广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东中法行终字第186号
上诉人（原审原告）：刘贤，男。
被上诉人（原审被告）：东莞市人力资源局，住所地：东莞市鸿福路99号市行政办事中心东楼6楼，组织机构代码证号：00733009－6。
法定代表人：游祺晃，该局局长。
委托代理人：黄炽标，广东理正明律师事务所律师。
委托代理人：傅毓懿，该局工作人员。
原审第三人：东莞市杰彩塑胶玩具制品有限公司，住所地：东莞市横沥镇水边村，营业执照注册号：441900000165242。
法定代表人：黎梓棋，该公司总经理。
委托代理人：朱继良，广东必至律师事务所律师。
委托代理人：朱巧媚，广东必至律师事务所实习律师。
上诉人刘贤因与被上诉人东莞市人力资源局及原审第三人东莞市杰彩塑胶玩具制品有限公司（以下简称“杰彩公司”）不履行劳动监察法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第三人民法院（2015）东三法行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2015年4月8日，刘贤向原审法院提起诉讼，请求判令：1、确认东莞市人力资源局在刘贤对杰彩公司违法事项的举报中行政不作为违法，并对东莞市人力资源局进行行政处罚；2、东莞市人力资源局对杰彩公司的违法事项进行整改。
原审法院查明：刘贤是杰彩公司员工，2013年10月16日刘贤向东莞市人力资源局书面举报杰彩公司存在不交付劳动合同给劳动者、超时加班严重且未支付加班费、对员工进行乱罚款、违法解雇员工黄胜军后未给予经济补偿、迟延支付员工工资、未给予员工带薪休假、没有支付员工高温津贴等劳动违法情况，要求东莞市人力资源局进行查处，要求杰彩公司给予刘贤及其他职工相应的补偿。东莞市人力资源局当天立案，即派人到杰彩公司处进行调查，取得了杰彩公司2013年7月1日至2013年8月31日的考勤汇总表、2013年8月份工资表、年假请假单、员工手册（该手册中的福利管理制度部分）、空调照片等证据，东莞市人力资源局询问了杰彩公司的人事行政部主管唐某，唐某陈述了杰彩公司相关劳动违法情况，另杰彩公司生产车间已安装了环保空调，不存在高温作业，无需支付高温津贴；黄胜军因上班期间多次睡觉而被杰彩公司解雇。东莞市人力资源局同年10月16日作出东行令字NO：0028131号《劳动监察限期整改指令书》，责令杰彩公司在限期内就部分员工超时加班、未给予员工书面劳动合同、对部分员工进行罚款等问题依法进行相应的整改，并送达给杰彩公司。杰彩公司同年10月23日向东莞市人力资源局提交了整改报告，陈述其已经调整了员工的作息时间、补发书面劳动合同给员工、退回对员工的罚款，并向东莞市人力资源局提供了2013年10月23日《关于调整作息时间的通知》、《退回员工罚款凭证》和《劳动合同签订表》等材料。同年11月18日，东莞市人力资源局将东劳监查告字（2013）01号《劳动监察举报案件查处情况告知书》送达给刘贤，将上述责令整改情况告知刘贤，对刘贤举报的其他问题作出答复。
刘贤同年12月5日又向东莞市人力资源局举报杰彩公司还存在严重超时加班情况，要求东莞市人力资源局对杰彩公司进行行政处罚。东莞市人力资源局经审查后，予以立案调查，取得了杰彩公司2013年10月1日至2013年10月31日的考勤汇总表、2013年10月份工资表等证据。同年12月18日，东莞市人力资源局派人到杰彩公司处进行调查，询问杰彩公司员工香某、邓某，制作了询问笔录，根据调查的情况，东莞市人力资源局作出东行令字NO：0028226号《劳动监察限期整改指令书》，责令杰彩公司限期整改，安排员工加班不得超过法定的每月36小时。东莞市人力资源局当天将文书送达给杰彩公司，杰彩公司同年12月24日向东莞市人力资源局提交了书面整改报告，承诺依法整改，并提交了落款时间为2013年12月24日的《关于调整作息时间的通知》，调整的作息时间与2013年10月23日的《关于调整作息时间的通知》的内容一致。2014年3月6日，东莞市人力资源局作出东劳监查告字（2014）27-01号《劳动监察举报案件查处情况告知书》，将上述查处情况告知刘贤，表示将依法对杰彩公司进行行政处罚，并将继续跟踪杰彩公司的整改情况，该文书同日送达给刘贤。
