江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏01行初525号原告张正喜，男，1961年9月2日出生，汉族，户籍所在地为江苏省淮安市开发区，现住江苏省淮安市淮安区。被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人李刚，江苏省国土资源厅工作人员。委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师，执业证号13201201510410881。第三人淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道1号。法定代表人蔡丽新，淮安市人民政府市长。委托代理人林光洋，淮安市国土资源局工作人员。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师，执业证号13208199210753312。原告张正喜因不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的征地补偿标准裁决决定，分别向江苏省高级人民法院、最高人民法院提起行政诉讼。本院于2017年6月26日收到上级人民法院转交的起诉材料后，于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2017年6月30日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。审理期间，原告提出管辖异议，要求报请江苏省高级人民法院审理本案。因原告的管辖异议不成立，本院于2017年7月17日裁定予以驳回；原告上诉后，江苏省高级人民法院于2018年1月29日裁定驳回上诉，维持原裁定。因淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于2018年4月10日公开开庭进行了审理。原告张正喜，被告省政府的委托代理人李刚、陈磊，第三人淮安市政府的委托代理人林光洋、朱苏宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年5月20日，被告针对原告的征地补偿标准裁决申请作出《江苏省人民政府裁决决定书》（苏征裁〔2016〕第1号，以下简称《裁决决定书》）。原告张正喜诉称：一、原告对第三人淮安市政府的《征地补偿安置争议协调意见书》不服，依法向被告省政府申请裁决。2016年5月20日，被告省政府作出被诉《裁决决定书》。原告不服，于2016年10月31日向江苏省高级人民法院提起行政诉讼。因江苏省高级人民法院未在法定期限内予以立案或作出裁定，原告于2016年11月3日向最高人民法院邮寄诉讼材料。二、现原告再次依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条的规定，依法向最高人民法院提起行政诉讼。请求：1.依法撤销被诉《裁决决定书》；2.责令被告重新作出裁决，支持原告的裁决申请；3.由被告承担本案全部诉讼费用；4.由最高人民法院依法提级管辖或者依法指定其他高级人民法院管辖。原告为证明己方主张向本院提交的证据有：1.房地产评估报告的部分内容，用以证明涉案土地为住宅用地；2.《市发展改革委政府信息公开告知书》《政府信息公开申请答复书》，用以证明淮中轻钢结构项目没有立项审批和规划许可，同时证明《关于批准淮安市2009年度第42批次城镇建设用地的通知》（苏政地〔2009〕697号，以下简称697号《批准用地通知》）与涉案土地没有关联性；3.“广州路办事处征地办公室”照片一张、江苏银行整存整取存单一张、《关于邱圩村潘庄组张小山户宅基地、自留地的情况说明》，用以证明涉案土地被征收、补偿的时间为2008年，征地实施单位和补偿单位均为“广州路办事处征地办公室”；4.淮安市房屋拆迁文件汇编部分内容（目录三页）、《关于印发淮安市城市房屋拆迁补偿估价技术细则（试行）的通知》《关于淮安市市区土地基准地价的通告》（淮政发〔2005〕106号，以下简称106号《基准地价的通告》）、网络下载材料的汇总，用以证明淮安市对土地使用权的补偿依据；5.《征地补偿标准裁决申请书》《裁决决定书》，用以证明原告向被告申请裁决，被告作出了裁决决定；6.原告向最高人民法院、江苏省高级人民法院邮寄起诉材料的邮寄凭证各一份、向江苏省高级人民法院预交诉讼费单据，用以证明本案的管辖法院应为江苏省高级人民法院。以上证据均为复印件。被告省政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款的规定，被告具有作出被诉《裁决决定书》的法定职权。二、被诉《裁决决定书》认定事实清楚，证据确凿。原告不服《淮安市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2010〕经济开发区第33号，以下简称《征地补偿安置方案公告》）中的补偿标准向淮安市政府申请协调，因协调不成向被告申请裁决。三、案件事实：1.