广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终143号
上诉人（原审原告)：林丽，女，汉族，住址：广东省深圳市龙华新区。
委托代理人：林军，北京市凯泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：恩平市人力资源和社会保障局。住所地：广东省江门市恩平市恩城冯如广场青少宫侧。
法定代表人：吴先进，该局局长。
委托代理人：冯醒辉，该局劳动监察大队长。
委托代理人：刘华养，该局劳动仲裁院院长。
上诉人林丽因与被上诉人恩平市人力资源和社会保障局（以下简称“恩平市人社局”）劳动和社会保障不履行法定职责纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：林丽进入医院工作后，于2007年，经有关部门批准其调往东莞市茶山医院工作。2015年11月11日，林丽与陈某某等人向恩平市人社局提交《关于补缴在职期间社会保险费请愿书》（以下简称《请愿书》）等材料，以医院拒绝给其补缴在职期间的社会保险费等为由，请求依法责令医院为林丽、陈某某等人补缴社会保险费。同日，林丽与陈某某等人还向恩平市人社局提交了《关于补缴在职期间社会保险费对恩平市人民医院作出具体行政行为的申请报告》（以下简称《申请报告》），以医院为包括院方领导在内的在职干部职工办理了社会保险补缴，却没有为林丽等人补缴，违反国家有关社会保险的政策、法规等为由，请求恩平市人社局对医院作出行政行为，补缴所欠的社会保险费用。
恩平市人社局于2015年11月11日收到林丽等人提交的《请愿书》及《申请报告》等上述材料，于2015年11月19日作出《关于市人民医院陈某某等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》（以下简称《复函》）并送达林丽等人，《复函》确认已收到陈某某等人交来的《请愿书》，认为陈某某等人不适用《广东省职工社会养老暂行条例》（粤府[1993]83号）及《广东省养老保险条例》（1998年9月18日通过）的规定缴纳社会保险费，陈某某等人亦不能引用恩府办[2005]91号文补缴和确认养老保险缴费年限，只能按照《关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知》（粤人社发[2011]91号）进行补缴职工养老保险，同时认为陈某某等人与原单位解除聘用关系的时间是2006年至2008年期间，但直至2015年才向有关部门投诉该问题，根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，恩平市劳动监察大队对其的投诉应不予受理。林丽认为恩平市人社局作出的前述《复函》仅是一种信访答复，其没有对林丽等人提交的涉案申请作出行政行为，构成不履行法定职责，故提起本案诉讼。
原审法院认为，本案属劳动和社会保障不履行法定职责纠纷。《劳动保障监察条例》第三条第二款规定：“县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。”第十一条第七项规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；……。”第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”《广东省劳动保障监察条例》第二条第三款规定：“对国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况进行劳动保障监察，由人力资源社会保障行政部门根据其职责，依照本条例执行。”由上述规定可知，县级劳动保障行政部门具有对辖区内用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察的法定职权。本案中，林丽认为医院拒绝为其补缴社会保险费，违反了国家有关社会保险的政策、法规，向恩平市人社局进行投诉，恩平市人社局作为县级劳动保障行政部门具有对林丽的投诉事项进行处理的法定职权，其执法主体适格，原审法院予以确认。
本案的争议焦点为林丽起诉恩平市人社局不履行法定职责是否具有事实和法律依据。
