江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）港行初字第00172号
原告瞿华。
委托代理人张金山。
委托代理人瞿银华。
被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区青年西路39号。
法定代表人张跃进，职务局长。
委托代理人许红，南通市国土资源局开发区分局副局长。
原告瞿华不服被告南通市国土资源局规划行政许可，于2014年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于7月22日立案受理，并于7月23日向被告南通市国土资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案现已审理终结。
原告瞿华诉称，1.被告南通市国土资源局在未取得项目可行性研究报告或其他批准文件、未重新办理用地预审的情况下，作出通国土资预函（2010）024号《建设项目用地预审意见》的行为违法。2.被告南通市国土资源局以经十一路工程建设用地的批准文件用于经八路北延工程建设用地划拨、使用土地，属违法划拨土地行为。请求确认被告南通市国土资源局在苏通科技产业园经八路北延工程建设用地项目中划拨土地的具体行政行为违法，判决被告南通市国土资源局收回该项目建设用地，赔偿经济损失。
原告瞿华为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.原告瞿华的居民身份证复印件，证明原告瞿华的身份。
2.南通市国土资源局通国土资预函（2010）024号《建设项目用地预审意见》，证明该预审意见违法。
3.（2014年］通国土依复第179号《政府信息公开申请答复书》、（2014年］通国土依复第220号《政府信息公开申请答复书》，证明原告瞿华与被诉颁证行为具有直接利害关系。
4.2010年9月15日南通市开发区规划局关于对原告瞿华申请临时用地建临时用房的答复、2010年11月4日南通农场纪委告知书，证明南通市开发区规划局无资格认定原告瞿华违法建房，2010年8月30日拆除原告瞿华房屋的行为违法。
关于家庭生活困难的证明、用水申请报告、《南通市人民政府、江苏省农垦集团关于江苏省农垦集团所属南通农场有关土地等相关问题的会议纪要》，证明原告瞿华所建的两间活动板房客观存在，且经南通农场领导同意的事实。
《居民接水申请（协议）书》、收款收据、水费、电费发票，证明原告瞿华与被诉具体行政行为有利害关系。
南通市公安局开发区分局及其江海派出所的受案回执、不予立案通知书及理由说明、2010年8月30日拆除房屋的照片、2014年1月6日快餐店被砸毁的照片、损毁物品清单，证明两间活动板房在施工范围内，被告南通市国土资源局作出批准划拨土地及建设项目选址意见书的行为直接侵害原告瞿华利益的事实。
被告南通市国土资源局辩称，1.原告瞿华搭建的活动板房系违章建筑，且该活动板房不在划拨土地范围内，原告瞿华与被诉具体行政行为不存在利害关系，不具有原告主体资格；2.被告南通市国土资源局做出（2012）0040号《南通市国土资源局关于批准划拨土地的通知》及（2010）024号《建设项目用地预审意见》在实体和程序上均符合法律法规规定。请求依法驳回原告瞿华的诉讼请求。
2014年8月1日，被告南通市国土资源局向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据。其中关于原告瞿华不具有行政诉讼主体资格的证据有：
1.经八路北延项目征地情况及原告瞿华房屋位置示意图、原告瞿华房屋局部影像图，证明原告瞿华与被诉具体行政行为无关。
2.南通市规划局通规开监限拆字（2010）第012号《限期拆除通知书》，证明被诉具体行政行为不涉及原告瞿华的合法权益。
经证据交换，原告瞿华对被告南通市国土资源局所举证据的真实性不予认可，认为证据2中所涉建筑物不是两间活动板房，且在2010年已被拆除，与本案不具有关联性。被告南通市国土资源局认为原告瞿华所举证据3-7均不能证明原告瞿华的房屋系合法建筑及原告瞿华与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：被告南通市国土资源局所举证据1反映了国土部门收集的涉案土地利用及房屋坐落的状况，对其真实性予以认定。证据2反映的是原告瞿华在2010年8月24日建造房屋被限期拆除的事实，该房屋在2010年已被拆除，故该证据与本案无关，不予认定。原告瞿华所举证据7中的照片反映了活动板房存在的基本事实，对证据7予以认定。对证据1、2被告南通市国土资源局不持异议，予以认定。其余证据不能证明涉案房屋的合法性，对其证明力不予认定。
经审查，2009年下半年，原告瞿华在未取得任何建房审批手续的情况下在南通苏通科技产业园区沿江公路与张江公路交界处西北侧搭建两间活动板房。
2010年4月29日，被告南通市国土资源局作出通国土资预函（2010）024号《建设项目用地预审意见》，内容主要有：经八路北延项目选址于南通经济技术开发区南通农场，土地现状为农用地、建设用地、未利用地。项目位于《南通市土地利用总体规划（2006-2020年）大纲》确定的允许建设用地范围内，符合规划衔接性修改要求等。
本院认为，本案的争议焦点在于原告瞿华是否具有原告诉讼主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第四十一条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”从上述规定可以看出，公民、法人或者其他组织的合法权益被行政机关的具体行政行为侵犯时，可以通过提起行政诉讼来维护自身合法权益。当公民、法人或者其他组织提起诉讼时所主张的权益明确处于非法状态时，人民法院没有必要通过行政诉讼制度给予救济。本案中，原告瞿华提起行政诉讼，所主张的也应当是其合法权益受到被告南通市国土资源局所作出的具体行政行为的侵害。
关于如何确定原告诉讼主体资格，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告瞿华是否具有诉讼主体资格，主要看原告瞿华与被告南通市国土资源局作出的具体行政行为有无法律上的利害关系。而关于法律上的利害关系如何界定，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外。因此就本案而言，判断原告瞿华与被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，主要看被诉的具体行政行为是否对原告瞿华的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响。
首先，鉴于行政诉讼保护的是公民、法人或者其他组织的合法权益，公民、法人或者其他组织也只有在合法权益可能受到实际影响的情况下才与具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，原告瞿华诉称在被告南通市国土资源局划拨的土地上建有房屋，但该房屋系原告瞿华擅自搭建，未办理任何合法的建造手续，且已被拆除。原告瞿华提供水电发票等证据意图证明其使用房屋得到地方政府的许可，但原告瞿华对违法建筑物的使用状况不能改变原告瞿华违法建设的性质，原告瞿华在涉案土地上的建筑物不能受到法律的保护，原告瞿华在被告南通市国土资源局作出的土地划拨行为中显然不存在合法权益。因此，原告瞿华与被诉土地划拨行为之间不存在法律上的利害关系。
其次，与被诉具体行政行为的法律上的利害关系，应当是直接的利害关系，而不应是间接或者折射的利害关系。也就是说，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，应该是由具体行政行为直接造成。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条中规定，划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。国有土地划拨行为是土地行政管理部门对国有土地的利用进行审查和决定的行为，该行政行为不直接对所涉土地上现有的合法土地使用权人、房屋所有权人的权利义务产生实际影响，更不会对不享有合法土地使用权和合法房屋所有权的原告瞿华产生任何实际影响。
综上，本院认为，原告瞿华与本案被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格。如果原告瞿华的合法权益受到侵害，应当通过正当的法律途径向直接侵害者主张权利，寻求救济。
据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告瞿华的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 杜伟伟
二〇一四年九月十八日
书 记 员 许美燕
附：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；