江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0107号
上诉人（原审原告）仪征市汉源电器制造有限公司，地址在仪征市真州西路中段北侧。
法定代表人蔡学志，该公司负责人。
委托代理人蔡文松，男，汉族，1937年6月13日生。
委托代理人王进，江苏乐助律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）仪征市城乡建设局，地址在仪征市真州西路39号。
法定代表人徐厚江，该局局长。
委托代理人范伏存。
委托代理人陈甫亮，江苏金天宁律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江苏时代投资有限公司，地址在仪征市经济开发区闽泰大道2-2号。
法定代表人束卫东，该公司董事长。
委托代理人张舒翰，江苏宗申律师事务所律师。
仪征市汉源电器制造有限公司（以下简称汉源公司）因诉仪征市城乡建设局（以下简称仪征城建局）规划行政许可一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2013）扬行初字第0010号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年7月30日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人汉源公司的委托代理人蔡文松、王进，被上诉人仪征城建局的委托代理人范伏存、陈甫亮，被上诉人江苏时代投资有限公司（以下简称时代公司）的委托代理人张舒翰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2004年6月28日仪征市城乡规划办公室对涉案地块进行了规划定点。2007年3月江苏时代建筑设计有限公司对涉案“丹桂园”住宅项目进行了总平面规划图设计，其中建筑密度为45.2%、容积率为1.97。2007年9月17日，时代公司向原仪征市规划局申请办理《建设工程规划许可证》，同时提供了仪征市发展计划局仪计基（2005）第12号《关于扬州市虹宸置业有限公司新建丹桂园项目可行性研究报告的批复》、江苏省工商行政管理局名称变更核准通知书、仪国用（2006）第0743号国有土地使用权证、“丹桂园”住宅区《建设项目环境影响申报（登记）表》、2007年6月26日仪征市公安消防大队仪公消（简审）字（2007）106号《关于同意丹桂园1号、2号住宅楼建筑工程消防设计简易审核的意见》、2007年9月6日仪征市建伟施工图审查有限公司仪图审（2007）第254号《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》及《施工图设计文件审查概况》、2007年9月11日时代公司《关于缓交人防易地建设费的说明》、2007年9月10日仪征市规划局收取规划技术服务费、白蚁防治费、规划技术资料工本费的《收费回执》、2007年5月28日仪征市规划局仪规审（2007）第0015号《建设工程规划设计方案审核意见书》等报批材料。2007年9月20日原仪征市规划局召开了项目会办会议，形成了《项目会办会议纪要（第三十九期）》，其中包括时代公司申请领取建设工程规划许可证事项。后原仪征市规划局经现场查勘、审核，于2007年10月20日对时代公司“丹桂园”住宅项目通过现场和网上公示的方式进行了批前公示。2007年10月28日原仪征市规划局向时代公司发放了2007106号《建设工程规划许可证》（以下简称《6号规划许可证》）。
原审法院认为：
第一，被诉具体行政行为的合法性审查应当以被诉具体行政许可行为作出时的具有法律效力的法律、法规为依据。本案被诉《6号规划许可证》系2007年10月28日作出，而现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，因此，对本案被诉具体行政行为进行合法性审查的法律、法规依据应当是《中华人民共和国城市规划法》、《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《中华人民共和国行政许可法》。
第二，虽然本案被诉《6号规划许可证》为“丹桂园1号楼”单体建筑的规划许可，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十六条第一款规定，规划行政主管部门核发建设工程规划许可证的行政程序相对独立，但根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十四条、第二十五条的规定，核发选址意见书和建设用地规划许可证是核发建设工程规划许可证的前置程序，故选址意见书和建设用地规划许可证属于原仪征市规划局核发本案被诉建设工程规划许可证的主要证据。又，本案为相邻人认为《6号规划许可证》侵犯其相邻权而提起的行政诉讼，因此原仪征市规划局核发《6号规划许可证》过程中形成的涉及离界距离、出入通行、消防通道、日照要求等相邻权方面的总平面规划及项目整体消防等专业规划设计图纸等证据亦应当向法院予以提供。本案中，仪征城建局未能在法定期限内提供“丹桂园”项目的选址意见书、建设用地规划许可证、总平面规划图纸及项目整体消防设计等专业规划图纸，因此，仪征城建局核发《6号规划许可证》证据不足。
