浙江省武义县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙0723民初3455号
原告（反诉被告）:朱发庭，男，1964年7月1日出生，汉族，住浙江省缙云县。
委托代理人:胡锦云（特别授权代理），浙江南明律师事务所律师。
被告（反诉原告）:武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会，住所地：武义县桐琴镇湖干畈村。
法定代表人：徐劲松，系主任。
委托代理人：潘伟萍（特别授权代理），浙江前程律师事务所律师。
原告朱发庭为与被告武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会(下称湖干畈村委会)租赁合同纠纷一案，于2016年9月22日向本院起诉，本院于当日受理立案后，由审判员杜建跃适用简易程序审理。被告武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会在答辩期限内以租赁合同无效要求恢复原状为由提出反诉，本院依法对本案公开开庭进行了审理。双方当事人和委托代理人到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告朱发庭诉称，原告于2003年5月15日在武义县桐琴镇湖干畈村溪滩原牛奶场开办武�县豪迪洁具厂（属个体工商户）。2013年，因桐琴镇武义江湖干畈段防洪建设需要，原告原有的厂房必须拆除。2013年4月27日，经过原、被告以及镇政府三方进行协商，原告与被告达成一份《厂房到期解决协议》，该协议明确规定，被告在本村溪滩郎小强西侧划出3000平方米土地作为建设新厂房基地，并且于2013年5月15日至2013年12月底作为新厂房搬迁时间（详见协议书复印件）。2013年5月31日，被告方召开村民代表三委会成员联席会议专门解决厂房拆移、租地落实问题。2013年6月2日，原、被告又签订了一份《溪滩荒地租赁协议》，明确把本村溪滩中部面积约3000平方米作为原告搬迁安置使用，土地平整所需的土方等费用由原告出资解决，租赁期限为三十年即自2013年12月30日至2043年12月30日止，该协议还对租金的交纳等权利、义务关系作出了规定（详见协议书复印件）。2013年�原告在湖干畈村溪滩中部荒地按照三十年租金期规划投入进行土地平整，并在该荒地上建造厂房。2014年4月23日，被告向武义县供电公司出具书面材料，要求把原告原厂房的变压器迁移到新厂房，并且经过桐琴镇人民政府的同意。2014年7月21日，武义县国土资源局作出行政处罚决定书，要求原告拆除新建的建筑物以及其他设施，并处60420元罚款。2016年4月19日，原告新建的厂房等建筑物被武义县有关部门拆除。2016年6月4日，原告新建的配电房也被武义县有关部门拆除。2016年5月，金华汇金资产评估事务所对新建的房屋建筑物以及配电房、配电设施等损失出具鉴定书，共计损失998149元。除此之外，原告花去土地平整费用568800元，罚款61226元，付给郎小强高压线路费用26000元，以上合计损失1654175元。综上所述，原告认为，原告因原厂房要建设防洪设施拆除，故按照被告的要�搬迁厂房，并按要求新建厂房以及附属设施。现新建厂房被有关部门拆除，给原告造成损失，被告理应承担赔偿责任。为此，诉请法院判令：1、解除原告与被告于2013年4月27日签订的《厂房到期解决协议》和2013年6月2日签订的《溪滩荒地租赁协议》；2、被告赔偿给原告损失1654175元；3、诉讼费由被告承担。
