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浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙绍行初字第15号
原告嵊州市天章丝绸织造整理厂。
法定代表人赵志炎。
委托代理人纪召兵。
被告嵊州市人民政府。
法定代表人阮建尧。
委托代理人赵红卫。
委托代理人周利雅。
原告嵊州市天章丝绸织造整理厂不服被告嵊州市人民政府其他行政行为一案，向本院提起诉讼。本院于2013年9月17日受理后，依法组成合议庭，于同年10月30日公开开庭审理了本案。原告嵊州市天章丝绸织造整理厂的法定代表人赵志炎及其委托代理人纪召兵，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵红卫、周利雅到庭参加诉讼。2013年12月10日，经浙江省高级人民法院批准，本案审限延长至2014年3月17日，本案现已审理终结。
2013年6月16日，应嵊州市经济开发区管理委员会请示，被告作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》，批复主要内容为：同意自2013年6月17日零时开始对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施。该批示同时抄送嵊州市供电局。
被告在法定期限内向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》；
2、嵊州市规划局向嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室出具的函，认为赵志炎租赁的庙山地块建筑未经规划审批；
3、嵊州市城市管理行政执法局责令限期拆除（改正）决定书；
4、强制拆除违法建设审批表；
5、土地租赁合同；
6、赵志炎谈话记录；
7、绍兴市城市管理行政执法局行政复议决定书；
8、绍兴市人民政府行政复议决定书（绍市府复决字（2013）39号）。
上述8项证据共同证明原告所建厂房系违法建筑。
9、嵊州市经济开发区管理委员会《关于要求对嵊州市天章丝绸织造整理厂断电的请示》（嵊开（2013）51号）；
10、《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》（嵊政批（2013）24号）。
上述2项证据共同证明被告作出具体行政行为程序合法。
同时，被告明确（浙政办发（2013）69号）《浙江省“三改一拆”违法建筑处理实施意见》、《中华人民共和国城乡规划法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》是其作出具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件。
原告诉称：原告在嵊州经济开发区上杨村有一处厂房，用于生产经营。现有关征收实施单位以“三改一拆”名义对原告进行拆迁改造。原告未与征收实施单位达成补偿安置协议，政府也未履行征收法定程序。2013年6月16日，被告作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》，其内容为对原告实施断电措施。根据国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律之规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。原告认为，被告该行为，属滥用行政职权，无法律依据，损害原告合法权益。为此，原告提起行政复议，因复议机关维持该具体行政行为，原告诉至法院。请求撤销被告作出的嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》，本案诉讼费用由被告承担。
原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、《个人独资企业营业执照》、《组织机构代码证》，证明原告身份；
2、绍市府复决字（2013）39号《行政复议决定书》，证明原告提起过行政复议。
被告嵊州市人民政府辩称：一、嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》不具有可诉性。1、作出批复的机关不是适格被告。涉案批复是上级机关针对下级机关申请作出。对行政相对人作出具体行政行为的机关是下级机关。为此，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”2、行政机关作出的批复行为对外不发生法律效力。涉案批复系上下级机关之间的内部公文，属内部指示。批复内容对行政相对人不直接发生法律效力。对原告权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，非批复本身。二、原告所建厂房系违法建筑事实清楚、证据确凿、法律依据充分。根据嵊州市规划局给嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室的《函》，原告在嵊州市经济开发区上杨村所建厂房未经规划审批，根据有关职能部门所作出的《强制拆除违法建设审批表》及原告法定代表人赵志炎自认违法建筑的笔录，原告所建厂房系违法建筑。三、被告所作批复事实清楚、证据充分、程序合法。基于上述事实，被告依据开发区管委会的申请，根据《浙江省“三改一拆”违法建筑处理实施意见》第五条“不得为违法建筑提供供电、供水、供气、通信等服务。对不能提供房屋所有权证或者相关规划许可证的建筑，供电、供水、供气、通信等单位不得提供相关服务”之规定，依法作出涉案批复。请求驳回原告起诉或驳回诉讼请求。
