江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏环行终字第00009号
上诉人（原审原告）常州德科化学有限公司，住所地在江苏省常州市新北区春江镇滨江化工园港区南路3号。
法定代表人朱铁鹰，常州德科化学有限公司总经理。
委托诉讼代理人黄建伟，常州德科化学有限公司员工。
委托诉讼代理人成华，江苏致达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省环境保护厅，住所地在江苏省南京市江东北路176号。
法定代表人陈蒙蒙，江苏省环境保护厅厅长。
委托诉讼代理人乔继安，江苏省环境保护厅工作人员。
委托诉讼代理人郜青华，江苏省环境保护厅工作人员。
被上诉人（原审被告）中华人民共和国环境保护部，住所地在北京市西城区西直门南小街115号。
法定代表人陈吉宁，中华人民共和国环境保护部部长。
委托诉讼代理人路广利，中华人民共和国环境保护部工作人员。
委托诉讼代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。
原审第三人光大常高新环保能源（常州）有限公司，住所地在江苏省常州市高新科技园6号楼601室。
法定代表人钱晓东，光大常高新环保能源（常州）有限公司董事长。
委托诉讼代理人苏小江，光大常高新环保能源（常州）有限公司总经理。
委托诉讼代理人杨娇，国浩律师（北京）事务所律师。
常州德科化学有限公司（以下简称德科公司）因与江苏省环境保护厅（以下简称环保厅）、中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）、光大常高新环保能源（常州）有限公司（以下简称光大公司）环境评价许可一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁环行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月5日受理后依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理本案。上诉人德科公司总经理朱铁鹰、委托诉讼代理人黄建伟、成华，被上诉人环保厅委托诉讼代理人郜青华、乔继安，被上诉人环保部委托诉讼代理人路广利、张义平，被上诉人光大公司委托诉讼代理人苏小江、杨娇到庭参加诉讼。本案现已审结终结。
德科公司原审诉称：（一）涉案项目选址不符合环保部等部委联合下发的《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（环发〔2008〕82号）要求。主要理由为：该项目选址不符合常州市城市总体规划；该项目周边有饮用水源保护区等敏感目标；该项目周边环境问题突出且无有效削减措施。（二）《常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环境影响报告书》（以下简称《环境影响报告书》）疑点重重，环评结论难以令人信服。主要理由为：环评机构、技术评估机构和项目行政审批部门存在利害关系；若垃圾分类后焚烧，该项目不具可行性；公众参与弄虚作假，听证权利被非法剥夺。综上，请求法院判决撤销被诉《批复》，责令停止涉案项目建设并另行选址。
环保厅原审辩称：（一）《批复》认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称环境影响评价法）等法律法规的相关规定，建设单位委托江苏省环境科学研究院编制了《环境影响报告书》,并按要求向我厅报批。我厅受理后依法完成了公示等相关程序，并作出《批复》，且在网站上进行了公告。（二）关于项目选址。涉案项目建设符合常州市环境卫生专业规划，常州市规划局出具了选址意见书，确认该项目建设符合相关规划。并且涉案项目取得了《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》等。根据常州新区江边污水处理厂的环境影响评价结论，项目产生的废水不会对“长江魏村饮用水水源保护区”造成影响。（三）关于环评报告、环评结论的说明。涉案项目的环评机构江苏省环境科学研究院、技术评估机构江苏省环科咨询股份有限公司均为独立法人单位，与我厅不存在环评法规定的利益关系。