安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终518号
上诉人（一审原告）王叶萍，女。
被上诉人（一审被告）马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市。
法定代表人左俊，市长。
委托代理人刘幸，马鞍山市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）马鞍山市花山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市霍里街道秀山大道166号。
法定代表人王平，区长。
委托代理人王东，马鞍山市花山区人民政府工作人员。
委托代理人刘金柱，安徽净源律师事务所律师。
上诉人王叶萍因诉马鞍山市花山区人民政府（以下简称花山区政府）土地行政征收、马鞍山市人民政府行政复议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2015）马行初字第00037行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人王叶萍，被上诉人马鞍山市人民政府的委托代理人刘幸，被上诉人马鞍山市花山区人民政府的委托代理人王东、刘金柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，一、批地情况。2010年11月16日，安徽省人民政府作出皖政地（2010）487号《关于马鞍山市2010年第二十批次城市建设用地的批复》，同意在马鞍山市雨山区佳山乡、花山区霍里镇用地范围内，将农民集体农用地8.273公顷（其中耕地6.2437公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收农民集体建设用地7.9988公顷，合计批准建设用地16.2718公顷，其中位于霍里街道三姚村（果树队、梅家甸）的9.5911公顷土地用于慈湖河路与印山路交叉口东北角地块项目建设。原告位于果树村民组的房屋在该批次用地范围内。
二、“两公告”情况。2010年12月1日，马鞍山市人民政府作出2010年第63号《征收土地方案公告》，主要内容包括：批准机关、征地批复文号、建设项目名称、征地位置及面积、土地及地上附着物补偿标准和农业人口安置条件与标准、办理补偿登记的时间和地点，并明确该征地方案由花山区政府组织实施。2014年1月20日，马鞍山市土地和房屋征收管理局拟定《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案（花山区）》，同年1月27日，马鞍山市人民政府作出2014年第15号《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块（花山区）补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告》，对补偿安置方案正式公告。
三、补偿登记及安置情况。2013年4月8日，花山区政府三姚村一期、二期项目征迁工作指挥部联名作出《致三姚村周边地块涉征户的一封信》，告知了征地批复、征地公告、政策标准、征迁范围、补偿安置需提供的证件以及咨询举报电话等。2013年6月，被征单位（个人）、用地单位、街道办事处、花山区征迁事务管理局经测量、登记，形成《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》，详细记载原告王叶萍户应予补偿物品名称、单位、数量、单价、补偿金额以及建筑物的名称、长宽、面积等，由原告签字确认，在此基础上，制作《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表》，由上述单位审核签字（盖章），最后制作《项目房屋补偿费发放一览表》，分不同种类确定补偿数额，并通过银行转账支付给被征收人。按照上述程序，对原告王叶萍户160平方米房屋及附着物予以补偿，并给予住房安置。2015年2月2日，花山区政府针对原告王叶萍户作出《征收补偿安置告知书》：1、王叶萍户的房屋面积160平方米，根据《马鞍山市土地征收补偿标准》第五项、第六项补偿标准，《马鞍山市土地征收补偿安置补偿规定》第六条、第七条、第九条第（一）项之规定，补偿金额为97540.43元，搬家费300元，搬家奖励费5000元，困难补助10000元，个体工商户补助5000元，限时搬家奖励费6000元，合计123840.43元。2、根据《马鞍山市土地征收补偿安置办法》第十六条、第三十条之规定原址安置住房一套。
王叶萍对花山区政府组织实施的涉案地块征收行为，以及作出的《征收补偿安置告知书》不服，于2015年2月6日向马鞍山市人民政府提出复议申请，马鞍山市人民政府于2015年7月22日作出马复决〔2015〕24号行政复议决定书。王叶萍不服，向本院提起诉讼。
另查明，王叶萍因对马鞍山市人民政府实施涉案地块的征收行为不服，于2015年2月15日向安徽省人民政府提起行政复议。安徽省人民政府于5月22日作出皖行复（2015）49号行政复议决定，决定：一、马鞍山市人民政府作出征地方案程序违法；作出补偿安置方案公告的程序和部分内容违法。二、确认《马鞍山市土地征收补偿安置办法》、《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》、《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》部分内容违法，并责令马鞍山市人民政府在60日内对上述三份规范性文件以及补偿安置方案公告依法作出处理。上述行政复议决定书的合法性，业经人民法院生效判决确认。
