广西壮族自治区北海市海城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂0502行初18号
原告暨诉讼代表人郑春新，男，1970年9月30日出生，汉族，住广西北海市。
原告暨诉讼代表人卢兆秋，男，1979年10月18日出生，汉族，住广西北海市。
原告暨诉讼代表人卢兆现，男，1971年2月7日出生，汉族，住广西北海市。
委托代理人曾柳芸，女，1964年11月15日出生，仫佬族，住广西北海市海城区。
原告暨诉讼代表人黄强海，男，1980年4月7日出生，汉族，住广西北海市。
原告郑月均，男，1963年4月4日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。
原告陈彦泽，男，1979年10月22日出生，汉族，广西北海市铁山港区。
被告北海市环境保护局，住所地广西北海市北海大道198号。
法定代表人宋毅，局长。
委托代理人罗金敏，北海市环境保护局污染物排放总量控制科科长。
委托代理人王彪，广西嘉友律师事务所律师。
原告郑春新、卢兆秋、卢兆现、黄强海、郑月均、陈彦泽因认为被告北海市环境保护局不履行环境保护行政管理职责，于2017年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年2月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告郑春新、卢兆秋、黄强海、郑月均、陈彦泽，原告卢兆现及其委托代理人曾柳芸，被告北海市环境保护局副局长张国莲，法定代表人宋毅的委托代理人罗金敏、王彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月27日，原告郑春新、卢兆秋、卢兆现、黄强海、郑月均、陈彦泽（以下简称“原告”）等人向被告北海市环境保护局（以下简称“被告”）递交《北海炼化厂违法排污致环境严重污染举报信》，要求被告履行监管职责，对中国石化北海炼化有限责任公司无证排污行为依法予以严厉查处，责令其立即停止排放工业废气。被告北海市环境保护局于2016年10月18日对原告等人作出北环函[2016]590号《北海市环境保护局关于郑春新等群众反映北海诚德镍业有限公司、中国石化北海炼化有限责任公司无证排污问题的答复》，对中国石化北海炼化有限责任公司实行排污许可证管理，目前缺乏相关具体实施依据。
原告诉称，根据《环境保护法》第四十五条和《大气污染防治法》第十九条，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。未取得排污许可证的,不得排放污染物。原告从被告2016年8月16日作出的《关于对北海炼化厂、北海诚德镍业有限公司进行大气污染物排放许可证信息公开的答复》（北环函[2016]486号）获悉：因“当前国务院对'排污许可的具体办法和实施步骤'正在制定中，地方环保部门缺乏核发有关排污许可证的依据。因此，依照'法无授权不可为'原则，我市无理由核发大气污染物排放许可证,也无法对北海炼化厂、北海诚德镍业有限公司进行大气污染物排放许可证信息公开。”这足以表明，北海炼化厂投产至今持续排放大气污染物的行为系无证排放之违法行为。北海炼化厂作为我市国家级重点监控的废气污染企业，在尚未取得“大气排污许可证”、尚未完成防护隔离区搬迁的情形下肆意排放大气污染物，给至今仍生产、生活在防护隔离区内包括原告在内的周边村民带来了极其恶劣的影响，对原告人体健康、生物生存和发育带来不可估量的伤害。
《环境保护法》第五十七条第一款赋予了公民、法人和其他组织有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报污染环境和破坏生态行为的权利。被告负责全市环境污染防治的监督管理，为保护原告居住地的生态环境，众原告向被告提交了《北海炼化厂违法无证排污致环境严重污染举报信》，实名举报中国石化北海炼化有限责任公司无证排放大气污染物致环境污染违法行为，提请被告履行法定职责，对中国石化北海炼化有限责任公司无证排污行为依法予以严厉查处,并责令其立即停止排放工业废气。被告于2016年10月18日作出《关于郑春新等群众反映北海诚德镍业有限公司、中国石化北海炼化有限责任公司无证排污问题的答复》（北环函[2016]590号），拒绝履行法定职责，不予依法查处中国石化北海炼化有限责任公司无证排放大气污染物违法行为，构成不履行法定职责的行政不作为，严重侵害了原告的合法权益。原告的举报属于检举排污企业存在的违法、犯罪行为，被告将不属于信访的事项作为信访事项处理，违反法律规定。综上，请求法院依法确认被告不履行查处无证排放大气污染物法定职责的行政行为违法，判令被告责令中国石化北海炼化有限责任公司立即停止排放大气污染物；诉讼费用由被告承担。
原告在起诉时提供了以下证据：1、北海炼化厂违法排污致环境严重污染举报信，证明原告举报北海炼化厂无证违法排污、要求被告履行监管职责、查处北海炼化厂无证违法排放大气污染物的事实；2、《北海市环境保护局关于对北海炼化厂、北海诚德镍业有限公司进行大气污染物排放许可证信息公开的答复》（北环函[2016]486号），证明中国石化北海炼化有限责任公司未获核发排污许可证便径行排放大气污染物的无证排污企业；3、《北海市环境保护局关于郑春新等群众反映北海诚德镍业有限公司、中国石化北海炼化有限责任公司无证排污问题的答复》（北环函[2016]590号）,证明被告对原告的举报不履行监管职责予以查处，包庇和纵容中国石化北海炼化有限责任公司无证排污，构成行政不作为的事实；4、原被告住所、生产（种养）场所卫星定位地图，证明众原告生产、生活的彬定村委塘细村、陇村、新村、坡村等村落处于中国石化北海炼化有限责任公司防护距离范围内的事实；5、大气污染物、水污染物排污许可证核发操作规范、《北海市环境保护局关于对北海诚德镍业有限公司进行排污许可证信息公开的答复》（北环函[2015]255号），证明在2015年2月10日，北海市人民政府已正式委托被告核发主要大气污染物排放许可证，即被告是北海市大气污染物排放许可证实施主体。2015年5月26日被告在北海市人民政府门户网站发布大气污染物、水污染物排污许可证核发操作规范的事实；6、关于公布2017年市重点排污单位名录的通知及网络截屏，证明中国石化北海炼化有限责任公司属重点排污单位的事实；7、中国石化北海炼化有限责任公司无证排污致环境污染纪实图片，证明众原告生产、生活的村落因饱受污染，致环境恶劣、林木枯萎、鱼虾死亡的事实。
