浙江省温岭市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1081行初79号
原告暨诉讼代表人张文达，男，1958年11月27日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇上箬路***号。
原告暨诉讼代表人潘玉青，男，1950年11月28日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇度爿繁荣路**号。
原告暨诉讼代表人朱志夫，男，1952年5月30日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇迎宾西路***号。
原告暨诉讼代表人许恩方，男，1949年12月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新华村许家***号。
原告暨诉讼代表人林妙友，男，1981年3月7日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家***号。
（其余48名原告名单及其基本身份情况见本判决书附页）
53名原告委托代理人李柏光，北京市共信律师事务所律师。
被告温岭市松门镇人民政府，住所地浙江省温岭市松门镇育英西路258号。
法定代表人郭永波，镇长。
委托代理人蔡福友、陈红燕，浙江明权律师事务所律师。
张文达、潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友等53名原告认为被告温岭市松门镇人民政府未按照约定履行协议一案，于2017年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人张文达、潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友及53名原告的委托代理人李柏光、被告温岭市松门镇人民政府应诉负责人陈文森、委托代理人蔡福友、陈红燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
张文达、潘玉青、朱志夫、许恩方、林妙友等53名原告诉称，1986年10月7日淋川镇（现已撤并到松门镇）人民政府与当时的温岭市淋川镇苍山门外塘投资开发股东五十多户的代表签订了《苍山门围塘开发利用承包合同》。1995年8月，经原淋川镇人民政府与苍山门围塘投资开发股东协商，以“淋政（1995）35号”《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》下发给苍山门围塘投资开发股东，将承包期限顺延至2016年年底。《苍山门围塘开发利用承包合同》第四条第5项约定：“承包期满后，由甲方（镇政府）无偿收回其围塘及土地所有权，但其它设施（机械、电气装备、房屋等）仍归乙方所有，在政策许可下，届时先由乙方继续承包，参照有关同类标准，向甲方上交承包费。如乙方不再继续承包，除二门出海闸及配套无偿收回外，其它设备折价或拆除处理。”淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定：“承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权，其余设施仍归股东（乙方）所有。如乙方不再继续承包，对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施，应按交接时的现值折价，付还乙方。”2016年年底，原告听说被告温岭市松门镇人民政府收回原告的苍山门外塘，并已全部发包给新的养殖户，原告无法相信，因此前原告多次找被告要求妥善处理此事，被告一直拒绝任何答复。原告认为，若被告收回苍山门外塘后，未与原告协商，未告知原告是否继续承包养殖塘就擅自对外发包给新的养殖户承包，则被告就剥夺了原告的知情权和优先承包权，系单方面变更、废除了《苍山门围塘开发利用承包合同》第四条第5项和淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的义务，并使原告的合法权益遭受巨大损害。为此，原告中的三个代表（张文达、许恩方、林妙友）委托林妙友于2017年7月20日以特快专递形式向被告寄送了《要求公开政府信息申请书》，要求被告把“松政【2016】116号”《关于按期收回苍山门外塘的通知》的复印件盖上被告公章后送达原告，以便原告了解被告收回苍山门外塘后的善后处理方案，确保原告的知情权。2017年8月8日原告张文达、许恩方、林妙友皆收到被告通过顺丰快递送达的由松门镇副镇长陈文森于2017年8月4日签字（“此复印件与原件内容相符”）的“松政【2016】116号”《关于按期收回苍山门外塘的通知》的复印件一份。原告收到后，经仔细研究，才知被告早已单方面废除《苍山门围塘开发利用承包合同》第四条第5项的约定和淋政（1995）35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的合同条款。被告此前一直没有将该《通知》送达并告知原告，就是为了隐瞒其毁约的企图、逃避其应当履行的行政合同约定的义务，同时也为了剥夺原告的诉讼救济权利。原告认为：原告与被告签订的《苍山门围塘开发利用承包合同》是典型的行政合同。在行政合同的履行过程中，行政机关必须依法完全履行行政合同，除了依照行政法的诚信原则，还要依照我国合同法的规定，严格履行合同的先合同义务，更要完整履行合同的后合同义务，不可单方面废除或解除行政协议，以确保行政相对人因为与行政机关签订行政合同获得的信赖保护利益。