河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）许行初字第17号
原告李华阳，男。
委托代理人冯举，女。
被告郑州市人民政府。
法定代表人马懿，任该市市长。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
被告郑州市国土资源局。
法定代表人刘维德，任该局局长。
委托代理人冯俊奎，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
第三人河南擎天律师事务所。
原告李华阳诉被告郑州市人民政府、郑州市国土资源局不作为纠纷一案，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院于2014年6月12日受理后，向河南省高级人民法院申请指定管辖。2014年7月2日河南省高级人民法院作出（2014）豫法行指字第037号行政裁定书，裁定本案由许昌市中级人民法院管辖。本院受理后依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在审理过程中，本院认为河南擎天律师事务所与本案处理结果有法律上的利害关系，遂依法追加河南擎天律师事务所为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年1月19日公开开庭审理了本案。原告李华阳及其委托代理人冯举、被告郑州市人民政府的委托代理人黄琨、被告郑州市国土资源局的委托代理人冯俊奎、张素敏到庭参加了诉讼。第三人河南擎天律师事务所经本院依法公告送达开庭传票无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李华阳诉称：原告1995年供职于原郑州市经贸金融律师事务所，同年2月1日承包其经济律师部。1995年初，原告响应郑州个体私营经济投资区管理委员会（下称“管委会”）的号召，本着为发展郑州做贡献的思想，准备在郑州个体私营经济投资区（后更名为郑州综合投资区）投资创业。1995年l0月10日，原告以个人名义与管委会签订一份土地（面积约4亩）使用权出让协议。协议约定：管委会应在3个月内给原告办好土地使用证。原告依约陆续给管委会缴纳了土地出费用。原告按照管委会的要求提交了各种办理土地证的资料。1996年7月19日，郑州市邙山区城乡建设环境保护局给原告下发了规划许可证、建筑许可证。1996年12月2日，原告与郑州市亡山第二建筑工程公司签订建筑工程施工合同，在该地块上建设华阳大厦。1997年3月26日，郑州市邙山区计划统计局下发征地计划（含华阳大厦）通知，责成管委会接文后尽快到有关部门办理手续。1998年9月13日，原郑州市土地管理局对该地块进行了定界，绘制了定界图。1998年10月华阳大厦竣工。原告1998年初发生重大交通事故，身体多处伤残，多年来四处求医，无暇顾及土地证事宜，一直在等待被告发放土地证的通知。现管委会已不存在，土地证一直没有交付原告。2013年10月26日，原告从其他渠道获悉，1998年9月4日，律师所主任出国考察期间，律师所内勤在不知情情况下，代表律师所（代签主任名字、代盖公章）对该块地与被告签订了国有土地使用权出让合同。律师所亦未给管委会、被告交任何费用。该块地从签订原始合同到缴费，都是原告个人所为，与律师所没有任何关系，被告与律师所签订合同是错误的，应予纠正。2013年10月27日，原告分别致函二被告请求纠正此事，把郑征（98）061号合同的受让方更正为原告，尽快给原告发放土地证。据了解，第一被告把原告的申请履行法定职责函也批转给了第二被告。原告后亦多次到第二被告处督促此事，第二被告也很重视，指定专人具体负责。2014年2月21日，原告又致函督促此事，但至今没有接到二被告的回复，该行为已构成行政不作为，请求法院判令二被告履行法定职责，为原告发放土地使用权证。
原告向本院提供以下证据证明其曾于2013年10月27日向二被告提出郑征（98）061号《国有土地使用权出让合同》的受让方错误，应更正为原告李华阳及为李华阳发放土地证的申请事项。
