山西省太原市中级人民法院刑 事 裁 定 书（2016）晋01刑终117号原公诉机关太原市杏花岭区人民检察院。上诉人（原审被告人）杨世卿，男，1963年1月8日出生于山西省太原市，2014年6月26日因涉嫌犯玩忽职守罪被取保候审。辩护人贾润明，男，中涧河乡工作人员。太原市杏花岭区法院审理的太原市杏花岭区人民检察院以并杏检公诉刑诉[2014]277号起诉书指控被告人杨世卿犯玩忽职守罪一案，于2015年1月28日作出（2015）杏刑初字第309号刑事判决。宣判后被告人杨世卿不服，提出上诉。本院于2015年6月10日作出（2015）并刑终字第224号刑事裁定书，裁定撤销原判，发回重审。太原市杏花岭区人民法院于2016年1月14日作出（2015）杏刑重字第8号刑事判决。宣判后，被告人杨世卿不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，太原市人民检察院代检察员黄蕊到庭履行职务，上诉人杨世卿及其辩护人贾润明到庭参加庭审，现已审理终结。原审查明，1998年至2014年6月，被告人杨世卿任太原市杏花岭区中涧河乡经管站站长。2002年，太原市杏花岭区开展退耕还林工作，中涧河乡东涧河村为了套取国家退耕还林补助，在未进行第二轮土地承包的情况下，以该村村干部及其亲属等36人的名义向中涧河乡经管站申请办理土地承包经营权证。被告人杨世卿身为中涧河乡经管站站长，本应对土地承包和发放土地承包经营权证严格把关，但其对东涧河村上报的土地承包合同的有关材料只进行书面审查，不进行实地审核，为该村办理了36份虚假的土地承包经营权证。该村在此基础上办理了虚假的“退耕还林”手续。导致2002年至2012年，该村非法套取国家“退耕还林”补助50余万元。案发后，涉案款项已追回。证实上述犯罪事实的证据有：1、书证及相关文件⑴太原市杏花岭区中涧河乡人民政府出具的证明，内容为“中涧河乡经管站是中涧河乡政府下属的一个部门，主要履行乡政府规定的经管站的工作职责。”⑵乡经管站工作职责，内容为“一、发挥财务会计核算与监督职能，管好用好集体资金，提高财务管理素质和经济效益；二、认真贯彻执行《会计法》以及党在农村的各项经济决策，遵守财经纪律，加强财务管理和合同管理，保证集体资产不受损失，同贪污、侵占集体资产的行为进行坚决的斗争；三、加强农村承包合同管理，负责全乡的承包合同的指导签订、鉴证、监督、检查、兑现、调解工作；四、签定合同程序：各村各单位凡涉及签订合同协议，首先经两委会通过，写出书面合同，经乡经管站查阅，甲乙双方充分协商同意，加盖公章，签字并由乡经管站鉴证后方可生效。”⑶太原市杏花岭区中涧河乡人民政府出具的证明及会议记录，证实杨世卿于1988年至1997年在中涧河乡统计站工作；1998年至今任中涧河乡经管站站长。⑷东涧河村收到退耕还林补助情况,证实中涧河村共收到2002年-2004年补助的面粉70840.77斤和玉米39429斤，共收到2002年-2012年粮医补助共计508196元。⑸东涧河村村委会、村党支部关于“不付给原承包过土地村民退耕还林补助”的情况说明，证实东涧河村未进行第二轮土地承包，村民原承包地由村集体统一收回；高速公路两侧我村共有土地438.1亩，2003年根据政策进行了退耕还林，该村认为土地是集体的，退耕还林补助款应由村委会领取，补助款用于村委会日常开支使用。⑹太原市杏花岭区中涧河乡人民政府出具的“退耕还林东涧河村发放情况说明”，证实东涧河村退耕总亩数为438.1亩，自2002年至2013年，给东涧河村发放退耕还林补助款共计604587元；其中2013年发放补助款39429元，直接拨付杏花岭区纪检委账户。⑺中涧河乡政府给东涧河村发放退耕还林补助款的记账凭证，收款收据，东涧河村领取退耕还林补助款的花名册。⑻虚假的“退耕还林实施合同书”、“退耕还林申请表”、“土地经营权证书”。⑼《退耕还林条例》；太原市财政局、太原市发改委、太原市林业局、太原市粮食局、农业银行山西省分行营业部联合下发的“关于退耕还林粮食补助改补现金有关问题的通知”；太原市杏花岭区退耕还林工作领导组“关于退耕地农户领取补助的通知”文件、“关于认真做好今冬明春退耕还林有关工作的通知”。