江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泰中行终字第0060号
上诉人（原审原告）泰州市五星工业气体厂，住所地泰州市高港区刁铺街道许河路。
投资人王洪善，该厂厂长。
委托代理人王乐邦，男，汉族。
委托代理人万国峰，江苏戚鸭章律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市规划局，住所地泰州市海陵南路308号。
法定代表人丁亚，该局局长。
委托代理人张纯，该局副局长。
委托代理人林宁，江苏众成信律师事务所律师。
原审第三人泰州市亿嘉置业有限公司，住所地泰州市高港区金港北路229号。
法定代表人凌鸭康，该公司董事长。
委托代理人洪利春，江苏唯是律师事务所律师。
上诉人泰州市五星工业气体厂（以下简称五星气体厂）因规划行政许可一案，不服泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2014）泰高新行初字第0001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月16日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人五星气体厂委托代理人王乐邦、万国峰，被上诉人泰州市规划局委托代理人张纯、林宁，原审第三人泰州市亿嘉置业有限公司（以下简称亿嘉公司）委托代理人洪利春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，泰州市规划局向亿嘉公司作出许可的栖园小区5#-19#、21#楼建设项目位于泰州市高港区金港路东侧、江苏五星毛毯厂北侧，总建筑面积为40543平方米（其中车库8299平方米）。泰州市规划局自2011年6月8日至2011年6月17日期间对该项目的规划总平方案、规划建筑效果方案进行了批前公示。2011年6月21日，亿嘉公司向泰州市规划局提交了申领建设工程规划许可证的报告，以及泰州市发展改革委关于核准栖园项目的通知、泰州国用（2011）第9481号国有土地使用权证及附件、建设工程总平面图、放线定位审批单、面积核定单、环境影响报告表及环保部门审批意见、民防部门准予行政许可决定书等资料。泰州市规划局受理亿嘉公司的申请后，认为其建设项目符合城乡规划要求，遂于2011年6月30日向亿嘉公司作出建字第321200201100061号建设工程规划许可证，并自2011年7月11日起至规划核实合格结束止进行了规划的批后公布。现五星气体厂以泰州市规划局作出的上述规划许可侵害了其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销泰州市规划局作出的321200201100061号建设工程规划许可证。
另查明，五星气体厂系一家登记设立于2004年11月17日的个人独资企业，其经营范围及方式中许可经营项目：氧（压缩的）、氮（压缩的）制造、销售。一般经营项目：无。五星气体厂曾取得江苏省安监局颁发的安全生产许可证，获准在2009年8月13日至2012年8月12日期间从事氧（压缩的）、氮（压缩的）经营业务。五星气体厂名下无建设工程规划许可证。因五星气体厂涉属危险化学品生产企业，根据相关规范，其生产厂房与民用建筑之间必须达到最小防火距离25米，而涉案许可的建设项目与五星气体厂生产厂房之间的距离小于25米。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1、五星气体厂是否具备诉讼主体资格；2、五星气体厂的起诉是否超过起诉期限；3、泰州市规划局作出建字第321200201100061号建设工程规划许可证是否合法。
关于争议焦点1，五星气体厂为个人独资企业，根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定，五星气体厂应具备行政诉讼权利能力。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，五星气体厂作为危险化学品生产企业，须经许可方能经营。审理中，五星气体厂向法院提交了安全生产许可证，足以证明其在许可期限内具有从事危险化学品生产与经营的合法权利。因泰州市规划局的规划许可的建设项目与五星气体厂的生产厂房之间的安全距离不符合相关规范的要求，从逻辑上来看，可能导致五星气体厂无法续领生产许可，并可能使其生产经营权遭受实质侵害。由此，五星气体厂与泰州市规划局作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可行为应具有法律上的利害关系。泰州市规划局与亿嘉公司辩称五星气体厂并不具有遭受侵害的合法权利，欠缺事实依据，法院不予采信。至于五星气体厂之权利受损与泰州市规划局之规划许可之间是否直接或必然存在因果联系，涉及对本案具体行政行为的实体审查，现五星气体厂既已充分履行了证明其资格的程序义务，法院依法确认五星气体厂具备本案诉讼主体资格。
关于争议焦点2，行政诉讼的起诉期限为法院受理起诉的法定期间，当事人超过期限向法院起诉的则丧失起诉权；该期限不适用诉讼时效关于中止、中断的规定。因此，五星气体厂向刁铺街道办、亿嘉公司提出相关主张，并不影响起诉期限的经过。该案中，泰州市规划局在作出涉案规划许可时并未告知五星气体厂诉权或起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，五星气体厂的起诉并未超过起诉期限。
