河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）保行终字第200号
上诉人（原审被告）保定市满城区人民政府，住所地保定市满城区中山路1号。
法定代表人李广义，该县县长。
委托代理人贾国敬，该政府法制办工作人员。
委托代理人张永生，河北诚信求实律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）王博洲。
委托代理人兴英杰，北京市永轩律师事务所律师。
委托代理人曹二喜，河北诚信求实律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘全友。
委托代理人范立新，河北瀛保律师事务所律师。
上诉人保定市满城区人民政府、上诉人王博洲因刘全友诉保定市满城区人民政府（原满城县人民政府）土地行政登记一案，不服保定市新市区人民法院（2014）新行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人保定市满城区人民政府副职负责人李铁旺及委托代理人贾国敬、张永生、上诉人王博洲及委托代理人兴英杰、曹二喜、被上诉人刘全友及委托代理人范立新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年12月5日原告刘全友与第三人的父亲王宝军签订振兴造纸厂转让协议，通过转让的方式取得振兴造纸厂所占的满城县大册营镇王辛庄村村东9.5亩土地使用权。2008年8月31日，被告为原告颁发了冀（满）政字130621213号乡镇企业建设用地使用证，土地四至为：东至村道，南至通贤台公路，西至王辛庄村地，北至王辛庄村地。该证有效期为5年，从2008年8月31日至2013年8月30日止。原告在该块土地上成立了保定满城如意卫生纸复卷厂，被告在原告持有乡镇企业建设用地权利证书及原告已经对该块土地实际经营使用期间，未对原告在先的权利证书冀（满）政字130621213号乡镇企业建设用地使用证作出任何处理的情况下，便将上述土地征收国有并通过“招拍挂”等程序出让于第三人王博洲，于2009年10月23日为王博洲核发了保满国用（2009）第1306210081号土地使用权证。土地使用权人为王博洲，土地坐落位置满城县大册营镇王辛庄村，地类（用途）工业，使用权类型出让，使用权面积12076㎡，取得价格151万元，终止日期2059年4月14日。土地四至为：东至王辛庄村地，南至道路，西至王辛庄村企业、王辛庄村地，北至王辛庄村地。原告于2014年8月12日向保定市人民政府提出行政复议申请，保定市人民政府于2014年10月8日作出保政行复决（2014）21号行政复议决定书，作出了维持决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告作为土地行政管理机关，有权依法对本案涉诉土地作出登记发证。被告在2008年8月31日为原告颁发了冀（满）政字130621213号乡镇企业建设用地使用证，该证有效期为5年，从2008年8月31日至2013年8月30日止。在原告乡镇企业建设用地使用证有效期内，被告于2009年10月23日为王博洲核发了保满国用（2009）第1306210081号土地使用权证。被告对原告、第三人在同一地块，重合作出既是集体土地使用权又是国有土地使用权的权属证书。被告认为，原告持有的冀（满）政字130621213号乡镇企业建设用地使用证，是其伪造证据、提供虚假材料、采取欺骗手段骗取批准的，该证自始至终就不具有法律效力，原告始终不具有该证显示地块的合法使用权。但是被告没有按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对其认为原告骗取批准的非法占地行为依法进行处理。原告认为，被告所提供的证据中，关于土地征收及招拍挂等证据所指向的土地位于王辛庄村南而且没有地上附着物，与原告所有的建有地上附着物、开办有造纸厂的地块在坐落位置及土地状况上不一致。但被告辩驳认为关于诉争土地坐落方位、地上附着物状况不一致属于笔误，两块地为同一块土地。这说明被告没有对拟征地情况进行详细调查核实，并由相关权利人签字确认，该行政行为属于认定事实错误。被告在原告持有的冀（满）政字130621213号乡镇企业建设用地使用证有效期内，为第三人核发了保满国用（2009）第1306210081号土地使用权证，在同一块土地颁发两个不同性质的土地使用权证书。被告在未对2008年8月31日向原告颁发的乡镇企业建设用地使用证作出处理的情况下，便于2009年10月23日为王博洲核发了保满国用（2009）第1306210081号土地使用权证。被告作出的行政行为认定事实不清，违反法定程序。对原告的诉讼请求，本院予以支持。被告的主张及意见，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告满城县人民政府作出的保满国用字（2009）第1306210081号土地使用权证。案件受理费50元，由被告满城县人民政府负担。
