吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉02行初11号
原告永吉县双河镇永强石厂，住所地永吉县。
经营人张兆兴，厂长。
委托代理人沈建华，该厂法律顾问
委托代理人梁少铎，吉林松花江律师事务所律师。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县。
法定代表人尚忠诚，县长。
委托代理人于学民，永吉县工信局副局长。
委托代理人于文利，吉林盛剑律师事务所律师。
原告永吉县双河镇永强石厂（以下简称永强石厂）诉被告永吉县人民政府（以下简称永吉县政府）资源整合实施方案及不履行延续许可行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告经营人张兆兴及委托代理人沈建华、梁少铎及证人汪海洋、汪海波，被告永吉县政府委托代理人于学民、于文利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2010年10月29日，被告制定了《永吉县石灰石资源整合实施方案》，并对原告到期的采矿许可证不再批准延续。原告不服，起诉到本院。请求确认被告的整合实施方案及不批准采矿许可证延续的行为违法。
原告永强石厂诉称：原告是于1998年建矿建厂，于2006年9月在吉林市国土局延续办理采矿许可证，期限4年，到2010年10月到期。被告在2010年1月14日下发《关于对永吉县双河镇、西阳镇石灰石资源带采矿及加工企业进行资产清查的通知》，并在通知时传达永吉县招商引资大型企业要并购原告企业，并以1月20日为清查基准日，资产登记造册，以后再添无效。原告被迫停产，至今没有任何说法。原告石厂采矿许可证到期，需要申请延续，但永吉县国土局不给核准申请，并说县政府有指示，永吉县境内石灰石矿要进一步资源整合，一律不给办延续手续。1.被告的整合方案违背了国务院办公厅（2006）108号文件精神。按照该文件规定，县级政府与国土部门编制的矿山整合方案，必须经省级人民政府批准后实施。原告到省国土厅调查，被告的整合实施方案没有上报省政府审批，故该整合方案没有法律效力。2.按规定整合方案实施分四个阶段：编制总体方案、制订实施方案、方案实施和检查验收四个阶段。而被告方案在未得到省、市政府批准就提前一年实施，也没有宣传和告知，严重侵害了矿权人的知情权。3.被告实施整合不按文件精神办事，六年来没给被整合的企业合理补偿，却将资金流向非法整合后的新矿山主体，属于严重违法行为。综上，请求依法确认被告整合实施方案违法及不批准原告采矿许可证延续的行为违法。
被告永吉县政府辩称：一、永吉县不批准原告采矿权延续和《永吉县石灰石资源整合实施方案》均是合法行为。原告采矿许可证的有效期是自2006年9月至2010年9月，在该证到期前原告虽提出延续申请，但当时国家对矿产资源进行整合的政策早已出台，国务院下发（2005）28号《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》；2006年还以国办发（2006）108号文下发了《对矿产资源开发进行整合的意见》；2009年国土资源部、国家发改委等十二部局以国土资发（2009）141号文下发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》，要求对影响大矿统一规划开采的小矿、一矿多开、大矿小开的矿区、小矿密集区等整合范围的矿山要加大整合力度。吉林省安全监管局会同国土资源厅、省工商局、省公安厅和省环保局联合下发吉安监管管一字（2005）90号文件《加强和规范露天采石场管理工作的通知》第四项中规定：“现有年采石量10万立方米以下的露天采石场原则上实行分步治理淘汰。1、…2、2008年4月30日到期的，年采石量在5万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续。3、2010年4月30日到期的，年采石量10万立方米以下的露天采石场，其采矿许可也不予延续。”2009年永吉县政府根据上述文件精神和要求，开始对双河镇芹菜沟和西阳镇暖泉沟区域矿产资源整合开展摸底、排查登记工作，制定了《永吉县石灰石资源整合实施方案》。该方案于2010年11月30日经吉林市政府批准并报省政府备案，原告石厂开采的矿区区域范围在上述批准整合方案之内。因此，根据规定对原告年产量在10万立方米以下的露天采石场的采矿许可到期后不再批准延续是正确的。冀东水泥永吉有限公司已于2009年5月13日经吉林省国土资源厅批准在原告所在的芹菜沟区域设置探矿权，取得探矿权证，除原告等七户采矿许可矿区范围之外的矿产资源均批准给冀东水泥公司勘查利用。