海南省第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）海南二中行终字第22号
上诉人（原审原告）赵积德，男，黎族。
委托代理人赵振作，男，汉族。
委托代理人林天能，海南维特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市住房和城乡建设局。
法定代表人袁树柏，该局局长。
委托代理人李强，该局法律顾问。
原审第三人儋州深源实业有限公司。
法定代表人符才俊，该公司总经理。
委托代理人林如锦，海南上哲律师事务所律师。
委托代理人钟文颢，海南上哲律师事务所实习律师。
上诉人赵积德因诉被上诉人儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）及原审第三人儋州深源实业有限公司（以下简称深源公司）不履行法定职责纠纷一案，不服儋州市人民法院（以下简称儋州市法院）于2014年12月29日作出的（2014）儋行初字第56号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年3月18日立案受理，于同年4月15日、5月19日两次公开开庭审理了本案。上诉人赵积德的委托代理人赵振作、林天能，被上诉人儋州市住建局的委托代理人李强，原审第三人深源公司的委托代理人林如锦到庭参加诉讼。因协调需要，本院于2015年4月22日中止本案诉讼。中止事由消除后，本院于2015年5月19日恢复本案审理。本案现已审理终结。
上诉人赵积德于2014年7月7日向被上诉人儋州市住建局递交《利害关系人关于对儋州广场花园二期项目批前公示的意见》，同年7月28日向被上诉人儋州市住建局递交《举报信》，要求被上诉人立即停止对儋州市那东公路那大控规11号街区的广场花园二期项目的审批公示许可，责令原审第三人深源公司停止施工建设。2014年8月8日，儋州市住建局作出《关于赵积德举报儋州深源实业有限公司项目用地施工的复函》，对赵积德提出的问题作出答复。
原审法院查明：2008年6月18日，海南省高级人民法院（2007）琼行终字第181号《行政判决书》（简称181号行政判决）认定赵积德是通过合法程序拍卖竞买取得位于海南省儋州市那东公路那大控规11号街区部分房产和土地；在人民法院执行过程中查封该讼争的房产和土地的情况下，儋州市人民政府（简称儋州市政府）没有函请有关人民法院依法及时解除查封，就对该讼争的房产和土地进行处置，将其拍卖给深源公司，侵犯了赵积德合法权益；深源公司通过拍卖程序取得讼争房产和土地后，已投入资金恢复建设，虽然儋州市政府给深源公司颁发儋国用（那大）第012298号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，但撤销该颁证行为明显损害深源公司合法权益，应当确认儋州市政府的颁证行为违法，儋州市政府应为该违法行为对赵积德合法权益造成的损失采取补救措施；房屋所有权证由房产管理部门颁发，儋州市政府给深源公司颁发房屋所有权证，属超越职权，应予撤销。判决如下：判决驳回赵积德上诉，维持原海南省海南中级人民法院作出的（2007）海南行初字第10号行政判决，即：一、撤销儋州市政府给深源公司颁发的儋州房权证那大字第098**号《房屋所有权证》；二、确认儋州市政府给深源公司颁发的儋国用（那大）第012298号《国有土地使用证》违法；三、责令儋州市政府对赵积德采取补救措施；四、驳回赵积德的其他诉讼请求。赵积德不服该判决申请再审。2014年9月22日，海南省高级人民法院组织进行听证，但是否进行再审尚未作出意见。2012年8月30日，海南省第二中级人民法院作出（2011）海南二中民终字第338号终审民事裁定，认为土地权属纠纷不属人民法院民事案件审理范围，况且生效的181号行政判决已经维持深源公司30亩土地（包含本案讼争土地）《国有土地使用证》的效力，并确认深源公司享有该土地使用权，因此，赵积德请求确认本案争议土地归其所有的主张，不予审理。赵积德的起诉不符合法律规定，依法应予驳回。裁定如下：一、撤销儋州市法院（2011）儋民初字第228号民事判决（该民事判决驳回赵积德的诉讼请求）；二、驳回赵积德的起诉。赵积德对该裁定不服，向海南省人民检察院申诉。该院转由海南省人民检察院第二分院办理。海南省人民检察院第二分院已经决定受理，但尚未作出处理意见。
