江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）宁行初字第402号原告徐爱美，女，1966年7月28日生，汉族。委托代理人张文林，江苏协恒律师事务所律师。被告南京市溧水区人民政府，住所地在南京市溧水区永阳镇大东门街68号。法定代表人薛凤冠，南京市溧水区人民政府区长。委托代理人顾鸿生，南京市溧水区人民政府工作人员。委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。被告南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。委托代理人申士清、朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。原告徐爱美不服被告南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）作出的宁溧府征字〔2015〕4号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上被征收人王根、徐爱美、杨明龙等三户的房屋征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定书》）及被告南京市人民政府（以下简称市政府）作出的[2015]宁行复第105号《江苏省南京市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2015年10月12日向南京市溧水区人民法院提起行政诉讼，南京市溧水区人民法院于同日受理。2015年12月5日，南京市溧水区人民法院下达（2015）溧行初字第103号行政裁定书，将案件移送本院管辖。本院于2015年12月21日立案受理后，在法定期限内向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。原告徐爱美及其委托代理人张文林，被告市政府的委托代理人申士清、朱正到庭参加诉讼。被告溧水区政府经本院合法传唤，无正当理由未到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。被告溧水区政府于2015年6月1日对王根、徐爱美、杨明龙三人各自所有的、位于南京市溧水区石湫镇明觉集镇01幢1室、01幢2室、01幢4室的房屋作出《征收补偿决定书》。王根、徐爱美、杨明龙不服该《征收补偿决定书》，向市政府申请行政复议。市政府于2015年8月30日作出《行政复议决定书》，维持了溧水区政府作出的《征收补偿�定书》。原告徐爱美诉称，被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》事实认定不清、程序不合法。一、违反法定程序。1、房屋征收不符合国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收与补偿条例）的规定，没有广泛征求社会公众意见，没有将征收补偿方案进行论证、公告；2、评估机构选定程序不当，没有与徐爱美协商或征询徐爱美的意见；3、徐爱美常年在外地生活，溧水区政府在对徐爱美房屋进行评估之后，未按程序将评估报告送达给徐爱美；二、认定事实不清。1、房屋价值评估失实。徐爱美的房屋位于集镇中心地段，而且属于商业用房，评估价值明显偏低，不符合房屋实际价值；徐爱美房屋为上下两层，层高达到5.4米，但溧水区政府并未将徐爱美房屋按两层计算面积；2、溧水区政府作出《征收补偿决定书�时，徐爱美曾多次提出异议，但溧水区政府并未听取徐爱美的申诉意见；3、溧水区政府在未通知徐爱美的情况下，对徐爱美房屋强行进行围挡，不但造成案涉房屋无法经营，而且严重影响到徐爱美的正常生活。综上，溧水区政府作出的《征收补偿决定书》认定事实错误、适用法律不当、程序不合法，市政府作出维持的《行政复议决定书》亦明显有误。请求人民法院：1、撤销被告溧水区政府作出的《征收补偿决定书》和市政府作出的《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告徐爱美向本院提交了以下证据：1、《征收补偿决定书》，用以证明《征收补偿决定书》涉及徐爱美的拆迁利益，徐爱美认为该《征收补偿决定书》认定事实不清，决定内容错误；2、《行政复议决定书》，用以证明徐爱美不服《征收补偿决定书》，依法提起行政复议；3、照片4张，用以证明徐爱美的房屋是临街门面房、经营性用房，溧水区政府评估的房屋价值不符合现有地段的房屋价值，且溧水区政府于2015年1月对徐爱美的房屋实施违法围挡，造成徐爱美重大损失；4、商品房认购协议、集镇村民说明，用以证明徐爱美被征收房屋的评估价格明显偏低。原告徐爱美向本院提交了以下法律依据：征收与补偿条例第二十条、第二十七条。被告溧水区政府在答辩期内向本院提交书面答辩状，其认为，一、根据征收与补偿条例第四条、第八条的规定，溧水区政府具有对符合征收与补偿条例规定情形的国�土地上房屋作出征收决定的法定职权；二、溧水区政府于2014年9月24日作出宁溧府征字〔2014〕12号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目房屋征收补偿方案公告》(以下简称《补偿方案公告》)，并在征收范围内公示及征求公众意见。