河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行初40号
原告王自义，男，1974年9月3日出生，汉族，住河南省濮阳县。
委托代理人刘丽薇，北京京平律师事务所律师。
被告濮阳县人民政府。
法定代表人孙庆伟，县长。
委托代理人李培，县政府法制办工作人员。
委托代理人郭建华，河南长庚律师事务所律师。
第三人濮阳县城关镇杜庄村民委员会。
法定代表人张志严，村委会主任。
原告王自义要求确认被告濮阳县人民政府（简称县政府）强制拆除房屋行为违法，于2018年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月2日立案后，于2018年3月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因濮阳县城关镇杜庄村民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。原告王自义及委托代理人刘丽薇，被告县政府委托代理人李培、郭建华到庭参加诉讼。本院于2018年5月14日向被告县政府送达了行政机关负责人出庭通知书，但被告县政府未派符合法律规定的负责人到庭参加诉讼。第三人濮阳县城关镇杜庄村民委员会法定代表人出庭时不能出示其身份证明及职务证明，出庭不符合法律规定，不能参加庭审活动。本案现已审理终结。
原告王自义诉称:原告系濮阳县城关镇杜庄村民，一直在此居住，拥有合法的宅基地、房屋及承包地。因城中村改造项目，原告房屋被纳入征地拆迁范围。原告未见到任何征地拆迁合法手续，没有签订拆迁补偿安置协议。2017年7月27日原告的房屋被非法拆除，给原告造成了巨大的经济损失。2018年1月15日原告通过信息公开得知被告依据2017年5月27日豫政土〔2017〕346号《河南省人民政府关于濮阳县2016年度第一批城市建设用地的批复》作出了征收土地公告,对原告房屋所在的土地及房屋实施征收。原告提供了初步证据证明房屋被强拆,被告作出了征收公告,原告的房屋被强拆被告是最大受益主体,在原告没有签署任何补偿协议的情況下,被告非法将原告房屋强行拆除,该行为严重违法，严重侵害了原告的合法权益。请求依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法。
原告向法庭提交以下证据：1、原告身份证复印件、房屋征收补偿估价分户报告单复印件，证明房屋权属情况。2、2017年9月14日河南省国土资源厅〔2017〕417号《政府信息公开申请答复书》、豫政土〔2017〕346号《河南省人民政府关于濮阳县2016年度第一批城市建设用地的批复》及邮寄单据复印件；3、濮阳县政府国土资源局《政府信息公开申请答复书》、濮阳县政府征收土地方案公告〔2017〕11号、濮县政复决〔2017〕25号行政复议决定书；证据2、3证明被告作出了征收土地公告，原告房屋位于征收土地范围内。4、强拆现场照片一张，证明涉案房屋被非法拆除。5、濮县城综〔2018〕20号《濮阳县城市管理综合执法局关于请求对健康路安庆路2处建筑垃圾进行评审的请示》、录音光盘两张及两段录音文字整理资料（2018年3月13日原告与县综合执法局王彦广现场对话录音；2018年3月28日原告与村委会张志严的现场对话录音）、强拆照片一组，证明被告非法实施了强拆行为。
被告县政府庭审前提交书面答辩意见，答辩称:杜庄系濮阳县县城边缘村庄,为了推进城镇化,改善居住条件,提升居住环境质量,县政府报省政府批准,征收包括杜庄、温庄村等在内土地共计27.3962公顷,并发布了〔2017〕11号《濮阳县人民政府征收土地方案公告》,通知征地片区范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定的期限内办理征地补偿登记。但在此之前,2016年8月,濮阳县城关镇杜庄村民委员会制定了《城关镇杜庄城中村改造村民安置补偿方案》,由杜庄村民委员会和拆迁户签订《城关镇杜庄城中村改造安置补偿协议》,现在的拆迁行为系杜庄村民委员会制定《城关镇杜庄城中村改造村民安置补偿方案》后,根据方案进行的拆迁行为,该拆迁行为的主体是杜庄村民委员会,不是答辩人。根据我国法律规定,村民委员会是群众性自治组织,不是行政机关,拆迁户与杜庄村民委员会签订《城关镇杜庄城中村改造安置补偿协议》后自行拆迁。他们之间所签订的安置补偿协议及主动拆迁行为是一种民事法律行为,所以该拆迁行为是一种群众自治行为,不是行政行为,其行为主体不是答辩人。答辩人作出的《濮阳县人民政府征收土地方案公告》系为下一步作出征收决定的准备行为,不是结果行为,不具有可诉性。目前,被告没有做出对原告房屋的征收决定,也没有强制拆除原告房屋,原告所诉其房屋系被告拆除只是一种个人推测,主观臆断,其所诉的请求没有事实依据和法律依据。综上，被告不存在对原告房屋的拆除行为,原被告双方均不是本案的适格主体,请求依法驳回原告的起诉。
庭审中县政府补充答辩意见：1、原告所诉的房屋被拆除行为被告县政府是知情并同意的。2、县政府的同意行为是对杜庄村委会自治行为的一种监督，该同意拆除的行为程序合法。3、城中村改造不是商业行为是一种公益行为，对原告房屋的拆除是由于原告不与村委会配合，影响了城中村改造的进程，为了公益需要对原告的房屋实施拆除，符合法律规定。答辩状意见与庭审补充答辩意见不一致的，以补充答辩意见为准。
