湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘31行终4号
上诉人（原审原告）覃登荣，男，土家族，退休职工。
委托代理人李作斌，男，汉族，1946年5月11日出生，退休职工。
被上诉人（原审被告）龙山县人力资源和社会保障局。
法定代表人田世忠，该局局长。
委托代理人杨继红，龙山县人力资源和社会保障局工作人员。
上诉人覃登荣因与被上诉人龙山县人力资源和社会保障局社会保障行政批准一案，不服龙山县人民法院（2016）湘3130行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，由陈学军担任审判长，与审判员陈武涛、田玉莲组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人于2017年4月14日以本案进行案外协调为由，向本院书面请求中止本案诉讼，本院于同日裁定本案中止诉讼。因协调无果，本案恢复审理。本案现已审理终结。
原判认定，原告覃登荣招工前在龙山县靛房乡属企业大河水电站工作，属临时工。1989年12月30日龙山县劳动局按湘水电人字（1998）第047号文件规定，以龙劳工字（89）第115号文件批准原告覃登荣纳入国家劳动计划，转为全民合同制工人，招为靛房乡水电管理员，并核定原告的月工资为58元。1992年调入龙山县电力总公司工作直至退休。另查明，原告覃登荣的身份证、户籍等证件与职工档案记载的出生时间不一致。原告职工档案材料中最先记载其出生时间最早的档案是1988年12月的《建党积极分子登记表》和《中国共产党入党自愿书》，上面记载的原告的出生时间为原告本人填写，均是1954年4月12日。同时查明，原告覃登荣的原户口簿、1996年签发的居民身份证、2006年签发的居民身份证、2011年12月1日登记的常住人口登记卡、龙山县公安局2015年1月19日出具的户籍证明等证件上的原告出生时间均为1957年4月12日。2014年12月5日经原告覃登荣所在单位书面申报，被告龙山县人社局以原告职工档案材料中最先记载其出生时间1954年4月12日为准，核定原告覃登荣已符合退休条件，并于2015年1月8日为原告覃登荣颁发了职工退休证，并核定原告覃登荣参加工作时间是1989年12月。被告龙山县人社局核定原告覃登荣符合退休条件的规范性文件是劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》和湘劳社政字[2006]13号《湖南省关于企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》，均是人社部门针对退休问题所作的规范性文件，也是人社部门处理职工退休相关问题应以执行的生效规定。
原判认为，本案争议的焦点为：1、被告核定原告达到退休年龄是否合法的问题；2、被告对原告在乡属企业大河电站工作时间是否应当计算连续工龄的问题。3、被告核定原告符合退休条件的两个规范性文件是否合法性审查问题。关于被告核定原告退休年龄是否合法问题。被告龙山县人社局依据劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》的规定，办理企业职工退（离）休等手续时，对职工出生时间的认定实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。该文件规定在湘劳社政字（2006）13号《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》第三条第十二项中再次予以明确。本案中，原告提供的居民身份证、户籍证明、结婚证等系列证件均记载原告的出生时间为1957年4月12日，而其职工档案材料中关于出生时间记载不一致，最早的档案是1988年的《建党积极分子登记表》和《入党自愿书》，均是原告本人当时书写，其中记载的原告的出生时间为1954年4月12日。因此，被告人社局根据档案记载顺序，并依据规范性文件的规定，以原告最早的档案记载的出生时间为依据，在核定其退休年龄时认定原告的出生时间为1954年4月12日，该认定符合现行规范性文件规定，故被告龙山县人社局核定原告覃登荣达到退休年龄并无不当。