湖南省蓝山县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）蓝刑初字第137号
公诉机关湖南省蓝山县人民检察院。
被告人杨某某，男。2014年6月30日因涉嫌犯玩忽职守罪经蓝山县人民检察院决定对其取保候审，2014年8月11日经本院决定对其取保候审。
辩护人孟宁波，男，蓝山县法律援助中心律师。
蓝山县人民检察院以湘蓝检刑诉（2014）179号起诉书指控被告人杨某某犯玩忽职守罪，于2014年7月30日向本院提起公诉。本院于2014年8月5日立案后，依法由审判员陈军辉担任审判长，与代理审判员彭松波、人民陪审员彭莉组成合议庭，书记员李兵山担任庭审记录，于2014年9月28日公开开庭进行了审理。蓝山县人民检察院指派代理检察员刘文艺出庭支持公诉，被告人杨某某及辩护人孟宁波到庭参加诉讼。本案经永州市中级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案通过合议庭评议并经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
蓝山县人民检察院指控，2011年以来，张某某等人在蓝山县某某镇某某办事处无证开办“某某厂”砖厂生产粘土红砖。被告人杨某某在担任蓝山县某某镇某某办事处安监站站长期间，对该砖厂进行安监检查，在发现“某某厂”砖厂无证生产及具有较大安全隐患的情况下，严重不负责任，不认真履行安全生产监管职责，没有采取有效的责令停产措施，也没有书面向相关部门汇报，对该厂在不具备安全生产条件下非法生产的行为打击不力，疏于监督管理，导致“某某厂”砖厂于2014年4月13日发生重大安全生产事故，致该砖厂工人邓某某因事故死亡。
公诉机关为证明上述事实成立，当庭出示了下述证据：1、书证；2、证人证言；3、被告人杨某某的供述与辩解等证据等。
公诉机关认为，被告人杨某某身为国家机关工作人员，在履行职务过程中严重不负责，导致国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人杨某某辩称，一是公诉机关起诉他担任安监站站长期间玩忽职守主体不正确，根据2011年《蓝山县乡镇机关机构改革方案实施意见》文件规定，没有设立“某某镇某某办事处安监站”这个机构，即使某某办事处下文设立了安监站这个机构，也是为了应付上级安监部门的检查。这是与县机构设置相违背的非法机构，不能以安监站名义开展任何公务活动，不能因为他积极开展了安全生产监督管理工作就认定他承担法律责任。二是从“某某厂”砖厂工人邓某某死亡来看，是否属安全生产责任事故尚无定论，没有《安全生产事故调查报告》，也没有权威部门对事故的性质作出定性和划分事故责任人。另外，邓某某于2014年4月13日下午在某某厂因工负伤后，在县人民医院经过了半天以上的抢救无效才于次日上午死亡的，经调解医院还赔偿了邓某某家属5000元。因此，不能完全排除邓某某的死亡是否有医疗事故的原因。三是从安全生产相关法律法规来看，某某办事处及其本人均无安全生产监管方面的法定职责。四是起诉书指控他在担任安监站站长期间严重不负责任，不认真履行监管职责，没有采取有效的责任停产措施，也没有书面向相关部门汇报，对该厂不具备安全生产条件下非法生产的行为打击不力，疏于监督管理与主要事实不符。他在工作期间对安全生产很重视，且主动开展了安全生产检查，履行了安全生产监管职责，对砖厂进行了检查，提出了口头的整改意见，也提出了书面意见，但砖厂没有签字，由于其他原因丢失了。砖厂发生安全生产事故不是他的原因引起的，与他的工作没有因果关系，不是他的责任。
辩护人辩称，查处非法生产经营的非法企业是要县级政府的职能部门，本案涉案的“某某厂”砖厂无证生产近五年，职能部门没有尽职尽责，没有任何一个部门去查处、责令立即停产，反而还收钱，查处非法企业是涉及相当多的职能部门的联合执法。被告人进行了摸底、宣传，后又口头汇报过、报表上报过、书面总结涉及过，已经尽职尽责履行了安全监管职责。至于委托执法，本身是非法的，而授权的权利是罚款50元以下。因此，被告人的行为不构成犯罪。
被告人杨某某及辩护人为支持上述辩护观点，向本院提交如下证据：
蓝山县某某办事处查处非法经营建设单位统计表，拟证实杨某某2013年4月1日任安监站站长后10天之内就排查了某某辖区内的非法经营单位并上报县安监局的事实。
蓝山县某某办事处“五一”安全生产大检查情况汇总表，拟证实某某办事处安全生产大检查的情况于2013年5月8日上报县安监局，该情况汇总表已注明了某某“某某厂”砖厂为非法经营生产单位的事实。
