江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行初171号原告中盐金坛盐化有限责任公司，住所地江苏省常州市金坛区北环东路129号。法定代表人罗福龙，中盐金坛盐化有限责任公司董事长。委托代理人曹竹平，上海博和律师事务所律师。被告江苏省盐务管理局，住所地江苏省南京市鼓楼区江东北路386号。法定代表人童玉祥，江苏省盐务管理局局长。委托代理人国增华，江苏省盐务管理局局长助理。委托代理人周连勇，江苏博事达律师事务所律师。原告中盐金坛盐化有限责任公司（以下简称中盐金坛公司）因认为被告江苏省盐务管理局（以下简称省盐务局）不履行食盐经营许可法定职责，于2017年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月21日立案后，于2017年2月24日向被告省盐务局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月10日公开开庭审理了本案。原告中盐金坛公司的委托代理人曹竹平，被告省盐务局的委托代理人国增华、周连勇到庭参加诉讼。本案因案情复杂，报请江苏省高级人民法院延长审限6个月，因两次向被告调取证据分别扣除审限一个月。本案现已审理终结。原告于2016年1月4日向被告提起食盐定点生产企业证书重新印刷申请，又于2016年3月28日向被告发送《中盐金坛公司关于食盐定点生产企业证书地址变更说明的函》。被告于2016年4月6日作出苏盐函〔2016〕6号《关于同意变更公司地址的函》。原告认为被告未将变更后的食盐定点生产企业证书交给原告，遂提起行政诉讼。原告中盐金坛公司诉称，一、2016年4月22日，国务院发布《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》(国发〔2016〕25号)，推进盐业体制改革，决定于2017年1月1日起取消食盐产销区域限制，食盐定点生产企业可持本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证进入食盐流通销售领域，跨省自主经营。二、中盐金坛公司的食盐定点生产企业证书有效期为2013年1月1日至2015年12月31日。2015年12月23日，中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）办公厅发布《工信部办公厅关于延长食盐批发许可证证书和食盐定点生产企业证书有效期的通知》(工信厅消费〔2015〕180号)，将食盐批发许可证和食盐定点生产企业证书有效期延长至2018年12月31日，同时要求有需要重新印制食盐定点生产企业证书的，由工信部印制后统一邮寄。2016年1月5日，省盐务局作出《转发工信部办公厅的通知》(苏盐便〔2016〕2号)，要求省内各食盐定点生产企业，如有信息更改需要重新印制食盐定点生产企业证书的，应在2016年1月15日前连同信息备案表一同报送省盐务局。2016年1月4日，中盐金坛公司因江苏省常州市行政区域重新划分，原金坛市变更为常州市金坛区，中盐金坛公司营业执照上的地址需要相应变更，中盐金坛公司向省盐务局提交了《食盐定点生产企业证书重新印制申请书》，省盐务局未对中盐金坛公司2016年1月4日的申请函予以答复，中盐金坛公司于2016年3月28日再次向省盐务局提交《中盐金坛公司关于食盐定点生产企业证书地址变更说明的函》，经原告多次催要被告仍未将工信部重新印刷的证书转交原告，其行为已严重侵害了原告合法权益。请求：1.判令被告向原告颁发食盐定点生产企业证书；2.判令被告承担本案诉讼费用。原告中盐金坛公司向本院提交了以下证据：1．食盐定点生产企业证书，证明原告具备食盐定点生产企业的资格，有效期自2013年1月1日起至2015年12月31日；2．工信厅消费〔2015〕180号通知，证明证书上信息变更由工信部更改；3．《工信部办公厅国家发展和改革委员会办公厅关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函〔2016〕585号），证明原告具备食盐定点生产企业资质；4．