河南省漯河市郾城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郾行初字第00009号
原告陈广林，男，汉族。
被告漯河市公安局城关分局。
法定代表人刘国合，该局局长。
委托代理人宁全正，该局执法执纪监督室民警。
委托代理人岳艳红，该局执法执纪监督室民警。
原告陈广林诉被告漯河市公安局城关分局治安行政处罚一案，本院2014年5月12日受理后，依法组成合议庭，2014年6月17日公开开庭进行了审理，原告陈广林、被告漯河市公安局城关分局委托代理人宁全正、岳艳红到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
被告漯河市公安局城关分局2013年3月9日对原告陈广林作出漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书，以2013年3月7日陈广林在北京市天安门地区非正常上访扰乱了天安门公共场所秩序为由，决定对陈广林行政拘留十日。
原告陈广林诉称：被告对原告做出行政处罚没有事实依据，属于违法行政。2013年3月7日原告去北京上访到天安门附近遇见一公安民警，问原告是干什么的，原告说是上访的，随后原告把上访材料交给他看，他看后说：“你跟我一起去分局派出所。”原告就跟他去到派出所，他给原告做了询问笔录，原告没有在询问笔录上签名他就让原告走了，从派出所出来后原告就直接回漯河了，原告在那里什么都没有说，什么也没有干，更谈不上扰乱公共秩序，认定原告扰乱了天安门公共场所秩序完全是无中生有，没有事实根据。被告作出的漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书违反法定程序，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第六条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。原告是到北京上访，在此期间没有扰乱公共秩序，更没有违法行为，即便有扰乱公共秩序的行为，也应该由行为发生地的县级以上地方人民政府有行政处罚权的行政机关管辖，不应该由被告行使处罚权，而且执法主体有误，传唤通知上盖的是漯河市公安局郾城分局的章，而行政处罚书上盖的是漯河市公安局城关分局的章。被告作出的行政行为没有事实依据和法律依据，严重违反了法定程序，侵犯了原告的合法权益。请求法院：1、撤销被告漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书。2、本案诉讼费由被告承担。
被告辩称：1、本案事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当、适用法律正确。2013年3月7日，陈广林到北京天安门地区非正常上访，扰乱了天安门地区公共场所秩序。认定上述事实有陈广林陈述、训诫书等证据支持。2、陈广林在北京天安门地区非正常上访，违法行为发生在北京市，根据《公安机关办理行政案程序规定》和公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，由违法犯罪行为地公安机关管辖，但是由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，陈广林户籍地在漯河市郾城区龙城镇，为了积极化解信访矛盾，教育信访人，被告对此案有管辖权。3、根据《信访条例》，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。陈广林到北京上访，应当到国家信访局等信访部门反映其信访诉求，不能到天安门地区等非信访接待场所，天安门地区是公共场所，其行为已经扰乱了北京天安门地区公共场所秩序，并且经郾城区信访部门确认其行为属非正常上访，陈广林已经违法，应当给予行政处罚。
为证明其主张，被告提供了以下证据：第一组证据：漯河市公安局郾城分局龙城派出所城公（社）受案字（2013）2194号受案登记表、到案经过、漯河市公安局郾城分局龙城派出所漯公郾（龙城）行传字（2013）0017号传唤证、漯公（龙城）行传通字（2013）第013号传唤告知家属通知书、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、漯河市公安局城关分局漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书、漯河市源汇区拘留所执行通知书（回执）、漯河市公安局城关分局被拘留人员家属通知书、结案报告。证明漯河市公安局城关分局对陈广林行政拘留十日，从受案、传唤、告知、处罚等环节，完全按《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，程序合法。第二组证据：2013年3月8日对陈广林的询问笔录、依法处理赴京非正常上访人员备案审查表、赴京非正常上访人员依法处理建议书、北京市公安局天安门地区分局治安大队（2013）第201303070315号训诫书、河南省赴京非正常上访人员接回稳控责任书（非访）。证明的对象是：陈广林在北京天安门周边地区非正常上访，扰乱了天安门周边地区的正常秩序。第三组证据：漯河市公安局郾城分局龙城派出所漯公沙（龙城）决字（2012）第0058号行政处罚决定书，证明陈广林因非正常上访已被公安机关警告处罚。第四组证据：常住人员基本信息表，证明陈广林已年满18周岁。
