河南省郑州市管城回族区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）管行初字第34号
原告高金领，农民。
委托代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。
委托代理人梁宏刚，北京大悦律师事务所律师。
被告郑州航空港经济综合实验区滨河办事处。
法定代表人张军文，主任。
法定代表人的委托代理人王赞东，郑州航空港经济综合实验区滨河办事处副主任。
委托代理人马慧君，河南国基律师事务所律师。
委托代理人邓朝华，河南华融律师事务所律师。
原告高金领诉被告郑州航空港经济综合实验区滨河办事处（以下简称滨河办事处）行政拆除违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高金领及其委托代理人郎克宇、梁宏刚，被告滨河办事处的委托代理人马慧君、邓朝华及其法定代表人的委托代理人王赞东到庭参加诉讼。经河南省高级人民法院（2015）豫法行复字第1002号批复，本案批准延长六个月。本案现已审理终结。
被告滨河办事处于2015年4月11日对原告高金领作出《限期拆除违法建设通知书》编号（2015）227号，认为按照郑州航空港实验区关于查处违法建设工作的精神要求，高金领在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用位于滨河办事处高庄五组土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条之规定，经多次劝阻无效，现限令高金领于2015年4月14日18时前自行拆除，逾期未拆除的，将予以强制拆除。原告高金领到期未自行拆除，被告滨河办事处强制进行了拆除。
被告向本院提供作出行政行为的证据如下：第一组证据1、中共郑州市委办公厅、市政府办公厅关于加强违法建设查处相关工作的通知（郑办文（2010）45号）；2、郑州市人民代表大会常务委员会关于违法建设查处工作的决议（郑人常（2012）36号）；3、郑州航空港经济综合实验区违法建设专项治理活动领导小组关于查处国有土地、集体土地上违法建设的管理意见（郑港查违字（2013）1号）。证据内容：证据1规定，郑州航空港区管委会根据相关部门的委托，负责本辖区内所有违法建设的查处工作；证据2规定，市内五区和各开发区要积极组织辖区内违法建设的日常巡查，及时发现、制止和拆除违法建设；证据3规定，办事处负责集体土地上违法建设的巡查、发现、制止、查处和拆除工作。证明目的：根据我国《城乡规划法》68条之规定，“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，及根据上述规范性文件的规定，滨河办事处作为港区管委会的办事机构，其对本辖区内集体土地上的违法建设具有限期改正和强制拆除的行政权力，其权力来源为法律的直接规定，其有权对原告的违法建设工程作出强制拆除的处理，且该处理行为并无违法和不当。第二组证据高金领房屋建设情况证明。证据内容：高金领系马庄村五组村民，在村外责任田上建有二处房屋，面积约2300平方米。证明目的：在2015年3月份的违法建设核查中，马庄村委会作为基层调查机构，在初查中已经查明原告在村外的建设属于在责任田上搭建房屋，并且没有取得任何批准手续，依法为违法建设。证据三：关于核实滨河办事处马庄行政村村外部分建筑合法性的函。证据内容：滨河办事处向实验区规划与国土资源局调查核实附表中所列名单在村外建筑是否取得土地使用证和建设工程规划许可证等合法证件。附表名单中有原告名字。证明目的：滨河办事处完全是在对所涉违法建设进行查证核实后，并根据相关行政机关明确的确定结果作出的相应限期拆除等行政行为。并非是原告诉状中所述没有任何认定就进行拆除，滨河办事处的行为并没有违反法律的规定。证据四：相关照片。证据内容：原告的违法建设物位置和外部样貌及滨河办事处进行违法建设限期拆除公告。证明目的：原告所述建设为违法建设，且均是用以商业租赁或经营。被告依照法律规定进行了对违法建设限期拆除的公告。证据五：滨河办事处关于拆除马庄村违法建设情况说明。证据内容：前期对马庄村村外建设进行违法认定的相关法律依据及违法建筑客观事实上对当地百姓生活和对社会造成的巨大不良影响。证明目的：滨河办事处对马庄村外建筑进行先期拆除的行为是有相应法律依据和事实根据的，也完全符合相关法律规定的要求。综合以上证据证明，马庄村村外建筑经核查，相关部门早已对其违法性进行过认定，在确认其系违法建设的前提下，滨河办事处根据相关法律规定和相关规范性文件的规定对核查确定过的系原告所搭建的违法建设予以限期拆除和强制拆除完全具有法律依据和事实根据，其行为为依法履行职务，并没有违法。
