宁城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第00059号
原告于良军，男。
委托代理人杜志国，辽宁辰阳律师事务所律师。
被告宁城县交通运输局，住宁城县天义镇。
法定代表人刘焕新，局长。
委托代理人刘俊锴，内蒙古全兴律师事务所律师。
委托代理人张新华，宁城县交通运输局职员。
原告于良军诉被告宁城县交通运输局交通运输行政许可纠纷一案，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼，本院依法向被告宁城县交通运输局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月23日公开开庭审理了本案。原告于良军及委托代理人杜志国、被告宁城县交通运输局的委托代理人刘俊锴、张新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁城县交通运输局于2014年8月28日将原告的赤峰市交运管宁150429802131号《道路运输证》备注栏另注明“非城区”，旨在原告只能在天义城区以外的“非城区”运营。
原告于良军诉称，被告在原告的《道路运输证》备注栏另注明非城区的行政行许可变更行为没有事实依据。首先，原告系从事客运汽车出租经营的个体户。原告于2009年4月具有天义镇房产证，此前一直在天义镇居住生活。2007年11月经被告批准，取得了《道路运输经营许可证》，许可证上登记原告的地址为宁城县天义镇。2014年8月28日年检时，未经原告同意，被告擅自将原告于良军的《道路运输证》备注栏登记为非城区运营，而原告取得的《道路运输经营许可证》上并没有该行政许可内容，被告擅自变更行政许可内容的行为侵害了原告的合法经营权。根据建设部、公安部《城市出租车管理办法》第26条“出租车原则上应该在本地区经营”的规定及宁城县人民政府（2010）255号文件关于“2009年5月23日以前持有天义镇户口或长期在天义镇居住并持有天义镇内有效房产证的出租车业主可以在天义镇城区内运营”的规定，原告完全符合在天义镇城区内运营的条件。其次，原告所取得的《道路运输经营许可证》上登记的原告地址均为宁城县天义镇，《道路运输证》的内容来源于《道路运输经营许可证》，应与《道路运输经营许可证》上登记的内容一致。而被告擅自将原告《道路运输证》上的备注栏登记为非城区，属被告登记错误，无论是建设部、公安部颁布的《城市出租车管理办法》行政规章的规定，还是2004年1月12日国务院办公厅发出的《进一步规范出租车行业管理有关问题的通知》精神及《赤峰市交通运输局关于加强出租汽车行业管理的指导意见》的内容，均没有授权地方政府和主管部门对已经取得营运资质许可的业主在本地区的自主经营权进行限制，所以，被告对原告在宁城地区从事出租车运营业务的地域限制根本没有法律依据。依据《行政许可法》的有关规定，行政机关依法作出的行政许可行为，应恪守诚实守信的原则，不得随意变更、撤销或撤回，从而损害当事人的合理信赖。如因公共事业需要或因法律法规变更确需变更、撤销或撤回，应有充分的法律依据和经过正当的法律程序，并给予权利受损人一定的补偿。从被告原来为原告颁发的《道路运输经营许可证》上看，原告登记的地址均为宁城县天义镇，被告擅自将原告持有的《道路运输证》的备注栏登记为非城区运营，将原告从事出租汽车运营业务的区域限制为非城区的各乡镇，此行政许可变更行为，实质是被告撤回对原告在城区内从事汽车出租经营的行政许可，而被告在作出该严重影响原告权利义务的决定，既没有法律依据，也没有按法定程序进行听证，更没有给权益受到损害的原告以合理的补偿，被告这一行政行为明显违反了《行政许可法》的有关规定，给原告造成了严重的经济损失。综上所述，被告在原告的《道路运输证》备注栏另注明非城区运营的行政许可变更行为，既没有事实依据，又无法律依据，又违反了《行政许可法》的有关规定，请求人民法院撤销被告在原告赤峰市交运管宁150429802131号《道路运输证》备注栏另注明非城区运营的行政许可变更行为，同时对宁交发（2009）66号、宁政发（2010）289号文件的合法性进行审查，确定该规范性文件不合法。
