贵州省锦屏县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）锦行初字第8号
原告锦屏县平略镇永宁村十组。
负责人龙见松，男，该组组长。
委托代理人吴树海，男，1965年4月2日出生，汉族，大专文化，农民。
委托代理人吴立林，男，1965年7月12日出生，苗族，小学文化，农民。
被告锦屏县人民政府。
法定代表人杨伟，男，县长。
委托代理人聂雪屏，女，1974年12月8日出生，侗族，大专文化，锦屏县山林土地水利权属争议调处办公室副主任。
委托代理人周之文，男，1971年6月10日出生，侗族，大专文化，锦屏县山林土地水利权属争议调处办公室工作员。
第三人锦屏县平略镇永宁村民委员会。
法定代表人龙见来，男，该村民委员会主任。
委托代理人陶通清，男，1970年11月15日出生，汉族，小学文化，农民。
第三人锦屏县平略镇归朝村民委员会。
法定代表人朱法炎，男，该村民委员会主任。
委托代理人吴遵政，男，1950年12月6日出生，侗族，初中文化，农民。
第三人锦屏县平略镇归朝村大坡组。
负责人杨通源，男，该组组长。
原告锦屏县平略镇永宁村十组（以下简称永宁村十组）诉被告锦屏县人民政府及第三人锦屏县平略镇永宁村民委员会（以下简称永宁村民委）、锦屏县平略镇归朝村民委员（以下简称归朝村民委）、锦屏县平略镇归朝村大坡组（以下简称归朝村大坡组）林业行政裁决纠纷一案，原告永宁村十组于2014年1月27日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月19日、4月21日公开开庭进行了审理。原告永宁村十组负责人龙见松及委托代理人吴树海、吴立林，被告委托代理人聂雪屏、周之文，第三人永宁村民委委托代理人陶通清，第三人归朝村民委法定代表人朱法炎及其委托代理人吴遵政，第三人归朝村大坡组负责人杨通源到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告锦屏县人民政府于2013年2月18日作出的锦府处字（2013）03号关于对“大团田坎脚”林木林地权属争议的处理决定认定：争议双方（本案原告永宁村十组和第三人归朝村大坡组）均未能提供争议山场四至清楚的林地权属依据，申请人（本案第三人归朝村大坡组）在争议山场内所营造的人工林可认可的面积又不能涵盖整个争议山场，且不是确定林地权属法定依据。为有利生产经营和管理，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项、林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条之规定，决定将争议地“大团田坎脚”四抵为（座山为向）：上抵杨家尖峰，下抵归脑溪，左抵大坝塘横岭直上杨家尖峰，右抵潘家田冲（永宁村称芭蕉冲）范围内的林木林地权属作如下划分：从归脑溪沿“大团田”（大独田）大冲直破上杨家尖峰为界，座山为向：左边林地所有权归第三人归朝村民委所有，林地使用权和林木所有权归申请人归朝村大坡组所有；右边林地所有权归第三人永宁村民委所有，林地使用权和林木所有权归被申请人永宁村十组所有。具体划分界线详见《锦屏县平略镇归朝村大坡组与永宁村十组“大团田坎脚”山林权属争议处理决定山场地形示意图》。
原告永宁村十组诉称，原告与第三人归朝村大坡组发生争议的“大团田坎脚”争议山场，该山自古以来为原告所有。当初在平略镇人民政府由李宏良、张益锦调处，在有力证据的前提下，原告为尽早的化解矛盾，表示双方分界线为“土地坳过横岭，下大坝塘上岭，直上杨家尖峰凭界”，在原告方权属内分一部分山林给第三人归朝村大坡组。第三人归朝村大坡组认为分给他们少了一点，李宏良、张益锦就与原告商量说第三人归朝村大坡组愿出3000元给原告，就将面积多分一点给大坡组。原告当即表示，自愿分给的不要钱，如果付款就多分则不同意。镇政府则处理为，接受补钱多分的方案就处理，不同意就上交县政府，这样此案便上交了被告处理。因被告调处中心的主任与第三人的负责人是老庚关系，被告即将争议百分之九十以上的面积划给了第三人。由于被告不合法的处理，经法院建议，被告又自行撤销了原来的处理决定。在重新处理此案中，原告各个时期的证据均有，证据都是通过当时生产队、寨早公社、县政府认可了的，并颁发了《林权证》，还有原告方群众吴立林与第三人群众杨通城购买此山场做木材生意的证据，这样鲜活的证据被告却硬梆梆的又自相矛盾的否认或不用。纵观此案的前前后后，被告在此案的处理过程中存在着严重的瑕疵。所以特恳请人民法院依法判决撤销被告作出的锦府处字（2013）03号处理决定。
