黑龙江省哈尔滨市香坊区人民法院行 政 判 决 书（2017）黑0110行初46号原告宋玉珍，女，1945年1月18日出生，汉族，退休干部，住哈尔滨市香坊区。委托代理人谢笑峰（系原告儿子），男，1969年2月26日出生，汉族，户籍地哈尔滨市道里区，现住哈尔滨市香坊区。被告哈尔滨市国土资源局，住所地哈尔滨市南岗区一曼街173号。法定代表人刘岩果，局长。行政负责人陈烨，常务副局长。委托代理人王立新，哈尔滨市国土资源局法制处处长。委托代理人党东月，北京岳成律师事务所黑龙江分所律师。原告宋玉珍不服被告哈尔滨市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政管理一案，向哈尔滨市南岗区人民法院提起行政诉讼。哈尔滨市南岗区人民法院立案受理后，认为本案系因不动产提起的行政诉讼，于2017年2月8日作出（2017）黑0103行初47号行政裁定书，裁定将本案移送本院审理。本院于2017年3月16日立案后，依法组成合议庭，于2017年8月23日公开开庭审理了本案。原告宋玉珍及其委托代理人谢笑峰，被告市国土局的行政负责人陈烨及委托代理人王立新、党东月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年1月19日，被告市国土局对原告宋玉珍作出哈国土复决（2017）1号行政复议申请不予受理决定书（以下简称不予受理决定书），认为宋玉珍因对哈尔滨市国土资源局香坊分局（以下简称香坊分局）向哈尔滨市香坊区人民政府（以下简称区政府）出具的《关于宋�珍等四户居民土地使用证的认定意见》（以下简称《认定意见》）和向宋玉珍作出的《关于对宋玉珍等二户居民上访问题的答复意见》（以下简称《答复意见》）不服，向市国土局提出的行政复议申请已超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的行政复议申请时限，根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。原告宋玉珍诉称，2011年1月19日被告市国土局以原告提出的行政复议申请已超过行政复议申请时限为由，向原告作出不予受理决定书。因香坊分局向区政府出具的《认定意见》未向原告送达，且未给予原告诉权，原告知道该文件后提起行政诉讼，法院判决应向被告市国土局申请行政复议。被告未查明事实，不履行行政复议职责，严重侵害原告合法权益。原告请求：1.确认市国土局作出的哈国土复决（2017）1号不予�理决定书违法，予以撤销；2.判令被告履行法定职责，对香坊分局出具的《认定意见》出具复议意见。原告宋玉珍在庭审过程中向本院提交以下证据：证据1.（2016）黑0110行初191号行政裁定书。证据2.《关于谢笑峰信访问题答复情况的说明》。上述两份证据证明原告一直在寻找解决问题的途径。被告市国土局辩称，原告向被告提出行政复议申请已超过行政复议申请时限。2013年1月25日，香坊分局向区政府作出《认定意见》。2015年10月13日，香坊分局作出《答复意见》。2017年1月16日，原告向被告提交行政复议申请书，通过该申请书可知：1.原告对《认定意见》不服，通过信访方式进行了维权，香坊分局对于原告的信访问题作出《答复意见》；2.能够确认原告在2015年10月13日之前就已经知道了香坊分局作出的《认定意见》；3.原告于2015年10月13日即知道香坊分局作出《答复意见》。综上，根据《行政复议法》第九条、第十七条规定，原告申请行政复议明显超过法定时效，被告作出不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。原告诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。被告市国土局在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.行政复议申请书，证明通过原告在行政复议申请书中事实及理由部分的陈述可以确认：（1）原告对《认定意见》不服采取了信访的方式维权，对于原告的信访香坊分局于2015年10月13日作出答复意见；（2）能够确认原告在2015年10月13日之前就已经知道香坊分局作出的《认定意见》；（3）原告于2015年10月13日知道香坊分局对其作出《答复意见》。综上，原告行政复议明显超过法定时效，依法应当不予受理；证据2.哈国土复不（2017）1号行政复议申请不予受理决定书审批单，证明被告收到原告的行政复议申请后，经集体讨论及负责人同意，认为原告的行政复议已超过法定时效，依法应当作出不予受理决定书；证据3.不予受理决定书，证明对原告的复议申请被告依法作出哈国土复决（2017）1号不予受理决定书；证据4.EMS快递单，证明被告依法将不予受理决定书通过邮寄的方式送达给原告；证据5.