广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤14行初110号
原告卢文华，男，汉族，1953年5月8日出生，现住广东省兴宁市。
原告卢成志，男，汉族，1963年7月1日出生，现住广东省兴宁市。
原告卢立志，男，汉族，1964年11月24日出生，现住广东兴宁市。
以上原告诉讼代表人卢成志，身份信息同上。
以上原告委托代理人梁开贵、蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。
被告兴宁市人民政府，地址：兴宁市兴城中山东路1号。
法定代表人丘孝东，该市市长。
委托代理人黎远青，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人戴振文，兴宁市福兴街道办事处工作人员。
原告卢文华、卢成志、卢立志诉请撤销被告兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]112号《房屋征收补偿决定书》一案，于2016年7月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，并于2016年9月1日公开开庭审理了本案。原告卢成志、卢文华及其委托代理人梁开贵、蔡晓仪，被告兴宁市人民政府的委托代理人黎远青、戴振文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月30日兴宁市人民政府对卢文华、卢成志、卢立志作出兴政征决（2015）112号《房屋征收补偿决定书》，该决定书的主要内容是：被征收人卢成志、卢文华、卢立志的房屋座落于福兴街道墨池村巷三，房屋结构为框架，房屋用途为住宅，总建筑面积合计247.82㎡，建筑占地面积84.39㎡，上述房屋及其占地因我市南部新城建设需要，需全部征收。因在公告规定的签约期限内，被征收人与房屋征收部门未达成协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条和第二十六条以及《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》、《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，作出房屋征收补偿决定如下：1、对被征收人卢成志、卢文华、卢立志坐落于兴宁市福兴街道墨池村巷三的房屋实施征收。被征收人应在接到本决定书3日内对其实行货币补偿或房屋产权调换做出选择，逾期未选择的，视作已选择货币补偿。2、被征收人选择货币补偿的，根据广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋及附属设施的评估和《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得货币补偿的项目和数额如下：⑴按评估机构的评估结果一次性支付给被征收人房屋建筑面积247.82㎡补偿金额人民币333566元；⑵建筑占地面积84.39㎡补偿金额人民币160341元；⑶房屋装修、地上附着物补偿金额人民币81065元：（4）搬迁补助费按被征收房屋建筑面积25元／㎡计算补偿金额人民币6196元；（5）临时安置补助费按建筑面积6元／㎡／月计算，三个月一次性补偿金额人民币4461元。上述五项合计人民币585629元，已足额存储于中国邮政储蓄银行兴宁市支行，账号：10×××01，户名：兴宁市福兴财政所。被征收人可向房屋征收实施单位申请领取。3、被征收人选择产权调换的，按照《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》第5、6、10条执行。被征收人应在接到本决定书3日内与房屋征收实施单位签订《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收产权调换安置协议书》，逾期未签订的，视作已选择货币补偿……。
原告卢文华、卢成志、卢立志诉称，原告在广东省兴宁市福兴街道墨池村巷三拥有房屋，2016年1月23日，原告收到《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（兴政征决[2015]112号），涉及原告上述房屋。原告认为，被告作出这一行政行为的程序和实体均违法，严重侵害原告的合法权益，现特依法提起行政诉讼，恳请人民法院支持原告的诉讼请求，撤销《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（兴政征决[2015]112号）。
原告向本院提交了下列证据材料：1、《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（兴政征决[2015]112号），证明被诉行为的内容。2、2015年5月15日兴宁市人民政府福兴街道办事处送来的《初步估价结果明细表》及其附件《P740P741P742P743P752P751地上附着物（构筑物、简易房等）估价结果明细表》，证明相隔6天的估价结果对面积、数量、单价等基本信息的认定存在严重前后矛盾。3、2015年5月29日《异议书》及提交现场照片。4、2015年7月1日《<异议书>答复函》及送达现场照片。5、2015年7月9日《申请评估鉴定》；6、2015年7月2日评估机构交涉的视频及7月9日提交《申请评估鉴定》的视频。证据36证明原告已经依法申请复核、鉴定，但鉴定申请至今未得到处理。7、2016年1月26日《对<房屋征收补偿决定书>的意见》及邮寄单、签收单，证明原告已经明确选择房屋产权调换。
