湖北省汉江中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂汉江中行初字第00003号
原告张计明。
委托代理人张梅。
被告仙桃市人民政府，住所地：湖北省仙桃市仙桃大道中段特1号。
法定代表人周文霞，该市市长。
委托代理人甘君。
委托代理人吴畏。
第三人仙桃市龙华山街道办事处，住所地：湖北省仙桃市沔阳大道**号。
法定代表人魏家军，该办事处主任。
委托代理人汪文刚。
委托代理人王建斌。
第三人仙桃市龙华山街道办事处何李居民委员会，住所地：湖北省仙桃市龙华山街道办事处城乡渠199号。
负责人付华章，该居委会主任。
委托代理人张军，该居委会副主任。
委托代理人陈浩。
第三人湖北展望拆迁有限公司，工商登记地址：湖北省仙桃市钱沟大酒店七楼。
法定代表人肖炎祥，该公司总经理。
原告张计明于2015年5月向本院提起诉讼，要求确认被告仙桃市人民政府将其房屋拆除的行为违法，本院于2015年5月11日受理后，依法通知仙桃市龙华山街道办事处、仙桃市龙华山街道办事处何李居民委员会、湖北展望拆迁有限公司作为第三人参加诉讼。2015年8月28日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告张计明及其委托代理人张梅，被告仙桃市人民政府（下称仙桃市政府）的委托代理人甘君，第三人仙桃市龙华山街道办事处（下称龙华山办事处）的委托代理人汪文刚，第三人仙桃市龙华山街道办事处何李居民委员会（下称何李居委会）的委托代理人张军、陈浩到庭参加了诉讼。第三人湖北展望拆迁有限公司（下称展望公司）经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张计明诉称：张计明在仙桃市何李社区拥有房屋一栋。2013年4月17日上午，在仙桃市政府的指挥下，200多名不明身份的人将张计明的房屋强行拆除。仙桃市政府的强拆行为严重违法、损害了张计明的合法权益，请求确认仙桃市政府强制拆除张计明房屋的行为违法，案件受理费由仙桃市政府负担。
被告仙桃市政府辩称：1、仙桃市政府没有拆除张计明的房屋，也没有组织、指挥和授权其他组织或个人强拆张计明的房屋。2、张计明的房屋是被展望公司拆除，仙桃市政府没有委托也没有授权该公司实施拆迁行为。张计明房屋被拆除是他人的侵权行为，不应提起行政诉讼，仙桃市政府不是本案适格的被告，请求驳回张计明的起诉。
第三人龙华山办事处述称：本案所涉城中村改造是自主改造、市场化运作改造模式，政府只是给予政策支持，龙华山办事处在整个城中村改造过程中只有监督义务。龙华山办事处没有组织强拆或者授权强拆的行为。何李居委会在与展望公司签订的拆迁协议中，规定了展望公司在拆除房屋前必须与被拆迁人达成协议，不得强行拆迁。张计明起诉仙桃市政府没有事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。
第三人何李居委会的述称意见与龙华山办事处一致。
第三人展望公司述称：《城中村改造拆迁协议书》是张万均无偿向展望公司的股东肖云豪借用展望公司资质与何李居委会签订的，拆除行为也是张万均组织王新武等社会人员实施，展望公司并不知情，展望公司不应承担本案责任。
为支持其主张，仙桃市政府、龙华山办事处提交了如下证据：
证据1、仙桃市政府、龙华山办事处的组织机构代码证，拟证明仙桃市政府、龙华山办事处的合法性；
证据2、《市人民政府批转市民政局关于在城区重新划建居委会报告的通知》，拟证明何李居委会机构的合法性；
证据3、《市长办公会会议纪要（7）》，证据4、《市人民政府关于全面推进城中村改造的意见》，拟证明城中村改造的原则是政府指导、政策引导、办村主导、专班督导，采取的是市场化运作方式；
证据5、《何李社区关于实施城中村改造的申请》，证据6、《关于何李社区城中村改造申请的批复》，证据7、《关于﹤龙华山街道办事处何李社区“城中村”改造实施方案﹥的请示》，证据8、《市人民政府办公室关于龙华山街道办事处何李社区城中村改造实施方案的批复》，拟证明何李社区城中村改造方案经过龙华山办事处批复并报请仙桃市政府批准；
证据9、何李居委会与湖北金港实业投资有限公司（下称金港公司）签订的《何李社区城中村改造合作协议》，拟证明双方的合作内容；
