山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终407号
上诉人（原审第三人）李继亮，居民。
委托代理人高占强，北京市永轩律师事务所律师。
上诉人（原审被告）淄博市淄川区人民政府，住所地淄博市淄川区般阳西路35号。
法定代表人闫桂新，区长。
委托代理人苏斌，淄博市淄川区人民政府法制局复议应诉科科长。
委托代理人刘静华，山东齐嘉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李继明，居民。
被上诉人（原审原告）李继孝，居民。
被上诉人（原审原告）王桂英，居民。
被上诉人（原审原告）李春华，居民，系被上诉人王桂英之女。
上述四被上诉人共同委托代理人王承敏，山东大阳律师事务所律师。
李继明、李继孝、王桂英、李春华诉淄博市淄川区人民政府（以下简称淄川区政府）土地行政登记一案，淄博市中级人民法院于2015年12月29日作出（2015）淄行初字第127号行政判决，原审第三人李继亮以及原审被告淄川区政府均不服该行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月1日公开开庭审理了本案。上诉人李继亮及其委托代理人高占强，上诉人淄川区政府委托代理人苏斌、刘静华，被上诉人李继明、李继孝、王桂英、李春华四人的共同委托代理人王承敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案形成争议如下：被告淄川区政府于1995年9月向第三人李继亮颁发川政土登字（1995）19号国有土地使用权证，将淄博市淄川区洪山镇北工居委的370.38平方米的国有土地使用权确权给了第三人李继亮。李继明、李继孝、王桂英、李春华四人认为，被告淄川区政府的颁证行为侵害了原告的合法权益，向原审法院提起诉讼。请求依法撤销被告淄川区政府对第三人李继亮颁发的位于淄博市淄川区洪山镇北工村的国有土地使用权的登记。
原审法院经审理查明，原告李继明、李继孝、第三人李继亮与李继忠系同胞兄弟，李继忠于1993年2月病故，原告王桂英是李继忠妻子，原告李春华是李继忠的女儿。李继明、李继孝、李继忠以及李继亮原在淄博市淄川区洪山镇北工居委会通过分家析产各有一处房屋，同在一个院落里。1995年9月被告淄川区政府向第三人李继亮颁发川政土登字（1995）19号国有土地使用权证。原告认为被告颁发的国有土地使用权证，将原告通过分家析产获得的房屋所涉及的土地使用权全部颁发给了第三人李继亮，侵害了原告的合法权益，故向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案当事人争议的焦点有三个：一、原告李继明、李继孝、王桂英、李春华是否具备原告诉讼主体资格；二、原告李继明、李继孝、王桂英、李春华的起诉是否超过了起诉期限；三、被告淄川区政府颁发川政土登字（1995）19号国有土地使用权证是否合法。
关于第一个焦点问题：原告李继明、李继孝、王桂英、李春华是否具备原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。原告提交的洪山镇人民政府洪政发（1989）77号文件中分别列明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮申报补办使用土地手续的宅基地面积，第三人李继亮提交的分单契约的内容中写明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮分家析产的情况，四人各分得李宅家产中一处房屋，均能够证明原告与涉案土地有利害关系，因而原告有权提起行政诉讼。被告及第三人主张原告不具备本案原告主体资格的理由不能成立，不予支持。
关于第二个焦点问题：原告李继明、李继孝、王桂英、李春华的起诉是否超过了起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。被告颁发川政土登字（1995）19号国有土地使用权证时间是1995年9月，原告主张其在2015年6月第三人李继亮提起民事诉讼后才知道该国有土地使用权证的存在，原告于2015年7月7日提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。被告和第三人提供的证据不能证明原告起诉超过起诉期限，故被告及第三人主张原告的起诉超过起诉期限的理由不能成立，不予支持。
