贵州省遵义市汇川区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汇行初字第64号
原告遵义市博东房地产开发有限公司，组织机构代码：66698863-3。
地址：遵义市汇川区北京路五巷培楼2栋18号房。
法定代表人余德祥，该公司总经理。
委托代理人罗扬、刁进，贵州佳信律师事务所律师。
被告遵义市城乡规划局，组织机构代码：00950575-0。
法定代表人闵宗显，系该局局长。
委托代理人陈代忠，系该局工作人员。
委托代理人张毅，贵州他山律师事务所律师。
被告遵义市人民政府。
法定代表人魏树旺，系市政府代理市长。
委托代理人赵勇，系市政府工作人员。
委托代理人胡良刚，贵州子尹律师事务所律师。
原告遵义市博东房地产开发有限公司（以下简称博东房开公司）诉被告遵义市城乡规划局（以下简称市规划局）、遵义市人民政府（以下简称市政府）行政处罚及行政复议一案，本院于2015年7月8日依法受理，并于2015年7月10日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书以及权利义务告知书，本院依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人罗扬、刁进，被告市规划局的委托代理人陈代忠、张毅，市政府的委托代理人赵勇、胡良刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月9日，被告遵义市城乡规划局对原告遵义市博东房地产开发有限公司作出遵市规罚字（2015）第4号《行政处罚决定书》，以原告未取得《建设工程规划许可证》，未按取得的“总平面图”进行建设“遵义市湖滨路21号楼”项目，其中：超建建筑面积1360平方米（其中：商业超建98平方米，住宅超建1262平方米）。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法（2012）99号）第四条第二款规定的情况，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第四款之规定，决定对原告在“遵义市湖滨路21号楼”建设项目中超建的面积1360平方米建筑（其中：商业超建98平方米，住宅超建1262平方米）处以没收违法收入人民币肆佰壹拾伍万叁仟伍佰元整。被告向本院提交了如下证据依据：01、立案审批表，证明被告立案程序合法；02、组织机构代码证、法定代表人身份证明书，证明被告的行政执法主体资格合法；03、企业法人营业执照、组织机构代码证、对原告法定代表人余德祥的《询问笔录》、余德祥的身份证；证明原告系行政执法相对人的身份，其法定代表人为余德祥，以及法定代表人自认涉案建筑没有取得建设规划许可证就开始施工的事实；04、《现场检查笔录》、违法建筑照片、现场勘验图、遵义市湖滨路21号楼原审批平面与实际建筑对比图、遵义市湖滨路21号楼总平面图、实测总平面图、《土地使用权证》、土地宗地图；证明原告违法建筑物的基本情况，以及原告超出规划面积违法建筑的事实；超建面积1360平方米（商业：98平方米，住宅1262平方米）；05、行政处罚听证告知书、行政听证告知书（2份）及送达回证（3份），证明被告告知了原告拟处罚的决定以及其享有的听证、陈述和申辩等权利；06、听证会签到表、现场照片、听证会会议记录、原告听证申诉意见、听证结果报告，证明被告召开了听证会，原告享有了充分的听证陈述和申辩的权利，通知证明被告举行听证会程序合法；07、责令停止违法行为通知书，证明被告曾于2013年4月3日要求原告停止违法行为；08、安全评估报告，证明违法建筑经遵义市建筑设计院评估建议不作拆除处理；09、抽签选取原告违法建设房地产的评估单位的签到表、现场照片、《公证书》，证明被告选取原告违法建设房地产的评估单位的程序合法；10、《委托函》、遵义耕成房地产资产评估有限公司出具的《报告书》，证明经评估机构评估，原告超建部分的市场价值为4153500元的事实；11、案件调查终结报告表、案件处理审批表，证明处罚程序合法；12、《行政处罚决定书》、送达回证，证明处罚的具体内容以及送达程序合法；13、行政复议决定书，证明复议机关依法维持我局作出的《行政处罚决定书》的事实；14、《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告作出《行政处罚决定书》的法律依据。
原告博东房开公司诉称：本案所涉湖滨路21号楼系遵义民生公司开发“汇景台”时，民生公司拖欠正杰、博东两家公司工程款，最终经协调由民生公司用湖滨路20-1号北侧约1273平方米土地抵偿工程款债务，原告为了解决民工工资问题出面修建了该工程，工程建成后，由于对相邻通风采光造成影响，对相邻户补偿了24.5万元，增加了建设投入。该房屋于2009年开始建设，2011年遵义市规划局汇川分局已经认定原告正在修建的房屋超平方，属于违章建筑，并两次向市规划局去函，但市规划局并没有作出任何处理意见。该房屋已经于2012年9月初竣工，在两年零一个月后，市规划局向原告下达行政处罚听证通知书和行政处罚决定书，对原告罚款4153500元，被告在对遵义市永和房地产开发有限责任公司的同类案件中，仅处罚其51727.5元，被告对原告作出的行政处罚明显不合理。