浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行终287号
上诉人（原审被告）宁波市国土资源局，住所地宁波市鄞州区和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。
法定代表人孙义为，局长。
委托代理人邬剑侠（特别授权代理），宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人石剑平（特别授权代理），浙江海泰（宁波经济技术开发区）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张荷英，女，1956年7月9日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
委托代理人徐能权（特别授权代理），浙江元甬律师事务所律师。
委托代理人褚康强（特别授权代理），浙江元甬律师事务所律师。
原审被告宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。
法定代表人裘东耀，市长。
委托代理人金建夫（特别授权代理），宁波市人民政府工作人员。
委托代理人毛莹（特别授权代理），宁波市人民政府工作人员。
原审第三人张永兴，男，1929年2月3日出生，汉族，住宁波市北仑区。
委托代理人曹琼洁（特别授权代理），浙江新大中律师事务所律师。
委托代理人肖坤，浙江新大中律师事务所律师。
上诉人宁波市国土资源局因被上诉人张荷英诉其房屋行政登记及原审被告宁波市人民政府（以下简称市政府）房屋登记行政复议一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2017年6月12日作出的（2017）浙0212行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月19日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2002年12月7日，原宁波市房地产管理局根据原审第三人张永兴的申请，向其核发了甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》，将坐落于宁波市北仑区小港红联竺山头建筑面积为103.68平方米的房屋所有权登记在原审第三人名下。被上诉人张荷英不服，向原审被告市政府申请行政复议。2017年2月27日，原审被告市政府作出甬政复决字[2016]340号行政复议决定，维持了原宁波市房产管理局向原审第三人张永兴核发甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》的行政行为。
原审法院经审理认定，原告张荷英系第三人张永兴之女。1982年12月29日，原告张荷英向原江南人民公社红联生产大队申请在小港镇红联村竺山头山脚下三岔路口建造100平方米左右的房子（即涉案房屋）开店。1983年1月15日，原江南人民公社红联生产大队同意原告建房开店。1983年初，涉案房屋建造完成。1983年4月21日，原告向原镇海县工商行政管理局提交《个体工商户登记申请书》，以涉案房屋作为营业地申请办理营业执照。1983年4月22日，原镇海县工商行政管理局同意了原告的登记申请，并于同年4月25日向原告核发《临时执照》，执照号码为0220。1984年3月8日，原告向原镇海县工商行政管理局提交《个体工商户验照登记表》。同年3月18日，原镇海县工商行政管理局审核同意原告变更换照，并于同年4月25日向原告签发了新的《营业执照》，执照号码为1562。1988年12月25日，原宁波市北仑区工商行政管理局向第三人张永兴换发营业执照，营业执照号码为甬仑工商个字400026号，营业地点为小港镇红联村竺山头。2002年12月16日，第三人向原宁波市房地产管理局提交《宁波市北仑区、宁波市经济技术开发区房地产转让、登记申请书》、《申报房屋产权具结书》和身份证复印件，要求对涉案房屋办理房屋所有权初始登记。其中《申报房屋产权具结书》中载明：兹有坐落小港镇红联村竺山头砖木结构平房三间，计建筑面积103.68平方米，该房建于1982年，当时无批文，作为饮食店用房所得，未曾（已）领取房屋所有权证，权利人为张永兴，产权无纠葛。2002年12月17日，原宁波市房地产管理局向第三人核发了甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》，房屋建筑面积为103.68平方米，设计用途为住宅。2016年10月，原告得知涉案房屋被登记在第三人张永兴名下，认为原宁波市房地产管理局登记错误，于2016年12月7日向被告市政府申请行政复议，要求撤销甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》。被告市政府于2016年12月8日受理，经延期，于2017年2月27日作出甬政复决字[2016]340号《行政复议决定书》，维持了原宁波市房地产管理局向张永兴核发甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》的行政行为。原告不服，向法院提起行政诉讼。
