山东省济宁高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济高新区行初字第123号
原告王玉兰，女，1921年3月1日出生，汉族，农民。
委托代理人陈祥枢，山东文思达律师事务所律师。代理权限：特别授权。
委托代理人王涛，山东文思达律师事务所实习律师。代理权限：特别授权。
被告济宁市市中区人民政府。
法定代表人李新斗，区长。
委托代理人刘昆，男，1975年4月23日出生，汉族，济宁市国土资源局市中区分局法规科科长。代理权限：一般授权。
委托代理人廉俊武，男，1969年7月5日出生，汉族，济宁市国土资源局市中区分局地籍科科长。代理权限：一般授权。
第三人高为吉，男，1950年3月1日出生，汉族。
委托代理人刘洪霞，山东明廉律师事务所律师。代理权限：特别授权。
原告王玉兰诉被告济宁市市中区人民政府、第三人高为吉土地使用权行政登记一案，原告王玉兰于2013年7月12日向本院起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2013年8月21日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈祥枢、王涛，被告委托代理人刘昆、廉俊武、第三人高为吉及委托代理人刘洪霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1990年1月20日，济宁市市中区土地管理局为高继尧颁发了中集建（90）字第080207090104号《集体土地建设用地使用证》。该集体土地使用证载明：土地使用人“高继尧”、地址“市中区东五里营一村”、用途“住宅”、用地面积“202.50（平方米）”。1995年7月11日，济宁市市中区土地管理局依济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的：“土管局：兹有我居委居民高继尧同志，前往你局办理土地证更名为其长子高为吉同志为土地使用者。”的证明将高继尧名下的《集体土地使用权证》建设用地作了变更登记，为第三人高为吉颁发了中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用证。土地使用人由“高继尧”变更为“高为吉”，其他登记事项与中集建（90）字第080207090104号土地使用证一致。
原告王玉兰诉称，原告与高继尧系夫妻关系，1990年1月20日取得了中集建（90）字第080207090104号集体土地建设用地使用权证。2000年2月23日，高继尧去世，原告一直居住在自己的房屋里。2012年9月，居住土地被政府征用，房屋被拆除。由于原告年岁已高，暂住在女儿高伟东家中，等待政府安置补偿的通知。2013年6月初，原告得知其夫名下的土地使用权证于1995年7月11日在夫妻双方不知情的情况下，被被告变更在了第三人高为吉名下。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益。为此提起行政诉讼。请求确认被告变更土地使用证的行政行为违法并给予撤销。
原告王玉兰提供了2012年9月10日高为吉与房屋拆迁安置部门签订的《房屋征收补偿安置协议书》和高为吉与所在街道办事处、村委会签订的《房产分割相关问题的承诺》。拟在证明原告是在2013年6月看到上述证据后才知道土地变更事宜。
被告济宁市市中区人民政府辩称，首先，本案已超过起诉期限。涉案土地是在1995年7月由高继尧提出变更登记申请并提交所在居委会信函，经市中区人民政府依法变更登记的。原告与高继尧系夫妻关系，原告应当知道土地变更事宜，如果说原告不知情，如何在变更登记时提供了应由其保管的土地证原件，并且自长达十八年的时间里不知道土地证的去向。因此原告对土地变更情况是完全知情的。现原告起诉已超过行政诉讼法规定的三个月的起诉期限。其次，济宁市市中区人民政府不是本案适格被告。本案争议土地证书已于1999年通过年检，换发了由济宁市人民政府颁发的新版土地证书。根据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。因此济宁市市中区人民政府作为被告不适格。第三，市中区人民政府依高继尧提供的其居民委员会出具的变更土地使用者信函为高继尧、高为吉办理土地变更登记手续，事实清楚，程序合法。
被告济宁市市中区人民政府提供了以下证据：1、1989年3月20日高继尧《土地登记申请书》；2、1989年3月6日《界址调查表》、《地籍调查表》；3、1989年7月1日《济宁市市中区观音阁乡五里营村委统一规划住宅用地证明》；4、1989年9月20日《济宁市城镇土地申报登记验收单》；5、1990年1月20日中集建（90）字第080207090104号《集体土地建设用地使用证》，载明：土地使用人“高继尧”、地址“市中区东五里营一村”、用途“住宅”、用地面积“202.50平方米”；6、1995年7月10日济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的信函，内容为：兹有我居委居民高继尧同志，前往你局（土管局）办理土地证更名为其长子高为吉同志为土地使用者；7、1995年7月11日中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用证；8、济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会1999年7月29日出具的证明；9、高为吉的身份证复印件。上述证据拟在证明高继尧于1990年9月依法取得中集建（90）字第080207090104号《集体土地建设用地使用证》；1995年7月被告依高继尧提供的其所在居委会信函依法将上述土地使用证的使用人变更为高为吉；济宁市人民政府于1999年依济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的证明和高为吉的身份证复印件进行了年检和换证。
第三人高为吉述称，本案诉讼不是原告的真实意思表示；被告变更土地登记的行政行为符合法定程序；本案诉讼已超过起诉期限。
第三人高为吉提供了高某甲、高某乙、高某丙等人出具的证明，拟在证明原告王玉兰并无起诉儿子高为吉之意。
