浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第593号
上诉人（原审原告）曹建章，男，1951年4月21日生，汉族，住桐乡市。
委托代理人邵亚初，女，1959年5月9日出生，汉族，住桐乡市，系曹建章妻子。
委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府。住所地：桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
出庭应诉负责人冯中海，副市长。
委托代理人许剑明，桐乡市住房和城乡建设局副书记。
委托代理人强国良，浙江同新律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府。住所地：嘉兴市广场路*号。
法定代表人林健东，市长。
委托代理人阮煤、张凝，嘉兴市人民政府法制办工作人员。
曹建章诉桐乡市人民政府房屋征收行政补偿一案，嘉兴市中级人民法院于2015年10月12日作出（2015）浙嘉行初字第124号行政判决。曹建章不服，向本院提出上诉，本院于2015年12月1日立案受理。本院依法组成合议庭，并于2016年3月18日公开开庭审理了本案，上诉人曹建章的委托代理人邵亚初、冯振兴，被上诉人桐乡市人民政府的副市长冯中海及委托代理人许剑明、强国良，被上诉人嘉兴市人民政府的委托代理人阮煤、张凝到庭参加诉讼。因案涉争议复杂，本院报请最高人民法院延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年3月6日，被告桐乡市人民政府作出并公告《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，决定征收濮院镇中兴路，永乐路以东，濮院港以西，濮院大道以北，濮院丝业有限公司、紫金路以南区域内的房屋。原告曹建章所有的座落××××号内的房屋位于征收范围内。本次征收的征收部门为桐乡住建局，征收实施单位为濮院镇人民政府。《濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿方案》以附件形式同时公告。补偿方案第十五条告知事项第（二）项规定，被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。补偿方案同时规定征收签约期限为公告之日起7个月内。2014年3月20日，通过抽签随机确定桐乡市正远房地产评估事务所有限公司、浙江经纬房地产评估有限公司、桐乡求真房地产估价有限公司作为涉案项目的评估机构。2014年10月20日，濮院镇政府将第三十七批分户初步评估结果予以公示（含涉案房屋）。因原告拒绝评估人员进入房屋室内勘查，2014年11月4日评估机构作出评估报告，评估价值未包含装修、附属物价值。2014年11月8日，评估报告送达原告居住地，原告接收评估报告但拒绝签字。原告在规定的期限内未提出复核申请。征收部门根据评估结果和补偿方案多次与原告就征收补偿问题进行协商，但在征收签约期限内未达成补偿协议。2014年12月18日，房屋征收部门提请桐乡市政府对原告作出补偿决定。2015年1月20日，桐乡市政府向原告送达被征收房屋补偿决定方案，要求其选择补偿方式。原告在规定的十五日内未作出选择。2015年2月15日，桐乡市政府作出桐政补（2015）4号房屋征收补偿决定，并于同年2月27日公证送达给原告。该补偿决定载明，因濮院镇旧镇改建需要，桐乡市政府于2014年3月4日作出了《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，对濮院镇旧镇改建项目范围内的房屋实施征收。房屋征收部门为桐乡市住房和城乡规划建设局（以下简称桐乡住建局），房屋征收实施单位为濮院镇人民政府（以下简称濮院镇政府）。被征收人曹建章所有的座落××××号内的房屋，在旧镇改建项目房屋征收范围内，该房屋所有权证编号为：桐字第0052586号，建筑面积为34.67平方米，房屋用途为住宅，国有土地使用证编号为：桐国用（1992）第370406126号，土地使用权面积80.96平方米，土地使用权类型为划拨。经桐乡市正远房地产评估事务所有限公司采用市场比较法评估，被征收房屋的房地产评估总金额为200171元。被征收人曹建章在本征收区域内有3处房屋，该处房屋由本人居住，其余2处房屋现均无人居住。征收补偿方案确定的签约期限为自房屋征收决定公告之日起7个月内，即2014年3月6日至2014年10月5日。因被征收人拒绝工作人员入户评估及上门协商，故房屋征收分户评估报告采用资料评估方式。由于在征收补偿方案确定的签约期限内无法达成补偿协议，房屋征收部门于2014年12月18日提请桐乡市政府依法作出征收补偿决定。桐乡市政府于2015年1月17日依法作出《补偿决定方案告知书》[桐府政补告（2015）009号]并向被征收人送达。