浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第784号
上诉人（原审原告）何金素，女，1964年8月24日出生，汉族，住舟山市定海区。
被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。
法定代表人温暖，代市长。
委托代理人胡耿、黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
何金素诉舟山市人民政府土地行政复议一案，舟山市中级人民法院于2015年11月9日作出（2015）浙舟行初字第33号行政判决。何金素不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人何金素，被上诉人舟山市人民政府的委托代理人胡耿、黄旭雯本案现已审理终结。
原审法院审理认定：原告何金素于2012年4-8月间通过信访途径向国土资源管理部门反映胡阿宝建房合法性问题，要求撤销胡阿宝非法取得的定土私建（2011年）第1157号《定海区私人建房用地呈报表》，浙江省国土资源厅于2012年8月23日作出浙土资信复核〔2012〕20号《信访事项复核意见书》，其中关于胡阿宝申请易地建房及审批情况，信访复核意见认为：“经对照舟山市定海区人民政府《研究城区过渡期私人建房审批有关政策事宜》专题会议明确的事项：'六十周岁以上农村村民将原宅基地登记变更给子女，子女符合宅基地审批条件，但未申请或承诺不申请的，根据解决住房困难的原则，可申请宅基地，审批面积不超过80平方米'。胡阿宝户申请易地建房符合当时当地有关政策”。该复核意见书同时载明“经本机关复核，本信访事项已终结”。2015年5月4日，原告何金素向被告市政府提出行政复议申请，请求：1.依法撤销非农业户口胡洲刚在2007年作假补办的定集用（1992）第12111288号集体土地使用权证。依法撤销胡阿宝在2011年10月17日违法取得的定土私建（2011年）第1157号《定海区私人建房用地呈报表》。拆除其违法获批后建造的超面积超层次超高度新房，把其三处宅基地的其中两处归还给村集体。2.依法撤销陆存良、陆中政在2012年11月19日违规分割登记办理的定集用（2012）第0301538号、定集用（2012）第0301539号集体土地使用权证。依法撤销陆阿毛违法获批后在2007年8月3日登记办理的定集用（2007）第11-1401号集体土地使用权证，把陆阿毛、陆存良、陆中政祖孙三代违法所得占而不用的集体土地使用权归还给村集体。被告收件后，经审查认为原告该复议申请书中涉及多个“被申请人”，且“复议请求”涉及多项行政行为，且均与第三人存在利害关系，于2015年5月6日对原告作出舟政复通字（2015）11-1号《补正行政复议申请通知书》，要求原告根据“一案一审”原则对被申请人及复议请求予以明确或分别提出申请，并分别列明第三人。原告于2015年5月15日向被告提交补正后的行政复议申请，要求依法撤销第三人胡阿宝在2011年10月17日违法取得批准的定土私建（2011年）第1157号《定海区私人建房用地呈报表》，使用耕地面积80平方米。拆除其违法获批后建造的超面积超层次超高度的新房，把其三处宅基地的其中二处归还给村集体。被告经审查，于2015年5月19日作出舟政复决（2015）14号行政复议决定书，认为根据《信访条例》第三十五条规定，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。现申请人即原告提出的申请事项已经信访答复、复查、复核终结，据此，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理，并于2015年5月20日以EMS快递形式将复议决定书送达各方当事人。原告不服该行政复议决定，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《行政复议法》第三条、第十三条以及第十七条的规定，被告具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：一、关于被告不予受理原告向其提出的行政复议申请是否具有充分的事实和法律依据的问题。原告认为行政复议申请的被申请人与信访事项申请的对象不同，且信访与行政复议是不同的事项，由不同的行政机关处理，且该两者的主题词不同，故被告以浙江省国土资源厅作出浙土资信复核〔2012〕20号《信访事项复核意见书》已终结该信访事项为由不予受理原告的行政复议申请，适用法律错误。被告市政府则认为，原告提出的复议申请事项已经信访答复、复查、复核终结，被告根据《信访条例》第三十五条的规定，对其作出不予受理行政复议申请的决定，并无不当。