宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）宁03行终10号上诉人吴忠市红寺堡区人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区红寺堡镇金水街***号。法定代表人谭某某，该区区长。委托诉讼代理人傅某某，男，1970年11月20日出生，汉族，大学文化，吴忠市红寺堡区国土资源局副局长。住宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区红寺堡镇创业居委会****号。特别授权代理。委诉讼代理人张某某，宁夏麟祥律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人周某某，男，1978年7月19日出生，汉族，个体户，住宁夏回族自治区吴忠市。上诉人吴忠市红寺堡区人民政府因与被上诉人周某某不履行行政合同义务一案，不服宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院（2016）宁0303行初12号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人吴忠市红寺堡区人民政府的委托诉讼代理人傅某某、张某某，被上诉人周某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2006年2月26日、27日，原红寺堡开发区工委及吴忠市红寺堡区人民政府（原红寺堡开发区管理委员会）对红寺堡开发区综合市场改造建设有关事宜进行了讨论和研究，成立了综合市场改造建设工作领导小组，领导小组下设办公室即红寺堡开发区市场管理办公室，时任红寺堡开发区工委常委、综合市场改造建设工作领导小组副组长的丁某兼任办公室主任，并形成红办事发[2006]4号、5号两份红寺堡开发区工委管委会决议事项通知。2006年4月13日，吴忠市红寺堡区人民政府发布了红管通字[2006]第2号红寺堡开发区关于综合市场进行拆迁改造的通告，对拆迁范围、拆迁补偿方案及标准等进行了公告。周某某所有的位于红寺堡开发区综合市场的204号、205号、206号、189号、358号营业房在2006年红寺堡开发区综合市场改造建设二期房屋拆迁范围内。公告发布前，吴忠市红寺堡区人民政府设立的红寺堡开发区市场管理办公室主任丁某找周某某协商拆迁事宜，双方协商一致，于2006年4月10签订了《建房补充协议》，该协议第十一条约定：”1.乙方必须2006年4月13日带头签订综合市场内204号、205号、206号、189号、358号营业房屋拆迁协议。2.乙方于2006年4月13日当日签订拆迁协议，带头尽快拆迁，甲方安置5座（0.4亩/座）宅基地，同时奖励安置5座（0.4亩/座）宅基地，涉及建房相关事宜服从本协议相关条款。3.甲方积极为乙方做好服务工作。）”该协议签订后，周某某按照约定于2006年4月13日下午14时20分与吴忠市红寺堡区人民政府设立的红寺堡开发区市场管理办公室签订了《拆迁协议》，吴忠市红寺堡区人民政府当天就拆除了周某某的房屋。吴忠市红寺堡区人民政府在为周某某安置宅基地时，周某某选中了吴忠市红寺堡区人民政府规划的新民小区8号等10座宅基地，但因其他原因产生争议，吴忠市红寺堡区人民政府没有按协议为周某某安置宅基地，周某某选中的8号宅基地吴忠市红寺堡区人民政府又安置给了案外人杨亚强。周某某要求吴忠市红寺堡区人民政府履行协议，安置其10座宅基地，但吴忠市红寺堡区人民政府至今未履行协议。周某某曾多次上访，2008年8月6日，周某某向红寺堡开发区管委会主任信箱投递《关于解决落实综合市场拆迁协议申请》，时任红寺堡开发区管委会副主任陈某某批示：”正在协商解决。安排0.4亩宅基地伍个”，该批示未得到落实；2016年5月6日，周某某到吴忠市红寺堡区人民政府处上访，吴忠市红寺堡区人民政府主管领导赵某某批示：”请国土局商红镇与相关人员联系提出意见上会研究”，2016年8月19日，红寺堡区国土资源局向周某某出具了红国土资信答字[2016]01号《国土资源信访事项答复意见书》，答复周某某：”1.因信访事项年代久远，又因当时综合市场拆迁分配主体是拆迁办（环保中心）负责，我局既未参与又不知情，无法单独为其调查落实宅基地。2.建议由建环局、红寺堡镇人民政府成立联合调查小组，实地调查核实后提出处理意见”。2016年8月23日，周某某提起行政诉讼。