福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行初字第300号
原告袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福州市晋安区。
原告张敏，男，1988年8月8日出生，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人张建兵，男，1962年1月22日出生，住址同上。系张敏之父。
被告福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人黄凡、王锦杰，福州市人民政府法制办公室干部。
原告袁国金、张敏不服福州市人民政府行政复议，于2015年9月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月16日公开开庭审理了本案。原告袁国金、张敏，被告福州市人民政府的委托代理人黄凡、王锦杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福州市人民政府于2015年8月13日作出榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》，主要内容：福州市土地发展中心作为福州市人民政府依据《土地储备管理办法》批准成立的土地储备机构，在征收农村集体土地获批后，作为项目建设的业主单位与被征地村镇签订了《征地协议书》。该协议的性质并非行政机关在履行行政职权，而是为了明确业主单位与被征地村镇的工作职责就征迁补助费用、付款方式、交地标准等而签订的内部工作分工协议。相比于征收土地批复、土地房屋征收补偿决定等由行政机关作出并对申请人发生实质影响的具体行政行为，上述《征地协议书》的签订并未对申请人创设新的权利义务，也不对申请人（袁国金、张敏）产生实质性影响。为此，申请人提起的行政复议申请，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的应当予以受理的范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告袁国金、张敏诉称，原告的部分房屋、土地在福州市土地发展中心、宦溪镇人民政府、原告当地的村民委员会三方签署的《征地协议书》范围内，包括原告在内的集体共有的集体土地也在该《征地协议书》范围内。原告认为以上三方签署《征地协议书》的行为侵害了原告对房屋、土地及集体共有土地的所有权、使用权、知情权、参与权、表决权等。原告通过中国邮政EMS快递的形式向被告递交《行政复议申请书》，2015年9月2日，原告收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，1、《征地协议书》属于行政协议。2、福州市土地发展中心是土地储备机构，其不管隶属于福州市人民政府或者福州市国土资源局，原告已向被告提出两次复议，被告以福州市国土资源局未参与签订协议为由，认为福州市国土资源局属于错列被申请人，明显与法释（2011）20号第五条冲突，被告的认为没有依据。3、本案中，原告从未被相关部门或者村委会告知土地、房屋要被征收，从未与相关部门或者村民委员会确认土地被征收的权属、位置、面积、地类、补偿方案等，从未与相关部门或者村民委员会签订土地被征收的补偿协议，从未领取相关的补偿款项，所以，相关部门对原告并没有组织实施了具体的征地行为也未责令原告需要被强制交付房屋、土地等。福州市土地发展中心、宦溪镇人民政府、村民委员会签订的《征地协议书》侵犯了原告的合法权益。4、协议的内容是针对包括原告在内房屋、土地权属的转移，对原告的合法权益已经造成实质性影响，不属于内部分工。5、被告认为不属于行政复议受理范围没有法律依据。6、《征地协议书》违法，故被告不予受理原告提出的行政复议申请。综上所述，原告的《行政复议申请书》符合法律法规的规定，应当由被告受理、审查《征地协议访》的合法性、关联性。请求：1、依法撤销被告作出的榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告依法受理原告的复议请求；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：A1、房屋、土地权属证明，证明原告在当地有合法的房屋、土地；A2、《征地协议书》，证明福州市土地发展中心与宦溪镇人民政府及原告所在行政村签署的《征地协议书》从内容、格式、时间等方面存在不合法的嫌疑，并且侵犯了原告对土地、房屋合法的权益，包括知情权、话语权、表决权等；A3、《行政复议申请书》、闽政行复告（2015）17号《行政复议告知书》，证明原告向福建省人民政府申请复议本案同样的请求，被告知向被告进行复议申请；A4、《行政复议申请书》、榕政行复补（2015）6号《补正行政复议申请通知书》，证明原告向被告申请复议，并收到被告的补正通知；A5、《行政复议申请书》、榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》及EMS快递单据，证明原告重新向被告递交更改后的《行政复议申请书》及被告作出驳回申请的决定，原告对该决定书的合法性有异议；A6、《无偿收回国有土地使用权请求书》、EMS快递单据及《关于﹤无偿收回国有土地使用权请求书﹥的答复》，证明征地批文的批复并不代表土地征收已经完成，只有土地征收程序完成，才能代表征地批文的正式生效，《征地协议书》的性质体现了土地征收的一个步骤，并且对原告的合法权益产生实质的影响。
