江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00196号
上诉人（�审第三人）张大平。
委托代理人张卫东。
被上诉人（原审原告）陈学林。
委托代理人陆剑刚。
被上诉人（原审第三人）南通通如劳务服务有限公司，住所地南通市港闸区幸福街道管园村7组，送达地址为南通市崇川区狼山镇五山新苑34幢205室。
法定代表人佘德梅，经理。
委托代理人陆剑刚。
被上诉人（原审第三人）南通棉麻有限公司，住所地南通市崇川开发区崇川路46号。
法定代表人王志生，董事长。
委托代理人张亚楠，江苏清心律师事务所律师。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
原审被告南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人江航，局长。
委托代理人刘晓梅。
委托代理人倪红军。
上诉人张大平因工伤行政确认一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00059号行政判决向本院提起上诉，本�于2014年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人张大平及其委托代理人张卫东，被上诉人陈学林、南通通如劳务服务有限公司（以下简称通如公司）的法定代表人佘德梅及其共同委托代理人陆剑刚，被上诉人南通棉麻有限公司（以下简称棉麻公司）的委托代理人张亚楠，原审被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）的委托代理人刘晓梅、倪红军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年5月2日始，陈学林招用张大平从事装卸工作，双方未签订劳动合同，陈学林未为张大平办理社会保险。同年5月16日，棉麻公司与通如公司签订了一份《棉浆装卸协议》，约定由通如公司负责装卸棉麻公司中转仓库库房的纸浆，力资费9.5元／吨。在协议书中乙方联系人一栏签有陈学林名字。5月24日下午�陈学林安排张大平到棉麻公司中转仓库从事棉浆装卸工作，因棉浆堆发生倒塌致张大平受伤。经南通市第三人民医院救治诊断为右髋臼骨折、右膝关节内侧半月板后角撕裂、右膝关节前后交叉韧带及内侧副韧带损伤、鼻骨骨折、头皮裂伤、右足舟骨及内踝不全性骨折。
2013年4月11日，张大平以通如公司为用工主体向南通人社局申请工伤认定。南通人社局于同日作出《工伤认定补充材料通知书》，要求张大平补正事实劳动关系的有效证明。此后，张大平向南通市港闸区劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求确认与通如公司之间自2012年5月2日起建立劳动关系。6月17日，南通市港闸区劳动人事争议仲裁委员会作出港劳人仲案字（2013）第151号《仲裁裁决书》，对张大平的申请不予支持。张大平不服该仲裁裁决，向原审法院提起民事诉讼，要求确认与通如公司之间存在劳动关系。10月8日，原审法院作出（2013）港民初字第0530号《民事判决书》，驳回张大平的诉讼请求。11月21日，张大平以陈学林为非法用工主体向南通人社局提出工伤判定申请。11月26日，南通人社局向陈学林、通如公司、棉麻公司作出《工伤判定限期举证告知书》。2014年1月15日，南通人社局作出通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》，以陈学林为非法用工主体判定张大平所受伤害符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（一）项之规定。陈学林不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销南通人社局通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》。
原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。据此，南通人社局具有对辖区内劳动和社会保障行政确认的法定职�。本案的争议在于张大平提起的工伤判定申请是否超过申请期限及南通人社局认定陈学林为非法用工主体并承担用工主体责任有无事实根据和法律依据两个方面。
关于张大平的工伤判定申请是否超过法定期限的问题。首先，张大平提出的申请是两份不同的申请。根据《工伤保险条例》第十八条规定，申请工伤认定以存在劳动关系为前提，以与受伤职工存在劳动关系的合法用人单位为认定对象。江苏省劳动和社会保障厅《关于实施﹤工伤保险条例﹥若干问题的处理意见》第五条规定，申请工伤判定以存在非法用工为基础，以非法用工单位为认定对象。因此，工伤认定申请与赔偿判定申请在基础法律关系方面并不相同，且申请的对象不同，属于两种不同性质的申请。本案中，2013年4月11日张大平以通如公司为对象申请工伤认定，11月21日张大平又以陈学林为非法用工主�向南通人社局申请工伤判定，虽然基础事实相同，但在认定的对象上发生了变化，是两次针对不同对象的申请，显然不能将2013年11月21日的判定申请等同于4月11日的工伤认定申请来看待。
