河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）信中法行终字第48号
上诉人（原审被告）信阳市公安交通警察支队（以下简称市交警支队）
法定代表人陈浩，该支队支队长。
委托代理人杨新宇，该支队平桥勤务大队工作人员。
委托代理人时新章，河南新章律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）固始灵通汽运有限责任公司（以下简称灵通公司）
法定代表人石文凤，该公司总经理。
被上诉人（原审原告）张同平，男，汉族，1972年11月5日生，住固始县。
二被上诉人共同委托代理人段云礼，河南冠南律师事务所律师。
上诉人市交警支队因被上诉人灵通公司、张同平诉其确认行政违法一案，不服信阳市浉河区人民法院（2014）浉行初字第23号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人市交警支队委托代理人杨新宇、时新章，被上诉人灵通公司法定代表人石文凤，被上诉人灵通公司、张同平共同委托代理人段云礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2011年9月24日，原告张同平驾驶属于原告灵通公司所有的豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车行驶至312国道平桥区海洋加油站门前时，将驾驶电动车的王亚凤撞伤。被告依据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款之规定作出编号为411503-3000060286的《公安交通管理行政强制措施凭证》将豫S453**半挂车、豫S38**号货车予以扣留。后被告作出道路交通事故责任认定书认定“张同平负事故主要责任、王亚凤负次要责任”。被告在审查豫S453**号机动车手续时发现该车未购买交强险，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第九十八条的规定，遂于2011年9月26日给张同平下达了交通事故处理通知书，通知张同平因该车未购买交强险，按照规定予以扣留，直至购买交强险后前来提车。该通知书上有承办该案的两位警察签字，但原告张同平未签字。2011年11月27日被告作出交通事故车辆技术检验报告，证明交通事故是该重型半挂牵引车造成的。豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车行驶证上显示的所有人是灵通汽运公司，但实际所有人是原告张同平，其与灵通公司之间系挂靠经营关系。二原告认为，依据《道路交通事故处理程序规定》第29条被告扣押原告车辆不得超过30日，而被告实际扣车2年多，造成车辆报废，起诉请求确认被告扣押豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车的行为违法。被告辩称原告至今未投保交强险，其扣车行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求予以维持。
原审认为，豫S453**半挂牵引车、豫S38**号货车实际所有人为原告张同平，其挂靠在灵通汽运公司名下经营，且与灵通公司共同承担了民事侵权连带赔偿责任，因此，均具备行政诉讼原告资格。交通事故发生后，被告依据《道路交通安全法》第七十二条第二款，作出编号为411503-3000060286的行政强制措施凭证，于2011年9月24日对事故车辆予以扣留。该扣留行为事实清楚、程序合法。但在发现上述车辆没有投保交强险后，被告于2011年9月26日给张同平下达的交通事故处理通知书不具备法律效力。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十五条第（三）项的规定，被告对未投保机动车交强险的车辆可以扣留，但依据该规定第二十三条、第二十四条的规定，扣留车辆时，被告应听取当事人的陈述和申辩；应当制作加盖被告印章的行政强制措施凭证，该凭证需送达当事人并备案；应当告知当事人依法享有的行政复议、行政诉讼权利等内容。被告并没有提供相应的行政强制措施凭证及作出该凭证时所必须的行政程序的证明。该交通事故处理通知书，仅应视为被告已经告知了原告未投保交强险的违法事实、拟作出行政强制措施的种类、依据，是全部行政程序的一部分，不能发生扣留相对人车辆的法律效力。被告作出通知对车辆继续扣留只能认定为：2011年9月24日发生交通事故后被告以收集证据为目的对肇事车辆扣留的延续。依据《道路交通事故处理程序规定》第四十四条的规定，在2011年11月27日交通事故车辆技术检验报告作出后的五日内，被告应当通知原告领取扣留的车辆。被告虽然在2011年10月31日通知原告领取车辆，由于原告未及时领取，被告就应当在一个月（即2011年12月27日）后对扣留的车辆依法处理，但被告并未及时依法处理。因此，从2011年12月28日起被告对豫S453**半挂车、豫S38**号货车的扣留行为违法。被告的扣留行为一直延续到原告提起行政诉讼时，原告的起诉并不超过法定期限。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定判决：确认被告信阳市公安交通警察支队从2011年12月28日起扣留豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车的具体行政行为违法。
