海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第78号
上诉人（原审原告）周玉全，曾用名周能智、周桂琼，男，汉族。
上诉人（原审原告）周兰桂，男，汉族。
上诉人（原审原告）周兰琼，男，汉族。
上诉人（原审原告）周琼春，女，汉族。
上诉人（原审原告）周能标，男，汉族。
五位上诉人的共同委托代理人彭文清，海南遂良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东方市八所镇人民政府，住所地海南省东方市永安东路。
法定代表人吉训雷，该镇镇长。
委托代理人蒋成方，海南鳞洲律师事务所律师。
原审第三人吴其祥，男，汉族。
委托代理人文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。
上诉人周玉全、周兰桂、周兰琼、周琼春、周能标因其与被上诉人东方市八所镇人民政府（以下简称八所镇政府）、原审第三人吴其祥土地行政登记一案，不服东方市人民法院（2014）东行初字第9号行政判决，于2014年9月15日向本院提起上诉，本院于10月21日立案受理。本院依法组成合议庭，于2014年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人周玉全、周兰琼、周能标及其共同委托代理人彭文清，被上诉人八所镇政府的委托代理人蒋成方，原审第三人吴其祥及其委托代理人文友亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：八所镇政府（原东方市墩头镇人民政府）于1998年1月向吴其祥颁发了集建（新）字第002号《集体土地建设用地使用证》（以下简称002号《建设用地使用证》），用地面积282㎡，四至为：东至公路，西至公路，南至第三家，西至林家。
原审法院查明，本案的争议地位于新北村，现四至范围为：东至公路，西至公路，北至牛车路，南至周兰琼家，面积282平方米。现争议地上种植有小叶桉树等植物。1992年，新北居委会将包括争议地在内的2.8亩土地划给周玉全一家作为自留地。1997年，新北居民委员会将新北村东包括争议地在内的约90亩土地收回，统一规划成宅基地后分给各农户建房，吴其祥分得本案的争议地。1998年1月，原东方市墩头镇人民政府（现合并为东方市八所镇人民政府）给吴其祥颁发002号《建设用地使用证》。2014年6月16日，吴其祥向东方市人民法院提起民事诉讼，要求周玉全将争议地上的树木砍掉，将土地交给吴其祥。周玉全等五人认为原墩头镇人民政府给吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的行为违法，向本院提起行政诉讼。另查明，农村第二轮土地承包时，周玉全一家没有就包括本案争议地在内的2.8亩土地与新北居委会签订土地承包合同。
原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是周玉全等五人的起诉是否超过诉讼时效；二是八所镇政府向吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的颁证行为是否事实清楚，证据充分，程序合法。首先，关于周玉全等五人的起诉是否超过诉讼时效的问题。周玉全等五人提交的《民事起诉状》等证据证明，原告于2014年6月16日知道八所镇政府给吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的事实，八所镇政府认为周玉全等五人的起诉超过诉讼时效，但没有提交证据证明周玉全等五人知道或者应当知道八所镇政府给吴其祥颁证的具体行政行为的时间，因此对八所镇政府的该主张，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，周玉全等五人的起诉没有超过诉讼时效。其次，关于八所镇政府向吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的颁证行为是否事实清楚，证据充分，程序合法的问题。1997年新北居委会已将新北村东的约90亩土地收回，统一规划成宅基地分给各农户建房，吴其祥分得争议地。以上事实有新北居民委员会出具的《证明》和本院庭审调查为凭。且第二轮土地承包时，周玉全一家没有就本案争议地在内的2.8亩土地与新北居委会签订承包合同，可以印证1997年新北居委会已经将争议地划分为宅基地的事实，因此，八所镇政府对吴其祥的颁证行为认定事实清楚，证据充分。另外，新北居委会规划宅基地发生在1997年，土地审批、办理手续的有关程序不是很完善，新北居委会根据村里的实际情况，按照村规民约作出宅基地规划，属于村民集体组织自治范畴。因此，八所镇政府对吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的具体行政行为虽然程序有瑕疵，但认定的事实清楚，证据充分，颁证行为也是合法有效的。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第（四）项规定，判决如下：驳回周玉全、周兰桂、周兰琼、周琼春、周能标的诉讼请求。案件受理费50元，由周玉全、周兰桂、周兰琼、周琼春、周能标负担。
上诉人周玉全、周兰桂、周兰琼、周琼春、周能标上诉称，一、原审法院所作的判决认定事实不清，证据的采信与判决的结果相互矛盾，依法予以撤销。原审判决认定事实不清。首先，原审认定：“1997年，新北居民委员会将新北村东包括争议地在内的约90亩土地收回，统一规划成宅基地后分给各农户建房，吴其祥分得本案的争议地。”上诉人认为原审法院这一认定是错误的。根据被上诉人和吴其祥所提交的证据并不能证明新北居委员会将新北村东收回约90亩的土地包含上诉人使用的、现争议的土地在内。其次，根据《中华人民共和国村民自治条例》第二十四条第（五）项的规定，统一安排村里的宅基地须经村民代表大会表决通过。被上诉人和吴其祥均未提供新北村委会召开村民代表大会表决同意的会议记录，也无法征明新北村委会收回了现争议的地块。退一步来说，即使新北村委会重新安排村里的宅基地，没有经过村民代表大会表决，也是违法行为。原审法院对被上诉人提交的证据3己认定“不能证明原告对该地块没有合法经营权”，同时对上诉人提交的证据l、2的真实性、合法性及证明效力均己认可，足以证明上诉人对现所争议的地块拥有合法的使用权。二、原审判决违反法律的规定，偏袒一方，所作判决显失公平、公正，依法应予以撤销。但无论被上诉人还是吴其祥并未提交新北村己按民主程序召开村民代表大会议定的记录，显然新北村委会宅基地规划并不是按“村规民约”做出来的，原审法院的定性显然也是错误的。原审法院也认定被上诉人颁证程序上有瑕疵，但认为颁证合法，显然原审法院所作的判决有意偏袒一方，有失公平、公正，依法应予以撤销。三、被上诉人给吴其祥颁证002号《建设用地使用证》的具体行政行为违法，应予以撤销。被上诉人在给吴其祥颁发002证时并没有依法进行地籍调查，没有通知相邻人指界，更没有进行权属审核，导致了权属认定不清，侵犯上诉人的合法权益。颁发002号《建设用地使用证》时也没有依法进行公示公告，正是被上诉人颁发程序严重违法才导致剥夺上诉人的知情权和申辩权情况的发生。综上所述，请求二审法院依法支持上诉人的以下上诉请求：1、依法撤销东方市人民法院（2014）东行初字第9号行政判决；2、依法撤销上诉人八所镇政府给吴其祥颁发的002号《建设用地使用证》。
