浙江省临安市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）浙0185刑初367号
公诉机关浙江省临安市人民检察院。
被告人张校成，曾用名张跃成，男，1970年3月23日出生，汉族，大专文化程度，原系临安市昌化镇党委委员、副镇长，住临安市，户籍所在地：临安市。因犯受贿罪于2012年11月14日被临安市人民法院判处有期徒刑十一年。因本案于2016年8月12日被本院决定逮捕。
辩护人田暐，浙江六合律师事务所律师。
辩护人方萍，浙江钱王律师事务所律师。
浙江省临安市人民检察院以杭临检公诉刑诉[2016]323号起诉书指控被告人张校成犯玩忽职守罪，于2016年7月12日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭审理了本案。临安市人民检察院指派检察员胡秋玲出庭支持公诉，被告人张校成及其辩护人田暐到庭参加诉讼。现已审理终结。
浙江省临安市人民检察院指控：2003年1月20日，临安市锦城街道横潭村村民蔡某1和横潭村十四组签订《转让协议》，以150万元的价格从横潭村十四组转让得横潭砖瓦厂及砖瓦厂用地，但之后蔡某1一直未办理土地权属变更登记手续，也未向横潭村集体支付全部转让款。2004年至2005年期间，蔡某1为再次转卖横潭砖瓦厂及所涉土地时获得更高收益，变造原《转让协议》，将协议上记载的转让价格由150万元改为480万元，同时还伪造了《横潭砖瓦厂整体改制转让协议》（以下简称《改制协议》），将转让方改为横潭村村民委员会，转让价格改为480万元，转让时间提前至2001年11月16日，以此虚增其投入成本。后蔡某1将《改制协议》交由时任横潭村党支部书记的喻光炎、时任横潭村村民委员会主任的赵某签字确认，并加盖了锦城街道横潭村村民委员会公章。
2008年11月至12月期间，临安市土地储备中心向横潭村村民委员会征收横潭砖瓦厂所涉地块，时任临安市土地储备中心主任的被告人张校成指派时任土地储备中心副主任的万某（另案处理）担任该地块征收业务的具体承办人。在征收过程中，被告人张校成在收到伪造的《改制协议》等材料后，未对横潭砖瓦厂所涉地块转让情况进行调查核实，也未对相关材料进行审慎的审查，以致接受伪造的《改制协议》作为征地价格确定的依据，在《临安市国土资源局征收集体土地审批表》上出具了征收横潭砖瓦厂及砖瓦厂所涉土地补偿费用676.5251万元的审查意见，由被告人张校成作为科室负责人签字认可并提交国土局定价会议通过。之后，被告人张校成和万某根据审批表中的审查意见以及虚假的转让价格、转让时间出具了《横潭砖瓦厂地块征收补偿协议》，在协议中对征地补偿款676.5251万元及补偿标准予以了确认。
2008年12月4日，临安市土地储备中心作为甲方与乙方横潭村及丙方蔡某1正式签订《横潭砖瓦厂地块征收补偿协议》。签订补偿协议之后，临安市土地储备中心没有按照《征用土地公告办法》和《杭州市征用集体所有土地实施办法》等规定履行征收集体土地的法定工作流程，未将征地方案、征地补偿安置方案在被征地所在村、组内以书面形式公告，致使横潭砖瓦厂及砖瓦厂所涉土地征地补偿方案的真实性、合理性无法得到群众的监督，该份协议中约定的征收补偿方案与事实不符的情况未能及时被发现。
2008年12月9日，临安市国土局将该笔676.5251万元的征地补偿款全部支付给蔡某1的合伙人李某1，造成国家直接经济损失238万余元。
