山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）威行初字第18号
原告吴喜芬。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被告威海临港经济技术开发区管理委员会，住所地威海临港经济技术开发区江苏东路。
法定代表人于文江，主任。
委托代理人丛威，该委员会政法委副书记。
委托代理人王新太，山东凌云志律师事务所律师。
被告威海临港经济技术开发区草庙子镇人民政府，住所地威海临港经济技术开发区草庙子镇驻地。
法定代表人徐建忠，镇长。
委托代理人孙旭阳，该镇副镇长。
委托代理人胡万显，山东卫海北洋律师事务所律师。
原告吴喜芬诉被告威海临港经济技术开发区管理委员会、威海临港经济技术开发区草庙子镇人民政府行政强制一案，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月10日公开开庭审理了本案。原告吴喜芬及其委托代理人纪召兵，被告威海临港经济技术开发区管理委员会（以下简称临港区管委会）的委托代理人丛威、王新太，威海临港经济技术开发区草庙子镇人民政府（以下简称草庙子镇政府）的委托代理人孙旭阳、胡万显到庭参加诉讼。因案件疑难复杂且当事人申请协调，本院于2016年1月19日申请延长审限，山东省高级人民法院于2016年1月22日作出（2016）鲁法行复字第17号批复，同意审限延长至2016年7月27日。本案现已审理终结。
原告吴喜芬诉称，原告在草庙子镇拥有合法经营房屋。因相关项目建设，地方政府对原告合法拥有的房屋进行征收。因补偿安置标准不合理，原告未与任何单位达成补偿安置协议，相关征收主管部门也未履行任何征收法定程序。2015年7月1日，临港区管委会、草庙子镇政府组织特警、公安、城管等近百人，携带大量工程器械，未出示执法证件和执法手续的情况下，对原告经营房屋实施强制拆除，给原告造成巨大经济损失。二被告实施强拆的行为，没有事实和法律依据，违反法定程序，属于违法行政行为，应当承担行政责任。请求法院依法确认二被告对原告房屋实施的强制拆除行为违法。
原告吴喜芬提交以下证据：1、2002字第xxx号建设项目选址意见书；2、（2002）鲁10-01xxxx建设用地规划许可证；3、威海市国土资源局环翠分局出具的山东省行政事业性收费、政府性基金票据；4、威海市环翠区草庙子镇村镇建设委员会出具的草庙子镇农村收费统一票据；5、威海市环翠区土地勘测规划站出具的山东省行政事业性收费政府性基金委托单位代收费收据。证据1-5予以证实原告建设涉案房屋办理了规划许可证，并向有关部门支付了管理费、放线费、勘测费。6、原告与草庙子镇下庄村民委员会（以下简称下庄村委会）签订的土地使用合同、补充合同各一份；7、原告向下庄村委会缴纳土地定金、地款收费收据各一份。证据6、7予以证实原告与下庄村委会签订土地使用合同，并支付土地使用款。8、威环集用（2005）字第xxx号集体土地使用证及山东省行政事业性收费政府性基金收款收据，予以证实原告办理了集体土地使用证。9、2008年5月6日草庙子镇村镇建设委员会出具的证明；10、2007年4月17日下庄村委会出具的证明。证据9、10予以证明涉案房屋属于原告所有。上述证据1-9共同证明吴喜芬具有本案原告主体资格。11、强拆现场录像光盘5张及从录像中截屏的照片8张；12、临港区管委会在中国威海网站上对原告网络留言进行的回复截屏；13、威海城市管理行政执法局临港区分局发布在临港区管委会网站上的2015年工作计划；14、电话录音光盘七张及录音文字整理材料。证据11-14予以证实二被告组织实施了强拆行为。
被告临港区管委会答辩称，1、原告不具有本案主体资格。原告未取得合法的物权登记证明，不是合法的所有权人。根据建设项目选址意见书、建设用地规划许可证及集体土地使用证，涉案土地建设项目为村委会议室及老年活动室，用地主体是下庄村委，不是原告。涉案房屋用途为厂房，未取得建设工程规划许可证，并经威海市规划局认定为违章建筑，应无偿拆除。2、临港区管委会不具有行政主体资格，不是本案适格被告。临港区政府不属于行政机关或法律、法规授权的组织，不属于一级人民政府。临港区管委会只能作为威海市人民政府的派出机构，代表威海市政府对开发区的工作进行领导和管理。下庄村未列入征收范围，被告临港区管委会未对下庄村进行征收亦未实施强制拆除的行为。下庄村委会作为用地单位，系对涉案房屋进行的自助自行拆除。3、涉案房屋的拆除行为系原告与下庄村委会之间的民事纠纷，应通过民事途径解决，非行政诉讼受案范围。涉案房屋未取得建设工程规划许可证，且经认定为违法建筑，草庙子镇政府作出专题会议纪要通知下庄村委会自行拆除违法建筑并无不当。原告与下庄村委会签订的土地使用合同及补充合同约定，合同履行过程中产生的一切纠纷由下庄村委会解决，原告认为下庄村委会的拆除行为侵害其权益，可按照合同约定通过民事诉讼解决。综上，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告草庙子镇政府答辩称，1、根据建设项目选址意见书及建设用地规划许可证，涉案土地的用地单位及建设单位均为下庄村委会，建设项目为村委会议室及老年活动室。原告未取得合法的物权登记证明，不是涉案房屋的合法所有权人，其不具有本案主体资格。