江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第00113号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李玉亮。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人周应余。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人封其军。
上诉人（原审原告）潘凤山。
上诉人（原审原告）何旭东。
上诉人（原审原告）陆利军。
上诉人（原审原告）严中明。
上诉人（原审原告）周砚余。
上诉人（原审原告）张万明。
上诉人（原审原告）王如春。
上诉人（原审原告）胡文军。
上诉人（原审原告）李建。
被上诉人（原审被告）灌云县人民政府，住所地灌云县伊山镇西苑南路1号。
法定代表人朱兴波，该县县长。
委托代理人沙荣胜。
委托代理人韩震东，江苏苍佑律师事务所律师。
原审原告严春浩。
李玉亮、周应余、封其军、潘凤山、何旭东、陆利军、严中明、周砚余、张万明、王如春、胡文军、李建、严春浩（以下简称李玉亮、周应余、封其军等13人）诉灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）房屋征收决定一案，李玉亮、周应余、封其军、潘凤山、何旭东、陆利军、严中明、周砚余、张万明、王如春、胡文军、李建（以下简称李玉亮、周应余、封其军等12人）不服江苏省连云港市中级人民法院（2014）连行初字第0002一2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人李玉亮、周应余、封其军，被上诉人灌云县政府的委托代理人沙荣胜、韩震东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，涉案盐河片区改造开发项目范围原有集体土地，后于2009年及2012年分别报经江苏省国土资源厅及江苏省人民政府批复同意转为国有土地。2013年1月6日，灌云县十五届人民代表大会第二次会议审议通过了实施盐河片区改造等31项工程，并将该项目在内的31项工程纳入2013年灌云县国民经济和社会发展年度计划。盐河片区一期改造开发用地140亩，绝大部分为净地，其他有37户居民房屋及1家单位用地20.27亩，占整个片区改造用地14.48%。房屋位置相对集中，有22户位于沿伊山路侧，占地5.59亩，占整个片区改造用地3.99%；有15户位于季尧村，占地6.42亩，占整个片区改造用地4.59%；另有一家单位房屋192平方米，占地8.26亩，占整个片区改造用地5.9%。灌云县政府调查后认为，与周边小区相比，上述房屋基础设施落后，卫生条件较差，严重影响人民群众生活质量，决定将其纳入开发范围进行改造。2013年5月13日，灌云县政府组织人大、政协、国土、建设等多家单位及代表对《盐河片区一期开发地块房屋征收与补偿方案》进行论证。论证会中有代表提出片区改造范围内有的地方没有自来水，地下水也发黄不能饮用；有的居民所建房屋年代不长，但与周边小区相比，基础设施已经落后，影响了被征收人的生活；在违章建设认定政策上要从宽把握，尽量照顾被征收人。根据这些意见，论证会要求对补偿方案进一步进行修改。2013年5月15日，灌云县政府以在政府网站公示及在征收范围张贴的方式公布了《盐河片区一期开发地块房屋征收补偿方案》的征求意见稿，该公告明确征求意见时间为自发布之日起至6月17日止。期间，征求到相关意见和建议两条，主要涉及违法建筑认定及处理等方面。此后，灌云县政府组织对征收补偿方案进一步进行修改。如在无证房屋处理方面，规定“在土地确权材料认定范围内，没有建设批准手续，但在2006年地形图上有记载的被征收房屋，参照有证房屋予以补偿。”增加了“对集体土地已征为国有建设用地上的房屋，符合农村一户一宅使用规定的，宅基地面积经国土部门确认后，房屋占地面积不超过宅基地面积的百分之七十，房屋层数不超过两层，认定为合法建筑。”在产权调换方面，规定“产权调换采取本期地块用地范围内期房安置”，取消了原征求意见稿中“自行车库每户只能选择一间”的规定。2013年5月20日，灌云县住房和城乡建设局作出灌建（2013）90号复函，盐河片区一期开发地块符合灌云县城市规划要求。同年6月24日，灌云县国土资源局作出灌国土资函（2013）7号复函，盐河片区一期开发地块符合侍庄乡土地利用总体规划。10月8日，灌云县政府根据对被征收房屋调查情况，决定先行拨付人民币1000万元用于补偿安置前期工作，该款于当日已实际到帐。10月9日，灌云县房屋征收局对该项目的社会稳定风险进行评估，召开了专家论证会。10月10日，该局作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》。10月16日，灌云县政府以在政府网站公示及在征收范围张贴的形式公布了灌政发（2013）101号《关于对盐河片区改造（一期）开发地块用地范围内房屋实施征收的决定》（以下简称101号《房屋征收决定》），并以附件形式一并公布了该征收项目的补偿安置方案。李玉亮、周应�、封其军等13人不服，向连云港市人民政府申请行政复议，请求撤销101号《房屋征收决定》。连云港市人民政府经复议，以（2013）连行复第66号行政复议决定维持了该征收决定。李玉亮、周应余、封其军等13人仍不服，诉至法院。
