河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）信行初字第56号
原告邓州市万盛置业有限公司。
法定代表人乔同俊，该公司总经理。
委托代理人宋汉生，河南问鼎律师事务所律师。
被告邓州市国土资源局。
法定代表人尹桂峰，该局局长。
被告邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，市长。
二被告委托代理人孔兵，邓州市花洲中心法律服务所法律工作者。
二被告委托代理人张书斌，河南大统律师事务所律师。
原告邓州市万盛置业有限公司（以下简称万盛公司）认为被告邓州市国土资源局、邓州市人民政府未按约定履行国有建设用地使用权出让合同，于2015年4月25日向南阳市中级人民法院提起行政诉讼。河南省高级人民法院2015年6月30日作出（2015）豫法行指字第166号行政裁定，指定本院管辖。本院于2015年7月9日立案后，于2015年7月14日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年8月19日公开开庭审理了本案。原告委托代理人宋汉生，二被告委托代理人孔兵、张书斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告万盛公司诉称，原被告双方于2014年8月28日签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411381-CR-2014-0086-11492），约定：被告向原告出让坐落于邓州市穰东镇南邓路口与民族路交叉口西北角的国有建设用地使用权。宗地总面积为18833平方米，出让价款为12800000元，定金为12800000元。原告已按合同约定履行了支付土地出让价款义务。该合同第六条约定：出让人同意在2014年10月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地达到三通一平。该合同第三十七条约定：受让人按本合同约定支付出让价款的，出让人必须按本合同约定按时交付出让地。由于出让人未按时提供出让地……每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的日1‰向受让人支付违约金。出让人延期交付土地超过60日，受让人有权解除合同，出让人应双倍返还定金，受让人并可要求赔偿损失。距交付符合条件的土地的最后期限已过半年，被告至今仍未将符合条件的土地交付给原告。原告数次催交土地被告仍未交付，已达到约定的解除合同、双倍返还定金并赔偿损失条件。邓州市国土资源局收取的土地出让金全部缴入邓州市人民政府的财政账户，故邓州市人民政府应该与邓州市国土资源局对原告的损失承担同等责任。起诉请求：①解除原被告双方于2014年8月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；②被告向原告双倍返还定金及赔偿原告办理国有土地使用权证的契税，并按原告已支付的出让金价款的日1‰赔偿损失。原告提供了以下证据复印件：
1、编号为411381-CR-2014-0086-11492的国有建设用地使用权出让合同。2、缴费票据及汇款单。以证明原告已按照合同要求履行了全部义务。3、（2015）邓证字第876号公证书。以证明原告向被告催告交付土地的事实。4、原告借款合同及利息支付凭证、工资表、装饰工程合同及付款凭证。以证明原告的损失。
被告邓州市国土资源局辩称：并没有收到原告定金，不存在双倍返还定金问题；原告办理国有土地使用权证是为自己服务，该笔费用应由其自行负担；没有违约行为发生，不应当解除合同及赔偿原告的损失。2014年6月24日的土地估价报告书已证明被诉宗地已达到出让条件“三通一平”，2014年8月29日双方签订的合同第六条（二）现状土地条件／亦说明在订立合同时，涉案土地已达到无附着物、无纠纷，符合“三通一平”。原告已于2014年11月到土地管理部门办理了土地使用权证。依物权法第9条、第15条的规定，从合同签订时涉案土地的使用权已归原告，亦说明被告方已如约向原告交付了土地。请求驳回原告诉讼请求。被告邓州市国土资源局提供了以下证据复印件：
1、邓恒达土估字（2014）第010号土地估价报告。2、邓州市人民政府邓政土（2014）49号《关于调整DT（2014）10-11号宗地面积并挂牌出让其国有建设用地使用权的通知》。3、国有土地使用权出让合同。以证明土地出让前已达到了“三通一平”，不存在纠纷，符合交地条件。4、原告的竞买申请书一份。以证明原告知晓涉案土地出让时无纠纷，达到“三通一平”条件。5、土地登记表卡。以证明原告已拥有涉案土地使用权。6、邓州市穰东镇人民政府、邓州市公安局穰东派出所等六机关出具的证明。以证明原告受让土地后已对土地进行了管理和使用，土地已交付给原告。7、邓州市穰东镇村镇建设发展中心证明一份。以证明原告未申请办理规划评证和施工手续。8、成交确认书。以证明双方签字后，视为土地使用权已转交给原告。
被告邓州市人民政府辩称，其不是适格被告，其与原告之间未发生行政合同权利义务关系，请求驳回原告的诉讼请求。
