浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第587号
上诉人（原审原告）邱友康。
被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人毛江平，县长。
委托代理人华波湧，岱山县人民政府法制办公室副主任。
邱友康诉岱山县人民政府城建行政复议一案，舟山市中级人民法院于2015年10月21日作出（2015）浙舟行初字第47号行政判决。邱友康不服，向本院提出上诉。本院2015年12月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人邱友康，被上诉人岱山县人民政府的委托代理人华波湧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告于2015年6月24日向衢山镇政府提出《要求退还有关房屋转让收费申请》，要求退还城镇房屋转让费、房屋基础设施费、建房押金、其他手续费共计11274元，并按银行利息4倍承担利息。衢山镇政府于2015年6月29日向原告出具《告知书》，告知原告相关申请已收悉，并说明“该事项岱山县人民法院行政裁定书（2008）岱行初字第5号已作出行政裁定。”原告不服衢山镇政府作出该《告知书》的行为，于2015年7月21日向被告岱山县政府申请行政复议，请求：“1.要求确认被申请人对申请人作出的《告知书》行为违法无效并撤销；2.要求复议决定被申请人对申请人的《要求退还有关房屋转让收费申请》限期作出是否退还的实质性行政行为。”被告收件后，经审查认为原告的行政复议申请材料不齐全，于2015年7月27日作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正要求退还城镇房屋转让费、房屋基础设施费、建房押金、其他手续费共计11274元的收费单据。原告于2015年7月29日向被告提交相关补正材料。被告经审查，于2015年8月25日作出岱政复决字（2015）3号行政复议决定书，认为被申请人衢山镇政府于2015年6月29日向申请人出具的《告知书》是对原告所提请求的一项解释说明，并未对特定公民、法人或其他组织的权利义务产生法律效力，因此并不属于行政复议受案范围；而原告的第二项复议请求已于2008年4月4日向岱山法院提起行政诉讼，被岱山法院以（2008）岱行初字第5号行政裁定书驳回起诉，且被申请人的收费行为发生于1993年，已过复议时效。故根据《行政复议法》第六条、第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项、第（七）项、第四十八条第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。该复议决定于2015年8月27日以EMS快递形式送达原告邱友康。原告不服该行政复议决定，遂向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《行政复议法》第三条、第十三条以及第十七条的规定，被告具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：一、关于被告驳回原告向其提出的行政复议申请是否具有充分的事实和法律依据的问题。原告认为衢山镇政府未对其《要求退还有关房屋转让收费申请》作出实体处理的行政行为，属行政不作为，被告理应受理原告提出的复议申请；而岱山法院作出的（2008）岱行初字第5号行政裁定是以原告针对衢山镇政府的行政收费行为提起的行政诉讼超过起诉期限为由驳回其起诉，并不妨碍衢山镇政府对原告要求退还相关行政收费的申请作出行政处理。被告岱山县政府则认为，衢山镇政府对原告出具的《告知书》是对原告申请事项的解释说明，并未对其权利义务产生实质影响，并不属于行政复议受案范围；而原告提出的要求衢山镇政府对其《要求退还有关房屋转让收费申请》作出实体处理行政行为的请求已经岱山法院（2008）岱行初字第5号行政裁定书驳回起诉，且衢山镇政府的收费行为发生于1993年，已过复议时效，故其决定驳回原告的行政复议申请，理由正当。本院认为，原告向衢山镇政府提出的《要求退还有关房屋转让收费申请》客观上已被岱山法院（2008）岱行初字第5号行政裁定以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，衢山镇政府针对原告提出的申请，于2015年6月29日作出的《告知书》是对客观事实的陈述，并未对原告创设新的行政权利义务关系，故不属于行政复议受案范围。被告驳回原告第二项复议申请的理由，也是对原告本次向衢山镇政府申请事项，已经过行政诉讼，且被岱山法院裁定驳回起诉的客观陈述。实质上，原告邱友康向被告岱山县政府提出的“要求复议决定被申请人对申请人的《要求退还有关房屋转让收费申请》限期作出是否退还的实质性行政行为”的复议请求，是对“确认被申请人对申请人作出的《告知书》行为违法无效并撤销”的补充，被告岱山县政府受理原告第二项复议请求的前提是对衢山镇政府作出《告知书》的行为纳入实体审查。故被告岱山县政府在已经认定衢山镇政府对原告作出《告知书》的行为并非行政复议受案范围的情形下，根据《行政复议法》第六条、第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项、第（七）项、第四十八条第（二）项之规定决定驳回原告的行政复议申请，尚属妥当。二、关于被告作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年7月21日向被告邮寄行政复议申请及证据材料，被告于同年7月27日通知原告补正相关申请材料，并未违反《行政复议法实施条例》第二十九条之规定。原告于2015年7月29日补正材料后，被告进行审查，于2015年8月25日作出行政复议决定，告知维权途径，并于2015年8月27日邮寄送达原告，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。综上，被告岱山县政府作出被诉驳回行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告邱友康提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告受理其复议申请的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邱友康要求撤销岱政复决字（2015）3号行政复议决定并判令被告岱山县人民政府受理其行政复议申请的诉讼请求。