因此，原告的采矿许可证到期后其采矿权延续登记申请因其采矿位置在省国土资源厅批准给冀东水泥公司探矿区域内，客观上已不可能再为其变更扩界而无法批准其延续开采。故被告不批准原告采矿权延续并无不当，更不存在违法。吉林市国土资源局复议决定认定永吉县国土资源局不受理原告采矿权延续申请属行政不作为违法的结论，仅是指不受理违法，而不是认定不批准原告的采矿权延续违法，而且该复议决定也认定“2010年11月，永吉县石灰石资源整合实施方案获批，依据有关规定，申请人采矿权延续申请客观上已不能获得批准”，说明被告不批准原告采矿权延续是客观正确的。永吉县石灰石资源整合实施方案不违反国办发（2006）108号和国土资发（2009）141号文件的精神。141号文件中规定：“整合实施方案实行分级审批，整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级人民政府审查批准，报省级人民政府备案后实施。”原告的原采矿许可证是吉林市国土资源局审批颁发的，2010年1月下放到永吉县国土资源局颁发，因此涉及该区域的《永吉县石灰石资源整合方案》经吉林市政府审批后报省政府备案符合上述文件规定，该整合方案不需吉林省人民政府审批。国办发（2006）108号文件中《对破产资源开发进行整合的意见》指导思想为：“按照矿业可持续发展的要求，通过收购、参股、兼并等方式，对矿山企业依法开采的矿产资源及矿山企业的生产要素进行重组，逐步形成以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿山开发新格局，实现资源优化和配置，矿山开发合理布局，增强矿产资源对经济社会可持续发展保障能力。”国土发（2009）141号文件相关规定：“各地要创新整合模式，总结推广成功经验。鼓励整合主体向资源高效开发利用、资源综合回收率高的企业倾斜。鼓励有实力的企业突破地区、所有制的限制，以多种方式对矿业企业进行重组，实现规模化开发，进一步提升产业集中度，增强产业竞争力。”冀东水泥集团公司是中国建材行业的大型骨干企业，永吉县任何小规模矿山都无法与之相比，因此永吉县政府选择该企业作为整合主体并不违反上述文件精神。二、原告诉请被告赔偿637万元没有事实和法律根据。根据《国家赔偿法》第二条规定，只有行政违法行为才能构成行政赔偿，合法行为不构成行政赔偿。《国家赔偿法》第三十六条第（六）项规定的赔偿范围不包括可得利益等间接损失和精神损害赔偿。因此原告主张的违法事实不存在，其要求赔偿637万元损失无事实和法律根据。三、原告矿山企业的全部资产及其原采矿许可登记范围内剩余矿产资源保有量，原告已与永吉县永兴公有资产经营有限公司签订了《收购补偿合同》，现该合同双方已履行完毕。如果原告认为该合同有问题可通过民事程序解决，不是本案行政诉讼解决范围。综上，原告诉请没有合法根据，被告行政行为适用法律、法规正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告永吉县政府为证明其行为合法，提交了以下证据:
第一组证据：国发（2005）28号《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》；国办发（2006）108号《对矿产资源开发整合的意见》；国土发（2009）141号《关于进一步推进矿产开发整合工作的通知》；吉安监管管一字（2005）90号《加强和规范露天采石场管理工作的联合通知》文件，证明永吉县政府正是根据上述文件精神作出石灰石资源整合实施方案，不批准原告采矿权延续也是依据上述文件规定执行办理的。
第二组证据：永吉县国土资源局颁发给张兆兴的《采矿许可证》和吉林省国土资源厅颁发给冀东水泥永吉有限责任公司的《探矿权证》和《采矿许可证》各一份，证明：（1）原告张兆兴的石场采矿许可中开采的矿区范围已于2010年9月有效期届满；（2）2009年5月13日，吉林省国土资源厅已批准冀东水泥有限公司在原告矿山所在的芹菜沟区域设置探矿权，除原告等7户矿山企业原采矿许可证批准的开采矿区范围外的其它矿产资源都批准给冀东水泥公司勘探，客观上已无法再为原告延续扩界；（3）2013年3月15日，吉林省国土资源厅将该区域石灰石矿批准给冀东水泥公司开采。
第三组证据：被告给吉林市国土资源局发的永政函（2009）15号关于对永吉县双河镇西阳镇区内水泥用灰岩资源进行整合予以协助的函；《永吉县石灰石资源整合实施方案》及永吉县政府给吉林市人民政府的请示和批复文件，证明永吉县双河镇、西阳镇区域内石灰石资源整合工作已于2009年开始，该整合实施方案已于2010年11月30日经吉林市人民政府审批同意并报省政府备案，原告的石场在整合实施方案之列。
