河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终826号
上诉人（原审原告）郑玉峰，男，1982年9月14日出生，汉族，住温县。
委托代理人张孟涛、张国辉，河南国基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温县人民政府，住所地温县温泉镇黄河路55号。
法定代表人唐毅，代县长。
委托代理人吴金泉，温县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人赵春林，河南博联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温县国土资源局，住所地温县温泉镇黄河路东段。
法定代表人张秉峰，局长。
委托代理人张火保，温县国土资源局法制办公室工作人员。
原审第三人温县温泉镇工茂街居民委员会。
负责人吴毛呆，主任。
原审第三人温县温泉镇工茂街第一居民小组。
负责人石玉柱，组长。
上诉人郑玉峰诉被上诉人温县人民政府（以下简称温县政府）、被上诉人温县国土资源局（以下简称温县国土局）、原审第三人温县温泉镇工茂街居民委员会（以下简称工茂街居委会）、原审第三人温县温泉镇工茂街第一居民小组（以下简称工茂街一组）确认土地征收违法及征地协议无效一案，不服焦作市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）焦行初字第00108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑玉峰的委托代理人张孟涛、张国辉，被上诉人温县政府的行政负责人臧振田和委托代理人吴金泉、赵春林，被上诉人温县国土局的行政负责人史保卫和委托代理人张火保，原审第三人工茂街居委会的负责人吴毛呆以及工茂街一组的负责人石玉柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：一、2008年4月25日，河南省人民政府作出豫政土（2008）117号《河南省人民政府关于温县2007年度第一批城市建设用地的批复》［以下简称豫政土（2008）117号批复］，同意温县政府转用并征收包括工茂街居委会集体土地在内的18公顷土地，温县政府及温县国土局进行了组织实施。二、温县国土局2014年10月9日作为甲方与乙方工茂街居委会、工茂街一组签订《征地协议书》及《补充协议》各一份，约定：甲方需征收乙方土地一宗，征收土地位于第三小学以东，东至工茂街三组土地，西至生产路，南至老温孟路，北至居民区围墙，面积为98.0074亩。双方还就征地补偿费用、付款方法、双方责任等进行了约定。
原审法院查明：2007年6月29日，温县国土局组织召开听证会，听取拟被征地单位温县岳村乡五里远村、岳村乡后秦岭岗村、温泉镇工茂街居委会、温泉镇西梁所村有关人员的意见。2007年12月17日，焦作市人民政府对温县2007年度第一批城市建设用地作出审查意见：认为本批次转用并征收的土地符合农用地转用并征收条件。2008年4月25日，河南省人民政府作出豫政土（2008）117号批复，同意温县政府转用并征收温县岳村乡五里远村、后秦岭岗村、温泉镇工茂街居委会、西梁所村集体土地共计18公顷作为温县2007年度第一批城市建设用地，同意温县国土局拟定的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。2008年7月8日，焦作市人民政府作出焦政土（2008）70号文件，予以转发。2008年7月15日，温县政府作出《关于2007年度第一批城市建设用地征用土地公告》。2008年7月18日，温县国土局作出《征地补偿安置方案公告》。上述两个公告于2008年7月18日张贴于温泉镇工茂街机井房墙上。2014年10月9日，温县国土局作为甲方与乙方工茂街居委会、工茂街一组签订《征地协议书》及《补充协议》各一份，约定：甲方征收乙方土地一宗，位于第三小学以东：东至工茂街三组土地，西至生产路，南至老温孟路，北至居民区围墙，面积为98.0074亩。双方还就征地补偿费用、付款方式、双方责任等进行了约定。2011年5月12日至2015年5月31日，温县国土局将相关征地款项陆续支付给工茂街居委会和工茂街一组。目前，工茂街一组的多数村民已领取相关征地款项。郑玉峰认为温县政府和温县国土局的行为侵犯其合法权益，诉至法院，请求：依法确认温县国土局于2014年10月9日与工茂街居委会吴毛呆、工茂街一组石玉柱签订的《征地协议书》及《补充协议》无效；依法确认温县政府、温县国土局对涉案集体土地的征收行为违法、无效；本案的诉讼费用由温县政府、温县国土局负担。
