江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第19号
原告刘科蓝，男，1964年9月2日生，汉族，农民，住龙南县。
原告刘日东，男，1967年11月6日生，汉族，农民，住龙南县。
原告刘科芳，男，1970年6月2日生，汉族，农民，住龙南县。
原告廖彩英，女，1955年5月6日生，汉族，农民，住龙南县。
原告廖清秀，女，1957年9月20日生，汉族，农民，住龙南县。
原告黄胜善，男，1976年7月22日生，汉族，农民，住龙南县。
原告刘科贵，男，1966年4月4日生，汉族，农民，住龙南县。
原告刘小龙，男，1972年11月7日生，汉族，农民，住龙南县。
原告刘金，男，1974年11月12日生，汉族，农民，住龙南县。
原告黄胜祥，男，1970年7月13日生，汉族，农民，住龙南县。
原告钟玉明，女，1949年11月5日生，汉族，农民，住龙南县。
以上十一原告共同委托代理人李文谦（特别代理），北京文薪律师事务所律师。
被告龙南县城乡规划建设局，组织机构代码014687253。
地址：龙南县龙翔大道中段。
法定代表人：王侃，该局局长。
委托代理人(一般代理)廖云峰，该局行政审批服务股股长。
委托代理人（一般代理）廖彩东，江西理公律师事务所律师。
第三人龙南镇龙洲村庙上二村民小组。
代表人刘上照，男，汉族，1975年9月11日生，住龙南县，系该小组组长。
第三人龙南镇龙洲村总管村民小组。
代表人王政英，女，汉族，1958年7月9日生，住龙南县，系该小组组长。
第三人龙南镇龙洲村上新村民小组。
代表人黄月德，男，1956年9月22日，住龙南县，系该小组组长。
第三人龙南镇龙洲村横街村民小组。
代表人李义清，男，1953年6月16日，住龙南县，系该小组组长。
第三人龙南镇龙洲村胡屋村民小组。
代表人胡传勇，男，汉族，1965年10月1日生，住龙南县，系该小组组长。
第三人龙南镇龙洲村庙上一村民小组。
代表人刘金华，男，汉族，1955年3月22日生，住龙南县，系该小组组长。
第三人龙南镇龙洲村大顺村民小组。
代表人张美濂，男，汉族，1951年10月14日生，住龙南县，系该小组组长。
以上七第三人共同委托代理人胡传勇（一般代理），男，汉族，1965年10月1日生，住龙南县龙南镇龙洲社区胡屋小组，系胡屋小组组长。
原告刘科蓝等十一人不服被告龙南县城乡规划建设局行政许可纠纷一案，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，当日送达受理通知书给原告，并分别送达应诉通知书、行政诉状副本等材料给被告。本院依法组成合议庭，在第一次公开开庭时被告认为本案与龙洲社区大顺等七个村小组有利害关系而申请追加其为第三人，本院审查后依法追加了大顺等七个村小组作为第三人参加本案诉讼，并再次公开开庭进行了审理。原告刘科蓝、黄胜善及其委托代理人李文谦、被告龙南县城乡规划建设局委托代理人廖云峰、廖彩东、第三人共同委托代理人胡传勇到庭参加了诉讼。因被告申请，本院于2015年7月8日裁定本案中止诉讼，2015年10月12日恢复了本案的审理。经江西省高级人民法院批准，本案依法延长审限三个月，现已审理终结。
被告龙南县城乡规划建设局于2012年8月31日核发龙南镇龙洲村大顺等七个村民小组预留地地字第360727201200052号《建设用地规划许可证》。
被告龙南县城乡规划建设局向法院提供了如下证据：
1、龙府办批【2010】357号批复和《龙南县预留地管理办法》（龙府办发【2010】147号）复印件，证明龙南县人民政府根据县国土局的请示，经研究同意龙洲社区进廉租房西侧约14亩的土地安排为预留地；县政府为加强预留用地管理，制订了《龙南县预留地管理办法》，被告根据该《办法》的规定及县政府的有关批复进行相应的审批等工作。
2、《关于龙南镇龙洲村大顺等七个村小组预留地相关事项的协议》、《龙洲村大顺等七个村小组预留地址图》复印件，证明第三人大顺等村小组的土地被征收后县国土资源局根据县政府相关文件的规定并报县政府审定，同意安排预留地给大顺等村小组；在龙南镇政府、国土资源局、被告等单位工作人员及第三人各村小组代表共同参与下选定了预留地的具体位置。
原告诉称：原告于2014年9月5日通过信息公开的方式获知被告作出的地字第360727201200052号《建设用地规划许可证》，该规划许可证对原告合法占有的集体土地进行了规划许可，而且列明的建设单位也与事实不符。原告认为该许可没有法律依据和事实依据，严重侵害了原告的合法权益。为依法维护原告的合法权益，根据《行政复议法》之规定，原告复议至赣州市城乡规划建设局，请依法处理。但该局未在法定时间内作出复议决定，直至2014年12月30日原告才收到无文号的《赣州市城乡规划建设局行政复议决定书》，该决定书对被告作出的行政行为予以维持，为此，原告特依据行政诉讼法的规定向贵院提起诉讼，望得到公正判决。诉讼请求为：一、请求依法撤销被告作出的地字第360727201200052号《建设用地规划许可证》；二、诉讼费由被告承担。
