北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京01行终153号
上诉人（一审原告）韩世明，男，1962年12月21日出生，汉族，住北京市海淀区。
被上诉人（一审被告）北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队黄庄大队，住所地北京市海淀区蓝靛厂西路1号。
法定代表人徐亚平，大队长。
委托代理人邓恭杰，北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队黄庄大队副大队长。
委托代理人吴爱贤，北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队黄庄大队民警。
上诉人韩世明因行政处罚决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2017）京0108行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人韩世明，被上诉人北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队黄庄大队（以下简称黄庄交通大队）的委托代理人邓恭杰、吴爱贤到庭参加了诉讼。经北京市高级人民法院批准，本案延长审理期限3个月。现已审理终结。
一审法院查明如下事实：2017年2月17日11时3分，韩世明驾驶的牌号为×××的小型汽车在紫竹桥东天桥由东向西处,被安装在上述地点的交通技术监控设备记录。2017年2月22日，韩世明到黄庄交通大队接受处理。黄庄交通大队根据交通技术监控设备固定的证据，认定韩世明实施了违反机动车排放标准限制通行规定的违法行为，并对其作出《处理机动车违法记录告知书》（以下简称涉案告知书），其中载明了对韩世明拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，及其享有的陈述和申辩权利。韩世明在该告知书中予以签字确认。同日，黄庄交通大队适用简易程序，根据《北京市实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》（以下简称北京实施道交法办法）第九十一条第四项的规定，作出京公交决字[2017]第110805-1811014650号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），决定给予韩世明100元的罚款。现该处罚决定已执行完毕。韩世明不服，于2017年5月22日向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销被诉处罚决定；判令黄庄交通大队退还其已经缴纳的100元罚款；请求对行政处罚决定所依据的且由黄庄交通大队掌握的“机动车排放标准限制通行规定”的规范性文件进行审查，对于京环发[2016]29号《北京市环境保护局、北京市交通委、北京市公安局公安交通管理局关于对国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车采取交通管理措施的通告》（以下简称29号通告）的合法性进行审查；诉讼费由黄庄交通大队承担。
另查，2016年11月18日，北京市环境保护局（以下简称市环保局）、北京市交通委员会（以下简称市交通委）、北京市公安局公安交通管理局（以下简称市交管局）联合制定了29号通告，并于2016年11月21日发布。该通告主要内容为：“根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》的有关规定，为改善首都空气质量，有效降低高排放车辆污染，经市政府同意，对本市及外省、区、市核发号牌（含临时号牌）高排放污染国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车（燃料种类为汽油的小型、微型客车及轻型、微型货车）采取如下管理措施：一、自2017年2月15日起，国Ⅰ及国Ⅱ排放标准轻型汽油车工作日（因法定节假日放假调休而调整为上班的星期六、星期日除外）禁止在本市五环路（不含）以内区域道路行驶。二、对于机动车违反规定进入限行区域道路行驶的，认定为违反限制通行规定的违法行为，由公安交通管理部门依法处罚。”
2017年3月20日，案外人张军晖不服北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队丰北大队作出的行政处罚决定，向北京市丰台区人民法院（以下简称丰台区法院）提起行政诉讼。张军晖在诉讼过程中要求法院对于29号通告的合法性进行审查。2017年7月12日，丰台区法院作出（2017）京0106行初124号行政判决书，认定29号通告可以作为被诉处罚决定合法的法律规范依据，并判决驳回张军晖的诉讼请求。张军晖不服，提起上诉。北京市第二中级人民法院于2017年9月8日作出（2017）京02行终1291号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
