河北省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）冀民一初字第7号
原告：诚成置业有限公司，住所地河北省香河县钳屯乡双安路银象纸业办公楼一层。
法定代表人：赵荣海，该公司董事长。
委托代理人：杨洋，北京市康达律师事务所律师。
委托代理人：芦瑾，北京康达（天津）律师事务所律师。
被告：国兴环球土地整理开发有限公司，住所地河北省香河县钳屯乡双安路1号。
法定代表人：王志国，该公司董事长。
委托代理人：范浩南，河北冀华律师事务所律师。
委托代理人：姜艳艳，河北冀华律师事务所律师。
原告诚成置业有限公司（以下简称诚成置业公司）为与被告国兴环球土地整理开发有限公司（以下简称国兴环球公司）合同纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。诚成置业公司的委托代理人杨洋、芦瑾和国兴环球公司的委托代理人范浩南、姜艳艳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诚成置业公司诉称，2010年8月12日，原告与被告签订《香河县安头屯新农村建设合作协议书》（以下简称《合作协议》），约定双方合作开发香河县安头屯镇约3100亩土地。协议明确约定了双方的合作方式（被告负责一级开发，原告负责土地款和二级开发）、各自的权利义务、土地交付的时间以及原告的付款时间。《合作协议》第3.2条第（2）项约定“本项目用地中建设用地约800亩，配套用地约2300亩。”根据《合作协议》第4.1条、第3.7.2条的约定，建设用地单价为每亩110万元，配套用地单价为每亩15万元。因此，《合作协议》的合同总金额为：110万元×800亩＋15万元×2300亩＝12.25亿元。《合作协议》第5.1条约定“原告向被告支付履约定金壹亿元整”，第7.3条约定：“如被告违反本协议第3.5.2条的约定逾期交付土地……逾期达到6个月，原告有权解除本协议，被告应向原告双倍返还定金，并赔偿原告因此造成的损失。”2010年8月17日，原告按约向被告支付定金壹亿元整。2010年9月9日，原告与被告签署《香河县安头屯新农村建设配套用地使用协议书》（以下简称《配套用地使用协议》），主要就《合作协议》中配套用地问题进行了细化约定。《配套用地使用协议》第3.3条约定：“被告保证在2010年9月30日前将配套用地交付给原告”，第4.2条约定：“本协议签定后3日内，原告向被告支付配套用地使用费2亿元。”2010年9月10日，原告按约向被告再支付2亿元土地款。上述协议签订后，因被告未能履约，原、被告双方于2013年3月1日签订《香河县安头屯新农村建设合作协议书补充协议》（以下简称《补充协议》），主要内容为：1、确认原告已按照《合作协议》与《配套用地使用协议》的约定向被告支付3亿元款项。2、调整变更《合作协议》确定的地块位置和面积，具体为：地块位置调至“香河县淑阳镇境内，新开大街以北，通唐路以西地块”；面积变更为300亩，且全部为建设用地；土地价格仍按照原《合作协议》约定的110万元／亩计算，共计3.3亿元。3、被告分两期向原告交付土地：2013年9月30日前交付200亩；2013年12月30日前交付100亩。交地的标准为：地块具备“三通一平”条件，且办妥土地出让手续，使原告获得国有土地使用权。4、违约责任：被告若逾期交付土地超过三个月，原告有权解除协议，被告应向原告双倍返还定金，同时向原告返还2亿元地价款本息（利息按照年利率15%计算），并赔偿由此给原告造成的所有损失。5、废止《配套用地使用协议》。6、《合作协议》与《补充协议》不符的，以《补充协议》为准。《补充协议》签订后，被告未按照《补充协议》约定的期限和标准向原告交付土地，且逾期时间已超过3个月，已构成违约，故请求人民法院：1、判令解除原告与被告签订的《香河县安头屯新农村建设合作协议书》和《香河县安头屯新农村建设合作协议书补充协议》；2、判令被告向原告双倍返还定金共计2亿元；3、判令被告向原告返还土地款2亿元，并赔偿该2亿元土地款的利息损失9172万元（自2010年9月11日起算，暂计至2013年12月31日，实际应计至被告实际返还完毕之日止，利率按年利率15%计算）；4、判令被告承担本案全部诉讼费用。