原告向法院提供了以下证据：
1、身份证和农村土地承包经营权证复印件、龙建答字【2014】27号《答复意见》复印件，以证明原告的诉讼主体资格。
2、龙南县人民政府办公室文件（龙府办发【2013】67号），证明原告的土地在未被作出征收的情况下土地就被征收了。
3、赣州市城乡规划建设局行政复议决定书。
4、发改委文件、龙南县环境保护局关于刘科兰等十一人的情况说明。
5、《建设项目选址意见书》（选字第360727201200014号）。
6、《建设用地规划许可证》（地字第360727201200052号）。
被告龙南县城乡规划建设局辩称：被告作出的具体行政许可行为依据了《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规条款的规定，被告核发的所有行政许可证件属合法证件，请求法院维护被告作出的行政许可行为的合法性。被告代理人认为：一、本案遗漏了当事人竹洲二组作为第三人参与诉讼，程序违法；二、原告无诉讼主体资格；三被告的行为即使违法，也要保护大顺等八个村小组的公共利益，不能撤销选址意见。
第三人辩称，同意建设局意见，需要维护我们的利益。政府选址时候就安排了我们的预留地，我们就听政府的，政府合理合法，建设局也合理合法。证据都是合理合法的，我们没有意见。第三人未向法庭提交证据材料。
经审理查明，随着城市的发展和扩容，城市面积不断扩大。经县相关部门规划及批准，龙洲社区整个区域范围都列入了龙南县中心城区（龙洲片区）进行规划控制，并制定了控制性详细规划且得到批准。原告刘科蓝等十一人所处的龙南镇龙洲社区竹洲二组，也由原来的农村逐步演变为城区边沿、规划的中心城区范围。龙洲社区各小组的耕地、自留地、荒地从2008年起逐年被政府征收征用，至今绝大部分土地都已被征收征用。
目前，在龙洲片区已建成的公益项目包括县人民武装部、消防大队、实验中学、龙洲小学、公立幼儿园、廉租房及龙洲路等道路管网等，在建的项目包括县第一人民医院、保障房等。2010年1月13日，龙南县国土资源局与大顺等村民小组签订《关于龙南镇龙洲村大顺等七个村民小组预留地相关事项的协议》，双方对预留地面积、拟安置地段、办证等问题进行了约定。2010年11月16日，针对县国土局《关于请求安排预留地有关问题的请示》，龙府办批（2010）357号文批复：经县第十四届人民政府第四十八次常务会议研究并报县委审定，（1）同意2004年7月至2009年12月龙南镇范围内已征用水田（含鱼塘）约3000亩（以实测面积为准）安排预留地约140亩；（2）由张逸副县长牵头，组织你局、县建设局、县拆迁办、龙南镇政府等部门对每块预留地面积和地块进行具体划定，对严重影响城市规划建设的需作适当调整；（3）对拟安排预留地尚未征收的龙洲社区进廉租房西侧约14亩（以实测面积为准）和东湖新区预留地安置面积约30亩（以实测面积为准），由你局和龙南镇政府负责依法征收；……。2011年11月16日，县建设局、县国土局、龙南镇政府等部门组织大顺等七个村小组组长对预留地进行了选址确认，并在选址图上签字确认。
被告龙南县城乡规划建设局根据县政府的决定及安排，依照相关程序，于2012年8月17日向龙洲村大顺等村民小组核发了预留地的选字第360727201200014号《建设项目选址意见书》。2012年8月31日核发龙南镇龙洲村大顺等七个村民小组预留地地字第360727201200052号《建设用地规划许可证》。第三人取得该预留地后已进行相关设计、规划、报批等前期开发工作，但还未开工建设。该预留地及龙洲路道路范围内包含有原告等人的承包地。
2013年，县政府决定对包括原告等人在内的龙洲社区竹洲二组等小组的土地进行征收，张贴了征地公告，龙南镇政府征地工作组曾多人多次上门与原告等人沟通协调，但原告认为政府对其土地的征收补偿标准过低，且没有安排预留地，故未与政府达成征地协议。原告认为本案被告在政府相关部门没有对其合法承包占有的集体土地进行征收征用的情况下即进行规划许可没有法律依据和事实依据，严重侵害了原告的合法权益。故诉至法院，请求撤销被告作出的相关行政许可。
