广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1541号
上诉人（原审原告）：孔建萍，男，汉族，住广东省东莞市,
委托代理人：孔彩贤，女，汉族，系原告孔建萍之女。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号*号楼*楼。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：黄允鑫、郭伟，均系该府工作人员。
上诉人孔建萍因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院(2017)粤71行初310号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明:2016年10月16日，原告孔建萍以举报人的名义向东莞市人民政府邮寄提交《关于东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社没有依法与举报人签订土地承包合同的举报材料》，举报东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社没有与包括举报人在内的本集体经济组织承包户签订书面土地承包合同，东莞市麻涌镇大步村村民委员会、东莞市麻涌镇人民政府、东莞市农业局均没有对此进行协调处理，请求东莞市人民政府协调处理：1.责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社依法与举报人签订土地承包合同；2.依法颁发农村土地承包经营权证。2016年12月30日，原告向被告提出行政复议申请，请求：1.确认被申请人东莞市人民政府没有依法对其提出的举报请求事项作出处理，属于行政不作为；2.责令被申请人东莞市人民政府依法对其举报请求事项进行查处，书面回复申请人；3.依法对被申请人东莞市人民政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。被告于2017年1月3日收到原告的申请后,于1月5日向原告和东莞市人民政府分别发出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》。2017年3月2日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30日，并送达复议双方当事人。2017年3月23日，被告作出粤府行复[2017]2号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告要求东莞市人民政府责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社与原告签订土地承包合同，颁发农村土地承包经营权证的诉求，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形，东莞市人民政府对原告提交的举报材料作出何种处理，依法不属于行政复议受案范围；同时，东莞市人民政府没有收到申请办理土地承包经营权的相关资料，无法进行土地承包经营权的颁证工作，不构成行政不作为。如原告实际承包了东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社的集体土地而该经济合作社未与其签订土地承包合同，可以按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条和第五十一条规定的途径解决。东莞市人民政府没有责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社与土地承包人签订承包合同的法定职责。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议范围，根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。上述行政复议决定书于2017年3月29日邮寄送达给原告和东莞市人民政府。原告不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的粤府行复[2017]2号《驳回行政复议申请决定书》；2.被告依法对原告申请的行政复议事项作出行政复议申请决定书；3.本案诉讼费用由被告承担。
上述事实，有举报材料、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《延长行政复议审查期限通知书》、粤府行复[2017]2号《驳回行政复议申请决定书》、邮寄详情单及查询记录，以及原被告的陈述等证据予以证实。
原审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”依据上述规定，申请人对行政机关不履行法定职责的行为提出行政复议申请，应当属于上述规定的行政复议受理范围，是行政复议申请的法定受理条件。本案中，原告向东莞市人民政府提交举报材料，要求东莞市人民政府责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社依法与原告签订土地承包合同，并向其颁发农村土地承包经营权证。对于原告提出的第一项举报请求事项，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，原告与所在农村集体经济组织的土地承包经营纠纷应通过协商、调解或者仲裁、诉讼的法定途径解决，东莞市人民政府并不具有责令农村集体经济组织与其成员签订土地承包合同的法定职责。对于原告提出的第二项举报请求事项，虽然根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但同时根据该办法第七条规定，颁发农村土地承包经营权证属于依申请的行政行为，东莞市人民政府并未收到有关原告办理土地承包经营权证的申请材料，不具有颁发土地承包经营权证的前提条件，故不存在不履行法定职责的情形。被告受理原告要求确认东莞市人民政府行政不作为的行政复议申请后，经审查认为东莞市人民政府不具有责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社与土地承包人签订承包合同的法定职责，也不存在不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的情形，原告提出的行政复议申请不属于上述规定的可以申请行政复议的情形，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：......（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。被告于2017年1月3日收到原告的行政复议申请，于同年1月5日向原告发出受理通知书，审查期间依法延长审查期限30日，并告知复议双方当事人，于同年3月23日作出被诉行政复议决定书，并于同年3月29日邮寄送达给复议双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，审查程序合法。综上所述，被告作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告认为被告作出的被诉行政复议决定违法，侵害其合法权益的起诉理由不成立，其提出的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告孔建萍的诉讼请求。
