柳江县拉堡镇拉堡村民委员会新田第五村民小组诉柳江县人民政府、覃相忠土地行政登记纠纷案再审行政判决书（2013）柳市行再字第5号抗诉机关：广西壮族自治区人民检察院。申诉人（一审原告，二审被上诉人）：柳江县拉堡镇拉堡村民委员会新田第五村民小组。住所地：柳江县拉堡镇拉堡村新田屯。诉讼代表人：邬启友，该村民小组组长。委托代理人：付明堂，1940年5月15日出生，柳州市汽车总站退休工人，住柳州市航惠路*号。被申诉人（一审被告）：柳江县人民政府，住所地：柳江县拉堡镇柳北路45号。法定代表人：田雯，县长。委托代理人：曾宪敏，柳江县国土资源局工作人员。委托代理人：韦秀邦，柳江县国土资源局工作人员。一审第三人（二审上诉人）：覃相忠，男，1932年12月30日生，壮族，广西柳江县人，南宁市绵纺厂退休工人，住南宁市绵纺厂职工宿舍*单元*楼*号。委托代理人：周巧院，柳江县成团法律服务所法律工作者。委托代理人：韦成桃，柳江县百朋法律服务所法律工作者。申诉人柳江县拉堡镇拉堡村民委员会新田第五村民小组（以下简称新田五组）与被申诉人柳江县人民政府（以下简称柳江县政府）、一审第三人覃相忠土地行政登记纠纷一案，不服本院（2011）柳市行终字第8号行政判决，向检察机关申诉。广西壮族自治区人民检察院于2013年7月24日作出桂检行抗（2013）11号行政抗诉书，向广西壮族自治区高级人民法院提出抗诉。广西壮族自治区高级人民法院于2013年9月18日作出（2013）桂行抗字第17号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成由审判员黄敏担任审判长，审判员黄继湘和代理审判员朱立志参加的合议庭，于2014年1月15日公开开庭审理了本案，书记员姚婵娟担任法庭记录。受广西壮族自治区人民检察院的指令，柳州市人民检察院派出助理检察员陈年华出庭履行抗诉职责。申诉人新田五组的诉讼代表人邬启友及委托代理人付明堂，被申诉人柳江县政府的委托代理人曾宪敏，一审第三人覃相忠的委托代理人周巧院、韦成桃到庭参加诉讼。经本院院长批准，本案扣除审限60天。本案现已审理终结。2010年4月22日，一审原告新田五组起诉至柳江县人民法院称，一、因原告村民余克光（已故）任生产队干部时，把集体分给他家和邬志军家的宅基地，围砌成96平方米的石头墙（1996年已倒塌）及空地共287．5平方米当作房屋，未经本队队长和新田屯屯长同意，私自把村民集体土地高价卖给城市人覃相忠、覃方思、覃绍芝三人；二、覃相忠、覃方思、覃绍芝三人违法侵占我村民集体土地长期搁闲不用，依照法律规定超过两年不建造，使用权消灭，土地应由村民集体小组收回；三、柳江县政府把公章交给了土地局，由土地局负责办理，被告对土地局违法办证不监管，这是不负责任的不作为；四、柳江县国土资源局是政府的行政机关，肩负着维护管理国家土地资源职责，必须忠于职守秉公执法，履行自己的职责。可是，被告县政府包庇不符合法律规定的城市居民偷买农村集体土地，给第三人颁发《集体土地建设用地使用证》，还把农民集体的土地补偿金发放给城市人，侵害农民集体的合法权益，这种违法的行为不仅破坏了土地的登记制度，也损害了政府机关的声誉。原告为了维护自己的合法权益而上访、申请复议、申请依法注销覃相忠等人违法取得的《集体土地建设用地使用证》，申请依法暂停发放覃相忠等人的土地补偿金，但被告一拖再拖，一直不作为。综上，柳江县国土资源局的乱作为、不作为，违反了《宪法》第十条、《土地管理法》第九条（关联法规第五十二条）第十六条、三十七条、六十三条、六十五条和《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定。也严重违反《城市房屋拆迁管理条例》第二十九条等法律规定，造成我集体村民小组合法权益受害，给我集体经济造成损失。因此请求人民法院依法撤销被告颁发给覃相忠的江集建（1992）字第0501066-3号的《集体土地建设用地使用证》。一审被告柳江县人民政府辩称，一、原告诉被告登记的土地，其村民邬秀玲于2009年4月22日已向柳江县人民法院起诉过，原告的诉讼标的与邬秀玲的相同，柳江县人民法院于作出的（2009）江行初字第14号行政判决书认定被告登记颁发的江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》事实清楚，程序合法，二审法院以“柳市行终字第80号行政判决书”，维持一审法院的判决。（2009）江行初字第14号行政判决书和柳市行终字第80号行政判决书都认定被告的行政行为事实清楚，程序合法，符合当时的法律法规规定；二、原告的起诉已超过诉讼时效，被告作出的的行政登记行为是1992年10月12日，作出时原告虽不知晓行政行为内容，而原告实际知道该内容的时间2009年9月23日，所以原告应在2009年12月23日之前起诉，2010年4月22日起诉已超过诉讼时效。