广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终480号
上诉人（一审原告）柳州市柳江区拉堡镇思贤村民委员会樟木村民小组樟木五队。
诉讼代表人刘荣亮，队长。
委托代理人韦祖检，广西桂中天律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）柳州市柳江区人民政府（原柳江县人民政府），住所地：柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。
法定代表人玉秋静，区长。
委托代理人尹鸿翔，副区长。
委托代理人玉梅，柳州市柳江区人民政府法制办公室副主任。
上诉人柳州市柳江区拉堡镇思贤村民委员会樟木村民小组樟木五队（以下简称樟木五队）因其诉被上诉人柳州市柳江区人民政府（以下简称柳江区政府）行政复议不予受理决定纠纷一案，不服柳州市中级人民法院于2016年3月10日作出的（2015）柳市行初字第169号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人樟木五队诉讼代表人刘荣亮及委托代理人韦祖检，被上诉人柳江区政府委托代理人尹鸿翔及玉梅，到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
柳州市中级人民法院一审查明：2009年10月29日，原柳江县人民政府（以下简称原柳江县政府）作出江政处字[2009]2号牛歇岭土地权属纠纷处理决定，将牛歇岭A1块6.84亩土地权属确认为柳江县拉堡镇思贤村委樟木村民小组所有。2014年4月9日，原柳江拉堡镇人民政府（以下简称拉堡镇政府）、柳江县征地拆迁办公室与樟木六队签订《征收土地补偿安置协议书》（以下简称《协议书》），征收6.84亩土地作为建设用地。樟木五队认为该土地属于其与樟木六队共有，拉堡镇政府、柳江县征地拆迁办公室与樟木六队未经其同意签订《协议书》违法，遂于2014年8月4日向原柳江县人民法院提起行政诉讼，请求撤销《协议书》。原柳江县人民法院于2014年11月12日以该土地权属未经人民政府确权处理、樟木五队未先行申请行政复议为由作出(2014)江行初字第22号行政裁定书（以下简称22号裁定），驳回了樟木五队的起诉。樟木五队不服提起上诉，柳州市中级人民法院于2015年2月2日作出(2015)柳市立行终字第4号行政裁定书（以下简称4号裁定），驳回上诉，维持原裁定。2015年3月31日，原柳江县政府收到樟木五队提交的《行政复议申请书》及十一份证据。之后，原柳江县政府与拉堡镇政府沟通，要求拉堡镇政府积极引导樟木五队对牛歇岭6.84亩土地申请确权调处。2015年5月28日，原柳江县政府作出《行政复议申请补正通知书》，认为复议申请材料不齐全，要求樟木五队自收到通知书之日起十日内补正行政行为侵犯其已经取得补偿协议涉及土地的权属凭证以及补偿协议涉及土地与其有利害关系的相关证据材料。同年6月2日，由于樟木五队拒绝签收，原柳江县政府将《行政复议申请补正通知书》留置送达给樟木五队。2015年7月23日，原柳江县政府再次将《行政复议申请补正通知书》邮寄送达樟木五队代理律师。2015年9月29日，原柳江县政府作出江政复决字〔2015〕12号行政复议不予受理决定书（以下简称12号决定），决定对樟木五队的复议申请不予受理。樟木五队代理律师于2015年10月9日收到12号决定。樟木五队对12号决定不服，起诉请求撤销12号决定，并判决原柳江县政府受理其复议申请。
柳州市中级人民法院一审认为：原柳江县政府在接收樟木五队的复议申请后，经过审核、通知补正、决定、送达等法定程序，以樟木五队无正当理由逾期不补正视为放弃复议申请为由作出12号决定，其认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当，决定内容并无不当。本案中，22号裁定和4号裁定均已认定樟木五队就牛歇岭A1块6.84亩土地的诉讼主张实质为土地权属争议问题。樟木五队应先行申请人民政府进行土地确权处理后，方可提起行政复议。关于在收到行政复议申请之日起五日内未书面告知申请人不予受理决定，能否视为行政复议机关已经受理申请的问题，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款的规定应理解为，对于行政复议申请，行政复议机关应当在五日内进行审查，对符合该法规定且属于复议机关受理的申请，不需书面告知申请人，且受理日为行政复议机关负责法制工作的机构收到行政复议申请之日。