浙江省安吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0523行初44号
原告朱新英。
委托代理人董英，浙江律信律师事务所律师。
被告德清县新市镇人民政府。
法定代表人成兴军，该镇镇长。
出庭应诉负责人张水明，该镇副镇长。
委托代理人叶青，浙江苏杭律师事务所律师。
原告朱新英（以下简称原告）诉被告德清县新市镇人民政府（以下简称被告）乡镇政府行政强制一案，于2016年4月5日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2016年4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年4月20日，被告向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭进行了审理。原告及委托代理人董英，被告出庭应诉负责人张水明及委托代理人叶青到庭参加诉讼。浙江省高级人民法院同意将本案延长审限至2017年4月5日。本案现已审理终结。
原告朱新英诉称，2014年8月4日，被告向原告作出德新（镇）联拆字[2014]第06007号责令限期拆除违法建筑联合执法通知书，当时被告以原告建设的厂房及煤场违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《浙江省城乡规划条例》第三十七条、第三十八条之规定和《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，责令原告于2014年8月6日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，将根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，予以强制拆除。2014年8月6日，原告不服被告作出的通知书向德清县人民政府提起行政复议。2014年9月26日，德清县人民政府作出德政复决字[2014]11号行政复议决定书，维持被告的具体行政行为。2014年10月10日，原告向德清县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的通知书。由于被告在诉讼过程中自行撤销了上述通知书，德清县人民法院于2015年2月6日判决确认被告作出的德新（镇）联拆字[2014]第06007号责令限期拆除违法建筑联合执法通知书违法。但在2015年8月17日，被告再次向原告作出一份《新市镇人民政府告知书》，告知书的内容称根据德清县人民政府德政函[2015]79号、德土资非移字[2015]1号文件，2015年8月12日德清县国土资源局将原告于2008年3月未经依法批准擅自占用坐落在XX镇XX村XX组X组3192.78平方土地上的建筑物和其他设施交被告监管，故被告通知原告将上述建筑物和其他设施外的个人财物于2015年8月20日前及时搬移现场，若因原告未依法处置相应财产而造成相应损失的，则由原告承担全部法律责任。由于当时原告出差外地，未能及时处理有关事宜。2015年8月21日上午8时，被告在原告不在场的情况下，协同德清县公安局、德清县城市管理行政执法局、德清县电视台等部门人员，将原告位于XX镇XX村XXX组的两幢屋内的物品随意丢出且肆意损坏，并采用挖掘机拆除的方式将两幢房屋彻底摧毁，致使屋内物品损毁，现场两位70多岁的看门老人受××。由于被告以发告知书的形式拆除原告房产，且被告自始未告知原告告知书中依据的两份文件内容是什么，为此原告不得已先对被告出具告知书这一行政行为提出行政诉讼。经诉讼后，原告方才知晓德清县人民政府出具的德政函[2015]79号、德清县国土资源局出具的德土资非移字[2015]1号文件的具体内容。根据被告的告知书的表述，被告正是基于这两份文件才获得了相应的监管权利，并以此拆除原告房产。暂且不论被告监管原告房产的行为是否合法、依据是否充足，单凭被告前后两次以完全不同的理由试图拆除原告房屋的行为已然说明被告行政行为的违法性以及政府部门之间为掩盖被告的违法行为互相包庇的情况。原告认为，一、德清县人民政府出具的德政函[2015]79号文件及德清县国土资源局出具的德土资非移字[2015]1号文件违法。1.