湖北省保康县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鄂0626民初435号
原告：保康县国土资源局。住所地：保康县城关镇光千路7号；统一社会信用代码：11420626011199748R。
法定代表人：冯祖成，系保康县国土资源局局长。
委托诉讼代理人：杨烈华，湖北五峡律师事务所律师。代理权限：代为放弃、变更诉讼请求，参与调解。
委托诉讼代理人：谭思彬，男，汉族，1967年6月17日出生，保康县国土资源局土地储备部部长，住本县。代理权限：代为放弃、变更诉讼请求，参与调解，代收法律文书。
被告：湖北星河房地产开发有限责任公司（以下简称星河房产开发公司）。组织机构代码67646349-4。
法定代表人：陈小海，星河房产开发公司经理。
委托诉讼代理人：罗彬，湖北巨天律师事务所律师。代理权限：参与本案第一审诉讼活动；代为承认、放弃、变更诉讼请求；参与调解，代收法律文书。
委托诉讼代理人：张伟，湖北本正律师事务所律师。代理权限：代为承认、变更、放弃诉讼请求，进行和解。
原告保康县国土资源局诉被告星河房产开发公司因建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年4月15日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告保康县国土资源局的委托诉讼代理人杨烈华、谭思彬，被告星河房产开发公司的委托诉讼代理人罗彬、张伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告保康县国土资源局向本院提出诉讼请求：要求判令被告星河房产开发公司支付因增加建筑容积率补交土地出让金3814998.60元；承担本案全部诉讼费用。在诉讼过程中，原告保康县国土资源局将诉讼请求变更为：要求被告星河房产开发公司按评估报告支付增加建筑容积率后的土地出让金即违约金2193357.00元。事实和理由：2009年6月，被告星河房产开发公司经竟拍取得位于保康县城关××常青村××一宗国有土地使用权，宗地面积为14331.70平方米，土地使用权出让价为9450000元，并于2009年9月17日与原告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第十三条约定，建筑总面积不低于51740.50平方米，建筑容积率不低于3.5属笔误，实际建筑容积率应为不高于3.5。被告取得土地使用权后在该宗土地上开发建设“星河福康城小区”。但在建设过程中，被告将建筑容积率增加至5.39。依据原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《国土资源部关于应落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）和《湖北省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补交土地出让价款有关问题的函》（鄂土资函〔2012〕100号），经原告委托评估，被告星河房产开发公司增加容积率后应补交土地出让价款2193357.00元。综上，原、被告双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，双方当事人应当严格按合同约定履行合同义务，被告未经原告同意擅自改变合同约定增加建筑容积率，应承担违约责任，支付违约金2193357.00元。
被告星河房产开发公司辩称，1、本案属于行政征收争议，不是民事纠纷，不属于法院民事受案范围。本案是在建设用地使用权合同履行完毕之后，原告依职权另行向被告要求补交土地出让金产生的争议，是不平等主体之间的行政征收行为。原告征收及提出本案主张依据的不是合同，而是行政部门的政策文件，属于行政征收性质，核定征收补交土地出让价款主体是行政机关，当事人不服征收的，可以通过行政诉讼处理，不属于民事案件。原告诉状引用的征收依据是行政文件，不是调整民事争议的法律法规。2014年6月18日，原告向被告送达一份《关于福康城小区开发建设补交土地出让价款的决定》，属行政征收追缴程序并已经依法完成，已发生法律效力。最高人民法院于2015年10月22日召开新闻通气会，明确了与本案类似的国有土地使用权纠纷案件纳入行政诉讼范围。2、我方与原告签订出让合同时，约定的容积率不低于3.5，建筑面积不低于51740.5平方米，对建设户型、套数等建设规模进行约定、规划用地条件。在建设过程中，保康县规划局颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，批准用地面积14331.70㎡、建筑面积69907.16㎡，折算容积率为5.39。工程竣工后的容积率没有超出合同约定的容积率下限，规划委员会评审、用地审批、建设施工和竣工验收手续，整个过程中没有申请变更或增加过主要规划用地指标。因此，我公司没有违反合同关于建筑容积率的约定。3、福康城小区建设项目是保康县委、县政府招商引资从鄂州市引入保康的非公有制主体，许多招商引资项目中应有的优惠政策体现在各种有关合同协议中，最高人民法院法发〔2014〕27号文件《依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》第12条规定，确保非公有制经济与行政机关同受法律保护和约束，维护行政机关与非公有制经济主体在行政管理过程中依法达成的行政合同的有效性和稳定性。4、原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》第十四条第二款对廉租房、还建房的价格进行了约定，在增加容积率补交出让金的计算上应扣减相应差价；原告出让土地时没有达到五通一平（供水、排水、供电、通路、通讯），也应考虑被告增加的成本。5、本工程完成后，经保康县税务稽查机关稽查征收，向税务机关缴纳了6560000元的企业所得税，原告增加土地出让金诉讼请求如果得到支持，被告的开发成本会发生变化，进而引起企业所得税起征点的变化。6、根据一事不二处的规则，原告无权再次追加出让金。7、合同格式条款理解产生歧义，应作出有利于被告公司的解释。合同第十四条第二款的建设规模、容积率约定的条件是“不低于3.5”，如果是原告方说的笔误，也应行使撤销权。