即《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第二款并未有视为受理情形的规定。关于原柳江县政府未在5日内要求樟木五队提供补正材料，是否属于程序违法问题，虽然原柳江县政府未能自收到行政复议申请之日起5日内书面通知樟木五队补正，但该逾期通知本身并未影响到案件实体处理的公正性和樟木五队救济权利的行使，而且通知逾期也确实存在引导确权和调处等为了有利于纠纷实质解决的客观原因，因此不应认定为程序违法。关于樟木五队在本案及相关纠纷中的主体资格问题，樟木五队自认是柳江县拉堡镇思贤村委樟木村民小组的内部成员，但樟木村民小组作为我国农村最基层的一级村民自治组织和农村集体经济组织，其下的内部成员组合未经法定程序和国家有权机关的认定，显然不符合“农村集体经济组织”的法律特征，不享有独立的农村集体经济组织的主体资格，不能以集体的名义主张任何权利。因此，樟木五队提起的相关复议和诉讼本有不妥，但本着便民、高效、实质解决纠纷的指导原则，本案中仅予指出，不作纠正。樟木五队所涉成员今后对其权利主张应以村民个人名义或推举代表人的方式进行。综上，樟木五队的起诉理由不充分，其诉讼请求依法不予支持，故判决：驳回樟木五队的诉讼请求。
上诉人樟木五队上诉称：1、上诉人于2015年3月31日提交行政复议申请书，被上诉人五日内未书面告知是否受理或要求补正材料，根据《行政复议法》第十七条第二款的规定，行政复议申请自2015年3月31日被上诉人收到上诉人的行政复议申请书之日起即为受理。2、上诉人申请行政复议时提交的证据材料足以证明其与《协议书》有利害关系。3、拉堡镇政府签订《协议书》证明其认可樟木六队对涉案土地享有全部的使用权，相当于确权，故本案应先申请行政复议撤销《协议书》，再申请政府对涉案土地进行确权。4、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，生产队是农村集体经济组织，是最基层的核算单位，故上诉人属于农村集体经济组织。请求：1、撤销一审判决；2、判决柳江区政府受理樟木五队的复议申请。
被上诉人柳江区政府辩称：1、本案实为土地权属纠纷，樟木五队应先申请政府对涉案土地进行确权，再申请行政复议。2、上诉人不能提供其享有涉案土地权利的书面权属凭证，未能补正其与《协议书》有利害关系的证明材料，本府不受理其复议申请正确。3、上诉人就同一主张经行政诉讼后再申请行政复议，不属于行政复议的受案范围。综上，本府作出12号决定正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
经审查，樟木五队在一审提供的证据8真实合法，与本案有关联，本院予以确认。樟木五队提供的用以证明其与樟木六队共用涉案土地的证据9-13、15，因其证明事项不属于本案审理范围，本院不予认定。除上述证据外，本院确认一审判决确认的其它证据合法有效，可以作为认定本案事实的依据。
据此，本院二审查明的事实除“樟木五队于2014年8月4日向原柳江县人民法院提起行政诉讼，请求撤销《协议书》”外，其余查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院另查明：1、樟木五队于2014年8月4日向原柳江县人民法院提起行政诉讼，请求判决确认拉堡镇政府2014年4月9日征收樟木五队与樟木六队集体共有的涉案土地行为违法。2、原柳江县人民法院在审理（2010）江行初字第5号柳江县拉保镇思贤村民委员会建都村民小组诉原柳江县政府江政处字[2009]2号处理决定的案件中，认为樟木五队与被诉处理决定有利害关系，依法追加其作为第三人。3、2017年1月3日，柳江县撤县设区，柳江县人民政府变更为柳州市柳江区人民政府。
