重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）渝行终283号上诉人（一审原告）王泽伦，男，1973年4月28日出生，汉族，住重庆市丰都县。委托代理人刘亮，重庆创辉律师事务所律师。委托代理人李文福，男，1953年3月16日出生，汉族，住重庆市丰都县。被上诉人（一审被告）重庆市丰都县人民政府，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段53号。法定代表人罗成，县长。王泽伦因诉重庆市丰都县人民政府（简称丰都政府）不按照约定履行房屋搬迁补偿协议一案，不服重庆市第三中级人民法院(2015)渝三中法行初字第00058号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，王方吉与陈孝文系夫妻关系，其户口分别随长子王泽锋、次子王泽伦。王泽锋为户主的一户内有其父王方吉、妻罗家铭、子王舰卫；王泽伦为户主的一户内有其母陈孝文、妻郎永华、子王舰锐。两户户籍所在地为重庆市丰都县湛普镇燕子村8社。王方吉在重庆市丰都县湛普镇燕子村7社有房产一处，1998年12月2日为其颁发有集体土地使用权证。同时，王泽锋在重庆市丰都县湛普镇燕子村8社另有房屋一处。2009年12月7日，因东方希望水泥项目配套工程需将涪丰南线公路改道征地，重庆市丰都县土地征用储备整理中心与王方吉达成《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，对王方吉在湛普镇燕子村7社的房屋给予补偿。被拆迁人员包括王泽锋、王泽伦两户共计8人。王方吉书面提出申请，要求对王方吉、陈孝文两人进行住房安置，对其余6人予以货币安置。2009年12月7日，王泽伦户与重庆市丰都县土地征用储备整理中心签订《东方希望重庆干法水泥项目征地拆迁货币销号安置住房协议》约定：“乙方（王泽伦）自愿申请选择一次性货币销号方式安置住房，经甲方（丰都县土地征用储备整理中心）审查同意后，本着平等自愿的原则，甲乙双方共同订立本协议：一、经核定乙方住房安置人口为3人（王泽伦、郎永华、王舰锐）。二、乙方必须将房屋及附属设施于2009年12月22日前自行拆除，并出社自购住房永久居住。三、乙方自愿将被安置人员的户口农转非并迁出原居住社落户。四、待乙方履行上诉义务后，甲方按照丰都府办发[2015]116号文件的有关规定以及按照县政府对“竹浆厂”项目用地征地拆迁货币销号安置住房的处置办法兑付乙方生活安置费合计37900元。五、乙方的住房安置属永久性安置，甲方将乙方安置后，乙方不得以任何理由返迁或向甲方再次索要住房安置费用。”后王泽伦户领取了货币销号安置补偿价款。考虑到东方希望重庆水泥有限公司第六生产线对周边环境可能的影响，为确保该生产线的筹建和其他项目投资，丰都政府决定搬迁周边居民。2011年7月14日，重庆市丰都县干法水泥项目建设指挥部（甲方）与王泽伦（乙方）就王泽伦户位于丰都县湛普镇燕子村8社处房屋签订《房屋搬迁补偿协议》。该《协议》附表《被拆迁人员基本情况》载明的被拆迁人员为王泽伦、郎永华、王舰锐和陈孝文。双方还同时签订《房屋残质收购协议》。2011年7月15日，丰都县干法水泥项目建设指挥部向王泽伦支付房屋搬迁补偿费及残值费共计32158.79元。2015年，丰都政府对前述搬迁区域内搬迁村民进行住房安置，在重庆丰都工业园区管委会公示的住房安置名单上有王泽伦一户，但在具体进行住房安置时，丰都政府一户被告知曾经货币销号安置住房，此次不再对其进行住房安置。王泽伦不服，遂提起本案诉讼。另查明，2009年12月23日，湛普镇人民政府为王泽伦出具证明：兹有丰都县湛普镇燕子村8组王泽伦原房屋处于下中台子山体滑坡地段，为搬迁避让，现湛普镇政府同意其在本社安全地方自己选址建房。还查明，2009年5月6日，丰都县县委、县人民政府决定成立丰都县干法水泥项目建设协调领导小组，该领导小组下设指挥部。一审法院认为，王泽伦因重庆市丰都县干法水泥项目建设指挥部搬迁其房屋未按约定履行双方签订的房屋搬迁协议，不对其进行住房安置违法而提起本案诉讼。丰都县干法水泥项目建设指挥部系被告组建并赋予管理职权的机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款之规定，丰都政府是本案适格被告。虽然涉案协议签订于2011年7月14日，但协议并未对住房安置时间进行约定，同时现有证据表明，丰都政府的住房安置工作2015年仍在实施，王泽伦认为被告不履行义务，提起本案诉讼，并未超过法定期限。王泽伦以其与丰都政府签订的《房屋搬迁补偿协议》为据，要求丰都政府依约对其履行住房安置义务。行政机关在行政协议中的履行义务，既有法定义务，也有约定义务，这些义务有的体现在行政协议之中，有的没有体现在行政协议之中。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条、第四十四条之规定，行政机关征收、征用单位、个人的不动产或动产，必须依照法定的程序和权限；征收单位、个人的房屋及不动产，应当依法给予拆迁补偿。