广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行初10号
原告：殷英凝，女，澳门居民，住CA94080，USA。澳门身份证号码：XXX744／2。
委托代理人：孙吉山，广东集大成律师事务所律师。
被告：珠海高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广东省珠海市香洲区。
法定代表人：杨川，主任。
委托代理人：邹芬芬。
委托代理人：莫若飞。
原告殷英凝诉被告珠海高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）收回土地使用权行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告殷英凝的委托代理人孙吉山，被告高新区管委会的委托代理人莫若飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区管委会于2015年3月12日通过建设工作例会明确：由珠海市国土局高新区分局与原告殷英凝沟通，以补偿形式收回金鼎鸿运街20号划拨土地。2015年5月20日，珠海市国土资源局高新区分局作出珠国土高新函（2015）175号《关于金鼎镇鸿运街划拨土地使用权转让问题的复函》（以下简称《复函》）。殷英凝通过《复函》得知建设工作例会会议纪要内容，遂提起行政诉讼。
原告殷英凝诉称，1998年11月30日，珠海市香洲区人民法院以（1996）珠香法执字第446号民事裁定书裁定，位于珠海市金鼎镇下栅鸿运街20号4313m2土地（地号为D0206002、土地使用证编号为珠府国用字（1992）第0402090007号）及地上建筑物（建筑面积2450平方米），以人民币930000元的价格裁定为原告所有，同时裁定原告需补交地价人民币1130000元，过户费用由原告承担。随后，上述土地及地上建筑物移交给了原告。
在原告办理涉案土地使用权登记手续过程中，珠海市国土资源局高新区分局于2015年8月20日和2015年11月19日先后两次书面答复原告称，被告高新区管委会经专题会议研究决定：“鉴于土地因历史遗留问题且部分用地属规划道路用地，土地原批准用途不符合现行城市规划，不能转让给您，决定以补偿形式收回上述金鼎镇下栅鸿运街20号的划拨土地。”被告高新区管委会的上述决定，导致原告无法办理土地使用权登记手续，严重损害了原告的合法权益，故原告诉至法院，请求撤销高新区管委会作出的以补偿形式收回金鼎鸿运街20号划拨土地的决定。
原告殷英凝为证明其诉称事实，在法定期限内向本院提交如下证据：1.国有土地使用证及红线图，证明涉案土地基本情况；2.（1996）珠香法执字第446号民事裁定书，证明1998年11月30日珠海市香洲区人民法院将涉案土地及地上建筑物以人民币930000元价格裁定给原告；3.珠国土高新函（2015）175号及珠国土高新函（2015）429号复函，证明2015年8月20日和2015年11月19日，珠海国土资源局高新分局先后两次以书面形式答复原告，被告高新区管委会经专题会议研究决定：“鉴于土地因历史遗留问题且部分用地属规划道路用地，土地原批准用途不符合现行城市规划，不能转让给你，决定以补偿形式收回上述金鼎镇下栅鸿远街20号划拨土地。”
被告高新区管委会辩称，高新区管委会作出的决定属于内部处理意见，对原告殷英凝的权利义务不发生直接的、实际的影响，不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告殷英凝的起诉。（一）关于本案的基本事实。1996年6月24日，珠海市香洲区人民法院查封珠海市华亨实业发展公司（以下简称华亨公司）位于金鼎鸿运街20号的4313平方米土地的划拨土地使用权，并于1998年11月30日作出裁定，原属华亨公司位于金鼎鸿运街20号4313.44平方米土地的使用权、地上附属建筑物所有权，从裁定之日起以93000元转归原告殷英凝。