安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）皖行终173号上诉人（一审原告）吴卫东，男，汉族，1970年10月15日出生，居民，住安徽省宿州市埇桥区。上诉人（一审原告）刚艳秋，女，汉族，1975年5月20日出生，居民，住安徽省宿州市埇桥区。系吴卫东之妻。上诉人（一审原告）安静，女，汉族，1957年6月19日出生，居民，住安徽省合肥市蜀山区。上诉人共同委托代理人：赵传学，北京盛廷律师事务所律师。上诉人共同委托代理人：杨强，北京盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路政务新区。法定代表人：史翔，市长。委托代理人：ＸＸ，宿州市国土资源局工作人员。委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市长江中路221号。法定代表人：李锦斌，省长。上诉人吴卫东、刚艳秋、安静（以下简称吴卫东等3人）因诉宿州市人民政府、安徽省人民政府土地出让方案批复及行政复议一案，不服宿州市中级人民法院于2015年10月19作出的（2015）宿中行初字第00046号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。一审法院审理查明：2013年9月9日，宿州市埇桥区人民政府作出埇政发（2013）32号《关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》，对东至观音堂街、南至汴河中路、西至东昌路、北至顺河路范围内国有土地上房屋及附属物进行征收，同时载明，房屋被征收的，国有土地使用权同时收回。吴卫东等3人的房屋位于征收范围内。2014年7月23日，宿州市土地管理委员会作出宿土委字（2014）11号《关于二〇一四年第十一批次出让方案的批复》，该批复载明，经宿州市土地管理委员会会议研究，同意二〇一四年第十一批次出让方案。该出让方案中拟出让的2014-180号地块四至为，汴河路及建设银行以北、东昌路以东、顺河路及东昌生活小区以南、观音堂巷以西，其中包含吴卫东等3人房屋所在土地。吴卫东等3人不服该批复，于2014年12月24日向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府于2015年3月19日作出皖行复（2014）328号《驳回行政复议申请决定书》，以吴卫东等3人的行政复议申请不符合法定受理条件为由，决定驳回其行政复议申请。2015年4月2日，吴卫东等3人提起行政诉讼。一审法院另查明：宿州市土地管理委员会是宿州市人民政府设立进行土地管理决策的议事机构。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款之规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，安徽省人民政府以吴卫东等3人的复议申请不符合受理条件为由驳回，不应成为本案共同被告。故吴卫东等3人对安徽省人民政府提起诉讼，不符合行政案件受理条件，应依法驳回其对安徽省人民政府的起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，宿州市土地管理委员会是宿州市人民政府设立进行土地管理决策的议事机构，并不具有独立承担法律责任能力，故吴卫东等3人对其作出的批复不服提起行政诉讼，应以宿州市人民政府作为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（一）项之规定，提起诉讼应当符合的条件中包括原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款之规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，宿州市埇桥区人民政府已经作出埇政发（2013）32号《关于对宿州市委党校及周边区域旧城改造项目范围内房屋进行征收的决定》并公示，决定对吴卫东等3人房屋所在地块范围内国有土地上房屋进行征收。吴卫东等3人房屋被宿州市埇桥区人民政府征收后，其国有土地使用权同时收回，吴卫东等3人已不享有该房屋所占土地的国有土地使用权。国有土地使用权收回后，宿州市人民政府的议事机构宿州市土地管理委员会对土地出让方案作出批复，该批复行为与吴卫东等3人没有利害关系，故其不具有原告主体资格，其对宿州市人民政府的起诉应依法予以驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项、（三）项之规定，裁定驳回吴卫东等3人对安徽省人民政府、宿州市人民政府的起诉。吴卫东等3人上诉称，上诉人房屋的所有权及其项下土地使用权属于合法拥有的财产权益，被上诉人作出涉案批复之前并没有完成拟出让地块的土地征收、拆迁、开发整理，也没有与上诉人达成补偿协议。上诉人既然没有得到安置补偿，征收行为便没有真正的完成，该土地亦不能进行出让，故被上诉人的涉案批复行为侵害了上诉人的合法权益，与上诉人有利害关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”之规定适用的前提是房屋被依法征收，上诉人的房屋并非是被依法征收，而是被相关单位非法强拆，一审裁定适用该规定认定上诉人已不再享有涉案房屋所占土地的使用权，属于适用法律不当。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人宿州市人民政府答辩称，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。上诉人的房屋于2013年9月9日就被宿州市埇桥区人民政府依法征收，自该征收决定生效之日起，上诉人被征房地产就转归埇桥区人民政府所有。上诉人与埇桥区人民政府之间因房屋征收形成了安置补偿法律关系，其可以依法通过征收补偿取得相应的对价。故上诉人与被上诉人作出的涉案土地出让方案批复之间不具有利害关系，不具备对该批复提起行政诉讼的主体资格。一审裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，征收是指国家基于公共利益的需要，以行政权取得公民、法人或者其他组织财产所有权并给予公平补偿的行政行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十三条、第二十五条、第二十六条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；房屋征收补偿方式、补偿金额、产权调换地点和面积、搬迁费用等问题，由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议；达不成补偿协议的，由作出征收决定的人民政府依法按照征收补偿方案作出补偿决定；被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，宿州市埇桥区人民政府对上诉人的房屋作出了征收决定，该征收决定现并未被依法撤销或确认无效。根据上述规定，上诉人已失去其被征房屋的所有权及房屋所占国有土地的使用权，同时取得了要求给予公平补偿的权利。上诉人如认为政府作出的补偿决定不公平，不服该补偿决定的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼；如认为强拆其房屋的行政行为违法，给其财产造成损失，亦可依法主张行政赔偿。上诉人有上述多种法定途径可以维护自身合法权益，政府将收回的国有土地使用权如何处置，与作为该土地原使用权人的上诉人已无利害关系。且，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释第十九条的规定，当事人不服经上级机关批准的行政行为，向人民法院法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。宿州市土地管理委员会批准涉案土地出让方案的批复，系对下属机构请示的内部批复，仅送达给报送请示的该下属机构，并不对外发生法律效力。故上诉人以宿州市人民政府为被告提起诉讼，亦不符合规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第二款之规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款之规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，安徽省人民政府系以不符合受理条件为由驳回吴卫东等3人的复议申请，不属于维持原行政行为的情形,故吴卫东等3人将安徽省人民政府列为共同被告提起诉讼，亦不符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人吴卫东、刚艳秋、安静的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张志强代理审判员  蒋春晖代理审判员  张高英二〇一六年四月五日书 记 员  刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。