江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终522号
上诉人（原审原告）钟水生，男，1957年8月18日生，汉族，江西省分宜县人，住分宜县。
被上诉人（原审被告）分宜县人民政府，住所地分宜县行政中心。
法定代表人胡军，该县县长。
委托代理人黄农，该县副县长。
委托代理人傅和生，该县法制办公室干部。
被上诉人（原审被告）新余市人民政府，住所地新余市渝水区仙来中大道288号。
法定代表人董晓健，该市市长。
委托代理人黄韶勇，该市行政复议中心干部。
委托代理人胡珺，该市行政复议中心干部。
第三人钟任生，男，1968年12月3日生，汉族，江西省分宜县人，住分宜县。
上诉人钟水生因诉分宜县人民政府、新余市人民政府林业行政登记、行政复议一案，不服新余市中级人民法院（2017）赣05行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定，钟水生与第三人钟任生均系分宜县杨桥镇观光村委会第七村小组村民，小地名为“仙八山”的林地位于该村小组，总面积29.7亩。上世纪八十年代分田到户时，确定钟任生家在“仙八山”拥有部分责任山。自1999年始，钟水生在“仙八山”种植果树。2006年4月13日，钟水生与本村小组签订一份《农村林地承包合同》，约定由钟水生承包林地21.52亩，其中包含“仙八山”的林地19.2亩，承包期从2005年12月31日至2055年12月31日止，计50年，钟水生及村小组负责人钟早生在该合同上签名。2006年4月10日，钟水生向有关部门递交《林权登记申请（内表）》等资料，请求将“仙八山”中19.2亩林地的林权登记在其名下。在其《林权登记申请（内表）》上，“接界人签名”一栏没有接界人签名，仅注明了“XXX山为界”；在“村委会意见”栏中，仅有负责人钟秋生私印，未加盖村委会公章。钟水生提出申请后，经杨桥镇政府及分宜县林业局审批上报，分宜县人民政府于2007年9月5日向钟水生颁发了分府林证字（2007）第0212070005号林权证，该林权证确认钟水生对“仙八山”中的19.2亩林地享有林权。
第三人钟任生因认为钟水生占用了其在“仙八山”的责任山，而与钟水生发生争议，双方几经协商未果。2016年2月间，钟任生将钟水生种植的部分果树砍掉，钟水生遂向公安机关报案。分宜县森林公安局接报后向双方同村村民钟根牙、钟梅牙、钟湖南等人进行了调查，上述村民均反映钟任生在“仙八山”拥有部分责任山，钟水生与钟任生存在林权争议已经多年。
2016年10月24日，第三人钟任生向新余市人民政府提出《行政复议申请书》，认为分宜县人民政府将“仙八山”19.2亩山地的林权确认在钟水生名下并颁给其林权证的行政行为错误，请求撤销分宜县人民政府颁发给钟水生的分府林证字（2007）第0212070005号林权证。新余市人民政府将该申请书转分宜县人民政府先行调查处理。之后分宜县人民政府查阅了相关林权登记资料，并调取、收集了证据，观光村委会于2016年12月27日出具证明，证实钟任生在钟水生享有林权的“仙八山”19.2亩林地中拥有部分责任山。2017年4月6日，分宜县人民政府作出分府字[2017]8号《分宜县人民政府关于撤销林权登记决定书》，决定：撤销分府林证字（2007）第0212070005号林权证内编号为0360521021207MDYMSY00076号的林地的权属登记。钟水生对该决定书不服，于2017年6月20日向新余市人民政府申请行政复议，新余市人民政府依法予以受理，于2017年8月15日作出余府复字[2017]12号《行政复议决定书》，决定：维持分宜县人民政府2017年4月6日作出的分府字[2017]8号《分宜县人民政府关于撤销林权登记决定书》。钟水生不服，诉至法院。
原审认为，本案属林权行政登记、行政复议纠纷。本案的争议焦点是：被诉行政决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确；被诉行政决定是否程序违法。一、关于被诉行政决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的林地位置、四至界限、面积等数据准确；（二）……；（三）无权属争议；（四）……。第十二条第一款规定：对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条第一款第（四）项第一目规定：根据村（组）林改实施方案，由驻村工作组和村组干部组织权利人及其相邻权利人、勾图技术员，到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1：1万地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其它踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章。第二十条第二款第十八项、第三款第四项规定：相邻四界权利人（指接界人）应在“四至”右边相应栏签名；村委会意见栏应填写“填报人填报情况属实，同意上报审批”，加盖村委会印章。本案中，分宜县森林公安局对证人所作的询问笔录、观光村委会出具的证明均证实钟任生在案涉林地拥有部分责任山、钟任生与钟水生对林地权属存在争议，且案涉19.2亩林地的林权初始登记时，《林权登记申请（内表）》上“接界人签名”一栏无钟任生等接界人的签名；“村委会意见”一栏未加盖村委会公章，不符合上述法律法规规定，在此情况下分宜县人民政府向钟水生颁发林权证，显属错误。故分宜县人民政府决定撤销钟水生林权登记、新余市人民政府作出维持的行政复议决定，并无不当。