广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤17行终6号
上诉人（原审原告）：柳文胜，男，1964年11月14日出生，汉族。
委托诉讼代理人：梁道球，广东大同律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市阳东区红丰镇人民政府。住所地：广东省阳江市阳东区红丰镇金华小区。
法定代表人：李南轼，镇长。
委托诉讼代理人：吴劲，阳江市阳东区红丰镇人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：何燕君，广东尚思律师事务所律师。
原审第三人：柳文安，男，1954年7月7日出生，汉族。
原审第三人：刘连焕，男，1967年9月23日出生，汉族。
上诉人柳文胜与被上诉人阳江市阳东区红丰镇人民政府（以下简称红丰镇政府），原审第三人柳文安、刘连焕政府水务行政监督纠纷—案，不服阳江市阳东区人民法院（2016）粤1704行初10号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了该案，现已审理终结。
原审法院查明：2002年7月25日，阳东县塘坪镇人民政府与柳显保签订《投资兴建塘坪镇塘围圩自来水供水厂合同书》，决定合作兴建一座日产3000吨的自来水厂，双方对投资经营方式及期限、投资经营期间的责任与义务等进行了约定。2002年8月，柳文胜与柳显保两人征得阳东县塘坪镇人民政府的同意，在原阳东县塘坪镇塘围（即现红丰镇塘围）合伙兴建自来水厂。2003年5月，柳显保与柳文胜协商一致，柳显保退伙，由柳文胜经营该水厂。柳显保退伙后，柳文安、刘连焕出资了部分款项给该水厂并一直参与水厂的经营管理。2004年6月13日，阳东县工商行政管理局向柳文胜颁发了《个体工商户营业执照》，该《个体工商户营业执照》上载明字号名称为红丰镇水厂，经营者姓名为柳文胜，组成形式为家庭经营，该执照有效期自2004年6月13日至2010年3月31日。2009年4月12日，阳东县卫生局向柳文安颁发了《卫生许可证》，该《卫生许可证》载明单位名称为阳东县红丰镇塘围自来水厂，负责人柳文安，许可项目二次供水，有效日期2011年4月12日。2015年11月24日，柳文安、刘连焕向红丰镇政府递交《关于将红丰镇水厂交由政府接管的委托书》一份，该委托书载明：因水厂多年经济纠纷，水厂经营不善，长期收入不敷出，多次交不起电费而被停电，造成全镇性停水事故，严重影响居民饮用水的供应和安全。因水厂无能力开展经营，为保证广大居民饮用水的供应和安全，本厂交由红丰镇政府接管等内容。2015年11月26日，红丰镇政府印发红府〔2015〕22号关于接管红丰镇自来水厂工作方案的通知，该工作方案主要包括：一、红丰镇政府全面介入红丰镇自来水厂管理，对水厂进行有效监督，开展相关业务指导，但不参与水厂的经营和分成。聘请水厂原有工作人员进行生产运作，保障人民群众饮水安全；二、成立工作机构；三、派工作组对水厂开展业务指导，维护水厂的正常运作。同日，红丰镇政府作出公告，从2015年11月26日起接管红丰镇塘围圩自来水厂，请群众密切配合，到指定地点缴交水费和报装费，确保红丰镇塘围圩自来水厂的正常运作。柳文安、刘连焕在庭审中陈述，红丰镇水厂在委托红丰镇政府接管后，水厂的经营管理、收支均由柳文安、刘连焕负责。
原审法院另查明，从2004年起该水厂的日常生产管理由柳文安、刘连焕负责。2007年7月8日，柳文胜和柳文安、刘连焕经协商，签订《协议书》一份，并在该《协议书》上加盖了“阳东县红丰镇自来水厂”印章。约定：“因红丰水厂经济有困难，柴油、汽油、电费不断上涨，经合伙商定，定下几点要求：一、以后水厂一切收入按份（即柳文胜、柳文安、刘连焕）分成。二、柳文胜在一年半之内（即二00七年七月八日至二00九年一月八日）还清4万元正给柳文安和刘连焕（即柳文安和刘连焕各人2万元正）。三、金华小区一切运作由柳文胜一人负责，约600户，水费由水厂统一负责收取。水厂确需转让，拍卖则须由三合伙人同意。”2014年，柳文胜以柳文安、刘连焕企图侵占水厂产权为由，向阳东区人民法院提起民事诉讼，请求判决柳文胜从水厂登记注册之日起至2052年7月25日止对红丰镇水厂享有经营管理权，责令柳文安、刘连焕停止侵权，三日内离开水厂。2014年10月16日，阳东区人民法院作出（2014）阳东法塘民初字第68号民事判决，判决柳文胜和柳文安、刘连焕对红丰镇水厂的经营管理权各享有三分之一的份额；驳回柳文胜的其他诉讼请求。柳文胜不服，向阳江市中级人民法院提起上诉。2015年2月9日，阳江市中级人民法院作出（2014）阳中法民一终字第416号民事判决，该判决认定柳文胜、柳文安、刘连焕于2007年7月8日签订的《协议书》合法有效，讼争的红丰镇水厂为柳文胜、柳文安、刘连焕合伙经营。该判决是已发生法律效力的判决。
