西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行初196号
公益诉讼人陕西省人民检察院西安铁路运输分院。
法定代表人党广锁，检察长。
被告石泉县国土资源局，住所地安康市石泉县城关镇春潮广场创投中心四楼。
法定代表人陈彦廷，局长。
委托代理人邱洪军，该局工作人员。
委托代理人陈长建，陕西奇声律师事务所律师。
公益诉讼人陕西省人民检察院西安铁路运输分院因认为被告石泉县国土资源局不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月16日立案后，于2017年5月18日向被告石泉县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案。公益诉讼人陕西省人民检察院西安铁路运输分院指派检察员党军、助理检察员王亚龙，被告石泉县国土资源局副局长毛先洋及委托代理人邱洪军、陈长建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安康铁路运输检察院（以下简称安康铁检）于2016年9月9日向被告石泉县国土资源局发出检察建议，建议其依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，保护国家和社会公共利益不受损害。2016年9月28日，被告石泉县国土资源局向安康铁检进行了书面回复，但公益诉讼人认为被告石泉县国土资源局仍然存在未履行法定职责的情形，且案情重大复杂，遂决定将该案提级办理，并向本院提起行政公益诉讼。
公益诉讼人陕西省人民检察院西安铁路运输分院诉称，2014年3月24日，石泉县王林建材有限责任公司（以下简称王林公司）向被告石泉县国土资源局申请在曾溪镇小沟村一组临时租用一块旱坡地，供该公司备存石料使用。2014年4月21日，被告石泉县国土资源局作出批复，同意王林公司使用曾溪镇小沟村五组2818平方米农用地临时堆放石料，期限为两年。4月22日被告石泉县国土资源局与王林公司签订《土地复垦协议》，约定临时用地期满后该公司须自行拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原貌，逾期三个月不实施的，由被告石泉县国土资源局组织拆除并恢复土地原貌。同时王林公司缴纳了84540元土地复垦保证金。2016年4月19日，被告石泉县国土资源局作出[2016]2号《限期履行法定义务通知书》，责令石泉县王林建材有限责任公司东峰砂石料厂（以下简称东峰砂厂）于5月30日之前依法履行用地审批手续。同日作出石国土资责改字[2016]第12号《责令限期改正违法行为通知书》，责令东峰砂厂于5月30日之前将临时使用的土地恢复成原地类。2016年4月20日临时用地使用期限届满后，东峰砂厂既没有办理合法用地手续，也没有依法进行土地复垦，非法占用2818平方米农用地堆放砂石料。另查明，王林公司在办理建设用地申请手续时并未按照《土地复垦条例》的相关规定报送土地复垦方案，被告石泉县国土资源局在王林公司提供的手续不合法的情况下，违法将曾溪镇小沟村五组2818平方米农用地批由该公司临时堆放石料。2016年9月9日，安康铁检向被告石泉县国土资源局发出检察建议，建议其依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好耕地资源，确保国家和社会公共利益不受侵害。接到检察建议书后，被告石泉县国土资源局作出石国土资责停字[2016]第20号《责令停止土地违法行为通知书》，责令东峰砂厂停止违法占地行为。2016年9月28日，被告石泉县国土资源局回复安康铁检称：堆积的砂石料正在清理，土地复垦方案也在编制中。10月9日，安康铁检前往东峰砂厂调查核实，发现砂厂堆放的砂石料未全面清理。11月17日，被告石泉县国土资源局向安康铁检提交东峰砂厂新编制的《土地复垦方案报告表》，表中载明土地复垦工程应在临时用地使用年限到期后三个月内（2016年7月21日前完成），复垦的措施包括平整土地、拆除附着物、覆盖表土、翻耕等。11月21日，安康铁检再次前往核实，发现堆放的砂石料仍然未全面清理，被非法占用的土地仍未恢复原状。同日，被告石泉县国土资源局作出石国土资责停字[2016]第80号《责令停止土地违法行为通知书》、石国土资责改字[2016]第80号《责令限期改正违法行为通知书》，责令东峰砂厂立即停止非法占地行为，并于2016年12月30日前对非法占用的土地恢复原地类，交回村集体。2017年3月14日，安康铁检第三次前往东峰砂厂核实调查，发现砂厂仍在继续运营，且堆积的砂石料较之前大幅增加。被告石泉县国土资源局在收到检察建议后不依法有效履行监管职责，国家和社会公共利益仍处在受侵害状态。