某某辖区内各砖厂详细资料，拟证实某某办事处安全生产大检查的情况于2013年5月8日上报县安监局，该情况汇总表已注明了某某“某某厂”砖厂为非法经营生产单位的事实。
某某办事处关于集中开展安全生产大检查工作小结，拟证实某某办事处总结中开展安全大检查活动中的工作，总结中反映杨某某就非法砖厂问题口头向县安监局作出了汇报，并请求上级单位进行一次联合执法的事实。
蓝山县安全生产监督管理局的证明，拟证实上述1至4号证据及材料，某某办事处及杨某某均已上报至县安监局的事实。
对唐某某的调查笔录，拟证实某某办事处上报的材料在县安监局办公室，杨某某与其谈过某某非法砖厂的问题，以及对于非法砖厂生产的问题不是某一家单位能够独立处理的问题，需要相关职能部门的配合的事实。
对廖某某的调查笔录，拟证实县安监局于2013年9至10月到某某“某某厂”砖厂检查过，明知该厂为无证生产的事实。
职业病健康体检签名表，拟证实县安监局于2013年9至10月到某某“某某厂”砖厂检查过，明知该厂为无证生产的事实。
对张某一的调查笔录，拟证实某某办事处干部每年都会到“某某厂”砖厂进行安全宣传，2013年下半年还发放了整顿通知书，县安监局每年都会到该厂进行检查，“某某厂”砖厂原来向国土、环保、林业等部门缴过费的事实。
对张某某的调查笔录，拟证实某某办事处干部每年都会到“某某厂”砖厂进行安全宣传，2013年下半年还发放了整顿通知书，县安监局每年都会到该厂进行检查，“某某厂”砖厂原来向国土、环保、林业等部门缴过费的事实。
对欧某某的调查笔录，拟证实杨某某任安监站站长期间尽职尽责，2013年度被县委政府评为安全生产工作三等奖，2013年下半年杨某某曾经提议某某办事处就某某范围内非法生产砖厂问题书面向县政府和县安监局报告，办事处处党委认为因种种原因未支持杨某某的提议，某某办事处辖区内非法生产砖厂各职能部门是明知的，且大部分职能部门收取了费用。
对曾某某的调查笔录，拟证实杨某某平时的工作表现良好，认为杨某某的行为不构成犯罪，请求法院依据事实和法律判决杨某某无罪的事实。
蓝山县某某镇某某办事处委员会、蓝山县某某镇人民政府某某办事处出具的《关于请求对杨某某无罪判决的请示报告》，拟证实杨某某的工作表现并请求对杨某某判决无罪的事实。
本案通过庭审举证、质证及法庭辩论，经审理查明，2011年以来，张某某等人在蓝山县某某镇某某办事处无证开办“某某厂”砖厂生产粘土红砖。被告人杨某某在担任蓝山县某某镇某某办事处组织委员、安全生产工作领导小组副组长期间，分管组织、安全生产、环境保护等工作，负责某某办事处辖区内安全生产监督管理的具体工作，在对“某某厂”砖厂进行安监检查时，发现“某某厂”砖厂无证生产及具有较大安全隐患的情况下，只是在口头提出整改意见和向县安监局上报了非法经营建设单位情况统计表、安全生产大检查情况汇总表，没有提出整改意见及采取有效的责令停产措施，也没有书面向相关部门提请对该厂进行查处，对该厂在不具备安全生产条件下非法生产的行为打击不力，疏于监督管理，导致“某某厂”砖厂于2014年4月13日发生生产事故，致该砖厂工人邓某某因事故死亡。
另查明，2005年6月2日经蓝山县机构编制委员会批复，某某办事处成立安全生产监督管理站。2013年8月2日，蓝山县安全生产监督管理局与蓝山县某某办事处签订了《安全生产行政执法委托书》，有效期至2016年8月1日止，委托执法权限为：法律政策宣贯权、行政检查权、现场处理（违法行为制止）权、行政处罚权、提请查处权。其中提请查处权内容为：“被委托人发现违法行为超过委托权限，在取得初查证据后应当提请委托单位对违法行为人进行查处；对不属于安全生产违法行为的移交有权部门查处”。
再查明，事故发生后经县委政法委及某某办事处主持调解，某某办事处“某某厂”砖厂与被害人邓某某家属达成赔偿协议，由某某办事处“某某厂”砖厂邓某某家属各项损失共计人民币500000元并已履行。
上述事实，有如下证据予以证实：
1、被告人杨某某的户籍证明，证实被告人杨某某的基本情况。
2、《关于成立乡镇（办事处）安全生产监督管理站的请示》蓝安发（2005）4号文件、《关于各乡镇、办事处设立安全生产监督管理站的批复》蓝编办发（2005）5号文件，证实2005年6月2日经蓝山县机构编制委员会批复，全县25个乡镇、办事处设立安全生产监督管理站的事实。
3、2013年蓝山县安全生产行政执法委托书，证实2013年8月2日，蓝山县安全生产监督管理局与蓝山县某某办事处签订了《安全生产行政执法委托书》，明确了委托执法范围、委托执法权限、委托执法责任及委托期限的事实。