原审法院再查明，红丰镇政府提交的阳东区12345综合服务热线投诉工单显示：2016年2月5日至2015年11月27日，阳江市12345热线平台多次转办市民的投诉，反映红丰镇水厂出现经常性停水、水质难以保障。2015年11月20日，阳江供电局塘坪红丰大八中心供电所向红丰镇水厂作出《欠费停电通知书》，告知红丰镇水厂累计欠费2期、合计53832.35元，要求3日内交清，逾期不交将停止供电。庭审中，柳文安、刘连焕对上述事实无异议，并主张水厂一直由自己管理，收支由自己负责，红丰镇政府借款给水厂缴交电费的情况属实。诉讼期间，柳文安、刘连焕申请阳东区人民法院对柳文胜提交的《协议书》中“水费”的字迹鉴定，认为“水费”中的“费”字是由“厂”字更改而来。
原审法院认为：该案为诉镇政府侵犯经营自主权纠纷。该案诉讼期间，红丰镇政府向原审法院申请中止该案的审理。经查，该水厂已经由生效民事判决确定属于柳文胜和柳文安、刘连焕合伙经营，而红丰镇政府是否侵犯水厂的经营自主权与红丰镇政府提起的与柳文胜、柳文安、刘连焕解除《投资兴建塘坪镇塘围圩自来水供水厂合同书》、将水厂交回管理及支付经营管理费的民事诉讼是两种不同的法律关系，该案的审理无需以该民事案件的审理结果为依据。因此，红丰镇政府认为应当中止该案审理的理由不成立，原审法院不予采纳。关于柳文安、刘连焕申请对柳文胜提交的《协议书》进行鉴定的问题。生效的民事判决已经查明该协议书的内容为：“……一、以后水厂一切收入按份（即柳文胜、柳文安、刘连焕）分成。……”，因此柳文胜持有的《协议书》是否将水厂的“厂”字修改为“费”字与该案的处理没有关联性，故原审法院对柳文安、刘连焕的鉴定申请不予准许。
该案争议焦点是红丰镇政府对该水厂的接管行为是否侵犯水厂的经营自主权的问题。所谓经营自主权，是指相对人在不违反国家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财力，自行组织工作生产及人事管理权利。构成行政机关侵犯企业经营自主权，必须是侵犯企业依法享有的经营自主权。在该案中，红丰镇政府虽然在作出的公告中使用了“接管”水厂的表述，但从红丰镇政府印发的红府〔2015〕22号关于接管红丰镇自来水厂工作方案：“一、红丰镇政府全面介入红丰镇自来水厂管理，对水厂进行有效监督，开展相关业务指导，但不参与水厂的经营和分成。聘请水厂原有工作人员进行生产运作，保障人民群众饮水安全；二、成立工作机构；三、派工作组对水厂开展业务指导，维护水厂的正常运作。……”并结合柳文安、刘连焕的申请红丰镇政府对水厂实行监督管理，以及红丰镇政府在对红丰镇水厂所采取的管理方式来看，红丰镇政府实际上是对红丰镇水厂进行监督管理。红丰镇水厂由于出现经常性停水、水质难以保证合格，且已经影响了红丰镇范围内的正常供水。红丰镇政府作为一级政府，在红丰镇水厂出现经常性无法正常供水的情况，为了化解公共危机而根据水厂实际经营者柳文安、刘连焕的申请而作出对红丰镇水厂进行监督管理的决定，是履行政府对涉及民生的企业进行监督管理的职责。红丰镇政府在实际监督管理中，没有干预、截流、取消或者限制水厂的经营活动，也没有对红丰镇水厂的财产实行占有、使用、处分。因此，红丰镇政府对红丰镇水厂监督管理行为并没有侵犯水厂的经营自主权。
柳文胜作为红丰镇水厂合伙人之一，十多年来一直怠于对红丰镇水厂的经营管理，而由其他合伙人柳文安、刘连焕具体负责红丰镇水厂的日常事务。柳文安、刘连焕在水厂出现经营困难、无法进行正常供水的情况下提出由红丰镇政府进行接管，而红丰镇政府作出接管公告是为了化解公共危机，保证红丰镇水厂的正常供水。虽然红丰镇政府作出的公告将对水厂的监督管理表述为接管，但由于其并没有侵犯红丰镇水厂的经营自主权，故柳文胜请求确认红丰镇政府接管红丰镇水厂的行为违法并责令红丰镇政府改正的请求的理据不足，本院不予支持。关于请求责令红丰镇政府停止侵权，公开接管期间的经营活动情况和返还水厂收入的问题。