山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潍行初字第3号
原告潍坊市寒亭区固堤街道办事处流河四村村民委员会。
法定代表朱绪垒，村主任。
委托代理人于子山，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人李伟国，山东求是和信律师事务所律师。
被告潍坊市寒亭区人民政府。
法定代表人李兰祥，区长。
委托代理人王海燕。
委托代理人李斐。
第三人潍坊市寒亭区固堤街道办事处东辛庄子村民委员会。
法定代表人刘汉林，村主任。
委托代理人屠建东。
原告潍坊市寒亭区固堤街道办事处流河四村村民委员会（以下简称流河四村）诉被告潍坊市寒亭区人民政府（以下简称寒亭区政府）、第三人潍坊市寒亭区固堤街道办事处东辛庄子村民委员会（以下简称东辛庄子村）土地权属纠纷行政裁决一案，本院于2013年12月27日受理后，于12月31日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据和法律依据。本院依法组成合议庭，组织原告、被告、第三人举行听证进行了证据交换，并于2014年1月17日、3月3日、3月10日三次公开开庭审理了本案。原告法定代表人朱绪垒及委托代理人于子山、李伟国，被告委托代理人王海燕，第三人法定代表人刘汉林及委托代理人屠建东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月11日，被告寒亭区政府作出寒政土争决字（2013）1号《关于固堤街道东辛庄子村与流河四村土地权属争议案件决定》（以下简称1号决定），认定：原告与第三人因78亩土地权属发生争议。该争议地块位于寒亭区固堤街道利民河东侧，煤灰场西南角，图幅号J-50-119-（20），图斑号11号。通过调查和查阅山东省1977年7月航拍、1989年调绘的土地详查地籍图及1989年地籍台账等档案资料，均表明涉案地块归东辛庄子村所有，并且地籍图及台账上的面积和图斑号都能一一对应。同时，从1989年土地详查时东辛庄子村与其他邻村签订的边界协议书和地籍图也能证明该地块归东辛庄子村所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第二十七条“单位与单位之间的土地权属争议，协商调解不成的由县级以上人民政府作出处理决定”的规定，由于争议双方不能达成一致，且均不同意调解，决定：争议的土地78亩土地所有权归东辛庄子村。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、潍坊市人民政府潍政复决字（2013）194号行政复议决定书，证明寒亭区政府作出的土地权属决定是严格按照法律程序调查处理的。2、1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图，证明涉案地块的位置属于东辛庄子村。3、1989年土地详查地籍台账，证明图斑号的地块编号、位置、面积数与台账相吻合，属于东辛庄子村。4、1989年东辛庄子村与其他邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图，证明涉案土地归东辛庄子村所有。5、寒亭区国土资源局土地权属争议卷宗二本，证明被告作出涉案1号决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
被告在第一次庭审后补充提交下列证据材料：6、流河四村与流河三村签订的土地边界协议书、地籍图，证明1989年6月27日流河四村与流河三村签订边界协议时，所附地籍图上明确标明涉案土地归东辛庄子村所有。7、寒亭区土地利用现状图（2008年4月航拍、2009年2月调绘），证明流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，现状图上标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内，并一并提交地籍档案原件供法庭审查。8、寒亭区国土资源局“关于东辛庄子村11号图斑的情况说明”，载明：11号图斑位于J-50-119-（20）图幅版图内，面积约351.15亩，其中包括农村道路、沟渠、荒草地、坑塘水面、旱地，隶属于东辛庄子村。争议的78亩土地包含在11号图斑中荒草地的范围内。
