江西省鹰潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鹰行终字第1号
上诉人（原审被告）贵溪市城市管理局。
法定代表人董永刚，局长。
委托代理人姚志刚，律师。
被上诉人（原审原告）薛腊凤。
上诉人贵溪市城市管理局因与被上诉人薛腊凤城建行政处理一案，不服贵溪市人民法院（2014）贵行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贵溪市城市管理局委托代理人姚志刚到庭参加诉讼，被上诉人薛腊凤经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：原告薛腊凤与丈夫朱火生（已故）在1982年兴建了房屋一栋，位于烧箕山1栋11号（房产证号：贵房字第100**号，面积244.5平方米，2层；宅基地使用证号：贵土字第1-东0249号，面积115.5平方米），因年久失修，被鉴定为危房。原告因此申请危房改建，经烧箕山居委会、东门街道办事处、被告、贵溪市国土资源局、贵溪市城乡规划局、贵溪市房产管理局、贵溪市行政服务中心管理委员会、贵溪市城市管理局、贵溪市城市规划区内村（居）民建房审批领导小组九个部门审批：原则同意修缮，请城管、规划、国土部门严格监管。2012年5月10日，贵溪市行政服务中心管理委员会向原告发出了贵村民建字（2012）015号建房通知书，该通知书内容：“薛腊凤建房户：根据你的建房申请，经规划区内村民建房领导小组成员单位并联审批的意见，经公示无异议，同意你提出的建房申请。请建房户在接到通知书后到市规划局、市建设局、市国土资源局、市房产局等部门办理相关报建手续。同时要求建房户在市规划局、市国土资源局、市城管局放线后才能施工。注：建房地址：贵土字第1-东0249号，东门办事处烧箕山1栋11号，按原面积、原高度恢复。”2012年5月17日，经原告申请，贵溪市房屋测绘队对原告的房屋进行了测绘，结果为：一至二层面积为271.73平方米，地下室面积为29.33平方米。2012年8月13日贵溪市国土资源局对该房屋占地进行了审核，结果为181.23平方米。2012年9月28日贵溪市人民政府（市国土资源局）重新给原告发国有土地使用证，证号贵国用（2012）第0237号。国有土地使用权面积181.23平方米。2012年8月22日贵溪市行政服务中心管理委员会向原告又发出了一份建房通知书（该建房通知书与2012年5月10日的建房通知书内容完全一致），同时将2012年5月10日建房通知书收回。
根据贵溪市贵府办发（2007）22号《贵溪市城市规划区内村民建房审批程序（试行）》第五条，证件核发：村民接到准予建房的通知后，将自己选择好的新建房屋的施工图和施工队伍情况，报送市行政服务中心申请核发建房证件。市规划局、国土局、建设局根据各自职能要求核发《建设用地规划许可证》、《建设用地许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设施工许可证》。村民在市行政服务中心领取上述“四证”（时限为7个工作日）。2011年9月14日，原告在未领取上述“四证”情况下，市规划局工作人员纪悦、市城市管理局蒋剑东、卢小明、蔡武、市国土局徐军成代表单位为原告薛腊凤危房改建进行了放线，同意原告开工，放线记录危房改建主屋面积为11.47米×12.7米，后院为11.47米×3.6米，总面积为186.96平方米。房屋竣工后，原告于2014年5月12日向贵溪市行政服务中心申请房屋竣工验收申请。被告于2014年6月6日发出“关于薛腊凤要求竣工验收的答复”，认为：1、规划局于2014年5月8日答复了《关于薛腊凤信访事项办理意见书》，意见书称：您恢复建房后的实际层数与原房产证登记层数不一致，且严重超面积建房，在未依法进行相应处理之前不予补办《建设工程规划许可证》。2、根据有关规定，您须依法接受违规建房处理，并补办《建设工程规划许可证》后，方可对该房屋进行竣工验收。3、如不服规划局答复的《关于薛腊凤信访事项办理意见书》，可依照《信访条例》第三十四条的规定，向贵溪市人民政府书面申请复查。为此，原告向贵溪市人民政府申请复议。2014年8月4日贵溪市人民政府作出贵府复决字（2014）06号行政复议决定书对原告的请求不予支持，维持被告的关于薛腊凤要求房屋竣工验收的答复，原告不服向法院提起行政诉讼。
另查明，2013年12月31日贵溪市城乡规划局委托被告贵溪市城市管理局对城乡规划行政执法，并签订了委托书，委托书规定：一、委托范围：委托方（市规划局）将其法定内的城乡规划行政监督管理和执法处罚权委托赋予受委托方（市城管局，属城市规划区外市规划局管理和审批的项目），受委托方依据《江西省城建管理监察规定》行使《中华人民共和国城乡规划法》、《江西省城乡规划条例》等城乡规划管理法律、法规、规章和市规范性文件的监督管理和行政处罚职能。委托期限自签订之日起至2014年12月31日止。