2、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民利益的重大事项，经村民会议讨论决定方可办理。2004年12月，原告与下庄村委会签订了土地使用合同及补充合同，约定原告租赁下庄村的集体土地，涉案土地为公路绿化带和村民的口粮地，土地使用合同和补充合同的签订未经过村民会议或两委会议讨论决定，且租赁期限约定为五十年，违反合同法关于租赁期限不能超过二十年的规定。故原告与下庄村委会签订的土地使用合同及补充合同无效。3、建设用地规划许可证许可的土地用途为建设村委会议室及老年活动室，原告改变土地用途建设厂房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十条的规定，并经威海市规划局认定为违法建筑，应予拆除。4、根据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第三十五条的规定，拆除违章建筑，不予补偿。涉案房屋的拆除不应得到经济补偿。5、涉案房屋系下庄村委会自行拆除，非被告草庙子镇政府实施的强制行为。原告应通过民事途径与下庄村委会解决。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告临港区管委会提交以下证据：1、2002字第xxx号建设项目选址意见书；2、（2002）鲁10-01-xxxx建设用地规划许可证；3、集体土地使用证的办理档案，上述证据与原告提交的证据1、2、8一致，予以证明涉案土地上的建设项目为下庄村委会会议室和老年活动室，建设单位为下庄村委会，用地单位为下庄村委会，原告不是本案适格主体。4、威海市规划局出具的《关于<关于对建筑物进行认定的函>的复函》（威规认字[2014]xx号），予以证明位于草庙子镇下庄村西的涉案房屋未取得建设工程规划许可证，经威海市规划局认定为非法建筑，应当无偿拆除。
被告草庙子镇政府提交以下证据：1、（2015）第x号《草庙子镇专题会议纪要》，予以证明草庙子镇根据上级机关的部署作出会议纪要，责成下庄村委会在规定的时间内对有关违法建筑进行拆除。2、下庄村委会两委会的会议记录，予以证明下庄村委会根据《草庙子镇专题会议纪要》，决定服从上级工作安排拆除违法建筑；3、下庄村委会向草庙子镇政府出具的违法建筑拆除报告书，予以证明下庄村委会安排人员于2015年7月1日将涉案违法建筑自行拆除完毕。
经庭审质证，被告临港区管委会对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1-8真实性无异议，但对证明内容有异议。证据1、2建设用地规划许可证以及选址意见书均载明建设项目为村委会会议室及老年活动室，建设单位为草庙子镇下庄村委会，并不是原告，建设项目改变了土地用途；证据3-5三张票据中两张票据交付单位为下庄村委会而不是原告，放线费的票据仅仅表明是原告代替村委会缴纳的，不能证实原告对涉案房屋享有所有权；证据6、7说明原告与案外人下庄村委会之间是租赁土地的合同关系，所产生的争议应当由下庄村委会与原告通过民事途径解决；证据8中集体土地使用证所载明的土地使用者是下庄村委会并不是原告，说明原告对该宗土地不具有使用权，不具有本案主体资格，原告在租赁土地上进行非法建设而缴纳的费用，不能证明原告对涉案房屋具有合法的所有权；对证据9、10真实性及证明的内容均有异议，证据9有涂改的地方且未标注涂改原因，该两份证据缺少经办人或村委会主任的签字，不符合证据的形式要件，且不属于物权法上规定的所有权的凭证，不能证明原告对涉案房屋具有合法的所有权。上述证据1-10均不能证实原告具有本案主体资格。对证据11-14真实性及证据内容均有异议，证据11录像光盘不是原始载体，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，图像声音都不清晰，不能看出有被告的工作人员在场实施了强制行为；证据12系网站截图复印件，未经过公证处公证不符合证据的形式要件，且从内容上看不能证实被告实施了强拆行为，而是下庄村委会自行拆除；证据13质证意见与证据11一致；证据14属于证人证言，而证人未出庭作证，不能证实证人身份，从录音内容上看均不是亲临现场的证人，都是推测性的语言。以上证据11-14不能证实被告实施了强拆行为。
被告草庙子镇政府对原告提交的证据同意临港区管委会的质证意见，并补充以下意见：证据9涂改的证明系无效的，但是能够看出抬头处写的地税局，如果不涂改该证明只对地税局减税和免税起作用，不是对房屋产权的有效确认和证明；证据10的内容与事实不相符，房屋所有权证未停办过，根据上述证据和相关证件涉案房屋不可能确权给原告。证据11只是拆除现场，并不能证明是本案拆除的现场，不能证明被告拆除了涉案房屋；证据12没有公证处公证，且与事实不符，涉案土地也没有被征用，只是恢复了林带用地；证据14被录音者均未参与或出现在拆迁现场，特别是镇政府被录音者不是主要领导，录音不能作为法庭确认事实的证据，被录音者推测性的讲话不能确认是被告实施行政强制行为。
