中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3049号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）岳阳经济技术开发区管理委员会。
法定代表人文春方，该委主任。
委托代理人李平，该委法制办主任。
委托代理人曹珊，该委法制办工作人员。
被申请人（一审原告、二审上诉人）岳阳市金皇房地产开发有限公司。
法定代表人唐雪容，该公司总经理。
委托代理人李宏旭，湖南泽湘律师事务所律师。
委托代理人曾建辉，北京市安理律师事务所律师。
再审申请人岳阳经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）因与被申请人岳阳市金皇房地产开发有限公司（以下简称金皇公司）行政允诺一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行再21号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
岳阳市中级人民法院一审查明，（一）2004年3月26日，金皇公司与岳阳县康王乡人民政府（当时行政区划属岳阳县，后划归经开区，以下简称康王乡政府）以及康王乡茶园村委会(以下简称茶园村委会)签订了一份《土地征收补偿协议》。该协议约定，甲方（金皇公司）按34700元／亩，整体包干征收茶园村的土地；乙方（康王乡政府）为甲方办理的征收土地用途为综合用地，性质为国有土地出让；乙方必须在本合同签订之日起至2005年6月份之前，负责办好合法有效的国土、规划等手续（包括测绘、放线等），一切税费均由乙方负责；如因乙、丙方（茶园村委会）原因，造成国土、规划等手续不全，甲方动工后所占用村组土地不予退还，并由乙、丙方负责赔偿甲方相应的投资损失。上述协议签订后，三方到实地进行了选址定界，并向岳阳县征地拆迁中心申请现场勘测。经测量，金皇公司拟征土地125.31亩。自2004年3月27日至9月22日，金皇公司向康王乡政府支付了土地征收补偿款93.6万元。(二)金皇公司支付部分款后即开始进场平整土地。2004年5月19日岳阳县国土资源局执法监察人员到场责令金皇公司停工，金皇公司不听劝阻，继续施工。2005年3月10日，岳阳市国土资源局向金皇公司送达了岳市国土资告字[2005]02号《土地行政处罚告知书》。2005年3月23日，岳阳市国土资源局作出岳市国土资罚字[2005]第01号《行政处罚决定书》，认定：康王乡政府既非该宗土地的权属主体，又非拥有征用土地批准权的法定机关，就擅自与金皇公司签订征地补偿协议，转让集体土地使用权，其行为不但严重干扰了土地管理的正常秩序，也直接导致了大量农用地尤其是基本农田毁坏的严重后果，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、岳阳市人民政府《关于进一步加强土地管理、规范土地市场的若干规定》的有关规定，属非法转让土地的行为。依据国土资源部《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》第三条、岳阳市人民政府《关于进一步加强土地管理、规范土地市场的若干规定》第三条的规定，经研究决定废止金皇公司与康王乡签订的征地补偿协议，处康王乡政府罚款15万元，责令金皇公司退还非法占用的土地并处罚款21万元；鉴于金皇公司所占用的耕地质量严重毁坏，已无耕种条件，依据土地管理法律、法规的规定，责令金皇公司缴纳土地开垦费49万元。金皇公司于2005年3月24日，向岳阳市国土局缴纳了9万元非法占地罚款和49万元耕地复垦费。该《行政处罚决定书》生效后，康王乡政府未履行，2005年12月16日，岳阳市国土资源局向一审法院申请执行康王乡政府。2006年4月13日，经一审法院主持，双方达成执行和解，康王乡政府缴纳罚款3万元，终结执行。（三）2007年8月10日，金皇公司与茶园村委会签订《补充协议》称，双方一致认为原2004年3月26日签订的《土地征收补偿协议》继续有效；通过对账，乙方（茶园村委会）承认甲方（金皇公司）应支付给农户的土地征收款已全部到位，不欠农户一分钱；为继续履行合同，甲方约欠乙方8万元，此次暂付5万元。