浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙04行终230号
上诉人（原审原告）嘉兴市立森机电设备有限公司，住所地嘉兴市新气象路1741号隆兴农贸市场304-C室。
法定代表人戴洪涛，执行董事。
委托代理人高文江，浙江子城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市财政局，住所地嘉兴市环城西路55号。
法定代表人许农，局长。
委托代理人居新铭，浙江圣文律师事务所律师。
原审第三人嘉兴市惠肯机电设备有限公司，住所地嘉兴市建国路姚氏广场惠肯商务楼4楼A11室。
法定代表人胡乃良，执行董事。
原审第三人浙江爱建机电设备有限公司，住所地嘉兴市东升路龙鑫公寓营业房1510号二楼。
法定代表人沈敏君，执行董事。
原审第三人浙江禾申暖通工程有限公司，住所地嘉兴市文桥路296号。
法定代表人富叶峰，执行董事。
原审第三人嘉兴市公安局，住所地嘉兴市中山西路439号。
法定代表人金志，局长。
原审第三人嘉兴市中诚建设投资咨询有限公司，住所地嘉兴市城东路83号浙中房大厦A座四层南面。
法定代表人谭云星，执行董事。
嘉兴市立森机电设备有限公司因诉嘉兴市财政局政府采购投诉行政处理一案，不服嘉兴市南湖区人民法院2017年9月8日作出的（2017）浙0402行初56号行政判决，向本院提起上诉，本院于2017年10月23日受理后依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
原审查明，2014年4月30日，嘉兴市发展与改革委员会批准了公安局业务技术用房建设工程的立项建设。2016年6月24日，招标代理机构嘉兴市中诚建设投资咨询有限公司（下称中诚公司）在嘉兴市公共资源交易中心发布了公开招标公告。2016年7月12日，嘉兴市惠肯机电设备有限公司（下称惠肯公司）、浙江爱建机电设备有限公司（下称爱建公司）与浙江禾申暖通工程有限公司（下称禾申公司）向嘉兴市财政局（下称财政局）进行投诉，认为该项目采购主体为国家机关、项目资金来源为财政性资金、项目所采购设备属于集中采购目录内的商品且采购金额50万以上；且该项目不属于建设工程，所采购的空调设备不属于与建设工程建设有关的货物，故应当根据《中华人民共和国政府采购法》（下称《政府采购法》）及其实施条例和《嘉兴市年度政府集中采购目录及限额标准的通知》委托集中采购机构代理采购，要求财政局依法受理并作出处理决定。财政局受理后，于2016年8月16日作出嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》，告知投诉人其提出的“公安局空调采装”项目应当依据《政府采购法》及其实施条例以及《嘉兴市人民政府办公室关于公布嘉兴市年度政府集中采购目录及限额标准的通知》（嘉政办发〔2015〕97号）委托集中采购机构代理采购的投诉成立。根据《政府采购法》第二条、第四条，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（下称《采购法实施条例》）第七条，《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条第（一）项的有关规定，财政局认定采购文件未按政府采购要求编制，责令修改采购文件，并按修改后的采购文件开展采购活动。嘉兴市公安局于2016年8月23日在嘉兴市公共资源交易中心网上发布《关于终止〈公安局空调采装〉招标投标的通知》。嘉兴市立森机电设备有限公司（下称立森公司）与浙江海河机电科技有限公司于2016年8月26日向嘉兴市公安局、中诚公司提出书面质疑，认为该项目符合《建设工程质量管理条例》《多联机空调系统工程技术规程》对工程的定义，且在嘉兴市年度政府采购品目分类目录表中“通风和空调设备安装”属于B“工程类”，根据《采购法实施条例》第七条第一款的规定政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当适用《中华人民共和国招标投标法》（下称《招标投标法》）及实施条例进行招标。嘉兴市公安局及中诚公司终止已经依法开展的招标（采购）活动，损害了质疑人的合法权益。嘉兴市公安局于8月29日作出书面回复函，答复：上述终止通知，是根据财政局嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》的要求作出，并将根据该决定书按照政府采购法相关规定重新进行公开招标（采购）。立森公司于9月5日向财政局提出书面投诉，9月9日，财政局作出《政府采购商投诉不予受理决定》（嘉政采投2016第3号）载明：“惠肯公司、爱建公司、禾申公司已于2016年7月14日就本项目向本机关投诉，本机关于2016年8月16日作出了嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》，你单位投诉事项与前述单位的投诉事项系同一投诉事项，根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十条第六项的规定，本机关决定对你单位投诉不予受理”。立森公司不服财政局作出的嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》，故提起本案行政诉讼。
