中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第353号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）沈阳市房产局。住所地：沈阳市沈河区大西路***号。
法定代表人纪凯，局长。
委托代理人周溥，辽宁同文律师事务所律师。
委托代理人线双江，沈阳市房产局工作人员。
被申请人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）孙贺忠。
第三人（一、二审第三人、再审被申请人）孔祥伟。
委托代理人姜乃芳。
再审申请人沈阳市房产局因被申请人孙贺忠诉其给原审第三人孔祥伟核发房屋产权证一案，不服辽宁省高级人民法院于2013年8月6日作出的（2013）辽行提字第8号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年5月7日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年8月18日在本院第二巡回法庭第三法庭公开询问，沈阳市房产局的委托代理人周溥、线双江，孙贺忠本人，以及孔祥伟及其委托代理人姜乃芳，到庭参加询问。案件现已审查终结。
沈阳市房产局申请再审称：1、辽宁省高级人民法院依据查明的事实认定沈阳市房产局在为孔祥伟进行房产登记时“明知”存在“权属争议”错误。涉案房屋在办理房产转移登记时不存在权属争议，也无任何人和机关向沈阳市房产局告知该房屋存在权属争议。孙贺忠向房产局提出异议时，孔祥伟的房产登记工作程序已经完成，且孙贺忠对该房屋没有取得所有权和产权，其称已经占有该房屋也没有得到房屋原产权人孤家子村委会认可，系属擅自占有，法律应不予保护。2、辽宁省高级人民法院对是否适用公告程序认定错误。沈阳市房产局在办理涉诉房产登记时因孙贺忠未提出涉诉房屋存在权属争议及其证明材料，本案又无法律法规规定的其他应公告的情形。因此，沈阳市房产局未进行公告是正确的。辽宁省高级人民法院认为涉案产权证的办理应当属于有必要公告的情形，应适用公告程序的认定，系属对法律的违法扩大解释。3、辽宁省高级人民法院依据1995年《城市房地产管理法》第三十七条第（五）项规定，认定沈阳市房产局颁发涉诉房屋产权证行为违法，属于适用法律错误。4、沈阳市房产局颁发涉诉房屋产权证的行为符合法律规定。登记机关对于符合法律规定的申请，必须依法受理并予以登记。本案中，孔祥伟与孤家子村委会的委托人共同持完整的办理房产证登记手续材料申请办证，依据当时适用的《城市房地产管理法》及《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，房产局为孔祥伟办理房屋产权证，程序合法。请求：撤销辽宁省高级人民法院作出的（2013）辽行提字第8号行政判决，对该案发回重审或依法改判。
孙贺忠辩称：1、沈阳市房产局刻意隐瞒孙贺忠提出过异议申请的证据。2、依据《房地产管理法》争议房产不得转让的相关规定，房产局在受理房屋异议登记申请后，应依职权审查。3、涉案房屋在2001年11月已由李丕峰以抵债方式转让给孙贺忠，孙贺忠交纳了2001年—2002年取暖费、防盗门费以及公共设备维修基金等费用，尽管未办理房产登记手续，孙贺忠已经实际取得房屋所有权。请求维持辽宁省高级人民法院作出的（2013）辽行提字第8号行政判决。
孔祥伟称：1、孔祥伟基于与沈阳市润峰物业有限公司（以下简称润峰公司）之间形成的工程欠款，购买了争讼房屋，并交付了差价款和维修基金等费用。2、孔祥伟向房产局提交了所有颁证所需材料，依法取得房产证。3、本案民事、行政诉讼十年间，孙贺忠始终未能向法庭举证证明其在办证过程中提交过书面异议。请求撤销辽宁省高级人民法院作出的（2013）辽行提字第8号行政判决。
本院经审查认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是沈阳市房产局于2009年9月5日给孔祥伟颁发房屋所有权证的行为。行政诉讼中，人民法院应当围绕被诉颁证行为的合法性，进行全面审查。结合申请再审程序中各方当事人争议焦点，本院就被诉颁证行为的合法性及原审生效判决相关问题，阐述如下意见：
一、关于对“权属有争议”的理解