环评按照混合垃圾进行充分考虑所有污染物的产生情况，垃圾分类只会有利于生活垃圾焚烧处理。该项目在环境影响评价过程中按有关规定进行了信息公示，并按程序举行了听证会。听证会期间，未收到原告提交的公众参与意见。常州市新北区人民政府对本项目环评公众参与调查问卷进行了核查，并出具了说明，符合我厅出台的环境评价的相关要求，且该项目在我厅受理、审批、公示期间均未收到反对意见。（四）原告不具备本案行政诉讼的主体资格。原告在行政起诉状中并未提出被诉行政行为与其有利害关系的陈述，也未提供相应的证据予以证实，故其并非本案适格的原告。综上，被诉《批复》符合环评审批的相关法律法规要求，请求予以维持。
环保部原审辩称：（一）我部收到原告提交的行政复议申请后，向环保厅送达《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》等材料，并委托常州市环保局进行现场勘验；在环保厅提交了《行政复议答复书》及作出原行政行为的证据和依据、常州市环保局提交了现场调查情况报告后，我部作出被诉行政复议决定，并在法定期间向原告进行了送达。我部的行为符合法定程序。（二）被诉行政复议决定证据充分，适用法律正确。涉案项目选址是否符合规划，由规划部门依法判定，环境保护主管部门不具备相应职责；《环境影响报告书》的编制单位、技术评估单位均具备独立法人资格、具有环评资质，无证据证明其与环保厅存在利害关系。（三）在《环境影响报告书》编制期间，建设单位在网络和报纸等媒体进行了公示，并召开了听证会，通过发放公众参与调查表、张贴公告等方式征求了公众意见。《环境影响报告书》编制过程中的公众参与程序符合法律规定。据此，我部作出维持《批复》的行政复议决定，证据充分，适用法律正确。德科公司的诉讼理由不成立，请求驳回德科公司的全部诉讼请求。
第三人光大公司原审述称：（一）涉案项目选址符合法律、法规的相关要求。该项目取得了《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》及江苏省发展和改革委员会（以下简称江苏省发改委）的批复、江苏省安全生产监督管理局（以下简称江苏省安监局）的备案文件，项目建设符合土地利用规划、环境卫生专项规划和修编后的常州市城市总体规划。（二）该项目未对周边环境产生重大影响，涉案《环境影响报告书》和《技术评估意见》已确认涉案项目符合产业政策，所采用的污染防治措施技术经济可行，对周边环境和环境保护目标的影响较小，环境风险可接受。该项目的环评机构、技术评估机构均为具有环评资质、依法独立开展环境影响评价的单位，与环保厅不存在任何环评法上的利益关系。（三）涉案项目依法履行了相应的公示、听证等程序，保障公众参与和知情权。我公司通过网络、报纸及现场公示等多种方式进行了两次项目环境影响评价公示及听证会公告，并举行了听证会。（四）涉案项目对原告合法权益不产生任何实际影响，且原告在起诉状中也没有表明其企业的何种权益因本项目受到影响。基于以上事实与理由，第三人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原审法院查明，涉案项目系光大公司在江苏省常州市投资兴建的发电项目。该项目位于江苏省常州市滨江经济开发区的港区西路以东，龙港二路以西，港区南路以北，港区南河以南，现已开工建设。光大公司取得了《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。位于涉案项目附近的德科公司成立于2004年1月20日，经营范围为化妆品添加剂制造，目前处于停产状态。环保厅受理光大公司报送的《环境影响报告书》、《技术评估意见》及《预审意见》申请材料后，分别于2014年9月9日、2014年10月13日在其单位网站上对涉案项目发布了“环保厅受理环境影响报告书情况”、“拟对建设项目环评文件作出审批意见”的公告。2014年10月20日，环保厅作出了《批复》，同意光大公司在拟定地点建设2台日处理能力为400吨的机械炉排炉焚烧炉，设置2台最大连续蒸发量为35t/h余热锅炉，1台装机容量为18MW的纯凝式发电机组及建设配套的烟气净化系统、垃圾接收储运系统和相关公用工程等设施。同意常州市环保局预审意见，要求光大公司在项目工程设计、建设和环境管理中，落实预审意见和《环境影响报告书》中提出的各项环保要求，严格执行环保“三同时”制度，确保各类污染物达标排放。