被上诉人八所镇政府辩称，一、被上诉人给吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的具体行政行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，且符合法定程序。1997年，为解决因1996年8号台风受灾居民住宅和居民分家住房困难的问题，新北居委会召开全体村干部与村民会议讨论一致通过，收回村东的一片约90多亩土地，统一规划成宅基地后分给各农户建房。在取得上级政府批准后，新北居委会将批准的地块统一规划成宅基地分给各农户建房，并统一给予原耕作者青苗补偿。其中，上诉人一家分得了四块宅基地，吴其祥分得本案争议地中的一块282平方米宅基地。1998年1月，原东方市墩头镇人民政府（现已并入东方市八所镇人民政府）统一给每户村民发放宅基地使用证。由此可见，吴其祥的002号《建设用地使用证》项下的土地来源清楚、权属明确、证据确凿，被上诉人的颁证行为事实清楚，证据充分。二、原审判决适用法律正确，上诉人诉称原审判决违反法律的规定偏袒一方的理由不成立。1988年修改实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内的空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”这是新北居委会1997年规划宅基地及原东方市墩头镇人民政府1998年1月给吴其祥颁证时生效实施的法律，所以本案认定被上诉人给吴其祥的颁证行为是否合法，应当适用1988年修改后的土地管理法。因为新北居委会1997年规划的宅基地属于林地而非耕地，根据上述法条的规定应由乡级人民政府批准，所以原东方市墩头镇人民政府作为颁证主体也是合法的。三、上诉人对本案的争议地不享有承包经营权。在《土地承包登记证书》与《家庭联产承包责任制合同》记载的承包地不一致的情况下，应当以《家庭联产承包责任制合同》为主，同时，新北居委会2014年8月7日出具的《证明》也证实了在第二轮土地承包中，上诉人也没有对该地块进行登记。由此可见，上诉人提供的证据不足以证明其对本案争议地拥有合法的承包经营权。四、本案的诉讼时效已过。被上诉人是1998年1月给吴其祥颁发002号《建设用地使用证》，至今已有十六年多，上诉人从未提出异议。因上诉人在1998年1月已经知道颁证的事实。综上所述，被上诉人向吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，且颁证程序合法。原审判決予以维持，并无不当。请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人吴其祥的答辩意见与八所镇政府一致。
原审证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见基本一致。
原审判决认定的事实与本院查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，原墩头镇人民政府于2002年8月正式并入八所镇人民政府，八所镇人民政府向吴其祥颁发的002号《建设用地使用证》至今尚未将经东方市人民政府和东方市人民政府土地管理部门批准或共同盖章同意颁发该证。
本院认为，本案的争议焦点和审查重点是：一、上诉人的起诉是否超过起诉期限；二是被上诉人向原审第三人吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的具体行政行为是否合法、有效。
关于上诉人的起诉是否超过起诉期限的问题。被上诉人向原审第三人吴其祥颁发002号《建设用地使用证》之后，并未向上诉人告知被诉行政行为的内容及诉权、起诉期限，据此不能认定上诉人在此时已知道被诉颁证行为的内容。上诉人一审时提交的证据证明，上诉人于2014年6月才知道被上诉人给原审第三人颁发002号《建设用地使用证》的事实。被上诉人及原审第三人认为上诉人的起诉超过诉讼时效，但其未提交证据证实其事实主张，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，上诉人的起诉没有超过诉讼时效。
二、关于被上诉人向原审第三人吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的具体行政行为是否合法、有效的问题。行政主体是否具有作出被诉行政行为的主体资格或职权，是被诉行政行为是否合法、有效的前提与基础。依照《土地登记规则》第十九条“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书”和《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”之规定，又根据002号《建设用地使用证》的内容里面载明的“注意事项一、本证是土地使用权的法律凭证，经县以上人民政府和填发机关（政府土地管理部门）共同盖章生效”之内容，被上诉人并非县级以上地方人民政府，其不具有向原审第三人吴其祥颁发002号《建设用地使用证》的主体资格或法定职权，故被诉具体行政行为依法应确认无效。虽然颁发002号《建设用地使用证》的行政行为无效，但002号《建设用地使用证》在处理土地权属纠纷中可以作为确定土地权属的证据。原判认定的部分事实不清，适用法律错误，判决结果不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第三项、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省东方市人民法院（2014）东行初字第9号行政判决。
二、确认被上诉人东方市八所镇人民政府（原东方市墩头镇人民政府）于1998年1月向原审第三人吴其祥颁发的集建（新）字第002号《集体土地建设用地使用证》的行政行为无效。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人东方市八所镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
代理审判员 林朝霞
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 买歌豪
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。