兰州铁路运输法院行 政 裁 定 书（2016）甘7101行初37号原告魏至全，男，1951年2月26日出生，身份证号码：6201221951********，汉族，农民，住甘肃省皋兰县什川镇。委托代理人陈萍，甘肃佳运律师事务所律师。委托代理人赵强，甘肃佳运律师事务所实习律师。被告皋兰县什川镇人民政府，住所地甘肃省皋兰县什川镇上车村。法定代表人魏万全，该镇镇长。委托代理人魏兴军，该镇副镇长。委托代理人魏列文，甘肃诚信律师事务所律师。第三人魏至明，男，1968年3月18日出生，汉族，农民，住甘肃省皋兰县什川镇北庄村***号。原告魏至全诉被告皋兰县什川镇人民政府（以下简称什川镇政府）、第三人魏至明政府不履行法定职责一案，于2016年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法通知第三人魏至明参加了诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月25日公开开庭审理了本案。原告魏至全及其委托代理人陈萍，被告什川镇政府的委托代理人魏兴军、魏列文，第三人魏至明均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告魏至全诉称，原告与魏至明系同胞兄弟。1981年农村包产到户时，父亲魏学昌作为户主签订了家庭土地承包合同，承包人口8人，承包土地7.84亩。后原告分家另过时，仅分得承包地1.04亩。1998年农村实行第二轮土地承包，原告及魏至明分别与发包方签订了土地承包合同，原告的土地承包合同书上记载的承包人口3人，土地承包面积为2.94亩，但原告实际耕种的土地面积比承包合同少1.9亩。纠纷发生后，原告向皋兰县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，该委员会以纠纷系家庭内部分割承包地引发为由不予受理，原告遂向皋兰县人民法院提起民事诉讼，法院审理后认为土地权属纠纷应由人民政府处理，不属于人民法院的受理范围，裁定驳回了原告的起诉。原告不服提起上诉，兰州市中级人民法院维持了原审裁定。2015年9月，原告向什川镇政府申请处理，同年12月23日被告以该镇人民调解委员的名义作出处理意见，建议纠纷双方通过其他途径解决。原告认为，本纠纷应由什川镇政府作出行政处理决定，被告的行为属行政不作为。现请求依法判令被告履行法定职责，调查处理原告与魏至明之间的土地承包纠纷，并作出行政处理决定。原告魏至全向法庭提交了三组证据材料：第一组证据：魏至全的土地承包合同一份，拟证明本案争议土地由原告承包的事实。第二组证据：1.（2015）皋民一初字第103号民事裁定书；2.（2015）兰民三终字第660号民事裁定书；拟证明原告曾因争议土地权属问题提起民事诉讼，法院裁定认为本案纠纷应由人民政府解决。第三组证据：什川镇人民调解委员会的调解意见书二份，拟证明原告要求被告确认争议土地权属，被告行政不作为的事实。被告什川镇政府辩称，一、原告与同胞兄弟魏至明因承包地权属不明发生纠纷，申请人民政府确权，但给原告颁发《农村土地承包经营权证书》的是皋兰县人民政府而非什川镇政府，故本案被告不适格。二、1998年农村土地第二轮承包时，原告与其胞弟魏至明均取得了《农村土地承包经营权证书》，时隔18年后原告仅凭人口数认为其少耕种承包地1.9亩，什川镇政府作为基层组织，为化解矛盾对原告与其胞弟的纠纷进行了两次调解均无结果，被告所作的调解工作并非行政行为，也无权对争议土地作出行政处理决定，该纠纷应由颁证机关皋兰县人民政府予以处理。被告什川镇政府在法定期限内向法庭提交了二组证据材料：第一组证据：谈话笔录三份；拟证明被告在调解原告与第三人之间的承包地纠纷时，经调查走访村民，仍无法确定争议承包地的权属。第二组证据：什川镇人民调解委员会的调解处理意见二份，拟证明被告对本案纠纷已进行了处理。第三人魏至明述称，1981年第一轮农村土地承包时，由父亲魏学昌签订的家庭土地承包合同，承包人口为8人。同年后半年，原告提出分家另过，家庭内部给原告及其妻儿三人划分了承包地，此后原告与第三人耕种的土地与他人多次进行了流转。