福建省福清市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）闽0181民初6265号
原告：俞宝英，男，1964年2月1日出生，汉族，福建省福清市人，住福建省福清市。
原告：俞峰清，男，1968年12月6日出生，汉族，福建省福州市人，住福建省福州市台江区。
二原告共同委托代理人：陈大勇、刘侹杰，福建融成律师事务所律师。
被告：福清市三山镇良棋村民委员会（以下简称良棋村民委员会），住所地福清市三山镇良棋村。
法定代理人俞某，系村主任。
原告俞宝英、�峰清与被告福清市三山镇良棋村民委员会农村土地承包合同纠纷一案，本院于2014年9月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月4日公开开庭进行了审理,并于2015年1月9日作出（2014）融民初字第5364号民事判决，判决：一、被告福清市三山镇良棋村民委员会应于本判决发生法律效力之日返还原告俞宝英、俞峰清承包款人民币55000元；二、驳回原告俞宝英、俞峰清的其他诉讼请求。二原告不服该判决，上诉至福州市中级人民法院。福州市中级人民法院于2016年8月18日作出（2015）榕民终字第4799号民事裁定，裁定：一、撤销福建省福清市人民法院（2014）融民初字第5364号民事判决；二、发回福建省福清市人民法院重审。本院于2016年10月14日立案受理后，依法另行组成合议庭，分别于2016年11月14日、2017年11月7日两次公开开庭进行了审理。原告俞宝英及二原告共同委托代理人�大勇到庭参加诉讼；被告福清市三山镇良棋村民委员会经本院传票传唤，逾期未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告俞宝英、俞峰清诉称：原告系被告所在行政村村民。被告为开发该村东海营头滩滩尾的滩地，于2006年12月1日与两原告及同村村民俞礽松、俞礽杰组成的联合体（以俞礽松为代表）签订《良棋村东海营头滩滩尾开发承包合同》（以下简称《合同》），约定由原告等人开发滩地，开发后交由原告等人用于养殖水产品。2008年年底，俞礽松、俞礽杰退出经营，该滩地自2009年起由两原告实际开发承包，两原告按照《合同》约定先后投入1026275.83元进行开挖土方，建筑海堤，修建水闸、引水渠等。2010年1月18日，福清市国土资源局以原告所开发承包的滩地属于基本农田保护区为由，责令原告停止一切开发养殖活动，并对原告处以1218662元的罚款。后经原告对该处罚提起行政复议、行政诉讼，最终由福州市中级人民法院于2013年10月30日作出生效判决，认定《合同》的滩地属于基本农田保护区，原告占地进行挖塘养殖系违法行为，变更罚款为609331元。被告将基本农田当做滩地，要求原告在基本农田上挖塘，现已被行政部门停止一切开发养殖活动，导致先前投入的工程开发款1026275.83元遭受损失，并被处以609331元的行政罚款，原告遂起诉，请求被告赔偿两原告上述款项共计1635588.83元，并退还承包费55000元。
被告福清市三山镇良棋村民委员会未作答辩，亦未向本院提交证据。
原告俞宝英、俞峰清提供如下证据证明其主张：
证据A1.《良棋村东海营头滩滩尾开发承包合同》，证明被告将东海营头滩滩尾交由原告开发承包，承包期自2007年1月1日至2022年7月31日止，年承包费11000元，原告以俞礽松名义与被告于2006年12月1日签订合同；
证据A2.合议记录、公告，证明被告于合同签订前召开村民代表大会，决定将滩地通过挖掘、修渠等方式进行开发，并对外承包；
证据A3.福清市国土资源局作出的融国土资行罚[2011]第120号、融国土资行罚[2012]第114号国土资源行政处罚决定书、福州市国土资源局作出的榕国土资复决[2012]4号行政复议决定书、福清市人民法院作出的（2013）融行初字第6号行政判决书、福州市中级人民法院作出的（2013）榕行终字第312号行政判决书，证明原告挖塘养殖的行为被国土资源部门认定违法，最终被处以609331元罚款；
证据A4.工程预（决）算书、设计图表，证明原告开发滩地投入工程款1026275.86元；
证据A5.现金缴款单两份，证明原告已缴纳承包费人民币55000元（缴款单为33000元）。
另，本院依法委托福建鑫八闽价格鉴定评估有限公司对于本案所涉及的址在福建省福清市三山镇良棋村东海营头滩滩尾二原告投入的工程包工包料费用进行评估。福建鑫八闽价格鉴定评估有限公司于2017年9月23日作出鑫八闽价鉴[2017]528号价格评估意见书，经评估，二原告投入的工程包工包料费用共计1386180元。
对于二原告提供的上述证据及福建鑫八闽价格鉴定评估有限公司出具的鑫八闽价鉴[2017]528号价格评估意见书，被告经本院合法传唤未到庭进行质证，亦未提交相反证据予以反驳；对于福建鑫八闽价格鉴�评估有限公司出具的鑫八闽价鉴[2017]528号价格评估意见书，原告经质证，未对该价格评估意见书提出异议。上述证据经本院审查核实，其内容客观真实，来源合法，与本案有关联，本院予以采信，可以作为本案认定事实的依据。