上诉人市交警支队上诉称，①一审判决认定事实错误。其于2011年9月24日依法对事故车辆扣留后，发现车辆未投保机动车第三者责任强制保险，于2011年9月26日给张同平送达了交通事故处理通知书，特别注明“你于投保后前来提车”。当日通知张同平车辆继续合法扣留，并于投保后前来提车。不需要重复制作行政强制措施凭证。一审认定“应当制作加盖被告印章的行政强制措施凭证”错误。②一审适用法律不当。豫S453**半挂车、豫S38**号货车发生了交通事故，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第98条“机动车所有人、管理人未按国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，…”和《机动车交通事故责任强制保险条例》第39条“机动车所有人、管理人未按规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车辆，通知机动车的所有人、管理人依照规定投保”的规定，张同平接其通知后至今未投保机动车第三者责任强制保险，继续扣留该车合法。一审判决引用公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第23条、24条的规定，认定其扣留该车违法，属适用法律错误。该规定第23条规定的程序，并不包括“未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的”情形，该规定第25条规定应当依法扣留车辆的8种情形不应适用第23条的程序规定。③一审判决认定其在通知被上诉人领取被扣留的车辆一个月后即应当对扣留的车辆依法进行处理，没有法律依据。一审认定“依据《道路交通事故处理程序规定》第四十四条的规定被告应当在一个月后，对扣留车辆依法处理。但被告并未及时处理。属扣车违法。”其于2011年10月31日开出第0000517号道路交通事故车辆放行凭证，是因为张同平与事故受害人协商准备用该车抵赔损失，张同平没有领走车，其没有责任。第四十四规定的“对驾驶人逃逸的无主车辆或者经通知当事人三十日内仍不领取的车辆，经公告三个月仍未接受处理的，对扣留的车辆依法处理。”本案中的被扣留车辆显然不符合该条的规定。请求改判确认其扣车行为合法。
被上诉人灵通公司、张同平答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，上诉人扣车至今未放行，不能因未投保第三者责任强制保险而不放车，是否投保第三者责任强制保险与本案无关。
二审经理审查明事实与一审一致。
本院认为，上诉人信阳市交通警察支队作为公安交通管理部门，负有本辖区内道路交通安全管理工作职责。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。”被上诉人张同平驾驶的豫S453**半挂车牵引豫S38**货车发生交通事故，2011年9月24日上诉人市交警支队依法扣留了事故车辆，在扣留期间发现该车辆未按照规定投保机动车第三者责任强制保险，即于同年9月26日向张同平制作了《交通事故处理通知书》：“经查你所驾驶的豫S453**半挂车未购买机动车第三者责任险，按规定应予以扣留，特此通知，你于投保后前来提车。”该通知书不具备行政强制措施凭证的形式，不符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第22、23、24条规定的要求，属于程序违法。但在该车辆已被依法扣留的情况下，市交警支队告知了当事人车辆被继续扣留，应在投保机动车第三者责任险后才能前来提车，符合《中华人民共和国道路交通安全法》第九十八条的规定，应为有效。一审判决认定该通知书不能发生扣留相对人车辆法律效力不当，应依法予以纠正；作为基于不同的事实依据、不同的法律根据而作出不同性质的行政强制措施，上诉人市交警支队关于其对未投保机动车第三者责任强制保险扣车的行为不应适用《道路交通安全违法行为处理程序规定》第22、23、24条规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，应当确认市交通警察支队2011年9月26日作出交通事故处理通知书扣留豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车的行政行为程序违法，一审判决确认被告信阳市公安交通警察支队从2011年12月28日起扣留豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车的具体行政行为违法不当，应依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销浉河区人民法院（2014）浉行初字第23号行政判决；
二、确认信阳市公安交通警察支队2011年9月26日作出交通事故处理通知书扣留豫S453**半挂车牵引豫S38**号货车的行政行为程序违法。
二审案件受理费50元，由上诉人信阳市公安交通警察支队承担。
本判决为终审判决。
审判长 阮晓强
审判员 李洪宇
审判员 陈 鑫
二〇一五年五月二十五日
书记员 樊 鑫