广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第270号
上诉人（原审原告）：湛江市霞山卫生工程队。住所地：湛江市霞山区。
法定代表人：谭国富，队长。
委托代理人：陈罗培，该队工作人员。
被上诉人（原审被告）：湛江市霞山区人民政府。住所地：湛江市霞山区。
法定代表人：罗建君，区长。
委托代理人：董丽娜，广东承诺律师事务所律师。
原审第三人：湛江市霞山机械厂。住所地：湛江市霞山区。
法定代表人：梁成，厂长
上诉人湛江市霞山卫生工程队（下简称霞山工程队）因诉被上诉人湛江市霞山区人民政府（下简称霞山区人民政府）行政决定一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第161号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1989年8月7日，霞山区人民政府作出湛霞府发（1989）83号《关于变更霞山卫生工程队归属问题的决定》（下简称83号决定），决定将原属霞山外经开发总公司管理的霞山工程队划归霞山机械厂接管，其在霞赤东二路的10243平方米场地和财产的产权归机械厂所有，保留其原体制不变，由霞山机械厂和霞山区外经开发总公司、霞山工程队办理交接手续。其他具体事宜由交接双方协商解决。根据83号决定精神，霞山机械厂与霞山工程队于1989年9月签订《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》，约定霞赤东二路的10243平方米场地、厂房及仓库等归霞山机械厂所有，霞山机械厂接管霞山工程队的干部、职工待遇等。2007年3月，霞山工程队以霞山机械厂拖欠职工工资为由向湛江市霞山区人民法院提起诉讼，请求判令霞山机械厂支付拖欠职工工资及医疗费。2009年12月1日，湛江市中级人民法院作出（2008）湛中法民三终字第64号民事终审裁定，认为湛江市霞山区人民政府以83号决定指令将霞山工程队划归机械厂接管，霞山工程队与机械厂签订的协议书实质是执行83号决定并对其内容具体化，并不是双方平等协商的结果；83号决定是霞山区人民政府对霞山工程队的财产和人员进行强制性调整的行为，属政府行为，因政府行为引起的纠纷，不属民事诉讼受理范围，裁定驳回霞山工程队的起诉。霞山工程队不服，向广东省高级人民法院申请再审。2010年7月20日，广东省高级人民法院作出（2010）粤高法民二申字第74号民事裁定，认为（2008）湛中法民三终字第64号民事裁定驳回霞山工程队的起诉并无不当，驳回霞山工程队的再审申请。2013年12月23日，霞山工程队以霞山机械厂违反协议书的约定为由向湛江市霞山区人民法院提起诉讼，请求判令终止及解除双方签订的协议书。湛江市霞山区人民法院作出（2014）湛霞法民三初字第1号民事裁定，驳回霞山工程队的起诉。霞山工程队不服，向湛江市中级人民法院提起上诉。湛江市中级人民法院于2014年6月19日作出（2014）湛中法立民终字第202号民事裁定，驳回其上诉，维持原审裁定。
2014年3月13日，霞山工程队书面向霞山区人民政府提出申请，请求终止执行83号决定及相关的协议书。霞山区人民政府于2014年9月25日作出湛霞府办函（2014）19号《关于霞山卫生工程队请求终止执行湛霞府发（1989）83号文的答复》（下简称19号答复）。该答复的主要内容为：83号决定是霞山区人民政府对霞山工程队的财产和人员进行调整的行政行为，霞山机械厂和霞山工程队根据83号决定签订的《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》是执行83号决定并对其内容具体化，签订后一直履行协议至今，霞山机械厂一直给霞山工程队职工正常缴交社保、医保费，拖欠工资是由于霞山机械厂2000年后经营不善及三角债问题导致工厂停产，工人下岗，工资无法正常发放，导致霞山机械厂未能及时履行协议的部分内容，但这不影响83号决定的效力和执行力。如对协议内容有异议，可通过行政诉讼途径解决。二、根据协议书第七条约定，霞山工程队移交给霞山机械厂使用的场地和房产（位于霞赤东二路），霞山机械厂不得作债权债务抵押处理。同时约定，若霞山机械厂将霞山工程队移交的场地和房产进行转让、出卖或单位变动、破产时，霞山机械厂需一次性付清总房地产价款75万元给霞山工程队。霞山机械厂因债务问题，已将位于霞赤东二路的场地和房产抵押给了银行。