广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终697号
上诉人（原审原告）：钟细丁，男，1951年2月10日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。
委托代理人：钟学如，男，1972年9月16日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。
被上诉人（原审被告）：韶关市浈江区人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区大学路*号。
法定代表人：曾清兰，区长。
委托代理人：彭志红、陈少芬，韶关市浈江区法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：韶关市国土资源局。住所地：广东省韶关市武江区芙蓉新城芙蓉园***栋。
法定代表人：黄宣剑，局长。
委托代理人：张美华，韶关市国土资源局工作人员。
委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞(韶关)产业转移工业园管理委员会。住所地：广东省韶关市武江区沐溪大道***号。
法定代表人：郭先桂，主任。
委托代理人：游北灵、黄静茹，广东众同信律师事务所律师。
上诉人钟细丁因与被上诉人韶关市浈江区人民政府（下称浈江区人民政府）、韶关市国土资源局、东莞(韶关)产业转移工业园管理委员会土地征收与行政赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：东莞(韶关)产业转移工业园管理委员会于2014年6月30日发出莞韶园管函[2014]62号《关于委托对比亚迪配套项目用地进行实施征地的函》，具体内容为，浈江区人民政府：根据2014年6月23日上午，市委常委、副市长、东莞韶关对口帮扶指挥部总指挥王检养在浈江区机关综合楼301会议室，主持召开莞韶园浈江片区开发建设工作会议纪要精神。为加快推进比亚迪配套项目用地的工作进展，根据有关规定，现委托贵政府对比亚迪配套项目内的Al地块45794平方米、A2地块l687平方米、Bl地块30692平方米、B2地块l2912平方米、Cl地块249975平方米、C2地块310719平方米共合计651779平方米(具体面积以市国土局技术中心出具的红线图为准)用地实施征地。
韶关市人民政府办公室于2014年7月2日形成的[2014]89号《关于加快莞韶园浈江片区开发建设工作专题会议纪要》，具体内容为，2014年6月23日上午，市委常委、副市长、东莞韶关对口帮扶指挥部总指挥王检养，在浈江区主持召开莞韶园浈江片区开发区建设工作会议，研究部署加快浈江片区建设的有关工作。纪要如下：一、关于比亚迪配套项目用地开发建设问题。会议听取了关于比亚迪配套项目的有关情况汇报，会议要求要进一步加快项目基础设施建设，力争在2014年10月底前具备项目落地条件。(一)关于主干道用地扩征问题。为加快建设A路、B路两条主干道，8月15日前必须完成扩征道路用地177.44亩。该项工作由浈江区杨雄同志牵头负责，犁市镇具体组织落实。(二)关于抢种、抢建清理问题。要对在已征地范围内的抢种、抢建现象进行彻底清理。该项工作由浈江区叶东升同志牵头负责，于6月27日前完成清理。(三)关于曲源村搬迁安置问题。在7月10日前完成新安置地选址。8月10日前完成新安置地选址土地平整。该项工作由浈江区叶东升同志牵头负责。(四)关于项目用地扩征问题。10月10日前完成900亩(C1地块约388亩，C2地块约512亩)项目用地的扩征工作。该项工作由浈江区杨雄同志牵头负责，犁市镇具体组织落实。(五)关于加快办理项目．用地报批手续问题。由浈江区叶东升同志牵头负责，指挥部刘石秀同志协助，做好与市国土局的相关跟进工作，确保今年年底前完成2550亩工业用地的报批工作。(六)关于基础设施建设村民阻工问题。由浈江区叶东升同志牵头负责，犁市镇、浈江公安分局、浈江区产业园管委会具体组织落实。二、关于浈江产业园建设资金问题。会议听取了浈江产业园急需解决的有关事项。会议指出，对口帮扶指挥部将积极向市委市政府反映浈江区产业园有关情况，争取在建设资金、扩园规划、产业定位等方面给予大力扶持。会议强调，加快发展是当前园区的首要任务，但工作推进中必须适当兼顾浈江区的利益，莞韶园管委会和浈江区政府要统一思想，团结一致抓好各项工作，该支付的资金要尽快支付，该解决的问题要尽快解决，无法解决的要及时上报，不得拖延。
