湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂行终813号
上诉人（原审原告）黄仁丽，女，汉族，1979年5月24日出生，住保康县。
被上诉人（原审被告）保康县人民政府。住所地：湖北省保康县城关镇东街***号。
法定代表人张世伟，县长。
被上诉人（原审被告）保康县黄堡镇人民政府。住所地：湖北省保康县黄堡镇黄堡街*号。
法定代表人肖海陆，副镇长。
原审第三人黄堡镇黄堡村村民委员会。住所地：湖北省保康县黄堡镇黄堡街**号。
法定代表人彭用竹，主任。
上诉人黄仁丽诉被上诉人保康县人民政府（以下简称保康县政府、保康县黄堡镇人民政府（以下简称黄堡镇政府）、原审第三人保康县黄堡镇黄堡村村民委员会（以简称黄堡村委会）侵犯其山林、土地承包经营权行政行为违法并请求行政赔偿一案，湖北省襄阳市中级人民法院于2015年12月8日作出（2015）鄂襄阳中行初字第00116号行政裁定。黄仁丽不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷，审阅上诉状，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
黄仁丽诉称，黄仁丽之父黄明福（已故）1984年承包了村集体山林土地。1997年黄堡镇政府勾结黄堡村委会，骗取包括黄明福在内的23户山林土地承包经营权证。2008年保康县政府在黄堡镇建立圭萃园公司，再次欺骗黄明福与村委会签订入股协议，毁茶伐树种核桃，强占黄仁丽的宅基地、自留地修建圭萃园办公室。请求确认保康县政府、黄堡镇政府、黄堡村委会侵害黄仁丽山林、土地承包经营权行政行为违法并请求行政赔偿107200元。
保康县政府辩称，保康县政府在本案中未作出任何具体行政行为，不存在黄仁丽诉称保康县政府建立圭萃园公司之事实。该公司全称为保康县圭萃园生态农业开发有限责任公司，系依法设立的民营企业，与保康县政府没有任何法律上的隶属关系。黄仁丽所诉均系民事法律行为，而非行政行为。保康县政府不是本案适格被告，请求驳回黄仁丽的起诉。
黄堡镇政府辩称，1997年6月23日，黄堡镇政府和黄堡村委会签订的有偿转让山场经营权协议，即使该经营权协议可诉，也超过了法定起诉期限，且不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于认为行政机关具体行政行为侵犯其土地、山林等自然资源所有权或使用权的，应先申请行复议，如不服方能提起诉讼的规定。黄仁丽诉称圭萃园公司强占其宅基地自留地修建办公室，与黄堡镇政府没有法律关系。请求依法驳回黄仁丽的全部诉讼请求。
黄堡村委会辩称，黄仁丽与黄堡村委会协商一致自愿终止部分山林承包经营权，由黄堡村和包括黄仁丽在内的部分村民与圭萃园公司合作，兴办核桃园专业合作社的行为合法有效，不存在单方行政侵权行为。该合作社为公司+集体+农户模式，各自所占股份及红利分配比例为51%、24%、25%。请求驳回黄仁丽的全部诉讼请求。
原审法院审理查明：1983年11月10日，保康县政府给黄仁丽之父黄明福颁发《山林使用权证》，该证载明使用面积18亩。1994年7月12日，中共保康县委、保康县政府作出保发（1994）11号《关于实施茶叶“51524”工程的决定》，号召全县经过5年努力，达到10万亩茶园面积、500万公斤茶叶产量、2亿元收入和4000万利税，并提出在黄堡——城关——过渡湾新增茶叶种植面积1.5万亩的规划。1997年6月23日，黄堡镇政府和黄堡村委会签订《有偿转让山场经营权协议书》，约定黄堡镇政府支付山场补偿费35000元，由黄堡村委会具体负责补偿给该村农户，永久性征用黄堡村辖区山场面积500亩，用于发展青茶。协议签订后，黄堡村委会随即召开村组会议，对西张公山茶园建设涉及的38户承包山林面积397亩，按每亩30元的标准进行补偿。黄明福家位于西张公山的山林使用权被收回，黄明福的补偿款660元，抵销了其所欠村集体承包款。黄明福于2008年8月与黄堡村委会重新签订了使用面积约为1亩的山林承包合同。在勘测林地现场时，黄仁丽在认界人和使用权人栏签章确认。2009年7月，黄堡村委会与圭萃园公司签订《关于合作开发低丘岗地、建设优质核桃示范基地合同书》约定：“双方按照《中华人民共和国专业合作社法》制定章程，成立专业合作社。圭萃园公司和黄堡村委会及其他社员按照出资额和交易量，享有合作经营中的盈余红利分配权。