江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初192号
原告王宝荣，男，1954年1月2日生，汉族，住海安县。
被告海安县国土资源局，住所地海安县城江海东路22号。
法定代表人苏建华，局长。
委托代理人张兴来，海安县国土资源局工作人员。
委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。
原告王宝荣诉被告海安县国土资源局（以下简称海安国土局）要求履行违法用地查处职责一案，本院于2016年12月23日立案受理后，向被告海安国土局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭分别于2017年4月13日、6月21日公开开庭进行了审理。原告王宝荣，被告海安国土局委托代理人张兴来、周希勤参加了两次庭审;被告海安国土局行政负责人陶明副局长参加了第一次庭审。本案现已审理终结。
2016年6月25日，原告王宝荣以邮寄方式向被告海安国土局提交“查处违法用地申请书”，要求被告海安国土局查处周根来非法占用集体土地和他人宅基地的违法行为，保护集体土地所有权和个人土地用益权不受侵犯。同年7月8日，被告海安国土局作出信访事项不予受理告知书，告知王宝荣其所反映的周根来超标准违章建房用地为原青东小学旧址，属建设用地范围。根据《信访条例》、海政发（2011）27号文件的规定，王宝荣的信访事项属于不予受理的第五类情形，海安国土局不予受理，建议向海安县南莫镇人民政府提出。
原告王宝荣诉称，原告在海安县南莫镇青墩村16组有祖宅平房三间、厨房两间。原告于1972年参军后虽未在该处正常居住，但于1999年领取了土地使用者为原告的房产证。原告户宅基地西至青东小学，以原告于60年代末栽种的大栋树为界。2002年6月，周根来在原告宅基地西侧建设楼房，该户经批准的宅基面积为135平方米，建筑占地面积为94.5平方米，宅基地东至大树向西1米。但周根来非法占有宅基地达510多平方米，并在偷锯原告大树后将1米宽的水泥地东扩到3米宽。原告在行政复议过程中获知，周根来户多占的土地为国家存量建设用地，故其行为强占了国有建设用地所有权，违反了《中华人民共和国土地管理法》；损害了相邻人宅基地使用权，违反了《民法通则》的规定。2016年6月2日，原告向海安县南莫镇人民政府提交“请求确认界址保护相邻人宅基地申请书”，并要求查处周根来超面积建房的违法行为。因未有处理结果，原告于同年6月20日向被告海安国土局邮寄“查处违法用地申请书”。被告以“信访事项不予受理告知书”拒绝受理，违反法律规定，理由如下：1.原告向被告提交的查处申请书并非个人反映情况、提出建议意见、投诉请求的信访行为，被告以原告信访事项不属于其查处职权范围为由拒绝受理，构成行政不作为；2.根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，县级以上人民政府土地管理部门对违反土地法律法规的行为具有监督检查的职责。同时该法律第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；第七十六条第二款规定，超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。无论周根来非法占用的土地是国家所有还是集体所有，被告均应受理原告提出的查处申请。即便如被告所述应由海安县南莫镇人民政府处理，其应根据行政机关首接负责制的规定制作转交书或交办单；3.周根来实际占用土地面积为511平方米，多占面积为376平方米；实际建筑占地面积为166平方米，超出面积为72.45平方米。被告所作调查报告所记载的周根来户楼房面积、设施农业用房、水泥场晒场面积均不符合客观事实。综上，请求法院判决确认被告拒绝履行查处非法用地法定职责的行为违法，责令被告依法受理或交办下级部门受理原告查处违法用地的申请。
原告王宝荣提供的证据：
1.查处违法用地申请书、国内挂号信函收据，证明原告向被告邮寄申请，请求被告履行法定职责，查处周根来非法占地的违法行为，同时证明本案符合起诉条件。
2.周根来户建房审批表，证明周根来侵占土地的事实存在且损害了原告的利益，故要求被告查处周根来非法占地行为与原告自身利益密切相关。
3.周根来户建筑分布示意图，该图系原告测量绘制的草图，证明周根来违法事实存在，被告拒绝查处构成行政不作为。
4.国土资信告〔2016〕9号信访事项不予受理告知书，证明：（1）被告认为原告申请事项不属于其职责范围，但未说明相关法律法规依据；（2）海政发〔2011〕27号文件不能作为原告申请查处事项不属于被告职权范围的依据。
