四川省巴中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川19行初1号
原告李洪明，男，生于1943年10月15日，汉族，住四川省通江县草池乡。
原告袁学文，男，生于1961年10月8日，汉族，住四川省通江县草池乡，系李洪明之女婿。
以上两原告共同委托代理人吴兴华，四川别致律师事务所律师。
被告通江县人民政府，住所地通江县诺江镇南街1号。
法定代表人王军，县长。
委托代理人卢江，男，生于1967年5月15日，汉族，通江县农经管理服务站干部，住四川省通江县诺江镇。
第三人刘远丰，男，生于1949年8月11日，汉族，住四川省通江县草池乡。
委托代理人张嗣聪，通江县法律援助中心律师。
原告李洪明、袁学文不服通江县人民政府为第三人刘远丰颁发的通府农地承包权证（2005）0124447号农村土地承包经营权证一案，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2017年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告李洪明及委托代理人吴兴华，被告通江县人民政府的委托代理人卢江，第三人刘远丰及其委托代理人张嗣聪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
通江县人民政府于2005年将位于通江县草池乡嘉禾寨村沟4.24亩的土地给第三人刘远丰颁发了通府农地承包权证（2005）0124447号农村土地承包经营权证，该农村土地承包经营权证载明承包方为刘远丰，土地承包合同编号019，承包期限1998年12月30日至2028年12月30日止，承包地总面积4.24亩。
原告李洪明、袁学文诉称：1985年3月27日，原告经乡、村两级组织同意依法将自己第一轮土地承包经营的3.5贝(合0.875亩)面积的屋基田与六村二社的堰塘互换用于养殖和种植庄稼，并签订了互换协议，时任六村村长及六村二社社长、嘉禾寨村村长、乡人民政府均在该协议上签名盖章确认。1992年因山洪爆发冲垮塘埂，原告便将堰塘改作粮田种植。一直经营到2000年底。2001年1月原告因事外出，同年3月原告回家后发现该田已被村民刘远丰擅自耕种，原告立即持续不断的向村、乡、县等组织申诉请求解决。直到2014年10月4日草池乡人民政府才出具调解意见，要求原告“付诸法律，主张权益”。2014年12月24日，原告向通江县人民法院提起民事诉讼，人民法院审理中，刘远丰才出示其持有的通府农地承包权证(2005)0124447号农村土地承包经营权证，证明其已取得堰塘田的承包经营权。原告认为，原告经乡、村组织同意与村民互换承包土地符合法律规定。原告对互换的土地享受承包经营权。被告将属于原告承包经营的土地登记在刘远丰名下，侵犯了原告依法享有的农村土地承包经营。据此，请求人民法院撤销通江县人民政府颁发的通府农地承包权证(2005)0124447号农村土地承包经营权证。
原告李洪明、袁学文向本院提交了以下证据:
第一组证据：李洪明、袁学文身份证、刘远丰户籍证明资料，嘉禾寨村民委员会证明1份；证实原告、第三人的身份信息，袁学文系李洪明的继子和女婿。
第二组证据：1985年3月27日李洪明与草池乡6村2组签订的堰塘掉田《协议书》；拟证实当年草池乡6村2组社长王兴万与2村7组村民李洪明协确，将6村2组集体堰塘与李洪明承包屋基田换掉事实。
第三组证据：1998年12月30日刘远丰与草池乡嘉禾寨村沟边上社签订的土地承包合同；2005年通江县人民政府给刘远丰颁发的通府农地承包权证(2005)第0124447号农村土地承包经营权证；草池乡嘉禾寨村民委员会证明1份。拟证实1998年12月30日刘远丰与草池乡禾寨村沟边上社(7社)签订的《土地承包合同》是虚假的、伪造的，因1998年12月草池乡嘉禾寨村沟边上社的社长根本不是李泽，1998年至2002年期间草池乡嘉禾寨村沟边上社的社长是李映，1998年12月份李泽是无权与刘远丰签订《土地承包合同》；通江县人民政府在2005年给刘远丰颁发的《农村土地承包经营权证》基础资料是虚假和伪造的。