红丰镇水厂一直是柳文安、刘连焕进行管理，红丰镇政府为了化解公共危机而进行监督管理。红丰镇政府在监督管理期间水厂的经营、收支仍然是柳文安、刘连焕负责。柳文胜作为红丰镇水厂的合伙人，在其需要了解红丰镇水厂的经营活动情况或者进行结算时可以向负责经营的其他合伙人柳文安、刘连焕提出。由于红丰镇政府没有侵犯红丰镇水厂的经营自主权，因此，柳文胜请求责令红丰镇政府停止侵权，向其公开并交接违法接管期间的所有经营活动情况，返还接管期间的水厂收入的请求没有事实和法律依据，对其请求依法应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回柳文胜的诉讼请求。案件受理费50元，由柳文胜负担。
上诉人柳文胜不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院擅自减少审查柳文胜的诉讼请求。柳文胜一审的诉讼请求为：1、确认红丰镇政府2015年11月26日作出的接管水厂具体行政行为违法，撤销该具体行政行为并责令其依法重作；2、责令红丰镇政府停止侵权，向柳文胜公开并交接违法接管期间的所有经营活动情况，返还接管期间的水厂收入。然而，原审《行政判决书》故意减少柳文胜的诉讼请求表述，故意遗漏审查柳文胜要求红丰镇政府公开接管企业的运营等请求。判决项下也没有相应的判决行文。这与行政诉讼精神背道而驰。二、原审法院追加的当事人主体不全面。该案利害关系人还有：家庭经营方式的个体企业“红丰镇自来水厂”、赖苗珍、柳转华、柳永娟、柳泳珊；但一审法院决定只追加两个打工仔柳文安、刘连焕作为第三人。所以，原审法院追加第三人不全面。三、该案红丰镇政府行政机关负责人没有出庭，视为放弃出庭应诉和答辩，应视为没有证据和答辩，原审法院应直接确认柳文胜的诉讼请求。该案代表政府出庭的纪委书记吴劲，并非红丰镇政府的镇长或副镇长，吴劲不属于《行政诉讼法》的行政机关的负责人，仅为委托律师和一位普通职员出庭，法院应依法认定红丰镇政府行政机关没有出庭应诉，可以直接作出确认柳文胜的诉讼请求。四、原审判决认定红丰镇政府具体行政行为为监管行为，导致产生无法律判决。柳文胜针对的是2015年11月26日《公告》这一政府文件提起行政诉讼，该文件根据《市政公用事业特许经营管理办法》作出的决定、命令，对《公告》发布的限制内容，柳文胜根本没有选择的余地。然而《市政公用事业特许经营管理办法》属行政规章，没有条款赋予红丰镇政府监管的职能。综上所述，原审法院认为《公告》接管之具体行政行为监管不当，也没有法律依据，遂提出上诉，请求：1、依法撤销阳东区人民法院（2016）粤1704行初10号行政判决；2、确认红丰镇政府2015年11月26日作出的接管水厂具体行政行为违法，撤销该具体行政行为并责令其依法重作；3、责令红丰镇政府停止侵权，向柳文胜公开并交接违法接管期间的所有经营活动情况，返还接管期间的水厂收入。
被上诉人红丰镇政府答辩称：一、原审法院并未遗漏柳文胜的诉讼请求。原审法院认为：柳文胜在红丰镇水厂出现经营困难、无法进行正常供水的情况下提出由红丰镇政府进行接管，红丰镇政府所作出的接管公告是为了化解公共危机，并没有侵犯红丰镇水厂的经营自主权。虽红丰镇政府在公告中表述为“接管”，但实际上红丰镇政府是对红丰镇水厂进行监督管理及开展相关业务指导，并未参与红丰镇水厂的经营和分成。故柳文胜请求责令红丰镇政府停止侵权，向其公开并交接违法接管期间的所有经营活动情况，返还接管期间的红丰镇水厂收入的请求没有事实和法律依据。原审法院已在判决书中明确判决驳回柳文胜该项诉讼请求，柳文胜认为原审法院故意减少其诉讼请求没有依据。二、原审法院追加柳文安、刘连焕为该案的第三人符合法律规定。阳江市中级人民法院于2015年2月7日作出的（2014）阳中法民一终字第25号生效民事判决认定红丰镇水厂由柳文胜与柳文安、刘连焕三人合伙经营。柳文安、刘连焕系红丰镇水厂的合伙人，与该案存在利害关系，根据行政诉讼法第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定，原审法院追加柳文安、刘连焕为该案的第三人符合法律规定。三、红丰镇政府的负责人不能出庭应诉的，可以委托相应的工作人员出庭。吴劲及李贻圣均是红丰镇政府的工作人员，且一直负责跟进红丰镇水厂的监督检查工作。其接受红丰镇政府和法定代表人李南轼的委托参加该案的庭审，符合行政诉讼法第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定。