广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤04民终2471号
上诉人（原审原告）：李长青，男，汉族，1957年7月23日出生，住广东省珠海市金湾区。
被上诉人（原审被告）：珠海市三灶管理区，住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：蒋模平，党组书记。
委托代理人：盛尊洪，男，汉族，1969年7月1日出生，住广东省珠海市金湾区。系珠海市三灶管理区的工作人员。
委托代理人：罗登峰，男，汉族，1976年9月12日出生，住广东省珠海市金湾区。系珠海市三灶管理区的工作人员。
被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区人民政府，住所地：珠海市金湾区行政办公中心。
法定代表人：阳化冰，区长。
委托代理人：黄英，女，汉族，1966年10月6日出生，住广东省珠海市香洲区。系珠海市金湾区人民政府工作人员。
委托代理人：张彦斌，男，汉族，1986年1月22日出生，住广东省珠海市金湾区。系珠海市金湾区人民政府工作人员。
上诉人李长青与被上诉人珠海市三灶管理区（以下简称三灶管理区）、被上诉人珠海市金湾区人民政府（以下简称金湾区政府）合同纠纷一案，不服珠海市金湾区人民法院（2015）珠金法三民初字第559号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，1988年12月2日，珠海市委、珠海市政府作出珠字（1988）21号《关于成立“珠海市三灶管理区”和“珠海市万山管理区”的通知》，决定成立“珠海市三灶管理区”，管理区为珠海市政府的派出机构，管理三灶、南水、小林镇等。1989年5月，中共珠海市三灶管理区委成立珠海市西部城市开发指挥部。
1990年5月24日，案外人冯纯松（乙方）与珠海西部城市开发指挥部（甲方）签订编号为0010342的《集资协议书》），三灶管理区为监证单位和担保单位；内容为：乙方出资人民币10，000元购买一股；签约后甲方：1.在两年半时间内在围垦区的东咀城区内给乙方安排100平方米土地作居民住宅用地，用于抵偿入股款；2.在两年半时间内给乙方每股一人迁入城区户口（自理口粮）；3.乙方在城区入户的人员若符合招工条件者，可优先安排招工。乙方：1.未满两年半时间的不准中途退股；2.在使用甲方所安排的土地时，必须按照城建规划的要求进行建设；乙方在两年半时间期满后，若不要宅基地和每股一人迁入城区入户的，甲方可按照乙方退股时的银行定期存款利息计款，并连本带息一次还给乙方。《转让证明书》记载，案外人冯纯松经三灶管理区同意自2004年6月10日起将其在编号为0010342的《集资协议书》中的权利义务转让给李长青。
编号为0010342的《集资协议书》出资款及配套费的缴纳及返还情况见表1《李长青出资款及配套费的缴纳及返还情况》。
表1《李长青出资款及配套费的缴纳及返还情况》
名称出资款报建配套费划地配套费缴纳日期1990年5月24日1992年7月10日1993年8月28日金额（人民币／元）10，00070，00017，500返还日期2008年12月29日2008年12月25日2008年12月25日金额（人民币／元）9，90069，900900未返还金额（人民币／元）10010016，600三灶管理区土地规划管理办公室向李长青出具“红线图”，为李长青安排湖滨294号土地。至今未向李长青交付湖滨294号土地。
2001年4月，经国务院国函（2001）35号《国务院关于同意广东省撤销斗门县设立斗门区和金湾区的批复》，金湾区政府设立，金湾区下辖原属珠海市香洲区的三灶、南水、小林三个镇和原斗门县的红旗、平沙二个镇，区人民政府驻三灶镇。
广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号《民事判决书》认定，三灶管理区与金湾区政府是两个独立的法律主体，金湾区政府不承担三灶管理区的债务。
李长青在原审中的诉讼请求为：一、继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给李长青安排一块100平方米的居民住宅用地或按照市场土地的溢价幅度给予补偿；二、承担本案诉讼费用。后经原审法院释明，李长青于2016年2月29日庭审中变更其第一项诉讼请求为：继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给李长青安排一块100平方米的居民住宅用地，如果不能判决给地则要求三灶管理区和金湾区政府赔偿经济损失人民币780，000元。
原审法院认为，案外人冯纯松经三灶管理区同意，将其在《集资协议书》中的权利义务一并转让给李长青，该转让行为有效，李长青成为《集资协议书》中的权利义务主体。双方当事人争议的焦点如下：
关于《集资协议书》中涉及土地内容的性质。珠海市西部城市开发指挥部是三灶管理区的临时内设机构，不具有独立的主体资格，其签订《集资协议书》的行为经三灶管理区监证，法律后果应由三灶管理区承担。按照《集资协议书》约定，李长青以支付出资款为对价取得三灶东咀区域100平方米的土地作居民住宅用地，涉案土地为国有土地，属于国有土地使用权的出让，故《集资协议书》中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议。
