浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终97号
上诉人（原审原告）童小芳，男，汉族，1963年8月14日出生，住杭州市萧山区。
委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
童小芳诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年12月28日作出（2017）浙01行初538号行政判决。童小芳不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年1月18日，省政府作出浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意萧山区政府本年度复耕第六批次建设用地12.3939公顷（农用地转用10.5542公顷；征收集体土地10.6686公顷，使用国有土地1.7253公顷）。该批次建设用地涉及征收杭州市萧山区义蓬街道蜜蜂村8.434公顷土地，拟用于通用设备制造地块。该地块涉及征收童小芳使用的集体土地。2010年7月30日，杭州市萧山区义蓬街道办事处与童小芳户签订《义蓬街道蜜蜂村区块房屋拆迁补偿协议书（主房）》，约定补偿、补贴、奖励合计金额为349896元。同年8月8日，童小芳领取该笔补偿款。2017年9月1日，原告向省政府提起行政复议，请求确认省政府于2009年1月18日作出的浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》已失效，确认省政府于2009年1月18日作出的浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》违法。2017年10月26日，省政府作出浙政复[2017]601号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。省政府向原告邮寄送达该决定书。原告不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，原告的复议请求表述为“确认浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》已失效；确认省政府于2009年1月18日作出的浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》违法。”原告诉讼中确认其复议请求为两项独立的复议请求。原告在一个复议申请中提出两项独立的诉讼请求，不符合“一行一复议”“一行为一诉”的复议、诉讼基本规则。且原告的第一项复议请求“确认浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》已失效”，系原告根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十九）“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定所提出，而非认为被告的某一具体行政行为侵犯其合法权益提出的行政复议申请。故原告的第一项复议请求不属于行政复议审查范围。关于原告请求“确认省政府于2009年1月18日作出的浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》违法”的复议申请。原告已于2010年7月30日与义蓬街道办事处签订《房屋拆迁补偿协议书》，被告视为童小芳自2010年签订拆迁补偿协议起知道征收土地决定，认定原告于2017年9月申请行政复议，已超过法定复议申请期限，并无不当。综上，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请，并无不当。省政府于2017年9月1日收到童小芳的行政复议申请，于2017年10月26日作出复议决定，并向原告邮寄送达复议决定书，程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三规定“……对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”根据上述规定，并非所有的复议案件均应采取听证的方式审理。原告提出被告未依原告的申请进行听证而主张被告程序不合法的意见，缺乏依据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四规定“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。”本案中，被告要求其他行政机关进行答复，符合法律规定。复议机关依法应当对申请人的行政复议申请是否符合受理条件进行审查。原告提出被告针对原告的主体资格和复议期限问题收集证据，并要求下级政府答复，属程序违法的主张，不能成立。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告童小芳的诉讼请求。
童小芳上诉称：一、原审法院对部分证据认定有误，(一)上诉人证据3中的浙江省国土资源厅《政府信息公开告知书》系证明其获悉浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》即被复议具体行政行为的时间，再结合行政复议申请邮寄凭证证明上诉人所提复议申请未超期限。原审法院认定证据3中《政府信息公开告知书》与本案不具有“关联性”，明显错误。(二)原审法院认定被上诉人提交的证据4《关于义蓬街道(原义蓬镇)蜜蜂村童小芳使用集体土地的情况说明》(简称《情况说明》)可以证明上诉人“使用的土地”，明显有误。《情况说明》不仅不符合证据形式，更不具备法律真实性。二、原审法院就行政复议请求的认定超出了司法审查范围。上诉人不服驳回行政复议申请的复议决定而提起诉讼，“驳回行政复议申请”是从程序上对上诉人进行驳回，并没有对复议请求本身进行评判。何况，行政复议过程中被上诉人也并没有将第一项复议请求排除在行政复议审查范围之外。三、上诉人所提复议申请没有违反“一行为一复议”“一行为一诉讼”的基本规则。所谓的“一行为一复议”、“一行为一诉讼”中的“行为”指的是“行政行为”。上诉人就浙土字C[2008]-0136号征地批准文件这一具体行政行为提出复议申请，并没有就其它行政行为同时提出复议申请，原审法院所谓上诉人不符合“一行为一复议”、“一行为一诉讼”的说法明显错误。原审法院本质上是在说，一个行政案件不能提两项或者多项诉讼请求，“一项请求一复议”、“一项请求一诉讼”。这种说辞明显没有法律依据。四、上诉人复议请求要求确认征地批准文件(本身)失效并要求确认被上诉人作出的征地批准文件(即行为)违法，符合法律规定和法律逻辑。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)中规定:“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发[2004]237号)中规定:“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”因此上诉人结合涉案地块多年闲置的实际情况要求确认批准文件失效。上诉人要求确认批准文件自动失效，自然就不具有可撤销内容，进而才要求确认行政行为违法。五、原审法院以《房屋拆迁补偿协议书》的签订时间即2010年7月30日为基准，“视为”上诉人知道“征收土地决定”，没有事实和法律根据，而且避重就轻轻描淡写。