被告湖干畈村委会辩称，1、原告的厂房的拆迁是政府的具体行政行为，与本案被告无关。原告方应当向行政部门进行要求赔偿。2、双方在2013年6月2日签订的溪滩荒地租赁协议违反法律强制性规定，改变土地用途，合同无效，但是违约条款有效，从该条款看，本案的损失并非被告造成，因此被告无需承担任何赔偿责任。3、根据双方的合同，对于该滩涂的使用面积约3000平方米，但是原告擅自将滩涂面积占用达7000平方米，给被告造成很大的损失。原告在相关行政部门阻止后擅自继续建设投入开发才造成了本案所涉的损失数额。就本案而言，对于该损失结果被告方没有任何过错，因此请求驳回原告的本诉请求。
反诉原告湖干畈村委会诉称，反诉被告朱发庭在2004年从陈红伟、胡英红处转租反诉原告的牛奶场房屋，2013年5月租期满之后朱发庭向村委会提出续租，村里不同意。2012年底县里重点工程项目做溪坝需要用到牛奶场，需要拆掉牛奶场，反诉被告朱发庭趁机又提出要求村里另外安排地方才同意牛奶场的拆除，后双方达成协议：由反诉原告湖干畈村村民委员会另外安排溪滩荒涂租给反诉被告朱发庭使用，溪滩地块与郎小强毗邻，租金等条件和郎小强一样。双方于2013年6月2日签订的《溪滩荒地租赁协议》，约定将荒滩3000平方米租给反诉被告用于非农建设。同时反诉被告还擅自将面积扩建至7000多平方米。给荒滩�生态造成很大影响。2013年11月，反诉被告朱发庭将该荒滩地块填土后放样时（当时还没开始建房之前，有照片），适逢桐琴镇干部去湖干畈村巡查时发现后立即告知反诉被告这是违法行为，必须通知朱发庭停止，村干部立即口头通知朱发庭停止建设。2013年12月11日武义县国土资源局正式向朱发庭下达《责令停止违法行为通知书》。但被告仍继续违法行为。武义县国土资源局于2014年7月21日作出了（武土资罚（2014）14号）行政处罚决定书。反诉被告朱发庭交纳了相应的行政处罚款，且经过制止仍不停止，故2016年4月19日，该宗土地的地上建造物被相关部门拆除。综上，该份协议违法了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，《中华人民共和国合同法》第52条的规定，宣告合同自始无效，反诉被告应当将该宗土地恢复原状。为此，诉请法院判令：1、确认双方于2013年6月2日签订的《溪滩荒地租赁协议》无效；2、由反诉被告将非法占用的集体土地恢复原状或赔偿将土地恢复原状的相应费用；3、诉讼费由反诉被告承担。
反诉被告朱发庭辩称，1、针对反诉原告认为2013年6月2日签订的溪滩荒地租赁协议无效的问题，反诉被告认为不是无效的合同，双方是经过桐琴镇政府及被告村三委的同意，致使反诉被告确信其是合法的，即使当时没有审批手续，事后也能得到审批。事后反诉被告在国土资源局的行政处罚决定书中才知道该土地是属于集体土地，在相关规划中是属于限制土地，但是不是禁止建设的，从上述材料中看出上述土地在办理相关审批手续后是可以使合同有效的。2、反诉原告提出的恢复原状的相关费用。诉状中是以鉴定为准。反诉被告认为该诉讼请求明显不成立，该租赁合同承租的标的是荒地，许多是坑洼不平，平整是为了通行及开发，是有利于反诉原告的。反诉原告称对生态造成很大的影响，根据举证责任的原则，应当由反诉原告承担举证责任。对该地国土资源局已经处理完毕。根据举证原则反诉原告认为有损失也应当由其承担举证责任，举证不能就不能采信反诉原告的观点。3、针对2013年6月2日的协议是经过双方充分自愿协商而成，而不是反诉原告诉状所称的以签订协议为条件而同意牛奶场的拆除。反诉原告提出的将面积擅自扩建至7000多平方米。反诉被告认为在坑洼不平的荒地上建造的基础是平整土地，相对需要宽的比较多，导致了填土的工程达7000多平方米超过建筑面积是正常的。从现场看，荒地处于荒地中部，不可能不做路，是基础的工程，真正的用地是按照协议的3000平方米，武义县国土局也是按照3000平方米进行的处罚，显然平整土地有7000平方米，建筑面积是3000平方米是合理的。从放样时到建房过程中，反诉原告提出“村干部立即口头通知朱发庭停止建设”，该情况是根本不符合事实的，实际上是村委会为了招商引资，是鼓励支持建设的。在2014年4月23日作为本诉被告的村委会还向武义县电力公司申请将变压器移到被告新厂房所在地，该证明有政府的盖章，可以证明村委会是极力支持的，镇政府也是支持的。如果没有支持的话，作为本诉的原告是不可能建造厂房的。故请求驳回反诉原告的诉讼请求。
