浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第502号
上诉人（原审原告）方才女。
上诉人（原审原告）邵月潮。
上诉人（原审原告）邵有祥。
三上诉人共同委托代理人王大伟、崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县国土资源局。
法定代表人徐宗强。
委托代理人郑斌。
委托代理人徐胜武，浙江千岛湖律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）淳安县千岛湖镇人民政府。
法定代表人王红娟。
委托代理人余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
原审原告宋红娟。
上诉人方才女、邵月潮、邵有祥（以下简称方才女等三人）与被上诉人淳安县国土资源局、淳安县千岛湖镇人民政府（以下简称千岛湖镇政府）拆迁行政许可一案，不服浙江省淳安县人民法院（2015）杭淳行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月9日受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。
2013年12月25日，淳安县国土资源局作出淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》，具体内容为：千岛湖镇政府因千岛湖城中村排岭区块改造工程项目建设征用集体土地，需拆迁房屋及其附属物，特发此证；拆迁范围是千岛湖镇排岭行政村龙门坑、里联自然村，东、南、西、北均至排岭村土地；征用面积40779平方米；拆迁期限2013年12月25日至2015年12月24日；搬迁期限2013年12月25日至2014年2月28日。
原审法院经庭审举证、质证后作出事实认定：方才女、邵月潮和邵有祥均系淳安县千岛湖镇排岭村农户。2013年11月27日，浙江省人民政府审批同意淳安县2013年度计划第十批次建设用地4.0779公顷（征收集体土地4.0779公顷）。千岛湖镇政府是征收集体土地的实施主体（拆迁人）。同年12月25日，千岛湖镇政府向淳安县国土资源局提出房屋拆迁许可申请，并提交了《关于同意千岛湖镇城中村排岭区块改造工程进行前期工作的批复》、《城中村排岭区块用地规划意见》、《浙江省建设用地审批意见书》和拆迁计划、拆迁方案等材料。同日，淳安县国土资源局向千岛湖镇政府核发淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》，许可事项为：千岛湖镇政府因千岛湖城中村排岭区块改造工程项目建设征用集体土地，需拆迁房屋及其附属物，特发此证；拆迁范围是千岛湖镇排岭行政村龙门坑、里联自然村，东、南、西、北均至排岭村土地；征用面积40779平方米；拆迁期限2013年12月25日至2015年12月24日；搬迁期限2013年12月25日至2014年2月28日。2013年12月26日，淳安县国土资源局在杭州日报等处对该房屋拆迁许可的内容作了公告，公告中告知了当事人的申请行政复议和行政诉讼权利。2014年2月10日，方才女等三人向杭州市国土资源局提出行政复议，杭州市国土资源局于2015年3月13日作出复议决定，维持淳安国土资源局作出的案涉《房屋拆迁许可证》。2014年12月5日，淳安县国土资源局召开了案涉房屋拆迁许可的听证会。方才女等三人仍不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，本案系因征收集体土地而引发的房屋拆迁，所涉房屋拆迁许可证于2013年12月25日核发，应当适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁管理条例》），淳安县国土资源局具有核发房屋拆迁许可证的法定职权。本案中，建设项目批准文件、用地批准文件、拆迁计划和拆迁方案及申请书等在申请案涉行政许可过程中均已提交。被诉行政行为应具备的事实要件均属齐备有效，但淳安县国土资源局在作出被诉行政许可前，未告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，属程序违法，方才女等三人诉称有关行政许可的程序违法的理由成立。因案涉行政许可行为如撤销可能对公共利益造成重大损害，故不予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认淳安县国土资源局于2013年12月25日作出淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》的行政行为违法。案件受理费50元，由淳安县国土资源局负担。
方才女等三人不服原审判决提起上诉称：1.千岛湖镇政府不具有申请拆迁许可证的资格，不能作为拆迁人从事拆迁活动。行政许可事项属于市场经济调节的事项，面对的是不特定的行政管理相对人，镇政府属于一级人民政府，不可能获得行政许可事项。淳安县国土资源局为千岛湖镇政府颁发拆迁许可证严重违反了国务院（2004）10号文件有关依法行政、政企分开的规定，明显是政企不分、违法行政，是在变相的既当裁判员又当运动员，严重亵渎了公平和正义，实体上严重违法。2.根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），方才女等三人的房屋受法律保护，非经法律规定的事由和程序不得征收。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八条，征收非国有财产必须制定法律。土地和房屋在法律上都是独立屋，只有征收土地决定，没有合法有效的征收房屋决定，不能对房屋进行拆迁，并且案涉拆迁不是为了公共利益，案涉拆迁系违法拆迁，歪曲了背离了科学发展观的真正内涵，案涉《房屋拆迁许可证》没有事实依据和法律依据，实属严重违法。3.拆迁人制定的拆迁补偿标准严重显失公平，侵害方才女等四人的基本财产权，其不但违反了基本法《物权法》的相关规定，更是违反了国家的根本大法《宪法》规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”的内容。淳安县国土资源局在审核拆迁许可申请材料时没有依法审慎审核拆迁补偿标准，肆意颁发案涉拆迁许可证，致使合法财产权得不到充分保障，完全是亵渎了其法定职责，属于违法行政。