关于争议焦点3，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。泰州市规划局作为县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门，具备作出本案规划许可的职权。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。亿嘉公司申请建设项目规划许可时向泰州市规划局提交的材料，符合上述规定的条件，泰州市规划局作出规划许可所认定的事实清楚，证据充分。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见…公示的时间不少于十日。泰州市规划局在受理亿嘉公司的申请后，依法对规划总平方案、规划建筑效果方案进行了批前公示；在2011年6月30日作出涉案规划许可后，也依法进行了规划的批后公布。五星气体厂对泰州市规划局行政程序的形式有异议，认为泰州市规划局就涉案许可应当组织听证。因本案规划许可并非涉及公共利益等必须组织听证的重大许可事项，故五星气体厂的意见并无法律依据。泰州市规划局采用公告的形式向利害关系人作出告知并听取意见，法院予以认可。五星气体厂对公示的内容及期间亦持有异议。关于公示的内容，五星气体厂认为因公示的界址中未提及五星气体厂故不合法。该公示所标识的界址仅系为明确被许可项目的具体座落，并不指涉具体的利益考量对象；五星气体厂也自认五星气体厂、五星毛毯厂实处同一住所地，故公示中界址标识的同异亦不可能对五星气体厂的权利构成实质影响。因此，五星气体厂关于公示内容的异议欠缺法律依据，法院不予采信。关于公示期间的合法性，五星气体厂依据《江苏省城市规划公示制度》，认为公示的期间不得少于30日，而泰州市规划局依据《江苏省城乡规划条例》实际公示了10日。经审查，《江苏省城市规划公示制度》系原江苏省建设厅于2009年发布并生效的规范性文件，《江苏省城乡规划条例》系于2010年生效的地方性法规，涉案规划许可作出于2011年，故无论从文件的位阶效力抑或时间效力来看，涉案许可的公示均应适用《江苏省城乡规划条例》之规定，故五星气体厂关于公示期间的异议亦不成立。综上，泰州市规划局已经依法履行了公示，故其作出规划许可的程序合法。泰州市规划局对亿嘉公司提供的材料进行了审查，认为该建设项目符合控制性详细规划和规划条件，遂依照《江苏省城乡规划条例》第三十九条之规定核发了建设工程规划许可证。因此，泰州市规划局作出规划许可适用的法律正确。
五星气体厂现以五星气体厂的生产厂房与泰州市规划局的规划许可项下的建设项目之间的安全距离不符合相关规范的要求，导致其无法续领生产许可为由，诉称泰州市规划局作出的规划许可侵害了其合法权益，请求法院确认该许可违法并予以撤销。首先，依申请的行政许可，行政机关应依据法律规定的许可条件对许可事项进行审查，该种审查应当仅限于穷尽其行政职权内的一切手段，否则则有违职权法定原则，亦可能因无法及时作出认定从而有悖行政效率原则。该案中，泰州市规划局就其规划许可对利害关系人的影响评估只能通过审查周边可能受其拟作出的规划许可影响的、既存并合法有效的规划许可予以实现，不应期待泰州市规划局对非其发放的安全生产许可有所认识与考量，而五星气体厂并未取得任何合法的规划许可，故泰州市规划局无从就涉案规划许可对五星气体厂的合法利益所产生的影响进行审查。其次，公示、听证等程序之本旨，系通过利害关系人行使陈述及申辩的权利，促使行政机关对其相关利益予以考虑，从而在程序上保障利害关系人的合法权益。该案中，泰州市规划局在作出涉案规划许可前后，均依法履行了公示义务，但五星气体厂并未提出任何异议，故泰州市规划局作出涉案规划许可并不存在任何过错。再者，关于五星气体厂不能续领安全生产许可证，或无资格从事危险化学品生产经营之原因，五星气体厂未能提供充分的证据予以证明，故其认为泰州市规划局的规划许可侵害了其合法权益，法院不予采信。
综上，泰州市规划局作出建字第321200201100061号建设工程规划许可职权正当，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，五星气体厂请求法院撤销该规划许可的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回五星气体厂要求撤销泰州市规划局于2011年6月30日作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可的诉讼请求。案件受理费50元，由五星气体厂负担。
五星气体厂上诉称：1、一审判决未查清被上诉人在规划实体审查中的责任。上诉人企业的牌子明显悬挂于城市干道金港路的路边，被上诉人应当知晓。根据相关规定，危险化学生产企业的厂房与民用建筑之间必须达到最小防火距离25米，被上诉人核发的规划许可证未达到此距离，违反了危险化学品生产安全规范，构成公众危险，损害上诉人的利益，应属违法行为，2、高港区安全生产监督局出具的情况说明，能证明上诉人的企业是因安全距离的问题，未能重新换领安全生产许可证。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的请求。
