湖南省邵阳市大祥区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第7号
原告赵忠赐，男，1951年9月4日出生，汉族，住邵阳市大祥区拦河坝路二巷**号。
原告赵勇辉，男，汉族，1974年7月31日出生，汉族，住邵阳市大祥区拦河坝路二巷**号附*号。系原告赵忠赐之子。
以上两原告委托代理人（特别授权）杨梅坤，湖南富强律师事务所律师。
被告邵阳市城市管理行政执法局，住所地：邵阳市大祥区城北路。
法定代表人王大松，该局局长。
委托代理人（特别授权）李荣能，该局法制科科长。
委托代理人肖步云，湖南天戟律师事务所律师。
原告赵忠赐、赵勇辉诉被告邵阳市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）不服行政处罚决定一案，本院于2014年4月15日受理后，于2014年4月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月15日公开开庭审理了本案。原告赵忠赐、赵勇辉及委托代理人杨梅坤，被告市城管局的委托代理人李荣能、肖步云均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市城管局于2006年8月21日作出邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书，以原告赵忠赐及赵健康违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定为由，依据《湖南省〈城市规划法〉实施办法》第三十六条的规定，对原告赵忠赐及赵健康处以罚款人民币25000元的行政处罚。
2014年3月31日被告市城管局作出邵行处撤字（2014）第（001）号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书的决定》，以发现委托执法的邵阳市大祥区城市管理行政执法局所作出的邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书存在违反行政处罚程序的错误，应当予以纠正为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第五十四条之规定，决定撤销大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定。
2014年4月11日被告市城管局对原告赵忠赐、赵勇辉作出邵行处拆字大规（2013）第（20041）号《违法建设工程限期拆除决定书》，以两原告未经批准，擅自于2004年11月在翠园街道李子园社区建房屋，建筑面积586.3平方米，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十一条、五十三条规定，决定：限原告赵忠赐、赵勇辉自收到决定书之日起7日内自行拆除该违法建设工程，建筑面积586.3平方米。
被告向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据和依据（均为复印件，经与原件核对无异）：
1、邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书1份1页，拟证明该决定书未加盖公章，亦未经告知程序和听证程序，程序违法应予撤销；
2、缴款书1份1页，拟证明当事人赵忠赐、赵健康于2006年8月21日依照邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定缴纳25000元罚款的事实；
3、现场勘验笔录、房屋照片及行政执法检查笔录各1份共3页，拟证明被告于2013年11月28日对原告赵忠赐、赵勇辉违法建设的房屋方位、面积等情况进行勘验和检查的事实。
4、询问调查通知书1份1页，拟证明被告于2013年11月28日通知原告赵忠赐携带相关资料到被告处接受询问调查的事实。
5、执法询问笔录1份2页，拟证明被询问人赵勇辉于2013年11月29日接受被告工作人员询问时承认其父亲赵忠赐修建的房屋未办理建设工程规划许可证的事实；
6、被调查人屈利平、陈少清的调查笔录各1份共2页，拟证明赵健康违规建房时间是2006年及其没有办理相关建房手续；
7、违法建设立案审批表1份共2页，拟证明被告于2013年12月6日立案查处原告违法建房并进行处理的内部审批程序；
8、行政处罚告知书及送达回证共2页，拟证明被告履行了处罚前的告知义务，程序合法；
9、听证会记录1份共3页，拟证明被告作出处罚决定前于2014年1月6日召开听证会，保障了原告的听证权利，原告亦参加了听证；
10、听证会主持人报告1份共3页，拟证明经听证主持人建议给予原告责令限期拆除违法建设的行政处罚；
11、邵行处撤字（2014）第（001）号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书的决定》1份1页，拟证明邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书存在程序的错误，应当予以纠正，被告于2014年3月31日撤销了该行政处罚决定。
12、送达回证1份1页，拟证明被告于2014年3月31日向原告赵勇辉送达听证报告及邵行处撤字（2014）第001号撤销决定书；
13、邵行处拆字大规（2013）第（20041）号违法建设工程限期拆除决定书复印件1份1页，拟证明原告应在7日内自行拆除该违法建筑。该决定书的笔误“2004年”应为“2006年”；
14、送达回证1份1页，拟证明被告已于2014年4月11日向原告送达了限期拆除决定书；
15、邵阳市戴家坪控制规划图1页，拟证明原告建设地处控规范围，其违法建设属于严重影响城市规划且无法采取改正措施的情形；
16、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律条文，拟证明被告对原告进行行政处罚的法律、法规依据。
