天津市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）津02行终45号
上诉人（原审被告）天津市规划局河西区规划分局，住所地天津市河西区利民道29号。
法定代表人阎安，局长。
委托代理人马树欣，该局干部。
委托代理人阮建新，天津天关律师事务所律师。
上诉人（原审被告）天津市规划局，住所地天津市和平区西康路48号。
法定代表人严定中，局长。
委托代理人储娜，该局干部。
委托代理人于澍，天津天关律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所，住所地天津市河西区友谊路**号。
法定代表人汪海，所长。
委托代理人张佳，天津敬敏通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王志敏，女，1954年6月27日出生，汉族，天津市化学化工试剂一厂退休干部，住天津市河西区。
上诉人天津市规划局河西区规划分局、上诉人天津市规划局、上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所因与被上诉人王志敏建设工程规划验收一案，不服天津市河西区人民法院（2017）津0103行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案。上诉人天津市规划局河西区规划分局的委托代理人马树欣、阮建新，上诉人天津市规划局的委托代理人于澍、储娜，上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所的委托代理人张佳，被上诉人王志敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2006年9月29日被告规划河西分局向第三人核发了其建设的退休干部经济适用住房项目《建设工程规划许可证》。原告于2011年11月1日与第三人签订经济适用住房预售购房合同及补充协议书，约定第三人将坐落于天津市河西区××号经济适用住房××号房屋出售给原告。原告认为第三人建设项目与被告规划河西分局核发的《建设工程规划许可证》存在多处不符，于2015年10月至11月间与何嘉重（另案原告）、孙兰凤（另案原告）向被告规划河西分局了解、询问该建设项目规划验收事宜，被告规划河西分局向原告介绍了该建设项目不符合《建设工程规划许可证》批准要求的违规建设问题。后何嘉重（另案原告）于2016年3月13日以书面形式向被告规划河西分局反映第三人建设项目不符合《建设工程规划许可证》有关规定和要求，并影响社会公共环境安全问题。2016年7月6日，被告规划河西分局告知原告、何嘉重（另案原告）及孙兰凤（另案原告）：到目前为止，第三人建设项目工程仍然不符合规划验收的条件。2016年11月4日第三人向被告规划河西分局申请该建设项目规划验收，同时提交了建设工程规划验收申请表、竣工实测报告、建设工程档案预验收证明。被告规划河西分局收到第三人提交的上述申请材料后，受理了第三人的建设工程规划验收申请。被告规划河西分局未按照《天津市建设工程规划许可证后管理规定》第十九条和《天津市建筑工程规划许可证后管理工作规程》第十九条、二十条、二十一条、二十五条、二十七条规定的规划验收内容和规划验收操作规程对第三人建设工程进行规划验收，在第三人未按规划许可拆除原有建筑、未按规划许可建设机械停车楼等情况下，于2016年11月8日向第三人核发了涉案《建设工程规划验收合格证》。原告不服，于2017年3月27日向被告天津市规划局申请行政复议，被告天津市规划局于2017年5月19日作出规复决字[2017]11号《行政复议决定书》，维持被告规划河西分局向第三人核发退休干部经济适用住房项目《建设工程规划验收合格证》的行政行为。原告不服，于2017年6月13日向法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告规划河西分局对第三人核发2016河西建验证0022《建设工程规划验收合格证》的行为违法；2、撤销被告规划河西分局对第三人核发的2016河西建验证0022《建设工程规划验收合格证》；3、撤销被告天津市规划局作出的规复决字[2017]11号《行政复议决定书》；4、本案诉讼费由二被告承担。
