湖南省邵阳市大祥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行初字第1号
原告任珍，女，1979年8月8日出生，汉族，住邵阳市大祥区城南乡卫生院宿舍*号。
委托代理人岳志勇，湖南东放明律师事务所律师。
原告任准，女，汉族，1980年9月4日出生，汉族，住邵阳市双清区铁砂岭路***号。系原告任珍的妹妹。
委托代理人岳志勇，湖南东放明律师事务所律师。
原告任胜利，男，1986年12月6日出生，汉族，住邵阳市大祥区城南乡桂花村*组。系原告任珍的弟弟。
委托代理人岳志勇，湖南东放明律师事务所律师。
委托代理人曹才勇，男，1975年11月25日出生，汉族，住邵阳市农校。
被告邵阳市城市管理行政执法局，住所地：邵阳市大祥区城北路。
法定代表人王大松，该局局长。
委托代理人（特别授权）李荣能，该局法制科科长。
委托代理人赵富澄，湖南振威律师事务所律师。
原告任珍、任准、任胜利诉被告邵阳市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）不服行政处罚决定一案，本院于2014年12月23日受理后，于2014年12月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月30日公开开庭审理了本案。原告任珍、任准、任胜利及委托代理人岳志勇、曹才勇，被告市城管局的委托代理人李荣能、赵富澄均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月18日被告市城管局对原告任珍、任准、任胜利作出邵行处拆字大规（2014）第（10107）号《违法建设工程限期拆除决定书》，以三原告未经批准，擅自于2005年在城南桂花社区7组建房，建筑面积272平方米。已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十一条、五十三条规定，决定：限自收到决定书之日起7日内自行拆除该违法建设工程，建筑面积272平方米。
被告向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据和依据（均为复印件，经与原件核对无异）：
1、被告组织机构代码证、法人证明、法定代表人身份证明各1份共3页，拟证明被告的诉讼主体资格。
2、现场勘验笔录、询问调查通知书、执法询问笔录、行政执法检查笔录、情况说明、复函各1份共8页，拟证明三原告所修建的猪圈修建于2005年，且未办理建设工程规划许可证，系违法建筑。
3、违法建设立案审批表、违法建设案件处理审批表、行政处罚告知书及送达回证、违法建设工程限期拆除决定书及送达回证、行政执法催告书及送达回证、行政强制执行决定书及送达回证、违法建筑照片共11页，拟证明被告履行了处罚前的告知义务，程序合法。
4、航拍图1页，拟证明原告房屋修建于2004年之后。
5、《中华人民共和国城乡规划法》、湘政函（2004）224号《湖南省人民政府关于在邵阳市开展相对集中行政处罚权工作的批复》等法律条文，拟证明被告具有行政执法主体资格，被告对原告进行行政处罚的法律、法规依据。
原告任珍、任准、任胜利诉称，被告下发的《决定书》适用法律错误，被告认定原告的房屋修建于2005年（实为1989年），而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起施行，根据法律不溯及既往的原则，很显然被告适用法律错误；被告对原告进行的处罚，已超过《中华人民共和国行政处罚法》所规定两年的法律时效，被告不能再给予行政处罚；原告房屋用于经营性养殖的养殖场，为设施农用地，依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，原告建设养殖场的违法性应由国土部门确定及处罚，被告对原告的处罚显然是超出职权，其处罚是违法的和错误的。故请求依法撤销被告下发的邵行处拆字大规（2014）第（10107）号《违法建设工程限期拆除决定书》。
原告向本院提交了如下证据：
1、任珍、任准、任胜利身份证复印件各1份共3页，拟证明原告的主体资格。
2、动物防疫合格证、动物防疫条件合格证复印件各1份共2页，拟证明原告修建的房屋用于规模养殖，养殖场被有关部门验收合格。
3、村民及桂花社区居委会证明复印件各1份共2页，拟证明原告的养殖场系原告父母于1989年3月在其自留地上修建的。
4、邵行处拆字大规（2014）第（10107）号《违法建设工程限期拆除决定书》复印件1份1页，拟证明原告具有起诉的权利。
5、国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、国办发明电（2007）53号《国务院办公厅关于进一步扶持生猪生产稳定市场供应的通知》、国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、《土地利用现状分类》等法规，拟证明养殖场属设施农用地，不需要办理相关用地手续。