韶关市国土资源局于2014年7月7日发出的韶国土资函[2014]125号《关于委托征收比亚迪配套项目用地的函》，具体内容为：浈江区人民政府：为加快推进莞韶园浈江片区建设，现根据市领导批示意见，委托你区开展比亚迪配套项目用地范围内Al、A2、Bl、B2、Cl、C2地块(具体四至范围详见附图)的征收工作。请你区按规定组织开展相关工作。
浈江区政府于2014年7月17日作出韶浈府[2014]98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》，具体内容为，为加快推进莞韶园浈江片区建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、市政府工作部署及《韶关市国土资源局关于委托征收比亚迪配套项目用地的函》(韶国土资函[2014]125号)文件有关精神，区政府决定征收辖区犁市镇石下村委部分集体土地。现将征收土地有关事项公告如下：一、拟征收土地范围：犁市镇石下村委部分集体土地，面积约1000亩，具体征地范围见勘测定界图(具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准)。二、本项目征地由犁市镇人民政府具体组织实施。对上述拟征收范围内的土地、青苗、房屋、构筑物、坟墓、水井等附作物，由犁市镇政府征地工作组确定清点、丈量登记时间，各权益人届时到场指界，配合征地工作人员进行登记，并互相转告。凡不按规定时间到现场丈量、清点登记的权属人，由村委会或村民小组代其登记，视同该权益人到场，不再另行登记，其补偿内容以镇、村实地调查结果为准。三、对上述拟征收土地范围内有权属争议的土地一律先行征收，待有关部门裁定权属再依法支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作正常进行。四、征地补偿标准：按照《韶关市浈江区人民政府办公室关于印发<比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目征地拆迁补偿方案>的通知》(韶浈府办[2014]50号)执行。五、被征收土地的权益人应当如实、如期申报权益，并服从、配合土地征收工作。对欺骗登记骗取利益、煽动群众闹事、无理阻挠征收土地房屋工作的人员，将依照国家有关法律法规严肃处理。六、自公告发布之日起，任何单位和个人都不得非法占用上述征地范围内的土地。凡在以上征地范围内抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物、构筑物，一律不予补偿。七、被征地农村集体经济组织、农村村民或如有不同意见的，应当在本公告发布之日起10个工作日内以书面形式送达犁市镇人民政府。八、本公告自发布之日起执行。
广东省国土资源厅于2016年5月24日作出粤国土资（建）字[2016]220号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，具体内容为，韶关市人民政府：经你市政府审核同意上报的《关于审批韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的请示》（韶国土资字[2015]742号）收悉。经省人民政府同意，批复如下：1、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市政府将浈江区梨市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下的集体农用地3.5269公顷（耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷，以上合计4.5949公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续;上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为浈江区城镇建设用地。2、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准应严格按照国家和省的有关规定执行，其实做到节约集约用地。3、同意上报的补充耕地方案。使用已有耕地储备指标（44028220100025）补充耕地，请你市人民政府负责督促落实，确保耕地数量、质量和类别达到占补平衡的要求。4、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。5、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。6、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。
