广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第536号
上诉人（原审原告）周杨，女，汉族。
被上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局罗湖分局，地址广东省深圳市罗湖区沿河北路2003号。
法定代表人王建青，局长。
委托代理人孙婷婷、曾俊滔，均为该局企业登记管理科工作人员。
上诉人周杨因诉被上诉人深圳市市场监督管理局罗湖分局未履行法定职责一案，不服深圳市罗湖区人民法院（2014）深罗法行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2014年2月27日原告向被告提交了一份举报信，在举报信中原告称深圳市＊＊印章工艺有限公司（以下简称＊＊公司）涉嫌虚假变更登记，因此向被告举报请求确认对＊＊公司1998年国企改制工商变更登记无效。被告于2013年3月12日针对原告的举报信作出《关于周杨反映深圳市＊＊印章工艺有限公司涉嫌虚假变更登记问题调查情况的答复》，在答复中被告称“经核查，上述公司在办理1999年1月15日变更登记时，申请材料齐全，程序合法。我局对此不予立案。”
原审法院认为，《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条规定，“立案应符合相应条件：（一）有违法行为的初步证据；（二）属于市场监督管理部门职责范围；（三）属于办案机关地域和级别管辖范围。”原告向被告举报＊＊公司涉嫌虚假变更登记之时，除了提交举报信以外，未提交相关违法行为的证据材料，因此不符合《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条第一款第（一）项要求有违法行为的初步证据的规定。因此，被告核查后，答复原告不予立案，符合法律规定，原告主张确认被告的具体行政行为违法，没有事实和法律依据，理由不能成立，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告周杨的诉讼请求。
上诉人周杨不服该判决，向本院上诉。上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判支持上诉人全部诉求；2.由被上诉人承担本案全部诉讼费。主要事实和理由：一、原审认定事实不清。（一）上诉人在举报中提供了立案所需要的相关初步证据和线索，被上诉人是以自己核查“申请材料齐全”为由决定不予立案的，而非以上诉人在举报中未提供相关初步证据、线索不符合《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条规定为由，决定不予立案。（二）法律并未规定上诉人举报必须提供初步证据，被上诉人才可立案查处。《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条规定需要的相关初步证据并不是特指上诉人举报时需要提供相关初步证据的必要条件，否则不符合立法本意，也有违宪法规定，因为公民实名检举行为本身就是一种人证，而人证是法定的证据之一。被上诉人根据举报通过核查发现有相关初步证据同样可以立案，也就是说立案与否并不取决于上诉人是否提供了相关初步证据作为唯一性来判断而决定，还包括被上诉人在核查过程中发现的可决定立案的相关初步证据。（三）被上诉人没有按《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。据此，原审在没有审查被上诉人履行核查证据基础上就作出被上诉人履行法定职责，显而易见没有事实依据，被上诉人应当向法庭提交据以履行核查的证据、依据。二、原审适用法律错误。原审以行政诉讼法若干问题解释第五十六条第（四）项规定，驳回上诉人诉求明显于法不符，属于适用法律错误。上诉人向被上诉人举报后，被上诉人应根据其行政职责，对上诉人的举报后作出受理、核查等处理，但被上诉人收到上诉人举报后，并没有依法对本案进行独立核查，其所作书面答复，没有根据《工商行政机关行政处罚程序规定》、《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》的规定，对案件做出处理，也没有在答复中载明对上诉人举报问题的处理意见及适用的法律法规，上诉人无从知晓被上诉人对举报对象的处理结果，也不清楚被上诉人书面答复所适用的法律依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。因此，可以确认被上诉人的被诉具体行政行为没有法律依据，原审明显适用法律错误。三、原审程序不当。行政法律、法规对行政机关的行政程序有明确规定，要求行政机关做出具体行政行为时必须严格遵守行政程序。如果行政机关不遵守行政程序，即使其做出的行政行为具有充分的事实依据和法律依据，该项行政行为同样要被撤销或被确认违法。行政诉讼的举证责任在行政机关，因此，举证行政行为符合行政程序的证据，是行政机关的法定义务。（一）原审不审被上诉人而审上诉人。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。