广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初618号
原告：李秉基，男，汉族，住广州市荔湾区。
原告：李海光，男，住广州市荔湾区。
两名原告共同委托代理人：黄梦华，广东宏力律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：葛欣。
委托代理人：罗斌，广东百思威律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区。
法定代表人：温国辉，职务：市长。
委托代理人：董筠。
原告李海光、李秉基不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市人民政府）房屋登记一案，本院于2016年2月2日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭审理了本案。原告李海光及其委托代理人黄梦华，被告市国规委的委托代理人葛欣、罗斌，被告市人民政府的委托代理人董筠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李秉基、李海光诉称：一、严某对荔湾区十八甫南路××号房屋（以下简称为涉案房屋）改建时申请及批准的用途并不能改变房屋的原本使用用途，被告市国规委以此认为涉案房屋的用途为“住宅”不应该更正为“商业”是错误的，依法应当予以撤销。市国规委认可涉案房屋首层发还的时间为1974年，且涉案房屋首层发还前的用途为商业性质。后因涉案房屋为危楼，故原业主严某申请对其进行改建，并于1983年1月10日申请办理原××号房屋和其后座的合并、变更登记。市国规委以严某在申请时将涉案房屋的使用性质写成住宅，且在《修建杂项工程申请表》中，荔湾区城建局于1981年批复同意该两处房屋改建为二层半混合结构楼房，用途为“住宅”，1989年5月23日，严某申请按“住宅”性质办理涉案房屋总登记。据此，市国规委认定涉案房屋应当以改建时所申请及批准的用途来确定为住宅。原告再三强调：根据广州市国土资源和房屋管理局、广州市城市规划局于2003年12月15日颁布的（2003）××号《关于协调解决权属登记中存在问题的会议纪要》，其中“二、有关确定房屋使用性质方面的问题”第一条规定：“在房屋经租或代管期间，由房管部门改变使用性质，并按改变后的使用性质发还给业主的，按改变后房屋发还时的使用性质确定。”原告认为，确定房屋的使用用途的依据是法律规定及相应城市规划，而不是业主的申请，根据上述的《关于协调权属登记中存在问题的会议纪要》及涉案房屋发还前的实际用途，涉案房屋首层的使用用途为商业用途，即使该房屋进行改建及合并变更登记，亦不能因业主申请而改变其首层为商业的使用用途。涉案房屋首层事实上一直是商业用途，原告要求市国规委尊重历史，发还该房屋首层本来的面貌，更正错误登记属于正当且合法合理的请求，故对市国规委的《不予登记决定书》应当予以撤销。如果市国规委认为因原业主申请登记为“住宅”是合理的，那么现在业主要求变更为“商业”用途也应该是允许的。如果市国规委认为房屋用途性质不能因为业主申请而任意调整，那么1983年因业主申请登记为住宅就是错误的。二、原告取得涉案房屋是受赠所得，当然顺理成章地承接涉案房屋所登记的使用用途，市人民政府以“申请登记的权利与房地产权属来源证明不一致”为由维持市国规委的《不予登记决定书》纯属法律适用错误，依法应当予以撤销。市人民政府适用法律错误，其以《广州市城镇房地产权登记办法》第十九条第一款第二项的规定维持市国规委的不予登记决定，涉案房屋的使用用途在原业主严某的时候就已经被错误登记为“住宅”的情况下，原告受赠取得涉案房屋的产权，当然只能以赠与人严某的房屋所有权证来承接相应的权利义务，并根据市国规委的要求缴纳涉案房屋的土地出让金及契税，涉案房屋权属的转移并不能作为涉案房屋首层确认为住宅的理由，故市人民政府以此为依据属于适用法律错误，应当予以撤销。综上所述，涉案房屋首层无论在发还前还是发还后，其使用用途一直为商业用途，涉案房屋位于广州最繁华的商业地段，在其周边的房屋首层均为商业性质使用，且“下商上住”为房屋的传统使用功能，在客观实际需要及物尽其用的角度，被告亦应当与时俱进，以发展的眼光看问题，而不是拘泥于30多年前做出的行为，更加全面地衡量涉案房屋的历史及现状，做出予以更正登记的决定。请求法院：1、撤销广州市人民政府作出的穗府行复（2015）××××号《行政复议决定书》。2、撤销市广州市国土资源和规划委员会作出的《不予登记决定书》。3、判令广州市国土资源和规划委员会对荔湾区十八甫南路××号房屋的更正登记申请重新作出处理决定。
