广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第200号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府松洲街道办事处，住所地：广州市白云区增槎路383号。法定代表人：官长根，职务：主任。委托代理人：林华杰，广东辅安律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈森妹，住广州市白云区。委托代理人：张锦池，系被上诉人配偶，住广州市白云区。上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处因行政处理决定一案，不服广州市白云区人民法院（2014）穗云法行初字第378号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审法院审理查明：原告陈森妹于1951年2月28日出生在广东省四会市。1987年8月，原告户口迁往广州市白云区松南二社。2014年5月15日，原告向被告申请确认其具有松南二社的社员资格和社员权利。被告于2014年7月12日作出松办行决字（2014）48号行政处理决定，其中载明：“根据《广州市街道办事处工作规定》和上级决定，本办事处对申请人提出的申请和补充申请进行审查处理。处理情况：1、申请人的申请事项，属于农村集体经济组织基层自治事项，《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第四款规定‘成员资格及其权利、义务’由成员大会表决通过的组织章程载明。第九条规定‘凡是涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定’，‘对具体项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。’2、。街道办事处对经济联社具有‘指导、监督和服务’的职能，‘凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会或成员代表大会讨论决定’，根据办事处与松南村经济联社（以下简称‘联社’）的法定行政管理关系，办事处不能越权代替联社社员代表大会就其‘成员资格及其权利、义务’作出决定。3、街道办事处具有‘指导、监督和服务’的职能，本办事处收到申请人递交的申请书后，立即召集联社开会，将申请事项内容转达联社，要求联社按照基层自治程序依法依规解决，要求联社召开具有决定权的相关代表大会进行讨论表决。申请人如不认可处理结果，可就该申请事项特定法律关系走司法程序直接起诉被申请人或联社。4、鉴于该事项为历史遗留问题，鉴于其普遍性和复杂性，本办事处同时向上级部门进行报告，请求具体工作指导和政策支持，并提出本办事处的工作建议，以从政策层面寻求解决这一改革开放后的历史遗留问题。”，并未就原告的申请事项作出直接处理。原告对该《行政处理决定书》不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。2010年6月1日实施的《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定，农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。第三十六条第一款规定，妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。同时，广州市人民政府于2006年6月13日发布的广州市人民政府第2号令--《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；同时，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。由此可见，被告作为广州市白云区人民政府的派出机关，在广州市白云区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，有对辖区居民请求确认集体经济组织成员资格进行处理的职权。本案中，被告在行政处理决定中并没有就原告申请事项作出相关直接处理，而认为街道办具有“指导、监督和服务”的职能，不能越权代替联社社员代表大会就其“成员资格及其权利、义务”作出决定，被告此做法显然未能履行上述法律、法规及政府规章所规定的法定职责，其作出放弃履行职权的行政处理决定，应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目及第（三）项之规定，原审法院判决：一、撤销被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于2014年7月12日作出的松办行决字（2014）48号行政处理决定；二、责令被告广州市白云区人民政府松洲街道办事处于本判决生效之日起六十日内对原告陈森妹的申请重新作出处理。上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处不服原审判决，上诉至本院称：原审判决认定上诉人松洲街道办有权对辖区居民要求股份分配及分红作出处理的职权，认定事实不清，证据不足。一、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，是镇人民政府的职权，不是街道办事处的职权，不能当然作为依据。二、《广州市妇女权益保障规定》第三十四条，由于基层自治程序、街道办事处的职能问题，在实践中一直没能得到有效的落实、或说落实不到位。它没有直接规定要保护妇女权益，街道必须对经济联社的妇女的成员资格和权益、股份分配和分红作出直接行政处理。作为街道，要保护妇女权益，也必须要同时遵守其他的相关法律法规，要遵守《广东省农村集体经济组织管理规定》，要依法依条例规章依程序去处理。三、《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条第（九）项规定，明确街道“负责指导、支持和帮助”、“协调和管理涉农事务”。没有明确街道要对集体经济组织的成员资格和权益、股份分配及分红直接作出行政处理决定。如可以，是否可以街道直接对社长进行任命、免职，是否可以直接通过确认社长不具有成员资格从而间接免掉社长的职务，是否可以通过确认某某不具有成员资格从而暂时性剥脱其选举资格以达到将其排除在选举之外，是否可以直接免掉社长的职务，是否可以直接决定某某某有多少股，某某某没有多少股，是否可以对联社某项重大经济活动直接作出行政处理决定，或直接对联社的土地征收和交易作出行政处理决定，显然不行。大力推进基层民主自治，按照我国法治进程，行政不能过于深度介入自治事务，自治的事务要从政府中剥离，归还给自治组织。所以，根据这些依据，得不出“被告此做法显然未能履行上述法律、法规及政府规章所规定的法定职责”结论，得不出被告“放弃履行职权”的结论。相反，上诉人是严格遵守了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，遵守了《广州市妇女权益保障规定》，同时也遵守了《广东省农村集体经济组织管理规定》，涉及集体经济组织的成员资格和权益这一重大自治事项，不直接进行行政干预，而是由集体经济组织成员代表大会或成员大会去召集会议形成决议从而予以明确（假如动摇了成员资格认定这一最基本的条款，整个基层自治的基石就轰然倒塌。集体经济组织的自我选举、自我决策、自我管理、自我监督“四个轮子”荡然无存。自治、政府就又揉到一块了，分不清自治和政府行政）。按照行政范畴内法无明文规定不可为的原则，对于法律没有明文规定，上级没有授权，上诉人对被上诉人提出的确认成员资格和权益，难以作出直接认定。综上所述，请二审法院依法查明事实，撤销一审法院第二项的判决。被上诉人陈森妹答辩同意一审判决，请求法院予以维持，不同意上诉人上诉请求。经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点是上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处是否具有确认被上诉人陈森妹享有广州市白云区松洲街松南第二经济合作社社员资格和社员权利的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”《广州市妇女权益保障规定》第三十四条规定：“农村集体经济组织或者其管理人员侵害妇女合法权益的，由镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，可以建议罢免农村集体经济组织管理人员的职务。”第三十六条第一款规定：“妇女认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，可以请求镇人民政府或者街道办事处进行处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。”本案中，被上诉人向上诉人提出申请，请求确认其具有广州市白云区松洲街松南第二经济合作社社员的资格。被上诉人作为广州市白云区人民政府在基层的派出机关，根据上述法律和规章的规定，对被上诉人向其提出的申请事项依法具有作出行政处理的职权。上诉人收到被上诉人的申请后，作出涉案松办行决字（2014）48号行政处理决定，认为其对被上诉人的请求事项不具有作出直接处理的行政职权，明显不符上述法律和规章的规定。原审法院判决撤销涉案行政处理决定并责令上诉人对被上诉人的申请限期重新作出处理正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府松洲街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年五月七日书 记 员  甘尚钊