潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潢行初字第3号
原告吕继永，男，1966年生，汉族，住光山县城关镇胡围孜村。
委托代理人李厚民，河南人天律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告光山县城乡规划管理局。住所地：光山县紫水办事处健康东路。
法定代表人杨治刚，该局局长。
委托代理人邹山峰，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人乐洪根，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
第三人王晓婷，女，1978年生，汉族，住光山县仙居乡。
委托代理人上官同义，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为一般代理。
委托代理人杨庆辉，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告吕继永不服被告光山县城乡规划管理局（以下简称光山规划局）规划行政许可，向光山县人民法院提起诉讼。信阳市中级人民法院将该案指定本院审理，本院于2014年12月26日立案受理本案，于2014年12月29日向光山规划局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。在审理过程中，本院依法通知王晓婷作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。原告吕继永的委托代理人李厚民，被告光山规划局的委托代理人邹山峰、乐洪根，第三人王晓婷及其委托代理人上官同义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月22日，光山规划局根据王晓婷的申请作出建字第411522201400053号建设工程规划许可证（以下简称被诉规划许可证）。该许可证载明的建设人为王晓婷，建设项目名称：商住楼，建设位置：弦山办事处朝阳寺阚庄，建设规模：493.9㎡，附图及附件：申请、修建性详细规划图、建设用地规划许可证（地字第411522201400087301202号）、建设用地批准书（字第4115220000508）、光山县人民防空办公室行政审批文件（光防办审缴字（2014）045号）。
被告光山规划局于2015年1月8日向本院提供了作出被诉规划许可证的如下证据：
一、建设工程规划许可证申请表1份，光山县城乡规划管理局行政审批流程笺2份，建设工程规划许可证申请书、申请各1份，光山县人民防空办公室行政审批文件，光山县规划建房管理协议书、遵守规划管理承诺书、建设项目规划管理告知书，光山县人民政府土地管理文件（2014）30号、建设用地批准书，建设用地规划许可证，效果图、“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”，被诉规划许可证，罚没款、人防工程易地建设费、基础设施费票据，证明该局系根据王晓婷的申请作出被诉规划许可证；该局作出被诉规划许可证事实清楚、证据充分，符合法定程序和光山县该区域控制性规划要求。
二、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《城市居住区规划设计规范》、《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例实施细则》。
原告吕继永诉称，其有5间建房用地位于光山县城关健康路北侧白果树小区，由南向北第二排。2001年就已办理了土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2012年4月，王晓婷要在其建房用地正南方向建4层楼房。为此其到光山县政府信访，要求光山规划局依规处理。该局也曾制止王晓婷的建房行为，并称不经过四邻签字同意，不再为王晓婷办理建房手续。但是，2014年8月22日该局却为王晓婷办理了被诉规划许可证。该证签发前没有解决好邻里关系，没有通过四邻同意、签字，也没有公示。如今，王晓婷的楼房已建至第三层。该楼房后墙与其建房用地之间相距仅1米，该楼建成后，如果其在自己的建房用地上建房，建成的房子将永远见不到阳光。其持有的证件2001年就已签发，但光山规划局在2014年作出被诉规划许可证时不考虑实际情况，对其利益完全忽视。该证严重影响了其权益，发证程序违法。请求依法撤销被诉规划许可证。
