襄阳市襄州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂襄州行初字第00021号
原告襄阳市襄州区文鹏花卉种植专业合作�（以下简称文鹏合作社）。住所地：襄阳市襄州区张湾镇田寨村*组。
法定代表人黄文鹏，董事长。
被告襄阳市国土资源局襄州分局（以下简称襄州国土分局）。住所地：襄阳市襄州区航空路**号。
法定代表人刘志刚，局长。
被告襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府）。住所地：襄阳市襄州区航空路***号。
法定代表人王士金，区长。
原告文鹏合作社不服被告襄州国土分局作出的襄区土罚字（2014）第160号行政处罚决定及被告襄州区政府作出的襄州行复决字（2015）9号行政复议决定，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于原告起诉当日立案后，于2015年5月18日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月19日、7月21日两次公开开庭进行了审理。原告单位委托代理人王某某、被告襄州国土分局负责人赵斌、委托代理人张龙、被告襄州区政府委托代理人王铀、刘红刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告襄州国土分局于2014年12月1日作出襄区土罚字（2014）第160号《国土资源行政处罚决定书》认定：2010年7月文鹏合作社未经批准非法占用张湾街道办事处田寨村1组集体土地197.5㎡建房。该地块属于村镇建设用地区，符合土地利用总体规划。文鹏合作社的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款规定。根据《土地管理法》第七十六条第一款和《湖北省土地管理实施办法》第四十七条、第五十条的规定对文鹏合作社处以：1.责令退还非法占用的土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.处每平方米10元，共计1975元罚款的行政处罚。原告文鹏合作社不服�向被告襄州区政府申请行政复议，被告襄州区政府于2015年4月24日作出襄州行复决字（2015）9号《行政复议决定书》认定，襄区土罚字（2014）第160号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定予以维持。
原告文鹏合作社诉称，1.原告使用的土地属集体土地，不属国有土地，原告使用该土地办企业经过村委会同意后报张湾办事处领导批准，其从事花卉种植建花棚，不违反《土地管理法》第四十三条第一款的规定，被告襄州国土分局引用该规定对原告进行处罚错误；2.原告使用的土地是经村委会同意报张湾办事处领导批准后从农户手中流转得来，不是未经批准非法占用，更没有改变农业用地性质，被告襄州国土分局适用《土地管理法》第七十六条第一款对原告进�处罚错误；3.原告依法领取工商营业执照后于2011年1月开始建花棚及附属物，并不是2010年7月未经批准非法建房，原告建花棚及附属物并不违法；4.被告襄州国土分局规划科认定原告建设区域属于村镇建设用地区，但未提供规划图证实；5.原告在收到被告襄州国土分局2014年11月21日送达的“国土资源行政处罚告知书和听证告知书”后，于当月24日向其递交了申辩（申请听证）书，申请听证，但被告襄州国土分局未组织听证即作出处罚决定书，剥夺了原告的申辩权利，程序严重违法。请求判令撤销襄州区政府维持的襄州国土分局作出的襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定书。
原告为支持其诉讼主张提供了如下证据：1.照片6张，其中一张复印件是被告襄州国土分局执法时拍摄。用以证明原告在流转的土地上盖有房屋，房屋内�植有蘑菇，放置有花卉的种子和相关设备；2.《张湾镇农村土地流转申请表》、《襄樊市农村土地承包经营权流转合同》各三份、营业执照副本。用以证明原告使用的土地是从农户手中合法流转而来；3.襄区土罚字（2014）第160号《国土资源行政处罚决定书》。用以证明被告襄州国土分局对原告所作行政处罚；4.刘某某、李某某证人证言二份。用以证明原告涉案房屋是2011年2月所建，襄州国土分局作出的行政处罚决定书所认定的建房时间2010年7月与事实不符。
被告襄州国土分局及被告襄州区政府辩称，1.原告在2014年11月21日收到襄州区国土分局送达的听证告知书后，没有在三日内提出听证申请。原告称其申请听证答辩人没有组织，无事实依据；2.建设用地审批权在县级以上人民政府，原告2010年7月未经土地管理部门批准，在其从田寨村肖某某等三户农民处流转的土地上，占用197.5㎡建设瓦房5间的违法事实，有襄州国土分局依法调查收集的土地流转申请表、调查笔录、现场勘查记录、现场照片等证据证实。襄州区国土分局作出的襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定，事实清楚、适用法律正确、符合法定程序；襄州区政府行政复议程序合法，作出的行政复议决定合法，应依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内被告襄州国土分局及被告襄州区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.立案呈批表、机构代码证及执法证。用以证明被告襄州国土分局在土地巡查时发现原告违法占地，经批准立案调查，被告襄州国土分局及其执法人员具有行政执法资格；2.企业基本信息表、营业执照、黄文鹏身份证复印件。用以证明被告襄州国土分局对原告进行处罚，主体正确；3.黄文鹏询问笔录、杨�某询问笔录、现场勘查笔录及宗地图、鉴定书、土地流转申请表复印件、现场照片。用以证明原告的违法事实；4.责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书及送达回证、调查报告及违法案件会审记录。用以证明被告襄州国土分局作出的处罚决定程序合法；5.行政复议决定书。用以证明被告襄州国土分局作出的行政处罚决定书已经复议维持；6.被告襄州国土分局作出行政处罚的法律依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《湖北省土地管理实施办法》、《行政处罚法》。