2017年12月20日，一审法院作出判决。该判决认为:公安机关交通管理部门及其交通警察，具有维护交通安全和交通秩序，对道路交通安全违法行为作出处理的法定职权。黄庄交通大队作为公安机关交通管理部门，可以依据《中华人民共和国道路交通安全法》以及北京实施道交法办法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。
关于29号通告能否作为认定被诉处罚决定合法的依据问题，一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该法第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《北京市大气污染防治条例》由北京市第十四届人民代表大会第二次会议于2014年1月22日通过，自2014年3月1日起施行，属北京市地方性法规。该条例第七十二条规定：“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施。”该条例第七十八条规定：“本市鼓励淘汰高排放机动车和非道路移动机械。市环境保护行政主管部门会同市财政、交通、公安、商务、质量技术监督等行政主管部门，根据本市大气环境质量状况和机动车、非道路移动机械排放污染状况，制定高排放在用机动车、非道路移动机械淘汰、治理和限制使用方案，报市人民政府批准后实施。”本案中，29号通告系市环保局会同市交通委、市交管局联合制定，并经北京市人民政府（以下简称市政府）批准后实施，制定主体、内容和程序均符合《北京市大气污染防治条例》的上述规定，可以作为认定被诉处罚决定合法的依据。且该29号通告已经过人民法院司法审查并由生效的行政判决书认定合法有效。韩世明认为29号通告不能作为认定被诉处罚决定合法依据的诉讼主张不能成立，该院不予支持。
对于韩世明认为其不知晓所驾驶的车辆属于国Ⅱ排放标准，因此黄庄交通大队作出的被诉处罚决定违法的主张，一审法院认为，基于生活常识，韩世明作为车辆的所有人应当知晓其车辆的排放标准，且韩世明在29号通告发布后如对其车辆排放标准不清楚，也可通过查询等便捷方式获知其车辆排放标准。因此对于韩世明的上述诉讼主张该院不予支持。
对于韩世明认为黄庄交通大队没有证据证明其驾驶的车辆属于国Ⅱ排放标准的诉讼主张，一审法院经审查认为，根据黄庄交通大队提交的证据3可以认定，北京市公安局公安交通管理局车辆管理所（以下简称车管所）已于2016年11月19日取得市环保局发送的全市涉及国Ⅰ及国Ⅱ排放标准车辆的电子数据，因此黄庄交通大队在作出行政处罚前已获取了全市相关国Ⅰ及国Ⅱ排放标准车辆的电子数据。故对于韩世明所称黄庄交通大队没有证据证明其驾驶的车辆属于国Ⅱ排放标准的诉讼主张该院不予采信。
黄庄交通大队在对韩世明违反机动车排放标准限制通行规定的事实进行审查并进行处罚的过程中，取得了车辆的违法事实照片、执法记录、涉案告知书等证据，听取了韩世明的陈述和申辩；以上证据已形成证据链条，彼此之间相互印证，故，黄庄交通大队依据北京实施道交法办法第九十一条第四项的规定，对韩世明的违法行为作出罚款100元的行政处罚，符合上述法规、规章的规定，并无不当。同时，黄庄交通大队在对韩世明进行行政处罚的过程中，履行了告知、作出处罚、送达等行政程序。黄庄交通大队作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚额度适当。
鉴此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了韩世明的诉讼请求。
韩世明不服该判决，上诉至本院。其上诉称：一审法院对行政处罚的事实、程序认定不清，采纳、采信证据有误，对29号通告没有从制定主体、程序、内容三方面认真审查，无视上诉人提交的证据及提出的主张，一味引用案外人的案例结果作为本案的审查结果，亦没有进行说理，认定结论错误。一、由于黄庄交通大队在答辩以及证据中提到其作出被诉处罚决定认定上诉人行为违法的法律依据是29号通告，故上诉人申请增加诉讼请求，请求法院审查29号通告规范性文件的合法性，并请求法院判决该规范性文件不能作为处罚上诉人的法律依据。一审判决对于上诉人的诉讼请求描述不准确、不完整。二、一审法院采纳、采信证据中存在的问题：1.一审法院认定其提交的11份证据无关联性，对其提交的1份证据的证明目的不予采信，但均没有说明具体理由。对于上诉人提交的规范性文件也没有作出进一步说明。一审法院拒绝采纳证据，从而导致无法查明本案的相关事实。二审法院应当对一审法院无理拒绝其证据的错误予以纠正。2.一审判决对于黄庄交通大队提交证据的认定存在错误。