陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终197号
上诉人（原审第三人）：刘堂喜。
委托代理人：刘明清，系刘堂喜之子。
委托代理人：杨萍，系刘堂喜儿媳。
被上诉人（原审原告）：龚树华。
原审被告：留坝县人民政府。住所地：陕西省留坝县司法路*号。
法定代表人：马宏伟，该县县长
委托代理人：田生军，留坝县人民政府法制办主任。
委托代理人：文伟，陕西兴振业律师事务所律师。
上诉人刘堂喜因与被上诉人龚树华及原审被告留坝县人民政府（以下简称留坝县政府）行政复议一案，不服汉中市中级人民法院（2016）陕07行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘堂喜的委托代理人刘明清、杨萍，被上诉人留坝县政府的委托代理人田生军、文伟，被上诉人龚树华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：争议林地东至316国道，南与杨世国梯地为界，西与刘堂喜自留山林东边地界相连，北至骆驼包梁。1985年刘堂喜取得留林政字第269号《自留山林权证》（即刘堂喜1985年林权证），四至界限东至杨桂发门前沟、南至梯地、西至骆驼包、北至骆驼包顶。同年，龚纪元取得留政发（85）327号《自留山使用证》（即龚纪元1985年林权证），其中骆驼包地四至界限东至公路边、南至骆驼包梁、西至梁顶、北至队里地边直上。2004年，龚树华取得留政林证字（2004）第6100237181号荒山造林林权证（即龚树华2004年荒山造林林权证），四至界限东至公路边、南至杨世国地边、西至本户自留山边、北至钱世林自留山边。因根据2010年12月20日留政办发【2010】88号文件，刘堂喜1985年林权证及龚纪元1985年林权证即行废止，被告留坝县政府于2011年为刘堂喜核发了留政林证字（2011）第0000008109号林权证（即刘堂喜2011年林权证），且由于龚树华继承了龚纪元的相应林权，亦为龚树华核发了留政林证字（2011）第0000008263号林权证（即龚树华2011年林权证）。刘堂喜2011年林权证四至界限东至梯地、南与窑坪湾沟交界、西与钱世林梁交界、北与龚树华梁交界。龚树华2011年林权证四至界限东至公路、南与刘堂喜交界、西至梁皮、北与钱世林小沟交界。2014年，因高速公路占用林地，龚树华与刘堂喜发生纠纷，经留坝县林业局、马道镇人民政府（以下简称马道镇政府）多方调解，均未能达成一致意见。2015年9月10日，留坝县马道镇政府作出《关于马道街村龚树华与刘堂喜林权纠纷的调处决定》，认定：1.争议林地所有权、使用权归凉水泉组；2.撤销龚树华留林证字【2004】第6100235984号林权证。刘堂喜及龚树华均不服该调处决定。刘堂喜于2015年9月16日向被告提出行政复议申请，请求：撤销马道镇政府作出的该调处决定，确认争议林地所有权、使用权归刘堂喜所有。龚树华于2015年11月2日向被告提出行政复议申请，请求撤销马道镇政府作出的该调处决定，要求重新作出处理决定。2015年11月18日，被告留坝县政府以刘堂喜作为复议申请人，以龚树华作为第三人，作出了本案被诉的留政复决字【2015】5号《行政复议决定书》，认定龚树华2011年林权证林地范围不包含争议林地，龚树华2004年荒山造林林权证包含争议林地，刘堂喜2011年林权证包含争议林地，由此作出决定：撤销2015年9月10日马道镇政府作出的《关于马道街村龚树华与刘堂喜林权纠纷的调处决定》，骆驼包争议地块林地使用权应当归属于申请人刘堂喜。被告分别于2015年11月20日、23日向刘堂喜及龚树华送达了该复议决定书。龚树华不服该复议决定书，遂于2015年12月4日提起了本案诉讼。
上述事实由以下证据佐证：
原告龚树华提交证据：第一组，原告身份证复印件及留政办发【2010】88号《留坝县政府办公室关于废止原林权证及林地土地使用证的通知》。第二组1.龚树华留政林证字（2004）第6100237181号荒山造林林权证；2.龚树华留政林证字（2011）第0000008263号林权证；3.刘堂喜留政林证字（2011）第0000008109号林权证；4.森林、林木、林地四至范围图；5.刘堂喜1985年留林政字第269号《自留山林权证》；6.留坝县马道乡（镇）林权勘查四至确认登记表；7.留坝县集体林地落实到户林权现状摸底表。
