浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第222号
原告永嘉县沙头镇古二村民委员会，住所地浙江省永嘉县沙头镇古二村。
负责人刘学芬，主任。
委托代理人郑琦，浙江建桥律师事务所律师。
委托代理人吴乐强，浙江建桥律师事务所律师。
被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县上塘镇县前路94号。
法定代表人姜景峰，县长。
委托代理人王志煦，永嘉县国土资源局副局长。
委托代理人杨跃枢，浙江永瓯律师事务所律师。
被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。
法定代表人徐立毅，代市长。
委托代理人陈林慧，温州市政府法制办公室工作人员。
第三人永嘉县沙头镇罗川村民委员会，住所地浙江省永嘉县沙头镇罗川村。
负责人朱启都，主任。
委托代理人麻建国，浙江诚鼎律师事务所律师。
原告永嘉县沙头镇古二村民委员会（以下简称古二村委会）不服被告永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政裁决一案，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭审理了本案。原告古二村委会的委托代理人郑琦、吴乐强，被告永嘉县政府的委托代理人王志煦、杨跃枢，被告温州市政府的委托代理人陈林慧，第三人永嘉县沙头镇罗川村民委员会（以下简称罗川村委会）的负责人朱启都到庭参加诉讼。证人袁某、刘某甲、刘某乙出庭作证。在本院审理过程中，各方当事人申请庭外和解一个月。本案现已审理终结。
被告永嘉县政府于2014年11月7日作出《土地权属争议处理决定书》（永政函（2014）36号），认定：争议土地位于古庙溪与罗坑溪交汇处，面积30.6亩，其中公路南侧6.138亩，四至为：东至北端离横路中9.6米处，南端离横路中49.2米处与横路同向的直线和淡下线以南至古庙溪防洪坝处侧坝基，西至古庙溪大桥北端桥头往东升方向公路东侧，北至门前山、山头山山边现状耕地与溪坦分界线、罗川村至古二村老路为界（具体以测量坐标为准）。上述土地在1965年罗川村委会建防洪坝之前属溪滩和溪流，防洪坝建成前后古二村和罗川村村民均在部分土地上经营、管理和种植。为止纷定争，促进社会安定和谐，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，从实际出发、尊重历史的原则，参照争议双方往年的调解情况和划定界线上地形地貌有永久明显的界标参照物，方便今后对各自的土地管理和使用，决定：以古二村所称的塘角嘴向东移至1954北京坐标系X3124749.784、Y578286.284为起点向南延伸到淡下线公路止于古庙溪防洪坝外侧坝基于1954北京坐标系X3124645.859、Y578285.399处为争议划定界线。界线以东划定争议范围的土地（包括原罗川村插花地）归古二村所有，面积为11.9715亩，界线以西划定争议范围的土地（包括原古二村插花地）归罗川村所有，面积为18.669亩。
原告古二村委会不服该土地处理决定，于2015年1月6日向温州市政府申请行政复议。2015年4月30日，被告温州市政府作出温政行复（2015）15号行政复议决定，维持上述处理决定。
原告古二村委会诉称：一、被诉土地裁决有关讼争土地权属认定事实不清，证据不足。1.涉案土地西面为罗川村，其他三面均为原告村落及所有的山地。从自然地形地貌看，讼争土地应当属于原告所有。2.原告及第三人两村路界以山脊中线与大路拐点（四里岩）至罗川溪坑大矴步中线拐点为界，溪界以罗川溪坑大矴步由北向南的溪坑中心线至古庙溪流中线拐点为界，上述自然界线自清明时期既已形成，有四里岩界岩、1953年古庙乡农业税土地产量分户登记表及土地登记凭证、1978年农田改造登记册、1986年火柴梗基地合同等证据予以证实。从历史占有、实际使用和登记渊源看，讼争土地亦属于原告所有。3.第三人提交的1967年调解协议书、说明、1992年土地权属界接边协议书、2014年调解协议等有部分系伪造，且与原告提交的证据相矛盾，不足以证明其享有讼争土地。二、被告永嘉县政府主张“从实际出发、尊重历史的原则，参照争议双方往年的调解情况和划定界线上地形地貌有永久明显的界标参照物，方便今后对各自的土地管理和使用”等因素作出被诉土地裁决，但未充分阐述对双方诉辩及证据采信的取舍理由，未明确明显界标参照物，忽视讼争土地一直为原告所有并耕种的实际等。在未考虑两村人口、实际耕种面积等可考量因素情况下，随意分配讼争土地面积，缺乏依据，明显不当。三、被告温州市政府采信未经当事人质询的证人证言，程序违法，其作出的行政复议决定缺乏事实依据，应予撤销。请求判决：一、撤销被告永嘉县政府于2014年11月7日作出的《土地权属争议处理决定书》（永政函（2014）36号）；二、撤销被告温州市政府于2015年4月30日作出的温政行复（2015）15号行政复议决定；三、确认讼争土地30.6405亩归原告所有。
