广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终245号
上诉人（原审原告）：冯汝洪，男，1958年5月14日出生，汉族，住址：广东省鹤山市，
委托代理人：吴绍志，广东天环律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：鹤山市人民政府。住所地：广东省鹤山市沙坪镇前进路**号。
法定代表人：林贤进，市长。
委托代理人：文振，鹤山市国土资源局执法监察大队队长。
委托代理人：索茂军，广东东方大卫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区白沙大道**号。
法定代表人：邓伟根，市长。
委托代理人：林健潮，江门市法制局副调研员。
委托代理人：吴璧廷，江门市法制局行政复议科科长。
原审第三人：鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社。住所地：广东省鹤山市沙坪街越塘村越塘。
负责人：易建强，主任。
委托代理人：，该社社员。
委托代理人：冯卫文、李兆坤，广东叠力律师事务所律师。
上诉人冯汝洪因与被上诉人鹤山市人民政府（以下简称鹤山市政府）、被上诉人江门市人民政府（以下简称江门市政府）、原审第三人鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社（以下简称越塘合作社）土地行政批准纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初51号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，一、冯汝洪享有涉案宅基地的来源基本情况。根据广东省高级人民法院作出的（2014）粤高法行终字第656号生效行政判决所确认的原审法院（2013）江中法行初字第31号判决所查明的事实，该院确认与本案有关的如下事实：1993年6月22日，鹤山市政府向冯汝洪核发鹤集建（沙）字总10431号《集体土地建设用地使用证》，确认其拥有越塘隔山村80平方米宅基地使用权，该证记载用途为住宅。2007年9月10日，冯六妹提出集体土地使用证更名申请，将该证的使用权人由冯汝洪更改为冯六妹。2007年10月10日，冯六妹取得鹤国土宅字（2007）第0806号《用地批复书》，批准使用鹤山市沙坪镇越塘村委会隔山村面积155.54平方米土地作住宅用地。2008年2月21日，鹤山市政府向冯六妹核发了鹤集用（2008）第000100号《集体土地使用证》。2011年6月23日，鹤山市政府作出鹤府[2011]10号《关于撤销鹤国土宅字（2007）第0806号用地批文的决定》，认定冯六妹申请扩大土地证的使用面积时，该宅基地上没有房屋，至作出上述决定之日该宅基地上没有建房，遂撤销了同意更名扩建的批文。2011年6月24日，鹤山市国土局根据鹤山市政府的决定注销了冯六妹宗地面积为155.54平方米的鹤集用（2008）第000100号《集体土地使用证》，并依据鹤山市政府《关于撤销鹤国土宅字（2007）第0806号用地批文的决定》于同年7月5日对冯汝洪拥有宗地面积为80平方米的宅基地使用权重新予以登记。鹤山市政府于2011年7月14日向冯汝洪核发鹤集用（1993）第010431号《集体土地使用证》，该证记载：“土地使用权人：冯汝洪，座落：沙坪镇越塘村民委员会隔山村，地类（用途）：农村宅基地，使用权类型：批准拨用宅基地，使用权面积：80平方米。”至2013年7月21日前，该宅基地上没有建筑物。2012年11月25日，鹤山市政府向越塘合作社核发鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》，该证记载：“土地所有权人：广东省鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社农民集体，地址：鹤山市沙坪街越塘村委会，土地总面积：34.1628公顷。”
二、冯汝洪关于涉案宅基地之前诉讼情况。冯汝洪曾因不服鹤山市政府于2013年5月8日作出的鹤府复[2013]43号《关于同意收回冯汝江等五宗宅基地使用权的批复》，于2013年10月23日向原审法院提起行政诉讼。原审法院以（2013）江中法行初字第31号《行政判决书》判决驳回冯汝洪诉讼请求。冯汝洪不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院经审理作出（2014）粤高法行终字第656号《行政判决书》认为，鹤山市政府批准越塘合作社收回冯汝洪的宅基地，直接影响冯汝洪重大利益。根据正当程序的要求，鹤山市政府作出被诉批复前，应当给予冯汝洪陈述和申辩的权利，并核实与收回有关的要件，如是否符合法律规定的条件以及涉案表决书的真实性等。但是，鹤山市政府仅向越塘合作社了解情况，未给予冯汝洪陈述异议的机会，就批复同意注销冯汝洪的鹤集用(1993）第010431号《集体土地使用证》由越塘合作社收回，违反了正当程序的要求，属于程序违法，且被诉批复未列明同意越塘合作社收回宅基地的事实、理由和法律依据，冯汝洪在诉讼程序中对其亲属表决同意收回自己宅基地使用权的真实性也持有强烈异议，属于主要事实不清，依法应予以撤销。广东省高级人民法院认为原审法院判决驳回冯汝洪的诉讼请求不当，应予以纠正。鹤山市政府应重新审查越塘合作社的申请，并依法作出同意与否的决定。广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目、第六十一条第(三)项的规定，作出（2014）粤高法行终字第656号《行政判决书》，判决：一、撤销江门市中级人民法院(2013)江中法行初字第31号行政判决；二、撤销鹤山市政府《关于同意收回冯汝江等五宗宅基地使用权的批复》（鹤府复[2013]43号）中有关同意注销冯汝洪的鹤集用（1993）第010431号宅基地登记，由越塘合作社收回其宅基地使用权的决定；三、由鹤山市政府重新作出具体行政行为。
