河南省洛阳市洛龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洛龙行初字第58号
原告：刘丽娟，女，汉族。
委托代理人：程相峰，男，汉族，河南慕容律师事务所律师。
委托代理人：郭延生，男，汉族，河南慕容律师事务所律师。
被告：洛阳市人力资源和社会保障局。
法定代表人：张玉琪，职务：局长。
委托代理人：陈佶，男，汉族，新安县人力资源和社会保障局干部。
委托代理人：王新平，女，汉族，新安县人力资源和社会保障局干部。
原告刘丽娟诉洛阳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不履行法定职责一案，2015年5月26日本院审查立案后，依法组成合议庭，同年7月9日公开开庭审理本案。庭审中原告刘丽娟及委托代理人程相峰，被告市人社局委托代理人陈佶、王新平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告刘丽娟诉称：刘雪保系义煤集团新安县渠里煤业有限公司（以下简称渠里煤业公司）职工，2014年9月29日在上班途中出车祸死亡。当日下午，渠里煤业公司为其提出工伤认定申请。2014年10月15日，新安县交警大队作出新公交证字（2014）第0209号《道路交通事故证明》，确认刘雪保死于上班途中的交通事故，但无法确认刘雪保在事故中承担何种责任。同年10月30日，被告受理该申请，作出洛人社（新安）工伤受字（2014）第90号《洛阳市工伤认定受理通知书》。11月25日，被告以《道路交通事故证明》不能证明刘雪保在事故中所承担的责任，作出了洛（新安）工伤止字（2014）004《洛阳市工伤认定中止通知书》。原告认为新安县交警部门出具的事故证明，没有查清刘雪保在事故中究竟要承担全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、不负责任这五种情形中的哪一种，查实刘雪保死于上班途中的交通事故，《工伤保险条例》第二十条第三款、《工伤认定办法》第二十条均规定了中止工伤认定的法定条件，就是对有关部门尚未作出结论期间可以中止。而本案交警部门已经作出结论，被告中止工伤认定的行为系行政不作为。《道路交通事故认定书》和《道路交通事故证明》不能替代劳动社会保障部门自身肩负的工伤认定职责。《工伤保险条例》、《工伤认定办法》及《劳动法》立法目的是保护劳动者的合法权益。职工刘雪保交通事故死亡的责任无法确认，劳动部门应当遵循立法精神，从保护劳动者利益的角度出发，尽其所能的做出有利于刘雪保的结论。仅以“伤亡职工事故责任无法认定”为由中止或不认定工伤，会导致劳动关系中处于弱势地位的劳动者承担全部结果。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，应当认定为工伤。该条文仅排除交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定情形下受害职工主张享受工伤待遇的权利。刘雪保死亡的交通事故，被交警部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项：并未排除可以享受工伤保险待遇的情形。刘雪保突然离世，使得两个年幼子女及无收入来源妻子的家庭陷入困境，明显与保护劳动者合法权益立法本意相违背。故请求判令被告不履行法定职责，确认中止工伤认定行为违法。
原告向法庭提交以下证据：
1、道路交通事故证明。证明：刘雪保上下班途中发生交通事故且非本人主要责任造成。2、洛阳市工伤认定申请受理通知书。证明：用人单位在法定期间内向市人社局提出工伤认定申请。3、洛阳市工伤认定中止通知书。证明：被告作出《工伤认定中止通知书》没有法律依据。
被告市人社局辩称：市人社局收到职工刘雪保所在单位渠里煤业公司2014年10月20日提交的工伤认定申请，审查时一次性告知用人单位应当补足的材料，并在用人单位提交完整材料后，同年10月30日受理渠里煤业公司的工伤认定申请。鉴于渠里煤业公司提交的《道路交通事故证明》不能证明受害职工刘雪保在交通事故中所承担的责任，从受害职工利益考虑，市人社局作出洛（新安）工伤止字（2014）004号《工伤认定中止通知书》。因《道路交通事故证明》查明以下事实：受害职工于2014年9月29日06时10分左右，在石寺镇下灯村自家出门去渠里煤矿上班，其驾驶自己无号牌普通二轮摩托车沿庙石线由东向西行驶至上孤灯桥处，从桥东头路北侧掉至桥下，当场死亡。事故发生在清晨天快亮时，无目击证人，事故现场无视频监控，事故形成原因无法查清。
市人社局根据《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。对于交通事故“非本人主要责任”的认定，《人力资源社会保障部关于执行﹤工伤保险条例﹥若干问题的意见》（人社部发（2013）34号）以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释（2014）9号）规定：“应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据”。鉴于交警部门出具的交通事故证明对于交通事故成因无法查清，责任不明确，出于受害职工利益考虑，依据《工伤保险条例》第二十条“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”之规定，市人社局作出洛（新安）工伤止字（2014）004号《工伤认定中止通知书》，确认待事故责任明确后，及时恢复工伤认定程序，依据事实和法律作出相应的工伤认定结论，认为中止认定通知书认定事实清楚，程序合法，适用法律适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提交以下证据及法律依据：
