贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）兴行终字第4号
上诉人（原审原告）陈国林，男。
被上诉人（原审被告）安龙县人民政府，住所地：安龙县新安大同路24号。
法定代表人蔡平，县长。
被上诉人（原审被告）安龙县国土资源局，住所地：安龙县新安镇东门。
法定代表人刘浩，局长。
原审第三人何国祥，男。
原审第三人杨再华，男。
上诉人陈国林与被上诉人安龙县人民政府、安龙县国土资源局，原审第三人何国祥、杨再华土地行政颁证一案，不服贵州省安龙县人民法院（2014）安行初字第22号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
被上诉人安龙县人民政府（以下简称“安龙县政府”）于2004年11月20日将位于安龙县钱相乡阿赖村老房子组东抵陈红（其子陈玉林）、南抵公路、西抵何国祥空地、北抵林山，面积114.7平方米的土地批准给原审第三人何国祥作宅基地使用，为其颁发了安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》。
原审原告陈国林诉称，1982年4月30日，我取得《社员自留山证》，取得了原安龙县钱相乡阿赖村大队老房子生产队小地名克西保处自留山一幅，四至界限为：上抵山顶、下抵熟地、左抵何开文边界，右抵何开付边界，面积5亩。1983年初，第三人杨再华之妻在阿赖村卫生所工作，两地分居，为居住问题与我协商暂借用我前述土地的一部分建简易房屋，并明确表示其妻不在此处工作后将建的房屋交给我管理使用。其仅筑好基层，砌好墙体，尚未浇板。此后我发现第三人何国祥将前述墙体拆除并重新筑基建房，便找何国祥交涉，找了有关部门解决未果。2011年3月3日向安龙县人民法院提起民事诉讼，何国祥提交安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》，用地面积114.7㎡。我申请行政确认，安龙县钱相乡人民政府（以下简称“钱相乡政府”）于2012年3月15日作出钱政行决字（2013）1号《土地权属争议行政处理决定书》不予支持我的请求，在行政复议期间，钱相乡政府撤销该决定。杨再华将我管理的土地转让给何国祥的行为自始至终无效，二被告未查清土地的来源，无客观事实依据，违反法定程序，其颁证行为已侵犯了我的合法权益，现诉请依法撤销被告向第三人何国祥颁发的《集体土地使用证》。
原审被告安龙县政府辩称，一、被答辩人要求撤销答辩人颁发的安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》，理由是答辩人的行为侵犯了他依法享有的土地使用权。根据《行政复议法》第三十条的规定，其诉求属于复议前置的范围。被答辩人未申请行政复议即提起诉讼，程序不当，人民法院应驳回其诉讼请求。二、被答辩人主张安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》中土地使用权，于法无据。该地块确在其《社员自留山证》四至范围内，但在1983年7月17日，被答辩人已将争议地块让与杨再华建房。对该地块的使用权就已不复存在，至于被答辩人所言“给杨再华暂时使用”之说，一是无证据证明，二是不符合情理，应不予采纳。三、被答辩人长期不主张土地使用权，表明其已经认可争议地使用权的转移，同时认可答辩人颁证的合法性。1996年10月，钱相乡政府《关于陈国林与杨再华二同志因宅基地产生纠纷的调解意见》，客观地说明了当年被答辩人与杨再华就争议地发生纠纷的情况，明确了杨再华将宅基地转让给何国祥是合法的。被答辩人收到该《调解意见》，并未采取任何合法的形式表示不同意或不服，而后，在钱相乡国土所对何国祥用地进行公告期间，被答辩人也未提出任何异议。在进行土地使用权公告，被答辩人在公告期间内未提出异议，表明其完全认可公告内容的客观性，合法性。综上，建议驳回被答辩人的诉讼请求。
原审被告安龙县国土资源局辩称，我们意见和安龙县政府相同。
原审第三人何国祥辩称，1997年7月17日，我经与杨再华转让得此宅基地，建房过程中曾与陈国林发生纠纷，但经钱相乡政府解决归我所有，随后我按规定办理了用地手续，该用地来源和手续均合法。
原审第三人杨再华辩称，1983年3月17日，陈国林同意我在该争议地块建房的事实，有蒋成政在场、由陈英国执笔的《协议书》一份证实，《协议书》约定界限为：从公路边起宽24米（斜坡），长左至何开文自留地止42米。我便在该宗土地上打基础砌好墙，没有浇板。1997年8月，我将该地块转让给何国祥管理使用，后第三人何国祥对该土地办理了相关用地手续。根据《土地管理法》第十六条和原国家土地管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”由于本案我与何国祥管理和使用该争议的土地至今已有三十余年之久，原告已无权来主张争议土地的使用权，因此，本案该争议土地转让给何国祥管理使用于法有据。
