安徽省芜湖市鸠江区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0207行初14号
原告王伶燕，女，1982年9月12日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。
委托代理人沈栋国（系王伶燕舅舅），男，1965年5月3日出生，汉族，住安徽省铜陵市铜官山区。
委托代理人盛长寿，安徽景旺律师事务所律师。
被告芜湖县国土资源局，住所地安徽省芜湖县湾沚镇湾石路行政4号楼4楼，组织机构代码：74305933-7。
法定代表人承良杰，局长。
出庭负责人刘永怀，该局副局长。
委托代理人徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。
被告芜湖市国土资源局，住所地安徽省芜湖市政通路66号市政务文化中心A区3楼，组织机构代码：00301029-8。
法定代表人金玉峰，局长。
委托代理人牛广军，该局工作人员。
委托代理人朱长华，安徽仝人律师事务所律师。
原告王伶燕不服被告芜湖县国土资源局（以下简称芜湖县国土局）芜国土秘（2015）29号《关于取消拍1319地块国有建设用地使用权竞得人资格的通知》中关于“竞买保证金不予退还”的决定，以及被告芜湖市国土资源局（以下简称芜湖市国土局）作出的芜国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》，于2016年2月5日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2016年2月6日向两被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告王伶燕委托代理人沈栋国、盛长寿，被告芜湖县国土局出庭负责人刘永怀、委托代理人徐作勇，被告芜湖市国土局委托代理人牛广军、朱长华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告芜湖县国土局于2015年9月29日作出芜国土秘〔2015〕29号《关于取消拍1319地块国有建设用地使用权竞得人资格的通知》，决定取消王伶燕的1319地块国有建设用地使用权的竞得人资格，竞买保证金不予退还。原告王伶燕不服该通知中关于“竞买保证金不予退还”的决定，依法申请复议，芜湖市国土局于2016年1月28日作出芜国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》，维持芜湖县国土局作出的芜国土秘〔2015〕29号通知。
原告诉称，2014年1月，原告按要求缴纳了1500万元竞买保证金，并竞得涉案地块。后因宏观经济环境变化，无力缴纳后续资金，未能如期签订土地出让合同。芜湖县国土局以芜国土秘〔2015〕29号通知形式决定，取消原告竞得人资格，竞买保证金不予退还，该通知未引用所适用的法律依据。原告申请复议后，芜湖市国土局维持了该通知。原告认为，该行政复议决定市错误的，应予撤销。
首先，没有法律依据的具体行政行为不应当被维持。根据行政复议法第28条的规定，维持的条件之一是要求具体行政行为“适用依据正确”，而对于“适用依据错误”的具体行政行为，则应当被撤销或变更。芜湖县国土局的决定未适用法律依据，应视为没有法律依据，依法应予撤销。
其次，行政复议决定书认为，竞买保证金在签订《成交确认书》后已转作竞得地块的定金，依据担保法的规定，“申请人无权要求返还定金”，这是复议机关在为原行政机关的具体行政行为寻找适用依据和理由，是不合法的；同时，该理由也不能成立。因为芜湖县国土局的决定是“竞买保证金不予退还”而非“定金不予退还”，竞买保证金与定金并非同一概念。
芜湖县国土局关于“竞买保证金不予退还”的决定没有适用法律依据，也没有任何法律法规科依据，依法应予撤销，所收取的竞买保证金应全额返还原告。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求：1、撤销芜湖市国土资源局芜国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》；2、撤销芜湖县国土资源局芜国土秘〔2015〕29号通知中关于“竞买保证金不予退还”的决定，判令其全额退还原告缴纳的竞买保证金1500万元；3、诉讼费由被告负担。
被告芜湖县国土局辩称：一、通过招拍挂等方式出让国有土地使用权系被告的法定职责，在招拍挂中形成的文件及签署的《成交确认书》属于行政合同，被告依据法律规定及相关文件决定取消原告竞得人资格、竞买保证金不予退还，也系其履行法定职责。二、被告决定取消原告竞得人资格、竞买保证金不予退还，有相应的事实依据。
芜湖县国土局向本院提交了以下证据：1、《芜湖县国土资源局国有建设用地使用权出让公告》、《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》，证明被告拍卖程序合法及对竞买人的权利义务进行了规定。2、《国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单》、《竞买申请书》，证明原告自愿参加涉案地块的竞买。3、《成交确认书》，证明原告获得竞买人资格。4、《关于办理相关手续的函》、《律师函》、EMS凭证二份、短信截屏等，证明在芜湖县国土局的多次催促下，原告仍然拒绝签署国有土地出让合同。原告对上述证据均不持异议。5、《关于取消拍1319地块国有建设用地使用权竞得人资格的通知》，证明芜湖县国土局作出相应的决定并将其送达原告。原告对该通知的真实性不持异议，但认为通知没有适用相应的法条错误，应予以撤销。
