卢氏县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）卢行初字第23号
原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会
法定代表人：杨云福，村委会主任。
委托代理人杨晓玉，河南宇萃律师事务所律师。代理权限：特别授权。具体权限为：具有代为承认、放弃、变更诉讼请求的权利；具有代为出庭陈述、举证、质证、辩论的权利；具有代为申请调解、和解、提出反诉、申请执行、代领法律文书等一切诉讼权利。
被告灵宝市人民政府
法定代表人杨彤，市长。
组织机构代码：00582256-4.
地址：灵宝市金城大道19号。
委托代理人宋卫革，河南函谷律师事务所律师。代理权限：特别授权。具体权限为：具有代为承认、放弃、变更诉讼请求的权利；参与调解、提出上诉等。
委托代理人薛建强，灵宝市国土资源局工作人员。代理权限：一般代理。
第三人灵宝市城关镇人民政府
法定代表人张博博，镇长。
组织机构代码：00582395-4.
地址：灵宝市五龙路北河滨路西。
委托代理人屈建设，河南华灵律师事务所律师。代理权限：特别授权。具体权限为：即有权代为承认、放弃、变更诉讼请求的权利，进行和解、调解、提起反诉。
原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会为与被告灵宝市人民政府、第三人灵宝市城关镇人民政府土地行政确权纠纷一案于2015年4月16日向三门峡市中级人民法院提起诉讼。2015年4月21日，三门峡市中级人民法院作出（2015）三行辖字第00065号行政裁定书，裁定本案移交卢氏县人民法院审理。本院于2015年5月6日受理该案后，依法送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭审理了本案。原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会的法定代表人杨云福及委托代理人杨晓玉、被告灵宝市人民政府的委托代理人宋卫革、薛建强、第三人灵宝市城关镇人民政府的委托代理人屈建设到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灵宝市人民政府于2014年12月23日作出灵政行理（2014）1号行政处理决定书认定：城关镇原“五七”高中占地位于灵宝市市区南边，陇海铁路以南，东至河滩大坝，西至埝跟，北边有一条4米宽小路通至公路，学校南北长约200米，现争议土地为学校占地的一部分。与本案无利害关系的薛某、郭某、张某等人一致证实现争议土地（学校占地）在1975年前后大部分是河滩地，且由原决镇公社给南营村（现涧西村）做过补偿。涧西村一组组长李某等人也证实1975年学校占地后原决镇公社给南营村减免过公粮。双方争议土地产生纠纷时间为2013年，在此之前，涧西村对该宗土地所有权、使用权从未提出过异议。根据国家有关法规政策和基本事实认为，薛某、郭某、张某等多名利害关系人一致证实现争议土地（学校占地）在1975年学校占地后由原决镇公社给南营村（现涧西村）做过补偿，城关镇政府提供的有关票据也证实了这一点，涧西村不能提供确凿证据证明争议土地应归其所有。虽经多方调查，但无任何证据能够证实争议土地属于村农民集体所有，根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款之规定，作出如下处理决定：该争议土地属于国家所有。
原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会不服该处理决定向三门峡市人民政府申请复议，2015年4月1日，三门峡市人民政府作出三政复决字（2015）55号行政复议决定书认为：原决镇公社（现城关镇）就占用相关土地给南营村（现涧西村）支付的费用应属于使用土地的补偿，灵宝市人民政府按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定将争议土地所有权确定为国家所有并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持灵宝市人民政府作出的灵政行理（2014）1号行政处理决定书。
