海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行初字第48号
原告临高县波莲镇美珠村民委员会。
法定代表人王不军，主任。
委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人王有清，男，汉族。
被告临高县人民政府。
法定代表人曹文，县长。
委托代理人王超，海南嘉法律师事务所律师。
第三人临高县波莲镇太坡村委会兰闹村民小组。
法定代表人冼善静，组长。
委托代理人王光色，海南宝岛律师事务所律师。
原告临高县波莲镇美珠村民委员会（以下简称美珠村委会）不服被告临高县人民政府（以下简称临高县政府）及第三人临高县波莲镇太坡村委会兰闹村民小组（以下简称兰闹村小组）土地行政裁决纠纷一案，于2015年2月10日向本院提起行政诉讼。本院于2月12日受理后，于2月13日向临高县政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于3月24日公开开庭进行了审理。原告美珠村委会的委托代理人王正郭、王有清，被告临高县政府的委托代理人王超，第三人兰闹村小组的法定代表人冼善静及委托代理人王光色到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月26日，被告临高县政府依据兰闹村小组的申请，作出临府（2014）46号《关于波莲镇美珠村委会与太坡村委会兰闹村民小组田皇坡土地权属争议的处理决定》（以下简称46号《处理决定》，认定如下事实：本案争议地位于临高县波莲镇田皇坡（具体位置以《美珠村委会与兰闹经济社纠纷地勘测定界图》为准），面积为193.93亩。兰闹村小组村民自1950年起在争议地垦荒耕作。1980年12月，兰闹村小组将150亩争议地发包给本村村民冼世坚、冼善松、冼世京等人种植甘蔗。1986年，兰闹村小组将150亩争议地发包给本村村民冼世文、冼善松、冼世峰和临城糖厂职工王家诗种树。2000年，冼世文等人将150亩争议地转包给“金光集团”种植纸浆林时遭到美珠村委会村民阻止，引发纠纷。2003年，美珠村委会村民未经兰闹村小组允许擅自在争议地上进行机耕并购回甘蔗种苗种植。为了避免蔗苗和机耕费的损失，兰闹村小组与美珠村委会在临高县波莲镇人民政府（以下简称波莲镇政府）的调解下，达成“放下争议、先生产、后解决”的协议。临高县政府认为争议地自1950年一直由兰闹村小组垦荒耕作至2000年才发生争议，美珠村委会主张其曾经使用该地但未能提供有效的证据予以证实。遂依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》（以下简称《处理条例》）第七条、第二十六条的规定，决定：争议地“田皇坡”193.93亩土地的所有权归兰闹村小组集体所有。
被告临高县政府于2015年2月15日向本院提交了下列证据：1.土地确权申请书、林地林木权属争议案件调解处理申请书，证明临高县政府处理本案争议地是依兰闹村小组的申请作出的；2.告知书（通知书
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兰闹村小组），证明临高县政府依法告知当事人提交权属材料；3.送达回证，证明临高县政府依法向当事人送达告知书；4.兰闹村小组法定代表人证明书及法定代表人身份证复印件，证明兰闹村小组的法定代表人身份符合法律规定；5.告知书（通知书
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美珠村委会），证明临高县政府依法告知当事人提交权属材料；6.送达回证，证明临高县政府依法向当事人送达告知书；7.美珠村委会法定代表人证明书及法定代表人身份证复印件，证明美珠村委会的法定代表人身份符合法律规定；8.告知书（通知兰闹村小组、美珠村委会指界）及送达回证，证明临高县政府依法通知当事人走界；9.到“田皇坡”现场复核争议地界签到表，证明双方当事人到现场复核地界，美珠村委会代表拒绝签字；10.美珠村委会与兰闹经济社纠纷地勘测定界图，证明争议地四至范围清楚；11.林地权属争议案件询问笔录及身份证复印件，证明临高县政府依法向有关人员调查询问；12.证明材料及身份证复印件，证明兰闹村小组使用争议地的历史情况；13.波莲镇政府《关于“田皇坡”的土地权属问题的情况说明》，证明波莲镇政府对争议地情况的说明；14.