中共某某镇某某办事处委员会分别于2013年4月1日、2014年2月23日下发的蓝火发（2013）20号、蓝火发（2014）4号《关于调整某某办事安全生产工作领导小组及安监站的通知》，证实2013年、2014年某某办事处安全生产领导小组及安监站的组成人员，杨某某为安全生产工作领导小组副组长、安监站站长的事实。
被告人杨某某持有的行政执法证，证实被告人杨某某于2012年7月取得了《湖南省行政执法证》，职务为行政执法人员、执法类别为安全生产监督、执法范围为蓝山县、有效期至2016年7月的事实。
乡镇安监站工作职责，证实乡镇安监站的工作职责范围及内容。
蓝山县人民政府办公室关于印发《蓝山县安全生产监督管理职责规定》的通知（蓝政办发（2013）27号），证实蓝山县县、乡镇两级政府安全生产工作职责的范围和内容。
某某办事处与黄传平签订的《合同书》，证实2007年7月3日，某某办事处将果园承包给黄传平用于办红砖厂，承包期限为19年的事实。
蓝公尸鉴法字（2014）015号《法医学尸体检验鉴定意见书》，证实邓某某在钝性外力作用下引起的右下肢毁损伤致失血性休克后死亡的事实。
死亡赔偿协议书、收条、事故谅解书，证实2014年4月13日邓某某在某某办事处“某某厂”砖厂工作时受伤后，经抢救无效于次日死亡，事发后某某办事处“某某厂”砖厂股东与邓某某家属达成赔偿协议的事实。
2014年4月28日对张仁发的调查笔录，证实张某一与黄某某、张某某、吕某某在某某某某厂合伙办了一个砖厂，在黄某某承包期间办理了各项手续，2011年其与张某某承包时因原黄某某未年检就没有再办理任何手续。在办厂期间，该厂没有制定规章制度和操作流程，也没有对相关从业人员进行培训，乡政府干部到厂里搞过检查，乡政府安监站的工作人员还对其说过要注意生产安全，但没有下达停产通知和要求停产整顿，2014年1月至4月13日乡政府没有对该厂进行过安全检查的事实。
2014年5月9日对郝良熙的调查笔录，证实蓝山县某某办事处是杨某某分管安全生产方面的工作，杨某某是某某办事处安监站站长，其是安监员。某某办事处辖区内共8家砖厂，经检查均手续不全，没有专业的安全员、无安全生产管理制度、无危险作业区的防护措施和警示标志。在对“某某厂”砖厂进行检查时发现该砖厂没有营业执照等手续，无专业的安全员、危险作业区无警示标志、无安全责任状、没有给工人购买保险等，发现该厂安全隐患后未对该厂下达责令停业停产通知书，没有单独就“某某厂”砖厂的隐患向政府和安监局进行书面汇报的事实。
2014年5月12日对郝某某的调查笔录，证实蓝山县某某镇某某办事处没有就砖厂存在的安全隐患问题向蓝山县安监局非煤股汇报的事实。
2014年5月27日对欧某某的询问证人笔录，证实蓝山县某某办事处由杨某某分管安全生产工作，同时任安监站站长，安全生产方面的具体工作主要由安监站来负责。某某“某某厂”砖厂没有办理安全生产许可证等相关手续，对该厂口头上提出过安全生产隐患整改通知，没有下达过责令停产、整顿等书面通知的事实。
被告人杨某某于2014年6月6日的供述，证实被告人杨某某2012年8月调任至蓝山县某某办事处工作，2013年3月开始分管安全生产工作，并兼任安全生产领导小组副组长及安监站站长。其分管安全生产工作以来到“某某厂”砖厂进行过安全生产检查，检查时发现该厂证照全无，没有制定安全制度和操作规程，没有专业的安全员，安全员和工人没有经过正规的安全培训，危险作业区没有警示标志，与工人没有签订劳动合同、安全责任状，没有给工人购买保险，没有统一购买防护用品，危险作业区缺乏防护措施，没有为工人做健康检查，厂区门口没有设立安全提示牌。在发现上述隐患后，某某办事处及安监站没有对该厂下达责令停业停产通知书，也没有书面就该厂的安全隐患情况向县安监局及其他相关部门书面提请查处的事实。
本院认为，被告人杨某某提出的没有设立“某某镇某某办事处安监站”这个机构，指控其担任安监站站长期间玩忽职守主体不正确，且某某办事处及其本人均无安全生产监管方面的法定职责的辩解意见。经查，虽然《中共蓝山县委蓝山县人民政府关于印发﹤蓝山县乡镇机关机构改革方案实施意见﹥的通知》（蓝发（2011）56号），及《中共蓝山县委办公室蓝山县人民政府办公室关于印发﹤蓝山县某某镇党委、人大、政府、政协工委主要职责、内设机构和人员编制规定﹥的通知》（蓝办发（2011）69号）规定，无“某某镇某某办事处安监站”这个机构。但根据某某镇某某办事处分别于2013年4月1日、2014年2月23日印发的蓝火发（2013）20号、蓝火发（2014）4号文件，均确定被告人杨某某为某某办事处安全生产工作领导小组副组长、安监站站长，以及某某办事处2013年干部职工岗位责任制、2014年干部职工岗位责任制均明确了被告人杨某某分管组织、安全生产等工作。且2013年8月2日，蓝山县安全生产监督管理局与蓝山县某某办事处签订了《安全生产行政执法委托书》。根据《湖南省安全生产条例》第六条之规定“乡镇人民政府、街道办事处安全生产监督管理机构或者安全生产监察员，按照本条例规定和县级人民政府安全生产监督管理部门的委托，负责本辖区内安全生产监督管理的具体工作”。因此，被告人杨某某应为负责蓝山县某某镇某某办事处辖区内安全生产监督管理的具体工作。故上述辩解意见，本院不予采纳。