德科公司不服该《批复》，向环保部申请行政复议。2014年12月19日，环保部收到其行政复议申请书后，于2014年12月26日向环保厅发送《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》等材料。2015年l月5日，环保厅向环保部提交了《江苏省环境保护厅行政复议答复书》。2015年1月29日，环保部向常州市环保局发送了《关于委托对常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环评批复行政复议案进行现场勘验的函》。2015年3月3日，常州市环保局向环保部提交了《常州市环保局关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目环评批复行政复议案现场调查情况的报告》。2015年3月24日，环保部作出了维持被诉《批复》的《行政复议决定书》。2015年3月31日，环保部向德科公司寄送《行政复议决定书》。2015年4月4日，因“原址查无此人”，该邮件被退回。环保部于2015年4月10日再次向德科公司寄送《行政复议决定书》。
涉案《环境影响报告书》系光大公司委托江苏省环境科学研究院作出，技术评估机构系江苏省环科咨询股份有限公司，两单位均获得甲级《建设项目环境影响评价资质证书》。2014年8月27日，常州市环保局针对涉案《环境影响报告书》作出的《预审意见》载明，“我局建议同意按照报告中所列工程的性质、规模、地点、环境保护对策措施进行工程建设”。2014年11月13日，江苏省发改委作出了《省发展改革委关于常州市新北区生活垃圾焚烧发电项目一期工程核准的批复》（苏发改投资发〔2014〕第1194号），“同意建设常州市新北区生活垃圾焚烧发电项目一期工程。项目单位为光大常高新环保能源（常州）有限公司。”该批复对项目建设地点、规模、节能、环保等提出了要求。
江苏环保公众网分别于2014年4月9日、2014年5月23日发布了涉案项目环境影响评价第一次公示、第二次公示。2014年6月9日，光大公司分别在《常州日报》、常州高新区（新北区）城建局网站发布了涉案项目环境影响评价公示及听证会公告。2014年6月23日，光大公司在常州市新北区春江镇人民政府组织召开涉案项目环境影响评价听证会，参加听证会人员由从报名参加听证会的人员中选出的20名听证代表和20名旁听代表组成。同时，《环境影响报告书》载明，在征求公众意见过程中，建设单位对涉案项目厂界周边3公里范围的行政村、300米范围内的企业发放了225份问卷调查表，收回有效表格221份，并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。
原审法院认为，环境影响评价法第二十二条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。分级审批规定第八条第（一）项规定，有色金属冶炼及矿山开发、钢铁加工、电石、铁合金、焦炭、垃圾焚烧及发电、制浆等对环境可能造成重大影响的建设项目环境影响评价文件由省级环境保护部门负责审批。依据上述规定，环保厅具有对涉案项目《环境影响报告书》进行审批的法定职权。因德科公司位于涉案项目附近，其认为被诉《批复》对其生产经营等有不利影响，有权提起行政诉讼。环保厅认为德科公司不具有原告主体资格的主张不予支持。
分类管理目录第二条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。同时，分类管理目录规定了项目类别为“生活垃圾集中处置”的，环评要求编制环境影响报告书。环境影响评价法第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见；建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。本案中，光大公司委托具有甲级环评资质的江苏省环境科学研究院对涉案项目进行环境影响评价，编制了《环境影响报告书》，并进行了两次环评公示、媒体公告、公众参与问卷调查、召开了公众参与听证会。被告环保厅根据光大公司报送的《环境影响报告书》、《技术评估意见》及《预审意见》等材料，在其单位网站上先后发布了“环保厅受理环境影响报告书情况”、“拟对建设项目环评文件作出审批意见”的公告，并根据公告、公示所反馈的情况，经审查后作出被诉《批复》。环保厅的上述行为并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当。
