广东省佛山市三水区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛三法行初字第131号
原告佛山市三水区西南街道官员东村股份合作经济社，地址：广东省佛山市三水区西南街道官员东村。
负责人罗永新。
被告佛山市三水区西南街道办事处，地址：广东省佛山市三水区西南街道河口车仔路**号。
法定代表人李文一，该办事处主任。
委托代理人谢文辉，佛山市三水区司法局西南司法所干部。
委托代理人彭国强，佛山市三水区西南街道办事处工作人员。
被告佛山市三水区人民政府，地址：广东省佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人王萌，佛山市三水区人民政府办公室工作人员。
委托代理人谭招娣，佛山市三水区人民政府办公室工作人员。
第三人简某。
法定代理人罗满欢。
原告佛山市三水区西南街道官员东村股份合作经济社（以下简称官员东股份合作社）不服被告佛山市三水区西南街道办事处（以下简称西南街道办）行政处理决定及被告佛山市三水区人民政府（以下简称区政府）行政复议决定，于2015年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月6日立案后，于2015年8月11日、13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告官员东股份合作社、被告西南街道办委托代理人彭国强、被告区政府委托代理人王萌、第三人的法定代理人罗满欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西南街道办于2015年4月10日作出西办行决〔2015〕11号《行政处理决定书》（以下简称《决定书》），查明：第三人母亲属于农村出嫁女，2009年11月被原告确认为成员，获发《股权证》。第三人于2003年12月5日符合计生政策出生，后随母入户原告所在地，至今无迁移。据此认为第三人依法享有原告成员同等待遇，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及《中共佛山市三水区委佛山市三水区人民政府关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》（以下简称《三水区落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》）第四条第（一）项的规定，责令原告向第三人支付2013年征地差价补偿款、2013年年终分红款和口粮款等合计15000元。原告官员东股份合作社不服，向被告区政府申请行政复议。被告区政府于2015年7月17日作出三府行复〔2015〕76号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持被告西南街道办作出的西办行决〔2015〕11号《行政处理决定书》。
原告诉称，官员东股份合作社是合法组织，享有高度的自治权，三水不享有地方立法权，《三水区落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》是一份没有法律效力的红头文件。本案的性质是民事，被告西南街道办作为镇级人民政府行使行政权时，超越了法律法规赋予的权力，对不属于它职权范围内的事项进行处理，主体不适格，其行为性质应确认无效。因此，请求法院判决：1、依法撤销被告西南街道办作出的《决定书》和被告区政府作出的《复议决定书》；2、一审受理费由两被告承担。
原告向本院提供了以下证据：
1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、原告负责人的居民身份证等复印件，证明原告及其负责人的诉讼主体资格。
2、《决定书》、《复议决定书》、《送达回执》，证明原告不服被告的处理决定，在法定期限内提起诉讼。
经庭审质证，两被告、第三人对上述证据无异议。
被告西南街道办及被告区政府辩称：一、地方人民政府依照《立法法》精神制定的行政规章在本行政区域内是合法有效的，西南街道办依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法规、规章依法对本案有管辖权。二、《决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律和依据正确。依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条和《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条的规定，第三人属于原告集体经济组织成员，应当享有与该集体内其他成员平等的待遇。三、被告区政府作出本案被诉行政复议决定的主体适格、程序合法。区政府的行政复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，在法定期限内作出复议决定且履行了告知、送达等手续。四、原告以村规民约、村民表决等方式决定不给予出嫁女子女分红的做法违反法律规定，应属无效。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告西南街道办向本院提供了以下证据、依据：
