湖北省武汉市洪山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0111行初113号
公益诉讼人：武汉市洪山区人民检察院。
被告：武汉市洪山区城乡统筹发展局，住所地武汉市洪山区珞瑜村90号。
法定代表人：李宏伟，该局局长。
委托代理人：周志浩，该局工作人员。一般授权。
委托代理人：王绘，湖北得伟君尚律师事务所律师。一般授权。
公益诉讼人武汉市洪山区人民检察院（简称洪山区检察院）因认为被告武汉市洪山区城乡统筹发展局（简称洪山区城乡统筹局）不履行渔业养殖监管法定职责一案，于2016年12月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月19日受理后，于2016年12月26日向被告送达了起诉书副本、应诉通知书及举证告知书等。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日进行证据交换并召开庭前会议，于2017年5月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼人洪山区检察院委派检察员黄书、秦雨，被告洪山区城乡统筹局法定代表人李宏伟，委托代理人周志浩、王绘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月28日，公益诉讼人洪山区检察院向被告洪山区城乡统筹局提出武洪检行建【2016】3号《检察建议书》，建议被告对汤逊湖围栏、围网、网箱（简称“三网”）养殖行为及时履行监管职责，并要求一个月内回复处理结果。被告于2016年11月17日对公益诉讼人作出《关于对检察建议书有关汤逊湖湖泊“三网”拆除工作情况的回复》，认为汤逊湖的“三网”养殖设施建成于2000年以前，属于历史遗留问题，没有文件或细则就该历史问题的处理作出相关规定，其正在积极履行市区人民政府关于拆除“三网”设施的文件规定，按时圆满完成汤逊湖的“三网”设施拆除工作。
公益诉讼人洪山区检察院诉称，汤逊湖位于武汉市南郊，水域控制面积4762公顷，涉及洪山、江夏区、东湖高新技术开发区，其中洪山辖区内水域部分由武汉市洪山区洪山街汤逊湖村和新路村管理使用。2011年12月6日，武汉市洪山区人民政府向汤逊湖村颁发了鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00003号水域滩涂养殖证，核准水域面积为17400亩，养殖方式为大水面放养，养殖权期限为2011年11月28日至2015年11月30日。核准的养殖水域中，汤逊湖村村民委员会分别与该村村民组成的汤逊湖村板桥湖公司、汤逊湖村港南公司、汤逊湖村港北公司、汤逊湖村花兰湾公司、汤逊湖村赵家池公司签订了《联产承包合同》，并与武汉谐韵园餐饮服务有限公司签订了《土地经营使用权转让合同书》，由以上六个公司承包经营汤逊湖水面，进行围栏围网、网箱养殖。现汤逊湖村在汤逊湖水面围栏围网养殖面积为17336.59亩，围栏网长22.5万米，由区际、街乡际、组际、户际各级界网及组内、户内围网组成，围栏方式4层。2011年12月6日，武汉市洪山区人民政府向新路村颁发了鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00009号养殖证，核准水域面积为24.667公顷，养殖方式为大水面放养，养殖权期限为2011年11月28日至2021年11月27日。该村村民王兴益、李旺年在汤逊湖围栏围网、网箱养殖，养殖总面积610亩，围栏网长5950米，由村际、户际二级界网及户内围网组成，围栏方式3-4层。现汤逊湖村和新路村共有网箱860只左右。根据《湖北省湖泊保护条例》及《湖北省水污染防治条例》的规定，上述汤逊湖存在的围网、围栏、网箱养殖行为均属违法行为。对此，洪山区城乡统筹局仅就汤逊湖“三网”养殖情况进行调查，于2014年向洪山区人民政府上报《关于洪山区湖泊拆网工作的报告》，并未依照《湖北省湖泊保护条例》第六十一条第一款的规定履行职责。为督促洪山区城乡统筹局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境、维护国家和社会公共利益的目的，公益诉讼人于2016年10月28日，向洪山区城乡统筹局发出武洪检行建【2016】3号检察建议，建议该局依法及时履行监管职责，以保护和改善湖泊生态环境，维护社会公共利益。2016年11月17日，洪山区城乡统筹局作出回复，认为：汤逊湖村“三网”养殖应属历史遗留问题，没有法律法规或政策文件就该历史遗留问题的处理作出相关规定，该局一直积极进行汤逊湖“三网”设施的拆除工作，但实施阻力较大，该局将继续积极采取措施落实市、区人民政府关于拆除湖泊“三网”的文件精神。截至目前，汤逊湖“三网”违法养殖仍然存在，社会公共利益处于受侵害状态。
