河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫15行终78号
上诉人（原审原告）林政，男，汉族，住新县。
被上诉人（原审被告）新县林业局。
法定代表人党智华，局长。
委托代理人李颖，男，该局工作人员。
委托代理人李永恒，河南义仁律师事务所律师。
上诉人林政诉被上诉人新县林业局行政赔偿争议一案，不服潢川县人民法院（2016）豫1526行初38号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组织合议庭于2018年4月18日公开开庭审理，上诉人林政、被上诉人新县林业局长党智华及其委托代理人李颖、李永恒到庭参加诉讼，现已审理终结。
原审查明：原告林政系新县卡房乡胡湾村路寺崖村民组村民，从事木材经营。2007年4月至2009年5月，原告经被告新县林业局办理林木采伐许可证、运输证，采伐卡房乡树材并对外销售。2009年5月，全国危险性林业有害生物检验鉴定技术培训中心确认新县卡房乡发生松材线虫疫情，并建议尽快销毁病死树木。同年6月1日，该县政府成立松材线虫病防治工作指挥部，在全县启动应急预案，建立四个松材线虫病检疫临时哨卡，对疫区进行全面封锁，防止松材线虫病松树非法流通和松材线虫病疫情扩散，并制订了《新县松材线虫病除治方案》。2009年5月31日，被告依据该《方案》收集了原告合法采伐的木材129.245立方米，并按700元/立方米价格予以收购（对原告非法采伐的19.045立方米木材进行封存）。原告于2009年3月自卡房乡政府领取了松树补偿款共9.0472万元。
2009年3月24日，原告向被告申请采伐枯死松木，因申请区域疑似发生大面积松树疫情，被告不予许可。2010年3月被告根据上述《方案》组织疫本采伐专业队实施统一采伐。对原告申请采伐而未获许可的疫木136.165立方米实施了统一采伐。2010年3月23日，河南省林业厅、信阳市林业局批准新县三益木业有限公司作为该县松材线虫病疫木安全利用定点加工企业。该木业公司根据被告的工作安排，以450元/立方米价格统一收购疫木（除采伐费、运输费外，支付疫木所有人150-200元/立方米）。2011年1月，原告从该木业公司领取疫木款2.7341万元（200.79元/立方米）。
2009年6月2日，新县林业站向原告发出《关于对你组织采伐批准的枯死松树木材管理意见的通知》，明确为控制松材线虫疫病蔓延，要求自2009年5月26日起停止松树枯死外运。2010年1月19日原告从卡房乡政府领取松树补偿款5.0456万元（收条落款时间2009年7月10日）。
2010年3月,被告对于户主不在家或者系无户主的疫木,经乡、村、组、县指挥部办公室登记检尺后，组织疫本采伐专业队统一进行采伐。被告核实卡房乡路岩组正冲、古店上谭洼组、牛冲徐湾组疫木233.504立方米系原告购买取得。原告于2010年9月10、10月2日自卡房乡政府领取补偿款3.35256万元。
因原告多次上访反映被告在整治松材线虫疫病工作中存在失职渎职行为，并要求解决其经济损失。2012年1月20日、26日，被告向原告支付松树腐烂补偿款2万元、车旅误工费及餐费补助款0.2万元。2013年2月6日又向原告支付2万元（原告在收条中注明“今收到贰万元作2012年欠款利息及林政多次找林业局车旅费及相关费用”）。2015年2月2日，新县森防站支付原告2.8万元。以上计7万元。
2010年3月8日，原告承包卡房乡牛冲村杨四洼组张天元的自留山（承包期自2010年3月8日至2050年3月8日）。2012年12月13日，原告向被告申请办理非国有片林、林带林木采伐许可申请。2013年3月10日，经被告现场调查设计，要求只限采伐胸径5厘米以下的杂灌木,采伐薪柴4.5万斤,保留胸径10厘米以上和胸径5厘米以上(不含5厘米)连片地块树木,伐后更新期限为2013年6月1日前。2013年4月9日,被告研究批准原告按照林木采伐程序采伐其承包山场,并在卡房乡牛冲村公示7天。原告因不同意保留胸径5厘米以上树木的采伐规划方案，最终未办理采伐许可证。2013年8月，原告再次要求办理采伐许可证,被告知该县林木采伐更新已全部停止，原告如果2013年冬—2014年春造林采伐更新,可以在秋冬季申请采伐更新。