原告诉称，原告为郑州航空港经济综合实验区滨河办事处村民，祖祖辈辈在此居住，2015年4月11日突然接到被告发出的《限期拆除违法建设通知书》（2015）227号，原告认为被告《限期拆除违法建设通知书》的行政行为程序违法、缺乏法律依据，具体理由如下：1．政府制作《限期拆除违法建设通知书》的前提之一是有违法事实。被告作为航空港区经济综合实验区滨河路办事处，无权对原告房屋性质进行认定，更无权作出《限期拆除违法建设通知书》，被告的行为已经超越了其法定权限，严重侵害原告的合法财产。2．根据《中华人民共和国行政处罚法》规定：行政机关作出行政处罚，应当依照相应法律程序，保障被处罚人享有的相应权利，而涉案《限期拆除违法建设通知书》未有任何权利保障的告知，无端剥夺了被处罚人的合法权益。综上所述，被告作出的行政处罚行政行为适用的法律法规错误、程序违法，滨河办事处的行为既违反了法定程序也超越了职权。被告的违法滥用行政权力的行为，给原告造成了损害，为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向法院提起诉讼，请求依法确认被告作出的《限期拆除违法建设通知书》编号（2015）227号违法，并予以撤销；请求依法确认被告强制拆除行为违法。
原告向本院提供证据如下：证据一、原告身份证，证明原告诉讼资格；证据二、户口本，证明家庭人口情况及涉案房屋是合法宅基地；证据三、限期拆除违法建设通知书，证明要限期拆除情况；证据四、拆除房屋照片，证明房屋情况。
被告辩称：原告高金领在马庄村外所建建设为违法建设。高金领系中牟县张庄镇马庄村村民，其在该村已享有集体分配的宅基地，并建有居住房屋。在2015年港区的违建清查专项活动中，稽查到高金领在该村外的责任田上建设有两处房屋，面积约2300平方米，该建筑物是用以对外商业出租或经营，从中谋取巨大利益。后经实验区规划与国土资源局及市政建设环保局核查，高金领在马庄村外责任田上搭建的房屋既没有取得土地及规划部门的建设用地使用权证，也没有取得建设工程规划许可证，更没有市政建设部门施工许可证等建设手续，高金领的行为已经违反了我国《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，经相关部门和工作人员多次劝阻，高金领仍不自行拆除其搭建房屋。根据我国《城乡规划法》第40条、41条第三款及44条之规定，无论是在城市、镇及乡村规划区内进行建设均应取得相关许可证，而高金领所建建筑物不但没有取得相关许可证且还是在责任田上建造建筑物，改变了土地的用途，明显违反了我国《土地法》第36条“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”的法律规定。根据上述事实和法律依据，很显然高金领所建建筑物为违法建筑。二、被告滨河办事处作出的《限期拆除违法建设通知书》及进行强制拆除的行为并不存在任何违法。1、滨河办事处具有相应行政权力，该权利来源具有明确的法律依据。我国《城乡规划法》第68条规定，“建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”另依据我国《行政强制法》第2条第三款规定，“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”及第13条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”和《中共郑州市委办公厅、市政府办公厅关于加强违法建设查处相关工作的通知》（2010）45号文件第一项第三条规定，“根据市相关部门的委托，郑州航空港区管委会负责本辖区内所有违法建设的查处工作。依法对各类建设工程实施巡查，对违法建设进行立案、调查取证、作出处罚决定，并负责处罚决定的执行”、《郑州市人大常委会关于违法建设查处工作的决议》（2012）36号文件第二条规定，“市内五区和各开发区要积极组织辖区内违法建设的日常巡查，及时发现、制止和拆除违法建设”和《郑州航空港经济综合实验区违法建设专项治理活动小组关于查处国有土地、集体土地上违法建设的管理意见》（2013）1号文件的规定，“办事处负责集体土地上违法建设的巡查、发现、制止、查处和拆除工作。”等规范性文件的规定，滨河办事处作为郑州市政府派出机构港区管委会的办事机构，其依法具有作出《限期拆除违法建设通知书》及进行强制拆除的合法资格和权力。2、滨河办事处作出《限期拆除违法建设通知书》及进行强制拆除的行为在具体程序上并不违法。滨河办事处的上述行为是严格依照我国《行政强制法》第18条规定的程序进行的，滨河办事处是于2015年4月11日向高金领送达的限期拆除通知，并明确告知其在三天内即2015年4月14日18时前自行拆除，同时当场告知了相关陈述、申辩和进行法律救济的途径和权利。而直到2015年4月14日18时止，高金领从未曾到任何单位或部门说明过情况，在此情况下滨河办事处才对原告的相关建设进行了强制拆除。所以滨河办事处作出《限期拆除违法建设通知书》及强制拆除的行为并不存在严重违法的情况，仅存在瑕疵和不当之处，即对行政相对人进行权利救济的时间不符合法律规定的时间。除此之外，并不存在根本或严重违反法律规定的情况。综上，被告是在原告存在明显实体违法的情况下，依据相关法律规定对原告作出的相应行政行为。