被告芜湖市国土局辩称：一、本案的性质属于行政合同，而非行政处罚。根据行政合同的约定实施行政行为，只要不违背法律的禁止性规定即为有效，无需引用具体的法律条文。二、原、被告间存在保证金合同关系。招拍挂文件属于要约邀请，原告缴纳保证金属于要约，芜湖县国土局接受保证金后，保证金合同成立。原告未按时签订国有土地使用权出让合同已构成违约。在原告已违约的情况下，芜湖县国土局根据合同的约定，作出竞买保证金不予退还的决定无需适用法律条文。
本院对上述证据认证如下：被告芜湖县国土局提供的证据来源合法，原告对证据的真实性未提出异议，且上述证据与本案具有关联性，依法应予采信。
经审理查明，2013年12月26日，芜湖县国土局在《芜湖日报》等媒体发布芜国土拍告字〔2013〕19号国有建设用地使用权出让公告，对编号为1319号地块的国有建设用地使用权以拍卖转为挂牌的方式予以出让，竞买保证金为1500万元，竞得者，竞买保证金转作履行合同的定金，拍卖会时间为2014年1月14日9时30分，若报名登记不足三家或无人报名时，即转为挂牌出让。芜湖县国土局制作的《国有建设用地使用权拍卖竞买须知》第十一条第（六）项规定“竞得人支付的竞买保证金，在签订《成交确认书》后转作竞得地块的定金”，第十一条第（八）项规定“竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为违约，拍卖人可取消竞得人资格，并没收竞买保证金”。2014年1月21日，王伶燕向芜湖县国土局递交了《竞买申请书》，保证按按照国有建设用地使用权拍卖文件的规定和要求履行全部义务，及时签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》，并严格履行，若有违法行为，愿意赔偿由此产生的损失和承担全部法律责任。王伶燕于当日缴纳了1500万元竞买保证金。2014年1月23日15时50分，王伶燕出具了1319地块的挂牌出让竞买报价单，以4576万元的竞买报价竞得1319地块的国有建设用地使用权。同日，王伶燕与芜湖县国土局签订《成交确认书》约定，《成交确认书》签订后立即生效，支付的竞买保证金自动转作竞得地块的定金，竞得人务必于2014年2月23日之前，到芜湖县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并分期缴纳剩余的土地出让金，逾期不签订的，出让人有权取消竞得人的资格，并按有关规定处理。但在1319地块成交后，王伶燕未按照《成交确认书》的约定至芜湖县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。在芜湖县国土局多次催促后，王伶燕仍未在限定的期限内签订《国有建设用地使用权出让合同》。2015年9月29日，芜湖县国土局作出《关于取消拍1319地块国有建设用地使用权竞得人资格的通知》，并于10月2日邮寄送达给王伶燕。
本院认为：（一）原告王伶燕虽未与被告芜湖县国土局签订正式的《国有建设用地使用权出让合同》，但在签订成交确认书后，双方已就合同标的、数量、价款、违约责任等主要条款达成一致，合同成立。拍卖公告、拍卖竞买须知、成交确认书等文件的内容应为合同内容的一部分，对合同双方均具有约束力。（二）依据成交确认书的约定，王伶燕应于2014年2月23日前至芜湖县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，但其未按约前往签订，表明其不准备履行已达成的协议，已构成违约，应按照约定承担相应的违约责任。按照双方已达成的协议的约定，成交确认书签订后，竞买保证金自动转作竞得地块的定金，王伶燕在违约后本无权要求返还定金。但依据担保法的规定，定金的数额不得超过主合同标的额20﹪，本案中合同双方约定的定金为1500万元，超过合同标的额20﹪（合同标的为4576万元，20﹪应为915．2万元），故超过部分的约定无效，芜湖县国土局应当对超过法律规定部分的584．8万元予以返还。（三）由于《关于取消拍1319地块国有建设用地使用权竞得人资格的通知》中关于“竞买保证金不予退还”的内容违反了担保法的规定，故对该部分内容应予撤销，相应地，对“竞买保证金不予退还”作出维持决定的芜国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》亦应予以撤销。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国担保法》第九十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告芜湖县国土资源局作出的《关于取消拍1319地块国有建设用地使用权竞得人资格的通知》中关于“竞买保证金不予退还”的内容。
二、撤销被告芜湖市国土资源局作出的芜国土资复决〔2016〕1号《行政复议决定书》。
三、被告芜湖县国土资源局于本判决生效之日起五日内返还原告王伶燕人民币584．8万元。
四、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王伶燕负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 张立新
人民陪审员 王 丹
人民陪审员 张大保
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 陈尚雯
附：本案适用法律
《中华人民共和国担保法》第九十一条定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。
《中华人民共和国行政诉讼法行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1）主要证据不足的；
（1）适用法律、法规错误的；
（1）违反法定程序的；
（1）超越职权的；
（1）滥用职权的；
（1）明显不当的。