湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳中行初字第54号
原告岳阳市华特商贸发展有限公司，住所地湖南省岳阳经济技术开发区通海路管理处康王工业园华特商贸D栋105号。
法定代表人揭志强，总经理。
委托代理人胡立明，湖南金球律师事务所律师。
委托代理人余志国，该公司员工。
被告岳阳市人民政府，住所地湖南省岳阳市金鹗中路235号。
法定代表人刘和生，市长。
委托代理人王强，岳阳市人民政府法制办复议应诉科科长。
委托代理人赖谚辉，岳阳市人民政府法制办科员。
被告岳阳市规划局，住所地湖南省岳阳市青年中路92号。
法定代表人曲安江，局长。
委托代理人陈昭，岳阳市规划局法规科工作人员。
委托代理人周果，湖南昌言律师事务所律师。
被告岳阳市国土资源管理局，住所地湖南省岳阳市岳阳大道。
法定代表人胡辉，局长。
委托代理人刘锐，岳阳市国土资源局开发区分局工作人员。
委托代理人薛冬定，湖南昌言律师事务所律师。
原告岳阳市华特商贸发展有限公司（以下简称华特公司）因被告岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、岳阳市规划局、岳阳市国土资源局（以下简称岳阳市国土局）行政确认不作为一案，于2015年7月31日向本院提起行政诉讼，本院立案后于2015年8月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月14日公开开庭审理了本案。原告华特公司的法定代表人揭志强、委托代理人胡立明、余志国，被告岳阳市政府的委托代理人王强、赖谚辉，被告市规划局的委托代理人陈昭、周果，被告市国土局的委托代理人刘锐、薛冬定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告华特公司于2013年10月25日向被告岳阳市规划局递交了《关于申请调整项目容积率及用地性质变更的报告》，请求被告岳阳市规划局按被告岳阳市政府批复的《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详细规划》确认其受让土地的容积率为4.05。但作为审批及执行的职能部门被告岳阳市政府、岳阳市规划局、岳阳市国土局对原告均未予回复或处理。
原告华特公司诉称，1995年11月24日，原告与被告岳阳市国土局签订了编号GH-1995-157（A）的《国有土地使用权出让合同》，受让取得了位于巴陵东路以北、西抵知青场的预留用地8500平方米（其中净面积7500平方米，道路计价面积1000平方米）。1997年1月27日，原告又与岳阳市国土局签订了编号GH-1997-210（A）的《国有土地使用权出让合同》，受让取得了位于东抵茶园路、南抵巴陵东路、北抵营盘岭路的土地8328平方米（其中净面积7288平方米，道路计价面积为1040平方米）。被告岳阳国土局经济技术开发区分局于2004年8月16日向原告核发了面积为10147平方米的岳市国用2004字第K111号国有土地使用权证以及面积为5073平方米的岳市国用2004字第K112号国有土地使用权证，两证确认了原告合法取得土地使用面积共15220.5平方米。1992年，岳阳市规划勘测设计院受岳阳市人民政府、城陵矶经济技术开发区的委托，编制完成《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详规》（简称92详规），编制完后，岳阳市政府、城陵矶经济技术开发区将该详规对外公示，该详规土地利用图标明原告所取得的土地容积率为4.05。原告依据合同约定的建筑容积率（建筑面积密度）按详细规划建设以及92详规所确认的容积率，向被告岳阳市规划局、岳阳市国土局要求确认其土地的初始容积率为4.05。但被告岳阳市政府、岳阳市规划局、岳阳市国土局以种种理由推诿、拒绝，导致原告无法合理开发利用该土地，造成该土地自2013年1月以来闲置至今，给原告造成了巨大的经济损失，综上，为维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求判令：1、确认三被告不依法确认原告土地初始容积率的行为违法；2、责令三被告根据92详规以及合同约定，确认原告的土地初始容积率为4.05；3、本案诉讼费用及其他费用由三被告承担。
