四川省巴中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川19行初17号
原告四川明大置业有限公司，住所地四川省达州市通川区大西街都市花园安置B幢二楼。
法定代表人周明，总经理。
委托代理人曾庆华，四川金世达律师事务所律师。
委托代理人李艳，四川金世达律师事务所律师。
被告通江县人民政府，住所地四川省通江县诺江镇南街1号。
法定代表人王军，县长。
委托代理人任斌，男，1969年2月5日出生，通江县住房和城乡建设局法制股股长，住四川省通江县。
委托代理人王明军，四川衡义律师事务所律师。
原告四川明大置业有限公司（以下简称明大置业公司）因认为被告通江县人民政府不履行法定职责，于2017年9月14日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。原告明大置业公司的法定代表人周明及其委托代理人曾庆华、李艳，被告通江县人民政府的负责人副县长何奎及委托代理人任斌、王明军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告明大置业公司诉称：2010年被告通江县人民政府实施棚户区改造工程。2010年7月，四川鹏远房地产开发有限公司（以下简称鹏远房产公司）、四川嘉悦房地产开发有限公司（以下简称嘉悦房产公司）通过拍卖取得该项目通江县诺江镇”通江花园”南侧片区B地块（以下简称B地块）、通江县诺江镇”通江花园”南侧片区C地块（以下简称C地块）建设用地使用权，后因两公司资金链断裂，无力开发建设。2011年9月、11月原告受让取得B、C地块的使用权，并与通江县国土资源局（以下简称通江县国土局）签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，由原告在上述地块开发”明大王府”项目及实施拆迁工作。2011年9月，与C地块紧邻的春长坪青杠巷棚户区改造（以下简称青杠巷棚改区）用地红线图由被告审定通过，连同B、C地块经2011年第3次通江县规委会审定，批复”明大王府”项目（含青杠巷棚改区）调整规划：”项目建设总用地13394㎡，其中”明大王府”建设用地9583㎡，棚户区改造建设用地3811㎡，调整后容积率≤7，建筑密度≤45%，建筑控制面积93758㎡……”。2012年2月，经被告同意，通江县经济和信息化局（以下简称通江县经信局）与原告签订《通江县国有工矿煤矿棚户区改造工程委托实施协议》，约定建设用地面积4411㎡，改造280户，建设规模23000㎡，由原告一并纳入”明大王府”项目统一实施。2011年5月13日，原告取得了通江县住房和城乡规划建设局（以下简称通江县住建局）颁发的《房屋拆迁许可证》，载明”明大王府”的拆迁面积为18092㎡（其中住宅16092㎡、非住宅面积2000㎡，并注明：该项目建设属变更解决遗留问题和棚户区改造）。原告在2012年12月前完成了全部拆迁工作，发现上述拆迁范围内的实际拆迁面积达24653.76㎡，超过了《房屋拆迁许可证》及拍卖土地时确认的拆迁面积6561.76㎡，实际还房总面积达36870.8㎡，超拆面积造成”明大王府”开发项目出现严重亏损。从2013年起，原告多次向通江县人大、政府及相关的规划、住建、国土等部门书面反映情况，请求被告调整”明大王府”开发项目的容积率，以弥补因超拆面积给原告造成的巨额亏损。2016年3月，经被告通江县人民政府组成的联合调查组以及通江县国有土地上房屋征收办公室（以下简称通江县房屋征收办）核实认定：”明大王府”拆迁房屋共计116户，拆迁房屋总面积24653.76㎡（其中：B地块10725.69㎡、C地块9938.36㎡、青杠巷棚改区地块3989.71㎡），实际超出《房屋拆迁许可证》载明的拆迁面积6561.76㎡。2016年10月18日，被告召开通江县人民政府第七十五次常务会议，审议了《”明大王府”项目信访问题处理方案》，形成《会议纪要》。会后，被告安排其职能部门落实，其职能部门虽然通过反复调查原告开发”明大王府”项目损失的情况，但各职能部门却互相推诿，致使原告因超拆的问题至今没有得到解决。被告作为县级人民政府拒不履行其法定职责和承担赔偿义务，由此给原告造成巨大经济损失。请求：一、判令被告向原告支付因其不履行法定职责给原告造成的经济损失76966900元。其中：1.超拆问题造成的直接赔偿损失47854000元；2.B栋和C栋结构调整损失6330900元；3.工程停工的直接损失3245100元；4.过渡费安置超期损失7006500元；5.工程资金利息损失9766200元；6.人工管理费用损失1701800元；7.2017年原告新增借款资金利息1061400元。二、判令被告承担评估服务费12万元。三、判令被告承担本案的全部诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：