《耕还林条例》第三条：各级人民政府应当执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。第五条：退耕还林应当遵循下列原则：（一）统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；（二）政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；（三）遵循自然规律，因地适宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；（四）建设与保护并重，防止边治理边破坏。第三十三条：县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。第四十三条：退耕土地还林后，在规定的补助期限内，县级人民政府应当组织有关部门及时向持有验收合格证明的退耕还林者一次付清该年度生活补助费。第四十四条：退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。第四十六条：实施退耕还林的乡（镇）、村应当建立退耕还林公示制度，将退耕还林者的退耕还林面积、造林树种、成活率以及资金和粮食补助发放等情况进行公示。1P151-153⑽被告人杨世卿的身份证明。2、证人证言⑴贾全顺的证言节录，我是2000年开始任东涧河村村委会主任。1997年东涧河村没有搞第二轮土地承包，土地属于集体所有，2002年，区林业局开始搞退耕还林，我村有300亩土地进行退耕还林，刚开始区林业局以白面作为退耕还林的补偿。我村的土地管理员刘金炳负责退耕还林工作，刘金炳以我村第一轮土地承包村民的名义向乡里和区里办理了土地承包经营权证、退耕还林承包合同，这些事都是村委会和村支部委员会同意后办理的。我们没有进行第二轮土地承包，为了得到退耕还林补助，我们根据要求办理了相关手续，因为我们的土地现实存在，而且也确实种了树木，当时为了领取国家的退耕还林补助，在不符合条件的情况下办理了土地承包经营权证和退耕还林承包合同。1997年乡里头宣布中涧河、东涧河、七府坟、柏杨树、南窊五个村没有进行第二轮土地承包。乡里知道我们办理了虚假的土地承包经营权证和退耕还林承包合同，因为退耕还林补助只能对个人，不能对集体，所以当时根据退耕还林的要求办理的相关手续，以村民名义办理了退耕还林手续，因为退耕还林补助我们村集体要使用，所以当时办理的范围比较小，基本都是以两委会成员及其家属的名字申请办理的相关手续，公示范围也小，时间也短。我不知道退耕还林补助只能发给农户个人。区林业局没有给我们发过退耕还林的相关文件，区里的工作人员没有向我们村委会了解过退耕还林情况。关于退耕还林补助，一开始是领面，领回来后给村民发了，后来领成钱后，每次都是刘金炳领回来后交给财务，全部用于村委会的日常开支。我们一直认为国家在我们村集体土地上种植了树木，我们领取补助是理所当然的，不知道集体不能占有和使用退耕还林补助。⑵李桂荣的证言节录，我从1991年开始至2012年，在东涧河村从事村里的计生专管员工作，1999年至今还兼任村委会的出纳工作。我记忆中，村里从2003年开始领取退耕还林补偿，2003年国家补偿的白面，村委会给村民发了，从2004年开始用现金补偿，2004年至2010年国家每年补助款大约是7万多元，2011年至2012年每年大约是3万元多元，具体数额记不清了。这些钱都是刘金炳从银行领回来，交给我保管。2004年和2005年的补助款都上了村委会的账了，2005年腊月，乡干部杨世卿在我们村会计办公室说，退耕还林的钱记大账不合适，这钱应该给退耕还林户本人，不应该给村委会。所以从2006年开始至今，都是由刘金炳每年领回来后交给我，我就直接放到办公室的保险柜里了。我们村没有进行第二轮土地承包，在办理退耕还林手续时，我没有参与，都是刘金炳一手办理的，但在退耕还林户的花名册上有我的名字。我没有写过退耕还林申请，也没有签过合同，刘金炳让我在花名册上签过字。退耕还林补助款全部由村委会集体使用了，都用于村委会的日常开支，包括老年人生活补助费，工伤人员的医药费及村委会的电费等。