5.照片（3张），证明原告与周根来是邻居，周根来侵占了原告户祖传的宅基地。
6.周达怀出具的证人证言、身份证，证明周根来户建房用地并不全部都在青东小学的用地范围之内，侵占了原告的部分土地。
被告海安国土局辩称，1.周根来建房用地为原青东小学旧址，属于城镇规划区外建设用地范围内的建设。根据《海安县农村村民建房用地管理暂行办法》（海政发〔2011〕27号）的职能分工，案涉违法情形应由所在地镇人民政府处理，被告作为海安县人民政府的土地行政主管部门不能越权执法。王宝荣要求被告受理或者转送、交办下级部门办理其查处申请，超越了被告的行政职能。2.周根来超出审批标准建房屋及场地均在原青东小学用地范围内，未侵犯原告的宅基地等合法权益。原告要求被告对周根来违法建设行为进行查处行使的是公民普遍享有的举报权，此种权利的行使不以权利人与举报事项具有利害关系为限制。而举报人在行使举报权利过程中因对行政机关的行政行为不服而提起行政诉讼，则必须受到行政诉讼主体资格的法律、法规规定的限制，其不因举报而必然享有行政诉讼主体资格。因原告合法权益不受侵犯，被告所作案涉信访事项不予受理告知对原告的权利义务不产生任何实际影响，故原告提起的本起诉讼不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，人民法院应裁定驳回原告的起诉。3.王宝荣若认为周根来占用其户宅基地，则二者之间属于民事权益争议，可通过行政、司法调解或者诉讼的方式主张权利，被告无权干涉。综上，请求法院驳回原告的起诉。
被告海安国土局向本院提交的相关证据材料：
1.海安县村民宅基地登记发证申请审批表，证明据该审批表记载，原告户宅基地西至“本户西墙皮外1.67米”，而在该户“墙皮外1.67米”以西为集体留地，即为村办青东小学。
2.南莫镇土地利用现状图，该图系从卫星拍摄图片中截取，证明：（1）经过现场确认后原告的主房在水泥道路东3.4米，水泥路宽是3.1米，即原告户房屋与周根来户房屋之间的距离是6.5米。两户房屋所用土地的性质不相同，双方之间不存在权益争议。周根来的建房行为或者土地占用行为对原告的权利不产生任何影响；（2）周根来所占用土地为建设用地而非耕地，而按照海政发〔2011〕27号文件第二十四条的规定，对于非法使用农用地的行为由海安县国土局进行处理。
3.关于王宝荣反映周根来违章建房的调查，根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》的规定，建筑占地不得超过宅基地面积的70%，超出部分的建筑按照规定一律予以拆除。本案周根来实际建筑占地超过核准建筑占地12.9平方米，不足农村建房自然间一间的面积。如果按照土地管理法的规定对周根来户超出的部分实施拆除不具有现实的可操作性，故海安县人民政府规定对于该种情况由乡镇人民政府按照城乡规划法的规定进行处理。
4.《县政府关于印发海安县农村村民建房用地管理暂行办法的通知》（海政发〔2011〕27号），原告的举报的房屋在南莫镇镇区规划范围以外，根据该文第二十七条规定对周根来违章建设应当由所在地镇人民政府进行查处。在被告所作告知书中已经告知原告对于周根来的违章建筑向海安县南莫镇人民政府提出查处申请。
原告王宝荣对被告海安国土局提供的证据质证如下：1.被告提交的证据材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第十九条的规定；2.对证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，从该审批表记载的房屋位置图可见原告与周根来户系相邻关系，原告有权选择救济途径；3.证据2不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项的规定，该图件未有制作人签名，对其真实性不予认可，也不能证明原告申请查处事项不属于被告职权范围；4.证据3无事实和法律依据，原告要求查处的是周根来非法占地行为而未提及违章建房，且该报告所载周根来户房屋建设情况与事实不符合；5.证据4系复印件，对其合法性不予认可，且不能达到被告的出证目的。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条第二款的规定，原告申请查处的事项属于被告的职权范围。
