贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终588号
上诉人（一审第三人）肖晓华，女，汉族。
被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区人民政府。
法定代表人黄万清，区长。
委托代理人陈松云，男，铜仁市碧江区人民政府法制办公室干部。
被上诉人（一审原告）何启芬，女，苗族。
被上诉人（一审原告）何启岗，男，苗族。
上诉人肖晓华因与被上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称“碧江区政府”）、何启芬、何启岗土地行政登记一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审经审理查明，第一轮土地承包时，以何启芬、何启岗之父何再明为承包户主承包了黄连冲合作社河边（地名）的林地一块，第二轮承包时，以何启岗为户主承包了茅溪村黄连冲组背后坡（地名）林地一块。肖晓华于2007年7月24日对争议地提出土地登记申请，并提交了土地权属证明、长期使用地基合同、收款收据和建房申请等材料。原铜仁市人民政府土地管理部门经过地籍调查，对土地权属、面积、用途等进行审核后，原铜仁市人民政府于同年11月6日向肖晓华颁发了铜河集用（2007）第0019号集体土地使用证。何启芬、何启岗不服该颁证行为，遂提起行政诉讼，请求：1.撤销碧江区政府（原铜仁市人民政府）向肖晓华颁发的铜河集用（2007）第0019号《集体土地使用证》；2.诉讼费由碧江区政府承担。
另查明，2014年5月8日，铜仁市碧江区河西街道办事处作出《关于碧江区人民政府信访局交办的河西办事处茅溪村黄泥冲村民组何启芬、何启岗等四人林地确权申请的回复报告》认定肖晓华长期使用的建房用地（0.6）亩应属于申请人的责任地范围，不属于被申请人石家坪三村民组。
一审法院认为，根据何启芬、何启岗提供的一、二轮承包证关于河边（地名）和背后坡（地名）的相关记载，以及铜仁市碧江区河西街道办事处《关于碧江区人民政府信访局交办的河西办事处茅溪村黄泥冲村民组何启芬、何启岗等四人林地确权申请的回复报告》，何启芬、何启岗与碧江区政府的颁证行为具有利害关系，其具备本案的诉讼主体资格。原《土地登记规则》第十二条规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：１．土地登记申请书；２．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；３．土地权属来源证明；４．地上附着物权属证明。第十七条规定：土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。第十八条规定：登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。本案中，碧江区政府依据何启芬、何启岗的申请，已经履行了地籍调查，对土地权属、面积、用途等进行审核相关程序。但碧江区政府未对登记申请的审核结果进行公告，不符合原《土地登记规则》第十八条的规定，属程序违法，且地籍调查时间在前，土地登记申请在后，也不符合土地登记的程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：撤销碧江区政府（原铜仁市人民政府）于2007年11月6日向肖晓华颁发的铜河集用（2007）第0019号集�土地使用证。案件受理费50元，由碧江区政府承担。
一审宣判后，肖晓华不服，向本院提起上诉。
上诉人肖晓华诉称：1.本案争议地是1987年经原茅溪村委和石家坪三组同意并报乡县人民政府土地管理部门批准有偿获得的宅基地，至今已28年，现何启芬、何启岗诉称上诉人使用的宅基地是其承包的林地，在法律关系上，属于石家坪村民组和黄泥冲村民组两个集体的所有权争议。本案争议土地未经行政确权的前置程序，一审法院直接受理，适用法律错误，程序严重违法；2.一审避开石家坪和黄泥冲两个村民组，侵害了案外人的合法权益，故一审遗漏当事人，应裁定撤销原判决，发回重审；3.一审判决直接引用信访回复意见作为本案裁判依据不当;4.上诉人获得本案宅基地使用权，已经依法履行申请批准和颁证等法律手续。退一步讲，即使确属何启芬、何启岗承包地，石家坪三组已将该地转让给上诉人使用28年有余，根据物权法第106条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”之规定，本案应依法承认上诉人取得了使用权。故一审判决实体错误，适用法律错误；5.上诉人的宅基地使用权是1987年经锦江乡人民政府和原铜仁县国土局批准，已超20年时效，应驳回起诉。故上诉请求：撤销一审判决,驳回何启芬、何启岗的起诉。
被上诉人碧江区政府辩称：1.一审判决对肖晓华建房地点及建房时间等基本事实认定不清；2.一审判�对何启芬、何启岗是否超过法律规定的最高20年起诉期限未作认定；3.一审判决未查清何启芬、何启岗之父何再明第一轮土地承包证所载河边与何启岗第二轮土地承包证所载背后坡到底是否同一宗土地，且一审判决直接采信信访回复报告违法；4.一审判决未对碧江区政府提交的何启岗2007年林权证登记档案资料作认定。请求：驳回何启芬、何启岗的诉讼请求。
被上诉人何启芬、何启岗在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，1987年8月，肖晓华因住房困难申请土地建房，经原铜仁县谢桥区锦江乡茅溪村民委员会、原铜仁县锦江乡人民政府、原铜仁县土地管理局盖章同意其使用鹭鸶岩白龙洞脚荒地建房。同年8月�肖晓华与原铜仁县谢桥区锦江乡茅溪村民委员会签订《长期使用地基合同》。之后肖晓华即在该土地上修建了房屋居住。1996年6月19日，肖晓华提交村委会证明、使用地基合同、用地申请等材料，向房屋登记机构申请办理房屋所有权证。经审核，原铜仁市人民政府（后变更为碧江区政府）为其颁发了铜字第96262号《房屋所有权证》，原铜仁市人民政府又依肖晓华的变更登记申请，于2007年12月12日向肖晓华颁发铜字房权证河西字第××号房屋所有权证。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”，碧江区政府享有�记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权的行政管理职责。
《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《国家土地管理局土地登记规则》（［1995］国土［法］字第184号，1996年2月1日起施行）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”，本案1987年肖晓华经相关部门批准后即在涉案集体土地上修建房屋居住，并于1996年办理房屋所有权证。在2007年9月，碧江区政府（原铜仁市人民政府）根据肖晓华的土地登记申请，经过地籍调查、权属审核等程序，于2007年11月6日向肖晓华颁发的铜河集用（2007）第0019号《集体土地使用证》。被上诉人何�芬、何启岗在2015年5月起诉主张碧江区政府向肖晓华颁发的该《集体土地使用证》侵害了其林地承包经营权，但其提交的《土地承包证》等证据不能证明肖晓华于1987年开始修建并居住的房屋土地侵犯其林地承包经营权，故其诉讼请求本院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外……”，该规定中的确认是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权�初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，本案碧江区政府2007年11月6日颁发《集体土地使用证》（铜河集用（2007）第0019号）的行为不属于复议前置的情形。因而，上诉人肖晓华上诉认为争议土地未经行政确权的前置程序，一审法院直接受理，适用法律错误，程序严重违法的主张，无法律依据，本院不予采纳。
另，本案审查标的是2007年11月6日碧江区政府作出的《集体土地使用证》（铜河集用（2007）第0019号）的行政行为，非宅基地使用权权属争议，故本案不适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的20年起诉期限。同时何启芬、何启岗的林权证及林权证登记档案亦非本案的审查范围。所以，上诉人肖晓华和被上诉人碧江区政府提出的本案已超20年起诉期限和碧江区政府提出一审判决未审查何启芬、何启岗林权证缺乏�实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，原判决适用法律、法规错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2015）铜中行初字第3号行政判决；
二、驳回何启芬、何启岗的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，由何启芬、何启岗负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
代理审判员 冉依依
代理审判员 杨 芳
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 陈倩雯