被告的行为同时违反了《行政处罚法》第29条的规定，因此，被告作出的处罚决定程序违法，适用法律错误，该处罚决定理应被撤销，市政府作出的复议决定也应当被撤销。综上所述，请求人民法院依法支持原告的诉请。原告向本院提交了如下证据：01号、营业执照和组织机构代码，证明原告的适格资格；02号、行政处罚决定书，证明被告程序违法，适用法律错误，该处罚应适用城市规划法，而不是城乡规划法，处罚内容违反了城乡规划法之规定，被告未对原告房屋进行限期改正，就作出没收违法收入的处罚不合法，违法收入应以房屋出售后才能没收；03号、汇川区人民政府函；04号、报告及信访领导小组意见，证明民生公司是问题房开，原告建房需得到各行政机关的支持；05号、报告，证明原告开发项目是问题房开项目，是为解决民生问题；06号、申请，证明我方超面积是基于市规划局审核人员受伤而耽误审核时间；07号、七份采光费补偿协议，证明原告建房当时困难和投资压力相当大；08号、市规划局方案、审查意见、固定资产投资许可证、建设用地规划许可证、收费通知单，证明原告在湖滨路修建房屋的合法性；09号、2份汇川区规划局向市规划局的紧急报告，证明市规划局早在2011年5月已经认定原告房屋是违法建筑；10号、行政处罚决定书，被处罚人是永和公司，处罚金额为51727.5元，证明市规划局在对原告的行政处罚中违法了行政处罚法合理性和比例性原则。
被告市规划局辩称：被告作出的处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依法应予维持。原告开发建设的“遵义市湖滨路21号楼”项目，未按照被告审核的总平面图进行建设，共超建1360平方米（其中商业超建98平方米，住宅超建1262平方米），且该建筑物未取得《建设工程规划许可证》。原告委托遵义市建筑设计院对违法建筑作安全评估，评估报告认为为了不造成安全隐患，不宜作部分拆除处理。因此该超建建筑物属于“无法采取改正措施消除影响，且不能拆除的建筑物”。该建筑物经遵义耕成房地产资产评估有限公司评估，超建建筑物价值评估为4153500元。根据《城乡规划法》第64条的规定，被告据此作出没收违法收入4153500元的决定。在处罚决定作出之前，被告已经告知原告享有陈述申辩和听证的权利。根据《行政处罚法》第29条的规定，原告建造的违法建筑物一直处于违法的持续状态。继续违法行为，是指一个违法行为发生之后，行为及由此造成的不法状态一直处于持续状态。因此，被告对原告进行处罚没有超过时效。综上所述，被告所作出的处罚决定是正确的，依法应予维持，请求驳回原告的诉请。
被告市政府辩称：被告依法受理行政复议申请程序合法，市规划局于2015年1月9日作出了行政处罚，对原告没收违法收入4153500元，原告不服，申请行政复议，被告因此受理，并依法审理维持并送达。被告维持市规划局作出的《行政处罚》事实清楚、程序合法、适用法律准确。2013年3月8日，市规划局接群众举报，对原告涉嫌违法建设的“遵义市湖滨路21号楼”建设项目予以立案调查，4月3日市规划局向原告送达《责令停止违法行为通知书》，5月15日，遵义市建筑设计院受托作出《安全评估报告》，2014年10月10日下达听证通知书，11月5日举行听证，12月30日，对涉案房屋价值进行评估。2015年1月9日，市规划局作出行政处罚，原告对该处罚决定不服申请了行政复议，被告在对案件事实及有关程序进行充分、认真的调查后，认定该处罚决定事实清楚、程序合法，因此作出了维持的复议决定，故此请求人民法院依法驳回原告的诉请。被告向本院提交了如下证据：第一组证据（程序方面）：01、法定代表人身份证明原件，证明被告身份；02、立案审批表复印件，证明被告受理程序；03、行政复议受理通知书及送达回执复印件，证明被告受理日期为2015年3月9日；04、提出行政复议答复通知书及回执复印件，证明被告受理行政复议对规划局的一次性通知；05、行政复议答辩书及相关附件证据清单复印件，证明被申请人作出行政处罚决定书的事实清楚；06、行政复议决定书及送达回执原件，证明市政府依法维持被申请人作出的行政处罚决定书并送达各方当事人，被告是适格的复议主体，复议过程按程序进行，依法作出复议结果符合法律规定。第二组证据：相关附件证据清单复印件共10份证据，证明市规划局在对原告作出的处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
经庭审举证质证，原告对被告市规划所举01、02、03、05、06、08、13号证据三性均无异议，对被告市规划局所举04、07、09、10、11、12号证据三性均有异议，对被告市规划局所举第14号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议。原告对被告市政府所举第一组证据三性无异议，但对复议决定书中内容有异议，对第二组证据三性有异议。被告市规划局与市政府对对方所举证据均无异议。被告市规划局对原告所举01、02号证据三性无异议，对原告所举03-08号证据真实性无异议，但对关联性有异议，对原告所举09号证据真实性无异议，对原告所举第10号证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。被告市政府对原告所举证据的质证意见同市规划局质证意见一致。本院对原告所举01-06、08、09号证据真实性予以确认，对07、10号证据因与本案无关故不予确认。对两被告所举全部证据予以确认。