另查明，原告于2017年2月25日向宁波市公安局北仑分局报案称，2002年12月，第三人张永兴趁原告在外地之际，冒刻原告的私章，虚构事实，向房屋登记发证机关提交盖有冒刻原告私章的具结书，骗取村镇组织和发证机关的信任，把原告建造的房屋登记在第三人名下，侵害公民合法财产，构成诈骗罪，要求公安机关立案侦查，依法追究第三人的刑事责任。宁波市公安局北仑分局小港派出所于2017年2月28日受理了原告的报案。2017年3月10日及3月27日，宁波市公安局北仑分局小港派出所分别对第三人张永兴和时任红联村村委会主任严志明进行调查并制作询问笔录。其中对第三人张永兴进行询问时张永兴陈述称，涉案房屋是原告张荷英在1983年到村里申请建造的，申请到土地后在上面建了三间房子做零售店用。房产证是用第三人的名字做的，但不是其本人去做的，谁去做的其不知情，申请房产证的材料也不是其本人签字。其中对时任红联村村委会主任严志明进行询问时严志明陈述称，当初村委会在具结书上盖公章是因为张永兴的女儿和两个儿媳都在具结书上盖章过，其并不清楚房屋产权归属，也未核实过房屋权属，对张永兴的女儿和两个儿媳私章的真实性也未进行过调查核实。
又查明，根据甬党[2012]6号《中共宁波市委、宁波市人民政府关于印发〈宁波市人民政府机构改革方案〉的通知》、甬政办发[2011]100号《关于启用宁波市经济和信息化委员会等部门新印章的通知》规定，原宁波市房地产管理局已归入宁波市住房和城乡建设委员会，自2011年4月25日起启用宁波市住房和城乡建设委员会新印章，同时废止宁波市房地产管理局的旧印章。
原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确认一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，以及《宁波市机构编制委员关于整合不动产登记职责的通知》（甬编[2015]58号）“房屋登记（含测绘成果备案、申请、受理、审核、登簿、颁发证书、档案管理）由市国土资源局负责，因不动产登记产生的信访、行政复议、行政诉讼、争议纠纷调处等工作由市国土资源局负责”的规定，被告宁波市国土资源局具有对本地区房产登记业务进行管理的行政职能。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府作为宁波市国土资源局的本级人民政府，具有对宁波市国土资源局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。
案件的争议焦点有二，一是原宁波市房地产管理局向第三人张永兴核发的甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法；二是被告市政府作出的复议决定认定事实是否清楚。关于第一个争议焦点，根据《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》（1999年修正，以下简称“《条例》”）第八条的规定，申请房屋产权登记，权利人应提交房屋产权登记申请书、权利人合法有效的身份证明、房屋产权的合法来源证明，申请新建房屋产权初始登记时，建设单位或个人还应提交土地使用证明。根据《条例》第十三条第三款的规定，权利人因特殊情况无法提交房屋产权的合法来源证明或提交的证明不全，经房地产业行政主管部门调查，该房屋确属权利人的，应予核准登记，核发房屋权利证书。根据《〈浙江省城市房屋产权产籍管理条例〉若干问题的解释》第八条的规定，《条例》第十三条第三款规定的因特殊情况无法提交房屋产权的合法来源证明或提交的证件不全房屋的确权问题。此类情况一般是指该房屋使用已久，并一直由权利人居住使用，由于历史的原因造成权利人证件不全或遗失。对此类房屋确权一般应由权利人书面具结，说明该房屋的来源情况及证件不全或遗失的原因，同时由两个以上证明人的证明，房地产管理部门经调查审核后，予以确权。第三人张永兴向原宁波市房地产管理局申请房屋产权登记时提交的《申报房屋产权具结书》明确表示其申请办理房屋产权登记的位于小港镇红联村竺山头的103.68平方米的三间房屋建于1982年，当时无批文。但根据查明的事实，首先，该涉案房屋系原告张荷英于1982年12月29日向原江南人民公社红联生产大队申请建造用于开店的，且1983年1月15日，原江南人民公社红联生产大队同意原告建房开店。其次，虽然当初宁波市北仑区小港镇红联村民委员会在具结书上签署“同意作证”的字样并加盖公章，但根据宁波市公安局北仑分局小港派出所对时任红联村村委会主任严志明的询问笔录，其明确表示当初对原告张荷英是否在具结书上加盖私人印章的事实、过程及涉案房屋的实际产权人未经核实，且第三人张永兴在接受小港派出所民警的询问时也明确表示涉案房屋是由张荷英申请建造并审批通过的，具结书上“张永兴”签字并非其本人所签。故第三人张永兴在《申报房屋产权具结书》上陈述的“该房建于1982年，当时无批文，作为饮食店用房”与事实不符，原宁波市房地产管理局作出的《北仑区城镇房屋分幢（户）调查表》认定涉案房屋系第三人张永兴户建造的主要证据不足。程序方面，参照《浙江省土地登记办法》（2002年）第二十五条的规定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，经审核符合登记要求后，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府制定的固定场所予以公告，但被告宁波市国土资源局未举证证明在对本案所涉土地使用权进行登记时其履行了上述公告程序，因此被告在作出被诉行政行为时违反法定程序。
