广东省茂名市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤09行终70号
上诉人（原审原告）:高州市根子镇茅坡村学一经济合作社。
法定代表人：吕超华，社长。
委托代理人：梁万豪，广东鸿基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：高州市根子镇人民政府。
法定代表人：梁玉冰，镇长。
委托代理人：温颖，男，高州市根子镇人民政府副书记。
委托代理人：江剑锋，男，高州市根子镇人民政府干部。
原审第三人：高州市根子镇茅坡村三联经济合作社。
法定代表人：朱进辉，社长。
上诉人高州市根子镇茅坡村学一经济合作社（以下简称学一经济合作社）因诉被上诉人高州市根子镇人民政府（以下简称根子镇政府）土地征收行政协议纠纷一案，不服广东省高州市人民法院（2016）粤0981行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1982年“林业三定”时，原高州县人民政府核发了高府林证字第x号《山林权证》给高州县根子公社茅坡大队学垌一生产队（即现学一经济合作社），该证第六栏为牛皮垌岭，面积10亩。因修建包茂高速公路需要，2013年7月11日，根子镇政府与高州市根子镇茅坡村委会三联村民小组（即高州市根子镇茅坡村三联经济合作社，以下简称三联经济合作社）签订了《包茂高速公路高州段征收土地协议书》（编号:包茂[根子]012），征收三联村民小组耕地、园地6.127亩。根子镇政府已支付相关的征地款、青苗补偿款给三联经济合作社，上述征收的土地已用于包茂高速公路建设使用。期间，学一经济合作社认为上述征收的土地中有部分属其集体所有，在其山林权证范围内，征地补偿费用应属其集体所有，致发生纠纷。2015年2月9日，学一经济合作社以三联经济合作社为被告，向原审法院提起民事诉讼，请求判令山林权证范围内0.71亩林地的征地动迁收益31950元归学一经济合作社所有。2015年5月6日，原审法院作出（2015）茂高法金民初字第48号民事判决书，《山林权证》高府林证字第x号牛皮垌岭四至范围内的0.71亩山林地的包茂公路征地动迁收益31950元归权证持有人学一经济合作社所有。三联经济合作社不服，提出上诉。2015年12月21日，茂名市中级人民法院作出（2015）茂中法民一终字第380号民事判决书，认为三联经济合作社取得征地动迁收益款，是基于征地方与三联经济合作社之间的法律关系行为，即使无权取得该征地款，也应由征地方予以追回，学一经济合作社如认为该征地款应归其所有，应向征地方主张权利，撤销了原审法院作出的（2015）茂高法金民初字第48号民事判决，驳回学一经济合作社的诉讼请求。2016年9月，学一经济合作社向根子镇政府调取涉案的《包茂高速公路高州段征收土地协议书》。2016年11月4日，学一经济合作社向原审法院提起行政诉讼，请求确认根子镇政府与三联经济合作社签订的《包茂高速公路高州段征收土地协议书》（编号：包茂[根子]012号）涉及牛皮垌岭0.71亩土地部分违法无效，判令根子镇政府赔偿上述征地协议所涉位于牛皮垌岭0.71亩土地的补偿款31950元给学一经济合作社（庭审中学一经济合作社变更土地面积为0.553亩）。
原审法院另查明，学一经济合作社与三联经济合作社争议的牛皮垌岭土地面积经确认为0.553亩，该地根子镇政府已支付给三联经济合作社的土地补偿费15816元、留用地货币折算补偿费9539.25元，合计共25355.25元。对该争议地的果树青苗补偿费已由三联经济合作社领取，学一经济合作社没有异议。另外，2015年11月16日，高州市人民政府山林纠纷调处办公室出具《告知书》给三联经济合作社，内容是：“高州市根子镇茅坡村三联经济合作社：你社因与高州市根子镇茅坡村学一经济合作社争议辣子冲秧地土地权属问题，向高州市人民政府提出确权申请。经本山林纠纷调处办审查，你们双方讼争的土地属于可耕地，不属于林地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二条、第十一条的规定，你社的确权申请不符合本山林纠纷调处办立案受理调处范围，你社可直接向土地纠纷调处部门咨询。特此告知。”本案审理期间，三联经济合作社的委托代理人李亚汉律师于2016年11月22日向高州市人民政府邮寄确权申请书，三联经济合作社向原审法院申请中止审理本案。2016年12月6日，在高州市人民政府土地纠纷调处办公室对三联经济合作社的法定代表人朱进辉所作的询问笔录中，朱进辉申请向政府撤回该社的土地确权申请，朱进辉已领回确权申请书。
原审法院认为，根子镇政府与三联经济合作社于2013年7月11日签订《包茂高速公路高州段征收土地协议书》，征收三联经济合作社集体的土地，其中0.553亩土地在原告1982年牛皮垌岭《山林权证》的范围内，对此事实各方均予认可。根子镇政府对该0.553亩土地征收已支付了土地补偿费、留用地货币折算补偿费共25355.25元给三联经济合作社。在征收该地过程中，学一经济合作社与三联经济合作社已对该土地存在权属争议，根子镇政府提供的征地红线图中亦标明双方对该地有争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”据此，在土地权属有争议的情况下，根子镇政府与三联经济合作社签订《包茂高速公路高州段征收土地协议书》，对争议的0.553亩土地进行征收，违反了法律强制性规定，涉及该部分土地的行政协议应确认无效。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的。”本案被诉征收土地协议书违法，根子镇政府应对学一经济合作社的合法财产损失承担赔偿责任，但由于学一经济合作社与三联经济合作社对所征收的土地权属存在纠纷，应由争议双方协商解决或申请人民政府确权后，再由根子镇政府根据确定的土地权属支付相应的征地款给权属人。在土地权属未明确的情况下，学一经济合作社现请求根子镇政府赔偿上述征地协议所涉牛皮垌岭0.553亩土地的补偿款31950元，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款的规定，遂作出如下判决：一、确认被告高州市根子镇人民政府与第三人高州市根子镇茅坡村三联经济合作社签订的《包茂高速公路高州段征收土地协议书》（编号:包茂[根子]012）中涉及争议的牛皮垌岭0.553亩土地部分无效。二、驳回原告高州市根子镇茅坡村学一经济合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告高州市根子镇人民政府负担。
