浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1626号
上诉人（原审原告）管建国，男，1972年4月1日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号区行政中心1号楼。
法定代表人胡晓东，区长。
委托代理人杨雪，温州市鹿城区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）温州市�城区人民政府南汇街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区双龙路199号。
法定代表人詹强，主任。
出庭应诉负责人陈东，温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处副主任。
委托代理人倪立赶、陈芳芳，北京德恒（温州）律师事务所律师。
管建国诉温州市鹿城区人民政府、温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处城建行政强制一案，温州市中级人民法院于2017年11月28日作出（2017）浙03行初169号行政裁定。管建国不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月19日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年2月26日进行庭询审理本案。上诉人管建国及其委托代理人谢瑞青，被上诉人温州市鹿城区人民政府的委托代理人杨雪，被上诉人温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处的负责人陈东及其委托代理人倪立赶到庭参加庭询。本案现已审理终结。
原审裁定经审理查明：2016年9月21日，温州市人民政府发布温政土房公鹿[2016]20号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，明确《温州市城市中央绿轴（上田片
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上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案》自公告之日起实施；温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室为征收机构，负责征地房屋补偿的指导工作；南汇街道办事处为实施单位，承担征地房屋补偿的具体工作。原告管建国在前述征地范围内的温州市鹿城区南汇街道上田村拥有两处房屋，但未经登记。2016年11月26日，该两处房屋被强制拆除，南汇街道办事处实施了拆除行为。原告不服其房屋被强制拆除，提起本案诉讼。
原审法院认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，南汇街道办事处辩称涉案房屋属违章建筑依法应予拆除，鹿城区政府否认参与强拆行为。在此情况下，原告主张两被告共同实施被诉强行为，应当提供相应的证据材料。但原告提供的证据无法证明鹿城区政府系被诉强拆行为的行政主体，亦没有证据证明南汇街道办事处系受鹿城区政府委托而实施被诉强拆行为。2.温州市人民政府发布的温政土房公鹿[2016]20号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》明确：“温州市�城区人民政府房屋征收管理办公室为征收机构，负责征地房屋补偿的指导工作。”征地房屋补偿的指导工作并不等同于具体实施房屋拆除工作，且温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室是一能够独立承担法律责任的主体，没有依据表明应当由鹿城区政府来对其行为承担法律责任，本案中也没有证据证明鹿城区政府是征收主体。综上，原告将鹿城区政府列为本案共同被告缺乏事实与法律依据。审理中，经向原告释明，其错列被告应予变更，否则会被驳回起诉，但原告拒绝变更被告，坚持以鹿城区政府与南汇街道办事处为本案共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”，故原告提起的本案诉讼应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告管建国的起诉。
管建国上诉称:《行政诉讼法》规定的适格被告，既包括本身实施行政行为的主体，也包括从法律上应当为其他机构单位的行为承担责任的主体。本案中，上诉人有充分的事实和法律依据证明被上诉人鹿城区人民政府应当为涉案强拆行为承担法律责任，系适格被告。1.本案强拆前，街道办工作人员曾明确表示将由区政府组织实施强拆，紧接着就发生本案的强拆行为，完全可以确认系区政府组织实施了强拆行为。2.根据上诉人提交的现场照片可见，强拆人员使用了防爆器械，只有公安机关或政府机关才有权调配使用该设备。3.街道办并未提交证据证明上诉人的房屋系违法建设，没有房产登记不代表是违法建设，是否违法建设应当由规划主管部门依据相关规划确认，街道办没有相应的职权。被上诉人提交的证据能证明对上诉人的房屋系征收行为。4.《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案依法经批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施…”。《国土资源部办公厅关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》规定：“市、县政府对征地管理工作负总责，有关部门要加强协作、密切配合…”。国务院办公厅、国土资源部的相关文件也强调市、县人民政府是征地实施的主体，对征地拆迁工作负总责。街道办提交的市政府作出的《房屋补偿安置方案公告》已经确认了区政府为征收机构、征收主体。结合上述法律可知，区政府是适格被告。5.区政府是涉案项目的征收主体，街道办所实施的所有征收行为只能是受区政府委托，街道办所实施的征收行为的受益主体也是区政府。依据《行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，区政府应当为街道办实施的征收行为承担法律责任，其中包括案涉的强拆行为，故区政府是本案适格被告。综上所述，鹿城区人民政府是本案适格被告。即使上诉人未能提交直接的证据证明区政府亲自参与实施了强拆行为，但这仅是关系上诉人的诉求能否有证据支撑、诉求能否得到法院支持的问题，而不影响被告适格主体的认定。一审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。在二审庭询中，上诉人又称一审法院程序违法，遗漏了应当追加为被告的温州市人民政府和温州市鹿城区综合行政执法局，且在认定被告不适格的情况下，不应直接驳回起�而应移送至有管辖权的法院审理。
