广西壮族自治区贺州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）贺行终字第28号
上诉人（一审原告）石家乡农业技术咨询服务部，住所地富川瑶族自治县。
负责人何永新，男，住广西富川瑶族自治县。
委托代理人莫纪军，广西和强律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）富川瑶族自治县工商行政管理局，住所地：富川瑶族自治县。
法定代表人韦存芝，该局局长。
委托代理人陈步文，该局法规股股长。
委托代理人何天红，广西众望律师事务所富川分所律师。
上诉人石家乡农业技术咨询服务部因工商行政处罚一案，不服富川瑶族自治县人民法院2014年5月18日作出的（2014）富行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月30日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月7日公开开庭审理了本案。上诉人石家乡农业技术咨询服务部的负责人何永新及其委托代理人莫纪军，被上诉人富川瑶族自治县工商行政管理局的委托代理人陈步文、何天红均到庭参加诉讼，被上诉人的法定代表人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：2013年3月5日，原告负责人何永新与江西金色时代农资有限公司签订了一份数量为60吨（1200袋），货款总值为153000元的“科瑞莱”产品购销合同。2013年3月30日，原告负责人何永新将上述复合肥料运回富川县石家乡世家村的服务部销售。2013年4月15日，富川县农业局对原告销售的该批复合肥进行抽样检验，经农业部肥料质量监督检验测试中心（南宁）检验，上述复合肥料为不合格产品。原告对此检验有异议，于2013年5月28日向被告提出复检申请。2013年4月26日，被告接上级通知在对全县销售的“科瑞莱”复合肥料进行查处的过程中发现原告销售上述复合肥料，即对库存的上述复合肥料876包予以就地封存。2013年8月20日，被告对查封扣押的上述肥料解封。原告认为被告查封扣押程序不合法，于2013年8月22日向本院提起诉讼，请求法院依法撤销被告作出的富工商扣字（2013）1号行政强制措施，同年9月4日，原告向本院申请撤回诉讼。2013年5月28日，被告委托中国检验集团广西有限公司对该批复合肥料再次进行了检验，检验结果为：总养分（％）为45％，不符合≥45.0％的指标要求；水分（％）为2.28％，不符合≤2.0％的指标要求；氯离子（％）为12.4％，不符合≤3.0％的指标要求，不符合GB15063-2009《复混肥料（复合肥料）》标准，判定不合格。原告对此鉴定结论无异议。至2013年4月26日被告检查当日，原告负责人何永新自用70包，对外销售254包。被告认为原告销售的254包复合肥料，进货价为每包127.5元，销售价为145元，获取利润4445元。该批复合肥料按照1130包，每包145元计算，货值总额为163850元。2013年8月15日，被告认为涉案金额重大涉嫌犯罪，将案件移送富川县公安局。富川县公安局认为涉案当事人无犯罪主观故意或间接故意，于2013年9月4日作出不予立案通知书。2013年9月23日，被告作出行政处罚告知书，并于2013年10月18日召开听证会。被告认为原告的行为属于《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款规定的销售不符合保障人体健康和人身财产安全的标准和要求的工业产品的违法行为，依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，对其进行处罚。但原告积极配合调查，如实说明产品来源，没有主观故意性，符合《中华人民共和国产品质量法》第五十五条规定予以减轻的情形，决定对其作如下处罚：一、罚款人民币50000元，上缴国库；二、没收违法所得4445元，上缴国库；三、没收不合格的876包“科瑞莱”复合肥。原告不服，于2014年1月27日向一审法院提起诉讼。
一审判决认为：本案争议的焦点为：1、被告富川县工商局是否具有对原告作出处罚决定的职权；2、被告作出的处罚决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。对被告是否有权对原告作出处罚决定的问题，根据国务院办公厅颁布的国办法（2001）56号、国办法（2001）57号文件，被告富川县工商局有权对原告销售不合格产品的行为作出工商行政处罚决定，具有执法主体资格。对于被告作出的处罚决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确问题。根据《中华人民共和国产品质量法》第十三条规定，可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。原告从江西金色时代有限公司购进不合格“科瑞莱”复合肥进行销售，有产品购销合同、购货单据、销售记录、现场勘查材料、农业部肥料质量监督检验测试中心（南宁）及中国检验认证集团广西有限公司两次抽样检验结论、富川县工商局立案调查相关材料、当事人陈述等证据予以证实。