被告光山规划局辩称：一、该局向第三人王晓婷颁发被诉规划许可证符合法律规定。第三人王晓婷向该局提交了符合法律规定的申请材料，该局审查后依法颁发该许可证，符合法律规定。该局在审批前，按照规定进行了公示，征求了利害关系人的意见。因该建设项目北侧为高压电力走廊，该局根据有关规定也征求了电力部门的意见。二、被诉规划许可证符合规划要求，没有损害吕继永的合法权益。该建设项目规划层数与西侧已建成的房屋一致，符合商住用地综合利用和区域协调一致的原则。吕继永关于其宅基地上将来建成的房屋“永远见不到阳光”的说法，是对不可能实现的结果的假设，不符合法律规定。该局作出被诉规划许可证事实清楚，证据充分，程序合法，请求依法予以维持。
第三人王晓婷述称：一、同意被告光山规划局的答辩理由，该局为其颁发被诉规划许可证有根有据，合理合法，程序正当。二、原告吕继永不是本案的利害关系人，没有应当得到法律保护的权利。（一）其所建设房屋北侧空地上没有任何建筑存在，且该空地系高压电线走廊，根据《电力设施保护条例》的规定，该处不允许建房。因此，原告吕继永并不是其邻居。被告光山规划局作出规划许可只须听取电业部门意见，无须征得原告吕继永的同意。（二）原告吕继永所持的两个许可证分别有六个月和半年的有效期，过期未办理用地手续和动工建设的，证件即自动失效，而原告吕继永至今未动工建房；其所持的批准书只是变更登记材料而不是土地使用权证，原告吕继永至今未取得“国有土地使用证”。因此，其所持的“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”和“城乡居民用地权属变更批准书”并不能作为其主张利害关系的凭证。请求依法维持被诉规划许可证，驳回原告吕继永的诉讼请求。
原告吕继永为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
一、光山县城镇建设用地规划许可证（城规字（2001）0011035，申请人：吕纪永（即本案原告吕继永，下同），建筑面积210㎡，建筑层数2层，用地位置：阚庄，用地四界：按城关镇土地所规划四界）、光山县城镇建设工程规划许可证（城建字（2001）0011035，姓名：吕纪永，批准占地面积：227.5㎡，批准建筑面积：210㎡，批准建筑地址：阚庄，作出时间：2001年11月28日），光山县人民政府颁发的“城乡居民用地权属变更批准书”（主要内容：经审查同意将城关镇土管所用地208㎡的土地使用权变更为吕纪永同志作为住宅使用，位置：城关镇阚庄村民组，土地使用权属国有，使用期限：划拨。）、《中华人民共和国物权法》第八十九条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条，证明其具有提起本案行政诉讼的诉讼主体资格。
信访事项处理意见书2份（复印件，落款日期分别为2012年4月24日、2014年11月26日，其中前一份附有送达回证和光山县县级领导干部接访工作台帐登记表），署名为吕继永的信访材料2份（复印件，落款日期为2012年4月23日、2014年12月23日），证明第三人王晓婷现建房用地是通过土地使用转让取得的，该地块原有的规划建筑层数为2层；第三人王晓婷自2012年4月起就与包括原告吕继永在内的邻居存在纠纷；被告光山规划局对第三人王晓婷提交的申请材料未尽到审慎审查义务；被诉规划许可证是附条件的，违反了行政许可法的规定。
光山县电业局于2014年12月5日出具的“声明”，证明第三人王晓婷所提交的申请材料不真实。
下载自被告光山规划局官方网站的该局简介，《中华人民共和国行政许可法》、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》、《信阳市城乡规划管理实施办法》、《信阳市规划区管理规定》、建设部《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规（2002）270号），证明四邻签字制度是城乡规划部门在作出规划许可时非常重要的前置程序；光山规划局在作出规划许可前应严格落实规划公示和四邻签字。
第三人王晓婷向本院提交了以下证据：照片5张，证明被诉规划许可证所许可建设项目的四邻情况、土地现状及被告光山规划局在作出规划过程中进行公示的情况。
在庭审中，经本院依法行使释明权，光山规划局补充提交了光山县城乡规划设计室提供的光山县县城总规图（2006年版）局部复制件，证明“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”中王晓婷建房及高压线位置均属实。吕继永提交了光山县人民政府弦山街道办事处出具的书面证明，证明其所持“城乡居民用地权属变更批准书”所涉及的土地是由2001年光山县原城关镇人民政府土地管理所向其“出让”。
