浙江省宁波市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）浙02行赔终6号
上诉人（原审原告）白明蓉。
上诉人（原审原告）暨上诉人白明蓉的委托代理人钱平。
被上诉人（原审被告）宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市江东区民安东路80号。
法定代表人史跃萍，局长。
委托代理人黄麒（特别授权代理），宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人谢恩斌（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区安全生产监督管理局，住所地浙江省宁波市鄞州区新城区天银路76号。
法定代表人马伟平，局长。
委托代理人马鑫君（特别授权代理），宁波市鄞州区安全生产监督管理局工作人员。
委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区横街镇人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区横街镇横街村。
法定代表人陈光，镇长。
委托代理人钱斌（特别授权代理），宁波市鄞州区横街镇人民政府工作人员。
委托代理人龚道渊（特别授权代理），北京盈科（宁波）律师事务所律师。
上诉人白明蓉、钱平因诉被上诉人宁波市国土资源局（以下简称市国土局）、宁波市鄞州区安全生产监督安管理局（以下简称鄞州安监局）、宁波市鄞州区横街镇人民政府（以下简称横街镇政府）地矿行政行为赔偿一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2015年10月27日作出的（2015）甬鄞行赔初字第1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月18日受理后依法组成合议庭，并于2016年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人白明蓉的委托代理人钱平，被上诉人市国土局的委托代理人黄麒、谢恩斌，被上诉人鄞州安监局的委托代理人俞嘉琪（后变更为马鑫君）、徐金燕，被上诉人横街镇政府的委托代理人刘海生（后变更为钱斌）、龚道渊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2010年7月至2011年6月18日期间，龚科达在无采矿许可证的情况下，不定期在宁波市鄞州区横街镇梅梁桥村王家漕矿山开采宕渣。2010年12月起，陶彪经与龚科达协商后，介绍原告钱平到此处开采宕渣，而毛友祥则协助龚科达进行宕渣开采的管理。被告市国土局曾分别于2010年7月21日、2011年4月及2011年5月向龚科达发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法开采矿山资源的行为，听候处理。对该情况，两原告之子钱星宇也曾以电话形式告知原告钱平停止施工，将挖掘机开离采矿现场。但龚科达仍继续进行非法采矿，挖掘机也在继续施工。2011年6月18日，挖掘机在矿山开采宕渣时遇山体塌方，挖掘机被埋没，挖掘机驾驶员刘炳建及乘坐人员钱星宇受伤，其中钱星宇于同年7月4日经医院抢救无效死亡。事故发生后，被告市国土局展开调查，于事故发生当日再次向龚科达送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，经调查后，被告市国土局于2011年7月18日对龚科达作出甬鄞矿〔2011〕5号《行政处罚决定书》，处罚内容为：“1.责令立即停止无证开采违法行为；2.依法没收无证开采的违法所得150000元；3.并处非法所得10%的罚款，计15000元”。2012年，龚科达、毛友祥和陶彪均因非法采矿罪被追究刑事责任。2013年3月19日，2原告向该院提起民事诉讼，要求龚科达、毛友祥、陶彪对2原告的相关损失承担民事赔偿责任。经审理，该院于2014年7月20日作出（2013）甬鄞民初字第442号民事判决，判令龚科达、毛友祥和陶彪三人连带赔偿2原告钱星宇的丧葬费、死亡赔偿金等损失以及2原告的精神损害抚慰金合计660799.80元。原告白明蓉对该判决不服，向本院提起上诉，但因未依法预交二审案件受理费而按自动撤回上诉处理。（2013）甬鄞民初字第442号民事判决生效后，2原告向该院申请强制执行，但受限于龚科达、毛友祥和陶彪3人的履行能力，截至该案庭审时仅毛友祥支付了执行款30001元，余款尚未执行到位。2015年1月，原告钱平分别向3被告提出国家赔偿申请，要求3被告赔偿儿子钱星宇的死亡赔偿金等共计1330万元，并同时提出了对原告钱平所经营的生产项目加以帮扶等补偿要求。对此，被告鄞州安监局和被告市国土局下属鄞州分局分别于2015年2月15日、2015年3月19日作出《不予赔偿决定书》，决定对原告钱平不予赔偿，被告横街镇政府收到后未作出书面答复。2原告对此不服，现向该院提起行政赔偿诉讼。
另查明，原告钱平与白明蓉原系夫妻关系，钱星宇系2原告的婚生子。在该案审理过程中，3被告明确表示，即使原告白明蓉与原告钱平一并向其提出行政赔偿申请，对于原告白明蓉所请求赔偿的内容，3被告同样会拒绝予以赔偿。
