河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行终97号
上诉人（一审原告）王松停，男，1946年11月12日出生，汉族，住河南省禹州市。
上诉人(一审原告)郭宾华，女，1983年12月28日出生，汉族，住河南省禹州市。
被上诉人（一审被告）许昌市发展和改革委员会。住所地河南省许昌市建安大道****号*号楼。
法定代表人彭战亭，任该委员会主任。
委托代理人任燕，许昌市改革委员会法规科科长。
委托代理人王晓文，河南先利律师事务所律师。
上诉人王松停、郭宾华因与被上诉人许昌市发展和改革委员会行政复议决定纠纷一案，不服襄城县人民法院（2017）豫1025行初50号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人王松停、郭宾华，被上诉人许昌市发展和改革委员会的委托代理人任燕、王晓文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告王松亭、郭宾华所居住的禹州市颍川办寨子村8组，2007年11月29日，经禹州市委、市政府研究，被列入城中村改造项目，并确立了“边开工，边完善相关手续”等优惠政策。2010年4月21日，经禹州市城乡规划建设委员会会议，通过了寨子村城中村改造规划方案。4月24日，禹州市主要领导主持召开了由颍川办事处、禹州市恒大地产有限公司参加的关于寨子村城中村改造工作协调会，并成立了禹州市城中村改造领导小组。2011年3月4日，禹州市城中村改造领导小组召开加快办理寨子村城中村改造项目相关手续的会议，要求立项手续方面，市发改委可先予办理，禹州市恒大地产有限公司积极配合，按要求提供有关手续。2013年7月4日，禹州市发展和改革委员会在对禹州市恒大地产有限公司提交的《关于禹州市恒达·阳光城建设项目申请报告》审查后，作出了《关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达·阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡[2012]5号）。2016年10月21日，原告王松亭、郭宾华在向被告许昌市发展和改革委员会申请政府信息公开过程中，获知禹州市发展和改革委员会为禹州市恒达房地产有限责任公司作出了《关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达·阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡[2012]5号）的行政许可行为后，认为侵犯了其知情权、申辩权，遂于同年10月25日，向被告许昌市发展和改革委员会邮寄了行政复议申请。被告许昌市发展和改革委员会经审查后认为，禹州市发展和改革委员会为禹州市恒达房地产有限责任公司作出了《关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达·阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡[2012]5号）是对某项区域性建设项目的审查决定，该核准意见的批复与本案原告没有直接关系，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。2016年11月20日，原告王松亭、郭宾华向许昌市魏都区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的许发改复不受字【2016】01号《行政复议不予受理决定书》。同年12月27日，原告向魏都区人民法院提出异地管辖申请，2017年3月24日，经许昌市中级人民法院依法裁定由本院审理。另查明，2016年7月11日，原告王松亭之子王大帅与禹州市恒达房地产有限责任公司签订了《拆迁安置补偿协议》，协议约定其老宅（占地0.33亩）拆扒后以货币形式一次性补偿60万元，并已通过中国建设银行领取转账到王大帅本人账户。
一审法院认为，首先，根据国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，对企业投资建设项目实行核准制，是为了规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，加快转变政府的投资管理职能，落实企业投资自主权的。对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理的一种行政行为。是对区域性建设项目是否符合国家产业政策立项的审查、指导性决定，并不针对特定具体人，属于行政许可范畴。许昌市发改委对禹州市恒达房地产有限公司作出的《关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达·阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡[2012]5号），属于履行法定职责。被告许昌市发展和改革委员会就原告王松亭、郭宾华提出的行政复议申请，作出不予受理决定，符合法律规定。其次，被告许昌市发展和改革委员会，在收到原告的复议申请后，对禹州市发展和改革委员会作出的《关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达·阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡[2012]5号）的审批程序、申请要件及相关文件审查后，所认定禹州市发展和改革委员会的行政许可行为并不违反相关法律规定的答复意见事实清楚，证据充分。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。现原告王松亭的宅基地已经通过协议的方式，在城中村改造项目中通过货币补偿的方式得以补偿解决，已不存在房屋的实体权益基础。综上，本案原告王松亭、郭宾华已不具备本案诉讼的主体资格，其诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第六十九条的规定，判决：驳回原告王松亭、郭宾华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