钟水生还提出，其林权登记是在2007年，分宜县人民政府、新余市人民政府适用2008年出台的《江西省林权登记管理办法（试行）》，显然错误。对此该院认为，《江西省林权登记管理办法（试行）》系管理性、程序性规定，根据“实体法从旧、程序法从新”的法律适用基本原则，《江西省林权登记管理办法（试行）》现行有效，可以适用，分宜县人民政府、新余市人民政府于2017年适用该办法作出行政决定，并无不当。二、关于被诉行政决定是否程序违法的问题。钟水生起诉认为，第三人钟任生系向新余市人民政府申请行政复议，却由分宜县人民政府作出撤销钟水生林权证的决定，违反法定程序，且分宜县人民政府和新余市人民政府在作出行政行为的过程中，既没有告知钟水生权利义务，也没有给予钟水生质证、陈述和申辩的权利，违反了《行政复议法》的有关规定，也违背了基本的行政公开、公正、公平原则。该院认为，新余市人民政府在收到第三人钟任生的行政复议申请后，转由分宜县人民政府先行调查处理，分宜县人民政府经核查后作出撤销钟水生林权登记的决定，属政府发现行政行为错误后自我纠正的行为，不违反法律法规规定，且钟任生对此并无异议，本案审理中钟水生亦未能明确说明分宜县人民政府、新余市人民政府该行为具体违反了何种规定，故钟水生这一主张无事实和法律依据，该院不予采纳。关于两级政府是否剥夺钟水生辩论权的问题，该院认为，分宜县人民政府作出的撤销钟水生林权登记决定，属行政处理决定而非行政处罚决定。我国现行法律法规仅规定行政机关在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人有陈述、申辩的权利，但并未规定在作出其他行政处理决定之前亦有此程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。钟水生在行政复议过程中并没有提出过听证要求，故新余市人民政府采取书面审查办法，不违反法律规定。综上，钟水生关于分宜县人民政府、新余市人民政府的行政行为违反法定程序的理由不能成立，对该主张该院不予采纳。综上，分宜县人民政府依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第（三）、（四）项之规定作出的撤销分府（2007）第0212070005号林权证内编号为0360521021207MDYMSY00076号的林地的权属登记的决定、新余市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出的维持决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钟水生要求撤销分宜县人民政府2017年4月6日作出的分府字[2017]8号《分宜县人民政府关于撤销林权登记决定书》和新余市人民政府2017年8月15日作出的余府复字[2017]12号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由钟水生负担。
钟水生不服一审判决提起上诉，请求依法撤销原一审判决，撤销《分宜县人民政府关于撤销林权登记决定书》和新余市人民政府的行政复议决定。理由为：1.一审认定事实错误，上诉人从1999年开始就在“仙八山”的山地种植果树，第三人钟任生原来没有提出过异议，该林地并不存在争议。2.上诉人的林权登记内表合法有效。分宜县人民政府以上诉人的林权登记内表没有相邻权利人签名和村委会印章为由撤销上诉人的林权证是错误的。其他村民的林权登记内表也没有接界人员签名和村委会印章。3.二被上诉人没有告知上诉人相关权利义务，没有给予上诉人陈述、申辩的权利，程序违法。4.一审法院证据采信错误。一审法院以分宜县森林公安局对证人的询问笔录和观光村委会出具的证明来认定该林地存在争议是不正确的，一审法院对上诉人提交的部分证据不予采信是错误的。5.一审法院和被上诉人适用法律错误，不能以时隔多年后的争议来否定原来的发证行为。一审法院适用《江西省林权登记管理办法（试行）》是错误的。《江西省林权登记管理办法（试行）》是2008年出台的，而本案的林权初始登记是在2006年，发证是在2007年。
被上诉人分宜县人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，争议林地的林权在初始登记时，村组干部和相邻权利人均未到现场勘界，林权登记内表无接界人签字、无村委会印章。上诉人与第三人的权属纠纷有分宜县林业公安调查询问笔录和观光村委会的证明可以证实。2.一审判决适用法律正确。3.分宜县人民政府作出的撤销决定程序合法。在调查、拟作出撤销决定期间，分宜县人民政府虽未制作笔录，但告知了上诉人案件调查办理的进展情况、证据情况、拟撤销决定内容。我国现行法律仅规定了行政机关在作出行政处罚决定前，必须告知当事人享有陈述、申辩的权利，并未规定作出撤销林权证的行政处理决定前亦有此程序。
被上诉人新余市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间向一审法院提交了分宜县人民政府分府字[2017]8号《关于撤销林权登记决定书》、新余市人民政府余府复字[2017]12号《行政复议决定书》、分府林证字（2007）第0212070005号《林权证》、《林权登记申请表》、《农村林地承包合同》等证据材料。一审法院将上述证据材料连同一审庭审笔录一起随案卷移送本院，经本院审查核实，对其证据效力予以确认。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实相同。
