广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第40号
上诉人（原审被告）：广东省工商行政管理局。住所地：广东省广州市天河区体育西路**号。
法定代表人：朱泽君，局长。
委托代理人：田芬，该局工作人员。
上诉人（原审第三人）：荣泰工业企业（惠州）有限公司。住所地：广东省惠州市小金小罗公路。
法定代表人：袁海舰，董事长。
委托代理人：叶耀恒，广东合邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：深圳市又一居投资发展有限公司。住所地：广东省深圳市福田区八卦路八卦岭工业区***栋5015铺。
法定代表人：张绍兴，经理。
委托代理人：黄家章，广东诺臣律师事务所律师。
委托代理人：杨振国，广东诺臣律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吴小欧，男，住广东省深圳市。
委托代理人：王晓飞，广东华商律师事务所律师。
委托代理人：陈东，广东华商律师事务所律师。
深圳市又一居投资发展有限公司（下称又一居公司）、吴小欧与广东省工商行政管理局行政复议纠纷一案，广东省工商行政管理局与原审第三人荣泰工业企业（惠州）有限公司（下称荣泰公司）不服广东省广州市中级人民法院作出的（2014）穗中法行初字第130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：荣泰公司是由台湾家家富塑料有限公司投资设立的外资企业，1990年6月23日经惠州市工商行政管理局核准设立。2002年1月29日，因未按规定申报年检，惠州市工商行政管理局依法吊销了荣泰公司《企业法人营业执照》。荣泰公司被吊销营业执照后，一直未进行清算。2013年5月14日，荣泰公司向惠州市工商行政管理局申请办理清算组成员备案登记。惠州市工商行政管理局于当日作出惠备通外字（2013）第1300168868号《备案登记通知书》，对荣泰公司清算组成员予以备案登记，登记的清算组成员名单为：罗华照、黄斌、黄汉雄（负责人）。2013年11月8日，又一居公司、吴小欧向惠州市工商行政管理局投诉，称荣泰公司未经其股东同意擅自成立清算组的行为违法，且因惠州市工商行政管理局的同意备案行为，使原属于荣泰公司的土地和房产过户给他人，侵害了荣泰公司股东和又一居公司、吴小欧的合法权益。2013年12月31日，惠州市工商行政管理局作出惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》，列明：“当事人：荣泰工业企业（惠州）有限公司，住所：惠州市小金小罗公路，法定代表人：袁海舰。”查明：“荣泰公司属于一人股东的外资投资企业（台湾家家富塑料有限公司），该企业于2002年1月29日因未参加年检被本局依法吊销了《企业法人营业执照》……”认为：“根据《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国外商投资企业清算办法》规定，外商企业被依法责令关闭而解散，进行清算的，依照外商投资企业清算办法关于特别清算的规定办理。清算期限不得超过180日，延长期限不得超过90日。可见，本次清算组成员备案登记违反了上述规定。综上所述，荣泰公司2013年5月14日的清算组成员备案登记因违反《中华人民共和国外商投资企业清算办法》第六条、第三十六条、第三十七条规定，《中华人民共和国外资企业法实施细则（修正）》第七十四条规定和《中华人民共和国公司法》第一百八十四条规定，以及荣泰公司的《公司章程》规定而不具有合法性。”惠州市工商行政管理局遂决定撤销该局2013年5月14日作出的荣泰公司清算组成员备案登记。
2014年2月25日，荣泰公司因不服惠州市工商行政管理局作出的涉案行政撤销备案登记决定，向广东省工商行政管理局申请行政复议。广东省工商行政管理局于2014年4月8日作出粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》，认为：“荣泰公司的企业性质为外商独资企业，2002年1月29日被惠州市工商行政管理局吊销其《企业法人营业执照》。当时有效的《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《外商投资企业清算办法》等调整外商独资企业法律关系的法律法规均未明确外商独资企业在被吊销营业执照后的清算程序，也未规定外商独资企业在被吊销营业执照后、清算企业债权债务前须到企业登记机关办理清算组成员备案登记。自2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国公司法》第一百八十一条第（四）项明确规定'依法被吊销营业执照'为公司解散的原因之一；《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十二条规定'公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案'；2004年6月10日开始施行的《企业登记程序规定》第十八条规定'企业被依法撤销设立登记或者吊销营业执照的，应当停止经营活动，依法组织清算。自清算结束之日起三十日内，由清算组织依法申请注销登记'。清算是企业对其财产和债权债务关系进行清理的民事行为，也是企业注销的必要程序，企业依法组织清算有利于民事法律关系的稳定和维护正常的企业管理秩序。荣泰公司在被吊销营业执照后没有及时进行清算确有不当，但现行法律法规并无企业未在一定时限内履行清算义务就不能再清算的禁止性规定，因此荣泰公司的清算行为应予准许，荣泰公司于2013年5月14日依据上述《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定向惠州市工商行政管理局办理清算组成员备案登记并无不当。鉴于荣泰公司申请办理清算组备案登记的行为发生在2013年5月14日，惠州市工商行政管理局应依据当时有效的法律法规作出具体行政行为。而《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日被废止，惠州市工商行政管理局适用已废止的行政法规作为审查清算组成员备案登记行为合法性的标准，作出涉案行政撤销备案登记决定属于适用法律依据错误。