针对上述指控，公诉人当庭出示了张校成任职文件，关于同意临安市土地储备中心职能设置、岗位设置和人员编制方案的通知，转让协议，临安市国土资源局征收集体土地审批表、征收协议书，横潭砖瓦厂整体改制转让协议，权益转让协议书，情况说明，收据，关于横潭砖瓦厂征地补偿费用的说明，情况说明，关于原横潭砖瓦厂补偿费用核算的说明，临安市人民政府关于公布临安市基准地价更新结果的通知，临安市2008年度房屋/附属等评估结论书，会议纪要，分类账，记（转）账凭证，浙江省农村集体经济组织统一收据，全国农村信用合作社现金缴款单、进账单，（储备中心）款项支付申请单，浙江省地方税务局通用机打发票，2009年房屋拆迁评估未结算费用清单，领条，李茂银行账户明细，关于印发《临安市土地储备中心财务管理暂行办法》的通知，集体土地征收工作流程，关于进一步加强土地管理工作若干问题的通知，关于印发《临安市城市规划区集体所有土地房屋拆迁安置暂行规定》的通知，关于临安市征地综合补偿标准的批复，户籍证明，临安市人民法院刑事判决书，建设用地项目呈报材料，临安市人民政府征用土地方案通告；证人蔡某2、赵某、蔡某1、万某、李某1、胡某、何某、李某2、李某3、叶某等人的证言；被告人张校成的供述和辩解等证据，据此认定被告人张校成身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定予以惩处。
被告人张校成辩称：1、万某是具体经办人，对于万某提交的材料我只做形式审查，我无法辩别材料真假。2、关于公告，法律规定土地在办理征用手续之后才需要两公告一登记，公告的事情要看省政府报批准手续的情况。至于是否构罪，请求法庭依法判决。
被告人张校成的辩护人提出：1、涉案地块是双方多次协商后以合理补偿款收储的，收购协议是平等协商的结果，未造成国家利益的重大损失。2、被告人张校成作为科室负责人已经尽到审核职责，不存在任何严重不负责的玩忽职守行为，对于不能发现《转让协议》系伪造不应承担直接责任。3、土地储备中心根据《土地储备管理办法》对土地进行收储，对于收购合同并不需要公告，且从2005年9月23日临政告（2005）72号征用土地方案通告来看，涉案土地的征收公告已经发布。故请求对被告人张校成作出无罪判决。
经审理查明，2003年1月20日，临安市锦城街道横潭村村民蔡某1和横潭村十四组签订《转让协议》，以150万元的价格从横潭村十四组转让得横潭砖瓦厂及砖瓦厂用地，但之后蔡某1一直未办理土地权属变更登记手续，也未向横潭村集体支付全部转让款。2004年至2005年期间，蔡某1为再次转卖横潭砖瓦厂及所涉地块时获得更高收益，伪造了《横潭砖瓦厂整体改制转让协议》（以下简称《改制协议》），将转让方改为横潭村村民委员会，转让价格由150万元改为480万元，转让时间提前至2001年11月16日，以此虚增其投入成本。后蔡某1将《改制协议》交由时任横潭村党支部书记的喻光炎、时任横潭村村民委员会主任的赵某签字确认，并加盖了锦城街道横潭村村民委员会公章。
被告人张校成在2008年4月至2011年1月期间任临安市国土资源局土地储备中心主任兼统一征地所所长，土地储备中心的主任负责全市土地储备中心全面工作，组织土地收购储备计划的编报和实施、组织土地收购储备工作研究等工作职责。2008年11月至12月期间，临安市土地储备中心向横潭村村民委员会征收横潭砖瓦厂所涉地块，时任临安市土地储备中心主任的被告人张校成指派时任土地储备中心副主任的万某（另案处理）担任该地块征收业务的具体承办人。在征收过程中，被告人张校成在收到伪造的《改制协议》等材料后，在应该对协议内容真实性进行审查的情况下，未对横潭砖瓦厂所涉地块转让情况进行调查核实，也未对相关材料进行审慎的审查，以致接受伪造的《改制协议》作为征地价格确定的依据，计算出补偿价格后，张校成将征收横潭砖瓦厂一事提交地价会议讨论获得通过。后万某制作了补偿费用为676.5251万元的征收集体土地审批表，在被告人张校成作为科室负责人签字认可后，层报局领导签字。之后，被告人张校成和万某根据审批表中的审查意见以及虚假的转让价格、转让时间出具了《横潭砖瓦厂地块征收补偿协议》，在协议中对征地补偿款676.5251万元及补偿标准予以了确认。
