永城市人民法院
民 事 判 决 书
（2013）永民初字第2066号
原告河南力鸿企业管理咨询有限公司，住所地：永城市东城区府后街。机构代码：55960580
法定代表人陈力，职务：公司执行董事。
委托代理人李伟，河南卓衡律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告郭海兵，男，1973年9月3日出生，汉族，住永城市东城区。
委托代理人葛建平，河南旺达律师事务所律师。代理权限：特别授权。
原告河南力鸿企业管理咨询有限公司（以下简称力鸿公司）与被告郭海兵确认合同无效纠纷一案，原告于2013年6月26日向本院起诉，本院当日决定受理。法定期限内向被告送达了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书及开庭传票，亦向原告送达了举证通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2013年9月4日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李伟、被告郭海兵及其委托代理人葛建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告力鸿公司诉称，由于原、被告对土地转让方面的法律、法规缺乏了解，于2011年1月31日仓促签订了土地转让合同书。约定：甲方将位于芒砀路北段、明珠花园北面、北环路以南老年康复中心项目用地转让给乙方，乙方按约定向甲方交纳押金、土地划拨金和土地款后，甲方负责办理土地划拨手续、划拨变更出让手续等事宜，待甲方把出让手续办好后，乙方负责支付该宗土地约定的全部款项。合同签订后，原告分两次共收取被告220万元押金，由于多种原因，致使双方签订的合同无法履行。原、被告将老年康复中心公益事业用途的土地私自转让的行为，违反了土地管理法、城乡规划法的相关规定，属无效行为。诉请：确认原、被告于2011年1月31日签订的合同书为无效合同。
被告郭海兵辩称，本案合同不违反法律的强制性效力性规定，符合《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，应当认定为有效合同，应驳回原告诉讼请求。
综合原、被告诉辩意见，本院确认本案的争议焦点是：原告诉求是否符合《合同法》第五十二条规定合同无效的情形。原、被告对上述争议焦点均无异议。
原告向本院提交的证据材料有：2011年1月31日，原、被告签订的合同书1份。证明目的：该合同第一条约定，双方买卖75.36亩土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，即：任何单位和个人不得买卖或者以其他形式转让土地，该规定属于禁止性强制性规定。合同第三条约定甲方收到押金后负责该土地划拨手续的办理，此约定违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条的规定，因为土地能否划拨取得，审批权限在县级以上人民政府，是政府的一种行政许可行为，不是双方约定就能办到的事情。合同第六条约定，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，即以划拨方式取得的土地使用权转让房地产时，应当按照国务院规定报有批准权限的政府审批。显然，双方擅自约定划拨转为出让是一种无效民事行为。另外，双方将老年康复中心公益事业性质用地进行买卖交易，其目的是改变土地用途，违反《中华人民共和国老年权益保护法》第四十条第三款的规定，即养老服务设施用地非经法律程序不得改变土地用途。同时，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条的规定，即城乡规划确定的公共服务设施的用地禁止擅自改变用途。也违反了《物权法》第七条的规定，即物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人的合法权益。故应认定合同无效。