被告宁城县交通运输局辩称，原告称2014年8年检时，未经原告同意擅自变更为“非城区”的说法是错误的。2014年8月属于正常年检，对许可内容并未变更，原告的《道路运输证》在2011年时就已注明为“非城区”。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告得到被告颁发的《道路运输证》后，应当知道里面的内容，显然原告所诉超过法定时效。从事出租客运的出租车个体工商户，由被告颁发的一般有两证即《道路运输经营许可证》和《道路运输证》。本案中原告的《道路运输证》上注明是“非城区”来源于被告向原告颁发的《道路运输经营许可证》。从2007年11月12日被告向原告颁发的《道路运输经营许可证》上看，原告登记地址为宁城县忙农镇，根据《城市出租车管理办法》第26条“出租汽车原则上应当在本地区经营，但根据乘客的需要，也可以往返于本地区与外地区之间”的规定，原告的许可经营地址就是忙农镇。2009年宁城县政府为了规范和整顿宁城县境内的出租车服务市场，将出租车服务市场划分“城区”和“非城区”，即原许可证为天义镇区的属于“城区”，原许可为其他乡镇的为“非城区”，在2012年这次审验中发现原告的《道路运输证》为大城子镇，当然属于“非城区”。所以，被告在原告的《道路运输证》上加以注明，并非属于行政许可的变更，当然更不存在错误。2009年5月23日，宁城县政府召开会议并形成决议，内容为凡是持有2009年5月23日以前天义镇户口或在天义城区居住并持有2009年5月23日以前有效天义城区内房产证的出租业主，经本人申请可部分进城运营，被告印发了《关于补充天义城区出租车运力问题的会议纪要》（2009）66号。2009年10月16日，被告按照5月23日会议要求，组织对天义城区出租车经营资格审验，对具备资格的人员，允许其在城区经营，并发布通告，进行了一个月的宣传。通告要求，未参加审验的，取消其在城区内运营资格，原告并未参加审验，视为自动放弃权利。2011年11月1日，宁城县人民政府召开常务会议并印发《宁城县人民政府2011年第四次常务会议纪要》，明确了于良军、寇彩苓、叶伟学三人属乡下车，决定不允许其进城营运。综上所述，被告认为，在原告的《道路运输证》上注明是“非城区”不存在错误。2011年既已经添加非城区，现在原告提起诉讼已经超过诉讼时效。人民法院应驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交的证据及原告的质证意见：
1、2007年11月12日向原告颁发的《道路运输经营许可证》。证明原告户籍是宁城县忙农镇，许可从业范围也是户籍所在地忙农镇。
原告质证称，被告所提供的这个《道路运输经营许可证》是失效的许可证，而原告现在所使用的是2012年7月30日核发的《道路运输经营许可证》，户籍所在地是宁城县天义镇。
2、2011年5月23日向原告颁发的《道路运输经营许可证》、《道路运输证》、2010年11月28日宁城县人民政府宁政发（2010）289号文件。证明宁城县人民政府将出租车运营范围划分为城区和非城区。被告依据上述文件许可原告在非城区运营。
原告质证称，被告未经原告同意擅自将原告的《道路运输证》备注栏更改为非城区。2010年宁城县人民政府宁政发（2010）289号文件不是行政法规，不能成为被告划分非城区和城区的依据，不能对行政许可实施做出详细规定。
3、国务院办公厅国办发（2014）81号文件、赤峰市交通局赤交发（2008）164号文件、赤峰市交通局赤交发（2010）472号文件。证明授权地方人民政府对出租车进行管理。
原告质证称，对宁城县人民政府的管理权没有异议，但该组证据与本案没有关联性。这三个文件不能证明国务院授权各级人民政府将所在区域内取得出租车运营资格的经营者划为城区和非城区经营，从而限制市场竞争。文件所规定的分区经营指的是以行政区域县区经营，而不是被告所称的划乡镇为经营范围经营。
4、宁城县交通局宁交发（2009）66号文件。证明2009年5月23号前符合天义城区运营条件的，应由本人提出申请，原告没有向被告提出申请。
原告质证称，这份文件是一份纪要文件，这个政策没有告知行政相对人，原告都不知情。行政机关做出关于行政相对人重大决定意见时要告知当事人，并且原告符合在城区经营的资格。这份会议纪要没有明确规定符合该条件的出租车业主办理在城区出租车手续的时间、地点、期限、以及逾期不予办理的法律后果。
5、原告于良军的承诺书。证明原告始终没有达到符合到城区运营的条件。
原告质证称，这份承诺书不是原告所写，与本案无关。
6、宁城县人民政府宁政纪字（2011）66号会议纪要。证明宁城县人民政府对于良军、寇彩苓、叶伟学这三人形成过决议，不允许进城运营。
原告质证称，宁城县人民政府将运营区划分为城区和非城区。这个会议纪要不能作为被告擅自变更原告行政许可的依据。行政机关作出行政相对人的重大处理意见应通知当事人，并允许当事人申辩、听证。
原告向本院提交的证据及被告的质证意见：
1、2012年7月30日被告为原告核发的《道路运输经营许可证》。证明许可有效期为：2007年11月12日至2015年11月11日，原告经营范围是宁城县天义镇。
