重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00025号
上诉人（一审原告）熊朝芳，女，……。
上诉人（一审原告）李强，男，……。
上诉人（一审原告）李凤，女，……。
上列三上诉人的委托代理人冉平海，重庆石松律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人陈丽，重庆索通律师事务所律师。
委托代理人刘清源，重庆索通律师事务所律师。
一审第三人重庆市永川区国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市永川区石油路**号。
法定代表人蒋勇，局长。
熊朝芳、李强、李凤因诉重庆市人民政府土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法行初字第00272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，李强系熊朝芳之子，李凤系熊朝芳之女。2001年，熊朝芳、李强、李凤三人将户口从永川区中山路街道办事处花果村高石堡村民小组迁出，转为非农业人口。2007年9月12日，永川区人民政府发布征地公告（永府通（2007）156号），征收永川区中山路街道办事处花果村高石堡村民小组集体土地。熊朝芳、李强、李凤三人对高石堡村民小组集体土地的征地补偿安置方案不服，向永川区人民政府提出协调申请，经协调未达成一致，熊朝芳、李强、李凤三人遂于2014年6月30日向重庆市人民政府申请裁决。2014年7月14日，重庆市人民政府作出渝府地裁（2014）27号《征地补偿安置争议裁决书》，裁决：对熊朝芳、李强、李凤提出由重庆市永川区国土资源和房屋管理局（简称永川区土房局）按照高石堡村民小组其他征地农转非人员一样享受安置补助费2.5万／人，共计7.5万元，同时为其办理征地农转非基本养老保险的请求不予支持；对熊朝芳、李强、李凤提出由永川区土房局对其进行住房安置的请求，由永川区土房局按照《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第四款等规定进行审核，若符合相关条件，应按相应规定办理。
另查明，熊朝芳、李强、李凤三人在高石堡村民小组的承包土地未交回，其承包地在征地时仍然在耕种。2011年12月15日，重庆市第五中级人民法院作出（2011）渝五中法民终字第04743号民事判决：永川区中山路街道办事处花果村高石堡村民小组支付熊朝芳、李强、李凤土地补偿费、青苗费、集体附着物补偿费、固定资产折价款共计73830元。
一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对熊朝芳、李强、李凤三人提出的申请进行裁决的职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府（1999）第53号令）第三十九条、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府（1999）第55号令）第十六条以及《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费按照需安置的农业人口计算，由土地行政主管部门为征地农转非人员缴纳基本养老保险后支付给征地农转非人员。《重庆市征地补偿安置办法》第十三条规定了安置征地农转非人员的范围，熊朝芳、李强、李凤三人因在征地时属于非农业人口，已不是被征地集体经济组织的农业人口，不属于需安置征地农转非人员。虽然民事判决确认了熊朝芳、李强、李凤三人具有获得土地补偿费、青苗费、集体附着物补偿费、固定资产折价款的权利，能够参与被征地集体经济组土地补偿费和集体资产的分配，但因其不属于重庆市永川区人民政府此次征地需安置的农转非人员，因此重庆市人民政府对熊朝芳、李强、李凤三人提出由永川区土房局按照高石堡村民小组其他征地农转非人员一样享受安置补助费2.5万／人，共计7.5万元，同时为其办理征地农转非基本养老保险的请求不予支持，并无不当。对于熊朝芳、李强、李凤三人申请由永川区土房局对其进行住房安置的请求，重庆市人民政府应当在查明相关事实的基础上，依法作出裁决决定。重庆市人民政府裁决“由永川区土房局按照《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第四款等规定进行审核，若符合相关条件，应按相应规定办理”，实质系对熊朝芳、李强、李凤与永川区土房局之间关于住房安置的争议问题并未依法进行评价和决定，该项裁决的主要证据不足，内容亦不明确，依法应予撤销。综上，重庆市人民政府作出的渝府地裁（2014）27号《征地补偿安置争议裁决书》的部分事实不清，证据不足，应予部分撤销。熊朝芳、李强、李凤三人诉请撤销该裁决的理由部分成立，对其诉讼请求部分予以支持。遂依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定判决维持重庆市人民政府作出的（2014）27号《征地补偿安置争议裁决书》裁决的第1项；撤销重庆市人民政府作出的（2014）27号《征地补偿安置争议裁决书》裁决的第2项，责令重庆市人民政府于60日内对熊朝芳、李强、李凤申请的“由重庆市永川区国土资源和房屋管理局对其进行住房安置的请求”重新作出裁决；案件受理费50元，由重庆市人民政府负担。
