江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏09行初65号
原告：滨海县焱灿生态养猪场，住所地滨海县通榆镇三元村。
经营者：路文秀，女，1967年3月27日出生，汉族，居民，住滨海县。
委托诉讼代理人：薛小敏，北京市中银律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张进，东台市东台法律服务所法律服务工作者。
被告：滨海县人民政府，住所地滨海县东坎镇府前路。
法定代表人：刘永轩，该县政府县长。
委托诉讼代理人：蒯冬胜，滨海县人民政府办公室工作人员。
委托诉讼代理人：刘胜香，江苏阜东律师事务所律师。
原告滨海县焱灿生态养猪场（以下简称焱灿养猪场）与被告滨海县人民政府（以下简称滨海县政府）行政处罚一案，本院于2017年5月11日立案后，依法组成合议庭，于同年10月10日公开开庭进行了审理。原告焱灿养猪场的经营者路文秀及委托诉讼代理人张进，被告滨海县政府的委托诉讼代理人蒯冬胜、刘胜香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月31日，被告滨海县政府对原告焱灿养猪场作出滨政发〔2017〕28号责令关闭决定，其主要内容为：焱灿养猪场于2013年6月在滨海县××河××保护区内建设规模化生猪养殖项目，最东侧（最远）的猪舍距通榆河直线距离500米，同年10月投入养殖，其行为违反了《江苏省通榆河水污染防治条例》第四十条规定。依据《江苏省通榆河污染防治条例》第四十条之规定，决定责令焱灿养猪场立即关闭。
原告焱灿养猪场向本院提出诉讼请求：1.依法撤销被告作出的滨政发〔2017〕28号责令关闭决定；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2012年4月18日，原告与滨海县通榆镇人民政府（以下简称通榆镇政府）签订一份合同约定，通榆镇政府将原五淦中学的地块出租给原告从事规模生态养猪。但出租方未能交付该宗土地。后经通榆镇政府协调，将原告的养猪场另行选址至通榆镇三元村境内，204国道复堆沟东侧约50亩土地处。2012年11月12日，原告经营者的丈夫刘训刚代表原告，分别与通榆镇三元村村民委员会（以下简称三元村委会）、通榆镇政府签订《协议书》《补充协议书》，约定原告承租上述土地用于改建生态养猪场，租期为20年。此后原告陆续投资600余万元建设规模生态养猪场，获得了滨海县发展和改革委员会（以下简称滨海发改委）的企业投资项目备案，环保研究机构亦出具该项目不会对周边环境造成影响的证明，原告还取得了相应的经营养殖许可手续，生态养猪技术因环保无害而得到了有关部门肯定，并予以推广，特别是采取沼气池回收废物发电技术更是解决了养猪所造成的排污问题。但2017年3月31日，被告作出滨政发〔2017〕28号责令关闭决定，责令原告立即关闭猪场。原告认为该关闭决定应予撤销，理由：1.程序违法。被告作为本次关闭决定的执法主体，没有按照行政处罚法规定对所依据的事实进行调查取证，其所依据的事实证据是另一行政主体滨海县环境保护局（以下简称滨海环保局）的调查结论。2.认定事实和适用法律错误。原告是对多年前已经形成的规模化猪场投资进行生态化养殖技术改造，并非《江苏省通榆河污染防治条例》（以下简称《通榆河污染防治条例》）实施后新建规模化养猪场，故不属于该条例第四十条规定应当关闭的情形。3.处罚不当，有失合理与公平。《通榆河污染防治条例》的初衷是以治理污染排放的手段来保护通榆河水资源，而原告的猪场是经技术改造的，没有对通榆河环境造成任何污染；该条例第四十条规定除了关闭还有搬迁的措施，原告已对猪场投资数百万元建成了沼气等无公害设施，且猪场内千只以上成品猪无法安置；原告是根据通榆镇政府的选址前来投资经营的，在未对原告作出安置、补偿的情况下也不应要求关闭。在此情况下，被告责令原告立即关闭，属于处罚不当。综上，请求法院判如所请。
原告焱灿养猪场向本院提交以下证据：
1.滨政发〔2017〕28号《责令关闭决定书》，拟证明被告作出的具体处罚行为；
2.2012年11月12日，三元村委会与刘训刚（原告经营者路文秀之夫）签订的《协议书》，拟证明原告基于租赁合法使用场地建设养猪；
3.2012年11月12日，通榆镇政府与刘训刚签订的《补充协议书》，拟证明原告基于租赁合法使用场地建设养猪；
4.滨海发改委滨发改备案〔2012〕33号《企业投资项目备案通知书》，拟证明原告建设养猪场已经备案；
