山东省青州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第54号
原告闵某某。
委托代理人：李仲，青州益都法律服务所法律服务工作者。
被告青州市人民政府，地址：青州市范公亭西路1601号。
法定代表人韩幸福，市长。
委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。
委托代理人牟元磊，青州市国土资源局耕保科科员。
第三人青州市大东工贸有限公司。
法定代表人闵凡奎，执行董事。
委托代理人刘成敬，山东律卓律师事务所律师。
原告闵某某诉被告青州市人民政府、第三人青州市大东工贸有限公司土地行政登记一案，于2015年7月15日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭进行了审理。原告闵某某的委托代理人李仲，被告青州市人民政府的委托代理人李松江、牟元磊，第三人青州市大东工贸有限公司的委托代理人刘成敬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月21日，经第三人青州市大东工贸有限公司申请，被告青州市人民政府为其颁发青国用（2014）05003号国有土地使用证，将位于青州市弥河镇闵家村西南、凤梨路西侧一宗16463平方米土地使用权确权在青州市大东工贸有限公司名下，使用权类型为：国有土地使用权，终止日期2064年1月26日。
被告在答辩期内提交下列证据：
1、拟征收土地公告（青征公告（2012）10号）；2、公告公示照片；3、拟征收土地补偿安置方案；4、方案公示照片；5、土地征收补偿安置协议；6、山东省人民政府建设用地批件；7、征收土地公告；8、公告公示照片；9、土地补偿费支付收据；10、网上挂牌出让方案的请求；11、网上挂牌出让方案批复；12、刊登在报纸上以及网页上的挂牌出让公告；13、挂牌出让成交确认书；14、国有建设用地使用权出让合同；15、出让成交公示；16、山东省非税收入通用票据；17、税收完税证明；18、组织机构代码证及身份证；19、建设用地规划许可证；20、土地登记申请书；21、地籍调查表；22、土地登记审批表。
原告诉称：1999年9月青州市人民政府给我颁发了承包期为20年（从1999年9月23日至2029年9月23日）土地承包经营权证，2007年7月15日我将土地承包给了青州市弥河镇闵家庄村民委员会，承包期自2007年7月15日至2029年9月23日，承包价格为每年每亩900元。2015年6月份闵家庄村委领导召集我去开会，说该承包地在2012年青州市人民政府已经给第三人办理了国有土地使用证，并说要给我们入保险，我们知道该消息后如晴天霹雳，土地是我们农民赖以生存的基础，依据《村民委员会组织法》24条第7款，闵家村委会未召开村民会议，第30条，村民委员会实行村务公开制度，在我们一点不知情的情况下擅自出卖土地。依据《中华人民共和国土地管理法》第46条，农用地转为建设用地的，应当发布公告，公告期内承包户持证办理征地补偿登记，第48条，征地方案应当公告，并听取相关单位和承包户意见。依据《山东省土地征收管理办法》第八条拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地发布征收土地公告，征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。第九条，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府发布的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡（镇）人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。第十一条，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当对拟定的土地征收补偿安置方案，在农村经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日，农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式要求举行听证的，应当自土地征收补偿安置方案公示结束之日起5个工作日那日，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出申请，市、县人民政策国土资源行政主管部门应当按照规定组织听证。综上被告在我们毫不知情的情况下给第三人颁发了土地权属证书，严重违法，请求依法撤销青州市人民政府给青州大东工贸有限公司颁发的土地使用证。
原告向法庭提交下列证据：
1、土地承包经营权证复印件；
2、原告与闵家村民委员会签订的土地承包合同复印件。
被告辩称：一、原告不具备提起诉讼的主体资格。原告已经与涉案土地没有利害关系。原告的土地经营权承包期为30年（从1999年9月23日到2029年9月23日），2007年7月15日原告将涉案土地转包给青州市弥河镇闵家村民委员会，承包期自2007年7月15日至2029年9月23日。以上事实充分说明涉案土地的承包经营权已经由原告流转至弥河镇闵家庄村民委员会，原告已经丧失了对涉案土地的承包经营权，与涉案土地的利害关系也已经在2007年7月15日终止，原告与涉案行政行为的利害关系也已经终止。根据行政诉讼法第25条规定，只有与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼，因此原告不具备提起诉讼的主体资格。二、答辩人为第三人颁发土地使用证的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，土地征收合法。涉案土地严格按照法律规定进行征收，主要程序包括：2012年8月10日，答辩人就涉案土地等拟征收土地发布《拟征收土地公告》；2012年9月3日，青州市国土资源局发布《关于弥河镇闵家村拟征收土地补偿安置方案》；2012年9月20日青州市国土资源局、青州市弥河镇刘家村民委员会、青州市财政局、青州市人力资源和社会保障局签订《土地征收补偿安置协议》；2012年12月26日山东省人民政府就包括涉案土地在内的多宗土地批准转为建设用地并进行征收；2013年1月4日答辩人就涉案土地在内的多宗土地发布《征收土地公告》；2013年2月7日全部土地补偿费到位。