广西壮族自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）桂民再423号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：南宁市西乡塘区金陵镇兴贤村旧联坡。
负责人：方保华，男，1985年12月4日出生，壮族，南宁市西乡塘区金陵镇兴贤村旧联坡队长，住南宁市。
委托诉讼代理人：陈杰，广西弘景律师事务所律师。
委托诉讼代理人：黄甫玉，广西弘景律师事务所实习律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：方忠街，男，1974年12月26日出生，壮族，住南宁市。
委托诉讼代理人：周畅，广西桂三力律师事务所律师。
再审申请人南宁市西乡塘区金陵镇兴贤村旧联坡（以下简称旧联坡）因与被申请人方忠街侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服南宁市中级人民法院(2016)桂01民终1874号民事判决，向本院申请再审。本院于2017年7月19日作出（2017）桂民申949号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人旧联坡委托诉讼代理人陈杰，被申请人方忠街的委托诉讼代理人周畅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
旧联坡申请再审称，一、二审判决侵害旧联坡集体经济组织村民自治管理权，影响其他集体成员既得利益的分配。旧联坡在2015年8月24日召集集体组织全体户主及代表会议，讨论土地补偿资金分配方案，后经过三分之二以上成员的同意通过，并进行了公示，将19400000元补偿金按人均50000元征地补偿款的标准，全部分配到队内所有成员手中。1.旧联坡据以作出征地补偿款的分配方案系依据村民会议决议的，程序合法，应受到法律保护。二审判决将土地增值补偿费判予方忠街，是对旧联坡村民会议决议的否定及其成员既得利益的侵犯。2.在方忠街未起诉撤销村民会议决议的情况下，二审判决无权直接否定村民会议决议，对方忠街的补偿款项进行重新分配，溢出村民会议决议的金额，将影响旧联坡组织其他成员既得利益，侵犯旧联坡集体经济组织其他成员的利益。二、二审判决认定事实不清，错误认定方忠街18.42亩土地的性质，作出错误判决。1.方忠街的18.42亩土地系其自行在荒山上开垦的，不是承包地，不涉及到方忠街的基本生存问题。自耕种该土地以来，方忠街从未向作为土地所有人的旧联坡支付任何费用，不可参照农民赖以生存的承包地标准对其进行安置。2.该地的青苗补助费92100元已发放给方忠街，不存在否定其劳动成果，违背公平分配原则的情形。3.方忠街耕种18.42亩土地不存在提升249.77亩土地价值，并提高补偿标准的情形。依据政府确认的《老口航运枢纽工程水库淹没区土地补偿一览表（旧联坡）》得知：除了建设用地等裸地、空地和草地按35000元／亩进行补偿外，其他的土地类型政府一律按土地补偿费33000元／亩，安置补偿费50000元／亩，青苗补偿费5000元／亩的标准进行补偿。本案中，除了方忠街耕种的18.42亩田地外，集体经济组织内其他成员的园地、旱地、林地、灌木林、鱼塘、水田均得到政府认可，按土地补偿费33000元／亩，安置补偿费50000元／亩，青苗补偿费5000元／亩的标准进行了补偿。为此，并不像方忠街所述，系因其耕种了18.42亩田地，带动了其他地块价值的提升，且18.42亩仅占249.77亩征收土地的7％，不可能具备带动其他地块价值提升的能力，为此，二审法院对此情况认定不清，夸大方忠街18.42亩土地的作用，进而作出了错误的判决。综上，二审判决认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，侵犯农村集体经济组织村民自治管理权利，侵犯了农村集体组织其他成员的利益，请求撤销二审判决，维持一审判决，本案一、二审诉讼费用由方忠街承担。