关于第三个焦点问题：被告淄川区政府颁发川政土登字（1995）19号国有土地使用权证是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送给被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定，被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在举证期限内提供证据的，应当在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后的法定期限内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，由于被告淄川区政府在举证期限内未提供作出行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。根据上述法律规定，视为被诉行政行为没有相应的证据，认定事实主要证据不足。且第三人李继亮没有提供有效证据证明行政行为的合法性，故被告颁发的川政土登字（1995）19号国有土地使用权证无事实和法律依据，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下：一、撤销被告淄博市淄川区人民政府颁发的川政土登字（1995）19号国有土地使用权证。二、责令被告淄博市淄川区人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告淄博市淄川区人民政府负担。
上诉人李继亮上诉称，1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应委托行政机关相应工作人员出庭。本案中，淄川区政府负责人不能出庭应委托相应工作人员出庭。但在原审时，淄川区政府没有一个工作人员出庭，违反了相关法律规定。原审法院没有向有关部门提出司法建议不当。由于淄川区政府行政机关负责人没有出庭，违反法定程序，应当将该案发回原审法院重审。2、本案被上诉人李继明、李继孝、王桂英、李春华均不具备诉讼主体资格。因为以上四被上诉人诉争的是集体土地，而本案是关于国有土地使用权发证问题，因此，淄川区政府为上诉人颁发国有土地使用权证，与四被上诉人没有关系。淄川区政府为上诉人颁发国有土地使用权证之前，要公示公告。该发证行为已超过20年，原审法院认为没有超过诉讼时效错误。请求二审法院查明事实，依法改判撤销原审法院判决，发回原审法院重审。
上诉人淄川区政府答辩称，原审法院判决应予撤销，请求维持淄川区政府作出的川政土登字（1995）19号国有土地使用证。
被上诉人李继孝等四人答辩称，1、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。淄川区政府不出庭可以缺席判决，更何况本案淄川区政府原审时已委托律师出庭。行政机关负责人是否出庭，不影响本案的审理，其负责人不是行政诉讼的当事人，答辩人对行政机关负责人是否出庭没有异议。2、淄川区政府颁发的国有土地使用权证记载的土地是被上诉人的宅基地，审批时是宅基地，办证却是国有土地使用者，本身存在矛盾。集体土地转为国有土地应当有审批手续，因此，淄川区政府错误办证，侵害了被上诉人的合法权益。3、淄川区政府颁证行为没有证据证实曾经进行过公告。4、淄川区政府在原审中没有在法定期限内提供证据，视为没有证据。5、洪山镇北工村委并没有出具关于国有土地权属的证明，其出具的证明仅证实被上诉人的证据来源和起诉期限问题。本次拆迁由洪山镇北工村委负责，如果与洪山镇北工村委没有关系，李继亮不会起诉洪山镇北工村委。
上诉人淄川区政府上诉称，1、被上诉人的起诉已超过起诉期限。原审法院判决认定事实、适用法律错误。原审庭审中被上诉人提交淄博市淄川区洪山镇人民政府洪政发（1989）77号文件，主张该文件中列明了办理土地使用手续的人员名单。名单中有被上诉人与第三人兄弟均在此列，且已经列明了兄弟四人所享有的具体面积，证明兄弟四人分别享有土地使用权，而原审第三人向原审法院提交分单契约三份，主张在1989年原审第三人与被上诉人协商，由李继亮出钱将另外三兄弟土地使用权和房屋作价买回，并支付了相应对价后将分单契约交给李继亮持有，作为不再对此前分得土地使用权和房屋产权拥有所有权的证明。该两份证据证实，1989年四兄弟均申请过办理土地权属登记。在办证过程中，被上诉人将土地使用权和房屋产权出卖给原审第三人李继亮。原审第三人持有的国有土地使用权证载明李继亮宗地面积为370.38平方米，与（1995）41号文件当中原审第三人的宗地面积相一致。被上诉人提交的（1989）77号文四兄弟面积总和为370.38平方米，更进一步说明土地使用权和房屋所有权的买卖发生在1989年至1995年土地证申请、审核过程中，这与原审第三人持有的分单契约主张的事实完全能够相互印证。以上事实完全可以证实被上诉人知道涉案370.38平方米宗地面积于1995年颁发至第三人名下，否则，被上诉人不可能1989年申请办证，长达20年不闻不问土地权属去向，特别是2008年淄川区在全区范围内开展第二次全国土地调查，对北工村包括李继亮在内的所有居民土地使用权的权属、四至、界标重新进行调查，原审第三人的土地不仅有四邻签字确认，居委会也签字盖章，被上诉人没有提出任何异议，更进一步证实被上诉人对上诉人向原审第三人颁发土地使用证及其土地使用证的内容完全知道。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。被上诉人于2015年7月7日才提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。2、上诉人颁发给原审第三人国有土地使用证事实清楚，证件齐全，手续完备，符合法律规定，行政登记行为合法有效，应予维持。