湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行终字第71号
上诉人（原审原告）长沙市天之音乐器有限公司，住所地湖南省长沙市芙蓉区鸿盛大厦204房。
法定代表人陈柯妤，总经理。
委托代理人彭元，湖南云天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家界市财政局，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪市政府大楼。
法定代表人吕毅，局长。
委托代理人桂永忠，男，土家族，系张家界市财政局工作人员。
委托代理人张劲松，湖南正诚律师事务所律师。
上诉人长沙市天之音乐器有限公司（以下简称天之音公司）因诉被上诉人张家界市财政局（以下简称市财政局）政府采购行政管理一案，不服湖南省张家界市永定区人民法院（2015）张定行初字第30号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年8月31日进行了公开开庭审理。上诉人天之音公司的委托代理人彭元，被上诉人市财政局的委托代理人桂永忠、张劲松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：张家界市文广电新局乐器设备采购项目（政府采购编号：ZJJZFCG2014-074）预算价格124万元。受市文广电新局委托，天从公司代理采购事宜，实行公开招标。2014年9月1日，天从公司在湖南省政府采购网发布了招标公告。原告天之音公司及正龙公司、湖南湘卓科技有限公司（以下简称湘卓公司）、常德创新金友贸易有限公司（以下简称创金公司）、长沙飞达琴行有限公司（以下简称飞达公司）应邀参与投标。由于原告天之音公司在投标过程中仅提供英文ISO9001质量管理体系认证证书，而未附中文注释，未能通过资格性和符合性审查，被评标委员会认定为不合格，为无效投标。9月6日，原告提出质疑，要求修改招标文件中的违法及不合理评分标准条款。因其提交的委托书无法定代表人及委托人签名，天从公司对其质疑未予答复。9月24日，天从公司对该采购项目进行开标，确认正龙公司为中标候选供应商，并在湖南政府采购网发布了中标公告。9月26日，原告天之音公司再次提出质疑，认为天从公司在招标过程中故意排斥其参加竞争，损害其合法权益；评标不公正，有暗箱操作嫌疑；其在开标前即已就招标文件提出质疑，天从公司至今未予回复，行为违法。10月8日，天从公司发出质疑答复书，对原告的上述质疑予以回应，称原告提供的ISO9001质量管理体系认证证书为英文版本，未附中文注释，没有响应招标文件的要求，在资格性、符合性审查时被确认为无效投标；投标已被确认为无效投标，即无资格质疑评标过程和评标结果；质疑书没有法定代表人和委托代理人签字，推定质疑书不是原告提交。10月14日，原告天之音公司向被告市财政局提交了投诉书，称天从公司以其未提供ISO9001质量体系认证证书的中文注释为由，认定其投标无效，故意排斥其参加竞争，侵害了该公司的合法利益；在评标过程中天从公司明显存在问题，与中标候选人相互勾结，有暗箱操作的嫌疑；天从公司以无法定代表人和委托代理人的签字为由，对其质疑不予回复，有违法律规定。要求被告市财政局取消中标候选人中标资格；对原告天之音公司的投标文件进行复评，重新评标；处罚天从公司的不作为及违法行为；由天从公司赔偿其37万元损失。10月22日，被告市财政局作出张财购投补2014001号投诉修改补正通知书，告知原告就以下内容进行修改补正：1、因未通过资格性、符合性审查，被认定为无效投标，不能就此后的专家评审过程及中标结果提出投诉；2、对招标文件条款的投诉受理期已过，不能对招标文件提出投诉。修改补正材料应于2014年10月27日前提交。无正当理由逾期提交的，视为放弃投诉。10月23日，原告天之音公司未对投诉书作实质性修改，再次提出投诉。10月30日，被告市财政局作出投诉不予受理通知书，认为原告补正修改后的投诉书内容仍不符合规定，决定不予受理。原告不服，于12月11日向湖南省财政厅申请行政复议。2015年2月9日，省财政厅作出湘财行复决（2015）2号行政复议决定书，维持被告市财政局2014年10月30日作出的投诉不予受理通知书。
另查明，本次采购项目的第二中标候选人飞达公司于10月21日向被告提交投诉书，指称被评标委员会认定的正龙公司、湘卓公司、创金公司、飞达公司四家有效投标人中的二家投标人的投标文件未能满足招标文件的要求，并提供了相关证据。天从公司经复核，确认创金公司及湘卓公司的投标文件出现负偏离，为无效投标。真正有效投标人已不足三家，应予废标。天从公司就此于10月28日向被告专题请示，拟对此次招标结果作废标处理。10月29日被告作出同意对该采购项目作废标处理，依法重新开展政府采购活动的批复。10月30日，天从公司发布招标采购项目废标公告。市文广电新局乐器设备采购项目招标重新进行。飞达公司亦于11月3日撤回投诉。
