宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁行终5号
上诉人（一审原告）石亮，男，1949年1月15日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区盐池县。
上诉人（一审原告）石岩，男，1971年9月3日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区青铜峡市。
上诉人（一审原告）石武，男，1965年10月8日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区盐池县。
上诉人（一审原告）石俊，男，1956年2月9日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区盐池县。
上诉人（一审原告）石苛（曾用名石岢），男，1951年1月25日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区青铜峡市。
上诉人（一审原告）石孔，男，1955年4月10日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区青铜峡市。
上诉人（一审原告）石广，男，1966年3月23日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区盐池县。
上诉人（一审原告）石玉佳，男，1990年3月15日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区盐池县。
共同委托代理人石玉忠，委托权限为一般授权代理。
被上诉人（一审被告）宁夏回族自治区人民政府，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区。
法定代表人刘慧，女，主席。
委托代理人陈大力，男，宁夏回族自治区人民政府法制办公室行政复议处处长。代理权限为特别授权。
委托代理人郑清源，男，宁夏回族自治区人民政府公职律师办公室公职律师。代理权限为特别授权。
第三人盐池县人民政府，住所地：宁夏回族自治区盐池县。
法定代表人，男，县长。
委托代理人王建成，男，盐池县人民政府法制办主任。代理权限为特别授权。
委托代理人施选泽，盐池县司法局法律援助中心律师。代理权限为一般代理。
上诉人石亮、石岩、石武、石俊、石苛、石孔、石广、石玉佳（以下简称石亮等8人）因与宁夏回族自治区人民政府（以下简称自治区政府）、第三人盐池县人民政府土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第6号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
石亮等8人诉称，原告所持有的《草原证》证明其使用土地类型为草原，根据《土地利用现状分类》天然牧草地属于农用地，自治区政府未经农用地转用审批而直接将农用地征收为建设用地违法。自治区政府对草原进行征收需经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依法办理建设用地审批手续，自治区政府征收草原未经草原行政主管部门审核。且自治区政府未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的农民，征地报批程序违法，侵害了原告的知情、确认及要求听证的权利。自治区政府以征收方式收回国有农用地，没有事实和法律依据，作出的建设用地批复，认定土地权属错误。综上，请求：1、依法撤销自治区政府作出的《关于盐池县2013年第三批次工业项目建设用地的批复》（以下简称《盐池县建设用地批复》）；2、对宁夏回族自治区国土资源厅作出的《关于使用存量用地指标报批建设用地有关问题的通知》、《关于做好生态移民土地权属处置涉及集体建设用地预变更工作的通知》、《关于生态移民土地权属处置涉及集体建设用地报批有关问题的通知》三个规范性文件的合法性进行审查；3、对《自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》的合法性进行审查；4、本案诉讼费由自治区政府承担。
一审法院查明，为推动盐池县工业化建设进程，依据盐池县土地利用总体规划，第三人盐池县人民政府于2013年7月29日向自治区政府上报《关于盐池县2013年第三批次工业项目用地的请示》，随后盐池县国土资源局向宁夏回族自治区国土资源厅报送《关于盐池县2013年第三批次工业项目建设用地的审查报告》。2013年11月8日，经研究决定，自治区政府以《盐池县建设用地批复》文件正式批复盐池县人民政府用地请示，“同意将高沙窝镇高沙窝村、营西村集体建设用地51.7359公顷征收为国有建设用地，作为工业项目建设用地”。依据宁夏回族自治区人大常委会和自治区政府的相关决定和文件发布程序，涉案批次用地使用生态移民土地权属处置结余指标。2011年12月30日，自治区政府下发了《关于盐池县“十一五”期间生态移民安置区土地权属处置方案的批复》。2012年12月11日，宁夏回族自治区国土资源厅出具了《关于2011年度生态移民土地权属处置方案盐池县迁出区首批恢复农用地验收的函》。经宁夏回族自治区国土资源厅2012年第十六次厅务会议研究决定，下达给盐池县生态移民土地结余2500亩存量指标。2013年5月27日，盐池县国土资源局向宁夏回族自治区国土资源厅报送《关于使用生态移民土地结余指标涉及集体建设用地预变更的申请》。2013年6月6日，宁夏回族自治区国土资源厅审核同意将2500亩生态移民土地结余指标在现状数据库中变更为集体建设用地。在征收的51.7359公顷国有建设用地中，三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目占用高沙窝镇高沙窝村胡记圈自然村土地250.638亩。
另查明，原告石亮、石岩、石武、石苛、石孔5人在二轮草原承包前分别于2001-2002年将户籍迁出盐池县，迁入青铜峡市邵岗镇玉东村。其中石武于2009年8月12日将户籍迁出盐池县，迁入灵武市宁东镇羊场湾家属区，属于非农业户。三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目未占用石亮等8人的草原。
再查明，2011年，按照国家农业部、宁夏回族自治区农牧厅关于进一步完善和规范草原承包经营规范化要求，结合盐池县草原承包实施方案，第三人盐池县人民政府在全县范围内重新开展了规范和完善草原承包工作，重新签订了2011年草原承包合同，换发了2011年《草原使用权证》新证，证书内页草原承包登记表注记栏明确载明：1、四至、坐标点GPS图，以2011年继续完善和规范草原承包信息表五为准。2、此证一经换发，原草原承包合同书及使用权证自动失效。
