江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第51号
上诉人（原审原告）赵朝月，男，汉族，1947年4月10日生。
上诉人（原审原告）谢富英，女，汉族，1949年2月10日生。
上诉人（原审原告）赵杰，男，汉族，1972年1月10日生。
上诉人（原审原告）赵正璞暨上诉人赵朝月、谢富英、赵杰的共同委托代理人，男，汉族，1972年2月9日生。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人杨博炜、倪杰，江苏三法律师事务所律师。
原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室，住所地在南京市栖霞区文枢东路*号***幢综合楼。
负责人龚立才，南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室主任。
委托代理人严青、曾子原，江苏欣达律师事务所律师。
四上诉人赵朝月、谢富英、赵杰、赵正璞因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（以下简称栖霞区拆迁办）征地拆迁行政批准一案，不服南京市栖霞区人民法院（2014）栖行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月15日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人赵朝月、谢富英、赵杰的共同委托代理人暨上诉人赵朝月、上诉人赵杰，被上诉人市国土局的委托代理人杨博炜、倪杰，原审第三人栖霞区拆迁办的委托代理人曾子原到庭参加诉讼。本案曾经江苏省高级人民法院依法批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年6月，栖霞区拆迁办因何家村、高家村片区危旧房改造项目，向市国土局提出南京市征地房屋拆迁方案申请。栖霞区拆迁办根据宁政发（2007）61号文第十五条的规定，向市国土局提交了以下材料：（一）征（用）地批准文件及用地范围图（即2012年8月7日南京市人民政府出具的宁政发（2012）222号《南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》、2013年10月29日南京市栖霞区发展和改革局出具的宁栖发改字（2013）214号《关于何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目的备案通知书》、南京市环境综合整治指挥部办公室于2013年9月29日出具的宁综指办（2013）230号《关于增补栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区列为全市危旧房城中村改造项目的批复》、南京市规划局于2014年1月28日出具的宁规函字（2014）41号《关于栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区危旧房城中村改造项目规划意见的复函》及附图）；（二）征地房屋拆迁方案申请表及附表（即《南京市征地房屋拆迁方案》申请表）；（三）由办理存款业务金融机构出具的已专项收存拆迁实施单位不少于拆迁补偿款总额80%的资金证明（即2014年6月9日南京市征地房屋拆迁补偿安置资金存款通知书）；（四）与拆迁人签订的《拆迁事务办理协议》及市集体土地房屋拆迁管理办公室对拆迁总费用的审核意见书（即何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目的《南京市征地房屋拆迁事务办理协议》及南京市集体土地房屋拆迁管理中心于2014年6月10日出具的宁征拆审字（2014）11号《南京市征地房屋拆迁费用审核意见书》）；（五）拆迁撤组剩余国有土地上原建（或依法翻建、改建）于集体土地上的房屋，需提供相应的土地权属证明材料（即南京市国土资源局栖霞分局出具的（2014）宁栖第004号土地性质证明书、南京市城乡建设委员会于1986年出具的征（拨）用土地批准通知书、江苏省国土管理局于1996年12月17日出具的苏地管（1996）506号《关于批准栖霞区迈皋桥镇人民政府征地和撤销一个村民小组建制的通知》）；（六）拆迁安置房落实材料（即南京市城市建设政策性住房供应计划确认表）。市国土局依照宁政发（2007）61号文第十五条的规定，对栖霞区拆迁办提供的材料进行了审查，认为栖霞区拆迁办提交的材料符合该规定，遂于2014年6月10日向栖霞区拆迁办出具了宁征拆字（2014）011号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》（以下简称涉案《拆迁方案批准通知书》）。1996年12月，江苏省国土管理局对南京市人民政府作出苏地管（1996）506号《关于批准为栖霞区迈皋桥镇人民政府征地和撤销一个村民小组组建的通知》，主要内容为：征用栖霞区迈皋桥镇迈皋桥村高家组土地51.206亩，同意撤销南京市栖霞区迈皋桥镇迈皋桥村高家组建制，将改组148人就地转为城镇户口，该组撤销后的剩余土地，由土地管理局收归国有，合理安排利用。
