山东省青岛市黄岛区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）黄行初字第52号
原告：范明山，男，汉族，籍贯山东省青岛市黄岛区，现住山西省太原市。
委托代理人范丽娜，女，汉族，现住山西省太原市，系原告次女。
委托代理人何翀，男，汉族，现住山西省太原市，系原告女婿。
被告：青岛市人民政府。住所地：青岛市。
法定代表人张新起，男，市长。
委托代理人张磊，男，山东光浩律师事务所律师。
第三人：张焕芹，女，汉族，籍贯山东省青岛市黄岛区，现住青岛市黄岛区。
委托代理人徐福军，男，汉族，现住青岛市黄岛区，系第三人张焕芹之夫。
第三人：青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会。住所地：青岛市黄岛区。
法定代表人张瑞波，男，村主任。
委托代理人张金真，男，青岛黄岛灵海法律服务所法律工作者。
原告范明山不服原胶南市人民政府于1999年4月12日为第三人张焕芹颁发的《胶南市农村宅基地使用证》及2009年9月13日为第三人办理的土地使用权证，于2013年7月23日向本院起诉，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2013年7月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因张焕芹、青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会（以下简称广城村委会）与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2013年9月10日、10月9日在第四审判庭公开开庭审理了本案。原告的委托代理人范丽娜、何翀，被告的委托代理人张磊，第三人张焕芹的委托代理人徐福军、广城村委会的委托代理人张金真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原胶南市人民政府于1999年4月12日为第三人张焕芹颁发《胶南市农村宅基地使用证》并于2009年9月13日为第三人办理了土地使用权证，被告于2013年7月31日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《胶南市农村宅基地使用证》；2、申请书；3、身份证户籍证明材料；4、公示；5、证明；6、宗地图；7、地籍调查表；8、土地登记申请书；9、土地登记审批表。上述证据证明被告具体行政行为事实清楚、程序合法，证据均为复印件。
原告范明山诉称：原告系黄岛区广城村人，1997年原告向广城村提出建房申请，并填写了用地申请表，同年4月1日经村委会研究同意并盖章，同年10月4日，灵海办事处也审核同意。原告缴纳1500元审批押金。之后，宅基地使用证一直未发给原告，经多次催促，村里和国土部门相关人员均称已颁发证书在村委会，让原告等着，但村委会一直未给原告。今年5月原告向村委会人员了解得知原告宅基地被第三人张焕芹所占，原告申请政府信息公开，得知1999年原胶南市人民政府给第三人张焕芹颁发了（1999）1472号《宅基地使用证》，与原告申请的宅基地完全一致，2009年该土地使用权登记在第三人名下。涉案土地1997年已批给原告，国土部门和村委会未履行任何告知或通知义务，即将土地批给第三人，证明第三人没有建房申请，原胶南市政府所作初始登记亦不合法，侵害了原告的宅基地使用权。请求撤销原胶南市人民政府1999年颁发的《胶南市农村宅基地使用证》及于2009年为第三人颁发的土地使用权证；诉讼费用由被告负担。
原告当庭提交的证据材料有：1、农民建房用地申请表；2、申请书；3、宅基地使用证；4、电子邮件；5、情况反馈；6、特快专递详情单；7、通话记录；8、收款凭证；9、通话录音；10、电话清单；11、土地登记档案材料三页。