原告没有行使撤销权，说明合同内容真实有效，任何单位都不能作出有悖于合同真实性的解释。8、原告引用2010年12月19日国土发〔2010〕204号通知及鄂土资函〔2012〕100号通知属适用法律错误。通知属政策性文件，不能在司法程序中引用，不属于法律法规，同时两个通知发文时间在后，本案土地出让合同签订在前，不能用于调整本案的法律关系。9、原告未经协商一致，单方加收出让金没有合法依据，诉讼中虽然申请评估机构对增加容积率应补交的出让金进行了估价，但评估机构所采用的计算依据、方法、结论不正确，我方所作五通一平开支费用没有计算在成本中，政府回购房屋及安置房也考虑建房成本涉及的出让金，对评估报告不予认可。综上所述，请求法院依法驳回原告保康县国土资源局的起诉。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。对双方当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院经审理认定事实如下：
2009年8月，原告保康县国土资源局将位于保康县城关镇原常青村余家坪组宗地号为010202005-1号的一宗国有土地使用权挂牌出让，宗地面积为14331.70平方米，土地使用权出让起始价为755万元。被告星河房产开发公司最终以出让价945万元取得土地使用权。2009年9月17日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第六条约定出让人同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为现状利用。第十三条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中建筑容积率不低于3.5；该附件三中确定建筑容积率为3.5。第十四条第二项约定：本合同项下宗地用于住宅项目建设，根据规划建设管理部门确定的规划建设条件，本合同受让宗地范围内住宅建设总套数不少于450套……其中90平方米以下的普通商品住房288套；经济适用房32套，价格800元/平方米，由政府回购……本合同项下宗地范围内配套建设的经济适用住房、廉租住房等政府保障性住房，受让人同意建成后移交给政府或由政府回购。第十八条约定：受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（二）项规定办理：（一）由出让人有偿收回建设用地使用权；（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补交国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。第三十条：受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。第三十五条：本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标低于本合同约定的最低标准的，出让人可以按照实际差额部分占约定最低标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并有权要求受让人继续履行本合同；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。该合同中所指“市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”是指保康县建设局作出的《010202005—1号国有建设用地出让规划条件报告书》中的规划许可条件，主要规划设计指标如下：1、投资强度：每平方米不低于3000元；2、主体建筑物性质：居住建筑；3、附属建筑物性质：绿地、停车场；4、建筑总面积：51740.5平方米，建筑套数不低于450套，经济适用房不少于320套，其中32套经济适用房价格800元/平方米，由政府回购；5、建筑容积率：3.5；6、建筑限高：70米；7、建筑密度：18%-23%；8、绿地率：不低于30%；9、配套要求：地上、地下管线，绿地等附属工程应与主体工程一并设计施工，同时竣工交付使用；10、停车泊位：停车泊位数按0.3—0.5车位/户设置；11、市政公用要求：配套建设消防、垃圾收集、污水收集等各项市政公用设施。原告保康县国土资源局在挂牌出让土地使用权时，对上述保康县建设局关于该宗土地出让规划的条件亦进行了公示。
被告星河房产开发公司取得土地使用权后，在该宗土地上开发建设“星河福康城小区”。在建设过程中，保康县城乡规划局于2010年4月9日审批将建筑容积率增加到4.45,2012年8月23日再次审批增加到5.39。2012年12月5日，星河福康城小区竣工并经验收。2014年6月18日，因被告星河房产开发公司在建设中增加了建筑容积率，原告保康县国土资源局依据双方签订的合同及有关法律、法规，作出了《关于福康城小区开发建设补交土地出让价款的决定》并送达给被告星河房产开发公司，该决定要求被告星河房产开发公司补交土地出让价款423.17万元。2014年6月25日，被告星河房产开发公司书面回复意见：公司已经按照合同约定履行义务，不同意补交土地出让价款。2016年4月15日，原告保康县国土资源局撤销了该决定，并于当日向本院起诉，要求被告补交土地出让金3814998.60元。
诉讼中，原告保康县国土资源局于2016年8月31日向本院提出申请，称被告星河房产开发公司补交出让金3814998.6元的测算依据不足，要求评估机构依据双方签订的出让合同及对应建设部门批准调整容积率的时间节点，评估增加建筑容积率后应补交的土地出让金。本院经审查同意后，随机选定襄阳诚作房地产评估有限公司为评估机构。2017年5月25日，该公司作出（襄阳）诚作（2016）（鉴）字第073号《房地产估价报告书》，估价结果为：建筑容积率由3.5调整到4.45，再由4.45调整到5.39后，应补交地价款计1755100元。经质证，原告保康县国土资源局认为估价报告将32套房屋（安置房20套、回购房12套）考虑为建房成本错误；被告星河房产开发公司认为计算依据错误，建筑容积率5.39符合合同约定即不低于3.5，且评估确认的日期与事实不符，估价时依据的开发程度为宗地红线内外“五通一平”不属实。