广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1045号
上诉人（原审原告）：区少坤，住广州市海珠区。
委托代理人：冯艳艳，广东国智律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市工商行政管理局（下称市工商局）。住所地：广州市。
法定代表人：张建华，该局局长。
委托代理人：张云珠、陈露，均为该局工作人员。
上诉人区少坤因政府信息公开一案，不服广东省广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第721号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：区少坤于2014年5月26日填写《政府信息公开申请表》，向市工商局提交政府信息公开申请，称“本人曾在2013年9月9日于广州东山宾馆处拍摄到粤A×××××公务车涉嫌私用。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十三条、第二十三条的精神，现就此事要求申请公开如下事项：一、贵部门对此事的认定处理结果如何？由于此事已涉及一系列的行政诉讼，广受社会关注，已成为公共事件，贵部门必须通过官方网站或其他公开渠道向广大人民公开处理结果。二、请公开此车当时的驾驶员的姓名职务、车上乘客的身份、开车至此的事由、批准出车的领导姓名职务、批准手续的文本。三、此车的定性是否公车私用？若是公车私用，其处罚结果如何？费用是否已勒令补交？四、去年9月9日东山宾馆监督到的粤A×××××公务车私用。车内搭载着一老妇人是谁，司机回答区伯是路过，市工商局回复是职工看病，请问看病是否公务还是私活。”区少坤填写的所需信息用途为“知情权”，要求的信息提供方式为“纸质”，要求获取信息的方式为“快递”。市工商局向区少坤出具了《政府信息公开申请登记回执》。2014年6月12日，市工商局作出穗工商依公开（2014）16号《关于政府信息公开申请的答复》，对区少坤的政府信息公开申请作出答复，答复如下：“一、经我局车辆主管部门和监察室核查，粤A×××××车辆系我局公务车，该次用车是经个人提出申请、车辆主管部门审批并经同意的非公务用车。用车申请人按照公车管理要求办理了申请用车手续及缴纳了用车费用，符合公务车使用管理规定，不存在对其作出处理问题。因此，我局没有相关处理信息。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，以及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》及《广州市依申请公开政府信息办法》第八条规定，你申请公开此车当时驾驶员的姓名职务、车上乘客的身份、开车至此的事由、批准出车的领导姓名职务、批准手续的文本等信息，不属于《条例》规定的应当公开的政府信息，我局决定不予以公开。”市工商局在该答复中同时告知区少坤申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。区少坤不服该答复，于2014年9月10日向原审法院提起本案诉讼。
以上事实有《广州市工商局政府信息公开申请表》、受理号（2014）第37号］《政府信息公开申请登记回执》、穗工商依公开（2014）16号《关于政府信息公开申请的答复》等证据证实，区少坤、市工商局当庭陈述在案。
原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”对于区少坤申请公开其举报粤A×××××车辆涉嫌公车私用的处理结果，市工商局已答复所举报车辆的该次用车符合公务用车使用管理规定，不存在对其作出处理的问题，没有相关处理信息，已履行上述法律规定的政府信息公开答复义务，该项答复符合法律规定，并无不当。对于区少坤申请公开该车辆驾驶员姓名职务、车上乘客身份、开车至此的事由、批准出车的领导姓名职务、批准手续的文本等信息。原审法院认为，市工商局对其公务用车的审批和管理系其单位内部管理活动，并非行政确认行为，上述信息不属于该局在履行其行政管理职责中制作或获取的政府信息。而对于庭审中区少坤提出上述信息系市工商局监察过程中所搜集的信息的观点，原审法院认为，《监察机关举报工作办法》第十六条规定：“监察机关经过初步审查，认为被举报行为不需要进行政纪处理的，应当作出初步审查报告，并以适当方式回告举报人。”市工商局认为区少坤所举报的公务车辆的使用符合公务用车使用管理规定，被举报行为不需要进行政纪处理，已将其监察部门的认定结论告知了区少坤。而区少坤申请公开的上述信息，依照监察举报相关规定并非必须告知举报人的。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”区少坤对这些信息亦不存在自身生产、生活、科研等特殊需要，故原审法院认为，上述信息不属于依法应当向区少坤公开的政府信息，市工商局不予公开上述信息有理，予以支持。
综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，作出判决：驳回区少坤的诉讼请求。本案诉讼费50元由区少坤负担。
上诉人区少坤不服原审判决，上诉至本院称：一、区少坤所申请公开信息为市工商局在依法履行监察职责过程中所搜集的信息，一审法院错误认定上述信息属于市工商局单位内部管理活动。