第一组证据：1.原告公司营业执照；2.组织机构代码证；3.法定代表人身份证明，拟证实原告诉讼主体地位。
第二组证据：通招商函〔2011〕14号文件，拟证实原告系通江县人民政府的重点招商引资企业。
第三组证据：1.通规建函〔2010〕56号文件；2.通国土告字[2010]01号文件；3.通江县住建局行政审批项目和调整规划项目审查会签表；4.《国有土地使用权出让合同变更协议》；5.B、C地块用地批准书、土地使用权证，拟证实原告合法取得B、C地块土地建设手续。
第四组证据：1.通府函〔2012〕14号批复；2.《通江县国有工矿煤矿棚户区改造委托实施协议》；3.通拆许字（2011）第7号《房屋拆迁许可证》；4.通江县房屋征收办关于”明大王府”拆迁情况说明，拟证实原告合法取得B、C地块及青杠巷棚改区拆迁手续，但实际拆迁面积已超过《房屋拆迁许可证》载明的面积。
第五组证据：1.原告向通江县规划局、住建局的请示、报告5份；2.《关于”明大王府”项目信访问题联合调查情况的报告》；3.通江县住建局给通江县人民政府《关于”明大王府”项目拆迁安置清算情况的汇报》；4.通江县经信局《关于青杠巷片区棚户区改造调查情况说明》，拟证实：1.原告因实际拆除面积超过《房屋拆迁许可证》载明的面积，向相关部门报告请求得到补偿；2.政府安排相关部门进行调查核实，认定超过《房屋拆迁许可证》核定面积6561.76㎡。
第六组证据：1.书记来信来访处理签；2.通府信函〔2016〕17号函；3.《县政府第七十五次常务会议纪要》；4.通江县审计局《关于”明大王府”项目问题处理方案的复查报告》，拟证实：1.原告因”明大王府”项目存在的问题向市委书记信访；2.被告召开常务会议，审议了《”明大王府”项目信访问题处理方案》，并形成《会议纪要》；3.被告至今未按《会议纪要》解决原告的问题，被告不履行职责。
第七组证据：1.评估咨询业务约定书；2.评估服务费收款凭证；3.川信资评资报〔2017〕第47号《评估咨询意见书》；4.《房地产开发项目短期周转金借款合同》；5.融资费《收据》；6.《借据》及转款凭证，拟证实原告因超拆损失为7590.55万元。
被告通江县人民政府对上述证据质证认为：对第一组、第二组证据的真实性无异议。对第三组第1份通江县规划和建设局给通江县国土局的函不能达到通江县人民政府已经同意将C地块确定为棚户区改造项目的证明目的；第3份《会签表》属于内部行为，不是调整规划的依据。对第四组第4份《拆迁情况说明》系复印件，未加盖来源单位的印章，真实性不能确定，不能作证据使用。对第五组中原告的5份请示、报告部分未提供原件，且未直接向政府送达；对第五组第2份证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的；第3份通江县住建局的报告无印章，真实性不能确定，不能证明是通江县住建局的行为；第4份通江县经信局的调查情况说明系复印件，未加盖来源单位的印章，真实性不能确定，不能作证据使用，且该调查只能反映该单位的单方行为。对第六组1
--3份证据真实性无异议，对证明目的有异议；第4份审计复查报告无单位印章，真实性不能确定，不能作为证据使用。对第七组1--
3份证据真实性、合法性、关联性均有异议，不能作为证据使用；第4--6份证据的真实性无异议，但与本案无关。
