周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）周行终字第107号
上诉人（一审第三人）郸城县洺北办事处新村社区郭庄二组。（以下简称郭庄二组）
负责人赵玉朋，男，汉族，1971，该组村民，系该组村民选出的负责本案诉讼的代表人。
委托代理人杨春华，河南洺水律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张巧芝，女，汉族，1955年，住郸城县，系城郊乡财政所工作人员。
委托代理人张向伟，男，河南团结律师事务所律师。
一审被告郸城县人民政府。
法定代表人罗文阁，女，职务县长。
委托代理人张广明，男，郸城县人民政府法律顾问。
委托代理人张胜利，男，郸城县国土资源局工作人员。
一审第三人郸城县城郊乡人民政府。
法定代表人薛祥生，男，职务乡长。
委托代理人张献飞，男，该乡副乡长。
上诉人郭庄二组因土地行政裁决一案，不服鹿邑县人民法院（2013）鹿行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭庄二组的负责人赵玉朋及其委托代理人杨春华，被上诉人张巧芝及其委托代理人张向伟，一审被告的委托代理人张胜利、张广明，一审第三人郸城县城郊乡人民政府的委托代理人张献飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，争议土地位于S210公路以西，西邻郭庄路（胡同），南邻原金属制品厂，北邻新村原村委会，东邻郭庄二组村民住宅，原为城郊乡新村行政村郭庄二组土地。1969年，郸城县城郊乡人民政府在争议地上成立了牲畜交易所，后交易所解散。1989年，当时在郸城县法院工作的郭可坤曾在该争执上建正房四间，东屋两间，后将该房屋卖掉。1998年，郭庄二组村民赵爱云在争议地上建两间正房，一间过道，居住至今。2006年11月13日，张巧芝与郸城县城郊乡人民政府签订了土地使用开发协议书，约定争议地由张巧芝开发经营。2008年原属郸城县城郊乡的新村行政村更名为洺北办事处新村社区。2011年张巧芝欲在该地上建房，与第三人郭庄二组发生争执。同年5月，郭庄二组向被告提出确权申请，在确权过程中，郸城县城郊乡人民政府没有提交证据材料，郸城县人民政府于2012年7月24日作出被诉具体行政行为，第三人城郊乡人民政府不服向周口市人民政府申请复议，周口市人民政府于2012年12月25日作出周政复决字（2012）43号行政复议决定书，维持了郸城县人民政府作出的郸政国土资字（2012）8号处理决定，第三人郸城县城郊乡人民政府法定期间内没有向法院提起诉讼，张巧芝得知后向周口市中级人民法院提起诉讼。
原判认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。被告及郭庄二组称原告不具备诉讼主体资格的理由不能成立。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”根据第三人郸城县城郊乡人民政府提供证据，1976年郸城县城郊公社曾成立城郊乡搬运队使用该争执地，并支付郭庄二组土地款，被告对上述情况并没有查证是否属实，根据上述规定，该情况是确定该争执地土地所有权的重要依据，故被告作为被诉具体行政行为，事实不清，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目的规定，判决撤销被告郸城县人民政府2012年7月24日作出的郸政国土资（2012）8号关于洺北办事处新村行政村郭庄二组与城郊乡人民政府土地权属的处理决定。
上诉人郭庄二组不服一审判决上诉称，（一）争议地依法应当属于上诉人所有。该地原本就属于我组土地，1969年牲畜交易所无偿使用该地，到80年代后期牲畜交易所自动解散，土地由我郭庄二组集体管理、使用。1989年郭可坤是经我郭庄大队的同意才在争议地上建房居住，其建房时城郊乡政府没有人出面阻止或者提出异议。1998年我组村民赵爱云家申请宅基地，我组在争议地上为其划了一处宅基，赵爱云家当年就建房居住至今。2011年张巧芝欲在争议地上建房引发本案争议，于是我组申请县政府确权，在确权中城郊乡政府没有提供证据。郸城县政府通过调查依法作出处理，证据充分，认定事实清楚，程序合法。（二）被上诉人张巧芝没有诉权。张巧芝与城郊乡人民政府签订土地开发协议，实为土地买卖，该买卖行为时违法无效的，张巧芝不能取得合法的土地使用权，城郊乡政府在确权中不提供证据，不提起行政诉讼，分明是认可和承认上诉人对土地的合法权利，并且本案确定是土地所有权，不是使用权，张巧芝不是当事人，只是处于从属地位的张巧芝根本无权提起行政诉讼。（三）一审判决以确权时没有查清城郊乡人民政府1976年在争议上成立搬运队并支付郭庄二组土地款的事实而撤销土地处理决定是错误的。因为首先在确权时城郊乡政府没有提供任何证据证明该事实，城郊乡政府在诉讼中提供的土地款凭证式其下属单位的单方记录，不是郭庄二组收土地款后而出具的凭证，且该凭证与上诉人土地面积、位置均不符，无法证明与争议地有何牵连。综上，请求二审法院依法撤销一审判决维持被诉处理决定。
