广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1373号
上诉人（一审原告）河池市宜州区德胜镇赛平村应山屯第一村民小组。
诉讼代表人罗元新，该村民小组组长。
委托代理人韦记明，广西博爱律师事务所律师。
上诉人（一审原告）河池市宜州区德胜镇赛平村应山屯第二村民小组。
诉讼代表人罗元广，该村民小组组长。
委托代理人韦记明，广西博爱律师事务所律师。
上诉人（一审原告）河池市宜州区德胜镇楞底村全峒村民小组。
诉讼代表人陈海，该村民小组组长。
委托代理人潘朝吉，宜州区德胜法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府，住所地河池市宜州区金宜大道378号。
法定代表人梁宁，该区区长。
委托代理人罗增磊，该区调处办干部。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地河池市金城江区百旺路17号。
法定代表人唐云舒，该市市长。
委托代理人牟林，该市法制办干部。
一审原告河池市宜州区德胜镇楞底村白山屯第一村民小组。
诉讼代表人梁志康，该村民小组组长。
委托代理人梁敢，该屯村民。
一审原告河池市宜州区德胜镇楞底村白山屯第二村民小组。
诉讼代表人韦德照，该村民小组组长。
委托代理人梁敢，该屯村民。
上诉人河池市宜州区德胜镇赛平村应山屯第一村民小组（以下简称应山第一村民小组）、河池市宜州区德胜镇赛平村应山屯第二村民小组（以下简称应山第二村民小组）、河池市宜州区德胜镇楞底村全峒村民小组（以下简称全峒村民小组）因与被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）及一审原告河池市宜州区德胜镇楞底村白山屯第一村民小组（以下简称白山第一村民小组）、一审原告河池市宜州区德胜镇楞底村白山屯第二村民小组（以下简称白山第二村民小组）土地行政裁决、行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2017）桂12行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。应山第一村民小组组长罗元新和应山第二村民小组组长罗元广及共同委托代理人韦记明、全峒村民小组组长陈海及委托代理人潘朝吉、宜州区政府的委托代理人罗增磊、河池市政府的委托代理人牟林、白山第一村民小组组长梁志康和白山第二村民小组组长韦德照及共同委托代理人梁敢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：宜州区政府于2016年11月22日作出宜政发(2016)67号《关于德胜镇赛平村应山屯第一第二村民小组楞底村白山屯第一第二村民小组全峒村民小组为应山洞长洞（白山牛场）土地权属纠纷的处理决定》（以下简称67号处理决定），该决定书查明：甲（应山第一、第二村民小组）乙（白山第一、第二村民小组）双方争议范围以474.4高程点起沿山脊往东至513.8高程点再往东至无名山顶，再沿山脊往东到山谷中小路，再往东南沿岭脊至524.4高程东北的无名山顶，再沿山脊往南至576.9高程，再沿岭脊往南至342.5高程，再沿岭脊往西至牛角山顶，再往西北经591.2高程、541.2高程至西北鞍部，再沿东北方向山槽往下到山谷底，再沿西北经256.2山谷到鞍部，再往东北岭脊至474.4高程闭合，该闭合范围内为甲乙双方争议地；丙方（全峒村民小组）当事人主张以474.4高程点起往东南沿岭脊至524.4高程，再往东沿岭脊至576.9高程，再往南至474.4高程的线路与上述甲乙方的线路相同，该闭合圈内为丙方当事人主张的权属范围。本案争议地共计约2000亩（方格网平面测算）。争议地的现状：423.8高程东面的石场为2009年至2012年甲方当事人承包给韦志明等老板开发；长洞两侧山岭的速生桉为甲方当事人2007年7月24日承包给黄星厚老板及2008年7月19日乙方当事人承包给黄星厚老板经营；342.5高程西北的山谷平地泥土旧墙址是甲、乙双方共同主张为己方经营的羊圈旧址。