经审理查明，原告高金领在未取得用地审批和乡村建设规划许可证的情况下，在滨河办事处马庄村外集体土地上建设房屋，用以商业经营。2015年4月11日，被告滨河办事处向原告高金领发出《限期拆除违法建设通知书》，责令高金领于2015年4月14日18时前自行拆除，逾期未拆除的，将予以强制拆除。到期后，原告高金领没有拆除，被告滨河办事处组织人员将原告高金领所建的涉案房屋强制拆除。原告高金领于2015年5月21日向本院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告作出的《限期拆除违法建设通知书》编号（2015）227号违法，并予以撤销；2、请求依法确认被告强制拆除行为违法；3、被告承担本案诉讼费。
另查明，中共郑州市委办公厅、市政府办公厅2010年9月27日作出关于加强违法建设查处相关工作的通知（郑办文（2010）45号）；郑州市人民代表大会常务委员会2012年11月5日作出关于违法建设查处工作的决议（郑人常（2012）36号）；郑州航空港经济综合实验区违法建设专项治理活动领导小组2013年12月28日作出关于查处国有土地、集体土地上违法建设的管理意见（郑港查违字（2013）1号）。
本院认为，一、关于被告作出的《限期拆除违法建设通知书》是否合法问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除的决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。依照上述法律规定，原告所建的涉案房屋，是否属于违章建筑，应当由郑州航空港经济综合实验区城乡规划部门进行认定，并作出相应的处理决定。从被告提供的前述三份文件表明，被告滨河办事处作为郑州航空港经济综合实验区的派出机构，没有作出限期拆除违法建设通知书的职权。另外，我国《行政处罚法》及《行政强制法》均规定，行政机关作出行政行为之前，告知当事人作出行政行为事实、理由及依据，当事人有权进行陈述和申辩。因此被告发出《限期拆除违法建设通知书》时应当照此执行。但被告没有证据证明发出《限期拆除违法建设通知书》时保障了原告享有的上述权利。被告在其答辩意见中也承认对行政相对人进行权利救济的时间不符合法律规定。综上表明，被告没有作出《限期拆除违法建设通知书》的职权，在作出《限期拆除违法建设通知书》时又存在程序违法，没有给与原告应有的陈述和申辩时间。故被告作出的《限期拆除违法建设通知书》的行政行为违法，应予撤销。
二、关于被告强制拆除房屋行为是否合法问题。本案在案证据及当事人一致陈述证明，被告滨河办事处实施了强制拆除原告高金领涉案房屋的行为，被告所举的证据不能证明其在实施强制拆除行为前已对原告的房屋系合法或违法的性质进行了认定，也不能证明其在实施强制拆除行为时依据了合法的强制行政决定，其依据违法的《限期拆除违法建设通知书》作出的强制拆除行为必然是违法的。因此，原告要求确认被告强制拆除原告房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下；
一、确认被告郑州航空港经济综合实验区滨河办事处作出的《限期拆除违法建设通知书》编号（2015）227号违法，撤销郑州航空港经济综合实验区滨河办事处作出的《限期拆除违法建设通知书》编号（2015）227号。
二、确认被告郑州航空港经济综合实验区滨河办事处强制拆除原告高金领房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告郑州航空港经济综合实验区滨河办事处负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 陈 峥
人民陪审员 任天才
人民陪审员 张小旺
二〇一五年十二月一日
书 记 员 刘爱霞
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
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