第四组证据：1999年12月10日李洪明缴纳农税提留依据；1999年12月l0日袁学文缴纳农税提留依据；2003年12月30日李洪明缴纳1999年至2002年缴纳三提、八统、勘路、修路依据。拟证实李洪明、袁学文1999年至2002年期间向村社缴纳土地相关的费用。
第五组证据：2004年6月l7日李洪明申请书；2014年10月4日草池乡人民调解委员会《关于嘉禾寨村七社村民李洪明、袁学文父子申请事项的调解意见》；2014年6月17日李洪明、袁学文调解申请书；2014年6、7月份通江县草池乡人民政府派员调查《李洪明、袁学文要求刘远丰退还侵占的堰塘田申请》的调查卷：分别对王兴万、李洪洋、李显德、严菊英、袁大旭、罗彦林、刘远丰、林裕章、李泽、罗克坤、王朝文的调查笔录；草池乡活水沟村六社证明；嘉禾寨村1998、1999、2001年各项任务表。拟证实李洪明从2001年起至今一直在要求乡、村、社解决刘远丰侵占土地纠纷；草池乡人民调解委员会《关于嘉禾寨村七社村民李洪明、袁学文父子申请事项的调解意见》证实李洪明从2001年开始起一直在主张自己权利；草池乡人民政府调查卷王兴万社长证实：李洪明调换堰塘属实；严菊英证实：严菊英2000年借李洪明堰塘田耕种了1年水稻，2001年又准备耕种时，刘远丰就去耕了；2村支部书记袁大旭证实：支部、村委调查过李洪明申诉堰塘田的事；2村时任书记罗彦林证实：2村7社村民都知道堰塘属于李洪明；2村时任书记罗克坤证实：堰塘是李洪明的属实，村上找刘远丰解决无果；草池乡活水沟村六社证实：李洪明2008年4月23日迁至草池乡街道5号；嘉禾寨村1998、1999、2001年各项任务表证实：李洪明结清了村社所有账务。
第六组证据：2014年5月8日李洪明向四川省委王东明书记的投诉材料；20l5年1月4日李洪明向中央纪纪律委员会的投诉材料；两次投诉材料邮政快递的回执单。拟证实李洪明反映的相关问题在乡、村、社一直得不到解决，李洪明分别向不同机关反映情况，要求解决自己问题事实。
第七组证据：李洪明提起民事诉讼材料：(1)李洪明的民事起诉状；(2)李洪明的询问笔录；(3)袁学文的调查笔录；
(4)堰塘田的平面示意图；(5)堰塘田的照片；(6)通江县人民法院的民事裁定书；(7)李洪明2015年5月29日的行政诉状。拟证实2014年12月24日向通江县人民法院主张权利，但通江县人民法院告知其应当通过行政诉讼解决该纠纷，因此李洪明撤回该民事诉讼，才向巴中市中级人民法院提起行政诉讼的事实经过。
被告通江县人民政府辩称：1.答辩人颁证行为合法；2.被答辩人所诉事实不实；3.第三人承包土地台账、土地承包合同、土地承包经营权证所登记的内容客观真实，符合颁证要求；4.原告撤回民事诉讼说明原告诉讼的理由及事实不实；5.本案已超出起诉期间；6.该诉讼缺乏前置程序，应不予立案。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告通江县人民政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：刘远峰农村土地台账，刘远峰农村土地承包合同，农村土地承包经营权证。拟证实刘远峰合法拥有了该争议土地。
第二组证据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、四川省《中华人民共和国农村土地承包法》实施办法、四川省农业厅(川农函(2004)26号)关于做好《农村土地承包经营权颁证工作的通知》、《农村土地承包法》等相关法律法规；拟证实通江县人民政府颁证行为合法有效。
第三人刘远丰述称：1.原告李洪明起诉与事实不符；2.原告李洪明起诉超过起诉期间；3.原告主体不适格；第三人的土地承包经营权证书应当维持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人刘远丰向本院提交了以下证据：
第一组证据：通江县草池乡嘉禾寨村农村土地登记台账2份，分别为刘远丰和袁学文的土地登记台账，拟证实1998年，本案证书中所载明争议的土地为刘远丰承包、而本案原告所载的土地登记台账未载明属于原告袁学文承包的土地，台账中李洪明并无草池乡嘉禾寨村7社登记造册任何土地。
第二组证据：刘远丰农村土地承包权证书，拟证实土地承包权证书中所载明的土地与刘远丰的土地登记台账所载承包土地一致。
第三组证据：土地承包经营权合同一份，拟证实1998年12月30日，通江县草池乡嘉禾寨村将土地依法发包给第三人刘远丰。
