青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）青行终30号上诉人（原审被告）西宁市城西区人民政府，住所地青海省西宁市城西区五四大街21号。法定代表人贾某，该区区长。委托代理人王某，该区法制办公室副主任。委托代理人马某，青海升茂律师事务所律师。被上诉人（原审原告）西宁品虹物业管理有限公司，住所地青海省西宁市城西区海晏路36号1幢111室。法定代表人张某，该公司经理。原审第三人西宁市城西区人民政府虎台街道办事处，住所地青海省西宁市城西区五四西路13号付1号。负责人陈冲凌，该办事处党工委书记。委托代理人芦某，西宁市城西区中心法律服务所法律工作者。委托代理人杨某，西宁市城西区中心法律服务所法律工作者。上诉人西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）因与西宁品虹物业管理有限公司（以下简称品虹物业公司）行政强制一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行初62号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审�查明，2015年2月5日，品虹物业公司与青海建设安装工程有限责任公司签订了《停车管理专项服务业务委托合同》，约定青海建设安装工程有限责任公司委托其对西宁市城西区海晏路38号家属小区内28个单元住宅楼以外所有的共用道路、空地用于停车位、管理。品虹物业公司遂于同年4月购置道闸杆停车收费设备安装在小区门口运营。西宁市城西区海晏路38号院的业主委员会以品虹物业公司未经业主委员会同意私自在小区内安装停车收费设备为由，于2016年6月13日向城西区虎台城市管理综合执法中心书面申请拆除。6月16日，虎台办事处向品虹物业公司发出《城西区人民政府虎台街道办事处关于拆除38号院门禁的通知》(虎街政字[2016]109号)，指出品虹物业公司未经业主委员会及业主同意，擅自在38号院门口安装门禁不符合相关规定，限期拆除，若有异议，在接到《通知》的十五日内向城西区政府提出行政复议，否则将强行拆除。2016年7月12日下午，虎台办事处实施强制拆除，毁坏并没收了原告的停车收费设备。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，对违法的设施，需要拆除的，行政机关可以依法强制拆除，但必须按照法定程序，即遵循催告、作出行政强制执行决定、实施强制拆除的步骤。本案中，城西区政府在强制拆除之前，对品虹物业公司安装在××区的停车收费设备是否属于违法设施，未经依法认定；城西区政府虽然向本院提交了”公告”，欲证实强制拆除之�在小区范围内张贴了公告，但是鉴于对违法设施的强制拆除是针对品虹物业公司这一特定当事人的，应当在公告之外，个别催告为妥；由于城西区政府强制拆除之前催告程序的不完善，导致品虹物业公司既未在法定期限内行使申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，又没有自行拆除，在此情形下，城西区政府强制拆除的行为损害了品虹物业公司的合法权益，故城西区政府于2016年7月12日强制拆除品虹物业公司设置于城西区海晏路38号院停车收费设备的行政行为程序违法，品虹物业公司提出确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求成立，应当予以支持。关于城西区政府提出品虹物业公司起诉主体错误的辩解，本院认为，实施拆除行为的是虎台办事处，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，街道办事处作为地方人民政府的派出机关，虽然具有行政主体资格，但是其主要职责是协助上级政府开展相关工作。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，针对城市的违法建筑，有权责令限期拆除乃至强制拆除的行政主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款：”行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，虎台办事处强制拆除的违法行政行为应当由被告城西区政府承担责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认西宁市城西区人民政府于2016年7月12日强制拆除西宁品虹物业管理有限公司设置于西宁市城西区海晏路38号院停车收费设备的行政行为违法。案件受理费50元由被告西宁市城西区人民政府负担。城西区政府不服一审判决，提出上诉称：1.根据《中华人共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条：”省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”的规定，街道办事处是区人民政府所设立的派出机关而不是派出机构，是我国基层政府机关，具有独立法人资格。因此一审将虎台办事处认定为派出机构并将城西区政府作为本案诉讼的被告，显属不�；2.本案中，实施强制拆迁行为的主体是虎台办事处而非城西区政府。因此，一审法院也不能判决城西区政府承担责任。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人品虹物业公司的起诉。品虹物业公司答辩称：1.虎台办事处是城西区政府委托的派出机构。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，因此一审法院认定虎台办事处强制拆除的行政行为由城西区政府承担责任是正确的。2.品虹物业公司与青海建设安装工程有限责任公司签订《停车管理专项服务委托合同》是合法有效，应当受法律保护。根据签订的停车管理专项委托服务合同，品虹物业公司安装门禁设施，从事小区停车管理服务业务也是合法合理的。3.虎台办事处在实施强制拆除行为时，未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的相�规定，一审确认城西区政府强制拆除行为违法正确。故请求驳回上诉，维持原判。第三人虎台办事处答辩称，虎台办事处作为城西区政府的派出机关，具有独立的机关法人资格，对外独立承担法律责任，且统一社会信用代码证也明确其性质为机关法人，负责辖区内的行政事务。故虎台办事处以自己的名义实施的强制拆除行为，其在行政诉讼中可以成为适格的被告。一审法院认为虎台办事处不是本案适格的被告而将城西区政府列为被告错误。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查明，在一审审理期间，一审法院就本案的被告问题向品虹物业公司予以释明，并告知其变更被告，品虹物业公司拒绝变更。二审审理期间，本院再次就本案的被告问题，向品虹物业公司予以释明，但其仍然认为本案的适格被告�当为城西区政府。本院认为，行政机关的派出机构和派出机关在行使行政管理职能及对外承担责任等方面有着本质的区别。派出机构是派出该机构的行政机关的一个组成部分，派出机构的行为是派出该机构的行政机关的行为。根据《中华人共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条”省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”的规定，派出机关是有权的地方人民政府在一定区域内设立的代表设立机关，在特定行政区域内设立的代表设立机关管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机关，是独立的行政主体，对外能够独立承担责任，并以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼，应以该行政机关为被告。因此，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：”行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，虎台办事处作为城西区政府的派出机关，具有独立的法人资格，对外独立行使职权，对其实施的行为独立承担责任，应当为本案适格被告。因此，品虹物业公司提出虎台办事处是城西区政府委托的派出机构的主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。城西区政府所持”一审判决将其列为被告主体不适格，虎台办�处才应该为适格被告”的上诉理由成立且于法有据，本院予以支持。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十三条规定：”原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”因本案中实施强制拆除行为的主体是虎台办事处，品虹物业公司将城西区政府列为被告实属被告不适格，且经一审法院释明后，仍拒绝变更。一审法院受理并进行实体判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：一、撤销西宁市中级人民法院（2016）青01行初62号行政判决书；二、驳回西宁品虹物业管理有限公司的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  刘富梅审判员  李成花审判员  韩英俊二〇一七年八月八日书记员  郝 洋