湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0891行初36号
原告杨远华，男，汉族，1970年11月20日生，住广东省雷州市。
委托代理人庄文武，广东海东律师事务所律师。
委托代理人陈成辉，男，汉族，1977年2月3日生，住雷州市。
被告雷州市食品药品监督管理局，住所地雷州市新城大道。
法定代表人姚世丰，局长。
委托代理人洪江，党组书记，副局长。
委托代理人邓南方，雷州市南兴法律服务所所长。
原告因不服被告雷州市食品药品监督管理局（以下简称雷州食品药品监督局）作出（雷）食药监食查扣（2015x］101309xx号《查封（扣押）决定书》的行政行为，于2016年1月13日向本院起诉，本院当日立案受理后，于2016年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年2月2日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告的委托代理人庄文武、陈成辉，被告雷州食品药品监督局的委托代理人洪江、邓南方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告雷州食品药品监督局于2015年10月13日对原告作出（雷）食药监食查扣（2015x］101309xx号《查封（扣押）决定书》（下称涉案的查封（扣押）决定书），认为原告经营未取得动物检疫合格证的猪肉，依照《食品安全法》第七十七条第一款第（四）项和《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条的规定，查扣了原告的鲜猪肉。查封物品期限为2015年10月13日至2015年11月12日。
原告诉称：2015年10月13日早上，原告从雷州市泽惠食品有限公司购进鲜生猪肉（一头）到客路镇农贸市场销售。被告于当日上午派执法人员以“没有取得动物检疫合格证”为由查扣了原告的鲜猪肉。原告从雷州市泽惠食品有限公司购进的鲜猪肉，是从广东省化州市桔丰肉品发展有限公司合法定点屠宰厂屠宰并经出厂检验合格的生猪，已经广东省化州市动物卫生监督所检疫合格。鲜猪肉出厂时也在肉身上盖有鲜明的检验检疫合格印章。雷州市泽惠食品有限公司当天在化州市桔丰肉品发展有限公司加工屠宰的17头生猪，运回客路后，即申请雷州市客路镇畜牧检疫站复检，客路镇畜牧检疫站也于2015年10月13日凌晨派工作人员刘恩清、蔡均正二人到泽惠公司光华市场现场进行复检。合格后，原告才将猪肉运到客路农贸市场销售。被告执法人员查扣原告猪肉时，原告出示了屠宰厂签发的《广东省畜产品检验证明》和化州市动物卫生监督所签发的《动物检疫合格证明》复印件，随后泽惠公司工作人员又将化州市动物卫生监督所签发的《动物检疫合格证明》原件送到现场交给被告执法人员检查，客路镇畜牧检疫站副站长刘恩清也到现场告知被告执法人员，说明这些猪肉已经复检合格。但在这样的情况下，被告执法人员仍坚持查扣原告的猪肉。由于当天被告执法人员查扣了与原告来源相同的共十档鲜猪肉，泽惠公司当天出具书面证明说明情况并有十名档主签名要求被告返还被查扣猪肉，但被告仍坚持违法查扣。被告出具的《查封（扣押）决定书》载明查封物品期限为2015年10月13日至2015年11月12日，但被告至今仍未对查扣的鲜猪肉进行处理，造成原告直接经济损失2976元（成本11.40元×240斤＝2736元，加上每市斤经营利润1元240元，合计2976元）。根据《行政强制法》第二十八条及《行政诉讼法》第七十六条规定，被告应当承担赔偿责任。故起诉至本院，请求判令：1、撤销被告（雷）食药监食查扣（2015x］101309xx号《查封（扣押）决定书》；2、被告赔偿因违法行政行为造成原告直接经济损失2976元。3、被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提供的证据及其所需证明的内容：证据一、原告身份证、营业执照，证明原告身份；证据二、原告购进鲜猪肉收款收据，证明原告从雷州市泽惠食品有限公司购进猪肉数量价格；证据三、查封（扣押）决定书，证明被告实施违法行政行为；证据四、畜产品检验证明，证明原告猪肉是从化州市桔丰肉品发展有限公司屠宰并检验合格的猪肉；证据五、动物检疫合格证明，证明雷州市泽惠食品有限公司购进的17头生猪检疫合格；证据六、生猪肉检疫申请书及回执，证明泽惠公司申请客路畜牧检疫站对17头生猪肉检疫；证据七、视频资料（光碟），证明客路畜牧检疫站工作人员对17头生猪复检并告知被告执法人员已复检合格；证据八、关于查扣唐明等10人猪肉的情况说明，证明泽惠公司在被告查扣鲜猪肉当日已向被告说明这批鲜猪肉已检疫合格。
