内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内08行终58号
上诉人（原审被告）巴彦淖尔市工商行政管理局临河分局，住所地内蒙古自治区巴彦淖尔市新区市政府北金川大道西。
法定代表人殷旭阳，局长。
委托代理人马建新，该局法制股股长。
委托代理人谢永平，该局法制股副股长。
被上诉人（原审原告）郝果香，女，1971年5月19日出生，汉族，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区。
委托代理人刘根树，男，1968年1月22日出生，汉族，现住址同上，系郝果香丈夫。
原审第三人，吴琼，女，1987年7月19日出生，汉族，现住内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特后旗。
上诉人巴彦淖尔市工商行政管理局临河分局因工商行政处罚一案，不服临河区人民法院（2015）临行初字第110号行政判决，向本院提起上诉，本院本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人巴彦淖尔市工商行政管理局临河分局（简称临河区工商局）的负责人白世明、委托代理人马建新、谢永平，被上诉人郝果香及其委托代理人刘根树,原审第三人吴琼均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年1月12日，吴琼在郝果香经营的位于巴彦淖尔市临河区红星美凯龙四楼D806临河区美廷家俱经销店购买卡登堡系列家具五套共计17件，价值118700元。双方签订了《定销货单》。《定销货单》对购买商品的名称、型号、规格、数量、价格、付款方式以及个别定制家具的规格，折扣，赠品等作了约定。其中购物须知栏目告知了违约责任、退货费用承担、交货方式、售后争议解决途径。2015年2月3日，吴琼收到货后查验发现，沙发为旧货，茶几面有破损，碗碟柜门变形，一侧门柱有裂纹，认为存在质量问题要求退货。2月4日郝国香到吴琼家中核实并协商解决办法。与生产厂家联系后，向吴琼写下保证书，对存在质量问题的3件家具在吴琼家中发生破损与其无关，由郝果香负责。2月6日，吴琼向临河区工商局投诉，临河区工商局组织双方进行调解，吴琼要求全额退货，郝果香不同意，未达成一致意见。2月12日，临河区工商局再次组织双方进行调解，吴琼要求全额退货，郝果香愿意对过失行为补偿一万元，双方未达成一致意见。2月16日，吴琼向临河区工商局正式递交了《举报投诉书》，2月26日临河区工商局接受投诉立案。吴琼认为，临河区红星美凯龙美廷家俱经销部销售给其的家具，无任何品牌及厂家标志、标识、说明，“是三无产品”，是假冒伪劣产品；产品存在严重质量问题，且在销售产品前后过程中存在欺诈消费者的行为，要求全部退货并赔偿全部货款的三倍损失。4月31日，生产厂家向临河区工商局发函，对给消费者造成的困扰表示道歉，对事情发生后，厂家与销售者和消费者协商解决的过程及出现错货的原因作了说明，同意对所销售的SF-035系列产品出现问题的家俱更换或退货，对不符合法律规定的赔偿请求不认同。6月23日、30日，临河区工商局向郝果香下达了行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书。7月2日，临河区工商局最后一次组织双方进行调解，吴琼认为购买的家具存在质量问题，要求全部退货，并赔偿损失8万余元。郝果香认为销售的家具不存在质量问题，同意更换沙发、茶几、碗柜，不同意吴琼投诉的退赔要求。7月9日，临河区工商局组织双方进行听证。临河区工商局认为，郝果香向吴琼销售家俱以次充好，构成了欺诈消费者。同时对吴琼提出的退货要求故意拖延，无理拒绝，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十三条第二款、《侵害消费者权益行为处罚办法》第八条、第五条（七）项、第十六条第二款。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条规定，于2015年8月7日作出临工商行处字（2015）062号行政处罚决定，对郝果香处以罚款20000元人民币。郝果香不服，向法院提起诉讼，认为向吴琼销售的家俱不是不合格产品，也不是以次充好，销售过程中没有欺诈行为，产品出现问题后，郝果香积极解决并没有故意拖延或者无理拒绝，临河区工商局作出的行政处罚决定没有事实依据，请求予以撤销。
