江苏省丰县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏0321行初2号
原告关文峰，男，1963年4月15日生，汉族，居民，住沛县经济开发区，现住沛县。
原告关文侠，女，1949年1月10日生，汉族，农民，住沛县。
委托代理人关文峰（关文侠之弟），男，1963年4月15日生，汉族，居民，住沛县经济开发区，现住沛县。
原告张洪庆，男，1979年8月2日生，汉族，居民，住沛县。
委托代理人张开平，男，1952年8月28日生，汉族，居民，住沛县。
三原告共同委托代理人王孝远，江苏敏言律师事务所律师。
被告沛县国有资产管理办公室，住所地沛县新城区行政中心主楼**楼****室。
法定代表人孙伟，主任。
委托代理人高新春，江苏红杉树律师事务所律师。
第三人沛县粮食局，住所地沛县歌风路6号老县委院内。
法定代表人吴勇，局长。
委托代理人严武，沛县粮食局工作人员。
原告关文峰、关文侠、张洪庆认为被告沛县国有资产管理办公室（以下简称沛县国资办）2014年1月6日作出核心内容为“开发项目协议书上约定的两栋安置楼（6号楼、7号楼）应属于沛县粮食局资产，应属于国有资产”的行政确认文书，侵害他们合法权益，于2015年9月15日向沛县法院起诉，请求撤销被告界定鑫粮苑小区6、7号楼为国有资产的行政行为。经徐州市中级人民法院指定管辖，本院于2016年1月5日立案受理该案，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，后依职权通知追加沛县粮食局为第三人并送达应诉通知书。于2016年5月9日公开开庭进行审理，原告关文峰、原告张洪庆的委托代理人张开平、三原告委托代理人王孝远，被告沛县国资办出庭行政负责人张勇及委托代理人高新春，第三人沛县粮食局出庭行政负责人李峰及委托代理人严武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年12月23日第三人沛县粮食局向沛县国资办提出《关于沛县鑫粮苑小区6号楼、7号楼认定为国有资产的申请》，并附第三人与美国C＆T国际（集团）公司签订的投资意向书、联合开发项目协议书，徐州盛泉房地产开发有限公司向第三人出具的承诺书，徐州中院（2005）徐民一初字第133号民事调解书，沛县法院（2011）沛民初字第846号民事调解书。沛县国资办根据《物权法》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》及第三人申请和所附资料，2014年1月6日作出核心内容为“开发项目协议书上约定的两栋安置楼（6号楼、7号楼）应属于沛县粮食局资产，应属于国有资产”的行政确认文书。在沛县法院审理关文峰、关文侠、张洪庆分别起诉沛县粮食局、沛县沛城镇村镇建设开发有限公司（以下简称沛县村镇开发公司）确认房屋买卖合同有效纠纷案过程中，沛县村镇开发公司庭审中举证沛县国资办2014年1月6日作出的行政确认文书，三原告才知道沛县国资办的行政确认行为，后提起行政诉讼。
原告关文峰、关文侠、张洪庆诉称，沛县国资办的行政确认文书把6号楼、7号楼确认属于国有资产，包含了关文峰与徐州亿华建设开发有限公司（以下简称亿华公司）签订转让协议的两套房屋、关文侠与亿华公司签订商品房买卖合同并经备案的7-1-301室房屋、张洪庆与亿华公司签订商品房买卖合同并经备案的7-2-401室房屋。亿华公司在2003年11月6日取得沛县房产管理局颁发的《商品房预售许可证》后公开预售，原告才与亿华公司签订商品房买卖合同或房屋转让协议，并依照《商品房预售管理办法》的规定，向沛县房产管理局进行了合同备案，经备案的商品房买卖合同具有物权效力。第三人和亿华公司关于6、7号楼为安置楼的约定不能对抗商品房预售许可证和已经备案的商品房买卖合同。被告明知涉及原告的房屋已经合同备案仍作出国有资产行政确认行为，侵害原告合法权益。被告国有资产行政确认文书没有引用具体的法条，应当视为没有法律依据。被告作出国有资产行政确认行为，没有告知有利害关系的三原告，也没有听取陈述申辩，明显违反法定程序。按照被告作出行政行为所依据的资料，安置房根据拆迁安置协议产权应当归被拆迁人所有，也不应当认定属于国有资产。请求撤销被告作出的国有资产行政确认行为，被告负担诉讼费用。
