江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第254号
上诉人（原审原告）伍传圭，男，1947年7月5日出生。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人张滢，南京市规划局干部。
委托代理人周振东，南京市规划局干部。
原审第三人南京市土地储备中心，住所地南京市中山路***号。
法定代表人王东，南京市土地储备中心主任。
委托代理人段然，江苏天豪律师事务所律师。
原审第三人南京安居建设集团有限责任公司，住所地南京市秦淮区小心桥东街25号。
法定代表人毛龙泉，南京安居建设集团有限责任公司董事长。
委托代理人李其忙，男，1963年4月26日出生。
原审第三人南京国资投资置业有限公司，住所地南京市玄武区太平北路82号7楼。
法定代表人朱勇，南京国资投资置业有限公司执行董事。
委托代理人李其忙，男，1963年4月26日出生。
上诉人伍传圭因规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月2日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人伍传圭及其委托代理人张琨，被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）的委托代理人周振东、张滢，原审第三人南京市土地储备中心（以下简称市土储中心）的委托代理人段然到庭参加诉讼，原审第三人南京市安居建设集团有限责任公司（以下简称安居公司）、原审第三人南京国资投资置业有限公司（以下简称国资公司）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案经江苏省高人民法院批准，审理期限延长3个月，现已审理终结。
原审法院查明：2013年1月15日，原审第三人市土储中心、安居公司、国资公司向市规划局提出建设项目规划审批事项申请，申请西街地块的建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，并提供了建设项目规划审批事项申请表、建设项目基本信息表和单位组织机构代码证，市规划局于当日受理。2013年1月17日，南京市发展和改革委员会作出《关于秦淮区西街地块城中村、危旧房改造和环境综合整治项目的备案通知书》。同日，市规划局向原审第三人核发了西街地块的《建设项目选址意见书》（选字第320104201310029号）。2013年1月18日，市规划局向原审第三人作出地字第320104201310021号行政许可决定书，并向原审第三人颁发了地字第32010420130021号《建设用地规划许可证》（以下简称《21号规划许可证》）（落款时间为2013年1月17日），后《21号规划许可证》在市规划局网站上进行了公示。2013年3月，南京市秦淮区人民政府依据《21号规划许可证》确定的范围作出了房屋征收决定，伍传圭所有的房屋位于征收范围内。2014年12月22日，江苏省住房和城乡建设厅受理了伍传奎关于《21号规划许可证》提出的行政复议申请，并于2015年2月3日作出了行政复议决定书，维持了《21号规划许可证》。
另查明，伍传奎房屋所在的西街片区是南京市主城区面积最大的城中村、危旧房改造地块，规划用地性质为商业金融业用地、文化娱乐用地、酒店式公寓、历史文化保护与展示等混合用地。
2015年3月，伍传奎诉至法院，请求撤销市规划局作出的《21号规划许可证》。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。《江苏省城乡规划条例》第三十四条规定“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目选址意见书，建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县城乡规划主管部门提出申请，并提交建设项目总平面图；（二）城市、县城乡规划主管部门审查相关材料，初步审查总平面图，符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证。”根据以上规定，市规划局根据原审第三人提出的申请于2013年1月18日向原审第三人颁发《21号规划许可证》不违反法律、法规规定。但市规划局在申请人材料不全时予以受理、建设项目选址意见书和建设用地规划许可证同时受理、核发规划许可证的过程中先制证后决定等行为，在行政程序上存有瑕疵，今后工作中应予改正。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《江苏省人民政府关于加快棚户区（危旧房）改造工作的实施意见》、《南京市人民政府南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》的规定，棚户区（危旧房）改造是重大的民生工程和发展工程，不仅能够使困难群众的住房条件得到改善，而且可以提升城镇综合承载能力，促进经济增长和社会和谐，棚户区（危旧房）改造可采取拆除新建、改建等多种方式，故棚户区（危旧房）改造存在拆除与新建不同步的情形。《21号规划许可证》所涉土地的规划用途为商业金融业等，系指新建建设工程的规划用途，与棚户区（危旧房）改造项目的拆除工程不当然产生冲突，故对伍传奎主张涉案地块规划用途为商业金融用地，没有危旧房、城中村改造等规划用途，市规划局颁发《21号规划许可证》违反城市总体规划和控制性详细规划的主张不予支持。
《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地许可前举行听证，但考虑到市规划局的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，市规划局应采取适当方式听取利害关系人的意见，市规划局在作出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，市规划局今后工作中应予改正，但该瑕疵不足以构成确认被诉规划行政许可行为违法或撤销的违法事由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决：驳回伍传圭的诉讼请求。案件受理费50元，由伍传圭负担。
上诉人伍传圭上诉称，一审判决认定的事实错误，涉案地块不是进行城中村和危旧房改造。被上诉人没有依据行政许可法、城乡规划法以及江苏省和南京市的有关法律法规进行城市规划的行政许可。综上请求：1、请求撤销一审判决，依法改判。2、本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人市规划局答辩称，被上诉人核发的涉案建设用地规划许可证认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正当，内容适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人市土储中心、安居公司、国资公司未陈述意见。
二审中，上诉人提交谈话录音一份，欲证明案涉西街地块是用于金融商业开发。本院认为，上诉人在一审程序中无正当事由未提供，在二审程序中提供上述证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予接纳。
经审理查明，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，市规划局作为南京市人民政府城乡规划主管部门具有在本市范围内作出城乡规划许可的法定职责。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。2013年1月15日，市土储中心、安居公司、国资公司作为建设单位向市规划局提出建设项目规划审批事项申请，申请西街地块的建设项目选址意见书和建设用地规划许可证，并提供了建设项目规划审批事项申请表、建设项目基本信息表和单位组织机构代码证，市规划局于当日受理。2013年1月17日，南京市发展和改革委员会作出《关于秦淮区西街地块城中村、危旧房改造和环境综合整治项目的备案通知书》。市规划局依据南京市人民政府批准的《南京市南部新城建设协调区控制性详细规划整合》核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，于2013年1月17日作出、于2013年1月18日向原审第三人颁发《21号规划许可证》的行为不违反法律规定。
市规划局在收到建设单位提交的申请材料后于同日予以受理，在进行审核后作出建设进行受理并作出《21号规划许可证》，后在市规划局网站上进行公示的程序合法。但市规划局在申请人未提供建设项目经有关部门批准、核准、备案的材料时即予受理、建设项目选址意见书和建设用地规划许可证同时受理、核发规划许可证的过程中先制证后作决定等行为，程序上存在瑕疵，应当今后工作中应予改正，但不足以导致案涉被诉行政行为违法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。伍传圭的上诉请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人伍传圭负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 赵和玉