第三，根据《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十六条第一款规定的建设工程规划许可证的办理程序，原仪征市规划局核发《6号规划许可证》时缺少城市规划行政主管部门就“丹桂园”项目提出建设工程规划设计要求的证据。因此，原仪征市规划局核发《6号规划许可证》没有全面履行上述法律规范所规定的法定程序。又，本案中，汉源公司系与“丹桂园”住宅项目正对的唯一北邻，并且具有从丹桂园住宅项目用地内进行出入通行的实际需要，因此本案被诉《6号规划许可证》直接涉及汉源公司的重大利益，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，汉源公司作为上述《建设工程规划许可证》明确而直接的利害关系人，原仪征市规划局应当告知汉源公司享有要求听证的权利，但未能依法履行上述告知义务，属于程序违法。仪征城建局认为，其已经在作出《6号规划许可证》之前进行了公示，公示期内没有收到任何人提出的异议意见。对此，法院认为，一方面，仪征城建局实施的上述公示中并无告知利害关系人享有听证权利的内容；另一方面，上述公示中即使有告知利害关系人享有听证权利的内容，也只能适用于范围不能确定的利害关系人，而不能适用于像汉源公司这样范围确定的直接利害关系人，因此，原仪征市规划局在作出《6号规划许可证》之前的公示程序不能替代告知直接利害关系人享有要求听证权利的程序，对仪征城建局的上述主张法院依法不予采纳。
第四，关于汉源公司的相邻权是否受到影响问题。该问题涉及到被诉《6号规划许可证》是否符合建筑设计规范的要求，同时，根据本案的实际情况，还涉及到“丹桂园”住宅项目的总平面规划设计是否符合建筑设计规范的要求。其一，根据江苏省建设厅苏建规（2004）228号《关于印发〈江苏省城市规划管理技术规定（2004版）〉的通知》第三条规定：《技术规定》定于2004年8月1日起执行；2004年8月1日之前已经城市规划行政主管部门提供规划设计要点或批准规划设计方案的建设项目的规划管理，可按2000年版《江苏省城市规划管理技术规定》（以下简称《2000年版技术规定》）执行。本案中，有证据表明“丹桂园”住宅项目的规划设计条件由规划行政主管部门于2004年6月28日提供，因此，本案应适用《2000年版技术规定》审查被诉规划行政许可行为是否符合建筑设计规范要求。其二，《2000年版技术规定》第3.1.6.2条规定，非居住建筑位于居住建筑北侧的，其建筑间距应符合环保、安全、消防等有关专业规范规定，其最小间距（非居住建筑）低层为6米、多层为10米、高层（含中高层）为13米。本案中，汉源公司房屋为位于批准建设的“丹桂园1号楼”北侧的非居住建筑，两建筑物之间的距离明显大于6米，故《6号规划许可证》许可建设的房屋与汉源公司房屋之间的建筑间距控制符合技术规定的要求。由于汉源公司的房屋系非居住建筑，《2000年版技术规定》中的日照间距要求针对的是居住建筑，而非居住建筑是通过建筑间距进行技术控制的，故汉源公司认为“丹桂园1号楼”影响其日照权利的主张不能成立。其三，《2000年版技术规定》第3.2.2.1条规定，《6号规划许可证》许可建设的房屋的北侧离界距离最小为5米、东西两侧离界距离最小为3米，本案中，许可建设的“丹桂园1号楼”北侧离界距离为5.16米、东西两侧离界距离为3米，没有突破技术规定的要求。对于汉源公司认为“仪征城建局规划占用了原告宽约1.25米、长约50米的土地使用权，该事实由仪征市人民法院2004年6月1日作出的（2003）仪执字第711号民事裁定书所确认”一节，（2003）仪执字第711号民事裁定书中并未明确汉源公司与时代公司之间界址的具体位置，故汉源公司该诉讼主张没有事实依据。对于汉源公司认为“丹桂园1号楼”北侧的实际离界距离不足5.12米的问题，该问题属于建设单位有无实际按规划行政许可进行建设以及该建设能否得到竣工验收的范畴，与《6号规划许可证》是否合法没有关联。其四，《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）第6.0.2条规定，有封闭内院或天井的建筑物，当其短边长度大于24.0m时，宜设置进入内院或天井的消防车道。第6.0.9条规定，消防车道的净宽度和净空高度均不应小于4.0m。虽然消防安全设计的审核权限在消防行政部门，但本案中仪征城建局提供的仪征市公安消防大队仪公消（简审）字（2007）106号《关于同意丹桂园1号、2号住宅楼建筑工程消防设计简易审核的意见》仅能反映出“丹桂园”1号楼和2号楼单体建筑的消防审核意见，没有“丹桂园”住宅项目的整体及相邻建筑的消防设计审核材料。仪征城建局作为规划行政主管部门，在核发“丹桂园”住宅项目的建设工程规划许可证时，应当有充分注意该建设项目整体和相邻建筑的消防安全问题的义务。本案中，“丹桂园”住宅项目总平面规划设计显示，其内部通往汉源公司的通道仅有3米，不能满足消防车进入“丹桂园”内部和汉源公司的院落的要求。结合汉源公司使用的土地为仓储用地、其房屋为非居住用房的实际状况，“丹桂园”住宅项目的规划行政许可导致汉源公司的出入通行和消防安全权利受到了一定程度的影响。最后，《2000年版技术规定》第2.3.4条规定，城市各类建设基地的建筑密度、容积率应不超过表二-3的规定。对照本条规定，“丹桂园”住宅项目的建筑密度应不超过35、容积率应不超过1.8，而“丹桂园”住宅项目规划公示的建筑密度为45.2、容积率为1.97，不符合《2000年版技术规定》第2.3.4条的规定要求。虽然“丹桂园”住宅项目的建筑密度、容积率超标不影响汉源公司的相邻权，但此问题也会导致被诉规划行政许可行为违法。