沈阳市政府作出被诉颁证行为时有效的、1995年1月1日起实施的《城市房地产管理法》（以下简称1995年《城市房地产管理法》）第三十七条规定：“下列房地产，不得转让：（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；（三）依法收回土地使用权的；（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；（五）权属有争议的；（六）未依法登记领取权属证书的；（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。”2001年修改的《城市房屋权属登记管理办法》（以下简称2001年《房屋登记办法》）第二十三条规定，属于违法建筑、临时建筑以及法律、法规规定的其他情形的，登记机关应当作出不予登记的决定。据此，房屋产权“权属有争议的”，登记机关应当不予登记。本案中，各方当事人对“权属有争议的”如何理解产生分歧。本院认为，所谓“权属有争议的”，应当是指在登记机关审查、颁证过程中，客观上申请人申请办理转移登记的房屋存在权属争议的情形。无论是登记机关主动发现，还是利害关系人提出异议，只要客观上申请转移登记的房屋权属存在争议的情形，登记机关就应当停止变更登记程序，不得办理转让登记手续。待相关权属纠纷依法解决之后，登记机关才能继续变更登记程序，并依照权属争议处理结果，依法对变更登记申请作出处理。
二、关于颁证期间孙贺忠是否提出权属异议的认定
原告对登记机关给他人办理房屋产权转移登记的行为不服提起行政诉讼，主张办理转移登记过程中曾向登记机关提出异议申请，应当对提出异议申请的事实承担举证责任。但是，参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项的规定，因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的，应当免除原告的举证责任。本案中，孙贺忠诉称：在登记过程中已向登记机关提出房屋权属异议，并提交了沈阳高新技术开发区人民法院于2005年1月24日作出的（2005）沈高新法民房初字第85号民事判决（以下简称85号民事判决）。沈阳市房产局和孔祥伟对此均予以否定。对该项事实，原本应当由孙贺忠提供证据予以证明，未提供证据证明的，对其主张的事实，人民法院应当不予认定。然而，在本院询问过程中，沈阳市房产局代理人陈述：在2005-2006年期间，沈阳市房产局对当事人提出权属异议申请的，没有登记造册。也就是说，在本案颁证过程中，沈阳市房产局并未建立完备的登记制度。由于沈阳市房产局没有建立完备的登记制度，孙贺忠提出异议申请，沈阳市房产局也没有相应的登记记录，更不会给孙贺忠出具收到相关异议申请的手续。在此情形下，要求孙贺忠提供证据证明其已经提出过申请，显然是勉为其难。推定孙贺忠主张的在沈阳市房产局给孔祥伟颁证过程中已经提出权属异议的事实成立，符合上述司法解释的规定。沈阳市房产局和孔祥伟否定上述事实，没有证据予以佐证，本案不予支持。
三、关于颁证期间涉案房屋客观上是否存在权属争议
本院认为，客观上存在争议，是指办理转移登记的房屋产权有可能不属于或者不完全属于转让一方所有，存在转让一方无权处分，办理转移登记可能侵犯他人合法权益的情形。1995年《城市房地产管理法》第三十七条第（五）项并未规定必须是已经提起诉讼或者申请仲裁才属于房屋“权属有争议的”情形；更未规定“权属有争议的”必须是法院已经对相关房屋产权采取查封措施的情形。但是，反过来说，如果相关当事人已经就申请转移登记的房产纠纷提起诉讼，则完全可以证明房屋权属有争议。本案中，沈阳高新技术开发区人民法院作出的85号民事判决，足以证明涉案房屋在颁证期间确实存在权属争议。该判决系孔祥伟诉孙贺忠腾退涉案房屋纠纷案。孔祥伟主张涉案房屋已经由沈阳市润峰物业有限公司抵债给他，属于其所有，并请求法院判令孙贺忠为其腾退房屋。沈阳高新技术开发区人民法院85号民事判决以沈阳市润峰物业有限公司用已经给付他人的房屋冲抵欠款，系民事欺诈行为，其与孔祥伟所签购房合同无效为由，判决驳回了孔祥伟请求孙贺忠腾房的诉讼请求。孙贺忠正是拿着这份判决，向沈阳市房产局提出了权属异议。该份判决足以证明孔祥伟申请办理转移登记的房屋产权客观上已经发生争议。孔祥伟上诉后，沈阳市中级人民法院作出（2005）沈民（2）房终字第908号民事裁定，以孔祥伟基于债权关系“不能对抗被上诉人（孙贺忠）已经占有、居住使用争议房屋4年的事实上的占有，上诉人（孔祥伟）只能依据购房合同向出卖人主张权利，而无权向被上诉人（孙贺忠）主张权利”为由，撤销一审判决，裁定驳回孔祥伟起诉。该案件一审民事判决和二审民事裁定尽管裁判方式不同，但是，均足以证明涉案房屋在颁证过程中客观上存在权属争议。据此，沈阳市房管局和孔祥伟认为颁证过程中不存在权属异议的主张不能成立。
