贵州省遵义市红花岗区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）红行初字第76、82号
原告李仕忠，男，汉族，贵州省桐梓县人。
原告苏以秀，女，汉族，贵州省桐梓县人。
原告令狐世明，男，汉族，贵州省桐梓县人。
原告ＸＸ才，男，汉族，贵州省桐梓县人。
原告ＸＸ友，男，汉族，贵州省桐梓县人。
五原告的共同委托代理人周彤，北京来硕律师事务所律师。
被告遵义市发展和改革委员会，住所地遵义市汇川区人民路市政府大楼6楼。
法定代表人汪先明，主任。
委托代理人令狐兴中，贵州子尹律师事务所律师。
委托代理人吴佳洪，贵州子尹律师事务所律师。
被告遵义市人民政府，住所地遵义市汇川区人民路。
法定代表人魏树旺，代理市长。
委托代理人谈谈，贵州名城（习水）律师事务所律师。
委托代理人王劲松，贵州名城（习水）律师事务所律师。
原告李仕忠、苏以秀、令狐世明、ＸＸ才因认为被告遵义市发展和改革委员会不履行行政复议法定职责，于2015年10月12日向本院提起行政诉讼，本院于2015年10月19日受理。原告ＸＸ友因认为被告遵义市发展和改革委员会不履行行政复议法定职责，于2015年10月29日向本院提起行政诉讼，本院于2015年10月29日受理。上述两案，本院均于2015年11月18日向被告遵义市发展和改革委员会（以下简称“市发改委”）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对上述两案合并审理，依职权追加了遵义市人民政府（以下简称“市政府”）为被告参加诉讼，并于2015年12月8日公开开庭审理了两案。原告李仕忠、令狐世明、ＸＸ才、ＸＸ友及五原告的共同委托代理人周彤、被告市发改委的委托代理人吴佳洪、被告市政府的委托代理人王劲松到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市发改委于2015年9月14日对五原告的复议申请作出《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出﹤毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知﹥（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》（遵市发改体改（2015）7号），认为五原告申请复议的桐梓县发展和改革局作出的《毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知》（桐发改备（2014）91号）系严格按照国家有关政策执行，不存在违法违规行为，不能作出撤销决定。
原告李仕忠、苏以秀、令狐世明、ＸＸ才、ＸＸ友诉称，2015年9月1日，五原告通过信息公开的方式获悉桐梓县发展和改革局作出的桐发改备（2014）91号《毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知》，该建设项目备案文件将五原告位于桐梓县燎原镇大关村河厂组拥有合法承包经营权的土地纳入其中。五原告对该建设项目备案文件不服，遂根据《中华人民共和国行政复议法》的规定向被告市发改委提起复议，被告市发改委于2015年9月14日作出遵市发改体改（2015）7号《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出〈毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知〉（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》，原告李仕忠、苏以秀、令狐世明、ＸＸ才于2015年9月19日收到该回复，原告ＸＸ友于2015年10月16日收到该回复。五原告认为，被告市发改委应当制作《行政复议决定书》，其以《回复》替代《行政复议决定书》不但形式上不合法，更侵犯了五原告的合法权益。故特根据法律规定向法院提起诉讼，请求判令撤销遵市发改体改（2015）7号《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出〈毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知〉（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》，责令被告市发改委依法履行行政复议职责，本案诉讼费用由被告承担。五原告向本院提供了以下证据证明其主张：1、《行政复议申请书》及邮寄存根，证明五原告向被告市发改委提交了行政复议申请，并证明提交申请的时间；2、《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出﹤毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知﹥（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》（遵市发改体改（2015）7号），证明被告市发改委作出的该回复不符合《行政复议法》的规定。
被告市发改委辩称，首先，被告市发改委依照《遵义市人民政府行政复议委员会工作规则》的规定，只能作出回复。五原告应当依据上述规定的第三条“行政复议委员会办公室负责受理和审理市人民政府各工作部门（市公安局除外）和市质量和技术监督局、市地方税务局、市烟草专卖局、市气象局应当受理的各类行政复议案件”以及《贵州省人民政府关于进一步推进行政复议委员会试点工作的通知》（黔府发（2012）28号）第三项“遵义市政府法制办（遵义市政府复议办）集中受理除市公安局以外的市直有关部门和单位应当受理的行政复议案件，审理后以遵义市人民政府的名义作出行政复议决定”之规定，将《行政复议申请书》提交给市政府，而非向被告市发改委申请行政复议，被告市发改委依据上述规定无权作出行政复议决定书，因此被告市发改委不是本案的适格被告。第二，桐梓县发展和改革局作出的《毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知》（桐发改备（2014）91号）是严格按照国家有关政策执行，不存在违法违规行为。五原告关于“桐梓县发展和改革局并无对毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案的资格”的理由不成立。根据《贵州省发展和改革委员会关于调整贵州省基本建设投资项目审批、核准、备案权限的通知》（黔发改投资（2014）1423号）明确规定“实行备案制的固定资产投资项目，原则上按照属地原则办理”，桐梓县发展和改革局已具备对毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目进行备案的资格和权限，桐梓县发展和改革局作出《毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知》（桐发改备（2014）91号），不存在违法违规行为。综上所述，被告市发改委不是本案的适格被告，请法院驳回五原告对被告市发改委的起诉。