在265.6高程西北岭半山腰的水泥砖房为承包人护林建成，长洞山谷中的40多簇竹子，甲方当事人认定是本屯罗元茂所种，乙、丙方当事人认为是原历史老底所种，其他地方为生态自然林。案经查明如下事实：一、争议地自解放以来，在各个历史时期均未依法确权[2006年颁发给当事人的宜集有（2006)第3209号《集体土地所有权证》（含现争议地的部分范围）已被撒销]。二、自解放以来至上世纪80年代初，各方提出均有在争议地（长洞）进行过开发种植农作物，经调查，没有旁证可证明在生产队集体化期间某方开发经营凭据。三、上世纪80年代至2007年间争议地使用情况：（一）乙方当事人农户于1985年、1986年首先到长洞养羊等开发利用，约到1987年之后丟弃。（二）甲方当事人农户罗元茂、罗元学、莫现金等于2000年到长洞开发养羊及种竹子等，2004年部分丟弃，现尚存有罗元茂种的40多簇竹子属个人管护，其他亦已丟弃。(三）2007年甲方当事人把长洞承包给老板开发种植桉树，2008年把应山洞的石山承包给老板开采石场，这期间与乙方当事人引发土地权属争议，同时承包长洞的老板又与乙方当事人签订土地承包使用合同，各方均要求政府解决，在政府介入期间，2010年丙方当事人也提出异议，争议地土地权属引发三方当事人纷争。另外，在1980年以前，现在的赛平村委与楞底村委是同一个赛平村委会。1980年楞底村委从赛平村委分出，另立楞底村委会。楞底村委会分出之前，赛平村委会创建包含长洞在内的全洞虾公山林场，林场东面边界与现争议地边界相接，林场不含现争议地在内。1980年楞底村委从赛平村委分出时，全洞村虾公山林场属楞底村委会，由楞底村委会管理。根据以上事实，宜州区政府认为，争议地自解放以来各个历史时期均未经政府确权，且争议地在农村集体经营范围内，土地属农民集体所有；自解放到上世纪80年代初，各方均称在长洞开发使用过，但经调查没有旁证证实某方有开发使用的历史凭证，因此，对各方提出的这一阶段历史事实不予采信；1980年至2007年（引发争议前）阶段，1985年至1987年乙方当事人农户到长洞养羊及种植作物，之后丢弃不再经营和管理，2000年至2004年甲方当事人农户到长洞开发养羊及种植作物，除罗元茂在长洞底部低平位置种植竹子蔸至今尚有40多簇属个人管理外，其他经营行为均已丢弃，不再经营和管理。因此，此两次历史使用事实中，已丢弃的经营行为不构成长期使用事实，不足以作为本案确权的依据。而罗元茂尚在管理中的40多簇竹子，根据其协议管护，其管理使用范围按竹坡实际范围叶子盖到的地面滴水为界出1米面积属于罗元茂个人管理使用。即现40簇竹子范围属甲方当事人罗元茂管理使用外（共约800平方米面积），其他的争议土地不包含在罗元茂现有的实际使用范围内，因此，只能作为甲方当事人罗元茂现有实际使用面积的管理使用凭证，不能作为管理使用范围外其他争议地的凭证；2007年以后的开发使用，甲、乙双方当事人都与老板签订过协议，且系引发纠纷之后产生的，因此，2007年之后的承包经营不能视为某一方合法有效的管理使用，不能作为本案确权依据；1980年楞底村委会从赛平村委会分出时，所划分的全洞虾公山林场归楞底村委会所有，而全洞虾公山林场不含现争议地，因此，丙方当事人主张全峒林场（即全洞虾公山林场）管理使用部分归还己方，与本案争议范围内无关联。以上证明争议地从未确权过，甲、乙双方均有在争议地内部分位置管理使用过，可适当分割。丙方当事人的权属主张不成立，不予支持。根据现实际使用情况，争议地东南面（即长洞下方）部分土地为现甲方当事人农户从2000年不间断使用至今，此外其它部分土地甲方现已投资承包给老板种树和自然生态林，这部分划归甲方管理使用较为合适。争议地西北面为自然生态林，其中原承包给石场老板开发期到2010年已满，现已不再开发，即该部分划归乙方当事人较为合适。综上所述，本着尊重历史，尊重事实，结合”三个有利于原则”规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八、九、十、十六条规定，《广西壮族自治区土地山林水利纠纷处理条例》第四条、第三十五条第（二）款规定，决定：以争议地东北面进入原采石场小路为界，再接采石场石山东南面山谷小路至鞍部，再从鞍部往西南方向扯至山谷，再从山谷顺西南方向的山糟往上至541.2高程西北面鞍部。以该连线为界，争议地东南面范围土地所有权属甲方当事人所有，面积约1600亩，由甲方当事人管理使用。以该线为界，争议地西北面范围土地所有权属乙方当事人所有，面积约400亩，由乙方当事人管理使用。原采石场小路为甲乙双方共同享有和使用。应山第一村民小组、应山第二村民小组、全峒村民小组、白山第一村民小组、白山第二村民小组不服67号处理决定，向河池市政府申请行政复议。河池市政府作出河政复决字（2017）19号《行政复议决定书》（以下简称19号复议决定）维持了宜州区政府67号处理决定。