原告对被告提交的证据质证意见为：受案登记表只是办案程序不能作为证据使用。到案经过是被告自己出具的，原告没看过与原告没关系。对传唤证、（2013）013号行政处罚决定书真实性无异议，但原告没扰乱公共秩序。对传唤告知家属通知书、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、被拘留人员家属通知书、常住人员基本信息表真实性无异议。对执行回执真实性无异议，只能证明拘留过原告。对结案报告真实性无异议，但这只是被告内部的东西不能作为证据使用。对询问笔录真实性无异议，但无法证明原告违法。对依法处理赴京非正常上访人员备案审查表真实性不发表意见，只是内部被告的流程。对赴京非正常上访人员依法处理建议书真实性无法认定，信访局没有执法权，而且作出原告非正常上访的决定也没有送达给原告。对训诫书真实性无法认定，当天没有向原告出具这个训诫书，也没有把内容告诉原告。对河南省赴京非正常上访人员接回稳控责任书真实性无法认定。对（2012）第0058号行政处罚决定书原告不知道且与本案没有关系。
为证明其主张，原告提交了以下证据：漯河市公安局城关分局漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书，证明被告对原告进行违法处罚。
被告对原告提供的证据无意见。
经审理查明：2013年3月7日，原告陈广林在北京市天安门地区非正常上访，北京市公安局天安门地区分局治安大队对其作出了（2013）第201303070315号训诫书。漯河市公安局郾城分局龙城派出所（现更名为漯河市公安局城关分局社区警务大队龙城社区中队）以陈广林在北京市天安门地区非法上访受理了案件，2013年3月9日漯河市公安局城关分局对陈广林作出了漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书，决定对陈广林行政拘留十日，当日，漯河市源汇区拘留所开始对陈广林执行拘留。
另查明，2012年11月10日，漯河市公安局郾城分局龙城派出所（现更名为漯河市公安局城关分局社区警务大队龙城社区中队）以陈广林等人2012年10月24日到北京中南海周边上访告状扰乱公共场所秩序为由，对其作出漯公沙（龙城）决字（2012）第0058号行政处罚决定书，决定予以警告的处罚。
本院认为：关于被告漯河市公安局城关分局是否对陈广林在北京天安门地区上访的行为具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。故被告漯河市公安局城关分局作为陈广林居住地公安机关对该案具有管辖权。
关于原告的执法主体是否有误，1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。故本案中漯河市公安局郾城分局龙城派出所作为违法行为人居住地公安机关对原告案件进行受理、对原告传唤、询问符合法律的规定，因其无权对原告作出行政拘留的处罚，故案件后来由漯河市公安局城关分局作出行政拘留10日的行政处罚也符合法律的规定。2.警务体制改革后原来的漯河市公安局郾城分局分为漯河市公安局城关分局和漯河市公安局沙北分局，漯河市公安局郾城分局龙城派出所也被更名为漯河市公安局城关分局社区警务大队龙城社区中队，郾城分局和沙北分局一直没有机构代码，其所辖派出所都没有刻新的章，这是全省都存在的一个问题。所以现在的漯河市公安局城关分局社区警务大队龙城社区中队在行使自身职权的时候仍然盖的是原来的漯河市公安局郾城分局龙城派出所的章。综上，被告及漯河市公安局城关分局社区警务大队龙城社区中队在办理原告陈广林此案件中执法主体是正确的。
关于陈广林的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被告作出处罚证据是否确凿的问题。被告提供的2013年3月8日对陈广林的询问笔录、北京市公安局天安门地区分局治安大队（2013）第201303070315号训诫书等证据能够证明陈广林在北京天安门地区上访的事实。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案原告陈广林违反《信访条例》第十八条的规定，于2012年10月24日到北京中南海周边非正常上访，且经公安机关训诫、警告后仍于2013年3月7日到北京天安门地区非正常上访，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项所规定的扰乱公共场所秩序行为，被告对其作出处罚证据确凿。
关于被告对原告作出的漯公（龙城）行罚决字（2013）013号行政处罚决定书程序是否合法的问题。被告对原告的处罚是否属于重复处罚，北京市公安局天安门地区分局治安大队对陈广林作出了训诫书，此训诫书更多地带有批评与教育的成份，对当事人的权利义务并不能构成实质性的影响，并不是行政处罚，所以后来漯河市公安局城关分局对陈广林作出行政拘留十日的行政处罚不属于重复处罚。被告提供的受案登记表、行政处罚告知笔录等证据，能够证明被告对原告作出行政处罚程序合法。被告在查明原告扰乱公共场所秩序这一违法事实的基础上依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对原告作出行政处罚适用法律正确。
综上，依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告陈广林的诉讼请求。
本案诉讼费50元由原告陈广林承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审 判 长 陈铁营
审 判 员 王凯歌
代理审判员 马俊芳
二〇一四年七月三十一日
书 记 员 王思嘉