土地承包合同书、承包田皇坡合同书、收据、现金日记账，证明兰闹村小组历史使用过争议地，四至范围和争议地一致；15.信访突出问题及群体性事件动态，证明争议地历史情况；16.田皇坡土地承包调解协议书，证明由于美珠村委会在争议发生后，在争议地上强种，为不损害地上附着物，减少青苗损失，由政府协调暂时继续由青苗所有权人耕作；17.临府（2003）76号《关于波莲镇兰闹经济合作社与美珠村委会土地权属争议的处理决定》（以下简称76号《处理决定》），证明临高县政府于2003年曾作出土地权属的处理决定；18.琼府复决（2012）32号《行政复议决定书》（以下简称32号《复议决定》）、琼府复决（2012）49号《行政复议决定书》（以下简称49号《复议决定》），证明临高县政府因档案遗失未能向海南省人民政府（以下简称海南省政府）提交证据材料，海南省政府依法撤销76号《处理决定》；19.（2013）海南二中行初字第21、22号《行政判决书》、（2013）琼行终字第159、161号《行政判决书》，证明兰闹村小组向人民法院起诉，人民法院维持32号、49号《复议决定》；20.告知书（通知兰闹村小组、美珠村委会参加协调会）及送达回证、“田皇坡”林地权属纠纷协调会签订表，证明临高县政府依法组织双方当事人进行调解；21.告示，证明争议地违章建筑的拆除告示；22.46号《处理决定》，证明临高县政府依法作出处理决定；23.送达回证，证明处理结果已依法告知双方当事人。
原告美珠村委会诉称，被告临高县政府作出46号《处理决定》认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，程序违法，应予撤销。首先，关于事实认定问题。争议地在解放前是美珠村原址。美珠村委会村民搬迁到美珠村现村址后，争议地是美珠村委会村民生产经营基地。1950-1960年代，兰闹村小组个别村民到争议地开荒约5-6亩土地种番薯。1970年代，美珠村委会收回兰闹村小组村民占用的土地。2002年，美珠村委会村民王学成承包该地种植甘蔗。2004年，美珠村委会农户在争议地上种树至今。临高县政府作出46号《处理决定》认定兰闹村小组自1950年代起使用争议地没有事实根据；认定1980年、1986年及2000年兰闹村小组将争议地发包给冼善京等人及冼世文等人将争议地转包给金光集团的事实错误。理由是兰闹村小组与冼善京等人签订的《承包田皇坡合同书》上所载的承包地四至范围和面积与本案争议地不一致，该承包地与本案争议地不是同一块地。其次，关于适用法律问题。争议地为美珠村委会所有，没有证据证明兰闹村小组使用争议地超过20年，故被告适用《处理条例》第七条、第二十六条属于适用法律错误。最后，关于程序问题。本案纠纷属于单位与单位之间的土地权属纠纷，应由临高县国土环境资源局调查并拟出处理意见再报临高县政府作出处理决定。但临高县政府却交由临高县林业局调查并报请临高县政府作出处理决定，违反了《土地权属争议调查处理办法》第4条的规定。同时，临高县政府在作出处理决定前，没有依法通知美珠村委会到现场指界，亦没有组织双方当事人先行调解，属程序违法。诉讼请求：撤销46号《处理决定》。
原告美珠村委会向本院提交了下列证据：1.争议地座落位置示意图，证明兰闹村小组发包给冼善京等人承包经营的土地与争议地无关；2.王汉藩、钟青、王振理、王俊青、王祥兴、王俊峰、王俊威等证人证言，证明争议地自1970年代起由美珠村委会耕作、经营管理的事实。
被告临高县政府答辩称，该府受理兰闹村小组提出对争议地权属确权申请后，经调查取证及实地勘察，最后根据兰闹村小组提交的证据即两份承包合同、收据、现金日记账、证明书等证据，查明了本案争议地自1950年代起一直由兰闹村小组管理使用。该村小组于1980年将争议地发包给冼世坚、冼善松等人种植甘蔗；于1986年将争议地发包给冼世文、冼善松等人种植树木。根据临高县国土环境资源局提供的《美珠村委会与兰闹经济社纠纷地勘测定界图》，兰闹村小组发包土地的四至范围与本案争议地四至范围一致。因承包土地时并未采用技术手段进行实地测量，因此合同面积为估算面积不是实测面积，估算面积与争议地实际面积存在误差。2000年，冼世文等人将争议地转包给金光集团种植纸浆林，金光集团在机耕时遭美珠村委会村民阻止才引发纠纷。临高县政府认定上述事实清楚，并经调查取证、现场勘验、指界、组织双方调解等法定程序后，将争议地所有权确认给兰闹村小组并无不妥。
