郑州铁路运输运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2015）郑铁中行初字第162号
原告郑州宏远路桥起重设备有限公司。住所地：河南省新郑市。
法定代表人靳茂宏，该公司总经理。
委托代理人阎宝兵，该公司副总经理。
被告国家质量监督检验检疫总局。住所地：北京市海淀区。
法定代表人支树平，局长。
委托代理人尚洪，该局工作人员。
委托代理人高希军，该局工作人员。
被告河南省质量技术监督局。住所地：郑州市金水区。
法定代表人李智民，局长。
委托代理人张新建，该局工作人员。
委托代理人刘伟，该局工作人员。
原告郑州宏远路桥起重设备有限公司（以下简称宏远公司）诉被告国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）、河南省质量技术监督局（以下简称省质监局）确认行政行为违法一案，经河南省高级人民法院指定由本院管辖。本院于2015年7月27日立案后，依法组成合议庭，并于2015年10月12日公开开庭审理了本案。原告宏远公司的法定代表人靳茂宏及委托代理人阎宝兵，被告国家质检总局的委托代理人尚洪、高希军，省质监局的委托代理人张新建、刘伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告宏远公司诉称，两被告以国家行政权力强制从2014年1月1日起推行安装“起重机安全监控系统”，并要求在此前已经安装正在使用的设备，也要补装这套系统。目前，本公司生产的公路架桥机如果不安装这套系统，各地质监局一律不准安装使用。该行政行为违反了《行政许可法》第十八条“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”的规定。起重机是有国家生产、制造、安装使用标准和规范的，被告以一个部门行政许可凌驾于标准之上没有法律依据。该行政许可没有技术可行性，公路架桥机安装这套系统没有具体的技术标准，各地质检局的自由执法、自由裁量令施工生产企业无可适从，也增加了安全隐患，操作失误率大增。现在市场上作业的公路架桥机都在被告的强制下安装了这套系统，价格从几万到二十几万不等，但没有一台是合格达标的。《行政许可法》第五十五条规定：“实施本法第十二条第（四）项所列事项的行政许可，应当按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定”。被告的强制行政行为，把生产企业、使用单位、检验机构都置于不合法的境地，也违反了《行政许可法》第十一条有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性的规定。被告以国家行政权力设立行政许可，强迫企业生产的产品、设备安装没有明确技术标准的装置，属于滥用职权，违反了《行政许可法》第十三条的规定。原告早在2012年就起重机安装安全监控系统行政许可的技术、标准、可行性向被告提出意见，但被告拒不采纳，使原告苦不堪言。请求被告出示起重机安装安全监控系统的成功案例，以证明其合法性。故请求法院：一、判决两被告强制推行安装的“起重机安全监控系统”的行政行为违法；二、判决两被告正确履行法定职责。三、本案诉讼费由两被告承担。
国家质检总局辩称，一、本局推行大型起重机械安装安全监控管理系统工作，系执行落实国务院规范性文件，并非设立的行政许可行为。根据《国务院办公厅印发贯彻落实〈国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉重点工作分工方案的通知》（国办函（2010）140号），明确由国家质检总局牵头负责，国家安监局配合，本局推行大型起重机械安装安全监控管理系统工作系贯彻落实国务院规范性文件的行政行为。根据《行政许可法》第二条规定，“行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。本局推行安装“起重机安全监控系统”与行政许可行为存在明显区别。二、推行大型起重机械安全监控管理系统行政行为不是针对原告作出的具体行政行为。原告提起行政诉讼不符合《行政诉讼法》第十二条人民法院受理范围的规定，应当驳回其诉讼请求。三、推行大型起重机械安装安全监控管理系统工作的行政行为是强制的技术要求。根据本局与国家安监总局联合印发的《大型起重机械安装安全监控管理系统实施方案》，推行大型起重机械安装安全监控管理系统的具体要求是：企业为主，主机厂自身可以开发进行安装，也可以与其他企业或机构联合研发进行安装，没有能力开发的企业也可以外包进行安装。另外，本局还印发了6项配套文件，颁布了1个国家标准：1、《关于开展大型起重机械安装安全监控管理系统前期示范试点工作的通知》（质检办特联（2011）1394号）；2、《关于做好大型起重机械安装安全监控管理系统前期示范试点工作中试验验证工作的通知》（质检特函（2011）116号）；3、《关于在部分大型起重机械推广应用安全监控管理系统及继续深入开展示范试点工作的通知》（质检办特联（2013）5号）；4、《关于做好大型起重机械安全监控管理系统检验工作的通知》（质检特函（2013）34号）；5、《关于在部分大型起重机械推广应用安全监控管理系统及继续深入开展示范试点工作的通知》（质检办特联（2014）224号）；6、《关于公布〈安装安全监控管理系统的大型起重机构目录〉和做好2015年大型起重机械安全监控管理系统推广应用与试点工作的通知》（质检办特联（2015）192号）；7、《起重机安全监控管理系统》（GB／T28264-2012）。推行大型起重机械安装安全监控管理系统，依据充分，标准明确。监控系统的研发和选择，不是行政许可行为。该监控系统的研发和选择完全由企业做主，不允许其它任何机构和个人干涉企业的选择。从检查情况上看，近年来的起重机械事故明显下降，推行起重机安全监控系统，是为提高大型起重机械安全，预防事故发生，并未侵犯企业的合法权益。综上，原告起诉国家质检总局强制推行安装“起重机安全监控系统”的行政行为违法的理由不能成立，其认为违反《行政许可法》以行政权力设立行政许可的观点属于误解，缺乏事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。