1、西南街道办的组织机构代码证复印件、法定代表人身份证明书，证明被告的诉讼主体资格。
2、《行政处理申请书》、《决定书》，证明被告依据第三人申请作出了具体行政行为。
3、《行政处理告知书》，证明被告履行了告知程序。
4、《送达回证》，证明向原告送达了相关文书。
5、村委会证明、2013年官员东村征地差价款分配表复印件，证明第三人应获得的补偿分配金数额。
6、官员东户籍管理与股份分红的有关规定，证明原告的村规民约存在不符合法律规定的内容。
7、第三人母亲的身份证和户口簿复印件、第三人的出生医学证明、父母结婚证、计生服务证、无违反计生政策证明等复印件，证明第三人法定代理人的身份、户籍，并证明第三人系符合计生政策出生。
8、第三人母亲的股权证复印件、配股通知，证明第三人母亲具有原告的股权。
经庭审质证，原告对上述的证据1、6、7、8无异议；对上述证据2、3、5的真实性无异议，但认为被告干涉村民小组和集体经济组织的事务不合法，对本案纠纷只有调解权没有处理权；对上述证据4有异议，认为送达回证上无原告签名，证明没有收到相关文书。第三人对上述证据均无异议。
被告区政府向本院提供了以下证据、依据：
1、《行政复议申请书》、原告提交材料清单、送达回执、《决定书》、《行政复议受理通知书》等复印件，证明依法受理原告的申请并在法定期限内作出受理决定。
2、《行政复议答复通知书》及《送达回证》，证明被告西南街道办在法定期限内作出答复。
3、《复议决定书》及《送达回证》，证明在法定期限内作出复议决定并送达各方当事人。
经庭审质证，原告对上述证据1、2、3的真实性无异议，但认为证明的内容不合法，被告无权处理村民小组和集体经济组织的事务，仅有调解权。第三人对上述证据无异议。
第三人简某述称被告作出的处理决定合法，请求法院维持。
第三人当庭向本院提交股权证原件一份，经各方当事人质证后予以退回。原告认为该股权证上的公章与原告现有的公章不一致。被告对此证据无异议。
本院对各方当事人提交的上述证据认证如下：
原告提交的证据1、2，被告及第三人无异议，本院予以采信。
被告西南街道办提交的证据1、6、7、8，原告及第三人无异议，本院予以采信。
被告西南街道办提交的证据2、3、5，被告区政府提交的证据1、2、3，原告对真实性无异议，以这些证据质疑被告处理本案的职权的合法性，但并不影响这些证据的证明力，本院予以采信。
被告西南街道办提交的证据4，证明被告向原告送达《决定书》的情况，原告事实上也已收到《决定书》，本院予以采信。
第三人提交的证据，原告在被告举证时表示有向第三人母亲发放过股权证，只是没有向第三人发放过，该证据真实、合法，本院予以采信。
经审理查明：第三人简某于2014年3月3日向被告西南街道办提出申请，要求被告西南街道办责令原告向第三人支付2013年征地差价补偿款12000元、年终分红款2500元、口粮款500元，共计15000元。被告西南街道办于2015年4月10日作出《决定书》，确认第三人具有原告集体经济组织成员资格，并支持了第三人的申请请求。原告不服，于2015年5月22日向被告区政府申请行政复议。被告区政府于2015年7月17日作出《复议决定书》。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明：原告2013年征地差价分配标准为每人12000元，年终分红款、口粮款分配标准分别为每人2500元、500元。
本院认为，本案需要阐明以下问题：
关于政府处理本案的职权问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”；第五条规定，“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益”。被告西南街道办作为乡镇级人民政府，对辖区内农村集体经济组织的成员资格产生争议时进行受理并作出行政处理，属于上述法律法规规定的法定职责的具体实施。因此，本案中，被告西南街道办具有对第三人所提出的申请事项作出处理决定的职权。原告对被告西南街道办作出的处理决定不服申请复议，依法当由西南街道办的上一级政府即被告区政府受理并处理，这正是被告区政府的职权所在。原告主张被告西南街道办处理本案属于超越职权的理由不能成立，本院不予采纳。
关于《三水区落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》的合法性问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）……规定行政措施，发布决定和命令；……（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等等各项权利”。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定，“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”三水区政府依照上述法律法规以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第五条的规定，对落实农村出嫁女及其子女的合法权益事项制定规范性文件，属于依法履行法定职责，其行为性质并非行使地方立法权。《三水区落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》是三水区政府依法制定的规范性文件，其内容与现行法律法规的相关规定不相抵触，更是对法律法规中保护妇女儿童合法权益相关规定的具体落实，是依法行政的充分体现，是本行政区域内落实农村出嫁女及其子女合法权益的合法有效文件。被告西南街道办和被告区政府以此作为处理本案、作出行政处理决定的依据并无不当。原告主张该规范性文件是没有法律效力的文件的理由不能成立，本院不予采纳。
