湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行再字第2号
申请再审人（一审被告，二审上诉人）常德市房地产管理局，住所地湖南省常德市武陵区育才路。
法定代表人张圣友，该局局长。
委托代理人谢彬，该局工作人员。
委托代理人吕舒，湖南天迪律师事务所律师。
被申请人（一审原告，二审被上诉人）王启春，男，住湖南省常德市武陵区。
委托代理人聂景茂，常德市鼎城区蓝天法律服务所法律工作者。
王启春与常德市房地产管理局（以下简称市房管局）房屋登记行政管理纠纷一案，常德市武陵区人民法院2015年1月7日作出（2014）武行初字第44号行政判决，市房管局不服，上诉至本院，本院4月1日作出（2015）常行终字第12号行政判决，已经发生法律效力。市房管局不服该生效判决，向本院申请再审。本院7月21日作出（2015）常行监字第19号行政裁定，本案由本院另行组成合议庭再审，再审期间中止原判决的执行。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人市房管局的法定代表人张圣友及委托代理人谢彬、吕舒，被申请人王启春的委托代理人聂景茂均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月16日，王启春向常德市武陵区人民法院起诉称，其依法取得了常德市鼎城区武陵镇德海花园一宗面积为391平方米的国有土地使用权［常鼎国用（2009）第1145号国有土地使用权证］，其在该土地上修建了面积为368.03平方米和410.35平方米的住宅，并于2010年10月15日与常德市鼎城区琴峰中介服务部签订了《委托代理协议书》，委托该部办理房屋产权登记。2010年12月28日，常德市鼎城区房地产管理局（以下简称鼎城房管局）向其颁发了了常鼎房权证武陵镇字第26373和26374号二本房屋产权证，后市房管局以“行政确认书造假”为由，撤销了二本房屋产权证。王启春认为市房管局的行政行为程序违法，认定事实错误，其并没有造假行为，请求依法撤销市房管局对其作出的《关于撤销房屋登记的决定》，并偿还其常鼎房权证武陵镇字第263**、26373号二本房屋权属证书并由市房管局承担诉讼费。
一审法院认定：2009年2月16日，王启春取得位于常德市鼎城区武陵镇玉霞社区居委会德海花园一宗面积为391平方米的土地使用权，并取得了常鼎国用（2009）第1145号国有土地使用权证。王启春在该土地上自建了一栋二层楼的住宅房，建筑面积分别为368.03平方米和410.35平方米。2010年10月15日，王启春与常德市鼎城桥南琴峰中介服务部签订了委托代理协议书，王启春向该服务部支付248000元，委托该服务部为其办理房屋产权登记。鼎城房管局收取了王启春城市房屋安全鉴定费8470.5元，测绘费500元，新建扩建和扩建房屋费4232.5元，户籍测量费2060元，住房登记费480元，物价调节基金800元，一般罚没款18750元，共计35293元。2010年12月28日，鼎城房管局向王启春颁发了常鼎房权证武镇字第263**、常鼎房权证武镇字第263**号《房屋所有权证》。
2010年2月1日，常德市鼎城区城市管理行政执法局向王启春下达了违法建设行政处罚决定书，对王启春违法建设的736平方米的住宅楼处以罚款18750元。2010年12月8日，常德市规划局鼎城分局（以下简称鼎城规划局）作出常规鼎确字（2010）年常058号行政确认书，确认王启春修建的房屋不影响城市规划的实施，房地产管理部门可以为其办理房屋产权登记。2014年3月3日，鼎城规划局对鼎城房管局要求查证的王启春的产权登记进行了说明，认为王启春的产权档案中的《行政确认书》属虚假伪造。2014年3月5日，鼎城房管局上报了《关于进一步核实产权档案内有关资料真实性的回复》，在回复中鼎城房管局说明只能对档案进行形式审查，无法辨认真伪。2014年4月2日，市房管局发布了常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记的公告》，以王启春伪造规划证明文件为由，决定对王启春违法取得的房屋登记予以撤销，并收回房屋权属证书。该公告在《常德晚报》上予以公告送达。王启春不服，遂诉至法院。