三、本案行政诉讼产生的基本情况。2014年9月12日，越塘合作社在召开村民代表大会前制作了《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》，并于2014年9月16日作出《公告》，告知了越塘合作社村民会议表决的事项，且于2014年9月17日向冯汝洪发出《通知》，并在《江门日报》上公开刊登了上述通知。2014年9月28日，越塘合作社全村的571户中的551户到场参加会议表决，其中550户代表签名同意收回冯汝洪等宅基地，1户弃权，同意率为99.8%。越塘合作社根据村民户代表会议形成决议后于2014年9月30日制作了《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》报请鹤山市政府批准。2014年9月30日，越塘合作社向鹤山市政府提出《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》并附《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》、《公告》、《通知》、村民表决会议的表决书、录像等材料。2015年3月27日鹤山市政府向冯汝洪送达鹤府告[2015]2号《权利告知书》告知冯汝洪：“越塘合作社申请收回你位于隔山街的宅基地（原土地证号：鹤集用（1993）第0104**号）归越塘村越塘经济合作社所有，你有陈述、申辩与申请听证的权利。若你对收回自己的宅基地使用权有异议，请于收到本告知书后5日内向本府陈述、申辩。若认为需要听证，请于收到本告知书后5日内向本府提交听证申请书。”2015年3月31日，冯汝洪向鹤山市政府提交《听证申请书》。2015年5月21日，鹤山市政府就越塘合作社向鹤山市政府提出《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》一事召开听证会，并制作了听证笔录，冯汝江、冯柏健、冯松坚参与了听证（冯汝洪是冯汝江代其参加）。2015年12月31日，鹤山市政府作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》，内容为“批准申请人越塘合作社收回被申请人冯汝江、冯汝洪、刘惠娥、冯松坚、冯柏健等五宗宅基地使用权归申请人越塘经济合作社所有。批准收回宅基地的原土地使用证号分别为：冯汝江宅基地：鹤集用（1993）第010439号、冯汝洪宅基地：鹤集用（1993）第010431号、刘惠娥宅基地：鹤集建（沙）字总10438号第13010207号、冯柏健宅基地：鹤集用（2008）第000200号、冯松坚宅基地：鹤集用（2008）第000197号。”
冯汝洪不服该决定，于2016年3月14日向江门市政府申请行政复议。江门市政府收到冯汝洪邮寄提交的《行政复议申请书》，经审查于2016年3月17日制作江府行复[2016]6号《补正行政复议申请材料通知书》送达给冯汝洪，要求其补正行政复议申请材料。2016年3月30日冯汝洪提交了最终补正材料，江门市政府审查后于同年4月1日予以立案并制作江府行复[2016]6号《行政复议受理通知书》，江门市政府依法受理后，依法指定两名行政复议的工作人员负责审理，于2016年4月6日向相关当事人鹤山市政府和越塘合作社送达相应的法律文书《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》，并于2016年5月17日到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料。因案情复杂2016年5月25日还作出《延长行政复议审查期限通知书》。2016年5月30日，江门市政府作出江府行复[2016]6号《行政复议决定书》，维持鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》，并于2016年6月7日分别邮寄送达冯汝洪、越塘合作社和鹤山市政府，且冯汝洪也于2016年6月9日实际签收了上述文书。冯汝洪仍不服，于2016年6月21日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》和江府行复[2016]6号《行政复议决定书》；二、本案全部诉讼费由鹤山市政府和江门市政府承担。
原审法院认为，本案系土地行政批准纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”以及第六十五条第一款“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（二）不按照批准的用途使用土地的；……”的规定，鹤山市政府作为县级以上人民政府具有依法批准农村村民申请住宅用地的职权，对不按照批准用途使用土地的情形也具有批准农村集体经济组织收回土地使用权的法定职责，其在本案中根据越塘合作社的申请，作出涉案批复属于其法定职责，其主体适格，予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，江门市政府作为鹤山市政府的上级地方人民政府，具有受理涉案行政复议申请并作出复议决定的法定职权，其执法主体适格，予以确认。