2010年4月9日，金皇公司又与康王乡政府签订《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在茶园村征用部分土地进行综合开发的后续补充协议》称，为了促进开发项目的顺利实施，2005年3月由康王乡政府承担的罚款费用15.8万元整，现由金皇公司承诺承担；原合同条款内容保持不变，继续有效。2010年3月后，金皇公司成立了岳阳泉井龙生态山庄有限公司，并取得了相关企业法人营业执照，然后在涉案土地上投资建设。（四）2010年6月10日，金皇公司向经开区管委会提交《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》（简称《6.10报告》），要求经开区管委会履行协议承诺，为金皇公司办理土地出让权证。同月13日，经开区管委会作出《关于<强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告>的回复》（以下简称《6.13回复》）：“一、你公司与康王乡政府、康王乡茶园村委会签订的土地征收补偿协议系历史遗留问题，应按当时的政策法规解决。由于康王乡政府及康王乡茶园村委会当时隶属于岳阳县管理，地处偏僻地带，当时的土地价格低，无法出让，且当时的政策是可以协议出让国有土地使用权，实际操作中均以协议方式出让国有土地使用权。因此，只能按照历史遗留问题解决。二、2010年4月9日康王乡政府与你公司签订了一份补充协议，该协议的内容违反了相关规定，应属康王乡政府的行政行为违法。但鉴于该行为是处理历史遗留问题的延续，我委承诺：1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，我委作为市人民政府的派出机关，代表市政府行使土地出让等权利。为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按照协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。三、由于该宗土地的征收补偿系历史遗留问题，跨区跨时由来已久，办理权证需要一定时限，你公司收到该回复后一年内不得上访”。此后，金皇公司仍未取得涉案该宗土地相关权证。2013年5月27日，康王乡政府向金皇公司出具《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在康王乡茶园村征收部分土地有关问题的复函》称：1、所签协议违法。金皇公司所占用的土地不符合土地利用总体规划，属于非法转让土地行为和非法占用土地行为，故原签《土地征收补偿协议》属非法协议，《补充协议》随之也不受法律保护。2、资金未及时足额到位，是导致协议不能履行的根本原因。《土地征收补偿协议》中应付款项未及时足额拨付，金皇公司未履行义务。不能履行《土地征收补偿协议》的根本原因是金皇公司违约，没有履行义务。3、金皇公司没有向康王乡政府提供合法有效的项目资料，是导致康王乡政府不能履约的重要原因。4、康王乡政府积极协助解决原《土地征收补偿协议》所引起的历史遗留问题。同年8月19日，经开区管委会向金皇公司作出岳经管复[2013]15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》指出，金皇公司与康王乡政府、茶园村委会先后签订了三份关于土地征收补偿内容的协议均违反了当时及现行的土地法规政策。金皇公司要求按上述征收协议办理土地权证的要求，不符合国土部门办理土地权证的政策规定。
岳阳市中级人民法院认为，（一）经开区管委会于1992年经湖南省人民政府批准成立，2010年经国务院批准升格为国家级经济开发区。依据《湖南省开发区管理办法》第六条、第七条规定，经开区管委会是由湖南省人民政府通过规章授权具有综合经济管理职权的组织机构，负责开发区内的土地开发、管理。《6.13回复》是经开区管委会在对金皇公司历史遗留的占用土地问题纠纷综合考虑的基础上，基于自身的土地管理职责，在自身权限范围内独立提出的解决涉案土地纠纷的办法。经开区管委会是以自己的名义作出具体行政行为，金皇公司因此而提起诉讼应当以经开区管委会为被告，经开区管委会为本案适格的被告。（二）行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。行政允诺是一种单方行为，行政合同是行政主体与相对人经过协商后的双方行为，行政允诺最终会因相对人承诺而成为行政合同，行政允诺一般均会有奖励内容。