湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第254号
上诉人（原审原告）周夜建。
上诉人（原审原告）周运平。
上诉人（原审原告）周运良。
上诉人（原审原告）谭丽平。
上述四上诉人的共同委托代理人林湘，湖南九子龙律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审被告）江永县国土资源局。
法定代表人杨建文，该局局长。
委托代理人何杰顺，江永县国土资源局法规股股长。
委托代理人义建强，江永县国土资源局法律顾问。
上诉人周夜建、周运平、周运良、谭丽平因诉被上诉人江永县国土资源局（以下简称江永县国土局）不予受理土地行政登记一案，不服江永县人民法院于二○一五年十月三十日作出的（2015）江永法行初字第16号行政判决，于2015年11月11日向江永县人民法院提交上诉状，本院于2015年12月14日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员王焕江、代理审判员万竹婷组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2016年1月13日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除上诉人周运良、被上诉人江永县国土局的法定代表人杨建文因事未到庭外，上诉人周夜建、周运平、谭丽平以及四上诉人的共同委托代理人林湘，被上诉人江永县国土局的委托代理人何杰顺、义建强均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1952年3月，原告周夜建、周运平、周运良的祖父，也就是原告谭丽平的曾外祖父周德苟，通过购买取得了位于江永县潇浦镇何家村的涉案宗地管业权，并得到原永明县人民政府（以下简称原永明县政府）颁发的《湖南省人民政府财政厅印发买契纸》（以下简称1952年《买契纸》）确认。2014年5月28日，四原告向被告江永县国土局提出在周德苟曾买下的空地（即涉案宗地）上建房的申请。被告经调查核实，于2014年12月8日经会审作出涉案宗地权属为集体所有，用地性质为集体建设用地，其土地使用权由集体确定的结论。2015年4月13日被告下达《申请不予受理通知书》称“四原告提出国有土地使用权初始登记申请，所提供的资料不符合国有划拨土地登记条件”，决定不予受理。四原告不服，遂向江永县人民政府（以下简称江永县政府）提起行政复议。2015年6月23日，江永县政府作出江永复决[2015]2号行政复议决定（以下简称《2号复议决定》），决定驳回周夜建、周运平、周运良、谭丽平对江永县国土局2014年12月8日会审结果的行政复议申请；撤销江永县国土局2015年4月13日的《申请不予受理通知书》，由申请人重新提出申请，江永县国土局依法按程序办理。2015年6月26日，四原告再次向被告提出建房用地申请，申请在涉案宗地上建房。2015年7月2日，被告江永县国土局作出《不予受理土地登记申请告知通知书》，阐明了不予登记的理由，四原告不服该《不予受理土地登记申请告知通知书》，遂诉至法院。
原判认为：依据《土地登记办法》第三条的规定，申请人申请土地使用登记的，须向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请。四原告申请进行登记的土地在江永县行政区划范围内，被告江永县国土局是接受土地登记申请的行政主体，履行对土地登记申请的审查及登记是其法定职责。本案的焦点是涉案宗地属于集体所有还是国有。涉案宗地自1952年3月确实为周德苟管业后，至今已有很长历史，期间，我国土地所有制形式发生了多次较大调整，特别是1987年《中华人民共和国土地管理法》实施之后，进一步明确了土地所有及使用的登记制度。无论是土地所有权还是使用权的确定，都属于政府的职能，而非司法管辖范畴，故不予审查。四原告于2015年6月26日提出建房用地申请，被告江永县国土局于2015年7月2日在法定期限内作出《不予受理土地登记申请告知通知书》并送达原告，是依法履行职责的行为。被告作出的《不予受理土地登记申请告知通知书》形式上看虽是一次程序性通知，但从其内容来看，已对四原告的申请作出了具体的、明确的结论，作出了实体处理。被告江永县国土局正确履行了法定职责。综上所述，被告江永县国土局受理四原告土地登记申请后的处理，程序合法，有事实和法律依据，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平负担。