关于第二个争议焦点，被告市政府认为“申请人提供的建造涉案房屋的申请报告等证据材料，不足以证明涉案房屋所有权登记时其为房屋权利人，同时申请人也无证据证明其在申请房屋产权具结书上盖章非其真实意思表示”。原告在复议审理阶段向市政府提供建造涉案房屋的申请报告等证据材料后，第三人提供的具结书已尚不足以对抗申请报告作为批文的效力和证明力。此时，对于涉案房屋所有权归属的举证责任应当分配给第三人，由其提交原告与其之间存在买卖、赠与等导致涉案房屋权属已经发生转移的事实证据，以证明第三人目前为涉案房屋的实际权利人。其次，在原告已经明确否认房屋产权具结书上的盖章非其本人所为的情况下，应当结合证明人员盖章的真实性、村委会和乡镇盖章的实际情况及第三人能否对当初出具具结书的过程给出合理的解释进行综合认定。现被告市政府直接将具结书上的盖章认定为原告所盖缺乏充分的证据。
综上所述，原宁波市房地产管理局核发甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》的行政行为主要证据不足、违反法定程序，应当予以撤销。原告不服原行政行为，向被告市政府申请复议后，市政府未予以监督纠正，一并对复议决定予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决撤销被告宁波市国土资源局（原宁波市房地产管理局）作出甬房权证仑（开）字第××号《房屋所有权证》的行政行为，并撤销被告市政府作出的甬政复决字[2016]340号行政复议决定。
上诉人市国土局上诉称：一、一审判决认定事实错误。第一，原审第三人张永兴提交的具结书合法有效。严志明的笔录仅代表其个人的意思表现，并不代表红联村村民委员会的意思表现。具结书中红联村村民委员会的盖章代表的是村集体的意思，以严志明的询问笔录否定红联村村民委员会公章的效力错误。具结书上已经有郑亚珠、王彩丽的盖章，符合《条例》第八条及《〈浙江省城市房屋产权产籍管理条例〉若干问题的解释》第八条第三款规定的作为房屋合法产权证据的要求，具结书合法有效。被上诉人提交的证据不能证明涉案房屋登记时其为房屋权利人，被上诉人亦未能举证否定其盖章的真实性，一审法院对被上诉人主张予以采信，并将举证责任分配给第三人存在严重错误。第二，原审第三人张永兴的询问笔录不能作为认定事实的依据。宁波市公安局北仑分局小港派出所对原审第三人所作的询问笔录，原审第三人并未签字。该询问笔录不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条的规定，不具有法律效力。二、一审判决适用法律错误。本案属于房屋行政登记纠纷，适用的法律应为《条例》和《〈浙江省城市房屋产权产籍管理条例〉若干问题的解释》。一审法院参照适用《浙江省土地登记办法》（2002年）的规定认定被诉登记行为违反法定程序属于适用法律错误。三、一审判决程序违法。被上诉人于2017年2月25日向宁波市公安局北仑分局报案并已受理的情况下，一审法院应根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第（六）项的规定中止审理。在原审第三人张永兴是否涉嫌诈骗罪尚未定性的情形下，一审法院未中止审理而直接下判，程序严重违法。综上一审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或驳回被上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人张荷英未作书面答辩，在审理中辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。对于被诉登记行为合法性举证责任在于上诉人，上诉人的举证证据不足以证明其作出的被诉登记行为是合法的。本案中具结书是不真实和无效的，且上诉人未进行调查核实，故其作出被诉登记行为违法，应予撤销。根据房地一体的原则，房屋登记也是对其占用土地使用权的确认，应当按照土地登记的相关规定予以公告。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市政府辩称，本案审查的行为是房屋登记行为的合法性，现有证据表明房屋登记机构向原审第三人张永兴颁发房屋产权证时，程序和实体都是合法的。一审判决在被上诉人张荷英未举证证明盖章并非其行为的情形下，变相认定房屋属于张荷英所有，并撤销被诉房屋登记不合法。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或驳回被上诉人的原审诉讼请求。