关于被告龙山县人社局对原告覃登荣在乡属企业大河电站工作时间是否应当计算为连续工龄的问题。原、被告虽提出了不同的主张，但双方所依据的规范性文件都是湖南省水利水电厅湖南省劳动人事厅湘水电人字（1998）第031号《关于区乡水利员工龄计算问题的复函》，双方对该文件本身并无异议，且该文件与此后两厅作出的湘水电人字（1998）第047号文件规定一致。原、被告双方只是存在对文件规定的所谓“水利员”理解上有不同观点。根据该文件规定，专职从事水利工作，按月领取工资的区、乡水利员，凡经上级主管部门、劳动部门批准直接转为、招为省地、县（市）属水利工程管理单位和区、乡水利管理站的全民合同制工人、县属集体编制的职工，其连续工龄计算可从最后一次担任区、乡水利员的工作时间算起。本案中原告虽提供了系列证据证实自己1973年至1989年12月30日期间在龙山县原靛房乡大河水电站工作，并要求被告按上述文件规定应将其这段工作时间计算为连续工龄。被告龙山县人社局认为原告覃登荣虽提出1973年至1989年12月30日期间在龙山县原靛房乡大河水电站工作，但靛房乡大河水电站并不是水利水电部门的下属企业，而是靛房乡办企业，故原告当时不是上述文件特指的区、乡水利员身份，而是乡企业办的临时工。故原告不属于按上述文件计算连续工龄的身份范畴。本院采纳被告的上述观点，因覃登荣未能提供自己在大河水电站工作时的水电部门任职文件和连续为原告发放工资的花名册，且缺乏相关档案资料证实。故原告覃登荣招工前的身份不符合文件规定的应连续计算工龄的“水利员”身份。关于被告核定原告符合退休条件的两个规范性文件是否合法性审查问题。本案所涉及的劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》和湘劳社政字（2006）13号《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》，是人社部门根据企业职工退休经常出现的问题，为规范处理企业职工退休问题专门作出的规范性文件，两个规范性文件本身与《居民身份证法》并不相抵触。该规定明确当职工本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。规定仅适用于办理企业职工退休时确认其退休年龄，该文件并没有否定居民身份证上记载的出生时间。故两个规范性文件应是有效的，在国家没有新出台相关规定之前，是人社部门办理企业职工退休时应当适用的规定。综上所述，被告龙山县人社局依据相关文件核定原告覃登荣退休，并颁发退休证。其行政行为证据确凿，符合法定程序，且其适用的法律、法规及规范性文件均是正确合法的。原告覃登荣的诉讼请求和理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告覃登荣的诉讼请求。
上诉人覃登荣不服一审判决上诉称：上诉人于1973年5月参加工作到龙山靛房大河水电站工作，1985年被县水利局考核批准，任水电站站长职务，当时实行双重领导，在业务上归县水利局领导，考核、表彰、奖励都由县水利局负责，现任工种为水电管理员（审批表中己确认），由于当时没有国家劳动指标，上诉人被作为计划外用工即临时工看待，1988年9月2日，湖南省水利水电厅、湖南省劳动厅下发了湘水电人字(1988)第047号文件《关于区乡（镇）水利管理站部分工作人员纳入国家劳动计划管理的通知》文件中规定符合条件的区乡水利人员纳入国家劳动计划。上诉人符合文件规定条件，先由本人申请，并填写《审批表》，靛房乡政府推荐，县水利水电局考核合格签署意见后报县劳动局批准，一切手续程序都按47号文件规定执行。证据《全民单位计划外用工纳入国家劳动计划审批表》证明了三个事实：1.上诉人从1973年5月至1989年5月转为全民合同工止一直都是不间断在靛房大河水电站工作并在该水电站被转为全民合同制工人。2.上诉人由计划外用工转为计划内用工时，现任工种是水电管理员身份，是被以水电管理员的身份转为全民合同制工人的。3.