广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂行终1026号
上诉人（一审原告）黄翠芬，女，1962年9月2日出生，汉族，住南宁市邕宁区。
委托代理人零浩泊，男，1961年1月20日出生，壮族，住南宁市兴宁区。
被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人钟斌，南宁市国土资源局工作人员。
委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。
一审第三人楚伯刚，男，1953年10月8日出生，汉族，个体工商户,住南宁市。
委托代理人黄凌云，广西万益律师事务所律师。
一审第三人广西建工集团机械施工有限责任公司。住所地:南宁市西乡塘区友爱北路**号。
法定代表人陈昱任，董事长。
委托代理人李梅婷，广西建工集团机械施工有限责任公司工作人员。
委托代理人杨碧，广西建工集团机械施工有限责任公司工作人员。
黄翠芬因诉南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地行政登记纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人黄翠芬的委托代理人零浩泊，被上诉人南宁市政府的委托代理人农剑勋、钟斌，一审第三人楚伯刚及其委托代理人黄凌云，广西建工集团机械施工有限责任公司（以下简称广西建工集团公司）的委托代理人李梅婷、杨碧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明:南宁市政府于2014年12月19日给楚伯刚颁发座落于南宁市××区五塘镇商贸城（以下简称五塘商贸城）�宗地号为：450102102201GB00014，地类（用途）为：城镇住宅用地，使用权类型为：出让，使用权面积为317.40平方米的南宁用（2014）第648436号《国有土地使用证》（以下简称第648436号《国有土地使用证》）。
涉案土地原为广西华森房地产开发有限公司（以下简称华森公司）投资开发的项目用地。1998年3月18日，南宁市原郊区人民法院（以下简称原郊区法院）在强制执行（1996）郊经初字第26号广东省煤炭建筑工程公司南宁工程处与华森公司生效民事判决时，广西机械施工公司（广西建工集团公司的前身）作为华森公司的债权人申请加入债权分配。该院作出（1996）执行字第26-1号民事裁定，将已被该院查封的华森公司投资开发的位于五塘商贸城一号区、三号区的商住地及广西机械施工公司投入在该地块建设的基础建筑物转给广西机械施工公司及广东煤炭工程公司南宁工程处用以抵偿全部债务。同日，原郊区法院作出（1998）郊法执字第26-1号民事裁定，裁定将查封华森公司开发的五塘商贸城商住地第一至七排按该院核定的不同价格交付给广西机械施工公司及广东煤炭工程公司南宁工程处抵偿债务。
1998年10月14日，案外人黄龙瑛因资金困难向楚伯刚借款,还款期限届满后无力偿还，楚伯刚将其诉至南宁市原城北区人民法院（以下简称原城北区法院），经法院主持调解，双方达成如下协议：黄龙瑛以其位于五塘商贸城第一排第9-13间和第二排第10-13间的宅基地使用权转让给楚伯刚抵偿债务。该院据此制作了（2000）城民初字第797号民事调解书，楚伯刚与黄龙瑛均已签收并实际履行。楚伯刚除自留上述第一排第9、10间外（即涉案宅地），已将其余宅基地分别转让给案外人刘健雄等4人,刘健雄等人在2001年至2002年间均已取得国有土地使用证。2004年3月15日,原邕宁县建设局根据楚伯刚的申请,为其办理涉案宅基地的建设用地规划手续,并颁发编号为五塘2004023号《建设用地规划许可证》，批准用地面积为317.4平方米。2004年12月20日，广西建工集团公司与黄翠芬签订《宅基地转让协议书》，约定由该公司以11000元的价格将五塘商贸城西边靠公路第一排第11间面积为138平方米的宅基地转让给黄翠芬。由于未能办理上述两宗宅基地使用权登记，2006年楚伯刚向南宁市兴宁区人民法院（以下简称兴宁区法院）起诉南宁市国土资源局行政不作为，该院作出行政判决后，南宁市中级人民法院作出（2007）南市行终字第2号行政裁定，以被告不适格为由，裁定撤销原判，发回重审。2007年楚伯刚以南宁市政府为被告诉至南宁市中级人民法院，请求判令南宁市政府履行土地�属登记的法定职责。该院作出（2007）南市行初字第25号行政判决，判决南宁市政府受理楚伯刚的土地权属登记申请。