云南省保山市隆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0502行初18号
原告丁素萍，女，1972年8月2日生，汉族，保山市隆阳区人，龙陵公路分局职工，住所地保山市隆阳区，现住隆阳区。
委托代理人张爱慧、邱萍萍，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。
被告保山市国土资源局隆阳分局（以下简称：国土局隆阳分局）。住所地隆阳区正阳北路***号。组织机构代码证：01525701-X。
法定代表人闵雪峰，局长。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师，一般授权代理。
原告丁素萍不服被告保山市国土资源局隆阳分局土地行政撤销一案,于2017年4月25日向本院提起诉讼，本院于同日受理，本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。原告丁素萍及委托代理人张爱慧、邱萍萍，被告保山市国土资源局隆阳分局委托代理人杨龙到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院于2017年8月29日向云南省高级人民法院申请延长审理期限，云南省高级人民法院同意延长审限六个月。本案现已审理完毕。
被告保山市国土资源局隆阳分局于2016年12月7日作出《关于撤销建房用地批文的通知》，在该通知中，被告作出撤销隆国土资耕[2008]70号《关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》中批准丁素萍的建房用地批文。
原告丁素萍诉称，原告是保山市隆阳区永昌街道办事处廖官社区廖官五组村民，在该村拥有合法房屋一处。2016年12月7日被告作出《关于撤销建房用地批文的通知》的行政行为，该行政行为决定撤销隆国土资耕[2008]70号《关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》中批准丁素萍的建房用地批文。原告认为，被告作出的涉案行政行为违反相关法律规定，并严重侵犯了原告的合法财产权益。故，原告向本院提起行政诉讼，1、请求撤销被告作出的《关于撤销建房用地批文的通知》的行政行为。2、本案全部诉讼费用由被告承担。
原告丁素萍向本院提交以下证据材料：1、见证书一份；2、申请；3、证明；4、承包合同书；5、建房申请书；6、个人建房批准通知书；7、集体土地使用证，证据1-7证实本案原告按照合法的审批手续、获得合法的土地使用权证。8、《关于撤销建房用地批文的通知》，证实被告侵犯了原告的合法权益。
被告保山市国土资源局隆阳分局辩称，一、国土局隆阳分局作出《关于撤销建房用地批文的通知》是一种准备行为，属于部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为。一项行政许可工作是一项程序繁杂的系统工程，本案《关于撤销建房用地批文的通知》来说，该通知是一种告知行为，属于尚未成熟的行政行为，依附于其有决定权的行政行为，本身缺乏独立性。该通知是2016年12月7日作出的，在该通知作出之前，工作人员已就撤销建房用地批文问题做了大量的调查、核实工作，并上报，区政府作出批复。在这些程序中，如果抽掉涉案的通知，对原告宅基地撤销决定是不会发生变化的。故该通知不能单独的影响原告的合法权益。国土局隆阳分局只是依据上级机关的批准进行的告知，没有增加或减少原告的权利义务，不属于可诉的行政行为。本案的通知只是一个告知材料，不具备行政行为所具有的拘束力与执行力，不具有法律的强制效力，是不可诉的。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、国土局隆阳分局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。1、原告隐瞒真实情况，提交虚假材料，非法获取土地批复的事实清楚。原告在申请土地批复时提供的《第一代居民身份证》不真实，已由《常住人口登记卡》、《介绍信》、《迁出登记册》、《合同制工人转正（定级）呈报表》、《招收合同制工人审定表》、《核对常住人口登记表》、询问笔录等内容及相关部门予以确认，该事实经保山市公安局隆阳分局刑事侦查确认，即原告隐瞒真实情况，提交虚假材料，非法获取土地批复的事实清楚，应承担该行为的错误后果。2、国土局隆阳分局在原告土地审批时，确实经过初审及复核、批复等程序，但国土局隆阳分局是在不能辨认《第一代居民身份证》中内容真伪情况下上报实施的批准行为，该批准行为是在被欺骗的情况下进行的，不具备法律效力。因此，国土局隆阳分局有权报经同意后撤销这一错误行政行为，符合行政执法机关必须遵循的“依法行政，违法必究”原则。3、国土局隆阳分局依法严格履行了法定程序。国土局隆阳分局在上报撤销该建房用地批文时，依照相关法律法规规定，通知原告是否要求听证。在原告明确要求听证的情况下，国土局隆阳分局依法组织听证会。听证会对原告的诉求进行审查，并充分听取原告的意见。对原告的建房用地批文的撤销，是依据《行政许可法》第三十六条、第六十九条规定作出的。召开听证会审查拟处理的行政事务，在程序公开并充分保障了原告的陈述权和申辩权，并不违反法律规定。