根据合同原理理解行政允诺，行政机关必须是要约人。《6.13回复》是经开区管委会向特定的金皇公司作出的，从标题“回复”到其中内容的“承诺”都不是要约，而是对金皇公司《6.10报告》中“为了尽快履行协议，本公司强烈要求你区履行协议承诺，为本公司办理完土地出让权证，否则，按照国有出让土地赔偿本公司的损失。如5天内不给本公司回复，……”的承诺，即《6.10报告》为“要约”，《6.13回复》为“承诺”，一来二往形成行政合同，且是金皇公司与康王乡政府《土地征收补偿协议》等协议的延续和组成部分。因此，本案为行政合同纠纷。（三）金皇公司违反《中华人民共和国土地管理法》，与无土地权属且无批准权的康王乡政府签订协议，非法转让集体土地使用权，已经受到岳阳市国土资源局行政处罚，应当退还非法占用的土地。金皇公司在岳阳市国土资源局作出处罚决定书的第二天即自动履行了部分罚款和交纳了全部土地复垦费，不仅证明金皇公司收到、知道其非法转让土地的行为受到了处罚，更证明金皇公司接受了该处罚，包括退还非法占用的土地。金皇公司辩称自始至终未看到岳阳市国土资源局岳市国土资罚字（2005）第01号行政处罚决定书与事实不符，不予采信。（四）经开区管委会盲目对已经岳阳市国土资源局处罚了非法转让土地行为“承诺”办理相关权证或进行补偿，所作《6.13回复》没有法律和事实基础，是无效的。金皇公司请求法院确认《6.13回复》有效的主张，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第三款，第二十七条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出（2016）湘06行再4号行政判决，驳回金皇公司的诉讼请求。金皇公司不服，提起上诉。
湖南省高级人民法院二审不予认定金皇公司收到并接受岳市国土资罚字[2005]第01号《行政处罚决定书》的事实，查明的其他事实与一审认定一致。另查明，2016年6月22日，岳阳市国土资源局经开区分局向经开区法制办作出《关于<案件协助调查函>的复函》：金皇公司涉案的125.31亩土地，在符合城市总体规划且规划部门办理用地许可的前提下，依法按有关程序办理相关手续后，可以依法办理国有土地使用权证（商住用地）。2016年6月22日，岳阳市规划局经开区分局向经开区法制办作出《关于<案件协助调查函>的复函》：1、金皇公司涉案的125.31亩土地不属于岳阳经开区城市总体规划所确定的53平方公里建设用地范围，根据《城乡规划法》第42条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围外作出规划许可。据此，原则只能按乡村规划建设用地进行许可。因涉管委会行政允诺案，且国土部门已对非法占有集体土地进行行政处罚。宗地若按国有出让用地进行规划许可，我局在报请上级主管部门同意的前提下，做特殊性情况办理相关规划、国土手续。2、因周边线状地块不满足集约节约城市土地资源的要求，在土地报批和宗地出让时应保证用地相对规整，我局同意将该项目建设用地相对集中规整的约42亩土地报批后进行挂牌出让，土地用途按商业住宅，剩余土地依法办理承包经营权流转手续。二审中，金皇公司提出了解决本案的协商方案，即先由经开区管委会办理涉案土地的国有土地使用证；办证不成，由经开区管委会赔偿其对于涉案土地的实际投入加上利息损失。
湖南省高级人民法院认为，本案的争议焦点是《6.13回复》的性质及效力问题。行政允诺是指行政主体为达到某种目的（如招商引资、解决历史遗留问题等），向特定或不特定的相对人作出的，承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己（或自己所属的职能部门）完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。特定的相对人也可以成为行政允诺的对象，一审认为行政允诺仅针对不特定的相对人是不正确的。本案《6.13回复》内容从整体看，是经开区管委会认为康王乡政府与金皇公司签订土地征收补偿协议纠纷只能按历史遗留问题解决，进而提出处理该历史遗留问题的方案。