原审法院认为，在原告主体资格方面，尽管白明蓉在向该院提起行政赔偿诉讼前未以自己的名义向3被告提出过行政赔偿请求，但基于其与原告钱平所主张的赔偿事项基本相同，且3被告现已明确表示对于其的主张也会以同一理由作出不予赔偿决定，从避免诉累、方便当事人主张权利的角度出发，对白明蓉的原告主体资格予以确认。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。2原告以3被告未履行法定的行政管理职责为由提起行政赔偿诉讼，属于国家赔偿的受案范围，但3被告承担相应赔偿责任的前提是其负有相关的义务和责任，如果没有，则无需承担相应的赔偿责任。
首先，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条、《浙江省矿产资源管理条例》（2013年修正前）第七条的规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理、监督工作；县级以上人民政府有关部门应当按照各自职责，协助地质矿产主管部门做好矿产资源勘查、开发利用和保护的管理、监督工作。本案中，被告市国土局作为县级以上人民政府地质矿产主管部门负有对辖区内矿产资源的开发利用行为进行监督管理的法定职责，而被告鄞州区安监局和横街镇政府并不具有上述职权。2原告主张被告鄞州区安监局和横街镇政府应负有相应行政管理职权的法律依据为《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第八条的规定。2原告所引用的《安全生产法》系2014年修正，而涉案事故发生于2011年6月，故该法对该案不具有可适用性，该案应当适用修正前的《安全生产法》。结合修正前的《安全生产法》第八条和第九条的规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。据此，被告鄞州安监局所承担的是综合监督管理职责，而综合监管是层次较高、较为宏观的监管，更多体现的是对安全生产专项监管部门的工作进行协调、指导、监督和检查。在既无证据表明其已收到相关人员就违法采矿行为提出的举报，且作为监督管理职能部门的市国土局已经在事故发生前介入处理的情形下，被告鄞州安监局对此并无实施监督管理的职责。而对于被告横街镇政府而言，修正前的《安全生产法》对其义务未加以规定，即使根据2014年修正后的《安全生产法》第八条的规定，其仅负有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责的义务，在该案情形下同样不负有直接监督查处涉案违法采矿行为的法定职责。因此，2原告要求被告鄞州安监局和横街镇政府承担赔偿责任的依据不足，不予支持。
其次，就被告市国土局而言，其负有对涉案违法采矿行为进行查处的法定职责，且已在事故发生前介入调查处理，并作出了相对应的行政行为。2原告明确其认为市国土局在本起事故中的违法之处为：尽管其在事故发生前作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，但未将上述通知书的内容得以落实，即采取相应强制措施强行停止涉案违法采矿行为。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，对于未取得采矿许可证擅自采矿的，有权机关应当责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。因此，我国法律并未授予国土行政主管部门在就违法采矿行为作出责令停止违法行为通知后自行行使相关行政强制措施以实现责令内容的职权，被告市国土局并不享有强制当事人停止采矿行为的强制措施行使权和强制执行实施权，2原告要求被告市国土局承担由此产生的相关赔偿责任缺乏事实和法律依据，亦不予支持。
此外，2原告诉请中要求3被告恢复原告的银行信用记录、帮扶原告因此失去的原经营项目的内容不属于行政赔偿请求范围，亦不属于该案审理范围。
综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回2原告的行政赔偿请求。
上诉人上诉称，根据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国矿产资源法》的规定，3被上诉人具有对非法采矿的监管职责。涉案的非法矿山已存在多年，对此重大安全隐患3被上诉人未尽到监管职责，致使开采宕渣时遇山体塌方，造成2上诉人的财产损失及儿子的死亡，3被上诉人应当承担赔偿责任。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求，并进行惩罚性赔偿。
被上诉人市国土局未作书面答辩，在审理时辩称，上诉人认为被上诉人市国土局存在玩忽职守等缺乏事实和法律依据，上诉人实际参与了非法盗取矿产的行为，一审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人鄞州安监局未作书面答辩，在审理时辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人鄞州安监局没有法定的职权，对损害结果之间也没有因果关系。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人横街镇政府辩称：一、被上诉人横街镇政府不具有对辖区内矿产资源的开发利用进行监管的法定职责，也不具有直接的行政管理职责，无需承担赔偿责任。二、2上诉人早已根据法律规定向非法开矿人龚科达、毛友祥、陶彪提起民事诉讼进行索赔并得到了法院的支持，更能证明被上诉人横街镇政府不是该次事故的赔偿责任人，无需承担任何赔偿责任。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，经本院要求2上诉人提交了刘炳建出院记录、住院费用清单及每日清单以及NO.1151846745《浙江省医疗机构门诊收费收据》各1份，用以证明刘炳建所支出的医疗费用。