辽宁省义县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）义刑初字第00102号
公诉机关辽宁省义县人民检察院。
被告人曹某某，男，1963年10月5日出生于黑龙江省爱辉县，汉族，高中文化，义县定点屠宰稽查大队队长，现住义县。因本案于2014年2月8日被义县人民检察院取保候审。
辩护人侯爽，系辽宁玉衡律师事务所律师。
被告人聂某某，男，1957年11月10日出生于辽宁省义县，汉族，大专文化，义县商业局副局长兼义县定点屠宰管理办公室主任，现住义县。因本案于2014年2月8日被义县人民检察院取保候审。
辩护人李智光，系辽宁玉衡律师事务所律师。
辽宁省义县人民检察院以义检公诉刑诉（2014）130起诉书指控被告人聂某某、曹某某玩忽职守罪一案，于2014年5月21日向本院提起公诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年6月19日、8月22日公开开庭审理了本案。义县人民检察院指派检察员刘建华、代理检察员于明州、杨宁出庭支持公诉，被告人聂某某及其辩护人李智光，被告人曹某某及其辩护人侯爽到庭参加诉讼。现已审理终结。
辽宁省义县人民检察院指控，被告人聂某某在任商业局副局长兼义县定点屠宰管理办公室主任期间，对于新建屠宰厂的监管工作中，未认真按照辽服发（2010）10号文件的精神，清理不符合省设置规划的屠宰厂，对主管的非法畜禽屠宰稽查工作严重失职，被告人曹某某在任义县定点屠宰稽查大队大队长以来，对非法畜禽屠宰加工监管稽查严重失职，造成义县稍户营子益发肉联厂在申报定点屠宰厂期间，自2011年5月开始私自大量屠宰、加工病死猪产品，致使益发肉联厂大量病死猪产品加工后销往北京、重庆、郑州、乌兰浩特、沈阳、大连、锦州、朝阳等地，销售金额6626331.80元人民币，2013年10月28日被公安机关查获库存病死猪肉产品70余吨，该窝点加工销售病死猪周期长，销售区域广泛，涉案标的额巨大，2013年12月被公安部列为“打四黑、除四害”工作第四批挂牌督办案件，2013年12月间先后被华商晨报等新闻媒体曝光，造成了恶劣的社会影响。
公诉机关针对指控的犯罪事实提供了相应的证据。公诉机关认为被告人聂某某、曹某某未认真履行监管职责，监督管理不到位，流于形式，致使大量病死猪肉流入市场，销售全国多个省市，给社会造成极其恶劣的影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。现提请本院依法惩处。
被告人聂某某辩称，自己本职是商业局副局长，在商业局有一摊工作要管理，兼职定点办主任，且定点办始终是自己一人，没有行政执法权。商业局设立了定点屠宰稽查大队，有独立的行政执法资格。益发肉联厂是招商引资企业，县政府指示要大力支持。我本人在按照政府及领导小组要求认真办理的同时，多次去函并多次到镇政府、该屠宰厂进行沟通和检查，要求地方政府认真行使监管职责，屠宰场尽快依法依规建成，在检查过程中并未发现异常，也从未接到过对该厂的举报，该厂也不在辽服发（2010）10号文件的清理范围。尽管我做了许多具体的工作，主观上积极履行了职责，仍未能防止案件发生，我承认自己在客观上存在失职，但我认为造成这一后果的原因是多方面的：当地工商部门违规颁发工商执照；动检部门违规派检疫员驻场；地方动监所让该厂的病害猪轻易流入我县境内；质监局违规出具质检报告。正是以上各成员单位共同监管缺失才造成如此严重的后果。综合以上事实及情节，是否构成玩忽职守罪我实在不清楚。如果法院认定我有罪，我表示认罪悔罪，并愿意承担法律责任。辩护人李智光提出：公诉机关的指控缺少事实依据，指控不能成立。首先，起诉书认定“聂某某在监管工作中未按照辽服发（2010）10号文件的精神，清理不符合省设置规划的屠宰厂”，没有证据。1、该厂申请建设在前，文件发布在后，该文件对益发厂不具备效力；2、2012年义县屠宰办公室还在向上级机关申报益发厂的建设手续，上级机关还在受理当中并进行现场勘验，说明该厂不在10号文件中的清理范围；3、行政机关的文件是否能适用于具体案件，上级主管部门有权解释，而上级部门的实际行动恰恰说明该厂不在10号文件的适用范围。其次，公诉机关认定“后果严重，造成恶劣影响”，没有证据。1、王某某案的判决未生效，不能作为证据在本案中使用；2、自媒体时代不是网上有报道就是影响恶劣，公诉机关提供的几家媒体报道的点击率很低，根本谈不上恶劣影响，而且起诉书中提到的华商晨报现在也没有看到；再次，不能用存在私屠滥宰，病死猪流入市场的行为倒推聂某某构成玩忽职守罪。1、聂某某本人主观上认真履职，即便存在过失，也没有达到严重不负责任的程度；2、造成病死猪流入市场，除了王某某等人违法行为的隐蔽性，还有其他成员单位的共同失职。本案中聂某某没有做什么，而其他单位却违法做了什么。综上，被告人聂某某不构成犯罪，请法院公正裁决。