上诉人学一经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人合法享有涉案0.553亩土地权属。从上诉人持有的高府林证字第x号《山林权证》可知，上诉人自1982年起就享有涉案土地的权属，三十多年来没有任何人提出异议，原审判决认为涉案土地权属不明确，明显是认定事实不清。二、原审第三人三联经济合作社没有提供证据证明涉案土地权属归其所有，其主张涉案土地权属毫无依据。即使原审第三人曾经使用涉案土地，也是侵占使用不能改变土地权属。本案一审期间，原审第三人三联经济合作社向高州市人民政府提出确权申请，后又主动撤回确权申请已表明其放弃主张涉案土地权属。因此，涉案土地属上诉人所有无需争议。三、被上诉人根子镇政府违法签订土地征收协议，致上诉人无法获得涉案土地的征地补偿款，依法应承担赔偿责任。在土地权属清楚的情况下，被上诉人根子镇政府错误地将土地征收款31950元补偿给原审第三人三联经济合作社，导致上诉人合法财产受损，被上诉人根子镇政府依法应承担相应的赔偿责任。原审判决既认定被上诉人根子镇政府与原审第三人三联经济合作社签订的《征收土地协议书》中涉及牛皮垌岭0.553亩土地无效，又不支持上诉人的赔偿请求，难以令人信服。综上，原审判决驳回上诉人的赔偿请求事实不清，于法无据。上诉请求：1、撤销(2016)粤0981行初30号行政判决第二项判项，改判被上诉人赔偿土地补偿款31950元给上诉人；2、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人根子镇政府口头答辩称，其二审的答辩意见与一审答辩意见一致。
原审第三人三联经济合作社经合法传唤拒不到庭，也没有提交书面的陈述意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于行政案件受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”根据上述法律和司法解释的规定，行政机关在其法定职责范围内签订协议，是为了实现公共利益或者行政管理目标。行政机关随意行使行政优益权单方变更、解除行政协议或者不依法履行、未按照约定履行行政协议的，属于行政诉讼受案范围。本案被上诉人根子镇政府与原审第三人三联经济合作社签订《包茂高速公路高州段征收土地协议书》，向原审第三人三联经济合作社征收土地，被上诉人根子镇政府按照该协议的约定，支付了涉案土地的征地款给原审第三人三联经济合作社。该征收土地协议的相关权利及义务范围仅限于签订协议的双方当事人，对该协议之外的第三方（即上诉人学一经济合作社）不产生法律上的利害关系，上诉人学一经济合作社诉请确认该协议无效，不具有本案原告主体资格。本案被上诉人根子镇政府亦不存在上述规定的行政机关随意行使行政优益权单方变更、解除行政协议或者不依法履行、未按照约定履行行政协议的情形，故上诉人学一经济合作社提起本案诉讼，不属行政诉讼受案范围，应不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。原审法院立案受理本案并作出实体判决，属认定事实不清，适用法律错误，依法予以改判。至于上诉人请求被上诉人根子镇政府赔偿31950元的问题，因上诉人学一经济合作社与被诉行政协议间不存在法律上利害关系，无从论及其合法权益受到侵害，其赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。上诉人学一经济合作社认为被征收的涉案土地（即牛皮垌岭0.553亩）属其村集体所有，不是原审第三人三联经济合作社的集体土地的问题，属于另一法律关系，不属本案审理范围，上诉人学一经济合作社可另寻途径解决。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。上诉人学一经济合作社的上诉理由不成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省高州市人民法院（2016）粤0981行初30号行政判决；
二、驳回原审原告高州市根子镇茅坡村学一经济合作社的起诉。
驳回起诉案件属于不收取诉讼费案件，上诉人高州市根子镇茅坡村学一经济合作社预交的一审、二审案件受理费各50元，待本裁定生效后分别由原审法院和本院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 苏海云
审 判 员 张国平
代理审判员 封桢莉
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 邹君萍
附相关法律及司法解释条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；
(三)错列被告且拒绝变更的；
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
(六)重复起诉的；
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
(九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
(十)不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。