首先，黄庄交通大队提交的证据3是其在诉讼过程中收集的证据，不能作为认定被诉处罚决定合法性的依据。而一审法院却予以采信，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条的规定。其次，一审法院对于黄庄交通大队提交的证据6的认定前后自相矛盾。且该证据中执法民警的的签名是打印的，落款日期亦在执法三个月之后。而执法民警仍能够清楚记得处罚过程的每一个细节明显违背常理。第三，一审判决中没有回答上诉人对于黄庄交通大队提交的证据7的质疑。3.黄庄交通大队没有提交作出被诉处罚决定时认定涉案车辆是国II排放标准的证据，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，应承担举证不力的责任。三、被诉处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四条、第三十一条以及第三十二条的规定。一审判决认定黄庄交通大队履行了告知、作出处罚、送达等行政程序，属于认定事实不清。1.“机动车排放标准”属于专业术语，一审法院认定为生活常识缺乏证据和充分理由支持。且该标准不适用于机动车所有人和使用人。而黄庄交通大队未举证证明相关政府部门就涉案车辆的排放标准尽到告知义务，所作处罚违反了行政处罚公开公正原则。一审判决关于上诉人应当知晓涉案车辆排放标准的相关认定，属于武断的、无理由的主观推定，认定事实错误。2.黄庄交通大队虽然告知上诉人“实施了违反机动车排放标准限行规定的违法行为”，但“机动车排放标准限制通行规定”并不是道交法规定的内容。而上诉人在处罚现场询问也未获得执法人的准确回答。故黄庄交通大队违反行政处罚法第三十一条的规定。3.黄庄交通大队并未提交证据证明其在处罚时向上诉人出示了有关涉案车辆排放标准的证据，一审法院认定黄庄交通大队在处罚过程中履行了告知等程序，属认定事实不清。4.黄庄交通大队对于上诉人提出的理由没有进行复核，违反了行政处罚法第三十二条的规定，构成程序违法。四、市环保局、市交通委、市交管局根据《北京市大气污染防治条例》第七十八条的授权制定发布的29号通告中设定了行政处罚，超越上述授权的权限，该通告的形式违法。《北京市大气污染防治条例》对于高排放在用机动车并未作出解释说明，原中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）也没有对“高排放在用机动车”作出定义解释。29号通告将“高排放在用机动车”解释为国I、国II排放标准轻型汽油车是越权违法的行为。此外，29号通告亦未履行上述条例规定的“报市政府批准”的程序。一审法院认定29号通告内容合法，没有尽到合法性审查的责任。一审法院引用错误的在先案例的裁判作为本案依据，亦是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，请求改判确认29号通告不能作为处罚上诉人的法律依据，撤销被诉处罚决定，并由被上诉人承担诉讼费用。
黄庄交通大队同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
在法定举证期限内，黄庄交通大队、韩世明均向一审法院提交了证据。其中黄庄交通大队提交的证据有：1.违法事实照片；2.固定式交通技术监控设备地点公告；3.关于市环保局对×××小型汽车环保标识进行确认的情况说明，以上证据证明韩世明违法的事实依据；4.29号通告，证明韩世明违法的法律依据；5.警察证复印件；6.执法记录；7.涉案告知书，以上证据证明黄庄交通大队已将违法事实告知韩世明，被诉处罚决定的作出程序合法；8.被诉处罚决定，证明韩世明已收到被诉处罚决定。同时，黄庄交通大队提交了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、北京实施道交法办法、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称违法行为处理程序规定）作为其作出行政行为的法律规范依据。
韩世明提交的证据有：1.标准交通处罚决定书，证明被诉处罚决定的法定要件构成不合法，没有认定其违法的依据；2.环发[2003]144号《关于实施国家第二阶段机动车排放标准的公告》，证明国II标准的适用对象是汽车生产、进口或销售企业；3.《关于实施第五阶段机动车排放标准的公告》（公告2016年第4号），证明现在实施的国V标准的适用对象是汽车生产、进口或销售企业；4.GB18352.2-2001《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（II）》部分正文，证明国II标准的适用对象是汽车生产、进口或销售企业；5.GB18352.5-2013《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段）》部分正文，证明现在实施的国V标准的适用对象是汽车生产、进口或销售企业；6.