黑龙江省双鸭山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）双行终字第10号
上诉人朱保贵（原审原告），男，1957年9月7日出生。
上诉人朱占臣（原审原告），男，1982年3月18日出生。
上诉人朱占友（原审原告），男，1983年8月15日出生。（未出庭）
委托代理人高志红，黑龙江合心律师事务所律师。
被上诉人集贤县公安局交通巡逻警察大队（原审被告），住所地集贤县福利镇七星街。
法定代表人候键，该队队长。
行政机关负责人余建昭，该队副队长。
委托代理人葛如贵，黑龙江郝雅枫律师事务所律师。
被上诉人集贤县教育局（原审被告），住所地集贤县福利镇繁荣街。
法定代表人张党生�该局局长。
委托代理人李友良，该局党政办公室主任。
委托代理人孙昕，黑龙江畅顺达律师事务所律师。
被上诉人集贤县道路运输管理站（原审被告），住所地集贤县福利镇福双路。
法定代表人矫维春，该站站长。
委托代理人候春明，该站稽查队队长。
委托代理人吴海军，该站办公室主任。
原审第三人王忠，男，1958年11月16日出生。
原审第三人李玉祥，男，1954年4月28日出生。
朱保贵、朱占臣、朱占友因与集贤县公安局交通巡逻大队（以下简称集贤县交警队）、集贤县教育局（以下简称县教育局）、集贤县道路运输管理站（以下简称集贤县运管站）、第三人王忠、李玉祥履行法定职责一案，不服双鸭山市尖山区人民法院（2014）尖行初字第4号行政裁定，向本院提起上诉。本�依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人朱保贵、朱占臣及三名上诉人共同委托代理人高志红，被上诉人集贤县交警队机关负责人余建昭、委托代理人葛如贵，集贤县教育局委托代理人孙昕，集贤县运管站委托代理人候维春、吴海军，原审第三人王忠、李玉祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认为，根据《校车安全管理条例》第十五条规定，县政府在其行政区域内具有批准校车使用许可的法定职权。被告县教育局、县交警队及县运管站均不具有批准校车使用许可的法定职权。原告要求办理校车使用许可，其依法应将县政府列为被告，但其未将县政府列为被告属于错列被告。本院曾释明原告，让其将县政府列为被告，但其明确表示拒绝。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条�（三）项规定，应依法驳回原告的起诉。关于原告请求判决县交警队及县运管站履行职责对第三人违规上路行驶的车辆进行扣车、罚款。该诉与本案不宜合并审理和裁判，原告应另行提起诉讼。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（三）项规定，裁定驳回原告朱保贵、朱占臣及朱占友的起诉。
三名上诉人认为，原审认定，根据《校车安全管理条例》第十五条规定，三名被上诉人均不具有批准校车使用许可的法定职责，属于错列被告，但三名被上诉人在信访处理意见上各自盖了公章，且对作出信访处理意见的事实均认可。如果上诉人错列了被告，应当在立案时不予受理，原审法院受理了上诉人的起诉，并两次开庭审理，却又以被告不适格作出驳回起诉的裁判结果，相互矛盾。此外，原审认为“关于原告请求判决县交警队及县运管站履行职责对第三人违规上路行驶的车辆进行扣车、罚款，该诉与本案不宜合并审理，原告应另行提起诉讼”没有法律依据。
三名被上诉人答辩一致认为，原审裁判事实清楚，适用法律正确。依据《校车安全管理条例》的相关规定，三名被上诉人无权力单方启动办理校车批准事项，三名上诉人要求我们为其办理校车使用许可证没有法律依据，不同意上诉人的上诉请求。
原审第三人王忠、李玉祥辩称，原审裁定正确，不同意三名上诉人的上诉请求。
三名上诉人在一审期间提供了以下证据：
1、校车申请书，拟证明2013年4月，朱占臣等十人向升昌镇政府申请更换符合国家标准的校车，当时镇领导同意并且签字。
2、升昌镇送子车标牌，拟证明2006年年末集贤县交�队委托升昌镇派出所给上诉人颁发校车标牌。
3、宇通校车照片一张，拟证明上诉人购买了符合国家标准的校车。
4、送子车安全责任状，拟证明上诉人从2013年、2014年就跟校方签订了送子安全责任状，明确了双方的权利义务关系。
5、升昌中心校证明，拟证明从2003年至今上诉人一直用校车为升昌镇学校接送学生。
6、王忠等人致升昌镇乘坐校车的中小学生家长一封公开信，拟证明王忠等人谎称自己购置的车辆是镇政府经上级政府批准的校车，免费接送学生，以非法占有上诉人的运营线路，来达到排挤上诉人的目的，交警大队不但不制止，还放纵王忠等人的行为，不仅给上诉人造成伤害，而且对中心校的学生存在安全隐患。
7、升昌镇人民政府文件、集开政呈（2013）1号、升昌镇人民政府关于更换校车的请示，拟证明镇政府负责人为王忠等人将要购买的车辆向上一级政府请示更换校车，但上级政府没有批准，说明王忠等人购买的校车不符合国家标准。