因案件重大复杂，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作办法》第二十九条第四款之规定，陕西省人民检察院西安铁路运输分院决定将案件提级办理。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、第七十四条、第七十六条、《土地复垦条例》第五条等规定，被告石泉县国土资源局作为石泉县土地行政主管部门，针对东峰砂厂非法占地的行为不依法有效的履行监管职责，致使国家和公共利益受到侵害。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十五条第二款、陕西省高级人民法院《关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市行政案件的规定》以及陕西省人民检察院《在我省铁路检察机关配套我省铁路试点改革方案》等规定，公益诉讼人提起行政公益诉讼。请求法院判决：1、确认石泉县国土资源局不依法履行监管职责的行为违法；2、判令石泉县国土资源局依法全面履行监管职责。经本院释明，公益诉讼人将第一项诉讼请求的具体内容明确为确认石泉县国土资源局在2017年5月9日重新批准临时用地前，不依法履行监督石泉县王林建材有限责任公司复垦土地的职责违法；将第二项诉讼请求的具体内容明确为判令石泉县国土资源局依法继续履行对上述土地的监管职责。庭审中，公益诉讼人撤回了第二项诉讼请求。
公益诉讼人陕西省人民检察院西安铁路运输分院提交如下证据、依据：
第一组证据、依据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、最高人民检察院《关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》；3、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；4、最高人民检察院《关于对陕西省铁路检察机关配套铁路法院试点改革方案的批复》；5、陕西省高级人民法院《关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件的规定》；6、陕西省人民检察院《在我省铁路检察机关配套我省铁路法院试点改革方案》；7、陕西省人民检察院《关于印发<陕西省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案>的通知》；8、陕西省人民检察院《关于对<关于拟对石泉县国土资源局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示>的批复》；9、《线索移交函》；10、《提办决定书》。综合证明公益诉讼人具有本案的诉讼主体资格。
第二组证据：1、东峰砂厂《组织机构代码证》；2、石国土资字[2014]55号《关于曾溪镇大沟石灰岩矿鑫安石料场临时用地的批复》、《申请》、《石泉县临时用地审查备案表》、《地籍图》、《土地复垦协议》、土地复垦保证金缴纳收据；3、《勘验笔录》；4、现场照片；5、彭亿锋《询问笔录》。综合证明被告为王林公司批准临时用土地违法，东峰砂厂在临时用地期满后非法占用农用地、拒不复垦的行为损害了国家和公共利益。
第三组证据、依据：1、[2016]2号《限期履行法定义务通知书》、石国土资责改字[2016]第12号《责令限期改正违法行为通知书》；2、《土地复垦方案报告表》；3、石国土资字[2016]149号《关于石泉县东峰砂石厂土地复垦方案报告表的批复》；4、毛先洋、邱洪军《询问笔录》；5、《中华人民共和国土地管理法》第74条、第76条、第80条、《土地复垦条例》第3条、第5条、第8条。综合证明被告作为石泉县人民政府土地行政主管部门，对土地违法行为具有监管职责，对于东峰砂厂的违法行为并未积极履行监管职责。
第四组证据：1、安铁检民行公立[2016]2号《立案决定书》；2、安铁检民行建[2016]3号《检察建议书》；3、送达回证；4、《延长案件办理期限审批表》。综合证明安康铁检向被告发出检察建议，履行了诉前程序。
第五组证据：1、石国土资责停字[2016]第20号《责令停止土地违法行为通知书》；2、石国土资责停字[2016]第80号《责令停止土地违法行为通知书》、石国土资责改字[2016]第80号《责令限期改正违法行为通知书》；3、石国土资字[2016]133号《关于对安康铁路运输检察院检察建议书办理情况的报告》；4、石国土资字[2016]156号、石国土资字[2017]39号《关于石泉县东峰砂石料堆放场整改情况的报告》；5、现场照片。综合证明检察建议发出后，被告未严格依照法律规定全面有效履行监管职责，东峰砂厂非法占用农用地的行为仍然没有得到纠正，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。
