山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行初66号
原告刘建东，男，1980年10月4日生，汉族，户籍地文登市，现住威海经济技术开发区。
委托代理人王君方，女，1982年3月5日生，汉族，户籍地乳山市，住址同上。
委托代理人曲傲洁，山东海明达律师事务所律师。
被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。
第三人威海大信精密模具有限公司，住所地威海经济技术开发区海南路南黄海路东。
法定代表人李赞镐，董事长。
委托代理人刘新亭，该公司中方经理。
第三人威海经济技术开发区人力资源和社会保障局，住所地威海经济技术开发区青岛中路106号世纪大厦。
法定代表人张刚，局长。
委托代理人孙向东，威海经济技术开发区就业和社会保障处工作人员。
原告刘建东诉被告威海市人民政府工伤确认行政复议一案，于2016年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。原告刘建东及其委托代理人王君方、曲傲洁，被告威海市人民政府（以下简称威海市政府）的委托代理人林泓臣，威海大信精密模具有限公司（以下简称大信模具公司）的委托代理人刘新亭，威海经济技术开发区人力资源和社会保障局（以下简称经区人社局）的委托代理人孙向东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告威海市政府于2016年10月31日作出威政复决字〔2016〕第61号行政复议决定书，认定刘建东系大信模具公司职工，2016年4月22日刘建东在公司车间完成产品质检携带产品起身时，突然感到膝盖疼痛难忍，经医院诊断为左膝外侧半月板损伤。刘建东向经区人社局提出工伤认定申请，经区人社局作出威经人社工认字〔2016〕第275号工伤认定决定书，认定刘建东系因工负伤。大信模具公司不服，向威海市政府提出行政复议。威海市政府认为：大信模具公司未提交相关证据证明刘建东的伤情系非工作原因导致，刘建东提交的证据也不能证明其伤情的成因。从经区人社局调查的证据看，针对刘建东的伤情，经区人社局只调查了大信模具公司职工周某和慕某，调查的内容也仅限于刘建东被送医诊治前的事发情况，经区人社局调查的证据无法有效证实刘建东的伤情成因。对于刘建东所受伤害是否可能存在非工作原因导致的情形，被申请人并没有进行必要合理地调查。在此情况下，经区人社局认为没有证据证明刘建东所受伤害系非工作原因导致，显然过于随意，其未尽合理调查义务的行为确有不当。经区人社局在工伤认定申请尚未受理之前就对案件事实展开了调查工作，不符合法律规定的程序。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项之规定，决定撤销经区人社局作出的工伤认定决定，责令经区人社局在法定期限内重新作出具体行政行为。
原告刘建东诉称，1、原告与大信模具公司均系工伤认定决定的当事人，且地位相当。大信模具公司向被告申请行政复议，被告应当追加原告作为第三人，其未追加原告系遗漏当事人，程序违法。2、根据《工伤保险条例》第十九条、《工伤认定办法》第九条，经区人社局在进行工伤认定时具有调查取证的权利，并未界定受理与调查的先后次序。在实际工作中，经区人社局在接待工伤认定当事人时便开始调查，能够节约申请人的时间，提高效率。3、根据《工伤保险条例》第十四条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第四条，只要满足职工、工作时间、工作场所内、受到伤害四个条件，就应当认定工伤。原告满足该四个条件，大信模具公司也认可该事实，故经区人社局认定工伤并无不当。4、根据《工伤保险条例》第十九条、《工伤认定办法》第十七条，用人单位不认为是工伤的应当承担举证责任。大信模具公司在工伤认定程序中，拒不举证，应当承担举证不能的不利后果。5、根据《人力资源社会保障行政复议办法》（人力资源和社会保障部令第6号）第三十三条，申请人或者被申请人对于案件事实的陈述有争议的，行政复议机构可以实地调查核实证据。本案中，行政复议双方当事人对案件陈述明显不一致，被告应当实地调查核实，但被告未查清事实便作出复议决定明显不当。综上，请求法院:1、撤销被告作出的威政复决字〔2016〕第61号行政复议决定书，2、维持经区人社局作出的威经人社工认字〔2016〕第275号工伤认定决定书。
原告提交威海市政府法制网公示的威政复决字〔2016〕第54号行政复议决定书，予以证实该案中被申请人经区人社局作出工伤认定时所履行的程序与本案一致，被告认定经区人社局的行为事实清楚、依据正确、程序合法予以维持，与被告在本案中所陈述的观点完全不一致。