证据的出示、质证、认证
朱发庭出示如下证据：
1、厂房到期解决协议，证明原告与被告于2013年4月27日签订协议一份，明确双方新建厂房的面积、地址及租期等权利义务关系的事实。湖干畈村委会对真实性无异议。本院对协议的真实性予以确认。
2、湖干畈村的会议记录一份，证明被告方召开�民三委会成员会议，解决原告朱发庭的厂房迁移、租地落实问题并达成一致意见。进一步证明租赁土地的合法性，完全可能从农业用地转为非农土地。湖干畈村委会对真实性无异议，但对朱发庭的证明目的有异议。认为不能证明租赁合同的合法有效性。本院对记录的真实性予以确认。
3、溪滩荒地租赁协议，证明原、被告就溪滩荒地作为原告的新厂房安置用地，明确双方的权利义务关系的事实：土地平整所需土方等费用由原告解决；租期是三十年；双方不得以任何理由终止协议；原告是按照被告的要求，对于用地的审查义务在被告。湖干畈村委会对租赁协议的真实性无异议。本院对租赁协议的真实性予以确认。
4、证明复印件，证明该证明的公信力大，程序合法。被告于2014年4月23日出具给武义县供电公司，要求变压器迁移新厂房，是为了新建厂�的用电，是新建厂房的组成部分，作为原告是完全确信建造厂房的合法性，主观上没有过错。湖干畈村委会承认出具了该证明，但目的是原告从供电公司退押金。新的厂房是没有变压器。移过后需要将押金退给原告。与原告的证明目的无关。本院对该证据的真实性予以确认。
5、湖干畈村委会于2016年7月27日出具的证明两份，证明原告负责填土后作厂房的面积达7654平方米的事实。另外原告出资新建配电房及出资购买变压器安装，被告仍是同意建造变电房的事实。湖干畈村委会对该证据真实性无异议，本院予以确认。
6、朱发庭与赵国荣签订的协议书、赵国荣领条，证明原告于2013年7月12日为新厂房填基承包给赵国荣，共花费填土费用568800元的事实。湖干畈村委会对真实性有异议，对内容有异议，认为土方中麻石的价格明显高于市场价，领条中的大�费用被告要求原告提供银行汇款凭证。原告代理人称第一时间交给镇政府看过，但是镇政府对该是不清楚的。不能证明填土的费用就高达568800元。本院认为湖干畈村委会对朱发庭的证据提出异议，应当提供相应的证据证明其异议的成立，但其未能提供证据，故其异议不予采信。该组证据予以确认。
7、行政处罚决定书（复印件）、票据，证明原告新建厂房被处罚，于2014年12月10日交了罚款及相关费用61226元的事实。湖干畈村委会对真实性无异议，本院对真实性予以确认。
8、2014年6月15日郞小强出具的收条，证明原告交给郎小强高压线路费用26000元的事实。湖干畈村委会认为与本案无关。本院对真实性予以确认。
9、金汇评报字[2016]75、76、77号资产评估书，证明朱庭发因新建厂房被拆所受到的损失数额。湖干畈村委会对评估报告书本身的真�性未提出异议，但认为该评估是在房屋被拆除以后作出的，并是单方委托，缺乏客观性，故不予认可。本院认为朱发庭出具的三份评估报告书虽是单方委托评估，但湖干畈村委会未提出重新鉴定，故其异议不予采纳，对于鉴定价格予以确定。
湖干畈村委会出示如下证据：
1、情况说明及照片（五张），证明桐琴镇政府在2013年11月已经阻止朱发庭进行开发建设，是在土地平整结束但未开始地上物建造时；朱发庭认为，情况说明的合法性、真实性有异议，该情况说明只盖有镇政府的公章，没有负责人签字认可。程序不合法。作为桐琴镇人民政府与湖干畈村委会本身有利害关系。村委会出具的材料中都是经过镇政府同意的。现在出具证明本身具有偏向性。内容不真实。2013年5月朱发庭提出续租村里不同意。镇政府根本不可能知道该情况，即使知道也是�村里说的。“村干部立即口头通知朱发庭停建”，根本没有该事情。在2013年4月还是默认该厂房的事实。照片不真实，不能反映时间也不知道是谁拍摄的，不能证明建造情况，不能证明被告的待证事实。本院认为该组证据不符合证据的规定，不予确认。