3、原审法院判决责令上诉人重新作出行政行为错误。2008年淄川区在全区范围内进行地基调查时，被上诉人所主张的涉案土地上的房屋已经不存在。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”本案上诉人在诉讼中称涉案土地上的房屋在旧村改造过程中，地上附属物已拆除，原审第三人提起民事诉讼要求村委恢复原状，更进一步确认涉案土地上的被上诉人主张的附属物已不存在的事实。4、原审法院审判程序违法。本案涉及到以原审第三人诉村委民事诉讼审理结果为裁判依据。2015年12月7日原审法院正是以此理由对本案中止诉讼，但是在没有民事诉讼审理结果的情况下又恢复审理并作出判决，程序违法。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的上诉请求。
上诉人李继亮答辩称，同意淄川区政府的上诉意见。
被上诉人李继孝等四人答辩称，1、本案被上诉人的起诉没有超过起诉期限。2015年6月份，李继亮以本案诉争的国有土地使用权证为证据起诉洪山镇北工村委，要求恢复原状，法院向洪山镇北工村委送达传票后，村里才告知被上诉人相关事项并将土地证书复印件向被上诉人出示。此时，被上诉人才知道涉案国有土地使用权证。之前，李继亮陈述房产为其一人所有，被上诉人主张兄弟四人分别所有，因找不到原始分单契约，李继亮一直居住在涉案房产中，后被上诉人通过档案查找到洪山镇人民政府（1989）77号文件，证实四人分别所有的事实，洪山镇北工村委才进行了拆迁。李继亮没有提供属于其一人所有的证据。2、没有证据证明存在买卖关系。从情理上，既然分单契约中有中间人签证，应该具有买卖关系的证据。李继亮仅凭分单契约在谁手中，就认定财产归谁所有，没有任何事实和法律依据。从法律上讲，没有法律规定谁持有分单契约，谁就享有所有权。3、淄川区政府办证档案中没有证据显示买卖或产权变动的任何事实及证据。该分单契约李继亮在庭审时才提供，淄川区政府庭审时才见到。颁证时，淄川区政府根本不知道有分单契约，也不可能认定有买卖行为的发生。即使分单契约能够证明买卖关系，但该证据系李继亮在诉讼中提供，并不是淄川区政府作出行政行为依据的证据。4、如果地上房屋不存在，洪山镇北工村委不会通知拆迁，也不会出现李继亮起诉要求恢复原状，拆除是因为旧村改造，并未超过二年起诉期限。5、本案并非必须由民事案件审理为依据。庭审中淄川区政府没有证据证明其所作出的行政行为合法。原审法院针对的仅仅是淄川区政府的颁证行为是否合法，并恢复诉讼正确，请求依法维持原审判决。
本院确定的审理重点为，1、被上诉人李继明、李继孝、王桂英、李春华是否具备诉讼主体资格。2、四被上诉人起诉是否超过起诉期限。3、淄川区政府作出的川政土登字（1995）19号国有土地使用权证是否合法正确。4、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对确定的审理重点，庭审中，各方当事人围绕审理重点展开查证辩论。上诉人李继亮认为，四被上诉人不具备本案诉讼主体资格。根据分单契约约定，在分家时各方各持一份原件，四被上诉人在原审时未提交一份分单契约原件。李继亮持有分单契约并将其他四被上诉人分单契约通过买卖的形式予以收回，李继亮持有四份分单契约，根据民间习俗，持有分单契约就应当归谁所有，因此，涉案土地已经归属为李继亮所有。四被上诉人未向原审法院提交任何关于颁证行为和国有土地使用权证与其有任何利害关系的证据材料，其不具备诉讼主体资格。原审中，李继亮提供了录音等证据证明涉案土地属于李继亮所有，且四被上诉人的起诉早已超过二十年的起诉期限。原审法院认定事实错误，请求依法驳回四被上诉人的诉讼请求。并当庭提交淄川区政府川政土登字【1995】19号文件和淄博市淄川区洪山镇人民政府洪政发【1995】41号文件，用以证明淄川区政府颁发给上诉人李继亮川政土登字（1995）19号国有土地使用权证合法正确。
上诉人淄川区政府庭审中的陈述意见与上诉状意见基本一致。
被上诉人李继孝等四人认为，被上诉人原审中已经提供相应证据证明具有诉讼主体资格。李继亮原审时只提供了三份分单契约且认为已经支付对价予以收回，是因李继孝搬出老房之后，李继亮以其搬出由居住者保管为由收回，不存在买卖关系，李继亮也未提供双方之间有买卖关系的证据。2015年6月份，李继亮以民事诉讼起诉北工村委要求恢复原状，北工村委向被上诉人告知李继亮持有涉案国有土地使用权证，至本案被上诉人起诉，未超过法定起诉期限。根据1989年77号文件，应当颁发的涉案土地证应为四人所有，后变为一人所有，淄川区政府办证档案中没有显示买卖或产权变动的任何事实及证据。因此，原审法院判决撤销颁证行为正确，请求依法维持原判。被上诉人当庭提供《土地分类面积统计表》复印件证据一份，用以证明淄川区土地资源局档案中有四被上诉人土地面积的记载，四被上诉人是涉案土地的所有权人。