湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1201号
上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市高新技术开发区解放大道**号。
法定代表人：周海兵，该市市长。
委托代理人：谭天祥，衡阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：肖启斌，湖南居安律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：衡阳市城乡规划局。住所地：衡阳市华新开发区祝融路。
法定代表人：陈添喜，该局局长。
委托代理人：刘海泉，湖南湘华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：衡阳市远洋航运置业有限公司。住所地：衡阳市石鼓区湘江北路**号。
法定代表人：谭志林，该公司董事长。
上诉人衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局因与被上诉人衡阳市远洋航运置业有限公司（以下简称“远洋公司”）行政不作为一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
衡阳市中级人民法院经审理查明：2010年7月31日，衡阳市因修建湘江西岸风光带需要，石鼓区湘江西岸风光带工程建设协调领导小组与畅顺公司及衡阳市交通局签订了《拆迁协议》，约定对畅顺公司位于石鼓区湘江北路18号的航运大楼等构筑物予以拆除。2011年4月16日，衡阳市人民政府召开专题会议，并形成衡府阅〔2011〕8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》，其中第三条对畅顺公司综合楼改造进行了约定，即衡阳市人民政府支持畅顺公司湘江北路综合楼的改建，在满足强制性要求的前提下，改建工程的规划指标可取上限值，但不得损害公共利益和相邻关系；综合楼改建中原拆除面积部分的市级规费全免，新增面积部分按程序申报免交城市基础设施建设配套费。2012年3月2日，畅顺公司经衡阳市工商行政管理局变更登记为远洋公司。2012年7月13日，远洋公司向衡阳市人民政府递交《请求原址翻建湘江北路19号危房的报告》，时任副市长朱玉萍批转衡阳市城乡规划局阅。2012年11月12日，衡阳市城乡规划局向衡阳市人民政府出具衡规〔2012〕197号《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》，认为该处只可规划一栋5层总建筑面积约440平方米的多层建筑，改建意义不大。根据该处危房为局部危房的现状，建议近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造实施。2013年8月22日，远洋公司向衡阳市人民政府周海兵市长呈递报告，请求督促衡阳市城乡规划局对其公司危房提出改建规划意见，待相邻方无异议后发放规划许可证。周海兵市长批示相关领导督促落实，相关领导批示衡阳市城乡规划局拿出处理意见。2013年10月15日，衡阳市城乡规划局向衡阳市人民政府出具衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》，认为关于湘江北路19号危房改建的问题已于2012年11月报告，建议该处近期保持现状，加固维修，远期统一规划，整体改造。远洋公司委托衡阳市房屋鉴定办公室对位于石鼓区湘江北路19号综合楼房屋安全等级进行了评定，该办公室于2010年2月3日出具了市房鉴字〔2010〕第08《衡阳市房屋安全鉴定报告》，结论该房屋为C级危险房屋即局部危房；建议对房屋地基基础及受损承重构件加固，但成本高，且难以解决根本性问题，按城市规划批准要求改建。
衡阳市中级人民法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，对位于衡阳市蒸湘北路18号的航运大楼等构筑物、附着物的拆除，签订拆迁协议的主体虽为畅顺公司，但该公司已于2012年3月2日变更为远洋公司，其是畅顺公司权利义务的继受人。衡阳市人民政府就关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司的有关问题形成衡府阅〔2011〕8号会议纪要，其中第三条对该公司位于湘江北路综合楼的改造相关事项予以议定。远洋公司作为该行政行为的相对人向衡阳市人民政府递交报告，请求批准对其位于湘江北路的19号综合楼进行改建，衡阳市人民政府批转衡阳市城乡规划局处理。衡阳市城乡规划局出具衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》向衡阳市人民政府进行报告。因此，远洋公司与诉争的湘江北路19号综合楼进行改建的行为有利害关系，根据前述法律规定，其有权提起行政诉讼。衡阳市人民政府提出远洋公司原告主体不适格的理由与客观事实不符，于法无据，不予采纳。从衡阳市人民政府衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条内容看，衡阳市人民政府对湘江北路19号综合楼的改建，以会议纪要的形式确定了行政相对人的权利义务，对行政相对人产生了实际影响。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款（六）项之规定，远洋公司依此提起行政诉讼，属于人民法院的行政诉讼受案范围。因此，衡阳市人民政府提出关于该会议纪要不具有行政法意义上的对外效力，是不可诉的行政行为的理由于法不符，不予采纳。远洋公司主张衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条是对双方签订的协议前口头承诺“弥补损失”的具体体现，构成拆迁协议的补充条款，衡阳市人民政府应予履行。衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条内容为：衡阳市人民政府支持畅顺公司湘江北路综合楼的改造，在满足强制性要求的前提下，改建工程的规划指标可以取上限值，但不得损害公共利益和相邻关系；综合楼改建中原拆除面积部分的市级规费全免，新增面积部分按程序申报免交城市基础设施建设配套费。从该内容看，衡阳市人民政府以会议纪要的形式允诺支持远洋公司湘江北路19号综合楼的改建，且享有一定的优惠政策和待遇。