关于被告人杨某某提出的其履行了安全生产监管职责，邓某某的死亡是否属安全生产责任事故尚无定论，没有《安全生产事故调查报告》，也没有权威部门对事故的性质作出定性和划分事故责任人的辩解意见。经查，根据《中华人民共和国安全生产法》第五十九条之规定“安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告”。被告人未按上述规定作出书面记录，也未根据《安全生产行政执法委托书》中授权的“提起查处权”取得初查证据后提请委托单位对违法行为人进行查处或移交有权部门查处。由于被告人杨某某的不认真履行职责，在发现“某某厂”砖厂无证生产及具有较大安全隐患的情况下，只是在口头提出整改意见和向县安监局上报了非法经营建设单位情况统计表、安全生产大检查情况汇总表，没有作出书面整改意见及采取有效的责令停产措施，也没有书面向相关部门提请对该厂进行查处，导致该砖厂继续无证生产，而发生一人死亡的事故。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》规定，有关部门是否作出《安全生产事故调查报告》不是玩忽职守罪的犯罪构成要件。因此，上述辩解意见本院不予采纳。
被告人杨某某在担任蓝山县某某镇某某办事处组织委员、安全生产工作领导小组副组长期间，分管组织、安全生产、环境保护等工作，负责某某办事处辖区内安全生产监督管理的具体工作，在发现“某某厂”砖厂无证生产及具有较大安全隐患的情况下，不认真履行职责，导致发生事故并造成一人死亡的后果，其行为已经构成玩忽职守罪。公诉机关指控其犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实充分，罪名成立。但考虑到其尽到了部分监管职责，且事故发生后得到了妥善处理，受害人家属得到了赔偿，其犯罪情节轻微，可以免除处罚。
据此，根据被告人杨某某犯罪的事实、犯罪的性质、情节和对社会的危害程度。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第三款，第三十七条；《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款（一）项之规定，判决如下：
被告人杨某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
审 判 长 陈军辉
代理审判员 彭松波
人民陪审员 彭 莉
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 李兵山
附：本案适用相关法律条文
一、《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员玩忽职守或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定
第六十七条……
……
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
二、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员玩忽职守或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。
三、《中华人民共和国安全生产法》
第五十九条安全生产监督检查人员应当将检查的时间、地点、内容、发现的问题及其处理情况，作出书面记录，并由检查人员和被检查单位的负责人签字；被检查单位的负责人拒绝签字的，检查人员应当将情况记录在案，并向负有安全生产监督管理职责的部门报告。
四、《湖南省安全生产条例》
第六条之乡镇人民政府、街道办事处安全生产监督管理机构或者安全生产监察员，按照本条例规定和县级人民政府安全生产监督管理部门的委托，负责本辖区内安全生产监督管理的具体工作。