山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终892号
上诉人（原审原告）郓城县银丰纺织有限公司，住所地郓城县黄堆集乡武庙村。
法定代表人房爱忠，董事长。
委托代理人唐国臣，山东汇融律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）胶州市人民政府，住所地胶州市北京路1号。
法定代表人张友玉，市长。
委托代理人刘云飞，胶州市人民政府工作人员。
委托代理人李琦，胶州市人民政府工作人员。
原审第三人青岛宏运工贸有限公司，住所地胶州市胶北街道办事处工业园。
法定代表人吴克臻，总经理。
原审第三人青岛杰众纺织有限公司，住所地胶州市胶北街道办事处梁戈庄村。
法定代表人程凡庆，董事长。
上诉人郓城县银丰纺织有限公司（以下简称银丰公司）因诉被上诉人胶州市人民政府（以下简称胶州市政府）及原审第三人青岛宏运工贸有限公司（以下简称宏运公司）、青岛杰众纺织有限公司（以下简称杰众公司）土地行政确权一案，不服青岛市中级人民法院于2016年12月29日作出的（2016）鲁02行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭�本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于胶州市胶北镇街道办事处梁戈庄村，土地面积为14210平方米，宗地号为1-6-33-381。2015年12月4日，银丰公司向胶州市政府提出土地权属争议处理申请，请求胶州市政府履行法定义务，将涉案土地确权登记在杰众公司名下。胶州市国土资源局于2015年12月28日予以受理，于2016年1月6日分别向杰众公司、宏运公司送达答辩通知书。2016年1月18日，杰众公司、宏运公司向胶州市国土资源局提交了答辩意见。胶州市国土资源局于2016年1月14日、1月19日、1月25日分别向银丰公司委托代理人、宏运公司委托代理人、杰众公司法定代表人作了询问笔录。经调查，胶州市国土资源局提出处理意见并提报胶州市政府。胶州市政府于2016年8月5日作出[2016]1号土地权属争议案件决定书（以下简称1号决定书），以银�公司与涉案土地使用权无直接利害关系为由驳回其土地权属争议处理申请。银丰公司不服，提起本案行政诉讼。
另查明，2003年12月16日，胶州市发展计划局作出胶计厅字[2003]7号《关于下达2003年第三批固定资产投资计划的通知》，其所附的胶州市2003年第三批固定资产投资计划表中载明：杰众公司计划用地面积29000平方米、建筑面积10039平方米。2005年9月22日，胶州市胶北镇人民政府与杰众公司、宏运公司共同出具证明称：杰众公司与宏运公司属于同一集团公司，2003年土地报件缴纳出让金和管理费时，该二公司以杰众公司名称开具支票，上缴土地出让金和管理费。
2005年10月14日，胶州市政府作出胶政土字[2005]098号《关于胶州市国土资源局将国有土地使用权出让给青岛杰众纺织有限公司使用的批复》及胶政土字[2005]100号《关于胶州市国土资源局将国有土地使用权出让给青岛宏运工贸有限公司使用的批复》，批复同意胶州市国土资源局将征用的14790平方米、14210平方米国有土地使用权分别出让给杰众公司和宏运公司用于建设厂房，出让期限50年。后宏运公司与胶州市国土资源局签订了胶土合字（2005）第092号国有土地使用权出让合同，约定受让人向出让人缴付评估地价20%即213434元的土地使用权出让金，余额由受让人支付给被征地单位用于征地补偿等。2005年10月17日，以宏运公司名义向胶州市国土资源局缴纳213434元土地出让金。2005年10月27日，胶州市财政局向胶州市土地管理局出具契税应税土地项目完税、减免税证明单，证明宏运公司已按规定进行了纳税申报并办理了完税、减免税手续，可以办理土地使用权变更登记手续。2005年10月27日，宏运公司取得宗地号为1-6-33-381的胶国用[2005]第6-10号国有土地使用权证。
2011年6月29日，宏运公司登记设立，在工商登记设立之前，其一直使用该公司名称。
