贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终66号
上诉人（一审被告）长顺县住房和城乡建设局，住所地：长顺县长征大道和育才巷交叉口附近。
法定代表人刘崇发，该局局长。
被上诉人（一审原告）姜开富，男，1969年7月3日生，苗族，贵州省贵阳市人，住贵州省贵阳市南明区，大专文化，个体工商户，
一审被告长顺县人民政府，住所地：长顺县县府路。
法定代表人李友军，该政府县长。
一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司，住所地：长顺县长阳小区。
法定代表人林学来，该公司总经理。
一审第三人陈利华，男，1961年10月25日生，汉族，贵州省贵阳市人，住贵州省贵阳市南明区，
一审第三人长顺县民营经济担保有限责任公司，住所地：长顺县城关长兴东路。组织机构代码：78549563-9。
法定代表人王宇，该公司总经理。
上诉人姜开富诉被上诉人长顺县住房和城乡建设局（以下简称长顺县住建局）、一审被告长顺县人民政府，一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司（以下简称贵州腾蓬房开公司）、陈利华、长顺县民营经济担保有限责任公司（以下简称长顺民营经济担保公司）房屋行政登记一案，不服龙里县人民法院（2016）黔2730行初22号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审审理查明：2011年8月22日，原告姜开富与第三人贵州腾蓬房开公司签订《商品房买卖合同》（合同编号：2011-029），约定姜开富向第三人贵州腾蓬房开公司购买长顺县国税局旁（县城河坝西侧）长阳二期9幢包括102、202、302、402号在内的预售商品房（共计12套），姜开富一次性付款1998600元。合同签订之日，第三人贵州腾蓬房开公司按合同约定到长顺县住建局辖下的房屋管理所办理了商品房预售合同备案登记。
2011年12月，第三人陈利华因承建长阳小区二期道路硬化工程，需周转资金，向长顺县农村信用合作联社借款50万元，并由第三人长顺民营经济担保公司为该笔借款提供担保。第三人陈利华以位于长阳小区二期第9幢包括102、202、302、402号在内的房屋作为抵押，与第三人长顺民营经济担保公司签订抵押合同，并于2011年12月29日在长顺县住建局房屋管理所办理了长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证。长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证登记的房屋他项权人为第三人长顺民营经济担保公司，登记的房屋所有权人为第三人陈利华。因第三人陈利华未按期履行借款清偿义务，第三人长顺民营经济担保公司代偿后向长顺县人民法院起诉。长顺县人民法院审理后于2013年10月31日作出（2013）长民初字第293号民事判决书，判令第三人陈利华偿还第三人长顺民营经济担保公司借款和利息共计524301.70元以及支付借款清偿止的利息和逾期担保费用共计35000元，第三人贵州腾蓬房开公司承担连带责任。后第三人长顺民营经济担保公司申请强制执行，长顺县人民法院作出（2014）长执字第25-2号执行裁定书将涉案的102、202、302、402号房屋四套共458.2㎡作价727346.68元以物抵债给第三人长顺民营经济担保公司，多余款项退还第三人陈利华。原告姜开富得知以上情况后，于2015年7月1日向长顺县人民法院提出执行异议；长顺县人民法院作出（2015）长执异字第3号执行裁定书，驳回姜开富的异议。原告遂诉至本院请求判如所请。
一审另查明，第三人长顺民营经济担保公司已将涉案房屋转让给其他人，但尚未办理产权登记。
一审法院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条第二款、《中华人民共和国物权法》第十条第一款之规定，被告长顺县住建局作为房屋所在地的房屋登记机构对涉案房屋登记申请进行审查登记，被告长顺县人民政府颁发涉案房屋他项权证，二被告具有相应的法定职权。
商品房预售合同登记备案制度是为了规范房地产开发经营活动中的商品房预售活动而设立一种监督管理制度，目的为严格管控商品房预售风险，保证商品房预售合同关系的相对稳定性及商品房预售款的建设用途。商品房预售合同登记备案相对限制预售人对合同标的物的处分权；其他购房人在购房时也可通过商品房预售合同登记备案了解到商品房的销售状态并作出选择，实际为有关各方设定了权利义务，保障了购房者的优先购买权。本案中第三人贵州腾蓬房开公司已将长阳小区二期9幢包括102、202、302、402号在内的房屋预售给姜开富，并在长顺县住建局办理了商品房预售合同备案登记，姜开富付清房款后，开发商只能在房屋竣工后将房屋的所有权转移给姜开富，而不能转让给其他人。现被告长顺县住建局就以上房屋为第三人办理了长寨镇房他字第A0002706号房屋他项权证，以至长顺县人民法院执行局在第三人陈利华未能如期还款的情况下执行涉案房屋，将部分涉案房屋产权转移至他人名下，对原告的合法权益产生实际影响，本案原告应享有诉权。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告应就自己作出行政行为的合法性承担举证责任。而依照《房屋登记办法》第四十三条之规定，申请抵押登记，应当提交下列文件：登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、抵押合同、主债权合同及其他必要材料。故第三人陈利华到被告处办理抵押登记应当提交房屋所有权证书或房地产证书。但本案中被告已对预售给原告姜开富的涉案房屋办理了商品房预售合同备案登记，且根据长顺县住建局出具的针对涉案房屋陈利华在该所无产权登记信息的证明，第三人陈利华根本不能提交涉案房屋所有权证书。被告在诉讼中也没有提交相关证据证明第三人陈利华提交了房屋所有权证书或房地产证书。因此，在申请人提交的房屋抵押登记主要资料不全的情况下，被告未认真审核就为申请人办理房屋抵押登记，该登记行为作出的主要证据不足。
