海南省第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）琼96民终1451号
上诉人（原审原告）：邢坚。
上诉人（原审原告）：邢伟。
上诉人（原审原告）：邢彩霞。
被上诉人（原审被告）：蔡杰偌。
被上诉人（原审被告）：蔡仁发
原审第三人：文昌市文教镇建新村民委员会，住所地海南省文昌市文教镇建新村。
法定代表人：蔡笃明，主任。
原审第三人：文昌市文教镇建联村民委员会，住所地海南省文昌市文教镇建联村。
法定代表人：林明亮，主任。
上诉人邢坚、邢伟、邢彩霞因与被上诉人蔡杰偌、蔡仁发及原审第三人文昌市文教镇建新村民委员会（以下简称建新村委会）、文昌市文教镇建联村民委员会（以下简称建联村委会）排除妨害纠纷一案，不服海南省文昌市人民法院（2016）琼9005民初50号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月23日立案后，依法组成合议庭，于2016年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人邢伟、邢彩霞、被上诉人蔡杰偌、蔡仁发、原审第三人建新村委会法定代表人蔡笃明、建联村委会法定代表人林明亮到庭参加诉讼。上诉人邢坚经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人邢坚、邢伟、邢彩霞上诉请求：1.撤销一审判决；2.支持上诉人一审的全部诉讼请求。事实和理由：1.一审判决将案涉土地的性质定性为农村集体宅基地是错误的。案涉土地具有特殊性，其特殊性体现在案涉土地的性质并没有最终确认为农村集体土地。根据上诉人与被上诉人双方提交的证据材料，没有任何一份证据可以充分证明案涉土地已经确定为属于村集体的宅基地。文昌市人民政府土地权属纠纷处理决定书文府[2000]158号文件中，市政府认为案涉土地属于争议之地，土改时县政府没有分配并颁发土地所有权证给农民，且在实施《六十条》时候也未划入农民集体范围内的土地，争议地原是驻军部队训练场，依法属于军事设施用地，依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第31条的规定，又没有报经国家依法批准撤销，就收回并重新确定土地使用权，属程序不合法。又因争议双方均拿不出确凿的证据证明争议地属于农民集体所有，依法确认争议地属于国家所有。其土地使用权应由人民市政府依法收回。也就是说该文件中政府已经将案涉的土地性质确定为国有土地。虽然海南省人民政府作出琼府复决字[2001]012号行政复议决定书，将[2000]158号行政决定撤销，撤销的理由是：文昌市人民政府没有依据就将宋六坡34.177公顷的荒坡地分别切成21.29公顷给建新和12.33公顷给建联村委会。但是，撤销158号行政决定的法律结果应当是：文昌市人民政府收回并重新确定土地使用权给这两个村委会，属程序不合法，即建联村委会和建新村委会对宋六坡34.177公顷土地的争议都是无据、无法、无效的。本案案涉地块就在宋六坡切分给建新村委会的21.29公顷内，也就是说，二村委会对本案涉案地块所提异议是无据、无法、无效的。宋六坡这34.177公顷的土地依法属于国有土地，不属于农村集体土地。两位第三人均没有任何证据证明该地是属于其村集体的宅基地，一审判决直接就将案涉土地认定为是农村集体土地的宅基地，明显属于认定事实错误。2.三上诉人的母亲林秀花依法享有案涉土地使用权。三上诉人的母亲系于1994年1月9日通过全额支付土地款20100元（实际上是三位上诉人出资，以母亲林秀华的名义购买），并依法通过文昌文教镇国土所取得了案涉土地使用权，同年获得了文教镇政府土地管理所核发的《农村私人宅基地批准书》，虽然批准书上写的是农村宅基地，但从当时出让的情况来看，实际上该地是政府收回后认定是国有土地而出让给三上诉人的母亲林秀花的，因此注明“私人”二字。主要的背景和原因是案涉土地在1954年至1961年期间属于驻军部队训练场，属于军事设施用地，后来部队撤走后，就由政府接管下来。政府接管后，并没有划拨确权给任何一个村集体，建新村委会和建联村委会也都拿不出土改时期接收该34.177公顷土地的文件，政府将案涉土地权属定性为国有土地并出让给三位上诉人的母亲林秀花。因此，上诉人的母亲林秀花获得该地使用权来源合法、真实、有效。依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的有关规定，案涉土地属于国有土地，三位上诉人的母亲林秀花拥有合法使用权。退一步来说，即使案涉土地属于村集体的宅基地，根据当时的法律法规，非农户口居民在农村是可以依法获得农村宅基地的。3.案涉土地属于三位上诉人的母亲的合法遗产，应当由上诉人合法继承。4.被上诉人在案涉土地上建造房屋的行为属于非法占用，构成侵权，由于被上诉人长期非法占用上诉人土地，造成上诉人无法在土地上建房。