原审判决认为，本案争议的焦点在于被告市财政局对原告天之音公司的投诉作出的不予受理通知是否合法。政府采购法规定，采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件，并根据供应商条件和采购项目对供应商的资格进行审查。供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复。采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当就采购人委托授权范围内的事项作出答复。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。财政部《政府采购供应商投诉处理办法》规定，投诉人提起投诉应当是参与所投诉政府采购活动的供应商，且投诉前已依法进行质疑。《湖南省政府采购工作规范》亦明确规定，供应商参加了投标，因资格性、符合性检查未通过被认定为无效投标的，不组就此后的专家评审过程及中标结果提出质疑。从上述法律及规范性文件的规定不难看出，参与投标的供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以书面形式提出质疑、投诉，但应当遵循相应的规则进行，有所为有所不为。具体而言，本案的原告因资格性、符合性检查未通过被认定为无效投标后，不仅应向投标代理商提出质疑，而且应当在规定期限内内向同级政府采购监督管理部门，也就是本案被告进行投诉，以寻求救济。而实际情况是，原告在质疑无果的情形下，并未在规定的期限内向被告投诉，以致失去投标资格及后续质疑和投诉的条件。同理，既然原告失权，不能就专家评审过程及中标结果提出质疑，也就不能对此进行投诉。据此而言，被告不予受理原告的投诉即具有充分的法理依据，其行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，因之是合法的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决驳回原告长沙市天之音乐器有限公司的诉讼请求。
上诉人天之音公司不服原审判决，向本院提出上诉称：一、一审事实认定严重错误。1、上诉人的投诉在规定期限内。第一次投诉时间为2014年10月14日，第二次投诉时间为2014年10月23日，均没有超过投诉期限；2、上诉人第二次投诉未对投诉书做实质性修改，是因为《投诉修改补正通知书》内容指示不明造成的，不是上诉人的过错。二、一审判决遗漏主要事实。1、上诉人的投诉不存在不符合资格性和符合性条件问题。在招标文件没有依据的情况下，招标代理机构在资格性、符合性检查中将原告排除在外，认定其投标为无效投标，明显是故意排斥原告参与竞标，原告提出质疑和投诉有事实依据。2、被上诉人将此次招标作废标处理的理由不明，被上诉人未进一步提供证据予以证明。三、上诉人的投诉具有相应事实和法律依据，被上诉人应当对上诉人的投诉重新作出处理。招标文件在投标人资格条件中未明确将质量管理体系认证证书必须有中文注释作为资格性检查条件，招标代理机构将上诉人的投标作无效投标处理，明显是有意将上诉人排斥在竞标单位之列，严重损害上诉人的合法权益。上诉人对招标代理机构作出的《质疑答复书》在规定期限内提起投诉，被上诉人作出内容指示不明的《投诉修改补正通知书》，导致上诉人无法对投诉内容进行实质性修改，被上诉人以重新投诉内容格式不符合规定为由，作出的《投诉不予受理通知书》明显不当，被上诉人应当对上诉人的投诉重新进行处理。鉴于以上事实和理由，上诉人提起上诉，请求二审法院依法撤销一审法院判决，依法改判撤销《投诉不予受理通知书》，判令被上诉人对上诉人的投诉重新进行处理。
被上诉人市财政局答辩称：本案中，焦点问题只有两个，第一个问题是上诉人对招标文件内容进行投诉是否已经过期。上诉人在天从公司未答复“质疑书”的情况下并未按法律规定在投诉有效期限内提起投诉。根据财政部《政府采购供应商投诉办法》第十条第一款第（四）项的规定，我局于2014年10月16日收到上诉人于2014年10月15日从长沙寄出的投诉书，投诉书中因对招标文件内容进行的投诉超过了投诉期限，故该内容依法不能受理，即上诉人对招标文件内容进行投诉已经超过法定期限；第二个问题是答辩人做出的《投诉修改补正通知书》及《投诉不予受理通知书》是否合法。上诉人作为供应商参加投标因资格性、符合性检查未通过已被认定为是无效投标。且依照《湖南省政府采购规范》第十章第41项第二条的规定，不能就此后的专家评审过程及中标结果提出质疑。上诉人对招标文件的内容进行的投诉超过了投诉期限，且投诉请求及内容完全违反了政府采购相关法律法规的规定，故被上诉人依法作出《投诉修改补正通知书》，明确告知上诉人对投标中的专家评审及中标结果进行质疑等两个问题进行修改补正后，可以重新提起投诉。但是，上诉人第二次投诉中仍要求取消中标资格及重新复评，且仍然对招标文件内容进行投诉，故答辩人依照《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条第一款第（三）项的规定决定对其投诉不予受理。答辩人在本案中所做出的行政行为所依据的证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