环保部收到德科公司行政复议申请后，在法定期限内向环保厅发送《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》等材料，并委托常州市环保局对涉案现场进行勘验。环保部在收到环保厅提交的《行政复议答复书》等相关材料及常州市环保局的现场勘验报告后，经审理作出维持《批复》的行政复议决定，并进行了送达。被告环保部的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。
环境影响评价法第二十条第一款规定，环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。第十九条第三款规定，为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。本案中，环评编制单位为江苏省环境科学研究院，技术评估单位为江苏省环科咨询股份有限公司，两单位均取得环保部颁发的建设项目环境影响评价甲级资质证书，均具备独立法人资格，独立开展环境影响评价，独立承担法律责任，无证据证明其与被告环保厅存在利益关系。因此，涉案项目环评报告编制单位、技术评估单位的选择并无不当。德科公司认为环评机构、技术评估机构的选择违法的主张，本院不予支持。在涉案《环境影响报告书》编制期间，江苏环保公众网前后两次发布了涉案项目环境影响评价公示，在《常州日报》、常州高新区（新北区）城建局网站上发布了涉案项目环境影响评价公示及听证会公告，并召开了听证会。同时，在征求公众意见过程中，建设单位对涉案项目厂界周边3公里范围的行政村、300米范围内的企业发放了问卷调查表，并对公众意见的反馈及采纳情况进行了说明。故德科公司认为公众参与弄虚作假、听证权利被非法剥夺没有事实根据，本院不予支持。涉案项目已取得《建设用地规划许可证》、《国有土地许可证》并经江苏省发改委核准批复，德科公司认为该项目选址不符合规划要求的主张不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告常州德科化学有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告常州德科化学有限公司负担。
德科公司上诉称：（一）环保厅负有审查建设项目是否符合相关规划的责任。《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》、《关于进一步加强生物发电项目环境影响评价管理工作的通知》、《建设项目环境影响评估技术导则》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》等规范性文件表明，环保厅负有审查涉案项目规划选址是否符合常州市城市总体规划的职责。而常州市规划局对涉案地块规划条件和常州市人民政府出具的“承诺将修改常州市城市总体规划”的情况说明，已经证明了环保厅在明知涉案项目规划选址与常州市城市总体规划不符的情况下仍然批准了环评报告。（二）常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）违法法定程序，《中华人民共和国环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》、《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》明确了该卫生专业规划适用前提是必须有经过批准的环评报告，但该专项规划并未经过环评和审批程序，也没有证据证明该程序已经实施，因此该专项规划不应作为环保厅许可涉案项目的依据。（三）涉案环评报告存在区域内环境空气质量不达标、重要大气污染源被故意遗漏、缺少具体的污染物排放总量区域平衡方案及明确的总量指标来源，且存在未按规定审批、没有对饮用水源地这一环境敏感目标进行环境风险评估等重大错漏，审批不合规。