湖北省荆州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂荆州中行初字第00015号
原告：安徽国汉建设监理咨询有限公司，地址安徽省淮南市田家庵区洞山西路88号。
法定代表人：吴毅，该公司总经理。
委托代理人：凌铁牛，安徽思正律师事务所律师。
被告：松滋市人民政府，地址荆州市松滋市新江口镇环湖路3号。
法定代表人：李恒，该市市长。
机关负责人：王振彬，该市市委常委，分管安全生产等工作。
委托代理人：丁永红，该市法制办工作人员。
委托代理人：丁赟，湖北丁在元律师事务所律师。
原告安徽国汉建设监理咨询有限公司不服被告松滋市人民政府行政批复一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告安徽国汉建设监理咨询有限公司的法定代表人吴毅及其委托代理人凌铁牛、被告松滋市人民政府委托代理人王振彬、丁永红、丁赟到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告安徽国汉建设监理咨询有限公司诉称：原告因不服松滋市安全生产监督管理局（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定，于2015年2月2日向该局上级主管部门荆州市安全生产监督管理局申请行政复议。并于2015年3月16日在复议机关主持原告与松滋市安全生产监督管理局面谈的情况下首次看到《松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查报告》及《松滋市人民政府关于松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查报告的批复》（松政函（2014）62号）。其后，荆州市安全生产监督管理局于2015年4月28日作出（荆）安监行复决（2015）1号行政复议决定，维持了该处罚决定。原告认为该事故发生的最直接原因，是因该事故现场施工人员未经入户申报且违规打开气阀并带气作业导致的。该行为的防范不能一味强求所谓增加监理人员逐户作现场全程旁站监理来达到。被告在未对《松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查报告》作必要审慎审查的情况下，断然作出被诉的批复行为实属不当。请求撤销被告作出的松政函（2014）62号行政批复。
被告松滋市人民政府辩称：1、被告作出的批复是依法履行一级政府之责，并未产生任何外化影响，不具有可诉性。2、在涉案事故中，原告作为具有建设项目关系、工程建设监理的单位，在多次发生没有参加施工组织设计和安全技术措施的会审等安全违规行为，且施工单位拒绝整改时，并未向有关主管部门报告。结合《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，足以认定原告对事故的发生负有责任，属事故发生单位。3、原告在涉案事故发生之前发现施工单位在施工过程中存在安全隐患，但从未向主管部门报告过。据此，足以认定原告在涉案事故中未切实履行其监理职责。综上，被告作出的行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。
原告安徽国汉建设监理咨询有限公司提供的证据有（均为复印件）：
安徽国汉建设监理咨询有限公司的营业执照、组织机构代码证、工程监理资质证，拟证明原告的主体身份情况。
松滋市人民政府的批复（松政函（2014）62号）、事故调查报告，拟证明该批复内容及事故原因和责任认定情况。
松滋市安全生产监督管理局（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定，拟证明该决定内容及处罚情况。
荆州市安全生产监督管理局（荆）安监行复决（2015）1号行政复议决定，拟证明原告申请复议的情况。
被告松滋市人民政府于2015年6月23日向本院提交的证明行政行为合法的证据有（均为复印件）：
松滋市人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明书及法定代表人身份证，拟证明被告的主体身份情况。
授权委托书及委托代理人的身份证明，拟证明委托代理人的身份情况
松滋市人民政府关于松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆炸事故调查报告及批复，拟证明事故发生的情况。
（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚案件材料，拟证明松滋市安监局对原告进行了行政处罚。
（荆）安监行复决（2015）1号行政复议决定书，拟证明原告申请过行政复议的情况。
（2015）沙行初字第00034号应诉通知书，拟证明原告不服荆州市安监局的复议决定，现已向沙市区人民法院就该行政处罚提起行政诉讼。
建设工程委托监理合同，拟证明原告的监理范围及监理职责。
监理机构委派函及高东青监理师证书，拟证明原告委派高东青负责松滋市天然气工程项目的监理事项。
高东青询问笔录，拟证明原告委派的监理人员未履行其法定及约定的监理职责。
经庭审质证，本院对证据作以下确认：
原告对被告的第1、2、5、6、7组证据无异议。对被告的第3、4、8、9组证据有异议，认为证据材料不完整，不能达到证明目的。本院认为，对无异议的第1、2、5、6、7组证据予以认可；证据3、4、8、9均有原件可以核对，结合案件的其他证据，予以认定。
被告对原告所提交证据无异议，本院予以认可。
经对证据质证后，查明事实为：2014年9月9日，松滋市赛洛天然气有限公司管道工程外包方湖北天发胜方管道工程有限公司施工人员在对新江口镇堰西路31号“堰西面馆”早餐店实施天然气管道入户安装过程中，发生天然气爆炸事故。根据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）的规定，松滋市人民政府批准成立了由松滋市安全生产监督管理局、松滋市公安局、松滋市监察局、松滋市质监局等有关单位参加的松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查组。该调查组于2014年10月27日作出了《松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查报告》。报告内容涉及对本案原告的责任认定及处理建议，即认定原告在施工现场存在安全监管缺失，对事故的发生负有责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第三十七条第一项的规定，建议松滋市安全生产监督管理局对安徽国汉建设监理咨询有限公司处以人民币12万元的罚款。同时，松滋市安全生产监督管理局向松滋市人民政府呈报了该事故调查报告的请示（松安监（2014）47号）。松滋市人民政府于2014年10月30日作出该事故调查报告的批复（松政函（2014）62号），同意事故调查组对有关责任单位和有关责任人员的责任分析和处理意见。2014年12月5日，松滋市安全生产监督管理局作出（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定书，决定给予安徽国汉建设监理咨询有限公司罚款人民币12万元的行政处罚。原告于2015年4月2日向荆州市安全生产监督管理局申请行政复议。2015年4月28日荆州市安全生产监督管理局作出（荆）安监行复决（2015）1号行政复议决定，维持了（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定。原告不服，于2015年5月13日向荆州市人民政府申请行政复议。荆州市人民政府于2015年5月18日作出荆政复函（2015）6号行政复议决定书，认为松滋市人民政府作出的批复是行政机关的内部行为，不属于行政复议范围，决定不予受理。
本院认为，被告松滋市人民政府于2014年10月30日作出《关于松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查报告的批复》（松政函（2014）62号）。该批复是上下级机关之间的内部行政指导性公文，未向原告安徽国汉建设监理咨询有限公司送达，不具备强制效力。该批复作出后，松滋市安全生产监督管理局作出了（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定书，该处罚决定对原告的权利义务产生了直接影响。原告不服可就该处罚决定采取相应的救济途径。综上，被告对事故调查报告作出的批复是行政机关的内部指导行为，没有外化，不具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，不属于行政审判的受案范围。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告安徽国汉建设监理咨询有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费，款汇湖北省财政厅非税收入财政客户（银行转账，银行汇兑缴款时在凭据栏内注明湖北省高级人民法院）。开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行，账号：05×××69-1。上诉人在届满七日内仍未预交诉讼费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 杨 文
审判员 李超美
审判员 齐彬彬
二〇一五年十一月二日
书记员 王文娟