温州市鹿城区人民政府在法定期限内未提交答辩意见，在二审庭询时答辩称：一审裁定认定事实清楚，裁定合法，上诉人的上诉理由不能成立且无事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，上诉人主张答辩人参与实施其房屋强拆行为，应当提供相应的证据材料。上诉人在一审期间所提交的证据均不能证明答辩人强制拆除了其房屋。且上诉人诉称均无事实和法律依据，是毫无逻辑的推测。答辩人没有对上诉人的房屋进行拆除，答辩人不是本案适格的被告。一审法院已经释明上诉人变更共同被告，上诉人予以拒绝，故而作出驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。二审庭询中认为一审法院不存在程序违法之情形，温州市人民政府及鹿城区综合行政执法局并非应当追加的被告。
温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处在法定期限内未提交答辩意见，在二审庭询时答辩称：一、涉案房屋未经物权登记，也无其他相关审批手续，被答辩人也不能提交涉案房屋系合法或可视为合法的相关证据，据此可判定涉案房屋为违法建筑物，依相关的法律规定，违法建设的建筑物，依法应当予以拆除。二、鹿城区人民政府不是适格被告，被答辩人在一审中将其列为被告无事实与法律依据。首先，涉案违法建筑物系答辩人联合鹿城区行政执法局依法予以拆除，鹿城区人民政府并没有参与，不存在共同实施拆除行为，该项城建强制行为与鹿城区人民政府无关。其次，本案不存在鹿城区人民政府委托答辩人进行拆除，被答辩人也无证据证明本案存在委托行政。再次，温政土房公鹿[2016]20号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》明确了鹿城区人民政府房屋征收管理办公室负责征地房屋补偿的指导工作，但指导工作显然不能等同于具体实施房屋拆除工作，不对答辩人实施的具体拆除强制行为负责。最后，答辩人是鹿城区人民政府的下属机构，是独立法人，具备独立承担责任的能力。三、因被答辩人错将鹿城区人民政府列为被告，经一审法院释明，并告知其将承担的后果，但被答辩人仍坚持其诉讼请求，一审法院据此驳回其起诉，合法有据。综上，一审裁定认定事实正确，适用法律得当。请求驳回上诉维持原裁定。二审庭询中认为一审法院不存在程序违法之情形，温州市人民政府及鹿城区综合行政执法局并非应当追加的被告。
原审期间各方�事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对一审裁定认定的事实予以确认。二审庭询中，各方当事人对涉案房屋系由温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处组织实施具体拆除行为的事实予以认可，并确认被拆房屋无建房许可及产权证。
本院认为，本案系一审法院认为上诉人管建国将被上诉人温州市鹿城区人民政府列为本案共同被告缺乏事实与法律依据，并据此驳回其起诉的案件，故本案的审理重点是被上诉人鹿城区政府是否是本案适格被告。根据上诉人在一审时提交的拆除房屋时的照片，无法确定鹿城区政府参与了案涉强制拆除行为，也没有证据证明鹿城区政府是案涉地块的征收主体，且南汇街道办事处的强拆行为系受鹿城区政府的委托而实施，故上诉人认为南汇街道办事处的强制拆除行为的法律后果应由鹿城区政府承担，缺乏事实和法律依据。虽然温州市人民政府发布的温政土房公鹿[2016]20号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，确定房屋征收机构和实施单位分别为：（一）征收机构：温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室（负责征地房屋补偿的指导工作）。（二）实施单位：温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（承担征地房屋补偿的具体工作）。但该公告所附的《温州市城市中央绿轴（上田片
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上田、张宅自然村）保障性安居工程二期征地房屋补偿方案》也明确规定了征地房屋补偿相关工作职责，由温州市国土资源局负责征收农民集体所有土地的管理和监督工作；温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室负责征地房屋补偿的指导工作；温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处为征地房屋补偿实施单位，承担征地房屋补偿的具体工作。负责征地房屋补偿的指导工作与被诉强制拆除行为系不同的行政行为，且也没有证据证明鹿城区人民政府房屋征收管理办公室的工作人员亦参与了被诉强制拆除行为，故上诉人提出房屋征收管理办公室的行为后果应由鹿城区政府承担，亦缺乏事实和法律依据。综上，鹿城区政府不是本案适格被告。一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民�院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”之规定，认定上诉人将鹿城区政府列为本案共同被告缺乏事实与法律依据，并无不当。在向上诉人进行释明并遭其拒绝变更被告的情形下，一审法院裁定驳回上诉人起诉，符合法律规定。本案中，温州市人民政府虽发布温政土房公鹿[2016]20号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，但发布公告行为与强制拆除行为分属不同的行政行为，且上诉人也未提供其他证据证明温州市政府亦参与了被诉的强制拆除行为，故温州市政府不属于本案应当追加的被告。在一审庭审中，南汇街道办事处虽有陈述称温州市鹿城区城市管理行政执法局参与案涉强制拆除行为，但并未提交相应证据证明，且遭上诉人当庭否认，故亦无法认定鹿城区城市管理行政执法局参与了被诉强制拆除行为，该局亦不属于应当追加的被告�上诉人管建国在二审庭询中提出“一审法院遗漏应当追加为被告的温州市人民政府和温州市鹿城区城市管理行政执法局，属于审判程序违法”的补充上诉理由，亦不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，上诉人以南汇街道办事处为被告提起的诉讼，并不属于一审法院管辖范围，一审裁定一并驳回上诉人的起诉，亦无不当。综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 �维琳
审判员 王 玉 岳
审判员 黄 寒
二〇一八年三月六日
书记员 张 莹