⑶贾月清的证言节录，我于1981年至2003年任东涧河村的会计，2004年至2014年3月底任村支书。2002年我们村开始在高速公路旁造树，占438.1亩地进行退耕还林，国家占村里的地进行绿化，给村里发放白面当补助，从2004年开始变成钱补，一直领到2012年。2002年、2003年领回的白面发给全村村民，2004年以后领回来的补助款用于了村里的公务使用。一开始前几年领回的白面和补助款在村里的大账上记着，后来贾兴隆会计就不往大账上面记了，去年我听贾兴隆说，这个钱记在大账上不合适，后来领回的补助款全部另外记成流水账。因为按规定这个补助应发给退耕还林的农户，村委会不能领取和使用这个钱。我们村没有搞第二轮土地承包，从1996年土地就全部收回村集体所有。乡政府知道我们村没有搞第二轮土地承包。关于土地承包经营权证是刘金炳一手办理的，退耕还林工作也是他具体承办的，当时使用了村里一部分村民的身份证办理的退耕还林手续，也使用过我的身份证，但我一直没有见过土地承包经营权证和退耕还林补助发放的存折，也没有签过字，写过申请，其他村民也没有签过，只是使用了部分村民的身份证办理了退耕还林手续，退耕还林补助村里使用了。我们一直不知道退耕还林款只能发给退耕还林户，其他集体和个人都无权使用该款，没有人给我宣传过。区林业局和乡政府的工作人员没有给我们送过退耕还林宣传手册和相关资料。刘金炳拿的退耕户领取退耕还林补助的存折，每次乡里给村里发补助，刘金炳就拿上所有的存折将补助款提出交给村里的出纳李桂荣。村里36个土地承包经营权证是假的。⑷刘金炳的证言节录，我从1990年开始至今主要从事土地专管员工作。退耕还林工作是我承办的，我记得2003年退耕还林政策下来后，东涧河村村长贾全顺告诉我，村里没有搞第二轮土地承包，土地收归集体所有，村里人多地少不好分，经两委会决定，领回来粮食以后按人头分，让我负责退耕还林工作，领取钱粮补助。贾全顺告诉我国家给补助粮食，尽量不要让村民知道，害怕村民知道的多了以后不好分，粮食回来后集体分配。为了工作方便，防止村民知道这件事后找麻烦，办理退耕还林手续时都是以两委会成员和村委会工作人员及其亲属的名义办理的土地承包经营权证、退耕还林承包合同，退耕还林花名册上也是这些人。为了防止其他村民知道这件事，办理这些手续时，都是两委会、其他人员互相代办的。退耕还林的相关情况在村里公示过，就是在村委会的公示栏里张贴过，张贴后照相，留取资料后最多一半天就取下来了，每次公示都是这样。到了2005年、2006年，有些村民就知道了退耕还林的补助是村委会集体领取使用了。关于退耕还林的情况公示过四、五次，隔一两年公示一次。2004年以后领取的是补助款，先做花名册，上面有名字、身份证号、亩数、钱数，之后村长签字审批，盖上村委会的章，然后将表送到乡农业办，经乡农业办审核后，主管农业的副乡长审批后就等乡财政所通知我们到信用社领取补助款，补助款领回来后连同花名册一起交给出纳李桂荣保管。退耕还林补助款的存折和银行卡都是我保管的。关于退耕还林的验收，有林业局局长带着两三个人每年都去退耕还林地里进行验收，乡里也去，我也去，主要是看成活率是否达标，验收合格后才能给我们发放钱粮补助。我知道村集体领取退耕还林款是违法的，我和贾全顺说过，贾全顺说这是给集体办的，领回来的钱也归集体使用，没有装到自己口袋，钱是大家花了，没事。⑸聂利胜的证言节录，2002年杏花岭区开始实行退耕还林政策后，我负责中涧河乡的退耕还林工作。我根据退耕还林的文件要求各个村提供退耕户的花名册、《土地承包经营权证》的复印件、退耕还林申请表、签订苗木供应协议书、签订退耕还林实施合同书等材料来展开退耕还林工作。这些材料提供给我之后的办理，首先看花名册上的退耕面积与《土地承包经营权证》上的面积是否一致，然后再看合同上是否为本人的签名、村委会是否盖章，如果《土地承包经营权证》上的面积大于花名册上的面积则视为合格，如果小于花名册上的面积则视为不合格。除了上述资料，我还要求村委会和退耕户再签订退耕协议，退耕户的台帐，小班设计卡，公示栏表的相片。台帐上有姓名、小班号、小地名、面积、领取的补助金额、设计的树种、株数等。对村委会给我提供的退耕还林的资料的调查核实，我主要是看《土地承包经营权证》（复印件），实地看一下苗木的成活率，看花名册上的身份证号和银行卡号。