浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第154号上诉人（原审原告）吴建中。委托代理人彭建丽。被上诉人（原审原告）嘉兴市人民政府。住所地：嘉兴市广场路*号。法定代表人肖培生。委托代理人杨建强、张凝。吴建中诉嘉兴市人民政府政府城建行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2015年3月25日作出（2015）浙嘉行初字第77号行政判决。吴建中不服，向本院提出上诉。本院于2015年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人吴建中及其委托代理人彭建丽、被上诉人的委托代理人杨建强、张凝到庭参加诉讼。嘉兴市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：原告吴建中系嘉兴市清华府邸10幢704室房屋业主，2011年6月23日办理房屋产权证。因原告认为该房屋存在质量问题，向嘉兴市建委经济开发区（国家商务区）建设分局（以下简称“经开区建设分局”）投诉。该局于2014年9月5日作出《关于赞成清华府邸10号楼704室开间尺寸问题说明》，内容载明：随着《建设工程质量管理条例》和建筑工程竣工验收备案制的实施，质量监督机构不再直接参加工程质量的竣工验收；赞成清华府邸分户验收由建设单位、施工单位、监理单位、物业公司四方单位参加，对每幢每户实地检测并记录，在之后的竣工验收时由建设单位组织设计单位、勘察单位、施工单位、监理单位五方单位组成验收小组进行验收，通过抽样复查，质监机构负责监督五方单位的验收程序；根据彭女士（原告之妻）的反映，我局出面多次协调，要求建设单位抓紧整改，但由于双方对问题的认知和整改方案达不成一致而未能实施等内容。原告认为该“说明”是2014年10月29日送达给其的，并提供了10月23日前尚未送达的录音资料。同年11月3日原告又向经开区建设分局提交了“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的书面申请，认为分户验收不合格不能进行住宅工程整体验收，该幢楼的竣工验收合格证违反国家法律，工程竣工验收无效，应当撤销。该局于2014年11月17日作出《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》。内容载明：分户验收主要是对每户住宅的观感质量和使用功能等进行检查，非强制性条文；针对此事，我局已组织多次协调处理，要求建设单位整改；下一步我局将组织双方进一步协调，并督促建设单位抓紧整改落实等内容。此后，原告就房屋质量问题向市信访局信访，经开区建设分局收到该局转来的信访材料后，于2014年12月29日向彭建丽、吴建中作出《信访事项不再受理告知单》，认为上述的“说明”与“回复”已对信访事项作出答复，故不再受理。2014年12月18日，原告吴建中向被告嘉兴市人民政府申请对经开区建设分局作出《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》行为进行行政复议，并按住建部的相关法律法规规定予以明确答复。申请书列明要求被告答复的，包括分户验收记录是否合格、竣工验收备案程序是否合法、撤销清华府邸10幢竣工验收合格证等七个问题。2014年12月24日，被告作出了嘉政复字[2014]63号《行政复议不予受理决定》（内容如前），对原告复议申请不予受理。原告不服该决定，提起诉讼。原审法院认为，2000年1月30日实施的《建设工程质量管理条例》（国务院令[第279号]）第三条、第四条规定“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责”；“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”；第十六条第一款规定“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”；第四十九条规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收”。2003年2月27日国务院（国发[2003]5号）《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》撤销了“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”的审批权，改为告知性备案。据此，我国从原先由建设行政主管部门对工程质量组织相关部门进行综合验收，改为由建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位验收，环保等部门分项确认，移交建设行政主管部门备案方式。建设等五单位依法对建设工程质量负责。由于建设行政主管部门不再组织和参与验收，原告在复议中质疑验收过程存在的问题不属于建设行政主管部门的职责范围，同时建设行政主管部门备案属于告知性备案，不具有对建设工程竣工验收行政核准权，原告在复议请求要求撤销的验收合格证实际并不存在。本案中，原告因房屋质量问题向经开区建设分局投诉，该局据此多次进行协调，并要求建设单位整改落实，是依法在履行法律法规规定的监管职责；其作出的《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》是对原告投诉的回复，并非是对当事人权利义务产生影响的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”，故原告申请的事项不属于行政复议法调整的范围，被告对此作出不予受理的决定正确。本案中，被告以原告申请复议超过时效不予受理，理由错误。不仅引起了原告对是否超过时效基础事实的异议，而且对行为本身是否可以申请复议性质判断不当，应当予以纠正。被告作出不予受理决定正确，同时原告要求被告在复议程序中撤销经开区建设分局签发的清华府邸10幢竣工验收合格证也非被告法定职责，据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吴建中要求撤销被告嘉兴市人民政府作出的嘉政复字[2014]63号《行政复议不予受理决定书》，并要求其在重新复议中撤销经开区建设分局签发的清华府邸10幢竣工验收合格证的诉讼请求。吴建中上诉称：上诉人所购涉案房屋在分户验收中发现室内净高和净开间等均不符合国家标准。但房屋却通过了经开区建设分局的竣工验收备案登记，该竣工验收备案行为显属错误，应予以撤销。上诉人就此多次向经开区建设分局反应，其一直拒绝撤销。所以上诉人向被上诉人嘉兴市人民政府提起行政复议，但嘉兴市人民政府却以超过复议时效等为由，作出不予受理决定书。上诉人认为，嘉兴市人民政府不予受理决定的理由不能成立。