山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终673号
上诉人（原审原告）昆山市创新科技检测仪器有限公司，住所地江苏省昆山市。
法定代表人陶泽成，总经理。
被上诉人（原审被告）山东省财政厅，住所地济南市。
法定代表人于国安，厅长。
委托代理人张钦博，山东众成仁和（北京）律师事务所律师。
原审第三人山东英大招投标有限公司，住所地济南市。
法定代表人苗学勤，董事长。
委托代理人刘孔明，山东英大招投标有限公司副总经理。
原审第三人山东省产品质量检验研究院，住所地济南市。
法定代表人裴祎荣，院长。
委托代理人齐旗，山东众成清泰律师事务所律师。
上诉人昆山市创新科技检测仪器有限公司（以下简称昆山科技）不服济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告参加山东省产品质量检验研究院（简称质量研究院）实验室仪器、设备采购项目（编号：SDYD2014-546）政府采购招投标活动。2015年1月6日开标当日，招标代理机构即第三人山东英大招投标公司（简称英大招投标公司）认为发现采购人质量研究院与原告存在纠纷且原告投标不符合招标文件的要求，故将其作为无效投标。2015年1月17日英大招投标公司收到原告落款时间为2015年1月14日的书面质疑函，该函认为参与涉案投标的三家天津公司报价差距小，存在围标嫌疑，招投标过程认定原告为不合格投标人的事实、法律依据不成立，且招标文件的限制条件不符合法律规定。后第三人英大招投标公司组织专家质证会，形成质证报告，该报告认为原告提出质疑的主张不能成立。英大招投标公司于2015年1月26日向原告发出复函，告知原评审结果不变。2015年2月16日，被告收到原告落款时间为2015年2月13日的投诉书，并要求原告进行补正。经补正，2015年3月4日被告收到原告的投诉书并受理。2015年4月16日被告作出被诉鲁财采[2015]17号投诉处理决定书，认为：1、未发现天津三家投标公司存在串通围标行为。天津三家投标公司均为独立投标供应商，投标产品为各自厂家生产的不同品牌的产品，投诉人提供的天津三家公司的报价表不能直接证明三家公司存在串通围标行为。2、投诉人不符合该项目合格供应商的条件，其投标应作为无效投标。招标文件第2.4条对投诉人具有约束力。2014年6月27日，济南市中级人民法院就投诉人与质量研究院采购合同纠纷案作出终审裁定，投诉人应履行济南仲裁委员会(2012)济仲裁字第0662号仲裁裁决。被告认为投诉人拒绝执行的行为违反该项目招标文件中2.4条“在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”的规定，应作为无效投标。被告根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第（二）项之规定，驳回了原告的投诉。
原审另查明，原告于2008年参加第三人质量研究院为采购人的政府采购投标，采购项目为52立方米环境实验舱，原告中标且与质量研究院签订政府采购合同。后双方在合同履行过程中产生纠纷，质量研究院提起仲裁申请。济南市仲裁委员会于2014年1月21日作出（2012）济仲裁字第0662号仲裁裁决书，主要内容为质量研究院与原告签订的政府采购合同解除，原告向质量研究院返还货款240000元，支付律师代理费15000元，承担仲裁费13239.96元；对原告的仲裁反请求不予支持。后原告向山东省济南市中级人民法院提起申请，要求撤销上述仲裁裁决，山东省济南市中级人民法院于2014年6月17日作出（2014）济中立初字第29号民事裁定书，驳回原告申请。上述仲裁裁决经庭审查明尚未履行。
原审法院认为：一、根据《中华人民共和国政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，被告系相应区域内政府采购招投标投诉的处理机关，其具备作出被诉具体行政行为的行政主体资格和行政权限。二、被告从受理原告的投诉至作出被诉处理决定书的过程不违反法律、法规关于政府投诉处理程序的相关规定。故本院认定被告作出被诉行政行为程序合法，对原告关于被告行政程序违法的主张不予支持。三、关于被告作出被诉处理决定认定的事实和证据问题。《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。关于投标人中三家天津公司涉嫌围标的问题，该问题在原告质疑过程中，招标代理机构曾组织质证，专家出具质证报告，认为现有证据下不能证实原告主张。三家企业投标的价格存在价格差距小的问题不能直接作出三家企业存在围标的违法行为，且无证据证实原告主张。故被告对该项投诉主张的处理并无不当。原告参加涉案政府采购招投标活动，必须遵守法律、法规的规定，并符合招标文件确定的要求，如果对招标文件存在异议，应当按照法定或约定的程序进行主张和救济，原告在特定期限内未提出异议，即为承诺遵守招标文件的规定。故原告在本案中提出招标文件有关规定违法或不当的主张不应得到支持。
关于原告投标人资格，即将原告投标认定无效投标的问题。民事合同、政府采购合同的签订及履行遵循意思自治并需符合相应的法律、法规。市场因素及企业的经营行为情况复杂，企业在市场经营中违反合同约定的行为即为违约行为，但不宜绝对的判断为信誉低下。原告与质量研究院曾在政府采购合同的履行中产生纠纷，对于各自主张，仲裁机构及人民法院已经作出生效的裁决和裁定，这是任何公民和组织必须遵守的。即使原告对已经生效的裁判存在异议，可以依程序进行救济，但仍需完整的履行确定的义务。虽然判断“信誉低下”及其程度尚无明确的法律规定，且涉案招标文件也未明确予以说明，但原告不履行生效裁判、裁决的行为不会是“信誉良好”构成的正面因素。
