甘肃省平凉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘08行初6号
原告宁县新宁镇高山堡村村民委员会。住所地:宁县新宁镇高山堡村。
负责人王建辉，该村村委会主任。
委托代理人邱宪东，甘肃北斗律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人石改平，男，汉族，生于1964年9月17日，甘肃省宁县人，农民,住宁县新宁镇高山堡村*组。代理权限为一般代理。
被告宁县人民政府。住所地：宁县新宁镇人民路*号。
法定代表人ＸＸ飞，该县县长。
委托代理人王天军，宁县林业派出所教导员。代理权限为一般代理。
委托代理人南建平，甘肃通联律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告宁县新宁镇高山堡村村民委员会因诉宁县人民政府林业管理行政确认一案向本院提起诉讼，本院于2016年3月25日立案受理后，于2016年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书，被告在法定举证期限内提交了答辩状及作出行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2016年7月7日公开开庭审理了本案，原告宁县新宁镇高山堡村村民委员会负责人王建辉及其委托代理人邱宪东、石改平,被告宁县人民政府出庭负责人无正当理由未到庭，委托代理人王天军、南建平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告宁县新宁镇高山堡村村民委员会诉称，一、宁县人民政府于2007年8月23日作出的《公益林现场认定协议书》违反法定程序。《公益林现场认定协议书》上无高山堡村村民委员会负责人签字，村民代表的签字为同一人笔迹。《公益林现场认定协议书》作出时，与所涉土地相关的高山堡村下辖的自然村村民代表未到现场确认。宁县人民政府未对《公益林现场认定协议书》进行公示，未对确认为公益林的土地办理退耕还林补偿等相关行政手续。二、《公益林现场认定协议书》事实认定及适用法律均错误。首先，《公益林现场认定协议书》所涉土地的四至界限为：东起阴洼陡崖，西至河滩耕地，南起河滩耕地，北至新宁村地界，并说明所涉土地为高山堡村l小班的土地。宁县人民政府以此作为认定高山堡村其他班组的土地为林地的依据，地勘明显错误。其次，经查宁县国土资源局于2011年10月25日对高山堡村一组、二组作出的《临时用地协议书》及《宁长二级公路长官路口至米桥段土地（包括林地）及青苗丈量登记补登表》可知，《公益林现场认定协议书》所涉土地中有30余亩为国家修建二级公路时用于填埋垃圾的荒地，并非林地。《公益林现场认定协议书》对土地地类的认定存在明显的事实认定错误。最后，该《公益林现场认定协议书》涉及的土地有高山堡村二组村民杨建生、杨建虎、杨建章6.3亩、9.57亩、6亩承包地，如果该三户村民的承包地自2007年己经被认定为公益林地，实际上就存在“退耕还林”及“退耕还林补偿”以及林权证发放问题，但林业局根本没有履行这些法定职责，该“退耕还林”行为与《中华人民共和国农村土地承包法》相冲突，侵犯了农民土地承包权，系明显的行政行为违法。为此，提起诉讼，请求依法确认宁县人民政府于2007年8月23日作出的《公益林现场认定协议书》违法、无效。
被告宁县人民政府辩称：一、原告的诉请己超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回。2007年8月23日宁县林业局、宁县新宁镇人民政府、高山堡村村民委员会、高山堡村民代表现场对林地进行了核查，并签订了公益林现场认定书，高山堡村委会在协议书上盖章，现任村主任当时作为代表也在现场。被确定为公益林后，村委会和村民领取了国家公益林补偿款，说明高山堡村村民委员会已经知悉了行政行为的具体内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告的诉请己经明显超过了起诉期限。二、《公益林现场认定协议书》主体适格、事实清楚、程序合法。