贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终550号
上诉人（一审原告）贵阳置瑞投资有限公司，住所地贵阳市南明区南厂路64号。
法定代表人王喜平，董事长。
委托代理人王学茂，江苏六典律师事务所律师。执业证号：13205201010735957。
委托代理人袁亮，江苏六典律师事务所律师。执业证号：13205201510876799。
被上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，住所地贵阳市箭道街52号。
法定代表人张海波，区长。
被上诉人（一审被告）南明区房屋征收管理局，住所地贵阳市新华路成筑大厦四楼。
法定代表人王鹏，局长。
委托代理人张伟鑫，贵阳市南明区房屋征收管理局。
被上诉人（一审被告）贵阳市南明区住房和城乡建设局，住所地贵阳市南明去兴隆街37号。
法定代表人徐春波，局长。
上列三被上诉人共同委托代理人章根香，贵州证衡律师事务所律师。执业证号：15201198010484959。
上诉人贵阳置瑞投资有限公司（以下简称“置瑞公司”）因诉贵州省贵阳市南明区人民政府（以下简称“南明区政府”）、贵州省贵阳市南明区房屋征收管理局（以下简称“南明征收局”）、贵州省贵阳市南明区住房和城乡建设局（以下简称“南明住建局”）房屋行政补偿一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2016）黔01行初417号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，置瑞公司于2009年2月17日取得位于贵阳市××大道北段××至××号的房屋所有权证，2009年9月9日办理了上述房产的国有土地使用权证。2013年11月8日，南明区政府作出南府（2013）62号《南明区人民政府关于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目房屋征收的决定》，决定对贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目规划红线范围内范围予以征收，置瑞公司所有的上述房屋位于此次征收范围。征收过程中，置瑞公司与南明征收局就征收补偿事宜进行协商，征收局认为房屋产权人尚未明确故未达成补偿协议。2014年11月，贵州恒丰房地产开发有限公司综合法规部经理宋云峰与贵州众品建筑物拆除有限公司商量后，认为在贵州众品建筑物拆除有限公司实施拆除置瑞公司所在楼体第2-7层房屋后，1楼的门面堆有大量渣土存在安全隐患，故将该房屋的1楼门面（含置瑞公司的房屋）予以拆除。2016年1月19日，置瑞公司向南明住建局、南明征收局递交《请求报请南明区人民政府作出补偿决定的申请》，向南明区政府递交了《请求作出房屋征收补偿决定的申请》，置瑞公司与南明区政府未达成补偿协议，南明区政府亦未向置瑞公司作出补偿决定。置瑞公司因此诉至法院，诉请：1.确认南明区政府不履行房屋征收补偿法定职责的行为违法；2.南明征收局、南明住建局立即报请南明区政府对置瑞公司名下位于南明区花溪大道北段39号房屋作出补偿决定；3.南明区政府立即对置瑞公司名下位于南明区花溪大道北段39号房屋作出补偿决定。
一审认为，置瑞公司诉请判令南明区政府、南明住建局和南明征收局履行房屋征收补偿的法定职责，而是否负有该职责关键要看其是否已经取得了涉案房屋的所有权，故本案的争议焦点在于被征收房屋所有权发生转移的时间节点如何认定。首先，从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条的内容来看，制定该条例的立法目的在于维护公共利益，保障被征收人的合法权益。这就要求行政机关作出房屋征收决定后，应通过作出房屋补偿决定或签订房屋补偿协议的方式公平、合理、充分、及时对被征收人予以补偿。其次，行政机关实施的房屋征收行为，是一个复合的行政行为，包含了一系列既相互独立又彼此衔接的行政行为，如房屋征收决定、房屋征收补偿决定以及拆除房屋的行为等等。再次，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。这是非依法律行为而基于公权力的行使而使物权发生变动，系物权变动公示原则的例外情形。对于该条款“征收决定”的表述，应理解为系行政机关在征收过程中对被征收人作出的房屋征收补偿决定。作此理解一方面更贴合《物权法》第二十八条的真实涵义，也与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神相契合。