被告在诉讼中提出原告与第三人贵州腾蓬房开公司签订的涉案房屋买卖合同，系名为买卖，实为借贷的流质协议，被告以此主张本院对上述情况予以查明，并据以驳回原告的诉讼请求。本院认为，被告申请查明的事实不是被告作出涉案抵押登记的依据，与本案并无直接关系，不作为本案审理的内容。故，该院对被告的该诉讼主张不予以支持。
本案涉案房屋由长顺县人民法院裁定以物抵债给长顺民营经济担保公司且现已另行出售给善意第三人，故撤销涉案行政行为，原告也不能当然恢复相应权利，应视涉案行政行为不再具有可撤销内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告长顺县人民政府、长顺县住房和城乡建设局对长顺县城关河坝长阳小区二期9幢房1至4层02号房屋（抵押登记号为：长寨镇房他字第A0002706号）作出的抵押登记颁证行政行为违法。本案受理费50元，由被告长顺县住房和城乡建设局、长顺县人民政府承担。
上诉人长顺县住房和城乡建设局上诉称，被上诉人不具有本案诉讼主体资格，无权诉上诉人颁发给其他人的他项权证书行政行为违法。第一、被上诉人与腾蓬房开公司实际是民间借贷关系，腾蓬房开公司以涉案房屋作为不能偿还借款的流质担保是不被法律所保护的，这种名为买卖实为借贷的法律关系应按借贷关系处理。上诉人备案给民营担保公司的他项权证与被上诉人没有任何法律关系，被上诉人既不是涉案房屋的所有权人，也不是涉案房屋的抵押权人，与涉案房屋没有任何法律关系，被上诉人诉上诉人颁发给他人的他项权证违法，主体不适格；第二、被上诉人与房开公司只有预售房屋备案，商品房预售备案制度作为行政监督行为是不可对抗不动产登记行为，因此备案行为是不能对抗抵押登记行为的；第三、被上诉人只是进行了商品房预售合同备案，并没有进行预告登记。商品房预售登记备案制度是《城市房地产管理法》规定的行政措施，属于行政管理制度，不同于《物权法》所规定的预告登记，因此被上诉人进行的商品房预售合同备案登记不具有对抗第三人的法律效力。被上诉人与腾蓬房开公司之间的债权债务纠纷，被上诉人可另行向房开公司主张权利；第四、被上诉人所受到的损失是腾蓬房开公司造成的，应当追究腾蓬房开公司的责任，上诉人的行政行为并不是造成被上诉人损失的根本原因，不应当追究上诉人的法律责任，因此上诉人颁发给他人的房屋他项权证行为对上诉人合法权益不产生实际影响，应当驳回起诉。综上，请求二审法院撤销（2016）黔2730行初22号行政判决，发回重审或依法改判，二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人姜开富、一审被告长顺县人民政府、一审第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司、陈利华、长顺县民营经济担保有限责任公司在二审期间未提交答辩及陈述意见。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对上诉人长顺县住建局与一审被告长顺县人民政府颁发的长寨镇房他字第A0002706号《房屋他项权证》是否合法进行审查。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”的规定，商品房预售登记备案制度是上述法律规定的行政管理措施，属于行政管理制度，也是规范商品房买卖行为的一种行政管理手段，目的是规范商品房的预售活动，维护买房人的利益。本案中，被上诉人姜开富与一审第三人贵州腾蓬房开公司共同到上诉人处办理了商品房预售合同备案登记，上诉人应对第三人贵州腾蓬房开公司出售给被上诉人的涉案房屋进行监管，上诉人在未撤销被上诉人的商品房预售备案登记的情况下，将涉案房屋为一审第三人长顺县民营经济担保公司进行他项权证备案的行为，造成了被上诉人无法依据合同获得涉案房屋产权，对被上诉人的权益产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”的规定，被上诉人在本案中享有诉权。上诉人认为被上诉人不享有诉权的理由于法无据，本院不予支持。
根据《房屋登记办法》第四十三条“申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。”的规定，本案中，一审第三人陈利华既未提交房屋所有权证书或房地产权证书，也未提交涉案房屋产权登记信息，上诉人未尽到严格的审查义务，为其办理了房屋抵押登记，违反上述办法的规定。一审判决确认上诉人与一审被告长顺县人民政府对长顺县城关河坝长阳小区二期9幢房1至4层02号房屋（抵押登记号为：长寨镇房他字第A0002706号）作出的抵押登记颁证行政行为违法，并无不当。
综上，一审法院判决事实清楚、适用法律正确，应予以维持。上诉人上诉请求无事实和法律依据，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长顺县住房和城乡建设局承担。
审判长 郑天成
审判员 罗 艳
审判员 周 刚
二〇一七年六月十三日
书记员 程 诚