北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第528号
上诉人（一审原告）张桂琴，女，1968年4月2日出生。
委托代理人马颖秋，北京市八都律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人力资源和社会保障局，住所地北京市怀柔区开放路86号。
法定代表人蒋富，局长。
委托代理人彭光贺，男，北京市怀柔区人力资源和社会保障局就业促进科副科长。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京市长城伟业投资开发总公司，住所地北京市怀柔区雁栖经济开发区杨雁路88号。
法定代表人胡静平，总经理。
委托代理人庞凤国，男，北京市长城伟业投资开发总公司安全生产总监。
委托代理人朱迎春，女，北京市长城伟业投资开发总公司法务主管。
被上诉人（一审第三人）北京祝成物业管理服务中心，住所地北京市怀柔区雁栖工业开发区***号。
法定代表人华博，经理。
上诉人张桂琴因诉北京市怀柔区人力资源和社会保障局（以下简称怀柔人社局）要求撤销京怀人社函复（2013）142号《关于北京市长城伟业投资开发总公司要求为转工安置人员补缴社会保险的复函》（以下简称《复函》）一案，不服北京市怀柔区人民法院（2013）怀行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人张桂琴的委托代理人马颖秋，被上诉人怀柔人社局的委托代理人彭光贺、郭跃，被上诉人北京市长城伟业投资开发总公司（以下简称长城伟业公司）的委托代理人朱迎春，被上诉人北京祝成物业管理服务中心（以下简称祝成物业中心）的法定代表人华博到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2013年9月4日，怀柔人社局作出《复函》。主要内容为：2003年12月，市政府批准长城伟业公司征用北京市怀柔区雁栖镇永乐庄土地，实际转非劳动力167人。2004年6月3日，公安户籍部门为167人办理了农转非手续，由农业户口转为非农业户口。2005年3月底，按照征地单位长城伟业公司制定的安置方案，依据《北京市建设征地农转工人员安置办法》（市政府第16号令，以下简称第16号令）规定，对167名转非劳动力进行了相应安置，其中18人在办理了征地录用手续后，被安置到祝成物业中心工作，其他149人选择自谋职业并领取了自谋职业补助费。因征地批复时间、户口转非时间均在第16号令实施期间完成（即1993年10月6日至2004年6月30日），因此，当时依据第16号令对该项目转非劳动力进行转非安置，并参加社会保险是符合规定的。而《北京市建设征地补偿安置办法》（市政府第148号令，以下简称第148号令）对其不适用。
一审法院判决认为，怀柔人社局作为劳动保障行政主管部门具有对本辖区农转工人员安置及社会保险管理工作的法定职责。
本案中，北京市人民政府于2003年12月批准征地单位征用原告所在村庄集体土地，2004年6月3日，公安部门为占地农转工人员办理户口转非手续，2005年3月，张桂琴与祝成物业中心签订无固定期限劳动合同。至此，该项目征地的农转工人员安置工作全部完成。虽张桂琴与祝成物业中心签订劳动合同的时间为2005年3月，但该项目征地、人员转非和签订劳动合同是一项整体性的工作，该工作需分阶段、分步骤完成。虽然征地时间、张桂琴转非时间均在第16号令实施期间，而张桂琴与祝成物业中心签订劳动合同时第148号令已开始实施，但不能将征地、人员转非和签订劳动合同的不同阶段分别适用不同的规定。故怀柔人社局以“因批准征地时间、户口转非时间均在16号令实施期间完成，因此，当时依据市政府第16号令对该项目转非劳动力进行转非安置并参加社会保险是符合规定的”为由，对长城伟业公司作出《复函》并无不妥。而张桂琴认为虽依法批准征地与人员转非均在第16号令实施期间，但实际签订劳动合同时第148号令已开始实施，故应适用第148号令为其补缴社会保险，但未能提供充分证据证明其主张，故对其诉讼请求一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张桂琴的诉讼请求。
张桂琴不服一审判决，提起上诉，其事实和理由为：一、原审举证责任分配错误，不符合行政诉讼法的举证责任分配原则。原审认为上诉人应对自己适用第148号令补缴社会保险的依据承担举证责任，与行政诉讼法的规定明显相悖。怀柔人社局应提供其不批准为上诉人补缴社会保险的理由和依据。二、适用法律错误，曲解法律原意。1.原审认定怀柔人社局适用法律正确是错误的，本案中，上诉人的安置期在2005年3月，上诉人的社会保险问题此时应当适用正在实施的第148号令，而不应当按照已经作废的第16号令。2.原审适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定驳回上诉人原审诉求错误。该条规定的是其他应当驳回诉讼请求的情形。但本案中，原审认为怀柔人社局适用法律正确，但却不依据法律适用正确的理由，以模糊的其他理由来驳回上诉人的诉讼请求，显然存在法律适用错误和偷换概念的行为。三、原审程序错误。原审在2014年1月2日，合议庭告知上诉人中止诉讼程序，但原审仅隔了十八天，在没有告知上诉人的情况下直接下发了判决，即原审在中止期间下发的判决书。四、怀柔人社局的行政行为没有法律依据。怀柔人社局作为行政机关，应对其行政行为适用的法律依据进行举证。本案中，原审认为征地时间、农转非时间均在第16号令实施期间，所以虽然安置期间在第148号令实施期间，也应适用第16号令，但怀柔人社局没有提供相应的法律依据。现请求二审法院：撤销一审判决；改判怀柔人社局批准长城伟业公司、祝成物业中心按第148号令及相关政策为上诉人补缴社会保险。
怀柔人社局同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。
长城伟业公司、祝成物业中心同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。
