海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第17号
上诉人（原审原告）：东方市八所镇小岭村村民委员会。
法定代表人：卞想发，该村民委员会主任。
委托代理人：苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
委托代理人：闫拥军，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东方市人民政府。住所地：东方市八所镇市政府办公大楼。
法定代表人：邓敏，该市市长。
委托代理人：许康军，东方市国土环境资源局监察大队队长。
委托代理人：蔡文华，东方市人民政府法制办科员。
原审第三人：东方绿洲实业有限公司（原海南省东方宾馆物资贸易中心）。住所地：东方市八所镇东方大道海榆西线东侧八所商贸区。
法定代表人：欧立志，该公司董事长。
委托代理人：彭文清，海南遂良律师事务所律师。
原审第三人：海南省东方宾馆物资贸易中心。
法定代表人：汤锡贤，该公司董事长。
原审第三人：东方果蔬保鲜加工有限公司。住所地：东方市八所镇东方大道海榆西线东侧八所商贸区。
法定代表人：汤锡贤，该公司董事长。
以上两位原审第三人的共同委托代理人：潘晓理，海南刚锋律师事务所律师。
上诉人东方市八所镇小岭村村民委员会（以下简称小岭村委会）因被上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）向原审第三人海南省东方宾馆物资贸易中心（以下简称物资贸易中心）及东方绿洲实业有限公司（以下简称绿洲公司）颁发东方国用（八所）第2118号《国有土地使用证》（以下简称2118号证）纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2014）海南二中行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月15日受理后，同年12月19日依法组成合议庭，并于2015年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人小岭村委会的委托代理人苏汝秀、闫拥军，被上诉人东方市政府的委托代理人许康军、蔡文华，原审第三人绿洲公司的委托代理人彭文清，原审第三人物资贸易中心、东方果蔬保鲜加工有限公司（以下简称果蔬公司）的共同委托代理人潘晓理到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：东方市政府于1994年12月向物资贸易中心颁发2118号证，确认物资贸易中心对位于八所九龙商贸区（十字路南、海榆西线公路东侧），东至空地、南至空地、西至海榆西线公路、北至九龙北大街，面积44.71亩的土地享有国有土地使用权。2006年8月，东方市政府将该土地使用权变更登记给绿洲公司，并颁发同一证号的国有土地使用证。
原审查明：本案争议地位于东方市八所镇十字路南侧、海榆西线公路东侧“九龙商贸区”范围内。1992年，物资贸易中心开发“东方农业综合开发区”（即“九龙商贸区”），开始修建围墙将规划区内海南省国营岛西林场（以下简称岛西林场）部分林地及小岭村委会部分土地围起来。1993年1月，物资贸易中心与小岭村委会签订《补充协议书》，租用小岭村委会位于开发区南边的零星荒坡地种植果树，并于同年6月向小岭村委会支付80550元租地及青苗补偿款。1994年6月15日，原东方黎族自治县人民政府（以下简称原东方县政府）下发东府（1994）67号《关于出让土地实施九龙商贸区开发建设等问题的批复》（以下简称67号文），批准物资贸易中心开发“八所九龙商贸区”500亩以上土地。1994年11月，物资贸易中心与岛西林场签订《征（拨）土地协议书》，双方约定征收岛西林场十字路林地451亩，征地费3000元／亩，合计135.3万元。随后，物资贸易中心与原东方黎族自治县罗带乡小岭管理区（现小岭村委会）签订《征（拨）土地协议书》，约定征收小岭村委会农民集体土地80亩，四至范围为：东至原排水厂、白水塘、沙沟的老渠道边（物资贸易中心围墙），南至海榆西线三亚方向的白水塘桥，西至岛西林场林地，北至水沟，总征地费20万元人民币（原上缴给小岭管区的款不扣数），不含上缴县国土局的一切费用，坟墓地及水旱田的赔偿及补偿费由东方宾馆物资贸易中心负责。