被告辩称：雷州市人民政府对食用农产品质量安全工作非常重视，要求加强食用农产品市场监督管理工作。于2015年10月13日凌晨被告单位参加的市镇两级联合执法检查队伍在客路镇农贸市场进行了联合执法检查。在现场联合执法检查中发现原告等10人在市场出售的猪肉竟不是其本人名下的原始有效《动物检疫合格证明》原件。该《动物检疫合格证明》的货主为雷州市泽惠食品有限公司，且为复印件。根据有关法律规定，“采购食品应依据国家相关规定查验供货者的许可证和食品合格证明文件。”（食品安全国家标准GB31621xx-2014x《食品经营过程卫生规范》第2条第1款规定），销售按照有关规定需要实施检疫、检验的肉类，应当提供检疫合格证明、肉类检验合格等证明文件。“生猪屠宰后，经检疫、检验合格的，在生猪胴体上加盖检疫合格印章、肉品品质检验合格验讫印章，并发给《动物产品检疫合格证明》和《广东省畜产品检验证明》后方可出厂，货证同行”（广东省生猪定点屠宰厂管理制度第七条规定）。《动物检疫合格证明》的复印件为无效的《动物检疫合格证明》，该种情形属于没有取得《动物检疫合格证明》的情形，被告于是当场决定，将猪肉扣押并立案查办。原告自知违法无理，竟野蛮抗法，恶意对抗，对被告现场送达的有关执法文书，均拒绝签收，并拒绝提交身份证和营业执照进行检查核验。事后一直不到被告单位接受调查处理，故意制造条件而直接起诉到贵院，请贵院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求，以维护市场秩序的正常运转，让人民群众相信政府，相信法律，确立依法治市的基本原则。因为本案的原告是故意违法，且违法行为一直持续至现在，为一已私利，故意冲击市场正常经营行为，被告作为国家设定的食品市场监督管理机构，必须依法给予严格的检查管理，确保全市人民吃上安全肉、放心肉，对违法者依法给予打击是法律赋予被告的基本职能。
被告向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据以及其所需证明的内容：证据一、2015年10月13日现场执法检查中，原告等10人提交的有关证明文件、资料：1、《广东省畜产品检验证明》7份；2、《动物检疫合格证明》复印件10份；3、雷州市泽惠食品有限公司2015年6月21-23日《生猪肉检疫申请书》共3份；4、《回执》；5、《泽惠食品有限公司生猪肉过秤凭证》4份，证明李芝光、蔡廷府、蔡世文、赵南进、杨远华、蔡小和、蔡廷龙、温小芳、黄妃六、唐明于2015年10月13日在客路镇农贸市场内猪肉摊档销售猪肉时，本人未取得《动物检疫合格证明》，属于违法经营行为；证据二、1、《现场检查笔录》；2、《查封（扣押）决定书》；3、《（查封扣押）物品清单》；4、《行政处理通知书》；5、《关于协助调查涉嫌经营未取得检疫证明猪肉有关情况的通知》；6、《证明》；证明雷州市食品药品监督管理局执法程序合法、适当，李芝光、蔡廷府、蔡世文、赵南进、杨远华、蔡小和、蔡廷龙、温小芳、黄妃六、唐明非法经营被依法查封扣押猪肉后，继续蛮横对抗执法，导致该案至今未能办结；证据三、雷州市动物卫生监督所《证明》，证明李芝光、蔡廷府、蔡世文、赵南进、杨远华、蔡小和、蔡廷龙、温小芳、黄妃六、唐明于2015年10月13日在客路镇农贸市场内猪肉摊档销售猪肉时，持有《动物检疫合格证明》复印件是属于无效的检疫证明。证据四、《客路镇2015年班子成员分开调整安排》（客发（2015x］36x号），证明见证人蔡伟为客路镇党委委员，分管生猪工作，参加了2015年10月13日现场联合执法检查；证据五、《动物检疫合格证明》，证明李芝光、蔡廷府、蔡世文、赵南进、杨远华、蔡小和、蔡廷龙、温小芳、黄妃六、唐明于2016年1月19日在客路镇农贸市场内猪肉摊档销售猪肉时，本人持有《动物检疫合格证明》，充分证明了李芝光、蔡廷府、蔡世文、赵南进、杨远华、蔡小和、蔡廷龙、温小芳、黄妃六、唐明于2015年10月13日在客路镇农贸市场内猪肉摊档销售猪肉时，本人未取得《动物检疫合格证明》，属于违法经营行为。
经庭审质证，对于原告向本院提供的证据，被告的质证意见为：证据一、三对真实性、合法性和关联性无异议；证据二、四、八不真实，不合法，关联性不确认；证据二充分证明原告与泽惠公司是客户的“购进”关系，并不存在“员工”关系。证据五、六的真实性和合法性无异议，关联性有异议，证据七和证据一、证据二相矛盾，原告与泽惠公司是客户的“购进”关系，并不存在“员工”关系。