广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）作出（2008）桂行终字第3号行政判决，维持上述一审判决。2008年9月11日,楚伯刚向南宁市政府申请办理涉案土地权属登记,但南宁市政府未作出受理或不予受理的答复。同年10月6日南宁市国土资源局以楚伯刚申请的土地权属有争议，所提供的材料不符合要求等作出南国土资函[2008]第1242号《关于楚伯刚申请土地登记的复函》，决定不予办理。楚伯刚为此再次诉至南宁市中级人民法院,请求判令南宁市政府履行办理土地权属登记并颁发权属证书的法定职责，该院作出（2009）南市行初字第5号行政判决，驳回楚伯刚的诉讼请求。楚伯刚不服诉至广西高院，广西高院以认定事实不清，证据不足为由作出（2009）桂�终字第47号行政裁定，撤销一审判决，发回重审。在重审过程中，楚伯刚与广西建工集团公司于2013年11月7日签订《协议书》。协议主要内容为：一、位于五塘商贸城内第一排地号第9、10间即原城北区法院（2000）城民初字第797号民事调解书所确认的地块归楚伯刚所有；二、广西建工集团公司不再以原郊区法院（1996）执行初字第26-1号民事裁定书对上述两块土地主张权利；三、楚伯刚须撤回起诉。同日，楚伯刚向南宁市中级人民法院申请撤回起诉。该院于同日作出（2013）南市行重字第1号行政裁定，准许楚伯刚撤回起诉。
2014年2月13日楚伯刚向南宁市政府申请办理涉案土地权属登记，同年6月10日黄翠芬对楚伯刚的办证申请向南宁市国土资源局提出异议。同年11月26日，楚伯刚与南宁市国土资源局签订协议书，补办建设用地土地征用手续�交纳土地出让金。同年12月19日，南宁市政府为楚伯刚颁发第648436号《国有土地使用证》。黄翠芬不服诉至法院，请求撤销第648436号《国有土地使用证》。
另查明，南宁市西乡塘区人民法院（以下简称西乡塘区法院）于2014年11月12日作出（2014）西民监字第4号民事裁定书，裁定对（2000）城民初字第797号案件进行再审。再审认为，虽然（1996）执行字第26-1号民事裁定书和（2000）城民初字第797号民事调解书的内容相冲突，但广西建工集团公司已与楚伯刚协议约定不再对涉案土地主张权利，认可涉案土地归楚伯刚所有，表明广西建工集团公司在事实上已认可楚伯刚所得土地的来源。原两份法律文书内容相冲突的问题现已不存在，据此作出(2015)西民再字第1号民事判决，维持（2000）城民初字第797号民事调解书。该判决已于2016年2月22日生效�
还查明，黄翠芬与广西建工集团公司、楚伯刚合同纠纷一案，兴宁区法院已于2014年11月5日开庭审理，目前尚未审结。
南宁市中级人民法院一审认为：一、关于黄翠芬是否具备本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，广西建工集团公司于2004年12月20日与黄翠芬签订《宅基地转让协议书》，将涉案宗地转让给黄翠芬。故涉案土地使用权的登记，有可能对黄翠芬产生实际影响。因此，黄翠芬与南宁市政府颁发涉案《国有土地使用证》的行为存在法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。
二、关于涉案颁证行为合法性问题。涉案宗地系楚伯刚通过黄龙瑛以其位于五塘商贸城的宅基地使用权转让抵偿债务取得，该事实有（2000）城民初字第797号民事调解书、（2013）南市行重字第1号行政裁定书为据，可作为涉案土地登记颁证行为的权属来源依据。并且（2015）西民再字第1号民事判决书，再次确认了（2000）城民初字第797号民事调解书的合法性，因此涉案土地权属来源清楚。南宁市政府经过权属审核和地籍调查后，给楚伯刚颁发第648436号《国有土地使用证》，该颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以支持。
