西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行初89号
原告刘建利，男，汉族。
委托代理人程录朋，陕西省老法律工作者协会法律工作部法律工作者。
被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，市法制办行政复议应诉处工作人员。
被告西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区纺一路809号。
法定代表人苗志忠，区长。
委托代理人李江波，该区法制办公室工作人员。
委托代理人李兰英，陕西瀚沃威律师事务所律师。
原告刘建利诉被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）、西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）不履行法定职责一案，本院于2017年8月28日作出（2017）陕71行初256号行政裁定，驳回了原告刘建利的起诉。刘建利不服，上诉至陕西省高级人民法院。陕西省高级人民法院于2017年12月5日作出（2017）陕行终620号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2018年1月23日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告刘建利及委托代理人程录朋、被告西安市政府委托代理人于海江、被告灞桥区政府委托代理人李江波、李兰英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘建利诉称，原告所在村的土地于2005年已经被西安市政府全部征收，原告本人已经成为完全失地农民，但两被告将土地征收至今，并没有按照市政发﹝2005﹞45号《西安市人民政府关于印发〈西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见〉的通知》（以下简称市政发﹝2005﹞45号文件）规定执行，落实原告本人的养老保险问题。原告多次上访，向省、市、区政府及职能部门反映养老保险问题均未能得到落实和解决。依据市政发﹝2005﹞45号文件、《关于进一步落实我省被征地农民参加基本养老保险有关政策问题的通知》（陕人社发﹝2016﹞20号）、《西安市灞桥区人民政府关于印发西安市灞桥区新征地农民养老保险实施细则的通知》（灞政发﹝2013﹞42号）的规定，原告应当依法、依规定享有相应的养老保险待遇，但是至今两级政府都不执行相应文件，故诉讼请求：1、请求法院判令两被告按照市政发﹝2005﹞45号文件的规定履行职责，落实原告被征地农民的养老保险待遇；2、诉讼费用由被告承担。
原告刘建利提交了以下证据：
第一组：户口簿；
证明原告是西安市灞桥区官厅村的村民，属于市政发﹝2005﹞45号文件规定的被征地农民养老保险的对象。
第二组：1、市政发﹝2005﹞45号文件；2、《西安市灞桥区人民政府关于印发西安市灞桥区新征地农民养老保险实施细则的通知》（灞政发﹝2013﹞42号文件）；3、《关于进一步落实我省被征地农民参加基本养老保险有关政策问题的通知》（陕人社发﹝2016﹞20号文件）；
证明上述文件都规定了新征地农民的养老保险，对于养老的范围、对象、缴纳的方式、享受待遇的年龄、享受待遇的金额都作出了具体的规定，而原告就符合这里面的规定，是调整的对象，也到了该享受待遇的年龄。原告方自2005年就开始享受260元养老保险金，原告符合文件的规定，应当按时发放养老保险金，但是至今没有落实相关的政策。
第三组：两份信访事项程序性受理告知书；
证明原告方曾经向灞桥区政府进行信访。
被告西安市政府辩称，原告因集体土地征收和享受被征地农民养老保险事宜诉请法院判令被告履行职责，落实其养老保险待遇。根据原告援引的被征地农民社会保障相关规范性文件的规定，被告西安市政府并不负有被征地农民社会保障的法定职责。原告诉请理由不能成立，请求依法驳回诉讼请求。
被告西安市政府未提交证据。
被告灞桥区政府辩称，一、原告错列灞桥区政府为被告，贵院应裁定驳回其起诉。据原告诉讼请求中所述，市政发﹝2005﹞45号文件第九条明确规定：“市劳动和社会保障局是被征地农民就业和社会保障的行政主管部门，负责被征地农民就业和社会保障的组织实施和督促检查工作。”“各区被征地农民养老保险经办机构负责基金的筹集、管理和发放。”“城6区、3个开发区要按照本《意见》，结合各自实际制定《实施细则》。”故被征地农民社会保障问题应为相关行政机关行政职能范围，并非灞桥区政府的法定职责。被告根据市政发﹝2005﹞45号文件，制定了《西安市灞桥区人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的实施细则的通知》（灞政发﹝2005﹞37号），已经履行了市政发﹝2005﹞45号文件要求制定细则的职责。另外，被告亦未收到过关于被答辩人就其养老保险问题以信访或者行政复议等任何形式的反映和请求。显然，灞桥区政府作为本案被告不适格。