经证据交换及庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告吕继永第一项证据中的光山县城镇建设用地规划许可证、光山县城镇建设工程规划许可证，可以证明其曾经获批可将原属光山县城关镇土管所的一块208㎡国有土地的使用权变更为其建住宅使用及其曾申请用地和建设规划的事实，具备真实性、合法性及与本案事实的关联性，本院予以采信。但至本案法庭辩论结束时，建设用地和建设工程两个规划许可证均已超过证件“说明”中规定的有效期，已自行失效；该项证据中的“城乡居民用地权属变更批准书”不是法定的，能证明其享有合法土地使用权的文件。故该部分证据不能证明相关规划仍具有效力，也不能充分证明吕继永享有相关国有土地的使用权。该项证据中其他部分系现行法律规定，与本案事实具有一定关联，本院予以采信。
原告吕继永第二项证据可以证明，自2012年4月至其提起本案行政诉讼，其曾多次就王晓婷建房规划一事进行信访，光山规划局也曾多次进行处理和答复，但结果均未能令其满意；王晓婷建房使用的土地系通过国有土地使用权转让取得，该块土地原有规划准建层数为2层。该项证据具有真实性，其来源合法，与本案事实存在关联性，本院予以采信。但该项证据不足以证明原告吕继永主张的其他待证明事实。
原告吕继永第三项证据，具备基本形式要件，其内容与本案事实相关。在庭审中，光山规划局和王晓婷认为该声明系光山县电业局在吕继永不断信访的压力下作出，对其合法性提出质疑，但均未能就此提出相反证据予以反驳。在此情形下，本院对此予以采信。
四、原告吕继永第四项证据中《信阳市规划区管理规定》的适用范围为“信阳市城市规划区”，在没有其他特殊规定的情况下，并不当然适用于光山县行政区域内的城乡规划管理，与本案事实没有关联性，对此本院不予采信。该项证据的其他部分系光山规划局网站页面内容和具有效力的法律、法规及其他规范性文件，具备真实性、合法性及与本案事实的关联性，本院予以采信。
五、被告光山规划局第一项证据，具备真实性、合法性及与本案事实的关联性。原告吕继永对其中的“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”四邻意见中“光山县电业局”印章的真实性和设计单位资质等提出质疑。就此，除关于印章真实性以外，吕继永未能提出其他相反证据予以反驳。而“光山县电业局”印章的真实性对该图整体真实性、合法性并不构成绝对影响。故该项证据本院均予以采信。
六、被告光山规划局第二项证据系现行有效法律、法规和国家标准，本院予以采信。
七、第三人王晓婷提交的照片属视听资料，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，其欠缺形式要件，在合法性上存在瑕疵。但在庭审中，吕继永、光山规划局均对其中编号为1、2号的两张照片所反映的现场情况无异议，对此本院予以采信。其编号为3、4、5的3张照片，虽然仅能反映“规划公示”和“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”在某处墙体进行了张贴，不能证明该处具体位置和张贴时间。但对照“规划公示”载明的时间和2012年4月23日吕继永信访材料的内容，可以认定吕继永通过公示知晓了王晓婷建房规划的内容，由此可以间接证明前述公示行为是客观存在的，故对该3张照片，本院亦予以采信。
经审理查明：2001年，光山县人民政府作出“城乡居民用地权属变更批准书”，批准将光山县城关镇土地管理所位于该县城关镇阚庄村民组的208㎡国有土地使用权变更给吕继永作为建住宅用地。同年，吕继永先后申请办理了“光山县城镇建设用地规划许可证”和“光山县城镇建设工程规划许可证”，该两证的“许可征地”和“批准用地”面积均为227.5㎡，建筑和批准建筑面积均为210㎡，在两证的“说明”中分别注明“领证六个月内未办理用地手续，此证自行失效”，“领证限期半年不建者，此证自行失效”。“光山县城镇建设用地规划许可证”载明的规划要求为“待高压线拆除后才许建正式楼房”。此后，吕继永未办理国有土地使用权变更登记手续，也未在该土地上动工建房。
王晓婷以国有土地使用权转让的方式，从案外人刘鉴处取得了位于吕继永获批变更使用权土地以南，一块面积为147㎡的国有土地使用权。该块土地在2001年规划许可的建筑层数为2层。2011年3月，王晓婷持该土地原有的“城乡居民用地权属变更批准书”、“光山县城镇建设用地规划许可证”、“光山县城镇建设工程规划许可证”及转让过程中的纳税凭证等材料，到光山规划局申请办理建房规划。2012年4月，光山规划局对该地块重新作出规划，规划用地面积为125.06㎡，层数为5层。该规划内容公示后，吕继永认为“该块土地与其地基之间相距仅1米”，遂开始以信访形式要求将规划层数确定为与周边住户一致并征得其本人同意。在处理过程中，王晓婷着手动工建房。同年9月21日，光山规划局规划监察大队以王晓婷违规建房为由对其处1500元罚款。