被告青岛市人民政府辩称：1、原胶南市人民政府的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告称该宅基地为其使用无事实法律依据；2、原告与涉案土地登记行为无法律上或事实上的利害关系不具备主体资格，应驳回其起诉。本案中，即使原告所诉宅基地原归其使用，但原告未按规定在宅基地上建造房屋，土地使用权已不存在，其诉讼请求不成立；3、原告起诉已过起诉期限。第三人张焕芹自1999年即在涉案土地上建造房屋并居住至今，原告作为本村村民，不可能不清楚该土地上已由他人建房。因此原告自1999年即知道涉案土地由他人占有使用，根据行政诉讼法解释第四十一条规定的2年期限，原告起诉已超过期限。应驳回原告的诉讼请求。
第三人张焕芹述称：同意被告的答辩意见。第三人张焕芹提供了涉案土地的集体土地使用权证复印件一份。
第三人广城村委会述称：1、村委会与本案没有利害关系，不是适格的诉讼参加人；2、原告截止到起诉时在本村没有宅基地，且原告在2007年5月29日已经申请经济适用房，申请时注明没有宅基地，有关部门已经审批了经济适用房；3、原告向村委会出具了书面材料要求退还押金，注明是因别人的原因不能在该处宅基地建房了；4、本案已过起诉期限。其他意见同被告意见。
第三人广城村委会提交以下证据：1、范明山出具的书面材料一份；2、申请人为范明山的《农民公寓入住申请审批表》，载明申请日期为2007年5月29日，申请理由为农业户口因迁移而在本村落户，原籍无宅基地；3、《胶南经济开发区农民经济适用房四期分配合格明细表》，载明：日期为2007年5月30日，范明山分配楼号1，房号104。
庭审中，原告对被告的1号证据真实性有异议，认为只有证件没有申请表，不能作为定案依据；对2、4、5号证据有异议，广城村委会无权出具证明，该证据不能作为登记的合法依据。公示材料由广城村委会进行，程序违法，原告2007年迁居山西，2009年的公示原告不知情，原告对其真实性与合法性有异议；对3号证据没有异议；对6号证据认为没有日期和绘图员、审校员，形式不合法且系复印件，疑为伪造；对7号证据认为多处日期空缺、丈量者与界址调查员为同一人，形式不合法。被告未对权属进行调查即记载无纠纷，原告有异议；对8号证据认为没有申请日期、申请人签章日期缺失，申请登记内容空白；对9号证据认为没有申请日期、主管部门初审意见有异议，人民政府审批意见内容时间空白。第三人张焕芹对被告的证据无异议。
被告对原告的1-6号证据真实性无异议；对7号证据认为系打印件，无法核实真实性及通话人是谁；对8号证据认为是谁出具不确定，内容不能证明系原告申请宅基地的押金；对9号证据是否系张培光谈话不清楚，内容不认可；对10号证据真实性不认可，对方通话人是谁无法确认，不能证明谈话内容；对11号证据中的检查书认为无法证明与本案土地有关，对其他两页档案材料无异议。第三人张焕芹对原告证据的质证意见与被告相同。
原告对第三人张焕芹提供的涉案土地使用权证复印件有异议，认为无法核对真伪而且属违法办理，被告及第三人广城村委会对该复印件无异议。
第三人广城村委会的1号证据认可系原告所写；2号证据系复印件有异议，但原告确实到村委会抓阄选过经济适用房；3号证据不能证明第三人广城村委会所称没有宅基地才能要求经适房，因表格中所列第三人张焕芹就在1999年获得了宅基地。被告及第三人张焕芹对上述证据无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交1-6号证据，被告无异议，对此本院予以确认；7号证据仅能证明通话电话号码、时间等情况，对此本院予以确认；8号证据，结合其他证据材料，能够证明原告曾经缴纳1500元“押金”的情况；9号证据所录通话内容与本案无关联，对其证明效力本院不予确认；10号证据仅能证明通话电话号码、时间等情况，对此本院予以确认；11号证据，系原告通过政府信息公开获得的材料，本院对此予以确认。被告提交的1-9号证据，系土地登记档案材料，对此本院予以确认。第三人张焕芹提供的涉案土地使用权证复印件，因无原件无法核对，对其真实性本院不予确认。第三人广城村委会提交的1号证据，原告对其真实性认可，本院确认为有效证据；2、3号证据，原告提出异议，且系复印件，本院不予确认。