因此，霞山机械厂若进行破产清算时，应将75万元纳入破产费用，并确保一次性付给霞山工程队。三、关于拖欠霞山工程队职工工资、医疗费问题。经调查，系因霞山机械厂经营不善自2000年停产后没有收益导致。经区国资公司协调，霞山机械厂同意在以后处置企业资产所得款中解决拖欠霞山工程队职工工资问题。至于双方账目方面存在的争议，由区国资公司牵头协调，双方核实，作为解决拖欠霞山工程队职工工资、医疗费的依据。四、关于拆除职工宿舍问题。在创卫期间，根据市的部署，霞山机械厂厂房用于整治乱摆卖，因此需对职工宿舍进行搬迁。协议书第五条也有约定，若霞山机械厂需搬迁位于霞赤东二路工厂内的职工宿舍，则由霞山机械厂另找地方安置在霞赤东二路工厂住宿的5户职工。搬迁霞赤东二路工厂内职工宿舍时住户数为4户，霞山机械厂与4户职工都签订了《房屋搬迁补偿协议》，该4户均同意搬迁。目前，霞赤东二路场地和房产仍由霞山机械厂管理，不存在外单位侵占问题。霞山工程队对83号决定及19号答复均不服提起本案诉讼。
原审法院认为：本案系国资行政命令纠纷。本案的主要争议焦点为：本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。霞山区人民政府于1989年8月7日作出83号决定。根据83号决定精神，霞山工程队与霞山机械厂于1989年9月签订的《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》实质是执行83号决定并对其内容具体化。《中华人民共和国行政诉讼法》是自1990年10月1日起施行的，根据最高人民法院《关于＜行政诉讼法＞施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》，83号决定以及《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》均是在行政诉讼法施行之前作出的，当时的法律并没有规定法院受理此类案件，霞山工程队如对83号决定以及《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》有异议，应向有关行政机关申请解决。至于19号答复，主要是对83号决定的执行情况的陈述，并不是具体行政行为，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于霞山工程队请求法院判令霞山机械厂返还依83号决定取得的位于霞赤东二路的10243平方米场地和财产，并赔偿其因此造成的一切经济损失，亦不属于行政诉讼的受案范围。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告湛江市霞山卫生工程队的起诉。
上诉人霞山工程队不服原审裁定，向本院上诉称：1989年8月7日，湛江市霞山区人民政府以所谓“扩大我区制糖机械和塑料制品生产”为由，下发湛霞府（1989）83号《关于变更霞山区卫生工程队归属问题的决定》，强行以行政手段指令我队归同属于集体所有制企业的霞山机械厂接管，还强行将我队在霞赤东二路的10243平方米场地和财产的权属归霞山机械厂所有。1989年9月20日，霞山区人民政府依据83号决定，指令我队与霞山机械厂签订《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》。协议签订后，霞山机械厂自2000年1月开始拖欠我队职工工资退休职工工资和医保前医疗费至今，导致我队在职、退休职工生活不能保障。霞山机械厂甚至还将我队移交适用的场地、房屋擅自抵押后遭拍卖。我队要求霞山机械厂履约，并同时向霞山区政府反映，要求霞山区政府处理未果。2007年3月双方经过民事一审、二审、申诉程序，最后认为我方对与霞山区机械厂签订的《协议书》实际上是执行83号决定并对此内容具体化，并不是双方平等协商的结果；83号文决定是霞山区人民政府对我队的财产和人员进行强制性调整的行为，属于行政行为。因政府行为引起的纠纷，不属于民事诉讼受理范围。判决驳回我队的起诉。2013年12月10日，我队再次以上述理由向霞山区人民法院提起民事诉讼，请求解除双方签订的《协议书》，案经一审、二审，又以同样理由驳回我队上诉，维持原裁定。依据上述裁判，2014年3月13日，我队书面向霞山区政府提出申请，请求终止执行83号文以及相关的《协议书》。