江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00549号
上诉人（原审原告）吴建铭。
委托代理人黄明，南通市崇川区时进法律服务所法律工作者。
委托代理人吴珏。
上诉人（原审被告）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人吴永宏，局长。
委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张建。
被上诉人（原审原告）顾建辉。
委托代理人张建。
被上诉人（原审原告）吴国杰。
被上诉人（原审第三人）南通市土地储备中心，住所地南通市跃龙路**号。
法定代表人单伟，主任。
委托代理人王伟骅，系南通市土地储备中心工作人员。
被上诉人（原审第三人）南通中城房屋拆迁有限公司，住所地南通市崇川区万象西园8号楼5层。
法定代表人黄新明，总经理。
原审第三人吴建雄。
原审第三人陆素君。
原审第三人王铎。
上诉人吴建铭、南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）因房屋拆迁行政裁决一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00229号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月22日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1988年9月8日，原南通市房地产管理局向吴吉英颁发了南通市××区××街××号房屋的所有权证，该证载明共有人包括吴金凤、吴国祥、吴国华、吴芸、吴国杰、韩萍、吴吉英。在上述共有人当中，吴金凤于××××年××月逝世，吴国祥于××××年××月逝世，韩萍于××××年××月逝世，吴吉英于××××年××月逝世，吴国华、吴芸也已逝世。张建系吴吉英的继承人，顾建辉系吴金凤的继承人，吴建铭（缪兰芳之子）系吴国祥的继承人，吴建雄系韩萍的继承人，陆素君系吴国华的配偶，王铎系吴芸的配偶。
2003年8月，南通市××区××街××号房屋所在地块被列入北街小学及周边地块改造项目拆迁范围，拆迁人为南通市土地储备中心（以下简称土地储备中心），拆迁实施单位为南通中城房屋拆迁有限公司（以下简称中城拆迁公司）。2009年5月案涉房屋被拆除。2009年6月7日，吴国杰与中城拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》。2009年6月17日，缪兰芳代表吴国祥户与中城拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》。2012年6月28日，王铎代表吴芸户与中城拆迁公司签订了《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》。
2013年12月，吴建铭等人向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求土地储备中心恢复房屋原状。2014年5月20日，南通市崇川区人民法院作出（2014）崇民诉初字第00006号《民事裁定书》，以吴建铭等人提起的民事诉讼实为房屋拆迁安置补偿争议，因双方未就拆迁补偿安置达成协议，不属于民事诉讼的受理范围为由，裁定不予受理。吴建铭等人不服，上诉至南通市中级人民法院。7月8日，南通市中级人民法院作出（2014）通中民诉终字第00013号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年8月，吴建铭等人向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认南通市崇川区人民政府强制拆除行为违法，并判决恢复房屋原状或按规定给予赔偿。9月15日，南通市中级人民法院作出（2014）通中行诉初字第00022号《行政裁定书》，以超过法定起诉期限为由，裁定不予受理。2015年4月15日，吴建铭等人向南通房管局申请行政裁决。4月22日，南通房管局作出通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》，对吴建铭等人提出的行政裁决申请决定不予受理。
一审法院认为：根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是南通房管局作出的不予受理决定是否符合法律规定，具体而言包括：1.吴建铭等人是否具备行政裁决申请人资格。2.房屋因强拆灭失能否成为不予受理行政裁决申请的条件。
关于吴建铭等人是否具备行政裁决申请人资格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。该规定表明，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前已经取得房屋拆迁许可证的项目，仍然适用原《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。本案拆迁许可行为发生在2003年，故对该次拆迁的遗留问题仍应适用原《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定处理。原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。从上述规定可以看出，南通房管局负有本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决的职责。
原《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（三）项规定，拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。从上述规定中可以看出，被拆迁房屋的所有人与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，可以向房屋拆迁管理部门申请裁决。拆迁当事人达成补偿安置协议后又申请行政裁决的，房屋拆迁管理部门对行政裁决申请不予受理。《中华人民共和国物权法》第三十九条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第九十三条规定，不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。具体到本案而言，南通市××街××号房屋共有权人包括吴金凤、吴国祥、吴国华、吴芸、吴国杰、韩萍、吴吉英共七人，其中吴国杰、吴国祥户、吴芸户已经分别与中城拆迁公司签订《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》，吴建铭（吴国祥继承人）、吴国杰再向南通房管局申请行政裁决不符合行政裁决的法定要件，南通房管局以拆迁当事人已经签订补偿安置协议为由作出不予受理决定并无不当。但吴金凤户、吴国华户、韩萍户、吴吉英户并未与中城拆迁公司签订过补偿安置协议，根据《中华人民共和国继承法》第三条第（二）项规定，公民的房屋属于公民死亡时遗留的遗产范围。在产权共有人吴金凤、吴国华、韩萍、吴吉英已经逝世且房屋已经被强制拆除的情况下，因房屋拆迁所产生的拆迁权益依法应由继承人继承。顾建辉、张建作为吴金凤、吴吉英的继承人在未签订补偿安置协议的情况下提起行政裁决并不违反法律规定。根据《中华人民共和国物权法》的规定，共有人对共有的房屋均享有相应的权利，处分共同共有的财产应当经全体共同共有人同意。南通房管局以部分共有人已经签订补偿安置协议为由作出不予受理决定不符合法律规定。因此，南通房管局对于张建、顾建辉提出的行政裁决申请不予受理不当。