本院认为，根据原告向本院提交的行政复议申请书，及信访复核申请书，原告向被告提出涉案行政复议申请的事项与其于2012年经信访答复、复查、复核的申请事项相同，均涉及胡阿宝户建房的合法性问题，包括要求撤销胡阿宝在2011年10月17日违法取得批准的定土私建（2011年）第1157号《定海区私人建房用地呈报表》，拆除其违法获批后建造的超面积超层次超高度的新房，把其三处宅基地的其中二处归还给村集体等。根据浙江省国土资源厅于2012年8月23日作出的浙土资信复核〔2012〕20号《信访事项复核意见书》，该信访事项已终结，且信访复核意见认为并不存在原告何金素信访反映的问题。而《信访条例》第三十五条明确规定，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。故被告市政府以此为据，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。二、关于被告作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年5月4日向被告提交行政复议申请及证据材料，被告于同年5月6日通知原告补正，并未违反《行政复议法实施条例》第二十九条之规定。原告于2015年5月15日补正行政复议申请后，被告进行审查，于2015年5月19日作出行政复议决定，告知维权途径，并于2015年5月20日邮寄送达原告，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。至于原告提出的行政复议不予受理审批表承办人和审批人合一，审批日期相同不符合程序及不符合常理的主张，本院认为被告的上述内部审批行为，并未违反法律法规的相关规定，且原告并无相关的证据和依据证实该内部审批行为不符合程序及常理，故本院对其主张不予支持。综上，被告市政府作出被诉不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告何金素提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告受理其复议申请的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告何金素要求撤销舟政复决（2015）14号行政复议决定并判令被告舟山市人民政府受理其行政复议申请的诉讼请求。
何金素上诉称：一、依照《中华人民共和国宪法》第一百零五条、第一百零八条规定，被上诉人是定海区人民政府（以下简称定海区政府）的上级国家权力机关的执行机关，是定海区政府的领导人，有权改变或撤销定海区政府不适当的决定。显然被上诉人必须根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条等法律规定，受理上诉人在2015年5月4日提出的行政复议申请，履行法定职责和义务，公正、合法处理。二、一审法院认定事实不清，适用法律错误，应依法撤销。上诉人向一审法院提交的《行政起诉状》的诉讼请求的第二点就是“责令被告依法受理原告在2015年5月4日提出的行政复议申请，请求'依法撤胡阿宝在2011年10月17日违法取得批准的《定海区私人建房用地呈报表》[定土私建（2011）第1157号]使用耕地面积80平方米。拆除其违法获批后建造的超面积超层次超高度的新房，把其三处宅基地的其中二处归还给村集体'，履行法定职责，公正、合法处理”，既然一审法院认为依照法律被上诉人具有受理、审查上诉人在2015年5月4日提出的行政复议申请的行政职权，那为什么还要驳回上诉人的诉讼请求呢？一审法院在庭审中对本案审理重点（一）是“被告作出舟政复决（2015）14号行政复议决定是否具有充分的事实和法律依据”，但在判决书中本案审理重点却变成了“被告不予受理原告向其提出的行政复议申请是否具有充分的事实和法律依据”。至于对本案审理重点（二）：“被告作出被诉行政复议决定程序是否合法”，上诉人认为一审法院对此重点归纳错误，理应是依法审理、查明被上诉人是否负有受理、审查上诉人提出的行政复议申请的职责和义务。上诉人向被上诉人提出行政复议申请，是对定海区政府在2011年10月17日违法批准的定土私建（2011年）第1157号《定海区私人建房用地呈报表》的行政行为进行复议审查，被上诉人没资格对浙江省国土资源厅作出的《信访事项复核意见书》[浙土资信核（2012）20号]的内容进行审查，且浙江省国土资源厅作出的所谓信访事项复核意见书，只是对上诉人的信访事项发表自己的意见，又不是国务院依法作出的最终裁决，依照有关法律规定，上诉人仍旧可以把浙江省国土资源厅不依法作出《信访事项复核意见书》的行政行为起诉到人民法院或向浙江省人民政府提出行政复议申请。