湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂08行初12号
原告冯睿洋。
被告钟祥市人民政府，住所地钟祥市石城大道东路2号。
法定代表人郭志泉，市长。
委托代理人刘家涛，男，钟祥市人民政府法制办主任。
委托代理人范荣华，男，钟祥市人民政府法制办职员。
原告冯睿洋因认为被告钟祥市人民政府不履行政府信息公开法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。原告冯睿洋、被告钟祥市人民政府的委托代理人刘家涛和范荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告冯睿洋诉称，原告所要求公开的信息是被告应当在政府网站上主动公开的，但被告没有在政府网站上公开。原告于2018年1月9日通过荆门市人民政府网站提供的入口向钟祥市人民政府提交了信息公开申请，被告钟祥市人民政府于2018年1月19日使用电子邮箱ｚｘ7×××＠163.ｃｏｍ向原告冯睿洋的电子邮箱ａｈｏ×××＠ｏｕｔｌｏｏｋ.ｃｏｍ发送电子邮件进行了答复，但未在该邮件中公开原告所要求公开的信息。故冯睿洋诉讼请求：1、判决确认被告未履行信息公开的法定职责；2、判令被告向原告公开以下信息：（1）《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号；（2）《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号；（3）2017年继续有效的规范性文件目录或者2017年继续有效的规范性文件的原文。
原告冯睿洋将以下材料作为证据提交：
《中华人民共和国政府信息公开条例》，拟证明被告主动公开政府信息应当使用便于公众知晓的方式；
《湖北省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见》鄂政发（2008）59号，拟证明湖北省政府要求被告通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会发布规范性文件；
国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》实施细则的通知即国办发（2016）80号，拟证明国务院要求被告通过政府网站和媒体发布规范性文件；
湖北省人民政府办公厅《关于进一步做好推进政务公开工作的意见及实施细则落实工作的通知》即鄂政办电（2016）217号，拟证明省政府要求被告落实《国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》的工作要求；
湖北省人民政府办公厅《关于加强全省政府网站信息内容建设的实施意见》即鄂政办发（2015）32号，拟证明省政府要求被告在政府网站开设专栏公开政策文件；
湖北省人民政府办公厅《关于印发湖北省政府网站管理办法的通知》鄂政办发（2018）10号，拟证明省政府要求被告以公开为常态、不公开为例外的原则及时准确发布政策文件；
中华人民共和国最高人民法院行政判决书（2015）行提字第39号，拟证明不履行上级行政机关交办事项的行为是行政不作为，属于行政诉讼法的受案范围；
《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日颁布），拟证明行政诉讼法条文的变化说明公民的知情权是受当前行政诉讼法的保护的；
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日颁布），拟证明行政诉讼法条文的变化说明公民的知情权是受当前行政诉讼法的保护的；
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的通知》法释（2011）17号，拟证明公民法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务、直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息，对行政机关的答复或逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼；
《湖北省行政规范性文件管理办法》，拟证明被告应当有规范性文件的电子档；
行政诉讼答辩状，拟证明被告自始未在政府网站公开原告所要求公开的两份规范性文件；
钟祥市人民政府发送的继续有效的规范性文件目录，拟证明未包含2017年数据；
钟祥市人民政府未公开规范性文件的证据MP4视频文件1份，拟证明钟祥市人民政府未公开原告申请的规范性文件；
申请信息公开的过程MP4视频文件1份，拟证明原告申请信息公开的过程；
被告发送给原告的电子邮件内容1份，拟证明被告没有向原告公开申请的内容；
原告的身份证复印件1份，证明原告的身份信息。
被告钟祥市人民政府答辩称，一、被告履行了主动公开政府信息的法定职责；二、原告申请的内容不属于依申请公开的政府信息，但答辩人仍在15日内对原告进行了答复；三、原告申请的方式不符合规定，《钟祥市人民政府信息公开指南》规定的申请方式有直接提交、邮寄、传真，原告是通过荆门市人民政府的网站平台提出的申请，不是钟祥市人民政府规定的申请方式，故原告没有向钟祥市人民政府提出正式的政府信息公开申请，原告的申请只能视作网上互动交流，被告没有收到法定形式的信息公开申请，没有法定公开义务；四、原告诉讼主体不适格，政府信息公开条例第三十三条第二款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，钟祥市人民政府制定的规范性文件未上网公开并没有侵犯原告合法权益，与原告没有利害关系，原告不具有提起行政诉讼的主体资格；五、原告诉请的政府信息可以到被告处了解。综上，请求判令驳回原告诉请。