根据上述证据及原告的陈述，本院认定如下事实：2006年12月1日，被告福清市三山镇良棋村民委员会与案外人俞礽松签订《良棋村东海营头滩滩尾开发承包合同》，约定将东海营头滩滩尾承包给原告俞宝英、俞峰清及案外人俞礽松、俞礽杰（以俞礽松为代表）的联合体，承包期间为2007年1月1日至2022年7月31日，承包费为每亩100元，承包地共110亩，每年承包费为11000元。合同签订时，福建省福清市三山镇良棋村东海营头滩滩尾系基本农田保护区，不得对外承包，被告未告知二原告上述情况便与二原告签订合同。合同签订后，原告方支付了承包费55000元。2008年底，俞礽松、俞礽杰退出经营，由原告俞宝英、俞峰清继续承包，并在未办理相关审批手续的情况下在承包地上挖塘养殖。
2009年12月30日，福清市国土资源局以两原告未经批准擅自占用土地挖塘养殖，违反《土地管理法》第三十六条第三款和《基本农田保护条例》第十七条第二款规定为由，责令俞宝英、俞峰清限期改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费2倍罚款，共计83.47×7300×2=1218662元。2012年10月22日，福清市国土资源局以处罚决定书上“限期改正或者治理”未载明具体时限、存在疑义为由，撤销上述处罚。2012年10月25日，福清市国土资源局以同样理由决定对原告处罚如下：责令两原告限30日内改正或者治理，恢复原种植条件，处占用�本农田的耕地开垦费2倍罚款，共计83.47×7300×2=1218662元。两原告不服该决定，向福州市国土资源局提出复议，该局于2013年1月7日作出行政复议决定，维持福清市国土资源局所作处罚。两原告于2013年1月22日向本院提起行政诉讼，本院于2013年7月22日判决变更福清市国土资源局罚款1218662元的内容，改为罚款609331元。两原告提起上诉，福州市中级人民法院于2013年10月30日判决驳回上诉，维持原判。
另查明，原、被告签订承包合同前，被告曾委托案外人王长顺（不具有相应资质）于2006年11月份制作良棋村营头滩养殖场建设工程项目布置图、工程数量计算书、工程预（决）算书，工程预算为人民币1026257.83元，原告承包土地后至被禁止挖塘养殖时，尚未完全按照该预算完成开发，未实际投入养殖获取收益。经评估，截止2017年9月23日，二原告投入的工程包工包料费用共计1386180元。
本院认为，福清市三山镇东海营头滩属于基本农田保护区，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定，未经批准对该地块进行挖塘养鱼属于违法行为，故原、被告在双方签订的《良棋村东海营头滩滩尾开发承包合同》中约定对该土地进行开发、养殖，违反法律禁止性规定，该合同属于无效合同，原告依该合同向被告支付的承包款55000元应予以发还。合同无效后，有过错的一方还应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。二原告因承包本案滩涂共花费工程包工包料费用1386180元，被告作为村民组织，应该对本案滩涂性质有着清楚的认识，合同签订时，本案滩涂系基本农田保护区�不得对外承包，被告未告知二原告上述情况便与二原告签订合同，应当对二原告因合同无效而造成的损失承担相应责任，二原告在未对本案滩涂性质的情况下便与被告草率签订合同而导致合同无效，亦应承担相应责任，本着公平、公正的原则，本院酌定被告赔偿二原告各项经济损失的50%即693090元。二原告因承包本案滩涂被判令支付行政罚款609331元，因其尚未支付上述罚款，该罚款并非原告因合同无效而造成的直接损失，故对于二原告请求依法判令被告赔偿行政罚款损失609331元的诉讼请求，本院依法不予支持。被告经本院传票传唤，无正当理由逾期未到庭参加诉讼，本院依法缺席判决。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：
一、被告�清市三山镇良棋村民委员会应于本判决发生法律效力之日起三十日内向原告俞宝英、俞峰清返还承包款55000元；
二、被告福清市三山镇良棋村民委员会应于本判决发生法律效力之日起三十日内向原告俞宝英、俞峰清支付赔偿款693090元；
三、驳回原告俞宝英、俞峰清的其他诉讼请求。
如未按指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费20016元，由原告俞宝英、俞峰清负担8735元，被告福清市三山镇良棋村民委员会负担11281元，被告福清市三山镇良棋村民委员会应于本判决发生法律效力之日起七日内向本院交纳上述费用。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 余良炎
代理审判员 王 伟
人民陪审员 薛希瑞
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 俞财英
书 记 员 吴楚铭