上诉人王松停、郭宾华不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清。一审法院认为“对企业投资建设项目实行核准制……并不针对特定具体人，属于行政许可范畴”，上诉人“不具备本案诉讼主体资格”，属于袒护被上诉人逃避履行法定职责、帮助被上诉人剥夺公民合法申请行政复议的权利。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，禹州市发改委作出的涉案批复作为建设项目批准文件，是建设单位恒达公司申请建设用地规划许可证必须提供的申请材料之一。在一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为，对其后行政机关作出有关具体行政行为具有拘束力。恒达公司在取得被诉批复后，向政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证，即享有建设开发项目的资格。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向上诉人送达，但其确认了恒达公司从事该项目建设的法律权利。而上诉人居住在被申请批复所核准建设项目的用地范围内，恒达公司对该批复所确认法律权利的行使，对上诉人的居住权已产生实际影响。禹州市发改委作出的核准行为是行政许可，系具体行政行为，影响到上诉人的听证权，属于《行政复议法》第六条第十一项和《行政许可法》第七条规定的可以申请行政复议的行政行为，上诉人提请行政复议，于法有据，并无不当。被上诉人和一审法院弄错行政复议、行政诉讼的审查对象。发改部门作出的核准批复并不直接涉及拆迁补偿问题。一审法院以王大帅已经领取拆迁补偿款为由认定上诉人没有诉讼资格，是对法律的错误理解，是为被上诉人的辩护。是否享有拆迁补偿权不是法院考虑的范围，上诉人的诉讼资格亦非审查内容，本案审查的标的是被上诉人作出的不予受理决定书的合法性。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》第四十五条的规定，上诉人具有诉讼主体资格。二、一审法院适用法律条款错误，所作判决应予撤销。由上所述，发展改革部门作出的项目核准行为属于对公民有利害关系的行政许可行为，可以作为行政复议机关和审判机关的审查对象。国家发改委通过实体审查已经审结了大量这类案件；但被上诉人和一审法院却将该项目核准批复排除在审查范围之外，认为上诉人与核准批复没有利害关系、剥夺了公民申请行政复议的权利。综上，根据《行政诉讼法》第八十五条和第八十七条的规定，上诉人特此提出上诉。上诉请求：1、撤销襄城县人民法院（2017）豫1025行初50号行政判决书。2、对此案依法予以改判。3、诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人许昌市发展和改革委员会辩称，一、《禹州市发展和改革委员会关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达.阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡【2013】5号）与被答辩人没有直接的利害关系。该核准文件是对某项区域性建设项目是否符合国家产业政策立项条件的审查、指导性决定，并不针对特定具体人，该核准意见的批复与否与被答辩人的房屋权益没有直接关系,其房屋权益随着项目的实施才能得以体现。因此，答辩人因房屋权益产生的知情权抗辩权进而向答辩人提出的要求确认禹发改城乡【2013】5号违法的行政复议申请，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第二条和第七十条的规定，做出的对其行政复议申请不予受理的决定事实清楚法律依据充分。二、被答辩人与本案无利害关系。其房屋权益已经得以实现，被答辩人本案已不存在因其房屋权益产生的知情权、抗辩权的基础。本案材料显示，禹州市恒达地产有限责任公司已经于2013年5月30日取得申请人老宅所在地块的土地使用证，编号为禹国用（2013）12-0116号，王松停的儿子王大帅已于2016年7月11日与禹州市恒达地产有限责任公司就其老宅房屋签订了拆迁安置补偿协议，按照协议，其老宅（占地0.33亩）拆扒后以货币形式一次性补偿60万元，已通过建设银行转账到王大帅账户。也就是说，被答辩人本案涉及的房屋权益在其向答辩人提起行政复议之前（2016年11月14日提起行政复议）已与项目实施单位达成了协议并已实际履行，现今再以房屋权益为由提起行政复议，根据以上事实申请人已不存在禹发改城乡【2013】5号文与其房屋权益有直接利害关系的基础。三、关于被答辩人上诉状中第二项内容，因其载明的内容与本案无关联性，故不能参照。答辩人在一审中已经向法庭提交了全部的审核材料，一审已经对上诉人的申请进行了全面的审查。综上，答辩人做出的许改发复不受字[2016]01号《行政复议不予受理决定书》事实清楚法律依据充分，一审法院认定事实清楚、证据确实充分，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，被上诉人向本院提交（豫发改法规[2017]932号）《河南省发展和改革委员会关于转发<国家发展改革委办公厅关于统一投资项目管理类行政复议案件受理标准的通知>的通知》一份，用以证明被上诉人的行政复议决定是正确的。上诉人对被上诉提交证据的质证意见是：因该证据举证已超过法定举证期限，故对其不予认可。本院认为，被上诉人所举证据系在本案一审庭审后河南省发展和改革委员会才下发的相关文件，故其属于“新证据”范畴，本院对其真实性予以确认。
本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，发展改革部门对政府投资项目的审批和对企业投资项目的核准，主要是从拟建项目是否维护经济安全、合理开发利用资源，保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，并不涉及项目的征地拆迁、安置补偿等与相对人具体权利义务相关的内容。本案中，二上诉人是因其认为涉案的项目建设核准意见，将其居住的房屋纳入城中村拆迁改造范围侵犯其合法权益等为由，而对禹州市发展和改革委员会作出的《关于寨子村城中村整体改造项目暨恒达·阳光城建设项目的核准意见》（禹发改城乡[2012]5号）的行为不服，而提起的本案所涉行政复议申请。依据以上阐述，因禹州市发展和改革委员会所作的涉案核准意见行为，对二上诉人的实际权益并不产生实际影响，故二上诉人与涉案的核准意见行为并不具有利害关系。因此，被上诉人许昌市发展和改革委员会依法受理二上诉人的行政复议申请后，经过审查核实，在法定期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，作出（许发改复不受字[2016]01号）《行政复议不予受理决定书》决定：对二上诉人的行政复议申请不予受理，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。综上，二上诉人上诉理由，于法无据，不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王松停、郭宾华承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁 野
审 判 员 郭晓锋
代理审判员 段明明
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 张亚楠
附：本判决适用的相关法律依据
1．《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系的；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
(四)在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；