三、关于黄翠芬诉讼请求是否成立的问题。南宁市政府颁发第648436号《国有土地使用证》之前，涉案土地存在两个不同的权利主体是：（1996）执行字第26-1号民事裁定将涉案土地抵偿给广西建工集团公司和（2000）城民初字第797�民事调解书确认涉案土地由黄龙瑛抵偿给楚伯刚。因此，解决两份法律文书内容相冲突的问题是确认涉案土地权利主体的关键所在。但上述两份法律文书涉及的权利人广西建工集团公司与楚伯刚经案外协商已达成一致协议，约定广西建工集团公司不再以（1996）执行字第26-1号民事裁定对涉案土地主张权利，并确认按（2000）城民初字第797号民事调解确认涉案土地归楚伯刚所有，这表明广西建工集团公司在事实上已认可楚伯刚所得土地的来源。原两份法律文书内容相冲突的问题现已不存在，且（2000）城民初字第797号民事调解书已实际履行完毕。之后，（2015）西民再字第1号民事判决维持了该民事调解书并已发生法律效力。因此，楚伯刚是涉案土地的合法权利人。根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，黄翠芬与广西建工集团公司签订的《宅基地转让协议书》所形�的合同权利，因至今其尚未办理土地登记转移手续，涉案土地尚未发生物权变动效力，因此，黄翠芬无权对涉案土地主张物权，其只能向涉案土地转让合同相对人主张债权。故黄翠芬诉请撤销第648436号《国有土地使用证》的诉讼请求，没有事实和法律依据。
综上，南宁市政府颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黄翠芬的诉讼请求。
上诉人黄翠芬上诉称：一、涉案土地有权属争议，存在两份法律文书和两个权利主体，黄翠芬依法提出异议登记后，南宁市政府在诉讼期间仍为楚伯刚颁证，属于行政乱作为。二、一审判决认定事实不清、证据不充分、适用法律错误。（1）涉案土地权益享有者一直是广西建工集团公司，本案没有证据证明黄龙瑛何时取得涉案土地权益；（2）原城北区法院未查清黄龙瑛的资产，错误的把广西建工集团公司的资产向楚伯刚抵债，（2000）城民初字第797号民事调解书因缺少对土地来源和对土地权益合法性的审查，程序不合法，把存在法律缺陷的法律文书作为涉案土地的权属来源，证据不充分；（3）龙泳违背广西建工集团公司的意愿，在没有公司授权以及公司、法人签章确认的情况下，与楚伯刚进行调解并签订协议书，程序违法，调解结果也不合法，该协议书不应作为颁证的重要证据。（2013）南市行重字第1号行政裁定没有对涉案土地权属进行裁决的内容，也不能作为土地权属来源依据；（4）广西建工集团公司与黄翠芬签订《宅基地转让协议书》，协议本质虽为债权，但为实现债权的物权交易应受法律保护，楚伯刚与黄龙瑛的债务纠纷�应侵害黄翠芬的合法权益。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，撤销第648436号《国有土地使用证》。
被上诉人南宁市政府答辩称：一、楚伯刚申请土地登记时，提交了《私人住宅建设用地规划审批单》《建设用地规划许可证》、（2000）城民初字第797号民事调解书、（2013）南市行重字第1号行政裁定书、《宗地协议》、证明及结清地价款通知书等土地权属证明材料，证实楚伯刚通过黄龙瑛转让土地抵债的方式取得了涉案宗地使用权。并且广西建工集团公司与楚伯刚签订《协议书》，认可涉案土地归楚伯刚所有，因此土地权属来源清楚、合法。南宁市政府经过地籍调查后，认定土地界线清晰、四至清楚。据此为楚伯刚颁发第648436号《国有土地使用证》符合法律规定。二、虽然（1996）执行字第26-1号民事裁定书和（2000）城民初字�797号民事调解书原来存在冲突，但广西建工集团公司与楚伯刚签订《协议书》后，两份法律文书已不存在冲突，且已经发生法律效力的（2015）西民再字第1号民事判决又维持了（2000）城民初字第797号民事调解书，因此楚伯刚是涉案土地的合法权利人。至于黄翠芬与广西建工集团公司因宅基地转让而产生的关系是民事法律关系，且尚未办理土地转移登记手续，应另案处理。综上所述，南宁市政府的颁证行为符合法律规定，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人楚伯刚述称：一、根据《中华人民共和国物权法》第十九条的规定，上诉人应对争议土地提起民事确权之诉，直接提起行政诉讼没有法律依据。二、楚伯刚取得涉案土地已有17�，期间没有任何人提出土地所有权或使用权的主张。（2009）南市行初字第5号行政判决被广西高院撤销，证明土地权属不存在争议。即使黄翠芬与广西建工集团公司签订土地转让协议属实，黄翠芬也只享有债权而不享有物权，其无权提出土地权属争议诉讼，也无权提出异议登记。三、因华森公司的法定代表人潜逃，导致五塘商贸城无法继续开发建设，五塘镇政府为此成立五塘商贸城指挥部，经与原郊区法院协调，将五塘商贸城土地实际分割给各个挂靠广西建工集团公司的实际施工人（包括黄龙瑛）。原邕宁县政府为向黄龙瑛买地的受让人和刘建雄等人办理土地登记并颁发土地证的行为，充分证明黄龙瑛取得涉案土地并以土地抵债的合法性。