在15日期限内，被征收人对补偿方式未作出选择。为确保濮院镇旧镇改建项目的顺利进行，维护公共利益，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条等有关规定，现作出如下决定：一、被征收人曹建章所有的座落××××号内的房屋现由本人居住。故从保障被征收人居住权出发，确定其补偿方式为产权调换。二、被征收人可获得的相关补偿为：房屋价值补偿（不包括室内装修、附属设施的价值）200171元，搬迁补偿2400元，临时安置补偿按每月800元计算(每月每平方米16元，低于每月800元的按800元计)，自被征收人搬迁之月起算至安置房交付后6个月止。三、安置房（期房）位于濮院镇滨河花苑，2016年5月底前交付，可安置面积为38.14平方米（按被征收房屋合法面积增加10％），由被征收人在面积相近的户型中按规定选择。安置房与被征收房屋价值的差额按本机关公布的《濮院镇旧镇改建项目房屋征收补偿房案》进行结算。四、被征收人应于收到决定书起30日内与房屋征收部门协商，办理好征收补偿相关手续，并在上述期限内将房屋腾空交房屋征收部门。曹建章因不服该决定，于2015年4月15日向嘉兴市人民政府提起行政复议。2015年6月19日，嘉兴市人民政府作出嘉政复字[2015]第13号复议决定，维持了桐乡市政府作出的该补偿决定。原审法院另查明，2014年10月16日该院作出（2014）浙嘉行初字第13号行政判决，对濮钰树等5人诉桐乡市政府作出的《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》，判决驳回原告的诉讼请求。此后，濮钰树等5人提起上诉，2015年1月9日浙江省高级人民法院作出（2014）浙行终字第280号终审行政判决，驳回其上诉，维持原判。
原审法院认为，征收部门因在征收签约期限内未能与曹建章达成补偿协议，报请桐乡市政府作出征收补偿决定。桐乡市人民政府受理后，征询了原告曹建章的意见并在对征收部门报请内容进行审查后作出房屋征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，主体适格，程序合法。原告居住于被征收房屋内，桐乡市政府从保障被征收人的居住权益出发，在曹建章未在法定期限内选择补偿方式的情况下，确定产权调换的补偿方式，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条的规定。根据生效法律文书，涉案征收项目房屋评估机构的选定、确定程序符合法律规定，因此原告对评估机构选定的所持异议不成立。在已公布的征收补偿方案中以及涉案房屋初步评估结果公示时，均告知了被征收人提出异议或者复核的方式和途径。原告也已收到评估报告，原告在复议和起诉前未向桐乡市政府对评估报告的内容提出异议。在被诉补偿决定和评估报告中均明确房屋的评估价格未包含室内装修物的价值，室内装修的价值将待评估人员可以入户评估后依法另行评估确定，不影响原告的合法权益。原告称评估的房屋价值偏低等理由无相关事实证据。原告称桐乡市政府未对房屋进行测绘，房屋面积与原告实际房产面积不符。但被诉补偿决定中认定的房屋面积与原告所持房屋所有权证记载面积一致，原告持有该房屋所有权证多年，在整个征收过程仲，从未向征收部门提出对该房屋面积的异议，至诉讼时亦未提供相关证据证实自己的主张，原告对房屋面积所持异议不成立。至于原告开办的副食品店因其注册地址以及实际经营地址均不位于原告被征收房屋内，且原告房屋的性质是住宅，因此，原告主张要求桐乡市政府支付停产停业损失的补偿亦无事实和法律依据，不予支持。原告在庭审中主张根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》【（2012）行他字第16号】的精神，评估报告对涉案房屋的土地使用权价值的评估偏低。原审法院对此认为，该批复是土地国有化前购买取得延续使用至今，但未经确权登记的院落、空地面积应纳入评估范围。而原告的房屋已有国有土地使用权证，土地类型属于划拨，且在评估时将土地使用权的价值进行了评估，其客观情况与上述批复所针对的情形完全不同。至于评估标准，《桐乡市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十五条规定，征收房屋按标准容积率占有的土地，不再给予补偿；超过标准容积率占有的土地，按照《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定补偿。该办法第二十九条第一款第（二）项规定，“为公共利益需要使用土地或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，经依法批准收回国有土地使用权的，对土地使用权人按照下列规定给予补偿：…（二）原以划拨方式取得土地使用权的，参照收回时征用非耕地的补偿标准予以补偿。”在评估报告中，对于涉案的划拨国有土地使用权按桐乡市的划拨区片价格进行评估，符合地方性法规的规定。因此，原告主张不能成立。桐乡市政府所作征收补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。嘉兴市人民政府依照行政复议法的规定，审查了被申请复议的补偿决定，作出了维持的复议决定，程序合法，适用法律正确。原告主张不成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了原告曹建章的诉讼请求。
