广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂01行终36号
上诉人（原审被告）南宁市规划管理局。住所地：南宁市东葛路***号。
法定代表人郭维宁，局长。
委托代理人蓝红梅，广西观复律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄飞洪，男，1950年6月19日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄少欢，男，1967年4月10日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄伟初，男，1976年12月12日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄桂川，女，1963年8月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄有礼，男，1965年11月30日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）梁永逸，男，1961年6月10日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄翠英，女，1975年3月6日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）胡定新，男，1965年7月2日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄有忠，男，1972年8月24日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）胡定明，男，1966年12月20日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄有议，男，1965年9月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄慧凤，女，1976年3月26日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄启洪，男，1962年11月2日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄翠珊，女，1987年9月27日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）黄有仁，男，1962年11月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。
上列被上诉人共同委托代理人张爽、黄璐璐，广东瑞特律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄有仁的委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，户籍地广西兴业县山心镇升平村山鸡塘**号，现住南宁市南湖公园职工宿舍*栋*号。公民身份号码：4525011946********。
上诉人南宁市规划管理局（以下称市规划局）因城乡规划行政处罚一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审判决认定，被告将本案中除黄翠英外14名原告在位于南宁市××环路瓦窑村的房屋分别编号为W209（胡定明）、W205（胡启洪、黄翠珊）、W228（黄有礼）、W227（黄有礼）、W226（黄桂川）、W195（黄少欢）、W192（梁永逸）、W11（黄飞洪）、W199（黄伟初）、W212（黄有仁）、W211（黄有议）、W210（黄有忠）、W186（胡定新）、W55（黄慧凤）。被告市规划局分别对上述涉案房屋户主作出《规划检查通知书》并在涉案房屋张贴，通知涉案房屋户主位于青环路瓦窑村项目需要进行规划检查，要求收到通知之日起3日内携带有关手续，到南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会接受检查。2014年4月30日、2015年3月9日，被告分别作出南规监青山公[2014]第03号、南规监青山公[2015]第13号《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》并在涉案房屋上张贴，认定：位于青环路瓦窑村包括涉案编号为W212、W11、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55在内的房屋的建设工程未取得规划行政许可，限该建设工程的建设单位（所有人、管理人）自公告发布之日起15日内到南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会依法接受处理。逾期拒不接受处理的，依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条的规定，将依法对该建设工程予以强制拆除或者没收。2015年3月26日，被告作出被诉青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》，认定上述房屋（构筑物）的建设单位（建设人）未经规划行政主管部门批准，擅自在瓦窑村建设构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第一款的规定，构成违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条的规定，限被处罚单位（被处罚人）自接到该决定书之日起三日内自行拆除上述位于瓦窑村擅自建设的构筑物。该《行政处罚决定书》已在涉案房屋上张贴。
一审法院认为，行政机关必须在其职权范围内行使职权。根据广西壮族自治区人民政府桂政函[2012]55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》以及南宁市人民政府南府[2012]68号《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》，对城市规划区内未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权由城市管理综合行政执法机关统一行使。被告市规划局没有对涉案违法建设行为进行行政处罚的职权，被告市规划局作出被诉处罚决定属超越职权的行政行为。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。本案中，对涉案违法建设行为被告迳行对除黄翠英外14名原告作出被诉《行政处罚决定书》决定限期拆除，但未说明该违法建设不符合改正条件的理由并提供相应的证据，故该处罚决定主要证据不足，认定事实不清。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，行政机关在作出行政处罚前，应告知当事人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述、申辩的权利。本案中，被告作出被诉《行政处罚决定书》对除黄翠英外14名原告作出行政处罚前未依法告知其有陈述、申辩的权利，程序违法。
