四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川1102行初273号
原告：陈立宇，男，1980年6月8日出生，汉族，住四川省双流县。
委托代理人：朱锦彬，四川仙山律师事务所律师。
被告：峨眉山市卫生和计划生育局。住所地：四川省峨眉山市绥山镇名山西路***号。
法定代表人：彭启福，该局局长。
出庭负责人：冯建平，该局副局长。
委托代理人：王介，四川立木律师事务所律师。
原告陈立宇不服被告峨眉山市卫生和计划生育局（简称峨眉山卫计局）卫生行政处罚一案，于2018年4月25日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于同年6月14日公开开庭审理了本案。原告陈立宇的委托代理人朱锦彬，被告峨眉山卫计局的负责人冯建平副局长及该局委托代理人王介到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月30日，被告作出的峨卫计医罚〔2017〕06号《行政处罚决定书》（简称《行政处罚决定书》）载明，陈立宇在2016年11月17日至2017年3月21日期间未取得《医疗机构执业许可证》（简称《执业许可证》）擅自在峨眉山市××友爱村××组（原峨眉仁爱医院地址，简称友爱五组）开展诊疗活动的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条及《卫生行政许可管理办法》第四十四条、第四十五条第三款的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条、第五十四条，《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第一款第三项，《卫生部法监司关于对<医疗机构管理条例>中“非法所得”含义解释的答复》的规定，决定对原告处以：1.没收非法所得住院部现金（非医保）收入人民币285092.04元、门诊现金（非医保）收入人民币105626.89元、医保已拨付2016年11月17日至次月31日医保补偿费用238275.65元，合计人民币628994.58元；2.罚款人民币6000元。罚款于收到该决定书之日起15日内缴至峨眉山市大佛××路中国工商银行峨眉山支行，逾期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定，每日按罚款数额3%加处罚款。
原告陈立宇诉称：原告系峨眉山仁爱医院（简称仁爱医院）的法定代表人，经营的仁爱医院系独立法人。被告以原告在2016年11月17日至2017年3月21日期间，未取得《执业许可证》擅自在友爱五组开展诊疗活动为由，作出《行政处罚决定书》。原告认为该行政处罚决定违反法定程序，认定事实错误、适用法律错误。遂起诉到法院，请求判决撤销被告作出的《行政处罚决定书》。
被告峨眉山卫计局辩称：1.被告具有在峨眉山范围内对医疗机构监督、管理、处罚职权；2.被告作出的《行政处罚决定书》程序合法。综上，被告认为其作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告陈立宇在拍卖取得原兴德社区医院资产的基础上，组建了仁爱医院从事医疗业务。2012年8月1日，原峨眉山卫生局为仁爱医院换发的《执业许可证》载明:医院性质为非政府举办非营利性医疗机构、法定代表人为陈立宇、有效期限自2011年11月17日至2016年11月16日。2017年3月21日，被告对仁爱医院进行现场检查时发现，该院《执业许可证》期满后未办理换证手续，即仁爱医院在2016年11月17日至2017年3月21日期间持有的《执业许可证》处于无效状态。被告对此于2017年3月27日进行受案核实，并于同年5月8日立案调查。同年9月28日，被告对原告作出并送达《行政处罚事先告知书》，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利以及申请听证的权利。原告对此提出听证申请并提交陈述和申辩材料。同年10月11日，原告收到被告作出的《行政处罚听证通知书》。同年10月19日，被告就该案举行了听证，原告及委托代理人等参加了听证。同月24日，被告的听证人员就听证情况撰写了《听证意见书》，被告就该案进行了集体讨论。同月30日，被告作出《行政处罚决定书》并向原告进行送达。同日，原告缴纳了《行政处罚决定书》确定的罚款6000元。
另查明，仁爱医院未在民政部门办理民办非企业单位登记，亦未在工商等部门办理注册登记。其持有的《组织机构代码证》已于2014年12月3日到期。
认定上述事实的证据有被告提交的《现场笔录》及照片、《卫生监督意见书》《公告》、陈立宇、张一、余化平、李玉双、张云银等人《询问笔录》《调取证据清单》《执业许可证》《检验报告》《住院病案首页》若干、《住院医疗缴款单》若干、《处方笺》若干、《说明》《整改报告》《案件受理记录》《情况说明》《立案报告》《关于协查峨眉仁爱医院医保报销情况的函》《复函》《报告》《关于陈立宇（峨眉仁爱医院）案件涉案金额的情况说明》《陈立宇（峨眉仁爱医院）案件涉案金额情况表》《仁爱医院食堂费用清单》《关于陈立宇（峨眉仁爱医院）案件现金收入情况的说明》《峨眉山市卫计局文件领取签名册》《关于2016年注册医疗机构校验的通知》《峨眉山市2016年医疗机构依法执业专项监督动员部署暨培训会签到册》以及会议记录、《案件调查终结报告》《行政处罚事先告知书》《陈述书》《申请书》《行政处罚听证通知书》《陈述申辩书》《听证笔录》《听证报告》《听证意见书》《送达回执》《四川省重大行政处罚决定备案报告》《四川省政府非税收入一般缴款书》《合议记录》《重大案件集体讨论记录》以及各方当事人法庭陈述等证据予以证实。
本院认为，依据《医疗机构管理条例》第五条第二款关于“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”以及第四十条第四项关于“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（四）对违反本条例的行为给予处罚”的规定，被告作为县级以上人民政府卫生行政主管部门，具有对辖区内违反《医疗机构管理条例》等法律、法规、规章的行为进行查处的职权。
