安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖08行终16号
上诉人（一审原告）安徽华复房地产开发有限公司，住所地安徽省宿松县复兴镇黄湖北路。
法定代表人陈典喜，该公司经理。
被上诉人（一审被告）宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县孚玉镇人民路104号。
法定代表人王赵春，该县县长。
委托代理人张月桥，宿松县国土资源局工作人员。
一审第三人安徽华复房地产开发有限公司龙腾分公司，住所地宿松县孚玉镇孚玉东路北侧。
负责人王金龙，该分公司经理。
委托代理人黄松林，安徽皖松律师事务所律师。
安徽华复房地产开发有限公司因诉宿松县人民政府土地行政登记一案，不服安徽省太湖县人民法院（2017）皖0825行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
安徽华复房地产开发有限公司一审起诉称，2007年7月20日，吴学文等六十一户自然人，通过竞拍取得宿松县五里乡孚玉路以北，白洋河以东（2007-04#地块），面积23635.73平方米，竞拍成交价540万元；吴学文等六十一户自然人虽取得国有土地建设用地使用权，目的是合伙建房，因无资质，主体不适，虽取得松国用（2010）第1255号国有建设用地使用权证，但该地块长期闲置不能开发建设。2010年4月6日，宿松县五里乡人民政府以五政字〔2010〕35号文件，向被告宿松县人民政府提出“关于我乡吴学文等六十一户受让土地使用权进行变更”请示：吴学文等六十一户联合竞拍得该土地，联合建房，不符合政策规定，未得到规划、建设部门批准，拟将该受让土地使用权变更至宿松县华复房地产开发有限公司依法规划开发。事后，该请示得到本案被告的同意。吴学文等六十一户自然人共同签名，授权吴学文、熊兆平、余配华、石旺保、黎振江代表六十一户，与原告签订将竞拍得2007-04#地块办理转让过户手续。原告为取得2007-04#地块国有土地建设用地使用权，投资人民币800万元，专款用于权属变更登记。2017年3月6日，原告派员前往宿松县国土资源局复制2007-04#地块国有土地建设用地地籍档案，才得知被告违反国土资源部《土地登记办法》第十四条规定，未履行土地权属变更登记审查的义务，将2007-04#地块国有土地建设用地使用权，应登记在原告的名下，结果错误的登记在第三人的名下，直接损害了原告合法的财产权利。经查，宿松县国土资源局2007-04#地块“地籍档案”，本案被告是使用权变更的批准机关，变更登记的目的，是将吴学文等六十一户自然人主体、变更登记在原告名下，是因为原告对2007-04#地块开发建设具有主体资质。上述依据无疑证实：2007-04#地块权属变更登记，依法应登记在原告的名下，而不应登记在第三人的名下。本案第三人是2010年11月11日经宿松县工商局核准成立，岂能在2010年3月18日与吴学文等六十一户自然人，双方签订土地买卖协议。显然，土地权属变更登记的来源材料不真实。2011年8月1日，原告委托第三人办理2007-04#地块权属过户给第三人的授权委托书，也是弄虚作假所致。原告手持被告权属变更批文及建筑开发资质证书，并且投资人民币800万元，又岂能将2007-04#地块开发建设使用权，委托第三人办理权属变更登记在第三人的名下。综上所述，对2007-04#地块国有土地建设用地的使用权属变更登记，被告未尽权属审查的法定职责，致使第三人弄虚作假得逞。为依法行政，体现法律的严肃性，请求：1、依法判决被告撤销为第三人颁发2007-04#地块，面积为23635.73平方米国有土地建设用地使用权证。2、案件诉讼费由被告承担。
一审法院经审理查明，吴学文等六十一户联合竞拍取得宿松县孚玉东路以北、白洋河以东2007-04#号地块，并于2007年8月23日签订《国有土地使用权出让合同》，2010年7月4日六十一户取得国有土地所有权证。2010年8月18日，王金龙、余配华及陈典喜等人与吴学文等六十一户签订土地转让协议，受让得到2007-04#号地块。2010年10月22日王金龙、陈典喜等六人就土地开发相关事宜签订了《合伙开发协议书》，约定该地块挂靠在原告处成立项目部进行开发，成立后的项目部独立运作该项目，所挂靠的公司不得进行任何干预。同年11月，就上述土地的开发需要，以王金龙为负责人，成立了宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司（系本案第三人原名），经营“秀水河畔”商品房开发。2017年1月13日“秀水河畔”小区通过综合验收。2010年8月20日，第三人申请土地变更登记，2011年8月5日宿松县国土资源局审核，同年8月6日被告准予登记并颁发了松国用2011第1060号国有土地使用权证，将五里乡孚玉东路以北、白洋河以东的23635.73平方米的国有土地使用权登记在第三人名下。登记档案中有土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表、宗地图及宗地界址坐标、原告与第三人的营业执照、组织机构代码证、资质证书、原告授权委托书、转让协议及权利人身份证复印件、交税凭证、建设用地规划许可证、松国用（2010）第1255号土地使用权证等资料。