综上，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求：1、确认被告洪山区城乡统筹局怠于履行职责违法；2、判令被告洪山区城乡统筹局采取有效措施依法履行监管职责。
公益诉讼人在举证期限内提交了以下证据：
第一组证据：证据1、鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00003号养殖证、鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00009号养殖证，载明：汤逊湖村在汤逊湖水域的养殖面积为1160.0公顷，新路村的养殖面积为24.667公顷；证据2、汤逊湖村板桥湖公司、港南公司、港北公司、花兰湾公司、赵家池公司与汤逊湖村委会签订的《联产承包合同》、谐韵园公司与汤逊湖村委会签订的《土地经营使用权转让合同书》、《关于汤逊湖水污染整治的情况汇报》、《汤逊湖村围网情况表》，载明：板桥湖公司、港南公司、港北公司、花兰湾公司、赵家池公司、谐韵园公司分别向汤逊湖村承包经营汤逊湖水面3687.7亩、5932.17亩、4962.71亩、1168.13亩、1585.82亩、800亩，2016年6月21日汤逊湖村统计围栏网箱养殖面积为18137亩，网箱1959只；证据3、公益诉讼人对汤逊湖村书记史少斌、新路村书记余加卿的询问笔录。史少斌陈述汤逊湖村围网养殖面积为18136.59亩，网箱约860只，网箱养殖投放饲料，余加卿陈述新路村有两户村民在汤逊湖从事围栏网箱养殖，围栏网箱养殖投放饲料；证据4、洪山区城乡统筹局的《附：全区“三村”湖泊围拦网（箱）基本情况》、《区湖泊养殖执法情况自查报告》，载明汤逊湖村围栏面积17336.59亩，网箱1959只，新路村围栏网（箱）养殖水面610亩，网箱80只；证据5、2016年10月31日《关于洪山街湖泊养殖水域拆除三网设施及禁养工作预算方案的报告》，载明汤逊湖村水面18137亩，养殖户403户，韵湖社区（即新路村）养殖面积610亩，养殖户2户（王兴益和李旺年），两村现有网箱860只左右；证据6、公益诉讼人于2016年7月20日拍摄的汤逊湖围栏网箱养殖现场照片。上述证据1-6证明汤逊湖村村民、谐韵园公司、新路村村民在汤逊湖从事围栏网箱养殖。
第二组证据：证据7、《武汉市地表水环境功能区类别》，载明汤逊湖功能区类别为Ⅲ类；证据8、从武汉市江夏区环境保护局调取的江夏环（地）[2016]01、03、05、08、09号监测报告，载明2016年1月、3月、5月、8月、9月汤逊湖的水质监测结果均为劣Ⅴ类，总磷、总氮、化学需氧量、生物需氧量均超标，呈中度富营养化；证据9、武汉大学资源与环境科学学院肖化忠副教授、王红萍副教授出具的专家意见；证据10、肖化忠副教授、王红萍副教授的任职资格证书（复印件）；证据11、武汉大学资源与环境科学学院出具的肖化忠副教授、王红萍副教授任职及研究领域的在职证明。上述证据7-11证明汤逊湖村村民、谐韵园公司、新路村村民的围栏网箱养殖行为对汤逊湖生态环境造成破坏，损害了国家和社会公共利益。
第三组证据：证据12、洪办发[2002]18号《中共洪山区委农村工作委员会洪山区农业局职能配置内设机构和人员编制规定》、洪办文[2010]23号《中共洪山区委农村工作委员会洪山区城乡统筹局（洪山区农林局）主要职责内设机构和人员编制规定》、洪文[2012]21号《洪山区城乡统筹局等单位职能职责调整方案》、洪政办[2012]56号《洪山区城乡统筹发展局洪山区房屋征收管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》；证据13、从洪山区人民政府官网下载的《对在湖泊水域围网、围栏养殖以及养殖珍珠和投化肥养殖的行政处罚办事指南表（基本信息表）》；证据14、公益诉讼人对洪山区城乡统筹局副调研员康玉泽作的询问笔录；证据15、2014年10月8日《关于洪山区湖泊拆围工作的报告》；上述证据12-15证明原武汉市洪山区农业局职能已划入洪山区城乡统筹发展局，该局对汤逊湖围栏围网、网箱违法养殖负有监管职责，但该局仅对养殖情况进行调查摸底和区政府提交拆围报告，并未依照《湖北省湖泊保护条例》第六十一条的规定履行查处职责。
