安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终771号
上诉人（一审原告）张月林，男，1939年10月5日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区。
上诉人（一审原告）张建华，男，1967年9月9日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
上诉人（一审原告）黄思玲，女，1944年7月8日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
上诉人（一审原告）张二华，男，1968年11月17日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
上诉人共同委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濉溪县人民政府，住所地安徽省濉溪县沱河路92号，组织机构代码00309438-0。
法定代表人赵德志，该县县长。
委托代理人闫启忠，濉溪县房屋征收安置办公室征收股股长。
委托代理人李国庆，安徽镜远律师事务所律师。
上诉人张月林、张建华、黄思玲、张二华因诉濉溪县人民政府房屋征收决定一案，不服淮北市中级人民法院于2017年6月26日作出的（2017）皖06行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人张建华及四上诉人的共同委托代理人程东胜，被上诉人濉溪县人民政府的副职负责人刘传新及其委托代理人闫启忠、李国庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，因实施城市棚户区改造的需要，2016年4月5日，濉溪县人民政府召开第44次常务会议，原则通过濉溪县房屋征收安置办公室（以下简称县征收办）关于濉溪县2016年度房屋征收实施意见及符夹线东房屋征收补偿方案。2016年2月22日，濉溪县人民政府安排县征收办拟订了《北关二期棚户�改造项目房屋征收补偿方案（草案）》。同年4月6日，县征收办组织相关部门对征收补偿方案进行论证，并于4月9日进行了公示，至2016年5月8日未收到被征收人对征收补偿方案（草案）的书面反馈意见。同年5月20日，县征收办对案涉房屋征收项目作出社会稳定风险评估报告。2016年9月22日，濉溪县人民政府作出濉政征收[2016]8号公告，决定对北关二期棚户区改造项目红线范围内的房屋实施征收并附房屋征收补偿方案。张月林、张建华、黄思玲、张二华系安徽省濉溪县濉溪镇北环路居民委员会居民，均在濉溪县北关二期棚户区改造项目红线范围内拥有住宅房屋，张建华持有国有土地使用证。北关二期（西）棚户区改造项目已签订房屋征收补偿协议589份。
一审法院另查明，濉溪县人民政府于1998年1月10日作出濉政秘[1998]6号《关于调整濉溪镇居民委员会设置的批复�同意濉溪镇人民政府成立老城、城南、城北三个管理委员会，撤销原大街居委会、北关居委会等七个居委会，新设北环路居民委员会等22个居民委员会。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条第一款、第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作；为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因此濉溪县人民政府对本行政区域内因公共利益的需要有权作出房屋征收决定。
本案中，濉溪县北关二期棚户区改造项目系为改善城镇居民居住环境，对基础设施落后的旧城区进行改建，符合《征补条例》第八条第（五）项所规定的公共利益。涉案棚户区改造项目列入濉溪县2016年国民经济和社会发�计划，并经濉溪县第十六届人民代表大会第六次会议批准，同时符合濉溪县城总体规划（2013-2030），符合《征补条例》第九条的规定。对原告关于涉案征收项目既不符合公共利益也不符合相关规划和计划的意见，不予采纳。
濉溪县人民政府在作出征收决定前，该县征收办将拟定的北关二期棚户区改造项目征收补偿安置方案（草案）进行过公布和征求公众意见，在公布期内未收到被征收人书面反馈意见。其在作出房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估。对原告提出征收补偿方案、社会稳定风险评估报告未依法制定，被诉行政行为违反法定程序的意见，不予支持。
濉溪县北关二期棚户改造项目经濉溪县人民政府第44次常委会讨论决定，在资金足额到位的情况下，濉溪县人民政府以公告的方式作出濉政征收[2016]8号房屋征收决定，事实清楚，适用�律正确、符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张月林、张建华、黄思玲、张二华的诉讼请求。