其次，赔偿判定申请同样需在1年时限内提出。根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未在规定的期限内提出工伤认定申请的，受伤害职工个人可以在事故伤害发生之日起1年内提出工伤认定申请。本案中，张大平发生事故伤害在2012年5月24日，2013年4月11日以通如公司为对象申请工伤认定尚在规定的一年申请期限内。江苏省劳动和社会保障厅、江苏省劳动人事争议仲裁委员会《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》第二条规定，非法用工单位或者用人单位未在规定的期限内提出事故伤亡赔偿判定申请的，伤残职工或者死亡职工的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属可以在事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，向统筹地区劳动保障行政部门提出事故伤亡赔偿判定申请。该规范性文件同样规定受伤害职工提出赔偿判定申请应在事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内。因此，张大平2013年11月21日以陈学林为非法用工人向南通人社局提出工伤判定申请，显然超出了规定的1年申请时限。
再次，社会保险行政部门不能以补正材料为由拖延履行职责。《工伤保险条例》第十八条第三款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。受伤职工提出申请时材料不完整的，社会保险行政部门应当要求申请人补正，申请人补正材料后，社会保险行政部门应当正式受理。本案中，南通人社局于2013年4月11日作出《工伤认定补充材料通知》，要求张大平补正有关事实劳动关系的有效证明。此后，张大平分别向南通市港闸区劳动人事争议仲裁委员会、南通市港闸区人民法院申请劳动仲裁和提起民事诉讼，要求确认与通如公司之间自2012年5月2日起建立劳动关系，均未获支持。《最高人民法院行政审判庭﹤关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请求的答复﹥》（（2009）行他字第12号）中明确，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，申请劳动仲裁或提起民事诉讼确认劳动关系不应成为申请期限的中断事由。如果社会保险行政部门一味要求受伤害职工通过仲裁、诉讼程序确认劳动关系，未免有怠于履行职责之嫌。事实上，张大平通过劳动仲裁、民事诉讼途径最终并未能补正存在劳动关系的材料，此意味着张大平并未真正完成补正材料的义务，在申请材料没有变化的情况下南通人社局于2013年11月21日受理了张大平的工伤判定申请，显然通过补正材料这一程序任意扩大了申请期限范围，过于随意。虽然法律法规并未规定补正材料的具体期限，但是应当坚持行政程序合理、正当的原则，否则不仅不能及时有效保护受伤害职工的权益，反而在事实上影响了受伤害职工权益的及时实现。从南通人社局通知补正材料到张大平提出工伤判定申请长达七个多月，而从伤害发生之日至工伤判定申请则长达一年半左右，远远超过了一年的申请期限。通过仲裁或诉讼确定劳动关系表面上看方便受伤害职工维权，事实上却徒增受伤害职工的讼累，反而容易导致延误受伤害职工申请期限。
关于南通人社局认定陈学林为非法用工主体及承担用工主体责任有无事实根据和法律依据的问题。
首先，陈学林不符合法规界定的非法用工主体情形。根据《工伤保险条例》第六十六条、人力资源和社会保障部《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第二条规定，非法用工单位招用的劳动者受到事故伤害或者患职业病的，由非法用工单位承担一次性赔偿责任。同时明确了非法用工单位主要包括以下几类：一是无营业执照的单位；二是未经依法登记、备案的单位；三是被依法吊销营业执照的单位；四是被依法撤销登记、备案的单位。本案中，陈学林属于纯粹提供劳务的自然人个体，与以单位名义招用劳动者对外从事生产经营活动的非法用工单位有着本质区别，陈学林不符合法规界定为非法用工主体的任何一种情形。南通人社局提供的证据亦不能证明陈学林符合上述非法用工主体的其中一种。