另查明，2013年11月12日，儋州市政府给深源公司重新颁发儋国用（2013）第1234号《国有土地使用证》，确定土地座落儋州市那东公路那大控规11号街区，地类（用途）为商住（原为工业用地），使用权类型为出让，使用权面积为20000平方米。2014年7月22日，深源公司向儋州市住建局递交《报建申请书》，对位于儋州市那东公路那大控规11号街区的广场花园（二期）项目申请规划报建，并提供《国有土地使用证》及相关材料。儋州市住建局经审查，于2014年8月25日颁发给深源公司编号为469003201408007号《儋州市建设工程规划临时许可证》。儋州市住建局在对该项目进行公示前后（公示期间2014年7月15日至2014年7月24日），赵积德于2014年7月7日向儋州市住建局递交《利害关系人关于对儋州广场花园二期项目批前公示的意见》，同年7月28日向儋州市住建局递交《举报信》，要求立即停止对该项目的审批公示许可，责令深源公司停止施工建设。2014年8月8日，儋州市住建局作出《关于赵积德举报儋州深源实业有限公司项目用地施工的复函》，该《复函》主要内容为：一、深源公司的项目用地位于兰洋北路与迎宾大道交汇处，项目权属用地证号为儋国用（2013）第1234号，用地面积为20000平方米。该项目已经2014年第一次规委办会议审议，并已在市政府政务网及现场进行了公示，公示期间为2014年7月15日至2014年7月24日。二、鉴于该项目在公示期后，收到赵积德的反馈意见，该局并未对深源公司的项目核发《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，经组织人员现场勘察后，发现该项目正在进行项目用地清表活动，并未开始施工建设。三、根据（2011）海南二中民终字第338号民事裁定已经驳回赵积德的起诉，如有异议请通过合法途径维护权益。2014年9月25日，赵积德向儋州市住建局递交《关于撤销儋州深源实业有限公司〈建设工程规划许可证〉、〈建设工程施工许可证〉的请求》，要求儋州市住建局撤销上述两证，责令深源公司停止建设，没有得到满意答复后，于2014年11月18日向原审法院提起本案诉讼。
2014年11月21日，原审法院组织各方当事人到现场勘察，在现场看到深源公司已在项目用地施工建设。在一审庭审中经核实，儋州市住建局于2014年11月13日给深源公司颁发了《建设工程施工许可证》。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条第一款第（三）项规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为；第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。据此，儋州市住建局作为儋州市行政区域内城乡规划管理工作的主管部门，对违反有关城乡规划的法律、法规的行为进行监督检查，同时，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令停止建设，而合法建设则不属于法律规定的责令停止建设之列。已经发生法律效力的181号行政判决虽然确认儋州市政府向深源公司颁发的儋国用（那大）第012298号《国有土地使用证》违法，但并没有撤销该《国有土地使用证》，应认定深源公司对涉案土地享有土地使用权，对于赵积德通过竞买取得涉案部分房地产造成的损失，可根据181号行政判决，由儋州市政府采取补救措施。儋州市住建局根据儋州市政府于2013年11月12日重新给深源公司颁发的儋国用（2013）第1234号《国有土地使用证》及深源公司提供的相关材料，给深源公司颁发了《建设工程规划临时许可证》和《建设工程施工许可证》，深源公司根据其持有的上述两证进行施工建设，系合法建设，没有侵害赵积德的合法权益。赵积德诉请儋州市住建局履行法定职责，责令深源公司停止该项目施工并恢复和保持土地原状，该诉请与儋州市住建局履职行为没有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”的规定，不具有原告诉讼主体资格。虽然赵积德在行政程序中向儋州市住建局提交有关材料，要求儋州市住建局撤销第三人深源公司持有的《建设工程规划临时许可证》和《建设工程施工许可证》，责令第三人深源公司停工建设，被告儋州市住建局也作了答复，但并不意味着原告赵积德在诉讼程序中就享有诉权。综上所述，原告赵积德起诉不符合法律规定，不具有原告诉讼主体资格，对其起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告赵积德的起诉。本案受理费免收，原告已预交的50元予以退还。