德清县人民政府出具的德政函[2015]79号文件内容明确表示，德清县国土资源局于2015年报送了《关于对新市镇朱新英违法用地进行处置的请示》,但是德清县国土资源局对朱新英作出违法用地处罚决定是在2008年5月18日。根据当时《湖州市人民政府关于没收在非法转让和非法占用土地上新建建筑物的处置意见》，该意见对符合城市规划的用地上的建筑物作了多种详细的规定。根据德清县国土资源局作出的土地行政处罚决定书内容可以明确，原告所占土地属于农用地且符合总体规划，也就是说，德清县国土资源局要对原告的违法用地建筑物进行处置的，只能以由原违法用地单位或个人购回的方式处置即由原告自行购回。事实上，德清县国土资源局从2008年作出处罚决定起一直由原告继续使用，这也相当于对原告违法用地及相应建筑物进行了处置，也是对原告用地的合法化。但是德清县人民政府出具的德政函[2015]79号文件却引用了2014年颁布的《国土资源行政处罚办法》，显然违背了我国法律法规规定。同时《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定：“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定。”也就是说，如果德清县人民政府要适用这个法律规定就应当以在90日前作出的新的处罚决定为依据，而不是2008年的处罚决定。并且德清县人民政府在文件中直接对朱新英的建筑物作了实际处置，即移交被告监管并由被告决定拆除或保留。这些内容直接涉及原告的财产权益，但是原告自始不知道相应内容，严重剥夺了原告的知情权及申辩权。可见，德清县人民政府出具的德政函[2015]79号文件违法。2.德清县国土资源局将没收的建筑物转交监管不符合有关法律法规的规定。德清县国土资源局自2008年作出处罚决定之日起再无对原告的建筑物作出过进一步的处置，即使其需要再次作出处置的，也应当告知原告相应内容，而不是瞒过原告直接以发文的形式将原告的建筑物交由被告监管，这显然是侵犯了原告的各项合法权益。二、被告拆除原告房产无任何事实和法律依据。1.从法律上，被告没有监管及强拆的权利。被告获得对原告没收建筑物的监管权利无任何法律依据。同时根据现有的法律法规，并没有明确规定可以将违法用地上的建筑物和其他设施移交给镇政府监管，由镇政府决定拆除或保留。德清县人民政府的有关文件不是法律法规，且本身存在违法，不能作为被告监管原告建筑物的法律依据。即便被告监管土地的条件成就可以负责监管土地，但是统观所有监管权利均并不包含强拆的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，土地行政主管部门履行监督检查职责时采取的措施中并没有包含可直接将违法土地上的建筑物予以直接拆除的权利。因此，被告没有任何法律依据可以直接对监管的建筑物实施拆除。2.从事实上，被告对原告被拆除的建筑物不享有监管权，更无权拆除原告建筑物。2008年初，原告共向德清县新市镇城西村中埭组东组农户租用10.417亩土地，其中4.358亩用于饲料仓库，6.059亩用于煤场。原告利用了煤场上的3192.78平方米建造堆场，并另行建造了两幢共计256平方米的简易办公用房,这与2014年8月4日被告出具的《责令限期拆除违法建筑联合执法通知书》上的“建设的厂房及煤场”内容相呼应，同时与德清县国土资源局于2008年5月18日作出的德土资罚字（2008）第80号土地行政处罚决定书中“3192.78平方米土地建造堆场”相呼应。也就是说，原告的两幢256平方米的简易办公用房与堆场上的建筑物不是同一建筑物，被告于2015年8月21日拆除的两幢建筑物并非是德清县国土资源局2008年5月18日作出处罚决定中没收的建筑物。实际上，德土资罚字（2008）第80号土地行政处罚决定书中指向的建筑面积100平方米的建筑物早在此前已经由原告自行拆除，原告租赁的土地上仅剩两幢简易办公用房即建筑面积256平方米的两幢厂房（这一点原告也已经在2014年与被告的行政诉讼案件中予以陈述）。也就是说，即使被告监管条件成立，也无权监管未作出过处罚的建筑物，更无任何事实和法律依据拆除两幢建筑物。