其次，陈学林也不符合可以追及于具备用工主体单位承担责任的违法转包、非法分包的情形。根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十四条、《人力资源和社会保障部关于执行﹤工伤保障条例﹥若干问题的意见》第七条规定，承包单位违反法律法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人的，承担连带责任。因此，追及于具备用工主体资格单位承担责任至少应当符合以下条件：一是存在违反法律法规规定的转包、分包行为；二是将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人。本案中，棉麻公司与通如公司之间签订的《棉浆装卸协议》符合《中华人民共和国合同法》关于合同的法律和形式要件，棉麻公司将装卸业务发包给通如公司，并不违反法律法规规定。南通人社局仅依据《棉浆装卸协议》上联系人一栏签有陈学林的名字，即认定通如公司将承包业务转包给陈学林，显然缺乏事实根据和法律依据，且认定过于随意，据此认定陈学林为非法用工主体主要证据不足。退一步讲，即便通如公司与陈学林之间存在转包关系，现行法律对劳务承包并没有提出资质方面的限制性条件，亦没有对个人承包此类劳务作出禁止性规定。因此，也不能就此得出劳务转包关系违反法律法规规定的结论。
再次，对非法用工主体的范围不宜作无限制的扩大解释。根据江苏省劳动和社会保障厅《关于实施﹤工伤保险条例﹥若干问题的处理意见》第五条、江苏省劳动和社会保障厅、劳动仲裁委《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》第二条、第三条规定，江苏省社会保险行政部门对非法用工单位招用劳动者因工受伤的，不作为工伤认定的对象，而是纳入赔偿判定这种特殊的行政确认程序，但�规范性文件明确的赔偿判定的对象并未超出《工伤保险条例》规定的非法用工主体范围。因此，无论是社会保险行政部门还是司法部门，作为法律的执行者，对赔偿判定所针对的非法用工主体的范围不宜无限制的扩大解释。《工伤保险条例》没有明确规定的，不能因为仅仅强调关注受伤职工的弱势境遇而主张无限制地扩大工伤认定或判定的范围。事实上，工伤保险制度仅仅是社会保障制度中的一个组成部分，寄希望于用工伤保险制度就能解决受伤职工的所有问题，实际上是扭曲了工伤保险制度的角色定位。对工伤认定过于善意或者宽松的解释，虽然表面上暂时有利于受伤职工的保护，但从长远的角度分析势必产生消极影响，反而会严重挫伤用人单位参加工伤保险的积极性，从而最终影响到受伤职工及时获得救济和赔偿。需要说明的是，在建筑领域将建筑工程转包、分包给无施工资质的组织或自然人，因为违反了《中华人民共和国建筑法》对从事建筑施工需具备相应资质的要求，故将无施工资质的组织或自然人作为非法用工主体与具备用工主体资格的承包单位或发包单位承担连带责任在法律上尚可理解。但目前在建筑领域进行工伤判定的做法实为权宜之计，更不宜无限制地扩大范围。在今后建筑市场、劳动用工日益规范的情况下，仍应回归到以存在劳动关系为前提的工伤认定程序。
综上，原审法院认为南通人社局所作工伤判定认定事实不清，主要证据不足，程序不合法，适用法律错误，被诉具体行政行为应予纠正，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目之规定，判决撤销南通市人社局通人社工判字（2013）B第39号《工伤申请判定书》并责令南通人社局于判决生效之日起60日内重新作�具体行政行为。
张大平不服提起上诉称，1、本案中，陈学林是以通如公司的名义与棉麻公司签订的棉浆装卸协议，其招用上诉人是以营利为目的，陈学林的行为完全符合非法用工的法律特征，原审判决认定陈学林属于纯粹提供劳务的自然人个体而不是非法用工主体系对法律规定的曲解。2、上诉人的工伤判定申请并未超过法定的申请期限，原审判决认定上诉人的申请超期不符合立法本意。南通人社局以陈学林为非法用工主体判定上诉人所受伤害符合工伤条件具有事实和法律依据，原审判决撤销被诉行为不当，故请求二审法院撤销原审判决并维持本案被诉工伤判定。
被上诉人陈学林辩称，1、其属于提供劳务的自然人个体，与以单位名义招用劳动者对外从事生产经营活动的非法用工单位有着本质的区别，不符合法规界定的非法用工主体的情形。南通人社局仅根据棉�装卸协议中联系人栏签有陈学林的名字即认定通如公司将承包业务转包给陈学林缺乏事实依据和法律依据。2、本案事故发生的时间为2012年5月24日，张大平于2013年11月21日以陈学林为非法用工主体提出工伤判定申请显然超过了1年的申请期限。3、生效的民事判决已经确认张大平系受陈学林的雇请从事棉浆装卸工作，双方符合雇佣关系的法律特征，而非劳动关系，被诉工伤判定认定陈学林为非法用工主体有违生效民事判决。原审法院经审理后所作撤销工伤判定的判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人通如公司辩称，张大平认为陈学林属于非法用工主体，并认为陈学林与通如公司之间存在分包、转包关系均无事实依据和法律依据，在生效民事判决已经确认张大平与通如公司之间不存在劳动关系的情形下，张大平申请工伤认定不符合法律规�，且其申请已超过法定的1年申请期限。南通人社局所作工伤判定缺乏法律依据，原审法院经审理后所作撤销判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人棉麻公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审被告南通人社局同意上诉人张大平的上诉意见。
