江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00073号
原告陆红霞，
被告南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明。
委托代理人韩其山。
原告陆红霞诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称港闸分局）治安行政处罚一案，本院于2014年3月27日立案受理后，向被告港闸分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告陆红霞，被告港闸分局的委托代理人支建明、韩其山到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告南通市公安局港闸分局于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书，决定认定，1、陆红霞因房屋拆迁问题，于2013年4月25日到北京市天安门地区进行非正常信访，后被北京市公安局天安门地区分局治安大队进行训诫；2、2013年5月20日，陆红霞又到北京市中南海地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出进行训诫。港闸分局认为陆红霞的行为扰乱了公共场所秩序，又因陆红霞在六个月内曾受过治安管理处罚，依法应当从重处罚，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对陆红霞给予行政拘留十日的处罚。
一、被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据：
1、陆红霞、朱美兰、印德泉、顾晓芬的询问笔录及权利义务告知书、身份户籍资料；
2、南通市驻京信访工作组出具的关于处置信访人员陆红霞进京非正常信访的工作情况说明；
3、港闸区信访局出具的港闸区进京上访公安训诫汇总表及北京警方对陆红霞的训诫书（（2013）第201304250702号、（2013）第201305200387号）；
4、行政拘留执件回执及被拘留人家属通知登记表；
5、港公（天）行罚决字（2013）547号行政处罚决定书。
证据1-5，证明（1）原告曾于2013年5月10日因扰乱公共场所秩序受到行政警告处罚；（2）2013年4月25日、2013年5月20日原告到北京非正常信访被北京警方训诫。原告的行为构成扰乱公共场所秩序依法应当受到处罚。
6、港公（治）受案字（2013）1066号受案登记表；
7、港公（治）行传字（2013）2号传唤证及呈请传唤报告书、呈请延长传唤报告书；
8、行政处罚告知笔录；
9、港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书；
10、港闸分局治安大队出具的到案经过。
证据6-10，证明被告在办理原告扰乱公共场所秩序案件中依照法定程序对案件进行受理，对当事人进行传唤、询问，依法进行行政处罚前的告知并作出行政处罚决定，程序合法。
二、法律法规等规范性依据：
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）。
对被告提供的证据，原告质证认为，1、对证据1的真实性有异议，（1）陆红霞的笔录记载的内容未得到本人确认，是由公安人员代为签字；（2）朱美兰笔录称原告在北京寄信不是事实，原告未带信更未寄信。（3）朱美兰、印德泉笔录中的陈述可证明原告未受到北京警方的训诫，仅是被北京警方送到马家楼；（4）顾晓芬笔录中的内容能证明北京警方未对原告进行训诫。2、证据2系被告伪造。3、对证据的3的真实性存有异议。4、对证据4无异议。5、对证据5的真实性无异议，认为不合法性，且与本案无关联性。6、对证据6认为真实但不合法，因被告对原告在北京的行为进行处罚不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第47条的规定，其受案行为违法。7、对证据7，认为依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定被告对该案无管辖权，且对原告的传唤违法。8、证据8-9真实、但不合法。9、证据10无法证明原告在北京有违法行为，也不能证明被告对涉诉案件有管辖权
原告陆红霞诉称，1、原告因拆迁维权近一年，对南通市信访局和南通市港闸区信访局及南通市港闸区天生港镇街道政府工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行为十分不满。因拆迁安置补偿问题久拖不决，原告于2013年5月15日去北京根据《信访条例》的规定采用走访的形式合法去国家信访局信访。5月20日，原告在北京闲逛时遇到当地警察，警察告知其在北京马家楼处有领导接待信访人员，故原告与其他上访者一同坐车去马家楼。5月21日，接访人员从马家楼将原告强行劫持上了一辆北京牌照的汽车，并于5月22日将原告带至港闸分局天生港派出所，同日被告作出港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书，将原告送至南通市拘留所实施了行政拘留。2、原告的行为发生在北京，被告无管辖权。且原告是被接访人员从北京非法押送至南通后由被告进行行政处罚，故被告作出涉诉处罚的程序违法。3、适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的必要条件是扰乱公共秩序，而原告只是在北京闲逛，不存在扰乱公共秩序的情形。故被告适用法律不当。综上，原告认为被告作出港公（治）行罚决字（2013）666号的行政处罚决定违法，请求法院确认该行政处罚决定违法并予以撤销。
原告提供的证据有：
1、港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书，证明被告对原告进行非法行政处罚的事实。
2、2013字（21094）号解除拘留证明书，证明原告被执行了拘留。
3、南通市人民政府作出的通政复决（2013）152号行政复议决定书，证明原告申请复议及提起诉讼的情况。
4、通质技监信复（2013）第34号答复书，证明原告通过合法途径得知不存在南通市驻北京信访工作组机构，故被告系伪造证据。
6、南通市公安局港闸分局呈请指定管辖报告，证明被告管辖发生在异地的行政治安案件必须要向被告和违法行为地公安机关的共同上级公安机关呈请指定管辖报告才能行使合法的管辖权。
被告对原告提交的证据，质证认为，1、对证据1-3无异议。2、对证据4，认为南通市驻北京信访工作组是南通市的内设部门，被告未伪造证据。3、对证据5，认为与本案无关。