被告钟祥市人民政府提交了以下证据：
1、被告门户网站截图复印件和被告曾经发布的文件布告复印件一组，拟证明被告严格按照法定程序通过多种形式主动公开了规范性文件；
2、原告申请公开信息请求复印件一份，被告通过ＺＸ7×××＠163.ｃｏｍ邮箱发送给原告ahoneypeach@out.look.com邮箱的信件内容截图复印件一份，钟祥市政府办公室对荆门市政府网站的回复一份，拟证明原告2017年12月28日通过荆门市政府网站向被告申请过公开规范性文件目录的请求，被告于2018年1月9日对原告进行了回复，并将规范性文件目录作为附件发送给了原告；
3、原告申请公开信息请求，被告ＺＸ7×××＠163.ｃｏｍ邮箱发送给原告ahoneypeach@out.look.com邮箱的信件内容截图复印件一份，钟祥市政府办公室对荆门市政府网站的回复一份，拟证明原告于2018年1月9日通过荆门市政府网站向被告申请过公开相关信息的请求，钟祥市政府于2018年1月19日对原告进行了回复；
4、《中华人民共和国政府信息公开条例》，国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见即国办发（2018）36号，《钟祥市政府信息公开指南》，拟证明相关法规和钟祥市关于政府信息公开的相关规定。
当事人质证意见如下：被告对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，认为与本案无关联性，不能达到原告方的证明目的。证据8、9是行政诉讼法的变更过程，公民的知情权确实是受行政诉讼法的保护，但该两份证据不能达到原告的证明目的。证据10不能达到原告的证明目的，被告已经履行了政府信息公开的义务。证据11没有证明说必须要有电子档。证据12不能达到证明目的。证据13继续有效性文件的清查只能清查2017年以前的文件，这个目录只能是原告当时申请的证据，这目录是我们2017年以前清查的，申请的时候都没有2017年的文件。证据14、15的真实性无异议，原告想证明其向钟祥市人民政府申请了公开，被告对其申请形式是有异议的。对证据16答复无异议，恰好证明被告进行了答复。证据17身份证复印件无异议。原告对被告提交的上述所有证据真实性，合性法无异议。认为证据1公开的内容与原告申请公开的内容没有任何关联性，不能证明履行了主动公开的法定职责。对证据2关联性无异议。对证据3关联性无异议。认为证据4《钟祥市政府信息公开指南》不是规范性文件，对原告没有约束力，不能达到证明目的。
经庭审质证，本院对证据认定如下：
原告提交的证据1、2、3、4、5、6、8、9、10、11，系法律法规依据，本院对其真实性予以采信，但其关联性以及能否达到原告的证明目的，在后文中分析阐述。原告提交的证据7系行政判决书，与本案无关联，对此不予采信。证据12、13、14、15、16，被告对真实性、合法性未提异议，上述证据与本案具有关联性，能够证明原告申请信息公开的过程以及被告答复的具体过程，本院对上述证据予以采信。对于证据17,被告无异议，本院予以采信。
对于被告提交的证据1，与本案原告诉请要求公开的三项信息无关联，不能证明被告履行了公开该三项信息的法定职责，对此证据不予采信。对于被告提交的证据2、3，具有真实性，能够证明原告申请信息公开的过程和被告答复的内容，对其真实性予以采信，但是否能够证明被告已履行信息公开职责，在后文分析中阐述。对于证据4的真实性予以采信。
经审理查明，原告冯睿洋于2017年12月28日通过荆门市人民政府网站的平台入口向钟祥市人民政府申请信息公开，关于所需信息的内容描述为：“申请人冯睿洋。被申请人钟祥市人民政府。《钟祥市人民政府2017年法治政府建设报告》钟政文（2017）121号提到继续有效的规范性文件100件，请提供继续有效的100件规范性文件的目录。”所需信息的指定提供方式：电子邮件，并留有冯睿洋的电子邮件联系方式：ahoneypeach@out.look.com。钟祥市人民政府于2018年1月9日通过ＺＸ7×××＠163.ｃｏｍ邮箱向冯睿洋的该电子邮箱发送邮件进行了答复，内容为：“根据您本人的申请，本机关现将2016年12月31日前继续有效的规范性文件目录发送给您。请注意查收。另说明，在决定继续有效的100件文件中，有27件需进行修改，现已通知相关部门以现行法律法规和现行国家政策为依据进行修订后发文。”并以邮件附件的方式将规范性文件目录包括文号和文件标题发送给了冯睿洋的该电子邮箱。
2018年1月9日冯睿洋通过荆门市人民政府网站的平台入口向钟祥市人民政府申请信息公开，关于所需信息的内容描述为：“1、《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号；（2）《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号；（3）2017年继续有效的规范性文件目录或者2017年继续有效的规范性文件的原文。”钟祥市人民政府于2018年1月19日通过ＺＸ7×××＠163.ｃｏｍ邮箱向冯睿洋的电子邮箱ahoneypeach@out.look.com发送邮件进行了答复，邮件内容为：关于继续有效的规范性文件，目录已发送给你；至于具体文件内容，如你因自身生产、生活、科研等特殊需要，可依照法定程序提出申请。
另查明，2018年2月，被告钟祥市人民政府已向原告冯睿洋提供了《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件的纸质档复印件。
