河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）豫法行终字第00012号
上诉人（一审原告）永城市薛湖镇张营村谢庄村民组。
负责人谢廷学，组长。
上诉人（一审原告）永城市薛湖镇李井村李井村民组。
负责人李朝田，组长。
上诉人（一审原告）永城市薛湖镇张路口村谢庙村民组。
负责人张加全，组长。
上诉人（一审原告）永城市薛湖镇张路口村张小营村民组。
负责人朱会书，组长。
上诉人（一审原告）永城市薛湖镇郭长庄村张双楼村民组。
负责人张永，组长。
上诉人（一审原告）永城市薛湖镇郭长庄村蒋庄村民组。
负责人蒋振兴，组长。
六上诉人的共同委托代理人万继先，河南华豫律师事务所律师。
六上诉人的共同委托代理人王继忠，河南华豫律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）商丘市人民政府。
法定代表人余学友，市长。
委托代理人韩翔，商丘市国土资源局工作人员。
委托代理人张亚珍，河南京港律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）河南神火煤电股份有限公司。
法定代表人张光建，董事长。
委托代理人刘怀成，河南益仟律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，河南益仟律师事务所律师。
上诉人永城市薛湖镇张营村谢庄村民组等六个村民组（以下简称薛湖镇六村民组）因诉商丘市人民政府土地行政批复一案，不服商丘市中级人民法院2012年11月26日作出的（2012）商行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。除永城市薛湖镇张路口村谢庙村民组组长张加全、永城市薛湖镇郭长庄村张双楼村民组组长张永外，上诉人薛湖镇六村民组其余四个村民组的组长谢廷学、李朝田、朱会书、蒋振兴，薛湖镇六村民组的委托代理人万继先、王继忠，被上诉人商丘市人民政府的委托代理人韩翔、张亚珍，被上诉人河南神火煤电股份有限公司（以下简称神火煤电公司）的委托代理人刘怀成、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
商丘市人民政府于1994年3月22日作出商署土（1994）19号《关于永城师范学校附小办理征用土地手续的批复》，同意征收永城师范学校于1975年4月占用滦湖乡李井大队耕地111780.056平方米（折合167.67亩），张路口村耕地29973.348平方米（折合44.960亩），共计耕地141753.404平方米（折合212.63亩）作为永城师范学校校园及附小用地。薛湖镇六村民组不服，向商丘市中级人民法院提起诉讼，请求确认被诉19号批复违法。
商丘市中级人民法院一审审理查明：1975年，商丘师范学院拟在原永城县栾湖公社建校办学，原永城县委及栾湖、薛湖两个公社党委决定支持，两公社自愿将土地交给商丘师范学院建校和耕种使用，确定从李井、张路口、郭长庄、张大庄四个大队划出约1370亩地交给商丘师范学院使用，商丘师范学院每亩支付给生产队50元，此土地的所有权和机井、树木等附属物归商丘师范学院，一切手续当面办清。1975年4月27日，商丘师范学院与李井、张路口、郭长庄、张大庄四个大队签订用地合同，后在上述土地上建设了永城师范学校。1980年，经原商丘行政公署批准，原永城县教育局拟在原永城县栾湖乡开办农业技术学校，经有关机关协商，永城师范学校划出土地216亩（包括校舍及地上附属物），出让给农业技术学校建校使用。1985年，永城师范学校因地界问题与原永城县栾湖乡郭长庄、张双楼村民发生争议，后经协商解决。1994年，永城师范学校申请补办征地手续，1994年3月22日原商丘地区行政公署作出商署土（1994）18、19号批复、1994年4月1日原永城县人民政府作出永政土（1994）27、28号批复，同意永城师范学校征用涉案土地。1994年5月，原永城县人民政府为永城师范学校颁发永国用第060号、永国用第061号国有土地使用权证。1999年10月，永城师范学校与栾湖乡政府签订承包经营合同书，约定将学校部分土地发包给栾湖乡人民政府耕种，承包期限自1999年10月8日起至2005年10月8日止。2001年4月10日永城师范学校与聂士建签订《更新栽树承包合同书》，将校内、外、路边、沟旁承包给聂士建栽种树木，承包时间从2001年4月10日起至2011年4月10日止；同年4月22与刘军签订土地协议书将原址校园内的土地、房舍、设施交由刘军使用，合同期限自2001年4月22日起至2007年4月23日止。2000年前后，永城师范学校由永城市栾湖乡旧址搬至永城市东城区，永城市人民政府决定收回涉案土地交由河南神火集团开发利用。2006年7月18日永城市人民政府为神火煤电公司颁发了涉案土地的国有土地使用权证。现部分证载土地被村民耕种，神火煤电公司拟收回土地进行管理。
