广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1775号
上诉人（原审原告）：广州市海珠区南洲街三滘第十一经济合作社，住所地广州市海珠区。
法定代表人：黄六根，职务：社长。
委托代理人：隋喜鑫，广东以泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会（原广州市国土资源和房屋管理局），住所地广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：张双全，广州市海珠区国土资源和规划局工作人员。
委托代理人：赖运彩，广州市海珠区国土资源和规划局工作人员。
原审第三人：陈焕好，住所地广州市海珠区。
委托代理人：李嵘，广东合邦律师事务所律师。
上诉人广州市海珠区南洲街三滘第十一经济合作社因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会、原审第三人陈焕好撤销宅基地登记纠纷一案，不服广州市海珠区人民法院（2015）穗海法行初字第152号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案房屋位于广州市海珠区西滘村十二巷12号。根据申请日期为1995年1月23日的两份《海珠区村镇建房（用地）申请表》记载：申请人单位为三滘十一社，申请人姓名为陈某乙，性别女，年龄30，家庭人口4，申请地点为西滘村十二巷12号，申请用地东某16.90米，南至北6.00、2.80米，面积为74.36平方米，土地类别为宅基地，建设性质为新建，建筑情况3.5层，建筑面积260.26平方米，框架结构，在“生产队意见”一栏原告加具了“同意报新建”的意见，并签字盖章；广州市海珠区新滘镇三滘村民委员会、广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室分别在“乡政府审核意见”、“上级审批意见”栏处签署“同意按图申报”以及“同意按图施工建3.5层，建筑叠合面积不大于260.26平方米，按村委会规定施工”的审查意见，并盖章予以确认。此后，涉案房屋以“陈某乙”名义办理了有关报建审批手续，广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室于1995年3月8日核发的第007957、007958号《郊区村镇建房许可证》记载：经研究同意批准三滘乡第十一生产队社员陈金凤在西滘村12巷12号用地建房（新建），东某长16.90米，南至北长6、2.8米，用地面积74.36平方米，建筑结构框架3.5层，建筑面积260.26平方米，由自建单位（人）承建。广州市海珠区新滘镇三滘村民委员会于1996年10月28日在该证下方“竣工后乡政府核验意见”栏签署“该房地现建为两间，东边那间属陈某乙，面积为东某4.60米、9.80米，南至北1.70米、2.30米、3.40米、4.70米，合用地48.89米，肆层连飘台总面积226.76平方米，……，同意按现面积分两证发证。”的意见，原广州市海珠区新滘镇人民政府于1996年11月5日核发穗海新字第007958号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该《宅基地证》存根记载：使用人姓名为陈焕好，宅基地座落三滘乡西滘十二巷12号，三滘村十一社，宅基地四至为：东某8.80米，南至北5.00、6.30米，面积49.72平方米，建筑种类为框架结构肆层，建筑面积251.68平方米。
诉讼中，原告为证明其将涉案宅基地证土地出租给陈某乙丈夫陈某丙使用，涉案宅基地证一直是集体用地以及其于2015年2月**日收到第三人诉状材料才知道集体所有用地已被第三人办理宅基地使用证的事实，提交以下证据：1、原告与陈某丙于1994年12月26日签订的《有偿使用合同书》，记载：原告负责提供在村北边，砂地部分64.8平方米空地给陈某丙作有偿使用，期限贰拾年（自1994年12月30日至2014年12月30日止）；2、原告于2015年2月16日出具集体用地的《证明》（广州市海珠区南洲街三滘经济联合社加具“情况属实”的意见）；3、原告的应诉通知书及其诉状证据材料。
另查，穗海新字第007958号《农村（墟镇）宅基地使用证》座落地址更正为：“三滘村西滘大街12巷19号”。
原审法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中，原海珠区新滘镇人民政府于1996年11月5日核发的穗海新字第007958号宅基地使用证，而原告于2015年6月8日提起诉讼，并未超过20年诉讼时效，故被告提出原告起诉已超过法定时效的抗辩意见，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国土地管理法》（1988修正本）第三十八条规定：农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日实施）第二十五条第一款规定：“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”《广东省土地管理实施办法》（1991年修正本）第二十条规定：农村居民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅使用集体所有的土地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批；使用原有宅基地、村内空闲和其他土地的，由乡（镇）人民政府批准，并办理用地手续；使用耕地的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县级人民政府国土管理部门办理用地手续。第二十一条规定：乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限制：平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下……。本案中，根据被告提供的两份《海珠区村镇建房（用地）申请表》记载，陈某乙于1995年1月23日提出建房用地申请时，经原告、当时的乡政府（广州市海珠区新滘镇三滘村民委员会）审核，并报上级主管部门（广州市海珠区新滘镇村镇建设办公室）批准；而且，陈某乙办理了报建审批手续，取得《郊区村镇建房许可证》，竣工后经当时的乡政府（广州市海珠区新滘镇三滘村民委员会）勘查检验，并出具“同意按现面积分两证发证”的核验意见。因此，原海珠区新滘镇人民政府向第三人核发穗海新字第007958号宅基地使用证，事实清楚，符合当时办理宅基地使用权登记的法律、法规的规定，且程序合法。现原告以第三人没有相关报建申请和审批资料等为理由，主张撤销被诉《宅基地使用证》，缺乏事实和法律依据，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市海珠区南洲街三滘第十一经济合作社的诉讼请求。
