湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行终125号
上诉人（原审原告）邓长和，男，1953年5月23日出生，苗族，退休干部。
被上诉人（原审被告）古丈县城乡规划管理局，住所地古丈县古阳镇竹溪湾。
法定代表人田祝军，男，该局局长。
委托代理人王小芳，湖南董艺律师事务所律师。
委托代理人张林岸，男，1979年8月22日出生，苗族，该局政策法规办主任。
上诉人邓长和因与被上诉人古丈县城乡规划管理局行政处罚一案，不服古丈县人民法院（2016）湘3126行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。
原判认定，为了更好的搞好古丈县红星小区土地开发及项目建设，2002年9月11日古丈县人民政府下发了关于批转《关于红星小区土地开发建设税费实行“一票制”的具体实施意见》的通知，其第四项规定“其他建设项目的各项建设税费按建筑面积计征”（按每平方米40元一次�收费……），其中包括规划部门应收取的费用。2003年12月28日原告邓长和在红星小区内购买了一块156.5平米的土地[土地使用证号：古国用(2003)第119号]，并按古政发[2002]19号文件规定交纳了税费。2006年原告在未办理建设工程规划许可证的情况下开工建房，同年8月21日办理了房屋所有权证（古房权证古阳镇字第000058**号）。为认真做好省巡视组反馈意见的整改工作，被告于2015年10月30日印发了古住建发[2015]72号《关于开展党员干部和国家公职人员违规建私房清理整治工作的实施方案》文件。同年11月19日被告对原告未办理建设工程规划许可证在古丈县红星小区进行建房的行为予以立案，次日询问了原告邓长和，其对未办理建设工程规划许可证开工建房的事实予以认可。同年11月22日被告以书面形式告知原告有关违法事实，拟作出处罚及依据，并同时告知了其享有陈述、申辩�听证的权利。同年11月27日被告对原告作出了罚款一万一千七百四十元的古城规罚决字(2015)第07号行政处罚决定，当日并送达了该罚款决定书，同年12月2日原告主动缴纳了罚款,次日被告根据原告的申请为其核发了古建规[建]字第1512070号建设工程规划许可证。2016年5月23日，原告邓长和以被诉行政行为显失公正为由诉至古丈县法院，请求依法予以撤销，并退回已交纳的罚款。
原判认为，本案的主要焦点是：（一）原告邓长和在古丈县红星小区购买土地并按古政发[2009]19号文件交纳相关税费后（含规划部门收取的费用），在该土地上进行建房前，是否应免除其向城乡建设规划主管部门申请核发建设工程规划许可证的义务；（二）如果认定原告的涉诉建房行为违法，被告在对其予以处罚前是否必须先下达停工通知。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第�十条之规定，原告在涉诉土地上进行工程建设前，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，不能因原告按照当地文件规定交纳相关税费后而免除其向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的义务，故原告在没有办理建设工程规划许可证进行建设的行为违法。被告在对原告的违法行为进行处罚时其房屋已建成并居住，已无责令其停止建设的必要和可能，且责令停止建设也不是被告对原告予以处罚前的必经程序。从原告补办的建设工程规划许可证的内容看，其所建房屋符合规划，只是未办理规划许可而进行建设，被告对其进行处罚时应责令原告限期补办建设工程规划许可证，使其违法行为消除。被告虽未责令原告限期补办建设工程规划许可证，现原告已补办，其违法行为已消除。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对原告的违法行为予以处罚并无不当，且主体适格，程序合法，事实清楚，处罚适当，故原告提出的其在古丈县红星小区购买土地时已按相关文件交纳了有关税费（含规划部门收取的费用），应免除其向相关规划部门申请办理建设工程规划许可证的义务及被告对其处罚时应先责令其停止建设后予以处罚的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邓长和请求撤销被告古丈县城乡规划管理局对其作出的古城规罚决宇(2015)第07号行政处罚决定并退回所缴罚款的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓长和负担（已交纳）。
