内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）内04行初93号
原告乌某，男，1959年9月22日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。
委托代理人许某，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。
被告克什克腾旗人民政府。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗经棚镇。
法定代表人潘某，系旗长。
委托代理人陶某，克什克腾旗人民政府工作人员。
委托代理人王某，内蒙古兴合律师事务所律师。
被告克什克腾旗巴彦查干苏木人民政府。住所地：内蒙古自治区克什克腾旗巴彦查干苏木。
法定代表人那某，系乡长。
委托代理人白某，克什克腾旗巴彦查干苏木人民政府司法所所长。
原告乌某诉被告克什克腾旗人民政府、克什克腾旗巴彦查干苏木人民政府行政强制及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭合并审理了本案。原告乌某及其委托代理人许某，被告克什克腾旗人民政府（以下简称克旗政府）的委托代理人陶某、王某，被告克什克腾旗巴彦查干苏木人民政府（以下简称巴彦查干苏木政府）的委托代理人白某到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原告诉称，1992年划定西乌旗和克旗边界时，造成8户牧民遗留问题。2001年6月23日，由于放牧问题产生冲突，被告克什克腾旗白音高勒苏木人民政府组织人员强行扣留了原告的20头牛，后被告擅自处置。2001年10月26日，被告克什克腾旗人民政府做出的《关于落实自治区1992年划赤锡边界时划入我旗境内8户牧民安置意见的报告》中，答应将巴彦高勒苏木赶回的牛予以返还。原告多次催要，并多次到有关部门上访，被告至今未能返还。巴彦高勒苏木现变更为巴彦查干苏木。原告为催要扣押的牛，多年花费巨大，造成经济损失10万元。为维护原告合法权益，现诉至法院，请求确认被告扣押并处置20头牛的行政行为违法；赔偿原告每头牛1.5万元并支付自2001年6月23日起至判决生效之日止的同期银行贷款利息；赔偿原告经济损失10万元；被告承担全部诉讼费用。
为支持其诉讼请求，原告提供了以下证据：证据1、2001年6月28日《锡林郭勒盟行政公署关于赤峰市克旗组织人员抢走我方牲畜并打伤人员的紧急报告》，以证明被告克旗政府组织人员将原告的牛予以扣押并打伤人员的事实。证据２、2001年9月10日内蒙古自治区民政厅《关于赤峰市克什克腾旗与锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗划界遗留问题的调查报告》，以证明克旗政府组织人员抢走原告和布仁巴雅尔的74头牛，答应尽快予以解决，但至今未能解决。证据3、2001年10月26日《克什克腾旗人民政府关于落实自治区1992年划赤锡边界时划入我旗境内8户牧民安置意见的报告》，以证明被告克旗政府同意将扣押的牛返还原告。证据4、2015年3月24日，克什克腾旗信访局《信访事件不予受理告知书》，以证明原告一直向政府部门主张权利，未超过起诉期限。证据5、证人赛沙图、巴某拉图、代钦当庭的陈述，以证明二被告扣押并处置了牛，应当承担赔偿责任；原告一直上访没有超过起诉期限；牛的市场价值当时在每头1.5万元左右。证据６、西乌旗查干淖尔嘎查委员会出具的证明，证明牛的价值每头1.5万元。
被告克旗政府答辩称，一、原告的起诉己经超过了起诉期限，应依法驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定起诉期限应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，除涉及不动产的行政行为之外，最长为行政行为作出之日起5年。原告自称2001年6月被扣牛，答辩人于2001年10月作出处理意见的汇报，而其于2016年8月才提起诉讼己经超过了起诉期限。二、答辩人并未实施原告所诉的行政行为，非本案的适格被告。原告原系西乌旗牧民，1992年赤峰与锡盟划界时被划入克旗境内。根据群众自愿选择去留原则，包括原告在内的8户居民当时均选择回西乌旗，在此情况下，此8户居民的草牧场由巴彦高勒苏木政府分给了其他牧民，在原告等8户牧民未得到西乌旗妥善安置之前暂时留在所在地。2001年因林西县实施全县禁牧，此8户牧民便招揽了大量外地牲畜挤占当地牧民的草牧场。