广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤18行初211号
原告林石浩，男，1964年7月12日出生，汉族，住广东省英德市。
委托代理人成延习，广东德众律师事务所律师。
被告英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。
法定代表人黄镇生，市长。
委托代理人郝玉贵，英德市土地调处办干部。
委托代理人刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
原告林石浩因要求履行法定职责纠纷，不服被告英德市人民政府于2016年5月31日作出的《告知》，于2016年11月11日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告英德市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并于2016年12月26日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告林石浩、委托代理人成延习，被告英德市人民政府的委托代理人郝玉贵、刘文静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告林石浩起诉的诉讼请求：1、判令被告依法履行法定职责给原告承包的土地进行确权。2、判令俩被告向原告支付征地补偿款708997.78元；3、判令俩被告向原告支付青苗补偿款97687.58元；以上共806685.36元；4、由被告承担本案诉讼费。
事实和理由：
因建设武广高铁和广乐高速征收原告所在村民小组―英德市英城长岭村民委员会社前组的土地，当时被告英德市人民政府工作人员到原告所在村民小组召开村民代表大会，村民代表大会表决一致同意：政府征收到谁承包经营的土地，征地补偿款、土地安置费、青苗补偿款就归谁，政府先后分别征收原告于1990年承包经营的土地有：1、站前路边的商业用地4.24731亩，已支付征地款93109元，未付493019.78元；2、大岭村前面身心岭商业用地0.5415亩，已付17100元，未付57627元；3、站前广场0.3亩鱼塘，己支付5000元，未付12400元；4、站前路边商业用地0.24亩，已付4914元，未付28208元；5、汉坑桥坝地0.38亩，未付22040元；6、高铁征收0.45亩水田，已付6500元，未付26100元；7、广乐高速0.92亩水田，己支付21437元，未付69603元；以上政府征收原告耕地只补偿了148060元，未付征地款共708997.78元，原告对此不服，另外还有7.07881亩耕地的青苗补偿款共97687.58元（7.07881亩x13800元／亩）未支付给原告，原告对此也不服，在政府征收上述耕地过程中，由于社前村民小组的其他村民对原告承包经营的耕地提出无理争议，被告就拒绝将上述耕地的征地补偿款和青苗补偿款支付给原告，原告几年来去清远市国土局、清远市人大、清远市信访局、广东省国土厅，广东省人大、广东省纪委、国家信访局（北京），国土资源部（北京）上访都没有得到解决，因此，原告向被告申请确定耕地的使用权，但被告英德市人民政府拒绝为申请人的承包地进行确权，也拒绝对申请人进行全面补偿，依据《行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的之规定；以及依据《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》即行地字第17号之规定，现原告认为被告英德市人民政府没有依法履行其土地确权的职责，且被告侵犯原告土地承包经营权；被告既然征收了原告的承包经营的土地，但没有依据国家最低的补偿标准进行补偿，为此，原告依据《行政诉讼法》第十二条第五、六、七、十一项之规定，特向法院提起起诉。
原告为其诉讼主张，向本院提交了以下证据：一、英德市英城镇长岭村委会票据，拟证明：补了部分款项；二、项目征地附着物清点表及山林承包合同书，拟证明：未付补偿款；三、证明，拟证明：证明该地是原告的。补充证据：一、信访复核意见，拟证明：原告的承包地，被告没有支付土地补偿款；二、支出票据，拟证明：被告没有足额支付土地补偿款；三、信访的流水账，拟证明：被告没有足额支付土地补偿款。
被告英德市人民政府答辩认为：一、被答辩人要求确权的土地权属清晰，不属土地确权范围。