惠州市工商行政管理局在涉案行政撤销备案登记决定中还认定：荣泰公司2013年5月14日的清算组成员备案登记违反了《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条和《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及荣泰公司的《公司章程》的规定。《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条规定：'清算委员会应当由外资企业的法定代表人、债权人代表以及有关主管机关的代表组成，并聘请中国的注册会计师、律师等参加。清算费用从外资企业现存财产中优先支付。'《中华人民共和国公司法》第一百八十四条规定：'公司因本法第一百八十一条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。'但惠州市工商行政管理局在涉案行政撤销备案登记决定所列明的荣泰公司的违法事实，仅仅是该次清算超出了《外商投资企业清算办法》规定的期限，却并未列明该次备案登记有哪些内容不符合上述《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及荣泰公司《公司章程》的规定。惠州市工商行政管理局引用的法律条文没有对应的事实依据，据此作出撤销备案登记行为属于事实不清。惠州市工商行政管理局在行政复议答复意见中同样又以作出涉案行政撤销备案登记决定时未查明的事实作为证明自己具体行政行为合法的依据，本局不予支持。综上，惠州市工商行政管理局作出涉案行政撤销备案登记决定的具体行政行为认定事实不清、证据不足，适用依据错误。”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目的规定，广东省工商行政管理局作出复议决定如下：撤销惠州市工商行政管理局2013年12月31日作出惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》的具体行政行为。
又一居公司、吴小欧不服广东省工商行政管理局作出的粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》，向原审法院提起行政诉讼，请求：判决撤销广东省工商行政管理局于2014年4月8日作出的粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》。
原审另查明：惠州市工商行政管理局在涉案行政撤销备案登记决定中引用的《中华人民共和国外商投资企业清算办法》应为《外商投资企业清算办法》（1996年6月15日国务院批准、1996年7月9日对外贸易经济合作部令第2号发布）。《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日由《国务院关于废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第516号）予以废止，被2005年10月27日公布、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》代替。
原审再查明：荣泰公司原企业名称为“惠宝塑料企业（惠州）有限公司”，于1997年3月17日经惠州市对外经济贸易委员会批复变更为荣泰公司现名称。荣泰公司在工商登记机关登记的董事会成员名单为：董事长袁海舰、董事刘平海、刘荣吉。2013年5月6日，由黄汉雄、罗华照、黄斌、袁海舰、刘荣吉、刘平海等六人参加的荣泰公司的董事会形成决议，决定进行结业清算，由黄汉雄、罗华照、黄斌三位作为清算小组成员，组成清算组，任命黄汉雄担任组长。荣泰公司确认，罗华照、黄斌、黄汉雄并非荣泰公司办理备案登记时的公司董事、股东或员工。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”广东省工商行政管理局作为惠州市工商行政管理局的上一级主管部门，具有受理荣泰公司不服惠州市工商行政管理局具体行政行为提起的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。又一居公司、吴小欧作为广东省工商行政管理局粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》中的行政复议第三人，与该行政复议决定具有法律上的利害关系，具有对该行政复议决定提起行政诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年修订）第四十二条规定：“公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。”惠州市工商行政管理局作为公司登记机关有权对公司的清算组成员予以备案登记，亦有权纠正其认为错误的备案登记。本案中，荣泰公司不服惠州市工商行政管理局作出的涉案行政撤销备案登记决定，向广东省工商行政管理局申请行政复议，广东省工商行政管理局作出了撤销惠州市工商行政管理局行政撤销备案登记决定的涉案行政复议决定。现又一居公司、吴小欧对广东省工商行政管理局作出的涉案行政复议决定不服，提起诉讼，法院审查的是广东省工商行政管理局作出的涉案行政复议决定的合法性。首先，惠州市工商行政管理局在涉案行政撤销备案登记决定中适用的是《外商投资企业清算办法》第六条、第三十六条、第三十七条、《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及当事人《公司章程》的规定对荣泰公司2013年5月14日的清算组成员备案登记的合法性进行认定。荣泰公司申请清算组成员备案登记的行为发生在2013年，惠州市工商行政管理局应当依据备案登记申请行为发生时合法有效的法律法规进行审查。而惠州市工商行政管理局适用的依据之一即《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日废止，并被2005年10月27日公布、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》代替，因此，惠州市工商行政管理局将已废止的《外商投资企业清算办法》作为其对荣泰公司的清算组成员备案登记行为的合法性进行审查的依据之一属于适用法律法规错误。