河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中行初字第47号
原告靳建利。
委托代理人李小二。
被告郑州市城市公共交通客运管理处，住所地郑州市中原区。
法定代表人马红建，职务主任。
委托代理人刘立忠，河南天基律师事务所律师。
委托代理人汪振伟，河南天基律师事务所律师。
原告靳建利不服被告郑州市城市公共交通客运管理处（以下简称市客运管理处）行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月10日受理后，于2014年3月11日向被告市客运管理处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月28日公开开庭审理了本案。原告靳建利及其委托代理人李小二，被告市客运管理处的委托代理人刘立忠、汪振伟到庭参加诉讼。因我院审理的（2014）中民一初字第698号翟晓辉诉苗随群、王凤兰、王三凤健康权纠纷一案与本案具有关联性，为避免两案对事实的认定存在冲突，本院于2014年6月6日裁定中止本案的审理。我院于2014年11月14日作出（2014）中民一初字第698号民事判决书，现该案已生效。本案中止诉讼的原因已消除，本院于2014年12月24日恢复本案的审理。本案现已审理终结。
被告市客运管理处于2014年1月20日对靳建利作出郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定书，主要内容为：经查，靳建利于2013年12月5日12时30分，驾驶豫H车辆营运，从焦作拉乘客到郑州市客运汽车新北站营运，收车费120元（共4人每人30元），在郑州市客运新北站被执法人员查扣。靳建利的上述行为有现场检查笔录、证人证言为证，事实清楚，证据充分，造成严重后果。其行为违反了《郑州市客运出租汽车管理条例》第十二条、第四十九条第一款第（一）项之规定。从靳建利违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和证据看，靳建利的违法行为属于情节严重。根据《郑州市客运出租汽车管理条例》第四十三条第（一）项之规定，决定对靳建利给予以下行政处罚：1、没收非法所得120元；2、罚款人民币20000元。
原告靳建利诉称，一、被告对原告作出的行政处罚依据的事实不存在，原告并不存在非法营运事实。2014年2月25日被告在《东方今报》上刊登了对原告作出的行政处罚决定书，上面显示原告于2013年12月5日12时30分驾驶豫H车辆营运，在郑州市客运新北站被执法人员查扣，被告对原告作出罚款人民币20000元并没收非法所得120元的处罚。被告对原告作出行政处罚决定所依据的事实并不存在。2013年12月5日，原告空车驾驶车牌号为豫H比亚迪轿车前往郑州办事。中午12点07分，原告在中州大道与三全路交叉口附近的蓝天加气站加气时，突然被市客运管理处稽查四大队的人在未穿制服、未出示证件的情况下拳打脚踢，并将原告强行带至郑州客运北站治安室，原告驾驶的车辆被市客运管理处的工作人员抢走后开走，不知所踪。当天12点07分，原告车辆已经被市客运管理处的工作人员将车辆抢走，原告又怎么会于12点30分驾驶车辆至郑州新北站。同时原告当时是空车行使，并不存在违法运营的事实。被告在没有查明事实且没有充足证据的前提下就向原告作出了处罚决定书，显然是违法行为。二、被告违法执法，暴力执法。被告作为执法部门，在执法时应身穿制服、主动出示证件，而被告的工作人员在执法时并未穿制服、也未出示过证件。被告严重违反执法程序，作出的行政处罚决定属于无效决定，依法应予以撤销。现特向人民法院提起诉讼，请求撤销被告所作的郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定。
原告向本院提供以下证据：1、蓝天加气站的视频资料，用以证明被告处罚依据的时间、地点、事故经过均系被告伪造而成，原告并未非法营运，被告执法时未穿制服，未主动出示证件，且存在暴力执法行为；2、接处警登记表，用以证明案件发生的地点在蓝天加气站，而不是郑州长途客运汽车新北站；3、百度地图一份，用以证明案发地点离郑州长途客运汽车新北站尚有3.9公里的距离，被告辩称在郑州长途客运汽车新北站附近不成立。立案时提交的郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定书、（2013年）郑客管罚告字第0024386号行政处罚陈述、申辩权利告知书、（2013年）郑客管罚扣字第0024386号暂扣凭证未出示要求质证。