二、即便灞桥区政府具有该行政职责，原告情况不符合市政发﹝2005﹞45号文件规定条件。首先，市政发﹝2005﹞45号文件规定：“二、保障范围和对象。经有批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员。城6区和3个开发区范围内在'城中村'改造过程中符合条件转为城镇居民的农业人员适用本规定。”原告所在的村并没有撤村转户，原告的户籍亦没有转为城镇居民，因此不符合市政发﹝2005﹞45号文件规定的条件。原告依据该规定的诉讼请求不能成立。其次，根据《西安市人民政府办公厅转发市劳动保障局等五部门关于实施西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的操作规程的通知》（市政办发﹝2005﹞170号）（以下简称《操作规程》）规定：“一、被征地（包括已征地和新征地）村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请。二、街道办事处收到申请后，分别报请区公安分局核定常驻人口数量，报区国土局核定剩余土地面积并计算人均土地面积。三、街道办事处根据区公安分局、国土局核准的意见，对符合保障条件的村（组），制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。四、区国土局、公安分局、民政局、劳动（人事劳动）保障局根据区政府的批准决定，按照工作职责实施相关工作。五、其它区县可结合各自实际，参照执行。”即新征地农民参与被征地社会保障需要经由个人填报登记后至村委会，再由村委会向街道办事处提出申请，依此类推层次申报的程序。原告显然没有经过村委会登记申请等系列申报程序。根据上述规定，原告没有进行申报程序，直接要求被告灞桥区政府落实解决其养老保险问题违反《操作规程》。三、原告的诉求已经得到解决，其起诉理由不再成立。2017年10月，灞桥区政府及席王街道办事处已经解决了原告的养老保险问题。根据上述客观事实及法律法规规定，尽管原告的情况不符合相关政策规定，但灞桥区政府、席王街道办事处考虑养老保险是社会保障问题，关乎失地农民的基本生存和社会稳定发展，结合原告所在村的具体情况，通过充分的会议讨论，制定了解决方案，即自2017年10月起，每月向原告发养老保险金260元，切实落实了原告的养老保险问题。综上，请贵院在查明事实的基础上，依法驳回被答辩人的起诉。
被告灞桥区政府提交了以下证据：
第一组：1、市政发﹝2005﹞45号文件；2、《西安市人民政府办公厅转发市劳动保障局等五部门关于实施西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的操作规程的通知》（市政办发﹝2005﹞170号文件）；3、《西安市灞桥区人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的实施细则的通知》（灞政发﹝2005﹞37号文件）；
证明：1、原告不符合（2005）45号文件的规定条件，也没有进行申报养老保险事宜。2、灞桥区政府已经按照（2005）45号文件的规定下发了文件，履行了相关的职责。
第二组：1、农业银行卡；2、官厅村失地农民养老补贴2017年9-12月份花名册；3、2018年1到3月份花名册；
证明灞桥区政府和席王街道办已经按照体外方式解决了原告的养老保险问题，每月发放260元。
经庭审质证，对于被告灞桥区政府提交的证据，原告刘建利对两组证据的真实性认可，证明目的不予认可，西安市政府对两组证据的真实性与证明目的均予以认可；对于原告刘建利提交的证据，被告西安市政府及灞桥区政府对三组证据的真实性均认可，证明目的均不认可。
本院对上述证据认证如下：对于原告刘建利提交的三组证据的真实性与证明目的均予以确认，对于被告灞桥区政府提交的两组证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告刘建利系西安市灞桥区席王街道办事处官厅村村民。2004年6月7日，陕西省人民政府审批土地件陕政土批﹝2004﹞87号《关于西安市2002年第九批次农用地转用和土地征用的批复》，同意将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地规划范围内灞桥区席王街道办事处官厅村、阎家滩村等有关村组108.9053公顷（含耕地65.928公顷）农用地转为建设用地。原告刘建利称其所在官厅村的耕地于2005年已大部分被征收，原告领取了土地征收补偿款。原告刘建利现仍为农业家庭户口，其现在居住在官厅村自己的宅基地房屋内。