原告质证称：对第一组证据文件真实性无异议，对（2006）108文件中第5条第2项中有明确规定编制方案需省政府批准后实施，按照国务院的规定必须有省政府的批准文件，被告只有市政府的批准文件违反了国办发（2006）108号文件整合方案应由省政府批准的规定，所以被告的整合实施方案违法。对其他证据不发表质证意见。
原告为证明其主张成立，提供以下证据：
1-4、均为营业执照，证明原告自2004年8月至2010年9月期间连续合法经营并年检；5、组织机构代码证，证明2010年6月21日至2014年6月20日期间合法持有，代码号为72314471-0；6、爆炸物品许可证，证明由公安机关审核发放，合法有效持有，编号为10214026；7、采矿许可证，证明2000年8月至2010年9月期间采矿合法有效；9、水土保持许可证，证明2006年永吉县政府颁发该证，合法有效；10-11、税务登记证，证明自2006年起原告合法持有国、地税两证；12、银行开户许可证，证明原告石厂经合法审批，开设帐户；13、永吉县委、县政府《关于对双河镇、西阳镇石灰石资源采矿及加工企业进行生产清查的通知》，证明从2010年1月14日开始对石灰石加工企业开始资产清查；14、永吉县石灰石资源整合方案，证明从2010年10月1日起开始对双河镇、西阳镇区域内的15户包括原告采石场进行整合，该方案没有经省政府批准就实施，违背国务院108号文件的规定；15、关于矿山资产评估相关事宜的通知，证明2010年10月底前开始评估工作，让各位矿权人做好资产登记和报表工作；16、关于双河镇7户石厂共性问题，证明7户采矿权人向永吉县国土局和永吉县整合小组提出12个问题，要求公开、公正、公平处理；17-18、吉林市国土局（2011）第2号、第3号行政复议决定，证明永吉县国土局不受理采矿权延续申请行为违法；19、关于张兆兴等信访处理意见，证明永吉县经济和商务局以永经商（2013）45号文件答复7户采矿权人的问题，但未落实；20、关于双河镇矿产资源整合问题答复意见，证明永吉县政府称7户采矿许可证均在2009年下半年陆续到期的说法错误，原告采矿许可证到期时间为2010年9月；21、证人汪海洋、汪海波证言，证明被告实施的整合方案未履行相应的审批程序，整合方案违法。
被告质证称：对证据1-15无异议，证明不了被告行政行为违法；证据16是原告等7户企业自己的意见，真实性无法确认；证据17、18真实性无异议，但关联性有异议，复议决定只认定永吉县国土局不受理行为违法，证明不了被告行政行为违法；证据19、20无异议；证据21真实性有异议，证人是此次整合方案中的被整合对象，与本案存在利害关系，其证言缺乏客观真实性。
经审查认为，被告提供的证据能证明本案相关事实，予以确认。原告提供的证据1-13，被告对其真实性无异议，予以确认；证据14是本案审查的对象，不属证据范畴；证据15、16、19、20可作为证明本案相关事实的证据予以确认；证据17-18与本案争议焦点问题缺乏关联性，不予确认；证据21证人证言，仅代表个人的观点，证明不了被诉行政行为违法，故不予确认。
经审理查明：原告石厂于2004年8月取得个体工商户营业执照；2006年9月取得由吉林市国土资源局发放的采矿许可证，有效期限4年，至2010年9月。2005年8月24日，国务院下发国发（2005）28号关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知。2006年底，国务院办公厅以国办发（2006）108号文转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知。2009年9月28日，国土资源部等12家联合下发国土资发（2009）141号关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知。吉林省安全监管局等五厅局联合下发了加强和规范露天采石场管理工作的通知即吉安监管管一字（2005）90号文件，对露天采石场的建设、生产及关闭提出明确要求，其中相关主要规定为：“对2008年4月30日以后采矿许可证到期的年采石量5万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续，特殊需要延续的，要进行整合…；2010年4月30日以后采矿许可证到期的年采石量10万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续。”