一审法院经审理认为，根据《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条“经营者提供商品或者服务不得有下列行为：….（七）在销售商品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品”，第十六条第二款规定“经营者有本办法第五条第（七）项至第（十）项….规定行为之一的，属于欺诈行为”的规定，商品销售者提供商品以次充好属于欺诈行为。工商行政机关对生产者或销售者提供的产品质量的认定涉及到行政处理结果，对当事人的财产权利产生直接影响，应有相应的证据或者认定的依据。临河区工商局在行政处罚决定书中对其认为郝果香提供给吴琼以次充好的商品的合格证或检验报告未进行审查，也未对实物进行检验，将郝果香销售给吴琼的商品认定为次品，郝果香存在欺诈行为证据不足。其提出认定是否次品以产品的新旧程度和破损程度来区分缺乏依据。《侵害消费者权益行为处罚办法》第八条规定“经营者提供商品或者服务，应当依照法律规定或者当事人约定承担修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失等民事责任，不得故意拖延或者无理拒绝消费者的合法要求。经营者有下列情形之一超过十五日的，视为故意拖延或者无理拒绝：……（二）自国家规定、当事人约定期满之日起或者不符合质量要求的自吴琼提出要求之日起，无正当理由拒不履行修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失等义务的。”根据庭审查明的事实，2015年2月3日，吴琼提出家俱存在质量问题，2月4日郝果香就到消费者家中查看，并当场与厂方联系寻求解决办法。在2月12日的调解中也表示了补偿的意愿，不存在故意拖延的事实。家具销售厂家实行“三包”服务。对存在质量问题的，视实际情况采用修理、更换、退货方式解决。对消费者的投诉要求是否合法、合理，具体到是应更换还是退货，临河区工商局应作出基本判断，不能以销售者认为不合理拒绝消费者要求或提出异议就视为无理拒绝。郝果香与吴琼争议的存在质量问题的仅是17件家具中的3件，郝果香也同意对三件商品予以更换或退货，拒绝全部退货并非无理拒绝，临河区工商局认定郝果香对消费者的全部退款的要求属故意拖延、无理拒绝，缺乏事实依据。临河区工商局所作处罚决定书认定事实中并未说明郝果香销售的哪件商品存在质量问题，或者以次充好，属认定事实不清。综上所述，临河区工商局作出的行政处罚决定书事实不清，证据不足，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决：撤销临河区工商局于2015年8月7日作出的临工商行处字（2015）062号行政处罚决定书。案件受理费五十元，由临河区工商局负担。
上诉人临河区工商局不服上述行政判决，向本院提起上诉称：一审判决认为将郝果香销售给吴琼的商品认定为次品并存在欺诈行为证据不足,并提出认定是否次品以产品的新旧程度和破损程度来区分缺乏依据。1、一是被诉案件是按照消费者投诉以经营者郝果香涉嫌侵害消费者合法权益进行立案调查处理的案件，不是以经营者郝果香涉嫌产品质量违法立案调查处理的案件，在该案中我们没有对经营者郝果香销售给消费者的问题家具进行产品质量认定；二是国家相关法律法规或者规章中对侵害消费者合法权益的行为已有明确的具体规定，不需要对上述家具进行质量认定就可以依法确认；三是经营者郝果香销售给消费者吴琼的问题家具，沙发是旧的,茶几起皮,碗碟柜变形，这些家具通过眼睛观察就能判定出产品存在的质量问题，其本身就是最好的证据。完全可以对问题家具的质量作出证明。我局认为无需对这样的家具再进行产品质量认定。如果这种明显存在质量问题的产品也需要进行审核、检验、认定，势必将会导致商品经营者不顾商品质量的好坏放纵自己的经营行为，肆意践踏消费者的合法权益。四是工商行政管理机关作为流通领域产品质量监督管理机关，对产品质量进行认定的依据是国家法定产品质量检验机构依法出具的科学合法的产品质量检验报告，非经国家法定的质量检验机构对产品依法进行科学检验，工商行政管理机关不对产品质量进行认定和评判，这是国家的规定更是部门的职责要求。既然在本案中不存在对产品质量的认定，那么，认定的证据不足或缺乏依据也就无从谈起。