2008年12月4日，临安市土地储备中心作为甲方与乙方横潭村及丙方蔡某1正式签订《横潭砖瓦厂地块征收补偿协议》。签订补偿协议之后，临安市土地储备中心没有按照《征用土地公告办法》和《杭州市征用集体所有土地实施办法》等规定履行征收集体土地的法定工作流程，未将征地方案、征地补偿安置方案在被征地所在村、组内以书面形式公告，致使横潭砖瓦厂及砖瓦厂所涉土地征地补偿方案的真实性、合理性无法得到群众的监督，该份协议中约定的征收补偿方案与事实不符的情况未能及时被发现。
2008年12月9日，临安市国土局将该笔676.5251万元的征地补偿款全部支付给蔡某1的合伙人李某1，造成国家直接经济损失238万余元。
证明以上事实的证据有：
1、证人蔡某1的证言证实，2002年，其与李某1合伙以200余万元的价格购得横潭村砖瓦厂，实际支付150万元给14组。在明知砖瓦厂不能继续生产的情况下，想继续把砖瓦厂经营起来，对该厂投资280多万元用于整修厂房、添置设备、购买原材料等，但政府不允许开工。2004年为了让投资有依据，制作《横潭砖瓦厂整体改制转让协议》，将转让价格改为480万元，转让时间笔误错写成2001年11月18日，并交由村委主任赵某和书记喻光炎签字确认。2008年，其因资金紧张，以300万元的价格将其在砖瓦厂的一半股份卖给李某1。2008年下半年，该地块被国土局征收，具体是谁跟国土局商谈征地价格其不清楚，其本人未参与过。后来李某1将《横潭砖瓦厂地块征收补偿协议》拿给其，其带着李某1到村委办公室里，让蔡某2及赵某签字。另有证人孙某的证言在案证实其丈夫蔡某1于2003年购买了横潭砖瓦厂，并提供《转让协议》复印件在案印证。
2、证人李某1的证言证实其通过胡某认识蔡某1，2003年蔡某1买砖瓦厂没钱而找其合作。蔡某1说要合伙把原横潭砖瓦厂土地买来，具体价格记不清楚，说好一人一半份额，没有书面协议，后来蔡某1陆续向其拿了320万元。开始的100万是改制款，后来的钱以各种借口拿去的，在知道蔡某1在澳门赌博后就不想要地，只想把投入的钱拿回来。蔡某1从其处拿钱明确说是用于房产开发前期投入的，如果他说用于砖瓦厂再生产其根本不会同意，因为砖瓦厂已不得再生产了，且其对砖瓦厂再生产没有意向。2008年，国土局要征收转瓦厂，其和蔡某1一起和国土局协商，改制转让协议也是其向国土局领导提供的。最后其、蔡某1和国土局领导达成土地价格670多万元。因征地款打下来要一段时间，蔡某1当时很缺钱，又向其借300万元。因此双方签订了权益分配协议，权益转让协议确定砖瓦厂的权益全部归李某1所有。签订权益转让协议及村里的情况说明的目的是等征地款下来全部打到其账号里。后征地款汇入其账户，除去已给蔡某1的620万元，剩余56万元给了蔡某1。2003年购买土地的协议和后来蔡某1拿出的改制转让协议上价格不一致，蔡某1说他确实有这么多的钱投下去。相关的书证有领条二份在案证实。
3、证人胡某的证言证实，蔡某1和李某1由其介绍认识，当时蔡某1因为没钱收购横潭村原砖瓦厂的地块，想找合作伙伴搞房产开发，因为李某1一直做房产生意，其便将李某1介绍给蔡某1。李某1出钱和蔡某1收购了横潭砖瓦厂后，不知为何地皮一直未开发。2008年，李某1称蔡某1要向李某1借300万元，但李某1已经不相信蔡某1不愿意借款，李某1称不要砖瓦厂的任何权益，只要收回其投入的钱。当时正好政府要收砖瓦厂，所以蔡某1和李某1签了一张权益转让协议，将砖瓦厂的全部权益转让给了李某1，目的是补偿款下来后直接打入李某1账户。而另一份私下协议是，李某1不要砖瓦厂任何权益，只要拿回投入的320万元和借给蔡某1的300万元，多余的补偿款还给蔡某1。
