河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）豫01行初583号原告登封市卢店镇杨岗村民委员会，住所地登封市卢店镇杨岗村。法定代表人王建争，主任。委托代理人陈金鑫，河南群达律师事务所律师。被告登封市人民政府，住所地登封少林大道18号。法定代表人杨金军，市长。委托代理人王辉，登封市人民政府法制办工作人员。委托代理人王龙涛，登封市国土资源局工作人员。被告郑州市人民政府，住所地中原西路233号。法定代表人程志明，市长。委托代理人陈婷婷、王华杰，郑州市法制办工作人员。第三人登封市唐庄乡张村村民委员会，住所地登封市唐庄乡张村。法定代表人席宏伟，村主任。委托代�人王松灿，男，汉族，1954年7月1日生，住河南省登封市。原告登封市卢店镇杨岗村民委员会（以下简称杨岗村委会）不服被告登封市人民政府（以下简称登封市政府）土地权属争议处理决定及郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政复议决定一案，于2017年4月21日向本院提出诉讼。本院同日立案，后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月22日公开开庭审理了本案。原告杨岗村委会法定代表人王建争及委托代理人陈金鑫，被告登封市政府委托代理人王辉、王龙涛，被告郑州市政府委托代理人王华杰，第三人登封市唐庄乡张村村民委员会（以下简称张村村委会）法定代表人席宏伟及委托代理人王松灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。登封市政府于2016年11月10日作出的登政行决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》：A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地所有权确认给张村村民委员会所有；0.6575亩（438.36平方米）土地所有权确认给杨岗村村民委员会所有。B地块中5.55亩（3700.05平方米）土地所有权确认给张村村民委员会所有。郑州市政府于2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号《行政复议决定书》。经审理查明：一、2014年10月28日，登封市唐庄乡张村村民委员会提出土地确权申请，要求登封市政府确权其与原告相邻的两块土地。要求将A、B块土地确认给张村村委会郭村二组、三组、四组所有。2014年11月19日，登封市国土资源局向登封市唐庄乡张村村民委员会送达了受理通知书。2014年11月27日，登封市国土资源局向原告送达了答辩通知书。2014年12月25日，登封市国土资源局分别向原告与登封市唐庄乡张村村民委员会送达了指界通知书，要求两村委会于2014年12月29日到争议地指界，原告未到现场，由登封市唐庄乡张村村民委员会单方现场指界，经登封市天中土地勘测技术有限公司勘测，A地块面积实际为10.5792亩（7052.8平方米），B地块面积实际为5.55亩（3700.05平方米）。二、另查明：根据1989年9月15日原告与登封市唐庄乡张村村民委员会签订的权属界线协议书（附权属界线图及说明）及2008年11月11日原告签署的权属界线核实证明书（附权属界线图及说明）等资料显示，A、B地块坐标数据落在权属界线图（两次权属界线图一致）上，A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在张村界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在原告界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米）均在登封市唐庄乡张村村民委员会界址内。郑州市政府认为：一、根据《土地管理法》第十条、第十六条的规定，原告提供的证据，无法证明及认定涉案地块土地所�权归属申请人第二村民组集体所有，对涉案土地权属争议被申请人依法作出处理决定主体适格，程序合法。二、根据《河南省实施办法》第十三条规定“县级以上人民政府确认土地权属时，可将《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料作证据”。根据1989年9月15日原告与登封市唐庄乡张村村民委员会签订的权属界线协议书（附权属界线图及说明）及2008年11月11日申请人签署的权属界线核实证明书（附权属界线图及说明）等资料显示，A、B地块坐标数据落在权属接线图（两次权属界线图一致）上，A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在张村界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在原告界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米）均在登封市唐庄乡张村村民委员会界址内。故登封市人民政府依据调查情况作出的1号处理决定主要事实清�，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人作出的1号处理决定。原告诉称：一、原告不是土地权属确认涉案的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定和《中华人民共和国物权法》第六十条规定可知：杨岗村委会不是登封市政府作出登政行决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》的适格被申请人。