泰州市规划局答辩称：1、本案被诉规划许可行为合法。2、被上诉人在对申请人提出的建设项目建设规划许可进行审查时，应当仅限于在规划行政管理职权范围内进行合法性审查，不应当考虑上诉人的违法建设情形。3、上诉人所建设的危险化学品生产企业不合法，在2012年依法不应取得安全生产许可证。其无法取得安全生产许可证与被上诉人行政许可行为之间没有因果关系。原审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当依法维持，其请求应当被依法驳回。
亿嘉公司述称：1、上诉人至今未提供诉争行为所涉及厂房是合法建筑的充分证据。2、根据泰州市城市总体规划，上诉人的危险品生产项目早就应予以搬迁。3、根据《中华人民共和国消防法》及国务院《危险化学品安全管理条例》的相关规定，上诉人厂房属于已建成的危险品生产企业，依法应在规定的期限内进行整改。上诉人的上诉意见无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。
泰州市规划局向原审法院提交的证据与依据：
一、证据：1、泰州市规划局作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可证及部分附件，证明规划许可作出的时间及内容；2、亿嘉公司关于申领栖园一期工程（5#-19#、21#楼）建设工程规划许可证的报告、泰州市发展和改革委员会关于核准栖园项目的通知、泰州国用（2011）第9481号国有土地使用权证及附件、建设工程总平面图、放线定位审批单、面积核定单、环境影响报告表及环保部门审批意见、民防部门准予行政许可决定书，以上证据证明泰州市规划局作出具体行政行为所认定的事实清楚、证据充分；3、泰州市规划局关于涉案规划许可的批前公示牌、批后公布牌，证明泰州市规划局作出规划许可时进行了公示，保障了五星气体厂的知情、陈述及申辩的权利；4、泰州市城市总体规划（2010-2020），证明五星气体厂无法取得安全生产许可证与涉案具体行政行为之间没有因果关系。二、依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第三十九条、第四十条、《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2004年5月17日施行）第十二条。
五星气体厂向原审法院提交的证据：
1、五星气体厂的营业执照；2、泰州市安监局关于同意设立泰州市五星工业气体厂的批复（2004年6月6日）；3、高港区建设工程项目联合审批服务中心向五星毛毯厂颁发的建设工程规划许可证（2004年8月10日）。五星气体厂补充说明：因当时的规划许可尚不规范，该许可实际就是对五星气体厂的规划许可；4、泰州市高港区发展计划局关于五星工业气体厂制氧项目用房的立项批复（2004年8月31日）；5、泰州市公安局建筑工程消防验收意见书（2005年6月27日）；6、生产经营场所证明；7、安全生产许可证，证明截止栖园项目开发之前，五星气体厂是领取合法手续的危化品生产企业；上述证据1-7，证明五星气体厂具备该案原告的诉讼主体资格。8、泰州市高港区刁铺街道办事处的请示、泰州市高港区政府办收文处理单、刁铺街道办向高港区安监局发送的函、五星气体厂向亿嘉公司发送的告知书，以上证据证明五星气体厂一直在主张相关权益，不存在超过时效的问题。
原审第三人向原审法院提交的证据：
1、泰州市规划局作出的建字第321200201100061号建设工程规划许可证，证明亿嘉公司取得规划许可的事实；2、批前公示照片，证明泰州市规划局已经就涉案规划许可在2011年6月8日进行了公示。
上述证据均已随案移送本院。经审查，原审法院对证据认证正确，本院予以确认。
本院经审理除确认原审法院已经查明的事实外，另查明，
上诉人在一审庭审后向原审法院提交了两份证据，一是泰州市高港区安全生产监督管理局出具的“情况说明”，该说明载明：2012年该公司在申请换取安全生产许可证的过程中，发现该公司生产车间与北侧栖园房产之间的安全距离不足，达不到安全生产条件，故该企业在生产许可证到期时未能重新换领安全生产许可证，省安监局于2013年7月22日将该公司的安全许可证予以注销。用于证明本案的行政许可违反法律规定的安全距离，行政行为违法，上诉方停产与该行政许可行为具有因果关系。二是全国工业产品生产许可证，用于证明上诉人是合法的工业气体生产企业。
原审法院对上述两份证据未组织质证。二审中，经庭审质证，被上诉人认为，上诉人在一审庭审后提交的两份证明不应当作新证据在二审质证。两份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中列明的新证据的情形。对安全生产许可证的真实性、合法性无异议。但是认为其与涉案行政许可行为的合法性之间没有法律上的关联性。关于“情况说明”，对其真实性没有异议。但上诉人的安全生产许可证，因缺乏合法规划许可，此前就应当被注销或者不被核发。该证据和涉案的行政行为之间无法律上的关联性。原审第三人认为，同意被上诉人的质证意见。同时认为，生产危险化学品要同时取得两份生产许可证，一个是安监部门核发的安全生产许可证，一个是质监部门核发的产品生产许可证。根据上诉人提供的产品生产许可证，有效期限截止到2011年12月19日，也就是说在2011年12月19日之后，如果未取得新的生产许可证，五星气体厂就应该停止生产。上诉人依照城市规划及法律规定，应该进行搬迁，其未搬迁，不影响被上诉人向第三人核放规划许可。