原告古二村委会向本院提交了以下证据：
1.永嘉县政府土地权属争议处理决定书（永政函（2014）36号），以证明被诉行政行为认定事实不清。
2.温州市政府温政行复（2015）15号行政复议决定书、EMS快递单，以证明被诉复议决定违法及原告于2015年5月6日收到该行政复议决定。
3.浙江省永嘉县山林所有权证（永政林字005055号）及森林、林木、林地状况登记表。
4.照片及现场视频、地图。
5.民国二十八年刘盛梯的卖契。
6.刘永豹等土地登记凭证及登记资料。
7.1978年古二大队溪坦面积登记册、收条、古二大队枫场基地承包组出工登记表。
8.火柴梗基地合同、造林贷款合同、森林自愿补偿费及集体林育林基金票据。
9.1967年永嘉县人民委员会调解协议书。
证据3-9，以证明讼争土地历来为原告所有、使用。
10.2004年调解协议，以证明该协议违法，内容显失公正且未生效。
11.浙江省永嘉县人民法院（2008）永民城初字第221-2号及本院（2010）浙温民终字第2049号民事裁定书，以证明第三人主张享有讼争土地使用权的起诉已被法院驳回。
12.沙头镇人民政府于2008年1月14日出具的通知，以证明沙头镇人民政府曾以无法确认讼争土地所有权人为由责令原告及第三人均不得在该土地上建设。
被告永嘉县政府辩称：原告与第三人有关讼争土地的纠纷历史已久，期间经多次调解未果。2014年5月，被告永嘉县政府受理第三人罗川村委会土地裁决申请后，依法向原告发送了答辩通知书、听取了各方意见、组织调解等，经调查核实，根据查明的事实，参照双方往年的调解情况和划定界线上地形地貌有永久明显的界标参照物，方便今后管理、使用等，作出被诉土地裁决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告古二村委会的诉讼请求。
被告永嘉县政府向本院提交了以下证据及依据：
1.土地权属争议案件申请书、收件登记表。
2.关于解决讼争土地权属的报告及说明，关于古庙乡、古二村刘彦、刘可证所谓罗坑口火柴梗基地有关情况的说明，1953年农业税土地产量分户清册，沙头镇古庙村、罗坑村土地权属界（境界）接边协议书，土地权属勘测界定图，罗川大坝种植户分布图，罗川部分村民农田分户清册，罗川村四里岩横路上经营权清单，历史以来生产经营权名册，证明书。
3.1967年永嘉县人民委员会调解协议书。
4.罗川、上路垟大队防洪降调解附图。
5.2004年调解协议。
证据1-5，以证明罗川村委会提出讼争土地裁决申请及提交的申请材料。
6.答辩状及证据材料（与原告提交的证据3、5-6、8-10相同），以证明古二村委会的答辩意见及依据。
7.永嘉县国土资源局函（永土资函（2014）51号、永土资函（2014）52号）、永嘉县水利局复函、永嘉县林业局复函（永林（2014）59号）。
8.朱景苍、袁田福、谢清浦、朱景雨、刘可庆、朱增钊的询问笔录。
证据7-8，以证明被告永嘉县政府就讼争土地相关事宜进行调查取证。
9.永嘉县国土资源局责令恢复土地原状通知书（永土监（2014）10012号），以证明永嘉县国土资源局责令罗川村委会恢复讼争土地原状。
10.永嘉县国土资源局关于土地权属争议案件受理通知（永土资发（2014）48号）、送达回证。
11.答辩通知书及送达回证。
12.权属争议调解会的通知及送达回证。
13.调解会议记录及签到表。
证据10-13，以证明作出被诉土地裁决的程序合法。
14.永嘉县政府土地权属争议处理决定书（永政函（2014）36号）及送达回证，以证明被诉土地裁决内容及已向当事人送达。
15.法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条，《土地权属争议调查处理办法》第三条，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条、第三条、第四条、第七条、第八条、第十六条、第二十三条、第二十五条。
被告温州市政府辩称：同意被告永嘉县政府的答辩意见。被诉复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回原告古二村委会的诉讼请求。
被告温州市政府向本院提交了以下证据及依据：
1.行政复议申请书及证据材料（与原告提交的证据1、3-10相同），以证明原告古二村委会申请复议及提交的申请材料。
2.行政复议答复书及证据材料，以证明被告永嘉县政府作出被诉土地裁决的证据及法律依据。
3.第三人罗川村委会提交的材料，以证明罗川村委会的复议答辩意见及证据。
4.行政复议申请立案审批表。
5.行政复议答复通知书（温政行复答字（2015）15号）。
6.第三人参加复议通知书及送达材料.
