浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0681行初176号
原告叶江，男，1975年2月10日出生，汉族，住嵊州市。
被告嵊州市国土资源局，住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。
法定代表人王锦超，局长。
委托代理人张兆兴、袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
原告叶江诉被告嵊州市国土资源局土地行政管理其他行政行为一案，原告于2017年3月16日向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2017年5月17日立案后，于2017年5月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月18日公开开庭审理了本案。原告叶江，被告嵊州市国土资源局副局长尹畅玉及其委托代理人袁吉儿到庭参加诉讼。本案在审理过程中，因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，延长审限至2018年5月17日。本案现已审理终结。
被告嵊州市国土资源局于2016年8月3日作出《非法“一户多宅”处置意见书》，内容如下：江东村叶江：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。按照农村非法“一户多宅”认定办法，叶江等4人属于一户，你户共有二宅，属于以下第2、4类非法“一户多宅”。……2.建新未拆旧的一户多宅：拆除1.5间45.5二层老房。……4.其他违法建设：二处用房，拆除用房至40平方米内。现根据《中华人民共和国土地管理法》和《嵊州市2016年度违法建筑大整治行动工作方案》（嵊市委办发〔2016〕28号）等有关文件精神，要求在2016年9月10日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将由属地乡镇（街道）组织强制拆除。
原告叶江诉称，被告在未经调查、了解的前提下，于2016年8月3日对原告作出了《非法“一户多宅”处置意见书》，事实上与实际不相符。原告于2001年5月婚迁从原嵊州市××××村迁入至鹿山××××村，现家庭人员有三人：原告及妻屠美钗、儿子叶哲航。原告是无房户，暂住在岳父、岳母家，所以被告制作的《非法“一户多宅”处置意见书》没有事实根据，认定事实和适用法律上均存在错误，为维护原告的合法权益，原告曾向绍兴市国土资源局提起行政复议，然告知走诉讼程序，故诉至法院，请求：1、依法撤销被告嵊州市国土资源局于2016年8月3日对原告作出的《非法“一户多宅”处置意见书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、嵊州市国土举报复字（2016）21号关于对叶江信访事项的答复复印件一份，证明原告向被告提出要求撤销《非法“一户多宅”处置意见书》，被告对其进行答复的事实；
2、绍土资信访复查（2016）15号绍兴市国土资源局信访事项复查申请不予受理决定书复印件一份，证明原告不服被告的答复，向被告提出复查，被告作出不予受理决定书的事实；
3、《非法“一户多宅”处置意见书》复印件一份，证明被告向原告发送的处置意见书，把屠贤喜的房产登记在原告的名下，但原告并无房产；
4、户口簿复印件两份；
5、户口迁移证复印件一份；
以上证据4、5，证明原告与屠贤喜户是两本户口。
6、网络截图二份，证明因被告向原告发送《非法“一户多宅”处置意见书》，导致原告被列为“警示党员”；
7、鹿山××××村党支部党员会议通知单及会议通知单复印件各一份，证明原告被取消了选举权与被选举权；
8、奖章照片一份及荣誉证书五份、2007年4月10日嵊州市公安局巡特警大队证明复印件一份，证明原告一直为国家做贡献，现为警示党员，败坏了荣誉；
9、江南论坛网络截图一份；
10、嵊州日报复印件一份；
以上证据9、10，证明原告的荣誉遭受了损害；
11、离婚证复印件一份，证明因被告向原告发送《非法“一户多宅”处置意见书》，导致原告离婚的事实。
被告嵊州市国土资源局辩称，一、《非法“一户多宅”处置意见书》不属于行政强制行为，仅属于通知，不具有可撤销性。《非法“一户多宅”处置意见书》从名称、内容上看，都不具有行政处罚决定，或者行政强制决定的性质，其目的仅仅在于告知相对人具有违法情形，起到通知的作用。故被告出具的《非法“一户多宅”处置意见书》并未对原告的权利义务产生实质的影响，不存在可诉性。二、从实体上，原告的房屋确属于因违反“一户一宅”政策的违法建筑，应当予以拆除。三、《非法“一户多宅”处置意见书》的格式来源于《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面整治农村非法“一户多宅”的通知》中的附件2，被告是执行嵊州市人民政府的通知。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市国土资源局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、《非法“一户多宅”处置意见书》复印件一份，证明2016年8月3日，被告向原告发送了该份意见书，从内容上看是要求原告自行拆除，逾期不拆除的将由属地乡镇（街道）组织强拆，故不存在强制行政行为；
2、房屋照片复印件五张，证明叶江户违章的事实；
3、《嵊州市农村党员干部非法“一户多宅”自查申报整改承诺表》复印件一份，证明原告户的人口及房产情况。承诺表由原告本人书写，其写明有房屋两套，一个是附房，一个是继承得来的用房，还有两处辅助房，都自认为是叶江户所有的房子；
4、《嵊州市私人建房用地呈报表》复印件一份，证明当时审批祖宅时是报了34平方米，而换证后的面积是80.7平方米，两处的面积不符，应该是有隐瞒，且老房应该进行拆旧建新，但是至今没有进行拆除；
5、《建设用地规划许可证》复印件一份，证明当初报批时相对应的用地规划表；
6、土地使用权证复印件三份，证明使用权面积为80.7平方米的老房，应该被拆除没有被拆除；两本辅助房的使用权证分别记载使用权面积为26平方米和35.3平方米；
7、户口迁移证，证明叶江户口是在江东村的事实；
8、《中共嵊州市委办公室嵊州市人民政府办公室关于严肃整治农村党员干部非法“一户多宅”的通知》及附件，证明叶江户作为农村党员违反了市委办公室文件，故对其作出涉案处置意见书的事实。
