浙江省舟山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙09行终66号
上诉人（原审原告）张伟娜，女，1975年2月1日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区。
委托代理人（特别授权代理）连梦旭，男，1977年9月16日出生，汉族，住安徽省颍上县，系上诉人张伟娜同事。
上诉人（原审原告）朱洛娴，女，1999年8月18日出生，汉族，住浙江省舟山市普陀区，系上诉人张伟娜之女。
两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）郑秀军，北京德恒（合肥）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）舟山市国土资源局普陀分局，住所地浙江省舟山市普陀区东港街道海莲路569号。
负责人罗小祎，局长。
出庭负责人张国强，该分局副局长。
被上诉人（原审被告）舟山市普陀区人民政府沈家门街道办事处，住所地浙江省舟山市普陀区沈家门街道北渔市大街8号。
负责人夏毅，主任。
出庭负责人毛学军，该街道办事处副主任。
两被上诉人共同委托代理人（特别授权代理）朱南平，浙江明达律师事务所律师。
上诉人张伟娜、朱洛娴因与被上诉人舟山市国土资源局普陀分局（以下简称普陀国土分局）、舟山市普陀区人民政府沈家门街道办事处（以下简称沈家门街道办事处）土地行政征收补偿一案，不服舟山市普陀区人民法院（2017）浙0903行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年11月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人张伟娜及委托代理人连梦旭，两上诉人共同委托代理人郑秀军，被上诉人普陀国土分局的负责人张国强，被上诉人沈家门街道办事处的负责人毛学军，两被上诉人的共同委托代理人朱南平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年9月7日，被告普陀国土分局和沈家门街道办事处向沈家门街道大山村（以下简称大山村）及农户发出征收告知书，拟征沈家门街道16—02、16—03、16—04、16—05、16—06地块用于舟山千岛中央商务区一期项目建设。同年9月10日，二被告发布拟征土地勘测定界公告及附件。同年10月8日，普陀征地事务所与大山村就案涉土地征收的补偿安置订立征收土地补偿安置协议。同年10月20日，浙江省人民政府批准案涉土地征收。同年10月24日，舟山市人民政府发布征收土地公告。同年10月31日，舟山市国土资源局发布公示案涉土地征地补偿安置方案。期间于同年10月11日，二被告通告《舟山市普陀区沈家门街道大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》（以下简称《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》），于同年10月24日，二被告公示大山村集体土地征收房屋补偿项目安置人口数，其中原告张伟娜兄弟户主张伟舟安置家庭人员4+1名，并不包括原告张伟娜、朱洛娴。2017年1月11日，二被告与张伟舟签订集体土地征收房屋补偿协议书—货币补偿协议。二原告向二被告提出，要求给予房屋补偿安置，未果。另查明，原告张伟娜系大山村村民张云华、庄某夫妻的长女，自幼便与父母和兄弟张伟舟居住、生活在大山村。原告张伟娜于1999年2月6日与定海双桥街道紫薇社区村民朱国龙结婚，结婚后户籍仍在大山村，1999年8月18日生育女儿朱洛娴，户籍也登记在大山村。同年，第二轮土地发包时，原告张伟娜列入承包户张云华的家庭成员。2007年6月，在普陀区人民政府审批同意户主张伟舟申请宅基地建房时，所在地土管部门核实户主张伟舟家庭在册人口3人，即张伟舟和其父亲张云华、母亲庄某。2016年11月2日，原告张伟娜与朱国龙离婚。至诉讼时，张伟娜、朱洛娴长期居住生活在兄弟张伟舟家中。
原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”，根据该规定，征收集体所有的土地和征收单位、个人的房屋及其他不动产，可以分别作出征收补偿。本案大山村地块征收由舟山市国土资源局作出《征地补偿安置方案》对集体土地征收进行补偿，对集体土地上的房屋及不动产由二被告制定《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》进行补偿，如果没有集体土地上的房屋及不动产，一般情况下不存在房屋补偿安置。二被告制定的《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》对特殊对象也有安置，但符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”规定及符合批地建房条件。二原告户籍虽在大山村，原告张伟娜也是集体土地承包户的家庭成员，但在大山村没有集体土地上的居住房屋及其他不动产，也不是土地管理法所称的单独的一“户”，故二被告制定的《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》与二原告的合法权益不产生实际影响，二原告起诉不符合法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告张伟娜、朱洛娴的起诉。