原审法院认为，依据《天津市城乡规划条例》第六条的规定，被告规划河西分局为本行政区域内的规划行政主管部门。作为行政区域城市规划行政管理部门，对提出建设申请的单位或者个人核发《建设工程规划验收合格证》是其法定职责。原告与第三人签订经济适用住房预售购房合同及补充协议书，约定第三人将坐落于天津市河西区西园道4号经济适用住房出售给原告，原告虽然不是被告规划河西分局核发的涉案《建设工程规划验收合格证》的行政相对人，但原告与被告规划河西分局核发涉案《建设工程规划验收合格证》的行政行为存在法律上的利害关系，因此原告为本案适格原告。建设工程规划验收，是指城乡规划主管部门依法对已竣工的建筑工程是否符合《建设工程规划许可证》及附件、附图的要求进行整体查验，核发《建设工程规划验收合格证》的行政行为。《建设工程规划许可证》及附件、附图所载的数据和其他规划许可要求为建设工程规划验收的依据。《天津市城乡规划条例》第六十六条规定了建设单位向城乡规划主管部门申请规划验收应提供材料中“……（三）其他需要提供的材料”，而《天津市建设工程规划许可证后管理规定》第十八条和《天津市建筑工程规划许可证后管理工作规程》第十八条均对建设单位申请规划验收时应报送的材料作出了明确规定。被告规划河西分局认为上述两个规定是内部文件，可以不适用的主张不予支持。本案第三人向被告规划河西分局申请规划验收所报送的材料明显缺失，第三人的规划验收申请报送的材料不符合受理要求，被告规划河西分局对第三人提供的申请材料未进行认真审核，其对第三人的规划验收申请受理行为违法。《天津市建设工程规划许可证后管理规定》第十九条、《天津市建筑工程规划许可证后管理工作规程》第十九条、二十条、二十一条、二十五条、二十七条规定了规划验收应当查验的内容及操作规程，被告规划河西分局提交的证据不能证明其按照上述规定对第三人建设项目实施规划验收的事实，且曾于2016年7月6日告知原告第三人建设项目不符合规划验收条件。庭审中，被告规划河西分局虽称第三人对其建设项目中不符合规划许可的事项出具了书面承诺，但未提交相关证据，致使无法对事实进行审查。被告规划河西分局在第三人建设项目与规划许可存在多处不符的情况下，向第三人核发的《建设工程规划验收合格证》不具有合法性。原告要求确认违法并撤销的诉讼请求本院予以支持。被告天津市规划局作为复议机关受理原告提出的复议申请后，虽然依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条之规定，履行了相关的复议程序，但未对被告规划河西分局作出的行政行为进行实质审查，其作出的复议决定书认定事实不清。原告认为被告天津市规划局作出的复议决定违法的主张本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：撤销被告天津市规划局河西区规划分局2016年11月8日作出的合格证编号2016河西建验证0022《建设工程规划验收合格证》及被告天津市规划局2017年5月19日作出的规复决字[2017]11号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告天津市规划局河西区规划分局负担。
原审法院判决后，上诉人天津市规划局河西区规划分局、上诉人天津市规划局、上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所不服，均向本院提起上诉。
上诉人天津市规划局河西区规划分局上诉称，上诉人依据《天津市城乡规划条例》作出的《建设工程规划验收合格证》符合法律规定、程序合法。原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，且上诉人作出的《建设工程规划验收合格证》对被上诉人的权利义务不产生实质性影响，故请求：撤销原审判决；驳回被上诉人原审诉讼请求；诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人天津市规划局上诉称，被上诉人申请行政复议，我单位立案后向上诉人天津市规划局河西区规划分局下达了行政复议答复通知书。经审查上诉人天津市规划局河西区规划分局提交的证据、依据及其他相关材料，符合《天津市城乡规划条例》的相关要求，核发《建设工程规划验收合格证》事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法。对上诉人天津市规划局河西区规划分局的规划验收行为进行了实质审查，不存在认定事实不清的情形。上诉人天津市规划局河西区规划分局适用《天津市城乡规划条例》第六十六条之规定，要求上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所提交规划验收材料，适用法律正确。原审法院应当以《天津市城乡规划条例》为依据进行审理，故请求：撤销原审判决；驳回被上诉人原审诉讼请求；诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所上诉称，本案涉及的房屋坐落在河西区友谊路××号，系退休干部经济适用房。在建设过程中，根据规划许可需要拆除的西园道开闭站属于天津市电力公司城南供电分公司，该开闭站仍在使用，如拆除会影响周边群众的利益。上诉人在保障车位不减的情况下，根据实际将机械车位调整为平铺车位，均未实质性违背规划许可。上诉人天津市规划局河西区规划分局颁发的《建设工程规划验收合格证》具有合法性。原审法院依据的《天津市建设工程规划许可证后管理规定》和《天津市建筑工程规划许可证后管理工作规程》仅为天津市规划部门的内部规范性文件，原审法院依据上述规范性文件判决，属于认定事实不清、适用法律错误，故请求：撤销原审判决；驳回被上诉人原审诉讼请求；诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人王志敏辩称，同意原审判决，请求驳回上诉人的上诉请求,维持原审判决。