方忠街辩称，一、旧联坡作出的《广西老口枢纽工程金陵镇兴贤村旧联坡集体淹没区征地补偿款分配方案》违背法律公平正义原则，损害了方忠街的利益，依法应当撤销，依法进行重新分配。1.旧联坡作出的《广西老口枢纽工程金陵镇兴贤村旧联坡集体淹没区征地补偿款分配方案》是一个具体的民事行为，不是一个具体的行政行为，方忠街不需要通过行政诉讼程序申请撤销。法院也不需要经过前置行政程序处理后才能依法重新分配。2.旧联坡依据《村民委员会组织法》规定对土地补偿费的使用、分配，制定征地拆迁的土地补偿费分配方案应当遵循民法通则、民法总则的公平原则，不得损害他人利益。3.人均50000元的土地补偿金方案，涉及的土地补偿款的范围既有村民的承包地，也有村集体的未利用地，也包括方忠街的开荒地等在内的所有被征收的土地；分配的土地补偿款里包括了村民的承包地的土地补偿款，村集体的未利用地等的土地补偿款和方忠街的开荒地这部分的土地补偿款、安置补助费；全部按人均50000元进行平均分配。但村民的承包地的安置补助费和青苗费没有按人口平均分配，而是给到实际承包人户主名下的全家人所有。因此，方忠街的开荒地这部分的安置补助费也拿来按人口平均分配，没有补偿给辛勤开荒劳动的方忠街所有，显失公平，打击了方忠街的劳动积极性，助长了不劳而获的坏行为，损害了方忠街的利益。4.方忠街不同意以上分配方案，没有在该方案上签字，该分配方案对方忠街没有约束力。二、二审法院对方忠街的开荒地定性准确，适用法律正确，应当维持原判。1.二审法院明确认定方忠街的涉案土地为开荒地，并未认定为方忠街的承包地，是旧联坡混淆是非；二审法院也查清楚了经方忠街开荒后的土地是按照土地利用的现状进行补偿每亩88000元。移民局已将征地补偿款支付至旧联坡处。经过方忠街的开荒，确实是让这部分开荒的土地增值了，并非旧联坡理解的带动大片土地增值。如果没有方忠街几十年的辛勤开荒耕种，则这部分荒地仅仅只能按照未利用地33000元每亩标准进行补偿，理所当然每亩50000元土地安置补助费应归方忠街所有。2.方忠街仅仅请求的是开荒土地关于土地安置补助费的部分归其所有，属于集体所有的每亩33000元的土地补偿费并没有多请求，仍然将该部分土地的征地补偿款纳入村集体按人口统一分配，并没有损害其他成员的利益。3.方忠街作为开荒地的实际使用人，土地被征用以后，失去对该部分土地的使用权，依法应得到安置补偿。二审庭审查明土地被征收后，旧联坡没有对方忠街进行统一重新安置。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，不需要统一安置的，安置补偿费发放给被安置个人。方忠街作为涉案土地的实际耕种使用人，依法应取得该涉案土地安置补助费每亩50000元。综上，请求驳回旧联坡再审请求，维持二审判决。
方忠街向一审法院起诉请求：一、方忠街依法享受广西郁江老口枢纽工程库区淹没土地安置的份额及由旧联坡支付给方忠街土地安置补偿费920000元；二、本案诉讼费由旧联坡承担。一审法院认定事实：旧联坡集体土地因老口枢纽工程被征收后，产生了一笔集体征地款，经旧联坡集体召开全体户主及群众代表大会讨论后，形成了《广西老口枢纽工程金陵镇兴贤村旧联坡集体淹没区征地补偿款分配方案》，该方案经村民会议三分之二以上户主及群众代表参加，并已经经到会人员的过半数同意，该方案决定：被征土地费、安置费归坡集体所有。另查明：在本次征地过程中，方忠街有18.42亩开荒地被征收，方忠街已领取了该18.42亩开荒地对应的青苗补偿费。一审法院判决：驳回方忠街的诉讼请求。一审案件受理费13000元（方忠街已预交），由方忠街负担。
