湖北省武汉市东西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0112行初55号
原告刘训中。
委托代理人刘继增。
委托代理人黄利。
被告武汉市东西湖区人民政府柏泉办事处。
法定代表人张宇新，主任。
委托代理人余传泉，湖北东吴弘泰律师事务所律师。
被告武汉市东西湖区人民政府。
法定代表人杨泽发，区长。
委托代理人李婉，该单位工作人员。
委托代理人李彬，湖北鼎君律师事务所律师。
原告刘训中诉被告武汉市东西湖区人民政府柏泉办事处（以下简称柏泉办事处）信访答复及被告武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）行政复议一案，于2016年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月23日立案后，于2016年9月27日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭审理了本案。原告刘训中及其委托代理人刘继增、黄利，被告柏泉办事处的副主任徐芳及其委托代理人余传泉，被告东西湖区政府的委托代理人李婉、李彬等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告柏泉办事处所属信访办于2016年2月26日对原告刘训中要求增加失地农工自主择业生活费的诉求作出回复，告知其发放的每月200元生活补助费与柏泉农场2007年15号文件规定的标准一致。被告东西湖区政府于2016年8月15日作出东政复驳字【2016】1号驳回行政复议申请决定，认为原告刘训中申请的行政复议事项不是被告柏泉办事处作出的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围。并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告刘训中的行政复议申请。
原告刘训中诉称，一、驳回行政复议申请的决定书没有法律依据。《行政复议法》第十五条第一款第（五）项规定：“对被撤销的行政机关在撤销前作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。”原告依据上述规定向被告申请行政复议，是被告东西湖区政府理应受理的行政复议范围。《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”。《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”从以上规定可以看出，原告的申请既是《行政复议法》第六条规定的复议范围，也符合《行政复议法实施条例》规定的受理条件。因此，被告东西湖区政府驳回原告的行政复议申请的理由，在事实上、法律上都是不成立的，是被告东西湖区政府不作为、滥作为的表现，依法应予撤销。二、被告东西湖区政府违反法定程序。在复议期间，被告东西湖区政府既未送转复议申请书，也未提供书面答复，更未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，其行为违法，依法应予撤销。三、关于复议期限的说明。《行政复议法实施条例》第十五条第二款规定：“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”被告在当时作出具体行政行为时，没有履行上述两条规定的法定程序。同时，东政复驳字【2016】1号驳回行政复议决定书也未告知行政起诉时效及期限。因此，原告的行政复议申请和行政诉讼在法定的时限内。四、协议规定按月发放生活费，每年待遇标准应与其他同类型人员一致，而不是被告柏泉办事处认定的生活费补贴。生活费与生活补贴费是两个不同的概念，必须区别开来。现在，原告同村同类型人员已经每月发放560元，而原告只有每月200元。因此，原告请求增加生活费既有湖北规定的2015年最低工资标准作为法律政策的依据。也有同村同类型人员生活费发放标准可循。另外，原告的户籍所在地是东西湖区径河办事处小李家墩80号，土地使用资源也坐落在此处，而原告的生活费挂靠在柏泉××××队发放，系暗箱操作，其行为违法。请求：1、判令依法撤销被告东西湖区政府作出的东政复驳字【2016】1号驳回行政复议决定书；2、请求依照湖北省2015年度最低工资标准第二档1320元的60%，即每月792元发放基本生活费，或者依照同村同类型人员每月560元标准发放即可，并从2015年9月1日开始补齐生活费。
原告刘训中提供的证据、依据：1、原告身份证复印件，证明原告的主体资格；2、补偿协议书，证明东流港牧业园同意每年发放待遇标准与其他同类型人员一致的生活费；3、柏泉办事处东湖二大队信访回复，4、柏泉办事处信访办信访回复，5、东西湖区信访复查复核委员会的告知书，证明原告通过信访途径要求被告柏泉办事处解决生活费的问题；6、东政复驳字【2016】1号复议决定书，证明被告东西湖区政府驳回复议申请的决定，原告不服在法定期限内向法院起诉；7、牧业园信访办关于刘继增信访事项的情况说明，证明被告柏泉办事处变更了口头协议。
