新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新02行再1号
再审申请人（原一审原告、二审上诉人）简某，男。
被申请人（原一审被告、二审被上诉人）克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局。
法定代表人智某，该局局长。
委托诉讼代理人刘某，男。
委托诉讼代理人郭锐，北京盈科（乌鲁木齐）律师事务所律师。
再审申请人简某因不服强制性拆迁补偿决定一案，不服白碱滩区人民法院（2015）白行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院作出（2016）新02行终5号行政判决。该判决已发生法律效力。再审申请人简某不服本院终审判决，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提出申诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2016）新行申135行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人简某、被申请人克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局（以下简称”白区执法局”）的法定代表人智某及委托代理人郭锐到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
再审申请人再审称：2013年3月双方达成协议，再审申请人将房屋交给被申请人拆除，拆除后，2014年4月被申请人给予再审申请人同样情况的人补偿标准更高，再审申请人要求被申请人履行承诺，但被拒绝。故提起诉讼及申诉。要求按照王某的单价557元（因为再审申请人的情况和王某情况一样）给再审申请人补偿。
被申请人答辩认为：1、涉案建筑属违法建筑。再审申请人自1995年在未办理审批手续进行建设就是违法行为，该违法行为自1995年以后一直持续，时至今日都未办理合法有效的审批手续。涉案拆除范围内虽有部分人员办理了临时用地证，但该地区自2005年被规划为石化工业园区后，自2006年起就未给任何人员办理过临时用地证。查明的事实也可以证明，申请人所申请的临时用地使用期限已于2005年12月31日届满，之后并未取得任何权证。根据我国法律规定，无论是申请人不去办理相关权证，还是申请人提出申请后行政机关不予办理，只要未取得合法权证的均属违法建设。我国自2008年1月1日起实施城乡规划法，根据城乡规划法的规定，涉案建设仍被认定为违法建设。何况该违法行为一直持续，并且在新的有关法律中仍被认定为违法。因此被申请人认为原一、二审法院适用法律正确，应当予以支持。2、违法建设不能获得行政补偿。申请人修建的房屋和圈舍所在的长庆养殖基地，位于克拉玛依市白碱滩区，属于城市规划区范围内，没有取得任何权证，属违法建设。根据1998年实施的《土地管理法》第七十六条的规定，只要未经批准，非法占用土地，国家均可拆除、没收非法建设并进行罚款。2004年修订的《土地管理法》也作了同样的规定。2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条明确规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。3、再审申请人与被申请人签订的协议书无效。根据被申请人出具的征收工作有关事项会审表、试油处养殖点补助政策、试油处养殖点违法建筑物拆除方案等证据可以看出，有权制定和批准、调整安置补助费标准的主体是白碱滩区政府，在整个拆迁过程中，被申请人只是拆除违法建筑的具体实施者，无权对补助标准进行变更和调整。而协议书的内容恰是关于补助标准如何进行调整的内容。被申请人与再审申请人签订的该协议，超越了法律法规规定的权限范围，属行政越权行为。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有超越职权情形的，人民法院应当撤销或部分撤销。因此，被申请人认为协议书无效，不应当被履行，应当予以撤销。原一审、二审法院做出的认定及判决正确。4、申请人提出的补助标准存在差异的计算方式是理解错误。政府制定的补助方案是原则性的文件，补助资金在发放时不仅考虑不同住户的建筑面积，建筑材质，同时也考虑到该住户的经济条件、身体状况、家庭人数，甚至也根据住户是否积极主动配合搬迁工作等诸多情形而综合确定补助金额，因此，相同面积、相同建筑材质的住户最终有可以得到不同的补助金额。