赵积德不服原审裁定，提出上诉，请求：一、判决撤销（2014）儋行初字第56号行政裁定书；二、判决被上诉人儋州市住建局依法履行法定职责，制止位于兰洋北路和迎宾大道交汇处广场花园二期项目内的儋州深源实业有限公司违法施工行为，并责令其停止施工，恢复和保持土地原状。理由是：一、赵积德完全具有本案原告的诉讼主体资格。181号行政判决认定儋州市政府给深源公司颁发《国有土地使用证》和《房屋所有权证》的行为侵犯了赵积德对涉案土地及地上建筑物的民事权益，确认赵积德与涉案土地及地上建筑物有利害关系。181号行政判决生效后，儋州市政府没有履行判决，涉案土地的权属及地上建筑物的所有权等相关权益的争讼仍在继续，在儋州市政府没有最终解决问题前，任何一方对涉案土地进行施工、建设或改变现状的行为均属侵犯赵积德合法权益的行为，故上诉人有权提起诉讼。儋州市住建局应依法履行法定职责，制止深源公司违法施工行为，并责令其停止施工，恢复和保持土地原状。二、该项目名下的儋国用（2013）第1234号《国有土地使用证》是深源公司通过六份伪造错误废止的政府公文，没有拍卖公告及私下违法交易欺骗取得的。儋州市住建局应当正确履行职责，撤销《建设工程规划临时许可证》。三、深源公司于2004年3月5日与海南华信拍卖有限责任公司签订的《拍卖成交确认书》违法无效，表面上拍卖，实为私下交易，深源公司违法恶意取得该项目宗地，目前有关部门及机关正在进一步调查、侦查、审理、处理之中。依法应当由被告正确履行职责，立即责令停止该项目施工并恢复和保持宗地原状。四、深源公司在与利害关系人赵积德诉讼过程中，擅自拆毁赵积德在其之前已合法有效竞买取得的土地及地上建筑物，构成违法犯罪，请求依法将深源公司及其原法定代表人林宗何移送公安机关立案侦查，依法追究其法律责任。五、赵积德于2014年7月7日对儋州市住建局作出2014-37号《公示》拟给深源公司颁发《建设工程规划临时许可证》、《建设工程施工许可证》提出异议意见，儋州市住建局于2014年8月8日作出儋建函2014第363号复函，称其并未对深源公司的项目核发《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》。但是随后，赵积德获悉儋州市住建局已私下给深源公司颁发《建设工程规划许可证》，儋州住建局的具体行政行为违反公开、公平、合法原则，程序违法，依法应予撤销。六、儋州市住建局颁发《建设工程规划临时许可证》及《建设工程施工许可证》没有事实根据和法律依据，适用法律严重错误，应当依法判决撤销。七、儋州市住建局颁发《建设工程规划临时许可证》的行为违反法律规定。其颁发给深源公司的《建设工程规划临时许可证》所适用的《城市规划法》在2008年已经全国人大常委会决定废止，儋州市住建局适用已经废止的法律作为颁证的依据，完全违法无效，依法应当撤销颁证的具体行政行为。八、赵积德已向儋州市住建局对儋州广场花园二期项目批前公示提出书面异议意见。赵积德在发现深源公司在该宗地上违法施工时，已向儋州住建局报告要求制止施工。深源公司存在违法行为，该违法行为既侵犯损害了利害关系人赵积德的合法权益，又侵犯损害了社会公共利益，儋州市住建局依法应当履行法定职责，对深源公司的违法行为依法予以制止和作出处理。