原审查明，1982年4月30日，原告陈国林取得安龙县政府颁发的《社员自留山证》，该证书载明：位于钱相乡阿赖村大队老房子生产队小地名克西保处自留山一幅，该自留山四至界抵为：上抵山顶、下抵熟地、左抵何开文边界，右抵何开付边界，面积5亩。1983年1月，第三人杨再华向阿赖村大队老房子生产队申请为该队社员获接收，同月申请建房获阿赖村老房子生产队、阿赖村和安龙县阿赖公社人民政府同意。1983年7月17日，经蒋成政在场，由陈英国代笔，原告陈国林与第三人杨再华达成的书面协议约定：“陈国林将上述土地从公路边起宽24公尺（米），长左至何开文自留界止（址）42公尺（米）商定给杨再华建房。”后杨再华在此处建房，但仅修建墙体。1997年8月4日将未建好的房屋转让给何国祥，何国祥随后交纳了契税和营业税。1998年12月30日，安龙县政府经安龙县国土资源局审核以安府通（1998）156号《关于韦文才等21户农村居民补办住宅用地手续的批复》批准何国祥使用该地共114.7平方米建房。2004年10月，何国祥申请土地登记，经土地登记申请，地籍调查、登记审批、土地使用权公告等颁证前程序性工作后，安龙县政府于2004年11月20日向何国祥颁发安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》。2011年，陈国林以侵权纠纷为由向本院提起民事诉讼后撤诉。2012年3月15日钱相乡政府作出钱政行决字（2013）1号《土地权属争议行政处理决定书》不予支持陈国林要求拆除何国祥房屋并明确该房屋所占的土地归其所有的请求。2013年，安龙县政府作出安府行复受字（2013）第04号《行政复议受理通知书》，决定受理陈国林的行政复议申请。2013年9月10日，钱相乡政府以钱府发（2013）56号文对其钱政行决字（2013）1号《土地权属争议行政处理决定书》进行撤销。之后，原告向本院提起行政诉讼。
原审认为，1983年7月17日，杨再华与陈国林就杨再华建房用地达成书面转让协议，该协议陈国林虽未签字但盖有私章，且有在场人蒋成政的调查笔录证实，故对该转让协议给予采信。杨再华申请建房已经当时的阿赖村老房子生产队、阿赖村和安龙县阿赖公社人民政府同意，阿赖村作为土地所有者，在该申请书上签字认可，该转让协议合法有效，杨再华取得该土地的管理使用权后，再将该地转让给何国祥有效；安龙县政府据此以安府通（1998）156号文件同意何国祥补办位于阿赖村老房子组114.7平方米土地建房的手续，安龙县国土资源局根据何国祥申请土地登记，经地籍调查、登记审批及安龙县人民政府的批复（安府通（1998）156号），2004年土地使用权公告等颁证前程序性工作后，安龙县政府于2004年11月20日向何国祥颁发安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》，此颁证行为程序合法；原告陈国林主张的“若杨再华不用土地就归还…”，但自1983年至1997年，虽杨再华未建房，且2004年何国祥建房时陈国林也未主张要回土地，从而证明原告的该主张不成立；关于颁证行为是否需要行政复议，根据最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的规定，颁证行为不需要行政复议前置。
综上，被告颁发的安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”之规定，判决如下：维持安龙县政府于2004年11月20日颁发的安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由原告陈国林承担。
原审宣判后，上诉人陈国林不服该判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：一、撤销原审判决，发回重审；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由是：原审判决认定事实错误，被上诉人的颁证行为不合法。一是被上诉人颁发的安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》所载明的114.7㎡的土地在被上诉人于1982年4月30日颁发给我户的《社员自留山证》的自留地四至范围内。1983年，我仅是将该《集体土地使用证》所涉的部分自留地借给原审第三人杨再华使用，并约定其若不再使用就归还我。其后，杨再华只建了墙体。当发现何国祥再次建房时，便与我发生纠纷，杨再华称只卖了墙体给何国祥。为此，我与他们之间纠纷不断，钱相乡政府一直在处理中。2011年3月3日起诉到原审法院后，何国祥出具了《协议书》和《集体土地使用证》，我才知道杨再华伪造了一份《协议书》，何国祥才凭此协议办理了《集体土地使用证》。在民事侵权一案的庭审中，已查明《协议书》系伪造。该协议的双方，即杨再华与陈国林的签字不是本人所签，我不识字。经安龙县普坪法庭查明，该《协议书》在场人陈英国称至今不知有此事。安龙县普坪法庭已认定该《协议书》是假的。被上诉人依据假的《协议书》给何国祥颁证缺乏客观事实依据，其在颁证前未调查土地权属来源及未进行公示的程序不合法；二是韦国海是钱相乡政府处理上诉人与杨再华、何国祥土地权属纠纷争议的工作人员，其又在本案中担任杨再华的诉讼代理人，程序违法；三是虚假的《协议书》时间是1983年7月，杨再华却在同年1月在未取得任何土地的情况下去申请建房用地，前后矛盾；四是土地登记申请书、地籍调查表、登记调查表、土地使用权公告不能证明被上诉人登记程序合法。在对被上诉人进行土地登记时，未调查土地初始权利人，没有人来对我调查该土地是否存在权属争议，是否同意转让，没有该土地四至相邻人的签字确认，纯属土地来源不明，权属不清，四至界限不详。另外，也无任何证据证明在登记领证前已经通过何种方式公告。