《广东省劳动保障监察条例》第三十四条第一款规定：“人力资源社会保障行政部门应当向社会公布举报投诉电话，设置举报投诉信箱和电子信箱，指定人员受理举报投诉。”第四十条规定：“人力资源社会保障行政部门应当对以下投诉按照不同情形分别处理：……（三）投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限的，不予受理。……前款规定的告知和不予受理决定应当采用书面形式……”可见，公民可以对用人单位违反劳动保障法律、法规的行为进行举报投诉，收到投诉后，人力资源社会保障行政部门认为投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限的，不予受理，并应当作出书面不予受理决定。本案现有证据显示，恩平市人社局收到林丽关于医院拒绝为其补缴在职期间的社会保险费的相关投诉后，向林丽作出了书面《复函》，明确对其投诉不予受理，该《复函》虽以信访答复的形式作出，但已对林丽的涉案请求作出了明确回复，因此，恩平市人社局已对林丽的投诉作出了行政行为。林丽关于恩平市人社局尚未对其申请作出行政行为，构成不履行法定职责的主张，理据不足，原审法院不予支持。另外，林丽关于在补缴社会保险费期间，若产生非正常性收费项目，全部由医院承担等请求，不属于本案的调整范围，原审法院不作处理。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回林丽的诉讼请求。一审案件受理费50元，由林丽负担。
上诉人林丽不服原审判决，向本院提起上诉。上诉请求：撤销原审判决，判决恩平市人社局责令恩平市人民医院按照该院干部职工补缴社会保险费标准为林丽办理在职期间社会保险补缴事项；在补缴社会保险费期间，若产生非正常性收费项目，如滞纳金等其它费用，全部由恩平市人民医院承担。主要事实和理由：一、恩平市人社局在一审出具的全部证据，除了《复函》，其余都是规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，恩平市人社局其实没有提交实质性的证据，恩平市人社局的行政行为没有事实依据。而且在这些规范性文件中，广东省人民政府颁布的《广东省人民政府关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（粤府[2015]129号）是在恩平市人社局履行法定职责期限届满之日2016年1月9日以后，才由广东省人民政府印发，属于恩平市人社局在作出行政行为以后才收集到的规范性文件，依法属于无效证据。二、林丽对恩平市人民医院欠缴社保的投诉时间没有超出劳动保障违法行为查处期限。1、恩平市人社局在一审答辩中辩称林丽从辞职时起已知道其权益受到损害得不到解决，没有事实根据。因为恩平市人民医院欠缴林丽社保，并不是独立欠缴行为，而是属于全院所有干部职工整体事件，最关键一点是，医院对本事件的处理意见是全院统一办理补缴。所以，根据这一客观事实，评判林丽对恩平市人民医院欠缴社保的投诉时间是否超出劳动保障违法行为查处期限的依据是：（1）恩平市人民医院是否作出了拒绝办理社保补缴的决定；（2）林丽知道或应当知道恩平市人民医院已经作出拒绝补缴社保决定的具体时间。从恩平市人民医院于2015年出具的材料可知，从2011年7月开始，恩平市人民医院才分批次、分时段对在职干部职工、部分辞职干部职工、部分辞职返聘干部职工进行补缴，从来没有书面或口头通知不予办理林丽的社保补缴。恩平市人民医院对林丽补缴社保的处理文件有《医院答复函一》、《医院答复函二》，根据这些答复函的内容可知，恩平市人民医院从来没有对林丽拒绝补缴社保，直到2015年9月29日受到“市社保管理部门”的行政干预后，才作出拒绝补缴的决定。所以林丽知道或者应当知道社保权益受到损害得不到解决的具体时间应当是医院作出拒绝补缴社保决定的时间。林丽在清楚知道自己的社保权益因被单位拒绝补缴而无法得到解决的情况下，于2015年11月11日向恩平市人社局递交《申请报告》等投诉材料，并同时到恩平市卫计局、地税局、信访局进行上访请愿；2015年11月14日，向中共广东省委第七巡视组进行投诉；2015年11月18日向恩平市人大办、市委办、市府办进行投诉。恩平市人社局没有证据证明林丽在辞职时，恩平市人民医院已经作出不予办理补缴的决定，也没有证据证明林丽在辞职时起就知道恩平市人民医院拒绝补缴的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定，不能认为林丽在辞职时起就知道权益得不到解决，更不能认为当时没有主张权利是对权利的放弃。2、林丽作为一名普通医护工作者，××人、奉献在工作岗位上，为恩平市人民医院的医疗事业兢兢业业辛苦耕耘5年又6个月！从2015年9月29日知道恩平市人民医院拒绝补缴开始，就积极通过正常途径到有关部门逐级上访投诉、提起诉讼，面对林丽的和平、守法维权，恩平市人社局有理由、有事实证据指责林丽“投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限”吗？三、社会保险纠纷不属于普通的劳动纠纷。