综合诉辩双方的意见，本院归纳本案的争议焦点为：1.原告作为被处罚主体是否正确；2.被告作出的行政处罚决定是否合法。
（一）关于原告作为被处罚主体是否正确的问题
本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》第三条第一款关于“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定，行政处罚的对象可以是公民、法人或者其他组织，其中其他组织的含义参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。本案中，原告没有提交证据证明仁爱医院具有法人资格，也没有证据证明该院在工商行政部门办理了工商登记。对此，原告提出仁爱医院系非政府举办的非营利性医疗机构，故不需要办理工商登记的主张。但民政部、原卫生部在《关于城镇非营利性医疗机构进行民办非企业单位登记有关问题的通知》（民发〔2000〕253号）中明确规定：“……各类城镇非营利性医疗机构（政府举办的非营利性医疗机构除外）在取得《医疗机构执业许可证》后，应当依法到民政部门进行民办非企业单位登记。……在本通知下发之前已经取得《医疗机构执业许可证》的非营利性医疗机构，应当按照民政部《关于开展民办非企业单位复查登记工作的意见》的要求，参加民办非企业单位复查登记。登记管理机关登记发证登记管理机关对符合登记条件的依法核准登记；分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》，并予以公告。对经审查不符合登记条件的，或未按规定的期限办理复查登记手续的，登记管理机关不予登记，并将申请材料移交卫生行政部门，同时通知当地银行和质量技术监督部门注销其基本帐户和组织机构代码”，即非政府举办的非营利性医疗机构除应当取得《执业许可证》外，还应当按规定进行民办非企业单位登记，取得法人或其他组织资格。本案原告未提供证据证明，仁爱医院依据上述规定办理了民办非企业单位登记，故仁爱医院不属于上述法律规定的法人或其他组织。据此，在没有证据证明原告组建的仁爱医院还有其他投资人的前提下，被告将仁爱医院的实际投资人即原告本人作为被处罚主体并无不当。故对原告提出被处罚主体应为仁爱医院而非原告的主张，本院不予支持。
（二）关于被告作出的行政处罚决定是否合法的问题
本院认为，依据《医疗机构管理条例》第二十四条关于“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”第四十四条关于“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款”的规定，并参照国家卫生计生委、国家中医药管理局《无证行医查处工作规范》(国卫监督发〔2016〕25号)第二条第四项关于“本规范适用于县级以上地方卫生计生行政部门（含中医药管理部门，下同）及其监督执法机构依据法律、法规、规章对辖区内未经批准擅自开办医疗机构行医的单位和个人进行检查，依法追究其法律责任的行政执法活动。主要包括以下无证行医情形：（四）当事人未按规定申请延续以及卫生计生行政部门不予受理延续或者不批准延续，《医疗机构执业许可证》有效期届满后继续开展诊疗活动的”的规定，原告组建的仁爱医院在《执业许可证》有效期限届满后未依法申请延续，继续开展诊疗活动，违反了上述规定，应当予以处罚，但应当依法进行。
根据《行政处罚法》第三十九条第一款第二项关于“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据”的规定，行政机关在《行政处罚决定书》中应当载明被处罚人违法的事实和证据，包括认定违法事实的前提、时间、地点、经过、情节等事项，既让当事人清楚知晓被处罚的事实依据，以达到警示违法行为再次发生的目的。同时《行政处罚决定书》载明的违法事实应当作为最终行政处罚认定违法行为性质、处罚种类和处罚裁量等的前提和依据。本案中，被告作出的《行政处罚决定书》中仅记载原告在2016年11月17日至2017年3月21日期间未取得《执业许可证》开展诊疗活动的事实，未载明原告在此期间内开展诊疗活动中收取非法所得以及具体数额，而该事实的认定直接涉及行政处罚种类、处罚裁量等行政处罚适用法律问题。故，被告作出的《行政处罚决定书》的记载事项没有达到其处罚结论需要的明确、具体、完整的要求。
关于被告提出其在《行政处罚决定书》处罚项中已经载明没收的具体金额，故未在《行政处罚决定书》中载明该部分违法事实并不影响本案事实认定的主张，本院认为，《行政处罚决定书》中对违法事实的记载应当是行政机关最终认定的事实，是行政机关适用法律且予以处罚的事实和前提。被告在没有认定原告非法所得数额的前提下，经行对原告处罚没收非法所得共计628994.58元，缺乏事实根据，亦不符合法律规定。故，对被告的该主张不予支持。
此外，关于人民法院能否直接认定原告的违法所得数额的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条关于“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”的规定，人民法院不但不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据，更不得替代行政机关直接为行政机关认定其未认定的违法事实。对于行政相对人是否有违法事实，行政机关具有法定的首次判断权。人民法院只具有对行政机关基于首次判断权已经认定的事实，予以审查的职权。
综上事实和理由，被告作出的《行政处罚决定书》在没有认定原告违法所得具体数额的前提下，依据《行政处罚决定书》载明的法律依据对原告予以处罚，属于认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的”的规定，判决如下：
撤销被告峨眉山市卫生和计划生育局于2017年10月30日作出的峨卫计医罚〔2017〕06号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告峨眉山市卫生和计划生育局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 章祈伦
人民陪审员 陈一华
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 黄 斗