安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阜行终字第00099号
上诉人（原审原告）：储可付。
委托代理人：郝建国，安徽景涛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阜阳市城市管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市颍河西路181号汽运大厦四楼。
法定代表人：张春，该局局长。
委托代理人：韩宪生，该局法律顾问。
上诉人储可付因城市管理行政处罚一案，不服阜阳市颍州区人民法院2015年6月16日作出的（2015）州行初字第00033号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人储可付及其委托代理人郝建国，被上诉人阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳市城管执法局”）的委托代理人韩宪生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
储可付向一审法院诉称：储可付2007年响应当地政府号召，为发展当地经济，支持地方菜篮子工程建设，从外地返乡，在村民委员会和街道办事处的支持和批准下，经阜阳市经济技术开发区行政执法局和国土资源局备案，在本人承包的土地上建设规模化养殖场，成立了阜阳市富兴养殖有限公司。储可付的公司已经经营七年，建设的项目也符合相关法律、法规及政策的规定，是政府支持的合法经营企业。阜阳市城管执法局以储可付没有办理《建设工程规划许可证》为由，作出的限期自行拆除的处罚认定事实、适用法律错误，处罚明显不当，请求予以撤销。
一审法院查明：储可付于2007年6月向京九办事处申请立项筹建养殖企业，2008年后在阜阳市颍州区京九办事处岳寨村大于庄建成房屋一处，砖混结构和部分砖木结构，三层，面积1042平方米，没有办理《建设工程规划许可证》。2014年11月11日阜阳市城管执法局接到阜阳汽贸物流园请求查处的函，随即立案调查。2014年12月18日阜阳市城乡规划局对该处房屋作出了违法建设认定。2014年12月19日，阜阳市城管执法局向储可付作出并送达了《行政处罚事先告知书》，2014年12月23日，储可付提交了书面陈述、申辩材料，阜阳市城管执法局针对储可付的陈述、申辩作出了复核意见。案经集体讨论，2014年12月23日阜阳市城管执法局对储可付作出了（2014）城管罚决字第6009号行政处罚决定，限储可付三日内自行拆除完毕。储可付不服，向法院起诉。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物，道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申办建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的，如属无法采取改正措施消除影响的，依法应责令限期拆除。本案涉案房屋的区域在2004年已纳入阜阳市城市规划区内，并已向社会公布。储可付于2008年后建房未办理建设工程规划许可证，经阜阳市城乡规划局认定属违法建设。因该违法建筑已影响城市规划实施，属于无法采取改正措施消除影响，限期拆除的情形。阜阳市城管执法局作为阜阳市城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，对储可付的违法建筑物作出限期拆除的决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。储可付诉称涉案房屋建设系经村委会同意，报经京九办事处批准后建设的，是合法建筑，因其未提供相关证据证明京九办事处批准了其养殖场的建设工程规划许可，且京九办事处亦无办理建设工程规划许可的职权，故对上述观点，不予采纳。违法建筑物在被拆除前，应视为违法行为的持续状态，因此，阜阳市城管执法局适用城乡规划法的相关规定进行处理并无不当，储可付诉称阜阳市城管执法局对储可付的处罚超过两年的处罚时效，适用法律错误的观点不能成立。综上，对储可付要求撤销行政处罚的诉讼请求，不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回储可付的诉讼请求。案件受理费50元，由储可付负担。
储可付上诉称：1、储可付在阜阳市颍州区京九办事处岳寨大于庄东所建的养殖用房建于2008年之前，且是按照相关政策规定办理的，本案不应适用《中华人民共和国城乡规划法》；2、一审判决认定储可付按政策发展养殖业的行为违法是错误的；2、阜阳市城管执法局的处罚已经超过了法定时效，一审判决认定违法建筑在被拆除前应视为违法行为的持续状态明显错误；3、阜阳市城乡规划局作出的回复，称城乡规划法实施后，没有给颍州、颍泉、颍东及开发区农民办理建设用地和农业生产用地规划建设许可证，属于怠于履行职责。请求二审法院撤销一审判决，支持储可付的诉讼请求。
阜阳市城管执法局答辩称：1、岳寨村委会的证明、阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局对于传明的询问笔录及储可付的申诉书均能够证明其建房的时间是在2008年6月；2、一审判决仅仅是对养殖厂的房屋是否违法进行了确认，并没有认定储可付办理养殖场是违法的；2、处罚没有超过法定时效；3、《城乡规划法》规定了办理规划许可证是依申请作出的，本案中储可付没有证据证明其向规划部门提出了申请。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
阜阳市城管执法局在法定期限内向一审法院提供的证据和依据有：第一组证据：1、阜阳市城市总体规划图（2004-2020）；2、现场勘验检查笔录及照片；3、京九办事处岳寨村委会证明及阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局对岳寨村干部于传民的询问笔录；4、阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局《关于对京九路街道办事处王海超等十户村民房屋建设规划许可情况的认定申请》、阜阳市城乡规划局《对＜关于对京九路街道办事处王海超等十户村民房屋建设规划许可情况的认定申请＞的复函》。以上证据证明储可付在京九办事处岳寨村大于庄所建房屋未向规划主管部门申请办理《建设工程规划许可证》，系违法建筑。第二组证据：1、阜阳汽贸物流园区建设指挥部《关于依法查处岳寨村大于庄储可付涉嫌违法建设的函》；2、立案审批表；3、案件处理意见书；4、事先告知书（存根）及送达证；5、储可付陈述、申辩材料及阜阳经济技术开发区城市管理行政执法局的复核意见；6、案件讨论记录，行政处罚决定呈批表；7、行政处罚决定书及送达回执。以上证据证明阜阳市城管执法局实施行政处罚程序合法。第三组证据：1、《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第八条、第十六条；2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定；3、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》；4、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》。以上证据证明阜阳市城管执法局适用法律正确。