证据10、11、12、《合作经济组织收款专用凭据》三张，拟证明金港公司向何李居委会支付了履约保证金1500万元；
证据13、《〈龙华山街道办事处何李社区城中村改造实施方案〉执行方案》，拟证明仙桃市政府对何李社区的还建安置给予了政策上的保障；
证据14、《何李社区城中村改造拆迁补偿明细统计表（B区）》、证据15、《城中村改造房屋补偿协议书》，拟证明何李社区的城中村改造分为北区和南区，其中北区16户已全部签订补偿协议，同时证明补偿标准；
证据16、《何李社区城中村改造拆迁补偿明细统计表（A区）》，证据17、《城中村改造房屋补偿协议书》，拟证明何李社区的城中村改造南区有67户已签订补偿协议、并已拆迁；
证据18、何李居委会与展望公司签订的《城中村改造拆迁协议书》，拟证明何李居委会委托展望公司在45天内拆除33户房屋，每户拆迁费用33000元，同时要求展望公司必须与拆迁户达成拆迁协议，由何李居委会与拆迁户签订协议后方可拆迁，且签订合同率要达到100%；
证据19、《何李村村民代表会议决议》，证据20、《何李社区村民代表名单》，拟证明何李社区城中村改造方案得到了社区80%以上群众同意，合法有效，居民要求居委会按政策办事，不得损害群众利益，要求开发商迅速启动还建房建设；
证据21、《省国土资源厅关于批准仙桃市2012年度第24批次建设用地的函》，拟证明湖北省国土资源厅同意征收何李社区5.7274公顷土地；
证据22、仙规审函（2011）189号《仙桃市国有建设用地使用权出让规划条件通知书》，证据23、仙土公字（2012）36号《仙桃市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，证据24、仙桃市招标投标交易服务中心与金港公司签订的《成交确认书》，证据25、仙桃市国土资源局与金港公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，证据26、仙桃市规划局地字第公（2012）第045号《建设用地规划许可证》，证据27、仙桃市规划局规建字（2013）第315号《建设工程规划许可证》，拟证明仙桃市规划局对何李社区城中村改造北区下发了土地规划条件、建设用地规划许可及3#楼的建设工程规划许可，同时证明金港公司取得了北区地块建设用地土地使用权；
证据28、仙桃市公安局龙华山派出所（下称龙华山派出所）警情详情单，证据29、龙华山派出所于2015年3月27日出具的《情况说明》，拟证明2013年4月17日龙华山派出所接到张中秋电话报警称有人要强拆其房屋，民警到现场告诫了展望公司的工作人员，同时拟证明2015年3月25日，龙华山派出所收到何李居委会要求查处违法拆迁人员的报案材料，此案正在调查中；
证据30、仙政办函（2011）80号《市人民政府办公室关于龙华山街道办事处新生社区城中村改造实施方案的批复》，证据31、仙桃市龙华山街道办事处新生社区居民委员会出具的《说明》，拟证明仙桃市政府批复同意了仙桃市龙华山街道办事处新生社区城中村改造方案，但该方案未实施，说明仙桃市政府关于城中村改造的批复不具有强制性。
张计明对仙桃市政府、龙华山办事处所举证据的质证意见为：对证据1无异议。对证据2的真实性无异议，认为其反而能证明张计明的房屋所在的土地为国有土地，对其房屋征收应适用国有土地上房屋征收的相关规定，而不适用城中村改造方案。对证据3、4的合法性不认可，认为从其内容可知，仙桃市城中村改造工作领导小组是城中村改造的主体机构，仙桃市政府委托龙华山办事处与何李居委会参与城中村改造工作。对证据5、6的真实性、合法性、关联性不予认可，认为张计明是该居委会的居民，在涉诉之前从不知道此申请及批复。对证据7、8的真实性、合法性不予认可。对证据9的真实性、合法性、关联性不予认可，认为该土地性质仍为集体所有，禁止交易，该协议违反了法律禁止性规定，无效。对证据10、11、12的真实性、合法性、关联性不予认可。对证据13的合法性、关联性不予认可，认为，首先，何李居委会无权制定该执行方案。其次，该方案与张计明无关，张计明的房屋应按国有土地上房屋征收与补偿的规定进行评估。对证据14、15、17，认为与本案无关。对证据16的合法性有异议，认为其反而能证明城中村改造不是居民自治行为。