上诉人最后一次进入本单位时间是1973年5月，按照湘水电人字(1988)第031号文件规定，上诉人到2014年12月止应有41年工龄。可被上诉人在2014年12月1日审批上诉人退休的行政行为时，违反47号和31号文件规定，不仅更改了上诉人的法定出生日期，而且还去掉了16年工龄，使上诉人蒙受损失，从而引发了行政纠纷。根据以上事实和按照国家法律与政策的相关规定，上诉人特提出几点理由：（一）湖南省水利水电厅、湖南省劳动厅湘水电人字(1988)第047号文件《关于区、乡管理部部分工作人员纳入国家劳动计划管理的通知》明确规定：三、纳入国家劳动计划的对象必须具备下列条件：1、坚持四项基本原则，热爱水利工作，现实表现好；2、从1986年底前经县水利水电批准，安排在水利部门工作，现仍在区、乡水管部或其他基层水利管理单位的在岗水利人员；3、年龄，男不超过40岁、身体健康；4、具有初中以上文件程度。对从事区、乡水利工作连续十年以上，能力较强、技术熟练的骨干、年龄可适当放宽。七、关于工龄计算，按照省水利水电厅、省劳动人事厅湘水电人字(1988)第31号《关于区、乡水利员工龄计算的复函》的规定执行。根据该文件规定，1989年12月31日上诉人作为水利人员被纳入国家劳动计划，在原部门单位转为全民合同制工人，在县水电局安排工作并兼任龙山靛房乡水管站站长和靛房大河水电站站长职务，负责全乡水利水电的管理工作。这实质就是把计划外的水电管理员直接转为计划内的水电管理员。湖南省水利水电厅、湖南省劳动人事厅湘水电人字(1998)第031号文件《关于区、乡水利员工龄计算的复函》明确规定：专职从事水利工作，按月领取工资的区、乡水利员，凡经上级主管部门、劳动部门批准直接转为区、乡水利管理站的全民合同制工人，其连续工龄计算可从最后一次担任区、乡水利员的工作时间算起。事实是：1.上诉人从1973年5月起，41年一直不间断的在龙山水利水、电部门从事专职技术工作且担任领导，管理及技术骨干，按月领取工资，并受到县里多次表彰奖励。2.根据龙劳工字(89)第115号文件的规定，上诉人被作为乡（镇）水利人员直接在原单位转为全民合同制工作，由县水利水电局安排到乡水管站工作并担任水管站站长领导职务。3.根据湘水电人字(1988)第31号文件规定，上诉人因一直未间断工作其最后一次担任区、乡水利员的工作时间应从1973年5月算起，其连续工龄应为41年。一审判决支持了被上诉人的行政行为，认定事实错误，适用法律严重错误。（二）公民出生时间认定行政纠纷。本案诉争焦点是：被上诉人行政决定这一具体行政行为所依据的行政规范性文件，即劳社部发[1999]8号文件和湘劳社政字[2006]13号文件的适用性问题。(1)根据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条的规定，行政诉讼必然要对行政机关行使职权的依据进行审查。《中华人民共和国立法法》第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）也明确规定：“二、关于法律规范冲突的适用规则：（一）下位法不符合上位法的判断和适用：为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断，经判断下位法与上位法相抵触时，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性”。《中华人民共和国身份证法》第13条就明确规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证来证明身份，有关单位及工作人员不得拒绝”。公民的出生日期是居民身份证中最重要的信息内容之一，居民身份证上登记公民的出生日期是具有法律效力的法定日期，办理退休手续是公民的重大活动，应以居民身份证记载的法定日期为准，被上诉人拒绝承认这个日期明显违反了该条法律的规定。同时被上诉人依据的是一般的行政规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律约束力，其法律效力远低于全国人大制定的法律，由于其与法律相抵触，因此在本案中不应被适用，即被上诉人的依据不合法。