被告海安国土局对原告王宝荣提供的证据质证如下：1.对证据1、2、5的真实性无异议，原告邮寄提交查处申请书被告已经收悉。证据5仅能证明原告户与周根来户系相邻关系，不能达到原告其他出证目的；2.证据3所反映的数据不准确；3.对证据4无异议，周根来户建设所用土地系原青东小学拆迁后形成的存量建设用地，土地性质为国有土地，由所在地村镇代管。原告户建设所用土地为集体土地，是该户老宅基地。原告与周根来户不存在用益物权争议，其与本案无利害关系，不具备原告主体资格；5.证据6真实性不予认可，原告未能提供证据证明周根来户的建设行为占用了原告户的土地，而被告提交的证据足以证明周根来户的建设未侵占原告户的土地。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告王宝荣提交的证据可证明：1.原告向被告提交了查处违法用地申请，并收到了被告针对此申请所作的信访事项不予受理告知书；2.原告户房屋、宅基地与周根来户房屋、宅基地处于东西相邻的关系。对上述证据证明以上事实的证据效力，本院予以确认。
被告海安国土局提交的证据可证明：1.被告对原告提交的查处违法用地申请作出信访事项不予受理告知书；2.原告户房屋、宅基地与周根来户房屋、宅基地处于东西相邻的关系；3.被告对周根来户的建设情况进行初步调查。对上述证据证明以上事实的证据效力，本院予以确认。
经审理查明，2016年6月25日，原告王宝荣以邮寄方式向被告海安国土局提交“查处违法用地申请书”，请求被告依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，履行查处周根来非法占用集体土地和他人宅基地的违法行为，保护集体土地所有权和个人土地用益物权不受侵犯。原告称，2002年7月8日，由海安县南莫镇土管所勘验、调查、认定，经海安县南莫镇人民政府同意，由海安县人民政府审批，周根来户被核准宅基地135平方米，其中建筑占地不超过94.5平方米。周根来户建筑物实际占地面积达166.95平方米，另有多块水泥场地。该户的建房审批表规定其建筑占地“东至大树向西1米”，此处的“大树”由原告于45年前栽种。现周根来偷锯大树并向东扩3米*23.2米，该户非法占地面积达376.075平方米。周根来的非法占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据该法第六十六条、第七十六条第二款的规定，被告应对周根来违法占地的行为依法作出行政处罚，履行保护集体和个人财产的义务，并将查处的进展情况和处罚结果及时函告原告。同年7月8日，被告作出海国土资信告〔2016〕9号信访事项不予受理告知书，告知称“你于2016年6月26日来信我局反映南莫镇青墩村16组周根来违章建房问题。我局已派员调查，你反映周根来超标准违章建房用地为原青东小学旧址，属建设用地范围，因此该信访事项根据《信访条例》和海政发（2011）27号文件相关规定，属于不予受理第五类情况，我局不予受理，请向南莫镇政府提出。”该告知书下附不予受理的六类情况：一、属于各级人民代表大会及常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围的信访事项；……五、不属于本机关（单位）处理职权范围……。后被告向原告送达了该信访事项不予受理告知书。
另查明，原告户住宅与周根荣户住宅处于东西相邻，原告户居东、周根来户居西。据原告户村民宅基地登记发证申请审批表记载该户宅基地西至“本户西墙皮外1.67m”，该户宅基地西至以西为集体留地。据周根来户村居民住宅用地审批表记载，该户被批准宅基地总面积135平方米，建筑占地总面积94.5平方米，建筑占地东至“大树向西1m”。现周根来户楼房以东浇筑一条宽约3米、南北走向的水泥道路，原告主张该条水泥路侵占了原告户的自留地。
还查明，被告曾于2016年7月8日作出“关于王宝荣反映周根来违章建房的调查”，称“对原告2016年6月26日反映南莫镇青墩村16组周根来违章建房问题，经南莫国土所调查核实，情况如下：周根来于2002年8月经海安县政府批准在南莫镇青墩村16组建房，宅基地面积135平方米，建筑占地不超过94.5平方米。该户于2002年9月建设，所用土地为原青东小学用地[原青东小学用地2.36亩，1987年12月27日经批准，办理了征用土地手续，详见海安县土地管理局征补（87）第86号文]，土地利用现状图显示该宗土地地类为建设用地（203）。现已建成楼房107.4平方米，设施农业用房49.68平方米，水泥场地、晒场等169.12平方米，周根来有承包田地2.44亩，其宅基地未侵占王宝荣的合法权益。王宝荣祖籍为青墩村16组，参军转业后到粮食系统工作，其全家已不是16组集体经济组织成员，在16组无承包田地，只有其祖居房产，其祖居房产位于周根来宅基地东侧，之间相隔约6米，其中西侧3米已固化成道路，因王宝荣翻建房屋与周根来产生矛盾，而引发王宝荣举报。”
