广西壮族自治区贺州市八步区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂1102行初7号
原告贺州市荣昌贸易有限公司。地址：贺州市八步区平安西路***号。
法定代表人廖昌柳，董事长。
委托代理人覃柳芳，广西正泰和律师事务所律师。
委托代理人李焕杰，广西正泰和律师事务所律师。
被告贺州市国土资源局，地址：贺州市八步区建设中路2号。
法定代表人罗巧科，局长。
行政机关负责人张伟辉，该局副局长。
委托代理人李煜，广西灵丰律师事务所律师。
委托代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。
原告贺州市荣昌贸易有限公司（以下简称荣昌公司）诉被告贺州市国土资源局土地闲置费行政征收纠纷一案，于2017年2月3日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2017年2月7日向被告贺州市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。原告法定代表人廖昌柳及其委托代理人覃柳芳、李焕杰，被告行政机关负责人张伟辉及其委托代理人李煜、邱文博均到庭参加诉讼。被告的法定代表人未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年8月3日，被告贺州市国土资源局向原告荣昌公司作出贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》，涉案宗地位于贺州市××路旁、康乐路南侧，认定土地面积为28639.7㎡的国有建设用地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2016年11月2日，被告贺州市国土资源局向原告荣昌公司作出贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》，以荣昌公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置，且闲置原因为自身原因为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经贺州市人民政府贺政函〔2016〕285号文件批复，决定对上述闲置土地向原告征缴土地闲置费10966000元。
被告贺州市国土资源局于2017年2月22日向本院提交答辩状及作出被诉行政行为的证据、依据：1、贺州土出〔2011〕121号《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号为4511002011B02897)、贺州国用〔2012〕第xxxx号《土地登记卡及续表》、《国有建设用地使用权出让合同补充协议》各一份，证明①原告通过挂牌出让方式取得涉案国有土地使用权，出让价款为人民币54830000元，宗地建设项目在2014年2月17日之前开工，在2016年2月17日之前竣工；②原告取得涉案宗地的贺州国用〔2012〕第xxxx号《国有土地使用权证》。2、贺州闲调〔2015〕5号《闲置土地调查通知书》及送达回证各一份、《现场勘查笔录》及现场照片各一份，共同证明被告对涉案宗地涉嫌构成闲置土地展开调查取证的事实。3、《询问笔录》、《土地开发利用情况表》各一份，共同证明原告针对宗地闲置原因向被告作说明，并提交相关辅证材料的事实。4、《关于核实项目高压线迁移情况的函》、《关于核实项目高压线迁移情况的复函》、《关于核实项目规划情况的函》，《关于核实项目规划情况的复函》各一份，共同证明被告就原告申辩原因展开调查核实的事实。５、柳州市城中区人民法院（2014）城中民诉前保字第21、24号《民事裁定书》和《协助执行通知书》各一份、贺州市公安局贺公（经）封通〔2014〕008号《协助查封通知书》、贺州市公安局贺公封通〔2016〕002号《协助查封通知书》、柳州市公安局柳南分局柳公（南）封通字〔2016〕A00220号《协助查封通知书》各一份，共同证明①柳州市城中区人民法院于2014年4月18日对涉案宗地予以查封；②贺州市公安局于2014年6月3日对涉案宗地予以查封，查封期限自2014年6月3日起至2016年6月3日止；贺州市公安局又于2016年6月1日对涉案宗地予以查封，查封期限自2016年6月1日起至2017年6月1日止；柳州市公安局柳南分局于2016年7月6日对涉案宗地予以查封，查封期限自2016年7月6日起至2018年7月5日止的事实。6、《贺州市荣昌贸易有限公司位于贺州市××路旁、康乐路南侧28639.7平方米宗地闲置调查报告》、《贺州市国土资源局2016年第八次局务会议纪要》各一份，共同证明经被告局务会议讨论，认定涉案宗地构成闲置土地，闲置原因为企业自身原因，具体处置方式报请市政府批复后实施。7、贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》及送达回证各一份、《贺州市市本级2016年闲置土地认定信息公告（未处置）》一份、贺州闲（抵）告〔2016〕2号《闲置土地情况告知书》及送达回证各一份，共同证明被告将涉案宗地构成闲置土地的情况，告知了原告及相关权利人，并在网上予以公布的事实。8、《关于召开闲置土地处置工作会议的通知》一份、《关于召开贺州市市本级2016年闲置土地处置工作会议的通知》及《参会人员签到表》各一份、《贺州市市本级企业原因闲置土地处置会议记录》一份，共同证明被告组织原告等公司召开了闲置土地处置工作会议，通报了贺州市市本级企业原因闲置土地处置问题，并充分听取了原告的陈述、申辩意见的事实。9、贺州闲听告〔2016〕2号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证各一份、贺州闲听通〔2016〕2号《闲置土地处置听证通知书》及送达回证各一份，《听证笔录》及《签到表》各一份，《贺州市荣昌贸易有限公司贺州国用〔2012〕第xxxx号地块闲置土地处置事项听证会会议纪要》一份，共同证明被告告知原告享有听证权利后，依原告申请，于2016年10月17日组织召开听证会议，充分听取了原告申辩的意见的事实。10、贺州市人民政府贺政函〔2016〕285号《关于贺州市荣昌贸易有限公司贺州国用〔2012〕第xxxx号闲置土地处置方案的批复》一份、贺国土资闲发〔2016〕3号《限期动工开发建设通知书》及送达回证各一份、贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》及送达回证各一份，共同证明①贺州市人民政府批复同意了对涉案闲置土地的处置方案，认定该宗地属企业自身原因造成的闲置土地，决定采用限期动工开发（从处置方案批复之日起，限期6个月内动工建设），并按出让价款的20%征缴土地闲置费10966000元的方式处置；②被告向原告送达《限期动工开发建设通知书》及《征缴土地闲置费决定书》，责令原告履行上述义务的事实。