一审法院认为，根据《房屋登记办法》的规定，市房管局具有本辖区内房屋登记和撤销的行政管理职权。该案争议的焦点是市房管局撤销王启春房屋产权登记有无事实和法律依据，程序是否合法。根据《湖南省行政程序规定》第七十二条和第七十三条的规定，市房管局对其作出的行政行为的合法性、适当性，负有举证责任，市房管局在作出行政执法决定之前应当告知王启春享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。但市房管局在作出撤销王启春房屋产权登记的公告之前，没有告知王启春享有陈述申辩的权利，对其公告认定《行政确认书》系伪造没有进行调查取证，没有尽到举证责任。因此，市房管局发布的撤销房屋登记的公告所依据事实不清，证据不足，程序违法。据此，一审法院遂判决：一、撤销市房管局作出的常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记的公告》；二、市房管局返还王启春第26373号和26374号《房屋所有权证》。诉讼费50元由市房管局负担。
市房管局不服一审判决，向本院上诉称：一审法院认定事实有误，一是王启春在其持有的常鼎国用（2009）第1145号国有土地使用权证上修建的是一栋建筑面积为2419.75平方米的六层楼住房，而不是二层楼的住房；二是王启春向鼎城房管局申请房屋登记时并未提交其委托他人代为办理房屋登记的资料，以及城管部门对其作出行政处罚的资料；三是鼎城规划局对王启春申请房屋登记时提交的《行政确认书》的真伪问题，已作出了明确认定，而不是无法辨认真伪；四是王启春所持有的常鼎房权证武陵镇字第263**号、第263**号《房屋所有权证》是经过变更登记后的所有权证，并不是初始登记；五是市房管局并未收回前述两本房屋所有权证，原审法院判令其返还没有事实依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，维持其作出的具体行政行为。
王启春辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院维持原判。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。二审另查明，王启春在其持有的常鼎国用（2009）第1145号国有土地使用权证上修建的是一栋建筑面积为2419.75平方米的六层楼。2010年12月31日，市房管局依照王启春的申请为其办理了房屋所有权初始登记，登记证号为常鼎房权证武陵镇字第250**号。后依照王启春的申请，市房管局将该栋房屋的三至六层转移登记至陈爱国等人名下，并办理了房屋所有权转移登记手续。之后，因王启春就该栋房屋的第一、二层向鼎城房管局申请办理产权登记，市房管局为其办理了房屋所有权变更登记，并为其颁发了常鼎房权证武陵镇字第263**号、263**号《房屋所有权证》。2011年10月18日，王启春因经营需要在长沙银行股份有限公司常德分行申请贷款，并以其持有的常鼎房权证武陵镇字第263**号、263**号《房屋所有权证》为抵押在鼎城房管局办理了抵押登记，市房管局为其颁发了常鼎武陵镇他字第08336号《房屋他项权证》。2014年9月，王启春清偿贷款后，以该《房屋他项权证》请求解除抵押登记，并取回常鼎房权证武陵镇字第263**号、第263**号《房屋所有权证》，鼎城房管局以上述两本《房屋所有权证》已被市房管局撤销为由，不予解除抵押登记，亦不退还《房屋所有权证》，该两本《房屋所有权证》存放在鼎城房管局。
本院二审认为，本案争议的焦点是市房管局作出处理决定所依据的事实是否清楚，程序是否合法。首先，鼎城规划局出具的《关于对30宗鼎城区产权登记档案的说明》，仅说明王启春的产权档案中的《行政确认书》是伪造的，但没有说明该结论的依据，亦未说明《行政确认书》是由谁伪造的。其次，市房管局不能证明《行政确认书》是由王启春在申请房屋登记时提交的，亦不能证明王启春在申请房屋登记时有欺诈行为。综上，市房管局仅凭鼎城规划局出具的说明，作出常房处（2014）1号行政处理决定，事实不清。市房管局作出的行政处理决定程序违法。市房管局按照《湖南省行政程序规定》作出了对行政相对人不利的行政处理决定，但未经立案，调查，告知相对人权利，听取相对人陈述、申辩等《湖南省行政程序规定》中要求履行的法定程序。另外，行政相对人有明确的住所，并非下落不明，市房管局未经直接送达、留置送达等程序而径行公告送达，其送达方式违反了《湖南省行政程序规定》第一百七十六条的规定。二审法院遂判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由市房管局负担。