被告人曹某某辩称，我对工作不是严重不负责任，而是基本履行了工作职责。我虽任义县定点屠宰稽查大队队长，但我没有决策权，接受上级领导。我曾多次去益发厂检查，没有发现问题，也没有人举报该厂。聂某某局长说该厂手续没有批复，不在监管之列。造成如此严重的后果，我认为主要是动检、质监部门造成的。没有动监部门违规派员驻厂，没有质监部门出具产品合格证，病死猪肉不可能正规流入市场，直接责任人应该是他们。综上，请法院对我宽大处理。辩护人侯爽提出：构成玩忽职守罪需要同时具备责任要件、后果要件和因果关系要件。对于责任要件，我认为曹某某基本履行了工作职责，多次检查没有发现问题，也没有人举报。私屠滥宰行为本身具有隐蔽性，不能因为存在此行为就推定曹某某未履职，更谈不上严重不履职。对于后果要件，同意聂某某辩护人的观点，没有证据证明，且王某某案产生的后果不能当然的视为玩忽职守的后果。对于因果关系要件，我认为王某某私屠滥宰并将病死猪肉流入市场与曹某某履职行为不存在法律上的因果关系。曹某某已经正常履行职责，但由于其他部门的违规操作，才给了王某某进行犯罪的可乘之机。综上，辩护人认为曹某某不构成犯罪。
经审理查明，被告人聂某某于1998年起任义县商业总公司副经理，2007年该公司改名为义县商业局，聂某某任副局长。2003年4月起，聂某某兼任义县定点屠宰管理办公室主任（该办公室设在商业局，县里有领导小组，系多部门组成，以下简称县定点办）。聂某某在商业局的领导分工是主管业务（包括服务业指标统计上报、服务业项目申报、市场监测、食品安全和生猪定点屠宰）。被告人曹某某自2008年10月起开始在义县商业局工作，自2009年12月起任义县定点屠宰管理办公室稽查队（以下简称稽查队）队长。稽查队是县定点办的下设机构，由聂某某领导，队长曹某某负责全县内的生猪屠宰稽查，队内成员10名，均有执法证。
义县稍户营子镇五台沟村益发肉联厂系镇政招商引资企业，于2006年5月25日向县定点办申请办厂。该办原则上同意其筹建屠宰厂，要求其按照相关规章接受监督管理，建成、运转前申报验收，纳入县定点屠宰厂序列。2008年8月1日起《生猪屠宰管理条例》正式施行，2011年4月1日，益发肉联厂向义县动检站申请停产，此前该厂已经进行生产，义县动检站也指派工作人员在该厂驻厂检疫。报停后，原驻该厂的检疫员撤离。2011年下半年，该厂在未经检疫检验的情况下开始进行私屠滥宰，同时收购病死猪，并将未经检疫的生猪及病死猪分割加工后混合包装对外销售。至2013年10月28日被查处，已经向北京、沈阳、大连、乌兰浩特、锦州、朝阳、辽阳、重庆等地销售此种混合包装的猪肉制品价值总额6646289.30元。被查处时，该厂冷库尚存140145公斤此种混合包装的猪肉制品，经鉴定价值总额1536825元。该窝点“私屠滥宰”，生产、销售不符合食品安全标准的猪肉制品周期长，销售区域广泛，涉案标的额巨大，曾被媒体报道。2013年12月30日被公安部列为“打四黑、除四害”工作第四批挂牌督办案件。2011年12月25日，义县商业局以义商发（2011）15号文件向锦州市服务业委员会为益发厂申报定点屠宰厂资格，至今未获批准。2012年3月5日义县商业局下发义商发{2012}2号文件，规定县定点办负责审核清理的具体工作，在2012年7月1日前全面完成。被告人聂某某作为定点办主任未认真履行对益发肉联厂的审核清理职责。在2011年4月至2013年10月28日间，聂某某去过益发肉联厂3次，曹某某去过四次，均未发现该厂“私屠滥宰”销售病死猪肉制品的行为，疏于监管。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实，本院予以采信：
一、户籍证明、证明材料载明二被告人的年龄、自然身份情况以及职务情况。
二、锦州市政府交办单、案件来源说明、立案决定书，证实案件的来源、揭发侦破情况。
