湖南省沅陵县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沅行初字第29号
原告杨启群，男，1971年1月20日出生，汉族，湖南省沅陵县人，居民。
委托代理人宋立俊，沅陵县光明法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
被告沅陵县城市管理行政执法局，住所地：湖南省怀化市沅陵县沅陵镇鸳鸯桥南县移民局内。组织机构代码68954571-2。
法定代表人张志强，该局局长。
委托代理人张世茂，男，1975年11月15日出生，土家族，湖南省沅陵县人，沅陵县城市管理行政执法局法规股股长。代理权限：特别授权。
委托代理人周开文，湖南兴沅律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告杨启群不服被告沅陵县城市管理行政执法局规划行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月15日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭进行了审理。原告杨启群及其委托代理人宋立俊与被告沅陵县城市管理行政执法局的委托代理人张世茂、周开文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沅陵县城市管理行政执法局于2015年9月1日对原告杨启群作出沅城管罚字（2015）14号行政处罚决定。该处罚决定认为，杨启群在没有取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在沅陵县重点项目红线范围内建设房屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设，且事实清楚，证据确凿，应当依法予以行政处罚。遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出限期拆除违法建筑物的处罚决定。
原告杨启群诉称：一、被告作出的行政处罚证据不足：1、原告在原合法取得的自有宅基地上建房，没有违反国家法律规定。2、原告建房的宅基地从未被国家征收、征用。二、被告超越行政职权：原告在未被国家征收、征用的集体土地上建设房屋，被告无权查处。三、被告适用法律错误：原告的建房行为并不违反《城乡规划法》的规定，即使被处罚，也应当由土地管理部门行使行政职权。四、被告违反法定程序：原告所建房屋宅基地属集体土地，不属于城市建设项目用地之列，被告作为处罚主体，于法不合。同时，原告所建房屋系原告及家人共同出资，仅处罚原告一人，显然被处罚主体也是错误的。为维护原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告作出的沅城管罚字（2015）14号行政处罚决定。
被告沅陵县城市管理行政执法局辩称：原告在未取得行政许可的情况下建设房屋是客观存在的事实。被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当、程序合法。请求法院维持被告的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
原告杨启群提供了以下证据：
身份证复印件，欲证实原告的身份信息。
2、居民常住登记卡，欲证实原告全家常住户口信息。
3、杨家巷组村民报告，欲证实该组村民请求解决移民搬迁遗留问题的事实。
4、村民书证，欲证实杨启群所修原平房在108水位之上，没有被征收的事实。
5、黄草尾村委会证明，欲证实该村在移民搬迁这一特殊情况下，当时老百姓建房都未办理手续的事实。
6、廻龙山社区证明，欲证实双桥村杨家巷组108水位以上的土地国家未征收过的事实。
7、陈光德、刘凤英等证词，欲证实双桥村杨家巷组108水位以上的土地国家未征收过的事实。
8、收款收条，欲证实原告的住房不是原告一人所修，而是合资修建的事实。
9、结婚证，欲证实原告的婚姻关系。
经质证，被告的委托代理人对原告杨启群提供的1、2、9号证据无异议；对第3号证据的真实性提出异议；对4号证据形式要件合法性提出异议，出具的证明不具有合法性，应当是土地部门出具证明；对5、6号证据客观真实性、关联性提出异议，移民当时的情况和本案行政处罚缺乏关联性；对7号证据合法性提出异议；对8号证据的合法性、关联性提出异议。
被告沅陵县城市管理行政执法局于2015年9月22日向本院提供了以下证据：
1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、杨启群身份证、常住人口登记卡，欲证实原、被告主体身份情况。
2、案件受理登记表、立案审批表，欲证实案件来源（巡查发现）及立案查处内部审批情况（2015年7月29日立案）。
3、现场检查笔录（2份）、现场勘验笔录（2份）、证明、询问笔录二份（被询问人杨启群、陈先德）、停止建设通知书（沅城管停字（2015）第018号）及送达回证、视听资料证据（照片一组），欲证实1、被告执法人员对杨启群违法建设现场进行了检查，并制作了现场检查笔录；2、被告发现杨启群违法建设后向杨启群送达了停止建设通知；3、被告对杨启群违法建设现场进行了勘验，并制作了笔录；4、现场勘验、检查及询问时，杨启群拒绝签字；5、被告执法人员于2015年4月20日对杨启群违法建设的事实进行了询问。杨启群对违法建设的事实供认不讳。
4、行政处罚事先告知书（沅城管告（2015）19号）及送达回证，欲证实处罚前向杨启群进行了事先告知（2015年8月7日）。
5、听证告知书（沅城管听（2015）19号）及送达回证，欲证实向杨启群告知了听证权利（2015年8月7日）。
6、关于征求杨启群建房规划意见的函（沅城管执函（2015）9号、关于征求杨启群建房规划意见的复函（沅规函（2015）20号，欲证实杨启群建房没有办理建设工程规划许可证，其建房系在滨江东扩项目红线范围内，属违法建设，应依法查处。
7、要求解决杨家巷组移民搬迁遗留问题的报告（2014年8月18日）、杨启群报告二份（2015年3月24日、2015年5月18日）、联名报告（2015年7月28日）、联名证明、廻龙山社区居委会证明（2015年8月13日）、沅陵镇黄草尾社区证明（2015年8月24日）、刘凤英证明（2015年6月22日）、照片、杨启群陈述申辩材料一份（2015年7月28日）、针对杨启群违法建房不能拆除的理由（2015年8月25日），欲证实1、杨启群提交了相关证明；2、杨启群违法建设未办理土地及建房手续；3、处罚前，杨启群进行了陈述申辩；4、被告充分听取了杨启群认为不能拆除其违法建设的意见。
8、关于对杨启群违法建设的调查终结报告，欲证实杨启群违法建设按调查终结后，执法人员提出的拟作出行政处罚的事实、依据及处理意见。