原审认为，依法成立的合同受法律保护。按照红寺堡开发区工委管委会决议事项通知（红办事发[2006]4号）的规定，吴忠市红寺堡区人民政府（原红寺堡开发区管理委员会）为开展红寺堡综合市场改造工作，成立了综合市场改造建设工作领导小组，领导小组下设办公室即红寺堡开发区市场管理办公室，该办公室代表吴忠市红寺堡区人民政府行使拆迁人的权利，其有与周某某签订《建房补充协议》和《拆迁协议》的职权依据，该办公室作为拆迁人承担的义务应由设立该办公室的吴忠市红寺堡区人民政府承担。关于周某某要求吴忠市红寺堡区人民政府履行与其签订的《建房补充协议》和《拆迁协议》，补偿安置其红寺堡区红寺堡镇城东新民小区10座（0.4亩/座）宅基地的诉讼请求，首先双方自愿签订了《建房补充协议》，是双方真实的意思表示，该协议约定周某某带头于2006年4月13日签订《拆迁协议》，带头拆除周某某的5间营业房，吴忠市红寺堡区人民政府给周某某安置5座宅基地，奖励安置5座宅基地，吴忠市红寺堡区人民政府作出此承诺，目的是为了打开综合市场拆迁工作局面，周某某按约定的时间与吴忠市红寺堡区人民政府签订了《拆迁协议》，拆除了周某某所有的5间营业房。周某某签订该《拆迁协议》并拆除其所有的5间营业房，应视为周某某履行《建房补充协议》的行为。而吴忠市红寺堡区人民政府在《建房补充协议》签订十年来一直未按约定向周某某安置补偿10座宅基地，在庭审中又以《建房补充协议》违反法律强制性规定，认为无需履行，据该院调查，拆迁补偿宅基地是一种商业化运行模式，不适用农村一户一个宅基地的规定，况且当初也有一户人安置两个以上宅基地的情况，这种情况也符合当时红寺堡开发区的实际情况，而吴忠市红寺堡区人民政府十年来不履行其与周某某签订的《建房补充协议》，损害了周某某的合法权益，违反了诚实信用原则，也损害了政府的形象和公信力，根据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款：”当事人应当按照约定全面履行自己的义务”及第一百零七条：”当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，吴忠市红寺堡区人民政府应当按照《建房补充协议》的约定履行合同义务，给周某某在红寺堡新民小区安置10座（0.4亩/座）宅基地，故对周某某的第1、2项诉讼请求，予以支持。关于周某某当庭增加的诉讼请求，因新民小区不在现行红寺堡区城市棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的拆迁范围，故对周某某的该项诉讼请求，不予支持。吴忠市红寺堡区人民政府关于应以双方最后签订的协议即《拆迁协议》为准的答辩意见，如前所述，后签订的《拆迁协议》应视为周某某履行先签订的《建房补充协议》行为，本案不应按《拆迁协议》履行，故对吴忠市红寺堡区人民政府的该项答辩意见，不予采纳；吴忠市红寺堡区人民政府关于本案已过起诉期限的答辩意见，吴忠市红寺堡区人民政府未提供证据证明起诉期限未发生过中断，相反，周某某提供证据证明周某某为本案多次上访，2016年5月6日最后一次上访，吴忠市红寺堡区人民政府仍然答复周某某研究解决，但至周某某起诉之时也没结果，故本案起诉期限多次中断，至周某某起诉之日并未超过起诉期限，吴忠市红寺堡区人民政府该项答辩意见不能成立，不予采纳。吴忠市红寺堡区人民政府关于其已按《拆迁协议》第五条约定给周某某安置了当时红寺堡开发区管委会统一规划的居民区宅基地的答辩意见，根据该院调取的证据显示，周某某选定的8号宅基地被吴忠市红寺堡区人民政府安置给了案外人杨某某，吴忠市红寺堡区人民政府再未提供其他证据支持该项答辩意见，故对吴忠市红寺堡区人民政府该项答辩意见，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定，判决：吴忠市红寺堡区人民政府继续履行与周某某签订的行政协议，于判决生效后三十日内在吴忠市红寺堡区红寺堡镇新民小区安置补偿周某某10座(0.4亩/座）宅基地。案件受理费50元，由吴忠市红寺堡区人民政府负担。宣判后，吴忠市红寺堡区人民政府不服提出上诉称：1.原审判决认定事实错误。本案涉及到的《拆迁协议》、《建房补充协议》是两份相互独立的协议，原审认定”后签订的《拆迁协议》应视为履行先签订的《建房补充协议》行为”明显与案件事实不符。2.原审判决适用法律错误，判决结果不当。