曹建章上诉称：一、原审判决认定事实不清。1.根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》【（2012）行他字第16号】规定，对土地公有制前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。本案中，上诉人的院落面积632元/平方米，明显违反了上述司法解释的规定。2.上诉人房屋自1958年开始持续经营，最早由桐乡饮食服务公司经营，房屋于2000年被上诉人收回后又持续营业，2005年因办理烟草专卖证必须办理营业执照，才办理相关登记。根据《最高人民法院征收拆迁十大案例（2014年8月30日）》案例6，如果载明用途与被征收人的主张不一致，需要其提供营业执照和其他相关证据，才有可能酌定不同补偿标准。被上诉人认可房屋被收回的事实，上诉人也提供了营业执照副本等证据，应当补偿上诉人的停产停业损失。3.被上诉人从未对上诉人房屋的室内装修等价值进行评估和确认，涉案决定中出具的评估价格明显缺乏合理、全面的评估，与上诉人房屋价值严重不符，侵犯上诉人的财产权利。原审法院在被上诉人未提供任何证据证明上诉人存在阻挠评估的事实，认定是由于原告原因致使评估人员未能入户，属于认定事实不清。二、原审判决适用法律错误。在评估机构选定过程中，被上诉人未依法首先将该事项交由被征收人协商，而是在简单投票之后按协商无果的情形选定评估机构，明显违法。原审法院以该问题已经由生效判决确认为由，认定评估机构选定程序合法，错误。请求撤销一审判决并依法改判。
被上诉人桐乡市人民政府答辩称：1.被诉决定认定事实清楚、程序合法。因房屋征收部门与上诉人在签约期内达不成补偿协议，被上诉人按照征收补偿方案依法作出了补偿决定。此前，作出了《补偿决定方案告知书》并达达上诉人；在法定期限内上诉人未选择补偿方式。鉴于上诉人居住在涉案房屋内，为保障被征收人的居住权确定补偿方式为产权调换。2.选定房地产评估机构符合法定程序。2014年3月6日，被上诉人依法作出《濮院镇旧镇改建项目房屋征收决定》并予以公告。同日，房屋征收部门发布《关于协商选定濮院镇旧镇改建项目房地产价格评估机构的通告》，在规定期限内被征收人未能协商选定评估机构，市住建局依法启动了随机确定评估机构的相关程序，并于同年3月30日在公证机构现场公证下，从报名的5家评估机构中通过抽签方式确定由桐乡正远、浙江经纬和桐乡求真3家评估机构承担评估工作。上述《通告》充分给予包括上诉人在内的被征收人协商选定房地产评估机构的知情权和参与权，在协商选定未果的情况下，依法启动以随机方式确定评估机构的程序。3.对涉案房屋的评估符合法律规定。上诉人及其家属多次拒绝评估机构工作人员对其位于濮院镇庙桥街3号的房屋入户进行调查评估，故评估机构只能依据现场勘查记录和有关房地产登记资料对上述被征收房屋进行评估，并明确未包括室内装饰、附属物的价值。房屋征收部门对包括上诉人在内的有关被征收房屋分户初步评估结果进行了公示，公示期间上诉人未提出意见。2014年11月18日，征收小组工作人员向上诉人送达了分户评估报告后，上诉人也未在法定期间向评估机构提出复核评估申请。此后，工作人员又先后多次上门做动员和解释工作，但上诉人及其家属未对评估报告提出异议。本案中评估机构依据现场勘查情况和房产登记资料对被征收房屋价值进行评估，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条第三款的规定。评估报告虽场未包括装修、附属物的价值，但这部分价值在上诉人同意入户调查评估后，仍将按规定给予补偿。4.被征收房屋面积以房屋登记簿为准。作出房屋征收决定前，征收部门对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等组织调查登记，并将结果在征收范围内公布。上诉人认为未测绘房屋面积、补偿确认的面积与实际不符、院落土地未纳入评估范围，与法律和事实不符。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积一般以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。上诉人主张不能成立。院落土地价值已体现在评估报告中，且上诉人在法定期限内未向评估机构提出异议。5.上诉人涉案房屋产权证记载的用途为住宅。