涉案唯一适格主体应为登封市卢店镇杨岗村民委员会第二村民组。为此登封市政府依据第三人的土地权属确认申请作出登政〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》和郑州市政府2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书程序违法，应依法予以撤销。根据法律规定杨岗村委会无权代表该村第二村民组行使集体所有权，登封市政府本应依法告知第三人张村村委会变更主体，然而却依据错误的《登封市国土资源局关于唐庄乡张村与卢店镇杨岗村两宗土地所有权争议调查处理意见的请示》（登国土资〔2015〕68号）作出决定书，程序违法，且严重违反土地所有的现状与历史存在情况。二、登封市政府依据登封市国土资源局错误的调查情况和处理意见作出处理决定，认定事实错误，应依法予以更正。1、依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日起施行）第19条规定：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。原告向登封市国土资源局提交了由登封市档案馆出具的1952年原岗上乡寨沟村（现杨岗村寨沟）村民史合、史斗等三户的土地房产所有证存根，用以证明涉案土地的所有权情况。然而，登封市国土资源局仅以“只证明1952年土改时到1961年‘四固定’时土地归个人所有，并不能证明A地块土地的集体所有权”。既然“并不能证明A块地土地的集体所有权”归属，那么又有何证据证明应当归属张村村委会。2、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时成立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。第一百二十六条规定耕地的承包期为三十年。原告向登封市国土资源局提交了1998年颁发史海亮等五户的土地承包证。然而，登封市国土资源局仅以“经调查并不能证明是涉案的土地承包证”。那么就没有证据证明涉案土地应当归属张村村委会。3、依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日起施行）第二十条第一款规定：农民集�所有的土地，按目前该村农民集体实际使用本集体土地所有权界限确定所有权。登封市国土资源局认定“B块地5.55亩土地，1980年由张村王盼明、王建明承包使用，并且二人种有树木。2011年3月27日张村二组曾与杨岗村寨沟组就涉案地块补载数目事宜达成协议”。原告需要强调：土地承包经营权与土地集体所有权不是同一概念。三、登封市国土资源局认定：1996年详查土地权属界线及2007年数据库土地利用权属界线一致。登封市政府并以此为依据作出登政行决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》和郑州市政府2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书错误，应予撤销。登封市国土资源局在作出上述行为时，指定边界均由张村村民代表单方实施。原告及该村第二村民组均无代表在现场，程序违法，显失公平。虽然张村�委会在土地详查时单方指界，并将界桩填埋在原告第二村民组集体所有的范围内。但事实上，所属土地一直由原告第二村民组管理、经营。四、1998年9月15日及2008年11月11日由原告签署的权属界线协议书，因原告无权代表该村第二村民组集体行使土地所有权，且因该行为已侵犯第二村民组的集体利益而无效。综上所述，请求法院：一、依法撤销登封市政府2016年11月10日作出的登政行决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》和郑州市政府2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书；二、依法确认涉案的杨岗村委会与张村村委会交界处的两宗土地A地块（面积10.5792亩和B块地面积5.55亩）归杨岗村委会第二村民组集体所有。原告在法定期间内提交的证据：1、登政行决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》；2、郑州市人民政府作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书；3、登国土资文〔2015〕68号《登封市国土资源局关于唐庄乡张村与卢店镇杨岗村两宗土地所有权争议调查处理意见的请示》；4、承包荒山坡合同书；5、租地合同；6、土地房产所有证存根；7、权属界线协议书；8、权属界线核实证明书（附权属界线图及说明）。被告登封市政府答辩称：一、答辩人所作登政行决〔2016〕1号决定书程序合法，事实清楚。2014年10月28日，第三人提出土地确权申请，要求答辩人处理本村委会郭村与原告相邻的两块土地所有权争议，一地块申请面积13.918亩（以下简称A地块），另一块地5.55亩（以下简称B地块），要求将A、B地块土地确认给本村委会郭村二组、三组、四组所有，答辩人同意受理后，由登封市国土资源局具体办理。2014年11月19日登封市国土资源局向第三人送达了受理通知书。2014年11月27日，登封市国土资源局向原告送达了答辩通知书。