(2)《最高人民法院关于贯彻执行（中华人民共和国民法通则）若干问题的意见》第1条规定：“公民的民事权利能力自出生时开始，出生的时间以户籍证明为准，没有户籍证明的，以医院出具的出生证为准。”本案中被上诉人所依据的行政规范性文件的规定明显与该条法律规定发生严重冲突，在本案中不应被适用，被上诉人应按上诉人户口簿中记载的1957年4月12日出生时间重新作出行政决定。（三）被上诉人的具体行政行为所依据的行政规范性文件的制定主体权能不符。本案中，对涉及公民民事权利最关键的要素，即公民出生时间的认定按国家法律的规定应属于居民户籍和居民身份法定管理机关即公安机关的职权范围，法律并未授于其他部门行使这种职权，而被上诉人的上级机关在法律对公民出生时间的认定早已有明确规定的情况下却超越取权，规定“职工的出生时间以职工档案最先记载为准”，犯了“制定主体权能不符”的错误，因此被上诉人依据错误的行政规范性文件是适用法律明显错误，应予纠正。一审判决却认定两个规范性文件同国家法律不相抵触，认定事实严重错误，适用法律严重错误。（四）我国法律规定人民法院审理案件采用“高度盖然性证明标准”，即拥有优势证据一方胜诉，本案中，上诉人出示证据的证明力明显远大于被上诉人证据的证明力，本案中上诉人提供的十二个不同种类不同部门所获得的所有证据所证明对象的内容完全高度一致，它们相互衔接、相互吻合、相互印证，形成了完整的证据链条，具有高度盖然性的证明标准，其合法性、关联性、真实性不容置疑。而被上诉人出示的证据不是来源于上诉人劳动人事档案的主体部分，而只是从上诉人劳动人事档案中所夹带的党务资料中抽选出来的，其同一种类（党务）的孤证没有其他不同种类的相关旁证予以佐证，不能形成完整的证据链条，因此其证明力明显远低于上诉人证据的证明力。（五）各行各业在实际工作中都要贯彻执行党的“一切从实际出发、实事求是、有错必纠”这一根本方针，确保全国法制统一，政令畅通。（六）关于最高人民法院指导案例对本案审理的指导作用。最高人民法院发布的四川大邑县人民法院判决的杨帮碧退休行政纠纷案的指导案例中，法院仍以被上诉人的上级机关（指原劳动和社会保障部）制定的行政规范性文件是“制定主体权能不符”，被上诉人适用法律错误，支持了上诉人的诉讼请求。本案中，上诉人的户口未有任何人为变动、客观真实，没有任何虚假成份，有证可查，恳请法庭参照指导案例作出公正判决，支持上诉人的诉讼请求。（七）《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第73条规定：“因证据的证明力无法判断导致争议事实难以认定的，人民法院应当依据举证责任分配的规则作出裁判。”本案中，被上诉人虽对上诉人户口身份证上登记的出生日期存有许多疑问，但却没有充分的足够的真凭实据能推翻和否定上诉人户口身份证上所登记的出生日期，所以被上诉人在其答辩状中也承认“不能认定上诉人真实的出生年月”，被上诉人负有举证责任，因此按照这条法律规定，被上诉人应承担其举证不能的法律后果和法律责任。（八）一审判决书中没有引用一条实体法来支持其判决理由，说明其判决没有任何法律依据，适用法律严重错误。（九）一审没有依据法律对劳社部发(1999)8号规范性文件进行合法性审查就直接依据该文件进行判决是明显的违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第63条和64条的明文规定。（十）一审在判决书中也依法承认上诉人出生时间是1957年4月12日，但其却在判决书中不支持上诉人的诉讼请求，明显不符合逻辑。（十一）《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳”。（十二）一审判决认定被上诉人是按31号文件核定上诉人工龄的，被上诉人恰恰违反了这个文件规定，一审认定事实错误。