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，关于被上诉人李继孝等四人是否具备诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”被上诉人在原审中提交的洪山镇人民政府洪政发（1989）77号文件中分别列明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮申报补办使用土地手续的宅基地面积，可以确认被上诉人具有涉案国有土地使用权。上诉人李继亮原审中提交的分单契约的内容中载明了李继明、李继孝、李继忠以及李继亮分家析产的情况，四人各分得李宅家产中一处房屋，进一步证明被上诉人与涉案土地具有利害关系，原审法院认定被上诉人具有行政诉讼主体资格正确，本院予以确认。上诉人李继亮认为被上诉人不具有诉讼主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于被上诉人的起诉是否超过了起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人淄川区政府于1995年9月颁发了涉案川政土登字（1995）19号《国有土地使用权证》，被上诉人于2015年7月7日提起行政诉讼，因本案涉及的是不动产权属登记的行政行为，起诉期限应当适用20年的起诉期限，因此，被上诉人起诉未超过法定起诉期限。上诉人李继亮、淄川区政府上诉所称，本案超过起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于淄川区政府颁发川政土登字（1995）19号《国有土地使用权证》是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由，不能在举证期限内提供证据的，应当在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后的法定期限内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，上诉人淄川区政府在原审举证期限内未提供作出行政行为的证据和依据，也未在举证期限内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。原审法院根据相关法律规定认为上诉人淄川区政府作出的本案被诉行政行为证据不足，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人李继亮二审中虽提供了淄博市淄川区洪山镇人民政府作出的洪政发【1995】41号文件和淄川区政府作出的川政土登字【1995】19号文件，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，上诉人李继亮在原审时无正当事由未提供上述证据，且该证据并非属于“新证据”的范畴，本院不予接纳。即使该证据有效，亦因与被上诉人原审中提供淄博市淄川区洪山镇人民政府作出的洪政发（1989）77文件所记载的内容并不一致，不能证明上诉人淄川区政府颁发的川政土登字（1995）19号《国有土地使用权证》合法性，因此，淄川区政府作出上述行政行为证据不足。上诉人李继亮称，涉案分单契约已经在其手中，与被上诉人存在买卖关系，原审法院认定错误的上诉理由，因上诉人李继亮未提供双方存在买卖关系的有效证据，且淄川区政府作出行政行为中亦未存有该证据，因此，上诉人李继亮认为原审法院判决认定事实错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于原审法院审判程序是否合法问题。本案是以被上诉人起诉请求撤销淄川区政府颁证提起的行政诉讼，而李继亮以民事侵权提起诉讼。该民事诉讼与本案被诉行政行为并不具有必然关联性，并不能以民事诉讼为前提条件，因此，原审法院在中止本案诉讼后，根据本案的实际情况恢复本案诉讼并作出相应判决，并无不当。上诉人淄川区政府认为原审法院审判程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人李继亮所称淄川区政府在原审法院开庭审理时，其负责人未出庭应诉，应将本案发回重审的上诉理由。因《中华人民共和国行政诉讼法》第三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条，规定了行政机关负责人应当出庭应诉，其是否出庭应诉，并没有剥夺行政机关在诉讼中所享有的其他诉讼权利，且原审中淄川区政府的委托代理人出庭参加诉讼，并进行了答辩和陈述。因此，上诉人以原审中淄川区政府行政机关负责人未出庭应诉，应将该案发回重审的上诉理由不能成立，本院不予支持。至于被上诉人二审中提供的《土地分类面积统计表》证据，因该证据为复印件且未加盖出具单位公章，上诉人亦不认可其真实性，本院亦不予接纳。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人李继亮及淄川区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，上诉人李继亮负担25元，上诉人淄博市淄川区人民政府负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 卜菲菲
二〇一六年七月七日
书 记 员 蒋巧菲