张大平提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张及原审查明的事实，本案的争议焦点是：1、上诉人张大平提出工伤判定申请是否超过法定期限；2、被诉工伤判定认定陈学林为非法用工主体并承担用工主体责任有无事实根据和法律依据。
关于上诉人张大平提出工伤判定申请是否超过法定期限的问题。根据《工伤�险条例》第十七条、江苏省劳动和社会保障厅、江苏省劳动人事争议仲裁委员会《关于非法用工单位职工和童工伤亡有关问题的处理意见》第二条规定，受伤职工的工伤认定申请或工伤判定申请应当在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内提出。本案中，张大平于2012年5月24日受伤后，于2013年4月11日提出工伤认定申请，南通人社局当日要求张大平补正事实劳动关系的有效证明，张大平遂向劳动仲裁机构申请仲裁并向原审法院提起民事诉讼，原审法院作出民事判决后于10月17日向张大平进行了送达，张大平即于11月21日向南通人社局提出工伤判定申请。从上述时间节点来看，张大平首次向人社部门提出工伤请求的时间为2013年4月11日，该时间并未超过法定的1年期限。而且，在南通人社局要求张大平提供劳动关系的证明后，张大平积极履行了仲裁、诉讼�利，虽然工伤认定申请与工伤判定申请针对的对象不同，但对于普通职工而言，应当主要考察其申请工伤待遇的主观状态，而不宜苛求劳动者在复杂的用工形势下准确判断应当提出工伤认定申请或工伤判定申请。因此，在本案张大平提出工伤认定申请未超过1年的情形下，其在经过仲裁、民事诉讼后提出工伤判定的时间可以以其首次提出工伤认定的时间为准，张大平认为其申请未超过法定期限的主张能够成立，本院应予采信。原审法院仅依据张大平提出工伤判定申请的时间认定其超过期限的理由欠当，本院予以纠正。事实上，对于上述规定的1年期限如何理解的问题，2014年9月1日施行的最高人民法院法释（2014）9号《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条对此予以了明确，工伤认定申请或判定申请的1年期限应当理解为可变期限，本案张大平对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼被耽误的时间也应当不计算在工伤认定申请期限内，应当认定其工伤判定申请未超过法定期限。
关于被诉工伤判定认定陈学林为非法用工主体并承担用工主体责任有无事实根据和法律依据的问题。首先，从本案查明的事实来看，棉麻公司与通如公司就包括案涉棉浆装卸业务签订了一份《棉浆装卸协议》，约定由通如公司负责棉麻公司的棉浆装卸，协议中乙方联系人为陈学林并加盖通如公司公章。被诉工伤认定决定依据《棉浆装卸协议》中陈学林的签名即认定通如公司将案涉业务转包给陈学林并据此认定陈学林为非法用工主体事实依据不充分。其次，江苏省劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第五条规定，无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位�到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的，不作为工伤认定的对象。但劳动保障行政部门应依申请判定其是否符合《条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的情形。从上述规定可以看出，工伤认定和工伤判定的主要区别在于工伤认定中的用人单位是具有用工资格的合法主体，而工伤判定中的用工单位是非法用工单位。本案中，陈学林并未以任何单位的名义招用张大平，其作为自然人个体也不属于工伤判定中的非法用工单位。《棉浆装卸协议》中虽有陈学林签名并加盖通如公司公章，但生效裁判文书已认定张大平与通如公司之间不存在劳动关系，被诉工伤判定认定陈学林为非法用工主体不符合上述规定。张大平认为陈学林招用其从事棉浆装卸业务具有营利性质并据此认为陈学林为非法用工主体的主张属于对上述规定的错误理解，本院依法不予采信。
综上，南通�社局所作工伤判定认定事实不清，主要证据不足，所作工伤判定缺乏法律依据。原审法院经审理后所作撤销判决正确，本院应予维持。上诉人的部分上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张大平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 鲍 蕊
二〇一四年九月十六日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；