应山第一村民小组、应山第二村民小组、全峒村民小组、白山第一村民小组、白山第二村民小组仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：撤销67号处理决定和19号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。
一审法院经审理，确认67号处理决定查明的事实。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条明确规定，宜州区政府作为一级人民政府对本辖区内土地、林地权属争议有权作出处理决定，其具备执法主体资格。本案中，全峒村民小组曾持有宜州区政府于2006年6月8日颁发的宜集有（2006)第3209号《集体土地所有权证》，已经人民法院生效判决撤销。争议各方当事人在行政程序和诉讼阶段未能提供争议地权属归已的书面凭据。争议各方当事人均以放牧为由主张对争议地的管护，亦未能提供长期管护的确凿证据。目前争议地除应山屯农户罗元茂在长洞底部低平位置种植竹子蔸至今尚有40多簇属个人管理外，不再有其他经营行为。2007年应山第一村民小组、应山第二村民小组将长洞发包老板开发种植桉树引发纠纷，又于2008年将应山洞的石山发包老板开采石场，纠纷后承包长洞的老板分别与白山第一村民小组、白山第二村民小组签订土地承包使用合同。楞底村委从赛平村委分出之前，赛平村委会创建包含长洞在内的全洞虾公山林场，林场东面边界与现争议地边界相接，林场不含现争议地在内。1980年楞底村委从赛平村委分出时，全峒村虾公山林场属楞底村委会，由楞底村委会管理。因此，对全峒村民小组将全峒林场（即全洞虾公山林场）管理使用部分归还的主张，不予支持。宜州区政府根据上述争议地历史及现实情况，结合“三个有利原则”，对争议地的分割是行使自由裁量权的职权行为，作出的67号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。河池市政府复议维持67号处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回应山第一村民小组、应山第二村民小组、白山第一村民小组、白山第二村民小组、全峒村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由应山第一村民小组、应山第二村民小组、白山第一村民小组、白山第二村民小组、全峒村民小组各负担10元。
上诉人应山第一村民小组、应山第二村民小组共同上诉称：（一）宜州区政府在行政处理程序中，对应山第一村民小组、应山第二村民小组提交的关键证据即民国三十一年广西省政府颁发的垦荒执照不核实，处理文件中未提及，在诉讼程序中，不作为证据提交人民法院，构成程序违法。（二）宜州区政府忽视应山第一村民小组、应山第二村民小组提交的证据，不顾历史事实，行使自由裁量对争议地进行分割，属适用法律不当。（三）争议地解放前后依法均属上诉人所有和使用是事实，否定历史，于法无据。为此，请求：1、撤销一审判决；2、撤销67号处理决定和19号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。
上诉人全峒村民小组上诉称:（一）争议地应山长洞（白山牛场）自楞底村委从赛平村委分出时划归楞底村委管辖。（二）争议地解放前后属全峒群众集体放牧的牧区。而应山第一村民小组、应山第二村民小组是在应山屯的应山坡一带放牧，从未在长洞放牧。（三）由于应山第一村民小组、应山第二村民小组和白山第一村民小组、白山第二村民小组私自将争议地分割对外发包，而宜州区政府从“三个有利于原则”将争议地分别确权，损害全峒村民小组的利益。为此，请求：1、撤销一审判决；2、撤销67号处理决定和19号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。