原告华特公司为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1、原告营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书，拟证明原告主体资格；
2、原告与被告岳阳市国土局于1995年11月24日、1997年1月27日签订的《国有土地使用权出让合同》及《土地使用条件》，拟证明原告受让土地面积为16828平方米，土地性质为综合，建筑容积率、建筑覆盖率按当时的详细规划确定；
3、岳阳市规划勘测计院于1992年编制的《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详规》，拟证明92详规对诉争土地的容积率、建筑覆盖率有明确规划，土地的初始容积率为4.05；
4、城陵矶开发区管委会向岳阳市规划设计院出具的《关于编制城陵矶经济技术开发区白石岭小区规划纲要的委托书》和《关于编制白石岭小区（东片）控制规划等的委托书》、岳阳市规划设计院编制的《湖南城陵矶经济技术开发区白石岭小区规划大纲》、《城陵矶经济技术开发区白石岭小区（东片）规划纲要评审纪要》、城陵矶开发区管委会向岳阳市人民政府提交的《关于报批城陵矶经济技术开发区白石岭小区（东片）规划纲要的请示》、岳阳市规划局受岳阳市人民政府委托对城陵矶开发区管委会作出的《关于城陵矶经济技术开发区白石岭小区规划纲要的批复》、岳阳市规划设计院根据岳阳市人民政府的批复作出的《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详细规划说明书》，拟证明92详规是岳阳市规划设计院受岳阳市城陵矶开发区管委会委托予以编制的，该详规编制大纲经过了岳阳市政府、城陵矶开发区管委会主要领导、部门主要领导、城陵矶经济技术开发区管委会主要领导、部门主要领导及岳阳市政府组织的专家评审及岳阳市人民政府的批准。城陵矶经济技术开发区管委会是被告岳阳市政府成立的派出机构，不具有独立的法人资格，城陵矶经济技术开发区管委会以自己的名义委托编制、评审、认可，所产生的一切法律后果均由被告岳阳市人民政府承担，92详规是确定原告取得宗地容积率的合法有效根据；
5、岳市国用2004字第K111号、K112号《国有土地使用权证》，拟证明原告已经合法取得诉争土地的使用权，有权按约定的土地性质、经济技术指标合法的开发该宗土地；
6、《关于申请调整项目容积率及用地性质变更的报告》，拟证明原告向被告岳阳规划局按岳阳市政府批复的92详规，确定诉争土地初始容积率；
7、被告岳阳市国土局对被告岳阳市规划局的复函及被告岳阳市规划局对被告岳阳市政府的请示2份，拟证明三被告对原告要求确认其土地初始容积率的问题互相推诿，是典型的行政不作为行为；
8、被告岳阳市规划局于2015年7月21日作出的《岳阳市规划局业务例会会议纪要》，拟证明被告岳阳市规划局至今没有确定该土地的初始容积率，作为职能部门不能确定出让出地的初始容积率的行为违法；
9、证人周某的证人证言，拟证明92详规通过了专家评审，是作为招商引资、土地出让和开发建设的依据，且城陵矶白石岭小区（东片）也是依照该详规建设的；
10、证人李某的证人证言，拟证明92详规作为招商引资、土地出让和开发建设的依据；
11、中共岳阳市委、岳阳市人民政府（岳发（1996）1号）《关于岳阳经济技术开发区实行统一有效管理加速开发建设几个问题的通知》，拟证明92详规不需要被告岳阳市政府单独批准，城陵矶开发区管委会有权批准并实施；
12、岳阳市政府（岳府阅（2014）8号）《关于东风湖片区17宗出让土地初始容积率等有关问题的会议纪要》，拟同一类型的历史遗留问题，可以参照执行。