原告荣昌公司诉称，被告对原告作出的贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》和贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》，认定事实和适用法律错误，程序违法。主要事实和理由：1、原、被告双方签订《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地使用权出让合同补充协议》中约定，涉案宗地建设项目在2014年2月17日之前开工，在2016年2月17日之前竣工。但自2014年4月18日以来，涉案宗地先后被柳州市城中区人民法院、贺州市公安局、柳州市公安局柳南分局予以查封，该宗地至今仍处于司法查封状态。国土资发〔2008〕178号《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》第二条第一款第（四）项规定：“土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认定为闲置土地。”因此，被告认定涉案宗地为闲置土地是错误的；2、就司法机关查封土地的性质而言，其目的是为了查明案件的事实，保护人民群众财产合法权益。如原告在已被查封的土地上继续进行开发建设，一旦法院判定以土地作为资产清偿债务时，其开发建设成本将不计入土地资产，原告前期投入将化为泡影。因此，涉案宗地被司法查封期间，原告无法按合同约定时间动工建设。上述事实符合《闲置土地处置办法》第八条“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的”规定的情形，并非原告自身原因。被告应当根据该办法第十一条、第十二条的相关规定，与原告协商拟定闲置土地处置方案。3、被告对原告作出的贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》，未告知原告享有复议权和诉权，属于程序违法。综上，请求法院依法撤销被告对原告作出的贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》。
原告向本院提供的证据有：1、贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》一份、贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》及送达回证各一份，共同证明被告违法认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因，向原告作出征缴土地闲置费决定缺乏依据的事实。2、贺州市公安局贺公（经）封字〔2014〕008号《查封决定书》、柳州市公安局柳南分局柳公（南）封通字〔2016〕A00220号《协助查封通知书》各一份，共同证明被告知晓原告对涉案宗地无法进行开发建设是因为被司法查封，查封期限从2014年6月至2018年7月时止的事实。3、贺公（信答）字〔2014〕7号《贺州市公安局信访事项答复意见书》、广西壮族自治区人民政府桂信核字〔2015〕13号《关于廖昌柳同志信访事项的复核意见》各一份，证实原告为动工开发建设积极主动想方设法解封被查封的涉案宗地的事实。4、《建设工程设计合同》、设计方案各一份，共同证明原告积极进行开发建设早已签订设计合同并准备好了设计方案，预报规划局审批，没有故意闲置土地的事实。
被告贺州市国土资源局辩称：1、被告认定原告所有的贺州国用〔2012〕第xxxx号宗地为闲置土地，并责令其限期动工和征缴土地闲置费有充分的事实及法律依据。2、司法查封行为不影响涉案宗地的投资建设开发，原告系其自身原因导致涉案宗地构成闲置土地。3、被告认定原告所有的涉案宗地构成闲置土地并作出相应处置的行政程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对被告贺州市国土资源局提供的证据，原告对证据2无异议，对证据1、证据3至证据10所证明的内容均有异议。证据1至证据5、证据8至证据9所证明的内容，符合事实，本院均予以认定；证据6中所证明的涉案宗地闲置原因为企业自身原因，缺乏依据，本院不予认可。证据7中的《闲置土地认定书》认定涉案土地为闲置土地符合事实，本院予以认定。至于证据10中被告作出的《征缴土地闲置费决定书》，属于行政诉讼合法性审查的对象，对该组证据本院不予认定。
对原告提供的证据3，被告无异议，对证据1和证据2所证明的内容，被告有异议，并认为证据4与本案无关联性。本院认为，证据1中的《闲置土地认定书》认定涉案土地为闲置土地符合事实，本院予以认定，至于该组证据中的《征缴土地闲置费决定书》，属于行政诉讼合法性审查的对象。证据2和证据3所证明的内容，与事实相符，本案均予以认定。证据4与本案事实无关联，本院在本案中不予确认。