被上诉人蔡杰偌、蔡仁发辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。事实和理由：1.林秀花名下《农村私人宅基地批准书》不具有法律效力，林秀花依该批准书未取得宅基地使用权。上诉人虽持有林秀花名下的《农村私人宅基地批准书》，但该批准书的批发机构是原文昌县文教镇土地管理所，批发时间为1994年1月9日。可是土地管理所属于政府内设部门，依法不能对外作行政审批行为，其对外作出审批的行政行为也因其违背相关行政法律法规而不产生法律效力。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院[1991]第73号令）第二十六条明确规定，城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，向土地所在的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请。使用的土地属于村农民集体所有的，由村民代表会或者村民大会讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，并报县级人民政府批准。因此，林秀花名下《农村私人宅基地批准书》在既未经过其所在单位同意及村集体讨论通过，又未经过县级人民政府同意的情况下，不具有法律效力，属无效之宅基地批准书，不受法律保护。2.因建新村委会和建联村委会对案涉土地所有权发生争议，目前该地权属尚未确定，上诉人所持《农村私人宅基地批准书》的权利来源存在瑕疵，且未经县一级人民政府批准，不具有法律效力。上诉人主张包含案涉土地在内的宋六坡34.177公顷属于国有土地毫无事实根据，因为目前该地尚未确权给哪一主体所有。既然上诉人主张案涉土地属国有，那其当时应当向政府提出用地申请，而不是向建新村委会提出用地申请、由建新村委会同意安排土地给上诉人。可见上诉人的主张互相矛盾，其主张不能成立。3.退一步讲，即便林秀花依其该批准书取得宅基地使用权，但该地上未建造任何建筑物，林秀花去世后，因法律规定宅基地使用权不得单独继承，故该宅基地使用权已自然退还给村集体。因此，三位上诉人不是林秀花宅基地的合法受益人。4.答辩人系经所在的建新村委会与邻村建联村委会同意后才建房并没有非法霸占土地，符合农村建房惯例，所建房屋不应被拆除。
原审第三人建新村委会述称：林秀花从文教镇土地管理所买下案涉土地，但这块地属于建新村委会集体所有，林秀花从未向建新村委会申请过用地，也未向建新村委会缴纳过转让款。本案应驳回上诉，维持原判。
原审第三人建联村委会述称：上诉人持有的《农村私人宅基地批准书》不具有法律效力，上诉人没有向农村集体组织申请使用宅基地，没有经过村民大会讨论通过，因建新村委会和建联村委会对争议地未进行处理，故上诉人与被上诉人的行为都属于侵权行为。本案应驳回上诉，维持原判。
邢坚、邢伟、邢彩霞向一审法院起诉请求：1.确认林秀花名下的《农村私人宅基地批准书》合法有效；2.确认宋六坡（现在的宋六大道）425平方米的宅基地（东至距公路界13米、南至距北16.2米、西至距东25米止、北至距公路段用地7米(即现在的文昌公路局宋六道班用地)）归林秀花所有；3.判令蔡杰偌、蔡仁发返还非法占用林秀花100平方米的土地，并清除地上的违法建筑物，平整土地并撤离，恢复土地原貌；4.诉讼费由蔡杰偌、蔡仁发承担。