5.滨海县动物卫生监督所（滨）动防合字第20130003号《动物防疫合格证》，拟证明原告建设养猪场取得合法手续；
6.《焱灿养猪场建设项目实施方案》，拟证明原告的养猪场已经可行性论证；
7.2012年6月22日，滨海县环境保护科学研究所出具的《证明》，拟证明原告的养猪场已经环保科研部门论证无污染；
8.照片复印件，拟证明原告的生态养猪技术得到有关部门认可，养猪场已经采取了合理的环保措施；
9.情况说明一份，拟证明焱灿养猪场地块在2008年已建有猪场，原告是对原有猪场进行改建，改建中对原有猪场部分建筑有一定保留。
被告滨海县政府辩称，1.原告实施违法行为的事实清楚、证据充分。据环保部门调查并经被告确认，原告在未经批准、未办理环评手续的情况下，于2013年6月份即开始在通榆××××保护区范围内建设规模化养猪场，被环保部门责令停止建设并处以罚款。但原告并未停止其违法行为，在当年10月份投入养殖，截止2016年11月20日，共建有22栋猪舍，合计占地面积约60亩左右；存栏300头母猪、5头公猪、100头小猪；且原告至今没有办理批建手续和环评手续。上述事实足可证明原告实施的违法行为客观存在。2.被告实施行政处罚的程序合法。滨海环保局对涉案地域的通榆河水污染防治工作具有监管职责，作为政府的职能部门，其收集调查的证据经政府审查确认后，可以作为政府认定违法事实和实施行政处罚的有效证据。3.处罚决定合法、恰当。依据《通榆河污染防治条例》第四十条规定，只要在通榆××××保护区内建有规模化畜禽养殖场，即应当责令“拆除、关闭或者搬迁”，不以造成通榆河水污染的后果为条件，也不存在安置补偿的前置程序。原告的违法行为发生在该条例实施之后，曾被环保部门责令停止建设并处以罚款，但原告并未停止建设，在此情况下，被告对其环境违法行为作出责令关闭的行政处罚并无不当，且被告不存在对原告予以安置、补偿的责任。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告滨海县政府为证明行政行为合法性，提交了以下证据：
1.原告的营业执照、组织机构代码证，原告与于广途签订的租赁协议以及路文秀、于广途的身份证复印件各一份，拟证明被处罚人具有合法的主体身份，并证明路文秀和于广途目前分别是焱灿养猪场的投资人和承租人；
2.滨政发〔2017〕28号《责令关闭决定书》及送达回证，拟证明被告实施行政处罚的行为、查明的事实、证据、法律依据以及向原告送达的相关事实；
3.2013年11月26日，滨海环保局作出的滨环罚字［2013］80号《行政处罚决定书》、送达回执，盐城市饮用水源保护区环境监察支队于2013年10月9日制作的《现场监察记录》，拟证明原告未经批准，擅自于2013年6月份建设规模化生猪养殖项目、同年10月份投入养殖，环保部门曾责令改正并办理环评手续、责令其停止建设并处以罚款，原告对其违法行为自始就是明知的；
4.2016年11月20日，执法人员于调查路文秀的询问笔录，拟证明原告实施违建项目的时间、投资规模以及没有办理环评手续的事实；
5.2016年11月20日，执法人员于制作的现场检查（勘查）笔录及现场平面图，拟证明养猪场的具体位置，最东侧猪舍距离通榆河为500米，最西侧猪舍距离通榆河只有181米；
6.江苏省农业委员会、江苏省环境保护厅公告一份，拟证明畜禽养殖场的规模标准，规模化生猪养殖场为：生猪存栏200头以上。
上述证据3～6拟证明原告实施环境违法行为的事实。
7.滨海环保局案件调查终结报告、行政处罚审批表，拟证明本案实施行政处罚的案件来源；
8.滨罚告字〔2017〕1号《行政处罚事先告知书》及送达回证，原告的《申辩书》，拟证明被告在作出行政处罚前已依法向原告履行了告知，原告已充分行使了陈述权和申辩权利。
上述证据7～8拟证明被告实施行政处罚的程序合法。
被告滨海县政府提交的依据为：《通榆河污染防治条例》第四条、第七条、第四十条。
经庭审质证，原告对被告所举证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，但认为不具有合法性；对证据3～6的真实性、合法性无异议，但对关联性不予认可，认为滨海环保局收集、调查的证据不能作为被告行政处罚的事实依据；对证据7、8的真实性无异议，但认为滨海环保局内部的手续（证据8）不具有关联性，且被告并未采纳原告的申辩意见，故对证据7、8证明目的不予认可。