被告岳阳市政府答辩称，1、原告华特公司主张岳阳市政府行政确认不作为，没有事实依据。岳阳市政府对于岳阳市规划局的请示是否予以回复，是行政机关系统内部的行为，与本案要求确认土地初始容积率并无直接关联。2、原告华特公司要求按92详规确认土地初始容积率为4.05，没有事实依据和法律依据。92详规未经岳阳市政府依法审批，不是规划指标确定的法定文件，不能以其作为确定土地初始容积率为4.05的依据。3、岳阳市政府对92详规的审批是政府的法定职责，是不能授权或者委托批复的。综上，原告的诉求不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告岳阳市规划局答辩称，根据《岳阳市城区建设用地容积率管理实施办法》（岳政办发（2013）19号）第七条的规定，答辩人无法对原告土地的初始容积率予以确认。本案中，经答辩人核实原告土地所在位置在出让时既无经市人民政府批准的控制性详细规划，又无经市人民政府批准的修建性详细规划，而经咨询国土部门，本案土地出让时所在地域没有级别基准地设定的容积率，故答辩人对本案容积率进行确认，缺乏相应依据。答辩人不是本案土地出让合同的相对方，因此合同中关于建筑容积率的约定对答辩人没有约束力。综上，原告要求按确认土地初始容积率为4.05没有依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告岳阳市规划局为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1、岳阳市规划局岳阳经济技术开发区分局（岳规经函（2015）012号）《关于岳阳市华特商贸发展有限公司“钢材市场”项目初始容积率的咨询函》；
2、岳阳市国土资源局岳阳经济技术开发区分局《关于岳阳市华特商贸发展有限公司“钢材市场”项目初始容积率的咨询函的复函》
拟证明被告岳阳市规划局已履行相应的职权，对本案容积率进行确认，缺乏相应依据。
被告岳阳市国土局答辩称，原告要求将诉争土地初始容积率确定为4.05没有依据。华特公司提出的92详规只是由岳阳市规划勘测设计院编制完成，但岳阳市政府没有审批通过，故92详规不具有法律效力，不能作为认定诉争土地初始容积率的依据。岳阳市国土局就原告华特公司土地的容积率的问题与城乡规划主管部门多次商谈，认为华特公司的请求缺乏依据，只能另行研究确定。故答辩人一直在行政作为，并非不作为。综上，请求法院驳回华特公司的诉讼请求。
被告岳阳市国土局为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1、岳规编号96－006《建设用地规划许可证》及规划审批单；
2、华特公司签订的《国有土地使用权出让合同》，共2份；
拟证明原告华特公司取得本案土地时，规划部门批准的建设用地项目为钢材市场，应按此规划计算初始容积率。
经庭审质证，三被告对原告提供的证据质证意见如下：三被告对于证据1、5、6真实性、合法性、关联性均无异议。岳阳市政府、岳阳市国土局对于证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，岳阳市规划局对于证据2的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为国土局出让土地时涉及规划条件并未征求规划局的意见。岳阳市政府对于证据3的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，只能证明规划设计院曾经设计过这张图纸。岳阳市规划局对于证据3合法性、关联性均有异议，认为92详规未经依法批准，不具有合法性，不能作为出让合同附件，也不能作为确认出让土地容积率的依据。三被告对于证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为只能证明对规划纲要进行了审批，并不是对92详规进行了审批。对于证据7的真实性、合法性没有异议，对于其证明目的有异议，恰恰证明了职能部门在积极作为。对于证据8，岳阳市政府表示不清楚，不予质证。岳阳市规划局对真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，属规划部门的内部文件，对外不具有法律效力。岳阳市国土局表示不清楚，不予质证。对于证据9证人周某所陈述的事实不予认可，其证言不能证明92详规已经审批并执行。对于证据10的李某证言的真实性、合法性、关联性均有异议。对于11、12的真实性、合法性没有异议，但对证明目的不予认可。
原告华特公司对于被告提供的证据质证意见如下：对于被告岳阳市国土局提供的证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，项目名称与土地初始容积率无任何关联。对于被告岳阳市规划局提供的证据的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。
