湖北省武汉市江汉区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0103行初190号
原告高惠玲，女，1963年6月14日出生，汉族，住址武汉市江岸区，
委托代理人秦旋刚，男，1964年3月23日出生，汉族，住址武汉市江汉区，
委托代理人黄德彩，男，1963年2月27日出生，汉族，住址武汉市硚口区，
被告武汉市公安局江汉区分局，住所地武汉市江汉区发展大道199号。
法定代表人刘坚，局长。
委托代理人胡铭，男，汉族，系该局民警。
委托代理人肖芳，女，系该局民警。
被告武汉市公安局，住所地武汉市江汉区发展大道188号。
法定代表人喻春祥，局长。
委托代理人代远鸣，男，系该局民警。
委托代理人郭文蕾，女，系该局民警。
原告高惠玲（以下简称“原告”）不服被告武汉市公安局江汉区分局（以下简称“被告江汉公安分局”）、武汉市公安局（以下简称“被告市公安局”）治安管理行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月23日受理后，依法向各被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年11月14日、2017年2月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人黄德彩，被告江汉公安分局的委托代理人胡铭、肖芳，被告市公安局的委托代理人代远鸣、郭文蕾到庭参加诉讼。经湖北省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
被告江汉公安分局于2016年4月12日作出汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》，载明：被处罚人高惠玲，女，1963年6月14日出生，居民身份证号码，住武汉市江岸区周家墩21号，户籍所在地武汉市江岸区周家墩21号。现查明：2013年11月20日，高惠玲违反《信访条例》到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；同年12月6日，高惠玲违反《信访条例》再次到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；2014年5月8日，高惠玲违反《信访条例》再次到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；同年5月29日，高惠玲不听劝阻，违反《信访条例》再次到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫；2015年12月11日，高惠玲违反《信访条例》到天安门地区信访，被天安门地区分局治安大队训诫。以上事实有民警的查获经过、违法人的陈述和辩解、违法人的违法经历等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，高惠玲扰乱公共场所秩序，情节较重，现决定对高惠玲治安处罚行政拘留十日。执行方式和期限：本决定书送达后，由本机关将被处罚人送交武汉市江汉区拘留所执行拘留，期限为2015年12月12日至2015年12月22日。
原告对以上行政处罚决定书不服，向被告市公安局申请行政复议，被告市公安局于2016年6月28日作出武公复决字[2016]38号《行政复议决定书》，认为被告江汉公安分局作出的治安处罚拘留十日的决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容恰当，原告所称“对其行政处罚书的合法性不认可”的理由不成立。被告江汉公安分局所作的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》中“将被处罚人送交武汉市江汉区拘留所执行拘留”书写错误，存在瑕疵，但未影响当事人的权利义务。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告江汉公安分局作出的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》。
原告诉称：被告市公安局作出的武公复决字[2016]38号未严格依法监督执法规定法律程序审查，不监督纠正下级行政执法中的错误，北京警方既未宣读、告知和送达训诫书，被告也无权告知，无权送达，更无权使用。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。被告江汉公安分局的行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第二十条、第三十四条、第四十条、第四十一条、第五十五条、第六十二条的规定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条、第七条，《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条的规定，对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。