苏盐便〔2016〕2号通知，证明被告为落实细化工信部工信厅消费〔2015〕180号通知精神，进行层层转发；5．《中共常州市委常州市人民政府关于常州市部分行政区划调整的实施意见》（常委〔2015〕95号），证明常州市行政区划调整，金坛市变为常州市金坛区；6．《食盐定点生产企业证书重新印制申请书》，证明原告于2016年1月4日向被告提出申请；7．《中盐金坛公司关于食盐定点生产企业证书地址变更说明的函》，证明原告于2016年3月28日发函请求被告重新印制企业证书；8．食盐定点生产企业申请材料，证明原告于2016年7月1日向被告提交增加食盐品种申请；9．江苏省政务服务中心《收件通知书》，证明被告于2016年7月1日收到原告增加食盐品种申请；10.食盐批发许可证，证明原告具备食盐定点批发企业资格；11．江苏井神盐化股份有限公司日晒盐产品标签；12．江苏井神盐化股份有限公司销售发票；13．江苏瑞泰盐业有限公司盐斤发运单；14．江苏瑞泰盐业有限公司食盐准运证；以上证据11—14证明中盐上海公司向江苏井神盐化股份有限公司购买食盐，该公司提供的食盐均来源于没有生产经营许可的江苏瑞泰盐业有限公司，说明被告选择性执法；15．《工信部关于做好下放食盐定点生产企业审批工作的通告》（工信部消费〔2014〕10号）第26页，证明增加食盐品种由省级盐业主管部门审核，增加食盐企业标准由省级卫生部门批准。被告省盐务局辩称,一、被告的行政职能包括核发和管理食盐定点生产许可证，系全面、动态的监管。《工信部关于组织核发2013-2015年度食盐定点生产企业许可证的通知》（工信厅消费函〔2012〕589号）明确食盐定点生产企业许可证核发程序包括企业申请、企业验收、核发证书环节。根据《食盐专营办法》第五条、江苏省《盐业管理条例》实施办法第五条、工信部工信厅消费〔2015〕180号通知、《江苏省人民政府办公厅关于印发省盐务局职能配置内设机构和人员编制方案的通知》（苏政办发〔1997〕22号）等规定，被告有权对食盐定点生产企业证书进行审核，在企业不符合发放证书情况下不予发放。食盐定点生产企业证书到期延长至2018年12月31日的企业仍应符合食盐定点生产条件，因情况发生变化不符合食盐定点生产条件的，由被告进行审核可以不予发放。二、原告在2015年证书到期续申请期间持续从事违法经营活动，已不符合颁发证书基本条件。2015年被告接到原告续申请后，对原告化验室进行了检查考核，原告化验室不符合《省盐务局关于印发、的通知》（苏盐便〔2015〕9号）的规定，2015年12月2日，被告向原告作出苏盐便〔2015〕14号《省盐务局关于对中盐金坛公司化验室存在问题进行整改的通知书》，要求原告整改。2016年初，原告使用无食盐定点生产企业许可资质的江苏盐道物流股份有限公司（以下简称盐道公司）设备从事食盐小包装生产，违反了非食盐定点生产企业均不得从事食盐生产，食盐定点生产企业也不得利用非食盐定点生产企业资产、设备从事食盐生产的规定，常州市金坛区盐务管理局（以下简称金坛区盐务局）于2016年3月14日向盐道公司送达《违法生产食盐行为责令改正通知书》，责令盐道公司立即改正并停止非法生产加工食盐行为，同日向原告送达了《常州市金坛区食盐生产经营管理行政指导提示书》，要求原告依法规范生产经营行为，但原告及盐道公司均未进行整改。金坛区盐务局又分别于2016年5月5日、7月22日两次向盐道公司发出行政指导提示书，要求其规范生产经营行为，原告及盐道公司仍置若罔闻。2016年8月4日，常州市盐务管理局（以下简称常州盐务局）对原告作出[常]盐政一般〔2016〕第3-01号《行政处罚决定书》，责令原告立即停止在非食盐定点生产企业非法生产加工食盐的违法行为。2016年8月6日，原告向被告提交整改报告称“已停止委托盐道公司包装小包装食盐”，但对整改要求并没有实质性响应。原告及盐道公司的行为已涉嫌刑事犯罪，常州盐务局于2016年8月9日将盐道公司违法生产食盐的案件移送常州市公安局治安（食药环）支队立案侦查，常州市公安局直属分局于2016年8月11日立案。原告的总经理管国兴、副总经理周国敏、江一舟等人已被采取强制措施。原告持续组织违法生产，情节严重，造成重大食盐安全生产隐患，已丧失颁发许可证的基本条件，被告未将涉案食盐定点生产企业证书交给原告并无不当。