云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终1号
上诉人（一审原告）李贵连，女，汉族，1966年6月17日生，住云南省宣威市。
上诉人（一审原告）李学稳，男，汉族，1956年5月7日生，住云南省宣威市。
被上诉人（一审被告）宣威市人民政府。
住所地：宣威市建设东街***号。
法定代表人周云峰，市长。
委托代理人王春洪，宣威市人民政府副市长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人张明乐，云南乐超律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）曲靖市人民政府。
住所地：云南省曲靖市文昌街**号。
法定代表人董保同，市长。
委托代理人包广涛，曲靖市人民政府法制办公室法律顾问科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人韩晔，曲靖市人民政府法制办公室行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
第三人宣威市殡仪馆。
住所地：宣威市西宁街道青茨沟村。
法定代表人张德良，馆长。
上诉人李贵连、李学稳因诉宣威市人民政府（以下简称宣威市政府）、曲靖市人民政府（以下简称曲靖市政府）土地行政登记一案，不服云南省曲靖市中级人民法院作出的（2016）云03行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年1月9日受理后，依法组成合议庭并于2017年3月2日公开开庭审理了本案，上诉人李贵连、李学稳，被上诉人宣威市政府的委托代理人王春洪、张明乐，被上诉人曲靖市政府的委托代理人包广涛、韩晔，第三人宣威市殡仪馆的法定代表人张德良到庭参加了庭审。曲靖市政府副市长陈世禹作为行政机关负责人到庭参加了庭审。本案报请最高人民法院批准延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，2010年8月30日，宣威市殡仪馆向宣威市政府提出申请，以A0801043号集体土地承包经营权证所载承包地3亩一直由其单位使用，并已登记在宣国用字（2006）第02538号国有土地使用证上等为由，请求撤销李学稳持有的A0801043号集体土地承包经营权证。2012年3月30日，宣威市政府作出宣政发〔2012〕18号决定，收回1999年1月1日颁发的A0801043号集体土地承包经营权证并撤销该证所载明的3亩坐落火化场地块的土地经营权。李贵连、李学稳不服上述决定，向曲靖市政府提起行政复议。2012年8月8日，曲靖市政府作出云曲政行复决字〔2012〕8号行政复议决定，以争议地块权属不清为由，撤销宣威市政府作出的宣政发〔2012〕18号决定，并责令宣威市政府60日内重新作出具体行政行为。宣威市政府于2014年2月28日作出宣政发〔2014〕24号决定，认为本案争议地所属集体经济组织与李发科签订土地承包合同的政策依据和事实依据不充分，不具备颁发集体土地承包经营权证的前提条件，发放A0801043号集体土地承包经营权证，违反了《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第七条的发证程序，李发科的集体土地承包合同依法不能生效。根据《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）项、第二十一条的规定，撤销1999年1月1日颁发的A0801043号集体土地承包经营权证中所载明的3亩坐落火化场地块的土地经营权。李贵连、李学稳不服向曲靖市政府提出复议申请，2014年6月13日，曲靖市政府作出云曲政行复决字〔2014〕第06号行政复议决定，认为本案争议的地块所有权属于原复兴社区第三社，有权进行发包的主体只能是复兴社区第三社。李贵连、李学稳之父李发科与复兴社区第一社签订农村土地承包经营合同，取得属于复兴社区第三社的集体土地承包经营权的行为，明显错误。宣威市政府作出的宣政发〔2014〕24号决定，属于有新的证据的情形下作出的具体行政行为，程序合法，证据充分，遂决定维持宣威市政府作出的宣政发〔2014〕24号决定。复议决定送达后，李贵连、李学稳不服，向法院提起诉讼。
一审法院判决认为，集体土地承包经营权证是国家确认农村土地承包经营权的凭证，而国有土地使用权证是国家确认国有土地使用权的凭证。因为A0801043号集体土地承包经营权证与宣国用字（2006）第02538号国有土地使用权证登记内容有部分重复，宣威市政府启动行政纠错程序，经调查核实后，确认该宗地所属集体经济组织与李发科签订土地承包合同的政策依据和事实依据不充分，不具备颁发集体土地承包经营权证的前提条件，颁发A0801043集体土地承包经营权证的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的发证程序，李发科的集体土地承包合同依法不能生效。并据以作出宣政发〔2014〕24号决定，撤销1999年1月1日颁发的A0801043号集体土地承包经营权证中所载明的3亩坐落火化场地块的土地经营权。该决定认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。李贵连、李学稳的诉讼请求不能成立，不予支持。本案所诉复议决定2014年11月4日送达，李贵连、李学稳不服，于2014年11月11日到法院提交了行政诉状，一审法院立案庭在诉状上签章证实，故未超过起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李贵连、李学稳的诉讼请求。案件受理费人民币50元，予以免收。
