安徽省怀远县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）怀民二初字第00049号
原告：怀远县唐集镇人民政府，住所地安徽省怀远县。
法定代表人：张店根，该镇人民政府镇长。
委托代理人：何立功，怀远县司法局唐集司法所所长。
被告：唐景利，男，1975年10月30日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
委托代理人：孙金来，上海海德安达律师事务所律师。
第三人：怀远县唐集镇唐集行政村村民委员会，住所地安徽省怀远县。
法定代表人：唐景军，该村民委员会主任。
原告怀远县唐集镇人民政府（以下简称唐集镇政府）与被告唐景利、第三人怀远县唐集镇唐集行政村村民委员会（以下简称唐集村委会）委托合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。在审理过程中，因案情复杂，本案依法转为普通程序，公开开庭进行了审理。第一次庭审中，原告唐集镇政府的委托代理人何立功、被告唐景利及其委托代理人孙金来、第三人唐集村委会的法定代表人唐景军到庭参加诉讼。第二次庭审中，原告唐集镇政府的委托代理人何立功、被告唐景利的委托代理人孙金来、第三人唐集村委会的法定代表人唐景军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2010年10月左右，案外人陈道云回怀远县唐集镇投资办学，计划在该镇辖区的唐集村建一所学校。经与有关部门协商、考察，确定使用唐集村土地建校。后陈道云将200万元征地款转入怀远县唐集镇经管站账户，由原告委托第三人征用该村农民的承包土地。通过协商，第三人与被告签订了征地协议。协议签订后，原告按约定将征地补偿款198360元支付给了被告。后因未取得建设用地征地指标，怀远县国土资源局向原告下发纠正违法行为通知书，责令进行整改，不得征用农民耕地。原告即通知第三人，第三人按照要求，通知被告解除征地协议，返还征地补偿款。被告在收到解除合同通知书后没有提出异议，也未返还征地补偿款。现起诉要求被告返还征地款198360元，承担本案诉讼费用。在审理过程中，原告申请增加确认第三人与被告之间签订的征地协议无效的诉讼请求。
原告为证明其诉讼主张成立，在举证期限内，向本院提供了下列证据：
1、户籍证明一份，证明被告诉讼主体资格。
2、征地协议及领款手续一份，证明原告委托第三人与被告签订征地协议及被告已领取198360元征地补偿款。
3、安徽怀远农村合作银行个人业务凭证一份，证明被告已领取198360元征地补偿款的事实。
4、怀远县国土资源局责令改正违法行为通知书一份，证明由于发生不可抗力，导致征地协议无法生效。
5、解除协议书送达回执一份，证明原告已通知被告解除征地补偿协议。
6、唐集镇党委扩大会议会议记录一份，证明唐集镇委托唐集村征地的事实。
原告申请证人唐某到庭作证，证明第三人与被告签订征地协议，是原告召开党政联席会议决定，委托第三人开展的征地工作。征地后，按照每户被征用土地的亩数及补偿金额，怀远县唐集镇经管站分别开具支票，由第三人按被征地户领取款项花名册中记载的名单，将支票交给被征地户，被征地户向银行办理转存手续领取征地补偿款，被告已领取该款。
被告辩称：原告所诉没有事实与理由依据，应予驳回。一、原告诉讼主体不合格。1、被告与第三人签订的征地协议中载明甲方是本案的第三人，原告没有提供证据证明其委托第三人与被告签订征地协议，其是征地协议的实际主体，原告据此向被告主张权利没有法律依据。2、怀远县国土资源局下发的责令改正违法行为通知书中载明：“2010年10月－11月，你镇唐集村村委会为配合中心镇规划建设的具体需要，在政府新区东侧征用唐集村15户村民的承包地……。”，该通知书已确认征地主体不是原告。3、即使被告收到所谓的征地补偿款，但原告没有提供证据证明该款是原告作为征地主体支付，原告在诉状中也自认征地补偿款不是原告所有，而是案外人陈道云所有，是陈道云支付给了原告或第三人，由第三人最终作为征地协议的主体和支付主体签订征地协议和支付补偿款。二、本案超过诉讼时效。1、原告提供的征地协议签订时间为2010年10月16日，所谓的征地补偿款在签订协议后的次月支付，至原告起诉时已超过法律规定的诉讼时效。2、怀远县国土资源局下发的责令改正违法行为通知书不应作为诉讼时效开始计算的起点或时效中止原因，亦不能作为不可抗力的因素要求解除合同。