经审理查明：原告范明山系黄岛区胶南经济开发区广城村村民。1997年，原告填写《农民建房用地申请表》一份，申请在本村的宅基地一处用于建房。庭审中，原告提交于2013年6月向原胶南市国土资源局开发区国土资源所申请政府信息公开所获得的该申请表的电子扫描打印件，记载：申请用地面积187㎡，申请用地理由：迁入户口无住房，申请用地东西长11米，南北长17米，四至为北至空地，南至胡同，西至胡同，东至于德水，广城村委会经研究同意，在申请表上加盖了公章，落款时间为1997年4月1日，乡镇审查同意亦在该表上加盖公章，落款时间为1997年10月1日，该申请表的“市审批意见”盖有“补办”章，但未填写落款时间。原告为申请宅基地，于1996年8月20日向“胶南市经济技术开发区管理委员会土地建设部”缴纳押金1500元。1997年11月25日，原胶南市土地矿产管理局以原胶南市人民政府的名义，对原告申请的农村宅基地使用证作出审批手续，并办理了南农宅字（97）第0113号《胶南市农村宅基地使用证》。
本案审理过程中，经本院调查，该宅基地使用证原件现保存在第三人广城村委会。庭审中，原告称其提出申请后，土管部门告知原告，其宅基地证已审批并发到了村委会，但村委会说证在土管部门让等着，因此该证一直没有发给本人；被告称该证确已审批，当时国土部门委托广城村委会向原告发证，是否发放不清楚；第三人广城村委会称未接受被告委托发证，该证保存在村委会是因后来原告书面申请退回建房押金并将该证交回村委会的。
1999年4月12日，原胶南市人民政府又将上述涉案宅基地审批给第三人张焕芹，并向第三人发放了南农宅字（1999）第1472号《胶南市农村宅基地使用证》，该证记载的宅基地四至范围与原告申请的宅基地一致。后第三人即在该宅基地范围内建设了房屋。
2001年11月28日，原告提出书面申请一份，内容为：“灵海土管部领导同志：我是灵海办广城村落户村民，我在1996年要了一处房场，交给你们押金1500元。我多次想盖，邻居于德水不让盖，他儿要盖。我找了张新江（书记）……多次，没有一个敢得罪于德水的。几年来也没给明确的答复。现我强烈要求把押金退给我，因房场已叫别人盖起了房（老户），没办法，只好要回押金。谢谢领导批准，把押金退给我。……范明山2001年11月28日。”
2009年6月16日，根据第三人张焕芹的申请及广城村委会出具的证明、公示材料等，原胶南市人民政府为第三人张焕芹办理上述涉案房屋的集体土地使用权登记，并于2009年9月13日向第三人张焕芹发放了南集用（2009）第260049609号集体土地使用权证。
本院认为：本案中，原告向土地管理部门申请宅基地，经原胶南市人民政府审批同意并发放了南农宅字（97）第0113号《胶南市农村宅基地使用证》，应视为原告的申请已经获得行政机关的审批，且行政机关称已委托广城村委会送达该证。虽然原告称未实际收到被告发放的宅基地使用证，但这并不影响该审批行为的生效。据此，原告已经取得在审批的宅基地范围内建设房屋的权利。原胶南市人民政府在没有履行任何告知或注销程序的情况下，又于1999年将同一宅基地审批给第三人张焕芹使用并建设了房屋，从而侵害了原告已经取得的宅基地使用权，原胶南市人民政府的上述行为依据的事实不清且程序违法。鉴于第三人已经建设了房屋并居住了多年、取得了宅基地使用权和集体土地建设用地使用权，第三人系善意第三人，为保护善意第三人合法权益，原告要求撤销第三人的宅基地使用证和土地使用证的诉讼请求不应支持，但应确认原胶南市人民政府的上述行为违法，并且应当责令被告采取相应的补救措施。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、被告青岛市人民政府（原胶南市人民政府）为第三人张焕芹发放南农宅字（1999）第1472号《胶南市农村宅基地使用证》及为第三人张焕芹办理涉案土地的集体土地使用证（证号为南集用（2009）第260049609号）的具体行政行为违法。
二、被告应于本判决生效之日起三十日内采取相应的补救措施。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审判长 车成驹
审判员 孙德华
审判员 杜 勇
二〇一三年十月二十三日
书记员 周菲菲