贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔行终2号
上诉人（一审原告）徐发琼，女，汉族。
委托代理人杨丽华，贵州蕴诚律师事务所律师。
委托代理人胡玉兰，贵州蕴诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地紫云苗族布依族自治县县委大院内。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人黄波，贵州省紫云苗族布依族自治县国土资源局局长。
委托代理人刘丽，贵州省紫云苗族布依族自治县国土资源局法规股股长。
上诉人徐发琼因与被上诉人贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称“紫云县政府”）土地其他行政行为一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第197号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审查终结。
一审经审理查明：1993年4月26日，原紫云县土地管理局作出紫土征建字（1993）第20号《关于胡德忠征用土地建住宅的请示》，内容为：“县粮食局粮油加工厂职工胡德忠原住县城石院坝的宅基，因县的重点工程程控电话电讯综合楼需在该处进行基建，该户搬迁后，尚未落实宅基地。现经松山镇人民政府同意，已与第二村委会、小汉代村民小组达成征地协议，征用该组位于都安公路左侧的集体旱地150.05平方米作建房宅基地，同时各有关单位根据城建规划和公路规定已签署意见。现征地材料已报送我局。经审查，认为材料齐全、手续完备。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定，特呈报县人民政府批准。”同日，紫云县政府作出紫府函（1993）15号《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局﹤关于胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》，内容为：“你局《关于胡德忠征用土地建住宅的请示》收悉。经县人民政府研究，同意胡德忠征用小汉代村民组位于都安公路左侧的集体旱地150平方米作建房宅基地，请按有关规定办理征地手续。”该批复中同意征用的土地包含徐发琼户的自留地。现徐发琼认为，其至今未收到任何征地的书面通知，紫府函（1993）15号《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局﹤关于胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》侵犯其合法权益，故诉至法院，请求依法撤销紫府函（1993）15号《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》。
一审法院认为：徐发琼起诉请求依法撤销紫府函（1993）15号《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》，该批复是于1993年4月26日作出，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政行为自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，徐发琼于2015年9月10日向法院提起诉讼，已超过起诉期限，不应受理。起诉期限不同于诉讼时效，没有中止、中断情形，徐发琼超过起诉期限提起诉讼即丧失诉权，故徐发琼称被诉行政行为无效，自始无效，不受起诉期限的限制的理由不能成立，不予支持。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款关于超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应裁定驳回起诉的规定，本案应裁定驳回徐发琼起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回徐发琼的起诉。案件受理费50元，退回徐发琼。
一审宣判后，徐发琼不服贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第197号行政裁定，向本院提起上诉。
上诉人徐发琼诉称：1.紫府函（1993）15号文件将涉及上诉人合法承包的78.69平方米自留地未经法定程序、未依法给予补偿，且没有合法有效的依据即征收划拨给案外人胡德忠，该行政行为违法，一审裁定认定事实不清。2.案外人胡德忠系城镇非农业户居民，其征用集体土地建设住宅，必须以法律为依据，被上诉人作出紫府函（1993）15号行政行为违法，一审裁定未对该行政行为的合法性予以全面审查，且适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。故请求：1.撤销（2015）安市行初字第197号行政裁定；2.确认紫府函（1993）15号《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》系无效行政行为，并依法予以撤销。
被上诉人紫云县政府答辩称：1.被上诉人征收土地手续完备，程序合法；2.上诉人所诉行政行为距今已超过20年，已经超过法定最长起诉期限；3.争议的土地已按照法定程序划拨给案外人胡德忠使用。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本案的争议焦点是：上诉人徐发琼就被上诉人紫云县政府于1993年4月26日作出《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》（紫府函（1993）15号）的行政行为提起的诉讼是否超过法定起诉期限。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，在法律没有另外规定的情况下，通常而言，提起行政诉讼的法定起诉期限是自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。但是涉及不动产的案件提起行政诉讼的法定最长起诉期限为行政行为作出之日起二十年内，即涉及不动产的案件自行政行为作出之日起超过二十年后再向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
本案中，被上诉人紫云县政府就原紫云县土地管理局《关于胡德忠征用土地建住宅的请示》（紫土征建字（1993）第20号），于1993年4月26日作出《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》（紫府函（1993）15号），同意征用包含上诉人徐发琼户的自留地在内的150平方米土地作为案外人胡德忠建房使用。上诉人徐发琼认为该批复违法，侵犯其合法权益，遂于2015年9月10日向人民法院提起行政诉讼，诉请撤销该批复。因紫云县政府作出的该项批复为涉及不动产土地的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，徐发琼提起的诉讼已经超过法定最长起诉期限，人民法院不予受理。虽然，徐发琼于一审庭审和上诉状中诉称该批复为无效行政行为，并无起诉期限限制。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，构成无效行政行为的违法情形主要为作出行政行为的主体不适格或者行政行为没有依据等两种情形，并且该两种违法情形须达到重大且明显的程度。本案中，作出涉案批复的紫云县政府具有行政主体资格，且其作出该项批复的事实依据是原土地管理局需征用土地，法律依据为第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于1986年6月25日通过，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条“……征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准……”，故被上诉人紫云县政府作出《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》（紫府函（1993）15号）的行政行为不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，上诉人徐发琼提出涉案批复无效的主张不能成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人徐发琼就被上诉人紫云县政府于1993年4月26日作出《紫云苗族布依族自治县人民政府对县土地管理局关于﹤胡德忠征用土地建住宅的请示﹥的批复》（紫府函（1993）15号）的行政行为提起的诉讼已经超过法定起诉期限。一审裁定驳回起诉并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 管劲松
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 杨 芳
二〇一六年三月十六日
书 记 员 严洪杰