被告沛县国资办辩称，沛县国资办有对全县国有资产进行管理的法定职权，对沛县鑫粮苑小区6、7号楼界定为国有资产有事实证据和法律依据。被告根据第三人的申请作出国有资产界定行为属于行政机关内部行政管理行为，原告无权起诉。被告国有资产界定行为，与三原告不存在法律上的利害关系，该行政行为对三原告实体权利不产生影响，三原告不是适格诉讼主体，应当驳回原告诉讼请求。
第三人沛县粮食局述称，沛县国资办对沛县鑫粮苑小区6、7号楼界定为国有资产的行为有事实根据和法律依据，与三原告不存在法律上的利害关系，对三原告实体权利不产生影响，三原告不是本案适格诉讼主体。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2002年沛县粮食局（乙方）与美国C＆T国际（集团）公司（甲方）签订的投资意向书和联合开发项目协议书，均约定甲方按照乙方图纸的设计要求和约定的时间，无偿提供给乙方两幢安置楼房，甲方开发的房屋（除两幢安置楼外）有权自主经营自主销售。前述投资意向书和联合开发项目协议书迟迟未履行，沛县粮食局2002年9月26日委托徐州盛泉房地产开发公司开发，孙敬民以徐州盛泉房地产开发公司名义开发，遵守投资意向书和联合开发项目协议书中开发方的义务。2002年12月26日孙敬民以徐州盛泉房地产公司沛县粮库项目部的名义向沛县粮食局做出书面承诺：6、7号住宅楼为拆迁安置房，保证在2003年8月底前全面竣工交付使用，建成后的6、7号楼及小区产权为粮食局所有，任何单位、施工方或个人无权占有或出售。2003年10月28日沛县粮食局撤销对徐州盛泉房地产开发公司的委托，同意全权委托美国C＆T国际（集团）公司在徐州投资成立的亿华公司开发经营。孙敬民又以亿华公司名义开发建设鑫粮苑小区，2003年11月6日取得沛县房产管理局颁发的商品房预售许可证。由于亿华公司迟迟不能建成安置楼并交付等问题，2005年9月2日沛县粮食局以建设工程施工合同纠纷对亿华公司在徐州中院提起诉讼，经调解作出（2005）徐民一初字第133号民事调解书，写明：因亿华公司的过错6、7号安置楼未按期交付使用，亿华公司承担拆迁户过渡费……。后亿华公司缺少资金无法完成鑫粮苑小区建设工程，2007年1月10日亿华公司作出书面声明，言明中院调解书下达后，公司无力施工决定退出，自2006年11月1日以后的所产生的费用与亿华公司无关。因在鑫粮苑小区建设过程中孙敬民非法吸收公众存款216.6万元，2009年2月10日孙敬民被沛县法院以非法吸收公众存款罪判处有期徒刑一年六个月并处罚金人民币十万元。
沛县村镇开发公司接手鑫粮苑小区未完工程，组织建设直到工程完工，并进行了部分房屋的销售。沛县村镇开发公司并没有把6、7号楼交付给沛县粮食局安置拆迁户，部分拆迁安置户及与亿华公司签订房屋买卖合同的其他社会人员实际占用6、7号楼的住房。2011年5月27日沛县粮食局在沛县法院起诉沛县村镇开发公司，经调解作出（2011）沛民初字第846号民事调解书，其中第二项约定：沛县村镇开发公司将原协议约定的鑫粮苑小区6、7号安置楼在2012年3月1日前向沛县粮食局交付完毕，但该调解书未实际履行。2013年3月20日沛县政府召开解决鑫粮苑小区遗留问题的协调会并形成会议纪要。后县里成立工作组把占用6、7号楼的非拆迁安置户全部清理出来，用于安置原来的拆迁安置户。关文峰、张洪庆主张他们也被从所占用的房屋中清理出来。
原告关文峰与亿华公司签订房屋转让协议，受让亿华公司预售给王蕾、王配增的房屋，关文峰持有房屋转让协议、亿华公司给关文峰开具的房款收据和王蕾、王配增分别与亿华公司签订的商品房买卖合同两份。但转让协议和商品房买卖合同所表示的房屋是6-2-301室和6-3-202室。实际上6-3-202室根本不存在，6号楼3单元是独户单元，只有西户没有东户。关文侠持有的商品房买卖合同和房款收据，显示购买了7-1-301室房屋，但关文侠没有实际占用该房屋。关文峰主张曾实际占用6-2-202室、6-2-301室、7-1-301室，但没有沛县村镇开发公司交付房屋的手续。张洪庆持有商品房买卖合同和房款收据，显示购买了7-2-401室房屋，主张曾占用该房屋，后被清理，但没有沛县村镇开发公司交付房屋的手续。亿华公司与王蕾、王配增、关文侠、张洪庆签订的商品房买卖合同上加盖了“沛县商品房预售管理专用章”，即进行了商品房预售合同备案。