被答辩人与同属一个村民小组的村民林耀瑶、林金存对窑仔背（四至：东至果园边水沟为界，南至下石田边为界，西至老巷村树园为界，北至林显春旱地为界，面积约6亩）和青石碑（四至：东至林显金耕地，南至老巷村耕地，西至林显腾耕地，北至林显军耕地，面积约0.8亩）的土地使用权发生争议，被答辩人曾于2016年4月5日向英德市人民政府调处土地纠纷办公室提出确权申请，但经审查，该两处争议土地地类为农用地，不属农村宅基地和非农建设用地，以上两处土地的争议属土地承包经营权的争议，不属非农建设用地使用权争议，故英德市人民政府调处土地纠纷办公室己于2016年5月31日书面告知被答辩人应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。被答辩人要求确权的土地权属英城长岭村委会社前村民小组所有，其只是与林耀瑶、林金存存在经营权争议，不属土地确权受理范围。
二、涉及被答辩人的征地补偿款、青苗及地上附着物补偿款除有争议的部分没发放外，其他部分均己全部支付给被答辩人。
1、2006年武广高铁线路建设征用被答辩人所在的长岭村委会社前村民小组水田1.388亩，旱地0.13亩，鱼塘0.278亩，该部分水田、旱地、鱼塘均不涉及被答辩人承包经营的地方，与被答辩人无关。
2、广乐高速公路英德段前后共4次征收涉及被答辩人所在的社前村民小组的土地，分别于2010年7月12日征收各类土地共20.37亩、2013年1月12日征收旱地4.66亩、2014年1月14日征收旱地及鱼塘共0.854亩、2014年11月19日征收旱地0.7亩。以上被征的所有土地中，所涉被答辩人的有0.128亩，土地补偿款为3456元，扣除村委会提留9%，剩3145元，再以3145元为基数扣除村民小组提留2％外，土地补偿款实际发放3083元。另该0.128亩土地的青苗补偿款为106元，两项合计3189元，己全部支付给了被答辩人。
3、2011年，因建武广高铁站场及道路需征用地，征用被答辩人所在的长岭村委会社前村民小组水田25.993亩，旱地13.645亩，鱼塘0.414亩，菜地1.482亩，蔗地0.075亩。其中涉及被答辩人的有旱地0.542亩，土地补偿款为14200元；水田3.738亩，土地补偿款为100926元，青苗补偿款为3105元；另水泥地面71.5㎡,1287元、竹木共3150元。其中0.542亩旱地及3.738亩水田的土地补偿款先扣除村委会提留的9%，剩104764元，再以104764元为基数扣除村民小组提留2％外，土地补偿款实际发放102668元。几项一共110210元，这些钱己全部支付给了被答辩人。此外，因被答辩人与林金存共有0.913亩水田存在争议，该部分土地及青苗补偿款没有发放，暂由在长岭村委会保管，待其双方将经营权属确定清楚再发放。
4、2014年9月26日，英德市英城街道办征收被答辩人所在的社前村民小组耕地8.32亩，因该8.32亩耕地被答辩人与林耀瑶存在争议，所以该部分耕地的土地补偿款、青苗及地上附着物补偿款暂由在长岭村委会保管没有发放，待其双方将经营权属确定清楚再发放。
三、被答辩人的起诉己过起诉期限。前述征地行为的发生至被答辩人起诉，均己过六个月，且涉及被答辩人的征地行为有被答辩人的签名认可，其知道或应当知道征地行为己过六个月，根据《行政诉讼法》第四十五条第一款的规定，被答辩人的起诉己过六个月的起诉期限。另2006年因武广高铁线路建设征地不涉及被答辩人承包经营的土地，与其没有利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十六条规定，被答辩人对该征地行为不具有原告诉讼主体资格。
综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为其诉讼主张，向本院提交了以下证据：一、告知，原告要求确权的土地权属英城长岭村委会社前村民小组所有，其只是与林耀瑶、林金存存在经营权争议，不属土地确权受理范围；二、1、征地协议书，2、征地补偿表，3、台泥项目征地登记表，4、武广客运专线（英城段）征地登记表，拟证明：2006年武广高铁线路建设征用长岭村委会社前村民小组的土地，但不涉及原告承包经营的地方；三、1、广乐高速公路英德段征收土地协议书（2010年7月12日）、广乐高速公路英德段征地领取土地补偿款签收表、征地补偿结算表（18份），2、广乐高速公路英德段征收土地协议书（2013年1月12日）、广乐高速公路英德段征地领取土地补偿款签收表、征地补偿结算表，3、广乐高速公路英德段征收土地协议书（2014年1月14日）、广乐高速公路英德段征地领取土地补偿款签收表、征地补偿结算表，4、广乐