环发[2009]87号《关于印发＜机动车环保检验合格标志管理规定＞的通知》，证明曾经发给过机动车车主“机动车环保检验合格标志”；7.国环规大气[2016]2号《关于进一步规范排放检验加强机动车环境监督管理工作的通知》，证明2016年7月起“不再核发机动车环保检验合格标志”，而29号通告仍以“机动车”为对象，应通知每一位有关车主；8.29号通告科普解读，证明科普不是正式通告，科普也不能改变排放标准的适用范围不是机动车车主的事实；9.市环保局环保标志查询页，证明其车辆是绿二星，但没有直接标明是国II标准，也没有说明绿二星与国II排放标准的关系；10.市环保局新闻稿，证明新闻稿性质不是正式通告，不能免除29号通告制定和发布单位主动告知每一位车主的责任；11.市环保局官网首页，证明在官网首页很难获知机动车排放标准的准确信息，市环保局没有尽到公开告知的责任，违反行政公开原则；12.市环保局信访答复意见书（编号：2017-08286），证明29号通告的法律依据是《北京市大气污染防治条例》第七十二条、第七十八条；13.京政发[2016]49号《北京市人民政府关于印发＜北京市空气重污染应急预案（2016年修订）＞的通知》，14.京政发[2016]13号《北京市人民政府关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》，上述证据13、14证明29号通告形式、实质违法；15.《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》，证明环保部没有对高排放车定义，环保部无权解释高排放机动车术语，29号通告形式违法；16.市政府信息公开答复告知书（2017第136号），证明29号通告没有完成法定程序，程序违法；17.《北京市人民政府规章制定办法》，证明29号通告违反此办法，29号通告制定的程序违法；18.京财经一[2016]1942号《北京市财政局北京市环境保护局关于国I国II排放标准轻型汽油车淘汰更新贷款优惠政策的通知》，证明《北京市大气污染防治条例》第七十八条鼓励机动车报废，29号通告形式、实质违法；19.《北京市人民政府办公厅关于印发＜北京市促进高排放老旧机动车淘汰更新方案＞的通知》，证明29号通告形式、实质违法；20.DB11/122-2010《在用汽油车稳态加载污染物排放限值及测量方法》（北京市地方标准），证明实际排放数据与排放标准、检测标准是三个不能互相替代的属性对象；21.最近一次年检尾气报告，证明其车辆与国V排放标准车辆的大气排放标准一致，市环保局应依据机动车实际排放数据作出规定，以机动车排放标准为对象的规定是不适当的，29号通告实质违法；22.29号通告，证明行政处罚的法律依据是违法的规范性文件；23.《中共中央、国务院印发＜法治政府建设实施纲要（2015-2020年）＞》，证明29号通告制定和批准程序违反该纲要的规定；24.《北京市行政规范性文件备案规定》，证明29号通告违法；25.《2016年北京市环境状况公报》发布，证明全市空气质量持续改善，2016年全市环境空气中主要污染物平均浓度全面下降，29号通告异常严厉的措施不符合《北京市大气污染防治条例》要求的实施条件；26.《北京市大气污染防治条例》，证明29号通告制定的主要法律依据。
上述证据均经庭审质证，一审法院认为，黄庄交通大队提交的证据1、2、5、7、8形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，该院予以采信。黄庄交通大队提交的证据3虽然系其作出被诉处罚决定之后取得，但并非黄庄交通大队作出行政处罚认定的事实依据，且该证据能够证明韩世明驾驶的车辆系国Ⅱ排放标准，对该证据予以采信；证据6也为黄庄交通大队作出被诉处罚决定之后制作的证据，该证据系执法民警根据当天进行处罚的具体情况所作，作为公安交通管理部门的执法人员，其所作记录的内容应当是真实、可信的，对该证据予以采信。韩世明提交的证据1、4、5、8、10、11、12、16、20、21、25与本案无直接关联性，对上述证据该院不予采纳；证据9可以证明本案相关事实，对该证据予以采纳，但对于该证据的证明目的不予采信。黄庄交通大队提交的证据4及韩世明提交的其他证据系法律规范性文件。
上述证据全部随案移送本院。本院查阅了一审卷宗，询问了双方当事人的意见，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。同时，本院认为，黄庄交通大队提交的证据3虽然形成于被诉处罚决定作出之后，但该证据是为说明车管所在29号通告发布时，从市环保局获取了本市国I、国II排放标准车辆电子信息的情况，是对被诉处罚决定作出前客观存在的事实作出的说明，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定的情形，可以作为认定涉案车辆属于国II排放标准的依据。黄庄交通大队提交的证据6亦是形成于被诉处罚决定作出之后，但该证据是执法民警对处罚当天情况作出的说明。其内容与证据7、双方当事人的陈述互相印证，可以证明黄庄交通大队在作出被诉处罚决定前履行了相关程序。
