广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤52行终26号
上诉人（原审原告）：黄戊松，男，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
委托代理人：黄楚丰，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
委托代理人：黄芝，女，××年××月××日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
被上诉人（原审被告）：揭阳市榕城区梅云街道办事处。住所地：广东省揭阳市榕城区。
法定代表人：林树科，该办事处主任。
委托代理人：魏杰武。
委托代理人：黄琼璇，广东谨信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：揭阳市榕城区人民政府。住所地：广东省揭阳市榕城区。
负责人：吴汉通，该区副区长，代区长。
委托代理人：卢小盼。
委托代理人：黄琼璇，广东谨信律师事务所律师。
上诉人黄戊松因与被上诉人揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府行政强制执行行为纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2015）揭榕法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年，原告在揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社的赤水紫云路边的一块荒地上种植树木、甘蔗等，主要从事农业经营。2009年，原告未经揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社的同意，也没有经有关行政管理部门的批准，在该土地上搭建一间面积约35平方米的铁皮小屋，主要存放化肥、打谷机、稻草、小木柱等农用品。2013年6月13日，揭阳市榕城区人民政府、揭阳市城市管理行政执法局作出《关于集中综合整治榕城区城市环境有关事项的通告》，集中整治城市乱丢弃、乱摆卖、乱堆积、乱搭建、乱排放等“五乱”现象。2015年1月28日，揭阳市榕城区城市环境综合整治工作领导小组办公室、被告揭阳市榕城区梅云街道办事处向原告发出《通知》，2015年2月2日，揭阳市榕城区城市环境综合整治工作领导小组办公室、被告揭阳市榕城区梅云街道办事处组织揭阳市城市管理行政执法局榕城分局等单位将原告在揭阳市榕城区梅云街道办事处新乡村赤水紫云路边搭建的铁皮屋拆除。原告不服，向原审法院起诉，请求确认被告揭阳市榕城区梅云街道办事处拆迁违法并赔偿原告因铁皮拆除所造成的损失7400元。
另查明，根据榕委办（2013）27号文件《印发〈关于榕城区城市环境综合整治工作方案〉的通知》，揭阳市榕城区委、区政府决定在全区开展城市环境综合整治，集中整治“五乱”现象，为了组织、协调、监督各职能部门的整治工作，确保整治效果，成立榕城区城市环境综合整治工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市执法局榕城分局。
原审法院认为，本案争议焦点为原告的构筑物是否系违法构筑物，两被告是否对原告构筑物进行强制拆除，其行为是否合法，两被告是否应赔偿原告因构筑物被拆除所造成的损失7400元。
关于原告的构筑物是否系违法构筑物。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、四十四条的规定，无论是在城镇规划区内建设建筑物、构筑物还是乡村庄规划区内进行建筑物、构筑物等建设，均应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。而本案原告在揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社的赤水紫云路边荒地上搭建一间面积约35平方米的铁皮小屋，未经揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社的同意，也没有经城乡规划行政主管部门许可，违反了上述法律规定，属于违法构筑物。
关于两被告是否对原告构筑物进行强制拆除，其行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。本案中，被告揭阳市榕城区梅云街道办事处及被告揭阳市人民政府属下的城市环境综合整治工作领导小组办公室向原告发出《通知》，责令原告自行拆除其临时铁皮结构搭设物，在原告没有自行拆除的情况下，组织实施强制拆除。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，揭阳市榕城区城市环境综合整治工作领导小组办公室是揭阳市榕城区人民政府组建的临时性机构，其以自己的名义与揭阳市榕城区梅云街道办事处联合作出《通知》，并作出强制拆除的责任，应当由揭阳市榕城区人民政府承担。因此，原告选择揭阳市榕城区梅云街道办事处和揭阳市榕城区人民政府作为被告是正确的。