山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）烟行初字第83号
原告：谭乐传。
被告：烟台市人民政府。住所地：烟台市莱山区芙蓉路*号。
法定代表人：张永霞，市长。
委托代理人：孙秀凤，烟台市政府法制办公室工作人员。
委托代理人：刘立志，烟台市政府法制办公室工作人员。
第三人：烟台经济技术开发区城市管理行政执法大队。住所地：烟台经济技术开发区金沙江路**号。
法定代表人：纪龙，大队长。
委托代理人：王仁青，烟台经济技术开发区城市管理行政执法大队副大队长。
委托代理人：陈月，山东三和德通律师事务所律师。
原告谭乐传因不服被告烟台市人民政府行政复议决定，于2015年4月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月27日公开开庭审理了本案。本院依职权追加烟台经济技术开发区城市管理行政执法大队作为第三人参加本案诉讼。原告谭乐传，被告委托代理人孙秀凤，第三人委托代理人王仁青、陈月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告烟台市人民政府于2015年3月22日作出烟政复决字（2014）356号《行政复议决定书》。主要载明：申请人谭乐传，被申请人烟台经济技术开发区城市管理行政执法大队。经查，2014年4月21日，被申请人接到投诉到现场检查，发现申请人等人在天山路南端206国道路边贩卖樱桃，经说服申请人等离开。次日被申请人又接到举报，执法人员发现申请人又在此处摆摊卖樱桃，被申请人工作人员在出示执法证件后，经领导批准，作出编号为2014422《建设行政执法证据保存登记表》，对申请人的鲁F×××××大头车、伞、电子秤予以登记保存。同时告知申请人7日内到被申请人接受处理，逾期不到损失自负。申请人情绪激动，不予配合，拒绝签字。将樱桃及登记保存物品拉到开发区市政环卫基地后申请人及亲属赶到，经被申请人同意将伞、电子秤及樱桃拉走，鲁F×××××大头车继续存放在该基地。期间，申请人感觉心慌，被送至医院。证据登记保存期满后，被申请人未依法向申请人返还保存车辆，申请人申请行政复议。2014年12月12日被申请人通知申请人提车，之后申请人将车提走。该机关认为，根据烟开工办（2012）61号、烟开编办（2012）43号、烟开编办（2012）44号文件规定，被申请人负责206国道及其两侧区域城市管理和执法工作。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。……行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”在被申请人执法过程中，申请人情绪激动，不予配合，如不采取证据登记保存措施，申请人用于违法经营的工具有可能转移，为之后的调查取证带来困难，因此被申请人对车辆及其物品采取证据先行登记保存不违反上述规定。但是，根据《行政处罚法》第三十七规定，采取证据登记保存措施后应当在七日内作出行政处理决定。被申请人在证据登记保存期满后继续扣押申请人车辆，违反相关法律规定，由此给申请人造成损失的应承担赔偿责任。但因申请人未对其损失数额提供相关证据，故对申请人要求被申请人赔偿一切损失的主张因缺少证据而不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三项第二、三目的规定，决定确认被申请人在证据登记保存期满后继续扣押申请人车辆行为违法。
原告谭乐传诉称：（一）原告贩卖樱桃的地方不属于被告管辖，其行政主体资格不适格。《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》明确规定：城镇容貌和环境卫生管理实行责任区制度，城镇道路、广场、过街天桥、地下通道等公共区域由城镇容貌和环境卫生行政主管部门负责；公路、隧道等由管理单位负责。本案中，原告贩卖的地点是沈海高速公路北边辅道外，不属于城镇道路，不属于第三人管辖。（二）第三人无权扣留申请人的车辆及物品。