原告殷英凝于2014年2月15日向珠海市国土资源局高新分局提交了一份《土地核准转让申请书》，申请将涉案土地使用权核准转让给原告殷英凝，并提交了珠海市香洲区人民法院作出的（1996）珠香法执字第446号《民事裁定书》作为申请土地核准转让的依据。珠海市国土资源局高新分局在审批时发现涉案土地的部分用地范围在现行的《珠海市唐家湾金鼎中心区控制性详细规划图》中已被规划为城市道路用地，且涉案土地的《土地登记申请书审批表》中原批准的土地用途为工业厂房，而现行控制性详细规划的土地用途为二类居住用地。2015年3月12日，高新区管委会作为涉案土地所在区管理机构，在建设工作例会上听取了珠海市国土资源局高新分局关于涉案土地的汇报，基于涉案土地占用了部分道路用地且与控制性详细规划不符，高新区管委会通过会议纪要明确，由珠海市国土资源局高新分局与殷英凝沟通，以补偿形式收回涉案土地。2015年5月20日，珠海市国土资源局高新分局作出珠国土高新函（2015）175号《关于金鼎镇鸿运街划拨土地使用权转让问题的复函》，告知了殷英凝不予核准涉案土地转让。（二）高新区管委会作出的决定为内部处理意见，不属于行政诉讼受案范围。原《珠海市土地管理条例》第五十一条规定：“因土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。依照本条规定收回土地使用权的，应当根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予相应补偿。”第七十三条规定：“地上有合法建筑物的划拨土地使用权转让的，应当经市政府批准，并按办理转让登记当时的基准地价补交地价款。未按批准的用途进行建设的划拨土地使用权，禁止转让。”依据上述规定，履行收回土地使用权、核准划拨土地使用权转让职责的主体均非高新区管委会。本案中，珠海市国土资源局高新分局在对殷英凝的申请进行审查后，认为涉案土地不符合规划，依法未予办理国有划拨土地使用权转让核准。该行为是珠海市国土资源局高新分局作为珠海市国土资源局派出机构，基于法定职权独立作出的行政行为。珠海市国土资源局高新分局并非高新区管委会的内设机构，高新区管委会就珠海市国土资源局高新分局汇报事项作出对涉案土地作补偿性收回的决定，仅是以土地所在区行政管理机构的身份向珠海市国土资源局高新区分局提出行政机关内部处理意见。并且，对涉案土地作补偿性收回的行为尚未作出，需待珠海市国土资源局及其高新分局依照职权独立实施，珠海市国土资源局及其高新分局才是有权做出该行政行为的主体以及相应的适格被告。（三）殷英凝已就珠海市国土资源局高新分局作出的《复函》在珠海市金湾区人民法院另案提起行政诉讼。殷英凝已就珠海市国土资源局高新分局做出的珠国土高新函（2015）175号《关于金鼎镇鸿运街划拨土地使用权转让问题的复函》，以珠海市国土资源局为被告在珠海市金湾区人民法院提起行政诉讼，且金湾区人民法院已经受理该案。该案充分说明珠海市国土资源局才是对外作出影响殷英凝权益的行政行为的主体，是相应应诉责任的承担者。
在法定期限内，被告高新区管委会向本院提交如下证据：1.土地核准转让申请书，证明原告于2014年2月15日向珠海市国土资源局申请办理国有划拨土地使用权转让核准业务；2.土地登记申请书审批表，3.地籍调查表，4.界址调查表及宗地图，5.国有土地使用证，6.国有、集体建设用地许可证，证据2-6均证明涉案土地原权属人为珠海市华亨实业发展公司，原土地批准用途为工业厂房，土地权属来源为集体土地，被政府征用后转变为国有划拨用地；7.金鼎中心区控制性详细规划图，8.涉案土地控制性规划放大图，证据7-8均证明现行珠海市唐家湾镇金鼎中心区控制性详细规划将涉案用地的部分用地范围规划为城市公共道路用地，且将涉案土地的用途规划为二类居住用地，不再为工业厂房用地；9.高新区建设工作例会会议纪要，证明2015年3月12日被告高新区管委会专题会议研究原告关于国有划拨土地使用权转让核准事项；10.珠国土高新函（2015）175号复函，证明珠海市国土资源局根据原告的申请事项，经研究后回复了原告，决定对涉案土地不批准转让并依法以补偿形式收回；11.珠海（国家）高新技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定（珠机编2010-7号），证明珠海市国土资源局非珠海高新技术产业开发区管理委员会内设机构。