1、市工商局对涉案事项履行的是其监察职能。根据《行政监察法》第8条第2款及《广东省纪检监察机关处理实名举报暂行办法》第5条第3款的规定，监察机关的派出机构处理监察机关所转送的举报案件。在本案中，我所申请公开信息的涉案事项是由广州市监察局受理我举报后转交给市工商局经办，市工商局作出穗工商依公开（2014）16号《关于政府信息公开申请的答复》（下称《答复》）第5行也明确，“经我局车辆主管部门和监察室核查······”。由于市工商局的监察室为广州市监察局的一个派出机构，受广州市监察局统一管理，那么对于涉案事项的调查及处理，市工商局行使的是由上级监察机关所授予的监察职责，针对领导同意公务用车这一行政行为是否合法、适当进行核查。从职责的来源和目的来说，显然不属于对公务用车的审批、管理这一内部管理范畴。
2、我所申请的信息属于监察工作信息，是市工商局在行使其监察职能过程中所应搜集及核查的证据。市工商局对涉案车辆是否合法私用进行认定和处理，并非因其内部个人提出申请及获得批准这一行为而主动产生的行政内纠行为，事实上是在涉案车辆经我举报涉嫌违法私用后，由市工商局对其内部已经存在的信息进行再获取、再核查及之后予以公开。因此，当市工商局行使其监察职能时，上述已存在的原始信息便转变为监察工作信息，显然也不再是单纯的内部管理信息。二、我所申请公开的信息属于监察举报相关规定应告知举报人范围，一审法院错误认定市工商局已按照《监察机关举报工作办法》向我履行公开信息职责。一审法院认为，由于《监察机关举报工作办法》第16条规定对于不需要进行政纪处理的举报行为，监察机关应当作出初步审查报告，并以适当方式回告举报人，则市工商局已通过《答复》将认定结论告知我，且我所申请的信息并非依法必须告知范畴。但事实上，一审法院并未正确审查涉案信息的特殊性质及市工商局是否已依法履行适当告知义务。1、我所申请公开的信息是市工商局处理举报情况不可分割的一部分，同时支撑及印证市工商局所公开的结果。由于公开上述信息一方面关系到举报人对涉案事项后续情况的完全掌握，另一方面也是对市工商局行使监察职责情况的监督，对举报人及公众利益均会产生影响，一审法院并没有对上述信息的重要性予以审查，而且，一审法院仅因没有监察举报的相关规定而认为不必告知上述信息，那同样，也没有监察举报的相关规定禁止不能告知。2、市工商局在本案中并未提供《监察机关举报工作办法》第16条所规定的“初步审查报告”作为其已履行适当告知义务的依据，如按照一审法院所适用的上述规定，市工商局对于不需要进行处理的举报，应有作出相应的“初步审查报告”，并在本案中提交，作为其作出具体行政行为，即向我告知举报行为认定结论的依据，但一审法院却没有按照其认定应适用的规定进行审查。三、我所申请公开的信息属于行政机关应当主动公开的政府信息范畴，一审法院错误认定市工商局不予公开上述信息有理。一审法院根据《政府信息公开条例》第13条的规定，认为由于我对所申请的信息不存在自身生产、生活、科研等特殊需要，则不属于应当向我公开的政府信息。但一审法院未正确适用相关法律法规确认涉案信息属性。1、《行政监察法》规定了监察机关应主动公开监察举报行为的工作信息。根据《行政监察法》第6条第1款及第27条的规定，市工商局行使监察职能，除对实名举报的“应当”将处理结果等情况予以回复外，还“应当依法公开监察工作信息。”属于其法定应主动公开的义务，本并不需要依我申请公开，而我申请公开也不与《政府信息公开条例》相冲突。2、因我举报涉案车辆的案件由市工商局受理及调查，具有明显的利害关系。3、涉案车辆是否公车私用，从广义上涉及到公众利益及公众知情权，即公共资源是否合法被私人利用问题。4、市工商局已经就我所申请公开的信息进行了部分公开。本案中，市工已经就一部分关于举报行为的处理及处罚情况进行了公开，如不属于依法应当公开的政府信息，则上述信息也不应予以公开，一审法院的认定与该公开事实相矛盾；其次，如果处理情况可以公开，那其他具体信息为何不能公开，一审法院对此认定理由不足。四、一审法院未适用《政府信息公开条例》的规定对我所申请公开信息是否属于不予公开范围进行审查，也未对我知情权是否已保障进行审查。1、我所申请公开的信息不违反《政府信息公开条例》中关于“不公开信息”的规定。《政府信息公开条例》第二章“公开的范围”中，只规定了“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”属于不公开的信息范围；而市工商局答辩称不予公开相关信息的理由是“本单位公车使用的管理行为”，可见并不涉及国际秘密、商业秘密和个人隐私。由于政府信息“公开是原则，不公开是例外”，而不公开只能依据法律、法规，那么，我所要求公开属于监察工作信息范围的内容并不是与上述规定抵触。2、市工商局已公开信息内容不完整、不清晰、不准确，我的知情权未得以保障。市工商局只针对了涉案车辆的认定结果及可能存在的处罚结果进行了简单回复：仅指出该次非公务用车由“个人提出”、“经审批”、“已缴费”，符合用车管理规定，却不具备“谁提出”、“何时提出”、“何事由”、“谁批准”、“符合哪条规定”等基本要素，达不到行政公文的形式要求。此外，根据《行政监察法》第五章关于“监察程序”的规定，市工商局对涉案事项的调查处理，本身应已遵循一套法定程序，并形成和制作了相应的材料，包括立案材料、检查报告或撤销决定，但市工商局在其《答复》中均没有提及。由于上述回复的不完整、不清晰、不准确，我知情权并没有依法予以保障。五、由于市工商局未在本案提交任何关于涉案车辆申请、审批材料以及立案、调查、撤销材料作为证据，应承担举证不能的后果，但一审法院未对市工商局的举证责任予以审查。