被告市国规委辩称：一、我委向原告核发房地产权证（粤房地证字第××号）、房地产共有（用）权证（粤房地共证字第××号），将涉诉房屋用途登记为“居住用房”，事实清楚，依据充分。涉诉房屋门牌地址为广州市荔湾区十八甫南路××号，系原十八甫南路××号房屋、原十八甫南路××号房屋后座两处房产改建而来。根据档册记载，原××号房屋于1954年办理登记，房屋建筑结构为双隅木楼三层；原××号后座房屋于1961年办理登记，房屋建筑结构为双隅木楼二层及平房。两处房屋产权人均为严某。1983年1月10日，严某申请办理原××号房屋和原××号房屋后座的合并、变更登记。经审核，严某提交的登记申请书中明确该房屋使用性质为住宅。另根据《修建杂项工程申请表》，荔湾区城建局于1981年批复同意该两处房屋改建为二层半混合结构楼房，用途为“住宅”。1984年7月10日，广州市房地产管理局对改建后的房屋进行了登记，登记的房屋地址为十八甫南路59号，建筑总类及层数为“甲种石屎二层半”，建筑面积为123.4376平方米，产权人为严某。1989年5月23日，严某申请按“住宅”性质办理该房屋总登记。广州市房地产管理局以统字第××号、土字第××号受理，并于1990年4月16日核准登记，核发了穗房证字第00××26号《房屋所有权证》及穗地证字第00××94号《国有土地使用证》，核准该房地产的用途为“住宅”。2002年6月20日，原告申请办理该房屋赠与登记，广州市国土资源和房屋管理局以2002登记1××××4号受理。原告按照“住宅”用途缴交了该房屋的土地出让金及契税。经审核，我委于2002年7月18日向原告核发了房地产权证（粤房地证字第××号）、房地产共有（用）权证（粤房地共证字第××号），核准其用途为“居住用房”。综上所述，涉诉房屋登记的使用性质历来均十分明确。从1981年起，涉诉房屋经荔湾区城建局批准改建时，其用途已经明确为“住宅”，原产权人严某在后续两次登记时，均在申请材料中明确该房屋用途为“住宅”。原告在申请办理赠与登记时，也是按“住宅”用途缴交土地出让金和契税。我委根据其申请，结合原房地产权证等记载情况，依法向原告核发房地产权证（粤房地证字第××号）、房地产共有（用）权证（粤房地共证字第××号），事实清楚，依据充分。二、我委作出不予登记决定合法有效。2015年7月8日，原告申请将该房屋首层用途更正登记“商业”，并提交了《受理回执》所列的证明材料。我委以15登记01××1受理。经审核，我委认为涉诉房屋在1981年荔湾区城建局批准房屋改建时，已明确其用途为“住宅”，原告在历次登记中，也均在申请材料中明确该房屋用途为“住宅”，故我委登记该房屋用途为“居住用房”并无不当。鉴于此，根据《广州市城镇房地产权登记办法》第十九条第一款第（二）项的规定，我委于2015年9月1日作出《不予登记决定书》，并于2015年9月6日依法送达原告。三、原告依据广州市国土资源和房屋管理局、广州市城市规划局于2003年拟定的《关于协调解决权属登记中存在问题的会议纪要》，认为应将涉诉房屋用途更正登记为“首层为商业，其余为住宅”，该理由不能成立。首先，根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，前述会议纪要仅为行政机关公文，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项。换言之，会议纪要是行政机关讨论和决定问题的过程，只能为最终解决某一具体问题和专项事项提供依据。由于会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前并不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利和义务产生直接的影响。原告无权以《关于协调解决权属登记中存在问题的会议纪要》为依据，要求我委对案涉产权登记作更正处理。其次，《关于协调解决权属登记中存在问题的会议纪要》的相关内容也不能套用于案涉房屋。根据档案资料记载，首层发还时间在前（1974年），改建时间在后（1983年），故改建后的房屋用途显然不能以发还时的用途来确定，而应该以改建时所申请及批准的用途来确定。