本院对于上述证据认证如下：对于原告华特公司提供的证据1、2、5、6真实性、合法性、关联性均予以确认。对于证据3、4的真实性、合法性均予以确认，对于其所证明的92详规的编制、审批经过予以确认。对于证据7、8的真实性、合法性均予以确认，但该两份材料系行政机关内部材料，对原告并不产生法律效力。对于证据9周某所证实的92详规是受城陵矶经济技术开发区管委会委托予以编制，并已通过了专家评审的事实予以确认。对于证据10，因证人李某未到庭作证，且三被告对证言三性均不予认可，本院不予采信。对于证据11、12的真实性、合法性均予以认可。
对于被告岳阳市规划局、岳阳市国土局提供的证据能够证明本案的事实，本院予以采信。
经审理查明，湖南城陵矶经济技术开发区是经省政府批准，实行经济特区经济政策，以区域经济为基础，为规划发展城陵矶经济技术开发区白石岭小区，1992年1月10日，城陵矶经济技术开发区管理委员会委托岳阳市规划设计院编制城陵矶经济技术开发区白石岭小区规划纲要。同年5月9日，城陵矶经济技术开发区管理委员会又委托岳阳市规划设计院编制城陵矶经济技术开发区白石岭小区控制规划。同年6月6日，城陵矶经济技术开发区管理委员会召集专家对《城陵矶经济技术开发区白石岭小区（东片）规划大纲（纲要）》进行评审会，会议评议通过该规划大纲（纲要）。后将规划大纲报请规划部门，同年8月5日岳阳市规划局受岳阳市政府的委托原则上同意该规划大纲作为建设规划设计的依据。1995年11月24日，原告华特公司与被告岳阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定被告岳阳市国土局出让位于巴陵东路以北、西抵知青场预留用地，净地面积为7500平方米，道路计价面积1000平方米的土地给原告华特公司。1997年1月27日，原告华特公司又与被告岳阳市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定被告岳阳市国土局出让位于东抵茶园路、南抵巴陵东路、北抵营盘岭路、净面积为7288平方米，道路计价面积为1040平方米的土地给原告华特公司。两合同涉及地块均在城陵矶经济技术开发区白小岭小区东片范围区内，由被告岳阳市国土局完成征地拆迁工作后交付原告使用。地块规划为建设综合项目，土地利用条件为用地者在用地红线图内兴建建筑物应按照地块所在区域控制性规划编制详细规划，并报开发区规划管理部门批准后实施，建筑物性质为综合（市场），建筑容积率按详细规划建设。合同签订后，原告华特公司依约交付了土地出让金，被告岳阳市政府于2004年8月16日向原告华特公司颁发了两份国有土地使用权证，确认了原告华特公司受让的土地面积为15220.5平方米，土地性质为综合，使用年限为50年。原告华特公司取得土地后，一直作为钢材市场在经营。后因被告岳阳市政府提出“五创提质”要求，原告块地仍以钢材市场经营已不符合城市规划，因此在2012年原告响应号召将钢材市场整体搬迁，并于2013年10月25日向被告岳阳市规划局请求按照被告岳阳市政府批复的《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详规》所确认的土地容积率确认其地块的容积率，进行土地开发。但被告岳阳市规划局一直未予回复。后原告又多次向岳阳市国土局、岳阳市规划局请求解决其土地容积率的问题，均未果。因此，原告认为三被告不依法履行法定职责，导致原告土地自2013年闲置至今，给原告造成巨大经济损失，为维护原告的合法权益，遂诉之本院，请求判如所请。
本院认为，本案争议的焦点问题是涉案的《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详规》即92详规是否能作为确认原告华特公司的土地容积率的依据。一、92详规是否合法有效的问题。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第七款规定，城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。根据上述规定可以看出，编制分区规划的城市的详细规划，可以由城市人民政府规划行政主管部门审批。