江苏省常州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）常行诉终字第81号
上诉人（原审起诉人）常州市武进液化气有限公司，住本市钟楼区白鹤东路20号。
法定代表人董国全，常州市武进液化气有限公司董事长。
上诉人常州市武进液化气有限公司（以下简称武进液化气公司）与常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）、常州市武进区财政局（以下简称武进财政局）、常州市武进区经济和信息化局（以下简称武进经信局）撤销或者确认文书无效一案，不服常州市钟楼区人民法院作出的（2013）钟行诉初字第15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
本院审查查明，2000年10月26日，据武物字（2000）第22号文件精神，原武进市液化气公司划归武进物资再生集团管理。2001年12月20日，根据原武进市人民政府第99号会议纪要的精神，原武进市液化气公司由职工出资组建新公司，新成立的公司名称为武进市物资再生有限公司。2001年12月30日，常州市武进物资资产经营有限公司（以下简称武进物资资产经营公司）出具《武进再生集团改制方案的补充说明》，在该份《补充说明》中载明“剥离后企业净资产407559.86元，该净资产属武进物资再生有限公司所有”。2002年6月28日，武进市物资再生有限公司更名为常州市武进物资再生有限公司。2002年7月10日，常州市武进物资再生有限公司取得前述原有企业所涉房屋的国有土地使用证［常国用（2000）字第101号］。2002年11月10日，常州市武进物资再生有限公司向常州市房管局出具《具结书》，将公司沿革和房屋所涉土地使用权的归属问题作了说明。2007年9月28日，武进物资资产经营公司向常州市武进物资再生有限公司出具《关于资产产权情况的说明》，该《说明》载明“位于白鹤东路20号资产于2001年12月31日已明确归常州市物资再生有限公司所有”。同年10月15日，武进物资资产经营公司向本案上诉人武进液化气公司出具书面《回复》称：“常州市武进物资再生有限公司由于承担了包括武进市液化气公司在内的老企业负债，白鹤东路20号资产应归常州市武进物资再生有限公司所有”。同年11月9日，武进物资资产经营公司又向原武进区经贸局提交《关于白鹤东路20号资产情况的说明》称：“常州市武进物资再生有限公司在办理白鹤东路20号资产产权过户手续中，按产权管理部门的要求需液化气公司提供相关财务凭据等过户资料，当时只有液化气公司予以配合，才能顺利过户领取国有土地使用证和房屋所有权证，说明液化气公司是知情的。常州市武进液化气公司的法人代表、48%的大股东周洪方也承认拖欠常州市武进物资再生有限公司61万元租金，并书面致函其他股东，说明液化气公司是认可的”。同年11月19日，针对武进液化气公司职工的信访事项，原武进区经贸局作出《关于常州市武进液化气有限公司职工来信来访的答复意见》对武进液化气公司的周银富、贾春霞等19名职工答复，认为武进物资资产经营公司于2007年10月15日对武进液化气公司的书面答复情况属实，不再予以答复。2009年12月8日，武进物资资产经营公司向常州市国土资源局、常州市房产管理局提交《关于白鹤东路20号资产权属情况的说明》称：“常州市武进物资再生有限公司承继了包括白鹤东路20号在内十二家企业的全部资产，白鹤东路20号资产于2001年12月30日起属常州市武进物资再生有限公司所有”。同日，武进物资资产经营公司又向常州市国土资源局出具《关于白鹤东路20号土地使用权情况的说明》称：“白鹤东路20号土地使用权于2001年12月30日起属常州市武进物资再生有限公司所有”。
另查明，武进液化气公司曾因不服常州市人民政府土地管理行政登记一案，于2009年4月14日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，案件第三人常州市武进物资再生有限公司在2002年6月申请国有土地使用权登记时提交的权源资料不清，被告为第三人进行土地变更登记并颁发常国用（2002）字第101号国有土地使用证，依据不足。鉴于常国用（2002）字第101号国有土地使用证已于2005年经更址登记，原证已由被告收回，并重新颁发了（2005变）字625号国有土地使用证，原审法院遂作出（2009）钟行初字第21号行政判决：确认被告于2002年7月10日向常州市武进物资再生有限公司颁发的常国用（2002）字第101号国有土地使用证无效。常州市人民政府不服前述判决，向本院提起上诉。本院于2009年11月11日作出（2009）常行终字第140号的终审判决：驳回上诉，维持原判。