再查明，《海安县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》载明，根据《中共海安县委、海安县人民政府关于印发<海安县人民政府机构改革实施意见>的通知》（海委〔2010〕38号），设立国土资源局，为县政府工作部门。海安国土局的主要职责包括：（一）贯彻执行国家、省、市有关国土资源、矿产资源、测绘管理的法律、法规和政策；组织制定海安县有关国土资源、矿产资源、测绘配套政策措施，并组织实施和监督检查。……
本院认为，本案争议焦点：1.王宝荣是否具备提起该起行政诉讼的原告主体资格；2.被告海安国土局是否正确履行了职责。
关于王宝荣是否具有提起该起行政诉讼原告主体资格的问题，被告海安国土局主张周根来户所有的建设行为均在原青东小学用地范围内，即周根来户的建设行为未占用王宝荣户享有使用权的土地，故王宝荣不具有提起该起行政诉讼的原告主体资格。对此，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依据上述规定，行政诉讼的原告资格是指公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。公民、法人或其他组织具有原告主体资格需要具备以下几个条件：（1）行政诉讼的原告必须是公民、法人或其他组织；（2）与被诉行政行为有利害关系，即行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响；（3）行政诉讼的原告必须是认为自己的合法权益受到被诉行政行为侵害的人。起诉人必须是以自己的合法权益受到侵害为由提起行政诉讼。（4）起诉人具备完整的法律人格。本案中，原告基于认为周根来户的建设行为非法占用了其户宅基地及集体土地而申请被告对周根来户的非法占地行为予以查处。被告以原告查处申请所涉事项不属于其履职范围而拒绝原告的申请。原告认为被告拒绝受理其申请已构成行政不作为而提起本案诉讼，请求法院判决责令被告受理其查处申请。对照行政诉讼法第二十五条所规定的享有原告主体资格的条件，王宝荣系具有诉讼行为能力的公民，其基于认为自身合法权益受到侵害而提起本案诉讼，故判断其是否具有原告主体资格的关键在于其与被诉的行政行为之间有无利害关系。如前所述，王宝荣申请被告履行非法用地查处职责的理由之一是认为周根来户的建设行为侵占了其户的宅基地，换言之其系基于认为自身权益受损而非完全基于公益或他人利益向被告提出的履职申请。而事实上，王宝荣户的宅基地与周根来户的宅基地东西相邻，故不能完全排除周根来户建设行为占用王宝荣户宅基地的可能。至于王宝荣查处申请所提及的周根来户的非法占地行为是否现实存在，则需被告经调查后核实后方能查明。因此，被告以案涉申请查处事项不属于其职权范围拒绝受理原告的申请，无论其拒绝的理由是否成立，该拒绝行为本身与王宝荣存在利害关系。即在王宝荣基于认为被告拒绝受理其查处申请而提起的本案行政诉讼中，其系适格的原告。
关于被告海安国土局是否正确履行法定职责的问题，本院认为，海安国土局以案涉查处申请所涉事项不属于其职权范围而拒绝受理王宝荣的申请构成行政不作为违法，理由如下：
首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条规定对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地、超过批准的数量占用土地及农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批非法占用土地建住宅、超过规定的标准多占土地建住宅的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法处置。本案中，海安县国土局即为海安县人民政府的土地行政主管部门，其主要职能之一即为贯彻执行国家、省、市有关国土资源、矿产资源、测绘管理的法律、法规和政策。从案涉查处申请可见，王宝荣主要认为周根来户存在两类违法占地行为，一是该户建筑占地超过了其户被批准的建筑占地面积；二是该户在其宅基地范围以外浇筑水泥场地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条的规定，海安国土局对案涉查处申请要求查处的违法行为均负有法定职责。