除了书面审查，我还进行了实地苗木验收，看成活率是否达到了85%以上。我没有进行过入户调查，只是在开会、培训的场合里问询过一些果农是否进行了退耕还林，是否领取了退耕还林的补助，领了多少。我没有向东涧河村退耕还林工作的负责人了解过这些情况。作为涧河村退耕还林工作的负责人，我应该有义务对退耕还林承包的真实性和退耕还林补助兑现的真实情况进行调查核实。这些义务，也核实过，主要核实了《土地承包经营权证》及苗木成活率，还有退耕还林补助兑现时的核实的是农户的身份证号和银行卡号。我主要是看证书的复印件来核实《土地承包经营权证》的。我没有了解过《土地承包经营权证》的真实性，我认为村里能提供证书的复印件就是真实的。我没有向东涧河村的退耕还林户调查了解过退耕还林的真实性和退耕还林补助领取的真实情况。我只是注重了实地验收和农户的身份证号、银行卡号，其他的让村委会把好关，实事求是的将情况报上来。调查了解退耕还林的真实性和退耕还林补助领取的真实情况是我应该做的工作。我就是依靠村委会来监管了，当时中涧河乡15个村都是我一个人负责，我还有其他工作，监管不过来，所以就委托村委会严格把关，实事求是的上报情况。我自身的工作应该是不能委托给村委会来完成的，按照当时的想法，一个人忙不过来，只能委托村委会了。由于我自己没有对上述情况进行认真调查核实，而是委托村委会监管，造成东涧河村虚报冒领退耕还林补助款，我有着没有入户调查，没有检点到，监管不到位的责任。我认识到自己有失职的行为。3、⑴太原市杏花岭区中涧河乡人民政府出具的“关于东涧河退耕地现状说明”，证实东涧河村退耕地438.1亩，现栽植油松、国槐等树种，目前以上树种成活率及栽植密度都符合国家退耕还林验收标准。⑵2014年12月12日山西省农村信用社进账单，证实东涧河村套取的国家“退耕还林”补助款565100元已追回。4、被告人杨世卿的供述节录，我是1998年担任中涧河乡政府经管站站长的。经管站的主要工作职责是对农村集体合同管理、财务管理、土地管理。合同管理是审核村里签订的合同内容、双方的签字、承包的具体项目；财务管理主要是负责各村财务的收支情况；土地管理主要是负责土地的二轮承包、办理《土地承包经营权证》等。我担任经管站站长的时候，就是乡政府分管领导找我谈话，领导安排我去担任经管站站长的职务，也没有发过任命文件，也没有开会宣布过，没有接受过培训。我对财务管理，一开始不是每年下去检查，主要是年底去村里看看村里的财务，也不是每个村都看。下去村里主要是看看账面平不平，收支是否平衡。我是通过看看财务账本的方式检查的。不对其他账本和财务凭证进行检查，也是对业务不精通。土地管理方面的情况，村里签订了土地承包合同报回来，我们看看他们签订的程序、内容、合同中双方的签字是否完善，然后我们在合同上盖章、鉴证。村里如果自己签订后不给我们交，我们也无法管理。我只是对承包土地方面的合同进行管理。东涧河村36份村民的《土地承包经营权证》是我进行办理的。1995年东涧河村没有进行第二轮土地承包。我是在2003年知道他们没有进行过第二轮土地承包的，是完善土地承包补办《土地承包经营权证》时发现的，补办《土地承包经营权证》时，让村里打报告完善资料，东涧河村给乡政府打的报告，报告内容是人均不足二分地，村里不搞二轮承包。我见过东涧河村给乡政府打的不进行二轮承包的报告，在我这里保存着。为了退耕还林和完善土地承包，2003年补办了《土地承包经营权证》。程序是以各村委会进行摸底，并与农户签订土地承包合同，经管站负责有关材料的审核、填证（《土地承包经营权证》），再向区农业局、区政府打报告，由区政府在《土地承包经营权证》上加盖公章，再由各村承办人领回去发放给农户。东涧河村的承办人是刘金炳，他是村里任命的土地管理员，村里土地方面的工作都是由他办理的。东涧河村没有进行第二轮土地承包，因为东涧河村要办理退耕还林，我就给他们办了《土地承包经营权证》。我没有正确履行我的职责。我对东涧河村上报的土地承包合同的有关材料进行了书面审核，没有下去进行过实地审核。按规定我们经管站应该下去实地核实合同内容的真实性。