广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第177号
上诉人（原审第三人）：阳西县儒洞镇新桥村巴斗经济合作社。住所地：广东省阳西县。
负责人：陈什均，社长。
委托代理人：陈光全，广东漠西律师事务所律师。
委托代理人：陈什运，男，汉族，1947年5月21日出生，住广东省阳西县。
被上诉人（原审原告）：阳西县儒洞镇新桥村大车经济合作社。住所地：广东省阳西县儒洞镇新桥村委会大车自然村。
负责人：周明，社长。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
委托代理人：杜定先。
原审被告：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县广场路*号。
法定代表人：苏玉均，县长。
委托代理人：骆运宇、谢烈阳。
原审第三人：阳西县儒洞镇新桥经济联合社。住所地：广东省阳西县儒洞镇新桥村。
法定代表人：蔡丽，社长。
上诉人阳西县儒洞镇新桥巴斗经济合作社（以下简称巴斗合作社）因林地权属争议纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2014）阳中法行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：阳西县儒洞镇新桥村大车经济合作社（以下简称大车合作社）与巴斗合作社因对长岭头地段林地权属发生争议，阳西县人民政府于1989年11月30日作出《关于儒洞镇新桥管理区巴斗村与车路仔村对长岭头地段山林权属纠纷的处理决定》。具体处理决定是：1、座落在儒洞镇新桥管理区长岭头公路上位65亩山林的权属应归巴斗村所有。车路仔村1982年领取原阳江县人民政府发给的长岭头山林权证应收回，宣布无效。车路仔村群众在该岭东面的山边，开荒的土地和作物属车路仔村所有。2、车路仔村有水田60亩在长岭头东面的山脚下，对车路仔村水田与长岭山边接连的边界，由田边量起至岭边上十米距离的土地权属归车路仔村所有。3、儒洞林场使用了车路仔原有山林地，已经原阳江县政府及有关部门进行确定权属归儒洞林场，并有协议书和证书为据。同时林场又依协议将土地退回了新桥管理区调配，车路仔村按人口分的山林面积，除去65亩外人均都达到1.8亩，超过了其管理区人均占有土地面积。车路仔村群众应遵守和维持县政府和主管部门、儒洞镇政府、原新桥大队与儒洞林场签订的协议。4、长岭头公路上的65亩山权中的土地除去车路仔群众原耕种作物及留出近农田边上十米距离的土地面积外，余下的土地权属为巴斗村所有。大车合作社不服该处理决定，向阳江市人民政府申请督察。阳江市人民政府于2003年12月25日作出督察建议，要求阳西县人民政府重新调查核实，在查清事实的基础上依法作出决定。阳西县人民政府于2006年11月15日作出西府行决定（2006）3号《关于撤销﹤关于儒洞镇新桥管理区巴斗村与车路仔村对长岭头地段山林权属纠纷的处理决定﹥的决定》，阳西县人民政府重新组织调处该山林权属纠纷案件。巴斗合作社不服，向阳江市人民政府申请行政复议，阳江市人民政府于2007年5月18日作出阳府复决（2007）2号《行政复议决定书》，决定维持上述撤销决定。巴斗合作社不服，向阳西县人民法院提起行政诉讼，阳西县人民法院作出（2007）西行初字第6号行政判决，维持阳西县人民政府的撤销决定。巴斗合作社不服，向原审法院提起上诉，原审法院于2008年1月28日作出终审判决，撤销阳西县人民法院（2007）西行初字第6号行政判决和阳西县人民政府的西府行决定（2006）3号撤销决定，由阳西县人民政府重新作出具体行政行为。2012年8月6日，阳西县人民政府对大车合作社与巴斗合作社之间的林权争议重新进行调处。
阳西县人民政府山林权属调处机构组织大车合作社与巴斗合作社对争议林地的四至进行现场勘验并作出了《现场勘验图》，该图确定争议地名为长岭头公路上，位于阳西县儒洞镇新桥村委会北部，四至界线为：东至西边坑，南至巴斗仔村桉树林地交界，西至沙扒公路边，北至长山岭松林。争议地东部有大车合作社坡地及荔枝园。争议地的林木部分为儒洞林场种植的桉树，部分为儒洞林场砍伐后生长的第二代桉树及杂树。大车合作社代表周明等人及巴斗合作社代表陈月战等人在该《现场勘验图》上签名确认。原、被告双方对争议林地的四至范围无异议，但对争议地的面积有争议。大车合作社认为争议林地面积应为65亩，该面积是估算所得，并无经实际测量。阳西县人民政府主张其是根据争议林地的四至范围在1：10000地形图上测得争议地面积为90亩。争议地东部的坡地于1962年经原阳江县人民委员会确定权属给大车社，并分配给大车社社员陈彩使用。1963年，经原两阳县人民委员会批准，争议地划入国营阳江林场儒洞分场的经营范围，该场一直在该地种植桉树。上世纪80年代初，为照顾周边群众的生产生活，国营阳江林场儒洞分场将争议地退回原新桥大队使用。1989年，阳西县人民政府作出《关于儒洞镇新桥管理区巴斗村与车路仔村对长岭头地段山林权属纠纷的处理决定》后，大车合作社一直在争议地东部的坡地耕种，新桥联合社没有异议。阳西县人民政府对案件进行调解，争议双方无法达成协议。