3被上诉人对真实性没有异议，对证明目的有异议，不能证明系刘炳建因涉案事故发生的医疗费用。本院认为该出院记录所载明的住院时间为2011年6月18日至28日，与涉案事故发生于2011年6月18日，挖掘机驾驶员当场受伤送医院治疗的事实相吻合，对该证据的予以确认。本院依职权调取宁波市国土资源监察大队集士港中队2010年2-12月及2011年的《国土执法检查动态巡查情况汇总表》《土地执法动态巡查工作清单》及《国土资源执法监察动态巡查记录表》、被上诉人鄞州安监局2010年度的安监执法检查档案、《关于同意2011年度安全监管执法工作计划的批复》（鄞政发[2011]9号）及执法检查档案、横街镇政府2010年和2011年《横街安监所监管执法工作情况汇总表》及检查档案，2上诉人和3被上诉人对本院调取的证据均无异议对该证据予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，二审审查的是上诉人一审时的诉讼请求，上诉人二审时增加新的诉讼请求，于法无据，本院对2上诉人二审提出的要求惩罚性赔偿的诉讼请求不予审查。
涉案事故发生于2011年6月18日，应当适用事故发生时生效的法律法规。《中华人民共和国矿产资源管理法》第三十九条第一款规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。据此，被上诉人市国土局对违法采矿行为作出责令停止违法行为的通知后，并无法定授权的行使行政强制措施实现责令停止非法采矿的职权，故被上诉人市国土局并不存在作出责令停止违法行为通知后的关停非法矿山的法定职责。
《浙江省安全生产条例》（2006年）第三十五条规定，负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理。负有安全生产监督管理职责的部门对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令生产经营单位从危险区域内撤出人员，并责令其暂时停产停业或者停止使用相应的设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用相应的设施、设备。被上诉人市国土局在检查中发现涉案非法采矿场所存在安全隐患，应当排除该安全隐患。根据2011年6月21日市国土局对陶彪所作的《询问笔录》中关于“阻止时，我们就车子全部开走了”的陈述可以得出，每次被上诉人市国土局作出责令停止违法行为通知后，挖掘机等就驶离采矿现场，被上诉人市国土局已经做到排除事故隐患的职责。被上诉人鄞州安监局向法院提供了2010年度的执法检查档案以及其制定的2011年度安全生产检查计划及检查档案，可以证明其按照指定的检查计划开展安全生产检查，且无证据证明其收到过涉案违法采矿行为的相关举报，知晓了涉案矿山存在安全生产的违法行为，故被上诉人鄞州安监局已经尽到安全生产监督检查的法定职责。《浙江省安全生产条例》（2006年）第三十六条第一款第（二）项规定，乡镇人民政府和街道办事处应当对本辖区内生产经营单位执行安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准的情况实施监督管理，行使对检查中发现的安全生产违法行为，应当当场予以纠正或者要求限期改正的职权。被上诉人横街镇政府作为违法采矿场所属的乡镇一级人民政府，同样负有安全生产监督检查的职责，被上诉人横街镇政府提供的2010年度及2011年度的检查记录及执法情况汇总，已可证明其履行安全生产监督检查的相关职责，同时亦无证据证明其收到过涉案违法采矿行为的相关举报，知晓了涉案矿山存在安全生产的违法行为，故其已经尽到安全生产监督检查的法定职责。
综上，2上诉人认为3被上诉人不履行关停取缔非法矿山法定职责，不能成立，对其因此要求的赔偿请求，本院不予支持。据此，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
本判决为终审判决。
审 判 长 陈信根
审 判 员 秦 峰
代理审判员 陈 凯
二〇一六年六月二十一日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
二、《中华人民共和国矿产资源管理法》
第三十九条
违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照《刑法》第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。
……
三、《浙江省安全生产条例》（2006年）
第三十五条
负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理。
负有安全生产监督管理职责的部门对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令生产经营单位从危险区域内撤出人员，并责令其暂时停产停业或者停止使用相应的设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用相应的设施、设备。
第三十六条乡镇人民政府和街道办事处应当对本辖区内生产经营单位执行安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准的情况实施监督管理，行使以下职权：
……
（二）对检查中发现的安全生产违法行为，应当当场予以纠正或者要求限期改正；
……