被告通江县人民政府辩称：一、原告起诉通江县人民政府显属不当：1.被告主体资格不适格。通江县人民政府既不是原告实施项目的国有土地使用权出让人，也不是项目拆迁和建设许可审批机关，通江县人民政府未实施侵犯相对人合法权益的行为，本案被诉主体资格不适格；2.原告要求履行的职责不系通江县人民政府的法定职责。原《城市房屋拆迁管理条例》规定，政府建设行政主管部门对房屋拆迁负有管理责任。原告在房地产开发中对房屋进行拆迁补偿是市场行为，其风险和责任属于经营管理范畴，原告以超面积拆迁发生亏损为由向通江县人民政府提出赔偿或补偿于法无据；3.原告的起诉不属于人民法院受案范围。明大置业公司以信访方式获得通江县住建局《关于审定”明大王府”项目信访问题处理方案的请示》和通江县人民政府《第七十五次常务会议纪要》等资料，上述资料是因信访人的信访引发的行政行为，所作出的相关建议意见，并未最终形成行政处理决定送达给原告。《会议纪要》是对会议情况和事项的记载，它是政府内部的决议，对外不产生法律效力，不对原告的权利义务产生实质影响，不具有行政诉讼法上的可诉性。二、原告起诉的理由不成立：1.超拆面积损失应由原告自行承担。明大置业公司受让取得B、C两地块的土地使用权，《国有建设用地使用权出让合同》的补充条款约定B、C地块红线内的房屋拆迁补偿费用由受让人承担。通江县经信局与明大置业公司签订的《通江县国有工矿煤矿棚户区改造工程委托实施协议》明确约定，明大置业公司完成青杠巷棚改区项目的拆迁安置补偿义务，并自行承担相应拆迁、安置、建设成本；2.原告对超拆面积计算有误。原通江县规划和建设局给原告颁发的《房屋拆迁许可证》，拆迁面积18092㎡，其拆迁范围不包括青杠巷棚改区拆迁范围；3.工程停工损失与被告无关。原告在实施”明大王府”项目建设过程中，擅自超规划建设，与相邻方因采光等问题发生争议导致停工，造成的损失与被告无关。综上所述，原告的起诉与客观事实不符，亦无法律支撑，请求驳回原告的起诉。
被告通江县人民政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：1.通府函〔2010〕83号批复；2.通国土告字[2010]01号公告；3.《国有建设用地使用权拍卖方案》；4.竞买报名表；5.竞买申请书；6.承诺书；7.成交确认书；8.地块规划设计条件书；9.地块控制红线图和拍卖宗地示意图；10.建设用地审批表；11.《国有建设用地使用权出让合同》（B、C地块）；12.建设用地规划许可证；13.《土地转让协议书》；14.《国有土地使用权出让合同变更协议》；15.《棚户区改造工程委托实施协议》；16.国有建设用地划拨决定书；17.明大置业公司[2013]035号请示；18.通府函〔2012〕14号批复；19.申请出让国有土地使用权审批表；20.《国有建设用地使用权出让合同》（青杠巷棚改区）；21.建设用地批准书，拟证实原告开发的”明大王府”项目办理了土地出让和相关的审批手续。
第二组证据：1.通府函〔2010〕44号批复；2.拆迁项目基本情况调查表；3.《房屋拆迁许可证》（C地块9592㎡）；4.关于变更和办理《房屋拆迁许可证》的申请；5.《房屋拆迁许可证》（B、C地块18092㎡）；6.建设工程规划许可申请书及许可证；7.”明大王府”请示及施工图设计审查报告；8.”明大王府”拆迁安置情况汇总表，拟证实原告开发的”明大王府”项目办理了房屋拆迁和建设工程规划等手续。
第三组证据：1.责令限期改正通知书；2.通政管督〔2016〕28号督办通知；3.责令暂时停止施工通知书；4.行政处罚决定书；5.罚没票据；6.通国土资补（2017）字第5号补缴土地价款决定；7.《舆情专报》及相邻纠纷情况统计表，拟证实：1.对原告在”明大王府”项目实施中的违法行为进行了处理和处罚；2.原告在”明大王府”项目实施中与相邻方发生纠纷。
第四组证据：1.通住建〔2016〕265号请示；2.《县政府第七十五次常务会议纪要》；3.明大置业公司〔2016〕第022号请示，拟证实通江县人民政府对原告要求解决”明大王府”项目信访事项进行了处理。
原告对上述证据质证认为：对被告提交的证据的真实性无异议，但对证据的证明目的有异议。第一组中《通江县国有工矿煤矿棚户区改造工程委托实施协议》违反了国务院、国土资源部及住建部的规定。第二组中的《房屋拆迁许可证》核定的面积包含了B、C地块和青杠巷棚改区地块的面积。第三组中的第1
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5份证据与本案超面积拆迁无关；第6份补缴土地价款决定，已另案提起诉讼，也与本案无关；第7份证据《舆情专报》，不能达到其证明目的，与相邻方发生纠纷是因为规划部门对项目规划不合理造成的。第四组证据中的《会议纪要》，确认了原告因超面积拆迁造成的损失，采用货币化方式解决，但被告未予落实。
本院依职权调取了下列证据：