关于农村房屋买卖问题，改革开放后至1987年《中华人民共和国土地管理法》的颁布实，法律准许农村私有房屋买卖，《村镇建房用地管理条例》第十五条规定：“由于买卖房屋转移宅基地使用权的，应该按照第十条规定输申请、审查、批准手续，出卖、出租房屋的不得再申请宅基地”。综上所述，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构的裁决文书确认的事实，可以作为定案的依据”，被告进行土地登记，并发江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》，事实清楚，程序合法。请法院驳回原告的诉讼请求。一审第三人覃相忠述称，一、被告给第三人颁发《集体土地建设用地使用证》在认定事实上是清楚的，证据是充分的。1、《城市房地产管理法》第二条规定：本法所指的房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。村民院落应包括在内。2、第三人与余克光之间是房屋买卖而不是宅基地买卖，集体的建设用地是从余克光处受让的房屋而取得。3、余克光在转让房屋之前已取得《宅基地证》，证上载明宅基地上房屋三间，水泥结构，面积96平方米。4、第三人因买房而取得的土地超过城镇居民60平方米标准，超过部分已依法进行了处理，获得的土地使用权应受法律保护。5、第三人与余克光之间的房屋买卖行为发生在1985年，就农村房屋买卖问题，当时法律是允许的。二、被告给第三人颁发的《集体土地建设用地使用权证》程序合法。第三人受让得余克光的房屋后，向土地部门提出了登记申请，土地部门经实地调查、测绘后，才对第三人超过平方部分作了罚款处理，对第三人提供的房屋买卖证明和协议作了审核，确认余克光与第三人的房屋买卖协议合法有效后才给予登记，并发给第三人《集体土地建设用地使用权证》，整个程序合法。三、原告不具有行政诉讼的原告主体资格。1、原告已将土地分给村民余克光；2、该争议地不再是纯土地状态，地上的建筑已构成法律上的房屋；3、原告没有证据证明自己是房屋的所有人或管理人。四、关于法律适用问题。原告用后来的法律政策的禁止规定来调整之前的行为，不符合我国法律政策的适用精神，并且土地上房屋买卖行为的合法性已得到人民法院的确认。五、本案争议土地在征地拆迁中已被征收，相应的变更手续已办结，土地证已被注销，原告诉请撤销已无意义，故请法院驳回其诉请。柳江县人民法院一审查明，1985年3月3日，余克光与第三人覃相忠、另案第三人覃方思及廖云生、廖海生、廖丽生已故父亲覃绍芝签订了一份《卖房协议书》，协议约定余克光将位于柳江火车站路边三间占地面积为96平方米的房屋及房屋的前后院土地191.5平方米都转让给城镇居民即本案第三人覃相忠及另案第三人覃方思和廖云生、廖海生、廖丽生已故父亲覃绍芝，该房屋及前后院占地总面积为287.5平方米，价款2750元。同日，余克光写了一份《证明》给拉堡大队管委会和拉堡镇人民政府，拉堡大队管委会、拉堡镇人民政府分别在《证明》上注明“同意申请”四字并加盖公章。覃相忠、覃方思、覃绍芝买得房屋后，将该房屋及前后院土地平均分为三份，每份93.84平方米，其中房屋占地面积32平方米，前院面积16.64平方米、后院面积45.2平方米。由于面积超宽，第三人覃相忠等曾向县财政局、县房管所打报告申请处理，经过罚款后，被告于1992年10月11日、12日给第三人覃相忠、覃方思、覃绍芝分别发给江集建（1992）字第0501066-3号、第0501066-2号、第0501066-1号三本《集体土地建设用地使用证》，三本证上的用地面积均为94.30平方米，证上“备注”栏上没有注明土地是来源是于余克光的转让。2009年，因建设柳西新城区需要，国家对柳江火车站前面一带的土地、房屋实行征收，同年4月24日、5月20日、9月22日，由县国土资源局与覃相忠、覃方思及覃绍芝的子女廖云生、廖海生、廖丽生签订补偿协议，每户补偿207460元。原告知道后遂主张权利，并于2009年9月23日写了一份《申请报告》给相关部门，称余克光没有房屋，而是将空地卖给覃相忠、覃方思、覃绍芝，要求撤销土地证，把土地收归集体，因未能得到解决而向法院提起行政诉讼。另查，在本案原告起诉之前，即2009年4月22日，新田村民邬秀玲曾向柳江县人民法院起诉柳江县人民政府，在该案中，柳江县人民法院亦追加覃相忠为第三人参加诉讼。