2、工商行政管理机关查处的案件是行为罚案件，在这些案件中，工商行政管理机关依法确认的是当事人的行为是否是违法行为，是何种违法行为，是否是依法应当给予行政处罚的行为。除特别需要外，只对当事人的行为依法作出认定。一审被诉案件是侵害消费者合法权益的案件。侵害消费者合法权益的行为，在《中华人民共和国消费者权益保护法》和《侵害消费者权益行为处罚办法》中都有明确的规定和列举。在本案中我局依照消费者的投诉，需要依法查明和确认的是：经营者郝果香在销售家具给吴琼的过程中是否存在侵害消费者吴琼合法权益的违法行为及具体的事实、证据；依照法律法规规章的规定确认该违法行为属于何种性质的违法行为；该违法行为是否是依法应当给予行政处罚的行为及法律法规规章的具体规定。经过调查取证，郝果香在向消费者吴琼销售家具的过程中存在侵害消费者合法权益的违法行为，这个违法行为就是以次充好违法行为构成的欺诈消费者违法行为。这一行为的事实是：经营者郝果香销售给消费者吴琼的旧沙发、起皮的茶几、变形的碗碟柜。这是消费者投诉的事实也是我们调查取证后查明的事实。证据是：旧沙发有厂家证明，茶几起皮、碗碟柜变形有实物和消费者提供的照片作证。认定的国家相关规定和依据是：以次充好违法行为和欺诈消费者行为的认定有国家质量主管部门的文件规定和国家工商行政管理总局的部门规章的规定。请求二审撤销原判。
被上诉人郝果香答辩称：该案不是侵害消费者权益案，上诉人从未派质量技术监督员对所售货品进行质量检验鉴定，我方作为销售者发现质量问题后积极与消费者吴琼联席协商处理，并没有欺诈消费者的行为，在第三次调解中我方同意退货，是吴琼不同意。请求二审维持原判。
原审第三人吴琼答辩称：我方认可临河区工商局的处罚决定，被上诉人提供的货品是有破损痕迹、有污渍的旧货，我的权益受到了损害。
二审查明的事实及对证据的认定与一审相同。
本院认为：本案被诉的处罚决定依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十四条和《消费者权益保护法》第五十六条对郝果香进行处罚，认为郝果香存在《侵害消费者权益行为处罚办法》第五条第（七）项中规定的在销售商品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品的行为，构成了《侵害消费者权益行为处罚办法》第十六条规定的欺诈行为，故予以处罚。因而，郝果香是否存在以次充好行为、是否构成欺诈是本案的争议焦点。
行政机关对相对管理人进行处罚，应当对被处罚人的违法事实进行明确的认定，做到事实清楚，证据确凿。被诉的处罚决定认为郝果香存在掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品的行为，应当在决定中明确阐述郝果香在销售中实施了哪些违法行为构成了以次充好，以及构成以次充好的证据，但被诉的处罚决定书仅引用了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十三条第二款、《侵害消费者权益行为处罚办法》第八条等法律条文即认定郝果香构成了销售以次充好的行为，而对认定以次充好的事实理由未予陈述，认定缺乏相应的事实依据，属认定事实不清。因认定以次充好的事实不清、证据不足，故依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第十六条第二款认定郝果香以次充好构成欺诈亦属证据不足。其次，被诉处罚决定引用了《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第八项对消费者提出的要求故意拖延或者无理拒绝的处罚条款，但对郝果香在销售中存在哪些故意拖延或者无理拒绝行为未予明确认定。综上，被诉处罚决定认定郝果香以次充好、欺诈消费者的事实不清、证据不足，应予撤销。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决定性准确，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人巴彦淖尔市工商行政管理局临河分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏婉春
审 判 员 郝新跃
代理审判员 塔 娜
二〇一六年八月十一日
书 记 员 李 娜
附判决适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定