广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终2300号上诉人(原审被告)：广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处，住所地广州市海珠区。法定代表人：黄春风，主任。委托代理人：谭丽萍，该办工作人员。委托代理人：彭浩中，广东绅源律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：范俊彬，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。原审第三人：广州市海珠区昌岗街联星经济联合社，住所地广东省广州市海珠区。法定代表人：何志明，社长。上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处（以下简称昌岗街道办）因村民待遇行政处理决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初841号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，范俊彬，男，19XX年X月XX日出生，为广州市海珠区昌岗街联星经济联合社（以下简称联星经济联社）下属的泉一经济社社员。范俊彬与陈嘉羽于1995年6月22日登记结婚，二人婚后于2000年10月10日生育一女孩范XX，于2005年3月27日生育一男孩范XX。范俊彬于2008年7月17日向广州市越秀区人民政府建设街道办事处缴纳了社会抚养费112716元。2015年1月6日，联星经济联社向泉一经济社发出《关于泉一社范俊彬违反计划生育停止享受社员一切福利待遇的通知》，内容为：“你社社员范俊彬于2005年3月27日政策外生育二孩，2014年12月发现，按照联社有关管理规定作违反计划生育处理，请你社按如下执行：对违反计划生育的社员，在八年内不得参加社员财产股股红分配、停止发放基本生活保障金、停止购买社保、医保及停止享受社员一切福利待遇，从2015年1月1日起执行。”泉一经济社根据该《关于泉一社范俊彬违反计划生育停止享受社员一切福利待遇的通知》停止发放范俊彬的一切社员福利待遇。范俊彬于2016年1月1日向联星经济联社提交《申请》，申请联星经济联社对其终止执行继续处罚，并恢复其所有社员待遇。联星经济联社收到后于2016年8月4日作出《关于范俊彬申请恢复社员福利待遇的回复》，内容为：“……您在2016年1月1日前违反计划生育超生第二孩（第二胎），联社根据有关法律法规及联社相关管理制度对您违反计划生育的行为已作出处理决定。根据广东省卫计委对《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日起施行）的解答，您上述的行为属违法行为，按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理不再改变……”范俊彬收到后不服，于2016年9月18日，向昌岗街道办提交《申请书》，请求昌岗街道办责令联星经济联社自2016年1月1日起恢复其一切社员待遇，同时提交了相关证据材料。上述《申请书》及证据材料于2016年9月21日送达给联星经济联社。联星经济联社收到后，于2016年11月21日作出《关于范俊彬申请行政处理的处理意见》，认为其对范俊彬违反计划生育的处理是合法的，请求昌岗街道办驳回范俊彬的申请。昌岗街道办经审查相关证据、依据后，于2016年11月28日作出海昌行处字〔2016〕2号行政处理决定书，认为：范俊彬不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，根据法不溯及既往原则，联星经济联社不再改变对范俊彬的处理，并无不当。至于范俊彬认为其夫妇已经缴纳社会抚养费，已经受到行政处罚，联星经济联社不应重复处理，昌岗街道办认为计划生育行政部门对其进行行政处罚，并不影响联星经济联社依照《联星村村规民约》另行处理。从而最终决定对范俊彬要求联星经济联社自2016年1月1日起恢复其一切社员福利待遇的请求不予支持。上述行政处理决定书于2016年12月2日送达范俊彬，于2016年11月28日送达联星经济联社。范俊彬收到后不服，诉至该院。再查明，1997年12月9日通过的联管字（97）第3号《联星村村规民约》第二章第十一节第三十三条规定：“……对于强行生育多胎的育龄夫妇，除限令结扎外，征收夫妇双方各按村上一年全村的劳动力平均收入50%乘以7（年）的超生计划生育费。并在八年内不得参加社员财产股、社员分配股股红分配，停止农龄，停止发放劳动就业保障金，停止享受一切福利待遇……”1998年11月13日通过的《联星经济联合社股份制章程》第七条第一大点中的第8小点规定：“本股份制属于联星联合社内部的股份制，所以在赎买期间或已买足股数后，凡违反计划生育条例规定，不履行兵役义务，触犯刑律被劳教或被判刑的股东（包括已办理继承手续的非社员股东的代表），在处理期间一律取消赎买股份的权利，取消劳动就业基金、财产股红分配及社员分配股的分配……凡违反计划生育条例、劳教或判刑的，在处理期满，恢复股东资格后可享受股东的一切福利待遇……”2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》第五十七条规定：“本章程中未提及事项按联星经济联合社的有关规定执行。”除此之外，1999年1月18日通过的《关于股份制章程条款的补充说明通知》、2008年8月7日通过的《广州市海珠区昌岗街联星经济联合社章程》、2008年4月30日通过的《关于修改部分条款的通知》中均未有对超生人员停止享受福利待遇的问题进行规定。