广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤19行终10号上诉人（原审原告）：叶举游，男，1973年12月28日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，上诉人（原审被告）：东莞市道滘镇人民政府。住所地：广东省东莞市道滘镇花园大街。法定代表人：陈旭林，镇长。委托代理人：刘树培，东莞市司法局道滘分局局长。委托代理人：陈平，广东众达律师事务所律师。原审第三人：东莞市道滘镇南城村村民委员会。住所地：广东省东莞市道滘镇沿江路南城村办公大楼。法定代表人：黄近居，主任。上诉人叶举游、东莞市道滘镇人民政府（以下简称“道滘镇政府”）以及原审第三人东莞市道滘镇南城村村民委员会（以下简称“道滘南城村委会”）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第394号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2015年8月14日，叶举游向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、确认道滘镇政府做出的强制拆除叶举游养猪场设备的具体行政行为违法；二、道滘镇政府赔偿叶举游养猪场损坏的直接损失人民币30万元；三、判令道滘镇政府赔偿叶举游焚烧养猪场导致用电设备损坏致使鱼某死亡、鱼塘停产停业损失人民币2万元；四、本案的诉讼费由道滘镇政府承担。原审法院查明：叶举游为道滘南城村委会的村民。2011年1月12日，叶举游和案外人刘秋波、邝图强等三人共同与东莞市道滘镇南城村汲江村民小组签订了一份《鱼塘承包经营合同》，约定由该村民小组将位于沉洲西间田共40亩鱼塘分别发包给上述三人承包经营，承包期限为3年，从2011年1月1日至2013年12月31日止，其中叶举游承包的鱼塘面积为12.5亩。叶举游称，2009年底，叶举游借用沉洲地段陈转田、阿波承包的鱼塘堤围搭建了两个猪场进行养殖经营，面积约2600平方米。另外，叶举游称，在2011年其承包上述鱼塘时，上一手承包人已经在鱼塘的围堤上搭建好了共约2000平米的养猪场，在此基础上，叶举游进行了扩建经营，叶举游养猪场的经营面积共计近5000平方米。叶举游在庭审中确认其养猪场并未进行相应的工商登记和环保审批。另外，根据道滘南城村委会提交的《道滘镇总体规划图》，可以证明叶举游的养猪场及鱼塘位于生态线控制范围内。2012年8月31日，东莞市人民政府为了贯彻落实广东省人民政府制定的《珠江三角洲地区发展改革纲要（2008-2020年）》，制定了《东莞市统筹水乡地区发展实施方案》，方案明确水乡地区为畜禽养殖非适养区，并要求由东莞市环境保护局牵头、东莞市农业局、东莞市城市综合执法局、东莞市国土资源局等部门协助，水乡地区各镇街属地负责在2013年年底基本完成水乡地区非法畜禽养殖场的清理工作。2013年4月16日，东莞市人民政府发出东府[2013]44号《关于开展水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作的通知》，要求各镇街及市直属单位在水乡片区开展禽畜养殖业污染专项整治，清理非法养殖场。2013年4月18日，道滘镇政府发出东道府办（2013）13号《关于印发的通知》，第二条第（二）项为禽畜养殖业污染专项整治，整治内容为：彻底清理占用基本农田以及海堤、河堤、生活饮用水水源保护区、城镇中心区、市政府划定的禁养区（或非适养区）内的禽畜养殖场和其他非法禽畜养殖场；第四条第（一）项规定，镇委、镇政府成立环境综合整治工作领导小组及办公室，负责全镇环境综合整治工作的统筹协调工作；第四条第（三）项规定，镇环保分局牵头成立禽畜养殖业污染专项整治……，负责组织开展和督促指导专项整治工作；第四条第（五）项规定，各村相应成立环境综合整治工作小组负责辖区内环境综合整治工作的具体组织实施，按照“属地管理，属地负责”的原则，由各村担负本村整治工作的主要职责。