以上事实，有经庭审质证的由被告向法院提交的龙府办批【2010】357号批复、《龙南县预留地管理办法》（龙府办发【2010】147号）、《关于龙南镇龙洲村大顺等七个村小组预留地相关事项的协议》、《龙洲村大顺等七个村小组预留用地选址图》复印件和原告提交的身份证和农村土地承包经营权证复印件、龙建答字【2014】27号《答复意见》复印件等证据及庭审笔录在卷为凭，以及本院对龙洲社区党支部书记沈向群所作的询问笔录予以证实，对其真实性予以确认。
另外，因本案与本院审结的（2015）龙行初字第17号、20号刘科蓝等十一人不服被告龙南县城乡规划建设局行政许可纠纷案案情、性质类似，该两案因原告刘科蓝等人不服已上诉至赣州市中级人民法院。为节约行政等各项社会资源，减少诉累，被告申请本案暂时中止诉讼，待（2015）龙行初字第17号、20号案件裁判文书生效后再行处理。本院认为被告的申请成立，于2015年7月8日裁定本案中止诉讼。2015年9月7日，赣州市中级人民法院判决驳回了刘科蓝等人对（2015）龙行初字第17号、20号案件的上诉、维持原判，该判决书已经送达给各方当事人并发生法律效力。本院于2015年10月12日恢复本案的审理。
本院认为，关于被告代理人提出原告无诉讼主体资格的问题。本案原告系龙洲社区竹洲二组的村民，其依法取得了该小组耕地的承包经营权，大顺等村小组预留地及龙洲路道路范围内包含有原告等人的承包地，被告在龙建答字（2014）27号答复意见中已经明确认可竹洲二组被征土地主要用于龙洲路、龙洲预留地等项目建设。根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，本案原告属于与被告作出的行政行为有法律上利害关系的公民，原告具有诉讼主体资格。故被告代理人的该意见不能成立，本院予以驳回。
关于被告代理人提出本案遗漏了当事人竹洲二组作为第三人参与诉讼，程序违法的问题。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”，此规定中明确为“可以”而不是“应当”。从该条规定可以得知：一方面，如第三人认为其与本案有利害关系，则可以申请参加本案诉讼，但法院至今未收到竹洲二组的申请；另一方面，法院在审理时有权根据审理的情况和需要来决定是否追加当事人，本院认为本案无需通知竹洲二组作为第三人参与本案诉讼。故被告代理人的该意见不能成立，本院予以驳回。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”的规定，被告龙南县城乡规划建设局有权根据建设单位的申请并在得到政府等相关部门批准或同意的情况下核发建设用地规划许可证。建设用地规划许可证的取得是建设单位向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地的前提或前置条件，而对土地的征收征用是县、乡（镇）政府及土地主管部门的另一种行政行为，该许可证的核发并不直接影响原告的合法权益。
本案中被告未提供其在向第三人大顺等村小组核发预留地《建设项目选址意见书》前环保部门出具的有关该项目是否符合环境影响的相关评估文件，违反了《江西省建设项目城市规划行政许可规程（试行）》的相关规定，程序上存在瑕疵，基于此而核发的《建设用地规划许可证》也属于违法的行政行为。
本案中第三人大顺等七个村小组是因其土地从2008年起陆续被政府征收后在该地安置的预留地项目，该项目涉及范围广、人数众多，且历时时间已达六、七年时间，虽然还未开工建设，但第三人取得该预留地后已进行相关设计、规划、报批等前期开发工作，并缴纳了一定的报批等费用，前期投入巨大。如撤销该项目的相关规划许可，该项目可能需补办相关材料重新报批或另选他址安置。如此，必然给第三人利益造成重大损害及可能引发新的严重社会矛盾纠纷，也将给各级政府、当地的经济发展和社会稳定带来极为不利的影响。原告等人提起本案诉讼的原因是认为政府对其土地的征收补偿标准过低、未给其安置预留地等，其根本目的和诉求是想通过诉讼来解决征地问题。相比较原告权益因该项目实施而受到影响的程度来讲，该项目能否顺利实施对其他各方的影响显然更重大得多，且原告的权益还可通过其他合法途径来进行主张和得到维护。故该项目的相关规划许可不宜撤销为宜。
综上所述，确认被告核发该建设用地规划许可的行为违法，但不予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告龙南县城乡规划建设局向第三人龙南镇龙洲村大顺等村小组核发的预留地地字第360727201200052号《建设用地规划许可证》违法。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 ：何水长
代理审判员 ：钟沈作
人民陪审员 ：谢远明
二〇一五年十月十五日
代理书记员 ：唐仕根
书 记 员 ：黄金龙