1.通府函〔2010〕83号拍卖出让方案批复；2.通国土资[2010]100号《关于上报2010年度第一批拍卖出让国有建设用地使用权方案的请示》；3.《”明大王府”项目信访问题处理方案》；4.通府办函〔2015〕113号《关于成立”明大王府”项目信访问题联合调查组的通知》；5.通江县房屋征收办关于”明大王府”项目拆迁安置还房调查摸底情况说明；6.嘉悦房产公司申请办理C地块拆迁许可证的申请书、审批表、拆迁资金监管方案、拆迁公告、《房屋拆迁许可证》及存根；7.B地块拆迁项目基本情况调查表、拆迁安置补偿资金监管方案；8.原告申请办理《房屋拆迁许可证》的拆迁项目基本情况调查表、用地红线图、会议记录；9.通府发〔2012〕10号《关于诺江镇青杠巷工矿煤矿棚户区房屋征收的决定》及房屋征收补偿方案；10.通江县房屋征收办主任苟敏元《关于办理”明大王府”拆迁许可证的情况说明》；11.现场查勘笔录。
原告明大置业公司与被告通江县人民政府对上述证据质证，均无异议。
本院对原、被告提交的证据认定如下：对原、被告提交的”明大王府”项目的土地出让及审批、房屋拆迁许可、建设规划等书证，各方当事人对真实性无异议，与本案具有关联性，予以采信；对联合调查组《关于”明大王府”项目信访问题联合调查情况的报告》、通江县住建局《”明大王府”项目信访问题处理方案》、通江县人民政府《会议纪要》，各方当事人对真实性无异议，与本案具有关联性，予以采信；对原告加盖印章的报告、请示及信访材料，被告对真实性无异议，与本案具有关联性，予以采信；对原告提交的通江县住建局《关于”明大王府”项目拆迁安置清算汇总表》、通江县经信局《关于青杠巷片区改造调查情况说明》、通江县审计局《关于”明大王府”项目问题处理方案的复查报告》，该三份证据无发文单位印章或系复印件，不符合证据的要求，被告亦提出异议，不予采信；对被告提交的对原告在”明大王府”项目建设过程中的处理或处罚的证据，与本案没有关联性，不予采信；对本院收集的证据双方当事人无异议，予以采信。
经审理查明：原告明大置业公司开发的”明大王府”项目的用地范围包括三块：C地块、B地块及青杠巷棚改区用地。
2010年7月30日、2010年8月19日，嘉悦房产公司、鹏远房产公司分别竞买取得C地块、B地块的国有建设用地使用权，并分别与通江县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：宗地用途为普通商品房用地，拍卖红线范围内的房产、地产的拆迁安置补偿等由受让人按房地产不同性质和用途予以补偿，其费用由受让人承担。之后，嘉悦房产公司、鹏远房产公司分别将C地块、B地块转让给明大置业公司，明大置业公司分别于2011年3月17日、2011年10月9日与通江县国土局签订了C地块、B地块的《国有土地使用权出让合同变更协议》，变更协议的内容是对《国有建设用地使用权出让合同》有关条款的补充，相关条款以补充协议为准，其余条款以原出让合同为准。2012年2月16日，明大置业公司与通江县经信局签订了《通江县国有工矿煤矿棚户区改造工程委托实施协议》，协议约定：青杠巷棚改区工程由明大置业公司统一实施建设，明大置业公司完成青杠巷棚改区项目的拆迁安置补偿，并自行承担拆迁、安置、建设成本，通江县经信局负责办理立项、土地划拨、建设手续、落实棚户区改造有关税费优惠政策。
另查明：嘉悦房产公司取得C地块的土地使用权后，于2010年11月22日向通江县规划和建设局申请办理《房屋拆迁许可证》，因该房地产项目无道路入口，故申请将C地块红线外至原东方医院水沟范围内未拍卖的土地3500㎡作为公益设施道路一并纳入拆迁范围。2010年11月26日，通江县规划和建设局给嘉悦房产公司办理《房屋拆迁许可证》，拆迁面积9592㎡（含公益设施道路拆迁3500㎡），拆迁范围：东至”东方医院”右侧水沟止，西至……；鹏远房产公司取得B地块的土地使用权后，于2011年1月向通江县规划和建设局申请办理《房屋拆迁许可证》，申请拆迁面积8500㎡，通江县房屋征收办经调查核实拆迁面积8500㎡，后因该地块转让，未正式办理《房屋拆迁许可证》。明大置业公司受让取得B、C地块的土地使用权后，于2011年5月9日申请将B、C地块及C地块的道路入口合并办理《房屋拆迁许可证》，2011年5月13日，通江县住建局给明大置业公司办理《房屋拆迁许可证》，拆迁面积18092㎡，拆迁范围：东至”东方医院”右侧水沟（包括水沟）止，西至”阳光花语”止，南至诺江东路畜牧站、杜光前、佘显政房屋止，北至”通江花园”道路外沿止。之后青杠巷棚改区工程实施。2012年4月6日，通江县人民政府发布《关于诺江镇青杠巷工矿煤矿棚户区房屋征收决定》及《征收补偿方案》，征收房屋产权3户，征收房屋面积1100㎡。2013年12月6日，通江县规划管理局作出《关于”明大王府”住宅小区建筑设计方案的批复》，规划方案为：规划总用地面积13394㎡（其中B地块3397㎡、C地块6168㎡、青杠巷棚改区3811㎡），总建筑面积106449.16㎡，容积率6.996，建筑密度44.99%，绿地25.7%，机动车停车位173个，总户数801户。
