吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行赔终34号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李国玺，男，1952年6月23日生，汉族，现住长春市南关区。
上诉人（原审原告）江春雨，男，1974年10月24日生，汉族，现住长春市南关区。
委托代理人江晓波（系江春雨的父亲），男，1948年5月15日生，汉族，现住长春市朝阳区。
上诉人(原审原告)张凤春，女，1954年3月19日生，汉族，住长春市南关区。
上诉人(原审原告)王亮，男，1959年7月23日生，汉族，现住长春市南关区。
上诉人(原审原告)江崇军，男，1944年10月16日出生，汉族，现住长春市南关区。
上诉人(原审原告)陈喜文，男，1973年12月15日出生，汉族，现住长春市南关区。
委托代理人陈彦宏（系陈喜文的姐姐），女，1962年2月19日出生，现住长春市南关区。
六上诉人委托代理人梁立国，吉林五洲律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)长春市规划局，住所地长春市南关区南环城路3066号。
法定代表人曲国辉，局长。
委托代理人卢威。
委托代理人袁泉。
被上诉人(原审第三人)吉林省北阳房地产开发有限公司，住所地长春市南关区南岭大街10号办公楼201－204室。
法定代表人齐若希，董事长。
委托代理人柴兴国。
原审原告马诚涓，女，1972年11月18日出生，汉族，住所地长春市南关区。
原审原告孙龙武，男，1957年9月28日出生，汉族，住所地长春市南关区。
原审原告佟家沛，男，1947年4月20日出生，汉族，住所地长春市南关区。
上诉人李国玺等六人因与被上诉人长春市规划局（以下简称市规划局）、被上诉人吉林省北阳房地产开发有限公司（以下简称北阳公司）、原审原告马诚涓、原审原告孙龙武、原审原告佟家沛规划行政许可一案，不服长春市南关区人民法院于2016年3月25日作出的（2015）南行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人李国玺、上诉人江春雨的委托代理人江晓波、上诉人江崇军、上诉人王亮、上诉人张凤春、上诉人陈喜文的委托代理人陈彦宏及六人共同委托代理人梁立国，被上诉人长春市规划局的委托代理人卢威、袁泉，被上诉人吉林省北阳房地产开发有限公司的委托代理人柴兴国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经一审法院审理查明，2011年4月22日市规划局为北阳公司的北阳•新第房地产开发项目颁发建设用地规划许可证，2011年9月14日长春市国土资源局为北阳公司颁发建设用地批准书，2014年4月24日市规划局对北阳•新第二期项目修建性详细规划方案在项目现场进行公示，并于同年4月25日在《长春日报》公示。2014年6月18日市规划局依北阳公司的申请在长春市南关区南岭街道百屹社区组织召开了北阳•新第二期工程项目规划听证会。2014年8月28日市规划局依据北阳公司的建设工程规划许可证申请和提交的长春市发展和改革委员会关于北阳•新第房地产开发项目重新核准的批复、建设用地批准书、环境影响报告书的批复、民用建筑节能设计审查批准书、日照环境影响报告书等相关申报材料，为北阳公司核发了建字第220000201400345号建设工程规划许可证，许可北阳公司的北阳•新第二期项目建设。