被告国兴环球公司辩称，一、协议签订的背景及履行受阻。香河县从2008年以来，通过“以租代征”等方式，违法占用农村土地进行房地产开发建设。香河县违法征地问题引起了国土资源部的高度重视，要求严厉查处。2011年，河北省政府就香河县大规模土地违规问题通报处理意见，所有涉嫌违法违规的用地都被查处。河北省监察厅、国土资源厅等部门责令香河县坚决纠正违法违规流转和使用土地问题，对非法转为建设用地的农用地彻底复垦，并下发《关于依法依规严格农村土地管理的紧急通知》，强调坚决制止以土地流转为名违法违规进行非农业建设。这一事件被称为“香河土地风波”。本案所涉《合作协议》、《配套用地使用协议》、《补充协议》就是在此大背景下签订的。本案所涉《合作协议》因违法违规而无法履行。二、《合作协议》及《补充协议》均违反法律法规而无效。协议第二条约定，甲方负责一级开发，乙方负责二级开发，即国兴环球为诚成置业对涉案地块进行土地一级开发，对涉案地块进行征地、安置等工作，并将涉案土地的国有用地使用权办理到诚成置业名下，然后由诚成置业对土地进行房地产二级开发。该协议正是双方按照早前香河土地违法违规的开发模式所签署的，协议本身就违反法律法规的规定，签署后因“香河土地风波”的爆发被查处而无法履行。至于双方随后签署的《配套用地使用协议》、《补充协议》，其实质也是对农村土地进行房地产开发，都因违反国家法律法规而无效。1、《合作协议》及《补充协议》违反国家关于土地征收安置补偿法律法规而无效。根据法律规定，在对农业用地进行征收的过程中，首先要取得政府批准的土地转用手续。只有批准了对农业用地变为建设用地后，才能进行征地工作。在具体实施征地工作的过程中，政府是征地的主体，是具体组织实施者。政府要首先对被征收土地进行公告，其后要对被征收土地的安置和补偿方案进行公告，所有事项公示公告无异议后，才能开始实施。整个过程都需要政府管理操作，公开透明。而本案中，连最基本的土地转用手续都没有，涉案地块仍然是农用地。对这种土地根本就谈不上所谓征地，而具体征地需要的各种公告手续更是没有。2、《补充协议》约定国兴环球若未能将项目用地落实到诚成置业名下则视为违约的条款是违法和无效的。依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条，招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。土地证的取得系政府行政行为，遵循的是“价优者得”的原则，绝非国兴环球可以操控和完成。诚成置业想要通过与国兴环球提供“私相授受”的行为规避政府进而取得土地使用权是明显无效的。三、《合作协议》及《补充协议》不能履行是因为政府原因，国兴环球不应承担责任。《补充协议》中明确说明“受到香河土地风波和国家新农村建设政策的影响，致使甲方应向乙方提供的土地迟迟没有落实”，“由于香河县域城乡总体规划已调整，由甲方负责一级土地开发的中国北方家具产业基地相应进行了很大的调整”。上述条款表明诚成置业对协议无法继续履行的原因是明知的，而这种不可控制的政府行为造成的损失不应由国兴环球承担。《合同法》第一百一十七条规定，“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任”。四、《合作协议》及《补充协议》无效，关于定金以及违约金的约定也是无效的，并且定金的约定也违反了法律关于定金比例的规定。