东涧河为了退耕还林需要办理《土地承包经营权证》，由村里的土管员刘金炳进行摸底审核，与农户签订协议，上报经管站审核。我给东涧河村办了36份《土地承包经营权证》。一共办理了两次，第一次东涧河村报上来20户，我给他们办理了20份《土地承包经营权证》，但是因为其中一个农户的面积比较大，东涧河村解除了这个合同，又分成了17个合同，对这17个合同进行了补办《土地承包经营权证》。我和农户没有见过面，都是村里土管员刘金炳找我办理的。办理《土地承包经营权证》，东涧河村主要是用来办理退耕还林。退耕还林补助款发放的对象是农户。东涧河村退耕还林补助款没有发给农户。2003年开始，东涧河村以农户的名义将补助款领回来，就没有发给农户。知道这个情况后，我没有反映过，因为我不分管退耕还林的工作，不是我的工作范围。以上证据均经当庭举证、质证，且相互印证，足以证实上述犯罪事实。原审法院认为，被告人杨世卿身为国家机关中从事公务的人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使国家财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。被告人杨世卿归案后能如实供述自己的犯罪事实，当庭自愿认罪，予以从轻处罚。根据被告人杨世卿犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度及认罪悔罪表现，可对其适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款、第六十一条及《全国人民代表大会常务委员会关于第九章渎职罪主体适用问题的解释》之规定，判决被告人杨世卿犯玩忽职守罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年。一审宣判后，被告人杨世卿不服，提出上诉，其主要上诉理由是：1、上诉人为东涧河村办理36份虚假《土地承包经营权证》过程中，审查不严，属失职行为。2、办理虚假《土地承包经营权证》不等于办理虚假的退耕还林手续，与该村非法套取国家“退耕还林款”50余万元，在刑法中不会产生必然的因果关系。而办理合计22户“退耕还林”手续，包括退耕还林的验收和“退耕还林”补助款的发放，均由乡农业办负责。从上诉人审核后由区政府给东涧河村36户颁发的《土地承包经营权证》与乡农业办核准的22户“退耕还林补助款花名表”对照可以看出，退耕还林补助款发放所依据的亩数远大于《土地承包经营权证》上村民21户登记的亩数。乡农业办办理的退耕还林手续明显不合格，更不应该核准发放国家退耕还林补助款。3、原审判决违法了刑法罪刑相适应的原则，判决由于上诉人的行为导致国家“退耕还林”补助50余万元的损失没有事实和法律依据。一审法院用虚假的《土地承包经营权证》上的亩数，以误导农业办发放退耕还林补助款，作为计算上诉人造成国家退耕还林补助款的损失，不应由上诉人来承担。退耕还林手续中依据《土地承包经营权证》亩数约100余亩，发放的退耕还林补助款，没有达到玩忽职守罪的立案标准，且该款已全部追回，社会危害后果不是很严重。辩护人的辩护意见同上诉意见。经二审审理查明的事实和证据与一审相同，予以确认。本院认为，上诉人杨世卿身为国家机关中从事公务的人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使国家财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。上诉人杨世卿归案后能如实供述自己的犯罪事实，一审当庭能够自愿认罪，予以从轻处罚。关于上诉人杨世卿及其辩护人提出的相关理由和意见，经查，上诉人杨世卿工作中严重不负责，为东涧河村办理虚假《土地承包经营权证》，后被东涧河村用于进行虚假申报套取国家补助款，其行为与造成的后果之间具有因果关系，其行为符合玩忽职守罪的犯罪构成。故相关上诉理由和辩护意见不能成立，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。本裁定为终审裁定。审 判 长  李晓东代理审判员  郭 强代理审判员  黄正杰二〇一六年九月二十三日书 记 员  郭丽婷