被告向本院提交的证据材料有：1、2011年1月31日，原、被告签订的合同书1份，证明目的：（1）根据合同约定，原告应将本案土地转让给被告，在被告支付200万元押金后，原告应在收款30日内办理完毕划拨手续，但原告并未遵守合同约定的期限而构成违约。（2）原告出具委托书给被告后，原告根据合同应当承认被告具有土地使用权。显然，原告具有恶意破坏合同成就的行为，同时，原告起诉行为本身说明其属于故意违约。（3）原告应当遵守合同约定，办理完成划拨手续，并将土地登记在被告名下，原告违反此项承诺，说明原告具有多重违约行为（4）对照检索我国法律，该合同更不违反法律的强制性效力性规定。2、2011年2月1日，收到条复印件1份，证明目的：被告代表人彭怀然收取购地款200万元之后，被告代表人陈力出具了收到地皮款200万元的收款条。3、2011年2月1日，中国银行客户回单复印件1份，证明：从彭怀然收款、陈力出具收条的情况看，彭怀然对于陈力具有代表权。4、2011年4月25日，收到条复印件1份，证明被告代表人彭怀然收到原告支付的地皮款10万元。5、2011年4月12日，收到条复印件1份，证明被告代表人陈力收到地皮款20万元。6、永城市人民政府常务会议纪要（2010）14号复印件1份，证明目的：本案土地选址后，永城市人民政府采用划拨的形式供应了土地。7、永城市人民政府国土管理文件永政土（2012）81号复印件1份，证明目的：（1）本案土地在2012年10月26日，就已经由有批准权的人民政府批准按照出让方式供地。（2）文件上的交件人崔程峰，即是原告未经被告同意而再次转让土地的受让人，足以说明原告解除合同的诉讼目的是为了侵占被告的合法权益，是对于合同法诚信原则的破坏。8、永城市土地管理委员会会议纪要（2013）复印件1份，证明目的：（1）本案55.6858亩土地早在2012年12月19日，就已经由有批准权的人民政府下发（2012）88号批准文件，出让给了原告。原告于2012年12月31日签订了土地出让合同，并由第三人以其名义交纳了土地出让金2981.89万元，足见原告为在利用被告资金获得批准后，即背弃承诺，实为见利忘义。（2）本案合同也因被告获得出让土地的批准而得以有效。9、2011年4月12日，委托合同书、收到条复印件各1份，证明目的：（1）根据委托书约定，被告负责办理一切土地手续。（2）原告将其公司印章、营业执照等交给被告，被告为办理土地的批准和出让手续付出了大量的物力财力。
庭审质证时，被告对原告提交的证据，真实性无异议，对证明目的有异议。（1）原告引用的7个法条，没有一条与本案有关，已被《合同法司法解释》限缩为强制性效力性规定，其引用的7个法条，没有一个是具有效力性规定。（2）本案土地转让虽涉及划拨土地，但合同是一个附条件的合同，需要原、被告完成划拨和出让的基本手续，合同才能全部履行。（3）目前该宗土地已经取得了出让手续，完全符合原告引用的法条中合法转让的条件。（4）根据《中华人民共和国房地产管理法》第四十条、下半部分才是与本案有关的。（5）根据司法解释第十一条，未经批准的土地转让和划拨无效，但是在起诉前，已经取得土地使用证，转让划拨有效。
原告对被告提交的证据1、2、3无异议。对证据4有异议，属于彭怀然个人收取被告的，与原告无关。对证据5无异议。对证据6、7、8，因不是原件，无法核实内容的真实性，不予认可。对证据9，与本案无关。
经庭审质证，本院对原告提交的证据，认为合同中原、被告约定转让的该宗地，是永城市人民政府根据市民政局的申请报告，经市政府常务会议决定，批准同意筹建永城市老年康复中心的土地，因属公益性项目，享受划拨土地政策，并不准以任何形式改变土地用途。从合同的内容可以看出，双方约定的转让方式为：先办理土地的划拨手续，然后再由划拨变更为出让土地。原告在没有取得合法土地使用权的情况下，将属于划拨性质的国有土地，不经批准，私自转让，显然违反了法律、法规的强制性规定，属无效民事行为。后永城市人民政府永政土（2012）81号文，将该宗土地由划拨用地为出让供地，原告交纳了土地出让金2981.89万元，办理了国有土地使用证，但没有改变土地用途，仍为公益性质。尽管永城市土地管理委员会会议纪要（2013）3号文，批准了原告可以改变土地用途，但原告尚未履行如下程序：市规划部门出具的规划设计条件；房地产评估公司重新进行商住用地评估；原告与土地管理部门重新签订土地出让合同；补交土地出让金；市国土局还需为其办理有关土地手续。原告在没有办理上述手续、事项的情况下，不具有转让商住用地的合法主体资格。该土地转让合同，被告明显是用于商业开发，现原告持有的国有土地使用证，只能用于老年康复中心建设，与被告受让土地目的不符，转让该宗土地，被告改变土地性质，仍然违法。鉴于此，该证据能够证明原告的举证目的，予以采信。