环评报告未将园区内排放与涉案项目主要污染物相同的常州电厂、新港热电有限公司（以下简称新港热电）和长江热能有限公司（以下简称长江热能）的排放指标列入，缺少真实的主要污染物排放总量数据，不可能有合规的排污总量平衡方案，区域内环境空气质量不达标，且无有效的区域污染物削减措施，环保厅批复该环评报告违规。涉案项目长江魏村饮用水源地位于涉案项目夏季主导风向的下风向五公里范围内，涉案项目没有对其进行科学的环境风险评估。（四）公众参与调查及听证会违法违规。公众参与调查团体部分以个人意见冒充团体意见，无一份团体意见调查表符合要求。听证会部分代表不符合规定，其他代表缺乏广泛性和代表性。江苏省环保公共关系中心出具的核查报告不符合规定。（五）原审法院没有审查实施垃圾分类后项目的经济技术和环境可行性。实施垃圾分类回收后，在垃圾数量和质量无法保证情况下，涉案项目运行不得不添加辅助燃料或者低温燃烧导致超标排放。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。
环保厅答辩称：（一）规划问题应当由规划行政主管部门确定。在我厅作出环评审批之前，常州市人民政府出具了选址情况说明，常州市规划局出具了选址意见书，确认该项目建设符合相关规划。目前已经取得常州市规划局的建设用地规划许可证、常州市国土资源局的国有土地使用权证和江苏省发展与改革委员会的核准批复。（二）如果德科公司认为“常州市环境卫生专业规划修编（2014年-2020年）”违反法定程序，应当另案起诉，我厅不具有审查该规划的制定与修编是否合法的法定职责。（三）环境影响报告书根据相关技术导则，对区域内大气进行监测。根据监测报告，各监测点的监测因子均符合相应的环境质量标准要求。涉案项目大气影响评价工作等级为二级且为新建项目，根据大气评价导则要求，涉案项目大气污染调查与分析对象为“评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的未建项目等污染源。”评价范围内的新港热电、常州电厂为已建成并正常运行企业，不在分析范围中。在监测时，两个热电厂也正常运行，所排放的污染物已经包含在环境空气的本底监测中，后续的影响预测不用叠加该电厂排放的污染物。常州市环保局于2014年8月27日出具了相关方案报告，明确了涉案项目主要水污染物和主要气污染物的平衡方案，气污染物二氧化硫、氮氧化物和烟尘均采用“增一减二”原则。关于饮用水源地环境风险评估问题，项目建设及运行的环境风险在环评报告书中已专章评价，符合技术导则要求。（四）环评期间，对项目三公里内的学校和卫生院进行了调查，参与调查的团体均在调查表上加盖公章，能够代表团体意见。建设单位按照法定要求，举行了听证会，听证会组织、报名、参与情况符合法定要求。江苏省环保公共关系中心随机抽取22人进行电话复核，占调查总数10%。新北区人民政府对公众参与调查问卷进行了抽查核查，确认问卷信息真实，符合要求。（五）环评批复中已经明确焚烧炉的烟气停留参数，垃圾分类导致的热值变化不会对污染物达标排放造成不利影响。垃圾分类只会有利于生活垃圾焚烧处理工艺。请求驳回上诉，维持原判。
环保部答辩称：（一）环境保护主管部门对项目规划符合性审查符合法律规定。德科公司援引的《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》仅适用于原国家环境保护总局和我部审批的项目。涉案项目的环评审批机关为环保厅，该规定不适用于本案。德科公司所援引的《建设项目环境影响技术评估导则》，规范的是技术评估机构的技术活动而非主管部门的审批活动，也不适用于本案。（二）项目选址是否符合规划，由规划部门依法判定。涉案项目符合土地利用总体规划。（三）专项规划是否合法不属于环评审批机关审查范围。《常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）》系当时有效法律文件，可以作为审查依据。（四）环评报告不存在重大遗漏情况。一方面，德科公司所称的污染源不在环评范围内。另一方面，因环评时需要对现状进行监测，即便存在现有污染源未列明情况，也不会影响环评结论。本案环评报告已经通过总量审核，不存在违反总量控制情况。项目在经济上是否可行不属于环评报告内容，也不属于环评审批范围。（五）环评报告编制过程中的公众参与程序符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