后当地牧民在劝说无效的情况下自发驱赶这8户牧民揽放的牲畜，在遭到该8户牧民阻挠的情况下赶回了74头牛。因该问题的处理事关赤峰与锡盟的关系问题，为妥善解决纠纷，答辩人根据自治区工作组的专题会议精神，向自治区民政厅递交了《克什克腾旗人民政府关于落实自治区1992年划赤锡边界时划入我旗境内8户牧民安置意见的报告》，提出了”待这8户牧民把92年后所有税费以现金交清和归还扣留我巴彦高勒苏木一台20**小车时同时归还；或把牛用作抵顶8户应缴的税费后归还”的处理意见。结合以上事实，可以明确答辩人并未实施扣留并处置20头牛的行政行为，向民政厅递交的报告也仅是就此事妥善处置提出的处理意见，且根本未提及原告所诉的”答应将巴彦高勒苏木赶回的牛予以返还”，因此原告所诉的”扣押并处置”的行政行为并非被告作出和实施，答辩人并非本案适格被告。三、原告要求赔偿每头牛1.5万元，并赔偿经济损失10万元毫无依据。综上，请求法院依法驳回起诉。
被告克旗政府在举证期限内提交了如下证据：证据１、《克什克腾旗人民政府关于落实自治区1992年划赤锡边界时划入我旗境内8户牧民安置意见的报告》，以证明原告原系西乌旗的牧民，在1992年赤峰与西盟划界时被划入克旗境内，在原告等八户牧民选择回西乌旗，却未得到妥善安置的情况下，暂时留在原所在地。2001年，此8户牧民招览了大量外地牧民放牧，由此发生了与当地牧民的纠纷。后当地牧民自发驱赶包括原告在内的8户牧民的牲畜，在8户牧民的阻挠下，当地牧民赶回了这8户牧民放的74头牛。因该问题的处理关系到赤峰与锡盟的区域边界问题，答辩人根据自治区工作组的专题会议精神向自治区民政厅提交了此份安置意见的报告，报告中已经明确74头牛是由当地牧民进行驱赶并非被告实施和处置。而且根据报告记录，此74头牛是包括原告在内的8户牧民揽放的牛，不仅仅是由乌某和布仁巴雅尔所有。证据２、查干敖包嘎查委员会出具的《有关从西乌旗达庆宝力格赶回的牛的说明》，以证明该份说明中详细记录了当地牧民从原告处赶回74头牛的原因、经过以及当地牧民在与原告等８户牧民协商无果的情况下，为支付74头牛的看护费、饲料费、人工费，于2001的8月份将74头牛进行拍卖处置，支付了上述费用。证据3、查干敖包嘎查委员会在2007年6月25日又进行一次调查所形成的调查记录，以证明赶牛卖牛的经过，并明确说明二被告没有参与赶牛和卖牛的事实。证据4、买牛款的收款凭据，以证明74头牛共拍卖价款53000元，收款人是查干敖包嘎查委员会。证据5、借据和收据（共６页），以证明查干敖包嘎查委员会的几户牧民从卖牛款中借款以及从卖牛款中支付看护费、饲料费、人工费的事实。
被告巴彦查干苏木政府答辩称，一、原告所述与事实不符。当时的真实情况是，原告在内的8户牧民原为锡林郭勒盟西乌旗大青宝力格苏木居民，因1992年赤锡边界划定时划入克什克腾旗巴彦高勒苏木查干敖包嘎查，但是当时他们一直没有在克什克腾旗巴彦高勒苏木查干敖包嘎查落户，因此就没有草场，但原告在没有草场且所放牛大部分均为外场牛的情况下，私自进入查干敖包嘎查草场内进行放牧，侵犯了当地牧民的合法权益，并严重影响了当地的草畜平衡。二、本案被诉主体不适格。因原告在未落户的情况下在查干敖包嘎查私自放养外场牛，侵犯了当地牧民的合法权益。为此，当地牧民才自发组织人员将原告的牛进行了扣押，同时，事件发生后原告在内的8户牧民还扣押了当地牧民的一辆吉普车。在此期间，被告未以行政主体身份参与过扣押牛及处理牛的行为。三、本案被告没有剥夺原告的有关权利。在扣牛事件发生后，西乌旗大青宝力格苏木政府及西乌旗政府相关人员来此协商此事，当时巴彦高勒苏木政府派人协助解决此纠纷，但当时的调解意见原告不认可，后再也没有人来协商此事，当地牧民为了支付20头牛在70余天的看护费、人工费、饲料费才将牛进行了处理。在此期间答辩人巴彦查干苏木政府一直积极协助调解此纠纷。因此，请求驳回原告的起诉。
被告巴彦查干苏木政府在法定举证期限内未提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，证明内容有异议。对证据2、３、４、５，真实性、合法性都不认可，因为是复印件，内容也不认可。被告巴彦查干苏木政府对被告克旗政府提交的证据无异议。