被告留坝县政府提交证据：1.刘堂喜行政复议申请书；2.留坝县马道镇政府《关于马道街村龚树华与刘堂喜林权纠纷的调处决定》；3.受理、答复通知及送达回执；4.马道镇政府答复书；5.龚树华的复议申请；6.刘堂喜2011年林权证；7.刘堂喜1985年林权证；8.刘堂喜退还林登记卡、农业税到户表；9.杨世国承包耕地一览表；10.龚树华2011年林权证；11.龚树华2004年荒山造林林权证；12.龚纪元留政发（85）327号自留山使用证；13.2010年林权勘查四至确认登记表；14.2010年林权勘界公示声明及登记受理单；15.问话笔录、林权纠纷调处会议记录；16.刘培轩证明；17.森林、林木、林地四至范围图；18.被诉留政复决字【2015】5号行政复议决定书；19.送达回证。
第三人刘堂喜提交证据：1.刘堂喜2011年林权证；2.被诉留政复决字【2015】5号《行政复议决定书》。
原审法院认为：被告留坝县政府具有林业行政管理的行政职责。根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；县级以上人民政府或国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的林权证是处理林权争议的依据。涉案林权证有刘堂喜1985年林权证、刘堂喜2011年林权证、龚纪元1985年林权证、龚树华2004年荒山造林林权证、龚树华2011年林权证。上述5证中，除刘堂喜1985年林权证、龚纪元1985年林权证被废止之外，其余3证均未被相关职能部门以何种形式确认无效、违法或撤销，故该3证均具有法律效力。被告在被诉行政复议决定书中认定龚树华2011年林权证林地范围不包含争议林地，龚树华2004年荒山造林林权证包含争议林地，刘堂喜2011年林权证包含争议地块。也即被告在上述3证均有法律效力且相矛盾的情况下，认定该争议林地使用权归属于第三人刘堂喜，认定事实不清、主要证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。龚树华与刘堂喜均在法定期限内申请了行政复议，被告仅将刘堂喜列为申请人，仅表述刘堂喜的复议请求，而将龚树华列为第三人作出复议决定，系程序重大违法。被告辩称原告龚树华2004年荒山造林林权证发证不规范，已被龚树华2011年林权证所取代，并据此主张将争议地块使用权确认归刘堂喜符合法律规定。经查，龚树华2004年荒山造林林权证系被告颁发，未经相关职能部门以何种形式确认无效、违法或撤销，故其具有公定力、公信力及法律效力，因此被告的该辩解理由不符合法律规定，其主张依法不能成立。被告辩称被诉复议决定对龚树华的复议请求作出了处理，且对龚树华进行了送达，据此主张其程序合法。经查，被告该辩解理由不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，故该主张依法亦不能成立。综上，被告作出被诉留政复决字【2015】5号《行政复议决定书》，认定事实不清、主要证据不足、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决：一、撤销被告留坝县政府作出的留政复决字【2015】5号《行政复议决定书》。二、责令被告留坝县政府依法重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告留坝县政府负担。
上诉人刘堂喜上诉称：（一）原审判决认定事实不清，应对证据作如下认定：1.龚树华所持有的2004年荒山造林林权证，应属无效证据。留坝县林业局、档案局没有该证的登记档案，该证的颁发没有事实依据，颁证程序也不合法。2010年，留坝县政府作出的留办发（2010)88号《关于废止原林权证及林地土地使用权的通知》，已将该林权证废止。2.上诉人提交的《杨世国承包耕地一览表》是被上诉人留坝县政府从留坝县档案局调取的，其来源合法。该表清楚地记载了杨世国骆驼包梯地西北边是与刘家（即刘堂喜家）相邻相连，而不与龚树华山林相连，这与争议林地块与杨世国梯地相连的实际情况相一致。因此，该表与本案有直接的关联性，应是真实有效证据。3.刘培轩经对龚树华2004荒山造林林权证上的签名辨认，证实该签名不是本人所写，这与留坝县政府提交的刘培轩的证明相互印证，该证据应是有效证据。（二）留坝县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.上诉人刘堂喜1985年和2011年林权证四至边界一致，与争议地边界均以杨世国梯地为界，上诉人2011年林权证包含争议地块。同时《留坝县马道乡镇林权勘查四至确认登记表》证实上诉人山林包含争议地块，被上诉人龚树华山林不包含争议地块。因此，被上诉人留坝县政府行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分。2.上诉人刘堂喜和被上诉人龚树华都向留坝县政府提出复议，留坝县政府在作出复议决定时，也对龚树华的请求及提交的证据进行了核实调查。仅是将“申请人龚树华”写成了“第三人龚树华”，并不能改变留坝县政府在复议时已对龚树华的申请进行了复议的事实。因此，被上诉人留坝县政府行政复议决定复议程序合法。综上，被上诉人留坝县政府行政复议决定书认定事实清楚、证据确实充分，复议程序合法，适用法律正确。请求依法撤销原审判决，维持被上诉人留坝县政府行政复议决定。