2009年4月28日,被告向吉林市国土资源局发出关于对永吉县双河镇西阳镇区域内水泥用灰岩资源进行整合予以协助的函，申请国土部门对以上两区域不再新批准探矿权和采矿权，对原有到期的采矿权不再延续审批。2010年10月29日，被告制定了《永吉县石灰石资源整合实施方案》。该方案主要内容为：整合对象主要是本县双河镇、西阳镇勘查区内15户石灰石采石场；重点为1.影响统一规划的一个矿床多个开采主体等，整合后一个矿床开采规模达到135万吨/年以上。2.技术装备落后、资源利用率低、不具备规模生产、存在安全隐患问题的企业。基本原则是立足现有矿山企业开采资源整合，同时统筹规划双河镇至西阳整个石灰石资源的开发利用；合理布局，优化配置，彻底改变现存多、小、散秩序较乱局面，坚持引进大型采矿生产企业冀东集团，坚持以大并小、以优并劣，通过整合达到规模化、集约化开发规模和效益。整合分步骤进行，第一步建立组织机构；第二步宣传发动；第三步调查摸底；第四步注销废业企业；第五步评估阶段；第六步签订补偿协议；第七步发布注销公告。原告石厂包含在该整合方案范围之内，是15户被整合企业之一。被告整合方案于2010年10月29日上报吉林市人民政府。吉林市人民政府于同年11月30日作出同意该整合方案的批复,同时注明此件已报省政府备案。2016年1月26日，原告与被告下属的永吉县永兴公有资产经营有限公司签订一份收购补偿合同。主要内容为：原告自愿放弃原采矿权，同意将本企业全部资产及资源剩余保有量出售给该公司，经评估后该公司总计补偿给原告1,599,658元，原告已收到该补偿款。2016年2月23日，原告向本院提起诉讼，请求确认被告永吉县政府作出的石灰石资源整合实施方案及被告不批准原告采矿许可延续的行为违法并要求赔偿相应的经济损失。
本院认为：一、被告作出的《永吉县石灰石资源整合实施方案》，是根据国务院、国土资源部及国家相关各部门联合下发的一系列文件以及吉林省各相关部门下发的文件而制定出来的整合实施方案，该方案从实体内容上看，并不违反上述文件规定精神，符合国家长远的规划发展。二、从该整合方案审批程序上看，国办发（2006）108号通知文件中规定：“整合实施方案经省级人民政府批准后实施。”国土资发（2009）141号文件中规定：“整合实施方案实行分级审批。整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级人民政府审查批准，报省级人民政府备案后实施；其它整合矿区的整合实施方案由省级人民政府批准后实施。”这两个文件对审批权限上规定虽不尽相同，但并不矛盾。前者从时间上在前，是国家九个部、委、局联合下发的对矿产资源开发进行整合的意见，应属从大方向、框架性的原则规定；后者从发布时间上在后，是国家十二部、委、局联合下发的进一步推进破产资源开发整合工作的通知，属于在前者规定基础上的进一步深化、具体和补充。被告整合方案审批程序符合国土资发（2009）141号文件规定，即“整合矿区内原采矿许可证为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级政府审查批准，报省级政府备案后实施。”被告的整合实施方案先经吉林市政府审批，后报省政府备案，完全符合该文件规定的情形。原告认为被告整合实施方案审批程序不合法的观点缺乏法律依据。三、此次整合主要是把影响大矿统一规划开采的小矿，一矿多开、大矿小开的矿区、开采方法和技术装备落后，资源利用水平低，生产规模长期达不到设计要求，管理水平低、存在安全隐患，社会效益、环境效益较差的采矿企业等列入整合范围。文件还规定按照实施方案被列为整合对象但不愿参加整合的矿山，其有关证照到期后，相关部门不再为其办理证照延续、变更手续，由当地政府依法收回纳入整合范围。据此，被告对原告到期的采矿许可证不再办理延续批准手续也是符合上述文件规定精神的，其不批准原告采矿许可延续行为并无不当。另外，原告还提出被告六年来未给予答复不作为行为违法的主张，因与本案不属同一法律关系，故不属于本案审查的范围。综上，被告作出的资源整合实施方案及不批准原告采矿许可证延续的行政行为的主要证据充分，原告请求确认被告该行政行为违法的观点缺乏事实根据和法律依据，故其诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告永吉县双河镇永强石厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告永吉县双河镇永强石厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 隋雨桐