第四组证据：证据16、公益诉讼人于2016年10月27日作出的武洪检行建【2016】3号检察建议书；证据17、洪山区城乡统筹局签收检察建议书的送达回证；证据18、从洪山区财政与编制政务公开网下载的送达回证签收人身份与职位的证明。上述证据16-18证明公益诉讼人提起公益诉讼前，履行了诉前程序，向洪山区城乡统筹局发出检察建议，督促其依法履职。
第五组证据：证据19、洪山区城乡统筹局于2016年11月17日向公益诉讼人出具的《关于对检察建议书有关汤逊湖湖泊三网拆除工作情况的回复》；证据20、公益诉讼人在2016年11月28日拍摄的汤逊湖围栏网箱养殖照片、视频资料。上述证据19-20证明洪山区城乡统筹局收到公益诉讼人发出的检察建议后，仍未履行查处职责，围栏网箱违法养殖仍在继续，导致对汤逊湖生态环境的破坏持续存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
法律依据：《湖北省湖泊保护条例》第四十条、第六十一条；《湖北省水污染防治条例》第二十二条。
被告洪山区城乡统筹局辩称，一、根据法不溯及既往原则，《湖北省湖泊保护条例》实施以前的围网围栏养殖事实不能作为证明答辩人怠于履职的事实。《湖北省湖泊保护条例》第四十条第二款规定“禁止在湖泊水域围网、围栏养殖；本条例实施以前已经围网、围栏的，由县级以上人民政府限期拆除。”《湖北省湖泊保护条例》实施以后新出现的围网、围栏养殖行为，属于违法养殖行为，由被告按照该条例第六十一条第一款的规定履行责令限期拆除等监管职责。该条例实施以前既有的围网、围栏，不视为违法养殖行为，但由县级以上人民政府限期拆除。被告作为洪山区人民政府的组成部门，具体负责限期拆除工作。本案所涉的汤逊湖部分养殖水域均是《湖北省湖泊保护条例》实施以前就已存在的围网、围栏水域，均应由洪山区人民政府限期拆除，由被告具体牵头负责实施。二、被告正在履行监管职责，积极组织拆除工作，且未超过《湖北省湖泊保护条例》和武汉市人民政府所规定的2017年1月的最后期限。根据《武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案》（武政规【2016】17号），汤逊湖的拆除渔业“三网”设施工作限期在2017年1月底之前完成。洪山区人民政府在2016年9月底之前完成调查、制定实施方案，2016年10月至2017年1月完成具体拆除工作。被告作为洪山区人民政府的组成部门，遵循武汉市人民政府所规定的期限，在2016年9月之前就已完成调查摸底工作，目前正在洪山区人民政府的领导下组织拆除工作。截止到2017年1月3日，洪山区辖区内汤逊湖水域的围网面积已从过去的17946.59亩减少到8099.59亩，原有网箱2039口,已全部拆除完毕。《湖北省湖泊保护条例》实施以后，被告针对该条例实施后出现围网、围栏养殖行为严格依法查处。公益诉讼人在起诉书和证据中也并未指出条例实施后出现过新增的违法养殖行为。三、被告的履职行为取得了一定的良好效果，湖泊水质得到一定改善，社会公共利益得到了维护。汤逊湖的农业污染是由于2012年以前长期存在的围栏、围网养殖、农田排污以及家禽养殖造成的。《湖北省湖泊保护条例》实施以后，被告积极履职行为阻止了围栏、围网养殖规模的继续扩大，维护了社会公共利益。四、被告自收到检察建议后，已继续加强监管力度。被告除于2016年11月17日向公益诉讼人出具书面回复外，还依照《武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案》（武政规【2016】17号）和《洪山区养殖湖泊拆除围栏网（箱）设施实施方案》的要求，陆续组织拆除汤逊湖原有的围栏网（箱）设施，对违法养殖行为严格监管。综上，请求依法驳回公益诉讼人的诉讼请求。
被告洪山区城乡统筹局在举证期限内提交了以下证据：