（十三）一审法官在重审一审判决书中对《最高人民法院关于贯彻执行（中华人民共和国民法通则）若干问题的意见》第1条“公民出生时间以户籍证明为准”的规定只字未提，而这二个规范性文件“职工出生时间以职工档案最先记载为准”的规定明显与这个司法解释的规定相抵触，一审违反最高人民法院司法解释的规定，违法认定二个规范性文件同国家法律不相抵触，并以这二个规范性文件的规定来作为裁判的依据明显是适用法律错误，应予纠正。综上所述，上诉人提出之理由充分、证据确凿、请支持上诉人的上诉请求。请求：(1)一审判决认定事实严重错误，适用法律严重错误，请求撤销龙山县人民法院(2016)湘3130行初11号行政判决书，依法改判。(2)被上诉人第一次作出的行政行为所依据的规范性文件与国家法律的规定相抵触，且制定该规范性文件为“制定主体权能不符”的滥用职权，越权越位的非合法行政行为，被上诉人的行政行为适用法律错误，请求判决撤销被上诉人于2015年1月8日对上诉人作出的退休的决定，责令被上诉人按照上诉人户口和居民身份证上登记的“1957年4月12日”的出生日期重新作出正确的行政决定。(3)责令被上诉人把上诉人从1973年5月至1989年12月止一直在该部门单位连续未间断的工作时间视为连续工龄与转为全民合同制工人后的工龄合并计算为连续工龄。(4)根据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条规定，对被上诉人的行政行为所依据的两个行政规范性文件即劳部发(1999)8号文件和湘劳社政字(2006)13号文件的合法性一并进行附带审查。
被上诉人龙山县人力资源和社会保障局答辩称：上诉人覃登荣不服被上诉人龙山县人力资源和社会保障局对其作出的2014年12月1日退休行政行为，于2015年9月28日向龙山县人民法院提起行政诉讼。龙山县人民法院于同日立案受理后，于2016年1月14日作(2015)龙行初字第33号行政判决书，上诉人覃登荣不服判决，向湘西土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称湘西州中级人民法院）提出上诉。湘西州中级人民法院经审理，以原审程序违法，可能影响案件正确处理为由，于2016年5月21日作出(2016)湘31行终24号行政裁定书，将该案件发回重审。龙山县人民法院于同年7月27日对该案件进行重新立案，并于同年11月18日依法另行组成合议庭对该案进行了公开开庭审理。同年12月5日作出(2016)湘3130行初11号行政判决书，上诉人覃登荣仍不服判决，再次向湘西州中级人民法院提起上诉。答辩人认为上诉人覃登荣的上诉理由不能成立，(2016)湘3130行初11号行政判决认定事实清楚，适用法律准确，二审应予以维持，理由如下：一、关于被上诉人依据的符合退休条件的两个规范性文件的合法性审查问题。案件涉及的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》劳社部发（1999）8号和《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》湘劳社政字（2006）13号两个文件，是人社部门为规范处理企业职工退休经常出现的问题而专门作出的规范性文件，两个文件本身与上诉人提出的《居民身份证法》并不相抵触。该规定明确当职工本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。规定仅适用于办理企业职工退休时确认其退休年龄，并没有否定居民身份证上记载的出生时间。因此，两个规范性文件是有效的，在国家没有出台相关新的规定之前，是人社部门办理企业职工退休时适用的规定，是合法的。二、关于上诉人覃登荣在原靛房乡大河水电站工作时间是否应当计算为连续工龄的问题。在重审中，双方无争议并依据的规范性文件是湖南省水利水电厅、湖南省劳动人事厅《关于区乡水利员工龄计算的复函》湘水电人字(1998)第031号和湘水电人字(1998)第047号。两个文件对水利员工龄计算的规定是一致的，争议的焦点是两个文件中提到的所谓“水利员”的身份存在理解上的分歧。根据文件规定，专职从事水利工作，按月领取工资的区乡水利员，凡经上级主管部门、劳动部门批准直接转为、招为省地、县（市）属水利工程管理单位和区、乡水利管理站的全民合同制工人、县属集体编制的职工，其连续工龄计算可从最后一次担任区、乡水利员的工作时间算起。