宣判后，原审原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：一、涉案宗地的土地性质为国有土地，而非集体土地。1、涉案宗地是1952年原永明县政府转让的，可以推断涉案宗地已归国有，否则非国有土地是不能转让的。2、涉案宗地原永明县政府已转让给四上诉人祖父，不存在分配给集体，也没有再划归或退给何家村。3、涉案宗地在市区，依据法律规定也应当属国有。涉案宗地周围土地有国有土地，被上诉人称涉案宗地属集体土地没有事实和法律依据。若涉案宗地属何家村集体所有，应当提供土地权属证、林权证等证据证实。被上诉人仅凭其所作的调查笔录，就认定涉案宗地属集体土地错误。4、四上诉人的祖父周德苟通过合法购买方式，取得了涉案宗地的使用权。1952年《买契纸》是原永明县政府所发放，不是集体发放或者私人契纸，因此涉案宗地不属于集体所有，属于国有。二、涉案宗地权属明确，四上诉人有充分的证据和法律依据证明涉案宗地属于国有土地，一审法院认定非司法管辖范畴没有依据。三、原审判决认定被上诉人作出的行政行为程序合法，有事实和法律依据是错误的。涉案宗地是国有土地，政府已将土地使用权转让给四上诉人祖父，四上诉人作为合法继承人继承涉案宗地的使用权，四上诉人可依据现有法律申请涉案宗地的国有土地使用权登记，且四上诉人已依照法律法规规定提交了相关材料。四上诉人拥有合法权利，被上诉人依法应予受理并办理。请求二审法院依法撤销原判，改判支持四上诉人的诉讼请求。
被上诉人江永县国土局答辩称：江永县国土局作出的《不予受理土地登记申请告知通知书》程序合法，有法律和事实依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。1、周夜建、周运平、周运良、谭丽平的主体不适格。周夜建、周运平、周运良是周德苟的孙辈，谭丽平是周德苟的孙辈的女儿，四上诉人并不是第一顺序继承人，也没有提交任何依继承而获得土地权属的证据。2、四上诉人提交的1952年《买契纸》不能证明土地的国有性质，并不是土地所有权证，而是一份完税证明。3、按照《国土资源部进一步规范土地登记工作的通知》要求，土地登记的权属必须清楚，土地登记工作人员对现场进行走访调查，并对四上诉人的申请进行了专题会审。会审结果一致认为涉案宗地属于集体土地。四上诉人不属于涉案宗地所在集体的集体经济组织成员，主体不适格。4、《不予受理土地登记申请告知通知书》并非是对涉案土地权属的认定，而是对四上诉人申请行为作出的答复。《不予受理土地登记申请告知通知书》没有阻止四上诉人申请土地确权，亦没有侵害四上诉人的合法权益。
经审理查明：本案涉案宗地座落在江永县潇浦镇何家村（又称新何家村，以下简称何家村）老戏院旁，上诉人周夜建、周运平、周运良、谭丽平均不是江永县潇浦镇何家村的村民。四上诉人为申请涉案宗地的国有土地使用权初始登记，向被上诉人江永县国土局提供了原永明县政府颁发给周德苟（已故，上诉人周夜建、周运平、周运良的祖父，上诉人谭丽平的曾外祖父）1952年《买契纸》作为申请登记的权属依据。四上诉人自述周德苟于1948年迁到江永县黄甲岭乡大漠头村，周德苟去逝，现无直系亲属，涉案宗地一直空着没有使用。2014年5月28日，四上诉人向被上诉人江永县国土局提交了《建房用地申请报告》，申请在周德苟曾买下的空地（即涉案宗地）上建房。被上诉人江永县国土局经调查核实，于2014年12月8日经会审作出《关于位于新何家宗地周夜建等四人申请办理土地登记的会审结果》（以下简称《会审结果》），会审意见：涉案宗土地权属为何家村集体所有，用地性质为集体建设用地，其土地使用权由何家村集体确定的结论。2015年4月13日，被上诉人江永县国土局作出《申请不予受理通知书》，认为四上诉人提出国有土地使用权初始登记申请，所提供的资料不符合国有划拨土地登记条件，决定不予受理。四上诉人不服《会审结果》、《申请不予受理通知书》，向江永县政府提起行政复议。2015年6月23日，江永县政府作出《2号复议决定》，决定驳回周夜建、周运平、周运良、谭丽平对《会审结果》的行政复议申请；撤销江永县国土局2015年4月13日的《申请不予受理通知书》，由申请人重新提出申请，江永县国土局依法按程序办理。2015年6月26日，四上诉人再次向江永县国土局提交《建房用地申请报告》，申请在涉案宗地上建房。2015年7月2日，被上诉人江永县国土局作出《不予受理土地登记申请告知通知书》，被上诉人经审查四上诉人提交的土地登记申请及申请材料，认为涉案宗地不符合登记的条件应不予登记，并根据《土地登记办法》第十八条，将涉案宗地不予登记的理由告知了四上诉人。不予受理登记的理由：1、《土地登记办法》第十八条规定土地权属有争议的，不予登记。涉案宗地因何家村规划建设村活动中心与四上诉人有权属争议，因而不予登记。2、《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定因撤销、迁移等原因而停止使用土地，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。