商丘市中级人民法院认为，涉案土地系原永城县薛湖公社、栾湖公社下属李井、张路口、郭长庄、张大庄四个生产队集体所有，但该四个生产队1975年4月已经与商丘师范学院签订过土地转移协议，且商丘师范学院已经支付每亩50元。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的”之规定，涉案土地已经由集体所有的土地成为国家所有的土地。永城师范学校自1975年签订土地转移协议后，一直管理使用涉案土地，且在1999年10月与栾湖乡人民政府签订承包经营合同书，将涉案部分土地出租给栾湖乡人民政府。后因学校改迁新址，为合理利用土地，防止土地资源闲置，永城市人民政府在不改变土地用途的前提下将涉案土地收回，划拨给神火煤电公司开发利用并为该公司颁发了国有土地使用权证，涉案土地一直作为国有土地进行管理。六原告主张其对涉案土地拥有所有权，但未能提供自1975年后重新获得涉案土地所有权的证据，不能证明被诉19号批复侵犯其合法权利。综上，六原告的诉讼理由不能成立，依法不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回薛湖镇六村民组的诉讼请求。
薛湖镇六村民组向本院上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、虽然1975年用地合同约定涉案土地由原商丘师范学院使用，但没有证据表明原商丘师范学院已经支付了每亩50元的补偿款。一审判决认定原商丘师范学院已支付补偿款的事实错误。2、从上世纪七十年代开始薛湖镇六村民组的村民就开始使用涉案土地，商丘师范学院只使用了一部分。一审判决认定永城师范学校一直使用涉案土地没有证据。3、被诉19号批复超越权限。根据1992年河南省人民代表大会常务委员会《关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用土地审批权限的决定》规定，原商丘地区行政公署的审批权限是耕地3亩以上，750亩以下。被诉19号批复和原商丘地区行政公署1994年3月22日作出的商署土（1994）18号《关于永城师范学校办农场办理征用土地手续的批复》（以下简称18号批复）系同一天批给永城师范学校，18号批复审批的土地面积为931.446亩，两个批复批准的土地面积已经超越了权限，原商丘地区行政公署将一块土地分别批复是故意规避审批权限的规定。总之，涉案土地所有权原属于薛湖镇六村民组，被诉19号批复侵犯了薛湖镇六村民组的合法权益。请求撤销一审判决，确认被诉19号批复违法。
商丘市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。1、1975年原商丘师范学院（永城师范学校的前身）与作为土地所有者的公社、大队签订移交土地合同，约定在补偿之后“此土地的所有权和机井、树木等附属物统归师院所有”“一切手续当面办清”，说明原商丘师范学院在使用涉案土地时已经支付了补偿款。2、涉案土地的使用权虽然几经更迭，但都是基于政府的决定在国有单位之间流转，不存在不使用涉案土地的情况。是否存在个别村民使用涉案土地的事实不影响所有权的归属。3、被诉19号批复不超越职权。1992年河南省人民代表大会常务委员会《关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用土地审批权限的决定》一条（三）项规定：“漯河市、商丘地区行政区域内征用耕地三亩以上、七百五十亩以下，其他土地十亩以上、一千五百亩以下，由市人民政府、地区行政公署审批，并报省人民政府土地管理部门备案。”本案被诉19号批复所批准征地的面积在审批权限内且向省土地管理局抄送备案，该批复涉及的土地用途和18号批复不同，原商丘地区行政公署根据下级人民政府的分别呈报分别批复并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