上诉人覃登荣的个人职工档案中相关材料以及后来提供的系列证据中，虽证实自己是从1973年5月至1989年12月期间在龙山县靛房乡大河水电站工作，但并不能提供合法有效的证据证明自己就是文件中提到的“水利员”。理由是：一是龙山县靛房乡大河水电站属乡镇企业，并不隶属于原龙山县水利水电局的下属机构；二是上诉人覃登荣当时在龙山县靛房乡大河水电站参加工作时，并不是龙山县水利水电部门、龙山县劳动部门批准的“全民单位计划外用工”人员即“全民单位计划外”区乡水利（管）员；三是按照“谁主张、谁举证”的原则，上诉人覃登荣自办理退休手续时至现在，并未能提供合法有效证据证明当时的身份（区乡水管站水利人员），在其个人职工档案中亦未能查阅到相关证据证明其当时的身份（区乡水管站水利人员）。故上诉人覃登荣不属于按文件规定计算连续工龄的身份范畴。综上所述，答辩人认为龙山县人民法院作出(2016)湘3130行初11号的判决是正确的，合法而又合情合理，应予以维持。
当事人在二审中没有提交新的证据。
二审另查明，上诉人工龄计算的依据有二：1.湖南省水利水电厅、湖南省劳动人事厅湘水电人字（1988）第031号《关于区乡水利员工龄计算的复函》（以下称“31号复函”）；2.湖南省水利水电厅、湖南省劳动厅湘水电人字（1988）第047号《关于区乡（镇）水利管理站部分工作人员纳入国家劳动计划管理的通知》（以下称“47号通知”）。一审对前述两文件文号表述存在笔误，本院在此予以纠正。“31号复函”记载：“部分地、县水电局和水利工程管理单位在贯彻执行中要求进一步明确区、乡水利员转为水利、水电部门的全民、县属集体职工的工龄计算问题，经研究，特作如下答复：专职从事水利工作，按月领取工资的区、乡水利员，凡经上有主管部门，劳动部门批准直接转为、招为省地、县（市）属水利工程管理单位和区、乡水利管理站的全民合同制工人、县属集体编制的职工，其连续工龄计算可从最后一次担任区、乡水利员的工作时间算起。”“47号通知”记载：纳入国家劳动计划的对象必须具备条件之一是1986年底前经县水利水电局批准，安排在水利部门工作，现仍在区、乡水管站或其它基层水利管理单位的在岗水利人员；工龄计算按照湖南省水利水电厅、湖南省劳动人事厅湘水电人字（1988）第031号《关于区乡水利员工龄计算的复函》规定执行。
认定上诉人出生时间的依据有二：1.劳社部发（1999）8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（以下称“8号通知”）；2.湘劳社政字（2006）13号《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》（以下称“13号意见”）。“8号通知”规定：“坚决制止和纠正违反国家规定办理提前退休的行为，现对有关问题通知如下：……二（二）对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。”“13号意见”第三条（十二）项规定：根据劳动保障部劳社部发（1999）8号文件规定，当职工身份证出生年月与职工档案记载的出生年月不一致时，以职工档案中关于出生年月的最早记载为准。
关于上诉人出生时间的事实。根据双方提供的证据，上诉人的职工档案关于出生时间记载分别为：1.1988年12月《建党积极分子登记表》和《入党志愿书》记载为1954年4月12日；2.1989年5月《全民单位计划外用工纳入国家劳动计划审批表》记载年龄34岁；3.1994年11月《全民职工履历表》和1996年9月《劳动合同书》记载为1957年4月12日。上诉人户籍、身份证出生时间为：龙山县人民法院作出的（2015）龙行初字第9号行政裁定查明事实认定上诉人1988年4月办理户口簿记载出生时间为1957年4月12日；1996年12月31日和2006年7月25日身份证、2011年12月1日户口登记和2015年1月19日户籍证明上诉人出生时间均为1957年4月12日。其他材料出生时间为：1989年3月签发的湖南省农民企业家协会会员证记载上诉人年龄为32岁。
