宁波市镇海区人民法院
行 政 判 决 书
（2011）甬镇行初字第15号
原告金立义（又名金立年），男，1955年8月31日出生，汉族，宁波市人，住宁波市。
委托代理人任伟雪（特别授权），宁波市西苑法律服务所法律工作者。
被告宁波市国土资源局，住所地宁波市江东区和济街9号（东部新城民安路80-108号）。
法定代表人柴利能，男，局长。
委托代理人李惠芳，浙江海册律师事务所律师。
原告金立义不服被告宁波市国土资源局于2011年6月1日作出的甬土镇罚［2011］G2号国土资源行政处罚决定，于2011年8月31日向本院提起行政诉讼,本院同日受理后，于同年9月5日向被告宁波市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年10月12日公开开庭审理了本案。原告金立义及其委托代理人任伟雪、被告宁波市国土资源局的委托代理人李惠芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年6月1日，被告作出甬土镇罚［2011］G2号国土资源行政处罚决定书，认定原告于2006年至2007年期间，未经依法审批，擅自占用镇海区蟹浦镇觉渡村220.5平方米土地建造了三处房屋与一处20.5米长的围墙。三处建筑分别为，单层砖混结构平房两处，分别位于主体结构的南侧与东侧；主体结构为二层半的砖混结构楼房。建筑面积合计为365.7平方米。现建成的房屋已作为住宅使用。以上行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十二条第三款的规定，构成未经批准非法占用土地建造房屋的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，对原告作出如下行政处罚：1、责令原告退还非法占用镇海区蟹浦镇觉渡村土地220.5平方米；2、责令原告在接到本行政处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占用220.5平方米土地上的房屋，以及一处长20.5米的围墙。被告于2011年9月14日向本院提供作出具体行政行为的证据、依据：1.土地案件询问笔录，用以证明原告未经审批非法占用土地建房的事实；2.现场勘测笔录，用以证明原告未经审批非法占地建房合计建筑面积为365.7平方米的事实；3.现场拍摄的照片，用以证明原告未经审批非法占地建房的事实；4.示意图一份，用以证明原告诉称理由并非事实；5.行政处罚告知书、行政处罚决定书及送达回证、照片，用以证明被告依法行政的事实。
原告金立义诉称，2005年4月初因家庭人口四人三代同堂，居住困难，老房翻建较麻烦，为此原告向村、镇提出建房申请。经村、镇领导与相关部门共同商量后，将原告的原房屋由村收购，卖给同村村民，并办理了过户手续。2006年1月12日根据相关部门的要求，当日向村缴纳了土地行政划拨成本费用18000元（包括原告在内共四户村民一起缴纳的）。2007年初原告与村、14户村民达成《建房占地赔偿协议书》，且按协议履行完毕。同年5月9日，原告因建房需要用电，向有关部门提出申请，在镇城建办的证明中，证明原告的建房审批手续正在办理中。2009年1月9日村民委员会向原告收取“收建房耕田开垦费”5796元。根据上述事实，原告在建房中已办理了相关手续，是被告的不作为导致原告的建房违法，应认定被告的行政行为认定事实不清、证据不足。另外被告在作出处罚前，未告知原告具有听证的权利，被告处罚决定程序违法。为此请求法院撤销被告的行政处罚决定。原告向本院提交下列证据证明其主张：1.收购协议2份，用以证明原告所在村民委员会于2005年4月28日收购原告原房屋面积为117.97平方米，作价人民币3000元的事实；2.建房申请报告，用以证明原告于2005年4月30日向村、镇政府提出建房申请的事实；3.镇海区农村私人建房用地呈报表，用以证明在2005年5月8日的镇海区农村私人建房用地呈报表中，村民委员会同意原告建造房屋，且经村公告无异议的事实；4.申请书，用以证明村民委员会向被告、镇政府提交包括原告在内四户村民建房占用耕地指标安排宅基地的申请的事实；5.建房申请报告，用以证明2005年12月10日本村村民同意原告建房的事实；6.镇海区房屋所有权转移申请表，用以证明2005年12月28日期间原告将原房屋出卖给本村村民吴某某，并办妥相关手续的事实；7.浙江省非税收入统一票据、收款通知书，用以证明原告等四户村民向被告缴纳行政划拨成本费共计人民币18000元的事实；8.建房占地赔偿协议书，用以证明因原告建房需占用本村机动地，而与本村村民达成协议，并支付赔偿款的事实；9.宁波市镇海区蟹浦镇城建办向蟹浦供电所出具的证明，用以证明原告房屋建造审批手续正在办理之中的事实；10.宁波市农村集体经济组织统一收据，用以证明原告于2009年1月9日向村民委员会缴纳建房耕田开垦费人民币5796元的事实。
