山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）潍行初字第34号
原告高继元。
委托代理人董再国，律师。
被告潍坊市人民政府。
法定代表人刘曙光，市长。
委托代理人刘竹湘。
原告高继元不服被告潍坊市人民政府（下称潍坊市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月15日受理后，于2013年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月5日、2014年3月25日公开开庭审理了本案。原告高继元及委托代理人董再国，被告潍坊市政府委托代理人刘竹湘到庭参加了诉讼。因案情复杂，不能如期结案，经山东省高级人民法院以（2014）鲁法行复字25－27号批复批准，本案的审理期限从2014年2月15日延长至2014年5月15日。本案现已审理终结。
被告潍坊市政府于2013年8月23日作出潍政复告字（2013）139号行政复议告知书（下称139号《行政复议告知书》），认为：申请人高继元提起复议要求确认安丘市人民政府（下称安丘市政府）征收岔河子村土地行为违法并返还被征收的土地、房屋及赔偿有关损失，经查，涉案土地未被征收，复议的具体行政行为不存在。另外，申请人所在村的房屋拆迁是由安丘市新安街道办事处（下称新安街办）具体组织实施的，为此，建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼。
被告潍坊市政府向本院提交了以下证据和依据：1、安丘市政府《行政复议答复意见书》；2、安丘市国土资源局《关于新安街道岔河子村民申请行政复议的情况说明》。1-2号证据意在证明争议土地未被征收，土地所有权仍然归属岔河子村民委员会；3、高某甲（另案原告高某乙之父）与新安街办签订的《房屋补偿协议书》；4、另案原告高某丙与新安街办签订的《房屋补偿协议书》。3-4号证据意在证明补偿的主体是新安街办；5、安丘市委办公室、安丘市政府办公室下发的安办字（2012）6号文件，意在证明汶中片区工程指挥部是安丘市委、市政府设立的临时组织，负责指导协调工作；6、山东省人民政府关于同意安丘市行政区划调整的批复（鲁政函民字（2007）18号），意在证明新安街办系安丘市政府的派出机关，对派出机关实施的行为不服，应当向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。
原告诉称，原告在安丘市新安街道岔河子村拥有合法的房屋土地使用权。2012年10月9日，汶中片区工程指挥部发出《公开信》称：为切实改善村民生产生活环境，根据中央、省、市有关房屋征收与补偿的法规政策，对岔河子村位于“东至206国道、西至村西路、南至青云湖路、北至村后东西路”区域范围内的土地和房屋进行征收。征收行为开始后，原告认为征地行为违法、补偿严重不合理，为此，于2013年6月14日就安丘市政府违法征地的行为向被告申请行政复议。2013年8月23日，被告作出139号《行政复议告知书》，告知原告“涉案土地未被征收，复议的具体行政行为不存在；岔河子村的房屋拆迁是由新安街办具体实施的，按照行政复议法的规定，建议原告到安丘市政府申请行政复议或提起行政诉讼。”原告认为，无论安丘市政府系自行作出的还是授权下级组织作出的所谓“旧村改造”及征地行为，均系违法行为，违反了土地管理法等关于土地征收的法律法规规定，侵害了包括原告在内的广大村民的合法权益。对此，被告理应对该违法行为予以查处，确认违法并予以纠正，但是，被告作出前述《行政复议告知书》，明显是不负责任。请求依法撤销被告于2013年8月23日作出的139号《行政复议告知书》。
原告为证明其诉讼主张向本院提交了下列证据：1-1、高继元的身份证复印件；1-2、土地承包合同及集体土地建设用地使用证复印件各1份。第1组证据意在证明原告系与本案有利害关系的适格主体。2-1、汶中片区工程指挥部发出致岔河子村全体村民的《公开信》复印件1份；2-2、关于高某男超标准占用宅基地的通知。第2组证据意在证明安丘市政府及相关职能部门作出了对土地征收的具体行政行为，房屋征收和补偿主体应为安丘市政府。
被告潍坊市政府答辩称，安丘市政府及相关职能部门没有组织对岔河子村土地进行征收，也没有组织房屋征收和拆迁，争议土地的所有权性质仍为村集体土地，复议的具体行政行为不存在。涉案的《房屋补偿协议书》证明房屋补偿的主体是新安街办，而不是安丘市政府。被告作出的139号《行政复议告知书》将上述事实和解决争议的途径告知了原告，该行为不但没有产生、创设、改变或者消灭原告行政法上的权利义务，反而为其解决争议指明了方向。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围”的规定，原告的起诉没有法律依据，依法应当不予受理或者驳回起诉。综上，被告作出的《行政复议告知书》合法、适当，没有侵犯原告的权益，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
经庭审质证，原告对被告提交的六份证据发表质证意见如下：关于1号证据，原告对其真实性无异议，但认为不能证明土地未被征收的事实；关于2号证据，原告对其真实性无异议，但认为该情况说明中“不存在征地行为”的内容与事实不符；关于3号证据，原告对其真实性无异议，但认为该《房屋补偿协议书》系高继光在受欺骗、胁迫的情况下签订，不合法；关于4号证据，原告的质证意见与3号证据的质证意见一致；关于5号、6号证据，原告对其真实性没有异议，认为5号证据能够证明汶中片区工程指挥部是安丘市政府设立的，其行为责任应当由安丘市政府承担。
被告对原告提交的证据发表质证意见如下：关于第1组证据，被告对证据的真实性无异议。关于第2组证据，对2-1号证据，《公开信》只是一个一般性的号召，土地征收是国家利用国家权力将村民集体所有的土地转化为国家所有，具体实施该工作的国土资源局没有进行该工作，故说明安丘市政府没有实施土地征收，不能证明原告的主张；对2-2号证据，对证据的真实性无异议，但对证明的事项有异议，根据政府的统一规划，城中村改造是以村为主体、政府协助进行，旧村改造与真正意义上的征地是不同的，该通知不能证明原告的主张。
