淮安市淮阴区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮行初字第0047号
原告王士玉。
委托代理人杨海明，江苏昊震翰律师事务所律师。
被告淮安市淮阴区袁集乡人民政府，住所地淮安市淮阴区袁集乡袁集街。
法定代表人张明华，职务乡长。
委托代理人蒋明龙，中共袁集乡党委纪委书记。
委托代理人王其杰，江苏法轩律师事务所律师。
第三人胡立志。
第三人淮安市淮阴区袁集乡袁集村街东组。
负责人张海波，该组组长。
委托代理人马成华，淮安市淮阴区袁集乡袁集村党支部副书记。
原告王士玉诉被告淮安市淮阴区袁集乡人民政府（以下简称袁集乡政府）、第三人胡立志土地行政确认一案，于2014年10月31日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人胡立志送达了起诉状副本及应诉通知书。因淮安市淮阴区袁集乡袁集村街东组（以下称街东组）与本案的处理存在法律上的利害关系，本院在庭前向街东组送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年11月17日公开开庭审理了本案。原告王士玉及其委托代理人杨海明，被告委托代理人蒋明龙、王其杰、第三人胡立志、第三人街东组委托代理人马成华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告袁集乡政府于2014年7月31日作出袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》，确认：一、申请确权范围内0.236亩土地为王士玉的自留地；二、其余争议地块的使用权归街东组集体所有。
被告在答辩期内向本院提交了以下证据：
第一组：1、土地确权申请书，证明王士玉向袁集乡政府提出土地确权申请；2、袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》、（2013）淮行初字第0049号行政判决书，证明原告不服被告作出的袁政（2013）56号决定书向淮阴区人民法院提起行政诉讼，法院判决确认该决定书违法；3、被告对胡立志的询问笔录、《淮阴县民宅翻（扩）建用地许可证》、《村镇建设工程准建证》，证明胡立志自己陈述“争议地块中部分土地一直由胡立志实际种植和依法建房使用多年，所以该部分争议土地使用权归其所有”；4、被告对原街东组组长尹国龙和现任街东组组长张海波的询问笔录，证明经多方了解及召开党员、老干部和群众代表会，王士玉所称土地联产承包时分的一份自留田，北临王新华自留地、西侧为胡立志家东山墙、东南两边为汪塘，位于东西长34米，南北宽30米的地块范围内，系经村组分配给其作为自留地使用的，只有位于王新华自留地南面积共计0.2亩土地。除此之外，在第一轮承包中时，没有任何组织将争议地块划分给王士玉和胡立志使用，王士玉和胡立志都没有争议土地的使用权，争议土地只能是街东组集体闲置土地，使用权应该收归街东组集体所有。
第二组：现场勘测笔录。证明被告组织人员对争议土地现场勘测，确定四至及目前土地使用情况，并且王士玉对争议地块面积予以确认，胡立志住宅东现由胡立志实际种植使用的土地，东西14米，南北14.6米，共计0.307亩；胡立志家宅基地超出占用土地0.241亩。胡立志现住宅后沿南北小路向东至汪塘这一块东西长17.5米，南北14.6米，共计0.383亩。
第三组：1、被告分别对王士玉、赵宝贵、胡立志的询问笔录，证明王士玉祖辈于解放前在争议地块建有房产，解放后房屋废弃。五六十年代街东组村民在此地块上挖粪坑，随后被有关农户另行下宅建房，原有粪坑被废弃，剩余部分后被胡立志父辈将粪坑填平后作为自家菜地种植至今；2、听证会会议记录，被告分别对马成华、张海波、卢士林的询问笔录，被告对尹国龙、张文英、赵宝贵共同所作的调查笔录。证明地块内0.236亩，由街东组1980年划分给原告王士玉作为自留地使用，其余地块王士玉和胡立志均没有使用权，争议土地归街东组。3、被告对王士玉的调查笔录，证明针对王士玉的土地确权事项，王士玉拒绝调解；3、袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》、淮行复（2014）第8号《行政复议决定书》，证明被告在作出处理决定后，原告不服申请复议，后淮阴区人民政府复议维持了被告的决定；4、历次袁集乡政府的决定书、法院的法律文书，证明原告申请确权的土地经过袁集乡政府及法院的多次处理；5、送达回执，证明被告于2014年8月1日向原告送达了袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》。