三、2008年8月1日起施行的《生猪屠宰管理条例》，证明任何单位和个人不得为未经定点违法从事生猪屠宰活动的单位或者个人提供生猪屠宰场所或者生猪产品储存设施，县级以上地方人民政府商务主管部门对本行政区域内生猪屠宰活动有监管职责，对未经定点从事生猪屠宰活动的，由商务主管部门予以取缔，没收生猪、产品、工具和设备。其他有关部门在各自职责范围内负责生猪屠宰活动的相关管理工作。商务主管部门和其他有关部门的工作人员在生猪屠宰监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、商秩发（2008）486号、辽商联发（2008）28号、锦动卫发（2009）7号文件，证明上述文件要求相关部门按职责分工各司其职，密切配合，开展打击私屠滥宰和病死猪、病害猪肉非法交易专项整治。其中生猪定点屠宰场整治由商业部门牵头，公安、动监、工商、卫生等部门配合，坚决关闭不具备定点屠宰条件的屠宰场点，重点检查城乡结合部、行政边界地带等管理薄弱区域；冷藏运输设施整治由商业部门牵头，联合相关部门开展对社会上冷库储存设施和运输车辆检查，严厉打击冷藏运输病害猪肉等不法行为。
五、2006年6月14日县定点办作出的批复，证明2006年5月25日益发厂及稍户营子镇政府向县定点办申请办厂。该办原则上同意筹建屠宰厂，要求其按照相关规章接受监督管理，建成、运转前申报验收，纳入县定点屠宰厂序列。
六、2009年7月2日义定办函发（2009）4号公函，证明益发厂申办以后迟迟未能竣工验收，县定点办要求该厂立即向县商业局、县定点办申请验收，取得定点屠宰厂资格，验收合格前不允许进行屠宰活动，否则视为私屠滥宰，严格处罚。
七、2010年3月4日辽服发（2010）10号文件，证实辽宁省服务业委员会要求各地服务业主管部门在当地政府的领导下严格控制新建生猪屠宰厂，做好生猪屠宰项目清理工作，妥善处理违规项目。
八、义商发（2011）15号文件，证实义县商业局向锦州市服务业委员会为益发厂申报定点屠宰厂资格的情况。
九、义商发{2012}2号文件，证实县定点办负责审核清理的具体工作，在2012年7月1日前全面完成。
十、锦州市服务业委员会证明材料，证实益发肉联厂不属于辽服发（2010）10号文件所规定的近期未履行规定审批程序开工建设和立项的屠宰项目。
十一、（2014）义刑初字第00127号判决书、（2014）锦刑二终字第00167号刑事裁定书，证明2011年4月1日，益发肉联厂向义县动检站申请停产，此前该厂已经进行生产，义县动检站也指派工作人员在该厂驻厂检疫。报停后，原驻该厂的检疫员撤离。2011年下半年，该厂在未经检疫检验的情况下开始进行私屠滥宰，同时收购病死猪，并将未经检疫的生猪及病死猪分割加工后混合包装对外销售。至2013年10月28日被查处，已经向北京、沈阳、大连、乌兰浩特、锦州、朝阳、辽阳、重庆等地销售此种混合包装的猪肉制品价值总额6646289.30元。被查处时，该厂冷库尚存140145公斤此种混合包装的猪肉制品，经鉴定价值总额1536825元。
十二、华商晨报（微博）及辽宁新闻网等媒体转载华商晨报报道证明村民举报销售病死猪的肉联厂已被查封的事实。
十三、证人张某某证言，证实义县定点屠宰管理办公室设在商业局，县里有领导小组，系多部门组成，聂某某副局长兼任该办公室主任。聂某某在商业局的领导分工是主管业务，包括服务业指标统计上报、服务业项目申报、市场监测、食品安全和生猪定点屠宰。义县定点屠宰管理办公室下设稽查队，由聂某某领导，队长曹某某负责全县内的生猪屠宰稽查，队内成员10名，均有执法证。
十四、证人王某某证言，证实自己的厂子系镇政府招商引资企业，镇政府工作人员帮忙办理手续，定点屠宰资格一直没批。2009年起该厂就开始加工生产，县动检站也派员驻厂检疫，后来自己向向县动检站申请停产，驻厂检疫员撤离。自己于2011年下半年开始私自生产，并加工病死猪。期间，县质监部门给出具抽样检验单及检验报告，证明产品质量合格。
十五、证人孙某某证言，证实自己在厂子工作期间曾有动监部门工作人员驻厂，商业局和质监局来人检查。
十六、被告人聂某某的供述与辩解，证实自己的任职情况及工作职责。在益发厂的筹建审批过程中，多次与当地政府及该厂电话沟通，两次去函，5次去厂检查（只有1次进入厂院内部）。认为自己主观上积极履职，客观上看是否构成犯罪并清楚。如果法院认定有罪，自愿认罪悔罪。
