江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）宿城行初字第22号
原告淮安市土地储备中心，住所地淮安市厦门路*号。
法定代表人吴广儒，主任。
委托代理人朱桂前，江苏群汇律师事务所律师。
被告淮安市住房和城乡建设局，住所地淮安市北京北路112号。
法定代表人王亦农，局长。
委托代理人梁孔建，江苏引航律师事务所律师。
委托代理人冯娟。
第三人淮安市三和商务有限公司，住所地淮安市淮海北路25号。
法定代表人杜惠，总经理。
委托代理人肖军。
原告淮安市土地储备中心（下称储备中心）诉被告淮安市住房和城乡建设局（下称淮安市住建局）不服房屋变更登记纠纷一案，江苏省高级人民法院于2014年7月18日指定本院管辖，本院于2014年8月14日立案受理，次日向被告淮安市住建局送达起诉书副本及应诉通知书，并通知淮安市三和商务有限公司（下称三和公司）作为本案的第三人参加诉讼。依法组成合议庭，于2014年9月10日公开开庭审理了本案。原告储备中心的委托代理人朱桂前、被告淮安市住建局的委托代理人梁孔建、冯娟和第三人三和公司的法定代表人杜惠及其委托代理人肖军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告储备中心诉称，本案第三人拥有淮安市淮海北路25号513.10平方米房屋，于1993年1月1日所建，规划用途为工业交通、仓储，权属登记为淮安房权证字第××号。2010年7月14日，被告作出淮住建拆通字（2010）第023号《房屋拆迁通告》，将第三人所有的上述房屋列入雨润中央新天地项目拆迁范围。由于第三人持有的房屋所有权证中未记载房屋用途，被告未能依据原始资料对其性质作出界定，2010年8月23日被告将第三人该部分房屋产权确权为营业用房。而根据拆迁文件规定，拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得改变房屋和土地用途。综上被告违背客观事实，违反拆迁规定作出的涉案房屋所有权证中房屋用途为营业用房的行政行为，程序实体均违法，依法应予以撤销。
被告淮安住建局辩称，1、原告请求撤销的具体行政行为根本不存在，本案不符合《行政诉讼法》第四十一条规定的起诉条件。原告所诉的淮安房权证字第××号房屋所有权证中没有规划用途栏目，原告所诉行为根本不存在。2、原告请求没有事实和法律依据。该房产证因第三人办理变更登记已经注销。故原房产证已经不存在，不具有可撤销性，且被告在办理房产证过程中无违法行为。3、被告并未改变房屋和土地用途。2010年8月，第三人向被告申请对原房产证上注记规划用途为营业用房，被告审查原始规划许可文件显示该房屋的规划用途为营业性用房，因此依据产权人申请在20××37号房产证中对房屋规划用途一栏填写营业性用房，有事实和法律依据，程序合法，并不存在改变房屋和土地用途情形，且20××37号房屋所有权证因房屋灭失也已经注销。4、被告的填写行为不具有可诉性。房屋规划用途是自批准建设开始就存在的客观事实，规划用途的认定也不是房屋权属登记单位的职能范围。被告仅是依据规划部门的规划内容进行填写，并非行政确权。因此该填写行为不具有可诉性，同时被告的起诉已经超过法定的诉讼时效。5、原告诉讼主体不适格。根据《行政诉讼法》及相关解释规定，被告的行为并未侵犯原告的合法权益，被告在房产证上规划用途的填写并不改变房屋及土地上的用途，与原告无法律上的利害关系。同时被告的填写行为不属于拆迁公告规定的禁止行为。
第三人述称，1、原告称涉案房屋的规划用途为工业交通、仓储与事实不符。房屋的性质应以事实为准，当时规划明确为营业用房。2、2010年8月16日评估时，第三人就将审核意见书提交给原告，注明为营业用房。3、即使对房屋的性质、面积有不同意见，如果拆迁人和被拆迁人协商一致的情况下也是可以按照协商结果进行评估，第三人和原告在2011年4月有一个协议，协议中已经对房屋性质约定为营业用房，原告再提起诉讼违反协议。
