北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2018）京01行终371号上诉人（一审被告）北京市海淀区苏家坨镇人民政府，住所地北京市海淀区苏家坨镇西小营村。法定代表人刘培宝，镇长。委托代理人吴婷婷，北京嘉观律师事务所律师。委托代理人王振希，北京市海淀区苏家坨镇人民政府工作人员。被上诉人（一审原告）张辉，男，1973年7月4日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人金实（一审原告张辉之妻），1975年7月28日出生，汉族。被上诉人（一审原告）张德艳，女，1974年5月22日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。一审被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。法定代表人戴彬彬，区长。委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府工作人员。委托代理人单辉，北京市海淀区人民政府工作人员。一审第三人北京市海淀区苏家坨镇前沙涧村村民委员会，住所地北京市海淀区苏家坨镇前沙涧村村委会西门。上诉人北京市海淀区苏家坨镇人民政府（以下简称苏家坨镇政府）因行政答复及行政复议决定一案，不服北京市门头沟区人民法院（2017）京0109行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人苏家坨镇政府的委托代理人王振希、吴婷婷，被上诉人张辉、张德艳及张辉的委托代理人金实，一审被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）的委托代理人单辉到庭参加了诉讼。经本院传唤,一审第三人北京市海淀区苏家坨镇前沙涧村村民委员会（以下简称前沙涧村委会）未到庭参加诉讼,其未参加诉讼不影响本案的审理。本案现已审理终结。一审法院查明如下事实:张辉、张德艳系北京市海淀区苏家坨镇前沙涧村村民。2014年12月25日，张辉、张德艳以邮寄方式向苏家坨镇政府提交《依法行政申请书》，要求苏家坨镇政府依法责令前沙涧村委会对《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退及补偿工作实施细则》（以下简称实施细则）进行改正，依法对前沙涧村委会主要负责人进行查处，并将处理结果作出书面答复并送达申请人。2014年12月26日，苏家坨镇政府收到该《依法行政申请书》，并于2015年2月15日作出《关于的答复》（以下简称被诉答复），认可村民可通过村民自治的方式对农村土地进行管理和使用，村民代表大会通过的实施细则合法有效，村民代表大会的决定未违反《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）第二十七条第二款规定，村民委员会未违反村民委员会组织法第三十六条第二款规定。张辉、张德艳不服被诉答复，于2015年4月7日以邮寄方式向复议机关海淀区政府申请行政复议。海淀区政府于2015年4月8日受理该复议申请，并于2015年4月17日向苏家坨镇政府送达行政复议答复通知书、行政复议申请书及证据材料。2015年6月1日，复议机关海淀区政府作出海政复决字〔2015〕162号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉答复，并于2015年6月1日向张辉、张德艳邮寄该行政复议决定书。张辉、张德艳不服该被诉答复及被诉复议决定诉至一审法院，请求法院：1.依法撤销被诉答复；2.依法判令苏家坨镇政府在一定期限内依法履行张辉、张德艳请求的法定职责，尚需苏家坨镇政府调查或者裁量的，判决苏家坨镇政府针对张辉、张德艳的依法行政申请重新作出处理；3.依法撤销被诉复议决定。一审法院判决认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，张辉、张德艳作为苏家坨镇前沙涧村村民，要求苏家坨镇政府责令前沙涧村委会对实施细则进行改正，并对前沙涧村委会主要负责人进行查处，苏家坨镇政府对此作出的答复已与其具有法律上的利害关系，故苏家坨镇政府认为张辉、张德艳的起诉不符合法定起诉条件的主张，法院不予采纳。村民委员会组织法第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，苏家坨镇政府对存在上述违法情形的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定具有责令改正的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。海淀区政府作为苏家坨镇政府的上一级机关，具有针对苏家坨镇政府的行政行为作出复议决定的法定职权。行政机关作出行政答复应当具有一定的证据线索和事实依据。本案中，苏家坨镇政府未提供有效的证据证明其是在调查核实的基础上作出被诉答复，故苏家坨镇政府向张辉、张德艳作出的被诉答复缺乏事实依据，依法应当予以撤销。复议机关海淀区政府在事实不清的情况之下作出复议决定，亦属“主要证据不足”，因此，海淀区政府作出的行政复议决定应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决撤销被诉答复、责令苏家坨镇政府于判决生效之日起六十日内，针对张辉、张德艳在《依法行政申请书》中提出的申请事项重新作出处理、撤销被诉复议决定。上诉人苏家坨镇政府不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，依法改判驳回张辉、张德艳的一审诉讼请求。其上诉理由略为:一、上诉人在一审诉讼程序中，已经举证证明作出被诉答复的事实依据。上诉人对实施细则进行审查后，认为村民可以通过村民自治的方式对农村土地进行管理和使用，实施细则的内容合法有效，不存在应予责令改正的情形。上诉人对实施细则内容的审查即为上诉人作出被诉答复的事实依据，一审法院认定上诉人作出被诉答复缺乏事实依据，属于认定事实不清。二、上诉人不具有直接责令村民委员会改正村民代表会议通过文件的职权。村民委员会组织法第二十七条仅规定了在村民代表会议的决定有与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的，镇政府有权责令改正，而未赋予镇政府直接责令村民委员会改正村民代表会议通过文件的职权。2011年9月10日，前沙涧村村民代表会议表决通过实施细则。