一审法院认为，本案争议焦点为：被告花山区政府作出的征收补偿安置行为是否合法；被告马鞍山市人民政府作出的马复决〔2015〕24号复议决定书是否合法。
根据本案查明的事实，被告花山区政府具体组织实施涉案房屋征收补偿登记及补偿安置行为。为此，被告花山区政府对涉案房屋及附属物进行测量、登记并由权利人签字确认，在此基础上由相关单位予以审核，再根据审核结果发放补偿费并由权利人签字领款。事实上双方就涉案房屋及附属物的征收补偿安置已达成协议。上述征收补偿登记符合实际，补偿安置符合相关法律法规及马鞍山市有关征地补偿安置文件的规定。2015年2月2日，被告花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》，实际是对王叶萍户补偿安置情况的说明，内容与原告签字确认的《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》，登记的王叶萍户房屋面积、补偿金额、安置情况一致。故被告马鞍山市人民政府行政复议维持花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》并无不当。王叶萍提出要求撤销花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》的理由不能成立，不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第三条、第四条、第七条之规定，征收土地方案公告和补偿安置方案公告是农村集体土地征收的法定程序，是征收补偿安置的前置程序。马鞍山市人民政府针对涉案地块作出的63号《征地公告》、15号《补偿安置公告》因未按规定期限、规定场所、规定形式予以公告，被安徽省人民政府皖行复（2015）49号《行政复议决定书》，确认征收土地方案公告程序违法；补偿安置方案公告程序和部分内容违法。被告马鞍山市人民政府据此确认被告花山区政府在“两公告”程序违法的基础上组织实施的征迁行为程序违法并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，被告花山区政府作出的征收补偿行为程序违法，但征收补偿安置的内容符合实际，也符合法律、法规及马鞍山市有关征地补偿安置文件的规定，不损害原告的实际权益，应确认违法可不撤销。故对王叶萍提出的撤销花山区政府征收行为的理由不予采纳。
对王叶萍提出在原告失去土地成为城镇居民后，按规定征收部门应向个人账户支付社会保障资金，故要求法院责令花山区政府支付社会保障费的诉请。经审查认为，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定，被征地农民纳入新农保的，还应落实被征地农民的社会保障，不得以新农保代替被征地农民社会保障。根据《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》第八条、第九条规定，征地农民社会保障，是指建立被征地农民养老保障基金，保障被征地农民可参加各种就业培训和医疗保险，但法律法规并未规定，将失地农民由新型农村社会养老保险转为城镇居民养老保险，向其个人账户支付社会保障资金。故此诉请不予采纳。
对王叶萍提出审查并撤销《征收补偿安置告知书》征收依据，即马鞍山市人民政府制定的《马鞍山市土地征收补偿安置办法》、《马鞍山市土地征收补偿标准》、《马鞍山市土地征收补偿安置补充规定》、《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》。经审查认为，王叶萍、顾军向安徽省人民政府申请复议时曾要求撤销上述四份规范性文件，安徽省人民政府作出的行政复议决定书对此进行审查，王叶萍不服，向一审法院提起诉讼，该院已经依法予以审查，故此诉请属重复起诉。不予采纳。
综上，被告马鞍山市人民政府作出的马复决〔2015〕24号行政复议决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序符合法律规定。原告的诉请依法均不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王叶萍的诉讼请求。
王叶萍上诉称，一审判决认定事实不清，证据矛盾，适用法律错误。1、花山区征收补偿安置行政行为违法，严重侵害上诉人的合法权益，应当无效。第一，主体不合法。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，组织实施的主体应为市、县人民政府，而不是本案的县一级人民政府组织实施。《征收土地公告办法》第十一条规定，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。省政府的复议决定也明确了，花山区政府实施的征收行为于法无据。花山区政府在“征收补偿安置告知书”中，明确承认实施补偿安置的主体是花山区政府。根据法律的规定和省政府的复议决定书的认定，都说明，花山区政府的征收补偿安置行为没有法律授权，是超越职权、滥用职权的行为，其进行的征收补偿安置行为应当认定无效。第二，补偿安置行为缺失法定依据，侵害了上诉人的实体利益。首先，《批复》已经失效。有效的《批复》是征收的首要先决法定要件。根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的规定，该《批复》已经自动失效，不能满足作为这次征收行为的法定要件，即无法定依据，征收行为应当无效。