上诉人保定市满城区人民政府不服上诉称，原审法院认定事实不清、适用法律不当。本案为土地登记纠纷，审理重点应是被上诉人为第三人王博洲颁发土地使用权证行为的合法性。而原审法院并未按照土地登记的有关法律、法规规定，重点审理上诉人为第三人进行土地登记、颁证的行政行为。裁判理由中也没有说明，上诉人违反了土地登记、颁证的哪些规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，上诉人对国有土地使用权有登记发证之职责；上诉人在原审时提供了为原审第三人登记发证的12份证据，证明了上诉人颁发国有土地使用权证的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。被上诉人提出异议认为证据显示的地上有厂房、有地上附着物。与之前拍卖的土地，三通，地势平坦并不矛盾。而第三人提供的出让合同、地籍调查表等充分证明了第三人土地权属来源、四至清楚。关于被上诉人起诉状提出的上诉人及其下属滥用职权将上诉人拥有合法使用权的土地征收为国有并出让给他人以及同一块土地重复发证的问题。上诉人认为，一、土地征收行为、土地出让行为、土地登记发证行为是相互联系又彼此独立的三个行政行为，应单独提出诉讼请求。而被上诉人仅提出了撤销为第三人颁发国有土地使用权证的行政行为。对土地征收行为、土地出让行为进行审理超出了被上诉人诉讼请求的范围，程序违法。虽然如此，上诉人也提供了土地征收行为与土地出让行为的证据，充分证明了土地征收行为及土地出让行为的合法性。二、本案并不存在同一地块重复发证问题。上诉人于2009年10月23日为第三人颁发的国有土地使用权证，是征收原属王辛庄村集体所有的土地，土地征收之后，原集体土地所有权、使用权均已消灭。况且被上诉人持有的集体土地使用证是用欺骗方法取得的无效的土地证，不存在一块土地两个证的问题。三、被上诉人持有的乡镇企业建设用地使用证，是被上诉人以虚假的身份证材料骗取的，是无效的，且在起诉时已过期失效。原审法院仅以上诉人没有按照土地管理法的规定对被上诉人骗取批准的非法占地行为进行处理，就认定被上诉人有诉权，支持被上诉人的诉求，认定事实不清，适用法律不当，请求撤销保定市新市区人民法院（2014）新行初字第61号行政判决；驳回被上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人王博洲不服上诉称，一、原审判决混淆了土地征收行为与土地登记发证行为，认定事实错误。上诉人于2009年1月7日经拍卖程序以151万元的价格竞得本案所涉宗地国有土地使用权。根据相关规定，上诉人缴纳了土地出让金及相关费用后，提出登记申请，并按规定提供了土地登记申请材料。满城政府审查后于2009年10月23日为上诉人核发了国有土地使用权证。刘全友诉请撤销该证，本案争议焦点应为满城县人民政府登记颁证合法性。而原审法院并未查出满城政府的土地登记发证行为违反了哪些规定，而是以在征地过程中的瑕疵、在同一块土地颁发两个土地使用证等理由撤销。上诉人通过竟买取得国有土地使用权，并办理国有土地使用权证，属于善意取得。原审判决混淆了土地征收行为与登记发证行为，侵犯了上诉人的合法权益，将给上诉人造成巨大损失。二、被上诉人刘全友持有的乡镇企业建设用地使用证，是提供虚假材料、采取欺骗手段骗取批准的，该证是非法无效的。以非法无效使用证作为证据起诉上诉人合法持有的国有土地使用证，法院不应支持。三、原审判决以同一地块重复发证亦属认定事实错误。涉案土地原属王辛庄村集体所有，该土地被征收国有后，原集体土地所有权、使用权均已消灭。征地以后，该地块只有上诉人的国有土地使用证合法有效。另刘全友持有的乡镇企业建设用地使用证的期限为五年，自2008年8月31日至2013年8月30日，现该证已到期自动失效，政府再进行处理已无实际意义。另补充一点，被上诉人刘全友持有的是乡镇企业建设用地使用证土地使用权人影视乡镇集体经济组织，不是刘全友个人，故其不具备原告主体资格。综上，原审判决撤销满城县人民政府为上诉人颁发的国有土地使用权证，认定事实错误，适用法律不当，判决错误。请求二审法院撤销原审判决，依法改判维持满城县人民政府为上诉人登记颁发的保满国用（2009）第1306210081号国有土地使用证或发回重审。