第一组：1、郑州市经贸金融律师事务所文件；2、1995年李华阳承包经济律师部承包协议；3、1996年李华阳承包经济律师部承包协议；4、1997年李华阳承包经济律师部承包协议。证明目的：承包期间经济律师部的固定资产、办公用品归李华阳所有。
第二组：5、李华阳、郑州个体私营经济投资区管理委员会土地使用权转让协议；6、郑州综合投资区管理委员会收土地定金两万收据；7、李华阳汇郑州综合投资区管理委员会土地款伍万凭证；8、郑州综合投资区管理委员会收土地定金伍万收据。证明目的：说明该块土地的使用权系李华阳个人受让、缴费。
第三组：9、2011年11月22日郑州市惠济区城乡建设局证明；10、建筑许可证；1l、郑州市邙山区计划统计局文件（邙计投字（1997）11号）《关于下达郑州鑫海混凝土有限公司、郑州华阳大厦在综合投资区征地固定资产投资计划的通知》。证明目的：在当年改革开放形势下，在没有办理土地证的情况下，在此块土地上，政府批准同意建筑盖楼。
第四组：12、1998年9月13日，郑州市土地局定界图，土地使用者：郑州市经贸金融律师事务所经济律师部（以下简称经济律师部）。证明目的：当年郑州市土地局已经同意将此块土地的使用权转让李华阳。
第五组：13、1998年11月19日，原郑州市土地管理局、郑州市经贸金融律师事务所签订郑征（98）061号《土地使用权出让合同》。14、2012年5月15日，时任郑州市经贸金融律师事务所主任李奎生证明。证明目的：第二被告未经认真审查合同主体，错误的与郑州市经贸金融律师事务所签订了土地转让合同；现在第二被告在同样条件下，应当与李华阳补签土地转让合同。
第六组：15、2013年10月27日，李华阳致函第一被告，督促其履行职责；16、2013年10月27日，李华阳致函第二被告，督促其履行职责；17、邮电局挂号信函收据（郑州市国土资源局）；18、邮电局挂号信函收据（郑州市人民政府）；19、2014年2月21日，原告致第二被告法定代表人刘维德局长信及邮电局挂号信函收据。证明目的：二被告接到原告申请履行职责函已经超60日没有答复。
第七组：20、2014年12月4日，郑州市人民政府国有资产监督管理委员会作出《关于对李华阳信息公开申请的复函》；21、2014年11月12日，郑州市财政局对李华阳作出（第20140030号）《政府信息公开告知书》。证明目的：争议土地的出资不是国有出资，是我个人的出资。
被告郑州市人民政府辩称：一、原告依法不具有诉讼主体资格。1997年4月9日经济律师部向原郑州市土地管理局提交的《郑州市城乡建设用地申请表》、《郑州市建设用地清理检查登记表》、1997年9月5日的《申请》、1997年9月9日原郑州市土地管理局文件（郑土征安（1997）158号）《关于“经济律师部”用地问题的补偿安置方案》上的用地申请单位均为经济律师部，华阳律师大厦综合楼平面规划图上的签章也是经济律师部。在用地审批过程中，均是以该经济律师部的名义申请用地，即便原告举证的郑征（98）061号合同的相对方也是郑州市经贸金融事务所，而经济部律师部的权利义务也应该由郑州市经贸金融事务所承担。原告提供的其与郑州市经贸金融事务所签订协议书，是其个人和单位之间的内部协议，并不能改变申请用地的单位是该所的事实。鉴于前述事实，郑州市人民政府和李华阳个人没有任何法律上的利害关系，原告依法不具有原告主体资格。二、本案中原告要求郑州市人民政府为其发放土地证的起诉，其不具有原告主体资格。原告并非涉案土地的土地使用权申请者，也没有和郑州市人民政府签订国有土地出让合同。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”、该《条例》第十六条“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”之规定，原告根本就不符合申请发放土地证的条件，非涉案土地的出让合同的受让人，也就没有权利向郑州市人民政府要求发放土地证，与郑州市人民政府是否颁证没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。
郑州市国土资源局辩称：同郑州市人民政府意见。