对证据18的真实性、合法性不予认可，但认为该证据与仙桃市政府提交的其他证据相互印证，证明龙华山办事处何李社区拆迁指挥部是强拆实施者，而该拆迁指挥部是经仙桃市政府批准成立，且该协议书上有龙华山办事处邓勇的签名，更能证明该协议与仙桃市政府有关系。对证据19、20的真实性、合法性、关联性不予认可，认为本案涉及的行政行为发生在2013年4月17日，该决议作出时间是8月8日，按照行政诉讼证据规则的规定，不能作为证据使用。对证据21的合法性、关联性不予认可，认为根据宪法及土地管理法规定，只有因公益事业方能征收农民集体所有的土地，而在该函中明确土地用途是商服和住宅，非公益事业。另外，张计明的房屋在国有土地上，不在此函批复的范围内。对证据22、23、24、25、26、27、30、31，认为与本案无关；对证据28、29的合法性不予认可，认为系诉讼期间取得的证据不能作为证明行政行为合法的依据；
仙桃市政府、龙华山办事处相互对对方所举证据无异议。何李居委会对仙桃市政府、龙华山办事处所举证据无异议。
展望公司未到庭对上述证据质证。
为支持其主张，何李居委会提交了以下证据：
证据1、展望公司向张万钧出具的授权委托书、城中村改造拆迁协议书、展望公司的企业法人营业执照、税务登记证复印件各一份，拟证明何李居委会与展望公司签订的拆迁协议合法有效，并约定了签约率要达到100%后，展望公司才能拆迁的事实。证据2、张计明的补偿请求，以证明张计明的补偿请求；
张计明对何李居委会所举证据1的真实性、合法性有异议。对证据2，认为与本案无关。
仙桃市政府、龙华山办事处对何李居委会所举证据无异议。
展望公司未到庭对上述证据质证。
为支持其主张，张计明提交了如下证据：
证据1、张计明的身份证复印件及龙华山土地管理所向其出具的《土地登记收件单》，拟证明其诉讼主体资格及其土地使用权证被收回的事实；
证据2、《市长办公会会议纪要》，证据3、仙政发（2011）1号文《市人民政府关于全面推进城中村改造的意见》，拟证明仙桃市政府是强拆主体，是本案适格的被告；
证据4、仙政办函（2010）55号《市人民政府办公室关于龙华山街道办事处何李社区城中村改造实施方案的批复》、龙华山文（2010）83号《关于〈龙华山街道办事处何李社区城中村改造实施方案〉的请示》、《何李社区居民关于仙政办函（2010）55号〈市人民政府办公室关于龙华山街道办事处何李社区城中村改造实施方案的批复〉等文件的收到时间证明》复印件各一份，拟证明仙桃市政府是本案适格的被告，仙桃市政府及龙华山办事处均实施了强拆的行为；
证据5、仙桃政文（2012）37号《仙桃市人民政府关于仙桃市2012年度第二十四批次城市建设用地的请示》、《仙桃市2012年度第二十四批次城市建设用地的承诺》的部分内容、仙土资文（2012）87号《仙桃市国土资源局关于仙桃市2012年度第24批次城市建设用地的审查意见》，拟证明，该批复是2012年作出的，而何李社区城中村改造在2010年就开始实施了，证明仙桃市政府及龙华山办事处实施的城中村改造违法；
证据6、仙桃市国土资源局《关于王世华等同志申请信息公开的答复意见》，拟证明仙桃市政府是土地的征收补偿主体，是本案适格的被告；
证据7、仙政发（1992）23号《市人民政府批转市民政局关于在城区重新划建居委会报告的通知》，拟证明张计明的房屋所在的土地为国有土地，应适用国有土地上房屋征收方案而不适用城中村改造方案；
证据8、2012年12月13日的《搬迁通知》、证据9、2013年4月13日，2013年5月8日《拆迁通知》两份，均拟证明，仙桃市政府所设的城中村改造指挥部参与了本次强拆及搬迁；
证据10、龙华山办事处出具的《关于何李社区张中秋等居民信访事项的答复意见》、部分被拆迁居民《对〈关于何李社区张中秋等居民信访事项的答复意见〉的答复》、张中秋等人的《复查申请证明》及邮寄单据，拟证明龙华山办事处参与了强拆，仙桃市政府对张计明的房屋强拆是明知的，也是授权单位；
证据11、武汉国新房地产资产评估有限公司关于王世华的房屋价格《致委托估价方函》，拟证明何李社区城中村改造指挥部是仙桃市政府批准成立及仙桃市政府部署了对张计明房屋的侵权行为，是本案适格的被告；
证据12、仙桃市建设项目规划公示（批示）、建设项目规划红线图、听证申请书及授权委托书，拟证明何李社区城中村改造是在仙桃市政府的组织下实施；