光大公司答辩称：（一）环保厅作出答复的行政行为程序合法，涉案项目选址符合法律规范要求。（二）涉案项目环评报告由具有环评资质的机构出具，项目符合国家产业政策，未对周边环境产生重大影响，项目建设具备环境可行性。（三）涉案项目履行了相应的公示、听证程序，保障了公众参与和知情权。光大公司通过网络、报纸及现场公示等多种方式进行了两次项目环境影响评价公示。召开了听证会。环保厅也于2014年10月13日在官网发布公告，保障了公众知情权与参与权。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，环保厅向法庭提交了常州市环保局向环保厅出具的“关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目污染物排放总量平衡方案的报告”（常环总[2014]9号），主要内容是：“涉案项目二氧化硫、氮氧化物和烟尘采用增一减二原则。……主要气污染物平衡方案，1、本项目需申请二氧化硫72吨，2013年环保部认定国电常州发电有限公司1号机组减排二氧化硫254.8吨，可用于本项目总量平衡。2、本项目需申请氮氧化物排放量285.76吨，2013年环保部认定国电常州发电有限公司1号机组减排氮氧化物3172.4吨，其中423.29吨已用于华润电力（常州钟楼）天然气分布式能源项目总量平衡，剩余2749.11吨可用于本项目总量平衡。”该文制发时间落款为2014年8月27日。
二审庭审结束后，德科公司提交了相关公证书、与常州国电相关人员谈话的录音资料，以证明其以下观点：（一）本案环评报告《建设项目环境保护审批登记表》中“区域平衡替代削减量（12）”一栏中数值均为0，表明本区域无替代削减量。这与常环总[2014]9号内容相矛盾。常环总[2014]9号文件落款时间为2014年8月27日，而环评报告形成时间为2014年10月，如果该环评报告形成前即存在常环总[2014]9号文件，那么在登记表中“区域平衡替代削减量（12）”一栏应该反映出替代具体数量。因此有理由认为常环总[2014]9号文件不真实。（二）环评报告明确，该项目二氧化硫和氮氧化物需在常州市区域内平衡，这本身已经表明，项目所在开发区区域内不能平衡。而国电常州发电有限公司与涉案项目均在开发区内，这可以证明使用国电常州发电有限公司的排污量指标与事实不符。（三）环评报告未将国电常州发电有限公司列入大气污染调查评估范围，有理由认为用国电常州发电有限公司排污量指标替代削减是虚假的。（四）国电常州发电有限公司拟建设的二期工程筹建至今已数年，不能开工的原因之一就是前述排污指标没有来源，现正在努力争取中，该公司不可能将已有指标转让给他人。国电常州发电有限公司通过技术改造实现的结余指标有权处分，环保部门只能处分自己预留、回收或回购取得的总量指标。德科公司进一步提出，环保厅二审提交的常环总[2014]9号文件不符合证据规则对补充证据的条件限制，不应被纳入二审审理范围。
应法庭要求，环保厅就未将三家热电厂列入大气污染源调查的原因提交了江苏省环境科学院和南京师范大学地理科学学院崔云霞教授出具的说明，主要内容为：新北生活垃圾焚烧发电项目大气影响评价工作等级为二级，且为新建项目。根据大气评价导则要求，该项目大气污染源调查与分析对象为“评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的未建项目等污染源”。评价范围内的新港热电、常州电厂为已建成并正常运行企业，可不在大气污染源调查与分析范围中。同时该项目开展环境影响评价本底监测时，这两家热电厂正常运行，所排放的污染物已包含在环境空气的本底监测中，后续的影响评测不用叠加该电厂排放的污染物。至于报告书4.4.1节“区域内大气污染物排放情况”中列出的大气污染源中包括其他已建成投产企业的原因是因为涉案项目选址于常州滨江经济开发区内，仅列出开发区内的工业企业污染源数据，以此对开发区的工业企业分布、产业结构及特征污染物情况有所说明，并不考虑区域热电厂等基础设施项目。报告书后续的影响预测没有使用4.4.1节中列出的这些已建成投产企业的污染物排放数据。
