浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙03行终62号
上诉人（原审原告）乐清市虹桥镇桥南村村民委员会，住所地浙江省乐清市虹桥镇桥南村。
负责人倪仕双，主任。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐清市国土资源局，住所地浙江省乐清市城东街道宁康东路98号。
法定代表人屠俊勇，局长。
委托代理人潘信义，该局工作人员。
委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）乐清市新农村建设投资集团有限公司，住所地浙江省乐清市城东街道宁康东路168号（中国工商银行股份有限公司乐清支行10楼）。
法定代表人包哲勇，总经理。
委托代理人欧阳俊，浙江海昌（乐清）律师事务所律师。
委托代理人陈秀微，浙江海昌（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）乐清市淡溪镇赤岩坑村村民委员会，住所地浙江省乐清市淡溪镇赤岩坑村。
负责人卓祥娥，主任。
被上诉人（原审第三人）乐清市淡溪镇坭山村村民委员会，住所地浙江省乐清市淡溪镇坭山村。
负责人刘永献，主任。
被上诉人（原审第三人）乐清市岭底乡崪村村民委员会，住所地浙江省乐清市岭底乡崪村。
负责人谢顺富，主任。
被上诉人（原审第三人）乐清市岭底乡九龙村村民委员会，住所地浙江省乐清市岭底乡九龙村。
负责人刘可新，主任。
上列四被上诉人的共同委托代理人陈星兴，浙江甄博律师事务所律师。
上诉人乐清市虹桥镇桥南村村民委员会（以下简称桥南村村委会）因诉乐清市国土资源局履行土地管理法定职责一案，不服浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第115号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定：乐清市淡溪镇赤岩坑村、坭山村和岭底乡崪村、九龙村因移民需要在虹桥镇桥南、桥北两村建设移民小区。2007-2008年间，乐清市淡溪镇赤岩坑村村民委员会、乐清市淡溪镇坭山村村民委员会、乐清市岭底乡崪村村民委员会、乐清市岭底乡九龙村村民委员会（以下简称四移民村）委托桥南村、桥北村村民在桥南村、桥北村填土，并于2011年5月间在填土的基础上搭建围墙。2011年8月8日，四移民村与乐清市新农村建设投资有限公司（以下简称新农村投资公司）签订农房集聚建设工程代建协议，委托代建移民小区。2011-2012年，新农村投资公司相继取得移民小区建设项目的用地、建设、施工等相关手续，后在代建过程中搭建简易房。2013年8月29日，新农村投资公司变更为乐清市新农村建设投资集团有限公司（以下简称新农村投资集团）。2014年6月9日，桥南村委员会就新农村投资集团涉嫌违法占地事项向乐清市国土资源局申请履行法定职责。2014年6月12日，乐清市国土资源局向新农村投资集团、单板桥移民小区作出责令限期拆除通知。2014年8月8日，乐清市国土资源局向四移民村建房户作出责令限期改正通知书，就填土、建围墙事项责令其限期拆除违法建筑。2014年8月11日乐清市国土资源局予以受理，同月19日予以立案，所记载的违法人为新农村投资公司，主要违法事实为“新农村投资集团未经批准，擅自在虹桥镇桥南村桥北村占用集体土地填土、建围墙、建简易房”。2014年9月1日，桥南村村委会以乐清市国土资源局未就新农村投资集团违法占地事项履行法定职责提起行政诉讼，经法院判决驳回桥南村村委会的诉讼请求。同年12月8日，乐清市国土资源局就新农村投资集团作出《违法案件撤销立案呈批表》，后于2015年6月30日被乐清市人民法院（2015）温乐行初字第41号行政判决予以撤销。2015年8月4日，桥南村村委会向乐清市国土资源局邮寄律师函，要求就移民小区项目违法占地事项履行法定职责作出终局性处理。2015年9月10日，乐清市国土资源局作出乐土资不罚（2015）1号不予行政处罚决定书，认定填土和建围墙行为发生在新农村投资集团代建之前、现简易房已经拆除完毕并已复垦农作物，决定对新农村投资集团不予行政处罚。桥南村村委会不服，请求判决乐清市国土资源局履行对虹桥镇桥南村被违法占用的7.27亩土地作出处理（包括退还土地、对违法行为人予以处罚、构成犯罪的移送公安部门）的法定职责。
原判认为：涉案土地上存在由不同的违法行为人实施的不同违法行为。桥南村村委会在（2014）温乐行初字第103号案件中起诉要求乐清市国土资源局履行法定职责，所主张的为新农村投资集团违法占地事项。而违法行为人和违法事项的查明系乐清市国土资源局的职权范围，其在后续的调查和诉讼中确认新农村投资集团仅实施了部分违法行为、四移民村涉嫌实施其他违法行为，并对两者作出独立的行政决定。鉴于此，桥南村村委会再次起诉要求乐清市国土资源局就涉案土地上的非法占地事项履行法定职责，不宜认定为重复起诉。乐清市国土资源局和新农村投资集团主张桥南村村委会属于重复起诉，缺乏依据，应不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。乐清市国土资源局于2014年8月8日向四移民村建房户发出责令限期改正通知书，认定其存在填土、建围墙的违法事项，要求其于2014年8月23日前自行拆除违法建筑、恢复土地原状。根据上述法律规定，该责令限期改正通知书的性质属于行政处罚，故应认定乐清市国土资源局对桥南村村委会申请的履行职责事项已经作出处理决定。桥南村村委会有关要求“乐清市国土资源局作出退还土地的决定、涉嫌犯罪的移送侦查部门处理”的申请事项，涉及该责令限期改正通知书的合法性问题，不属于本案审理范围。桥南村村委会申请乐清市国土资源局履行法定职责理由不成立，据此判决驳回桥南村村委会的诉讼请求。