浈江区犁市镇石下村民委员会2016年10月27日出示《情况说明》，具体内容为，韶关市中级人民法院：由于春季雨量较大，犁市镇辖区内石下村委谭屋村、胡屋村、钟屋村、煤干厂村的排水渠年久失修，导致雨水无法完全排泄。为了防止影响当地村民农田灌溉和居住安全，2015年5月6日，莞韶产业园组织多个部门进行了“比亚迪配套项目”主排水渠的贯通应急施工。在施工过程中，涉及了钟屋村、谭屋村部分村民的承包土地，其中也包括了钟细丁的，即位于马坪的G2-l、G2-2。特此说明。
浈江区犁市镇石下村民委员会2016年11月28日出示《情况说明》，具体内容为，韶关市中级人民法院：由于春季雨量较大，犁市镇辖区内石下村委谭屋村、胡屋村、钟屋村、煤干厂村的排水沟年久失修，导致排洪障碍。为了当地村民的农田灌溉和居住安全，2015年5月6日，莞韶产业园（浈江）组织多个部门进行了主排水沟的贯通应急施工。在施工过程中，涉及了钟屋村、谭屋村部分村民的承包土地，其中也包括了钟细丁家的0.29亩地，位于马坪G2-1、G2-2。对占用的钟细丁家承包地按韶浈府办[2014]50号韶关市浈江区人民政府办公室关于印发《比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目征地拆迁补偿方案》的通知中的相应标准给予经济补偿，共计11441.70元，经多次通知钟细丁领取补偿款，但其拒绝不接受。
2015年4月10日钟屋村小组进行了附着物清点登记。2015年5月25日通过犁市信用社汇转比亚迪配套项目征地补偿款584897.50元给石下村村民委员会账户。2015年5月22日绘制的比亚迪配套项目征地补偿款表记载钟细丁补偿款11441.70元。本案经原告钟细丁上诉后，省法院于2016年5月30日作出（2016）粤行终237号《行政裁定书》，指令原审法院继续对原告钟细丁起诉的第二项请求进行审理。
原审法院经现场勘察，原告现场指认在韶浈府[2014]98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》范围内B线公路樟树脚有耕地0.5亩，其他指认均不在本案预公告范围内。
原审法院认为：原告钟细丁以“浈江区政府”于2014年7月17日作出韶浈府[2014]98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》征用范围内的土地主张判决被告浈江区政府赔偿原告经济损失合计人民币伍佰壹拾捌万捌仟肆佰元整(￥5188400.00)，恢复土地原状，并返还土地理由不充分。因本案在发出预公告期间，并未对原告所使用的土地权益造成损害，后因本案上诉期间，预公告范围内的B线公路经省国土厅于2016年5月24日作出粤国土资（建）字[2016]220号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》批准，征用了原告位于B线公路范围内的土地，原告称“樟树脚”面积：0.5亩，村委会出示的证明称“马坪”的G2-1、G2-2号土地，面积0.29亩，在本案上诉期间已建成B线公路，对此范围内的土地因于2015年5月6日雨季期间为疏通排水通道，莞韶产业园（浈江区政府）组织多个部门对主排水沟进行了贯通应急施工。在施工过程中，涉及了钟屋、谭屋部分村民的承包土地，其中也包括了钟细丁家的0.29亩地，位于马坪G2-1、G2-2。对占用钟细丁家承包地已按韶浈府办[2014]50号韶关市浈江区人民政府办公室关于印发《比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目征地拆迁补偿方案》通知中的相应标准给予了经济补偿，共计11441.70元，但原告钟细丁拒绝领取（现土地补偿款在石下村委账户存放），对预公告范围以外的土地请求赔偿及恢复土地原状，并返还土地不属本案处理范围，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告钟细丁的诉讼请求。
上诉人钟细丁不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定本案在韶浈府[2014]98号预征地公告期间，未对上诉人的权益造成损害，已按补偿标准对被征地人钟细丁进行了征地补偿，上诉人拒绝领取。由此说明被上诉人已实施了韶浈府[2014]98号公告征地，而广东省高级人民法院作出的（2016）粤行终237号《行政裁定书》载明预征地公告是不能付诸实施征地的，因此，原审判决认定本案在韶浈府[2014]98号预征地公告期间实施征地未对上诉人的权益造成损害错误。二、原审判决认定钟细丁主张被上诉人浈江区人民政府赔偿经济损失合计人民币5188400元，恢复土地原状，并返还土地理由不充分，属于认定事实错误。