被告石泉县国土资源局辩称，一、王林公司依法取得曾溪镇小沟村五组2818平方米集体土地的临时使用权。2014年3月24日，王林公司向被告申请租用曾溪镇小沟村五组集体土地临时用地。经被告审查，该宗地符合石泉县土地利用总体规划，属允建设区。被告依法审核，并与王林公司签订土地复垦协议，在协议中规定了土地复垦要求，收缴84540元土地复垦保证金。在未编制复垦方案情况下，被告于2014年4月21日批复同意了王林公司的用地请求。二、王林公司存在未按期履行土地复垦义务的违法行为。王林公司取得临时用地手续后于2014年10月开始堆放砂石料。该临时用地有效期至2016年4月21日，王林公司并未履行到期后三个月内回复原地类的义务。三、对王林公司未按期履行复垦义务的行为，被告已经履行了法定监管职责。2016年4月19日，被告即责令王林公司履行复垦义务。在收到检察建议后，被告责令王林公司编制了土地复垦方案，经专家评审，被告于2016年11月下发了土地复垦方案批复。期间，被告还将该违法行为函告石泉县环保、林业、水利、曾溪镇政府等相关部门，并向石泉县人民政府进行汇报。2017年4月28日，被告依法对该违法行为立案查处，责令东峰砂厂缴纳土地复垦费84540元，并处以28180元罚款。东峰砂厂于2017年5月9日将处罚履行到位。四、重新办理临时用地手续，违法状态已经消除。因重点项目用砂需要，石泉县人民政府于2017年3月22日召开县长办公会，同意将该县库区上游砂厂整合。东峰砂厂等砂厂整合成立石泉县齐兴建材有限公司（以下简称齐兴公司），并就涉案土地向被告提出临时用地申请。被告审核后认为该申请符合临时用地条件，于2017年5月9日将原东峰砂厂临时用地手续完善到位，违法状态已经消除。五、对原东峰砂厂临时用地再次审批的原因。首先是石泉县人民政府为保障重点项目建设用砂，多次召开县长办公会，确定将该砂厂规范保留。其次，由于多出重点项目开工建设，该砂厂发挥着建设用砂堆放场的功能，若另行选址建设，将造成新的植被破坏和生态环境影响。再次，该砂厂投资人多为石泉库区移民，绝大部分资金来源为银行贷款。为维护当地社会稳定，和重点项目建设顺利进行，故对其临时用地进行了再次审批。综上，被告对该临时用地审批手续合法，且履行了监管职责。对存在的履职相对滞后，未穷尽手段和临时用地手续审批不规范等问题，被告将采取积极措施，防止类似问题发生。
被告石泉县国土资源局向法院提交如下证据：
第一组证据：1、王林公司《申请》；2、《采矿许可证》；3、土地复垦保证金缴纳收据；4、《石泉县临时用地审查备案表》；5、《土地复垦协议》；6、《石泉县土地利用现状图（2014年局部）》、《石泉县土地利用总体规划图（2014年局部）》；7、石国土资字[2014]55号《关于曾溪镇大沟石灰岩矿鑫安石料场临时用地的批复》。综合证明王林公司依法取得曾溪镇小沟村五组集体土地2818平方米临时用地。
第二组证据：1、《土地行政案件现场勘测记录》；2、东峰砂厂《营业执照》、石王建司发[2014]10号《关于石泉县王林建材有限责任公司东峰砂石料厂和总公司的债权债务、职责等问题的情况说明》；3、现场照片。综合证明东峰砂厂存在临时用地到期后未履行复垦义务行为。
第三组证据：1、[2016]2号《限期履行法定义务通知书》；2、送达回证；3、石国土资责改字[2016]第12号《责令限期改正违法行为通知书》；4、送达回证；5、整改照片；6、《东峰砂厂隐患问题整改意见》；7、《土地复垦方案报告表》；8、石国土资字[2016]149号《关于石泉县东峰砂石厂土地复垦方案报告表的批复》；9、石国土资责停字[2016]第20号《责令停止土地违法行为通知书》；10、送达回证；11、石国土资函[2016]第158、159、160、161、162、163、164号《关于共同制止违法行为的函》；12、石国土资责停字[2016]第80号《责令停止土地违法行为通知书》；13、送达回证；14、石国土资责改字[2016]第80号《责令限期改正违法行为通知书》；15、送达回证；16、现场照片；17、石国土资字[2016]157号《关于库区上游沙场整治情况的报告》；18、石国土资立案字[2017]10号《国土资源违法案件立案呈批表》；19、石国土资监字[2017]10号《土地违法案件行政处罚决定书》；20、土地复垦费缴纳收据；21、罚款缴纳收据。综合证明被告已经对东峰砂厂违法行为履行了监管职责。