2013年4月22日，道滘南城村委会向其辖区各养殖户发出拆迁通知书，要求各养殖户提前做好清拆准备，在2013年10月25日前清理完毕，到期后将对未清理的禽畜养殖场强行清拆，叶举游拒收该拆迁通知书。2013年9月中旬，道滘南城村委会口头通知叶举游将拆迁期限提前到2013年10月15日。2015年10月15日，由于叶举游未自行清拆其养猪场，道滘镇政府及道滘南城村委会工作人员对叶举游的三个养猪场进行了强行拆除。拆除后，将剩余物品烧毁，并进行了土地平整。叶举游不服，向原审法院提起本次行政诉讼。另，根据道滘镇政府提交的《南城村沉洲地块联合清拆工作分工明细表》，在对叶举游养猪场所在的沉洲地块进行清拆的工作中，总指挥为道滘镇党委委员丁金诺，副总指挥为道滘镇环保分局副局长叶健雄、南城村党支部书记吴树森及南城村主任黄近居；强制清拆工作组包括人员撤离组，物品搬迁组，清拆组，外围警戒、监视组，后勤组，安全保障组等九个小组，其中的组成人员包括镇综合执法人员、公安分局工作人员、治安队员、村组工作人员等。另外，2015年12月21日，叶举游向原审法院提交了一份损失总结及损失明细，其中包括：1.猪舍、饲料仓库、宿舍共4745平方米价值309050元；2.水电设备、猪场设施、工具损坏共价值62000元；3.被毁农作物共价值25050元；4.鱼塘失收、鱼苗死亡损失共20000元。以上合计共416100元，叶举游根据实际损失情况，工具折旧，决定索赔的金额为320000元。再查明，2014年，叶举游以本案道滘南城村委会为被告就上述事件向原审法院提起民事诉讼，请求法院判决：1.道滘南城村委会赔偿因道滘南城村委会放火烧毁养殖场导致叶举游直接经济损失300000元；2.道滘南城村委会赔偿叶举游因道滘南城村委会放火烧毁电线导致鱼塘失收，鱼苗死亡的经济损失20000元；3.案件的诉讼费用由道滘南城村委会承担。原审法院于2014年6月17日作出(2014)东一法民一初字第53号《民事判决书》，判决道滘南城村委会赔偿叶举游50000元。叶举游不服，向东莞市中级人民法院提起上诉，东莞市中级人民法院于2015年5月28日作出（2014）东中法民一终字第1783号《民事判决书》，判决撤销(2014)东一法民一初字第53号民事判决；驳回叶举游全部诉讼请求。叶举游仍不服，向广东省高级人民法院提起再审申请，广东省高级人民法院于2016年8月31日作出（2016）粤民再362号《民事裁定书》，认为道滘南城村委会对叶举游的猪场的清拆不是其单独进行，而是按照政府的环境综合整治工作要求，执行政府部门的指示，配合相关政府职能部门共同完成政府机关交付的工作，因此，上述清拆行为属于政府的行政行为，不属于民事法律关系调整的范围，并裁定：1.撤销（2014）东中法民一终字第1783号民事判决和(2014)东一法民一初字第53号民事判决；2.驳回叶举游的起诉。原审法院认定上述事实的证据有：《民事判决书》、强拆、放火现场光盘、东莞市第一市区人民检察院申诉答复通知书、报警回执、不立案通知书、复议通知书、复核决定书、村委会证明、[2009]东莞市畜禽养殖档案管理手册、[2012]东莞市畜禽养殖档案管理手册、《2011年能繁母猪镇级情况统计表》、洪梅镇畜禽养殖场面积核查表、畜禽养殖场自行清理承诺书、国土资发（2014）127号、国土资发（2010）155号、《东莞市畜禽养殖业污染整治方案》、民事裁定书及生效证明、《关于印发的通知》、《关于开展水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作的通知》、《道滘镇环境综合整治工作方案的通知》、《广东省环境保护条例》、《关于加强畜禽养殖业务污染管理工作通知》、《东莞市人民政府关于限期整治畜禽养殖业污染的通告》、村“两委”联席会议记录、《鱼塘承包经营合同》、《道滘镇环境综合整治工作方案》、道滘镇总体规划图、拆迁通知书及拆迁协议书及相片，以及原审庭审笔录等。