B线工程用地经广东省国土资源厅于2016年5月24日作出粤国土资（建）字[2016]220号批复批准，上诉人位于B线范围内的樟树脚面积0.5亩。该判决违背了（2016）粤行终237号《行政裁定书》，不审理因被上诉人实施本案违法征收上诉人多处承包地、自留地、蕉树、竹林、房屋造成经济损失的赔偿、恢复土地原状和返还土地的诉讼请求，存在严重错误。三、原审判决程序严重违法，《情况说明》未经庭审交换、质证，作为本案证据使用。合议庭成员依法应当回避不回避。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，判决被上诉人浈江区人民政府实施比亚迪配套项目的土地房屋征收行为违法并予以撤销，赔偿钟细丁经济损失人民币5188400元，恢复土地原状，返还土地。
被上诉人浈江区人民政府二审答辩称：一、原审判决查明及认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实与法律依据。本案《情况说明》属于法院依职权调取的证据，无需进行质证，原审法院作出的公正判决，程序符合法律规定。二、本府发布预公告主体、内容、程序及预征地用途符合法律规定，拟征地范围尚未动工，上诉人主张赔偿损失缺乏依据，原审判决认定事实和适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人韶关市国土资源局二审答辩称：一、本案所涉征地、用地行为与韶关市国土资源局无关，且上诉人钟细丁未要求韶关市国土资源局承担任何责任。因此，上诉人将韶关市国土资源局列为本案被上诉人没有事实和法律依据。二、本案所涉韶浈府[2014]98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》对上诉人的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人东莞(韶关)产业转移工业园管理委员会二审答辩称：一、管委会既不是涉案土地征收者，也不是发布韶浈府（2014）98号的主体，管委会作为被告主体不适格。二、本案已过诉讼时效，上诉人的诉请不能得到法律的保护。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审庭审中，钟细丁变更诉讼请求称：其确认本案是起诉浈江区人民政府征收比亚迪A、B地配套项目的征地行为违法，及整个配套项目征地行为违法对其造成的经济损失5188400元。本院认为，钟细丁在二审庭审中提出其确认本案是起诉浈江区人民政府征收比亚迪A、B地配套项目的征地行为违法，及整个配套项目征地行为违法对其造成的经济损失5188400元，属于在二审中增加的确认征收比亚迪A、B地配套项目的征地行为违法的诉讼请求，本院不予采纳。
本案二审庭审后，被上诉人浈江区人民政府向本院提交三份由浈江区犁市镇人民政府、浈江区犁市镇石下村委会、浈江区犁市镇石下村委会钟屋村小组出具的《证明》，内容均为：经核实，兹证明我村村民钟细丁的承包地和自留地不在韶关市浈江区粤国土资（建）字[2016]220号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》的用地红线范围内。本院认为，被上诉人浈江区人民政府向本院提交三份由浈江区犁市镇人民政府、浈江区犁市镇石下村委会、浈江区犁市镇石下村委会钟屋村小组出具的《证明》，属于二审庭审后才提交，且所证明的内容与已经生效的粤府行复(2016)276号《行政复议决定书》认定的事实相矛盾，对于被上诉人浈江区人民政府提交的上述三份《证明》，本院不予采信。
二审经审查，原审判决查明认定的事实属实，本院予以确认。
本院另查明：上诉人钟细丁因不服经广东省人民政府批准，由广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》，向广东省人民政府申请复议。广东省人民政府于2017年1月20日作出粤府行复(2016)276号《行政复议决定书》，认定：2015年5月21日，韶关市浈江区犁市镇石下村钟屋经济合作社出具了《证明》，主要内容是“兹经我村核实，村民钟细丁位于我村‘屋背’、‘樟树脚’的承包地、自留地地块在已开建的韶关市比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目（道路B）用地范围内，且已被挖填土；钟细丁位于本村‘小山里’、‘马门口’的承包地地块在已开建的比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目主干道A路及其与B路连接次干道工程用地范围内，并已建成水泥路面和被挖填土；钟细丁在本村‘大地’、‘新塘岭’、‘厚光’、‘那瓦岭’、‘排里’、‘十二夫’、‘罗多夫’、‘泮田’、‘富水塘’等的承包地、自留地地块均已被挖填土。”