被告福州市人民政府辩称，一、答辩人作出榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确。该《征地协议书》并不属于行政机关在履行行政职权，而是在征地申请获得正式批复后的具体实施过程中，为了明确征地业主单位与被征地村镇的工作职责就征迁补助费用、付款方式、交地标准等而签订的内部工作分工协议，因而该《征地协议书》并非对原告发生实质性影响的具体行政行为，未针对原告创设新的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的应当予以受理的范围，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告提起的行政复议申请。二、答辩人作出榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》程序合法。答辩人履行了补正告知、受理、审查、送达等程序，在法定期限内作出驳回行政复议申请决定并向原告送达，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告福州市人民政府向本院提交以下证据：B1、原告提交的《行政复议申请书》及附件证据目录，证明原告向被告提起复议申请；B2、榕政行复补（2015）6号《补正行政复议申请通知书》，证明被告书面通知原告变更行政复议被申请人；B3、原告提交的行政复议补正材料，证明原告向被告提交书面材料变更行政复议被申请人，并增加行政复议第三人；B4、榕政行复答（2015）77号《行政复议答复通知书》，证明被告受理原告行政复议申请后，书面通知被申请人福州市土地发展中心、福州市晋安区宦溪镇人民政府答复；B5、榕政行复参（2015）35号《第三人参加行政复议通知书》，证明被告书面通知第三人福州市晋安区宦溪镇垅头村委会参加行政复议；B6、福州市土地发展中心《行政复议答辩状》及案件证据清单，证明福州市土地发展中心对原告提起的行政复议申请给予答复；B7、福州市晋安区宦溪镇人民政府《行政复议答辩状》，证明福州市晋安区宦溪镇人民政府对原告提起的行政复议申请给予答复；B8、榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告经审查作出驳回行政复议申请决定；B9、各文书送达回证及邮寄详单等，证明被告将各法律文书送达当事人。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条、第四十八条第一款第（二）项。
经庭审质证，原告对被告提交的证据B1-B5的真实性、关联性、合法性无异议；B6-B8真实性、关联性由法院审查，合法性有异议；对B9无异议。
被告对原告提交的证据A1由法院审查；A2真实性无异议，证明对象有异议，认为福州市土地发展中心作为收储单位与福州市晋安区宦溪镇人民政府签订协议是合法的，不能证明原告的主张；对A3、A4无异议；对A5的真实性无异议，证明对象有异议，被告经过审查原告提起的复议申请，做出驳回决定，事实清楚；A6与本案无关，且由原告单方制作的，不能证明原告的主张。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A5及被告提交的证据B8系本案被诉行政行为，其合法性待证。原告提交的证据A6与本案不具有关联性，不作为证据采信。原告及被告提交的其余证据具备证据的真实性、关联性特征，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2011年，福州市土地发展中心作为甲方，福州市晋安区宦溪镇人民政府、福州市晋安区宦溪镇垅头村委会作为乙方，签订了《征地协议书》，就征地位置及面积、征地补偿总费用、付款方法、交地约定等达成了协议。2015年5月14日，原告等人以福州市人民政府、福州市晋安区宦溪镇人民政府为被申请人向福建省人民政府提起行政复议申请，请求：依法确认被申请人于2011年签署的“垄头苑”项目的《征地协议书》无效；2、依法追究违法签署《征地协议书》单位和个人的责任。福建省人民政府于2015年5月20日作出闽政行复告（2015）17号《行政复议告知书》，告知原告等人依法应向福州市人民政府提出行政复议申请。2015年5月29日，原告以福州市国土资源局、福州市晋安区宦溪镇人民政府为被申请人向被告提起行政复议申请。被告认为原告错列被申请人，遂于2015年6月5日作出榕政行复补（2015）6号《补正行政复议申请通知书》，原告于2015年6月15日补正行政复议申请书，变更行政复议被申请人为福州市土地发展中心与福州市晋安区宦溪镇人民政府，将福州市晋安区宦溪镇垅头村民委员会列为行政复议第三人并向被告重新提交了《行政复议申请书》。被告受理后，经审查认为申请人提起的行政复议申请，不属于行政复议应当予以受理的范围，于2015年8月13日作出榕政行复驳（2015）27号《驳回行政复议申请决定书》并送达给原告。原告于2015年9月2日收到上述决定书后不服，于2015年9月15日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告福州市人民政府是法定的行政复议机关，其作出被诉《驳回行政复议申请决定书》权力来源合法。原告是被诉《驳回行政复议申请决定书》的行政相对人，有权提起本案行政诉讼。原告因不服福州市土地发展中心与福州市晋安区宦溪镇人民政府、福州市晋安区宦溪镇垅头村民委员会签订的《征地协议书》向被告提出行政复议申请，上述《征地协议书》是为了明确征地业主单位与被征地村镇的工作职责，就征迁补助费用、付款方式、交地标准等签订的内部工作分工。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议实施条例》未将行政协议纳入行政复议范围，原告就上述《征地协议书》提起行政复议缺乏法律依据，故被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项驳回原告的行政复议申请并无不当。被告在履行了补正告知、受理、审查、送达等相关程序后，在法定期限内作出被诉复议决定并送达原告，程序合法。综上，原告的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告袁国金、张敏的诉讼请求。
本案一审案件受理费用50元，由原告袁国金、张敏负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 林 华
审 判 员 郑 鋆
代理审判员 杨 以
二〇一五年十二月十日
书 记 员 唐梦超
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。