浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0602行初00151号
原告娄锦洪，男，1969年8月3日出生，汉族，户籍地绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。
被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府，住所地绍兴市越城区灵芝镇小观村。
法定代表人王徐彪，镇长。
委托代理人（特别授权代理）沈绍明，系被告工作人员。
委托代理人（特别授权代理）史红江，浙江近远律师事务所律师。
原告娄锦洪与被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府行政强制一案，原告于2016年7月14日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月12日公开开庭审理了本案。原告娄锦洪、被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府的委托代理人沈绍明、史红江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉争的行政行为：被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府于2016年3月3日对原告作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》，认定原告“违章加层”。2016年3月25日，被告组织人员将原告在修建房屋时二楼加高部分的违法建筑强制拆除。
原告娄锦洪诉称，原告拥有合法继承而来的位于绍兴市越城区灵芝镇五峰村集体土地使用面积为45.60平方米的二层楼房一间。因该房年久失修成了危房，故原告于2016年3月11日前进行了修建。在修建期间，被告于2016年3月3日确认原告修建的楼房系“违章加层”，要求原告于2016年3月24日前自行拆除，否则将于同月25日予以强制拆除。2016年3月25日，在事前没有给出事实和送达相关文书及强制执法程序明显不到位的情况下，被告组织人员将原告二楼顶层部分的房屋强制拆除，系违法侵权行为，故起诉请求法院撤销被告于2016年3月3日作出的“违章加层”处理，确认被告强制拆除原告祖传老房的行为违法；本案诉讼费由被告承担。
原告娄锦洪向法院提交并在庭审中出示的证据如下：
1、绍集建（犭央犭茶湖）字第5450号集体土地建设用地使
用证一份，载明土地使用者为娄荣信，地址齐贤镇五峰村，图号4-5-2，地号364号，用地面积（其中建筑占地）45.60平方米，用途住宅的事实；
2、多名五峰村村民集体出具的证明二份，拟证明涉案老屋北檐口的高度有5.20米左右，原告按旧房原貌修缮的祖传危房北檐口的高度也不到5.20米的事实；
3、遗赠抚养（农村分家）协议书一份，证明涉案房屋系原告从父母名下的房产分家析产所得；
4、绍兴市国土资源局不动产登记档案查询证明二份，证明涉案房屋系楼房一间，由原告父亲娄荣信登记、由原告一直使用的事实；
5、照片五张，证明涉案房屋修缮前老房现状及被强制拆除后的状况；
6、灵芝镇人民政府信访处理意见，证明原告就被告强制拆除涉案房屋一事于2016年3月28日向越城区信访局信访，被告经调查后于2016年5月17日书面向原告答复的事实；
7、中华人民共和国住房和城乡建设部与中华人民共和国质量监督检验检疫局联合发布的《住宅设计规范》规定，住宅层高宜为2.80米，证明原告修缮后的二楼总高度没有超过5.20米、符合《住宅设计规范》规定的层高的事实。
被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府辩称，2016年3月1日，被告接到群众举报，原告擅自改变房屋层高进行建设，被告经调查后认为，根据《浙江省城乡规划条例》规定，原告系违法建设。经口头劝阻无效后，遂于2016年3月3日作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》，要求原告停止违法行为并于2016年3月6日前自行拆除违法建设。因原告逾期未拆，被告于2016年3月25日组织人员对原告擅自加高部分建筑予以强制拆除，该行政行为符合《浙江省城乡规划条例》和《浙江省违法建筑处置规定》的规定。据此，要求驳回原告的诉讼请求。
被告灵芝镇人民政府向法院提交的证据如下：
1、现场照片6张，证明涉案房屋原来的层高、原告违法建设状况以及被强制拆除后的现状；
2、《责令停止违法行为限期拆除告知书》、告知笔录及现场照片1张，证明被告于2016年3月3日向原告送达《责令停止违法行为限期拆除告知书》，但原告拒绝签收的事实。该告知书认定原告在越城区灵芝镇五峰村地段存在“违章加层”的行为。
被告灵芝镇人民政府同时确认其作出行政行为的法规依据：
