贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行初265号
原告姚成方
原告安国樑
原告梁大永
委托代理人黄文江。
委托代理人余汛。
被告湄潭县人民政府。
法定代表人李勰。
委托代理人唐娜。
委托代理人梁富强。
原告姚成方、安国樑、梁大永因要求确认被告湄潭县人民政府实施的行政强制行为（铲除紫荆花树苗）违法，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭审理本案，原告姚成方、安国樑、梁大永及其委托代理人余汛；被告委托代理人唐娜、梁富强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告姚成方、安国樑、梁大永诉称：2014年10月，原告与和同村聂永祥等7户签订了土地租赁合同，租赁土地19.1亩用以种植草莓。因所租赁的土地地势高低不定，低洼地不适合种植草莓，于是原告三人经协商准备种植紫荆。在种植紫荆之前，原告让出租土地的农户向村委会了解，得到的回复是可以种植。于是原告以每株10元的价格购买了60000株紫荆，并聘请数名工人种植紫荆，一年后，大部分紫荆直径在20mm左右。2015年6月，湄潭县政府启动桃花江湿地综合开发项目建设，原告租赁的土地在征收范围内，但被告作出对原告种植苗木一律不予补偿的决定，理由是政府在2010年即已经发出了区域内停止建设和树木栽种的公告。2015年6月，被告在未向原告送达任何手续，也未通知原告到场的情况下，将原告的紫金树全部铲除。2016年11月3日，原告向凤冈县人民法院提起诉讼，因黄家坝镇人民政府在案件审理中被撤销，变更为黄家坝街道办事处，且黄家坝街道办事处同意案外协调，原告遂于2016年12月15日撤诉。此后，原告多次与黄家坝街道办事处协商赔偿事项，均未达成一致。原告认为被告的强制行为程序严重违法，损害了原告的合法利益，请求确认被告铲除原告紫金花树苗的行为违法。
原告向本院提交的证据有：
1、原告姚成方、安国樑、梁大永三人之间于2014年10月10日签订的《合伙协议》。证明：1、原告三人各出资30万元购买紫金花苗木6万株以及对工人工资、土地租金，其他费用的支出等约定。2、三原告主体资格适格。
2、原告姚成方与土地出租方聂永祥、鄢龙武等11人于2014年10月18日签订的《土地租赁合同》。证明：原告租用土地种植6万株紫金花苗木。
3、原告姚成方租赁黄家坝合同水的土地栽紫金花树苗农户名单。证明：原告承租彭显国等7户农户的土地共计19.1亩，用来种植紫金花苗木并经7户农户签字人可的出租土地总亩数。
4、原告姚成方和卖方胡明兴于2014年10月20日签订的《紫荆花苗木订购合同》以及卖方胡明兴出示的2张《收条》。证明：1、《紫荆花苗木订购合同》证明了原告向卖方胡明兴采购了紫金花苗木6万株，每株10元以及约定的其他事项等；2、两张《收条》证明了卖方收到了原告姚成方10万元的订金以及尾款50万元，购买紫金花苗木合计金额为60万元。
5、原告姚成方发放的《民工工资名单》。证明：原告姚成方聘用鄢明珍等27位民工栽培紫金花苗木以及经27位聘用民工签字认可的工资发放事实。
6、拍摄的紫金花苗木照片。证明：紫金花苗木已成林木，最大直径为20mm。
7、原告姚成方的《情况说明》。证明：1、原告栽种的紫金花树被黄家坝政府侵犯的事实；2、原告去村委会找相关领导反映，未得到解决；3、经21个村民签字认可的上述1、2项的事实；4、原告响应了被告的号召，未继续实施栽种的行为。
8、湄潭县黄家坝镇人民政府于2016年5月17日作出的黄府复【2016】13号文件。证明：被告黄家坝政府铲除原告紫金花树木的侵权行为以及被告不予原告赔偿的答复。
9、被告侵权后拍摄的照片。证明：被告侵权后修建了数栋房屋以及其他相关设施。
10、凤冈县人民法院的行政裁定书。证明：原告向凤冈县人民法院起诉，因被告主体资格不适格而撤诉的事实。
被告湄潭县人民政府答辩称：一、原告租赁土地的范围早在2010年8月即已经确定为工业园区，在规划区内禁止栽种树木等长效作物，并发出了公告。原告在2014年租地种植草莓，但原告实际栽种了苗木，村委会多次制止了其种植苗木的行为，但原告不听劝阻，仍抢栽抢种。二、被告已经依法向原告送达了限期自行搬离通知，原告未自行搬离，被告依法对其抢栽抢种的苗木进行清除，程序及实体合法。综上，被告作出强制行为时程序并无不当，实体合法，请求确认被告作出的行政强制行为合法。
被告向本院提交的证据有：
1、2010年8月20日的公告一份。证明：总体规划面积和范围，明确在范围内不能栽种树木，原告的行为属于违反该公告内容，属于抢栽抢种行为。
2、2015年7月21日政府征收决定公告。证明：被告征收合法。
3、2015年6月8日黄家坝政府征收土地公告。证明：被告征收合法。
4、2015年8月20日黄家坝政府向原告送达的自行搬除通知并告知不予补偿的文件送达回执。证明：被告在强制拆除前履行了相关法律义务。
5、2016年12月居委会情况说明。证明：原告栽种行为违法，居委会多次劝阻无效。
6、2017年2月黄家坝政府关于姚成方的调查笔录。证明：原告知晓公告的事实，知道自己的抢栽行为不能得到补偿的事实。同时原告知道征收补偿公告的事实。
经庭前证据交换，原告对被告提供的1号、2号、3号证据真实性、合法性认可，关联性不认可，不能证明被告行政强制的合法性，公告没有在红线内张贴，送达程序没有履行，没有履行告知程序。4号、5号、6号证据的真实性、合法性、关联性不认可，理由是姚成方没有签字，原告方不知情，被告的送达程序缺失，不能证明被告拆除合法。
被告对原告提供的1号、2号、3号、4号、5号证据的真实性认可，对合法性、关联性不认可，理由是租赁协议未明确土地用途，明显违反了政府的公示内容。6号、7号证据真实性认可，对于面积和树苗数不认可。8号、9号、10号证据真实性、合法性认可，关联性不认可，不能证明原告目的。
