辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行再11号
抗诉机关辽宁省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）那丽君，女，1969年12月18日出生，汉族，无业，住址本溪市平山区。
委托代理人李洪明，男，1963年5月16日出生，汉族，无业，住址本溪市平山区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）本溪市房屋拆迁管理办公室，住所地本溪市平山区东明路**号。
法定代表人高骞，该办公室主任。
委托代理人李晓旺，该单位工作人员。
委托代理人韩钰，辽宁晓云律师事务所律师。
原审第三人本溪国茂房地产开发有限公司，住所地本溪市平山区新城路50栋5单元24号。
法定代表人陈福君，该公司经理。
委托代理人沈洪丽，辽宁平正律师事务所律师。
那丽君与本溪市房屋拆迁管理办公室（以下简称本溪拆迁办）拆迁行政裁决一案，本溪市中级人民法院于2013年7月4日作出（2013）本行终字第00024号行政判决，那丽君不服，向本溪市人民检察院申请监督，本溪市人民检察院经审查后提请辽宁省人民检察院抗诉。辽宁省人民检察院于2015年11月17日作出辽检民（行）监[2015]21000000220行政抗诉书，本院于2016年1月19日作出（2016）辽行抗字1号行政裁定，决定由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，辽宁省人民检察院检察员刘洪、王树顺参加庭审，再审申请人那丽君及其委托代理人李洪明，被申请人本溪拆迁办的委托代理人李晓旺、韩钰，原审第三人本溪国茂房地产开发有限公司（以下简称国茂公司）的委托代理人沈洪丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：国茂公司（原名为本溪世佳房地产开发有限公司）取得本溪市平山区永丰街1#用地的开发建设权。2006年12月18日，本溪拆迁办向国茂公司颁发拆许字（2006）第29号房屋拆迁许可证。那丽君拥有坐落于平山区永丰街158-4-2-32号（原房主为李洪明）房屋。在那丽君与国茂公司未达成拆迁安置补偿协议且没有取得合法的强制拆迁手续的情况下，国茂公司主管拆迁的副经理陈福君于2007年6月间雇佣施工队将那丽君的房屋强行拆除。2012年10月15日那丽君向本溪拆迁办提出拆迁房屋补偿安置行政裁决申请，本溪拆迁办依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定作出不予受理通知。本溪市人民政府于2012年12月7日作出本政行复决字[2012]第139号行政复议决定，复议维持该不予受理通知。那丽君不服该不予受理通知诉至法院，请求本溪拆迁办受理其申请，就拆迁补偿安置争议进行行政裁决。
另查，因本溪拆迁办认为国茂公司于2007年申请行政裁决提供的相关材料不完善，所以要求国茂公司取回申请并补充材料，但国茂公司没有将材料送回，故本溪拆迁办认为其撤销了该申请，并未对此申请事项作出裁决。本溪拆迁办将此情况告知了国茂公司，但并未向那丽君进行书面告知。
一审法院认为：本案中本溪拆迁办作出的不予受理通知程序合法，适用规章正确，应予维持。本案中那丽君提出的拆迁补偿安置行政裁决申请是否符合不予受理的法定要件是本案争议焦点。那丽君提交申请的日期为2012年10月15日，但是通过已经发生法律效力的（2011）平刑初字第00121号刑事附带民事判决书认定，该争议房屋已于2007年6月间被国茂公司下属的陈福君雇佣施工队强行拆除。那丽君在房屋已经灭失后向本溪拆迁办申请行政裁决，违反《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条，故对那丽君的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决维持本溪拆迁办2012年10月17日作出的不予受理通知书。案件受理费五十元，由那丽君承担。