原审法院认为，一、关于征地行为的合法性问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第四条第（十九）项以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发（2004）237号）第三条第（三）项均规定：经批准后，满两年未实施的，批准文件自动失效，而不是指相关批准文件只有两年的有效期。本案中，河南省人民政府豫政土（2008）117号批复作出的时间是2008年4月25日，焦作市人民政府以焦政土（2008）70号文件转发该批复的时间是2008年7月8日，温县政府和温县国土局张贴《征用土地公告》和《征地补偿安置方案公告》的时间是2008年7月18日，显然没有超出两年的期限。因此，温县政府和温县国土局的征地行为并不违反法律规定的相关规定。二、关于2014年10月9日温县国土局与温泉镇工茂街居民委员会、温泉镇工茂街一组签订的《征地协议书》及《补充协议》的效力问题。根据《征地协议书》及《补充协议》中载明的被征收土地属于工茂街一组所有，无需工茂街居委会的全体村民进行讨论。从温县政府和温县国土局提供的证据来看，能够证明工茂街一组曾在本小组范围内组织有关村民就征地事情进行讨论，工茂街一组中的多数村民同意征地并且已经领取了征地的有关补偿款项。因此，《征地协议书》及《补充协议》约定的内容并不违背相关法律规定的强制性规定，应当认定为有效。综上，温县政府和温县国土局实施的征地行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。温县国土局与温泉镇工茂街居委会、温泉镇工茂街一组签订的《征地协议书》及《补充协议》合法有效。郑玉峰的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑玉峰的诉讼请求。案件受理费50元，由郑玉峰承担。
郑玉峰不服原审判决，提出上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、温县政府及温县国土局在2008年7月18日并未张贴《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》，也未提交充分证据证明上述公告在何时何地张贴；其辩称张贴于机井房位置不合法，没有村民知晓温县政府及温县国土局张贴公告的事实。2、温县政府、温县国土局提交的《听证笔录》中，没有听证员和记录员的签名，不具有证据效力，原审法院认定涉案土地被征收之前召开听证会的事实错误。3、工茂街只有少数村民对如何分配领取征地补偿款进行讨论，没有证据能够证明多少村民同意征地，提起本案诉讼的有47名，还有很多村民不同意征地但出于各种原因未起诉，原审法院认定工茂街一组曾在本小组范围内讨论征地事情，多数村民同意征地并领取有关补偿款的事实错误。二、原审法院认定被诉行为是否合法适用法律错误。1、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第四条第（十九）项以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发（2004）237号）第三条第（三）项规定，温县政府和温县国土局在2010年4月25日之前，没有实施具体征地行为，未用地或未实施征地补偿安置方案三种情形之一的，豫政土（2008）117号批复文件都必将自动失效。2、即使温县政府、温县国土局发布了公告，但发布公告只是实施征地行为前的告知程序，不属于实施具体征地行为、用地行为或征地补偿安置行为，仍应确认涉案批复无效。三、原审法院认定征地协议和补充协议的效力方面适用法律错误。被征收土地属于工茂街一组所有，需要召开村民会议进行讨论决定。原审法院认定无须全体村民讨论错误。根据以上理由，请求：依法确认温县国土局于2014年10月9日与工茂街居委会吴毛呆、工茂街一组石玉柱签订的《征地协议书》及《补充协议》无效；依法确认温县政府、温县国土局对涉案的集体所有土地的征收行为违法、无效；本案的一审、二审诉讼费用由温县政府、温县国土局负担。
温县政府答辩称：一、豫政土（2008）117号批复合法有效。涉案土地的征收取得了豫政土（2008）117号批复的批准，并由焦政土（2008）70号文予以转发，后及时按照相关规定启动了土地征收工作，开展了系列具体征地行为，拟定了相关工作予以实施，郑玉峰认为豫政土（2008）117号批复无效的上诉理由不能成立。二、涉案土地征收程序合法有效，征收之前召开了听证会，听取相关人员意见；涉案土地经批准征收后，拟定了公告并按规定在所在的位置予以张贴，郑玉峰称公告不合法、听证不合法的上诉理由不能成立。三、《征地协议书》及《补充协议》系双方真实意思表示，无违反法律规定强制性规定的情形，依法具有法律效力。请求驳回上诉请求，维持原审判决。
温县国土局的答辩意见同温县人民政府的意见相同。
原审第三人工茂街居委会、工茂街一组同意温县政府的答辩意见。