原告赵忠赐、赵勇辉诉称，2006年8月17日，赵健康与原告赵忠赐共同在邵阳市大祥区翠园街道办事处李子园社区二巷修建住宅房屋。2006年8月21日，被告委托的执法单位大祥区城市管理行政执法局向原告赵忠赐和赵健康送达了邵行处告字大规（2006）第（82103）号《邵阳市城市管理行政执法行政处罚告知书》，告知原告赵忠赐和赵健康的建房行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，将给予罚款25000元的行政处罚。赵健康与赵忠赐在收到该告知书的当天就交纳了罚款25000元。然后赵健康与赵忠赐顺利地将房屋修建至3层完工，并且在2007年依法取得了《国有土地使用权证》。自2006年8月21日原告交纳罚款以后一直至2013年12月这长达7年多的时间，没有任何单位提及原告赵忠赐的房屋还属于违章建筑。但到2013年12月24日，被告却向原告赵勇辉送达了《邵阳市城市管理行政执法行政处罚告知书》（邵行处告字大规（2013）第20042号），以原告赵勇辉在2004年期间未取得建设工程规划许可证修建房屋的行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，将给予原告赵勇辉限期自行拆除该违法建设工程的行政处罚。2014年3月31日，被告作出了《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）。2014年4月3日，被告向原告赵勇辉送达了《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20041）号，编号：No0002422），该决定书仍然以两原告于2004年在翠园街道李子园社区建房屋（建筑面积586.3平方米）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十四条之规定，属违法建设为由，作出了限原告在7日内自行拆除该违法建设工程的处罚决定，但该决定书没有加盖被告公章。2014年4月11日，被告再次向原告送达了编号为No0000354的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20041）号），内容与2014年4月3日送达的决定书内容完全一致。
原告认为，一、《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）应当撤销。
1、该决定所撤销的“大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书”根本不存在，大祥区城市管理行政执法局在2006年对原告作出的是邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定。
2、作出该撤销决定的理由不充分。
该决定中仅以“发现委托执法的大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处告字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书存在违反行政处罚程序的错误，应当予以纠正”为由，而对于到底是违反了行政处罚的什么程序却并没明确，因此，该决定并没有指明邵行处告字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书的违法之处在哪，故被告作出撤销决定没有事实依据。
3、该决定认定事实也错误。
赵勇辉根本就不是建房行为人，房屋是由赵健康与赵忠赐所修建，与赵勇辉其实是毫无关系。但该决定却把赵勇辉作为违法建设的当事人之一，显然错误。
三、被告于2014年4月11日作出的编号为No0000354的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20041）号）也应当撤销。
1、该决定书认定两原告擅自于2004年在翠园街道李子园社区建房的证据不足，原告在2004年期间并没有在李子园社区建房（事实上是2006年修建）。而原告赵勇辉并不是建房人。故被告作出具体行政行为的关键事实没有查清，主要证据不足，应当撤销。
2、适用法律法规错误。《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起施行，即使按照被告查明的原告于2004年擅自在李子园社区建房行为违法，无论如何也不可能违反多年以后才施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》。被告适用法律时，违反了“法不溯及既往”的基本法治原则，属于适用法律错误。
3、该处罚决定违反法定程序。被告在作出该处罚决定前，并未将作出行政处罚决定的事实、理由及依据告知原告赵忠赐，剥夺了赵忠赐的陈述和申辩的权利。
综上所述，1、请求依法撤销被告于2014年3月31日作出的《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）。
2、依法撤销被告于2014年4月11日作出的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20041）号）。
原告向本院提交了如下证据：
1、赵忠赐、赵勇辉身份证复印件各1份共2页，拟证明原告的主体资格；
2、邵行处告字大规（2006）第（82301）号行政处罚告知书及非税收入缴款书复印件各1份共2页，拟证明被告作出的行政行为有公章及原告接受处罚的事实，建房主体是赵忠赐、赵忠赐，不是赵勇辉；
3、邵行处拆字大规（2013）第（20041）号违法建设工程限期拆除行政处罚告知书复印件1份1页，拟证明赵勇辉不是建房人，而该行政处罚却对赵勇辉进行处罚，属于处罚对象错误，适用法律错误；