一审法院认为，原告石亮、石岩、石武、石苛、石孔5人在二轮草原承包前分别于2001-2002年将户籍迁出盐池县，迁入青铜峡市邵岗镇玉东村，已不是高沙窝村集体经济组织成员，不应享有迁出地胡记圈村的草原承包农牧户身份，不具有本案原告的诉讼主体资格，原告石俊、石广、石玉佳虽仍是高沙窝村集体经济组织成员，但三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目占用高沙窝镇高沙窝村胡记圈自然村土地250.638亩中，并未占用本案该三原告的土地，三愚高沙窝能源物流中心铁路专用线项目占用原告石武的50.544亩土地，但原告石武的户籍证明显示其户籍已于2009年8月迁出盐池县，迁入灵武市，为非农业户，不具有胡记圈自然村村民的身份。故本案八原告与铁路专用线占用土地无利害关系，不具有原告诉讼主体资格，且八原告持有的《草原证》系第一轮草原承包所颁发，2011年4月新颁发《草原使用权证》时，八原告未申请换证，其所持有的旧证不能证明其与所诉批复有利害关系。
关于原告石亮等人请求对《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》等规范性文件的合法性进行审查问题。本院经审查认为，自治区政府办公厅下发的《宁夏回族自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》，是根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规及国家关于建设用地审批管理的相关规定，结合我区实际情况制定并下发的，其制定程序和内容符合相关法律规定，本院予以确认。对宁夏回族自治区国土资源厅作出的《关于使用存量用地指标报批建设用地有关问题的通知》、《关于做好生态移民土地权属处置涉及集体建设用地预变更工作的通知》、《关于生态移民土地权属处置涉及集体建设用地报批有关问题的通知》三个规范性文件的合法性问题。本院经审查，上述三个规范性文件亦是根据宁夏回族自治区人大常委会和自治区政府的相关决定，结合我区实际情况制定并下发的，其制定程序和内容符合相关法律规定，本院予以确认。综上，原告石亮等人的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》【法释（2015）9号】第三条第一款第（一）、第（八）项之规定，裁定驳回原告石亮、石岩、石武、石俊、石苛、石孔、石广、石玉佳的起诉。案件受理费50元，退还原告。
石亮等8人不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销银川市中级人民法院（2015）银行初字第6号行政裁定；查明事实，依法改判撤销自治区政府作出的《盐池县建设用地批复》的具体行政行为并对一审诉请审查的四个规范性文件进行合法性审查；本案一、二审案件受理费由自治区政府承担。
上诉理由：1、一审裁定审查事实不清，认定石亮、石岩、石武、石苛、石孔不是高沙窝村集体经济组织成员错误。2、一审法院适用法律错误。以户口的迁出认定不具有经济组织成员资格没有法律依据。
被上诉人自治区政府二审中提交了书面答辩状，1、批复不具有可诉性，被告主体不适格；2、原告主体不适格；3、原告诉请缺乏事实及法律依据；4、政府审批程序合法，适用法律正确。一审法院裁定驳回原告起诉正确，请求二审法院驳回上诉、维持原裁定。
原审第三人盐池县人民政府提交书面答辩状，1、自治区政府作出的批复合法，所依据的规范性文件符合法律法规规定；2、上诉人诉讼主体不适格；3、上诉人混淆草原承包和农村土地承包法律概念；4、上诉人持有的2003年《草原使用权证》已失效，不能作为证据使用，请求二审法院驳回上诉、维持原裁定。
本院认为，受理行政案件应当先审查当事人的诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围，石亮等8人一审起诉有三项诉讼请求，分别是：一、请求依法撤销自治区政府宁政土批字【2013】216号《盐池县建设用地批复》；二、请求对宁夏回族自治区国土资源厅作出的《关于使用存量用地指标报批建设用地有关问题的通知》、《关于做好生态移民土地权属处置涉及集体建设用地预变更工作的通知》、《关于生态移民土地权属处置涉及集体建设用地报批有关问题的通知》、自治区政府办公厅作出的《自治区人民政府办公厅关于进一步简化和改进建设用地审批管理工作的通知》四个规范性文件进行合法性审查；三、本案诉讼费由被告承担。
关于石亮等8人提出的第一项诉讼请求，经查，石亮等8人起诉撤销自治区政府宁政土批字【2013】216号《盐池县建设用地批复》系自治区政府针对盐池县人民政府向自治区政府上报《关于盐池县2013年第三批次工业项目用地的请示》作出的内部审批行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：第（六）项对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，自治区政府作出的宁政土批字【2013】216号《盐池县建设用地批复》属于行政机关内部公文，还在行政机关内部运作，并未对外发生法律效力，也没有直接对当事人的权利义务产生实际影响。因此，上诉人起诉要求撤销自治区政府作出的宁政土批字【2013】216号《盐池县建设用地批复》不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性。
关于石亮等8人提出的第二项诉讼请求，经查，由于第一项要求撤销自治区政府作出的宁政土批字【2013】216号《盐池县建设用地批复》的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。因此，对于石亮等8人提出的对《盐池县建设用地批复》涉及规范性文件进行附带性审查的请求亦不予支持，一审法院对规范性文件予以审查并作出确认错误，本院予以纠正。
综上，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（一）项之规定，原审法院裁定驳回石亮、石岩、石武、石俊、石苛、石孔、石广、石玉佳的起诉并无不当。上诉人的上诉理由本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
案件受理费50元退回上诉人石亮、石岩、石武、石俊、石苛、石孔、石广、石玉佳。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 峰
代理审判员 马 龙
代理审判员 胡文红
二〇一六年三月十八日
书 记 员 牛 佳