关文峰、关文侠、张洪庆分别起诉沛县粮食局、沛县村镇开发公司确认房屋买卖合同有效纠纷案，沛县法院2014年8月受理三民事案件，经审理后分别作出（2014）沛民初字第1754号、1755号、1756号三份民事判决书，确认关文侠与亿华公司沛县粮库项目部签订的商品房买卖合同有效，确认张洪庆与与亿华公司沛县粮库项目部签订的商品房买卖合同有效，确认关文峰与亿华公司签订的房屋转让协议有效。三份民事判决书虽然在判决主文作出确认合同有效的判项，但判决还认为虽然合同有效，但依法不能履行，原告可依据合同关系另行主张因合同不能履行所产生的违约责任。三份民事判决在本院认为的说理部分明确写明：根据沛县粮食局提供的投资意向书、联合开发项目协议书、承诺书，村镇开发公司提交的亿华公司作出的声明以及（2005）徐民一初字第133号民事调解书等认定，鑫粮苑小区6、7号楼为拆迁安置房，具有物权性质，沛县粮食局对此享有的安置补偿权益优于其他购房人的权利，亿华公司无权处分涉案房产。关文峰、关文侠、张洪庆三原告和沛县村镇开发公司不服沛县法院三份一审民事判决，分别向徐州中院提出上诉。徐州中院经审理后做出（2015）徐民终字第3756号、3761号、3762号三份民事判决书，均驳回上诉，维持原判。
本院认为，关文峰与亿华公司签订的转让协议不是符合《商品房预售管理办法》规定的商品房预售合同，并没有办理商品房预售合同备案。亿华公司与王蕾、王配增签订的商品房买卖合同进行了合同备案，并不能得出关文峰与亿华公司的转让协议也视同经过合同备案。即使关文侠和张洪庆的商品房买卖合同经过合同备案，也不能得出经过合同备案就产生物权效力的结论。商品房预售合同备案制度目的是政府房地产开发建设管理机关加强对房产开发企业预售商品房的监督管理，尽量使预售所得款项用于有关的工程建设，防止房地产开发企业一房多售造成社会矛盾。在1995年1月1日生效实施的《城市房地产管理法》第五十九条明确规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度的情形下，购房人必须经过房屋交付和办理所有权登记才产生物权效力。在没有依法交付前关文峰、关文侠和张洪庆只对合同相对方享有请求交付房屋的债权及在不能交付房屋的情况下承担违约责任的请求权。按照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十六条的规定，预售商品房的预告登记应当提交的材料之一是已经备案的商品房预售合同。虽然在三原告签订合同时尚没有《物权法》规定的预告登记制度，但显然预告登记和商品房预售合同备案不能等同。原告主张因亿华公司取得预售许可证并办理商品房预售合同备案即对涉及的房屋产生物权效力的主张，没有法律依据。
在关文峰等三原告对所涉及的房屋向亿华公司、沛县村镇开发公司享有债权的情况下，若经债务人交付所购买的房屋，三原告对所购买的房屋行使占有、使用的权利，即使在没有办理房屋产权登记，也属于《物权法》第二百四十一条规定的有权占有，此时若沛县国资办对包括涉案房屋在内的6、7号楼均认定属于国有资产，也会对三原告有权占有的法律利益产生利害关系。但本案中三原告根本提供不出债务人交付房屋的手续，庭审中也不能清楚陈述主张最初占用房屋和后来搬离房屋的时间、过程，结合沛县粮食局起诉沛县村镇开发公司交付6、7号安置楼的民事调解案件和沛县政府召开协调会处理鑫粮苑小区遗留问题的事实，亿华公司和沛县村镇开发公司根本没有向三原告交付房屋，三原告不存在有权占有涉案房屋的基础事实。被告沛县国资办作出的国有资产行政确认文书不是针对三原告，也不是作为清理违法占房的依据，即使三原告曾实际无权占用属于6、7号安置楼范围内的房屋，被告行政行为对三原告合法权利没有产生实质影响。
在生效法律文书确认合同有效的前提下，关文峰等三原告对主张购买的房屋享有债权，即交付请求权或不能交付的违约责任请求权。已经有生效判决认定合同有效但已不能履行的情况下，被告沛县国资办作出的国有资产行政确认文书明显对三原告合法权利不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告关文峰、关文侠、张洪庆的起诉。
三原告已缴纳的50元案件受理费予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 李念鑫
审 判 员 黄 伟
人民陪审员 王 薇
二〇一六年七月十三日
书 记 员 张 琬