被告市城管局辩称，邵阳市大祥区城南乡于2006年4月改为邵阳市大祥区城南街道办事处。根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条第一款规定，在城市镇规划区内构建房屋，必须办理建设工程规划许可证。原告所建猪圈并未办理规划许可证，应属违法建筑。被告对原告处理过程中严格依据法律规定，履行立案、调查、实地查看、告知、催告等法定程序，所以被告的具体行政行为程序合法、适用法律正确；原告的猪圈修建于2005年，但违法建筑处于连续状态并未终止，故对原告的处罚并未超过2年时效；湘政函（2004）224号文件精神，城镇违法建筑的处罚权属被告，原告认为养殖用地属于农用地，属认识错误。即使是用于养殖，仍应办理养殖用地的审批手续，而原告至今拿不出任何审批手续。大祥区的城南社区于2002年就控规划入城镇范围，被告并未越权。故被告对原告作出的《违法建设工程限期拆除决定书》程序合法、适用法律正确，请求人民驳回原告的诉讼请求。
庭审中，本院组织原告、被告对各方当事人提供的证据进行了质证。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但该证据并不能证明原告的养殖场属违法建筑；对证据3的真实性无异议，但被告作出的决定书适用法律错误；证据4不是航拍图，仅为绘制图，且未标明位置，无法达到被告的证明目的；对证据5，原告认为养殖场是设施农用地，不需办理手续，被告引用的法规并不适用于本案。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、4无异议；证据2、3仅证明了原告从事合法的养殖业，并不能证明原告用地不需要规划及原告建设用地合法；证据5不能证明原告用地不需办理相关的手续。
经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据经审查，作如下认定：
1、被告提交的证据1及原告提交的证据1、4，各方当事人均无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。
2、被告提交的证据2、3，原告对其真实性无异议，且证据与本案具有关联性，本院予以采信。
3、原告提交的证据2、3证明了原告房屋的用途，与本案具有关联性，本院予以采信。
4、原告提交的证据5及被告提交的证据5系法律法规及规范性文件，本院予以采信。
5、被告提交的证据4证明原告房屋坐落位置，与本案具有关联性，本院予以采信。
本院根据以上采信的证据及当事人的陈述，认定如下案件事实：
原告任珍、任准、任胜利的父母任新田夫妇系邵阳市大祥区城南乡桂花村村民，任新田夫妇在桂花村7组修建了猪圈及部分房屋从事养殖业，并于2009年办理了《动物防疫合格证》，经营范围为规模养殖。任新田夫妇去世后，2014年原告方以任胜利养殖场的名称办理了《动物防疫条件合格证》，仍从事规模养殖。2014年10月15日，被告市城管局经行政执法询问调查、现场勘验等，以原告方修建的房屋未取得建设工程规划许可证，而予立案查处。2014年11月5日，被告向原告方送达了行政处罚告知书。2014年11月18日被告作出邵行处拆字大规（2014）第（10107）号《违法建设工程限期拆除决定书》，以原告任准、任珍、任胜利未经批准擅自于2005年在城南桂花社区7组建房，建筑面积272平方米。已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十四条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十六条和《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十一、五十三条之规定，现决定如下：限自收到决定书之日起7日内自行拆除该违法建设工程，建筑面积272平方米。
本院认为，本案原、被告争议焦点为《中华人民共和国城乡规划法》对于实施前已建的建筑在进行违法建设行政处罚时，能否适用。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。这就确定了“法不溯及既往”的原则，而城乡规划法对溯及力并无特别规定。而在1990年城市规划法实施，城市规划条例废止时，对于类似问题，全国人大常委会办公厅以常办（1990）秘字第093号函复：“关于城市规划法的法律溯及力问题，同意你部的意见。请按此办理。”为此，建设部于1991年2月20日下发了《关于﹤城市规划法﹥的法律溯及力问题的通知》，明确了应当适用旧的城市规划条例。同理，城乡规划法施行后在该法实施前发生的违法行为，在该法实施后发现并需作出处理的情形，应当适用当时的法律法规进行处理。被告提出原告的违法建设处于继续状态，应适用城乡规划法的主张不能成立。因为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法行为的继续性是计算追责时效的依据，并不是对法律溯及力的特别规定。被告认定原告的房屋建成于2005年，而被告作出的违法建设工程限期拆除决定书，适用的却是2008年1月1日才实施的《中华人民共和国城乡规划法》，属于适用法律错误，应予撤销。被告可在查清事实基础上重新作出处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决如下：
撤销被告邵阳市城市管理行政执法局2014年11月18日作出邵行处拆字大规（2014）第（10107）号《违法建设工程限期拆除决定书》，被告可重新作出具体行政行为。
本案收取案件受理费人民币50元，由被告邵阳市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 徐 韬
代理审判员 蒋建勇
人民陪审员 李时进
二〇一五年三月二日
书 记 员 宁 明
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。