安徽省淮北市相山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0603行初34号
原告：胡家信，男，1960年7月12日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
原告:梁金芝，女，1962年5月12日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上述原告共同的委托代理人：胡峰，安徽亚星律师事务所律师。
上述原告共同的委托代理人：丁莹，安徽亚星律师事务所律师。
被告:濉溪县房地产管理局，住所地安徽省濉溪县浍河路县加油站东侧。统一社会信用代码12340621485539855X。
法定代表人：刘溪，该局局长。
委托代理人：杨超，安徽胜方律师事务所律师。
委托代理人：李伟，安徽胜方律师事务所实习律师。
第三人：张学芳，男，1969年9月28日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
第三人：吕淑芳，女，1971年6月16日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上述第三人共同的委托代理人：代根军，安徽众星合律师事务所律师。
第三人：李秀玲，女，1967年4月13日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
原告胡家信、梁金芝不服被告濉溪县房地产管理局（以下简称县房管局）于2011年10月18日颁发给第三人张学芳、吕淑芳房地权证的行政行为，于2017年9月7日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于同年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年9月28日公开开庭进行了审理。原告胡家信及其与梁金芝共同的委托代理人丁莹，被告县房管局的委托代理人杨超、李伟，第三人张学芳、吕淑芳共同的委托代理人代根军到庭参加诉讼。诉讼中，因发现涉案房产抵押于李秀玲，本院于2017年12月11日依法追加李秀玲为第三人参加诉讼。并于同年12月29日再次公开开庭审理了本案。原告胡家信及其与梁金芝共同的委托代理人胡峰、丁莹，被告县房管局的委托代理人杨超，第三人张学芳、吕淑芳共同的委托代理人代根军,第三人李秀玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案审查的行政行为：县房管局于2011年10月18日颁发给张学芳、吕淑芳房地产权证（编号：房地权证濉房字第××号）的行政行为。
原告胡家信、梁金芝诉称：2004年10月17日，我与张学芳签订《关于濉溪路庆相桥淮北市长安商贸综合楼联建协议书》，约定：双方联合建房，我出地，张学芳出资，我分得3套房屋等内容。房屋建成后，张学芳于2007年将涉案房屋等3套房屋交付于我，我一直占用使用至今，但张学芳始终未按其承诺为我办理房地产权证。近期得知，张学芳早于2011年10月就将涉案3#102室产权证登记至其与其妻子吕淑芳名下。
根据淮政秘【2004】77号文件“关于我市区县部分行政区划调整的通知”，余庄早于2004年8月20日调整为相山区管辖，县房管局于2011年不具备颁发涉案房地产权证的行政职权，故县房管局颁证行为不具有合法性。且我用自己的房屋与宅基地与张学芳进行联建，分配给我的房屋产权登记应办理在我个人名下，至少最初应登记为我与张学芳共同共有。为维护我的合法权益，特诉至法院，请求依法撤销县房管局于2011年10月18日颁发给张学芳、吕淑芳房地产权证（编号：房地权证濉房字第××号）的行政行为。
为支持其诉讼请求，胡家信、梁金芝向本院提供了如下证据：
1、胡家信、梁金芝身份证、户口本、结婚证复印件。
2、县房管局组织机构代码证、张学芳、吕淑芳身份证复印件。
上述证据欲证明各方当事人的身份信息以及具备本案诉讼主体资格；
3、《关于濉溪路庆相桥淮北市长安商贸综合楼联建协议书》、（2004）皖淮证民字第1365号《公证书》，欲证明胡家信、梁金芝与张学芳联合建房，由胡家信、梁金芝提供土地，张学芳出资进行联合建房，约定分配胡家信、梁金芝房屋3套的事实；
4、证明，欲证明房屋建成后，张学芳于2007年交付胡家信涉案三套房屋，胡家信、梁金芝居住使用至今的事实；
5、房地产权证复印件，欲证明涉案房地产权登记在张学芳与吕淑芳名下；
6、《关于我市区县部分行政区划调整的通知》淮证秘〔2004〕77号，欲证明2004年8月20日余庄划归为相山区管辖；