1、洛阳市工伤认定申请表。证明：用人单位在规定的时间提起工伤认定申请。2、劳动合同。证明：受害职工与单位存在劳动关系。3、受害职工身份证。证明：具有劳动主体资格。4、个人参保证明。证明：受害职工参保情况。5、用人单位证明。证明：受害职工住房情况，是否属于上班路线。6、新安县公安交通警察大队道路交通事故证明。证明：事故事实。7、道路交通事故现场图。证明：行驶路线。8、新安孤灯医院证明；证明：受害职工受伤害情况。9、公示反馈表。证明：公示无异议。10、证人证言（两人）。证明：事发时受害职工掉下桥。11、火化证明。证明：受害职工死亡。12、洛阳市工伤认定补正材料通知书。证明：市人社局接受申请后按程序进行行政作为。13、洛阳市工伤认定申请受理通知书。证明：市人社局行政作为。14、洛阳市工伤认定中止通知书。证明：市人社局行政作为。
法律依据：1、《工伤保险条例》第十四条。
2.、最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定（法释（2014）9号）第一条
3、一、人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（人社部发（2013）34号）；二、《条例》第十四条第（六）项规定。
经过庭审交换证据，双方质证、认证，查明以下案件事实：刘雪保系渠里煤业公司职工。2014年9月29日早晨，刘雪保驾驶无号牌普通两轮摩托车，从石寺镇下灯村自家出门去渠里煤业公司上班，沿庙石线由东向西行驶至上孤灯桥处，从桥东头路北侧掉至桥下，当场死亡。2014年10月15日，新安县公安交通警察大队作出新公交证字（2014）第0209号《道路交通事故证明》，认定此事故发生在清晨天快亮时，无目击证人，事故现场无视频监控，事故形成原因无法查清。依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条：“道路交通事故形成原因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人”之规定，出具此证明。
另查明：刘雪保所在渠里煤业公司在事故发生后，向市人社局提出工伤认定申请，市人社局予以受理，同时要求渠里煤业公司提交相关资料，并于2014年10月30日作出洛人社（新安）工伤受字（2014）第90号《洛阳市工伤认定受理通知书》。同年11月25日，以《道路交通事故证明》不能证明刘雪保在事故中应承担的责任，作出洛（新安）工伤止字（2014）004号《洛阳市工伤认定中止通知书》，中止了对受害职工刘雪保的工伤认定，言明待证据材料充分再做决定。刘雪保妻子刘丽娟接到工伤认定中止通知书后不服，诉至人民法院，请求确认市人社局作出的中止通知书违法，判令市人社局履行法定职责并限期作出工伤认定决定。
本院认为：对受害职工是否构成工伤的调查确认是市人社局的工作职责。市人社局依据公安交通部门作出《道路交通事故证明》，对于无法确认事故责任，因上班途中死亡的刘雪保工伤认定予以中止。鉴于刘雪保发生事故死亡时，是在清晨天快亮时，无目击证人，事故现场无视频监控，事故形成原因无法查清。即使工伤认定中止，刘雪保交通事故受伤害证据搜集也难以实现。公安交通部门的结论系事故原因无法查清，其内涵包含两个可能：一是事故责任可能为刘雪保；另一种事故责任可能不是刘雪保。现刘雪保已经死亡，交通管理部门的结论性意见已经确定，其并未排除事故责任系非本人主要责任的可能性。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中受到非本人主要责任的交通责任事故伤害，应当认定为工伤。刘雪保上班途中交通事故的死亡原因不排除非本人主要责任的可能性，市人社局需结合《工伤保险条例》的立法精神和目的，对刘雪保是否构成工伤应客观全面判断并根据交通管理部门出具的事故证明，作出不违背立法目的的决定。现做出看似利于受害人的中止结论，其自取证据证明事故责任是非本人主要责任的可能性很难实现，致使受害职工权益难以实现，《工伤认定中止通知书》的作出并不符合中止的法定条件，也不符合对受害职工权益保护原则的立法目的。故本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项之规定，经合议庭评议后，判决如下：
依法撤销洛（新安）工伤止字（2014）第004号《洛阳市工伤认定中止通知书》；
二、限被告市人社局在判决书生效后三十天内对刘雪保的事故死亡是否构成工伤重新调查作出处理决定。
诉讼费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。
审 判 长 ：杨洪璞
人民陪审员 ：郭雅丹
人民陪审员 ：杨丽娟
二〇一五年八月七日
书 记 员 ： 方 姗