《行政处罚法》明确规定：行政机关在收集证据时，只有在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，且经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。本案中，被告及第三人均认为原告用于违法经营的工具随时可能转移，为执法取证带来更大的困难，第三人对原告的车辆及物品进行先行登记保存措施是恰当的。原告认为这种认识是错误的，原告的车辆及物品完全可以采取拍照形式收集证据，即使将来转移了也不影响取证。即使第三人保存措施是恰当的，但其履行的过程也是违法的。首先，执行证据保全时未行“经行政机关负责人批准”程序。其次，在执行时把原告打伤并扭按住，暴力执法。（三）第三人至今未作出处理决定严重违法。《行政处罚法》明确规定：行政机关登记保存证据后应当在七日内及时作出处理决定；而本案截至目前，虽经原告多次索要处理决定，但第三人均拒绝出具。（四）原告的损失应该由第三人承担。原告的心脏病发的医疗费等应由第三人赔付，第三人超期违法扣留原告有道路运输经营手续的车辆，从而给原告造成的损失应由第三人赔偿。综上，原告认为：第三人作出扣留申请人车辆及物品的行政行为因主体不适格、没有法律依据，依法应认定违法。庭审中原告明确诉讼请求为：撤销烟台市人民政府作出的烟政复决字（2014）356号《行政复议决定书》。
原告向本院提供以下证据：证据1、复议决定书。证据2、行政复议申请书。证据3、要求公开听证的申请书原件。证明原告向被告声明视频被篡改，有些材料没有被采纳。证据4、照片2张。证明当时事发地点与城管被告说的不符。证据5、行政复议各项通知4份。证明行政复议不按时限办事。
被告烟台市人民政府辩称：（一）原告起诉已过法定期限。原告于2015年3月27日收到《行政复议决定书》，2015年6月24日向法院提起行政诉讼，显然超过法律规定的诉讼时效。（二）被告作出的烟政复决字（2014）356号《行政复议决定书》符合法律规定，请求依法维持。事实与理由同复议决定书中查明的事实与理由。
被告烟台市人民政府向本院提交了以下证据：证据1、行政复议申请书、原告身份证复印件、信访事项不予受理告知书、照片、道路运输许可证、门诊病历、补充材料。都是原告提交的有关材料。证据2、行政复议立案审批表。证据3、行政复议答复通知书及送达回证。证据4、行政复议答复书。证据5、证据、依据和有关材料共9份，烟开公办（2012）61号、烟开编办（2012）43号和44号、组织机构代码、法人证书、法定代表人身份证明2份、授权委托书2份。证据4、5是第三人提交的材料。证据6、行政复议延期通知书及送达回执。证据7、行政复议公开听证申请书。证据8、行政复议听证通知书及送达回证、听证笔录。证据9、调解申请书、行政复议中止通知书及送达回证共4份。证明原告申请调解处理，被告依法中止案件的审理。证据10、恢复审理申请书、恢复审理通知书及送达回证共4份。证据11、行政复议决定书及送达回执3份。证据12、证据先行登记保存审批表、吕俊峰和刘金平行政执法证的复印件、建设行政执法保存登记表。2014年12月12日第三人给原告的通知及送达回证，原告收到特快专递的证明。证据13、光盘录像。内容是第三人执法过程记录。
经庭审质证，被告对原告所提交的证据质证认为：证据1、2、3的真实性没有异议。证据4与复议决定没有法律关系，复议期间没有提出，不能用于作出复议决定的证据。对证据5没有异议。
原告对被告所提交的证据质证认为：对证据1－3、5－11没有异议。证据4没有见过。证据12-1不清楚，证据12-2认可，证据12-3没给看过，不清楚，证据12-4没有异议。对证据13光盘的内容不认可。在复议的时候看过了。对4月21日的真实性没有异议，但是声音给抹掉了。对4月22日的录像真实性没有异议，这个地方不是城管管辖的范围。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1－5及被告提交的证据1－13与本案有关联性，来源合法，予以采纳。
本院依职权要求被告提供事发地点的管辖归属方面的证据，被告提供了烟台经济技术开发区公路管理局2015年7月28日出具的《说明》，载明：“经现场勘查，开发区天山路南端，高速北辅道206国道区段，其中天山路与高速北交叉路口东路段在开发区范围内，在此路段及两侧摆设摊点影响市容市貌的行为，我局没有管理权。”原告质证认为事发地方归烟台市高速公路管，该份证据不起作用。第三人质证时对该《说明》无异议，能够证明事发地点属于第三人管辖。