7.延长复议案件审理期限审批表及送达材料。
8.行政复议案件结案审批表。
证据4-8，以证明被诉复议决定程序合法。
9.行政复议决定书（温政行复（2015）15号）及国内特快专递邮件详情单，以证明被诉复议决定内容及已向当事人送达。
10.法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第二十九条。
第三人罗川村委会同意被告永嘉县政府的答辩意见，但没有向本院提交证据材料。
依原告古二村委会申请，证人袁某、刘某甲、刘某乙出庭作证。其中证人袁某陈述：2014年3月12日永嘉县国土资源局对其制作的询问笔录是真实的。争议地块位于横路（古二村至罗川村的老路，东西走向）以南，附近有刘公宽殿（俗称古庙），离古庙最近的大石头为四里岩。四里岩以东基本由古二村村民耕种，以西由古二村和罗川村两村村民共同耕种，谁多谁少不清楚。从未听说讼争土地上有塘角嘴、南北走向横路及大矴步，也不知道具体位置。证人刘某甲陈述：争议土地附近的大石头为四里岩，也有人称为塘角嘴，南北走向的横路在四里岩以东近围墙处，目前还能通行。1965年左右，罗川村为保护倒弯良田，经古二村同意在该地块造防洪降。后上路垟村认为村里水利受影响，将防洪降捣毁，古二村出面重造。证人刘某乙陈述：其父刘德良是古二村村民，听父亲说他们家在四里岩处有1亩左右耕地。小时候曾听说横路（东西走向）以南的土地均由古二村村民耕种。
经庭审质证，关于原告提交的证据，两被告及第三人罗川村委会对证据7真实性有异议，对其他证据的真实性无异议，但认为不能证明其主张的待证事实，证据3与本案不具有关联性。关于被告永嘉县政府提交的证据，原告对证据2的真实性有异议，对其他证据的真实性均无异议，但认为证据1-8不能证明其主张的待证事实；被告温州市政府及第三人罗川村委会无异议。关于被告温州市政府提交的证据，因证据3与被告永嘉县政府提交的证据1一致，原告质证意见同上，对其他证据的真实性、关联性、合法性均无异议；被告永嘉县政府及第三人罗川村委会无异议。关于证人袁某、刘某甲、刘某乙的证言，原告古二村委会认为足以证明诉争土地历史上由其占有、使用；两被告及第三人罗川村委会认为证人袁某的证言与2014年3月12日永嘉县国土资源局对其制作的询问笔录内容矛盾，证人刘某甲系古二村村民，与原告有利害关系，证人刘某乙的证言系传来证据，均不能证明待证事实。
本院对当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据3、被告永嘉县政府提交的证据9，与本案处理不具有关联性，本院不作认定。原告提交的证据1-2、4-6、8-12、被告永嘉县政府提交的证据1、3-6、10-14、被告温州市政府提交1-9，对方当事人对其真实性均无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。其中原告提交的证据1、2分别与永嘉县政府提交的证据14、温州市政府提交的证据9相同，可以证明被诉土地裁决、被诉复议决定的内容及送达情况。原告提交的证据4可以证明讼争土地的现状。原告提交的证据5-6、8-10、被告永嘉县政府提交的证据1、3-6、温州市政府提交的证据1-3可以证明第三人罗川村委会与原告古二村委会分别就讼争土地申请裁决、复议及提交的材料，2004年原告与第三人就讼争土地进行调解并达成协议，古二村村干部“刘建康、刘可庆”在该协议上签名，原告没有盖章确认。原告提交的证据11-12可以证明原告与第三人就讼争土地权属发生纠纷。被告永嘉县政府提交的证据10-13可以证明作出被诉土地裁决的程序。温州市政府提交的证据4-8可以证明作出被诉复议决定的程序。原告提交的证据7系其自行制作的材料，且对方当事人均有异议，本院不作认定。被告永嘉县政府提交的证据2与温州市政府提交的证据3相同，认证意见同上。被告永嘉县政府提交的证据7-8，系其在被诉土地裁决前对相关事项进行调查形成，符合有效证据的特征，本院予以采信，可以证明被告永嘉县政府就讼争土地相关事实进行调查取证。证人刘某甲、刘某乙系古二村村民，与原告有利害关系，证人刘某乙证言属传来证据，在无其他证据相印证的情况下，本院不作认定。证人袁某经原告依法申请并出庭陈述，符合证据的三性，有关“横路以下土地由古二村与罗川村村民共同耕种”内容与其2014年3月12日在永嘉县国土资源局接受询问时的陈述相互印证，本院予以采信，可以证明古二村和罗川村村民均有使用讼争土地。