上述两项征地款均已向岛西林场和小岭村委会支付完毕。1994年12月28日，原东方县政府将已被征收土地分割办理东方国用（八所）字第2114号、第2115号、第2116号、第2117号、第2118号、第2119号、第2120号、第2121号、第2122号、第2123号、第2125号、第2126号共12本《国有土地使用证》（以下简称12本证），确认物资贸易中心对位于东方市“八所九龙商贸区”的535.02亩土地享有国有土地使用权。2006年6月1日，物资贸易中心将工商登记名称变更为“东方绿洲实业有限公司”。2006年7月，物资贸易中心名下的《国有土地使用证》的土地使用人名称亦相应变更为“东方绿洲实业有限公司”，东方市政府于同年8月向绿洲公司颁发与上述证号一致的12本《国有土地使用证》。
2005年，小岭村村民向海南省国土环境资源厅反映汤锡贤违法占地问题，东方市国土环境资源局于2005年2月28日作出东土环资（2005）18号《关于小岭村群众反映个体老板汤锡贤违法占地问题调查的报告》上报给海南省国土环境资源厅。2011年5月，小岭村村民符路发等人向东方市信访局上访，反映汤锡贤违法占地问题。2011年7月，小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组以绿洲公司和汤锡贤为被告向东方市人民法院提起民事诉讼，请求法院判决绿洲公司和汤锡贤停止侵权并将侵占的214.49亩地予以返还，东方市人民法院判决驳回其诉讼请求。在向海南省第二中级人民法院提出上诉后，该院认为案件不属于民事诉讼的范围，应通过行政诉讼解决，裁定撤销原判、驳回起诉。2012年11月13日，小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销东方市政府向第三人颁发的东方国用（八所）字第2114号、第2115号、第2116号、第2117号、第2118号、第2120号、第4486号、第4487号、第4488号、第4491号、第4492号、第4493号、第4494号、第4495号、第029号、第030号《国有土地使用证》，并返还214.49亩土地。海南省第二中级人民法院于2012年12月25日作出行政裁定，以小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组与颁证行为不具有法律上的利害关系为由，驳回起诉。该案上诉后海南省高级人民法院驳回上诉，维持原裁定。2013年10月8日，小岭村委会向海南省第二中级人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销上述《国有土地使用证》。
原审认为：一、关于小岭村委会是否具备诉讼主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，小岭村委会只需提供证明其与被诉颁证行为有法律上利害关系即可确认诉讼主体资格。1993年，小岭村委会与物资贸易中心签订的《补充协议书》约定“东方农业综合开发区南边的小岭管区零星荒地179亩，每亩付款450元（含零星青苗补偿款在内），共计人民币80550元，此地同意给东方宾馆物资贸易中心种植果树，时间最长年限定为伍拾年。”该协议书虽不能直接证明小岭村委会对涉案土地享有所有权，但能够证明其对该地曾经享有物权利益。除此之外，1995年，原东方县土地管理局、物资贸易中心与小岭村委会签订的征地协议也能证明在物资贸易中心用地范围内有80亩地原属于小岭村委会所有。因此，小岭村委会与本案被诉颁证行为具有法律上利害关系，有权提起本案行政诉讼。东方市政府及绿洲公司、物资贸易中心、东方果蔬公司关于小岭村委会不具备主体资格的主张不能成立。
二、关于小岭村委会起诉有没有超过法定期限的问题。虽然涉诉土地在1995年已用围墙围住，但是土地的所有权转移并不一定发生变动，而东方市政府在1994年颁发2118号证之后并未进行公告，所以不能认定小岭村委会在此时已知道被诉颁证行为的内容。东方市政府及原审第三人辩称小岭村委会六个村民小组于2011年向东方市人民法院起诉时，小岭村委会作为积极协助人应当知道本案被诉颁证行为，但是小岭村委会毕竟不是案件当事人，不能以此推断小岭村委会此时已知道具体行政行为的内容。因此，东方市政府及原审第三人认为小岭村委会提起本案诉讼超过法定期限的主张也不能成立。
