广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第207号
上诉人（原审原告）周振扬，住佛山市顺德区。
委托代理人霍燕华，广东至高（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区环境运输和城市管理局，住所地佛山市顺德区大良德民路行政大楼七楼。
法定代表人刘国兴，局长。
委托代理人陈正军，广东中信顺成律师事务所律师。
委托代理人莫江恩，广东中信顺成律师事务所律师。
上诉人周振扬因诉佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环管局）行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2014）佛顺法行初字第160号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：周振扬于2011年10月和2012年10月在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，在位于佛山市顺德区龙江镇苏溪居委会苏溪工业区（宗地号149001-004）的地块上建设了一栋十层和两栋一层的建筑物，建筑物占地面积为3799.69平方米，建筑总面积18662.13平方米。2013年2月4日，佛山市顺德区发展规划和统计局（以下简称区发规局）将上述违法建设案件移交顺德环管局处理。2013年8月16日、9月27日，顺德环管局向区发规局先后发函咨询该地块上的建筑物是否取得《建设工程规划许可证》进行建设、地块上的建筑物是否符合规划及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，并请该局提供相应的整改措施或拆除位置图。2013年9月13日、10月30日，区发规局分别作出复函函复顺德环管局，认为涉案的建筑物未取得建设工程规划许可证，不能补办有关手续，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，依法应对违法建设部分进行拆除。对拆除的范围，区发规局提供了整改的宗地图作为参考。经调查核实，顺德环管局于2013年9月30日、11月12日分别向周振扬发出《责令改正（停止）违法行为通知书》，责令周振扬立即停止违法行为，并限期周振扬于2013年12月10日前自行拆除整改的宗地图上标注为栋号2、栋号3的建筑物，拆除面积共1713.37平方米。因周振扬逾期未拆除，顺德环管局于2014年3月4日作出《行政处罚告知书》，告知周振扬因其未取得《建设工程规划许可证》于2011年10月和2012年10月在佛山市顺德区龙江镇苏溪居委会苏溪工业区（宗地号：149001-004）地块上建设建筑物，建筑物占地面积3799.69平方米，建基面积3799.69平方米，建筑总面积18662.13平方米，部分建设的建（构）筑物无法采取改正措施消除对规划实施影响，需拆除宗地图地块上栋号2、栋号3的违法建（构）筑物，拆除面积合共1713.37平方米，同时告知周振扬拟作出处罚适用的法律及周振扬享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。周振扬收到该处罚告知书后向顺德环管局提交了《陈述申辩书》，认为涉案建筑物占用的土地已办理了用地手续，请求暂缓拆除，同时提出顺德环管局参照的工程造价明显高于工程的实际造价，应参照顺德区2012年第三季度建筑工程造价指标中的多层工业厂房主体工程含桩基造价679元／平方米进行处罚。顺德环管局经对周振扬的陈述申辩意见进行复核，决定不予采纳。2014年7月31日，顺德环管局作出粤顺管龙罚（2013）第A00058号《行政处罚决定书》，并于同年8月6日送达周振扬。周振扬对该处罚决定不服，向佛山市顺德区人民政府申请行政复议，该府作出顺府行复案（2014）91号《行政复议决定书》，维持被诉具体行政行为。周振扬于2014年11月26日收到上述复议决定书。
另查，根据佛山市顺德区国土资源和水利局公布的建筑工程造价反映，顺德区2011年第三年季度建筑工程造价指标中的工业厂房低层（框架结构）及多层（框架结构）单方造价均为992元／平方米。2012年第三季度建筑工程造价指标中的工业厂房低层（框架结构）及多层（框架结构）单方造价分别为1027／平方米、1022元／平方米。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、国法函（2000）143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤办函（2001）208号《关于在顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、顺府发（2001）8号《关于设立顺德市行政执法局的通知》、粤机编（2009）21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》及顺办发（2010）43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，顺德区城市规划管理方面的行政处罚权由顺德环管局行使，顺德环管局作出涉案的行政处罚主体适格。顺德环管局在作出行政处罚前已履行调查、告知等程序，对周振扬的陈述申辩亦进行了复核，作出处罚决定书后依法送达给周振扬，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，程序合法。
本案中，对周振扬在2011年10月、2012年10月在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建设涉案建筑物，总建筑面积为18662.13平方米的事实，双方当事人均无异议，且有顺规函（2013）489号《顺德区发展规划和统计局关于龙江镇苏溪工业区周振扬违法建设一案的复函》、张先华的《调查询问笔录》、《现场照片》、《宗地图》（149001-004）等证据证实，应予以确认。案件争议的焦点是顺德环管局对周振扬作出的处罚决定是否合法。经查，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据该规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，按尚可采取改正措施消除对规划实施的影响和无法采取改正措施消除对规划实施的影响两种情形分别处理。对于涉案建筑物是否属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，顺德区城乡规划主管部门即区发规局出具了顺规函（2013）489号《顺德区发展规划和统计局关于龙江镇苏溪工业区周振扬违法建设一案的复函》及顺规函（2013）569号《顺德区发展规划和统计局关于龙江镇苏溪工业区周振扬违法建设一案的复函》回复顺德环管局，明确虽然涉案建筑物占用的地块用途为工业用地，但该地块未办理报建手续的建筑不能补办有关手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，栋号2、栋号3的建筑物属无法采取改正措施消除对规划实施的影响，依法应对该加建部分拆除。因此，顺德环管局根据上述规划意见对周振扬作出限期拆除栋号2、栋号3建筑物的处罚决定事实清楚、证据充分，应予以支持。对于罚款的计算依据问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广东省城乡规划条例》第八十条规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，均可处建设工程造价百分之十以下的罚款。周振扬认为顺德环管局决定拆除并处罚款的行政处罚行为缺乏法律依据的主张于法无据。