再审申请人向原一审法院起诉请求为：1、请求确认协议书合法有效；2、支付增加的拆迁补偿费214200元（新标准557元减旧标准200元乘600平方米。）
原一审判决认定：上世纪九十年代末，简某等人在白碱滩区长庆养殖基地（原新疆石油管理局试油处养殖点）自建房屋和圈舍用于居住生活及从事养猪等养殖业。其中，简某的房屋和猪圈面积600平方米，无任何许可手续。2005年，克拉玛依市成立石化工业园，简某等人所在的长庆养殖基地被规划在园区内。2005年10月19日，白碱滩区人民政府向国土资源局白碱滩分局下发通知，要求自2006年1月1日起停止办理石化工业园区内（白碱滩段）临时用地审批手续，2005年12月31日上述地段的临时用地使用期满后，应按照规划要求自行拆除。2011年7月13日，白区执法局拟定《关于试油处养殖点违法建筑物拆除方案》并报经白碱滩区政府同意实施。依据该实施方案：一、拟先对养殖户中的17户采取”限期40天内拆除违法建筑物”的行政处罚，其余34户视具体情况再定；二、由白碱滩区拆迁领导小组办公室（以下简称”拆迁办”）委托拆迁公司为养殖户提供安置补助，资金由石化工业园区管委会提供，补助金额以原有《临时用地许可证》批准用地面积为准，建筑物每平方米100元，超出部分不予补助；未办理《临时用地许可证》的养殖户补助金额为2000元/户。2011年7月，白区执法局向养殖基地部分养殖户送达了《行政处罚决定书》，认定简某等养殖户在临时用地上的建筑物、构筑物未在批准期限内自行拆除，行为违法，限期于2011年8月30日前自行拆除。2012年4月27日，白区执法局在克拉玛依日报B07版刊登公告，责令简某等户养殖户于2012年5月7日前自行拆除。2013年3月15日，白区执法局向简某留置送达了《催告通知书》，限令简某自收到通知之日起10日内自行拆除违法建筑物。2013年3月20日，白碱滩区拆迁办经协商石化工业园管委会同意，将安置补助政策调整为：建筑物（限砖混、砖土结构房屋）200元/平方米、2013年3月25日前拆除房屋的给予10000元奖励、生猪周转安置费用3000元、搬家费4000元等。政策仅限于2013年3月25日前积极配合拆除工作的养殖户。2013年3月24日，简某与案外人玉成公司签订了《房屋安置补助协议》，同意将建筑物交由玉成公司拆除，并由玉成公司给予安置补助120000元（200元/平方米×600平方）、搬家费用4000元、养殖补贴3000元、奖励费用10000元，合计137000元。协议签订后，简某房屋和圈舍遂即拆除。2013年3月26日，简某等人因担心补助标准低于其他养殖户，遂向白区执法局提出要求，双方就此签订了《协议书》，内容大意为：”甲方（指白区执法局）在2013年3月25日拆除乙方简某房子600平方米，每平方米200元，如果在2013年4月1日后拆除其他养殖户房屋的补助标准高于每平方米200元，甲方同意按拆除面积给简某补足差额；如果谁家有土地，甲方同意给乙方土地。”并加盖了白区执法局公章。2015年6月16日，简某以白区执法局给予养殖基地王某、周某的补助标准高于简某的补助标准为由，提起诉讼，要求白区执法局履行协议中的允诺，按照给予养殖户王某每平方米557元的补助标准，给补足差额，并负担本案诉讼费。
原一审法院另查明，2013年10月24日，白区行政执法局对经该局测量并经三坪镇街道工作人员见证的部分养殖户房屋面积张贴公示，其中养殖户王某的公示面积为539平方米、周某的公示面积为398.2平方米；
2014年4月28日，玉成公司与王某签订《房屋安置补助协议》，约定玉成公司支付王某安置补助费200元/平方米×1415平方米＝283000元、搬家费用4000元、养殖补贴3000元、奖励费用10000元，合计补助300000元；2014年12月5日，玉成公司与养殖户周某签订《房屋安置补助协议》，合计补助200000元，其中193420.85元为房屋拆除补偿费用、6579.15元为第二批带头拆除奖励费用。
