广州市海珠区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗海法行初字第2号
原告：谢先玲，女，1982年1月14日出生，汉族。
原告：黄静锋，男，1965年8月29日出生，汉族。
委托代理人：谢先玲（本案原告之一，原告黄静锋之妻）。
被告：广州市城市管理综合执法局海珠分局。
法定代表人：唐朝生，职务：局长。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
原告谢先玲、黄静锋诉被告广州市城市管理综合执法局海珠分局履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月13日公开开庭进行了审理，原告谢先玲（也是原告黄静锋的委托代理人），被告的委托代理人王泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谢先玲、黄静锋共同诉称，我们在2012年租赁的广州市海珠区新港中路397号TIT创意园翡冷翠小镇a2栋-01是未经规划审批的违法建筑，且违建范围包括整个新港中路397号，并非只有翡冷翠小镇a2栋-01。我们承租后无法办理工商营业执照，并被赤岗工商所查处罚款。事后，我们查到2010年1月及2013年6月广州市规划局曾两次出函要求被告制止和查处违建，我们也于2013年6月向被告投诉，要求查处违建，但被告以三旧改造为借口，说TIT创意园采取多种技术手段，资料不齐，暂不处理。按照国家法律规定，没有取得规划许可证和施工许可证是不能进行开工的，不管是否三旧改造，都需要规划报建；而且，2010年广州规划局就明确三旧改造必须提交平面图规划报建审批，并指明第一棉纺厂厂区（TIT纺织园）未取得规划部门的行政许可，其新建、改建、扩建和加建工程行为属违法建设行为，要求被告予以查处，把违法建设制止在萌芽状态。如果被告能在2010年依法办事，查处违建，制止违建，我们就不会在2012年租赁此违建，避免造成损失。现我们起诉要求被告履行法定职责，将广州市海珠区新港中路397号TIT创意园翡冷翠小镇的商铺定性为违法建设，并赔偿损失10万元。
被告广州市城市管理综合执法局海珠分局辩称，我局已对TIT项目涉嫌存在违法建设进行调查。原告、潘春丽等人于2013年7月24日向我局进行信访，并提交《关于TIT创意园翡冷翠小镇利用违章建筑违法招商侵犯租户合法利益的情况反映》，认为海珠区TIT创意园翡冷翠小镇公开招商出租的建筑是违章建筑，要求我局制止TIT创意园翡冷翠小镇的违法行为。我局接到信访投诉后，查看了现场，并要求TIT创意园业主广州纺织工贸集团在2013年8月20日接受调查询问，提供TIT创意园项目的相关资料。经调查，原告投诉的翡冷翠小镇位于海珠区TIT创意园内，属于TIT创意园的一个组成部分。TIT创意园原来是广州第一棉纺厂（以下简称第一棉纺厂）的旧厂房，2010年4月16日，广州市三旧改造工作办公室以穗旧改函（2010）119号《关于广州TIT纺织服装创意园改造项目意见的复函》，批准第一棉纺厂对厂房和场地进行“三旧改造”，同意对“厂区旧厂房及环境进行整治，临时调整使用功能，建设TIT纺织服装创意园”。该项目可“建设少量配套用房”，但不宜突破“原有建设规模”。广州市规划局穗规函（2010）4032号《关于送审“退二进三”改造规划方案的复函》批准第一棉纺厂“在不超过原有建设量的情况下，新建TIT纺织服装博物馆”。广州第一棉纺厂厂房由广州纺织工贸集团进行三旧改造，根据改造要求，对原有旧厂房进行部分拆建和改造，没有突破“原有建设规模”，是海珠区老工厂“退二进三”政策实施的成功范例。根据调查的情况，我局认为TIT创意园对原有旧厂房进行部分拆建和改造，是符合三旧改造批复，整治后的厂房虽未取得产权证，但不能因此简单、直观地认定为违章建筑而进行拆除。另外，海珠区政府目前正在实施的“四馆一园”项目，很可能将征收拆除TIT创意园的部分建筑，随着“四馆一园”项目的推进，统筹全面解决TIT创意园存在的“三旧”改造报建问题，有利于减少社会矛盾。此外，TIT创意园是利用第一棉纺厂厂区内原有厂房进行重新装修、改造建成的，其中存在大量的历史建筑，由于建成时间较久，导致违法事实的认定客观上存在一定的难度，需要进一步梳理。在违法事实查清之前，对TIT项目进行处罚，并不符合《行政处罚法》的规定。2013年9月18日，我局将暂不处理的意见，以海综执法函（2013）154号及（2013）154-1号答复了原告和潘春丽。但原告不满该复函，又出于其他原因，坚持其信访意见，潘春丽还向法院提起了行政诉讼。因此，为了进一步查明事实真相，我局最终决定对原告的信访事项进行立案，案号为（2013）第1052号，目前正在进一步的调查取证中。另外，原告提出赔偿损失的诉讼请求没有法律依据。原告所称的经济损失是其自己与出租方签订的租赁合同所造成的，属于民事法律关系纠纷，应当通过民事途径解决，与我局的行政行为没有直接的因果关系；而且，原告主张赔偿也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第五条的规定。综上所述，我局已对TIT项目涉嫌存在违法建设进行了调查并正式立案，在违法事实查清之前，不宜进行行政处罚。原告诉请没有事实和法律依据，请法院驳回原告起诉。