被告宁波市国土资源局辩称，被告经调查和现场勘验，查明原告于2006年至2007年期间未经审批，擅自占用镇海区蟹浦镇觉渡村220.5平方米集体土地建造房屋，违法建房事实清楚；其次，被告根据原告的违法事实，依据有关法律的规定，向原告送达处罚告知书，但原告未在规定的期限内要求听证，为此被告按法定程序向原告作出了行政处罚决定，为此被告的处罚决定程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1，认为镇海区农村新社区规划未按法定程序讨论决定，也未经有权的人民政府发布，故不能作为证据；证据2的退回批复，因未盖公章，且是白条，原告又未知晓，不能作为证据；证据3是西河村委会的情况说明，因西河村委会与被告是隶属关系，其证明无证明效力；证据4是被告事后补证，且原告也未知此实情，不能作为证据。被告对原告提供的证据认为是客观存在的，但审批表和呈报表中的拟用地位置是西河村委会绘制的而不是被告所为。本院认为，原告申请的建房位置是在被告提供的证据1中规划道路范围内，证据1也与宁波市人民政府于2008年1月10日发布，决定批准《宁波市镇海区分区规划》中规划的道路相一致，且证据1是客观存在的事实，应予认定；证据2的退回批复，因不具有批复的形式要件，且是白条，难以证明客观事实，不予认定；证据3虽然西河村委会与被告是隶属关系，但根据原告的陈述中所述申请建房材料上报被告后，与被告一起到拟建房用地现场，事后也多次向被告查询，进行协商，这表明了原告理应知晓其申请未得到被告批准被退回的事实，故该证据应予认定；证据4是在本案审理期间，被告向原告发出的书面告知书，说明退回的理由，是被告原先口头告知的形式转换和进一步的明确，不影响本案的事实认定。对原告提供的证据中除拟建房地块的绘制，在审批表和呈报表中难以证实是被告行为外，其他证据本院予以确认。
经审理查明，2005年原告因家庭人口多、居住困难，向村、镇申请宅基地建房，经村民委员会讨论通过，并向村民公示无异议，村民委员会在“镇海区农村私人建房用地呈报表”中同意原告建房，但未明确原告建房的宅基地面积和宅基地位置。2006年至2007年期间，原告在未经镇人民政府审核，区人民政府批准，擅自占用镇海区蟹浦镇觉渡村的集体土地220.5平方米，建造了三处房屋与一处20.5米长的围墙。三处房屋中，一处为二层半的砖混结构楼房，占用土地145.2平方米，另外二处分别位于楼房的南侧与东侧，占用土地为57.9平方米和17.4平方米，总建筑面积为365.7平方米，围墙内占用土地面积为130.5平方米。被告根据他人举报，立案后经调查和现场勘测，于2011年3月30日向原告送达甬土镇罚告［2011］G2号国土资源行政处罚告知书，告知书中载明“原告享受陈述、申辩的权利，如有陈述、申辩要求，应当在接到本告知书后3日内向被告书面提出，逾期不提出的视为放弃相关权利”。因原告在规定的期限内未提出陈述、申辩的要求，被告于2011年6月1日作出甬土镇罚［2011］G2号国土资源行政处罚决定书，并于同日在原告家中以留置方式向原告送达该处罚决定书。因原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。另查明，原告在建房前后，经有关部门同意原告将原住房出卖给本村村民，并向有关部门缴纳了行政划拨成本费、建房耕田开垦费和向村民支付建房占地赔偿款。在建房期间镇海区蟹浦镇城建办向蟹浦供电所出具证明，证明原告的房屋建造审批手续正在办理之中。
本院认为，根据土地管理法的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予公布，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；未经批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门查处。本案中原告在建造房屋期间虽然办理了部分相关手续，但政府部门并未明确原告可建造房屋的宅基地面积和具体位置，在未办妥农村村民建造住宅用地的审批手续，就擅自占用集体土地，超面积建造住宅，违反了土地管理法的规定，应认定原告建造的房屋为违法建筑，理应依法予以查处。被告在处罚告知书，虽然未能明确告知原告的听证权利，但在告知书中告知原告具有的陈述、申辩权利和查明的违法事实、相应的处罚依据，以及何种程度的处罚，陈述、申辩也是听证中的主要内容。被告未告知原告的听证权利，确有不妥，应予指正，但不对原告产生实质性的影响。为此被告的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，适用法规正确，程序基本合法，应予维持。原告的诉请无事实根据和法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持被告宁波市国土资源局于2011年6月1日作出的甬土镇罚［2011］G2号国土资源行政处罚决定。
本案受理费人民币50元（已预交），由原告金立义负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，开户银行：宁波市中国银行营业部，账号81×××01；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 郑正行
审 判 员 陈新良
代理审判员 于广学
二〇一一年十月十二日
代书 记员 蒋盛吉