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条规定，被征收房屋用途按照房屋登记记载的用途确定。被诉补偿决定作出前上诉人从未向房屋征收部门提供其将住宅改变为商业经营性质用途的经营许可证、营业执照等，虽在一审时提供了字号为“濮院阿建副食品店”的个体工商记营业执照等材料，该食品店成立于2005年4月，其经营场也非涉案被征收房屋，不符合浙江省和本地关于“住改商”的认定条件，上诉人要求停产停业损失补偿，缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人嘉兴市人民政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2015年4月15日，上诉人向被上诉人申请复议请求撤销涉案补偿决定。被上诉人经审查认为该决定事实清楚、程序合法、依据正确，遂作出复议决定，维持了该补偿决定。2.上诉请求无事实和法律依据。涉案评估机构的选定程序已经过人民法院的司法审查，合法。补偿决定及评估报告中均明确房屋评估价格未包括室内装修物的价值，待评估人员入户评估后另行确定，不影响上诉人合法权益。请求驳回上诉，维持原判。
原审期间各方当事人提交的证据材料，均由原审法院移送至本院。各方当事人二审期间未提交新证据。为进一步核实涉案不动产的登记情况，本院依职权调取桐国用（1992）字第370406126号《国有土地使用证》、桐字第07805号房屋所有权证的登记申请资料。经质证，各方当事人对其真实性无异议。二审庭审中，本院组织各方当事人围绕被诉补偿决定是否合法等审理重点进行了审查。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
二审期间，因属于《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条第一款规定的可以调解的案件，经本院2016年3月18日征得当事人同意后进行了调解。上诉人曹建章与被上诉人桐乡市人民政府向本院提交了调解处理方案，但对调解方案最终未能达成一致意见。
本院认为，桐乡市人民政府作出的《关于濮院镇旧镇改建项目房屋征收的决定》（桐政发[2014]12号）的合法有效性，已经由本院（2014）浙行终字第280号生效行政判决予以确认。桐乡市住房和城乡建设局作为房屋征收部门，在与被征收人协商不成后，按照房屋征收补偿方案的要求，在桐乡市公证机构的现场公证下，采取随机抽取方式确定了三家评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条以及《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》的相关规定。因房屋征收部门桐乡市住房和城乡建设局与上诉人曹建章在征收补偿方案确定的签约期限内，未能就位于桐乡市××××号内的被征收房屋达成补偿协议，被上诉人桐乡市人民政府有权根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定作出补偿决定。案涉土地使用权已经确认并且经过了评估，评估标准并不违反《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十九条第一款第（二）项的规定，上诉人主张被诉补偿决定违反《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》，缺乏事实与法律依据。上诉人持有的涉案被征收房屋的房屋所有权证书载明的房屋用途系“住宅”，而上诉人提供的证据也无法证明该房屋已符合变更为商业用途的法定条件，其主张被上诉人应补偿其停产停业损失，本院依法不予支持。被诉补偿决定及评估报告均明确评估价格未包含内部装修物的价值，待评估人员可以入户评估后依法另行评估确定，且被上诉人桐乡市人民政府在本案一审、二审中再次明确，该部分财产价值在上诉人同意入户调查评估后将按规定给予补偿，故上诉人主张其因内部装修未评估补偿损害其合法权益的理由，亦不能成立。被上诉人嘉兴市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》有关规定，受理上诉人的复议申请后，经审查作出维持涉案补偿决定的复议决定，程序合法，适用法律正确，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由均缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹建章负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管 征
代理审判员 万成兆
代理审判员 何 淼
二〇一六年五月十三日
书 记 员 韦若莎
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