原告流河四村诉称：1、争议土地解放前为流河村所有，属该村野围子地块范围之内。1951年11月土地改革时，原潍北县人民政府对流河村住户颁发土地房产所有证，证书中载明了朱其良、朱延峰、朱延超、朱聚德、朱作德、朱相彦等住户在野围子地块相应土地的亩数、四至等基本情况，后流河村分为流河一、流河二、流河三、流河四四个生产大队，争议土地归流河四大队。上世纪六、七十年代，固堤公社提倡种植水稻，流河四大队在该土地上种植水稻，故该地块又叫老秧田、秧田、稻田等名称。原流河四大队即为现在的原告。2、争议土地一直由原告耕种，第三人从未耕种。从原潍北县人民政府颁发的土地房产所有证可知，最迟从颁证之日起，流河村村民便在野围子地块范围内耕种；第三人认可1964年原告在涉案地块上种植一年水稻；1977年8月《固堤公社干十系统稻田面积统计图》证明，原告此时仍在该地块上种植水稻；土地承包经营后，原告将该地块承包给本村村民，部分村民再转包，第三人的村民证实承包过该争议土地进行经营；固堤镇政府的灰厂污染费收据和黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单均证明争议土地归原告所有以及原告在此耕种的事实。3、被告作出1号决定的主要证据不足。被告作出1号决定依据的主要证据是1977年7月航拍、1989年调绘的土地详查地籍图、1989年地籍台账、1989年土地详查时第三人与其他邻村签订的边界协议书，上述证据无法确定涉案土地为第三人所有。一是被告调查的土地档案资料仅有地籍图、地籍台账，没有地籍调查表、界址调查记录、宗地草图，档案资料不完整。故不能确定被告的地籍图、地籍台账是如何形成的，单凭地籍图和地籍台账不能确定土地权属。二是原告未与东辛庄子村签订边界协议书，东辛庄子与其他邻村签订的边界协议书不能确定涉案土地的权属。4、被告作出的1号决定适用法律错误。被告适用《土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第二十七条的规定处理本案，而没有适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，属于用程序性法律解决实体性问题，结果必然错误，故被告适用法律错误。综上，被告在地籍详查时未按法律规定严格履行职责，在出现纠纷后未按土地权属争议法律规定进行调查，其于2013年7月11日作出的1号决定主要证据不足，适用法律错误，将原告所有的土地错误确权给第三人，侵害原告的合法权益，请求法院撤销被告作出的寒政土争决字（2013）1号决定。
原告为支持其诉讼请求，提交如下证据和依据：1、1987年9月9日国家土地管理局《城镇村庄地籍调查规程》，证明被告未按该规程进行地籍调查，没有地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等材料，故被告提供的地籍图、地籍台账的形成不具有合法性，不能以此作为行政裁决的证据。2、1989年11月18日国家土地管理局《土地登记规则》，证明土地的初始登记必须履行“地籍调查、权属审核”等程序，被告未履行该程序，未对争议土地进行初始登记。3、1995年5月1日国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，证明被告应以实体性法律法规处理土地权属纠纷，但在1号决定书中被告以程序性法律法规处理纠纷，属于适用法律依据错误。4、1951年11月原潍北县人民政府为流河村23位村民颁发的《土地房产所有证》，证明涉案土地原为流河村野围子地块范围，该所有证证明了涉案土地的历史渊源问题，即1951年土地改革时争议土地归流河村的村民所有。5、流河一村、流河二村、流河三村村委会共同出具的书面证明，证明涉案土地为野围子地块范围，该土地又叫老秧田、秧田、稻田等名称，现归原告流河四村所有。6、《固堤公社干十系统稻田面积统计图》（1977.8），证明涉案土地经原告多年的改造，投入大量人力、物力，于1977年8月形成了大面积的稻田，此图是对原告多年改良稻田成果的确认以及以后整改的计划，证明了该地归原告所有，原告一直在此耕种的事实；7、2004年2月20日固堤镇政府支付灰厂污染费10570元的收据，证明因潍坊发电厂的粉煤灰池对涉案土地造成污染，原告作为该土地的所有权人得到补偿，该土地归原告所有。8、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单，载明“地块：野围子稻田；亩数：1.89亩；时间：2010年3月15日”的内容，证明重质液体管道从涉案土地上通过，原告作为所有权人获得补偿，该土地归原告所有。9、原告代理律师对朱某甲、朱某乙的调查笔录，证明涉案土地一直由流河四村村民耕种。10、流河三村村主任朱恒忠出具的书面证明，证明涉案土地一直由原告耕种、所有；2000年春，固堤镇政府工程需要土方，因涉案土地属原告所有，所需土方从该土地上取土，政府决定其他村村民出工拉土，免除原告村民的出工义务。11、1951年原潍北县人民政府为第三人村民刘某甲颁发的《土地房产所有证》，证明刘某甲的“东地”面积只有1.327亩，折合现在土地面积3.981亩，从《固堤公社干十系统稻田面积统计图》看出，第三人在村东、利民河西侧有大片土地，“东地”应在此范围之内，故“东地”不可能为涉案土地，与涉案土地无关。12、照片四张，通过对涉案土地、潍坊发电厂粉煤灰池及周边地块拍摄的照片，证明粉煤灰池周围已经种植了棉花等农作物，被告、第三人所称涉案土地高度盐碱化无法耕种不真实。13、被告对刘某乙的调查笔录、第三人提交的刘某乙书面证明、第三人村32名老人出具的书面证明，该调查笔录与第三人提交的刘某乙书面证明相互矛盾，第三人承认32名老人出具的书面证明系一人所签，证明第三人向被告提交的证据不真实，被告以不真实的证据作出的1号决定应予撤销。