第四组证据：李映调查笔录一份，拟证实李洪明因为较高的农税提留而把土地交回集体。
第五组证据：通江县草池乡嘉禾寨村委会证明一份，拟证实刘远丰自二轮土地承包开始就承包了堰塘田并享受粮食直补。
第六组证据：王彦秀、李显成证明，拟证实在1974年村社进行土地行政区域调整时，堰塘田就调整给了通江县草池乡嘉禾寨村。
第七组证据：协议书一份，拟证实其土地置换的不合法性。
第八组证据：袁学文户籍资料一份，拟证实袁学文和李洪明不在一个户口上，不是同一家庭组织成员。
经庭审质证，原告李洪明、袁学文对被告巴中市通江县人民政府提交的证据，其主要质证意见为：第一组证据被告颁证的依据是刘远丰签订的土地承包合同，那个合同的签订时间是1998年，当时李泽只是一个代课教师，当时的社长是李映，其提供的合同是伪造的，被告的颁证行为缺乏事实根据；这两组证据，第二组不属于证据，法律依据不发表质证意见。
第三人刘远丰对被告通江县人民政府提交的证据无异议。
被告通江县人民政府对原告李洪明、袁学文提交的证据，其主要质证意见为第一组证据没有异议；对第二组证据互换土地是事实的话是不合法的，土地互换应该是本村本社的土地才可以互换；第三组证据关于原告土地承包合同，李泽在1999年任村主任，第二轮土地承包经营权证换发是1998年开始，第三人土地承包经营权证是2005年颁发；第四组证据原告耕种土地，应当缴纳相关费用，土地台账是村社提供的，当时他们互换行为事实存在的话，原告应该提供原始的土地台账；第五、六组证据只能说明原告在一直信访。
第三人刘远丰对原告李洪明、袁学文提交的证据，其主要质证意见为：第一组证据真实性无异议，对证明内容有异议，是否是继父母、继子女村上没有权利证明，应该民政部门证明；第二组证据对合同的效力有异议，双互换的土地应该是同一村社，故这种调换行为是不合法的；第三组证据县政府的颁证行为合法，对土地承包经营权证书无异议；第四组证据原告缴纳农税提留，原告还有其他土地，缴纳费用是应该的，农税提留收据也没有说明他缴纳的是现争议田地的农税提留，后面三提、八统等与本案无关；第五组证据调解书，无异议，不能证明与本案的诉请有关联，与本案证明的事实无关；对10个人的调查笔录，只有两人说到，其他人都是说明他们当时置换了土地，对王兴万调查笔录有异议，调查人与被调查人是夫妻关系，其余调查笔录有诱导性，嘉禾村的各项任务表与本案无关，不能达到证明目的；第六组证据只能证明原告维护自己的权益，不能说明争议田是他的，不能达到证明目的，颁证是否合法要看政府的程序和认定事实是否正确；第七组证据原告提起诉讼，李洪明询问笔录只是他单方面意思。
原告李洪明、袁学文对第三人刘远丰提交的证据，其主要质证意见为对证据的真实性无异议，对关联性有异议，争议的土地在1985年按3.5贝面积即0.875亩，台账上以及后来承包合同上，堰池田面积1亩，三者不一致，颁证机关应该说清，但却没有说清，其他的证据与我方的证据有重合的地方，土地互换的时间是1985年，对农村土地互换这一块，1985年没有相应的法律规定，所以其所举第三人提供的证据不能达到证明目的。
被告通江县人民政府对第三人刘远丰提交的证据无异议。
经审理查明，1985年3月27日，原草池乡二村七社村民李洪明与时任通江县草池乡六村二社社长王兴万签订了田换堰塘协议约定，草池乡六村二社用集体所有的堰塘（诉争土地）与李洪明承包的屋基田调换，草池乡六村二社调换给李洪明的堰塘，包括四周界内，一切权限属李洪明所有，（除国家政策变更外），任何人不得干涉侵犯，时任二村村长罗彦铭、六村村长龚继光在调换协议上加盖了私章，草池乡人民政府在见证机关处加盖了公章。后通江县草池乡嘉禾寨村沟边上社（即二村七社）与刘远峰（与第三人刘远丰系同一人）签订土地承包合同（合同编号019）约定，草池乡嘉禾寨村沟边上社将耕地4.24亩承包给刘远丰耕种，期限从1998年12月30日至2028年12月30日止，李泽在嘉禾寨村沟边上社法定代表人处加盖了私章，承包方处刘远丰加盖了私章，落款时间为1998年12月30日。2005年，被告通江县人民政府给第三人刘远丰颁发了通府农地承包权证（2005）0124447号农村土地承包经营权证，承包方刘远丰，土地承包合同编号019，承包期限1998年12月30日至2028年12月30日止，承包地总面积4.24亩，其中堰池田（诉争土地）1.0亩。原告李洪明与第三人刘远丰就堰池田归属发生争议，2014年10月4日，通江县草池乡人民政府出具调解意见，建议双方付诸法律，主张权益。2014年12月24日，李洪明向通江县人民法院提起民事诉讼，2015年5月29日，李洪明向通江县人民法院申请撤回起诉，当日，通江县人民法院裁定予以准许。同时查明，袁学文系李洪明之女婿，李洪明、袁学文分别立户。
