宁波市海曙区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬海行初字第48号
原告张某某。
被告宁波市公安局交通警察局海曙大队。
法定代表人陈某某。
委托代理人胡某。
委托代理人梁某。
原告张某某不服被告宁波市公安局交通警察局海曙大队（以下简称海曙交警大队）道路交通管理行政强制一案，于2014年9月4日诉至本院。本院于同日受理后，于2014年9月9日向被告海曙交警大队送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月15日公开开庭审理了本案。原告张某某、被告海曙交警大队的委托代理人胡某、梁某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月15日，被告海曙交警大队作出330203-3102331880号公安交通管理行政强制措施，对原告张某某驾驶的残疾人机动轮椅车采取扣留非机动车、收缴物品的行政强制措施。
被告海曙交警大队为证明被诉具体行政行为合法，于2014年9月19日向本院提交证据如下：
1.编号330203-3102331880公安交通管理行政强制措施凭证存档联1份，拟证明被告对原告作出了具体行政行为；
2.执勤民警的张静杰、於剑的执勤报告及两民警的《人民警察证》，拟证明两民警的执勤过程；
3.照片3张，拟证明原告张某某驾驶的无号牌残疾人机动轮椅车擅自搭建车篷。
被告向本院提供的法律、法规依据为：
1.《宁波市非机动车管理条例》第十五条；
2.《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十三条第二款第（六）项、第（八）项、第七十三条第三款；
3.《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条、第二十三条。
以上证据均系复印件。
原告张某某起诉称：2014年8月15日11时许，原告的残疾人专用机动轮椅车停放在火车站南大门口，被被告强行扣留。原告认为停放残疾人专用机动轮椅车的地方位于火车站南大门口旁，该场地所有权属铁路宁波站，被告无权处理停放在单位场所的车辆。另根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条的规定，行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，应处警告或5元以上50元以下罚款，只有在非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚时，才可以扣留其非机动车。被告的具体行政行为严重剥夺了残疾人合法权益，现诉至法院，请求依法撤销被告作出的编号330203-3102331880公安交通管理行政强制措施。
原告张某某为证实其主张，向本院提供了如下证据：
照片3张，拟证明原告当时停放车辆的地方是南站广场里，并不属于道路范畴。
以上证据均系复印件。
被告海曙交警大队答辩称：1.2014年8月15日中午，原告张某某驾驶无牌号的残疾人机动轮椅车在甬水桥路火车南站公交广场，因实施“擅自改变残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能（擅自搭建车篷）”和“驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车”的违法行为被在此处执行警务的被告民警依法查处。民警指出其违法行为并在告知相应的权利、听取当事人陈述后，依据相关法律、法规，对原告作出扣留非机动车和收缴物品的行政强制措施，并当场制作330203-3102331880号公安交通管理行政强制措施凭证送达给原告，原告拒绝在行政强制措施凭证上签字确认，民警予以当场注明拒签的事实并当场交付当事人。因原告拒绝现场拆除搭建的车篷，于是民警将车辆移至统一地点（江东北路347号四车办停车场）拆除车篷，待拆除车篷后按规定返还车辆。2.根据《道路交通安全法》等相关法律法规的规定，人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车和省人民政府规定应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶；非机动车的外形尺寸、质量、制动器、车铃和夜间反光装置，应当符合非机动车安全技术标准；非下肢残疾的人不得驾驶残疾人机动轮椅车；不得随意更改车辆的出厂结构、技术参数，不得擅自搭建车篷。但原告驾驶的残疾人机动轮椅车未经登记或者未悬挂号牌且擅自搭建车篷，违反了相关法律法规的规定，因此，被告依法予以查处符合法律规定。另外，被告执勤民警对原告作出行政强制措施前，已口头告知违法行为人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利，听取了原告的陈述申辩，并将330203-3102331880号公安交通管理行政强制措施凭证当场送达原告，符合程序规定。3.根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第一款之规定：“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。火车南站广场是用于公众通行的场所，明显属于道路范围，是公安交警管理范围。原告关于“交通警察管理权在道路行驶当中，没有权利处理道路以外的场所”的诉称缺乏法律依据。综上，被告认为，被告对原告作出的行政强制措施认定事实清楚，依据明确，程序合法，请求人民法院依法予以维持。
庭审中，原、被告双方对对方当事人提供的证据本身并无异议，但各自有不同的证明目的。综合原、被告的陈述、答辩、举证、质证意见，各方当事人对以下事实无争议：