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”根据上述规定，昌岗街道办作为广州市海珠区人民政府的派出机关，在广州市海珠区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，范俊彬认为其合法权益受到联星经济联社的侵害，有权向昌岗街道办提出处理申请，昌岗街道办有权对辖区居民要求社员待遇的请求作出处理决定。《广东省人口与计划生育条例》（2002年修订）第五十条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡、民族乡、镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”本案中，范俊彬于2005年3月27日政策外生育二孩事实清楚，范俊彬不符合法律、法规规定多生育子女的事实发生于2016年《广东省人口与计划生育条例》实施之前，属于超生人员，对此各方当事人均无异议。范俊彬于2008年7月17日向广州市越秀区人民政府建设街道办事处缴纳了社会抚养费，但昌岗街道办及联星经济联社并未向本院提交上述社会抚养费征收决定书，因此，未能确定社会抚养费征收决定书作出的具体时间，而根据上述规定，有关单位依照上述条例规定作出处理决定的日期直接关系到“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的时间起算点。联星经济联社在有证据证明范俊彬已于2008年7月17日向相关计生部门缴纳了社会抚养费的情况下，仍然于2015年1月6日作出《关于泉一社范俊彬违反计划生育停止享受社员一切福利待遇的通知》，决定对范俊彬“在八年内不得参加社员财产股股红分配、停止发放基本生活保障金、停止购买社保、医保及停止享受社员一切福利待遇，从2015年1月1日起执行”与上述规定相抵触。昌岗街道办在未查清有关部门针对范俊彬的计划外生育的事实所作出处理决定的时间，就径行认定不予支持范俊彬自2016年1月1日起恢复一切社员福利待遇的请求，事实不清，主要证据不足。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处于2016年11月28日作出的海昌行处字〔2016〕2号行政处理决定书；二、被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处在本判决生效之日起六十日内对原告范俊彬于2016年9月18日提交的《申请书》中的申请事项重新作出处理。案件诉讼费50元，由被告负担。上诉人昌岗街道办不服原审判决，上诉称：一、一审适用法律法规时，理解错误。征收社会抚养费的行政处罚决定的起止时间与第三人停止被上诉人股份福利待遇分配的自治处罚起止时间没有直接关系。《广东省人口与计划生育条例》(2002年修正)第四十九条第一款已明确规定了社会抚养费的征收决定单位，该条款具体内容为“对不符合本条例规定生育子女的，应当征收社会抚养费。社会抚养费由县级或者不设区的地级市计划生育行政部门委托乡、民族乡、镇人民政府，街道办事处或者县级以上直属农林场作出征收决定，具体工作由所属计划生育工作机构执行，村（居）民委员会和有关单位应当协助执行”。第五十条第一款已明确可知可对超生人员作出处理的单位有“国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡、民族乡、镇集体企业等”。所以，一审法院所适用的《广东省人口与计划生育条例》(2002年修正)第五十条第二款“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起”的“有关单位”就是指国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业和乡、民族乡、镇集体企业、村（居）民委员会、农村股份合作制及其他集体等等单位，而非一审判决所认为的仅为征收社会抚养费的决定单位。这种理解从《广东省人口与计划生育条例》（2008年修正）第四十七条第一款及第四十八条的规定可以得到印证。上诉人请求二审法院向广东省人民代表大会常务委员会发函征询意见。二、既然征收社会抚养费决定的时间与第三人行使自治处罚的时间没有直接关系，那么上诉人依据被上诉人被征收了社会抚养费，属超生的事实及第三人的村规民约、章程规定，作出海昌行处字[2016]2号行政处理决定是正确的，不存在事实不清、证据不足，不应被撤销。如果按照一审法院的评定逻辑，那么：假设被上诉人于2005年3月27日违反计生规定生育二孩的第二日即被作出征收社会抚养费，依据《广东省人口与计划生育条例>(2002年修正)第五十条第二款的最长处罚期限14年计算，其不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利终止时间应为2019年3月26日。何况1997年的《联星村村规民约》第十一节第三十三条及1998年的《联星经济联合社股份制章程》第二章第七条之一财产股第8点并没有对起点时间作出规定。所以，海昌行处字[2016]2号行政处理决定不存在事实不清、证据不足的问题。综上所述，上诉人请求二审撤销一审判决、维持被诉行政处理决定，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。被上诉人范俊彬未提交二审答辩意见。原审第三人联星经济联社二审称：范俊彬系该社属下泉一经济合作社的正式社员。范俊彬及其配偶陈嘉羽夫妇二人未依法获得计划生育管理机关的审批于2005年3月27日超生第二孩范文仲，依据《广东省人口与计划生育条例(2002修订)》第十八条、第十九条、第二十条的规定，范俊彬该行为是计划外生育，是违法行为。该社联管字(97)第3号《联星村村规民约》第十一节第三十三条规定：“对于强行生育多胎的育龄夫妇，除限令结扎外，征收夫妇双方各按村上一年全村的劳动力平均收入50%乘以7(年)的超计划生育费。并在八年内不得参加社员财产股、社员分配股股红分配，停止农龄，停止发放劳动就业基金，停止享受一切福利待遇和取消股权资格。