三、撤销隆国土资耕[2008]70号《关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》中关于原告宅基地批复符合法律规定。根据《行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第六十九条“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”保山市公安局隆阳分局2016年12月5日作出的《关于对〈永昌街道办事处2008年农户建房用地批复〉档案材料中丁素萍提供的身份证明材料的调查核实情况》，已经确认原告在申报建房用地批复时所提供的《第一代居民身份证》不真实。国土局隆阳分局依据公安机关的建议“按照相关规定处理”进行审查，认为情况属实，所以报经有关部门批复后，依据该法第六十九条规定撤销该建房用地批复符合法律规定。综上所述，国土局隆阳分局依照公安机关刑事侦查获得的证据和认定的事实，依照法律规定上报批准撤销建房用地批复认定事实清楚，适用法律正确，且国土局隆阳分局据此作出的《关于撤销建房用地批文的通知》不具可诉性，请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告保山市国土资源局隆阳分局向本院提交以下证据材料：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明、身份证复印件，证实被告的主体资格。但在本案中不具备主体资格。2、刑事侦查卷宗封面；3、卷内文书目录；4、保山市公安局隆阳分局2016年12月5日关于对《永昌街道办事处2008年农户建房用地批复》档案材料中丁素萍提供的身份证明材料的调查核实情况。5、丁素萍的询问笔录；6、何秀英询问笔录；7、聂铭和询问笔录；8、何秀英与杨国政结婚信息；9、市内迁移证；10、迁入登记卡；11、常住人口登记卡；12、介绍信、迁出登记卡、户口登记表（丁素萍及家属户口变动材料）13、《合同制工人转正（定级）呈批表》14、《入团志愿书》丁素萍；15、《招收合同制工人审定表》；16、廖北五社核对登记、核对更正登记、核对常住人口登记表；17、移交物品、文件清单；证据2-17证实原告丁素萍获取农户建房用地批复时，提供的第一代居民身份证复印件中的地址“河图镇廖官办事处廖北五社”与其2003年1月31日申办的居民身份证中地址“云南省保山市潞江傣族乡莫卡村东风公路段”不符，提供的常住人口登记卡户口簿，经公安机关调查，丁素萍于1991年参加工作后至今，户口一直在工作单位所在地，从未迁入过廖官。18、建房用地申请书，户名丁素萍；19、（2008）隆永法见字第116号“见证书”；20、《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》（隆国土资耕[2008]70号）；21、廖官社区居民委员会“证明”；22、《保山市国土资源局隆阳分局关于撤销丁素萍宅基地批复的请示》（隆国土资发[2016]331号）；23、《隆阳区人民政府关于撤销丁素萍宅基地批复的批复》（隆政复[2016]99号）；24、《关于撤销建房用地批文的通知》及送达回证、送达照片；25、《保山中心城市青华湖片区房屋征收产权调换补偿协议》何秀英、《何秀英居民户房屋征收户籍人口认定表》；26、隆阳区历史沿革，证据18-26证实，第一，原告申请建房批示的经过、提供的材料、获得批复等客观事实；第二、撤销行政许可的机关是隆阳区人民政府，被告不是具体作出机关。第三、当时的户主何秀英已经拥有一处宅基地。27、《保山市国土资源局隆阳分局复函》及收文登记簿。28、送达丁素萍撤销文书影像资料；29、听证申请书及身份证；30、《云南省农村土地承包合同书》何秀英；31、听证审签表；32、听证通知书及送达回证；33、听证会签到表；34、听证笔录；35、建房申请书、建设用地三到现场登记卡、杨正华身份证、何桥岭身份证、郭柱身份证；36、听证纪要；37、听证意见书及送达回证；38、送达丁素萍听证纪要影像资料；39、丁素萍听证会议影像资料，证据27-39证实被告依据申请召开听证会审查拟处理的行政事务，在程序公开并充分保障了原告的陈述权和抗辩权，符合法律规定。证据29-39同时证实被告的程序合法，确保原告具有陈述权和抗辩权。40、《行政许可法》第三十一条、第六十九条。证实被告依据职权按照行政许可撤销程序，上报有权行政机关依法撤销行政许可的法律依据。