2017年7月12日，襄阳诚作房地产评估有限公司针对上述意见作出土地估价补充报告，对上述32套房屋不予考虑为建房成本，确定应补交的土地价款为2193357元。被告星河房产开发公司不认可该估价结果。原告保康县国土资源局对此估价结果无异议，将原诉讼请求变更为要求被告星河房产开发公司支付违约金2193357元。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。同时，《中华人民共和国房地产管理法》第十五条和第十六条赋予了土地使用者和土地管理部门平等的合同解除权，守约方同样享有违约赔偿请求权，该请求权属于民事权利性质。另，《最高人民法院关于民事案件案由规定》将建设用地使用权出让合同纠纷规定为民事纠纷案由。因此，原、被告因建设用地使用权出让合同产生纠纷，原告保康县国土资源局选择民事诉讼途径解决争议，人民法院按照民事案件受理符合法律规定；被告星河房产开发公司辩称本案不是民事纠纷、不属于民事诉讼受案范畴的意见，依法不能成立。
原告保康县国土资源局采取公开竞价方式，出让原常青村余家坪组的一宗国有土地使用权，被告星河房产开发公司通过竞拍取得该宗建设用地使用权，并自愿签订了《国有建设用地使用权出让合同》，是双方真实意思的表示，除“建筑容积率不低于3.5”的约定违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十九外，其他条款均不违反法律规定，应受法律保护。合同当事人应按合同约定享受权利承担义务，违反约定义务应承担违约责任。
合同第十三条约定：受让人建设应符合市、县政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑容积率不低于3.5。该条的真实意思是，受让人建设应当符合规划部门规划建筑容积率即容积率3.5的要求，无高于或低于的余地；而该条约定为“不低于3.5”，无上限，明显违反了规划许可条件，也不符合建筑行业对规划指标要求的常理。根据《中华人名共和国城乡规划法》第三十九条“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回，给当事人造成损失的应当给予赔偿”的规定，该合同中关于“建筑容积率不低于3.5”的约定无效。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”。合同第十三条其他部分意思真实、于法有据，仍然有效，由此应确定该条约定的建筑容积率应为3.5。因此，对原告主张建筑容积率不高于3.5和被告主张不低于3.5的意见均不予支持。合同第十八条明确约定擅自改变容积率应经批准协商重新签订合同并补交出让价款。这里的“擅自”应理解为：未经合同对方当事人同意或达成新的协议即单方改变的行为。由于双方签订合同时土地出让金的价款是按容积率3.5计算的，土地出让金价款也应随容积率的增加而增加。被告单方根据规划部门许可将容积率从3.5增加到4.45，进而增加到5.39，未经原告同意也未重新签订合同，更未补交出让价款，其“擅自改变的行为”实际上给自己带来了利益，造成国家利益的损失，显然不符合合同第十三条和第十八条的约定，构成违约，按照《中华人民共和国合同法》第一百零七条及第一百一十三条的的规定，依法应承担违约责任。
合同第三十五条约定：建筑容积率等指标高于约定最高标准的，出让人有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。依据该条约定，在增加建筑容积率后，受让方亦应承担相当于补交出让价款的违约金。因此，被告星河房产开发公司应当根据建筑容积率从3.5增加4.45，再由4.45增加到5.39，补交增加建筑容积率后的土地出让金差价。诉讼中，评估机构依据上述事实及有关法律法规，评估增加建筑容积率后应补交的土地出让价款为2193357元。该数据符合本案实际情况及相关技术规范，应当作为被告补交出让金的依据。被告星河房产开发公司虽有异议，但缺乏事实和法律依据，不予采纳。因此，原告保康县国土资源局以该评估结果作为依据，要求被告星河房产开发公司支付违约金2193357.00元的诉讼请求，依法予以支持。被告星河房产开发公司答辩意见4、9关于“五通一平”的问题，因合同明确约定出让人同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为现状利用，故辩称理由与事实不符；答辩意见5涉及企业所得税的问题，不属于本案审理范围；答辩意见8关于原告保康县国土资源局引用相关文件的问题，双方对违约责任的约定高于参照相关文件规定计算的违约金，并未损害被告星河房产开发公司的利益。综上，被告星河房产开发公司在本案中辩称9条意见，均依法不能成立。
综上所述,依照《中华人民共和国合同法》第七条、第四十四条、第五十六条、第六十条、第一百零七条、第一百一十三条，《中华人名共和国城乡规划法》第三十九条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、第十六条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
被告湖北星河房地产开发有限责任公司支付给原告保康县国土资源局违约金2193357元，限本判决生效之日起10日内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费37320元，由原告保康县国土资源局负担12973元，被告湖北星河房地产开发有限责任公司负担24347元；鉴定费35000元，由被告湖北星河房地产开发有限责任公司负担。均限于本判决生效之日交纳。
如不服本判决。可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件的案件受理费37320元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，账户：17×××56。上诉人也可以将上诉案件受理费交本院转交或直接到湖北省襄阳市中级人民法院预交，上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉案件的案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 韩兆锦
审判员 黄新军
审判员 黄立华
二〇一七年七月三十一日
书记员 杜怡萱