一审法院驳回上诉人的诉讼请求，存在事实认定和法律适用问题。第一，一审法院认为上诉人的证据5、6、7跟案件无关，不作为定案依据，属于事实认定错误，该相关证据证明了建设局在房屋竣工验收的监督过程中并没有合法监督。第二，一审法院认定建设行政主管部门不参与竣工验收，验收过程中存在问题与主管部门无关、上诉人在复议中质疑验收过程存在问题不属于建设主管部门的职责范围，该认定显然与事实不符，与法律法规不符。首先，建设部门作为监督机构，不仅参与验收，也承担对工程质量的监督责任。无论存案记录，还是法律法规，都明确指出工程质量竣工验收不仅是建设主管部门的职责，更是建设主管部门的工作重点，特别是建设主管部门的监督机构对工程质量的竣工验收监督更是重中之重。第三，一审法院认为建设行政主管部门备案属于告知性备案，不具有对建设工程竣工验收行政核准权，不存在上诉人所要求撤销的验收合格证。上诉人认为该认定错误，告知性备案不等于可以违法备案，国家也从未将备案机关从工程质量管理中剔除，分户验收资料作为备案的必备文件，备案机关对其真实性虽然不需要核准，但对其合法性和完整性是必须审查的，这是备案机关的法定职责。同时，法律规定，对违法办理、采用虚假证明文件办理竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。这也证明“竣工验收备案登记合格证（质量合格文件）”存在。第四，一审法院认定经开区建设分局的回复没有对当事人的权利义务产生影响，而撤销相关竣工验收合格证也非政府的法定职责，上诉人复议理由不存在。该认定错误，上诉人要求撤销相关“竣工验收登记合格证”实质是要求经开区建设分局撤销其验收备案登记这一行为。但经开区建设分局以行政不作为的方式，对抗上诉人对其行政行为的要求，对上诉人的人身财产权利产生影响。经开区建设分局无论是作为监督机构还是备案机构，都对涉案房屋的竣工验收和备案登记负有法定职责与义务。由于他们错误的行政行为，违法通过了竣工验收备案登记，使涉案房屋所在的清华府邸10幢这一不合格工程被当作合格交付使用，从而严重侵犯了上诉人的合法权益。所以上诉人要求撤销相关的“竣工验收合格证”的请求，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。请求二审法院撤销一审判决，并判决嘉兴市人民政府履行行政复议职责。另要求嘉兴市人民政府或建设主管部门提供清华府邸10幢分户验收监督记录、抽查记录、竣工验收监督报告、监督结论、备案意见等相关证据。嘉兴市人民政府答辩称：一、上诉人的行政复议申请不应受理。2014年12月18日，上诉人吴建中不服嘉兴市城乡规划建设管理委员会作出的《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》，向答辩人申请复议，要求确认该行为违法。答辩人收到复议申请后，经审查，认为经开区建设分局已于2014年9月5日向上诉人的同一投诉事项作出过回复。2014年11月17日对上诉人作出的《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》，实际上是对上诉人同一投诉问题的再次回复，该回复没有改变原有行政法律关系，也没有形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务没有产生新的影响。故上诉人于2014年12月18日向本机关就相同事项投诉作出的回复申请复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日法定时效。答辩人遂于2014年12月24日根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，在5个工作日内作出不予受理决定，并送达上诉人。上诉人不服，诉至嘉兴市中级人民法院。法院经审理认为，经开区建设分局作出的《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》是对上诉人投诉的回复，并未对当事人权利义务产生新影响，答辩人对此作出不予受理决定正确。二、上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。因本案上诉人在行政复议申请材料中载明经开区建设分局于2014年9月5日就其投诉问题进行过回复，且未提供相关的录音资料，而经开区建设分局对上诉人作出的《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》，没有改变原有行政法律关系，也没有形成新的行政法律关系，对当事人的权利义务没有产生新的影响。故上诉人将2014年12月18日向答辩人就相同事项投诉作出的回复申请复议，答辩人不予受理。而上诉人要求答辩人在复议程序中撤销经开区建设分局签发的清华府邸10幢竣工验收合格证也非答辩人的职责。综上所述，答辩人作出不予受理决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，上诉人的上诉请求依法不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。庭审中双方当事人围绕着嘉兴市人民政府所作的嘉政复字[2014]第63号行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人吴建中不服被上诉人嘉兴市人民政府所作行政复议不予受理决定而引发的诉讼。本案中，上诉人因房屋质量问题多次向经开区建设分局进行投诉，2014年9月5日，经开区建设分局向上诉人作出《关于赞成清华府邸10号楼704室开间尺寸问题说明》，后上诉人不满该说明，于同年11月3日再向经开区建设分局提出投诉，经开区建设分局于2014年11月17日作出《关于“要求经开区建设分局依法撤销清华府邸10幢竣工验收合格证”的回复》。该回复主要涉及上诉人房屋分户验收情况以及经开区建设分局就有关争议事项所作协调督促工作等内容，与经开区建设分局之前所作说明的内容基本一致。对上诉人的权利义务不产生实际影响，故被上诉据此作出不予受理决定并无不当，但其认定上诉人超过复议申请期限存在不当，对此一审法院已予指正。关于经开区建设分局对案涉房屋所作备案登记等行为是否合法，不属于本案审查范围，一审判决对此作出认定显属不当，本院予以指正。上诉人提出“经开区建设分局未履行好房屋验收的监督职责，违法备案从而影响上诉人权利义务”等上诉理由，不能成立，本院不予采纳。综上，一审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴建中负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  万成兆二〇一五年六月二十五日书 记 员  韦若莎