山东省邹城市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0883行初389号
原告孔凡坡，男，汉族，务农，1961年5月6日出生，住曲阜市。
委托代理人张永刚，天津盈诺律师事务所律师。（特别授权）
被告曲阜市小雪街道办事处，住所地曲阜市小雪街道北雪村。统一社会信用代码11370881004340184A。
法定代表人张桂森，主任。
委托代理人ＸＸＸ，男，山东鲁都律师事务所律师。
第三人曲阜市小雪街道西陈村村民委员会，住该村。
法定代表人邢振洪，村主任。
委托代理人张一虎，曲阜鲁兴法律服务所法律工作者。
原告孔凡坡因认为被告曲阜市小雪街道办事处不履行责令纠正村委会违法制定征地安置补偿款分配方案的法定职责，于2016年11月28日提起行政诉讼，本院当日立案受理后向被告邮寄送达了应诉通知书和起诉状副本，2016年12月13日组织双方进行了证据交换。2016年12月20日，本院依法组成合议庭，公开开庭进行审理，原告孔凡坡、委托代理人张永刚，被告行政机关负责人丁明恩、委托代理人ＸＸＸ，第三人法定代表人邢振洪、委托代理人张一虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告为曲阜市小雪镇西陈村村民，2014年4月始，曲阜市人民政府以建设“东方御府”房地产开发项目为由，强行占用了原告承包的耕地，其间未见任何机关发布征地批文、公告、征地补偿安置方案等，且至今未向失地农户支付“土地征收补偿安置费”，原告通过诉讼和信访方式维权，辗转得知相应“土地征收补偿安置费”早在2013年曲阜市人民政府支付给被告管理的西陈村账户下，但第三人在被告的授意或默许下，违法制定方案，仅按照每亩每年1500元向原告等发放所谓“包产款”，对相应的“土地征收补偿安置费”不作分配。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的应予支持。但已报全国人大委员会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”《山东省土地征收管理办法》第二十二条明确规定“农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户。”在相关法律已有明确规定的前提下，第三人所制定的分配方案明显违法，根据《村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被告有纠正第三人违法行为的法定职责，但被告在明知第三人违法的情况下，不仅不加以纠正，反而在信访答复中为第三人掩饰和掩护，纵容其违法行为，严重违反法律规定。特请求人民法院判令被告履行法定职责，纠正第三人对于“东方御府”项目所涉“土地征收补偿安置费”的违法分配方案，诉讼费由被告承担。
原告向本院提交并在庭审时展示了下列证据：
1、土地承包合同。
2、领款清单。
1-2证明原告在西陈村有承包地，在政府征地范围内，原告领取了地上附着物的补偿，但“土地征收补偿安置费”未发放。
3、证明。证明市政府已将“土地征收补偿安置费”拨付到镇管西陈村账户。
4、西陈村占地会议。
5、西陈村土地补偿安置分配方案。
4-5证明第三人制定的所谓“分配方案”其程序、内容均严重违反法律规定。
6、2015年12月28日《答复意见书》。
7、2016年3月21日《答复意见书》。
6-7证明被告不履行纠正第三人的违法行为的法定职责，且为第三人积极背书和掩饰其违法行为。
被告辩称，根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，只有在村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务时，被告才享有责令其改正的权力，且被告非因法定事由不可干预依法属于村民自治范围事项。而《山东省土地征收管理办法》属规章，不能为村民委员会设定义务，被告就本案没有责令第三人改正其不履行法律、法规规定法定义务的法定职责。