长春市朝阳区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）吉0104行审31号
申请执行人：长春市国土资源局，住所地：长春市南关区。
法定代表人李成员，局长。
委托代理人祝柯新，长春市国土资源执法监察支队朝阳大队队长。
委托代理人周兴阳，长春市国土资源执法监察支队朝阳大队副调研员。
被执行人：长春市恒天废油脂处理有限公司，住所地：长春市朝阳区。
法定代表人：张庆生，经理。
申请执行人长春市国土资源局(以下简称市国土局)向法院申请强制执行对被执行人长春市恒天废油脂处理有限公司（以下简称恒天废油脂处理公司）作出的国土行政处罚决定一案。本院立案受理后，依法组成合议庭进行审查，于2018年4月16日召开案件听证会，本案现已审查终结。
申请执行人市国土局称：因举报发现被执行人未经依法批准，于2010年6月占用朝阳区永春镇义和村集体土地，建设厂房，所占土地不符合永春镇土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条的规定。申请执行人依据《土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，于2017年7月5日对被执行人作出了《行政处罚决定书》。被执行人在规定的期限内既未申请行政复议，也未向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定，故申请法院强制执行。
经审查，被执行人于2010年6月30日从永春镇义和村村民孙桂林手中流转3748平方米土地的承包经营权，之后建设厂房用于废油脂处理,根据被执行人工商营业执照，其经营范围为废弃动植物油的收购、加工及销售；生产工业用油及动物源性蛋白饲料油。经申请执行人测绘，其建设厂房占用永春镇义和村集体土地面积3942平方米，向阳村集体土地总面积26平方米建设厂房，建筑面积4118平方米，地类为旱地387平方米，设施农用地3581平方米，根据《土地利用总体规划证明》、《永春镇土地利用总体规划图》及地类证明，被执行人占地面积3968平方米，所占土地不符合规划面积29平方米，符合永春镇土地利用总体规划面积3939平方米。申请执行人认为其建设厂房的行为，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定。申请执行人于2017年5月3日对被执行人进行询问并对长春市朝阳区永春镇义和村占地情况进行了现场勘测，2017年6月13日申请执行人作出《关于长春市恒天废油脂处理有限公司非法占地的调查报告》，2017年6月21日申请执行人对恒天废油脂处理公司非法占地一案进行会审。2017年6月30日申请执行人对被执行人作出长国土资（朝）执告字[2017]010《行政处罚告知书》并于当日送达，被执行人未提出陈述和申辩。同日又对被执行人作出长国土资（朝）执听告字[2017]010《行政处罚听证告知书》并于次日送达，被执行人未提出申请。2017年7月5日申请执行人申请执行人依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《吉林省土地管理条例》第五十八条的规定，对被执行人作出长国土资（朝）执罚字[2017]010号《行政处罚决定书》并送达，对被执行人作出处罚如下：1、将非法占用的土地3942平方米退还给义和村和非法占用的土地26平方米退还给向阳村民委员会，没收在非法占用的土地上新建的4118平方米建筑物和其他设施；2、将非法占用土地3968平方米，处以每平方米5元罚款，共计19,840.00元。该《行政处罚决定书》送达后，被执行人在法定期限内未履行《行政处罚决定书》规定的义务，也未对该《行政处罚决定书》申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。申请执行人于2018年1月10日向被执行人送达了长国土资执履催字[2017]010号《履行行政处罚决定催告书》，要求被执行人履行申请执行人作出的长国土资（朝）执罚字[2017]010号《行政处罚决定书》被执行人未履行，申请执行人向本院申请强制执行。
本院认为，一、被执行人建设的厂房所占用的土地绝大部分为设施农用地，少部分为旱地，其建设厂房用做油脂处理，建设年代在2010年，根据国土资发[2010]第155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，设施农用地范围是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。生产设施用地包括规模化养殖中畜禽舍。附属设施用地包括管理和生活用房用地（指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地）、仓库用地（指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地）、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。被执行人所建设厂房用于废油脂处理不符合设施农用地用途的规定，属于擅自改变或变相将设施农用地用于其他非农建设情形，而要进行非农建设使用土地，需办理用地转用审批手续，故被执行人未经审批在设施农用地及旱地上建设厂房用于非农生产行为属非法占用土地，应当予以处罚。
二、关于申请执行人对被执行人作出的《行政处罚决定书》中处罚的第一项“将非法占用的土地3942平方米退还给义和村和非法占用的土地26平方米退还给向阳村民委员会，没收在非法占用的土地上新建的4118平方米建筑物和其他设施；”的申请审查。根据被执行人与孙桂林签订的土地流转协议书，已将土地的承包经营权以租赁的方式流转给被执行人。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，可以并处罚款；”该条中责令退还非法占用的土地是指将非法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者。违法行为人违法使用土地从事建设活动应当给予行政处罚，但不能因为其违法从事建设活动而剥夺其土地承包经营权，在目前的法律框架下，行政机关无权通过行政处罚决定的方式解除通过合法的土地流转方式取得的承包经营权。本案申请执行人作出《行政处罚决定书》第一项明显损害了被执行人的合法权益，不应准予执行。另外关于对符合土地利用总体规划的建筑予以没收的申请审查。没收是指将他人财产收归国家所有，但没收地上建筑物等于没收地上建筑物所及的土地，由于土地所有权不因违法建设行为而丧失，仍属集体经济组织，因此，对集体所有的土地上的建筑物不宜适用没收的规定。否则将直接导致无法交付执行，不具有合理性和可操作性。故对该项申请不应准予执行。
三、关于申请执行人对被执行人作出的《行政处罚决定书》中处罚的第二项“将非法占用土地3968平方米，处以每平方米5元罚款，共计19,840.00元。”的审查。被执行人已构成违法占地。按照《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》（土地部分）第4项非法占用土地中（4）：“符合土地利用总体规划，擅自占用一般耕地的，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米5-8元的罚款。”的规定，申请执行人作出的罚款事项符合上述规定，应准予执行。
综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百六十条、第一百六十一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、对申请执行人于2017年7月5日对被执行人作出的长国土资（朝）执罚字[2017]010号《行政处罚决定书》中的第一项：“将非法占用的土地3942平方米退还给义和村和非法占用的土地26平方米退还给向阳村民委员会，没收在非法占用的土地上新建的4118平方米建筑物和其他设施；”不准予强制执行；
二、对申请执行人于2017年7月5日对被执行人作出的长国土资（朝）执罚字[2017]010号《行政处罚决定书》中的第二项：“将非法占用土地3968平方米，处以每平方米5元罚款，共计19,840.00元。”准予强制执行。
本裁定准予执行部分送达后即发生法律效力。
申请执行人对本裁定不予执行部分有异议的，可自收到本裁定之日起十五日内，向长春市中级人民法院申请复议。
审 判 长 张晓颖
审 判 员 赵晶华
人民陪审员 王玉春
二〇一八年五月七日
书 记 员 陈 曦