山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第238号
上诉人（原审原告）徐振生，男，1946年11月19日出生，汉族，居民，住济南市。
委托代理人张冬冬，河南涛声律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市公安局长清区分局，住所地济南市。
法定代表人刘刚，局长。
委托代理人王荣军，该局法制大队一中队中队长。
委托代理人刘源，该局东关派出所副所长。
上诉人徐振生因公安行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2014）长行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人徐振生及委托代理人张冬冬，被上诉人济南市公安局长清区分局（简称长清分局）的委托代理人王荣军、刘源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月21日，被告在工作中发现2014年5月7日，徐振生去中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京警方训诫；2014年5月20日、2014年5月21日，徐振生又到中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局民警查获；被告受理案件后在北京市进行了调查取证。2014年5月22日，被告将徐振生传唤到派出所进行询问。经调查，被告认为徐振生于2014年5月7日在中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京警方训诫；5月20日、5月21日，徐振生又到中南海周边非正常上访，被北京公安局民警查获。其行为已构成扰乱公共场所秩序。2014年5月22日，被告作出长清公（东关）行罚决字（2014）00051号行政处罚决定，决定对徐振生处以行政拘留十日。该处罚决定书的内容已执行完毕。原告不服，诉至法院。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。徐振生的居住地在被告所属东关派出所辖区内，被告长清分局作为治安管理机关，对上述案件依法享有管辖依据和行政职权，被告列举的证据足以证实长清公（东关）行罚决字（2014）00051行政处罚决定所认定的事实。原告以上访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。原告进京上访，并在中南海周边地区非法滞留，应受到行政处罚。被告作出长清公（东关）行罚决字（2014）00051行政处罚决定所依据的事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告要求“确认被告长清公（东关）行罚决字（2014）00051号《行政处罚决定书》对原告作出行政拘留十日的行政处罚行为是违法行为；依法撤销被告作出的长清公（东关）行罚决字（2014）00051号行政处罚决定；判令被告在相关知名媒体上对原告公开赔礼道歉；判令被告支付原告被非法限制人身自由的赔偿金3万元；判令被告支付原告因非法限制人身自由而遭受的精神损害抚慰金10万元”的主张没有事实理由和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告徐振生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐振生负担。
上诉人徐振生不服原审判决上诉称，一、上诉人在本地多次反映问题，得不到解决，无奈进京上访反映问题，并未扰乱公共秩序。被上诉人认定上诉人“非正常上访，非法上访”，无事实及法律依据。二、被诉行政处罚决定证据不足，认定事实错误。1、被上诉人提供的北京公安机关对上诉人的训诫书，有的没有日期，也没有上诉人的签名，无训诫人。且上诉人从未见到过训诫书。被上诉人作为调取收集的证据，却无调取、收集证据的手续，该训诫书的来源不合法。上诉人到北京相关公安机关询问相关事宜，并按照要求提出信息公开申请，得到书面答复，称：北京公安机关从未查获过、立案过、处罚过、移交过上诉人在北京有任何违法嫌疑或者违法事实的任何资料，故训诫书不存在。因此，上诉人不存在违法事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十九条、第五十五条、第五十七条的规定，及《公安机关办理行政案件程序规定》第二十四条、第二十五条、第四十条的规定，上诉人就调取证据问题对被上诉人进行发问，被上诉人却无从回答。2、即使训诫书真的存在，也不能证明上诉人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的行为。如果训诫书是行政处罚行为，则该处罚行为可以证实上诉人上访是违法的。但根据一事不再罚原则，被上诉人不能再次对上诉人进行处罚。如果训诫书不是行政处罚，则不能证明上诉人的行为违法。从被上诉人提供的训诫书的内容看，只能证明上诉人准备到中南海去上访，而不能证明上诉人扰乱正常公共秩序。综上，不论训诫书是否真假，均不能作为行政处罚的证据。3、济南市信访局驻京工作组及被上诉人长清分局驻京办出具的说明是违法的。首先，国务院办公厅下发的《关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的意见》中规定，各政府部门不得设立驻京办事机构。而本案中被上诉人及济南市公安局、信访局仍然在北京设置常设机构与上述规定不符。公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释，是公安部制定的，而被上诉人在原审中陈述其不予执行该文件，是不当的。其次，被上诉人及济南市公安局的驻京办无权在北京进行日常执法，亦不能出具任何证据。