根据上述规定，若2011年9月10日的前沙涧村村民代表会议决议与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，上诉人有责令村民代表会议改正的职责。但责令改正的对象为前沙涧村村民代表会议的决定，即村民代表会议是否应当通过决议事项，而非责令村民委员会改正决议通过的文件内容。因此，上诉人作出的被诉答复对张辉、张德艳的权利义务不产生实质影响，一审法院认定被诉答复与张辉、张德艳具有法律上的利害关系属认定事实不清，适用法律错误。被上诉人张辉、张德艳同意并请求维持一审判决。一审被告海淀区政府不同意一审判决，同意苏家坨镇政府的意见。被上诉人张辉、张德艳向一审法院提交了如下证据：1.《依法行政申请书》，证明张辉、张德艳向苏家坨镇政府提出申请；2.EMS详情单和查询结果，证明张辉、张德艳以邮寄的方式提出申请，苏家坨镇政府于2014年12月26日签收;3.被诉答复，证明苏家坨镇政府作出答复，张辉、张德艳不服提起本案诉讼；4.《行政复议申请书》，证明张辉、张德艳向海淀区政府提出复议申请；5.挂号信收据和查询结果，证明张辉、张德艳以邮寄的方式提出申请，海淀区政府于2015年4月8日签收;6.被诉复议决定，证明张辉、张德艳诉讼主体资格合法有效；7.授权委托书、2011年9月10日的村民代表会议记录，证明实施细则的制定程序违法，决定的内容没有法律依据，会议记录是虚假证据，没有法律效力；8.北京市公安局接受案件回执单、接受刑事案件登记表、行政诉讼答辩状，证明张辉、张德艳的房屋是前沙涧村委会强制拆除的，强制拆除的依据是实施细则第十二条规定，因腾退没有法律依据，法律亦未赋予村委会或村民代表强制的权利，因宅基地使用权和房屋所有权是张辉、张德艳的合法财产权利，故村民代表大会通过的决定内容有侵害村民合法权益的内容，应责令改正，同时也证明海淀区政府作出被诉复议决定认定的事实不清、适用法律错误，应当撤销；9.2011年7月22日的村民代表会议记录，证明张辉、张德艳房屋所在地是苏家坨镇定向安置房项目，要进行征地拆迁补偿安置，同时也证明2011年9月10日的村民代表会议记录是虚假证据；10.北京市海淀区住房和城乡建设委员会网站主动公示的前沙涧村拆迁项目招标公告和中标结果，证明北京新牧置业发展有限公司接受村委会委托后公开招投标的是定向安置房项目的前沙涧村拆迁项目，而非腾退，村委会是拆迁人，同时也证明张辉、张德艳房屋所在地要进行征地拆迁；11.登记回执和2013（海房征字）第030号-告《政府信息公开告知书》，证明苏家坨镇前沙涧定向安置房项目的前沙涧村拆迁项目没有办理拆迁许可证，村委会和其委托单位在没有拆迁许可证的情况下拆除张辉、张德艳的房屋行为违法；12.登记回执和苏家坨镇（2014）第99号一不存《政府信息不存在告知书》，证明征收房屋所在地按腾退方式进行安置补偿没有法律依据；13.登记回执和海淀区政府（2014）第698号-不存《政府信息不存在告知书》，证明海淀区政府没有批准苏家坨镇前沙涧村集体经济组织或前沙涧村委会收回宅基地使用权，村委会对村民实施宅基地腾退，由村委会收回并注销宅基地使用权是违法行为；14.市国土局（2014）第1149号一告（2）《政府信息公开告知书》，证明依据《土地登记办法》宅基地使用权人因土地使用权的消灭要办理土地注销手续，因此证明腾退工作的实质是村委会收回宅基地土地使用权人的使用权；15.京国土会〔2011〕18号会议纪要，证明定向安置房应该按照6100元每平方米向安置对象销售；证据7-15均证明应当改正实施细则；16.实施细则，证明苏家坨镇政府作出的答复认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，并责令村委会对实施细则进行改正。上诉人苏家坨镇政府向一审法院提交了如下证据：1.EMS邮寄快递详情单、《依法行政申请书》、EMS邮寄快递详情单，证明2014年12月26日，上诉人收到并受理了张辉、张德艳的依法行政申请，并向其进行了答复；2.实施细则，证明张辉、张德艳的起诉不符合法定起诉条件。一审被告海淀区政府向一审法院提交了如下证据：申请书及邮寄凭证、行政复议申请材料处理单、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答辩书、结案呈批表、行政复议决定书及送达回证，证明海淀区政府依法受理并作出行政复议决定。一审法院对上述证据认证如下:张辉、张德艳提交的证据3、证据6系被诉行政行为，不属于证据范畴；张辉、张德艳提交的证据7-16，苏家坨镇政府提交的证据2不足以达到其证明目的，法院不予以采纳；张辉、张德艳提交的证据1、2、4、5，苏家坨镇政府提交的证据1，海淀区政府提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，法院均予以采纳。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。本院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，张辉、张德艳作为苏家坨镇前沙涧村村民，以邮寄方式向苏家坨镇政府提交《依法行政申请书》，要求苏家坨镇政府对实施细则责令改正，并对前沙涧村委会主要负责人进行查处，苏家坨镇政府对此作出的答复，张辉、张德艳是被诉答复的相对人，其与被诉行为具有法律上的利害关系，故苏家坨镇政府关于张辉、张德艳不具有原告资格的诉讼主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。根据村民委员会组织法第二十七条第二款、第三款，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因此，苏家坨镇政府对由前沙涧村村民代表大会表决通过的实施细则具有监督的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，苏家坨镇政府向法院提交的证据不足以证明其是在调查核实的基础上作出被诉答复，一审法院认定苏家坨镇政府作出的被诉答复缺乏事实依据，并依法撤销被诉答复正确，一审法院依法对被诉复议决定一并予以撤销亦符合法律规定，本院应予维持。苏家坨镇政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京市海淀区苏家坨镇人民政府负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧代理审判员  范术伟二〇一八年六月二十五日法官 助理  李 蓓书 记 员  冯盼盼