5、证人万某的证言证实2008年11月，张校成让其具体经办征收横潭砖瓦厂一事，之后其收集了该地块的权属资料，包括《横潭砖瓦厂整体改制转让协议》，但具体是谁将该份协议交给其的已经记不清楚，其对协议的内容进行了形式审查。676万余元的征收价格事先已经局里地价会议讨论决定，其按照张校成的交代填入审批表后办理了审批手续，然后拟好土地转让协议找横潭村的村长赵某、书记蔡某2以及第三方蔡某1签字，最后再拿给局长叶某签字。具体与受补偿方谈征收价格不是其出面谈的，其不清楚谁代表国土局去谈。其提供《临安市土地储备中心财务管理暂行办法》证实相关的制度规定。
6、证人蔡某2的证言证实，其在2007年至案发担任横潭村党支部书记，在2003年，蔡某1改制取得横潭砖瓦厂，当时交给村里150万元。2008年，其没有认真核实《横潭砖瓦厂整体改制转让协议》的签订日期，也没有对480万元的转让价格提异议，致使土地储备中心按照480万元的转让价格为基数对横潭砖瓦厂进行征地补偿。
7、证人何某的证言证实其系浙江众诚房地产评估事务所有限公司临安分公司的总经理，2008年下半年，张校成打电话给其让其公司对横潭村砖瓦厂进行评估。其到现场后，李某1和横潭村委的一个人在，临安市国土局没有人在场。其公司在村委的人的指认下明确了砖瓦厂的地块范围，然后做好了后续的测量评估工作，评估过程中对于新搭建的工棚经请示国土局后未进入评估范围，经过评估后于2008年11月24日出具初稿，这份初稿要经过临安市国土局对接横潭村确认之后，再提出评估价格意见反馈给其公司，其公司再根据相应标准核算后才能出正稿，初稿上不需要评估人员、复核人员、项目负责人签字。由于临安市国土局针对初稿没有反馈意见给其公司，评估一事便没有下文。2014年下半年的一天，因为临安市纪委在调查横潭村砖瓦厂的事情，其受临安市国土局委托，根据676万余元的补偿价格，倒推出了核算过程。在案有评估费凭证证实评估交费的情况。
8、证人李某2的证言证实，其是临安市国土资源局办公室主任，2008年11月21日的班子扩大会议是其记录的，当时是张校成汇报征收横潭砖瓦厂地块事项的，其都是如实记录的。
9、证人叶某的证言证实，其在2007年3月至2012年3月期间任国土局局长，横潭砖瓦厂地块在2004年时就想征收但没有征掉，到了2008年又要对该地块进行征收，当时土地储备中心主任是张校成，副主任是万某。价格在地价会议讨论后通过。该价格是由土地价值、砖瓦厂资产及480万元的财务成本综合计算出来的。改制协议上转让价格虚构导致财务成本多支出。
10、证人徐某、雷某、汪某的证言证实了征用集体土地的操作流程、土地储备中心的工作职责等内容。
11、证人蔡某3的证言证实，其是横潭村报账员，证实蔡某1改制取得砖瓦厂地块的具体情况，该砖瓦厂没有再继续经营，2008年国土局征收该地块时，没有国土局人员就砖瓦厂转让费用进行核实，也没有将征收协议在村里公示。证人斯某的证言证实，其是横潭村14组村民，蔡某1将砖瓦厂买去后，投入了部分钱想继续开砖瓦厂，但厂最终没有开起来。改制的价格是150万元。2008年国土局征收该地块时，没有国土局人员就砖瓦厂转让费用进行核实，也没有将征收协议在村里公示。证人黄某、林某的证言内容与蔡某3、斯某的证言内容基本一致。
12、证人王某的证言证实，其在2003年7月至2007年3月期间任临安市国土资源局局长，横潭砖瓦厂地块在2004年政府就想征收，但当时蔡某1要价910万元，张校成把蔡某1的要求向我汇报，我再向市领导汇报，政府认为价格太高，就一直拖着没有征收。当时前期工作是张校成收集资料的，他还把《横潭砖瓦厂整体改制转让协议》给我看过的。当时张校成是地产交易中心主任，但土地储备中心的事情也是张校成在负责的，土地储备中心没有单独作为部门成立。当时征收收集基础资料，没有到正式征收的阶段。其提供其2004年参加土地审批联席会议记录。