被告为证明其观点提交以下证据及说明：一、关于诉讼时效，从原告起诉状陈述及证据看，原告应自拆迁时即2010年8月就知晓涉案房屋为营业用房。二、关于被告主体资格问题，1、住建部《关于下发房屋权属证书登记证明填写说明的通知》，该通知第一条第（九）项，明确规定房屋登记部门在房产证上规划用途的填写是依据建设工程规划许可证文件及其所附图件上确定的。因此规划用途确权单位系规划部门，而非住建部门。2、淮安市住建局关于征收过程中房屋确权问题的通知，以及淮安市规划局及住建局联合发布的会议纪要，明确确定房屋规划用途不属于住建部门定性，应以规划部门的建筑执照为准。三、事实证据1、2010年8月23日的淮安市房屋登记申请书；2、第三人的授权委托书、营业执照复印件、受托人杜惠的身份证复印件；3、原淮阴市城市规划办公室编号9310341号建筑执照、原淮阴市建设委员会编号9310341号建设工程规划许可证；4、原淮阴市城市规划办公室编号9410149号建筑执照、原淮阴市建设委员会编号9410149号建设工程规划许可证；5、国有土地使用证；6、淮安市房产管理局淮安房权证字第××号房屋产权证；7、淮安市房产管理局淮安房权字第××号房屋产权证；8、测绘材料；9、房屋登记簿。以上证据证明1、本案所涉房屋原始的规划许可证、建筑执照、土地使用权证，登记的房屋用途及土地用途为营业性用房。2、依据第三人的申请对房屋的规划用途依据原始资料进行了登记，登记为营业性用房。3、现场测绘时，测绘事务所登记用途也是营业性用房。四、法律依据1、《房屋登记办法》第七条、第七十四条；2、《关于下发房屋权属证书、登记证明填写说明的通知》第一条第（九）项。法律依据主要证明被告根据第三人申请，对房产证及登记簿上关于房屋用途进行了营业性用房的登记。同时证明这种登记行为仅仅是依据规划及建筑执照上面的用途进行的填写行为而非是行政确权行为，证明被告不是本案适格主体，同时也证明这种登记行为有相应的事实及法律依据、程序合法。
原告对被告举证证据发表以下意见：关于诉讼时效，原告认为诉讼时效没有超过法律规定，依据为（2012）宿城行初字0028号行政判决书中第15页最后倒数第三行。对于被告的主体资格，被告的填写行为产生了法律后果，导致原告权利受到侵害，并且是依据职权作出的行为，应认定为具体行政行为，被告是发证机关，最终的变更也作为裁决的依据及法院判决的依据。对被告提供的证据1的真实性无异议，但是拆迁许可证下发之后不得再接受申请。对证据2真实性、合法性无异议。对证据3真实性无异议，但该执照并没有注明房屋的性质为营业用房。对证据4真实性无异议，上面未注明系营业性用房。对证据5真实性无异议。对证据6、7真实性均无异议，但证据7改变了原房屋的使用用途。对证据8，测绘表是在拆迁之内作出，不具有证明被告观点的效力。2001年12月14日登记审批表，上面登记的实际用途是工业、交通、仓储。在被告提交的档案证据里多次提到有工业、交通仓储。对证据9真实性无异议，是在拆迁过程中作出的，与原始不符。法律依据不能作为被告辩解的理由，上述行政行为符合《行政诉讼法》规定的具体行政行为，侵害了原告的合法权益。
第三人对被告所举证据发表以下意见：关于诉讼时效，第三人同意被告观点。1、原告称不知道房屋登记为营业用房，第三人有原告签收的对房屋价格意见书，应该是2010年8月16号知道结果的。最迟在2011年4月7号，原告与第三人签订协议时也已经知晓。关于法院判决，宿迁中院的终审判决中本院认为部分表述：将第三人房屋后接建部分界定为营业用房并无不当，该判决申诉的时效也已经过了。对被告提供的证据均无异议。
原告为证明其观点提交以下证据及说明：关于原告主体资格，淮拆许字2010第013号房屋拆迁许可证，证明争议的土地拆迁人为原告，证明原告具有诉讼主体资格；关于诉讼时效，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》适用不动产不超过20年的规定。
关于本案是否具有可诉性，1、房屋登记簿一份，证明涉案房屋的用途，档案号是6603号，规划用途是工业、交通、仓储，而不是商业。2、淮安市人民政府拆迁管理办公室发布的淮政拆发（2010）1号拆迁公告，其中确定了拆迁的范围及期限，证实第三人所有的房屋在拆迁范围及期限内。3、被告2010年8月23日颁发的20××37号房屋所有权证，证实在拆迁期限内被告将原规划用途为工业、交通、仓储变更为商业。以上三份证据证明被告的行为侵犯了原告的权益，使拆迁成本增加。