另查明，1999年12月10日，原告李洪明、袁学文分别缴纳农税提留1215.00元，2121.00元。2003年12月30日，原告李洪明缴纳1999年至2002年缴纳三提、八统、堪路共计886.80元。
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定，土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案被告通江县人民政府在诉讼中提交给第三人刘远丰颁发农村土地承包经营权证的证据仅有土地承包经营权合同和农村土地台账，缺乏土地承包方案、集体经济组织成员讨论通过承包方案的相关会议记录以及乡(镇)人民政府农村经营管理部门、县级人民政府农业行政主管部门、县人民政府审核的相关证据。被告通江县人民政府为第三人刘远丰颁发通府农地承包权证（2005）0124447号农村土地承包经营权证的证据不足，程序违法，应依法予以撤销。原告李洪明请求撤销被告为第三人颁发的通府农地承包权证（2005）0124447号农村土地承包经营权证理由成立，其请求本院予以支持。
关于第三人刘远丰提出的原告主体不适格的问题，因袁学文未向本院提交其与该行政行为有利害关系的相关证据，故袁学文不是本案适格的原告。李洪明与草池乡六村二社签订的田换堰塘协议约定将本案诉争土地互换给李洪明，而被告将诉争土地给第三人颁发了农村土地承包经营权证，李洪明与被告的颁证行为有法律上的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，李洪明有权以自己的名义提起行政诉讼，故李洪明的主体资格适格。
关于被告通江县人民政府以及第三人提出的原告起诉超过起诉期限的问题，原告李洪明称，2014年12月24日，其向通江县人民法院提起民事诉讼，在审理过程中，才得知通江县人民政府给第三人颁发了农村土地承包经营权证，原告于2016年12月6日向人民法院提起行政诉讼，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，原告从知道或者应当知道被告的颁证行为时起，到提起行政诉讼时未超过二年的起诉期限。被告及第三人认为原告超过起诉期间但未向本院提供相关证据予以证实，故被告通江县人民政府以及第三人李远丰的该条理由不能成立，本院不予支持。
关于被告通江县人民政府提出原告对人民政府的颁证确权行为直接提起诉讼，违反先行复议原则的问题，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“复议前置”，仅限于当事人对自然资源权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作出的确权行政裁决案件，而有关土地等自然资源的所有权或者使用权的登记发证，属于行政许可性质，不包括在行政确认范畴内。因此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案原告是对被告给第三人颁发农村土地承包经营权证的颁证行为不服，不适用复议前置的规定，被告通江县人民政府的该条理由不能成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告通江县人民政府为第三人刘远丰颁发的通府农地承包权证（2005）0124447号农村土地承包经营权证。
案件受理费50元，由被告通江县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 马 瑛
审判员 杜继良
审判员 李 巍
二〇一七年六月十五日
书记员 王丽珍
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（三）违反法定程序的；