2014年12月25日，登封市国土资源局分别向第三人与原告送达了指界通知书，要求两村委会于2014年12月29日到争议地指界，因原告无故不到现场，由第三人单方现场指界，经登封市天中土地勘测技术有限公司勘测，A地块面积实际为10.5792亩（7052.8平方米），B地块面积实际为5.55亩（3700.05平方米）。经查证：1961年，农村实行国定土地时由第三人所有并使用A地块大部分土地;1969年卢店公社（现卢店镇）挖提灌站和引水渠时将渣石倒在A地块上，因土地被渣石占用致使土地无法耕种。1980年张村三组、四组几户群众将A地块部分土地平整后由村组承包给他们使用。原告提供的土地房产所有权证存根及土地承包证书，无法作为认定A地�土地所有权归属原告的有效证据。杨岗村王建召的养殖场与王建争的砖厂占用的土地，大部分在A地块范围内，均为2005年以后陆续建设。1980年张村群众已经使用B地块，并且种有树木。2011年3月27日张村（郭村二组）曾与杨岗村（寨沟组）就B地块补栽树木事宜达成协议。根据1989年9月15日原告与第三人签订的权属界线协议书（附权属界线图及说明）等资料，将A、B地块坐标数据落在权属界线图（两次权属界线图一致）上，A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在第三人界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在原告界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米），均在第三人界址内。二、答辩人所作登政行决〔2016〕1号决定书证据确凿，适用法律法规正确。根据1989年9月15日第一次全国土地调查时原告与第三人签订的权属界线协议书（附权属界线图及说明）与2008年11月11日全国第二次土地调查时原告签字盖章的权属界线核定证明书等资料，可证明A、B两块所有权是两个村委会之事，至于村委会如何分配土地到小组是内部事务。《土地管理法》第十一条不是规定如何确定集体土地所有权。根据《土地管理法》第十六条规定，答辩人有权对涉案土地作出处理，根据《河南省实施办法》第十三条“县级以上人民政府确认土地权属时，可以将《土地利用现状调查》和《城镇地籍调查》有关成果资料作为证据”。答辩人是在原告所提供的证据和登封市国土资源局调查时杨岗村群众调查询问笔录不能证明涉案土地所有权都归属原告的情况下依法作出的土地权属处理决定。三、原告作为土地确权程序的当事人，主体适格。答辩人收到第三人提出土地确权申请，于2014年11月27日，向原告送达了�辩通知书，2014年12月25日，向原告送达了指界通知书，要求原告于2014年12月29日到争议地指界，直到2016年做出登政行决〔2016〕1号处理决定书，原告对其作为土地确权程序的主体，没有提出过任何异议，原告对其土地确权程序主体资格已经默认；另外，通过答辩人的查证，依据现有的材料无法将涉案土地确权给杨岗村第二村民组，原告作为土地确权程序的当事人，主体适格。综上，答辩人所作出的登政行决〔2016〕1号处理决定书程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，原告作为土地确权程序的当事人，主体适格，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告登封市政府在法定期限提交的证据：1、市政府收文及申请书、证明、身份证；2、委托书、证明2页；3、受理通知书；4、答辩通知书；5、指界通知书（张村）；6、指界通知书（杨岗）；7、协�、合同书；8、承包证书；9、土地房产所有证；10、张村村民笔录11份；11、杨岗村民笔录11份；12、制图封面及A、B勘测定界图；13、土地利用现状图；14、权属核定证明书；15、权属界线协议书；16、声明；17、送达回证；18、行政复议决定书。被告郑州市政府答辩称：原告不服登封市人民政府作出的土地权属争议处理决定，于2017年1月6日提出行政复议申请。因案情复杂，延期30日审理。被告于2017年3月31日作出14号复议决定书。该复议决定认定事实清楚适用、法律正确，请求驳回原告的起诉。被告郑州市政府在法定期限提交的证据：第一组证据：1、申请人行政复议申请书；2、申请人提交的相关证据清单；3、行政复议答辩通知书。以上证据证明被告依法受理了原告的复议申请，且通知登封市政府进行答辩。第二组证据：行政复议答复书及�关证据清单，证明登封市政府在行政复议过程中进行答复及提供的相关证据。第三组证据：1、延期审理行政复议通知书；2、询问笔录；3、郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书；4、有关送达回证。证明被告经延期作出的复议决定主要事实清楚，程序合法。第三人张村村委会答辩称：同意登封市政府处理意见。第三人张村村委会在法定期间内没有提交证据。经庭审质证，原告对被告登封市政府证据发表如下质证意见：证据1，真实性无异议，市政府在受理案件时应该审查主体资格问题。证据2，合法性有异议，张村村委会主任的身份证明是党委出具的，委托书说明张村村委会作为委托人参加登封市政府确权争议，同样不是本案的适格主体。证据3-6、17，因本案被告登封市政府送达的不是本案适格主体，送达无意义。证据7中的协议与本案无关，村民之间的协议不能作为确权依据；证据7中的合同书及证据8、9，真实性无异议，是原告方在程序中提交的。证据10、11，真实性无异议，但是该笔录不足以作为确权的依据。证据12-15，真实性无异议，但原告替第二村民组行使权利无效。证据16，声明无效，不能将第二村民组使用管理的土地作出处分。证据18，真实性无异议。