江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏行终字第00298号
上诉人（原审原告）朱玉叶。
委托代理人金逸凯、陆哲波，上海敏诚善律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常熟市人民政府，住所地常熟市金沙江路8号。
法定代表人王飏，该市市长。
委托代理人朱晓峰，常熟市人民政府副秘书长。
委托代理人严国军，江苏少平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常熟市海虞镇人民政府，住所地常熟市海虞镇府前路68号。
法定代表人朱惠明，该镇镇长。
委托代理人金雪良，该镇副镇长。
委托代理人朱正形，江苏世纪天合律师事务所律师。
上诉人朱玉叶因诉常熟市人民政府（以下简称常熟市政府）、常熟市海虞镇人民政府（以下简称海虞镇政府）不履行宅基地管理法定职责一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中行初字第00057号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年5月18日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人朱玉叶及其委托代理人金逸凯、陆哲波，被上诉人常熟市政府的委托代理人朱晓峰、严国军，被上诉人海虞镇政府的委托代理人金雪良、朱正形到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：
朱玉叶原系常熟市海虞镇农民，与其前夫离婚后，户口迁至常熟市海虞镇福山新建街24号。2014年5月4日，朱玉叶向海虞镇政府提出申请，认为其与前夫离婚后独自抚养女儿，生活困难，一直租房居住，请求海虞镇政府和常熟市海虞镇聚福村村民委员会（以下简称聚福村委会）考虑其实际情况，给予其安置房居住。海虞镇政府未对朱玉叶该次申请作出书面答复。朱玉叶遂提起本案诉讼，认为常熟市政府和海虞镇政府行政不作为违法，要求常熟市政府和海虞镇政府给予其安置宅基地。
原审法院庭审中，朱玉叶述称，其与前夫离婚后，为保障基本生活需要，曾多次向聚福村委会申请宅基地安置，均无回复。2011年，朱玉叶了解到海虞镇聚福村不再安置宅基地，又多次向聚福村委会提出要求配置安置房作为安置宅基地的替代方式，但聚福村委会以朱玉叶不符合安置条件为由不予安置。海虞镇政府称，其从未收到过朱玉叶要求安置宅基地的申请材料，仅收到过朱玉叶要求给予安置房的申请材料，海虞镇政府将朱玉叶该项申请作为信访事项来处理，海虞镇政府的相关工作人员曾多次接待过朱玉叶，口头上也作过答复。
原审法院认为：
当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。朱玉叶的诉讼请求系确认常熟市政府和海虞镇政府行政不作为违法，责令其依法履行法定义务，给予朱玉叶宅基地安置。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条第三款、《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款的规定，对农村村民提出的宅基地申请，在经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后，乡（镇）人民政府应履行审核并上报的职责，而县级人民政府应履行是否批准的职责，该两级人民政府履行的系不同的法定职责，且有先后顺序，即县级人民政府启动审批程序应以乡（镇）人民政府审核通过并上报为前提条件。本案中，朱玉叶将常熟市政府和海虞镇政府列为共同被告一并起诉，要求给予其宅基地安置，系在同一诉讼中要求两被告分别履行不同的法定职责，其起诉不符合法定条件。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回朱玉叶的起诉。
上诉人朱玉叶上诉称：1、上诉人系海虞镇村民，给予上诉人宅基地安置是两被上诉人的法定职责。上诉人曾多次向聚福村委会申请宅基地，但是聚福村委会一直不予安置。2、根据《江苏省土地管理条例》的规定，对农村村民提出的宅基地申请应当由村委会报县、乡两级人民政府作出审批，该审批行为应该是县、乡两级人民政府共同作出的行政行为。两被上诉人应当针对上诉人的申请作出支持或不予支持的决定。上诉人至今未收到被上诉人的任何答复，被上诉人的行政不作为侵害了上诉人的合法权益。3、上诉人提起本案诉讼有事实根据和法律依据，原审法院裁定驳回起诉错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人常熟市政府答辩称：1、《江苏省土地管理条例》第三十五条规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。由于被上诉人常熟市政府未收到涉案村委会关于上诉人朱玉叶宅基地用地的申请，所以不存在被上诉人不履行法定职责的情形。2、上诉人将不同审批阶段的两个行政机关作为同一案件的被告提起行政诉讼不符合法律规定，常熟市政府的审批必须以海虞镇政府的审核为前提，在前一审核程序还未完成的情况下不应要求常熟市政府履行审批职责。3、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人海虞镇政府未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称：1、聚福村委会未同意朱玉叶提出的安置宅基地的申请，也未向海虞镇政府上报该申请，故海虞镇政府不存在不履行法定职责的情形。2、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条对人民法院可以合并审理的情形作出明确规定。本案中，上诉人朱玉叶的诉讼请求系确认常熟市政府和海虞镇政府行政不作为违法，责令常熟市政府和海虞镇政府依法履行法定义务，给予朱玉叶安置宅基地。根据《土地管理法》第六十二条第三款、《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款的规定，对于朱玉叶提出的安置宅基地申请，应先由村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后，再由海虞镇政府履行审核并上报的职责，最后由常熟市政府履行批准的职责，故朱玉叶将常熟市政府和海虞镇政府列为共同被告一并起诉，要求给予其宅基地安置，系在同一诉讼中要求常熟市政府和海虞镇政府分别履行不同的法定职责，不符合合并审理的条件。原审法院裁定驳回朱玉叶的起诉正确。
综上，上诉人朱玉叶的上诉理由和请求依法不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一五年八月十四日
书 记 员 崔 雪
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条第三款农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
二、《江苏省土地管理条例》
第三十五条第一款农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十六条有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：
（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；
（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。