江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00386号
原告邓美玲。
委托代理人秦桂年。
被告（原行政机关）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人朱明华，南通市公安局崇川分局纪检组长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被告（复议机关）南通市公安局，住所地南通市青年中路99号。
法定代表人陈旭，职务局长。
委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
原告邓美玲不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚及行政赔偿以及被告南通市公安局行政复议，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年10月9日向被告崇川公安分局、南通市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院在审理过程中发现，本案的审理需以（2015）港行初字第00372号案件的审理结果为依据，故本院于2015年12月22日裁定本案中止诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日、12月22日、2016年5月31日公开开庭审理了本案。原告邓美玲及其委托代理人秦桂年，被告崇川公安分局的委托代理人朱明华、陆佳俊，被告南通市公安局的委托代理人朱冬生、侯小兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月1日，被告崇川公安分局作出崇公（文）行罚决字[2015]1354号《行政处罚决定书》，认定：2015年6月30日下午，原告邓美玲携带信访材料在北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定对原告邓美玲行政拘留七日。被告崇川公安分局于同日将原告邓美玲送交南通市拘留所执行行政拘留。因原告邓美玲身体健康原因，被告崇川公安分局于7月2日决定对原告邓美玲停止执行拘留。原告邓美玲不服，于7月21日向被告南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局于9月18日作出（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》，维持了被诉行政处罚决定。
原告邓美玲诉称，本案行为发生在北京，被告崇川公安分局无行政处罚管辖权。原告邓美玲没有非法上访，被诉行政处罚决定无事实和法律依据。被告崇川公安分局执行程序违法。原告邓美玲患有高血压，不适合拘留关押。请求判决：1.撤销被告崇川公安分局作出的崇公（文）行罚决字[2015]1354号《行政处罚决定书》以及被告南通市公安局作出的（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》；2.要求被告崇川公安分局、南通市公安局对其违法行为而给原告邓美玲造成的经济损失、精神损害、名誉损失承担国家赔偿责任；3.诉讼费由两被告负担。
原告邓美玲向本院提交了以下证据：
1.崇公（文）行罚决字[2015]1354号《行政处罚决定书》，证明被诉原行政行为的存在以及处罚行为无效。
2.北京市公安局西城分局出具《训诫书》，证明出具机关并非独立职责的公安机关，无处罚权。
3.《转送接待办理单及反馈单》、《群众来访处理单》、《信访事项转送单》、《工作情况说明》，证明原告邓美玲未越级上访和非法上访。
4.2015年6月30日的EMS凭证、北京市公安局西城分局（2015）第3247号-回《登记回执》及西公（2015）第3045号-不存《政府信息不存在告知书》，证明原告邓美玲没有非法上访，亦无违法行为。
5.《受案登记表》、《传唤证》、《询问笔录》、《行政处罚告知笔录》、《被拘留人家属通知登记表》、《行政拘留执行回执》、《建议停止执行拘留通知书》，证明被告崇川公安分局拘留原告邓美玲违法。
6.《行政复议申请书》，证明原告邓美玲向被告南通市公安局申请复议。
7.（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》，证明被诉复议决定的存在以及被告南通市公安局未依法履行复议职责撤销原被诉行政行为。
被告崇川公安分局辩称，被告崇川公安分局对本案具有行政处罚管辖权，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，程序合法、处罚适当。原告邓美玲提出的国家赔偿无事实和法律依据。请求驳回原告邓美玲的诉讼请求。
被告崇川公安分局向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、证明事实方面的证据
1.户籍资料，证明原告邓美玲的身份。
2.《训诫书》，证明2015年6月30日原告邓美玲至中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。
3.南通市驻北京信访工作组出具的《关于处置信访人员邓美玲进京非正常上访的工作情况说明》、ＸＸ洲的《询问笔录》，证明2015年6月30日原告邓美玲在北京市中南海周边地区非正常信访，后被接回南通的经过。
4.原告邓美玲的《询问笔录》，证明2015年6月30日原告邓美玲非正常上访的经过。
5.崇公（文）行罚决字[2015]1152号《行政处罚决定书》，证明原告邓美玲六个月内曾因非法上访受过治安处罚。
6.2014年4月25日的《训诫书》、2014年4月26日的《询问笔录》，证明原告邓美玲曾因非正常上访被公安机关予以训诫。
二、证明程序合法的证据
1.《受案登记表》；2.《传唤证》；3.《行政处罚告知笔录》；4.《行政处罚决定书》；5.《被行政拘留人家属通知书》；6.《行政拘留执行回执》；7.《建议停止执行拘留通知书》。证明被诉原行政处罚决定程序合法。
三、法律依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条、第二十条、第二十三条。