14、原告自己制作的争议土地现状图，证明原告在土地延包时将涉案土地发包给部分村民，上述村民已取得了土地承包经营权，其中涉案土地的西半部分由朱某丙家庭承包，朱某丙再无其他承包土地。15、寒亭区人民政府1号决定书。16、潍坊市人民政府潍政复决字（2013）194号行政复议决定书。17、2004年1月15日潍坊发电厂与寒亭区固堤镇人民政府签订的“关于粉煤灰污染问题的处理协议”，原告认为该协议附表中流河四村领取补助款的80亩土地为涉案土地，涉案土地应归原告所有。18、流河三村村民朱某丁的承包合同、朱某丁的书面证明及身份证复印件、流河三村村委会的书面证明各一份，证明的内容是朱某丁自2003年承包煤灰池南边流河四村的60亩左右土地，2004年政府发放土地污染补助款时，由于政府与农户不直接接触，所以将61亩土地污染补助款发放给流河三村村委会，17号证据补偿协议附表中流河三村领取补助款的61亩土地即为朱振礼承包的土地，实际上归流河四村所有。19、由寒亭区固堤街道经营管理站加盖公章的流河一村、流河二村、流河三村、流河四村农村财务代管资金专用存入凭条复印件各一份，证明流河四村就涉案土地领取补偿款，由经管站代管。
被告寒亭区政府答辩称：1、被告作出的1号决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。本案争议地块为1989年土地详查时东辛庄子村11号图斑的一部分。通过调查、查阅1977年7月航拍、1989年调绘的土地详查地籍图、地籍台账等档案资料、1989年土地详查时东辛庄子村与其他邻村流河三村、郑仲村签订的边界协议书和地籍图以及流河三村与流河四村签订的边界协议书和地籍图，均表明该地块归东辛庄子村所有。地籍图和地籍台账登记的相关信息记录准确，能够相互对应、相互印证，客观真实的反映争议地块的权属情况。寒亭区政府本着客观、公正、公平、公开的原则，从受理、调查、调解、裁决、送达，严格按照《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》及国家土地管理法律法规的规定办理，程序合法。经多次调解，双方不能达成一致，按照《土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二十七条的规定，作出涉案1号决定将争议土地裁决归东辛庄子村所有。2、寒亭区政府出具的地籍图、台账等形成过程合法。寒亭区政府用于确定权属关系的地籍图系1977年7月由国家航拍、1989年全国第一次土地详查时，国土资源部门会同各村集体、水利等部门成立工作组，专门派出工作人员进行权属调查，调查时由相关村集体代表现场指界，工作人员按照双方认可的接线埋设标志物，并把双方村界及测量出的沟路渠长宽、地块面积等相关信息标绘到航拍图上和登记到台账，形成能确定权属关系的地籍图及土地台账。同时，双方签订边界协议书，做到图、台账和边界协议书相互对应。因此，1989年形成的土地详查成果资料是合法有效的。3、争议地块的历史渊源情况说明。原告诉状中提到的1951年原潍北县人民政府颁发的《土地房产所有证》，虽然记载了野围子地块的面积和四至，但无法证明野围子地块在涉案土地范围内，该证据无证明力，应不予采纳。原告提供的1977年8月《固堤公社干十系统稻田面积统计图》只能证明当年流河四村在此耕种过，并不能证明该地块的权属关系。土地权属应以权属调查为依据，原告提供的固堤镇政府的灰厂污染费收据、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单无法证明是对涉案土地的补偿，上述补偿与涉案土地无关。原告提到的第三人没有在该地块耕种的问题，经查是因为1992年潍坊发电厂在涉案土地以东建粉煤灰池，因粉煤灰池蓄水位太高，导致粉煤灰池附近的土地高度碱化，无法耕种。同时，潍坊发电厂未经第三人同意在该土地架设十四根电杆构成侵权行为，为此第三人及村民于2005年4月将潍坊发电厂起诉到寒亭区人民法院，潍坊发电厂承认造成污染并答应赔偿损失，但双方就赔偿金额未达成一致，法院委托鉴定至今未予判决，由于判决前需要维持原貌，所以未耕种。综上，寒亭区政府作出的涉案土地权属争议案件决定，事实清楚，依据充分，适用法律正确。请求潍坊市中级人民法院依据事实和法律驳回原告诉讼请求或维持涉案1号决定，以维护正常的土地管理秩序。
第三人东辛庄子村同意被告的答辩意见，同时述称：1、涉案土地从历史上看归第三人东辛庄子村所有。该涉案土地在第三人村民刘某甲的《土地房产所有证》中标识为东地，俗称“七十二个窝蜗”，该证证明了涉案土地历史上归第三人所有的事实。第三人通过走访调查本村70岁以上老人32名，他们出具的书面证明证实涉案土地所有权系第三人所有。寒亭区国土资源局的地籍台账、经国土资源部门备案的地籍图、第三人与其他邻村签订的边界协议书和附图能证实涉案土地归第三人所有。涉案土地自土地改革前至1992年，大部分期间由第三人进行耕种。