河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终497号
上诉人（一审上诉人）高和平，男，汉族，1957年6月10日出生，住安阳市。
上诉人（一审上诉人）韩孝朋，男，汉族，1957年1月25日出生，住河南省安阳市文峰区。
委托代理人张国强，大沧海律师事务所律师，系二上诉人共同委托代理人。
委托代理人黄斐，大沧海律师事务所律师，系二上诉人共同委托代理人。
被上诉人（一审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道中段。
法定代表人杜建勋，区长。
委托代理人唐敏，安阳市文峰区人民政府法制办公室主任。
委托代理人刘用田，河南上合律师事务所律师。
上诉人高和平、韩孝朋因诉安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）土地行政一案，不服濮阳市中级人民法院（2015）濮中法行初字第00028号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人高和平、韩孝朋及其委托代理人张国强、黄斐，被上诉人文峰区政府委托代理人唐敏、刘用田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年8月24日，文峰区政府作出《关于注销安郊集用（2002）字第50号<集体土地使用证>的通知》，即文政土[2010]17号土地管理文件，决定注销安阳市东郊农业综合示范园（以下简称东郊示范园）持有的位于中华路西侧安郊集用（2002）字第50号《集体土地使用证》。高和平、韩孝朋不服该注销行为,提起本案诉讼。
高和平、韩孝朋一审诉称，2003年1月，原安阳市郊区人民政府颁发了安郊集用（2002）字第50号《集体土地使用证》，宗地所有者是安阳市郊区东郊乡人民政府（以下简称东郊乡政府），使用者是东郊示范园。东郊乡政府与安阳市平原房地产开发有限责任公司（以下简称平原公司）先后签订了土地租赁合同及其补充协议，最终将租赁性质改为转让。2001年11月20日，平原公司与上诉人签订《协议书》，约定由上诉人出资购买平原公司的该宗土地使用权，投资由上诉人支付，平原公司收取营业额1%的管理费。2003年，上诉人陆续向东郊乡人民政府缴纳了该宗土地的各项费用共计239.1万余元，合法取得了该宗土地的使用权和开发权。自2002年至今，该土地由二上诉人实际占用。2010年8月24日，文峰区政府作出本案被诉的行政行为，平原公司不服先后提出诉讼，但两级法院既不立案，也不出具任何法律文书，导致非因上诉人原因而耽误起诉期限。安郊集用（2002）字第50号《集体土地使用证》是由原安阳市郊区人民政府合法颁发的，合法有效，不存在错误登记的情况，文峰区政府注销行为没有事实根据和法律依据，应予撤销。请求一审法院撤销文峰区政府作出的文政土[2010]17号土地管理文件，诉讼费由被上诉人文峰区政府承担。
濮阳市中级人民法院一审查明，2003年1月，安阳市郊区人民政府颁发安郊集用（2002）字第50号集体土地使用证，土地使用者为东郊示范园，土地所有者为东郊乡政府，土地用途为建设用地，使用权类型为集体土地建设用地使用权，使用权面积为12923.91平方米。东郊乡政府与平原公司签订有土地租赁合同，主要约定将位于园艺场内的14262.63平方米土地租赁给平原公司办企业使用，土地租期20年，租期费用共计149.75万元。2002年1月23日，东郊乡政府企业办与平原公司签订《关于东郊乡政府企业办苗圃地块租赁协议的补充意见》，主要约定原合同所述地块为租赁性质，应改为转让。2010年8月24日，文峰区政府对东郊示范园作出本案被诉的行政行为，认为2003年1月为东郊示范园颁发土地证的行为，存在未经申请先行发证、未进行公告等程序违法问题，决定注销安郊集用（2002）字第50号《集体土地使用证》。平原公司不服该注销通知，向安阳市政府申请行政复议，安阳市政府于2011年5月3日作出安政复决[2010]84号行政复议决定，决定维持文峰区政府作出文政土[2010]17号《关于注销安郊集用（2002）字第50号<集体土地使用证>的通知》。平原公司不服该复议决定，曾向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，未能立案。二上诉人于2015年4月23日向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，后安阳市中级人民法院立案受理。2015年6月16日河南省高级人民法院指定本案由濮阳市中级人民法院管辖。
一审另查明，2001年10月30日，平原公司对上诉人高和平、韩孝朋发出聘书，明确为扩大经营成立公司第一项目部，法人委托高和平为经理、韩孝朋为副经理，两位同志具有带资、独立自主经营资格，公司不予干涉，对外签约统用平原公司。2001年11月20日，平原公司与高和平、韩孝朋签订协议，对高和平、韩孝朋出资购买东郊园艺场土地使用权开发事宜进行了约定。2003年10月8日，平原公司与高和平、韩孝朋签订补充协议，对2001年11月20日双方签订协议进行补充约定。平原公司2010年10月1日出具委托书显示委托韩孝朋全权处理原东郊乡示范园地块的一切问题。平原公司2011年10月20日作出声明：自2010年11月18日前，该公司对外开具的所有委托书和聘书一律作废。