二审法院查明的事实与一审一致。二审法院另查明：针对陈福君故意毁坏李洪明房屋一案，本溪市平山区人民法院作出（2011）平刑初字第00121号刑事附带民事判决，查明李洪明建筑面积分别为30.14平方米和29.75平方米的两处房屋被强行拆除。后经本溪汇丰房地产估价有限责任公司鉴定，被毁房屋价值分别为133460元和164675元，共计人民币298135元。对李洪明的房屋损失、安置费用及租金损失等相关请求，判决由附带民事诉讼被告人世佳房地产公司赔偿李洪明各项经济损失（房屋损失、安置费用及租金损失等各项经济损失）人民币六十万元。李洪明不服，提出上诉。二审中，国茂公司（2011年6月经本溪市平山区工商行政管理局核准，世佳房地产公司变更为国茂公司）自愿追加赔偿李洪明房屋损失、安置费用、租金损失等各项经济损失人民币十万元（共计赔偿七十万元），二审法院予以确认，并作出（2011）本刑二终字第00163号刑事附带民事裁定，维持本溪市平山区人民法院（2011）平刑初字第00121号刑事附带民事判决。再查，那丽君与李洪明原系夫妻关系，二人于2011年办理离婚登记，李洪明将建筑面积为30.14平方米房屋转让给那丽君。
二审法院认为：本溪拆迁办作为主管本溪市房屋拆迁管理工作的具体部门，依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条一款（四）项规定，针对那丽君就已经灭失的房屋提出的裁决申请，作出不予受理决定，适用规章正确，程序适当，应予维持。关于那丽君提出的本溪拆迁办及原审法院适用法律错误的主张，因《城市房屋拆迁管理条例》并未就如何受理拆迁裁决申请作出具体规定，建设部依据《城市房屋拆迁管理条例》，制定《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，对如何进行拆迁裁决作出了具体规定，因此二者不存在上位法与下位法的冲突。那丽君申请裁决时，其房屋已经灭失，故本溪拆迁办作出不予受理决定适用规章正确。关于那丽君提出的本溪拆迁办超期举证的问题，经查，本溪拆迁办提供的1-3号证据均系法律规定，属司法认知范畴，不属于事实证据，只有4号证据属于事实证据，而原审法院对该证据未予采信，故本溪拆迁办超期举证并未侵害那丽君合法权益，也未影响案件审理。关于争议焦点问题，因那丽君对本溪拆迁办不受理其裁决申请不服，故原审法院以那丽君的裁决申请应否受理作为本案的争议焦点并无不当。关于那丽君提出不受理裁决申请是剥夺其唯一合法的救济方式的主张，经查，在陈福君故意毁坏李洪明房屋一案的刑事附带民事诉讼中，人民法院已经对那丽君的房屋损失、安置费用、租金损失等各项损失的赔偿问题进行了判决，由国茂公司承担赔偿责任，对那丽君的相关权益给予了救济，故那丽君所称拆迁裁决是其唯一合法的救济方式与事实不符。关于那丽君提出一审法院漏判诉讼请求的问题，本案的审查客体是本溪拆迁办于2012年10月17日作出的不予受理通知，那丽君此项诉讼请求与本案的审查客体无关，一审法院未予判决并无不当。因此，那丽君的上诉主张均无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元由上诉人那丽君负担。
辽宁省人民检察院抗诉认为：本溪市中级人民法院（2013）本行终字第00024号行政判决适用法律错误。（一）本溪拆迁办根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款（四）项关于“房屋已经灭失的”情形不予受理行政裁决申请的规定，作出不予受理行政裁决申请的决定，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。对于拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议，当事人可申请裁决，并没有把房屋灭失的情形排除在裁决范围之外。本案中，诉争房屋在拆迁人没有取得合法拆迁手续的情况下进行了强行拆除，拆迁人与被拆迁人没有就拆迁安置补偿问题达成协议，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的救济方式为行政裁决，故因拆迁行为导致房屋被拆除，其补偿安置问题在协商不成后提出行政裁决申请的，不能以房屋灭失为由不予受理。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的被拆迁房屋灭失不予裁决的规定，是基于房屋所有权的客体灭失，所有权随之丧失，拆迁当事人的身份不复存在，而不属于拆迁裁决范围。本案中，那丽君的房屋被拆除发生在拆迁人与被拆迁人就补偿问题协议期间，拆迁人与被拆迁人的法律关系已经确立。