四、红丰镇政府依据阳东区区委及区政府的授权行使监管红丰镇水厂的职权，符合有关法律法规及规章的规定。根据行政诉讼法的相关规定，行政机关作出具体行政行为的依据包括法律、法规及规章。红丰镇政府依据如下规定实施监管。《中华人民共和国水法》第十二条第四款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。第五十四条：“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件”。第五十八条：“县级以上人民政府或者其授权的部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，有关各方或者当事人必须服从”。第五十九条第一款：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处”。《城市供水条例》第三十三条：“城市自来水供水企业或者自建设施对外供水的企业有下列行为之一的，由城市供水行政主管部门责令改正，可以处以罚款；情节严重的，报经县级以上人民政府批准，可以责令停业整顿；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关可以给予行政处分：（一）供水水质、水压不符合国家规定标准的；（二）擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；（三）未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的”。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条第二款：“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法”。第四条第二款：“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”第十条：“主管部门应当履行下列责任：（一）……（二）监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；（三）对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；（四）……（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；（七）……”第十一条：“获得特许经营权的企业应当履行下列责任：（一）……（四）接受主管部门对产品和服务质量的监督检查；……”。第十八条：“获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：（一）擅自转让、出租特许经营权的；（二）擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；（三）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（四）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（五）法律、法规禁止的其他行为”。第二十四条：“主管部门实施监督检查，不得妨碍获得特许经营权的企业正常的生产经营活动”。因此红丰镇政府根据上述法律、法规、规章的规定，为保障本辖区群众生产、生活用水卫生安全，维护社会的稳定，作出监管红丰镇水厂的具体行政行为合法有据。综上所述，上诉人柳文胜的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求贵院驳回上诉人柳文胜的上诉请求，维持原判决。
原审第三人柳文安述称：原审判决处理正确，应予维持。上诉人柳文胜提出上诉理据不足，应予驳回。
原审第三人刘连焕述称：原审判决处理正确，应予维持。上诉人柳文胜提出上诉理据不足，应予驳回。
本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。
