湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行终字第00422号
上诉人（原审原告）谭铁强。
委托代理人肖曙光，长沙市望城区宏大法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人刘勇军，局长。
委托代理人谢兆佳，湖南星城律师事务所律师。
委托代理人高震峰，系长沙市望城区国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区行政综合执法局，住所地长沙市望城区高塘岭街道文源西路20号。
法定代表人杨中明，局长。
委托代理人刘云峰，湖南星城律师事务所律师。
委托代理人朱海胜，系长沙市望城区行政综合执法局工作人员。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区白箬铺镇人民政府，住所地长沙市望城区白箬铺镇五里堆。
法定代表人廖忠宇，镇长。
委托代理人李志刚，系长沙市望城区白箬铺镇人民政府工作人员。
委托代理人卞四平，湖南华湘律师事务所律师。
上诉人谭铁强因与被上诉人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）、被上诉人长沙市望城区行政综合执法局（以下简称望城区执法局）、被上诉人长沙市望城区白箬铺镇人民政府（以下简称白箬铺镇政府）行政强制执行及行政赔偿一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年7月2日公开开庭对本案进行了审理，上诉人谭铁强及委托代理人肖曙光、被上诉人望城区国土局委托代理人高震峰、谢兆佳、被上诉人望城区执法局委托代理人刘云峰、朱海胜、被上诉人白箬铺镇政府委托代理人李志刚、卞四平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，谭铁强系长沙市望城区白箬铺镇白箬铺村老屋冲组村民。2014年9月29日，谭铁强开始在老屋冲组新建一栋面积为384平方米的钢结构棚屋，准备作为大米加工厂、粮油加工厂。2014年10月8日，望城区国土局发现谭铁强新建的上述钢结构棚屋，进行了现场勘测，对谭铁强进行了询问，于当日向谭铁强作出了《责令停止违法行为通知书》并送达给谭铁强。望城区国土局作出的《责令停止违法行为通知书》的主要内容为：谭铁强未经国土资源行政主管部门批准，擅自占用白箬铺镇白箬铺村老屋冲组菜地新建钢结构厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，属非法占地行为，责令谭铁强立即停止上述土地违法行为，听候处理。同日，望城区执法局在巡查时发现谭铁强新建的钢结构棚屋，进行了现场检查、拍照，向谭铁强作出《责令整改通知书》并送达给谭铁强。望城区执法局的《责令整改通知书》的主要内容为：谭铁强在白箬铺镇白箬铺村老屋冲组新建一处面积约为384平方米的钢结构棚屋未办理任何相关审批手续，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，责令谭铁强立即停止违法行为并采取有效改正措施，逾期不整改或整改达不到要求的，依法给予行政处罚。2014年11月13日，白箬铺镇政府的内设机构长沙市望城区白箬铺镇城市管理办公室向谭铁强发出《责令限期拆除通知书》，该通知书的主要内容为：谭铁强未经批准，擅自占用白箬铺镇白箬铺村老屋冲组土地建造房屋及构筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属非法占地行为。责令谭铁强于2014年11月14日上午12点前自行拆除在非法占用土地上建造的房屋、构筑物及附属设施。逾期不拆的，政府将根据《湖南省土地监察条例》的规定强制拆除，其拆除费用由当事人承担，情节严重的将追究其法律责任。2014年11月14日下午，谭铁强新建的钢结构棚屋被强制拆除。望城区执法局和白箬铺镇政府参加了强制拆除行动。
另查明，谭铁强系长沙市望城区爱民无公害种养专业合作社的法定代表人。2014年9月26日，谭铁强写了一份申请报告，报告主要内容为原告准备在白箬铺镇白箬铺村老屋冲组集体土地上建设用于粮油加工的钢结构厂房，请政府各级领导支持。白箬铺镇政府在该批告上盖章。长沙市望城区农业局于2014年11月10日在该报告上盖章并注明同意300平方米的农业设施用地备案。2014年10月13日，望城区国土局向望城区执法局出具《关于确认谭铁强户占地建设建（构）筑物相关事宜的复函》，主要内容为：依据国土资源部国土资发（2014）127号《关于进一步支持农业健康发展的通知》精神，谭铁强户建设建（构）筑物用地可按设施农用地申请备案，该处用地尚未取得区人民政府备案审批手续，属于未批先建，其占用土地不符合《白箬铺镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。
原审认为，根据谭铁强提供的录像光盘，并结合望城区执法局的当庭陈述，可以证明望城区执法局和白箬铺镇政府工作人员参加了强制拆除谭铁强的钢结构棚屋的行动。望城区执法局和白箬铺镇政府是本案的适格被告。谭铁强提供的证据不能证明望城区国土局参加了强制拆除谭铁强的钢结构棚屋的行动，望城区国土局向谭铁强作出的《责令停止违法行为通知书》是责令谭铁强自行停止违法行为，与强制拆除谭铁强的钢结构棚屋行为没有直接联系，谭铁强对望城区国土局所提的诉讼请求不予支持。望城区执法局对谭铁强作出了《责令整改通知书》，白箬铺镇政府的内设机构长沙市望城区白箬铺镇城市管理办公室对谭铁强作出了《责令限期拆除通知书》，以上两份通知书均不是对谭铁强作出的行政处罚决定。在有权机关没有作出行政处罚决定，没有向有权机关申请强制执行的情况下，望城区执法局、白箬铺镇政府于2014年11月14日下午将谭铁强的钢结构棚屋强制拆除，程序违法。谭铁强请求依法确认被告区行政综合执法局、白箬铺镇政府强制拆除谭铁强房屋的具体行政行为违法的诉讼请求予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应提供证据。”国家赔偿需要同时满足三个条件：一是行政行为违法，二是造成赔偿请求人合法利益损害，三是违法的行政行为与损害有直接法律关系。本案中，望城区执法局、白箬铺镇政府拆除谭铁强的钢结构棚屋程序违法，但谭铁强占用土地建设钢结构棚屋未到县级国土资源部门办理备案手续，属于未批先建，其占地不符合土地利用总体规划，谭铁强也未提供证据证明其合法利益损失的数额。据此，对于谭铁强请求赔偿41.8万元的诉讼请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认长沙市望城区行政综合执法局、长沙市望城区白箬铺镇人民政府于2014年11月14日强制拆除谭铁强的钢结构棚屋的行为违法；二、驳回谭铁强的其他诉讼请求。
