湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘06行再4号
原告：岳阳市金皇房地产开发有限公司，住所地岳阳市岳阳楼区郭镇乡。
法定代表人：唐雪容，该公司总经理。
委托诉讼代理人：谭振平，该公司法律顾问。
委托诉讼代理人：李宏旭，湖南泽湘律师事务所律师。
被告：岳阳经济技术开发区管理委员会，住所地岳阳市岳阳楼区岳阳大道9号。
法定代表人：文春方，该委主任。
委托诉讼代理人：李平，该委法制办工作人员。
委托诉讼代理人：张敏，该委法制办工作人员。
原告岳阳市金皇房地产开发有限公司（简称“金皇公司”）诉被告岳阳经济技术开发区管理委员会（简称“经开区管委会”）行政合同纠纷一案，本院2013年12月23日立案受理，于2014年1月13日作出（2013）岳中行初字第52号行政判决，已经发生法律效力。判决生效后，经开区管委会不服该判决，向本院申请再审。本院于2014年10月17日作出（2014）岳中行申字第8号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案，于2015年7月29日作出（2014）岳中行再初字第1号行政判决。金皇公司对判决不服，向湖南省高级人民法院提出上诉。湖南省高级人民法院于2016年1月6日作出（2015）湘高法行再终字第12号行政裁定，撤销本院原一审、再审判决，发回本院重审。本院2016年5月26日对重审案件立案，依法另行组成合议庭，对本案进行了开庭审理。金皇公司的委托诉讼代理人谭振平、李宏旭、经开区管委会的委托诉讼代理人李平、张敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
金皇公司起诉：请求法院依法确认经开区管委会2010年6月13日作出的《回复》即行政允诺有效。事实和理由：经开区管委会作为岳阳市政府派出的机关法人，在解决金皇公司与经开区管委会康王乡政府之间的土地出让纠纷时，于2010年6月13日向金皇公司作出《关于〈强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告〉的回复》（简称“《6.13回复》”），经开区管委会在《6.13回复》中承诺：“1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，我委作为市人民政府的派出机关，代表市政府行使土地出让等权利。为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合用地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。”该承诺显然属于行政承诺，即具体行政行为中的行政允诺。该行政承诺的内容既在经开区管委会的职权范围内，也为自己设立了义务，同时又使金皇公司对经开区管委会承诺的履行存在预期（即金皇公司可以得到的合法利益），因而是合法的。金皇公司提交了下列证据：1、金皇公司营业执照和法定代表人身份证明书；2、2004年3月26日，金皇公司与康王乡政府和茶园村委会签订的《土地征收补偿协议》；3、2005年3月10日，岳阳市国土资源局作出的《土地行政处罚告知书》，2005年3月24日，金皇公司交纳49万元耕地复垦费的收据；4、2007年8月10日，金皇公司总经理唐雪容与茶园村签订的《补充协议》，2010年4月9日，康王乡政府与金皇公司签订的《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在茶园村征用部分土地进行综合开发的后续补充协议》；5、2010年6月10日，金皇公司向经开区管委会递交的《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》；6、2010年6月13日，经开区管委会对金皇公司作出的《关于<强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告>的回复》；7、2013年4月20日，金皇公司与岳阳泉井龙生态山庄有限公司向经开区管委会递交的《强烈要求办理协议出让土地权证的请示报告》；8、2013年8月19日，经开区管委会作出的岳经管复[2013]15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》（简称“《8.19回复》”）；9、2014年1月13日，本院作出的（2013）岳中行初字第52号《行政判决书》。
经开区管委会辩称：金皇公司与康王乡政府和茶园村委会所签《土地征收补偿协议》及两个补充协议，是典型的违法用地行为，应为无效协议，经开区管委会《6.13回复》是以无效协议为基础，且未经集体研究、无会议纪要、无办文和用印记录等行政程序违法作出的，即《6.13回复》中的承诺违法无效；经开区管委会《8.19回复》对《6.13回复》进行了实质纠正。请求法院依法判决，维护经开区管委会合法权益。经开区管委会提交了下列证据：1、岳阳市国土资源局岳市国土资罚字（2005）第01号行政处罚决定书；2、关于对湖南省高级人民法院行政审判庭《通知书》有关事项的情况说明。
