兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘71行终72号
上诉人（一审原告）张正清
上诉人（一审原告）李仲民
上诉人（一审原告）张元胜
上诉人（一审原告）李作斌
上诉人（一审原告）马云飞
上诉人（一审原告）张小霞
上诉人（一审原告）杨小红
上诉人（一审原告）王建军
上诉人（一审原告）刘万彪
上诉人（一审原告）李淑兰
上诉人（一审原告）魏刚
诉讼代表人李仲民、张元胜、魏刚。
委托代理人彭莹，甘肃和谐律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）被告会宁县工商行政管理局，住所地：会宁县会师镇会师北路北大街1号。
法定代表人刘贺喜，系该局局长。
委托代理人梁晨，该局登记科科长。
第三人刘建勤
委托代理人张武雄，白银枝阳律师事务所律师。
上诉人张正清、李仲民、张元胜、李作斌、马云飞、张小霞、杨小红、王建军、刘万彪、李淑兰、魏刚因工商行政登记一案，不服兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初99号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年4月17日受理后，于2017年4月24日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。张正清等11名上诉人的诉讼代表人李仲民、张元胜、魏刚及委托代理人彭莹，被上诉人会宁县工商行政管理局（以下简称会宁县工商局）的委托代理人梁晨，第三人刘建勤的委托代理人张武雄到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被告会宁县工商局于2007年12月12日作出对会宁县甲佳饲料有限责任公司股东、经营期限、经营范围的变更登记，张正清等11名原告认为该行政行为侵犯其合法权益，应当在2012年12月12日之前提起诉讼。根据一般的诉讼原理，即便请求确认行政行为无效，也应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定，如果时过境迁又重提旧事，难以维持法律秩序的安定，存在滥用诉权之嫌疑。张正清等11名原告提起诉讼,明显超过法律规定的起诉期限，且未提出超过法定起诉期限的正当理由。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告张正清、李仲民、张元胜、李作斌、马云飞、张小霞、杨小红、王建军、刘万彪、李淑兰、魏刚的起诉。
一审裁定送达后，张正清等11人不服上述裁定，向本院上诉称：一、一审认定基本事实不清，程序违法。一审认为原告提起诉讼明显超过起诉期限，且原告未提出超过法定起诉期限的正当理由，该认定明显与事实不符。上诉人至今才提起行政诉讼，是因在2016年9月12日甲佳饲料有限公司起诉张元胜要求腾退租赁公司房屋时，方得知2007年公司股东变更登记。该事实上诉人在起诉状中予以陈述，一审认定上诉人未提出正当理由明显错误。行政诉讼法第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。上述规定意在最大限度地保障当事人的诉权，以免行政机关不公开、不透明、不告知行政行为而肆意侵犯相对人、利害关系人的合法权益。也就是说，如果有合法的理由，计算起诉期限时对特殊情况予以适当考量，或扣除或延长。即使超过起诉期限，起诉人并不当然丧失诉权，法院仍需依法审理。一审法院立案后，未向上诉人进行调查和释明。2017年3月17日，一审法院通知上诉人领取答辩状，3月20日一并向上诉人送达了答辩状和驳回起诉裁定书。一审法院即便认为确认行政行为无效的案件应当适用关于起诉期限的规定，对起诉期限进行审查时也要调查和询问当事人，经举证、质证程序，查明有无被耽误或延长起诉期限的正当理由，从而保护起诉人的诉权。一审法院未向上诉人进行调查，未对就超过起诉期限是否具有正当理由、是否具有延长、被耽误起诉期限情形要求双方举证、质证，迳行裁定驳回上诉人的起诉，程序明显违法。二、本案为确认行政行为无效之诉，不应受到起诉期限的限制。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。1.会宁县饲料厂于1998年10月19日宣告破产后，包括11名上诉人在内的原厂17名职工以拖欠的工资、社会保险及实物资产入股成立会宁县甲佳饲料有限公司，11名上诉人均为股东。2007年，甲佳饲料有限公司没有提交股东会决议、股权内部转让等股权变更材料的情况下，被上诉人未作任何形式审查，即作出股东变更登记这一行政行为，属于没有依据的行政行为。该行政行为将17名股东的股份合作制企业变为刘建勤一人所有，对上诉人合法权益造成严重损害，重大且明显违法，属于无效行政行为。2.无效行政行为因其违法的严重性和明显性，已经超出了信赖利益保护的限度，自始、当然、确定的不产生法律效力，不具有公定力，不会因时间和事后追认等补救而变为有效。基于无效行政行为自始无效，其起诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时间向人民法院提出确认其无效的诉讼请求。一审法院没有考虑被诉行政行为违法的严重性和明显性，不考虑11名上诉人在不知情的情况下合法权益受到重大侵害的事实，是对行政诉讼法的机械理解和误读，与无效行政行为的理论相悖。现上诉，请求撤销一审裁定，将本案发回一审法院重审。
被上诉人会宁县工商局辩称：被上诉人会宁县工商局2007年的登记行为，是将4名股东变更为一名股东，而将包括上诉人在内的17名股东予以变更登记，是在2003年11月。上诉人起诉2007年变更登记行为是错误的。被上诉人经审核，申请人提交的材料齐全，作出变更登记行为合法。上诉人在当时就知晓股东变更登记的事实，其所称不知情与事实不符。无论是2003年还是2007年的变更登记，均已超过了起诉期限。一审裁定符合法律规定，请求驳回上诉。
第三人刘建勤陈述：一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
经本院审理查明，2007年12月3日，会宁县甲佳饲料有限责任公司（以下简称甲佳饲料公司）向被上诉人会宁县工商局申请对公司类型、经营范围、经营期限变更登记。被上诉人会宁县工商局于2007年12月12日进行了变更登记，将该公司变更登记为股东只有第三人刘建勤的一人有限公司。上诉人以自己系该公司股东，于2016年9月12日才知道上述变更登记为由，于2017年2月17日提起诉讼，请求确认被上诉人会宁县工商局在2007年12月12日作出的公司股东变更登记的行政行为无效。
本院认为，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，自2015年5月1日起施行。修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，该法律条款对无效行政行为的认定、申请确认和判决作出了规定。修正前的行政诉讼法并无请求确认行政行为无效之诉区别于其他起诉的特别规定。本案被诉的工商登记行为作出之日是2007年12月12日，关于起诉期限适用当时的法律，即修正前的行政诉讼法及其司法解释。修正前行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称“执行行政诉讼法解释”）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”。执行行政诉讼法解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。依照上述规定，被上诉人在2007年12月12日即作出被诉的登记行为，起诉期限在行政诉讼法修正之前就已届满。现上诉人认为本案确认行政行为无效之诉不应受到起诉期限的限制，该上诉理由没有法律依据，不能成立，本院不予支持。
依照执行行政诉讼法解释第四十二条规定，就是针对公民、法人或其他组织不知道行政行为内容之情形所作出的规定。依照该条规定，除涉及不动产外的其他行政行为，既使起诉人是在行政行为作出五年后，方才知道行政行为内容，提起诉讼人民法院也不予受理。上诉人称在2016年才知道被诉行政行为，系不属于自身原因耽误起诉期限的情形，该理由不能成立。
根据上诉人起诉状陈述即可判断其诉讼已明显超过起诉期限，一审法院依据起诉材料，迳行裁定驳回起诉，并无不当。上诉人所称，一审未经调查、询问及举证、质证即作出裁定，程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，一审裁定适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张永超
审判员 苏 静
审判员 李绍金
二〇一七年四月二十四日
书记员 刘莉莉
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。