原告在开庭前向本院提交下列证据：1、身份证，2、证明，拟证明负责人龙见松身份情况；3、永宁大队山界线，拟证明第三人永宁村民委所管辖山界；4、承包合同书，拟证明承包合同上砍伐的林木系原告方林木；5、《林权证》，拟证明永宁村九组、十组所管辖山界；6、被告县政府对“大团田坎脚”林木林地权属的处理决定，证明被告对争议已作处理；7、州人民政府行政复议决定书，拟证明州人民政府对争议已作出复议决定；8、邮政特快专递签收单，拟证明原告于2014年1月14日收到州人民政府复议决定。
被告辩称，原告与第三人归朝村大坡组争议的“大团田坎坎脚”林木林地权属纠纷，被告曾于2009年5月15日（实为2009年4月28日）作出了处理，原告不服，向州人民政府申请复议，州人民政府予以维持，原告仍不服，又向锦屏县人民法院起诉。2010年2月8日在县人民法院的建议下，被告自行撤销了2009年5月15日作出的处理决定，对本宗争议重新作出处理。被告在对本宗争议重新调处时，原告方群众于2011年6月22日非法到争议山场砍伐林木约50立方米，从而加剧了本宗争议的矛盾。为防止事态进一步扩大，平略镇人民政府对原告非法采伐行为及时予以制止，同时将情况上报县政法委，县政法委批示督促县调处办和县森林公安分局按各自职责分别就林地林木权属和非法采伐林木行为尽快作出处理。在行政调处程序中，争议双方均未能向被告提供争议山场有效的林地权属证据，被告于2013年2月18日重新作出了《县人民政府关于对“大团田坎脚”林木林地权属争议的处理决定》。原告认为被告在重新处理过程中存在严重的瑕疵，是原告凭自己的主观臆断和怀疑提出，没有任何依据，其理由不成立。被告认为，在行政调处程序中，被告对原告主张争议山场权属归其所有的七组证据作了分析和认定，七组证据均不能作为有效的林木林地权属证据，故原告提出的理由不能成立。因此，被告作出的《县人民政府关于对“大团田坎脚”林木林地权属争议的处理决定》（锦府处字（2013）03号）的具体行政行为，认定事实清楚、处理程序合法、实体处理得当、适用法律正确，请县人民法院维持被告作出的具体行政行为。
被告在法定举证期限内向本院提交下列证据：1、申请书，拟证明第三人归朝村大坡组提出调处；2、证明，拟证明第三人归朝村大坡组负责人的主体资格；3、寨藻（早）公社归朝大队“四固定”拟定方案，拟证明第三人归朝村大坡组主张权属依据；4、归朝大队关于继续维护1961年7月22日“四固定”所划分山界的决议，拟证明第三人归朝村大坡组主张权属依据；5、关于对永宁村九组与归朝大坡在“大竹田沟头”山林纠纷的裁决，拟证明第三人归朝村大坡组主张权属依据；6、营林生产验收凭证，拟证明第三人归朝村大坡组主张权属依据；7、锦屏县林业局造林公司承包合同，拟证明第三人归朝村大坡组主张权属依据；8、林权林地使用证，拟证明第三人归朝村大坡组主张权属依据；9、林木林地权属争议答辩书，拟证明原告永宁村十组在行政调处中已作出答辩；10、证明、身份证、委托书，拟证明原告永宁村十组负责人的主体资格及代理人的主体资格；11、永宁村“四固定”队与队的分界线材料，拟证明原告永宁村十组主张权属依据；12、永宁大队山界线，拟证明原告永宁村十组主张权属依据；13、归朝大队关于继续维护1961年7月22日“四固定”所划分山界的决议，拟证明原告主张权属依据；14、林权林地使用证，拟证明原告永宁村十组主张权属依据；15、锦屏县林业局造林公司造林承包合同及其公证书、营林生产验收凭证，拟证明原告永宁村十组主张权属依据；16、关于要求制止乱砍滥伐的请示，拟证明原告永宁村十组主张权属的依据；17、山场踏查笔录及现场勘验图，拟证明被告已组织双方对争议山场进行了现场核实；18、调处会议记录，拟证明被告已组织争议双方进行了调解未果；19、调查笔录，拟证明被告多次进行调查；20、结案审批表及处理决定，拟证明被告作出具体行政行为。