其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。因此，对于行政机关拒绝行政相对人申请而引发的行政诉讼，人民法院应审查行政行为的合法性。被告行政机关应向法庭提供其拒绝申请所根据的证据和法律依据。对于被告行政机关以不具有职责为由拒绝申请或请求的案件，其举证应当包括两个方面的内容：一是行政行为所认定事实依据的证据；二是所依据的规范性文件。本案中，海安国土局主张，根据海政发〔2011〕27号文件第二十四条、二十七条的规定，案涉查处申请所涉事项应当由海安县南莫镇人民政府履行查处职责，而不属于海安国土局的职权范围。对此，本院认为：1.从《县政府关于印发海安县农村村民建房用地管理暂行办法的通知》（海政发〔2011〕27号）第二十四条至二十七条的内容来看，第二十四条强调对农村村民非法占用农用地进行建设由海安国土局依法处理；而第二十五条至第二十七条则规定在不同规划区内的村民违反规划法律、法规的规定进行建设的行为，分别由海安县住房和城乡建设局、海安县城市管理行政执法局及乡镇人民政府处理。由此可见，海政发〔2011〕27号文件仍是要求各行政机关在各自的法定职权范围行使对违法行为的调查、处理的职责。虽然第二十四条着重提出对于农村村民非法占用农用地的行为由海安国土局查处，但并未同时规定对非法占用非农用地行为的查处职能由其他行政机关行使。而在第二十七条中仍是规定镇人民政府对乡、村庄规划区内违反规划法律、法规的违法建设行为负有查处的职责，也未规定在城镇规划区外的违法占地行为（除非法占用农用地）由当地人民政府予以处置。因此，海安县国土局所提交的海政发〔2011〕27号不能证明案涉查处申请所涉事项不属于海安国土局职权范围，故应由其承担举证不能的责任。2.如前所述，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条规定对非法占用土地进行建设及农村村民非法占用土地建住宅的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法处置。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十五条规定，对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设以及未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，分别由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门及乡镇人民政府予以处置。违法占地、违法建设的相同点在于都是占用土地进行建设，并未履行审批手续的行为。在实践中，行为人存在单一的违法占地行为和单一的违法建设行为，但也存在“双违”行为，即同一占地建设行为，既违反了土地管理法，同时又违反了城乡规划法，其主要表现为：一是在占地范围内从事了建设活动；二是未向建设（规划）行政主管部门申请办理建设用地规划许可手续；三是未向土地行政管理部门履行用地审批手续。按照职权法定原则，单一的违法应当分别由具有规划查处职能部门和土地行政主管部门进行查处。而对于“双违”，土地行政主管部门可以在处罚违法占地行为时一并对土地、地上建筑和设施作出处置，而由规划查处职能部门对违法建设行为进行查处时仅能对违法的建筑和设施作出处理，不能对其非法所占用的土地一并处置。因此，即使案涉查处申请所涉建设行为属于“双违”，仅由规划法授权的职能部门进行查处并不能对非法占用的土地作出处置，也不能免除海安国土局作为土地行政主管部门应当履行的职责。
综上，被告海安国土局以原告王宝荣申请查处的项目不属于其职权范围而拒绝原告王宝荣的申请无事实和法律依据，构成行政不作为。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条对国土资源行政处罚案件办理期限的规定，综合考虑到海安国土局已经对周根来户建设情况进行初步调查，故就王宝荣提交的查处申请给予海安国土局60日的处置期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
被告海安县国土资源局在本判决生效后六十日内对原告王宝荣提交查处违法用地申请作出处置。
案件受理费人民币50元，由被告海安县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 尤文华
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。