江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0981行初31号
原告杨中云等101人（名单附后）。
原告暨诉讼代表人杨中云，男，1952年11月13日生，汉族，居民，住盐城市亭湖区。
原告暨诉讼代表人陶福全，男，1945年9月13日生,汉族，居民，住盐城市亭湖区大洋村*组**号。
原告杨中云等101人共同委托代理人许斌，江苏鼎盛湖律师事务所律师。
被告盐城市国土资源局，住所地盐城市毓龙东路59号。
法定代表人徐增产，该局局长。
委托代理人葛广昊，该局不动产登记局干部。
委托代理人陈军，江苏一正律师事务所律师。
第三人盐城市物资集团有限公司，住所地盐城市建军东路78号。
法定代表人郭峥嵘，该公司董事长。
原告杨中云等101人不服被告盐城市国土资源局（以下简称盐城市国土局）作出的《关于撤回盐国土资受（2016）01号〈土地权属争议案件受理通知书〉的通知》（盐国土资发〔2017〕70号，以下简称70号撤回通知），向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月20日立案后，于2017年6月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因盐城市物资集团有限公司（以下简称盐城市物资公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月7日公开开庭审理了本案。原告杨中云等101人的诉讼代表人杨中云及委托代理人许斌，被告盐城市国土局的委托代理人葛广昊、陈军到庭参加诉讼。第三人盐城市物资公司经本院合法传唤，未能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告盐城市国土局于2017年3月27日向杨中云等105人作出70号撤回通知，内容是：你们于2014年11月30日向我局提出申请，请求确认位于大洋村××组境内的新洋港南侧约96亩土地的使用权归属，我局于2016年8月19日发出《土地权属争议案件受理通知书》（盐国土资受〔2016〕01号，以下简称1号受理通知）。但经审查，国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）意见中已明确，你们所申请的事项不属于土地权属争议，1号受理通知存在不当，应予纠正。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条之规定，经研究，决定撤回1号受理通知。
原告杨中云等101人诉称，原告杨中云等101人均系盐城市亭湖区大洋村××组村民。2013年11月，原告发现盐城市亭湖区大洋村××组境内的土地被第三人出租给盐城国泰混凝土有限公司使用。2014年9月28日，杨中云等105人向盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）提出申请，要求确认位于大洋村××组境内的北至新洋港河南侧、西至通榆河圩堤管理所围墙东侧、南至现有砖围墙北侧、东至中心路西侧的面积为96亩土地使用权为原告所在的大洋村××组村民集体所有。2014年10月8日，盐城市政府法制办公室告知杨中云等105人向国土资源主管部门提出申请。2014年11月30日，杨中云等105人向被告盐城市国土局提出申请，要求确认涉案土地权属，但被告未予答复。为此，杨中云等105人向盐城市亭湖区人民法院（以下简称亭湖区法院）提起诉讼，要求确认被告对杨中云等105人要求确认土地权属的申请不履行调查处理的行为违法；判令被告对杨中云等105人要求确认土地权属的申请履行调查处理职责。此后，亭湖区法院以原告主体不适格为由，作出（2015）亭行初字第135号行政裁定书，驳回杨中云等105人的起诉。杨中云等105人上诉于盐城市中级人民法院（以下简称盐城中院），盐城中院认为一审法院以杨中云等105人与涉案土地无利害关系为由，裁定驳回起诉，法律适用错误，作出（2016）苏09行终65号行政裁定书，撤销了亭湖区法院的行政裁定，指令盐城市盐都区人民法院（以下简称盐都区法院）继续审理。2016年8月19日，被告向杨中云等105人作出1号受理通知。盐都区法院经审理，于2016年10月26日作出（2016）苏0903行初303号行政判决书，确认被告对杨中云等105人的申请未在法律规定的时间内审查并作出是否受理意见的不作为行为违法。2017年3月27日，被告作出70号撤回通知。原告杨中云等101人认为，被告因原告提起行政诉讼，在诉讼过程中已作出1号受理通知，现又作出70号撤回通知于法无据。原告杨中云等101人请求法院判决确认被告作出的70号撤回通知违法。
原告杨中云等101人向本院提交了以下证据：
1、1号受理通知1份。
2、70号撤回通知1份。
上述证据1、2，拟证明本案行政争议是被告非法撤回已向原告发送的受理通知书。
