上海市奉贤区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）奉行初字第102号
原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社。
法定代表人刘振丽，理事长。
委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被告上海市奉贤区农业委员会。
法定代表人ＸＸ，主任。
委托代理人杨知行，上海市奉贤区农业委员会副主任。
委托代理人童迅，上海市龙襄律师事务所律师。
被告上海市奉贤区财政局。
法定代表人石志红，局长。
委托代理人沈辉，上海市奉贤区财政局副局长。
委托代理人赵忠敏，上海市昆仑律师事务所律师。
原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社诉被告上海市奉贤区农业委员会（以下简称“区农委”）、上海市奉贤区财政局（以下简称“区财政局”）行政其他一案，于2015年7月22日提起行政诉讼。本院于2015年7月30日立案受理，并于当日向两被告发出诉状副本、应诉通知、举证通知及原告起诉证据等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日公开开庭审理了本案。原告法定代表人刘振丽及委托代理人邹佳莱、被告区农委委托代理人杨知行、童迅、被告区财政局委托代理人沈辉、赵忠敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系农村集体经济组织，为响应政府畜牧标准化养殖要求，原告开始实施相关畜牧养殖建设项目，项目已依法取得临时使用土地备案文件［沪奉规土农临（2011）27号］，并得到沪农委（2010）151号《关于下达2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目和资金计划的通知》文件的支持。后案外人上海市奉贤区规划和土地管理局（以下简称“规土局”）撤销了上述项目的临时使用土地备案文件，两被告也向上海市农业委员会上报［沪奉农委（2014）62号］《关于终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的请示》（以下简称“涉诉请示”）撤销了上述项目。原告不服临时使用土地备案文件被撤销而提起行政诉讼，法院判决确认案外人区某某的行政行为违法。后原告向两被告分别以书面方式提出《撤销沪奉农委（2014）62号的申请》（以下简称“涉诉申请”），请求撤销涉诉请示，但两被告不作为。原告向上海市奉贤区人民政府申请行政复议，最终行政复议决定要求两被告书面答复原告。两被告于2015年7月10日书面答复（以下简称“涉诉答复”）原告，对涉诉申请不予同意，且未告知救济途径。原告认为，被告拒不确认法院生效判决所认定的事实，侵害了原告利益，且存有打压原告的目的。两被告作出涉诉请示及涉诉答复均以原告内部发生矛盾为由，认定事实有误。故原告诉至法院，请求判令两被告限期履行撤销涉诉请示的职责，按沪农委（2010）151号文件恢复落实配套项目资金。
庭审中经本院释明，原告明确在涉诉申请中仅主张撤销涉诉请示，未主张按沪农委（2010）151号文件恢复落实配套项目资金。
原告为证明其主张，向本院提交以下证据：1、行政复议决定书1份，证明两被告基于行政复议决定书而作出涉诉答复的事实；2、涉诉答复1份，证明两被告未按照原告的申请积极作为的事实；3、合作社成员名单1份，证明两被告调查认定事实错误的事实；4、现金收据1份，证明被告区农委收取了原告缴纳的配套资金且至今未归还的事实。
经质证，对证据1、2，两被告均无异议。对证据3，被告区农委认为，名单未明确合作社名称，且该名单的查档日期为2010年1月4日。被告区财政局认为，该证据是否与本案存在关联性存疑。对证据4，被告区农委表示不清楚。被告区财政局认为，该证据与其无关，且系复印件，不发表意见。
被告区农委辩称，依据沪农委（2007）153号文件第三条第一款、第八条及沪农委（2010）149号文件第一条第四款第（三）项规定，其具有作出涉诉请示的主体资格。其作出涉诉请示依据事实清楚，原告擅自改变项目属性和建设地址，存在违规行为。原告改变项目建设地址后，引发内部成员矛盾纠纷，导致上访不断。基于上述事实被告区农委作出涉诉请示合理合法，且该请示已经上海市农业委员会、上海市财政局作出的［沪农委（2014）290号］《关于同意终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的批复》（以下简称“涉诉批复”）批准，该项目涉及的资金已由市财政结算并退回。综上，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