本院认为：1、上述两份证据上诉人是在一审法院规定的举证期限届满后提交的，同时该证据也不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条列明的新证据的情形。2、国务院《安全生产许可证条例》第三条第二款规定，危险化学品生产企业安全生产许可证由省人民政府安全生产监督管理部门负责颁发。上诉人提交的“情况说明”是由泰州市高港区安全生产监督管理局出具的，且该“情况说明”表述模糊，不能证明其停产与被上诉人的行政许可行为具有直接的因果关系，故本院不予确认。
本院认为，本案争议的焦点为，被上诉人核发本案被诉建设工程规划许可证是否合法。
关于被上诉人作出的本案被诉行政许可行为的职权依据、核发规划许可行为的行政程序及实体审查的依据，原审法院在判决书中已作出阐述，原审法院对此作出的分析和认定与事实及相关法律法规规定相符，论述正确，本院不再赘述。
关于上诉人主张被上诉人在核发被诉建设工程规划许可证行政许可行为时未尽实体审查责任，未考虑与上诉人的危险化学生产企业的安全距离问题。《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《国家安全生产监督管理局危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（2004年）第十二条第一、二项规定，危险化学品生产企业的厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺应当符合国家和省、自治区、直辖市的规划和布局及在设区的市规划的专门用于危险化学品生产、储存的区域内的要求。根据上述规定，上诉人在建设厂房时，应在城市规划的专门用于危险化学品生产、储存的区域内建设且要取得建设工程规划许可证。上诉人以五星毛毯厂取得建设规划许可建设危险化学品生产厂房、作业场所，并从事生产，不应认为是经依法批准建设的危险化学生产企业。因此，被上诉人在核发许可证时，无从审查未经批准建设的危险化学品生产企业，对周边建筑以普通企业进行审查并核发建设工程规划许可证，并无不当。上诉人的上诉理由无充分的事实和法律依据，本院不予支持。此外，被上诉人在作出涉案规划行政许可时，也已依法进行了公示，公示期间，上诉人并未提出任何异议。据此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人五星气体厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾金才
审判员 苏媛媛
审判员 袁国建
二〇一四年六月六日
书记员 周雪琴
附本案适用的法条：
《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。
《国家安全生产监督管理局危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》第十二条危险化学品生产企业的厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺应当符合下列要求：
（一）国家和省、自治区、直辖市的规划和布局；
（二）在设区的市规划的专门用于危险化学品生产、储存的区域内；
（三）危险化学品的生产装置和储存危险化学品数量构成重大危险源的储存设施，与下列场所、区域的距离必须符合有关法律、法规、规章和标准的规定：
1、居民区、商业中心、公园等人口密集区域；
2、学校、医院、影剧院、体育场（馆）等公共设施；
3、供水水源、水厂及水源保护区；
4、车站、码头（按照国家规定，经批准专门从事危险化学品装卸作业的除外）、机场以及公路、铁路、水路交通干线、地铁风亭及出入口；
5、基本农田保护区、畜牧区、渔业水域和种子、种畜、水产苗种生产基地；
6、河流、湖泊、风景名胜区和自然保护区；
7、军事禁区、军事管理区；
8、法律、行政法规规定予以保护的其他区域；
（四）符合有关法律、法规、规章和标准的规定；
（五）不得采用和使用国家明令淘汰、禁止使用的工艺、设备；
（六）生产、储存危险化学品的车间、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内，并应与员工宿舍保持符合规定的安全距离；
（七）危险化学品生产装置和储存设施的周边防护距离符合有关法律、法规、规章和标准的规定；
（八）进行消防设计的建筑工程需经公安消防机构验收合格。
国务院《安全生产许可证条例》第三条国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。
省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。
《最高人民法院关于行政诉证据若干问题的规定》第五十二条本规定第五十条和五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。