海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9003行初20号
原告:海南紫林房地产开发有限公司，住所地海口市龙昆南路华新商业大厦第7层C-701房。
法定代表人:林龙枝，总经理。
委托诉讼代理人:张丽，海南天皓律师事务所律师。
委托诉讼代理人:冯大伟，海南天皓律师事务所律师。
被告:儋州市木棠镇人民政府，住所地儋州市木棠镇。
法定代表人：羊雄，镇长。
委托诉讼代理人:万安志，儋州市司法局木棠司法所科员。
原告海南紫林房地产开发有限公司（以下简称紫林公司）诉被告儋州市木棠镇人民政府（以下简称木棠镇政府）不履行土地行政协议
纠纷一案，于2015年5月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月17日作出（2015）儋行初字第51号行政裁定，驳回原告紫林公司的起诉。紫林公司不服提起上诉。海南省第二中级人民法院2016年2月16日作出（2016）琼97行终2号行政裁定，撤销本院（2015）儋行初字第51号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告紫林公司委托诉讼代理人张丽、冯大伟，被告木棠镇政府委托诉讼代理人万安志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告紫林公司诉称，1993年5月30日，木棠镇政府与原告的前身即三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订《土地使用权有偿出让协议书》（以下简称《出让协议书》），将木棠新村规划区内的100亩土地使用权有偿出让给原告作为商住用地，每亩土地出让金不含安置费四万元，出让使用年限为70年。协议签订后原告依约向木棠镇政府交付定金120万元，但木棠镇政府迟迟不履行协议约定的交付土地的义务。1997年4月3日三亚市房地产开发建设总公司海口公司（乙方)将与木棠镇政府签订的《出让协议书》中乙方的权利、义务全部转让给海南弘龙置业有限公司，该转让行为于1997年4月26日得到了木棠镇政府的同意。2012年8月2日海南弘龙置业有限公司经工商核准更名为紫林公司。
综上，木棠镇政府不履行协议的行为已经长达二十余年，在此期间，紫林公司与木棠镇政府一直就出让土地一事进行协商，木棠镇政府对该协议认可，只是借口土地征收问题未解决，导致土地的红线图无法划清。紫林公司最近听说木棠新村规划区要重新列入规划，被出让土地客观上不可能履行，木棠镇政府已构成根本违约。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条、第四十四条之规定提起诉讼，请求：一、解除原告与被告木棠镇政府签订的《出让协议书》；二、木棠镇政府退还土地出让定金120万元并赔偿原告自1993年6月6日至退款之日的利息损失212.52万元（计算方法：自1993年6月6日起至给付之日止，按银行同期贷款利率暂计至2015年5月30日止）；三、本案诉讼费用由木棠镇政府承担。
原告紫林公司向本院提交以下证据：1.《出让协议书》，拟证明被告与三亚市房地产开发建设总公司海口公司之间存在国有土地使用权出让合同关系的事实；2.《收据》（1993.6.5），拟证明1993年6月5日三亚市房地产开发建设总公司海口公司向被告支付120万元的事实；3.《协议书》（1997.4.3），4.《更换公司名称申请书》（1997.4.26），证据3、证据4共同证明三亚市房地产开发建设总公司海口公司取消，将涉案”土地出让合同”所对应的债权债务转归原告名下并得到被告同意的事实；5.《核准变更登记通知书》（2012.8.2）,6.《核准资料修改登记通知书》（2014.6.23），证据5、6共同证明原告名称由海南弘龙置业有限公司变更为紫林公司的事实。
被告木棠镇政府辩称，一、根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条及《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第一百七十五条第二款的规定，原告提起诉讼已超过20年的诉讼时效。二、乡镇人民政府无权签订土地出让合同，被告与原告签订的《出让协议书》无效，请求人民法院驳回原告紫林公司的诉讼请求。
被告木棠镇政府没有提交证据。
经庭审质证，对于原告提交的证据，被告的质证意见为:证据1，真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为协议书内容不合法，镇政府没有签订合同的主体资格；证据2，真实性、关联性无异议，合法性有异议，理由和证据1一致；证据3、4、5、6无异议。
本院对上述证据认证如下:对原告提交的证据,被告对其真实性没有异议,本院予以采信,可以作为本案认定事实的依据。
经审理查明：1993年5月30日，三亚市房地产开发建设总公司海口公司（乙方,法定代表人林龙枝）与木棠镇政府（甲方）签订《出让协议书》，甲方同意将木棠新村规划区内的100亩土地使用权有偿出让给乙方作为商住用地，出让使用年限为70年；乙方在协议签字生效后十天内，每亩先付1.2万元人民币作为定金,超过两天本协议作废,甲方从收到乙方定金之日起三个月内,负责将征用土地的红线图交给乙方之后,乙方再付30%的地款,乙方进场开工之日的二个月内,向甲方缴清地价款余额。在42.4公里处与港外公路接壤的图标地块分割给乙方的地界定为：南面与洋浦港外公路接壤的地段不得少于130米，东面位于20米街的通道长度为500米，北面临30米街道长度为130米。1993年6月5日，三亚市房地产开发建设总公司海口公司向儋州市木棠镇锦棠新村管理委员会支付120万元地价预付款。
1997年4月3日，三亚市房地产开发建设总公司海口公司与海南弘龙置业有限公司签订《协议书》，将三亚市房地产开发建设总公司海口公司在1993年5月30日签订的《出让协议书》的权利和义务及其责任全部转归海南弘龙置业有限公司名下。
1997年4月26日，海南弘龙置业有限公司向木棠镇政府提出《更换公司名称申请书》，内容为:1993年4月30日三亚市房地产开发建设总公司海口公司在贵府购买100亩土地，并预付土地定金120万元。由于该公司已取消，特申请要求将原三亚市房地产开发建设总公司海口公司更改为海南弘龙置业有限公司，并确认该款为海南弘龙置业有限公司所付。该土地使用权有偿出让权归海南弘龙置业有限公司林龙枝所有。木棠镇政府、三亚市房地产开发建设总公司海口公司与海南弘龙置业有限公司均在该申请书上签字同意并加盖公章。
2012年8月2日，经海南省工商行政管理局核准变更登记，海南弘龙置业有限公司变更为紫林公司。
2015年7月21日，林龙枝向本院提交一份《关于三亚市房地产开发建设总公司与海南弘龙置业有限公司关系的说明》，说明其本人（身份证号码：×××）系紫林公司的法定代表人，亦曾是三亚市房地产开发建设总公司海口公司的法定代表人。当时海口公司是其挂靠三亚公司成立的独立经营、独立核算的企业。后因三亚公司要注销，其新注册成立海南弘龙置业有限公司承接了海口公司与木棠镇政府签订的《出让协议书》中的全部权利和义务。