综合本案案情，被告在被诉投诉处理决定书中认定原告违反招标文件2.4条“在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”的规定，但被告并未明确说明原告的行为具体和明确的定性，认定事实不够准确。本院认为，原告的违约行为及后续不履行生效裁判、裁决的行为至少对招标文件确定的“信誉良好”是不对应的。本身合同履行需要依据合同条款的约定，但在约定之外有未约定的很多因素，故也需自觉、诚信和协商。尤其在本案中，原告曾与质量研究院签订过政府采购合同且双方为此展开长时间的仲裁和诉讼活动，原告与质量研究院在本次政府采购活动中进行合作的基础极为薄弱，这并非政府采购和市场活动的目的所在。故原告参加本次政府采购活动的综合条件不具备，被诉投诉处理决定书认定原告无效投标，处理结果并无不当。
综上所述，被告依据《中人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第（二）项之规定，驳回投诉，行政程序合法，证据充分，适用法律并无不当。原告依据现有的证据不足以推翻被告作出的鲁财采[2015]17号投诉处理决定书，对其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了原告昆山市创新科技检测仪器有限公司的诉讼请求。
上诉人昆山科技不服原审判决上诉称，一、被上诉人程序已经违法，原审认为其程序合法，属认定错误。被上诉人受理投诉的时间为2015年3月4日，但做出处理决定的时间却为2015年4月16日，时间为31个工作日，违反了《政府采购法》五十六条以及《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条的规定，超出了30个工作日的法定期限。二、原审法院在认定被诉处理决定的相关事实及证据方面存在错误。1、本次投标单位共四家，其中三家投标单位全部为天津的公司，从投标报价看，在这么大金额的投标项目中三家的投标价却如此惊人的一致，甚至差价在500元以内。而从本次招标书发布至开标这段时间，都未公布采购预算，各投标单位会根据自己方案的不同配置、不同成本，核算出不同的价格，其报价也会完全不一致。对这一事实，被上诉人应当调查而未调查。2、第三人质量研究院在招标文件中设置的“在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”，其中“违约”的设定明显超出法律规定，阻碍公平竞争。被上诉人认为上诉人没有在期限内提出异议，视为接受第三人的约定，纯属对法规的故意歪曲理。从第三人质量研究院发布的招标文件—投标函—来看，其中表明“我方对招标文件完全认同”，显属格式条款。《政府采购法》第五十二条规定“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应当知道权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”而《政府采购实施条例》第五十三条却规定“政府采购法第五十二条规定的供应商应知其权益受到损害之日，是指：（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或者成交结果公告期限届满之日。”仲裁庭与原审第三人质量研究院共同造假。上诉人与质量研究院的原合同项目，究竟谁违约以后自有公论。3、原审法院一方面承认上诉人“不存在违约行为”和不存在“信誉不良好”的情况，另一方面又维持被上诉人的决定，明显错误。三、原审法院未对第三人质量研究院在评标现场进行违法干预，阻碍公平竞争事项进行审查。综上，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销被上诉人作出的《投诉处理决定书》（鲁财采字[2015]17号）；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
本院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。关于投标人中三家天津公司涉嫌围标的问题，该问题在上诉人质疑过程中，招标代理机构曾组织质证，专家出具质证报告，认为现有证据不能证实上诉人的主张。三家企业投标的价格存在价格差距小的问题不能直接作出三家企业存在围标的违法行为，而且上诉人本身亦无有效证据证实其主张。被上诉人通过调阅审查该项目的招标资料、评审材料、投诉材料、被投诉人和相关当事人提供的答辩材料，作出《投诉处理决定书》中的认定行为，并无不当。
关于上诉人认为被上诉人作出投诉处理决定的时间超出法定期限的问题。根据法律规定，期间开始的时日，不计算在期间内。2015年3月4日被上诉人受理上诉人投诉，2015年3月5日至4月16日作出投诉处理决定书，除去双休日、法定节假日，有效工作日为30天。被上诉人在30个工作日内作出答复并不违反法律规定。被上诉人调阅审查该项目的招标资料、评审材料、投诉材料、被投诉人和相关当事人提供的答辩材料，作出投诉处理决定程序合法。
关于上诉人主张第三人质量研究院在招标文件中设置的“在以往的政府采购活动中无违法、违规、违纪、违约行为且信誉良好”，其中“违约”的设定明显超出法律规定，阻碍公平竞争的问题。《政府采购法》第二十二条规定：“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商特定的条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。本案中，采购人质量研究院制作招标文件时并不确定参与投标的潜在供应商是谁，并非以不合理的条件对上诉人实行差别待遇或歧视待遇。采购人质量研究院在发布的招标文件中已经载明了该条款，上诉人若有异议，应当根据《政府采购实施条例》第五十三条“对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期届满之日在知道或者应当知道权益受到损害之日起七个工作日内”，以书面形式向采购人提出质疑。上诉人未在规定时间内对采购文件提出质疑，应视为接受了该条款。综上，上诉人的上诉理由不充分，对其上诉请求本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人昆山市创新科技检测仪器有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一六年十二月六日
书 记 员 张天虹