被上诉人龚树华答辩称：原审法院认定其持有的2004年荒山造林林权证有效，是正确的。该证的颁发有事实依据和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告留坝县政府答述称：（一）原审判决对龚树华的2004年荒山造林林权证这一无效证据予以采信错误。龚树华持有的2004年荒山造林林权证已被2011年林权证取代。颁发2011年林权证时，2004年林权证已经收回作废，而龚树华当时没有按规定交回。龚树华2004年林权证系2003年荒山造林林权证（林权证注记有2003年荒山造林），该批荒山造林林权证因发证不规范，国家林业局以林资(2007)33号文件要求各地复查纠正。留坝县政府以留政办发(2010)88号文件，明确了对退耕还林工程建设质量合格的农户所核发的林权证，与本次集体林权制度改革确权核发的新林权证具有同等法律效力。龚树华所持2004年荒山造林林权证上争议地块，是马道林场实施的造林，后造林失败，并非龚树华造林，龚树华没有退耕还林工程建设质量合格的相应证据。（二）被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分。其一，刘堂喜2011年林权证骆驼包林地包含争议地块。刘堂喜的林地与争议地块在东侧相连，没有自然或人为分界线，是一个整体。刘堂喜2011年林权证骆驼包地块四至中，北表述为与龚树华梁交界。龚树华2011年林权证骆驼包地块四至中南表述为与刘堂喜梁为界。两个林权证上所表述的梁为同一道梁，即骆驼包梁。该梁为东西走向，向东延伸至316国道结束，没有中断，也没自然分界线。刘堂喜2011年林权证骆驼包地块四至中东表述为耕地为界。该林权证上所指的耕地最北侧即为杨世国的耕地。杨世国的耕地西边界不是直线到骆驼包梁，而是在骆驼包梁一侧向东拐直至316国道。也就是说，耕地有两个边，一个是西边，一个是北边，耕地的边界，与骆驼包梁之间，清楚地将争议的地块包含在了刘堂喜的林地内。刘堂喜2011年林权证所附林地四至范围图，编号为44号即是刘堂喜在骆驼包的林地，该图可以直观的看出44号林地包含了争议地块。其二，刘堂喜1985年的自留山林权证，骆驼包林地四至中南为梯地。梯地就在争议地块的南侧，表明刘堂喜1985林权证骆驼包林地四至包含争议地块。其三，1996年杨世国骆驼包梯地承包合同显示，杨世国梯地西刘家荒山、北刘家山边。刘家即刘堂喜家的通俗叫法。北刘家山边即是争议地块的南边界，印证了争议地块的使用权归刘堂喜。其四，刘堂喜退耕还林种草登记卡、农业税到户表，证明争议地块一直由刘堂喜管理使用。其五，龚树华2011年林权证骆驼包林地不包含争议地块。龚树华2011年林权证骆驼包地块四至中南表述为与刘堂喜梁为界。以梁为界表明龚树华2011年林权证骆驼包林地不包含争一议地块。其六，龚纪元1985年林权证骆驼包林地四至中南是骆驼堡（包）梁，与龚树华2011年林权证骆驼包林地南边界一致，表明该林权证骆驼包林地不包含争议地块。龚纪元是龚树华的叔父，龚纪元去世后骆驼包林地使用权由龚树华继承。故被上诉人将争议地块使用权确认归刘堂喜，符合《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条规定。（三）被上诉人作出的行政复议决定程序合法，不影响实体公正。马道镇政府作出林权争议处理决定后，刘堂喜不服提出复议申请。因龚树华复议申请提出时间在后，把龚树华列为了行政复议第三人。虽然没有把龚树华列为申请人，但并不影响龚树华实体权利和程序权利的行使，龚树华和申请人的权利义务一样，同样具有参加行政复议、提起行政诉讼等权利。在行政复议过程中，复议机关充分考虑了龚树华的请求和意见，并在行政复议决定书中引用了龚树华的主要观点，而且从实体上做出了客观公正的裁决，并进行了送达。