关于《集资协议书》中涉及土地内容的效力。依据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十八条规定：“本解释自2005年8月1日起施行；施行后受理的第一审案件适用本解释。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”本案系该司法解释施行后受理的，应适用该司法解释。依据该司法解释第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”又依据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。在本案中，三灶管理区非市、县人民政府土地管理部门，其与李长青签订的《集资协议书》涉及土地出让的部分，系无权处分行为，且该土地出让在起诉前未经相关有权市、县人民政府土地管理部门授权或追认，应当认定为无效。
关于三灶管理区的责任。首先，李长青以三灶管理区未能实际交付《集资协议书》中所涉土地为由要求赔偿损失人民币780，000元，对此，原审法院认为，《集资协议书》中涉及土地出让的内容无效，其自始没有法律约束力，故李长青的该项请求无事实及法律依据，原审法院不予支持。其次，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。《集资协议书》中涉及土地使用权出让的内容无效，三灶管理区须承担以下法律责任：第一、李长青为履行《集资协议书》向三灶管理区缴纳的出资款10，000元、报建配套费70，000元、划地配套费17，500元，共计97，500元，三灶管理区应予以返还；第二、三灶管理区无合法依据收取并占用李长青的出资款、配套费等款项，给李长青造成了相应的利息损失，三灶管理区应予以赔偿，利息计算方法见表2《利息计算表》。因三灶管理区已向李长青返还出资款9，900元、报建配套费69，900元、划地配套费900元，共计80，700元，三灶管理区还应向李长青返还出资款余额人民币100元、报建配套费余额人民币100元、划地配套费余额人民币16，600元，共计人民币16，800元。
关于金湾区政府的责任。首先，三灶管理区是依法成立的机关法人，依法有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任。其次，广东省高级人民法院（2005）粤高法民一终字第276号《民事判决书》认定，虽然金湾区政府成立后，原三灶管理区管辖的部分行政区域划归金湾区政府管辖、原三灶管理区的行政职能由金湾区政府行使，但三灶管理区并未被撤销，且无证据证明原三灶管理区的债权债务由金湾区政府承接，三灶管理区作为独立的民事责任主体依然存在，应独立承担民事责任。故李长青要求金湾区政府就三灶管理区的上述债务承担连带清偿责任理据不足，原审法院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国民法通则》第三十六条、第五十八条、第六十一条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五款、第五十八条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决如下：一、三灶管理区于判决发生法律效力之日起七日内向李长青返还出资款余额人民币100元、报建配套费余额人民币100元、划地配套费余额人民币16，600元，共计人民币16，800元；二、三灶管理区于判决发生法律效力之日起七日内向李长青支付占用出资款及配套费等款项的利息（利息计算方法见表2《利息计算表》）；三、驳回李长青的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审本诉受理费人民币11，600元，由珠海市三灶管理区负担人民币5800元，由李长青负担5800元。
表2《利息计算表》（单位：人民币／元）
本金金额利息起算日利息截止日利率9，9001990年5月24日2008年12月29日中国人民银行同期贷款利率1001990年5月24日本判决书确定的债务履行期限届满之日止69，9001992年7月10日2008年12月25日1001992年7月10日本判决书确定的债务履行期限届满之日止9001993年8月28日2008年12月25日16，6001993年8月28日本判决书确定的债务履行期限届满之日止上诉人李长青不服上述判决，提起上诉，上诉请求：一、判令三灶管理区、金湾区政府继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给李长青安排一块100平方米的居民住宅用地，或如不能判决给地则赔偿经济损失人民币780000元；二、由三灶管理区、金湾区政府承担本案诉讼费用。事实和理由如下：一、原审判决关于诉讼请求的陈述有误，李长青的实际陈述为，如果不能判决给地，要求三灶管理区、金湾区政府赔偿损失人民币780000元。二、原审判决认定集资协议中涉及土地的内容实质为国有土地使用权出让协议，故集资协议无效是违背客观事实及法律规定的。