(一)被复议的具体行政行为是浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》而不是房屋拆迁补偿协议书，应当从上诉人知道具体行政行为本身开始起算。(二)本案《房屋拆迁补偿协议书》的签订时间与上诉人获悉征地批准文件即浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》的时间没有任何关联。涉案土地征地拆迁活动均由义蓬镇人民政府(义蓬街道办事处)组织实施而且征地批复下发之前就已经存在事实征收行为，《房屋拆迁补偿协议书》也是以义蓬街道办事处的名义与上诉人签订，而萧山区人民政府并没有依法实施征地行为，也没有履行发布征地公告等征地程序。也就是说《房屋拆迁补偿协议书》签订时上诉人根本无从知晓征地批准文件的存在。原审法院以及被上诉人依据没有内在关联的《房屋拆迁补偿协议书》的签订时间“视为”上诉人已经知道“征收土地决定”，明显缺乏事实和法律根据。原审判决既然对被上诉人提交的证据6认定不能证明征地公告等已经张贴的事实，也就是说上诉人在当时不可能知悉被复议征地批准文件的存在，加之义蓬街道办事处与上诉人签订的《房屋拆迁补偿协议书》客观上也不可能衍生出上诉人获悉被复议征地批准文件的时间，就不应当再驳回上诉人诉讼请求，这从逻辑上是矛盾的。因此，2017年7月31日浙江省国土资源厅向上诉人作出了《政府信息公开告知书》，并向上诉人提供了浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》及有关材料，上诉人于2017年8月31日向被上诉人提出行政复议申请并没有超过《中华人民共和国政复议法》第九条所规定的申请期限。另外，当时杭州市集体土地上房屋拆迁适用的是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，采取拆迁许可制度，上诉人房屋是由义蓬街道办事处实施拆迁。《房屋拆迁补偿协议书》的存在并不必然得出上诉人获悉征地批准文件的时间就是签订拆迁协议的2010年。六、被上诉人身为复议机关但同为复议被申请人，复议过程中要求其它下级单位答复并出具和搜集证据，没有法律依据。被上诉人可以查阅、复制、调取有关文件和材料，向有关人员进行询问，应当有一定限度，也并不意味着可以要求其它行政机关进行答复，更不能为了排除上诉人的主体资格或者为了说明上诉人超过复议申请期限而费尽心思要求下级单位或组织新出具有关材料。在没有明确证据证明上诉人超过复议申请期限的情况下被上诉人应当进行实体审查，否则违反公平公正原则也损害法律权威。综上，请求依法撤销一审判决，发回重审或依法改判。
浙江省人民政府答辩称:一、浙政复[2017]601号行政复议决定认定事实清楚,适用法律正确。上诉人不服浙土字C[2008]-0136号建设用地审批行为,向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明:2009年1月18日,答辩人作出浙土字C[2008]-0136号建设用地审批意见,批准杭州市萧山区2008年度复耕指标第六批次建设用地12.3939公顷。该批次建设用地涉及征收杭州市萧山区义蓬街道蜜蜂村8.434公顷,拟用于通用设备制造地块。该地块涉及征收上诉人使用的集体土地。同时查明，2010年7月30日，杭州市萧山区义蓬街道办事处与上诉人签订《义蓬街道蜜蜂村区块房屋拆迁补偿协议书(主房)，约定补偿、补贴、奖励合计金额为349896元。同年8月8日上诉人领取该笔补偿款。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第(六)项规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。上诉人于2010年签订拆迁补偿协议、领取补偿款时已知道土地征收行为。上诉人于2017年9月向答辩人申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的申请期限。上诉人提出的行政复议申请,不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(四)项规定的行政复议受理条件。同时，上诉人请求确认涉案批文已失效，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，答辩人作出浙政复[2017]601号行政复议决定,驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2017]601号行政复议决定程序合法。2017年9月1日，答辩人收到上诉人提交的行政复议申请。经审理后，答辩人于2017年10月26日作出浙政复[2017]601号行政复议决定并于同年10月31日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙政复[2017]601号行政复议决定认定事实清楚，依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，本案争议的主要问题是省政府作出的浙政复[2017]601号《行政复议决定书》是否具有事实和法律依据。首先，对于上诉人提出的“确认省政府于2009年1月18日作出的浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》违法”的复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第六项规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。本案中，上诉人于2010年签订拆迁补偿协议并已领取补偿款。土地被征收是拆迁及领取相应补偿款的前提系一般法律常识，即使如上诉人所述当时并不知道案涉建设用地审批行为，其亦可以通过政府信息公开等方式确认相关信息是否存在，正如其所称2017年通过申请政府信息公开获取相关信息一样。上诉人于2010年签订拆迁补偿协议并领取补偿款，但至2017年9月申请行政复议，明显已超过法定复议申请期限。对于上诉人提出的要求“确认浙土字C[2008]-0136号《浙江省建设用地审批意见书》已失效”的意见，上诉人并未提交其与《浙江省建设用地审批意见书》失效之间存在利害关系的证据，被诉复议决定以该申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的行政复议受理条件，并无不当。省政府于2017年9月1日收到童小芳的行政复议申请，于2017年10月26日作出复议决定，并向童小芳邮寄送达复议决定书，程序符合法律规定。对于上诉人提出的复议机关不应在复议程序中要求其他下级单位答复的意见，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四规定，“行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。”本案中，被上诉人省政府要求其他有关行政机关进行答复，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人童小芳负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄金富
审判员 沈 妙
审判员 夏祖银
二〇一八年三月二十三日
书记员 吕圣姻