本院认为，关于原被告的诉讼主体资格。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告”。原告冯睿洋认为被告钟祥市人民政府不依法履行主动公开政府信息的义务，已经通过电文数据的形式先向被告申请获取相关政府信息，钟祥市人民政府通过电子邮件进行了回复，而原告冯睿洋对答复不服，据此规定冯睿洋可以向法院提起行政诉讼，故冯睿洋具有原告诉讼主体资格，钟祥市人民政府是本案适格被告。至于钟祥市人民政府辩称，冯睿洋申请信息公开的方式不符合《钟祥市人民政府信息公开指南》规定的直接提交、邮寄、传真这三种形式，应视为冯睿洋没有正式提出申请，故钟祥市人民政府没有公开义务。但《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定，向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）。冯睿洋经过荆门市人民政府网站平台的入口向钟祥市人民政府申请信息公开属于数据电文形式，应视为冯睿洋已经提出了书面的信息公开申请，况且钟祥市人民政府也通过电子邮件进行了回复，故钟祥市人民政府的该辩称理由不能成立。
关于钟祥市人民政府是否履行了信息公开的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录或者保存的信息。”第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件。”。本案所涉信息《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号文件，《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件，应属于规范性文件，涉及公民、法人或其他组织切身利益，属于政府应主动公开的政府信息。庭审中，钟祥市人民政府辩称，《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号文件是内部指导性文件，不属于规范性文件，不需要对外公开故未对外公开的理由不能成立。故应认定钟祥市人民政府未履行主动公开《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号文件信息的法定职责违法。另一项信息《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件，被告称其已公开该信息，但未提交证据证明其已公开该项信息，据此认定被告未履行主动公开《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件信息的法定职责违法。关于冯睿洋提出的第三项信息即继续有效的规范性文件目录或者继续有效的规范性文件原文，需要行政机关对相应的政府信息进行搜集汇总并分析整理，不属于被告应主动公开信息的范围。
本案所涉信息《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号文件，《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件，属于钟祥市人民政府应主动公开的信息，其未依法主动公开，本院责令被告在二十日内向社会公众公开。因向社会公众公开与向原告个人公开不能等同，本院责令被告履行向社会公众公开的法定职责后，被告已无向原告个人公开的必要。对于原告要求被告向其个人公开上述两项信息的诉讼请求，予以驳回。
关于原告申请被告公开继续有效的规范性文件目录，就其请求而言，其申请的内容并不明确，但被告仍通过电子邮件对原告进行了答复，并提供了截止2016年12月31日前继续有效的规范性文件目录，应视为被告已向原告提供了该项信息，冯睿洋认为被告的答复不符合其要求，被告仅提供了2016年以前的内容，没有2017年发布的规范性文件的理由不能成立。故原告要求被告向其公开2017年继续有效的规范性文件目录或者2017年继续有效的规范性文件原文的诉讼请求应予驳回。
综上，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第九条、第十条、第二十六条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条、第四条、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十二条之规定，判决如下：
一、被告钟祥市人民政府未履行主动公开《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号文件，《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件信息的法定职责违法；
二、责令被告钟祥市人民政府于本判决生效之日起二十日内向社会公众公开《关于印发钟祥市不动产登记若干问题处理办法（试行）通知》钟政办发（2016）33号文件，《关于在全市开展农村宅基地使用权及集体建设用地使用权确权登记的通告》钟政发（2013）21号文件信息；
三、驳回原告冯睿洋的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯睿洋负担10元，被告钟祥市人民政府负担40元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 苏 华
审判员 向 芬
审判员 董菁菁
二〇一八年六月十五日
书记员 曾 靖