国兴环球与诚成置业在实际履行中变更了合同金额，定金的数额也应相应减少。《补充协议》违约责任中既约定了双倍返还定金，又约定了退还2亿元综合地价款本息（按年利率15%计算），本合同不是借款合同，支付综合地价款利息的约定与合同目的、性质都是相违背的，不应该将本应由诚成置业承担的征地损失转化成国兴环球负担的资金利息。故《补充协议》中关于年利率15%的约定和诉讼请求中要求赔偿利息损失的请求不符合法律规定，不应支持。此外，其起算点的计算也是错误的。诚成置业既主张定金，又主张利息损失。违反了《买卖合同纠纷司法解释》第28条中“定金和损失赔偿的数额总和不应高于因违约造成的损失”的规定。在定金罚则足以弥补损失时，不应再并处违约承担损失赔偿责任。五、国兴环球已花费的部分应在返还款中扣除。国兴环球己实施了部分征地安置补偿工作，诫成置业的相应款项花费在了征地工作当中，现合同因违反法律法规而无法履行，此部分款项损失应由诚成置业负担，应在返还款中扣除。诚成置业作为合同当事人，应对合同无效的结果承担其相应的责任。特别是本案中，诚成置业在明知违法违规的情况下，如果还能获得巨额的利息，于情于理都是说不通的。综上，《合作协议》及《补充协议》因违反法律法规而自始无效，国兴环球并无过错，应驳回诚成置业双倍返还定金及要求利息损失的诉讼请求，返还土地款数额中应扣减己花费部分。
本院经审理查明，2010年8月12日，河北建设集团中诚土地整理开发有限公司（后更名为国兴环球土地整理开发有限公司）作为甲方，诚成置业公司作为乙方，双方签订了《香河县安头屯新农村建设合作协议书》，约定：第一条，土地现状：位于河北省廊坊市香河安头屯镇，东至基地公园，西至商业用地，南至景观大道，北至潮白河，本项目用地面积约3100亩。第二条，合作方式：甲方负责土地的一级开发，包括拆迁、地块红线外道路铺设、通电、通水、通燃气；乙方负责本项目的二级开发工作。第三条3.2（2），确定本项目用地中建设用地约800亩，配套用地约2300亩。3.4建设用地的转让、出让：（1）第一期建设用地，甲方负责在乙方的《用地方案》确认后6个月内使乙方取得本项目用地中第一期300亩土地的国有建设用地使用权，并负责乙方取得《国有土地使用权证》。（2）第二期建设用地，甲方负责在乙方的《用地方案》确认后24个月内使乙方取得本项目用地中第二期500亩土的国有建设用地使用权，并负责乙方取得《国有土地使用权证》。3.5.2交付时间：甲方保证最迟自乙方取得当期《国有土地使用权证》后30日内进行交付。3.7.2（1）乙方就配套用地的使用按50年使用期每亩15万元计算使用费。第四条4.1，乙方为取得建设用地使用权需向甲方支付的总费用按照建设用地面积每亩110万元的单价计算。第五条5.1，本协议签订5日内，乙方向甲方支付履约定金10000万元人民币。此外，《合作协议》还就双方的其它权利、义务及违约责任等事项进行了约定。2010年9月9日，原告与被告及中国北方家具产业基地管委会三方签订《香河县安头屯新农村建设配套用地使用协议书》，就《合作协议》中配套用地的相关问题进一步作了具体约定，其中第四条4.2约定：“本协议签定后3日内，丙方（原告）向乙方（被告）支付配套用地使用费2亿元。”2013年3月1日，原、被告双方签订《香河县安头屯新农村建设合作协议书补充协议》，其中约定：第一条，双方同意将原协议确定的合作地块调整至香河县淑阳镇境内，新开大街以北，通唐路以西地块；面积暂调整为300亩。第三条1、甲方（国兴环球公司）承诺，前述300亩土地分两期交付。首期交付乙方国有建设用地200亩，最迟于2013年9月30日前办妥建设用地出让手续，使乙方（诚成置业公司）获得该土地的国有土地使用权；二期交付乙方建设用地100亩，最迟于2013年11月30日前办妥建设用地出让手续，使乙方获得该土地的国有土地使用权。该土地在出让前甲方应将土地上所有建筑物及附属物清理、腾空，具备“三通一平”条件。