2010年至2016年，被告向卡房乡政府拨付松线虫疫木处理费、采伐费、防（除）治经费等合计162.2079万元。原告自2009年7月从卡房乡政府领取补偿款17.44536万元，从三益木业公司领取补偿款2.7341万元，从被告处领取补偿款及其他相关费用7万元，共计27.17946万元。原告认为，被告两次不给予其林木采伐行政许可的行为违法，被告不批准其办理疫木处理加工厂系滥用职权，被告对其疫木方量计算错误、补偿价格低于市场价值。于2015年11月21日、12月21日向被告提出两份行政赔偿申请，2016年1月18日被告作出不予行政赔偿决定书。原告起诉请求被告赔偿其经济损失231.795万元。
原审认为：①关于被告两次不给原告办理采伐许可证及不批准其在自留山上造林的问题。原告第一次申请办理林木采伐证系被告发现疫情期间，被告基于防止森林病虫害传播之公共利益未予行政许可，于法有据。原告第二次申请办理林木采伐证，被告对原告制定的限制性采伐方案，符合《河南省实施<森林法>办法》第35条关于“采伐胸高五厘米以上（含五厘米）所消耗的立木蓄积，纳入采伐限额管理范围”之规定，原告因不接受该采伐方案而未能办理采许可，原告现对不予行政许可行为的起诉，已超过法定起诉期限，未能办理采伐许可的后果，应由其自行承担。②关于被告不批准其申请办理疫木处理厂而批准三益木业有限公司为疫木安全利用定点加工企业的问题。行政机关根据应对疫情的需要指定疫木处理定点企业，系为应对公共危机事件而依法采取的工作措施。原告诉被告滥用职权，理由不能成立。③关于被告对原告作出《关于对你组织采伐批准的枯死松树木材管理意见的通知》造成原告经济损失的问题。该《通知》系疫情发生后，被告为限制疫情传播、扩散作出的行政管理措施，原告依法有容忍义务，因此遭受的损失不能视为与管理行为有行政法上的因果关系，亦不能请求行政赔偿。④关于被告对原告应补偿的采伐疫木方量计算错误、补偿价格低于市场价值问题。被告对应给予原告补偿的木材方量计算，以原告申请办证的底数为依据，对于户主不在家或者系无户主的疫木,由乡、村、组、县指挥部办公室现场登记检尺为依据，对于原告实际购买的村民组疫木也经确认给予补偿，疫木方量的计算并无不当。《森林病虫害防治条例》第十九条规定“森林病虫害防治费用，……集体和个人所有的森林和林木，由经营者负担，地方各级人民政府可以给予适当扶持”。《河南省<森林病虫害防治条例>实施办法》第四条规定“森林病虫害防治实行‘谁经营、谁防治’的责任制度……。”新县政府制定的《松材线虫病除治方案》规定三益木业公司以450元/立方米的价格统一收购疫木，其中疫木所有人按照150元—200元/立方米的标准补偿，该标准是结合当地实际并报请上级批准同意后确定的，被告以此为依据确定对原告的补偿数额并无不当。原告主张被告应按照市场价格收购疫木、其损失未获得足够补偿的理由，亦不能成立。原告行政赔偿请求无事实和法律依据。遂依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告诉讼请求。
原审原告林政上诉称：原审判决适用法律错误，其诉讼请求被告给予行政赔偿231.795万元合法，请求改判支持其诉讼请求。
原审被告新县林业局二审辩称：其根据新县松材线虫病除治客观需要，依据相关规定停止全县松科植物采伐审批和责令上诉人停止经营松木经营加工行为，是合法适当的行政行为，并不侵犯上诉人经营权；上诉人认为不批准其在疫区申请办理疫木处理加工而批准三益木业公司为疫木安全利用定点加工企业的行为属于滥用职权并造成其经济损失，无事实和法律依据；上诉人认为没有依法批准其2012年申请采伐牛冲村杨四洼张天元山场杂木造林行为，进而造成其经济损失要求赔偿，无事实和法律依据，该行为是上诉人自身原因造成的，并已超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：上诉人所诉的被上诉人两次不给予其办理采伐许可证及不批准其在自留山上造林造成其经济损失，不批准其申请办理疫木处理厂而批准三益木业有限公司为疫木安全利用定点加工企业造成其经济损失，作出《关于对你组织采伐批准的枯死松树木材管理意见的通知》造成其经济损失，对应补偿的采伐疫木方量计算错误、补偿价格低于市场价值造成其经济损失四方面的问题，均无事实和法律根据。上诉人要求行政赔偿，不符合《国家赔偿法》第四条之规定，原审据此判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人林政承担。
本判决为终审判决。
审判长 李德如
审判员 阮晓强
审判员 李洪宇
二〇一八年四月十八日
书记员 杨砚犁