2012年，原告明大置业公司在”明大王府”项目拆迁过程中，发现其实际拆迁面积远远超过《房屋拆迁许可证》核定的面积，遂从2013年起向政府及相关的规划、住建、国土等部门反映情况，请求调整”明大王府”项目容积率，以弥补其亏损，相关部门未批准。原告明大置业公司对”明大王府”项目B地块建修完工后，对C地块批建的B、C栋房屋于2015年停工。因开发商不能按期还房和支付下欠过渡周转费，引发被拆迁户从2015年6月起持续上访，原告明大置业公司也多次书面向相关部门反映情况请求解决。2015年6月，通江县人民政府组织成立”明大王府”项目信访问题联合调查组，并出具《关于”明大王府”项目信访问题联合调查情况的报告》，通江县住建局根据相关会议要求对”明大王府”项目信访问题研究制定处理方案，并呈报通江县人民政府审定。2016年10月18日，通江县人民政府召开第七十五次常务会议，会议审议了通江县住建局制定的《”明大王府”项目信访问题处理方案》（第13个议题），会议议定：”1.原则同意《方案》；2.通江县住建局结合会议讨论意见进一步完善方案，确保合法合规；3.针对多拆迁面积属于政府责任的，采用货币化方式解决，不再通过调整容积率解决；对于建设领域的违规违法行为，由通江县执法局、住建局、国土局依法处理；《方案》按收支两条线的原则进行清算，通江县审计局对结果进行确认，通江县住建局负责信访问题的处理；3.何奎副县长负责督导落实此项工作，充实专门人员，加强工作组力量，加快推进信访事项处理，争取本月底前完成”。第七十五次常务会于2016年10月30日形成第20期《会议纪要》，该《会议纪要》未送达给原告明大置业公司。之后，原告向法院起诉被告不履行法定职责。在庭审过程中，原告进一步明确，被告不履行法定职责是指被告未按《会议纪要》内容履行职责。
本院认为：原告明大置业公司诉被告通江县人民政府未按照2016年10月30日形成的《会议纪要》内容履行法定职责。行政机关的法定职责来源于法律的规定或授权，特殊情况下，在职权范围内对外所作的承诺也可成为履行职责的依据。本案中，被告通江县人民政府召开的第七十五次常务会议题之一，主要是针对”明大王府”项目引发的信访问题进行研究，提出指导意见及明确各部门职责分工，并未对原告作出具体承诺。该会议所形成的《会议纪要》作为政府记载和传达会议情况及议定事项的内部公文，未送达给原告，仅在行政机关内部运行，无证据证明《会议纪要》已外化，该《会议纪要》不对原告的权利义务产生直接影响。虽然该《会议纪要》中针对原告多拆迁面积提出解决方式，即采用货币化方式补偿，不再通过调整容积率解决，但亦明确系政府责任所致才予以解决，原告未提供证据证明多拆迁面积系政府责任造成，故该《会议纪要》对原告的权利义务不产生实际影响。本案中，通江县住建局给原告开发的”明大王府”项目颁发了《房屋拆迁许可证》，通江县经信局也与原告签订了《棚户区改造实施协议》，均确定由原告对案涉地块房屋实施拆迁，因此，影响原告权利义务的，并非案涉《会议纪要》，原告要求被告按照《会议纪要》履行法定职责缺乏事实和法律依据，其主张的损失与被告《会议纪要》无法律上的因果关系，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告四川明大置业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告四川明大置业有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 徐文昌
审 判 员 马 瑛
审 判 员 李 巍
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 王丽珍
书 记 员 董 洁
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。