经庭审质证，本院对以下证据材料作如下确认：被告提交的证据材料经质证，原告对证据1认为被告具有本案的主体资格。证据2-17的合法性、真实性、关联性及证明目的都不认可，常住户口、常住证等是流动式的，同时持有两个身份证是常见的，身份证住址不一致不代表身份证就是伪造的，被告提交的证据是刑事侦查卷宗，材料显示是丁素萍的户籍调查材料，不符合行政诉讼的证据要件，涉嫌政府机关滥用职权。证据18、19、20、21、份证据的真实性、合法性、关联性认可，同时说明原告通过合法的程序，取得合法的土地使用权。证据23的真实性认可。证据22、24的真实性、合法性、关联性不认可，认定事实错误，原告没有采取欺骗的手段，送达回证不合法，没有收件人的签章、拒收的理由，没有见证人的签章。证据25和本案没有关联性。证据27的合法性、真实性、关联性、证明目的不认可，是机关内部行为，无法核实真实性，申请的宅基地和原告的事实不符。证据29、30的合法性、真实性、关联性认可，也说明原告在自家合法的土地上建盖房屋；证据31的合法性、真实性、关联性不认可，听证理由、依据直接认定丁素萍的违法行为，不符合国土资源局公正公平听证的相关要求。证据32的合法性不认可，地点是国土资源局隆阳分局，不是原告的地址或者工作地；证据33和本案无关，不质证；证据34的合法性不认可，本案原告对更正的通知申请了听证，该听证两个一起进行听证，并没有告知，程序违法。证据35的合法性、真实性、关联性认可，说明原告依法申请建房。杨正华、何桥岭、郭柱身份证的真实性认可，但和本案无关；证据36的合法性、真实性、关联性不认可，程序违法，两个听证一起审理，原告没有弄虚作假，被告也没有证据证实原告弄虚作假；证据37的合法性、真实性、关联性不认可，原告没有伪造常住人口登记卡，没有变更过身份地址，送达地点错误。证据38的合法性不能认可；证据39和本案没有关联性。证据40适用错误，本案原告不具有该条法律所规定的内容，被告适用《行政许可法》的这两条法律是违法的。本院认为，证据1来源合法、客观真实，能证明被告具有依法对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，本院予以采信。证据2-17来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信。证据18、19、20、22、23、24（不含送达回证）、25、27-39、来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信，但证明被告不是本案适格被告的证明目的，本院不予采信。证据40系被告作出行政行为的法律依据，本院予以采信。证据21、证据24中的送达回证，因不符合证据形式要件，故本院不予采信。证据26与本案无关，故不作为本案证据使用。原告提交的证据材料，经质证，1、被告对当庭提交的证据1-6组，不质证。2、《关于撤销建房用地批文的通知》的真实性、合法性、客观性认可，证明目的持有异议。3、《集体土地使用权证》的真实性不持有异议，合法性、关联性、证明目的持有异议，集体土地使用证已被有权机关依法注销了。本院认为，原告提交的证据来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信，但对原告的证明目的，本院不予采信。
经审理查明：原告丁素萍为保山市龙陵县镇安超限检测站职工。1991年3月因原告招工，其户口从“保山总站”迁至“保山市东风桥公路管理段”，1995年2月从“保山芒宽拾班”迁到“保山坝湾东风段”，2012年5月从潞江镇莫卡3号迁至龙陵县××××号。1997年原告“常住人口登记表”有两份，一份的基本内容是“户主姓名：郭柱，与户主关系：妻子。住址：云南省保山市隆阳区潞江镇莫卡村东风公路段。居民身份证签发日期：2003年1月31日。何时何因由何地迁来本址：1995年2月27日由芒宽乡迁入。登记日期：1997年8月1日。”另一份“常住人口登记卡”（原告申请用地批复时提交的）的基本内容是：“与户主的关系为空白。职业：粮农。何时由何地迁来本址：1997年8月6日，河图派出所核对章。登记日期：1997年8月2日。”原告于2003年3月31日办理身份证，住址“云南省保山市河图镇廖官办事处廖北五社”，2007年3月27日原告办理身份证，住址“云南省保山市隆阳区潞江镇莫卡村委会3号”。原告丁素萍于2008年5月23日提出申请，内容为“申请人丁素萍，住隆阳区××办事处××官××北××组，现有人口四人，原住房面积12㎡。为解决住房拥挤状况，申请占用本户水田0.15亩建房，房屋坐向（空白），四至范围是：东至路边，南至本户水田边，西至林德宝，北至水沟边。”对该申请廖北五社小组意见“经核实该户情况属实，同意申请。”村委会意见“经核实，该户情况属实。符合建房条件，同意上报审批。”河图镇国土资源所调查意见“同意占用水田0.15亩建住宅。”2008年6月6日保山市隆阳区建设局意见“经初审符合规划要求。”保山市建设局意见“同意定点。”2008年12月12日被告审批意见“同意占用承包田0.15亩建住宅。”被告于2008年12月12日作出《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》（隆国土资耕[2008]70号），并附《隆阳区2008年度城市规划区农户建房用地花名册》，原告的名字在花名册中。保山市公安局隆阳分局于2016年12月5日向被告通报《关于对〈永昌街道办事处2008年农户建房用地批复〉档案材料中丁素萍提供的身份证明材料的调查核实情况》，内容为：“一、在《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》档案材料中，丁素萍提供的《第一代居民身份证》复印件。该复印件中的身份证签发日期是2003年3月31日，住址云南省保山市河图镇廖官办事处廖北五社。经过调查，该时期丁素萍的住址云南省保山市隆阳区潞江镇莫卡村东风公路段，并不是云南省保山市河图镇廖官办事处廖北五社。