三、关于被诉具体行政行为的合法性审查问题。东方市政府于1994年12月向物资贸易中心颁发的2118号证来源于岛西林场和小岭村委会被征收的土地，颁证土地来源是清楚的。小岭村委会主张67号文超越审批权限无效，因此依据该文件颁发土地使用证违法。67号文是关于出让土地实施九龙商贸区开发建设等问题的批复，其只是被诉颁证行为的依据之一，在本案中只是将其作为一个证据进行审查，由于该批复并不存在重大明显违法之处，对该批复的效力应当予以确认。东方市政府依据用地批复和征地协议向物资贸易中心颁发2118号证，土地来源清楚，颁证依据充分。小岭村委会主张2118号证四至不清、界址不明，经审查，2118号证所附的《宗地图》不仅有四至名称，而且有具体的坐标，其主张不符合客观事实，不予采纳。虽然东方市政府没有提交土地登记程序方面的证据材料，但考虑到当时档案管理不完善，况且当事人的权利并没有因为颁证程序问题而产生实际影响。因物资贸易中心的工商登记名称变更为绿洲公司，东方市政府于2006年8月为其办理土地变更登记，并不违反法律规定。综上所述，东方市政府颁发2118号证，土地来源清楚，颁证依据充分，小岭村委会的诉讼请求没有充足的事实根据和法律依据，不应予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回小岭村委会的诉讼请求，案件受理费50元由小岭村委会负担。
小岭村委会上诉称：一、作为被诉具体行政行为基础的67号文超越审批权限，应当不予认可，原审法院对该批复的效力予以确认的认定与事实和法律不符。（一）原审法院关于不能对67号文的合法性进行审查的认定属适用法律错误。67号文是东方市政府颁发涉案土地证的批地文件，是本案被诉具体行政行为的基础，原审法院只是将该批地行为作为一个证据进行审查，这一认定违背了法律法规的相关规定。根据最高人民法院的相关司法解释，本案颁证行为应当认定为行政许可，而67号文属于行政许可行为基础的行政决定或者文书，应当进行审查。原审只是将其作为一个证据进行审查而不审查其合法性，违背了上述法律法规的规定。（二）67号文超过审批权限，法院不应予以认可。67号文是1994年东方县长办公会议讨论通过的，同意开发“八所九龙商贸区”500亩以上土地的文件。但是根据《中华人民共和国土地管理法》、《海南经济特区土地管理条例》的相关规定，县级人民政府批准征用土地的权限，即使土地不全属于耕地，最多也不应超过52.5亩，因此67号文明显超越了法律规定的审批权限。二、东方市政府颁证时，物资贸易中心尚未与原小岭管理区签订征地协议，原审法院认定事实不清。2118号证颁发于1994年12月28日，而物资贸易中心与原小岭管理区订立《征（拨）土地协议书》的时间为1995年4月8日。因此，2118号证是在未征得小岭村委会的同意的情况下，就将其土地发证给了他人，东方市政府的颁证行为毫无依据，理应予以撤销。三、东方市政府颁证的面积超出了小岭村委会被征收土地的面积，原审法院认定事实不清。物资贸易中心征用岛西林场林地的面积为451亩，征用小岭村委会的土地面积为80亩，合计为531亩，而1994年12月东方市政府颁发的12本《国有土地使用证》的总面积533.5亩，超过协议征用面积2.5亩。1994年颁证的面积超过了协议征用的面积，可以说明这些土地证项下的土地来源并不清楚，原审认定该颁证土地来源清楚忽略了2118号证与其他11本证作为一个整体进行审批的事实。四、东方市政府颁证的程序严重违法，并对小岭村委会的权利产生了实际影响，原审法院关于该程序上的瑕疵不足以导致颁证行为被撤销的认定，与事实和法律不符。根据法律规定，东方市政府颁证前应当进行地籍调查、公告征询异议等程序，然而东方市政府没有经过上述程序就直接颁发了2118号证，程序严重违法。小岭村委会作为相关权利人，未能行使上述程序上的权利，合法权益受到了直接的侵害。综上，请求：撤销原审判决；撤销2118号证。