经审理查明，原告摆摊卖樱桃的地点位于烟台经济技术开发区天山路南端东、206国道北。此区段的206国道与沈海高速路并行，又称高速辅路。2014年4月21日，第三人接到投诉后发现原告等人在天山路南端206国道路边卖樱桃，经说服原告等离开。次日第三人又接到举报，第三人执法人员发现原告又在此处摆摊卖樱桃，经批准作出编号为2014422《建设行政执法证据保存登记表》，对原告的鲁F×××××大头车、伞、电子秤予以登记保存，告知原告7日内到第三人处接受处理，逾期不到损失自负。原告拒绝签字。将樱桃及登记保存物品拉到开发区市政环卫基地后，原告及亲属赶到，经第三人同意将伞、电子秤及樱桃拉走，鲁F×××××大头车继续存放在该基地。证据登记保存期满后，第三人未依法向原告返还保存车辆。2014年12月12日第三人通知原告提车，之后原告将车提走。
原告于2014年10月12日申请行政复议，被告于2014年10月20日立案，于2014年12月15日作出行政复议决定延期通知书延期至2015年1月18日，于2015年1月7日作出行政复议中止通知书，于2015年2月5日作出恢复审理通知书，于2015年3月22日作出烟政复决字（2014）356号《行政复议决定书》，确认第三人在证据登记保存期满后继续扣押原告车辆行为违法。原告不服，起诉至本院。
本院认为，原告谭乐传于2015年3月27日收到被告所作的烟政复决字（2014）356号《行政复议决定书》，于2015年4月7日向本院提起行政诉讼，本院立案庭人员要求其补充相关材料。原告于2015年6月24日将补充材料提交本院，本院予以立案。原告起诉并未超过法定期限，被告关于原告起诉已超过法定期限的主张，本院不予支持。
原告摆摊卖樱桃的地点，经烟台经济技术开发区公路管理局出具的《说明》证明在烟台经济技术开发区范围内，在该路段及两侧摆设摊点影响市容市貌的行为，该局没有管理权。并且，根据《烟台市城市管理行政执法实施办法》、烟开工办（2012）61号、烟开编办（2012）43号、烟开编办（2012）44号文件的规定，第三人负责天山路、206国道等38条道路和两侧区域的城市管理和执法工作。因此，被告认定第三人对原告的涉案行为有执法主体资格，并无不当。原告关于第三人行政主体资格不适格的主张，本院不予支持。
《行政处罚法》第三十七条规定：“……在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定……。”本案中，第三人认为原告不予配合，如不采取证据登记保存措施，原告用于违法经营的工具有可能转移，因此于2014年4月21日，经批准作出编号为2014422《建设行政执法证据保存登记表》，对原告大头车、伞、电子秤采取证据先行登记保存，不违反上述规定。依照上述规定，第三人应当在证据先行登记保存七日内作出处理决定，但却在期限届满后未依法向原告返还保存车辆，直到2014年12月12日才通知原告提车，第三人的该行为没有法律依据，损害了原告的合法权益。被告确认第三人在证据登记保存期满后继续扣押原告车辆行为违法，并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂的经批准可适当延长，但延长期限最多不超过三十日。本案中，被告于2014年10月20日受理原告行政复议申请，于2014年12月15日依法延期至2015年1月18日，于2015年1月7日作出行政复议中止通知书，又于2015年2月5日作出恢复审理通知书。依照上述规定，被告应于2015年2月16日前作出行政复议决定，而其于2015年3月22日才作出，属于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决如下：
确认烟台市人民政府烟政复决字（2014）356号《行政复议决定书》违法。
案件受理费50元，由被告烟台市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 尹鹏亮
审 判 员 杨道力
人民陪审员 于 君
二〇一五年十一月九日
书 记 员 闫彩玲