被告提交的法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第五条、二十条、二十一条，证明被告有权受理相关案件，以及程序上的有关规定。
原告王士玉诉称：原告在土地联产承包时分得一块自留地，第三人胡立志恶意侵占，损害原告合法权利。后原告多次要求被告确权。自原告向被告提出确权申请，双方多次就袁集乡政府所作处理决定提起行政复议和行政诉讼，被告所作确权决定多次被撤销并要求重作。2013年8月28日，被告老调重弹作出《56号决定书》。2014年2月10日，该决定书被淮阴区法院确认违法。同年7月31日，被告作出与《56号决定书》除日期和编号不一样、其余一样的《47号行政决定书》。同年10月28日，该决定被区政府复议维持。请求法院判决撤销被告所作袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》并责令重作，诉讼费由被告承担。
原告未向法庭提交证据。
被告袁集乡政府辩称：一、《行政决定书》认定事实清楚。经调查查明，原告申请确权的范围是：北邻王新华南山墙；西侧为胡立志、袁刚、顾刘成三家住宅；东南两边为汪塘。申请地块占地面积1862.87平方米。申请地块范围内，由街东组1980年划分给原告两人头共计0.236亩作为自留地使用。上述争议地块解放前原告祖辈建有房产，解放后房屋废弃，五、六十年代街东组村民在此地块上挖粪坑，随后被有关农户另行下宅建房，原有粪坑被废弃，剩余部分后被胡立志父辈将粪坑填平后作为自家菜地种植至今。但在历次街东组土地发包中，没有任何组织将上述地块明确划分给胡立志种植。二、《行政决定书》程序合法。2014年5月20日，被告组织王士玉、胡立志及街东组进行调解，但最终并未达成调解协议。被告的做法符合《土地权属争议调查处理办法》第二十三条先行调解的要求，第二十三条规定“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”因此，《行政决定书》程序应用是合法的。三、《行政决定书》法律适用准确。被告依法援引《土地权属争议调查处理办法》第二十条、二十一条规定，胡立志和王士玉均不能提供确凿证据证明自己对该地块的使用权，根据已查明的事实可以认定，争议土地所有权属于街东组所有，在土地使用权发包中没有承包或分给王士玉和胡立志作为承包地或自留地，争议土地属于街东组的闲置土地，使用权属于街东组。综上，被告所作决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人胡立志发表诉讼意见称：原告所说与事实不符，我没有侵占原告土地，如果原告认为他有什么证据能证明土地是他的尽管拿出证据来。我也不同意被告作出的处理意见，我认为土地是我家祖上的。
第三人胡立志未在庭审中提交证据。
第三人街东组发表诉讼意见称：同意被告的处理意见。
第三人街东组未向法庭提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：
对于被告所举第一组证据，原告质证认为：1、对确权申请书真实性、合法性均没有异议；2、对被诉行政决定的真实性无异议，对合法性不认可；3、对胡立志的询问笔录和《村镇建设工程准建证》真实性无异议，对《淮阴县民宅翻（扩）建用地许可证》真实性不认可；4、对尹国龙和张海波的询问笔录真实性不认可，被告已经将土地使用权确认给街东组所有，那么询问笔录的证明力和真实性不认可，街东组不能自己证明自己对争议土地的所有权。第三人胡立志质证称对证据的真实性无异议，街东组不能代表国家的法律政策，我不同意把我的土地算为集体的。第三人街东组质证称没有意见。本院认为，该组证据能够证明原告向被告提出确权后与相关证人调查了解土地使用历史情况的事实，亦能证明村组曾于1980年左右将争议地块的部分土地划给原告作为自留地，其后，没有任何组织将争议地块的其他土地划分给王士玉和胡立志使用。
对于被告所举第二组证据，原告质证称对勘察笔录的真实性、合法性均不认可，被告没有举证勘测人、勘查单位是否有相应资质；第三人胡立志质证称图是正确的，但是我没有占用土地；第三人街东组质证称无异议。本院认为，被告作为土地确权机关，有权组织相关各方对争议地块的四至、面积及使用现状绘制勘察图，原告在该笔录上签名确认，两第三人对勘察图所示占用情况并无异议，本院对该组证据的真实性、合法性和关联性予以确认。