高速公路英德段征收土地协议书（2014年11月19日）、广乐高速公路英德段支付预留发展用地补偿款汇总表、广乐高速公路英德段支付预留发展用地补偿签收表，拟证明：广乐高速公路英德段前后共4次征地，均不涉及原告承包经营的土地，与其没有利害关系，原告对该征地行为不具有原告诉讼主体资格；四、1、征用土地协议书，2、征地补偿表（2份），3、征地附着物清点表，4、征地登记表，5征地附着物清点表，拟证明：涉及原告的征地补偿款、青苗及地上附着物补偿款已支付给了原告；五、征地补偿表，拟证明：原告与林金存对0.913亩水田存在争议，该部分土地及青苗补偿款共25409元没有发放；六、1、征用土地协议书，2、征地补偿表，3、地上附着物清点表（2份），拟证明：原告与林耀瑶对8.32亩耕地存在争议，该部分土地补偿款、青苗及地上附着物补偿款共284264元没有发放。补充证据：一、会议记录，拟证明：原告所在的村委会召开村民会议，一致同意征地补偿款村委会扣留9％作为管理费；二、说明，拟证明：原告所在的村民小组曾召开家长会议，一致同意征地补偿款村小组扣留2%作为公益事业之用；三、长岭村委会的记账备忘录、支出票据，拟证明：广乐高速公路英德段征地涉及原告的有0.128亩，土地补偿款为3456元，扣除村委会及村小组的提留外，土地补偿款与青苗款共3189元，已全部支付给了原告；五、1、征用土地协议书、征地补偿表、征地登记表、征地附着物清点表，2、关于林石浩站场连接线征地款有关事宜说明、支出票据（2张），拟证明：武广站场连接线征地（即社岭墩），全部土地是社前村民小组的，因原告无故吵闹，长岭村委会为息事宁人，私下补了5000元土地款及500元青苗款给原告，但实际上并没有原告承包经营的土地；六、1、英府[2005]73号《印发武广客运专线英德市段建设征地拆迁补偿方案的通知》，2、英府[2009]1号《印发英德市城市规划区基础设施建设项目征地拆迁补偿款方案的通知》，3、英府[2011]11号《印发英德市征地拆迁补偿款颁发》（2011年修订稿）的通知，拟证明：征地补偿款、青苗及地上附着物补偿款计算全部按规定执行。
本院经审理查明，2016年5月31日被告英德市人民政府调处土地纠纷办公室向原告发出《告知》，内容为：“你于2016年4月5日向我办申请要求确认窑仔背（四至：东至果园边水沟为界，南至下石田边为界，西至老巷村树园为界，北至林显春旱地为界，面积约6亩）和青石碑（四至：东至林显金耕地，南至老巷村耕地，西至林显腾耕地，北至林显军耕地，面积约0.8亩）的土地使用权归你户所有。经查实，你户与林耀瑶、林金存同属社前村民小组村民，争议的两处土地位于迎宾大道至岩前公路东边，地类为农用地，不属农村宅基地和非农建设用地，其中窑头背在1988年1月27日你户与社前村民小组签订了山林承包合同书，青石碑是体制下放时由社前村民小组分给你家庭的责任田，因此，以上两处土地的争议属土地承包经营权的争议，不属非农建设用地使用权争议，依照《中华人民共和国国土资源部令》第17号，《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，以上两处土地不属土地使用权争议，经研究，我办决定终止处理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定你户应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉。”
2016年6月23日，原告林石浩以英德市英城街道办事处、英德市英城街道长岭村民委员会为被告，向英德市人民法院提起给付之行政诉讼，要求两被告支付尚欠的征地补偿款708997.78元及青苗补偿款97687.58元。同月30日，英德市人民法院作出(2016)粤1881行初字26号行政裁定书，以英德市英城街道长岭村民委员不是行政机关，不符合行政起诉被告的主体资格为由，对林石浩该起诉不予受理。林石浩不服该裁定，向本院提起了上诉，本院于同年的8月10日作出(2016)粤18行终92号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
2016年11月11日，原告林石浩向本院提起本案的诉讼，并提出上述诉讼请求。因原告的第一项诉讼请求与第二、第三项诉讼请求分属不同的法律关系，庭审中，经本院向原告释明相关的法律规定，要求其更正诉讼请求及诉状的相关内容，原告同意在本案中撤回第二、第三项诉讼请求，并将第一项诉讼请求变更为：一、确认被告英德市人民政府于2016年5月31日向原告作出的《告知》违法并予以撤销；二、判令被告履行土地使用权确权的法定职责。