需要说明的是，在2015年4月15日提出行政裁决的申请人中包含韩萍的名字，南通房管局作出的通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》中亦包含韩萍名字。但吴建雄（韩萍儿子）当庭陈述韩萍已于2014年4月15日去世，因此，2015年4月15日韩萍提起行政裁决申请或者委托他人提起行政裁决申请客观上已经不可能，故不能视为韩萍曾提起过行政裁决申请。
关于房屋因强拆灭失能否成为不予受理行政裁决申请的条件的问题。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定，只要拆迁人与被拆迁人或者承租人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并无其他条件限制。而原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。本院认为，该规定中“房屋灭失”应当指的是房屋的自然灭失或者因地震、泥石流等自然灾害所造成的灭失，不包括行政机关或者拆迁公司强制拆除的灭失情形。否则，不加区分地一律将房屋灭失排除在行政裁决范围之外，将导致房屋权利人对强制拆除行为无救济途径可寻的境地。因为在未达成补偿安置协议的情况下，房屋权利人向人民法院提起民事诉讼，人民法院裁定不予受理。而房屋权利人向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，房屋拆迁管理部门又以房屋灭失为由不予受理，将导致房屋权利人在权利受到侵害时没有任何渠道可寻求救济。因此，“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件，而应当具体情况具体对待，不能一律以房屋灭失为由不予受理行政裁决申请。在拆迁当事人未达成补偿安置协议的情况下，对于因行政机关或者拆迁公司强制拆除导致的房屋灭失，申请人提出行政裁决申请的，房屋拆迁管理部门应当予以受理，为拆迁当事人提供一个救济的途径。此外，从法律适用角度分析，原《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁当事人申请行政裁决并无其他条件的限制，只要拆迁当事人达不成补偿安置协议即可申请裁决。因此，对原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定应当严格审慎适用，不加区分地一律以房屋灭失为由不予受理显然是不妥当的。本案中，案涉的南通市××街××号房屋于2009年5月被强制拆除，不属于自然灭失或者自然灾害造成的灭失，故南通房管局以房屋灭失不予受理行政裁决申请的理由不能成立。
综上，吴建铭、吴国杰在已经签订补偿安置协议的情况下，又申请行政裁决不符合行政裁决受理的法定要件，南通房管局对此不予受理并无不当。但张建、顾建辉作为共有产权人吴吉英、吴金凤的继承人，在未签订补偿安置协议的情况下，南通房管局对张建、顾建辉提起的行政裁决申请不予受理缺乏事实依据和法律依据，应予纠正。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项之规定，判决撤销南通房管局对张建、顾建辉作出的通房决（2015）6号《行政裁决不予受理决定书》；责令南通房管局对张建、顾建辉提出的行政裁决申请重新作出行政行为；驳回吴建铭、吴国杰的诉讼请求。
吴建铭不服提起上诉，其在上诉状中提出了新的诉讼请求，经本院释明，吴建铭请求二审法院支持其一审诉求，撤销案涉行政裁定不予受理决定书。
南通房管局不服提起上诉称，房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。一审判决“南通房管局对张建、顾建辉提出的行政裁决申请重新作出行政行为”是错误的。请求二审法院依法改判。
被上诉人张建、顾建辉对一审判决没有意见。
被上诉人吴国杰述称，其拆迁所得款比他人低，要求南通房管局重新作出行政裁决。
被上诉人吴建雄述称，在其不知情的情况下，房子就被强拆。
被上诉人土地储备中心同意南通房管局的上诉意见。
其他被上诉人、原审第三人未提交书面答辩意见。
吴建铭、南通房管局提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：南通房管局作出的不予受理决定是否符合法律规定。
原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（三）项规定，拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。从上述规定中可以看出，被拆迁房屋的所有人与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，可以向房屋拆迁管理部门申请裁决。拆迁当事人达成补偿安置协议后又申请行政裁决的，房屋拆迁管理部门对行政裁决申请不予受理。本案所涉房屋共有权人包括吴金凤、吴国祥、吴国华、吴芸、吴国杰、韩萍、吴吉英共七人，其中吴国杰、吴国祥户、吴芸户已经分别与中城拆迁公司签订《南通市城市房屋拆迁补偿安置协议》，吴建铭作为吴国祥继承人、其和吴国杰再向南通房管局申请行政裁决不符合法定条件。其他的产权共有人在未签订补偿安置协议的情况下提起行政裁决于法有据。南通房管局以部分共有人已经签订补偿安置协议为由，对于张建、顾建辉提出的行政裁决申请不予受理不当。关于南通房管局以房屋灭失不予受理行政裁决申请的理由是否合法的问题。本院认为，原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。“房屋灭失”不包括行政机关或者拆迁公司强制拆除的灭失情形。根据最高人民法院法释（2005）9号批复，拆迁补偿安置纠纷当事人不能直接提起民事诉讼，必须先申请行政裁决，而后能提起行政诉讼。如果本案中对相关共有人的裁决申请不予受理，将会导致该部分共有人的合法权益无法通过诉讼得到救济，不利于保护被拆迁当事人的合法权益。
综上，一审法院判决并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴建铭、南通市住房保障和房产管理局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年三月七日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；