在庭审质证中，对被告提供的证据原告提出如下质证意见：证据1-4是被告为高继尧办理土地初始登记时的材料，与本案无关联；对证据5-6的真实性无异议，但认为介绍信不是土地变更所需的依据和材料；证据8的形成在1999年，与本案无关联。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据确认如下：被告提供的1-9证据，其真实性原告和第三人均未提出异议，对1-8证据的真实性予以确认；1-4证据是被告为高继尧办理初始土地登记的材料和证据，与土地变更无关联，不能作为被告变更土地登记的证据使用；证据5-7是土地变更前后的两份土地使用权证书和信函，是引起本案诉讼的三份有效证据；证据8作为土地年检换证的依据，亦与土地变更行为无关联，对土地变更事宜不具证明力。对原告提供的2012年9月10日高为吉与房屋拆迁安置部门签订的《房屋征收补偿安置协议书》和高为吉与所在街道办事处、村委会签订的《房产分割相关问题的承诺》。证明原告在2012年9月10日应当知道房屋拆迁是高为吉时而知晓土地变更事宜。对第三人提供的证人高某甲、高某乙、高某丙等人的证明，因不符合证据形式要件，对其证明力本院不予采信。
根据上述采信的证据，本院确认查明的事实：原告王玉兰与高继尧系夫妻关系，第三人高为吉为其长子。三人均系原济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会村民。1990年1月20日，济宁市市中区土地管理局依高继尧提供的《土地登记申请书》、《界址调查表》、《地籍调查表》、《济宁市市中区观音阁乡五里营村委统一规划住宅用地证明》、《济宁市城镇土地申报登记验收单》为高继尧颁发了中集建（90）字第080207090104号《集体土地建设用地使用证》。该集体土地使用证载明：土地使用人“高继尧”、地址“市中区东五里营一村”、用途“住宅”、用地面积“202.50（平方米）”。1995年7月11日，济宁市市中区土地管理局依济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的：“土管局：兹有我居委居民高继尧同志，前往你局办理土地证更名为其长子高为吉同志为土地使用者。”的证明为第三人高为吉办理了中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用权变更登记。土地使用人由“高继尧”变更为“高为吉”，其他登记事项与中集建（90）字第080207090104号土地使用证一致。2000年2月，高继尧去世。2012年9月，原告王玉兰所居住的片区土地被政府征收，房屋被拆迁。在安置补偿中得知补偿对象为高为吉，继而知道丈夫高继尧的土地使用权证书被变更为高为吉。遂形成本案诉讼。
本院认为，本案争议的土地登记变更行为发生在1995年7月，确认被告变更土地使用权的行政行为是否合法，应适用当时的相关土地变更登记的法律、法规。1989年11月18日颁布的《土地登记规则》第三十七条规定：“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册作相应的更改”。1991年4月8日的国家土地管理局《关于对贯彻﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥几个问题的答复》规定：“土地管理部门在办理变更登记手续前，应当对当事人的变更登记申请进行审查”。依照上述法律、法规，土地管理部门在变更土地登记时，应对土地使用者、所有者的申请经过调查、核实后报人民政府批准方可实施变更登记。换言之，变更土地登记，土地使用者、所有者应提出申请，人民政府应有批准文书。具体到本案，高继尧、高为吉作为土地变更登记前后的土地使用者、所在居民委员会作为土地所有者应提出土地变更登记申请，济宁市市中区人民政府应有批准土地变更登记的文书。作为土地管理部门的济宁市市中区土地管理局对作为高继尧配偶的王玉兰是否同意变更亦应进行审查。被告仅依据济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的信函为第三人高为吉办理土地变更登记，属主要证据不足，应依法确认该具体行政行为违法。原告要求确认被告变更土地登记的具体行政行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据。涉案土地现已被政府依法征用，地上房屋已被拆迁，本案争议的中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用权证书失去效力，已不具可撤销内容，原告要求撤销上述证书无实际意义。原告王玉兰是一名没有文化的家庭妇女，1995年时已年逾七十，对记载家庭重要事项的证书无力保管进而对土地证书变更不知晓，亦在情理之中。原告王玉兰向本院提供2012年9月10日高为吉与房屋拆迁安置部门签订的《房屋征收补偿安置协议书》和高为吉与所在街道办事处、村委会签订的《房产分割相关问题的承诺》。证明王玉兰在2012年9月应当知道土地登记变更事宜，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算，但从知道或者应道知道具体行为内容之日起最长不得超过两年。从原告王玉兰在2012年9月应当知道土地登记变更至起诉之日并未超过两年。因此本案并未超过起诉期限。被告及第三人关于原告起诉已超过起诉期限的观点，证据不足，本院不予支持。本案所诉争的标的为被告颁发的中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用证，而非济宁市人民政府核发后的集体土地建设使用证，因此，济宁市市中区人民政府是本案适格的被告，济宁市市中区人民政府关于其不是本案适格被告济宁市人民政府应为本案被告的观点，无事实依据，本院不予采纳。原告王玉兰虽未参加诉讼，但其提交了合法的委托代理手续，其委托代理人参加诉讼符合法律规定，第三人无证据证实本案诉讼非王玉兰真实意思表示，故对第三人的此项辩解意见不予支持。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告济宁市市中区人民政府为第三人高为吉颁发中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用证的具体行政行为违法。
案件受理费50元由被告济宁市市中区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审判长 房崇炬
审判员 董云侠
审判员 魏金环
二〇一三年九月二十七日
书记员 王瑞力