被告江汉公安分局对本案没有管辖权。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条的规定，被告江汉公安分局在复议过程中称北京天安门地区分局治安大队查获，但并无移交手续证据清单。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二项、第二十三条的规定，可以用于证据案件事实的材料，都是证据。证据必须经过查证属实，才能作为定案的依据。被告江汉公安分局的行为违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条、第九十八条、第二百三十四条、第二百三十五条、第二百三十六条的规定。被告市公安局未依法纠正以上错误，请求人民法院依法撤销被告市公安局作出的武公复决字[2016]38号《行政复议决定书》。
被告江汉公安分局作出行政处罚的主要证据是2015年12月11日北京市天安门地区公局治安大队查获并处理原告的训诫书，但该份文书至今未送达原告手中，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条、第三十八条的规定。北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的训诫书和被告江汉公安分局作出的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》，依法应予公布。依据《中华人民共和国行政处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》第八条的规定，人民警察在办案中玩忽职守，徇私枉法，滥用职权，依法给予处分，构成犯罪，依法追究刑事责任。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条…滥用职权罪玩忽职守罪。第三百九十九条的规定，被告江汉公安分局违反以上法律法规规定程序，违法作出汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》，请求人民法院依法撤销。被告江汉公安分局就同一事实和理由，对原告进行了三次处罚。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，《最高人民法院关于训诫问题的批复》明确指出，训诫是一次行政处罚措施，依据行政处罚法，一个违法行为，不能二次处罚，行政处罚应当由违法行为发生地管辖，北京市公安局对信访人作出的训诫书，以书面做出是违反法定形式的，地方公安机关依据训诫书，作出行政拘留决定，违反管辖，违反禁止二次处罚红线。行政机关将行政处罚案件移送公安机关时，应制作案件移送函，案件移送函由公安机关签字盖章后由行政机关备案。被告江汉公安分局违反《公安机关办理行政安案件程序规定》第一百三十二条，对违法行为人的同一违法行为，不得给予两次及以上罚款的行政处罚。依据以上法律规定，请求人民法院判决：1、撤销被告市公安局于2016年6月28号作出的武公复决字[2016]38号《行政复议决定书》；2、撤销被告江汉公安分局作出的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》；3、依法对本案被告执行行政拘留的依据训诫书法律文书的真实性、合法性、关联性程序进行全面审查，依法公正判案；4、责令被告将持有的训诫书程序违法，并将原告的5次训诫书法律文书原件，依法律法规规定将归还原告；5、确认被告的管辖权超越法律所赋予的职权。6、本案诉讼费及相关费用由被告承担。
被告江汉公安分局书面答辩称：2015年12月11日，原告因房屋拆迁问题到北京市天安门地区非正常上访，北京市公安局天安门分局治安大队迅速出警将其带离现场。经调查，天安门分局治安大队以天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集为由对原告予以训诫并出具训诫书。同日，北京市天安门分局治安大队将原告移交马家楼国家分流中心。江汉区驻京群工组将原告从马家楼接出后于次日移交我局唐家墩街派出所。我局唐家墩街派出所经审查查明：原告分别于2013年11月20日、12月6日，2014年5月8日、5月29日因其在北京市中南海地区非正常上访，扰乱公共秩序被北京西城分局府右街派出所四次训诫。我局于2015年12月12日以原告在北京市天安门地区非正常上访，扰乱公共秩序为由对其作出汉公（唐）行决字〔2015〕4736号《行政处罚决定书》，决定对其行政拘留十日，并将原告送武汉市第一拘留所执行。2016年1月23日，原告不服该决定向被告市公安局申请行政复议。3月8日，被告市公安局作出武公复决字[2016]16号《行政复议决定书》，决定撤销汉公（唐）行决字[2015]4736号《行政处罚决定书》，并责令我局在三十日内重新作出具体行政行为。2016年4月12日，我局对原告作出汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》，决定对其行政拘留十日，并于4月14日邮寄送达给原告。