李贵连、李学稳上诉称：本案被上诉人宣威市政府未经过任何征收程序，将证办在第三人名下，程序不合法。被上诉人宣威市政府以本案相关地块不属于一社所有而注销上诉人一方持有的集体土地承包经营权证，违背了客观事实。1988年10月23日，多方在复兴办事处签订的《协商处理山场纠纷协议书》已经明确，除三社的自留山外，还有一社李发科饲料地一片。一审法院对上诉人提交的证据审查不正确。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人宣威市政府答辩称：“两证”登记内容有重复，并不必然两证都必须撤销，保留合法的，撤销不合法的是裁判的根本。上诉人使用争议地年限的长短不能作为其取得土地使用权的依据，也不能作为颁发土地承包经营权证的依据。1988年，复兴办事处与上诉人户签订的《协商处理山场纠纷协议书》的处理结果是将争议地处理给宣威市火化场使用。根据1999年负责换证的业务人员包秋花证实，向上诉人户颁发集体土地承包经营权证系根据农户个人陈述填写的，并未到实际地块进行核实，故上诉人户持有的A0801043号集体土地承包经营权证，发证程序不合法，应予以撤销。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人曲靖市政府答辩称：宣威市政府在出现“一地两证”的情况下启动行政纠错程序，适用法律正确。曲靖市政府作为复议机关，复议程序也无任何不当。宣威市政府、曲靖市政府在诉讼过程中已对各自的行为进行了充分举证，被诉行政行为合法。一审认定事实清楚，判决驳回上诉人诉讼请求是完全正确的。请求驳回上诉，维持原判。
第三人宣威市殡仪馆的答辩意见与宣威市政府的答辩意见一致。
本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了相应审查认定，本院予以确认。二审过程中，各方当事人无新证据提交。
本案一审法院认定事实基本清楚，本院予以确认。另，一审判决书中将上诉人李贵连的名字载明为“李贵莲”有误，本院予以纠正。
本院认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十三条之规定，县级以上人民政府系颁发土地承包经营权证的法定主体，有权依法对土地承包经营权证进行相应的管理。本案宣威市政府系作出宣政发〔2014〕24号决定的法定执法主体，是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案曲靖市政府作出云曲政行复决字〔2014〕第06号行政复议决定维持了本案所诉的宣政发〔2014〕24号决定，依法应作为本案被告参加诉讼。
《中华人民共和国土地承包法》第二十二条规定，土地承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上人民政府向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，确认土地承包经营权。根据上述法律规定，土地承包经营权系物权种类的一种，其设立与发包方、承包方之间签订的土地承包经营权合同直接相关，是平等民事主体之间通过民事法律关系设立的权利，行政机关仅能依法通过行政登记程序进行确认，无权赋予或者撤销土地承包人的土地承包经营权。本案宣威市政府作出宣政发〔2014〕24号决定撤销土地承包经营权证上载明火化场地块的土地承包经营权，属超越职权的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，行政行为超越职权的，人民法院应判决撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。本案所诉宣政发〔2014〕24号决定超越职权，应予以撤销。同时，因该决定系根据上级人民政府复议决定的要求重新作出的行政行为，为保障行政行为的完整性，本案应判决宣威市政府重新作出行政行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案曲靖市政府作出云曲政行复决字〔2014〕第06号行政复议决定，维持了应被撤销的宣政发〔2014〕24号决定，属适用法律错误，该复议决定亦应依法予以撤销。本案一审法院判决驳回李贵连、李学稳诉讼请求，适用法律错误，一审判决应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销云南省曲靖市中级人民法院作出的（2016）云03行初3号行政判决；
二、撤销宣威市人民政府2014年2月28日作出的关于撤销第A0801043号集体土地承包经营权证的决定（即宣政发〔2014〕24号决定）及曲靖市人民政府2014年6月13日作出的云曲政行复决字〔2014〕第06号行政复议决定；
三、由宣威市人民政府自判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人宣威市人民政府、被上诉人曲靖市人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年五月十七日
书记员 李彦鑫