国务院法制办公室2001日国法函（2001）37号文批准，《广东省人民政府决定在揭阳市开展相对集中行政处罚权试点工作》的有关规定，“揭阳市城市管理行政执法局为揭阳市人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关，其具体职责是：行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权‥‥‥”根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十六条、第六十八条的规定，被告揭阳市榕城区梅云街道办事处在其辖区范围内对违反城乡规划行为没有行政处罚和强制执行职责。揭阳市榕城区城市环境综合整治工作领导小组办公室是被告揭阳市榕城区人民政府组建的临时性机构，不是行政主体，也不具有强制执行职责。行政机关对违法建筑的拆除应当由职权部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定。当事人不自觉履行拆除义务的，应当依据《中国人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条的规定予以催告，并向社会公告拆除违法建筑事宜，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当作出强制拆除执行决定，确定强制拆除时间送达当事人，由行政机关对违法建筑强制予以拆除。就本案而言，被告揭阳市榕城区人民政府梅云街道办事及被告揭阳市榕城区人民政府属下的城市环境综合整治工作领导小组办公室于2015年1月28日出具违法建设拆除的《通知》，并将《通知》张贴构筑物上，责令原告于2015年2月2日前自行拆除，该《通知》未依法送达，未告知原告享有陈述、申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第（四）项之规定。2015年2月2日，两被告在未依法作出强制拆除执行决定的前提下组织强制拆除原告的构筑物，剥夺了原告复议或者诉讼的权利，未能体现行政程序正当性原则。
两被告是否应赔偿原告因构筑物被拆除所造成的损失7400元。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告被拆除的构筑物，属违法建筑物，不受法律保护，原告对其存放在违法构筑物内物品损失情况未能提供证据。因此，原告请求判决两被告赔偿因铁皮拆除所造成的经济损失7400元，没有法律依据，不予支持。
综上所述，被告揭阳市榕城区人民政府属下的城市环境综合整治工作领导小组办公室、被告揭阳市榕城区梅云街道办事超越职权向原告作出拆除违法构筑物的《通知》，且未依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定强制拆除原告违法构筑物，鉴于原告涉案的违法构筑物已被拆除，两被告作出强制执行行为已不具有可撤销内容，应确认被告揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府拆迁违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，判决如下：一、确认被告揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府于2015年2月2日对原告黄戊松在揭阳市榕城区梅云街道办事处新乡村赤水紫云路边搭建铁皮屋拆除行为违法；二、驳回原告黄戊松请求被告揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府赔偿其因铁皮拆除所造成的损失7400元的诉讼请求。本案受理费50元，由被告揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府承担。
上诉人黄戊松不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决第二项内容“驳回原告黄戊松请求被告揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府赔偿其因铁皮拆除所造成的损失7400元的诉讼请求。”系认定事实不清，适用法律不当。1、违法构筑物本身仍属于物的一种，属于公民财产，在有关行政主管部门未依法认定要拆除之前，违法构筑物建造者仍然对构筑物享有这些权利，包括：①有权处分建筑材料。虽然建造人对该构筑物不享有所有权，但违法构筑物建造人对违法构筑物的构筑材料享有所有权和处分权。②有权占有构筑物，占有是一种事实而非一种权利，是一种人对物的控制与支配的状态。违法构筑物尽管不能取得所有权，但因为建造人对该违法构筑物具有事实上的管领力，可以独立占有，这种占有的事实状态受法律保护，属于有权占有。本案揭阳市榕城区人民政府梅云街道办事、揭阳市榕城区城市环境综合整治工作领导小组办公室在拆除上诉人的铁皮屋的过程中，既没有经行政机关的催告并向社会公告拆除违法构筑物事宜，也没有依法听取当事人的陈述和申辨，在没有告知上诉人的情况下（原审判决书中认定，揭阳市榕城区人民政府梅云街道办事、揭阳市榕城区城市环境综合整治工作领导小组办公室将《通知》张贴构筑物上，该《通知》未依法送达）强行拆除上诉人的铁皮屋，侵犯了上诉人对建筑材料的所有权及处分权，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十一条“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。”和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，原审法院认定揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府于2015年2月2日拆除上诉人铁皮屋行为违法，那么根据国家行政强制法及国家赔偿法的规定，行政违法需赔偿，揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府应当对上诉人7400元的经济损失进行赔偿。