云南省罗平县人民法院
刑 事 判 决 书
（2018）云0324刑初20号
公诉机关云南省罗平县人民检察院。
被告人万赟（又名万云），男，1963年12月24日出生于云南省罗平县，彝族，专科文化，中共党员，罗平县新型农村合作医疗管理委员会办公室主任，家住罗平县。因涉嫌犯玩忽职守罪于2017年3月20日被罗平县人民检察院取保候审。
云南省罗平县人民检察院以罗检公诉刑诉﹝2017﹞307号起诉书指控被告人万赟犯玩忽职守罪，于2018年1月4日向本院提起公诉。本院于2018年1月4日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭进行了审理。罗平县人民检察院指派检察员孔冬梅、代理检察员杨诚武出庭支持公诉，被告人万赟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
罗平县人民检察院指控，被告人万某在担任罗某县新型农村合作医疗管理委员会办公主任期间，万某未按照罗某县新型农村合作医疗实施方案要求，放弃监管职责，每月未对县级定点医疗机构出院病人病历资料及补偿情况进行抽查并入户核实，致使新型农村合作医疗基金被原“罗某闻某2医院”骗取1215322.74元，给国家财产造成重大损失。被告人万赟于2017年3月20日主动到罗平县人民检察院投案自首。公诉机关认为，被告人万赟身为国家机关工作人员，玩忽职守，给国家财产造成重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，其有自首情节，要求依法判处。
被告人万赟辩称，我不是玩忽职守，合管办编制21人，我们办公室只有9人，我们工作量太大，周末我们都不能休息，2012年和2013年我们到罗某闻某2医院抽查了。
经审理查明，被告人万某在担任罗某县新型农村合作医疗管理委员会办公主任期间，万某未按照罗某县新型农村合作医疗实施方案要求，每月未对县级定点医疗机构出院病人病历资料及补偿情况进行抽查并入户核实，致使新型农村合作医疗基金自2012年7月至2014年期间被原“罗某闻某2医院”共骗取1215322.74元，给国家财产造成重大损失。被告人万赟于2017年3月20日主动到罗平县人民检察院投案自首。
上述事实，有公诉机关提供并经举证、质证的下列证据证实：
1、线索登记表、立案决定书证实万某玩忽职守案系罗某县人
民检察院反读职侵权局自行发现，于2017年3月20日立案侦查。
2、户口及前科证明万某作案时达完全刑事责任年龄，经查询，没有犯罪前科。
3、到案经过证实万某系投案自首。
4、情况说明证实无法获取原罗某闻某2医院行政副院长权某、法人代表闻某1及妻子孙某的材料；宗内的同名情况说明；合管办2015年4月份以前的组织机构代码证，因换证时被发证机关收回，并且经调取，已无法调取。
5、组织机构代码证复印件及说明证实代码为79027591-3，罗平县新型农村合作医疗管理委员会办公室，机构类型为事业法人，法定代表人为李某1，有效期为2015年4月27日至2019年4月26日；说明证实于2005年11月成立罗平县新型农村合作医疗管理委员会及办公室，管理委员会办公室设在县卫生局，办公室主任由卫生局局长兼任。2008年编办发文成立独立的事业单位法人单位。法人由在任的卫生局局长兼任。每任局长都换新的组织机构代码证及法人证，旧的组织机构代码证被收回，2015年4月前的组织机构代码证被收回销毁。
6、罗平县人民政府办公室关于成立新型农村合作医疗管理委员会的通知证实2005年11月7日，经罗平县政府研究决定，成立罗某县新型农村合作医疗管理委员会，下设办公室在卫生局。
新型农村合作医疗管理委员会办公室职责：1、执行合作医疗管理委员会的决议、决定，负责合作医疗具体业务管理工作；2、按照标准审定合作医疗机构；3、……4、审批医疗转诊，审核报销医疗费用；5、监督检查医疗卫生机构的服务行为和执行合作医疗管理规章制度的情况，包括医疗行为、服务质量、医疗收费药品价格、报销程序、补偿兑现等，及时纠正违规行为。