被告北海市环境保护局辩称，一、对大气排污许可证核发和管理的规定，应当优先适用特别法《中华人民共和国大气污染防治法》，根据《中华人民共和国大气污染防治法》规定，北海市环境保护局核发大气排污许可证应当根据国务院规定执行。二、依据《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》、《排污许可证管理暂行规定》、环境保护部《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》以及《环境保护厅办公室转发环境保护部关于开展火电造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》等文件规定和要求，北海市环境保护局积极依法履行职责，立即启动火电、造纸行业排污许可证申领和核发工作。至目前，已完成火电、造纸行业调查摸底工作，并于2017年3月2日印发《北海市环境保护局关于印发<北海市火电造纸行业排污许可证核发实施计划>的通知》（北环字[2017]69号），确定首批排污许可证申领和核发企业名单，后续工作将根据自治区环保厅统一安排和我市实施计划加快推进企事业单位排污许可核发和管理工作。三、加强对中国石化北海炼化有限责任公司的日常监管。中国石化北海炼化有限责任公司已纳入我市特殊监管单位名录，实施严格的监督管理。一是要求该公司排放的大气污染物浓度必须符合国家规定污染物排放标准，且污染物年排放总量不得超过北海市环境保护局下达的总量控制目标，实施排放浓度和排放总量双重控制。二是督促其严格按照国控企业要求，在主要污染物排放口和隐患点安装在线监控设备，并与广西重点污染源自动监控平台联网。三是市环境监测中心站受市环保局委托每半年对该公司废气排放情况进行监督性监测。2016年监督性监测报告显示，中国石化北海炼化有限责任公司外排废气主要污染物浓度均达到相应标准要求。四是加强日常监察。2016年，北海市环境保护局对该公司进行四次现场监察，对污染治理设施运行及主要污染物排放情况进行重点检查，查看该公司在线监测数据，无发现环境违法行为。综上，中国石化北海炼化有限责任公司不在2017年6月30日前率先申领大气排污许可证的行业之列，暂不能核发大气排污许可证。北海市环境保护局不能以无大气排污许可证而对该公司进行处罚，原告主张被告不履行查处无证排放大气污染物法定职责，没有事实和法律依据，被告已经依法履行职责，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。
被告北海市环境保护局向本院提交了以下证据、依据：1、《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），证明国务院近期印发控制污染物排放许可制实施方案，要求“按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发”；2、《关于印发<排污许可证管理暂行规定>的通知》（环水体〔2016〕186号），证明环境保护部将按行业制订并公布排污许可分类管理名录，分批分步骤推进排污许可证管理，排污单位应当在名录规定的时限内持证排污；3、《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体〔2016〕189号），证明环保部近期印发文件要求全国于2017年6月30日前完成火电、造纸行业企业排污许可证申请和核发工作；4、《环境保护厅办公室转发环境保护部关于开展火电造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》(桂环办函〔2017〕19号)，证明根据《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》、环保部《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》要求，部署在全区开展火电、造纸行业排污许可证核发工作；5、《北海市环境保护局关于印发<北海市火电造纸行业排污许可证核发实施计划>的通知》（北环字〔2017〕69号），证明北海市环境保护局已根据环保厅要求开展火电、造纸行业调查摸底，印发《北海市火电造纸行业排污许可证核发实施计划》，开展并确定首批排污许可证申领核发企业名单，积极开展排污许可制管理工作；6、北环监（源）字[2016]31号《北海市环境监测中心站监测报告》，证明对中国石化北海炼化有限责任公司2016年上半年的监督性监测结果显示，大气主要污染物达标排放；7、北环监（源）字[2016]60号《北海市环境监测中心站监测报告》，证明对中国石化北海炼化有限责任公司2016年下半年的监督性监测结果显示，大气主要污染物达标排放；8、《广西壮族自治区污染源现场监察记录》四份，证明北海市环境保护局加强对中国石化北海炼化有限责任公司日常监管，履行了监管职责；9、桂环函[2017]880号《环境保护厅关于污染物排放许可证核发工作有关问题的函》，证明2020年基本实现排污许可证全覆盖。依据：《中华人民共和国大气污染防治法》。