赵朝月、谢富英系夫妻关系，赵杰、赵正璞系其儿子，四人均住在南京市栖霞区高家村。2004年6月8日、6月15日，赵朝月对其所在的土地分别领取了宁栖国用（2004）第06818号、第07055号国有土地使用权证。2006年5月18日，谢富英对其所在的土地领取了宁栖国用（2006）第05056号国有土地使用权证。2004年6月15日，赵杰对其所在的土地领取了宁栖国用（2004）第07056号国有土地使用权证。2004年6月8日，赵正璞对其所在的土地领取了宁栖国用（2004）第06819号国有土地使用权证。赵朝月、谢富英、赵杰、赵正璞领取的国有土地所有权证上均加盖了撤组剩余土地条章。赵朝月、谢富英、赵杰、赵正璞所在土地均在涉案《拆迁方案批准通知书》的拆迁范围内。原审原告认为该《拆迁方案批准通知书》侵犯了其合法权益，故向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，宁政发（2007）61号文是依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《江苏省土地管理条例》的相关规定，结合南京市的征地房屋拆迁补偿安置实际情况制定的规范性文件，合法有效。因此本案可参照该办法的规定，审查被诉具体行政行为的合法性。根据《江苏省土地管理条例》第三条，参照宁政发（2007）61号文第八条的规定，市国土局作为南京市人民政府的土地行政主管部门，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，是本市征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，其具有颁发《拆迁方案批准通知书》的法定职权。
宁政发（2007）61号文第二条第二款规定，“撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用权证或房屋产权证，均适用本办法。”原审原告虽领取了国有土地所有权证，但其所在的土地是撤组后的剩余土地，且领取的国有土地使用权证上加盖了撤组剩余土地条章，原审原告所在的土地系撤组剩余国有土地，故原审原告方土地上的房屋拆迁补偿安置应适用宁政发（2007）61号文的规定。市国土局根据栖霞区拆迁办的申请，按照宁政发（2007）61号文第十五条的规定，对栖霞区拆迁办提交的材料进行审核，认为栖霞区拆迁办提交的材料符合上述规定。因此，市国土局颁发的《拆迁方案批准通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。原审原告认为应按照《中华人民共和国宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的相关规定实施征收补偿的主张，缺乏事实根据和法律依据，故原审原告要求撤销市国土局作出的《拆迁方案批准通知书》及确认其所持有的土地为国有土地，应享受国有土地的拆迁权益的诉讼请求，均不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决驳回赵朝月、谢富英、赵杰、赵正璞的诉讼请求，案件受理费50元由四原审原告负担。
四上诉人上诉称：1、原审判决认定事实不清，证据不足。被上诉人作出的《拆迁方案批准通知书》依据的宁政发（2012）222号文件未指定上诉人住所为改造范围，是抽象行政行为，不能作为征地批准依据使用；即使宁政发（2012）222号文件能够作为依据，根据该文件的要求，高家村拆迁项目既没有经过选址程序，也没有南京市规划局的规划许可，没有取得建设用地规划许可证，没有依法保障上诉人的基本权利；根据宁栖发改字（2013）214号文件，项目总投资为4.9亿元，拆迁补偿款80%的资金应为4亿，而涉案资金证明仅为3553万元，远未达到法定标准，明显违法；宁规函字（2014）41号文件是内部文件，对外没有效力，不能作为发“通知书”的证据使用，被上诉人依此进行拆迁工作，不符合法律规定；高家村红线范围内的土地有的是国有土地，有的是撤组剩余国有土地，而（2014）宁栖第004号土地性质证明书统一认定为撤组剩余国有土地，与事实不符。2、原审判决适用法律错误。根据《土地管理法》第二条、《土地管理法实施条例》第二条的规定，我国土地只有全民所有制（国有土地）和劳动群众集体所有制（集体土地）。依据苏地管（1996）506号文件，上诉人的土地已于1996年12月17日收归国有，也办理了国有土地使用权证，且上诉人的农业身份也变更为非农业身份，故上诉人所拥有的土地应属于国有土地，享有国有土地权益，从被上诉人作出的通知书并没有依法办理相关农用地转用审批手续，也能印证上诉人的土地是国有土地，原审判决将其认定为集体土地，并依据宁政发（2007）61号文作出裁判，属适用法律错误，应适用上位法，即《土地管理法》与《土地管理法实施条例》的相关规定。