上诉人邓长和不服一审判决上诉称：我于2003年12月28日在红星开发小区指挥部购买了一块面积为156.5平方米的土地，[土地证号：古国用(2003)第1**号]，并按古政发(2002)19号“一票制”文件交纳了含规划费在内的所�税费。于2006年3月开始在此土地上按照指挥部的统一规划和要求进行修建。同年6月完工，8月办理了房屋产权证书。红星开发小区（现在的常德街或石板街，又名茶叶一条街），当时是常德市对口支援古丈的扶贫建设工程。县委县政府成立了红星开发小区工程建设指挥部，由指挥部协同组织国土、环保、城建等相关部门统一规划，统一管理，统一制定开发区的总规和详规。在上报审批以后，实行“一票制”收费办理相关手续。在红星小区购地的单位和个人只要向指挥部交纳购地款后按指挥部统一的规划和要求进行修建就行了。在国土局统一制作的《国有土地使用权出让合同》上载明：“乙方（购地方）必须在用地界线内符合红星小区建设规划进行建设。本宗土地使用条件，以古丈县红星开发小区详细规划要求为准。具体建设时必须符合城镇规划，红星开发小区详细�划，指挥部和城建规划部门从未有人以任何方式提出在建房前要向规划部门办理规划许可证，以至于在红星小区内购地建房的单位和个人都未办理这一手续。2015年11月省委巡视组和州纪委来古文巡视清查领导干部违规建房中发现这一问题，并予以立案。对我无规划许可证建房按城乡规划法第64条处以建设工程造价百分之五的罚款11740元。本人认为未办证的责任不在我，而在规划部门，并且定性不准，适用法律不当，将合法建筑按非法建筑处罚，遂诉至古丈县人民法院。一审人民法院以“不能因原告按照当地文件规定交纳相关税费后而免除其向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的义务”为由，驳回原告的诉讼请求。上诉人认为，一审法院一是对此案在形成未办证的过错责任上认识有重大偏差；二是对此案的违法性质上定性不准，适用法律错误。一、关于在未办证的过错责任上的认识偏差。可以说，未办证这件事就是规划部门的失职渎职造成的，我2003年购地的同时就交了“一票制”规定的规划费，2006年才开始建房。国土局土地出让合同上明确规定：“本宗土地使用条件，以古丈县红星开发小区详细规划要求为准。”建房当事人无论是单位或个人当时都不明确在开发区内购地以后，还要另外单独向规划部门办理规划许可申请才能建房，而规划部门作为主管职能部门对此应当是非常明确的。如果建房户必须在取得规划许可证后才能建房的话，为什么在收到当事人的规划费后不履行告知义务，通知当事人来办理规划许可申请？在事隔十余年以后上级查处了才说交费不能免除规划许可申请的义务。这个问题要么是职能部门当时严重失职渎职，现在推卸责任，要么就是当时的规划办（原建设局的内设机构）认为他们亲自参�制定的总规和详规,开发区是一个施工的整体，对每一建房户似乎没有单独办理申请许可的必要。可能当时他们正是出于这样的考虑才未向建房户提出办理规划许可的要求。除此而外，其它还有什么别的解释能说得通吗？因为你是主管职能部门，明确法律规定的职责要求，占据主导和支配地位，主动权解释权在你的手里，建房户只是居于被动服从地位，你职能部门在收到规划费后提出要建房户来申领规划许可证，建房户必定会配合服从。否则你职能部门可以拒绝收费并下达停工通知。就不会出现现在这种情况。既然职能部门收了费又未提任何要求，就表明职能部门认可和接受了建房户的行为是合法有效的。不然你凭什么无缘无故的收取规划费呢？规划费不就是办理规划许可申请的费用吗？一审法官在对过错责任的认识上没有抓住矛盾的主要方面，出现了张冠李戴的�重偏差。二、对此案的违法性质定性不准，适用法律错误。一审法院在判决书中也承认：“原告所建房屋符合规划，只是未办理规划许可而进行建设。”但是却忽视了一个基本事实，就是在建房施工3年前就上交了含规划费在内的各种税费。规划部门收了规划费却未给予办理规划许可证，也未履行告知义务，责任完全在规划部门一方。即便排除过错责任不论，单就这起案件来说，只是略有瑕疵，在程序上存在着轻微性质的违法。且这种程序上的违法完全是由于职能部门自身的不作为造成的。充其量，也只是对当事人补充完善手续，对职能部门总结经验教训而已，与那种乱搭乱占乱建严重违反规划许可的违法建筑完全是性质不同的两回事。而本案适用城乡规划法第64条的处罚，完全是针对严重违法建筑的处罚。就我的房屋性质来看，到底是合法建筑还是违法建筑，从以上陈述的事实可以得出结论，应当属于合法建筑，判决书中也作了这样的结论，但却适用了对违法建筑处罚的条款，明显属于定性不准，适用法律错误，人为的扩大了处罚范围，加重了处罚幅度，滥用了处罚条款。一审判决书中提到对原告提供的③号证据因与本案不具有关联性，不予采信的说法也不正确。因为③号证据是证明被告方不应当在原告方补办手续时违背“一票制”文件中规定的“其他行政性收费全免’’而加收的行政性收费。旨在要求退还该项收费，与原告在庭审开始时增加的一项诉讼请求直接相关联，不予采信是没有道理的。综上所述，上诉人认为一审法院对本案判决在认定事实上有重大偏差，对案件定性不准，把合法建筑按违法建筑处罚，适用法律不当，请求上级法院依法撤销该错误判决，予以改判。