方忠街不服一审判决，上诉请求：改判支持方忠街的全部诉讼请求，本案一审、二审案件受理费由旧联坡负担。二审法院认定事实：对一审法院查明事实予以确认。方忠街对旧联坡二审提交的南宁市西乡塘区人民法院执行通知书的真实性无异议，故二审法院对该证据的真实性予以确认。另查明，在本案征地中，旧联坡共被征收土地249.77亩，补偿标准为：除未利用地、建设用地35000元/亩外，其他土地的补偿包括1.土地补偿费（一般农用地）33000元/亩，2.安置补助费50000元/亩，3.连片青苗补偿费5000元/亩，征地补偿款总额20369090元，政府已全额将征地补偿款支付给旧联坡。旧联坡集体会议讨论分配了19400000元，人均分配得50000元，方忠街已实际领取了50000元。双方当事人共同确认本案争议土地是方忠街从上个世纪80年代开始开荒耕种，开荒之前，争议土地为长有天然杂草的土地。二审法院认为，一、双方当事人均认可方忠街从上个世纪80年代开始开荒耕种涉案土地，该院对该事实予以确认。一审法院认定方忠街在本次征地前抢种涉案土地，明显与事实不符，该院予以纠正。二、本案中，涉案土地的征地补偿标准为88000元/亩（包括土地补偿费33000元/亩、土地安置补助费50000元/亩、青苗补偿5000元/亩），而政府征收未利用地、建设用地的补偿费标准为35000元/亩，从该事实可知，方忠街开荒耕种涉案土地的行为确实使涉案土地的价值得到提升，政府认可该事实，并对涉案土地提高了补偿标准，按照50000元/亩的标准支付了土地安置补助费。三、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。法律对土地安置补助费的分配是有明确规定的，本案中旧联坡已明确表示不会对方忠街进行安置，那么土地安置补助费应当发放给方忠街。涉案土地是方忠街赖以生存的生产资料，土地被征收导致了方忠街失去了赖以生存的基础，需要进行安置，而其他集体组织成员并不依赖涉案土地进行生产，不符合安置的条件。“多劳多得、按劳分配”既符合我国的分配原则，也是公平合理的，方忠街通过自己的辛勤劳动，开荒耕种本没有经济价值的荒地，提高了社会资源的利用率，值得鼓励和提倡。方忠街从上个世纪80年代就开荒耕种涉案土地，并非征地前抢耕抢种。旧联坡集体及其他集体成员在长达几十年的时间内明知方忠街开荒耕种却从未提出过异议，且方忠街的开荒耕种行为也未违反当时任何的“村规民约”。方忠街认可涉案土地归旧联坡集体所有的事实，同意涉案土地标准为33000元/亩的土地补偿费归旧联坡集体所有，其只要求分得涉案土地的土地安置补助费。方忠街的诉讼请求没有侵害旧联坡集体的利益，既合法又合理，该院予以支持。方忠街自愿扣除其已实际领取的50000元分红，此为当事人对自己权利的处分，该院予以准许。该院确认旧联坡应向方忠街支付土地安置补助费871000元（50000元/亩×18.42亩－50000元）。二审法院判决：一、撤销南宁市西乡塘区人民法院作出的（2015）西民一初字第3173号民事判决；二、旧联坡向方忠街支付土地安置补助费871000元。一审案件受理费13000元，二审案件受理费13000元均由旧联坡负担。
围绕当事人的再审请求，本院对有争议的证据和事实认定如下：方忠街对二审查明的“开荒之前，争议土地为长有天然杂草的土地”有异议，认为应为沟渠和低洼地。方忠街对其这一主张，并未提供任何证据加以证实；且二审法院在对本案及相类似的三个案件合并审理过程中，另案到庭当事人方启发认为旧联坡陈述争议土地在没有开荒之前长有自然生长的草，用于放牧属实，方忠街与方启发、张贵真、方家球共同委托诉讼代理人周畅亦未对此不予认可，方忠街提出的上述异议，本院认为不能成立。本院再审对南宁市中级人民法院二审查明的案件事实予以确认。
本院再审认为，综合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：旧联坡应否向方忠街支付开荒地的土地安置补助费。我国实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等其它方式承包。本案系集体经济组织与其成员之间就没有发包的开荒地的土地安置补助费应该归谁所有发生纠纷。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费的标准规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持”的规定，土地作为满足农村集体经济组织各成员的主要生产资料及其生活来源的基本保障，是通过该集体经济组织各成员以户为单位或者集体经济组织成员，在法定或约定期限内承包集体土地的形式予以实现。