对于被告所举第三组证据，原告质证称被告于2014年2月10日作出的行政决定书已被法院撤销，被告重新作出行政决定之前，应该重新进行谈话做笔录，而不能以之前的谈话笔录作本次确权的依据，对听证会会议记录、历次询问笔录的合法性均不认可；对调查笔录真实性不认可，上面没有原告签时间予以确认；对历次袁集乡政府的决定书和法院的法律文书无异议。两第三人质证均称无异议。本院认为，关于行政决定被撤销后其相关证据材料能否作为后面行政决定的依据，法律并无禁止性规定，只要能够证明争议的相关事实均可作为证据使用，原告的主张没有法律依据；被告所举历次袁集乡政府的决定书和法院的法律文书均具有真实性，但对本案被诉行政决定的合法性不具有证明作用。
经审理查明，原告王士玉与第三人胡立志争议的土地位于淮阴区袁集乡袁集村街东组。具体四至为：北邻王新华南山墙，西侧为胡立志、袁刚、顾刘成三家住宅，东南两边为汪塘。原告王士玉与第三人胡立志因上述土地使用权发生争议，于2008年3月13日向被告提出确权申请，后双方多次就被告所作处理决定提起行政复议和诉讼。2012年4月17日，被告与原街东组组长尹国龙的询问笔录记载：“王士玉家小菜地就是在胡立志种植地的东边那块，西边和胡立志家交界，南边是汪，东边是汪，北边是他家老大堂兄弟的地”。2012年5月24日，被告组织的听证会上，尹国龙陈述：“1980年下半年，我与卢士林分2分地给王士玉作自留地”。2012年6月15日，被告与现任街东组组长张海波的询问笔录记载：“在我1991年做队长以后，绝对没有村里把这块地分配给王士玉和其他人，较起真来，这块地肯定还是村组的”。2012年11月9日，被告对尹国龙、张文英、赵宝贵共同所作的调查笔录中，被调查人陈述：“1980年时，村组为村民分配自留地，王士玉家4人头的自留地，但是土地只够2人头的，就在圩外补给2人头地，每人头一分地，所以就这块地有依据是王士玉的地只有2分地，目前这2分地还是他使用的”。
2013年8月28日，被告作出袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》，原告不服提起诉讼，经审理后，本院于2014年2月10日判决撤销该决定并责令被告重作。同年5月20日，被告到原告住处与原告做调解工作，原告表示不需要调解，要求按政策办。同年7月9日，被告组织相关各方，对争议地块的四至、面积及使用现状绘制勘察图，勘测查明王士玉所占自留地实际面积为157.5平方米，即0.236亩，原告王士玉在勘察笔录上签名确认。同年7月31日，被告再次作出袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》。原告仍不服，经复议被维持后，原告诉至本院，要求撤销袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》，并责令被告重新作出处理决定。
本院认为，一、被告作出被诉决定的职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，袁集乡人民政府是符合法律规定的行政机关，具有对其辖区内的个人之间的土地使用权争议进行确权的法定职责。二、被诉处理决定认定的事实是否清楚。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。本案中，对于争议土地的历史耕种情况和使用现状，被告进行了必要的调查，对当事人提供的证据材料依法进行审查，询问了相关证人并对争议地块进行了现场勘察，查明原告王士玉、第三人胡立志及其他农户占用争议地块种植或建房，并查明村组曾于1980年将争议地块中的0.236亩土地分配给原告作为其自留地使用，但争议地块所属村、组均未将该地块其他土地划分给原告或第三人胡立志使用，原告王士玉和第三人胡立志所举证据均不能证明二人已合法取得争议土地的使用权，争议地块使用权仍应属村组集体所有。经调解未果后，被告依据查明的事实作出本案处理决定符合法律规定。综上，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王士玉要求撤销被告袁集乡政府于2014年7月31日作出的袁政（2014）47号《土地权属纠纷行政决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费（开户行：中国农业银行淮安市分行城中支行，账号：341201040002554）。
审 判 长 孙亚峰
审 判 员 徐银海
人民陪审员 王春红
二〇一四年十二月八日
书 记 员 王陆琳
附：相关法律条文及司法解释
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。