根据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条，被告可以对原告处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品）货值金额等值以上三倍以下的罚款。本案原告所销售的复合肥料货值总额163850元。被告考虑原告能配合调查、如实说明产品来源，没有主观故意，对原告减轻处罚至罚款50000元。程序上，被告依法进行立案、调查、现场勘查、抽样检验、进行听证告知并举行听证会，充分保障了当事人陈述申辩等权利。原告认为，被告在采取行政强制措施的过程中违反法定程序超期扣押。该院认为，对被告是否超期扣押的问题，原告于2013年8月22日提起行政诉讼后，于同年9月4日向申请撤回起诉，是原告对自己权利的处分。综上，该院认为，被告作出的工商行政处罚认定事实清楚，量处适当、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：维持被告富川瑶族自治县工商行政管理局于2013年10月28日作出的富工商处字（2013）72号行政处罚决定书。一审案件受理费50元，由原告石家乡农业技术咨询服务部负担。
上诉人石家乡农业技术咨询服务部上诉称：一、被上诉人作出的《行政处罚决定书》主要证据不足、适用法律法规错误、超越职权、违反法定程序。1、被上诉人行政处罚决定认为上诉人违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款的主要证据不足，从而导致适用法律错误。上诉人销售的产品即使为不合格产品，被上诉人也没有证据证明上诉人销售的产品属《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款规定的“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品”，且不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求，被告行政处罚决定缺乏认定原告违反相应法律规定的事实依据，就依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定作出行政处罚适用法律错误。2、被上诉人作出的行政处罚超越了其行政职权。根据国办法（2001）57号文件国务院办公厅印发《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》第五条（一）“根据国务院决定，国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。国家工商行政管理总局不再重新组建检测检验机构。按照上述分工，两部门要密切配合，对同一问题不能重复检查、重复处理”的规定，工商行政管理机关的职能是负责流通领域商品质量监督管理，对于在流通领域发现的属生产领域、生产环节形成的产品质量问题，应移交国家质量监督部门处理。这一规定已经很明确的界定了被上诉人只有监督权，没有处罚权。被上诉人没有任何证据证实原告销售的产品是在流通领域因原告管理不善形成，而从被上诉人提供的证据完全可以证实上诉人销售的产品质量问题是在生产领域生产环节原因形成。显然，被上诉人的行政处罚超越了其行政职权。3、被上诉人行政处罚决定违反法定程序。（1）被上诉人对上诉人复合肥查封扣押超过法定期限，违反法定程序规定。（2）被上诉人在实施行政处罚时对被处罚人未下达改正或限期改正通知书，违反《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国产品质量法》的相关规定，不符合法律程序。二、一审判决认定事实不清，证据不足。1、一审判决对产品质量问题的形成环节没有查清。被上诉人一审提供的证据，完全可以认定上诉人销售的产品质量问题是在生产环节造成，而一审判决没有查清认定。2、上诉人销售的产品并不意味着就是“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品”，一审判决对上诉人销售的产品是否属“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品”没有查请，却维持了被上诉人所作出的行政处罚决定是错误的。3、一审判决认为上诉人对工商部门委托的鉴定结论没有异议与事实不符，上诉人一审时对该鉴定的抽样、鉴定意见书的形式等不符合法律规定提出异议，认为该鉴定结不能作为行政处罚的依据。4、一审判决认为被上诉人对本案有行政处罚权的依据不足。一审法院错误理解了国办法（2001）56号、国办法（2001）57号文件规定，认为只要是进入流通领域的产品，不论产生不合格的原因是在生产环节或是销售环节形成，被上诉人都有权作出行政处罚，这显然与国办法（2001）57号文件第五条第一款规定相悖。综上所述，被上诉人作出的《行政处罚决定书》主要证据不足、适用法律法规错误、超越职权、违反法定程序，一审判决认定事实不清，证据不足。请二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政处罚决定。