海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终422号
上诉人（原审被告）三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠湾镇。
法定代表人陈明，该区区长。
委托代理人邓振海，海南惠海律师事务所律师。
委托代理人罗章文，三亚市海棠区人民政府安置办工作人员。
被上诉人（原审原告）翟好志，男，1951年12月5日出生，汉族，现住三亚市。
被上诉人（原审原告）刘学珍，女，1958年1月9日出生，汉族，现住三亚市，系翟好志之妻。
被上诉人（原审原告）翟学帅，男，1984年5月20日出生，汉族，现住三亚市，系翟好志、刘学珍之子。
被上诉人（原审原告）黎象妮，女，1984年3月29日出生，汉族，现住三亚市，系翟学帅之妻。
被上诉人（原审原告）翟某。
法定代理人翟学帅、黎象妮，身份情况同上。
以上五位被上诉人的共同委托代理人李盛华，海南追根律师事务所律师。
以上五位被上诉人的共同委托代理人顾蓓莉，海南追根律师事务所实习律师。
上诉人三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）因被上诉人翟好志、刘学珍、翟学帅、黎象妮、翟某（以下简称翟好志户）诉其征收补偿协议一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2016）琼02行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
2015年9月，因建设海棠区中区水系项目，海棠区政府征收翟好志户面积143.91㎡住宅房屋，双方签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》。该协议书主要内容：翟好志户被征收房屋面积143.91㎡，安置人数5人；以产权置换的方式进行安置，安置房屋为林旺北风情小镇公寓楼，面积120㎡。
原审查明，翟好志户原籍为河南省获嘉县黄堤镇张翟庄村委会。1994年经三亚市海棠区庄大村民委员会（以下简称庄大村委会）同意及当地公安管理部门准许，全家迁移落户到庄大村委会第一村民小组，并由庄大村委会划分宅基地建房居住至今。2007年11月22日，因海棠湾旅游度假开发区及道路项目建设需征用翟好志户宅基地及房屋，翟好志户与原海棠湾镇人民政府（以下亦简称海棠区政府）签订了《庄大村征地拆迁补偿安置协议书》，约定以公寓楼形式安置，安置标准按三府（2007）107号文执行。但协议签订后，双方均未按该协议约定的内容履行。2009年、2010年、2015年因庄大村委会不按同等村民待遇给翟好志户分配征地补偿款，经翟好志户三次提起诉讼，人民法院依法作出（2009）三亚民一终字第60号、（2010）城民一初字第615号、（2015）三亚民一终字第262号民事判决，三次判决均确认翟好志户全家具有庄大村委会集体经济组织成员资格，庄大村委会应按同等村民待遇给付翟好志户相应补偿款。2015年9月7日，海棠区政府为加快海棠区中区水系建设项目，再次与翟好志户签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》。协议的主要内容：翟好志户被征收房屋面积143.91㎡，安置人数5人；以产权置换的方式进行安置，安置房屋为林旺北风情小镇公寓楼，面积120㎡。协议签订后，海棠区政府于2015年9月8日、9日将翟好志户房屋予以拆除。2015年11月5日，翟好志户向海棠区政府提出要求纠正违法安置的申请，但海棠区政府至今未予以答复。
2012年7月17日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）批准同意实施《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》。为作好安置工作，海棠区政府在2013年又制定了《海棠湾镇安置工作实施细则》。该实施细则进一步明确了安置分户原则、安置对象确定的条件、安置分户及对象确认程序及安置规定。其第二条安置分户及安置对象：第（一）项安置分户原则，被拆迁人以“户”为单位进行安置；第（二）项安置对象确认，1、安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员。第三条安置规定：（一）海棠湾征地拆迁安置定为连排住宅风情小镇，对开发建设项目征地拆迁的失地农民原则上以村（居）委会为单位按风情小镇建设片区就近集中安置，连排住宅风情小镇分150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种户型，安置标准为50㎡／人；如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数，超出的人口按60㎡／人安置在公寓楼。
翟好志户作为被拆迁户，其户内符合安置条件的人口为5人，即：翟好志、刘学珍、翟学帅、黎象妮、翟某。
原审认为，三亚市政府2012年7月17日批准同意实施的《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》及海棠区政府2013年制定的《海棠湾镇安置工作实施细则》，均属《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第（四）（五）项规定的征地补偿安置具体方案。征地补偿安置具体方案经依法批准后，作为规范性文件，具有约束力。海棠区政府作为征收实施单位，应按该规范性文件规定的安置方式、安置标准等内容与被拆迁人签订《征收补偿安置协议书》，落实相关征收补偿事宜。因征收补偿安置协议书的目的是为了落实征地补偿安置具体方案，故其补偿方式和补偿标准应与征地补偿安置具体方案规定的内容一致，不经法定批准程序，不得变更。
已经发生法律效力的（2009）三亚民一终字第60号、（2010）城民一初字第615号、（2015）三亚民一终字第262号民事判决，均已确认翟好志户具有集体经济组织成员资格。故翟好志户以户作为安置对象，符合《海棠湾镇安置工作实施细则》第二条第（二）项第1目：即安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员的规定。按该实施细则第三条第（一）项规定，翟好志户安置人口为5人，安置标准为50㎡／人计，翟好志户应取得连排住宅风情小镇250㎡户型安置房屋的资格。
海棠区政府违法变更上述征地补偿安置具体方案规定的补偿安置标准，仅给予翟好志户安置林旺北风情小镇面积120㎡的公寓楼，侵害了翟好志户的合法权益。补偿协议的内容违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的强制性规定，依《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，上述补偿安置协议约定给予翟好志户安置林旺北风情小镇面积120㎡的公寓楼的内容无效。依《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，翟好志户请求判令海棠区政府依《海棠湾镇安置工作实施细则》中确定的补偿方式和补偿标准，履行给予翟好志户安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务的诉讼请求，依法予以支持。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，判决：一、确认翟好志户与海棠区政府2015年9月7日所签订《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》中，约定海棠区政府给予翟好志户补偿120㎡公寓楼的内容无效；二、海棠区政府应依《海棠湾镇安置工作实施细则》确定的补偿方式和补偿标准，履行给予翟好志户安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务。