张月林、张建华、黄思玲、张二华上诉称，1.被上诉人提交的证据不能证明涉案征收范围内的土地为国有土地，实际上该土地仍为集体所有，其对集体土地上的房屋作出征收决定，属于超越职权。2.一审判决对被上诉人提交的该县国土、规划、发展和改革部门出具的三份《证明》的效力未予认定，且《淮北市人民政府关于濉溪县城总体规划（2013-2030）的批复》、《濉溪县第十六届人民代表大会第六次会议决议》均系被上诉人在一审第一次庭审后超出法定举证期限补充的证据，不能作为定案依据。故被上诉人无证据证明涉案征收符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、已纳入国民经济和社会发展年度计划。3.被上诉人提交的征收补偿安置方案公示照片的张贴人员、张贴地点、张贴时间均无法确定。县征收办的《情况说明》实质上是辩解意见，而非证据。被上诉人第44次常务会议纪要并未显示涉案项目。该组证据不能证明涉案征收补偿安置方案进行过公布征求公众意见。4.被上诉人虽向一审法院提交了社会稳定风险评估报告，但该报告系县征收办而非县政府作出，评估主体错误，评估程序不合法。5.被上诉人未向法庭提交征收补偿费用足额到位的证据，一审判决认定补偿资金足额到位，证据不足。6.被上诉人未对被征收范围内的房屋进行调查登记并将调查结果公布，其作出的房屋征收决定不符合法定程序。7.涉案征收评估机构的选定程序违法、评估中存在估价时点错误、未实地查勘、未出具估价报告、无估价师签名、剥夺被征收人救济权利等违法情形。原审判决认定基本事实错误，证据不足，适用法律、法规错误。请求撤销一审判决，撤销涉案征收决定。
濉溪县人民政府在庭审中答辩称，被上诉人严格按照《征补条例》规定的程序作出涉案征收决定，有充分的事实和法律依据。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
一审原告张月林、张建华、黄思玲、张二华向一审法院提交的主要证据为：1.《房屋所有权证》，证明张月林、黄思玲在濉溪县老城西关余庄拥有合法的房屋，张月林、黄思玲具有原告主体资格；2.濉划国用（2007）第187号《国有土地使用证》，证明张建华在濉溪县老城北环路南、十北街东侧拥有合法的国有土地使用权，张建华具有原告主体资格；3.濉政征补[2016]56号《房屋征收补偿决定书》，证明张二华的房屋在征收范围内，张二华具有原告主体资格；4.濉政征收[2016]8号《濉溪县人民政府房屋征收公告》，证明被告作出被诉行政行为；5.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、邮寄清单和签收单，证明原告对濉溪县国土局及濉溪县发改委出具的《证明》分别提起行政复议，复议机关尚未审结。
一审被告濉溪县人民政府向一审法院提交的主要证据为：1.《棚户区改造项目入库信息表》，证明濉溪县北关二期棚户区改造项目已经纳入国家重大项目库；2.《关于濉溪县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》、《濉溪县第十六届人民代表大会第六次会议决议》，证明涉案棚户区改造在征收前已经纳入濉濉溪县国民经济和社会发展年度计划；3.《濉溪县2016年重点项目建设投资计划表》，证明2016年2月，濉溪县人民政府就2016年度重点项目工程进行责任分解，案涉棚户区改造工程列入当年重点工程项目；4.濉政秘[1998]6号《关于调整濉溪镇居民委员会设置的批复》，证明1998年1月10日，濉溪县人民政府对濉溪镇居民委员会的设置进行调整，成立老城、城南、城北三个管理委员会，撤销原大街、西关、北关等7个居委会，新设了北环路等22个居民委员会，案涉棚户区改造地块为县城建设区，土地性质为国有；5.《濉溪县土地利用总体规划图（局部）》，证明北关二期棚户区项目，规划为允许建设区，符合濉溪县土地利用总体规划2006年-2020年；6.《淮北市濉溪县城市总体规划图》、淮政秘[2016]30号《淮北市人民政府关于濉溪县城总体规划（2013-2030）的批复》，证明北关二期棚户区改造项目符合中心城区2013-2030城乡规划；7.《房屋征收申请》、濉溪县发展和改革委员会、濉溪县城乡建设委员会及濉溪县国土资源局分别出�的《证明》、《规划征收红线图》，证明案涉项目符合濉溪县国民经济和社会发展规划土地利用总体规划，征收范围内的土地均为国有，同时符合城乡规划和专项规划并已纳入濉溪县国民经济和社会发展年度计划。补偿安置资金准备充足；8.《濉溪县北关二期棚户区改造地块房屋征收社会稳定风险评估报告》、《符夹线东七个棚户区改造地块房屋征收社会稳定风险评估报告论证会会议纪要》、签到单，证明濉溪县人民政府于2016年5月20日依法对案涉房屋征收进行社会稳定风险评估；9.《北关二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》、《2016年濉溪镇棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）论证会会议纪要》、论证会签到单、公示照片、《关于北关二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案(草案)征求意见的情况说明》、《濉溪县人民政府常务会议纪要》（第4号�。证明棚户区改造项目房屋征收补偿方案经过论证、征求公众意见，并经濉溪县人民政府常务会议讨论通过后予以公示；10.《关于暂停办理北环居委会等8个地块房屋征收范围相关手续的函》及送达回证，证明2016年4月8日是，濉溪县房屋征收安置办公室通知相关单位暂停相关房屋登记、户籍、土地、税收、工商等手续；11.《关于选择房屋征收评估机构的公告》、2016皖濉公证字第958号《公证书》、《北关二期棚户区改造项目征迁土地、房屋等公示表》，证明被告依法公开抽选评估测绘有限公司为北关二期棚户区改造项目的土地、房屋等进行评估，并将结果张榜公示；12.濉政征收[2016]8号《濉溪县人民政府房屋征收公告》、《北关二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》及公示照片，证明濉溪县人民政府于2016年9月22日依法作出本案被诉行政行为并进行公告；13.《北关二�（西）棚户区改造项目基本情况》及汇总表，证明北关二期（西）棚户区改造项目已有589户签订《房屋征收补偿协议》，剩余19户未签订协议，房屋已拆除50%以上。