原告对被告郑州市政府证据发表如下质证意见：对郑州市政府复议程序无异议，对其作出的复议决定有异议，该决定结果错误。二被告对原告证据发表如下质证意见：原告证据1-3，真实性无异议，不能达到原告的证明目的。证据4、5，该协议是村民与村组的内部协议，协议书中并没有权属界定，不能认定权属归第二村民组。证据6，该存根是复印件，真实性有异议，四至无法确定在涉案土地之内，且该证已经失效，不具备法律效力。证据7、8，真实性无异议，证明目的有异议，该证据是原告与第三人就权属争议确定的界线，双方均签字盖章，有法律效力。具体到村民组是由村委会分配的，村小组之间的界线不在法定形式上体现。原告认为第二村民组是适格主体，该说法不能成立。第三人对原告证据的质证意见同登封市政府意见，对原告的证据6真实性有异议，第三人对两被告的证据及证明目的无异议。结合质证意见，本院对证据认证如下：原告对被告登封市政府及郑州市政府证据的真实性均无异议，可以证明被告做出被诉行政行为的程序及结果，本院予以采信；被告及第三人对原告提交的证据1-3、7-8真实性无异议，本院予以采信；原告证据4、5，被告对其证明目的有异议，不能证明争议土地属于原告一方，证据6没有提交原件，被告对其真实性有异议，且已失效，本院不予采信。各方对证据证明目的的异议，在本院认为部分评述。经审理查明：2014年10月28日，第三人向登封市政府提出土地确权申请，请求确认位于唐庄乡张村村郭村与卢店镇杨岗村寨沟相邻的两块土地（一块13.918亩，另一块5.55亩）共19.468亩分别归郭村二组、三组、四组所有。登封市政府受理后，向原告送达答辩通知书，并向各方送达了指界通知书。2014年12月29日，经现场指界勘测，A地块面积实际为10.5792亩（7052.8平方米），B地块面积实际为5.55亩（3700.05平方米）。根据全国两次土地调查时原告与第三人签署的1989年权属界线协议书（附权属界线图及说明）和2008年权属界线核实证明书（附权属界线图及说明），争议两地块的坐标数据落在权属界线图上（两次权属界线图一致），A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在第三人界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在原告界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米）均在第三人界址内。后登封市国土资源局对原告及第三人的部分村民进行了调查，并于2015年4月14日作出《关于唐庄乡张村与卢店镇杨岗村两宗土地所有权争议调查处理意见的请示》。登封市政府于2016年11月10日作出登政行决〔2016〕1号《土地权属争议处理决定书》。原告不服，于2017年1月6日向郑州市政府提出行政复议申请，郑州市政府于2017年3月31日作出郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书，维持了登封市政府作出的涉案1号处理决定书。原告不服，诉至本院。本院认为：一、根据《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织�者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。本案中，原告诉称其不是被诉登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定书的适格被申请人，适格主体应为杨岗村委会第二村民组，但原告并未提供证据证明第二村民组是适格被申请人，且在涉案土地权属争议确权程序中，原告签收了答辩通知书及指界通知书，却并未就此向登封市政府提出异议，故原告称其不是适格主体、登封市政府程序违法的理由不能成立。二、在权属争议确权程序中，登封市国土资源局向涉案两村委均送达了指界通知书，但杨岗村委会无故未到现场指界，视为对其权利的放弃，故原告称指界时原告方无人在场、被告程序违法的理由，本院不予采信。登封市政府经现场勘测，根据全国两次土地调查时原告与第三人签署的权属界线�议书和权属界线核实证明书（两次权属界线图一致），将争议两地块的坐标数据落在权属界线图上，显示A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在第三人界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在原告界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米）土地均在第三人界址内。故登封市政府作出的登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。郑州市政府作出郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书，维持1号处理决定合法正确。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告登封市卢店镇杨岗村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五�内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘紫娟审判员  付保东审判员  朱长勇二〇一七年十一月八日书记员  韩晨萌附录《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。