广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂14行终28号
上诉人（一审原告）丁德志，男，1962年3月5日出生，壮族，住所地广西崇左市宁明县。
委托代理人黄爱，广西宁源律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）崇左市公安局交通警察支队一大队，所在地广西崇左市江州区沿山路721号。
负责人农志敏，大队长。
委托代理人廖新中，崇左市公安局交通警察支队一大队干部。
上诉人丁德志因被上诉人崇左市公安局交通警察支队一大队（以下简称崇左市交警一大队）扣留机动车行驶证、运输从业资格证行为及行政赔偿一案，不服崇左市江州区人民法院（2017）桂1402行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人丁德志及其委托代理人黄爱，被上诉人崇左市交警一大队负责人农志敏及其委托代理人廖新中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明的事实：2015年12月18日凌晨5时许，原告丁德志的儿子丁建存在被告于南友高速公路执行公务时用刀捅伤执法人员后逃跑。2015年12月19日，丁建存因妨害公务被崇左市公安局江州分局刑事拘留。2016年12月14日，丁建存因犯妨害公务罪被判处有期徒刑一年，刑期自2015年12月19日起至2016年12月18日止。2016年12月8日，广西宁源律师事务所律师黄爱到被告处代领丁建存的单肩包，被告出具了《返还物品凭证》，列举了经清点单肩包中的物品，其中有原告丁德志的机动车行驶证和运输从业资格证。2017年5月10日，原告丁德志向一审法院提起行政诉讼，请求确认被告崇左市交警一大队扣留原告的机动车行驶证、运输从业资格证行为违法并由被告赔偿原告经济损失38.8万元。
一审判决认为：原告丁德志的儿子丁建存在被告于南友高速公路执行公务时用刀捅伤执法人员后逃跑，被告报案后丁建存因妨害公务被崇左市公安局江州分局刑事拘留，涉案车辆及车上的物品因案件侦查需要由侦查机关暂扣，被告对丁建存涉案车辆及车上的物品没有行使扣物单据的行政扣留行为,因而2016年12月8日黄爱(广西宁源律师事务所律师）到被告处代领丁建存的单肩包，被告出具了《返还物品凭证》，列举了经清点单肩包中的物品，其中有原告丁德志的机动车行驶证和运输从业资格证，不属于被告对丁建存涉案车辆及车上的物品行政扣留行为。本案从现有的证据无法认定被告存在扣留原告丁德志的机动车行驶证和运输从业资格证的行政行为，所以，就不能确认被告行政行为是否违法和是否应承担行政赔偿责任。为此，原告提出确认被告扣留原告的机动车行驶证、运输从业资格证行为违法并由被告赔偿原告经济损失38.8万元的诉讼请求，没有事实依据，诉讼理由不能成立，一审法院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告丁德志提出确认被告崇左市交警一大队扣留原告的机动车行驶证、运输从业资格证行为违法并由被告赔偿原告经济损失38.8万元的诉讼请求。
上诉人丁德志上诉称，1.关于本案的事实。上诉人之子丁建存于2015年12月18日在南友高速公路因妨害公务被崇左市公安局江州分局刑事拘留。当日，在处置该案的过程中，被上诉人将上诉人放置于丁建存车辆上的包括上诉人中型自卸车的机动车行驶证、运输从业资格证在内的物品扣留。上诉人多次要求被上诉人返还被扣押的物品，但被上诉人拒不返还。直至2016年12月8日被上诉人才将扣留的物品返还上诉人。而被上诉人所扣留的物品和丁建存案件无关联，也不是该刑事案件的证据。该事件并非交通违法案件，根据法律规定，被上诉人无权对该证件进行扣押，而即使是作为证据审查，也应由刑侦部门扣押审查，被上诉人的扣押行为超越了职权。2.因被上诉人的违法扣押行为导致上诉人遭受巨大经济损失，被上诉人应给予赔偿。上诉人的桂Ｆ×××××中型自卸货车的机动车行驶证及运输从业资格证，自2015年12月18日至2016年12月8日被被上诉人违法扣押，导致上诉人因无证无法营运，而又因扣押导致证件已超过年审期限，无法再年审，因而至今为止上诉人仍无法进行正常开车营运，遭受巨大经济损失，应由被上诉人承担赔偿责任。一审法院（2017）桂1402行初4号行政判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判确认被上诉人行政行为违法并赔偿经济损失。
被上诉人崇左市交警一大队辩称，被上诉人于2016年12月8日返还丁建存的物品中有上诉人的机动车行驶证、运输从业资格证是事实，但是物品是崇左市公安局江州分局查处丁建存因妨害公务刑事案件时收缴的单肩包中的物品，被上诉人对丁建存的车辆及物品并没有作出行政扣留行为。案件侦查后，崇左市公安局江州分局交给被上诉人返还丁建存，被上诉人给丁建存的《返还物品凭证》是代替崇左市公安局江州分局返还丁建存物品清单，不属于被上诉人实施行政扣留行为，不应承担赔偿原告经济损失的责任。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。