8、中共黑龙江省人民政府信访局告知单，拟证明上诉人等人就校车问题上访到省政府，被转到双鸭山市信访办处理，双鸭山市信访办未处理。
9、集贤县教育局、交通运输管理站、交警大队于2014年8月18日作出的《关于朱保贵信访事件的处理意见》，拟证明三被上诉人为袒护王忠等人找借口说我省未出台关于校车管理具体实施办法和方案，给予办理校车许可的请求无法给予解决。处理意见还言明由政府出面制止王忠等不正当竞争，违法运营行为没有法律依据，无法予以支持。
10、集教信处字（2014）3号《关于朱保贵信访事项的处理意见》，证明与证据九证明内容一致。
11、光盘一张，证明王忠等�非法运营，上诉人制止，并向集贤县交警队报案，集贤县交警队未予查处。
三被上诉人及两名原审第三人质证认为，证据1校车申请书无日期，且镇政府不是有权机关，该证据与本案无关联性；证据2虽具有真实性，但是对合法性和关联性有异议，校车标牌取得的程序不符合《校车安全管理条例》第15条的规定，也不是由国家行政机关制作颁发，校车标牌的记载内容不符合校车安全管理条例第16条的规定；证据3与本案无关；对证据4的真实性及关联性有异议，两份责任状上校车的司机均为朱占臣，但签字明显不同，同时该证据是司机与升昌学校所签，是一般民事行为，不具有约束上诉人的法律效力，且与本案无关；证据5因系由单位出具，是单位的证明材料，不属于证据类型，不能作为证据使用，且该证据无经办人签名，不具有合法性；证据6无法证明上诉人的所要证明的内容，与被上诉人无关；证据7无合法性和关联性，校车安全管理条例并未规定更换校车需要提出请示，因此该份证据无法证明上诉人想要证明的事实，与本案无关。证据8不具有真实性，与被上诉人无关；对证据9无异议，能够证明被上诉人是依据《校车安全管理条例》和集贤县安全生产工作分级管理责任的通知作出的处理意见，是依法履行职责的行为；证据10无异议；针对证据11，集贤县教育局的质证意见是对真实性有异议，该证据以偷拍的手段采集，不能完整的反映案件的事实，且并没有上诉人向被上诉人递交书面申请的视频，上诉人提交的证据应直接证明待定事实，而不能通过推测证明；集贤县交警队的质证意见是上诉人报案说王忠营运，但营运行为不归交警队处理。集贤县运管站的质证意见是运管站没有接到对王忠等人的举报而无法去处理。
被上诉人县交警队提交了以下证据：
1、《关于朱保贵信访事项的处理意见》，拟证明被上诉人依法履行法定职责的事实。
2、档案登记记录，拟证明被上诉人集贤县交警队按照规定对全县接送学生车辆进行登记的事实。
3、部分校车档案信息，拟证明登记档案的内容是关于安全方面的信息的事实。
4、双鸭山市人民政府办公室双政办发（2013）24号文件，拟证明市政府要求在四年内逐步取缔不符合条件的学生接送车辆的事实。
5、国家标准《校车标识》第1号修改单，拟证明校车标识具有国家规定标准，上诉人张贴的校车标识不符合该标准。
6、公交管（2013）151号文件，拟证明上级机关要求在过渡期间，按照“既保证安全、又不让学生无车可乘”的原则，强化对非专用校车的管理。
7、黑公交（2013）246号文件，拟证明建立接送学生车辆安全管理台账；对低速货车、三轮汽车、拖拉机等非载客汽车接送学生的，依法处罚等事实。
8、黑公通（2006）3号文件，拟证明公安交警部门要对接送学生车辆及驾驶人建立台账。
9、集贤县人民政府办公室集政办发（2013）49号文件，拟证明政府规定被上诉人的职责是负责校车安全管理的有关工作，参与制定校车服务方案等工作。
10、中共集贤县委办公室文件集办发（2014）1号文件，拟证明送子车的安全由被上诉人负责的事实。
11、内部明电教（2006）309号，拟证明被上诉人对送子车的安全检查的事实。
三名上诉人及原审第三人质证认为，证据1能够同时证明李玉祥是2013年4月27日车辆落户，2014年2月签订的责任状；证据2不具有真实性，李玉祥在2014年才有开�接送学生的记录；证据3违反了国务院及教育部等20部门《关于落实校车安全管理条例的进一步加强校车管理条例的通知》；证据4市政府的文件不符合上级文件精神；证据5真实性无异议，对内容有异议，这份证据只能证实国务院令对校车标识进行了修改，并不能证明2006年给上诉人核发的校车标识不合法；证据6除能证明被上诉人的举证主张外，还能证明原审第三人不符合校车安全标准；证据7证明的内容不全面，原审第三人的车辆进行了改装；证据8具有关联性、合法性、真实性，但证明内容不全面；证据9、11、12具有关联性、合法性、真实性，但证明内容不全面；证据10无异议。
县教育局、县运管站对集贤县交警队提供的证据对无异议。
被上诉人县教育局向本院提供了以下证据：
1、内部明电教（2006）309号文件，拟证明各地教育局不是校车备案的许可单位。
2、集贤县人民政府办公室集政办发（2013）49号文件，拟证明县教育局在校车安全管理工作中负责的内容。