省政府于2009年12月30日下发697号《批准用地通知》，张小山（原告父亲）户位于淮安市广州路办事处邱圩村潘庄组（以下简称邱圩村潘庄组）的宅基地和自留地在该批次用地范围内。2.征地补偿标准有关规定：根据《江苏省土地管理条例》的相关规定，土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人民政府确定；根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称江苏征地保障办法）的规定，全省划分为四类地区，执行相应的征地补偿和基本生活保障标准，并规定了四类地区土地补偿费和安置补助费的最低标准；根据《淮安市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》（淮政发〔2006〕57号，以下简称57号淮安市征地实施细则）的规定，淮安市行政区域内的征地补偿适用该细则，并明确了市区和各县（区）执行的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿标准。原告户的宅基地和自留地所在区域执行市区的标准。3.淮安市政府依法对原告提出的征地补偿安置争议进行了协调，在未达成一致意见的情况下，作出《征地补偿安置争议协调意见书》。4.淮安市政府确定的补偿标准。697号《批准用地通知》下发后，淮安市国土资源局于2010年1月18日拟订了征地补偿安置方案，具体补偿标准按照57号淮安市征地实施细则执行，并于2010年2月5日报经批准后组织实施。四、被诉《裁决决定书》适用法律正确。淮安市政府有权制订其行政区域内征地补偿的具体标准，57号淮安市征地实施细则规定的征地补偿标准符合江苏征地保障办法及法律和有关政策的规定。原告提出的以基准地价作为征地补偿标准，缺乏法律依据。另外，原告提出的裁定争议土地面积为800平方米以及697号《批准用地通知》无效的请求，不属于《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》规定的裁决范围。五、关于程序。被告收到原告的裁决申请后，依法予以受理并通知淮安市政府提交书面答复及相关证据、依据等材料；收到淮安市政府的书面答复及情况说明后，因情况复杂于2016年4月21日决定延期审理，并于2016年5月13日组织了现场质证；后于2016年5月20日作出被诉《裁决决定书》，并于2016年5月23日邮寄送达原告。六、原告的起诉已超过法定起诉期限。被诉《裁决决定书》于2016年5月23日向原告送达，原告应于收到《裁决决定书》后六个月内向人民法院提起诉讼。原告于2017年5月19日提起诉讼，超过法定起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1.《征地补偿标准裁决申请书》及邮寄凭证；2.《裁决申请受理通知书》及邮寄凭证；3.《裁决答复通知书》及邮寄凭证；4.《答复书》及所附证据材料一组；5.《裁决延期审理通知书》及邮寄凭证；6.《裁决质证通知书》及裁决质证笔录、调查笔录八份、《邱圩村会议记录》一份；7.《裁决决定书》及邮寄凭证。以上证据均为复印件，共同证明被诉《裁决决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。法律依据有：1.土地管理法实施条例第二十五条；2.《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》第十六条、第二十条、第二十一条、第二十四条、第二十五条、第二十六条。第三人淮安市政府述称：一、淮安市政府根据江苏征地保障办法的规定，结合本市实际，制订了57号淮安市征地实施细则，该文件规定的补偿标准没有低于省政府规定的最低标准。697号《批准用地通知》的征地补偿标准执行57号淮安市征地实施细则，符合《江苏省土地管理条例》及江苏征地保障办法的相关规定。经省政府697号《批准用地通知》批准征收的邱圩村潘庄组土地5.2005亩（耕地2.1705亩）中，含有张小山户的0.83亩集体土地，该地区属三类地区，其执行的补偿标准为耕地补偿14000—16000元/亩、安置补助费13000元/人，不低于当地补偿标准和江苏征地保障办法规定的最低标准。二、原告提出的征地补偿标准缺乏法律依据。基准地价是对城镇规划区范围内的国有土地使用权确定基准地价，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收张小山户的0.83亩集体土地，应按被征收土地的原用途给予补偿。原告提出以基准地价作为土地补偿标准，缺乏法律依据。根据《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）的规定，东部地区城市规划范围内应执行区片综合价，但是，我省土地、价格及财政主管部门至今未制定区片价格，淮安市政府在没有省级区片综合地价标准的情况下，对征地补偿安置执行57号淮安市征地实施细则确定的征地补偿标准，符合法律和有关政策的规定。原告提出对其按区片综合价进行补偿缺乏法律依据。三、被诉《裁决决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。