2015年8月18日，本院收到被告区农委提交的答辩状及相关证据、依据：
一、职权依据及法律适用依据：沪农委（2007）153号文件规定被告区农委具有对原告项目进行监督管理的职权。沪农委（2010）149号文件规定，项目经批准后须按照批准内容进行建设，不得擅自变更项目属性、地址、范围等；需要变更项目地址、属性，应重新进行申报批准；违反上述规定，应批准终止项目实施，并收回项目资金。
原告认为，涉诉请示由两被告共同作出，但规范性文件的授权非行政法意义上的授权，被告应提供法律上授权的依据。
二、事实依据：1、项目申报书1份，证明原告项目性质为改扩建，建设地址为奉贤区金汇镇光辉村3组的事实；2、项目评审结果1份，证明原告项目系改扩建的事实；3、用地申请表1份，证明原告改变项目建设地址的事实；4、人民来访处理单、办理单、信访件、调查情况等1组证据，证明原告项目影响周边环境，导致上访，被告区农委进行调查核实的事实。
经质证，对证据1、2，原告对其真实性无异议，但认为该证据与本案无关联性。对证据3，原告认为与本案无关联性。对证据4，原告认为，被告认定事实错误，刘爱萍并非原告成员。被告区财政局对上述证据均无异议。
三、执法程序：根据规定，由原告所在地镇政府向被告区农委发函说明原告项目相关情况，被告区农委向上海市农业委员会上报涉诉请示，上海市农业委员会联合上海市财政局作出涉诉批复。
原告认为，被告执法程序不合法，应提供相应法律规范证明其执法程序合法性。
被告区财政局辩称，程序方面：1、原告的诉讼请求不明确，涉诉申请中未包含第二项诉讼请求，故该项诉讼请求应予驳回；2、涉诉请示系行政机关内部行文，原告请求撤销于法无据；3、原告起诉已超过法律规定期限。实体方面：1、被告区财政局在原告项目中的职责为安排预算资金及审查监督拨付资金是否符合条件，涉诉申请事项不属于被告区财政局职责范围；2、被告区财政局与被告区农委基于原告项目所在地镇政府发函而联合上报涉诉请示；3、涉诉请示签发人为被告区农委，被告区财政局仅为履行职责决定不再将资金拨付给原告；4、原告诉讼请求缺乏理由，其项目建设存在违规情形。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
2015年8月18日，本院收到被告区财政局提交的答辩状及相关证据、依据：
一、职权依据及法律适用依据：根据沪农委（2007）153号文件规定，被告区财政局职责为负责监督管理项目资金的落实，根据沪农委（2010）149号文第一条第（四）款规定，被告区财政局无权终止原告项目。
原告认为，涉诉请示由两被告共同作出，但规范性文件的授权非行政法意义上的授权，被告应提供法律上授权的依据。
二、事实依据：沪农委（2007）153号、沪农委（2010）149号文件各1份，证明被告区财政局仅负责项目资金预算安排及监督管理，不具有职权终止原告项目的事实；2、调查汇报、原告社员大会决议、出资社员花名册等1组证据，证明原告项目存在虚假申报等违规情形的事实；3、奉金府函（2014）14号文件1份，证明原告项目所在地镇政府认定原告项目已无法继续实施，拟向被告区农委申报终止项目的事实；4、涉诉批复1份，证明上海市农业委员会、上海市财政局基于原告项目申报主体与实施主体不一致，同意终止原告项目的事实；5、行政复议决定书1份，证明两被告应对原告涉诉申请作出书面答复，原告在涉诉申请中未提出恢复落实配套项目资金的事实；6、涉诉答复1份，证明两被告对原告涉诉申请依法作出答复的事实；7、涉诉请示1份，证明该文件为内部请示报批文件，对原告权利不直接产生影响，且原告项目无法实施符合客观实际，被告区财政局无权决定是否终止原告项目，最终需由上海市农业委员会、上海市财政局作出决定。
经质证，对上述证据，被告区农委均表示无异议。对证据1、5，原告表示无异议。对证据2，原告对其真实性、合法性不认可，认为调查汇报落款未盖章，且合作社不适用国家纪律规定。对证据3，原告对该证据合法性有异议，认为镇政府无终止原告项目实施的职权。对证据4，原告对该证据真实性和关联性无异议，对合法性有异议，确认并未就涉诉批复提起诉讼。对证据6，原告对该证据真实性和关联性无异议，对合法性有异议。对证据7，原告表示在撤销涉诉请示后，方能向两被告继续主张权利。
三、执法程序：被告区财政局认为，在被告区农委作出涉诉请示后方才参与，相关申报材料并未提交被告区财政局。被告区财政局在了解相关情况基本属实后，在预算资金上作出了相应决定。
原告认为，被告的执法程序不合法，应提供相应法律规范证明其执法程序合法性。
本院认为，原告提供的证据3、4，被告区农委提供的事实证据，以及被告区财政局提供的事实证据2，均与本案无关联性，本院不予采纳。原告及两被告提供的其余证据，均真实、合法，且与本案有关联性，本院依法予以采纳。