被告柏泉办事处辩称，一、本案是原告基于对信访回复不服提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。针对原告刘训中要求增加退地后生活费的要求，柏泉办事处在接到信访事项后，予以了书面回复。刘训中对该回复不服，向区信访事项复核委员会办公室申请了复查。该委对其出具了书面的告知书。依据《信访条例》第三十五条第一款的规定“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，刘训中应当向有权机构申请复核，而不是申请行政复议。行政复议决定书驳回其申请，符合法律规定。《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（【2005】行立他字第4号）规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”以此规定，原告的起诉应予驳回。二、刘训中父亲刘继增于2005年12月13日与原东流港牧业园管委会就退地补偿签订了《补偿协议书》，属于民事协议的性质，受民商事法律的调整。若其对补偿协议中约定的补偿事项不服，依据司法解释的规定，可以提起民事诉讼，而不是行政诉讼。区信访事项复查复核委员会办公室对原告出具的告知书，明确告知了原告应当采取的救济途径，符合法律规定。三、柏泉办事处按照农场现有政策向其发放自主就业补助金每月200元，并无不当，且无调整依据。中共武汉市东西湖区柏泉农场委员会于2007年10月30日以“柏发【2007】15号文”发布《关于柏泉新农村建设中征地劳力安置及征地补偿的意见》，适用于办事处内所有因退地需要安置的劳力；其中规定“基地内被征地农工征地时达不到内退年龄（男年满50周岁），既自愿主动放弃土地承包资源承包权，又自愿自主谋业的，经本人申请，可以享受每月200元自主就业补助金。”原告刘训中自2012年7月“区区合一”由东流港牧业园转入柏泉办事处后，即一直按照该标准在领取自主就业补助金。该补助标准，目前仍在适用，并没有对任何人作出过调整。因此，原告要求柏泉办事处按每月560元的标准发放生活费，没有政策依据。综上，原告刘训中的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，请求依法驳回原告的起诉。
被告柏泉办事处提供的证据、依据：1、补偿协议书，证明东流港牧业园与原告父亲刘继增签订了补偿协议，并约定根据东流港牧业园政策给予原告相应待遇，原告对这份协议不满，应当提起民事诉讼，不属于行政诉讼受案范围；2、信访专报，证明原告信访事项经过、原因和信访答复情况，原告其实是对信访答复不满，应当依法申请复查复核，而不是提起行政诉讼；3、东办发【2012】12号文件，证明2012年7月，因实行“区区合一”管理体制，东流港牧业园撤销，其所属各大队移交给相应办事处，其中新港大队移交给径河街，东湖大队移交给柏泉办事处；4、柏发【2007】15号文件《关于柏泉新农村建设中征地劳力安置及征地补偿的意见》，证明柏泉办事处对退地农工，自愿自主谋业的，可以享受每月200元自主就业补助金；5、东湖二大队关于原告生活费发放情况说明及2016年7-9月份生活费发放表，证明原告每月领取生活费200元的情况。
被告东西湖区政府辩称，一、本政府作出的驳回行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确。《行政复议法》第六条规定了十一项可以申请行政复议的情形，而原告要求增加生活费的请求不属于行政复议的范围，本政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条的规定，驳回了原告的行政复议申请。二、本政府依法作出的东政复驳字【2016】1号驳回行政复议决定书符合法定程序。本政府于2016年6月28日收到原告提出的请求增加生活费的行政复议材料，并于2016年6月28日受理了原告的复议申请。本政府在受理该复议申请后，发现本案不属于行政复议法所规定的受理条件。本政府于2016年8月15日作出东政复驳字【2016】1号驳回行政复议决定书，并于2016年8月24日送达给原告，其复议程序符合法律规定。综上所述，本政府作出的驳回复议申请决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告东西湖区政府提供的证据、依据：1、行政复议申请书及刘训中身份证复印件，2、柏泉办事处信访办《关于刘训中请求增加生活费上访事项的回复》，3、东政复驳字【2016】1号驳回行政复议申请决定书及送达回证，以上证据证明我单位作出的行政复议决定程序合法。