2014年10月8日，徐爱美向溧水区政府提交了《关于明觉西衡街道路改造反馈书》，溧水区政府于2014年10月28日作出《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》，对徐爱美的申诉事项予以回复。2014年11月8日，溧水区政府作出宁溧府征字〔2014〕15号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），将征求意见后修改完善的《石湫镇明觉集镇道路改造项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《征收补偿方案》）作为附件一并在征收范�内公示。徐爱美的房屋在征收红线范围内，征收项目手续齐全，程序合法。徐爱美未在法定救济期内提出复议或诉讼，该征收决定现已生效；三、《征收补偿决定书》认定事实清楚且合法有效。2014年11月11日，南京市溧水区征收管理办公室（以下简称溧水区征收办）公示被征收房屋调查结果，次日向徐爱美发出《协商选定评估机构征求意见表》。因与徐爱美协商不成，溧水区政府根据征收与补偿条例第二十条规定，在公证机构的公证下，摇号选定江苏三师土地房地产评估有限公司（以下简称三师评估公司）为本次征收项目的评估机构并将选定的评估机构进行公示。评估机构公示了分户初评结果，南京市溧水区石湫镇人民政府（以下简称石湫镇政府）和溧水区征收办于2014年12月15日联合公示产权调换房的价格，后联合发布房屋征收签约公告。溧水区政府的征收人员多�上门与徐爱美协商，徐爱美未能在期限内签订征收补偿协议，溧水区政府依照征收与补偿条例第二十六条的规定作出了《征收补偿决定书》并在征收范围内予以公示。该《征收补偿决定书》明确了补偿方式、补偿金额、签约期限和用于产权调换房屋的地点等内容，并告知被征收人对征收决定有异议的可依法行使行政复议或行政诉讼的权利，保障了被征收人的救济权。综上，溧水区政府作出的《征收补偿决定书》认定事实清楚、程序合法、符合法律规定，应予维持。据此，请求人民法院驳回徐爱美的诉讼请求。被告溧水区政府在向本院提交答辩状时，一并提交了证据和法律依据。证据为：1、溧发改投资发〔2014〕58号《关于石湫镇明觉集镇环境综合整治地块整理项目备案的通知》；2、南京市国土资源局溧水分局的规划红线图；3、南京市溧水区规划分局的《建设项目选址意见书》；4、社会稳定风险评估报告；5、徐爱美的国有土地使用权证书；证据1—5用以证明征收项目的合法性，且徐爱美房屋在征收项目范围内。6、被征收人提交的《关于明觉西衡街道路改造反馈书》；7、溧水区政府作出的《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》；8、溧水区政府作出的《房屋征收决定》、《补偿方案公告》及公示照片一张；证据6—8用以证明《房屋征收决定》已经依照法定程序制定且公示，维护了被征收人的权益。9、溧水区征收办发布的评估信息及公示报告的结果；10、溧水区征收办关于协商选定评估机构的征求意见表；11、溧水区征收办摇号选定评估机构的通知；12、（2015）宁溧证民内字第488号《公证书》一份；证据9—12用以证明溧水区政府与被征收人经协商，未就评估机构的选定达成一致意见，在公证处的公证下摇号进行了评估机构的选定，评估机构的选定符合法律规定。13、被征收房屋调查信息公示表；14、评估机构公示分户的初评结果；15、石湫镇政府和溧水区征收办的产权调换房屋价格；16、石湫镇政府和溧水区征收办发布的房屋征收签约公告；17、《征收补偿决定书》；18、《征收补偿决定书》公告及照片一组；证据13—18用以证明溧水区政府依照法定程序所作出的《征收补偿决定书》合法有效，已向社会公布并在征收范围内进行了公示。19、开户银行证明，用以证明征收补偿资金逐步到位，能够保障被征收人得到足额补偿。法律依据为：1、征收与补偿条例；2、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》；3、《南京市国有土地上房屋征收补偿办法》（以下简称《征收与补偿办法》）。被告市政府辩称，一、对主要事实的认定。石湫镇明觉集镇道路改造项目经溧水区发改部门备案，并取得建设项目选址意见书。2014年9月24日溧水区政府作出房屋征收补偿方案并在征收范围内公示。2014年11月8日，溧水区政府作出房屋征收决定并在征收范围内公示。因未能在规定期限内与被征收人达成一致，2014年11月19日经公证处公证摇号产生的评估公司为三师评估公司，并于2014年11月20日在征收现场公示。送达评估报告后徐爱美未申请复核。由于双方多次协商未果，溧水区政府于2015年6月1日作出《征收补偿决定》并送达徐爱美；二、对程序和法律适用的认定。1、根据征收与补偿条例第二十条的规定，溧�区政府在公证机构的公证下，摇号选定三师评估公司为本次征收项目的评估机构，符合相关规定。徐爱美对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核，但徐爱美未在法定期限内提出申请。