山东省东营市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第9号
原告：吴红博。
原告：吴立波。系吴红博弟弟。
两原告的共同委托代理人：林索林，山东林索林律师事务所律师。
两原告的共同委托代理人：吕东，山东林索林律师事务所实习律师。
被告：东营市人民政府。住所地：东营市东营区府前街**号。组织机构代码：00450565-5。
法定代表人：赵豪志，市长。
委托代理人：胡新华，山东城合律师事务所律师。
委托代理人：王泽光，男，1978年6月4日出生，汉族，东营市国土资源局东营分局法规监察股股长。
第三人：东营市西郊铁路货场有限责任公司。住所地：东营区史口镇。
法定代表人：张兆华，执行董事。
委托代理人：伍兴军，山东爱智律师事务所律师。
原告吴红博、吴立波诉被告东营市人民政府、第三人东营市西郊铁路货场有限责任公司（以下简称西郊公司）土地行政登记一案，于2015年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月24日公开开庭审理了本案。原告吴红博、吴立波及共同委托代理�林索林、吕东，被告东营市人民政府的委托代理人胡新华、王泽光，第三人西郊公司的委托代理人伍兴军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年6月16日，被告东营市人民政府颁发东国用（2008）第1-297号土地使用证，载明：“土地使用权人：东营市西郊铁路货场有限责任公司；坐落：东营区史口镇府前街以西、郝纯路以东；地号：1-13-3-1-1；地类（用途）：工业（仓储）；使用权类型：出让；终止日期：2057-6-29；使用权面积：201946平方米。”
原告吴红博、吴立波诉称：原告为东营市东营区史口镇南三村村民。l987年5月，经当时东营市东营区史口镇南三村村委会（以下简称南三村委会）同意，用原告的家庭口粮田置换南三村位于七支排南的集体土地，并对该土地进行改造，建养殖区并一直居住至今。该地块自七支排南岸10米起向南210米，东西宽140米。2015年6月，第三人西郊公司诉原告吴红博、吴立波物权保护纠纷一案［案号为（2015）东民初字第1111号］，在东营市东营区人民法院审理。此案审理期间，原告得知包括原告家庭口粮田在内的集体土地使用权已经由两被告征收转为国有，并将该征收的部分土地以协议方式出让给西郊公司。
经原告向东营市国土资源局东营分局查询发现：2005年12月26日，山东省人民政府以鲁政土字［2005］1412号文件批复同意将东营市东营区史口镇393524平方米土地转为建设用地。2005年10月18日，东营市国土资源局东营分局出具了“建设用地项目呈报材料”及以东营区人民政府名义出具的“关于2005年度第六批城市建设用地征地补偿费用标准合法性及安置途径可行性说明”，将包括原告家庭口粮田在内的集体土地征收为国有土地。
2007年6月9日，第三人西郊公司提出“物流中心项目用地申请”，该申请书载明：总体规划建设在山东省人民政府已批复的590．28亩(393524平方米)用地基础上，先办理第一批312．49亩(208329平方米)土地的出让手续，且该项目已由东营市规划局、东营市环境保护局等部门批复。
2007年6月30日，被告东营市人民政府作出东政土批字［2007］51号文，载明：按照《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》等文件精神，经研究同意将鲁政土字［2005］1412号批准的208329平方米国有建设用地使用权出让给第三人西郊公司，同时批准东营市国土资源局与第三人西郊公司于2007年6月30日签订东土合字�2007］018号《国有土地使用权出让合同》。合同约定：土地使用权出让金总额为35809126.40元，应于合同签订之日起60日内一次性付清；未按时付清自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一缴纳滞纳金，超过6个月的，有权解除合同收回土地。2008年3月7日，第三人西郊公司交纳35809126.40元。
上述事实证明被告征收土地及向第三人西郊公司出让土地的行为违法。理由如下：
一、东营区2005年第六批城市建设用地征收过程明显违法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、�充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。而东营市国土资源局并未提供农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案。
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。征收土地的各项费用�当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。但东营市人民政府及东营区人民政府在征收过程中，并未发出任何公告，也根本未支付任何安置补偿款。