3、中共集贤县委办公室集办发（2014）1号文件，拟证明县教育局在职责规划中负责乘车学生安全的教育工作。
4、关于朱保贵信访事项的处理意见，拟证明县教育局等三单位的处理结果符合《校车安全管理条例》，有相关等法律依据。
5、《关于朱保贵信访事项的处理意见》，拟证明县教育局的处理结果符合《校车安全管理条例》及有关法律依据。
6、关于对兰西、拜泉两县校车营运情况的调研报告，拟证明集贤县教育局和集贤县运输管理站为实现集贤县接送学生车辆科学、规范、有序管理进行实地调研，履行自己的职责。
三名上诉人对集贤县教育局提供的证据的真实性无异议，但认为均不能对集贤县教育局的举证主张起到证明的作为，且证据6与本案无关联性。
被上诉人集贤县运管站除提供了三机关的处理意见外，还向本院提供了一份调研报告，拟证明集贤县运管站依法履行法定职责的事实。
三名上诉人认为集贤县运管站提供的调研报告与本案无关联性。
两名原审第三人对三名被上诉人提供的证据无异议。
两名原审第三人未提供证据。
对于各方当事人提供的证据，本院认为，三名上诉人主张的事实是三名被上诉人未履行颁发校车许可的职责、未履行因原审第三人购置车辆未达到校车安全标准及存在的不正当竞争行为进行扣车、罚款的职责，诉请要求三名被上诉人履行上述两项法定职责。《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第四条规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供�在行政程序中曾经提出申请的证据材料。据此规定，三名上诉人应当就自己已向三名被上诉人提出颁发校车许可申请、查处原审第三人违法行为申请进行举证。而三名上诉人所提供的证据中，1-8份证据与三名上诉人主张的事实无关联性，第9、10份证据能够证明三名被上诉人对三名上诉人的上访事项作出了信访答复，但与三名上诉人主张的事实及诉讼请求亦无关联性，以上证据依法不能作为支持三名上诉人诉讼请求的证据。证据11能够证实上诉人曾因与原审第三人产生的争执要求集贤县交警队处理，本院对该事实予以认定。
三名被上诉人提交的证据均具有真实性，但集贤县交警队向本院提交的证据2、3、5－9、11份证据、集贤县教育局向本院提交的第4、6份证据及集贤县交警队提供的证据与本案争议焦点无关联性，不予采信。集贤县交警队提供的证据4、10与《校车安全管理条例》相互印证，能够证明申办校车许可的程序及三名被上诉人在办理校车许可程序中的职责。
依据各方当事人的陈述及本院采信的证据，认定本案法律事实如下：上诉人朱保贵与朱占友、朱占臣系父子关系。2003年起，三名上诉人自购车辆作为在集贤县升昌镇中兴村、德兴村、振太村、华山村至升昌镇中学线路接送学生专用车辆。2013年7月，三名上诉人又共同出资新增一辆车准备继续在该线路运营。2014年2月，原审第三人王忠、李玉祥购置七辆车，其中一辆车在三名上诉人接送学生的路线上运营。三名上诉人认为，原审第三人购置的车辆不符合校车的安全标准，且原审第三人的运营行为存在不正当竞争的情形，曾向集贤县交警队报案，因该请求未得到处理，遂到各级机关上访，要求为其所有的车辆办理校车许可证，同时要求县交警队对原审第三人的违规营运行为进行扣车、罚款的处罚。2014年8月6日，黑龙江省信访局将上诉人朱宝贵的信访案件转至双鸭山市信访局。2014年8月18日，三名被上诉人共同作出《关于朱保贵信访事项的处理意见》，对于朱保贵要求给予办理校车许可证的诉求的处理意见是“由于我省还没有出台关于校车管理的具体实施办法和方案，交通部门还没审批办理校车线路等使用许可的权限，无法办理校车营运审批手续。暂时无法予以支持和解决。对于朱保贵要求政府出面制止王忠、李玉祥的不正当竞争、违规的营运行为的处理意见是“全县现有接送学生车辆均是车主自愿经营、家长自主选择的民间行为，均未取得应由交通运管部门颁发的营运许可资格，任何部门都无权强行干涉学生或家长自主选择车辆，朱保贵的诉求没有法律依据，无法予以支持。”9月2日，被上诉人集贤县教育局作出集教信处字（2014）3号《关于朱保贵信访事项的处理意见》，该处理意见的最后一项为“关于办理校车营运许可证需待省政府出台校车安全管理方面的具体实施办法后才能办理，暂时无法予以解决。”
另查明，2013年5月16日，双鸭山市政府办公室印发了《双鸭山市人民政府办公室关于建立双鸭山市校车安全管理联席会议制度的通知》（双政办发（2013）24号），在通知后附《双鸭山市校车服务实施方案》，该方案对校车申报、校车驾驶员申报及校车行驶程序作出较为详细的规定。2013年9月13日，集贤县政府办公室印发集政办发《集贤县人民政府办公室关于建立校车安全管理联席会议制度的通知》（集政办发（2013）49号），该通知规定，县教育局的工作职责包括“推动建立校车使用许可�度的工作机制，按相关规定做好校车使用许可申请的受理、分送、审查和上报工作”；县公安局的职责包括“建立健全校车安全管理工作协调机制和信息共享机制，依法对校车使用许可申请提出意见，做好校车标牌发放回收工作”、“做好校车驾驶人资格申请的受理、审查和认定工作，校车驾驶人审验和校车安全技术检验工作”；县交通运输局的职责包括“做好校车使用许可申请的审查工作”。