2014年3月21日，东莞市人力资源局到杰彩公司处检查，取得了杰彩公司2014年1月份考勤汇总表和工资表、员工签名的加班申请表（无落款时间和加班时间）。同日，东莞市人力资源局作出东人监字（2014）第27-001号《劳动监察限期改正指令书》，指出杰彩公司存在部分员工超时加班加点现象，指令杰彩公司在限期内整改，调整员工作息时间并向全厂公示，每天加班不得超过3小时，每月加班不得超过36小时，每周至少休息一天。东莞市人力资源局在当天将该文书送达给杰彩公司，杰彩公司同年3月28日提交书面整改报告，承诺依法整改，并提交落款时间为当天的《关于调整作息时间的通知》，调整的作息时间与2013年10月23日的《关于调整作息时间的通知》的内容一致。
刘贤2014年3月31日第三次向东莞市人力资源局举报杰彩公司严重超时加班、未支付员工廖某加班费的问题，并要求东莞市人力资源局书面回复。同年5月9日，东莞市人力资源局作出东劳监查告字（2014）27-02号《劳动监察举报案件查处情况告知书》，表示已责令杰彩公司整改，由于杰彩公司至今未按法律要求整改，东莞市人力资源局将进行行政处罚，并继续跟踪杰彩公司整改情况，该文书于同日送达给刘贤。
2014年5月28日，东莞市人力资源局针对杰彩公司存在违反劳动法律法规的问题，作出东劳人监字（2014）第27－001号《劳动监察行政处罚决定书》和NO：01193753号《东莞市罚款缴款通知书》，根据杰彩公司2014年1月份工资表、考勤表、员工调查笔录等证据，认定杰彩公司2014年1月份安排余某侠、杨某谋等25名劳动者累计加班60小时以上不满100小时，根据《劳动保障监察条例》第二十五条的规定，对杰彩公司作出罚款10000元的行政处罚，限期杰彩公司同年6月3日前缴纳罚款，并将文书当天送达给杰彩公司。但东莞市人力资源局没有将该行政处罚情况告知刘贤。刘贤认为东莞市人力资源局在其举报杰彩公司存在劳动违法的情况下没有进行查处，属于行政不作为，向原审法院提起诉讼。
原审法院另查明，刘贤就其本人与杰彩公司的劳动争议向东莞市劳动人事争议仲裁院横沥仲裁庭申请仲裁，包括加班费、高温津贴、未确定劳动合同的双倍工资、同工同酬工资差额等内容。东莞市劳动人事争议仲裁院横沥仲裁庭受理后，2013年12月20日作出东劳人仲横沥庭案非终字（2013）160号仲裁裁决书，裁决杰彩公司支付刘贤加班费和高温津贴，驳回刘贤其他申诉请求。刘贤不服，向法院起诉，东莞市第三人民法院作出（2014）东三法沥民一初字第85号《民事判决书》，判决本案杰彩公司支付刘贤高温津贴55元，确认本案杰彩公司无需支付刘贤2011年11月9日至2012年9月的周六加班费和2013年9月1日至9月15日的周六加班费，驳回刘贤其他诉讼请求。刘贤不服，东莞市中级人民法院2014年9月1日作出（2014）东中法民五终字第1306号《民事判决书》，变更一审判决的高温津贴支付金额为805元，其余判项与一审判项一致。
原审法院认定以上事实的证据有：2013年10月16日举报书、考勤汇总表（2013年7月1日至7月31日、8月1日至8月31日）、2013年8月份工资表、劳动监察调查询问笔录（2013年10月16日）、请假单、员工手册（节选）、相片、劳行令字NO：0028131号《劳动监察限期整改指令书》、劳动监察文件送达回证、劳动监察整改报告（2013年10月23日）、关于调整作息时间的通知（2013年10月23日）、退回员工罚款凭证、劳动合同签订表、东劳监查告字（2013）01号《劳动监察举报案件查处情况告知书》及送达回证、2013年12月5日的《举报书》、考勤汇总表（2013年10月1日至10月31日）、2013年10月份工资表、劳动监察调查询问