河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1192号
上诉人（原审原告）罗艳东，男，汉族，1984年10月2日生。
上诉人（原审原告）罗建新，男，汉族，1976年12月8日生。
上诉人（原审原告）张付广，男，汉族，1954年10月10日生。
上诉人（原审原告）张付政，男，汉族，1966年8月28日生。
上诉人（原审原告）罗有连，男，汉族，1948年6月19日生。
上诉人（原审原告）罗新立，男，汉族，1978年9月13日生。
上诉人（原审原告）罗铁军，男，汉族，1967年8月10日生。
上诉人（原审原告）韩刘印，男，汉族，1972年10月12日生。
上诉人（原审原告）罗天学，男，汉族，1962年2月2日生。
上诉人（原审原告）张合理，男，汉族，1976年3月17日生。
上诉人（原审原告）张树林，男，汉族，1965年2月20日生。
上诉人（原审原告）张明仁，男，汉族，1932年1月9日生。
上诉人（原审原告）罗永印，男，汉族，1965年9月15日生。
上诉人（原审原告）罗有灵，男，汉族，1950年5月4日生。
诉讼代表人罗艳东，男，汉族，1984年10月2日生。
诉讼代表人张付广，男，汉族，1954年10月10日生。
委托代理人郝新锋，北京市农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郸城县人民政府。
法定代表人李全林，县长。
委托代理人丁永庆，郸城县国土资源局工作人员。
委托代理人张恒，河南洺水律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郸城县教育体育局。
法定代表人刘现营，局长。
委托代理人赵登民，郸城县教育体育局工作人员。
被上诉人（原审第三人）河南宏仁置业有限公司。
法定代表人王志新，总经理。
委托代理人吴涛，河南宏仁置业有限公司工作人员。
上诉人罗艳东、罗建新、张付广、张付政、罗有连、罗新立、罗铁军、韩刘印、罗天学、张合理、张树林、张明仁、罗永印、罗有灵（以下简称罗艳东等14人）诉郸城县人民政府土地征收一案，不服周口市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2015）周行初字第00194号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人罗艳东、张付广、罗有连、罗新立、罗铁军、张树林、罗永印、罗有灵及罗艳东等14人共同的委托代理人郝新锋，被上诉人郸城县人民政府的委托代理人丁永庆、张恒，被上诉人郸城县教育体育局的委托代理人赵登民，被上诉人河南宏仁置业有限公司的委托代理人吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：罗艳东等14人为郸城县胡集乡后屯行政村前屯村村民。涉案土地位于郸城县西三环与郸淮路西南角，公园东路北段东侧，原为罗艳东等14人所在村民组集体土地。2011年4月17日，河南省人民政府作出的豫政土（2011）266号《关于郸城县第一批城市建设用地补办手续的批复》（以下简称豫政土（2011）266号批复）同意郸城县人民政府转用并征收罗艳东等14人所在村委会土地12.2499公顷，其中包含涉案土地。2011年4月21日，郸城县人民政府发布《郸城县人民政府关于征收集体土地方案公告》（郸政土（2011）2号），将《征地补偿方案》及包括涉案土地在内的被征地有关事项予以公告。2013年5月，郸城县教育社区项目建设占用涉案土地。郸城县胡集乡人民政府、郸城县胡集乡后屯行政村出具证明，证明涉案补偿款及附属物补偿款已发放到户。2014年6月10日，郸城县人民政府作出郸政国土资（2014）33号《关于国有建设用地使用权出让给河南省宏仁置业有限公司的批复》，将涉案土地出让给河南宏仁置业有限公司；2014年7月24日，郸城县人民政府为该公司办理了郸国用（2014）第54号国有土地使用证。2015年11月26日，罗艳东等14人提起本案诉讼，请求确认郸城县人民政府、郸城县教育体育局及河南宏仁置业有限公司征占土地行为违法无效、返还土地、恢复原状、赔偿损失。
原审法院认为：一、涉案土地已被实际征收和出让。罗艳东等14人主张涉案土地系其农用地，郸城县人民政府及河南宏仁置业有限公司是在没有立项、规划、环评、选址、合法批准文件的情况下，以“建设郸城县教育社区项目”为由而占用。而涉案土地经豫政土（2011）266号批复同意转用并征用后，郸城县人民政府发布《郸城县人民政府关于征收集体土地方案公告》（郸政土（2011）2号）将该批复予以实施，作出《关于国有建设用地使用权出让给河南宏仁置业有限公司的批复》（郸政国土资（2014）33号），出让给河南宏仁置业有限公司并为其颁发了国有土地使用证。二、郸城县人民政府实施征收土地行为合法。郸城县人民政府在拟定的包括涉案土地在内的征收土地方案经豫政土（2011）266号批复依法批准后，及时予以组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等依法予以公告，经补偿安置后，将涉案土地挂牌出让给河南宏仁置业有限公司并为其颁发了国有土地使用权证。郸城县人民政府组织实施征收土地，依法享有职权，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，程序合法，征地行为应为合法有效。因此，涉案土地已被依法征收并出让，罗艳东等14人主张郸城县人民政府及河南宏仁置业有限公司在没有合法批准文件的情况下违法占用其农用地，与事实不符；罗艳东等14人请求确认郸城县人民政府及河南宏仁置业有限公司征占土地行为违法无效、返还土地，恢复原状、赔偿损失，于法无据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回罗艳东等14人的诉讼请求。
