广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）佛中法行终字第264号
上诉人（原审原告）佛山市禅城区邦耀学校，住所地佛山市禅城区江湾二路3号。
负责人吕仲明，董事长。
委托代理人林汉明，广东南岭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市禅城区发展规划和统计局，住所地佛山市禅城区惠景三街38号。
法定代表人黄建文，局长。
行政机关出庭负责人周志，副局长。
委托代理人梁健冬，广东广立信律师事务所律师。
委托代理人黎永强，广东广立信律师事务所律师。
上诉人佛山市禅城区邦耀学校（以下简称邦耀学校）因诉被上诉人佛山市禅城区发展规划和统计局（以下简称禅城发规统局）价格行政处罚一案，不服佛山市禅城区人民法院(2015)佛城法行初字第46号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原裁定经审理查明：2014年6月23日、7月15日、7月16日禅城发规统局陆续接到邦耀学校学生家长投诉，投诉称对邦耀学校学费收费标准提高以及提前跨学期收费均有疑问。禅城发规统局从2014年7月4日开始到邦耀学校处进行检查，经调查，禅城发规统局认为邦耀学校存在违反规定提前跨学期预收费和违反政府定价收费标准，不执行“新生新办法、老生老办法”的收费规定等违法行为，并向邦耀学校发出《责令限期整改通知书》，责令邦耀学校立即停止违规收费行为，同时要求邦耀学校在2014年7月9日前将截止到2014年7月4日为止已预收的下学期学杂费的人数和总金额的情况报送该局备查。2014年7月25日禅城发规统局向邦耀学校发出《限期提供检查所需资料通知书》，要求邦耀学校在该通知书送达之日起3日内向其提供2013年、2014年两个学年各个年级、各个班级缴纳各项费用（如学杂费、教辅材料费等）的所有收费资料、账册、收据、存根等资料备查。2014年9月16日禅城发规统局向邦耀学校发出《责令限期整改通知书》，责令邦耀学校对其拒绝按照规定提供监督检查所需材料的行为进行整改，并按照《限期提供检查所需资料通知书》的要求将所需资料报禅城发规统局备查。2014年9月19日禅城发规统局向邦耀学校发出《行政处罚事先告知书》，告知邦耀学校针对其拒绝按照规定提供价格监督检查所需材料的违法行为，禅城发规统局拟对其作出责令整改，罚款人民币70000元的行政处罚，并告知邦耀学校在收到本告知书之日起3日内有权陈述、申辩、申请听证的权利。2014年9月28日，禅城发规统局作出禅发规统检处字[2014]8号《行政处罚决定书》（以下简称8号《行政处罚决定书》），对邦耀学校拒绝按照规定提供监督检查所需资料的价格违法行为，对其作出罚款人民币70000元的行政处罚，并要求邦耀学校在收到本处罚决定书之日起15日内按《佛山市禅城区行政处罚罚款通知书》的要求缴交罚款，若逾期不执行处罚决定，每逾期一日按罚款数额的3%加处罚款。2014年12月15日，禅城发规统局向邦耀学校发出佛禅发规统检催[2014]1号《履行行政决定催告书》（以下简称1号《催告书》），催告邦耀学校自收到本催告书之日起10日内履行行政处罚决定，逾期未履行的，禅城发规统局将申请强制执行。邦耀学校称2014年12月25日在中国邮政储蓄银行向禅城发规统局罚没收入专户汇款70000元，但禅城发规统局称并没有收到邦耀学校所汇款项，故于2015年1月5日向禅城区人民法院申请强制执行，后者于2015年2月13日强制扣划邦耀学校款项140050元。邦耀学校不服，遂向法院提起行政诉讼。
原裁定认为：禅城发规统局是佛山市禅城区价格主管行政机关，具有对辖区内价格违法案件受理并调查处理、作出行政处罚的法定职责，其诉讼主体适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定，行政决定催告书本身并未实际影响邦耀学校权益，邦耀学校起诉的催告书并不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回对该催告书的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款的规定，法律、法规规定行政复议是行政诉讼必经前置程序的，必须经过复议方可提起行政诉讼。而根据国务院制定的行政法规《价格违法行为行政处罚规定》第二十条规定，对禅城发规统局作出行政处罚决定必须经行政复议方可提起行政诉讼。邦耀学校于2014年9月28日收到禅城发规统局作出的《行政处罚决定书》后并未提起行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，法律并未对禅城发规统局作出的处罚行为的行政复议期限作出特殊规定，邦耀学校应于知道被诉处罚决定之日起六十日内申请行政复议，但根据查明的事实，邦耀学校并未提起行政复议，其对该处罚决定的起诉不符合起诉的要求，应依法予以驳回起诉。关于邦耀学校请求退还210050元的诉讼请求是否成立的问题。关于邦耀学校诉请退回行政处罚款项70000元及加处罚款140000元的问题，鉴于其起诉不符合受理条件，对于该项诉讼请求，不再进行审查。关于邦耀学校诉请返还已经缴纳的70000元罚款的问题，该诉请属于对执行程序提出的异议，邦耀学校可依其他法律途径予以解决，不属于案件审查的范围。综上所述，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回邦耀学校的起诉。案件受理费50元，根据《诉讼费用交纳办法》的规定，经邦耀学校申请后全额退回。
上诉人邦耀学校上诉称：一、上诉人不服被上诉人禅城发规统局的行政强制执行，要求被上诉人退还被扣划的140050元，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被上诉人对上诉人处7万元加处罚款程序违法。三、上诉人并未逾期支付罚款，被上诉人对上诉人处7万元加处罚款无任何依据。四、被上诉人的催告书不符合法律规定，且直接导致上诉人遭受财产损失，该催告书是可诉的行政行为。根据被上诉人一审时的答辩以及《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，催告书是被上诉人对上诉人处7万元加处罚款的基础文件和计收依据，也是被上诉人申请法院执行上诉人7万元罚款、7万元加处罚款，合共14万元的依据。所以催告书直接导致上诉人遭受经济损失，对上诉人的权益产生实际的、直接的影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，该催告书是可诉的行政行为。