被上诉人儋州市住建局辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。已生效的181号行政判决没有撤销儋州市政府颁发给深源公司的儋国用（那大）字第012298号《国有土地使用证》，说明深源公司对涉案土地享有合法土地使用权，而对于赵积德通过竞买取得涉案部分房地产造成的损失，该判决亦已明确指出由儋州市政府对赵积德的损失采取补救措施。因此，181号行政判决对涉案土地的权属纠纷及赵积德利益的补救问题均已有明确处理。深源公司据此申请换发新证并就建设项目申请规划许可，并未损害赵积德的任何利益，上诉人上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人深源公司述称：一、涉案的国有土地使用权归深源公司所有，权属清楚，不存在争议。二、深源公司取得国有土地使用权是通过公开拍卖取得的，来源清楚合法。同时，深源公司已申请办理了国有土地使用证，相关的生效判决也已经确认深源公司取得争议地的合法使用权属于善意取得。三、赵积德对涉案土地没有任何权利。儋州市住建局是否给他人颁发施工许可证与赵积德无关，深源公司在自己的土地上申请施工许可在获得住建局的施工许可以后，拥有了法律上的施工权利，因此儋州市住建局颁发施工许可证的行为以及深源公司在土地上施工的行为都属于深源公司的合法权益。四、赵积德的合法权利应当保护，但是不能以损害第三人深源公司的合法权利来获取。海南省高级人民法院的生效判决中对于赵积德合法权益如何保护的问题已经做出了判决指引，即应该由儋州市政府采取补救措施。综上，赵积德在本案中企图通过诉讼干涉深源公司的合法施工，涉及滥用诉权，以极低的诉讼成本来干扰深源公司对土地的开发，企图获得非法利益。请求法院对其滥用诉权的行为给予纠正，保护深源公司的合法权益。
各方当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证。经审查，本院对一审认定的证据予以确认。上诉人赵积德在本案庭审结束后，于2015年5月22日向本院申请调取证据。经审查，上诉人赵积德申请调取的两份证据已由其在原审中提供，原审裁定也已认定该两份证据与本案被诉行政行为没有关联性，故上诉人赵积德的申请不符合调取证据的条件，本院不予准许。
本院查明的事实与原审裁定查明的事实一致。另外，上诉人赵积德在原审中已书面声明放弃将林宗何作为第三人进行诉讼，而且林宗何本人与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，故上诉人赵积德在二审中仍将林宗何列为第三人不当，本院不予准许。
本院认为，本案二审的争议焦点是上诉人赵积德是否具有本案诉讼的原告主体资格。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，行政诉讼的原告必须与被诉行政行为有法律上利害关系。本案中，已经发生法律效力的181号行政判决认定深源公司通过拍卖程序取得讼争房产和土地后，已投入资金恢复建设，如果撤销儋州市政府给深源公司颁发儋国用（那大）第012298号《国有土地使用证》的行为将明显损害深源公司的合法权益。为保护深源公司对讼争土地所享有的合法权益，181号行政判决只是确认儋州市政府给深源公司颁发儋国用（那大）第012298号《国有土地使用证》的行政行为违法，并未撤销该证。由此可见，181号行政判决确认了深源公司对涉案土地享有使用权，而上诉人赵积德对涉案土地并不享有使用权。对于儋州市政府因为违法颁发儋国用（那大）第012298号《国有土地使用证》的行政行为给赵积德合法权益造成的损失，181号行政判决则认定由儋州市政府采取补救措施。因此，由于上诉人赵积德对涉案土地并不享有使用权，其与儋州市住建局不履行责令停止建设的法定职责的行为不存在法律上的利害关系，儋州市住建局不履行责令停止建设的法定职责的行为也没有实际侵犯上诉人赵积德的合法权益，故上诉人赵积德不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉人赵积德的起诉并无不当，应予维持。上诉人赵积德的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元退回上诉人赵积德。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张德雄
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
二〇一五年六月二日
书 记 员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回一审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。