）政字第59号选址意见书，说明这块地建设局已经批复过。
证据5，如皋市发改委皋发改（2005）第171号文件，证明石庄中学的操场是按照法定程序经过各管理部门审批过的。
证据6，2005年10月27日批准的建设用地规划许可证。证明石庄中学操场在规划的红线范围内，取得用地的法律许可。许可证明确，“本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续”。
证据7，如皋市人民政府皋政发（2004）第36号文件，市政府关于调整征地补偿标准的通知，按照这个规定我们超额补偿了原告的征地费用。
证据8，结账凭证。石庄中学已经按照征地协议书完全履行了给付征地补偿款，给付时间是2005年11月4日，有石庄居委会当时收款盖的章。
原告质证认为：
对证据1，真实性没有异议，但是与本案没有关联性，因为这个文件上明确规定按规定办理各项报批手续，仅仅是征用土地的前置程序，没有实质性的批文。是一种行政许可，有效期为2年，从这份证据的内容可以看出石庄中学应当在见文以后按各项规定办理报批手续，但是被告至今没有办理任何手续，所以这个文件已经失效。
对证据2，这份证据是市政府内部科室的请示报告，并不是市长同意就可以批，要以政府的名义发布征地手续，不能证明征地的合法性。没有办公室的公章，仅是个人签名，个人并不是批准用地的合法主体，另外，从内容看，批办单不具有文件的性质，是内部工作的流程，对外不发生任何法律效力。
对证据3真实性有异议，是2005年10月13日订立的，刚刚原告委托代理人向法庭陈述的和石庄中学沙校长谈话的时间是2005年11月11日，当时沙校长没有说土地复耕已经置换的内容。前提应当由被告出具土地置换申请，有了土地置换申请才可能有土地复垦补偿协议书。该份证据也不是原件，从订立合同的主体看，石庄中学不具备订立复垦补偿协议的资格，没有如皋国土资源局的委托手续，另外，从证据的效力看，协议书的相对人唐埠村委会、石庄国土资源所应当出庭作证，没有经过质证的证据不具有法律效力。
对证据4真实性没有异议，但是不涉及到土地征用方面，不是土地管理部门的批复，对被告的违法用地也不能认可，而且显然不是同一回事。该证据不合法，违反了城市规划法第36条的规定。
对证据5，该文件没有涉及耕地征用问题，仅是对石庄中学田径场的批复，与本案也没有关联性。
对证据6，这上面没有国土管理部门的公章，建设局没有权限，而且这个是规划图纸，与本案也没有关联性。
对证据7，这个是在合法征地的情况下土地的补偿办法，我们并没有对标准提出异议，与本案没有关联性。
对证据8没有异议。
被告石庄居委会质证认为：
对被告石庄中学的证据没有异议。
被告石庄居委会辩称，土地承包法第12条规定：农民集体所有土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会发包，按照法律的规定石庄居委会与原告于1998年11月10日签订的农业承包合同，如皋市人民政府审核发证确权是事实。村民委员会组织法第8条第二项规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地。为了石庄中学教育事业的发展，为了子孙后代享受到永久性体能锻炼的场地，石庄中学从2003年开始按照法律程序分别向上级政府申请从操场征地的选址、规划、立项到如皋市人民政府的审批文件下达至2005年才完成了一系列审批手续，批文全部到位后，石庄中学与石庄居委会依法签订了土地征用合同，按上级的要求石庄居委会根据村民委员会组织法第9条规定向原告宣传宪法、法律法规和国家的政策，石庄居委会与原告协商达成共识后，在双方真实意思表示的基础上，共同签订了同意征地协议书，原告于2005年11月6日自愿领取了土地征用补偿金，时隔十年要求确认合同无效，没有法律依据。根据土地承包法第32条、合同法44条、55条的规定，征地合同合法有效，原告要求确认无效超过合同法规定的一年撤销的时效。请求法院驳回原告的诉求。
被告石庄居委会为证明自己的观点，提供证据如下：
证据1，村委会的村民代表会议记录三份，按照法律规定向原告履行了法定的宣传法律法规政策的义务，并告知了原告用地的审批，是经过如皋建委已经列项批准的，土地的性质是置换性质，用石北的复耕土地置换的。说明了村民委员会在征用原告土地时是按照法律规定先召开了村民代表会议，并履行了告知义务。
证据2，石庄中学征用原竹岭6组土地征求意见书，石庄村委会履行了法定的告知义务。在经过村民会议后原告与石庄居委会经过反复的动员协商，在双方真实意思的基础上签订了同意征地的协议书。
证据3，石庄中学征用13组土地补偿费发放表，证明了本案原告与石庄居委会双方依法签订的征地意见书后并领取了土地补偿金，有原告自己的签名。为此石庄居委会履行了自己的法定义务，为此两被告签订的合同是有效的。
原告质证认为：
对证据1，这个有征地领导小组陆镇长的发言，这次征地对原告是有利的，征地的单位石庄中学并没有遵守其承诺，与征地的目的也是相反的。
对证据2，征求意见书仅仅是征用土地的前置程序，征用耕地双方不适用协商，应该经过严格的审批手续，被告书面的征求意见书没有相关的手续。
对证据3没有异议。
被告石庄中学质证认为：
对被告石庄居委会的证据没有异议。
综合以上证据并经审理查明，1998年11月20日，原告作为乙方与如皋市石庄镇竹岭村村民委员会【以下简称竹岭村委会，后改为如皋市石庄镇凤鸣村村民委员会（以下简称凤鸣村委会），现为被告石庄居委会】作为甲方签订农业承包合同一份，约定：甲方将0.9亩土地发包给乙方；本合同有效期为30年等。如皋市人民政府向原告颁发了土地权属证书，载明原告承包的为石中后0.9亩耕地等。