原一审法院认为：一、关于对简某的房屋拆除补偿是否合法的问题。首先，简某就其拆除的违法建筑物无权获得补偿。简某诉称，其房屋建设用地系由其妻姐艾某申请的临时用地，但并未就此提供任何证据证实。且简某当庭认可，所申请临时用地使用期限已于2005年12月31日届满。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：”建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。......临时使用土地期限一般不超过二年。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：”在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”第六十六条规定：”建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”简某房屋所在的长庆养殖基地位于克拉玛依市白碱滩区，属于城市、镇规划区范围内。其修建的房屋和圈舍无任何批准手续，即便有也已超过许可使用期限。简某未经许可占用土地属非法用地，未经规划许可所建房屋和圈舍应属违法建筑物，依法应自行拆除。逾期不拆除的，县级以上地方人民政府有权采取措施强制拆除，并可处以罚款。因而，就拆除违法建筑物，简某无权获得任何补偿。其次，白碱滩区政府给予简某等人违法建筑物拆除补偿缺乏法律依据。如上所述，简某的房屋和圈舍为违法建筑物，依法应自行拆除，亦无权获得任何补偿。但从审理查明情况来看，简某已就拆除的违法建筑物获得每平方200元的补偿及其他补助和奖励费用。而依白区行政执法局所举证据来看，对养殖基地违法建筑物的拆除和补偿工作，是经过白碱滩区政府和石化工业园区管委会研究决定的，是由白碱滩区拆迁办委托拆迁公司实施的，所需资金也是由石化工业园区管委会提供的。此处的拆迁公司应是指玉成公司。否则，玉成公司在没有其他利益诉求的情形下不可能与本案简某签订协议，给予补偿。既然玉成公司是受白碱滩区拆迁办委托，其代理行为所产生的法律后果自然应归于委托人白碱滩区人民政府。由此给予简某等人的补偿无论叫什么名称，都改变不了其行政行为的实质。此外，从审理查明情况来看，白区行政执法局既是行政处罚决定的作出者，更是拆除工作的实施者，行政相对人当然有理由相信其行为代表其所在的政府。白区行政执法局辩称，给简某每平方米200元的补偿，是由政府协调玉成公司自愿给付的安置补助费，与一审查明事实不符，不予采信。依法行政，是人民政府社会治理、行使职权的首要原则。依法行政，强调法无授权不可为。白区行政执法局对简某违法建筑物拆除给予一定的补偿，虽有一定的客观原因和合理性，但毕竟缺乏法律依据，且违法补偿行为破坏法律实施，损害法律权威，损害人们对法治的信仰，不可为。二、关于白区行政执法局对王某和周某的补偿标准是否高于原告的问题。针对拆除面积，被告于2013年10月24日经三坪镇街道工作人员见证，对第二批拟拆除养殖户房屋面积进行了测量和公示，其中王某的公示面积为539平方米、周某的公示面积为398.2平方米。但在其后的2014年4月28日，玉成公司与王某签订的《房屋安置补助协议》中，王某的拆除面积则变更为1415平方米，实际补偿283000元。而对周某房屋拆除补偿193420.85元，无论如何也推算不出公示的面积。由此看来，白区行政执法局确实存在着以增加拆除面积来提高补偿标准的行为。三、关于简某与白区执法局签订的《协议书》是否合法有效，是否应当兑现允诺的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额......等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。即，行政机关出于实现一定行政管理之目的，依法可以与行政相对人协商一致达成协议。但该条例第二十四条第二款又规定：”......对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”简某的房屋和圈舍已被认定为违法建筑，依法不能给予补偿。白区行政执法局就补偿与简某达成的任何协议，均因违反行政法规的强制性规定而无效。协议无效的，自始无效。无效的协议自然不存在履行或兑现的问题。综上，简某的诉求缺乏法律依据，且诉求有从违法行为中获益而破坏法律实施、损害社会公平正义的现实风险，不予支持。
原一审法院根据上述事实及理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，判决驳回简某的诉讼请求。
简某不服一审判决向本院提出上诉。上诉理由为：长庆养殖基地自1996年6月成立，几十户养殖户从事家畜养殖二十余年，并且有三四百人口长期在此居住。根据国家有关部门发布的《土地利用现状分类》，上诉人养殖设施所占土地为农用地，并非建设用地。一审法院以该土地为建设用地，不符合拆迁补偿的法定条件，从而认定上诉人与被上诉人签订的承诺协议没有法律效力，并以此为由驳回上诉人的诉讼请求，不符合法律规定。上诉人与被上诉人签订的协议书是合法有效的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，行政诉讼被告不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，请求二审法院依法判决被上诉人履行协议，按照每平方米557元的标准向上诉人补齐拆迁补偿金。
