陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）西中行终字第00052号
上诉人（原审原告）王春国。
委托代理人韩朝泽，陕西法智律师事务所律师。
委托代理人李佳斌，陕西法智律师事务所律师。
上诉人（原审原告）辛利平。
委托代理人韩朝泽，陕西法智律师事务所律师。
委托代理人李佳斌，陕西法智律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市规划局，住所地西安市劳动南路178号。
法定代表人惠西鲁，该局局长。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
委托代理人周海红，该局干部。
被上诉人（原审第三人）西安市西三爻村改造建设发展有限公司，住所地西安市长安南路南段西三爻村。
法定代表人何建成，该公司总经理。
委托代理人李建宁，北京金诚同达律师事务所西安分所律师。
委托代理人尚凯，该公司员工。
上诉人王春国、辛利平与被上诉人西安市规划局、西安市西三爻村改造建设发展有限公司行政不作为一案，不服西安市莲湖区人民法院（2013）莲行初字第00188号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审查认为，西安市机构编制委员会办公室市编办函（2013）73号《关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队的复函》，批复同意成立西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队，主要职责是承担城中村（棚户区）改造项目涉及规划、土地、房产、工程建设等法律法规贯彻执行情况的监督检查，依法查处违法行为等。原告所反映的第三人西安市西三爻村改造建设发展有限公司建设的长丰园大酒店配套设施，系城中村建设项目。根据上述《复函》规定，对城中村（棚户区）建设项目的监督管理、违法行为的查处，应当依法由西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队负责。并且，西安市城中村（棚户区）改造办公室根据明德八英里部分业主的反映，已于2013年4月16日向第三人下达了市城改监字2009184号《安全隐患治理整改通知书》，要求：“1、西三爻村改造建设发展有限公司立即停工整改；2、西三爻村改造建设发展有限公司写出书面承诺书，保证目前建设现状（楼层高4F高度19M）；3、如违反现状，高出部分坚决拆除；4、根据调查情况，市办对该项目建设单位进行处理。”综上，原告诉称第三人的长丰园大酒店配套设施无任何法律手续，系私自建造违章建筑，要求依法拆除，应当以西安市城中村（棚户区）改造办公室为被告进行诉讼，西安市规划局不是本案适格被告。经本院释明并告知原告应当变更被告，但原告仍然坚持以西安市规划局为被告，不同意变更。故原告的起诉依法应予驳回。根据最高人民法院《关于执行在﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回原告王春国、辛利平的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告。
王春国、辛利平不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审法院适用法律错误，西安市规划局是本案的适格被告。一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条以及陕西省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七条管理职责的规定以及五十八条之规定，西安市规划局作为本市城乡规划主管部门，有权对本区域内的建设项目进行监督和管理，这是国家法律法规授予城乡规划主管部门的权力，也更是一种职责。第三人所建设的违法项目虽是城中村建设项目，但其也在西安市规划局的规划区域范围内，西安市规划局应当履行对其监督管理的法定职责。西安市机构编制委员会办公室《复函》，属于政府性文件，其效力低于国家法律法规，其内容也不能与国家法律法规相抵触，其次该《复函》仅是对政府机构内部工作的分工，批复同意成立西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队，该监察支队对城中村区域内的规划监督管理职权并非来自国家法律法规授权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织为被告。二、依据《西安市城中村改造管理办法》第五条之规定，市城中村改造办公室负责本市城中村改造管理工作。市规划局、国土等行政管理部门应当在市城中村改造办公室设立派出机构，负责与城中村改造相关的行政管理和执法工作。因此在城中村改造办公室负责有权执法的规划管理部门应是西安市规划局的派出机构，该派出机构无诉讼主体资格。请求撤销莲湖区人民法院（2013）莲行初字第00188号行政裁定，裁定发回重审或依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人西安市规划局辩称，一、西安市规划局作为该案被告明显不适格。上诉人王春国、辛利平所反映长丰园大酒店配套设施的违法建设，系市上的城改项目。2013年5月31日，西安市机构编制委员会下发的市编办函（2013）73号《西安市机构编制委员会关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监查支队的复函》中明确规定“市城中村（棚户区）改造综合执法监查支队……承担对城中村（棚户区）改造项目涉及的规划、土地、房产、工程建设等法律法规贯彻执行情况的监督检查，依法查处违法行为。”据此本案上诉人所反映违反规划情形无论是否属实，显然都应由该文件所确定的工作机构来进行规划的执法监督检查和查处。另从第三人西安市西三爻村改造建设发展有限公司处了解到，就群众反映的违规超建长丰园大酒店配套设施违法建设行为，西安市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队已着手进行查处。2013年4月16日，西安市城中村改造办公室向第三人西安市西三爻村改造建设发展有限公司下达了市城改监字2009184号《整改通知书》，以对本纠纷进行处理。二、一事不能二罚，是一个社会基本的法治原则，背离这个原则不仅是不合理不合情的，更是不合法的。上诉人王春国、辛利平就其所反映长丰园大酒店配套设施的违法建设，要求市规划局进行查处明显有悖“一事不能二罚”的法理原则。本来上诉人对西安市机构编制委员会下发的市编办函（2013）73号《西安市机构编制委员会关于同意成立市城中村（棚户区）改造综合执法监察支队的复函》的指责，从法律上讲针对的是其他行政主管部门的具体行政行为，被上诉人不作答辩，但为了以正视听，被上诉人再次重申：西安市机构编制委员会办公室为市机构编制委员会的办事机构，既是市委的工作机构，又是市政府的工作机构。“审核、审批市级机关各部门的职责配置和调整，协调市级机关各部门之间以及各部门与各区县之间的职责分工”是其主要职责之一。市机构编制委员会确定的文件，各相关市级机关和部门均有责任予以执行。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人（原审第三人）西安市西三爻村改造建设发展有限公司辩称，一审裁定适用法律正确，认定事实清楚。本案城改项目具有一定特殊性，西安市有专门政策要求，原审第三人也一直按照政策来实施项目，相关规划手续已经申报了，而且相关规划所涉及到的配套费已经缴纳。涉及到的上诉人所提的没有规划证的问题，应该由西安市城改办管辖，跟国家法律相关规定并不抵触，因此一审裁定是正确的，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第五十三条之规定，西安市规划局作为西安市人民政府城乡规划主管部门，负责本行政区域内规划管理工作，是进行规划执法监督检查和查处的法定部门。本案中，王春国、辛利平要求西安市规划局履行规划执法监督检查和查处的职责，西安市规划局主张市编办函（2013）73号复函中明确规定城中村（棚户区）改造综合执法监查支队是进行规划的执法监督检查和查处的部门，自己不是本案适格被告。市编办函（2013）73号复函载明，城中村（棚户区）改造综合执法监查支队的职责是受相关部门委托，承担城中村（棚户区）改造项目涉及规划、土地、房产、工程建设等法律法规贯彻执行情况的监督检查，依法查处违法行为。依照复函规定，城中村（棚户区）改造综合执法监察支队的职责是通过行政委托获得。行政委托是依法将部分行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任，不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移，故本案中西安市规划局仍具有规划执法监督检查和查处的法定职权，应是本案适格的被告。原审适用法律错误，应予更正。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销西安市莲湖区人民法院（2013）莲行初字第00188号行政裁定；
二、指令西安市莲湖区人民法院继续审理。
审 判 长 王 峰
代理审判员 范水艳
代理审判员 张 静
二〇一四年四月八日
书 记 员 康馥婷