湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）衡中法行再终字第2号
上诉人（原审原告）：衡阳市蒸湘供销合作社，住所地：衡阳市船山西路3号。
法定代表人：郭湘生，该社主任。
委托代理人：汤该生，男，系衡阳市蒸湘供销合作社副主任。
被上诉人（原审被告）：衡南县房产管理局，住所地：湖南省衡南县云集镇公园南路。
法定代表人：周小珠，该局局长。
委托代理人：秦亮，男，系衡南县房产管理局干部。
委托代理人：胡朝阳，湖南溥天律师事务所律师。
原审第三人：刘卫华，女。
原审第三人：罗建凤，女。
刘卫华、罗建凤的共同委托代理人：刘思辉，男，系刘卫华、罗建凤的亲属。
原审第三人：衡阳市蒸湘区农村信用合作联社，住所地：衡阳市衡邵路**号。
法定代表人：邬小平，该联社理事长。
委托代理人：罗文正，湖南唯楚律师事务所律师。
上诉人衡阳市蒸湘供销合作社（以下简称蒸湘供销社）与被上诉人衡南县房产管理局（以下简称衡南房管局）、原审第三人刘卫华、罗建凤、衡阳市蒸湘区农村信用合作联社（以下简称蒸湘信用社）房屋行政登记纠纷一案，衡阳市蒸湘区人民法院于2011年8月2日作出（2011）衡蒸行初字第11号行政判决，衡南房管局不服，提起上诉。本院于2011年9月27日作出（2011）衡中法行终字第35号行政判决。发生法律效力后，衡南房管局仍不服，向湖南省人民检察院提出申诉，该院于2013年6月17日以湘检行抗（2012）14号抗诉书向湖南省高级人民法院提出抗诉。湖南省高级人民法院于2013年9月16日作出（2013）湘高法行再终字第12号行政裁定，撤销衡阳市中级人民法院（2011）衡中法行终字第35号行政判决和衡阳市蒸湘区人民法院（2011）衡蒸行初字第11号行政判决，案件发回衡阳市蒸湘区人民法院重审。衡阳市蒸湘区人民法院于2014年11月27日作出（2013）衡蒸行再重字第1号行政裁定，驳回衡阳市蒸湘供销合作社的起诉。蒸湘供销社不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人蒸湘供销社的委托代理人汤该生、被上诉人衡南房管局的委托代理人秦亮、胡朝阳、原审第三人刘卫华、罗建凤的共同委托代理人刘思辉、原审第三人蒸湘信用社的委托代理人李家武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人衡南县房产管理局于2009年7月8日为第三人刘卫华、罗建凤颁发了南房权证城区字第000203**号房屋所有权证。
2011年4月12日，一审原告蒸湘供销社起诉至衡阳市蒸湘区人民法院称，衡阳市船山路1号（现为船山西路3号）系原告前身衡阳市大元头供销合作社自有的商业用地。1991年1月1日原告与衡南县烟草专卖局签订合资建房协议，同年12月30日该协议经衡阳市人民政府批准，并下达（91）市政土用字第148号城乡建设征用土地批准书。1994年8月9日原告与衡南县烟草专卖局签订合建房屋协议书，协议约定，甲方（原告）2.81亩土地，除划拨给乙方（衡南县烟草专卖局）1.34亩外，还剩1.47亩，由于甲方资金困难，将1.47亩和已划拨出去的1.34亩土地全部交乙方筹建，总建筑面积在3000㎡左右，乙方赔偿甲方一层171.6㎡，二层198㎡，住宅380.4㎡，共计750㎡。同时乙方全权委托衡阳清泉房地产综合开发公司副总经理刘思辉代表该局全权处理与原告合资建房一事。合建房屋于1996年2月竣工，但在1995年7月被告违反相关规定，将应登记原告名下的船山西路3号东头一、二层房屋所有权登记在衡阳市东方龙实业有限公司名下。2009年7月8日被告又违反相关规定，将上述房产变更过户给刘卫华、罗建凤，并颁发南房权证城区字第000203**号房屋所有权证。被告在办理房屋产权证时，收到了原告与衡南县烟草专卖局的二份协议，但被告在既没有核实申办材料，又没有原告任何意思表示的情况下，将属于原告的房屋产权经多次办证最终将房屋产权办理给第三人刘卫华、罗建凤。同时，衡阳市船山西路3号东头一、二层房屋坐落在衡阳市蒸湘区，被告颁证行为属超越职权管理范围。故原告诉至法院，请求依法撤销被告2009年7月8日为第三人刘卫华、罗建凤颁发的南房权证城区字第000203**号房屋所有权证。