第三人归朝村民委述称，原告在诉讼中称该山自古以来为原告所有，请原告出示“自古以来”的依据；原告在诉讼中出示1985年山林三定所颁发的《林权林地使用证》填写“土地坳过横岭下大坝塘上岭直上杨家尖锋为界”字样，请问原告是在什么时间协商产生的这条界线。据第三人所知，那次颁证是由各集体经济组织填好证本统一拿到乡政府盖章，由乡政府报县政府盖章，未作任何形式审查。原告钻了这个空子，填报虚假材料，骗取县政府盖章，应属填报资料不实的证件，不具有证明力；原告称县调处办主任与第三人法定代表人是老庚关系，在处理此案过程中存在严重的瑕疵，请原告出示相应的证据。综上所述，原告所提供的证据只是约束原告本村组行为的证据，与外村的山林权属分界必须是双方自愿协议和政府划界方能对双方产生约束力。所以，被告作出的处理决定事实清楚，程序合法，适用法律条款正确，请县人民法院予以维持。
第三人归朝村民委在开庭前没有向本院提交证据。
第三人归朝村大坡组述称，原告与第三人所争议的“大团田坎脚”林木林地发生争议，实属原告方永宁村十组无理强争。1、原告在诉状称，该山自古以来为原告所有，不知“自古”是指哪个朝代。因为该争议山场从解放前到1963年都是三年两把火的荒山，1964年寨早公社组织大造林时，第三人归朝村大坡组已将争议山场全部造林，并于八十年代中后期采伐出售。当采伐到“大竹田沟头“这一块山场时，也与原告发生过一起纠纷，经寨早公社进行处理过。现争议的是第二届林木。2、镇政府在调处时，原告称此山是他们的老山，有老字约为据，并说“我们的山，哪个要你来栽树”。交到县调处办后，组织双方调解时，原告方又称此山全部是发蔸木，不是栽山木。至于补钱的事，第三人根本没有听说过。关于当时县调处办主任与第三人法定代表人是老庚，更是无稽之谈。3、在此案调查过程中，原告的各个证据过都是他自己的一厢情愿，没有经过上一级部门的认可，只能在原告的永宁村内有效。为此，请求人民法院依法驳回原告的一切诉讼请求。
第三人归朝村大坡组在开庭前没有向本院提交证据。
第三人永宁村民委未作书面述称，开庭前亦未向本院提交证据。
经质证，原告对被告提交的证据认为，1号、2号、9号、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20证据无异议；3号证据有意见，该证据是归朝村内部自行拟定的，内容与事实不符；4号证据有异议，该证据应当结合原告方的证据使用；5号证据有异议，该证据与现在争议的山场没有关联；6号证据有异议，该证据有造假的情况；7号证据有异议，当时造的林木已被归朝村砍伐；8号证据有异议，被告于1985年和1987年在同一块地上颁发了两个证，原告持有的证填发时间是1985年，被告持有的证填发时间是1987年，应予撤销。
经质证，第三人永宁村民委对被告提交的证据认为，1号、2号、9号、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20证据无异议；3号、4号、5号、6号、7号、8号证据有意见，异议同原告一样；
经质证，第三人归朝村民委对被告提交的证据认为，1号、2号、3号、4号、5号、6号、7号、8号、9号、10号、13号、17号、18号、20号证据无异议；11号、12号证据有异议，该证据是约束本村民内部行为，对外没有约束力；14号证据有异议，界线的内容未有协商，内容不实；15号证据的真实性没有异议，但造林的地点不在争议范围；16号证据有异议，该证据与本案无关；19证据中19-5号证据有异议，是被逼迫、威胁作出的，其余无异议。
经质证，第三人归朝村大坡组对被告提交的证据认为，1号、2号、3号、4号、5号、6号、7号、8号、9号、10号、13号、17号、18号、20号证据无异议；11号、12号、14号、15号、16号、19-5号证据有异议，意见与第三人归朝村民委一致；
经质证，被告锦屏县人民政府对原告永宁村十组提交的证据认为，1号、2号、3号、4号，6号、7号、8号证据无异议；5号证据有异议，不是确定林地所有权的依据；
经质证，第三人永宁村民委对原告永宁村十组提交的全部证据无异议；
经质证，第三人归朝村民委对原告永宁村十组提交的证据认为，1号、2号、3号-2、6号、7号、8号证据无异议；3号-1证据有异议，是原告本村制定的自我约束的行为，对第三人没有约束力；4号证据有异议，不属于争议山场范围；5号证据有异议，内容是原告自已填写的，没有相关证据予以佐证；