本案中，丰都政府通过与王泽伦协商的方式搬迁涉案房屋，并未经过征收程序，具体内容在双方签订的《房屋搬迁补偿协议》中已经载明，双方当事人对此亦明知。丰都政府与王泽伦之间不形成征地拆迁行政法律关系，丰都政府不具有依照征地拆迁有关法律规范对王泽伦进行住房安置的法定义务。行政机关履行行政协议中的约定义务，需以该行政协议合法有效为前提。行政协议属于行政行为的一种，必须有法律规范的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，丰都政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。丰都政府称因环境敏感而搬迁涉案房屋，但未能提供所依据的法律法规，而现行法律法规并未授权县级人民政府为支持对环境有影响的项目筹建而径行搬迁周边居民。故丰都政府对王泽伦涉案房屋的搬迁行为没有法律规范依据，其与王泽伦签订的《房屋搬迁补偿协议》不具有合法有效性，王泽伦主张履行该协议的请求不应得到支持。况且涉案《房屋搬迁补偿协议》约定，按照丰都府发[2008]65号、丰都府办发[2005]116号文件规定的补偿标准进行补偿、安置。《重庆市征地补偿安置办法》第二十八条以及《丰都县征地拆迁安置办法》（丰都府办发[2005]116号）第十九条均规定，住房安置对象在2个以上（包括2个）集体经济组织处建有住房的，在征地拆迁时只能安置一次住房。本案中，丰都政府在2009年拆迁原告燕子村7社房屋时，王泽伦同时在燕子村8社建有住房，王泽伦2011年搬迁之房屋系因原8社房屋处于滑坡地段，为避让所建，非因2009燕子村7社房屋拆迁修建。2009年丰都政府已经对王泽伦进行了货币销号住房安置，故王泽伦请求享受第二次住房安置无事实和法律依据。综上，丰都政府不具有对王泽伦进行住房安置的法定义务和约定义务。王泽伦要求被告履行该义务的理由不能成立，其请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王泽伦的诉讼请求。案件受理费50元，由王泽伦负担。王泽伦上诉称，在王泽伦与丰都政府签订的《房屋搬迁补偿协议中》，丰都县政府明确承诺要给予住房安置。涉案房屋被拆除后，丰都县政府张贴的住房安置公告名单中载明了王泽伦的名字。2015年在进行住房安置时，王泽伦一家被告知曾经货币销号安置住房，此次不再对其进行住房安置。丰都政府未经法定征收程序的过错不能由当事人承担，应按《房屋拆迁补偿协议》的约定，履行住房安置义务。请求二审法院撤销一审判决，判决丰都政府履行住房安置义务。丰都政府答辩称，因王泽伦在2009年12月丰都县干法水泥项目建设征地中，已选择一次性货币销号方式安置住房。根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十八条及丰都府发[2010]34号文的规定，王泽伦位于丰都县湛普镇燕子村8社处涉案住房不应再次进行住房安置。一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。一审被告丰都政府在一审举证期间提交并经庭审质证的证据如下：1、重庆市人民政府关于重庆市丰都县建设东方希望水泥配套项目工程农用地转哟年和土地征收的批复（渝府地[2009]1261号），拟证明2009年的征收经过重庆市政府批准。2、丰都政府关于征收湛普镇燕子村和马鞍村部分农村集体土地的公告（丰都府告[2009]11号），拟证明丰都政府发布公告时间是2009年5月6号。3、重庆市丰都县国土房管局关于东方希望2×4800吨/天干法水泥厂（一期）征地补偿安置方案公告（丰国土告[2009]21号），拟证明丰都政府制定了安置补偿的方案。4、户口簿，拟证明王泽伦一家当时的户口情况。5、王方吉的集体土地使用权证，拟证明王方吉在原来的石燕3社，现在的燕子村7社的房屋有集体土地使用权证。6、《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》。7、涪丰南线改道工程房屋拆迁补偿付款单。8、涪丰南线改道工程项目房屋拆迁费付款单（2010.12.6－2011.12.5）。9、干法水泥项目公路改道工程房租费续付单（2010.12.6－2011.12.5）。10、干法水泥项目公路改道工程房租费续付单（2011.12.5－2012.12.4）。以上证据6-10，拟证明丰都政府给王方吉一家在燕子7社含原告的房屋的拆迁补偿情况，同时证明2010年12月6号开始丰都政府只支付了王方吉夫妻2个人的房租。11、申请书。12、《东方希望重庆干法水泥项目征地拆迁货币销号安置住房协议》。13、湛普镇公路改道项目征地拆迁住房安置费付款单。以上证据11-13，拟证明经王泽伦申请货币销号安置后丰都政府与王泽伦签订了货币销号安置协议，王泽伦领取了货币安置补偿费。14、东方希望重庆水泥有限公司2×4800t/d新型干法水泥熟料生产线项目环境影响报告书（报批版）2009年3月，拟证明2011年对王泽伦燕子村8社的房屋搬迁补偿属于环境影响搬迁。15湛普镇燕子村村民委员会证明，拟证明原告在8社的房屋修建于2008年以前。16、房屋搬迁补偿协议。17、房屋残质收购协议。18、支付凭证文件。