4、《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》复印件1份1页，拟证明该决定程序违法，适用法律错误，原告认为是被告造假，如果是打印错误，应补正再送达补正裁定，而不是被告认为的另发1份补正后的决定；
5、邵行处拆字大规（2013）第（20041）号《违法建设工程限期拆除决定书》复印件1份1页，拟证明内容同上，且被告对赵勇辉进行处罚，属处罚对象错误；
6、土地使用权证，拟证明原告赵忠赐依法取得国有土地使用证，对房屋拥有合法产权，政府允许土地出让的行为，说明赵忠赐的房屋不是控规范围；
被告邵阳市城市管理行政执法局辩称，邵行处拆字大规（2013）第（20041）号行政处罚决定书，基本事实清楚，基本程序合法，适用法律正确。2006年8月17日，被告发现原告和赵健康在未取得建设规划许可证的情况下，在城市建设控规范围建房，违反了城乡规划法的规定，属于严重影响城市规划的违法建设。被告委托邵阳市大祥区城市管理行政执法局以被告的名义于2006年8月21日作出了邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书，对原告及赵健康罚款25000元，以制止该违法建设。但该行政处罚决定书未加盖公章，也未告知听证权利等，程序违法，故被告于2014年3月31日作出《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书的决定》，虽然在该决定的标题中错将“（82103）”打印成“（82301）”，仅属笔误，对实体权益并无影响，该决定合法。邵行处拆字大规（2013）第（20041）号行政处罚决定书，基本事实清楚，基本程序合法，适用法律正确。2013年11月28日，被告在执法检查时才发现原告房屋仍然未取得建设工程规划许可证，被告予以立案调查，向原告发出了询问调查通知书、调查相关证人、送达了处罚告知书、召开听证会，被告于2014年4月11日城乡规划法的相关规定作出原告要求撤销被告于2014年3月31日对原告作出邵行处拆字大规（2013）第（20041）号行政处罚决定，事实清楚、程序合法。原告的违法建筑修建于2006年，违反当时的城市规划法，原告至今未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，与现行的城乡相冲突，其违法建筑不因原告交纳了罚款及取得国有土地使用权证而改变其违法的性质，被告依现行法律进行处罚，并不违反“法不溯及既往”的原则；被告依法定程序撤销错误的行政处罚决定，是自我检查、审查行为，不会对行政相对人造成损害，撤销处罚并不属于行政诉讼的可诉范围；两原告系父子，房屋是两原告共同所建，在没有产权证证明户主的情况下，两原告均应接受处罚，且赵勇辉在接受调查和听证中均承认其是建房代表，被告将赵勇辉作为违法当事人进行处罚并无错误。故原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民驳回原告的诉讼请求。
庭审中，本院组织原告、被告对各方当事人提供的证据进行了质证。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
1，对证据1，原告认为是该决定书是加盖了被告方的公章的，被告说没有盖章，这是被告故意造成程序违法的事实。
2、证据2，说明原告已缴纳罚款，因此无异议。
3、证据3，没有被调查人签字，内容不具有真实性合法性。
4、证据4，无签收人签名，不能证明该询问调查通知书送达给了赵忠赐。
5、证据5，询问是有此事，但内容与事实相矛盾。
6、证据6，无被调查人的身份信息，且询问由一名调查人员同时对两名被调查人进行的，违反法定程序，不具有合法性。
7、证据7，证明了被告在立案之前就进行调查，违反法定程序。
8、证据8，该告知书适用法律错误，该送达回证的签收人无权代收，所以送达程序违法。
9、对证据9，无异议。
10、证据10，与本案无关联性，该报告将赵勇辉作为处罚对象是错误的，他不是建房主体。
11、证据11，不存在该82301号处罚决定，被告认为是打印错误，但原告认为是存在两份决定，被告提供给法庭的是82103，而送达原告的是82301。被告认为原处罚程序错误，但原告认为不能否认该处罚实体。
12、对证据12，原告认可。
13、证据13，原告方建房时间不是2004年，被告没有查清事实，且适用法律错误（城乡规划法）。
14、对证据14，原告认可。
15、证据15没有公章，来源不清，对合法性有异议，根据法律规定，对控制性的规划内容，应报省级人民政府报批，并公示，由于被告没有提供以上依据，因此不具有合法性。
16、对证据16没有异议，但也证实必须严重违法才能拆除，一般违法可以罚款，因此2006年对原告罚款，是对原告违法行为的定性；且本案不能适用城乡规划法。
被告对原告提交的证据的真实性均无异议，认为原告虽然取得了土地使用证，但其所建房屋未取得规划许可仍然是违法建筑。
经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据经审查，作如下认定：
1、对被告提供的证据2、9、12、14、16，原告无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。
2、被告对原告提交的证据的真实性均无异议，且证据与本案具有关联性，本院予以采信。
3、被告提供的证据1、与原告提交的证据2虽在内容上相同，但在决定书名称上有出入。被告称送达原告的撤销决定是因打印错误而导致决定书名称的不同。本院认为对于撤销决定应以被告送达给原告的决定书为准。
4、被告提供的证据6，系被告对赵健康的房屋所作的调查笔录，与本案缺乏关联性，本院不予采信。
5、被告提交的证据15，无相关职能部门的公章，也无相应的审批手续，对该证据本院不予采信。
6、被告提交的证据3、4、5能相互印证，证明了原告房屋的占地面积、结构层次、建筑面积等基本情况，与本案具有关联性，本院予以采信。