三、被告不具有本案建筑物拆除资格，不是强拆主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”，据此，县级以上人民政府土地行政主管部门对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。因此，对于非法占用的土地上的建筑物的限期拆除部门应为县级以上人民政府土地行政主管部门，但土地行政主管部门不具有强制拆除的权利，只能责令限期拆除，如果相对方不拆除的，则应当申请人民法院强制执行。德政函[2015]79号文件也同样只是表述新市镇人民政府可以根据情况决定拆除或保留。也就是说，被告可以决定拆除，但是并不是说被告具备实施拆除的资格。因此，如果要拆除原告擅自占用土地上的建筑物的，应当由人民法院执行，强拆主体应当为人民法院，而不是被告。四、被告实施强拆行为严重违反法定程序。根据上述事实可以明确，原告被拆除的两幢建筑物在当时仍在原告名下，至于是否合法应当经过法定程序予以确认。如若被告认为原告的建筑物涉嫌违法，就应当依据有关法律规定的程序，在充分保障原告陈述、申辩、听证等权利的基础上查明事实依法作出行政处罚决定，并依据行政处罚决定进行强制执行，而不是仅凭一张告知书和一些已经尚失法律效力的文书作出行政行为。综上所述，被告的强拆行为无事实和法律依据支撑，严重剥夺了原告的合法权益，超越职权，且对原告的声誉造成了恶劣的影响，已然违法。为此，原告向人民法院提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求：1.确认被告于2015年8月21日对原告位于德清县新市镇城西村中埭东组两幢房屋的强制拆除行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：
1.责令限期拆除违法建筑联合执法通知书1份；2.德政复决字[2014]11号《行政复议决定书》1份；3.（2014）湖德行初字第76号《行政判决书》1份，上述证据用以证明2014年8月4日被告以原告建设厂房及煤场违法为由责令原告限期拆除并作出强制拆除决定，原告不服提起行政复议、行政诉讼，被告行政行为被确认违法的事实；4.新市镇人民政府告知书，用以证明被告拆除涉案建筑的行为违法的事实；5.德土资罚字（2008）第80号《土地行政处罚决定书》，用以证明该处罚决定书与告知书所指不是同一建筑物；6.德土资非移字[2015]1号非法财物移交书；7.没收非法财物清单，用以证明被告监管原告建筑物违法；8.土地使用权租赁合同，用以证明原告租用土地面积的情况；9.照片1份，用以证明原告合法建筑物被拆除的事实；10.资产评估报告书1份，用以证明被告拆除实际面积为256平方米的两幢建筑物及相应财产损失的事实。
被告辩称，一、原告诉状中所称的被拆除的建筑物和其他设施已在2008年5月18日被德清县国土资源局依法没收，原告对被拆除建筑物和其他设施不享有物权等任何民事权利。2008年5月18日，德清县国土资源局作出德土资字（2008）第80号处罚决定书，决定责令原告退还非法占用的3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款79819元。原告未对该处罚决定提起行政复议或行政诉讼，该处罚决定已发生法律效力，原告也未依法取得被拆建筑物和其他设施的相应权属证明。故原告对被没收的建筑物和其他设施不再享有任何民事权利，其再行主张权利，于法有悖。二、被告合法取得对被没收建筑物和其他设施的监管权力，并有权决定没收建筑物和其他设施采取保留或是拆除的处分措施。2015年8月10日，德清县人民政府出具《德清县人民政府关于对县国土资源局申请对新市镇朱新英违法用地进行处置的批复》（德政函[2015]79号），对德清县国土资源局报送的《关于对新市镇朱新英违法用地进行处置的请示》（德土资[2015]15号）批复如下：对德清县国土资源局没收的朱新英违法用地上新建的建筑物和其他设施移交给新市镇人民政府监管，新市镇人民政府可以根据情况决定拆除或者保留。2015年8月12日，德清县国土资源局出具《非法财物移交书》（德土资非移字[2015]1号），将没收的3192.78平方米土地上的建筑物和其他设施移交给被告。三、被告拆除上述被没收建筑物和其他设施的行为是被告对依法没收财产的处分行为，并非是强制拆除行为，所以不存在违反相关强拆的法定程序这一说法。2015年8月17日，为保护被没收的建筑物和其他设施外的个人财物的合法权利，被告向原告出具告知书一份，告知原告于2015年8月20日前及时将个人财物搬移现场。2015年8月21日，被告依法对上述被没收的建筑物和其他设施进行了拆除。被告依法拆除被没收的建筑物和其他设施的处分行为，并非是行政强制拆除行为，不存在行政相对人。综上所述，原告不符合行政诉讼的主体资格条件，在被告对被没收建筑物和其他设施依法采取拆除的处分行为过程中，原告并非本案的利害关系人，故被告请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据及依据：
