山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终126号
上诉人（原审原告）张洪宝，男，汉族，1972年12月24日出生，务农，身份证住址及现住址均为济南市历城区港沟镇东神武一区**号。
委托代理人韩东，山东舜元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市国土资源局，住所地济南市。
委托代理人张磊，济南市国土资源局历城分局科长。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被上诉人济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林、孙月，均系该政府工作人员。
上诉人张洪宝因行政违法一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2016）鲁0102行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2016年4月25日，被告济南市国土资源局作出济国土资责字[2016]6号《责令交出土地决定书》，主要内容为：“赵汝东（一组）、赵本孝、周志奎、赵汝东（二）组、刘健、刘光磊、赵本广、马三祥、马振华、韩雷生、赵仁义、张洪斌、韩建子、张洪宝、王以水、王金莲、王以山、刘道俊、张希和、李瑞山、王以宝、刘延利、王道畅、孟现亭、孟照龙、陈国元：济南市人民政府于2014年12月31日报经山东省人民政府批准（鲁政土字[2014]1036号），将你村集体土地征收为国有。征收土地补偿安置方案已落实，但你们至今未交出上述范围内原使用的已被征为国有的土地，影响了建设项目的落实，现决定责令你们在收到本决定书之日起15日内交出土地。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内，向济南市人民政府或山东省国土资源厅申请复议，也可在接到决定书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼。逾期既不申请行政复议又不起诉，也不交出土地，我局将依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条、《济南市土地征收管理办法》第36条的规定，申请人民法院强制执行。”
原告张洪宝不服被告济南市国土资源局作出济国土资责字[2016]6号《责令交出土地决定书》，于2016年5月5日向被告济南市人民政府提出行政复议申请。被告济南市人民政府于2016年5月9日作出《行政复议受理通知书》。2016年7月1日，被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]115号《行政复议决定书》，主要内容为：“……。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出《责令交出土地决定书》（济国土资责字[2016]6号）的具体行政行为。申请人如不服本决定，可以自收到决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”
另查明，2014年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字[2014]1036号建设用地批件，主要内容为同意征收济南市历城区港沟街道神武村集体建设用地总计61.0462公顷。2015年2月9日，济南市人民政府针对港沟街道神武村土地610462平方米作出济征公告[2015]115号征收土地公告，公告中包括征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等事项内容。2015年12月17日，历城区港沟街道片区建设指挥部向原告发出《告知书》，告知原告其所使用的集体建设用地已被征收，请其到神武村委会领取补偿费。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”、第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”以及第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”的规定内容。本案中，原告位于济南市历城区港沟街道神武村的宅基地属于农民集体所有，原告仅依法享有使用权。依照法律规定，原告所在济南市历城区港沟街道神武村的集体建设用地61.0462公顷已经由山东省人民政府批准同意征收，并由济南市人民政府依法作出征收土地公告。原告作为被征收土地的使用人应在公告规定期限内办理征地补偿登记。原告未按征收土地公告限定的时间交出土地违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告济南市国土资源局作出济国土资责字[2016]6号《责令交出土地决定书》程序合法，事实证据确凿。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，原告张洪宝于2016年5月5日向被告济南市人民政府提出行政复议申请，2016年7月1日,被告济南市人民政府依法作出济政复决字[2016]115号《行政复议决定书》并送达原告张洪宝。综上，被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]115号《行政复议决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张洪宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张洪宝负担。
上诉人张洪宝不服原审判决上诉称，1、原审事实认定错误，证据不足。包括：（1）在补偿分配未依法落实到行政相对人身上的情况下，被上诉人作出责令交出土地的决定程序不正当。2014年7月9日，被上诉人济南市国土资源局与济南市历城区港沟街道神武村民委员会、历城区财政局、济南市人力资源和社会保障局签订了土地征收安置补偿协议，拟征收神武村农民宅基地。但该协议的补偿措施并未落实，补偿分配方案不透明，不公开，造成行政相对人抵抗、反对被上诉人的征收行为。根据山东省土地征收管理办法（省政府令第226号）第十三条、第十四条的规定，出现补偿标准有异议时，应首先与村民协调，协调不成时，报省政府裁决，裁决后，各方无异议，方可报有批准权的人民政府批准。被上诉人济南市国土资源局、济南市人民政府在行政相对人对补偿方案争议巨大的情况下，上报山东省人民政府批准征地，进而做出责令交出土地的作法，程序欠妥。（2）安置补偿协议规定违法。按照协议内容第三条第（一）项规定：土地征收补偿安置费用拨付到村委会账户后，由村民代表大会研究分配方案。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条第七项规定“征地补偿费的使用、分配方案”须经村民会议讨论决定。因此该补偿协议规定，因违法而属于无效。补偿协议在实际履行中，村委会并未召开村民会议讨论决定，广大村民对补偿分配方案如何制定并不知情，分配方案并不公开透明。（3）村民会议未依法召开，补偿方案未依法落实。