浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1300号上诉人（原审原告）刘来生，男，汉族，1966年4月13日出生，住绍兴市越城区。委托代理人吴有水、赵利利，浙江碧剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。住所地：绍兴市越城区涂山东路**号科创*期。法定代表人金晓明，区长。委托代理人孟菜龙，绍兴市越城区人民政府工作人员。委托代理人俞友根，浙江泽大(绍兴)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区东浦街道办事处。住所地：绍兴市越城区东浦镇。法定代表人王伟民，主任。单君平，绍兴市越城区东浦街道办事处工作人员。委托代理人吴刚，浙江杰扬律师事务所律师。刘来生诉绍兴市越城区人民政府、绍兴市越城区东浦镇人民政府房屋其他行政行为一案，绍兴市中级人民法院于2017年8月31日作出（2017）浙06行初117号行政裁定。刘来生不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人,本案现已审理终结。原审裁定载明，原告刘来生起诉称：2010年1月12日原告向所在村集体申请宅基地建房，经村集体同意并缴纳105000元的费用后建房三间三层半的房屋。2017年3月19日，被告东浦镇人民政府向原告送达了一份《限期整改通知书》，称原告所有的上述房屋是违法建筑，责令原告自行拆除。2017年3月21日，在签订《房屋征收安置补偿协议书》时，确认原告户被征收房屋丈量面积为514.48平方米，但仅对95.53平方米确权。原告认为，被告东浦镇人民政府认定原告的房屋系违法建筑，只确权95.53平方米的行为违反相关法律法规和政策规定。根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》、《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》规定，对历史遗留未经批准但符合“一户一宅”和规定使用面积的农村宅基地，在符合土地利用总体规划等相关规划和政策处理到位的前提下，可补办用地审批手续。被告对原告房屋的确权行为没有法律依据，程序上不符合法律规定，请求判令两被告对原告所有的514.48平方米房屋只确权95.53平方米的行为违法，诉讼费用由两被告承担。被告绍兴市越城区人民政府答辩称：1.被告不适格。对涉案房屋发布“房屋征收公告”和实施征收（包括房屋面积的确权）均为东浦镇人民政府，原告将区政府列为共同被告明显错误。2.2017年3月21日，原告与东浦镇人民政府签订《房屋征收安置补偿协议》，根据该协议约定，涉案房屋不能作为确权面积。根据《行政诉讼法》第十二条第（十一）项之规定，原告提起诉讼不属于人民法院受案范围。3.东浦镇人民政府未对房屋作确权认定，合法。请求驳回原告驳回起诉。被告绍兴市越城区东浦镇人民政府答辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。原告与被告已经签订《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》且原告也收到补偿款，双方权利义务完结。2.被告作出的确权行为合法。涉案房屋没有房屋权证或审批文件，系村委自行出让宅基地给村民，未经有关机关批准的情况下，自行搭建。根据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》的通知，原告搭建的房屋不属于确权补偿范围。请求驳回原告起诉。原审法院认为，原告起诉要求确认被告对原告所有的514.48平方米房屋只确权95.53平方米的行为违法，同时在庭审中明确并非对协议本身提起诉讼。但对拆迁房屋面积的确认是拆迁实施部门在房屋征迁过程中对将要拆迁房屋情况的调查，系相关单位在与被拆迁户签订补偿安置协议前的过程性行为。该认定行为既非行政机关依据行政职权作出的确权行为，也未改变房屋实际权属状态，对相对人的权利义务不产生直接影响。故上诉人起诉依法不属于人民法院的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告刘来生的起诉。刘来生上诉称：一、一审法院对事实认定错误。一审法院认为，“对拆迁房屋面积的确认是拆迁实施部门在房屋征收过程中对将要拆迁房屋情况的调查，系相关单位在与被拆迁户签订补偿安置协议前的过程性行为。”如果被上诉人的行为，仅是调查统计上诉人的房屋面积为514.48平方米，而不是对514.48平方米的房屋只确权95.53平方米，那么，该行为确实不影响房屋的权属状态。但事实上，被上诉人对上诉人该514.48平方米的房屋中只确权95.53平方米，对418.95平方米的房屋不予以确认其权利，这就是一种对上诉人房屋权属的确权行为。也正是基于该确权行为，所以才在实施部门与上诉人签订的《房屋征收安置补偿协议书》中，仅对上诉人的95.53平方米房屋确权面积。否则，对上诉人418.95平方米的房屋确权面积不予以确权的依据从何而来？因此，该协议书足以证明被上诉人在与上诉人签订《房屋征收安置补偿协议书》之时或之前，已经对上诉人的房屋进行了确权。所以，原审裁定认为“该认定行为即非行政机关依据行政职权作出的确权行为，也未改变房屋实际权属状态”是事实上认定的错误。二、适用法律错误。