青海省平安县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第1号
原告赵某某。
法定监护人董雪玲，女，汉族，系原告之母。
委托代理人罗文存，青海普兴律师事务所律师。
被告平安县国土资源局。
法定代表人曹有仁，该局局长。
委托代理人韩生录，该局纪检委书记。
委托代理人星学庆，青海河湟律师事务所律师。
第三人张杰，男，汉族。
原告赵某某不服被告平安县国土资源局于2009年11月26日作出的宅基地土地使用权人变更登记，于2013年12月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及答辩通知书、举证通知书、应诉通知书，并依法追加了第三人张杰，亦向其送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书、答辩通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人罗文存，被告委托代理人韩生录、星学庆，第三人张杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平安县国土资源局于2009年11月26日根据平安县平安镇瑶房村村民张杰申请，依据平安镇人民政府、平安镇土地管理办公室、平安镇瑶房村村民委员会证明、平安县公安局平安派出所张成邦死亡证明以及张永贵、张永奎、张永珍弟兄三人协议，将位于青海省平安县平安镇瑶房村35号宅基地原土地使用权人张成邦变更登记为张杰。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.瑶房村宅基地登记申请、审批表，载明位于平安县平安镇瑶房村35号宅基地，经乡镇人民政府、原平安县土地管理局审核，平安县人民政府于1995年12月29日准予登记发证，户主为张成邦（帮）。另在该申请、审批表第二页备注栏载明，平安县国土资源局于2009年11月26日“根据平安镇人民政府、平安镇土管所、平安镇瑶房村‘证明’，平安县公安局平安派出所死亡证明和张永贵、张永奎、张永珍弟兄三人协议（证明），该宅基地土地使用权人变更为张杰”，并加盖了公章。2.平安县平安镇瑶房村村民张杰于2009年6月23日给平安镇土管所的申请，该申请载明“兹有瑶房村（村）民张成邦、张永森即父子关系，已过逝（世）有宅基地一处，现张永贵之子张杰特申请该宅基地一处归他名下，望贵所给予办理过迁手续为盼”，并加盖了平安县平安镇瑶房村村民委员会印章。3.平安县平安镇人民政府、平安镇土地管理办公室、平安县平安镇瑶房村村民委员会于2009年7月16日给平安镇土管所出具的证明，载明“兹有瑶房村（村）民张成邦、张永森因过逝（世）后，经家中人协商之后宅基地归张永贵之子张杰所有，情况真实，特此证明”。4.平安县公安局平安派出所证明，证实张成邦系平安县平安镇瑶房村人，1995年因病死亡。5.张永贵等弟兄三人的协议证明，张永贵、张永奎、张永珍弟兄三人于2009年2月4日经商议达成协议，该证明载明“经张永贵、张永奎、张永珍三兄弟商议决定将父母亲遗留的老院归张永贵继承，张永奎、张永珍二兄弟永不反悔，假如老院被国家占用，所得地款由张永贵、张永奎、张永珍三兄弟平均分配，任何一方不得擅自挪用”。6.张杰居民身份证，证明张杰住址为青海省平安县平安镇瑶房村58号。
原告赵某某及其法定监护人的委托代理人诉称，原告的爷爷张成邦生前有张永贵、张永奎、张永珍、张永森四个儿子，原告系张永森之女。张成邦在世时，张永贵、张永奎、张永珍已经分家另过，且各有一处宅基地。原告的父亲张永森与爷爷在该宅基地的房屋中共同生活直到爷爷去世，后其父亲在该宅基地的房屋中娶妻生子。2002年12月原告父母协议离婚，原告由母亲董雪玲自行抚养。2006年12月父亲张永森因交通事故意外死亡。原告及其母亲的户籍至今还在平安县平安镇瑶房村35号，爷爷1995年去世后至父亲去世前的11年间，父亲对该宅基地一直享有使用权，原告作为唯一的法定继承人，应享有该宅基地的使用权和该宅基地中房屋的所有权。2013年10月，原告去看父亲遗留的宅基地时，发现被人侵占，查询中发现被告在没有进行权属审核的情况下，将该宅基地土地使用权人进行了变更登记。原告及其法定监护人的委托代理人认为，第三人张杰申请变更宅基地土地使用权人时年仅19岁，并未达到法定婚龄，且其当时未与父亲张永贵分户；张永森生前一直与父亲张成邦共同居住和生活，原告赵某某是张永森唯一的法定继承人，其户籍至今未迁出，其作为张永森的家庭成员，理应享有该宅基地中房屋的所有权及该宅基地的使用权。被告违反《中华人民共和国土地管理法》等法律关于“一户一宅”的规定，在作出变更登记行为时未尽合理、合法的审查义务，将该宅基地的土地使用权人变更为张杰，其变更登记程序严重违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、青海省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五十四条、第五十八条、《青海省农村宅基地管理暂行办法》第五条、第十条及《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条的规定，请求撤销被告于2009年11月26日作出的将平安县人民政府平集建（1995）字第35号集体土地建设用地使用证土地使用者变更为张杰的变更登记行为。原告的法定监护人及其委托代理人向本院提交的证据有：1.平安县公安局平安派出所董雪玲、赵某某户籍证明及居民身份证，证明董雪玲与赵某某系青海省平安县平安镇瑶房村35号村民，生于1998年2月2日。2.平安县人民法院（2003）平民初字第019号民事调解书。2002年12月4日，经法院主持调解，董雪玲与张永生（森）协议离婚，婚生女孩赵某某由董雪玲自行抚养。3.互助县公安局交通警察大队互公交字（2006）第68号交通事故认定书、平安县公安局平安派出所证明，证实张永森于2006年12月3日遭遇车祸死亡的事实。4.平安县公安局平安派出所张杰及其父亲张永贵户籍证明，证实张杰生于1989年7月21日，系青海省平安县平安镇瑶房村35号村民；张永贵系青海省平安县平安镇瑶房村58号村民。5.结婚登记审查处理表，平安县民政局婚姻登记证实张杰于2011年8月23日登记结婚。6.平安县公证处公证书，其记载张永森的遗产由其女儿赵某某一人继承。