该涉案土地在土地改革前系刘某甲耕种；人民公社成立后，由第三人的二小队耕种；1964年当时固堤公社提倡试种水稻，由固堤公社水利站与第三人协商由原告在该地块试种一年水稻，因失败而告终，此后仍然由第三人的二小队耕种；土地承包后由二小队村民王某某耕种，此人因1984年落实政策就工，该土地委托第三人的村民刘某乙耕种；1992年潍坊发电厂在涉案地块以东建粉煤灰池，因粉煤灰池蓄水位太高，导致附近土地高度碱化无法耕种，根本不是原告所说的第三人从未在涉案土地上耕种过。2、原告认为被告作出1号决定适用法律错误不成立。原告对涉案土地的耕种未达到连续耕种20年的条件，所以，不能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定。被告对土地争议的处理适用《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》的规定，符合法律的规定。
第三人提供如下证据：1、由东辛庄子村70岁以上32位老人共同出具的书面证明，证明争议土地在土地改革前系刘某甲耕种的事实；2、刘某丙出具的书面证明，证明争议土地在人民公社成立后由东辛庄子村二小队耕种的事实；3、王某某出具的书面证明，证明争议土地在土地承包后由东辛庄子村村民王某某耕种的事实；4、刘某乙于2013年11月8日出具的书面证明，证明在1984年东辛庄子村村民刘某乙在争议土地耕种的事实；5、起诉状二份，意在证明因第三方侵害东辛庄子村在争议土地上的权益，第三人及村民向寒亭区人民法院起诉的事实；6、鉴定报告材料一宗，证明寒亭区人民法院已经认定争议土地归东辛庄子村所有及经鉴定争议土地无法进行耕种的事实；7、地籍图，证明争议土地的权属归东辛庄子村所有，且该地籍图已在国土资源部门予以备案；8、录音资料两份（附光盘），证明流河四村提供的“流河一、二、三村共同出具的书面证明”系伪证；9、民事诉讼案件受理通知书、鉴定报告材料，证明潍坊发电厂造成涉案土地污染构成侵权，第三人提起诉讼并经寒亭区人民法院受理的事实；鉴定报告材料证明对受污染土地委托鉴定情况及鉴定结果为涉案土地不能耕种的事实；10、2004年1月15日潍坊发电厂与寒亭区固堤镇人民政府签订的“关于粉煤灰污染问题的处理协议”，证明涉案土地的补偿主要针对东辛庄子村，对原告的补偿是对经过的道路予以补偿而不是对涉案土地的补偿；11、潍坊市国土资源局“关于对寒亭区固堤街道东辛庄子村村民反映与流河四村土地纠纷的调查报告”，证明潍坊市国土资源局认定涉案土地归第三人所有；12、东辛庄子村委会“关于华潍发电厂对东辛庄子村土地污染补偿地块位置的情况说明”。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表质辩意见如下：对1号证据无异议。对2－7号证据来源的真实性无异议，对证据的证明对象、证明内容有异议，认为：2号、3号证据，航拍图不能反映土地的范围界线；按照《城镇村庄地籍调查规程》、《土地登记规则》的规定，地籍调查、初始土地登记规定有严格的程序，被告仅提供了地籍图和台账，没有提供地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等资料，所以该地籍图和台账的形成不能确定是否符合法律规定，单凭该地籍图和台账不能确定土地权属；4号证据系第三人与郑仲村、流河三村签订的边界协议书及附图，与本案无关，不能以此推定涉案土地归第三人所有；5号证据中被告对朱某戊等10人的调查笔录，能够证明涉案土地由原告实际耕种的事实；6号证据是原告与流河三村的土地边界协议书及附图，只能证明原告与流河三村之间的土地权属关系，不能证明原告与其他村的土地权属争议问题，在附图上涉案土地虽标注为“东辛庄子村”，但该附图系被告单方制作，不代表原告与流河三村签订边界协议书时认可涉案土地归第三人所有；7号证据，原告对图纸所标示的现状位置无异议，但认为土地利用现状图系根据错误的地籍图、台账绘制，因此不予认可；对被告提交的8号证据，原告认为寒亭区国土资源局未加盖公章，且该“情况说明”关于“涉案土地属于东辛庄子村及涉案土地为荒草地”的内容不符合客观事实，因此不予认可。
原告对第三人提交的证据发表质辩意见如下：对1－4证据的真实性有异议，不予认可；5号、6号、9号证据，原告对民事诉状、案件受理通知书的真实性无异议，寒亭区人民法院确实受理了第三人诉潍坊发电厂环境污染损害赔偿纠纷案件，但是，鉴定报告材料上没有寒亭区人民法院的公章，对其真实性有异议，而且，该鉴定报告材料不能证明所委托鉴定土地就是第三人的土地，更不能证明涉案土地包含在所委托鉴定土地的范围内；7号证据同被告2号证据的质证意见；8号证据系偷录，录音内容不清楚、不能确定被录音人身份，不予认可；10号证据与原告17号证据一致，证明了涉案土地属于原告；11号证据系潍坊市国土资源局在行政裁决前提供的处理意见，国土资源部门无权确定土地权属，对该证据不予认可；12号证据是第三人单方出具，内容不真实，不予认可。