被上诉人张巧芝辩称，（一）争议地属于城郊乡政府，该土地1976年被城郊乡征收，一审中其提供的账本足以认定本案事实；（二）张巧芝具有本案诉讼的主体资格，虽然其不是被诉具体行政行为的相对人，但是被诉具体行政行为与其有法律上的利害关系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
一审被告在二审中未陈述具体意见，只是简单陈述其做出的处理决定是正确的请求二审法院依法裁判。
一审第三人城郊乡人民政府述称，一审认定事实清楚，证据确凿，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，争议土地位于S210公路以西，西邻郭庄路（胡同），南邻原金属制品厂，北邻新村原村委会，东邻郭庄二组村民住宅，原为城郊乡新村行政村郭庄二组土地。郭庄二组称争议地在1970年左右被用于城郊公社牲畜交易所，当时并没有给其补偿任何东西，该交易所也在上世纪80年代后期解散。1989年，当时在郸城县法院工作的郭可坤曾在该争执上建正房四间，东屋两间，1992年郭可坤将该房屋卖给郸城县城郊乡财政所。1998年，郭庄二组村民赵爱云在争议地上建两间正房，一间过道，居住至今。2006年11月13日，张巧芝与郸城县城郊乡人民政府签订了土地使用开发协议书，约定争议地由张巧芝开发经营。2008年原属郸城县城郊乡的新村行政村更名为洺北办事处新村社区。2011年张巧芝欲在该地上建房，与第三人郭庄二组发生争执。同年5月，郭庄二组向被告提出确权申请，在确权过程中，郸城县城郊乡人民政府没有提交证据材料，郸城县人民政府于2012年7月24日作出被诉具体行政行为，第三人城郊乡人民政府不服向周口市人民政府申请复议，周口市人民政府于2012年12月25日作出周政复决字（2012）43号行政复议决定书，维持了郸城县人民政府作出的郸政国土资字（2012）8号处理决定，第三人郸城县城郊乡人民政府法定期间内没有向法院提起诉讼，张巧芝得知后向周口市中级人民法院提起诉讼。城郊乡人民政府在诉讼中向法庭提交账册和证人证言等证据，欲证明该争议地大概在1977年左右城郊乡征用并作为乡搬运队办公用地，并支付了郭庄二队七百多元，之后搬运队解散后乡政府在争议地上建了牲畜交易所。
本院认为，本案被上诉人张巧芝虽不是土地权属争议的当事人，但是其与城郊乡人民政府签订有土地开发协议，争议土地的归属会影响到该协议的实际履行，所以其与被诉具体行政行为有间接的利害关系，在城郊乡人民政府对该处理决定未起诉，张巧芝主张保护的利益无其他法律救济途径的情况下，应肯定其具有本案原告的诉讼主体资格。从本案上诉人郭庄二组和城郊乡人民政府所述争议情况看，双方对土地争议应是对集体土地所有权的争议即该土地属于城郊乡人民政府集体所有还是属于郭庄二组集体所有，而不应涉及到是否为国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”显然该条并不能说明本案争议地属于郭庄二组集体所有，一审被告在确权时适用该条，属于适用法律错误。处理决定认定上诉人对争议土地一直管理使用的证据是郭庄二组村民赵爱云家在部分争议地上建房居住，而在争议地上也有城郊乡人民政府购买的房屋，对此在处理决定中却未提起，并且从一审被告在处理决定中查明事实可看出，郭庄二组并不是一直对争议地管理和使用；同时政府在确权处理时也应对土地上的房产进行必要的处分，而一审被告在此次确权中却无视房屋的存在，对不属于郭庄二组的房屋未加处理就直接把争议地确权给郭庄二组，势必会对房屋产权人的权益造成损害。鉴于本案案情，在撤销被诉具体行政行为的基础上，由一审被告重新作出具体行政行为，是解决各方矛盾的合法有效的途径，在重新确权中无论争议地归属何方，确权机关都要注意保护房屋合法产权人的权益，对房屋加以处理以免造成土地和房屋权利主体不一致的情形。综上，一审判决判决结果适当，应予以维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判；
二、责令郸城县人民政府接到本判决之日起60日内，重新作出具体行政行为。
二审案件受理费50元，由上诉人郭庄二组承担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一四年一月十五日
书记员 朱雪华