4月30日，原告不服该决定向被告市公安局申请行政复议。6月28日，被告市公安局以武公复决字[2016]38号《行政复议决定书》维持我局作出的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》。上述事实有原告的询问笔录，府右街派出所、天安门分局治安大队的训诫书（共五份），查获经过，行政处罚决定书，行政复议决定书等证据证实。综上所述，原告因拆迁问题多次到北京市××右街、北京市天安门地区越级上访、以非正常程序上访。违反《信访条例》第十六条、第十八条之规定，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对原告处以行政拘留十日的处罚事实清楚，证据充分，程序合法，量罚适度。恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市公安局书面答辩称：原告多次进京非正常上访，2015年12月11日，原告再次到北京市天安门地区非正常上访，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的处罚情形。被告江汉公安分局经复议被我局决定撤销并责令三十日内重新作出具体行政行为后，依法履行受理、调查、决定、送达等，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，我局在收到原告的行政复议申请后，依法履行受理、审查、决定、送达等法定程序，作出武公复决字[2016]36号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确。训诫并不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的治安处罚类型之一，被告江汉公安分局汉公（唐）行决字[2015]4736号《行政处罚决定书》被撤销后，在法定期限内作出汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》，执行期限为2015年12月12日至2015年12月22日，并未重复执行治安拘留，故原告所称“同一行为，同一事实，被处罚三次”之理由不成立。综上所述，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，2013年至2014年，原告多次到北京中南海周边等地非正常信访并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2015年12月11日，原告再次到天安门地区非正常信访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。2015年12月12日，被告江汉公安分局所属唐家墩街派出所对原告在天安门地区非正常信访的情形，依法予以立案受理。被告江汉公安分局民警向原告告知其在行政案件中的权利和义务，对原告予以传唤并进行了询问。唐家墩街派出所展开调查，收集了对原告违法行为作出处理的《北京市公安局天安门地区分局训诫书》及相关证据，并在作出行政处罚前告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告依法享有的陈述和申辩的权利，并对原告的陈述和申辩进行了回复。同日，被告江汉公安分局作出并向原告送达汉公（唐）行决字〔2015〕4736号《行政处罚决定书》，决定根据《中华人名共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对原告处以拘留十日的行政处罚。执行方式和期限：本决定书送达后，由本机关将被处罚人送交武汉市第一拘留所执行拘留，期限为2015年12月12日至2015年12月22日。并告知原告：“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向武汉市公安局或江汉区人民政府申请行政复议或者在三个月内依法向武汉市江汉区人民法院提起行政诉讼。”2015年12月12日，被告江汉公安分局将原告交由武汉市第一拘留所执行拘留，并于到期之日解除拘留。原告对以上决定不服，于2016年1月23日向被告市公安局提起行政复议，被告市公安局于2016年3月18日作出武公复决字[2016]16号《行政复议决定书》，认为被告江汉公安分局对原告作出的治安处罚行政拘留十日的决定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法、内容恰当，但告知原告起诉期限错误，属程序违法，故撤销被告江汉公安分局作出的汉公（唐）行决字〔2015〕4736号《行政处罚决定书》，责令被告江汉公安分局在三十日内重新作出行政行为。被告江汉公安分局收到上述行政复议决定后，于2016年4月12日作出了本案被诉的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》。