市房管局申请再审称：1、二审判决否定申请人提交的重要证据，从而导致认定事实错误，申请再审人有新的证据，足以推翻原判决。申请人在一审中提交了由鼎城规划局作出的《关于对30宗鼎城区产权登记档案的说明》，这份《说明》明确证明王启春产权登记档案中的《行政确认书》属虚假伪造，申请人依据该证据对王启春房屋产权登记予以撤销认定事实清楚；2、原判决遗漏、超出诉讼请求，应予改判。王启春的诉讼请求是依法撤销对其作出的《关于撤销房屋登记的决定》，但二审维持的一审判决判项为“撤销被告市房管局作出的常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记的公告》”，原审判决未对王启春提出的撤销“决定”请求作出判决，而是判决撤销的“公告”，造成遗漏主要诉讼请求，且原判撤销的公告中包括与本案无关的其他16个当事人的房屋登记行为，如不再审改判，将损害公共利益和社会公共秩序；3、申请再审人作出被诉行政行为虽存在程序轻微违法，但被申请人以隐瞒真实情况、提交虚假材料的非法手段获取的涉诉房屋登记的事实不会改变，处理结果上对被申请人权利不会产生实际影响，被诉行政行为依法应予维持。故请求撤销二审判决，驳回被申请人的诉讼请求，改判不撤销被诉行政行为。
为支持其主张，市房管局向本院提交了以下证据材料：
1、2015年4月17日鼎城规划局作出的《关于王启春房屋产权登记中﹤行政确认书﹥真伪的认定函》，拟证明鼎城规划局再次认定王启春的《行政确认书》系伪造的事实；
2、常规鼎确字（2010）年第058号《行政确认书》，拟证明真实的58号行政确认书的申请人为韩逸乡等25人，王启春的58号行政确认书系伪造的事实；
3、常德市鼎城公安局于2013年9月27日作出的《常德市鼎城区公安局公（鼎）鉴（刑）字（2013）第014号鉴定书》，拟证明涉案的第058号行政确认书所盖的公章系伪造的事实；
4、市房管局常房移字（2015）1号案件移送函及送达回证、常德市公安局受案回执各一份，拟证明市房管局认为王启春的行为涉嫌“伪造国家机关公文”，已将犯罪嫌疑线索移交公安机关，公安机关已立案受理的事实。
王启春答辩称，市房管局申请再审的理由不能成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，原判并未遗漏或超诉讼请求判决，但判决内容的语言表述不完善，应予补正，应补正为“撤销被告作出的常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记公告》中关于撤销王启春房屋登记的行政处理决定内容。故请求驳回申请再审人的再审请求。
王启春再审中未提交新的证据材料。
经庭审质证，王启春认为市房管局提交的证据材料1、2、3不属于新证据，且是在行政行为作出后取得，不具合法性，对真实性无异议，但和本案没有关联性；对证据材料4中的案件移送函的真实性、合法性无异议，关联性有异议，对受案回执的合法性、真实性、关联性均提出异议。本院认为，根据申请再审人在再审阶段所提交证据材料，可以认定本案所涉第058号《行政确认书》的内容、印章均属伪造，是一份虚假的证明材料。但依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十条之规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。市房管局在本案再审阶段提交的证据属于在作出具体行政行为后收集的证据，不能作为认定本案行政行为合法的依据。
本院二审认定事实属实，再审予以确认。
另查明，2014年3月3日，鼎城规划局向鼎城房管局作出一份《关于对30宗鼎城区产权登记档案的说明》，说明第2条内容为“黑明安、刘国强、丁人杰、王启春的产权档案中《行政确认书》属虚假伪造。”2014年4月2日，市房管局作出常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记的公告》，该公告内容为“经查，王启春等17人向鼎城区房地产管理局申请房屋初始登记时存在伪造规划证明文件或超规划许可面积1倍以上的严重违法建设行为。该行为违反了建设部《房屋登记办法》第二十二条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十五条的规定。根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条之规定，我局决定对王启春等17人违法获取的房屋登记予以撤销，并收回房屋权属证书。……”