四上诉人周夜建、周运平、周运良、谭丽平已迁移到江永县黄甲岭乡大漠头村，涉案宗地在土地改革后一直空闲，四上诉人已经停止使用涉案宗地，因而不予登记。3、根据国土发[2008]146号文件和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，集体建设用地使用权和宅基地使用权的主体应为农村集体经济组织或农村居民且为本集体经济组织成员，周夜建、周运平、周运良、谭丽平均不是何家村村民，因而不予登记。四上诉人不服《不予受理土地登记申请告知通知书》，遂诉至法院，请求撤销《不予受理土地登记申请告知通知书》，由江永县国土局重新作出处理。
认定上述事实的证据有：1、江永县黄甲岭乡大漠头村委会的证明；2、1952年《买契纸》；3、涉案宗地的现场照片；4、四上诉人的《建房用地申请报告》二份及图纸；5、2014年12月8日的《会审结果》、2015年4月13日的《申请不予受理通知书》；6、江永县国土局对何柳松（何家村村支书）所作的询问笔录等证据，足以认定。
本院认为：本案的争执焦点是被上诉人江永县国土局作出《不予受理土地登记申请告知通知书》是否合法，不予受理上诉人周夜建、周运平、周运良、谭丽平土地登记申请的理由是否成立，四上诉人的上诉理由是否成立。
被上诉人江永县国土局依法依职权作出的《不予受理土地登记申请告知通知书》合法，其不予受理四上诉人对涉案宗地申请国有土地使用权初始登记的理由成立。具体分析如下：
一、四上诉人以1952年《买契纸》主张涉案宗地的土地使用权，明显缺乏依据支持。涉案宗地是空地，周德苟及四上诉人从未管业使用。1949年以来，我国土地制度先后经历了四次变革。1950年至1952年这时期土地私有制是不完整的私有权。1953年至1956年，在保留农民土地私有制基础上的建立农业互助组和初级合作社，实行农业的社会主义改造。1958年至1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料都收归集体所有。经历过四次大变革社会主义改造完成后，我国已建立起社会主义土地公有制即土地属国家所有和集体所有两种制度。四上诉人以周德苟1952年《买契纸》即土地私有制的土地凭证为据，申请被上诉人对涉案宗地进行国有土地使用权初始登记，明显缺乏依据。
二、四上诉人申请在涉案宗地上建房，并申请被上诉人江永县国土局为其办理涉案宗地国有土地使用权初始登记的依据不充分。根据《土地登记办法》第四章“初始登记”当中的第二十六条“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”的规定、第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”的规定，四上诉人均未依法提供相应的证明材料。
三、《土地登记办法》第十八条规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由”。被上诉人江永县国土局作出的《不予受理土地登记申请告知通知书》不予登记的理由成立。经被上诉人江永县国土局调查，何家村亦主张涉案宗地权属，被上诉人依《土地登记办法》第十八条，认定权属有争议因而不予登记，并无不当。集体建设用地使用权和宅基地使用权的主体应为本农村集体经济组织成员。周夜建、周运平、周运良为江永县黄甲岭乡大漠头村2组村民，谭丽平为江永县潇浦镇居民，均不是涉案宗地所在村即何家村的村民，被上诉人因而不予登记，亦无不当。被上诉人江永县国土局在《土地登记办法》第十九条规定的期限内作出《不予受理土地登记申请告知通知书》程序合法。四上诉人提出“涉案宗地属国有土地并非何家村集体土地；1952年《买契纸》证明周德苟转让取得了涉案宗地使用权，四上诉人依法继承涉案宗地使用权，四上诉人依法申请国有土地使用权初始登记，被上诉人应予办理”的理由均不能成立，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，原判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周夜建、周运平、周运良、谭丽平的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人周夜建、周运平、周运良、谭丽平共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 王焕江
代理审判员 万竹婷
二〇一六年一月十三日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。