第一组证据：证据1、省水产局关于推进湖泊拆围工作的意见；证据2、市农业局转发《省水产局关于推进湖泊拆围工作的意见》的通知；证据3、市人民政府关于批转武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施实施方案的通知；证据4、洪山区养殖湖泊拆除围栏围网（箱）设施实施方案。上述证据1-4证明2014年湖北省和武汉市的政策是禁止新增围栏围网、对拆除既有围栏围网进行调查和准备工作；武汉市和洪山区于2016年9月正式启动拆除围栏围网的工作，并由洪山区人民政府统一组织辖区内的拆除工作。
第二组证据：证据5、关于妥善拆除汤逊湖网箱养殖实施方案的请示。证明被告2007年开展过湖泊拆围的准备工作。
第三组证据：证据6、关于汤逊湖水域污染取缔网箱养殖相关问题的汇报；证据7、关于洪山区湖泊拆围情况的汇报；证据8、关于洪山区湖泊拆围工作的报告；证据9、关于对当前湖泊拆网工作紧急建议的报告；证据10、洪山区养殖湖泊拆除围拦网（箱）设施补偿方案的紧急报告；证据11、洪山区养殖湖泊拆除围拦网（箱）设施补偿意见；证据12、关于明确拆除养殖湖泊渔业“三网”设施补偿标准的请示、关于我区湖泊禁养请给予政策支持的请示。上述证据6-12证明被告于2006年对网箱养殖污染进行过研究调查，2014年和2016年开展了湖泊拆围的准备工作。
第四组证据：证据13、关于加强汤逊湖水质监管的整改通知。证明被告于2014年开展了监管湖泊养殖污染的工作。
第五组证据：证据14、关于加快推进汤逊湖渔业“三网”设施拆除工作的紧急通知。证明被告于2016年开展了湖泊拆围工作。证据15、洪山区人民政府市（区）长案件督（转）办单。证明被告于2016年开展了对拆围补偿工作的监管管理工作。
第六组证据：证据16、区湖泊养殖执法情况自查报告；证据17、洪山区城乡统筹发展局综合执法队2016年农业法制工作小结；证据18、洪山区城乡统筹发展局综合执法队2015年农业综合执法工作总结；证据19、洪山区城乡统筹发展局综合执法队2014年上半年农业法制工作总结；证据20、洪山区城乡统筹发展局2013年度农业法制工作总结。上述证据16-20证明被告2013至2016年开展了渔业养殖管理以及2016年组织拆围工作。
第七组证据：证据21、关于对检察建议书有关汤逊湖湖泊“三网”拆除工作情况的回复。证明被告在收到检察建议后，积极回复，继续加强监管力度。
第八组证据：证据22、洪山街汤逊湖、新路村网箱、拦网养殖基本情况；证据23、武汉市洪山区养殖湖泊“三网”调查登记表；证据24、武汉市湖泊“三网”设施拆除进度统计表。上述证据22-24证明2014年汤逊湖的养殖网箱2930只，拦网面积18137亩；2016年7月，汤逊湖的养殖网箱为2039只，围网面积17946.59亩，比2014年规模有所下降；2016年12月12日至2017年1月3日，汤逊湖养殖网箱已全部拆除，围网面积减少9847亩。
第九组证据：证据25、关于汤逊湖水域污染取缔网箱养殖相关问题的汇报；证据26、武汉市南湖渔场渔业生产情况调研报告；证据27、湖泊水产业发展与水体保护要相互依存。上述证据25-27证明渔业养殖污染不是湖泊污染的主要原因，适度的渔业养殖规模有利于湖泊水体环境。
第十组证据：证据28、汤逊湖水样检验报告2014年；证据29、汤逊湖水样检测报告2015年7月；证据30、汤逊湖水样检测报告2015年10月；证据31、汤逊湖水样检测报告2015年12月；证据32、汤逊湖水样检测报告2016年6月。上述证据28-32证明汤逊湖水体环境污染源中涉及渔业养殖的污染得到控制，水质得到一定程度改善。
被告在庭审中补充提交了以下证据：
第十一组证据：证据33、《武汉市人民政府关于批转武汉市拆除湖泊渔业“三网”设施方案的通知》（武政规【2016】17号）；证据34、《市农委关于印发全市拆除湖泊渔业“三网”设施工作方案（2016-2017）的通知》。上述证据33-34证明武汉市政府和武汉市农业委员会分别下发通知，明确各区人民政府是拆网工作的责任主体，由区人民政府组织乡、镇（街道）及相关职能部门具体实施，2017年1月底之前，完成汤逊湖渔业“三网”设施拆除工作。
第十二组证据：证据35、武汉市湖泊“三网”设施拆除进度统计表2017年1月19日；证据36、湖泊“三网”拆除验收表-
汤逊湖2017年3月10日；证据37、关于洪山区湖泊渔业“三网”设施拆除验收情况的报告。上述证据35-37证明被告于2017年1月19日完成汤逊湖“三网”拆除工作。洪山区人民政府组织水务、农业、环保、财政等相关部门组成验收专班进行湖验收，“三网”拆除验收合格。被告于2017年3月10日完成辖区内湖泊渔业“三网”的拆除任务，区政府向市防治农业面源污染工作领导小组办公室书面报告了此情况。