但是，惠州市工商行政管理局在涉案行政撤销备案登记决定中适用的《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国公司法》是荣泰公司申请清算组成员备案登记时合法有效的法律法规，惠州市工商行政管理局适用上述法律法规的规定对荣泰公司清算组成员备案登记行为的合法性进行审查并不存在适用失效或废止法律法规的情形。其次，《中华人民共和国公司法》（2005年修订、2006年1月1日实施）第一百八十一条规定：“公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会或者股东大会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第一百八十三条的规定予以解散。”第一百八十四条规定：“公司因本法第一百八十一条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。”《中华人民共和国外资企业法实施细则》（2001年修订）第七十四条规定：“清算委员会应当由外资企业的法定代表人、债权人代表以及有关主管机关的代表组成，并聘请中国的注册会计师、律师等参加。清算费用从外资企业现存财产中优先支付。”根据惠州市工商行政管理局在涉案行政撤销备案登记决定中确认的事实可知，荣泰公司的法定代表人是袁海舰，荣泰公司的股东是台湾家家富塑料有限公司。可见，荣泰公司在惠州市工商行政管理局备案的清算组成员黄汉雄、罗华照、黄斌三人并不符合《中华人民共和国公司法》第一百八十四条关于“有限责任公司的清算组由股东组成”以及《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条关于“清算委员会应当由外资企业的法定代表人……组成”的规定。因此，惠州市工商行政管理局根据涉案行政撤销备案登记决定中查明的事实并依据《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条认定荣泰公司清算组成员备案登记不具有合法性，主要事实清楚，适用法律法规并无不当，亦无违反法定程序。
综上所述，广东省工商行政管理局作出涉案行政复议决定，撤销惠州市工商行政管理局2013年12月31日作出的行政撤销备案登记决定，主要证据不足，适用法律法规错误，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：一、撤销广东省工商行政管理局于2014年4月8日作出的粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》；二、责令广东省工商行政管理局于本判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政复议决定。
广东省工商行政管理局不服一审判决提起上诉称：1、荣泰公司于2002年1月29日被吊销营业执照后未及时清算确有不当，但现行法律法规并无企业未在一定时限内履行清算义务就不能再清算的禁止性规定，因此，荣泰公司于2013年5月14日依据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定向惠州市工商行政管理局申请办理清算组成员备案登记并无不当，惠州市工商行政管理局于2013年5月14日作出惠备通外字（2013）第1300168868号《备案登记通知书》，对荣泰公司清算组成员予以备案登记。2013年11月，又一居公司、吴小欧向惠州市工商行政管理局投诉称荣泰公司未经其股东同意擅自成立清算组的行为违法，且因惠州市工商行政管理局的同意备案行为，使原属于荣泰公司的土地和房产过户给他人，侵害了荣泰公司股东和又一居公司、吴小欧的合法权益，其后又向惠州市惠城区人民法院起诉。2013年12月31日，惠州市工商行政管理局适用已废止的《外商投资企业清算办法》作为审查清算组成员备案登记行为合法性的标准，作出惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》属于适用法律依据错误。惠州市工商行政管理局在惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》中还认定，荣泰公司的清算组成员备案登记违反了《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及荣泰公司《公司章程》的规定，但所列明的荣泰公司的违法事实，仅仅是该次清算超出了《外商投资企业清算办法》规定的期限，却并未列明该次备案登记有哪些内容不符合《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国公司法》及荣泰公司《公司章程》的规定。惠州市工商行政管理局引用的法律条文没有对应的事实依据，据此作出撤销备案登记行为属于事实不清，应予撤销。2、惠州市工商行政管理局2013年5月14日作出的荣泰公司清算组成员备案登记行为，与其2013年12月31日作出惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》的行为虽有联系，但后一项行政行为才是荣泰公司不服申请行政复议的行为，也是我局行政复议审查的对象，因此我局审查的内容是惠州市工商行政管理局在作出撤销备案登记行为时所依据的事实和法律，而不是原清算组成员备案登记行为的合法性。一审判决忽略了我局作出行政复议决定的事实和法律依据，而过于强调对惠州市工商行政管理局清算组成员备案登记行为的审查，已超出了行政复议和行政诉讼的审查范围。3、退一步讲，清算组成员备案登记是一种事后备案，并不影响清算组成立行为的法律效力，工商行政管理部门在作出清算组成员备案登记行为时仅仅是形式审查，更多地尊重民事主体的自主意愿。虽然《中华人民共和国公司法》第一百八十四条规定了“有限责任公司的清算组由股东组成”，但由于荣泰公司的唯一股东是台湾家家富塑料有限公司，属于非自然人的法人股东，根据一审法庭补充调查的事实，荣泰公司通过股东会议决议和董事会决议的方式授权黄汉雄等三人作为清算组成员，由股东认可的自然人成立清算组具体实施清算行为并不违反法律的禁止性规定。综上，我局依法履行行政复议职责，纠正惠州市工商行政管理局没有事实和法律依据的违法决定合法有据。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判。