经庭审质证，被告柏泉办事处和被告东西湖区政府对原告提供的1、2、3、4、5、6无异议；对证据7的关联性有异议；原告对被告柏泉办事处提供的证据1、3、5无异议；对证据2的关联性有异议，该证据是在诉讼过程中被告调查的证据，不能作为定案的依据；对证据4的合法性有异议，被告柏泉办事处制定该政策没有法律依据。原告对被告东西湖区政府提交的的证据无异议，认为驳回原告的复议申请是适用法律错误，没有法律依据。
本院对证据认证如下：被告柏泉办事处和被告东西湖区政府对原告提供的1、2、3、4、5、6无异议，本院予以采信；证据7是原牧业园信访办作出的情况说明，因内容只是涉及对原告刘训中缴纳社保问题的答复，原告的证明目的本院不予采信。原告对被告柏泉办事处提供的证据1、3、5无异议，本院予以采信；证据2是东西湖区信访局为解决原告刘训中反映的生活费问题而向区领导所作的汇报材料，与本案所诉行为无关联，本院不予采信；证据4是柏泉农场颁发的有关劳力安置及征地补偿标准的文件，不是本案审查的范围，本院不予采信。原告对被告东西湖区政府提供的证据1、2、3无异议，本院予以采信。
经审理查明，2005年12月13日，原告刘训中之父刘继增与原东流港牧业园管委会签订补偿协议书，其中第三条约定乙方（东流港牧业园管委会）承诺从2006年元月份起安排甲方（刘继增）之子刘训中的工作问题，具体根据乙方文件的规定发放生活费，每年待遇标准应与其他同类型人员一致。协议签订之后，原告刘训中从2006年元月起享受每月200元的失地农工生活费，因其不满35周岁，不符合发放生活费的条件，原东流港牧业园管委会为防止他人攀比，便将其空挂到所属东湖大队发放。2012年7月，原东流港牧业园管委会被撤销，刘继增所在的新港大队被划入径河办事处管辖，原告刘训中空挂的东湖大队划入柏泉办事处管辖，更名为东湖二大队，至今原告刘训中的生活费用仍由东湖二大队发放。2015年，原告刘训中听说新港大队失地农民的生活补助费调高了，便请求东湖二大队增加生活费。2015年11月20日，东湖二大队给刘训中回复，认为柏泉办事处没有相关文件说明，不能为其增加生活费。之后，刘训中又写信向被告柏泉办事处反映，要求增加生活费。2016年2月26日，柏泉办事处信访办给原告刘训中回复，告知其发放的每月200元生活补助费与柏泉农场2007年15号文件规定的标准一致。原告刘训中对柏泉办事处的信访答复不服，向武汉市东西湖区信访事项复查复核委员会提出复查。2016年6月7日，该委员会告知原告刘训中，已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不属于信访受理范围，建议通过诉讼途径提出。2016年6月20日，原告刘训中向被告东西湖区政府递交行政复议申请书，请求按照湖北省2015年最低工资标准第二档1320元的60%即每月792元或者依照本村同类型人员每月560元的标准发放生活费。2016年8月15日，被告东西湖区政府作出东政复驳字【2016】1号驳回行政复议申请决定，认为原告刘训中申请的行政复议事项不是被告柏泉办事处作出的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告刘训中的行政复议申请。对此，原告不服，向本院提起行政诉讼，请求如诉称。
本院认为，原告所诉的“生活费”是因其父刘继增与原东流港牧业园管委会签订的补偿协议中约定的，是原东流港牧业园管委会认为刘继增的承包期限届满后收回其承包土地租赁给他人使用时而与原承包人达成的补偿协议，其实质是发包人与承包人之间达成的民事合同，是给失地农民自主择业的一种补助，是企业内部安置行为，不是法律规定应由行政机关发放的抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费。被告柏泉办事处在收到原告刘训中要求增加“生活费”的信件后，由信访部门对原告的诉求进行调查了解，认为原告刘训中的诉求没有相关的政策依据而直接予以答复并无不当。最高人民法院《关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（【2005】行立他字第4号）第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被告柏泉办事处作出的信访答复行为，不属于行政诉讼的受案范围，也不属行政复议范围，原告刘训中向被告东西湖区政府申请行政复议，没有法律依据。被告东西湖区政府在受理原告刘训中的复议申请后，发现原告刘训中的复议申请，不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围，作出驳回原告刘训中的行政复议申请决定，符合《行政复议法实施条例》第四十八条的规定。综上所述，原告刘训中的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘训中的所有诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘训中负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 黄汉桥
人民陪审员 肖焕彬
人民陪审员 张春花
二〇一七年一月五日
书 记 员 张 邹