原审被告衡南房管局答辩称，原告诉称的与湖南省烟草公司衡南县烟草专卖局（现衡南县烟草公司）所签的合资建房协议，系原告与案外人相关的民事合同纠纷，与被告的行政登记行为无法律关系，该案应先经民事诉讼确权再进行行政案件的审理。其次，被告的行政登记行为是受衡阳市房地产管理局委托颁证，其行政登记行为的程序及内容合法、恰当，且原告起诉已明显超过起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
原审第三人刘卫华、罗建凤述称，衡阳市船山西路3号的房屋是由衡阳市东方龙实业发展有限公司投资兴建的，谁投资就应由谁受益。
原审第三人蒸湘信用社述称，2009年7月29日蒸湘信用社与刘卫华、罗建凤签订了借款合同和抵押合同。同时，在衡南房管局办理房屋他项权登记，贷款行为合法有效，应当受到法律的保护。
湖南省衡阳市蒸湘区人民法院重审查明：1991年1月1日原告前身衡阳市大元头供销社（2001年10月17日衡阳市供销合作联社衡供办字（2001）第98号文件将衡阳市大元头供销社更名为现本案原告衡阳市蒸湘供销合作社］与湖南省烟草公司衡南县公司（后更名为衡南县烟草专卖局）签订了一份协议书，约定：衡阳市大元头供销社将坐落在衡阳市船山西路3号的2.81亩空置地中的1.34亩交由湖南省烟草公司衡南县公司建综合大楼。同年12月31日衡阳市人民政府以（91）市政土用字第148号批准书，同意将1.34亩土地划拨给湖南省烟草公司衡南县公司使用。同日，该公司在衡阳市城市规划部门办理了规建（91）70号建设用地规划许可证及红线图。1994年8月9日衡阳市大元头供销社与湖南省衡南县烟草公司第二次签订了协议书，约定：由于衡阳市大元头供销社资金困难，将其名下的1.47亩和划拨出去的1.34亩土地全部交给衡南县烟草公司筹建，衡阳市大元头供销社分得一层171.6㎡，二层198㎡及住宅380.4㎡，共计750㎡的房屋。该协议签订后，房屋交由衡阳清泉房地产综合开发公司承建。在房屋开始建设前，衡阳清泉房地产综合开发公司1994年8月10日制定了一份“关于集资建房方案”，标明：1、本次集资建房拆迁湖南省衡南县烟草专卖局危房1980㎡，住宅864.5㎡。经协商，赔偿该局拆迁安置费68万元（不再赔偿房屋）；2、占用衡阳市大元头供销社土地1.47亩，经协商，赔偿住宅门面共750㎡。其中住宅380.4㎡，办公室198㎡，门面171.6㎡，不另记土地转让费。3、集资建房总面积为3600㎡，住宅24套2477㎡，一层门面515㎡，二楼办公室608㎡。4、住宅24套，职工集资18套，赔偿衡阳市大元头供销社6套。该房屋尚在建设当中，衡阳清泉房地产综合开发公司龙发工程建设指挥部与衡阳市东方龙实业发展有限公司于1994年12月19日签订了一份集资建房协议书，约定将所有建设的房屋出售给衡阳市东方龙实业发展有限公司。该协议签订后，衡阳市东方龙实业发展有限公司持该协议及其他相关资料，于1995年9月1日向衡南县房产管理局申请办理产权登记手续。衡南房管局根据衡阳市东方龙实业发展有限公司提供的资料，于同日将坐落在衡阳市船山路1号（现为衡阳市船山西路3号）一、二层共计410.9㎡的房屋产权办理在衡阳市东方龙实业发展有限公司的名下。1996年2月，新建的住房及门面建成竣工并交付使用。该诉争的一、二层共计410.9㎡的商业用房，便一直由衡阳市大元头供销社（现原告蒸湘供销社）使用、租赁及收益至今。