十七、被告人曹某某的供述与辩解，证实自己的任职情况及工作职责。对于益发厂的监管自己曾4次去厂检查（只有1次进入厂院内部），但未发现任何问题。认为自己基本履行工作职责。如果法院认定有罪，请法院对我宽大处理。
本院认为，《生猪屠宰管理条例》规定县级以上地方人民政府商务主管部门对本行政区域内生猪屠宰活动有监管职责，并明确了日常的监管措施及对违反条例规定行为的查处方式。具体到本案中，义县商业局设立的义县定点屠宰管理办公室稽查队对全县范围内生猪屠宰活动进行稽查监管，队内成员均有执法资格，作为队长的被告人曹某某负有直接稽查监管职责。该稽查队系县定点办的下设机构，受被告人聂某某领导，其负有领导职责。益发肉联厂系镇政府招商引资企业，于2006年被县定点办批复允许在未办理正规审批手续的情况下筹资建厂，但要求其建成、运转前申报验收，纳入县定点屠宰厂序列。然而此后该厂迟迟未向县定点办申报验收，并开始进行加工生产，县动检站也指派了工作人员驻厂检疫。根据2008年、2009年商秩发（2008）486号、辽商联发（2008）28号、锦动卫发（2009）7号文件提出的商业部门、动监部门等相关部门共同配合，各司其职，严厉打击私屠滥宰和病死猪病害猪非法交易行为的要求及县政府对于招商引资企业禁止多头管理的指示精神，作为联合执法部门的县定点办及稽查队，在动监部门派员驻厂检疫的情况下，对益发厂已经实施生产加工行为应当是明知的，只是此期间益发厂并未从事病死猪加工生产，尚未造成严重后果。2011年4月1日动检站检疫员撤离以后，二被告人应该意识到在具备生产能力又无人监管的情况下，益发厂从事私屠滥宰的可能性更大，自己的监管责任更重。但被告人曹某某自2011年4月至2013年10月28日期间，没有安排有效的稽查行动，仅去了该厂4次，发现院门关闭时便返回，而没严格依照条例规定的措施进行监管。被告人聂某某也没有指导稽查队加强对该厂的监管。依照条例规定，未经定点从事生猪屠宰活动的应当取缔，然而自2011至2013年期间进行私屠滥宰的益发厂不但未被取缔，更是将大量的病死猪肉混合制品销往全国多地，造成严重的社会危害。作为主管领导聂某某和直接责任人的曹某某，属严重不履行职责，并导致恶劣的社会影响，二被告人的行为已构成玩忽职守罪。关于公诉机关指控被告人聂某某未认真按照辽服发（2010）10号文件精神清理不符合省设置规划的屠宰厂，因该文件是辽宁省服务业委员会向各市人民政府下发，要求在当地政府领导下各地服务业主管部门做好生猪屠宰项目清理工作，严格执行标准，分类管理。而本案中就对益发厂审核方面，聂某某有不认真履行职责的事实，而公诉机关指控的是清理问题，依照文件该厂是否被锦州市政府列为被清理对象，聂某某是否有相关职责和权力实施清理，以现有证据均无法查实，公诉机关此部分指控，事实不清，证据不足，本院不予支持。关于二辩护人提出（2014）义刑初字第00127号判决书未生效，不能用于本案中来证明益发厂王某某等生产销售不符合安全标准的食品构成恶劣社会影响从而界定本案这一入罪标准问题，鉴于该判决已生效，且不符合安全标准的食品被长期非法生产、销售多地，严重背离党和政府的要求，严重损害人民的利益，一经在社会上传播，必然会严重影响人民群众对党和政府的信赖程度，继而危及党和政府的执政基础，故该案危害后果已经构成恶劣社会影响，二辩护人提出该事件虽被媒体报道，但点击浏览率很低，不构成恶劣社会影响的意见不予采纳。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，根据二被告人犯罪的事实，犯罪的性质和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第七十二条、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人曹某某犯玩忽职守罪，判处拘役四个月缓刑六个月。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）
二、被告人聂某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向锦州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李庆华
审 判 员 李 岩
代理审判员 蒋玉娇
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 齐 亮