案件调查终结审批表，欲证实对杨启群违法事实调查终结的综合意见。
10、行政处罚听证申请书，欲证实杨启群要求公开举行听证会。
11、行政处罚听证通知书（沅城管听通字（2015）2号）、行政处罚听证公告（沅城管听公字（2015）2号），欲证实被告依法向杨启群送达了听证通知书，并进行了公告，告知举行听证会的时间、地点和案由。
12、听证会笔录、关于杨启群违法建设行政处罚一案的听证词、行政处罚听证报告书、县执法局陈述申辩、听证情况审批表，欲证实1、公开举行听证会的全过程；2、听证执法人员提出的拟作出行政处罚的事实、依据及处理意见；3、听取了杨启群陈述申辩意见。
13、重大行政处罚集体讨论记录，欲证实对杨启群违法行为作出处理决定前进行了专题讨论研究。
14、行政处罚决定书（沅城管罚（2015）14号）及送达回证，欲证实被告对杨启群违法行为作出了行政处罚决定并依法进行了送达。
15、2003--
2020年总体规划及土地用地规划图、怀化市人民政府的批复（怀政函（2005）122号）、住建厅的文件（湘建规（2015）114号），欲证实原告的违法建房行为在沅陵县城范围内。
被告提供的法律、法规依据如下：
1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条。
2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。
3、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）。
4、《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（湘政发（2003）8号）。
5、《湖南省人民政府关于沅陵县开展相对集中行政处罚权工作的批复》湘政函（2008）234号。
经质证，原告杨启群对被告提供的证据1、4、5、6、7、8、9、10、11、12、14、无异议。对2号证据提出异议，认为被告行政程序违法，被告系先查处后立案；对3号证据提出异议，认为陈先德的询问笔录不真实；对13号证据提出异议，认为被告对案件定性是错误的；对15号证据提出异议，认为怀化市人民政府的批复显示原告的建房不在沅陵县城区的范围内。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告及被告提供的证据，对方无异议的，来源合法、客观真实，本院予以采信。原告提供的3、4、5、6、7号证据，因与本案没有关联性，本院不予采信。原告提供的8号证据，因无其他证据相印证，本院不予采信。被告提供的2号证据，被告先查处后立案，系被告行政程序违法，本院不予采信。被告提供的3、13号证据是客观真实的，且与本案具有关联性，本院予以采信。被告提供的15号证据，虽然客观真实，但并不能证明被告欲证实的案件事实，本院不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
原告杨启群于2014年11月在位于沅陵县沅陵镇雷山坪居委会沙场旁原杨启群的老宅基地上动工修建房屋。2015年4月9日，被告沅陵县城市管理行政执法局执法工作人员在日常巡查中发现原告所建房屋，即对原告进行询问并对其修建房屋进行了现场勘查。该房屋占地面积201平方米，砖混结构，已建一层并投入使用。原告不能提供其所建房屋取得了由县规划主管部门核发的《建设工程规划许可证》。2015年7月29日，被告立案，同年9月1日，被告沅陵县城市管理行政执法局作出沅城管罚字（2015）14号行政处罚决定书，限原告自收到决定书之日起15日内自行拆除位于沅陵镇雷山坪居委会沙场旁所建房屋，逾期将依法强制拆除。原告杨启群不服，于2015年9月15日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的沅城管罚字（2015）14号行政处罚决定。
本院认为：根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）和《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（湘政发（2003）8号）的有关规定，湖南省人民政府于2008年11月20日对怀化市人民政府《关于审批沅陵县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作方案的请示》作出了湘政函（2008）234号《湖南省人民政府关于沅陵县开展相对集中行政处罚权工作的批复》。该批复第二条第一款第（八）项确定：沅陵县城市管理行政执法局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权。《中华人民共和国城乡规划法》第十五条规定：县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。沅陵镇系沅陵县人民政府所在地镇，沅陵县人民政府编制的《沅陵县城总体规划（2003-2020）》虽然已于2005年9月21日获得怀化市人民政府审批，但被告仅提供沅陵县城总体规划（2003-2020年）土地利用规划图而未能提供《沅陵县城总体规划（2003-2020）》文本。被告所提供的《沅陵县城总体规划（2003-2020年）》（2013年修改）文本，虽然得到了湖南省住房和城乡建设厅的批复，但未能提供怀化市人民政府对该文本的审批文件，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，该文本尚未发生法律效力，故本案无法确定原告修建的房屋是否在沅陵县城规划区范围之内，即被告不能证明其对原告违法行为具有行政处罚的主体资格，故对原告提出被告超越行政职权的意见，本院予以采纳。被告在办理行政案件过程中，先调查后立案，且办案期限过长，其行为违反了《湖南省行政程序》第六十六条第一款、第八十一条第一款第（四）项之规定，对原告认为被告程序违法的意见，本院予以采纳。对被告提出的被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当、程序合法的辩解意见，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下：
撤销被告沅陵城市管理行政执法局于2015年9月1日作出的沅城管罚字（2015）14号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告沅陵县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 秦 华
审 判 员 张干明
人民陪审员 张 征
二〇一五年十二月二十八日
代理书记员 周 晴
附：本判决书适用法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。