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2000]8号）第四十八条规定：“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行”，这说明，社会保险纠纷不属于普通的劳动纠纷。《劳动保障监察条例》虽然规定了劳动保障行政部门对一般劳动争议的查处时效，但是，根据我国法律的形式，对法律另有规定的，应遵从法律规定。《劳动保障监察条例》第三十二条、《中华人民共和国社会保险法》第八十六条、《中华人民共和国劳动法》第七十二条、《社会保险费征缴暂行条例》第十二条、第二十六条的规定，说明社会保险纠纷，不仅受到《劳动保障监察条例》的监管，同时也受到《中华人民共和国社会保险法》等法律、规章和政策的管辖。四、原审判决对案件争议焦点没有给出认证意见和理由。恩平市人民医院于1995年1月全面欠缴全院所有干部职工社会保险费，2011年7月办理在职干部职工的社保补缴、2012年（大概日期）办理第一批辞职干部职工的社保补缴、2013年（或2014年）办理第二批辞职干部职工的社保补缴，于2015年9月29日以“经我院人事股向市社保管理部门了解，并查阅大量的政策和法律依据，至今尚无任何法律或政策依据为已离开单位的干部职工补缴社保费用”为由，作出拒绝办理林丽社保补缴的决定。恩平市人社局没有证据证明林丽在辞职时恩平市人民医院通知其不予办理补缴，也没有证据证明恩平市人民医院从统一欠缴社保时就通知不予办理补缴。原审判决对以上争议焦点没有给出认证意见和理由。同时，原审判决也没有对恩平市人社局拒绝履行法定职责进行合法性审查和判断。林丽在《起诉状》和《对被告<行政答辩状>的回应》等诉讼材料中，出具五份共40条证据（包括事实证据和法律依据）对恩平市人社局的行政行为进行质证，但是，原审判决绕开事实和法律依据作出的判决是违法的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六条、第四十三条的规定，原审判决对上述行政行为的合法性没有进行审查和判断，对恩平市人社局出具的证据没有提出认证意见和理由，其判决结论是建立在合法性未经审查认定的行政行为基础上，所以，原审判决结论显然是属于没有法律依据的非法结论。另外，林丽在一审申请调取13项证据，并提出行政复议申请，但是原审法院坚持以“与本案案件待证事实无直接关联”为由不予准许。原审法院把如此重要的事实证据人为剥离，说明其对本案的基本事实认定错误。五、原审判决的裁判欠缺成熟性考量。林丽得知恩平市人民医院拒绝办理社会保险补缴情况后，林丽积极与恩平市人民医院沟通，未获解决；及时到卫计局、地税局、人社局、信访局等部门逐级上访，仍然未获得解决，通过诉讼这正当途径表达合法的利益诉求。恩平市人民医院欠缴林丽社会保险费事实清楚、证据确凿、法律依据充分（无论是多年以前还是今天的社保法律法规及政策），而且恩平市人民医院的经济效益良好，不存在补缴支付困难。本案诉请恩平市人社局责令恩平市人民医院补缴社会保险费，其执法主体适格。为防止重复诉讼、及时化解矛盾纠纷、建立司法权威和促进社会和谐，应当判决恩平市人社局针对林丽的请求，责令恩平市人民医院补缴社会保险费用。综上所述，原审判决在程序、法律、证据适用方面漏洞明显。六、恩平市人社局认为不能适用《劳动保障监察条例》，但是《劳动保障监察条例》第三十四条规定：“国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察”，说明恩平市人社局对本案事实认定不清，法律适用错误。
恩平市人社局辩称：一、林丽请求撤销原审判决，判决恩平市人社局作出履行法定职责的诉讼请求无事实依据，请求驳回林丽的上诉请求。1、一审法院已查明，林丽等人于2015年11月11日以集体的名义向恩平市人社局提交了一份《请愿书》，恩平市人社局于2015年11月19日按照信访工作规定作了书面信访答复，并将《复函》送达给林丽。恩平市人社局已将有关意见及相关文件规定在规定时间内书面回复告知林丽，恩平市人社局并不存在行政上的不作为。2、对于林丽主张的时效问题。恩平市人社局的《复函》已经明确回答：一、林丽与原单位解除聘用关系的时间是2007年，但直至2015年才向有关部门信访投诉该问题。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”的规定，恩平市人社局2015年11月前从未收到林丽的投诉或者举报。林丽于2007年离职，至2015年已超过应受理查处的时效。从林丽一审提供的信访情况证据可以得知，林丽已从2005年12月份起已知道其权益受到损害得不到解决，应当向相关职能部门投诉或举报，而在此期间恩平市人社局也未收到林丽的投诉或举报。林丽还称于2014年10月29日通过邮件和电话等方式向恩平市人社局投诉和提出补缴申请。