2、上诉人的铁皮屋掩盖在树木之中，对村容村貌环境不构成不良的影响，被上诉人在一审庭审中举证的材料证明，上诉人违法临时搭建铁皮屋的土地类别属建设用地，我国《城乡规划法》规定，对于不严重影响城市规划的违章建筑物、构筑物可以罚款并责令补办手续。本案中上诉人的铁皮屋对村容影响不大，虽然权益在合法性上条件有欠缺，但欠缺的条件具有可弥补性，现因为行政机关的违法行为，使这种弥补可能丧失，由此造成的损失行政机关应当承担赔偿责任。3、原审法院认为“原告对其存放在违法构筑物内物品损失情况未能提供证据。上诉人请求判决两被告赔偿因铁皮拆除所造成的经济损失7400元，没有法律依据，不予支持。”系不当的。本案中，由于被上诉人的违法拆除行为，导致上诉人无法举证拆除行为给上诉人所造成的损失，在此情况下，如果行政机关无法证明不予赔偿的主张，对于上诉人提出的损失应当予以赔偿，且对于上诉人的损失，原审法院可根据事实损失核实认定。综上所述，上诉人认为原审判决第二项内容认定事实不清，适用法律不当，为了维护上诉人的合法权益，依法追究被上诉人的行政侵权赔偿责任，纠正其错误，依《行政诉讼法》第五十八条之规定，特提起上诉，请求：1、撤销揭阳市榕城区人民法院（2015）揭榕法行初字第14号行政判决书第二项内容，依法改判；2、判决被上诉人赔偿上诉人因被上诉人违法强制拆除所造成的经济损失人民币7400元；3、判令被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人揭阳市榕城区梅云街道办事处、揭阳市榕城区人民政府共同答辩称，原审判决适用法律恰当，上诉人上诉于法无据，二审法院应驳回上诉，维持原判。1、上诉人未经城乡规划行政主管部门许可，也没有经揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社同意，擅自在揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社的赤水紫云路边搭建面积约35平方米的铁皮小屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”的规定，而且根据榕委办（2013）17号文《印发﹤关于榕城区城市环境综合整治工作方案﹥的通知》，区委、区政府决定在全区开展城市环境综合整治，集中整治城市乱丢弃、乱摆卖、乱堆积、乱搭建、乱排放等“五乱”现象。上诉人乱搭铁皮屋属于违法构筑物，属于整治范围，依法应当拆除。2、上诉人被拆除的铁皮屋系违法构筑物，不受法律保护，上诉人的赔偿请求依法不应支持。上诉人在上诉状中也提到了《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，但该条文明确规定侵犯的客体是合法权益，也就是说只有在侵犯合法权益的情况下才有权利获得赔偿。而本案中上诉人乱搭建行为明显是一种违法行为，铁皮小屋是违法构筑物，根本不存在合法权益，上诉人的上诉请求没有法律依据，不应得到支持。综上所述，原审判决适用法律恰当，上诉人上诉于法无据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间各方当事人提交的证据随案卷移送，经本院审查核实，结合庭审质证意见，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审争议的主要焦点：上诉人黄戊松搭建的构筑物被强制拆除能否获得赔偿。
本案上诉人黄戊松未经城市、县人民政府城乡规划行政主管部门许可或批准，在揭阳市榕城区梅云街新乡经济联合社的赤水紫云路边荒地上搭建一间面积约35平方米的铁皮小屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、四十四条的规定，县级以上人民政府城乡规划行政管理部门有权责令停止建设或依法强制拆除。被上诉人揭阳市榕城区人民政府梅云街道办事、揭阳市榕城区人民政府属下的城市环境综合整治工作领导小组办公室未依照法定程序，于2015年1月28日向上诉人出具违法建设拆除《通知》，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第（四）项的规定，剥夺了上诉人享有的陈述、申辩权利。原审判决确认二被上诉人未依法作出强制拆除执行决定的前提下组织强制拆除上诉人的构筑物的行为违法正确，依法应予支持。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。”的规定，本案上诉人黄戊松未能提供其违法构筑物及相关物品损失情况的证据，应承担举证不能的法律后果，其请求赔偿缺乏事实根据。原审判决驳回上诉人黄戊松的赔偿请求，并无不当。上诉人黄戊松请求二被上诉人赔偿其经济损失人民币7400元的理由不成立，应予驳回。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄戊松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永练
审 判 员 姚奕声
审 判 员 陈 锋
二〇一六年九月二十三日
书记员（代） 吴满和
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。