经庭审质证，被告对公益诉讼人的证据发表了以下意见：对证据1真实性无异议，但对其关联性及证明目的有异议，认为汤逊湖村、新路村属合法养殖。对证据2真实性无异议，关联性及证明目的有异议，认为村委会有权将养殖证承包给单位或个人经营，其行为合法。对证据3的真实性、关联性及证明目的均有异议。对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该村养殖行为合法。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议。对证据7真实性无法核实，认为发文日期是10年前，应提供湖泊保护条例实施之后的文件。对证据8真实性无异议，但对其证明目的有异议，即对其评价方法和检测结果、评价指标均有异议。证据7、8不能证明是由于“三网”养殖和投肥养殖导致的水质变坏。对证据9、10、11的真实性、证明目的有异议，认为专家意见应属证人证言的形式，证人未出庭，不符合证人证言的有效形式，应不予采纳。对证据12-15真实性无异议，被告管理的事多但人少，不能证明被告是“三网”拆除的责任主体和湖泊的保护主体。对证据16-18的真实性无异议，对证明目的有异议，2016年9月市政府规定汤逊湖拆除期限是2017年1月底，被告在该期限内积极履职，不存在怠于履职。对证据19-20的真实性无异议，对其证明目的有异议，被告在规定期限未到时，公益诉讼人即下达检察建议书，没有法律依据。
经庭审质证，公益诉讼人对被告的证据发表了以下意见：对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能以上级文件作为不履行职责的理由，被告是拆除“三网”的实际履职主体。对第二组证据的真实性有异议，认为与本案无关，落款没有加盖公章，真实性合法性有异议，不能达到证明目的。对第三组证据中证据6关联性和证明目的有异议，对第三组证据其他证据的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明被告履行了职责。对第四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为没有送达回执证明通知发送给汤逊湖村，也不能证明被告履行监管职责。对第五组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告组织“三网”拆除补偿不是履行查处职责。对第六组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告履责，也没有被告对查处“三网”养殖的记载。对第七组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告没有依照检察建议履行职责。对第八组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，2014年-2016年汤逊湖围网面积和网箱面积有下降不能证明被告完全履职。对第九组证据的真实性有异议，其中证据26、27与本案无关。对第十组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为检测结论不能证明汤逊湖中涉及渔业养殖的污染得到控制。对第十一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为区政府是组织协调的，具体履职主体仍是被告。对第十二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告在2017年1月19日完成拆除，不是在检察机关提出检察建议后一个月内完成的拆除工作。
本院对公益诉讼人、被告提交的证据作如下认定：被告对公益诉讼人的第三、四、五组证据的真实性无异议，本院对上述证据的证明目的予以采信。公益诉讼人提交的第一组证据中证据3与其他证据能够相互印证，本院对第一组证据予以采信。第二组证据与被告履行查处“三网”养殖行为没有直接关联性，本院不予采信。公益诉讼人对被告提交的第一、三、四、五、六、七、八、十、十一、十二组证据的真实性均无异议，但上述证据只能证明被告于2006年、2007年、2014年开展了汤逊湖“三网”设施拆围的准备工作，2016年开展了“三网”拆除工作，2017年1月19日完成汤逊湖“三网”拆除工作，但并不能证明被告对汤逊湖存在的“三网”养殖行为及时、全面地履行了查处职责。省市区相关文件规定的拆网工作的责任主体及完成的工作期限，并不能等同于法律规定的履职主体和履职期限。被告的第二组证据没有加盖公章，也没有证据印证已向洪山区人民政府提交，本院不予采信。第九组证据与本案没有直接关联性，本院不予采信。