另查明，严春浩系严中明之子，本案诉争房屋为严中明所有，严春浩不是本案适格原告，原审法院已作出（2014）连行初字第0002-1号行政裁定书驳回严春浩的起诉。
原审法院认为：一、关于101号《房屋征收决定》是否基于公共利益。本案中，盐河片区一期开发项目占地140亩，征收决定涉及房屋占地为其中的20.27亩，两者并非同一行为，因此对涉案房屋的征收行为是否基于公共利益应根据征收目的认定，而不是根据该开发项目目的认定。本案被征收房屋与周边小区相比，在房屋结构、基础设施、配套设施方面均明显落后，居民生活质量明显低于周边小区居民。在此情况下，灌云县政府经过组织论证、征求意见等正当程序，提供当期地块用地范围内期房安置方式进行补偿，不仅能够显著提升被征收居民居住条件，同时也能提升周边居民的生活环境，符合旧城区改造的基本要求。同时，考虑历史因素，在制定公布的征收补偿方案中规定2006年地形图形成时间之前建成的无建设批准手续房屋参照有证房屋予以补偿，充分照顾到了被征收居民的合法、合理权益。因此，该征收目的明显符合公共利益的需要。二、关于101号《房屋征收决定》程序是否合法。本案中，灌云县政府在作出房屋征收决定前，涉案片区开发项目已经灌云县人民代表大会审议通过，纳入了2013年灌云县国民经济和社会发展年度计划，也依法取得了土地等相关规划。灌云县政府依照法定程序对涉案地块房屋征收与补偿问题进行论证并予以公布，�据公众意见，充分考虑被征收人利益，对补偿方案进行修改并及时公布。依法组织相关部门进行该项目的社会稳定风险评估，评审过程责任明确。在启动征收补偿安置工作中，对被征收人的补偿采取了货币补偿和产权调换两种方式。对用于安置的期房户型情况均进行了张贴、公示，以供被征收人选择。为前期开展工作，灌云县政府于2013年10月8日拨付征收补偿资金1000万元且实际到帐，随着征收补偿工作的开展进度，适时补充相应资金不违反法律规定。综上，灌云县政府作出的101号《房屋征收决定》，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原审法院依照《最高人民法院关于＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之的规定，判决驳回李玉亮、周应余、封其军等12人请求撤销灌云县政府101号《房屋征收决定》的诉讼请求。
上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人上诉称：1、被上诉人以危旧房改造为名，行商业开发之实，该房屋征收不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）关于公共利益的要求。2、涉案房屋建造时间不长，不是危房；与周边小区相比，基础设施齐全、状况良好，无需改建。3、被上诉人作出房屋征收决定无有效的符合国民经济和社会发展规划的证明，无有效的纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的证明，违反《征补条例》第九条的规定。4、征收补偿资金未足额到位，违反《征补条例》第十二条的规定。5、灌云县政府未召开被征收人和公众代表参加的听证会，违反《征补条例》第十一条第二款的规定等。请求本院撤销原审判决并判决撤销101号《房屋征收决定》。
被上诉人灌云县政府答辩称：1、涉案房屋征收项目符合公共利益的需要。2、涉案�屋征收项目已纳入灌云县国民经济和社会发展年度计划。3、灌云县政府在房屋征收过程中，为前期开展工作拨付了1000万元补偿费用到帐，在被征收的房屋地段，留有72套安置期房供被征收人选择，实际上述到帐的补偿费用和留有的安置房完全能满足补偿需要。为了保障征收工作的顺利进展，后又拨付了3000万元补偿费到帐。随着征收补偿工作的开展进度，适时补充资金并不违背立法本意。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提供的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人除对原审判决认定“2013年10月8日，灌云县政府根据对被征收房屋调查情况，决定先行拨付人民币1000万元用于补偿安置前期工作，该款于当日已实际到帐。”这一事实提出异议�，对原审判决认定的其他案件事实无异议。被上诉人灌云县政府对原审判决认定的案件事实无异议。关于上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人所提异议，经审查，被上诉人灌云县政府在原审中提交并经庭审质证的《征收补偿资金证明》能够证明盐河片区一期开发地块征收补偿资金已到帐1000万元。故上诉人所提异议不能成立。原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院另查明，被上诉人灌云县政府提供的灌云县财政局证明、预算拨款凭证等证据证明，灌云县政府于2014年5月5日拨付征收补偿资金3000万元并已实际到帐。