另查明，柳文胜二审提供了户口本、《结婚证》、《证明》及《个体工商户验照登记表》等证据，用来证明红丰镇水厂是柳文胜家庭成员共同经营的。红丰镇政府对上述证据的真实性没有意见，但主张该证据与本案没有关联性，红丰镇水厂的合伙经营的事实已经过法院的生效判决认定，合伙主体是柳文胜、柳文安及刘连焕三人。柳文安、刘连焕的质证意见同红丰镇政府一致。红丰镇政府二审提供了一系列《借据》和《进帐单》，用来证明红丰镇政府于2017年2月8日借款15000元给柳文安、刘连焕，该款用于维修水厂电路，同时证明了红丰镇水厂的经营是处于亏损的状况。柳文胜认为这份证据与其没有关系，同时认为该份证据不能证实红丰镇政府作出具体行政行为合法。柳文安、刘连焕对红丰镇政府提供的新证据没有意见。柳文安、刘连焕二审没有提供证据。
本院认为：关于原审判决是否遗漏当事人问题。阳东县工商行政管理局虽然在2004年6月13日向柳文胜颁发了《个体工商户营业执照》，该《个体工商户营业执照》上载明字号名称为红丰镇水厂，经营者姓名为柳文胜，组成形式为家庭经营，柳文胜也在二审时提供了户口本、《结婚证》、《证明》及《个体工商户验照登记表》等证据，用来证明红丰镇水厂是由柳文胜家庭成员共同经营，但柳文胜、柳文安、刘连焕于2007年7月8日签订《协议书》，因该合伙纠纷，本院已在2015年2月9日作出（2014）阳中法民一终字第416号民事判决，认定讼争的红丰镇水厂为柳文胜、柳文安、刘连焕合伙经营。即从2007年7月8日起，红丰镇水厂由柳文胜、柳文安、刘连焕合伙经营。因此，柳文安、刘连焕与本案的处理结果存在利害关系。原审法院追加柳文安、刘连焕为原审第三人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”的规定，柳文胜主张还应追加其家庭成员为原审第三人，没有法律依据，本院不予采纳，原审判决并没有遗漏当事人。另外，红丰镇政府的负责人虽然没有出庭应诉，但红丰镇政府已委托律师以及工作人员出庭，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”的规定，柳文胜以此为由请求撤销原审判决理据不足，本院亦不予采纳。
关于红丰镇政府侵犯红丰镇水厂的经营自主权问题。由于阳江市12345热线平台多次转办市民的投诉反映红丰镇水厂的供水问题，阳江供电局塘坪红丰大八中心供电所也向红丰镇水厂作出《欠费停电通知书》，告知红丰镇水厂累计拖欠电费。说明红丰镇水厂停水及水质难以保障等现象已影响到居民的生产生活。同时，红丰镇水厂的合伙人柳文安、刘连焕向红丰镇政府递交《关于将红丰镇水厂交由政府接管的委托书》，认为水厂经营不善，无能力开展经营，为保证广大居民饮用水的供应和安全，水厂交由红丰镇政府接管。红丰镇政府虽然于2015年11月26日作出红府〔2015〕22号《关于接管红丰镇自来水厂工作方案的通知》，但红丰镇政府实际上是对水厂进行监督管理及开展相关业务指导，以维护水厂的正常运作，并未参与水厂的经营和分成。且柳文安、刘连焕在原审法院庭审中陈述，红丰镇水厂在委托被告接管后，水厂的经营管理、收支均由两人负责。因此，柳文胜主张红丰镇政府侵犯红丰镇水厂的自主经营权，没有事实根据。红丰镇政府作出《关于接管红丰镇自来水厂工作方案的通知》，对水厂进行监督管理及开展相关业务指导的行政行为符合《中华人民共和国水法》第五十四条：“各级人民政府应当积极采取措施，改善城乡居民的饮用水条件。”以及《市政公用事业特许经营管理办法》第十条第（三）项：“对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；”和第（六）项：“在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；”的规定，并无不妥。上诉人柳文胜请求确认红丰镇政府2015年11月26日作出的接管水厂的行政行为违法，撤销该行政行为并责令其依法重作及责令被上诉人红丰镇政府停止侵权，向上诉人公开并交接违法接管期间的所有经营活动情况，返还接管期间的水厂收入没有事实根据和法律依据。原审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回柳文胜的诉讼请求，并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人柳文胜上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人柳文胜负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一七年四月十日
书记员 陈秋瑜