经本院二审庭审调查，双方当事人均未提交新的证据，当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院还查明：上诉人天之音公司于2014年9月6日向采购代理机构天从公司提交的质疑书，提交的委托书无法定代表人及委托人签名；2014年10月22日，被上诉人市财政局作出张财购投补2014001号《投诉修改补正通知书》告知上诉人天之音公司修改补正投诉书内容。但上诉人天之音公司并未修改补正投诉书内容，仅在原2014年10月14日投诉书的署签日期“14”改“23”日。
本院认为，本案争议的焦点在于上诉人长沙市天之音乐器有限公司是否具有参加政府采购供应商的投标人资格以及其投诉是否符合法律法规及相关规章的规定。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）第十三条第一款的规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”，张家界市财政局是负责张家界市人民政府辖区及本级政府相关部门的政府采购监督管理机关，按照《采购法》第五十五条、第五十六条的规定，有权接受质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复及未在规定的时间内作出答复的投诉并依法作出处理。本案涉及政府采购项目为张家界文化广电新闻出版局乐器设备采购，采购人系张家界市文化广电新闻出版局，采购代理机构为湖南天从招标代理有限公司。依据《采购法》第二十条、第二十二条、第二十三条的规定，采购人和采购代理机构有权要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。为此，采购代理机构天从公司于2014年9月1日发布招标公告，并发布政府采购招标文件，对投标人“投标语言”规定“投标人可以提交其它语言的资料，但应附有中文注释，有差异时以中文为准”等。因上诉人天之音公司提供IS09001质量管理体系认证证书系英文，而未附中文注释，未能通过资格性和符合性审查，被评标委员会认定不合格，为无效投标。上诉人于同年9月6日提出质疑，采购代理机构天从公司对其质疑书未给予答复。2014年9月24日，该政府采购项目发布开标公告，确认中标候选供应商。同年9月26日，上诉人天之音公司再次向采购代理机构天从公司提出书面质疑。同年10月8日，天从公司书面回复上诉人天之音公司：上诉人天之音公司提交质疑书的委托书无法定代表人及委托人签名，推定质疑书不是上诉人提交，因其提供的认证证书系英文，而未附中文注释未通过资格性、符合性审查，被确认为无效投标。依据湘财购（2012）14号《湖南省政府采购工作规范》第十章第一节第二条（三）项的规定，上诉人天之音公司没有取得该政府采购项目的投标人资格条件的情况下，不能就此后的专家评审过程及中标结果提出质疑。同年10月14日，上诉人天之音公司向被上诉人市财政局提出投诉书。同年10月22日，被上诉人市财政局以其投诉书内容不符合财政部令第20号《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，作出投诉修改补正通知书。但上诉人天之音公司没有按照通知书要求进行修改补正。仅修改署签时间，并于同年10月23日再次投诉。被上诉人市财政局认为上诉人天之音公司补正修改的投诉书内容格式仍不符合投诉相关规定，作出不予受理通知书符合《政府采购供应商投诉处理办法》第十一条第一款第（三）项的规定正确。本案中，上诉人天之音公司对于采购代理机构天从公司未予答复质疑的情况下，应当于2014年9月28日前就天从公司未答复质疑书的情况向被上诉人市财政局提出投诉。但上诉人天之音公司并未提出投诉，其以后的投诉违反《政府采购供应商投诉处理办法》第二章第十条（四）项“在投诉有效期限内提起投诉”的规定。因此，上诉人天之音公司提出原审认定事实错误及投诉具有相应事实和法律依据的理由不能成立，应当依法驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果正确。原审判决应依法维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人长沙市天之音乐器有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 钟 强
审 判 员 尹相琼
代理审判员 范 然
二〇一五年九月八日
书 记 员 徐一君
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的。判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定。