（一）三灶管理区用来向社会公开集资兴建居民新村的地块已经得到珠海市政府及珠海市国土局的行政审批同意。（如1991年4月5日珠海市国土局作出的（1991）21号文件、1992年9月1日珠海市国土局和三灶管理区签订的《用地协议书》、1996年6月10日珠海市政府珠府办（1996）018号文件及珠国土函（1990）49号、（19941）5号文），故三灶管理区与各入股人签订的兴建居民新村集资协议书合法有效。上述文件均可证实三灶管理区的集资开发活动是有政府和国土部门的支持，不存在三灶管理区擅自作主，所签集资协议依法应认定无效的事实。结合居民新村已经实际兴建起来的事实，如果没有市政府和国土规划部门的支持，红线图不可能出具，不可能实际交付宅基地给集资人真正建起房。（二）原审判决认定协议无效依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条错误，本案所涉及的集资协议没有年限限制，甚至有些地方还不是土地，并且三灶管理区并没有作为出让方与各集资人订立土地使用权出让合同，而是订立集资协议，所涉及的不只是土地，还有入户、招工等，也不需要土地管理部门追认。上述解释是针对与开发商的土地出让合同，而本案是自己建房自用，已明确是居民住宅用地，不是开发商。（三）如果确认集资协议无效，则属于选择性确认无效，违反公平原则。三灶管理区当年订立的集资协议书绝大部分履行完毕，只有极少数人没有拿到宅基地，协议没有履行完毕，如果说此类协议无效，就全部无效，不能主张现在没有履行完毕的无效，以前已经履行完毕的有效。（四）原审判决认定协议无效无法履行不是事实，三灶管理区至今仍在履行此类协议并一直在管理此类协议，至今仍有人拿到宅基地建房。（五）即使集资协议无效，责任在于三灶管理区，也应参照类似情况，给一个地股100平方米的宅其地或等值的市场价补偿才符合公平合理原则。三、原审判决适用无权处分的法律规定错误，三灶管理区如果没有市政府和国土部门的文件支持，是不可能开展那么大的一个全国性活动的，并且原来规划的居民新村已经形成，拿到土地的集资人已经办到房产证，绝大部分的集资协议已履行完毕。四、原审判决适用无效互相返还的法律规定也错误，没有区分无效的责任在哪方。即使集资协议无效责任也在于三灶管理区，其仍有责任参照相关约定赔偿买受人的经济损失。五、原审判决罔顾双方订立集资协议的合同目的，作出错误判决，当时集资人的目的是宅基地、户口、招工，绝不是银行同期贷款利息，即使协议无效也应考虑到合同目的给予经济损失补偿。六、原审判决回避了至今仍有人拿到宅基地建房的客观事实，证明此类协议仍然在履行过程中，仍然具备履行的客观条件。七、原审判决认定三灶管理区和金湾区政府是两个独立的法律主体，继而认定金湾区政府不应承担本案责任是错误的。八、原审判决未查明已出具红线图给李长青的地为何在已具备交付条件的情况下未交付给李长青。九、原审判决将李长青已经支付的款项认定是返还出资没有事实依据，应当认定为对李长青的适当补偿。
被上诉人三灶管理区在二审中答辩称：一审认定的事实清楚，证据确凿，适用法律恰当，请求二审法院判决维持原判，驳回李长青的上诉请求。第一，李长青等人的要求三灶管理区继续划地的请求，因其没有按当时地股规划报建相关规定办理手续，划地条件尚未成就，且目前法律上已行不通，其诉求不能成立。第二，李长青没有按当时的规定办妥用地手续，导致未能划地的过错责任在李长青。第三，李长青的地股尚未划地，不能以土地价格来计算损失，一审判决返还集资款是正确的。为此，请求二审法院采纳答辩人的意见，判决驳回李长青的上诉请求，维持原判。
被上诉人金湾区政府在二审中答辩称：一审法院认定事实清楚，判决依法有据，请求二审法院依法维持原判，驳回李长青上诉请求。事实与理由：金湾区政府是否应当成为本案当事人。在本案一审和二审中，金湾区政府是否应当成为整个审判过程中的当事人，核心争议点在于：三灶管理区与金湾区人民政府是否是两个独立的法律主体，三灶管理区是否能独立承担自身的债务。金湾区政府认为，一审法院在《民事判决书》中对三灶管理区与金湾区政府之间的主体关系认定是依法有据的，理由如下：1、三灶管理区依法成立于1988年12月3日，具有独立的财政、独立的经费，属于可以依法独立承担民事责任的机关法人。金湾区人民政府依法成立于2001年4月4日，但成立后，三灶管理区并未被金湾区人民政府取代或撤销，三灶管理区作为独立的民事主体仍然存在，其仍具备独立的财产和组织机构，并以法人名义经过备案登记手续，因此，三灶管理区具备独立的民事主体资格，具有独立的民事责任能力并应当独立承担民事责任。2、《广东省高院民事判决书》{（2005）粤高法民一终字第276号第14页}作为生效判决，对于三灶管理区性质已经认定为：“三灶管理区作为珠海市政府的派出机构，是改革开放初期，珠海作为经济特区刚刚成立时的特殊时期的特殊机构。其行使的是县一级政府的管理权限，有自己独立的财产和组织机构，在备案登记中亦是以机关法人的名义登记的，具有民事责任能力。”3，该《集资协议书》订立于金湾区人民政府设立之前，金湾区人民政府既不属于协议的双方当事人之一，也不属于协议权利义务的继承者。从上述3点可以明确，三灶管理区与李长青的协议纠纷，金湾区政府依理依法均不应当成为该案件的当事人。因此，金湾区政府认为本案应当属于李长青与三灶管理区之间的民事合同纠纷，与金湾区政府没有关系，请法院依法维持原判，驳回李长青上诉请求。
