广东省广州市花都区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗花法行初字第3号
原告：毕天爵，住澳门。
委托代理人：陈秋人，广东环球经纬律师事务所律师。
委托代理人：徐锡林，广东环球经纬律师事务所职员。
被告：广州市花都区狮岭镇人民政府，住所地广州市花都区。
法定代表人：吴勐，该镇镇长。
委托代理人：黄敏贤，该镇党委委员。
委托代理人：罗成通，广东艾森律师事务所律师。
第三人：毕绍灶，住广州市花都区。
第三人：毕赐林，住广州市花都区。
第三人：毕赐铭，住广州市花都区。
原告毕天爵不服被告广州市花都区狮岭镇人民政府，第三人毕绍灶、毕赐林、毕赐铭土地行政决定纠纷一案，于2014年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月26日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告毕天爵的委托代理人陈秋人、徐锡林，被告广州市花都区狮岭镇人民政府的委托代理人黄敏贤、罗成通到庭参加诉讼，第三人毕绍灶、毕赐林、毕赐铭经本院传票传唤，无正当理由不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告诉称：原告的祖籍在广州市花都区狮岭镇联合村，现在中国台湾和澳门地区定居。上世纪八、九十年代，原告在祖国改革开放政策的感召下，响应政府的号召和倡议，为加快家乡的建设和经济发展，回到家乡进行投资。1993年至1995年间，当时的花都区及狮岭镇政府为表彰原告对家乡建设所作的贡献，先后向原告奖励了人民币30万元和将位于广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开发商住小区约8亩土地给予原告使用（以下称涉案土地使用权）。原告将政府奖给自己的30万元全部捐赠给回政府，用于建设原花都区同心医院（现花都区第二人民医院）。政府给与原告的涉案土地使用权，由于原告本人并不是在花都区狮岭镇常住，所以经与第三人协商，决定与第三人共同合资开发使用涉案土地。为此，原告遂先行出资了人民币15万元。虽然，原告曾与第三人于1995年11月17日签定了一份协议，约定原告退出与第三人对涉案土地的合资开发，但第三人须向原告退回原告之前所出资的15万元。由于第三人未能将原告之前所出资的15万元退还给原告，所以该协议实际并未履行。之后，原告继续出资向狮岭镇政府支付涉案土地使用权的转让费。
由于原告受让涉案土地的使用权后，悉逢亚洲金融风暴及国内房地产低潮，原告延后了对涉案土地的开发建设，回家乡的时间和次数也大为减少。2010年左右，原告回到家乡，发现第三人已在涉案土地兴建了部份建筑物。见此，原告向第三人提出，原告作为涉案土地合资开发建设的合作方，在涉案土地中占有50%的土地使用权，也有权对涉案土地进行投资开发建设。但是，原告这一合理合法的要求，却遭到了第三人的无理阻挠和拒绝。虽然，原告几年来也为此到广州市和花都区及狮岭镇政府的相关部门进行投诉和反映，但问题均一直未能得到解决，致使原告对涉案土地的使用权等合法权益继续受到侵害。为此，原告于2014年7月依法向广州市花都区狮岭镇人民政府提出土地权属争议调查处理申请，请求：1、依法确认申请人毕天爵对在广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开发商住小区中的约8亩土地占有50%的土地使用权；2、依法裁决被申请人毕绍灶、毕赐林、毕赐铭将在广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开发商住小区约8亩土地中的50%土地使用权交还给申请人毕天爵使用。2014年9月1日，原告收到广州市花都区狮岭镇人民政府于2014年8月28日作出的《广州市花都区狮岭镇土地权属争议案件决定书》，该决定书以“涉案土地的性质及使用权人已由上级土地管理部门作出确认，镇政府无权对涉案土地作出处理。”为由，驳回了原告提出的请求。原告不服花狮府决字（2014）01号《广州市花都区狮岭镇土地权属争议案件决定书》，于2014年10月16日依法向广州市花都区人民政府提起行政复议，原告于2014年12月10日收到广州市花都区人民政府于2014年12月3日作出的花都府行复（2014）021号《行政复议决定书》，广州市花都区人民政府以与广州市花都区狮岭镇人民政府相同的理由，驳回了原告提起的行政复议申请。
原告认为，涉案土地使用权本来是政府部门为表彰原告对家乡建设所作的贡献而出让给原告的。原告只是为了加快对涉案土地的投资开发建设，才与第三人共同对涉案土地进行合股和合资开发。原告也已经出资向政府部门交付了相应的涉案土地使用权的转让费，原告理应依法拥有涉案土地50%的土地使用权。现第三人非法侵占原告对涉案土地的土地使用权，严重侵害了原告的合法权益。原告同时认为，如果涉案土地确实已由上级土地管理部门作出了确认，但由于现有证据足以证实被告广州市花都区狮岭镇人民政府已经收取了原告交付的涉案土地转让款，涉案土地使用权依法应为原告所有，上级土地管理部门对涉案土地使用权所作的确认，也明显有悖法律和事实，是错误的。原告同时认为，原告是依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，提起本案以主张自己的权利，因此，有关政府部门应当按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定进行处理。也就是说，既然广州市花都区人民政府及广州市花都区狮岭镇人民政府已经查明涉案土地的使用权已被广州市国土资源和房屋管理局登记在笫三人毕赐铭名下，那么，就应该依照事实和法律，查明广州市国土资源和房屋管理局将涉案土地的使用权登记在笫三人毕赐铭名下的事实依据和法律依据，如果确有错误，就应当依法作出纠正和处理。广州市花都区人民政府及广州市花都区狮岭镇人民政府没有依法查明以上事实，是导致涉案的《广州市花都区狮岭镇土地权属争议案件决定书》及《行政复议决定书》错误的主要原因，依法应当予以纠正。