被告兴宁市人民政府答辩称，一、《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》（兴政征决[2015]112号）的作出依法合规、程序合法正当。南部新城建设功在当代，利在千秋，是一项造福兴宁人民的民心工程。根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、中共中央纪委办公厅监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）和住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法(建房[2011]77号)等有关规定，2013年8月8日，兴宁市人民政府下发《兴宁市人民政府关于印发兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊镇罗坝村房屋征收补偿安置方案的通知》(兴市府(2013)33号)；同日，兴宁市人民政府作出《兴宁市人民政府关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊镇罗坝村房屋决定的公告》（兴市府[2013]34号），对兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊镇罗坝村片依法实施土地房屋征收，原告的涉案房屋在征收范围内。2015年5月5日，福兴街道办事处以《测量评估催告通知书》告知原告配合测量等相关事宜，并于2015年5月8日对原告的房屋进行保全证据。福兴街道办事处于2015年5月15日向原告送达评估报告并以《告知书》告知其不服评估结果的救济事项，于2015年5月21日以《签约催告通知书》的形式告知原告及时签订房屋征收补偿安置协议书等相关事项。在无法与原告达成签订房屋征收补偿安置协议书的情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条，答辩人于2015年6月30日依法作出《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》(兴政征决[2015]112号)。二、《兴宁市人民政府屋征收补偿决定书》(兴政征决[2015]112号)对原告的补偿依法合规，充分体现了公平公正原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条，《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》(兴政征决[2015]112号)对原告的补偿包括了被征收房屋的价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁的补偿、临时安置的补偿等补偿内容。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条，原告被征收房屋的价值由依法确定的具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。简言之，《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》(兴政征决[2015]112号)在补偿内容上依法合理，公平公正。综上所述，答辩人作出的《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》(兴政征决[2015]112号)依法合规，程序合法正当，为此，请求贵院依法予以维持。
被告向本院提交如下证据材料：1、《房屋征收告知书》、公证书及网上公布时间，证明评估机构选定依法依规。2、广东省国土资源厅建设用地批复，证明土地征收获省政府批准。3、征地公告，证明被征收补偿房屋所占土地被依法征收。4、房屋征收决定（红线图）及网上公布时间，证明依法征收房屋行政行为的作出范围。5、听证会记录等相关材料、社会稳定风险评估报告、征收补偿安置方案，证明补偿公平合法。6、测量评估催告通知书及其送达回执、公证书，证明依法实施丈量。7、评估公司对本案中被征收房地产所作的评估、告知书及其送达回执，证明补偿价值依法由评估公司评估确定评估结果及其注意事项告知。8、签约催告通知书及其送达回执，证明在法定期限内与原告未达成安置补偿协议。9、补偿决定书及其送达回执，证明被诉行政行为实体合法。
经庭审质证，原告对被告提供的证据材料质证认为：对证据1，原告认为不能达到被告的证明目的，理由是通过这些证据并不能证明被告选定评估机构时履行了协商程序，按照《征补条例》及《广东省住建厅实施征补条例有关具体问题的通知》（粤建房[2013]26号）及最高院发布的征收拆迁十大案例5，都明确规定只有在征收决定作出后才能正式确定评估机构，这组证据形成于征收决定作出之前，证明评估机构的选定严重违法，按照最高院的指导案例，如果在征收决定前已经选好了评估机构，对于这样的违法程度，应当直接撤销补偿决定。该《房屋征收告知书》没有实际送达给被征收人，没有在征收范围内张贴、公示，达不到告知的效果，原告作为被征收人，告知书都没有看到如何去选评估机构。并且这组证据前后矛盾，《房屋征收告知书》第7条载明评估机构是从兴宁市评估机构备案数据库中选定，但被告提交的公证书不按评估机构备案数据库选定，限制为四家评估机构。公证书提到收回评估机构选定表，但没有证据显示被告发放过选定表，被告提交的证据中也没有选定表。《房屋征收告知书》载明的选定期限是2013年3月16日，当天是周六属于节假日，选定期限的最后一天应当顺延到2013年3月18日，但根据公证书，被告在2013年3月17日已经选定了评估机构，且选定的过程全程没有被征收人参与。粤建房[2013]26号第三条对于估价机构的选定有明确规定，即是在征收决定作出30日内，由房屋征收部门组织被征收人来随机选定，但本次征收评估机构选定的过程是由福兴街道办组织公证处来选定的，福兴街道办并不是本案的房屋征收部门，本案的征收部门是安置中心，福兴街道办只是实施单位，其没有权利组织选定评估机构，并且实际上也没有组织被征收人选定评估机构。对证据2，与本案无关联性，属于集体土地的征收，没有附红线图，不能证明与本案的房屋征收是否存在包含的关系。原告坚持庭前的观点，被告已经把批复作为主要证据来举证，但批复的合法性目前正在广东省人民政府进行审查，本案依法应当中止审理。对证据3，对其关联性、证明效力不认可，征收的范围没有附红线图，不能判断有无包括原告的房屋。兴市府[2013]46号公告第10条说明该方案不是最终的方案，还需要征求意见、报批，原告认为只有在相关征地费用支付完毕，征收程序才履行完毕，才是被告所称的土地被依法征收。