罗艳东等14人不服原审判决，上诉称：一、原审法院认定事实错误。豫政土（2011）266号批复并未表明涉案土地已被征收。根据该批复，本次征地仅涉及前屯村二组的土地12.2449公顷，然而罗艳东等14人是前屯三组、四组的村民，其土地也在前屯三组、四组，原审法院在郸城县人民政府未提交勘测定界图，未确定征收土地具体位置的情形下，确定涉案土地已被合法征收，属于事实认定错误；二、河南宏仁置业有限公司取得土地使用权不合法。河南宏仁置业有限公司成立于2014年5月8日，然而，该公司法定代表人王志新于2014年5月4日就以公司名义与郸城县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，该公司取得土地使用权程序、实体都存在瑕疵；三、郸城县人民政府实施征地行为程序不合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”。郸城县人民政府提交的郸城县胡集乡人民政府的证明不能说明被征地农户已经收到补偿款，更不能证明政府在法定的3个月内全额支付了征地费用。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿按方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。郸城县人民政府没有提供任何有关公告的证据。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发（2004）238号）中规定：“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。郸城县人民政府对诉争土地并未提供相关的调查确认表。四、郸城县人民政府违法征收涉案土地，已经给罗艳东等14人造成经济损失，请求恢复土地原状、返还土地并参照郸城县人民政府出让土地的价格标准予以赔偿。
郸城县人民政府答辩称：一、原审法院认定事实正确，郸城县人民政府依据豫政土（2011）266号批复，在经公告、补偿、安置程序后，征收涉案土地的行为合法；二、河南宏仁置业有限公司取得土地使用权程序合法。土地被依法征收为国有土地之后，经过依法估价，郸城县人民政府于2014年2月24日作出郸政国字（2014）30号《关于拟出让国有建设用地使用权价格会审意见》，挂牌出让国有土地。2014年4月25日，王志新（河南宏仁置业有限公司）竞得涉案地块的国有建设用地使用权。2014年5月4日，郸城县国土资源局与河南宏仁置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同书》。郸城县人民政府于2014年6月10日作出郸政国土资（2014）33号《关于国有建设用地使用权出让给河南宏仁置业有限公司的批复》，有土地估价报告、郸政国土资（2014）30号文、规划设计条件、挂牌出让公告、成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同书》、出让金票据、税收缴款书、郸政国土资（2014）33号批复、郸国用（2014）第54号国有土地使用证等证据证实。三、郸城县人民政府的征地行为合法，且已补偿到位，并未给罗艳东等14人造成损害，涉案土地也已经建成房屋，恢复原状、返还土地及赔偿损失于法无据。
郸城县教育体育局答辩称：郸城县教育体育局不是征地人也不是土地使用人，作为被告没有理由。
河南宏仁置业有限公司答辩称：河南宏仁置业有限公司使用涉案土地已经办理相关手续，土地使用程序及内容合法。
二审经审理查明：涉案土地位于郸城县西三环与郸淮路西南角，公园东路北段东侧，为郸城县胡集乡后屯村前屯三组、四组村民罗艳东等14人承包经营。2011年4月17日，豫政土（2011）266号批复同意郸城县人民政府转用并征收郸城县胡集乡后屯村前屯二组土地12.2499公顷。郸城县人民政府制作的日期为2011年4月21日《郸城县人民政府关于征收集体土地方案公告》载明，征收胡集乡后屯村委会前屯二组集体土地12.2499公顷，同时载明了建设用地名称、被征土地位置、土地安置补偿标准及农业人员安置途径等内容。涉案土地被郸城县人民政府征收以后，郸城县胡集乡人民政府、郸城县胡集乡后屯行政村出具证明，证明涉案土地补偿款及附属物补偿款已发放到户。2014年6月10日，郸城县人民政府作出郸政国土资（2014）33号《关于国有建设用地使用权出让给河南省宏仁置业有限公司的批复》，将涉案土地出让给河南宏仁置业有限公司；2014年7月24日，郸城县人民政府就涉案土地为该公司办理了郸国用（2014）第54号国有土地使用证。目前，涉案土地上已建成房屋并部分出售。
本院认为：一、关于郸城县人民政府征收涉案土地的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，郸城县人民政府未提交发布、张贴《土地征收公告》和《征地安置、补偿公告》的相应证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，应当认定郸城县人民政府在征收涉案土地时没有发布、张贴《征收土地公告》和《征地安置、补偿公告》。其提交的载明日期为2011年4月21日的《郸城县人民政府关于征收集体土地方案公告》，不能证明其已履行公告法定职责。郸城县人民政府征收涉案土地的行为违法。郸城县人民政府辩称征收本案土地已向被征地村组进行公告并支付补偿款，征地程序合法的理由缺乏证据证明，本院不予支持。
二、关于涉案土地是否应返还、恢复原状的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款载明“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的‥‥‥”。本案中，涉案土地的征收行为违法，应当予以撤销，但涉案土地已被郸城县人民政府出让给河南省宏仁置业有限公司，已建成房屋并部分出售。若撤销涉案土地的征收行为将会造成大量社会不稳定因素，给社会公共利益造成重大损害。因此，本院确认郸城县人民政府征收涉案土地的行为违法，但不予撤销，罗艳东等14人请求返还土地、恢复原状的诉讼请求，本院不予支持。
三、关于本案所涉损害赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，受害人有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的受害情形、赔偿范围和标准请求国家赔偿。受害人应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，罗艳东等14人请求参照郸城县人民政府出让土地的价格标准赔偿其受到的损害，于法无据，且未能提供因郸城县人民政府违法征收涉案土地造成损害事实的相应证据，对于该项诉讼请求，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销周口市中级人民法院作出的（2015）周行初字第00194号行政判决；
二、确认郸城县人民政府组织实施征收涉案土地的行为违法；
三、驳回上诉人罗艳东、罗建新、张付广、张付政、罗有连、罗新立、罗铁军、韩刘印、罗天学、张合理、张树林、张明仁、罗永印、罗有灵的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由郸城县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年十二月十三日
书 记 员 白亚净