为维护自己的合法权益，现特向法院提起行政诉讼。请法院查明事实，支持原告的诉讼请求，依法对本案作出公正的判决。原告请求人民法院：1、依法撤消花狮府决字（2014）01号《广州市花都区狮岭镇土地权属争议案件决定书》及花都府行复（2014）021号《行政复议决定书》；2、依法确认原告毕天爵对在广州市花都区狮岭镇龙泉西路1号（即原广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开发商住小区）面积为5548.29平方米的土地中占有50%的土地使用权；3、依法判令第三人毕绍灶、毕赐林、毕赐铭将在广州市花都区狮岭镇龙泉西路1号面积为5548.29平方米的土地中的50%土地使用权交还给原告毕天爵使用；4、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、付款凭证，证明原告已支付了部份涉案土地使用权转让费。
2、协议，证明原告与第三人合股开发涉案土地及原告已出资15万元。
3、图标，证明涉案土地的现状。
4、查册表，证明该地块为国有土地。
5、土地争议决定书，证明政府已对原告的土地权属争议调查处理申请作出处理决定。
6、答复书，证明原告交付涉案土地使用权转让费的交款凭证，现存放在档案部门及“土地争议决定书”作出日期更改为2014年8月28日。
7、行政复议决定书，证明花都区政府驳回原告的行政复议申请。
原告庭审中补充证据：8、协议书，证明涉案土地存在被告一地两卖，也可能毕赐林取得的使用权，并不是毕绍灶赠与，也有可能是被告一地多卖的结果。
被告辩称：请求法院驳回原告的全部诉讼请求，具体理由如下：
原告于2014年7月10日向被告提出申请：1、请求确认原告对位于广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开放商住小区中的8亩土地占有50%土地使用权；2、依法裁决上述土地50%土地使用权交还给原告。对此，原告提供了《付款凭证》、《协议》、《图标》、《查册表》为证。
根据原告的申请及所提供的证据，被告依法对涉案土地的买卖过程、现状及性质作出调查。经查，涉案土地现在的登记地址为广州市花都区狮岭镇龙泉西路1号，在涉案土地上建有房产。2008年12月15日，广州市国土资源和房屋管理局为涉案土地及地上房产核发房地产权证（证号为粤房地证字第××号）。该房地产权证所载明的权属人为毕赐铭，土地使用性质为国有土地，地号403439，使用权面积5548.29平方米，房产为自建，用途为工矿仓储。
被告依据上述事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款，《广东省城镇房地产权登记条例》第三条、第四条的规定，依法作出“花狮府决字（2014）01号”《土地权属争议案件决定书》。决定书所认定的事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确。对该决定书，广州市花都区人民政府依法作出“花都府行复（2014）021号”《行政复议决定书》予以维持。同时，如原告认为广州市国土资源和房屋管理局为涉案土地及地上房产核发房地产权证的具体行政行为错误，依法应当起诉广州市国土资源和房屋管理局，撤销相关房地产权登记。
综上所述，原告的诉讼请求无事实依据及法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告向本院提交以下证据及依据：
1、原告申请书，证明原告向被告提出申请及提交证据。
2、证据清单及相应证据，证明原告向被告提出申请及提交证据。
3、谈话笔录，证明被告根据原告的申请，对涉案土地的买卖过程、现状及性质作出调查。
4、房地产权证复印件，证明被告根据原告的申请，对涉案土地的买卖过程、现状及性质作出调查。
5、决定书，证明被告依法作出决定书。
6、提出答复通知书，证明原告不服被告裁决，提起复议。
经审理查明：2014年7月，原告向被告作出土地权属调查处理申请书，请求被告确认原告对广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开发商住小区中的8亩土地占有50%的土地使用权；依法裁决第三人毕绍灶、毕赐林、毕赐铭将在上述土地中的50%土地使用权交还给原告使用，调查处理费用由三第三人共同承担。原告主张：其祖籍广州市花都区狮岭镇联合村，现在中国台湾和澳门地区定居。1993年至1995年间，被告奖励原告人民币30万元，并将位于广州市花都区狮岭镇107国道西侧四街合作开发商住小区约8亩土地给予原告使用。因原告不在当地常住，所以与第三人共同合资开发上述土地，原告先行出资15万元。1995年11月17日，原告与第三人签订一份协议，约定原告退出对上述土地的合资开发，第三人向原告退回15万元的出资，但第三人未能退还上述款项，所以该协议未履行，原告继续出资向被告支付上述土地使用权转让费。2010年左右，原告发现第三人已在上述土地兴建了部分建筑物，原告认为其对上述土地有50%的土地使用权，但第三人予以拒绝。现原告请求被告作出裁决。原告还向被告提交付款凭证、协议、图标、房地产登记簿查册表等证据，其中图标显示403429，毕赐铭；房地产登记簿查册表显示地号0403429，房屋坐落广州市花都区狮岭镇107国道西，批准用地面积5548.29平方米，查询日期2014年7月11日。