对证据4，原告对兴市府[2013]34号征收决定已经提起诉讼，目前没有审结，原告坚持庭前的观点，本案应当中止审理；被告在本案的证据P11征收范围红线图右下角注明红线范围的面积为124万平方米，折合约124公顷，结合证据2，批准征收的面积大约53公顷，被告的证据自相矛盾，只能证明是超范围征收，显然违法，公告也没有在征收范围内进行公示；被告想证明的征收范围的问题，根据兴宁市房屋征收工作规则第三条的规定，房屋征收管理办公室根据建设项目批准文件、建设用地规划许可证等文件来确认房屋征收范围，被告的证据不能达到其证明目的。对证据5，这是另一个征收项目的听证会及风险评估，本案是单独的征收项目，即便在范围内有好几个征收项目，也必须针对每一个项目专门进行征求意见、听证及风险评估，被告张冠李戴，对福兴街道向阳村、墨池村、黄畿村进行房屋征收却找了神光村村民来论证补偿方案，属于伪造证据，严重侵犯原告的合法权益；风险评估报告也不是针对南部新城项目的评估，范围也与本次征收范围不一致，缺少了刁坊镇罗坝村，其内容不符合《兴宁市国有土地上房屋征收风险评估实施办法》第7条规定。并且该风险评估报告对前置性的批准手续等基本信息没有作陈述，是不负责任的风险评估。对于补偿安置方案，原告已经提起诉讼，案件尚未审结，被告把补偿方案作为主要证据，按照司法解释规定，本案应当中止审理。且方案本身也没有公开征求意见，没有进行论证。对证据6，根据被告的证据4，该项目的征收部门是征收安置中心，不是福兴街道办，福兴街道办作为一个实施单位，无权超越法律的规定去组织调查登记。并且催告通知书也没有现场送达的照片，不能证明向原告进行了送达。根据公证书，可以明确估价师没有到现场去调查，相关的勘验记录也没有估价师的签名，这次测量面积认定存在严重误差。对证据7，该估价报告是另一个案子的报告，与本案无关，对合法性不予认可。根据国有土地上房屋征收评估办法第6条，评估报告的委托方应当是征收部门，但本案的委托方并不是征收部门，关于估价机构的选定本身不合法，且评估机构也没有进行实地的查勘，对于原告房屋的装修免于勘查是没有任何依据的，被告没有证据证明是因为原告的原因导致其无法进入室内查勘。证据P75第3、4、5项房地产市场信息、工程造价、估价人员现场查勘相关资料都没有提供；第（13）项《兴宁市人民政府关于征收福兴街道锦华等村集体土地补偿安置方案的公告》与被告提交的证据3完全是不同项目，与本案无关；评估报告P17对房屋估价方法采用了成本法，被告没有同时选取两种估价方法对原告的房屋进行估价，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条第三款的规定；评估师的签名看上去手写，但实际是用印章代替签字；评估机构没有对初评结果进行公示，没有安排工作人员进行现场解释，直接违反了《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条，该条规定房屋征收部门应当把初评结果在征收范围内进行公示，被征收人如有异议，在公示期间估价机构要专门安排估价师到公示现场解释、说明，存在错误的及时纠正。这些程序被告没有履行，也没有告知原告有申请复核、鉴定评估报告的权利和途径。本案原告已经是自行申请了评估鉴定，但原告申请鉴定之后至今没有得到处理。对证据8，原告认为不能达到被告的证明目的。被告催告原告来签约，不能证明在法定期限内与原告未达成安置补偿协议，事实上原告一直积极想要与被告进行协商，但被告至始至终都拒绝与原告协商，而是直接下发各种文件、通知，补偿决定也是过了半年才送达给原告。对证据9，这是本案的诉争对象，不能达到被告所称的证明被诉行为实体合法的证明目的，补偿决定落款期限是2015年6月30日，在此阶段原告对于其所依据的评估报告实际上正在复核、鉴定的过程中。
被告对原告提供的证据材料质证认为：对证据1，无异议。对证据2，对证明目的有异议，被告认为不存在矛盾的问题。对证据36，被告对原告申请复核进行了明确答复，对申请鉴定有没有明确答复不清楚。对证据7，被告认为如果原告在2015年6月30日未作出补偿决定前可以选择房屋产权调换的方式，因为已经作出了补偿决定，所以不能按照原告方说的进行。
针对原告在2016年9月1日的庭审质证中提出被告提交的证据7是另一个案子的评估报告，本院要求被告庭后进行确认。被告代理人庭后确认：由于案件数量较多，人数复杂，时间仓促，资料员在准备证据材料时，误将（2016）粤14行初109号案件中针对原告卢文辉等6人作出的测量评估催告通知书及送达回证；评估报告、公证书的公告书及送达回证；正式评估报告告知书及送达回证；签约催告通知书及送达回证等证据材料装订入（2016）粤14行初110号案件的证据材料中。被告向本院补充提交了重新装订的证据材料和情况说明。本院通知原告于2016年10月27日对被告补充提交的证据进行质证。原、被告双方均到庭，原告质证认为，原告不认可被告补充提交的证据，应以被告在法定期限内提交的证据为准。经过9月1日庭审质证后，被告又拿出调换的证据，原告认为缺乏法律依据。对于这些证据原告认为9月1日庭审已经质证，以9月1日庭审质证意见为准，不再重新质证。
经庭审质证，排除不具有关联性的证据材料，本院对原告、被告提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，作为认定本案事实的依据。