一审法院另查明，北阳公司在未取得《建设工程规划许可证》的情况下于2011年8月开始建设北阳•新第二期工程，2014年4月2日市规划局对北阳•新第二期工程的违法建设行为作出长规罚决南字[2014]第2号行政处罚决定，北阳公司已履行市规划局作出的行政处罚。另北阳公司曾于2013年4月11日将挡光保证金610万元存入长春市南关区住房和城乡建设局指定账户。李国玺等九人均系与北阳•新第建设项目相邻的长春市军转小区7号楼居民，北阳公司所建设的北阳•新第二期项目建成后对马诚涓、孙龙武、佟家沛的原有住宅房屋日照时数会产生损光影响，对其他六名原告的原有住宅房屋日照时数未产生影响。李国玺、马诚涓于2013年以来曾以北阳公司的北阳•新第项目存在违法建筑及挡光问题向市规划局及南关区信访局信访，市规划局及南关区信访局对此已作出相关信访处理意见和答复、说明。2015年5月13日李国玺等九人以市规划局为北阳公司核发建设工程规划许可证违法为由提起行政诉讼，在本案审理过程中，李国玺等九人认为市规划局对北阳•新第工程项目违法建筑问题作出的行政处罚违法，罚款是核发建设工程规划许可证的要件，并另行提起行政诉讼，分别请求撤销市规划局对北阳公司北阳•新第项目一、二期项目的行政处罚决定，该二案件已一审结案，二审审理过程中。
一审法院认为，市规划局具有依法核发建设工程规划许可证的法定职责，北阳公司向市规划局提出北阳•新第二期项目建设工程规划许可证申请并提交长春市发展和改革委员会关于北阳•新第房地产开发项目重新核准的批复、建设用地批准书、环境影响报告书的批复、民用建筑节能设计审查批准书、日照环境影响报告书等相关申报材料。市规划局根据相关法律法规及国家规范规定对北阳公司提交的北阳•新第二期项目申报材料进行审核，认为核发建设工程规划许可证的要件齐全，内容符合法律法规及国家相关规范的规定，于2014年8月28日为北阳公司北阳•新第二期项目核发了建字第220000201400345号建设工程规划许可证，其行政行为合法。关于李国玺等九人提出市规划局对北阳公司作出的行政处罚决定违法，其不具备为北阳公司核发建设工程规划许可证的法定要件的主张，无事实及法律依据，不予支持。关于李国玺等九人提出规划局对其申请公示、听证不予理睬，剥夺了其听证权利的主张，经查，市规划局已于2014年4月24日对北阳公司北阳•新第二期项目修建性详细规划方案在项目现场进行公示，并于同年4月25日在《长春日报》刊登了公示，且依北阳公司的申请于2014年6月18日在长春市南关区南岭街道百屹社区组织召开了北阳•新第二期项目听证会，听证会后亦对居民反应的日照测绘问题进行了复测，故李国玺等人的该项主张无事实依据，不予支持。关于李国玺等人提出北阳公司北阳•新第项目对其原有住宅房屋产生的挡光问题，经查，第三人北阳•新第二期项目建成后将对马诚涓、孙龙武、佟家沛的原有住宅房屋日照时数产生损光影响，对本案六名上诉人的原有住宅房屋日照时数未产生损光影响，但对马诚涓、孙龙武、佟家沛住宅房屋日照时数的影响未违反《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)第5.0.2.1条及《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》第五条“住宅的卧室、起居室（厅）的日照应当满足大寒日不低于2小时的标准”规定，故其所诉的挡光问题可通过其他方式解决。关于李国玺等九人提出的其他主张，无事实及法律依据，亦不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了李国玺等九人的诉讼请求。
上诉人李国玺等六人不服一审判决，向本院上诉称：一、北阳公司违法建筑应予拆除、没收。1.市规划局向法院提供的建设工程设计方案总平面图，标注相邻建筑间距不足48米、24米，故该处违建属于无法采取改正措施消除影响的情形，应当拆除、没收，并处建筑工程总造价10％以下罚款。2.上诉人李国玺等六人一审时提出书面申请，要求被上诉人就土地出让合同，土地证，控制性详细规划，修建性详细规划，规划条件，建设工程设计方案总平面图，中化地质矿山总局，吉林地质勘查院做出的建设工程实测报告，长春市规划信息服务中心做出的第二次日照环境影响报告书等进行举证，用以证明建设工程间距，受影响户的标高等，但市规划局未举证视为无此证据，由其承担不利后果。3.新建建筑造成既有建筑每户贬值60万元。上诉人李国玺等六人的日照、通行、通风、视线等受到影响，煤气、电等生活支出费用都有增加，人身健康受到影响。