经交换证据及庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告证据1，原告对真实性无异议，但对合法性和关联性有异议。本院认为，该证据能证明嵊州市经济开发区管委会、嵊州市城市管理行政执法局、嵊州市国土资源局曾经联合发出执法通知，通知整治区域内户主联合执法的相关事项这一事实，本院予以确认。被告证据2，原告质证对真实性无异议，对合法性有异议。本院认为，该证据能证明嵊州市规划局以函的形式就本案涉案地块规划许可审批情况告知嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室这一事实。对于内容本身的合法性，不属于本案审查范围。被告证据3、4，原告质证认为对真实性无异议，但对合法性有异议，本院认为，该2份证据的形成时间在被诉具体行政行为作出之后，与被诉具体行政行为的合法性无关联，本院不予确认。被告证据5、原告无异议，本院予以确认。被告证据6、原告对真实性无异议，但对合法性和关联性有异议，认为谈话笔录制作、记录人员身份不明，谈话内容不能证明涉案建筑系违法建筑。本院认为，该证据仅能证明嵊州市经济开发区两名工作人员与赵志炎就其租用的土地上建筑物的相关情况进行了谈话，对此本院予以确认。原告证据7、8，原告对真实性、关联性无异议，对合法性有异议。本院认为，上述2份证据能证明原告及其法定代表人分别针对本案被诉具体行政行为和嵊城管（2013）责改字第155号责令限期拆除（改正）决定书，向复议机关申请行政复议，复议机关均作出维持的复议决定的事实。复议决定本身合法性非本案审查范围。被告证据9、10，原告对真实性无异议，对合法性有异议。本院认为，上述2份证据系被告作出涉案具体行政行为经过的程序，其真实性可予以确认，其合法性，将在本院认为部分作详细阐述。
对原告证据，被告无异议，本院予以确认。
根据上述予以采信的证据及当事人陈述，本院确认事实如下：
2007年12月28日，原告与嵊州市经济开发区上杨村村民委员会、经济合作社签订《土地租赁合同》，租赁嵊州市经济开发区上杨村庙山9.302亩土地作为办厂场地使用。2013年5月10日，嵊州市经济开发区管委会、嵊州市城市管理行政执法局、嵊州市国土资源局联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，告知相关户主，涉及整治区域的所有户主在接到本通知后立即与承租户解除租赁合同。自2013年6月11日起，有关部门将对该区域择日采取停止供水、供电等措施并进行联合执法。6月13日，嵊州市规划局致函嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室：赵志炎（系原告法定代表人）租赁的庙山地块，没有发现有关规划许可资料，该处建筑未经规划审批。6月16日，嵊州市经济开发区管理委员会向被告报请《关于要求对嵊州市天章丝绸织造整理厂断电的请示》，同日，被告作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》，同意自2013年6月17日零时开始对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施。批复同时抄送嵊州市供电局。后嵊州市供电局以此为据，对原告作出停电处理。原告对此不服，向绍兴市人民政府提出行政复议。绍兴市人民政府作出（绍市府复决字（2013）39号）行政复议决定，维持被告于2013年6月16日作出的嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》的具体行政行为。原告仍不服，遂诉至本院。
本院认为：本案的争议焦点有二，一是被告作出的《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》行为是否具有可诉性。二是被告该批复行为是否正确。
一、被告作出的涉案批复具有可诉性。
从形式上，本案涉案批复系被告嵊州市人民政府应嵊州市经济开发区管理委员会的请示所作的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件。但判断一个行为是内部行为还是外部行为，不应当仅从行为的形式角度考虑，应当从行为本身内容特点去分析。所谓内部行政行为，应当是指行政机关对其所属的机构及其工作人员所作出的不直接涉及行政相对人权益的指挥、监督、协调等行为，其指向的对象和涉及内容应当是行政机关的内部。本案涉案批复虽然形式上是行政机关内部批复，但其指向对象是原告与供电企业供电合同民事法律关系，内容直接规定了停电对象、停电时间。显然该批复针对特定主体、特定事项，赋予行政执行力，并且由供电企业告知原告。虽然被告在批复中载明：“请你们（嵊州市经济开发区管理委员会）及时与有关部门做好衔接。”但被告未在法定期限内向本院出示其所谓存在后续衔接工作的相关证据。该批复在送达嵊州市供电局后产生了供电企业对原告停止供电的客观效果。故被告认为批复内容对原告不直接发生法律效力的辩称本院不予采纳。被告该批复行为，已经突破内部行政行为的界限，对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条的规定，被告该批复行为属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、被告作出的涉案批复于法无据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。被告以原告所建厂房为违法建筑为由，批复同意对原告实施断电措施。但涉及对违法建筑处理的《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规仅赋予县级以上地方人民政府规划主管部门经过法定程序，给予行政相对人行政处罚的权利。相关法律法规并未授权被告对违法建筑作出断电决定的权力。根据职权法定原则，被告在无法律授权、无法律依据的情况下作出同意对原告实施断电措施的批复行为违法。
此外，被告作出的涉案批复亦违反正当程序的要求。正当程序的核心在于作出使他人遭到不利影响的行政决定前，应当听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。对一个经营中的企业断电，将直接影响到该企业的正常运作，被告作出同意断电批复之前，仅凭嵊州市经济开发区管理委员会单方请示，未听取原告的陈述、申辩，径直作出同意批示，亦违反了正当程序的要求，对此本院予以指正。
原告起诉时称，被告未履行征收法定程序，“以拆代征”的行为违法。本院认为，以上事实与本案争议事实无关联性，非本案审查范围。
综上，被告作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》于法无据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
撤销被告嵊州市人民政府作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 蒋 瑛
代理审判员 范卓娅
二〇一四年三月十四日
书 记 员 缪洪娇