另外，原告的口粮田在东营市国土资源局东营分局提供的《土地勘测定界图》上标注为南三未利用地，但上面却显示为砖房和池塘，该砖房和池塘是原告的口粮地。这个事实证明两被告在征地过程中还存在隐藏实情，将正在使用的土地上报为未利用土地的违法事实。
二、被告的征收行为不符合城市规划，是为了将该宗土地出让给第三人西郊公司，而违法办理了征收手续。
1、涉案土地没有依法通过招标拍卖挂牌出让程序，出让违法。依据《关于实行工业用地招标拍卖挂牌出让的意见》(国土资发［2007］78号)及鲁政办�［2007]23号文件，西郊公司应该通过挂牌出让方式获得土地使用权。但东营市国土资源局东政土批字［2007］51号批复上却表明，经研究同意将鲁政土字［2005］1412号批准的208329平方米国有建设用地使用权出让给西郊公司。
2、东营区“2005年第六批城市建设用地”的征收行为就是专门为第三人西郊公司办理的土地征收。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条规定，土地利用总体规划由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省人民政府授权的设区的市人民政府批准。第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。然而，根据第三人西郊公司在2007年6月9日的用地申请载明，“东营区2005年第六批城市建设用地”的征收范围和面积，与第三人西郊公司用地申请提出的范围和面积完全一致，也就是�“东营区2005年第六批城市建设用地”就是专门给西郊公司办理的土地征收，而不是按照已经批准的土地利用总体规划，依据法律规定办理征收。
三、第三人西郊公司的国有土地使用权证依法应该撤销。
1、该土地没有依法经过招标拍卖挂牌出让程序，出让程序违法。依据《关于实行工业用地招标拍卖挂牌出让的意见》（国土资发［2007］78号）及鲁政办发［2007］23号文件，第三人西郊公司应该通过挂牌出让方式获得土地使用权。但东营市国土资源局批复文件（东政土批字［2007］51号）上却表明，经研究同意将鲁政土字［2005］1412号批准的208329平方米国有建设用地使用权出让给第三人。第三人在2007年6月9日的用地申请上，就注明其申请的土地已经省政府批准，结合省政府批准的土地�收范围和面积，所谓“东营区2005年第六批城市建设用地”就是专门给第三人办理的土地征收。
2、第三人没有经过规划、环评等批准。按照规定，第三人应该先提出用地预申请，市、县国土资源行政主管部门要会同发展改革、经贸、规划、环境保护等行政主管部门共同拟订工业用地招标拍卖挂牌出让方案。组织实施招标拍卖挂牌出让，并与竞得土地者签订《成交确认书》，用地者竞得土地使用权后，凭《成交确认书》及相关资料，到发展改革、经贸、规划、环境保护等行政主管部门，依法办理工业项目立项、规划、环境影响评价等有关报批手续。建设项目立项、规划、环境评价等有关报批手续办完后，用地者到市、县有关部门签订《国有土地使用权出让合同》，申领《建设用地规划许可证》和《建设用地批�书》，缴纳土地出让金，办理土地使用权登记手续。而现有证据证明，被告在与其签订《国有土地使用权出让合同》前，根本没有取得相应部门的批复，虽然第三人在用地申请上载明已经获得批复。
3、第三人未履行出让合同约定的义务，但被告未采取任何措施。
《国有土地使用权出让合同》约定：土地使用权出让金总额为35809126.40元，应于合同签订之日起60日内一次性付清，未按时付清，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一缴纳滞纳金，超过6个月的，有权解除合同收回土地。2008年3月7日，第三人交纳35089126.40元。但第三人支付出让金的时间已经超过6个月，然而，被告未对其采取任何措施。
综上所述，被告违法征收集体土地，并将违法征收的土地以协议方式出让给第三人西郊公司，导致原告遭受巨大的经济损失。原告请求撤销东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证，诉讼费由被告承担。
原告吴红博、吴立波为证明以上主张，提交以下证据：
1、2015年11月2日东营区史口镇南三村村民委员会出具的关于原告使用涉案土地情况的证明。证明目的：原告具有诉讼主体资格，原告所使用的涉案土地是由原口粮田置换后使用的，使用期限是自1987年5月至今。
2、政府信息公开申请书一份、东营区人民法院（2015）东行初字第77号行政裁定书。证明目的：西郊公司对原告提起民事诉讼，经过调查了解，才得知其土地已经被征收，所以未超过起诉期限。
被告东营市人民政府辩称：一、原告不具有诉讼主体资格，涉案�地与原告没有利害关系。国有土地使用权证涉及面积为201946平方米，在原告占用的土地的南边，与涉案土地的界址没有交集，即涉案土地证与原告无关。涉案土地在颁发国有土地使用权证时，已经山东省人民政府批准转为国有土地，涉案土地不属于集体土地，国有土地使用权证的颁发与原告没有利害关系。二、东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证申报资料齐全、登记合法。涉案国有土地使用权证在进行登记时，第三人提交了《土地登记办法》要求的一切资料，手续齐全，登记合法，原告申请撤销东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证无依据。