2012年8月6日，阳西县人民政府作出西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》，认定大车合作社与巴斗合作社争议林地为长岭头公路上，位于儒洞镇新桥村委会北部，东至西边坑，南至巴斗仔村桉树林地，西至沙扒公路边，北至长山岭松林，面积为90亩。争议地东部有大车合作社坡地及荔枝园。争议地的林木部分为儒洞林场种植的桉树，部分为儒洞林场砍伐后生长的第二代桉树及杂树。争议地东部坡地于1962年经原阳江县人民委员会确定权属给大车合作社，并分配给社员陈彩使用。1963年，经原两阳县人民委员会批准，争议地划入国营阳江林场儒洞分场的经营范围，该场一直在该地种植桉树。上世纪80年代初，国营阳江林场儒洞分场将争议林地退回原新桥大队使用。调处争议期间，巴斗合作社提交的证据《阳江县书村公社老岱大队巴斗二生产队土地房产登记表》是原阳江县人民委员会在1962年核发土地证的登记工作程序，不是完全意义的土地证，不具有证明争议地权属的法律效力。大车合作社提交的证据中，陈彩1962年《阳江县社员土地房产证》中坡地的填证范围入争议地范围，证明1962年原阳江县人民委员会将争议地东部三坵坡地确权给大车合作社。1963年后，争议地划入国营阳江林场儒洞分场经营范围，土地所有权因此转为国有，该《阳江县社员土地房产证》不再具有证明争议地权属的法律效力。1984年《联营发展薪炭林合同》、1989年《开发荒山造林种果合同书》的范围均不在争议范围。阳西县人民政府对争议双方提交的证据均不予采纳。阳西县人民政府认为，争议林地1963年划入国营阳江林场儒洞分场经营范围，其所有权因此属国有。80年代初，国营阳江林场儒洞分场以协议形式将争议地退回新桥联合社使用，应认定新桥联合社对争议林地有使用权。由于阳西县人民政府曾于1989年作出《关于儒洞镇新桥管理区巴斗村与车路仔村对长岭头地段山林权属纠纷的处理决定》，将争议林地权属（除东部大车合作社社员耕种的坡地及留出近农田边上10米距离的土地面积外）确定权属归巴斗合作社所有。之后，大车合作社仍在争议地东部的坡地耕种至今，新桥联合社一直无提出异议。2012年5月本案重新调处，新桥联合社亦表示对争议地放弃权属主张。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”本案经调解，协商不成。为维护农村安定团结并从有利于保护合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则，尊重历史，照顾现实情况出发，依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第七条、第十二条第二款第六项的规定，决定：一、确定争议林地东部（东至西边坑，南至巴斗仔村桉树林地，西至确权分界线，北至长山岭松林，面积约45亩，含坡地）林地的使用权归大车合作社享有；二、确定争议林地西部（东至确权分界线，南至车路仔路，西至沙扒公路边，北至长山岭松林，面积约45亩）林地的使用权归巴斗合作社享有。
另查明：1982年7月13日，原阳江县人民政府向车路仔生产队颁发了NO.0131836《山林权证》，该证确定山名为长岭南，四至界线为东至新桥大队林地相接，南至田坑地，西至沙扒公路，北至长岭脊。原、被告双方对该《山林权证》存在争议，原审法院于2014年10月27日前往阳西县儒洞镇人民政府对该证进行调查核实。经查实，大车合作社提供的1982年《山林权证》（原儒洞公社存根联）经核对与原件无异。该《山林权证》共有三联，第一联为持证人原车路仔生产队持有，第二联为原儒洞公社留存，第三联为阳西县人民政府留存。大车合作社对该《山林权证》质证认为，对该证的真实性、合法性及关联性均没有异议。阳西县人民政府对该《山林权证》质证认为，对该证的真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议。该证是一式三联，大车合作社提供的是阳西县人民政府及原儒洞公社的存根联，而不是持证人持有联。1989年的《处理决定》已认定该证是无效的，据此，阳西县人民政府认为该证是无效的。巴斗合作社同意阳西县人民政府的质证意见。新桥联合社没有提供质证意见。庭审中，原、被告双方对争议林地的性质有争议，大车合作社认为1980年以前争议林地属于国有，1980年后退回集体所有。阳西县人民政府确认国营阳江林场儒洞分场于1980年将争议林地和林木划出给原新桥大队使用，争议林地仍属国有。