如当时恩平市人社局未作出相应行政行为的，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，林丽的诉讼请求已超过诉讼时效。因此，林丽请求判决恩平市人社局责令恩平市人民医院为林丽办理社会保险事项无法律依据和事实依据，应驳回其诉讼请求。3、根据恩平市人社局提供的《恩平市人民医院人才名册》可以证实，林丽属于事业编制干部。从国务院发出的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号）、《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办法[2015]18号）和《人力资源社会保障部财政部关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》（人社部发[2015]28号）等文件可以证实，机关事业单位编制人员参加社会保险是在2015年开始的。而广东省人民政府于2015年12月才出台我省机关事业单位编制人员参加社会保险的相关政策及细则。2015年12月之前，除试点的部分市县（恩平市并不属于试点地区）要求属于事业及公务员编制的工作人员参加社会保险外，并未要求事业、公务员编制人员强制参加社会保险。4、在恩平市人社局的《复函》中，对于林丽的补缴社会保险问题已作出解释，林丽可以按照《关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知》（粤人社发[2011]91号）文件规定补缴职工养老保险。根据粤人社发[2011]91号文件第二点的规定：“离开机关事业单位人员原工作时间经审核确认后，可根据本人需要及经济承受能力申请一次性缴纳养老保险费。”，恩平市人社局并未收到林丽的一次性缴纳养老保险费补缴的申请（即林丽的补缴申请）。二、对于林丽提出“在补缴社会保险费期间，若产生非正常性收费项目，如滞纳金、利息、其他费用，全部由恩平市人民医院承担”的主张。该主张与本案无关，应按相关文件政策的规定执行。林丽提出的假设性问题，恩平市人社局可根据相关的法律法规做好业务经办工作并提供政策解释。综上所述，一审法院的判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。林丽请求判决恩平市人社局履行法定职责，责令恩平市人民医院补缴社会保险和判决恩平市人民医院承担补缴社会保险产生的非正常性收费项目的诉讼请求无法律和事实依据，应予以驳回。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明：《复函》第五点为：“五、综合上述情况，陈某某等人可以按照粤人社发[2011]91号文件规定补缴职工养老保险，建议陈某某等人加强与原单位及主管部门沟通，双方协商解决补缴问题。”
本院认为，本案系劳动和社会保障不履行法定职责纠纷。
根据《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”、第三十四条“国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察”的规定，恩平市人社局作为劳动保障行政部门，对辖区内恩平市人民医院执行劳动保障法律法规的情况，具有法定监察职责。
本案现有证据显示，恩平市人社局收到林丽涉案的投诉后，经过调查，确认林丽与原单位解除聘用关系的时间是2007年，且根据《恩平市人民医院人才名册》等证据证明林丽属于事业编制干部，遂向林丽作出了书面《复函》，明确说明对其投诉不予受理。该《复函》告知林丽的情况既不适用《广东省职工社会养老暂行条例》（粤府[1993]83号）及《广东省养老保险条例》（1998年9月18日通过）的规定缴纳社会保险费，亦不能引用《关于恩平市机关事业单位合同制职工、临时工和实行企业化管理、自收自支和经费差额拨付的事业单位工作人员参加社会养老保险的实施办法的通知》（恩府办[2005]91号）补缴和确认养老保险缴费年限，只能按照《关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知》（粤人社发[2011]91号）进行补缴职工养老保险，同时也建议陈某某等人加强与原单位和主管部门的沟通，双方协商解决补缴问题。该《复函》已对林丽涉案的请求作出了明确回复。故恩平市人社局对林丽的投诉已作出了行政行为。林丽主张恩平市人社局对其涉案的投诉存在不履行法定职责，缺乏理据，本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
代理审判员 周 奇
二○二○一六年十二月十四日
书 记 员 区妙莎