原告不服上述行政处罚，于2016年4月30日向被告市公安局申请行政复议。被告市公安局于2016年5月1日受理并于同月3日向被告江汉公安分局作出武公复答字[2016]41号《行政复议提交答复通知书》。之后，被告江汉公安分局向被告市公安局提交了作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年6月28日，被告市公安局作出武公复决字[2016]38号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉行政处罚。同时指出汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》中“将被处罚人送交武汉市江汉区拘留所执行拘留”属于书写错误，存在瑕疵，但未影响当事人的权利义务。被告市公安局于2016年6月28日向被告江汉公安分局送达了武公复意字〔2016〕4号《行政复议意见书》，建议办案人员及案件审核人员认真制作法律文书，正确履行职责。2016年8月3日，被告江汉公安分局向被告市公安局提交了《行政复议整改答复书》，表示以后一定规范法律文书的制作，汲取教训，杜绝此类错误再次发生。同年6月29日，被告市公安局向原告直接送达了《行政复议决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年3月9日，唐家墩街派出所出具《情况说明》，原告位于周家墩被拆迁的房屋属于武汉市鲩子湖村城中村改造的范围，同时，武汉市鲩子湖村村委会在江汉区唐家墩街新天门墩1附1号，是江汉区唐家墩派出所的辖区。另武民政[1998]153号《关于江汉区人民政府撤乡建街和调整唐家墩街区划的批复》第四项“唐家墩村、鲩子湖村划归唐家墩街道办事处管辖”。
以上事实有原、被告当庭陈述及原、被告提交的证据材料予以证明：
被告江汉公安分局提交的证据材料及规范性文件依据有：一、事实证据材料：证据1、结案报告，证明唐家墩街派出所依法对原告的案件开展侦查工作；证据2、受案登记表，证明唐家墩街派出所依法受理原告扰乱公共场所案；证据3、呈请行政处罚报告书，证明行政处罚前唐家墩街派出所依法定程序报分局审批；证据4、汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》，证明被告江汉公安分局依法对原告给予行政处罚；证据5、行政处罚告知笔录，证明唐家墩街派出所在对原告行政处罚前履行了告知义务；证据6、对原告陈述和申辩的情况说明，证明唐家墩街派出所对原告不服行政处罚提出陈述和申辩的复核；证据7、国内标准快递复印件，证明唐家墩街派出所将处罚决定书邮寄给原告；证据8、送达回执及快递复印件，证明唐家墩街派出所将处罚决定书邮寄给原告；证据9、行政拘留执行回执，证明唐家墩街派出所将原告送拘留所执行拘留；证据10、查获经过，证明唐家墩街派出所依法对原告案开展侦查工作；证据11、对原告的询问笔录，证明唐家墩街派出所依法对原告案件开展调查工作；证据12、行政案件权利义务告知书，证明唐家墩街派出所告知原告所享有的权利和义务；证据13、原告的身份信息，证明唐家墩街派出所依法对原告案件开展侦查工作；证据14、情况说明，证明唐家墩街派出所对原告案件有管辖权；证据15、训诫书五份，证明原告到北京中南海地区及天安门地区非正常上访被训诫；证据16、江政[1998]52号文，证明唐家墩街派出所对原告案件管辖权依据；证据17、武民政[1998]153号文，证明唐家墩街派出所对原告案件管辖权依据；证据18、汉公（唐）行决字〔2015〕4736号《行政处罚决定书》，证明该处罚决定因程序违法被撤销；证据19、武公复决字[2016]16号《行政复议决定书》，证明被告市公安局撤销被告江汉公安分局的汉公（唐）行决字〔2015〕4736号《行政处罚决定书》；证据20、武公复决字[2016]38号《行政复议决定书》，证明被告市公安局维持被告江汉公安分局作出的汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》。二、规范性文件依据：《中华人民共和国人民警察法》第二条、第七条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第十条、第二十三条第一款第二项，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第一百四十一条。
被告市公安局提交的证据材料及规范性文件依据有：一、事实证据材料：证据1、原告的邮寄信封，证明原告向被告市公安局申请行政复议；证据2、原告的行政复议申请材料，证明原告向被告市公安局申请行政复议申请；证据3、行政复议提交答复通知书（武公复答字[2016]41号），证明被告市公安局依法受理行政复议申请并要求被告江汉公安分局答复；证据4、行政复议决定书（武公复决字[2016]38号），证明被告市公安局依法履行审查义务后作出决定；证据5、邮寄送达回执，证明被告市公安局依法送达；证据6、武汉市公安局《行政复议意见书》（武公复意字[2016]4号），证明被告市公安局履行行政复议指导、监督职责；证据7、被告江汉公安分局《行政复议整改答复书》，证明被告江汉公安分局将情况通报复议机关。二、规范性文件依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第六条、第九条、第十条、第十二条、十七条、第二十八条第一款第二项、第三十一条。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款。