依据《土地管理法》第十条、《土地管理法实施条例》第二十六条、曲阜市人民政府《关于同意拨付杏坛路北302亩土地补偿款并将土地纳入政府储备的批复》（曲政土字[2012]11号）、《关于杏坛路北302亩土地补偿标准的批复》（曲政土字[2013]120号）等文件，以及曲阜市国土资源局、曲阜市小雪街道西陈村村民委员会、曲阜市小雪街道办事处、曲阜市财政局、曲阜市人力资源和社会保障局签订的《征收土地补偿协议书》和曲阜市国土资源局、曲阜市小雪街道西陈村村民委员会、曲阜市小雪街道办事处、曲阜市财政局签订的《征收土地补偿补充协议书》，被告将地上地下附着物补偿费241.686万元拨付第三人，原告也实际领取了应得地上地下附着物补偿费，且被告在曲阜市农村信用合作联社小雪信用社设置专用账户，将土地补偿安置补助费存入该账户中，专款专用。同时，西陈村涉及到的被征收土地补偿款应当归西陈村集体所有，并由村集体决定土地补偿款如何使用。由于西陈村在征地拆迁工作中安置村民，安置补助费也应当有西陈村集体管理使用，且经西陈村村民委员会集体讨论决定该笔土地补偿、安置补助款存入银行，每年支付利息作为包产款发放给被征地户，年底发放，原告也领取了2014、2015两年的包产款。因此，第三人作出该分配决定不存在不履行法定义务的情况，且原告事实上认可了第三人作出的分配决定。综上，原告的诉讼请求不符合法律规定，且无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告在法定期限内向本院提交并在庭审时展示了下列证据：
第一组：
工商服务业统一收款收据存根联两份。证明原告孔凡坡领取地上、地下附属物补偿款，并在收据上均签字并按手印。
第二组：
2、西陈村东方御府占地会议纪要；
3、《小雪街道西陈村土地补偿安置分配方案》；
4、西陈村应付款明细账，2014年12月31日、2015年2月28日、2016年1月31日、2016年2月28日；
5、西陈村2014年、2015年度征地包产款发放表。
本组证据证明经西陈村村民委员会讨论决定，将土地补偿、安置补助费8861820元存入银行账户，每年支取利息作为包产款1500元每亩发放给被征地户，年底发放；且西陈村村民委员会在2014年、2015年两年度分别按照每年每亩1500元从该账户中支取包产款发放给被征地村民，原告孔凡坡也连续两年领取该包产款。
第三组：
6、小雪街道西陈村征地社会保障金分配方案。证明经西陈村村民委员会讨论决定，将征地补偿的社会保障资金为本村六十周岁以上村民发放新型农村社会养老保险。
第四组：
7、法律法规依据。证明西陈村村民委员会就“东方御府”征地项目土地补偿、安置补助费分配方案一事作出的村民委员会决议不存在不依照法律、法规的规定履行法定义务的情形，被告对此不负责令纠正的法定职责。
第三人曲阜市小雪街道西陈村村民委员会在庭审中述称，一、原告所述与事实不符，“东方御府”项目占用我村土地161.13亩，土地补偿安置补助费用共计8861820元，已转付第三人帐户，该款项分为两类即土地补偿费和安置补助费，就安置补助费第三人按照村民委员会组织法一事一议原则，已按被征收征用土地每亩1500元，按年度分配给各被征收征用土地者，原告对该分配方案均已认可，并分别领取2014年和2015年的费用，每年分得金额11970元，该方案的实施和分配既不是被告的默许更不是授意，其分配方案合法，并符合第三人全体村民的利益。二、西陈村共有土地1140亩，而东方御府所征用的土地只有161.33亩，由于西陈村多年来没有进行大的土地调整，有增加人口394人并未分得土地，且出嫁、迁户、去逝的200余人，也没有退回土地，村委已初步实施制定土地分配方案，为下一步的土地分配做核实、核查。三、第三人西陈村村民委员会有充分的条件可以对在土地被部分征用后进行有效的土地调整，原告所述按照《山东省土地征收管理办法》第二十二条的规定，要求土地征收安置补偿费，显然与本法条不符，该规定所涉及的是农村集体土地全部被征收或被征收后没有条件调整土地的，将土地征收安置补偿支付给土地承包户，第三人全部耕地没有被全部征收，只是一少部分，并且第三人完全有条件对其他土地进行有效的土地调整，因此，不具备对土地征收补偿安置进行全额分配的条件。四、在村委进行土地调整方案实施前进行登记时，被登记欲分土地名额也包含原告2016年将其女儿、女婿、外甥迁至第三人处。综上，原告虽然被征收了土地，但已同意按村委的分配方案领取相关钱款并已实施，且既领取补偿安置款又要进行起诉，显然是赚了便宜又起诉，故请求法院查清事实、依法驳回原告的诉求。