2012年9月17日，光山县弦山办事处在光山县城乡规划设计室作出的“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”中签署“同意申报”并加盖印章。光山规划局相关股室在图中注明须“重新完善土地手续，处理好相邻关系”等意见。该局分管领导则在图中注明“须处理好相邻关系，特别是北侧土地业主，如有纠纷，业主须无条件停工解决后继续施工”，同时提出“不得侵占高压走廊”等意见。经光山规划局负责人签署意见后，光山县分管领导于2012年10月10日签署同意本规划的意见。该图对王晓婷建房层数规划为4层，与其相邻邻街建筑层数一致。在该图公示结果一栏中载明“公示期间西侧住户签名真实，北侧住户吕纪永对王晓婷建房有异议，拒绝签字，东侧为6m生活路”；王晓婷在业主相关承诺一栏中写明“建房时如有纠纷，我自愿先停止施工，待矛盾解决后再开工建设”；在四邻意见签字“北”向栏中写有“同意”并加盖有“光山县电业局”印章。此后，光山规划局曾组织吕继永与王晓婷进行协商，但双方未能达成一致。吕继永继续为此信访，王晓婷也因其申请迟迟未获批准而信访。
2014年4月18日，光山县人民政府作出光政土（2014）30号土地管理文件，同意光山县国土资源局拟定的“王晓婷办理协议出让土地使用权方案”。该文件规定：出让面积为125.06㎡，容积率为3.71，用地性质为商住用地（一层为商业，二至七层为住宅），补缴出让金金额为85，106元，于批准后3个月内动工，一年内完工。同日，王晓婷如数缴清了应补缴出让金。光山县国土资源局根据该文件向王晓婷颁发了“建设用地批准书”。在该批准书“说明”中载明，该文书“为依法使用土地建住宅的法律凭证，房屋竣工后，凭批准书到国土资源部门申请核发土地使用证”。2014年6月30日，光山规划局向王晓婷核发了“建设用地规划许可证”。2014年7月1日，王晓婷通过光山县人民防空办公室的审批，并缴纳了人防易地建设费14，790元。
2014年7月4日，王晓婷向光山规划局提出办理建设工程规划许可证的书面申请，并提交了光山县人民防空办公室文件及交款票据、光山县规划建房管理协议书、遵守规划管理承诺书、建设项目规划管理告知书，光政土（2014）30号文件及建设用地批准书、建设用地规划许可证和修建性规划图等申请材料。光山规划局以其申请材料中无效果图为由，将其申请退回。此后，光山规划局规划设计室作出“健康路北侧临街建筑效果图”，经业主同意，并经光山规划局和光山县相关领导审批。2014年8月11日，该局接收王晓婷的申请和补充后的相关材料，并进入内部流转程序。在对申请材料进行审核后，该局于2014年8月22日作出被诉规划许可证。吕继永认为该许可证侵害了其享有使用权的土地的通风、采光等权益，违反了信赖保护原则，遂提出行政诉讼。
另，至本案庭审时，在吕继永主张拥有使用权的土地上仍存有两根并列电线杆，该电线杆属于一条电压等级为110千伏的架空输电线路。根据国务院《电力设施保护条例》关于电力线路保护区的相关规定，该输电线路的保护区为线路向两侧各延展7.5米。按照这一标准，吕继永主张拥有使用权的土地的绝大部分面积及王晓婷申请建房土地的东北一角，均在电力线路保护区内。光山规划局在作出被诉规划许可证时，为避让该保护区，已将王晓婷相应的土地面积从规划许可中扣减。2014年10月，当王晓婷进行第三层楼房建设施工时，因吕继永信访，被光山规划局责令停工。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。据此，光山规划局作为光山县人民政府城乡规划主管部门，具有作出本案被诉规划许可证的法定职权。
本案各方当事人争议的焦点在于：一、被诉规划许可证认定事实是否清楚，证据是否充分。二、发证程序是否合法。三、被诉规划许可证是否损害了原告吕继永的合法权益。
