山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁05行终19号
上诉人（一审原告）：广饶县莲花新型建材有限责任公司。住所：广饶县广饶街道莲花村西。
法定代表人：张杰，董事长。
委托代理人：刘伟，山东景顼律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：广饶县人力资源和社会保障局。住所：广饶县乐安大厦。
法定代表人：任勇，局长。
委托代理人：赵丽敏，女。
被上诉人（一审被告）：广饶县人民政府。住所：广饶县乐安大街***号。
法定代表人：霰景亮，县长。
委托代理人：李惠，女。
一审第三人：杜爱红，女。
委托代理人：杜慧铭，男。
上诉人广饶县莲花新型建材有限责任公司（以下简称莲花公司）诉被上诉人广饶县人力资源和社会保障局（以下简称广饶县人社局）工伤行政确认案，上诉人莲花公司不服山东省广饶县人民法院作出的（2015）广行初字第35号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人莲花公司的委托代理人刘伟，被上诉人广饶县人社局的委托代理人赵丽敏，被上诉人广饶县人民政府的委托代理人李惠，一审第三人杜爱红的委托代理人杜慧铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2012年3月24日4时许，杜爱红之夫田淑林驾驶无牌混凝土搅拌车沿青垦路由南向北行至石大路交叉路口北侧处，与对行的车辆发生交通事故，导致田淑林当场死亡。杜爱红于2012年6月25日向广饶县人社局提出关于田淑林的工伤认定申请。广饶县人社局于2012年7月3日依法受理该申请后，于同年7月3日向莲花公司送达了工伤认定限期举证通知书，限其十五日内提出书面事故报告并提交相关证据材料，逾期则视为放弃举证权利。2012年7月16日，莲花公司提交了一份证明，内容为：“田淑林非广饶县莲花新型建材有限责任公司员工”。2012年7月30日，广饶县人社局以作出工伤认定决定需要有关部门对田淑林与莲花公司之间是否存在劳动关系的结论为由，作出了《工伤认定中止通知书》，并向莲花公司和杜爱红进行了送达。2014年12月24日，广饶县人社局以杜爱红提供了新证据为由作出了《恢复工伤认定通知书》，要求莲花公司接到通知书之日起10日内，提出书面答复意见并提交相关证据材料，否则视为放弃举证权利。2015年1月6日，莲花公司提交了《劳动争议答辩意见》，否认与田淑林之间存在劳动关系。2015年2月10日，广饶县人社局组织莲花公司和杜爱红对相关证据进行了质证。2015年4月7日，广饶县人社局作出广人社工认字[2015]第060号认定工伤决定，认定田淑林所受伤害属于工伤，并于同年4月8日、4月10日分别向杜爱红及莲花公司送达了认定工伤决定书。莲花公司不服，于2015年5月4日向广饶县人民政府申请行政复议，广饶县人民政府于同日受理后，分别向广饶县人社局及杜爱红送达了行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书，广饶县人民政府经书面审查后，于2015年6月23日作出广政复决字[2015]12号行政复议决定，维持了广饶县人社局作出的广人社工认字[2015]第060号认定工伤决定。莲花公司不服，提起行政诉讼。
另查明，田淑林死亡时驾驶的无牌混凝土搅拌车为案外人张红娟所有。张红娟系莲花公司法定代表人张杰之女，也是莲花公司的股东。
一审法院认为，劳动关系的存在是工伤认定的前提。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》[劳社部发（2005）12号]第一条规定：“用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（1）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”本案中，田淑林虽然未与莲花公司订立书面劳动合同，但是从2012年6月21日的视频资料、2012年2月份和3月份的工资表、广饶县人社局对尹某某的调查笔录和张红娟、刘某甲、杜某某三人的出庭作证证言以及刘某乙的证词可以看出，田淑林生前受莲花公司的劳动管理，从事公司安排的劳动，事故发生后，由杜爱红领取了田淑林在莲花公司的劳动报酬；同时，田淑林从事的运送商砼的劳动是莲花公司业务的组成部分。因此，田淑林与莲花公司之间存在事实劳动关系。涉案事故车辆虽系张红娟所有，但不能就此推定田淑林系张红娟的雇员。故，莲花公司否认与田淑林之间存在劳动关系的主张不能成立，依法不予支持。