《关于撤销的决定》，证明2017年5月18日香坊分局撤销了2015年10月13日作出的《答复意见》；证据6.送达回执，证明香坊分局将《关于撤销的决定》（以下简称《撤销决定》）送达给宋玉珍，宋玉珍于2017年5月27日依法签收。本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1，认为具有真实性，来源合法，因《认定意见》为香坊分局向区政府出具，且被告未提交行政机关将《认定意见》向原告进行送达的相关手续，故认为无法证明原告在2015年10月13日前已经知道该《认定意见》，对该证据真实性予以采纳，对证明的问题不予采纳；对证据2认为具有真实性，能够证明被告受理原告复议申请后进行审查等工作办理经过，但对被告所要证明的“原告的申请超过法定时效，依法应不予受理”的问题，为本案要审理的被诉行政行为的合法性问题，故对该份证据予以确认，对要证明的问题不予采纳；对证据3，认为该份证据为本案被诉行政行为，不能作为证据使用；对证据4-6，认为具有真实性，与本案具有关联性，本院予以采纳。对原告提交的证据1和证据2，认为具有真实性，合法性，与本案具有关联性，本院予以采�。经审理查明：2013年1月25日,香坊分局向区政府出具《认定意见》,认定宋玉珍、郭吉庆、李炳仁、谭金伟在香坊分局无土地登记和土地登记缴费票据，四人持有的土地证无效。2015年10月13日，香坊分局对原告宋玉珍作出《答复意见》，答复内容：宋玉珍、郭吉庆二本《集体土地使用证》在香坊分局无土地登记档案丢失的可能，确属无土地登记。二人的《集体土地使用证》的取得是没有根据的，是违背土地登记程序的，故无效。另查明，2016年6月17日，原告宋玉珍向黑龙江省国土资源厅（以下简称省国土厅）递交行政复议申请，认为市国土局于2015年11月2日作出的《关于宋玉珍上访问题的答复意见》、香坊分局于2013年1月25日出具的《认定意见》、香坊分局于2015年10月13日作出的《答复意见》侵害其合法权益，违反法律程序，要求予以撤销。省国土厅接到宋玉珍行政复议申请后，于2016年6月23日作出黑国土资其他[2016]328号不予受理行政复议申请决定，决定不予受理。宋玉珍对该决定不服，向本院提起行政诉讼，本院经审理，认为省国土厅对香坊分局作出的《认定意见》和《答复意见》认定“不属于行政复议范围中的具体行政行为”，系对不属于省国土厅受理范围的行政复议申请事项进行了实质性的审查，存在超越职权范围情形，于2016年11月20日作出（2016）黑0110行初73号行政判决书，判决撤销省国土厅的不予受理行政复议申请决定。省国土厅不服，向哈尔滨市中级人民法院（以下简称市中院）提起上诉，该案在二审审理过程中，宋玉珍申请撤回起诉，省国土厅申请撤回上诉，市中院于2017年5月19日作出（2017）黑01行终81号行政裁定书，裁定：一、撤销本院（2016）黑0110行初73号行政判�；二、准予省国土厅撤回上诉；三、准予宋玉珍撤回起诉。又查明，原告宋玉珍因不服香坊分局作出的《认定意见》，于2016年10月8日向本院提起行政诉讼，请求撤销《认定意见》。本院经审理，认为香坊分局作出的《认定意见》系对宋玉珍集体土地使用权登记情况的认定，宋玉珍对《认定意见》不服，应先申请行政复议，故本院于2016年12月15日作出（2016）黑0110行初191号行政裁定书，裁定驳回宋玉珍的起诉。宋玉珍不服，向市中院提起上诉，市中院认为《认定意见》为香坊分局于区政府之间的内部行文，不直接对外发生法律效力。该《认定意见》对宋玉珍合法权益明显不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2017年6月13日，市中院作出（2017）黑01行终228号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年1月16日，原告宋玉珍向被告市�土局提交行政复议申请，请求：1.确认香坊分局作出的《认定意见》违反法定程序，予以撤销；2.确认香坊分局作出的《答复意见》违反法定程序，予以撤销。原告宋玉珍在向市国土局申请行政复议过程中，未提交其因对《认定意见》和《答复意见》不服，已于2016年提起行政复议和行政诉讼的相关证据。2017年1月19日，被告市国土局对宋玉珍作出《不予受理决定》，并于2017年1月22日送达给原告。2017年5月18日，香坊分局对宋玉珍作出《撤销决定》，决定撤销《答复意见》。2017年5月27日，香坊分局向宋玉珍送达了该决定。本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。�被告市国土局作为市一级的国土资源管理部门，具有受理对下一级国土资源管理部门行政行为不服提起的行政复议的法定职责。本案中，被告作出具体行政行为是否具有合法性，应从如下几方面予以考虑：一、原告向被告提出行政复议申请的申请事项是否属于行政复议受案范围；二、是否具有超过法定复议申请期限的情形；三、是否具有其他依法不予受理行政复议的法定情形。