原审法院认为：本案的争议焦点在于：一是道滘镇政府是否是本案适格被告；二是叶举游的诉讼请求是否有事实依据和法律依据。一、关于道滘镇政府是否是本案适格被告的问题。东道府办（2013）13号《关于印发的通知》的上述规定可知，镇委、镇政府成立的环境综合整治工作领导小组及办公室系在此次针对禽畜养殖业污染专项整治的直接组织和领导者。环保分局、村等单位均系在其指挥下负责具体工作的协助单位。另外，根据道滘镇政府提交的《南城村沉洲地块联合清拆工作分工明细表》，在对叶举游养猪场进行清拆的工作中，道滘镇党委委员丁金诺担任此次清拆行为的总指挥，参与清拆的人员包括南城村村委、小组，镇综合执法局，公安分局等单位的工作人员，由此可知南城村委、小组、镇综合执法局等单位均是在道滘镇政府的领导和组织下实施的清拆行为。综上，可以确定道滘镇政府是本案中的对叶举游养殖场进行清拆的行政机关，该清拆行为的法律责任也应当由道滘镇政府承担，道滘镇政府系本案适格被告。二、关于叶举游的诉讼请求是否有事实依据和法律依据的问题。首先，本案中，叶举游的养猪场被道滘镇政府组织实施清拆的事实有现场录像光盘、南城村沉洲地块联合清拆工作分工表等证据可以证明，原审法院依法予以确认。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，即使是有权进行强制拆除的行政机关，亦应当履行法定的程序，才能实施强制拆除的行为。而本案中，仅有道滘南城村委会向叶举游进行通知，被告道滘镇政府未履行法定程序的要求即对叶举游的养猪场组织实施了清拆行为，违反了上述规定，属于程序违法。再次，叶举游的养猪场虽然没有工商登记和环保审批，但在未经法定程序认定为非法经营或违反环境保护法律规定之前，其对于养猪场拥有一定的权利，应当受到法律保护，其遭受的损失有权得到赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为”、第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”的规定，道滘镇政府系本案中作为赔偿义务机关，应当对于叶举游的损失进行赔偿。最后，关于赔偿范围和金额的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，叶举游应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”的规定，叶举游应当对其遭受损失的承担举证责任，但本案中，叶举游所提交损失总结及明细均系其单方制作，原审法院无法确认其真实性，叶举游应当承担举证不能的责任。本案中无证据证明叶举游具体的损失金额，但鉴于道滘镇政府确实存在侵害叶举游财产的违法行为，道滘镇政府应当对于叶举游的损失进行赔偿，原审法院综合相关事实和证据酌定为5万元。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及七十六条的规定，判决：一、确认道滘镇政府于2013年10月15日对叶举游所有的位于道滘镇沉洲地段的养猪场进行清拆的行为违法；二、责令道滘镇政府于本判决生效之日起30日内向叶举游赔偿5万元；三、驳回叶举游的其他诉讼请求。本案收取本案诉讼费人民币50元，由道滘镇政府承担。一审宣判后，叶举游不服原审判决，向本院提起上诉，请求:一、维持原审法院对道滘镇政府行政行为违法的判决；二、道滘镇政府赔偿叶举游453549元。[原诉讼请求32万元+叶举游原放弃索赔部分96100元+利息部分(按年息百分之三暂计至2016年10月31止37449元＝453549元)]；三、就道滘镇政府违法行为突出的问题向有关部门提出司法建议；四、所有的诉讼费用由道滘镇政府承担。事实和理由：首先，原审法院就本案事实部分作出正确合法判决，确认道滘镇政府行政行为违法，但没有根据实际情况认定叶举游的真正经济损失。一、道滘南城村委会提供的《拆迁协议书》上的签名非本人签名。