村民委员会组织法第22条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过”，该土地征收方案的分配未经村民会议讨论决定，程序上不合法。被上诉人在一审中坚持认为，征收程序合法，一直回避未对行政相对人给予落实补偿方案的问题。请行政机关出示安置补偿协议已经落实到行政相对人身上的证据。（4）补偿安置款并未全部支付，协议未全部履行。根据济南市历城区人民政府港沟街道办事处、济南市历城区旅游路片区建设指挥部、济南市历城区港沟街道神武村民委员会三方联合出具的《情况说明》可以看出，《土地征收补偿安置协议》中地上附着物补偿费并没有全部支付，仅是支付了房屋外地面附着物补偿费，房屋补偿费和土地补偿费均没有支付。被上诉人在补偿安置协议未执行的情况下，济南市国土资源局就上报山东省人民政府批准，进而责令村民交出土地，程序不当，对其作出的行政征收命令应予以撤销。2、复议机关济南市人民政府对被复议的具体行政行为事实认定错误，证据不充分，依法应予以撤销复议决定。济南市人民政府有意忽略补偿安置协议没有全部落实这一关键事实，没有尽职审查被复议机关所提交的证据。请求撤销原审判决，并改判被上诉人继续履行安置补偿协议；撤销济南市国土资源局作出的济国土资责字（2016）6号责令交出土地决定书；撤销济南市人民政府作出的济政复决字（2016）117号行政复议决定书；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人济南市国土资源局意见同一审答辩意见。
被上诉人济南市人民政府意见同一审答辩意见。
本院经审理查明，2014年7月9日，由济南市国土资源局历城分局、神武村委会、济南市历城区财政局、济南市历城区人力资源和社会保障局共同签订的土地征收补偿安置协议载明：拟征收神武村庄外缘闭合圈内土地共61.0462公顷，按照山东省人民政府鲁政字[2012]288号文件公布的征地综合区片地价标准执行，每亩补偿12万元，共计10988.316万元。地上附着物及青苗补偿费按照山东省物价局、财政厅、国土资源厅鲁价费发[2008]178号文件公布的标准执行，地上附着物补偿费共计10667.3687万元。费用拨付方式：本次征收土地自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，由历城区财政局负责将上述两款费用一次性拨入神武村委会账户。其中，土地补偿费10988.316万元转为政府对被搬迁人的房屋安置费用，地上附着物补偿费10667.3687万元，由济南市历城财政局自批准之日起三个月内拨付给神武村委会，神武村委会自收取该款项之日起十个工作日内直接拨付给产权人。
2014年12月31日，神武村建设用地61.0462公顷经山东省人民政府鲁政土字[2014]1036号建设用地批件批准，同意征收。2015年9月10日，神武村委会收到被征收土地地上附着物补偿费10667.3687万元，并出具收款收据；土地补偿费10988.316万元，转为政府对被搬迁人的房屋安置费用。
2016年4月25日，被上诉人济南市国土资源局作出6号责令交出土地决定书。2016年9月，上诉人涉案房屋被强制拆除。
另查明，2014年1月30日，《山东省人民政府关于济南市2013年第22批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2014]154号）（以下简称154号批复），批准征收济南市土地177063平方米，其中港沟街道神武村土地43730平方米。该次征收土地征收补偿费782.7984万元及地上附着物补偿费466.009万元，共计1248.8074万元，于2014年5月29日拨入神武村委会账户。
2015年3月17日，《山东省人民政府关于济南市2014年第17批次建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2015]476号）（以下简称476号批复），批准征收济南市土地902718平方米，其中港沟街道神武村土地110352平方米。该次征收土地征收补偿费1986.0192万元,于2015年9月24日分两次拨入神武村委会账户。
其他事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为被上诉人济南市国土资源局作出的责令交出土地决定是否符合法律规定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。《济南市土地征收管理办法》第十二条规定：“土地征收方案批准后，由市人民政府在被征收土地所在地的农村集体经济组织予以公告，内容包括批准土地征收的机关、批准文号、批准时间、批准用途、被征收土地的所有权人、位置、地类、面积、土地征收补偿安置标准和安置途径等。市国土资源行政主管部门负责对经批准的土地征收补偿安置方案进行公告并组织实施”；第三十六条规定：“农村集体经济组织或集体土地使用权人在规定时间内不交出土地的，由市国土资源行政主管部门责令限期交出土地。逾期不交的，由市国土资源行政主管部门申请人民法院强制执行”。本案中，神武村建设用地61.0462公顷经山东省人民政府批准征收，被上诉人济南市人民政府将批准土地征收的机关、批准文号、批准时间、征收土地的位置及用途、土地征收补偿安置方案等依法予以公告，被上诉人济南市国土资源局作为市国土资源行政主管部门对在规定期限内未交出土地的土地使用权人，有权作出责令限期交出土地决定。
《济南市土地征收管理办法》第十六条规定：“土地征收方案经依法批准且土地征收补偿安置费用足额补偿到位后，被征地的农村集体经济组织应当在土地征收补偿安置协议规定的期限内清理地上建筑物和其他附着物并移交土地”；第二十六条规定：“被征地农民房屋安置后，村庄外缘闭合圈内的全部土地由市人民政府依法征收，其土地补偿费和安置补助费转为政府对被搬迁人的房屋安置费用。村庄外缘闭合圈的界定以土地利用现状图为准”。本案中，神武村村庄外缘闭合圈外土地经山东省人民政府154号批复(征收177063平方米土地)及476号批复(征收902718平方米土地)批准已被征收,相关土地征收补偿费已足额支付给神武村委会。神武村村庄外缘闭合圈内的土地被依法征收，土地征收实施单位在足额支付地上物补偿费用的基础上，把该部分土地征收补偿款转为政府对被搬迁人的房屋安置费用，符合法律法规的相关规定。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。本案中，上诉人位于神武村的宅基地属于该集体组织所有，上诉人依法享有使用权。包括上诉人宅基地在内的神武村集体土地61.0462公顷土地已被山东省人民政府批准征收，并由济南市人民政府作出征收公告，上诉人作为被征收部分土地的使用权人，应在公告规定的期限内办理征地补偿登记手续并交出土地。上诉人未按土地征收公告限定的时间交出土地，被上诉人依法作出涉案6号责令交出土地决定，程序合法，证据确凿充分，适用法律正确。
综上所述，被诉《责令交出土地决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张洪宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 伟
代理审判员 王 珂
代理审判员 刘恩勇
二〇一七年五月三日
书 记 员 王 敏