原判认为，根据《政府采购法》第二条规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。嘉兴市公安局为国家机关，其“公安局空调采装”项目需使用财政性资金采购，且空调设备属于集中采购目录范围，故该项目的采购属于政府采购。第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。故财政局有权对本案所涉政府采购活动进行监管。
本案的争议焦点：涉案项目是否属于《采购法实施条例》第七条规定的可以适用《招标投标法》及其实施条例的“与工程建设有关的货物”，即是否为“构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等”。所谓“不可分割”，应指离开了建筑物或构筑物主体就无法实现其使用价值的货物，如门窗属于不可分割，而家具等就属于可分割。所谓“基本功能”，应指建筑物、构筑物达到能够投入使用的基础条件，并不涉及建筑物、构筑物的附加功能。“公安局空调采装”项目并未构成与工程不可分割的组成部分，也非实现工程基本功能所必需的设备，故不能认定为“与工程建设有关的货物”。另外，涉案项目未与建筑物主体工程或其装修工程一并招标。故涉案项目不适用《招标投标法》及其实施条例采用招标方式采购，仍应按《政府采购法》及《采购法实施条例》的规定进行集中采购。财政局作出的嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法。立森公司的诉讼请求无法律依据，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回立森公司的诉讼请求。
立森公司上诉称，涉案项目虽为政府采购项目，但不在政府集中采购目录中，而是属采购限额以上的工程。关于政府采购的监管职责，根据《采购法实施条例》第七条的规定和《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第四条的规定，财政局只是政府采购政策执行情况的监管单位，而非法律法规层面上的监管单位。财政局已经超越其监管职责。嘉兴市公安局新建的公安业务技术用房项目，符合《采购法实施条例》第七条和《招标投标法实施条例》第二条所称的工程的规定，其冷暖中央空调也完全符合“与工程建设有关的货物”的规定，是构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备。《政府采购法》与《招标投标法》中关于工程的概念不同。而两个实施条例，则对工程概念进行了统一，并且增加了“与工程建设有关的货物”的概念。使之相互统一与衔接。本项目中，建筑主体工程、装修工程与通风、空调工程同步设计，说明冷暖中央空调采购、安装与工程不可分割。其次，根据嘉兴市发展与改革委员会对项目的立项批复等，说明暖通空调系统及设备是该工程项目建筑设备不可或缺的组成部分，是工程基本功能所需，并非工程的提升功能。另外，根据《招标投标法》第十九条第三款规定，招标项目是可以划分标段、确定工期的。可见，招标项目可以合理划分标段进行招标。因此，原审认为涉案项目未与建筑物主体工程或其装修工程一并招标，不能适用《招标投标法》及其实施条例的观点亦不成立。请求二审撤销原判，撤销财政局作出的嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》。
被上诉人财政局答辩称,上诉人的上诉理由无事实依据和法律依据。财政局根据《政府采购法》第二条、第七条、第十三条、第五十五条、第五十九条以及《采购法实施条例》第四条、第五条的规定，具有法律规定的监管职责。财政局系政府采购的法定监管部门，依法定职权受理投诉人的投诉并作出处理决定，程序合法，处理决定符合法律、法规规定。根据《采购法实施条例》第七条的规定，“公安局空调采装”项目不属于与工程建设有关的货物。涉案项目中的空调设备与建筑物分属两个范畴，不构成建筑物不可分割的组成部分，空调设备也不是建筑物的基本功能之一，而是为达到建筑物的最终使用目的采取的提升功能。上诉人的错误在于不是从建筑物的基本属性去定义建筑物的概念及其基本功能，而是从建筑物的最终用途去定义，如以这样的观点，则会产生在政府采购中不同用途的建设工程适用不同的标准，显然违反法律的规范性和普遍适用这一基本特征。根据《政府采购法》第二条第二款的规定，凡是在政府采购集中目录以内的或者采购限额标准以上的货物，均必须按《政府采购法》及其实施条例的相关规定进行采购，只有在政府采购集中目录以外的或者采购限额标准以下的货物，为节省政府采购成本，提高政府采购效率，经监管部门同意可以与主体工程合并招标。本案所涉的项目属于在政府采购集中目录以内且采购限额标准以上的货物，不适用主体工程合并招标。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人嘉兴市公安局、中诚公司、惠肯公司、爱建公司、禾申公司二审均未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据，当事人对原审认定事实无异议，本院对原审认定事实予以确认。
