江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第213号
原告钱圣祥。
被告如皋市人民政府如城街道办事处。
法定代表人章明锋，主任。
委托代理人张燕，如皋市人民政府如城街道办事处副主任。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
原告钱圣祥诉被告如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街道办事处）政府信息公开一案，原告钱圣祥于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后向被告如城街道办事处送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2014年12月2日公开开庭进行了审理。原告钱圣祥，被告如城街道办事处委托代理人张燕、管蔚蔚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月22日，原告钱圣祥向被告如城街道办事处提出信息公开申请，要求公开“如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组等163户房屋拆迁补偿明细”。2014年6月6日，被告如城街道办事处作出关于钱圣祥信息公开申请事项的答复，答复称，对于原告钱圣祥要求公开的信息，被告如城街道办事处已于2014年3月下旬至5月下旬通过“群众意见征询表”的形式，书面向163户拆迁户征询，经查，除钱维国、钱圣祥同意公开，其余161户均不同意公开原告钱圣祥所申请的内容。故将钱维国、钱圣祥两户的房屋拆迁补偿费用明细书面邮寄给原告钱圣祥。同年9月3日，被告如城街道办事处作出补充答复，答复载明：因原告钱圣祥等不服被告如城街道办事处作出的答复，向如皋市人民政府申请行政复议，在复议过程中，原告钱圣祥提交了同意公开原告钱圣祥申请内容的群众名单，被告如城街道办事处再次通过“群众意见征询表”的形式征询意见，经查，同意公开的有钱耀如、钱德山、钱圣建、钱勇、钱忠友、钱德兴、花根名、钱群建、申启明、钱建华（尹丽）10户，另有钱德海、钱兆龙、钱耀新等3户在规定期限内未明确表示同意公开。故被告如城街道办事处将同意公开的10户的房屋拆迁补偿费用明细邮寄原告钱圣祥。
被告如城街道办事处提交的证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、政务信息公开申请表；
2、被告如城街道办事处于2014年6月6日作出的关于钱圣祥信息公开申请事项的答复；
3、被告如城街道办事处的行政复议答复书；
4、被告如城街道办事处于2014年9月3日作出的关于钱圣祥信息公开申请事项的补充答复；
5、如皋市人民政府（2014）皋行复第59号行政复议决定书；
6、群众意见征询表；
证据1－6，证明被告如城街道办事处受理信息公开申请并答复的程序正当、合法。
7、百亿花木产业创意园项目工程公示表及张贴公示表的照片（被告如城街道办事处当庭提交并称证据来源于南通市金达信房地产评估有限公司），证明原告钱圣祥申请公开的信息已经公开过。
此外，依据本院的要求，被告如城街道办事处补充提交：1、涉诉地块委托方与受托方签订的评估、拆迁委托合同；2、百亿花木产业创意园项目搬迁指挥部设立依据（会议记录）；3、被告如城街道办事处的设置及职能依据（2013年3月19日，中共如皋市委、如皋市人民政府作出关于做好行政区划调整工作的实施意见、关于如皋市行政区划调整后机构设置实施意见）；4、被告如城街道办事处向原告钱圣祥已公开的信息，包括如皋市房屋拆迁补偿安置协议、拆迁货币补偿计算表、拆迁货币安置补偿审批结算表、搬迁评估结果分户报告。
二、法律法规等规范性文件依据：
《中华人民共和国政府信息公开条例》。
原告钱圣祥对被告如城街道办事处提供的证据，发表如下质证意见：1、对证据1－5无异议；2、对证据6，认为系被告如城街道办事处伪造，征询表上的签名不是被拆迁户所签。3、证据7本身无法反映公示的时间、地点及公示主体，不能证明被告如城街道办事处已公开过上述信息。4、对被告如城街道办事处经本院要求在庭后补充提交的证据，本院电话联系原告钱圣祥，其明确表求不要查看证据，无需质证。
原告钱圣祥诉称，原告钱圣祥于2014年5月21日以邮寄方式向被告如城街道办事处提交政府信息公开申请。同年6月7日，原告钱圣祥收到被告如城街道办事处作出的信息公开申请答复书，该答复仅有钱维国的房屋拆迁安置补偿协议，连原告钱圣祥户的房屋拆迁安置补偿费用明细都未公开。原告不服申请复议，如皋市人民政府复议维持了被告如城街道办事处作出的答复。原告钱圣祥认为：1、原告钱圣祥申请的信息依法应属政府主动公开范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条规定，乡镇人民政府应当在其职责范围内，确认主动公开政府信息的具体内容，并重点公开征收或征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。被告如城街道办事处未履行法定的主动、重点公开信息的职责，答复违法；2、原告钱圣祥在政府未主动公开制作和保存的信息，知情权被侵犯的情况下，向被告如城街道办事处书面申请公开所需信息。被告如城街道办事处虽作答复但未按规定公开原告钱圣祥申请公开的信息、答复内容违法；3、法律法规明确规定案涉信息应属依法公开范围。但如皋市人民政府作出的行政复议决定书却称被告如城街道办事处作出的答复虽存有瑕疵，但已进行了纠正，其瑕疵不应成为撤销答复的理由。被告如城街道办事处以伪造的征求意见表，拒绝原告钱圣祥的政府信息公开申请，而如皋市人民政府却又蓄意偏袒被告如城街道办事处。综上，请求撤销被告如城街道办事处作出信息公开申请事项答复，判令被告如城街道办事处公开大明村所有被拆迁户的房屋拆迁安置补偿结果。