其具体内容“我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合用地权证”、“如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施”，是经开区管委会为解决历史遗留问题单方自我设定的义务，并非基于行政法律、法规或规章等行政法上的明确规定。故《6.13回复》是经开区管委会基于自身的土地管理职责，在权限范围内所独立提出的解决涉案土地纠纷的办法，与原土地征收协议虽有一定联系，但却是两个相对独立的行为，由于行为主体不同，内容有别，两者之间不存在必然的关联性，不符合行政合同“行政主体与相对人之间订立的具有行政法上权利义务内容之协议”的特征，应认定为行政允诺，一审认定为行政合同不当。而从本院查明的事实看，涉案的125.31亩土地办理国有土地使用权证并没有法律上的障碍，且至少有相对集中规整的部分土地可以依法办理商住用地的规划许可，故《6.13回复》关于“先尽可能办证，确不能办证时予以收购”的允诺没有违反法律的禁止性规定，具有现实可行性。诚实守信是法治政府的基本要求，本案中不违反法律的禁止性规定的行政允诺《6.13回复》应予履行。一审关于“经开区管委会所作《6.13回复》没有法律和事实基础，是无效的”认定，是错误的。关于一审认定金皇公司收到并接受岳市国土资罚字[2005]第01号《行政处罚决定书》的事实，因该处罚决定书一无原件，二送达回证上的签名问题无法核实，一审关于该项事实的认定，证据不足。一审判决适用法律错误，处理结论不当，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第三款之规定，判决：一、撤销岳阳市中级人民法院（2016）湘06行再4号行政判决；二、确认《6.13回复》中经开区管委会与金皇公司之间的行政允诺法律关系成立并有效。经开区管委会应当在判决生效之日起三十个工作日内启动涉案土地的农用地转用征用审批程序，并在此基础上依法办理涉案土地的国有土地使用权证；如办证不成，经开区管委会可以收回涉案土地并依法给予金皇公司补偿。
经开区管委会申请再审称，一、金皇公司与康王乡政府、茶园村委会所签《土地征收补偿协议》及两个补充协议，依法应为无效协议，其行为是典型的严重的违法用地行为，且金皇公司的大股东、直接负责的主管人员张金波因此事于2006年9月25日被岳阳市中级人民法院认定构成“非法占用耕地罪”，判处有期徒刑一年六个月，缓刑两年。金皇公司于2005年3月24日向岳阳市国土资源局缴纳了部分罚款和49万元耕地复垦费，应当推定金皇公司收到了行政处罚决定书。故终审判决是不正确的。二、终审判决认定《6.13回复》属行政允诺是不客观的，其属向特定相对人的信访回复，而非行政允诺。三、《6.13回复》中所作承诺，依法应为无效。金皇公司与康王乡政府、茶园村委会签订的《土地征收补偿协议》及补充协议违反土地管理法的强制性规定。《6.13回复》第二部分第二点承诺隐含了将集体土地变为国有土地且出让的前置条件，属严重越权行为。金皇公司负有退还所占用土地的义务，自始至今没有获得该宗土地的国有土地使用权。《6.13回复》办理权证承诺和收购承诺均与事实不符，于法无据。四、经开区管委会2013年8月19日作出的《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》实质已自行纠正了《6.13回复》。综上，终审判决认定《6.13回复》为有效的行政允诺,显然放纵了金皇公司非法占用土地的违法犯罪行为，忽略了金皇公司非法占用土地行为的违法性对《6.13回复》效力的影响，客观上导致刑事判决认定的犯罪事实与行政判决认定的效力产生内在逻辑上冲突。造成金皇公司与康王乡政府、茶园村委会的非法转让土地行为获得与合法转让土地同样的收益，明显损害了国家利益和社会公共利益。理应认定《6.13回复》因违反法律强制性规定、明显不当及没有事实依据而无效。故申请立案再审，请求撤销终审判决，驳回被申请人的诉讼请求。