海棠区政府上诉称，一、原审判决认定《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》第二条“安置方式”无效没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款是对土地征收及其补偿、安置方案的制定和责任主体的确认而设定的程序性规定，与征收补偿安置协议的效力无关，不是调整征收补偿安置协议法律关系的法律规范。原审依据该条规定判决海棠区政府120㎡的安置房条款无效适用法律错误。《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》及《海棠湾镇安置工作实施细则》是土地征收部门依法制定的规范性文件。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，必须是违反了法律、行政法规的强制性规定才能认定合同无效。三亚市政府的规范性文件不能作为认定合同效力的依据。不论海棠区政府与翟好志户签订的《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》是否违反《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》及《海棠湾镇安置工作实施细则》，都不影响合同效力。二、《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》及《海棠湾镇安置工作实施细则》是规范性文件，不是合同的要约，原审判决按照该规范性文件变更合同条款，判决海棠区政府直接履行给予翟好志户250㎡的安置房没有法律依据。法律没有规定合同被确认无效后可以直接改判合同条款可以变更履行。不论安置条款是否有效，法院都不能直接改判海棠区政府给予翟好志户250㎡安置房的义务。三、原审遗漏了应当参加诉讼的当事人，违反法定程序。根据《海棠湾镇安置工作实施细则》第（三）条的规定，被征收人应当首先向所在村委会提出书面申请，然后村委会对申请人进行初步审核并签署意见后上报镇安置办。安置房申请是程序性规定，翟好志户必须经村委会初审后无异议才能由村委会上报，翟好志户所在的村集体经济组织没有给海棠区政府上报材料。本案应当追加翟好志户所在的村委会参加诉讼，才能在查明事实的基础上，做出公平公正的判决。请求撤销原审判决，依法改判。
翟好志户未提交书面答辩意见，在询问时辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，判决结果正确，应予维持。翟好志户应当与其他村民享有同等的安置权利，翟好志户与海棠区政府于2015年7月签订的《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》中，约定海棠区政府给予翟好志户补偿120㎡公寓楼的内容无效。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，三亚市政府于2012年批复同意实施《海棠湾镇征地拆迁补偿安置方案》，海棠区政府根据上述安置方案制定了《海棠湾镇安置工作实施细则》。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施”的规定，海棠区政府应根据经批准的安置方案实施安置。本案中，翟好志户被征收房屋面积143.91㎡，且翟好志户的集体经济组织成员资格已经生效民事判决确认，故翟好志户符合《海棠湾镇安置工作实施细则》中“安置对象为征地拆迁范围内拥有合法房产并在该集体经济组织内部享有权利和承担义务的被拆迁人及其家庭成员”的规定。翟好志户安置人口为5人，按照《海棠湾镇安置实施细则》中“海棠湾征地拆迁安置定为连排住宅风情小镇，对开发建设项目征地拆迁的失地农民原则上以村（居）委会为单位按风情小镇建设片区就近集中安置，连排住宅风情小镇分150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种户型，安置标准为50㎡／人；如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数，超出的人口按60㎡／人安置在公寓楼”的规定，海棠区政府应安置翟好志户连排住宅风情小镇250㎡户型房屋。海棠区政府仅给予翟好志户补偿120㎡公寓楼，明显不符合安置方案的规定，侵犯了翟好志户的合法权益。原审认定海棠区政府违反行政法规的强制性规定，其与翟好志户签订的《海棠区被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》中，约定海棠区政府给予翟好志户补偿120㎡公寓楼的内容无效，并无不当。
本案中，海棠区政府依法负有按照经批准的安置方案进行安置的职责，根据《海棠湾镇安置实施细则》的规定，翟好志户符合安置连排住宅风情小镇250㎡户型房屋的条件，故原审判决海棠区政府应依《海棠湾镇安置工作实施细则》确定的补偿方式和补偿标准，履行给予翟好志户安置林旺风情小镇连排住宅面积250㎡安置房的安置补偿义务，不违反法律的规定，并无不当。
至于海棠区政府主张本案应当追加翟好志户所在的村委会参加诉讼，原审遗漏了应当参加诉讼的当事人，违反法定程序的问题。本院认为，本案涉及由政府统一建设安置房对被拆迁人进行安置的问题，海棠区政府对翟好志户进行安置与翟好志户所在的村委会并无利害关系。虽然《海棠湾镇安置工作实施细则》规定由村委会对安置对象进行初步审核并签署意见后上报镇安置办，但翟好志户所在的村委会是否给海棠区政府上报材料并非《海棠湾镇安置工作实施细则》中规定的确定安置对象的条件，在翟好志户的集体经济组织成员资格已经生效民事判决确认的情况下，翟好志户所在的村委会未上报材料并不能否定翟好志户符合安置对象条件，且应按安置方案进行安置的事实。海棠区政府上述主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当，应予维持。海棠区政府的上诉理由及请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人三亚市海棠区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 李 贝
审 判 员 聂海波
二〇一六年十一月二十二日
法官助理 滕生虎
书 记 员 李励云
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。