原告钱圣祥提供的证据：
1、政府信息公开申请表、身份证复印件；
2、如皋市人民政府（2014）皋行复第59号行政复议决定书。
证据1－2，证明原告钱圣祥曾向被告如城街道办事处提出政府信息公开申请，但被告如城街道办事处拒绝公开。原告钱圣祥具备诉讼主体资格。
3、各拆迁户的证明及群众意见征询表（当庭提交），证明被告如城街道办事处从未公开过安置补偿明细，且被告如城街道办事处未向被拆迁户征询意见，征询表中的签字非被拆迁户所签，被告如城街道办事处弄虚作假。
被告如城街道办事处对原告钱圣祥提供的证据，发表如下质证意见：1、对证据1、2的三性无异议，但认为不能达到原告的（1）原告钱圣祥系被拆迁户；（2）被告如城街道办事处未公开安置补偿明细等出证目的。2、证据3的真实性无法确认，不能证明原告钱圣祥的出证目的。
被告如城街道办事处辩称，1、被告如城街道办事处于2014年5月23日收到原告钱圣祥的信息公开申请，所需信息的内容描述为“请公开如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组等163户房屋拆迁补偿费用明细”，申请原因描述为“个人维权”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。原告钱圣祥申请的163户房屋拆迁补偿费用明细属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条所规定的个人隐私范畴。因此，被告如城街道办事处依照法律规定向第三人（即大明村1、2、3、7、11、12、14组等163户被拆迁户）书面征询意见。由于前期有他人就同样的事项进行过信息公开申请，故被告如城街道办事处依据之前涉及本事项的对第三方当事人进行书面意见征求结果，于2014年6月6日对原告钱圣祥所申请公开的事项进行了答复，并告知其不予公开的事实和理由。2、依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十二条的规定，在拆迁过程中，拆迁公司与评估公司对每户的拆迁补偿情况如：房屋建安成新价补偿费、附属设施补偿费、区位基准价标准等内容均进行过上墙公示。不能因原告钱圣祥未看到而否定拆迁补偿信息已公开的事实。综上，请求法院驳回原告钱圣祥的诉讼请求。
经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下确认：
原告钱圣祥提供的证据，可证明：（1）原告钱圣祥曾提出政府信息公开申请，具备提起诉讼的主体资格；（2）原告钱圣祥因对被告如城街道办事处所作答复不服曾向如皋市人民政府申请行政复议。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。
被告如城街道办事处提供的证据，1、证据1－5，可证明：（1）被告如城街道办事处收到原告钱圣祥的政府信息公开申请后作出答复并向原告钱圣祥送达；（2）在原告钱圣祥申请行政复议期间，被告如城街道办事处对原告钱圣祥的申请作了补充答复，并向原告钱圣祥送达。对证据证明该事实的证据效力予以确认。2、证据6，因无法确定其真实性，故对其证据效力不予确认。3、证据7系被告如城街道办事处当庭提交，依据行政诉讼法及最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定，被告如城街道办事处应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告如城街道办事处无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。故对被告如城街道办事处当庭提交的该证据效力不予认定。
经审理查明，2014年5月21日，原告钱圣祥以邮寄方式向被告如城街道办事处提出政府信息公开申请，要求公开“如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组等163户房屋拆迁补偿明细”。所需信息用途：个人维权，并要求被告如城街道办事处以纸面的形式提供信息。2014年6月6日，被告如城街道办事处作出关于钱圣祥信息公开申请事项的答复，答复称，对于原告钱圣祥申请要求公开的信息，被告如城街道办事处已于2014年3月下旬至5月下旬通过“群众意见征询表”的形式，书面向163户拆迁户征询意见，经查，除钱维国、钱圣祥同意公开，其余161户均不同意公开原告钱圣祥所申请的内容。故将钱维国、钱圣祥两户的房屋拆迁补偿费用明细书面邮寄给原告钱圣祥。原告钱圣祥不服，向如皋市人民政府申请行政复议，如皋市人民政府于2014年6月24日立案受理。复议期间，被告如城街道办事处于同年9月3日作出补充答复，答复载明：因原告钱圣祥××不服被告如城街道办事处作出的答复，向如皋市人民政府申请行政复议，在复议过程中，原告钱圣祥提交了同意公开原告钱圣祥申请内容的群众名单，被告如城街道办事处于2014年8月中旬再次通过“群众意见征询表”的形式征询意见，经查，同意公开的有钱耀如、钱德山、钱圣建、钱勇、钱忠友、钱德兴、花根名、钱群建、申启明、钱建华（尹丽）10户，另有钱德海、钱兆龙、钱耀新等3户在规定期限内未明确表示同意公开。故被告如城街道办事处将同意公开的10户的房屋拆迁补偿费用明细邮寄原告钱圣祥。2014年9月5日，如皋市人民政府作出（2014）皋行复第59号行政复议决定书，维持了被告如城街道办事处作出的答复。