被告市客运管理处辩称，一、被告作出的处罚决定书认定事实清楚，证据确实充分，处罚标准符合法律规定。本案事实是：2013年12月5日12时许，市客运管理处的执法人员在郑州长途客运汽车新北站附近执法检查时，发现豫H号轿车从事营运活动。执法人员立即上前检查，经调查得知，司机靳建利开车从焦作到郑州拉载乘客，每位乘客收费30元，严重扰乱了郑州市出租汽车客运市场秩序，违反了《郑州市客运出租汽车管理条例》第十二条、第四十三条第（一）项的规定，应当予以罚款。被告经调查、研究，根据违法情节，决定予以没收违法所得120元并罚款20000元的处罚。上述事实由被告调查的证据得以证实，处罚数额也符合法律规定的标准。二、被告行政处罚的程序符合法律规定。本案中，执法人员发现原告车辆上下乘客并收取乘车费用，立即上前出示执法证件检查，并就相关事实向驾驶人、乘客及在场知情人员进行询问，并调查了解情况。司机驾驶该车从焦作来郑州，每个乘客向司机支付30元车费。为固定证据，执法人员又向在场知情人员了解情况并制成笔录附卷。调查的证据均证实原告违法载客且收取乘车费用。执法人员告知原告享有陈述、申辩权后，听取了靳建利的陈述。调查终结，被告依照调查的事实及法律规定依法做出了处罚决定，并依法公告送达，被告严格依照法定程序实施行政处罚，不存在违法行为。综上，被告的行政处罚行为事实清楚、证据充分、适用法律正确，执法程序符合法律规定。因此，请求法院依法驳回原告诉讼请求。原告就本案事实同时向复议机关申请了行政复议，根据《行政诉讼法》的规定，行政相对人只能采取一种途径解决纠纷，现原告同时采取两种方式不符合法律规定，应当依法撤销一种救济方式之后，再采用另一种方式解决纠纷。
被告市客运管理处于2014年3月21日向本院提出延期举证申请，本院经审查，准许被告延期举证至2014年3月27日。被告于2014年3月27日向本院提供了以下证据：第一组证据：《郑州市客运出租汽车管理条例》第七条第（六）项，用以证明市客运管理处具备查处非法营运的资格；第二组证据：立案审批表、现场检查笔录、被告对焦虎伟、成立、朱建伟、王立东、白晨光所作的询问笔录、案件调查终结报告，用以证明执法人员依法进行执法检查，靳建利进行非法营运，违法所得为120元；第三组证据：（2013年）郑客管罚扣字第0024386号暂扣凭证、（2013年）郑客管罚告字第0024386号行政处罚陈述、申辩权利告知书、被告于2014年1月10日对靳建利所作的询问笔录；用以证明市客运管理处查明案件事实，依法暂扣违法车辆，并出具暂扣凭证，依法告知了靳建利享有的陈述、申辩权，并依法听取其辩解；第四组证据：郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定书及市客运管理处发布的公告，用以证明市客运管理处经调查认为靳建利的行为构成违法，依法应受处罚，并将处罚决定书公告送达给靳建利；第五组证据：《郑州市出租汽车管理条例》第四十三条、第四十九条规定，用以证明市客运管理处的行政行为符合法律规定；第六组证据：执法人员的执法证件、案件调查终结报告，用以证明执法人员具备执法资格。
被告提交的法律依据：《郑州市客运出租汽车管理条例》第七条及《行政处罚法》第三十条、第三十一条。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见是：对第一组证据无异议，对第二组证据真实性和证明目的均有异议。现场调查笔录上显示案发地点在郑州长途客运汽车新北站，但在对现场人员的询问笔录中案发地点变成了郑州市中州大道蓝天加气站，且所有询问笔录中被询问人均不在事发现场，均为路过或在路边等车时无意看到。被告所作笔录日期有2013年12月5日12时和12时30分左右，同时被告提交的答辩状中显示“原告上下乘客收取费用时查扣”，但在蓝天加气站的视频录像中显示原告的车上只有原告一人；第三组证据真实性无异议，但暂扣凭证、权利义务告知书并不是在事发当日送达给原告的，而是被告于2014年2月25日公告送达决定书后才送达给原告的。对第四组证据无异议；对第五组证据真实性无异议，但证明目的有异议，对被告引用第四十九条有异议；第六组证据不予质证，案发当时被告执法人员并未出示任何证件；法律依据无异议。
被告对原告提供证据的质证意见为：证据1真实性有异议，证明内容有异议，原告提交的录像中并不能看出该地点就是蓝天加气站，原告提交的视频只是一个片段，没有完整的显示事情的经过，本案的事实是执法人员看到原告车辆在加气站门口下人，才上前执法检查，而该视频刻意的隐去其违法营运的事实部分，对原告所称未穿制服、暴力执法、未出示证件有异议，被告的执法人员没有统一制服，行政处罚法也未要求执法要穿统一制服，是否穿制服对本案的事实和结果没有影响，被告提交的证据中已经证实执法人员亮证执法检查，市客运管理处作为执法机构，在进行暂扣过程中，发生的轻微的冲突是有可能的，从视频显示并不是暴力执法；证据2真实性无异议，但证明目的有异议，接处警登记表是原告自己报警，一切的记载都是根据原告自己的陈述，不能证明是本案的事实；证据3内容无异议，执法检查是在一个范围区域内，不是单单一个点，是一个过程，该证据并不能证明原告的主张。原告车上的乘客下车地点是蓝天加气站门口，被告发现原告的违法行为后，将原告带至郑州长途客运汽车新北站进行询问了解情况，郑州长途客运汽车新北站是对原告进行询问的地点。