神火煤电公司同意商丘市人民政府的意见，另答辩称：1、涉案土地所有权性质已发生变更的事实清楚。1989年国家土地管理局颁布的《关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日颁布，1995年5月1日停止执行）第八条规定：“凡一九六二年九月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转让等有关协议的”，根据上述规定和涉案土地在1975年签订土地转让协议的事实，该土地的所有权性质已经由集体转为国有，即便土地补偿款没有支付，也不会影响该土地国家所有的性质。2、涉案土地一直由永城师范学校管理使用的事实清楚。除一审判决查明的使用情况外，上诉人薛湖镇六组在另一起行政诉讼中提供的出庭证人明确承认其本人原来在涉案土地上耕种并向学校交粮食，并且也听说过每亩补偿50元的事情，该证人证言印证了已支付补偿款和永城师范学校管理使用涉案土地的事实。上诉人薛湖镇六组主张耕种涉案土地，但却没有提交相应证据。3、被诉19号批复是对涉案土地已转为国有土地的事实进行的确认，并不是征用耕地，神火煤电公司依照法律程序取得涉案土地国有土地使用证合法。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审一致。另查明，18号批复的作出时间是1994年3月22日，内容是同意征收永城师范学校于1975年4月占用滦湖乡李井村耕地242378.121平方米（折合363.567亩）；郭长庄村耕地248691.4576平方米（折合373.037亩）；张大庄村耕地129894.732平方米（折合194.842亩），以上用地共计耕地620964.311平方米（折合931.446亩）作为永城师范学校校办农场、苹果园用地。
本院认为，1975年4月27日商丘师范学院与李井、张路口、郭长庄、张大庄四个大队就涉案土地签订的交接土地合同显示，从这四个大队“划出一千三百七十亩交给师范学院，由师院按每亩五十元的报酬费交给生产队，此土地的所有权和机井、树木等附属物统归师院所有。一切手续当面办清。”这些内容说明该合同属于土地转让协议。商丘师范学院签订合同后建校的事实、1980年从涉案土地中划出216亩给农业技术学校建校使用的事实、1985年因地界问题与原永城县栾湖乡郭长庄、张双楼村民发生争议并协商解决的事实，均说明自1975年合同签订后至1994年商丘地区公署作出被诉19号批复时，涉案土地一直由商丘师范学院（永城师范学校）管理使用。上诉人薛湖镇六组虽然主张长期使用涉案土地，但对该主张没有提供充分证据予以证明，本院对此不予支持。根据1992年河南省人民代表大会常务委员会《关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用土地审批权限的决定》第一条第（三）项的规定，原商丘地区行政公署征收土地的权限为耕地3亩以上、750亩以下，其他土地10亩以上、1500亩以下。本案被诉19号批复批准的土地面积为212.63亩，不超越批准权限。由于18号批复和本案被诉19号批复作出时涉案土地已经由商丘师范学院建校使用，该土地属于其他土地，两个批复审批的土地总面积不超过1500亩，在原商丘市地区行政公署的审批权限之内，故上诉人薛湖镇六组关于原商丘地区行政公署规避审批权限的主张不成立。国家土地管理局1989年发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》和1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》均规定，《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地签订过土地转移等有关协议的，土地属于国家所有。本案李井、张路口、郭长庄、张大庄四个大队和商丘师范学院就涉案土地1975年签订过土地转移协议，原商丘地区行政公署1994年根据永城师范学校补办征地手续的申请作出征收涉案土地的批复，符合法律法规等规定。被诉19号批复没有侵犯上诉人薛湖镇六组的合法权益。一审判决事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持商丘市中级人民法院2012年11月26日作出的（2012）商行初字第21号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人永城市薛湖镇张营村谢庄村民组、永城市薛湖镇李井村李井村民组、永城市薛湖镇张路口村谢庙村民组、永城市薛湖镇张路口村张小营村民组、永城市薛湖镇郭长庄村张双楼村民组、永城市薛湖镇郭长庄村蒋庄村民组共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别 志 定
代理审判员 李 继 红
代理审判员 王 盛 楠
二〇一三年三月二十八日
书 记 员 荆向丽（代）