经庭审质证，原告对被告编号1、2证据三性无异议；但对编号1证明内容有异议，认为所涉日期是发证的宽限期，不是起始期；对编号2证明目的有异议，认为中国石化北海炼化有限责任公司虽然没在分类管理名录里，但并不意味着排污单位就可以无证排污；对编号3、4、5证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为这几份通知针对的不是石化行业排污许可证管理工作，不具有关联性；对编号6、7证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为监测报告符合排放标准与否与被告是否履行查处中国石化北海炼化有限责任公司无证排污的法定职责无关；对编号8证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为即使被告在监测报告时间段对北海炼化公司加强了日常监管，也不能取代被告履行查处中国石化北海炼化有限责任公司无证排污的法定职责；对编号9证据，认为庭后提交，不予质证。被告对原告编号1、2、3、4、6证据三性没有异议，对证明目的有异议，认为虽然是没有证，但不能证明是违法；对编号5证据关联性有异议；对编号7证据真实性、合法性有异议，认为不能证明生产鱼虾死亡的事实。
本院对上述证据认证如下：原告提供的编号1、2、3证据，来源真实、合法，与本案有关联性，予以采纳；原告提供的其他证据与本案无关，本院不予采纳。被告提供的编号9证据，是开庭后请示广西壮族自治区环境保护厅后提交的，不作为本案证据使用；被告提供的其他证据来源真实、合法，与本案有关联性，可以作为本案认定相关事实的依据，本院予以采纳。
经审理查明，2016年9月27日，原告等人向被告递交《北海炼化厂违法排污致环境严重污染举报信》，要求被告履行监管职责，严厉查处中国石化北海炼化有限责任公司无证排污行为，责令其立即停止排放工业废气。被告于2016年10月18日对原告等人作出北环函〔2016〕590号《北海市环境保护局关于郑春新等群众反映北海诚德镍业有限公司、中国石化北海炼化有限责任公司无证排污问题的答复》，该答复称：一、由于目前我国排污许可管理制度尚未完善，北海市缺乏核发大气排污许可证的依据，尚未正式开展大气污染物排放许可证核发工作，因此北海市环境保护局未对中国石化北海炼化有限责任公司实行排污许可证管理；二、在国务院未颁布实施“排污许可的具体办法和实施步骤”的情况下，北海市环境保护局无理由对大气污染物排放企业实行排污许可证管理，但一直以来，北海市环境保护局严格按照国家现有环保法律法规规定加强大气污染物排放管理，对大气污染物排放企业实施污染物浓度达标排放和总量控制双重管理，在中国石化北海炼化有限责任公司达标排放大气污染物的情况下，判断其无证排放大气污染物违法，缺乏相关依据。原告于2017年2月22日向本院提起行政诉讼，请求法院判如所请。
另查明，被告委托北海市环境监测中心站对中国石化北海炼化有限责任公司废气进行监督性监测工作。2016年3月、4月、7月、9月，被告均对中国石化北海炼化有限责任公司进行日常监督，并制作《广西壮族自治区污染源现场监察记录》。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，被告具有对环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。
《中华人民共和国环境保护法》是对环境保护、防治污染具有普遍性规定的普通法，《中华人民共和国大气污染防治法》是对大气污染防治方面的特别法，应优先适用。原告起诉主张适用《中华人民共和国环境保护法》查处中国石化北海炼化有限责任公司排污问题，本院不予支持。《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日施行）第十九条规定：“排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务规定。”《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）明确规定，“按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发”。环境保护部《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体〔2016〕189号）亦明确，2017年6月30日前完成火电、造纸行业企业排污许可证申请和核发工作。中国石化北海炼化有限责任公司不在率先申领大气排污许可证的行业之列，被告对中国石化北海炼化有限责任公司大气污染物排放进行了监测，履行了监督管理的法定职责。原告没有证据证实中国石化北海炼化有限责任公司超标排放，请求被告履行职责查处无证排放大气污染物及责令停止排放的诉讼请求，没有事实和法律依据。原告的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑春新、卢兆秋、卢兆现、黄强海、郑月均、陈彦泽的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区北海市中级人民法院递交上诉状，按对方当事人人数提交副本，上诉于广西壮族自治区北海市中级人民法院，并于递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费50元（收款单位：广西壮族自治区北海市中级人民法院，帐号：455060600018120098416，开户银行：交通银行北海分行北部湾东路支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁 燕
人民陪审员 罗传晖
人民陪审员 庞茗茜
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 覃凌霜
附：本判决引用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。