三、被告于2016年7月1日收到原告《中盐金坛公司关于行业标准备案的请示》，该请示既包含对行业标准的申请，又包含增加食盐生产品种的申请，被告用电话告知原告，该请示事项非被告职权管辖范围，产品标准备案应报省卫计委标准处，如果是增加产品品种，应另行请示。综上所述，原告借着盐业体制改革契机，非法组织食盐生产，因受到行政、司法机关查处导致无法非法生产，继而提起本案行政诉讼，诋毁被告对抗中央政策、滥用职权、限制自由公平竞争的行为无事实依据，被告已依法履行了法定职责，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告省盐务局向本院提交了以下证据和依据，证据有：第一组：苏政办发〔1997〕22号通知，证明被告的职责包括履行国务院和省政府授予的盐业执法权职责。第二组：2-1苏盐便〔2015〕9号通知；2-2《省盐务局关于对中盐金坛公司化验室存在问题进行整改的通知书》；证明被告要求原告对存在问题进行整改。第三组：3-1盐道公司《关于从事外贸食盐分装销售的请示》；3-2省盐务局办公室《关于盐道公司从事外贸实验分装销售的复函》；3-3《常州市金坛区食盐生产经营管理行政指导提示书》（常金盐〔2016〕001号）；3-4《违法生产食盐行为责令改正通知书》（坛盐罚改字〔2015〕第001号）；3-5《常州市金坛区食盐生产经营管理行政指导提示书》（常金盐〔2016〕002号）及送达回执；3-6《常州市金坛区食盐生产经营管理行政指导提示书》（常金盐〔2016〕003号）；3-7《行政处罚决定书》（[常]盐政一般〔2016〕第3-01号）及送达回证。证明原告在申领证书期间，持续策划、组织无食盐定点生产资质的盐道公司从事违法生产经营活动，常州市和金坛区盐务局多次对原告和盐道公司进行查处，要求其立即停止违法经营活动。第四组：4-1原告工商机读信息；4-2盐道公司工商机读信息；4-3原告工商登记内档；证明原告的多名高管出资成立盐道公司，原告和盐道公司存在共同违法事实。第五组：5-1《车间租赁协议书》；5-2整改报告；证明原告及盐道公司持续从事违法生产经营活动并倒签虚假车间租赁协议。第六组：6-1《中盐金坛公司关于食盐定点生产企业证书地址变更说明的函》；《省盐务局关于同意变更公司地址的函》及签发单；6-2中盐金坛公司的《关于行业标准备案的请示》及食盐定点生产企业申请表；6-3省盐务局办文单；6-4电话告知情况说明；证明被告已针对原告的申请进行了回复，原告于2016年7月1日提起的申请事项是行业标准备案，内容中又包括增加产品品种备案，被告已电话告知原告行业标准备案应报省卫计委标准处，如果是增加产品品种，应另行请示。第七组：7-1常州盐务局《案件移送函》；7-2常州市公安局（食药环）支队《关于成立YW-01专案联合工作组的报告》；7-3常州市公安局直属分局常直公（治）取保字〔2016〕314号立案告知单；7-4常州市公安局直属分局常直公（治）取保字〔2017〕23、24、27号《取保候审决定书》；7-5常州市公安局食药环侦查支队《案件进展情况通报》；7-6常州市公安局治安支队来函；7-7省盐务局《关于对盐道公司非法经营食盐案有关问题的复函》（苏盐函〔2017〕3号）；证明原告及盐道公司违法生产食盐的行为，已经被公安机关立案侦查，已查明盐道公司及原告的相关负责人利用原告生产资格及销售渠道从事违法经营。常州市公安局直属分局已对涉嫌非法经营的原告高管管国兴、周国敏、江一舟等人采取强制措施。第八组：8-1常州盐务局《关于对中盐金坛公司涉嫌违法犯罪问题的报告》；8-2盐业违法案件立案呈批表；证明被告就原告涉嫌组织非法生产食盐、与盐道公司共同犯罪的事实已经行政立案调查。依据有：1.《食盐专营办法》第五条；2.江苏省《盐业管理条例》第五条;3.《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号）;4.工信部办公厅《工信部关于组织核发2013-2015年度食盐定点生产企业许可证的通知》（工信厅消费函〔2012〕589号）;5.《工信部办公厅关于延长食盐批发许可证证书和食盐定点生产企业证书有效期的通知》（工信厅消费〔2015〕180号）;6.