被告对原告提交的证据发表质辩意见如下：1－3号证据系地籍调查、土地登记、土地确权方面的规章文件，予以认可；对4号证据，认可1951年原潍北县人民政府为23户村民发放了《土地房产所有证》的事实，但因历史久远，当时领证的村民已经过世，政府也没有相关的档案资料，因此，23份《土地房产所有证》的四至和范围无法确定，不能确定23份《土地房产所有证》上载明的“野围子地块”的具体位置，也不能证明“野围子地块”在涉案土地范围内；对5号证据的真实性有异议，不予认可；对6号证据的真实性无异议，但认为只能证明1977年原告在此耕种过，不能证明连续耕种的事实；对7－8号证据的真实性无异议，但是认为涉案土地的南边与原告的土地相连，故不能证明是对涉案土地的污染补偿；对9－10号证据证言内容的真实性不予认可，而且，从10号证据证言内容来看，出证人朱某已认可原告与第三人对涉案土地权属存有争议，故不能证明涉案土地由原告管理使用的事实；12号证据不能确定是否为涉案土地的现状照片，与本案无关，而且从照片看棉花地里荒草丛生，说明地质不好；13号证据与被告5号证据中对刘某乙的调查笔录及第三人的1号、4号证据一致，无法确定证言内容的真实性，没有作为行政裁决的依据；14号证据系原告自己制作，不予认可；对11号、15号、16号证据本身真实性无异议，但不能证明原告的主张；17号证据与第三人的10号证据一致，无法确定是对涉案土地的补偿，没有作为行政裁决的依据；18号证据中流河三村出具证明的真实性无异议，但无法确定流河三村领取补偿款的61亩土地为涉案土地；朱某丁出具证明的书写内容笔迹与签名笔迹不一致，对真实性不予认可，故该证据不能证明原告的主张；19号证据，四份票据系拼凑复印，且污染费补偿单据不能确定是否与涉案土地有关，该证据不能证明原告的主张。
第三人对被告提供的证据无异议。对原告提供的证据，认为13号证据能够证明在土地改革前涉案土地由本村村民刘某甲耕种、1984年－1992年涉案土地由本村村民刘某乙耕种的事实；17号证据能够证明2004年潍坊发电厂就涉案土地对第三人进行了补偿；其他质辩意见与被告相同。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：被告提交的1号证据系潍坊市人民政府行政复议决定书，真实、合法与本案有关联，认定为有效证据，能够证明本案1号决定经行政复议维持的事实；被告提交的2－4号、6号证据系1989年形成的土地详查地籍图、地籍台账、边界协议书及附图等地籍档案资料，原告对其真实性没有异议，该宗证据符合证据的有效形式，认定为有效证据。1989年的地籍档案资料，记载着涉案地块标注为东辛庄子村的事实，地籍图与台账记载的所有权人、地块编号、位置、面积数相吻合；同时，1989年东辛庄子村与其他邻村流河三村、郑仲村签订的边界协议书及附图上，涉案土地的位置标注为东辛庄子村；1989年流河四村与流河三村签订的边界协议书及附图上，涉案土地亦明确标注为东辛庄子村所有；7号证据系2009年2月调绘的寒亭区土地利用现状图，真实、合法与本案有关联，认定为有效证据。该图标示了流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，亦标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内；5号证据系被告在行政程序中形成的土地调查卷宗材料，被告在行政程序中对原告的多个村民及第三人的村民分别进行了调查，收集了两个村出具的多份证人证言，从调查笔录、证人证言内容来看，两个村的村民各执一词，无法确认证言内容的真实性，因此被告对原告、第三人提供的证人证言均未予采信，均没有作为行政裁决的依据；8号证据系诉讼中寒亭区国土资源局对东辛庄子村11号图斑的情况说明，非行政裁决的依据，不作认定。
关于原告提供的证据和依据：原告提交的1－3号证据，《城镇村庄地籍调查规程》、《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》系地籍调查、土地登记、土地确权方面的规章文件，适用于本案；4号证据，系23份1951年11月原潍北县人民政府为流河村23位村民颁发的《土地房产所有证》，该23份所有证记载的“野围子地块”面积共149余亩，但证上记载的“野围子地块”的四至和范围无法确定，与争议地块是否有关联不能确定，以“野围子地块”的归属证明争议的78亩土地的归属是不成立的，从而不能以此认定争议土地历史上归原告所有，认定为无效证据；6号证据系《固堤公社干十系统稻田面积统计图》，被告、第三人对其真实性无异议，认定为有效证据。但该图只是反映了1977年原告在涉案土地上种植水稻的情况，不能证明自1964年至1977年期间原告是否连续耕种的事实；7号、8号证据，系固堤镇政府支付灰厂污染费收据和黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单，从内容看不能证明是对涉案土地的补偿，与本案不具有关联性，认定为无效证据；5号、9－10号、13号证据，系证人证言和被告的调查笔录，证人及被调查对象均与原告或第三人有利害关系，被告、第三人对证言内容的真实性有异议，不能证明涉案土地归原告所有的事实，认定为无效证据；11号证据是原潍北县人民政府为第三人村民刘某甲颁发的《土地房产所有证》，不能证明刘某甲的“东地”是否与涉案土地有关，与本案缺乏关联性，认定为无效证据；12号、14号证据系原告自己拍摄照片和制作的土地现状图，被告、第三人不予认可；15号、16号是本案被诉1号决定和行政复议决定书；17－19号证据是固堤镇政府与潍坊发电厂“关于粉煤灰污染问题的处理协议”、村民承包合同及经管站资金代管凭条，反映了2004年潍坊发电厂因污染问题向煤灰池周边包括东辛庄子村、流河四村在内的七个村给予补偿的事实，但从处理协议内容看不能确定2004年流河四村领取的补偿款是否是对涉案土地的补偿，与本案缺乏关联性，认定为无效证据。