根据《行政诉讼法》第32条：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”以及《最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》第26条：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。······被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”除前述提到的“初步审查报告”外，其他在市工商局履行监察职责过程中的任何材料都没有作为证据提交，也就是说，市工商局已答复部分根本就没有任何事实和程序证据来支持，应认定其答复没有证据。故上诉请求：1、撤销（2014）穗天法行初字第721号行政判决；2、依法改判市工商局作出的穗工商依公开（2014）16号《关于政府信息公开申请的答复》违法；3、责令市工商局依法对我申请的政府信息予以公开；4、本案一、二审案件受理费由市工商局承担。
被上诉人市工商局答辩称：我方认为一审判决查明事实清楚，适用依据正确，判决合法合理，对原审判决并无异议。一、区少坤的整个上诉意见及法律依据主要是行政监察法第六条、第二十七条，但是我方认为区少坤适用法律错误。理由：1、我方不是监察机关，根据行政监察法第二条的规定，我局是监察机关的监察对象，不是监察机关，既然不是监察机关，就不应适用行政监察法第六条和第二十七条规定来要求我方公开信息。2、我方是行政监察法第二条所举的行政机关，是监察对象，既不制作和保存监察工作信息，也没有可公开的监察工作信息。区少坤将监察机关与被监察机关混淆，要求被监察机关公开监察机关的信息。3、区少坤向我方申请信息公开，我方也向区少坤作出了答复，区少坤却在一审提出我方应当作为监察机关公开监察信息，其请求与我方的主体不相符，如果需要监察信息，应当向监察机关提出。二、本案的另一个争议焦点，是政府信息公开答复是否清晰，是否全面。本案是一个信息公开的案件，应主要适用《政府信息公开条例》及相关规范性文件来审查我方作出的行政行为是否合法。区少坤向我方提出的公开申请，主要包含四项内容，我方作出的信息公开答复已经对该四项内容全面作出了答复。区少坤的申请第一项内容是申请公开粤A×××××公务用车涉嫌私用的处理结果，我方在答复中已经作出了回应。区少坤说我局没有相关处理信息，区少坤误解了答复的意思，结合答复的前文，提到由于被举报用车行为符合公务车使用管理规定，区少坤要求公开处理结果，我方回复不存在作出处理的问题，因此没有相关处理结果信息。区少坤申请公开的第二项是乘车人的职务、身份，开车到此的事由，批准出车的领导职务，对于该点在我方作出的答复中第二点意见作出了回应，答复内容是根据《政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》以及《广州市依申请公开政府信息办法》第八条，上述信息不属于依申请公开的信息，依法不公开，该答复内容合法。区少坤的第三项、第四项申请是提出了问题，关于第三个问题，也就是用车行为的定性等问题，已在答复中的第一点意见予以回应，最后一个问题请问看病是公务还是私活，我们认为属于要求行政机关对提出的问题作出解答，不属于政府制作和保存的信息，不符合政府信息的构成要件，申请的不是政府信息。三、区少坤申请公开的信息是否属于依申请应公开的信息。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，区少坤要求公开的乘车人的姓名、职务、批准领导的姓名职务、批准文本的信息等信息，不存在自身生产、生活、科研等特殊需要，我方也没有看到存在这种自身特殊需要的证明材料，上述信息不属于依申请应当向其公开的信息。
经审理查明，原审判决查明事实清楚且有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为：本案区少坤填写了《政府信息公开申请表》，向市工商局申请政府信息公开，而非行政监察，市工商局就其申请作出了《关于政府信息公开申请的答复》，区少坤不服诉至法院请求撤销该答复，故本案应该依据有关政府信息公开的法律法规对被诉答复的合法性进行审查。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”根据上述规定，区少坤本次向市工商局申请公开涉案车辆驾驶员姓名职务、车上乘客身份、开车至此的事由、批准出车的领导姓名职务、批准手续的文本等信息，不属于市工商局在履行工商行政管理职责过程中制作或获取的信息，不属于行政机关依法应公开的政府信息的范围。区少坤也没有充分说明其申请的内容与自身生产、生活、科研方面的特殊需要情况，市工商局答复不予公开并无不当。而就区少坤申请公开其举报粤A×××××车辆涉嫌公车私用的认定及处理结果，市工商局已答复所举报车辆的该次用车符合公务用车使用管理规定，不存在对其作出处理的问题，故没有相关处理信息，已履行上述法律法规规定的政府信息公开答复的义务，且程序合法，市工商局对区少坤作出的穗工商依公开（2014）16号《关于政府信息公开申请的答复》并无不当。原审判决驳回区少坤的诉讼请求依法有据，本院予以维持。区少坤的上诉请求理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人区少坤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁小琳
审 判 员 李 琦
代理审判员 茹艳飞
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 杨佩霞