叶举游已经在原审庭审中提出异议，但原审法院没有接纳叶举游的异议，恳请二审法院查明，对笔迹进行司法鉴定。二、应当使用举证倒置原则。本案明显是道滘南城村委会采取违法强拆，现场纵火毁灭证据。按一般原则需要叶举游举证显得不公平也不现实。另外根据《东莞市畜禽养殖业污染整治方案》中的规定可知，采取整治行动前有关部门必须进行摸底造册。三、叶举游认为人民法院还应责令道滘镇政府道与滘南城村委会对叶举游损失进行惩罚性赔偿。1.道滘镇政府与道滘南城村委会对叶举游的养殖行为一直知情、同意，还协助配合叶举游对畜禽进行防疫注射和统计工作，领取国家相关补贴，但在诉讼中否认知情。2.所实施的强拆行为是出于恶意。从“村两委”会议记录可以知道当时大部分养殖户的猪还没有到达“出栏期”，没有为养殖户的利益考虑，就悍然强拆并当场纵火焚烧。基于上述两个理由，为维护法律尊严，请求人民法院酌情判令道滘镇政府以及道滘南城村委会对叶举游作惩罚性赔偿。四、人民法院应当向有关单位、有关部门提出司法建议。叶举游认为道滘镇政府与道滘南城村委会部分人员放火焚烧，毁坏叶举游养猪场财产的行为，涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》所规定的“破坏生产经营罪”或者“故意毁坏公私财物罪”，构成犯罪。故叶举游请求二审法院审理本案行政赔偿部分，与此同时将本案涉及刑事犯罪部分移送公安部门处理，维护法律的正确实施。综上，请求二审法院支持叶举游的上诉请求。一审宣判后，道滘镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求:一、撤销原审判决，驳回叶举游的起诉；二、所有的诉讼费用由叶举游承担。事实和理由：一、开展禽畜养殖污染专项整治是东莞市政府决定并要求实施的，叶举游诉请确认道滘镇政府行政行为违法及要求赔偿，道滘镇政府作为被诉主体不适格。根据《广东省环境保护条例》第十五、七十七条的规定，有权在本行政区域范围内开展畜禽污染整治活动的主体应该是县级以上人民政府及其环境保护主管部门。只有实施主体才有赔偿资格。《东莞市统筹水乡地区发展实施方案》以及《关于开展水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作的通知》是由东莞市人民政府作出，据此叶举游认为该行为违法并要求行政赔偿，应该向东莞市人民政府主张，道滘镇政府不是适格被告。二、根据《广东省环境保护条例》的规定，乡镇人民政府及村民委员会有协助县级以上人民政府实施畜禽整治工作的义务。根据《广东省珠江三角洲水质保护条例》第三条以及《广东省环境保护条例》第四条的规定，道滘镇政府制定并向各村下发的《道滘镇环境综合整治工作方案》是道滘镇政府履行法定协助职能的具体表现，是对围绕东莞市人民政府开展的水乡环境保护工作的具体工作布置，并未超越法定权限。据此，道滘镇政府制定上述方案及开展环境保护的整治工作是依职权作出，不存在程序违法的情形。三、叶举游承包鱼塘内未经审批擅自养殖牲口，属于非法畜禽养殖户，其行为不应受到法律保护。叶举游于2011年1月12日与汲江村民小组签订了《鱼塘承包经营合同》，合同明确约定不允许叶举游在堤围上搭建筑物、种植农作物及养殖禽畜，但叶举游肆意违反合同约定，在取得该鱼塘的承包权以后，未经审批，擅自养殖禽畜。根据《环境保护法》第六条及《广东省环境保护条例》第八条第二款之规定，任何单位和个人都有合理利用自然资源、保护环境、防止污染的义务。另外，《环境影响评价法》第十六条、第二十二条规定，对环境存在影响的建设项目实施严格的环境评价制度，建设单位应当按照规定向环保部门审批。按照国家环境评价制度，建设单位应当按照规定向环保部门审批。按照国家环境保护总局于2002年10月13日发布及2008年9月2日发布的《建设项目环境博湖分类管理名录》中B类“农、林、牧、渔”第7项“养殖场（区）”显示，经营猪场属于对水源产生影响的建设项目，均应按常年存栏量填写相应的环境影响评价文件报环保部门审批。