3、被告与第三人签订的征地协议即便无效，原告要求返还征地补偿款的诉讼请求也已超过诉讼时效。三、原告主张解除合同的行为不具有法律效力。被告与第三人签订的征地协议已履行完毕，第三人送达的解除合同通知书未得到被告认可，该解除行为不具有法律效力。四、原告的诉讼请求违反公平原则。原告主张返还征地补偿款，但原告提供的征地补偿款清单中还包括青苗补偿费，且被征用的土地在协议签订当时就交付给了原告，致被告多年无法正常使用该土地，对因此造成的损失，要求按照每亩3万元的损失予以赔偿。五、本案定性为委托合同纠纷不当。原、被告之间不存在委托合同关系，也没有因委托产生纠纷，本案确定为委托合同纠纷不当。综上，要求驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内，被告未向本院提供证据。
第三人述称：村委会已做了被告的工作，通知解除征地协议，退回征地补偿款，但被告一直拒绝退还。鉴于被征收土地村民希望继续履行合同，请求驳回原告诉讼请求。
在举证期限内，第三人亦未向本院提供证据。
上述证据均在开庭时出示，当事人进行了质证。被告对原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性、合法性有异议，认为征地协议落款处签字的不是原告，原告主体不适格，且协议并没有改变土地的性质，而是部分土地使用权转移，不是征用土地的协议，领款手续也不能证明征地补偿款是原告支付，只能证明被告领款，且领款人的签名笔迹及手印也是伪造的；对证据3的真实性及证明目的有异议，认为是复印件，不予质证，且认为该证据不能证明上述款项是原告支付；对证据4的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为被告与第三人签订的征地协议与怀远县国土资源局的通知书中所讲协议不是一回事，不能以此证明双方所签协议无效；对证据5的真实性、合法性均有异议，该证据中没有被告签字确认，是原告单方面制作，被告没有收到该份通知；对证据6有异议，认为该会议记录系原告单方面制作，且记录内容前后不连贯，存在伪造，该证据不能达到原告证明目的。对原告申请到庭作证的证人唐某的证言有异议，认为唐某系第三人唐集村委会的干部，与原告有利害关系，证言不真实。第三人对原告提供的证据1、2均无异议；对证据3不清楚，征用土地时现任村委会主任唐景军当时不是村干部；对证据4同被告质证意见；对证据5无异议，认为是2014年4月的时候，原告通知第三人的现任主任唐景军要求解除合同，唐景军安排村干部唐中井、唐旭、唐计祥三人与被告商谈，通知解除征地协议，但被告不愿签字；对证据6称不清楚。对原告申请到庭作证的证人唐某的证言无异议。
根据双方当事人陈述及庭审质证意见，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十五条之规定，本院审查认为，原告提供的证据1，被告及第三人均无异议，本院予以认定。原告提供的证据2、3、6及证人证言，相互印证，形成证据链，共同证明原告委托第三人向被告征地、发放征地补偿款的事实。被告虽有异议，但未提供相反证据证明，本院对其异议理由不予采信，原告提供的上述证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定；原告提供的证据4，具有真实性、合法性、关联性，且能够证明因未按规定办理征收土地的批准手续，致第三人与被告签订的协议因违反法律的禁止性规定归于无效，但该证据不能证明是发生不可抗力致征地协议无法生效，故本院对原告提供该份证据的证明目的不予认定；原告提供的证据5具有真实性、合法性、关联性，并能够证明原告通知被告解除征地协议，但因第三人与被告签订的征地协议属于无效协议，故该通知不发生解除合同的法律效力，本院对原告提供的该份证据的证明目的不予认定。