关于原告黄翠英的要求撤销被诉青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”以及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）项：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，……”的规定，当事人提起行政诉讼应当向法院提供与被诉行政行为之间具有利害关系的相关证据。原告黄翠英诉讼请求为要求撤销被诉《行政处罚决定书》，故原告黄翠英应承担该处罚决定与其有利害关系的举证责任，但本案中，原告黄翠英未明确其主张被处罚的房屋编号，亦未向该院提交证据证明其主张被处罚的房屋在被诉《行政处罚决定书》处罚范围内，即证明原告黄翠英与被诉《行政处罚决定书》有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的起诉条件。
综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项的规定，判决撤销被告南宁市规划管理局于2015年3月26日作出的青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》中对青环路瓦窑村编号为W212、W11、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋（构筑物）的建设单位（建设人）的处罚决定。
上诉人市规划局上诉称，一、一审法院判决认定上诉人作出被诉处罚决定属超越职权行政行为错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十六条及第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的建设行为行使处罚权。另,根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第二十七条“违反本条例规定，在青××风景名胜区内擅自新建、改建、扩建建（构）筑物的，由南宁市规划行政主管部门责令停止违法行为，对个人处五万元以上十万元以下罚款，对单位处五十万元以上
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百万元以下罚款，并依法拆除违法建（构）筑物”之规定，上诉人对青秀山风景区内违法建（构）筑物具有行政处罚权。本案涉案房屋位于青秀山风景区内,对涉案房屋的行政处罚应适用《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》，而一审法院依据桂政函［2012］55号、南府［2012］68号文认定上诉人没有对涉案违法建设行为进行行政处罚的职权显然是认定事实及适用法律错误。二、上诉人作出《行政处罚决定书》（青山规决〔2015〕13号）认定涉案“青环路瓦窑村编号W212、W834、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋”构成违法建设、责令相关权利人限期拆除,事实清楚、证据充分、适用法律正确。（一）青环路瓦窑村编号W212、W834、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋（以下简称“涉案房屋”）未经主管部门（或被授权机关）批准,未领取建设工程规划许可证,擅自施工建筑,系违法建筑工程的事实清楚,证据确凿充分。1、上诉人分别向上述涉案房屋的权利人送达了《规划检查通知书》，在《规划检查通知书》规定三日期限结束后，无任何涉案房屋建设单位、所有人、管理人向上诉人或其指定部门青秀山风景名胜旅游区管理委员会提供上述房屋的合法建设的相关证明材料。2、经上诉人查询规划数据库，涉案房屋所在地亦未有任何规划申报记录。3、上诉人分别向涉案房屋送达了《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》,《公告》期间届满后，涉案房屋的建设单位、所有人、管理人并没有在规定的期限内向答复人提供材料和接受处理。（二）上诉人在法律规定的范围内行使法定职权，作出《行政处罚决定书》要求涉案房屋自行拆除擅自建设的建（构）筑物符合法律的规定。三、上诉人作出青山规决［2015］13号《行政处罚决定书》的行政处罚程序合法。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人黄飞洪等15人辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对一审判决认定的事实依法予以确认。
本院认为，一、关于上诉人对青环路瓦窑村编号为W212、W11、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋（构筑物）的建设单位（建设人）的行政处罚决定是否合法的问题。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，对未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。本案中，对除黄翠英外14人的涉案建筑物，市规划局作出限期拆除决定时，未说明该建筑物不符合采取改正措施消除对规划实施影响的理由及提供相应的证据，故其处罚决定认定事实不清，证据不足。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩的除外。”本案中，上诉人没有证据证明其作出行政处罚决定前，已依法告知相对人行政处罚的事实、理由和依据及所享有的陈述、申辩的权利，一审判决认定其程序违法并无不当。
二、关于黄翠英的起诉问题。一审法院认为黄翠英的起诉不符合法定条件，但未就此作出裁判，由一审法院另行处理，本院在此不予审理。
综上，一审判决对对涉青环路瓦窑村编号为W212、W11、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋（构筑物）的行政处罚决定的审理，认定事实清楚，处理结果正确。上诉人的上诉请求，理由不充分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南宁市规划管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李道清
审判员 宁 静
审判员 戴声长
二〇一八年五月九日
书记员 岑冬梅