13、证人李某3的证言证实，其在2003年至2011年1月任国土资源局副局长，在2004年市政府想把横潭砖瓦厂地块进行征收，后来是在2008年征收掉的。
14、中共国土资源局文件、事业单位（公务员）年度考核登记表、临安市机构编制委员会文件、户籍证明证实被告人张校成的任职情况、岗位职能情况等。
15、临安市2005年度整理第一批次建设用地呈报材料、建设拟征收土地权属情况汇总表、临安市人民政府征用土地方案通告、临安市土地储备中心勘测定界图、临安市人民政府专题协调会议纪要证实在2004年、2005年拟征收横潭砖瓦厂地块所履行的呈报、通告、会议讨论等情况。临安市国土资源局征收集体土地审批表、临安市集体土地征收协议书、横潭砖瓦厂地块征收补偿协议、横潭砖瓦厂整体改制转让协议、权益转让协议书、情况说明、浙江省统一收款收据、关于横潭砖瓦厂征地补偿费用的说明、临安市人民政府文件、评估结论书、会议记录、李某1银行凭证证实临安市国土资源局征收横潭砖瓦厂的具体经过情况。
16、分类账、记账凭证、现金缴款单、分配清单证实被告人蔡某1交纳改制款的情况及款项发放给村民的具体记账情况。
17、临安市墙体材料改革办公室出具的《关于横潭砖瓦厂的情况说明》、临安市国土资源局出具的《关于原横潭砖瓦厂补偿费用核算的说明》证实横潭砖瓦厂1997年之前已停产，根据相关规定，砖瓦厂不允许恢复生产，关停后的违章建筑和附属设施价值以及之后发生的其它费用不予补偿。
18、刑事判决书证实被告人张校成的前科情况。归案经过证实被告人张校成从服刑地解回的情况。
19、被告人张校成的供述证实，2008年其接到局长交给其的征收横潭砖瓦厂地块的任务后，带着万某先去了一趟横潭村，跟村长蔡某2说国土局要收购砖瓦厂地块，蔡某2表示同意。后其将这件事交给万某负责，嘱咐万某要特别注意横潭砖瓦厂的面积和地上构筑物的价值，对相关资产一定要进行评估。后万某形成了初步的征地价格，其再将资料提交到国土局的地价会议上讨论，经讨论同意以676万余元的价格征收。最终万某就是按照这个价格完成了土地征收工作。至于征收过程中的原始材料都是万某提供给其，其未仔细核实材料的真实性。
上述证据经当庭举证、质证，形成了完整的证明体系，本院予以确认。
本案犯罪事实清楚、证据确实充分，足以认定。
关于涉案地块是征收还是收购的问题。临安市2005年度整理第一批次建设用地呈报材料、建设拟征收土地权属情况汇总表、临安市人民政府征用土地方案通告、临安市国土资源局征收集体土地审批表、临安市集体土地征收协议书、横潭砖瓦厂地块征收补偿协议等证据明确证实国土资源局对横潭砖瓦厂地块实行的是土地征收程序，征收过程中对地上建筑物进行评估予以补偿。因此辩护人提出本案系土地收购的意见本院不予采纳。
关于被告人张校成在本案中的职责问题。根据万某的证言，其是2008年11月21日地价会议后接到张校成的指示，要求其对征收横潭砖瓦厂地块履行征地手续。且从在案的呈报手续看，在征收集体土地审批上的时间上，万某的签字时间是2008年11月27日，其他领导签字均在11月27日之后。从现有证据来看，均反映出万某经手本案是在地价会议之后。而被告人张校成在2008年11月21日的地价会议上对横潭砖瓦厂地块的征收方案进行了汇报，从其他相关证据看，证人王某的证言证实张校成在2004年即经手了横潭砖瓦厂地块征收的相关过程，包括收集相关资料、与蔡某1的交涉等内容，证人蔡某2的证言证实被告人张校成要求其协助征收并确认地界，何某的证言证实被告人张校成联系其进行评估，以上证据均可证实被告人张校成在地价会议之前已就涉案地块征收、价格形成等问题进行履职的情况。因此综合全案证据来看，被告人张校成称都是万某经手、其只是作形式审查的辩解不能成立。在征收横潭砖瓦厂地块过程中，土地储备中心参与征收工作的人员是张校成和万某，而万某是在地价会议后根据张校成指示履行报批等手续，而被告人张校成在地价会议之前已就相对方提供的相关资料计算了补偿方案并向地价会议进行汇报，那么其在汇报前就应对相关材料的真实性进行实质审查，应尽审查义务，但其没有尽职对改制协议进行审查。被告人张校成应该且能够履行职务，但没有认真地对待其职务，没有对协议内容进行审查。