第三人在庭审时提交并展示了以下证据：
1、2015年7月30日曲阜市小雪街道办事处农村经营管理站证明一份。证明东方御府征用西陈村161.13亩土地，每亩按5.5万元土地的安置补助合计8861820元，已于2013年11月拨付西陈村账户，该补偿款分为两类即土地补偿费和安置补助费。
2、2013年11月23日西陈村村支两委就东方御府土地补偿及安置补偿问题制定了分配方案。证明西陈村村支两委在土地补偿安置补偿款到位后及时制定了分配方案。其方案是根据西陈村在东方御府征用161.33亩土地后，需要对全村剩余的1140亩土地按村享有土地调整资格的村民数量进行重新调整土地，并结合邻近村街征地补偿安置的先例。在土地调整前暂时按每亩1500元给被征用土地村民进行安置补偿。
3、土地安置补偿明细。证明原告孔凡坡同意土地安置补偿方案并领取了地面附属物补偿款185538元和被征用7.98亩土地，按每亩每年1500元，共11970元的安置补偿款，原告已领取了2014年和2015年的土地安置补偿。
4、西陈村关于自1999年以来新增人员，出嫁人员及去逝人员登记统计表。证明西陈村在部分土地被征用后正在实施新一轮的土地调整，也有条件进行土地调整，并就前期工作土地调整进行了人员增减登记及备案。登记备案包括增加人员394人，出嫁人员134人，去逝减少人员91人。在增加人员登记中包括近期迁入西陈村户口的原告孔凡坡的女儿、女婿和外甥三人。新增人口在调整土地时均享有土地分配权。
5、山东省人民政府鲁政字（2006）22号批复及曲阜市人民政府（2013）第3号征收土地公告。证明其土地征收符合法定程序，同时西陈村关于土地安置方式不违背征收土地公告。
庭审中，原被告及第三人均同意就各自在证据交换时提交的证据复印件进行质证，不要求对方提交证据原件。本院听取了双方当事人的质辩意见，经审查、评议，对双方提交证据作如下确认：
1、关于原告提交的1-7号证据。被告对其真实性均无异议，但对证据6、7的证明目的不予认可；第三人对其均无异议。本院认为，原告提交的1-7号证据符合证据的真实性、关联性、合法性要求，本院均予以采纳。
2、关于被告提交的四组1-7号证据。原告对1-6号证据的真实性无异议，认为这些证据恰恰证明了第三人实施了违法行为，同时原告的领款行为也不等于一个认可第三人的分配方案；第三人对1-6号证据均无异议。本院认为，第四组（7号）为法律依据不作为证据使用，第一至三组（1-6号）证据的形式、内容符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据的要求，本院均予以采纳。
3、关于第三人提交的1-5号证据。被告均无异议；原告仅对4号证据的真实性有异议，认为其不能证明第三人可以调整或者正在实施调整土地的行为。本院认为，第三人提交的1-5号证据符合证据的真实性、关联性、合法性要求，本院均予以采纳。
经审理查明，原告孔凡坡系第三人曲阜市小雪街道西陈村村民。2013年2月24日，曲阜市人民政府发布（2013）第3号《征收土地公告》，明确将包括西陈村部分土地在内的302亩土地予以征收；2013年10月29日，被告作为丙方、第三人作为乙方与曲阜市国土资源局（甲方）、曲阜市财政局（丁方）、曲阜市人力资源和社会保障局（戊方）签订了《征收土地补偿协议书》及《征收土地补偿补充协议书》，约定征收乙方集体土地161.124亩，土地补偿安置补助费886.182万元及地上地下附着物补偿241.686万元共计1127.868万元均拨付丙方，丙方须设立专用账户，专款专用，不得挪作他用，由丙方根据有关规定及时足额兑付到被占地村、农户，并监督其使用。2013年11月30日《西陈村“东方御府”占地会议（记录）》及《小雪街道西陈村土地补偿安置分配方案》载明：将补偿款存入银行，每年利息作为包产款1500元/亩年发放至被征地户。原告承包经营的7.98亩土地属上述征收范围，原告2014年5月8日、10日分别领取了征地补偿水肥款16382.00元和征地葡萄款房屋款185538.00元，并相继领取了2014年度、2015年度1500元/亩年包产款各11970.00元。