上诉人熊朝芳、李强、李凤上诉称：熊朝芳、李强、李凤三人系永川区中山路街道办事处花果村高石堡村民小组集体经济组织成员，熊朝芳系李强、李凤的母亲。2001年三人的户口转为非农业户口，2009年高石堡村民小组的集体土地全部被征收。（2011）渝五中法民终字第04743号民事判决书判决确认了熊朝芳、李强、李凤三人具有高石堡村民小组集体经济组织成员资格，熊朝芳、李强、李凤三人亦依照上述生效判决得到了土地补偿费、青苗费、集体附着物补偿费和固定资产折价款共计73830元。因接受永川区土房局委托的永川区工业园区凤凰湖管理委员会未将熊朝芳、李强、李凤三人纳入安置方案中，故上诉人不服提起行政诉讼。上诉人认为，熊朝芳、李强、李凤三人至今都以土地为生，生活的实际中心一直在高石堡村。熊朝芳、李强在城里没有任何自己的商品房，李凤也只是和丈夫借钱共同买了一套房。永川区土房局对熊朝芳、李强、李凤三人不予征地安置明显不合法，也不合理。（2011）渝五中法民终字第04743号民事判决已经否定了“唯户籍论”的观点，既然熊朝芳、李强、李凤三人具有了集体经济组织成员资格，就应该享有征地安置补偿的相关权利。熊朝芳、李强、李凤三人没有被纳入任何城镇社会保险保障体系，仍然拥有土地承包经营权，事实上仍是农民。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。…征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。”《中华人民共和国农村土地承包法》第16条第（2）项规定：“承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。”《中华人民共和国物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”一审法院在判决中应当优先适用上述法律的规定，而不应当直接适用《重庆市征地补偿安置办法》这一地方政府规章。综上，请求撤销一审法院作出的（2014）渝五中法行初字第00272号行政判决中的第一项判决。
被上诉人重庆市人民政府答辩称，1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，重庆市人民政府作为批准征收相关土地的人民政府，系受理涉诉行政裁决申请的合法主体；2、为实施永川区城市规划建设，重庆市人民政府于2007年8月7日以渝府地（2007）627号文件批准征收永川区中山路街道花果村高石堡村民小组集体土地。2007年9月12日，永川区人民政府依法发布征收公告，永川区土房局依法拟定补偿安置方案，并于2007年9月29日以永国房征告（2007）第36号文件在被征地村社进行了公告，永川区人民政府于2007年11月27日以永川府地（2007）190号予以批准。熊朝芳、李强、李凤对永川区土房局拟定的补偿安置方案不服，向永川区人民政府提出行政协调，经协调未达成一致，熊朝芳、李强、李凤遂向重庆市人民政府提出行政裁决申请。重庆市人民政府受理裁决后，依法作出渝府地裁（2014）27号《征收补偿安置争议裁决书》，并送达熊朝芳、李强、李凤，该行为程序合法；3、因熊朝芳、李强、李凤三人于2001年将户口从高石堡村民小组迁出至永川区所辖街道办事处，且转为非农业人口，已不属于高石堡村民小组农业人口。另外，熊朝芳、李强、李凤三人及其配偶均在城镇购买了商品房，并且长期在城镇生活。熊朝芳的丈夫系轻化工业局退休干部，李强配偶系台川塑料厂职工，李凤配偶系非农业人口，熊朝芳、李强、李凤三人在城镇中也均有工作及生活来源，并不依赖被征收土地为生活保障。故熊朝芳、李强、李凤三人的情况不符合《重庆市征地补偿安置办法》以及《重庆市高级人民法院关于审理农村集体经济组织成员资格的会议纪要》的相关规定，不属于被征收土地村民小组成员，重庆市人民政府依照《重庆市征地补偿安置办法》第十三条的规定，作出不支持熊朝芳、李强、李凤要求每人补偿2.5万元的请求符合规定。至于住房安置的问题，重庆市人民政府将进行调查核实后对该争议内容重新进行裁决。综上，一审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序及内容合法，请求判决驳回熊朝芳、李强、李凤的上诉。
重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示以下证据：
1、裁决申请书；2、征地补偿安置争议协调书及送达回证。证据1-2拟证明熊朝芳、李强、李凤对于永川区中山路街道征地补偿安置有异议，经永川区人民政府行政协调后未达成一致，向重庆市人民政府提出行政裁决申请，重庆市人民政府依法受理，符合法律规定。
3、熊朝芳、李强、李凤户籍簿和身份证，拟证明熊朝芳、李强、李凤三人的户口常住地均不在被征收地；熊朝芳、李强、李凤三人均属于非农业人口。
4、《结婚登记申请书》及《审查处理结果》；5、《房屋档案查询结果》；6、渝府地裁（2014）27号《征收补偿安置争议裁定书》。证据4-6拟证明熊朝芳、李强、李凤三人均在城镇购买了商品房，并且长期居住在城镇；重庆市人民政府作出裁决的程序、内容合法。
一审原告熊朝芳、李强、李凤在举证期限内向一审法院提交以下证据：