原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会诉称：第三人灵宝市城关镇人民政府在向被告灵宝市人民政府提出土地确权时承认包括原城关镇“五七”高中占地在内所有荒地等土地归原告所有，因此被告灵宝市人民政府仅需对原“五七”高中所占土地进行确权，而不需要对之外的荒地进行确权。第三人灵宝市城关镇人民政府在确权时仅提供河滩地付款条据复印件，但没有提供购买该河滩地协议书，更没有当时洛阳地区的相关部门的批文，并且故意不提供原“五七”高中占地四至，被告灵宝市人民政府对此听之任之，进而作出确权给第三人的行政决定明显错误。根据《确定土地所有和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，非法占用农民集体土地的应该按当时的规定先补办征地手续，否则应退还农民集体。原城关镇“五七”高中未办理征地手续违反该法律规定，故灵宝市人民政府灵政行理（2014）1号行政处理决定书和三门峡市人民政府的复议决定均适用法律错误。综上，被告灵宝市人民政府灵政行理（2014）1号行政处理决定认定事实不清，适用法律错误，请求法院撤销被告灵宝市人民政府灵政行理（2014）1号行政处理决定并依法确认争议的土地归原告所有。
被告灵宝市人民政府辩称：城关镇（原决镇公社）原“五七中学”系城关镇在1975年组织设立的集体性教育机构，校址位于灵宝市市区南边陇海铁路以南，东至河滩大坝，西至埝跟，北边有一条4米宽路通至公路，南北长约200多米，所占土地系原决镇公社南营村（现涧西村）集体土地。该土地在1975年前后大部分是河滩地，学校占用后给南营村支付过补偿款，原决镇公社也给南营村减免过公粮。2000年后，学校停办，学校占地及资产由城关镇教办接管。2013年之前，涧西村对该宗土地所有权、使用权未提出异议。现争议土地为学校占地一部分，经勘测面积为38341.43平方米。以上事实有大量证据印证，事实清楚，证据充分。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，原“五七中学”占用涧西村集体土地已进行过一定补偿，故该土地所有权性质已由集体转变为国家所有，故答辩人将争议土地确权为国家所有适用法律正确。2013年11月25日，城关镇人民政府向答辩人提出《关于确定城关镇原“五七”中学土地权属的请示》，答辩人受理后责成市国土资源局进行调查并提出处理意见。市国土资源局按照土地权属争议调查处理办法的规定于2013年12月27日向争议双方送达受理和举证通知，采取双方提供证据、现场踏探勘测、调查取证的方式，对该地块的权属及占用情况进行调查。答辩人在市国土资源局组织双方调解不能达成协议和责成市国土资源局对部分事实进行补充调查后依法对争议地块作出确权处理决定，并送达双方当事人，处理程序符合法律规定。综上所述，原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会的诉求缺乏事实和法律依据，依法不应予以支持，请求法院驳回其诉讼请求。
第三人灵宝市城关镇人民政府述称：灵宝市人民政府灵政行理（2014）1号行政处理决定认定事实清楚，所作决定尊重历史、尊重事实，处理程序及适用法律完全正确，请求法院驳回原告诉讼请求。
原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会在举证期限内向本院提交的证据材料有：
1、灵宝市人民政府灵政行理（2005）1号行政处理决定书及三门峡市人民政府三政复决字（2005）第5号行政复议决定书，以此证明1973年涧西村在争议区东边临河处修筑石坝，根据建坝时确定的“谁修坝谁受益”的原则，被告灵宝市人民政府已经将与岳渡村发生争议的这段石坝东边土地的使用权确定给原告，现发生争议土地为同一条石坝边的土地，根据当时修坝原则，坝内的土地使用权完全应当认定为原告使用。
2、灵宝市人民法院（2008）灵民二初字第5号民事判决书以及（2008）灵执字第298号执行裁定书和协助执行通知书，以此证明河滩使用权一直属于原告，且原告也一直行使着权利。
3、焦某分别与涧西村二组、三组签订的《租地协议》各一份以及宁某与涧西村签订的《涧西村荒滩地承包协议书》一份和宁某与涧西村四组签订的《土地承包协议书》一份。以此证明原告一直行使着争议土地的使用权。
4、证人王某甲、李某、杨某、屈某、王某乙等证言各一份。以此证明原城关镇“五七中学”占地的四至范围，面积大概约2亩。河滩地属于涧西村使用，从来没有发生过争议，涧西村也未将河滩地卖给“五七中学”。
