云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终6号
上诉人（一审原告）胡元祥，男，汉族，1950年1月11日生，住云南省保山市隆阳区。
上诉人（一审原告）宋友顺，女，汉族，1953年8月20生，住址同上。系胡元祥之前妻。
上诉人（一审原告）胡刚，男，汉族，1973年8月10日生，住址同上。系胡元祥之子。
上诉人（一审原告）胡冰，女，汉族，1975年10月16日生，住址同上。系胡元祥之女。
四上诉人共同的委托代理人陈东风，云南天利达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）保山市隆阳区人民政府。
法定代表人段生荣，区长。
住所地：云南省保山市隆阳区。
委托代理人陈章，保山市隆阳区人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）保山市人民政府。
法定代表人杨军，市长。
住所地：云南省保山市隆阳区。
委托代理人张馨予，保山市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般授权代理。
第三人胡庆祥，男，汉族，1953年11月24日生，住云南省保山市隆阳区。
委托代理人王文勇，云南金曦律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
第三人胡春宣，女，汉族，1963年10月6日生，住云南省保山市隆阳区。
上诉人胡元祥、宋友顺、胡刚、胡冰（以下简称胡元祥等4人）因诉保山市隆阳区人民政府（以下简称区政府）、保山市人民政府（以下简称市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）作出的（2017）云05行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日受理后，依法组成合议庭并于2018年3月6日公开开庭审理了本案，上诉人胡刚及上诉人胡元祥等4人的委托代理人陈东风，被上诉人区政府的委托代理人杨龙、陈章，被上诉人市政府的委托代理人张馨予，第三人胡庆祥及其委托代理人王文勇，第三人胡春宣到庭参加了庭审。本案现已审理终结。
一审法院查明：胡元祥与本案第三人胡庆祥兄弟二人居住于保山市隆阳区永昌街道杏花社区和平小区九龙路和建设路的交叉路口，且与第三人胡春宣系兄妹，宋友顺为胡元祥的前妻，胡刚、胡冰为胡元祥子女。本案争议的土地位于胡元祥与第三人胡庆祥现居住使用的范围内。1975年，胡元祥与父母兄妹分锅另食，并在大家庭分得的位于自家老宅背后的自留地上建盖房屋自行居住生活，第三人胡庆祥、胡春宣与父母（胡光华、马玉芹）共同生活在老宅；1980年原北关六社对胡光华、胡元祥两户找补0.285亩自留地、饲料地、建房地。1984年，第三人胡庆祥申请补办建房手续，拆除老宅建盖新的房屋，“北关乡社员建房补办手续申请书”中记载：“具申请人胡庆祥系保山市城关办事处北关乡北关一村七人于1984年8月3日，经生产队研究，社员大会通过，占用老宅基地，合计0.30亩，建房3格”，该房屋西至胡元祥天井边，双方以此形成的界线东西相邻导致争议发生。1985年第三人胡春宣结婚出嫁。2008年7月8日至10日，保山市国土资源局隆阳分局（以下简称国土隆阳分局）对胡元祥、胡庆祥宅基地使用情况作了调查，在“胡庆祥、胡元祥宅基地使用调查情况”中确认“祖遗宅基地约62.31平方米”。2014年3月11日，国土隆阳分局对位于隆阳区永昌街道办事处杏花社区和平小区九龙路350号的胡元祥与胡庆祥两户的争议地进行了土地权属纠纷现场勘测，经双方现场指认，权属争议地由老房子以东的天井及简易房所占土地面积166.31平方米。期间，市政府于2000年为胡庆祥现使用的土地使用权进行了登记；2007年，胡庆祥与胡元祥因相邻土地使用权发生纠纷诉至法院；2009年，胡元祥向法院提起行政诉讼，胡庆祥2000年申请登记的土地使用权证被判决撤销。2012年，胡庆祥为主张用益物权向法院起诉胡元祥，保山中院终审判决认为土地使用权确认应当由人民政府处理。2015年，区政府依胡庆祥的申请，作出了（2015）隆政土决字第01号《保山市隆阳区人民政府土地权属争议案件行政决定书》（以下简称（2015）隆政土决字第01号决定），后市政府作出撤销区政府行政处理决定的行政复议决定，经法院判决，撤销市政府作出的保政行复决字〔2015〕02号《保山市人民政府行政复议决定书》，并责令复议机关重新作出复议决定。市政府作出复议决定，由区政府重新作出土地权属争议案件行政决定。