关于第三人提供的证据：1－4号、8号证据系证人证言、视听资料，原告对真实性有异议，证人与第三人有利害关系，认定为无效证据；5－6号、9号证据，系寒亭区人民法院受理的第三人诉潍坊发电厂环境污染损害赔偿纠纷案件材料，能够证明第三人因土地污染问题诉讼的事实，但涉案土地是否包含在诉讼及委托鉴定的土地范围内，不能确定，故认定为无效证据；7号证据同被告2号证据，系地籍档案资料，符合证据的有效形式，认定为有效证据；10号证据与原告的17号证据一致，同样不能确定涉案土地是否包含在第三人领取补偿款的土地范围之内，与本案缺乏关联性，认定为无效证据；11号证据系潍坊市国土资源局在行政裁决前出具的涉案土地调查报告，处理意见为市信访局督导寒亭区政府对土地争议依法裁决，并责成寒亭区国土局在争议土地停止作业行为，杜绝违法用地的发生。该证据系土地管理部门的调查材料，原告对其本身的真实性没有异议，且与本案有关联，认定为有效证据；12号证据系第三人单方出具，原告对真实性有异议，认定为无效证据。
根据以上证据和当事人无争议的陈述，本院确认以下事实：2012年，因第三人东辛庄子村发包涉案地块进行养殖建设与原告流河四村发生土地权属争议，为此，双方分别于4月24日、4月30日向被告潍坊市国土资源局寒亭分局提交《土地权属争议案件申请书》，申请对涉案土地权属进行调查处理。潍坊市国土资源局寒亭分局经审查，认为符合《土地权属争议调查处理办法》规定的受理条件，决定立案受理，于2012年5月7日分别向原告、第三人下达寒国土通字（2012）1号、2号《土地权属争议案件受理通知书》，予以立案调查。
潍坊市国土资源局寒亭分局受理原告、第三人申请后，围绕涉案土地的占有、使用、管理经营的情况，进行了调查取证。潍坊市国土资源局寒亭分局调取了土地管理档案原始资料，收集了原告提交的《土地房产所有证》、《固堤公社干十系统稻田面积统计图》、《土地承包合同》、固堤镇政府支付灰厂污染费收据、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单、证人证言等证据材料，收集了第三人提交的《土地房产所有证》、环境污染损害赔偿纠纷案件诉讼、鉴定材料、证人证言等证据材料，同时，分别对原告的村民（朱某戊等七人）、第三人的村民（刘某乙等四人）、流河一村村民朱某庚、流河三村村民朱某辛等进行了调查，制作了询问笔录。
在调查的过程中，潍坊市国土资源局寒亭分局依照《土地权属争议调查处理办法》的规定，分别于2012年6月6日、9月4日会同固堤党委政府、固堤镇国土资源所对东辛庄子村与流河四村的土地权属争议纠纷进行了两次调解，未能达成一致意见。
2012年11月13日，潍坊市国土资源局寒亭分局向被告寒亭区政府提交“关于对东辛庄子村与流河四村权属纠纷的处理建议”，建议：根据调查情况及分局现存的地籍图和地籍台账，该争议地块应划归东辛庄子村所有，建议由寒亭区政府作出处理决定。2013年7月11日，被告寒亭区政府作出被诉1号决定，决定：争议的78亩土地所有权归东辛庄子村所有。2013年7月16日，被告将1号决定分别送达原告、第三人。
原告流河四村不服被告作出的1号决定，向潍坊市人民政府申请行政复议。2013年11月25日，潍坊市人民政府以潍政复决字（2013）194号行政复议决定书，复议维持被告作出的1号决定。原告不服上述行政复议决定，向本院提起行政诉讼。
另查明：原告流河四村与第三人东辛庄子村争议的土地地块位于寒亭区固堤街道利民河东侧，煤灰场（潍坊发电厂用地）西南角，占地约78亩。争议的78亩土地系一完整地块，以北以西紧邻第三人主要村落，以东邻潍坊发电厂（1992年征收玷后村、郑仲村、贺家村集体土地为国有土地），以南与原告、流河三村土地相邻，与原告主要村落相距较远。争议地块从1977年7月航拍图、2009年4月土地利用现状图看，大多属于荒草地，有一部分属于水浇地，主要集中在涉案土地的西侧与南部。
被告调取的土地管理档案资料证明：1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图上，明确标明涉案土地的位置属于东辛庄子村；1989年土地详查地籍台账与地籍图，图斑号的地块编号、位置、面积数与台账相吻合，属于东辛庄子村；1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图上，标示涉案土地归东辛庄子村所有；1989年6月原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书附图上，标示涉案土地归东辛庄子村所有。2009年寒亭区土地利用现状图，标示了流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，现状图上标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内。