综合当事人的质证和辩论意见，本院对以下证据作如下确认：关于被告提交的1-6号证据，原告对其真实性无异议，其与本案待证事实有关联，均认定为有效证据。1-2号证据能够证明涉案土地未被征收为国有，土地所有权仍然属于该村集体所有的事实；3-4号证据能够证明高献光与新安街办签订房屋补偿协议，同意拆迁补偿条件，房屋已经拆除的事实；5-6号证据能够证明汶中片区工程指挥部是安丘市委、市政府设立的临时组织以及新安街办系安丘市政府的派出机关的事实。
关于原告提交的2组证据，被告对其真实性无异议，其与本案待证事实有关联，均认定为有效证据。第1组证据能够证明原告系与本案有利害关系的适格主体；第2组证据，2-1号证据能够证明汶中片区工程指挥部发出了《公开信》，但单凭《公开信》不能证明其实施了征地行为或事实上的拆除行为，2-2号证据系岔河子村委发出的《超标准占地通知》，与政府是否实施征地行为无关，故不能证明原告的主张。
本院经审理查明：原告高继元系安丘市新安街道岔河子村村民。2013年6月13日，原告高继元及本村村民高某丙、高某乙三人一并向被告递交行政复议申请书，要求被告依法确认安丘市政府在安丘市岔河子村以“旧村改造”名义进行征地的具体行政行为违法并予以撤销，全部返还违法征用的土地及房屋，对违法占用土地期间的损失给予经济赔偿。被告受理原告高继元及高某丙、高某乙的行政复议申请后，经审查，于2013年8月23日作出139号《行政复议告知书》，告知内容为：涉案土地未被征收，复议的具体行政行为不存在。另外，申请人所在村的房屋拆迁是由安丘市新安街办具体组织实施的，为此，建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼。原告不服该《行政复议告知书》，向本院提起行政诉讼。
另查明，2012年2月2日，中共安丘市委办公室、安丘市人民政府办公室下发安办字（2012）6号文件，组织成立“十大片区”建设工程指挥部，其中包括“汶中片区工程指挥部”。该文件要求：各指挥部作为片区工程建设的主导力量，要牵头抓总、靠前指挥，统筹协调、扎实推进。2012年10月9日，汶中片区工程指挥部向岔河子村村民公开发布《公开信》，对岔河子村旧村改造涉及的征收范围、征收补偿方式、房屋的验收及拆除、选楼的顺序、赠送和奖励、签约期限等有关情况进行了公告。
还查明，高继元在本村有房屋一处，该房屋在上述《公开信》公布的旧村改造征地范围之内。高继元在签约期限内未签订房屋补偿协议，房屋也没拆除。目前涉案土地尚未进入征地程序，仍属于该村集体所有。
本院认为：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第一款规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。根据上述法律和司法解释的规定，原告认为安丘市政府在岔河子村以“旧村改造”名义实施征地的行为违法属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告不服被告针对其复议申请作出的139号《行政复议告知书》，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当予以受理。
本案被诉的行政行为是被告作出的139号《行政复议告知书》，告知内容有两项：一是安丘市政府对申请人所在村土地未实施征收行为，申请人复议的具体行政行为不存在；二是申请人所在村的房屋拆迁是由安丘市新安街办具体组织实施的，为此建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼。
关于139号《行政复议告知书》第一项告知内容，原告主张该告知内容不正确，认为汶中片区工程指挥部参与了征地过程，发布了《公开信》，对房屋实施了强制拆除，汶中片区工程指挥部还与新安街办一起作为甲方与村民签订《房屋补偿协议》，因此应认定汶中片区工程指挥部实施了征地行为或事实上的拆除行为，且其实施行为的责任应由安丘市政府承担。从本案事实及涉案有效证据看，与岔河子村村民签订《房屋补偿协议》的机关是新安街办，本案涉案土地未进入征地程序，汶中片区工程指挥部虽然发布过《公开信》，但汶中片区工程指挥部发布《公开信》的行为不代表实施了事实上的征地拆除行为，而且，原告也没有提供其他有效证据证明汶中片区工程指挥部实施了原告所诉的征地拆除行为。因此，安丘市政府及汶中片区工程指挥部对涉案土地未实施征收行为，复议的具体行政行为不存在。被告139号《行政复议告知书》第一项告知内容事实清楚。
关于139号《行政复议告知书》第二项告知内容，原告认为法院应当依法对新安街办的机构性质及职能进行审查认定。依据山东省人民政府关于同意安丘市行政区划调整的批复（鲁政函民字（2007）18号）文件，新安街办系安丘市政府的派出机关；新安街办与岔河子村村民签订《房屋补偿协议》，对岔河子村组织实施了房屋拆迁行为，据此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第一款第（一）项“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议”的规定，告知原告“房屋拆迁是由安丘市新安街办具体组织实施的，为此建议申请人到安丘市政府申请行政复议或依法提起诉讼”的内容事实清楚。
综上，被告收到原告行政复议申请后，经审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定，作出的139号《行政复议告知书》认定事实清楚，适用法律正确，复议告知结果正确。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持，应当判决驳回其诉讼请求。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告高继元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告高继元负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孔祥慧
代理审判员 孙小玮
代理审判员 李长明
二〇一四年四月二十八日
书 记 员 赵 倩