本院认为，本案因上诉人不服财政局2016年8月16日作出嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》提起行政诉讼。我国公共采购由招标投标法和政府采购法两大法律体系调整。《政府采购法》自2003年1月1日起施行，于2014年8月31日经过修订。《采购法实施条例》于2015年3月1日起施行。《招标投标法》自2000年1月1日起施行，《招标投标法实施条例》自2012年2月1日起施行，于2017年3月1日修订。根据《政府采购法》第二条和《采购法实施条例》第二条的规定，政府采购法规范的是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。根据《招标投标法》第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”的规定，必须进行招标的项目并不仅限于使用财政性资金的项目。《招标投标法》和《政府采购法》中关于“工程”的概念并不相同。在使用财政性资金的项目用何种方式进行采购的法律适用上，《政府采购法》属于特别法，《招标投标法》属于一般法。且由于法律制定时间的先后，《政府采购法》属于后法，《招标投标法》属于先法。根据“特别法优于一般法”以及“后法优于先法”的法律原则，本案“公安局空调采装”项目应当优先适用《政府采购法》的规定。
根据《政府采购法》第七条的规定，属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。浙江省人民政府2015年浙政办发[2015]108号《浙江省人民政府办公厅关于公布浙江省2016年度政府采购目录及标准的通知》中，除公布《浙江省2016年度政府采购目录及标准》外，还规定“各市、县（市，不含区）政府可以在《浙江省2016年度政府采购目录及标准》的基础上，结合当地政府采购实际情况进行充实和完善，报省财政厅备案并予以公布”。已公布的《嘉兴市年度政府集中采购目录及限额标准》中A0206180203栏为空调机，财政局认为“公安局空调采装”项目属于前述集中采购目录中的空调机的范围，应当实行集中采购。而本案“公安局空调采装”项目未按政府采购的要求编制，其要求嘉兴市公安局修改采购文件，并按修改后的采购文件开展采购活动的处理决定，符合前述法律和规范性文件的规定。财政局作出的嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为《嘉兴市年度政府集中采购目录及限额标准》与《浙江省2016年度政府采购目录及标准》内容不一致，财政局未提交嘉兴市的标准已经上报省人民政府备案故不能适用嘉兴市标准的观点与浙江省人民政府2015年浙政办发[2015]108号授权各市、县（市，不含区）政府可结合当地实际充实完善的规定不符，不予采信。上诉人认为本案“公安局空调采装”项目属于《招标投标法实施条例》第二条规定的与工程建设有关的货物，其认为《采购法实施条例》第七条第二款中与工程建设有关的货物的概念与《招标投标法实施条例》第二条的概念一致。故“公安局空调采装”项目按照《招标投标法》进行的招标活动于法有据。《政府采购法》第二条规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。其中的“集中采购目录以内的货物、工程和服务与采购限额标准以上的货物、工程和服务”是选择关系，只要“公安局空调采装”项目属于集中采购目录以内的货物，即应当依照《政府采购法》第七条规定实行集中采购，无需再分析其是否属于采购限额标准以上的工程。基于本案“公安局空调采装”项目优先适用《政府采购法》和《采购法实施条例》，上诉人认为“公安局空调采装”项目进行的招标活动符合《招标投标法》规定的上诉意见亦不予采信。
根据《政府采购法》第十三条和第五十九条的规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，有权对采购方式、采购程序进行监督检查。因此，财政局对“公安局空调采装”项目的采购方式和采购程序进行监督检查具有相应职权依据。财政局根据《政府采购法》第五十五条，在受理投诉人惠肯公司、爱建公司、禾申公司的投诉后，依照《政府采购法》和《政府采购供应商投诉处理办法》等的规定，作出嘉政采投（2016）2号《政府采购投诉处理决定书》，程序合法。
综上，上诉人的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采信。原判认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嘉兴市立森机电设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇一七年十一月三十日
书记员 朱静雯