一审法院认定事实：蔡仁发与蔡杰偌系父子关系，蔡仁发曾与蔡兴珊、蔡兴根于1989年时共同向建新村委会申请宅基地，建新村委会同意将宋六道班西边地隔三米起向西（沿公路）40米空地范围内的土地划给蔡仁发、蔡兴珊、蔡兴根作为宅基地使用。但蔡仁发、蔡兴珊、蔡兴根未在该地上建房，蔡仁发于2013年开始在宋六道班旁西侧开始建二层楼房一栋，长31.78米，宽10.63米，现已建成。上世纪90年代初，林秀花向建新管理区（现建新村委会）申请使用原文昌县文教镇建新管理区宋六坡（现名为宋六大道北至公路段用地，从公路局宋六道班7米起）宅基地一块，该宅基地东至西25米，南至北16.2米，面积为405平方米。其四至是：东至距公路界13米，南至距北16.2米止，西至距东25米止，北至距公路段用地7米。1994年1月9日，林秀花获得原文昌县文教镇土地管理所核发的《农村私人宅基地批准书》，但未报原文昌县人民政府批准，其后也一直未办理土地使用权证书。其中该宅基地的“北至：距公路段用地7米”中的“公路段用地”现今全名称为“公路局宋六道班”用地。林秀花取得该地块后，一直未在该地上建房和搭建固定设施。林秀花生前未居住在建新村委会，其三个子女邢坚、邢伟、邢彩霞均系非农业户口，也未居住在建新村委会。案件审理过程中，一审法院调查了解到涉案地块涉及到建新村委会与建联村委会的权属争议，遂依法责令建联村委会提交了文昌市人民政府文府[2000]158号文件即《文昌市人民政府土地权属纠纷处理决定书》、海南省人民政府琼府复决字[2001]012号行政复议决定书，文昌市人民政府和海南省人民政府均查明认为建新经济联合社和建联经济联合社争议之土地位于文教镇宋六圩通往昌洒公路的左侧，地名称“宋六坡”，其四至为：东至文教通往昌洒公路的左侧；南至后水坝尾；西至土城；北至原驻军设置的候车亭。其面积为34.177公顷（折合504.3亩）。土地类别原为荒坡地。争议地在土改和“四固定”时政府均未确权给农民。1991年，文昌县土地主管部门主持对宋六坡进行土地可能性行政界线核定时，争议双方对界址的确定持不同意见，未能签订《土地权属界线核定书》，后争议双方也没有通过诉讼途径裁处纠纷。本案涉案的地块即在该争议地的范围内。同时，文昌市人民政府在[2000]158号文件作出决定：建新村委会经济联合社（申请人）与建联村委会经济联合社（被申请人）争议位于文教镇宋六圩通往昌洒公路左侧“宋六坡”的33.62公顷土地所有权属国家；确定21.29公顷国有土地使用权归建新村委会经济联合社，12.33公顷土地使用权归建联村委会经济联合社。土地用途为农用地。并同时确定了土地权属界线，明确了争议地范围内的农户宅基地、林木的使用及砍伐归属问题。建新村委会经济联合社不服文昌市人民政府的处理决定，向海南省人民政府提起复议，省人民政府于2001年7月9日作出决定：撤销文昌市人民政府文府[2000]158号《土地权属纠纷处理决定书》。
一审法院认为，本案的争议焦点有三点：一、林秀花名下的《农村私人宅基地批准书》的效力;二、三原告对涉案地块有无使用权;三、被告蔡仁发所建房屋是否占用林秀花的宅基地以及占用面积。一、关于林秀花名下的《农村私人宅基地批准书》的效力问题。虽然邢坚、邢伟、邢彩霞的母亲林秀花持有《农村私人宅基地批准书》，但是该批准书中涉及的地块是第三人建新村委会、建联村委会的争议地，尚未确权给任何一方，而林秀花仅向建新村委会申请了用地，未经得另一土地所有权人（异议人）建联村委会的同意，林秀花取得该证的权利来源存在瑕疵，该《农村私人宅基地批准书》所载范围内的土地仍存争议，尚待政府部门确权，故该《农村私人宅基地批准书》的效力待定。二、关于邢坚、邢伟、邢彩霞对涉案地块有无使用权的问题。我国《物权法》第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，与农民个人的集体经济组织成员资格紧密相关，因死亡而消灭，具有很强的人身依附性，不能流转。本案中，邢坚、邢伟、邢彩霞的母亲林秀花向建新村委会申请宅基地后，其一直未在该地上建设房屋等永久固定设施，林秀花死亡后其申请的宅基地应当由原划分宅基地的集体经济组织无偿收回，且因林秀花未在申请的该宅基地上建设固定设施或房屋，其子女不能继承该宅基地。同时，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权，我国《继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产”。该《继承法》第三条第（二）项所指的是房屋可以作为遗产继承，而并没有明确规定宅基地可以继承，邢坚、邢伟、邢彩霞认为林秀花申请的该宅基地属于林秀花的遗产而由其三人继承缺乏法律依据。再者，邢坚、邢伟、邢彩霞均系非农业户口人员，其并不是建新村委会或建联村委会的集体经济组织成员，其亦不能享受使用涉案的该地块使用权。三、关于蔡仁发所建房屋是否占用林秀花的宅基地以及占用面积的问题。