被告市发改委向本院提交了证明其行政行为合法性的证据、依据：1、《省人民政府关于进一步推进行政复议委员会试点工作的通知》（黔府发（2012）28号）、2、《遵义市人民政府办公室关于印发〈遵义市人民政府行政复议委员会工作规则〉和〈遵义市人民政府行政复议委员会委员守则〉的通知》（遵府办发（2010）141号），第1、2号证据证明被告市发改委没有权利对五原告的复议申请作出复议决定。
被告市政府辩称，被告市政府在本案中不存在行政不作为的情形。在接到法院的传票前，被告市政府没有收到任何单位或个人提出或移交过与本案相关的复议申请及资料。对被告市政府而言，没有申请就不会作出复议，故被告市政府在本案中并无过错，并非本案适格的被告。请法院判决驳回五原告针对被告市政府的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据、依据：1、《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）、2、《省人民政府印发关于开展行政复议委员会试点工作的方案的通知》（黔府发（2009）22号）、3、《遵义市人民政府关于印发〈遵义市人民政府行政复议委员会试点工作方案〉的通知》（遵府发（2010）19号）、4、《省人民政府关于进一步推进行政复议委员会试点工作的通知》（黔府发（2012）28号），第1-4号证据证明被告市政府依照国务院法制办公室、贵州省人民政府为全面贯彻落实《中共中央办公厅国务院关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发（2006）27号）文件精神，设立复议委员会并进行复议试点，被告市政府管辖除市公安局以外的其他市直行政机关的复议案件，该试点尝试是为解决行政复议面临的难题，与上位法并不冲突，并且该尝试能提高复议级别，更好的解决人民群众的问题。
经庭审质证，被告市发改委对五原告的证据质证意见如下：对五原告提交的证据的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议，被告市发改委确实收到了五原告的复议申请，但被告市发改委不是受理复议案件的适格主体。被告市政府对五原告的证据质证意见如下：对五原告提交的证据的真实性、合法性均无异议，对证明目的及关联性有异议，五原告的行政复议申请书系提交给被告市发改委，而非被告市政府，被告市政府没有收到五原告的复议申请，因此与被告市政府无关。五原告对被告市发改委的证据质证意见如下：对证据的合法性、关联性均不认可，两份证据的内容均与《行政复议法》这一上位法相违背，五原告申请对这两份文件的合法性进行审查。被告市政府对被告市发改委的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。五原告对被告市政府的证据质证意见如下：对证据的真实性无异议，合法性及关联性有异议，这四份证据的内容均与《行政复议法》这一上位法相违背，五原告申请对这四份文件的合法性进行审查，且复议试点改革应当尊重当事人的选择，以便利当事人为基本准则，申请人既然选择法定的复议机关进行复议，就应当对申请人的申请作出复议决定。被告市发改委对被告市政府的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，被告市发改委认为被告市政府的证据正好说明了被告市发改委不能作出行政复议决定书的原因。
经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下确认：对五原告提交的第1号证据真实性、合法性、关联性均予以确认，对第2号证据的真实性、关联性予以确认，对其合法性不予确认。对被告市发改委及被告市政府的证据的真实性、合法性均予以确认，对其关联性不予采信。
经审理查明，原告李仕忠、苏以秀、令狐世明、ＸＸ才、ＸＸ友于2015年9月3日向被告市发改委邮寄了《行政复议申请书》，申请对桐梓县发展和改革局于2014年9月28日作出的桐发改备（2014）91号《毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知》进行复议。被告市发改委于2015年9月4日收到五原告提交的《行政复议申请书》，于2015年9月14日作出《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出﹤毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知﹥（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》（遵市发改体改（2015）7号）。原告李仕忠、苏以秀、令狐世明、ＸＸ才于2015年9月19日收到上述回复，原告ＸＸ友于2015年10月16日收到上述回复。五原告认为被告市发改委以《回复》替代《行政复议决定书》的行为违法，认为被告市发改委未依法履行行政复议职责，遂向本院提起行政诉讼，形成讼争。