综上，请求二审法院撤销原审判决、发回重审或改判撤销被诉征地拆迁方案批准行为违法，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市国土局向本院提交书面答辩状称：1、根据《江苏省土地管理条例》第三条、宁政发（2007）61号文第八条之规定，被上诉人作为本市土地行政主管部门，具有核发涉案批准通知书的法定职权。上诉人的房屋位于涉案《拆迁方案批准通知书》批准的拆迁范围内，且为撤组剩余国有土地上的房屋，按照宁政发（2007）61号文第二条第二款之规定，被上诉人是涉案批准通知书的适格核发主体。2、南京市规划局就涉案项目核发了《关于栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区危旧房城中村改造项目规划意见的复函》（宁规函字（2014）41号），涉案拆迁范围在规划文件的规划范围内。此外，案涉危旧房城中村改造项目包涵了国有土地和撤组剩余土地两部分，被上诉人依职权仅对规划范围内的撤组剩余土地上的房屋拆迁核发《拆迁方案批准通知书》。原审第三人依据宁政发（2007）61号文第十五条之规定向被上诉人递交了申请材料，经被上诉人审核，拆迁补偿安置资金及其他申请材料符合宁政发（2007）61号文的规定，并无上诉人提出的资金远远没有达到法定标准的情形。综上，被上诉人作出的涉案《拆迁方案批准通知书》合法有效，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人栖霞区拆迁办未向本院提交书面陈述意见，其在审理中述称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。根据《江苏省土地管理条例》相关规定，被上诉人作为南京市人民政府土地行政管理部门，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。原审第三人作为拆迁实施单位根据宁政发（2007）61号文第十五条的规定，向被上诉人提交相关材料用于申领《拆迁方案批准通知书》。被上诉人经审查核实后，于2014年6月10日依法向原审第三人核发了涉案《拆迁方案批准通知书》。上诉人的房屋位于涉案《拆迁方案批准通知书》的拆迁范围内，其土地性质为撤组剩余国有土地。原审第三人依据宁政发（2007）61号文的相关规定，实施拆迁工作，符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市国土局向原审法院提交了以下证据：
1、《拆迁方案批准通知书》1份，证明其于2014年6月10日作出了本案所涉的行政行为；
2、南京市人民政府于2012年8月7日出具的宁政发（2012）222号《南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》1份、南京市栖霞区发展和改革局于2013年10月29日出具的宁栖发改字（2013）214号《关于何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目的备案通知书》1份、南京市环境综合整治指挥部办公室于2013年9月29日出具的宁综指办（2013）230号《关于增补栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区列为全市危旧房城中村改造项目的批复》1份、南京市规划局于2014年1月28日出具的宁规函字（2014）41号《关于栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区危旧房城中村改造项目规划意见的复函》及附图1份，证明涉案拆迁方案通知书的用地依据及用地范围；
3、《南京市征地房屋拆迁方案》申请表1份、南京市征地房屋拆迁补偿安置资金存款通知书1份、南京市征地房屋拆迁事务办理协议1份、南京市集体土地房屋拆迁管理中心于2014年6月10日出具的宁征拆审字（2014）11号《南京市征地房屋拆迁费用审核意见书》1份、南京市国土资源局栖霞分局于2014年5月15日出具的（2014）宁栖第004号土地性质证明书1份、南京市城乡建设委员会于1986年出具的征（拨）用土地批准通知书1份、原江苏省国土管理局于1996年12月17日出具的苏地管（1996）506号《关于批准栖霞区迈皋桥镇人民政府征地和撤销一个村民小组建制的通知》1份、南京市城市建设政策性住房供应计划确认表1份，证明市国土局根据拆迁实施单位提交的申请文件，依法作出了《拆迁方案批准通知书》。
原审被告市国土局向原审法院提交的法律依据是宁政发（2007）61号文的第二条、第十五条。
四原审原告向原审法院提交了以下证据：
1，四原审原告的居民身份证复印件各1份，证明四原审原告居住在南京市栖霞区高家村4号之4，在拆迁方案批准通知书拆迁范围内；
