湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第14号
上诉人（原审原告）吴博，居民。
委托代理人刘丰贵，湖南经卫律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审被告）汉寿县公安局，住所地湖南省汉寿县龙阳镇体育路6号。
法定代表人罗永锋，该局局长。
委托代理人周劲松，该局法制大队副大队长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人蔡新文，该局治安大队副大队长。代理权限为一般授权代理。
上诉人吴博与被上诉人汉寿县公安局治安行政处罚一案，因吴博不服湖南省常德市鼎城区人民法院（2014）常鼎行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人吴博及其委托代理人刘丰贵，被上诉人汉寿县公安局的委托代理人周劲松、蔡新文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：吴博因对汉寿县龙阳镇八角村干部不满，于2014年7月2日上午8时许，自己出钱和他人到汉寿县龙阳镇南岳路一家门面制作了两条横幅，白色横幅内容为：地方蚁吏倒行逆施、合污豺狼鼠狈——痛矣，红色横幅内容为：中央政府反腐倡廉厉惩恶虎贼蝇——快哉。上午9时许，吴博与他人将两条横幅带到汉寿县人民政府大门口，将横幅交给已聚集在政府大门口的汉寿县龙阳镇八角村（以下简称八角村）上访的村民，但并未离开现场。后村民将两条横幅分别举在政府正大门口和大门前的石狮子两端。接到报案后，汉寿县公安局出警处置，赶到汉寿县人民政府大门口劝解和疏导上访的村民。因不听警察劝阻且妨碍执法，公安机关遂将吴博等人带离现场，传唤到汉寿县公安局执法办案区域进行询问，并收缴了横幅。下午4时许，汉寿县公安局相关负责人对吴博涉嫌扰乱单位秩序的行为进行了集体研究。下午7时10分，汉寿县公安局向吴博履行了告知程序，吴博表示不提出陈述与申辩。当日汉寿县公安局负责人在行政处罚审批表上签字同意对吴博行政拘留十日。下午7时15分，汉寿县公安局对吴博作出行政拘留十日的汉公（治）决字（2014）第1045号公安行政处罚决定，吴博在行政处罚决定书尾部被处罚人栏签名并捺指印。当日汉寿县公安局将吴博交汉寿县拘留所执行并电话通知了吴博家属。
原审法院认为：吴博制作横幅交给上访村民举在汉寿县政府大门口参与上访，且不听警察劝导离开现场，严重影响机关正常的工作秩序，汉寿县公安局认定其行为影响了政府机关的工作秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对其作出行政拘留的行政处罚，事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。吴博提出行政处罚事实认定缺乏证据、适用法律错误的主张不予支持。吴博认为汉寿县公安局在告知陈述和申辩权之前已经集体讨论决定行政处罚，因此行政处罚不能成立。但汉寿县公安局对吴博履行告知程序时，吴博明确表示放弃陈述和申辩后，汉寿县公安局才向吴博下达行政处罚决定书，因此并未实际影响吴博的程序及实体权利。虽然汉寿县公安局提交的行政处罚决定书未注明附卷，但根据吴博签名和捺印的情况看，吴博应已知悉行政处罚决定的内容，且吴博诉前已收到行政处罚决定书，亦未影响其救济权利的行使。因此汉寿县公安局在执法过程中虽存在程序瑕疵，但并不能否定其行政处罚决定的法律效力。吴博认为汉寿县公安局强制传唤无法律手续，导致行政处罚程序违法。由于强制传唤行为属于行政强制措施，是不同于行政处罚的另一种行政行为，其合法与否不影响本案争议的行政拘留处罚行为的效力，对其不服，应另行诉讼解决。因此对吴博主张的行政处罚程序违法的理由不予采纳。吴博要求撤销汉寿县公安局行政处罚决定的诉讼请求不予支持，应予驳回。综上，判决如下：驳回吴博要求撤销汉寿县公安局汉公（治）决字（2014）第1045号公安行政处罚决定的诉讼请求。
判决后，吴博不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，被上诉人汉寿县公安局的汉公（治）决字（2014）第1045号公安行政处罚决定在实体处理与程序方面均存在严重违法的情形，请求撤销原判决，撤销被上诉人汉寿县公安局的汉公（治）决字（2014）第1045号公安行政处罚决定。其理由如下：1、原审判决对被上诉人作出的行政处罚决定实体方面的事实认定不清，证据不足。吴博的行为不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的情形。2、原审判决对被上诉人作出的行政处罚决定程序方面的事实认定错误。被上诉人对上诉人的传唤不合法。集体研究的程序亦不合法。
被上诉人汉寿县公安局答辩认为，上诉人的上诉理由不成立，上诉人存在行政违法行为，被上诉人对其进行处罚认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。其理由如下：1、上诉人制作横幅并在汉寿县政府大门前举横幅的行为，导致政府工作人员的正常秩序受到严重影响，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，系扰乱单位工作秩序行为。2、被上诉人作出汉公（治）决字（2014）第1045号治安行政处罚决定的程序合法。
当事人一审提交并质证的证据材料已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。
本院认为，本案的争议焦点为：吴博的行为是否扰乱政府机关的工作秩序；汉寿县公安局在负责人集体研究讨论后，才向吴博告知陈述意见和申辩权利，程序是否合法。
首先，关于吴博的行为是否扰乱政府机关工作秩序的问题。根据本案查明的事实，可以证明吴博对制作横幅的用途是明知的，且积极参与了八角村村民的上访行为，故吴博的行为与八角村村民的行为系共同违法上访行为。因汉寿县政府的正大门是进出汉寿县政府办公楼的主通道，八角村村民数十人聚集在汉寿县政府正大门，并在正大门和大门前的石狮两端拉横幅，妨碍汉寿县政府工作人员及来该政府机关办事的其他人员的进出。八角村村民的上访行为影响了政府机关正常的工作秩序，本案因汉寿县公安局出警处置及时，故尚未造成严重损失。吴博作为积极参与上访的群众之一，汉寿县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，将吴博的行为认定为扰乱政府机关工作秩序，并对吴博作出行政拘留十日的行政处罚决定合法，但存在合理性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为的合理性问题依法不属于人民法院审理行政案件的审查范围，司法权不能干预行政裁量权。据此，吴博提出的其行为没有扰乱政府机关工作秩序的上诉理由，本院不予支持。
其次，关于汉寿县公安局在负责人集体研究后，才向吴博告知陈述意见和申辩权利，程序是否合法的问题。本案中，汉寿县公安局在未告知吴博享有陈述意见和申辩权利的情况下，遂组织负责人对该案进行集体研究，并作出决定。在集体研究后，汉寿县公安局才告知吴博享有陈述、申辩权，在程序上存在瑕疵。但是，集体研究决定系行政处罚决定作出前的内部行为，未通过外化影响吴博的实体权利义务。且从吴博在汉寿县公安局告知陈述、申辩权后，未提出陈述与申辩意见的事实来看，集体研究决定，最终并未影响吴博的实体权利。故吴博提出的汉寿县公安局在负责人集体研究后，才向其告知陈述意见和申辩权利，程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
另外，吴博提出的汉寿县公安局对其实施了强制传唤，且强制传唤程序不合法的上诉理由。本院认为，强制传唤系限制人身自由的行政强制措施，是独立于本案被诉行政行为的另一种行政行为，上诉人对该传唤不服，不属于本案审理的范围。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人吴博负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨名夏
审 判 员 曾丰琪
代理审判员 赵阳娟
二〇一五年四月八日
书 记 员 黄 莺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。