5、对比图二份。（当事人根据现场情况绘制）
被告灵宝市人民政府在举证期限内向本院提交证据材料有：
（一）、事实方面证据
1、证人证言：郭某、张某、薛某、许某书写的证言及身份证各一份以及灵宝市国土资源局工作人员调查梁某、李某、党某、毋某、管某、宁某、梁某笔录各一份。
2、书证：灵宝市城关镇人民政府提供的原“五七中学”购地付款票据及记账凭单等以及灵宝市国土资源局工作人员调取的宁某与城关镇教育办公室租房合同和收款收据、宁某与灵宝市城关镇人民政府签订的协议书及补充协议书和交款转款凭据。
3、灵宝市尹庄镇涧西村委会关于原决镇公社现城关镇占用我村河滩地一事的说明、城关镇政府清产核资办关于城关镇原“五七”中学建校以来一些情况说明等
以上证据证明城关镇原“五七中学”占用的土地是南营村（现尹庄镇涧西村）集体土地，但学校占地后给南营村及相关生产组做过补偿。
4、现场勘测签字表及现场勘测图，以此证明双方现争议土地属“五七中学”占用地的一部分，面积为38341.43平方米。
（二）、程序方面
1、灵宝市城关镇人民政府土地权属争议案件申请书；2、灵宝市国土资源局向灵宝市城关镇人民政府发出的受理与举证通知书及送达回证以及灵宝市尹庄镇涧西村委会发出的受理与举证通知书和向该村村委会主任发出的通知以及照片等；3、灵宝市国土资源局向灵宝市城关镇人民政府和灵宝市尹庄镇涧西村委会发出的现场勘测通知及送达回证；4、灵宝市国土资源局向灵宝市城关镇人民政府和灵宝市尹庄镇涧西村委会发出的调解通知及送达回证及土地权属争议案件调解书；5、灵宝市国土资源局关于城关镇人民政府提出确定城关镇原“五七”高中土地权属请示的调查报告；6、灵宝市人民政府灵政行理（2014）第1号行政处理决定书及双方送达回证和向灵宝市尹庄镇涧西村委会送达的照片等。以此证明，2013年11月25日，灵宝市城关镇人民政府向灵宝市人民政府提出关于确定城关镇原五七高中土地权属的请示，灵宝市人民政府将该件批转灵宝市国土资源局调查处理。灵宝市国土资源局受理后于2013年12月27日向灵宝市城关镇人民政府发出受理和举证通知，于2013年12月31日和2014年2月13日两次将受理和举证通知书张贴在灵宝市尹庄镇涧西村委会门前，并向该村村委会主任发出通知，要求其配合调查或者委托代理人代理。2014年3月7日，灵宝市国土资源局向灵宝市城关镇人民政府和灵宝市尹庄镇涧西村委会发出现场勘测通知，约定在2014年3月11日9时在争议现场进行勘测，以确定争议土地的坐落、面积及所有权等。2014年3月11日，双方指界人员以及相关勘测人员均到场，并最终确认争议的土地面积为38341.43平方米。2014年4月23日，组织双方进行调解，但双方未能达成和解协议。2014年5月22日，灵宝市国土资源局作出灵国土资（2014）80号关于城关镇人民政府提出确定城关镇原“五七”高中土地权属请示的调查报告。在责令灵宝市国土资源局补充证据后，灵宝市人民政府于2014年12月23日作出灵政行理（2014）第1号行政处理决定书，并于2014年12月26日向双方送达，并在2014年12月30日在灵宝市尹庄镇涧西村委会门前留置送达。因此，灵宝市人民政府作出灵政行理（2014）第1号行政处理决定书办理程序合法。
第三人灵宝市城关镇人民政府未向本院提交证据材料。
原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会对被告灵宝市城关镇人民政府提交的证据提出质疑：
关于证人证言部分：1、郭某证明说学校用地为二亩地属实，其说河滩地是筑坝淤地属学校所有不属实，说修坝的时间及收庄稼的情况不属实；2、张某所说的四至边界与薛某所说是相互矛盾的，卷宗中没有毛某领取补偿款的证据；3、薛某质证意见同张有行；4、许某所述地点，如河滩、河滩大坝、河边等陈述与前两证人不一致；5、梁某所述原决镇公社给减过公粮是因为学校占二亩地才减的；6、李某证言意见同梁换朝意见；7、党某证言与本案没有关系；8、毋某、管某与李某、梁某证言相互印证；9、宁某租过“五七”高中的学校宿舍，有利害关系其所陈述不属实；10、梁某证言所述不真实，其年龄小并不了解五七高中占地的情况。其证言不能证明五七高中占地的四至和补偿款的真实情况；11、宁某的儿子宁某甲现与灵宝市城关镇政府签订有土地流转协议，与本案有利害关系，证言不真实。