该允诺是因修建湘江西岸风光带需要，为拆除远洋公司湘江北路18号航运大楼等建筑物的损失由湘江北路19号综合楼改建予以弥补，以实现政府职能和公共利益为目的向特定的相对人作出的承诺，应当是衡阳市人民政府作出的一种具有自我约束的，必须履行义务的行政法上的保证即行政允诺。该允诺性内容与法律法规不相违背，应当视为合法有效。因此，远洋公司请求颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局于本判决生效之日起六十日内，按照衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条履行为衡阳市远洋航运置业有限公司位于湘江北路19号综合楼改建，依法办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》行政行为的法定职责。案件受理费50元由衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局负担。
衡阳市人民政府不服，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实不清。本案中，出现了衡阳畅顺航运有限公司、衡阳远洋航运有限公司、衡阳市远洋航运置业有限公司三个行政相对人主体，三者之间的权利义务承接关系不明。远洋公司作为法人主体，欠缺合法身份证明。衡府阅〔2011〕8号会议纪要不是市政府专题会议纪要，仅是一个普通协调会。2.一审判决适用法律错误。衡府阅〔2011〕8号会议纪要是内部行政行为，没有具体行政行为引用该会议纪要条款作为依据，没有对行政相对人产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。3.一审法院判决主文与法律规定相悖。衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条只是一种原则性表述，并没有决定一定要给远洋公司办理规划许可。远洋公司既没有向规划部门提出行政许可申请，也没有提交建设项目批准文件等申请材料。一审法院判决责令衡阳市人民政府予以颁证，会导致政府违法行政。请求：1.撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初42号行政判决；2.驳回远洋公司的诉讼请求；3.本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。
衡阳市城乡规划局不服，向本院提起上诉称：1.一审判决认定事实不清、证据不足。远洋公司没有提供任何证据证明拆除18号航运大楼等建筑物没有获得补偿，需要以改建综合楼来弥补损失。衡府阅〔2011〕8号会议纪要没有以允诺改建综合楼来“弥补”远洋公司因拆除航运大楼等建筑物所造成损失的内容。2.一审法院判决结果与所查明的事实前后自相矛盾。衡阳市城乡规划局提供的衡规〔2013〕206号《关于远洋航运有限公司危房改造项目规划意见》、衡规〔2012〕197号《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》等三份证据被一审法院作为认定本案事实的依据，上述证据的意见是“建议该处近期保持现状、加固维修，远期统一规划、整体改造实施”，而又判决责令衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局按照衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条为远洋公司依法办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，明显前后自相矛盾。3.一审判决与法律规定相悖。衡阳市人民政府对城乡规划管理不具备直接管理职能，一审判决责令衡阳市人民政府办理规划许可违反《城乡规划法》第十一条的规定。按照《城乡规划法》《湖南省实施<城乡规划法>办法》等法律法规的规定，办理规划许可有严格的实体和程序规定，一审判决责令按照衡府阅〔2011〕8号会议纪要办理规划许可，直接违法了法律规定。远洋公司至今没有获得报建资格，也没有提供任何报建申请资料，不具备申请办理规划许可的法定条件。请求：1.撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初42号行政判决；2.驳回远洋公司的诉讼请求；3.本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人远洋公司答辩称：衡阳市人民政府于2010年拆除了远洋公司坐落在湘江北路18号两处资产，现产权权属未登记注销，证明拆迁补偿未完全到位，优惠政策补偿未落实。因衡阳市人民政府拆除湘江北路18号两处资产未经资产评估，衡府阅〔2011〕8号会议纪要正是处理有关遗留问题的。衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要对涉及远洋公司综合楼改造的优惠政策再次予以了确认。衡阳市人民政府对衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初37号行政判决未提异议，也证明是认可衡府阅〔2011〕8号会议纪要、衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要的。远洋公司综合楼改造的优惠政策“规划指标可以取上限值”、规费减免和“可考虑该项目规划指标取上限值、市城乡规划局要给予支持”的行政允诺，理应得到落实。
各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审法院认定的基本事实，本院予以确认。