第三人兰闹村民小组陈述称答辩意见与被告临高县政府的答辩意见一致。
第三人兰闹村民小组向本院提交的证据材料与被告临高县政府提交的证据材料一致。
经庭审质证，本院对各当事人提交的证据作如下确认：
关于被告临高县政府及第三人兰闹村小组提交的证据。原告美珠村委会对证据1-11的真实性均没有异议，但美珠村委会对证据2-3、证据5-6、证据8-10及证据11中关于冼善静、冼善松、冼善武、冼世民的询问笔录的合法性及证明内容均有异议，理由是本案纠纷不属于林地纠纷，临高县林业局无权对该纠纷进行处理，故临高县林业局作出的相关材料亦违反法律规定，本院认为，本案纠纷属于土地权属纠纷，临高县政府有对该纠纷进行处理的法定职权，而临高县林业局作为临高县政府的职能部门，临高县政府指定由该部门对本案纠纷进行处理并不违反法律规定，而临高县林业局在收集上述证据材料时并未违反相关法律规定，故本院对上述证据1-11的真实性、合法性及关联性均予以确认；美珠村委会对证据12中王国俄出具的《证明》、李心楼出具的《证明材料》、刘忠恒出具的《证明材料》、倪尊道出具的《证明》、李不耕出具的《证明》、李球出具的《证明》、李圣锐出具的《证明》的真实性有异议，理由是上述证明材料均未附相关证人的身份证明材料，本院认为，临高县政府提交的上述证据属于证人证言，因证人未出庭作证且未附证人身份证明材料，本院对上述证人证言不予采信；美珠村委会对证据12中冼善武出具的《证明》及冼善松出具的《证明》的真实性均有异议，本院认为，虽然冼善武、冼善松未出庭作证，但该二人出具的《证明》内容与临高县政府提交的证据11中关于冼善松、冼善武的询问笔录内容能够互相印证且在询问程序中已附了身份证复印件，本院对该二人出具的《证明》的真实性、关联性、合法性均予以确认；美珠村委会对证据12中冼世文出具的《证明》及对冼善经出具的《证明》的真实性没有异议，本院予以确认；美珠村委会对证据12中李若民出具的《证明书》及海南省临高县公证处出具的（2013）临证内字第33号《公证书》、王家诗出具的《证明书》及海南省临高县公证处出具的（2013）临证内字第32号《公证书》的真实性均有异议，认为上述证据系伪造的，本院认为，上述二份《公证书》均系公证部门作出，具有法定效力，美珠村委会认为该二份证据系伪造但未能提供证据支持其主张，故本院对美珠村委会的主张不予支持，对上述四份证据的真实性、合法性、关联性均予以确认；对证据12中的临高县波莲镇太坡村兰闹经济合作社与波莲镇政府及临高县波莲镇太坡村民委员会共同出具的《证明》、波莲镇政府出具的《证明》的真实性，美珠村委会均没有异议，本院予以确认；对证据13的真实性，美珠村委会没有异议，本院予以确认；美珠村委会认为证据14中的《土地承包合同》、《承包田皇坡合同书》所载的承包地不是本案争议地，故对该组证据即《土地承包合同》、《承包田皇坡合同书》、收据及现金日记账的真实性、关联性均有异议，本院认为，根据临高县政府提交且美珠村委会对其真实性、合法性、关联性均无异议的证据18-19即32号《复议决定》、49号《复议决定》、（2013）海南二中行初字第21、22号《行政判决书》、（2013）琼行终字第159、161号《行政判决书》，以及证据14与证据17、证据10即纠纷地勘测界定图以及证据11中冼善静、冼善松、冼善武、冼世民的询问笔录、证据12中冼世文、冼善武、冼善松、冼善经、李若民、王家诗等人出具的证明材料能够互相印证，具有证据优势，形成了证据链，能够证明《土地承包合同》、《承包田皇坡合同书》所涉土地与本案争议地系同一块地，本院对证据14的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认；美珠村委会对证据15即信访突出问题及群众事件动态的真实性没有异议，本院认为，该证据与本案被诉行政行为无关，对其关联性不予确认；美珠村委会对证据16即《田皇坡土地调解协议书》的真实性有异议，理由是该村委会没有参加过调解会，本院认为，美珠村委会在庭审质证时对该份证据的真实性没有异议，亦陈述了该村委会在2003年参加过镇政府组织的调解会，但其在本院组织的核对证据原件程序时又否认其参加过调解，可见美珠村委会的陈述前后矛盾，且没有提供证据予以推翻其在庭审时陈述的事实，本院对美珠村委会否认其参加过调解的主张不予支持，且该调解协议书的内容与美珠村委会主任王不军的询问笔录中陈述的关于该村委会是2003年以后种植林木的事实相一致，故本院对证据16的真实性、合法性、关联性及证明内容均予以确认；本院对证据17-19的真实性、合法性、关联性均予以确认；美珠村委会对证据20-23的真实性没有异议，本院予以确认，本院认为证据21即告示与本案被诉行政行为无关，对其关联性不予确认；证据22系本案被诉行政行为的书面文件，不作为本案证据接纳。