根据认定的证据和庭审中当事人的陈述，查明：2010年7月19日，唐集镇召开党政联席会议，研究决定陈道云征地建校一事，具体委托唐集村委会负责办理。后唐集村委会按该次会议决定，与被征用土地的村民协商征地补偿事宜。2010年10月16日，第三人作为甲方，被告作为乙方，双方签订征地协议，约定：“……为积极响应国家建设社会主义新农村，配合中心镇规划建设的具体需要，需征唐集村土地。经甲乙双方共同协商达成如下协议：一、甲方征用的土地位于唐集镇镇东。东临＿，南至＿，西至＿，北至＿，东西宽23.29米，南北长166米，面积＿平方米，折合5.8亩。二、甲方征用乙方土地按照每亩34200元人民币，计5.8亩，应付＿元整（小写：198360）。三、甲方一次性付清乙方征地款，土地使用权随之转移给甲方。四、甲方征用乙方土地后减免乙方被征用＿亩耕地的水费，乙方的粮补款照领。五、街道开发后，镇划出一条街给被征地户按规划要求，建设房屋，只收土地征收成本和配套拆迁费。六、本协议自签字之日生效，协议一式二份，甲乙双方各执一份”，协议落款处，加盖了第三人的印章，唐某代表第三人与被告分别签名。协议签订后，按被征地农户名单，第三人统计制作了唐集村征用农民土地分户花名册，其中被告被征用土地面积5.8亩，每亩补偿款为34200元，征地补偿款金额总计198360元。2010年11月20日，被告收到第三人交付的转帐支票后，通过安徽怀远农村合作银行领取了上述征地补偿款198360元。2014年3月12日，怀远县国土资源局以唐集村委会违反法律规定的征收土地应按规定办理审批程序为由，向原告下发责令改正违法行为通知书，要求退回被征用农民的土地。2014年4月25日，第三人向被告送达了解除协议通知书。
本院认为：第三人按原告要求，并受原告的委托开展土地征收工作，双方之间成立委托关系。第三人与被告签订征地协议，对征收的土地没有按规定报请有关部门批准取得用地手续，双方之间签订的协议因违反法律强制性规定，应为无效。协议无效后，因该无效协议取得的财产应当予以返还。故对原告要求确认第三人与被告之间签订的征地协议无效及被告返还征地补偿款198360元的诉讼请求，本院依法予以支持。被告辩称原告主体不适格，从被告与第三人唐集村委会签订的协议“为积极响应国家建设社会主义新农村，配合中心镇规划建设的具体需要，需征唐集村土地”及“五、街道开发后，镇划出一条街给被征地户按规划要求，建设房屋，只收土地征收成本和配套拆迁费。”的内容以及被告领取土地补偿款发放情况看，被告应该知道第三人与原告之间属于委托代理关系，及原告对第三人与被告之间签订的征地协议认可，因此，该征地协议对原告具有约束力，且被告领取的征地款是原告支付，故原告主体适格。被告另辩称原告的诉讼请求超过诉讼时效，因诉讼时效主要适用于债权请求权，第三人与被告签订的征地协议，违反法律强制性规定，该协议自始无效，而无效合同存在合同何时被确认无效问题，只有当合同被确定为无效时，相应的债权请求权才发生诉讼时效起算问题，故被告主张原告诉讼请求超过诉讼时效，无事实和法律依据，本院对其辩解不予采信。被告辩称原告应按每亩3万元赔偿损失，但未就其损失情况向本院提供证据加以证明，对此，本院认为，被告可就其损失一节另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项、第五十八条、第四百零二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第三款之规定，判决如下：
一、第三人怀远县唐集镇唐集行政村村民委员会与被告唐景利于2010年10月16日签订的征地协议无效。
二、被告唐景利于本判决生效之日起七日内返还原告怀远县唐集镇人民政府征地补偿款198360元。
如果未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费4267元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。
审 判 长 张绍斌
审 判 员 葛怀燕
人民陪审员 刘志强
二〇一五年五月二十二日
书 记 员 杨 梅
提示：
1、宣判后一方或者双方当事人提出上诉的，应将上诉状提交承办人。
2、判决生效后申请执行的期限为二年。
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）……；
（二）……；
（三）……；
（四）……；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第四百零二条受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。
2、《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
……。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
3、《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。