原审法院认为，贵溪市城乡规划局委托被告贵溪市城市管理局对城乡规划行政执法，只是将其法定权限内的城乡规划行政监督管理和执法处罚权委托赋予被告，贵溪市城乡规划局就房屋竣工验收职权并未委托给被告。因此，被告不具有法定职权。依据贵溪市贵府发（2007）22号《贵溪市城市规划区内村民建房审批程序（试行）》第八条，房屋竣工后，建房村民向市行政服务中心提出房屋竣工验收申请。市行政服务中心接到申请后在规定的时效内组织乡（镇）人民政府、街道办事处、规划、国土、建设、房产等部门进行房屋竣工验收，验收备案后核发相关土地权属证和房产权属证件。据此，组织有关部门进行房屋竣工验收的职权部门是市行政服务中心，被告不具有组织房屋竣工验收的职权。
综上所述，被告贵溪市城市管理局于2014年6月6日作出的“关于薛腊凤要求房屋竣工验收的答复”超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（四）项之规定，原审法院作出如下判决：撤销被告贵溪市城市管理局2014年6月6日关于薛腊凤要求房屋竣工验收的答复。
上诉人贵溪市城市管理局不服一审判决，向本院提起上诉称，上诉人作出的《关于薛腊凤要求房屋竣工验收的答复》没有行政强制性内容，仅是一份工作程序的告知，并非行政行为，不属于法院受理范围；上诉人所有的权利均来自其他机关的授权，被上诉人直接起诉上诉人，属于主体错误。一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销原审判决并依法改判。
被上诉人薛腊凤未向本院提交答辩状，也未出庭参加诉讼。
上诉人贵溪市城市管理局向原审法院提交的证据材料有：1、城乡规划行政执法委托书；2、居民修（改）建房屋报建表；3、2012年5月6日贵村民建字（2012）015号《建房通知书》；4、现场检查笔录；5、贵溪市人民政府关于土地登记审核结果公告；6、2012年8月22日贵村民建字（2012）015号《建房通知书》；7、规划区居民危房改建放线记录表；9、测绘报告；10、现场照片。被告未向原审法院提交法律依据。
被上诉人薛腊凤向原审法院提交的证据材料有：1、居民修（改）建房屋报建表；2、贵村民建字（2012）015号《建房通知书》；3、四邻协议书；4、规划区内居民危房翻建放线记录；5、贵国用（2012）第0237号国有土地使用权证；6、建设工程施工图及电子文件；7、贵府办发（2007）22号贵溪市规划区内村民建房审批程序（试行）；8、房屋竣工验收申请书；9、关于薛腊凤要求竣工验收的答复；10、被告工作职责。
经庭审质证，本院查明的事实与原审判决查明的事实基本相同。
本院认为，上诉人贵溪市城市管理局作出的《关于薛腊凤要求房屋竣工验收的答复》中，要求被上诉人依法接受处理并补办手续，才可对其房屋进行竣工验收。该《答复》的理由和结果直接涉及到被上诉人的具体权利和义务，对被上诉人的权益产生实际影响，因此其是可诉的具体行政行为。从上诉人提交的《城乡规划行政执法委托书》来看，贵溪市城乡规划局只是将其法定权限内的城乡规划行政监督管理和执法处罚权委托给上诉人行使，而对于其所属的房屋竣工验收职权并未委托给上诉人行使，故上诉人对被上诉人房屋竣工验收作出行政处理，属超越委托权限范围。该《委托书》的第三条第3项对超越委托权限范围作出明确规定，受委托方（本案上诉人）需承担超越委托权限范围或渎职的行政执法行为引起的法律后果。同时参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第三款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或其他组织，超出授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”之规定，上诉人超越委托权限范围实施行政行为引起的法律后果应由其自身承担，因此上诉人是本案的适格被告。上诉人认为其作出的《答复》不是行政行为不属于法院受案范围以及其非适格被告的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，贵溪市城市管理局作出的“关于薛腊凤要求房屋竣工验收的答复”属超越职权，应予撤销。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵溪市城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘赛连
审判员 邱建平
审判员 钱强森
二〇一五年三月二十七日
书记员 廖玮楠