其中，2011年8月1日原告出具的授权委托书，内容为“授权委托书/委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司/法定代表人：陈典喜/身份证号码：340826196206100334/受委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司/负责人：王金龙/身份证号码：340826196411262211/一、委托事项：办理2007-04#地块过户给宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司（秀水河畔）事宜。二、委托时限：本授权委托书有效期限三个月，自委托单位、受委托单位签署本授权委托书之日起生效。/委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司/受委托单位：宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司”，原告和第三人分别在该授权委托书上盖章。安徽华复房地产开发有限公司原名宿松县华复房地产开发有限公司。近几年，原告与第三人就“秀水河畔”项目的建设管理多次发生纠纷，如原告注销分公司、关闭销售密钥。现原告起诉，诉讼请求前述。
另查明，第三人于2010年11月11日工商登记取得营业执照。2010年11月22日经宿松县公安局审核后，在朱甲友刊刻社刻制文曰“宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司”印章一枚。土地变更登记资料中第三人所盖印章的时间是在2010年11月22日之后。
在举证期限内原告申请对被告提交的登记资料中第三人印章加盖时间进行鉴定，当事人协商鉴定机构未果，一审法院依法委托司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心鉴定，因原告经济困难未按期缴纳相应的鉴定费用，该鉴定中心退回全部鉴定材料。后原告要求减少鉴定项目，当事人再次协商鉴定机构未果，一审法院依法委托安徽龙图司法鉴定中心鉴定，该鉴定中心经评审认为鉴定材料均不能满足印章印文形成时间鉴定条件，决定不予受理。
一审法院认为，本案的争议焦点之一是原告的起诉是否超过起诉期限。原告于2011年8月1日出具的授权委托书证明其知道该案土地变更登记行政行为的内容，现有证据不能证明该授权委托书不是原告出具。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。依据上述规定,公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告的起诉已经超过起诉期限。综上所述，为维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（二）项之规定，裁定驳回安徽华复房地产开发有限公司的起诉。
安徽华复房地产开发有限公司上诉称，一、上诉人的起诉未超过起诉期限。上诉人于2011年8月1日出具的授权委托书达不到证明上诉人知道被诉行政行为内容的目的。1、上诉人不是2007-04#地块的使用权人，上述委托行为系无权委托，在法律上是无效的民事行为，不可能引起法律事实的发生；2、上述授权委托书除加盖二枚印章外，所有内容均是电脑打印，无委托人及受托人的签名，被上诉人负有举证义务，向法庭说明该份授权委托书的来源、形成时间、地点以及由谁经手、盖章，否则这份证据不应采信。3、除上述授权委托书外，被上诉人未举出其他任何关于上诉人“知道”或者“应当知道”其被诉行政行为内容的证据。
二、被上诉人对2007-04#地块土地使用权变更的行政行为，于法无据。1、涉案宗地的初始登记人吴学文等六十一户，共同委托吴学文等五人将上述地块使用权变更到上诉人的名下，并委托吴学文等五人与上诉人签订协议，但是吴学文等五人擅自将该宗土地变更登记至一审第三人名下，该行为属于无效民事行为，被上诉人明知吴学文等五人的转委托行为违背吴学文等六十一户共同的真实意思表示，将这宗土地使用权变更到一审第三人名下，显属违法。2、对“地籍调查表”、“土地登记审批表”真实性审查，是被上诉人土地进行权属变更登记时应当履行的法定义务。一审已经查明，一审第三人的公章是2010年11月22日经宿松县公安局批准刻制，但“地籍调查表”及“土地审批表”封面于2010年8月20日就使用了一审第三人的公章，一审在对公章要求司法鉴定时，一审第三人拿出的印章又明显与“地籍调查表”及“土地审批表”的封面所加盖的印章不一致。被上诉人在一审第三人所在的分公司，未经工商注册登记，又没有营业执照的情况下，对一审第三人所加盖的公章真实性未予审查，明显违法。
三、上诉人是2007-04#地块“秀水河畔”开发项目的受让主体。1、该宗土地初始登记的权利人吴学文等六十一户明确表示：变更登记在上诉人名下。2、上诉人为取得2007-04#地块国有建设用地使用权，前期先后投资人民币678.4万元。3、上诉人虽是2007-04#地块的受让主体，究其权利，该地块从事房地产项目开发的受益，无疑应按出资人的出资比例享有、分配，并非属于上诉人所有；在法律上，上诉人所主张的对“秀水河畔”房地产开发项目的只是管理权，并非是全部受益权。4、上诉人作为“秀水河畔”项目建设的主体，得到了宿松县住建局认可，该局向上诉人颁发了建筑工程施工许可证。
综上，上诉人根本不知道或者应当知道被上诉人对2007-04#地块土地使用权变更登记行政行为的内容。一审裁定适用法律错误，请求二审法院依法撤销原裁定，发回重审，一、二审案件费用由被上诉人承担。