丁素萍于2003年1月31日在潞江派出所办理过第一代居民身份证，丁素萍获得农户建房用地批复时提供的第一代居民身份证复印件中的住址河图镇廖官办事处廖北五社与其2003年1月31日申办的居民身份证中地址云南省保山市隆阳区潞江镇莫卡村东风公路段不符。二、在《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》档案材料中，丁素萍提供的《常住人口登记卡》（户口簿）复印件。经调查，丁素萍自1991年参加工作后至今，户口一直在其工作单位所在地，从未迁入过廖官村。综上所述，《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》档案材料中，丁素萍提供的《居民身份证》的复印件和丁素萍的《常住人口登记卡》（户口簿）复印件与丁素萍真实户籍档案资料不符，请保山市国土资源局隆阳分局按照相关规定处理。”2016年12月5日被告向隆阳区人民政府作出《保山市国土资源局隆阳分局关于撤销丁素萍宅基地批复的请示》（隆国土资发[2016]331号），隆阳区人民政府于2016年12月6日作出《隆阳区人民政府关于撤销丁素萍宅基地批复的批复》（隆政复[2016]99号），同意被告撤销隆国土资耕[2008]70号《关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》中关于丁素萍宅基地的批复。被告于2016年12月7日作出《关于撤销建房用地批文的通知》，通知中指出：“丁素萍：根据相关部门反映，经我局调查核实，你在申请建房用地批复时，伪造了常住人口登记卡中的基本信息、变造了身份证住址云南省保山市河图镇廖官办事处廖北五社，改变了不具备申请资格条件从而取得建房用地批文。你弄虚作假骗取用地建房行为，严重违反了土地管理法律、法规关于宅基地管理使用的有关规定。本局报请隆阳区人民政府批准同意予以撤销你的建房用地批文，现就有关事项通知如下：撤销隆国土资耕[2008]70号《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》中批准丁素萍的建房用地批文。并告知其享有陈述、申辩、听证、申请行政复议和提起行政诉讼的权利。”该通知于2016年12月8日送达，但拒绝签字。同日，原告向被告提出《听证申请书》，被告于2016年12月12日向原告作出《听证通知书》并向原告送达。被告于2016年12月15日召开听证会，并形成《听证意见书》，听证意见：“经讨论认为，申请人没有提出新的事实和理由的，且没有证据能够证实符合取得建房用地（宅基地）的法定条件，为此，不支持申请人的听证诉求。”该《听证意见书》于2016年12月16日向原告送达。原告认为被告作出的行政行为违反相关法律规定，并严重侵犯了原告的合法财产权益，故向法院提起诉讼，要求撤销被告作出的《关于撤销建房用地批文的通知》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十二条、第七十七条的规定，本案被告有职权对农村宅基地进行查处的职权，故本案被告是适格被告。本案被告以原告向被告申请建房用地时提供的《常住人口登记卡》（户口簿）复印件与原告真实户籍档案资料不符，改变了不具备申请资格条件从而取得建房用地批文，原告的行为违反了《土地管理法》关于农村宅基地的规定为由，作出《关于撤销建房用地批文的通知》证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，故对原告要求撤销被告作出的《关于撤销建房用地批文的通知》的诉讼请求本院不予支持。被告向原告送达《关于撤销建房用地批文的通知》的送达方式存在瑕疵，但原告在送达第二日即向被告提出听证申请，后又向法院提起行政诉讼，故此程序上的瑕疵并未影响到原告的陈述申辩及要求听证、提起诉讼的权利。被告提出《关于撤销建房用地批文的通知》系不可诉行为，本院认为被告在作出本通知前，已经获得区政府的批复同意撤销隆国土资耕[2008]70号《关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》中批准丁素萍的建房用地的批文，被告以通知的形式将行政机关内部的审批行为转化为外部行为，且该行为为原告设定了新的权利义务，对原告的利益产生实际影响，故该通知具有可诉性。对被告提出《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》不可诉的观点，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告丁素萍要求撤销被告保山市国土资源局隆阳分局于2016年12月7日作出的《关于撤销建房用地批文的通知》的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告丁素萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。
审 判 长 杨幸丽
审 判 员 张为军
人民陪审员 杨丽翠
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 张丽娅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。