原审应根据《拆迁协议》确定上诉人应当履行的义务，而不是根据《建房补充协议》作出判决，且《建房补充协议》的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条中农村村民一户只能拥有一处宅基地这一强制性、效力性法律规定，涉及宅基地的约定应属无效。3.根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定周某某的起诉已超过诉讼时效。综上，请求：撤销吴忠市红寺堡区人民法院（2016）宁0303行初12号行政判决并依法改判。被上诉人周某某答辩称，本案涉及的《拆迁协议》与《建房补充协议》在内容和时间上有必然的约束性和关联性，两者并不冲突，也是双方真实意思表示，具有法律约束力。且《建房补充协议》的内容并不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条法律法规的强制性规定，该协议合法有效。红寺堡区综合市场拆迁改造安置补偿的新民小区和绿科新村属住宅建设用地，是国有土地，且政府规定缴纳土地出让金，以缴纳土地出让金取得国有土地使用权的住宅用地与农村集体所有制土地上的农民宅基地有本质区别。新民小区直属红寺堡区新民街道办事处鹏胜社区管辖，而非农村行政村。”拆房补偿宅基地””征收宅基地补偿房”是红寺堡区一贯的拆迁改造商业运行模式，也就是红寺堡区政府在全区推行的”以房换地””以地换房”的拆迁改造模式。被上诉人已提交证据证明其为本案多次上访，2016年5月6日是最后一次上访，故被上诉人的起诉并未超过起诉期限。综上，原审法院认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，上诉人的各项上诉理由均不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中双方签订的《拆迁协议》、《建房补充协议》属于行政协议。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，合同相对人周某某认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，可以提起行政诉讼。原红寺堡开发区管理委员会办公室与周某某签订《建房补充协议》和《拆迁协议》，因该办公室不具备行政主体资格，两个协议中约定的拆迁人的义务应由设立该办公室的红寺堡开发区管理委员会即现在的吴忠市红寺堡区人民政府承担，所以本案吴忠市红寺堡区人民政府是适格被告。2006年原红寺堡开发区管理委员会在当地建设综合市场的过程中，与周某某签订了《建房补充协议》和《拆迁协议》，二协议是双方真实的意思表示，自双方签字盖章后产生法律效力。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一人只能拥有一处宅基地。本案涉及的是在城镇建设过程中，吴忠市红寺堡区人民政府根据红寺堡区的实际，采用拆迁补偿宅基地的商业运行模式进行城镇拆迁改造，不应适用该法第六十二条的规定。《建房补充协议》中约定了双方的权利和义务，并在第十一条约定了，周某某若在2006年4月13日签订拆迁协议，原红寺堡开发区管理委员会将给其安置5个宅基地，并奖励5个宅基地。2006年4月13日周某某与原红寺堡开发区管理委员会签订了《拆迁协议》。以上事实能够认定《建房补充协议》签订在先，该协议第十一条是附条件的，从《拆迁协议》的签订时间、名称和内容应认定是周某某对《建房补充协议》所附条件的履行，二协议之间是相互联系，且相互补充，不是各自独立的。《建房补充协议》中所附条件因一方履行条件已经成就，吴忠市红寺堡区人民政府应当履行该协议约定的义务，即于在吴忠市红寺堡区红寺堡镇新民小区安置补偿周某某10座(0.4亩/座）宅基地。周某某多年来为本案多次上访，诉讼时效多次发生中断，2016年5月6日是其最后一次上访，至周某某提起行政诉讼本案并未超过起诉期限，故对吴忠市红寺堡区人民政府提出周某某的起诉已超过诉讼时效的上诉理由不予采信。综上，吴忠市红寺堡区人民政府的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人吴忠市红寺堡区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  马建萍审 判 员  贾玉宁代理审判员  梁 超书 记 员  张 硕二〇一七年四月二十六日