关于公告问题。本案中有临政告【2005】72号临安市人民政府征用土地方案，该通告对征收横潭村土地的面积、四至范围、补偿安置标准、人员安置办法等内容进行了通告，但在2005年因蔡某1要价太高没有成功征收，后在2008年进行了征收。虽然相关的法律法规没有规定在此情况下是否应该重新进行公告。但因为2008年征收的价格与2005年所规定的补偿标准并不一样，因此国土资源局应在2008年征收时将相关的方案再进行公告，让相关的人员知晓补偿方案，接受群众的监督。因此虽然在2005年有一份政府的通告，但在本质上并没有起到公告的作用，因此应在2008年再行公告。
辩护人关于本案程序问题、职责问题及公告问题的辩护意见本院均不予采纳。
本院认为，被告人张校成身为国家机关工作人员，玩忽职守，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。被告人张校成在判决宣告后刑罚执行完毕前发现漏罪，应当二罪并罚。据此依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十条、最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款之规定，判决如下：
被告人张校成犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年六个月；与前罪判处的有期徒刑十一年，并处没收财产人民币11万元并罚，决定执行有期徒刑十二年八个月，并处没收财产人民币11万元（刑期自判决执行之日起计算，判决执行前羁押一日折抵刑期一日，即自2012年9月17日起至2025年5月16日止，款限本判决生效后十日内缴纳）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省杭州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。
审 判 长 陈 飞
人民陪审员 陈小平
人民陪审员 董顺良
二〇一六年九月九日
书 记 员 杨骏业
附：相关的法律条文
一、《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条【滥用职权罪;玩忽职守罪】国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
……
第七十条判决宣告以后，刑罚执行完毕以前，发现被判刑的犯罪分子在判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当对新发现的罪作出判决，把前后两个判决所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。已经执行的刑期，应当计算在新判决决定的刑期以内。
二、最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条……
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
……
（二）造成经济损失150万元以上的；
……