《公安机关关于办理行政案件的程序规定》第九条。
被告南通市公安局辩称，被告南通市公安局作出的行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确、程序合法。原告邓美玲主张国家赔偿的请求无事实依据和法律依据。请求驳回原告邓美玲的诉讼请求。
被告南通市公安局向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1.《接收行政复议申请回执（存根）》和《行政复议申请受理通知书》以及回执，证明被告南通市公安局受理原告邓美玲的行政复议申请。
2.《提交行政复议答复通知书》，证明被告南通市公安局依法通知被告崇川公安分局作出答复。
3.《行政复议答复书》，证明被告崇川公安分局在法定期限内予以复议答复。
4.（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》及送达回执，证明被告南通市公安局在法定期间作出行政复议决定并送达。
法律依据：
《治安管理处罚法》第二十条、第二十三条。
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十二条、第二十八条、第三十一条。
经庭审质证，原告邓美玲对被告崇川公安分局所举事实方面的证据1无异议；证据2上无训诫人和被训诫人的签名，盖章处无日期，该证据不具有合法性；证据3、4系被告崇川公安分局伪造，不予认可；对程序方面的证据的合法性不予认可；对其余证据未提实质异议。
原告邓美玲对被告南通市公安局所举证据的真实性未提出实质性异议。
被告崇川公安分局对被告南通市公安局所举证据均无异议。
被告南通市公安局对被告崇川公安分局所举证据均无异议。
被告崇川公安分局、南通市公安局对原告邓美玲所举证据的真实性均无异议，但认为证据4与本案无关联性；所有证据均不能达到原告邓美玲证明两被告违法的证明目的。
本院对上述证据认定如下：对各方均不持异议的证据，本院依法对其证据效力予以认定。被告崇川公安分局所举证据2上加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，且与证据3相互印证，故对证据2、3的证明效力，本院予以采信。证据4虽然没有原告邓美玲的签字，但有两名办案民警的签名和原告邓美玲拒绝签字的注明，该证据的形式要件符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，本院予以认定；被告崇川公安分局所举执法程序方面的证据系被告崇川公安分局在办案过程中依法制作、收集和调取，有两位承办民警的签名及原告邓美玲拒绝签字的注明，符合执法程序的要求，且原告邓美玲未提供反证来推翻该组证据的真实性和合法性，故对程序方面证据的证明效力予以认定。对原告邓美玲所举证据的真实性予以认定，但对证明两被告行政行为违法的证明目的，本院不予认可。
经审理查明，2015年6月30日下午，原告邓美玲携带信访材料在北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告邓美玲应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。
2015年6月30日夜，原告邓美玲被带回南通。同年7月1日，被告崇川公安分局书面传唤原告邓美玲接受询问，并于同日立案调查。当天，被告崇川公安分局作出崇公（文）行罚决字[2015]1354号《行政处罚决定书》，认定原告邓美玲2015年6月30日到北京市中南海周边地区进行非正常上访的行为已构成扰乱公共场所秩序，决定对原告邓美玲行政拘留七日，并将原告许金华送交南通市拘留所执行拘留。在执行拘留过程中，被告崇川公安分局鉴于原告邓美玲身体状况确实不适宜继续执行拘留，根据南通市拘留所的建议，于7月2日决定对原告邓美玲停止执行拘留，执行拘留期限自2015年7月1日起至2015年7月2日止。原告邓美玲不服，于7月21日向被告南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局于同日受理，并向被告崇川公安分局作出《提交行政复议答复通知书》。被告崇川公安分局于7月26日向被告南通市公安局提交《行政复议答复书》及相关证据。9月18日，被告南通市公安局作出（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》，维持被诉行政处罚决定。
另查明，原告邓美玲曾分别于2014年4月25日、2015年5月29日至北京市中南海周边地区进行非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2015年5月30日，原告邓美玲因扰乱公共场所秩序被被告崇川公安分局处以拘留五日的行政处罚，原告邓美玲不服该处罚决定，于同年9月10日向本院提起（2015）港行初字第00372号行政诉讼，本院经审理后，判决驳回了原告邓美玲的诉讼请求。原告邓美玲不服上述判决，上诉于南通市中级人民法院，该院于2016年3月28日作出（2016）苏06行终5号《行政判决书》，维持原判。
本院认为，本案的争议焦点是：一、被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确、处罚是否适当；三、被告崇川公安分局执法程序是否合法。四、被诉行政复议决定程序是否合法。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。而对由违法行为人居住地公安机关管辖这一特殊管辖原则的适用，本院认为可以从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人的惩罚、教育等方面来判断。本案违法行为发生地在北京，原告邓美玲的居住地在南通市崇川区。原告邓美玲的非正常上访事由是拆迁安置问题，这一事由显然发生在原告邓美玲的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于针对原告邓美玲非正常上访行为进行教育，节约办案成本。故本案由原告邓美玲居住地的公安机关即被告崇川公安分局管辖更为适宜，被告崇川公安分局对本案具有管辖权。
