广东省汕尾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤15行终42号
上诉人（原审原告）章成军，男汉族，住广东省海丰县。
委托代理人梁敏，广东星辰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海丰县国土资源局，住所地：广东省海丰县。
法定代表人林某，局长。
委托代理人陈某，该局工作人员。
委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海丰县人民政府，住所地：广东省海丰县。
法定代表人郑某，县长。
委托代理人吴某，海丰县法制局工作人员。
委托代理人叶国志，广东展业律师事务所律师。
上诉人章成军因认为海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）不履行法定职责及不服海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）作出的海府行复决字[2015]第4号《行政复议决定书》，于2015年11月9日以海丰县政府为被告向本院提起行政诉讼。2016年3月1日，本院依职权追加海丰县国土局为被告。海丰县国土局提出管辖权异议，本院于2016年3月24日作出（2015）汕尾中法行初字第17号行政裁定，裁定本案由海丰县人民法院管辖。原告不服该裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2016年8月8日作出（2016）粤行辖终1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。海丰县人民法院经审理，于2017年1月22日作出（2016）粤1521行初15号行政裁定，驳回原告章成军的起诉。章成军不服，向本院提起上诉。本院于2017年7月6日作出（2017）粤15行终17号行政裁定，撤销海丰县人民法院（2016）粤1521行初15号行政裁定，指令本案由该院继续审理。该院依法组成合议庭，经开庭审理作出（2016）粤1521行初15号行政判决。章成军不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2015年4月28日，章成军向海丰县国土局提交《检举与请求》，提出请求对潘某、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记的违法行为予以立案调查、责令潘某交回并暂扣冻结国土证、对潘某及华锋实业（香港）有限公司行政处罚、暂停涉案土地办理登记交易等手续、申请变更登记等五项检举请求事项。2015年8月25日，章成军向海丰县政府提交《行政复议申请书》，以海丰县国土局未履行法定职责处理其《检举与请求》为由申请行政复议。2015年9月6日，海丰县国土局作出《受理告知》，告知章成军：“你于2015年4月26日向我局举报海丰县华锋实业有限公司骗取办理国土证一事，我局已受理。鉴于你所举报的海丰县华锋实业有限公司骗取批准的涉嫌违法事实，有待查证，且你的检举所涉及的相关海丰县政府批准文件的合法性正在司法审查中。为此，我局对你举报的是否符合立案条件还在依法审查，待有结果，我局将依法告知举报人。”2015年10月26日，海丰县政府作出海府行复决字[2015]第4号《行政复议决定书》，决定驳回章成军的复议申请，并于次日送达章成军和海丰县国土局。2015年10月29日，海丰县国土局作出《告知书》，告知章成军：海丰县国土局对其举报的土地违法问题不予立案。2015年11月9日，章成军以海丰县政府为被告向汕尾市中级人民法院提起本案诉讼。
原审法院认为，章成军提出确认海丰县国土局行政不作为违法、撤销海府行复议字〔2015〕第4号《行政复议决定书》等三项诉讼请求，其中关于请求海丰县政府对其提出的行政复议申请事项依照职责作出积极行政行为和依照职权作出处理决定的诉讼请求，超出了本案审理范围，不予审查。
关于章成军向海丰县国土局提交《检举与请求》的具体时间的问题，海丰县国土局应对章成军提交《检举与请求》的具体时间承担举证不能的证明责任，故对于章成军主张其向海丰县国土局提交《检举与请求》的时间为2015年4月28日的意见，予以采信。
关于海丰县国土局作出的《受理告知》是否合法的问题，根据土地管理法第六条和第六十六条的规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查及有权管辖本行政区域内发生的土地违法案件。本案中，海丰县国土局作为海丰县区域土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，对群众举报土地违法行为以及相关请求事项应当及时处理。
《国土资源行政处罚办法》第十二条规定符合立案条件的土地违法案件的立案期限为十个工作日，可以作为国土资源主管部门接收举报人的举报后决定是否受理立案的期限。本案中，海丰县国土局于2015年4月28日受理章成军的《检举与请求》后，在章成军于2015年8月25日向海丰县政府申请行政复议前，海丰县国土局没有对章成军的检举请求作出答复或者处理，在收到海丰县政府的《答复通知书》后于2015年9月6日才作出《受理告知》，显然超过合理行政处理期限，属违反法定程序。同时，章成军向海丰县国土局检举的涉案土地违法行为人之一为华锋实业（香港）有限公司，而《受理告知》将章成军检举的涉案土地违法行为人认定为“海丰县华峰实业有限公司”。海丰县国土局虽然以《文件呈批传阅笺》形式供其内部传阅，但其受理章成军《检举与请求》后未在法定期限对举报的土地违法行为事项是否符合立案条件进行审查，直至章成军申请行政复议才告知章成军上述举报、申请事项受理结果。综上，基于海丰县国土局已就章成军所检举的土地违法行为事项以《告知书》方式告知其处理结果，根据行政诉讼法第七十四条第二款:“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”的规定，应当认定海丰县国土局对章成军要求查处土地违法行为检举逾期处理的行为违法。