关于原告自主权和村民自治问题。原告是合法成立的农村集体经济组织，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定依法享有独立进行经济活动的自主权。村规民约是村民对本村内事务制定的共同规范，是村民自治的重要体现。原告没有制定章程，以村规民约和村民会议的形式行使自主权并无不当。《中华人民共和国宪法》第五条第五款规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。无论是作为农村集体经济组织的原告的经营自主权，还是村民委员会（村民小组）的自治权，都必须在法律许可的范围内行使。《中华人民共和国村民委员会组织法》是农村村民实行村民自治遵循的基本法律，确定了村民自治的权利与义务。该法第二十七条第二款明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”该规定是确定自治章程、村规民约及村民会议决定合法性的基本原则，必须得到遵守执行。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”原告所依据的村规民约的相关规定与此规定及《三水区落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》相抵触，违反了前述《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定，不能作为剥夺农村出嫁女及其子女合法权益的依据。原告认为镇、区两级政府的处理决定干预村民自治的理由不能成立，本院不予采纳。
关于第三人的农村集体经济组织成员资格问题。此问题是本案涉及的焦点问题。第三人母亲是原告成员，第三人出生后随母入户原告所在地，不存在违反法律法规和组织章程规定义务的情形。被告西南街道办依照上述法律法规和三水区政府的规范性文件等规定，行使法定职权作出处理决定，确认第三人依法享有原告成员资格和同等待遇，并据此责令原告向第三人支付相应的征地差价补偿款、年终分红款和口粮款，事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，本院予以维持。被告区政府受理原告复议申请并作出复议决定，主体适格，程序合法，适用依据正确，本院亦予以维持。
综上，原告官员东股份合作社提出撤销被告西南街道办作出的《决定书》和被告区政府作出的《复议决定书》的请求理由不成立，本院不予支持。被告的辩解理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告佛山市三水区西南街道官员东村股份合作经济社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告佛山市三水区西南街道官员东村股份合作经济社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 乐振华
代理审判员 刘新湖
人民陪审员 黄以仁
二〇一五年十月十五日
书 记 员 李秀娟
法 官 寄 语
原告方及其成员选择法律途径解决争议纠纷，值得肯定。第三人依法争取自身合法权益，亦无不当。这表明双方都对法治、法律怀有信仰、信心。这样的信仰、信心，是法治中国建设的基础，也是农村社会和谐稳定的基础。
近30多年来，尽管农村社会发生了深刻变化，生活方式逐步现代化，但“男尊女卑”、“嫁出去的女，泼出去的水”等传统观念的影响仍然非常巨大。我们对农村社会依据传统观念处理事务表示理解。宪法和法律规定实行农村村民自治，是社会主义法制建设的重大进步。我们尊重村民依法决定和处理自身事务的权利。
法律赋予权力、权利，也确定职责、义务。法律保护所有人的合法权益，也禁止任何人以各种理由和行为侵害他人的合法权益。法律面前人人平等，任何人都不享有超越宪法与法律的特权。因此，当传统观念与法律规定发生激烈冲突时，根深蒂固的传统观念也必须遵循宪法法律确定的原则。当行使自治权超越了法律的界限时，也必须回归到法律的轨道上来。宪法和法律的全部规定都应当得到一体遵循，而不是选择性适用，有利于己的就执行，不利于己的就抛弃。
司法判决的结果往往不能够让双方当事人都感到满意，但法官只能依据法律的规定作出裁判，而裁判的结果必然影响到各自的利益。如果裁判是公正的，希望案件的双方都能本着对法治、法律的信仰和信心接受裁判结果。随着我区经济社会的持续发展和城镇化建设的推进，案件的相关当事人未来还可能面对更多、更巨大的利益，在我区的其他地方，与本案同样的纠纷或许还将发生。但无论如何，历史在前进，法治在进步，很多传统在改变，很多规则在变化。在全面推进依法治国的时代，希望广大村民能逐步改变那些不符合宪法法律规定的传统观念，依法行使村民自治权力，共同维护和促进农村社会和谐稳定。