四、关于公告程序的理解
2001年《房屋登记办法》第十条规定：“房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。”“本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。”根据上述规定，“公告”程序确属登记机关的自由裁量权。但是，自由裁量权的行使应当符合立法目的的需要。2001年《房屋登记办法》第一条规定，为加强城市房屋权属管理，维护房地产市场秩序，保障房屋权利人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，制定本办法。也就是说，是否公告，必须符合有利于“加强城市房屋权属管理，维护房地产市场秩序，保障房屋权利人的合法权益”的目的。2001年《房屋登记办法》第十条规定设立“公告”程序，目的就在于及时发现可能出现的权属争议，有效防止争议房产转移登记，以维护正常的房产交易秩序，保障产权人的合法权益。因此，在登记房屋权属可能存在异议的情况下，登记机关均应当适用“公告”程序，否则，构成违反法定程序。本案中，房屋的实际占有人孙贺忠已经提出权属异议，即便沈阳市房产局认为其权属异议不能成立，颁证过程中也应当予以“公告”，未适用“公告”程序，属于滥用程序裁量权的行为，原审生效判决认定被诉颁证行为违反法定程序并无不当。
五、关于确认违法判决形式
根据1995年《城市房地产管理法》第三十七条第（五）项和2001年《房屋登记办法》第十条第一款第（三）项规定，沈阳市房产局在涉案房屋客观上存在权属争议、孙贺忠提出权属异议的情况下，继续为孔祥伟办理转让登记，且未适用“公告”程序，颁证行为主要事实不清、违反法定程序，应当予以撤销。但是，考虑到2011年9月2日孔祥伟已经将涉案房屋卖给了刘胜国，并已办理了过户登记手续，为保护善意第三人刘胜国的合法权益，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，原审生效判决确认沈阳市房产局的颁证行为违法，亦无不当。
综上，沈阳市房产局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回沈阳市房产局的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 董 华
审 判 员 范向阳
二〇一五年十月十九日
法官助理 陆 阳
书 记 员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第五条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
4、1995年实施的《城市房地产管理法》
第一条为加强城市房屋权属管理，维护房地产市场秩序，保障房屋权利人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，制定本办法。
第三十七条下列房地产，不得转让：
（一）以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；
（二）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；
（三）依法收回土地使用权的；
（四）共有房地产，未经其他共有人书面同意的；
（五）权属有争议的；
（六）未依法登记领取权属证书的；
（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。
5、2001年《城市房屋权属登记管理办法》
第十条房屋权属登记依以下程序进行：
（一）受理登记申请；
（二）权属审核；
（三）公告；
（四）核准登记，颁发房屋权属证书。
本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。
第二十三条有下列情形之一的，登记机关应当作出不予登记的决定：
（一）属于违章建筑的；
（二）属于临时建筑的；
（三）法律、法规规定的其他情形。
6、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
7、最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定
第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。