湖北省高级人民法院
执 行 裁 定 书
（2017）鄂执复71号
复议申请人：武汉市黄陂区国土资源和规划局。住所地：湖北省武汉市黄陂区黄陂大道***号。
法定代表人：裴红兵，该局局长。
委托诉讼代理人：罗洪武，该局工作人员。
委托诉讼代理人：张军，湖北瑞通天元律师事务所律师。
申请执行人：武汉第六建工集团有限公司。住所地：湖北省武汉市黄陂区王家河镇顺河大街**号。
法定代表人：吴绪明，该公司董事长。
委托诉讼代理人：胡波，湖北法善律师事务所律师。
被执行人：武汉盘龙城经济开发区管理委员会。住所地：湖北省武汉市盘龙城经济开发区巨龙大道特*号。
法定代表人：王祥辉，该单位主任。
复议申请人武汉市黄陂区国土资源和规划局（以下简称黄陂区国土局）不服湖北省武汉市中级人民法院（以下简称武汉中院）2017年4月13日作出的（2016）鄂01执异1573号执行裁定，向本院申请复议，本院依法组成合议庭进行审查，并于2017年5月19日举行了听证。复议申请人黄陂区国土局的委托诉讼代理人罗洪武、张军和申请执行人武汉第六建工集团有限公司（以下简称武汉六建公司）的法定代表人吴绪明及委托诉讼代理人胡波参加了听证，并提交了书面意见。现已审查终结。
武汉中院在执行（2016）鄂01执165号武汉第六建工集团有限公司（以下简称武汉六建公司）申请执行武汉盘龙城经济开发区管理委员会（以下简称盘龙城管委会）经武汉仲裁委员会裁决的合同争议案件中，根据申请执行人武汉六建公司的申请，于2016年9月8日作出（2016）鄂01执异655号执行裁定，将被执行人盘龙城管委会变更为黄陂区国土局，黄陂区国土局向武汉中院提出书面异议。
黄陂区国土局异议称，一、异议人不符合变更为被执行人的法定情形，（2016）鄂01执异655号执行裁定书变更执行主体没有法律依据。根据最高院民诉法解释第四百七十二条、四百七十四条、四百七十五条，以及最高院《执行若干规定》第七十七、七十八、八十、八十一条等法律关于变更、追加被执行人的规定，本案不属于可以变更被执行人的任何法定情形。（2016）鄂01执异655号执行裁定书依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（十一）项作出的变更，该规定不属于可变更被执行人的法律依据，（2016）鄂01执异655号执行裁定书适用法律错误，没有法律依据，应当撤销。二、涉案土地目前还属于集体土地，政府尚未完成征收工作，不符合出让土地的法定条件，无法实现执行要求。《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地；第四十四条规定，建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。（2016）鄂01执异655号执行裁定书引用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例的适用范围仅指国有土地使用权，系基于案涉地块已由政府完成征收，其性质变更为国有土地使用权后的出让行为，故在目前案涉地块仍为集体性质的情况下，该裁定书适用法律错误。三、根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，出让土地主体为市、县人民政府，贵院将异议人变更为本案被执行人错误。（2016）鄂01执异655号执行裁定书引用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，除该条例的适用范围仅指国有土地使用权外，更为重要的是，该条例第八条规定：土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为；第九条规定：土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。该条例已明确国有土地系由政府代表国家所有，并由政府负责出让及收取出让金，申请人作为政府职能部门仅仅系得到政府批准后，具体实施相关事项的承办单位，却绝不是国有土地供地、出让的义务主体。异议人无法亦无权代表国家作为国有土地的所有权人，进而作为国有土地的供地义务机关。综上，请求撤销（2016）鄂01执异655号执行裁定书。