笔录（2013年12月18日）、劳行令字NO：0028226号《劳动监察限期整改指令书（存根）》及送达回证、书面整改报告（2013年12月24日）、关于调整作息时间的通知（2013年12月24日）、东劳监查告字（2014）27-01号《劳动监察举报案件查处情况告知书》及送达回证、2014年3月31日的《举报书》、考勤汇总表（2014年1月1日至1月31日）、2014年1月份工资表、加班申请、东人监字（2014）第27-001号《劳动监察限期整改指令书》及送达回证、书面整改报告（2014年3月28日）、关于调整作息时间的通知（2014年3月28日）、东劳监查告字（2014）27-02号《劳动监察举报案件查处情况告知书》及送达回证、东人监字（2014）第27－001号《劳动监察行政处罚决定书》及送达回证、NO：01193753号《东莞市罚款缴款通知书》以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：依据《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，东莞市人力资源局作为东莞市的劳动保障行政部门，具有劳动保障监察的行政主体资格，有职责对刘贤关于杰彩公司劳动违法的举报依法进行处理。本案争议的焦点是：一、刘贤起诉是否超过起诉期限；二、东莞市人力资源局是否构成行政不作为；三、刘贤要求法院对东莞市人力资源局进行行政处罚是否属于法院行政诉讼受案范围；四、刘贤要求东莞市人力资源局继续对杰彩公司劳动违法情况进行整改的诉讼请求是否合法。原审法院下面予以分析。
关于焦点一。本案东莞市人力资源局针对刘贤2013年10月16日、2013年12月5日、2014年3月31日的三次举报，分别在2013年11月19日、2014年3月6日、2014年5月9日送达《劳动监察举报案件查处情况告知书》给刘贤。由于东莞市人力资源局送达给刘贤的文书没有记载行政复议、行政诉讼的期限，依照法释（2000）8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于起诉期限两年的规定，刘贤于2015年4月8日起诉，没有超过法定的起诉期限。本案不适用自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》中关于行政诉讼起诉期限的规定。
关于焦点二。针对刘贤2013年10月16日、2013年12月5日的两次举报，东莞市人力资源局已经调查取证，并分别作出《劳动监察限期整改指令书》并答复刘贤。按照《劳动保障监察条例》第二十五条的规定，用人单位违法延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以依法处以罚款。本案东莞市人力资源局作出的《劳动监察限期整改指令书》没有给予警告，存在瑕疵。该条例没有规定在责令限期改正的同时应当同时处以罚款，而是规定行政机关可依法处以罚款。因此，东莞市人力资源局没有给予杰彩公司罚款，不构成行政不作为。针对刘贤2014年3月31日的举报，东莞市人力资源局已经在刘贤此次举报前调查取证，东莞市人力资源局在同年5月9日书面答复刘贤后，5月28日作出东劳人监字（2014）第27－001号《劳动监察行政处罚决定书》，对杰彩公司进行了行政处罚。因此，东莞市人力资源局也不存在行政不作为。但东莞市人力资源局没有将行政处罚的情况告知刘贤，存在瑕疵。至于刘贤举报的解雇员工黄胜军后未给予经济补偿、迟延支付员工工资、未给予员工带薪年休假、没有支付员工高温津贴等情况，东莞市人力资源局已经进行调查，在答复刘贤的文书中已经作出说明，其中涉及刘贤本人的事项当时正在进行劳动仲裁和民事诉讼，解雇黄胜军的事项应由直接当事人通过劳动仲裁等其它程序处理。东莞市人力资源局没有依照《劳动保障监察条例》第十五条的规定告知刘贤按照劳动争议处理或者诉讼程序办理，存在瑕疵。由于刘贤已经申请仲裁，该瑕疵对刘贤申请仲裁的权利不构成影响。刘贤在向东莞市人力资源局举报时没有提《供储蓄对账单》、东劳人仲横沥庭案非终字（2013）160号《仲裁裁决书》等证据，且无证据证明该仲裁裁决已经生效，不能仅凭该文书进行事实认定，刘贤可继续就该证据涉及的事项向东莞市人力资源局举报，要求东莞市人力资源局处理。至于杰彩公司在东莞市人力资源局数次责令整改、作出行政处罚后仍存在劳动违法行为，应当属于新的违法行为，刘贤可继续举报，要求东莞市人力资源局处理。