一、被诉规划许可证认定事实是否清楚，证据是否充分。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十三条规定，在城市、镇规划区内新建建筑物的，建设单位或者个人应当持建设工程规划许可申请书；使用土地的有关证明文件；建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；建设工程设计方案；依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，应当提交修建性详细规划及法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。《信阳市城乡规划管理实施办法》第四十一条规定除提交前述申请材料外，还应提交防空地下室建设批文。本案中，王晓婷在提出建设工程规划许可申请时，提交了申请书，土地使用批文和用地批准书，建设用地规划许可证，光山县人民防空办公室批文和该建设项目的修建性详细规划，但其中并无建设工程设计方案。2014年7月7日，光山规划局退回王晓婷的申请，但该局就此提出的理由是“无效果图”。在该效果图被作出并经审看、审批后，光山规划局即正式受理王晓婷的申请，并最终作出被诉规划行政许可证。王晓婷提出建设工程规划许可申请时，并未提交该建设项目的“建设工程设计方案”，其补充提交的建筑效果图可以视为该设计方案的组成部分之一，但不能以此替代之。在庭审中，光山规划局提出“健康路北侧王晓婷建房修建性详细规划图”中包含了设计方案的主要内容。但该局所提交“建设工程规划许可证申请表”的“证件及材料”项目下“建设工程设计方案”栏内容却呈空白状态，显然不能佐证上述说法，对此本院不予认可。据此，王晓婷提交的申请材料并不完整，光山规划局作出被诉规划许可证的主要证据存在瑕疵。
二、发证程序是否合法。关于建设工程规划许可证的作出程序，上述法律、地方性法规及规范性文件均未作出明确规定。但依照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定和正当程序原则，光山规划局应履行申请、受理、审查和决定的许可程序。
在庭审中，吕继永认为，光山规划局作出被诉规划许可证之前未向其告知陈述、申辩和听证权，属程序违法。对此，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该条规定的立法本意在于充分保护行政许可申请人、利害关系人陈述自己意见的权利。在本案中，光山规划局于2014年4月18日将王晓婷建房修建性详细规划进行了公示。吕继永知晓公示内容后，即以信访形式明确提出了自己的意见。因此，光山规划局虽未向吕继永告知陈述申辩权，但并未影响其该项权利的行使，该处可不视为违反法定程序。
在庭审中，吕继永认为，王晓婷通过转让获得使用权的土地，原有规划仅准许其建二层楼房，光山规划局在未履行法定程序即改变原有规划及未严格履行“四邻签字”程序，取得四邻同意的情况下，就作出被诉建设工程规划许可证也属程序违法。对此，本院认为：（一）根据本院依法采信的证据，该土地原使用权人于2001年获得建设用地和建设工程规划许可后，并未进行建设。根据当时仍然有效的《河南省﹤城市规划法﹥实施办法》第三十五条规定，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后六个月未申请办理用地手续，或取得建设工程规划许可证后六个月内未开工，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证或建设工程规划许可证自行失效。至王晓婷于2011年重新申请规划许可，原有规划许可已自行失效。在此前提下，光山规划局可根据光山县城区规划要求作出新的规划许可。（二）《中华人民共和国行政许可法》、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》和《信阳市城乡规划管理实施办法》等法律、法规及规范性文件中，对于规划主管部门在作出建设工程规划许可前是否必须征得被规划许可项目所在地“四邻”的同意均无强制性规定。光山规划局关于征求四邻意见及签字的目的在于减少规划许可所导致的邻里矛盾，保证规划许可顺利实施的说法，符合其工作实际，本院予以认可。四邻签字程序对于保护利害关系人知情权及其他权利具有积极作用，但其并不是法定的建设工程规划许可的前置程序。综上，对吕继永这一观点本院不予支持。
《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，吕继永通过信访途径提出对王晓婷建房工程规划的异议后，光山规划局即应明确其与该许可之间的利害关系，依法应向其告知听证权利。尽管吕继永在信访过程中向光山规划局展示了自己所持有的“城乡居民用地权属变更批准书”、“光山县城镇建设用地规划许可证”和“光山县城镇建设工程规划许可证”等“三证”，并多次清楚地表明对该局拟作出规划的反对意见和自己的具体要求，光山规划局也听取了其有关陈述内容，先后多次对其信访要求进行答复，并组织其与王晓婷进行协商。但该局未能提供证据证明，已在此过程中向吕继永充分展示王晓婷的申请材料并记录其对这些材料的意见。因此，该局的前述行为不能完全替代听证程序所具有的作用，无法使未告知和组织听证所导致的程序违法状态得到事实上的修复。该处应属光山规划局作出被诉规划许可证时存在的程序违法情形。