邬秀玲在该案中诉称被告颁发给覃相忠的第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》侵犯了其土地使用权，请求法院判决撤销。柳江县人民法院审理后认为邬秀玲没有证据证明其土地使用权受到侵害，依法作出（2009）江行初字第14号行政判决书，判决驳回邬秀玲的诉讼请求。邬秀玲不服提起上诉，柳州市中级人民法院作出（2009）柳市行终字第80号行政判决书，驳回上诉，维持原判。柳江县人民法院一审认为，被告柳江县人民政府依法具有核发土地证书的主体资格，有权对本案涉及的土地登记发证，行政主体合法。第三人覃相忠及另案第三人覃方思、已故覃绍芝购买得余克光的房屋的时间是1985年3月3日，当时的法律法规并未明确禁止农村居民转让农村房屋给城镇居民，按地随房走原则，覃相忠分得的房屋占用土地32平方米没有违反法律规定，应予保护，被告给覃相忠拥有该部分集体土地使用权进行登记发证，并没有违反当时的法律规定，故不可以确认该具体行政行为违法。但是，覃相忠因购买余克光的房屋获得的土地使用权仅有32平方米，而被告给覃相忠登记的《集体土地建设用地使用证》的面积却为94.30平方米，超过覃相忠因购买房屋而取得的集体土地使用面积62.30平方米。覃相忠买得余克光的房屋的时间1985年3月3日，而在1981年2月24日和1982年2月13日广西壮族自治区人民政府、国务院已分别颁发了《广西壮族自治区农村房屋建设试行条例》、《村镇建房用地管理条例》，两《条例》已明确规定农村土地使用权的主体是农村社员和经过特定程序批准回原籍落户的离休、退休、退职职工、军人以及回乡定居的华侨，覃相忠并非原告本集体成员，无权使用房屋占用的土地以外的其他土地。国务院1991年2月1日颁发的《土地管理法实施条例》已经实施，该《条例》第二十六条规定，城镇非农业居民建造住宅需要使用集体所有的土地的，如该土地属村民集体所有的，则由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。覃相忠并非系原告本集体农村居民，超过的62.30平方米属原告村集体所有的土地，依法应当经过原告村民代表会或者村民大会讨论通过，并经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准后方能取得合法的使用权。被告未能提供证据证明覃相忠超面积使用的62.30平方米集体土地是经原告集体组织民主决议通过。《条例》于1991年2月1日已经实施，被告于1992年10月11日、12日为覃相忠等三人办理土地使用权登记时，应当知道申请登记的土地中有62.30平方米不是房屋占用的土地，并应当知道要取得这部分土地的使用权需经原告集体组织民主决议同意，但被告在未取得原告集体组织明确同意的前提下即给覃相忠办理《集体土地建设用地使用证》登记，明显违反法律规定。被告的这种行为，等同于变相地将集体的土地无偿划拨给城镇居民个人使用，侵犯了集体土地所有权和使用权，因此已构成具体行政行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十七条第一款规定：被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或驳回诉请的，可以作出确认其合法或有效判决；第二款第（二）项又规定：被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认具体行政行为违法或无效的判决。本案原告请求撤销被告作出的《集体土地建设用地使用权证》登记具体行政行为，其中有部分合法、部分违法，因涉案的土地已被国家征收，具体行政行为已没有维持或撤销内容，即使维持或撤销亦无实际意义，故本案处理时应对被告作出的具体行政行为确认部分合法与部分违法的判决。对于各方当事人争议的其他问题：1、诉讼时效问题。公民、法人或其他组织未知道具体行政行为内容的，从知道之日起三个月内计算诉讼时效，但涉及不动产的最长不能超过二十年。原告从2009年9月23日才知道本次行政行为的内容，后来已向有关行政机关申请解决，说明原告已主张了权利，诉讼时效由此中断。另外，原告提出解决申请后，行政机关始终未予明确答复，因此不能及时起诉的原因也不能归咎于原告。2、（2009）江行初第14号判决与（2009）柳市行终字第80号判决问题。该两份判决书认定被告的行为没有侵犯另案原告邬秀玲的土地使用权而驳回其诉讼请求，法院并未判决维持被告的具体行政行为，亦未通过判决主文形式确认被告的具体行政行为合法，故该判决不能作为认定本案行政行为合法的依据。3、本案原告主体资格问题。