二被告在法定期限内向本院提供了以下相同证据：1、1997年4月9日经济律师部的郑州市城乡建设用地申请表。2、1997年9月8日经济律师部的郑州市建设用地清理检查登记表。3、1997年9月5日经济律师部补办有关土地手续的申请。4、1997年11月28日经济律师部提供的华阳律师大厦综合楼平面规划图2份。5、图纸2份。6、1997年9月9日，原郑州市土地管理局作出（郑土征安（1997）158号）《关于“经济律师部”用地问题的补偿安置方案》。证明目的：原告不具备合格的主体资格，二被告不存在原告所说的工作错误或者不作为。
第三人河南擎天律师事务所：未到庭参加诉讼。
第三人在举证期限内未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对原、被告证据作如下确认：二被告对原告第一组的真实性无异议，但认为证据1-4在郑州市国土资源局受理原告申请时，原告或者郑州市经贸金融律师事务所并未提供，该错误是由原告或者郑州市经贸金融律师事务所造成的，对此后造成土地使用权人无法确定且无法办证的情形，不存在二被告审查不严和不作为。本院认为，该组证据能够证明原告于1995年2月至1998年2月承包经济律师部及在承包期间添置的固定资产、办公用品等归原告所有的事实，本院予以认定。二被告对第二组证据的真实性无异议，但认为虽可以证明原告实际签订了土地转让协议并支付了相应的资金，但是土地征收、出让、办证是一系列的过程，土地征收的环节即使是原告本人所为，但并不能证明此后对于土地使用权的出让不会发生变更。本院认为，该组证据能够证明1995年10月10日原郑州个体私营经济投资区管委会与李华阳签订土地转让协议及原告支付相应资金的事实，本院予以认定。二被告对原告第三、四组证据的真实性无异议，但认为证据9-12证明登记的权利人是经济律师部，即使结合原告的其他证据，最终认定该土地使用权实际是原告个人出资购买，也不存在郑州市国土资源局的登记错误和郑州市人民政府的不作为。本院认为，该两组证据能够证明涉案土地的使用者为原经济律师部，以及经邙山区规划、统计部门许可并下达投资计划，同意原经济律师部在涉案土地上投资建筑华阳大厦的事实，本院予以认定。二被告对原告第五组证据13的真实性有异议，认为在被告郑州市国土资源局的档案中没有查到合同原件，原告提供的是复印件，故不予认可。本院认为，该组证据系复印件，且无与原件核对无误印章，二被告异议成立，本院对原告的第五组证据13不予认定。被告郑州市人民政府对证据14证人证言予以确认，但认为仅此不足以证明，原告有权取代该律师事务所办理土地使用权证。原郑州市经贸金融律师事务所法定代表人李奎生同意将土地出让合同的主体变更为李华阳，但也要在原告符合土地申请的其他条件和程序下，二被告可以为原告办证。被告郑州市国土资源局对证据14证人证言质证意见是不能证明原告与其之间签订有土地出让合同。本院认为，证人当庭陈述了涉案土地使用权实为原告李华阳个人出资购买的事实，且二被告未予否认，故本院予以认定。二被告对原告六组证据的真实性无异议，并认可在收到两份函件之后，没有在60天内给予书面的答复。本院认为，该组证据能够证明原告向二被告提出郑征（98）061号《国有土地使用权出让合同》的受让方错误，请求将合同受让方更正为原告李华阳以及为李华阳发放土地证，被告收到后未在60日内给予书面答复的事实，故本院对该组证据予以认定。二被告对第七组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。本院认为，该组证据不能直接证明诉争土地是否存在国有出资的事实，故本院不予以认定。
原告对二被告提供证据的真实性无异议，同时认为能够证明经济律师部的所有人是原告，当时土地局同意将涉案土地给经济律师部，也就是原告个人。本院认为，二被告所举证据与本案具有关联性，且与原告证据相互印证并形成证据链，本院予以认定。