关于被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确、处罚是否适当的问题。首先，被告崇川公安分局提供的《训诫书》、《关于处置信访人员邓美玲进京非正常信访的情况说明》、《询问笔录》等证据内容相互印证，已形成了完整的证据链，可以证实原告邓美玲至北京市中南海地区非正常上访的事实。因此，被诉行政处罚决定书认定事实清楚。
其次，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告邓美玲到北京反映拆迁安置问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，应到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。北京市中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，原告邓美玲到中南海周边地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。原告邓美玲不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海周边地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边地区正常的公共场所秩序造成了危害。原告邓美玲曾因同样的行为多次被公安机关训诫，甚至被处以行政拘留，其主观上已明知到中南海周边地区非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，应从重处罚。原告邓美玲2015年5月30日曾受到过治安管理处罚，其在六个月内再次违反治安管理的行为符合从重处罚的情形，因此，被告崇川公安分局对原告邓美玲决定拘留七日的处罚适用法律正确，处罚适当。原告邓美玲虽主张其患有高血压，不适合拘留关押，但这是被诉行政处罚执行过程中的问题，与本案审查的被诉行政处罚的合法性无关，本案不予理涉，况且，被告崇川公安分局在执行拘留过程中已充分考虑到原告邓美玲的健康原因，在拘留期限届满前对原告邓美玲停止执行拘留。
关于被告崇川公安分局执法程序是否合法的问题。首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理。第五十四条规定，使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。第五十五条规定，对被传唤的违法嫌疑人，应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。第一百四十三条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。第一百五十一条规定，作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。就本案而言，被告崇川公安分局在执法过程中应当实施的立案登记、传唤、询问查证、告知、通知的程序不仅完备而且符合法律法规规定。因此，被告崇川公安分局的执法程序合法。
其次，《治安管理处罚法》第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。本案中，原告邓美玲无上述所列情形，因此，原告邓美玲不符合行政拘留处罚决定不予执行的法定条件。
第三，《治安管理处罚法》第一百零三条规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。本案中，被告崇川公安分局作为被诉行政处罚决定的决定机关将原告邓美玲送至南通市拘留所执行符合上述法律规定。《行政拘留执行回执》上有两名民警和南通市拘留所经办人的签名符合执法程序的要求。因此，被告崇川公安分局行政拘留程序符合法律规定。
关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《行政复议法》十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案而言，被告南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
至于原告邓美玲主张国家赔偿的请求。本院认为，国家赔偿以确认行政行为违法为前提，如上所述，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定合法，故原告邓美玲申请国家赔偿没有事实基础，本院对此主张不予支持。
综上所述，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定和被告南通市公安局作出的被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告邓美玲的诉讼理由依法不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告邓美玲要求撤销被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（文）行罚决字[2015]1354号《行政处罚决定书》以及被告南通市公安局作出的（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》的诉讼请求。
二、驳回原告邓美玲要求被告南通市公安局崇川分局、南通市公安局对因其违法行为而给原告邓美玲造成的经济损失、精神损害、名誉损失承担国家赔偿责任的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邓美玲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 陆海宁
人民陪审员 顾胜男
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 刘小静
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。