另查明，2005年4月27日西安市人民政府制定市政发﹝2005﹞45号《西安市人民政府关于印发〈西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见〉的通知》并于2005年7月1日起实施，市政发﹝2005﹞45号文件中“二、保障范围和对象”规定：“本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政辖区内，以及高新技术产业开发区（含长安工业园）、经济技术开发区（含泾河工业园）和曲江新区规划范围内，经有批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员。城6区和3个开发区范围内在'城中村'改造过程中符合条件转为城镇居民的农业人员适用本规定”。该文件中“五、养老保险：（一）新征地农民养老保险的缴费及待遇”规定：“1、新征地农民按本人所处的不同年龄段一次性分别缴纳5-15年的养老保险费，最低缴纳10186.2元，最高缴纳54600元，由国土资源管理部门一次性从土地补偿费和安置补助费中扣除。2、已到达领取养老金年龄（男60周岁、女55周岁）及其以上人员，在一次性缴纳5-15年的养老保险费后，从缴费次月起，即可按月领取260元的养老金。……”该文件中“八、被征地农民社会保障资金来源和管理”规定：“征地单位承担的征地费用应当首先用于被征地农民的安置补助费，安置补助费首先用于落实社会保障资金。”“新征地农民参加养老保险和住院医疗保险的费用，从土地补偿费和安置补助费中列支和抵交，由市国土资源管理部门统一扣缴划拨。”该文件中“九、组织领导和保障措施”规定：“被征地农民就业和社会保障工作由市、区人民政府及各开发区管委会共同负责。市劳动和社会保障局是被征地农民就业和社会保障的行政主管部门，负责被征地农民就业和社会保障的组织实施和督促检查工作。市公安局负责全市被征地农民的转户工作。市国土资源局负责全市征地补偿安置工作，负责核对征地面积、农业人员数、补偿标准和安置补助费的收缴工作。市民政局负责全市被征地农民的行政区划分调整工作以及被征地农民享受最低生活保障待遇的工作。市财政局负责建立被征地农民就业和社会保障基金专户并负责监督。各区被征地农民养老保险经办机构和城镇职工医疗保险经办机构分别负责基金的筹集、管理和发放。征地所在乡、镇政府、街道办事处应积极配合有关部门，做好落实就业和社会保障的各项服务工作，做好被征地农民的就业和社会保障工作。”2005年8月5日西安市人民政府制定市政办发﹝2005﹞170号《西安市人民政府办公厅转发市劳动保障局等五部门关于实施西安市建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的操作规程的通知》并实施，该《操作规程》规定“根据《西安市人民政府关于印发建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见的通知》（市政发﹝2005﹞45号）精神，本市新城区、碑林区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区行政辖区内，以及高新技术产业开发区（含长安工业园）、经济技术开发区（含泾河工业园）和曲江新区规划范围内，经由批准权的人民政府批准，由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩，符合撤村转户条件并转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在'城中村'改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。为便于各部门工作，明确操作规程，为保障对象及时办理撤村后有关保障工作，特提出以下工作规程：一、被征地（包括已征地和新征地）村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请。二、街道办事处收到申请后，分别报请公安分局核定常驻人口数量，报区国土局核定剩余土地面积并计算人均土地面积。三、街道办事处根据区公安分局、国土局核准的意见，对符合保障条件的村(组)，制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。”
另，被告灞桥区政府连同席王街道办事处，考虑被征地农民养老保险是社会保障问题，关乎失地农民的基本生存和社会稳定发展，结合原告所在村的具体情况，以体外方式制定了解决方案，自2017年9月起每月向原告所在灞桥区席王街道办事处官厅村包括原告在内的符合条件的村民发放了260元费用，已发放至2018年3月，原告对该发放情况予以认可，但认为这260元并非市政发﹝2005﹞45号文件规定的进入社会保障体系的新征地农民养老保险金，被告灞桥区政府也说明260元是体外方式发放，其曾向灞桥区人社部门协调原告所在村办理被征地农民养老保险问题，人社部门回复原告所在村尚未撤村转户，整村拆迁时才能核实具体情况。