拆迁人基于拆迁行为拆除了房屋，实际取得了房屋的土地使用权，已经达到了拆迁目的，享有拆迁法律关系中的权利，与之相对应的是那丽君房屋被拆除后，无法就拆迁补偿安置问题达成协议，只能通过申请行政裁决的救济方式主张补偿安置的权利，如果适用不予受理其行政裁决的申请，就违反了法律的公平原则和权利义务对等原则，也违背了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条的立法本意。因此，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款（四）项不应作为拆迁办公室作出不予受理决定的依据。（二）对房屋灭失后如何补偿，属于行政裁决程序中处理和裁决的问题，不是法律和行政法规规定的受理行政裁决申请的条件。本溪拆迁办不能以陈福军故意毁坏李洪明财产一案的刑事附带民事诉讼中已判决国茂公司承担赔偿责任为由，不予受理那丽君的行政裁决申请。综上所述，本溪市中级人民法院（2013）本行终字第00024号行政判决适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条（四）项、第九十三条第一款之规定，特提出抗诉，请依法再审。
那丽君申请再审诉称：撤销原审判决，改判本溪拆迁办受理裁决申请并在30日内作出裁决；判决本溪拆迁办就国茂公司与其搬迁期限、产权调换补偿安置方式达不成协议的民事争议履行作出书面裁决。事实与理由如下：1、本溪市两级法院刑事附带民事判决只判决国茂公司以货币方式承担赔偿责任，驳回我要求国茂公司以产权调换补偿方式实物赔偿的诉讼请求，剥夺了我选择产权调换补偿方式安置的合法权益。《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定的唯一救济方式为按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定申请裁决。故原判决认定“那丽君所称选择产权调换补偿方式安置的合法权益拆迁裁决是其唯一合法的救济方式与事实不符”这一认定错误。原判决对上述行政法规和司法解释规定的标准不予适用存在错误；2、在城市房屋行政拆迁裁决法律关系中，国茂公司违法强拆故意毁坏财物犯罪导致我房屋灭失后，我提出裁决申请，本溪拆迁办以房屋已经灭失为由，适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四项规定，作出不予受理裁决申请决定。本溪拆迁办不履行书面裁决法定职责与我提出裁决申请以及房屋已经灭失的后果存在因果关系，原判决认定那丽君要求本溪拆迁办履行作出书面裁决法定职责诉讼请求与本案的审查客体无因果关系认定错误。3、在城市房屋拆迁行政法律关系中，国茂公司违法强拆故意毁坏财物犯罪导致我房屋灭失后，抢占了我房屋依法使用的土地，建成商品房获得了利益，实现了拆迁的目的。原审法院没有支持我的两项诉讼请求，而我选择产权调换补偿既不能通过刑事、民事、行政诉讼方式获得救济，又不能通过最高院司法解释规定的裁决这一方式救济，与我国法律规定的公平原则和权利义务对待原则相悖，与我国依法治国的基本原则相悖，与人民法院审理行政案件以事实为依据，以法律为准绳的基本原则相悖。
本溪拆迁办答辩称：1、那丽君所诉的事实和理由与其在原审所言的事实理由别无二致，无任何有效证据支持其主张，人民法院依法驳回其诉讼请求是正确的。2、两审法院认定事实正确，适用法律正确。那丽君申请行政裁决必须符合行政裁决的条件，同时也得符合行政裁决受理范围的规定。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第四项的规定，“房屋已经灭失的”不在行政裁决的受案范围。那丽君提出行政裁决申请时，其主张的房屋已经灭失，而且《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》并没有对房屋灭失作出说明，无法确认“房屋已经灭失的”是指在拆迁前灭失还是拆迁中灭失。答辩人根据事实情况，发现那丽君所主张的房屋在申请裁决时已经灭失，故对其行政裁决申请不予受理。同时，根据《本溪市城市房屋拆迁管理办法》第十七条的规定:“在公告规定的搬迁期限内，拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议的，自搬迁期限期满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限期满之日前，经当事人申请，由核发房屋拆迁许可证的城市房屋拆迁行政主管部门裁决。”也就是说，申请行政裁决应当在规定期限内提出，如果超过期限，也不符合答辩人受理行政裁决案件的条件。