另查明，原如皋市如城镇人民政府于2011年底对其辖区内如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组等163户房屋进行搬迁，并为此通过召开会议的形式设立百亿花木产业创意园项目搬迁指挥部，在搬迁过程中以该指挥部为拆迁人与各被拆迁户签订房屋拆迁补偿安置协议。2013年3月19日，中共如皋市委、如皋市人民政府作出关于做好行政区划调整工作的实施意见，依据该意见原如皋市如城镇人民政府所辖行政区域被调整划分到如皋市人民政府如城街道办事处、如皋市人民政府城南街道办事处、如皋市人民政府城北街道办事处。如城镇大明村在被告如城街道办事处行政区域范围内。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如城街道办事处作为一级人民政府，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出答复处理的行政职责。
本案争议焦点：被告如城街道办事处作出的涉诉政府信息公开答复是否合法。
关于被告如城街道办事处作出的涉诉政府信息公开答复是否合法的问题。首先需确定的是原告钱圣祥申请要求公开的信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应予公开的政府信息。对此本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因征地工作事关农民的切身利益，依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规的规定，征收农民土地要确保农民的知情权、参与权，市县国土资源部门应严格按照有关规定，在征地报批前在依法办理相关的征地审批、确定征地补偿安置方案后，相关地方人民政府应予公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。本案中涉及的如皋市如城镇大明村在被告如城街道办事处的行政辖区内，2011年10月，原如皋市如城镇人民政府以会议的形式决定设立百亿花木产业创意园指挥部，由该指挥部具体负责对如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组等163户的搬迁工作，并以拆迁人的名义与各被拆迁户签订房屋拆迁补偿安置协议。从现有证据表明，被告如城街道办事处对如皋市如城镇大明村集体土地的征用并未按照上述法律法规的要求履行相应的报批手续，而是由原如皋市如城镇人民政府直接实施征用行为，虽然其征用行为的合法性非本案审查范围，但无论其征用行为是否合法，其在征用土地过程中所制作或保存的相关涉征地、房屋拆迁及补偿、补助费用发放、使用情况，属于其在履行行政管理职责过程中形成或获取，并以一定形式记录并保存的信息，这些信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息的特征，属于政府信息。依照条例第十二条规定精神，乡（镇）人民政府应在其职责范围内主动并重点公开涉征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况方面的信息。被告如城街道办事处作为上述信息的制作或保存机关依法应在其行政区域内以一定的形式主动公开上述信息。其次需判断涉诉信息是否涉及商业秘密、个人隐私，是否存在公开后损害第三方合法权益的问题。被告如城街道办事处依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，认为原告钱圣祥申请要求公开的信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，故在书面征询各拆迁户意见后，对于不同意公开的被拆迁户信息不予公开。对此，本院认为，（1）《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，可见商业秘密、个人隐私和国家秘密一道被条例明确规定为政府信息公开的例外，依据《反不正当竞争法》的规定商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。该定义包括了秘密性、价值性和管理性。秘密性是指有关的信息不为其所属领域的有关人员普遍知悉和容易获得；价值性，是作为商业秘密的信息具有现实或潜在的商业价值，能给所有人带来现实的或潜在的经济利益或竞争优势；管理性是指商业秘密权利人对该信息采取了合理的保密措施。而且即便申请人要求公开的信息涉及到商业秘密，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定精神，商业秘密并非不予公开的强制性的例外，也就是说，在政府信息公开的场合中，对商业秘密并非刻意、专门或绝对的保护。在所涉政府信息涉及商业秘密时，如权利人同意公开或者即便权利人不同意公开，但行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。对照上述规定，原告钱圣祥申请要求公开的“如皋市如城镇大明村1、2、3、7、11、12、14组××163户房屋拆迁补偿明细”，首先房屋拆迁补偿费用来源于如皋市如城镇人民政府财政；其次房屋拆迁补偿的使用、发放情况并不具有商业秘密的特征；再次即便上述信息涉及商业秘密，因房屋拆迁补偿费用涉及各被拆迁农民的切身利益，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条第（一）、（二）项规定涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或参与的，属于行政机关应当公开的政府信息，被告如城街道办事处也应公开涉诉信息。