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，田淑林于2012年3月24日在为莲花公司运送商砼中发生的事故伤害符合上述规定，应当认定为工伤。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。莲花公司所提交的证据不能证明田淑林的死亡不是工伤，应承担对己不利的法律后果。被诉认定工伤决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。莲花公司关于撤销广饶县人社局认定工伤决定的诉讼请求理由不成立，不予支持。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。关于涉案复议程序是否合法，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照规定作出行政复议决定。本案中，广饶县人民政府虽然依法受理行政复议申请、送达受理通知书，依法向被申请人、第三人送达复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书，并经书面审查后作出行政复议决定，但广饶县人民政府未向法庭提交合法有效的证据证明行政复议决定是经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后作出的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”以及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第九条第二款“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，广饶县人民政府对其未提交证据证明复议决定是经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后作出的行为承担不利的法律后果。故涉案复议程序不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第四款的规定，判决：一、确认广饶县人民政府广政复决字[2015]12号行政复议决定违法；二、驳回莲花公司关于撤销广饶县人社局作出的广人社工认字[2015]第060号认定工伤决定的诉讼请求。案件受理费50元，由莲花公司负担。
上诉人莲花公司不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、一审判决认定事实的证据不足。广饶县人社局作出行政行为的依据是刘某甲、刘某乙的书面证言，广饶县人社局未对以上证言进行调查核实，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。被上诉人对尹某某的调查笔录，因尹某某未出庭接受质证，故该证据不应采纳。证人刘某甲、刘某乙与田淑林及一审第三人是同村，证人杜某某、尹某某与田淑林及一审第三人是亲戚，均与一审第三人有利害关系。一审判决依据视听资料及复印的工资表认定上诉人与田淑林存在劳动关系是错误的，上诉人对视听资料的真实性有异议。2、一审判决认定上诉人举证不能是错误的，上诉人提供了协议、证人证言等证据，能够证明田淑林与案外人张红娟之间存在雇佣关系，其并非上诉人的职工，与上诉人不存在事实劳动关系。二、一审判决适用法律错误。根据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的相关规定，在行政程序中，用人单位承担举证责任，并且行政部门有权作出工伤认定结论。但不是说，只要用人单位举证不能，就一定要作出属于工伤的认定决定。即便用人单位举证不能，工伤认定决定的作出仍然要尊重客观事实，有法律依据。三、一审判决认定被诉行政行为程序合法是错误的。《工伤保险条例》对行政部门进行调查核实，作出了一般性的原则规定，被上诉人不进行调查核实而作出行政行为，应认定程序违法。请求：1、撤销一审法院作出的（2015）广行初字第35号行政判决；2、撤销广饶县人社局作出的工伤认定决定和广饶县人民政府作出的行政复议决定；3、判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人广饶县人社局答辩称:一、被上诉人广饶县人社局认定事实清楚。田淑林系在执行职务期间发生车祸导致死亡，其生前与上诉人之间劳动关系明确。1、刘某甲、刘某乙的证言、2012年6月21日视频光盘、对尹某某的调查笔录、2012年2-3月份工资表等证据足以认定双方存在劳动关系。2、根据一审庭审质证的公司人员花名册、2012年1-6月公司考勤表、2012年2-7月公司工资发放表等证据，能够证明张玉、张红娟二人的身份均系上诉人的职工，并非与本案无关。