3、（2015）亭行初字第135号行政裁定书1份。
4、（2016）苏09行终65号行政裁定书1份。
5、（2016）苏0903行初303号行政判决书1份。
上述证据3-5，拟证明原告与被诉行政行为有利害关系，根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，被告作出受理通知后应当提出调查处理意见，报同级人民政府决定，并没有权利撤回已经作出的受理通知。
被告盐城市国土局辩称，1、原告提出涉案土地确权申请前，第三人盐城市物资公司已依法取得该宗土地的国有土地使用证，涉案土地权属清楚。原盐城市木材公司分别于1986年6月、1989年12月通过征拨、征用方式取得涉案土地计76491.56平方米的国有土地使用权。该宗地上市挂牌出让，第三人于2012年5月2日竞得。盐城市政府于2012年8月向第三人核发了盐国用（2012）第609008号《国有土地使用证》。2、土地登记发证后提出的争议，依法不应作为土地权属争议处理，被告作出的70号撤回通知认定事实清楚，依据充分，内容适当，符合相关规定。被告于2016年8月19日向杨中云等105人作出并送达1号受理通知，于2016年8月22日向第三人作出并送达答辩通知书，同期还进行了相应的调查、询问和调处工作。因杨中云等105人是在2014年11月24日向被告提出土地权属争议处理申请的，而在1998年1月16日，涉案土地就已登记发证，即杨中云等105人对涉案土地的争议是在土地登记发证10多年后才向盐城市政府和被告提出。该争议依法不应作为土地权属争议处理。被告向杨中云等105人送达的1号受理通知存在不当，应予纠正。被告遂就涉案事项于2017年2月28日向盐城市政府呈报《关于审查不予受理权属争议建议书的请示》（盐国土资发〔2017〕32号）。盐城市政府相关部门经审核，建议由被告先行处理好受理行为。据此，被告作出70号撤回通知。被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告盐城市国土局向本院提交了以下证据：
1、2014年11月24日杨中云等105人的申请书附告知函、人员名单、企业资料查询表、土地租赁合同、宗地图各1份。拟证明杨中云等105人提交了涉案土地确权申请及相关材料。
2、1号受理通知及特快专递详情单各1份。拟证明在盐都区法院审理其他行政案件过程中，被告对杨中云等105人作出并送达受理通知。
3、答辩通知书及特快专递详情单各1份。拟证明被告按照土地权属争议的程序向第三人送达了答辩通知书。
4、2016年10月9日询问笔录2份。拟证明被告已经按照土地权属争议的程序进行了调查调解。
5、《关于审查不予受理权属争议建议书的请示》（盐国土资发〔2017〕32号）1份。拟证明被告在土地权属争议调查和调解过程中发现国土资源部对类似案件的处理有明确的处理意见，后被告作出不予受理的建议书呈报给盐城市政府。
6、《盐城市人民政府法制办公室对〈关于审查不予受理权属争议建议书〉的审核意见》1份。拟证明盐城市政府建议由被告先行处理好受理行为。
7、70号撤回通知及特快专递详情单各1份。拟证明被告作出撤回通知，后于2017年4月10日向原告送达该通知。
8、《关于建立江苏省盐城县林场的通知》（盐县革〔1976〕39号）1份。
9、林政字第27号《林权证》1份。
10、盐城市木材公司与盐城市郊区林场签订的协议书1份。
11、新洋港河南岸堆坎丈量实录1份。
12、盐城市城市规划办公室承办意见1份。
13、《关于同意市木材公司要求拨用土地的批复》（盐郊土〔1986〕53号）1份。
14、《关于同意补办征用土地的批复》（盐郊征拨字[198]90号）1份。
15、盐城市园林管理处与盐城市木材公司签订的协议书1份。
16、编号为030《土地使用权登记证明》1份。
17、盐国用[98]字第009号《国有土地使用证》1份。
18、编号为98076001土地登记审批表1份。
19、土地使用权变更登记申请书、审批表1份。
20、编号为98076001地籍调查表1份。
21、地籍调查法人代表身份证明书1份。
22、指界授权委托书1份。
23、《关于同意将部分物资企业国有土地使用权划转给市物资局的通知》（盐土建[1998]05号）1份。
24、盐城市物资局《关于国有土地使用权转让的请示》1份。
25、盐城市政府《市长办公会议纪要》（第80号）1份。
26、《关于市物资企业部分国有资产划拨的批复》（盐国资企[1997]52号）1份。
27、盐国用[2004]字第031000001号《国有土地使用证》1份。
28、编号为2004320902000284号土地登记审批表1份。
29、盐城市土地变更登记申报审批表1份。
30、编号为2007320902004964号土地登记审批表1份。
31、盐城市土地变更登记申报审批表1份。
32、盐城市物资改革与发展办公室公函1份。