7、《淮北市人民政府专题会议纪要》第54号，欲证明涉案房屋属于违法建设项目；
8、濉溪县人民法院行政庭情况说明，欲证明胡家信、梁金芝撤诉是按照濉溪县人民法院的要求进行的。
被告县房管局辩称：县房管局给张学芳、吕淑芳颁证具有事实、法律依据，颁证程序合法；胡家信、梁金芝的起诉超过起诉期限，且和被诉行政行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。
县房管局为证明其登记和颁证行为合法，向本院提交了以下证据：
1、房屋登记信息询问笔录、住宅楼结构安全鉴定、房地产所有权登记申请书、张学芳、吕淑芳身份证、结婚证、建设工程规划通知书、宗地图、土地使用权证、委托书、分户图、缴费收据及发票，欲证明县房管局颁证程序合法、具备事实依据；
2、《淮北市人民政府专题会议纪要》第54号、第38号，欲证明县房管局有权为涉案房地产颁证。
第三人张学芳、吕淑芳述称：胡家信与张学芳之间签订联建协议，且胡家信曾向张学芳出具授权委托书，授权张学芳办理涉案房地产权证并将产权办理至张学芳名下，因此颁证程序合法；张学芳与胡家信、梁金芝就涉案房屋的争议属于民事法律关系，应通过民事诉讼解决；胡家信、梁金芝曾在濉溪县人民法院就涉案行政行为提起过行政诉讼，其撤诉后再起诉无正当理由；行政管辖不同于房屋登记，涉案房屋坐落于淮北市××山区，但根据会议纪要房产登记仍属于濉溪，造成本案纠纷产生的原因和张学芳、吕淑芳无关。
张学芳、吕淑芳针对其陈述，未向本院提供证据。
第三人李秀玲未发表陈述意见亦未提供证据。
本院依法调取了抵押登记信息，欲证明涉案房屋已办理抵押登记，抵押权人为李秀玲。
经庭审举证、质证，县房管局、张学芳、吕淑芳、对胡家信、梁金芝提供证据意见如下：对证据1至2，县房管局、张学芳、吕淑芳均无异议；对证据3至5，县房管局提出与被诉行政行为无关，张学芳、吕淑芳对真实性均无异议；对证据6、7，县房管局、张学芳、吕淑芳对真实性均无异议，提出不能达到证明目的，对证据8，县房管局、张学芳、吕淑芳均有异议，认为是否属于正当理由应严格依照行政诉讼法的相关规定。李秀玲对上述证据均无异议。
胡家信、梁金芝、张学芳、吕淑芳对县管局提供的证据质证意见如下：胡家信、梁金芝提出县房管局颁证超越地域管辖，张学芳申请房屋登记材料缺失，且会议纪要明确指出涉案项目属违法建设，对于违法项目不应办理产权登记。张学芳、吕淑芳、李秀玲均无异议。
对本院依法调取的证据,穆相田、刘仁英提出因涉案房屋产权证违法，建立在其基础上的抵押登记亦缺乏法律依据，不应予以保护；李秀玲对抵押权证的存在不知情，说明抵押登记无效；抵押登记超过时效。县房管局、张学芳、吕淑芳均无异议。李秀玲提出对该抵押权证不知情，和其无关联性。
本院认证如下：对胡家信、梁金芝提供的证据1、2，各方当事人均无异议，本院予以采信；对证据3、4，张学芳作为联合建房的当事人以及交付房屋的相对人，认可上述证据的真实性，经审查，具备合法性及与本案的关联性，故予以采信；对证据5，系被诉行政行为；对证据6、7、8，具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。对县房管局提供的证据及本院依法调取的证据均具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。
经审理查明，胡家信、梁金芝系余庄居民，二人系夫妻关系。庆相桥南侧余庄原隶属于庆相桥社区居委会，后根据《关于我市区县部分行政区划调整的通知》淮证秘〔2004〕77号文件规定，余庄于2004年8月20日划入相山区三堤口街道办事处管辖。胡家信与张学芳于2004年10月17日签订《关于濉溪路庆相桥淮北市长安商贸综合楼联建协议书》，约定胡家信提供土地，张学芳出资，房屋建成后分配胡家信房屋3套。2007年，张学芳将兆国大厦东侧3#楼102室住房交付胡家信，胡家信、梁金芝一直居住使用至今。2011年10月18日，县房管局就涉案房屋为张学芳、吕淑芳颁发房地产权证（编号：房地权证濉房字第××号）。胡家信、梁金芝认为其是该房屋的实际所有权人，县房管局向张学芳、吕淑芳颁证的行为侵犯了其合法权益，遂诉至本院。
另查，《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件中明确小余庄商住楼、余庄住宅楼、朱东开发楼等10个项目由濉溪县人民政府做好后期发证工作；胡家信、梁金芝曾就被诉行政行为起诉至濉溪县人民法院，后胡家信、梁金芝在濉溪县人民法院的建议下撤回起诉。
又查，张学芳、吕淑芳用涉案房产向李秀玲抵押借款，并办理抵押登记，抵押权证号20110xxxx。