3、涉案肇事事故车辆的保险单中，在记录登记车主为张红娟时，也特别约定了车主为莲花公司即本案的上诉人。综上，田淑林驾驶的车辆名义上的登记车主是张红娟，但田淑林从上诉人处领取工资，其发生涉案交通事故时从事的工作也与上诉人业务紧密关联。所以上诉人否定劳动关系的主张不能成立。田淑林作为上诉人的驾驶员，在执行工作任务期间遭遇交通事故导致死亡，符合认定工伤的相关规定。二、被上诉人程序合法。一审第三人于2012年6月25日提出工伤认定申请，被上诉人依法于2012年7月3日受理。同日，被上诉人给上诉人送达了《限期举证通知书》并进行了调查。7月30日，因劳动关系存在争议，被上诉人中止工伤认定程序。2014年12月24日，被上诉人恢复工伤认定程序，被上诉人执法人员同日在上诉人处对其送达了《恢复工伤认定通知书》，进行了调查核实。2015年2月2日，被上诉人作出《证据质证通知书》，各方在被上诉人的仲裁庭进行了证据质证。4月7日，被上诉人作出《认定工伤决定书》并送达，程序合法。三、被上诉人适用法规正确。被上诉人依据《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，符合法律法规的规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人广饶县人民政府答辩称：一、被上诉人广饶县人民政府依法受理行政复议申请。莲花公司于2015年5月4日向广饶县人民政府提交了行政复议申请书及有关材料，被上诉人广饶县人民政府根据行政复议法第十七条之规定，于当天作出受理决定，并向上诉人送达。二、被上诉人广饶县人民政府依法对申请行政复议的具体行政行为进行审查。根据行政复议法第二十三条之规定，被上诉人广饶县人民政府于2015年5月6日向广饶县人社局送达了行政复议答复通知书及行政复议申请书一份，广饶县人社局于法定期限内向被上诉人广饶县人民政府提供了书面答复及作出的行政行为的证据、依据和其他有关材料。根据行政复议法第十条的规定，被上诉人广饶县人民政府于6月2日向一审第三人送达了参加行政复议通知书，一审第三人于6月9日向被上诉人广饶县人民政府提交了书面意见及有关证据材料。被上诉人广饶县人民政府对莲花公司、广饶县人社局、杜爱红提交的书面材料及相关证据进行了书面审查。三、被上诉人广饶县人民政府依法作出行政复议决定并送达。根据行政复议法第二十八条、第三十一条的规定，经书面审查，被上诉人广饶县人民政府于2015年6月23日作出广政复决字[2015]12号行政复议决定，并分别于6月23日、24日、30日向广饶县人社局、杜爱红、莲花公司送达。四、行政复议决定是经行政复议机关负责人同意后作出的。在本案中，广饶县人民政府法制办公室对广饶县人社局的行政行为审查后提出了书面意见，该书面意见经过严格的内部运转程序，即由被上诉人广饶县人民政府负责人签字同意后才予以加盖了广饶县人民政府的印章。广饶县人民政府法制办公室从提出书面意见到最终加盖政府印章的程序，属于政府机关行文的内部运转程序，不应属于法院审查的外部程序范围，所以加盖了行政复议机关印章的行政复议决定书足以证明是经行政机关负责人同意后作出的。一审判决确认复议程序违法的理由不能成立。请求二审法院依法变更一审判决中确认复议程序违法的内容。
一审第三人杜爱红陈述称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分。证人刘某甲、刘某乙的书面证言均写明了证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，有证人的签名，附有证人的身份证复印件。被上诉人广饶县人社局对尹某某调查笔录，有行政执法人员、被询问人的签名。以上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第十三条的规定。一审判决依据的视听资料、工资表复印件、证人证言等认定上诉人与田淑林间存在劳动关系，证据充分。视听资料已经上诉人观看和质证，上诉人并没有提出异议，如果上诉人对视听资料的真实性有异议，可以申请鉴定。上诉人提交的莲花公司与张红娟签订的协议是虚假的，同时依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，一审法院对其不予采纳是符合法律规定的。二、一审判决适用法律正确。依据劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》的规定：“用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”田淑林完全受上诉人的管理、从事上诉人安排的有报酬的劳动，按照上诉人的规定领取工资，其从事的工作是上诉人业务的主要组成部分，应认定双方存在事实劳动关系。