其次，没有补偿、安置方案。本案中，“征收补偿安置告知书”第二段明确承认，对上诉人的补偿安置是“依据（补偿安置办法）、（实施细则）、（补偿标准）、（规定）对你户补偿安置”，而不是法律规定的“补偿安置方案”进行补偿安置。被上诉人用2008年制定的《补偿安置办法》及配套和补充规定，在2013年用于对上诉人进行补偿安置的依据，在5年的过程中，政策、经济情况已经发生了巨大的变化，不能以5年前的老政策针对5年后的新情况。然而，被上诉人用2008年的《补偿安置办法》替代2013年应当及时进行公告的“补偿安置方案”，没有法律依据，与法律规定相悖，显属适用法律依据错误。第三，事实不清，证据、结果相矛盾，侵害了上诉人的实际利益。被上诉人提供的《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》583.5平米，而实际是869.72平米。“征收补偿安置告知书”只有160平米。被上诉人提供的证据（离婚协议）又证明上诉人的房屋是两栋楼房和对面平房，没有砖石简易房，证据之间相互矛盾。一审判决书第七页第七行证据质证中，上诉人869.72平米房屋被分割给无关的葛钰、董鹤美、孙云英等名下，造成只有160平米的假象。该分割行为侵犯了上诉人合法权益。上诉人被拆房屋属个人独资企业，应当按照企业标准予以补偿，被上诉人仅仅补偿5000元法律依据不足。第四，补偿安置程序违法。就本案而言，2013年5月10日违法强制拆除房屋，而补偿行为在2013年7月13日以后，且至今没有安置。补偿安置公告更是在2014年1月27日才制定、公告。明显是“先拆迁后补偿，未安置”，该补偿安置行为程序与法律法规的规定明显相违背。第五，所谓证据，上诉人本人未见过，非上诉人本人签名，应当认定无效。被上诉人提供的《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》，上诉人没有见到过，更非上诉人本人签名，上诉人也没有授权别人签名，所以该证据应当认定无效。第六，显示公平，以合法形式掩盖非法目的，用欺骗、胁迫等手段骗取存款签字，证据应当无效。
2、责令履行补偿上诉人社会保障费的义务，维护上诉人实际权益。《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）第四条，规范被征地农民社会保障资金管理，被征地农民社会保障所需费用，应在征地补偿安置批准之日起3个月内，按标准足额划入“被征地农民社会保障资金专户”，按规定计入个人账户或统筹账户。按照该规定，上诉人在失去土地后，已经被转化为城镇居民，补偿费用中应当享有保障资金。但是，被上诉人以《马鞍山市土地征收补偿安置办法》及配套和补充规定没有规定社会保障费为借口，明显违反上位法的规定和方案公告的内容。补偿费用中没有应当包含的社会保障资金，明显违法。
3、马鞍山市人民政府行政复议行为严重程序违法，应当撤销。第一，花山区政府未在10日内提交证据，程序违法，应当认定无证据，行政行为应当撤销。上诉人于2015年2月6日提起行政复议申请，且被马鞍山市政府当日受理，花山区政府最迟应当在2月23日提交其行政行为的所有依据和证据。马鞍山市政府的复议行为，无证据证明区政府在法定时间内提交其行政行为的所有证据和依据。上诉人有证据证明被上诉人区政府提交的证据时间，最早也在2月27日（离婚登记审查处理表上档案馆日期）以后。第二，对区政府的征收补偿安置行为，没有事实依据。第三，对区政府的征收补偿安置行为的合法性没有进行审查，未按申请作出答复，程序违法。第四，复议决定适用法律错误。
综上，上诉人认为，本案征收补偿安置行为的实施主体不合法，补偿安置依据不合法、无事实根据、程序颠倒等违法情节，损害了上诉人应当享有的法定实体权利和实际利益。请求二审法院撤销一审判决；对上诉人一审诉求依法重新审理并判决；被上诉人承担本案一、二审诉讼中所产生的费用。
花山区政府在庭审中答辩称，一审认定事实清楚，程序合法。涉案土地征收符合法律规定，花山区政府依法进行征收和公告，并对上诉人予以补偿安置，上诉人领取了相应补偿款。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
马鞍山市人民政府在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
花山区政府向一审法院提交的证据及法律依据有：1、安徽省人民政府皖政地（2010）487号《征地批复》，证明用地的合法性；2、马鞍山市人民政府2010年第63号《征收土地方案公告》、《致三姚村周边地块涉征户的一封信》、《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案（花山区）》，证明征地实施了“两公告”等程序；3、花办（2012）5号通知，证明花山区在法律规定时间内实施征迁工作；4、王叶萍的身份证、离婚证等，证明王叶萍符合安置条件；5、《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》、《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表》、《项目房屋补偿费发放一览表》，证明按规定对王叶萍的房屋进行了测量、登记、补偿。