宿松县人民政府辩称，一、本案上诉人的起诉已超过法定起诉期限。本案上诉人向一审第三人出具的《授权委托书》的日期是2011年8月1日，委托事项是办理2007-04#地块过户给宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司（秀水河畔）事宜，涉案的国有土地建设用地使用权证的颁发时间是2011年8月6日，上诉人知道涉案土地变更登记行政行为的内容，故上诉人的起诉超过起诉期限。另外，委托代理权授予行为系无因行为，授权行为的有效性不受委托合同效力的影响。二、一审第三人提交的申请材料符合《土地登记办法》第九条的规定，被上诉人的登记行为程序合法。本案无证据证明一审第三人加盖的公章有瑕疵之嫌。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
安徽华复房地产开发有限公司龙腾分公司述称，一、上诉人的起诉显然已过起诉期限。1、原判引证授权委托书是说明上诉人知道讼争土地的使用权将会登记于一审第三人名下，从而以“知道或者应当知道”起算起诉期限，继而认定上诉人之起诉超过起诉期限。授权委托书是否有效，不影响对起诉期限的认定。2、上诉人认为授权委托书是无效行为的理由是，上诉人自身没有取得土地使用权，无权利则无委托。对此，一审第三人认为，委托书的关键内容为“委托事项：办理2007-04#地块过户给宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司（秀水河畔）事宜”，出具委托书时，该地块土地使用权人为吴学文等六十一户，委托吴学文等六十一户将土地使用权过户给一审第三人，并不需要上诉人取得土地使用权。诚如上诉人一直坚持的观点：“该地块吴学文等六十一户是转让给上诉人的”，那么上诉人委托转让给第三人就有合同依据，并非无权委托，不属于无效行为。3、授权行为是单方行为，授权委托书由委托人签字盖章交付受托人即产生法律效力。4、上诉人作为房地产经营企业，其对房地产开发的流程知晓熟悉。一审第三人于2011年7月21日就讼争用地取得建设用地规划许可，2011年8月6日取得国有土地使用权，此后宿松县发改委对“秀水河畔”房地产开发项目予以核准批复，宿松县人民政府同意“秀水河畔”项目规划建筑设计方案，宿松县住建局颁发建设工程规划许可证，直至2014年1月15日，一审第三人取得商品房预售许可，收取房款。上述行政确认或行政许可行为均是开发房地产的必备要件，在两年多的时间里均以一审第三人名义取得，上诉人不可能不知道。且2015年5月，上诉人注销分公司，2015年12月，上诉人关闭一审第三人销售密钥，2016年8月，上诉人变更公司名称，2016年10月，上诉人向一审第三人发出《关于注销分公司的通知》。上述纠纷均涉及房地产开发争议，上诉人不可能不知道其土地使用权归属一审第三人的事实。
二、争讼土地使用权的变更有事实和法律依据。1、讼争土地的转让有两份协议书，一份转让到上诉人名下，一份转让到一审第三人名下，被上诉人宿松县人民政府是依据转让给一审第三人名下的协议书办理土地使用权变更手续的。2、即使上诉人与吴学文等六十一户的转让合同真实有效，但基于上诉人出示的授权委托书，该宗土地转让给一审第三人亦有事实依据，土地使用权可以转让符合土地管理法的规定。3、一审第三人在地籍档案中使用的公章在公安备案，其编号与地籍档案中的检材一致，与依据法定程序雕刻单位公章的主体所留存的印章模块一致，一审第三人在鉴定时亦提供多份证据证明在2011年左右使用该公章的情况。一审第三人现在使用的印章与地籍档案中的印章不一致是因为公章可以遗失、更换。而现在使用的印章与原有印章不一致则恰恰可以证明地籍档案中的印章不可能是现在加盖，故印章问题不影响土地转移登记的合法性。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审一致，对一审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人的起诉是否超过法定起诉期限。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。本案中，一审第三人在2011年8月6日取得涉案国有土地使用权之前，于2011年7月21日取得了建设用地规划许可，在此之后，于2011年9月1日获得宿松县发改委项目核准批复，2013年3月29日、2014年1月15日又相继取得建设工程规划许可以及商品房预售许可。上诉人作为专业的房地产开发经营企业，熟知房地产开发流程，且其法定代表人陈典喜在2014年11月退出前还是一审第三人的主要股东之一，故上诉人至迟在陈典喜退出分公司前就应当知道涉案宗地国有土地使用权变更登记到一审第三人名下的事实。另外，上诉人于2011年8月1日出具的授权委托书明确载明“委托事项：办理2007-04#地块过户给宿松县华复房地产开发有限公司龙腾分公司（秀水河畔）事宜”，该授权委托书亦进一步佐证了上述事实。综上，上诉人至迟在2014年11月就已经知道或者应当知道被诉行政行为的内容，而其直到2017年3月才向人民法院提起行政诉讼，显然已经超过法定起诉期限，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年三月二十八日
书记员 朱亦然
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……