武汉中院查明，申请人武汉六建公司与被申请人盘龙城管委会合同争议纠纷仲裁一案，武汉仲裁委员会于2015年12月28日作出（2015）武仲裁字第0001241-1号裁决书，裁决：“被申请人应向申请人以政府基准地价为基准，依法继续履行《项目投资协议书》约定的供地范围内盘龙一路以西的91.7205亩土地的供地义务。本裁决为部分裁决，自作出之日起生效”。法律文书生效后，权利人武汉六建公司申请强制执行，武汉中院于2016年1月27日以（2016）鄂01执165号立案执行。
在执行过程中，根据武汉六建公司申请，武汉中院于2016年9月8日作出（2016）鄂01执异655号执行裁定书，裁定将被执行人“盘龙城管委会”变更为“黄陂区国土局”。武汉中院（2016）鄂01执异655号执行裁定书载明，在执行程序中，被执行人盘龙城管委会于2016年7月28日向本院书面反映：依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”之规定，盘龙城管委会作为黄陂区人民政府的派出机构，无法履行仲裁裁决书确定的义务，在职能划分和授权上，只能由区政府土地管理部门即黄陂区国土资源和规划局负责办理。鉴于被执行人盘龙城管委会所反映情况，本院于8月16日致函黄陂区人民政府，请其就供地义务履行主体予以明确。同月22日，黄陂区人民政府向本院作出《关于武汉第六建工集团有限公司与武汉盘龙城经济开发区管理委员会合同纠纷一案义务主体的回复函》，函称：“武汉盘龙城经济开发区管理委员会作为我区人民政府的派出机构，在职能划分和授权范围内，无法履行仲裁裁决确定的供地义务。黄陂区国土资源和规划局是区人民政府土地管理部门，按照职能设置及其职责，由土地管理部门依法按程序履行供地义务。请求进一步明确供地方式和供地价格。”仲裁庭在审理中查明：“申请人称本案协议签订后，被申请人已部分履行了供地义务，向申请人供地217.22亩。被申请人答辩中亦称其‘自2005年至2010年11月陆续向申请人供净地217.23亩’。具体履行方式是被申请人通过国土管理部门与申请人签订出让合同。”
经核查，本院（2016）鄂01执异655号执行裁定书所查明的事实基础上，进一步查明，2016年5月27日，湖北省人民政府建设用地批件鄂政土批【2016】567号省人民政府关于武汉市黄陂区2015年度第105批次城市建设用地的批复，内容如下：武汉市黄陂区人民政府，你区《关于2015年度第105批次城市建设用地的请示》（陂政土文【2015】58号）收悉，现批复如下：“一、同意你区呈报的《农用地转用方案》、《征收土地方案》；二、同意将你区盘龙城经济开发区刘店村、滠口街刘店村集体农用地2.8052公顷（无耕地）、未利用地0.7964公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地2.5131公顷。以上共计批准建设用地6.1147公顷。土地用途为住宅，你区要严格执行国家产业政策和供地政策，以招标、拍卖、挂牌方式供地，不得建别墅和低密度、大套型住宅；三、请你区接到批复后，按照《中华人民共和国土地管理法》和国家、省的有关法律法规和政策规定，做好各方案的实施工作；四、你区国土资源管理部门要依照有关法律法规和政策规定，对征收土地方案的实施情况进行跟踪检查，并将批后实施情况报省国土资源厅、武汉市国土资源和规划局备案；五、该批次用地经批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，本批准文件自动失效。”
2016年6月1日，武汉市黄陂区人民政府征收土地公告陂征【2016】字第36号，载明：根据《省人民政府关于黄陂区2015年度第105批次城市建设用地的批复》（鄂政土批【2016】567号）文件，湖北省人民政府（或国务院）已经批准同意武汉市黄陂区人民政府对下列集体土地办理征收和农用地转用手续：一、实施征收单位：黄陂区人民政府；二、批准土地用途：住宅；三、征收土地用途：住宅；三、征收土地地点：盘龙城经济开发区刘店村、滠口街刘店村，征地总面积6.1147公顷，现状土地类型为：农用地2.8052公顷、建设用地2.5131公顷，未利用地0.7964公顷；集体土地所有权人为：盘龙城经济开发区刘店村、滠口街刘店村等等。
2016年5月28日，黄陂区人民政府分别给武汉市国土资源和规划局及省国土资源厅递交了《武汉市黄陂区人民政府关于请求按仲裁意见以协议方式向武汉六建公司供地91.7205亩的函》，申请准许黄陂区人民政府以政府基准地价为基准，将位于盘龙一路以西的91.7205亩土地以协议方式向武汉六建公司供地。