经过庭审质证，被告对原告提供的证据1、2没有异议；认为证据3公证签字人员已退休，无资质，且催告书是原告的单方行为，不能作为证据使用；认为证据4与本案无关。原告对被告提供的证据1、2、3、4、5真实性没有异议，但认为“三通一平”是假设条件，与是否按约定交付土地无关；证据6不符合实际，是虚假证据；证据7、8真实性无异议，但与是否达到“三通一平”无关联。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2，被告没有异议，本院予以确认；被告提供的证据1、2、3、4、5，原告没有异议，本院予以确认，证据6因原告提出异议，本院不予确认，证据7、8真实性本院予以确认。
经审理查明，原告万盛公司与被告邓州市国土资源局于2014年8月28日签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411381-CR-2014-0086-11492），约定：被告向原告出让坐落于穰东镇南邓路口与民族路交叉口西北部的国有建设用地使用权。宗地总面积为18833平方米，出让价款为12800000元，定金为12800000元。原告已按被告指定的邓州市财政局预算外资金（土地专户）缴纳了支付土地出让价款12800000元。原告称因被告未能提供符合合同约定条件的土地，经向被告催告，仍未能满足约定交付条件。特起诉要求：①解除原被告双方于2014年8月28日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；②被告向原告双倍返还定金及办理国有土地使用权证的契税，并按原告已支付的出让金价款的日1‰赔偿损失。经本院现场调查，出让土地上仍有树木、坟墓，部分被征地农民因对被告征地补偿问题不满一直在该土地上种植庄稼，阻止土地交付行为。
本院认为，（一）关于合同解除问题。原告万盛公司与被告邓州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定：①场地平整、三通；②现状土地条件／。被告辩称涉案土地已达到无附着物、无纠纷，符合“三通一平”条件。但涉案土地仍存在征地补偿纠纷，被告提供的证据不能证明涉案土地已达到合同约定条件。原告诉称被告未将符合约定条件的土地交付给原告的事实及理由成立。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”。第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；…”原告受让被告国有建设用地使用权的目的是进行项目开发，现涉案土地上仍有附着物，被征地农民阻止交付行为，导致原告合同目的不能实现，已达到合同约定的解除条件。原告请求解除合同的理由正当，本院予以支持。被告退还原告本金12800000元。（二）关于返还定金及赔偿问题。《中华人民共和国合同法》第一百一十五条规定：“当事人可以依照《中华人民共和国担保法》约定一方向对方给付定金作为债权的担保。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金；收受定金的一方不履行约定的债务的，应当双倍返还定金”。第一百一十六条规定：“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可选择适用违约金或者定金条款”。原告要求按其已支付的出让金价款的日1‰赔偿损失属于违约金条款。根据上述规定原告可选择要求被告双倍返还定金。原告选择了适用定金条款，又要求适用违约金条款，本院不予支持。《中华人民共和国担保法》第九十一条规定：“定金的数额由当事人约定，但不得超过主合同标的额的百分之二十。”原、被告合同约定定金为12800000元为主合同标的额的百分之百，超过的部分应为无效，应以该标的（12800000元）的20%作为定金，双倍返还定金为12800000元×20%×2=5120000元。（三）关于邓州市人民政府的被告资格问题。邓州市国土资源局为邓州市人民政府履行土地管理职责的职能部门，其收取的土地出让金全部缴入邓州市人民政府的指定的专门财政账户，原告将邓州市人民政府、邓州市国土资源局作为共同被告起诉，并无不妥。邓州市人民政府关于其不是本案适格被告的辩称理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条第二款、第十六条、《中华人民共和国合同法》第九十四条、第五十八条、第一百一十五条、第一百一十六条第七十二条之规定，判决如下：
一、解除2014年8月28日原告万盛公司与被告邓州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411381-CR-2014-0086-11492）；
二、被告邓州市国土资源局、邓州市人民政府共同返还原告万盛公司定金5120000元，退还原告本金12800000元；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费169800元，被告邓州市国土资源局承担47640元，原告承担122160元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 阮晓强
审 判 员 李洪宇
代理审判员 胡素琴
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 樊 鑫