省质监局辩称：一、2013年6月，国家质检总局特种设备安全监察局印发了《关于做好大型起重机械安全监控管理系统检验工作的通知》，要求从2013年7月1日起，部分大型起重机械加装安全监控管理系统，并按该通知要求对其进行检验。2014年4月，国家质检总局办公厅、安全监管总局办公厅印发了《关于在部分大型起重机械推广应用安全监控系统及继续深入开展示范试点工作的通知》，要求对前期试点成果进行推广和应用，同时继续在大型起重机械其他品种深入开展安装安全监控管理系统试点工作。对上述两项通知，本局均予以转发。二、国家质检总局关于起重机械安装安全监控系统的两个文件印发后，本局及时转发，属于正确履行职责。本局及国家质检总局均未依据该文件作出任何行政处罚、行政强制等对原告权利义务产生影响的行政行为。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起行政诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，原告如认为前述文件不合法，只能在对行政行为提起诉讼时附带要求对文件进行审查，不能直接以文件为诉讼标的提起行政诉讼，法院不能直接对国家质检总局的规范性文件进行审查。综上，原告的诉讼请求不能成立，应予以驳回。
经审理查明，国务院于2010年7月19日作出国发（2010）23号《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》。同年9月8日，国务院办公厅作出《贯彻落实〈关于进一步加强企业安全生产工作的通知〉重点工作分工方案》，确定由国家质检总局牵头，国家安监总局配合督促落实大型起重机械安装安全监控管理系统工作。为落实该项工作，自2011年4月至2015年，国家质检总局办公厅与国家安监总局办公厅先后联合下发了质检办特联（2011）1394号《关于开展大型起重机械安装安全监控管理系统前期示范试点工作的通知》；质检办特联（2013）5号《关于在部分大型起重机械推广应用安全监控管理系统及继续深入开展示范试点工作的通知》；质检办特联（2014）224号《关于在部分大型起重机械推广应用安全监控管理系统及继续深入开展示范试点工作的通知》；质检办特联（2015）192号《关于公布〈安装安全监控管理系统的大型起重机械目录〉和做好2015年大型起重机械安全监控管理系统推广应用与试点工作的通知》。国家质检总局单独下发了质检特函（2013）34号《关于做好大型起重机械安全监控管理系统检验工作的通知》；质检特函（2011）116号《关于做好大型起重机械安全监控管理系统前期示范试点工作中试验验证工作的通知》等系列文件。省质监局于2013年7月4日和2014年5月2日分别作出豫质监特函字（2013）34号《关于转发国家质检总局〈关于做好大型起重机械安全监控管理系统检验工作的通知〉的通知》；豫质监特函字（2014）11号《关于转发〈质检总局办公厅安全监管总局办公厅关于在部分大型起重机械推广应用安全监控管理系统及继续深入开展示范试点工作的通知〉的通知》，向省辖市、省直管县质量技术监督局及有关单位转发了上述文件。
在庭审中，经法院释明询问，宏远公司明确被告的行政行为是国家质检总局在答辩状中列明的质检办特联（2011）1394号《关于开展大型起重机械安装安全监控管理系统前期示范试点工作的通知》等六个文件违法。
本院认为，国家质检总局作出的关于在大型起重机械安装安全监控管理系统系列文件，是为了落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》精神，履行国务院相关部门所确定的职责，采取的保证大型起重机械安全的具体措施。国家质检总局为国务院下属直属机构，其下发的要求大型起重机械生产和使用单位安装安全监控系统系列文件，并非仅适用于某个企业或单位，而是对整个行业相关企业和部门的要求，即该系列文件并非仅针对宏远公司，而是适用整个行业的相关企业，其适用对象为不特定的、且为可以长期反复适用的规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院不予受理。故该系列文件不具有可诉性。只有在公民、法人、其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法时，才可以在行政诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查。但在本案中，宏远公司并未提出两被告作出的其它具体行政行为对其造成了侵害，并且是依据上述系列文件所作出的，故法院不能对该系列文件进行单独审查。行政许可是指国家行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经过审查，准予其从事特定活动的行为。宏远公司作为大型起重机械的生产单位，已经获得了生产起重机械的资格许可，而国家质检总局所下发的安装大型起重机械监控系统仅是从安全和技术层面上作出的要求，不属于行政许可的范畴，故宏远公司所称两被告作为国家机关设立的起重机安装安全监控系统为行政许可行为并违反了法律规定，没有事实和法律依据。综上，原告宏远公司所诉事项，不属于法院的受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第四十九条之规定，裁定如下：
驳回原告郑州宏远路桥起重设备有限公司的起诉。
案件受理费50元，退回原告郑州宏远路桥起重设备有限公司。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 冀汇涛
审 判 员 马中州
审 判 员 王 婧
二〇一五年十二月九日
代理书记员 张园园
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
……
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。