处分期满并能按计划交清超计划生育费的，恢复社员财产股、社员分配股股红分配及劳动就业基金，恢复农龄和福利待遇。凡多胎生育的子女，均没有社员资格，不享受一切福利待遇”。该社在1999年1月修订并且通过的《联星经济联合社股份制章程》的第七条第一款第8项规定：“本股份制属于联星联合社内部的股份制，所以在赎买期间或已买足股数后，凡违反计划生育条例规定，在处理期间一律取消赎买股份的权利，取消劳动就业基金、财产股红分配及社员分配股的分配。凡违反计划生育条例的，在处理期满，恢复股东资格后才可享受股东的一切待遇”。上述规定没有违反《广东省计划生育条例(1997修订)》、《广东省人口与计划生育条例(2002修订、2008修订、2014修正)》的相关规定。依据该社联管字(97)第3号《联星村村规民约》第十一节第三十三条规定和本《联星经济联合社股份制章程》的第七条第一款第8项规定，该社于2015年1月6日发出《关于泉一社范俊彬违反计划生育停止享受社员一切福利待遇的通知》，对范俊彬作出处罚，范俊彬在八年内不得参加社员财产股股红分配、停止发放基本生活保障金、停止购买社保、医保及停止享受社员一切福利待遇，从2015年1月1日起执行。该处理期为八年，执行至2023年12月31日止。该社该处理行为是合法的。根据广东省卫计委对《广东省人口与计划生育条例》（2016年1月1日起施行）前超生二孩的解释和《广州市卫生计生委关于全面二孩政策前超生人员处理问题的批复》［穗卫函(2016)1377号］的答复，即“对于在新《省条例》实施前抢生二孩的，按照法律法规属违法行为。按照法不溯及既往的原则，对已经作出处理的不再改变；对尚未作出处理的，由有关行政执法机关和司法机关依法处理”，该社不能作出没有法律依据的决定来停止执行对范俊彬违反计划生育的处理。该社认为海昌行处字[2016]2号行政处理决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。该社认同广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处的上诉请求、事实及理由。请求二审法院依法支持上诉人撤销一审判决的意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，对于被上诉人作出被诉行政处理决定的职权依据，各方当事人均无异议，本院不再论述。本案的争议焦点是：2016年国家实施全面二孩政策后，原违法生育二孩的社员范俊彬申请恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇是否应予以准许。对于“2016年国家实施全面二孩政策后，原违法生育二孩的社员申请恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇”应如何处理，本院已生效的（2017）粤71行终2303号行政判决已作出明确的认定，该判决认为：“……2016年修订的《广东省人口与计划生育条例》第十八条规定“提倡一对夫妻生育两个子女，不符合法律、法规规定多生育子女的，属于超生”。即我国在2016年调整制定了新的计划生育政策，实施全面二孩政策。……集体经济组织在制定和实施有关自治章程、村规民约时，不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，应符合最有利保护村民合法权益的原则，促进社会经济可持续性发展。……因2016年1月1日生效的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定全面放开二孩生育，《广东省人口与计划生育条例》在2016年亦进行相应修改，明确规定提倡一对夫妻生育两个子女，邓思韵在2014年违反计划生育的行为已依当时法律法规作出处理，由于现行的国家计划生育政策作出重大调整，相应法律法规亦进行修改，原处理没有执行的部分已与现行法律法规规定相抵触，继续执行既不符合现行法律规定，又不符合国家鼓励生育二孩政策精神，更不利于保护公民合法权益要求。……对邓思韵提出关于停止执行违法生育二孩经济惩罚、恢复村民福利待遇的申请及类似情况应当依法妥善处理，邓思韵的请求具有合法性和合理性。联星经济联社在2016年1月1日之后继续依据1997年《联星村村规民约》和1999年《联星经济联合社股份制章程》相关规定，对邓思韵生育二孩行为，仍按违法多胎生育的情形进行惩罚，与现行的国家法律及政策精神不符。昌岗街道办以法不溯及既往原则为由，作出驳回邓思韵恢复社员福利待遇请求的决定，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，应予撤销……。”根据该判决的认定和判决结果，2016年国家实施全面二孩政策后，之前违法生育二孩的社员申请停止执行违法生育二孩经济惩罚、恢复其农村股份合作制股份分红及其他集体福利待遇有合理性和合法性，应妥善处理，原处理没有执行的部分不宜继续执行。本案中，被上诉人范俊彬因在2016年前违法生育二孩而被联星经济社作出“在八年内不得参加社员财产股股红分配、停止发放基本生活保障金、停止购买社保、医保及停止享受社员一切福利待遇”的处罚。该处罚尚未执行完毕，现范俊彬于2016年后申请联星经济联社对其终止执行继续处罚，并恢复其所有社员待遇。根据上述生效判决的认定，昌岗街道办以法不溯及既往原则为由，作出驳回范俊彬恢复社员福利待遇请求的决定，未遵循最有利保护当事人合法利益的原则，不符合现行法律法规要求，应予撤销。综上所述，上诉人的上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市海珠区昌岗街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一八年四月三日法官助理 张禄林书 记 员 王 薇