证据13、现场强拆照片、现场强拆视频、信访录音等电子文本及信访录音文字证人签名材料，拟证明张计明的房屋被仙桃市政府及龙华山办事处强拆，仙桃市政府对张计明的房屋被拆知情，甚至直接参与；
证据14、《政府组织指挥强拆的事实》、湖北省信访局《信访事项转送单》、仙桃市信访局《群众来访转送单》，证据15、《何李社区非法拆迁市委市政府一直是知情者主导者》，证据16、部分被拆迁户制作的《关于何李社区违法强拆及仙桃市信访会议的说法》，证据17、《投诉书》、《湖北省仙桃市何李社区大规模暴力强拆的事实》、《湖北省仙桃市何李社区在征地拆迁中的违法行为》，证据18、《何李社区被强拆居民详情登记表》，证据19、关于《逼停营业》的情况说明和居民签名，拟证明张计明的房屋被强拆，仙桃市政府及龙华山办事处是明知的及张计明一直在维权的事实。
仙桃市政府对张计明所举证据的质证意见为：对1、2、3、4、5、6、7的真实性没有异议，但认为不能证明张计明的房屋是在仙桃市政府或龙华山办事处指挥下拆除。对证据8、9的真实性无异议，但认为发出《搬迁通知》、《拆迁通知》的仙桃市龙华山办事处何李社区城中村改造指挥部是何李居委会自行成立的为城中村改造服务的临时机构，不是由仙桃市政府或龙华山办事处设立；在《搬迁通知》、《拆迁通知》上落款的是展望公司，而不是仙桃市政府或龙华山办事处。同时认为不能证明张计明的房屋是在仙桃市政府或龙华山办事处的指挥下拆除。对证据10的真实性不持异议，但认为不能证明张计明的房屋是在仙桃市政府或龙华山办事处指挥下拆除。对证据11的真实性不持异议，但认为委托评估人不是仙桃市政府或龙华山办事处，不能证明仙桃市政府是适格的被告。对证据12，认为与本案没有关联性。对证据13，认为，第一，对拆前、拆后的现场照片的真实性不持异议，但认为照片中并没有任何内容可以证明张计明的房屋是在仙桃市政府或龙华山办事处的指挥下拆除；第二，对视频资料、录音资料的真实性有异议，认为该视频与录音资料明显为剪辑而成，不能真实反映事情经过。对证据14、15、16、17，19，认为均为部分被拆迁户的陈述意见，与事实不符，没有其他证据佐证，无法证明仙桃市政府或龙华山办事处指挥拆除张计明房屋。对证据18的真实性不持异议，但认为不能证明仙桃市政府或龙华山办事处指挥拆除张计明的房屋。
龙华山办事处、何李居委会对张计明所举证据的质证意见与仙桃市政府一致。
展望公司未到庭对上述证据质证。
展望公司未举证。
本院对各方所举证据认定如下：
仙桃市政府与龙华山办事处所举证据1、2、3、4、5、6、7、8、13、21、22、23、24、25均为政府或职能部门作出的公文文书或签订的合同，且能相互印证，形成统一的证据链证实何李社区城中村改造从申请到仙桃市政府批准的过程，同时证明何李社区5.7274公顷土地被征收，相关土地被金港公司竞得的事实，予以采信。证据9、10、11、12可相互印证，证实何李居委会与金港公司签订《何李社区城中村改造合作协议》，将其所有的100.53亩土地进行城中村改造的事实，予以采信。证据14、15、16、17，可相互印证，证实何李社区城中村改造中部分居民已签订拆迁补偿协议的事实，予以采信。证据18可以证实何李居委会将拆迁工作交由展望公司实施的事实，予以采信。证据19、20无其他证据相互印证，不予采信。证据28、29与其他证据相互关联，可以证实2013年4月17日，展望公司拆除房屋的事实，予以采信。证据26、27、30、31与本案无关联性，不予采信。
何李居委会所举证据1与本案相关联，为有效证据。证据2与本案无关，不予采信。
张计明所举证据1、2、3、4、5、6、7均为政府或职能部门作出的证件、公文、文书，且与其他证据相关联，予以采信。证据8、9、10与本案相关联，予以采信。证据11的内容为王世华房屋的相关事宜，与本案无关联性，不予采信。证据12中的仙桃市建设项目规划公示（批示）、建设项目规划红线图可与其他证据相互印证，予以采信。证据12中的听证申请书及授权委托书因与本案中的房屋拆除行为无关联性，不予采信。证据13可与其他证据相互印证，证明张计明等人的房屋被拆的事实，予以采信。证据14、15、16、17、18、19均为被拆迁人书写的材料及相关签名，与本案无关联性，不予采信。
本院根据上述有效证据，认定本案事实如下：何李居委会于1992年由村民委员会改为居民委员会。张计明是何李居委会居民，在何李社区有房屋一栋。