钟屋村民小组长钟玉华加具了“情况属实”，并签名。……该行政复议决定认为：……本案中，韶关市国土资源局已对景园公司违法用地的行为发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并在答复国家土地监察广州局的回复中表示，拟就该违法用地中的相关土地按浈江区2015年度第六批次呈报用地审批手续，但韶关市国土资源局呈报涉案土地用地报批材料中没有对违法用地行为进行处理的证据材料，且该局报批请示中“该批次用地未发现违法用地”的审查意见与实际事实不符，其上报的涉案土地用地报批材料存在真实性与准确性问题，并致使广东省人民政府误批准征收涉案土地，故“涉案批复”存在认定事实不清的问题。……决定：确认经广东省人民政府批准，由广东省国土资源局作出的粤国土资（建）字[2016]220号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》违法。
上诉人钟细丁在广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第41号案中的诉讼请求为：一、撤销浈江区人民政府作出的韶浈府[2014]98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》。二、判决浈江区人民政府赔偿钟细丁经济损失合计人民币伍佰壹拾捌万捌仟肆佰元整(￥5188400．00)。恢复土地原状，并返还土地给钟细丁。韶关市中级人民法院作出（2015）韶中法行初字第41号行政裁定，以韶浈府[2014]98号《韶关市浈江区人民政府关于比亚迪配套项目用地征收土地房屋的预公告》并不是征地实施行为，对被征地人的实际权利义务不产生实际影响为由，驳回上诉人钟细丁的起诉。本院于2016年5月30日作出（2016）粤行终237号行政裁定，以韶关市中级人民法院未对钟细丁的赔偿请求进行审理，属遗漏重要诉讼请求为由，指令韶关市中级人民法院继续对钟细丁起诉时提出的第二项诉讼请求进行审理。
本院认为：本案为土地征收与行政赔偿纠纷。二审争议焦点为：钟细丁请求浈江区人民政府、韶关市国土资源局赔偿因征地实施行为违法造成的经济损失5188400元应否得到支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，广东省人民政府于2017年1月20日作出粤府行复(2016)276号行政复议决定，确认粤国土资（建）字[2016]220号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》违法，钟细丁的承包地与自留地位于该批复的用地红线范围内，已被挖填土，部分土地已建成道路。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”钟细丁向一审法院提交了一份《经济损失清单》及十六张照片，以证明其因征地行为违法所导致的经济损失5188400元。因行政赔偿是针对上诉人钟细丁的直接经济损失进行赔偿，对于其主张的蕉树损失费300000元、竹子损失费10000元的请求，钟细丁仅提供了两张照片予以证明，但该证据无法证明损失的数额。被上诉人在征地实施过程中也未对钟细丁的蕉树、竹树进行清点、登记、移交，双方对本案损失的确定都存在过错责任，在此情况下，本院酌定被上诉人浈江区人民政府与韶关市国土资源局依法共同赔偿上诉人钟细丁因征地实施行为所造成的直接财产损失5万元。对于其在《经济损失清单》中所主张的道路损坏修复费832000元、水渠损坏修复费832000元，生产经营收入损失费614400元，精神损害赔偿费2000000元、精神损害补助金400000、依法维护合法权益费200000元，因缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决驳回上诉人钟细丁的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。上诉人钟细丁的上诉请求部分有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初80号行政判决；
二、由浈江区人民政府和韶关市国土资源局按《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条的规定共同向钟细丁赔偿人民币5万元。
三、驳回钟细丁的其他诉讼请求。
本案二审案件受理费50元，由被上诉人浈江区人民政府和韶关市国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年九月二十五日
书记员 刘永红