北阳公司在收购部门军转小区房屋的购房协议中自认“因为其项目建设楼高、位置对上诉人军转小区居民存在影响：日照实数、通风、景观遮挡等综合性因素，经甲乙双方在平等自愿基础上订立本协议。”说明其对所建设项目对军转小区有综合影响是认可的。上诉人李国玺等六人在受影响范围，应当与其他业主一样，享受综合性影响的补偿。4.北阳公司建设的一期二期工程于2011年开工建设，一期工程于2013年4月27日取得（2013)113号许可证，后该证作废，一期工程于2014年1月20日取得（2014)17号许可证；二期工程于2014年8月28日取得（2014)345号许可证。一期工程的建设许可核发了两次，17号许可证附件中记载了由于修改规划条件，113号许可证作废，强调了取得定位验线合格通知书才可以申请开工，称已经履行了验线程序，但没有行政罚款的相关内容，而在345号许可证中却记载了已经履行罚款程序。因此，17号、345号许可证内容违法，应予撤销。关于市规划局对北阳公司第一期工程作出的长规罚决南字(2012)4号行政处罚决定，罚款364万元，免交；第二期工程作出的长规罚决南字（2014)2号行政处罚决定，罚款62万元，缓交，两次罚款处罚相当于没有罚款，且两次期工程同时开工，应当同时作出处罚决定。两次处罚决定中的罚款基数应当是工程全部造价，市规划局用北阳公司委托的部分造价作罚款基数没有法律依据，应当根据发改委确定的项目建设总投资额75580.39万元作为罚款基数。市规划局作出处罚决定的罚款幅度、比例、数额均违反法律规定。另外，北阳公司没有定位验线，应当予以相关处罚。5.关于两次测光报告。2015年8月25日信访答复意见中称，采取民投征求意见收回264票，弃权53票，在211票中，191票要求拆除违建，20票要求测光，被上诉人却采纳了20票少数人意见，无视191票正义的呼声，强行测光，违反了居民组织法、物权法，物业法关于居民、居民代表与会超过半数才能形成决议规定，20户代表不了小区居民的意见，测光无效。另外，两次测光，均由长春市规划信息中心作出分析报告。第一次分析结果出来后，在小区居民的强烈抗议下重新测光，第二次应选择其他单位。但第二次仍然由长春市规划信息中心作出日照分析报告，违反了长春市政府44号令第27条的相关规定。同时，第二次测光增加了6户损光户，说明第一次作出分析单位出现错误。另有证据证明北阳公司收购7号楼距违建物较远的2户住房，对距离违建最近上诉人李国玺等六人排除在外，显失公平。二、市规划局行政许可程序违法。由于一期工程113号许可证错发作废，涉及修改修建性详细规划，建设工程设计方案总平面图。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条，“经依法审定的修建性详细规划，建设工程设计方案总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式听取利害关系人意见”。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律法规规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为其他涉及公共利益重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。”根据以上规定，听证会是必须履行的程序。北阳公司的第一期工程均未举行听证会，其程序违法。第二期工程虽召开听证会，但因为没有工作人员提供审查意见、证据、理由进行质证、申辩，没有形成听证参加人确认无误后签字盖章的笔录，对相关问题没有做出解释和说明，应择日继续开，不能视为已经履行了听证程序。上诉人李国玺等六人早在2012年5月29日前就申请召开听证会，在市规划局(2013)17号信访答复意见中记载了上诉人李国玺等六人信访信中均有申请召开听证会内容，但市规划局没有就三个许可证颁发召开听证会。三、市规划局应当适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，《吉林省城乡规划条例》第七十一条、《长春市城乡规划条例》第七十七条第（三）项，对北阳公司的违法建筑应予以拆除或者没收，并处罚款。市规划局适用法律显然错误。综上，市规划局为北阳公司办理的《建筑工程规划许可证》的主要证据不足，程序违法，适用法律错误，请求二审法院予以撤销。