同时，劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》还规定，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：工资支付凭证或记录、其他劳动者的证言等。一审第三人提供了从东营市中级人民法院调取的上诉人莲花公司2012年2月份、3月份工资表，上诉人莲花公司财务人员结算工资的录像、尹某某的录像证言、刘某乙的证人证言、刘某甲的证人证言，能够认定双方劳动关系存在的事实。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
二审庭审中，法庭重点围绕一审第三人与上诉人之间是否存在劳动关系、被上诉人广饶县人民政府作出的行政复议决定程序是否合法、一审法院适用法律是否正确、程序是否合法进行了审查。
各方当事人均援引一审提交的证据，发表了质证和辩论意见。
二审对证据的认证及对事实的确认与一审无异。
本院认为：关于一审第三人与上诉人之间是否存在劳动关系的问题。被上诉人广饶县人社局向法庭提交了2012年6月21日的视频资料、2012年2月份和3月份的工资表及证人证言和调查笔录，以上证据能够证明田淑林生前在上诉人处工作，从事上诉人安排的劳动，接受上诉人的管理。事故发生后，田淑林的妻子杜爱红从上诉人处结算了工资。被上诉人广饶县人社局以此认定田淑林与上诉人之间存在劳动关系，事实清楚，证据充分。上诉人主张，田淑林死亡时驾驶的车辆是张红娟的，张红娟和为一审第三人安排结算工资的张玉均非上诉人公司的职工，故不能以此认定双方存在劳动关系。经查，在工伤认定行政程序阶段，上诉人莲花公司为证明田淑林不是其单位职工，曾向被上诉人广饶县人社局提交了公司人员花名册和考勤表，而花名册和考勤表中均显示有张红娟、张玉的姓名，且二人均为上诉人单位中层管理人员。2012年6月21日，在莲花公司办公室，张玉安排莲花公司财务人员为一审第三人结算了工资。根据保险单中登记的信息，田淑林驾驶车辆的车主是张红娟，关于上诉人莲花公司所使用的运营车辆的实际车主是莲花公司还是其他个人所有，只是上诉人公司的一种内部经营管理模式，并不能因此影响对田淑林与上诉人之间存在劳动关系这一事实的认定。故对上诉人的主张，本院不予支持。
关于被上诉人广饶县人社局作出的工伤认定决定的合法性问题。经查，被上诉人广饶县人社局提交的证人证言、调查笔录、工资表、视频资料、道路交通事故责任认定书等证据材料，能够证明田淑林作为上诉人职工，在为上诉人运送商砼过程中发生事故伤害。被上诉人广饶县人社局作出工伤认定事实清楚，证据确凿。被上诉人广饶县人社局提供的工伤认定程序证据，能够证明被上诉人广饶县人社局进行工伤认定过程中，依法履行了受案、向用人单位送达限期举证通知、调查核实、质证、作出工伤认定决定、送达等程序，应认定被上诉人广饶县人社局工伤认定程序合法。被上诉人广饶县人社局依据《工伤保险条例》第十四条第（一）项、第十九条第二款的规定，认定田淑林的受伤情形是工伤，适用法律正确。
关于被上诉人广饶县人民政府作出行政复议决定的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照规定作出行政复议决定。本案中，广饶县人民政府未能提交证据证明行政复议决定是经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后作出的，一审法院以此为由确认广饶县人民政府作出行政复议决定的程序违法，并无不当。被上诉人广饶县人民政府主张，行政复议机关负责人同意或者集体讨论程序，属于政府机关的内部运转程序，不应属于人民法院审查的范围。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于对于行政复议机关负责法制工作的机构提出的意见，应经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过的规定，是对复议机关作出复议决定时应采取慎重态度的一种程序限制，是复议决定能够做到公正合理的制度保障和程序保障，是行政复议机关作出行政复议决定的重要程序，属于人民法院司法审查的范围。对被上诉人广饶县人民政府的该项主张，本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广饶县莲花新型建材有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一六年四月二十二日
书记员 赵 岩