江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣行终74号
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村凤形组。
诉讼代表人汤本林，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村决冲组。
诉讼代表人汤放尧，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村五丰组。
诉讼代表人汤家萍，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村大万组。
诉讼代表人周石军，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村大祠组。
诉讼代表人汤少萍，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村新屋组。
诉讼代表人汤桂德，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村茶园组。
诉讼代表人巫家林，该组组长。
上述七上诉人的共同委托代理人何其桂。
上述七上诉人的共同委托代理人吴成才。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村大园组。
诉讼代表人刘传达，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村新建组。
诉讼代表人王月发，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村广坑组。
诉讼代表人刘福永，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村荆坪组。
诉讼代表人陈国华，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村源台组。
诉讼代表人陈庚昌，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村团冲组。
诉讼代表人周日升，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇鸭路村桐子坡组。
诉讼代表人邱建萍，该组组长。
上述七上诉人的共同委托代理人刘传达，男，1957年2月24日生，汉族，住萍乡市湘东区东桥镇鸭路村大园组5号，公民身份号码3603131957********。
上述七上诉人的共同委托代理人吴成才。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇坑背村高桥组。
诉讼代表人赖咸权，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇坑背村常青组。
诉讼代表人肖群来，该组组长。
上述二上诉人的共同委托代理人赖方毫。
上述二上诉人的共同委托代理人肖群来，男，1965年2月6日出生，汉族，住萍乡市湘东区东桥镇坑背村下汤家2号，公民身份号码3603131965********。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村丙甲组。
诉讼代表人余萍发，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村大冲组。
诉讼代表人贺迎春，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村新万组。
诉讼代表人易新发，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村金狮组。
诉讼代表人汤洪亮，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村石祠组。
诉讼代表人贺诗祥，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村大红组。
诉讼代表人刘启洪，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村上柞组。
诉讼代表人骆章发，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村东坑组。
诉讼代表人刘国文，该组组长。
上诉人（原审原告）萍乡市湘东区东桥镇五峰村塘冲组。
诉讼代表人巫启龙，该组组长。
被上诉人（原审被告）萍乡市湘东区人民政府，住所地萍乡市湘东区湘东镇河洲村。
法定代表人杨劲松，该区区长。
委托代理人李开云，该区政府工作人员。
委托代理人黄欣，江西慧和律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）萍乡市五峰林场，住所地萍乡市湘东区湘东镇樟里村。
法定代表人王德明，该场场长。
委托代理人张成全，江西昭萍律师事务所律师。