本院审理查明：留坝县马道镇政府作出的《关于马道街村龚树华与刘堂喜林权纠纷的调处决定》中载明：“龚树华的荒山造林证的印刷编号为NO:C6100237181，发证编号为留林证字（2004）第6100237181号。”遂撤销龚树华留林证字【2004】第6100235984号林权证。本院庭审时审查两证原件，留林证字（2004）第6100237181号是龚树华所持有的荒山造林林权证，留林证字【2004】第6100235984号林权证是龚树华所持有的退耕还林林权证，两个编号分别是两个证，与本案相关的是龚树华所有的留林证字（2004）第6100237181号荒山造林林权证。对此留坝县政府在留政复决字【2015】5号《行政复议决定书》中亦予以指出。另查明，龚树华为马道镇政府退休干部，其于1979年成为居民，因其叔父龚纪元无子女，龚纪元去世后，其继承了龚纪元始于1985年的林地承包经营权。
原审法院查明的其它事实属实，本院予以认定。
本院认为：一、关于行政复议决定程序是否违法的问题。
刘堂喜于2015年9月16日向留坝县政府递交行政复议申请，留坝县政府受理该行政复议申请后，随即开展调查并听取了龚树华的意见。龚树华于2015年11月2日亦向留坝县政府递交行政复议申请，同样请求撤销马道镇政府作出的调处决定。留坝县政府于2015年11月18日作出行政复议决定，但该复议决定只列刘堂喜为复议申请人，将龚树华列为第三人，属复议程序违法，但留坝县政府受理行政复议申请后，随即开展调查并听取了龚树华的意见，故该程序违法行为对龚树华权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应确认留坝县政府作出的复议决定违法，但不撤销该复议决定。
二、关于行政复议决定事实是否清楚，证据是否充分的问题。
龚树华提供1985年龚纪元林权证、2011年林权证及2004年荒山造林林权证；刘堂喜提供其1985年、2011年林权证。2010年12月20日，《留坝县人民政府办公室关于废止原林权证及林地土地使用证的通知》（留政办发[2010]88号规定），“三定”时期颁发的林权证废止，故龚树华与刘堂喜持有的1985年林权证作废。该通知中未涉及本案中2004年龚树华持有的由留坝县林业局签发的林权证的效力。国家林业局于2007年2月8日发布《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发[2007]），该通知规定对已办理的林权登记和已发放的林权证进行复查，发现问题及时纠正，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。据此，未依照法定程序予以撤销的林权证，当属有效。故本案龚树华的2004年、2011年林权证及刘堂喜的2011年林权证目前均属有效。
本案所争议的林地处于骆驼包梁和杨世国的梯地之间。刘堂喜持有的2011年林权证东至梯地、北至龚树华梁交界，杨世国于1996年与马道街村签订的耕地承包合同中《承包耕地一览表》载明其承包耕地即梯地北边与西边均与刘家相邻。刘堂喜2011年林权证所附林地四至范围图中，编号为44号的林地就是刘堂喜2011年林权证证载林地位置。该林地四至范围图显示，44号地块的东侧已至316国道。从刘堂喜2011年林权证及其所附四至范围及《承包耕地一览表》可知，梯地以北是刘喜堂林地，龚树华梁（即骆驼包梁在龚树华林地范围内的称呼）以南是刘喜堂林地，即争议地包含在刘堂喜2011年林权证下。龚树华的2011年林权证四至记载不含争议地，其所持有的2004年荒山造林林权证四至记载清楚包含上述争议地。龚树华持有的2004年荒山造林林权证的颁发，四至勘界未经公示，故该证的四至记载的证明效力低于龚树华与刘堂喜分别持有经公示勘界确权结果的2011年林权证。龚树华除了2004年荒山造林林权证，并无其他可以证明争议地在其名下的证据。综上所述，并结合刘堂喜在争议地上长期垦荒、种植林木的事实，行政复议决定认定争议地使用权属于刘堂喜，事实清楚，证据充分。
综上，留坝县政府作出的留政复决字【2015】5号《行政复议决定书》，虽认定事实清楚，证据充分，但程序违法，应确认违法。上诉人刘堂喜关于复议决定认定事实部分的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决处理结果不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销汉中市中级人民法院（2016）陕07行初9号行政判决；
二、确认留坝县人民政府作出的留政复决子【2015】5号《行政复议决定》违法。
二审案件受理费50元，由留坝县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年六月十六日
书 记 员 刘婉楠