第四条2、如甲方违反本协议第三条1的约定，……逾期达到3个月，乙方有权解除本协议，如乙方解除本协议，则甲方应向乙方双倍返还定金，同时向乙方退还2亿元综合地价款本息（利息按照年利率15%计算），并赔偿由此给乙方造成的所有损失。4、如甲方未能将双方约定的项目用地落实到乙方名下（被其它单位摘牌取得），则视为甲方违约。第五条1、甲、乙双方签订的《香河县安头屯新农村建设配套用地使用协议》废止。2、本协议与原协议内容不同的，以本协议的约定为准。此外，《补充协议》还对原《合作协议》约定的其它权利义务以及乙方已支付定金1亿元、土地款2亿元的事实进行了确认。
原、被告签订《合作协议》、《配套用地使用协议》后，原告于2010年8月18日向被告支付定金1亿元整，于2010年9月10日向被告支付配套用地使用费2亿元整；被告为履行协议，亦实施了相应的测绘、勘察、设计、安置居民及部分施工等工作，并为此支出了相关费用。国兴环球公司主张其支付的费用有7391543.96元土地流转费和土地租金，以及3800余万元的项目支出，经法庭组织对国兴环球公司提交的相关证据进行质证和审查，其中：200万元土地流转费的票据没有原件，且不能确定与本案的关联性；5391543.96元土地租金的交纳时间系发生于原告起诉之后，并且也无法确定与本案具有关联性，故本院对上述两项共计7391543.96元土地流转费和土地租金不予认定。关于项目的其它支出，其中有16435149元停工补偿费，国兴环球公司对停工事实的存在以及停工费用的计算依据均不能提供相应证据，亦不能做出合理解释，本院对该部分费用不予认定；对于其余23440809.73元支出，根据现有证据应当认定系国兴环球公司为履行合同而实际支付的款项，本院对此予以确认。
还查明，2011年5月22日，河北省政府办公厅下发了《关于依法依规严格农村土地管理的紧急通知》【冀政办传（2011）73号】，明确要求：“未经依法征收不得改变土地集体所有制性质，未经合法转用审批不得改变农用地用途用于非农业建设，未经农民同意不得采取强制手段和行政命令强迫流转。……农用地和未利用地转为建设用地，须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地和未利用地转用审批手续，严禁违反规划、突破计划批地用地。……征收集体所有土地，须在市、县（市、区）政府的统一组织领导下依法规范进行，按法定程序、权限审批。”2011年6月7日，河北省国土资源厅向廊坊市人民政府、香河县人民政府发出《对香河县土地违法违规问题整改工作进行督查的通知》【冀国土资函（2011）474号】，要求“对未批先建、批少占多等违法占地，责令停止违法行为，按照土地管理法的规定，应拆除的坚决拆除，应没收的坚决没收；……对以非农业建设为目的实施的土地流转或者以租代征进行非农业建设的，责令解除土地流转协议，限期拆除地上建筑物和其它设施，恢复土地的农用地性质；对新民居建设用地，对擅自改变用地性质的，限期进行纠正，拒不纠正的，按违法占地处理。”
另查明，2013年7月，河北建设集团中诚土地整理开发有限公司变更为国兴环球土地整理开发有限公司。
以上事实有原、被告双方签订的《合作协议》、《配套用地使用协议》和《补充协议》，原告向被告的付款凭证、被告的支出款项凭证，河北省政府、省国土资源厅相关文件等证据在卷佐证。
本院认为，本案中双方争议的核心问题，一是双方签订的《合作协议》和《补充协议》是否有效，二是双方的违约或者过错责任如何认定，三是原告诉请的款项数额如何确定。