本院二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院依法对一审判决认定的事实及证据予以确认。
本院二审认为，行政机关与行政相对人之间合法有效的协议应当履行。上诉人与被上诉人之间签订的协议以上诉人与案外人玉成公司签订的《房屋安置补助协议》为基础，如果之后拆除建筑物的其他养殖户得到的补助标准提高，则由被上诉人按照提高后的补助标准给上诉人补齐差额。上诉人所主张的房屋拆除补偿款差额，应当以其享有合法的土地使用权，所拆除的房产为合法财产，依法应当获得补偿为前提。根据查明的事实，长庆养殖基地包括本系列案件中上诉人等七人在内的五十余户养殖户中，部分养殖户从未取得临时土地使用权，部分养殖户在2005年以前办理了临时用地证，但2005年被规划为石化工业园区后，自2006年起未给任何养殖户审批过临时用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准非法占用土地的，县级以上地方人民政府有关部门责令退还非法占用的土地，地上建筑物根据实际情况予以拆除或者没收；《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，临时建筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的不予补偿。上诉人在拆除建筑物时，并无合法土地使用权和房屋产权，根据上述法律规定，应当无条件拆除建筑物并向政府退还土地，政府依法不给予经济补偿。上诉人与被上诉人签订的协议不具备”应当给予经济补偿”的前提条件，违法法律规定，上诉人要求被上诉人履行协议，不予支持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。上诉费50元，由上诉人简某负担
经本院再审审理查明的事实与原一、二审查明的事实一致。本院不再赘述。
再审申请人庭审中陈述，被申请人实际给予再审申请人600平方米面积补助总额200000元（含搬家费4000元、养殖补贴3000元，三笔奖励费用共计73000元）。被申请人也认可。
再审申请人与被申请人在再审庭审中未提供新的证据。
本院再审认为，再审申请人简某所申请临时用地使用期限已于2005年12月31日届满，政府有关部门未给予续批。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、六十六条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，再审申请人简某未经许可占用土地属非法用地，未经规划许可所建房屋和圈舍应属违法建筑物，依法应自行拆除。逾期不拆除的，县级以上地方人民政府有权采取措施强制拆除，并可处以罚款。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的不予补偿。据此，可以理解法律法规对于违法建筑的补偿原则是：不给予补偿合法；给予补助，法律也没有明文禁止。因此白碱滩区政府考虑多方面的因素，给违法建筑物的使用人简某适当补助，法律并没有禁止，并没有损害国家利益和社会公共利益，应当允许。
对再审申请人简某违法建筑物的拆除和补助工作，是经过白碱滩区政府和石化工业园区管委会研究决定的，是由白碱滩区拆迁办委托拆迁公司实施的，所需资金也是由石化工业园区管委会提供的。此处的拆迁公司应是指玉成公司。否则，玉成公司在没有其他利益诉求的情形下不可能与本案当事人简某签订协议，给予补助费用。既然玉成公司是受白碱滩区拆迁办委托，其代理行为所产生的法律后果自然应由委托人白碱滩区人民政府承担。由此给予简某等人的补助无论叫什么名称，都改变不了其行政行为的实质。因此，玉成公司与再审申请人签订的协议具有行政协议的性质，一经签订即具有法律效力。白区行政执法局既是行政处罚决定的作出者，更是拆除工作的实施者，其与再审申请人在2013年3月26日签订协议，作出的承诺，代表的也是白碱滩区人民政府，同样是行政协议性质，一经签订即具有法律效力。