另查明：因国家建设需要，原告林石浩所在村的部份集体土地被国家依法征收，当地街道办汇同当地村民委员会与原告所在的村民小组签订了多份《征地协议书》，并对被征收土地进行了丈量、登记后，相关的征地补偿款及青苗补偿款等已经由当地街道办事处划至当地村民委员会的专用帐户提存。因本村的两个村民与原告因征地补偿款及青苗补偿等款的领取和分配问题产生纠纷，有纠纷的部分款项原告至今无法领取。2016年4月5日，原告林石浩以同村村民林耀瑶、林金存为被申请人，向被告英德市人民政府提出土地使用权权属调处申请，要求被告依法将“窑仔背”和“青石碑”的土地使用权确认归其所有。被告经审查认为双方的争议属农村土地承包经营权争议，而不是农村宅基地或非农建设的土地使用权争议，依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，人民政府不作为土地权属争议案件受理，建议原告林石浩根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉。原告对该《告知》不服遂产生本案的诉讼。
以上事实，有原、被告提交的诉讼状，提交的证据材料副本，本院的庭审笔录等予以证实。
本院认为：诉讼期间，经本院向原告释明相关的法律规定后，原告同意变更诉讼请求，故本院应针对原告变更后的诉讼请求以及被诉的《告知》行政行为是否合法进行审查。
本案中，因同村村民与原告林石浩之间因征地补偿款及青苗补偿款等的归属问题发生纠纷，原告无法如期领取相关款项，为此，原告向被告提出土地使用权权属的确权申请；被告经审查认为双方的争议属农村土地承包经营权争议，不属于人民政府土地权属争议案件的受案范围，决定不予受理，并明确告知申请人申请解决的机关和途径、法律依据等。因此，本案原告林石浩与同村村民之间的争议究竟属于土地使用权争议还是农村承包经营权争议属于本案的争议焦点问题。
根据《中华人民共和国土地管理法》第八、九、十条的规定，农村的土地所有权和使用权属于农民集体所有。同时，该法第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……。”该法条确定了集体经济组织的成员与农民集体之间的关系是“承发包关系”。因此，可以确认原告林石浩与同村村民之间的争议实质是农村集体土地承包经营权的争议。对于农村集体土地使用权争议和农村集体土地承包经营权争议要通过何种法律途径解决，我国的法律已经作出了明确规定。《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”国土资源部颁布并于2003年3月1日起施行的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。……。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”上述法律明确规定了属于土地使用权争议的，属于人民政府处理的范围；属于土地承包经营权争议的，人民政府只有调解的职责，没有处理的职权，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。被告英德市人民政府调处土地纠纷办公室认定原告林石浩与同村村民之间的争议属于土地承包经营权的争议，向原告作出《告知》，决定对其申请的事项不予受理，并明确告知解决的机构、途径及法律依据等，符合上述法律规定。但同时需要指出的是，被告该《告知》实质是一份不予受理申请的决定书，该决定对申请人林石浩的权利已经产生了实质的影响，被告在该《告知》中没有告知其针对该《告知》不服相关的行政复议权和起诉权、以及申请行政复议或者提起诉讼的期限，在程序上存在不当。但考虑到原告已经提出了起诉，该《告知》对原告的行政复议权和起诉权并没有造成实质影响，且《告知》的结果正确，故本院对该《告知》可不予确认为违法。原告变更后的诉讼请求与法律规定不符，理由不充分，本院不予采纳，原告可按法律规定寻求纠纷的解决。被告针对该《告知》的答辩意见理据充分，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林石浩的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告林石浩负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄方然
审判员 孙铁夫
审判员 赖爱红
二〇一七年五月八日
书记员 李芫霜