广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第997号
上诉人（原审原告）：广州市名园餐饮有限公司，住所地：广州市越秀区。
法定代表人：许均国，该公司经理。
被上诉人（原审被告）：广州市越秀区环境保护局，住所地：广州市越秀区。
法定代表人：杨喜中，该局局长。
委托代理人：林娇，为该局工作人员。
委托代理人：曾旭慧，广东正平天成律师事务所律师。
上诉人广州市名园餐饮有限公司因诉被上诉人广州市越秀区环境保护局环境保护行政处罚决定一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告广州市名园餐饮有限公司是经广州市工商行政管理局越秀分局于2011年10月28日登记成立的有限责任公司（自然人独资），经营地址为广州市越秀区解放中路306号二层之五、之六、之七、之八，营业期限为2011年10月28日至长期，经营范围为餐饮业。
2014年7月9日，在原告正常经营情况下，广州市越秀区环境监测站对原告油烟排放情况进行监测并当场制作《污染源监测检查现场记录及样品交接表》，原告员工易某陪同监测并签名确认。2014年7月16日越秀区环境监测站出具（越）环境监测污字（2014）第0407号《监测报告》，监测结果显示原告厨房油烟排放口的油烟废气治理后平均浓度为2.72毫克／立方米。同年9月5日，原告法定代表人到被告处接受调查询问，其表示对上述监测报告无异议。2014年9月26日，被告向原告作出越某罚告（2014）167号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟作出的处罚及陈述申辩权利。同年10月9日，原告向被告提交书面申辩意见。2014年10月22日被告作出越某罚（2014）200号《行政处罚决定书》，认定原告厨房排放的油烟废气平均浓度为2.72毫克／立方米，超过了《饮食业油烟排放标准》（GB／T18483-2001）规定的饮食业单位油烟最高允许排放限值（排放浓度为2.0毫克／立方米），违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，对原告作出责令停止违法行为、罚款人民币叁万元的行政处罚。原告不服，向广州市越秀区人民政府提起行政复议，该府于2014年12月30日作出越秀府行复（2014）第35号《行政复议决定书》，维持了被告作出的处罚决定。原告仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条规定：“向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。”第四十八条规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款……”《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案中在监测机构现场取样并制作监测报告，原告方又未提出异议的情况下，被告经审核后作出涉案处罚符合上述规定。原告认为监测结果有误及被告程序违法而要求撤销的理由不能成立。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告广州市名园餐饮有限公司的诉讼请求。
上诉人广州市名园餐饮有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人作出的行政处罚不合法。1.处罚依据（越）环境监测污字（2014）第0407号《监测报告》存疑。被上诉人工作人员采用非法手段引导上诉人接受处罚。被上诉人工作人员电话通知上诉人派员于2014年9月5日去领取《监测报告》，上诉人法定代表人许均国按约定时间到达被上诉人处，被上诉人一陈姓工作人员接待，告知上诉人监测结果超标。上诉人当即对油烟超标监测结果提出质疑（异议），因上诉人是严格按油烟净化器厂家设备保养要求进行定期清洗并保养的，油烟净化器一直处于正常工作状态（被上诉人对上诉人此设备有在线监控），当即询问是否可以申请重新检测，该工作人员说可以申请重检，称每次监测都需要交监测费，此次不达标罚款是必须要罚的，若重检不合格又要再罚，检几次不合格就要罚几次。每次都按一到十万的标准处罚。然后建议上诉人接受此次处罚，说可以在收到罚款通知后看看罚多少，再做打算，他也会帮上诉人把单位困难向领导反映，帮上诉人说说尽量少罚些，不会罚太多的等等。被上诉人利用上诉人当时不懂监测相关知识，不懂处理此类事件的程序，边威胁边诱导上诉人放弃申请重检，从而达到罚款的目的。2.非法获取现场询问笔录。被告工作人员为获取让上诉人承认被告监测结果，极力阻止上诉人申请重检，并威胁称此次不达标罚款是必须要罚的，若重检不合格又要再罚，检几次不合格就要罚几次。每次都按一到十万的标准处罚。上诉人向被上诉人工作人员反映现在餐饮业难做，长时间亏损可否不处罚，被上诉人工作人员讲处罚是不可避免的，可以向领导反映尽量少罚一些，不会罚太多的，以此进行诱导。