被上诉人东方市政府辩称：一、东方市政府颁发2118号证的具体行政行为合法，该证项下的土地来源清楚。根据67号文，1994年原东方县政府同意物资贸易中心开发“八所九龙商贸区”项目。1994年11月17日，原东方县土地管理局、物资贸易中心与岛西林场签订协议书征用岛西林场451亩土地；1995年4月8日原东方县土地管理局、物资贸易中心和原小岭管理区签订协议书，征用原小岭管理区集体土地80亩。原东方县土地管理局根据物资贸易中心的申请，分割办理了12本证，土地证号为：东方国用（八所）第2114号至第21**号。因此该12本证项下的土地权属来源清楚，是政府征收岛西林场和小岭管理区的土地。后因物资贸易中心已更名为绿洲公司，2006年经物资贸易中心申请，东方市政府将2118号证变更土地使用权人为绿洲公司。二、原东方县土地管理局向原小岭管理区征收的80亩土地四至范围清楚，面积不存在争议，小岭村委会的起诉没有事实依据。根据1995年4月8日的征拨协议看，四至范围非常清楚，且在当年九龙商贸区就兴建了围墙，界线分明。一个四至范围清楚的80亩土地里面竟然多出了200多亩的误差，而且时隔多年才主张权利，这种情况是不可能的。而且当时对土地面积的测量受到落后的管理和技术的限制是普遍现象，宗地四至范围清楚的，应当认为面积没有争议。另外，从两份征拨协议来看，岛西林场的451亩国有林地只是描述了大概的地理位置，没有具体的四至范围，其面积出现误差的可能性比较大，而原小岭管理区的80亩土地四至非常清楚，其面积出现误差的可能性不大。超出的面积更有可能是岛西林场的土地，而不是小岭村委会的土地。三、小岭村委会的起诉超过了法定的起诉期限。根据小岭村代表、果蔬公司、绿洲公司、东方市政府、原审法院共同制作的现场勘查笔录，果蔬公司自1995年起就用围墙将争议地围了起来，小岭村委会早在18年前就应当知道本案2118号证项下土地被占有使用的事实。另外，在小岭村委会六个村民小组诉汤锡贤民事案件中，涉案土地证在2011年8月18日经过了庭审质证，小岭村委会作为该诉讼程序的积极协助人，最迟应当于当日知悉本案被诉行政行为，其提起本案原审诉讼之时，已经超过了法定的起诉期限。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人绿洲公司未提交书面答辩意见，当庭述称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。67号文不是具体行政行为，而是东方市政府同意用地申请的文件，并非具体征地文件，其作用只是作为证明土地来源的证据。东方市政府颁发的土地证对小岭村委会没有产生实际影响，因为小岭村委会只是对多出的2.5亩土地有意见，也没有提出相应的权利主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，这不属于行政诉讼的受案范围。二、关于67号文超过审批权限的说法不成立。小岭村委会认为违反审批程序，是针对农用地而不是国有用地，而岛西林场涉及本案争议的土地都是国有土地，没有法律规定国有土地的划拨需要经过审批。三、小岭村委会主张撤销绿洲公司名下的土地证，证据不足。绿洲公司使用的土地面积一共347亩，而东方市政府征用的面积是531亩，小岭村委会上诉时也并未对531亩土地提出权利主张，其没有理由请求撤销这些证。而且绿洲公司是从物资贸易中心变更而来，撤证没有依据。另外，小岭村委会只是主张有地在颁证土地的范围内，但是争议地的四至和面积均不清楚，其权属主张不清楚，其应当对此予以举证证明。四、小岭村委会的起诉超过了法定起诉期限，本案争议地自1995年起就被围了起来，2011年5月25日在八本证合为两本证的时候，东方市国土环境资源局还在《海南日报》上刊登了公告，小岭村委会曾就此提出了异议，所以小岭村委会最迟在2011年5月25日就知道了颁证行为，但是其2013年9月份才提起诉讼，超过了法定起诉期限。
原审第三人物资贸易中心、果蔬公司未提交书面答辩意见，当庭述称：东方市政府的颁证程序瑕疵并未对小岭村委会的合法权利产生影响，九龙商贸区内用地是租用岛西林场和原小岭管理区的荒坡地。后来项目改为九龙商贸区后，物资贸易中心依照批复，按照每亩3000元的费用上交征地费，围墙内的土地已经征收完毕，土地权属来源是清楚的。至于东方市政府未进行现场指界、公告等程序，属于颁证的程序瑕疵，不影响颁证行为的合法性。