另查，国务院法制办公室作出的《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）将贵州省列为行政复议委员会试点省份，该试点工作要求试点单位通过体制、机制创新性探索，努力提高行政复议的权威性和公正性，在行政复议委员会试点过程中探索并逐步推行相对集中行政复议审理权，有效强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥。贵州省人民政府根据国务院法制办公室的上述通知要求，制定了《关于开展行政复议委员会试点工作的方案》以及《省人民政府关于进一步推进行政复议委员会试点工作的通知》（黔府发（2012）28号），明确遵义市政府法制办（遵义市政府复议办）集中受理除市公安局以外的市直有关部门和单位应当受理的行政复议案件，审理后以遵义市人民政府的名义作出行政复议决定。被告市政府根据上述文件及通知的要求，结合遵义市的实际，制定了《遵义市人民政府行政复议委员会试点工作方案》，明确被告市政府授权行政复议委员会办公室集中受理市政府各部门（市公安局除外）、市质量和技术监督局、市地税局、市烟草专卖局、市气象局应当受理的各类行政复议案件，市政府各部门（市公安局除外）、市质量和技术监督局、市地税局、市烟草专卖局、市气象局不再受理行政复议案件，如有申请人向其提交行政复议申请，该部门应于3个工作日内转送市政府行政复议委员会办公室并告知申请人，市政府行政复议委员会办公室接受转送后应当依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定办理。
还查，被告市发改委收到五原告提交的《行政复议申请书》后，未将申请书转送被告市政府的行政复议委员会办公室，也未依照遵义市的行政复议试点规定告知五原告应当向被告市政府的行政复议委员会办公室申请复议。
本院认为，本案的争议焦点是被告市发改委对五原告的复议申请是否具有复议权限，被告市发改委对五原告提交的复议申请作出回复是否合法。对被告市发改委是否具有复议权限的问题，五原告认为《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）、《省人民政府印发关于开展行政复议委员会试点工作的方案的通知》（黔府发（2009）22号）、《省人民政府关于进一步推进行政复议委员会试点工作的通知》（黔府发（2012）28号）、《遵义市人民政府关于印发〈遵义市人民政府行政复议委员会试点工作方案〉的通知》（遵府发（2010）19号）、《遵义市人民政府办公室关于印发〈遵义市人民政府行政复议委员会工作规则〉和〈遵义市人民政府行政复议委员会委员守则〉的通知》（遵府办发（2010）141号）不合法，认为被告市法改委是法定的复议机关，对五原告的复议申请应当履行复议职责，并申请对上述文件的合法性进行审查。上述文件均是对行政复议机制进行探索改革并设置试点的文件，文件的制定机关自上而下、层层衔接。对行政复议机制进行探索试点的目的是为提高行政复议的权威性和公正性，有效强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥，虽有悖于现行的行政复议法，但成功的试点改革将会推进法律的完善，且该试点改革采用的方式提高了行政复议机关的级别，有利于提高复议质量，上述文件还明确了已丧失复议权的行政机关收到申请后应当对申请人进行告知，并将复议申请转送被告市政府，因此上述试点改革的文件并未侵犯申请人的合法权利，本院认为上述文件合法。根据上述文件的规定，被告市发改委已经丧失了对桐梓县发展和改革局作出的行政行为进行复议的权利。关于被告市发改委对五原告提交的复议申请作出回复是否合法的问题，被告市发改委认为其已没有复议权限，只能对五原告的复议申请以回复方式作出。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”、第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”以及《遵义市人民政府行政复议委员会试点工作方案》的规定，五原告提出行政复议申请的被申请人是桐梓县发展和改革局，被告市发改委是法定的复议机关，五原告向被告市发改委提交《行政复议申请书》并无不当，但根据本市的行政复议试点改革工作，被告市发改委的复议权已由被告市政府行政复议委员会代为行使，被告市发改委在收到五原告提交的《行政复议申请书》后，应当将申请书移送给有复议权的机关并告知申请人，但被告市发改委收到申请后，既未告知五原告向被告市政府申请行政复议，也未将复议申请移送被告市政府，明显违背上述法律及文件的规定。鉴于被告市发改委是法定的复议机关，其在收到五原告提交的《行政复议申请书》后，即便不依改革试点的规定移送给被告市政府，也应依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”以及第三十一条第二款“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章”的规定，通知被申请人提交证据，审查后作出行政复议决定书，但被告市发改委未提交证据证明其依照法定复议程序进行了审查，且以回复替代行政复议决定书的形式对五原告的申请进行实体处理，明显违反法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的”之规定，被告市发改委于2015年9月14日作出的《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出﹤毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知﹥（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》（遵市发改体改（2015）7号）违反法定程序，本院依法予以撤销，但因被告市发改委的复议权已由被告市政府代为行使，故对五原告提出的复议申请，由被告市政府重新作出复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告遵义市发展和改革委员会于2015年9月14日作出的《市发改委关于对ＸＸ友等人对“桐梓县发改局作出﹤毅昕驾校训练场及考场（科目二）建设项目备案通知﹥（桐发改备（2014）91号）文”申请行政复议的回复》（遵市发改体改（2015）7号）；
二、由被告遵义市人民政府对原告李仕忠、苏以秀、令狐世明、ＸＸ才、ＸＸ友于2015年9月3日以桐梓县发展和改革局为被申请人提出的行政复议申请，在法定期限内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告遵义市发展和改革委员会承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满的七日内预交案件上诉费，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审 判 长 罗文渊
人民陪审员 王凤革
人民陪审员 陈 鸿
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 唐鸿娅