宁波市鄞州区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0212行初105号
原告宁波北仑港高速公路有限公司，住所地宁波经济技术开发区科技创业园。
法定代表人姜岩飞，董事长。
委托代理人许肖辉，浙江和义观达律师事务所律师。
委托代理人杜晶，浙江和义观达律师事务所律师。
被告宁波市公路管理局，住所地宁波市姚隘路845号。
法定代表人梁成初，局长。
出庭应诉负责人周静哉，副局长。
委托代理人李民，北京大成（宁波）律师事务所律师。
被告宁波市高速公路路政管理大队，住所地宁波市姚隘路***号。
负责人陈懿彦，大队长。
委托代理人李琳，北京大成（宁波）律师事务所律师。
原告宁波北仑港高速公路有限公司因认为被告宁波市公路管理局、宁波市公路管理局公路路政管理支队高速公路大队不履行道路交通行政管理法定职责，于2016年7月20日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。审理过程中，经本院释明，原告将被告宁波市公路管理局公路路政管理支队高速公路大队的名称变更为宁波市高速公路路政管理大队。本案于2016年11月22日公开开庭进行了审理，原告宁波北仑港高速公路有限公司的委托代理人许肖辉、杜晶,被告宁波市公路管理局的出庭应诉负责人周静哉及委托代理人李民，被告宁波市高速公路路政管理大队的委托代理人李琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宁波北仑港高速公路有限公司起诉称，原告系甬台温高速公路宁波至北仑区域的合法经营单位。渔郎岸特大桥系该路段区域内非常重要的一段贯通桥梁。2014年6月，为了桥梁日常监测和维修的需要，确保甬台温高速公路宁波至北仑桥梁运营和车辆通行安全，原告依法履行相关手续后，在渔郎岸特大桥桥左幅49跨、右幅50跨处分别建设桥梁维修监测平台。该维修监测平台是高速道路交通的安全设施，关乎高速公路运营的重大安全，总投资207余万元人民币。上海铁路局所属的宁波铁路枢纽北环线需要下穿甬台温高速渔郎岸特大桥，该下穿行为需要依法履行法定审批手续，应当事先经有关交通主管部门同意，影响交通安全的，还须征得有关公安机关的同意。但是铁路部门未经施工审批，也未经安全评估，强行非法施工。目前，施工已经完成，铁路已经进入试运营阶段。事实上，这种行为施工初期已经存在，对这种严重危及桥梁安全的行为，原告在多次发文给铁路部门、宁波市交通运输委员会以及被告，要求处理此事。2015年10月5日上午9时50分，原告巡查人员发现渔郎岸特大桥桥下维修监测平台遭到破坏，并且采取的手段为危及该维修监测平台以及所附着桥墩安全的电焊方式，在未采取任何保护措施的前提下，强行切断维修监测平台钢板，并用吊车将拆下的构件往外吊。此种违法强拆监测平台后强行非法建设铁路的行为导致铁路3.5万伏高压线离桥梁板距离大桥底部过近（最近处仅约60厘米），严重影响渔郎岸特大桥运营、检测、维修安全，造成重大安全隐患。此行为一方面严重损坏原告财产，致使国有资产遭受损失，一方面也严重危及道路桥梁监测安全以及经营路段和渔郎岸特大桥的桥身安全。更甚者，10月7日上午9时，该维修监测平台剩余部分又遭受全部切割破坏，两次的切割破坏造成原告直接损失高达207万人民币。上述损害行为，导致该维修监测平台目前已无法进行日常的检查和维修，导致桥梁运营安全存在非常严重的安全隐患。原告发现这一行为后立即报警，并同时多次报送交通主管部门，并同相关单位交涉。但时至今日，此事未能得到任何解决。原告认为，被告作为涉案区域道路主管部门，根据《中华人民共和国公路法》赋予的职责，负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路用地、附属设施，以及其他违法行为。对于损坏渔郎岸特大桥的破坏行为，被告应当迅速履行职责，立即予以调查，并制止此种违法行为，并应按照规定对责任单位予以罚款等处罚方式。现原告为促使被告依法履行职责，诉至法院，请求判令被告立即制止上海铁路局宁波铁路枢纽北环线违法下穿甬台温高速公路渔郎岸特大桥的行为。