再查明，武进液化气公司曾因诉常州市武进物资再生有限公司财产权属纠纷一案向本院提起民事诉讼。本院经审理认为，武进物资再生集团的改制材料对讼争房产、土地归属的规定较为模糊，原告提供的改制材料又确存疑。作为主张方的原告始终未能提供充分证据证实“讼争房屋、土地确归自己所有，并排除对方所有”的主张，应承担由此产生的不利法律后果。原审法院于2011年4月26日作出（2010）常民初字第8号民事判决：驳回原告常州市武进液化气有限公司的诉讼请求。武进液化气公司不服本院判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。江苏省高级人民法院认为，武进液化气公司的主张虽有一定的证据佐证，但反驳证据亦较充分，就武进液化气公司提起的确权之诉而言，武进液化气公司的举证不够充分，将争议土地和房产确认为其所有缺乏足够的事实和法律依据，遂于2011年11月25日作出（2011）苏民终字第142号的终审判决：驳回上诉，维持原判。
2013年6月，武进液化气公司以武进区政府、武进财政局、武进经信局为被告，向原审法院提起诉讼，要求判令撤销或者确认制发的《武进再生集团改制方案的补充说明》、《关于资产产权情况的说明》、《回复》、《关于白鹤东路20号资产情况的说明》、《关于常州市武进液化气有限公司职工来信来访的答复意见》、《关于白鹤东路20号资产权属情况的说明》、《关于白鹤东路20号土地使用权情况的说明》、《具结书》无效。
原审法院认为，武进区政府、武进财政局、武进经信局出具的上述书面材料不属于法律规定的具体行政行为，故起诉人之诉请于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、第四十二条之规定，该院裁定：对武进液化气公司的起诉不予受理。
武进液化气公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，被上诉人制发的《武进再生集团改制方案的补充说明》等8份书面材料均是被上诉人依据其行政职能，通过行使行政职权，针对特定组织、法人单方面作出的。被上诉人的行为实质损害了上诉人的合法权益。因此，被上诉人制发上述书面材料的行为是具体行政行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理案件范围，原审法院应当予以受理。综上，上诉人武进液化气公司请求撤销原审法院作出的（2013）钟行诉初字第15号行政裁定并对案件进行立案受理。
本院认为，1.从武进液化气公司向原审法院提交的行政起诉状和相关证据来看，涉诉8份文书中，《关于常州市武进液化气有限公司职工来信来访的答复意见》为原武进经贸局向武进液化气公司的19名职工所作的信访事项书面答复，并非对武进液化气公司作出，亦即武进液化气公司不是该信访事项的信访人。再者，根据最高人民法院《关于﹤不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提出的行政诉讼人民法院是否受理的请示﹥的答复意见》［（2005）行立他字第4号］第二条“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复合意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”之规定，本案中，原属武进经贸局的行政职权由武进经信局继续履行，但原武进经贸局所作有关信访事项的答复一则未针对武进液化气公司，二则该事项不属于行政诉讼的受案范围。因此，武进液化气公司针对该信访事项的书面答复提起行政诉讼，于法无据。2.《具结书》是由常州市武进物资再生有限公司向常州市房管局提交的，该份《具结书》仅将常州市武进物资再生有限公司名称的历史沿革作了简要陈述并对房屋所有权、国有土地使用权的归属作了交代。根据我国现行房地产方面的法律、行政法规的规定，有关不动产的权属实行登记生效主义，即经行使登记职责的机关登记，权利人基于公示公信原则和满足登记生效要件的基础而享有不动产方面的相关合法权益。房屋所有权和国有土地使用权的归属并不因为常州市武进物资再生有限公司的一份《具结书》而得到最终的认定，仍须经有权机关登记方能产生物权法律关系中的权利人。因此，该份《具结书》并未对武进液化气公司的权利义务造成实质性影响。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，行政诉讼的适格被告应当是行政机关或者经法律、法规授权的组织。本案中，常州市武进物资再生有限公司并非行政机关，武进液化气公司也未提供相关证据证明常州市武进物资再生有限公司系经法律、法规授权的组织，更无法证明武进区政府、武进财政局、武进经信局从一家依然存在的有限公司处承继了何种行政职权。此外，《关于常州市武进液化气有限公司职工来信来访的答复意见》和《具结书》以外的其他6份文书均由武进物资资产经营公司出具。武进液化气公司也无法证明武进区政府、武进财政局、武进经信局从武进物资资产经营公司处承继何种行政职权。原审裁定中虽未充分说明涉案8份文书不属行政诉讼受案范围的原因，但裁定结果本身并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢小洪
审 判 员 董 维
代理审判员 杨权法
二〇一三年十二月三日
书 记 员 时 波