1.土地行政处罚决定书1份，用以证明涉案建筑物和其他设施已经于2008年5月18日被德清县国土资源局依法没收，原告对涉案建筑物和其他设施没有任何物权的事实；2.新市镇人民政府告知书1份，用以证明被告合法取得涉案建筑物和其他设施的监管权利并有权决定对其采取保留或拆除的处分措施；3.德土资非移字[2015]1号非法财物移交书以及没收非法财物清单；4.德政函[2015]79号《德清县人民政府关于对县国土资源局申请对新市镇朱新英违法用地进行处置的批复》。
经庭审双方质证，本院对双方提交证据分析如下：
对原告提交的证据，被告对证据1-4关联性有异议，对证据8合法性有异议，对证据9、证据10三性均有异议。本院认为，证据5-7能够证明2008年5月18日德清县国土资源局作出德土罚字（2008）第80号处罚决定，认定原告未经批准擅自占用新市镇城西村中埭东组3192.78平方米土地建造堆场，并作出责令退还非法占用的3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款79819元的处罚以及2015年8月12日德清县国土资源局作出编号德土资非移字（2015）1号非法财物移交书及清单，移交被告的事实，对该部分事实予以认定。证据8能够证明原告从新市镇城西村中埭东组农户租赁土地使用权的事实，予以认定。证据9与本案无关联性，不予认定。证据10能够证明被告实施拆除实际面积为256平方米的建筑物的事实，对该部分事实予以认定。其余各证，与本案无关，不予认定。
对被告提交的证据，原告对证据1关联性有异议，认为该处罚决定书已不具有法律效力；对证据2三性均有异议，认为该告知书未充分保障原告陈述、申辩的权利，故程序违法；对证据3三性均有异议，认为移交书和移交清单系违法作出。本院认为，证据1能够证明德清县国土资源局于2008年5月18日对原告作出行政处罚决定，责令原告退还非法占用3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上的建筑物和其他设施的事实，对该部分事实予以认定；证据2能够证明被告于2015年8月17日告知原告，要求其及时搬移相关财产的事实，对该部分事实予以认定；证据3能够证明2015年8月12日德清县国土资源局作出编号德土资非移字（2015）1号非法财物移交书及清单并移交被告的事实，对该部分事实予以认定。
综上，本院认定本案事实如下：
2008年1月1日，原告朱新英向XX镇XX村XXX组租赁土地使用权，2008年5月18日德清县国土资源局作出德土罚字（2008）第80号处罚决定，认定原告朱新英未经批准擅自占用新市镇城西村中埭东组3192.78平方米土地建造堆场，并作出责令退还非法占用的3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款79819元的处罚。2015年湖州天勤资产评估有限公司对原告拥有的房屋建筑物、场地及道路进行评估，其中房屋建筑物面积分别为160平方米，场地及道路面积为1500平方米，合计1756平方米。2015年8月10日，德清县人民政府依据德清县国土资源局的申请作出德政函（2015）79号批复，将上述处罚决定中没收的建筑物和其他设施移交给被告监管。2015年8月12日，德清县国土资源局作出编号德土资非移字（2015）1号非法财物移交书及清单，移交被告。被告于2015年8月17日向原告作出告知书，要求原告于2015年8月20日前及时将上述建筑物和其他设施外的个人财物搬移现场，若因原告未依法处置相应财产而造成相应损失的，由原告本人承担全部法律责任。2015年8月21日，被告对涉案土地上占地面积160平方米、面积96平方米的建筑物以及面积1500平方米的场地、道路实施拆除，原告不服，遂诉至本院。