本院二审审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：一、工茂街一组共有55户，上诉人47人属于这55户中的14户，已有46户已领取土地补偿款或青苗费（上诉人中也有领取相关补偿款项的）。二、河南省人民政府批准征收工茂街集体农用地9.6336公顷（水浇地8.9172顷，菜地0.6249公顷，农村道路0.0915公顷）。二审庭审中，工茂街居委会、工茂街一组陈述，2009年通过召开村民代表会议，大家知道征地一事，就开始隔三差五的种树，被征地农户领取青苗补偿款时，补偿的种类均为树木。三、二审庭审之前，涉案土地已挂牌出让、交付，并为受让人办理了国有土地使用证。
以上事实，有豫政土（2008）117号批复、工茂街一组领地款签字名单、工茂街一组赔青款明细表和二审庭审笔录在卷证实。
本院认为，一、关于温县政府、温县国土局征地行为的合法性问题。本案中，2007年6月29日，温县国土局组织召开听证会，听取相关人员的意见。2008年4月25日，河南省人民政府作出的豫政土（2008）117号批复批准征收涉案土地，2008年7月8日，焦作市人民政府予以转发。2008年7月15日，温县政府作出《关于2007年度第一批城市建设用地征用土地公告》；2008年7月18日，温县国土局作出《征地补偿安置方案公告》，并于2008年7月18日将上述两公告张贴于温泉镇工茂街机井房墙上。2014年10月9日，温县国土局与工茂街居委会、工茂街一组签订《征地协议书》及《补充协议》，2011年5月12日至2015年5月31日，温县国土局将相关征地款项陆续支付给了工茂街居委会和工茂街一组，温县政府和温县国土局的上述行为并不违反《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施细则》等相关集体土地征收的法律法规规定，应确认为合法。
关于2007年6月29日是否举行听证的问题，由温县政府及温县国土局提交的《听证笔录》笔录予以证实，郑玉峰提交的陈长旺谈话视频资料也认可陈长旺参加了征地的协调会，并在该听证笔录上签名，该听证笔录上没有听证员和记录员的签名属证据瑕疵，但不能否定2007年6月29日温县国土局召开过听证会的事实，对郑玉峰的该项上诉理由，本院不予支持；关于张贴公告时间和地点的问题，郑玉峰二审中提交陈长旺谈话视频资料及田丙利、毛胜平的两份证人证言，并申请石彦明、王小群、李秋艳、李小芬、李桂琴等出庭作证，这些证据原审中并未提供，也不属于“新的证据”，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十二条之规定，不能证明郑玉峰的主张，故本院对郑玉峰认为2008年7月温县政府、温县国土局未张贴公告的上诉理由，不予支持；关于豫政土（2008）117号批复的效力问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第四条第（十九）项以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发（2004）237号）第三条第（三）项规定，经批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案中，该批复作出后，焦作市人民政府于2008年7月8日转发，温县政府和温县国土局于2008年7月18日张贴公告，且工茂街居委会、工茂街一组二审庭审中均证实2009年召开村民代表会议，村民开始种树，2011年5月12日至2015年5月31日，温县国土局将相关征地款项陆续支付给了工茂街居委会和工茂街一组等，土地征收的组织实施是一个相对较长及繁琐的过程，告知、登记权属、决定补偿和安置、款项的发放等，在批复批准征地后的两年内，政府已经开始组织实施征地行为了，郑玉峰认为温县政府、温县国土局在批复两年内没有实施具体征地行为、未用地或未实施补偿安置方案均可导致该批复失效的主张，本院不予支持。
二、关于温县国土局与工茂街居委会、工茂街一组签订的《征地协议书》及《补充协议》的效力问题。温县国土局与工茂街居委会、工茂街一组签订上述协议时，意思表示真实，协议内容不违反相关法律法规的强制性规定，应当认定有效。至于《村民委员会组织法》第二十四条之规定，是对涉及村民利益需要经过村民会议讨论事项的规定，属于村民实行自治的内部决定程序，并非确认合同无效的效力性规定，郑玉峰认为上述协议违反《村民委员会组织法》第二十四条而无效的上诉理由，理解法律有误，本院不予支持。且工茂街一组55户村民中，已有46户领取土地补偿款或青苗费，郑玉峰称原审判决认定“工茂街一组中的多数村民同意征地并且领取征地补偿款项”错误的上诉理由，证据不足，本院不予支持。
综上所述，郑玉峰的上诉理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由郑玉峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 刘路路