青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）青01行终39号
上诉人(原审原告)刘德辉，男，汉族，1963年10月2日出生，住湖南省岳阳市。公民身份号码：xxx。
委托代理人王秀琬，湖南骄阳律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)西宁市安全生产监督管理局。统一社会信用代码：xxx。
法定代表人南海晏，局长。
出庭负责人左西胜，副局长。
委托代理人张文，该局安检一处处长。
委托代理人宁立林，青海恩泽律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)青海省安全生产监督管理局。统一社会信用代码：xxx。
法定代表人陆宁安，局长。
出庭负责人马玉英，副局长。
委托代理人祁文清，该局政策法规与科技规划处调研员。
委托代理人程友海，青海夏都律师事务所律师。
上诉人刘德辉因诉西宁市安全生产监督管理局(以下简称市安监局)行政处罚及青海省安全生产监督管理局(以下简称省安监局)行政复议决定一案，不服西宁市城北区人民法院（2017）青0105行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人刘德辉的委托代理人王秀琬，被上诉人市安监局的副局长左西胜及委托的代理人张文、宁立林，被上诉人省安监局的副局长马玉英及委托代理人祁文清、程友海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年1月16日，中国化学工程第四建设有限公司（简称中化四建）与青海盐湖海纳化工有限公司（简称海纳公司）签订了《维保服务合同》约定:中化四建公司为海纳公司界区内的甘河水泥厂、电石乙炔厂、化工厂、大通水泥厂、海湖制品厂、格尔木水泥厂承担各自厂自己无法承担的维修、停车大检查与技术改造工作和海纳公司东西厂区管道、输送设备、管廊的申请协助检修工作。约定人员组成与资质招标按文件第二章2.2条规定执行。2016年3月1日、9日中化四建与海纳公司签订《外来维保单位安全协议书》、《HSE管理协议书》约定：海纳公司负责告知安全管理要求，完善企业场所必须的安全消防技术措施，负责现场有关作业许可证的审批和有关安全消防服务工作，对不符合安全作业的工作创造条件后交付中化四建公司作业，不得强令冒险作业；审查中化四建公司员工是否符合作业要求，督促落实适岗人员配合对其员工开展安全教育培训和技术指导。中化四建公司负责在作业前须将其安全、消防责任人、负责人的名单报海纳公司备案，应组织须进入海纳公司生产（辅助）区域的所有作业人员参加海纳公司三级安全教育，使作业人员了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素，防范措施及事故应急措施，并得到海纳公司认可，否则不得进入维保现场进行作业，未经三级安全教育，由此发生的后果自负。
2016年9月18日，海纳公司二期电石渣水泥生产线在电石渣库顶更换0032管带机皮带、收尘器清灰库顶斜槽帆布检修作业。现场负责人韩晓波安排彭建萍、蔡冬祥进入作业现场开展前期工作，安排本厂职工ＸＸ、周雪飞、陈长根、林付申、窦全北和中化四建职工赵福来、高照帅、张启有、张启明、李启新共10人，负责0032管带机更换胶带工作。13时40分许，彭建萍、蔡冬祥在使用打磨机清除滚筒残留胶皮时电石渣库发生闪爆，造成7人死亡，8人受伤。事故发生后，西宁市人民政府(以下简称西宁市政府)成立了由西宁市西宁经济技术开发区管委会、市监察局、市公安局、市安监局、市人社局、市总工会、湟中县人民政府、甘河工业园区管委会相关人员为成员的”9.18”较大生产安全事故调查组，对事故进行调查。事故调查组形成了《关于青海盐湖海纳化工有限公司2500t/d电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故调查报告》(以下简称《安全事故调查报告》)，认定这是一起违章指挥、违规作业、违反劳动纪律造成的较大生产安全事故、最终认定事故发生的直接原因是：滚筒包胶打磨作业产生的火花引燃、引爆乙炔与空气形成的爆炸性混合气体，导致此次事故。间接原因之一是中化四建公司安排员工检修作业前，未按合同约定参加海纳公司召开的检修会议，在未充分了解具体检修内容的情况下，盲目派员参加高处检修作业；作业人员在未取得高处作业证、未接受安全技术交底、不了解作业场所存在的危险因素、防范措施、应急措施的情况下，进行设备检修作业。建议给予责任人上一年年收入百分之四十的罚款的行政处罚，由市安监局给予罚款十万七千七百七十八元。该报告于2016年12月13日在网上发布。2016年12月2日，西宁市政府根据西宁市西宁经济技术开发区管委会、市监察局、市公安局、市安监局、湟中县人民政府等单位提交的《关于青海盐湖海纳化工有限公司200t/d电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故结案的请示》，作出了宁政（2016）213号西宁市政府《关于海纳公司2000t/d电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故结案的批复》(以下简称《安全事故结案的批复》)，同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定；同意对事故的责任单位、责任人员的责任认定和处理意见。原告得知该批复内容后，未在法定期限内提出行政复议和行政诉讼。被告市安监局依照法定程序于2017年5月23日对原告作出（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），决定给予原告罚款人民币拾万柒仟柒佰柒拾捌元的行政处罚，原告不服该处罚，在法定期限内向省安监局申请复议，省安监局于2017年9月28日作出青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》，维持被申请人市安监局作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），原告不服，在法定期限内提起行政诉讼，庭审中，原告对被告市安监局作出《行政处罚决定书》、省安监局作出《行政复议决定书》的程序均无异议。
