陕西省吴堡县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）吴堡刑初字第00016号
公诉机关吴堡县人民检察院。
被告人宋某甲，男，1961年3月12日出生，汉族，大专文化，中共党员。2015年2月15日因涉嫌犯玩忽职守罪被吴堡县人民检察院取保候审。2015年4月13日被吴堡县人民法院取保候审。
被告人宋某乙，男，1971年3月4日出生。2015年2月15日因涉嫌犯玩忽职守罪被吴堡县人民检察院刑事拘留，同年2月16日被取保候审。2015年4月13日被吴堡县人民法院取保候审。
吴堡县人民检察院指控，2014年9月1日，吴堡县城建监察队巡查人员在巡查中发现王某某（吴堡县宋家川镇东车家塔村村民）在宋家川镇氮肥厂铁路桥下廉租房旁进行地基修建。经查，王某某在该处修建没有任何土地、规划手续。2014年9月1日，吴堡县城建监察队对该违法修建进行立案调查，在队长被告人宋某甲的指示下向王某某发了停工警告通知书。此后，被告人宋某甲、宋某乙带领监察人员对该违法修建进行了几次检查，监察队人员只是口头要求王某某停工或下发停工警告通知书，未采取其他有效措施阻止施工，致使王某某仍未停工。2014年9月12日，吴堡县城建监察队对该处违法建筑进行了现场勘测，此时该违法建筑第三层已完工，第四层正在修建。在此期间，附近居民刘某某、宋某丙等人以其住宅采光受影响为由，多次向县委、县政府、住房和城乡建设局（以下简称住建局）及城建监察队反映情况。2014年9月15日，监察队向王某某下发了行政处罚决定书，责令王某某自行拆除违法建筑，缴纳罚款33600元。2014年9月18日，监察队向王某某下发了强制拆除通知书。2014年9月19日，吴堡县多部门联合执法将该违法建筑强制停工，此后王某某再未进行施工。2014年12月，该违法建筑依法拆除。经吴堡县价格认证中心对该违法建筑成本的价格进行鉴定，总造价为440773.85元。
上述事实，公诉机关提供的证据有被告人供述、证人证言、书证等。据此，公诉机关认为被告人宋某甲、宋某乙的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七之规定，构成玩忽职守罪，请求依法惩处。
被告人宋某甲辩称，城建监察队是受住建局的委托进行执法。执法中的工作流程是：发现违法修建后立案，并下发警告通知书，警告一两次不听的，报告主管领导下发行政处罚决定书，仍不听的，下发强制拆除通知书，最后报告政府。根据住建局分工，王某某违法修建所属片区属监察队宋某乙分管。他所在城建监察队没有强制执行权，遇有违法修建当事人要抢修强建，他们只能采取口头与书面警告。2014年8月29日，城建监察队在巡查中发现王某某违章修建地基后，分别于2014年9月1日、10日、12日、17日、18日向其下发了警告通知书，于2014年9月15日向其下发了行政处罚决定书，于2014年9月18日向其下发了强制拆除通知书。他认为在王某某违章修建的执法过程中已经尽到了一定的责任，故不构成玩忽职守罪。
被告人宋某乙辩称，首先，王某某没有土地证进行违法修建，属于违反土地法，违反土地法应由土地局执法，住建局协助配合，所以他们已尽到了职责；其次，渎职必须是损害了当事人的合法权利，王某某的行为属于违法修建，其损失也是违法的；最后，城建监察队不是独立的执行主体，监察队的每次行动都要受住建局的委托，住建局委托监察队的是规划法这部分。对王某某违法修建的执法过程中，他们收缴过建筑工具、查封过施工现场，每次执法都向领导汇报，虽然没有起到效果，但是他们尽到了职责，故不构成玩忽职守罪。