本案原告是涉案土地的所有权人和使用权人，被告未经其同意，擅自将其土地使用权登记给非本集体的城镇居民使用，侵犯了原告的合法利益，故原告有权提起行政诉讼，主体资格合法。综上所述，被告作出的土地登记，并颁发给覃相忠江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》，准予覃相忠使用原告的集体土地94.30平方米，其中准予使用32平方米部分为合法行政行为，准予超过房屋占地面积使用62.3平方米部分为违法行政行为。本案经柳江县人民法院审判委员会讨论决定，并根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十七条第一款、第二款第（二）项的规定，该院作出（2010）江行初字第11号行政判决：一、被告柳江县人民政府于1992年10月11日给第三人覃相忠颁发的江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》，其中准许覃相忠使用房屋所占土地32平方米的具体行政行为合法；二、被告柳江县人民政府于1992年10月11日给第三人覃相忠颁发的江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》，其中准许覃相忠使用房屋所占地以外的土地62.30平方米的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告柳江县人民政府负担。覃相忠不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、一审判决认定被上诉人具有本案诉讼主体资格是错误的。从被上诉人提供的《拉堡村委宗地图》可以证明讼争土地的所有权人是柳江县拉堡镇拉堡村民委员会（以下简称拉堡村委），而非新田小组。被上诉人无权提起本案诉讼。2、本案所涉土地登记行政行为，经柳江县人民法院（2009）江行初字第14号行政判决书和柳州市中级人民法院（2009）柳市行终字第80号行政判决书，两级法院均已认定程序合法，一审判决却对已经判决合法的行政行为，以不是判决主文形式确定而作出不相一致的判决，属强词夺理。3、上诉人受让当时的新田五组组长余克光房屋及前后庭院时，其受让行为是经拉堡村委和拉堡镇人民政府审核同意的，一审判决以受让房屋之外取得的土地使用权未经新田小组村民代表会或者村民大会讨论通过，而认为受让房屋以外的土地部分不合法是没有依据的主观臆断。1985年时的中国国情，村民小组召开会议形成文字记载的几乎没有，本案中新田小组并没有任何证据证明其当时召开会议或表决均有文字记载的证据。二、一审由于以上诸多事实认定上的错误，导致法律适用不当。一审判决以1981年《广西农村建房条例》、1982年国务院《村镇建房用地管理条例》作为认定涉案房屋及附属庭院土地受让行为的准据法是不当的。表现在：1、本案涉案土地属于柳江县城城区，也是拉堡镇建制辖区，根据《村镇建房用地管理条例》第二条的规定，本案不适用该条例。根据1987年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）第四十一条规定，城镇非农业户口建住宅使用集体土地为法律许可，只是履行审批手续而已。《广西农村建房条例》规定与该条法律规定是相冲突的。1986年7月广西壮族自治区针对各地违法占地建房突出的情况发出桂政发（1986）90号《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》（以下简称《通知》）进行规范。上诉人当时符合在城镇建房的条件，从受让余克光房屋及附属庭院获得的土地使用权，受让行为经过拉堡村委和镇人民政府同意，超过面积部分经过县人民政府依法处理，因此，不管是法律还是政策，上诉人受让房屋及附属庭院取得的集体土地建设用地使用权，都符合相关规定。故柳江县人民政府经依法或依政策处理后给予登记颁证，其程序是合法的，一审判决未审视国家土地制度的法律政策调整及现实国情，适用已与新法和政策相冲突的旧时规定是法律政策适用的失当。请求撤销一审判决，改判驳回新田五组的诉讼请求。被上诉人新田五组答辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请予维持。二、本案被上诉人是涉案土地的所有权人和使用权人，柳江县人民政府未经其同意，擅自将其土地使用权登记给非本集体的城镇居民使用，侵犯了被上诉人的合法利益。故被上诉人有权提起行政诉讼，主体资格合法。三、上诉人于1985年3月通过《卖房协议书》获得余克光三间房屋及房屋的前后院土地191.5平方米。