工信部办公厅、国家发展改革委办公厅《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费〔2016〕211号）；7.省盐务局、江苏省工商行政管理局《关于加强全省食盐市场经营管理的通告》（苏盐〔2016〕21号）。经庭审质证，原告对被告省盐务局提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可；对第二组证据的真实性无异议，对关联性及证明目的不予认可，被告的规范性文件没有上位法依据，没有法律效力；对第三组证据中请示和复函的真实性不予认可,对提示书的真实性予以认可，对关联性不予认可，对3-4、3-5、3-6的关联性不予认可，对3-7的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可；对第四组证据4-1的真实性、合法性、关联性无异议，说明工信部已经将重新印刷的许可证寄给了被告，被告未转交原告，对4-2的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可，对4-3的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可；对第五组证据5-1的真实性、合法性无异议，对5-2的真实性无异议，对合法性不予认可；对第六组证据6-1的真实性无异议，对合法性不予认可，对6-2的真实性无异议，对6-3办文单的真实性无法确认，被告未将这个处理结果告知原告，对6-4的真实性、合法性均不予认可；对第七组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，7—1、7—2、7—4的原件在公安机关，7—3、7—5、7—7是原件，公安侦查阶段的证据应当保密，被告取得证据的方式不合法，原告拒绝对该组证据作内容上的质证；对第八组证据的形式真实性予以认可，对证明目的不予认可。被告对原告中盐金坛公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1—9的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可，恰恰能够证明被告的答辩主张，反映了原告申请和被告答复过程符合相关法律规定，证据9印证了被告所举办文单和电话说明的真实性、合法性、关联性；对证据10的关联性不予认，对原告在庭审前提交的补充证据11—14的关联性不予认可；对证据15的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-10及15与被告提交的全部证据均与本案待证事实相关，且来源合法，形式真实，本院予以采信。原告提交的证据11-14与本案待证事实无关，本院不予采纳。经审理查明，2015年12月23日，工信部办公厅发布《工信部办公厅关于延长食盐批发许可证证书和食盐定点生产企业证书有效期的通知》（工信厅消费〔2015〕180号），将食盐批发许可证和食盐定点生产企业证书有效期延长至2018年12月31日，同时要求有需要重新印制食盐定点生产企业证书的，由工信部印制后统一邮寄。2016年1月5日，省盐务局作出《转发工信部办公厅的通知》（苏盐便〔2016〕2号）载明：如食盐定点生产企业信息有更改，需要重新印制食盐定点生产企业证书，请向省局作出书面说明。请各企业于2016年1月15日前将信息备案表报送至省局行业管理处。2016年9月8日，工信部办公厅与国家发展和改革委员会办公厅联合发布工信厅联消费函〔2016〕180号《关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》，自2017年1月1日起，食盐定点生产企业可持本省省级盐业主管机构颁发的食盐批发许可证（有效期至2018年12月31日为止）进入食盐流通销售领域，跨省自主经营。2016年1月4日，原告向被告提起食盐定点生产企业证书重新印刷申请，又于2016年3月28日向被告发送《中盐金坛公司关于食盐定点生产企业证书地址变更说明的函》。被告于2016年4月6日作出苏盐函〔2016〕6号《关于同意变更公司地址的函》。