（2）原告钱圣祥申请要求公开的信息是否涉及个人隐私。所谓个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息。个人信息包括个人的身体信息（年龄、身高、体重、健康状况等）、通讯信息（住址、电话号码、邮箱等）、社会信息（家庭婚姻状况，社会关系、财产状况、宗教信仰等）及工作履历、奖惩记录、身份证和机动车号码等，上述信息均可纳入隐私范围。隐私权是自然人享有的对其个人的，与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权，且公民个人（权利主体）有权对其个人信息进行处分，对于他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权。结合到本案，原告钱圣祥申请要求公开的房屋拆迁补偿费用，系拆迁人（或房屋征收部门或者委托房屋征收实施单位）依照我国集体土地和国有土地房屋拆迁补偿标准的规定，在征收国家集体土地单位、个人的房屋时，对住宅或非住宅房屋的价值评估后给予房屋产权所有人的一定的经济补偿。拆迁人对各被拆迁户具体补偿明细并不涉及特定公民的个人信息，明显不属个人隐私。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》××法律法规规范性文件明确规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。被告如城街道办事处以涉诉信息涉及个人隐私，故在被拆迁户不同意的情况下不予公开，明显不当。（3）被告如城街道办事处在答辩中陈述，在拆迁过程中，拆迁公司及评估公司均已根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十二条的规定对各被拆迁户的拆迁补偿情况××予以了公示，即涉诉拆迁补偿信息已在拆迁过程中予以了公开。由此可见，被告如城街道办事处虽以条例第二十三条规定未予公开信息，但被告如城街道办事处也不否认涉诉信息依法应予公开。综上，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关司法解释规定，对于信息公开申请应当遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，本案中，原告钱圣祥申请要求公开的信息既不涉及商业秘密，也无涉及个人隐私的内容，被告如城街道办事处依据条例第二十三条规定不予公开明显错误。
此外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。为了提高政府信息公开的效率，体现政府信息公开的及时性，条例对政府信息公开的答复期限作出规定。条例规定了三种情形，①鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在收到申请之日起15个工作日内予以答复；②特殊情况下，经政府信息公开工作机构负责人同意，答复期限最多可延长15个工作日；③涉及第三方权益时，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限内。本案中，被告如城街道办事处对原告钱圣祥的申请作出的第一次答复系在收到原告钱圣祥政府信息公开申请后15个工作日内作出。但其针对原告钱圣祥申请作出的补充答复则是在原告钱圣祥对其答复不服而申请行政复议期间，明显已经超过法定的答复期限。
综上，本院认为，行政机关对其在履行职责中制作或获取的信息具有依法公开的义务。被告如城街道办事处依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定拒绝公开涉诉信息的理由不能成立，被告如城街道办事处所作涉诉答复内容违法、程序不当，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，依法应予撤销。介于被告如城街道办事处对涉诉信息无需重新作出调查、裁量，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，被告如城街道办事处应在判决生效后一定期限向原告钱圣祥公开上述信息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定之精神，判决如下：
一、撤销被告如皋市人民政府如城街道办事处作出的关于钱圣祥信息公开申请事项的答复及补充答复。
二、责令被告如皋市人民政府如城街道办事处于本判决生效之日起15个工作日内对原告钱圣祥公开其申请的政府信息。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市人民政府如城街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 张晓红
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 陈久春
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 徐晔桦
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
第九条被告对依法应当公开的信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法庭应当撤销或者部分撤销被告不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。