又查明，在银丰公司诉杰众公司买卖棉纱合同纠纷一案，郓城县人民法院（以下简称郓城法院）于2009年11月5日作出（2009）郓商初字第688号民事判决，判决杰众公司支付银丰公司货款1484022元及利息。该判决生效后，杰众公司未履行判决确定的义务。2010年1月13日，银丰公司申请郓城法院强制执行，郓城法院在查实杰众公司无财产可供执行的情况下，于2010年2月1日作出（2010）郓执字第90-1号执行裁定，查封了以宏运公司名义登记的涉案土地。经评估，涉案土地价值为2557800元。因评估价值过高，两次拍卖会均因无法召开而流拍。2010年12月27日，郓城法院作出（2010）郓执字第90-2号执行裁定，裁定：1、将杰众公司所有的以宏运公司名义登记的土地作价1632000元，交付银丰公司抵偿杰众公司所欠债务及相应利息；2、银丰公司可持本裁定到有关机构办理相关产权过户登记手续。根据（2010）郓执字第90-2号执行裁定及协助执行通知书，胶州市国土资源局为银丰公司办理了涉案土地变更登记，将宗地号为1-6-33-381的国有土地使用权由宏运公司变更登记在银丰公司名下，并于2011年9月6日为银丰公司颁发了胶国用[2011]第6-4号国有土地使用权证。2011年5月6日，银丰公司与案外人宋晓东、赵方丽签订转让协议，向其转让了涉案土地使用权，但未办理转移登记。
2011年6月24日，宏运公司向郓城法院提出异议，称被处置的涉案土地使用权系其公司享有，要求撤销（2010）郓执字第90-2号执行裁定。郓城法院经审查认为，在登记名义人没有书面认可涉案土地实际属于被执行人时，执行法院不能查封并处置，故在执行过程中对其所查封的土地直接予以认定并处�不妥，遂于2012年1月17日作出（2010）郓执字第90-6号执行裁定，裁定撤销（2010）郓执字第90-2号执行裁定。根据（2010）郓执字第90-6号执行裁定及协助执行通知书，胶州市国土资源局通知银丰公司限期交回其持有的胶国用[2011]第6-4号国有土地使用权证交回。因银丰公司未在规定期限内交回，胶州市国土资源局于2012年7月4日公告注销银丰公司持有的上述国有土地使用权证。银丰公司未就胶州市国土资源局公告注销其国有土地使用权证的行为申请行政复议或提起行政诉讼。
银丰公司对郓城法院作出的（2010）郓执字第90-6号执行裁定不服，提出执行异议。郓城法院经审查于2012年7月25日作出（2010）郓执字第90-7号执行裁定，裁定驳回银丰公司的执行异议。银丰公司仍不服，向菏泽市中级人民法院提出复议。菏泽市中级人民法院认为，该案争议焦点在于判定登记在宏运公司名下的土地使用权归谁所有，执行法院应对宏运公司提出的异议进行审查，待确认土地权属之后再对其异议作出处理，遂于2013年3月11日作出（2012）菏执复议字第12号执行裁定，裁定郓城法院对宏运公司于2011年6月24日提出的执行异议依法审查。
郓城法院于2013年7月8日针对银丰公司与杰众公司、宏运公司的执行异议之诉立案受理，经审理认为涉案土地权属明确，应为杰众公司享有，遂于2013年12月5日作出（2013）郓商初字第359号民事判决，判决涉案土地使用权属杰众公司所有并对涉案土地使用权许可执行。宏运公司不服，提起上诉。菏泽市中级人民法院经审理认为，涉案土地使用权权属存在争议，应根据土地管理法的规定处理，银丰公司直接向法院提起民事诉讼，要求确认涉案土地使用权权属，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，遂于2014年11月20日作出�2014）菏商终字第90号民事裁定，裁定撤销（2013）郓商初字第359号民事判决并驳回银丰公司的起诉。银丰公司不服，向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院经审理认为，各方当事人之间的土地权属纠纷应由人民政府处理或通过行政诉讼解决，不属于人民法院民事诉讼的范围，遂于2015年11月25日作出（2015）鲁民提字第166-1号民事裁定，裁定维持（2014）菏商终字第90号民事裁定。
2016年1月15日，银丰公司向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认胶州市政府为宏运公司颁发土地使用权证的行为违法。青岛市中级人民法院于2016年5月20日作出（2016）鲁02行初18号行政裁定，以银丰公司与被诉土地登记行为没有利害关系为由裁定驳回其起诉。银丰公司不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2016年11月10日作出（2016）鲁行终1437号行政裁定，裁定驳回�诉，维持原裁定。
原审法院认为：一、关于是否准予银丰公司撤回对青岛市人民政府起诉的问题。银丰公司收到胶州市政府作出的1号决定书后，以宏运公司、杰众公司为被申请人向青岛市人民政府提出行政复议申请，青岛市人民政府作出不予受理行政复议申请决定。银丰公司认为涉案土地权属争议已经过行政复议，故在本案诉讼中将青岛市人民政府列为共同被告。但青岛市人民政府是以被申请人不适格为由作出不予受理行政复议申请决定，其不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的应被列为共同被告的情形。经法院释明，银丰公司自愿撤回对青岛市人民政府的起诉。