关于上诉人参加工作时间的事实。1.档案材料。《入党志愿书》记载现任职务“龙山县靛房乡大河水电站站长”，1987年被评为县水利水电先进工作者；《全民单位计划外用工纳入国家劳动计划审批表》上有龙山县靛房乡人民政府、龙山县水利电力局和龙山县劳动局盖章签字，表上记载现任工种“水电管理员”，最后一次入单位时间为1973年5月，本人简历1973年5月至1989年5月在靛房大河水电站担任站长。2.上诉人主管部门意见。被上诉人给上诉人核准退休后，上诉人提交《关于请求认定工龄的报告》给被上诉人，该报告龙山县水利局盖章并签署意见“覃登荣同志于1973年5月至1989年5月在大河电站工作，曾任站长职务。”3.相关证人证言。上诉人与被上诉人产生争议后，原龙山县水电局长邓家元出具证言：覃登荣同志原任靛房大河水电站站长职务。原靛房乡党委书记、乡长魏承齐出具证言：覃登荣同志于1973年5月至1992年11月在靛房大河水电站工作，从事专职水电工作，按月领取固定工资，1985年至1992年担任站长。1989年上诉人被招录为全民合同制工人后，仍然在大河水电站担任站长直至1992年12月调离。
上诉人在本案一审庭审中提出对“8号通知”和“13号意见”进行附带审查。
二审查明其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”本案被上诉人龙山县人力资源和社会保障局具有为上诉人覃登荣办理退休的法定职权。
结合双方诉辩意见，本案的争议焦点是被上诉人对上诉人作出的退休审批行为是否合法，具体表现有三：一是被上诉人认定出生时间的依据可否适用，二是被上诉人认定上诉人出生时间的行为是否合法；二是被上诉人认定上诉人参加工作时间的行为是否合法。
关于被上诉人认定出生时间依据的审查。上诉人在本案诉讼中请求对“8号通知”和“13号意见”关于身份证与档案记载的出生时间不一致时以本人档案最先记载的出生时间为准的规定进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。本院经审查认为，前述两文件的规定可以作为认定被诉行政行为合法的依据，理由有三：1.规定不违反上位法。两文件是劳动和社会保障部门专门针对退休审批的事项作出的分别在全国范围内和湖南省范围内普遍适用的规范性文件，其与《中华人民共和国身份证法》的规定并不存在冲突。2.规定与公安机关的户籍、身份证管理不冲突。劳动保障部门认定退休职工出生日期只是明确了当居民身份证与档案记载的出生日期不一致时的适用原则，与公安行政部门户籍、身份证管理并不矛盾，在各自的权限范围内施行，不存在法律适用不当的问题。3.规定具有合理性。个人档案、公民的身份证、户口簿均为认定公民个人信息的权威依据，当个人档案和户籍、身份证明出现不同的出生年月记载，又缺乏其他客观证据的情况下，出于办理劳动和社会保障事项的目的，有必要依据一定的规则对行政相对人的出生年月予以认定。在当前法律、行政法规、规章均未对认定规则予以规定的情况下，由负责劳动行政管理的行政机关发布一般规范性文件来制定认定规则是一种现实的选择，也是实践中的通行做法。档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成，较之公安机关的户籍登记信息，其与退休等社会保障事项的联系更为密切；档案文本具有唯一性，保管程序严格，具备较强真实性；档案基本信息系由个人自行填写，个人应对其填写内容负责；证据形成时间越早于争议事项，通常其可信度越高。故，本案涉及的两个规范性文件所确定的认定出生时间的规则合理且不明显违反法律，可以在本案中参照适用。
