山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鲁行终字第116号
上诉人（原审原告）吕涛，居民。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人赵新宇，济南市城乡建设委员会工作人员。
委托代理人肖理哲，北京德恒律师事务所济南分所律师。
上诉人吕涛因诉济南市人民政府（以下简称市政府）行政征收一案，不服济南市中级人民法院（2014）济行初字第204号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告吕涛在原审中诉称，1、《济南市城市建设综合配套费征收管理办法》（以下简称《办法》）的合法性存在以下问题：（1）《办法》未按照法定程序制定且没有上位法依据。（2）行政事业收费目录和政府基金目录中均无城市建设综合配套这一项目，不应当收费。（3）如果经由合法程序确认城市建设综合配套费与政府基金目录中的城市基础设施配套费是同一项目，市政府必须出示国务院或财政部批准收费的文件。（4）根据国家计委、财政部计价格（2001）585号“取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费……凡是未按规定审批权限批准征收的城市基础设施配套费或其他各类专项配套费以及计价费（1996）2922号文件颁布制定的城市基础设施配套费及其他专项配套费一律取消”的规定，《办法》是在计价费（1996）2922号文件颁布后制定的，燃气专项配套费都在取消之列。2、《办法》第二条规定，城市建设综合配套费是市政府对市区进行各类基础设施配套建设的财政性资金，由政府掌握专款专用，支配分派在各种公共配套设施项目，征收城市建设综合配套费是市政府的行为。《办法》第四条规定，城市建设综合配套费由济南市城市建设基金管理办公室统一征收。2003年9月21日（2003）83号文改变为由市政府授权济南市城乡建设委员会（以下简称市建委）征收。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第二十一条之规定，市政府授权市建委代其征收费用的行政行为，行使的不是按照法律、法规或者规章规定的本部门原有的、份内的行政职权，行使的是原有行政职权之外的、所属行政机关的职权。市建委与内设、派出机构或者其他组织一样，原无此行政职权，是经由所属行政机关授权才有的新的行政职权，据此，市政府应为本案的适格被告。3、市政府作出本案被诉行为后，从未向槐荫区德兴东街40号院内436户送达过相关文书，而是在原告毫不知情的情况下，通过虚假物业公司向原告征收了燃气配套费，属违法不当的征收行为。4、根据《山东省城市房地产开发经营管理条例》，城市基础设施配套费应由开发企业交费。法律、法规没有向住户、公民征收费用的规定。5、《中华人民共和国行政诉讼法》（1989，以下简称《行政诉讼法》（1989））第五十二条“法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据”的规定，《办法》不能作为判案的依据。6、城市建设综合配套费的征收，按照《办法》第三条、第六条、第七条的规定，从新建、改建、扩建的建设项目的建设面积每平方米收取246元，由建设单位在领取建设工程规划许可证前缴纳，该《办法》并没有向436户居民按照各户产权面积每平方米收取燃气配套费20元的规定。7、建设房屋发生的一切费用，最终应由买房人负担，市政府事后还要再向消费者436户老旧住房收费，属于显失公平、公正的违法重复收费的行为。请求：1、申请对《办法》进行合法性审查。2、请求法院确认市政府征收燃气配套费的行政行为违法无效。
原审被告济南市人民政府在原审中辩称，1、原告申请法院对《办法》进行合法性审查的诉讼请求不属于法院受理范围。根据《行政诉讼法》（1989）第十二条、《若干问题的解释》第三条规定，对规范性文件的合法性审查不属于法院受理范围。因此请求人民法院依法驳回原告的起诉。2、原告所诉被告主体不适格。市政府于2010年4月下发了《济南市人民政府办公厅关于印发济南市城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（济政办发（2010）34号），确定济南市城市建设综合配套费的征收主体为市建委。因此，本案原告诉市政府为被告属于主体不适格。3、原告曾因同一事实和理由起诉市建委并撤诉。原告就市建委征收燃气管网建设费不合理并要求退还，曾于2011年向历下区法院提起诉讼。在诉讼期间申请人撤诉，（2011）历行初字第65号行政裁定准予原告撤诉，至此该案终结。根据《若干问题的解释》第三十六条规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，法院不予受理。原告所诉内容不属于人民法院受理范围，其以市政府为被告主体不适格，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
原审法院认为，根据《行政诉讼法》（1989）第十二条第（二）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”故原告要求对《办法》进行合法性审查，根据上述规定，不属人民法院行政审判审查范围。