关于焦点三。刘贤要求原审法院对东莞市人力资源局进行行政处罚，由于人民法院是审判机关，不具备行政处罚的职权，刘贤该诉请不属于1989年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的人民法院行政诉讼受案范围，因此，原审法院对刘贤该诉请不予处理。
关于焦点四。如上所述，针对刘贤的三次举报，东莞市人力资源局的处理虽然有瑕疵，但整体上并不存在行政不作为。刘贤要求原审法院责令东莞市人力资源局对杰彩公司的违法事项继续进行整改，不符合法律规定，原审法院不予支持。如杰彩公司在东莞市人力资源局处理后仍存在劳动违法情况，刘贤可继续向东莞市人力资源局举报，要求东莞市人力资源局处理。
综上所述，原审法院依照2014年11月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘贤的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由刘贤负担。
一审宣判后，刘贤不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、确认东莞市人力资源局在刘贤举报杰彩公司违法事项中存在行政不作为；2、确认杰彩公司的超时加班行为违法，应当依《劳动保障监察条例》第二十五条进行处罚。主要理由有：刘贤分别于2013年10月16日、2013年12月5日、2014年3月31日向东莞市人力资源局举报杰彩公司的违法事项，其中三次举报都有超时加班，而杰彩公司也一直未进行整改，东莞市人力资源局亦没有跟进此事，只是做了一些应付上诉的资料，连杰彩公司有多少人，打卡情况及工资发放情况都没有查清过，对于杰彩公司超时加班的情况也没有按照《劳动保障监察条例》第二十五条进行处罚。
被上诉人东莞市人力资源局答辩称：一、刘贤先后三次向东莞市人力资源局举报杰彩公司存在劳动违法行为，东莞市人力资源局收到举报后，均依法进行了调查并对杰彩公司存在的劳动违法行为予以行政处理，通过责令整改、行政处罚等行政措施让杰彩公司承担了相应的法律责任，同时针对刘贤的举报事项，东莞市人力资源局也及时进行了回复，告知了刘贤对其举报的查处结果，充分保证了刘贤依法享有的知情权。二、根据《劳动监察条例》第二十五条的规定，“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以按照受侵害的劳动者没人100元以上500元以下的标准计算，处以罚款”。可见，劳动保障行政部门对用人单位是否予以行政处罚是循序渐进的，况且对于行政罚款是否适用、处罚的标准等，劳动保障行政部门依法享有酌情权。本案中，东莞市人力资源局进过调查取证，发现杰彩公司存在超时加班的劳动违法行为，本着惩罚与教育相结合的原则，先是予口头警告、责令整改，其后发现杰彩公司依然继续安排工人超时加班，东莞市人力资源局于2014年5月28日根据杰彩公司的劳动违法情况作出东人监（2014）第27-001号《劳动监察行政处罚决定书》，对其作出罚款10000元的行政处罚。由于东莞市人力资源局已经依照《劳动保障监察条例》第二十五条的规定对杰彩公司予以行政处罚，刘贤上诉请求东莞市人力资源局对其举报杰彩公司的劳动违法行为予以行政处罚是于法不合的，缺乏法律依据。综上所述，东莞市人力资源局已依法就刘贤的举报请求进行了处理，在法定的期限内将查处的情况书面告知了刘贤，依法履行了法定的行政职责。