被上诉人市规划局辩称：一、关于上诉人李国玺等六人提出的“第三人违建性质严重”的问题，市规划局认为依法定程序处罚后，北阳公司的北阳•新第项目一、二期工程符合行政许可条件。1、北阳•新第项目在未取得《建设工程规划许可证》的情况下开工建设的行为，市规划局经立案调查，依法履行了相应行政处罚程序。经审查，北阳公司项目方案符合控制性详细规划、规划条件和相关国家的标准、规范，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情况，依法应对其处罚，并责令补办规划许可手续。2.依据《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》第二十七条规定，针对利害关系人对日照分析报告提出的异议，利害关系人和建设单位已共同委托其他具有相应资质的日照分析单位再次进行了复核。对存在日照影响的住户，已按该办法相关规定执行。上诉人李国玺系军转小区7＃楼三单元402室业主；上诉人江春雨系军转小区7＃楼四单元301室业主；上诉人张凤春系军转小区7＃楼四单元401室业主；上诉人王亮系军转小区7＃楼二单元502室业主；上诉人江崇军系军转小区7＃楼四单元302室业主。依据该办法第十四条规定，建筑间距为遮挡建筑的遮挡面至被遮挡住宅的主日照面之间最小垂直距离。北阳•新第项目对上诉人李国玺等六人居住的军转小区1栋未构成遮挡，不存在建筑间距不足的问题。同时依据复核后的《日照环境影响报告书》，上述上诉人李国玺等六人所在住宅的所有窗口的大寒日有效日照时数无变化。因此被上诉人的行政行为未损害其合法日照权益。上诉人李国玺等六人所主张的通行、通风、视线、景观遮挡等权利无法律依据及国家规范、标准，市规划局无法支持。3.关于上诉人李国玺等六人提出的行政处罚相关问题，其已另行提起诉讼，现二审已开庭待判。二、关于上诉人李国玺等六人提出的“程序违法，全部工程都没开听证会”的问题，与事实不符。市规划局依据《中华人民共和国行政许可法》规定，进行项目的批前公示，告知了利害相关人听证权利，并组织召开了听证会。北阳•新第二期工程于2014年4月24日对建设工程规划在现场、政府网站进行了公示，2014年4月25日在长春日报发布了公示公告。市规划局依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，在现场设立的公示牌中明确：“征求利害关系人意见，如有意见请在公示期内（不含法定假日）以书面形式提交或提出书面听证申请，否则视为无意见处理”。北阳·新第二期工程公示期间，军转小区2#，7＃居民代表递交了信访材料，但未提出听证申请，被上诉人已依据信访相关规定出具了信访事项处理意见书。北阳公司于2014年6月5日向市规划局书面申请召开听证会。市规划局依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，于2014年6月18日在南关区南岭街道办事处百屹社区二楼多功能厅，组织召开了由北阳公司、军转小区居民，南关区南岭街道办事处等有关部门参加的北阳•新第项目规划听证会。听证过程中，军转小区居民代表江晓波、上诉人李国玺及案外人张景东、周丽华、王有志等业主代表分别发言，主要从北阳·新第项目违法建设的处理、日照影响补助金额度以及日照分析结论、测绘数据等方面提出质疑，北阳公司将图纸、日照分析报告、现状实测报告等相关材料在听证现场进行展示，并由相关技术单位负责人进行解释说明。听证会接近尾声时，由于北阳公司工作人员与军转小区居民发生争执，导致整个会场秩序混乱，军转小区全体居民执意中途退场，不继续进行听证，并拒绝在听证笔录上签字确认。听证结束后，市规划局组织工作人员就利害关系人提出的问题进行了现场踏查和核实。经核实，军转小区7＃楼基础测绘数据不准确，导致该栋住宅日照分析结论与实际日照时数不一致。