河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2065号
上诉人（一审原告）张保成，男，汉族，1959年9月16日出生，住南阳市卧龙区。
委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。
委托代理人程波，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南阳市卧龙区人民政府，住所地南阳市七一路161号。
法定代表人陈天富，区长。
委托代理人詹国平，南阳市卧龙区人民政府工作人员。
委托代理人刘家铭，河南雷雨律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南阳市人民政府。住所地南阳市中州路***号。
法定代表人霍好胜，市长。
委托代理人贺冠斐，南阳市人民政府工作人员。
张保成因诉南阳市卧龙区人民政府（以下简称卧龙区政府）、南阳市人民政府（以下简称南阳市政府）行政征收及复议一案，不服南阳市中级人民法院（2016）豫13行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人张保成及其委托代理人王立江、程波，被上诉人卧龙区政府委托代理人詹国平、刘家铭，南阳市政府委托代理人贺冠斐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南阳市中级人民法院一审查明，张保成在卧龙区杏树庄村有一处房产。2015年8月19日，卧龙区政府作出宛龙房征决（2015）第2号《房屋征收决定》，决定对苏酒坊庄、杏树庄区域改造项目范围内的房屋（含土地使用）进行征收。同日，卧龙区政府作出《房屋征收公告》。张保成的房屋在该区域范围内，其没有与市卧龙区政府签订房屋征收补偿安置协议。该区域内部分居民已经签订了房屋征收补偿安置协议，并已拆迁，已迁走的区域正在建设之中。张保成申请行政复议，南阳市政府作出维持该征收决定的宛政复决（2015）40号《行政复议决定》。张保成不服，提起本案诉讼，请求1.确认宛龙房征决（2015）第2号《房屋征收决定》的行为违法，并予以撤销，2.撤销宛政复决（2015）40号《行政复议决定》。
南阳市中级人民法院一审认为：卧龙区政府对辖区内国有土地上的房屋进行征收依法享有职权，但应依法行使。张保成的房屋在被诉《房屋征收决定》的区域范围内，其与该行政行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格，有权提起行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收决定作出时的前置程序和具备的条件有明确的规定。卧龙区政府没有提供其依据《条例》第十条和第十一条的规定，对征收补偿方案进行论证、公布、征求意见、公众意见修改情况并进行公布的证据材料，其提供的公民参加听证会申请表、听证通知书、法律文书送达回证均为空白，不能证明其听证的合法性。卧龙区政府仅向一审法院提供了重大决策事项社会稳定风险评估备案表，但没有按照《条例》第十二条的规定，向一审法院提供进行了社会稳定风险评估的全部证据材料，没有提供征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的证据材料。根据《条例》第十三条规定，作出房屋征收决定后，应当及时公告，卧龙区政府称该房屋征收决定已进行了公告，但没有提供对该房屋征收决定已进行了公告的相关证据材料。因此，卧龙区政府作出该房屋征收决定程序违法，但征收该区域内房屋是为了改造居民居住环境，提升城市品质和景观，且该区域内部分国有土地上的房屋已被征收，正在进行建设，撤销该《房屋征收决定》将会对社会公共利益造成重大损害，故确认卧龙区政府作出的《房屋征收决定》违法。南阳市政府行政复议决定维持了该《房屋征收决定》不妥，应予以撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第七十四条第一款第（一）项，第七十九条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决1.确认卧龙区政府于2015年8月19日作出的宛龙房征决（2015）第2号《房屋征收决定》违法；2.撤销南阳市政府于2015年12月15日作出的宛政复决（2015）40号《行政复议决定》；3.驳回其他诉讼请求。
张保成不服该一审判决，向本院上诉称：（一）卧龙区政府作出征收决定所认定的基础性事实错误并导致适用法律错误。征收范围内的部分土地为集体土地，不应适用《征收补偿条例》对集体房屋进行征收。（二）卧龙区政府以城中村（旧城）改造的名义征收上诉人房屋，实际是商业开发，不符合公共利益的要求。（三）征收前提条件欠缺，不符合征收“确需”比例原则。（四）不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及市、县国民经济和社会发展年度计划。（五）补偿安置方案的制定程序和安置方案内容不合法。补偿安置方案无公章，无制作时间，形式不合法，且没有经过论证，无听证会相关材料证据。补偿金额未必能够达到重置成本。（六）没有进行合法有效的社会风险评估、没有制定防范化解措施，征收决定未经政府常务会议讨论。并且征收补偿费用未足额、专户存储、专款专用。请求二审法院1.撤销南阳市中级人民法院（2016）豫13行初32号行政判决中第一项，并改判撤销卧龙区政府于2015年8月19日作出的宛龙房征决（2015）第2号房屋征收决定。