根据各方当事人庭审中的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、鹤山市政府作出的鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否合法；二、江门市政府作出的江府行复[2016]6号《行政复议决定书》是否合法。其中上述第一焦点又包含越塘合作社依法有无对涉案宅基地收回的权利及其申请收回有无履行法定的相关手续和关于鹤山市政府作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否严格履行广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第656号《行政判决书》确定的程序正当的要求的两个问题。
针对上述两焦点问题，原审法院作如下认定：
一、关于越塘合作社依法有无对涉案宅基地收回的权利及其申请收回有无履行法定的相关手续的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第(二)项“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（二）不按照批准用途使用土地的”，以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”的规定，没有正当理由空置两年期限的，集体组织可以依法报县级人民政府批准收回。冯汝洪主张越塘合作社于2012年11月25日才取得涉案土地所有权，其无权于2012年9月27日组织村民进行表决，也无权申请收回涉案宅基地使用权。因越塘合作社已依法取得涉案宅基地所在产权证号为鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》项下的集体用地的管理权限，其作为拥有集体土地所有权的集体经济组织，对冯汝洪不按规定用途使用宅基地造成宅基地空闲情况，有权报请鹤山市政府批准收回土地使用权。另冯汝洪认为，其享有使用权的宅基地属于隔山村，另外，越塘合作社取得鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》的时间是2012年，而冯汝洪获得土地使用权证是1993年，故越塘合作社并非涉案宅基地所在集体土地所有权人，其无权收回涉案宅基地。根据《中华人民共和国民法通则》第七十四条第二款“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，确定了农村集体土地就是归所在的农村集体所有这一基本原则，由于历史原因，我国的农村集体土地确权发证工作一直并不完善，虽然个别农村集体暂未获得《集体土地所有权证》，但这并不影响农村集体组织依法享有所在土地的所有权和管理权。另外，本案中的隔山村是一个隶属越塘合作社的自然村，越塘合作社对村集体内的自然村的土地也当然享有管理权。虽然越塘合作社在2012年11月25日才获得鹤山市政府颁发《集体土地所有权证》，但并不能因此否定越塘合作社在此之前已拥有涉案土地所有权并对该土地进行实际管理。冯汝洪也没有提供其他证据否定越塘合作社拥有涉案宅基地的土地所有权的事实。由此可见，本案的越塘合作社有权收回不按照批准用途使用土地的集体土地。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”的规定，本案现有证据显示，越塘合作社组织的村民会议的决议同意率为99.8%，符合经到会人员的过半数通过的法律规定。据此，冯汝洪认为，该涉案宅基地属于隔山村，越塘合作社无权收回，以及村民会议不真实的主张缺乏事实和法律依据，不予采纳。
二、关于鹤山市政府作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否严格履行广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第656号《行政判决书》确定的程序正当的要求的问题。从现有证据显示，越塘合作社向鹤山市政府递交《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》，请求收回冯汝江等人闲置宅基地。鹤山市政府依法受理后，已将越塘合作社申请事项、利害关系人享有的权利义务告知冯汝洪，并应冯汝洪的申请举行听证。鹤山市政府在对越塘合作社的申请事项调查核实后，于法定期限内作出鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》，程序合法，予以确认。本案中，冯汝洪于1993年6月22日已通过鹤山市政府核发《集体土地建设用地使用证》拥有涉案宅基地使用权，其应当依据国家相关土地管理法律、法规的规定，及时、正当地行使其宅基地使用权人的权利。但冯汝洪获得宅基地使用权后，一直没有在该宅基地上建设住宅，根据上述1995年施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，至1997年止冯汝洪没有按宅基地的用途建造住宅的，相关集体已可按照上述规定报请收回该宅基地使用权。