上诉人孔建萍向本院提起上诉称:一、上诉人向东莞市人民政府提出的第一项举报请求事项，是举报东莞市麻涌镇人民政府等没有依法履行法定职责，属于东莞市人民政府领导和监督的工作，应当由其处理，不适用《中华人民共和国土地承包法》第五十一条的规定。2016年10月16日，原告向东莞市人民政府提交《关于东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社没有依法与举报人签订土地承包合同的举报材料》，举报东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社未依法与包括原告在内的本集体经济组织承包户签订书面土地承包合同，请求东莞市人民政府依法查处，责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社依法与原告签订土地承包合同，并颁发农村土地承包经营权证。东莞市人民政府对原告的举报事项没有作出答复，严重侵犯了原告的合法权益。签订土地承包合同是《土地承包法》和《土地管理法》等相关法律法规的强制规定，没有可调解性。东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社不与包括原告在内的本集体经济组织承包户签订土地承包合同，对抗国家法律法规，不存在与原告的其他纠纷，不适用调解程序和诉讼程序。上诉人向东莞市人民政府提出的第一项举报请求事项是其职责，应当由其作出处理。二、上诉人向东莞市人民政府提出的第二项举报请求事项，是请求其为上诉人实际承包经营的耕地颁发土地承包经营权证，属于东莞市人民政府的法定职责。根据《中华人民共和国土地承包法》等相关法律规定，东莞市人民政府负有对包括上诉人在内的全市农村承包经营户所承包的土地确权和颁发土地承办经营权的法定职责，这并非依申请的行政行为，而是属于其统一组织实施的行政行为。而且，在上诉人提出申请为其承包经营的耕地颁发土地承办经营权证的情形下，被上诉人也应履行法定职责，为上诉人颁证。三、上诉人向东莞市人民政府提出举报事项但其没有处理，属没有履行法定职责，其具体行政行为违法。被上诉人作出涉案《驳回行政复议申请决定书》没有事实和法律依据。此外，原审法院判决责令东莞市人民政府退出诉讼，显失公平。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，支持其诉讼请求。
被上诉人广东省人民政府二审答辩称：（一）行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告向东莞市人民政府提交举报材料，要求东莞市人民政府协调处理，责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社与原告签订土地承包合同，并颁发农村土地承包经营权证，该诉求并非《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形，不属于行政复议受案范围，原告可以通过《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、第五十一条规定的法定途径解决。因原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被告依据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请。（二）行政复议决定符合法定程序。被告于2017年1月3日收到原告的行政复议申请，于1月5日向原告发出《行政复议受理通知书》，于3月2日向原告发出《延长行政复议审查期限通知书》，于3月23日作出行政复议决定书，并邮寄送达给原告，程序上符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款的规定。综上所述，被告作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院判决驳回原告的起诉，由原告承担全部诉讼费用。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为,本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是广东省人民政府作出的粤府行复[2017]2号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”本案中，上诉人向东莞市人民政府提交举报材料，要求东莞市人民政府责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社依法与原告签订土地承包合同，并向其颁发农村土地承包经营权证。对于上诉人提出的第一项举报请求事项，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，上诉人与所在农村集体经济组织的土地承包经营纠纷应通过协商、调解或者仲裁、诉讼的法定途径解决，东莞市人民政府没有责令农村集体经济组织与其成员签订土地承包合同的法定职责。对于原告提出的第二项举报请求事项，虽然根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，县级以上地方人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但根据该办法第七条规定，颁发农村土地承包经营权证属于依申请的行政行为，东莞市人民政府并未收到上诉人办理土地承包经营权证的合格申请材料，不具有颁发土地承包经营权证的前提条件，故不存在不履行法定职责的情形。被上诉人受理上诉人要求确认东莞市人民政府行政不作为的行政复议申请后，经审查认为东莞市人民政府不具有责令东莞市麻涌镇大步三片股份经济合作社与土地承包人签订承包合同的法定职责，也不存在不履行颁发农村土地承包经营权证法定职责的情形，上诉人提出的行政复议申请不属于上述规定的可以申请行政复议的情形，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：......（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，复议行为合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并不不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院依法予以维持。上诉人上诉理据不足，本院依法予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由孔建萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一八年三月十五日
书记员 王秋喆