1、（2011）渝五中法民终字第04743号《民事判决书》，拟证明法院已经确认熊朝芳、李强、李凤三人具有集体经济组织的资格，永川区土房局没有把费用支付到街道去，并不能说明熊朝芳、李强、李凤三人不能享受安置。2、（2007）渝五民终字第01449号《民事判决书》，拟证明熊朝芳、李强、李凤三人和该案情况相似，应得到安置补偿费用。
经一审庭审质证，熊朝芳、李强、李凤对重庆市人民政府提供的证据1、2真实性、合法性和关联性无异议；证据3真实性、合法性和关联性无异议，但认为熊朝芳、李强、李凤实际还在农村居住，不能达到证明目的；证据4、5真实性、合法性和关联性无异议，但认为熊朝芳、李强、李凤三人在城镇居住并买房不是真实的，不能达到证明目的；证据6真实性、合法性和关联性无异议，但对结果有异议。重庆市人民政府对熊朝芳、李强、李凤提供的证据1真实性无异议，但认为判决事实查明不清；证据2真实性有异议，是复印件，且与本案不具有关联性。
一审法院对当事人提交的证据认证如下：重庆市人民政府提供的证据1-2真实、合法、与案件具有关联性，能够证明重庆市人民政府受理被诉裁决申请符合法律规定，依法予以采信；证据3真实、合法、与案件具有关联性，能够证明熊朝芳、李强、李凤三人均属于非农业人口，依法予以采信；证据4、5、6真实、合法、与案件具有关联性，能够证明案件基本事实，依法予以采信。熊朝芳、李强、李凤提供的证据1真实、合法、与案件具有关联性，能够证明熊朝芳、李强、李凤具有获得土地补偿费、青苗费、集体附着物补偿费、固定资产折价款的权利，依法予以采信；证据2与案件不具有关联性，不予采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“…征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。…”的规定，重庆市人民政府作为批准征用土地的人民政府，具有对熊朝芳、李强、李凤三人提出的申请进行裁决的法定职权。
本案争议焦点是熊朝芳、李强、李凤是否属于高石堡村民小组需安置的征地农转非人员，是否有权获得安置补助费。《重庆市土地管理规定》第四十条规定：“农村集体经济组织总人口为下达建设用地预办通知书之日在籍的常住人口（含现役义务兵、在校的大中专学生以及服有期徒刑、劳教人员）和在政府批准征地之日前，按户籍管理规定由区县（自治县、市）公安部门批准正常迁入及新出生的人员。”《重庆市征地补偿安置办法》第十三条规定：“被征地单位的下列人员按有关规定农转非或以调整承包地方式予以安置：（一）农业人口；（二）在校大中专学生；（三）现役义务兵；（四）劳改劳教人员。”本案中，熊朝芳、李强、李凤三人于2001年将户口从永川区中山路街道办事处花果村高石堡村民小组迁出，转为非农业人口。熊朝芳、李强、李凤三人在征地时已不是被征地集体经济组织的农业人口，不属于需安置的征地农转非人员。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府（1999）第53号令）第三十九条、《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府（1999）第55号令）第十六条以及《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发（2008）45号）的规定，安置补助费按照需安置的农业人口计算，由土地行政主管部门为征地农转非人员缴纳基本养老保险后支付给征地农转非人员，故熊朝芳、李强、李凤三人不应按照高石堡村民小组其他征地农转非人员一样享受安置补助费。重庆市人民政府据此作出征地补偿安置争议裁决，对熊朝芳、李强、李凤三人提出的享受安置补助费及办理征地农转非基本养老保险的请求不予支持，符合上述法律法规的规定，并无不当。
关于熊朝芳、李强、李凤三人申请由永川区土房局对其进行住房安置的请求，重庆市人民政府应当在查明相关事实的基础上，依法作出裁决决定。重庆市人民政府“由永川区土房局按照《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第四款等规定进行审核，若符合相关条件，应按相应规定办理”的裁决内容，实质系对熊朝芳、李强、李凤与永川区土房局之间关于住房安置的争议问题未进行评价和决定，该项裁决内容依法应予撤销。关于熊朝芳、李强、李凤上诉称“民事判决已经否定了‘唯户籍论’的观点，熊朝芳、李强、李凤三人具有集体经济组织成员资格，应该享有征地安置补偿的相关权利”的意见。（2011）渝五中法民终字第04743号民事判决仅对熊朝芳、李强、李凤三人提出的土地补偿费、青苗费、集体附着物补偿费、固定资产折价款等费用予以了支持，但并未确认熊朝芳、李强、李凤三人属于高石堡村民小组需安置的征地农转非人员，亦未明确熊朝芳、李强、李凤三人应当获得安置补助费，熊朝芳、李强、李凤的上述意见于法无据，对其上诉理由本院依法不予支持。综上所述，上诉人熊朝芳、李强、李凤的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
案件受理费50元，由上诉人熊朝芳、李强、李凤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 王 乐
代理审判员 卞立跃
二〇一五年五月十八日
书 记 员 熊其涛