2009年7月1日，被告衡南房管局又为衡阳市东方龙实业发展有限公司将产权登记变更为全国统一的房屋权属证书，证号为南房权证城区字第000203**号。同年7月8日衡阳市东方龙实业发展有限公司与第三人刘卫华、罗建凤到衡南房管局办理产权变更登记手续，将原登记为衡阳市东方龙实业发展有限公司的，坐落在衡阳市船山路1号（现为船山西路3号）一、二层共计410.9㎡房屋变更登记在第三人刘卫华、罗建凤名下，房屋产权证号为南房权证城区字第000203**号。之后第三人刘卫华、罗建凤持该房屋产权证于2009年7月29日到蒸湘信用社贷款260万元。2010年10月，原告蒸湘供销社因企业改制才得知自己拥有的房屋已登记在第三人刘卫华、罗建凤名下，故诉至本院，请求依法撤销被告衡南房管局2009年7月8日为第三人刘卫华、罗建凤颁发的南房权证城区字第000203**号房屋产权证书。
湖南省人民检察院在2013年3月17日向湖南省高级人民法院提起抗诉，认为：1、本案原告蒸湘供销社仅对最后一次登记行为提起行政诉讼，本案依法不应受理；2、本案依法应通知参与合作建房的其他利害关系人参加诉讼而没有通知，系违反法律规定；3、本案属典型的民行交叉案件，应以民事纠纷的解决为前提，原告与案外人之间存在债权关系，应先通过民事诉讼确定案件诉争房屋的产权归属后，才能通过行政诉讼确认被告办证行为的法律性质，故本案应中止审理，待民事诉讼确权后再恢复行政案件的审理。
湖南省衡阳市蒸湘区人民法院重审认为，根据建设部房地产业司（1990）建房管字第13号《关于县坐落在市区房屋登记发证问题的请示》复函中的规定，县属行政、企事业单位坐落在市区地域范围内的房屋一律由所在市房地产登记发证机关登记发证。1998年11月25日衡阳市房地产管理局发布的衡市房权字（1998）第178号“委托颁发房屋权属证书的通知”中规定：考虑你县（衡南县）县城未搬迁的特殊原因，你县坐落在市区的党政机关和企事业单位的房屋权属证书，现委托你局颁发衡阳市统一的房屋权属证书，其注册号为43020。该文件授予被告衡南房管局在衡阳市区内对隶属衡南县的党政机关和企事业单位的房屋颁发房屋权属证书，授权办证行为生效日期是1998年11月25日。被告衡南房管局1995年9月1日为衡阳市东方龙房地产开发有限公司办理本案诉争房屋的初始房屋产权登记时，由于该公司系衡阳市工商管理局核准注册的坐落在衡阳市区的企业，非衡南县隶属企业，且办证房屋坐落在衡阳市区，该诉争房屋的初始房屋产权登记主体只能是衡阳市房产管理局。故被告衡南房管局在未获得授权时，于1995年9月1日为衡阳市东方龙房地产开发有限公司办理本案诉争房屋的初始房屋产权登记即系超越职权的行为。同时，1995年1月1日施行的《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”的规定，1995年1月1日后，申请人办理房屋产权登记，必须持土地使用权证才能办理。本案被告衡南房管局1995年9月1日为衡阳市东方龙房地产开发有限公司办理本案诉争房屋的初始房屋产权登记时，该公司并未提供诉争房屋的国土使用证，故被告衡南房管局在办理本案诉争房屋初始登记时违反上述法律规定，存在对申请登记资料没有尽到合理的审慎职责问题。事后，被告衡南房管局又为衡阳市东方龙实业发展有限公司二次换证，并最终将该房屋产权变更登记在第三人刘卫华、罗建凤名下。故被告衡南房管局在对诉争房屋进行初始登记和变更登记过程中，对申请登记及变更登记资料没有尽到合理的审慎职责，且超越职权。故该房屋登记行为系无效的法律行为。但在本案中，原告仅诉请撤销被告作出的最后一次房屋产权变更登记行为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应该受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应该受理；……原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续登记行为提起行政诉讼的人民法院不予受理。”