33、通榆河河道工程划拨新洋港堤协议书及附图各1份。
34、编号为031-001-009号地籍调查表1份。
35、《关于批准盐城市物资控股集团有限公司受让市区大洋十组境内一宗国有土地使用权的通知》（盐国土资出[2007]34号）1份。
36、盐城市国有土地使用权出让合同1份。
37、《关于请求将划拨土地变更为出让土地的报告》（盐市物控[2006]5号）1份。
38、《盐城市改革工作领导小组会议纪要》（第4号）1份。
39、盐国用[2012]第609008号《国有土地使用证》1份。
40、土地登记审批表1份。
41、土地证签收簿1份。
42、《关于盐城市物资集团有限公司受让新洋港南侧国有建设用地使用权的通知》（盐国土资出[2012]11号）1份。
43、盐城市物资公司《报告》1份。
44、《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》1份。
45、《公司准予变更登记通知书》1份。
46、《盐城市市区土地出让与储备工作领导小组会议纪要》（第4号）1份。
47、《盐城市市区土地出让与储备工作领导小组会议纪要》（〔2012〕第2号）1份。
上述证据8-47，拟证明涉案土地挂牌出让到变更登记资料齐全，又证明第三人取得涉案土地的使用权，权属清楚，该宗土地在申请权属争议处理前已经登记发证，原告的土地权属争议申请依法不应当受理。
被告盐城市国土局向本院提交了以下依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》（节录）；
2、《土地登记办法》；
3、《土地权属争议调查处理办法》；
4、《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）；
5、《关于重申国营林业单位申领了林权证后不需再办领土地证的函》（林函资字〔1990〕330号）。
第三人盐城市物资公司未陈述意见。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）无异议。对证据2的“三性”无异议，认为证明了被告对原告的申请依法作出了受理通知。对证据3、4的“三性”无异议，认为证明了被告在作出受理通知后已经进入了正常的立案调查程序。对证据5的真实性无异议，对合法性有异议，认为被告对涉案权属争议申请已经作出了受理通知，只有根据调查的情况作出处理决定，不能提出不予受理的建议。对证据6的真实性无异议，认为盐城市政府法制办并没有同意被告撤回受理通知。对证据7的真实性无异议，对其中的70号撤回通知的合法性有异议。对证据8-16的合法性均有异议，认为涉案土地位于原告所在的大洋村××组境内，根据土地管理法规的规定，农村和城市郊区的土地除有法律规定属国有以外其他都属于农民集体所有，证据8中盐城县革命委员会通过行文将农民集体的土地明确为国有是违法的，而且没有与原告所在的大洋村××组达成任何土地补偿协议，没有履行土地征用手续。对证据17-47的合法性均有异议，认为这些证据证明了被告辩称的涉案土地的来源是盐城县革命委员会于1976年3月20日将该宗土地非法确认为国有，而产生此后的土地流转的过程。在编号为98076001地籍调查表中界址标示表格有两页，在第一页中标明大洋村陶俊仁签名，在第二页没有陶俊仁签名，因此不能证明大洋村××组对该界址起点号8至终点号19的全部确认，更不能证明被告所辩称的涉案土地于1998年1月已发证给第三人。
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对合法性有异议。对证据2的“三性”无异议，认为该证据就是为了证明证据1不合法而自行纠错的行为。对于证据3-5的合法性、真实性无异议，对关联性有异议，认为这三份裁判文书都是针对的原告提出申请后被告没有在法定期限内答复的行政行为，而本案针对的是被告作出撤回通知自行纠错的行政行为。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5，具有“三性”，予以确认。被告提供的证据1-7，能够证明被告受理原告的申请后，又撤回该通知的事实，具有“三性”，予以确认。被告提供的证据8-47，具有“三性”，本院予以确认。