2、武义县国土资源局对“朱发庭违法占有集体土地”的卷宗：行政处罚决定书及送达回证、现场勘测笔录、责令停止违法行为通知书及送达回证、土地总体规划局部图和利用现状、照片、询问笔录、其他证明材料、土地违法调查案件报告、会审记录等，证明：1、朱发庭的占地行为违法；2、2013年12月11日止朱发庭的该宗涉案集体土地上占用约1000平方米用于建造毛竹简易棚；3、2014年2月25日占用3179.5平方米（不含道路等面积）；4、2013年2月因重点工程防洪坝改建要拆除原牛奶场；2013年11月开始建房，总投入约120万元；5、在朱发庭建造过程中武义县国土资源局多次阻止其违法行为；6、平整费用以免交前三年的租金这一方式补偿；7、土地原状是空闲的溪滩地和大面积水面。朱发庭认为，部分材料的三性均有异议。第七页中照片拍摄时间不能证明被告的待证目的“2013年12月11日止朱发庭的该宗涉案集体土地上占用约1000平方米用于建造毛竹简易棚”。武义县国土局的卷宗只能证明厂房被拆除造成损失的客观事实，本案审查的是其与湖干畈村委会之间的租赁合同纠纷，该卷宗只能是行政处罚的依据，本案是民事纠纷，是不同的法律关系。国土局的卷宗除了拆除的事实外其他证据材料与本案无关。上述大部分证据材料只能证明国土资源局的行为，不能作为被告免除民事责任的事实与理由。“平整费用以免交前三年的租金这一方式补偿”的待证目的，免交作为补偿的费用，与平整费用是两个概念，是不同的，不能说免交三年就等于平整费用。国土局的整个卷宗材料中也没有反映村委会要求朱发庭停止施工等行为。村委会一直是同意的，若不同意，朱发庭不可能建成厂房。本院对该证据的真实性予以确认。
3、房屋租赁合同，证明原告朱发庭转租的事实。朱发庭认为与本案无关，不能证明待证事实。本院认为异议成立，该证据不予确认。
4、照片3张，证明涉案集体土地的原来地貌。朱发庭认为照片没有拍摄时间，范围较小，不能反映全貌，故对证据三性提出异议。本院认为异议成立，对该证据不予确认。
湖干畈村委会申请的证人吴某1的证词，证明其系上届村党支部书。2013年11月镇长、镇党委书记到湖干畈村看到朱发庭在建造房屋就和村里的人说叫他不要盖房了。其就和村长去叫在场地里的朱发庭，让其不要盖了，当时朱发庭不在现场，就电话与朱发庭讲的。商谈租赁土地时讲好出租3000平方米，三年免租金，房屋违章等出了事情由朱发庭自己处理。县国土局有做过其的笔录。出租滩涂建厂房违法是知道的。朱发庭认为，证人原系村里干部，现也是村民，与村里有利害关系，证人在县国土局的笔录中并未讲到证人与村长通知其停建的事情，因此庭中的证言与笔录是矛盾的，应以证人在县国土局做的笔录为准。湖干畈村委会认为证人讲的是客观实际。除了书记、村长还有谁能通知朱发庭停建。县国土局笔录中无提到通知停建，并不能说村里的书记、村长就未通知过。因此笔录和证词并不矛盾。本院认为，证人与湖干畈村委会有利害关系，该证词不予确认。
证人吴某2的证词，证明其系村里的文书。镇长、镇书记于2013年10月左右到村里，要其合同和会议记录拿出来，镇长说合同不合法，并训了村长、村书记，要求停止合同，听说村长和村书记就去通知承租人停建。溪滩荒地租赁协议签订时地基由原告负责，村里三年免租金。租期是三十年，第四年开始租金每年每平方米20元，因为租金低村里除收取每年20元／平方米，其他是不来承担的。县国土局没有来向其做过笔录。朱发庭对此证词认为证人是听说村长和村书记有通知过停建，证人系村里文书有利害关系，另外在县国土局的笔录中也未提到有村里村长、村书记通知停建的。证人说县国土局没有向其做过笔录是不事实。湖干畈村委会认为当时取笔录是镇国土所的工作人员做的，可能误会了。结合上述的证据，证人否认国土部门向其做过笔录，与事实不符。而证人在国土部门询问其在朱发庭建设厂的过程中是否有人来阻止过时，其回答是2013年12月11日武义县国土资源局桐琴所向朱发庭�达了《责令停止违法行为通知书》及多次来阻止，但并未讲村长、村书记进行了通知或阻止。故该证人证词本院不予确认。