2015年12月28日，被告出具《关于孔凡坡反映征地补偿信访事项答复意见书》，载明“你（孔凡坡）于2015年10月12日反映，2014年5月份左右，村内征占土地180多亩，涉及群众39户，只补偿了青苗及地上附属物，没有给土地补偿款和安置款。”2016年3月21日，被告又出具一份《信访事项处理意见书》，两次信访答复均载明“为了失地农民的生活得到长期保障，结合周边村庄实际，我街道决定对土地补偿费采取专户存储（所有权归西陈村）、分期付款、用本金利息支付包产款的方式补偿失地农民，征地包产款按每亩每年1500元发放到户，发放至承包期满或遇国家政策调整对土地进行重新分配为止，由街道经管站监督实施，确保专款专用。”原告据此认为自己已向被告举报了第三人违法处理其土地补偿安置补助费的行为，但被告未履行法定职责，遂请求人民法院依法判令被告履行法定职责，纠正第三人对于“东方御府”项目所涉“土地征收补偿安置费”的违法分配方案。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十六条第三款规定：“市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”据此可知,虽然村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,但其自治权并不是不受管理和约束的,如果村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务,在土地征收安置补助费的分配使用上侵犯了村集体经济组织成员利益，乡镇人民政府负有监督管理及责令改正的法定职责。本案中，曲阜市小雪街道办事处是曲阜市人民政府的派出机关，在现行体制中行使着乡镇人民政府的行政职能，对辖区内土地征收补偿安置费的使用分配享有监督管理职权，对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务,负有责令其改正的法定职责。
《村民委员会组织法》第二十四条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；……”《土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：“征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”本案中，被告在2015年10月21日《信访事项实体性受理告知书》中明确记载：“来访人（孔凡坡）反映村内征占土地180多亩，涉及群众39户，只补偿了青苗及地上附着物，截留了土地补偿款和安置款。”在2015年12月28日出具的《关于孔凡坡反映征地补偿信访事项答复意见书》中认定：“你（原告孔凡坡）于2015年10月12日反映，2014年5月份左右，村内征占土地180多亩，涉及群众39户，只补偿了青苗及地上附属物，没有给土地补偿款和安置款。”由此可以看出，被告2015年10月12日就应当知晓第三人在土地征收安置补偿款的分配使用上涉嫌侵害村民的利益，依法应当履行监督职责，对原告反映事项进行处理。但被告并未按照法定程序启动相关执法活动，没有查明该笔征地安置补助款是否应由第三人管理使用，是否应当发放到被征收土地农户，第三人作出的分配方案的内容及程序是否合法，更没有作出是否应予责令改正的决定，应属行政不作为。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
限被告曲阜市小雪街道办事处在法定期限内就原告孔凡坡反映的第三人曲阜市小雪街道西陈村村民委员会对征地安置补偿款的分配使用侵犯村民利益事项作出处理决定，并送达当事人。
案件受理费50元，由被告曲阜市小雪街道办事处负担。
如不服本判决，请在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于济宁市中级人民法院。
审 判 长 刘克斌
审 判 员 孔凡静
人民陪审员 李怀霞
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 董凡丽