对被告提交的证据1，认为与原告提交的证据内容相同，认证意见同前述。根据法律规定，无效合同，自始没有法律约束力，该证据则不能证明原告构成违约的证明目的，不予采信。对原告不持异议的证据2、3、5，认为客观真实，予以采信。对证据4，认为是彭怀然收到被告现金10万元的收条，因彭怀然在原、被告签订土地转让合同中，仅是见证人，收条上显示的是收到现金，在原告未曾授权代其收取地皮款或事后予以追认的情况下，不能证明彭怀然系原告的代表人收取了被告购地款的证明目的，不予采信。对证据6，认为对证明永城市老年康复中心用地选址后，永城市人民政府采用划拨的形式供地的证明目的，予以采信。对证据7，对证明该宗土地永城市人民政府批准按照出让方式供地的证明目的，予以采信。但并不准以任何形式改变土地用途。对证据8，对证明永城市人民政府下文将该宗土地出让给原告的证明目的，予以采信。但如前所述，尚有将该宗土地变更为商住用地的相关事项、手续未曾办理，不具有转让该宗土地的合法主体资格。则不能以此证明本案合同因被告获得出让土地的批准而得以有效的证明目的，不予采信。对证据9，对证明原告将其公司相关证件、印章交于被告，委托其办理涉案土地的相关手续的证明目的，予以采信。但被告未曾持有是由其办理的涉案土地手续和没有其他相关证据证明该事实的情况下，不能以此证明该宗土地的划拨和出让手续，就是由其办理，而为此付出大量物力财力的证明目的，不予采信。
根据上述有效证据及双方当事人陈述，本院确认以下案件事实：2010年10月28日，永城市人民政府印发市政府第69次常务会议纪要［即：（2010）14号文］，其中：永城市老年康复中心选址问题，会议指出：为完善我市城市功能，更好的解决“老有所养”问题，市民政局准备筹建永城市老年康复中心。市城乡规划服务中心根据城市总体规划及其他老年康复中心布局，拟选址在芒砀路北段、明珠花园北面、北环路以南的面积75.36亩土地。会议决定：一是原则上同意该项目选址。二是因其属公益性项目，可享受划拨土地政策。三是市住建、国土、民政等部门，要加强对老年康复中心总体设计，按老年康复中心功能规划建设，不准以任何形式改变土地用途。
2011年1月31日，原告力鸿公司（即：甲方）与被告郭海兵（即：乙方）签订合同书1份，约定：一、甲方同意将所属芒砀路北段路西、明珠花园北面、北环路以南毛地75.36亩土地转让给乙方。此块土地现名为老年康复中心，以净地为准。二、甲方的此块净地约47亩，甲方以每亩160万元的钱数出让给乙方，具体面积以土地规划部门核实为准。三、合同签订后，乙方首先付给甲方200万元作为押金，甲方收到押金后负责该土地的划拨手续办理，土地划拨金由乙方交纳并把此块地转为乙方名下。甲方并出具委托书给乙方，承诺乙方有该块土地的所有权。四、甲方收到乙方的押金后，并在30个工作日内将该块土地的划拨手续办理完毕。并通知乙方向土地规划部门指定的银行账户交纳土地划拨金。甲方负责办理好划拨土地使用证。五、乙方向甲方交纳贰佰万元押金后，甲方30个工作日内将甲方公司法人由原来的一个甲方法人变更为甲乙双方各一个法人。在此之前原甲方公司的债权债务，由甲方法人承担（法人不变）。六、划拨土地手续办结后，乙方向甲方再交纳划拨变更出让的土地款玖佰万元，甲方收到乙方交纳的押金六个月之内负责办理好该宗土地的出让手续，并全权负责把此块地变更出让地，并通知乙方向土地规划部门指定的银行账户交纳土地出让金。七、甲方负责土地划拨变出让的手续办理，及土地评估、规划审批和地上附属物的清理及全部费用，甲方并保证该宗土地无任何纠纷。八、出让土地办结后，该宗土地的全部款项（扣除乙方所交的全部款）乙方一次性付给甲方，公司重新恢复为甲方一个法人，甲方所收的地款以收据为准。九、双方签约后，应共同遵守，如有违约，违约方应赔偿对方一切经济损失。该合同见证人为：彭怀然、李子平。合同签订后，于2011年2月1日，被告通过银行转账存入彭怀账户200万元。陈力、彭怀然亦于当日给被告出具“今收到郭海兵交来地皮款贰佰万圆整”的收到条。2011年4月12日，陈力收到被告地皮款20万元，其与被告出具“今收郭海兵交来地皮款贰拾万元正”的收条。
2011年4月12日，力鸿公司法定代表人陈力给被告郭海兵出具委托书，内容为：今有力鸿公司法人陈力，把该公司全权委托给郭海兵。其委托内容为：该公司法人的私章、公章、财务章、合同章、营业执照正本、副本、税务登记证、法人代码章等。注明：郭海兵接受委托之前该公司所有的债权债务一切纠纷，由法人陈力全权负责。陈力把该公司委托给郭海兵签字以后，郭海兵只能用该公司为（永城市老年康复中心）项目服务，办理该宗土地的一切手续，不能作为其他用途，如有其他用途所产生的一切后果均由郭海兵负责。陈力如须用该公司的手续为该宗土地服务，郭海兵将全力提供现有的委托手续。如因陈力需要办理永城市老年康复中心项目无关的业务，郭海兵提供一切方便，但因此所产生的一切后果由陈力负担。该委托书的证明人为彭怀然。于签订委托书的当日，郭海兵收到陈力交其的力鸿公司营业执照正、副本各1个，税务登记证正本一个、企业代码证2个、开户许可证1个、银行结算证1个、银行结算卡1个、财务专用章1枚、合同专用章1枚、陈力法人私章1枚。被告按收上述证件，给原告出具了收到条。