经审理查明：经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅批复，同意兴宁市人民政府征收福兴街道办事处黄畿、墨池、神光、向阳村及刁坊圩东、罗坝村属下的集体建设用地53.1619公顷作为兴宁市城镇建设用地。据此，兴宁市人民政府发布了《关于征收福兴街道黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》、《关于征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》和《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》。原告卢文华、卢成志、卢立志的房屋在上述征收房屋范围内。2015年5月5日，房屋征收实施单位福兴街道办向原告发出《测量评估催告通知书》，定于2015年5月8日对原告房屋进行测量，要求原告予以协助配合。2015年5月8日在原告不配合的情况下，福兴街道办工作人员会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司工作人员对被征收房屋进行了依法丈量登记和保全证据公证。2015年5月15日福兴街道办向原告送达了兴宁市公证处对被征收房屋现场丈量登记的保全证据《公证书》和广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的初步估价结果明细表以及《告知书》，告知原告如有异议，应在3日内到福兴街道办提出陈述和申辩。2015年5月21日福兴街道办向原告送达了《签约催告通知书》、《粤世房评报字[2014]第M0021—127号房地产估价报告》以及《告知书》，告知原告对《估价报告》有异议应在10日内到福兴街道办提出陈述和申辩。原告在收到该《估价报告》后，于2015年5月29日向福兴街道办事处提交《异议书》，对《粤世房评报字[2014]第M0021—127号估价报告》提出异议。2015年6月14日广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对福兴街道办事处转交的《异议书》作出了《〈异议书〉答复函》，该《<异议书>答复函》对《异议书》提出的问题作了复核说明。2015年6月30日，被告对原告作出上述兴政征决[2015]112号《房屋征收补偿决定书》。2015年7月1日广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司向原告送达《<异议书>答复函》，该《答复函》最后部分规定：根据《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77号）第二十二条：被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。原告在收到该《答复函》后，于2015年7月9日向广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司提交了《申请评估鉴定》申请书。2016年1月23日，被告向原告送达了上述《房屋征收补偿决定书》。原告于2016年7月18日向本院提起行政诉讼，以前述理由提出前述诉讼请求。
另查明，2016年8月12日，原告申请中止本案审理，认为涉案的《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]678号）原告已经依法向广东省人民政府申请行政复议，本案的审判须以上述复议案件的审理结果为依据。经审查认为，本案无须以《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2013]678号）的复议结果为依据，不予准许中止本案审理。
本院认为，涉案土地原为集体土地，经广东省人民政府同意征收为国有土地，并由广东省国土资源厅作出了《关于兴宁市2013年度第七批次城镇建设用地的批复》。对于征收集体土地时，对集体土地上的房屋征收与补偿的程序，法律并未明确规定。中共中央纪委办公厅、监察部办公厅联合发布的中纪办（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条规定，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。据此，被告兴宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对原告所在集体土地上的房屋进行征收与补偿安置，并未违反法律规定，也有利于保护房屋被征收人的合法权益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，原告在5月21日收到《粤世房评报字[2014]第M0021—127号估价报告》后，于2015年5月29日向福兴街道办事处提交《异议书》，对《粤世房评报字[2014]第M0021—127号估价报告》提出异议。2015年6月14日广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对福兴街道办事处转交的《异议书》作出了《<异议书>答复函》，该《答复函》对《异议书》提出的问题作了复核说明。虽然被告主张广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司于2015年6月14日向原告送达了《<异议书>答复函》，但其并未提交送达的相关证据，本院不予采信。而根据原告提交的2015月7月1日《<异议书>答复函》送达现场照片、2015年7月2日与评估机构交涉视频可以认定广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司于2015年7月1日向原告送达《<异议书>答复函》。被告在原告收到《<异议书>答复函》前就作出兴政征决[2015]112号《房屋征收补偿决定书》，剥夺了原告向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。综上所述，被告依据效力待定的《粤世房评报字[2014]第M0021—127号估价报告》作出的兴政征决[2015]112号《房屋征收补偿决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]112号《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》。
二、由被告兴宁市人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告兴宁市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄巢雁
审 判 员 张晓峰
代理审判员 邹俊锋
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 叶 薇