4、只有本人陈述，没有其他证据证明的，公安机关不能作出治安管理处罚决定。上诉人对询问笔录不予认可，内容是不真实的，且陈述中也未有扰乱相关机关正常办公秩序行为的内容。5、被上诉人作出的行政处罚决定，无任何现场证据。没有受干扰单位、现场证人、目击证人等出具的证据进行证明。三、被上诉人作出的处罚决定违反法定程序。1、未履行事先告知义务。驻京办及被上诉人派人非法限制上诉人人身自由，说回去给上诉人解决反映的问题。上诉人信以为真，下火车后，被拉到派出所。通过聊天，相关人员认为上诉人反映有理，晚上快11点时，上诉人被带到一个地方，说被拘留。上诉人才知道那是看守所。被上诉人未履行事先告知义务，未给上诉人陈述和申辩的权利，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十三条、第一百四十五条的规定。被上诉人对上诉人提出的异议也未进行复核。2、被上诉人未告知上诉人可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利。3、被上诉人作出处罚决定后，未将决定通知上诉人的家属，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定。4、被上诉人将上诉人控制在北京，不允许上诉人再去反映。将上诉人从北京骗回后，直接拉到派出所。这期间若被上诉人不认可是非法拘禁、非法限制人身自由，那么只能说是行政强制措施。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条、第一百三十九条的规定，应当写明拘留期限折抵的问题，但被上诉人未进行折抵，满十日后，才予以释放。5、被上诉人没有管辖权，案件来源不合法。被上诉人提交的证据及答辩状中说明案件是被上诉人工作人员在工作中发现的，但在原审庭审中，又说案件是北京公安机关移交的。违反公安部2013年7月9日下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》的相关规定。中央政法委关于处理上访人员的要求是各地方没有北京市案发地派出所移交手续，就无权进行任何处理。被上诉人未提交移交手续，故案件来源不合法。四、被上诉人作出的处罚决定适用法律错误。上诉人未有违法行为，被上诉人适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对上诉人进行处罚错误。且被上诉人对违法情节轻重未解释出理由。五、原审判决认定事实错误、程序违法。被上诉人负责人或承办民警未出庭，违反公安部执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第十四条的规定。原审法院未对被诉处罚决定的合法性进行审查，对上诉人代理人提出的种种问题未阐述说明，审判长多次阻止上诉人代理人发言，只要求庭后提交代理意见。对代理意见中的问题，判决书中也未进行说明。最后，原审判决适用法律错误，应予撤销。综上，请求二审法院撤销济南市长清区人民法院（2014）长行初字第13号行政判决；依法确认被上诉人作出的长清公（东关）行罚决字（2014）00051号《行政处罚决定》违法并予以撤销；判令被上诉人在相关知名媒体上对上诉人公开赔礼道歉；判令被上诉人支付上诉人被非法限制人身自由的赔偿金及精神损害抚慰金13万元；被上诉人承担所有费用。
被上诉人长清分局答辩称，2014年5月7日，徐振生去中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京警方训诫；2014年5月20日、5月21日徐振生又到中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局查获。公安机关在工作中发现这一情况后，受理了该案。随后依法传唤询问了违法嫌疑人，调取了训诫书、情况说明、工作说明等资料。经查证属实，公安机关依法告知。2014年5月22日长清分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予徐振生行政拘留10日的处罚。目前，徐振生处罚决定已执行完毕。该案事实清楚、证据确凿充分，公安机关依法履行了受案、传唤、询问、告知、审批等程序，办案合法。综上所述，被上诉人作出的长清公（东关）行罚决字（2014）00051号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚得当。请求人民法院维持。
被上诉人长清分局向原审法院提供其作出被诉具体行政行为的证据如下：1、受案登记表；2、长清公（东关）行传字（2014）17号传唤证；3、对徐振生的传唤审批表；4、2014年5月22日对徐振生的询问笔录；5、北京市公安局西城分局（2014）第201405070391号训诫书；6、北京市公安局西城分局（2014）第201405210172号训诫书；7、北京市公安局西城分局（2014）第201405210304号训诫书；8、济南市信访驻京工作组出具的徐振生等人在京上访情况说明；9、北京市公安局西城分局府右街派出所2014年5月22日出具的工作说明；10、徐振生的个人基本信息；11、对徐振生的行政处罚告知笔录；12、长清公（东关）行罚决字（2014）00051号行政处罚决定书及行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书；13、公安行政处罚审批表。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
上诉人徐振生向原审法院提供并经庭审质证的证据如下：1、《中华人民共和国信访条例》及《中华人民共和国宪法》部分条文；证明上诉人信访、上访、越级上访反映问题，是我国宪法赋予的权利，是信访条例所允许的，属于依法上访，并不违法。2、关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见；证明上诉人的行为没有违反此意见。而被上诉人的行为却违反此意见。没有依照法定程序收集、固定相关证据，处罚没有违法的上诉人。3、政府信息不存在告知书登记回执，证明北京公安没有对上诉人训诫等处罚。