柳江县人民政府给覃相忠购买的房屋占地之外的62.30平方米土地进行登记，明显违反《广西建房条例》、国务院《村镇建房用地管理条例》以及《土地法实施条例》第二十六条的规定。一审判决确认该部分违法是正确的。请驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。上诉人非法购买土地后，长期闲置不用，土地依法应收归集体，退还补偿款。一审被告柳江县人民政府答辩称，一、新田五组的起诉超过期限，不符合法定条件。本政府于1992年10月11日作出被诉具体行政行为，被上诉人当时虽不知晓内容，但至迟于2009年9月23日已经知道。新田五组直到2010年4月2日才起诉，又没有任何正当理由，已经超过三个月的法定起诉期限。行政诉讼起诉期限不适用中断和中止。二、本案的事实已在生效的（2009）江行初字第14号和（2009）柳市行终字第80号行政判决书中得以确认，可以作为定案依据。三、本案上诉人虽为城镇非农业户口居民，但其建住宅需要使用集体所有的土地是得到拉堡大队（现称为拉堡村委）同意并盖有公章和柳江县拉堡镇人民政府审查同意申报并签章，最后柳江县人民政府批准并颁发0501066-3号用地证，符合法律的规定。拉堡大队同意并盖章的行为足以使本政府相信“使用的土地属于村民农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过”的外部表现，也是拉堡镇人民政府审查同意的依据。至于“村民代表会或者村民大会讨论通过”是集体组织民主决议的内部行为，其会议记录等材料本政府是不必审查的。本政府颁发0501066-3号用地证是符合1991年2月施行的《土地法实施条例》第二十六条的规定。本政府颁发0501066-3号用地证依据《通知》第七条和第四条规定，国家干部职工私自向农民买地建房经处罚后允许补办准建手续，承认其房产权。同时柳江县人民政府《关于贯彻执行〈区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知〉的通知》第三条规定与广西《通知》精神一致。本案上诉人买卖房屋及前后院的行为是在1986年《土地法》实施前的行为，本机关给上诉人颁发0501066-3号用地证，符合我国当时土地管理的国情。综上所述，本机关颁发0501066-3号用地证的事实清楚，程序合法，是合法的行政行为，请二审法院撤销一审判决，驳回新田五组的起诉。本院二审查明的事实和一审判决查明的事实基本一致。本院二审认为，根据《土地法》、《土地法实施条例》、《土地登记规则》的相关规定，被上诉人柳江县人民政府作为县级人民政府，依法具有登记造册、核发本案所涉《集体土地建设用地使用证》、确认建设用地使用权的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第三款、第四十一条，《土地法实施条例》（1991年）第二十六条等法律法规，以及柳江县当时关于建房和土地登记等相关规定，对于农村居民转让住房给城镇非农业户口居民，在当时并没有被严格禁止。上诉人已根据《土地登记规则》的要求，向柳江县人民政府提交了申请登记的材料，材料符合土地登记的形式要求，柳江县人民政府根据相关规定，进行审查，并向上诉人颁发了0501066-3号用地证，其颁证程序符合当时的法律和政策规定。0501066-3号用地证中所涉土地来源也是较清楚的，是覃绍芝、覃方思、覃相忠三人于1985年向新田小组村民余克光购买三间房屋而来，且余克光向覃绍芝、覃方思、覃相忠三人转让农村住房是经过当时的拉堡大队管理委员会和拉堡镇人民政府同意的，这两个单位均在证明上加盖公章，并表示同意。对于超过干部职工应享有的规定的宅基地面积部分，柳江县人民政府也已经按照广西壮族自治区人民政府《通知》的要求进行了处理及给予罚款。因此，柳江县人民政府核发0501066-3号用地证，事实清楚，程序合法，没有违反当时的法规政策规定。新田五组要求撤销0501066-3号用地证的诉讼请求，理由不充分，法律依据不足，应予驳回。一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律法规不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六第（四）项、第七十条的规定，本院作出（2011）柳市行终字第8号行政判决：一、撤销柳江县人民法院（2010）江行初字第11号行政判决；二、驳回被上诉人（一审原告）柳江县拉堡镇拉堡村民委员会新田第五村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元（新田五组已预交），二审案件受理费50元（上诉人已预交），合计人民币100元，均由被上诉人新田五组负担。