在此情况下，溧水区政府按照评估机构出具的评估结果，确定徐爱美房屋的货币补偿金额，并无不妥；2、2014年10月8日，徐爱美向溧水区政府提交《关于明觉西衡街道路改造反馈书》，溧水区政府于2014年10月28日作出《关于“房屋征收补偿方案”意见的回复》，对徐爱美的申诉事项予以答复；3、徐爱美与溧水区政府在规定的签约期限内未能达成征收补偿协议，经溧水区征收办报请，溧水区政府于2015年6月1日作出《征收补偿决定书》，并在征收范围内予以公告，符合相关规定；三、市政府作出的《行政复议决定书》符合法律�定。1、市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确；2、2015年7月9日市政府收到徐爱美的行政复议申请并于当天立案受理，后书面通知溧水区政府提出答复，2015年8月30日作出《行政复议决定书》并邮寄送达徐爱美，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，请求法院依法维持市政府作出的《行政复议决定书》。被告市政府向本院提交了以下证据：1、行政复议案件受理审批表，用以证明市政府已依法受理徐爱美的复议申请；2、行政复议决定审批表，用以证明市政府在法定期限内作出复议决定；3、《行政复议决定书》，用以证明市政府已履行行政复议职责，且在法定期限内针对徐爱美的复议请求作出复议决定；4、行政复议申请书，用以证明徐爱美行政复议请求的内容；5、EMS邮寄单及网络截图，用以证明市政府向徐爱美送达复议决定书。被告市政府向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条、第十七条、第二十二条、第二十八条、第三十一条。经庭审质证，原告徐爱美对被告市政府提交的所有证据的真实性没有异议，但认为市政府未按徐爱美的要求进行听证，其作出的《行政复议决定书》认定事实不清。被告市政府对徐爱美提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的不予认可；认为证据3与本案没有关联性，市政府在复议时对案涉房屋进行过现场勘验，当时房屋南面没有围挡。至于房屋的现状如何，市政府并不清楚；对证据4的关联性不予认可，对其真实性、合法性不发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原告徐爱美提供的证据1、2及被告市政府提交的所有证据来源合法，形式真实，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定本案事实的证据，本院予以采纳；徐爱美提供的证据3、4与本案待证事实无关联，本院不予采纳；被告溧水区政府未出庭应诉，其证据未能在庭审中出示并接受当事人的质证，故对溧水区政府提交的证据，本院不予采纳。经审理查明，2015年6月1日，溧水区政府作出《征收补偿决定书》，该征收补偿决定书列明的征收人为溧水区政府，被征�人为王根、徐爱美、杨明龙。该征收补偿决定涉及到徐爱美的主要内容为：因溧水区石湫镇明觉集镇道路改造项目的需要，征收人溧水区政府于2014年11月8日作出《房屋征收决定》，决定对石湫镇明觉集镇明觉小学以东、正大街以西、西横街以北范围内的房屋实施征收。本次房屋征收部门为溧水区征收办，签约定期限为2015年2月6日至3月22日，共45天。登记在被征收人徐爱美名下的溧水区石湫镇明觉集镇01幢2室房屋位于征收范围内。房屋系砖木结构，用途为商业服务，建筑面积为50.92平方米，分摊土地使用面积为50.56平方米，使用权类型为划拨。徐爱美将房屋提供给承租人经营使用。三师评估公司是该征收项目的评估机构，评估机构通过公开抽签方式确定。经评估机构评估，被征收人徐爱美的房屋评估补偿价值为人民币435977元。评估结果在征收范围内进行了公示，并向徐爱美送达了分户评估报告。徐爱美对评估结果提出异议，征收部门多次组织评估机构进行解释、答疑，但在规定的期限内，徐爱美未向评估机构书面申请复核评估。因在征收决定规定的签约期内徐爱美未能与溧水区征收办达成征收补偿协议，为维护公共利益，维护已搬迁的被征收人的利益，根据征收与补偿条例的相关规定，溧水区政府于2015年6月1日作出案涉征收补偿决定。该征收补偿决定针对徐爱美的主要事项为：“二、被征收人徐爱美如选择货币补偿，征收部门应向其支付以下补偿（助）费：房屋货币补偿款435977元，房屋装修补偿款80332元；附属物补偿款8118元（房屋装修和附属物如有遗漏，另行评估补偿）；搬迁补助费17439元；停产停业损失34878元，合计576744元。搬迁补助费和停产停业损失补助，征收部门应按被征收人和承租人的约定，或按征收与�偿办法第五十一条、五十二条的规定支付。被征收人徐爱美如选择产权调换，征收部门应将位于明觉集镇农贸市场对面地块3室的经营用房与被征收人实行产权调换（建筑面积约64㎡，以权属登记发证面积为准）。征收部门和被征收人应按《征收补偿方案》确定的产权调换原则和方式进行产权调换，被征收人应依法与被征收部门结清被征收房屋价值的货币补偿（助）款和产权调换房屋价值的差价。四、由于被征收人王根、徐爱美、杨明龙未在规定签约期限内签订房屋征收补偿协议和搬迁，征收部门已将他们三户的房屋的补偿（助）款1604884.0元专户存储（开户银行：江苏溧水农村商业银行股份有限公司石湫支行，户名：溧水区石湫镇征地房屋动迁资金专户，账号：3201240101010000100727）。