而且，依照我国宪法、组织法、合同法、物权法和有关行政法的规定，公民、法人和其他组织的合法权益都受国家法律、法规保护，行政机关在履行行政合同过程中违约，也要依法承担违约责任，赔偿行政相对人遭受的损失。依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的有关规定，请求法院判令被告在一定期限内履行淋政(1995)35号《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的义务，对原告所有的一切有经济价值而无法移动的设施(包括机械、电器装备、房屋及4门出海闸等，具体清单见附件《苍山门外塘补偿项目清单》）按照交接时的现值进行折价补偿原告。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1、《苍山门围塘开发利用承包合同》、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》及附图1、苍山门外扩位置地形图、淋川苍山门外扩平面布置地形图；2.松门镇人民政府松政(2016)116号文件；3.温岭市淋川镇人民政府淋政（1995）35号文件；4.苍山门外塘补偿项目清单；5.141-146号塘、167-171号塘养殖设施不动产部分清单；上述1号证据拟证明53名原告的主体资格；2-3号证据拟证明被告没有履行原淋川镇人民政府淋政（1995）35号文件第2条约定的义务；4-5号证据拟证明原告向被告提出补偿请求，但被告未予履行约定义务。
被告温岭市松门镇人民政府辩称，一、事件经过：1986年10月7日，原淋川镇人民政府（现撤并到松门镇）与苍山门围塘开发利用董事会签订《苍山门围塘开发利用承包合同》，但董事会没有注册，承包期限至2006年年底止，后因考虑自然灾害给养殖户造成了实际损失，将承包期延长至2016年年底。2016年11月30日，被告向董事会发出松政【2016】116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》，通知已交给原告方。2016年12月12日，被告在松门镇××会议室召开苍山门外塘收回磋商会议，董事会成员（张文达、潘玉青等）、镇政府主管领导、农渔办工作人员等参加会议。2016年12月18日，被告在苍山门围塘显著位置树立多块“通告”牌，告知承包合同到期，请养殖户自行清理、拆除设施等事项。2016年12月底，潘玉青向被告提交了一份苍山门外塘补偿项目清单，被告认为该清单中的多数项目不属于合同约定补偿范围，双方对补偿范围未达成一致。2017年1月份起，被告就苍山门围塘重新承包事宜通知各村居、各养殖户，召开会议，在2017年3月份之后与有意向继续承包的养殖户签订了协议书，在承包前后进行了公告。从2016年12月至今，被告已经多次约谈张文达等原告协商围塘补偿事宜，原告起诉称“2016年年底有一些新承包的养殖户告知原告苍山门外塘由被告收回再发包给另外的、新的养殖户，原告多次找被告要求妥善处理此事，被告一直拒绝任何答复，剥夺了原告的知情权和优先承包权，被告此前（2017年8月8日）一直没有把此《通知》送达并告知原告”，完全违背事实。二、程序上：1.原告主体不适格。根据《苍山门围塘开发利用承包合同》，乙方是苍山门围塘开发利用董事会，经查询，苍山门围塘开发利用董事会并未在工商部门注册，不具有法人资格，那么应当由苍山门围塘开发利用董事会的出资人或股东享有合同权利、行使合同义务，53名原告应当提供证据证明其是苍山门围塘开发利用董事会的出资人或股东，以证明其原告主体适格。2.本案不属于行政诉讼受案范围。根据《苍山门围塘开发利用承包合同》，甲方虽然是原淋川镇人民政府，但该合同完全是董事会自愿签订，合同内容也是双方平等协商的结果，中间并无受到行政权力的影响，在合同中双方是平等的民事主体，因此该承包合同应当属于民事合同。3.被告重新承包的过程公开、透明、合理、合法。1995年经合同双方协商将承包期顺延至2016年底，承包期满后，按照合同约定由镇政府无偿收回围塘及土地所有权。在承包期届满前，被告书面通知了董事会将按期收回围塘，并在围塘显著位置张贴“通告”，并多次与董事会进行协商，已经尽到了足够的提醒。在此次重新承包过程中，被告将重新承包的相关事宜在各村公告栏、围塘显著位置进行了多次公告，并明确告知“在同等条件下可优先承包给原承包户，但不得转包”，重新承包过程公开、透明、合理、合法。三.实体上，原告要求折价补偿的范围超出合同约定。被告曾多次与原告张文达等进行协商，被告同意进行适当补偿，但前提是必须具有法律依据、合同依据和事实依据。在原告提出的“苍山门外塘补偿项目清单”中，包含了道路、养殖塘、桥梁、闸等已与围塘及土地形成附合的物体，这些附合物不属于设施，并且按照合同约定，到期后镇政府无偿收回围塘及土地所有权，与围塘及土地形成附合的物体的所有权自然应当归镇政府所有。另外，电线是电力公司购买的，不属于董事会财产。因此，剩下符合合同约定可以折价补偿的设施只有泵站和变压器，可以按照现值折价补偿。综上，本案不属于行政诉讼受案范围，被告已经依法全面履行了合同义务，并同意对原告投入泵站和变压器进行折价补偿，请求法院驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告温岭市松门镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《苍山门围塘开发利用承包合同》，2.