被告襄州区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书及原告在复议程序中提供土地流转申请表及流转合同复印件、原告营业执照副本复印件、黄文鹏、王某某身份证复印件、委托书。用以证明原告向被告襄州区政府提出行政复议并提供证据的事实；2.行政处罚决定书、行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议延期审理审批表、延期审理通知书二份及送达回证、行政复议决定书及送达回证。用以证明复议程序合法；3.作出行政复议决定的法律依据：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》。
经庭审质证，原告对二被告所举证明原行政行为合法性的证据2、5不持异议，但认为证据1、3、4虚假。其中，认为证据3的现场勘查笔录及宗地图上无原告签字，鉴定书虚假，案件会审记录中的时间虚假，报告时间虚假，且查明的建房时间与事实不符。原告对被告襄州区政府所举证明复议程序合法性证据1不持异议，但对证据2的行政复议受理通知书的送达回证、延期审理通知书的送达回证有异议，认为行政复议受理通知书虽然收�，但送达回证上未签字，延期审理通知书未收到；对证据2的其他证据无异议。被告襄州区国土分局对复议程序合法性的证据不持异议。对原告所举证据3二被告均无异议；对证据1、2的真实性二被告均无异议，但认为证据1中有5张照片是在原行政机关作出行政处罚决定之后拍摄与本案无关联性，证据2只能证明村委会对土地流转进行了批准，不能证明国土局对原告建房使用土地进行了批准；证据4证人证言所证明的建房时间与原行政机关调查时原告陈述的时间不一致，应以原告当时的陈述为准。
本院对上述证据认证如下：二被告所举证明行政行为合法性证据2、5原告不持异议，本院予以确认；证据1原告认为虚假但未能向法庭提供证据予以证实，该证据能够证明原行政机关立案环节办案程序的合法性，本院予以确认；证据3土地流转申请表复印件是原告在行政执�程序中向原行政机关提供与行政复议、行政诉讼中原告所举证据一致，本院予以确认；黄文鹏、杨某某询问笔录是原行政机关作出行政处罚决定前调查所制作的笔录，在调查前行政执法人员向被调查人出示了证件，被调查人对笔录的内容进行了核实并签字，符合法律规定，本院予以确认；鉴定书是原行政机关会同有关部门根据土地调查情况、规划土地用途和国家制定的统一标准作出，符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，本院予以确认；现场照片没有注明照片的制作方法、制作时间、制作人和证明对象，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第（二）项的规定，本院不予确认；现场勘查笔录及宗地图上无当事人签名，且只有一名行政执法人员的签名，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条、《�华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款的规定，本院不予确认；证据4责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚决定书及送达回证，原告认为虚假但未举证证实，该证据能够证明原行政机关在行政执法程序中所履行的相关法定程序，本院予以确认；调查报告中原行政机关行政执法人员签写的作出时间为2015年11月20日，违法案件会审记录没有会审时间，且有两名参加会审的人员没有在笔录上签字，该证据不能证明原行政机关在作出行政处罚前组织了集体讨论，本院不予确认。复议机关所举证明复议程序合法性的证据1及证据2中行政处罚决定书、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议延期审理审批表、延期审理通知书向原行政机关送达的送达回证、行政复议决定书及送达回证，原告和原行政机关均不持异议，本院予�确认。证据2行政复议受理通知书及延期审理通知书向原告送达的送达回证，原告称未签字且未收到延期审理通知书。经审查，该两份文书向原告送达的送达回证上只填写了“留置送达”，未填写送达地点，未注明拒收事由，无见证人签名或盖章，也未采用拍照、录像等方式记录送达过程，不符合民事诉讼法有关留置送达的具体规定，本院不予确认。原告所举证据3二被告均无异议，本院予以确认；证据2真实性二被告均无异议，该证据能够证明原告所使用的土地是经村委会同意、镇街道办事处批准，从农户手中流转得来，本院予以确认；证据1原行政机关所拍照片1张能够证实原告主张流转土地上建房的事实，本院予以确认；另外5张照片的拍摄时间为“2015年5月12日”不能证明原行政机关执法时原告对涉案房屋的使用�态，本院不予确认；证据4所要证明的原告建房时间与行政执法程序中建房人黄文鹏的陈述不一致，本院不予确认。