本案一、二诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人富川瑶族自治县工商行政管理局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求二审法院予以维持。理由：1、国务院57文件和《产品质量法》是没有冲突的，进入农资销售领域的产品质量问题被上诉人有权查处。2、上诉人提交的产品检验报告单存在批次更改，不能认可。3、虽然刑事部分没有对上诉人销售不合格的产品进行立案，但上诉人在销售不合格产品中存在过失，应承担责任。4、工商部门调查取证、处罚严格按照国家规定的行政程序进行，没有违法。5、查封和扣押是行政强制措施的行政行为，当事人可另行主张权利，但不影响本案的实体处理。6、抽样检测的问题。被上诉人委托具有资质的部门、人员并派人到场协助进行抽样检测，符合法律规定。被上诉人也派出多名执法人员到场执法。7、涉案的产品质量是经两机构检验，结论都是不合格，第1次检验结果上诉人不认可，但第2次检验结论上诉人已认可。检验报告只有一个人签名没错，但结果都是一致的。8、工业产品生产许可证制度的制定初衷就是直接关系公共安全、人体健康等安全生产制度。化肥是作为实施工业产品生产许可证制度，只要检验出不合格就可能危害人体健康。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，处罚合法，请求二审法院予以维持。
经审查，本院确认一审判决确认合法有效的证据，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国产品质量法》第七十条“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”和国办法（2001）57号国务院办公厅印发《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》第五条第（一）项“根据国务院决定，国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。国家工商行政管理总局不再重新组建检测检验机构。按照上述分工，两部门要密切配合，对同一问题不能重复检查、重复处理。”的规定，工商行政管理机关有权对流通领域商品质量进行监督管理。因此，被上诉人有权对上诉人销售不合格产品的行为进行处理。
化肥是可能危及财产安全的工业产品，已制定了国家标准，生产销售化肥必须符合国家标准和要求。上诉人销售的“科瑞莱”复合肥，经检验其中总养分、水分、氯离子含量未达到GB15063-2009《复混肥料（复合肥料）》中的要求，为不合格产品，有农业部肥料质量监督检验测试中心（南宁）的NF130309号《检验报告》和中国检验认证集团广西有限公司的453413060001-00001号《检验证书》相互印证予以证实，该批复合肥不符合保障财产安全的国家标准。上诉人销售不合格的“科瑞莱”复合肥的行为，违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条第二款的规定，根据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，上诉人应当受到责令停止销售，没收违法销售的产品，并处违法销售产品（包括已售出和未售出的产品。下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款，及没收违法所得的行政处罚。被上诉人经查实上诉人违法销售货值总额为163850元，考虑到上诉人不知道该产品为不合格产品并如实说明其进货来源，依照《中华人民共和国产品质量法》第五十五条的规定对上诉人予以减轻处罚，处以罚款50000元是恰当的。被上诉人对上诉人的违法所得4445元及未销售的“科瑞莱”复合肥予以没收是正确的。被上诉人作出的行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，量罚得当，本院依法予以维持。基于上述分析，上诉人提出被上诉人对本案无行政处罚职权和处罚前没有通知上诉人改正的理由不成立，本院不予采纳。
上诉人提出被上诉人查封未销售的“科瑞莱”复合肥超过法定期限的问题，由于被上诉人的查封行为是行政处罚过程中为了保全证据的行政强制措施，属于一个具体行政行为，上诉人不服另案起诉后，被上诉人即解除了查封；并且案件是否需要进行查封是根据案件的不同情况而定，查封不是行政处罚的必经程序。因此，上诉人提出被上诉人查封超期，本案被诉行政处罚决定程序违法应当撤销的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，判决维持被上诉人作出的行政处罚决定是正确的，本院依法予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人石家乡农业技术咨询服务部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎之燕
审 判 员 罗逸芳
代理审判员 李永林
二〇一四年八月二十日
书 记 员 钟 恺