原审第三人杰彩公司述称：一、东莞市人力资源局受理了刘贤对杰彩公司的三次举报，积极履行其劳动监察的法定职责。1、东莞市人力资源局受理了刘贤的举报，分别于2013年10月16日、2013年12月18日、2014年3月21日到杰彩公司进行调查，询问杰彩公司员工的工作情况并要求杰彩公司提交相关材料等。2、东莞市人力资源局对杰彩公司调查结束后，分别于调查当天给予口头警告、将《劳动监察限期整改指令书》送达给杰彩公司并要求限期整改劳动违法情况。在杰彩公司积极整改并向东莞市人力资源局出具整改报告后，东莞市人力资源局已分别于2013年11月18日、2014年3月6日及2014年5月9日向刘贤书面回复其举报劳动违法情况的相关处理结果。3、东莞市人力资源局对前述举报的依法处理均在法定的60个工作日内积极完成，事后也依法回复刘贤处理结果，程序合法。二、针对举报情况，杰彩公司已将内部劳动违法情形作出整改至符合相关法律法规的规定。其中若偶有超时加班情况，则是杰彩公司依据员工意愿而安排的，杰彩公司就此已被处以罚款10000元的行政处罚。1、杰彩公司收到口头警告及限期整改指令后即对内部用工情况进行整改：即将书面劳动合同返还给员工、退回员工罚款、调整员工上班时间并将调整后的作息表向全厂公示等。现杰彩公司处的劳动用工情况符合相关法律法规的要求。杰彩公司已调整了员工的上班作息时间并向全厂公布该调整作息时间的通知，且在该通知上均明确强调了各部门每天加班不超过3小时，每月不超过36小时。然而，基于订单稳定、车间生产任务多的客观情况，有部分员工希望通过超额完成工作任务以增加个人收入的原因，杰彩公司确保员工在劳逸结合、保障身体××的情况下，基本同意该部分员工在每天8小时外申请额外加班，并确保每周至少休息一天及依法支付加班工资。2、杰彩公司因在2014年1月份安排25名员工超时加班被罚处款项10000元。根据规定可知，该罚款是以受侵害劳动者每人400元的标准处罚的，与前述规定的100元以上500元以下的范围比较而言，每人400元处罚已经是重罚，杰彩公司亦已于2014年6月13日足额缴纳了罚款。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
本院认为：国务院《劳动保障监察条例》第九条第一款、第二款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”首先，针对刘贤提出杰彩公司存在安排员工超时加班的问题。东莞市人力资源局经过调取杰彩公司的考勤汇总表，对杰彩公司的员工进行调查询问，发现杰彩公司确实存在安排部分员工超时加班的情况，故共三次向杰彩公司发出《劳动监察限期整改指令书》，指令杰彩公司按照《中华人民共和国劳动法》第四十一条的规定，依法调整员工作息时间并向全厂员工公示。又因杰彩公司收到前两个限期整改指令后并未依法落实调整员工的工作时间，东莞市人力资源局于2014年5月28日依据《劳动保障监察条例》第二十五条的规定对杰彩公司处以10000元罚款。因此，刘贤认为东莞市人力资源局未对其反映杰彩公司安排员工超时加班的问题履行职责的理由不充分，依法予以驳回。其次，针对刘贤提出杰彩公司不交付劳动合同给劳动者、迟延支付员工工资、未给予员工带薪年休假、没有支付员工高温津贴等情况，东莞市人力资源局提供的调查询问笔录、劳动合同签订表、工资表、请假单、照片、劳动监察举报案件查处情况告知书等证据反映其均进行了相关调查处理，并将处理情况向刘贤进行告知。此外，针对刘贤反映黄胜军被公司解雇后没有依法给予经济补偿金的情况，东莞市人力资源局告知刘贤建议黄胜军本人到该局进行调解或劳动仲裁。综上三点，东莞市人力资源局针对刘贤的投诉、举报已经履行了其在法律上对刘贤应当履行的法定职责，刘贤提起本案诉讼请求的理由不充分，原审法院依法予以驳回，处理结果正确。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人刘贤负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年十一月二日
书 记 员 姚慧君