原告对被告临港区管委会提交的证据提出以下质证意见：证据1-3真实性合法性无异议，但不认可证明目的。第一，建设单位虽然是下庄村委会，但事实上根据原告和下庄村委会签订的合同，都是由村委会办理相关报批手续而相关费用由原告支付，相关证件原件都在原告手里，由原告投资建设，足以证明原告对被拆除房屋有合法的所有权，具有原告主体资格；第二，虽然建设项目的名称登记为老年活动室会议室，但是项目登记名称并不影响房屋的合法性；第三，通过证据可以看出房屋经过规划等一系列批准，证明涉案建筑是合法建筑，符合《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定。对证据4真实性无异议，合法性有异议，其认定的内容依据的事实和法律严重错误，假如说涉案房屋是违法建筑，应当作出处罚决定书送达给原告，但未作出处罚决定，这份复函原告没有看到也未收到过。
原告对被告草庙子镇政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1真实性有异议，没有镇政府相关人员签名，会议纪要的内容可以看出是两被告实施的拆除行为，会议纪要不是部署行政强制程序的法律文书；对证据2真实性有异议，与会人员签名的真实性不能确定，记录内容真实性有异议，从记录内容看系服从上级安排，可以看出上级政府组织实施的强制行为，与会人员有丛海军、丛培涛两个人，可以与原告提交的录音相互印证；对证据3真实性合法性均有异议，内容与事实相违背，村委会也没有权利作出拆除决定，本质上是村委会为被告顶债。
被告临港区管委、草庙子镇政府对对方提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-8、11、12、被告临港区管委会提交的证据1-4、被告草庙子镇政府提交的证据1均与本案具有关联性，证据形式及来源合法，客观真实，本院予以采纳。原告提交的证据9、10及被告草庙子镇政府提交的证据2、3真实性不能确定，本院不予采纳。原告提交的证据13系部门工作计划，无其他证据证实该计划实际实施；证据14的制作情况和真实性未经对方当事人确认，且无其他有效方式予以证明，本院均不予采纳。
经审理查明，2002年，威海市环翠区规划管理部门颁发（2002）字第xxx号建设项目选址意见书、（2002）鲁10-01xxxx号建设用地规划许可证，载明建设单位及用地单位为草庙子镇下庄村，建设项目、用地项目为老年活动室、村委会议室，建设及用地位置在下庄村西。2004年12月6日，原告吴喜芬与下庄村委会签订土地使用合同，约定下庄村委会将其位于本村西公路北侧土地约2亩多（即上述建设项目选址意见书、建设用地规划许可证项下土地）有偿提供给吴喜芬兴办工业。2004年12月9日，吴喜芬与下庄村委会签订补充合同，约定：“三、合同履行期内，如因政策和规划变化产生的拆迁或搬迁，乙方（吴喜芬）投资建设的土地基建工程补偿费、地上附着物及补偿费归乙方所有。……五、乙方所使用的土地在国家和地方所需的时候应当服从，但地上附着物及补偿费归乙方所有。”该补充合同附图标注“吴喜芬花生加工厂”的位置、占地面积及建筑物面积等。2005年2月1日，威海市环翠区人民政府颁发威环集用（2005）字第xxx号集体土地使用证，将上述土地登记在下庄村委会名下，载明土地所有者及土地使用者为下庄村委会，土地用途为办公，使用权类型为批准拨用办公用地。2014年7月22日，威海市规划局作出威规认字[2014]xx号《关于<关于对建筑物进行认定的函>的复函》，认定吴喜芬、王振丰于2000年左右在草庙子镇下庄村北侧建设房屋，未取得《建设工程规划许可证》，为违法建设。该建筑物系在上述土地上建设。2015年4月30日，草庙子镇召开专题会议，根据临港区管委的统一部署，责成下庄村委会在规定的时间内对涉案房屋进行拆除。2015年7月1日，涉案房屋被有关部门联合执法拆除。原告吴喜芬认为二被告违法拆除其合法拥有的涉案房屋违法，提起行政诉讼，要求确认强制拆除行为违法。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，涉案房屋由原告吴喜芬建设，该房屋被拆除的行为与其具有利害关系，故吴喜芬有权提起诉讼，其具有本案原告主体资格。
根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对于建筑物是否违法以及如何拆除，土地行政管理部门有权作出认定及处罚决定、依法拆除；乡镇人民政府、城乡规划行政主管部门有权依法定程序先行责令改正或责令限期拆除，对逾期不改正的或不拆除的可以依法强制拆除。本案中，草庙子镇政府组织有关部门联合执法拆除了原告所建房屋，但草庙子镇政府未提供有效证据证明其依法履行了相应程序，其实施强制拆除行为违反法定程序，依法应确认被诉行政行为违法。临港区管委会虽对原告所建房屋的处理进行了安排部署，但强制拆除行为系事实行为，无有效证据证实其实施了该行为，故临港区管委会不是本案适格被告，本院另行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告草庙子镇政府强制拆除吴喜芬所建房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告草庙子镇政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
人民陪审员 刘瑞香
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 马芳坤