1、依法撤销被上诉人对我的行政处罚，并退回上交的11740元罚款；2、退回加收的纸质档案费280元，两项合计为12020元；3、由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人古丈县城乡规划管理局答辩称：一、上诉人称“一审法院对没有办证的过错责任是认识偏差”观点不能成立。首先，上诉人不能忘记自己的身份，在开发红星小区时期，上诉人是责任人即指挥长，有义务带头办证；其次，“一票制”是针对开发者缴纳各种费用的一种地方政策，但并不能免除各种办证的手续问题，就像上诉人申请办理土地使用证和房产证一样重要；第三，上诉人不仅没有按照规定办理规划建设许可，而且利用职权违反程序办理了房屋产权登记，其违法性连续存在；第四，省巡视组发现上诉人的违法问题，指定被上诉人立案查处，而且上诉人接受处罚，也积极缴纳了罚款，同时上诉人也免除了行政纪律的处分。一审通过审理查�事实的基础上做出判决是完全正确，不存在认识偏差问题。二、一审法院认定“上诉人没有办理建设工程规划许可证进行建设的行为违法”定性准确，适用法律正确。上诉人在红星小区购买土地开发享受地方政策待遇“一票制”是事实，这只是免除上诉人当年建设时的办证税、费，并不免除上诉人办理建设工程规划许可证、房产证的申请义务。上诉人应按照城乡规划法的相关规定主动办理建设工程许可手续，上诉人不仅没有申请办理建设工程规划许可，也没有报经验收私自办理房产登记，其违法事实客观存在。省巡视组发现问题，上诉人主动到州纪委保证补办相关建设手续，并积极接受处罚缴纳罚款，被上诉人依照城乡规划法第64条进行处罚正确，应当得到法院维持。综上所述，一审判决事实清楚，证据扎实充分，上诉人违章建设行为的违法事实存在，被上诉人是�照法律及政府的授权对上诉人进行的处罚，程序合法，处罚适当，且上诉人系主动履行处罚。故请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
当事人在二审中没有提交新的证据。
另查明，一审判决本院认为部分“焦点（一）原告邓长和在古丈县红星小区购买土地并按古政发[2009]19号文件交纳相关税费”应为“古政发[2002]19号文件”。二审予以更正。
二审查明其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点为一、涉诉古房权证古阳镇字第000058**号房产建筑是否违法建筑；二、未办理本案涉诉房产建设工程规划许可证责任划分问题。关于一、首先，违法建筑是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。根据城乡规划法的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案原告已自认并未到被告古丈县城乡规划管理局处办理上述行政许可，事实上原告也未依法向被告提出办理本案涉诉房产建设工程规划许可申请，本案涉诉房产显然已构成违法建筑；其次，原告在上诉中自述未办理本案涉诉房产建设工程规划许可系“程序上的违法”，此违法是“职能部门造成的”，充其量是“补充完善手续，总结经验教训而已”。从上述情况看，原审认定古房权证古阳镇字第000058**号房产建筑为违法建筑并无不当；关于二、城乡规划法已明确规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。即办理房产建设工程规划许证必须依申请。本案原告并未向被告提出办理本案涉诉房产建设工程规划许可申请，其将未办理相应建设工程规划许可归责于被告依据不足。本案中，被上诉人受理案件后，对原告履行了必要的权利义务告知、调查取证、处罚告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，其所作出的行政处罚行为程序合法、正当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，被上诉人古丈县城乡规划管理局作出的行政处罚行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法正当。上诉人请求撤销被诉行政行为，退回上交的11740元罚款及加收的纸质档案费280元的上诉请求，缺乏事实和法律依据，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由邓长和负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈学军
审判员 陈武涛
审判员 唐云峰
二〇一七年三月九日
书记员 胡贻江
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……