综上所述，《6号规划许可证》存在证据不足、违反法定程序和违反规划管理技术规定等问题，鉴于“丹桂园”住宅项目已经建成，部分居民已经入住的事实，撤销被诉《6号规划许可证》将会给公共利益造成重大损失。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）第五十八条之规定，本院判决确认仪征城建局核发的《6号规划许可证》违法，责令仪征城建局对“丹桂园”住宅项目规划行政许可不符合规划管理技术规定和汉源公司通行、消防相邻权问题采取相应的补救措施。
上诉人汉源公司上诉称，一审认定事实不清，对上诉人提交的证据未予认定，规划违法导致上诉人建筑仓储功能丧失并影响消防安全，原审第三人房屋尚未竣工，无人入住。原审适用《2000年版技术规定》不当，适用《司法解释》第五十八条错误，本案并不涉及社会公共利益。请求本院撤销原审判决，撤销《6号规划许可证》。
被上诉人仪征城建局辩称，规划涉及小区已有部分居民入住，还有部分房屋已经预售。撤销规划许可会影响不特定第三人的利益，可能形成社会群体性事件，对社会公共利益形成重大损害。原审适用《2000年版技术规定》和《司法解释》第五十八条是正确的。请求本院驳回上诉，维持原判。
因本案的审理结果涉及他人合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项的规定，本院依职权调取了仪政办发（2010）127号《关于印发﹤仪征市城乡建设局（住房保障和房产管理局）主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》。依照该通知的规定，2010年后，原仪征市规划局的职责整合划入仪征城建局。对上述证据，本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款的规定，分别听取了汉源公司和时代公司代理人的意见，汉源公司和时代公司代理人均表示对该证据无异议。对上述行政机关职能变迁的事实，本院依法予以确认。
上诉人汉源公司提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，本院依法予以确认。
本院庭审中，各方当事人围绕仪征城建局作出的《6号规划许可证》是否应当予以撤销，进行了辩论。
上诉人汉源公司和被上诉人仪征城建局均各自坚持在上诉状和答辩状中的观点。
被上诉人时代公司当庭答辩认同被上诉人仪征城建局的意见。同时主张，行政诉讼应当遵循必要的利益衡量，涉案房屋部分已经入住，部分已经出售，和依法取得的房屋所有权比较，上诉人的相邻权保护应当限制在一定的范围。原审判决是正确的。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据本院查明的事实，2010年后，原仪征市规划局的职责整合划入仪征城建局。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款的规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，汉源公司2011年4月起诉《6号规划许可证》，以仪征城建局为被告符合法律规定。
根据江苏省建设厅苏建规（2004）228号《关于印发〈江苏省城市规划管理技术规定（2004版）〉的通知》第三条规定：《技术规定》定于2004年8月1日起执行；2004年8月1日之前已经城市规划行政主管部门提供规划设计要点或批准规划设计方案的建设项目的规划管理，可按《2000年版技术规定》执行。本案在卷证据表明“丹桂园”住宅项目的规划设计要点由规划行政主管部门于2004年6月28日提供，因此，原审适用《2000年版技术规定》审查被诉《6号规划许可证》是否符合建筑设计规范要求是正确的。且原审已经将违反《2000年版技术规定》，作为确认《6号规划许可证》违法的理由之一，但是否应当撤销《6号规划许可证》还必须结合本案的其他具体情况进行全面考虑。
本案被诉的《6号规划许可证》系针对“丹桂园1号楼”的专项规划。按照规划，“丹桂园1号楼”的建筑面积为3388平方米，投资总额1300万元。在卷证据表明，“丹桂园1号楼”已经建成。故是否撤销《6号规划许可证》涉及时代公司的重大利益。法院在审理此类涉及第三人利益的行政案件中进行的利益权衡，既体现社会的一般价值观念，也符合《司法解释》第五十八条的立法原意。经本院实地勘察，《6号规划许可证》虽损害了汉源公司相邻建筑物的仓储功能和消防安全，但这种损害可以通过采取相应的补救措施予以适当地消除。在此情形下，撤销《6号规划许可证》将给时代公司造成不必要的损害，也不利于社会秩序的稳定。故上诉人坚持撤销《6号规划许可证》的要求是不合理的，原审依照《司法解释》第五十八条之规定，确认《6号规划许可证》违法并责令被上诉人仪征城建局采取相应的补救措施并无不当。
综上，汉源公司认为原审适用法律错误的观点缺乏事实根据和法律依据，其撤销《6号规划许可证》的上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由仪征市汉源电器制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 昕
代理审判员 季 芳
代理审判员 沙永梅
二〇一四年九月五日
书 记 员 唐 颖