原告提交的材料有：证据1、申请行政机关首长应诉书；证据2、北京市公安局移送案件通知书（是否有移送手续）；证据3、最高人民法院关于训诫问题的批复；证据4、办错了案，为何不愿赔礼道歉；证据5、民告官不见官，局长主任躲猫猫；证据6、北京市公安局天安门分局训诫书（范本）；证据7、政府信息答复告知书；证据8、登记回执；证据9、天安门地区分局政府信息答复告知书；证据10、信件交寄清单；证据11、信件回单；证据12、申请书（查清案情，依法定案）；证据13．申请人民法院依职权调取本案相关证据申请书（查清案情，依法定案）；证据14、申请人民法院依职权调取本案北京案发地训诫书的告知、送达、公布及民警笔迹、公章的鉴定和本案的相执法程序的申请书（查清案情，依法定案）；证据15、请求人民法院依职权调取2015年12月11日唐家墩派出所对原告询问笔录时录音录像的申请（查清案情，依法定案）；证据16、请求人民法院依职权调取2015年12月11日唐家墩街派出所门口的录音录像的申请。
本院认为：一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第十条第一款第三项的规定，被告江汉公安分局负责本区域内的治安管理工作，具有作出被诉行政处罚决定的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条和第十二条的规定，被告市公安局作为被告江汉公安分局的上级主管部门，具有作出被诉行政复议决定的行政职权。二、本案的争议焦点为：被诉行政处罚决定是否认定事实清楚、证据充分、处罚正确、程序合法。1、关于管辖权的问题。本案中，被告江汉公安分局所作的询问笔录中原告的自述以及被告江汉公安分局调查的原告的身份信息，均表明原告的户籍所在地及现住地为武汉市江岸区周家墩21号。原告进京上访反映的也是周家墩被拆迁房屋的问题，属于武汉市鲩子湖村城中村改造的范围，根据武民政[1998]153号《关于江汉区人民政府撤乡建街和调整唐家墩街区划的批复》，该村属于唐家墩街道办事处管辖。故被告江汉公安分局所属唐家墩街派出所对移交的原告于2015年12月11日在天安门周边非正常上访的违法行为作为治安案件予以受理，具有本案的行政管辖权。2、在治安管理行政处罚程序中，被告江汉公安分局民警依法告知了原告在行政案件中的权利和义务，依法对原告进行了询问，调查收集了原告在北京市天安门非正常上访时被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫的证据材料以及原告之前多次在中南海周边非正常信访被北京市公安局西城区分局府右街派出所训诫的材料，在被诉行政处罚作出之前告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及原告所享有的陈述和申辩的权利。被告江汉公安分局的证据能够证明原告在信访过程中违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定，实施了在北京市天安门周边非正常上访的行为。根据《信访条例》第四十七条第二款和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，被告江汉公安分局认定原告上述扰乱公共场所秩序的行为构成了违反治安管理行为，对原告作出行政拘留十日的行政处罚决定事实清楚、证据充分，处罚程序并无不当。三、被告江汉公安分局针对原告2015年12月11日到天安门周边非正常上访的行为，于2015年12月12日作出了汉公（唐）行决字〔2015〕4736号《行政处罚决定书》，被告市公安局以其告知起诉期限错误为由，撤销了以上行政处罚决定，后被告江汉公安分局在被告市公安局责令的期限内重新作出了汉公（唐）行决字〔2016〕1204号《行政处罚决定书》。两行政处罚决定书的执行期限均为2015年12月12日至2015年12月22日，被告江汉公安分局并未对原告的行为进行两次处罚。四、被告市公安局的证据材料及依据能够证明被诉行政复议决定程序合法。综上，本院对原告撤销被诉行政处罚及行政复议决定的诉讼主张不予支持。原告的其他诉请没有法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条规定，判决如下：
驳回原告高惠玲的诉讼请求。
本案受理费人民币50元由原告高惠玲负担（原告高惠玲已预付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 梅小丽
人民陪审员 方 毅
人民陪审员 熊昌全
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 曹 馨
速 录 员 徐 爽