二审期间，衡阳市人民政府提交了一份“远洋公司白沙洲加油加气站基本信息表”，拟证明衡阳市人民政府对拆除远洋公司原来的水陆加油站已经补偿安置到位。远洋公司对该证据予以了认可。远洋公司提交了两组证据：衡房权字第00222793号、第002227**号房屋登记信息表，拟证明远洋公司在石鼓区湘江北路18号房屋信息情况；衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要，拟证明衡阳市人民政府对远洋公司综合楼改造的优惠政策“规划指标可以取上限值”、规费减免和“可考虑该项目规划指标取上限值、市城乡规划局要给予支持”的行政允诺。衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局认为该房屋信息与本案无关联性；认为衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要也是原则性的、建议性的内容，改建是附带条件的，是在满足相邻关系和消防强制性要求的前提下，才能改建。对于上述证据，本院认为“远洋公司白沙洲加油加气站基本信息表”、衡房权字第00222793号和第002227**号房屋登记信息表，与本案无关联，不予认定。衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要与一审提交的相关证据能相互印证，可以作为认定本案事实的依据。
本院另查明：2013年5月31日，衡阳市人民政府召开会议，专题研究远洋公司有关问题，并形成了衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要。该会议纪要中，与本案相关的内容是：“市委、市政府领导关于航运公司问题的批示和衡府阅〔2011〕8号会议纪要精神，石鼓区政府和市直有关单位要继续抓紧落实”“市航运公司在处理好相邻关系和满足消防等强制性要求的前提下，原则同意原址原层改建，根据该企业危房住户较多的特殊情况，可考虑该项目规划指标取上限值，市城乡规划局要给予支持。其它事项按2011年4月16日会议纪要办理。”远洋公司的一审主要诉讼请求是：“判决衡阳市人民政府履行衡府阅〔2011〕8号会议纪要第三条议定的事项，责令衡阳市城乡规划局参照“CC城市中心”建设规划指标，颁发给原告湘江北路19号综合楼改建《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。”远洋公司的一审诉讼请求中的“CC城市中心”，是指衡阳市石鼓区湘江北路19号综合楼附近的一幢房屋名称。
本院认为：行政机关的会议纪要，通常是行政机关内部在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书。针对具体问题和专项事项作出的会议纪要可能会对相关当事人产生实际影响。本案中，衡府阅〔2011〕8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》第三条为当事人给予了政策优惠，这一内容具有授益性，对相关当事人能产生实际影响。因此，该《会议纪要》属于人民法院行政诉讼受案范围。衡阳市人民政府上诉称该会议纪要不属于行政诉讼受案范围理由不成立。
由于行政机关的会议纪要通常是为行政机关最终解决某一具体问题和专项事项提供的依据，但对于某一事项按照会议纪要能否直接执行往往具有不确定性。本案中，衡府阅〔2011〕8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》第三条指明了衡阳市人民政府处理问题的方向，即“支持畅顺公司湘江北路综合楼的改建”；议定了处理问题的原则，即“在满足强制性要求的前提下”“不得损害公共利益和相邻关系”；为当事人给予了政策优惠，即在可以改建的前提下，“改建工程的规划指标可取上限值，综合楼改建中原拆除面积部分的市级规费全免，新增面积部分按程序申报免交城市基础设施建设配套费”。对于是否可以改建，衡阳市人民政府的态度是“支持”，并没有明确表示“必须、一定或坚决”态度，而是需要满足很多的前提条件，可见衡府阅〔2011〕8号《关于湘江西岸风光带涉及畅顺公司有关问题的会议纪要》第三条的内容并不是必须、一定的。衡阳市人民政府〔2013〕第45次专题会议纪要中“在处理好相邻关系和满足消防等强制性要求的前提下”“原则同意”的词句也表明了该内容的不确定性。这就仍然需要衡阳市城乡规划局依照该会议纪要决定的内容，在远洋公司提出申请、提交相关资料后进行审查并依法作出处理。一审法院直接判决衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局为远洋公司办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》欠妥。
根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织就特定活动实施行政许可，应该向行政机关提出申请，并需要经过行政机关依法审查。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》明确规定了颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的申请程序、应该提交的证明文件和相关资料。本案中，远洋公司应该依法向衡阳市城乡规划局提出申请和提交相关资料，请求衡阳市城乡规划局颁发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。从衡阳市城乡规划局向衡阳市人民政府回复的《关于原址翻建湘江北路19号危房的规划意见》《关于远洋航运有限公司危房改造项目的规划意见》来分析，对于湘江北路19号建筑的处理至少有两种结果，一是可以规划一栋五层总建筑面积约440平方米的多层建筑，二是可以近期保持现状、加固维修，远期统一规划、整体改造实施。在没有证据显示远洋公司向衡阳市城乡规划局提出了申请，或者衡阳市城乡规划局接收申请后存在行政许可不作为的情况下，一审直接判决衡阳市城乡规划局为远洋公司对位于湘江北路19号综合楼的改建办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》并不恰当。远洋公司起诉衡阳市人民政府、衡阳市城乡规划局行政不作为理由不能成立。
一审中，衡阳市工商行政管理局企业注册登记资料明确记载了衡阳畅顺航运有限公司、衡阳远洋航运有限公司、衡阳市远洋航运置业有限公司之间的变更情况。衡阳市人民政府上诉称远洋公司主体身份不明与事实不符，理由不成立。
综上，上诉人的上诉理由部分成立。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初42号行政判决；
二、驳回衡阳市远洋航运置业有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人衡阳市远洋航运置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 艳
审 判 员 张 平
审 判 员 何建湘
二〇一七年五月二日
代理书记员 汪媛媛