安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖12行终32号
上诉人（原审原告）高素英。
委托代理人郑克民。
被上诉人（原审被告）临泉县国土资源局。
法定代表人邓安东，该局局长。
委托代理人于鹏，该局工作人员。
委托代理人张修华，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）临泉县迎仙镇人民政府。
法定代表人李东方，该镇镇长。
委托代理人李英，安徽文瑞律师事务所律师。
委托代理人孙蝶，安徽文瑞律师事务所律师。
上诉人高素英因不履行法定职责一案，不服安徽省临泉县人民法院于2016年1月14日作出的（2015）临行初字第00065号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人高素英及其委托代理人郑克民，被上诉人临泉县国土资源局的委托代理人张修华，被上诉人临泉县迎仙镇人民政府的委托代理人孙蝶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
高素英向一审法院诉称：郑海怀未经批准违法在高素英承包的可耕地上建房，高素英多次向迎仙镇人民政府、临泉县国土资源局举报，迎仙镇人民政府对非法建造行为不予制止，导致郑海怀的非法建筑建成。郑克俊未经高素英家同意，在其可耕地上建房，高素英对此向镇、县、市举报，至今没有任何处理。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，不得在承包的可耕地上建房。郑海怀和郑克俊两家未经任何批准非法在他人的可耕地上修建房屋，违法事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《安徽省城乡规划条例》第五十六条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定建设的，由镇、乡人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。临泉县国土资源局和迎仙镇人民政府没有按照法律规定权限查处违法建筑，不执行行政处罚决定，在高素英反复督促的情况下仍然不作为，严重侵犯了高素英的合法权益，请求法院支持高素英的诉讼请求。
一审法院经审理查明，案外人郑海怀、郑克俊系临泉县迎仙镇郑庄村村民，分别于2010年农历2月、2013年3月未经批准在集体土地上建房。同村村民高素英委托其丈夫郑克民以郑海怀、郑克俊建房侵占其合法土地使用权为由，向有关部门举报。临泉县国土资源局于2010年12月11日对违法行为人郑海怀作出临国土资监（2010）14号行政处罚决定：没收在非法占用土地上新建的建筑物325.82平方米并处罚款2875元。对违法行为人郑克俊作出临国土资监（2014）11号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的248.6平方米土地；2、没收在非法占用土地上新建的354.5平方米建筑物；3、处以每平方米10元罚款，计2486元。高素英的丈夫多次向中共临泉县委、临泉县人民政府信访局信访，要求临泉县国土资源局执行临国土监（2010）14号、临国土资监（2014）11号行政处罚决定，退还违法行为人非法占用的土地；要求迎仙镇人民政府拆除非法建筑物，返还高素英可耕地。临泉县国土资源局根据阜阳市人民政府办公室《关于乡镇村单位和集体经济组织建设用地有关问题的处理意见》（阜政办秘（2014）35号）、《关于印发阜阳市违反土地管理规定行为责任追究办法的通知》（阜政办（2014）16号）文件的有关规定，将涉案的郑海怀、郑克俊新建的违法建筑物移交给迎仙镇人民政府依法处置。
另查明，1994年土地承包时，郑克民一家是以其父亲郑永德为户主承包土地11.95亩，后该土地由郑克民及其弟郑克绪承包。2007年5月18日，郑克民和郑克绪达成分地协议，将承包的土地分开耕种，2008年4月22日，其母亲段兰英到公证部门以公证书的形式再次对郑克民兄弟俩的分地协议予以确认。郑海怀所建房屋占用的土地是和郑克绪调换的。迎仙镇人民政府对郑克民所反映的问题进行调查，作出《关于迎仙镇郑庄村郑克民信访案件的结案报告》（迎政（2014）48号），其内容是：经过调查组的实际测量及走访群众、查看郑克民所在村民组的土地清册，郑克俊建房未占郑克民的土地。郑克民反映的情况与事实不符。经调查组成员走访郑克民的母亲段兰英（采访录音为证据），段兰英没有委托郑克民为其委托代理人要求郑海怀返还土地，郑克民不具有代理权限。高素英认为郑海怀、郑克俊建房侵犯其土地的合法使用权，多次要求临泉县国土资源局、迎仙镇人民政府处理，至今未予处理，遂提起行政诉讼，请求二被告履行法定职责，依法拆除郑海怀、郑克俊的违法建筑。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。高素英的丈夫郑克民多次信访，反映郑海怀、郑克俊在未经批准的情况下建房，侵犯其合法土地使用权。通过调查，2007年5月15日，郑克民与其弟郑克绪对家庭承包的土地达成分地协议，并于2008年4月22日进行公证。此后，高素英对分给郑克绪的土地已失去管理使用权，郑克绪对所分得的土地拥有处置权，郑海怀与郑克绪调换土地并建房，与高素英不具有利害关系。高素英也没有证据证明郑克俊建房占用其承包地。高素英不具有本案原告的诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回高素英的起诉。案件受理费50元，退还高素英。
高素英上诉称：郑海怀、郑克俊未经批准，在高素英家可耕地里建房的违法事实清楚。临泉县国土资源局对郑海怀、郑克俊下达了行政处罚决定书，但至今没有执行。高素英具有本案原告的诉讼主体资格，一审裁定驳回起诉错误。请求二审法院撤销一审裁定，判令临泉县迎仙镇人民政府拆除两个违法建筑物、清除地面上的构筑物及附属设施、退赔非法侵占的耕地；因被上诉人不作为给高素英造成的经济损失5万元，由二被上诉人承担连带赔偿责任。
临泉县国土资源局答辩称：一审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
临泉县迎仙镇人民政府答辩称：一审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审法院经审理查明的事实与一审无异。
本院认为：本案的争议焦点是高素英是否具有本案原告的诉讼主体资格。2007年5月15日，郑克民与其弟郑克绪对家庭承包的土地达成分地协议，并于2008年4月22日进行公证。此后，高素英对分给郑克绪的土地已失去管理使用权，郑克绪对所分得的土地拥有处置权。郑海怀与郑克绪调换土地并建房，与高素英不具有利害关系。高素英也没有证据证明郑克俊建房占用其承包地。高素英不具有本案原告的诉讼主体资格。一审裁定驳回起诉正确，应予维持。高素英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陶善义
审 判 员 杨 柳
代理审判员 吕 洁
二〇一六年五月九日
书 记 员 孙 琦
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。