西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）陕71行终6号上诉人（原审原告）李卫彬,男,汉族。被上诉人（原审被告）西安市农业林业委员会,住所地西安市凤城八路109号。法定代表人冯慧武，该委员会主任。委托代理人李泉，该委员会工作人员。委托代理人刘云江，陕西邦维律师事务所律师。上诉人李卫彬诉被上诉人西安市农业林业委员会不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1755号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院认定，2017年6月15日，姜某某、李某某、李某多、姜某与原告李卫彬共同署名，向被告西安市农业林业委员会邮寄了《举报、控告申请书》，该申请书反映其所在高桥街道办事处韩麻村二组集体所有土地承包经营流转自主权、流转权被陕西省西咸新区沣西新城高桥街道办干涉、强迫的问题，请求被告西安市农业林业委员会派员核查此事、作出处理决定并将核查处理结果书面告知申请人。被告西安市农业林业委员会于2017年7月4日作出了《告知书》和《西安市农业林业委员会关于转送李卫彬等5人反映本村土地流转问题的函》，并于2017年7月6日通过挂号信向原告李卫彬邮寄送达了《告知书》。《告知书》的主要内容：“李卫彬、姜某某、李某某、李某多、姜某：你5人反映本村土地流转自主权问题的申请书，我委6月20日收悉。按照市农林委职能职责，根据《中华人民共和国信访条例》第四章第二十一条规定，我委已将你们的信访事项转送西咸新区城乡管理局，要求西咸新区城乡管理局及时调查你们所反映的问题，依据职能职责、相关法律法规政策，按照信访程序积极处理解决，将处理结果以书面形式告知当事人，并告知市农林委备案。请你们及时与西咸新区城乡管理局联系。”《西安市农业林业委员会关于转送李卫彬等5人反映本村土地流转问题的函》主要内容：“西咸新区城乡管理局：关于你辖区沣东新城高桥街道办事处韩麻村二组村民李卫彬等5人反映本村土地流转自主权的问题。依照《中华人民共和国信访条例》第二十一条的规定，现将有关材料转送你局，请你局及时核查反映的问题，依据相关法律法规和信访程序妥善处理解决，将处理结果及时以书面形式答复当事人，并书面告知市农林委备案。”2017年7月12日，陕西省西咸新区沣东新城农林水工作局向被告西安市农业林业委员会书面反馈了《关于对李卫彬等5人反映本村土地流转问题有关情况的报告》，报告的主要内容：“市农林委：根据西咸新区托管移交工作安排，2017年5月16日，高桥街道已由沣东新城移交沣西新城管理，关于高桥街道辖区农村事务管理相关工作现由沣西新城管委会相关部门负责。对此，我局已于7月11日回复西咸新区城乡管理局，建议城乡管理局转交沣西新城办理。”一审法院认为，本案争议的焦点是被告西安市农业林业委员会针对原告李卫彬的投诉是否存在未履行法定职责的情形。根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第12条“当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼，或者不服上级行政机关对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等内部指示行为提起诉讼的，人民法院在裁定不予立案的同时，可以告知当事人可以依法直接对下级行政机关的行政行为提起诉讼。上述行为如果设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，人民法院应当予以立案”的规定，本案中，原告李卫彬在《举报、控告申请书》中请求被告西安市农业林业委员会核查其所在高桥街道办事处韩麻村二组集体所有土地承包经营流转自主权、流转权被陕西省西咸新区沣西新城高桥街道办干涉、强迫问题的事项，其实质是属于原告李卫彬请求上级行政机关（即被告西安市农业林业委员会）监督和纠正下级行政机关（即高桥街道办事处）内部监督职责的情形，被告西安市农业林业委员会对原告李卫彬的《举报、控告申请书》是否作出处理，既未对原告李卫彬设立新的权利义务，亦未对其自身的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告李卫彬所诉的内部行政监督行为不属于行政诉讼的受案范围。且依据《信访条例》第二十一条“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构”的规定，被告西安市农业林业委员会对不属于自己办理的工作事项向原告李卫彬送达了《告知书》和《西安市农业林业委员会关于转送李卫彬等5人反映本村土地流转问题的函》，其做法符合上述规定，并无不当。综上，本案原告李卫彬所诉被告西安市农业林业委员会不履行法定职责之诉，缺乏事实与法律依据，依法不予支持。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（八）项、第二款的规定，裁定驳回原告李卫彬的起诉。案件受理费50元，退还原告李卫彬。上诉人李卫彬向本院上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。故请求：1、撤销（2017）陕7102行初1755号行政裁定；2、判令被上诉人履行职责对上诉人申请事项作出处理；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人西安市农业林业委员会答辩称，在对上诉人李卫彬等五人通过信件方式反映陕西省西咸新区沣西新城高桥街道办干涉土地流转问题的处理中，该委员会按照法定职责，以主动积极的态度，作出了《告知书》和《西安市农业林业委员会关于转送李卫彬等5人反映本村土地流转问题的函》，履行了职责，具体行政行为规范。上诉人的诉讼请求与事实不符，故请求驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，应予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人的诉请是否属于行政诉讼的受案范围。经审查，一审裁定关于本案上诉人李卫彬请求被上诉人西安市农业林业委员会核查其所在高桥街道办事处韩麻村二组集体所有土地承包经营流转自主权、流转权被陕西省西咸新区沣西新城高桥街道办干涉、强迫问题的事项，“其实质是属于原告李卫彬请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的内部监督职责的情形……”之定性准确，本院予以确认。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第12条规定，“当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼，或者不服上级行政机关对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等内部指示行为提起诉讼的，人民法院在裁定不予立案的同时，可以告知当事人可以依法直接对下级行政机关的行政行为提起诉讼。上述行为如果设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，人民法院应当予以立案。”本案中，被上诉人对上诉人邮寄的《举报、控告申请书》，经审查后转送有权处理的行政机关，并向上诉人送达了《告知书》和《西安市农业林业委员会关于转送李卫彬等5人反映本村土地流转问题的函》，其处理措施和程序符合《信访条例》的规定，且在二审审理过程中，上诉人自述高桥街办关于涉诉的土地承包经营流转权的决定尚未实施，其土地权属并未发生改变。故被上诉人对上诉人请求事项的处理并未对上诉人增设新的权力义务，亦未对其现有的权利义务产生实际影响，一审裁定以上诉人的诉讼不属于行政诉讼受案范围为由驳回其起诉正确。关于上诉人的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张 博审 判 员 侯 斌代理审判员 苗 忱二〇一八年三月二十六日书 记 员 王茗仪