经审理查明，吴堡县城市建设监察队（简称城建监察队）是受吴堡县住建局的委托，在吴堡县城区规划范围内，查处违反城市规划的违法行为的单位，被告人宋某甲系队长，被告人宋某乙系副队长。2014年9月1日，吴堡县城建监察队在巡视检查时发现王某某在无任何土地、规划手续的情况下，在吴堡县宋家川镇电厂铁路桥下廉租房旁进行地基修建，吴堡县城建监察队对该违章修建行为立案调查，由队长被告人宋某甲、副队长被告人宋某乙带队执法，分别于2014年9月1日、10日、12日、17日、18日向王某某下发了警告通知书，要求王某某立即停工，但一直未能制止修建。2014年9月15日，监察队向王某某下发了行政处罚决定书，要求王某某自行拆除违法建筑实物，交纳罚款人民币33600元。2014年9月18日，监察队向王某某下发了强制拆除通知书，责令王某某于2014年9月25日前自行无偿拆除违法建筑实物。可王某某不但未拆除违法建筑物，反而仍在继续修建。此时，二被告人在采取上述手段不能阻止违法修建行为时，未按执法程序申请政府强制拆除，导致违法建筑修到四层。修建期间，附近居民以影响采光为由多次向有关部门反映情况。2014年9月19日，吴堡县政府组织多部门联合将该违法建筑强制停工。因该违法建筑属于无法消除对规划影响的违法建筑，故政府组织相关部门人员于2014年12月将该违章建筑强制拆除。经吴堡县价格认证中心对该违章建筑成本的价格进行鉴定，总造价为440773.85元。
上述事实，有以下证据予以证实：
1、户籍证明，证明被告人宋某甲、宋某乙已达到应负刑事责任年龄。
2、任职通知、申请报告，证明宋某甲为城建监察队队长，宋某乙为城建监察队副队长。
3、行政执法委托书，证明城建监察队受吴堡县住建局委托，行使城建监察职责。
4、吴堡县城建监察队行政执法卷宗，证明王某某的违章建筑行为及监察队所采取的执法措施。
5、违法建筑现场检查笔录及现场照片。
6、上访群众刘某某、宋某丙询问笔录及上访材料。
7、违法建筑拆除后的照片。
以上三组证据证明，王某某于2014年8月底在吴堡县宋家川镇氮肥厂铁路桥下廉租房旁边违法修建，2014年9月12日，该违法建筑第三层已完工，第四层正在修建之中，因附近部分居民上访，2014年9月19日被强制停工，2014年12月份被拆除。
8、证人王某某证明，他在吴堡县宋家川镇氮肥厂铁路桥下廉租房旁边修建住宅楼，拟建8层，该工程无任何手续。2014年8月底动工，9月初，吴堡县城建监察队宋某甲、宋某乙带队，给他下发了几次停工警告通知书，让他停止修建，下达了行政处罚决定书，要求罚款33600元，并强制切断工程用电，要求停工。但他一直在断断续续修建着，监察队来人他就停工，监察队人走就继续施工。2014年9月19日，吴堡县政府贺县长带队前来强制停工，当时已建起了三层，第四层正在修建。2014年10月下旬，他自行拆除了该违章建筑，但住建局工作人员称拆除不到位。2014年12月，在住建局的监督下，他将违章建筑全部拆除。
9、证人李某某证明，他是个小包工头。2014年8月至9月他承包修建了王某某在氮肥厂铁路桥下廉租房旁边的住宅楼，该工程于2014年8月底开始修建地基时，监察队的工作人员来现场不让修建，要求停工，并下发停工通知书，还强制停过工程用电，王某某要求他们在监察队的人来时就停工，走了继续修建。2014年9月19日，楼房修建到第四层时，县上来人强制停工，最后因手续不全，所修建筑全部拆除。
以上两组证据证明，王某某在无任何手续的情况下违法修建，城建监察队多次到施工现场要求停工，但均未果，至2014年9月19日强制停工前，违法建筑已修至第四层。