被告威海市政府答辩称，1、根据《行政复议法》第十条，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第九条，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。根据上述法律规定，对于存在利害关系的第三人，行政复议机构可以通知其参加复议，而不是必须通知其参加复议。本案中，被告不通知刘建东参加行政复议，并不违反法律规定。2、根据《工伤保险条例》第十九条，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。根据《工伤认定办法》第九条，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。根据上述规定，经区人社局应当先受理工伤认定申请，再对案件进行调查核实。本案中，经区人社局于2016年5月27日对××证人进行了调查询问，并于2016年5月30日向大信模具公司送达了《工伤认定限期举证通知书》，于2016年6月12日受理了刘建东提出的工伤认定申请。经区人社局在对案件事实调查完毕以后，再受理工伤认定申请，显然不符合法律规定的程序。3、根据《工伤认定办法》第十七条，用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。根据上述规定，即使用人单位拒不举证的，社会保险行政部门也需根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据来作出工伤认定，即社会保险行政部门应当履行的法定调查义务。4、根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条，职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的，社会保险行政部门认定为工伤的，人民法院应予支持。根据上述规定，并不是说只要满足职工在工作时间和工作场所受到伤害的，就应当认定为工伤，还应当满足没有证据证明是非工作原因导致的，才可以认定为工伤。即使用人单位没有证据证明是非工作原因导致的，社会保险行政部门也需对是否存在非工作原因的情形进行调查。本案中，从经区人社局调查的证据看，针对刘建东的伤情，经区人社局只调查了大信模具公司的员工周某和慕某，调查的内容也仅限于刘建东被送医诊治前的事发情况，经区人社局调查的证据无法有效证明刘建东伤情的成因。对于刘建东所受伤害是否可能存在非工作原因导致的情形，经区人社局并没有进行必要合理的调查，属于消极不调查。在此种情况下，经区人社局就草率地认定没有证据证明刘建东所受伤害系非工作原因导致，显然过于随意，其未尽合理调查义务的行为确有不当。5、根据《行政复议法》第二十三条第一款及第二十八条第一款，被申请人提出书面答复时，应当提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他××材料；被申请人不提交的或者主要事实不清、证据不足的，行政复议机关决定撤销该具体行政行为。根据《行政复议法实施条例》第三十三条的××规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据。根据上述规定，经区人社局作出的工伤认定是否合法，应当由经区人社局提交证据来证明，被告需依据经区人社局调查的证据来作出行政复议决定，若经区人社局未调查到足够的证据来证明其工伤认定的合法性，那么就属于证据不足，依法应当予以撤销。行政复议机关是居中裁判的机关，不负有帮助任何一方进行调查证据的义务，只有在行政复议机构认为必要时，才可以实地调查核实证据，故实地调查核实证据并不是被告的法定义务。原告所引用的《人力资源和社会保障行政复议办法》系社会保险行政部门系统内部的规章，不具有约束地方人民政府的法律效力。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告威海市政府向本院提交了以下证据、依据：
1、第三人大信模具公司提交的行政复议申请书及证人李某、邹某的书面证言各一份，证明大信模具公司于2016年8月2日向威海市政府提出了行政复议申请。
2、威政复受字〔2016〕第61号受理通知书、材料清单及送达回证，证明威海市政府于2016年8月9日向大信模具公司送达了受理通知书。
3、威政复答字〔2016〕第61号答复通知书及送达回证，证明威海市政府于2016年8月9日依法向经区人社局送达了行政复议答复通知书。
4、经区人社局提交的行政复议答复书及证据材料（包括：职工工伤认定申请表；刘建东身份证明；刘建东门诊及住院病历；劳动合同书；外资企业登记信息查询；证人周某的证言；证人慕某的证言；工伤认定限期举证通知书；工伤认定限期举证通知书送达回证；关于刘建东伤情的说明；工伤认定受理通知书；刘建东的调查笔录；周某的调查笔录；慕某的调查笔录），予以证明，经区人社局于2016年8月15日向威海市政府提交了行政复议答复书及作出行政行为所依据的证据材料和依据。从经区人社局调查的证据看，对于刘建东所受伤害是否可能存在非工作原因导致的情形，经区人社局并没有进行必要合理的调查；经区人社局在工伤认定申请尚未受理之前就对案件事实展开了调查工作，显然不符合法律规定的程序。