再查明：阳西县人民政府于2006年11月15日作出西府行决字（2006）3号《关于撤销﹤关于儒洞镇新桥管理区巴斗村与车路仔村对长岭头地段山林权属纠纷的处理决定﹥的决定》后，大车合作社与巴斗合作社于2007年1月23日对争议地的权属进行调解，并制作书面的调解会议纪录。在该调解会上，大车合作社明确提出其有1982年的《山林权证》作为证据，拟证明其对争议地的权属。2007年1月23日，在阳西县人民法院（2007）西行初字第6号行政案审查期间，大车合作社向阳西县人民法院提交了1982年的《山林权证》，拟证明争议林地归其所有。在阳西县人民政府对本案争议林地进行重新调处时，于2010年5月18日向大车合作社出具了《限期提交证据通知书》，该通知书载明大车合作社与巴斗合作社对长山岭脚公路上林地权属争议一案，限大车合作社在收到该通知之日起30日内，向其提交有关证据（包括1962年阳江县生产队土地房产所有证、1982年林权证、经营合同等）。2012年8月6日，阳西县人民政府对本案林地争议作出西府行决（2012）9号处理决定，在该处理决定中，大车合作社为被申请人抗辩称，争议地应属大车合作社所有，并有1962年土地证、1982年山林权证、承包合同为据。在本案庭审过程中，阳西县人民政府称在其对本案争议地作重新调处时，大车合作社并没有提交1982年《山林权证》作为证据，阳西县人民政府是根据2006年争议双方提供的证据进行调处确权的。大车合作社对此不予认可，主张其已在2007年已向阳西县人民政府提交1982年《山林权证》，在2010年阳西县人民政府重新对争议林地调处时，也提交了该山林权证拟证明其对争议地权属。因1982年《山林权证》的持证人联（第一联）已灭失，故大车合作社提交的是原阳西儒洞公社、县政府留存的第二联、第三联复印件。
原审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，阳西县人民政府具有作出被诉具体行政行为的法定职权。
《》第规定“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据……”本案大车合作社提供了原阳江县人民政府于1982年核发的《山林权证》，拟证明争议的林地属于大车合作社所有。阳西县人民政府及巴斗合作社对该《山林权证》的真实性及合法性无异议，但对关联性提出异议，其认为大车合作社未能提供该《山林权证》持证人的持有联，该证应属无效。经查实，大车合作社在阳西县人民政府于2012年对本案争议林地进行重新调处时已提交了1982年原阳西儒洞公社、县政府留存的第二联、第三联《山林权证》复印件，虽然大车合作社未能提供该《山林权证》持证人保存联，但这并不能否定原阳江县人民政府于1982年核发该《山林权证》给大车合作社的事实，并且阳西县人民政府于1989年作出的《处理决定》亦已确认原阳江县人民政府于1982年核发了《山林权证》给原车路仔生产队的事实，据此，阳西县人民政府对本案争议林地进行重新调处时，未对大车合作社提交的1982年《山林权证》的真实性、合法性及关联性进行审查认定，其作出的西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》，属部分事实认定不清，主要证据不足，依法应当撤销。大车合作社请求撤销该处理决定理由成立，予以支持。依照《》第第（二）项的规定，判决：一、撤销阳西县人民政府作出的西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》的具体行政行为。二、由阳西县人民政府重新作出具体行政行为。
上诉人巴斗合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被诉处理决定事实清楚、证据确凿。原审判决以阳西县人民政府作出决定未对大车合作社提交的1982年《山林权证》的真实性、合法性及关联性进行审查为由撤销该决定是错误的。争议的长岭林地自解放以来一直是上诉人的村民种植树木和作物的。1982年儒洞区对长岭作错误登记出具《山林权证》，后经阳西县人民政府作了更正，并存有更正证明。1989年阳西县人民政府作出的处理决定确认1982年阳江县人民政府所发的《山林权证》无效并收回，将上述林地确认为上诉人所有。该决定作出后大车合作社在法定期限内未交诉讼费，按自动放弃诉讼处理，该决定已生效。二、原审撤销被诉处理决定无事实依据、证据不足。1、1982年《山林权证》已经确认属错发，并作了变更，有变更证明证实。并且1989年处理决定已经确认该证无效并收回销毁处理，该证已经不复存在。一审中大车合作社未能提供第一联持证人联，正好印证这一点。因此，大车合作社提供的1982年《山林权证》不能作为定案依据。2、大车合作社在被诉处理决定作出之前整个调处阶段未能提交《山林权证》，因此其在调处之后一审提交的复印件不能作为调处的依据。3、大车合作社在一审时提供的《山林权证》第二联、第三联的复印件真实性，上诉人未予认可，因为该证在1989年已确认无效，并作收回销毁处理，其提供的是已销毁处理复印件，不具有证据效力。请求二审法院依法改正一审法院的错误，驳回大车合作社的诉讼请求，维持阳西县人民政府作出的西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》。