关于书证部分：灵宝市城关镇人民政府提供的原“五七中学”购地付款票据记账凭单上面的薛老师、王老师收据只能证明他们从“五七”高中收到过钱，但不能证明是涧西村（原称南营村）收到钱，且票据是复印件不能作为证据使用；涧西村没有叫祁某的，不知道是谁，也不能证实是涧西村收到钱；转账支票应是交付银行的，上面没有银行签章，且收款人是“五七”中学，不能证明转到涧西村；收据存根也是祁某的签字，其余收据也没有记载收款人是谁，故该组证据不能证明涧西村收到补偿款。宁某与城关镇教育办公室租房合同和收款收据只是证明宁某是租用“五七中学”校舍的费用，宁某与本案有利害关系，其所有证言都不能作为证据。宁某甲与灵宝市城关镇人民政府签订协议及补充协议书时已经发生了权属争议，其是想以合法形式掩饰非法目的。涧西村委会说明属实，其证明减公粮只是补偿校舍。从城关镇政府清产核资办关于城关镇原“五七”中学建校以来一些情况说明可以看出祁某是城关镇财政人员，付款是虚假的。城关镇只是将校舍承包给了宁某，五七高中占地就是2亩多，且补偿只是针对2亩地进行的。另外，在2011年涧西村前任村干部和城关镇政府就交涉过土地权属问题。城关镇政府说所占土地中的2亩1分地是二组的，4米路是四组的不符合实际情况。城关镇人民政府主张给过补偿，但补偿的是什么，面积是多少也说不清。被告说五七高中除了操场就是校舍，故被告仅能对操场校舍确权，不能把荒滩地确权。原告并对被告提交的现场勘测报告发表质证提出质疑，认为现场勘测表上签字是否是指界人本人有待核实，被告未将勘测结果告知指界人和涧西村委。
关于程序部分：1、举证受理通知书送达回证没有签字，照片说张贴到涧西村口，但未显示时间，被告可以通过多种方式送达，原告没有收到举证通知书，被告根据城关镇提供的证据作出处理决定有失偏颇；2、调解书有异议，前两页不属实没有签字。原告对被告提交的其他程序方面证据未提出质疑。
第三人灵宝市城关镇人民政府对被告灵宝市人民政府提交的证据未提出质疑，其认为原告灵宝市尹庄镇涧西村委会对收到城关镇原“五七中学”补偿款11045元是认可的，其提交的复议申请和三门峡市人民政府的行政复议决定书均可证实。
被告灵宝市人民政府对原告灵宝市尹庄镇涧西村委会提交的证据提出质疑，认为在行政处理过程中原告从未提交过该证据，被告一概不知，不能据此否认政府在行政确权中根据相关证据认定的事实。而且，原告提交的灵宝市人民政府灵政行理（2005）1号行政处理决定书及三门峡市人民政府三政复决字（2005）第5号行政复议决定书和灵宝市人民法院（2008）灵民二初字第5号民事判决书以及（2008）灵执字第298号执行裁定书和协助执行通知书与本案无关，以上证据反映的土地和本案不是同一地段，也不涉及本案争议土地。焦某分别与涧西村二组、三组签订的《租地协议》以及宁某与涧西村签订的《涧西村荒滩地承包协议书》和宁某与涧西村四组签订的《土地承包协议书》不能否认争议土地多年来一直由“五七”中学管理使用的事实。原告提交的证人王某甲、李某、杨某、屈某、王某的证人证言也不能否认“五七”高中建校占地进行过补偿及随后对校舍操场出租、管理的事实。毛某是当时南营村的组长，确有此人。
第三人灵宝市城关镇人民政府对原告灵宝市尹庄镇涧西村委会提交的证据质证意见同被告灵宝市人民政府，其认为原告提交的证据不能证明争议的土地属原告所有，经过补偿后的土地属于国家所有，土地是“五七”高中管理的，涧西村没有实际管理。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查作如下确认：被告灵宝市人民政府提供的证人证言，关于“五七”高中占地四址和是否进行补偿等说法各一，不能足以认定某种证言真实可靠；被告灵宝市人民政府提供的关于对“五七”高中占地付款方面的证据存在许多疑点，如收款人为王老师、薛老师、祁某以及“五七”高中等，并不是南营大队，并且有些票据和本案并无关联如师某领条等，不能足以证明“五七”高中占地建校向原决镇公社南营大队作过补偿，该部分证据的证明效力，需要进一步调查确认。被告灵宝市人民政府办理该确认土地权属案件，符合土地权属案件办理程序，关于程序方面的证据符合规定，本院予以确认。双方当事人提交的其他证据与案件事实存在关联，相互印证，可以从一定侧面反映案情，本院确认其证明效力。
根据上述证据及双方当事人质证意见，结合庭审调查情况，本院可以认定以下事实：