储可付在法定期限内向一审法院提供的证据有：1、储可付的身份证、户口簿。证明其诉讼主体资格。2、储可付出资设立的阜阳富兴养殖有限公司企业法人营业执照、组织机构代码证、动物防疫合格证。证明储可付的公司系合法审批成立，其占地建房具有合法性。3、富兴养殖场立项申请报告书、2007年10月20日京九办事处岳寨村民委员会出具的证明、申请材料核实情况报告书。证明储可付的企业符合国家经济发展政策，建房经基层组织批准，不属于违法建筑，阜阳市城管执法局所做处罚超过法定两年的处罚时效。4、阜阳市2009年第十五批次建设用地勘测定界图、集体土地征收补偿摸底表。证明有关部门于2009年已认可本案所涉土地建房的合法性。5、国土资源部及农业部联合下发的国土资源【2007】220号文件。证明储可付出资设立的公司符合国务院的政策，企业用地不需办理农用地转用审批手续，本案所涉房屋不属于违法建筑。6、阜阳汽贸物流园建设指挥部《关于对储可付等5人反映问题情况的答复意见》、最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》。证明本案系在拆迁过程中阜阳市城管执法局对储可付的企业房屋所作违法认定，所涉房屋应得到拆迁补偿，不应认定为违法建筑。
一审法院经庭审质证，对证据作如下确认：阜阳市城管执法局提供的第一组证据能相互印证，足以证明储可付于2008年后在城市规划区内建房未办理建设工程规划许可证，属违法建设；第二组证据能够证明阜阳市城管局对储可付进行处罚前，履行了立案、调查、勘验、事先告知、决定、送达等程序；该两组证据符合证据的关联性、真实性、合法性原则，应予认定。储可付2008年后建房未办理建设工程规划许可证，阜阳市城管执法局依据2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定对储可付作出处罚，适用法律正确，予以认定。
阜阳市城管执法局对储可付提供的证据1无异议，一审法院予以认定。证据2-4，虽真实、客观，但不能证明本案所涉建筑物取得了建设工程规划许可证，达不到其证明目的，不予认定；证据5-6，与本案不具有关联性，亦不予认定。
储可付在二审期间提供的证据有：1、2008年中央一号文件。证明储可付建养殖场是按政策要求，是合法的。2、储可付给市委书记于勇邮寄的快递回执。证明本案涉及的是拆迁问题，阜阳市城管执法局无权作出处罚决定。3、关于汽贸物流园指挥部办公室对储可付等人《改革建议》回复的意见；4、2014年12月23日储可付去阜阳市城管执法局递交申诉书时，与法制科工作人员的通话记录；5、《行政处罚法》第41条。证明阜阳市城管执法局拒绝听取储可付的申诉，该处罚不合法。6、2007年11月22日储可付填写的个体工商设立登记申请书。证明储可付的养殖厂建成于2007年，因在办理工商执照时，批准手续被工商人员遗失。7、阜阳市城乡规划局关于申请信息公开的回复函。证明阜阳市城乡规划局没有认真落实规划。8、中央政府工作会议、ＸＸＸ总书记的讲话。证明储可付办养殖场符合政策发展养殖，政府应该支持。
经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。对于储可付在二审中提供的证据，阜阳市城管执法局认为，以上证据与本案无关联性，且不符合新证据的规定，不予质证。本院认为，储可付在二审中提供的证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新证据”的要求，应不予采信。
依据采信的证据，本院查明事实与一审无异。
本院认为：本案的争议焦点为阜阳市城管执法局对储可付的处罚是否超过法定时效；处罚决定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确；处罚是否显失公正。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四的规定，对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的，如属无法采取改正措施情形的，依法应责令限期拆除。中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导性意见》第四条规定了违法建设行为尚可采取改正措施消除对规划实施影响的两种情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定除了第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，涉案房屋位于2004-2020阜阳市总体规划区范围内，2008年储可付在没有依法取得建设工程规划许可证的情况下新建的房屋，属于违法建筑，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形；因该房屋的违法状态一直在持续，故该处罚决定不超过二年的处罚时效。阜阳市城管执法局在严格履行了立案、调查、勘验、告知、决定及送达等程序后，依法对储可付作出限期拆除的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。综上，阜阳市城管执法作出的处罚决定正确，储可付的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人储可付负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陶 善 义
代理审判员 杨 柳
代理审判员 吕 洁
二〇一五年九月七日
书 记 员 耿牛牛（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。