金皇公司提交意见称，经开区管委会的再审申请缺乏事实和法律依据。一、根据终审判决认定的事实，经开区管委会作出的《6.13回复》属于行政允诺的行政行为，且不存在任何违法或越权允诺的行为，合法有效。经开区管委会应当按照《6.13回复》的允诺内容履行其行政职责。终审判决合法有效，不应被撤销或推翻。二、经开区管委会提供的关于股东张金波的刑事判决书既不属于行政诉讼中的新证据，又与本案争议焦点无任何关联，只是再次强化《土地征收补偿协议》的效力瑕疵，并未能证明《6.13回复》行政允诺行为无效性。三、《6.13回复》不存在违反强制性法律法规、越权作出、缺乏事实依据等违法或无效情形，属于合法有效的行政允诺行为，经开区管委会应当履行行政职责。1.《6.13回复》是基于特定历史背景下针对历史遗留问题而提出的解决方案及作出的行政允诺，并未违反任何法律法规的规定。2.《6.13回复》并非基于被申请人的上访行为而被迫或无故作出，经开区管委会在作出之前征询了国土局、规划局等主管部门的意见，确认行政允诺行为的可执行性之后才经内部决策作出，不存在无事实依据或严重越权的行为。涉案土地的区国土局和区规划局都出具了情况说明，证实《6.13回复》这一行政允诺行为具有可实际操作性。即按照流程是可以启动并完成批复和办理土地使用权证，但关键是经开区管委会需要启动该征收流程，主动履行其行政允诺职责。3.经开区管委会以《6.13回复》第二部分第二点隐含了将集体土地变更为国有土地并进行出让的前置条件完全属于故意歪解或任意扩大解释，没有任何事实和法律依据。该条款是对其无法履行职责行为需要承担支付相应收购补偿金后果的承诺，并不隐含或需要将涉案土地变更为国有土地。四、经开区管委会的行为已经违反了诚实守信的基本准则，且因其不良行为给金皇公司造成了重大经济损失，恳请法院维护合法权利，保护弱势当事人的合法权益。请求依法驳回经开区管委会的再审申请。
本院认为，本案《6.13回复》是经开区管委会为处理康王乡政府违法与金皇公司签订土地征收补偿协议，金皇公司要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金这一历史遗留问题，基于自身的土地管理职责提出解决方案的行政允诺。该回复要解决的是康王乡政府与金皇公司土地征收补偿协议所遗留的问题，与土地征收补偿协议虽有一定联系，但属于两个相对独立的行为。一审法院认为《6.13回复》系土地征收补偿协议的延续和组成部分并因此认定其无效，二审法院予以纠正，并将本案定性为行政允诺争议，本院予以认可。经开区管委会提出《6.13回复》系信访回复而非行政允诺以及土地征收补偿协议违反土地管理法的强制性规定而无效，因此《6.13回复》也应当无效的申请再审理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。被诉的《6.13回复》提出的解决方案主要包含两项内容。第一项内容为“我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按照协议缴清剩余款项方可领取权证。”经查，涉案土地办理国有土地使用权证的登记机关是岳阳市人民政府与岳阳市国土资源局，经开区管委会作为岳阳市人民政府的派出机关，其有启动涉案土地农用地转用征用审批程序的职权。因此，终审判决“经开区管委会应当在判决生效之日起三十个工作日内启动涉案土地的农用地转用征用审批程序，并在此基础上依法办理涉案土地的国有土地使用权证”，并无不当。第二项内容为“如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。”经查，涉案土地现仍为集体土地，经开区管委会承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购，该评估标准不具有可操作性。对此，终审判决已就该项内容进行了调整，根据金皇公司提出的协商方案，判决“如办证不成，经开区管委会可以收回涉案土地并依法给予金皇公司补偿”。故经开区管委会主张该项允诺隐含了将集体土地变为国有土地且出让的前置条件，属严重越权行为，并据此请求认定《6.13回复》无效并撤销终审判决，本院不予支持。
综上，经开区管委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回岳阳经济技术开发区管理委员会的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 钱小红
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年十二月二十一日
法官助理 陈伏发
书 记 员 陈 钿
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。