濉溪县人民政府向一审法院提交的主要依据为：《征补条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条作为被诉行政行为的法律依据。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据《征补条例》第八条第（五）项、第九条的规定，因政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以由县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建�活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。《征补条例》第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定了作出房屋征收决定应当履行的主要程序，即拟定征收补偿方案并公布征求意见、进行社会稳定风险评估、征收补偿费用足额到位、对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记并将结果公布。
依照上述规定，结合一审判决及当事人上诉、答辩情况，本院对涉案房屋征收决定审查如下:
1.关于涉案房屋征收范围内土地性质问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对于该规定的理解，不少地方政府认为，只要农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，其集体土地不需征收即自动转为国有，有的已经按照国有土地进行管理。直至2004年国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部经国务院批准，对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出解释，明确该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国有。该解释自公布之日起实施。本案中，涉案被征收人在上述《决定》及解释作出之前早已转为城镇居民，有的居民还取得了国有土地使用权证。根据现行法律、法规的规定，国有土地上房屋征收程序严格，补偿方式、补偿标准较为明确，更有利于保障被征收人合法权益，故被上诉人按照国有土地性质作出涉案房屋征收决定并无不当。
2.关于涉案房屋征收是否符合相关规划、计划的问题。地方人民政府发展和改革、国土、规划部门分别是负责当地国民经济和社会发展规划及年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划具体实施和管理的专门机关。被上诉人作出涉案房屋征收决定前，其发展和改革、国土、规划部门分别出具证明，证明涉案征收项目符合相关规划、计划。因上诉人在一审期间对三部门出具的相关证明提出质疑，被上诉人提交了《关于濉溪县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年计划草案的报告》、《濉溪县土地利用总体规划图（局部）》、《淮北市人民政府关于濉溪县城总体规划（2013-2030）的批复》等证据。经审查，上述证据相互印�，能够证明涉案征收项目符合相关规划、计划。
3．关于涉案房屋征收是否符合法定程序的问题。被上诉人向一审法院提交的《北关二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）》、《2016年濉溪镇棚户区改造项目房屋征收补偿方案（草案）论证会会议纪要》、论证会签到单、《关于北关二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案(草案)征求意见的情况说明》、《濉溪县人民政府常务会议纪要》（第4号）、公示照片等证据，可以证明被上诉人作出涉案房屋征收决定前已拟定征收补偿方案公开征求意见，经论证后由濉溪县人民政府常务会议讨论通过并予以公布；被上诉人向一审法院提交了《濉溪县北关二期棚户区改造地块房屋征收社会稳定风险评估报告》、《符夹线东七个棚户区改造地块房屋征收社会稳定风险评估报告论证会会议纪要》，该报告虽由征收部门�出，但相关部门参与了论证，且已经被上诉人审查，故涉案征收决定已履行了社会稳定风险评估程序；被上诉人向一审法院提交的北关二期棚户区改造项目征迁地块土地、房屋、构筑物、附属物、装潢等公示表，可以证明其在作出涉案房屋征收决定前，已对被征收范围内的房屋进行调查登记并将调查结果公布；涉案征收项目属于政府组织实施的棚户区改造项目，相关补偿费用由政府财政负担，该项目共涉及600余户，绝大多数被征收人已与征收实施单位达成补偿协议，现并无证据证明被上诉人无法依照协议支付相关补偿费用。故被上诉人未向一审法院提交征收补偿费用已经足额到位、专户存储的证据虽有不当，但尚未对被征收人的合法权益造成实际影响。至于上诉人上诉所称对其被征房屋评估中存在的问题，因评估报告主要涉及的是补偿问题，是作出补偿决定的依�，而非作出涉案房屋征收决定的依据，故不属于本案审查范围。
综上，被上诉人濉溪县人民政府作出的涉案房屋征收决定，符合公共利益需要，不违反相关规划、计划，程序基本合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张月林、张建华、黄思玲、张二华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张月林、张建华、黄思玲、张二华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。