湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00733号
原告臧桂芝。
被告武汉市青山区人民政府，住所地武汉市青山区临江大道811-2号。
法定代表人何建新，该区区长。
委托代理人刘松，该区政府工作人员。
委托代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。
原告臧桂芝因诉被告武汉市青山区人民政府（以下简称区政府）强制拆除房屋，于2015年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日受理后，依法组成合议庭。同年6月19日本院向被告区政府送达起诉状副本及应诉通知书，同年11月26日，公开开庭审理了本案。原告臧桂芝，被告区政府的委托代理人刘松、陈晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告臧桂芝诉称：被告区政府超出批复范围进行征收，其征收决定本身违法。且在未进行补偿情况下，违法强拆了我们的房屋，请求确认区政府房屋强拆行为违法。
原告向法院提交如下证据：1、2015年3月12日青山区政府回应原文。2、青政（2013）45号文《房屋征收决定书》（以下简称45号征收决定）。3、委托协议书。4、关于44街坊地块基础设施论证报告。5、青山区人大14届2次会议文件。6、青发改（2013）10号文。7、青发改（2013）36号文。8、武政办（2013）88号文。9、武汉长江日报催告书。10、公安机关的回复包括市、区派出所。11、分户臧桂芝证据、说明。12、青山区“三旧”改造44街坊项目房屋补偿方案。13、法律文件《中华人民共和国循环经济促进法》。14、法律文件《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）国务院590文件。15、2015年6月3日武汉市公安局青山区分局（钢城分局）回应原文。16、2010-2020年武汉市城市总体规划。17、政府信息公开申请表、注销（异议）申请。18、青山区红卫路44街坊翠园社区原貌及打拆。19、2015年7月2日申请征收评估鉴定收条。另，原告在起诉时提交了其房屋两证。
原告当庭向本院提交以下证据：20、骆文才身份证复印件。21、骆文才接受案回执单。22、骆文才不予调查处理告知书。23、44街坊房屋征收项目部给公安机关回复。24、行政答辩状。25、骆文才行政诉讼材料目录。26、45号征收决定。27、青山区红卫路街办事处委托合同。28、武汉市青山区房地产总公司协议书。29、营业执照。30、青山区拆迁红线图。31、长江日报2015年4月25日、7月23日报纸。32、适用法律条文。
被告区政府辩称：被诉行为是征收部门所委托的实施单位委托的拆迁公司所为，不是被告行为。原告因拆迁公司拆除其房屋的后果应由征收部门或拆迁公司承担。因此，被告不是本案适格被告。若行为后果由拆迁公司承担，则属民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。
被告向本院提交以下证据：1、房屋征收决定（青政（2013）45号）。2、上述征收决定及进行公告的照片。被告向本院提交以下依据：《条例》第4、5条，《武汉市国有土地上房屋征收及补偿实施办法》第5、6条。
原告对被告提交的证据发表质证意见：对证据1真实性认可，对合法性、有效性有异议，房屋诉讼还在进行中。对证据2真实性认可，对合法性、有效性不认可。
被告对原告提交的证据发表质证意见：证据1-10真实性没有异议，但与本案没有关联性。不能由此证明原告房屋是被告拆除的。证据11中对房屋原貌以及强拆照片真实性有异议，其他真实性没有异议，但与本案没有关联性，不能由此证明原告房屋是被告拆除的。证据12-17真实性无异议，但与本案没有关联性。证据18是对社区原貌和强拆的照片，对真实性有异议，与本案没有关联性，不能达到证明目的。证据19真实性无异议，但与本案没有关联性。
被告对原告当庭提交的证据发表质证意见：证据20-25，都是骆文才行政诉讼资料，对关联性有异议，骆文才不是本案当事人，真实性无法判断，请法院调查核实。证据26真实性没有异议，属实。证据27，委托合同不完整，证据27、28真实性目前无法判断，这两个合同内容与我们陈述基本一致。对证据29真实性无法判断。证据30红线图是属实的，但不是拆迁是征收。证据31只看到第一款土地使用权公告，第二款没有材料。如果是真实的，是在房屋拆除之后做出的，与本案没有关联性。证据32是条款，不属于证据，不发表意见。
本院对上述证据做如下认证：对原告提供的其房屋两证以及45号征收决定具有真实性、合法性及关联性，本院予以确认。原告提供的其他证据涉及房屋征收决定是否合法和骆某案中证据以及其他证据均与本案无关联性，本院不予采信，被告所提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
根据以上有效证据及当事人在庭审中的陈述。本院经审理查明认定以下事实：2013年9月6日被告区政府作出45号征收决定，决定征收青山区44街坊即东至建设三路、南至旅大街、西至建设二路、北至规划路的房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为区政府，征收部门为区政府房屋征收管理办公室，征收实施单位为区政府红卫路街办事处。原告坐落于青山区44街坊60门房屋在45号征收决定所确定的征收范围内。2015年1至2月期间征收实施单位委托的公司将原告房屋拆除。同年6月12日，被告针对原告作出征收补偿决定，并于同年6月25日在报纸上公告送达。
本院认为，要解决本案被诉的拆除房屋行为是否合法，必须要厘清以下问题：一、被诉行为是否为被告区政府所为，或法律后果是否应由被告区政府承担。二、被诉的拆除行为是否合法。
一、被诉拆除房屋行为的后果应由被告区政府承担。根据《条例》第四、五、八、十二、十三、十七、二十八条等规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收主体做出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。《条例》明确各自权限的同时，对征收过程中，三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定做出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《条例》规定所进行的征收中，往往会出现《条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。
从《条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。
本案所涉及的被诉拆除房屋的行为，是在征收主体未按《条例》所规定的程序申请法院实施强制搬迁情况下，征收部门委托征收实施单位实施的强制拆除房屋的行为，从《条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由区政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，区政府是本案的适格被告。被告区政府认为强制拆除房屋的法律后果应由征收部门或其所委托的实施单位来承担，征收部门或其所委托的实施单位是适格被告或属民事纠纷的观点不能成立，本院不予支持。
二、被诉的拆除房屋行为违法。根据《条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，被告区政府在作出房屋征收决定后，未就补偿与原告达成协议，也未针对原告作出征收补偿决定的情况下，由征收实施单位委托的公司强制拆除涉案房屋，该强拆行为显然违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告青山区人民政府于2015年1至2月期间拆除原告臧桂芝坐落于青山区44街坊60门房屋的行为违法。
本案案件受理费人民币50元，由被告青山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 李莉荣
审判员 罗 浩
审判员 沈 红
二〇一五年十二月十四日
书记员 杜春艳