上诉人谭铁强上诉称：第一，原审认定事实错误，三名被上诉人存在主体违法、行政行为违法、程序违法。一是国土局存在错误认定行为，是拆除行为的一部分，应承担责任；二是上诉人的房屋属于设施农用地的范围，适用备案程序，尽管没有办理备案，但是可以事后补救。上诉人的备案手续在办理中，三名被上诉人却强拆了上诉人的设施用房，其拆除行为没有法律依据；三是原审另查明的文件白箬铺镇土地利用总体规划（2006
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2020年）并非三名被上诉人提交的证据材料，是法庭主动调取的，违反了行政诉讼法的相关规定，该证据不具有合法性。第二，原审适用法律错误。上诉人的的农业设施建设不违反法律规定，具有合法性，被上诉人非法拆毁导致上诉人的合法财产损失，该非法拆毁行为与上诉人的财产损失之间存在因果关系。同时上诉人提供证据证明了因此遭受的损失，符合《国家赔偿法》的规定，故一审适用法律错误，三名被上诉人应共同赔偿上诉人财产损失约41.8万元。综上，请求1、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00006号行政判决第一项并依法改判三名被上诉人行为违法；2、撤销湖南省长沙市望城区人民法院（2015）望行初字第00006号行政判决第二项改判三被上诉人共同赔偿上诉人损失41.8万元或者恢复原状。
被上诉人望城区国土局答辩称：第一，望城区国土局对上诉人未经批准，擅自占用土地建房的非法占地行为有权依法依程序作出《责令改正违法行为通知书》，但作出该行为与上诉人房屋被强拆没有直接关系，且望城区国土局没有参与强制拆除行动，上诉人也未能提供证据证明。第二，上诉人将望城区国土局列为原审被告系错列被告，但原审法院进入实体审查后判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。第三，望城区国土局没有实施强制拆除的权限，没有参与拆迁，无需提供证据证实涉案拆迁行为的合法性。第三，根据《中华人民共和国赔偿法》的规定，只有合法权益造成损失的，受害人才有获得赔偿的权利。本案中，上诉人未批先建，不属于合法权益遭受损失的范围，不能获得国家赔偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉事实与理由不能成立，请求二审法院依法驳回。
被上诉人望城区执法局答辩称：上诉人的房屋属于未批先建，属违章建筑，不受法律保护，不属于国家赔偿的范围，上诉人亦没有提出证据证实其房屋合法应当赔偿。综上，上诉人的上诉事实与理由不能成立，请求二审法院依法驳回。
被上诉人白箬铺镇政府答辩称：第一，上诉人的房屋属于未批先建的违章建筑，依法应当拆除。上诉人非法占用土地建造房屋的行为不符合《白箬铺镇土地总体规划》，上诉人可以按照设施农用地备案，但是其未备案，仍属于违章建筑。第二，上诉人的违章建筑并非合法财产，不受法律保护，上诉人请求国家赔偿没有法律依据。综上，上诉人的上诉事实与理由不能成立，请求二审法院依法驳回。
本院查明的案件事实与原审法院审理查明的事实基本一致。
本院认为，第一，望城区国土局对上诉人作出的《责令停止违法行为通知书》只是认定上诉人存在非法占地行为并要求上诉人停止违法行为，与强制拆除上诉人的涉案房屋没有直接关联，且现有证据无法证实望城区国土局实施了强制拆除行为，故对于上诉人要求确认望城区国土局行为违法并要求赔偿的主张，本院不予支持。第二，望城区执法局和白箬铺镇政府分别对上诉人作出的《责令整改通知书》和《责令限期拆除通知书》均不是对上诉人作出的行政处罚决定，望城区执法局和白箬铺镇政府仅凭上述两份《通知书》就于2014年11月14日下午将上诉人涉案的钢结构棚屋强制拆除，没有法律依据，违反强制拆除程序，其强制拆除行为违法，原审法院确认望城区执法局和白箬铺镇政府强制拆除上诉人涉案房屋的行为违法，本院予以确认。第三，涉案房屋为上诉人新建的一栋作为大米加工厂、粮油加工厂用途的384㎡钢结构棚屋，根据国土资发（2014）127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，不属于直接用于或者服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施，不能按照设施农用地进行备案管理，而应按照建设用地进行管理。鉴于上诉人建设涉案房屋未按照建设用地进行审批、建设涉案房屋的行为属于非法占地行为，上诉人遭受的损失不属于合法权益受损害的情形，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，上诉人没有取得国家赔偿的权利。据此，上诉人诉请赔偿41.8万元，没有法律依据，不予支持。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人谭铁强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 永
代理审判员 陈丽琛
代理审判员 刘 青
二〇一五年十月八日
书 记 员 贾翔婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。