武汉市国土资源和规划局于2016年6月27日给黄陂区人民政府的《市国土规划局关于市第六建工集团盘龙一路以西项目土地供应问题处理意见的复函》处理意见如下：根据武汉仲裁委员会（2015）武仲裁字第0001241-1号裁决书、武汉市中级人民法院（2016）鄂01执165号执行通知书和《敦促履行通知书》，要求盘龙城管委会向武汉六建公司以政府基准地价为基准，依法继续履行《项目投资协议书》约定的供地范围内盘龙一路以西的91.7205亩土地的供地义务，但文件未明确该地块的土地供应方式。建议贵区综合考虑《国土资源部关于印发<关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见>的通知》（国土资发【2003】365号）、《国土资源部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况的执法监察工作的通知》（国土资发【2004】71号）的相关规定和市仲裁委、市中院相关意见，依法妥善处理历史遗留问题。
2016年6月16日，黄陂区人民政府在给武汉仲裁委员会的《武汉市黄陂区人民政府关于请求进一步明确向武汉第六建工集团有限公司供地方式和供地价格的函》中，请求进一步明确供地方式和供地价格。即：是按现行供地政策确定的“招拍挂”方式履行供地义务（商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须以“招拍挂”方式供地），还是按照“协议出让”，并明确“协议出让”的供地价格是否按照武政【2012】82号文件执行，“我区将按照武汉仲裁委员会回函意见履行供地”。武汉仲裁委员会2016年6月29日给黄陂区人民政府的《关于武汉市黄陂区人民政府关于请求进一步明确向武汉第六建工集团有限公司供地方式和供地价格的函》的回复如下：“关于题述仲裁案，区政府来函收悉，经调查并经与仲裁庭沟通，本会了解到，武汉第六建工集团有限公司（以下简称武汉六建）与武汉盘龙城经济开发区管理委员会（以下简称管委会）于2002年6月28日签订《项目投资协议书》，协议约定管委会向武汉六建提供土地570亩，后管委会仅履行了部分供地义务，武汉六建于2015年5月26日向本会提起仲裁，仲裁庭进行审理后作出了部分裁决。2015年7月和11月的庭审中，双方当事人均确认和认可2012年基准地价是当时有效的基准地价。仲裁庭在部分裁决中已认定本案所涉协议有效，管委会应当继续履行协议约定的供地义务。部分裁决作出即生效，管委会应当依法依规履行双方2002年6月28日所签协议中遗留至今的相关供地义务。”
另：《国土资源部关于印发<关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见>的通知》（国土资发【2003】365号）中第三项为：“对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施前遗留的问题，要认真清理。在此基础上，各市、县政府应当本着有利于政府宏观调控土地市场和公平、公正、公开的原则，确定历史遗留问题截止时间，但不得超过2002年7月1日。在截止日期前，市、县政府已经进行了前置审批，或者市、县政府已经与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地，作为历史遗留问题，可以继续以协议方式出让，但应逐项登记、作出说明，并将受让人及受让地块位置、面积、用途、成交地价等向社会公布，接受社会监督；除上述规定的情形外，对2002年7月1日以后，应当以招标拍卖挂牌方式出让却以协议方式出让，或者弄虚作假以2002年7月1日前批准立项、取得建设用地规划许可证、签订书面项目开发协议为由而协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让，并追究有关责任人的责任。”
《国土资源部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况的执法监察工作的通知》（国土资发【2004】71号2004年3月31日）中第二项为：“2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31号后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。”