经南关区政府研究决定，由南岭街道办事处征求所有利害关系人意见。意见中大部分居民要求拆除违建，部分居民要求对日照分析报告进行复核，并自行选出了测绘单位和日照分析单位。市规划局对复核后的日照分析结论再次进行了公示。其中，上诉人李国玺、上诉人江春雨、上诉人张凤春、上诉人王亮、上诉人江崇军、上诉人陈喜文所在住宅的所有窗口的大寒日有效日照时数无变化。三、关于上诉人李国玺等六人提出的“适用法律错误”的问题，与事实不符。市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《吉林省城乡规划条例》、《长春市城乡规划条例》之规定，经核查，北阳•新第项目规划与建筑设计方案符合控制性详细规划和规划条件，市规划局依法履行处罚程序并责令其补办规划许可手续合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人北阳公司辩称，南关区人民法院（2015）南行初字第21、28号行政判决认定，符合案件的实际情况，符合法律依据，请二审法院查明事实，维持原判，驳回上诉。1.本案市规划局在核发北阳公司项目建设规划许可证前，已经对前期违法施工问题进行了严肃查处，并且对其他应该报批所有文件进行了审核，北阳公司报件达到了规划许可的要求，在这个过程中军转小区居民上访问题也得到了较好地处理，包括南关区政府对军转小区供热并网，小区道路重修，以及路灯安装等都进行了解决。所以，规划许可证核发是符合法律规定的；2.本案六位上诉人不具有行政诉讼主体资格，也不是本案行政行为相对人，也不是利害关系人。二期工程对本案原审中九名原告里三人有挡光问题，现在该三人已与北阳公司达成和解，进行了补偿，其他六位上诉人都没有挡光问题。关于上诉状中提出的通风、景观遮挡等问题的赔偿要求，没有法律依据，也没有其他的赔偿标准，所以我们认为六位上诉人提出的上诉请求不应予以支持，请法庭维持原判，驳回上诉。
被上诉人市规划局、被上诉人北阳公司在二审庭审中未提供新证据及未对上诉人李国玺等六人原审所举证据发表新的质证意见。上诉人李国玺等六人对市规划局原审所举证据发表的新的质证意见：对原审证据3有异议，日照影响报告要以最后一次为准，应当选择具有相应资质的机构；对证据4有异议，公示报告和照片因为是在2014年4月24日公示，公示之前三年有违法建设，罚款时间是2014年4月10日，该公示不合法；对证据5有异议，两个行政处罚决定书两次的文本不同，从时间看2012年北阳公司法定代表人24岁，2014年2号行政处罚决定年龄变为25岁，违法部分罚款由北阳公司委托通汇工程造价公司，违背了公平的原则，两次罚款之间相差一年四个月十七天，同时开工，分别罚款，是违法的。
上诉人李国玺等六人在二审庭审中提供如下新证据：1.长春市发改委文件，用以证明北阳新地全部工程造价，应当以它做基数来计算罚款数额；2.挡光户统计表，用以证明没有执行《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》（长春市人民政府44号令），另外证明补偿标准是综合性影响的补偿，上诉人李国玺等六人也应该在其中；3.新增损光影响户6户，用以证明北阳公司采取的测光不准确，第二次测光变动选择的日照分析单位违法；4.上诉人李国玺等六人在信访中提出召开听证会申请书，用以证明申请是在规划局召开听证会之前；5.南关区信访局答复意见，用以证明上诉人李国玺等六人提出过召开听证会申请。上述证据因涉及规划罚款案件，原审法院没让上诉人李国玺等六人举证。
被上诉人市规划局对上诉人李国玺等六人所举新证据发表的质证意见为：对证据1与本案无关，对证据2证明问题有异议，与许可证无关；对证据3证明问题有异议，不能证明其要证明的问题；对证据4、5一期工程项目不涉及上诉人李国玺等六人，二期工程项目公示期间没有人提出申请，所以市规划局认为没有必要开听证会；对17号证本庭审理的是许可，与定位、验线无关；对原审证据5与信访、答复许可没有关系。被上诉人北阳公司对上诉人所举新证据发表如下质证意见：同意市规划局意见。补充意见：对证据2真实性和证明问题有异议，北阳公司与军转小区业主签过的补偿协议，只对损光赔偿，不存在综合性赔偿，在44号文件下发前后，补偿情况有所变化，在下发之前补偿是由北阳公司与业主协商补偿，下发后是按照政府规定，每分钟100元进行补偿。对证据3就因为原来的测绘存在不准确问题，在听取了群众上访意见后，对测绘单位重新进行委托，并且进行日照分析，确实存在增加了6户，说明北阳公司和规划部门都是在依法办事。
