河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）豫法行终字第00160号
上诉人（一审原告）李群娃，女，1942年出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。
上诉人（一审原告）解永忠，男，1937年出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。
上诉人（一审原告）解世军，男，1974年出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。
上诉人的共同委托代理人解淑敏，女，1970年出生，汉族，住河南省洛阳市西工区。系李群娃、解永忠之女，解世军之姐。
被上诉人（一审被告）洛阳市人民政府。住所地洛阳市洛龙区开元大道***号。
法定代表人李柳身，该市市长。
委托代理人程学录，男，洛阳市新区国土环保局工作人员。
委托代理人刘建伟，河南万基律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府。住所地洛阳市洛龙区开元大道***号。
法定代表人孙延文，该区区长。
委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师，
委托代理人吴梦松，男，洛阳市洛龙区人民政府法制办工作人员。
李群娃、解永忠、解世军诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）行政征收一案。李群娃等三人不服三门峡市中级人民法院作出的（2014）三行初字第00021号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。李群娃、解永忠、解世军的委托代理人解淑敏，洛阳市政府的委托代理人程学录、刘建伟，洛龙区政府的委托代理人耿虎、吴梦松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2006年洛阳市人民政府申报农村集体土地地共计199.0863公顷用于城市建设，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部作出国土资函（2006）734号《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，批准申报的土地转为建设用地并办理征地手续用于城市建设。2007年3月5日，洛龙区政府依据上述批复，发布征地公告，征地范围包括青阳屯村李群娃、解永忠、解世军的宅基地。李群娃等三人不服该土地征收行为提起行政诉讼，请求确认洛阳市政府、洛龙区政府征收行为违法并承侵权赔偿责任。
三门峡市中级人民法院一审查明，2006年7月7日，洛阳市政府以洛政土（2006）133号文件，向河南省人民政府请示，欲将农村集体农用地155.4329公顷（其中耕地129.461公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地，共计199.0863公顷用于城市建设，并作为2006年用地计划。河南省人民政府依法向国务院请示。经国务院批准，2006年12月26日，中华人民共和国国土资源部对河南省人民政府作出批复，同意洛阳市申报的农村集体土地转为建设用地并办理征地手续，用于城市建设。2007年4月28日，河南省国土资源厅以豫国土资函（2007）221号《关于洛阳市2006年度第一批城市建设用地的函》致函洛阳市人民政府：经国务院批准，国土资源部下达国土资函（2006）734号《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意洛阳市转用并征收农村集体农用地155.4329公顷（其中耕地129.461公顷），征收农村集体建设用地42.1591公顷、未利用地1.4943公顷，共计199.0863公顷，用于城市建设。2007年3月5日，洛龙区政府依据国土资源部国土资函（2006）734号《批复》发布洛阳市2006年度第一批次建设用地征地公告，征地范围包括青阳屯村的宅基地。2007年6月19日，洛龙区国土资源局发布了《关于古城乡青阳屯村征地补偿安置方案的公告》。2007年8月至2008年6月，洛龙区国土资源局与古城乡青阳屯村委签订了三份征地补偿协议书，且已履行。
三门峡市中级人民法院一审认为，李群娃等三人特别授权代理人解淑敏当庭表示放弃要求二被告“承担侵权所致政府赔偿”的诉讼请求，不违反相关法律规定，予以准许；根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许”之规定，解淑敏在庭审中增加的“核算土地补偿款或就青阳屯村宅基地拆迁安置存在的问题出台补救措施”的诉讼请求，不予准许。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，组织实施涉案土地征收的行政机关应是发布征地公告的县级以上地方人民政府。本案中，洛龙区政府发布建设用地征地公告，组织实施了涉案土地的征收，是本案适格被告。洛阳市政府作出的洛政土（2006）133号文件，是洛阳市政府报请河南省人民政府批准决定对涉及包括青阳屯村宅基地在内199.0863公顷土地征收的请示函，不是涉案宅基地的征收决定，未对李群娃等三人的权利义务产生确定影响，不属行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。本案包括青阳屯村宅基地征收所涉土地已达199.0863公顷，依法应由国务院批准。而且，经国务院批准，决定征收涉案土地的国土资源部国土资函（2006）734号《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征收的批复》也不是洛阳市政府作出的。综上，李群娃等三人起诉要求确认洛阳市政府决定、洛龙区政府组织实施征收青阳屯村宅基地违法。但洛阳市政府没有也无权作出涉案宅基地的征收决定，不是本案的适格被告，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第三项、第十九条、第四十一条第四项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第八条、第三十二条第二款之规定，裁定驳回李群娃、解永忠、解世军的起诉。
李群娃等三人不服一审裁定，向本院上诉称，1、洛阳市政府、洛龙区政府嫁接国土资源部国土资函（2006）734号《批复》发布洛阳市2006年度第一批次建设用地征地公告，征地批复的明细表是伪造；2、洛阳市政府、洛龙区政府对青阳屯村的宅基地征收违法。安置补偿标准及方案不符合法律规定，洛龙区政府与古城乡政府签订的拆迁补偿协议无效；3、一审认定事实错误，程序违法，适用法律错误。请求撤销一审裁定，重新审理并判决确认洛阳市政府、洛龙区政府征收行为违法，认定拆迁补偿协议无效并责令洛阳市政府、洛龙区政府作出合理补偿。
洛阳市人民政府辩称，1、对洛阳市洛龙区集体土地的征收，系依法经河南省人民政府上报国务院批准的，李群娃等三人将洛阳市政府列为被告没有事实和法律依据；2、李群娃等三人诉称洛龙区古城乡人民政府2008年2月将青阳屯村农民宅基地上的房产予以强制拆除，但李群娃等三人直到2014年才向人民法院提起行政诉讼，早已超过法律规定的起诉期限；3、李群娃等三人诉称征地的相关政府文件虚假，没有任何事实依据。一审认定事实清楚，裁判正确，李群娃等三人的起诉没有事实依据和法律依据，请求维持一审，驳回上诉。
洛龙区政府辩称，1、青阳屯村的宅基地属于青阳屯村农民集体所有，李群娃等三人对被征收的青阳屯村的宅基地没有所有权，对青阳屯村的土地征收不具备原告的主体资格；2、本案被诉具体行政行为系2003年和2007年作出，洛龙区政府分别于2003年10月28日和2007年3月5日发布了征地公告，但其起诉的时间为2014年8月14日，已超过法律规定的起诉时效；3、本案被诉具体行政行为，经国务院批准，并由国土资源部下达批复，洛龙区政府是组织实施，该征收行为符合法律规定。4、李群娃等三人增加的核定拆迁补偿款的诉讼请求，不属于人民法院受案范围，其诉讼请求没有事实和法律依据，一审认定正确，请求维持一审裁定、驳回上诉。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，本案被诉的土地征收行政行为，是由国务院批准，并经国土资源部作出批复由洛龙区政府组织实施，作出对青阳屯村的土地征收行政行为的行政主体不是洛阳市政府和洛龙区政府，其不是本案适格被告。李群娃等三人对土地征收行为不服以洛阳市政府和洛龙区政府为被告提起行政诉讼，不符合行政诉讼法的起诉条件，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审裁定认为洛龙区政府是本案适格被告的理由不当，应予纠正，一审程序合法，裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 宋雅芳
审判员 段励刚
审判员 荆向丽
二〇一五年三月三十一日
书记员 杨 方