浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙09行终38号
上诉人（原审原告）王丽君，女，1971年12月22日出生，汉族，户籍所在地浙江省岱山县，现住上海市虹口区。
委托代理人（特别授权代理）封国俊，男,1963年1月27日出生，汉族，住址同上，系上诉人王丽君之夫。
被上诉人（原审被告）岱山县公安局，住所地浙江省岱山县高亭镇飞舟路1号。
法定代表人包于宏，局长。
委托代理人（特别授权代理）韩国能，该局副局长。
委托代理人（特别授权代理）毛建杰，该局法制大队教导员。
上诉人王丽君因与被上诉人岱山县公安局治安行政处罚一案，不服浙江省岱山县人民法院（2016）浙0921行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年12月8日公开开庭进行了审理。上诉人王丽君及其委托代理人封国俊，被上诉人岱山县公安局的委托代理人韩国能、毛建杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告王丽君系浙江省岱山县东沙镇人，现居住在上海市，户籍所在地为浙江省岱山县东沙镇。2015年12月26日上午，北京市公安局天安门分局民警在天安门地区巡逻时发现原告，将其带至该分局审查，该分局对原告进行了训诫。后原告被带至马家楼接济服务中心，后又被带至久敬庄接济服务中心，舟山市驻京信访工作组对其进行了谈话。同年12月28日，岱山县东沙镇人民政府工作人员夏邦液等人将其带回岱山，将原告移交被告处理。被告于当日立案调查，进行行政处罚告知后，于同年12月29日作出岱公（机）行罚决字（2015）10143号行政处罚决定并送达。原告不服，向法院提起行政诉讼。另查明，原告分别于2013年12月26日、2014年3月6日、2015年3月12日因进京上访被北京公安机关训诫。
原审法院认为，被告岱山县公安局作为地方人民政府公安机关，依法负责本行政区域内的治安管理工作。一、被告对本案是否具有管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，治安案件可由违法行为地或行为人居住地公安机关管辖，本案中被诉行为发生地在北京，而原告户籍所在地在岱山，现经常居住地在上海，出现了违法行为地、行为人户籍所在地、行为人经常居住地均不一致的情形。原告认为，根据上述规定，被告作为行为人户籍所在地公安机关对本案无管辖权。被告认为，《公安机关办理行政案件程序规定》中的“行为人居住地”，并不单指行为人经常居住地，也包括户籍所在地。原审法院认为，该规定未对“居住地”具体指经常居住地或户籍所在地予以明确，因对信访人员的处理一般以当事人户籍所在地或经常居住地公安机关为主，考虑本案的实际情况，原告户籍仍在岱山，且其信访事项也发生在岱山，并由该地工作人员从北京带回，从化解矛盾和便于管辖的角度考虑，本案由被告管辖较为适宜。二、被告对本案事实认定是否清楚。关于本案的事实认定，双方主要有两点争议：一是原告行为是否构成扰乱公共场所秩序的行为。原告认为，其案发当日未有实施上访行为，只是想去瞻仰毛主席。被告认为，在北京警方已多次训诫告知原告天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍再次到该地区上访，已构成扰乱公共场所秩序的行为。原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”之规定，本案中北京公安机关出具的工作说明、训诫书等证据，可证明原告明知不能在天安门地区实施信访活动，经多次训诫后仍再次前往该地区，可视为其有再次实施信访活动的意图，结合本案案发前原告已多次被训诫的情节，其已构成扰乱了公共秩序的行为；二是关于本案的案发地点。被告在处罚决定中认定原告系“在天安门ＸＸＸ纪念馆被北京警方查获”，而原告提出案发当日只是想去ＸＸＸ纪念馆瞻仰毛主席，但实际未到达纪念馆，在前门东车站即被北京警方查获，故被告事实认定错误。原审法院认为，被告提供的证据可证明本案案发地点为天安门地区，不足以证明原告在ＸＸＸ纪念馆被查获。根据相关规定，天安门地区亦属于北京重点地区和敏感部位，并非信访接待场所，被告对案发地点的认定虽存有瑕疵，但本案实际案发地点确为天安门地区，被告对该节事实认定属基本清楚。三、被告对原告进行处罚是否违反一事不再罚原则。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，即通常所说的一事不再罚原则。原告认为对于其行为，北京公安机关已经对其予以训诫，故被告不能再进行行政处罚。对此原审法院认为，训诫仅是一种批评教育方式，并不属于法定的行政处罚种类或治安管理处罚种类。因此，被告对原告进行行政处罚未违反一事不再罚原则，原告的该主张不成立。