上述证据经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：
针对原告提交的证据，被告高新区管委会对证据1-2的真实性、合法性和关联性均无异议；对证据3真实性、合法性无异议，但关联性有异议，复函发文单位是珠海市国土资源局，与被告高新区管委会无关，恰恰证明高新区管委会并非本案适格被告。
针对被告提交的证据，原告对证据1、7、8、11的真实性、合法性和关联性均无异议。对证据2、3、4、5、6、9、10的真实性、合法性予以认可，但不认可关联性。对于证据2-6，原告殷英凝不同意被告关于涉案土地是工业厂房用地的主张；对于证据9，原告殷英凝认为会议纪要已经决定了将涉案土地不转让给原告，改为补偿形式收回；对于证据10，原告殷英凝认为该证据证明作出决定不是珠海市国土资源局，而是高新区管委会。
本院在听取了各方当事人的质证意见后，对各方当事人提交的证据认定如下：原、被告对对方提交的上述证据的真实性均无异议，上述证据与本案具有关联性，本院对上述证据予以采纳。
本院经审理查明：珠海市香洲区人民法院于1998年11月30日作出的（1996）珠香法执字第446号民事裁定书裁定：原属被执行人华亨公司位于珠海市金鼎镇下栅鸿运街20号4313.44平方米土地（地号为D0206002、土地使用证编号为珠府国用字1992第六0402090007号）的使用权、地上附属建筑物所有权，从裁定之日起以93000元转归殷英凝。殷英凝于2014年2月15日向珠海市国土资源局高新分局提交了一份《土地核准转让申请书》，申请将涉案土地使用权核准转让给原告殷英凝，并提交了（1996）珠香法执字第446号《民事裁定书》作为申请土地核准转让的依据。2015年3月12日，高新区管委会在建设工作例会上听取了珠海市国土资源局高新分局关于涉案土地的汇报，会议认为，鉴于土地因历史遗留问题而不能转让给殷英凝，且部分用地属道路用地，地上建筑物不符合规划，应对土地及地上附着物作补偿性收回。会议决定：由珠海市国土资源局高新分局与殷英凝沟通，以补偿形式收回涉案土地。上述会议内容载于珠高会纪（2015）36号会议纪要。2015年5月20日，珠海市国土资源局高新分局向殷英凝作出《复函》，《复函》的答复意见为：“我分局按规定将上述事项上报高新区管委会审批。经区管委会专题会议研究，鉴于上述土地因历史遗留问题且部分用地属规划道路用地，土地原批准用途不符合现行城市规划，不能转让给您，会议决定以补偿形式收回上述金鼎镇下栅鸿运街20号的划拨土地。”殷英凝通过《复函》知悉高新区管委会建设工作例会会议纪要内容。
另查明，殷英凝就珠海市国土资源局高新分局作出的《复函》，以珠海市国土资源局为被告在珠海市金湾区人民法院另案提起行政诉讼，请求撤销《复函》。该案正在审理中。
本院认为：原告殷英凝本次起诉实是针对高新区管委会建设工作例会会议纪要，而该会议纪要不具有可诉性。其一，高新区管委会建设工作例会会议纪要系行政机关内部运作的内部行政行为，未经高新区管委会依职权外化。其二，会议纪要所决议的事项已通过珠海市国土资源局高新分局《复函》的形式向殷英凝送达，殷英凝对会议决议事项不服的，可依法通过对《复函》提起行政复议或行政诉讼解决，事实上原告殷英凝已就珠海市国土资源局高新分局作出的《复函》在珠海市金湾区人民法院另案提起行政诉讼。鉴于会议纪要对原告殷英凝的合法权益明显不产生实际影响，原告殷英凝本次起诉依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）之规定，裁定如下：
驳回原告殷英凝的起诉。
案件受理费人民币50元，退回原告殷英凝。
如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年七月八日
书 记 员 林静丽