2014年9月25日，霞山区政府做出湛霞府发（2014）19号《关于霞山卫生工程队请求终止执行湛霞府发（1989）83号文的答复》，该答复是霞山区人民政府的另一强制性调整的行政行为，并不是对83号文的陈述，本案一审认定事实、适用法律错误。一、虽然霞山区政府83号决定下达于1989年9月，发生在《行政诉讼法》实施之前，但是2014年3月13日我队向霞山区政府重新提起申请，请求终止执行83号决定以及相关的《协议书》。2014年9月25日，霞山区政府做出19号答复，对霞山机械厂位于霞东二路的场地和房屋抵押，以及霞山机械厂拖欠我队职工工资问题重新强制性进行调整，最后还特别强调“如我队对协议内容有异议，可以通过行政诉讼途径解决”。19号答复是霞山区政府另一强制性调整的行政行为，并不是对83号文的陈述，一审以83号决定发生于《行政诉讼法》实施之前，19号答复主要是对83号文的陈述是错误的。二、我队与霞山机械厂性质同属于集体所有制企业，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第五条的规定，霞山区政府做出的83号决定，指令我队归化霞山机械厂接管，还指令我队与霞山机械厂签订《协议书》，该《协议书》不是双方平等协商的结果，霞山区政府作出的19号答复，亦承认对我队的财产和人员进行调整的行政行为，霞山机械厂与我队根据83号决定签订的《协议书》实质上是执行83号决定的决定并对内容具体化的行为的事实。为此，83号决定严重违反了《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十六条和《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》第四条的规定，应予撤销，该《协议书》亦属无效协议应该终止执行。三、19号答复认定事实错误，缺乏事实依据。2007年3月30日霞山机械厂尚欠我队工资及医疗费合计人民币1887399.37元，并非签订协议以后，霞山机械厂一直为我队职工缴交社保、医疗费。因霞山区政府对双方签订《协议书》执行不重视，致使霞山机械厂将我队移交使用的场地、房屋擅自抵押给银行，后遭拍卖，是霞山机械厂未能履行《协议书》的结果。同时也是霞山区人民政府监管不力的原因，其应和霞山机械厂承担一切经济损失的赔偿责任。综上所述，上诉请求：一、请求撤销一审裁定；二、请求撤销湛江市霞山区人民政府做出的（1989）83号《关于变更霞山区卫生工程队归属问题的决定》、湛霞府办函（2014）19号《关于霞山区卫生工程队请求终止执行湛霞府（1989）83号文的答复》。并同时撤销与83号文相关的《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》；三、请求判令原审第三人广东省湛江市霞山机械厂返还因83号文取得的10243平方米场地和财产，并赔偿因此造成的一切经济损失给上诉人。
被上诉人湛江市霞山区人民政府和原审第三人湛江市霞山机械厂未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行）第七十五条规定：“本法自1990年10月1日起施行。”本案中被上诉人霞山区人民政府于1989年8月7日作出83号决定，上诉人霞山工程队与原审第三人霞山机械厂依据83号决定签署了《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》。被上诉人作出的19号答复亦是针对上诉人霞山工程队提出的请求，就83号决定的内容以及《关于霞山卫生工程队交给霞山机械厂管理协议书》的履行作出的相应答复，该答复中针对上诉人霞山工程队请求原审第三人霞山机械厂返还其土地、一并赔偿其经济损失的请求作了回复，并未对上诉人的权利义务产生新的影响。因被上诉人作出83号决定发在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类行政案件，原审法院认定上诉人的起诉应当予以驳回正确，本院予以维持。原审法院一并驳回上诉人霞山工程队针对19号答复、要求原审第三人霞山机械厂返还其土地、并与被上诉人霞山区人民政府一并赔偿其经济损失的请求亦无不当，本院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 林劲标
代理审判员 窦家应
二〇一五年六月三日
书 记 员 唐亚文