经审理查明，原告荣昌公司成立于2011年11月3日，公司类型为自然人投资或控股的有限责任公司，法定代表人廖昌柳，经营范围房地产开发与经营；化肥、农副产品、水泥、建筑材料销售；农用机械、汽车配件、机械设备、五金交电及电子产品销售等。原告通过挂牌出让方式，取得涉案的国有建设用地。2011年11月17日，原告与被告贺州市国土资源局签订贺州土出〔2011〕121号、电子监管号为4511002011B02897的《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地位于贺州市××路旁、康乐路南侧，土地面积为28639.7㎡。该合同约定该宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币54830000元。2012年8月9日，被告贺州市国土资源局向原告颁发贺州国用〔2012〕第xxxx号《国有土地使用权证》。该证载明：土地使用权人贺州市荣昌贸易有限公司，坐落贺州市××路旁、康乐路南侧，地类（用途）商服用地，使用权类型出让，使用权面积28639.7㎡。2013年4月9日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，该补充协议重新约定，宗地建设项目在2014年2月17日之前开工，在2016年2月17日之前竣工。2014年4月21日，柳州市城中区人民法院向被告送达（2014）城中民诉前保字第21、24号《民事裁定书》和《协助执行通知书》，对涉案宗地予以查封，查封期限为两年。2014年6月3日，贺州市公安局向被告送达贺公（经）封通〔2014〕008号《协助查封通知书》，对涉案宗地以他人涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物予以查封，查封期限自2014年6月3日起至2016年6月3日止。2016年6月1日，贺州市公安局又向被告送达贺公封通〔2016〕002号《协助查封通知书》，对涉案宗地以他人涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物再次予以查封，查封期限自2016年6月1日起至2017年6月1日止。2016年7月6日，柳州市公安局柳南分局向被告送达柳公（南）封通字〔2016〕A00220号《协助查封通知书》，对涉案宗地以柳州正菱集团有限公司涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物予以查封，查封期限自2016年7月6日起至2018年7月5日止。2016年8月3日，被告贺州市国土资源局向原告荣昌公司作出贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》，认定位于贺州市××路旁、康乐路南侧，土地面积为28639.7㎡的国有建设用地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。另该认定书未告知原告依法享有的行政复议权和诉权。2016年9月28日，被告向原告送达贺州闲听告〔2016〕2号《闲置土地处置听证权利告知书》。2016年10月17日，被告组织召开听证会议，听取了原告申辩的意见。2016年11月2日，被告向原告作出贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》，该决定书的主要内容：荣昌公司，贺州市国土资源局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为4511002011B02897，宗地坐落于贺州市××路旁、康乐路南侧，土地面积为28639.7㎡，出让价款为54830000元。贺州市国土资源局依法认定该宗地为闲置土地，已向你方送达《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经贺州市人民政府贺政函〔2016〕285号文件批复，对上述闲置土地征缴土地闲置费10966000元。原告不服，直接向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》。
本院认为，本案争议焦点有：1、涉案宗地是否构成闲置土地；2、如涉案宗地系闲置土地，闲置原因是否系原告自身原因，被告作出的贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》是否合法。
关于涉案宗地是否构成闲置土地问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，原告与被告双方按合同和补充协议约定，涉案宗地动工开发日期为2014年2月17日之前，至被告2016年8月3日作出闲置土地认定，涉案宗地已超过一年以上未动工开发，符合上述规定构成闲置土地的情形。至于2014年4月至2016年7月间，涉案宗地先后被法院和公安机关司法查封，并不影响被告依职权对涉案宗地构成闲置土地这一事实的认定。被告在其作出的《闲置土地认定书》中，未告知原告享有行政复议权和诉权，程序上有瑕疵，尚未构成程序违法，也不足以否定涉案宗地为闲置土地的认定。
2、关于闲置原因是否系原告自身原因以及被告作出的《征缴土地闲置费决定书》是否合法问题。《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，原、被告签订的合同和补充协议对涉案宗地动工开发日期约定为2014年2月17日之前。从2014年4月起，涉案宗地因民事、刑事案件先后被法院和公安机关司法查封，该土地至今仍处于司法查封状态。导致原告对该宗地行使使用、处分、收益的权利受到限制。被告认为涉案宗地被司法查封，并没有明确禁止原告动工和开发建设，是原告不愿意承担开发建设风险，怠于履行合同义务，涉案宗地闲置原因属于原告自身原因。被告对这一事实的认定不符合本案的实际情况，且缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被告据此向原告作出的《征缴土地闲置费决定书》，认定事实的主要证据不足，适用法律错误，本院依法予以撤销。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定,判决如下：
撤销被告贺州市国土资源局向原告贺州市荣昌贸易有限公司作出的贺国土资闲征〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》。
本案受理费50元（原告已预交），由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区贺州市中级人民法院。
审 判 长 黎志勇
审 判 员 黎晓龙
人民陪审员 唐小红
二〇一七年七月六日
书 记 员 吴伟民