被上诉人刘全友答辩称，一、被答辩人满城县人民政府为一审第三人王博洲颁发土地使用权证行为应予撤销。1.颁证行为主要证据不足。征地文件自相矛盾，首先，上诉人征地文件显示拍卖的土地三通、地势平坦与土地上建有厂房、办公室等地上附着物相矛盾；其次，征地文件中显示地块位于王辛庄村南，而实际地块位于王辛庄村东，被答辩人以笔误作解释显然说不通。而且，答辩人从购得该地块及地上附着物到2013年4月被侵权之时一直实际占有使用，满城县人民政府在征地过程中，既没有通知答辩人，也没有对答辩人的地上附着物进行赔偿。被答辩人王博洲在2009年10月23日即获颁证，长达三年多的时间任由他人占据土地，不主张任何权利不符合常理。土地征收、出让以及登记发证行为是一脉相承、紧密联系的。如果前一行为违反程序或者没有依据，则后续行为由于缺乏合法性基础而错误，要考察政府颁证行为合不合法，必须对土地征收、出让行为一并进行审查，原审程序并不违法。何况，一块土地在已经颁发乡镇企业建设用地使用证且在有效期内，没有经过撤销，另行颁发国有土地使用权证，致使一块土地两种性质、两个权证，怎么不是错误呢？2.被答辩人程序严重违法。在土地征收、出让等程序中根本没有通知利害关系人即答辩人。在讼争土地上明显建有厂房、设备等地上附着物的情况下，不对地上附着物进行依法评估，不依法给予权利人赔偿。3.满城县人民政府颁证行为属于滥用职权。被答辩人满城县人民政府违规为同一块土地颁发两个性质不同的同时具有效力的权属证书，明显违反了国家法律法规的相关规定，属于滥用职权。二、被答辩人的上诉理由不成立。1.被答辩人认为答辩人的权属证书无效没有法律及事实依据。答辩人取得权属证书是依法申请，没有违反法律、法规的禁止性规定；国家颁发的权属证书具有公示公信的效力，未经有权机关裁判，任何人无权否认效力；2.被答辩人认为土地经国家征收则答辩人的权属证书自然失效不正确。土地通过征收程序由集体变更为国有，必须严格依法办理，违法则是无效或可撤销，并非具有确定不变的效力。在本案中，被答辩人土地征收违反相关法律规定，也没有对尚处于有效期内的答辩人的权属证书进行处理，所以该证书效力持续。3.被答辩人王博洲主张其善意取得土地使用权证属于混淆是
非。王宝军是被答辩人王博洲的父亲、本次诉讼代理人，王博洲对于答辩人从王宝军手里购得讼争土地使用权及地上附着物所有权是明知的，王博洲在之前的答辩状中承认，但在上诉状中却说不知道土地状况，明明是撒谎。且转卖给第三方，纠集他人打砸抢，毁坏答辩人财物，怎么会是善意？综上所述，原审法院认定事实清楚，证据充足，适用法律正确，请求贵院依法驳回被答辩人上诉请求，维持保定市新市区人民法院的一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及司法解释的相关规定，被上诉人刘全友在上诉人保定市满城区人民政府为上诉人王博洲登记颁发的保满国用（2009）第1306210081号国有土地使用证时，持有该证所载土地的乡镇企业建设用地使用证，对行政机关作出涉及其使用土地的行政行为，有权提起诉讼。上诉人王博洲认为原告主体不适格的理据不足，本院不予采信。《土地登记办法》第五十条规定“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（二）依法征收的农民集体土地”、第五十六条规定“土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。”上诉人保定市满城区人民政府未对被上诉人刘全友持有的冀（满）政字130621213号乡镇企业建设用地使用证进行注销及收回，直接在该证所载土地上为上诉人王博洲办理国有土地使用权的初始登记。且在该土地上建有厂房等建筑物的情况下，未按照《土地登记办法》第八条规定收取地上附着物权属证明，收取材料不齐全。因此，上诉人保定市满城区人民政府登记颁发的保满国用（2009）第1306210081号国有土地使用证的程序违法，一审判决予以撤销并无不当。上诉人保定市满城区人民政府及上诉人王博洲认为该登记行为合法的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人保定市满城区人民政府与上诉人王博洲各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 别道齐
代理审判员 周兴旺
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 宋晓红