2010年9月6日，何李居委会制定城中村改造实施方案向龙华山办事处申请对何李居委会三、四、五组实施城中村改造。2010年9月10日，龙华山办事处批复同意该申请。
2010年9月26日，仙桃市政府召开市长办公会，讨论了包括何李社区在内的城中村改造问题，提出了依法依规推进、确保群众利益、因村制定方案、给予政策支持、加强组织领导等改造原则。成立城中村改造工作领导小组，负责城中村改造的各项具体工作及相关协调工作。其中，在政策支持方面，城中村改造所涉税收地方留存部分全额奖励给村（社区），土地挂牌出让收益市级分成部分和行政事业性收费予以返还，劳务性收费按最低标准收取；基础设施配套方面予以支持，所在地群众享受城市居民待遇。
2010年10月14日，龙华山办事处向仙桃市政府提出关于何李社区城中村改造实施方案的请示，请求仙桃市政府准予实施该方案。2010年10月28日，仙桃市政府批复，原则同意龙华山办事处提交的方案，并要求进一步细化方案，认真组织实施。
2010年12月30日，何李居委会与金港公司签订《何李社区城中村改造合作协议》，将其所有的100.53亩城中村改造土地通过招拍挂方式改变土地权属性质，提供给金港公司还建和开发。
2011年1月10日，仙桃市政府制定《关于全面推进城中村改造的意见》，提出：城中村改造要坚持政府指导、政策引导、办村主导、专班督导，按照“改造符合规划、土地依法拍挂、妥善安置群众、政府政策扶持”的总体要求实施。拟改造的城中村由村集体在充分征求群众意见并取得绝大多数群众同意的基础上提出申请，逐级上报市城中村改造工作领导小组审批。城中村改造涉及的土地属于集体所有的，依法转用征收为国有土地。在改造方式上，采取市场运作方式进行，可由村自主改造，也可与有实力的投资商合作建设或招引有实力的投资商独立改造。
2011年12月1日，何李居委会的城中村改造实施方案经何李居委会进一步优化后开始执行，主要方式是：何李居委会作为拆迁补偿主体，按照所制定的拆迁安置政策与需要拆迁的居民签订《城中村改造房屋补偿协议书》；何李居委会自主选择金港公司参与城中村改造，并签订《何李社区城中村改造合作协议》，由金港公司对拆迁后的土地进行开发后，部分建筑面积用于还建安置。
2012年6月18日，湖北省国土资源厅同意征收何李社区集体建设用地5.7274公顷。2012年9月1日，金港公司竞得该地块中12994.61平方米的建设用地使用权。
2012年12月1日，何李居委会以龙华山办事处何李社区拆迁指挥部的名义与展望公司签订《城中村改造拆迁协议书》，将拆迁工作交由展望公司实施，双方约定，展望公司拆迁前必须通过谈判与拆迁户达成拆迁协议，并由何李居委会与拆迁户签订合同后方可拆迁，合同签约率要达到100%。
张计明的房屋被拆除前，张计明未与何李居委会签订拆迁补偿协议，亦未接受补偿。2013年4月17日，展望公司将张计明的房屋拆除。
本院认为：被诉行政行为的存在，是提起行政诉讼的前提，它直接决定了行政诉讼的原、被告是否适格等起诉条件。本案中，张计明的诉讼请求是，要求确认仙桃市政府强制拆除其房屋的行为违法。根据该诉讼请求，首先要证明被诉行政行为存在，然后才能对被诉行政行为进行审查。即先要证明仙桃市政府实施或者委托他人实施了对张计明房屋的强制拆除行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。经审理查明，何李社区城中村改造是以市场化运作方式进行的自主改造，何李居委会为具体的实施主体。张计明的房屋被展望公司拆除是各方当事人并无争议的事实，仙桃市政府并未参与其中。张计明并无证据证实展望公司拆除其房屋系受仙桃市政府委托。张计明不能证明仙桃市政府实施或者委托他人实施了拆除其房屋的行为，故本案中被诉的行政行为不存在。
综上，张计明的起诉不符合起诉条件。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告张计明的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 肖淑云
代理审判员 梁 颖
人民陪审员 胡政策
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 黄开瑞