广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，本院（2011）柳市行终字第8号行政判决适用法律错误，判决有误，理由如下：覃相忠、覃绍芝及覃方思系城镇非农业人口，三人于1985年向新田五组村民余克光购买房屋，该房屋的土地所有权属于新田五组集体所有。1982年2月13日国务院颁布实施的《村镇建房用地管理条例》第十四条已经规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明”。覃相忠建房使用集体的宅基地不符合该规定。1991年2月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条也规定：“城镇非农业户口居民住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，报县级人民政府批准”。覃相忠向余克光所购的62.30平方米房屋土地是新田五组村集体所有的土地，依法应当经过新田五组村民代表会或者村民大会讨论通过，但柳江县人民政府提供的证据不能证明覃相忠使用的62.30平方米集体土地已经新田五组集体组织民主决议通过。柳江县人民政府于1992年10月11日向覃相忠颁发江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》时，将新田五组集体所有土地批准给覃相忠使用，侵害了新田五组的合法权利。本院再审过程中，申诉人新田五组称，一、判决确认柳江县政府颁发江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》违法；二、判决确认柳江县国土资源局与覃相忠签订的补偿协议部分无效；三、判决争议土地给申诉人所有，其具体理由与检察机关的抗诉理由相同。被申诉人柳江县政府答辩称，一、抗诉机关的抗诉理由不成立。柳江县拉堡大队（现为拉堡村委）的同意并盖章，足以使被申诉人相信，本案房屋转让经过了村民代表会或者村民大会讨论通过，而且本案买房协议也经过了拉堡镇人民政府审查同意。至于申诉人所说的没有经过村民代表会或者村民大会讨论通过，这是集体组织民主决议的内部行为，其会议记录等材料被申诉人不必审查。二、被申诉人进行的土地登记发证行为合法，土地来源清楚，是向余克光购买得来。被申诉人发证程序是按照1991年2月施行的《土地法实施条例》第二十六条的规定给当事人颁发的证，也符合《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》（桂政发（1986）90号）的规定。三、如果认为我们没有收集到村委会开会同意的材料，那么我们现在也按《村民组织法》国家法律规定，认为现在的申诉人的主体不适格，原告的诉讼资格也应该经村民民主决议的程序，村民小组长才能以村民小组的名义起诉。一审第三人覃相忠答辩称，检察机关的抗诉理由不成立。一、按《村镇建房用地管理条例》第二条的规定，该条例对本案不适用。1985年的柳江县全县共有十三个乡镇，除拉堡镇外，其他十二个都是乡，只有拉堡镇是属于镇建制，而拉堡镇是柳江县县城所在地，按条例规定，县城和镇建制的镇不适用该条例。二、本案农村房屋及其附属土地的转让行为发生时间是1985年，而当时我国《土地法》还未颁布，农村集体土地上的房屋和土地的转让按当时的法律和政策不被禁止。三、广西在1988年《广西土地管理实施办法》第四十三条对非农业居民建住宅占用集体土地另有规定，广西的规定要优先适用，而制药厂所在地就在拉堡大队范围内，第三人从余克光受让的房屋及附属的土地当时经过大队和镇政府的同意，均在证明上加盖公章了的，而且余克光作为当时的村民小组长，为证明这个房屋及附属的土地转让行为不是偷偷进行的，所以在他的证明上，还有村民邬启辉的作证签名。四、国家法律经常滞后于形势的发展，所以国家政策就是调整法律适用上的缺陷和滞后情况。有关干部职工违法占地建房如何处理问题，广西在1986年以桂政（1986）90号《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》第四条，专门针对土地买卖和租赁建房的问题做出了特别的处理规定，涉及第三人所受让的房屋以外的土地转让，已经经过了柳江县人民政府的依法处理之后才获得了现在的集体土地建设使用证，所以第三人所取得的集体土地使用证依法应当受到法律的保护。申诉人新田五组再审期间提交新证据照片6张，欲证明：本案争议土地上原来并没有房屋，也没有前后院，买卖房屋的事实是捏造的。