原审第三人张永兴未作书面答辩，在审理中辩称，1982年建房无需向生产队打报告，原审第三人是直接到生产队说一声就建房了。张永兴在公安机关询问时未陈述过房屋是由被上诉人到村里申请建造的话语。被上诉人张荷英除了生第三胎到上海居住一个星期外，一直在村里居住，原审第三人办理房屋登记也是被上诉人丈夫帮忙一起办理的。对房屋登记被上诉人是知情的。被上诉人的起诉超过法定起诉期限。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或驳回被上诉人的原审诉讼请求。
二审审理期间，原审第三人向本院申请对1982年12月29日《申请报告》上的“江南人民公社红联大队”的印章、“同意建造”的签字及纸张和字迹进行鉴定。本院认为，原审第三人在举证期限内未向法院提出鉴定申请，且该鉴定的结果不影响审查本案被诉的房屋登记行为合法性判断，对第三人的鉴定申请不予准许。原审第三人申请本院对案外人张辅金调查取证，本院认为，原审第三人请求法院调取证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，不予准许。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款和甬编[2015]58号《宁波市机构编制委员关于整合不动产登记职责的通知》的规定，上诉人宁波市国土资源局具有对本地区房产登记业务进行管理的行政职能。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，市政府作为宁波市国土资源局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职责。
因原审第三人未向法院提交被上诉人于房屋登记时已经知晓被诉房屋登记行为的相关证据，对原审第三人认为被上诉人于房屋登记时已知晓该行政行为，故其起诉已超过起诉期限的主张，本院不予采信。被上诉人于2017年3月2日收到被诉行政复议决定，于同年3月14日向法院提起诉讼，未超过法定的起诉期限。
《条例》第八条的规定，房屋产权初始登记的需要提交房屋产权登记申请书、权利人合法有效的身份证明、房屋产权的合法来源证明及土地使用证明。《〈浙江省城市房屋产权产籍管理条例〉若干问题的解释》第八条第三款规定，《条例》第十二条第三款规定的因特殊情况无法提交房屋产权的合法来源证明或提交的证件不全房屋的确权问题。此类情况一般是指该房屋使用已久，并一直由权利人居住使用，由于历史的原因造成权利人证件不全或遗失。对此类房屋确权一般应由权利人书面具结，说明该房屋的来源情况及证件不全或遗失的原因，同时由两个以上证明人的证明，房地产管理部门经调查审核后，予以确权。本案中上诉人仅以《申报房屋产权具结书》作为涉案房屋的合法来源证明，与张荷英提交的建房《申请报告》反映建房的事实存在冲突，且上诉人亦未履行调查审核之义务，故上诉人作出的被诉房屋登记行为属于认定事实不清，程序不当，应予撤销。原审被告市政府虽依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定在复议程序中依法履行了受理、延期、决定、送达等职责，但其未对原宁波市房地产管理局作出的被诉错误登记行为予以纠正，属认定事实不清，亦应予撤销。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁波市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
审 判 员 秦 峰
代理审判员 尹婷婷
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 俞 佳
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
二、《不动产登记暂行条例》
第六条……
县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。
三、《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
……
四、《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》
第八条申请房屋产权登记，权利人应提交卜列文件：
（一）房屋产权登记申请书；
（二）权利人合法有效的身份证明：
（三）房屋产权的合法来源证明。
申请新建房屋产权初始登记时，建设单位或个人还应提交土地使用证明。
五、《〈浙江省城市房屋产权产籍管理条例〉若干问题的解释》
八、……
《条例》第三款规定的因特殊情况无法提交房屋产权的合法来源证明或提交的证件不全房屋的确权问题。此类情况一般是指该房屋使用已久，并一直由权利人居住使用，由于历史的原因造成权利人证件不全或遗失。对此类房屋确权一般应由权利人书面具结，说明该房屋的来源情况及证件不全或遗失的原因，同时由两个以上证明人的证明，房地产管理部门经调查审核后，予以确权。