第三人归朝村大坡组对原告永宁村十组提交的证据，质证意见与第三人归朝村民委一致。
经质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：
原告提交的1号、2号证据，证明其负责人的身份情况，予以认定；3号证据只能对本村具有约束力，对外不具约束力，不能作为主张权属的有效依据；4号证据只能证明劳务合同关系，不能作为主张权属的依据；5号证据，四至不清楚，且不能作为认定权属的有效依据；6号、7号证据，系具体行政行为，不能作为主张权属的依据；8号证据，只能证明原告收到州政府复议决定书的时间，不能作为主张权属的依据。
被告提交的1、2号证据，证明第三人归朝村大坡组申请被告调处纠纷及负责人身份证明，予以认定；3号、4号证据，只能在第三人归朝村范围内具有约束力，对外村没有效力，不能作为主张权属的依据；5号证据，寨早乡只对“大竹田沟头”这幅山场作出处理，没有对整个争议山场进行处理，不能作为主张权属的有效依据；6号证据，营林生产验收凭证，证明第三人归朝村大坡组村民曾在1986年、1987年、1990年在争议山场的大团田（大独田）、独田弯、二懒子湾等地更新和抚育了部分林木，但不是确定林地权属的有效依据；7号证据，只能证明第三人归朝村大坡组村民曾在争议山场的“大团田”造林3.2亩，但不是主张林地权属的有效依据；8号证据，虽是县人民政府颁发的林权、林地使用权证，但不是确定所有权属的有效依据；9号证据，系被告在行政调处程序中原告所作答辩理由，不属证据；10号证据，证明原告负责人的身份，予以认定；11号、12号、13证据，只能对原告本村具有约束力，对外村没有效力，不能作为主张权属的依据；14号证据，四至不清楚，且不是认定权属的有效依据；15号证据，只能证明原告永宁村十组村民曾在杨家尖峰更新造林5.3亩，但不能作为主张林地权属的有效依据；16号证据，是原告要求相关部门的处理请求，不属证据；17号证据，系争议双方到争议山场踏查后一致同意的争议山场四抵范围示意图及现场勘验图，本院予以认定；18号证据，系被告在调处纠纷中依照程序进行，不是认定权属的有效证据；19号证据，系被告依职权所作的调查，不是认定权属的有效依据；20号证据，系被告在处理该纠纷过程中按照程序处理和作出的具体行政行为，不是认定权属的有效依据。
本案争议的焦点：被告作出的具体行政行为程序是否合法，证据是否充分，适用法律是否正确。
经审理查明：原告永宁村十组与第三人归朝村民委、归朝村大坡组争议山场地名，原告永宁村十组称为“吴家山”，第三人归朝村大坡组称为“大横岭至三丘田岭一带”，山场内有小地名“马锣田”（第三人大坡组称为团田）、“独田”（第三人大坡组称为大独田、大团田）、“大竹田沟头”、“二懒子地湾”、“杨家尖峰”等，现争议双方均同意将争议山场统称为“大团田坎脚”。“大团田坎脚”争议山场位于归朝村与永宁村交界处，左边与归朝村大坡组接壤，右边与永宁村十组接壤。争议山场距归朝村大坡组约一公里，距永宁村十组约三公里，其四抵（以座山为向）为：上抵杨家尖峰，下抵归脑溪，左抵大坝塘横岭直上杨家尖峰，右抵潘家田冲（原告称芭蕉冲），面积240.47亩，争议山场林木现状为天然林和人工栽种杉木林（山场上部多为天然林，下部多为人工杉林木）。1985年永宁村九组与归朝大坡组因争议山场内的“大竹田沟头”林木林地发生山林纠纷，因双方都无证据，同年4月25日原寨早乡人民政府作出裁决，将“大竹田沟头”山场林权裁决给第三人大坡组，山权按照各半处理（林权中，山权占二，林权占八。山权中的二，双方各半）。1986年7月30日，原告永宁村十组与锦屏县林业局造林公司签订了在“杨家尖锋”造林5.3亩的造林合同，并于同年8月2日经林业部门验收。1986年，第三人归朝村大坡组与锦屏县林业局造林公司签订了在“大团田坎脚”造林3、2亩的造林合同，并于同年11月8日经林业部门验收。1987年10月29日，第三人归朝村组大坡组对“二懒子湾”（二懒子地湾）的林木进行抚育，1990年12月，第三人大坡组在“独田弯”更新林地6.8亩。2007年10月，第三人大坡组将争议山场内的“大竹田沟头”的林木出售给大坡组村民杨通城，采伐中因原告永宁村十组村民进入山场阻止而引发纠纷。