被告港闸区公安局辩称，1、2013年4月25日，原告陆红霞因房屋拆迁问题，到北京市天安门地区进行非正常信访被北京市公安局天安门地区分局治安大队进行训诫。2013年5月20日原告再次到北京市中南海周边地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，以上事实有原告的陈述、证人证言、训诫书等证据证实。2、被告于2013年5月20日获悉原告在北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京警方训诫。原告已涉嫌违法，被告依法受理为治安行政案件。在对原告依法履行了传唤、询问、行政处罚告知等法定程序以及相关调查取证工作后，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对原告扰乱公共场所秩序的行为实施了行政处罚。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）第9条的规定行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告陆红霞其户籍地和现住址均在南通市港闸区，原告因在北京进行非正常信访的行为已被所在地政府接回户籍地后，如再移交违法行为地公安机关管辖既不方便行政相对人依法行使法律赋予的复议、诉讼等权利，也增加行政机关的办案成本，降低效率。因此本案有违法行为人居住地公安机关管辖并无不当。综上所述，被告作出的港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，程序合法，运用法律正确，请求法院予以维持。
经庭审质证，本院对双方提供的证据作如下认证：
原告提交的证据，可证明其具有提起行政诉讼的原告主体资格，对证据证明上述出证目的证明效力予以确认。但不能证明原告的其他出证目的。
被告提交的证据，1、证据1－5，可证明（1）原告因房屋拆迁问题，于2013年4月25日到北京市天安门地区进行非正常信访，后被北京市公安局训诫；2、2013年5月20日，原告到北京市中南海地区进行非正常信访，被北京市公安局训诫。（2）原告已被执行行政拘留。对证据证明上述事实的证明效力予以确认。2、证据6－10，可证明被告在受理案件后，对当事人进行传唤、询问，进行行政处罚告知并作出行政处罚决定的情况，对证据证明上述事实的证明效力予以确认。
经审理查明，原告因不满南通市信访局、港闸区信访局，南通市港闸区唐闸街道对其拆迁安置补偿问题的信访处理，分别于2013年4月25日、2013年5月20日到北京中南海周边地、天安门地区滞留、上访，先后被北京市西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局大队予以训诫处理。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”训诫后，原告被当地公安机关送往北京马家楼接济服务中心，后由南通市驻北京信访工作组及原告所属地方政府将其接、送回。
被告认为原告与他人一起携带信访材料在北京地区非法上访信，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，故于2013年5月21日作出港公（治）受案字（2013）1066号受案登记表将案件作为治安管理案件立案受理。2013年5月22日，被告对原告等人进行了询问，并对相关证人进行了调查，同时调查收集了其他相关证据。同日，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。2013年5月22日，被告作出公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书。原告不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府于2013年7月12日作出通政复决（2013）152号行政复议决定书，维持了被告作出的涉诉行政处罚决定书。
另查明，原告因2013年5月2日、5月3日在南通市人民政府东大门西侧人行道旁实施了举标语、拉横幅等违法行为，被被告认定为扰乱公共场所秩序行为，被告于2013年5月10日作出港公（天）行罚决字（2013）547号行政处罚决定书，给予原告警告的行政处罚。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告有无作出涉诉行政处罚职权；二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于被告有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告对原告的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京中南海、天安门及其周边地区属于特定公共场所，就上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告多次到上述周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍拒不改正，其行为被北京公安机关定性为非访，已经严重扰乱了中南海、天安门等周边地区这些特定公共场所的正常社会治安管理秩序。被告作出的涉诉行政处罚认定原告的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对原告予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。同时按《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条也规定，及时将对原告的处罚情况和执行场所通知原告家属。
综上所述，本院认为，被告依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告诉请无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陆红霞要求确认被告南通市公安局港闸分局作出的港公（治）行罚决字（2013）666号行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陆红霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 张晓红
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 许波涛
二〇一四年六月二十日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。