经开区管委会对金皇公司提供的第1、3、5、7、8份证据的真实性、合法性、关联性没有异议；对第2、4、6份证据的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议；第9份证据已经湖南省高级人民法院以（2015）湘高法行再终字第12号裁定书撤销。金皇公司提出经开区管委会提供的第1份证据形成于2005年3月，但金皇公司自始至终未看到，且在原一审时未提交属无理由逾期提交的证据，不予质证；对第2份证据的关联性有异议。本院认为，本案由湖南省高级人民法院发回本院重审，适用一审程序审理，庭前会议向双方释明了金皇公司变更诉讼请求事项，双方同意根据案件具体情况简化审理程序、缩短举证、答辩期限，故对金皇公司认为经开区管委会提交的第1份证据属无理由逾期提交的证据的质证意见不予支持；金皇公司对经开区管委会提交的第1份证据提出自始至终未看到及无关联性的意见，与客观事实不符；经开区管委会对金皇公司提供的第2、4、6份证据的合法性有异议的意见，不能否定该3份证据客观存在；经开区管委会对金皇公司提供的第1、3、5、7、8份证据的真实性、合法性、关联性没有异议，予以确认；金皇公司提供的第9份证据已经湖南省高级人民法院以（2015）湘高法行再终字第12号裁定书撤销，经开区管委会提供的第2份证据是本案审理过程中就如何处理本案相关问题作出的说明，不能作为本案证据使用。
经审理查明：
（一）2004年3月26日，金皇公司与康王乡政府（当时行政区划属岳阳县，后划归经开区）以及康王乡茶园村委会签订了一份《土地征收补偿协议》。该协议约定，甲方（金皇公司）按34700元／亩，整体包干征收茶园村的土地；乙方（康王乡政府）为甲方办理的征收土地用途为综合用地，性质为国有土地出让；乙方必须在本合同签订之日起至2005年6月份之前，负责办好合法有效的国土、规划等手续（包括测绘、放线等），一切税费均由乙方负责；如因乙、丙方（茶园村委会）原因，造成国土、规划等手续不全，甲方动工后所占用村组土地不予退还，并由乙、丙方负责赔偿甲方相应的投资损失。上述协议签订后，三方到实地进行了选址定界，并向岳阳县征地拆迁中心申请现场勘测。经测量，金皇公司拟征土地125.31亩。自2004年3月27日至9月22日，金皇公司向康王乡政府支付了土地征收补偿款93.6万元。
(二)金皇公司支付部分款后即开始进场平整土地。2004年5月19日岳阳县国土资源局执法监察人员到场责令金皇公司停工，金皇公司不听劝阻，继续施工。2005年3月10日，岳阳市国土资源局向金皇公司送达了岳市国土资告字[2005]02号《土地行政处罚告知书》。2005年3月23日，岳阳市国土资源局作出岳市国土资罚字[2005]第01号《行政处罚决定书》，《行政处罚决定书》认定：康王乡政府既非该宗土地的权属主体，又非拥有征用土地批准权的法定机关，就擅自与金皇公司签订征地补偿协议，转让集体土地使用权，其行为不但严重干扰了土地管理的正常秩序，也直接导致了大量农用地尤其是基本农田毁坏的严重后果，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款、岳阳市人民政府《关于进一步加强土地管理、规范土地市场的若干规定》的有关规定，属非法转让土地的行为。依据国土资源部《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》第3条、岳阳市人民政府《关于进一步加强土地管理、规范土地市场的若干规定》第3条，经研究决定废止金皇公司与康王乡签订的征地补偿协议，处康王乡政府罚款15万元，责令金皇公司退还非法占用的土地并处罚款21万元；鉴于金皇公司所占用的耕地质量严重毁坏，已无耕种条件，依据土地管理法律、法规的规定，责令金皇公司缴纳土地开垦费49万元。金皇公司于2005年3月24日，向岳阳市国土局缴纳了9万元非法占地罚款和49万元耕地复垦费。《行政处罚决定书》生效后，康王乡政府未履行，2005年12月16日，岳阳市国土资源局向本院申请执行康王乡政府。2006年4月13日，经本院主持，双方达成执行和解，康王乡政府缴纳罚款3万元，终结执行。
（三）2007年8月10日，金皇公司与茶园村委会签订《补充协议》称，双方一致认为原2004年3月26日签订的《土地征收补偿协议》继续有效；通过对账，乙方（茶园村委会）承认甲方（金皇公司）应支付给农户的土地征收款已全部到位，不欠农户一分钱；为继续履行合同，甲方约欠乙方8万元，此次暂付5万元。2010年4月9日，金皇公司又与康王乡政府签订《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在茶园村征用部分土地进行综合开发的后续补充协议》称，为了促进开发项目的顺利实施，2005年3月由康王乡政府承担的罚款费用15.8万元整，现由金皇公司承诺承担；原合同条款内容保持不变，继续有效。2010年3月后，金皇公司成立了岳阳泉井龙生态山庄有限公司，并取得了相关企业法人营业执照，然后在涉案土地上投资建设。