经审理查明，2014年10月8日，被告襄州国土分局在土地巡查时发现原告文鹏合作社经营场所内存在违法占地建房，便开始立案调查，并向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。调查中，黄文鹏向被告襄州国土分局陈述：原告文鹏合作社是其注册成立，办有营业执照，其为法定代表人，经营场所使用的土地是其同农户签订协议有偿流转获得，房屋是其在2010年7月动工所建。黄文鹏同时向被告襄州国土分局提供：原告营业执照副本、黄文鹏身份证和三份《张湾镇农村土地流转申请表》。其中，三份申请表显示：黄文鹏与田寨村1组三农户就双方的农村土地流转内容进行申请，组、村、镇三级组织对申请进行了审批。田寨村委会的审批意见为：“同意流转不得改变土地性质。”镇分管领导的审批意见为：“请按流转政策办事。”之后，被告襄州国土分局向襄阳市襄州区工商行政管理局查询了原告的企业基本信息。该企业基本信息显示，原告登记成立的时间为2010年12月30日，与黄文鹏提供的原告营业执照副本中显示的工商登记日期一致。2014年10月15日，被告襄州国土分局规划与调控监测科认定，上述建房占用的土地现规划用途为村镇建设用地区，符合规划。根据以上行政程序中调查收集的证据，2014年11月21日，被告襄州区国土分局向原告送达了《国土资源行政处罚告知书》、《国土资源行政处罚听证告知书》。2014年12月1日，被告襄州区国土分局作出襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定，并于作出当日向原告送达。对该行政处罚决定不服，原告文鹏�作社于2015年1月30日向被告襄州区政府提起行政复议。
复议中，被告襄州区政府于2015年2月3日向被告襄州国土分局送达了《行政复议答复通知书》、及《行政复议申请书（副本）》。被告襄州国土分局于2015年2月11日向被告襄州区政府提交了《行政复议答复书》及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2015年4月1日，经被告襄州区政府负责人批准，被告襄州区政府以案情复杂不能在规定期限内作出复议决定为由，向原告及被告襄州国土分局分别作出延期30日的延期审理通知。该通知书未向原告送达。经书面审查，2015年4月24日被告襄州区政府作出襄州行复决字（2015）9号行政复议决定，并于2015年4月30日向原告和被告襄州国土分局送达。原告对该复议决定不服，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条至第七十七条、第八十条至八十二条的规定，被告襄阳市国土资源局襄州分局有权对辖区内的土地违法行为进行查处。2014年12月1日，被告襄阳市国土资源局襄州分局作出襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定。该行政处罚决定认定的被处罚主体是原告襄阳市襄州区文鹏花卉种植专业合作社。经查，原告是在2010年12月30日才在工商部门登记注册，被告襄阳市国土资源局襄州分局依据行政程序中收集的证据不能证明本案违法占地建房行为是原告所为。故被告襄阳市国土资源局襄州分局认定原告为行政违法主体，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体�论决定。”本案中，被告襄阳市国土资源局襄州分局所作行政处罚涉及责令退还非法占用的土地、没收违法占地建房和罚款三种行政处罚类别和重大财产利益，在作出行政处罚决定前应当经过行政机关负责人集体讨论决定。被告襄阳市国土资源局襄州分局未经讨论便作出行政处罚决定，违反法定程序。被告襄阳市国土资源局襄州分局作出的行政处罚决定认定“违法占地197.5㎡”，无证据证实，罚款1975元无事实依据。综上，被告襄阳市国土资源局襄州分局2014年12月1日作出的襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定，主要证据不足、违反法定程序。原告请求撤销该行政处罚决定符合法律规定，本院予以支持。被告襄阳市襄州区人民政府在复议程序中，未按法律规定向原告送达行政复议受理通知书和延期审理通知书，程序违�。其所作行政复议决定依法也应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告襄阳市国土资源局襄州分局2014年2月1日作出的襄区土罚字（2014）第160号国土资源行政处罚决定及被告襄阳市襄州区人民政府2015年4月24日作出的襄州行复决字（2015）9号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告襄阳市国土资源局襄州分局、襄阳市襄州区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。（上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第（2）目的规定，预交上诉案件受理费，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银�：中国农业银行襄阳万山支行，户名：襄阳市中级人民法院，账号：17-451701040001338。上诉人可以直接到湖北省襄阳市中级人民法院交费。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。）
审 判 长 吴晓芳
审 判 员 韩庆东
人民陪审员 熊华荣
二〇一五年十月十五日
书 记 员 方 敏