二审期间，环保厅就涉案项目环评开展流程作出以下说明：（1）环评报告书（送审稿）编制完成后，提交江苏省环境工程咨询中心，该中心组织专家于2014年7月24日对报告书进行技术评审。（2）根据技术评审意见，对环评报告书进行修改完善，形成环评报告书（报批稿）和“建设项目排放污染物指标申请表”，于2014年8月8日提交常州市环保局，该局于2014年8月27日出具预审意见和总量平衡方案。（3）将环评报告书（报批稿）、常州市环保局预审意见及总量平衡方案提交江苏省环境工程咨询中心，该中心于2014年8月31日出具评估意见。（4）将环评报告书（报批稿）、常州市环保局预审意见、总量平衡方案、江苏省环境工程咨询中心评估意见提交环保厅，环保厅于2014年9月9日受理。德科公司认为环评报告形成时间为2014年10月,该主张与事实不符。环保厅就区域平衡替代削减量及总量平衡认定作出如下说明：《建设项目环境保护审批登记表》作为报告书的附表之一，随环评报告书（报批稿）一同报批。报告书在2014年8月8日提交常州市环保局审批，当时尚未出具总量平衡方案，所以“区域平衡替代削减量”一列为零，报告书已经明确“在常州市平衡”，因此项目总量平衡方案以常州市环保局出具的总量平衡方案为准。环保厅就使用国电常州发电有限公司减排量指标问题作以下说明：根据环保部《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理办法》，建设项目主要污染物排放总量指标，应来源于本五年规划期前建成投运的企事业单位采取减排措施并稳定达到排放标准后形成的“可替代总量指标”。“可替代总量指标”为企事业单位本五年规划基准年排放量与采取减排措施后正常工况下年排放量的差值。因此，国电常州发电有限公司如有新建项目，总量平衡替来源应当为“十三五”规划期内形成的可替代总量指标。根据省“十三五”发展纲要，该公司不具备新上二期项目条件。
德科公司对此的质证意见是：江苏省环境科学院和南京师范大学地理科学学院崔云霞教授出具的说明是对《环境影响评价技术导则-
大气环境》（HJ2.2-2008）第6.1条的断章取义。第一，该条适用于所有建设项目（包括新建、改建和扩建）；第二，该条是按评价等级而非按项目性质区分；第三，涉案项目作为二级评价项目，应调查分析的污染源包括已建、在建、拟建、替代项目。同时，《环境影响评价技术导则-
大气环境》（HJ2.2-2008）规定了“污染源调查与分析”及“环境空气质量现状监测”两项互相补充的独立工作。区域内的主要大气污染源是国电常发而不是常隆化工，由于重要大气污染源的选择性遗漏，导致环评报告书结论错误。国电常州发电有限公司进行技术改造后实现减排的总量指标不可能无偿转让给其他项目使用，至于二期项目是否获批、何时获批与本案无关。
本案争议焦点是：（一）环保厅在审批环评报告时是否履行了对项目选址问题的审查职责；（二）专项规划应否作为涉案项目行政许可的依据；（三）环保厅是否对案涉项目环境影响问题尽到审查职责，具体包括是否因为环评报告可能存在的区域内环境空气质量不达标、重要大气污染源被故意遗漏、缺少具体的污染物排放总量区域平衡方案及明确的总量指标来源且未按规定审批、有无遗漏饮用水源地环境风险评估等重大错漏而违法履责；（四）公众参与权是否得到了充分保障；（五）实施垃圾分类后涉案项目的经济技术可行性是否属于环评许可审查范围。
本院认为：（一）环保厅在审批环评报告时已经履行了对项目选址问题的审查职责。项目选址是否合法属于规划许可审查事项，规划许可系规划行政主管部门法定职权。环保行政主管部门只有在规划部门对项目选址进行许可的前提下，才能对环评报告作出审批。环保行政主管部门对规划选址的审查权限仅限于该选址是否得到规划行政主管部门的许可进行审查。就本案而言，环保厅审查认为，常州市人民政府出具了选址情况说明、常州市规划局出具了选址意见书，涉案项目所在地的规划行政主管部门已经确认该项目建设符合相关规划，环保厅在此情况下才作出环评许可，已经履行了对规划选址问题进行审查的法定职责。目前涉案项目已经取得常州市规划局的建设用地规划许可证、常州市国土资源局的国有土地使用权证和江苏省发展与改革委员会的核准批复，亦印证此点。
（二）专项规划可以作为环保厅行政许可涉案项目的依据。环评审批机关审查环评报告时，《常州市环境卫生专业规划修编（2014-2020）》系有效法律文件，环评审批机关没有理由不将其作为审查依据。如相关当事人认为专项规划不合法，可依法对该专项规划问题申请复议或提起诉讼。