经鹤山市政府调查核实，直至2011年，涉案宅基地上均没有建造住宅或附属设施用于居住。鹤山市政府于2011年向冯汝洪重新颁发涉案宅基地的土地证书，否定了冯汝洪利用扩建非法占用土地的合法性，确认冯汝洪仍为涉案宅基地的权利人且使用面积仍为80平方米，是对冯汝洪原有宅基地使用权的恢复，不属于新的行政行为。冯汝洪主张该发证行为属新的行政行为，理据不足，不予支持。因此，冯汝洪自1993年取得宅基地使用权后，没有按规定用途使用宅基地，造成涉案宅基地空闲两年以上，符合上述规定的可由集体收回土地使用权的情形。冯汝洪认为鹤山市政府作出的行政行为与之前作出的行政行为结果一致甚至加重处理属于违法，但是鹤山市政府在收到省法院的判决后，履行了告知、听证等正当程序，在此程序基础上查明事实并作出决定，并不属于法律规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，亦不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定。至于冯汝洪认为鹤山市政府重新作出行政行为超过60日，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的60日违法的主张，因鹤山市政府重新作出行政行为并非复议行为，不能适用行政复议法有关法律规定，故冯汝洪该项主张于法无据，不予支持。
三、关于江门市政府作出的江府行复[2016]6号《行政复议决定书》维持鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》是否程序合法处理得当的问题。本案现有证据显示，冯汝洪虽然在2016年3月14日向江门市政府邮寄提交了《行政复议申请书》，但当时提交资料并不齐全。江门市政府在其补正行政复议申请材料后的2016年4月1日正式立案，于2016年5月30日作出复议决定，在法定期限60日内履行复议职责，符合行政复议法关于法定期限的规定。另江门市政府依法受理后，依法指定两名行政复议的工作人员负责审理，向相关当事人鹤山市政府和越塘合作社送达相应的法律文书，并到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料，履行了法定复议审查职责，程序合法，处理得当。
综上所述，鹤山市政府根据越塘合作社的申请，作出同意收回涉案宅基地使用权的决定行为符合相关法律、法规的规定。江门市政府作出的涉案行政复议决定，程序合法。冯汝洪诉请撤销涉案《批准收回宅基地使用权决定书》以及《行政复议决定书》的事实和法律依据均不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告冯汝洪的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告冯汝洪负担。
冯汝洪不服原审判决，向本院提出上诉称：一、法律不允许“村民表决”就可以收回土地使用权。1、国家土地管理局1995年出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，只是部门文件，违背立法法第八条关于民事基本制度只能制定法律的规定。违反物权法的规定，在物权法实施后不能再适用。2、本案土地权属已经登记发证，有关争议应提起民事诉讼，或以登记机关为被告提起行政登记侵权诉讼。3、涉案宅基地属于隔山经济社，不属于越塘合作社，越塘合作社无权收回。上诉人是1993年从隔山经济社取得宅基地，当时有效的法律规定，不存在2年不建设就没收宅基地的作法。如果后来法律有变化，应无溯及力。4、证人冯某证实，当时越塘合作社村民签名是关于狗仔山地块问题而领取100元，却被越塘村委会做手脚变为签名表决同意收回上诉人宅基地。二、已经发证的土地使用权，不能由政府决定收回。利害关系人有异议可以申请更正，或复议、诉讼，政府不是利害关系人，政府无权决定收回土地使用权。三、涉案宅基地非因上诉人原因无法建设，不属于“闲置”，且争议未解决政府另行发证给越塘合作社，是政府违法。因地势平整需要，经多年挖掘至2006年涉案宅基地才与旁路平齐，遂打地基、砌挡土墙。2009年5月越塘合作社派人破坏了挡土墙。2012年5月填石粉建房，再次被村委会阻止。国土、建设规划部门不放线。本案因换届，村领导换届后新班子排挤打击陷害老班子引起。土地管理法规定土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状，本案争议未解决，政府发证给越塘合作社是违反该规定的。四、上诉人两个侄子冯柏健、冯松坚通过公开竞投所得的公司厂房及土地使用权应受法律保护。五、被诉行政行为程序不合法。被上诉人是以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。复议机关在申请人请求范围内，不得作出对申请人更不利的复议决定。政府重新作出行政行为的期限应是60日，鹤山市政府超期作出[2015]3号决定。2011年国土局重新发证，是新的行政行为，至2013年作出收回宅基地决定，不满2年。2011年7月重新发证后各方均无异议，表明对上诉人涉案土地是否闲置及重新发证无异议。请求撤销原判，撤销鹤山市政府鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》和江门市政府江府行复[2016]6号《行政复议决定书》，本部全部诉讼费由被上诉人负担。