本院认为，江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》第三点规定，若认为林权登记错误，林业主管部门应书面通知林权登记记载的权利人办理更正登记，书面通知后如权利人逾期不办理，林业部门应向所属同级人民政府提交专题报告，提出撤销林权的建议。然后所属同级人民政府按照《江西省森林条例》第五十二条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，对林业主管部门专题报告所提建议作出明确意见。本案中，分宜县人民政府因第三人钟任生向新余市人民政府申请行政复议后，依职权先行调查处理，如经审查认为上诉人钟水生的林权证应予撤销，应当依据江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》进行办理。现上诉人提出分宜县人民政府在作出撤销林权证决定前未给予其陈述、申辩权利，而分宜县人民政府未提交分宜县林业局的专题报告，也未提交林业部门的《林权更正登记通知书》及其送达回证。因分宜县人民政府未能提供证据证明其按照上述通知要求履行了相关的程序，可以认定上诉人在收到分宜县人民政府撤销林权证的决定之前并不知晓撤证事项。分宜县人民政府作出对上诉人的不利决定而未事先通知上诉人，剥夺了上诉人的知情权和陈述权、申辩权，有违正当程序原则。同时，林权证是四权合一，上诉人是林木所有权人和林地使用权人，林地所有权人××观光村××组，分宜县人民政府在撤销林权证的同时，也影响了杨桥镇观光村七组的权利义务，也应履行告知义务，并听取其陈述、申辩。综上，被上诉人分宜县人民政府作出的撤销上诉人林权证的行政行为，行政程序违法，依法应予撤销。被上诉人新余市人民政府作出的复议决定，因错误维持分宜县人民政府的撤销林权登记决定书，对该复议决定依法应予以撤销。上诉人的部分上诉理由和请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销新余市中级人民法院作出的（2017）赣05行初7号行政判决；
二、撤销被上诉人分宜县人民政府分府字[2017]8号《关于撤销林权登记决定书》；
三、撤销被上诉人新余市人民政府余府复字[2017]12号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人分宜县人民政府、新余市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 王丽君
审 判 员 林贤瑛
二〇一八年三月九日
法官助理 丁 雪
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关法律和规范性文件
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条第一款第（二）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第八十九条第三款：人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
二、《江西省森林条例》
第五十二条：调解处理山林权属争议，按照有关法律、法规和规章的规定执行。
在调解处理山林权属争议过程中，发现有下列情形之一，经查证属实的，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书，并依法重新确定山林权属：（一）伪造发证依据或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的；（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法定程序发证的；（五）违反法律、法规规定的其他情形。
三、《江西省林权登记管理办法（试行）》
第三十二条：经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（一）伪造发证依据或一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）登记发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的；（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法定程序发证的；（五）违反法律、法规规定的其他情形。
四、江西省林业厅赣林改字[2011]233号《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》
第三点：对经书面通知，林权登记记载的权利人无正当理由逾期不办理更正登记的，由办理该林权登记的林业主管部门依职权办理更正登记。1.林业主管部门向所属同级人民政府提交专题报告，建议撤销经查证属实系错登的林权，由林业主管部门依职权办理更正登记，注销所发林权证。2.所属同级人民政府按照《江西省森林条例》第五十三条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，对林业主管部门专题报告所提建议作出明确意见。3.对报经所属同级人民政府批准同意更正登记的，林业主管部门应在批准更正登记之日起十五个工作日内，以《林权更正登记告知书》形式，告知当事人该林权证作废，同时在持证人所在地或当地报纸上予以公告，依法注销的林权证自更正登记生效之日起失效。当事人对更正登记决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。