张伟娜、朱洛娴不服，向本院提起上诉称，一、原裁定认定事实错误。上诉人张伟娜自出生以来一直在大山村居住，在土地二轮承包时，依然有承包的土地，即便出嫁后户籍也没有迁出，且一直居住在大山村，生育女儿朱洛娴后，女儿的户籍也落实在大山村，依然属于大山村的村民。两上诉人作为常住户且实际居住的人口应该被安置但未能得到安置。上诉人张伟娜是涉案被征收房屋的实际出资人之一，上诉人张伟娜家里建房也是因为上诉人张伟娜结婚、生女使人口增加这个原因而扩建。原审法院未认定两上诉人作为被征收房屋的实际所有人是错误的。二、原裁定适用法律错误。两被上诉人作出的《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》违法，进而损害了两上诉人的财产权益，原审法院不审查该方案的违法性，还依据该方案裁定上诉人没有诉权，适用法律错误。三、两上诉人享有诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款、《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》第四十二条之规定，两被上诉人作出的征收补偿实施方案损害了两上诉人的合法权益，两上诉人具有诉权。综上，请求本院撤销原裁定，发回原审法院重审。经本院庭审释明后，两上诉人变更诉讼请求为：请求本院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人普陀国土分局及被上诉人沈家门街道办事处共同答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，证据确凿。首先，两上诉人不是案涉集体土地上房屋及其附属物的所有权人，不享有补偿安置权利。其次，两上诉人户口虽然还在大山村，但已不是张伟舟家庭成员，不具备补偿和安置条件。再次，《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》没有违反法律规定，不存在歧视妇女或外嫁女和外嫁女子女的问题，与国家宪法和相关妇女权益保障法律不发生冲突。二、原审裁定适用法律正确。因两上诉人不符合宅基地申请条件，《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》对两上诉人的合法权益不产生实际影响。原审裁定驳回起诉法律适用正确。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原审裁定。
二审审理过程中，上诉人张伟娜、朱洛娴向本院提交了以下证据材料：
1.舟山市公安局普陀区分局平阳浦派出所出具的《户籍证明》，拟证明张伟舟申请建房用地呈报审批时，两上诉人属于在册人口；
2.证人庄某、张某、余某的证言（出庭作证），拟证明上诉人张伟娜在家庭翻建新房时出资，是拟被征收房屋的共有人；
3.两上诉人居住的房屋照片一组，拟证明两上诉人对该套房屋享有所有权；
4.舟山市定海区民政局出具的结婚登记审查处理表一份、离婚登记审查处理表两份，拟证明上诉人张伟娜的婚姻状况。
经庭审质证及庭后组织质证，被上诉人对上诉人提交的证据1、4三性无异议，但认为该两组证据不能证明两上诉人具备在大山村申请宅基地的条件；对证据2的真实性有异议；对证据3的证明目的有异议，认为该组照片不能证明两上诉人对其主张的房屋享有所有权，也不能证明两上诉人取得了大山村的宅基地使用权。本院认为，上诉人提供的证据1、4内容真实，来源合法，与本案具有关联性，对其主张的待证事实本院将结合其他证据在裁判理由中综合阐述；对于证据2，上诉人方提供的证人与两上诉人具有利害关系，且建房出资与系房屋的共有人之间不具有关联性，对该组证人证言本院不予采信；证据3仅系对两上诉人实际使用房屋的证明，不能证明上诉人合法拥有该套房屋的所有权，本院不予采信。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，故对原审裁定认定的事实予以确认。本院另查明，2016年10月31日，舟山市国土资源局发布[2016]第13号《征地补偿安置方案》，其中载明凡涉及村民房屋拆迁安置由沈家门街道办事处负责实施安置补偿。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人张伟娜户籍登记在大山村，且长期居住在此。舟山市普陀区人民政府向集体土地承包户张荣华（户籍登记为张云华）发放的浙农包（普）字第08783号浙江省农村集体土地承包权证中，记载有上诉人张伟娜的姓名，土地承包权起止日期为1999年9月30日至2029年9月30日。上诉人朱洛娴系张伟娜之女，户籍也登记在大山村，且随母生活。原审法院仅以两上诉人在大山村没有集体土地上的居住房屋及其他不动产，也不是《中华人民共和国土地管理法》所称的单独的一“户”为由，认定被诉《大山村集体土地征收房屋补偿实施方案》对两上诉人的合法权益不产生实际影响而驳回其起诉，不当，应予纠正。两上诉人就此提出的上诉理由成立，本院予以支持。
关于原审诉讼的被告主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据该规定，征地补偿、安置方案的拟定、组织实施机关为市、县人民政府土地行政主管部门。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款之规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
本案中，被上诉人普陀国土分局系舟山市国土资源局的派出机构，又无法律、法规及规章的授权，故对以该分局名义作出的具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以舟山市国土资源局为被告。参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条之规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，也应当视为委托。本案中，舟山市国土资源局在无法律、法规及规章授权的情况下，在其发布的[2016]第13号《征地补偿安置方案》中授权沈家门街道办事处实施大山村集体土地征收后村民的房屋拆迁安置工作，应当视为委托。故当事人不服沈家门街道办事处作出的具体行政行为提起诉讼的，应当以委托机关舟山市国土资源局为被告。综上，被上诉人普陀国土分局、沈家门街道办事处均非本案原审的适格被告。两上诉人提起本案原审诉讼，被告主体不适格，适格被告应为舟山市国土资源局，原审法院应在下一步审理中予以释明。
综上，原审裁定法律适用错误，两上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销舟山市普陀区人民法院（2017）浙0903行初8号行政裁定；
二、指令舟山市普陀区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 静
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 方 园
代书记员 斯洲慧