一、关于《认定意见》和《答复意见》是否属于行政复议的受案范围的问题。从表现形式上看，《认定意见》是香坊分局与区政府两个行政机关之间的内部答复。从实质影响看，香坊分局在作出《认定意见》后，未向宋玉珍送达。《认定意见》未直接对外发生法律效力，对宋玉珍的权力义务明显不产生实际影响，故不属于行政复议的受案范围。2015年10月13日，香坊分局根据宋玉珍的上访要求，对宋玉珍作出《答复意见》。《答复意见》从表现形式上看虽为信访答复，但该文件的答复内容确认了宋玉珍的《集体土地使用证》无效，系对外发生了法律效力，对宋玉珍的合法权益产生了实际影响，故《答复意见》属于行政复议的受案范围。二、关于《认定意见》和《答复意见》是否具有超过法定复议申请期限的情形。本案中，原告因房屋拆迁补偿问题，多年上访。上访过程中，原告知道了《认定意见》，收到香坊分局作出的《答复意见》。因《认定意见》和《答复意见》均未写明宋玉珍申请行政复议或提起行政诉讼的权利内容，原告在不知道救济途径的情况下，于2016年6月17日向省国土厅申请行政复议，后又向本院提起行政诉讼，积极主张自己的权利，故被告以原告申请行政复议超过法定期限为由，对原告作出不予受理决定不当�三、关于《认定意见》和《答复意见》是否具有其他依法不予受理行政复议的法定情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十三条第一款规定，“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉�，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”根据以上规定可以看出，在行政复议与行政诉讼的关系方面，我国采取的是一种“原告选择为原则，复议前置为例外”的模式。除非法律法规作出特别规定，当事人如果同时选择了复议和诉讼，则应复议在先、诉讼在后，而不能在诉讼之后再申请复议，更不能复议和诉讼两种程序同时进行。本案中，原告于2016年10月8日向本院提起行政诉讼，请求撤销《认定意见》，本院虽于2016年12月15日作出行政判决，认为原告应先向复议机关申请复议，判决驳回原告的起诉。但因原告不服一审判决，向市中院提起上诉，故该案一审判决尚未生效，该案仍在诉讼程序中。原告于2017年1月16日向被告提起行政复议，造成法院和复议机关针对同一个纠纷同时启动解决程序的局面，违背诉讼专属原则。故因该案在诉讼过程中，被告依法应�不予受理。原告于2016年7月4日诉省国土厅要求撤销省国土厅对《答复意见》作出的黑国土资其他[2016]328号不予受理行政复议申请决定一案，市中院于2017年5月9日作出裁定。此间，宋玉珍于2017年1月16日向市国土局申请复议时，诉讼程序尚未终结，被告依法应当不予受理。综上，被告以原告申请行政复议的申请事项超过法定期限为由，决定不予受理虽有不当，但由于：一、《认定意见》未直接对外发生法律效力，对宋玉珍的权力义务明显不产生实际影响，原告申请撤销《认定意见》不属于行政复议的受案范围，且宋玉珍向被告申请行政复议时，其向法院请求撤销《认定意见》的诉讼案件市中院尚未审理终结，被告不应受理原告行政复议申请；二、《答复意见》虽为可诉行政行为，但因宋玉珍在申请行政复议时，宋玉珍请求撤销《答复意见》的诉讼案件尚未终结，原告就不能再提起行政复议。故被告市国土局作出的不予受理决定结果正确。鉴于原告宋玉珍在向被告市国土局提出行政复议申请时，并未向被告提交其已向省国土厅申请复议、向法院提起诉讼等相关证据，原告对于被告受理该行政复议案件认定事实错误负有一定责任，且香坊分局已于2017年5月18日撤销《答复意见》，原行政行为《答复意见》已不存在，为避免当事人诉累，本院对被告作出不予受理决定的理由予以纠正。综上所述，被告作出的不予受理决定存在认定事实不清，适用法律错误的情形。该决定虽然理由不当，但结果正确，且该结果未对原告的权利义务产生实际影响。故原告请求确认市国土局作出的哈国土复决（2017）1号不予受理决定书违法本院予以支持，对其请求撤销市国土局作出的哈国土复决（2017）1号不予受理决定书、判令被告履行法定职责即对香坊分局出具的《认定意见》出具复议意见，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：一、确认被告哈尔滨市国土资源局于2017年1月19日作出的哈国土复决（2017）1号行政复议申请不予受理决定违法；二、驳回原告宋玉珍的其他诉讼请求。案件受理费50元（原告宋玉珍已预交），由被告哈尔滨市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。审 判 长 姚�愔人民陪审员 周 凤 芝人民陪审员 周 晓 梅二〇一七年九月十二日书 记 员 冯 玉 晶