被上诉人大车合作社答辩称：1、巴斗合作社提出陈彩1962年《阳江县社员土地房产证》中的土地不在争议地范围内，但其一审没有提供任何证据予以证实。2、巴斗合作社引用阳西县人民政府1989年处理决定的内容，该决定已经被撤销，属于无效力的政府文件。3、巴斗合作社在本案调处期间、一审期间，没有提供任何证据予以证实。4、一审法院前往阳西县儒洞镇人民政府调查、核实，已经明确证实1982年《山林权证》与原件无异，充分证明了大车合作社1982年《山林权证》是合法有效的。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依法应驳回巴斗合作社的上诉请求。
被上诉人阳西县人民政府答辩称：重审判决事实不清，理据不足，应予撤销。阳西县人民政府作出的西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理适当，适用依据正确。请求予以维持。
原审第三人新桥经济联合社未陈述意见。
经审查，原审法院审理查明的其他事实清楚，本院予以确认。原审法院认定大车合作社在阳西县人民政府于2012年对本案争议林地进行重新调处时已提交了1982年原阳西儒洞公社、县政府留存的第二联、第三联《山林权证》复印件有误，本院予以纠正。
另查明：大车合作社不服阳西县人民政府作出的西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》，向阳江市中级人民法院提起行政诉讼。阳江市中级人民法院于2013年12月18日作出（2013）阳中法行初字第10号行政判决。大车合作社不服，提起上诉，广东省高级人民法院于2014年6月3日作出（2014）粤高法行终字第227号行政裁定，认为：“大车合作社不服阳西县人民政府作出的涉案处理决定，向阳江市人民政府申请复议和向一审法院起诉时，提交了1982年的《山林权证》第二联、第三联复印件，以及阳西县儒洞镇人民政府于1987年10月12日作出的《关于巴斗村与车路仔村山林纠纷的调解意见》复印件，将其作为享有争议林地所有权和使用权的证据。一审法院在审理本案时，未对上述证据的真实性、合法性、关联性等问题进行审核认定，同时对争议林地由国营林场退回新桥联合社后的土地性质等问题也需要进一步审查。本案一审判决认定事实清楚不清，证据不足。”裁定：一、撤销广东省阳江市中级人民法院（2013）阳中法行初字第10号行政判决；二、本案发回广东省阳江市中级人民法院重审。
本院认为，本案需审查阳西县人民政府作出的西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》是否合法。
根据《》第第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”阳西县人民政府于1989年11月30日作出《关于儒洞镇新桥管理区巴斗村与车路仔村对长岭头地段山林权属纠纷的处理决定》，已确认原阳江县人民政府于1982年核发了《山林权证》给原车路仔路生产队的事实。2012年8月6日，阳西县人民政府对大车合作社与巴斗合作社之间的林权争议重新进行调处，作出西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》。大车合作社不服，向阳江市人民政府申请复议及向一审法院起诉时均提供了原阳江县人民政府于1982年核发的、原阳西儒洞公社、县政府留存的NO.0131836《山林权证》第二联、第三联复印件。原审法院亦于2014年10月27日前往阳西县儒洞镇人民政府调查核实大车合作社提供的NO.0131836《山林权证》原儒洞公社存根联复印件与原件无异。因此，原审法院认为阳西县人民政府重新调处时未对NO.0131836《山林权证》进行审查认定，属部分事实认定不清，主要证据不足，并判决撤销西府行决（2012）9号《关于长岭头公路上林地权属争议的处理决定》，由阳西县人民政府重新作出具体行政行为，并无不当，本院予以维持。阳西县人民政府重新作出具体行政行为时，应调查原阳江县人民政府核发给大车合作社的NO.0131836《山林权证》与争议山林的关联性、涉及争议山林的面积范围，结合各方经营使用事实，根据“三个有利于”原则，对争议山林的权属进行确权划分。巴斗合作社上诉主张大车合作社提供的《山林权证》属于无效，复印件不能作为权属凭证，上诉请求驳回大车合作社的诉讼请求，维持被诉处理决定等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；巴斗合作社上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原审判决。
二审案件受理费50元由上诉人巴斗合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 方丽达
代理审判员 戴剑飞
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 邓丽华