区政府于2016年10月11日作出（2016）隆政土决字第01号决定，决定：1.争议的祖遗宅基地62.31平方米归申请人胡庆祥使用；2.争议的集体分配的饲料地、自留地等166.31平方米土地使用权建议归申请人胡庆祥、被申请人胡春宣按集体分配份额共同使用。胡元祥不服此决定，向市政府申请行政复议，市政府复议后维持隆阳区政府的决定，胡元祥不服，向本院提起诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条的规定，区政府具有对土地使用权争议进行处理的职责，故区政府是作出（2016）隆政土决字第01号决定的合法主体。根据《中华人民共和国复议法》第二条、第三条、第九条规定，市政府是受理本案行政复议的合法主体。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，国土隆阳分局是土地行政确认的具体承办部门。本案争议土地使用权来源涉及两部分，其中第一处争议地是老宅房屋的土地，根据现有证据表明，1984年胡庆祥申请建房时北关乡人民政府批准建房的土地面积已包含了老宅原有面积，且自1984年建房至今胡庆祥一直居住使用，胡元祥二十多年未对其使用权提出异议，故区政府决定争议的祖遗宅基地归胡庆祥使用符合土地权属争议处理原则“从实际出发，尊重历史，面对现实”，并无不妥。第二处争议地是166.31平方米的饲料地、自留地等，现有证据表明，胡元祥与第三人胡庆祥对争议面积均认可。只是对1980年分配的饲料地、自留地等的具体位置有争议。胡元祥1975年分家时建盖房屋的土地现状已被机械平整，第三人胡庆祥主张饲料地、自留地位于胡元祥户管理范围，故争议的饲料地、自留地等已不能确定具体位置，且该划分土地行为发生在第三人胡庆祥申请建房审批之前，胡元祥未提交证据证实自己在争议的166.31平方米土地中有应属于自己的使用份额，区政府对该部分的土地使用权建议由胡庆祥、胡春宣按分配份额使用也是出于尊重历史照顾现实的考虑，故区政府作出的第二条决定并未侵犯胡元祥的权益。综上，区政府作出的（2016）隆政土决字第01号行政决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持，市政府按照复议程序维持了区政府的决定亦应支持。胡元祥请求撤销区政府作出的（2016）隆政土决字第01号决定及市政府作出的保政行复决字〔2017〕1号行政复议决定的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回胡元祥等4人的诉讼请求。本案案件受理费50元，由胡元祥等4人承担。
上诉人胡元祥等4人上诉称，一审法院认为对第三人胡庆祥提交的遗嘱的真实性举证责任由其承担，违背了法律规定的举证原则。本案一审法院认定第三人胡庆祥享有339.53平方米土地使用权无事实依据。其占用的土地自1975年以来并未发生过变化，且1980年其已分得过土地，由此一审法院认定其所享有使用权的土地不包括在336.53平方米（339.53平方米-3平方米）范围内错误。本案自2007年第三人胡庆祥第一次提起排除妨碍诉讼以来，其才知道2000年时第三人胡庆祥将本属于其的土地强占为自己的土地，从2007年开始双方因土地确权问题纠纷不断，一审法院认定其二十多年来没提出异议错误。本案被区政府、市政府认定胡庆祥户62.31平方米为祖遗宅基地、胡庆祥户分得自留地177.99平方米、胡庆祥向集体购买公房等事实无依据。区政府作出决定建议将集体分配的饲料地、自留地等166.31平方米土地使用权归胡庆祥、胡春宣并按集体分配份额共同使用，侵犯了其权益。综上，请求撤销一审判决，撤销区政府作出的决定及市政府作出的复议决定，判令区政府重新作出行政行为。
被上诉人区政府答辩称，本案争议的62.31平方米的土地系1984年11月25日经原保山市北关乡人民政府同意批准的老宅基地建房0.3亩中的一部分。争议的饲料地、自留地等166.31平方米系1975年当事人分家后确认的土地，应根据分家后的归属情况而定。第三人胡庆祥已经使用本案争议地近40多年，而且第三人胡庆祥领取的保国用（2000）字第01042号国有土地使用证因具体行政行为程序违法而予以撤销，并不是土地权属来源不清而被撤销。区政府作出的〔2016〕隆政土决字01号决定程序合法，适用法律准确，市政府作出复议决定维持区政府作出上述决定并无不当。一审法院适用法律法规正确，驳回胡元祥等4人的诉讼请求并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称，市政府作出的复议决定及区政府作出的决定，认定事实清楚，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
第三人胡庆祥陈述称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
第三人胡春宣陈述称，对一审判决不服，不同意政府作出的决定。
一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了相应审核认定，一审法院审核认定正确，本院予以确认。