确认行政行为无效，是对行政行为最严厉的否定性评价，应当严格按照法律规定进行认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：”行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。据此，确认行政行为无效，适用重大且明显违法的情形。区别于轻微及一般违法行为。该条款中的”不具有行政主体资格”指的是完全不具有行政主体资格的情形，而非有行政主体资格但无相应职权。本案中，玉成公司是受白碱滩区政府委托，作为拆迁公司代表白碱滩区政府与行政管理相对人简某签订拆迁补助协议，有行政主体的承受者，具有行政行为的性质；白区行政执法局是行政机关，具有行政主体资格，其与行政行为相对人简某作出拆迁补助承诺，是具体行政行为，都具有法律效力，并不存在足以确认无效的情形。原一、二审判决以再审申请人与白碱滩区政府及被申请人的协议违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其补偿缺乏法律依据，且违法补偿行为破坏法律实施，损害法律权威，损害人们对法治的信仰，从而认定协议无效，此认定本院再审认为不妥当，应予纠正。
诚信原则是社会主体交往的重要原则。行政协议的守信履行，更为重要，因为其订立协议的目的是为了实现公共利益或者特定的行政管理目标，内容体现的是行政法上的权利义务关系，涉及政府公信，事关政府形象。本案纠纷的性质实际上是行政合同纠纷。合同依法成立，当事人就应当全面履行。再审被申请人无视政府诚信引领示范职责，在与再审申请人签订协议后不履行协议且以协议内容违法主张无效，明显有悖诚信原则。公平公正处理行政事务，是政府行政管理的价值追求。本案中，再审申请人对政府的初次拆迁补助很配合地接受，觉得政府给他们的违法建筑还给予了符合实际的补助是基本满足的，其担心的是政府给同样情况的拆迁对象不公平对待，因此才要求与被申请人签订补充协议。在其后被申请人处理与其他违法建筑拆迁户的问题上，确实又存在同样情况区别对待的情形，补助差额较大，从而引发再审申请人心里不平衡，导致诉讼。被申请人存在行政管理失范之处，有悖公平公正。因此，被申请人应当全面履行行政协议，维护社会公平公正及政府诚信形象。
关于如何补差的问题。原一、二审和再审中，再审被申请人简某提出按照被申请人给王某的补助标准补差，本院认为合理。王某的总面积539平方米，被申请人给予的补助款总数为300000元，扣除搬家费用4000元、养殖补贴3000元、奖励费用10000元，面积补助总额实际只有283000元，合每平方米525元。本着计算标准同一的原则，那么再审申请人简某原来每平方米实际补助金额也应该参照该原则计算，即简某实际房屋面积600平方米，被申请人给予补助款总数为200000元，扣除搬家费用4000元、养殖补贴3000元、三笔奖励费用73000元，面积补助总额实际只有120000元，合每平方米200元，与王某差额每平方米325元。故被申请人应当给予再审申请人简某再补助195000元。
综上，再审申请人简某的再审请求成立，本院再审应予以支持。但再审申请人从有利于自己的角度出发，采用不同的计算标准不妥当，有违公平原则，本院应当按照标准同一的计算原则重新计算确定补助数额。被申请人的再审答辩理由不能成立，本院再审不予采信。原一、二审判决，认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予以纠正。依照中《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、六十六条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条，《华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（二）项、第九十一条第（四）项、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，第二百五十三条之规定，判决如下：
一、撤销克拉玛依市白碱滩区（2015）白行初字第1号行政判决。
二、撤销克拉玛依市中级人民法院（2016）新02行终5号行政判决。
三、再审被申请人克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局再补助再审申请人简某房屋拆迁款195000元。于本判决生效后十日内付清。
原一、二审诉讼费共计100元，由克拉玛依市白碱滩区城市管理行政执法局负担。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付延迟履行期间的债务利息。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄显阳
代理审判员 魏艳美
代理审判员 李 萍
二〇一七年八月十日
书 记 员 郭 骁