7、任职文件证实罗某县卫生局于2008年4月21日发文，由万某任罗某县卫生局合管办主任；罗某县卫生计生局委员会于2016年4月28日发文，由万赞任罗平县新型农村合作医疗管理委员会办公室主任。
8、罗平县人民政府文件证实2012年至2014年罗平县新型农村合作医疗实施方案（试行）:罗平县新型农村合作医疗管理员会由县长任主任、分管副县长、县卫生局局长任副主任，卫生局、财政局、农业局、民政局、发改局、审计局、食药监管局、扶贫办、残联等部门负责人及各乡（镇）长和参加合作医疗的农民代表为成员，负责全县新型合作医疗的组织、协调、领导工作。
罗平县新刑农村合作医疗管理委员会办公室具体职责：①负责全县合作医疗的管理工作；②组织制定实施合作医疗管理实施方案；③组织筹集管理合作医疗基金等。
审核、核查规定：县合管办要采取随机抽查的方式对出院病人的病历资料和补偿情况进行入户核实，每月抽查医疗机构总数的20%，每个机构抽查的出院病人资料不少于出院病人总数的5％。
9、罗平县新型农村合作医疗管理办公室文件证实2005年12月12日，罗平县新型农村合作医疗管理办公室发文，制定了罗平县新型农村合作医疗管理委员会办公室工作职责、医务工作者誓词、医务工作者“十心守则”、罗平县新型农村合作医疗医务人员八条禁令、门诊工作守则、合作医疗相关制度等。其中罗平县新型农村合作医疗管理委员会办公室工作职责：一共规定了合管办12项工作职责，其中包括：执行合作医疗管理委员会的决议、决定，负责合作医疗具体业务管理工作；按照标准审定新型农村合作医疗定点医疗卫生机构；……审批医疗转诊，审核报销医疗费用；监督检查医疗卫生机构的服务行为和执行合作医疗管理规章制度的情况，包括医疗行为、服务质量、医疗收费、药品价格、报销程序、补偿兑现等，及时纠正违规行为。
10、关于罗某闻某2医院增加、暂停、取销合作医疗机构的资料证实经罗某县卫生局发文，于2012年6月18日新增罗某闻某2医院为罗某县新型农村合作医疗县级定点医疗机构，2015年1月13日暂停罗某闻某2医院新农合定点医疗机构资格并暂缓新农合资金拨付，2016年8月19日取消罗某闻某2医院新农合定点医疗机构资格。
11、督查方面的材料汇总证实：一是罗某县卫生局于2011年7月15日发文，关于印发《罗某县新型农村合作医疗违规行为举报奖励制度》的通知，由合管办负责对罗某县新型合作医疗违规行为的举报受理、调查核实和奖励等工作；二是关于罗平县2012年新型农村合作医疗定点医疗机构考核情况通报：罗平县卫生局对2012年内城内共计19家新型农村合作医疗定点医疗机构进行考核，2012年罗某县闻某2医院自评得分90.5分、考核得分90.5分；三是2013年8月28日罗平县合管办对全县部分县、乡、村定点医疗机构进行了督查，并于2013年9月22日公布了第一批督查情况，罗平县人民医院、罗某县板桥中心卫生院、罗某县中医医院存在借证看病报销情况，涉及金额为16000余元；有十家定点医疗机构存在不可报药品、诊疗项目维护为可以报销，涉及金额为30余万元，其中罗某闻某2医院存在将不能报销的药品及诊疗项目维护成可以报销等情况，共计3760元；四是于2013年5月17日罗平县卫生局组织召开罗平县新型农村合作医疗工作培训会，参会人员为各乡镇合管办工作人员、县级定点医院（民营医院）合管办工作人员、乡镇各定点医院分管领导；五是2014年5月15日罗某县卫生局发文于2014年5月19日至10月31日开展对全县新农合定点医疗机构开展新农合工作及基本药物制度工作督查活动，分两个组进行督查，其中闻某2医院也是督查范围之一。并于2015年1月16日对督查情况进行了通报，只对九龙、阿岗、马街、富某管办进行通报；六是2014年11月1日发文，分六组对全县的合作医疗机构进行督查，时间为2014年11月3日至7日，范围为县级三家政府办医疗机构及四家民营新农合定点医疗机构，十二家乡镇卫生院。方法：现场查阅资料，每个定点医疗2013年以来的住院参合患者病案按5％抽查，调查走访，入户核实等，并将专项检查整治情况报告交合管办万某。