（四）2010年6月10日，金皇公司向经开区管委会提交《强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告》（简称《6.10报告》），要求经开区管委会履行协议承诺，为金皇公司办理土地出让权证。同月13日，经开区管委会作出《关于<强烈要求办理协议出让土地权证并支付剩余土地出让金的报告>的回复》，即《6.10回复》：“一、你公司与康王乡政府、康王乡茶园村委会签订的土地征收补偿协议系历史遗留问题，应按当时的政策法规解决。由于康王乡政府及康王乡茶园村委会当时隶属于岳阳县管理，地处偏僻地带，当时的土地价格低，无法出让，且当时的政策是可以协议出让国有土地使用权，实际操作中均以协议方式出让国有土地使用权。因此，只能按照历史遗留问题解决。二、2010年4月9日康王乡政府与你公司签订了一份补充协议，该协议的内容违反了相关规定，应属康王乡政府的行政行为违法。但鉴于该行为是处理历史遗留问题的延续，我委承诺：1、作为政府，必须做到诚实信用，取信于民，我委作为市人民政府的派出机关，代表市政府行使土地出让等权利。为此，我委将与康王乡政府尽快按协议到规划、国土部门办理综合土地权证（125.31亩）。此后，你公司必须按照协议缴清剩余款项方可领取权证。2、如因政策、法规等因素不能办理权证，我委承诺按照出让国有土地使用权的时值（以收购时间为准）市场评估价收购该宗土地使用权及地上附着物、设施。三、由于该宗土地的征收补偿系历史遗留问题，跨区跨时由来已久，办理权证需要一定时限，你公司收到该回复后一年内不得上访”。此后，金皇公司仍未取得涉案该宗土地相关权证。2013年5月27日，康王乡政府向金皇公司出具《关于岳阳市金皇房地产开发有限公司在康王乡茶园村征收部分土地有关问题的复函》称：1、所签协议违法。金皇公司所占用的土地不符合土地利用总体规划，属于非法转让土地行为和非法占用土地行为，故原签《土地征收补偿协议》属非法协议，《补充协议》随之也不受法律保护。2、资金未及时足额到位，是导致协议不能履行的根本原因。《土地征收补偿协议》中应付款项未及时足额拨付，金皇公司未履行义务。不能履行《土地征收补偿协议》的根本原因是金皇公司违约，没有履行义务。3、金皇公司没有向康王乡政府提供合法有效的项目资料，是导致康王乡政府不能履约的重要原因。4、康王乡政府积极协助解决原《土地征收补偿协议》所引起的历史遗留问题。同年8月19日，经开区管委会向金皇公司作出岳经管复[2013]15号《关于对岳阳市金皇房地产开发有限公司等信访件的回复》指出，金皇公司与康王乡政府、茶园村委会先后签订了三份关于土地征收补偿内容的协议均违反了当时及现行的土地法规政策。金皇公司要求按上述征收协议办理土地权证的要求，不符合国土部门办理土地权证的政策规定。
本院认为，（一）经开区管委会于1992年经湖南省人民政府批准成立，2010年经国务院批准升格为国家级经济开发区。依据《湖南省开发区管理办法》第六条、第七条规定，经开区管委会是由湖南省人民政府通过规章授权具有综合经济管理职权的组织机构，负责开发区内的土地开发、管理。《6.13回复》是经开区管委会在对金皇公司历史遗留的占用土地问题纠纷综合考虑的基础上，基于自身的土地管理职责，在自身权限范围内独立提出的解决涉案土地纠纷的办法。经开区管委会是以自己的名义作出具体行政行为，金皇公司因此而提起诉讼应当以经开区管委会为被告，经开区管委会为本案适格的被告。（二）行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。行政允诺是一种单方行为，行政合同是行政主体与相对人经过协商后的双方行为，行政允诺最终会因相对人承诺而成为行政合同，行政允诺一般均会有奖励内容。根据合同原理理解行政允诺，行政机关必须是要约人。《6.13回复》是经开区管委会向特定的金皇公司作出的，从标题“回复”到其中内容的“承诺”都不是要约，而是对金皇公司《6.10报告》中“为了尽快履行协议，本公司强烈要求你区履行协议承诺，为本公司办理完土地出让权证，否则，按照国有出让土地赔偿本公司的损失。如5天内不给本公司回复，┅┅”的承诺，即《6.10报告》为“要约”，《6.13回复》为“承诺”，一来二往形成行政合同，且是金皇公司与康王乡政府《土地征收补偿协议》等协议的延续和组成部分。因此，本案为行政合同纠纷。（三）金皇公司违反《中华人民共和国土地管理法》，与无土地权属且无批准权的康王乡政府签订协议，非法转让集体土地使用权，已经受到岳阳市国土资源局行政处罚，应当退还非法占用的土地。金皇公司在岳阳市国土资源局作出处罚决定书的第二天即自动履行了部分罚款和交纳了全部土地复垦费，不仅证明金皇公司收到、知道其非法转让土地的行为受到了处罚，更证明金皇公司接受了该处罚，包括退还非法占用的土地。金皇公司辩称自始至终未看到岳阳市国土资源局岳市国土资罚字（2005）第01号行政处罚决定书与事实不符，本院不予采信。（四）经开区管委会盲目对已经岳阳市国土资源局处罚了非法转让土地行为“承诺”办理相关权证或进行补偿，所作《6.13回复》没有法律和事实基础，是无效的。金皇公司请求法院确认《6.13回复》有效的主张，本院不予支持。据此，依照最高人民法院法释（2015）9号《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第三款、第二十七条，最高人民法院法释（2000）8号《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：
驳回原告岳阳市金皇房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由岳阳市金皇房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 刘其盛
审判员 张红专
审判员 李清刚
二〇一六年十月三十一日
书记员 张 倩