原告张某某为肢体残疾人。2014年8月15日中午，被告民警在甬水桥路火车南站广场执勤时，发现广场内停有一辆由原告张某某驾驶的未登记未悬挂号牌且搭建有车篷的残疾人机动轮椅车，遂以实施“驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车”、“擅自改变残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能”为由，对原告作出扣留非机动车和收缴物品的行政强制措施，并当场制作编号为330203-3102331880的公安交通管理行政强制措施凭证，但原告拒绝在该行政强制措施凭证上签字确认。
以上事实，由被告提供的证据1、证据2、证据3等证据证实。原告对上述证据本身亦无异议，本院予以认定。
本案争议的焦点主要集中在：1、被告对本案所涉的行政强制措施是否有法定权责？2、被告对原告作出行政强制措施，认定的事实是否清楚？3、被告对原告作出扣留非机动车、收缴物品的行政强制措施，适用的程序是否合法？
1.被告对本案所涉的行政强制措施是否有法定权责？
原告认为其停放残疾人机动轮椅车的地点为火车站南大门旁边，离甬水桥路相距500米，离苍松路相距1000米，且该场地的所有权属于铁路宁波站，被告无权对停放在单位场所内的残疾人机动轮椅车采取强制措施。被告认为原告停放残疾人机动轮椅车的地点为甬水桥路火车南站公交广场，火车南站广场是用于公众通行的，明显属于道路范围，是公安交警的管辖范围。
对此，本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。第一百一十九条第（一）项规定，“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。由此可见，被告作为交通管理部门，有权对本行政区域内的道路交通安全进行管理。而根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条的规定，“道路”不仅包括公路、城市道路，也包括广场、公共停车场等，其最显著的特征是可用于公众通行。庭审中，原、被告均确认当时原告停放残疾人机动轮椅车的地方位于铁路南站广场内，铁路南站广场作为铁路宁波站的配套工程，其明显具有社会公众通行的特征。经本庭向原告查实，原告当时是驾驶残疾人机动轮椅车从甬水桥路进入南站广场的，由此可见，被告对原告驾驶残疾人机动轮椅车的行为具有法定的管理权责。
根据《中华人民共和国行政强制法》第九条第（三）项之规定，扣押财物是行政强制措施的一个种类。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条的规定，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取扣留车辆、收缴物品等行政强制措施。由此可见，被告作为公安机关交通管理部门，有权对违反《中华人民共和国道路交通安全法》的行为采取扣留车辆、收缴物品等行政强制措施。
根据《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第七十三条第二款的规定，非机动车驾驶人或者所有人有下列行为之一的，处五十元罚款，其中第（六）项为“驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车的”、第（八）项为“擅自改变电动自行车、残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能的”；该条第三款同时规定，有前款第（五）项、第（八）项行为的，由公安机关交通管理部门收缴非法牌证和装置；有前款第（六）项、第（七）项行为的，由公安机关交通管理部门扣留该车辆，当事人提供相应合法证明的，应当及时退还车辆。由此可见，实施“驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车的”及“擅自改变电动自行车、残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能的”，公安机关交通管理部门除应给予行政相对人一定的行政处罚外，还可以采取扣留车辆、收缴非法牌证和装置等行政强制措施。原告认为对违法行为应先予以罚款，只有当事人拒不接受罚款的，才可以扣留车辆，此系原告对法条的误解。
2.被告对原告作出的行政强制措施，其认定事实是否清楚？
被告认定原告于2014年8月15日中午12时，在海曙区甬水桥路南站广场口处，驾驶未登记未悬挂号牌且搭建有车篷的残疾人机动轮椅车，实施了“擅自改变残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能”和“驾驶未经登记或者悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车”的违法行为。庭审中，原告承认涉案残疾人机动轮椅车上的车篷系原告购买后自行搭建的，且在被告作出行政强制措施时原告未在涉案残疾人机动轮椅车上挂号牌。
本院认为，根据《宁波市非机动车管理条例》第七条第一款之规定，电动自行车、人力三轮车、残疾人机动轮椅车和省人民政府规定应当登记的其他非机动车，在领取公安机关交通管理部门核发的号牌、行驶证、钢印号码后，方可上道路行驶。本案中，被告认定原告的违法行为包括两部分内容，即“驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车”及“擅自改变残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能”。对第一节内容，原告在庭审中已自认；对第二节内容，本院认为，《宁波市非机动车管理条例》第十五条规定，已登记的残疾人机动轮椅车不得擅自转让，不得随意更改车辆的出厂结构、技术参数，不得擅自搭建车篷；……。从被告提供的原告驾驶的残疾人机动轮椅车照片中可看出，该残疾人机动轮椅车以固定板材包围车周，并在上端加盖顶篷，使整辆残疾人机动轮椅车形成一个相对封闭的空间，与残疾人机动车的原结构有较大差异，对行车安全造成了一定的影响。被告认定原告“擅自改变残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能”并无不妥。原告认为该车篷系残疾人机动轮椅车的雨具，不属于动力装置，对社会没有危害，该陈述意见缺乏相关依据支持，以此作为抗辩理由也与立法本意相悖。