综上，我委于2015年9月1日作出的《不予登记决定书》合法有据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告市人民政府辩称：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款中规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”原告不服市国规委作出的“涉案决定书”，于2015年10月22日向我府申请行政复议，我府经审查决定受理其行政复议申请，并于2015年10月22日通过电子公文交换系统向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》，我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”经依法延期，我府于2016年1月18日依法作出“涉案复议决定书”，维持了原具体行政行为，并送达给原告、市国规委，我府作出“涉案复议决定书”的行为符合前述规定要求。综上，我府作出的穗府行复（2015）××号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。
经审理查明，原告李秉基、李海光为荔湾区十八甫南路××号房屋产权人。2015年7月8日，两原告向广州市房地产交易登记中心申请更正荔湾区十八甫南路××号的房屋首层用途为：商业。2015年9月1日，原广州市国土资源和房屋管理局作出《不予登记决定书》，载明：你申请办理荔湾区十八甫路××号房屋更正登记，要求更正该房屋的用途“首层为商业，其余为住宅”，我局以15登记01××1号受理。经核查，荔湾区十八甫路××号经荔湾区城建局批准房屋改建时，已明确该房屋的用途为住宅，本局登记该房屋用途为“居民用房”并无不当。根据《广州市城镇房地产登记办法》第十九条第一款第（二）项的规定，本局决定不予登记。同年9月6日两原告签收上述决定书。两原告不服该决定书，于2015年10月21日以邮政特快专递的方式向市人民政府提出行政复议申请，市人民政府于次日签收并予以受理，且于同日通过电子公文交换系统向市国规委发出《提出行政复议答复通知书》。2015年10月31日，市国规委作出穗府行复（2015）××号《行政复议答复书》，并提供相应的证据。2015年12月16日，市人民政府以情况复杂为由作出穗府行复（2015）××号《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长本案审查期限30天。市人民政府于2015年12月23日以邮政特快专递的方式向两原告送达该通知书，两原告于次日签收。2016年1月18日，市人民政府作出穗府行复（2015）××号《行政复议决定书》，决定维持市国规委于2015年9月1日作出的《不予登记决定书》。市人民政府于2016年1月19日以邮政特快专递的方式向两原告送达该复议决定书，两原告于次日签收。两原告对该复议决定仍不服，诉至本院。
另查明，1951年9月19日，严某（原告李秉基的母亲）通过交易获得广州市十八甫南路××号房屋产权，不动产种类为“宅”。1954年7月5日，原广州市人民政府房地产管理局为严某办理十八甫南路××号房屋产权登记，建筑种类为双隅木楼三层。1961年8月8日，原广州市房地产管理局为严某办理十八甫南路××号房屋后座房屋的产权登记，建筑种类为双隅木楼二层及平房。
1981年11月14日，原告李海光向荔湾区城建局递交《修建杂项工程申请表》申请改建十八甫南路××号房屋，用途为“住宅”，申请人说明事项为“拟改建为二层半混合结构住房”。1983年1月10日，严某申请办理原十八甫南路59号房屋及其后座的合并、变更登记，严某提交的登记申请书中房地产使用性质填写为“住宅”。1984年7月10日，原广州市房地产管理局对严某申请办理合并变更登记的上述房屋进行登记，房屋坐落十八甫南路××号，建筑总类及层数为“甲种石屎二层半”，产权人为严某。
1989年5月23日，严某向原广州市房地产登记所提交《广州市私有房屋产权登记申请书》，申请涉案房屋的总登记，该申请书载明：房屋坐落荔湾区十八甫南路××号，房屋状况使用性质为“住宅”。原广州市房地产管理局以统字第××号、土字第××号受理。1990年4月16日，原广州市房地产管理局核发了穗房证字第00××26号《房屋所有权证》及穗地证字第00××94号《国有土地使用证》，核准该房地产的用途为“住宅”。