二审查明：一、物资贸易中心与原小岭管理区签订《征（拨）土地协议书》征收其80亩土地的时间为1995年4月8日。二、2011年5月27日，东方市国土环境资源局出具了一份《关于〈小岭村村民符路发等人上访信〉的调查情况说明》（以下简称《情况说明》），其中写明：“2005年2月28日，我局已经做出了……报告，说明该宗地的来源及使用情况，并把调查情况反馈给小岭村委会和上访人卞人勤。”
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：首先，关于小岭村委会的起诉是否超过法定期限的问题。东方市政府及三位原审第三人均认为小岭村委会在2011年积极协助小岭村委会下属的六个村民小组提起民事诉讼的时候，已经得知了本案被诉的行政行为，2011年的《情况说明》也表明东方市国土环境资源局告知了小岭村委会涉案土地的使用情况，但是小岭村委会直至2013年9月份才提起本案诉讼，超过了法定的起诉期限。根据本案所查明的事实，虽然小岭村委会2011年曾经协助其下属六个村民小组进行诉讼，但是其并非案件的当事人，所以不能直接得出小岭村委会知道被诉颁证行为内容的结论；2011年的《情况说明》中虽然有通知小岭村委会的写法，但并无送达给小岭村委会的相关证据，也不能就此认定小岭村委会已经知道被诉的行政行为内容。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，东方市政府及三位原审第三人未能举证证明其上述主张，本院不予支持。
其次，关于被诉行政行为的土地权属来源是否清楚的问题。小岭村委会认为1994年颁发的12本证应当算作一个整体，本案被诉的2118号证及其他的11本证登记的总面积为533.5亩，超过了协议中征收的531亩，属于权属来源不清。本院认为，本案被诉的2118号证项下土地来源于岛西林场和原小岭管理区的土地，且从1995年起物资贸易中心就已经建起围墙将其围住，对此各方当事人均予以认可。虽然1994年东方市政府颁发的12本证登记的土地总面积超过了其协议征收的面积2.5亩，但是该12本证项下的土地位置均在物资贸易中心建起的围墙范围内，且四至非常清楚。另外，对于小岭村委会认为67号文越权审批的问题。67号文只是本案被诉颁证行为的依据之一，不是本案被诉行政行为，本案只是将其作为一个证据进行审查，在其形式上无违法之处的前提下，对该批复的证明效力应当予以确认。因此，东方市政府依据用地批复和征地协议，向物资贸易中心颁发2118号证，土地权属来源清楚，颁证依据充分。
第三，关于被诉行政行为的程序是否合法的问题。在本案中，东方市政府并未提交履行相关法定程序的证据，并且1994年的颁证行为发生在物资贸易中心与原小岭管理区签订征地协议之前，程序确有瑕疵。考虑到本案被诉的颁证行为发生在1994年，当时确实存在管理制度不完善的情况，该问题应当属于历史问题。2006年因为物资贸易中心的工商登记名称变更为绿洲公司，东方市政府为其办理土地变更登记，换发土地证书，程序也并无不当。
此外，物资贸易中心变更登记为绿洲公司后，其权利义务随之转移至绿洲公司名下，在物资贸易中心已不存在的情况下，原审法院仍将其列为第三人参与诉讼，属于对诉讼主体的审查不当，本院予以指正。
综上，东方市政府颁发2118号证，土地来源清楚，证据充分，颁证程序虽有瑕疵，但并未对小岭村委会的实体权利义务产生影响。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，虽然存在对诉讼主体审查不当之处，但判决结果并无不妥，应予维持。小岭村委会的上诉请求与理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方市八所镇小岭村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 冯 坤
代理审判员 单 宇
二〇一五年二月十三日
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……