经审理查明，汤逊湖位于武汉市南郊，水域控制面积4762公顷，涉及武汉市洪山区、江夏区、东湖高新技术开发区。2011年12月6日，武汉市洪山区人民政府向汤逊湖村颁发了鄂洪山区府（淡）养证【2011】第00003号水域滩涂养殖证，核准水域面积为17400亩，养殖方式为大水面放养，养殖权期限为2011年11月28日至2015年11月30日。核准的养殖水域中，汤逊湖村村民委员会分别与该村村民组成的汤逊湖村板桥湖公司、汤逊湖村港南公司、汤逊湖村港北公司、汤逊湖村花兰湾公司、汤逊湖村赵家池公司签订了《联产承包合同》，并与武汉谐韵园餐饮服务有限公司签订了《土地经营使用权转让合同书》，由以上六个公司承包经营汤逊湖水面，进行渔业养殖。在2006年10月17日，被告就发现汤逊湖村发展网箱2900只进行养殖，并向洪山区人民政府作出《关于汤逊湖水域污染取缔网箱养殖相关问题的汇报》。2014年6月17日，湖北省水产局向各市、州、县（区）水产渔业行政等主管部门作出鄂渔发【2014】10号《省水产局关于推进湖泊拆违工作的意见》。2014年8月21日及10月8日，被告向洪山区人民政府作出《关于洪山区湖泊拆围情况的汇报》、《关于洪山区湖泊拆围工作的报告》，在上述报告中载明汤逊湖村、新路村在汤逊湖存在“三网”养殖行为。2016年7月15日，被告作出的《武汉市洪山区养殖湖泊“三网”调查登记表》中载明：汤逊湖村、新路村在汤逊湖围栏围网养殖面积为17946.59亩，围栏网方式3-4层，围栏网长度为22.095万米，网箱2039只，网箱总面积为73403平方米。2016年9月11日，武汉市人民政府对各区人民政府及市政府各部门作出武政规【2016】17号《市人民政府关于批转武汉市拆除湖泊渔业三网设施实施方案的通知》，要求2016年9月底前制定方案，2016年10月至2017年1月开展拆除工作并完成重点湖泊渔业“三网”设施拆除工作，汤逊湖于2017年1月之前完成“三网”设施拆除任务。洪山区人民政府于2016年9月26日作出《洪山区养殖湖泊拆除围栏网箱设施方案》，要求各街道办事处、乡人民政府及各相关部门于2016年10月底前完成调查、审计、公示，制定方案并上报，2016年12月底前完成补偿准备工作；2017年1月20日前，组织湖泊业主自行拆除；2017年1月底前，对养殖湖泊未拆除的“三网”实施依法拆除。2016年10月28日，公益诉讼人经调查发现汤逊湖的违法养殖行为仍然存在，遂向被告提出武洪检行建【2016】3号《检察建议书》，建议被告对汤逊湖围栏、围网、网箱养殖行为及时履行监管职责，并要求一个月内回复处理结果。被告于2016年11月17日对公益诉讼人作出《关于对检察建议书有关汤逊湖湖泊三网拆除工作情况的回复》，认为汤逊湖的“三网”养殖设施建成于2000年以前，属于历史遗留问题，没有文件或细则就该历史问题的处理作出相关规定，其正在积极履行市区人民政府关于拆除“三网”设施的文件规定，按时圆满完成汤逊湖的“三网”设施拆除工作。2016年11月8日、11月30日、12月6日，被告先后向武汉市洪山区人民政府提交《关于对当前湖泊拆网工作紧急建议的报告》、《洪山区养殖湖泊拆除围栏网箱设施补偿方案的紧急报告》、《洪山区养殖湖泊拆除围栏网箱设施补偿意见》。2016年12月14日向武汉市农委提交《关于明确拆除养殖湖泊渔业三网设施补偿标准的请示》、《关于我区湖泊禁养给予政策支持的请示》。2016年12月27日向洪山街办事处下发《关于推进汤逊湖渔业“三网”设施拆除工作的紧急通知》，并动员违法行为人自行拆除了部分“三网”设施，但仍有部分未拆除。为此，公益诉讼人向本院提起行政诉讼。2017年1月19日，被告对汤逊湖的“三网”设施全部拆除完毕。
另查明，在庭审中，被告自认从上世纪九十年代开始就发现汤逊湖存在“三网”养殖行为。鉴于被告已经对汤逊湖的“三网”设施全部拆除完毕，公益诉讼人撤回要求被告洪山区城乡统筹局采取有效措施依法履行监管职责的诉讼请求。
本案争议的焦点问题一、被告是否负有对汤逊湖的违法养殖行为予以查处的法定职责。