二、关于案外人宋晓东、赵方丽是否与本案存在利害关系的问题。银丰公司虽在诉讼中将宋晓东、赵方丽列为本案第三人，但1号决定书未将该二人列为第三人，且经庭审调查该二人与银丰公司之间系涉案土地的协议转让法律关系。因银丰公司原持有的涉案土地国有土地使用权证已于2012年7月4日被公告注销，故该二人与涉案土地权属争议决定的处理结果没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定的依当事人申请追加或依人民法院职权追加为第三人的情形。因此，本案无需追加该二人为本案第三人参加诉讼。
三、关于银丰公司的起诉是否超过法定起诉期限问题。胶州市政府主张，银丰公司于2016年8月16日收到1号决定书，于2016年10月14日才提起本案诉讼，已经超过《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款关于“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”规定的起诉期限。但《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。从上述规定看，“法律另有规定的”除外情形并非为了限制当事人的起诉权，相反是为了保护当事人的起诉权，如果法律另有规定的情形不利于保护当事人的诉权则仍然要遵循《中华人民共和国行政诉讼法》的一般规定，而且胶州市政府在1号决定书中也告知了银丰公司六个月的起诉期限。因此，胶州市政府提出银丰公司的起诉超过三十日的起诉期限的理由不能成立，不予支持。
四、关于被诉1号决定书是否合法的问题。（一）根据本案现已查明的事实，银丰公司与杰众公司之间系债权债务关系，对于该债权债务纠纷已有生效的民事判决予以确认，而对于涉案土地是否能够作为执行标的直接予以执行的问题，生效的民事裁定也做出了明确的否定性认定。山东省高级人民法院（2015）鲁民提字第166-1号民事裁定则进一步认为在银丰公司与杰众公司、宏运公司的执行异议一案中，三方当事人之间的土地权属纠纷应由人民政府处理或通过行政诉讼解决，不属于人民法院民事诉讼的范围。该生效的民事裁定只是从法律角度作出这样一种判断，并非赋予银丰公司对涉案土地权属争议问题当然的主体资格。山东省高级人民法院（2016）鲁行终1437号行政裁定已就银丰公司要求确认胶州市政府为宏运公司颁发涉案土地使用权证的行为违法一案作出明确认定，银丰公司于2009年取得对杰众公司的债权，但其并非宏运公司的债权人，胶州市政府于2005年为宏运公司颁发国有土地使用权证的行政行为并非直接对银丰公司的债务人杰众公司作出，故银丰公司与该被诉土地登记行为之间没有利害关系。由此可见，不论胶州市政府于2005年为宏运公司颁发涉案土地使用权证的行为是否合法，都与银丰公司没有利害关系。（二）作为棉纱买卖合同的债务人，杰众公司从未向宏运公司主张过对涉案土地使用权权属争议，也从未授权过债权人银丰公司向宏运公司主张涉案土地使用权权属争议，在此情况下，银丰公司无权直接就涉案土地使用权提出土地权属争议确权申请。（三）胶州市政府作出的1号决定书中确认的事实中有部分内容仅仅是相关被询问人的陈述，并无其他相应证据予以佐证，故对该部分陈述内容不予确认。（四）胶州市国土资源局受理银丰公司提出的土地权属争议处理申请后，展开相应调查工作，并提出拟处理意见报胶州市政府。胶州市政府最终于2016年8月5日作出1号决定书，并于2016年8月16日向银丰公司依法送达，对于上述事实过程银丰公司并无异议。（五）《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：申请人与争议的土地有直接利害关系；有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。由此可见，申请人与争议的土地有直接利害关系是启动土地权属争议处理的受理条件，因银丰公司与涉案土地使用权无直接利害关系，故胶州市政府作出驳回其土地权属争议处理申请的决定，适用法律正确。
综上，胶州市政府作出的1号决定书的处理结果正确，应予支持。银丰公司要求撤销胶州市政府作出的1号决定书并要求将涉案土地使用权判归杰众公司享有的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告银丰公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告银丰公司负担。