关于合同的效力问题。从原、被告双方签订的《合作协议》和《补充协议》的内容看，双方合作的基本方式是，环球国兴公司负责将案涉土地由农村集体所有的农用地转化为国有建设用地，并取得该土地的合法使用权，在此前提下将案涉土地使用权转让给诚成置业公司，并获取诚成置业公司支付的土地对价，因此，双方签订的协议虽然名为《合作协议》，但实为土地使用权的转让协议。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定，环球国兴公司取得案涉土地使用权的前提是，当地县以上政府部门对案涉土地依法定程序进行征收，并以法定程序进行公开出让；诚成置业公司获取土地使用权的合法途径应当是通过政府征收并挂牌出让，而不是双方自行约定的由环球国兴公司“办妥建设用地手续，使乙方获得该土地的国有土地使用权”。虽然诚成置业公司辩称，双方并未约定直接开发农村集体土地而是在取得合法手续后进行开发，但环球国兴公司既不具有将案涉土地转为建设用地的权力，也不是土地征收和出让的主体，并且诚成置业公司对此亦为明知，在此情况下，双方自行签订以转让土地使用权为目的的《合作协议》，明显违反国家法律法规的强制性规定，并且此种转让由于被政府部门明令禁止而无法履行的事实也印证了该转让行为的违法性。此后，双方签订的《补充协议》实质上仍旧沿袭了此前已被政府部门明令禁止并责令纠正的非法转让方式，故上述协议既违反国家相关法律规定，事实上亦不可履行，应为无效合同。
关于双方的责任问题。环球国兴公司明知案涉土地的性质为农用地，不符合进行非农业建设的相关规定，但仍与诚成置业公司签订协议，承诺将土地使用权转让给诚成置业公司，对导致合同无效具有明显过错；诚成置业公司在与环球国兴公司签订协议》，对案涉土地的现状及双方约定的转让方式的违法性均系明知，对环球国兴公司无法保证其取得合法土地使用权的风险亦应当知晓，对合同无效同样存在过错。因此，对于因合同无效而导致的损失，双方均应承担相应的过错责任。
关于损失赔偿数额的认定。双方签订《合作协议》后，诚成置业公司为履行合同先后向环球国兴公司支付3亿元款项，但因该协议违反相关法律规定而无效，亦因违反相关法律规定而不可履行，客观上给诚成置业公司造成了相应损失，环球国兴公司基于其应承担的过错责任，应对诚成置业公司支付的款项予以返还，并对诚成置业公司的损失给予合理赔偿。由于双方对损失的产生均有过错，对于能够认定的23440809.73元项目开支，应由双方各承担一半，即在环球国兴公司返还诚成置业公司的款项中应扣除23440809.73元的50%即11720404.87元，据此国兴环球公司应返还诚成置业公司的款项数额为：3亿元－11720404.87元＝288279595.13元。鉴于双方签订的合同归于无效，合同中约定的违约条款亦对双方不具有约束力，本院根据双方应承担的过错责任，并结合公平原则考虑，酌定国兴环球公司对应返还诚成置业公司的276559190.27元（不含已实际支出的23440809.73元），按中国人民银行同期贷款利率支付利息，利息起算时间自诚成置业公司向国兴环球公司实际付款之日起算。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条之规定，判决如下：
一、国兴环球土地整理开发有限公司于本判决生效后三十日内返还诚成置业有限公司288279595.13元，并对其中的276559190.27元支付相应利息。（利息计算方式：自2010年8月19日起以1亿元为基数，自2010年9月11日起以176559190.27元为基数，均按中国人民银行同期同类贷款利率计算至本判决确定的履行期限届满之日止。）
二、驳回诚成置业有限公司的其它诉讼请求。
案件受理费2500400元，由国兴环球土地整理开发有限公司负担2000000元，由诚成置业有限公司负担500400元；保全费5000元，由诚成置业有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。
审 判 长 李彦生
代理审判员 宣建新
代理审判员 吴晓慧
二〇一五年九月九日
书 记 员 张 萌