本院认为，本案争议的焦点是：一、市房管局作出撤销王启春房产登记的行政行为是否合法，应否撤销；二、原审判决是否遗漏或超诉讼请求。
关于焦点一、首先，市房管局作出的《关于撤销房屋登记的公告》中认定王启春向鼎城房管局申请房屋初始登记时伪造规划证明文件即行政确认书造假。认定该事实的主要依据为鼎城规划局向鼎城房管局作出的《关于对30宗鼎城区产权登记档案的说明》。《房屋登记办法》第八十一条规定：司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒事实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。本案中，鼎城规划局向鼎城房管局所作的说明并不属于对外发生法律效力的文件。市房管局仅依据一份内部说明，在未进行相关调查取证，未查清行政确认书系谁伪造、伪造的具体方式等相关事实的情况下，作出撤销王启春房产登记的具体行政行为，属认定事实不清、主要证据不足。其次，市房管局作出对行政相对人不利的行政处理决定，但未经立案，调查，告知相对人权利，听取相对人陈述、申辩等《湖南省行政程序规定》中要求履行的法定程序，属程序严重违法。综上，市房管局认为其认定事实清楚、证据充分、程序轻微违法的再审理由不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条规定：根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行政为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（一）判决被告重新作出具体行政行为；（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；（三）向被告和有关机关提出司法建议；（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。本案中，市房管局在再审阶段提交的证据虽不能作为认定其具体行政行为合法的证据，但能证明王启春办理房屋产权登记时提交的《行政确认书》确属虚假伪造，王启春据此取得的房屋产权登记违法，该行为有违社会公共管理秩序，市房管局在调查补充证据之后可再依法定程序依法处理。
关于焦点二：一审判决主文第一项“撤销市房管局作出的常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记的公告》”，经查，该公告中不仅包括撤销王启春的房屋登记，还包含撤销燕得力等16位案外人的房屋登记，撤销燕得力等16人房屋登记的具体行政行为不是本案审理范围，但原审将其一并判决撤销，超出了原审原告的诉讼请求，依法应予纠正。
另根据查明的事实，因王启春涉案的两本房屋权属证书现并未存放于市房管局，原判判令市房管局返还不当，应予纠正。
综上所述，原判虽认定事实清楚，适用法律正确，但实体处理不当，应予改判。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、撤销本院（2015）常行终字第12号、常德市武陵区人民法院（2014）武行初字第44号行政判决；
二、撤销常德市房地产管理局作出的常房处（2014）1号《关于撤销房屋登记的公告》中关于撤销王启春违法获取的房屋登记，并收回房屋权属证书的行政处理决定；
三、驳回王启春的其他诉讼请求；
四、常德市房地产管理局对王启春涉案房屋权属登记可重新作出具体行政行为。
本案一、二审案件受理费100元，由常德市房地产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖丕国
审 判 员 张秋岚
审 判 员 龚哲羲
二〇一五年九月二十三日
代书记员 谭桃丽
附法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（二）项：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行政为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。