被上诉人卧龙区政府答辩称：（一）本案征收决定涉及重大公共利益，若撤销将会给社会公共利益造成重大损害。本案项目用地在《南阳市土地利用总体规划（2006-2020）》确定的规划建设用地范围之内，符合南阳市国民经济和社会发展规划，该区域规划条件已经市政府批准，符合南阳市中心城区总体规划要求，已经纳入卧龙区2012年国民经济和社会发展计划。先后被南阳市、河南省批准为城中村改造项目、棚户区改造项目，系民生工程，涉及重大公共利益。至于具体建设施工的房地产企业在该项目范围内进行少量商业开发有助于项目基础设施建设，这并不影响项目本身主要为城中村、棚户区改造的整体认定。（二）本案涉及众多已搬迁安置户的回迁安置等重大集体利益。征收决定发布后，涉及近2000人家的房屋已达成拆迁安置补偿协议，且房屋已被拆除，若撤销征收决定，本项目将成为一个烂尾工程。（三）本案征收决定对上诉人并不造成直接的权益损害。（四）本案征收决定的程序违法属于轻微程序违法，且系举证不全导致，对原告权利不产生实际影响。（五）上诉人上诉称本案涉及集体土地，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的理由不能成立。上诉人没有提供其所成集体土地的土地证，即使占用了集体土地，根据中共中央纪委办公厅、监察部办公厅中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，集体土地房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（六）补偿安置方案的制定程序和安置方案内容均合法。本案项目符合南阳市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的规划建设用地范围之内，符合南阳市和卧龙区国民经济和社会发展规划。请求二审法院驳回上诉。
被上诉人南阳市政府答辩意见与卧龙区政府答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为：（一）关于卧龙区政府于2015年8月19日作出的宛龙房征决（2015）第2号房屋征收决定是否符合公共利益需要的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出征收决定；征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改造，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，卧龙区政府在作出被诉征收决定前分别向南阳市发展和改革委员会、南阳市国土资源局、南阳市城乡规划局和南阳市卧龙区人民代表大会常务委员会发送联系函。从上述单位的回函中可以看出，该项目用地在《南阳市土地利用总体规划（2006-2020）》确定的规划建设用地范围之内，符合南阳市国民经济和社会发展规划，该区域规划条件已经市政府批准，符合南阳市中心城区总体规划要求，该项目已经纳入卧龙区2012年国民经济和社会发展计划。该征收决定区域内的房屋征收是为了火车站附近城中村改造，且卧龙区政府提供的证据可以证明该征收决定符合《条例》第八条、第九条的规定，故应认定为该征收决定符合公共利益的需要。（二）关于被诉征收决定程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，市、县人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见并组织听证，在作出征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用；征收决定作出后，应当及时公告。本案中，卧龙区政府提供的证据并不能证明其作出被诉征收决定时严格履行了上述法定程序，故被诉征收决定程序违法，应予撤销。但鉴于征收该区域房屋是为了改善当地居民居住环境，且该区域内部分房屋已被征收拆除，撤销该征收决定将对社会公共利益造成损害，应当确认该房屋征收决定违法。对于该征收过程中的程序违法问题，卧龙区政府应严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定采取相应的补救措施。（三）关于南阳市政府复议决定是否应当撤销的问题。因被诉征收决定被确认违法，南阳市政府维持该征收决定的复议决定应当予以撤销。综上，一审判决确认被诉征收决定违法，撤销南阳市政府的复议决定并无不当，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元由上诉人张保成负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 卢 瑜
代理审判员 楚永超
二〇一六年十二月九日
书 记 员 王 宁