三、被诉规划许可证是否损害了原告吕继永的合法权益。合法权益是符合法律规定的权利和利益的统称，与利益并不完全等同。在庭审中，吕继永主张被光山规划局作出被诉规划许可证损害的合法权益有：通风、采光、日照等相邻权和其对2001年“城乡居民用地权属变更批准书”等“三证”已产生的信赖利益。
首先，《中华人民共和国物权法》第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”根据该条规定，权利人主张通风、采光、日照等相邻权的前提应当是其建筑物的客观存在，而至本案庭审结束，在吕继永主张使用权的土地上除两根电线杆外，并不存在其他建筑物或构筑物。因此，其主张该项权利尚欠缺事实要件。
其次，行政行为的“信赖利益”一般认为是行政相对人信赖行政机关允诺而导致的损失。具体到本案中，如前所述，吕继永2001年所取得的“光山县城镇建设用地规划许可证”和“光山县城镇建设工程规划许可证”中，均载明了六个月的有效期限，并已明示证件过期自动失效。在“光山县城镇建设用地规划许可证”还载明了“待高压线拆除后才许建正式楼房”的前提。而“城乡居民用地权属变更批准书”则要求其“按规定，办理土地使用权变更后的有关事宜”。由此可见，如果将当时光山县人民政府作出的批准和光山县建设局作出的两个规划许可视作允诺，那么该允诺都附有期限或条件限制，只有在规定时间内且满足一定条件，方可得到兑现。根据审理查明的事实，显然，吕继永在取得两个规划许可后的6个月内未能动工建房，土地使用权的变更登记也未能顺利办理。在庭审中吕继永也未提交证据证明其在2001年取得该“三证”后，因准备建房进行了投入。即便该投入客观存在，也应另案主张，与本案事实并无关联。因此，吕继永所主张的“信赖利益”欠缺事实依据且与本案无关。
第三，本院依法采信的证据可以证明，吕继永所主张的“合法权益”实质上是其对“城乡居民用地权属变更批准书”中相关土地行使使用权的期待利益，即其可以在该土地上建设住宅。如果吕继永享有该土地合法的使用权，则该利益可视为其合法预期利益，本院应在本案裁判中予以充分考量。吕继永虽于2001年曾获批将相关土地使用权变更至其名下用于建房，但此后未能办理土地使用权的变更登记。经本院行使释明权，在本案庭审结束后的合理期限内，吕继永仍无法提供与土地使用权变更登记相关的其他证据，无法证明自己享有合法的土地使用权。而该批准本身并不能作为证明其享有土地使用权的法定凭证。此外，由于目前高压线杆和架空输电线路仍然存在，该土地绝大部分面积处在电力线路保护区范围内。根据《电力设施保护条例》第十五条规定，在电力线路保护区内，不得兴建建筑物、构筑物。基于这一原因，客观上目前吕继永也无法进行其房屋的建设。因此，吕继永在相关土地上建设住宅的期待利益尚欠缺合法要件。
综合以上分析，吕继永所称的“合法权益”客观上尚不存在。虽然吕继永所持“城乡居民用地权属变更批准书”可以作为其与被诉规划许可证之间存在形式上利害关系的证据，使其具有提起本案行政诉讼的诉讼主体资格。但吕继永关于其合法权益受到被诉建设规划许可证侵害的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，吕继永与被诉规划许可证之间存在形式上的利害关系，光山规划局作出被诉规划许可证的证据存在瑕疵，违反法定程序。但吕继永关于其合法权益受到该许可证侵害的主张不能成立，其诉讼请求没有充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第二十七条、第三十二条、第三十四条、第四十一条第（一）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第二十七条、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告吕继永要求撤销被告光山县城乡规划管理局于2014年8月22日作出的建字第411522201400053号建设工程规划许可证的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告吕继永负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 李智勇
人民陪审员 黄守志
二〇一五年三月三十日
书 记 员 梁 进