五、上诉人可不经行政复议直接对8号《行政处罚决定书》提起行政诉讼。被上诉人无依法送达《行政处罚决定书》，导致上诉人不知道被处罚，也不知道必须先提出复议的情况下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，上诉人可以直接向人民法院提起诉讼。综上，请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人禅城发规统局辩称：一、上诉人邦耀学校对于行政强制执行程序之异议，不属于本案审查范围。原审法院鉴于上诉人提起的行政诉讼不符合受理条件，对其要求返还已缴纳的罚款及加处罚款的诉求不再进行审查，符合行政诉讼法的规定。二、《履行行政决定催告书》为不可诉的行政行为，原审裁定驳回上诉人对催告书的起诉，符合法律规定。三、上诉人以行政处罚决定书未依法送达，其不知被处罚为由认为其可不经行政复议直接提起行政诉讼的主张不成立。四、上诉人以缺乏逾期支付罚款的加罚依据，且程序违法为由认为对其加罚7万元不当的上诉理由，已超出一审的审理范围。综上，原审裁定适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审期间，上诉人邦耀学校向本院提交（2015）佛城法执异字第25号《执行裁定书》、（2015）佛中法执复字第55号《执行裁定书》，拟证明法院认为上诉人提出7万元加处罚款的异议不属于执行异议的审查范围，因此上诉人要求被上诉人返还7万元加处罚款系对行政强制执行不服，应属于行政诉讼的审查范围。经质证，被上诉人禅城发规统局对以上证据的真实性无异议，但认为以上证据与本案无关联性。本院认为，诉讼标的应根据当事人的诉讼请求予以确定，上诉人在起诉状中已经明确其诉讼请求为撤销1号《催告书》、8号《行政处罚决定书》，并退还210050元。即本案的诉讼标的为1号《催告书》、8号《行政处罚决定书》，而上诉人提供的上述两份《执行裁定书》并不能反映其要求退还210050元的诉讼请求即是对行政强制执行行为的不服，故本院对此不予采信。
二审期间，上诉人邦耀学校对原审裁定认定的部分事实有异议，认为上诉人已于2014年12月25日实际交了7万元罚款；原审法院对法院强制扣划的14万元罚款包括7万元罚款和7万元加处罚款的事实、扣划7万元加处罚款的依据、被上诉人有无就7万元加处罚款向上诉人催告的事实未予查实。经查，上诉人以上异议均与本案的争议焦点即上诉人的起诉是否符合起诉条件不具关联性，故原审裁定对该事实未予审查，并无不当。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另二审期间，上诉人邦耀学校明确：由于银行在二审诉讼前已退回上诉人7万元，所以二审的诉讼请求只要求被上诉人退还140050元。
本院认为：本案审查的焦点在于上诉人邦耀学校提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。本案中，上诉人的诉讼请求共有三项，即撤销被上诉人所作的1号《催告书》；撤销8号《行政处罚决定书》；被上诉人退还140050元。首先，关于1号《催告书》是否可诉的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被上诉人禅城发规统局认为上诉人未按8号《行政处罚决定书》的要求履行行政处罚决定，于2014年12月15日作出1号《催告书》，催告上诉人自收到催告书之日起10内履行行政处罚决定。可见，1号《催告书》只是催促上诉人及时履行行政处罚决定书的内容，属于行政强制执行过程中的程序行为，并未对上诉人设定新的权利义务，未对上诉人的权利义务产生实际影响。根据上述规定，被上诉人作出1号《催告书》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故原审裁定驳回上诉人对1号《催告书》的起诉正确，本院予以维持。其次，关于8号《行政处罚决定书》是否可诉的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”国务院制定的行政法规《价格违法行为行政处罚规定》第二十条规定：“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的，应当先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，被上诉人作为政府价格主管部门，其所作的8号《行政处罚决定书》属于法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序的行政行为。根据已查明的事实，被上诉人对8号《行政处罚决定书》向人民法院提起诉讼前并未向行政机关申请复议，故上诉人对8号《行政处罚决定书》的起诉亦不符合法律规定，应依法予以驳回。至于上诉人提出被上诉人未依法向其送达8号《行政处罚决定书》，故其可直接提起行政诉讼的主张，因被上诉人是否依法送达处罚决定，并不影响上诉人必须经过复议方可提起行政诉讼的程序要求，故上诉人该主张理据不足，本院不予采纳。原审法院驳回上诉人的该项起诉正确，本院予以维持。最后，关于上诉人要求被上诉人退还140050元的诉讼请求是否成立的问题。上诉人所主张的140050元主要包括了70000元的行政处罚款项以及70000元的加处罚款。由于上诉人对8号《行政处罚决定书》的起诉不符合法定的条件，即本案并未涉及8号《行政处罚决定书》合法性的实体审查，故对上诉人要求被上诉人退还依据上述处罚决定对其强制执行的行政罚款以及相应的加处罚款的诉讼请求，本案亦不予审查。上诉人提出被上诉人申请人民法院强制执行该行政处罚的行为违法，因该主张超出上诉人的诉讼请求，不属于本案的审查范围，本院在此不予评判。综上，原审裁定依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，对已受理的上诉人的起诉予以驳回，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张均缺乏依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审诉讼费50元不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容
代理审判员 王 慧
二〇一五年七月十七日
书 记 员 杨 雯
相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十四条对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。