被告宁波市公路管理局答辩称：一、针对原告的投诉反映，被告下属的派出机构宁波市高速公路路政管理大队曾于2015年10月19日对涉案上海铁路局宁波铁路枢纽北环线下穿甬台温高速渔郎岸特大桥的行为作出过处理。根据《浙江省公路路政巡查记录》记载，2015年10月5日至2015年11月6日，宁波市高速公路路政管理大队在日常的路政巡查中，发现涉案违法行为。2015年10月9日，被告执法人员对下穿现场进行勘验（检查），并制作笔录、平面示意图、制作现场照片以及执法现场照片、对现场工作人员段前进进行询问，确认违法事实。2015年10月19日，被告方向施工单位中铁四局集团有限公司宁波铁路枢纽新建北环线工程项目经理部直接送达《责令改正违法行为通知书》，要求其接受处理，改正违法行为。2015年11月6日，由于公安特警实施保护性施工，被告无法进入现场执法。2015年11月10日，因为特殊原因，被告无法继续开展调查，作结案处理。据此可知，被告的派出机构宁波市高速公路路政管理大队曾对涉案下穿行为作出过处理，但因为特殊原因致使调查无法继续进行而结案。自2015年10月5日起宁波市高速公路路政管理大队日常路政巡查发现涉案违法行为开始，被告一直在履行相关职责。另，原告于2015年1月19日向宁波市交通运输委员会提交的文件中，其已经认可了被告已经进行过执法处理，要求施工单位停止施工的事实。二、被告已经依法履行法定职责。2016年6月30日，被告针对宁波铁路枢纽北环线下穿甬台温高速渔郎岸特大桥违法行为，再次向上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部邮寄送达《接受案件调查处理通知书》，并抄送上海铁路局、萧局铁路有限公司、宁波市铁路建设指挥部三家单位，要求相关单位7日内到宁波市公路管理局接受调查处理。2016年7月6日，被告立案进行调查。经过调查取证、勘验现场后，被告已经于2016年7月28日对上海铁路局宁波枢纽工程建设指挥部作出《责令改正违法行为告知书》，并进行了送达。该告知书责令上海铁路局宁波枢纽工程建设指挥部在15日内改正违法行为，逾期不改正的，被告将依法作出处理。三、因涉案建设项目属于部、省、市重点建设工程，该工程下穿渔郎岸特大桥施工前未完成涉路施工许可工作，被告积极协调有关部门、督促建设单位依法办理涉路施工许可。具体为：2015年3月19日，被告参加由浙江省公路管理局组织召开的涉案建设工程安全评估报告审查会。6月18日，被告组织召开宁波铁路枢纽北环线工程下穿S1（甬台温高速公路）项目协调会。公路、铁路两方终因桥梁检修养护责任问题未能达成一致意见。11月9日，被告参与涉案建设工程施工安全性评价报告审查会。会议形成的专家组意见因为铁路方面“未批先建”的违法施工行为而未能以会议纪要的形式下发。根据《浙江省公路路政管理条例》第二十八条第一项规定，涉案铁路穿跨高速公路的许可，由省公路管理机构审批。11月22日，被告作出《关于要求立即对渔郎岸特大桥开展特殊检查的函》，要求原告尽快落实具有资质的第三方专业检测机构对受影响的桥梁构件开展特殊检查，并将检查结果报送被告，但原告一直未进行报备工作。根据2015年10月5日巡查记录，该检修平台事件已经由公安机关受理。2016年2月17日，被告组织召开铁路北环线下穿甬台温高速公路渔郎岸特大桥有关问题协调会议，形成会议纪要，要求铁路建设单位应该按照公路法、公路安全保护条例及相关文件的要求，依法办理涉路施工行政许可。5月10日，根据上述会议纪要，被告敦促铁路部门召开此次专题协调会，同时要求铁路部门在一个月内完成安全处置方案，满足安评条件；原告在一周内向铁路部门提交日常养护、检修和大修的工作方案，但上述要求至今仍无法落实。以上可知，答辩人通过参加会议、组织会议、督办等不同方式，全面履行自身的职责。四、依照《浙江省公路路政管理条例》第二十八条的规定，修建铁路、城市轨道交通、油气管道或者道路穿跨越高速公路的许可，由省公路管理机构审批。故，关于原告所称的行政许可问题，被告不具有相关审批的权限。综上，被告已经依法履行职责，请求驳回原告的诉讼请求。
被告宁波市高速公路路政管理大队答辩称，依照《公路安全保护条例》第二十七条第一项、第六十二条之规定，宁波市公路管理局是本案的适格被告。根据宁波市机构编制委员会印发的甬编办函〔2014〕23号《关于印发宁波市公路管理局机构编制方案的函》规定，宁波市公路管理局为宁波市交通运输委员会所属承担行政职能的事业单位，挂宁波市公路路政管理支队的牌子；宁波市公路管理局（宁波市公路路政管理支队）设1个派出机构，即宁波市高速公路路政管理大队，其下设8个路面中队和杭州湾跨海大桥超限运输监测站，故宁波市高速公路路政管理大队系宁波市公路管理局的派出机构，其不具有行政主体的资格。综上，请求驳回原告的起诉。