（三）环保厅对案涉项目环境影响问题已经尽到审查职责。环保厅在审批环评报告时就区域内环境空气质量、重要大气污染源、污染物排放总量区域平衡方案及明确的总量指标来源、饮用水源地环境风险评估等问题进行了审查第一，饮用水源地环境风险评估问题，项目建设及运行的环境风险在环评报告书中已专章评价。第二，三家热电厂是否应当列入大气污染源调查范围问题。涉案项目大气影响评价范围为拟建项目2.5公里范围，长江热能有限公司不在范围内。新港热电与常州电厂是否应当列入，取决于对《环境影响评价技术导则-
大气环境》（HJ2.2-2008）第6.1条的解释结论。该条内容是：“对于一二级评价项目，应调查分析项目的所有污染源（对于改、扩建项目应包括新、老污染源）、评价范围内与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的拟建项目等污染源。如有区域替代方案，还应调查评价范围内所有的拟替代的污染源。”该条款从结构上应解释为：一二级评价项目的调查范围分为两个部分，一是项目的污染源，二是与项目排放污染物有关的污染源。显然应当在后一部分范围内考虑新港热电与常州电厂是否应当列入，而两家热电企业当时均非“与项目排放污染物有关的其他在建项目、已批复环境影响评价文件的拟建项目”。德科公司关于“涉案项目作为二级评价项目，应调查分析的污染源包括已建、在建、拟建、替代项目”理解与条文含义不符。第三，总量平衡问题。首先，根据德科公司向一审法院提交的诉状内容，德科公司在一审期间的各项诉讼主张并不包含总量平衡问题，环保厅针对德科公司上诉主张提交常环总[2014]9号文件，并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》与《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。其次，环保厅关于本案环评报告《建设项目环境保护审批登记表》中“区域平衡替代削减量（12）”一栏中数值均为零的解释合理。在使用国电常州发电有限公司排放指标这一核心问题上，环评审批机关的职责是确保环评报告在区域污染物排放总量上实现“增一减二”的平衡方案有指标来源。对此，常州市环保局向环保厅提交的“关于常州新北生活垃圾焚烧发电BOT项目污染物排放总量平衡方案的报告”（常环总[2014]9号）载明：“本项目需申请氮氧化物排放量285.76吨，2013年环保部认定国电常州发电有限公司1号机组减排氮氧化物3172.4吨，其中423.29吨已用于华润电力（常州钟楼）天然气分布式能源项目总量平衡，剩余2749.11吨可用于本项目总量平衡。”如国电常州发电有限公司就指标使用问题提出异议，则是其与环保机关之间的另一行政法律关系，与本案无关。德科公司关于环评报告书及相关附件形成时间的质疑，均无法推翻环保厅对环评报告在总量平衡安排、大气污染源调查范围审查的合法性。
（四）公众参与权得到了保障。德科公司关于公众参与调查团体部分以个人意见冒充团体意见、无一份团体意见调查表符合要求、听证会部分代表不符合规定、其他代表缺乏广泛性和代表性的主张并无充分证据证明。相反，法庭注意到听证会参与公众在会议上就垃圾运输中转中的渗滤滴漏防范、臭气防治、运行监管、二噁英与飞灰的监测捕集净化、事故应急处置方案等与周边环境密切相关的问题向有关各方提出了疑问，光大公司及相关主管部门均作出直接回应和详尽解答。德科公司提出的未将其列入听证会参与者的问题，光大公司解释其原因在于涉案项目对德科公司合法权益不产生任何实际影响，虽然该解释合理，且不影响听证程序合法性，但法庭期待今后的听证程序应当更加公开透明，能更为有效地保障利害关系人提出异议的程序权利。光大公司在项目运营过程中应当严格遵守环保法律法规，随时接受公众监督。
（五）实施垃圾分类后涉案项目的经济技术可行性不属于环评许可审查范围。项目投入运营后是否能够实现盈利，属于企业自主经营范畴，是否可能因为垃圾分类导致热值降低需要添加其他燃料而导致排污超标，属于环保机关事中监管问题，均不影响环保厅对涉案项目行政许可合法性。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人德科公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘建功
审判员 陈 迎
审判员 赵 黎
二〇一六年十二月三十日
书记员 张 伟