2、赤峰市交运管宁字第150429802131号《道路运输证》。证明被告在备注栏上擅自添加非城区（大城子镇），从而限制原告在天义城区经营的事实。
3、个体工商户《工商营业执照》副本复印件一份。证明经营场所为市场流动，原告在天义镇城区内有出租车经营权。
4、蒙房权证宁城县字第1720209014**号房产证。证明了2009年4月2日原告在宁城县天义镇河东中京街拥有房屋一处。
5、2013年4月16日宁城县交通运输局宁交发（2013）41号文件，2014年8月25日宁城县交通运输管理所《关于于良军等人信访事宜的复函》。证明原告2014年8月才知道被告于2013年4月份已经作出了关于于良军等人信访调查出租车进城运营处理意见。原告对于被告变更行政许可行为一直在向被告主张权利，而被告作出调查处理意见没有告知原告，更没有告知原告对该具体行政行为的诉权和起诉期限，从而证明原告起诉被告没有超过诉讼时效。
被告质证称，对证据1真实性无异议，《道路运输经营许可证》中的地址是原告的户籍地天义镇，不是经营范围。在《道路运输证》中已经注明他的经营区域为非城区（忙农镇）。对证据2的真实性没有异议，在2011年对原告经营区域已经注明了非城区。对证据3无异议，但与本案无关。对证据4真实性无异议，没有记载登记时间，2009年4月2日的时间是制图时间，无法确定房产证核发的时间。即使在2009年5月23日前核发的但是他没有在合理期限内向被告提出申请，所以不能申请变更。对证据5的真实性没有异议，但这不是一个具体行政行为，这是依据信访条例作出的信访答复。2011年划分的城区和非城区至今已超过诉讼时效。
本院综合双方当事人的质证意见，依据证据规则认证如下：
原、被告所举证据来源合法，证明内容客观真实，与本案均有关联性，本院均予以采信。
经审理查明，2007年11月12日，被告为原告核发了内蒙古交运管许可赤峰市字150429604706号《道路运输经营许可证》，许可证地址为宁城县忙农镇，有效期至2011年11月11日。2011年5月23日被告为原告核发了内蒙古交运管许可赤峰市字150429609461号《道路运输经营许可证》，许可证地址为宁城县天义镇，有效期至2015年5月19日。2012年7月30日被告为原告核发了内蒙古交运管许可赤峰市字150429802163号《道路运输经营许可证》，许可证地址为宁城县天义镇，有效期至2015年11月11日。2011年5月23日，被告为原告核发的赤峰市交运管宁字6000864号《道路运输证》，备注栏中注明非城区（忙农镇）。2014年8月28日，被告为原告核发的赤峰市交运管宁字150429802131号《道路运输证》，备注栏内也注明非城区（忙农镇）。非城区确定原告只能在宁城县天义镇城区以外的“非城区”运营。
另查明，宁城县交通局于2009年5月25日以宁交发（2009）66号文件，决定对持有2009年5月23日以前天义镇户口或长期在天义镇居住并持有2009年5月23日以前有效天义城区内房产证的部分出租车业主，由本人提出申请，并审核合格后划归天义城区运营，不符合此条件的不允许在天义城区运营。2010年11月28日宁城县人民政府以宁政发（2010）289号文件形式将宁城县出租车进行分区运营，划分为天义镇区和乡镇区域，即城区和非城区。
本院认为，被告宁城县交通运输局作为宁城县人民政府职能部门，对出租汽车行业依据有关规章、上级文件精神进行管理和规范，其作出宁交发（2009）66号文件系其根据本地实际需要和相关规定加强本地区出租车管理而履行职责之行为具有合法性。被告将原告持有的《道路运输证》备注栏另注明“非城区”，旨在原告只能在天义城区以外的“非城区”运营，该具体行政行为具有正当性。2011年5月23日，被告为原告核发的赤峰市交运管宁字6000864号《道路运输证》，备注栏中已注明非城区（忙农镇），被告于2014年8月28日为原告核发的赤峰市交运管宁字150429802131号《道路运输证》对非城区（忙农镇）未发生过变更，因该行政行为未更改许可范围。故原告请求撤销被告在原告的赤峰市交运管宁150429802131号《道路运输证》备注栏另注明非城区运营的行政许可变更行为之主张无事实根据，其诉讼请求不能成立，本院不予支持。宁城县人民政府有权对本辖区的出租车运行秩序进行规范，故其作出的宁政发（2010）289号文件具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告于良军的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 赵国义
审 判 员 齐国中
人民陪审员 滕立岩
二〇一五年九月十日
书 记 员 刘琳琳