被告平安县国土资源局委托代理人辩称，被告作为土地管理职能部门，有权受理土地权属变更申请并作出决定。被告依据平安镇人民政府、平安镇土地管理办公室、平安镇瑶房村村民委员会证明、平安县公安局平安派出所张成邦死亡证明以及张永贵、张永奎、张永珍弟兄三人协议，被告进行了必要的审查后于2009年11月26日作出将位于青海省平安县平安镇瑶房村35号宅基地原土地使用权人张成邦变更为张杰，该变更登记事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人张杰述称，被告于2009年11月26日作出的将位于青海省平安县平安镇瑶房村35号宅基地原土地使用权人张成邦变更为张杰，是根据平安镇人民政府、平安镇土地管理办公室、平安镇瑶房村村民委员会证明、平安县公安局平安派出所张成邦死亡证明以及张永贵、张永奎、张永珍弟兄三人协议作出的，被告作出的变更登记事实清楚，程序合法，应当予以维持。第三人张杰向法庭提供的证据：平安县人民政府平集建（1995）字第35号集体土地建设用地使用证，该证土地使用者栏载明“张成邦”，并加盖“已变更”印章；在变更记事栏中载明，平安县国土资源局于2009年11月26日“根据平安镇人民政府、平安镇土管所、平安镇瑶房村‘证明’，平安县公安局平安派出所死亡证明和张永贵、张永奎、张永珍弟兄三人协议（证明），该宅基地土地使用权人变更为张杰”，并加盖了公章。
经庭审质证，本院对下列证据予以确认，将作为本案定案的依据：1.瑶房村宅基地登记申请、审批表；2.平安县平安镇瑶房村村民张杰的申请；3.平安县平安镇人民政府、平安镇土地管理办公室、平安县平安镇瑶房村村民委员会证明；4.平安县公安局平安派出所证明；5.张永贵等弟兄三人的协议证明；6.张杰居民身份证；7.董雪玲、赵某某、张杰等户籍证明；8.平安县人民法院民事调解书；9.交通事故认定书、平安县公安局平安派出所证明；10.集体土地建设用地使用证。
经审理查明，原告赵某某，其爷爷张成邦生前有张永贵、张永奎、张永珍、张永森四子，原告系张永森之女。张成邦在世时，张永森与其父亲张成邦在该宅基地的房屋中共同居住并生活，1995年张成邦过世后，张永森在该宅基地的房屋中娶妻生子。2002年12月原告母亲董雪玲与张永森协议离婚，原告由母亲董雪玲自行抚养，董雪玲携女儿搬出。2006年12月张永森因交通事故意外死亡。第三人张杰于2009年6月23日向被告提出宅基地土地使用权人变更登记申请，被告依据瑶房村村民张杰的申请、平安镇人民政府、平安镇土地管理办公室、平安镇瑶房村村民委员会证明、张永贵等弟兄三人的协议证明、平安县公安局平安派出所张成邦死亡证明、张杰居民身份证，于同年11月26日作出将位于平安县平安镇瑶房村35号宅基地原土地使用权人变更登记为张杰，并在平安县人民政府平集建（1995）字第35号集体土地建设用地使用证土地使用者栏中加盖“已变更”印章。2013年10月原告赵某某前去平安县平安镇瑶房村35号查看后得知被告平安县国土资源局已将该宅基地土地使用权人变更登记为张杰。据此，原告赵某某于2013年12月12日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的上述宅基地土地使用权人变更登记。
本院认为，国土资源部《土地登记办法》第四十五条规定，因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。本案涉案宅基地土地使用权初始登记人为张成邦，其过世后家人对其遗产是否进行了处分，张永森意外死亡后其家人对张成邦及张永森的遗产是否进行了处分不清楚。根据我国立法原则，房屋和土地的权利是不可分割的，宅基地的使用权应随房屋所有权的转移而转移，遵循房地一体原则，拥有房屋所有权的个人同时拥有相应的宅基地的使用权，因此，被告在办理宅基地土地使用权人变更登记时这一具体行政行为应当基于房屋继承或分家析产民事法律关系为前提。同时，申请人提供的申请与张永贵、张永奎、张永珍三兄弟的协议内容不一致，张永森是否有继承人被告也未进行调查核实，被告未尽审核义务，程序违法。综上，被告作出的宅基地土地使用权人变更登记行为没有法律依据，且程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目之规定，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告平安县国土资源局于2009年11月26日作出的将位于青海省平安县平安镇瑶房村35号宅基地原土地使用权人张成邦变更为张杰的具体行政行为。
本案案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。
审判长 曹生林
审判员 曹秀红
审判员 马占文
二〇一四年四月二十九日
书记员 潘瑞云
杭丽