根据《行政诉讼法》（1989）第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告吕涛认为被告市政府征收燃气配套费的行政行为违法无效，向本院提起诉讼。《办法》第四条规定：“城市建设综合配套费由济南市城市建设基金管理办公室统一征收。”《关于明确城市建设综合配套费征收主体的通知》载明，“鉴于市城建基金管理办公室已经撤销，其承担的城市建设资金征收职能交由市建委承担，经研究，确定由市建委作为城市建设综合配套费的征收主体，负责该项费用的统一征收”。2010年4月9日，被告市政府下发济政办发（2010）34号《关于印发济南市城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，其中第三项第（五）财务审计处：编制城乡建设与维护项目投资预算计划并监督执行，提出就城乡建设资金使用建议；负责建设系统综合统计工作；负责城市建设有关规费的征缴管理工作；负责机关并指导所属单位的财务工作，负责所属单位的内部审计工作。综合原告提供的加盖济南市城乡建设委员会城市建设综合配套费收费专用章的山东省非税收入收款收据，可以证实被告市政府并非燃气配套费的征收主体，其不是本案的适格被告。经向原告释明后，原告认为其起诉被告主体适格，不予变更。据此，依照《行政诉讼法》（1989）第二十五条第二款、《若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告吕涛的起诉。
原审原告吕涛不服原审法院裁定，上诉请求：1、确认被上诉人市政府征收燃气配套费的行为违法。2、市政府赔偿上诉人吕涛990元。事实与理由：1、被上诉人市政府向原审法院提交了（2003）号文的《办法》、济政办发（2010）34号文和济政字（2003）83号文，上述文件未按照《中华人民共和国立法法》第七十五条和第七十六条的规定通过市政府常务会议或全体会议决定，也未经市长签署命令予以公布，既不是规章更不是法律法规，不能作为实施行政行为的依据。2、市政府没有任何法律法规或规章依据即以济政字（2003）83号文授权市建委征收燃气配套费，根据《若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律法规或规章规定的情况下，授权其内设机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
被上诉人市政府没有提交书面答辩意见。
本案的焦点问题有两个：1、上诉人申请对《办法》进行合法性审查的诉讼请求是否属于行政审判权限范围。2、被上诉人市政府是否为本案适格被告。
本院认为：
本案上诉人的诉讼请求有两个，一是申请对《办法》进行合法性审查。二是请求法院确认市政府征收燃气配套费的行政行为违法无效。
一、关于上诉人申请对《办法》进行合法性审查的诉讼请求是否属于行政审判权限范围的问题。
抽象行政行为是指行政机关针对不特定管理对象制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。《办法》系市政府制定的规范性文件，符合上述抽象行政行为的三个特质属性，即具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性的特征。原审法院依据《行政诉讼法》（1989）第十二条第（二）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定，认为上诉人要求对《办法》进行合法性审查的诉讼请求不属于人民法院行政审判审查范围，并无不当。
二、关于市政府是否为本案适格被告的问题。
《办法》第四条规定：“城市建设综合配套费由济南市城市建设基金管理办公室统一征收。”《关于明确城市建设综合配套费征收主体的通知》载明，“鉴于市城建基金管理办公室已经撤销，其承担的城市建设资金征收职能交由市建委承担，经研究，确定由市建委作为城市建设综合配套费的征收主体，负责该项费用的统一征收”。2010年4月9日，市政府下发的《关于印发济南市城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（济政办发（2010）34号），确定济南市城市建设综合配套费的征收主体为市建委。根据上述文件规定，济南市城市建设综合配套费征收主体是市建委，而非被上诉人市政府。结合上诉人在原审中提供的加盖济南市城乡建设委员会城市建设综合配套费收费专用章的山东省非税收入收款收据，进一步证实燃气配套费的征收主体是市建委而非市政府。综上，被上诉人市政府不是本案适格被告。在向上诉人释明、上诉人坚持不予变更被告的情况下，根据《行政诉讼法》（1989）第二十五条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”、《若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（三）起诉人错列被告且拒绝变更的”之规定，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人吕涛的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曲立力
审 判 员 张景凯
代理审判员 蒋炎焱
二〇一五年十月二十日
书 记 员 杜钰越