上诉人萍乡市湘东区东桥镇五峰村凤形组等25个村小组（以下简称凤形组等25个村小组）因其诉萍乡市湘东区人民政府（以下简称湘东区政府）林业行政确认及行政赔偿一案，不服萍乡市中级人民法院（2015）萍行初字第27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明，萍乡市五峰林场（以下简称五峰林场）属于国营林场，成立于1986年。1989年7月至1991年8月期间，五峰林场陆续与湘东区东桥乡（即现在的东桥镇）五峰村、鸭路村、坑背村村委会签订《联营营造速生丰产林合同》，约定由当地村民提供自留山给五峰林场使用，长期联营，由五峰林场投资并造林育林，林木权归五峰林场所有，产生的利润双方按三七分成（五峰林场分七成，村组或户分三成）。在五峰林场经营过程中，凤形组等25个村小组村民为要求归还林地使用权等问题多次向有关部门上访。2009年7月22日，萍乡市湘东区林业局就湘东区东桥镇鸭路村陈作文、五峰村何其桂等村民要求五峰林场将联营山林的经营权归还村民等问题，向湘东区东桥镇各有关村委会作出书面答复。答复的主要意见是：1、根据中共江西省委、江西省人民政府赣发（2004）19号文件《关于深化林业产权制度改革的意见》必须确保国有林场权属稳定的政策精神，和江西省林业产权制度改革领导小组赣林改字（2006）1号文件《关于林业产权制度改革若干问题的指导意见》中有关国乡联营山林权属处置意见的要求，该局认为五峰林场与东桥镇五峰、鸭路、坑背三个村村民的联营山林应当继续由五峰林场经营管理，联营山林的林地所有权证发给所属村民组，林地使用权证发给村民，林木所有权、使用权证发给五峰林场。2、责成五峰林场尽快与村民对原联营合同进行补充和完善，保障农户的合法权益。3、五峰林场与村民联营造林已成为不可争议的历史事实，在法律上尚未认定是侵权行为之前，联营山林暂不能归还村民自主经营，对于村民要求五峰林场赔偿侵权造成的经济损失的诉求，因不能认定不予支持。4、建议由东桥镇政府进一步做好五峰、鸭路、坑背三个村委会和广大村民的思想工作，树立顾全大局，着眼发展，互惠互利的意识，积极促成场地双方冷静地、有诚意地认真解决争执多年的权益纠纷问题。5、如在各级再次调解不成功的情况下，建议由村民申请合同仲裁机构裁决或村民上诉法院依法作出判决。湘东区林业局作出答复后，原告不服该答复向湘东区政府申请复议。2011年9月27日，湘东区政府作出“（2011）湘行复字第6号”行政复议决定书，维持湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。凤形组等25个村小组仍不服，以湘东区林业局为被告，于2014年12月8日向萍乡市湘东区人民法院起诉，请求该院判决撤销湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。2015年2月3日，萍乡市湘东区人民法院作出（2015）湘行初字第1号行政判决，撤销湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。2015年2月10日，凤形组等25个村小组向湘东区政府提出书面申请，请求湘东区政府对涉案联营山林的权属予以确定。此后湘东区政府一直未予答复，也未颁发林权证。凤形组等25个村小组认为湘东区政府未履行颁发联营山林林权证的法定职责，向萍乡市人民政府申请行政复议，请求事项：1、请求被申请人（湘东区政府）履行法定职责，归还林地所有权、使用权；2、1986年被烧毁油茶等森林13000亩，赔偿650万元（按每亩500元计算）；3、30年无收入，赔偿造成的经济损失1.2亿元；4、在权属未处理前，萍乡市五峰林场不得进入林区进行生产活动。2015年7月22日，萍乡市人民政府作出“萍府复决字（2015）9号”行政复议决定书，决定：1、被申请人（湘东区人民政府）在30日内履行颁发林权证的法定职责；2、驳回申请人（即凤形组等25个村小组）的其他行政复议请求。该行政复议决定书送达后湘东区政府未颁发林权证。凤形组等25个村小组于2015年11月向该院提起诉讼。另查明，凤形组等25个村小组向该院提交的起诉状中，东桥镇五峰村茶园组组长巫家林、石祠组组长贺诗祥、大红组组长刘启红、上榨组组长骆章发、东坑组组长刘国文、塘冲组组长巫启龙均无签名（而是签其他人的姓名）。
原审法院认为，凤形组等25个村小组的第1项诉讼请求是要求法院判决撤销湘东区政府作出的将涉案联营山中的林木所有权及使用权确权给五峰林场的行政行为。但诉讼中各方当事人均未提供湘东区政府作出的确权决定书，也未提供涉案联营山林权属登记为五峰林场的《林权证》或其他有关林地、林木所有权和使用权已登记为五峰林场的证据。就联营山林的权属问题，能体现湘东区政府行政意志的仅仅是其2011年9月27日作出“（2011）湘行复字第6号”行政复议决定，即维持湘东区林业局2009年7月22日作出的答复。因湘东区林业局作出的答复已经被萍乡市湘东区人民法院2015年2月3日作出的行政判决（该判决已生效）撤销，故湘东区政府作出的“（2011）湘行复字第6号”行政复议决定也随之被撤销，其无任何行政效力。因此凤形组等25个村小组所诉行政行为无任何载体。并且从凤形组等25个村小组后来就联营山林向湘东区政府申请确权以及萍乡市人民政府复议决定“湘东区人民政府应履行法定职责（即颁发林权证）”等事实，也证明了五峰林场经营涉案林地后，湘东区政府对涉案联营山林未予确权。