其次，土地出让程序合法。在山东省人民政府就涉案土地做出同意征收的批复之后，2012年12月12日青州市国土资源局、青州市招投标管理办公室向答辩人做出对涉案土地进行挂牌出让的请示，12月20日答辩人对该请示予以批复。此后两部门于2013年12月26日在网站、报纸等媒体上发布土地使用权《土地使用权挂牌出让公告》。2014年本案第三人参与竞拍后获得涉案土地使用权，并于2014年1月24日与青州市国土资源局、青州市招投标管理办公室签订《挂牌出让成交确认书》。此后第三人于2014年1月26日与青州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。第三，办法土地使用证合法。本案第三人在与青州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》之后，缴纳了土地出让价款及相应税费，并提交了相关建设用地规划许可手续。青州市国土资源局依据第三人的申请，进行了地籍调查，答辩人再次基础之上为第三人颁发了国有土地使用证。综上所述，原告不具备行政诉讼的主体资格，且答辩人办法土地使用证的行政行为合法。恳请法院查明事实，依法驳回原告的起诉。
第三人青州市大东工贸有限公司述称：被告作出的行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
经合议庭评议对本案证据作如下确认：对被告提交的1-15号证据，其证明目的系被告的土地征收行为和土地出让行为合法，但该案审查对象是被告土地登记行为的合法性，对上述证据的效力本院不予审查。被告提交的16-20号证据经原告质证对其真实性无异议，上述证据对被告行政行为的合法性具有证明力，认定为有效证据。
经审理查明：2014年1月24日第三人青州大东工贸有限公司以3589000元价格竞得编号为2013-228的国有建设用地使用权，2014年1月26日青州市国土资源局与青州市大东工贸有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，青州市大东工贸有限公司缴纳土地出让款及相关契税。2014年3月20日青州市规划局作出《建设用地规划许可证》，当日青州市大东工贸有限公司填写《土地登记申请书》。青州市国土资源局依申请对青州市大东工贸有限公司的土地四至、界址等情况进行了调查，并制作《地籍调查表》和《土地登记审批表》。2014年3月21日经被告青州市人民政府审核同意，向青州市大东工贸有限公司颁发青国用（2014）05003号国有土地使用权证。
同时查明，本案原告与村委签订了土地承包合同，承包期限自1999年9月23日至2029年9月23日，并取得了青州市人民政府颁发的《土地承包经营权证》。2007年7月15日，原告与弥河镇闵家村委会签订《土地承包合同》一份，载明村委会需承包原告闵某某的土地用于招商引资项目，承包期限自2007年7月15日至2029年9月23日。双方约定了承包面积、承包价格、交款方式等内容，并约定合同期满后1：村委收回土地；2、原告闵某某服从新一轮土地延包政策。
本院认为，本案争议的焦点有两个，一是原告是否具备适格的主体资格；二是被告的行政行为是否合法。
关于第一个争议焦点即原告主体资格问题，涉及承包土地的两种不同形式。一种是转包方式流转，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十九条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”另一种是转让方式流转。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十一条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”本案原告与村委签订了土地承包合同，承包期限自1999年9月23日至2029年9月23日，并取得了青州市人民政府颁发的《土地承包经营权证》，原告的土地承包经营权受法律保护。2007年7月15日，原告与弥河镇闵家村委会签订《土地承包合同》一份，载明村委会需承包原告闵某某的土地用于招商引资项目，承包期限自2007年7月15日至2029年9月23日。双方约定了承包面积、承包价格、交款方式等内容，并约定合同期满后1：村委收回土地；2、原告闵某某服从新一轮土地延包政策。从该承包合同的内容来看，该份承包合同性质属于转包，当合同期满后村委方可收回土地，承包方与发包方的承包关系不变，原告仍然是该土地的承包经营权人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”原告作为涉案土地的使用权人符合起诉的主体资格。
关于第二个争议焦点即被告土地使用权登记行为合法性的问题，《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”经审查，被告青州市人民政府根据第三人提供的上述材料进行审核，并向青州市大东工贸有限公司颁发青国用（2014）05003号国有土地使用权证的行政行为认定事实清楚，程序合法。原告请求撤销青国用（2014）05003号国有土地使用权证的依据不足，本院不予支持。
原、被告及第三人在本案中对青州市人民政府集体土地征收行政行为的合法性存在争议，认为这是土地登记行为不合法的前置因素。经审查，本案争议涉及被告青州市人民政府的行政行为是复合行政行为，包括集体土地征收、被征收土地出让、土地使用权登记三项行政行为。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条（三）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外。”之规定，本院仅有权审查被告土地使用权登记行政行为的合法性，对集体土地征收行为和被征收土地出让行为的审查超出本院的级别管辖范围，本院无权进行合法性审查，原告可向有管辖权的人民法院另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告闵某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 刘建华
审 判 员 李素林
人民陪审员 周顺民
二〇一五年十月十二日
书 记 员 王紫晴