本院认为，2012年10月1日施行的《湖北省湖泊保护条例》第五条规定：“县级以上人民政府应当加强对湖泊保护工作的领导，将湖泊保护工作纳入国民经济和社会发展规划、协调解决湖泊保护工作中的重大问题。”第八条第二款规定：“县级以上人民政府农（渔）业行政主管部门在湖泊保护中具体履行以下职责：……（三）渔业养殖监管……。”第六十一条第一款规定：“违反本条例第四十条第二款规定围网、围栏养殖的，由县级以上人民政府农（渔）业行政主管部门责令限期拆除，没收违法所得……。”以及2014年施行的《湖北省水污染防治条例》第七十六条第二款规定：“在江河、湖泊、水库、运河违法围栏、围网养殖的，由农（渔）业行政主管部门责令限期拆除，没收违法所得……。”由此可见，洪山区人民政府在湖泊保护中具有组织领导、协调解决等职责，被告作为洪山区人民政府的农（渔）业行政主管部门，对汤逊湖的违法养殖行为负有履行查处的法定职责，是作出限期拆除等处罚措施的主体。本案汤逊湖的违法养殖行为从《湖北省湖泊保护条例》施行之前一直持续到诉讼发生时，因此被告以汤逊湖的违法养殖行为发生在《湖北省湖泊保护条例》以前，其不具有查处的法定职责以及应当由洪山区人民政府限期拆除的理由，不能成立。
本案争议的焦点问题二、被告是否对汤逊湖的违法养殖行为怠于履行查处职责。
本院认为，《湖北省湖泊保护条例》、《湖北省水污染防治条例》等法律、法规对湖泊存在的违法养殖行为，仅规定了违法行为人应受到的处罚，没有对查处违法行为规定具体期限。但并不意味着农（渔）业行政主管部门无需遵循时限，不讲求行政管理效率。国务院早在2004年3月22日发布的国发【2004】10号《全面推进依法行政实施纲要》提出，依法行政应当遵循高效便民原则。就是要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。因此，被告应当自发现汤逊湖存在“三网”养殖的违法行为时起，及时履行调查处理职责，不得超过必要的合理期限，切实体现依法行政的高效便民要求。
本案中，被告早在《湖北省湖泊保护条例》施行前发现汤逊湖存在“三网”养殖行为。被告虽然就汤逊湖的“三网”设施拆除工作多次向洪山区人民政府等部门提交报告，在收到检察建议后，也将办理情况进行了回复，但直至2017年1月19日，才将汤逊湖“三网”设施全部拆除。虽然武汉市人民政府（武政规【2016】17号）文件规定，各区人民政府于2017年1月完成重点湖泊“三网”设施拆除工作，2017年12月底之前完成其他湖泊“三网”设施拆除工作。但该文件是上级人民政府对下级人民政府履行监督职责作出的规定，该文件要求的期限并不是农（渔）业行政主管部门履行查处“三网”养殖违法行为的法定期限。显然，被告履行查处职责已经超过了必要的合理期限，不符合高效便民的原则。
综上，本院认为，水是生命之源、生产之要、生态之基。湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、美化景观、提供生物栖息地、维护生态多样性、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。加强湖泊管理保护，维护湖泊健康可持续发展，直接关系人民群众切身利益，关系区域及国家经济社会发展，是生态文明建设的一项重要任务。被告作为农（渔）业行政主管部门，应当依照《湖北省湖泊保护条例》履行湖泊保护工作职责，但被告对汤逊湖存在的违法养殖行为却没有及时、全面履行法定职责，其行为违反了法律规定。被告认为没有超过（武政规【2016】17号）文件规定的期限，不构成怠于履职的理由不能成立。诉讼中，公益诉讼人虽撤回要求被告继续履行查处职责的诉讼请求，但仍要求确认被告怠于履行查处职责的行为违法。因此，本院对公益诉讼人的该项诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：
确认被告武汉市洪山区城乡统筹发展局对汤逊湖的围网、围栏、网箱违法养殖行为没有及时、全面履行查处职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告武汉市洪山区城乡统筹发展局负担。
如不服本判决，公益诉讼人、当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 李 薇
审 判 员 熊 刚
人民陪审员 郑武平
二〇一七年五月十五日
书 记 员 魏慕华