怀柔人社局在法定期限内向一审法院提交作出被诉具体行政行为的证据为：
北京市公安局雁栖派出所出具的证明及《雁栖镇永乐庄村转工人员名单》各1份。证明张桂琴农转非的时间为2004年6月3日。
怀柔人社局向一审法院提交了下列作出被诉具体行政行为的法律依据：
第16号令、第148号令、《关于处理北京市建设征地农转工人员安置办法实施期间批准征地项目人员安置有关遗留问题的意见》（京政办发（2006）17号文件），证明针对张桂琴的情况应适用第16号令，怀柔人社局作出的具体行政行为于法有据。
张桂琴为证明相关事实，在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1.《关于方××、马××等16人补缴社会保险申请书的函复》、《复函》各1份。证明张桂琴提出申请补缴社会保险，长城伟业公司向怀柔人社局提出申请，怀柔人社局对此作出了答复；
2.2013年1月17日北京市怀柔区雁栖镇永乐庄村（以下简称永乐庄村）村民委员会出具的证明1份。证明张桂琴是2003年的转工安置人员；
3.北京市人民政府作出的《关于怀柔区城镇批次用地农用地转用和征地的批复》1份。证明长城伟业公司征用了永乐庄村土地，解决了村民的就业问题；
4.《雁栖镇永乐庄村征地农转工人员安置方案》1份。证明安置时间是2005年，应适用第148号令，而不适用第16号令；
5.《劳动合同书》1份。证明张桂琴被安置到长城伟业公司委托的祝成物业中心工作；
6.第16号令、第148号令和2006年4月20日发布的《本市确定处理16号令实施期间批准征地项目人员安置有关遗留问题的若干政策措施》各1份。证明第148号令明确规定自2004年7月1日起实施，1993年10月6日发布的第16号令同时废止，怀柔人社局依据废止的法律法规作出的《复函》是错误的，应适用第148号令。
长城伟业公司、祝成物业中心未向一审法院提交相关证据材料。
在一审法院审理过程中，一审法院依法向北京市国土资源局怀柔分局调取了北京市人民政府于2003年12月18日作出的《关于怀柔区城镇批次用地农用地转用和征地的批复》1份，2003年3月10日甲方长城伟业公司与乙方永乐庄村签订的《征地补偿协议书》1份。
一审法院经庭审质证认为，怀柔人社局提交的证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采信。张桂琴提交的证据1、2、3、5均具有真实性、合法性及与案件的关联性，一审法院予以采信；证据4、6虽具有真实性、合法性及与案件的关联性，但不足以实现其证明目的，一审法院不予采纳。一审法院依法调取的证据，经过质证可以作为定案依据。
一审法院已经将怀柔人社局、张桂琴在一审诉讼期间提交的上述证据材料及一审法院在诉讼过程中调取的上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对怀柔人社局提交的证据、张桂琴在一审诉讼期间提交的上述证据材料及一审法院依法调取的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院做同样认定。
本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述认定如下事实：
长城伟业公司与祝成物业中心系隶属关系。2003年3月10日，甲方长城伟业公司与乙方永乐庄村签订征地补偿协议书，该协议中约定，甲方征用乙方粮田地120.265亩，需给乙方报请减耕及农转非，转工人员由甲方负责安置工作。转工、转老的安置费用由甲方会同国土资源和房屋管理局按有关政策确定标准。
2003年12月18日，北京市人民政府作出京政地（2003）第218号《关于怀柔区城镇批次用地农用地转用和征地的批复》，批准长城伟业公司征用永乐庄村粮田120.27亩。征用后，涉及实际农转工人员167人。
2004年6月3日，北京市公安局怀柔分局为上述167人办理了农转非手续，农业户口转为非农业户口，其中包含张桂琴。2005年3月，长城伟业公司将张桂琴安置到祝成物业中心工作，张桂琴与祝成物业中心签订了无固定期限的劳动合同。
2013年6月26日，张桂琴等16人向长城伟业公司递交《补缴社会保险申请书》，要求按第148号令为张桂琴等16人补缴社会保险。长城伟业公司收到该申请书后，于同年8月26日向怀柔人社局递交了《关于雁栖镇永乐庄占地转工安置人员要求补缴社会保险申请的申请》，怀柔人社局收到该申请后，于2013年9月4日向长城伟业公司作出《复函》。张桂琴对此不服，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为，怀柔人社局作为劳动保障行政主管部门对辖区农转工人员的安置及社会保险管理工作负有监督管理的法定职责。
本案中，长城伟业公司于2003年12月经北京市人民政府批准征用张桂琴所在村庄集体土地，2004年6月3日，公安部门为占地农转工人员办理户口转非手续，2005年3月，张桂琴与祝成物业中心签订无固定期限劳动合同，至此，该项目征地的农转工人员安置工作全部完成。虽张桂琴与祝成物业中心签订劳动合同时第148号令已开始实施，但征地时间、张桂琴转非时间均在第16号令实施期间。该项目征地、人员转非和签订劳动合同是一项整体性的工作，不能将不同阶段分别适用不同的规定。故怀柔人社局以“因批准征地时间、户口转非时间均在16号令实施期间完成，因此，当时依据市政府第16号令对该项目转非劳动力进行转非安置并参加社会保险是符合规定的”为由，对长城伟业公司作出《复函》并无不妥。一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回张桂琴的诉讼请求正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张桂琴负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 文 涛
代理审判员 韩 勇
代理审判员 杨 旸
二〇一四年四月十七日
书 记 员 伍爱军书记员张怡