1975年，原灵宝市决镇人民公社（现第三人灵宝市城关镇人民政府）筹建决镇“五七高中”时占用原灵宝市决镇公社南营大队（现原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会）部分集体土地。
2000年，“五七高中”停办，“五七高中”占地及资产由第三人灵宝市城关镇人民政府的教育办公室接管。
2013年5月，第三人灵宝市城关镇人民政府与宁跃波签订协议，约定以3162500元的价款将“五七高中”占用的土地57.5亩流转给宁某50年。原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会认为该土地属其集体所有，第三人灵宝市城关镇人民政府无权处分，双方发生权属争议。
2013年11月，第三人灵宝市城关镇人民政府向被告灵宝市人民政府提出确权申请，请求对“五七高中”土地归属进行确认。被告灵宝市人民政府将该件批转灵宝市国土资源局调查处理。
灵宝市国土资源局于2014年3月11日组织原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会和第三人灵宝市城关镇人民政府的指界人员以及相关勘测人员到争议现场进行踏勘，最终确认争议的土地面积为38341.43平方米。
灵宝市国土资源局在采取双方提供证据、现场踏勘、调查走访等方式对该案事实查证后，于2014年5月22日作出灵国土资（2014）80号文件即关于城关镇人民政府提出确定城关镇原“五七”高中土地权属请示的调查报告，其认为原“五七”高中多名教师以及第三人灵宝市城关镇人民政府提供的有关票据可以证实在1975年“五七”高中占用原决镇公社南营大队集体土地后对原决镇公社南营大队做过补偿，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第3项之规定，认为现争议土地应属国家所有。
被告灵宝市人民政府在责令灵宝市国土资源局补充证据后，于2014年12月23日作出灵政行理（2014）1号行政处理决定书，认定该争议土地属国家所有。
2005年2月5日，原告灵宝市尹庄镇涧西村民委员会向三门峡市人民政府提出复议申请。
2015年4月1日，三门峡市人民政府作出三政复决字（2015）55号行政复议决定书，决定维持灵宝市人民政府作出的灵政行理（2014）1号行政处理决定书。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，单位之间发生土地所有权和使用权争议的由县级以上人民政府处理，因此被告灵宝市人民政府具有对本辖区内土地权属争议案件作出处理决定的法定职权。被告灵宝市人民政府作出的灵政行理（2014）1号行政处理决定书认定争议的土地属国家所有，其主要理由是“五七”高中占用南营大队的集体土地，原决镇公社给原南营大队做过一定的补偿，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，故应认定该争议土地属于国家所有。但从被告灵宝市人民政府提供的证据材料来看，关于“五七”高中占地四址、是否进行补偿以及何种方式补偿等，被告灵宝市人民政府提供的证人证言说法各一，不能形成证据链条足以认定某种证言真实可靠；被告灵宝市人民政府提供的关于对“五七”高中占地付款方面的证据也存在许多疑点，如收款人为王老师、薛老师、祁某或“五七”高中等，并且有些票据和本案并无关联如师某领条等，不能足以证明或印证“五七”高中占地建校向原决镇公社南营大队作过补偿。该部分证据的证明内容及证明效力等，需要被告灵宝市人民政府进一步调查确认。另外，灵宝市人民政府灵政行理（2014）1号行政处理决定书认定该争议土地属国家所有，但对争议土地具体位置、四址和面积等未作明确表述，该处理决定的结论不具有确定性，存在处理决定不准确的问题。
综上所述，被告灵宝市人民政府作出灵政行理（2014）1号行政处理决定书认定事实依据的主要证据不足，决定内容不准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告灵宝市人民政府作出的灵政行理（2014）1号行政处理决定书。
案件受理费50元，由被告灵宝市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三门峡市中级人民法院。
审 判 长 程军平
人民陪审员 莫少红
人民陪审员 周丽娟
二〇一五年七月七日
书 记 员 杨旭东