10、证人薛某甲（吴堡县住建局局长）证明，吴堡县监察队是县住建局的下设事业单位，受住建局委托行使城市规划监察权，在受托范围内行使行政处罚权。监察队是队长负责，队长是宋某甲，副队长是宋某乙，监察队是由住建局副局长尚某某分管。2014年9月初，监察队在巡查中发现王某某在上述地点违法修建，开始时宋某甲口头向他汇报过，他答复必须依法办理，2014年9月18日，吴堡县政府组织多部门才强制让王某某停工，此时第四层正在修建，后被依法拆除。但在该违章建筑修建到四层之前，监察队工作人员从未向他提出该违建应限期拆除。
11、证人尚某某（吴堡县住建局副局长）证明，2011年至今他在吴堡县住房和城乡建设局任副局长，分管城建监察队和规划。监察队的负责人是队长宋某甲、副队长宋某乙。2014年9月初，宋某甲给他口头汇报，称王某某搞违法修建，他答复按程序办，后来监察队工作人员向王某某下发了行政处罚决定，要求停止违法修建，责令其自行拆除所建违章建筑，但王某某不听制止。2014年9月18日，县上组织多部门将该违建强制停工，此时该违法建筑已修到第四层。2014年12月，该违建被依法拆除。在该违章建筑修建到四层之前，监察队没有向他提出过限期拆除该违建。
以上两组证据证明，监察队是住建局的下设事业单位，受住建局委托行使城市规划监察权，在受托范围内行使行政处罚权。监察队长是宋某甲、副队长宋某乙。二被告人发现王某某的违法建筑后，下发书面停工通知书与处罚决定书得不到有效制止时，并未转变程序，采用申请强制拆除的措施，导致违章修建行为一直在进行。
12、证人薛某乙（监察队工作人员）证明，2014年9月1日，监察队在巡查中发现王某某在宋家川镇氮肥厂铁路桥下廉租房旁边违法修建，由队长宋某甲、副队长宋某乙带队，于当日立案调查并下发了停工警告通知书。9月10日又下发了停工警告通知书，中途还口头警告了几次。9月12日、9月17日、9月18日又下发了停工警告通知书，其中9月12日进行了现场核查，对王某某下发了行政处罚事先告知书、听证告知书。9月15日下达行政处罚决定书，要求缴纳罚款和自行拆除违建，但未能制止。9月19日，政府贺县长带队，县上多部门联合，才制止王某某继续修建。监察队每次检查，要求当事人停工，并下达了几次警告通知书，当事人口头上答应停工，但监察队走后继续修建。因为县上多年的执法环境造成执法不力，所以口头或书面的停工警告不能制止违法修建的继续进行。至于为什么没有采取其他有效措施制止施工，他也说不清楚。
13、证人韦某某（监察队工作人员）证明，监察队执法的主要法律依据是城乡规划法、建筑法、城建监察规定，每天都要巡查，人员由队长、副队长指定。2014年王某某在宋家川镇致富路铁路桥下廉租房旁的一处违建具体承办人是队长宋某甲和副队长宋卫平。
以上两组证据证明，监察队在巡查中发现王某某违法修建后，宋某甲、宋某乙带队，向王某某下达了五次停工警告通知书，其中，9月12日对王某某下发了行政处罚事先告知书、听证告知书，9月15日下达行政处罚决定书，均未制止住王某某继续违章修建，此时，监察队未进一步采取有效措施要求停工，直至9月19日，政府组织多部门去阻止，王某某才停工，此时已修建到第四层。
14、被告人宋某甲供述，他从1996年至今任吴堡县城市建设监察大队队长。2014年9月初，监察队巡查人员发现王某某在吴堡县宋家川镇氮肥厂铁路桥下廉租房旁边有一处违法修建，他队于2014年9月1日立案调查，他与副队长宋某乙多次带队，于9月1日、10日、12日、17日、18日向王某某下发责令停工警告通知书，于2014年9月15日下达行政处罚决定书，要求自行拆除违法建筑，并罚款33600元，于2014年9月18日下发强制拆除通知书。2014年9月17日，他队随住建局副局长尚某某对施工现场进行检查时，发现王某某并未自行拆除违法建筑，遂查封了施工现场，并没收了部分工具，并再次下发责令停工警告通知书，随后他口头向局长薛某甲汇报了情况。但这些措施并不能阻止王某某继续修建。附近居民害怕影响采光，多次向住建局和县委县政府反映情况，在县政府的重视下，2014年9月19日，由主管县长贺建湘带队，组织土地局、公安局、法院等部门去现场阻止了违法修建行为。