原告宁波北仑港高速公路有限公司为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：
1.2004年6月17日宁波市人民政府办公厅抄告单一份，用以证明原告对甬台温高速公路渔郎岸特大桥路段享有特许经营权的事实；
2.《关于铁路北环线下穿S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥相关事宜的汇报》、《关于要求对渔郎岸特大桥桥下违建铁路进行拆除及桥梁维修检测平台偷拆事件依法查处的函》、《关于要求尽早解决铁路下穿S1渔郎岸特大桥相关事宜、确保G20峰会期间道路安全畅通的函》及相应的邮寄凭证、签收记录各一份，用以证明原告多次通过公函方式向被告申请履行查处违法行为职责的事实。
被告宁波市公路管理局为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了以下证据材料及依据：
1.甬公路罚〔2016〕03（01）8001号《行政处罚决定书》、《接受案件调查处理通知书》、《更正说明》及相应的邮寄凭证、《立案审批表》、《接受勘验取证工作通知书》及相应的邮寄凭证、《勘验（检查）笔录》、《勘验图》、《现场照片》及见证人忻波的身份材料、铁道部、浙江省人民政府的《关于宁波枢纽新建北环线工程初步设计的批复》、上海铁路局官网截图、《公路违法行为调查报告》、《责令改正违法行为告知书内部审批表》、《责令改正违法行为告知书》及相应的邮寄凭证各一份，用以证明被告已对违法施工行为进行调查取证、现场勘验，并对建设单位作出行政处罚的事实；
二、《浙江省公路路政巡查记录》五份、原告《关于偷拆渔郎岸特大桥桥梁维修检测平台事件及其造成桥梁存在安全隐患的汇报函》一份、《勘验（检查）笔录》、平面示意图、现场照片、执法照片、《询问笔录》及被询问人的身份证明各一份、《责令改正违法行为通知书》及送达凭证、《公路行政处罚结案报告》各一份，用以证明被告在2015年10-11月份日常巡查发现涉案违法行为，对此展开调查，曾对建设单位作出《责令改正违法行为通知书》并作结案处理的事实。
被告宁波市高速公路路政管理大队为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了宁波市机构编制委员会甬编办函〔2014〕23号《关于印发宁波市公路管理局机构编制方案的函》一份，用以证明其属于被告宁波市公路管理局的派出机构，并非独立行政主体的事实。
上述证据经庭审出示、质证，因原告、两被告对对方提交证据的真实性均无异议，本院对上述证据的真实性均予以认定。
根据本院确认的有效证据，结合原、被告的庭审陈述，本院确认本案事实如下：
2009年，经铁道部和浙江省人民政府批准，宁波铁路枢纽新建北环线开始建设，建设单位为上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部。期间，新建铁路需要下穿原告宁波北仑港高速公路有限公司经营的S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥桥下（第49、50跨之间）建设施工，但该下穿段施工并未经过公路管理部门的审批许可。2015年10月9日，原告以宁波铁路枢纽新建北环线下穿S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥的施工行为未依法办理相关行政许可，给该路段桥梁的检测、维修工作造成损害为由，向被告宁波市高速公路路政管理大队发送《关于要求对渔郎岸特大桥桥下违建铁路进行拆除及桥梁维修检测平台偷拆事件依法严处的函》，要求对上述违法行为进行查处，被告宁波市高速公路路政管理大队于当天签收上述公函。当日，被告宁波市公路管理局工作人员即前往事发地段进行巡查，制作勘验笔录、拍摄现场照片，并于2015年10月19日对中铁四局集团有限公司宁波铁路枢纽新建北环线工程项目经理部作出甬公〔2015〕001号《责令改正违法行为通知书》。