经庭审质证，被告提交的证据：原告对证据1无异议；对证据2、4-6的真实性无异议，但认为房产名字都是屠贤喜，与原告无关；对证据3认为房子都是其岳父屠贤喜的，屠贤喜有两个女儿，房产没有继承给原告，原告是没有房子的；对证据7、8无异议。
原告提交的证据：被告对证据1、2无异议；对证据3的真实性无异议，对证明目的提出异议，认为叶江户是一个整体，主体没有错误，且这仅仅是一个通知，不存在强制行政行为；对证据4、5的真实性及合法性无异议，对证明目的提出异议，认为虽然屠贤喜已经死亡，与原告是两本户口本，但是根据相关规定，在农村农户只有一个子女的，应当一同申请，不得分户，子女是指本村一个子女。虽然屠贤喜有两个女儿，但是大女儿已经迁出了本村，故本村只有一个女儿即叶江的妻子，故只能作为一户来认定；对证据6-8认为真实性无法核对，且与本案无关；对证据9认为发帖内容为原告本人所写，不能达到其证明目的；对证据10认为与本案无关；对证据11的真实性无异议，但认为与本案无关。
本院对上述证据认证如下：
被告提交的证据1、2、4-8原告均无异议，本院确认为有效证据；证据3，为原告本人所填写，其对真实性亦未提出异议，本院确认为有效证据。
原告提交的证据1、2，被告无异议，本院确认为有效证据；证据3同被告提交的证据1，认证意见不再赘述；证据4、5，本院对其真实性予以确认；证据6-10，与本案缺乏关联性，本院不予确认为有效证据；证据11，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，原告原户籍地为嵊州市××××村，1998年，原告与嵊州市鹿山××××村村民屠美钗（曾用名屠小君）结婚，2001年5月11日，原告将户口迁移至嵊州市鹿山××××村。1999年12月6日，原告岳父屠贤喜经申请在本村建造房屋，住宅用地面积为100平方米，并在住房后侧建造辅助用房一处（未经审批），占地面积55平方米。建房用地呈报表中记载现有在册人口为屠贤喜、丁苏元、屠小君，拆除现有住房楼屋一间34平方米，占地面积合计1间34平方米（即为涉案老房屋），拆除期限至2001年6月30日。此后，屠贤喜未将涉案老房屋拆除。2003年6月，涉案老房屋换发土地使用权证，记载使用权面积为80.7平方米（包括庭院）。屠贤喜名下另有辅助房二间，于2003年6月3日取得土地使用权证，记载面积分别为26平方米、35.3平方米。2014年4、5月间，屠贤喜过世。2016年7月29日，嵊州市委办公室向各乡镇、街道，市级机关各部门发出《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室关于全面严肃整治农村党员非法“一户多宅”的通知》，决定对农村党员、干部非法“一户多宅”进行严肃整治。根据该通知附件1，原告家庭被认定为一户。2016年8月3日，被告对原告作出《非法“一户多宅”处置意见书》，内容如下：江东村叶江：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。按照农村非法“一户多宅”认定办法，叶江等4人属于一户，你户共有二宅，属于以下第2、4类非法“一户多宅”。……2.建新未拆旧的一户多宅：拆除1.5间45.5二层老房。……4.其他违法建设：二处用房，拆除用房至40平方米内。现根据《中华人民共和国土地管理法》和《嵊州市2016年度违法建筑大整治行动工作方案》（嵊市委办发〔2016〕28号）等有关文件精神，要求在2016年9月10日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将由属地乡镇（街道）组织强制拆除。原告不服，遂提起行政诉讼。
另查明，2002年6月3日，原告与屠美钗及儿子叶哲航户口簿单独立户。涉案老房屋已被拆除。2017年5月8日，原告与屠美钗办理离婚登记手续。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告嵊州市国土资源局作出《非法“一户多宅”处置意见书》，故本案被告主体适格。
《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第四条规定，国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。本案中，被告认定原告存在“一户多宅”情形，对其作出涉案《非法“一户多宅”处置意见书》，要求原告“在2016年9月10日前限期进行自行拆除，逾期不拆除的，将由属地乡镇（街道）组织强制拆除。”明确为原告设定了义务。因此，涉案《非法“一户多宅”处置意见书》属于上述《国土资源行政处罚办法》第四条第（四）项规定的“限期拆除”行政处罚范畴。被告有关该处罚意见书仅具有通知作用，不具有可诉性的辩称意见，本院不予采纳。
如前所述，涉案《非法“一户多宅”处置意见书》系国土资源行政处罚，被告理当依照《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，依法依规作出行政处罚。然，现有证据不能证明被告在作出该处置意见书的过程中，已依法履行立案、处罚前告知等程序，或已听取当事人的陈述和申辩，其行政程序明显违法。现原告起诉要求撤销该《非法“一户多宅”处置意见书》理由正当，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告嵊州市国土资源局于2016年8月3日作出的《非法“一户多宅”处置意见书》。
案件受理费50元，由被告嵊州市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
审 判 员 冯少亮
人民陪审员 张碧云
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 斯则喻
附本判决适用的法律条文
1、《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
2、《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）
第四条国土资源行政处罚包括：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）限期拆除；
（五）吊销勘查许可证和采矿许可证；
（六）法律法规规定的其他行政处罚。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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