经确认的有效证据可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据一审法院卷宗材料记载，韩世明在2017年6月7日向一审法院提出增加诉讼请求的申请。其要求增加的诉讼请求为：请求法院审查29号通告规范性文件的合法性，并请求法院判决该通告规范性文件不能作为处罚其的法律依据。该请求实质上就是请求法院在审查被诉处罚决定时，一并对29号通告进行审查。一审法院将其诉讼请求表述为“对于29号通告的合法性进行审查”，与其申请书记载的上述请求并无实质性差别，不存在不完整、不清楚之处。韩世明对此提出的相关上诉理由，本院不予采纳。
关于29号通告能否作为认定被诉处罚决定合法的依据、以及黄庄交通大队在作出被诉处罚决定时是否有证据证明韩世明驾驶车辆属于国II排放标准的问题，一审法院已经在判决中予以论述。本院经审查，同意一审法院的认定意见。韩世明针对上述问题提出的相关上诉意见，本院不予采纳。
国I国II排放标准是轻型汽车污染物排放限值及测量方法的国家标准。在车辆出厂合格证或产品一致性证书中均会标注该车辆对应的排放标准。韩世明作为涉案车辆的所有人，应当知晓其车辆的排放标准。29号通告发布后，如韩世明不了解其车辆排放标准，亦可以通过政府网站、热线电话等多种方式查询到其车辆排放标准的相关信息。韩世明提出的其并不知晓涉案车辆属于国II排放标准，黄庄交通大队等政府部门没有尽到告知义务等上诉意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
本案属于非现场处罚。根据黄庄交通大队提交的交通技术监控设备拍摄的影像截图、结合涉案车辆为国II排放标准的事实，可以认定韩世明驾驶涉案车辆违反机动车排放标准限制通行规定上路行驶。根据北京实施道交法办法第九十一条第四项的规定，其行为应当受到行政处罚。黄庄交通大队对韩世明的上述违法行为作出罚款100元的处罚，符合北京实施道交法办法第九十一条第四项的规定，处罚幅度亦无不当之处。
根据黄庄交通大队提交的涉案告知书、执法记录并结合双方当事人的陈述，可以认定黄庄交通大队在作出被诉处罚决定前告知了韩世明违法事实、拟作出处罚的内容、依据，以及韩世明享有的相关权利。黄庄交通大队亦听取了韩世明的陈述、申辩。在未采纳韩世明的意见后，作出被诉处罚决定并送达给韩世明，处罚程序符合行政处罚法第三十一条、第三十二条等规定。韩世明提出的有关处罚程序违法的上诉意见，本院不予采纳。
对于双方当事人提交的证据能否采信的问题，本院已经在证据认证部分予以论述，在此不再赘述。韩世明针对证据提出的相关上诉意见，本院亦不予采纳。
综上所述，一审法院判决驳回韩世明的诉讼请求正确，本院应予维持。韩世明的上述理由均依据不足。其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人韩世明负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 何君慧
审 判 员 张 悦
审 判 员 范术伟
二〇一八年七月十三日
法官助理 赵胜利
书 记 员 苏 蒙
附：法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十五条规定：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。
第五十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
2.《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条第一款规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
3.《北京市实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》
第九十一条规定：驾驶机动车有下列情形之一的，处100元罚款：
(四)违反限制通行规定的；
4.《北京市大气污染防治条例》
第七十二条规定：市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施。
第七十八条规定：本市鼓励淘汰高排放机动车和非道路移动机械。市环境保护行政主管部门会同市财政、交通、公安、商务、质量技术监督等行政主管部门，根据本市大气环境质量状况和机动车、非道路移动机械排放污染状况，制定高排放在用机动车、非道路移动机械淘汰、治理和限制使用方案，报市人民政府批准后实施。