并分成了六个工作组进行检查和整治。并对检查情况进行了通报，提出了整改要求；七是2015年7月17日罗平县卫生局发文的“罗平县关于长期开展全县新型农村合作医疗定点医疗机构督查检查的通知”，卫生局合管办9名工作人员分两组开展工作，一组在办公室负责日常工作及上组部门和领导交办的其他工作，一组到定点医疗机构监督检查工作，一个月轮换一次，确保常年对定点医疗机构的监督检查；八是督查组于2015年9月23日至11月25日对罗某县宜康医院进行了全面的督查检查，11月27日进行通报，提出存在问题和整改建议。
12、调查、核查报告证实2010年3月31日县合管办对“关于阿岗镇高桥村委会河格村未下发2010年合作医疗证的调查报告”；合管办分别于2011年3月1日至10月15日九龙卫生院、大水井卫生院、罗平县中医医院共计30次对辖区医院进行审核核查。2012年1月20日至11月16日对罗某县中医医院、红十字会医院、罗某县宜康医院、普妥卫生所进行了8次审核核查。
13、罗某县新农合医疗基金专项督查工作方案证实中共罗某县纪委、罗某县监察局于2012年6月26日至7月6日对县级新农合经办机构、县级定点医疗机构和民营医院及乡镇卫生院进行普查，对村级医疗卫生所每个乡镇随机选择3个进行检查。一是新农合经办机构履行职责情况，二是定点医疗单位服务规范情况。并分五个督查组进行。并附有相关督查情况，均没有对闻某2医院进行督查。
14、起诉书和判决书证实对罗某闻某2医院闻某1等19人诈骗案进行起诉，法院于2015年9月24日对上述19人作出相应刑罚处罚。其中认定闻某2医院采取伪造虚假住院病历、改变病种、虚增病种骗取新型农村合作医疗补偿款共计1212267.5元的事实。
15、证人喻某能证实喻某能主要负责转诊审批业务，并听从万某主任的安排。大概参与过两次对罗某闻某2医院的督查，万主任带的队，主要是看病历，没有抽取病历去入户核实。
16、证人张某1证实张某1主要负责新农合信息的系统维护工作。
17、证人潘某证实潘某主要负责基药工作。
18、证人陈某证实陈某负责办理慢性病就诊卡、转诊转院、错误信息修改、补办医疗本的工作。
19、证人何某证实何某主要负责办理慢性病业务。
20、证人刘某2证实刘某2负责合管办的会计工作、财务报表统计、新农合账务的账务处理、月报、年报、报表做好以后报合管办万主任审批，审批后找卫生局局长签字，然后去财政局拔款给各定点医疗机构。
21、证人张某2证实张某2主要负责新农合的档案管理工作。
22、证人刘某1证实2007年3月至2015年12月份都在原卫生局办公室工作，卫生局的档案室和合管办的档案室时分开的，罗某县合管办的业务工作材料我们不管，他们自已存着，他们也不会交给我，即便交给我我也不会接受。经通过原卫生局办公系统查询，合管办搞专项检查和整治工作的通知有一份，是2014年11月1号发的文，现在提供给你们。
23、证人桂某证实在我分管期间，好像组织过专项督查，在督查期间由我带队到马街、富乐、阿岗，从卫生院到卫生室我基本去了，也查到了不少问题。合管办的业务工作由合管办主任主抓，具体业务也是由他们去自已组织开展，他们平时市局要下来检查的时候向我汇报工作。在我分管合管办期间，在闻某2医院骗取新农合基金被公安机关调查之前，我没有去过闻某2医院检查，他们合管办去不去我不知道，业务是他们具体去办，按照规定他们应该去检查。
24、证人杨某1证实合管办的平时的具体业务是由他们办理的，有重大的事情合管办会向我汇报。一般市卫生局下来检查指导工作的时候，我会参与。每年我们局里都会组织对定点医疗机构的专项督查，专项督查是分组进行，由局领导带队。平时合管办业务量比较大，有的定点医疗机构出现问题的时候他们会去检查，平时他们的检查也不多。在我分管期间，在闻某2医院骗取新农合基金被公安机关调查之前，我没有去过闻某2医院检查过，合管办的有没有我也不知道。