本案中，城陵矶经济技术开发区是经省政府批准的，实行经济特区经济政策，以区域经济为基础。根据中共岳阳市委文件岳发（1996）1号文件的规定，按照统一有效原则，赋予了城陵矶经济技术开发区管委会部分政府管理职能，负责开发区有关各项管理工作，包括规划设计、工程报建、招商立项、国土管理、房地产监理、工商管理、财政管理、劳动人事管理、社会治安等，全部由开发区职能机构管理或委托管理。因此，城陵矶经济技术开发区管委会委托岳阳市规划设计院编制城陵矶经济技术开发区白小岭小区东片控制性详规，并组织专家评审通过详规后，报岳阳市规划局审批通过的一系列行为，是城陵矶经济技术开发管委会履行其管理职能的行为，是符合当时的城市规划法的相关规定，由其委托编制92详规是符合法律规定的，且已经过岳阳市规划局审批。现三被告认为92详规未经被告岳阳市政府审批，不具有法律效力，不能作为确认土地容积率的依据，但并未提供证据证明城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片的详细规划属于重要的详细规划，必须由岳阳市人民政府审批，因此，对三被告认为92详规不具有法律效力的抗辩理由，本院不予采信。二、原告华特公司是否能依据92详规确认其土地容积率。被告岳阳市规划局认为原告华特公司取得的土地所在位置，在出让时既无经市人民政府批准的控制性详细规划，又无经市政府批准的修建性详细规划，而经咨询国土部门，本案土地出让时所在地域没有级别基准地价设定的容积率，因此，原告华特公司要求确认土地的容积率缺乏依据。但从原告华特公司与被告岳阳市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》及附件《土地使用条件》中有关用地者兴建的建筑物的建筑容积率（建设面积密度）按详细规划建设，建筑覆盖率（建设密度）按详细规划建设的约定可以看出，涉案土地在出让时土地容积率等规划条件已纳入了国有土地使用权出让合同内，合同中已经明确载明土地使用条件为合同的重要组成部份，与出让合同具有同等法律效力。而该土地利用条件亦已明确约定了建设容积度及建筑覆盖率均是按详细规划建设，由此可见，在签订合同时是有详细规划的。被告岳阳市国土局辩称该国有土地出让合同为格式合同，当时并没有制定相关详细规划，但并未提供相关证据解释该格式条款。根据《中华人民共和国合同法》第四十一条规定，对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。因此，原告华特公司在签订合同时，按照通常理解该土地利用条件的约定，应当是根据已有的详细规划对土地进行开发利用，而当时涉案土地范围内唯一编制的详细规划就是92详规，故原告华特公司有理由相信其取得的土地容积率为92详规上所确认的4.05。因此，原告华特公司向被告岳阳市规划局主张依据92详规中其土地标注的4.05来确认其土地初始容积率是有依据的。现原告华特公司已于2013年10月25日向被告岳阳市规划局申请解决土地初始容积率的问题，并多次向被告岳阳市政府、岳阳市国土局反映情况要求解决问题，但负有法定管理职责的三被告一直未予回复，导致原告土地自2013年闲置至今，故原告华特公司主张三被告不依法履行法定职责的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十二条的规定，判决如下：
一、被告岳阳市人民政府、岳阳市规划局、岳阳市国土资源局不依法确定原告岳阳市华特商贸发展有限公司所有的土地初始容积率的行为违法；
二、限被告岳阳市人民政府、岳阳市规划局、岳阳市国土资源局于本判决书生效之日起三十内依据《城陵矶经济技术开发区白石岭小区东片控制性详细规划》确认原告岳阳市华特商贸发展有限公司所有的土地初始容积率为4.05。
案件受理费50元，由被告岳阳市人民政府、岳阳市规划局、岳阳市国土局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 廖细元
审 判 员 江 婷
代理审判员 傅美容
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 颜 静
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。