武汉中院认为：2016年6月1日，武汉市黄陂区人民政府根据《省人民政府关于黄陂区2015年度第105批次城市建设用地的批复》（鄂政土批【2016】567号）批件，即已着手就案涉土地在内的集体土地办理征收和农用地转用手续。故异议人异议认为涉案土地目前还属于集体土地，不符合出让土地的法定条件，无法实现执行要求与事实不符；其认为（2016）鄂01执异655号执行裁定书引用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，属适用法律错误的异议理由不成立。在黄陂区人民政府向本院作出《关于武汉第六建工集团有限公司与武汉盘龙城经济开发区管理委员会合同纠纷一案义务主体的回复函》，向本院明确盘龙城管委会作为该区人民政府的派出机构，在职能划分和授权范围内，已无法履行仲裁裁决确定的供地义务；黄陂国土局是该区人民政府土地管理部门，按照职能设置及其职责，应由土地管理部门依法按程序履行供地义务。本院根据其他组织在执行中不能履行法律文书确定的义务的，人民法院可以裁定对该法律义务承担义务的法人承担责任的相关规定，依法裁定将本院（2016）鄂01执165号合同争议纠纷仲裁执行一案的被执行人“盘龙城管委会”变更为“黄陂区国土局”，于法有据。本院（2016）鄂01执异655号执行裁定书事实认定清楚、适用法律正确。黄陂区国土局认为将其变更为被执行人不符合变更的法定情形，变更的执行裁定书适用《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（十一）项，属适用法律错误的异议理由均不成立。武汉中院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十七条第一项的规定，于2017年4月13日作出（2016）鄂01执异1573号执行裁定，裁定驳回异议人黄陂区国土局的异议请求。
黄陂区国土局向本院申请复议称，复议申请人不符合变更为被执行人的法定情形，武汉中院变更执行主体没有法律依据。根据最高人民法院民诉法解释第四百七十二条、四百七十四条、四百七十五条，以及最高院《执行若干规定》第七十七、七十八、八十、八十一条等法律关于变更、追加被执行人的规定，本案武汉中院将申请人变更为被执行人，不符合前述变更被执行人的任何法定情形。武汉中院变更被执行人无法律依据。另（2016）鄂01执异655号执行裁定书依据的是《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（十一）项作出的变更，该规定不属于可变更被执行人的法律依据，（2016）鄂01执异655号执行裁定书适用法律错误，应当撤销。
本院查明，武汉中院查明的事实属实。
本院认为，本案焦点问题为，在盘龙城管委会未履行法律文书确定的义务时，追加、变更黄陂区国土局为被执行人是否合法的问题。人民法院在执行程序中追加、变更被执行人应当严格以法律明确规定的情形为限。人民法院据以直接裁定追加、变更执行主体的法律依据具体有：《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第76至83条，民事诉讼法第二百三十一条、第二百三十二条和民事诉讼法司法解释第四百七十一条至第四百七十五条的规定以及《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》等。就本案而言，生效法律文书确定的被执行人盘龙城管委会应当继续履行协议约定的供地义务。在被执行人盘龙城管委会未履行法律文书确定的义务时，执行机构应严格依据法律规定采取执行措施，而不能超越生效法律文书执行力扩张范围和法律、司法解释的明确规定，在法定情形之外变更、追加被执行人。现行法律、司法解释对变更、追加被执行人的规定仅限于上述几类情形，而武汉中院直接追加、变更黄陂区国土局为被执行人与上述法律规定和司法解释均不符，故复议申请人黄陂区国土局提出执行法院追加、变更裁定缺乏法律依据的复议理由成立，本院予以支持。武汉中院追加、变更裁定属于适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条和《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第（二）项的规定，裁定如下：
撤销湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01执异1573
号执行裁定；
撤销湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01执异655
号执行裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 熊 顺
审判员 吴爱华
审判员 张 磊
二〇一七年六月十四日
书记员 张 冉