本案国茂公司的两份拆迁许可证的期限分别为2006年10月29日至2007年10月29日和2006年12月21日至2007年12月21日。而那丽君提出行政裁决申请的时间是在2012年，业已不符合申请行政裁决的期限。3、那丽君已经通过刑事附带民事案件获得了70万元的赔偿，其损失已经得到完全补偿，相当于那丽君与拆迁人之间达成了拆迁安置补偿，已无行政裁决基础。综上所述，恳请提审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院再审查明的事实与原一审、二审法院查明的事实一致。本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是：1、因强拆行为导致房屋灭失的情况下是否符合作出裁决的条件；2、在刑事附带民事判决已经对涉案房屋判决赔偿的情况下，是否应该作出裁决。
关于第一个争议焦点。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”本案中，拆迁人在没有取得合法拆迁手续的情况下进行了强行拆除，拆迁人与被拆迁人没有就拆迁安置补偿问题达成协议，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的救济方式为行政裁决。虽然，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第（四）项规定了“房屋已经灭失的”房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请的情形，但该种不予受理的情形应当是指在实施拆迁程序前即核发拆迁许可证前房屋已经因不可抗力或意外事件而灭失的情形，拆迁程序中因强制拆迁导致房屋灭失的情形应当排除在外，否则，被拆迁人的合法权益将无法得到救济，也势必助长违法拆迁行为，违背立法宗旨。另外，《城市房屋拆迁管理条例》属于行政法规，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》属于部门规章，即便《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第（四）项“房屋已经灭失的”情形包含因强制拆迁造成房屋灭失的情形，根据法的效力位阶，在上位法《城市房屋拆迁管理条例》没有将灭失房屋排除在补偿安置裁决之外的情况下，下位法《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第（四）项所设定的限制条款也不应优先适用。故，本案中，房屋拆迁管理部门以房屋灭失为由拒绝作出裁决，缺乏法律依据，其作出的不予受理通知应当予以撤销。原审法院判决维持本溪拆迁办2012年10月17日作出的不予受理通知书，属于适用法律错误，依法也应当予以撤销。
关于第二个争议焦点问题。本溪市平山区人民法院（2011）平刑初字第00121号刑事附带民事判决在对附带民事诉讼原告人李洪明名下30.14平方米房屋和李洪明父亲（已故）名下29.75平方米房屋评估价共计298135元的基础上，判决本溪国茂房地产公司赔偿李洪明600000元。本溪市中级人民法院（2011）本刑二终字第00163号刑事附带民事裁定在维持本溪市平山区人民法院（2011）平刑初字第00121号刑事附带民事判决的同时，又确认本溪国茂房地产公司在原审判决基础上再增加100000元，作为李洪明房屋损失、安置费用、租金损失的赔偿。至此，李洪明两个房屋涉及的拆迁安置补偿请求通过刑事附带民事诉讼程序已经得到充分保护。刑事附带民事裁定生效后，那丽君对被拆迁房屋享有的物权已经转化为货币赔偿，那丽君的安置补偿裁决请求权已经丧失，本溪拆迁办作出安置补偿裁决的基础已不存在。虽然本溪拆迁办作出不予受理通知的理由缺乏依据，但不予受理的结果并无不当。
综上，本溪拆迁办作出的不予受理通知书、原一审、二审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销本溪市平山区人民法院（2013）平行初字第00003号行政判决和本溪市中级人民法院（2013）本行终字第00024号行政判决；
二、撤销本溪市房屋拆迁管理办公室2012年10月17日作出的不予受理通知。
一、二审案件受理费一百元由本溪市房屋拆迁管理办公室负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 康宪雷
审 判 员 武 江
审 判 员 徐桂伶
二〇一八年四月二十日
法官助理 李 鑫
书 记 员 鞠 林