被告克旗政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。该份由锡盟向自治区政府报送的紧急报告中已经明确提到赶走原告在内的8户74头牛的主体为克旗巴彦查干苏木查干敖包嘎查，与二被告无关。对证据2，真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议。在这份调查报告中第二条第三款也已经明确扣留乌某、布仁巴雅尔74头牛的主体为克旗群众，而非二被告。同时，报告中提出的处理意见，是要求双方旗政府督促基层尽快相互退还，被告克旗政府仅起到督促、调解解决这起民事纠纷的作用。对证据3，真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该份报告中第６条已经明确返还74头牛的前提是8户牧民交清所欠的各项税费或把牛用作抵顶8户应缴的税费，并非直接归还。对证据4，真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，原告等人进行信访的时间是2015年3月11日，距离74头牛被处置的时间已经将近14年，远远超出了最长的起诉期限，该份告知书不能成为诉讼时效中断的理由。对证据5，认可证人巴某拉图的证言，其他两位证人的证言不认可。对证据６，真实性、合法性、关联性、证明目的都有异议。出具该份证明的嘎查委员会不具有鉴定牛的市场价值的资格，况且西乌旗与克旗作为两个旗县，也不具有衡量牛的市场价值的基础。被告巴彦查干苏木政府对原告提交的证据质证意见与被告克旗政府的质证意见一致。
本院对以上证据作如下认证：对被告提交的证据，对证据1的真实性予以确认；对证据2、3、4、5，因是复印件，无法与原件核对，本院对其真实性不予认可。对原告提交的证据，本院对其真实性予以认可。
经审理查明，1992年，内蒙古自治区民政厅划赤峰与锡盟边界时，原西乌旗包括原告在内的8户牧民划入到克什克腾旗境内，由此引发了8户牧民与当地牧民因放牧问题而产生的矛盾。2001年6月，克什克腾旗巴彦高勒苏木查干敖包嘎查的牧民自发往境外赶这8户牧民的牲畜，遭到阻挠后，赶回乌某、布仁巴雅尔的74头牛，原告称74头中有原告的20头。事件发生后，2001年6月28日，锡林郭勒盟行政公署向内蒙古自治区人民政府报送了《关于赤峰市克旗组织人员抢走我方牲畜并打伤人员的紧急报告》，其中载明：”2001年6月20日早晨，赤峰市克旗巴音高勒苏木查干敖包嘎查组织20多人及2辆小车，到我盟西乌旗达青宝拉格苏木查干淖尔嘎查，公然进行打人抢畜，共抢走8户牧民家的74头牛，......。”2001年9月10日，内蒙古自治区民政厅作出了《关于赤峰市克什克腾旗与锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗划界遗留问题的调查报告》，其中载明：”6月下旬，克旗一方群众驱赶住在此处两户牧民的牛74头，......。”、”克旗群众6月23日抢去乌某、布仁巴雅尔的74头牛滞留在白音高勒苏木政府院内；西乌旗群众扣下的212吉普车停放在达青宝力格苏木院内”。2001年10月26日，克旗政府向内蒙古自治区民政厅报送了《克什克腾旗人民政府关于落实自治区1992年划赤锡边界时划入我旗境内8户牧民安置意见的报告》，其中载明：”当地牧民气愤之下，不顾苏木党委、政府的劝阻，自发往境外赶这8户揽放的牲畜时遭到阻挠，这8户又强行扣留了巴彦高勒苏木牧民个人2020吉普车一辆。无奈，当地牧民赶回了这8户揽放的74头牛；6月20日清场时巴彦高勒赶回来的74头牛，待这8户牧民把92年后所有税费以现金交清和归还扣留我巴彦高勒苏木一台20**小车时同时归还；或把牛用作价抵顶8户应缴的税费后归还。”
另查明，内蒙古自治区克什克腾旗巴彦高勒苏木现变更为内蒙古自治区克什克腾旗巴彦查干苏木。
本院认为，本案中，原告主张被告巴彦查干苏木政府组织人员强行扣留了原告的20头牛并擅自处置，故而要求赔偿。但原告并未提交有效证据予以证实被告克旗政府及巴彦查干苏木政府实施了此行为。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，扣留行为发生在2001年，而原告在2016年才提起诉讼。虽然原告称其一直在为此事上访，但其并未在法定期限内向法院主张权利，原告的起诉己经超过了法定的最长保护期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告乌某的起诉。
案件受理费50元，原告预交予以退回。邮寄费100元，由原告负担50元、二被告各负担25元。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 姜 静
人民陪审员 丁玉芳
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 苏 赫