中盐金坛公司编号SD-016食盐定点生产企业证书有效期自2013年1月1日至2015年12月31日。发证日期2012年12月28日，盖工信部印章。重新印刷的该证书，有效期自2016年4月15日至2018年12月31日。发证日期2016年4月15日，盖省盐务局印章。2017年4月28日，本院收到被告提交的发证日期为2016年4月15日、编号SD-016食盐定点生产企业证书正副本原件各一份，被告同意将该证书由法院转交原告。原告接到本院电话通知后，于2017年5月26日向本院提交复函称，拒绝接收法院转交的证书，坚持要求判令被告给予证书。原告在本案的诉讼请求为：1.判令被告向原告颁发食盐定点生产企业证书；2.判令被告承担本案诉讼费用。庭审后2017年6月14日法院组织谈话时，原告将第1项诉讼请求，解释为判令被告将工信部重新印刷的食盐定点生产企业证书交给原告。2018年2月23日，原告向法院提交书面意见称，已经收到被告送达的涉案证书，请求确认被告之前的不作为违法。另查明，2015年12月2日，省盐务局对原告作出苏盐便〔2015〕14号《关于对中盐金坛公司化验室存在问题进行整改的通知书》。2016年8月4日，常州盐务局对原告作出[常]盐政一般〔2016〕第3-01号《行政处罚决定书》。2017年1月26日，常州盐务局向省盐务局提交《关于对中盐金坛公司涉嫌违法犯罪问题的报告》。2017年2月6日，省盐务局作出（苏）盐政立案〔2017〕001号盐业违法案件立案呈批表，在简要案情及立案理由栏称“省盐务局对中盐金坛公司进行行政立案调查，不发放其食盐定点生产企业许可证书，待案件审理结束后，再依法予以处理”。本院认为，《食盐专营办法》第四条第二款规定，县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。江苏省人民政府办公厅《关于印发江苏省盐务管理局职能配置内设机构和人员编制方案的通知》（苏政办发〔1997〕22号）载明：省盐务局主要职责（五）履行国务院和省政府授予的盐业行政执法权，加强对盐产品市场的法律监督，查处省内盐业违法案件，办理行政复议；（六）对全省食盐实行专营，制定、核发、管理盐业许可证。根据上述规定，省盐务局具有管理本行政区域内食盐专营工作的职责。中国轻工总会《关于贯彻实施若干规定的意见》（轻总盐办〔1996〕4号）第二条第七项规定，食盐定点生产企业的变更、撤并，应当报省、自治区、直辖市盐业主管机构签署意见后，报中国轻工业总会盐业管理办公室审批。本案中，2016年1月4日，原告因江苏省常州市的区划调整，造成原告食盐定点生产企业证书上登记的地址发生改变，向被告提起食盐定点生产企业证书重新印刷申请，又于2016年3月28日向被告发送《中盐金坛公司关于食盐定点生产企业证书地址变更说明的函》。被告于2016年4月6日向原告作出《关于同意变更公司地址的函》。被告于2016年4月15日将原告食盐定点生产企业证书上信息变更后，因认为原告涉嫌违法经营犯罪，未将该证书交给原告。被告未交付涉案证书的行为，属于事实上的暂扣许可证，暂扣许可证的应当按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，向行政相对人作出行政处罚决定并送达，虽然被告认为原告的行为已涉嫌犯罪，但行政机关亦应依法行政，被告在未作出行政处罚决定的情况下，未及时将工信部印刷的证书交付原告，存在不当。鉴于被告已经于2018年2月23日将涉案证书交付原告，被告未及时交付证书的行为，虽未影响原告原证书的许可效力和正常生产，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院亦应判决确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：确认被告未及时交付发证日期为2016年4月15日、编号SD-016食盐定点生产企业证书的行为违法。案件受理费50元，由被告江苏省盐务管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长  郝莉坤审判员  魏法永审判员  周 磊二〇一八年四月十九日书记员  曹 洁