银丰公司不服原�法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并判令宗地号为1-6-33-381的国有土地使用权归杰众公司享有。理由如下：一、原审法院对胶州市政府的违法事实认定不清，回避了胶州市政府于2005年为虚假的宏运公司登记涉案土地使用权的违法事实。原审中上诉人提交的证据能够证明胶州市政府存在违法登记行为，但原审法院未予认定。二、原审法院判决适用法律错误。自2010年12月起，上诉人根据法院执行裁定取得涉案土地使用权并经确权登记获得涉案土地使用权证。虽然上诉人名下的涉案土地使用权证因宏运公司提出执行异议而被撤销，但菏泽市中级人民法院和山东省高级人民法院作出的民事裁定书均明确，上诉人应通过人民政府处理及行政诉讼程序对涉案土地使用权确权后才能确定是否享有权利。以上事实表明上诉人与涉案土地使用权存在法律上的利害关系。《中华�民共和国行政诉讼法》第六十九条并未规定“没有法律上的利害关系应当判决驳回诉讼请求”，原审法院判决驳回诉讼请求的事由与适用的法律规定不具有关联性。三、原审法院判决引用山东省高级人民法院（2016）鲁行终1437号行政裁定认定上诉人与涉案土地确权无利害关系实属错误。该裁定中上诉人请求的是确认胶州市政府为宏运公司登记涉案土地使用权的行为违法，而本案上诉人请求的是对涉案土地使用权进行确权。原审法院将二者强行嫁接，从而认定上诉人与胶州市政府是否对涉案土地确权无法律上的利害关系，没有事实和法律依据。四、原审法院判决与山东省高级人民法院生效的（2016）鲁行终1437号民事裁定相抵触。该裁定已认定，上诉人与杰众公司、宏运公司就涉案土地使用权的执行异议纠纷，应通过行政确权后再决定下一步如何执行，而原审法院未对�案土地使用权进行确权。
被上诉人胶州市政府书面答辩称：被上诉人作出的1号决定书证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人请求法院判决涉案土地使用权归杰众公司享有缺乏事实和法律依据，且上诉人与之无利害关系。
原审第三人杰众公司、宏运公司未提交书面陈述意见。
原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。二审期间，案外人宋晓东、赵方丽向本院提交了要求参加案件审理申请书，请求作为第三人参加本案诉讼。
本院认为：
本案争议的焦点在于银丰公司与争议的涉案土地是否具有直接的利害关系。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权和使用权归属争议。”第十条第（一）项规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系……”也就是说，与争议的土地有直接利害关系的申请人才有权对土地权属争议申请调查处理。本案中，银丰公司是以杰众公司和宏运公司为被申请人，向胶州市政府提出土地权属争议处理申请，请求将涉案土地使用权确权登记在杰众公司名下。综合上述申请及本案事实可以看出，银丰公司申请调查处理的涉案土地使用权归属争议实际存在于杰众公司与宏运公司之间，银丰公司系作为杰众公司的债权人主张权利，其与涉案土地使用权并无直接关联。并且，银丰公司提交的现有证据亦不足以证明其与对涉案土地享有权利。因此，银丰公司提出的土地权属争议处理申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第（一）项的规定，胶州市政府据此作出1号决定书驳回其申请并无不当。
银丰公司主张原审法院判决回避了胶州市政府为虚假的宏运公司登记涉案土地使用权的违法事实，因本案涉及的是土地行政确权，至于胶州市政府为宏运公司所作的土地登记行为有无违法，与本案不是同一法律关系，不属于本案的审查范围，本院对此不予审查。银丰公司还主张本院生效的（2016）鲁行终1437号民事裁定明确“各方当事人之间的土地权属纠纷应由人民政府处理或通过行政诉讼解决”，原审法院以上诉人与涉案土地没有利害关系为由判决驳回诉讼请求与之相抵触，因该裁定所涉内容只是告知银丰公司解决土地权属纠纷的法律途径，并不影响原审法院在土地权属纠纷处理过程中对申请人资格进行审查，故对银丰公司的该项主张本院不予支持。对于案外人宋晓东、赵方丽要求作为本案第三人参加�讼的主张，因该二人系基于与银丰公司之间的土地使用权转让协议要求参加本案诉讼，而该转让协议的权利基础即银丰公司享有的涉案土地使用权已被胶州市国土资源局公告注销，该二人主张其已对涉案土地形成合法占有、使用的关系，缺乏事实和法律依据，故该二人与被诉行政行为及案件处理结果不存在法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定的应予参加诉讼的情形，对其请求本院不予准许。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郓城县银丰纺织有限公司负担。
本判决为�审判决。
审判长 王海燕
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月二十五日
书记员 李 倩