关于出生时间。被上诉人在对上诉人作出退休审批认定出生年月为1954年12月，上诉人主张其出生年月为1957年4月12日。被上诉人认定出生年月的事实依据是上诉人职工档案中可查的最早档案材料“建党积极分子登记表”和“入党志愿书”记载的出生时间，法律依据是“8号通知”和“13号意见”。经查，上诉人职工档案中记载的出生时间不一致，上诉人档案最先记载的出生时间为1954年4月12日，另外还有1955年及1957年4月12日。上诉人户籍及身份证记载的出生时间为1957年4月12日，其中最早的户籍登记为1988年4月办理。根据1989年3月签发的湖南省农民企业家协会会员证记载上诉人年龄为32岁推算，上诉人出生年份为1957年。上诉人覃登荣主张其出生时间为1957年4月12有其个人档案中多数材料记载及其本人居民身份证、户口薄、会员证等辅证。本案争议产生后，被上诉人亦没有证据证实档案中记载的和上诉人身份证一致的出生年月即1957年4月12日不真实。根据“8号通知”规定，职工出生时间的认定实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。本案中，被上诉人仅以上诉人档案最先记载的情况，认为上诉人身份证与档案记载的出生时间不一致，径行以档案最先记载出生年份作为上诉人退休审批出生年份，未实行居民身份证与职工档案相结合的办法，对上诉人档案记载的与上诉人身份证出生时间一致的事实予以认定，显然不当。另外，被上诉人认定上诉人出生月份认定为12月，与档案记载不一致，认定事实错误。故，被上诉人认定上诉人出生年月的行为，认定事实不清，证据不足。
关于参加工作时间。被上诉人在对上诉人作出退休审批认定参加工作时间为1989年12月，上诉人主张其参加工作时间为1973年5月。被上诉人认定上诉人参加工作时间的事实依据是上诉人被招录为全民合同制工人的审批时间，法律依据是“31号复函”和“47号通知”。经审查，1.1973年至1989年，上诉人在龙山县靛房乡大河水电站从事水电管理工作，1989年12月，上诉人经龙山县劳动局审批同意转为全民合同制工人，并继续担任大河水电站站长直至1992年调离。2.“31号复函”规定连续计算工龄的对象为区乡水利员，该文件未区分被上诉人所主张的乡镇企业区乡水利员和县属区乡水管站水利员。3.“47号通知”规定招录对象必须是1986年底前经县水利水电局批准，安排在水利部门工作，现仍在区、乡水管站或其它基层水利管理单位的在岗水利人员。同时，该通知也规定了工龄计算按照“31号复函”执行。上诉人根据该文件被招录由区乡水利员转为全民合同制工人，说明上诉人事实上符合被上诉人主张的连续计算工龄的身份条件。被上诉人在没有证据证明上诉人不符合连续计算工龄条件的情况下，仅从上诉人被招录为全民合同制工人的事实认定工作时间，缺乏事实和法律依据。工作时间的认定涉及到工龄计算，工龄是对劳动者劳动持续状态的事实认可，反映着劳动者对社会贡献的大小，涉及到劳动者退休后的社会经济待遇。劳动行政部门在涉及劳动者权益的行政管理中，在法无禁止的情况下授益于劳动者，于情于理于法，均有裨益。
综上，被上诉人龙山县人力资源和社会保障局对上诉人覃登荣作出的退休审批行为，认定事实不清，证据不足。上诉人诉请撤销被上诉人对上诉人退休审批中出生年月和参加工作时间的认定，有事实和法律依据，应予支持；退休审批事项是被上诉人的法定职权，上诉人诉请责令被上诉人按1957年4月12日认定出生时间和1973年参加工作时间，没有法律依据，不予支持。一审判决认定劳社部发（1999）8号和湘劳社政字（2006）13号文件合法应予适用并无不妥，应予维持；一审判决确认被诉行政行为合法，驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，证据不足，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销龙山县人民法院（2016）湘3130行初11号行政判决；
二、撤销被上诉人龙山县人力资源和社会保障局2015年1月8日对上诉人覃登荣作出的退休审批中认定出生年月为1954年12月、参加工作时间为1989年12月的行为。
三、驳回上诉人覃登荣的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人龙山县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 田玉莲
二〇一七年五月八日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。