本院认为：关于原柳江县政府作出12号决定理由是否成立的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，上诉人樟木五队于2015年3月31日向原柳江县政府提交《行政复议申请书》时，一并提交了十一份证据材料。从这些材料可知，2009年10月29日，原柳江县政府作出江政处字[2009]2号处理决定将涉案土地确权归樟木村民小组所有，之后，樟木五队作为樟木村民小组的内部成员，一直主张涉案土地的使用权。柳州市人民政府柳政复字[2010]14号行政复议决定书及原柳江县人民法院（2010）江行初字第5号行政裁定书均列明樟木五队作为第三人参加复议或诉讼。故，樟木五队申请复议时提交的材料足以证明其与《协议书》存在利害关系。对于柳江区政府答辩提出，樟木五队申请复议前须先申请土地确权，未经政府确权处理，没有权属证明，不能证明樟木五队与《协议书》有利害关系。本院认为，证明有利害关系的材料不仅限于权属凭证或政府的书面确权决定等，其它能证明有利害关系的材料也应采信。因此，原柳江县政府作出12号决定，以樟木五队提交的申请材料不能证明其与《协议书》有利害关系为由不予受理樟木五队的复议申请，理由不能成立，本院不予支持。
关于先撤销《协议书》还是先确权的问题。本案中，樟木五队有权利选择先申请复议请求撤销《协议书》或者先申请政府对涉案土地进行确权。因请求事项不同，两种程序并不冲突，没有先后之分。如果樟木五队先申请行政复议，复议机关因樟木五队证据不足未撤销《协议书》，樟木五队仍可申请土地确权，《协议书》不会对政府确权结果产生影响。如果樟木五队先申请政府确权，确权结果有利于樟木五队，樟木五队可以凭确权结果请求撤销《协议书》。因本案实为土地补偿费分配引发的土地权属纠纷，撤销《协议书》并不能达到确定土地权属的最终目的，最终确定土地权属的方式只能通过政府确权处理。因此，原柳江县政府在处理复议申请阶段，建议樟木五队对涉案土地先申请确权，有利于纠纷更快地实质性解决，并无不妥。
关于柳江区政府提出樟木五队就同一主张经行政诉讼后再申请行政复议，不属于行政复议受案范围的问题。经审查，在原柳江县人民法院（2014）江行初字第22号行政案件中，樟木五队于2014年8月4日诉请法院判决确认拉堡镇政府2014年4月9日征收樟木五队与樟木六队集体共有的涉案土地行为违法，该案法院裁定驳回起诉，未进行实体审理和作出判决。2015年3月31日，樟木五队向原柳江县政府申请本案行政复议，请求撤销拉堡镇政府2014年4月9日与樟木六队、柳江县征地拆迁办公室签订的《协议书》。樟木五队2014年起诉和2015年申请复议的主张并不相同，且其请求确认征地行为违法的诉求未经法院审理和判决，故柳江区政府提出樟木五队就同一主张经行政诉讼后再申请行政复议，不属于行政复议受案范围，本院不予支持。
关于樟木五队是否具有申请行政复议的主体资格问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条的规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。本案中，涉案土地的所有权经原柳江县政府江政处字[2009]2号处理决定已确权归樟木村民小组集体所有，上诉人樟木五队虽然属樟木村民小组的内部成员，但在涉及本案争议地的权属纠纷中，柳州市人民政府的复议决定书和原柳江县人民法院的裁定书均列明樟木五队作为第三人参加复议或诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;……。”基于历史原因，上诉人樟木五队作为樟木村民小组内部成员，并以该队名义行使本队的权利得到当地社会认可，拉堡镇政府与樟木六队签订涉案《协议书》亦是基于同样情况，故樟木五队是否为争议地的权利主体，是否有权以“樟木五队”的名义提起行政复议，均须待案件受理后予以实质审查方可判定。本案中，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人……”樟木五队根据其历史沿革，以自我和社会均认同的“樟木五队”名义向原柳江县政府申请本案行政复议，与上述第二十八条中“有明确的申请人”的规定并不违背。
综上，原柳江县政府作出12号决定不予受理樟木五队的复议申请，理由不能成立。一审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销柳州市中级人民法院于2016年3月10日作出的（2015）柳市行初字第169号行政判决；
二、责令柳州市柳江区人民政府受理柳州市柳江区拉堡镇思贤村民委员会樟木村民小组樟木五队的复议申请。
一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人柳州市柳江区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 班 艳
代理审判员 刘建军
二〇一七年六月十六日
书 记 员 孙宇欣