综合以上质证意见，本院认证如下：原告、被告提供的证据本院结合庭审质证意见综合予以采纳。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2013年12月5日，原告靳建利驾驶豫H号比亚迪轿车从焦作行驶至郑州市中州大道蓝天加气站时，被告市客运管理处的工作人员认为靳建利存在非法营运将其带至郑州长途客运汽车新北站进行调查。同时，被告暂扣了豫H号比亚迪轿车。被告于2014年1月20日向原告作出了郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定书，认定靳建利于2013年12月5日12时30分，驾驶豫H车辆营运，从焦作拉乘客到郑州市客运汽车新北站营运，收车费120元（共4人每人30元），根据《郑州市客运出租汽车管理条例》第四十三条第（一）项之规定给予原告以下行政处罚：1、没收非法所得120元；2、罚款人民币20000元。原告不服，于2014年3月10日起诉来院。同时，原告又向被告的主管部门郑州市交通运输委员会提出了行政复议申请。2014年4月28日，原告向郑州市交通运输委员会撤回了行政复议申请，郑州市交通运输委员会于2014年4月28日向原告作出了郑交行复（准撤通）（2014）1号准予撤回行政复议申请通知书。郑州市交通运输委员会并于当日作出了郑交行复（终决）（2014）1号行政复议终止决定书。
诉讼中，原告称被告在作出上述行政处罚决定书之前并未向原告送达（2013年）郑客管罚告字第0024386号行政处罚陈述、申辩权利告知书，也未向原告宣读该告知书的内容。庭审中，被告称因原告拒绝签收该告知书其在作出上述行政处罚决定书之前向原告留置送达了该告知书。该告知书上载有“当事人拒签”，但被告未向本院提供其在作出上述行政处罚决定书之前向原告送达该告知书时邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把该告知书留在原告的住所的证据，也未提供其采用拍照、录像等方式把该告知书留在原告的住所记录送达过程的证据。
本院认为，按照《郑州市客运出租汽车管理条例》的规定，郑州市城市公共交通客运管理处作为郑州市辖区客运出租汽车管理机构，负责客运出租汽车管理工作，对无客运出租汽车经营资格证从事客运出租汽车经营或营运的公民实施处罚是其法定职责。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”
本案中，被告市客运管理处未向本院提供其在作出郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定书之前向原告送达（2013年）郑客管罚告字第0024386号行政处罚陈述、申辩权利告知书的送达回证，亦未向本院提供其按照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的送达方式向原告送达上述告知书的证据。被告提供的证据不能证明其在作出上述行政处罚决定之前告知原告作出上述行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，也不能证明原告放弃陈述或者申辩的权利。故被告作出的上述行政处罚决定不能成立。关于被告称原告对其所作的处罚决定不服既提起了复议又提起了诉讼不符合法律规定的主张，因原告于2014年4月28日向郑州市交通运输委员会撤回了行政复议申请，该委员会于当日向原告作出了准予撤回行政复议申请通知书，不影响本案的诉讼，本院对被告的上述主张不予采纳。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项，判决如下：
确认被告郑州市城市公共交通客运管理处于2014年1月20日对靳建利作出郑客管处罚字（2013）0024386号行政处罚决定违法。
案件受理费50元，由被告郑州市城市公共交通客运管理处负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 铁莹莹
人民陪审员 张昭科
人民陪审员 沈德田
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 王海莉