黄堡村委会以低丘岗地作为投资占49%股权，圭萃园公司以建设所需资金、实物、技术作为投资占51%股权。合作期限70年。合作期内，林权按出资比例由合作社全体成员共同共有。”2009年12月，黄堡村委会制定《关于黄堡村集体经济发展实施方案》载明：“由于部分山林属农户，虽然流转了农户的山林归集体所有，但农户利益甚小。为提高农户积极性，支持专业合作社的项目建设，村集体决定让利25%的股份给农户。合作社实际利益分成为：公司51%、村集体24%、农户25%。”2011年6月22日，保康县农村经营管理办公室在黄仁丽持有其父黄明福的《农村土地承包经营权证》上注明：“2009年1月7日双方协商转让给大女儿0.7亩水田”，并作为土地承包经营权变更事项进行了登记。2011年10月18日，保康县政府仍以黄明福为户主，重新为黄仁丽家庭换发了新的林权证。因黄堡村委会领取补偿款后，直接抵扣了黄仁丽及部分农户所欠村集体承包款项，黄仁丽及该部分农户均未领到现金补偿款，加之对合作社的管理和村委会调整山林行为不满，黄仁丽及该部分村民于2014期间不断上访。黄堡镇政府对黄仁丽及该部分村民反映的问题，作为信访事项予以调查和答复，黄仁丽仍然不服，诉至法院。
原审法院审理认为，黄堡镇政府、黄堡村委会为落实保康县政府关于大力发展特色农业、扩大茶叶种植面积的规划，实施收回、调整黄仁丽家庭山林的行政行为，其中有部分行为虽以协议的形式作出，但存在明显的行政管理因素，不同于一般平等主体间的民事合同，应属行政协议的范畴。而为黄仁丽家庭换发调整山林后的权利证书和在黄仁丽持有的《农村土地承包经营证》所作土地承包经营权变更登记的行为，则是影响物权变动的行政确认行为，依法均具有行政可诉性。故对保康县政府关于其未参与本案行政行为、不是本案适格被告的抗辩主张和理由不予采纳。黄仁丽所诉收回、调整其山林和承包土地的行政行为分别发生在1997年和2009年前后。2008年8月，黄明福与黄堡村委会重新签订使用面积约为1亩的山林承包合同以及林地现场勘测时，黄仁丽在认界人和使用权人栏签章确认。2011年6月22日，保康县农村经营管理办公室在黄仁丽持有的黄明福《农村土地承包经营证》所作土地承包经营权变更登记。上述事实表明，黄明福在2008年8月、黄仁丽在2011年6月和10月就应当已经知道了保康县政府、黄堡镇政府、黄堡村委会收回、调整其家庭山林、土地承包面积行政行为的内容。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”黄仁丽以保康县政府、黄堡镇政府、黄堡村委会侵害其山林、土地承包经营权为由，于2015年6月18日提起行政诉讼，已超过了法定起诉期限。黄仁丽诉称保康县政府、黄堡镇政府、黄堡村委会侵犯其宅基地没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回黄仁丽的起诉。
黄仁丽上诉称，黄堡镇政府、黄堡村委会强行收回黄仁丽的父亲黄明福承包经营的山林、土地18亩并转让承包土地均属违法行政行为。黄堡镇政府、黄堡村委会伪造证据、以假证确权，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求依法予以撤销。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”经查，黄堡镇政府和黄堡村委会于1997年6月23日签订《有偿转让山场经营权协议书》，永久性征用黄堡村辖区山场面积500亩，用于发展青茶种植业。黄仁丽之父黄明福承包经营的山林使用权被收回，补偿款660元冲抵销黄明福所欠村集体承包款。黄明福于2008年8月与黄堡村委会重新签订了使用面积约为1亩的山林承包合同。在勘测林地现场时，黄仁丽在认界人和使用权人栏签章确认。黄仁丽以保康县政府、黄堡镇政府、黄堡村委会侵害其山林、土地承包经营权为由，于2015年6月18日提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限，原审裁定根据上述规定驳回其起诉并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。黄仁丽的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐 飞
审判员 张辅伦
审判员 谢 明
二〇一六年十二月二十三日
书记员 雷 禹