三、原告的其他观点与本案无关。因此请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告东营市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据和法律依据以证明以上主张：1、土地登记申请；2、申请人身份证明；3、土地权属来源证明（《东营市人民政府关于向东营市西郊铁路货场有限责任公司出让国有土地使用权的批复》、出让合同、出让金缴纳凭证）；4、地籍调查表；5、登记审批表；6、用地规划许可证；7、完税或者减免税凭证。8、影像图；9、国有土地使用权证复印件、宗地图、第六批次建设用地土地勘测定界图。被告以上述证据证明东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证申报资料齐全、登记合法。涉案国有土地使用权证在进行登记时，第三人提交了《土地登记办法》要求的一切资料，手续齐全，登记合法。土地证的证载面积只有201946平方米，与第六批次的征收面积不符，土地证及宗地图的界址能够清晰反映出涉案土地的界址，与原告没有关系。
第三人西郊公司述称：一、原告必须是与被告�出的行政行为有法律上的利害关系，且被告的行政行为侵犯了其合法权益。但被告给西郊公司颁发的东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证的行为与原告无任何关联，原告对该土地证项下土地不享有法律上的任何权益，没有对原告合法权益造成损害，原告与被告的确权行为之间无法律上的利害关系。
二、被告的颁证行为合法有效。2007年6月30日，被告作出东政土批字[2007]51号文件，同意将鲁政土字[2005]1412号批准的208239平方米国有建设用地使用权出让给西郊公司，西郊公司与东营市国土资源局于2007年6月30日签订了《国有土地使用权出让合同》，并依法足额缴纳了土地出让金，被告依据上述事实并根据相关法律规定向西郊公司颁发了东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证，符合法律规定。
原告称该土地没有依法通过招标拍卖挂牌出让程序，出让过程违法无法律依据。根据《关于实行工业用地招标拍卖挂牌出让的意见》第二条第二款规定：国务院31号文件下发前，市、县人民政府已经签订行业项目投资协议，确定了供地范围及价格，所涉及的土地已经办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议出让方式或租赁。至今签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕。2005年12月26日，山东省人民政府发文同意将东营区史口镇393524平方米土地转为建设用地，东营市人民政府对相应土地进行了征收，2007年6月30日与西郊公司签订了土地出让合同，符合文件规定的可以采取协议出让方式的情形，不必经过土地准备拍卖出让程序，因此出让过程并不违法。原告称没有经过规划、环评等批准与事实不符。西郊公司与东营市国土资源局签订《国有土地使用权�让合同》后，依法申领了《建设用地规划许可证》等手续，缴纳了土地出让金，完全符合办理土地使用权登记手续的条件。原告称西郊公司未履行出让合同约定的义务，但被告未采取任何措施并不影响颁发土地证的效力。西郊公司因资金问题未及时缴纳土地出让金，只是违反了《国有土地使用权出让合同》的约定，并不导致《国有土地使用权出让合同》解除或无效。被告依据《国有土地使用权出让合同》及相关材料向西郊公司颁发国有土地使用权证的行为符合法律规定。三、原告所诉征地行为与颁发土地证的行为无关。综上，原告的起诉无事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人西郊公司为证明以上主张提交以下证据：
证据1、南三村委会2016年1月15日出具的《关于给村民吴红博盖章的情况说明》。证明目的：原告提交的该村委会于2015年11月2日给原告出具证明的过程，且该证明所记载的内容与事实不符。同时证明原告早就知道涉案土地征收行为，只是因为双方就补偿未达成一致意见才拒绝搬迁。
证据2、规划许可证。证明目的：西郊公司在与东营市国土资源局签订了土地出让合同后依法办理了手续、缴纳了出让金，符合颁证的程序。
庭审中，各方当事人针对争议的焦点问题进行举证、质证，并发表辩论意见。
一、关于原告是否具有诉讼主体资格
原告认为，2015年11月2日东营区史口镇南三村村民委员会出具的关于原告使用涉案土地情况的证明，能够证明原告具有诉讼主体资格。原告所使用的涉案土地是由原口粮田置换后使�的，使用期限是自1987年5月至今。原告一家除涉案土地外再无其他承包土地。该证明可以证实原告的宅基地和口粮田被被告违法征收并将部分土地出让给西郊公司，侵害了原告的合法权益。