2009年4月28日，被告锦屏县人民政府以锦府发（2009）15号处理决定，作出以“从大脑坡至溪（座山定向，潘家田冲左边岭破），左归申请人（第三人归朝村大坡组）所有、管理使用，右归被申请人（永宁村十组）所有、管理使用。原告永宁村十组不服，于2009年11月16日向本院提起诉讼。诉讼中因被告锦屏县人民政府于2010年2月2日自行撤销了锦府发（2009）15号处理决定，原告永宁村十组于同月9日向本院提出撤诉申请，本院同日裁定准许撤回起诉。被告锦屏县人民政府在对本宗争议重新调处过程中，原告永宁村十组群众于2011年6月22日进入到争议山场砍伐了部分林木，经平略镇人民政府制止后停止采伐。2013年2月18日被告锦屏县人民政府以锦府处字（2013）03号作出了《关于对“大团田坎脚”林木林地权属争议的处理决定》，将争议地“大团田坎脚”从归脑溪沿“大团田”（大独田）大冲直破上杨家尖峰为界，座山为向：左边林地所有权归第三人归朝村民委所有，林地使用权和林木所有权归申请人归朝村大坡组所有；右边林地所有权归第三人永宁村民委所有，林地使用权和林木所有权归被申请人永宁村十组所有。原告永宁村十组不服向黔东南州人民政府申请行政复议，2013年12月31日州人民政府以黔东南府复议字（2013）92号复议决定书，维持被告锦屏县人民政府作出的具体行政行为。原告仍不服，于2014年1月27日向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《贵州省林地管理条例》第二十条第三项规定，即：争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理；林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，即：处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，原告永宁村十组虽持有县人民政府于1985年7月13日颁发的林权、林地使用证，但从该证的填证内容来看，无四至范围，属四至不清，且该证不是确定所有权属的有效证据；第三人归朝村大坡组虽也持有县人民政府于1987年元月3日颁发的林权、林地使用证，该证同样不能作为确定所有权属的有效依据。原告永宁村十组和归朝村大坡组虽各自还持有永宁村“四固定”队与队的分界线、永宁大队山界线、寨早公社归朝大队“四固定”拟定方案及归朝大队继续维护1961年7月22日“四固定”所划分山界的决定等证据，但上述证据均系当时的各自大队自行填写，只能在本村范围内具有约束力，对外村没有效力，亦不能作为主张权属的依据；原告永宁村十组和归朝村大坡组持有的造林合同和营林生产验收凭证，只能证明双方村民曾分别在“杨家尖峰”、“大团田”、“二懒子湾”、“独田弯”等地营造林木和抚育林木的事实，但均不能作为认定林地所有权属的有效证据；另外，第三人大坡组持有的《关于对永宁村九组与归朝大坡在“大竹田沟头”山林纠纷的裁决》，该裁决只是对纠纷山场内的“大竹田沟头”一处作出处理，并不是对整个争议山场进行处理，也不能作为主张整个争议山场所有权属的依据。故锦屏县人民政府在双方均无有效证据的情况下，经过踏查山场、制作地形图、组织调解，并在调解未果的情况下，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则，依职权将争议山场内的林地、林权进行各半处理，其认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理程序合法，应予以维持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告锦屏县人民政府于2013年2月18日作出的锦府处字（2013）03号县人民政府关于对“大团田坎脚”林木林地权属争议的处理决定的具体行政行为。
案件受理费50元，由原告永宁村十组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 正 广
审 判 员 庄 公 辉
人民陪审员 龙 景 勋
二〇一四年四月二十一日
书 记 员 周梅（代）