根据上述有效证据，结合原、被告在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：
2014年4月10日，上海市奉贤区金汇镇人民政府发函给被告区农委，内容为该镇于2011年上报的原告标准化生态养殖基地建设项目，由于种种原因无法实施，经镇政府研究，该项目拟申报终止等。2014年4月30日，两被告共同向上海市农业委员会上报涉诉请示，认为根据上海市农业委员会、上海市财政局［沪农委（2010）151号］《关于下达2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目和资金计划的通知》批复下达的原告标准化生态养殖基地建设项目，由于合作社内部等原因无法实施，经研究，拟申请终止该项目建设。同年7月份，上海市农业委员会、上海市财政局作出涉诉批复，内容为涉诉请示收悉，根据沪农委（2010）149号《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》，经研究，同意终止该项目，已拨付的财政资金由市级财政与区财政统一结算；今后要加强项目实施过程的监管，避免出现类似申报主体与实施主体不一致的情况。2015年2月28日，原告向两被告分别提出涉诉申请，认为两被告作出的涉诉请示依据理由不成立，且导致涉诉批复作出，因此要求两被告撤销涉诉请示。此后两被告对原告的涉诉申请均未予答复。原告提起行政复议，上海市奉贤区人民政府作出行政复议决定，要求两被告对原告的涉诉申请予以书面回复。2015年7月10日，两被告共同作出涉诉答复，认为原告项目在实施过程中，被告区农委不断收到相关人员信访材料，反应该项目存在违规行为；经过研究，报请市里批复同意，终止了该项目的实施；主要依据为原告擅自更改项目建设地址，造成内部社员利益分配不均，引发上访，项目的继续实施不利于养殖业的正常发展，且项目建设地址毗邻村民活动中心，不符合国家相关规定；鉴于以上原因，对原告的涉诉申请不予同意等。后原告不服，提起本案诉讼。
另查明，沪农委（2007）153号《关于本市畜牧业标准化生态养殖基地建设的实施意见》规定：各区县农委为项目具体组织实施部门，各区县财政局负责项目资金的预算安排及监督管理；根据评审意见和整改情况，由上海市农业委员会会同上海市财政局对上报项目进行批复；项目经批复后，必须严格执行，如确需变更建设地点等，需书面报上海市农业委员会、上海市财政局审核同意后方可进行。沪农委（2010）149号《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》规定：项目实施中未按照有关规范操作，情节严重的，由上海市农业委员会、上海市财政局批准终止项目。经批准终止项目的财政资金，由建设单位在收到项目终止正式通知1个月内逐级上缴至区县和上海市财政局。
对被告区财政局认为原告超过法定期限起诉的主张，本院认为，原告在收到涉诉答复后提起本案诉讼，并未超过法律规定期限，故对被告区财政局的主张不予采信。对原告要求两被告履行撤销涉诉请示职责的诉讼请求，本院认为，首先，两被告共同上报涉诉请示，向上级机关请求对拟终止原告标准化生态养殖基地建设项目事项予以审核批准，该涉诉请示为行政机关内部流转公文，并未外化而对原告权利形成影响；其次，上海市农业委员会、上海市财政局已对涉诉请示作出涉诉批复，同意终止原告标准化生态养殖基地建设项目；最后，原告如认为其标准化生态养殖基地建设项目被终止，合法权益受到损害，可以通过其他合法途径予以解决。综上，原告要求两被告履行撤销涉诉请示的职责并无理由。原告要求两被告按沪农委（2010）151号文件恢复项目资金配套落实的诉讼请求，因原告在起诉前并未向两被告提出申请予以主张，故该诉讼请求在本案中不予处理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社要求被告上海市奉贤区农业委员会、上海市奉贤区财政局限期履行撤销［沪奉农委（2014）62号］《关于终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的请示》职责的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告上海振刚鹧鸪养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 徐玉良
代理审判员 徐成文
人民陪审员 徐晓燕
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 戴小清
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。