4.《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”《房屋拆迁许可证》属于行政许可的范畴，淳安县国土资源局在作出拆迁许可前，应当告知被拆迁人享有听证的权利，但在本案中，淳安县国土资源局在核发拆迁许可证时没有依法履行告知义务，其颁发的案涉《房屋拆迁许可证》程序严重违法。5.依据《立法法》的规定，对非国有财产的征收、征用只能由全国人大或全国人大常委会制定法律。淳安县国土资源局适用的地方性规定《拆迁管理条例》违反了上位法的规定，依法应属无效，不应当作为定案的根据，原审法院适用无效的地方规定判案，明显系适用法律错误。6.中纪委、监察部早在2011年就下发了（中纪委（2011）8号）文件《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，明确要求在“《土地管理法》等法律法规作出修改之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地房屋征收与补偿条例》的精神执行”。现在淳安县国土资源局却将其当作一纸空文，这是严重的违法行为，明显在和中央唱对台戏，肆无忌惮的损害中央权威。7.原审法院对合法有效的《立法法》、《物权法》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的决定》、《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》置之不理，实属故意适用法律错误。8.案涉《房屋拆迁许可证》在实体上和程序上存在诸多违法之处，依法应当撤销，原审法院拒不依法撤销，企图以确认违法了事，明显系故意适用法律错误，严重亵渎了司法公正。9.原审法院借行政许可“涉及公共利益”不撤销案涉拆迁许可行为违法。拆迁涉及众多老百姓的利益，如果没有经过老百姓同意就进行拆迁，实际上是侵害了公共利益，如果撤销该拆迁许可，正是维护了国家的法律尊严，维护了公共利益。故原审判决认定事实不清、认定事实错误、适用法律错误，请求：1.依法撤销淳安县人民法院（2015）杭淳行重字第2号行政判决书；2.依法改判撤销淳安县国土资源局于2013年12月25日作出淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》的具体行政行为；3.判决淳安县国土资源局和千岛湖镇政府承担本案诉讼费用。
被上诉人淳安县国土资源局答辩称：1.“淳安县千岛湖镇人民政府不具有申请拆迁许可的资格，不能作为拆迁人”这一观点不能成立。淳安县国土资源局向原审法院提交的证据2和证据17证明：千岛湖镇政府经批准实施城中村改造的前期工作，按照《拆迁管理条例》第五条的规定，千岛湖镇政府可以成为拆迁人，因为它是“城中村改造”项目征收集体土地房屋的实施主体。2.原判决适用法律正确。（1）《拆迁管理条例》是规范杭州市及所辖各县（市）征收集体所有土地房屋拆迁行为的地方性法规，是核发房屋拆迁许可证的法律依据和法定职权依据。它不违反《宪法》《物权法》《立法法》。因此，原判决对本案适用《拆迁管理条例》是正确的。（2）案涉《房屋拆迁许可证》是针对千岛湖镇排岭区块城中村改造的房屋拆迁，包括房屋拆迁。“城中村改造”是推进城镇化建设，提升千岛湖镇城市品位，改善当地居民居住环境的举措，属于公共利益。在该《房屋拆迁许可证》的拆迁范围内拆迁户已基本与千岛湖镇政府签订房屋拆迁协议并领取补偿款，并将原房腾空交千岛湖镇政府拆除。在许可审查时，未组织被拆迁人听证，程序虽违法，但根据《行政许可法》第六十九条第三款的规定，可以不予撤销。
被上诉人千岛湖镇政府的答辩意见与被上诉人淳安县国土资源局的意见一致。
经本院审查：原审法院对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为：案涉征收集体土地的《房屋拆迁许可证》于2013年12月25日核发，应当适用《拆迁管理条例》。《拆迁管理条例》第三条规定“杭州市人民政府土地管理部门主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作；市辖各区土地管理部门负责本区内征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。”《拆迁管理条例》第三十六条规定“杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。”据此，淳安县国土资源局具有核发案涉《房屋拆迁许可证》的法定职权。
《拆迁管理条例》第八条规定“建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。实施房屋拆迁不得超越经批准的拆迁范围和规定的拆迁期限。……”千岛湖镇政府在申请案涉行政许可过程中，提交了淳安县发展和改革局出具的《关于同意千岛湖镇城中村排岭区块改造工程进行前期工作的批复》、淳安县规划局出具的《城中村排岭区块用地规划意见》附红线范围图、浙江省人民政府出具的《浙江省建设用地审批意见书》、《千岛湖镇城中村排岭区块改造工程房屋拆迁方案》等，核发许可证的要件具备，故淳安县国土资源局向千岛湖镇政府核发案涉拆迁许可证适用法律、法规正确。
在行政程序方面，淳安县国土资源局在作出被诉拆迁许可后，于2013年12月26日在《杭州日报》中对许可内容作了公告，符合《拆迁管理条例》第八条的规定。但鉴于淳安县国土资源局未在核发案涉《房屋许可证》前告知申请人、利害关系人有要求听证的权利，直到核发后才组织听证，属行政程序违法，方才女等三人诉称程序违法的理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本院认为，案涉拆迁项目系因“城中村改造”，如果撤销案涉拆迁许可行为，可能会对公共利益造成重大损害，故不宜撤销，应确认违法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方才女、邵有祥、邵月潮负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦方
审 判 员 李洵
代理审判员 何淼
二〇一五年十二月八日
书 记 员 金玲
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。