根据庭审举证、质证，并经合议庭评议，本院对上述证据的审核认定：上诉人李国玺等六人提供的新证据1与本案行政许可行为无关，本院不予采纳；新证据2-5不能证明其所要证明的问题，本院不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计案等，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，北阳公司作为建设单位按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定向被上诉人市规划局提交了办理建设工程规划许可的申请、地字第220000201100129号《建设用地规划许可》、长春市发展和改革委员会的长高发改字[2012]21号《长春市发展和改革委员会关于北阳•新第房地产开发项目重新核准的批复》、长春市国土资源局的〔2011〕用字第0391号《建设用地批准书》、长春市环保局的长环建[2011]146号环境影响报告书的批复、长春市城乡建设委员会的《民用建筑节能设计审查批准书》及吉林省土木风建筑工程设计有限公司设计的《建设工程设计方案》、《日照环境影响报告书》等相关材料，申请核发北阳•新第二期项目建设工程规划许可证。市规划局根据相关法律法规及国家技术规范规定对北阳公司提交的北阳•新第二期项目申报材料进行审核，认为北阳公司的申请要件齐全，内容符合法律法规及国家技术规范要求，于2014年8月28日为北阳公司北阳•新第二期项目核发了建字第220000201400345号建设工程规划许可证的事实清楚、证据充分。二、市规划局于2014年4月24日起对北阳公司北阳•新第二期进行修建性详细规划方案进行现场公示，并于同年4月25日在《长春日报》进行公示。经北阳公司申请，市规划局于2014年6月18日在长春市南关区南岭街道百屹社区组织召开了北阳•新第二期项目听证会，听证会后通过征求居民的意见，对居民反应的日照测绘问题进行了复测，复测结果为北阳•新第二期项目对原审原告马诚涓、原审原告孙龙武、原审原告佟家沛的原有住宅房屋日照时数产生损光影响，但未违反《城市居住区规划设计规范》(GB50180-93)第5.0.2.1条及《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》第五条“住宅的卧室、起居室（厅）的日照应当满足大寒日不低于2小时的标准”的规定。北阳公司依照复测结果对包括原审原告马诚涓、原审原告孙龙武、原审原告佟家沛在内的军转小区7栋有损光影响的住户进行相应补偿。根据复测结果，北阳公司建设的北阳•新第二期项目对上诉人李国玺等六人不存在损光影响。据此，上诉人李国玺等六人提出北阳•新第二期项目遮挡了其居住的房屋，造成其房屋损光，并要求进行综合性补偿的主张没有依据，本院不予支持。市规划局对北阳公司北阳•新第二期项目核发建筑工程规划许可的程序合法。关于上诉人李国玺等六人提出市规划局对北阳公司作出的行政处罚决定违法的主张，因其已另案提起诉讼，本院对该处罚决定的合法性不予评判。上诉人李国玺等六人的其他主张无事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，一审判决并无不当，上诉人李国玺等六人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李国玺等六人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 于佳鑫
二〇一六年九月二十一日
书 记 员 张 博