在庭审过程中，三方当事人对以下事实无异议：1964年稻改时涉案土地由原告耕种；1977年《固堤公社干十系统稻田面积统计图》反映了1977年原告在涉案土地上种植水稻的情况；土地承包经营后第三人村民王新英在涉案土地上耕种，与原告村民朱绪敏签订过承包合同。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条之规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案被诉的具体行政行为是被告作出的1号决定《关于固堤街道东辛庄子村与流河四村土地权属争议案件决定》，该决定已经潍坊市人民政府复议并予以维持。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”，据此，被告依法负有对原告及第三人两村之间的土地所有权争议进行处理的法定职责。本案争议焦点涉及被告作出1号决定的认定事实、适用法律、行政程序及原告的主张是否成立四个方面的问题。
关于被告作出的1号决定事实是否清楚，主要证据是否充分的问题。被告提交的证据有：1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图；1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图；1989年6月原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书及附图；2009年寒亭区土地利用现状图。从上述证据看：一、证据本身数据详实，内容系统，标注明确。被告提供的上述证据，图籍材料的形成并非只针对原告和第三人，而是反映了固堤镇范围内全部村庄的土地详查情况。被告称，1989年全国第一次土地详查时，国土资源部门会同各村集体、水利等部门成立工作组，专门派出工作人员进行权属调查，调查时由相关村集体代表现场指界，工作人员按照双方认可的接线埋设标志物，并把双方村界及测量出的沟路渠长宽、地块面积等相关信息标绘到航拍图上和登记到台账，形成能确定权属关系的地籍图及土地台账。同时，双方签订边界协议书，做到图、台账和边界协议书相互对应。虽然当时的工作场景不能再现，但是，在被告提供的证据中，1989年的土地详查地籍图是调绘在1977年的航拍图上，上面详细有序地标注了每一宗地的图斑号和界址，各图斑号在地籍台账中都对应着明确的地籍号、位置、面积数，地籍图与地籍台账记载信息完全吻合。1989年东辛庄子村与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图，原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书及附图，这些附图都是地籍图的组成部分，与地籍图对应一致。从航拍、地籍调查、签订协议、绘制入图到台账登记，这些证据都是历史形成的原始资料，真实有效。二、证据之间连贯衔接、明确一致、相互佐证。1977年7月航拍、1989年调绘的土地调查地籍图上，明确标注涉案土地位于11号图斑，土地详查地籍台账记载11号图斑的土地属于东辛庄子村；1989年第三人与邻村流河三村、郑仲村分别签订的边界协议书及附图上，涉案土地标注为“东辛庄子村”。同一时期，原告流河四村与邻村流河三村签订的边界协议书附图上，涉案土地同样标注为“东辛庄子村”。2009年寒亭区土地利用现状图，标注了流河四村、东辛庄子村与涉案土地的相对位置，现状图上标明涉案土地包含在东辛庄子村所属土地范围内。三、在被告提供的边界协议书及附图中，原告、第三人及相邻两村庄均认可涉案土地属于第三人所有。被告提供的边界协议书都带有附图，在边界协议书的主文部分均写明“（如图所示）为界”，而且每份协议书都由协议双方盖章确认。原告在与流河三村的边界协议书上盖章确认，应视为对涉案土地属于“东辛庄子村”的认可。流河三村和郑仲村的盖章确认亦应视为对涉案土地权属的认可。特别是郑仲村，就是针对涉案土地与第三人签订的边界协议书并附图标示。因此，虽然因被告关于“装订有原告和第三人之间边界协议书的卷宗已经遗失”的主张无证据证明，本院不予采信，但是，被告提交的三份相关边界协议书及附图相互印证，能够证明1989年土地详查时原告、第三人以及相邻的流河三村、郑仲村，都认可涉案土地属第三人所有。
除上述证据外，被告围绕涉案土地的占有、使用、经营管理情况，还调查收集了原告、第三人分别提交的多份证据材料，对原告、第三人的多位村民分别进行了调查。但被告认为，这些证据既不能有效证明涉案土地的权属，也不能证明原告或第三人任何一方连续使用涉案土地满20年，故未作为裁决的依据。