四、原告申请裁定“争议土地面积”及697号《批准用地通知》无效的请求，不符合《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》规定的申请协调、裁决范围，裁决机关不予受理正确。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求，维持被诉《裁决决定书》。第三人向本院提交的证据有：1.《裁决答复通知书》；2.《征地补偿标准裁决申请书》；3.《答复书》；4.《裁决决定书》；证据1—4，用以证明原告对淮安市政府的协调意见不服，向省政府申请征地补偿标准裁决,省政府作出的《裁决决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；5.697号《批准用地通知》；6.《淮安市人民政府征收土地方案公告》；7.《征地补偿安置方案公告》；8.《淮安市（转）征地补偿、安置方案审批表》；9.《关于邱圩村潘庄组张小山户宅基地、自留地的情况说明》；10.《淮安经济开发区建设用地三项补偿费用到户明细表》；11.江苏银行整存整取存单二份；12.《土地补偿标准协调申请书》；13.《受理通知书》；14.《土地补偿标准协调会签到薄》；15.《土地补偿标准协调会会议记录》；16.《征地补偿安置争议协调意见书》及送达回证；17.57号淮安市征地实施细则；18.江苏征地保障办法；19.106号《基准地价的通告》；20.《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》；证据5—20，用以证明涉案的征地补偿安置应当适用57号淮安市征地实施细则的相关规定，原告对征地补偿标准申请异议协调，淮安市政府依法组织协调后作出协调意见书并依法送达，行为合法。庭审中，双方当事人对对方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告及第三人对证据1、6及证据3中照片的真实性、合法性和关联性均不予认可；对证据2的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对证据4、5及证据3中江苏银行存单的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为证据3中的存单单号错误，应以被告提供的单号为准，证据4中的规范性文件均系国有土地上房屋拆迁的相关规定,并非集体土地征收的相关规定,无法达到原告的证明目的。对被告提交的证据，原告对证据1—3、5、证据6中的质证笔录、调查笔录及所有证据中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的不予认可；对证据7、证据4中答复书、协调意见书、57号淮安市征地实施细则及证据6中会议记录的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的不予认可；认为证据4中征地批文、《征地补偿安置方案公告》与本案不具有关联性；对证据4中安置补偿方案审批表真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对证据4中的其他证据真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。第三人对被告提交的证据1—7的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第三人提交的证据，原告对证据1—3、9、10、12—14及证据16中送达回证的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的不予认可；对证据4、11及证据16中协调意见书的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的不予认可；认为证据5、6与本案不具有关联性；对证据7、8的真实性及证明目的不予认可；对证据15的关联性无异议，真实性、合法性不发表意见；认为证据17—20为规范性文件，不能作为证据。被告对第三人提交的证据1—20的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。本院经审查认为，原告提交的证据1、2与本案待证事实不具有关联性，依法不予确认；原告提交的证据3中照片、证据4中网络下载材料汇总不符合证据的形式要件，依法不予确认；原告提交的证据4中规范性文件，不属于证据范畴；原告证据5中的裁决申请书与其提交给被告的裁决申请书内容不一致，依法不予确认；原告提交的其他证据，与本案待证事实有关联，且形式真实，来源合法，依法予以确认。被告提交的证据1-7，系被告在行政裁决程序中形成或获取的材料，与本案待证事实具有关联性，且形式真实、来源合法，依法予以确认。第三人提交的证据1—16，与本案待证事实有关联，且形式真实，来源合法，依法予以确认；第三人提交的证据17—20，系规范性文件，不属于证据范畴。本院经审理查明：原告张正喜系邱圩村潘庄组村民。