而原审故意无视该法条规定，在明知被上诉拒不提供涵盖所有可能败诉证据时，包庇被上诉人，颠倒是非认定上诉人举报，不提供相关违法行为的证据材料，就丧失了举报权，对上诉人的举报进行苛严审查，而不是依照法律规定，即便上诉人举证不足，也应当审查被上诉人对被诉具体行政行为合法性的举证，由于被上诉人不举证进行了举报案初步证据的核查，导致法庭上没有审查的必要物质材料基础，使流于形式的庭审活动演变成了审理上诉人举报的事实发生。（二）上诉人向被上诉人举报后，被上诉人应当根据其行政职责，对举报作出受理、核查等处理，但庭审结束，并没有证据证明被上诉人履行了这一法定程序。（三）被上诉人未履行告知不服其决定可提起行政复议、行政诉讼的法定义务，反而认为上诉人无原告资格，严重侵犯了上诉人人身权中的举报权，由此足见被上诉人拒不接受司法监督的本质特性，没有一点依法行政的法律意识，其本意是在认为上诉人无权对其被诉具体行政行为提起司法监督的前提下作出的，明显是故意违法，应受到法律的追究。综上所述，原审认定事实不清，适用法律错误，程序不当，包庇纵容了被上诉人的违法行为，损害了政府的公信力，挫伤了人们对法制社会的美好期盼，并严重侵害了上诉人的合法权益。特依据行政诉讼法、公司法、《公司登记管理条例》、《公司注册资本登记管理暂行规定》、《深圳经济特区有限责任公司条例》等法律法规的规定提起上诉，请求依法保护上诉人的合法权益。
被上诉人深圳市市场监督管理局罗湖分局答辩称，一、本案所涉举报不符合立案条件，被上诉人依法作出不予立案决定并书面告知上诉人，是依法履行法定职责的行政行为。根据《工商行政机关行政处罚程序规定》第十七条规定，被上诉人收到上诉人的举报后及时予以核查，请其协助提供证据材料其没有证据材料提交，经核查＊＊公司1999年1月15日的公司改制变更登记资料，有深圳市建设投资控股公司出具的改制文件等相关资料，申请材料齐全，程序合法，符合改制变更登记的要求，未发现涉嫌虚假变更登记的初步证据，根据《深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定》第二十五条，因无违法行为的初步证据，被上诉人决定不予立案，根据《工商行政机关行政处罚程序规定》第十九条作出了书面答复并邮寄给上诉人。二、上诉人不具备诉讼主体资格，应裁定驳回起诉。依据行政诉讼法第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，被上诉人对不符合立案条件的举报作出不予立案决定的具体行政行为，未侵犯上诉人的有关合法权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响，所以上诉人与不予立案决定行为没有法律上利害关系，不具备诉讼主体资格。三、上诉人提起诉讼事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。依据行政诉讼法第十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，被上诉人收到举报后按照程序予以核查作出不予立案决定并回复上诉人，未侵犯上诉人的有关合法权益，对上诉人的权利义务不产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回起诉。
各方向原审法院提交的证据材料已随卷移送本院。经审查，原审法院组织各方对已提交的证据进行了质证。原审已经认定的事实无误，本院予以确认，但被上诉人没有向原审法院提交不予立案答复中认定＊＊公司在1999年1月15日变更登记时申请材料齐全、程序合法的相应证据和法律依据。
本院认为，本案审理的对象是被上诉人对上诉人作出的对其举报不予立案的具体行政行为，上诉人是该不予立案具体行政行为的直接相对人，具有诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款、第二款规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”被上诉人以《关于周杨反映深圳市＊＊印章工艺有限公司涉嫌虚假变更登记问题调查情况的答复》的形式向周杨作出对其举报不予立案的决定，已经明确认定＊＊公司办理1999年1月15日变更登记时申请材料齐全、程序合法，是对周杨的举报事项进行调查核实后作出的实体认定，应当在诉讼中依法提交其作出相应认定依据的事实证据和法律依据，但被上诉人在原审法院和本院审理阶段均没有提交，故依法应视为被上诉人作出的具体行政行为没有证据和依据。并且，被上诉人以答复的形式实际作出的是不予立案决定，法律文书形式不当，也没有在该答复中向上诉人说明不予立案所依据的证据和法律理由，被上诉人应当在重新处理时一并对具体行政行为的形式予以纠正。
上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决对主要事实认定不足，适用法律错误，本院予以纠正。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销深圳市罗湖区人民法院（2014）深罗法行初字第37号行政判决；
二、撤销被上诉人深圳市市场监督管理局罗湖分局对上诉人周杨作出的不予立案答复行为；
三、被上诉人深圳市市场监督管理局罗湖分局应于本判决生效之日起十五个工作日内对周杨的举报重新作出处理。
本案一审、二审案件受理费人民币共计100元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一四年十一月十四日
书 记 员 ＸＸ聪