本院经审理查明，2015年12月18日凌晨，上诉人丁德志的儿子丁建存驾驶桂Ａ×××××黑色北京现代牌小轿车沿南友高速公路自宁明往南宁方向行驶，其将丁德志的桂Ｆ×××××中型自卸货车的机动车行驶证及运输从业资格证放置在其随身携带的单肩包中，该单肩包放在车内。因丁建存故意用布遮挡驾驶的小轿车车牌，被正在执勤的崇左市交警一大队民警发现并拦下检查。在检查过程中，丁建存不配合检查并从车辆拿出一把尖刀捅伤民警，随后弃车逃跑。案发后，崇左市交警一大队民警向崇左市公安局江州分局报案。崇左市公安局江州分局对事故现场及车辆进行勘查。2016年12月8日，广西宁源律师事务所律师黄爱受丁建存的委托，到被上诉人崇左市交警一大队代领丁建存的单肩包，被上诉人出具了《返还物品凭证》，列举了经清点单肩包内的物品，其中有上诉人丁德志的机动车行驶证和运输从业资格证。2017年5月10日，上诉人丁德志向一审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人崇左市交警一大队扣留上诉人的机动车行驶证、运输从业资格证行为违法并由被上诉人赔偿上诉人经济损失38.8万元（从2015年12月18日暂计至2017年4月18日）。
另查明，2015年12月18日下午，丁建存到崇左市公安局江州分局投案。2015年12月19日，丁建存因妨害公务被崇左市公安局江州分局刑事拘留。2016年6月7日，崇左市江州区人民检察院指控丁建存犯妨害公务罪向崇左市江州区人民法院提起公诉。2016年12月14日，丁建存因犯妨害公务罪被判处有期徒刑一年，刑期自2015年12月19日起至2016年12月18日止。
庭审辩论中，双方当事人围绕被上诉人是否实施了扣留上诉人机动车行驶证和运输从业资格证以及如果被上诉人实施了被诉行政行为，该行政行为是否合法、是否应予赔偿及一审判决的正确性进行了辩论。上诉人认为，事发之后，上诉人找被上诉人多次领取物品均不退还，直到委托律师领取才退还，所以被上诉人实施了扣留上诉人证件的行为。该扣留行为超过法律规定的期限，属违法行为，造成了上诉人车辆无法营运，被上诉人应当赔偿损失。被上诉人认为，《返还物品凭证》只能证明从被上诉人处领取物品，不能证明被上诉人实施了扣留行为。
本院认为，关于被上诉人崇左市交警一大队扣留行为是否成立的问题。行政行为是行政主体在行政活动中，行使行政权所实施的旨在产生一定法律效果的行为。行政行为的界定，涉及到行政行为客观存在的判定、行政行为与事实行为的关系、行政行为与其他法律行为的界限等。任何一个行政行为都是以一定形式表现出来，这是判定行政行为存在成立的基础。行政行为的具体表现形式有书面形式、动作形式、口头形式。本案中，被上诉人民警到南友高速路上查处交通违法行为，上诉人的儿子丁建存因故意用布遮挡驾驶小轿车车牌，被正在执勤的被上诉人民警发现并拦下检查。在发生刑事犯罪后，丁建存弃车逃跑，车辆及车上物品由被上诉人控制。从案发到退还车上物品，被上诉人没有以书面的方式决定扣押、扣留，也没有以口头的方式决定扣押、扣留，而是在崇左市公安局江州分局勘查车辆及车辆上的物品后，被上诉人没有及时将物品退还物主，在丁建存委托律师申请退还物品后，被上诉人才退还物品并出具《返还物品凭证》，也就是说，被上诉人以动作方式实施了扣留车辆上物品的行为，推定被上诉人的扣留行为成立，本院予以认定。
关于被上诉人崇左市交警一大队扣留行为是否合法的问题。被上诉人在崇左市公安局江州分局完成勘查工作并知道物主的情况下，应当按照相关规定及时将物品退还物主，而不应该过了一年才退还物品，而且丁建存刑事案件在2016年6月7日已由崇左市江州区人民检察院提起公诉，侦查工作在此之前已经终结，已经没有继续扣留的必要。被上诉人的扣留行为，既不符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政扣押的规定，也不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》关于刑事扣押的规定。因此，被上诉人在履行职责过程中存在明显不当的情形，本院认定该扣留行为违法。
关于上诉人丁德志要求被上诉人崇左市交警一大队赔偿经济损失的问题。车辆行驶证、从业运输资格证是车辆可以上路行驶、运输的凭证，该两证件本身不是一种财产，既不会直接产生经济利益，也不会直接引发经济损失，而上诉人丁德志主张被上诉人崇左市交警一大队赔偿车辆营运损失，属于间接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，国家赔偿仅限对于直接损失给予赔偿，对于间接损失不给予赔偿。因此，上诉人丁德志要求被上诉人崇左市交警一大队赔偿经济损失38.8万元，于法无据，本院不予支持。
综上所述，一审法院虽然实体判决没有支持上诉人的赔偿请求，但没有认定被上诉人实施了被诉行政行为，属事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人丁德志上诉部分理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、撤销崇左市江州区人民法院（2017）桂1402行初4号行政判决；
二、确认被上诉人崇左市公安局交通警察支队一大队扣留上诉人丁德志的机动车行驶证、运输从业资格证行为违法；
三、驳回上诉人丁德志要求被上诉人崇左市公安局交通警察支队一大队赔偿经济损失38.8万元的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人崇左市公安局交通警察支队一大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 农立海
审 判 员 韦权美
审 判 员 陶园园
二〇一七年十二月十五日
法官助理 谢锡幸
书 记 员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。