信访是法律赋予公民的一项基本权利，但在信访过程中应当遵守国家法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中原告在多次进京上访被北京公安机关训诫、并告知天安门地区并非信访接待场所的情况下，仍前往该地区，已构成扰乱公共秩序的行为。被告作为治安行政管理部门，在受理本案后按照相关规定，履行了立案、调查、处罚事先告知、送达等程序，程序基本合法。但在事实认定、证据制作等问题上存在瑕疵，执法行为尚欠严谨，对此予以批评指正，被告在今后执法中应引起重视。被告作出的被诉行政行为基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法，故对原告要求撤销该处罚决定的请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王丽君要求撤销被告岱山县公安局作出的岱公（机）行罚决字（2015）10143号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王丽君负担。
宣判后，王丽君不服，向本院提起上诉称，上诉人没有实施扰乱公共秩序的行为，也未曾收到过北京公安机关的训诫书，且训诫书也未记载上诉人有违法事实，其去天安门地区只是为了瞻仰毛主席，故原审判决认定其扰乱公共秩序事实不清，证据不足，适用法律错误，请求本院撤销原审判决并撤销岱山县公安局岱公（机）行罚决字(2015）10143号行政处罚决定。
被上诉人岱山县公安局答辩称，上诉人王丽君曾于2013年12月、2014年3月、2015年3月在北京天安门地区及中南海地区信访被三次训诫，在明确得知天安门地区不是信访接待场所的情况下，又于2015年12月26日在北京天安门地区非正常信访并被再次训诫，已构成扰乱公共秩序行为，其违法事实有训诫书及北京市公安局天安门地区分局治安大队的工作说明等予以证实，证据确实充分。被上诉人对其作出拘留8天的处罚，量罚处理适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。该规定中的“违法行为人居住地”可以是违法行为人经常居住地，也可以是违法行为人户籍所在地，故被上诉人岱山县公安局作为上诉人王丽君户籍所在地公安机关，对本案有管辖权。
信访是我国公民的基本权利之一，也是人民群众表达自身合理诉求和维护自身合法权益的重要途径，在化解社会矛盾和维护社会稳定中发挥着积极的作用。根据《信访条例》等相关规定，信访人在信访过程中要遵守法律法规及相关信访制度，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益。上诉人王丽君在进京信访期间被北京公安机关多次训诫告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，于2015年12月26日再次前往北京天安门地区，并被再次训诫，其行为扰乱了公共秩序，被上诉人岱山县公安局对其作出拘留8天的行政处罚，尚属妥当。上诉人王丽君主张其没有实施扰乱公共秩序行为，也未曾收到过北京公安机关的训诫书，被上诉人岱山县公安局认定其扰乱公共秩序，证据不足。本院认为，上诉人王丽君被多次训诫的事实，有北京市公安局天安门地区分局和西城分局出具的训诫书和相关工作说明予以证实，且上诉人王丽君在本案一审庭审时对被上诉人岱山县公安局出示的训诫书的真实性也表示无异议，故对上诉人王丽君的上述主张，本院不予采信。被上诉人岱山县公安局作出的处罚决定，有受案登记表、传唤证、行政处罚审批表、处罚决定告知书、处罚决定书及送达回证等证实，程序合法；但其提供的认定事实的证据存在瑕疵，执法不够严谨规范，对此原审法院已予以指正，正确。
综上，上诉人王丽君的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王丽君负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 杰
审 判 员 张 佩
代理审判员 柯艳娇
二〇一七年二月八日
代书 记员 方 园