被告县政府向法庭出示以下证据：1、《濮阳县城关镇杜庄城中村改造村民安置补偿方案》，证明城中村改造方案是杜庄村委会按照4+2工作法，得到村民通过后制定的，是城中村改造的自治行为，是合法有效的行为。2、城关镇杜庄城中村改造安置补偿协议（张文峰）；城关镇杜庄城中村改造搬迁费、安置费发放协议书（张文峰）；3、征收补偿估价分户报告单（张文峰）；5、收款条（张文峰）；6、转账凭证（张文峰）。证明涉案城中村改造项目中与原告相同性质的村民安置补偿都是按照安置补偿方案进行的。
本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定，2018年5月14日依职权向被告县政府调取以下证据：1、杜庄村委会会议记录三份；2、濮政字〔2016〕215号《城关镇人民政府关于对杜庄城中村改造驻户安置补偿实施办法的批复》；3、濮县政〔2017〕1号《濮阳县人民政府关于实施温庄等城中村改造的批复》；4、《濮阳县城关镇杜庄村城中村改造征收安置补偿方案》征求意见稿；5、2017年6月27日濮阳县人民政府征收土地方案公告〔2017〕11号；6、2017年7月7日《补偿安置方案》〔2017〕11号；6、2017年7月7日《濮阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》〔2017〕11号；7、河南省人民政府豫政土〔2017〕346号《河南省人民政府关于濮阳县2016年度第一批城市建设用地的批复》；8、王自义征收补偿估价分户报告单；9、濮镇字〔2016〕298号《城关镇人民政府关于实施温庄等城中村改造的请示》。
经庭审质证，本院对以上证据认证如下：原告证据1、4、5能够证明原告所有的位于杜庄的房屋被拆除的事实。证据2、3能够证明原告房屋位于征收土地范围内，本院予以认可。被告证据1是杜庄村城中村改造村民安置补偿方案，可以证明杜庄村进行了城中村改造，本院予认确认。证据2、3、4、5、6与本案无关联性，不予认可。
本院依职权调取的证据是关于杜庄城中村改造项目的请示批复等相关文件及濮阳县包括杜庄在内土地征收的相关文件，客观真实，本院予以确认。
经审理查明：2016年8月濮阳县城关镇杜庄启动城中村改造项目，制定《濮阳县城关镇杜庄城中村改造征收安置补偿方案》，该方案明确“项目实施方法为政府主导政策、主导规划、主导补偿，主导安置，主导项目的运作程序等。”“本次房屋征收主体为濮阳县人民政府，由征收部门委托濮阳县城关镇人民政府为房屋征收的实施单位，具体实施房屋征收与补偿工作。”经城关镇政府请示，2017年1月7日县政府针对城关镇政府请示下发濮县政文〔2017〕1号《濮阳县人民政府关于实施温庄等城中村改造的批复》，原则同意城关镇包括杜庄在内等城中村改造的意见。
2017年5月27日河南省人民政府作出豫政土〔2017〕346号《河南省人民政府关于濮阳县2016年度第一批城市建设用地的批复》同意濮阳县转用并征收城关镇温庄等4个农村集体经济组织集体耕地、其他农用地、集体建设用地共计27.3962公倾，其中包括杜庄土地8.8851公倾。2017年6月27日濮阳县政府依据省政府豫政土〔2017〕346号文作出〔2017〕11号《濮阳县人民政府征收土地方案公告》，濮阳县国土资源局于2017年7月7日作出〔2017〕11号《补偿安置方案》和《濮阳县国土资源局征地补偿安置方案公告》。原告系杜庄村民，在杜庄拥有宅基地及房屋，原告房屋被纳入城中村改造项目征收土地范围及县政府此次征收土地范围内。2016年8月20日濮阳市正信房地产评估有限公司对原告房屋进行征收补偿评估，原告至今未与杜庄村委会签订安置补偿协议。2017年7月27日原告房屋被拆除。
庭审中县政府称原告涉案房屋是杜庄村委会请示城关镇政府，城关镇政府请示县政府，经县政府同意批准后，由村委会实施折除。
本院认为:《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”2017年6月27日县政府依据豫政土〔2017〕346号批复作出《濮阳县人民政府征收土地方案公告》对杜庄土地实施征收。原告所属的房屋及土地均在杜庄城中村改造项目及县政府土地征收范围内。杜庄城中村改造安置补偿方案中明确写明“项目实施方法为政府主导政策、主导规划、主导补偿，主导安置，主导项目的运作程序等。”“本次房屋征收主体为濮阳县人民政府，由征收部门委托濮阳县城关镇人民政府为房屋征收的实施单位，具体实施房屋征收与补偿工作。”从该补偿安置方案内容及县政府作出的土地征收方案公告，可以确定杜庄房屋及土地的征收主体为县政府。原告涉案房屋拆除行为，是经过城关镇政府报经县政府批准同意后实施的，县政府应承担由此产生的法律后果和法律责任。综合本案情况可以认定县政府是强制拆除原告房屋的责任主体，是本案适格被告，原告以县政府为被告提起诉讼，符合法律规定。县政府在未与原告签订补偿安置协议，亦未对原告进行补偿的情况下将涉案房屋拆除，没有事实依据和法律依据，其强制拆除行为应认定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认濮阳县人民政府2017年7月27日拆除王自义在杜庄宅基地上的房屋的行为违法；
案件受理费50元，由被告濮阳县人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 许广慧
审 判 员 贾向阳
审 判 员 葛传立
二〇一八年五月二十八日
法官助理 王 敏
书 记 员 王德东