对于被告向本院提供的证据，原告的质证意见为：一、对书证一的真实性、合法性、关联性无异议；二、对书证二的质证意见为：《现场检查笔录》、《查封扣押决定书》、（查封、扣押）物品清单真实性无异议，合法性有异议，《查封扣押决定书》适用的法律条款错误，查扣数量有异议，《送达回执》见证人签名是否真实有异议，《行政处理通知书》的真实性和合法性有异议，2015年10月13日刚发出的查封（扣押）决定书，当天再发的《行政处理通知书》就决定“查封、扣押物品的期限依法顺延”违反了《中华人民共和国强制法》第二十五条关于查封扣押期限延长的规定。书证五—七的合法性存在异议；三、对书证三的质证意见，对其真实性无异议；对书证四的关联性存在异议；书证五恰恰证明2015年10月13日以前，客路镇畜牧检疫站对原告从雷州泽惠食品有限公司购进的鲜猪肉虽经复检合格，但并无换发分销检疫合格证。原告只能持畜产品检验证明及动物产品检疫合格证复印件（原件统一由泽惠公司保管）经营。2015年10月14日以后，雷州市畜牧检疫站经复检后换发分销检疫合格证，原告方即可持有检疫合格证原件经营。
本院认为，原告向本院提供的证据，及被告向本院提供的证据共，具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2015年10月13日凌晨，化州市桔丰肉品发展有限公司加工屠宰的17头生猪，该17头生猪的《动物检疫合格证明》显示的货主是雷州市泽惠食品有限公司，生产单位为化州市桔丰肉品发展有限公司（河西建设），目的地为广东省雷州市客路镇。雷州市泽惠食品有限公司将该生猪肉从广东省化州市桔丰肉品发展有限公司运回广东省雷州市客路镇前，向雷州市客路镇畜牧检疫站申请检疫，另外，猪胴体上盖有明显的检疫印章。原告从雷州市泽惠食品有限公司该批生猪中购进鲜生猪一头，共计240市斤，进货价为11.40元一斤，成本11.40元×240斤＝2736元，并取得了该头生猪的《广东省畜产品检验证明》，《广东省畜产品检验证明》显示的货主是雷州市泽惠食品有限公司，并盖有化州市桔丰肉品发展有限公司印章。
原告将当天购得的生猪肉在客路镇农贸市场出售，被告雷州食品药品监督局在客路镇农贸市场进行执法检查。被告执法人员检查原告猪肉时，原告出示了《广东省畜产品检验证明》原件和《动物检疫合格证明》的复印件，被告认为原告等10人出示《动物检疫合格证明》的货主为雷州市泽惠食品有限公司，而不是其本人名下的《动物检疫合格证明》，且是复印件为由，作出涉案的查封（扣押）决定书，于当日查扣了原告的鲜猪肉，查封物品期限是2015年10月13日至2015年11月12日，并附有《查封（扣押）清单》。清单显示原告的鲜猪肉是75公斤，查封的方式为冷藏，但没有具体说明冷藏的条件和温度。至本案起诉之日，被告仍未就该鲜猪肉进行处理。
原告称当天雷州市泽惠食品有限公司工作人员将化州市动物卫生监督所签发的《动物检疫合格证明》原件送到现场交被告方执法人员检查，并且原告在庭中出示了该《动物检疫合格证明》的原件。而被告称原告不配合调查，野蛮抗法，至本案起诉之日都没有提供《动物检疫合格证明》的原件，但没有提供相应的依据。
另查，涉案的查封（扣押）决定书是被告以其名义作出，被告称查封（扣押）原告的鲜猪肉的行为不需要审批，并且没有提供审批的依据。
本院认为，本案的争议焦点是：一、涉案的查封（扣押）决定书的作出是否依据充足？适用法律是否正确？二、原告诉求的行政赔偿是否有事实依据和法律依据。
一、涉案的查封（扣押）决定书的作出是否依据充足，适用法律是否正确。
参照广东省生猪定点屠宰厂管理制度规定“生猪屠宰后，经检疫、检验合格的，在生猪胴体上加盖检疫合格印章、肉品品质检验合格验讫印章，并发给《动物产品检疫合格证明》和《广东省畜产品检验证明》后方可出厂，货证同行”，原告从雷州市泽惠食品有限公司购进的鲜猪肉，有屠宰厂签发的《广东省畜产品检验证明》和化州市动物卫生监督所签发的《动物检疫合格证明》，并且，鲜猪肉还盖有检验检疫合格印章。原告称扣押当天雷州市泽惠食品有限公司工作人员将《动物检疫合格证明》原件送给被告方员检查，并已经当庭出示了该《证明》的原件。被告称起诉之前无人提供《动物检疫合格证明》的原件，但没有提供相应的依据。即原告有《动物产品检疫合格证明》、《广东省畜产品检验证明》和生猪胴体上加盖了检疫合格的印章条件下在在客路镇农贸市场出售。而被告称在市场出售的猪肉必须持有其本人名下的《动物检疫合格证明》原件，但在举证期间期限内没有提供相应依据。另外，依照《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条规定：“食品药品监督管理部门在案件调查时，经分管负责人批准可以依法采取查封、扣押等行政强制措施，执法人员应当向当事人出具查封、扣押决定书。情况紧急，需要当场采取查封、扣押措施的，执法人员应当在查封扣押后24小时内向分管负责人报告，并补办批准手续。分管负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”，被告称该决定书已经单位负责人审批，但在举证期间期限内没有提供经分管负责人批准的依据，并称查封扣押原告的猪肉，不需要报批手续。因此，被告作出涉案的查封（扣押）决定书，依据不足。