原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条、第八十三条、第一百零九条及《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条和《中华人民共和行政复议法》第十二条第一款的规定，市安监局作为安全生产监督管理部门依法具有作出被诉行政处罚的法定职权，省安监局具有行政复议的法定职权。《生产安全事故报告和调查处理条例》对事故报告、事故调查、事故处理等作出具体要求，其中第五条、第十九条、第二十五条、第三十二条、第四十三条明确规定县级以上人民政府应当严格履行职责，及时、准确的完成事故调查处理工作；事故调查组负责查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故的性质和事故责任，提出对事故责任的处理建议，总结事故教训，提交事故调查报告；有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚；罚款由安全生产管理部门决定。本案中，2016年9月18日发生事故后，西宁市政府及时成立”9·18”较大生产安全事故调查组。调查组查清了事故发生的直接原因和间接原因，认定了事故性质及责任，提出了对事故责任人员、责任单位的处理意见，并形成报告提交西宁市政府。西宁市政府批复同意该报告对事故责任单位、责任人员的处理意见。西宁市政府的批复及调查组的调查报告认定这是一起违章指挥、违规作业、违反劳动纪律造成的较大生产安全事故，建议对责任人员及责任单位依法给予行政处罚。市安监局按照西宁市政府的批复及行政处罚相关程序，依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》对原告作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人）以及省安监局作出的青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予以维持。原告关于被告市安监局取证不合法的陈述意见，无事实和法律依据，本院不予采信。原告关于其不是生产经营单位（闪爆事故单位）的负责人，不应按《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定予以处罚的陈述意见，因原告作为中化四建公司的法定代表人，对事故发生负有责任，故被告市安监局对其处罚并无不当。原告要求撤销市安监局对其作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人）以及省安监局作出的青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》的诉讼请求，依法予以判决驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条之规定，遂判决：驳回原告刘德辉的诉讼请求。本案诉讼费50元整，由原告刘德辉承担。
宣判后，原审原告刘德辉不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清：1.原判错误采信被上诉人市安监局提交的不具有合法性、关联性的证据四即调查笔录，因为根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，调查人员只能是作出行政处罚决定的市安监局的执法人员，而该组证据中部分调查笔录的调查人员不是市安监局的执法人员，并且调查笔录的内容不能证明上诉人违法的事实；2.原判错误采信《安全事故调查报告》中的原因分析，认定上诉人的行为是事故发生的间接原因。《事故调查报告》中认定的上诉人的行为是没有合法的证据予以证明的，即使上诉人具有《事故调查报告》所列的行为，但这些行为也不是事故发生的间接原因；3.原判没有区分违约与违反行政法的行为应承担的责任，上诉人是否履行与海纳公司签订的合同及协议书中涉及的义务条款，只能作为对海纳公司承担违约责任与否的依据，而不能成为承担行政责任的理由；4.西宁市政府的《安全事故结案的批复》没有赋予上诉人救济途径及救济权利时间，对上诉人没有约束力，且该批复不属于规范性文件，被上诉人市安监局在没有查明事实，没有证据证明上诉人违法事实的基础上，直接依据西宁市政府的批复进行处罚与《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定相冲突。请求二审法院：撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人市安监局答辩称，1.根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定由市政府组织事故调查人员形成的调查笔录，调查人员范围不限于市安监局本单位；2.《安全事故结案的批复》是西宁市政府根据调查组的《安全事故调查报告》作出的，其性质不是规范性文件，是西宁市政府的行政行为，具有可诉性，但上诉人对《安全事故结案的批复》没有提出复议或诉讼，因此《安全事故结案的批复》内容有效。请求法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人省安监局答辩称，上诉人对省安监局的行政复议决定没有提出异议，同意市安监局的答辩意见，请求维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，由西宁市政府组织事故调查人员形成调查笔录的事故调查程序合法。《安全事故调查报告》认定案涉事故是一起违章指挥、违章作业、违反劳动纪律造成的较大生产安全责任事故，中化四建公司对事故发生负有责任，上诉人刘德辉作为中化四建公司主要负责人负有领导责任，建议对事故责任单位中化四建公司及相关负责人依法给予行政处罚，西宁市政府据此作出了案涉《安全事故结案的批复》。被上诉人市安监局根据西宁市政府的批复对上诉人作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。省安监局作出的复议决定程序合法、结果正确，对行政处罚决定予以维持并无不当。原审法院认定本案被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人所持原判适用证据不符合证据的合法性、关联性导致认定事实不清的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘德辉负担。
本判决为终审判决。
审判长金爱萍
审判员祁小芹
审判员丁笑曦
二○一八年五月八日
书记员马媛