2002年6月20日，两原告向原广州市国土资源和房屋管理局申请办理涉案房屋赠与登记，该局以2002登记11××4号受理。两原告按照“住宅”用途缴交了该房屋的土地出让金及契税。2002年7月18日，原广州市国土资源和房屋管理局向两原告核发粤房地证字第××号《房地产权证》和粤房地共证字第××号《房地产权共有（用）权证》。该两证载明：房屋坐落十八甫南路××号，房屋用途为“居住用房”。
又查明，2014年8月12日，原广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局作出《关于十八甫南路××号房屋发还时使用性质核查情况的复函》，载明：一、十八甫南路××号房屋（测量2区2段××地号）首层原由国家经租，已经房管部门批准在1961年4月撤管发还。二、1966年上述房屋首层被纳入“双代”，由房管部门管业，至1974年经批准“双代”发还。据房屋管业档案资料记载，该屋首层发还时出租给岭南抓促组作医疗站用途。
以上事实，有涉案房屋的房地产权证、广州市房地产变更合并登记申请书、修建杂项工程申请表、广州市私有房屋产权登记申请书、广州市土地使用权登记申请表、委托书、房地产申请登记回执、房地产登记申请书、广州市房地产交易与其他产权转移补地价评估答复书、土地出让金收款通知、广州市房地产估价答复书、契税完税凭证、复函、不予登记决定书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书、受理回执、广州市房地产登记申请表、询问记录表及双方当事人陈述等证据证实。
本院认为：《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”据此，被告市国规委系本市不动产登记行政主管部门，依法具有对房地产权登记进行审核的职权。
本案中，原产权人严某于1951年9月19日通过交易获得案涉房屋产权，不动产种类为“宅”。从1981年开始，案涉房屋经荔湾区城建局批准改建时，其房屋用途明确为“住宅”，原产权人严某申请对案涉房屋的变更合并、总登记时，在申请材料中亦明确房屋的用途为“住宅”。两名原告在申请办理案涉房屋赠与登记时，也是按“住宅”用途缴纳土地出让金和契税。被告根据两名原告的申请，结合原房地产权证等资料记载的情况，依法向两名原告核发粤房地证字第××号房地产权证、粤房地共证字第××号房地产共有（用）权证，故案涉房屋产权来源清楚、明确。2015年7月8日，原告申请案涉房屋首层用途更正登记“商业”，并提交了《受理回执》所列的证明材料。被告审核后，于2015年9月1日作出《不予登记决定书》，并于依法送达原告。根据《广州市城镇房地产权登记办法》第十九条：“有下列情形之一的，房地产行政主管部门应当作出不予登记的决定：……（二）申请登记的权利与房地产权属来源证明不一致的；……”房地产行政主管部门作出不予登记决定的，应当制作不予登记决定书并送达当事人，退还当事人提交的申请登记资料。不予登记决定书应当说明不予登记的理由。……”的规定，被告作出《不予登记决定书》并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市人民政府在受理两名原告的复议申请后，依法对市国规委于2015年9月1日作出的《不予登记决定书》进行了审查，在查清事实的基础上于法定期限内作出行政复议决定，并依法送达，已履行行政复议职责，其作出的穗府行复（2015）××号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。
综上所述，两名原告主张被告将案涉房屋首层使用性质登记为“住宅”是错误的意见，与事实不符；况且，从两名原告在2002年申请办理赠与登记手续以及发证的记载内容来看，两名原告当时已经知道案涉房屋登记用途为住宅而非商铺，但却多年未提出异议，直至2015年才向被告申请更正登记，不符合常理。故两名原告要求撤销被告作出的不予登记决定书及案涉复议决定书的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李海光、李秉基的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李海光、李秉基负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郭 嘉
人民陪审员 李月桂
人民陪审员 冼静文
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 王惠玲
方海