鹤山市政府答辩称：一、关于上诉人主张涉案宅基地属于隔山村，越塘合作社无权收回的问题。首先，根据物权法相关规定，涉案宅基地已办理权属登记，故越塘合作社是宅基地所有权人。其次，隔山村是隶属于越塘合作社的自然村，越塘合作社对村集体内的自然村的土地当然也有管理权。二、关于上诉人主张的已发证土地使用权不能由政府决定收回的问题。越塘合作社决定收回涉案宅基地并非对发证行为有异议，而是对其空闲土地情况依法处理，报县级人民政府批准收回。三、关于上诉人主张政府另行发证给越塘合作社违法的问题，该发证行为与本案需审查的行政行为是两个独立的行政行为。四、关于上诉人主张竞投取得的厂房不属于闲置的问题，宅基地是为保障村民居住权而由村集体分配的土地，依法只能用作建设住宅。五、关于上诉人主张的行政行为程序不合法的问题。答辩人按照法院判决指引的正当程序原则，经过正当程序，查明事实后作出涉案决定书，根本不属于与原行政行为基本相同的行政行为。答辩人按照判决重新作出行政行为，不属复议行为，不适用行政复议法实施条例相关规定。请求依法驳回上诉请求。
江门市政府答辩称：一、鹤山市政府鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》和江门市政府江府行复[2016]6号《行政复议决定书》均符合相关法律规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求合法有据。（一）鹤山市政府认定上诉人宅基地闲置满两年依法作出批准收回宅基地的决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人自1993年6月22日取得该宅基地以来，该宅基地使用权历经初始、变更和注销登记程序，但上诉人一直未按规定进行房屋建设，长期闲置。越塘合作社召开村民户代表会议形成决议后逐级向鹤山市政府申请批准收回该宅基地，符合法律相关规定。越塘合作社在召开村民代表大会前，制作了《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》，告知包括上诉人的越塘合作社的村民会议表决的事项，并在《江门日报》上公开刊登了上述通知。鹤山市政府根据上诉人申请组织召开了听证会，听取其陈述和申辩，经调查核实认定上诉人闲置土地满两年，批准收回宅基地的决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。（二）答辩人对上诉人作出的行政复议决定合法，处理得当。答辩人依法立案受理复议申请并制作、送达相关文书，指定二名行政复议工作人员负责审理，并对涉案地块开展现场勘查，并实地调查核实有关证据材料，作出维持原行政行为的行政复议决定。二、上诉人提出的上诉请求及理由不成立，依法应予驳回。（一）上诉人造成宅基地闲置两年以上。越塘合作社于2012年已取得集体土地所有证，作为拥有集体土地所有权的集体经济组织，对上诉人不按规定用途使用宅基地造成集体土地空闲的情况，经组织召开村民代表会议表决通过后，报鹤山市政府批准收回土地使用权，符合法律规定。履行了告知、听证等正当程序，在此程序基础上查明事实重新作出决定，不属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，也不违反行政复议法有关规定。（二）答辩人作出行政复议决定符合相关法律规定，并不存在上诉人所述的作出对其更为不利的行政复议决定的问题。综上所述，答辩人作出行政复议决定具备法定职权，具有事实和法律依据，符合法定程序。上诉人的诉讼请求理据不足，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人越塘合作社陈述称：一、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”冯汝江、冯汝洪除了取得本案争议的土地外，在越塘范围内还拥有其他宅基地，不符合“一户一宅”的要求。其取得宅基地未建成住宅，闲置至今，根据土地管理法第六十五条第一款规定及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，第三人收回冯汝江、冯汝洪等四人的宅基地使用权合理合法。二、涉案宅基地的土地所有权归我越塘合作社所有，我社是根据相关法律法规及村民的意愿来收回宅基地。我社在召开村民户代表会议表决是否收回宅基地前，制作、发出了《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》，告知村民讨论表决的事项，并向冯汝洪等人发出了通知，在《江门日报》上刊登了上述通知；在表决中，我越塘合作社共571户，有551户到场表决，1户弃权，同意率达99.8%，从而表决通过收回宅基地使用权，整个过程有监督、有录像，保证了表决过程的公平、公正、公开，是越塘村民的真实意思表示。随后我越塘合作社向鹤山市政府申请收回涉案宅基地使用权，鹤山市政府也根据上诉人申请召开了听证会，充分听取其意见，然后，在全面查明所有事实的基础上，依法作出批准收回宅基地使用权决定。因此，我越塘合作社认为鹤山市政府收回涉案宅基地使用权的决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。请求驳回其所有上诉请求。