于是被上诉人工作人员拿出一份事先备好的笔录样本进行填写，填完后叫上诉人签字，同时还要求上诉人写上一句由被上诉人工作人员前面说上诉人后面写的话：“我已……。”10月28日，原告法定代表人许均国去参加由被告组织的学习会议，相关负责人公开明确讲若排污单位对环保局指定监测单位监测结果有异议，可自主选择有资质监测单位监测，同时上诉人领取了相关法律法规的资料，经过学习，此时方知被被上诉人工作人员忽悠了。3.上诉人对被上诉人只承认被上诉人指定监测单位监测数据提出严重质疑。一审法院认为“本案中在监测机构现场取样并制作监测报告，原告方又未提出异议的情况下，被告经审核后作出涉案处罚符合上述（处罚）规定。”上诉人认为这个理由不成立。理由如下：（1）目前越秀区对餐饮企业项目监测的监测单位均由越秀区环保局指定单位，而市政府要求是只要监测单位符合监测资质，企业可以自主选择监测单位进行监测，被上诉人显然违背了市政府相关规定。被上诉人剥夺了上诉人作为一个合法主体的自主选择权。（2）目前越秀区环保局指定的这些监测单位在对企业现场取样后并没有公证机构对其作业流程进行监督，而整个流程都是由被上诉人管理下垄断选择监测单位垄断监督再垄断罚款，被上诉人怎么证明那些监测报告数据的真实性？一审认定监测结果合法，上诉人认为那种合法只是监测过程部分作业段合法而不能代表整个监测作业流程合法。（3）一审驳回上诉人诉讼请求理由“本案中在监测机构现场取样并制作监测报告，原告方又未提出异议”这显然是不成立的。上诉人自拿到监测报告结果就对其监测数据提出了异议，被上诉人工作人员就利用非法手段获取上诉人单位签字。4.处罚依据的法律条款选择失当。被上诉人依据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条（2000年9月生效实施），对上诉人作出罚款人民币30000元之处罚。2013年8月广州市人民政府通过了《广州市餐饮场所污染防治管理办法》，2013年11月1日起实施。管理办法颁布在后，而且是结合本地餐饮行业实际情况对特定区域特定行业大气污染防治管理进行了具体的规范和阐述。如果上诉人真有违法，也应该按管理办法的相关条款进行处理，详见该办法第十九条、第三十一条的规定。该管理办法是针对本市环境有较大危害的潜在污染排放单位规范管理监督细则文件，其它中小型同类企业潜在污染排放相对较小，应适用于该管理办法之相关条款，其执行不会严于该条款，上诉人应属于后者。如果监测数据果真无误，上诉人又非主观恶意偷排，上诉人相关设备又处于正常工作状态，被上诉人作为管理者更应该指导企业管理者如何解决问题。对被上诉人辩称上诉人既非餐饮场所集聚经营区业主，也非油烟超标排放3次以上的大中型餐饮业户，所以上诉人并不适用2013年11月1日起实施的《广州市餐饮场所污染防治管理办法》。上诉人认为此理由非常荒谬，同在广州市区，上诉人是一个自然人独资的中小型餐饮业户与餐饮场所集聚经营区的大中型餐饮业户有本质区别吗？要说有区别也只是规模小一些而已。餐饮场所集聚经营区业主有油烟超标难道不是超标上诉人只有数据还存疑的超标1次，没有达到3次，所以不适用广州市政府2013年最新颁布的《广州市餐饮场所污染防治管理办法》，中小规模独立餐饮企业所谓的一次数据超标给环境造成的危害会远远大过餐饮场所集聚经营区的大中型餐饮业户的3次以上超标？以一个并不确定的数据而不给上诉人单位以弄清楚事实真相的机会，而上诉人偏偏只适用于15年前国家颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》，因为那里有可以罚款的依据。二、被上诉人在对餐饮场所污染防治监督管理工作中，不依法履行行政监督管理职责。被上诉人的工作职责包含：预防，治理，监督，管理等内容。上诉人自2011年10月成立以来，除每年一次的交资料年审，每年一次的例行监测，被上诉人作为一个专业性质非常强对国计民生影响巨大的国家职能管理部门没有对上诉人进行过任何形式的专业知识培训指导。被上诉人承担了他们自己关联单位抽样，检测，出数据再开罚单的一条龙的垄断流程，本身就不具备公信力和说服力。更让人觉得怀疑的是上诉人去被上诉人领取所谓的监测报告时，当上诉人对其监测数据提出质疑时，被上诉人工作人员利用上诉人不懂相关专业知识和处理流程的弱点，违法引导原告进入他们事先设定好的罚款流程。上诉人在成立之初就是严格按照环保部门的要求进行装修的，一直都是按照要求进行设备维护和保养，对排放数据超标本就非常怀疑，如果重检果真超标，上诉人也并不存在主观恶意。上诉人认为，罚款只能是被上诉人作为政府管理部门在行使工作职责之监督管理工作时的最后手段，被上诉人应该以使用有效的预防，治理手段多做实事，正确的引导企业。而不是像现在这样“不合格罚款，罚款后不管，来年再罚款”的以罚款为唯一管理手段的“以罚代管”的行政不作为的管理方式。一审中上诉人提供了一份由上诉人自费申请的由广州市建研环境监测有限公司对上诉人单位油烟监测报告（与被上诉人单位指定监测单位同一地点采样，采样时问点——指油烟净化器从清洗到采样之间的时间与被上诉人单位指定监测单位采样时间点相同），其监测结果显示平均浓度1.95，（上诉人自费检测的目的是要知道真实的排放数据），被上诉人对上诉人的罚款依据是其指定监测单位监测数据平均浓度2.72（允许排放浓度为2.0），被上诉人方辩称因为油烟是流动的，每次监测数据都可能数据不同，因此不予认同。这不是霸王条款么上诉人认为，被上诉人在整个事件中都存在诸多违法违规的地方。为此，请求二审法院判决：1.撤销原审判决，撤销被上诉人作出的越某罚（2014）200号《行政处罚决定书》；2.纠正被上诉人以罚代管的错误工作作风，多对企业进行引导，指导，培训，纠正，监督，管理，关怀，为广州的环境改善做实事。