（二）关于原告美珠村委会提交的证据。被告临高县政府及第三人兰闹村小组对证据1即争议地座落位置示意图有异议，认为该示意图没有客观依据；对证据2即王汉蕃、钟青等人的证言的真实性有异议。本院认为，证据1系美珠村委会自己绘制的，且无其他证据进行佐证，本院不予采信；证据2均属于证人证言，无书面证据能够与之相互印证，且美珠村委会在行政程序中未向临高县政府提交，本院对该组证据不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人陈述，确认如下事实：
本案争议地位于临高县波莲镇，地名为“田皇坡”，面积为193.93亩。1980年12月3日，第三人兰闹村民小组（原兰闹生产队）与冼善松等人签订了《承包田皇坡合同书》，将本案争议地发包给冼善松等人耕作，发包期限为五年，即自1980年12月至1986年1月止。上述合同期满后，兰闹村小组与冼世文、冼善武、王家诗等五人签订了《土地承包合同书》，将争议地发包给冼世文等人使用，使用期限为十五年，即自1986年至2001年止。2000年，冼世文等人将争议地上种植的树砍掉后，美珠村委会村民以祖宗地为由主张争议地中的90.21亩土地权属归其所有，双方遂引发争议。2003年3月24日，美珠村委会与兰闹村小组在波莲镇政府的组织下，签订了《田皇坡土地调解协议书》，双方同意“先放下争议，先生产后解决”，由波莲镇政府将争议地优先发包给美珠村委会村民王学锋、王子光等七人。尔后，美珠村委会村民在争议地上种植树木及建房。2003年11月17日，临高县政府根据兰闹村小组的申请，作出76号《处理决定》，将上述争议的90.21亩田皇坡土地所有权确认给兰闹村小组。同年，兰闹村民小组向临高县政府申请土地登记，该府受理后于2004年11月23日向兰闹村小组颁发了临集有（10）第365号《集体土地所有证》（以下简称365号《集体土地所有证》），将本案争议地共193.93亩登记在兰闹村小组名下。2012年3月，美珠村委会向海南省政府申请行政复议，请求撤销76号《处理决定》及365号《集体土地所有证》。海南省政府受理该申请后向临高县政府及兰闹村民小组送达了行政复议申请书。临高县政府未在行政复议期限内向海南省政府提交其作出76号《处理决定》的证据及相关材料，海南省政府于11月23日以临高县政府作出76号《处理决定》没有依据为由作出32号《复议决定》，撤销了76号《处理决定》。同日，海南省政府以365号《集体土地所有证》项下土地中的90.21亩所依据的76号《处理决定》已被撤销，该证项下土地权属来源不清为由，作出49号《复议决定》，撤销了365号《集体土地所有证》。兰闹村小组不服海南省政府作出的32、49号《复议决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2013年5月2日作出了（2013）海南二中行初字第21号、22号行政判决，均驳回了兰闹村小组的诉讼请求。兰闹村小组不服，向海南省高级人民法院提起上诉，该院于9月23日作出（2013）琼行终字第159、161号行政判决，均维持了本院（2013）海南二中行初字第21号、22号行政判决。10月9日，兰闹村小组向临高县政府提出土地确权申请。临高县政府受理该申请后由其职能部门临高县林业局于11月15日分别向兰闹村小组及美珠村委会送达了《告知书》，告知双方当事人于30日内向临高县林业局提交争议地的有关权属证明。兰闹村小组向临高县林业局提交了土地承包合同书等相关证据材料，美珠村委会未向临高县林业局提交任何材料。11月20日，临高县林业局分别向兰闹村小组及美珠村委会送达了《告知书》，告知双方当事人于11月21日参加现场指界。11月21日，临高县林业局组织各方当事人到现场指界，兰闹村小组组长冼善静及村民冼永海、美珠村委会主任王不军及支部书记王伟俊均到现场参与了指界，但王不军及王伟俊均未在签到表上签名。11月26日，临高县林业局分别向兰闹村小组及美珠村委会送达了《告知书》，告知双方当事人于11月26日下午3：30时到波莲镇政府二楼会议室参加协调会。11月26日，临高县林业局组织召开协调会，因美珠村委会未派人参加该协调会，调解未果。2014年8月26日，临高县政府作出46号《处理决定》并于9月11日分别送达给了兰闹村小组及美珠村委会。美珠村委会对该《处理决定》不服，向海南省政府申请行政复议，该府2015年1月29日作出琼府复决（2014）209号《行政复议决定书》，维持了46号《处理决定》。美珠村委会不服，遂向本院提起本案诉讼。