二审期间，李长青提交三份报纸，证明三灶管理区有权卖地，有的地已经建房。三灶管理区、金湾区政府认为李长青提交证据认为不属于新证据，且对其关联性不予认可。三灶管理区提交（2016）粤04民终1742号民事判决，证明涉及地股案件处理是退回本金和利息，国土资源局认为地股集资不能划地。李长青对该份判决真实性无异议，但是对该判决结果不服。金湾区政府对三灶管理区提交证据予以认可。本院经审查认为，李长青二审提交证据与本案并无关联性，本院不予采纳。三灶管理区提交证据为本院生效民事判决，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明，珠海市质量技术监督局颁发的组织机构代码证显示，三灶管理区代码为57450665-X，金湾区政府代码为73985396-8。
又查明，李长青在原审的起诉状列明的诉讼请求为：一、请求三灶管理区、金湾区政府向李长青退还原集资入股款及配套费16800元；二、请求三灶管理区、金湾区政府向李长青支付利息及违约金等款计（以本金97500元为基数，自1990年5月24日起算至全部款项还清之日止，暂计至2015年10月9日）682500元；三、由三灶管理区、金湾区政府承担本案诉讼费用。2015年10月26日，李长青提交《变更诉讼请求申请书》，诉讼请求变更为：一、请求三灶管理区、金湾区政府继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给李长青安排100平方米住宅用地或按照市场土地的溢价幅度予以补偿；二、由三灶管理区、金湾区政府承担本案诉讼费用。2016年2月29日原审庭审中，原审法院向李长青释明集资协议书为无效合同，李长青仍然认为合同有效，但在庭审中变更其第一项诉讼请求为：继续履行《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，给李长青安排一块100平方米的居民住宅用地，如果不能判决给地则要求三灶管理区和金湾区政府赔偿经济损失人民币780，000元。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定事实一致，本院对此予以确认。
本院认为：结合各方当事人在二审期间的诉辩意见分析，本案争议焦点如下：
一、关于《集资协议书》中涉地内容效力的问题。《集资协议书》所涉及土地为国有土地，因此《集资协议书》约定出让土地应为国有土地使用权出让。从我国《城市房地产管理办法》和《土地管理法》的相关规定看，法律对行使国有土地使用权出让行为的主体资格予以明确规定，即只有市、县的土地管理部门才具有行使国有土地使用权出让行为的主体资格，享有出让国有土地使用权的民事权利能力和民事行为能力，该民事行为主体的民事能力范围和资格具有法定性和特定性，本案所涉《集资协议书》中的珠海市西部城市开发指挥部及三灶管理区均不具备出让行为法定主体资格，其以协议书形式出让国有土地使用权的行为，在本案起诉前亦未经市、县人民政府土地管理部门追认，依法应当认定为无效。原审判决对此认定正确。
二、关于三灶管理区承担责任的问题。本院认为：其一、《集资协议书》因无效则自始归于消灭，基于该协议书产生的债权债务均自合同成立时消失，因此，三灶管理区因合同受领的李长青所交出资款、报建配套费、划地配套费失去法律依据，无权再予占有，有义务予以返还，该返还义务为合同无效后的法定后果，不因李长青基于合同有效所提出的请求与此性质不一致而不复存在。其二、李长青在本案中主张三灶管理区、金湾区政府赔偿780000元，认为该款项即为其失去土地损失，但该笔赔偿金额提出并无证据予以证实。三灶管理区无法律依据占有李长青所交款项，对于资金占用期间产生的孳息损失应当一并支付，原审判决按照银行同期贷款利率计算并无不当，本院予以维持。李长青无法证实其损失具体数额，原审法院认定三灶管理区支付资金占用期间利息已经弥补李长青部分损失，故李长青上诉认为三灶管理区应当赔偿其780000元，理据不足，本院不予支持。其三、三灶管理区已向李长青退回交纳出资款9900元、报建配套费69900元、划地配套费900元，因此李长青不能以其交纳97500元款项为由主张三灶管理区、金湾区政府赔偿780000元。
三、关于金湾区政府是否承担责任的问题。三灶管理区与金湾区政府分属不同的机关法人，分别作为独立的民事主体承担独立的民事责任，双方并无涉案债权债务的转移或承接关系，对此亦有生效判决的认定，李长青要求金湾区政府承担赔偿责任的主张不能成立，原审判决对此认定正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人李长青的上诉理据不足，本院不予采纳。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原审判决。
二审案件受理费人民币10009元，由上诉人李长青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾艺能
代理审判员 庹 佳
代理审判员 王 芳
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 程 敏