三十年后因阳光公司征用土地，原告称第三人耕种了三十多年的土地是他的，纯属诬告。第三人魏至明向法庭提交了以下证据材料：1.魏至明的土地承包合同及土地承包经营权证书；2。证人证言11份；3.什川电力提灌工程管理处及什川镇北庄村民委员会的证明各1份经审理查明，原告魏至全与第三人魏至明系同胞兄弟，均为皋兰县什川镇北庄村村民。1981年下半年，原告与其父亲魏学昌(已去世)分户另过时，原告父亲将其承包的部分土地分给原告经营管理。1998年农村土地第二轮承包时，原告及第三人分别与北庄村民委员会签订了土地承包合同，合同约定北庄村民委员会将耕地2.94亩承包给原告经营、将耕地4.9亩承包给第三人经营。同时，原告及第三人均取得了皋兰县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，证书记载了承包人口及土地面积，但未记载承包地块的面积、地名及界至。2011年该村土地被征用过程中，原告与第三人因两处承包地的经营权发生争议，经村、镇调解无果后，2014年6月，原告向皋兰县农村土地承包仲裁委员会申请对争议土地进行仲裁，该委员会以原告申请仲裁的土地是家庭分家时分割承包地引发的纠纷为由作出不予受理的通知。2015年2月，原告向什川镇政府提出处理要求，什川镇政府人民调解委员会进行调查了解后，认为原告与第三人的承包经营权证书对承包地未作详细记载，且两家耕种土地与他人进行了流转，情况不详，无法确定争议土地归属，建议双方协商解决或通过法律途径解决。2015年7月，原告魏至全向皋兰县人民法院提起民事诉讼，要求魏至明返还其承包地1.72亩。诉讼中，魏至明提起反诉，要求魏至全返还其承包地0.42亩，皋兰县人民法院审理后认为，本案不属于民事诉讼受案范围，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，该纠纷应由人民政府处理，裁定驳回了原告的起诉。魏至全不服提起上诉，兰州市中级人民法院审查后维持了原裁定。2015年10月，原告魏至全再次要求什川镇政府对其与第三人魏至明之间的承包地纠纷作出处理，经调解无果。原告魏至全遂诉至本院。本院认为，2003年1月3日国土资源部令第17号《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和县级以上人民政府或乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。可见乡镇或县级以上政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；”该法第五十二条规定：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”。此外，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”依据上述规定，土地承包纠纷主要有四种解决途径：一是当事人协商解决，二是由村委会或乡、镇政府调解解决，三是申请仲裁解决，四是通过诉讼途径解决。此处的诉讼是指提起民事诉讼，而非行政诉讼，因为土地承包经营权的权利来源是土地承包合同，土地承包产生纠纷可以通过仲裁或者民事诉讼的途径确定合同的效力，以合同效力确定权属的归属。只有因未实际取得土地承包经营权引发的纠纷才由有关行政主管部门处理。本案中，原告魏至全及第三人魏至明均与发包方北庄村民委员会签订了土地承包合同，已实际取得土地承包经营权，在此情况下发生的土地承包经营权纠纷可通过民事诉讼途径解决，现原告魏至全提起行政诉讼，要求被告什川镇政府履行法定职责，调查处理原告与魏至明之间的土地承包纠纷，并作出行政处理决定的请求不属于人民法院行政案件受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告魏至全的起诉。案件受理费50元，退还原告魏至全。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。审 判 长  李 青代理审判员  李志霞代理审判员  汤玉生二〇一六年五月三十日书 记 员  王敬羽