上诉人在久访无果的情况下，以定海区政府为被申请人向被上诉人提出行政复议申请，是于法有据的，所以被上诉人以《信访条例》第三十五条规定为依据所作的不予受理决定是不合法的。《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条本身就是对复议机关必须受理复议请求的强制性条款，既然被上诉人是根据以上两条法律规定作出的行政复议决定，那就必须受理上诉人在2015年5月4日提出的行政复议申请，履行法定职责和义务，公正、合法处理。故一审判决认定事实不清，适用法律错误，应依法撤销。三、被上诉人在《行政复议不予受理审批表》舟政复批（2015）14号“市政府分管领导意见”一栏中是郭和宽签名的，其实市政府分管领导是周伟江副市长，程序显然不合法。请求依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的舟政复决（2015）14号《行政复议决定书》，责令被上诉人受理上诉人的行政复议申请并履行法定职责和义务，公正、合法处理，上诉人在上诉期间的车费、住宿费和案件受理费由被上诉人负担。
舟山市人民政府答辩称：一、2012年8月23日，浙江省国土资源厅作出了《浙土资信复核[2012]20号信访事项复核意见书》，对上诉人申请事项作出处理。根据《信访条例》第三十五条规定，信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。现申请人提出的申请事项已经信访答复、复查、复核终结。据此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，对申请人提出行政复议申请作出不予受理的决定，并无不当。二、上诉人于2015年5月4日提出行政复议申请，答辩人收到申请材料后，因该复议申请不明确而于2015年5月6日作出《补正行政复议申请通知书》，通知上诉人补正，审查期限暂停。同月15日，上诉人递交了《行政复议申请书》及申请材料，答辩人同日恢复审查（5月16日、5月17日为双休日）。2015年5月19日，答辩人作出并邮寄送达舟政复决（2015）14号《行政复议决定书》，并告知了上诉人的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条关于受理期限及维权途径的规定。三、答辩人认为，一审法院严格按照行政诉讼法规定的程序对本案进行了审理，所作的判决认定事实清楚，说理充分，从复议决定作出的事实、法律依据、程序方面逐一进行评述，内容详尽，理应得到支持。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人舟山市人民政府于2015年5月19日作出的舟政复决字（2015）14号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人何金素向被上诉人舟山市人民政府提出行政复议，其请求为：依法撤销胡阿宝在2011年10月17日违法取得批准的《定海区私人建房用地呈报表》[定土私建（2011年）第1157号]，使用耕地面积80平方米，拆除其违法获批后建造的超面积超层次超高度的新房，把其中三处宅基地的其中二处归还村集体。上诉人的主要理由系其认为胡阿宝申请建房不符合规定以及胡阿宝建房行为违法，故定海区政府作出的批准胡阿宝用地行为属违法。从上诉人的上述理由表明，上诉人并非认为定海区人民政府作出的建房批准行为侵犯了其合法的土地使用权，故上诉人对定海区政府的建房审批行为提出异议应归类于信访投诉的性质，上诉人对信访投诉行使救济应依照《信访条例》规定的途径进行，且根据上诉人与被上诉人双方提交的浙江省国土资源厅于2012年8月23日作出的浙土资信复核[2012]20号《信访事项复核意见书》表明，上诉人认为定海区政府批准胡阿宝建房行为以及胡阿宝建房行为违法，曾通过信访途径行使过救济，浙江省国土资源厅做出上述信访复核意见书认为并不存在上诉人信访反映的情况，该信访事项现已终结。故上诉人提出的行政复议申请事项不属于行政复议的受案范围，被上诉人于2015年5月15日收到上诉人的补正行政复议申请后，于同月19日对上诉人的行政复议申请作出不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人何金素负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 陈 玫
代理审判员 马良骥
二〇一六年二月四日
书 记 员 韦若莎