《浙江省城乡规划条例》第四十一条、第六十条《浙江省违法建筑处置规定》第六条。
经庭审质证，双方当事人对证据的质证意见如下：
原告证据1，被告对证据的真实性无异议。原告证据2，被告对证据的真实性不清楚，而且从被告方拍摄的老屋照片可以看出，老屋翻修以前的房屋高度是低于邻居房屋高度的，加层后的房屋高度是超过邻居房屋高度的。原告证据3，被告质证后认为对证据的真实性不清楚。原告证据4，被告质证后认为，对证据真实性无异议。原告证据5，被告对原告修建房屋前的现状不清楚，但对强制拆除后的四张照片所反映的状况没有异议。原告证据6，被告没有异议。原告证据7，被告对规范的真实性没有异议，但认为与本案无关。
被告证据1，原告质证后认为对反映老房子层高的一张照片有异议，涉案房屋本来就是二层楼房，在1992、1993年因台风原因，包括邻居在内的房屋都倒塌了，原告为此作了抢修性的补救措施，当时因为经济原因随便立了一堵墙。因原告修缮在先，故原告房屋高度低于邻居的房屋。被告证据2，原告质证后认为，之所以没有签收《责令停止违法行为限期拆除告知书》，是因为被告认为原告“违章加层”，而原告认为其并没有“违章加层”，故拒收，其余无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据1，本院对证据的真实性予以确认。原告证据2、本院认为该证据不符合证据的形式要件，不予采信。原告证据3，能证明原告与涉案房屋有利害关系的事实，本院予以确认。原告证据4，本院对证据的真实性予以确认，该证据能证明涉案房屋系楼房的事实。原告证据5，本院认为，该证据能证明涉案老屋修建前老房破损现状及被强制拆除后的状况，但无法证明老屋原有的高度是多少。原告证据6，证明原告因涉案房屋被强制拆除向越城区信访后，被告经调查后予以书面答复的事实。原告证据7，系部门规章，且与本案缺乏关联性。
被告证据1，能证明涉案房屋破损后留下来的层高印记、原告违法建设现状以及强制拆除后的状况，该证据本院予以采纳。被告证据2，能证明被告向原告送达《责令停止违法行为限期拆除告知书》时，原告拒收的事实，被告在该告知书中确认原告在越城区灵芝镇五峰村地段存在“违章加层”行为的事实，该证据本院予以采纳。
经审理查明，原告娄锦洪通过继承析产拥有位于绍兴市越城区灵芝镇五峰村在其父娄荣信名下的集体土地使用面积为45.60平方米的二层楼房一间，原告在未办理相关建设施工许可手续的情况下，于2016年3月11日前对该房进行了修建。在修建期间，被告于2016年3月1日接到群众举报，举报原告擅自改变原房屋层高进行建设。被告立即派员调查，并认定原告存在违法建设行为。在口头劝说无效的情况下，于同月3日作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》，该告知书认定原告在越城区灵芝镇五峰村地段存在“违章加层”的行为，并向原告进行送达，要求原告于2016年3月6日前自行拆除违法建设，如原告对上述决定有意见，原告有权申辩，向有关部门反映，有权提起诉讼，逾期不拆除，不申请帮助拆除，将启动强制拆除程序。原告因不认可“违章加层”而拒收该告知书，并将涉案房屋修建完毕。2016年3月25日，被告组织人员对涉案房屋二楼原告擅自加高部分的建筑予以强制拆除。2016年3月28日，原告向绍兴市越城区信访局反映涉案房屋二楼部分建筑被强制拆除问题，被告作出了相应的书面答复。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。涉案房屋所使用的集体土地虽系原告父亲名下，但根据原告家庭内部“遗赠抚养（农村分家）协议书”约定，原告已分得涉案房屋并一直归原告使用，该事实也被原告村委所证实。且被告作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》的对象也是原告，故可认定原告与被告的涉案行政行为有法律上的利害关系，娄锦洪可以作为本案的适格原告。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“。乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作”，故被告具有认定、处置本辖区内违法建设的行政职权。