荣泰公司不服一审判决提起上诉称：1、我公司清算组成员由三名自然人组成，且均由股东台湾家家富塑料有限公司任命，并未违反法律规定。2、清算组成员备案不属于登记事项且无需经行政机关核准或许可而使之生效，因此不存在撤销的问题。惠州市工商行政管理局作出撤销清算组成员备案的决定缺乏法律依据。广东省工商行政管理局作出粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》，撤销惠州市工商行政管理局作出的惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》是合法的，应当予以维持。综上，请求二审法院撤销原判。
被上诉人又一居公司答辩称：1、荣泰公司申请清算组成员备案时，从未向惠州市工商行政管理局提交过股东台湾家家富塑料有限公司同意或追认荣泰公司清算组成员的证明材料，原审判决认定清算组成员不是由股东组成事实清楚。2、惠州市工商行政管理局有权撤销荣泰公司清算组成员备案行为。3、原审法院审查惠州市工商行政管理局原作出的清算组成员备案行为的合法性，并未超出行政复议和行政诉讼的审查范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人吴小欧未提交书面答辩意见。
本院二审补充查明：1、2013年11月18日，吴小欧在向惠州市工商行政管理局提交的有关请求撤销惠备通外字（2013）第1300168868号《备案登记通知书》的《申请书》中称，荣泰公司在未经唯一股东台湾家家富塑料有限公司同意的情况下，擅自成立清算组并向惠州市工商行政管理局备案，而因惠州市工商行政管理局的违法备案行为，使得原属于惠州市宏鑫实业有限公司的两宗土地和两座房屋以荣泰公司清算组的名义被转让。作为惠州市宏鑫实业有限公司以及利害关系人又一居公司的股东，吴小欧据此认为惠州市工商行政管理局的登记备案行为侵犯了其合法权益。2、惠州市宏鑫实业有限公司为有限责任公司，投资者为深圳市四海达实业发展有限公司、刘平海、郭建伟、顾震睿、吴小欧，法定代表人为刘平海。又一居公司为有限责任公司，股东是吴小欧、张绍兴，法定代表人为张绍兴。3、惠州市工商行政管理局作出惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》后，荣泰公司不服申请行政复议。广东省工商行政管理局受理荣泰公司的行政复议申请后，又一居公司、吴小欧以行政复议结果与其存在利害关系为由申请作为行政复议的第三人。
本院查明的其他事实与一审相同，对一审查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案系行政复议纠纷，二审争议焦点是又一居公司、吴小欧是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国公司法》（2006年1月1日实施）第一百八十一条规定：“公司因下列原因解散：……（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；……”《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005年修订）第四十二条规定：“公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。”本案中，荣泰公司因被吊销营业执照而需进行清算，其依法向惠州市工商行政管理局申请清算组成员备案登记，惠州市工商行政管理局是否同意荣泰公司的清算组成员备案登记，是惠州市工商行政管理局与荣泰公司之间的法律权利义务关系，与又一居公司、吴小欧并无法律上的利害关系。荣泰公司清算组对其有关土地、房产进行处置的行为属于民事法律行为，又一居公司、吴小欧如认为荣泰公司清算组转让土地、房产的行为侵犯了其合法权益，应依法以适格的主体作为原告另循民事法律途径解决有关纠纷。《中华人民共和国行政复议法》（2009年修正）第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”荣泰公司因不服惠州市工商行政管理局撤销其公司清算组成员备案登记的行为而申请行政复议，广东省工商行政管理局在行政复议过程中，将同申请行政复议的惠州市工商行政管理局行政撤销备案登记决定没有法律上利害关系的又一居公司和吴小欧追加为行政复议的第三人明显不当，本院予以指出。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：……（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；……”该条规定中所指的“在复议程序中被追加为第三人的”，应理解为被行政复议机关依法、正确地追加为第三人的“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织”。对于同申请行政复议的具体行政行为没有利害关系却被复议机关在行政复议程序中错误追加的第三人，依法亦不具有对行政复议决定提起诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”根据上述规定，原审法院受理又一居公司、吴小欧对广东省工商行政管理局行政复议决定提起的诉讼并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。
综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广州市中级人民法院作出的（2014）穗中法行初字第130号行政判决；
二、驳回深圳市又一居投资发展有限公司、吴小欧的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈 丹
代理审判员 李穗珍
二〇一五年三月二十日
书 记 员 李 捷