被申诉人及一审第三人再审期间均未提交新证据。经开庭质证，被申诉人柳江县政府与一审第三人对上述新证据的质证意见为：该照片不能证明拍摄的地点就是原来房屋所在地，因为争议的地方已经被国家征收、开发了。另外，余克光卖给第三人的房屋当时已经得到了政府给他办的宅基地证，证上已经登记有房屋三间。本院综合双方举证质证，认证如下：申诉人提交的照片拍摄于2009年9月24日，而本案房屋买卖发生于1985年3月3日，两者时间差长达24年，不能倒推认定房屋买卖时的状态与目前的状态相同，本案一审证据已证明，1985年1月30日余克光就已取得宅基地证，该宅基地证清楚地记载房屋结构为一栋三间，房屋买卖协议书、拉堡大队管委会证明等书证也清楚地记载本案买卖的标的是三间房屋。因此，申诉人认为本案是土地买卖而不是房屋买卖的意见与事实不符，其提交的6张照片无证明力，本院不予采信。本院再审查明，再审查明的事实与原审查明的事实一致，原审查明的事实属实，本院再审予以确认。本院再审认为，综合双方当事人再审中的诉辩主张，本案争议的焦点为：柳江县人民政府颁发江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为是否合法。被申诉人依法具有确认建设用地使用权并颁发《集体土地建设用地使用证》的行政职权。关于本案房屋买卖本身的法律效力定性问题，原一、二审判决均已释明，根据法律的规定该买卖行为在当时并不在禁止之列，但在确认合法部分面积为多少的问题上，一、二审判决存在认识上的差异。一审判决认为本案房屋买受人为三人，后来三人申请将房屋均等一分为三，故对每个买受人而言，只能确认房屋所占地96平方米的三分之一即32平方米为合法，超过的62.3平方米部分因无证据证明得到了拉堡大队村民代表大会或者村民大会讨论通过，故该分部分为违法；本院二审则认为，余克光向覃绍芝、覃方思、覃相忠三人转让农村住房得到了当时的拉堡大队管理委员会和拉堡镇人民政府盖章同意。对于超过干部职工应享有的规定的宅基地面积部分，柳江县人民政府也已经按照广西壮族自治区人民政府的相关规定的要求进行了罚款，转化成了合法部分并最终予以认定颁证。审核批准宅基地使用权问题，属于基层群众自治事项。拉堡大队作为基层群众自治组织和涉案土地所有权人，在不违反当时的法律法规的情况下，有权审批同意因房屋买卖涉及的宅基地使用权转移问题。由于本案买卖双方签订的卖房协议、拉堡大队管委会证明中均说明房基地为长12.5米、宽23米，合计287.5平方米，这一面积得到了拉堡大队管委会、拉堡镇人民政府盖章认可，说明本案超出房屋所占面积之外的面积部分，经过了拉堡大队管委会的审批同意转让。至于实际面积，经柳江县人民政府测绘确认为282.9平方米，根据覃相忠、覃方思、覃绍芝申请一分为三，每人分得建设用地94.3平方米。至于超出32平方米部分转让是否经过了拉堡大队村民代表大会或者村民大会讨论通过，本院再审认为，拉堡大队召开村民代表大会或者村民大会讨论相关群众自治事项，只是该村民自治组织的内部议事规则，不能据此否认拉堡大队盖章的证明力。柳江县政府在审核拉堡大队同意宅基地转让的基础上，根据当时的法律法规作了罚款处理后，连同超标部分按照当时的规定一并被确认合法并核发江集建（1992）字第0501066-3号《集体土地建设用地使用证》，事实清楚、程序合法，应予认定。关于申诉人提出的第二、三项再审请求，即确认柳江县国土资源局与覃相忠签订的补偿协议部分无效以及判决争议土地给申诉人所有的问题，本院再审认为，人民法院审理再审案件依法应当在原审诉讼请求的范围内进行审理，申诉人提出的第二、三项再审请求，超出本案的再审审理范围。同时，本案是行政诉讼，审理的对象是具体行政行为的合法性，而申诉人提出的第二、三项再审请求属于民事法律调整的范围，不是本案行政诉讼的审理对象。因此，对关于申诉人提出的第二、三项再审请求，本院不予审理。综上所述，申诉人新田五组的申诉理由不成立。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，实体处理恰当。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行；；若干问题的解释》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：维持本院（2011）柳市行终字第8号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  黄 敏审 判 员  黄继湘代理审判员  朱立志二〇一四年三月三日书 记 员  姚婵娟