被上诉人安龙县政府辩称，一、被答辩人否认转让协议的理由不能成立。按被答辩人所称，其是暂借土地给杨再华建房使用。对此，答辩人认为暂借土地给他人建房居住不符合常理，而本案的证据所证明的转让符合现实生活的一般规律。被答辩人的所有辩解，从其提交的上诉状来看，不仅毫无逻辑，且有故意混淆事实之嫌，更无法解释其自己所述的“杨再华不再使用就归还”，杨再华事实上十多年未使用，却并未归还，被答辩人也未主张归还。二、被答辩人认为答辩人颁证程序违法无事实和法律依据。本案争议的焦点是被答辩人是否将土地转让给杨再华使用。土地所有者，阿赖村同意杨再华建房的事实已充分表明土地所有者对被答辩人与杨再华土地使用权转让的确认。另外，被答辩人长期不主张权利，对1996年钱相乡政府《关于陈国林与杨再华二同志因宅基地产生纠纷的调解意见》持默示承认态度，对答辩人颁证前的公告并不提出异议等，均能说明被答辩人已将争议土地转让给杨再华这一事实。而颁证前，答辩人按法律规定审查了何国祥提供的相关材料，并进行了必要的前置审查、公告，程序合法。
被上诉人安龙县国土资源局的答辩理由与安龙县政府一致。
原审第三人何国祥、杨再华在二审审理期间未提交书面陈述意见。
综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案二审争议焦点为：安龙县政府颁发安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》给原审第三人何国祥的具体行政行为是否合法？
二审审理查明的事实与原审查明的基本一致。另查明：2011年3月3日，上诉人陈国林以侵权纠纷为由向原审法院提起民事诉讼，后申请撤诉，原审法院于2011年4月12日作出（2011）安民初字第539号《民事裁定书》，准许陈国林撤回起诉。2013年11月6日，上诉人以安龙县国土资源局为被告向原审法院提起行政诉讼，请求撤销2004年12月30日颁发给原审第三人何国祥的安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》，后于2014年3月21日申请撤回起诉，原审法院准予撤诉。
本院认为：本案安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》中所涉地块在上诉人陈国林《社员自留山证》的自留山四至范围内。上诉人陈国林在上诉时称：“2011年3月3日起诉到原审法院后，庭审中何国祥出具了《协议书》和《集体土地使用证》，我才知道杨再华伪造了一份《协议书》，何国祥凭此协议才办理了《集体土地使用证》”，该案由原审法院于2011年4月12日作出（2011）安民初字第539号《民事裁定书》，准许陈国林撤回起诉。即上诉人陈国林知道被上诉人向何国祥颁发《集体土地使用证》的具体行政行为时间是在2011年3月3日至同年4月12日之间。在上诉人知道该具体行政行为后，从其提交的证据材料中可知，其首次对该颁证的具体行政行为提起诉讼是2013年11月6日（《行政起诉状》上的日期）。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，上诉人陈国林从知道被上诉人颁证的具体行政行为起，至提起诉讼时，已超过2年的法定起诉期限。根据上述解释第四十四条第一款第（六）项的规定：起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。
综上所述，上诉人陈国林对被上诉人安龙县政府颁发安集用（2004）字第0812067号《集体土地使用证》的具体行政行为提起行政诉讼已过法定起诉期限。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第七十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销贵州省安龙县人民法院（2014）安行初字第22号行政判决；
二、驳回上诉人陈国林的起诉。
一审案件受理费50元；二审案件受理费50元，减半收取25元，共计75元，由上诉人陈国林承担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘筱青
代理审判员 陈颜虹
代理审判员 吴 俊
二〇一五年三月十三日
书 记 员 杨 艳
（2015）兴行终字4号