5、威政复延字〔2016〕第61号延期通知书及送达回证，证明威海市政府于2016年10月8日向双方当事人送达了行政复议延期审理通知书。
6、威政复决字〔2016〕第61号行政复议决定书及送达回证，证明威海市政府依法于2016年10月31日作出了行政复议决定，并送达给了双方当事人。
7、法律依据：《行政复议法》第二十八条第一款第三项。
第三人大信模具公司述称，1、经区人社局违反法定程序先调查再受理案件，威海市政府作出的行政复议决定对此予以查明，并决定撤销该工伤认定决定，符合法律规定。2、原告刘建东找来的两个证人均不在现场，其证言均系听别人所说而来，属于传来证据，其证言没有说服力，不应予以采纳和认定。3、根据《工伤保险条例》第十九条，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，但本案经区人社局没有实地调查。4、原告称其在工作时间受到伤害违背事实。大信模具公司系生产拉丝模具的企业，劳动强度极低，每个产品二十九克左右，没有超重体力劳动。原告经诊断系半月板前后角撕裂、髌上囊积液，从医学角度看，不是拿个小东西就能拉伤的，故原告受伤不是工作原因，与其自身健康××联，不应认定为工伤。综上，威海市政府作出的复议决定正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人经区人社局述称，1、经区人社局认定原告系因工负伤的事实，有原告提交的《职工工伤认定申请书》、原告的身份证明、原告与大信模具公司所签订的劳动合同书、原告的医院门诊和住院病历、证人周某、慕某的证言，经区人社局对证人周某、慕某所作的询问笔录予以证实。大信模具公司提交了《关于刘建东伤情的说明》，认为该公司劳动强度低，没有超重体力劳动，由此推测刘建东所受伤害非因工作原因导致，但未提交证据。在用人单位拒不举证的情况下，经区人社局根据原告提供的证据和调查取得的证据，认定原告系因工负伤并无不当。经区人社局作为负责工伤认定的社会保险行政部门，有权根据实际情况确定调查取证的形式和方式。2、社会保险行政部门在收到职工或者其近亲属提交的工伤认定申请后，在决定是否受理之前，不仅需要对申请材料进行审查，也需要对相关人员进行询问，必要时需要用人单位提供是否同意认定工伤的理由和意见，以便确定是否属于本机关管辖，当事人双方是否存在劳动关系争议，工伤认定申请是否符合受理条件。实际工作中，职工提交工伤认定申请时，往往会同时带证人到场，为防止证人多次往返影响其工作生活，也防止证据灭失，社会保险行政部门会在正式受理前便对证人进行调查，这是通行做法。社会保险行政部门在正式受理前进行必要的调查，能够提高工伤认定工作的效率，对办事群众是有利的，对当事人双方的权利不产生实际影响。综上，经区人社局作出的工伤认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法维持。
经庭审质证，原告对复议决定认定的事实无异议，对被告提交的证据1中大信模具公司提交的两份证人证言有异议，认为当时站起来不是完成检查，而是因部分产品需要返修未完成检查，且该两份证言也证明原告系在工作时间和工作场所内受伤；对其他证据均无异议，但认为复议程序未追加其为第三人违法。大信模具公司对被告提交的证据均无异议，对复议决定认定的事实及复议程序均无异议。被告对原告提交证据的真实性无异议，并认可该复议决定系被告作出，但认为其他复议决定不能证明本案工伤认定程序是否合法。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据的形式要件，真实合法，本院均予以采纳。
经审理查明，刘建东系大信模具公司的员工。2016年4月22日上午，刘建东在公司车间进行产品质检携带产品起身时，突然感觉膝盖疼痛难忍，随即被公司员工赵永辉和王广益送往经区医院诊治。经诊断，刘建忠的伤情为左膝外侧半月板损伤。2016年5月27日，刘建东向经区人社局提出工伤认定申请，并提交了劳动合同书、经区医院门诊和住院病历、证人周某和慕某的证言等材料。2016年5月27日，经区人社局对刘建东、周某和慕某进行了调查询问。2016年5月30日，经区人社局向大信模具公司送达了威经人社工举字〔2016〕010号《工伤认定限期举证通知书》，告知大信模具公司，如大信模具公司认为不是工伤，应当自收到通知书之日起10日内向经区人社局提交××证据材料。2016年6月6日，大信模具公司向经区人社局出具了《关于刘建东伤情的说明》但未提交证据，认为该公司的工作劳动强度低，没有超重体力劳动，从常理推测，刘建东没有产生膝盖撕裂的可能性，刘建东的伤情应与其自身健康状况××，不能构成工伤。2016年6月12日，经区人社局向刘建东送达威经人社受字〔2016〕第0243号《工伤认定受理通知书》。2016年7月5日，经区人社局向大信模具公司和刘建东送达了威经人社工认字〔2016〕第275号《工伤认定决定书》，认定刘建东系因工负伤。