以上证据15-18，拟证明丰都政府对王泽伦在燕子村8社的房屋签订了房屋搬迁补偿协议，并支付了相应的补偿款，该协议没有约定要给王泽伦再次进行住房安置。19、丰都线土地征用储备整理中心编委会文件，拟证明丰都县土地征用与储备整理中心属于事业单位。20、干法水泥厂指挥部成立文件，拟证明干法水泥厂指挥部是由丰都县人民政府成立的临时机构。21、丰都县人民政府办公室关于印发丰都县征地拆迁安置办法的通知（丰都府办法[2005]116号）。22、丰都人民政府办公室关于调整征地补偿安置政策有关事宜的通知（丰都府发[2008]65号）。一审原告王泽伦在一审举证期间向一审法院提交证据如下：1、房屋搬迁补偿协议；2、户口簿复印件；3、湛普镇人民政府证明；4、公示名单，拟证明王泽伦起诉没有超过起诉期限；5、房租费支付证明，拟证明丰都政府对王泽伦的房租费一直支付到了2015年；6、调查笔录，拟证明丰都政府对与王泽伦签订一样协议的其他搬迁户都进行了住房安置。经庭审质证，王泽伦对于丰都政府提交的证据1-14的真实性，合法性，无异议，对关联性有异议；证据15的真实性，合法性，关联性均有异议，修建房屋的时间是在2009年12月12日湛普镇人民政府同意之后；证据16-20的真实性、合法性，关联性均无异议；证据21，因王泽锋不是征地拆迁，是房屋搬迁，没有涉及征地，不适用该条。对其他证据和依据的真实性、合法性无异议，但是认为不能达到丰都政府的证明目的。丰都政府对于王泽锋提交的证据1－3的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据4，丰都政府认为当时是错误的将王泽伦和其他人放在了一起进行了公示，公示后，有人举报。对证据5，丰都政府只对王泽伦父母的房租费支付到2015年，并非对王泽伦一户4个人都进行支付。对证据6，证人应该出庭作证，且证人间的情况是不一样的，认为不能达到王泽伦的证明目的。一审法院经审查对证据认定如下：王泽伦提交的证据4，证明王泽伦在住房安置公示的名单之列，但因人举报不符合住房安置条件，丰都政府最终未予住房安置，王泽伦遂提起本案诉讼。王泽伦提交的证据6，与本案无关联，不予采信。当事人提交的其他证据真实、合法，与本案具有关联，依法予以确认。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审认定的无异，本院予以确认。本院认为，王泽伦因丰都县干法水泥项目建设指挥部搬迁其房屋，认为未按约定履行双方签订的房屋搬迁协议对其进行住房安置违法而提起本案诉讼。丰都县干法水泥项目建设指挥部系丰都政府组建并赋予管理职权的机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第一款之规定，丰都政府是本案适格被告。丰都政府为了预防干法水泥项目导致环境影响，实现其行政管理目的而与王泽伦签订房屋搬迁协议，该协议性质属行政协议范围，应属行政诉讼受理范围。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十五条第一款、第二款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；……原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。本案中，王泽伦与丰都政府通过协商的方式签订搬迁房屋协议，该协议是双方当事人的真实意思表示，2011年7月双方均依协议约定内容自行履行完毕，当事人双方并无争议。王泽伦在本案诉讼中并未对搬迁涉案房屋协议提出有效与否相关请求，王泽伦仅提出依据签订的《房屋搬迁补偿协议》而请求丰都政府依约履行住房安置义务，但协议内容之中却并无相关条款约定丰都政府对其承担住房安置义务，该协议尚不构成行政机关履行职责的前提要件，另外，并无证据证明当事人之间形成集体土地征收法律关系。涉案《房屋搬迁补偿协议》中已载明：“为确保东方希望重庆水泥有限公司第六条生产线的筹建和其他项目投资，需搬迁乙方房屋、构筑物及附属设施”，当事人对此情况亦明知仅是“搬迁”而非“征地拆迁”，故王泽伦请求丰都县政府依照协议约定履行住房安置的义务缺乏事实根据，其理由不能成立。王泽伦在重庆市丰都县湛普镇燕子村7社和8社分别修建有二处房屋。2009年丰都政府已经对王泽伦燕子村7社房屋按照《重庆市征地补偿安置办法》、《丰都县征地拆迁安置办法》等规定进行了货币销号住房安置；2011年王泽伦搬迁涉案之房屋系因原8社房屋处于滑坡地段为了避让所建，非因2009年燕子村7社房屋征地拆迁另建之房。故王泽伦请求享受第二次住房安置于法无据，丰都政府不具有住房安置的法定职责。综上，王泽伦请求丰都政府履行住房安置约定义务和法定义务均无事实根据和法律依据，王泽伦的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。王泽伦的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王泽伦负担。本判决为终审判决。审 判 长  邬继荣审 判 员  许 勇代理审判员  张蓉峡二〇一七年七月二十日书 记 员  熊其涛