浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行终25号
上诉人（原审原告）宁波市鄞州万华蔺草制品厂，住所地宁波市鄞州区集士港镇井亭张村。
诉讼代表人张海良，总经理。
委托代理人徐丽红（特别授权代理），北京盈科（宁波）律师事务所律师。
委托代理人杨魁（特别授权代理），北京盈科（宁波）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区安全生产监督管理局，住所地宁波市鄞州区天银路76号。
法定代表人钱帅鸿，局长。
出庭应诉负责人王仁伟，分管法制负责人。
委托代理人马鑫君（特别授权代理），宁波市鄞州区安全生产监督管理局工作人员。
原审第三人宁波市鄞州建达汽车配件厂，住所地宁波市鄞州区集士港镇十字东路***号。
诉讼代表人胡建平，厂长。
委托代理人周明辉（特别授权代理），宁波市夕阳红法律服务所法律工作者。
上诉人宁波市鄞州万华蔺草制品厂（以下简称万华蔺草厂）因诉被上诉人宁波市鄞州区安全生产监督管理局（以下简称鄞州安监局）安监行政处罚一案，不服宁波市海曙区人民法院于2016年12月8日作出的（2016）浙0203行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月9日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年5月30日，被上诉人作出鄞安监管罚综[2016]29号行政处罚决定，该决定认定：2015年8月31日8时15分许，上诉人位于宁波市鄞州区集士港镇井亭张村的厂区内大棚翻修工程施工现场发生了一起高处坠落事故，事故造成1人死亡，该事故为一般生产安全责任事故。上诉人在厂房未完成交付前，在大棚翻修时未进行统一协调、管理，未能及时发现安全事故隐患并督促承租方进行整改，对该次事故的发生负有责任。依照《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第一百零九条第（一）项的规定，决定对上诉人处以罚款26.5万元。
原审法院经审理认定，2015年8月23日，原告与第三人签订租房协议，约定原告将位于宁波市鄞州区集士港镇董家桥亭张村的厂房出租给第三人使用，内容为机械五金加工业务。同年8月29日，原告与第三人再次签订租赁协议，约定租赁期限从2015年10月20日到2020年10月20日，租赁期为5年。出租厂房位于宁波市鄞州区集士港镇董家桥亭张村，其中三楼及后面房屋大棚包括东西向的三间小屋都归第三人使用，大棚的维修由第三人承担，三楼及东西向三间小屋维修为原告承担。8月31日上午8时15分许，施工人员吴良坤在翻修大棚过程中从棚顶坠落，后被人送至集士港镇卫生院抢救，又转送宁波市第二医院救治。因伤势过重，于9月6日救治无效死亡。事故发生后，宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）委托被告牵头成立了万华蔺草厂大棚翻修工程“8·31”一般高处坠落事故调查组（以下简称事故调查组）。2015年12月24日，事故调查组作出《万华蔺草厂大棚翻修工程“8·31”一般高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），其中认定原告在厂房未完成交付前，在大棚翻修时未进行统一协调、管理，未能及时发现安全事故隐患并督促承租方进行整改，且该大棚自建成后未取得房屋权属证明，在签订租赁协议时已不能正常使用，应对该次事故的发生负有责任。同年12月28日，被告将《事故调查报告》提交鄞州区政府审查，2016年1月7日，鄞州区政府批复同意。2016年1月29日，被告对原告立案查处。4月7日，被告向原告送达行政处罚及听证告知书，4月11日，原告提出听证申请。4月14日，被告向原告送达听证通知，原告以准备证据为由，申请延期听证，被告准许。2016年4月28日，被告举行听证会，原告对处罚结果陈述了异议。5月5日，被告经上级部门批准，延长办案期限至180日。5月10日，经被告开会集体讨论，认为原告在该次事故中负有责任，决定对原告处以罚款26.5万元。5月30日，被告作出鄞安监管罚综[2016]29号行政处罚决定，并于次日送达原告。随后，原告分两次缴纳罚款。另查明，被告于2015年5月30日对第三人作出鄞安监管罚综[2016]28号行政处罚决定，处以罚款26.5万元。现第三人已全额缴纳罚款。