双方当事人在原审中提交的证据均经原审庭审质证并随案卷移送本院。在二审审理期间，上诉人向本院提交如下证据：1、济南市人民政府于2014年10月28日作出的（2014）第66号政府信息公开告知书。载明“经查，您申请获取的长清区政府、长清区信访局、长清区公安局常驻北京办公室或者工作组或者驻京办的机构设置、编制、具体工作人员、工作职责、执法办事程序、相关待遇等信息不是我机关制作或保存的信息，建议您分别咨询长清区政府、长清区信访局、长清区公安分局”；2、济南市长清区人民政府办公室于2014年10月27日作出的（2014）第8号政府信息不存在告知书，载明“经查，你申请获取的关于长清区政府、长清区信访局常驻北京办公室或工作组或驻京办的机构设置、编制、具体工作人员、工作职责、执法办事程序、相关待遇等政府信息不存在。因济南市公安局长清区分局属垂直管理部门，对该单位的信息公开申请中涉及的事项不属于本机关的掌握范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，建议你向济南市公安局咨询。”上诉人用上述证据证明不存在济南市信访驻京工作组，故被上诉人提供的情况说明不具有效性。被上诉人经质证认为上述证据与本案无关联，上述答复意见仅说明可以向相关部门询问，不能证明上诉人的主张。经审查，被上诉人提供的证据为济南市信访驻京工作组出具的“情况说明”，从上诉人提交的上述告知书的内容看，其申请的政府信息均为长清区政府、长清区信访局、长清分局的驻京机构信息，故与本案不具备关联性，本院不予采信。本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、被上诉人对本案是否具有管辖权；二、被上诉人作出的处罚决定是否合法。
关于第一个焦点问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。本案中，上诉人的居住地在被上诉人所属东关派出所辖区内，被上诉人长清分局作为治安管理机关，对上述案件依法享有管辖权。
关于第二个焦点问题。首先，关于被上诉人作出的处罚决定程序是否合法问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第九十四条、第九十五条、第九十七条等处罚程序规定，公安机关对违反治安管理的案件，应当立即进行调查，在作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利，充分听取违反治安管理行为人陈述和申辩意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，进行复核，确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定。本案中，被上诉人长清分局在原审法院提交的证据，能够证明其作出治安管理处罚决定时，履行了受案、调查询问、传唤、决定、送达、通知行政拘留家属等程序，被上诉人提供的行政处罚告知笔录上亦有上诉人本人的签名，故被上诉人在作出处罚决定前，告知了上诉人违法行为的基本事实及其依法享有的权利，听取了上诉人的陈述和申辩。原审判决认定其程序合法，并无不当。故对上诉人主张被上诉人未履行陈述、申辩权利的告知及通知家属的义务的主张，本院不予支持。关于上诉人主张被上诉人未告知申请暂缓执行的权利的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”上述规定赋予被处罚人提出暂缓申请的权利，但公安机关未告知上诉人申请暂缓执行行政拘留，亦不违反上述法律的规定。故对上诉人的主张，本院不予支持。
关于被上诉人作出的处罚决定认定事实是否充分问题。对此双方争议的焦点问题是上诉人进京上访反映问题，是否构成违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱公共秩序的行为。本案中，从上诉人陈述及被上诉人提供的询问笔录、情况说明等证据材料看，上诉人存在多次去中南海周边地区上访的事实。上诉人主张其并未采取过激行为或寻衅滋事、呼喊口号等扰乱公共秩序的行为，故被上诉人不应对其进行处罚。本院认为，根据《信访条例》第十四条、第十六条的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。上诉人认为存在违法施工等问题，但其未按上述规定的渠道进行信访，而是多次去中南海周边地区进行上访，并被北京公安机关多次训诫无效。被上诉人查明上述事实后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”对上诉人进行处罚并无不当。
综上，被上诉人长清分局作出的长清公（东关）行罚决字（2014）00051号行政处罚决定程序合法，认定事实的证据充分，适用法律正确，上诉人提出的上诉理由，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。上诉人要求“撤销济南市长清区人民法院（2014）长行初字第13号行政判决；确认被上诉人作出的长清公（东关）行罚决字（2014）00051号《行政处罚决定》违法并予以撤销；判令被上诉人在相关知名媒体上对上诉人公开赔礼道歉；判令被上诉人支付上诉人被非法限制人身自由的赔偿金及精神损害抚慰金13万元”，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐振生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
代理审判员 陈 伟
二〇一四年十二月一日
书 记 员 王煜桐