本院根据以上有效证据及质证意见认定如下事实：1995年2月至1998年2月，原告李华阳连续三年承包郑州市经贸金融律师事务所的经济律师部，承包协议的甲方为郑州市经贸金融律师事务所（先后更名为郑州擎天律师事务所和河南擎天律师事务所），乙方为李华阳。协议约定的主要内容是：乙方在工作中的行政、经济、法律责任由其自行承担，甲方不负任何责任；乙方添置的固定资产、办公用品等财产归乙方所有。1995年10月10日，原告李华阳与原郑州个体私营经济投资区管委会签订征地《协议书》一份。协议甲方为郑州个体私营经济投资区管委会，乙方为李华阳，被征土地位于长兴路东，原投资区管委会南侧；协议约定乙方在签订本协议时付甲方伍万元，定界前五日内付甲方拾万元。1995年12月31日前将余款付清。1995年11月、1997年5月，原告李华阳分两次向管委会缴纳征地款共计七万元。1996年7月，郑州市邙山区城乡建设环境保护局向经济律师部颁放（96）郑邙村建管字第96011号《建筑许可证》，该证记载领证人为李华阳，建筑工程项目名称是“华阳律师大厦”。1997年3月，郑州市邙山区计划统计局下发（邙计投字（1997）11号）《关于下达郑州鑫海混凝土有限公司、郑州华阳大厦在综合投资区征地固定资产投资计划的通知》，在附件《邙山区固定资产投资审批表》中的项目名称一栏中记载有郑州华阳大厦（综合楼6层）等内容，征地面积为3亩。1997年4月9日，经济律师部依据邙计投字（1997）11号文件向原郑州市土地管理局提出建设用地申请，负责人为李华阳。1997年9月5日，经济律师部李华阳向原郑州市土地管理局提出补办土地手续申请。1997年9月8日，原郑州市邙山区土地管理局同意补办国有土地使用证。1997年9月9日，原郑州市土地管理局作出（郑土征安（1997）158号《关于“经济律师部”用地问题的补偿安置方案》，具体内容为“邙山区土地管理局、经济律师部：根据有关规定，经研究，拟在长兴路以东征用邙山区老鸦陈镇老鸦陈村第三组非耕地2001平方米（以市土地局定界图为准），交经济律师部使用，有关建筑手续到规划部门办理，受市土地局委托邙山区土地局于1997年9月9日组织区、乡、村及用地单位有关人员（名单附后）按《土地管理法》及省、市有关规定，共同商定了用地补偿安置方案如下：一、土地补偿费，按三类耕地年产值标准的六倍计算补偿。二、安置补助费，老鸦陈村第三组现有461人，耕地237亩，人均耕地0.514亩，安置补助费按三类耕地年产值标准的五倍计算补偿。三、市土地局原则上同意上述方案，待报市政府批准后，各有关方面要尽快落实用地补偿安置方案，抓紧办理手续。”1997年10月31日，原郑州市土地管理局对律师事务所经济律师部提出的建设用地申请作出处理意见，具体内容是“经研究，拟同意经济律师部在郑州综合投资区内长兴路以东，沙门路以北，占用邙山区老鸦陈镇老鸦陈村第三组土地2001平方米（以定界为准），按国家有关规定办理土地征用手续后，交该单位建综合楼使用。”1998年9月，原郑州市土地管理局对涉案土地进行了地籍调查，绘制了定界图。图中记载土地使用者：郑州经贸金融律师事务所经济律师部；用地位置：长兴路东、沙门路北；用途：办公；变更方式：征用出让；原土地使用者：邙山区老鸦陈村第三村民组；原土地类别：非耕地。2012年5月15日，原郑州市经贸金融律师事务所主任李奎生证明，涉案土地的土地使用权实为李华阳出资购买，原郑州市经贸金融律师事务所没有向有关部门缴纳任何费用。2013年10月27日，原告李华阳以发放土地证为由，分别向二被告提出履行法定职责申请，二被告收到后，未在60日内作出书面答复。2014年2月21日，原告致函被告郑州市国土资源局，再次询问发证事宜，此后仍未接到二被告的书面回复，原告认为二被告的行为以构成行政不作为，遂诉至本院，请求：1、判令第二被告将郑征（98）061号合同的受让方更正为原告。2、判令二被告履行行政职责，给原告发放土地证。庭审中，原告当庭放弃第一项诉讼请求，保留第二项诉讼请求。二被告对原告变更诉讼请求无异议。原告变更诉讼请求符合法律规定，应当予以准许。
另查明，郑州市经贸金融律师事务所设立于1992年10月2日。1993年元月3日，郑州市司法局聘任李奎生为郑州市经贸金融律师事务所主任。自1995年以来，原郑州市经贸金融律师事务所先更名为郑州擎天律师事务所，后又更名为河南擎天律师事务所。河南擎天律师事务所目前处于歇业状态。经济律师部自更名后已不存在。