一审法院认为，高和平、韩孝朋诉讼中提交的2001年11月20日协议书、2003年10月8日补充协议书、2010年8月25日许楠承诺书、2011年5月20日赵焕庆证明、平原公司改制情况材料、平原公司变更登记材料等证据材料可以证明上诉人高和平、韩孝朋与平原公司之间，对安郊集用（2002）字第50号集体土地使用证范围内的土地存在投资方面的约定，及平原房地产公司认可东郊示范园土地系由上诉人高和平、韩孝朋出资，但基于合同的相对性，上诉人高和平、韩孝朋与平原公司之间的约定仅对协议双方具有约束力，不对外产生法律效力。上诉人高和平、韩孝朋诉讼中提交的相关交款票据、东郊乡政府与平原公司签订土地租赁合同及补充意见等证据，能够证明平原公司与东郊乡政府对东郊示范园土地有使用权有约定，平原公司对东郊示范园土地有直接的投资行为，平原公司对安郊集用（2002）字第50号集体土地使用证范围内的土地具有土地使用权益，但不能证明上诉人高和平、韩孝朋与安郊集用（2002）字第50号集体土地使用证范围内土地使用权有法律上的利害关系。上诉人诉讼中提交的平原公司2010年10月1日出具的委托书显示委托韩孝朋全权处理原东郊乡示范园地块的一切问题，该证据能够证明韩孝朋可以代表平原公司从事相关活动，但并不意味着韩孝朋能够以自己的名义代替平原公司行使权利，韩孝朋并不因此具有与平原公司同等的诉讼主体资格，不能认定上诉人高和平、韩孝朋有权以自己的名义代表公司提起本案行政诉讼。且平原公司在2011年10月20日作出声明：自2010年11月18日前，该公司对外开具的所有委托书和聘书一律作废。东郊示范园从2003年1月取得涉案集体土地使用证之日起即合法取得了宗地范围内的集体土地建设用地使用权，上诉人高和平、韩孝朋提交的证据不能证明其对涉案集体土地使用证宗地范围内享有合法的土地使用权，文峰区政府注销该安郊集用（2002）字第50号集体土地使用证并未直接侵害到上诉人高和平、韩孝朋的合法权益，上诉人高和平、韩孝朋与涉案集体土地使用证范围内的土地不具有法律上的利害关系。上诉人高和平、韩孝朋如认为自身利益受到损害，可根据其与平原公司之间的约定，在其与平原房地产开发公司之间寻求解决途径。上诉人高和平、韩孝朋不具有提起本案诉讼的主体资格。据此，一审裁定：驳回高和平、韩孝朋对文峰区政府的起诉。
高和平、韩孝朋不服一审裁定，向本院上诉称：一、一审裁定认定事实错误，上诉人是本案所涉地块的实际投资人和受益者，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。二、一审裁定适用法律错误，二上诉人可以自己的名义提起行政诉讼。三、被上诉人作出的注销决定没有事实与法律依据。四、被上诉人作出注销决定的行政目的不纯，属于滥用职权。五、一审裁定严重违反法定程序，剥夺上诉人的辩论权利。请求依法撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。
被上诉人文峰区政府答辩称：一、一审裁定认定上诉人与本案注销集体土地使用证没有法律上利害关系，依法不具有本案一审主体资格，其认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人一审起诉已超过法定起诉期限。三、被上诉人注销本案集体土地使用证认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明：一、2002年1月平原公司（乙方）与东郊乡政府（甲方）签订的土地租赁协议显示，乙方转租、转包、转让，无需经甲方同意。二、2001年11月20日及2003年10月8日，高和平、韩孝朋与平原公司先后签订协议及补充协议，约定涉案土地由二者共同建设房屋，全部投资由高和平、韩孝朋负责，平原公司享有全部售房款1%的管理费。2002年由高和平、韩孝朋先后以平原公司的名义交纳了土地租赁费、土地使用费等费用。根据安阳市龙安区规划建设局2004年5月27日龙建（2004）6号文件，涉及平原公司改制部分显示有东郊示范园小区欠该区规划建设局的住宅规划配套费40万元，待公司改制后从售楼收入款中扣除的内容。上述规划配套费后由高和平、韩孝朋支付。三、2010年8月、2011年5月平原公司原法定代表人许楠、赵焕庆分别出具证言，证明涉案土地的投资、地上建筑物等事项均由高和平、韩孝朋享有权利和承担义务，与平原公司无关。
本院认为：一、关于高和平、韩孝朋享有权利类型的问题。在东郊示范园办理土地使用证之前，作为土地所有权人的东郊乡政府就涉案集体建设用地与平原公司所签订的租赁协议，具有法律效力，平原公司对涉案土地享有租赁权。该协议明确约定转让无需经过东郊乡政府同意，根据高和平、韩孝朋与平原公司的协议，高和平、韩孝朋的投资证明，平原公司改制文件，平原公司及其原法定代表人关于涉案资产属于高和平、韩孝朋的说明等证据，可以认定平原公司转让土地租赁权的事实，也应当确认高和平、韩孝朋作为涉案资产的实际投资人及土地租赁权人的法律地位。二、关于高和平、韩孝朋的起诉资格问题。本案被诉的行政行为是文峰区政府注销东郊示范园土地使用证的决定，涉及到土地使用的物权，而高和平、韩孝朋作为涉案资产的实际投资人及土地租赁权人，其不能提供拥有涉案土地物权的相关证据和法律依据，撤销本案涉及物权的处理决定，并不能因而增加其权利，且保持该处理决定的效力，也不减少其作为实际投资人及租赁权人的合法权益，故其关于与本案被诉行政行为有利害关系的理由，本院不予认可。三、关于高和平、韩孝朋的权利保护问题。本案不承认其对涉案土地物权的起诉资格，但并不否认其可通过其他途径依法主张其补偿、赔偿等正当权益。一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 韩凤丽
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 杜精精