第四组证据：1、齐兴公司《申请书》；2、齐兴公司《营业执照》、《企业名称预先核准通知书》；3、石发改发[2017]262号《关于石泉县齐兴建材有限公司转运120万方砂石料堆放点项目备案的通知》；4、《关于阳安铁路复线用砂情况说明》；5、《砂子供需合同书》；6、《农村土地承包经营权转让合同》；7、《林权证》；8、《石泉县齐兴建材有限公司（小沟砂石料厂）占地情况说明》；9、《土地复垦方案报告表》；10、石国土资字[2016]149号《关于石泉县东峰砂石厂土地复垦方案报告表的批复》；11、土地复垦保证金缴纳收据；12、《石泉县土地利用现状图（2017年局部）》、《石泉县土地利用总体规划图（2017年局部）》；13、《关于石泉县齐兴建材有限公司环评手续的说明》、《石泉县临时用地审查备案表》；14、石国土资函[2017]94号《关于年转运120万方沙石料堆放点临时用地的批复》。综合证明因重点建设项目建设需要，被告根据齐兴公司的申请，批准其将涉案土地作为临时用地使用。
第五组证据：1、石政办发[2016]34号《关于印发<石泉县环境保护违法违规建设项目清理整顿工作方案>的通知》；2、石交字[2016]108号《关于印发<环境保护违法违规建设项目清理整顿工作实施方案>的通知》；3、第11次《石泉县人民政府常务会议纪要》；4、2017年第10号《石泉县县长办公会议纪要》；5、石泉县人民政府办公室《通知》；6、《入股协议》；7、《关于砂石料转运站成立公司进行整合运营、统一管理的报告》；8、《砂石料转运站恳请完善相关合法规范运营手续的请示意见书》；9、《城关镇七里社区称沟弯至曾溪大沟沿线砂石料转运站请求办理相关手续的申请》；10、石国土资发[2017]12号《关于印发国土资源领域环境保护专项清理整顿工作方案的通知》；11、石国土资发[2017]23号《关于进一步加强土地管理工作的通知》。综合证明被告将涉案土地再次审批为临时用地的原因。
经庭审质证，被告对于公益诉讼人提供第一组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议，对依据无异议；对第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为2017年5月9日整改后，违法状态已经消除；对第三组证据真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为被告已经尽到了法定职责，对依据无异议；对第四组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议；对第五组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为被告已经履行了法定职责。
公益诉讼人对被告提供第一组证据中第1-3项证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议，对第4-7项的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为被告在王林公司未提供土地复垦方案的情况下批准临时用地违法；对第二组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议；对第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对第9-16项证据的证明目的有异议，认为虽然被告作出了相关行政行为，但仍未穷尽监管手段，东峰砂厂的违法行为仍客观存在，对其他证据的证明目的无异议；对第四组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对第12-14项证据的证明目的有异议，认为被告为齐兴公司办理临时用地手续后，对涉案土地仍具有监管职责，对其他证据的证明目的无异议；对第五组证据第2、10、11项证据的关联性有异议，对其他证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议。
本院对以上证据认证如下：被告提供的第五组证据的证据2、10、11与本案不具有关联性，本院不予确认；被告提供的其他证据和公益诉讼人提供的证据，均来源合法、客观真实，且与待证事实具有关联性，依法予以确认。