另一方面也有利于保护被征收人获得补偿的合法权益，防范行政机关在未对被征收人予以合理补偿的情形下即以已经取得房屋所有权为由实施强制拆除行为，甚至消极应对征收补偿事宜，从而损害被征收人的合法权益。另，南明区政府于2013年11月8日作出《关于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目房屋征收的决定》，置瑞公司的房屋位于征收范围，但南明区政府迄今亦未向置瑞公司作出房屋征收补偿决定，双方也未签订房屋征收补偿协议。故置瑞公司的涉案房屋所有权并未发生变更，对于置瑞公司认为南明区政府作出房屋征收决定后涉案房屋所有权即已转移的诉讼理由，本院不予采信。置瑞公司的涉案房屋系贵州恒丰房地产开发有限公司与贵州众品建筑物拆除有限公司共同商议后予以拆除，该事实业经本院2016年6月15日作出的（2016）黔01行终128号生效裁定进行认定。在涉案房屋已经灭失的情形下，实质上已经不存在征收对象，故置瑞公司诉请判令南明区政府对其作出房屋征收补偿决定缺乏事实依据，对该诉讼请求本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回贵阳置瑞投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由贵阳置瑞投资有限公司负担。
上诉人置瑞公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.一审被告出庭人员不符合法律规定。2.一审判决将《中华人民共和国物权法》第二十八条的“征收决定”的“真实涵义”理解为“行政机关在征收过程中对被征收人作出的房屋征收补偿决定”，实际上是对法律规定的具体含义进行解释，属越权行为，且一审判决对“征收决定”“真实涵义”的理解本身亦有错误。3.一审判决在未查明事实的情况下，仅依据另案行政裁定书中的推论，认定涉案房屋的拆除与被上诉人无关错误。4.涉案房屋是否已拆除以及涉案房屋存在使用权纠纷均不影响被上诉人履行法定职责。请求撤销一审判决，依法改判。
南明区政府、南明区住建局和南明征收局在二审法定期间内未提交答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审经审理查明的事实基本一致，本院予以确认。2017年11月29日，经本院实地踏勘，置瑞公司涉案房屋土地处于星云家电城棚户区改造项目施工范围内，已被实际使用。
本院认为，2013年11月8日，南明区政府发布《南明区人民政府关于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目房屋征收决定》，明确该项目征收实施单位为南明区征收局。置瑞公司的涉案房屋处于贵阳市南明区星云家电城棚户区改造项目征收范围内，且其依法持有涉案房屋的房屋产权证及国有土地使用权证。2015年4月1日，因涉案房屋被违法拆除，置瑞公司向贵阳市南明区人民法院提起行政诉讼，请求确认南明区征收局的侵权行为导致其涉案房屋被违法损毁、拆除，该案经南明区人民法院、贵阳市中级人民法院审理后，贵阳市中级人民法院作出（2016）黔01行终128号行政裁定驳回置瑞公司的起诉。本院认为，就置瑞公司的涉案房屋，贵阳市中级人民法院（2016）黔01行终128号行政裁定已作出“从本案现有证据来看，上诉人（置瑞公司）的房屋系贵州恒丰房地产开发有限公司与贵州众品公司商议后予以拆除，上诉人提交的证据不足以证明被上诉人（南明区征收局）实施了本案所诉的行政行为”的认定，但对涉案房屋国有土地使用权证项下的土地，是处于南明区政府发布的星云家电城棚户区改造项目的征收范围内，且已被该项目实际使用，无法返还，故南明区政府应当对置瑞公司履行法定补偿职责。
另，置瑞公司诉请南明征收局、南明住建局立即报请南明区政府对置瑞公司名下位于南明区花溪大道北段39号的涉案房屋作出补偿决定，因报请程序系行政内部程序，本院不予审查。
综上，置瑞公司上诉理由部分成立，本院予以采纳，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款之规定，判决如下：
一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2016）黔01行初417号行政判决；
二、责令被上诉人贵阳市南明区人民政府在本判决生效之日起90日内对置瑞公司依法履行征收补偿的法定职责。
三、驳回对南明区征收管理局和南明区住房和建设保障局的起诉。
一审受理费50元，二审受理费50元，合计100元，由被上诉人南明区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 敏
审 判 员 柏 松
审 判 员 冉依依
二〇一七年十二月十八日
法官助理 刘 畅
书 记 员 姚永涛