《浙江省城乡规划条例》第四十一条规定：“建设单位和个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可的许可内容进行建设”，第六十条规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正”。虽然原告自述涉案楼房破损维修需办理施工许可审批手续的情况事先不知情，但原告未办理相关施工许可即进行房屋修建的事实是清楚的。本案的关键焦点是原告在修建涉案楼房时是否存在超过老房原有的建筑高度问题。根据双方当事人当庭陈述及举证，尚无法证明原告主张的涉案老房原有建筑高度是多少的事实。现唯一能证明涉案老房建筑高度的证据是被告拍摄并提供的原告在修缮涉案老房前拍下的一张照片，该照片可以确认涉案老房二层楼部分破损后与其相邻楼房西墙留下的老房建筑高度痕迹，是目前唯一能够证明涉案老房原有的建筑高度。鉴于原告修建后的涉案房屋的建筑高度不但超过了与其相邻楼房西墙留下的建筑高度的痕迹，而且超过了与其相邻楼房的高度。故被告认定原告在修建涉案老房时存在超过原房屋建筑高度的事实并无不当，现被告将原告超高部分的建筑拆除至与之相邻楼房的高度比较符合本案实际及本地农村习俗。关于对被告在《责令停止违法行为限期拆除告知书》中确认原告存在“违章加层”的行政行为性质认定问题。对房屋“违章加层”字义的狭义理解应为违反规定对房屋增加了整整一层建设。但从被告提交的行政诉讼答辩状中已经作了清楚的说明，是根据群众举报原告擅自改变房屋层高进行建设，被告经调查后依法对原告擅自加高部分建筑予以强制拆除，且为原、被告所提供的证据所证实，实际上被告并没有将原告修建的整层二层楼拆除，而是将二层楼超高部分进行了强制拆除，故应认定为被告在作出上述告知书时在文字表述上不能准确体现原告违法建设的事实，本院特予指正。但该情形属于行政行为中的瑕疵，该瑕疵对原告违法超层高修建房屋的事实与被告作出原告存在违法建设行政行为的合法性并不产生影响，从有利于国家能有效管理社会和节约行政成本角度考虑，该瑕疵不能成为撤销该行政行为的理由。故原告要求撤销被告于2016年3月3日作出的“违章加层”决定的理由不成立，本院不予支持。
对被告作出的《责令停止违法行为限期拆除告知书》的行政行为性质认识问题。虽然《责令停止违法行为限期拆除告知书》的性质在本案行政程序中并不等同于拆除违法建设的“行政决定”、并不是一种行政处罚行为。但由于《责令停止违法行为限期拆除告知书》已对原告权利义务产生重大实质影响，故本案的《责令停止违法行为限期拆除告知书》已等同于“行政决定”，表现的是一种行政处罚行为，此时做出的《限期自行拆除通知书》应严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定送达行政相对人并告知权利救济途径。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第四十四条以及《浙江省违法建筑处置规定》第十四条的规定，对违法的建筑物等需要强制拆除的，行政机关应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。被上诉人在拆除涉案房屋前，虽然制作了《责令停止违法行为限期拆除告知书》，但《责令停止违法行为限期拆除告知书》上未告知当事人依法享有的申请行政复议的权利或申请行政复议和提起行政诉讼的期限。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行政行为之日起六十日内申请行政复议或应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出行政诉讼，而被告于2016年3月3日作出《责令停止违法行为限期拆除告知书》后，在2016年3月25日即实施了强制拆除，期间仅隔了22天的时间，未能充分给予原告提起行政复议或行政诉讼的合理期限，剥夺了原告进行救济的权利。因此，被告强制拆除涉案房屋超高部分建筑的具体行政行为不符合上述法律、法规的规定，属程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，应予以撤销。但由于被诉具体行政行为已经履行完毕，已不具有可撤销的内容，应予确认违法。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府于2016年3月25日强制拆除原告位于绍兴市越城区灵芝镇五峰村涉案房屋超高部分建筑的行政行为违法。
二、驳回原告的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府负担
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王 棣
审 判 员 赵志明
人民陪审员 高维英
二〇一六年九月三十日
书 记 员 胡 萍
附页：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《中华人民共和国行政复议法》第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯
其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
3、《浙江省违法建筑处置规定》
第十四条城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不成立而不予采纳的，应当说明理由。
违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。