（1996）执行字第26-1号民事裁定书与（2000）城民初字第797号民事调解书没有实质冲突。南宁市政府应依据（2000）城民初字第797�民事调解书为楚伯刚完善用地手续，办理权属登记。四、广西建工集团公司的委托代理人龙泳经公司特别授权与楚伯刚签订协议，是广西建工集团公司的真实意思表示，该协议书是在南宁市中级人民法院和南宁市国土资源局的见证下签订，是对土地归属于楚伯刚的最终确认，是合法有效的。而且不论广西建工集团公司是否与楚伯刚签订协议，均不影响南宁市政府颁证行为的合法性。综上所述，南宁市政府的颁证行为合法，黄翠芬的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人广西建工集团公司述称：一审判决认定事实错误。我公司享有五塘商贸城西边靠公路第一排第10、11间宅基地的权属。龙泳未经我公司允许即与楚伯刚签订协议的行为属于个人行为,该协议没有我公司的盖章确认，不代表公司的意思表示，�我公司不产生任何效力，同时也没有调解笔录为证，不能证明案外协调是在南宁市中级人民法院的主持下进行，因此不应以该协议作为认定（1996）执行字第26-1号民事裁定与（2000）城民初字第797号民事调解书的内容不存在冲突的证据。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
本院另查明：黄翠芬与广西建工集团公司、楚伯刚土地使用权转让合同纠纷一案，该案原告黄翠芬诉请法院判令：1.确认2004年12月20日黄翠芬与广西建工集团公司签订的两份《宅基地转让协议书》合法有效；2.确认2004年12月20日黄翠芬与广西建工集团公司所签订的两份《宅基地转让协议书》确定的广西五塘商贸城西边靠公路第一排第10�、第11间(从西往东数)的宅基地属黄翠芬所有；3.广西建工集团公司配合黄翠芬办理上述两份《宅基地转让协议书》的宅基地产权过户手续。该案第三人楚伯刚反诉请求：1.确认2004年12月20日黄翠芬与广西建工集团公司所签订的两份《宅基地转让协议书》无效；2.确认广西五塘商贸城西边靠公路第一排第10间、第11间(实质上是第9间、第10间)的土地使用权归楚伯刚享有。兴宁区法院已于2017年5月31日作出（2014）兴民一初字第1176号民事判决，判决：一、驳回原告黄翠芬的诉讼请求；二、确认位于南宁市××区五塘镇五塘商贸城宗地号为450102102201GB00014的土地使用权归第三人楚伯刚所有；三、驳回第三人楚伯刚的其他诉讼请求。该案正在二审诉讼期间。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行�的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，黄翠芬虽然与广西建工集团公司签订了《宅基地转让协议书》，但并没有实际占有或使用涉案土地，其享有主张债权的权利，但债权的实现取决于债务人的履约能力，参考《最高人民法院办公厅关于印发<行政审判办案指南(一)>的通知》（法办[2014]17号）中“行政机关依债务人申请作出的物权转移登记行为，债权人一般不具有起诉的原告资格，但该登记所涉不动产或者动产因抵押、裁判执行等因素与债权产生特定联系的除外”的规定，黄翠芬作为一般债权人，与南宁市政府颁发被诉《国有土地使用证》的行为没有法律上的直接利害关系，不具有起诉的原告资格。而且，根据南宁市国土资源局与楚伯刚签订的宗地协议，南宁市国土资源局给予楚伯刚完善用地手续，楚伯刚补交土地出让金，楚伯刚已经以协议出让方式取得涉案国有土地的使用权，该行为已经阻断了涉案土地原相关权利人与南宁市政府土地登记行为之间的必然联系，南宁市政府为楚伯刚颁证的行为也没有直接影响黄翠芬的权益。综上，由于黄翠芬主张的权益与被诉的行政行为没有法律上的利害关系，因此不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。一审法院受理黄翠芬对南宁市政府颁证行为的起诉并作出实体判决不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第7号行政判决；
二、驳回黄翠芬的起诉。
本案一审案件受理费50元、二审案件受理费50元,均退回黄翠芬。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 韦威助
审 判 员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 许 青