被告对原告所举证据发表以下意见：1、拆迁许可证系复印件，原件由法院核对，如原件与复印件一致，对该证据三性无异议，但不能证明原告的主体资格。也不能证明被告的填写行为侵犯了原告的合法权益，或改变了土地的用途。证据2房屋登记簿，系复印件，原件由法院核对，如原件与复印件一致，只能反映2010年7月22号之前房屋登记的状况，不能反映目前房屋登记状况，也不能证明原告观点。该登记簿虽然规划用途填写为：工业交通、仓储，但应第三人的申请已经予以更正，目前为营业性用房，这种更正并非是对房屋用途的改变，仅仅是依据规划许可及建筑执照进行的填写行为，并不产生对房屋用途根本性改变，也非对房屋用途的确权行为。证据3拆迁公告，也是复印件，与对证据1的质证观点一致。证据4房产证，三性均无异议，但不能证明原告的观点。被告的行为不存在侵犯原告合法权益的行为。
第三人对原告所举证据发表以下意见：对房屋登记簿不知晓，第三人只持有产权证，产权证上是房屋设计用途为空白，房屋用途应与规划用途一致。在涉案房屋评估过程中，第三人到住建局要求加注，住建局出了一份审核意见书，注明是营业用房，第三人也提交给了原告。后来凭借审核意见书和原始产权证，到审批中心办理登记，领取新的产权证，增加了房屋的用途。第三人对原告提供证据的真实性无异议，关于产权证与房屋登记簿不一致情形，第三人咨询了房屋登记部门，他们解释是计算机系统自动生成的，房屋的规划用途应该根据原始资料。事实上第三人房屋自建成时就是商场，房屋的性质只有规划部门可以定性。
第三人向法庭提交以下证据：1、2011年4月7号协议书一份；2、雨润项目拆迁指挥部收条一份。证明原告的诉讼时效问题。对房屋的性质，在协议上已经都认可为营业房。
原告对第三人所举证据发表以下意见：对证据1三性均无异议，但不能证明第三人的观点。对证据2，系2010年8月16日签收，但当时尚没有颁发营业用房的通知，不能证明原告已经知道了该房屋是营业用房。原告在协议中载明的营业用房的表述均不能作为最终认定的依据，应以权属部门发证为准。
被告对第三人所举证据的三性及证明观点均无异议。
经庭审质证，本院对证据效力作如下确认：被告所举证据1-6、8、9，原告及第三人对该组证据的真实性不持异议，上述证据能证明被告依据第三人申请，将涉案房屋原产权证设计用途为空白进行变更登记，并将原房产证予以注销后，重新颁发房产证的事实经过。对该组证据的真实性予以确认。证据7同原告所举证据4，系20××37号房屋所有权证，即本案争议的主要对象，证据效力待定。原告所举证据1、2、3，在本院（2012）宿城行初字第0030号生效判决书中已经予以确认，对该组证据效力予以确认。对第三人所举两份证据，原、被告对其真实性不持异议，对其证据效力予以确认。
根据以上证据分析认定及当事人陈述，对本案的事实归纳如下：
原告储备中心因雨润中央新天地地块储备用地项目建设需要，于2010年4月16日取得淮拆许字（2010）第023号房屋拆迁许可证，同年7月14日发布拆迁公告。第三人三和公司所有的房屋座落淮安市淮海北路25号（现为21号），在拆迁红线范围内。
2010年8月13日，淮安市房地产测绘事务所对涉案房屋进行调查测量，并通过淮安市住建局的审核。8月23日，第三人向被告提出申请，要求将其所有的房产证号为20××67号房屋规划用途登记为营业。被告受理后对第三人的法定代表人杜惠进行询问，并对该房屋的建筑执照、建设工程规划许可证、土地使用证等材料进行审核，后依据建设部《房屋登记办法》以及建设部办公厅《关于下发房屋权属证书、登记证明填写说明的通知》的相关规定，将涉案房屋的20××67号房屋产权证注销，重新向第三人颁发淮房权证清河字第××号产权证，规划用途为营业，其他未变。后原告与第三人因涉案房屋的评估价格存在分歧，对被告作出的行政裁决不服，多次引发诉讼。原告以涉案房屋在2010年2月列入拆迁范围，原房产证上规划用途一栏为空白，房屋登记簿上登记规划用途为工业交通、仓储，且根据拆迁文件规定，拆迁范围确定后，单位和个人不得改变房屋和土地用途为由，要求撤销被告作出的第20××37号产权证营业用房的确权行为。庭审后，原告以20××37号产权证已经注销为由，将诉讼请求变更为确认被告第20××37号产权证商业用途的确权行为违法。