经审理查明，讼争土地位于永嘉县沙头镇古庙溪与罗坑溪交汇处，面积30.6405亩，其中公路南侧6.138亩，四至为：东至北端离横路中9.6米处，南端离横路中49.2米处与横路同向的直线和淡下线以南至古庙溪防洪坝处侧坝基，西至古庙溪大桥北端桥头往东升方向公路东侧，北至门前山、山头山山边现状耕地与溪坦分界线、罗川村至古二村老路为界。古二村和罗川村村民均有使用该土地。因对土地权属发生争议，2004年原告与第三人进行调解并达成协议，古二村村干部“刘建康、刘可庆”在该协议上签名，但原告没有盖章确认。2014年5月26日，第三人罗川村委会向永嘉县政府提出申请，要求确认上述土地属其所有。被告永嘉县政府于同月29日受理该申请后，于2014年11月7日作出《土地权属争议处理决定书》（永政函（2014）36号），并于同月26日送达原告，决定：以古二村所称的塘角嘴向东移至1954北京坐标系X3124749.784、Y578286.284为起点向南延伸到淡下线公路止于古庙溪防洪坝外侧坝基于1954北京坐标系X3124645.859、Y578285.399处为争议划定界线。界线以东划定争议范围的土地（包括原罗川村插花地）归古二村委会所有，面积为11.9715亩，界线以西划定争议范围的土地（包括原古二村插花地）归罗川村委会所有，面积为18.669亩。原告古二村委会不服，于2015年1月6日向被告温州市政府申请行政复议，同年2月2日补正后，温州市政府于同月5日予以受理。2015年4月30日，被告温州市政府作出温政行复（2015）15号行政复议决定，维持上述处理决定，并于同年5月6日送达原告。原告古二村委会仍不服，于同月18日向本院提起诉讼。
本院认为，调查处理土地权属争议应当以法律、法规和土地管理规章为依据，在查清事实、分清权属关系的基础上，坚持从实际出发、尊重历史、面对现实、有利生产和生活、有利社会稳定的原则。在原告古二村委会和第三人罗川村委会均未举证证明其享有讼争土地权属的情况下，被告永嘉县政府主张“从实际出发、尊重历史的原则，参照双方往年的调解情况”进行裁决，虽无不当，但其提供的证据只能证明原告和第三人均有使用讼争土地及双方于2004年就该土地争议进行调解，不能证明双方使用土地的具体位置、面积及被告主张的双方于2008年的协调情况。被告永嘉县政府另主张其确定的裁决线有永久明显界标参照物及便于各方今后管理使用，但未提供证据证明，也未作出充分合理的说明，且与本院现场勘查的情况不符。因此，被告永嘉县政府主张“从实际出发、尊重历史的原则，参照争议双方往年的调解情况和划定界线上地形地貌有永久明显的界标照物，方便今后对各自的土地管理和共同使用”作出被诉土地裁决，缺乏事实依据，被诉复议决定予以维持错误，依法均应予以撤销。原告古二村委会要求撤销被诉土地裁决及复议决定的理由成立，本院予以支持。原告要求判决讼争土地30.6405亩归其所有，但土地权属的确定属于行政机关土地裁决的行政职权范围，该诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告永嘉县人民政府于2014年11月7日作出的永政函（2014）36号土地权属争议处理决定；
二、撤销被告温州市人民政府于2015年4月30日作出的温政行复（2015）15号行政复议决定；
三、限被告永嘉县人民政府于本判决生效后六个月内对第三人永嘉县沙头镇罗川村民委员会于2014年5月26日要求对其与原告永嘉县沙头镇古二村民委员会有关土地权属争议进行裁决的申请重新作出处理；
四、驳回原告永嘉县沙头镇古二村民委员会的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告永嘉县人民政府和温州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
人民陪审员 戴艾位
二〇一五年十二月八日
代书 记员 李超超