山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行终字第123号
上诉人（原审原告）张福振。
被上诉人（原审被告）宁津县公安局，住所地宁津县城区福宁大街320号。
法定代表人夏玉坤，局长。
委托代理人蒙艳菊，宁津县公安局工作人员。
委托代理人李飞，宁津县公安局工作人员。
上诉人张福振因治安行政处罚一案不服山东省宁津县人民法院（2015）宁行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告张福振与张明珠、张井礼、张井岗、张福进、张宝峰（以下简称张福振等六人）同为宁津县时集镇博古张村村民，因反映本村村支书村内账目不明、土地等一系列问题，多次信访。2014年12月3日，张福振等六人曾一起到北京市天安门地区信访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队出具训诫书予以训诫。张福振等六人返回宁津后，宁津县公安局对张明珠、张宝峰、张井礼进行了询问，并告知其根据有关法律规定不能到天安门、中南海、驻华大使馆等地区信访等情况；2015年3月17日原告张福振等六人与张国才共七人在去北京信访途中，被宁津县时集镇政府工作人员劝回。当日傍晚，七人在一起共同商量再去北京信访，并于当日晚上出发，于3月18日下午到达北京中纪委信访，时集镇政府工作人员赶到后，劝原告等人返回解决问题。此时原告等人得知张井礼的父母被村支书带人殴打，遂以讨要说法、等待处理结果为由拒绝返回，由时集镇政府工作人员安排宾馆暂住北京。3月19日宁津县公安局对张井礼父母被打一事作出处理。期间时集镇政府工作人员劝七人返回宁津解决问题未果。后七人经商量于2015年3月20日早晨未告知镇政府工作人员从宾馆出来，到北京市中南海周边信访，被分流至久敬庄接济服务中心。宁津县公安局接到报案后，依法进行了受案登记、调查取证、并对原告进行了询问，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利，后经负责人集体研究决定于2015年3月21日作出宁公（时所）行罚决字（2015）00007号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二款之规定决定对原告张福振处以行政拘留十五日的处罚，现已执行完毕。
原审法院认为：一、《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，对原告张福振涉嫌聚众扰乱公共场所秩序的行为，被告宁津县公安局作为原告张福振居住地的县级以上人民政府公安机关，具有对其行为进行行政处罚的职责和管辖权限。二、法律赋予了公民诸多合法维权的途径，也要求任何公民必须采用合法手段维护自身权益。采取信访方式维权，亦应遵守法律规定，以不影响社会公共秩序为前提。根据《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”，原告张福振等六人采取走访的形式提出信访事项，应到有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。中南海周边是国家机关重要办公场所，周边也是国家重要公共场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告张福振等人在曾因到北京天安门地区走访，北京市公安机关依法进行训诫并告知其天安门地区、中南海周边不是信访接待场所的情况下，又与其他六人策划于2015年3月20日上午到北京中南海周边非法聚集上访，扰乱了正常的信访秩序和公共场所的正常秩序。故宁津县公安局认定原告聚众扰乱公共场所秩序事实清楚。三、原告张福振等人聚众到北京中南海周边信访，原告事先多次参与商量，起到了组织、策划的作用，属首要分子，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二款之规定，作出处罚，适用法律正确。四、被告提交的证据能够证明被告对原告作出行政处罚过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，履行了受案登记、调查取证、事先告知、集体讨论、送达、通知家属等相应的法定程序。故被告作出的行政处罚程序合法。原告所述被告用手铐将其带回宁津，该行为属被告现场处置行为，与原告所诉行政处罚行为并非同一行政行为。综上，被告宁津县公安局作出的宁公（时所）行罚决字（2015）00007号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告要求赔礼道歉、赔偿损失没有事实和法律依据。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回原告张福振的各项诉讼请求。案件受理费50元，由原告张福振承担。
上诉人张福进不服原审法院判决，上诉称：张福振等6人，为维护全体村民的合法权益，在北京依法正常上访，被宁津县公安局以扰乱公共秩序罪，非法拘留15天。原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，审判程序违法，办案法官枉法裁判。因此请求：一、撤销宁津县人民法院作出的（2015）宁行初字第10号行政判决书；二、支持上诉人的一审请求；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人宁津县公安局答辩称：一、2014年12月3日，张福振因到北京市天安门地区非正常上访被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫。2015年3月20日张福振等七人到北京中南海周边上访，在中南海西门府右街不听工作人员劝阻，被执勤民警查获后分流到久敬庄接济服务中心，张福振等人的行为扰乱了公共场所正常秩序。以上事实有张福振等7人的陈述、训诫书、德州驻京办证明，证人证言等证据证明。二、根据《信访条例》第十八条、二十条、四十七条，山东省高级人民法院、山东省人民检察院、山东省公安厅、山东省司法厅联合制定的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第五条第二款规定，原告张福振明知中南海周边不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，在北京市公安局给予训诫后，仍聚众前往，扰乱了公共场所正常秩序，宁津县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款之规定，给予原告张福振行政拘留15日的处罚符合法律规定。综上，宁津县公安局对原告张福振聚众扰乱公共场所秩序的行为所做的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院判决维持宁津县公安局做出的宁公（时所）行罚决字（2015）00007号公安行政处罚决定，驳回原告的各项诉讼请求，诉讼费用由原告承担。
本院审理查明的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，一、信访是法律赋予公民维护自身合法权益的重要途径。公民采取信访方式维权，应遵守法律及《信访条例》的相关规定，以不影响社会公共秩序为前提。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，不得有扰乱公共秩序，妨碍国家和公共安全的其他行为。天安门及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。二、根据宁津县公安机关对上诉人张福振等人的询问笔录、对宁津县时集镇政府工作人员的询问笔录和其自述材料、中共德州市委、德州市人民政府驻京信访办公室出具的2份证明、以及北京市公安局天安门地区分局治安大队出具时间为2014年12月3日的训诫书，能够证明上诉人张福振事先多次参与商量、组织策划到北京天安门及中南海周边上访事宜，并于2014年12月3日到非信访接待场所的北京天安门地区走访，受到北京市公安局天安门地区分局治安大队的训诫，2015年3月20日其又到北京中南海周边非法聚集上访相关事实。宁津县公安局据此认定上诉人的非法走访行为违反了《信访条例》的相关规定，扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据确凿。另通过被上诉人一审提交的证据能够证明其在作出行政处罚过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，履行了受案登记、调查取证、事先告知、集体讨论、送达、通知家属等相应的法定程序。因此被上诉人根据上诉人的违法事实，按照法定程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款之规定，对上诉人张福振作出宁公（时所）行罚决字（2015）00007号行政处罚决定并无不当。三、针对上诉人一审要求被上诉人赔偿其精神损失和经济损失的诉讼请求，根据《国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政赔偿请求应以行政行为被确认违法为前提条件，在行政行为合法有效的前提下，一审驳回其赔偿请求符合法律规定。据此对于上诉人提出的原审判决认定事实错误，证据不足、违反法定程序的上诉请求，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张福振承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 张存章
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 袁 娜