《要求公开政府信息申请书》，上述证据拟证明与被告签订合同的是苍山门围塘开发利用董事会，由14人组成，代表为张文达、潘玉青、朱志富、施明方、施伏清五人，小股东有107人，现53名原告不及总股东的一半人数，又因本案涉及围塘问题，与养殖户没有关系，故原告主体不适格；3.松政（2016）116号《关于按期收回苍山门外塘的通知》及回执单；4.关于苍山门外塘收回磋商会会议纪要、松门镇苍山门外塘收回磋商会议签到表；5.照片（通告）；6.苍山门外塘补偿项目清单、141-146号塘-167-171号塘养殖设施不动产部分清单；7.公告（2017年1月16日）及公示照片、关于苍山门外塘发包通气会即补偿事项磋商会会议纪要；8.公告（2017年2月16日）及公示照片6张、承包人交款清单、公告（2017年6月1日）及公示照片；上述3-8号证据，拟证明2016年11月30日，被告向董事会发送按期收回的通知，董事会已签收，及就苍山门围塘收回后的后续事宜双方进行磋商未成的事实。
本院将原、被告提供的证据交各方质证，对被告提交的证据，原告认为1-2号证据恰能证明原告的主体资格，根据公司法司法解释，隐名股东可以以自己的名义参加诉讼；对于3号证据，原告认为仅有施明世在回执单中签名，其他人没有收到，被告没有履行送达交接的义务，系单方面解除合同，后也未履行后合同义务即折价补偿的义务；对于4号证据，系原告张文达、潘玉青听说有此会议主动前去参加的，但没有磋商结果；对于6号证据，与原告提交的3-4号证据一致；对其他证据，原告未表示异议。对原告提交的证据，被告对其真实性无异议，但认为本案并非解除合同，系合同期满后按期收回，为避免原告损失，被告按约可以补偿原告清单中的泵站和变压器。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的1号证据能够证明本案53名原告系涉案的苍山门围塘承包期满前的承包人，本院予以确认；1号证据中的承包合同即被告提交的1号证据，能够证明1986年10月7日，原温岭县淋川镇人民政府与苍山门围塘开发利用董事会签订苍山门围塘开发利用承包合同及约定合同的各项权利义务的事实，本院予以确认；3号证据，能够证明1995年8月，原温岭市淋川镇人民政府向苍山门围塘开发利用董事会下发《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》，对《苍山门围塘开发利用承包合同》作出修改的事实，本院予以确认；4-5号证据即被告的6号证据，能够证明原告向被告提交补偿清单，但被告未予补偿的事实，本院予以确认。对被告提交的2号证据能够证明张文达、朱志夫、许恩方、林妙友四人于2017年7月20日向温岭市松门镇人民政府提出政府信息公开申请的事实，本院对该事实予以确认；被告提交的3-8号证据能够证明被告在合同承包期满后收回苍山门外塘并重新进行发包的事实，本院予以确认。
经审理查明，1986年10月7日，原温岭县淋川镇人民政府与苍山门围塘开发利用董事会(无注册登记，签约代表张文达、潘玉清、朱志富、施明方、施伏清)签订了《苍山门围塘开发利用承包合同》。1995年8月，原温岭市淋川镇人民政府（现已撤并至松门镇人民政府）向苍山门外塘开发利用董事会下发淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》，对原签订的《苍山门围塘开发利用承包合同》的部分条款作出修改，并约定“1、承包期顺延至2016年年底；2、承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权，其余设施仍归股东（乙方）所有，如乙方不再继续承包，对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施，应按交接时的现值折价，付还乙方。…5、原承包合同与本通知有抵触者，以本通知为准，…”。因承包期届满，2016年11月30日，被告温岭市松门镇人民政府向苍山门围塘开发利用董事会下发《关于按期收回苍山门外塘的通知》，由施明世签收。2016年12年12日，被告温岭市松门镇人民政府召开苍山门外塘收回磋商会，原告中的施明世、王英寿、张兆友、张文达、潘玉青等九人参加，双方未达成一致意见。2016年12月18日，被告在围塘四周发布收回事宜的通告。2016年12月23日，应被告要求，原告向被告提交围塘补偿项目清单及141-146号塘、167-171号塘养殖设施不动产部分清单。2017年1月16日，被告就涉案围塘重新承包事项进行公告，2017年1月19日，被告在松门镇××会议室召开苍山门外塘发包通气会暨补偿事项磋商会，原告中的张文达、潘玉青、施明世、陈其恩、徐菊清、林宗法等参加，但仍未达成一致意见。2017年2月16日，被告就苍山门围塘将分塘出租事项进行公告，2017年3月30日，被告将涉案围塘重新发包。53名原告不服，诉至本院。本案在审理过程中，经本院释明，原告明确因涉案围塘已经重新发包，其不再继续承包，要求被告履行淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的补偿义务。
本院认为，《苍山门围塘开发利用承包合同》系原温岭县淋川镇人民政府为了开发海涂利用，采取民办公助，以股东投资承包形式，确保围塘工程实施而协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其由此引发的纠纷属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《苍山门围塘开发利用承包合同》签订方乙方虽是苍山门围塘开发利用董事会，但案经查证，其并未在工商部门注册，不具有法人资格，系在特定历史条件下形成的临时性组织机构，其权利义务的行使应由其股东或现有实际承包人行使。从原告提交的附图1可知，本案53名原告均系承包期满前围塘的实际承包人，与本案有利害关系，有权提起本案诉讼，其原告主体资格适格。