关于海丰县政府作出的《行政复议决定书》应否予以撤销的问题，海丰县政府依照行政复议法第二十二条的规定，采取书面审查章成军的复议申请，并依照法定程序作出海府行复决字〔2015〕第4号《行政复议决定书》并送达申请人和被申请人，复议程序合法。因此，章成军提出撤销海丰县政府作出的上述《行政复议决定书》的诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认被告海丰县国土资源局对原告章成军要求查处土地违法行为检举逾期处理的行政行为违法；二、驳回原告章成军的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告海丰县国土资源局负担。
上诉人章成军上诉称，海丰县国土局受理上诉人举报的华锋实业（香港）有限公司、潘某土地违法案件后，不依照《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对违反土地管理法律法规的主体进行立案调查处理，构成不履行法定职责的行为。海丰县政府在行政复议过程中，既没有对上诉人举报涉及的案件相关人员进行调查取证，也没有查阅举报涉及的相关资料、查明案件事实，同样构成不履行法定复议职责的行政不作为。请求二审法院依法撤销（2016）粤1521行初15号行政判决第二项并改判；确认被上诉人海丰县政府的海府行复决字[2015]第4号《行政复议决定书》违法并予以撤销；确认被上诉人海丰县国土局受理上诉人的举报后出具《告知书》的行为属于拒绝履行法定职责，实质上构成行政不作为且违法；责令两被上诉人依法正确履行各自的法定职责。
被上诉人海丰县国土局答辩称，其收到上诉人的《检举与请求》后，经查，没有违法颁证的事实。因上诉人提起的另一诉讼正在司法审查中，故暂不决定立案。《国土资源行政处罚办法》第十二条并没有规定不予立案必须告诉举报人，国土局在受理后才作出受理告知并不违法。请求依法作出公正判决。
被上诉人海丰县政府答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另经本院查明，原告章启树、章成军、章成奋因海丰县政府、华锋实业（香港）有限公司、潘某土地批复行政纠纷一案，不服本院认为章启树、章成军、章成奋提供的证据，不足以证明其与海丰县政府的行政行为有法律上的利害关系，故其不具备原告的主体资格，应裁定驳回起诉，据此于2015年10月21日作出的（2015）汕尾中法行初字第8号行政裁定，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院于2016年3月16日作出（2016）粤行终52号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十六条及《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为应当履行监督检查职责。国土资源主管部门对土地违法案件审查决定是否立案的期限为十个工作日。本案中，海丰县国土局于2015年4月28日收到章成军提交的请求立案调查潘某、华锋实业（香港）有限公司骗取批准土地登记违法行为的《检举与请求》等材料后，直至收到复议机关的《答复通知书》后，同年9月6日才告知章成军受理其举报海丰县华锋实业有限公司骗取办理国土证一事；同年10月29日告知经查核未发现华峰（香港）实业有限公司骗取办理国土证的行为，对其举报的土地违法问题不予立案。海丰县国土局对章成军要求查处土地违法行为的检举，逾期作出处理，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，行政复议机关海丰县政府应当确认海丰县国土局的上述行为违法。海丰县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，作出驳回申请人复议申请的决定，属适用法律、法规错误。根据行政诉讼法第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，对复议机关海丰县政府作出的上述行政复议决定，应当予以撤销。章成军据此所提上诉理由成立，本院予以采纳。原审判决认定的基本事实清楚，判决确认海丰县国土局对章成军要求查处土地违法行为检举逾期处理的行政行为违法正确，但未撤销海丰县政府作出的海府行复决字[2015]4号《行政复议决定书》有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持广东省海丰县人民法院（2016）粤1521行初15号行政判决第一项关于确认被上诉人海丰县国土资源局对上诉人章成军要求查处土地违法行为检举逾期处理的行政行为违法部分；
二、撤销广东省海丰县人民法院（2016）粤1521行初15号行政判决第二项关于驳回上诉人章成军的其他诉讼请求及诉讼费负担部分；
三、撤销被上诉人海丰县人民政府作出的海府行复决字[2015]4号《行政复议决定书》；
四、驳回上诉人章成军的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人海丰县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林淑娟
审 判 员 马丹娜
审 判 员 黄立靖
二〇一八年三月十二日
法官助理 蔡素芬
书 记 员 叶思思