被告质证认为，原告提交的证据内容不真实。2016年1月15日东营区史口镇南三村村民委员会出具的关于给村民吴红博盖章的情况说明，否定了原告提交的2015年11月2日东营区史口镇南三村村民委员会出具的关于原告使用涉案土地情况的证明的证明目的。土地证复印件、宗地图、第六批次建设用地土地勘测定界图能够证明土地证的证载面积只有201946平方米，与第六批次的征收面积不符，土地证及宗地图的界址能够清晰反映出涉案土地的界址，与原告没有关系。
第三人质证认为，2008年被告颁发国有土地使用权证以前占用的土地与颁发给第三人西郊公司的土地不重合，后来原告逐步侵占，才发生了纠纷。原告侵占了第三人西郊公司约8000平方米的土地。
二、关于被告颁发东国用（2008）第1-297号土地证是否合法的问题
原告对被告提交的证明颁发土地证合法的证据质证如下：1、对影像图的真实性无异议，该影像图可以证实从2004年开始原告所使用的土地及房屋、院落的形状没有改变，只是后来院内的池塘改为了养殖区域。2、土地权属来源证明中的批复，批复中载明应当实行工业用地招标拍卖出让，而下面的内容是“经研究同意”，被告没有遵守批复文件中的规定。3、出让合同，应当由用地人现提出申请，然后由相关政府部门进行预审，通过后进行征地补偿公告，而被告仅提交了批复和出让合同，未进行�关的程序性预审。规划设计条件通知单上载明办理土地出让之前应当先对规划涉及条件进行报批，而被告未履行报批手续。根据出让金登记单载明的时间，西郊公司支付土地出让金的时间为2008年2月22日，已经违反了出让合同的规定，应当撤销出让合同或者进行相应处罚，而被告未采取任何处理措施。针对地籍调查表，按照地籍调查的相关规定，应当在土地颁证之前对四至进行指界。对其他证据的真实性无异议。综上，被告的出让土地工程违法，被告给西郊公司颁发的土地使用权证应予撤销。
原告对西郊公司提交的规划许可证的真实性无异议，但认为缺少环评报告书以及已经审判的总平面固化图或详细规划图。
西郊公司对被告提交的证据均予认可，认为被告依据法律规定颁发土地使用权证的行为事实清�，证据充分，适用法律正确。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据1和证据2，因与本案无关，本院不予采纳。对被告提交的9个证据，因是由东营市国土资源局档案复制而来，且与本案有关联性，本院予以确认。对第三人西郊公司提交的证据1和证据2，因与本案无关，本院不予采纳。
根据本院确认的有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：2005年12月26日，山东省人民政府作出《关于东营市东营区2005年第六批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2005]1412号），同意征收东营区史口镇393524平方米的土地转为建设用地。
2007年6月30日，被告作出《关于向东营市西郊铁路货场有限责任公司出让国有土地使用权的批复》（东政土批字[2007]51�），同意已经山东省人民政府批准的208329平方米的国有建设用地使用权出给第三人西郊公司。
2008年6月16日，被告东营市人民政府颁发东国用（2008）第1-297号土地使用证，载明：土地使用权人：东营市西郊铁路货场有限责任公司；坐落：东营区史口镇府前街以西、郝纯路以东；地号：1-13-3-1-1；地类（用途）：工业（仓储）；使用权类型：出让；终止日期：2057-6-29；使用权面积：201946平方米。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案原告起诉的行政行为是被告给第三人西郊公司颁发东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证的行为。涉案土地于2005年12月26日经山东省人民政府批准作为东营市城市建设用地予以征收。2007年6月30日，东营市人民政府批准同意将涉案土地使用权出让给第三人西郊公司。即被告对涉案土地使用权进行出让时，涉案土地已经山东省人民政府批准征收为国有，所有权已经转移，故被告依据相关法律法规的规定向第三人西郊公司颁发土地使用权证的行为与原告已无利害关系。原告认为涉案的征收行为尚未履行征收及补偿，不应认定征收行为已经完成。因征收行为与出让行为是由不同行政机关作出的两个独立的行政行为，征收行为的合法性问题，并非本案的审查范围。故原告与被告颁发东国用（2008）第1-297号国有土地使用权证的行政行为无利害关系，其请求本院不予支持。
综上，原告的起诉理由不能成立，其主张本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》�二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告吴红博、吴立波的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 蒋建功
审 判 员 邵金芳
人民陪审员 卞秀峰
二〇一六年六月三日
书 记 员 赵 岩