本案实体上争执焦点为被告是否已按约履行折价补偿义务？淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》，对原签订的《苍山门围塘开发利用承包合同》的部分条款作出修改，并约定“1、承包期顺延至2016年年底；2、承包期满后，由镇政府（甲方）无偿收回外塘包括二门出海大闸及土地所有权，其余设施仍归股东（乙方）所有，如乙方不再继续承包，对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施，应按交接时的现值折价，付还乙方。…5、原承包合同与本通知有抵触者，以本通知为准，…”。该协议的修改并未违反法律、法规的规定，协议双方应当按约履行。因承包期届满，协议双方应当履行协议届满后产生的附随义务。而本案被告仅在承包期届满前向苍山门围塘开发利用董事会下发《关于按期收回苍山门外塘的通知》，并未对协议约定的“其余设施仍归股东（乙方）所有”的其余设施进行清点确定，也未对协议约定的“对属乙方所有的一切有经济价值而无法移动的设施，应按交接时的现值折价，付还乙方”进行协商认定和价格评估。在原告向被告提交了苍山门外塘补偿项目清单及141-146号塘、167-171号塘养殖设施不动产部分清单后，未经调查确定或裁量，仅单方表示愿意补偿变压器和泵站，且至今也未实际予以补偿，应当认定其未按照协议约定履行折价补偿义务。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
限被告温岭市松门镇人民政府在本判决生效之日起六十日内继续履行淋政（1995）35号文件《关于对苍山门外塘承包合同修改的通知》第2条约定的折价补偿义务。
本案受理费50元，由被告温岭市松门镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 阮 灵 飞
人民陪审员 林 松 伟
人民陪审员 魏 书 新
二〇一八年三月七日
代书 记员 张艳本判决所依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
……
附页：48名原告名单及其基本身份情况
原告杨章昌，男，1935年1月12日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村Ｂ区161号。
原告潘刚平，男，1979年2月22日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇度爿繁荣路41号。
原告林正明，男，1960年4月13日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家299号。
原告潘美青，男，1944年7月8日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家162号。
原告王道法，男，1957年5月2日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村上王叶252号。
原告蔡夏夫，男，1951年7月18日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路9号。
原告岳川金，女，1938年3月3日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇朝阳村新区18号。
原告朱小梅，男，1944年6月9日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村下厂25号。
原告牟锡方，男，1963年5月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村上王叶141号。
原告朱富海，男，1967年8月26日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村下厂32号。
原告许玉方，男，1963年3月5日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新仓路39号。
原告许于冬，男，1956年19月29日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新华淋石路123号。
原告许于秋，男，1962年9月1日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路28号。
原告张兆友，男，1948年5月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇松南村天竺南延115号。
原告陈娇凤，女，1940年12月18日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家183号。
原告施明世，男，1964年8月28日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村A区77号。
原告施明良，男，1966年10月20日出生，汉族，住浙江省温岭市箬横镇团浦南路25-1号。