2009年12月30日，被告省政府作出697号《批准用地通知》，同意第三人淮安市政府将邱圩村的0.3207公顷集体建设用地征收为国有，张小山（原告父亲）户位于邱圩村潘庄组的宅基地和自留地在该批次用地范围内。2010年1月18日，淮安市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》，公布了697号《批准用地通知》所涉邱圩村潘庄组被征收土地的面积和安置补偿方案，其中地上附着物、青苗补偿按照57号淮安市征地实施细则的规定执行。原告张正喜对上述补偿方案认定的征地面积和采用的补偿标准有异议，于2016年1月12日向第三人淮安市政府递交《土地补偿标准协调申请书》，请求对土地补偿标准进行协调。淮安市政府受理后，于2016年1月29日组织召开了协调会议，但未能达成一致意见。2016年2月4日，淮安市政府作出《征地补偿安置争议协调意见书》。2016年2月18日，原告张正喜向江苏省国土资源厅邮寄提交《征地补偿标准裁决申请书》，请求：1.确定57号淮安市征地实施细则不适用、不合法，不应执行；2.确定对争议土地使用权（征地）补偿标准适用106号《基准地价的通告》；3.确定争议土地面积为800㎡（1.2亩）；4.确定697号《批准用地通知》无效。被告收到后，于2016年2月25日向原告作出《裁决申请受理通知书》，向第三人作出《裁决答复通知书》，并于次日向双方邮寄送达。2016年3月8日，第三人向被告作出《答复书》并提交了相关证据。2016年4月22日，被告以案情复杂，不能在规定期限内作出裁决决定为由，决定将裁决期限延长30日。2016年5月13日，被告组织原告、第三人进行了质证，并制作了质证笔录。2016年5月17日，江苏省国土资源厅的工作人员到邱圩村潘庄组就该村组的宅基地、自留地及人口分配、土地征收的公告及补偿等情况进行了调查核实。2016年5月20日，被告作出被诉《裁决决定书》，认定57号淮安市征地实施细则符合江苏征地保障办法的有关规定，淮安市政府按照该实施细则确定的征地补偿标准符合法律和有关政策的规定；张正喜提出以基准地价作为征地补偿标准缺乏法律依据；张正喜提出的确定争议土地面积为800平方米及697号《批准用地通知》无效的请求，不属于裁决范围；维持淮安市政府确定的征地补偿标准。原告不服，于2016年10月31日、11月30日分别向江苏省高级人民法院、最高人民法院邮寄了诉讼材料。我院于2017年6月26日收到上级人民法院转交的原告起诉状。本院另查明，江苏省并未制订在全省范围内适用的征地区片综合地价的相关规定。本院认为，根据土地管理法实施条例的相关规定，被告作为省级人民政府，对其批准征收土地的补偿标准争议进行裁决是其法定职责。原告不服被告针对其提出的征地补偿标准裁决申请作出的裁决决定，有权在法定期限内提起诉讼。本案中，原告将起诉状邮寄给江苏省高级人民法院、最高人民法院虽有不当，但其系在收到被诉《裁决决定书》的法定起诉期限内邮寄，故应认定原告的起诉并未超过法定起诉期限。被告提出原告的起诉已超过法定起诉期限的主张，本院依法不予支持。土地管理法实施条例第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》对征地补偿安置争议的解决，规定了先行协调，协调不成向省人民政府申请裁决以及裁决的审查范围、裁决的程序等内容。本案中，原告张正喜对其房屋所在土地征地补偿标准提出的异议是不适用57号淮安市征地实施细则，应适用106号《基准地价的通告》。经审查，原告宅基地、自留地系集体土地，在697号《批准用地通知》确定的征地范围内，原告有权获得相应的征地补偿。在江苏省未规定征地区片综合地价的情况下，对原告房屋的补偿适用淮安市政府依法制定的57号淮安市征地实施细则规定的征地补偿标准符合江苏征地保障办法及法律、法规的相关规定。原告提出不适用57号淮安市征地实施细则，但其未能指出该实施细则与上位法相冲突之处；原告要求适用的106号《基准地价的通告》是淮安市政府针对城市规划区范围的国有土地，根据地域、土地用途等所确定的某一时点土地使用权的区域平均价格，并不适用于原告所在的集体土地征收补偿。原告提出的以上述基准地价作为征地补偿标准，缺乏法律依据，被告对原告的该项主张不予支持正确。原告在裁决申请中一并提出对争议土地面积及697号《批准用地通知》的效力予以确认，原告此两项的裁决请求均不属于《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》规定的裁决范围。被告在履行了受理、通知答复、延期审理及现场质证等程序后，作出被诉《裁决决定书》，其裁决程序符合《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》的相关规定。综上，原告要求撤销被诉《裁决决定书》、责令被告重新裁决等诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告张正喜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张正喜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 李 兵审判员 宋振敏审判员 汤 权二〇一八年四月二十五日书记员 陈晓君