被告对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2～8的真实性无异议，但认为这组证据不能代替涉案项目的批建、环评手续，不能证明项目建设的合法性；对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证明内容是当事人自己的陈述，无相关书证的证明，且不能证明以前是否存在猪场，不具有证明效力。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，即滨政发〔2017〕28号《责令关闭决定书》，该证据的真实性、合法性、关联性本院予以采信；证据2～8能够证明原告承租涉案土地开办养猪场经过滨海发改委备案，并达到动物防疫条件合格等现状，与本案具有一定关联，且原告对其真实性无异议，本院亦予采信；证据9无证人到庭接受质证，亦无其他证据佐证，且与原告经营者路文秀在接受调查时的陈述相矛盾，本院不予采信。
被告提交的证据1～8，能够证明原告的主体身份及其投资人和承租人，原告建设养猪场的地点、过程、规模、现状，原告曾被环保部门责令停止建设并处以罚款后仍未停止建设等事实，以及被诉行政行为作出的过程、依据、结果等情况，与本案有关联性，且原告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，2012年11月12日，原告焱灿养猪场分别与三元村委会、通榆镇政府签订《协议书》《补充协议书》约定，原告承租三元村境内204国道复堆沟东侧约50亩土地新建生态养猪场，租期为20年。协议签订后，原告在未办理建设项目环境影响评价审批的情况下，于2013年6月起在承租地块开工建设规模化生态养猪场。同年6月3日、8月13日，盐城市饮用水源保护区环境监察支队、滨海环保局分别对原告作出环境违法行为限期改正通知书，要求其立即停止该项目建设，并限期改正违法行为。嗣后，原告并未停止生态养猪场项目建设。至同年10月9日，原告完成22栋猪舍的主体建设，并于当月投入生猪养殖。同年11月26日，滨海环保局对原告作出滨环罚字［2013］80号行政处罚决定：责令原告立即停止建设，处以罚款5万元。后原告仍继续进行生态养猪场的建设和养殖，且至今未办理环境影响评价报批手续。
2016年11月20日，滨海环保局经现场调查、勘测，原告焱灿养猪场实际占地面积约60亩，最西侧猪舍与通榆河直线距离181米，最东侧猪舍与通榆河直线距离500米；养猪场共建有22栋猪舍（每栋占地面积625平方米）；存栏母猪300头、公猪5头、小猪100头。
2017年3月1日，被告滨海县政府向原告焱灿养猪场送达了《行政处罚事先告知书》，告知拟对原告作出行政处罚的事实、理由、依据以及原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于同年3月7日向被告提交了《申辩书》，未要求听证。同年3月31日，被告经复核，对原告申辩的意见未予采纳，并作出滨政发〔2017〕28号责令关闭决定，责令原告焱灿养猪场立即关闭。当日，被告将滨政发〔2017〕28号《责令关闭决定书》向原告送达。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，《通榆河污染防治条例》第三十七条第一款第五项规定，通榆××××保护区内禁止新建规模化畜禽养殖场；第四十条第一款规定，通榆××××保护区内已经设置的各类排污口和工业固体废物集中储存、利用、处置设施或者场所以及城市生活垃圾填埋场、规模化畜禽养殖场，有关县级以上地方人民政府应当责令限期拆除、关闭或者搬迁。据此，《通榆河污染防治条例》实施后，只要是通榆××××保护区范围内的规模化畜禽养殖场，县级以上地方人民政府就应当责令限期拆除、关闭或者搬迁，不以已造成通榆河水污染的后果为条件；在通榆××××保护区内新建规模化畜禽养殖场，属于违反地方性法规行为，滨海县政府具有对辖区内此类违法行为作出相应行政处罚的法定职权。
《通榆河污染防治条例》第七条第一款规定，省环境保护行政主管部门、沿线地区县级以上环境保护行政主管部门对本行政区域内通榆河水污染防治工作实施统一监督管理。据此，滨海环保局对涉案地域的通榆河水污染防治工作具有监督管理的法定职责，其作为政府的职能部门，对案件事实进行调查、收集的证据，经审查确认后可以作为滨海县政府认定违法事实和实施行政处罚的有效证据。