本院出示金华金联资产评估事务所说明两份，证明湖干畈村委会申请鉴定，因缺乏相应材料无法鉴定的事实。对此双方均无异议，本院予以确认。
经审理，结合确认的证据和双方的起诉、陈述、答辩，对本案事实认定如下：
2003年5月15日湖干畈村委会出租给武义豪迪洁具厂业主朱发庭，期限10年。2013年2月，因桐琴镇县重点工程防洪坝改建要把武义豪迪洁具厂的老厂房（原牛奶场）拆除建防洪坝，湖干畈村委会同意在溪滩中部（桐琴镇湖干畈村金丽温高速公路北侧）安排3000平方米给朱发庭迁移做新厂房。后朱发庭进入该地块进行土地平整。2013年4月27日，湖干畈村委会与朱发庭签订厂房到期解决协议，载明：湖干畈�委会将坐落溪滩原牛奶场（厂房）2003年5月15日出租给企业主朱发庭，期限10年，今年5月15日到期。因承租方要求延租和溪坝改溪工程，原厂房拆除，就此经村三委会、镇政府领导、企业主三方协商解决搬迁延租方案达成协议如下：1、划出3000平方米土地给朱发庭作为建新厂房基地（地点是溪滩郎小强租用地西侧）；2、原厂房5月15日到期后至12月底，6个半月时间作为新建厂房建设搬迁时间，计算租金并上交集体；如果朱发庭在当年12月底未能搬迁，超出时间计算租金要以每90元／平方米计算；3、新建厂房土地租金每年20元／平方米，土地租用期30年，头三年免交租金作为企业填土补助；如超期搬迁要补交1个半月租金。2013年5月31日湖干畈村召开会议，三委会一致同意朱发庭厂房迁移到溪滩郎小强西侧，租地面积3000平方米，租地价格、年限、交款办法同郎小强一样。2013�6月2日，湖干畈村委会与朱发庭签订溪滩荒地租赁协议，载明:原承租方溪滩牛奶场有厂房3000多平方米，因政府溪坝改溪工程，厂房需要拆除搬迁，经桐琴镇政府同意，湖干畈村民代表大会表决通过，并经过村三委会研究决定，湖干畈村委会自愿将其坐落湖干畈村溪滩中部无法使用的溪滩荒地租赁给朱发庭搬迁安置使用，面积约3000平方米。现经双方协议就溪滩荒地租赁相关事宜自愿达成本协议条款：1、湖干畈村委会自愿将坐落在本村溪滩中部，面积约3000平方米溪滩荒地出租给朱发庭搬迁安置使用，因荒地地面坑洼不平，部分长年积水，土地平整所需的土方等费用由朱发庭出资解决。2、租赁期限为三十年，即自2013年12月30日至2043年12月30日止，鉴于溪滩荒地平整需花大量资金成本，湖干畈村委会同意前三年免交租金；3、租金及交纳方式，溪滩地租金为每年20元／平�米，每年60000元，三十年不变。4、朱发庭在第四年交纳租金前另交纳20000元押金，押金抵交第三十年的租金；5、朱发庭租赁期间如溪滩荒地遇政府及国家建设需要征用，朱发庭应无条件归还土地使用权，土地的征用款归湖干畈村委会；6、湖干畈村村民需协调的相关问题由湖干畈村委会负责处理；7、租赁期满后，在同等条件下朱发庭拥有优先租用权，朱发庭如需要续租，应在租赁期满前3个月告知湖干畈村委会；租赁期满后，朱发庭不续租，地面附着物归湖干畈村委会。8、违约责任，朱发庭承租经营期间湖干畈村委会不得以任何理由或借口终止本协议的履行，否则湖干畈村委会应赔偿朱发庭因此所造成的一切损失，如朱发庭不按时交纳租金，湖干畈村委会有权没收押金，任何一方违约需支付守约方违约金（违约金按三十年租金的20%计算。如遇政府征用或不可抗力的原因除外）。