2005年10月28日，凤鸣村委会作为甲方与如皋市石庄中学（现为被告石庄中学）作为乙方签订协议书一份，约定：石庄中学为了创建“四星”级国家重点中学，完善体育配套设施、扩大体育场地，经市、镇各有关领导和部门批准，同意征用石庄镇凤鸣村十三组建设预留地，现就有关土地征用事项协议如下：用地性质为乙方一次性征用甲方土地，用地时间按国家土地法精神；征用面积为规划红线内的64.2亩；征用土地价格为经甲、乙双方及有关部门领导参加协商，对照土地征用有关价格，征用土地费一口价41370元／亩，征用土地补偿合计人民币2655954元等。2005年11月4日，被告石庄中学向被告石庄居委会支付了上述征用土地费用2655954元。
2005年11月13日，凤鸣村委会向原告出具“石庄中学征用原竹岭村六组土地征求意见书”，大体内容为，为了将石庄中学创建成江苏省四星级重点高中，经市政府同意，市发改委立项，市国土资源局批准，依据省国土资源厅通知精神和2005年度石庄镇农村建设用地整理与集镇新征建设用地挂钩实施方案，决定在石庄中学河北以土地置换的形式，征用凤鸣村十三组建设预留地，改建、扩建石庄中学运动场等体育设施。该征求意见书还载明了原告在该地段的承包地面积和土地补偿费用的数额。原告在该征求意见书上“同意征地”栏签名。原告已全额领取了相应土地补偿费用。
另查明，2003年12月29日，如皋市国土资源局作出皋国土资规预（2003）127号关于如皋市石庄中学新建操场项目用地预审意见，载明：对如皋市石庄中学报来新建操场项目要求规划预审的申请收悉，经石庄镇土地管理服务站现场踏勘，提出预审意见如下：1、如皋市石庄中学新建操场项目用地拟选址于石庄镇凤鸣村13组，项目投资4000万元，用地面积约3.8667公顷，其中农用地3.3333公顷（具体面积以核批为准）。上述用地符合石庄镇土地利用总体规划，属建设用地区。2、该项目符合有关供地政策。3、……。4、……。接文后，请按规定办理各项报批手续等。2005年10月17日，如皋市建设局作出编号为皋规选（2005）镇字第59号建设项目选址意见书，载明：建设项目名称为新建操场（400米）；建设单位名称为如皋市石庄中学；建设规模用地约58亩；建设单位拟选位置石庄镇凤鸣村13组（校园北侧）；城市规划行政主管部门选址意见为根据该单位申请，皋国土资规预（2003）127号用地预审意见及市领导批示，经研究，同意如皋市石庄中学选址于石庄镇凤鸣村13组（校园北侧）用于新建操场，用地面积约58亩等。同日，如皋市发展和改革委员会出具皋发改（2005）171号关于如皋市石庄中学兴建400米环形跑道田径场立项的批复，意见为：同意如皋市石庄中学兴建400米环形跑道田径场等。2005年10月27日，被告石庄中学取得如皋市建设局颁发的编号为皋规地（2005）镇字第56号建设用地规划许可证，明确：用地单位：如皋市石庄中学。用地项目名称：新建操场。用地位置：石庄镇凤鸣村13组。用地面积：41610.5平方米，另附征道路用地1191.6平方米。附图：建设用地红线图两份。
还查明，案涉土地现为被告石庄中学占有使用，但被告石庄中学至今未能办理用地的划拨手续，未取得案涉土地的国有土地使用权证。
2015年5月13日，原告诉至本院，要求判如所请。
以上事实，有当事人陈述及相应证据经庭审质证在卷佐证。
本院认为，被告石庄中学所使用的案涉土地已经获得了如皋市政府相关职能部门的前期预审、立项、选址及规划审批许可，按照当时有关法律法规缴纳了相应的土地费用。两被告于2005年10月28日签订的土地征用协议书，约定由被告石庄中学征用案涉土地，且被告石庄居委会已将征地用途、数量及补偿款项等情况告知原告，原告也在被告石庄居委会送达的征求意见书上签名同意征用。此表明原告对两被告签订的协议书中约定的征用土地及相应补偿是明知的，也是同意的。两被告于2005年10月28日签订的土地征用协议书并不违背原告的真实的意思，原告也基于此土地征用协议书全额获得了土地补偿费用。两被告于2005年10月28日签订的土地征用协议书是被告石庄中学征用土地的必经程序与环节，被告石庄中学现虽因故未办理土地的划拨手续，取得讼争土地的国有土地使用权证书，但是否可以办理，属行政职权范围，不属于人民法院受理民事案件处理的范畴。原告并无证据表明讼争土地已经不可办理相关划拨手续。故两被告签订的土地征用协议书并不当然无效。综上，虽原告对案涉的土地享有土地承包经营权，但考虑被告石庄中学本身作为教育部门，征用土地系用于建造学校操场，用于教育教学，具有公益性质，对案涉土地有建设用地规划许可证，已实际使用该幅土地多年，且使用土地未违背原告真实意思。该两者之间的冲突与矛盾，不属法院民事案件受理的范围，应由政府相关职能部门依法解决。原告的起诉应不予受理，现本院已立案受理，故应裁定驳回起诉。
据此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下：
驳回原告程德友起诉。
案件受理费810元，本院退还原告程德友。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本各一份，上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审判长 宗卫明
审判员 邓黎明
审判员 钟 文
二〇一五年十一月十一日
书记员 常蓉蓉