对涉案建筑物的工程造价，周振扬认为应按工程实际造价即钢筋混凝土结构建筑物500元／平方米，钢结构部分750元／平方米的标准计算，而不应按顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价的标准987元／平方米计算。经查，虽然周振扬提供的其与重庆市合川区第四建筑工程有限公司佛山分公司签订的《建设工程施工合同》及与鹤山市富茂钢结构建筑工程有限公司签订的《建设工程施工合同》显示，涉案钢筋混凝土结构建筑物造价为500元／平方米，钢结构部分造价为750元／平方米，但对上述合同的真实性，周振扬未能提供承建单位的工商登记资料、工程款结算发票等有效证据证明，对上述约定的工程造价的真实性，法院无法确定，而顺德区2011年第三年季度及2012年第三季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价均高于顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价，因此，顺德环管局在不损害周振扬利益的情况下，以该局查处涉案违法建设行为的时间参照顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价987元／平方米为标准计算涉案工程造价并无不当。根据宗地图反映，涉案建筑物总建筑面积为18662.13平方米，顺德环管局以此面积计算涉案建筑物工程总造，并对周振扬处以建设工程造价百分之十以下的罚款，即1841952元，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广东省城乡规划条例》第八十条的规定，应予以支持。另对周振扬提出涉案建筑物占用的地块有相应的用地手续，并非严重违法，顺德环管局处罚过重的问题，因涉案建筑物用地是否合法不是对违法建设减轻或从轻处罚的法定理由，周振扬的主张理由不充分，应不予采纳。综上，顺德环管局作出的粤顺管龙罚（2013）第A00058号《行政处罚决定书》有事实和法律依据，周振扬要求撤销粤顺管龙罚（2013）第A00058号《行政处罚决定书》的理由不成立，应不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回周振扬要求撤销顺德环管局于2014年7月31日作出的粤顺管龙罚（2013）第A00058号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由周振扬负担。
上诉人周振扬上诉称：一、被上诉人在作出被诉行政处罚决定前，未按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，告知上诉人作出行政处罚的事实、理由及依据，剥夺上诉人陈述、申辩权，程序违法，行政处罚不成立。二、被上诉人既然认定上诉人无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法面积为1713.37平方米，则计算罚款面积应按此面积计算，但被上诉人却以全部建筑面积计算罚款缺乏法律依据。三、被上诉人未对涉案建设工程造价进行鉴定，却参照顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价987元／平方米为标准计算涉案工程造价作为罚款依据错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，支持上诉人一审诉讼请求。案件一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人顺德环管局辩称：被上诉人依法有权作出粤顺管龙罚（2013）第A00058号《行政处罚决定书》，且该决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法。上诉人的上诉主张理据不足，依法应予驳回。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、国法函（2000）143号《关于在广东省顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤办函（2001）208号《关于在顺德市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、顺府发（2001）8号《关于设立顺德市行政执法局的通知》、粤机编（2009）21号《关于印发佛山市顺德区党政机构改革的通知》及顺办发（2010）43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被上诉人顺德环管局依法具有对顺德区城市规划管理方面的行政处罚的职权，其作出本案所诉之粤顺管龙罚（2013）第A00058号《行政处罚决定书》，执法主体适格，本院予以确认。本案中，被上诉人在作出行政处罚前已履行调查、告知等程序，对上诉人周振扬的陈述申辩亦进行了复核，作出处罚决定书后依法送达给周振扬，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，程序合法。上诉人认为被上诉人作出被诉行政处罚程序违法的主张理由不成立，本院不予支持。综合诉讼当事人诉辩意见，上诉人主要是对被上诉人以全部建筑面积计算罚款以及以顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价987元／平方米为标准计算涉案工程造价作为罚款依据存在异议。关于被上诉人以全部建筑面积计算罚款是否适当的问题。经查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广东省城乡规划条例》第八十条规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，均可处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据原审查明的事实可知，上诉人在2011年10月、2012年10月在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建设涉案三栋建筑物，总建筑面积为18662.13平方米，故被上诉人以此面积计算涉案建筑物工程总面积，并对上诉人处以建设工程造价百分之十以下的罚款，即1841952元，符合上述法律、法规的规定。上诉人认为应仅以限期拆除的栋号2、栋号3建筑物面积，即1713.37平方米计算罚款理据不足，本院不予支持。关于涉案建筑物的工程造价问题，上诉人认为应按工程实际造价即钢筋混凝土结构建筑物500元／平方米，钢结构部分750元／平方米的标准计算，而不应按顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价的标准987元／平方米计算。经查，虽然上诉人提供的其与重庆市合川区第四建筑工程有限公司佛山分公司签订的《建设工程施工合同》以及与鹤山市富茂钢结构建筑工程有限公司签订的《建设工程施工合同》显示，涉案钢筋混凝土结构建筑物造价为500元／平方米，钢结构部分造价为750元／平方米，但该造价仅为合同的约定造价，上诉人未能提供承建单位的工商登记资料、工程款结算发票等有效证据来证明涉案建筑物的实际造价，上述合同约定的工程造价不能作为计算涉案工程造价的依据。因此，被上诉人在上诉人未能提供反映涉案建设工程实际造价的相关材料的情况下，以该局查处涉案违法建设行为的时间参照顺德区2013年第一季度建筑工程造价指标工业厂房单方造价987元／平方米这一通用标准作为计算涉案工程造价的依据并无不当。综上，上诉人要求撤销被诉行政处罚决定的主张理据不足，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人周振扬承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一五年六月十二日
书 记 员 刘圣玺