本院认为，国务院颁布的《校车安全管理条例》第十五条规定：“学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第十四条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。本级人民政府决定批准的，由公安机关交通管理部门发给校车标牌，并在机动车行驶证上签注校车类型和核载人数；不予批准的，书面说明理由。”据此，被上诉人集贤县教育局的法定职责是对申请人提交的申请及相关材料进行审查，分送公安交通管理部门及交通运输部门征求意见，并将最后的审查意见上报本级政府，由本级政府作出准予行政许可或不予以行政许可的决定。因此，集贤县教育局系校车行政许可的初步审查机关，不是校车许可的批准单位。被上诉人集贤县交警队在校车许可程序中的职责是针对集贤县教育�转送的申请材料提出意见，在本级政府作出批准决定后为申请人发放校车标牌。被上诉人集贤县运管站在校车许可程序中的职责是针对集贤县教育局转送的申请材料提出意见。因此三被上诉人均不是校车许可的批准机关。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规》第四条规定，当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。三名上诉人未能区分依法初步审查机关、提出意见机关与批准机关的职能区别，直接起诉要求初步审查机关和提出意见机关发放校车许可的诉讼属错列被告。三名上诉人认为三名被上诉人共同或单独作出了信访处理决定就应当具有作出校车许可职责的主张没有法律依据。原审裁定驳回起诉符合法律规定。
原审第三人购买的车辆是否符合安全标准并不能直接影响三名上诉人的合法权益，三名上诉人对此虽有举报的权利，但是对该举报是否被相关部门受理及处理，不具有行政法上的原告主体资格，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款的第（二）项规定，起诉人无原告诉讼主体资格，应当驳回起诉，因此，上诉人的该项起诉应当依法驳回。三名上诉人与原审第三人因在同一线路接送学生而产生争执，认为原审第三人存在不正当竞争的行为，应当先向有权机关申请处理，该机关收到申请后不予以立案查处，申请人才�资格向法院起诉。本案三名上诉人未能提供证据证明已向集贤县运管站申请查处。因此，上诉人的起诉不具备法定要件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项规定，起诉不具备法定要件的，应当驳回起诉，因此，三名上诉人的该项起诉亦应当依法驳回。原审裁定告知三名上诉人另案处理不当，本院予以纠正。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条规定了十一种受理后可以裁定驳回起诉的情形，因此，法院受理案件与裁判驳回起诉并不相互矛盾，三名上诉人以此为由提出上诉无法律依据。原审裁定适用法律正确，裁判结果正确，依法予以维持。
综上，依据修定前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判�如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本判决为终审判决。
审 判 长 祝玉富
审 判 员 王晓亮
代理审判员 杨志超
二〇一五年十月十日
书 记 员 杨 亮
附：本判决适用的相关法律依据
1、《校车安全管理条例》第十五条：
学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条例第十四条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。本级人民政府决定批准的，由公安机关交通管理部门发给校车标牌，并在机动车行驶证上签注校车类型和核载人数；不予批准的，书面说明理由。
2、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规》
第四条当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。
3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
4、修定前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理（一）原审判、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。