本院认为：关于胡家信、梁金芝与被诉行政行为有无利害关系的问题。胡家信和张学芳联合建房，并通过协议约定向胡家信交付3套房屋，虽未约定具体房号，但结合胡家信提交的居委会证明及张学芳、吕淑芳对胡家信、梁金芝占有涉案房屋予以认可的事实，能够认定2007年张学芳将涉案住房交付胡家信，后胡家信、梁金芝一直占有使用至今。胡家信作为联合建房人及实际使用人对涉案房屋权属登记具有法律意义上的利害关系，为本案适格原告。故对县房管局的该项辩解，本院不予采信。
关于胡家信、梁金芝是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的……人民法院不予受理。”县房管局虽然辩解胡家信、梁金芝超过起诉期限的，但其未提供证据予以证明，故本院对该辩解不予采信。胡家信、梁金芝曾就涉案行政行为向濉溪县人民法院提起诉讼，后在该院的建议下而撤回起诉，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（七）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当再行诉讼的”，该规定是为了防止当事人滥诉，节省有限的司法资源，而胡家信、梁金芝撤诉有客观原因，不存在滥诉缠诉的主观因素，因此其合法诉讼应受到保护，故对张学芳、吕淑芳的辩解，本院不予采信。
关于县房管局颁证是否存在超越职权的问题。《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。本案中，张学芳与胡家信、梁金芝联建住宅楼的所在地已于2004年8月由濉溪县人民政府划归淮北市相山区人民政府管辖，对涉案房屋的登记和颁证工作依法应属淮北市人民政府房地产主管部门负责。淮北市人民政府于2012年5月28日作出的第38号会议纪要，不能作为县房管局于2011年10月18日颁发涉案房屋权属证书的依据。县房管局对座落于淮北市××山区辖区内的房屋办理房屋登记，显然超越了其职权范围。
张学芳、吕淑芳就座落于庆相桥南侧、××中××国大厦东侧××＃楼××室房屋，向县房管局申请房屋产权登记。县房管局未举证之前对该房屋办理过房屋登记或颁发过房屋权属证书，故此次房屋登记类型应为房屋所有权初始登记。《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋登记所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要的材料。本案中，根据县房管局举证的涉案房屋的房地产权档案材料，张学芳、吕淑芳在向县房管局申请房屋登记时，未提交建设工程用地许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等用于证明涉案房屋属合法建设的材料。此外，该档案中亦无该栋楼房竣工验收材料，无整栋楼的房屋测绘报告等材料。张学芳、吕淑芳提供的房屋登记申请材料显然不符合上述规定的要求。综上，县房管局作出的被诉行政行为存在超越职权、主要证据不足的违法情形，依法应予撤销。因涉案房产已抵押登记至李秀玲名下，在评价案涉行政行为的效力时，需考虑占有使用人胡家信、梁金芝与抵押权人李秀玲之间的利益保护与平衡。根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的规定，建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权；消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。由该规定可以看出，购房人的住房保障权优先于抵押权。本案中，李秀玲系因金钱债权取得抵押权，胡家信、梁金芝系交付土地与张学芳联合建房取得涉案房产的占有使用权，且胡家信、梁金芝占有涉案房屋于李秀玲办理抵押登记前，未能办理房屋过户登记亦非其自身原因所致。胡家信、梁金芝对涉案房屋享有与购房人相同的住房保障权，该权利应优先予以保护。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告濉溪县房地产管理局2011年10月18日颁发给第三人张学芳、吕淑芳濉房字第××号《房地产权证》的行政行为。
案件受理费50元，由被告濉溪县房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。
审 判 长 王 鸿
人民陪审员 刘 帅
人民陪审员 张 芳
二〇一八年三月二十二日
书 记 员 刘国庆
附本判决适用的相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（四）超越职权的；