经审理查明，2014年3月24日，王林公司以备存汛期石料为由，向被告申请审批临时用地。被告经审查，在王林公司未提供土地复垦方案的情况下，于2014年4月21日作出石国土资字[2014]55号《关于曾溪镇大沟石灰岩矿鑫安石料场临时用地的批复》，同意王林公司大沟石灰岩矿鑫安石料场使用曾溪镇小沟村五组2818平方米农用地临时堆放石料，期限为二年，并要求王林公司在临时用地期满后自行拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原貌，逾期三个月不实施的，由被告组织拆除并恢复土地原貌。之后，王林公司与被告签订了《土地复垦协议》，并缴纳了84540元土地复垦保证金。2014年4月22日，东峰砂厂作为王林公司的分公司注册成立，并实际使用涉案土地用于堆放石料。2016年4月19日，被告向东峰砂厂送达了《限期履行法定义务通知书》、《责令限期改正违法行为通知书》，责令东峰砂厂于5月30日前履行用地审批手续，并将临时用地恢复成原地类。东峰砂厂于临时用地使用期限届满后，未进行土地复垦，继续非法占用涉案土地堆放砂石料。安康铁检认为被告对东峰砂厂违法占用土地，未进行土地复垦的行为未履行监督职责，造成国家和公共利益受到损害，于2016年9月1日作出行政公益诉讼立案决定。9月9日，安康铁检向被告送达了《检察建议书》，要求被告依法履行监管职责，加大土地监管力度，切实保护好土地资源，保护国家和社会公共利益不受损害。同日，被告向东峰砂厂送达了《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止非法占地行为，听候处理。10月11日，被告分别向石泉县环境保护局、石泉县农林科技局等单位发函共同制止东峰砂厂未复垦土地的违法行为。11月21日，被告再次向东峰砂厂送达《责令停止土地违法行为通知书》、《责令限期改正违法行为通知书》，并于当天关停东峰砂厂。东峰砂厂后自行恢复生产，继续违法占地。被告于2017年4月28日对东峰砂厂的违法行为进行立案，并于5月8日作出《土地违法案件行政处罚决定书》，责令东峰砂厂停止非法占地行为，缴纳84540元土地复垦费，并处28180元罚款。东峰砂厂于5月9日足额缴纳土地复垦费、罚款。
另查明，2017年4月28日，根据石泉县人民政府工作要求，包括东峰砂厂在内的石泉水库上游7家砂厂整合为齐兴公司。4月29日，齐兴公司以国家和省市重点项目建设用砂需要为由，向被告申请临时占用包括涉案土地在内的曾溪镇兴隆村一组（原小沟村五组）农用地3818平方米，用以堆放砂石料。被告经审查，于5月9日作出石国土资函[2017]94号《关于年转运120万方沙石料堆放点临时用地的批复》，同意齐兴公司临时使用上述土地用于砂石料堆放，临时用地使用期限为二年。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十五条、第八十条、《土地复垦条例》第三条、第五条、第十八条之规定，因生产建设活动损毁土地的，由生产建设单位或者个人负责复垦；县级以上人民政府土地行政主管部门对本辖区内违反土地管理法律法规的行为和土地复垦工作负有监督管理职责；对于临时使用土地期满拒不归还的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款；对于拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。本案中，王林公司以备存汛期石料为由，向被告申请审批临时用地。经被告审批同意，王林公司将涉案土地交由其分公司东峰砂厂实际使用。在2016年4月20日临时土地使用期限满后，东峰砂厂既没有办理合法用地手续，也没有进行土地复垦，而是继续占用涉案土地堆放砂石料，其行为已经违反了上述法律规定。王林公司作为东峰砂厂的总公司、临时用地的申请人、《土地复垦协议》的当事人，应当承担相应的法律责任并履行复垦义务。被告作为石泉县人民政府土地行政主管部门，针对王林公司的违法行为，虽然多次向其分公司东峰砂厂送达了《限期履行法定义务通知书》、《责令停止土地违法行为通知书》、《责令限期改正违法行为通知书》，并作出了相应的处罚决定，但是在2017年5月9日重新批准临时用地前，对涉案土地未能依法有效的履行监管职责，致使王林公司未履行土地复垦义务、非法占用土地的事实发生。公益诉讼人请求确认被告未依法履行法定职责的理由成立，本院予以支持。此外，被告在王林公司未提交土地复垦方案的情况下，即批准王林公司临时使用涉案土地堆放石料，亦不符合法律规定，本院予以指正。最后，虽然涉案土地经被告审批已作为合法用地由齐兴公司临时使用，但被告对涉案土地仍负有监管职责。在今后的工作中，被告应当坚持依法行政，落实监管职责，加大执法力度，严厉打击土地违法行为，切实维护国家和社会公共利益不受侵害。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告石泉县国土资源局在2017年5月9日重新批准临时用地前，未依法履行监督石泉县王林建材有限责任公司复垦土地的职责违法。
本案案件受理费50元，由被告石泉县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 睢 涛
代理审判员 周玲玲
代理审判员 陈泉池
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 李 荣