经审理查明，原告杨中云等101人庭审中均述称为盐城市亭湖区大洋村××组村民。1976年3月20日，原江苏省盐城县革命委员会作出《关于建立江苏省盐城县林场的通知》（盐县革〔1976〕39号），内容是：盐城县林场的范围在我县境内的新洋港堆圩，南北堆都从外堆脚起，包括堆坡、堆顶、青坎、河坡、水面都是国有土地，全部由林场统一经营和管理。1984年12月10日，盐城市木材公司与盐城市郊区林场签订了协议。盐城市郊区农村土地管理办公室于1986年6月19日作出《关于同意市木材公司要求拨用土地的批复》（盐郊土〔1986〕53号），同意将市郊区林场土地88亩整拨给市木材公司，作为新建木材仓库等建设用地。盐城市木材公司按协议向盐城市郊区林场作了资金补偿。1989年6月15日，盐城市木材公司与盐城市园林管理处就划拨盐城市郊区林场的88亩土地经盐城市规划设计室实地测量为114.68亩，多出的26.68亩土地，双方协商另行补偿并签订协议书。盐城市木材公司于1989年12月9日在盐城市土地管理局取得该114.68亩的土地使用权登记证明。1998年1月16日，盐城市物资控股集团有限公司领取了盐国用（98）字第009号国有土地使用权证书，证载面积82392.7平方米。因地籍号调整，盐城市物资控股集团有限公司于2004年1月9日领取盐国用（2004）字第631000001号国有土地使用权证书，证载面积为82392.7平方米。2007年，根据盐城市政府批准，被告为盐城市物资控股集团有限公司办理该宗土地国有土地使用权出让手续，因让出其中部分土地给通榆河指挥部，经重新测绘，出让面积为61676.9平方米。该宗土地上市挂牌出让时，第三人于2012年5月2日竞得，并领取盐国用（2012）第609008号国有土地使用权证。2014年11月30日，杨中云等105人向被告书面申请对涉案土地权属争议调查处理，后被告未给予答复。杨中云等105人遂于2015年6月1日向亭湖区法院起诉，亭湖区法院经审理作出（2015）亭行初字第135号行政裁定书，以原告主体不适格为由裁定驳回了杨中云等105人的起诉。杨中云等105人不服，提起上诉。盐城中院于2016年4月21日作出（2016）苏09行终65号行政裁定书，撤销了亭湖区法院（2015）亭行初字第135号行政裁定书，指令盐都区法院继续审理。此后，盐都区法院经审理，作出（2016）苏0903行初303号行政判决书，确认被告对杨中云等105人的申请未在法律规定的时间内审查并作出是否受理意见的不作为行为违法。
另查明，盐城市木材公司与盐城市燃料等公司经改制、重组为盐城市物资控股集团有限公司，并在盐城市工商行政管理局领取企业法人营业执照。2012年3月23日，该公司经盐城市工商行政管理局核准变更为盐城市物资公司。
又查明，被告盐城市国土局于2016年8月19日作出1号受理通知，受理杨中云等105人与盐城市物资公司土地权属争议一案。2016年8月22日，被告将1号受理通知送达给杨中云等105人。同日，将答辩通知书送达给第三人。2016年10月9日，被告进行了调查和调解工作。后被告就涉案事项于2017年2月28日向盐城市政府呈报《关于审查不予受理权属争议建议书的请示》（盐国土资发〔2017〕32号）。盐城市政府法制办公室经审核，建议由被告处理好受理行为。2017年3月27日，被告作出70号撤回通知。2017年4月10日，被告将该撤回通知送达给杨中云等105人。原告杨中云等101人不服该撤回通知，提起了本案的行政诉讼。
本院认为，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十三条第一款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。据此，被告盐城市国土局具有对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请作出是否受理的意见，以及对土地权属案件的调查和调解工作的职权。
国务院发布的国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。被告在作出70号撤回通知时未能听取原告杨中云等101人的陈述和申辩意见，违反了上述实施纲要规定的正当程序原则。
同时，行政机关作出行政行为，应当有法律、法规、规章或规范性文件依据。行政行为在适用法律、法规、规章或规范性文件时应具体到条、款、项。本案中，被告作出的70号撤回通知虽适用了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，但没有写明具体的项，故无法判断被诉行政行为的合法性，应当认定该撤回通知适用法律错误。
需要指出的是，被告于2016年8月22日向杨中云等105人送达了1号受理通知，并非70号撤回通知中所说的于2016年8月19日发出的1号受理通知。
综上，被告作出的70号撤回通知，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告盐城市国土资源局作出的《关于撤回盐国土资受（2016）1号〈土地权属争议案件受理通知书〉的通知》（盐国土资发〔2017〕70号）。
案件受理费50元，由被告盐城市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 杨凯卫
审 判 员 苏学广
人民陪审员 施选祥
二〇一八年一月十五日
书 记 员 练东进
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。