的规定，本院受理本案属于违反法定程序受理房屋登记行政案件，依法应驳回原告的起诉。案件被驳回起诉后，原告可以依法以其他途径维护自己的权益。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”。本案原告提供与衡南县烟草专卖局签订的合作建房协议及与案外人的结算单等合作建房证据，只是为了证明诉争房屋产权属于原告方，并非要求对诉争房屋的买卖、赠与行为进行民事确权。故本院在审理本行政案件时仅需对本案被告作出的行政行为合法性进行审查，无需待诉争房屋经民事诉讼确权后再作出评判。本案不属于上述法律规定的情形，因而被告衡南房管局辩称的该案应先经民事诉讼对诉争房屋确权后再进行行政案件审理的理由不成立，该院不予支持。2014年11月27日，经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款、第八条之规定，作出（2013）衡蒸行再重字第1号行政裁定书，裁定如下：驳回原告衡阳市蒸湘供销合作社的起诉。
案件受理费50元，退还原告衡阳市蒸湘供销合作社。
蒸湘供销社不服，向本院提起上诉称：衡南县房产管理局超越职权，将不属于其登记职权范围内的衡阳市区内的房产，为衡阳市东方龙实业发展有限公司进行讼争房屋初始及变更登记到刘卫华、罗建凤名下违反了法律规定，但仅仅以上诉人未就衡南县房产局的首次登记行为提起诉讼，就裁定驳回上诉人的起诉，是曲解了最高法院司法解释的本意，一审法院应当向上诉人释明，告知最高法院司法解释的内容。请求二审指令原审法院对该案进行审理。
衡南房管局答辩称，一审法院裁定驳回对方起诉是正确的，但本案涉及的办证是1995年，衡阳市房产局于1998年授权衡南房管局可以办理相关房产证，对衡南房管局1995年办证行为给予了追认，一审裁定认定衡南房管局办证违法是错误的，应予纠正。
原审第三人刘卫华、罗建凤的委托代理人答辩称，同意衡南房管局的答辩意见。
原审第三人蒸湘信用社答辩称，上诉人的上诉理由不成立，应予驳回。
经本院审理查明，原审法院重审查明的事实正确，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。……原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，衡南房管局根据衡阳市东方龙实业发展有限公司提供的资料，于1995年9月1日对坐落在衡阳市船山路1号（现为衡阳市船山西路3号）一、二层共计410.9㎡的房屋产权办理了初始转移登记；2009年7月8日衡南房管局又对该处房屋产权办理了第二次转移登记。上诉人蒸湘供销社作为该处房屋产权的利害关系人向法院主张权利，应当依法对首次转移登记行为提起行政诉讼，或者对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼，但上诉人仅对第二次转移登记行为提起行政诉讼，根据上述规定，人民法院不予受理。因为上诉人是否具有起诉第二次转移登记的原告资格，在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的，只有第一次登记行为被撤销之后，上诉人才具有起诉第二次转移登记的原告资格。故上诉人提出“原审裁定驳回起诉不当”的理由不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审受理费50元，由上诉人衡阳市蒸湘供销合作社负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 苏 南
审判员 谷芝兰
审判员 王霁清
二〇一五年六月十七日
书记员 李 睿
打印责任人苏南核对责任人李睿
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。