15、被告人宋某乙供述，他任吴堡县城建监察队副队长，日常巡查和执法是每天一次，巡查人员由队长宋某甲随机安排，巡查人员发现的问题向宋某甲汇报，如需进一步采取措施的，宋某甲与局里的领导沟通。2014年9月初，他队的巡查人员在巡查中发现王某某在致富路氮肥厂铁路桥下廉租房旁边搞修建，当时王某某说修的是廉租房的车库，宋某甲遂去住建局汇报情况并查询，从住建局了解到该廉租房并没有车库。于是宋某甲让他先下达停工警告通知书，后续又下达了几次停工警告通知书，直到2014年9月19日，贺县长带队联合县上几个部门，将该工程强制停工了。强制停工时该违建第三层封项，第四层正在建设中。期间，除了下达警告通知书，还带电力局的工作人员断过一次电，没收过电缆。对于违建拒不停工时，应查封施工现场，收缴施工设备，仍不停止建设的，上报主管部门决定，他向队长建议过此措施，但没有接到领导安排。下发停工警告通知书后王某某仍在继续修建，该情况他向队长如实详细地反映过，他的职责是协助队长开展工作，执行队长的指示，对下一步如何处理，他没有追问过，也没有建议过，他认为这不是他管辖的范围。对于该违建被鉴定损失40万余元，他认为他没有责任，因为他都是在队长的指示下工作，队长安排的工作他都做了。
以上两组证据证明，二被告人明知其采取的措施不力，但未按法律规定的程序申请强制拆除，导致四层违法建筑物被全部拆除，造成经济损失40万余元的严重后果。
16、鉴定意见，证明违章建筑物被拆除，造成经济损失44万余元。
上述证据，经庭审举证、质证，证据来源合法，内容真实，证据间相互印证，能够证明案件事实，可以作为本案的定案依据。
本院认为，被告人宋某甲、宋某乙身为国家机关工作人员，在行政执法过程中，发现他人违章修建后，未认真履行工作职责，未采取有效措施制止他人违章修建行为，致附近居民多次上访，违章建筑拆除，造成经济损失440773.85元与恶劣的社会影响，其行为已构成玩忽职守罪，依法应予惩处。鉴于二被告人在工作中多次发出警告通知书，说明履行了部分职责，造成违章建筑被拆除，经济损失40万余元，与违章修建人自身的抢修抢建行为也有一定的因果关系，故认定二被告人的犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。二被告人辩称，其已经履行了职责，不构成犯罪。经查，二被告人在工作过程中，发现违章修建行为时，在发出书面警告书不能制止违法行为时，仍停留在继续发警告通知书、处罚决定书的阶段，未及时申请政府采取强制拆除措施，该行为与之后建筑物被拆除，造成经济损失40万余元有直接的因果关系，故二被告人无罪的辩解意见不予采信。被告人宋某乙所持该违章修建的执法主体是吴堡县土地局之理由，与《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定内容相悖，该辩解理由不能成立。综上，为了维护国家机关的正常工作秩序，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人宋某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人宋某乙犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省榆林市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 王明海
审 判 员 李淑媛
人民陪审员 宋艳琴
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 薛 娟