马鞍山市人民政府向一审法院提交的证据及法律依据有：1、安徽省人民政府皖政地（2010）487号《征地批复》，证明马鞍山市人民政府履行征地审批程序；2、马鞍山市人民政府2010年第63号《征收土地方案公告》、《致三姚村周边地块涉征户的一封信》、《慈湖河路与印山路交叉口东北角地块征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案（花山区）》，证明征地实施了“两公告”；3、《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《征迁建（构）筑物、附着物调查登记表》、《集体土地上房屋拆迁补偿及相关费用审核表》、《项目房屋补偿费发放一览表》、上海浦东发展银行个人业务凭证回单，《征收补偿安置告知书》、皖行复（2015）49号《行政复议决定书》，证明花山区政府按照“两公告”的内容实施了测量、登记，并通过银行转账向原告支付了补偿款；4、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议中止审批表、中止通知书、恢复审理通知书、延期审理通知书、行政复议案件结案审批表、行政复议决定书及送达回执，证明行政复议程序合法。
王叶萍向一审法院提交的证据有：1、原告王叶萍身份证、户口簿复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、《征迁建筑物、附着物调查表》，证明原告房屋面积是869.72平方米；3、马鞍山市花山区吉瑞陶瓷复合材料厂组织机构代码证、营业执照、税务登记证，证明原告房屋的性质是企业用房；4、花山区政府的《征收补偿安置告知书》，证明对原告房屋面积、企业性质认定错误；5、行政复议决定书1份，证明原告起诉的事实根据；6、复议申请书1份，证明原告申请复议的事实。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，鉴于上诉人王叶萍对马鞍山市人民政府行政复议决定确认花山区政府组织实施的征迁行为程序违法未提异议，本案的主要争议焦点有二：一是花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》是否合法；二是马鞍山市人民政府驳回王叶萍要求补偿社会保险费的行政复议申请是否合法。
关于第一个争议焦点。花山区政府于2015年所作《征收补偿安置告知书》的主要内容为：王叶萍户的房屋面积为160平方米，合计补偿123840.43元，其中个体工商户补助5000元；根据市政府规定，决定给予你户在三姚村部周边地块项目原址安置住房一套。在上诉人不服马鞍山市人民政府组织实施征地行为申请复议一案中，安徽省人民政府已于2015年5月22日作出了皖行复[2015]49号行政复议决定书，对马鞍山市人民政府组织有关单位作出的补偿安置行为进行了审查，其作出的复议决定认为，“在补偿登记方面，对房屋及附属物进行测量、登记并由权利人签字确认；在此基础上由相关单位予以审核；再根据审核结果发放补偿费并由权利人签字领款或者确认存款。上述补偿登记及补偿款发放行为符合法律规定。对王叶萍户160平方米房屋及附属物补偿97840.43元，并给予住房安置。上述补偿安置行为，符合补偿登记实际情况，也符合相关法律法规和马鞍山市有关征地安置文件的规定。”本院作出的（2016）皖行终41号行政判决已经确认了该行政复议决定的合法性。而花山区政府作出的《征收补偿安置告知书》实际上是对之前补偿安置情况的说明，且该内容的合法性已经生效裁判所确认，故上诉人要求撤销该告知书的理由不能成立。
关于第二个争议焦点。上诉人认为依据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号），花山区政府应当补偿上诉人农保转城保的社保费用，以社保局补缴凭证为准或补偿人民币4.3万元。经审查，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：“（六）推进被征地农民社会保障资金的落实。将被征地农民纳入社会保障，是解决被征地农民长远生计的有效途径。各级国土资源部门要在当地政府的统一领导下，配合有关部门，积极推进被征地农民社会保障制度建设。……实行新型农村社会养老保险试点的地区，要做好被征地农民社会保障与新农保制度的衔接工作。被征地农民纳入新农保的，还应落实被征地农民的社会保障，不得以新农保代替被征地农民社会保障。”该文件并未明确被征地农民农保转城保的补缴费用由征收单位承担，只是规定国土资源部门应在政府统一领导下，做好被征地农民社会保障制度建设。《马鞍山市土地征收补偿安置办法实施细则》规定：“征地时，根据征地面积和区片综合地价计算出的征地补偿总费用应优先支付抚养补助费、自谋职业补助费、自费农转非核在校大中专生生活补助费等，剩余的安置补助费作为被征地农民基本养老保障基金，区政府在征地补偿安置方案获市政府批准后应及时向市被征地农民基本养老保障基金财政专户解缴。……被征地农民转户后参加就业培训和医疗保险。被征地农民参加有关就业扶持和免费就业服务所需资金，从再就业资金中列支。”故马鞍山市人民政府按照国土资源部要求，已制定了具体的被征地农民社会保障制度，该制度亦未规定向被征地农民个人补缴农保转城保的社保费用。上诉人认为，建立被征地农民社会保障制度就应当包含补缴农保转城保的社保费用没有法律依据。
综上，马鞍山市人民政府作出的马复决[2015]24号行政复议决定书证据确凿，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王叶萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 昂永华
二〇一六年十一月十日
书 记 员 吴丽娜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……