7、被告提交的证据7、8与本案具有关联性，本院予以采信。
8、被告提交的证据10，系被告内部审批文件，证明被告作出的行政决定履行审批程序，本院予以采信。
9、被告提交的证据11、13，原告对其真实性无异议，本院予以采信。
本院根据以上采信的证据及当事人的陈述，认定如下案件事实：
2006年，原告赵忠赐与赵健康兄弟在未办理建设工程规划许可证等建房手续的情况下，共同在邵阳市大祥区翠园街道办事处李子园社区二巷修建住宅房屋。2006年8月17日，被告市城管局对原告赵忠赐与赵健康的建房行为进行查处，并于2006年8月21日作出邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定，以原告赵忠赐和赵健康违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定为由，依据《湖南省﹤城市规划法﹥实施办法》第三十六条之规定，对原告赵忠赐和赵健康处以罚款人民币25000元整的行政处罚。原告赵忠赐与赵健康在收到该决定书后向邵阳市大祥区城市管理行政执法局缴纳了25000元罚款。后原告赵忠赐和赵健康将房屋修建完工。2007年1月24日，原告赵忠赐在邵阳市国土资源局办理了该房屋土地登记手续，并领取了邵大祥国用（2007）第G0247号《国有土地使用权证》，登记的土地类别为住宅用地，使用权面积为148.14平方米。但原告赵忠赐、赵勇辉一直未办理建设工程规划许可证。
2013年12月6日，被告对原告赵勇辉、赵忠赐未取得建设工程规划许可证违法建设予以立案。2013年12月24日，被告向原告赵勇辉送达了行政处罚告知书，并于2014年1月6日由被告主持召开了听证会。2014年3月31日被告作出邵行处撤字（2014）第（001）号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》，以委托执法的大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书存在违反行政处罚程序的错误，应当予以纠正为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第五十四条之规定，撤销大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定。
被告邵阳市城市管理行政执法局于2014年4月11日作出邵行处拆字大规（2013）第（20041）号《违法建设工程限期拆除决定书》，以原告赵勇辉、赵忠赐未经批准擅自于2004年11月在翠园街道李子园社区建房屋，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十四条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十六条和《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十一、五十三条之规定，限自收到决定书之日起7日内自行拆除该违法建设工程，建筑面积586.3平方米。
本院认为，本案原、被告争议焦点为《中华人民共和国城乡规划法》对于实施前已建的建筑在进行违法建设行政处罚时，能否适用。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。这就确定了“法不溯及既往”的原则，而城乡规划法对溯及力并无特别规定。而在1990年城市规划法实施，城市规划条例废止时，对于类似问题，全国人大常委会办公厅以常办（1990）秘字第093号函复：“关于城市规划法的法律溯及力问题，同意你部的意见。请按此办理。”为此，建设部于1991年2月20日下发了《关于﹤城市规划法﹥的法律溯及力问题的通知》，明确了应当适用旧的城市规划条例。同理，城乡规划法施行后在该法实施前发生的违法行为，在该法实施后发现并需作出处理的情形，应当适用城市规划法进行处理。被告提出原告的违法建设处于继续状态，应适用城乡规划法的主张不能成立。因为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法行为的继续性是计算追责时效的依据，并不是对法律溯及力的特别规定。原告的房屋建成于2006年，而被告作出的《邵行处拆字大规（2013）第（20041）号违法建设工程限期拆除决定书》，适用的是2008年1月1日才实施的《中华人民共和国城乡规划法》，属于适用法律错误，应予撤销。被告可在查清事实基础上重新作出处罚决定。
邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定是以被告的名义作出，且加盖了被告的公章，该行政处罚决定应为被告所作出的。即使是被告委托邵阳市大祥城市管理行政执法局作出的处罚决定，依照法律规定其责任主体仍然为被告。而被告的撤销决定，撤销的却是邵阳市大祥城市管理行政执法局作出的处罚决定，在认定主体上错误，违反程序，其撤销决定应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告邵阳市城市管理行政执法局2014年3月31日作出邵行处撤字（2014）第（001）号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》
二、撤销被告邵阳市城市管理行政执法局2014年4月11日作出邵行处拆字大规（2013）第（20041）号《违法建设工程限期拆除决定书》，被告可重新作出具体行政行为。
本案收取案件受理费人民币50元，由被告邵阳市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 徐 韬
代理审判员 蒋建勇
人民陪审员 宋国成
二〇一四年七月二日
书 记 员 宁 明
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。