2016年8月2日，大信模具公司对该工伤认定不服，向威海市政府提起行政复议。2016年8月9日，威海市政府向大信模具公司送达了行政复议受理通知书，并向经区人社局送达了行政复议答复通知书。经区人社局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。2016年10月8日，威海市政府向双方当事人送达了行政复议延期审理通知书。2016年10月31日，威海市政府作出威政复决字〔2016〕第61号行政复议决定书，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，决定：一、撤销经区人社局作出工伤认定决定书的具体行政行为；二、责令经区人社局在法定期限内重新作出具体行政行为。原告刘建东对此不服，提起行政诉讼。
本院认为，《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；……”该条例第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。《工伤认定办法》第十七条规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第四条规定：“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的；……”本案中，受伤职工刘建东提供的证人证言以及经区人社局所作的询问笔录，可以证实刘建东系在工作时间和工作场所内受到伤害，大信模具公司对该事实亦无异议。各方争议的焦点问题是刘建东所受伤害是否系工作原因导致。大信模具公司认为刘建东非因工作原因受伤，但在工伤认定程序中未提交证据，其在行政复议程序中提交的证据不能证实其主张；经区人社局调查取得的证据亦不能证明刘建东所受伤害非因工作原因导致，故，经区人社局根据上述规定认定刘建东所受伤害系因工负伤应予支持，威海市政府认为经区人社局没有证据证明刘建东所受伤害系非工作原因导致即认定工伤，未尽合理调查义务，以此作为撤销涉案工伤认定决定的理由不当。
《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实……”根据上述规定，经区人社局应当在受理工伤认定申请后再进行调查取证。本案中，经区人社局在受理工伤认定申请之前，进行了调查取证并向大信模具公司送达了《工伤认定限期举证通知书》，大信模具公司提交了情况说明，经区人社局的行为保障了刘建东和大信模具公司的陈述举证等实体权利。经区人社局先调查取证后受理属程序轻微违法，但未影响当事人的实体权利，故威海市政府认为该程序轻微违法构成撤销涉案工伤认定决定的理由亦不当。
《行政复议法》及其实施条例虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序原则，行政复议机关可能作出对利害关系人产生不利影响的行政复议决定的，应当通知利害关系人作为第三人参加行政复议，以保障其在行政复议中的权利。本案中，威海市政府在未通知具有直接利害关系的刘建东参加行政复议的情况下，撤销了经区人社局作出的工伤认定决定，未有效保障刘建东陈述、申辩、知情等权利，违反了正当程序原则，严重违反法定程序，依法应当撤销。
根据行政诉讼法的相关规定，在复议机关改变原行政行为的情况下，人民法院应当对复议决定的合法性进行审查并作出判决，对原行政行为的合法性，仍需复议机关作出相应处理决定。故，原告要求本院在本案中对经区人社局作出的工伤认定行为作出判决并予以维持，不符合法律规定，该诉讼请求应予驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告威海市政府2016年10月31日作出的威政复决字〔2016〕第61号行政复议决定书；
二、责令被告于判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。
三、驳回原告要求维持经区人社局作出的威经人社工认字〔2016〕第275号工伤认定决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告威海市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 毕海燕
代理审判员 宫晓燕
人民陪审员 赵德宝
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 马芳坤