25、证人邵某证实大概是2011年9月份时候，我进入罗某闻某2医院工作，任业务副院长。闻某2医院大概是2012年7月份的时候被罗某卫生局批准为新农合定点医疗机构的，直至2014年10月份被罗某公安局调查骗取新农合基金。我在任罗某闻某2医院副院长的时候，县合管办的万主任他们会来，具体万主任喊什么名字我不知道，会带其他人来检查。万主任他们检查内容：一是出院病历；二是在院病历；三是到病房看病人。来的时候他们说要检查什么时候的病历我们就去找出来给他们，他们看病历主要看：是否有身份证和新农合医疗本的复印件，是否有病人的签字，诊断用药与病种是否相符。出院病历一般就是随机抽出二三十份来检查；在院的病历有时候来的时候都要看，有时候随机抽出几个病人看看。合管办的人主要就是看看病历资料，有不合理的给我们提提意见，他们看完病历资料就走了。合管办工作人员大约几个月半把年去检查一次，具体去过几次我记不得，卫生监督局的会去，药监局的会去，卫生局的也会去，具体合管办的去过几次我就记不得了，反正他们去的频率不高，总的也没去过几次。罗某县合管办的工作人员去检查我们病历资料的时候，没有比例要求，出院病历一般他们要求看哪个月的我们就随机抱出二三十份给他们，他们没有比例要求，出院病历的一般都要看二三十份。他们看完出院病历资料后，有不规范的地方他们提出来，没有要求我们配合对出院病人核实过，事后是否跟踪核实我就认不得了，对在院的病人他们有时候会到病房去看。在查看闻某2医院的出院病历的过程中，是否对出院病人进行入户核实这个我就不知道了，反正他们是没有要求我们配合他们做过这个事情，我们也没有做过这个事情。
26、证人谢某证实我是从1997年9月4月进入罗某县中医医院工作，当办公室主任，从2006年1月1日至2013年任预防保健科（防保科）科长，自罗某县新型农村合作医疗实施以来，医院安排由我负责新农合的报销审核，一直到2013年退休。在负责新农合报销审核期间，罗某县合管办的工作人员会不定期对我们医院新农合进行检查，平时的时候他们也忙，也不来检查，一般的问题我们自己审核出来，自己检查，我对我们医院新农合的报销审核非常严格，我查出来的问题合管办就认可，我们医院新农合的管理是比较规范的。
27、证人李某2证实2008年4、5月份开始任罗某县卫生局合管办副主任．我任合管办副主任没有明确规定我具体负责哪项工作，主任万某安排做什么工作就做什么工作，主要协助合管办主任工作，没有安排就做办公室的日常工作，比如基础信息修改，转诊审批，合作医疗证补办，政策咨询等。按照新农合实施方案要求，每个月要抽查二到三家县级定点医疗机构及三到四家卫生院，每家定点医疗机构要抽查上月出院病人5％的病历资料，检查病历及报销资料，发现有可疑问题才入户核实或者电话回访，入户核实及电话回访主要核实住院的真实性及费用的真实性，没有发现可疑问题一般不入户或电话回访，入户核实的数量没有硬性要求。实际工作中，每月对定点医疗机构出院病历、门诊处方进行抽查、核实的工作，没有按照实施方案的要求做，开展过，但开展的少。原因有：一是参合人员多，住院人员多，门诊量大，例如县医院每月出院人数四千多人，全县每年门诊量有三百多万人次；二是我们工作人员太少，没有专职的督导检查人员，总的9个人，日常工作多，平时做日常工作都很忙；三是没有交通工具，没有督导经费。日常工作量大，平常也就没有想着去做这项工作，这项工作也开展不了，只是偶尔做，做的少，也做不了。大概是2012年年底的时候，罗某县闻某2医院被确定为定点医疗机构，是在2014年10月份左右被公安机关调查的，在此期间，好像万主任他们对闻某2医院做过一次抽查、核实，我是没有参与过，具体情况我也不清楚、我记得专项督查做过一次，考核过一次，但是我都没有去过闻某2医院，因为我在另外一个组。专项督查是局里面组织搞的，考核是每年年底搞的。专项督查的内容局里都有文件规定，文件里面有具体检查内容、人员、检查方式、检查的范围。考核是市里面有相关文件规定。