上诉人桥南村村委会诉称：一、上诉人7亩多土地被违法侵占是客观事实，被上诉人乐清市国土资源局作为职能部门，应依法对违法行为人作出责令限期改正、退还土地、罚款、若构成犯罪移送公安机关等终局性处理，但被上诉人至今只责令限期改正，没有全面履行违法用地查处的法定职责。原判认定乐清市国土资源局对上诉人申请的履行职责事项已作出处理，缺乏事实和法律依据，且增加当事人诉累。二、被上诉人乐清市国土资源局于2014年6月收到上诉人的履行法定职责申请，但至今未查清违法行为时间、主体等，且未听取上诉人意见和书面告知处理结果，事实不清，程序违法。请求撤销原判，判决确认乐清市国土资源局未在法定期限内对上诉人查处违法用地申请作出答复的行为违法，并责令其对虹桥镇桥南村被违法占用的7.27亩土地作出终局性处理（包括退还土地、对违法行为人予以处罚、构成犯罪的移送公安部门）。
被上诉人乐清市国土资源局辩称：被上诉人收件后已对上诉人举报的违法用地行为进行调查取证，并作出处理决定，不存在不履行法定职责的情形。原审判决并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人新农村投资集团未陈述答辩意见。
被上诉人四移民村辩称：一、同意被上诉人乐清市国土资源局的答辩意见。新农村投资集团因临时建设需要，在空地上搭建工棚。上诉人于2014年6月9日向被上诉人举报该违法行为，乐清市国土资源局收件后已作出行政处罚，新农村投资集团现已全部拆除违建工棚，上诉人起诉要求乐清市国土资源局履行作出终局性处理的法定职责，缺乏法律依据。二、上诉人二审中要求确认乐清市国土资源局未履行法定职责的行为违法，系超出一审的诉讼请求，不属于二审审查范围。三、上诉人诉称7.27亩土地被违法占用，缺乏事实依据。四移民村与上诉人曾因移民用地问题发生纠纷，但经双方协商约定，移民小区填方和围墙搭建由上诉人负责，四移民村支付借用进场道路土地等赔偿款1800万元。现协议已履行完毕，上诉人举报的填方和围墙实际系其自行实施。请求驳回上诉，维持原判。
在二审诉讼中，上诉人桥南村村委会向本院提交了套合图、现场照片，以证明现场土地被占用情况。被上诉人乐清市国土资源局、新农村投资集团、四移民村未向本院提交证据材料。
上诉人桥南村村委会二审提交的证据，对方当事人对其三性均有异议。本院认为，上诉人提交的套合图系其自行制作，属当事人陈述，照片未记载拍摄时间和拍摄人，形式不合法，在对方当事人不予认可且无其他证据印证的情况下，本院均不予采纳。原审判决认定“2011年5月间，四移民村在填土的基础上搭建围墙”，系直接援引浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第41号生效行政判决的内容，上诉人桥南村村委会以此主张原判事实认定错误，理由不能成立，本院不予采纳。原判认定的事实有一审移送的证据予以证实，本院予以确认。另查明，被上诉人乐清市芙蓉镇崪村村民委员会、乐清市芙蓉镇九龙村村民委员会现变更为乐清市岭底乡崪村村民委员会、乐清市岭底乡九龙村村民委员会。
本院认为：2014年6月9日，上诉人桥南村村委会以新农村投资集团违法占用7.27亩土地为由申请乐清市国土资源局履行查处违法用地的法定职责。被上诉人乐清市国土资源局经调查认定存在多个违法行为人，于2014年6月12日对新农村投资集团作出责令限期拆除通知，于同年8月8日对四移民村作出责令限期改正通知。2014年9月1日，上诉人桥南村村委会以乐清市国土资源局未履行对新农村投资集团违法占地行为履行调查和处理的法定职责提起行政诉讼，经本院（2015）浙温行终字第23号生效行政判决，认定乐清市国土资源局对上诉人2014年的申请已作出行政处罚，判决驳回桥南村村委会的诉讼请求。上诉人于2015年8月4日再次申请并提起诉讼，要求乐清市国土资源局对2014年申请的桥南村村委会7.27亩土地被违法占用行为履行作出终局性处理的法定职责（包括处罚、处分或移送公安机关等）。在被上诉人乐清市国土资源局对上诉人2014年有关要求查处违法占用7.27亩土地的申请已作出处理，且上诉人自认该违法占用事实未发生新的违法行为的情况下，桥南村村委会再次提起履行法定职责诉讼，实际系通过诉讼要求乐清市国土资源局对其2014年的申请重新作出处理，属于重复起诉，依法应予驳回。上诉人桥南村村委会主张乐清市国土资源局未全面履行违法用地查处的法定职责以及限期拆除未实际履行，涉及该限期拆除行政处罚的合法性及强制执行问题。原判认为上诉人可分别提起诉讼并作出实体判决不当，本院予以纠正。上诉人桥南村村委会另要求“确认乐清市国土资源局未在法定期限内对上诉人查处违法用地申请作出答复的行为违法”，该上诉请求系二审增加的诉讼请求，不属于本案二审审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项之规定的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第115号行政判决；
二、驳回上诉人乐清市虹桥镇桥南村村民委员会的起诉。
本案一、二审已收取的案件受理费各50元，退还上诉人乐清市虹桥镇桥南村村民委员会。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 孟佳宁