本案争议焦点为：1、原告是否具备诉讼主体资格，如果具备是否已超过诉讼时效。2、原告要求撤销的淮安房权证字××号房屋所有权证营业用房的确权事实是否存在，且是否具有可诉性。3、淮安市住建局是否是本案的适格被告，如是适格被告，作出的具体行政行为是否符合法律规定。
原告认为，1、被告将涉案房屋性质由工业交通、仓储变更为营业用房是具体行政行为具有可诉性。2、对原告的权益造成损害客观存在，被告现无证据证明得到了规划部门对用途的说明，接建营业室并不就是营业用房，最终应当有关于接建用房用途的规定，测绘部门只能对面积作出测量无权对性质进行认定。房屋纳入拆迁范围后，被告对房屋用途进行变更，导致原告拆迁成本的增加。3、原告起诉未超过诉讼时效，被告作出的行政行为并没有向原告送达，原告自知道之日起两年内提起诉讼。综上，请求法院依法支持原告诉讼请求。
被告认为，1、本案原告与第三人因房屋用途产生争议，被告不属于房屋规划用途的确权单位，确权单位应是规划部门。2、原告不具有诉讼主体资格，被告的登记行为无论是否合法，并不能解决原告与第三人之间的争议。对原告不产生任何影响。故原告主体不适格。3、被告是不适格主体。4、关于诉讼时效，2011年2月8号雨润指挥部给被告的一份函，该函证明在2011年2月8号之前原告就对涉案房屋的登记行为产生过争议，原告诉讼超过法定时效。综上，请求驳回原告诉讼请求。
第三人认为，1、诉讼时效问题，2010年8月16日第三人提交评估异议书时，提供了住建部门的测绘意见书，原告陈述不属实。即使原告不承认，2011年4月17号原告应该知道。被告提供的报告说明原告在2011年2月份之前就已经知道。2、对于宿迁中院的判决，原告应该在法律规定时限内申诉。故请求驳回原告的诉讼请求。
本院认为，关于原告主体资格问题。原告作为涉案房屋拆迁人，被拆迁房屋的规划用途对拆迁成本有直接影响，被告在涉案房屋纳入拆迁范围之后将原设计用途为空白的房产证，记载规划用途为工业交通、仓储的房屋登记簿予以注销，重新将房屋登记簿规划用途记载为营业，并向第三人颁发规划用途为营业的房产证，不同的规划用途影响房屋的评估价格，故该登记行与原告有利害关系，其依法具备提起行政诉讼的主体资格。
关于诉讼时效问题。原、被告及第三人陈述不一致，因原告与第三人就拆迁补偿裁决问题已经三次提起行政诉讼，就涉案房屋也进行多次评估，原告认可在涉案房屋第一次评估后收到第三人提交的涉案房屋的审核意见书，结合（2012）宿城行初字第0028号、（2012）宿城行初字第0030号、（2013）宿城行初字第0027号、（2014）宿城行初字第23号的庭审笔录，原告陈述其作为证据提供的菲尔拆评字（2011）第00211号评估报告，是因涉案房屋的性质在2010年8月23日发生变化的情况下，由原告重新委托鉴定。该报告出具时间为2011年3月15日，据此推定原告应在该报告出具前即2011年3月15日前就知道涉案房屋的产权用途更正为营业用房。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，原告应在知道或应当知道具体行政行为之日起2年内提起诉讼，因此原告最迟应在2013年3月16日前提起诉讼，本案原告起诉状时间为2014年6月9日，超过了法定的起诉期限。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告淮安市土地储备中心的起诉。
案件受理费50元，免于收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审 判 长 许红会
审 判 员 吴雪媛
人民陪审员 王新权
二〇一四年十月十五日
书 记 员 罗 红
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