28、被告人万赟供述与辩解：2008年3月至2016年12月31日任罗某县卫生局合管办主任。2005年10月启动新型农村合作医疗试点工作，新型农村合作医疗设置新型农村合作医疗管理委员会，新型农村合作医疗管理委员会下设办公室在卫生局，启动之初我从马街卫生院调到这里工作，总的有4、5个人，当时县上的文件主任由局长担任、副主任由分管副局长，2006年开始我就负责这项工作。到了2008年3、4月份的时候，合管办的编制就下来了，编制是9个人，卫生局发文由我任合管办主任，到了2009年市编办确定了合管办的机构和编制，从这个时候我们就叫罗某县卫生局合管办，履行的工作职责是新型农村合作医疗管理委员会办公室的工作职责，编制是21人，属于县卫生局下设的股所级单位，实际上到现在我们一直都只有9个人，12个人编制后来局里面不要，就被县编办的收回去了。到2015年年底的时候，卫生局和计生局合并，2016年的时候由卫计局发文由我任罗平新型农村合作医疗管理委员会办公室主任。合管办主任职责：负责全县合作医疗基金的筹集、管理、使用；负责协调中央、省市县配套基金的划拨及民政、卫计部门补助基金的划拨；负责对全县定点医疗机构报销费用的审核、划拨；负责对全县定点医疗机构的检查、监督、管理；负责全县基本药物制度工作及基本药物的采购工作；负责全县新型农村合作医疗信息系统的管理、维护工作；负责上报各种表册、报表；负责各部门及领导交办的其他工作。我负责办公室全部工作。其中对县级定点医疗机构及乡镇合管办上报的报销材料进行审核也属于我们的日常工作，这个工作工作量大，由于我们的人员太少，在干工作期间，工作量大的人随时调整，报销审核工作先后有何某、李某2、喻某能、我，2015年下半年就是我一个整审核工作。我记得的只有2014年月、10月、11月的时候，我们局里面组织开展过督查，2014年5月、11月这两次是由局里面发文，10月份这次局里没有发文。我们的督查都是有痕迹资料的，其他督查也就没有了。在任合管办主任以后至2014年5月，我们没有对全县定点医疗机构组织过统一的督查，有举报的我们会去核实，总的举报应该有5、6次，配合县纪委的去长底卫生院和卫生所去过一次，同时还配合市卫生局搞过交叉督查。这段时间每个月对定点医疗机构的抽查和入户核实也都没有做。2012年7、8月份的时候，罗某县闻某2医院被列为新型农村合作医疗定点医疗机构，2015年上半年的时候被取消新型农村合作医疗定点医疗机构。2012年7、8月份至2014年10月份期间，县合管办没有对罗某县闻某2医院是否进行过住院病历的抽查及入户核实。2012年闻某2医院批为定点医疗后，2012年底的时候我们组织过一次核查，调出闻某2医院从批为定点医疗机构以后的所有病历资料，主要看诊断与住院治疗是否相符，检查与医院设置配置是否相符。这次检查主要是对闻某2医院批为定点后医疗机构后的医疗行为方面是否规范进行督查，也没有发现什么问题，主要存在发票留存不规范。
29、情况说明证实反读局在办理万某玩忽职守案期间，已经向罗平县人力资源和社会保障局调取原罗平县新型农村合作医疗管理委会会办公室工作职责全部书证，经多少查找，没有原罗平县新型农村合作医疗管理委员会办公室主任、副主任工作职责相关规定。在退回补充侦查期间，再次调取，仍没有主任、副主任工作职责相关规定。
以上证据来源合法，能相互印证，本院予以采信。
本院认为，被告人万赟身为国家机关工作人员，未全面履行职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”之规定，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实存在，本院予以确认，指控的罪名成立，本院予以采纳。鉴于被告人万赟犯罪后自首，造成损失属一果多因，其犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人万赟犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省曲靖市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李治能
人民陪审员 谢金华
人民陪审员 田绍华
二〇一八年三月一日
书 记 员 陈 静