本院经审查，对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案二审争议的主要问题是：鹤山市政府批准收回上诉人冯汝洪的宅基地使用权，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，是否属于经人民法院判决重作后，“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。
《中华人民共和国物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该法第六十五条第一款规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：……（二）不按照批准的用途使用土地的……”1995年5月1日起实施的原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”宅基地使用权分配给村民的目的是给村民建住宅使用，村民取得宅基地使用权后长期闲置，造成农村土地资源浪费，不符合分配宅基地使用权的初衷，也不符合土地管理法规定的“十分珍惜、合理利用土地”的基本国策。因此对造成宅基地使用权闲置的，应当适用前述法律和部门规章规定的收回土地使用权的制度。虽然上诉人冯汝洪取得涉案宅基地在1993年，当时的法律法规未明确规定收回闲置宅基地使用权的问题，但至1995年、1998年，前述规章和法律明确规定了收回闲置宅基地使用权制度，此后，涉案宅基地的使用应当受该规定约束。冯汝洪取得该宅基地多年未建住宅，该宅基地现处于空置状态，应当认定属于《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款规定的不按照批准的用途使用土地，且早已超过《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定的两年期限。其称自1993年起一直挖掘土地直至2006年，才将土地挖成与旁路地面平齐，没有证据证实，且不符合常理。其称未建设房屋不是其自身原因，而是村委会阻止其建房，事实上在其主张存在的阻止行为发生前，其土地早已经闲置超过两年，而其对于主张的阻止行为并无提交充分证据证实，且未对所主张的阻止行为提起过诉讼。其称有30多名村民签名证实其2012年填土建房被阻止，但在越塘合作社2014年9月28日召开的村民户代表会议上，越塘合作社全村571户中的551户到场参加会议，其中550户代表签名同意收回冯汝洪闲置宅基地使用权，1户弃权，也表明绝大多数村民对其闲置宅基地使用权这一事实的认可。因此，对上诉人的主张，本院不予采信。鹤山市政府认定上诉人宅基地闲置满两年的事实清楚，证据充分。
越塘合作社于2012年取得涉案集体土地所有权证，并无有权利的主体依法向人民政府提出异议，本案有关应否收回宅基地使用权的争议，不影响所在集体土地所有权登记发证。因此，应当认定越塘合作社对涉案宅基地拥有所有权。越塘合作社在召开村民代表大会前制作和发布《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》、《公告》，向本村村民告知村民代表会议表决事项。又向冯汝洪发出通知，告知其村民代表会议表决的事项，并在《江门日报》上刊登了该通知。2014年9月28日召开的村民户代表会议，越塘合作社全村571户中的551户到场参加会议，以99.8%的同意率决议收回冯汝洪闲置宅基地使用权。越塘合作社根据村民户代表会议决议向鹤山市政府提出关于收回涉案宅基地使用权的书面申请，并附村民户代表会议相关公告、通知、表决书及录像等。越塘合作社通过村民集体表决形成收回冯汝洪宅基地使用权的决议，报请鹤山市政府批准，是其依法行使集体土地所有权的行为。冯汝洪主张越塘合作社无权收回其宅基地使用权，没有事实和法律依据，本院不予支持。
鹤山市政府收到申请后，向冯汝洪告知了越塘合作社的申请事项及其享有的陈述、申辩权和申请听证权，应冯汝洪的申请组织了听证会，听取冯汝洪的意见，又对相关事实进行调查核实，按照本院（2014）粤高法行终字第656号判决的要求履行了正当法律程序，查清事实后，作出［2015］3号决定，送达给冯汝洪，不属于“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”。鹤山市政府按照生效判决重新作出行政行为，不适用《中华人民共和国行政复议法》关于作出期限的规定。冯汝洪请求撤销该决定，理由不成立，本院不予支持。
江门市政府依照法定程序履行行政复议职责，作出维持鹤山市政府批准收回涉案宅基地使用权决定的江府行复[2016]6号《行政复议决定书》，实体及程序均符合法律规定。冯汝洪请求撤销该行政复议决定的理由亦不成立，本院不予支持。
上诉人冯汝洪两个侄子冯柏健、冯松坚的宅基地使用权问题已经另案提起行政诉讼，不是本案审查范围。
综上所述，原审判决驳回冯汝洪要求撤销鹤山市政府鹤府行决字[2015]3号《批准收回宅基地使用权决定书》和江门市政府江府行复[2016]6号《行政复议决定书》的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持；冯汝洪上诉请求依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯汝洪负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月十二日
书记员 朱钟涛