原审法院认为，根据安全生产法第九条的规定，被告对安全生产工作实施监督管理，具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称条例）第十九条、第二十二条的规定，被告有权对在原告厂区内发生的高处坠落事故进行调查处理。《事故调查报告》系鄞州区政府批准由被告牵头，会同区安监局、区公安分局、区监察局、区总工会和集士港镇政府等有关部门和专家共同组成的事故调查组，通过对事故现场勘查、调查取证，以及分别对原告、第三人的负责人进行询问等方式，并经鄞州区政府批复形成的。《事故调查报告》对事故发生的直接原因和间接原因作了全面分析，同时认定了事故性质为一般生产安全责任事故，建议对原告进行处罚。根据安全生产法第八十三条、第八十四条的规定，被告作出的被诉行政处罚决定，以《事故调查报告》作为处罚原告的基本事实依据符合法律规定。案件的争议焦点为：一、原告是否属于生产经营单位；二、原告是否尽到安全生产管理职责。
关于争议焦点一，根据安全生产法第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位统称为生产经营单位。生产经营并不仅限于原料、产品的加工制造及销售，原告将闲置场所租赁给第三人并获取租金收益的行为，亦属于企业生产经营范畴。故原告在该次生产安全事故中，属于生产经营单位。
关于争议焦点二，根据安全生产法第四十六条的规定，生产经营单位将场所出租给其他单位，应当签订专门的安全生产管理协议，对安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。涉案大棚由原告于1998年自行搭建，距事故发生时已有十余年，存在破损情形，至今未取得权属证明。故原告将涉案大棚对外出租时，应对其安全性作出详细说明和指示，但根据《事故调查报告》及原告起诉提供的证据，均无法认定原告在死者吴良坤进行翻修前后，履行了安全生产监督管理义务。原告虽已将厂房钥匙交给第三人，但双方约定的租期尚未开始，原告作为出租人，仍应对租赁物尽到安全保障义务，防止和避免事故的发生。但原告疏于管理，对涉案大棚存在的安全隐患，未尽到安全保障义务，应承担生产安全事故责任。被诉行政处罚认定原告未能及时发现安全事故隐患并督促第三人进行整改，对该次事故的发生负有责任，依据安全生产法第一百零九条的规定进行处罚，事实认定清楚，适用法律正确。
被告对原告作出处罚前，依法履行了相应的告知义务和法定听证程序，原告对处罚内容在听证中作出了陈述、申辩。原告认为听证程序中未通知第三人参与，程序违法。该院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，申请并参加听证是行政处罚案件当事人的权利，第三人并非本案的被处罚人。对第三人的行政处罚，被告已另案处理，故被告未通知第三人参加听证，并不影响原告权利，也未违法。原告认为被告未送达听证结果，但听证结果即体现为被诉行政处罚决定，此系原告对法律的误解。
综上，被诉行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉请依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人上诉称：一、上诉人不是涉案生产安全事故的生产经营单位。涉案事故发生在翻修涉案大棚过程中，涉案大棚的翻修是原审第三人为开展生产经营活动而进行的预备性活动，属于其生产经营活动的范畴。上诉人是出租涉案厂房的生产经营单位，不是翻修涉案大棚的生产经营单位，因此，上诉人不是涉案生产安全事故的生产经营单位。二、上诉人对涉案生产安全事故的发生不负责任。涉案大棚办理了权属登记。上诉人与原审第三人签订了涉案厂房租赁合同中，明确约定生产安全的责任，履行了安全生产法规定的出租方的义务。租赁合同订立，并经原审第三人验收涉案厂棚合格后，上诉人向原审第三人交付了厂房钥匙，厂房交付给了原审第三人。原审第三人雇用人员对涉案大棚进行翻修，该翻修与上诉人没有法律上的关系，上诉人对此不负安全生产的职责。涉案大棚翻修时，原审第三人既未告知上诉人翻修的施工方案，也未告知翻修的时间，上诉人不存在疏于管理及未尽到安全保障义务的情形。涉案大棚仅有轻微漏水，没有破损，一直由上诉人正常使用，不存在安全隐患。涉案生产安全事故发生的主要原因不是租赁物本身存在安全隐患，而是原审第三人雇用没有相应的资质施工人员以及没有采取相应的安全防护措施。三、被诉行政处罚决定作出的程序违法。首先，鄞州区政府没有派人参加事故调查组，事故调查组的组成成员不符合条例的规定。其次，根据被上诉人提交的《内部讨论记录》，被上诉人作出被诉行政处罚的人员和事故调查组的人员李军、马鑫金、李晓阳等没有分开，不符合行政处罚法的相关规定。再次，《事故调查报告》没有送达上诉人，被上诉人依据《事故调查报告》作出的被诉行政处罚没有事实依据。四、《行政处罚决定书》记载的证据只有勘验笔录、询问笔录、现场照片，没有其他证据，据此，被上诉人提交的《批复》、《事故调查报告》，送达回证、租赁协议、行政处罚及听证告知书、陈述申辩书等大部分证据均不是被诉行政处罚定案的依据，依法不能作为定案的依据。一审判决采信这些证据违法，致使判决错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以撤销，并撤销被诉行政处罚决定，返还罚款265000元。