上诉人天津市规划局河西区规划分局在二审期间提交了如下证据及依据：1、《天津市建设工程规划许可证后管理规定》;2、《天津市建筑工程规划许可证后管理工作规程》；证据1、2是规范性文件，由于原审判决适用了该规范性文件，所以二审提供。3、建设工程规划许可证存档副本；证明被诉行政行为具有合法性；4、现场照片；5、河西区地名标准名称启用通知。证据4、5是依据原审判决中建设工程规划验收申请表中载明的申请要件进行补充提交，证明上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所申请《建设工程规划验收合格证》以及核发《建设工程规划验收合格证》合法性。
各方当事人均坚持其在原审提交的证据及对对方当事人提交证据的质证意见。合议庭经评议认为，原审法院认证意见正确，本院予以认定。上诉人天津市规划局对上诉人天津市规划局河西区规划分局在二审提交的证据没有异议。上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所认为证据1-3不是《建设工程规划验收合格证》的法定依据，对关联性不予认可；对证据4、5没有异议。被上诉人认为证据1、2属于天津市规范性文件，不需要质证，上诉人天津市规划局河西区规划分局应当适用；认为证据3不属于新证据；认为证据4、5是复印件，不予认可，且证据4与本案无关。经合议庭评议，上诉人天津市规划局河西区规划分局在二审提交的证据，证据1、2系规范性文件，系本案被诉行政行为作出的规范要求。证据3、4、5系对原审提交证据的补充。
本院审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院另查明,原中国人民解放军海军海洋测绘研究所现变更为中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所。
本院认为，依据《天津市城乡规划条例》第六条的规定，上诉人天津市规划局河西区规划分局具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权。《天津市城乡规划条例》第六十六条规定：“建设单位或者个人应当在建设项目投入使用前，向城乡规划主管部门申请规划验收，并提供下列材料：（一）竣工实测成果；（二）建设工程档案预验收证明；（三）其他需要提供的材料。城乡规划主管部门应当在二十个工作日内进行规划验收。对验收合格的，核发建设工程规划验收合格证。未取得建设工程规划验收合格证的，有关部门不予办理质量备案、准许使用手续和相关权属登记。”《天津市建设工程规划许可证后管理规定》第十四条规定，“城乡规划主管部门进行建设工程规划验收，应当查验下列内容：（一）建筑工程1、规划总平面：包括用地范围、建筑间距、道路、绿化、停车场（库）、出入口位置、配套设施，建筑物、构筑物满外尺寸，退让距离等；2、技术指标：包括总建筑面积、建筑层数、建筑密度、容积率、绿地率、停车泊位等；3、建筑单体：建筑物或者构筑物的高度、层高、外檐装饰、内部平面布置、建筑面积等；4、应拆除或者保留的建筑物情况；5、建设用地范围内（含界外处理范围）临时建筑情况；6、建设用地范围内（含界外处理范围）违法建设情况；7、设置和使用标准地名情况。…”第十五条规定，“…建设单位未按照《建设工程规划许可证》及附图要求全面完成各项建设内容的，由城乡规划主管部门核发《建设工程规划验收整改通知书》。建设单位整改后，重新按照本规定提出规划验收申请。建设工程不符合规划许可证及附图要求的，按照违法建设查处程序进行查处。建设单位履行行政处理决定后，重新按照本规定提出规划验收申请，城乡规划主管部门应当在《建设工程规划验收合格证》上标注违法建设处理情况。”上诉人天津市规划局河西区规划分局提交的证据不能证明其按照上述规定对上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所就案涉建设项目对照《建设工程规划许可证》及附图的要求全面完成各项建设内容实施规划验收，且在上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所未按规划许可拆除原有建筑的情况下，即发放《建设工程规划验收合格证》，存在违法之处。上诉人天津市规划局河西区规划分局关于上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所对案涉建设项目中不符合规划许可的事项出具了书面承诺、并已经过业务会审，故其作出被诉行政行为符合法律规定的主张，由于其未提供相关证据及法律依据证明上诉人天津市规划局河西区规划分局具有相应的自由裁量权，故原审法院判决确认被诉行政行为不具有合法性并无不妥。