本院于2015年3月17日组织各方当事人勘查现场指界，现争议地上有原告美珠村委会种植的树木及该村委会村民建的少数房子。
本院认为，本案争议焦点主要有：原告美珠村委会是否有证据证明争议地所有权属其所有或争议地自1970年代由其经营管理至今的事实；被告临高县政府作出46号《处理决定》认定事实是否清楚，程序是否合法。（一）关于美珠村委会是否有证据证明争议地所有权属其所有或争议地自1970年代由其经营管理至今的事实的问题。美珠村委会以本案争议地系其祖宗地且该村委会自解放前一直使用该地至今为由主张该争议地所有权属其所有，但美珠村委会在临高县政府处理该地纠纷时未提交任何关于该争议地权属证明的材料，而其在本案中向本院提交的用于证明争议地自1970年代起由其经营管理至今的事实的证据只有王汉蕃等人的证言，并无其书面证据能够互相印证，即美珠村委会提交的证据不足于证明本案争议地系其自1970年代经营管理至今，亦不能证明本案争议地所有权属其所有。根据临高县政府及兰闹村小组提交的田皇坡土地承包调解协议书、波莲镇政府《关于“田皇坡”的土地权属问题的情况说明》等证据表明，美珠村委会是在2003年与兰闹村小组签订了《田皇坡土地调解协议书》，同意“先放下争议，先生产后解决”，并由波莲镇政府将争议地优先发包给美珠村委会村民王学锋等人经营的情况下，才开始在争议地上种植树木及建房。美珠村委会以其正在使用争议地为由主张争议地所有权属其所有没有法律依据，本院不予支持。（二）关于临高县政府作出46号《处理决定》认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。从本案查明的事实看，兰闹村小组至少自1980年即开始使用本案争议地至2001年。2003年，兰闹村小组与美珠村委会签订《田皇坡土地调解协议书》后，争议地暂时由美珠村委会使用，但兰闹村小组并未放弃对争议地所有权的主张。兰闹村小组于2003年向临高县政府申请土地确权，于2004年向临高县政府申请土地登记。2012年，海南省政府将临高县政府作出的76号《处理决定》及365号《集体土地所有证》撤销后，兰闹村小组于2013年再次向临高县政府申请土地确权。临高县政府受理该案后，进行了立案、调查、现场勘测、指界、制作争议地宗地图等法定程序，并组织争议各方当事人进行调解协商，但因美珠村委会未参与协调会，调解未果。虽然临高县政府未组织各方当事人进行听证，程序有瑕疵，但该府最后通过对当事人提交的证据进行核实、审查，并结合该府调查情况综合考虑，认定兰闹村小组连续使用本案争议地超过20年，并参照《处理条例》第七条第一款关于“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者”的规定，将争议地所有权确定给兰闹村小组并无不妥。
综上，临高县政府作出46号《处理决定》认定主要事实清楚，证据充足，虽然程序有瑕疵，但并不影响其处理结果的正确。美珠村委会主张争议地自解放前由其管理使用至今，但未能提供充分证据予以证实，即美珠村委会诉请撤销临高县政府作出的46《处理决定》没有事实及法律依据，对其请求依法应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告临高县波莲镇美珠村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告临高县波莲镇美珠村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 刘 霞
代理审判员 张德雄
代理审判员 林朝霞
二〇一五年四月十六日
书 记 员 管 娜
附：本案适用的相关法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。