在土地征收过程中，只有承包地被依法征收的农户，才真正成为因丧失主要生产资料及其基本生活来源的多余劳动力，而因此获得统一安置或在放弃统一安置的前提下取得土地安置补助费的权利；或者在以其他方式承包的土地上投入而提高土地生产能力的，在承包地被依法征收后有权依法获得相应的补偿。涉案开荒地系由方忠街自80年代开始开荒耕种，且方忠街认可涉案土地归旧联坡集体所有，故依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”和第二十八条“通过依法开垦等方式增加的土地应当用于调整承包地或者承包给新增人口”的规定，因旧联坡与方忠街从未就开荒地订立过承包合同，方忠街亦未就开荒地向旧联坡交纳过任何承包金，涉案开荒地并不是方忠街的承包地。在涉案开荒地被依法征收后，并未导致方忠街丧失主要的生产资料及其生活来源，其亦不属承包地被征收后必须安置的对象。因此，旧联坡再审提出的二审判决错误认定方忠街涉案开荒地性质的主张成立，方忠街诉请旧联坡支付未经发包的涉案开荒地的土地安置补助费没有事实和法律依据，二审判决对此予以支持不当，应予纠正。一审判决认为方忠街已经享受了耕种土地带来的利益，且方忠街亦承认已经领取了涉案开荒地的青苗补偿费，遂以涉案开荒地的土地安置补助费应归集体所有而未予支持方忠街提出的诉讼请求，是正确的，应予维持。虽然旧联坡提出二审判决侵害其集体经济组织村民自治管理权，如认为《广西老口枢纽工程金陵镇兴贤村旧联坡集体淹没区征地补偿款分配方案》违法也要先撤销该方案，而不能径行予以否定的问题，法律对此并没有明确的规定，本院认为旧联坡的这一主张不能成立。但是，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第（八）项“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项必须提请村民会议讨论决定方可办理”和第十七条第二款“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过”的规定，即使方忠街未在该分配方案上签名捺印表示同意，这一分配方案亦有村民会议三分之二以上户主及群众代表参加，并经到会人员过半数同意，符合前述法律规定的形式要件，未违反法定程序。因此，旧联坡作出的《广西老口枢纽工程金陵镇兴贤村旧联坡集体淹没区征地补偿款分配方案》应为合法有效。至于方忠街等人在二审审理期间，向法院提交的同意将其本人在旧联坡领取的50000元分配款在其本案诉讼请求中扣除的声明，系以其本案诉讼请求得以支持为前提条件。如前所述，方忠街主张涉案开荒地土地安置补助费归其所有于法无据，故方忠街按照《广西老口枢纽工程金陵镇兴贤村旧联坡集体淹没区征地补偿款分配方案》领取属于其的分配款，且已经另案生效判决确认，与本案不属于同一法律关系，本案不予评判及处理。
综上所述，二审判决虽认定事实基本清楚，但对方忠街开荒土地的性质认定有误，适用法律和实体处理不当，本院予以纠正。一审判决适用法律正确，实体处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款、第十九条第（八）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销南宁市中级人民法院（2016）桂01民终1874号民事判决；
二、维持南宁市西乡塘区人民法院（2015）西民一初字第3173号民事判决。
一审案件受理费13000元，二审案件受理费13000元（方忠街已预交），合计26000元，由方忠街负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈礼国
审判员 倪庆宁
审判员 万晓敏
二〇一七年十二月二十二日
书记员 黄利奎