被告依照《食品安全法》第七十七条第一款第（四）项和《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条的规定，作出涉案的查封（扣押）决定书。而《食品安全法》第七十七条第一款的内容为：“依法应当注册的保健食品，注册时应当提交保健食品的研发报告、产品配方、生产工艺、安全性和保健功能评价、标签、说明书等材料及样品，并提供相关证明文件。国务院食品药品监督管理部门经组织技术审评，对符合安全和功能声称要求的，准予注册；对不符合要求的，不予注册并书面说明理由。对使用保健食品原料目录以外原料的保健食品作出准予注册决定的，应当及时将该原料纳入保健食品原料目录。”，即该法条并不是关于食品查封扣押的规定。显然适用法律错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、第二项，以及第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，依法应当确认违法。
二、原告诉求的行政赔偿是否有事实依据和法律依据。
被告作出涉案的查封（扣押）决定书违反法律规定，且至今仍未对查扣的鲜猪肉进行处理，远远超过查封的期限，因鲜猪肉属于新鲜食品，而被告没有提供冷藏条件和温度的依据，冷冻至今，已无法变现之前的价值。由此造成原告的损失，被告应当予以赔偿。被告查扣原告的鲜猪肉清单显示，原告被查扣的鲜猪肉是75公斤，即150斤。原告称过称时其没有在场，并称利润每市斤经营利润1元，但没有提供相应的依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”的规定，原告的损失，应当以扣押清单的数额乘以成本价，又因购进鲜猪肉进货价为11.40元一斤，原告的损失为：150斤×11.40元=1710元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，被告应赔偿原告经济损失1710元。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、第二项、第七十四条第二款第一项、第七十六条和《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条的规定，判决如下：
确认被告雷州市食品药品监督管理局作出（雷）食药监食查扣（2015x］101304xx号《查封（扣押）决定书》违法；
二、限被告雷州市食品药品监督管理局在本判决生效之日起10日内，向原告杨远华赔偿经济损失1710元。
案件诉讼受理费50元，由被告雷州市食品药品监督管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 沈碧清
代理审判员 李国栋
代理审判员 赵君鸿
二〇一六年二月二日
书 记 员 叶 丽
附：相关法律规定及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要依据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《食品安全法》
第七十七条第一款依法应当注册的保健食品，注册时应当提交保健食品的研发报告、产品配方、生产工艺、安全性和保健功能评价、标签、说明书等材料及样品，并提供相关证明文件。国务院食品药品监督管理部门经组织技术审评，对符合安全和功能声称要求的，准予注册；对不符合要求的，不予注册并书面说明理由。对使用保健食品原料目录以外原料的保健食品作出准予注册决定的，应当及时将该原料纳入保健食品原料目录。
《食品药品行政处罚程序规定》
第二十七条食品药品监督管理部门在案件调查时，经分管负责人批准可以依法采取查封、扣押等行政强制措施，执法人员应当向当事人出具查封、扣押决定书。情况紧急，需要当场采取查封、扣押措施的，执法人员应当在查封扣押后24小时内向分管负责人报告，并补办批准手续。分管负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。