故凤形组等25个村小组所诉行政行为并未实施，不存在撤销与否的问题。因此就第1项请求依法应不予受理，在已经受理的情况下，应当裁定驳回起诉。关于凤形组等25个村小组提出的赔偿请求（即第2项至第5项诉请）。该院认为，因第2项至第4项是指1986年冬烧毁林木所造成的损失，其与被诉行政行为即凤形组等25个村小组所诉的“2005年至2007年被告就联营山林的确权行为”无关联，且这些赔偿请求已被萍乡市人民政府作出的行政复议决定驳回，故依法不能受理。凤形组等25个村小组提出的第5项请求赔偿项目是指湘东区政府不作为造成的凤形组等25个村小组诉讼成本损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，诉讼成本损失不属行政赔偿范围。且该项赔偿请求亦与所诉行政行为并无关联，其不属于人民法院应当受理的行政赔偿。另外，因凤形组等25个村小组提交的起诉状中有六个村民小组组长未签名，不具备起诉的基本要件。相关的六个村民小组无原告主体资格。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（四）、（十）项之规定，裁定如下：驳回凤形组等25个村小组的起诉。
上诉人凤形组等25个村小组上诉称：1、1986年湘东区政府与湘东区林业局将林地烧山后说成荒山，成立一个五峰林场，湘东区政府应提供证据证明是荒山，证明当地没有村庄和几万亩森林，五峰林场占据烧毁他人的森林，造所谓速生丰产林，出卖林地，造成大批荒芜。2、该案适用法律不当。该案是省高院五年前作出要湘东区政府重作行政行为，而湘东区政府在明知湘东区林业局已经自行撤销其行政行为的情况下，又一次违法，以同样的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，一审裁定在推翻省高院的重作判决。3、湘东区政府已构成违法犯罪。湘东区政府烧山1300多亩，符合刑事立案标准，应当将有关材料移送公安、检察机关。因此，请求撤销原审裁定，追究湘东区政府的行政侵权责任，予以赔偿。
被上诉人湘东区政府答辩称：1、五峰林场是依法成立的国营林场，与村集体联营造林，是特定时期的历史产物，符合当时国家政策法规，权利义务关系明确。2、上诉状中只有十五个组长签名，其他小组不具备上诉真实意思表示和上诉资格。3、湘东区政府无侵权行为，上诉人要求赔偿于法无据。4、上诉人在上诉中认为该案是省高院五年前判决的案件，属于重复起诉，应驳回上诉。综上，上诉人的上诉请求于法无据，请求依法裁决，维护答辩人的合法权益。
被上诉人五峰林场答辩称：1989年至1991年期间，五峰林场陆续与萍乡市湘东区东桥乡五峰村、鸭路村、坑背村等数十个村民委员会签订《联营营造速生丰产林合同》，约定由当地村民提供自留山给五峰林场使用，长期联营，由五峰林场投资植树造林并经营管理，产生的利润按三七分成（五峰林场分70%，村组农户按各自山林面积计算分配30%）。近三十年来，五峰林场投入巨额资金，营造了14万余亩联营森林，同时陆续吸纳了70余名当地村民成为林场职工，且当前的联营森林已定为公益林。请求驳回上诉人的上诉请求。
一审期间当事人向法院提供的主要证据材料有：萍乡市湘东区人民法院作出（2015）湘行初字第1号行政判决书，湘东区政府（2011）湘行复字第6号行政复议决定书等。上述证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
二审对原审查明的事实予以确认。
本院认为，就争议联营山林的权属问题，被上诉人湘东区政府除于2011年9月27日作出了维持湘东区林业局于2009年7月22日作出的《关于对湘东区东桥镇陈作文、五峰村何其桂等村民要求解决五峰林场侵占村民林地等问题的答复》的（2011）湘行复字第6号行政复议决定之外，上诉人凤形组等25个村小组没有证据证明被上诉人湘东区政府作出过其他任何确权行为。而湘东区林业局于2009年7月22日作出的《关于对湘东区东桥镇陈作文、五峰村何其桂等村民要求解决五峰林场侵占村民林地等问题的答复》已被萍乡市湘东区人民法院于2015年2月3日作出的（2015）湘行初字第1号行政判决撤销，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条第一款关于“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效”的规定，被上诉人湘东区政府作出的上述（2011）湘行复字第6号行政复议决定已于2015年2月3日自然无效。因此，上诉人凤形组等25个村小组要求撤销的被诉确权行为在其起诉时已不存在，其提出相关赔偿请求亦不能成立，原审裁定驳回该项起诉正确。同时，上诉人凤形组等25个村小组没有证据证明被上诉人湘东区政府实施了烧毁其林木的行为，且上诉人诉称的行为发生于1986年，系行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件，人民法院不能受理，原审法院驳回上诉人凤形组等25个村小组有关该事项及就该事项请求赔偿的起诉并无不当。原裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈雯雯
代理审判员 郑红葛
代理审判员 万进福
二〇一六年五月九日
书 记 员 丁 雪