l、根据《森林法》的授权，依据国家、省、市的林改政策，《公益林现场认定协议书》是由宁县人民政府负责协调，由宁县林业局组织调查，会同新宁镇人民政府、高山堡村委会，在三方协商、现场确认的同时签订的，以合同的形式确定了各方的权利义务，宁县人民政府对于协议进行了批准和确认，各方参与的行政机关、村民自治组织及个人，均符合相关的法律政策规定，主体适格。2、协议书的内容明确具体，有明确的四至，面积为237亩，林地的权属为集体，类别为重点公益林。权属所有人不得随意采伐，各方的主体都签字确认。三、《公益林现场认定协议书》没有损害原告的合法权益，原告无权提起无效之诉。涉案的林地，在2002年就被定为林地，2004年纳入了补偿范围，2007年在认定时以协议的方式充分尊重原告方的意见，确认为重点公益林，领取国家的公益林补偿款，高山堡村的利益没有受损。
经审理查明，2002年7月12日，宁县人民政府印发《关于批转宁县森林分类区划界定工作方案的通知》，宁县人民政府成立森林分类区划界定工作小组，宁县人民政府组织决策，有关部门积极参与，宁县林业局具体操作，开展森林分类区划界定工作。2007年8月23日，宁县林业局、高山堡村村民委员会、高山堡村村民代表共同现场认定，将高山堡村237亩有林地界定为重点公益林，为水土保持二级林种，林地权属为集体，林木权属为集体。四至界限：东起阴洼陡崖，西至河滩耕地，南起河滩耕地，北至新宁村地界（准确位置见地形图）。宁县林业局、高山堡村行政村委会在公益林现场认定协议书上盖章，宁县人民政府在批准认可单位处盖章。2016年3月25日宁县新宁镇高山堡村村民委员会向本院起诉，请求确认宁县人民政府于2007年8月23日作出的《公益林现场认定协议书》违法、无效。
本院认为，根据国家林业局、财政部《重点公益林区划界定办法》第十三条“在区划界定重点公益林时，地方政府必须本着自愿原则，与林权权利人签订禁止或者限制采伐协议，凡林权权利人不愿意区划为重点公益林的，地方政府要采取妥善措施处理”，第九条“省级林业主管部门会同财政部门统一组织重点公益林的区划界定和申报工作……”，第十条“国家林业局会同财政部对省级申报材料初审合格后，组织专业人员以抽样调查方式进行现地认定核查……”，第十二条“本次区划界定成果作为重点公益林资源基本数据，由国家林业局会同财政部向国务院呈报。国家林业局根据国家生态建设的需要和国民经济的发展情况，分期分批公布。各地人民政府应对已公布的重点公益林及时进行林权证森林类别的变更登记”的规定，认定重点公益林的程序是，先由地方人民政府取得林权权利人的同意，然后由省级林业主管部门会同财政部门统一组织申报，再由国家林业局会同财政部对省级审报材料组织专业人员以抽样调查方式进行现场认定核查，对于省级申报材料不实或问题较大的，限期整改重新申报，整改后仍不符合要求的暂不予以区划界定，只有核查属实的才向国务院呈报，最后由国家林业局分期分批公布而认定为公益林，以该公布认定结果作为林权证森林类别变更登记的依据。结合《甘肃省森林分类区划界定工作实施细则》（试行修订本）“三、森林分类区划界定的原则和要求”之“（五）……对集体所有或农民个人所有的森林或林木，区划界定为公益林（或者要求农民在其拥有使用权的林地上营造公益林）时，必须取得其同意，不得强行区划界定”的规定可见，原告所诉公益林现场认定协议，是被告宁县人民政府为向省级林业主管部门会同财政部门申报公益林数据，通过协议方式取得林权权利人新宁镇高山堡行政村同意将其一定范围林木认定为重点公益林的意思表示。该意思表示只是重点公益林申报、核查、认定过程中的一个基础环节，只有经国家林业局确认并公布才具有确认为重点公益林的法律效果，因而该行为属过程性行政行为，对原告高山堡村在该范围内的林权权利不产生增加义务或减损权利的实际影响。相反，通过原告同意认定的意思表示并经国家林业局公布将一定范围的林木确定为重点公益林，使该村及村民获得国家补贴而受益，无损于原告的利益，原告对该过程性行政行为提起诉讼，不符合行政诉讼起诉条件。
综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款八项之规定，裁定如下：
驳回原告宁县新宁镇高山堡村村民委员的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上述状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 岳学敏
审判员 摆建军
审判员 朱金花
二〇一六年八月二十七日
书记员 胡红奎