被告收到原告的申请后，于2014年7月30日询问第三人毕绍灶，毕绍灶称其与毕赐林、毕赐铭是父子关系。其于1992年与原告合伙经营生意（石场、购买土地），后原告提出退出石场和土地的股份，其退回原告预付的购地款15万元，并于1995年11月签订退股协议。因购地时以原告的名义，所以1996年3月19日的收入凭单显示交款人为原告。之后其将上述土地赠与第三人毕赐铭，并经广州市国土资源和房屋管理局出具权属证明，权属人为毕赐铭。其认为争议土地权属应为毕赐铭。
2014年8月14日，被告询问第三人毕赐铭，毕赐铭的陈述与毕绍灶内容一致。
第三人毕绍灶、毕赐铭还向被告提交粤房地证字第××号房地产权证，权属人为毕赐铭，土地使用权来源为出让，土地使用权性质为国有，房地坐落为花都区狮岭镇龙泉西路1号，房屋情况载明建筑结构为钢筋混凝土结构，层数为6层，竣工日期为2004年10月11日，建筑面积为7479.98平方米；土地情况载明地号为403429，使用权类型为出让，使用权面积5548.29平方米，登记机关为广州市国土资源和房屋管理局，登记日期为2008年12月15日，等等。
2014年8月28日，被告作出花狮府决字（2014）01号土地权属争议案件决定，查明2008年12月15日，广州市国土资源和房屋管理局为涉案土地及地上房产核发房地产权证（证号为粤房地证字第××号），载明权属人为毕赐铭，土地使用性质为国有土地，地号403439，使用权面积5548.29平方米，等等，被告认为涉案土地性质及使用权人已由上级土地管理部门作出确认，镇政府无权对涉案土地作出处理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款，《广东省城镇房地产登记条例》第三条、第四条的规定，决定驳回原告的土地权属争议申请。上述决定书落款日期为2013年8月28日，被告于2014年9月19日作出关于毕天爵问题的答复书，表明决定书落款2013年8月28日为笔误，更正为2014年8月28日，等等。庭审中，被告确认上述决定书中争议土地地号403439是笔误，地号应为403429。
原告不服上述决定，向广州市花都区人民政府申请行政复议，广州市花都区人民政府于2014年12月3日作出花都府行复（2014）021号行政复议决定，维持被告的土地权属争议案件决定，驳回原告的其他复议请求。原告不服，向本院提起行政诉讼。
诉讼中，原告请求法院调取广州市花都区狮岭镇人民政府档案部门保管的涉案土地的付款凭证，调取广州市国土资源和房屋管理局有关涉案土地使用权核准登记所依据的资料。原告还表明其已向本院起诉广州市国土资源和房屋管理局，请求撤销其对涉案土地的登记行为，因此请求本院中止对本案的审理。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”但该规定只是一个原则性的规定，未确定土地权属争议的范围、处理程序等具体事宜。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定了土地权属争议调查处理的主体、程序等事项。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函（2007）60号），“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的‘人民政府颁发的确定土地权属的凭证’，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。”因此，根据该复函，《土地权属争议调查处理办法》将已依法登记的土地排除在土地权属争议范围之外。
此外，本案争议的房地坐落为广州市花都区狮岭镇龙泉西路1号，根据粤房地证字第××号房地产权证，该土地上已建有房屋，其建筑结构为钢筋混凝土结构，层数为6层，竣工日期为2004年10月11日，建筑面积为7479.98平方米。本案原告仅请求被告处理涉案土地使用权争议，对于土地上房屋并未提出处理申请，而实际上被告也未被赋予处理土地上房屋权属的职权，由于我国实行房地一体原则，原告申请被告只处理土地权属争议而不处理房屋权属，客观上也不具备可操作性。
关于原告申请本院调取被告档案部门以及广州市国土资源和房屋管理局保存的相关材料，因本案主要审理被告驳回原告土地权属争议申请是否合法，并不涉及对涉案土地使用权纠纷的实体审查，而原告的申请均基于该实体纠纷，因此本院不予支持。关于原告主张其已起诉涉案房地产权登记行为而请求中止本案的审理，因具体行政行为是否合法应基于其作出之时的具体情形，即使之后情况发生变化，也不能据此一概否定原具体行政行为的合法性，因此本院对该请求不予支持。
综上，被告受理原告的申请后，对本案开展了调查，发现第三人持有涉案土地房地产权证后作出花狮府决字（2014）01号土地权属争议案件决定，决定驳回原告的土地权属争议申请，该决定并无不当。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告毕天爵的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告毕天爵负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 张绍针
人民陪审员 汤雪霞
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 危秋燕
本判决适用法律条文
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。