本案中，林秀花持有的《农村私人宅基地批准书》的效力一审法院已不予认定，而该宅基地的申请人林秀花已经去世，该宅基地上也无建筑物，且在争议焦点二中已经评述了邢坚、邢伟、邢彩霞对涉案地块不享有使用权的前提下，再者，虽然邢坚、邢伟、邢彩霞主张该地块的使用权，但是其也未在一审指定的期限内申请对蔡仁发所建房屋是否占用涉案地块以及占用的面积进行评估鉴定，所以，蔡仁发所建房屋是否占用林秀花申请的宅基地以及占用面积不作处理认定。综上所述，林秀花持有的《农村私人宅基地批准书》的真实性一审予以认定，但该批准书所载地块涉及另一权利主张人（异议人）建联村委会的权利，而林秀花申请用地未取得建联村委会的同意，其权利来源方式存在瑕疵，也难以认定该涉案地块属林秀花所有。邢坚、邢伟、邢彩霞没有法律依据使用涉案地块，其主张蔡仁发、蔡杰偌拆除所建的房屋，并将土地恢复原貌后返还的请求没有法律依据，其诉求依法不予支持。依照《中华人民共和国物权法》第三十五条、第一百五十三条、《中华人民共和国继承法》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：驳回原告邢坚、邢伟、邢彩霞的全部诉讼请求。案件受理费人民币100元由原告邢坚、邢伟、邢彩霞负担。
二审期间，上诉人邢坚、邢伟、邢彩霞申请对案涉土地的面积、四至以及被上诉人占用土地的面积、位置进行司法鉴定。被上诉人蔡仁发、蔡杰偌提供一张地籍图，旨在证明地籍图上的房屋属于建新村委会和建联村委会的争议地。上诉人对其真实性、合法性及关联性均不予认可。本院经审查认为，该证据未显示其来源，对其真实性、合法性和证明内容均不予确认。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为：一、关于上诉人请求确认林秀花名下的《农村私人宅基地批准书》合法有效是否应予支持的问题。因该《农村私人宅基地批准书》系原文昌县文教镇土地管理所作出的具体行政行为，不属于人民法院民事案件的审理范围，故本院对上诉人的该项诉讼请求不予审理。
二、关于上诉人请求确认宋六坡（现在的宋六大道）425平方米宅基地归林秀花所有是否应予支持的问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》[（1995）国土（籍）字第26号]第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”之规定，土地使用权的确权属于政府的职责，不属于人民法院民事案件的审理范围，故上诉人请求对案涉土地使用权进行确权，本院不予审理。
三、关于上诉人提出的被上诉人停止侵占案涉土地、恢复原状的诉讼请求是否应予支持的问题。上诉人主张被上诉人侵犯其土地使用权，则其应首先提供证据证明其对案涉土地拥有合法使用权。现双方当事人对案涉土地的权属性质产生争议。但无论是国有土地使用权的取得还是农村宅基地使用权的取得，均应符合法定程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定了国有土地使用权的取得程序，即单位和个人依法使用的国有土地，应由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定了农村宅基地使用权的取得程序，即农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条规定办理审批手续。上诉人未办理国有土地使用证，其持有的《农村私人宅基地批准书》也未经过原文昌县人民政府批准，仅凭该批准书不足以证明其对案涉土地拥有合法使用权，故其主张被上诉人构成侵权，证据不足，本院不予支持。因上诉人提供的证据不足以证明其对案涉土地拥有合法使用权，故其申请对被上诉人占用土地的面积和位置进行鉴定并无必要，本院不予准许。
综上所述，上诉人邢坚、邢伟、邢彩霞的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人邢坚、邢伟、邢彩霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 凌 燕
审判员 吴 罗 南
审判员 林芝静
二〇一六年九月二十六日
法官助理蔡大武
书记员 陈 超 凡
附：本案适用的法律法规
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
审核：李凌燕撰稿：李凌燕校对：陈超凡印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年9月30日印制
（共印20份）