本院认为，本案的争议焦点在于被告对位于XX镇XX村XXX组土地上涉案建筑物以及场地、道路实施的拆除行为是否合法。
一、关于移交监管的问题。《国土资源违法行为查处工作规程》中规定：“给予没收新建建筑物和其他设施、矿产品或者其他实物处罚的，作出行政处罚决定的国土资源主管部门填写《非法财物移交书》，连同《行政处罚决定书》移交县级以上人民政府或者其指定的部门处理。涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门。对没收后的地上建筑物和其他设施处置，不动产所在地县级以上人民政府可以根据情况决定拆除或保留”，以及湖委办[2015]29号《中共湖州市委办公室湖州市人民政府办公室关于进一步加强国土资源执法监察工作的意见》中“落实罚没建筑物和其他设施的属地监管责任，按照土地所有权的不同，分别将集体土地上的没收建筑物和其他设施交由乡镇政府（街道办事处）或相应的农村集体经济组织监管，将国有土地上的没收建筑物和其他设施交由县级以上人民政府或同级国资部门监管”，据此，县级以上人民政府或指定部门有权决定对已没收的违法建筑拆除或保留，并可以按照土地所有权的不同，将集体土地上没收建筑物和其他设施交由乡镇政府监管。德清县人民政府于2015年8月10日作出德政函[2015]79号《德清县人民政府关于对县国土资源局申请对新市镇朱新英违法用地进行处置的批复》，该批复中“对你局没收的朱新英违法用地上新建的建筑物和其他设施移交给新市镇人民政府监管，新市镇人民政府可以根据情况决定拆除或保留”，据此，将已没收建筑移交给被告监管，并由被告视情况作出拆除决定或直接实施强制拆除行为，被告既是作出责令停止建设、限期改正等决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体，对原告提出被告不具有强制拆除权的理由，本院不予支持。
二、关于违法建筑的问题。2008年5月18日德清县国土资源局作出德土罚字（2008）第80号处罚决定，决定责令退还非法占用的3192.78平方米土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款79819元。2015年8月12日，德清县国土资源局作出编号德土资非移字[2015]1号非法财物移交书以及没收非法财物清单，该清单载明：“建筑占地面积100平方米，建筑面积100平方米”，原告诉称该清单中指向的面积为100平方米的建筑已自行拆除，被告于2015年8月21日强制拆除的两幢建筑不包括移交监管的建筑。本院认为，清单中所载面积为100平方米的建筑是否已被原告自行拆除，也就是被告强制拆除的对象是否包括移交监管的建筑，涉及到被告强制拆除行为合法性认定问题，对该事实部分应当由被告承担举证责任。若清单载明的建筑已被原告自行拆除，那么被告强制拆除两幢建筑物应当履行调查取证、告知相对人陈述申辩权、催告以及公告等基本程序，被告亦应当提交充分的证据证明其在强制拆除过程中履行了上述法定程序；若清单载明的建筑未被原告自行拆除，那么面积为100平方米的建筑在被告实际拆除面积为256平方米的建筑范围之列，即便如此，被告对其余156平方米建筑亦应当履行调查取证、听取陈述申辩以及公告等法定程序。本案中，从被告所举证据既无法判断清单中所载面积为100平方米的建筑是否已被原告自行拆除，亦无法证明被告在强制拆除过程中履行了相应的法定程序，故被告强制拆除行为认定事实不清，程序违法，法律依据不足。因被告强制拆除行为违法，但不具有可撤销内容，故应确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告德清县新市镇人民政府于2015年8月21日对位于德清县XX镇XX村XXX组土地上房屋建筑物实施的强制拆除行为违法。
案件受理费50元，由被告德清县新市镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院，并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 杨 阳
人民陪审员 朱丹丹
人民陪审员 汪佳琪
二〇一六年十一月二日
书 记 员 应亚青