原审裁定依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定裁定驳回上诉人的起诉。该项规定的内容为：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。1、上诉人的房屋被拆迁，当然地应当对上诉人的房屋的权属予以确认。如果上诉人被拆迁的房屋的权属不清，根本无法计算对上诉人房屋拆迁的赔偿问题。因此，对上诉人房屋的拆迁，在签订补偿安置协议之前应当对上诉人房屋的权属予以确定，这是被上诉人的职责所在。2、上诉人418.95平方米的房屋未被确权。这意味着上诉人未被确权的418.95平方米房屋的合法性遭到完全的否定、因而使上诉人的房屋在被拆迁之时上诉人不能依法得到补偿。这个结果，上诉人提交的《房屋征收安置补偿协议书》已经充分证明了这个事实。因此，对上诉人的房屋的确权行为，直接影响着上诉人的房屋在拆迁过程中上诉人能否依法得到补偿和安置，这不是对上诉人的权利与义务不产生“直接影响”的问题，而是直接的因果关系问题，被上诉人的行为对上诉人产生直接的利害关系问题。正如上诉人所提交的《房屋征收安置补偿协议书》中所明确的那样，正是因为上诉人的部份房屋面积未依法予以确权，所以才导致了不能依法得到合理、合法的补偿安置。因此，一审裁定根本无视事实，也无视上诉人的根本利益，对上诉人那些未被确权的房屋面积不能依法得到补偿安置的事实不顾，而妄认“对相对人的权利义务不产生直接影响”。因此，才导致了错误地适用法律。综上所述，请求依法撤销裁定，裁定发回原审法院审理或依法直接审理并依法作出判决。绍兴市越城区人民政府在法定期限内均未提交答辩意见，询问时称：一、原审法院以被答辩人的起诉不属于人民法院的受案范围而驳回起诉，认定事实和适用法律正确。东浦镇人民政府作出《住宅房屋征收确权确户表》行政行为，仅是房屋征收安置补偿过程中的调查核实环节，是一个内部的行政行为。如果被答辩人对该《住宅房屋征收确权确户表》认定的安置面积不予认可，可以不签订《安置补偿协议》，签订协议不存在强制性。依据被答辩人与东浦镇人民政府已签订的“房屋征收安置补偿协议”约定，涉案房屋不能作为确权面积。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项之规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，才属于人民法院的受案范围。而本案是被答辩人自己对已达成补偿协议第二条第1款的变更或解除，不属于人民法院行政案件的受案范围。二、答辩人不是本案适格被告。涉案房屋发布“房屋征收公告”和实施主体（包括对房屋面积的调查核实）均为第二被上诉人，答辩人从未作出任何与本案有关的行政行为。现被答辩人将答辩人列为共同被告明显错误，被答辩人应变更诉讼主体，如拒绝变更，也应裁定驳回上诉。综上，原审法院作出驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由和请求明显不能成立。请求二审法院，依法驳回上诉人的上诉请求。绍兴市越城区东浦街道办事处在法定期限内未提交答辩意见，询问时称：一、本案不属于行政案件受案范围，一审驳回上诉人起诉，事实清楚。东浦镇政府的行政行为合法，适用法律正确。二、上诉人提出的确权面积在经东浦镇政府审核后，该部分房屋面积不属于确权补偿范围。依照绍兴市镜湖新区管理委员会镜委发[2010]19号文件，上诉人提到的涉案房屋面积没有合法审批手续，属于违章搭建，不属于确权补偿范围。三、东浦镇政府经越城区政府授权所为的行政行为符合法律规定，且并非自己的行政行为。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定载明的事实经过予以确认。另查明，原绍兴市越城区东浦镇人民政府已经于二审期间变更为绍兴市越城区东浦街道办事处。本院认为，本案系上诉人刘来生认为被上诉人绍兴市越城区人民政府、原绍兴市越城区东浦镇人民政府仅将其514.48平方米房屋中的95.53平方米予以确权而提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人诉讼所涉事项确在原绍兴市越城区东浦镇人民政府于2017年3月21日填制的《住宅房屋征收确权确户表》中有所记载，但鉴于该确权面积事项已经被此后由上诉人与原绍兴市越城区东浦镇人民政府签订的《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》第二条第1项所吸收，该确权事项已经成为协议双方当事人的共同意思表示，故原审将其认定为“系相关单位在与被拆迁户签订补偿安置协议前的过程性行为”，并无不当。由于该过程性行为并不对上诉人的权利义务产生实际影响，故上诉人提起本案诉讼并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的受理条件。原审据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定裁定驳回上诉人起诉，具备事实和法律依据，且审判程序合法。上诉人若对该《越城区东浦镇集体土地上房屋征收安置补偿协议书》不服，可以通过其他途径申请解决。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 楼缙东二〇一八年一月九日书记员 许亚芬