朱发庭承包给赵国荣平整土地，共平整土地7654平方米，平整土地工程款为568800元。2013年11月29日开工建简易厂房。2013年12月11日，武义县国土资源局经勘测，朱发庭已建毛竹简易棚（仓库）、封顶一层，约1000平方米（实际989平方米），向朱发庭发出责令停止违法行为通知书。朱发庭收到此通知书后停了一段时间后又继续建造厂房。2014年2月12日，武义县国土资源局经勘测，朱发庭在涉案土地上占地建房达3175.5平方米（砖瓦结构和毛竹棚）。2014年10月朱发庭建成配电房、购置变压器。2014年6月15日朱发庭在郎小强使用的高压线上接线而支付线路使用费2600元。2014年7月21日，武义县国土资源局向朱发庭作出《行政处罚决定书》，决定给予朱发庭如下行政处罚：1、责令朱发庭（武义豪迪洁具厂）退还非法占用的土地。2、限期拆除在非法占用的3180平方米土地上新建的建筑物及其他设施。3、并处19元/平方米的罚款，共计人民币60420元。因朱发庭未自觉履行，武义县国土资源局申请本院强制执行。本院依法对朱发庭进行了强制执行，朱发庭交纳执行款61226元，其中执行费806元，罚款60420元。现朱发庭在非法占用土地所建的房屋已被强制拆除。经金华汇金资产评估事故所评估，2016年4月30日为基准日的朱发庭被拆除厂房等财产的市场价值为998149元，其中简易毛竹房989平方米的价值为146868元。湖干畈村委会申请对恢复原状的损失进行鉴定，因缺乏证据无法鉴定。
本院认为，朱发庭与湖干畈村委会于2013年4月27日厂房到期解决协议和2013年6月2日签订的溪滩荒地租赁协议，违反了法律的禁止性规定，应确认无效，朱发庭未进行审查、未履行办理相关审批手续，就擅自进行填土建房，对由此所造成的损失存在主要过错，湖干畈�委会违法将土地出租，对由此所造成的损失存在较大过错，故本院酌定朱发庭承担60%责任、湖干畈村委会承担40%责任。本案中朱发庭经武义县国土资源局通知责令停建后，仍继续建设，由此所造成的扩大损失应由其本人承担。本院确认朱发庭在武义县国土资源局发出责令停建前的合理损失为3000平方米的土地平整费(568800元÷7654平方米×3000平方米)即222942.25元，989平方米的毛竹简易房的价值146868元，合计369810.25元，由湖干畈村委会赔偿40%即147924.1元。朱发庭的其他损失，本院不予支持。湖干畈村委会要求恢复原状、赔偿损失的请求缺乏证据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第四十四条之规定，判决如下：
一、朱发庭与武义县桐琴镇湖干�村村民委会于2013年4月27日签订的《厂房到期解决协议》和2013年6月2日签订的《溪滩荒地租赁协议》无效；
二、武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会于本判决生效后十五日内赔偿朱发庭经济损失147924.1元。
如未按本判决指定期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
三、驳回朱发庭的其他请求。
四、驳回武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会的其他诉讼请求。
本诉案件受理费9840元（已减半），由朱发庭负担8210元，武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会负担1630元；反诉案件受理费90元（已减半），由朱发庭负担20元，武义县桐琴镇湖干畈村村民委员会负担70元；受理费限于本判决生效后七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 员 杜建跃
二〇一七年三月二十三日
代书记员 朱孟莉