邱友康上诉称：一、所谓“未对其权利义务产生法律效力，不是具体行政行为”的告知书内容自然也是违法无效的。故上诉人复议请求第一项：“要求确认被申请人对申请人作出的《告知书》行为违法无效并撤销”并无不当。如果被上诉人认为该项请求不属于行政复议受案范围，那也是上诉人复议请求事项表述不清楚的问题，依照《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议之日起5日内书面通知申请人补正”。但被上诉人只通知上诉人补正申请材料，并未通知上诉人补正表述不清楚的复议请求事项。在此情况下，被上诉人以上诉人该项复议请求不属于行政复议受案范围决定不受理，属于程序违法。二、衢山镇政府出具的《告知书》内容不产生法律效力，那么，上诉人的第一项复议请求同样也自动消除，故不能再作为被上诉人对上诉人的第二项请求事项，“要求复议决定被申请人对申请人的《要求退还有关房屋转让收费申请》限期作出是否退还的实质性行政行为”决定不予受理的纳入实体审查的依据。三、衢山镇政府对上诉人《要求退还有关房屋转让收费申请》未作出具体行政行为，属行政不作为。作为被上诉人应对衢山镇政府行为不作为的行为是否合法进行审查。至于上诉人能否退还有关收费应当先由衢山镇政府进行审查并作出具体行政行为，现衢山镇政府并未作出能否退还有关收费的具体行政行为，被上诉人作为复议机关，无权直接对上诉人要求退还有关收费的实体代为审查，擅自对上诉人要求退还有关收费的申请认定“超过期限”不予退还的具体行政行为以后，如上诉人不服申请复议的且被上诉人受理的才能轮到被上诉人进行是否“超过期限”的实体审查，这是另案问题。故是否“超过期限”的实体问题不属于被上诉人本案审查范围。四、被上诉人未提供该收费行为合法性依据。请求二审法院撤销一审判决及被上诉人作出的岱政复决字（2015）3号行政复议决定。
岱山县人民政府答辩称：一、答辩人作出《岱政复决（2015）3号行政复议决定书》正确恰当。答辩人在收到该复议申请后，经过审查认为答辩人的第一项复议请求是衢山镇政府于2015年6月29日出具的《告知书》，该《告知书》只是对上诉人所提请求的解释说明，并没有对其权利义务产生法律效力，不是具体行政行为，因此不属于行政复议受案范围；上诉人所提第二项复议请求是有关要求衢山镇政府退还房屋转让费等，上诉人已就该项请求于2008年4月4日向岱山县人民法院提起行政诉讼，岱山县人民法院已受理并作出（2008）岱行初字第5号行政裁定驳回起诉，且衢山镇政府的收费行为发生于1993年，已过复议时效，答辩人遂根据《行政复议法》第六条、第九条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项、第（七）项、第四十八条第（二）项的规定作出驳回复议申请的决定。答辩人作出《岱政复决（2015）3号行政复议决定书》程序合法。答辩人于2015年7月21日收悉申请材料后认为，该复议申请材料不齐，而于2015年7月27日作出《补正行政复议申请通知书》，审查期暂停。2015年7月29日，上诉人递交了相关补正材料。2015年8月25日，答辩人作出并邮寄送达上述复议决定书，并告知了上诉人的维权途径，符合法律规定。二、至于上诉人在上诉状中所提出的衢山镇政府对上诉人，《要求退还有关房屋转让收费申请》未作出具体行政行为，属行政不作为。答辩人认为上诉人完全就是在搞文字游戏，上诉人所提出的第二项复议请求实质上就是在行使对衢山镇1993年的收费这一具体行政行为不服所提起的复议救济权，答辩人在受理复议申请后，对其实体进行审查，并根据相关证据认定其已于2008年4月4日向岱山县法院提起过行政诉讼并被岱山县法院（2008）岱行初字第5号行政裁定书驳回起诉，且衢山镇政府的收费行为发生于1993年已过复议时效的事实。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人岱山县人民政府作出岱政复决字（2015）3号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人邱友康于1993年因土地受让和建房审批先后向衢山镇政府交付了城镇房屋转让费、使用费、房屋转让基础设施配套费及建房押金、管理费等费用。期间上诉人多次因不服有关机关对其作出的涉及该土地和房屋的行政行为提起行政复议或行政诉讼。2015年6月24日上诉人向衢山镇政府提出《要求退还有关房屋转让收费申请》，要求退还城镇房屋转让费、房屋基础设施费、建房押金、其他手续费等费用。该申请实质上是对1993年衢山镇政府收费行为提出的异议。对此，岱山法院已作出裁定驳回了上诉人针对上述收费行为的起诉。故衢山镇政府作出的上述《告知书》仅是对客观事实的陈述，并未对上诉人的权利义务产生实际影响。被上诉人认为上诉人就上述《告知书》提起的行政复议不属于行政复议受案范围并无不当。关于上诉人第二项复议请求是要求衢山镇政府对《要求退还有关房屋转让收费申请》限期作出是否退还的实质性行为。该项请求实质上同样是对1993年衢山镇政府收费行为提出的异议，上诉人直至2015年才对1993年的行为提出复议申请，显已超过法定的复议申请期限。故被上诉人驳回上诉人的行政复议申请的结论正确。综上，被上诉人作出的被诉行政复议决定符合《行政复议法》第六条、第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项、第四十八条第（二）项的规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人邱友康负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 韦若莎