2004年2月20日，郑州市人民政府作出（郑政（2004）14号）《关于撤销郑州综合投资区和对郑州马寨星火密集区整改的通知》，撤销了郑州综合投资区。原郑州市土地管理局现更名为郑州市国土资源局。
本院认为：一、关于原告是否具备本案诉讼主体资格的问题。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案土地位于郑州市长兴路以东、沙门路以北，面积约3亩。该土地系原告李华阳在承包经济律师部期间，以个人名义与原郑州个体私营经济投资区管委会签订土地转让协议，并相应支付土地款所购买。此后原告李华阳又以承包的经济律师部的名义办理了建筑许可证，并向原郑州市土地管理局提出建设用地申请和补办涉案土地用地手续申请，并先后取得了原郑州市邙山区土地管理局的同意补办国有土地使用证和原郑州市土地管理局的按国家有关规定办理土地征用手续后，交经济律师部建综合楼使用的意见。上述事实已被原告和二被告所举有效证据予以证实。但关键问题是土地转让协议的签订人、出资人与用地申请人不一致。因此，二被告认为在涉案土地用地审批过程中，均是以经济律师部的名义申请的，与原告李华阳个人没有任何法律上的利害关系，故提出原告不具有本案诉讼主体资格的观点。本院认为，综合原告和二被告提供的有效证据能够认定以原告李华阳名义出资购买的土地与以经济律师部名义申请办理用地手续系同一宗土地。经济律师部虽是原郑州市经贸金融律师事务所的内设部门，但已由原告李华阳个人承包，且承包双方已对权利义务进行了明确的约定。因此，以经济律师部名义申请用地，所产生法律上的权利和义务理应由原告李华阳个人享有和承担。另外，在原告李华阳承包经济律师部期间及申请办理用地手续时，原郑州市经贸金融律师事务所已更名为郑州擎天律师事务所，原告仍以经济律师部名义申请用地，应属原告李华阳个人的意思表示，因此所产生法律上的权利义务也应当由原告享有和承担。综上，原告李华阳实为涉案土地相关协议权利义务的承受人，其向二被告提出履行法定职责，发放土地证的申请与二被告未在法定60天内予以书面答复的行为之间存在法律上的利害关系，故本院对二被告认为原告李华阳不具有本案诉讼主体资格的观点，不予采纳。
二、关于二被告的行为是否构成行政不作为以及原告请求二被告履行法定职责，为其发放土地使用权证的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行是。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”本案中，被告郑州市国土资源局是土地登记工作的具体负责部门，被告郑州市人民政府是土地使用权证的核发主体，故二被告依法具有对涉案土地进行办理登记手续以及核发土地使用权证的法定职责。原告李华阳通过发函向二被告申请办理土地登记手续并核发涉案土地使用权证，其实际意图是请求二被告为其补办涉案用地手续和补发土地使用权证。二被告在收到原告的申请后未作出明确的答复和处理，显属行政不作为，且该行为已侵犯了原告的合法权益。因此，关于原告认为二被告不作为，并请求二被告履行法定职责的诉讼请求本院予以支持。至于原告要求被告郑州市人民政府为其发放土地使用权证诉讼请求。本院认为，根据本案有效证据以及二被告质证意见，涉案土地相关协议权利义务的承受人虽然能够认定为原告李华阳，但是否符合核发国有土地使用权证的条件，需由被告郑州市国土资源局按照当时的国家政策和规定，指导原告李华阳补齐有关用地手续，经核实后报被告郑州市人民政府核发土地使用权证，在完善手续、核实、核发的过程中，将涉及二被告的行政权，非司法权所能替代，故该项诉讼请求不是本案审查的范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
限被告郑州市人民政府、郑州市国土资源局于本判决生效后60日内对原告的申请作出处理。
案件受理费50元，由被告郑州市人民政府、郑州市国土资源局共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李 正 宏
审判员 李 杰
审判员 袁 野
二〇一五年二月十六日
书记员 刘静（兼）