基于上述理由，被告提供的各项证据，都是历史上形成的原始资料，既有单份证据的证明效力，又能相互印证，形成了完整的证据体系。涉案土地历史上大多属荒草地，因第三人对外发包引发涉案争议。被告作出1号决定依据的地籍图、地籍台账、边界协议书等均形成于1989年，距争议发生时的2012年已有23年。在这期间，原告未对这些材料向有关部门主张权利，也未就涉案土地权属申请行政裁决。因此，被告根据上述证据作出1号决定，符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，认定事实清楚，主要证据充分。
关于被告作出1号决定适用法律是否正确的问题。原告主张被告未适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》属适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。该条规定应当适用于“农民集体使用了其他农民集体所有的土地”应如何处理的情形；“应视为现使用者所有”中的“现使用者”，应当是指截止争议发生时已连续使用满20年的土地使用者。本案中，原告主张涉案土地历史上就属原告而非第三人，当然表示不承认使用了第三人的土地。同时，原告未能提供有效证据证明，截止2012年争议发生时，原告已经连续使用涉案土地满20年。因此，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定不适用于本案，原告关于被告作出1号决定适用法律错误的主张不能成立。
关于被告作出1号决定行政程序是否合法的问题。本院认为，潍坊市国土资源局寒亭分局在收到原告、第三人土地权属争议处理申请后，予以立案受理并通知申请人受理该案的情况，随后进行了调查、取证，对双方提交的证据材料进行了审查，组织双方进行了调解，经调解不成，依据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”、第二七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，对本案提出调查处理意见并报送被告，被告收到处理意见后，作出1号决定并送达双方当事人。潍坊市国土资源局寒亭分局及被告的上述行为，符合《土地权属争议调查处理办法》的程序规定，程序合法。
关于原告的主张是否成立的问题。首先，原告提交的23位村民所持有的《土地房产所有证》，以及固堤镇政府支付灰厂污染费收据、黄岛至潍坊重质液体管道用地附着物补偿单、潍坊发电厂与寒亭区固堤镇人民政府签订的“关于粉煤灰污染问题的处理协议”，与第三人提交的《土地房产所有权证》以及第三人诉潍坊发电厂环境污染损害赔偿纠纷案件的诉讼、鉴定材料，这些证据均无与涉案土地相一致的方位、面积的明确表述，且不被对方认可，不能成为证明涉案土地权属的有效证据；第二，1964年稻改用地情况和1977年《固堤公社干十系统稻田面积统计图》，只能证明涉案土地在1964年和1977年由原告使用，不能证明涉案土地归原告所有，也不能证明截止2012年争议发生时，原告连续使用涉案土地满20年。关于“第三人村民王新英与原告村民朱绪敏签订过承包合同在涉案土地上耕种”一事，同样不能证明上述主张；第三，原告提供的证人证言，与第三人提供的证人证言，互相不被对方认可，均不能作为证明各自主张的有效证据。总之，原告提供的各项证据，分别存在内容不明确、缺乏关联性、证明效力低等情形，不能对抗被告1号决定所依据的证据；第四，原告根据国家土地管理局1987年颁发的《城镇村庄地籍调查规程》，主张被告未按该规程进行地籍调查，没有地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等材料，故被告提供的地籍图、地籍台账的形成不具有合法性，不能作为裁决证据；原告还根据国家土地管理局1989年颁发的《土地登记规则》，主张被告未履行“地籍调查、权属审核”等程序，未对争议土地进行初始登记。经过法庭调查，被告确实未能提交地籍调查表、界址调查记录、宗地草图，也未对争议土地进行初始登记。但是，被告提交的地籍图、地籍台账、边界协议书及附图，内容包含对涉案土地的图幅号、地籍号、位置、界址、面积、权属及相邻方的调查确定，并由原告、第三人、流河三村、郑仲村在内的相关、相邻各方盖章确认，具备“地籍调查、权属审核”的基本要件。1989年的土地详查，整个固堤镇乃至全部寒亭区都是采用这种工作模式。这些历史证据的真实性、合法性不能因为证据的形式瑕疵而被否认，而未对争议土地进行初始登记，也不影响被告作出1号决定。原告的上述主张和理由均不成立。
综上，被告作出1号决定，决定争议的78亩土地归第三人所有，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求及理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告潍坊市寒亭区人民政府作出的寒政土争决字（2013）1号《关于固堤街道东辛庄子村与流河四村土地权属争议案件决定》。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状5份并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一四年三月二十四日
书 记 员 赵 倩