结合举证质证意见，本院对上述证据作如下认定：对被告提供的1号、2号、3号、4号证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对5号、6号证据不能作为证明被诉行为合法的证据，理由是该两份证据产生于行政行为之后。对原告提供的证据的真实性予以确认。
经审理查明，2014年10月10日，原告姚成方、安国樑、梁大永三成签订书面协议，约定：三人分别出资30万元，“购买紫金花苗木陆万株及工人工资、土地租金和其他费用的支付，具体由姚成方全权负责”。
2014年10月18日，姚成方分别与湄潭县黄家坝街道办事处（原黄家坝镇）和同村村民鄢龙武等11人签订《土地租赁合同》，约定：姚成方租赁村民的土地期限为5年，如果在租用期间政府征收或征用土地，土地补偿费归村民，地上附着物或青苗补偿归姚成方。
2014年10月20日，姚成方与胡明兴签订《紫金花苗木订购合同》，约定姚成方以每株10元价格向胡明兴购买60000株紫金花苗。胡明兴于2014年10月20日向姚成方出具收到苗木订金10万元的收条；于2014年10月28日向姚成方出具收到苗木尾款50万元的收条。姚成方以每天100元报酬，雇佣了鄢明珍等27人为其种植紫金花苗。
2015年6月8日，原湄潭县黄家坝镇人民政府发布黄府告字2015（01）号《拟征收土地公告》，明确：拟征收黄家坝镇和同村集体土地，用于湄潭县桃花江湿地开发综合项目……地上附着物……以项目征收征用土地公告发布日期为界，栽植时间不足1年的，只支付部分搬迁费；栽植时间超过1年的，依法分类进行补偿……抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
2017年7月21日，湄潭人民政府政府作出《征收决定公告》，明确因湄潭县桃花江湿地开发综合开发项目建设，征收项目红线范围内的集体土地及地上附着物。
2015年8月20日，原黄家坝镇人民政府作出《通知》，通知姚成方：你栽种在湿地公园规划区的树木，是2010年8月30日县人民政府发布禁止在工业园区内抢种林木的公告后栽种的，属于抢栽抢种行为，现通知你务必在2015年8月30日前自行搬出不误，否则，一切责任自负。该份通知的《送达回证》上载明受送达人为姚成方，受送达人签名或盖章栏记载“拒收”，送达人栏为刘宇、郑传波，填发人栏签署了“李光银，2015.8.20”字样；经庭审核实，刘宇为原黄家坝镇政府工作人员，郑传波系和同村村支书，李光银系原黄家坝镇政府办公室主任。
另查明，庭审中，原、被告对于原告涉诉紫荆花苗木系由原黄家坝镇人民政府强制移除的事实没有异议，但对强制移除的时间，各方意见不一致：其中原告在诉讼状中称系2015年6月，在其提交的《情况说明》中称系2015年10月16日夜间；被告当庭陈述系在2015年8月27日移除。各方均未提出证据证明自己关于强制移除时间的主张。
黄家坝镇人民政府强制移除原告种植的紫荆花苗木后，未将苗木交给原告，现亦不明确该批苗木的去向。
再查明，2010年8月30日，湄潭县人民政府作出《湄潭县人民政府公告》，明确：自公告之日起（湄潭绿色食品工业园区）规划区内不得栽种树木等长效作物。
本院认为：首先，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制行为分为行政强制措施和行政强制执行两种，其中行政强制措施的程序规定系《中华人民共和国行政强制法》第十八条，行政强制执行的程序规定系《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条。本案中，原湄潭县黄家坝人民政府在强制移除涉案紫金花苗木前，仅向姚成方下达了8月30日前自行搬出的通知，未履行相关行政强制法定程序。原湄潭县黄家坝镇人民政府所实施的强制移除苗木行为既不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定的行政强制措施实施程序，也不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、三十八条规定的强制执行实施程序。并且，按照湄潭县人民政府自认的强制拆除时间为2015年8月27日，也违背了其通知中限姚成方2015年8月30日前自行搬出的期限。因此，原湄潭县黄家坝人民政府强制移除涉案苗木的行为程序违法。
第二，在对行政相对人的财产采取行政强制措施时，行政机关应当采取合理的措施，对行政相对人的合法财产予以保存保全，避免扩大损失。本案中，无论姚成方等人的行为是否构成抢栽抢种，其对涉案的紫荆花苗木的所有权是合法的；被告在执行过程中可以对被移除的紫荆花进行清点移交或采取其他合理方式的处理，而被告未将苗木移交给原告，且现已不能明确涉案的紫荆花苗木去向，其行为明显不当，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定。
因黄家坝镇人民政府行政建制被撤销后，设立了湄潭县人民政府黄家坝街道办事处，而街道办事处不具备独立的法人资格，故应由湄潭县人民政府承担相应的法律责任。
综上，原黄家坝镇人民政府实施的强制移除原告种植的紫荆花树苗的行为程序违法，明显不当。但该强制行为不具备可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告湄潭县人民政府强制移除姚成方、安国樑、梁大永紫荆花苗木的行为违法。
案件受理费50元，由被告湄潭县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 方 兵
审 判 员 李永华
人民陪审员 孙福安
二〇一七年九月二十二日
书 记 员 陈 博