2012年10月26日，永城市人民政府印发市政府国土管理文件，永政土（2012）81号文，向市国土资源局发出《关于建议河南力鸿企业管理咨询有限公司建设老年康复中心项目出让方式供地请示的批复》，内容为：2010年5月10日，永城市民政局向市政府上报《关于建设老年康复中心用地的申请报告》，同意力鸿公司在新城建一所老年康复中心。2010年10月23日，永城市人民政府召开第69次常务会议（内容同上）。2011年11月26日，市城乡规划服务中心为力鸿公司颁发了《建设项目选址意见书》（选字第411481201000010号）。2011年1月17日，市发展和改革委员会对市民政局建设永城市康复中心建设项目进行了核准（永发改审批（2011）2号）。根据《划拨用地目录》有关规定，力鸿公司投资建设永城市老年康复中心不能使用划拨国有土地使用权。同意市城乡建设规划服务中心对该宗土地出具规划设计条件，以出让方式供地，并严格约定不准以任何形式改变用途。
2013年4月8日，永城市政府办公室印发永城市土地管理委员会第3次会议纪要，（2013）3号文，其中：关于力鸿公司申请补交土地出让金问题。会议指出：2012年12月18日，永城市人民政府下发永政土（2012）88号文件，批准将55.6858亩国有土地使用权出让给力鸿公司。2012年12月31日，市国土局与力鸿公司签订出让合同。2013年1月14日，力鸿公司交纳土地出让金2981.89万元。市政府为该公司办理了（2012）34号国有土地使用证。我市已开始动工建一所老年康复中心，该宗土地不宜再建老年康复中心，力鸿公司申请变更土地使用用途，补交土地出让金。会议决定，将出让给力鸿公司作为建设永城市老年康复中心的土地根据永城市城市总体规划变更为商住用地，城乡规划服务中心出具规划设计条件，由东方地产评估咨询有限公司对拟出让商住用地依法评估，力鸿公司按评估价减去原交纳的土地出让金后补交土地出让金，市国土局为其办理有关土地手续。
本院认为，2011年1月31日，原、被告签订的土地转让合同，合同中约定原告转让给被告75.36亩土地，是永城市人民政府根据市民政局的申请报告，经市政府常务会议决定，批准同意筹建永城市老年康复中心的土地，属公益性项目，享受划拨土地政策，并不准以任何形式改变土地用途。该合同所约定的转让方式为：由原告先办理土地划拨手续，再由划拨土地变更为出让用地。《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让转让土地。土地使用权可以依法转让”。本案中，原告在没有取得合法土地使用权的情况下，将市政府批准筹建永城市老年康复中心，用途为公益性项目，属划拨性质的土地，不经批准，私自转让，显然违反了法律、法规的强制性规定。后永城市人民政府下文将该宗土地由划拨供地改变为出让供地，原告交纳了土地出让金，办理了国有土地使用证，但没有改变土地用途，仍为公益性质。尽管永城市土地管理委员会会议纪要，下文批准了原告可以改变土地用途，但原告尚未履行相应必经程序，即：市规划部门出具规划设计条件，房地产评估公司重新进行商住用地价格评估，原告与土地管理部门重新签订土地出让合同，补交土地出让金，市国土局为其办理有关土地手续等。在原告没有办理上述手续、事项的情况下，不具有转让商住用地的合法主体资格。合同约定原告转让给被告的土地，明显是用于商业开发，现原告持有的国土地使用证，只能用于老年康复中心建设，与被告受让土地目的不符，属改变土地性质，仍然违法。则符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）、（五）项规定的合同无效的情形，故原告要求确认其与被告签订的该合同为无效合同，事实清楚，证据充分，于法有据，应予支持。被告辩称理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（四）、（五）项之规定，判决如下：
原告河南力鸿企业管理咨询有限公司与被告郭海兵于2011年1月31日签订的合同书为无效合同。
一审案件受理费500元，原、被告各半负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长 李安琦
审判员 张振环
审判员 张良鹏
二〇一三年九月十六日
书记员 李丹永