另查明，2015年10月至2016年7月期间，原告持续多次以公函形式就上述违法施工行为要求被告宁波市公路管理局履行查处的法定职责。2016年7月6日，被告宁波市公路管理局对上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部于2015年在S1甬台温高速公路10K+725M渔郎岸特大桥（第49、50跨之间）下涉嫌擅自占用、挖掘公路修建铁路的行为进行立案调查。经调查取证、勘验现场后，被告于2016年8月24日作出甬公路罚〔2016〕03（01）8001号行政处罚决定，认定上述施工行为属于擅自占用、挖掘公路，已违反《公路安全保护条例》的相关规定，为此作出责令上海铁路局宁波铁路枢纽工程建设指挥部在15日内改正违法行为的行政处罚。
本院认为，根据《公路安全保护条例》第二十七条第（一）项、第六十二条之规定，因修建铁路等建设工程需要占用、挖掘公路、公路用地或者使公路改线的，建设单位应当向公路管理机构提出申请。未经许可开展涉路施工活动的，由公路管理机构责令改正，可以处3万元以下的罚款。故，对宁波铁路枢纽新建北环线建设下穿原告宁波北仑港高速公路有限公司经营的S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥桥下（第49、50跨之间）建设施工行为，因至今未取得审批许可，被告宁波市公路管理局具有对其作出行政处罚的法定职权，且相关行政处罚决定属于被告依职权即可作出，不以原告提出申请作为前提。本案中，原、被告一致确认原告最早向被告反映上述违法建设行为的时间为2015年10月9日，而从被告当天即派人前往事发现场进行调查勘验的行为来看，双方之间的履行法定职责法律关系即已得到确立，客观上被告为此也作出过行政处理的决定。之后原告虽持续多次向被告发送公函要求查处，但经本院审查，原告所反映的事项主要内容仍系要求对宁波铁路枢纽新建北环线建设下穿S1甬台温高速公路渔郎岸特大桥桥下的违法建设施工行为进行查处，与其2015年10月9日举报的事项在内容上并无本质区别，是对之前举报的延续和对被告的再次督促，前后有机联系、一脉相承，不能相互孤立的进行判断，实质上并未改变双方原已形成的履行法定职责法律关系，现原告认为被告未能履行法定职责的理由是否成立，并在审理过程中明确本次起诉要求被告履行法定职责的申请依据为其于2016年6月24日发送给被告的《关于要求尽早解决铁路下穿S1渔郎岸特大桥相关事宜、确保G20峰会期间道路安全畅通的函》，但本院认为仍应当围绕其于2015年10月9日提出的履职申请进行审查，而根据法律及司法解释的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，应当在履行法定职责期限届满之日起六个月内提出，故本案原告最迟应当在2016年6月9日前提起行政诉讼，其本次起诉已经超过法定的起诉期限且无正当理由，应裁定不予受理；已经受理的，应裁定驳回起诉。退一步讲，即便将原告于2016年6月24日发送给被告宁波市公路管理局的公函作为其履行法定职责的依据，鉴于该公函所举报的事项和2015年10月9日反映的事项内容基本相同，故被告针对原告2016年6月24日的公函是否进行回复并未给原告的权利和义务创设新的影响，原告的本次起诉不属于人民法院行政审判权限调整范围。因2016年8月24日被告宁波市公路管理局已就原告举报的事项对建设单位作出行政处罚决定，原告若不服，其作为利害关系人，可就此申请行政复议或提起行政诉讼。另外，被告宁波市高速公路路政管理大队作为被告宁波市公路管理局的派出机构，亦不属于法律、法规、规章授权的组织，不具有独立的行政主体资格，现原告将其列为被告于法不符，且经本院释明后仍不变更，本院一并予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第四十九条第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（十）项、第四条之规定，裁定如下：
驳回原告宁波北仑港高速公路有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 毛冠达
审 判 员 徐小娟
人民陪审员 王宝国
二〇一七年一月六日
本件与原本核对无疑
书 记 员 朱璐琰
附：本案适用的法律、法规及规章
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
……
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
……
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。