被上诉人宜州区政府答辩称：一审判决和67号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律得当，请求驳回应山第一村民小组、应山第二村民小组和全峒村民小组的上诉，维持67号处理决定、19号复议决定及一审判决。
被上诉人河池市政府答辩称:19号复议决定程序合法，事实清楚，适用法律准确，请求驳回应山第一村民小组、应山第二村民小组和全峒村民小组的上诉。
一审原告白山第一村民小组、白山第二村民小组共同答辩称：由于超过上诉期限，白山第一村民小组、白山第二村民小组未能提起上诉。争议地总面积为2000余亩，宜州区政府确权只给白山第一村民小组、白山第二村民小组400亩陡山悬崖，平缓地1600余亩给了应山第一村民小组、应山第二村民小组，不公平。请求撤销一审判决及撤销67号处理决定和19号复议决定，责令宜州区政府重新作出处理决定。
二审中，各方当事人均未向本院提交新的证据。本院查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：67号处理决定认定的管护事实是否清楚，宜州区政府以管护事实为依据，行使自由裁量权是否正确。
本案中，争议各方当事人均以放牧为由主张对争议地的管护，但未能提供长期管护的证据。而本案事实表明，争议地除应山屯农户罗元茂在长洞底部低平位置种植竹子蔸至今尚有40多簇属个人管理外，不再有其他经营行为。2007年应山第一村民小组、应山第二村民小组将长洞发包老板开发种植桉树引发纠纷，又于2008年将应山洞的石山发包老板开采石场，纠纷后承包长洞的老板分别与白山第一村民小组、白山第二村民小组签订土地承包使用合同。楞底村委从赛平村委分出之前，赛平村委会创建包含长洞在内的全洞虾公山林场，林场东面边界与现争议地边界相接，林场不含现争议地在内。1980年楞底村委从赛平村委分出时，全峒村虾公山林场属楞底村委会，由楞底村委会管理。因此，67号处理决定认定的管护事实清楚。
本案中，全峒屯村民小组曾持有宜州区政府于2006年6月8日颁发的宜集有（2006)第3209号《集体土地所有权证》，已经人民法院生效判决撤销。争议各方当事人在行政程序和诉讼阶段未能提供争议地权属归已的书面凭据。争议各方当事人均以放牧为由主张对争议地的管护，亦未能提供长期管护的确凿证据。宜州区政府根据上述争议地历史及管护事实，结合“三个有利原则”，对争议地的分割是行使自由裁量权的职权行为，作出的67号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确。
应山第一村民小组、应山第二村民小组以民国时期证据主张权属，没有法律依据，其上诉理由不成立，本院不予支持。全峒村民小组否定应山第一村民小组、应山第二村民小组和白山第一村民小组、白山第二村民小组的权属，但未能提供证据证实其对争议地长期管护的事实，其上诉理由不成立，本院不予支持。白山第一村民小组、白山第二村民小组对本案没有上诉，其主张67号处理决定不公平，但未能提供证据证实确权给应山第一村民小组、应山第二村民小组的山地为其长期管护的事实，该主张没有依据，本院不予支持。
综上所述，宜州区政府作出的67号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；河池市政府作出的19号复议决定维持该处理决定，一审判决驳回应山第一村民小组、应山第二村民小组、全峒村民小组、白山第一村民小组、白山第二村民小组的诉讼请求正确，本院予以维持。应山第一村民小组、应山第二村民小组和全峒村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，应山第一村民小组、应山第二村民小组负担25元，全峒村民小组负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 黄 坚
审判员 周家开
审判员 韦志勇
二〇一八年六月二十一日
书记员 李璐君