事实上，叶举游的养殖场没有办理任何工商营业执照，也未经过环保部门的审批、验收，未缴纳任何排污费，未配套污染治理设施，属于无牌无证的污染项目，严重违反上述环境保护法律法规之规定，叶举游属于非法禽畜养殖户。而行政赔偿是对行政相对人受损合法权益的弥补方式，叶举游的擅自养殖行为违法，理应不能得到行政赔偿。综上，开展禽畜养殖污染整治活动是东莞市人民政府统筹水乡环境发展而决定实施的，叶举游提起本案诉讼，要求道滘镇政府承担行政赔偿责任缺乏法律依据，且叶举游私自养殖行为违法，不属于法律保护的合法权益，恳请二审法院予以驳回。原审第三人道滘南城村委会在二审法定期间内未提出任何陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案为行政强制拆除及行政赔偿纠纷。二审争议焦点在于：一、道滘镇政府是否为本案适格被告；二、叶举游因案涉强制拆除所致损失的具体赔偿数额如何确定。关于争议焦点一。根据东府[2013]44号《关于开展水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作的通知》显示，水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作由各镇街和虎门港属地负责组织实施。位于水乡特色发展经济区内的道滘镇政府，继而作出东道府办（2013）13号《关于印发〈道滘镇环境综合整治工作方案〉的通知》与《南城村沉洲地块联合清拆工作分工明细表》，成立环境综合整治工作领导小组及办公室，统筹协调全镇相关工作，并指派党委委员派驻南城村担任清拆总指挥。可见，案涉清拆行为是在道滘镇政府牵头与主导下组织实施的，故原审法院认定其为实施案涉清拆行为的行政机关，系本案适格被告，并无不妥。退而言之，即使按照道滘镇政府的主张，水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作由东莞市人民政府决定开展，根据东府[2013]44号《关于开展水乡特色发展经济区城乡环境综合整治工作的通知》显示，东莞市人民政府已明确要求须依法整治和文明执法。清拆作为一种行政强制措施，道滘镇政府理当严格遵循行政强制法的规定组织实施，其违反法定程序构成越权执法，由此所产生的法律后果应由其自行承担，同样不会影响其系本案适格被告的认定。关于争议焦点二。道滘镇政府未按照行政强制法定程序实施案涉清拆，属于程序违法，叶举游有权就其所受财产损失要求赔偿。叶举游作为赔偿请求人，提交了《损失总结》及《损失情况明细》以证明具体损失，虽然该证据均为其单方制作，但现场已被清拆，不复存在，叶举游客观上已丧失举证能力，而道滘镇政府在实施清拆时也未对现场进行证据保全并对相关财物进行登记及公证保全代管，故只能以上述总结及明细为基础依据，结合全案实际情况对案涉财产损失进行认定。本案中，被清拆的建筑物，包括猪舍、饲料仓库、宿舍均未取得规划许可，叶举游对上述建筑物本身不享有物权利益，不受法律保护；对于水电配套、鱼塘及猪场用具、鱼塘失收、鱼苗死亡损失，根据案涉地块系依《鱼塘承包经营合同》取得使用，在清拆时正是用作经营猪场，叶举游主张项目损失相对合理，但并无证据证明其实际价值。至于被毁农作物，叶举游的主张具有一定合理性，但数量难以固定，且同样无证据证明其实际价值。据此，综合考虑建筑物本身是否合法存在、有无不可分割的构筑物、财产损失项目与经营猪场的合理紧密性、猪场用地的承包经营合同约定、猪场的实际经营使用年限、有无财产损失的价值依据等多方面要素，本院认为原审法院酌情认定道滘镇政府赔偿叶举游5万元，并无不妥。综上所述，叶举游与道滘镇政府的上诉请求均不能成立，本院予以驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件合计受理费100元，分别由上诉人叶举游负担50元（已预交）、上诉人道滘镇政府负担50元（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年四月五日书记员  李添伟