本案一审法院认定事实基本清楚，本院予以确认。本院另补充认定以下法律事实：2014年1月20日，本案第三人胡庆祥向区政府提出住宅用地确权申请。2015年2月3日，区政府作出（2015）隆政土决字第01号决定。2015年5月14日，市政府作出保政行复决字〔2015〕02号行政复议决定，撤销了区政府作出的（2015）隆政土决字第01号决定。本案第三人胡庆祥不服向保山中院提起诉讼，保山中院作出（2015）保中行初字第7号行政判决，判决撤销了市政府作出的保政行复决字〔2015〕02号行政复议决定，并由市政府重新作出行政行为，市政府不服上述判决向本院提起上诉，本院作出（2016）云行终17号行政判决，驳回上诉，维持原判。后市政府再行作出保政行复决字〔2016〕10号行政复议决定，撤销了区政府作出的（2015）隆政土决字第01号决定，并责令区政府60日内重新作出处理决定。2016年10月10日，区政府作出（2016）隆政土决字第01号决定，决定：1.争议的祖遗宅基地62.31平方米归申请人胡庆祥使用；2.争议的集体分配的饲料地、自留地等166.31平方米土地使用权建议归申请人胡庆祥、被申请人胡春宣按集体分配份额共同使用。胡元祥等4人不服该决定，向市政府提出行政复议，市政府2017年3月6日作出保政行复决字〔2017〕1号决定，维持了区政府作出的（2016）隆政土决字第01号决定。胡元祥等4人不服区政府作出（2016）隆政土决字第01号决定及市政府作出的保政行复决字〔2017〕1号决定，提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。本案区政府作为县级人民政府有权作出本案所诉（2016）隆政土决字第01号决定，系本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案市政府作出保政行复决字〔2017〕1号决定维持了区政府作出的（2016）隆政土决字第01号决定，故市政府亦是本案适格被告。
参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，处理土地权属争议应遵循从实际出发、尊重历史、照顾现实的原则。本案区政府经过调查核实将争议地中62.31平方米的土地使用权确归胡庆祥享有具有相应事实依据及法律依据，并无不当。但区政府在处理本案土地争议时，应结合土地使用历史沿革及现状，依照法定职权明确166.31平方米土地使用权的归属，以彻底解决本案土地争议，而区政府仅对166.31平方米土地使用权的归属问题作出建议归胡庆祥、胡春宣按集体分配份额共同使用的决定不当，应属适用法律错误。同时，本案并无相关证据证明该166.31平方米曾经为饲料地、自留地的事实，并且在争议地用途已发生变化的情况下，区政府仍将争议地确认为饲料地、自留地，应属认定事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的。故区政府作出的“2.争议的集体分配的饲料地、自留地等166.31平方米土地使用权建议归申请人胡庆祥、被申请人胡春宣按集体分配份额共同使用”的决定适用法律错误，证据不足，应予以撤销。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一、三款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。本案区政府作出的（2016）隆政土决字第01号决定应当部分撤销，而市政府作出保政行复决字〔2017〕1号决定予以维持，应属适用法律错误，市政府作出的保政行复决字〔2017〕1号决定应予以撤销。同时，为解决本案土地争议，本案应判决区政府针对本案争议的166.31平方米的土地使用权重新作出处理决定。综上，一审法院认定事实基本清楚，但判决驳回上诉人胡元祥等4人的诉讼请求，适用法律错误，一审判决应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省保山市中级人民法院（2017）云05行初8号行政判决；
二、撤销保山市隆阳区人民政府（2016）隆政土决字第01号决定中的第二项，即“2.争议的集体分配的饲料地、自留地等166.31平方米土地使用权建议归申请人胡庆祥、被申请人胡春宣按集体分配份额共同使用”；
三、撤销保山市人民政府保政行复决字〔2017〕1号行政复议决定；
四、由保山市隆阳区人民政府自本判决生效之日起六个月内针对本案争议的166.31平方米的土地使用权重新作出处理决定；
五、驳回胡元祥、宋友顺、胡刚、胡冰的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，共计人民币100元，由保山市隆阳区人民政府、保山市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 赵 霁
二〇一八年三月三十日
书记员 包欣鑫