经审理查明：2013年3月8日，被告市规划局接到群众举报，原告遵义市博东房地产开发有限公司开发建设的“遵义市湖滨路21号楼”涉嫌违法建设，被告对此予以立案调查，“湖滨路21号楼”现命名为“蓝俊公寓”，位于汇川区杭州路花鸟市场，建设单位为遵义市博东房地产开发有限公司，建筑占地344.81平方米，建筑面积2297平方米，建筑层数2＋6F，其中商业面积520.6平方米，住宅面积1776.3平方米，框混结构，于2010年6月开工建设，开工建设前原告未办理《建设工程规划许可证》，在被告向原告颁发的“遵义市湖滨路21号楼总平面图”中审批的建筑面积为937平方米，其中商业建筑面积422平方米，住宅建筑面积515平方米，现实际竣工面积超过审批总平面图确定的面积1360平方米，其中商业超建98平方米，住宅超建1262平方米，2013年4月3日，被告向原告下达遵市规稽停字（2013）第002号《责令停止违法行为通知书》，2013年5月15日，受原告委托的遵义市建筑设计院对涉案房屋作出《安全评估报告》，该报告认为为避免破坏房屋整体性，造成安全隐患，建议不做部分拆除处理。2014年10月10日，被告向原告下达遵市规听字（2014）第38号《行政处罚听证告知书》，并于同年11月17日举行了听证会。2014年12月30日，在遵义市中心公证处的见证下，通过抽签的方式最终确定对涉案房屋进行价值评估的中介机构为遵义耕成房地产资产评估有限公司，2015年1月6日，遵义耕成房地产资产评估有限公司作出遵耕评字（2015）1-003号《房产估价报告》，对涉案房屋超建的1360平方米建筑评估价值为4153500.00元人民币。2015年1月9日，被告对原告作出遵市规罚字（2015）第4号《行政处罚决定书》，对原告在“遵义市湖滨路21号楼”建设项目中超建的1360平方米建筑处以违法收入人民币4153500.00元的处罚，原告对该处罚决定不服，向遵义市人民政府申请了行政复议，经复议市政府作出了维持的复议决定，原告仍不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定，遵义市城乡规划局具有对遵义市辖区内的违法建筑进行管理的法定职权和主体资格。原告在建设“湖滨路21号楼”项目时，未取得《建设工程许可证》，修建的建筑物超过规划审批总平面图确定的面积1360平方米，其中商业98平方米，住宅1262平方米，原告的行为已经违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。在被告作出处罚决定之前，已经向原告作出了的《责令停止违法行为通知书》，被告的处理程序合法。原告提出被告在作出行政处罚决定时采用评估的方式确定涉案房屋的价值违法。本院认为，因遵义市规划设计院已经作出《安全评估报告》，对涉案房屋建议不作部分拆除，因此根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告对原告作出没收违法收入的处罚决定，又因涉案房屋属于问题房开及问题楼盘，房屋不能办理房屋产权证，无法核实房屋的销售金额，因此，被告对涉案的房屋的价值采取抽签选定评估机构进行评估的方式符合法律规定。原告认为被告没有证据能够证明原告修建的房屋属于超建，被告认定原告超建的1360平方米数据来源不实，本院认为，遵义市规划设计院对该项目进行了测绘，经测绘该项目已建面积为2297平方米，市规划审批的总平面图面积为937平方米，原告实际修建的房屋超建1360平方米，对该测绘结果本院予以认可。原告认为被告在项目竣工2年零1个月后对其进行处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定，本院认为，原告超建的房屋虽然已经建成超过了2年，但因为该超建部分一直存在，违法行为处于持续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，超建部分属于继续状态下的违法行为，因此被告对原告作出行政处罚并未违反上述规定。原告对被告作出的行政处罚决定不服，向遵义市人民政府申请行政复议，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，被告遵义市人民政府系本案适格的行政复议主体。被告遵义市人民政府受理原告的复议申请，并依法作出复议决定符合法律规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”之规定，被告遵义市人民政府作出了维持遵义市城乡规划局作出的行政处罚决定的复议决定，该复议决定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确。为此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：
驳回原告遵义市博东房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告遵义市博东房地产开发有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，并预交上诉费50元。上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 吴 昊
人民陪审员 冉吉祥
人民陪审员 李成书
二〇一五年八月十八日
书 记 员 杨 敏