五、被征收人王根、徐爱美、杨明龙应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日�完成搬迁手续，分别腾空他们位于溧水区石湫镇明觉集镇01幢1室、01幢2室、01幢4室的房屋，交征收部门验收后拆除。逾期不履行上述义务的，溧水区政府将依法申请人民法院强制执行”。徐爱美、杨明龙、王根三人不服该征收补偿决定，共同向市政府申请行政复议。2015年7月9日，市政府收到徐爱美、杨明龙、王根的行政复议申请并于同日受理。2015年8月30日，市政府作出行政复议决定，维持了溧水区政府作出的征收补偿决定，市政府于当日将《行政复议决定书》邮寄送达给徐爱美等三人。徐爱美不服，向本院提起行政诉讼。另查明，案涉《征收补偿决定书》的被征收人共有三人，分别为王根、徐爱美和杨明龙，除徐爱美对该《征收补偿决定书》提起本案诉讼外，王根和杨明龙也另案提起了诉讼。本院认为，根据征收与补偿条例第四条第一款、第二十六条的规定，被告溧水区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门与被征收人即本案原告在签约期限内达不成补偿协议，对于房屋征收部门提起作出补偿决定的申请，有权依法作出房屋征收补偿决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第四十三条第一款规定，“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。”第五十八条规定，“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法�许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定，“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”根据上述规定，对原告提起的行政诉讼，被告负有提供据以作出该行政行为的证据和依据，并依法履行出庭应诉的法定义务，否则将承担缺席判决及举证不能的法律后果。对徐爱美提起的本案行政诉讼，溧水区政府虽然在法定期限内提交了答辩状及作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，但溧水区政府经本院合法传唤无正当理由未出庭应诉，致使其所提交的据以作出案涉征收补偿决定的相应证据未能在法庭上出示，无法进行庭审质证，故溧水区政府提交的所有证据均不能作为本案的定案依据，溧水区政府应当承担由此产生的不利法律后果。因溧水区政府提供的证据不能作为本案的定案依据，其无法证明案涉征收补偿决定中涉及徐爱美的内容的合法性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）的规定，该征收补偿决定关于徐爱美的部分应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据该规定，徐爱美不服溧水区政府作出的《征收补偿决定》，向市政府申请行政复议，市政府具有受理该行政复议的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到�政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”本案中，市政府于2015年7月9日收到徐�美的行政复议申请，于当日予以受理。经审查后，市政府于2015年8月30日作出《行政复议决定书》，并邮寄送达给徐爱美，程序并无不当。但因市政府作出的行政复议决定维持了溧水区政府作出的征收补偿决定，而前述已认定溧水区政府所作征收补偿决定中关于原告徐爱美的部分应予撤销，故市政府的行政复议决定亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第四十三条第一款、第五十八条、第七十条第（一）项、第七十九条，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第十七条、第三十一条第一款、第二款，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告南京市溧水区人民政府作出的宁溧府征字〔2015〕4号《南京市溧水区人民政府关于石湫镇明觉集镇道路改造项目国有土地上被征收人王根、徐爱美、杨明龙等三户的房屋征收补偿决定书》第二项及第五项中“被征收人徐爱美应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内完成搬迁手续，腾空位于溧水区石湫镇明觉集镇01幢2室的房屋，交征收部门验收后拆除。逾期不履行上述义务的，溧水区政府将依法申请人民法院强制执行”的部分。二、撤销被告南京市人民政府作出的[2015]宁行复第105号《江苏省南京市人民政府行政复议决定书》。本案案件受理费50元，由被告南京市溧水区人民政府、南京市人民政府各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对�当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  郝莉坤代理审判员  周 磊代理审判员  杨 欣二〇一六年六月八日书 记 员  孙 皓