委托代理人马根香，女，1941年4月27日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村A区1号，系施明良母亲。
原告蒋志美，男，1954年2月9日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇松甘村新区55号。
原告王英寿，男，1931年7月15日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇为民路1号。
原告吴金明，男，1963年6月12日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇荣华村155号。
原告胡冬梅，男，1946年1月24日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村C区30号。
原告施菊连，女，1958年11月24日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇苍山村D区88号。
原告胡中瑞，男，1947年1月21日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道北门街109弄17幢4单元607室。
原告林松生，男，1939年12月5日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家225号。
原告许明夫，男，1960年2月14日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路43号。
原告林妙福，男，1956年10月20日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家305号。
原告张才夏，男，1959年7月5日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇乃崦南路20号。
原告林冬生，男，1947年12月19日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家32号。
原告钟小春，男，1935年10月16日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇繁荣路13号。
原告林志法，男，1972年8月7日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光村林家208号。
原告江生侬，男，1947年1月9日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇河头村中片3号。
原告何明祥，男，1950年12月14日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇红光淋石路32号。
原告王于夫，男，1948年8月1日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇乃崦南路151号。
原告郑美芳，女，1966年1月7日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道三星大道67号温岭大厦4幢4单元708室。
原告叶江，男，1990年9月9日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇东兴村后门岩29号。
原告林昌熠，男，1983年9月28日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道鸣远路95号1单元302室。
原告徐洛阳，男，1991年6月13日出生，汉族，住浙江台州市路桥区路南街道坦田王村5区29号。
原告胡晓建，男，1983年5月8日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道上水洞路46弄2幢3单元605室。
原告刘昌勇，男，1989年10月1日出生，汉族，住贵州省水城县发耳乡营昌村小煤厂组。
原告王兴根，男，1966年4月13日出生，汉族，住浙江省温岭市城东街道汇头王村A16幢127号。
原告张启增，男，1979年11月14日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇上箬路207号。
原告许杨增，男，1978年11月22日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇新苍路23号。
原告林小池，男，1978年4月9日出生，汉族，住浙江省温岭市城东街道高园村368号。
原告梁财文，男，1971年5月17日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇北路23号。
原告叶福能，男，1963年12月7日出生，汉族，住浙江省温岭市新河镇永宁路59号。
原告张晓庆，男，1976年10月1日出生，汉族，住浙江省温岭市太平街道乐锦路30号2幢3单元206室。
原告张丽红，女，1981年5月8日出生，汉族，住浙江省温岭市石塘镇上箬路372号。
原告潘再方，男，1958年10月3日出生，汉族，住浙江省温岭市松门镇木耳村C区61号。
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