本院庭审中，双方当事人围绕被上诉人灌云县政府作出的101号《房屋征收决定》是否合法进行了辩论。
上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人在庭审辩论中除坚持其上诉意见外，还主张涉案项目是房地产开发，不是旧城区改建。
被上诉人灌云县政府在庭审辩论中除坚持其答辩意见外，还主张被征收人如果选择产权调换，灌云县政府均能予以原地安置。
本院认为：
一、《征补条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，灌云县政府依法有权作出101号《房屋征收决定》。
二、灌云县政府提供的灌云县人大常委会灌人大（2014）1号《关于盐河片区改造等工程已纳入县国民经济和社会发展2013年度计划的证明》、灌云县发展和改革委员会灌发改（2013）39号《关于盐河片区一期开发地块项目有关问题的复函》、灌云县国土资源局灌国土资函（2013）7号《关于盐河片区一期开发地�土地利用总体规划情况的复函》、灌云县住房与城乡建设局灌建（2013）90号《关于“盐河片区一期开发地块是否符合县城总体规划”的复函》等证据能够证明涉案项目系旧城区改建，符合土地利用总体规划和城市规划，且已纳入2013年灌云县国民经济和社会发展年度计划。灌云县政府在庭审中虽未提供国民经济和社会发展规划，但其提供的经灌云县十五届人民代表大会第二次会议审议通过的政府工作报告能够证明，涉案房屋征收项目符合公共利益。且在本院庭审中，灌云县政府明确表示，涉案地块上的房屋被征收后，所有被征收人如果选择产权调换，灌云县政府均予以原地安置。故涉案房屋征收项目符合公共利益的需要。101号《房屋征收决定》基本符合《征补条例》第八条第（五）项、第九条的规定。
三、灌云县政府在作出101号《房屋征收决定》前，拟定了�收补偿方案，并在组织有关部门论证后，对该征收补偿方案予以公告，广泛征求被征收人的意见，灌云县政府根据公众意见，修改了征收补偿方案并依法予以公告。因在规定的期限内并未出现《征补条例》第十一条第二款规定的多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的情形，灌云县政府无需组织由被征收人和公众代表参加的听证会。上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人主张灌云县政府未召开被征收人和公众代表参加的听证会，违反《征补条例》第十一条第二款的规定的理由依法不能成立。故《房屋征收决定》符合《征补条例》第十条、第十一条的规定。
四、灌云县政府提供的《江苏省社会稳定风险评估评审表》，能够证明灌云县政府作出101号《房屋征收决定》前已进行社会稳定风险评估。《征补条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专�存储、专款专用的立法宗旨，是为切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。灌云县政府提供的征收补偿资金证明，虽不能证明灌云县政府作出101号《房屋征收决定》前，征收补偿费用已经足额到位，但101号《房屋征收决定》作出后，灌云县政府于2014年5月5日又拨付征收补偿资金3000万元并已实际到帐，且在本院庭审中，灌云县政府明确表示，被征收人无论选择产权调换还是货币补偿，灌云县政府均能依法予以保障。故101号《房屋征收决定》符合《征补条例》第十二条的规定。
五、灌云县政府作出101号《房屋征收决定》前已组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，并将调查、认定的结果在征收范围内予以公告。故101号《房屋征收决定》符合《征补条例》第二十四条第二款的规定。
六、《征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，灌云县政府提供的101号《房屋征收决定》公告、政府网站及图片证明，其在作出101号《房屋征收决定》后，即在房屋征收范围内予以公告，该公告载明了征收补偿方案，且告知被征收人行政复议和行政诉讼权利。故101号《房屋征收决定》符合《征收与补偿条例》第十三条的规定。
综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，灌云县政府作出的101号《房屋征收决定》符合《征补条例》的相关规定。上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李玉亮、周应余、封其军等12人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 刘 军
代理审判员 张松波
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 周 萍