上诉人天津市规划局河西区规划分局的该上诉主张，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”对于案涉建设项目在规划验收中存在未按规划许可建设机械停车楼的情形，停车泊位是规划验收查验过程中的技术指标之一,涉案建筑虽然没有按照规划许可建设机械停车楼，上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所已经提交承诺对不足车位同意在该单位大院地界内自行安排解决。停车泊位数量已经满足规划许可要求。且由于案涉建设项目系为上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所的包括被上诉人在内的离退休干部及其家属兴建的经济适用房，建设机械停车楼须由居住在此的各业主共同出资，对于是否继续建设机械停车楼，居住在此的离退休老干部中的绝大多数人同意不再兴建，并且提交了具有签名的材料加以证明。对于门卫及消防室，现作为案涉小区的门卫房使用，并用于存放小区的消防警报系统，该房屋与天津市电力公司城南供电分公司使用的电力开闭站的墙体相连，作为为周边居民及机关事业单位提供用电的电力枢纽，与周边机关事业单位及人民群众的生产、生活息息相关，上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所亦出具书面承诺，保证在城市规划需要时无条件拆除。基于此，上诉人天津市规划局河西区规划分局综合考虑上述客观因素的存在及上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所为此所作的承诺，为上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所核准了本案被诉《建设工程规划验收合格证》，既具有其合理性又对包括被上诉人在内的军队离退休老干部及其家属具有授益性。又由于《天津市城乡规划条例》第六十六条第三款规定，未取得建设工程规划验收合格证的，有关部门不予办理质量备案、准许使用手续和相关权属登记。意味着包括被上诉人在内的案涉居住在此多年的军队离退休老干部因此不能取得房地产权证，涉及业主的落户、子女入幼儿园、入学等多项生活需求迫切需要得到解决，被诉《建设工程规划验收合格证》一旦撤销，将会损害包括被上诉人在内的案涉居住在此多年的军队离退休老干部及其家属的公共利益，给包括被上诉人在内的案涉居住在此多年的军队离退休老干部及其家属的合法权益造成重大损害，也给上诉人中国人民解放军海军研究院海洋环境研究所军队的内部建设、单位的稳定及工作开展带来极大的压力。此外，根据《天津市城乡规划条例》第六十六条之规定，规划验收应当在建设项目投入使用前进行。现涉案建筑已经投入使用，出于对社会交易秩序的稳定性和可期待性的保护，若判决撤销规划验收合格证会给整个小区已经入住业主的合法权益造成重大影响，且上述问题天津市规划局河西区规划分局可以通过采取其他补救措施予以解决。综上，考虑到本案被诉《建设工程规划验收合格证》涉及的社会公共利益，原审法院判决撤销本案被诉《建设工程规划验收合格证》欠妥，本院变更为确认违法。同时考虑到被诉行政行为存在违法之处，上诉人天津市规划局河西区规划分局应依职权采取补救措施。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”上诉人天津市规划局作为上诉人天津市规划局河西区规划分局的上一级主管部门，受理了被上诉人提出的行政复议申请后，在法定期限内受理、向上诉人天津市规划局河西区规划分局送达了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》，在上诉人天津市规划局河西区规划分局提交了《行政复议答复书》后，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条之规定，履行了相关的复议程序，其程序合法。由于上诉人天津市规划局未对上诉人天津市规划局河西区规划分局作出的本案被诉《建设工程规划验收合格证》的合法性进行实质审查，从而维持了本案被诉《建设工程规划验收合格证》，同样存在违法之处，故其作出的复议决定书亦应确认违法。
综上所述，三上诉人请求驳回被上诉人的原审诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销天津市河西区人民法院（2017）津0103行初103号行政判决；
二、确认上诉人天津市规划局河西区规划分局于2016年11月8日作出的合格证编号2016河西建验证0022《建设工程规划验收合格证》违法；
三、确认上诉人天津市规划局作出的规复决字[2017]11号《行政复议决定书》违法；
四、责令上诉人天津市规划局河西区规划分局采取补救措施。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人天津市规划局河西区规划分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 乜 红
代理审判员 吕本文
代理审判员 兰 芳
二〇一八年六月一日
书 记 员 赵一鹤