2、宁栖国用（2004）第6818号、第7055号赵朝月的国有土地使用证各1份，宁栖国用（2006）第5056号谢富英的国有土地使用证1份，宁栖国用（2004）第6819号赵正璞的国有土地使用证1份，宁栖国用（2004）第7056号赵杰的国有土地使用证1份，证明原告方土地属于国有土地；
3，市国土局出具的拆迁方案通知书复印件1份，证明四原告的房屋在拆迁方案通知书的拆迁范围内；
4，赵朝月的户口本1份，证明赵朝月于1998年从农业户口变更为非农业户口，进一步印证了原审原告的土地性质已转为国有土地。
原审第三人栖霞区拆迁办未向原审法院提交相关证据与依据。
经庭审出示及各方当事人质证，原审法院经审查对双方提交的证据的真实性、合法性与关联性均予以认可。
本院经审查认为，原审法院从行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性对当事人证据进行了审查核实，认证正确，本院予以确认。
本院对原审判决认定的案件事实，予以确认。
本院认为，宁政发（2007）61号文是南京市人民政府依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》等有关法律法规和规定，为加强征地房屋拆迁管理，保障建设顺利进行，保护当事人合法权益，结合本市的征地房屋拆迁补偿安置实际情况而制定的规范性文件，在本市实际普遍执行，合法有效。因此，本案可参照宁政发（2007）61号文的规定，审查被诉具体行政行为的合法性。
根据《江苏省土地管理条例》第三条，参照宁政发（2007）61号文第八条的规定，被上诉人市国土局作为南京市人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，是本市征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，故其具有颁发征地房屋拆迁方案批准通知书的法定职权。
宁政发（2007）61号文第二条第二款规定，“撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证或房屋产权证，均适用本办法。”根据查明的案件事实，四上诉人均住在南京市栖霞区高家村，其所领取的国有土地使用权证上均加盖了撤组剩余土地条章，故其所在的土地系撤组剩余国有土地，对该土地上的房屋拆迁补偿安置应适用宁政发（2007）61号文的规定。
宁政发（2007）61号文第十五条规定，“拆迁实施单位申请审核征地房屋拆迁方案时，应提供以下材料：（一）征（用）地批准文件及经核准的用地范围图；（二）征地房屋拆迁方案申请表及附表；（三）由办理存款业务的金融机构出具的已专项收存拆迁实施单位不少于拆迁补偿总额80%的资金证明；（四）与拆迁人签订的《拆迁事务办理协议》以及市集体土地房屋拆迁管理办公室对拆迁总费用的审核意见书；（五）拆迁撤组剩余国有土地上原建（或依法翻建、改建）于集体土地上的房屋的，需提供相应的土地权属证明材料；（六）拆迁安置房落实材料；（七）其它需要提交的材料。”本案中，原审第三人在向被上诉人申请审核拆迁方案时，提交了宁政发（2012）222号意见、宁栖发改字（2013）214号备案通知、宁综指办（2013）230号批复、宁规函字（2014）41号复函、拆迁方案申请表、拆迁补偿安置资金存款通知书、土地性质证明书、征（拨）用土地批准通知书、苏地管（1996）506号通知等文件材料，其提起的申请均符合前述规定。被上诉人收到原审第三人提交的上述材料后，经审查作出涉案《拆迁方案批准通知书》，并无不当。上诉人提出被上诉人在作出涉案《拆迁方案批准通知书》时因没有取得相应的建设用地规划许可、没有经过选址程序等而违法的主张，缺乏相应的法律依据，本院不予采纳。上诉人提出根据宁栖发改字（2013）214号文件要求，项目总投资应为4.9亿元、而原审第三人提供的资金证明仅为3553万元、故未达拆迁补偿总额80%的资金要求的主张，因宁栖发改字（2013）214号文件的备案项目是何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目，4.9亿元属整个大项目的总投资，并非仅针对高家村撤组剩余国有土地的征地拆迁补偿，在案证据显示，涉案撤组剩余国有土地的征地拆迁补偿款总额应为4440.4645万元，原审第三人提交的资金证明为3553万元，符合相关规定，故对上诉人的上述主张，本院不予采纳。上诉人提出宁规函字（2014）41号文件是内部文件、对外没有效力、不能作为发“通知书”的证据使用等主张，亦缺乏相应的法律依据，理解存在偏差，本院不予采纳。
综上，被上诉人作出的涉案《拆迁方案批准通知书》，认定事实清楚，适用法律、法规及相关规定正确，行政程序合法。上诉人要求撤销原审判决、发回重审或撤销被诉《拆迁方案批准通知书》等上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人赵朝月、谢富英、赵杰、赵正璞承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
代理审判员 熊文超
代理审判员 李丹丹
二〇一五年五月十四日
书 记 员 孙 皓