本院认为，原告刘建利的诉讼请求为请求法院判令两被告按照市政发﹝2005﹞45号文件的规定履行职责，落实其被征地农民的养老保险待遇。首先，原告请求的事项，在实体法上是否具有请求权基础。根据本案查明的事实，原告系西安市灞桥区席王街道办事处官厅村村民，该村集体土地于2004年经陕西省人民政府批准征收。原告获得土地补偿款。根据当时的相关规定，从《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导意见”的要求之后，除《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）、《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕14号）之外，陕西省、西安市乃至西安市灞桥区人民政府均出台了相关的文件，对被征地农民的养老、医疗保险社会保障作出规定。其中，市政发﹝2005﹞45号文件就是原告起诉的主要依据。2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》正式施行。该法第九十六条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”这表明被征地农民的社会保险制度正式上升为法律制度。由此可见，原告作为被征地农民，享有养老、医疗保险待遇的社会保障权，是应该得到保护的。
其次，原告是否向两被上诉人提出了申请。一般来讲，提起履职之诉，其前提是当事人应当向行政机关提出申请，行政机关拒绝履行或者逾期不作答复的，方能提起诉讼。本案原告提供证据证明曾就办理被征地农民养老保险问题向西安市灞桥区信访局等信访部门提出过信访，信访部门均作为信访事项处理。据此，是否可以认为原告的请求不成立呢？按照前述的《操作规程》规定，办理相关保障工作的工作规程是：“一、被征地（包括已征地和新征地）村（组）符合被征地农民社会保障条件的，经村民委员会讨论通过后，由村委会向街道办事处提出农业人口转城市人口、撤村建居、养老保险、医疗保险和最低生活保障申请。二、街道办事处收到申请后，分别报请公安分局核定常驻人口数量，报区国土局核定剩余土地面积并计算人均土地面积。三、街道办事处根据区公安分局、国土局核准的意见，对符合保障条件的村(组)，制定相关方案报区政府审批，区政府批准后报市政府备案。四、区国土局、公安分局、民政局、劳动（人事劳动）保障局根据区政府的批准决定，按照工作职责实施相关工作。”根据这一程序，办理社会保障的程序是经村民委员会讨论通过后统一提出申请，同时还要经农业人口转城市人口、撤村建居等申请审核，涉及区国土局、公安分局、民政局、劳动（人事劳动）保障局等多个部门。而事实是原告所在的村委会也未提出申请。但不容忽视的是，在申请被征地农民养老、医疗保险时，还需经过对农业人口转城市人口、撤村建居的申请工作和相关部门审核的环节，这些工作的完成，因政策性强、环节多，不可避免地涉及对政策的理解、宣传、具体的操作和相关部门指导与配合。本案中，从征地到原告起诉，十几年有余，无证据证明上述工作已经启动，两被告也没有对此作出明确合理的解释。这里存不存在相关行政部门对政府的文件宣传不到位？对落实被征地农民社会保障工作指导、协调、组织不力等问题？而这些工作应该是政府及相关部门主动为之的行为。因此，如果不考虑此类问题的复杂性，仅以村委会未申请就简单否定原告的请求，可能会出现原告作为被征地农民“可能永远不能享受社保”的情况。此外，对两被告而言，尽管原告只是向有关信访部门提出过信访，且两被告也不是具体办理养老保险手续的单位，但考虑到被征地农民的社会保障问题不仅关乎农民基本生存和生活水平，还关乎着社会的稳定和发展，尤其是本案所涉被征地农民养老保障问题长期未能解决，对此，作为辖区的政府和上一级政府不能坐视不管，应该引以重视，在各自职责范围内做好组织领导、督促其相关职能部门协调、指导基层集体经济组织做好申报工作以及相关的审核、审批工作，以使被征地农民的合法权益得到切实的保护。基于此，如前所述，不是原告的申请就能启动社会保障手续的办理，如驳回其诉请，可能会造成程序空转。故从有利于实质性解决问题考虑，本案处理与以往一般履职之诉的判断标准有所不同，实属综合考量之举。
最后，关于原告是否属于市政发﹝2005﹞45号文件中规定的办理保障范围和对象的问题。该通知规定“由市国土资源管理部门实施统一征地后人均拥有耕地面积不足0.3亩符合撤村转户条件转为城镇居民的农业人员，城6区和3个开发区范围内在'城中村'改造过程中符合条件并转为城镇居民的农业人员，属于保障范围和对象。”本院认为，给被征地农民办理社会保障手续，是一项涉及多部门、多环节的系统工作，原告虽还未转为城镇居民，但鉴于转居这一工作是启动社会保障工作的一部分，因此，对该问题的解决，仍属于开展社会保障工作的一部分。原告农业人员身份未转变，不影响整个社会保障工作的启动。
综上，考虑到本案涉及此类问题的复杂性和长期未解决，由两被告履行组织领导、协调、督促等职责，更有利于问题的实质性解决。虽然被告灞桥区政府连同席王街道办事处为解决案涉问题已向原告发放了7个月的相关费用，但该费用并非市政发﹝2005﹞45号文件规定的进入社会保障体系的被征地农民养老保险金，原告刘建利诉请两被告按照市政发﹝2005﹞45号文件规定落实原告被征地农民养老保险待遇问题仍然未得到解决。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府在本判决生效之日起60日内对原告刘建利请求的被征地农民养老保险的社会保障问题作出相应处理或答复。
案件受理费50元，由被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 胡 雁
审 判 员 柴 苗
人民陪审员 折亚平
二〇一八年三月十五日
书 记 员 陈思雨