2015年5月29日，原告向本院提起行政诉讼。同年10月17日，本院作出（2015）儋行初字第51号行政裁定，以原告紫林公司的起诉超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的20年起诉期限为由，驳回原告紫林公司的起诉。紫林公司不服提起上诉。海南省第二中级人民法院于2016年2月16日作出（2016）琼97行终2号行政裁定,认为根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条关于”公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案依法应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定进行审查,本院适用行政诉讼法关于起诉期限的规定对本案进行审查,属于适用法律不当,撤销本院（2015）儋行初字第51号行政裁定，指令本院继续审理。在诉讼中，经本院释明，原告将第一项诉讼请求变更为确认原告与被告木棠镇政府签订的《出让协议书》无效。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：”公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中，原告紫林公司系对被告木棠镇政府未按照约定履行协议提起诉讼,依照上述规定,应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定进行审查。根据双方当事人的诉辩主张，本案争议的主要焦点是：1.《出让协议书》是否无效；2.原告紫林公司的起诉是否超过了法定的诉讼时效期间。
关于第一个焦点《出让协议书》是否无效的问题，《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定,违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年5月19日国务院令第55号发布)第十一条规定：”土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城市房地产管理法》(2007年8月30日修订)第十五条规定”土地使用权出让,应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”据此，本案中，被告木棠镇政府作为乡镇一级人民政府不具有签订国有土地使用权出让合同主体资格，其与三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订的《出让协议书》违反了上述法律、法规的强制性规定，依法应当认定无效。
关于第二个焦点原告紫林公司的起诉是否超过了法定的诉讼时效期间的问题。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条的规定，当事人向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。首先，上述规定的诉讼时效期间适用于债权请求权,不适用于形成权。原告紫林公司关于确认其与被告木棠镇政府签订的《出让协议书》无效的请求属于形成权之诉，不应受诉讼时效的限制。其次，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，在性质上属于债权请求权范畴，应当适用法律关于诉讼时效的规定。本案中，被告木棠镇政府与三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订的《出让协议书》被人民法院确认无效后，原告紫林公司才享有财产返还、赔偿损失的请求权。如被告木棠镇政府不予返还，原告紫林公司才知道或者应当知道权利受到侵害,诉讼时效才开始起算。以合同被宣告无效为无效合同诉讼时效的起点,原告紫林公司的起诉没有超过法定诉讼时效期间。
综上所述，三亚市房地产开发建设总公司海口公司与被告木棠镇政府签订的《出让协议书》无效,被告木棠镇政府提出原告紫林公司的起诉超过法定诉讼时效期间，缺乏法律依据，理由不能成立，不予支持。依据无效合同返还原则，原告紫林公司请求被告木棠镇政府返还土地出让定金120万元，符合法律规定，本院依法应予支持,但请求赔偿自1993年6月6日至退款之日的利息损失212.52万元,由于三亚市房地产开发建设总公司海口公司明知被告木棠镇政府不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，却与其签订《出让协议书》,被告木棠镇政府明知其作为乡镇一级人民政府，不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，仍与三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订《出让协议书》，双方均有过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条”合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，本院不予支持,原告紫林公司主张的利息应从其起诉之日（2015年5月29日)起至判决确定的履行期限届满之日止按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算。故依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：
一、确认三亚市房地产开发建设总公司海口公司与被告儋州市木棠镇人民政府于1993年5月30日签订的《土地使用权有偿出让协议书》无效。
二、被告儋州市木棠镇人民政府应于本判决生效之日起一个月内
退还原告海南紫林房地产开发有限公司土地定金人民币120万元及其利息(利息从2015年5月29日起至判决确定的履行期限届满之日止以120万元为本金，按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算)。
三、驳回原告海南紫林房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费33401.60元由原告海南紫林房地产开发有限公司负
担17101元，被告儋州市木棠镇人民政府负担16300.6元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 麦 琼
人民陪审员 邓玉峰
人民陪审员 薛为凯
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 杨小丽