被上诉人广州市越秀区环境保护局辩称：一、我局作出越环罚（2014）200号《行政处罚决定书》认定上诉人违法事实清楚，证据充分，程序合法。2014年7月9日，在上诉人正常经营下，在上诉人员工易某全程陪同下，广州市越秀区环境监测站对上诉人油烟废气排放进行检测，现场采样并当场制作《污染源检测检查现场记录及样品交接表》，易某当场签字确认。2014年7月16日，广州市越秀区环境监测站出具了（越）环境监测污字（2014）第0407号《监测报告》，《监测报告》显示上诉人厨房油烟排放口的油烟废气平均浓度2.72毫克／立方米，超过了《饮食业油烟排放标准》（GB／T18483-2001）规定的饮食行业单位油烟允许排放限值（排放浓度为2.0毫克／立方米）。2014年9月5日，上诉人的法定代表人许均国到我局接受调查询问，许均国表示对上述《监测报告》无异议。2014年9月26日，我局作出《行政处罚事先告知书》并于同年9月28日送达给上诉人，上诉人未在期限内提出听证申请。2014年10月9日，上诉人向我局提交书面陈述申辩意见，确认存在超标现象。同年10月22日我局作出《行政处罚决定书》，责令上诉人停止违法行为，罚款3万元。同年10月27日上诉人的法定代表人许均国签收了《行政处罚决定书》。以上事实有《营业执照》、《现场检查登记表》、《污染源监测检查现场记录及样品交接表》、（越）环境监测污字（2014）第0407号《监测报告》、《调查询问笔录》、《行政处罚听证告知书》（越某听告（2014）167号）、2014年10月9日陈述申辩书、《行政处罚决定书》（越某罚（2014）200号）、送达回证等证据证实。二、我局作出越环罚（2014）200号《行政处罚决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条、第四十八条以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，经越秀区环境监测站现场采样监测，上诉人厨房排放的油烟废气平均浓度为2.7毫克／立方米，超过了《饮食业油烟排放标准》（GB／T18483-2001）第4.2条规定的饮食行业单位油烟的最高允许排放限值（排放浓度为2.0毫克／立方米），违反了上诉规定。上诉人的情形不属于设有油烟集中处理实施的餐饮场所集聚经营区业主、油烟超标排放3次以上的大中型餐饮业户未委托专业单位清洗维护油烟净化设施的环境违法行为，于涉案《行政处罚决定书》中的所指超标排放大气污染物的行为不同，并不适用《广州市餐饮场所污染防治管理办法》（广州市人民政府令第95号）第十九、三十一条的规定。而上诉人第二项上诉请求不能作为独立的请求，上诉人一审起诉状也是这样写，后撤回该项诉讼请求，故该项请求应不属于二审范围。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院另查，上诉人二审期间自述其经过清洗后委托广州市建研环境监测有限公司进行了监测并出具监测报告。
本院认为：《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年修订）第十三条规定：“向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。”第四十八条规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款……”根据上述规定，被上诉人对上诉人经营中存在的违法排放行为予以处罚依法有据，也已遵循必要的监测及调查程序，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人仅称被上诉人以非法手段获取其签名，没有提供相应的证据予以证实；而上诉人所述指的《广州市餐饮场所污染防治管理办法》，并不适用于本案的情况，上诉人的上述上诉理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人在被上诉人作出处罚且进行清洁工作后才自行委托有关机构作出的监测报告，与本案被上诉人作出的处罚之间不具关联性，本院不予采信。至于上诉人的第二项上诉请求，不属法院在本案对被上诉人行政处罚行为合法性的审查范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市名园餐饮有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
代理审判员 金 霞
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 周芷诺