上诉人广州市海珠区南洲街三滘第十一经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决对案件基本事实不清。l、本案一审庭审时，上诉人反复强调在被上诉人提供的穗海新字第007958号宅基地使用证档案资料中，根本没有原审第三人任何申请材料和批准文件。因此被上诉人属于违法核发宅基地使用证给原审第三人。且被上诉人所提交的证据中，也没有原审第三人的申请资料。2、此外，原审第三人一家已另分配有宅基地，原审第三人所取得的宅基地违反农村村民一户只能拥有一处住宅建设用地的规定。根据1988年12月29日实施的我国《土地管理法》第三十八条：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”另根据《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》第十条规定：“申请农村居民住宅建设用地，必须提供下列证件：（一）户主身份证明。（二）住宅建设用地申请表。（三）经实地测量绘制的用地界址图（比例尺1：500）。（四）审核批准机关认为需要的其他文件。”因此，被上诉人在对原审第三人核发宅基地使用证时，未尽到审查职责，在原审第三人没有任何申请审批资料，不符合法定申请条件的情况下，依然核发宅基地使用证给原审第三人。且作为本案的原审被告，不能对其作出的行政行为提交证据证明该发证行为的合法性。因此被上诉人行为明显存在审查事实不清、违反程序情形，其行为显然不当。但一审法院对此事实视而不见，有意回避，导致案件事实审查不清。二、一审判决适用法律、法规错误。一审法院仅以涉案宅基地的申请、审批符合我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规关于农村村民建设住宅的相关规定条款，就认定被上诉人向原审第三人核发的穗海新字第007958号宅基地证，事实清楚，符合当时办理宅基地使用权登记的法律法规，且程序合法。对此，上诉人认为一审判决适用法律法规显然错误。首先，本案中，涉案宅基地证虽有相关的“申请、审批”资料和手续，但显然并非原审第三人陈焕好的“申请、审批”资料和手续，而是案外人陈某乙“申请、审批”资料和手续。也就是说，原审第三人在其本人根本没有提出任何申请审批资料的情况下取得涉案宅基地证。其次，一审法院仅对涉案宅基地证相关的“申请、审批”资料和手续作形式审查，而没有作实质审查，即只要涉案宅基地证具备相关的“申请、审批”资料和手续即可认定合法有效，而不管其资料是否真实合法有效。因此，一审法院对被上诉人的具体行政行为的审查有失公正。第三、根据《行政诉讼法》第七十条规定，本案中，被上诉人在核发涉案的穗海新字第007958号宅基地证时存在审查事实不清、违反程序等情形，其行为显然不当，应依法予以撤销。故上诉人上诉请求：1、撤销（2015）穗海法行初字第152号行政判决；2、撤销被上诉人向第三人颁发的穗海新字第007958号宅基地证；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
原审第三人陈焕好述称：一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（1988修正本）第三十八条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日实施）第二十五条第一款规定：“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”《广东省土地管理实施办法》（1991年修正本）第二十条规定：“农村居民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅使用集体所有的土地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批；使用原有宅基地、村内空闲和其他土地的，由乡（镇）人民政府批准，并办理用地手续；使用耕地的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县级人民政府国土管理部门办理用地手续。”第二十一条规定：“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限制：平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下……”本案中，原审第三人提出建房用地申请时，已经上诉人及广州市海珠区新滘镇三滘村民委员会审核、报上级主管部门批准，取得《郊区村镇建房许可证》，建房后又经勘验，广州市海珠区新滘镇三滘村民委员会对其出具“同意办证”的核验意见。因此，涉案宅基地使用证的颁发符合当时办理宅基地使用权登记的相关法律、法规规定，本院予以支持。上诉人主张撤销涉案宅基地使用证的理据不足，本院不予支持。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区南洲街三滘第十一经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈卫红
审判员 汪 毅
审判员 肖晓丽
二〇一六年三月二十五日
书记员 周芷诺
刘敏娟