经审理查明，2012年1月30日，原告黄静锋与徐贵阳签订《T.I.T翡冷翠小镇项目租赁补充合同》，约定原告黄静锋向徐贵阳承租广州市海珠区新港中路397号T.I.T创意园翡冷翠小镇A2-01号铺。
2013年7月24日，原告及潘春丽等人向被告提交《关于TIT创意园翡冷翠小镇利用违章建筑违法招商侵犯租户合法权益的情况反映》，要求被告制止TIT创意园翡冷翠小镇的违法行为。被告接到投诉后，于2013年8月20日对TIT创意园有关人员进行询问调查，并制作《询问笔录》；听取、收集了TIT创意园建设方的书面意见及广州市“三旧”改造工作办公室、广州市规划局的相关复函材料。2013年9月18日，被告对原告谢先玲作出海综执法函（2013）154号《广州市城市管理综合执法局海珠分局答复群众投诉事项的复函》，函告原告谢先玲：TIT创意园为我市“三旧“办同意改造的项目，按照政策规定，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。我分局在接到您反映的情况后，即与赤岗街办事处对该园是否属于违法建设进行了调查，由于该园在升级改造过程中采取原状维修、拆旧建新、移位复建、退缩后等面积复建等多种技术措施，且存在原建筑物资料不全，无法与现有建筑相对比等实际情况，因此，造成我分局难以确认违法建设事实。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定：“违法事实不清的，不得给予行政处罚。”为此，我分局按照依法行政、尊重历史、实事求是的原则，依法暂不对该园违法事实不清的建筑物作出处理。……为此，我分局将依照“四馆一园”规划实施的推进，依法依规妥善处理TIT创意园建设情况。
另查，被告于2013年12月20日对本市新港中路397号（原广州服装机械厂）进行T.I.T创意园建设中原有部分建筑物拆除后重建（涉及翡冷翠小镇等建筑物）涉嫌违法建设问题以穗综海立字（2013）第1052号进行立案处理。对此立案查处情况，被告没有告知原告。
庭审中，原告撤销要求被告赔偿损失10万元的诉讼请求。
本院认为，依照《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”之规定，查处违法建设是被告的法定职责。
《广州市违法建设查处条例》第十二条规定：“城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。”本案中，被告接到原告的《情况反映》后，已于2013年9月18日对原告作出《复函》；之后，被告又根据调查情况，于2013年12月20日对TIT创意园翡冷翠小镇等建筑物存在涉嫌违法建设作出立案处理。据此，被告已履行了答复原告及对原告举报投诉的建筑物进行立案处理的法定职责。根据《行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，被告应在立案查清违法事实后，才能依法对TIT创意园翡冷翠小镇等建筑物涉嫌存在违法建设作出行政处罚。现原告起诉认为被告未履行将翡冷翠小镇的商铺定性为违法建设的法定职责，系由于被告在整个查处违法建设过程中存在立案、调查取证和作出行政处罚的执法程序，被告尚未完成调查取证工作而导致未能作出行政处罚所致，并非被告不履行查处违法建设的法定职责。因此，原告主张被告不履行法定职责的理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回原告谢先玲、黄静锋的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告谢先玲、黄静锋共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
当事人上诉的，可在递交上诉状次日起七日内，向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄惠玲
人民陪审员 潘 聪
人民陪审员 张丽梅
二〇一四年三月二十日
书 记 员 练海涛
孙雪莹