《通榆河污染防治条例》第四条规定，通榆河及其两侧各一公里、主要供水河道及其两侧各一公里区域为通榆××××保护区。原告焱灿养猪场最西侧猪舍与通榆河直线距离181米，最东侧猪舍与通榆河直线距离500米，所在地块位于通榆××××保护区范围内；其生猪存栏数达到200头以上，符合规模化畜禽养殖场的标准。故原告显然属于滨海县政府应当责令限期拆除、关闭或者搬迁的对象范围。又因原告于2013年6月起开工建设养猪场的行为，发生在《通榆河污染防治条例》实施之后，属于“新建”的违法行为；其在被环保部门责令停止建设并处以罚款后，并未停止违法行为的实施。在此情况下，被告对原告作出责令关闭的行政处罚，并无不当。
关于被告作出涉案行政处罚的程序问题。如前所述，滨海环保局依职权对涉案事实进行调查、收集的证据，经审查确认后可以作为滨海县政府认定违法事实和实施行政处罚的有效证据。被告根据查明的原告环境违法的事实，依法在作出涉案行政处罚前向原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知拟对原告作出行政处罚的事实、理由、依据以及原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告向被告提交了《申辩书》，未要求听证。被告经复核，对原告申辩的意见未予采纳。在此情况下，被告滨海县政府作出滨政发〔2017〕28号责令关闭决定，并于当日将《责令关闭决定书》向原告送达，其程序并无不当。被告主张原告应对其给予安置、补偿后才能责令关闭，于法无据，本院不予支持。
综上，被告作出滨政发〔2017〕28号责令关闭决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销该行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，其诉讼请求不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第六十九条，《江苏省通榆河水污染防治条例》第四条、第七条第一款、第三十七条第一款第五项、第四十条第一款规定，判决如下：
驳回原告滨海县焱灿生态养猪场的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告滨海县焱灿生态养猪场负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 马生安
审 判 员 时 云
人民陪审员 郭 霞
二〇一七年十一月十日
书 记 员 栾雪薇
附录法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
人民法院审理行政案件，参照规章。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《江苏省通榆河水污染防治条例》
第四条通榆河实行分级保护，划分为三级保护区。通榆河及其两侧各一公里、主要供水河道及其两侧各一公里区域为通榆河一级保护区；新沂河南偏泓、盐河和斗龙港、新洋港、黄沙港、射阳河、车路河、沂南小河、沭新河等与通榆河平交的主要河道上溯五公里以及沿岸两侧各一公里区域为通榆河二级保护区；其他与通榆河平交的河道上溯五公里以及沿岸两侧各一公里区域为通榆河三级保护区。
第七条省环境保护行政主管部门、沿线地区县级以上环境保护行政主管部门对本行政区域内通榆河水污染防治工作实施统一监督管理。
省人民政府、沿线地区县级以上乙方人民政府的水利、发展和改革、经济和信息化、财政、交通运输、卫生、规划、建设、城市关系、农业、海洋与渔业、国土资源等行政主管部门依照各自职责，做好有关通榆河水污染防治的监督和管理工作。
第三十七条通榆河一级保护区内禁止下列行为：
（一）新建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的项目；
（二）新设排污口；
（三）建设工业固体废物集中贮存、利用、处置设施或者场所以及城市生活垃圾填埋场；
（四）使用剧毒、高残留农药；
（五）新建规模化畜禽养殖场；
（六）在河堤迎水坡种植农作物；
（七）在河道内从事网箱、网围渔业养殖，设立鱼罾、鱼簖等各类定制渔具。
第四十条通榆河一级保护区内已经设置的各类排污口和工业固体废物集中贮存、利用、处置设施或者场所以及城市生活垃圾填埋场、规模化畜禽养殖场，有关县级以上地方人民政府应当责令限期拆除、关闭或者搬迁。
对在通榆河一、二级保护区内已经设置的不符合内河港口总体规划或者未取得合法手续的港口、码头，沿线地区县级以上地方人民政府应当责令限期拆除、关闭或者搬迁。