3.被告对原告作出扣留非机动车、收缴物品的行政强制措施，适用的程序是否合法？
根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条的规定，采取扣留车辆、收缴物品等行政强制措施的，应口头告知违法行为人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；听取当事人的陈述和申辩；制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。结合本案，在被告制作的该行政强制措施凭证上，被告对原告所实施的违法行为进行了详细描述，并载明可以持本凭证15日内到被告处接受处理，逾期不处理的依法承担法律责任，对相对人的权利救济途径亦作了明确说明。虽原告未在该强制措施凭证上签字，但执勤民警张静杰、於剑已签字，并加盖了被告的公章。原告承认其收到被告执勤民警当场送达的该强制措施凭证，因认为被告的行为违法，故拒绝签字。另根据本院核实被告提供的相关档案材料，涉案的行政强制措施系被告的执勤民警当场实施，同日，执勤民警即向被告负责人报告，并补办了审批手续。被告实施行政强制措施的程序并无不妥。
综上，本院认为，行政强制措施并不是最终的行政行为，其只是为保证最终的行政行为的作出而采取的一种临时性措施。被告在执勤中发现原告实施了“驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车的”及“擅自改变电动自行车、残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能的”的违法行为，遂对原告采取扣留非机动车、收缴物品的行政强制措施，并告知原告可在15日内到被告处接受处理。被告作出的该行政强制措施认定事实基本清楚、程序合法、适用法律、法规正确。原告要求撤销该行政强制措施，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张某某要求撤销被告宁波市公安局交通警察局海曙大队于2014年8月15日作出的编号为330203-3102331880的公安交通管理行政强制措施之诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告张某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 贾丰荣
人民陪审员 吴颖芳
人民陪审员 房菊芬
二〇一四年十一月十九日
代书 记员 陈雨晴
附本案相关的法律、法规和规范性文件：
1.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形；
2．《中华人民共和国道路交通安全法》
第五条国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。
……
第一百一十九条本法中下列用语的含义：
（一）“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。
……
3．《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》
第七十三条
……
非机动车驾驶人或者所有人有下列行为之一的，处五十元罚款：
……
（六）驾驶未经登记或者未悬挂号牌的人力三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车的；
……
（八）擅自改变电动自行车、残疾人机动轮椅车结构、主要技术参数和性能的。
有前款第（五）项、第（八）项行为的，由公安机关交通管理部门收缴非法牌证和装置；有前款第（六）项、第（七）项行为的，由公安机关交通管理部门扣留该车辆，当事人提供相应合法证明的，应当及时退还车辆。
4．《道路交通安全违法行为处理程序规定》
第二十二条公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：
（一）扣留车辆；
……
（五）收缴物品；
……
第二十三条采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：
（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；
（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；
（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；
（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；
（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。
现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。
第二十四条行政强制措施凭证应当载明当事人的基本情况、车辆牌号、车辆类型、违法事实、采取行政强制措施种类和依据、接受处理的具体地点和期限、决定机关名称及当事人依法享有的行政复议、行政诉讼权利等内容。
5．《宁波市非机动车管理条例》
第七条电动自行车、人力三轮车、残疾人机动轮椅车和省人民政府规定应当登记的其他非机动车，在领取公安机关交通管理部门核发的号牌、行驶证，钢印号码后，方可上道路行驶。
……
第十五条已登记的残疾人机动轮椅车不得擅自转让，不得随意更改车辆的出厂结构、技术参数，不得擅自搭建车篷；……。
……