被上诉人辩称：一、安全生产法规定的生产经营不限于原料、产品的加工制造和销售，上诉人将闲置场所出租给原审第三人收取租金的行为，也属于生产经营，被上诉人没有对生产经营单位作扩大化解释。二、涉案大棚由上诉人于1998年自行搭建，没有取得房屋权属证明，在上诉人出租时存在破损情形，其应当对安全情况作出详细的说明，但在事故调查组调查时，上诉人陈述没有履行安全告知义务。上诉人虽将涉案厂房钥匙交付给原审第三人，但涉案租赁合同的租赁期限尚未开始，且上诉人安排了门卫进行日常管理，其应当对涉案大棚承担安全管理的义务。上诉人虽对涉案大棚的翻修进行了检查，但是对发现的问题没有要求及时进行整改，疏于管理，对涉案生产安全事故的发生负有责任。三、事故调查组的组成是否合法及《事故调查报告》是否送达上诉人，是《事故调查报告》的合法性问题。被诉行政处罚和事故调查人员的部分重合，没有违反相关的法律规定。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院维持一审判决。
原审第三人未作书面答辩，在审理中辩称：一、其收到了《事故调查报告》等材料，据此推断上诉人也应当收到了该材料。二、上诉人虽向原审第三人交付了遥控大门的钥匙，但其未腾空涉案厂房及大棚内的物品，因此，涉案厂房及大棚在涉案生产安全事故发生时仍由上诉人控制使用，其当然是涉案生产安全事故中的生产经营单位。三、根据涉案租赁合同的约定，租赁期间，涉案大棚由原审第三人维修；生产安全事故发生时，租赁期间尚未开始，因此，涉案大棚应由上诉人负责维修的。四、吴良坤不具有相应的资质，也缺乏安全意识，其对涉案生产安全事故的发生负有责任，被上诉人没有将吴良坤所负的责任转嫁由上诉人承担，上诉人承担的是其应负的责任。涉案大棚没有办理审批及权属登记，处于破损老化状态，吴良坤是从老化的石棉瓦坠落到地面，因此，涉案大棚存在安全隐患，上诉人没有检查过涉案大棚，更不用说定期检查，没有进行统一管理，发现安全隐患，督促整改，其对涉案生产安全事故的发生负有责任。综上，被诉行政处罚正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人在一审期间向一审法院提供的证据均随案卷移送本院。本院根据随卷证据及审理，查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，各方当事人均未对被上诉人具有作出被诉行政处罚的法定职权提出异议，经审核，本院予以确认。安全生产法规定的生产经营单位，既包括从事资源开采活动及各种产品的加工、制作活动的生产经营单位，也包括从事各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业等经营活动的生产经营单位。本案中，上诉人将涉案厂房出租给原审第三人并收取租金，其属于安全生产法上述规定的生产经营单位。安全生产法第四十条规定，生产经营单位对承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。根据事故调查组于2015年9月2日对上诉人的负责人制作的询问笔录反映，上诉人知晓涉案大棚施工及施工人员的情况，但其未能及时发现事故安全隐患，并督促承租方进行整改，故上诉人对涉案安全生产事故的发生负有责任。至于上诉人提出事故调查组的组成成员及《事故调查报告》问题，上诉人也没有证据证明其存在重大明显违法情形。综上，鄞州区政府批复《事故调查报告》的行为不存在重大明显违法情形，在其未被具有法定职权的机关依法撤销之前，可以作为被诉行政处罚作出的依据。被诉行政处罚作出过程中，被上诉人依法进行了调查，告知了上诉人拟作出行政处罚的事实和法律依据，并告知了陈述申辩及要求举行听证的权利，且应上诉人的要求举行了听证。法律、行政法规没有规定事故调查组的成员不能参与后续行政处罚的作出程序，同时事故调查组的成员参与后续的行政处罚的作出程序，也不违背正当程序原则。被诉行政处罚作出的程序，并无不当。上诉人认为被诉行政处罚作出程序违法的主张，本院不予支持。被上诉人根据上诉人对涉案安全生产事故所负的责任及该事故造成1人死亡等后果，对上诉人科处265000元罚款，量罚得当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁波市鄞州万华蔺草制品厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞朝凤
代理审判员 陈 凯
代理审判员 贺 磊
二〇一七年三月七日
代书 记员 吴 同
附本案适用的法律、法规和规范性文件：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……